C-097-20
Sentencia
C-097/20
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Requisitos para su
configuración
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
por existencia de identidad normativa y de cargos
(…) es claro para la Corte que respecto
de lo resuelto en la Sentencia C-511 de 2019, frente a las expresiones
contenidas en los artículos 19 y 20 de la Ley 1816 de 2016, ahora nuevamente
demandadas por los mismos cargos de desconocimiento de legalidad tributaria en
sus aspectos de reserva de ley y certeza tributaria, se configura cosa juzgada
constitucional, ya que es evidente que existe identidad de objeto e identidad
de casusa petendi y, se mantiene el mismo parámetro de constitucionalidad. Lo
anterior, en tanto precede un pronunciamiento de la Corte respecto de las
mismas expresiones normativas acusadas por los mismos cargos, confrontados
frente al mismo parámetro de control constitucional, no obstante, se pretenden
sujetar dichas disposiciones a un nuevo escrutinio constitucional.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
En relación con los requisitos, el artículo
2 del Decreto 2067 de 1991 establece que las demandas de inconstitucionalidad
deben contener (i) el señalamiento de las disposiciones legales acusadas como
inconstitucionales, (ii) la determinación de las normas constitucionales que se
estiman infringidas, (iii) los argumentos por los cuales dichas normas se
estiman violadas, (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite
previsto en la Constitución para la expedición de las disposiciones acusadas y
la forma en que fue quebrantado, y (v) las razones por las cuales la Corte es
competente para conocer de la demanda.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto
de violación
CONCEPTO DE
VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Se
debe formular contra enunciado normativo que tenga contenido autónomo sobre el
cual pueda recaer el juicio de constitucionalidad
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por
la no estructuración de un verdadero cargo de inconstitucionalidad
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Demanda plantea un juicio de legalidad y
no de constitucionalidad
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento
de requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en
los cargos
Referencia:
Expediente D-13406
Demandantes:
Andrea Ospina
García y David Andrés Riascos Vargas
Asunto:
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 19 y 20 (parciales) de la Ley 1816 de
2016[1]
Magistrado
Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Bogotá
D.C., tres (3) de marzo de dos mil veinte (2020)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, con fundamento en el artículo 241-4 de
la Constitución y cumplidos los trámites[2]
previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991,
decide sobre la demanda presentada, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 40-6 de la Constitución, por los
ciudadanos Andrea Ospina García y David Andrés Riascos Vargas contra los
artículos 19 y 20 de la Ley 1816 de 2016, cuyo texto es del siguiente tenor
(resaltando los apartes demandados):
I.
EL TEXTO DEMANDADO[3]
LEY 1816 de 2016
Por la cual se fija el régimen propio
del monopolio rentístico de licores destilados, se modifica el impuesto al
consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y se dictan otras
disposiciones
ARTÍCULO 19. “Modifíquese el
artículo 49 de la Ley 788 de 2002 el cual quedará así:
“Artículo
49. Base gravable. El impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos
similares está conformado por un componente específico y uno ad valórem. La
base gravable del componente específico es el volumen de alcohol que contenga
el producto, expresado en grados alcoholimétricos. La base gravable del
componente ad valórem es el precio de venta al público por unidad de 750 cc,
sin incluir el impuesto al consumo o la participación, certificado anualmente
por el DANE, garantizando la individualidad de cada producto.
Estas
bases gravables aplicarán igualmente para la liquidación de la participación,
respecto de los productos sobre los cuales los departamentos estén ejerciendo
el monopolio como arbitrio rentístico de licores destilados.
PARÁGRAFO
1o. El grado de contenido alcoholimétrico deberá expresarse en la publicidad y
en el envase. Esta disposición estará sujeta a verificación técnica por parte
de los departamentos, quienes podrán realizar la verificación directamente o a
través de empresas o entidades especializadas. En caso de discrepancia respecto
al dictamen proferido, la segunda y definitiva instancia corresponderá al
Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima)”.
PARÁGRAFO
2o. Para efectos de la certificación de que trata el presente artículo, el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) se encuentra
facultado para desarrollar directa o indirectamente a través de terceros, todas
las gestiones indispensables para determinar anualmente el precio de venta al
público de los productos sujetos al impuesto de consumo. Esta certificación
deberá expedirse antes del 1o de enero de cada año.
El
DANE deberá certificar la base gravable para cada uno de los productos específicos
sujetos al impuesto al consumo o participación.
Las
personas naturales o jurídicas, de cualquier orden o naturaleza, domiciliadas o
residentes en el territorio nacional, están obligadas a suministrar al
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), los datos
solicitados para efectos de determinar el precio de venta al público de los
productos sujetos al impuesto al consumo. Las personas naturales o jurídicas
que incumplan u obstaculicen los requerimientos de información del DANE estarán
sujetas a las sanciones y multas señaladas en el artículo 6o de la Ley 79 de
1993”.
(Apartes resaltados en la demanda).
ARTÍCULO
20.
“Modifíquese el artículo 50 de la Ley 788 de 2002 el cual quedará así:
“Artículo
50. Tarifas del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares.
A partir del 1o de enero de 2017, el impuesto al consumo de licores, vinos,
aperitivos y similares se liquidará así:
1.
(…)
2.
Componente ad valórem. El componente ad valórem del impuesto al consumo de
licores, aperitivos y similares, se liquidará aplicando una tarifa del 25%
sobre el precio de venta al público, antes de impuestos y/o participación,
certificado por el DANE. La tarifa aplicable para vinos y aperitivos vínicos
será del 20% sobre el precio de venta al público sin incluir los impuestos,
certificado por el DANE.
(…)”.
(Apartes resaltados en la demanda).
II.
LA DEMANDA
A
juicio de los accionantes, las disposiciones normativas acusadas vulneran los
artículos 29, 150-12, 338 y 363 de la Constitución Política.
Los
demandantes señalaron que el legislador, al regular el impuesto al consumo de
licores, vinos, aperitivos y similares, mediante los artículos 19 y 20 de la
Ley 1816 de 2016, desconoció los principios de legalidad, en sus aspectos de
reserva de ley y certeza, seguridad jurídica y equidad tributaria y los
derechos de defensa y contradicción. Particularmente, los principios de
legalidad y certeza tributaria se desconocieron debido a que no se reguló de
manera clara ni completa la base gravable del componente ad valorem del
impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos similares, ni se precisaron
los parámetros que debe seguir el DANE para establecer la metodología que debe
utilizar para certificar el precio de venta al público.
La
anterior situación en criterio de los demandantes resulta insuperable, dado que
la lectura integral de las disposiciones demandadas no permite dilucidar el
elemento estructural del tributo, imprecisión que se mantiene a pesar de la
expedición del Decreto 952 de 2019[4],
mediante el cual se reglamentó el artículo 19, teniendo en cuenta que continúa
la situación consistente en que “el Legislador no fija parámetros o
criterios mínimos para la determinación del precio, sino que le deja dicha
potestad al Gobierno Nacional”[5].
Para
sustentar la demanda, los demandantes aluden al marco constitucional y
jurisprudencial de los principios que consideran infringidos, indicando que
existe una reserva legal en materia tributaria que exige al legislador regular
de manera clara y completa los elementos de los tributos.
Igualmente,
señalan que la Corte Constitucional en sentencias como la C-621 de 2013, C-585
de 2015 y C-030 de 2019, ha señalado que mediante la ley resulta posible
delegar a autoridades administrativas la determinación de los “precios de
referencia como criterio para el establecimiento de la base gravable de
tributos”[6],
sin embargo, en la misma norma se deben precisar los parámetros y estándares
suficientes para el cumplimiento de esa función.
En
criterio de los demandantes, la imprecisión de la norma ha conducido a que el
DANE, en ejercicio de la función consistente en certificar el precio de venta
al público, quede en libertad para determinar la metodología, lo cual desconoce
los principios de legalidad, certeza, seguridad jurídica y equidad tributaria y
los derechos de defensa y contradicción, y se ha visto reflejado en diferentes
consecuencias negativas. Para explicar lo anterior, los accionantes hicieron
una amplia alusión a las metodologías aplicadas por el DANE, ciertas
modificaciones que implica el Decreto 952 de 2019 y el procedimiento de
modificación de precios certificados por dicho Departamento Administrativo,
cuestionando las mismas por ser imprecisas, inciertas, deficientes, cambiantes
e inadecuadas.
III.
INTERVENCIONES
1.
Solicitudes de constitucionalidad: El Ministerio del Interior y las
Universidades Externado de Colombia y la Facultad de Derecho de la Universidad
Libre (Bogotá), solicitan a la Corte declarar la constitucionalidad de las
normas demandadas, con fundamento en los siguientes argumentos:
(i)
Precisan que los cargos de la demanda son dos: (a) el presunto desconocimiento
de los principios de legalidad y certeza tributaria; y (b) la aparente
contradicción con el derecho fundamental al debido proceso y al principio de
equidad tributaria. Sin embargo, estas entidades señalaron que su intervención
se restringe al primer cargo, ya que consideran que no se presentaron los
argumentos suficientes para entrar a discutir de fondo el segundo asunto.
(ii)
Exponen que la reserva de ley en materia tributaria no implica que el
legislador deba regular todos los elementos del tributo, pues este puede
delegar la regulación de materias que requieran valoración técnica,
especialmente, cuando se trata de asuntos dinámicos, como la base gravable bajo
estudio. Afirman, que por el contrario, el no deferir el cálculo de precios
como el indicado en las disposiciones demandadas, implica que el legislador
estaría llamado a ejecutar una tarea con resultados técnicos y variables, los cuales
no podrían quedar contenidos en una disposición legal[7]. Por
tanto, argumentan que el legislador puede delegar a las autoridades
administrativas la facultad para la determinación de ciertos elementos técnicos
y específicos, que no pueden ser fijados en la ley. Sostienen, por tanto, que
el legislador podía delegar al DANE la obligación de adoptar una metodología
para certificar la base gravable del componente ad valorem. De hecho,
mencionan que el Departamento Administrativo cumplió esa función con la
Resolución 2769 de 2018, con la cual este adoptó la metodología para la
certificación del precio de venta al público.
(iii)
Exponen que no existe una omisión en los elementos esenciales del tributo, pues
la lectura de las disposiciones demandadas permite identificar los estándares o
criterios generales para determinar la base gravable. Igualmente, con las
normas se constata que se acudió al criterio técnico desarrollado por el DANE para
certificar la base gravable “para cada uno de los productos específicos
sujetos al impuesto al consumo o participación”. En esa medida, resulta
posible establecer el sentido y alcance de las normas sujeto de estudio y
consideran que el Departamento Administrativo ejerce solo una función de
certificación.
(iv)
Indican que de la lectura de las disposiciones demandadas, se infiere que el
DANE no fija la base gravable, sino que la certifica según lo dispuesto en el
marco jurídico, sin que pueda modificar o complementar lo dispuesto en la ley.
De hecho, la certificación que emite es independiente del nacimiento y
causación del tributo; y es netamente informativa, debido a que solo da cuenta
del valor del precio de venta al público. En esa línea, sostienen que los
problemas que puedan ocasionarse en torno a la metodología y las variables que
pueda utilizar el DANE no constituyen un problema de constitucionalidad, sino
de legalidad y adecuación a lo prescrito por la ley.
(v)
Concluyen que no existe el presunto desconocimiento de los principios de
legalidad y certeza tributaria, y que siguiendo el concepto allegado al
expediente D-13115, las disposiciones demandadas deben ser declaradas
exequibles debido a que el artículo 19 de la Ley 1816 de 2016 define expresamente
que la base gravable del impuesto al consumo de licores es el precio de venta
al público por unidad de 750 cc sin incluir el impuesto al consumo o la
participación. En razón de ello, consideran que el parámetro cuantitativo a
utilizar es “cierto, claro y suficiente”.
2.
Solicitud de inhibición y en subsidiariedad de constitucionalidad o de
inconstitucionalidad:
El Ministerio de Hacienda y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario
solicitaron a la Corte de forma principal emitir un fallo inhibitorio o, en
forma subsidiaria, el Ministerio solicitó declarar la exequibilidad y el
Instituto la inexequibilidad de las disposiciones demandadas, con base en las
siguientes razones:
2.1
En relación con las solicitudes de inhibición: (i) el Ministerio señaló que la
demanda no cumple con los requisitos de certeza, especificidad ni pertinencia.
Lo primero, debido a que los argumentos se fundamentan en una interpretación
equivocada, según la cual las disposiciones demandadas implican que el DANE
establece la base gravable del impuesto al consumo de bebidas alcohólicas, no
obstante, la lectura del artículo 19 de la Ley 1816 de 2016 permite inferir que
el legislador definió, directamente, ese elemento del tributo.
La
falta de especificidad se sustentó en que la demanda no demuestra por qué las
disposiciones desconocen las normas constitucionales presuntamente infringidas,
dado que no se presentó una razón constitucional para cuestionar la supuesta
omisión de la definición de la base gravable y, en todo caso, el legislador,
además de establecer este elemento del tributo, ordenó al DANE certificar el
precio de venta al público, lo que no equivale a que esta entidad
administrativa fije la base gravable.
Así
mismo, la entidad afirmó que la acción de inconstitucionalidad incumplió el
requisito de pertinencia, teniendo en consideración que los argumentos no se
dirigieron contra las disposiciones demandadas, sino contra la forma en que el
DANE ha ejecutado la competencia de certificación.
(ii)
Por su parte el Instituto señaló que según el artículo 6º del Decreto 2067 de
1991, cuando la acción de inconstitucionalidad no incluye todas las normas que
debían ser demandadas, la Corte Constitucional puede abstenerse de pronunciarse
de fondo, para evitar un fallo inocuo. En el caso bajo estudio, considera que
los argumentos de la demanda se concentraron en la presunta inexequibilidad de
la base gravable del componente ad valorem del impuesto al consumo. Sin
embargo, se omitió demandar en el artículo 20 de la Ley 1816 de 2016, “el
texto aplicable para vinos y aperitivos vínicos que también recae sobre el
precio de venta al público”[8],
por ende, “si se declaran inconstitucionales las disposiciones demandadas
subsistiría este aparte, manteniéndose (…) en el ordenamiento jurídico una
norma juzgada como inexequible”[9].
En razón de ello, el Instituto indicó que esta Corporación puede emitir un
fallo inhibitorio, a menos que se pronuncie de fondo sobre las disposiciones
demandadas “incluyendo aquellos que conforman la unidad normativa respectiva”[10].
2.2
En cuanto al asunto de fondo: (i) el Ministerio indicó que las disposiciones
demandadas son constitucionales, dado que el legislador dispuso que el DANE
debe certificar el precio de venta al público, dando fe del mismo, lo cual no
significa que la entidad pueda intervenir en su composición, definición o
fijación. Adicionalmente, no resultaba posible que en el texto de la ley se
determinara la base gravable de los productos gravados, puesto que, por un
lado, se hizo referencia a un número significativo y diverso de productos (al menos
11.000 referencias) y, por otro, son productos sometidos a las leyes de la
oferta y la demanda, por ende, su valor es fluctuante e imposible de determinar
en la ley. Por tanto, argumenta que la delegación al DANE no desconoce el
principio de legalidad, dado que la Corte Constitucional ha señalado que
resulta posible deferir a las autoridades administrativas la certificación de
ciertos elementos del tributo, cuando estos no se puedan concretar en el marco
legal por sus variables técnicas o económicas[11].
Adicionalmente,
el Ministerio indicó que el legislador sí estableció los parámetros legales y
criterios objetivos para que el DANE ejecute la certificación, los cuales se
observan en las mismas disposiciones demandadas[12].
(ii)
Por su parte, el Instituto señaló que las disposiciones demandadas se deben
declarar inconstitucionales por desconocer los principios de legalidad y
certeza tributaria. No obstante, indicó que no les asiste razón a los actores
al señalar que las normas accionadas contradicen los principios de equidad
tributaria, seguridad jurídica y los derechos de defensa y contradicción.
Sobre
el primer punto, siguiendo el concepto presentado en el expediente D-13115,
señaló que las disposiciones demandadas deben ser declaradas inconstitucionales
debido a que el legislador omitió establecer con claridad y suficiencia el
alcance de la expresión “precio de venta al público” y, como producto de
la incertidumbre generada, el DANE ha escogido diversas metodologías de
certificación, ocasionando “efectos fiscales diversos y deficiencias en el
resultado de la base gravable, que conllevan a una incertidumbre en la
aplicación de la disposición”[13].
Sobre
el principio de seguridad jurídica, el Instituto afirmó que no les asiste razón
a los demandantes dado que “la tarifa sobre el componente ad valorem se encuentra
previamente definida en la Ley en un 25% para licores, aperitivos y similares y
en un 20% para vinos y aperitivos vínicos y la base sobre la cual se aplica, es
decir el precio de venta al público es fijado con una vigencia anual el 1º de
enero de cada año”[14].
Explicó que las variaciones responden a los ajustes anuales de los precios de
venta al público, lo cual es el resultado de las variaciones de precios que
están sujetos al impuesto al consumo y no por ello el impuesto resulta
inconstitucional.
Finalmente,
en relación con el derecho de defensa y contradicción, indica que los
argumentos de los accionantes se concentraron en condiciones particulares de
los actos administrativos que señalan el precio de venta al público, argumentos
ajenos al juicio de constitucionalidad.
3.
Solicitudes de inconstitucionalidad: La Federación Nacional de Departamentos
y la Universidad Industrial de Santander solicitaron declarar la
inconstitucionalidad de las disposiciones demandadas, con fundamento en los
siguientes argumentos:
(i)
La Federación Nacional de Departamentos afirmó que el principio de legalidad
tributaria, en concordancia con los artículos 150.12 y 338 constitucionales,
establecen una cláusula de reserva legal para determinar elementos esenciales
de las obligaciones tributarias, por consiguiente, el DANE no tiene competencia
para determinar el componente Ad Valorem del impuesto.
Consideró
que las disposiciones demandadas contradicen el principio de certeza
tributaria, en razón a que omiten precisar reglas y parámetros que deba seguir
el DANE para certificar el precio de venta al público, necesario para
establecer la base gravable del impuesto al consumo. En esa medida, existe una
indeterminación de la base gravable y de criterios para establecer la tarifa
del tributo y, por consiguiente, las disposiciones demandadas resultan inexequibles.
Sostuvo
que, en contradicción con los principios de certeza tributaria, seguridad
jurídica y el artículo 338 Superior, en las disposiciones demandadas no se
estableció el método que el DANE debe aplicar para establecer el precio de
venta al público, lo cual condujo a que los departamentos estén supeditados a
los criterios de fijación de precios que establece dicho Departamento
Administrativo.
(ii)
Por su parte, la Universidad Industrial de Santander restringió su concepto al
presunto desconocimiento de los principios de legalidad y certeza tributaria,
por considerar que los cargos relacionados con el debido proceso o equidad
tributaria se sustentaron en argumentos insuficientes.
La
universidad indica que, si bien las disposiciones demandadas se encuentran
ajustadas al principio de legalidad, en su criterio contradicen el principio de
certeza. Lo anterior, ya que el legislador estableció directamente la base
gravable y precisó los lineamientos necesarios para la determinación del
componente ad valorem. Por tanto, el DANE solo se encarga de certificar
el precio de venta al público, función puramente informativa.
No
obstante, expresó que se desconoce el principio de certeza, puesto que no se
precisaron los criterios de selección de los terceros colaboradores ni la forma
en que se debe realizar el recaudo de la información en colaboración con estos
terceros.  En su criterio, las disposiciones demandadas carecen de certeza
tributaria, lo cual, según la Corte Constitucional, puede generar consecuencias
como la inseguridad jurídica, propiciar los abusos impositivos de los
gobernantes o fomentar la evasión.  Así las cosas, concluyó que la falta de
definición de un “método claro” resulta inconstitucional. Igualmente,
sugirió exhortar al Congreso para que legisle nuevamente sobre la materia, esta
vez, regulando el método que debe aplicar el DANE para la certificación.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El
Procurador General de la Nación, mediante el Concepto 006667 allegado el 10 de
octubre de 2019, solicitó a la Corte Constitucional declararse inhibida
o, en subsidio, declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas.
Al
respecto, señala que existen dos cargos, el primero, relacionado con el
presunto desconocimiento del principio de legalidad, certeza, seguridad y
equidad tributaria; y, el segundo, correspondiente al presunto desconocimiento
del derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, ninguno de estos cumple el
requisito de pertinencia y, el segundo de estos tampoco satisface los
requisitos de claridad ni suficiencia.
Frente
al primer punto, la Procuraduría resalta que en el proceso D-13115 la demanda
se presentó contra los mismos segmentos ahora nuevamente demandados y bajo los
mismos argumentos. Al respecto, explicó que en el caso anterior se alegó el
desconocimiento del principio de legalidad, indicando que con las disposiciones
accionadas se desconoció que el DANE no es la entidad competente para
determinar la base gravable, sino el legislador y, adicionalmente, en estas
normas no se precisaron parámetros para determinar el impuesto al consumo de
licores. En concordancia, en el caso bajo estudio, los demandantes se
fundamentaron en que, desconociendo el principio de legalidad, el legislador
facultó al DANE para certificar la base gravable del componente ad valorem del
impuesto sin señalar criterios para cumplir esa función y sin que se pueda
garantizar la certeza y seguridad jurídica en el proceso de fijación de este
elemento esencial del tributo. Igualmente, indicó que los demandantes alegaron
que, en contradicción con los principios de equidad, eficiencia y
progresividad, la fórmula para determinar este componente del tributo implica
una carga desproporcionada.
En
razón de lo anterior, el Procurador sostiene que existe identidad sustancial
entre el proceso D-13115 y el estudiado en este caso y, por ende, reiteró el
concepto brindado con anterioridad consistente en que la demanda carece del
requisito de pertinencia, debido a que los cargos se fundamentan en una
interpretación equívoca de las disposiciones demandadas, dado que el
legislador, directamente, definió los elementos esenciales del tributo, al
indicar que el impuesto al consumo de bebidas alcohólicas tiene dos componentes,
uno específico, cuya base gravable es el volumen de alcohol;  y uno ad
valorem, que significa “según el precio de la mercancía” y, en
relación con este último, dispuso que el Departamento Administrativo debe
certificar el precio de venta al público. En esa medida, la certificación del
DANE no equivale a la determinación de la base gravable del impuesto.
Respecto
del segundo cargo, relacionado con el desconocimiento del debido proceso y,
puntualmente, con el derecho de defensa y contradicción, el Procurador señaló
que no se cumplieron los requisitos de claridad ni suficiencia dado que
en la demanda no se desarrolló adecuadamente el concepto de la violación, pues
los actores se limitaron a realizar consideraciones generales sin fundamento
específico. En adición, se incumplió el principio de pertinencia, debido
a que el cargo se fundamenta en la misma interpretación equívoca, consistente
en que “se otorgó al DANE la fijación de uno de los elementos del tributo,
sin pautas, criterios o estándares”[15].
V.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1.
Competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de
inconstitucionalidad conforme a lo dispuesto en el artículo 241-4 de la
Constitución, por tratarse de expresiones contenidas en una ley, en este caso
en los artículos 19 (parcial) y 20 (parcial) de la Ley 1816 de 2016.
2.
Configuración de cosa juzgada constitucional respecto de expresiones demandadas
de los artículos 19 y 20 de la Ley 1816 de 2016 e ineptitud sustantiva de la
demanda respecto de los demás contenidos normativos demandados
2.1 Configuración de cosa juzgada constitucional
respecto de las expresiones de los artículos 19 y 20 de la Ley 1816 de 2016
demandadas en el expediente D-13115 que dio lugar a la Sentencia C-511 de 2019
Los
artículos 243 de la Constitución y 22 del Decreto 2067 de 1991 prevén que “los
fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional”, lo cual implica que son inmutables,
vinculantes y definitivos[16].
Por la misma razón, cuando la cosa juzgada “se configura surge, entre otros
efectos, la prohibición e imposibilidad para el juez constitucional de volver a
conocer y decidir de fondo sobre lo ya debatido y resuelto”[17].
No
obstante, para declarar la configuración de cosa juzgada es necesario que el
juez constitucional verifique los siguientes requisitos: (i) identidad de
objeto, es decir, “que se proponga estudiar el mismo contenido normativo
de la misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior”[18];
(ii) identidad de causa petendi, esto es, “que se proponga
dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional
o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior”[19]
y (iii) subsistencia del parámetro de control de constitucionalidad[20].
En
tales términos, la Sala Plena concluye que respecto de los cargos formulados
contra varias de las expresiones contenidas en los artículos 19 y 20 de la Ley
1816 de 2016 se configura el fenómeno jurídico de cosa juzgada
constitucional pues ellos fueron estudiados y resueltos en la Sentencia
C-511 de 2019.
En
efecto, mediante la Sentencia C-511 de 2019 la Corte resolvió lo siguiente:
“PRIMERO. Declarar EXEQUIBLES las
siguientes expresiones del artículo 19 de la Ley 1816 de 2016 “…precio
de venta al público ….certificado anualmente por el DANE, garantizando la
individualidad de cada producto” contenidas en su inciso segundo; “…para
desarrollar directa o indirectamente a través de terceros, todas las gestiones
indispensables para determinar anualmente el precio de venta al público de los
productos sujetos al impuesto de consumo” contenidas en el inciso
primero de su parágrafo 2º; y “…deberá certificar la base gravable…” contenida
en el inciso segundo de su parágrafo 2º, por los cargos analizados en esta sentencia.
SEGUNDO.  Declarar EXEQUIBLE la
expresión “certificado por el DANE” contenida en el numeral 2º del artículo 20
de la Ley 1816 de 2016 por los cargos analizados en esta providencia.”
En
esa oportunidad resolvió la Corte si las expresiones demandadas contenidas en
los artículos 19 y 20 de la Ley 1816 de 2016, alusivas a elementos de la base
gravable y la tarifa del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y
similares, vulneraban el principio de legalidad en sus aspectos de reserva de
ley y certeza tributaria consagrados en los artículos 150-12 y 338 de la
Constitución Política, en cuanto dichos preceptos facultaban al Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE) para certificar anualmente el
precio de venta al público de los licores, vinos, aperitivos y similares, que
corresponde a la base gravable del componente ad valorem del impuesto al
consumo de dichos productos.
La
Corte precisó el alcance de las disposiciones demandadas y concluyó que se ajustan
al principio de legalidad tributaria en sus dimensiones de reserva de ley y
certeza del tributo, en la medida en que el legislador determinó la base
gravable del impuesto de manera clara, completa y específica, al establecer que
corresponde al precio de venta al público por unidad de 750 centímetros cúbicos
sin incluir el impuesto al consumo o la respectiva participación y garantizando
la individualidad de cada producto.
En
ese pronunciamiento, este Tribunal precisó que, si bien la ley debe determinar
directamente los elementos esenciales del tributo, ello no le impide remitir a
entidades administrativas competencias sobre aspectos técnicos que tengan
elementos variables en la realidad económica –vgr. precios, valores o índices
de bursatilidad, entre otros-. De igual manera, afirmó que, aunque no es exigible
que se defina estrictamente en la ley el mecanismo para medir o expresar ese
tipo de variables, el legislador sí debe determinar la forma en que la
autoridad administrativa debe fijar dichos aspectos.
La
Corte encontró que el legislador estableció criterios objetivos y verificables
para que la administración, en este caso el DANE, certificara el “precio de
venta al público” de licores, vinos, aperitivos y similares. De acuerdo con
la jurisprudencia constitucional reciente en la materia[21],
reiteró que la definición de variables económicas relevantes para determinar
elementos esenciales del tributo puede ser delegada a la administración,
siempre que en la ley se señalen los criterios que permitan determinar el marco
de acción de la misma. Dichos criterios pueden: (i) derivarse de parámetros
objetivos y verificables obtenidos de la ciencia económica que “permiten
aplicar los conceptos empleados con un alto nivel de certeza”[22];
o (ii) pueden ser establecidos directamente por el legislador. Mencionó que la
jurisprudencia ha precisado que no es necesario que se señale estrictamente en
la ley el mecanismo o metodología para definir las variables económicas,
siempre que el legislador establezca pautas, criterios o estándares generales,
incluso flexibles, que orienten la actuación de la administración[23].
La
Sala aclaró que del principio de legalidad tributaria no se deriva una
exigencia al legislador para que establezca el mecanismo específico que el DANE
debe seguir para certificar el “precio de venta al público”. Por el contrario,
mencionó que la Corte ha declarado la constitucionalidad de normas tributarias
que establecen que la base gravable de un impuesto es un “precio” cuya
metodología de cálculo no aparece directamente en la disposición legal[24].
En
este sentido, esta Corporación afirmó que el precio de venta al público
que debe certificar el DANE es un aspecto económico variable, un valor
fluctuante, que depende de diversos factores del mercado, de manera que el
legislador no puede regularlo de forma fija y rígida, por cuanto los precios
son cambiantes. En consecuencia, siguiendo la jurisprudencia constitucional en
la materia, consideró que resultaba constitucional deferir a las autoridades
administrativas, como en este caso al DANE, la “certificación” del
precio de venta al público de licores, vinos, aperitivos y similares
(constitutivo de la base gravable del impuesto), los cuales no pueden ser
concretizados por la ley en razón de que constituyen aspectos técnicos o económicos
cambiantes de manera periódica y dependiendo de la individualidad del producto.
Por
consiguiente, en ese pronunciamiento este Tribunal concluyó que la delegación
al DANE para certificar el precio de venta al público, el cual, a su vez,
constituye la base gravable de la contribución, puede ser admitida a la luz del
principio de legalidad tributaria, siempre que, en la ley, como se prevé en la
norma acusada, existan suficientes parámetros para dicha certificación. La
Corte constató que en las normas demandadas se establecieron criterios
objetivos y verificables para que el DANE certificara el “precio de venta al
público” de licores, vinos, aperitivos y similares, en cuanto constitutivos
de la base gravable del impuesto bajo estudio, el cual es variable, puesto que
dependen de diversos factores del mercado, de manera que el legislador no puede
regularlo en concreto y se encuentra facultado para delegarlo válidamente a la
administración (art. 338 CP), sin que ello conlleve la violación del principio
de legalidad tributaria.
Por
tanto, es claro para la Corte que respecto de lo resuelto en la Sentencia C-511
de 2019, frente a las expresiones contenidas en los artículos 19 y 20 de la Ley
1816 de 2016, ahora nuevamente demandadas por los mismos cargos de
desconocimiento de legalidad tributaria en sus aspectos de reserva de ley y
certeza tributaria, se configura cosa juzgada constitucional, ya que es
evidente que existe identidad de objeto e identidad de casusa petendi
y, se mantiene el mismo parámetro de constitucionalidad. Lo anterior, en
tanto precede un pronunciamiento de la Corte respecto de las mismas expresiones
normativas acusadas por los mismos cargos, confrontados frente al mismo
parámetro de control constitucional, no obstante, se pretenden sujetar dichas
disposiciones a un nuevo escrutinio constitucional.
Existe
identidad de objeto, por cuanto en la demanda ahora presentada se cuestionan
los mismos enunciados normativos mencionados de los artículos 19 y 20 de la Ley
1816 de 2016, que fueron analizados y resueltos por la Sentencia C-511 de 2019.
Específicamente, los demandantes objetan las expresiones que se refieren a la
base gravable del componente ad valorem del impuesto al consumo de
licores, vinos, aperitivos y similares, que corresponde al precio de venta
al público y la facultad otorgada al DANE para su certificación.
También
existe identidad de cargo o causa petendi porque los demandantes
formulan un cargo equivalente al ya decidido previamente por la Corte al
cuestionar nuevamente estas disposiciones porque consideran que violan el
principio de legalidad en sus aspectos de reserva de ley y certeza tributaria
consagrados en los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política, asuntos
que ya fueron resueltos en la Sentencia C-511 de 2019.
Finalmente,
se mantiene el mismo parámetro de constitucionalidad, de manera que se
configura cosa juzgada, que impide que esta Corte profiera un nuevo
pronunciamiento de fondo en el caso bajo estudio.
De
conformidad con lo expuesto, la Corte declarará en la parte resolutiva de esta
providencia estarse a lo resuelto en la Sentencia C-511 de 2019 respecto de las
expresiones de los artículos 19 y 20 de la Ley 1816 de 2016 que fueron
declarados exequibles por los cargos analizados en dicha providencia.
2.2 Ineptitud sustantiva de la demanda respecto de
los demás contenidos normativos demandados de los artículos 19 y 20 de la Ley
1816 de 2016
2.2.1
En reiterada jurisprudencia constitucional se ha precisado que la competencia
de la Corte para ejercer control de constitucionalidad sobre leyes demandadas
depende del cumplimiento de dos presupuestos básicos e insustituibles: (i) que
la demanda ciudadana reúna los requisitos mínimos señalados en el artículo 2°
del Decreto 2067 de 1991[25]
y (ii) que las normas sometidas a control estén vigentes o que, no estándolo,
produzcan efectos o tengan vocación de producirlos[26].
En
relación con los requisitos, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991[27]
establece que las demandas de inconstitucionalidad deben contener (i) el
señalamiento de las disposiciones legales acusadas como inconstitucionales,
(ii) la determinación de las normas constitucionales que se estiman
infringidas, (iii) los argumentos por los cuales dichas normas se estiman
violadas, (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite previsto en la
Constitución para la expedición de las disposiciones acusadas y la forma en que
fue quebrantado, y (v) las razones por las cuales la Corte es competente para
conocer de la demanda.
En
cuanto a las razones por las cuales las normas constitucionales se estiman
violadas, esta Corporación ha indicado que su señalamiento se somete a
exigencias de tipo formal y material, destinadas a la consolidación de un
verdadero problema de constitucionalidad que permita adelantar una discusión en
el marco del control abstracto a partir de la confrontación del contenido verificable
de una norma legal con el enunciado de un mandato superior.
Según
la jurisprudencia constitucional, tales razones o concepto de la violación
consisten en que se formule al menos un cargo de inconstitucionalidad,
expresando las razones o motivos por los cuales se considera que los textos
constitucionales han sido infringidos.
La
jurisprudencia ha expresado que se le impone al demandante “una carga de
contenido material y no simplemente formal”, en el sentido de que no basta
que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de
cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones
invocadas cumplan con los requisitos de claridad[28],
certeza[29],
especificidad[30],
pertinencia[31]
y suficiencia[32].
El cumplimiento de estas exigencias le permitirá al juez constitucional
realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto constitucional.
2.2.2.
En el asunto bajo estudio, la Sala concluye que respecto del resto de los
contenidos normativos de los artículos 19 y 20 de la Ley 1816 de 2016 que se
demandan y no fueron objeto de pronunciamiento en la Sentencia C-511 de 2019,
se debe proferir una sentencia inhibitoria, por cuanto existe ineptitud
sustantiva de la demanda, de conformidad con las siguientes razones:
(i)
Sobre el artículo 19,  los demandantes acusan el siguiente texto del inciso
segundo: “La base gravable del componente ad valórem es el precio de
venta al público por unidad de 750 cc, sin incluir el impuesto al consumo o la
participación, certificado anualmente por el DANE, garantizando la
individualidad de cada producto.”; y del inciso primero del parágrafo
segundo de la misma norma: “Para efectos de la certificación de que
trata el presente artículo, el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística (DANE) se encuentra facultado para desarrollar directa o
indirectamente a través de terceros, todas las gestiones indispensables para
determinar anualmente el precio de venta al público de los productos sujetos al
impuesto de consumo.” En cuanto al artículo 20 de la misma Ley,
demandaron el numeral segundo, en el aparte siguiente: “2. Componente
ad valórem. El componente ad valórem del impuesto al consumo de licores, aperitivos
y similares, se liquidará aplicando una tarifa del 25% sobre el precio de venta
al público, antes de impuestos y/o participación, certificado por el DANE.”
(ii)
Según se analizó en el anterior acápite, existe cosa juzgada constitucional
frente a las expresiones ya demandadas y declaradas exequibles mediante la
Sentencia C-511 de 2019, conforme se evidencia en el siguiente cuadro:
Disposiciones analizadas y declaradas
exequibles en la Sentencia C-511 de 2019
Disposiciones analizadas en la
presente Sentencia
Artículo 19. Modifíquese
el artículo 49 de la Ley 788 de 2002 el cual
quedará así:
“Artículo 49. Base gravable. El
impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos similares está conformado
por un componente específico y uno ad valórem. La base gravable del
componente específico es el volumen de alcohol que contenga el producto,
expresado en grados alcoholimétricos. La base gravable del componente ad
valórem es el precio de venta al público por unidad
de 750 cc, sin incluir el impuesto al consumo o la participación, certificado
anualmente por el DANE, garantizando la individualidad de cada producto.
(…)
PARÁGRAFO 2o. Para
efectos de la certificación de que trata el presente artículo, el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) se encuentra
facultado para desarrollar directa o indirectamente a través de
terceros, todas las gestiones indispensables para determinar anualmente el
precio de venta al público de los productos sujetos al impuesto de consumo.
Esta certificación deberá expedirse antes del 1o de enero de cada año.
(…)
“Artículo 49. Base gravable. El
impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos similares está conformado
por un componente específico y uno ad valórem. La base gravable del
componente específico es el volumen de alcohol que contenga el producto,
expresado en grados alcoholimétricos. La base gravable del componente ad valórem
es el precio de venta al público por unidad de 750 cc, sin
incluir el impuesto al consumo o la participación, certificado
anualmente por el DANE, garantizando la individualidad de cada producto.
(…)
PARÁGRAFO 2o. Para
efectos de la certificación de que trata el presente artículo, el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) se encuentra
facultado para desarrollar directa o indirectamente a través de
terceros, todas las gestiones indispensables para determinar anualmente el
precio de venta al público de los productos sujetos al impuesto de consumo.
Esta certificación deberá expedirse antes del 1o de enero de cada año.
(…)
ARTÍCULO 20. Modifíquese
el artículo 50 de la Ley 788 de 2002 el cual
quedará así:
(…)
2. Componente ad valórem. El componente ad valórem
del impuesto al consumo de licores, aperitivos y similares, se liquidará
aplicando una tarifa del 25% sobre el precio de venta al público, antes de
impuestos y/o participación, certificado por el DANE. La tarifa
aplicable para vinos y aperitivos vínicos será del 20% sobre el precio de
venta al público sin incluir los impuestos, certificado por el DANE.
(…)
2. Componente ad valórem. El componente ad valórem
del impuesto al consumo de licores, aperitivos y similares, se liquidará
aplicando una tarifa del 25% sobre el precio de venta al público, antes de
impuestos y/o participación, certificado por el DANE. La tarifa
aplicable para vinos y aperitivos vínicos será del 20% sobre el precio de
venta al público sin incluir los impuestos, certificado por el DANE.
(iii)
De esta manera, subsisten presuntos cargos frente a las expresiones “La base
gravable del componente ad valórem es el…” “…por unidad de 750 cc, sin incluir
el impuesto al consumo o la participación” contenidas en el inciso segundo;
y “Para efectos de la certificación de que trata el presente artículo,
el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) se encuentra
facultado….” contenida en el parágrafo 2º del artículo 19 de la Ley 1816 de
2016; así como frente a la expresión “Componente ad valórem. El componente
ad valórem del impuesto al consumo de licores, aperitivos y similares, se
liquidará aplicando una tarifa del 25% sobre el precio de venta al público,
antes de impuestos y/o participación…” del numeral segundo del artículo 20
de la Ley 1816 de 2016.
(iv)
Respecto de estas expresiones demandadas, la Corte encuentra que estas,
independientemente de las disposiciones frente a las cuales se configura cosa
juzgada constitucional, no constituyen enunciados normativos con sentido
completo y autónomo, que permitan su control de constitucionalidad.
Así,
sobre las expresiones del inciso segundo y parágrafo segundo del artículo 19 de
la Ley 1816 de 2016 “La base gravable del componente ad valórem es el …”
“…por unidad de 750 cc, sin incluir el impuesto al consumo o la participación”
y “Para efectos de la certificación de que trata el presente artículo, el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) se encuentra
facultado…” esta Corporación evidencia que no tienen un contenido
normativo autónomo, independiente ni completo que pueda ser objeto de análisis
constitucional, sino que, para su integral comprensión y entendimiento, es
necesario recurrir a las expresiones declaradas exequibles por esta Corte
mediante la Sentencia C-511 de 2019.
(v)
Adicionalmente, los demandantes no logran construir un concepto de la
violación respecto de las expresiones de las disposiciones demandadas sobre
las cuales no existe cosa juzgada constitucional, debido a que no explicaron
por qué eran inconstitucionales los demás contenidos normativos de los
artículos 19 y 20 de la Ley 1816 de 2016, por lo que no es posible verificar si
existe una oposición entre estos y los preceptos constitucionales presuntamente
vulnerados de los artículos 150-12, 338 y 363 CP.
En
primer lugar, los cargos contra estas expresiones son ineptos, debido a que los
demandantes concentraron sus argumentos en cuestionar nuevamente por los mismos
cargos de presunto desconocimiento del principio de legalidad en sus aspectos
de reserva de ley y certeza tributaria consagrados en los artículos 150-12 y
art. 338 CP, las expresiones ahora demandadas, que no tienen sentido completo
sino en el marco de una lectura conjunta e integral con las expresiones que ya
fueron analizadas y resueltas anteriormente por esta Corte. Por tanto, la Sala
evidencia que los demandantes vuelven a plantear en esta ocasión el mismo
cuestionamiento constitucional respecto de la base gravable del componente ad
valorem referido al precio de venta al público del impuesto al consumo de
licores, vinos, aperitivos y similares, cuya facultad de certificación se
otorga al DANE. De manera que no logran configurar un verdadero cargo de
inconstitucionalidad frente a las disposiciones restantes.
En
segundo lugar, es necesario poner de relieve que en la Sentencia C-511 de 2019
las expresiones demandadas fueron necesariamente analizadas e interpretadas de
manera sistemática, integral y conjunta con el resto del contenido normativo
del inciso 2º y parágrafo 2º del artículo 19 y el numeral 2º del artículo 20 de
la Ley 1816 de 2016.
En
tercer lugar, sobre el numeral segundo del artículo 20 de la Ley 1816 de 2016
la Sala observa que los demandantes se limitan a manifestar subjetivamente su
inconformidad con la implementación que viene realizando el DANE sobre la
facultad de certificación y la metodología utilizada, razones que no
constituyen argumentos de constitucionalidad sino de legalidad y de
conveniencia relativa a la política tributaria, y que no son competencia de
este Tribunal sino del legislador, del gobierno y de las autoridades
administrativas responsables.
(vi)
Finalmente, la Corte constata que los demandantes no argumentan de forma
suficiente para generar una duda mínima razonable sobre los presuntos
nuevos cargos por violación del debido proceso y derecho de defensa -art.29
CP-, seguridad jurídica y equidad tributaria -art. 363 CP- frente a las normas
objetadas, debido a que no pantean un verdadero cargo al no fundamentarse el concepto
de la violación sobre los contenidos de los artículos 19 y 20 de la Ley
1816 de 2019 por estos cargos, como también lo evidencian la mayoría de los
intervinientes y el concepto del Procurador General de la Nación.
(vii)
La Sala Plena concluye por tanto que no existe argumento alguno –claro,
cierto, especifico, pertinente ni suficiente– que constituya un auténtico
cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de legalidad en sus
aspectos de reserva de ley y certeza tributaria -arts. 150-12 y 338 CP-,
equidad tributaria -art. 363 CP-, ni por desconocimiento del debido proceso, derecho
de defensa -art. 29 CP- y seguridad jurídica, razón por la que la Corte se
declarará inhibida para proferir un pronunciamiento de fondo en relación con el
resto de las expresiones demandadas contenidas en el inciso segundo y el
parágrafo segundo del artículo 19 y el numeral segundo del artículo 20 de la
Ley 1816 de 2016, que no constituyen cosa juzgada constitucional, por ineptitud
sustantiva de la demanda.
3.
Síntesis de la decisión
En
primer término, la Corte encuentra configurada la cosa juzgada respecto de
algunas expresiones normativas contenidas en los artículos 19 y 20 de la Ley
1816 de 2016, toda vez que mediante Sentencia C-511 de 2019, se pronunció sobre
su constitucionalidad, frente al mismo cargo que se plantea en esta
oportunidad, relativo al respeto del principio de legalidad y certeza
tributaria.
De
otra parte, al examinar la aptitud de los demás cargos de inconstitucionalidad
formulados contra otras expresiones contenidas en los artículos 19 y 20
acusados, la Corte constató que (i) estas expresiones no constituyen enunciados
normativos con sentido autónomo que permitan control de constitucionalidad;
y (ii) los demandantes no logran construir un concepto de violación,
debido a que no explican las razones por las cuales son inconstitucionales, de
modo que no es posible verificar si existe una oposición entre tales contenidos
normativos y los artículos 150-2, 338 y 363 de la Constitución, que consagran
los principios de legalidad, certeza y equidad tributaria.
En
particular, advierte la Corte que dichas expresiones fueron analizadas e
interpretadas de manera sistemática, integral y conjunta con el resto del
contenido normativo de los artículos 19 y 20 de la Ley 1816 de 2016, frente a
los mismos cargos ya analizados en la sentencia C-511 de 2019, en la medida en
que no configuran preceptos autónomos ni independientes que puedan ser objeto
de un nuevo examen de constitucionalidad, sino que dependen de las expresiones
que ya fueron declaradas exequibles en la sentencia en mención.
Adicionalmente,
en relación con el numeral 2 del artículo 20 de la Ley 1816 de 2016, los
demandantes se limitaron a exponer su inconformidad con la implementación que
viene realizando el DANE en desarrollo de la facultad de certificación y la
metodología utilizada, razones que no constituyen argumentos de
constitucionalidad sino de legalidad y de conveniencia relativas a la política
tributaria, las cuales no son competencia de este Tribunal sino del legislador,
del Gobierno y de las autoridades administrativas responsables. En realidad,
los demandantes no plantean argumentos que generen una duda mínima razonable
sobre los presuntos nuevos cargos por violación del debido proceso y derecho de
defensa, seguridad jurídica y equidad tributaria, en relación con las normas
impugnadas, razones que conducen a la Corte a inhibirse de proferir una
decisión de fondo acerca de las demás expresiones normativas no cobijadas por
la Sentencia C-511 de 2019.
VI.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- ESTARSE A LO
RESUELTO en la Sentencia C-511 de 2019, mediante la cual se declararon EXEQUIBLES las
expresiones “…precio de venta al público ….certificado anualmente por
el DANE, garantizando la individualidad de cada producto” contenidas en su
inciso segundo; “…para desarrollar directa o indirectamente a través de terceros,
todas las gestiones indispensables para determinar anualmente el precio de
venta al público de los productos sujetos al impuesto de consumo”,
contenidas en el inciso primero del parágrafo segundo del artículo 19 de
la Ley 1816 de 2016, por los cargos analizados en esa sentencia.
SEGUNDO.- ESTARSE A LO
RESUELTO
en la Sentencia C-511 de 2019 que declaró EXEQUIBLE la expresión “certificado
por el DANE” contenida en el numeral segundo del artículo 20 de la Ley 1816
de 2016, por los cargos analizados en esa providencia.
TERCERO.-
Declararse
INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las
expresiones del artículo 19 de la Ley 1816 de 2016 “La base gravable del
componente ad valórem es el …” “…por unidad de 750 cc, sin incluir el impuesto
al consumo o la participación” contenidas en el inciso segundo; y “Para
efectos de la certificación de que trata el presente artículo, el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE) se encuentra facultado ….” contenida
en el inciso primero de su parágrafo 2º, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
CUARTO.-
Declararse
INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la expresión “Componente
ad valórem. El componente ad valórem del impuesto al consumo de licores, aperitivos
y similares, se liquidará aplicando una tarifa del 25% sobre el precio de venta
al público, antes de impuestos y/o participación, (...)” contenida en el
numeral segundo del artículo 20 de la Ley 1816 de 2016, por ineptitud
sustantiva de la demanda.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase y archívese el expediente,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] “por la cual se fija el
régimen propio del monopolio rentístico de licores destilados, se modifica el
impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y se dictan
otras disposiciones”.
[2] Mediante
Auto del 20 de agosto de 2019, el magistrado sustanciador decidió admitir la
demanda, dar traslado al Procurador General de la Nación, fijar en lista y
comunicar la iniciación del proceso al presidente del Congreso. Adicionalmente,
con fundamento en lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 2011 y con
el fin de que rindieran concepto dentro del proceso, se invitó a la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior, al
Ministerio de Justicia y del Derecho y al Ministerio de Defensa; así como a la
Defensoría del Pueblo, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN),
a la Superintendencia de Industria y Comercio, a la Federación Nacional de
Departamentos, a la Federación Nacional de Municipios, a la Academia Colombiana
de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a Justicia
Tributaria y a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI). Con
ese mismo fin se invitó a las Facultades de Derecho de la Universidad de
Antioquia, del Rosario, de los Andes, del Norte, Externado de Colombia, Libre,
Católica, Nacional de Colombia, Javeriana, Industrial de Santander, Autónoma de
Bucaramanga, de Caldas y de Nariño.
[3] Según
su publicación en el Diario Oficial No. 50.092 de 19 de diciembre de 2016.
[4]
Decreto 952 de 2019 “por el cual se adiciona el Capítulo 7, Título 1, Parte 2
del Libro 2 del Decreto número 1625 de 2016 Único Reglamentario en Materia
Tributaria, que reglamenta el artículo 49 de la Ley 788 de 2002, modificado por
el artículo 19 de la Ley 1816 de 2016”, artículo 1º: “ARTÍCULO 1°.
ADICIÓNESE AL CAPÍTULO 7, Título 1, Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1625
de 2016 Único Reglamentario en Materia Tributaria, los siguientes artículos:
Artículo 2.2.1.7.7. Precio de Venta al Público (PVP). Para los
efectos del artículo 19 de la Ley 1816 de 2016, que modifica el artículo 49 de
la Ley 788 de 2002, el precio de venta al público será el último precio dentro
de la cadena de comercialización, esto es, el precio final de venta sin incluir
el impuesto a las ventas, el impuesto al consumo o la participación, según el
caso, determinado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística
(DANE) garantizando la individualidad de cada producto, a partir de los
siguientes criterios:
Se tomará el precio de venta al público de los siguientes
segmentos del mercado clasificados según la Encuesta Nacional de Presupuesto de
los Hogares (ENPH):
a) Almacenes, supermercados de cadena, tiendas por departamento o
hipermercados;
b) Establecimientos especializados en la venta de bebidas
alcohólicas;
c) Supermercados de barrio, tiendas de barrio, cigarrerías,
salsamentarias y delicatesen.
Parágrafo. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística
(DANE), a solicitud e parte, podrá recolectar los precios en los segmentos del
mercado relacionados en el presente artículo, ubicados en ciudades diferentes a
las capitales de departamentos, siempre que la comercialización sea mayoritaria
en estas zonas. Lo dispuesto en el presente parágrafo tendrá efectos a partir
de la certificación del precio de venta al público vigente para el año 2020.”
[5]
Folio 15.
[6]
Folios 13 y 14.
[7] El
Ministerio del Interior, cita en este punto la Sentencia C-585 de 2015.
[8]
Folio 469.
[9] Ibídem.
[10]Ibídem.
[11] Para fundamentar
lo anterior, el Ministerio citó las Sentencias C-583 de 1996, C-690 de 2003,
C-032 de 2005 y C-780 de 2007.  Así mismo, indicó que la misma competencia
asignada al DANE mediante las disposiciones accionadas, se determinó en el
artículo 210 de la Ley 223 de 1995, en el cual se establece que dicho
Departamento Administrativo debe certificar el precio de venta al público de
cigarrillos y tabaco, que corresponde a su vez a la base gravable. Esta
disposición fue estudiada por la Corte Constitucional y declarada exequible
mediante la Sentencia C-480 de 2007, providencia aplicable al caso concreto
debido a que los cargos de la acción de inconstitucionalidad que se estudiaron
en esa oportunidad fueron similares a los revisados en ahora y a que en las
consideraciones de dicha providencia se determinó que “la tarea que se le
asigna al Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE no es la
de fijar el precio de venta al público sino la de certificar semestralmente
dicho precio, lo que comporta necesariamente la aplicación de métodos
objetivos de su función institucional como responsable de las estadísticas”.
[12]
Según el Ministerio, las normas demandadas comprenden los siguientes criterios:
-
Dicho precio debe excluirse los impuestos que gravan esos productos, esto es,
el impuesto al consumo o la participación (si se trata de productos sujetos al
monopolio) y el IVA.
-
Dicho precio debe ser certificado en unidades de 750 centímetros cúbicos.
-
Debe certificar dicho precio en esas condiciones y en esa unidad de medida para
cada uno de los productos específicos sujetos al impuesto al consumo o
participación.
-
Está facultado el DANE para adelantar todas las gestiones indispensables para
determinar anualmente el precio de venta al público de los productos sujetos al
impuesto de consumo y todas las personas naturales o jurídicas de cualquier
orden o naturaleza, domiciliadas o residentes en el territorio nacional, están
obligadas a suministrarle los datos solicitados para efectos de determinar el
precio de venta al público de los productos sujetos al impuesto al consumo.
-
La certificación deberá ser expedida anualmente antes del 1º de enero de cada
año.
[13]
Folio 471.
[14]
Folios 473 y 474.
[15]
Folio 486-reverso-.
[16]
Sentencia C-035 de 2019.
[17] Ibídem.
[18] Sentencia
C-689 de 2017.
[19] Ibídem.
[20] Al respecto, en
la sentencia C-008 de 2017 se indicó: “En la sentencia C-744 de 2015 se
reiteraron las reglas jurisprudenciales de verificación de la existencia
de cosa juzgada que establecen que ésta se configura cuando: “(…) (i)
se proponga estudiar el mismo contenido normativo de una proposición jurídica
ya estudiada en una sentencia anterior; (ii) se presenten las mismas razones o
cuestionamientos (esto incluye el referente constitucional o norma
presuntamente vulnerada), analizados en ese fallo antecedente; y (iii) no haya
variado el patrón normativo de control”. Es decir, para que se constante el
fenómeno se requieren tres elementos: (i) identidad de objeto; (ii) identidad
de causa petendi; y (iii) subsistencia del parámetro de
constitucionalidad, esto es, que no exista un cambio de contexto o nuevas
razones significativas que de manera excepcional hagan procedente la revisión,
lo que la jurisprudencia ha referido como un nuevo contexto de valoración”.
[21]
Sentencias C-585 de 2015, C-056 de 2019, C-030 de 2019 y C-060 de 2019.
[22]
Sentencia C-056 de 2019.
[23]
Sentencia C-030 de 2019.
[24] Al
respecto consultar las sentencias C-040 de 1993, C-842 de 2000, C-480 de 2007 y
C-585 de 2015.
[25] Ver
entre otras, las Sentencias C-055 de 2010 y C-634 de 1996.
[26] Ver
entre otras, las Sentencia C-699 de 2016.
[27]
Expedido en desarrollo del artículo 242 de la Constitución Política en cuanto
establece que los procesos que se adelanten ante la Corte serán regulados por
la ley conforme a las reglas que en la misma disposición se señalan.
[28] “La
claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la
conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de
la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que
la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de
oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del
deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector
comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se
basa.” Sentencia C-1052 de 2001.
[29] “Que
sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición
jurídica real y existente y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o
implícita e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el
objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una
norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de
su propio texto; esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra]
encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido
suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad
de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden.” Sentencia C-1052 de
2001.
[30] “Las
razones son específicas si definen con claridad la manera como la
disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través de la
formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de
establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando
inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de
argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales que
no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.
Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la
discusión propia del juicio de constitucionalidad.” Ibídem.
[31] “La pertinencia
también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de
inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el
peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al
precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que
se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o
aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que
el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que
está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como
podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico;
tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma
demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua,
innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos.”
Sentencia C-1052 de 2001.
[32] “La suficiencia
que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda
relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche. (...) Por otra
parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo
de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren
prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” Ibídem.