C-401-98
Sentencia C-401/98
Sentencia
C-401/98
EMPLEADOS
SUPERNUMERARIOS-Vinculación
excepcional con la Administración Pública/VINCULACION DE SUPERNUMERARIOS-No
desconoce derechos de empleados de carrera administrativa
La vinculación de
servidores supernumerarios llamados a prestar servicios temporales en la
Administración Pública, no desconoce los derechos de quienes se hallan
inscritos en la carrera administrativa. En efecto, en cuanto la vinculación de
personal supernumerario se lleva a cabo sólo cuando se presentan vacancias
temporales por licencia o vacaciones y cuando existe necesidad de desarrollar
actividades de carácter meramente transitorio, resulta evidente que no conlleva
el desplazamiento ni la desvinculación del cargo de otros funcionarios de
carrera. Las labores que se adelantan por dichos funcionarios supernumerarios
son, justamente, aquellas que transitoriamente no pueden ser atendidas por el
titular ausente, o aquellas que nadie cumple dentro de la organización por no
formar parte del rol ordinario de actividades, por tratarse también de
actividades temporales. Resulta claro que la vinculación de empleados
supernumerarios para llevar a cabo actividades meramente temporales, constituye
un modo excepcional de vinculación laboral con la Administración Pública.
PRINCIPIO DE
PRIMACIA DE REALIDAD SOBRE FORMALIDADES ESTABLECIDAS POR SUJETOS DE RELACIONES
LABORALES
Ya anteriormente
esta Corporación se había pronunciado respecto de la prevalencia de la realidad
sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones
laborales, cuando indicó que la realidad de una relación laboral se podía hacer
prevalecer judicialmente frente a la apariencia de un contrato de prestación de
servicios, a efectos de derivar el reconocimiento de las prestaciones sociales
propias de la relación de trabajo.
VINCULACION DE
SUPERNUMERARIOS-Temporalidad/PERSONAL
SUPERNUMERARIO CON RELACION LABORAL PERMANENTE-Protección a la maternidad/DERECHOS
DE LA MUJER EMBARAZADA
La relación
laboral a la que  se refiere la norma impugnada, esto es la que celebra la
Administración con las personas que vincula como supernumerarias, reviste un
carácter eminentemente temporal. Si dicho elemento no está presente de hecho, es
decir si la realidad demostrable indica que la relación establecida entre el
servidor supernumerario y la Administración no es temporal sino permanente, el
juez competente que juzgue el caso particular tendrá facultad para derivar las
consecuencias que en materia prestacional deben reconocerse. Al hacerlo, dará
aplicación al principio de primacía de la realidad sobre las formalidades
establecidas por los sujetos de las relaciones laborales,  principio de rango
constitucional. Por ello, estima esta Corporación, aquellas personas que se
encuentren en la situación que describe la demanda, podrán hacer valer las
garantías prestacionales que les corresponden, habida cuenta de que su
vinculación con la Administración Pública es permanente y no temporal. Así las
cosas, la mujer  embarazada que demuestre  una relación laboral permanente con
la Administración, tendrá la protección que las leyes laborales determinan. En
especial, tendrá derecho a que el juez de la causa le garantice, si no el
acceso a la carrera administrativa, si el reconocimiento de las prestaciones
laborales relativas a la protección especial a la maternidad, habida cuenta de
la realidad de su vinculación permanente con el Estado.
MUJER TRABAJADORA
EMBARAZADA-Estabilidad
laboral
La Corte reitera
nuevamente, que el estado de embarazo no puede ser, en ninguna circunstancia,
motivo para proceder a la ruptura del vínculo de las servidoras del Estado. Ya
la jurisprudencia de esta Corporación había señalado enfáticamente que la mujer
embarazada gozaba de una relativa estabilidad laboral, y que esta protección se
extendía a aquellas mujeres vinculadas a la Administración Pública. Si la mujer
embarazada está vinculada temporalmente con la Administración, el vencimiento
del término convenido pondrá fin a la relación laboral. Pero, si el vínculo no
es en realidad un vínculo temporal sino permanente, aun si éste está disfrazado
de una aparente temporalidad, en virtud de la vinculación sucesiva por períodos
transitorios, debe reconocerse a la mujer la estabilidad laboral reforzada
derivada de su estado de embarazo, y no será procedente su desvinculación.
VINCULACION DE
SUPERNUMERARIOS POR CUALQUIER TIEMPO-Contradice la normatividad constitucional
La Corte
encuentra  entonces, que las facultades que el inciso tercero otorga al
Gobierno para autorizar la vinculación de personal transitorio por cualquier
período de tiempo, y sin ninguna restricción, contradicen la normatividad
constitucional, que exige una previa delimitación de esta planta de personal,
el señalamiento de las actividades a que se dedicará que siempre deben
corresponder a necesidades extraordinarias, el tiempo de la vinculación
transitoria, y la previa apropiación y disponibilidad presupuestal de sus
salarios y prestaciones sociales.
EMPLEADOS SUPERNUMERARIOS-Protección en salud
Hoy en día los
empleados temporales que la Administración haya vinculado o vincule, deben ser
afiliados por ella a alguna E.P.S., y, por ende, son beneficiarios del Plan
Obligatorio de Salud. Por lo cual la protección en salud de los empleados
supernumerarios que vincule la Administración, no se limita a la "atención
médica en caso de enfermedad o accidente de trabajo" a que se refiere la
norma sub examine, que por este concepto debe entenderse derogada. La Corte se
declarará inhibida de pronunciarse sobre la expresión "Sin embargo, las
entidades deberán suministrar al personal supernumerario atención médica en
caso de enfermedad o accidente de trabajo".
PERSONAL
SUPERNUMERARIO-Desconocimiento
de prestaciones sociales/PRINCIPIO DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES-Vulneración/PRINCIPIO
DE IRRENUNCIABILIDAD A LOS BENEFICIOS MINIMOS LABORALES-Vulneración
El
desconocimiento de las prestaciones sociales a los empleados supernumerarios
que se vinculan transitoriamente a la Administración Pública, resulta contrario
a los principios rectores de las relaciones laborales, y a la justicia que debe
presidir dichas relaciones. En efecto, desconoce, en primer término, el
principio de igualdad de oportunidades, por cuanto el hecho de que la
vinculación sea transitoria, no es óbice legítimo para establecer diferencias
frente a aquellos servidores públicos vinculados permanentemente a la
Administración. Esta desigualdad en el trato, no se justifica por ningún
objetivo de rango constitucional que pudiera perseguirse a través de ella. La
Corte no encuentra en ella nada distinto de un mecanismo para reducir la carga
prestacional de la Administración, que no justifica el desconocimiento general
del principio de igualdad. Adicionalmente, la restricción que se viene
comentando desconoce el principio constitucional de irrenunciabilidad a los
beneficios mínimos establecidos en normas laborales. Puede decirse que, ante la
incapacidad de negociar las condiciones legales de ejercicio del cargo, es la
misma ley la que resulta imponiendo al servidor transitorio  la
inconstitucional renuncia a esta categoría de beneficios mínimos que
constituyen las prestaciones sociales reconocidas a los servidores públicos.
Referencia:
Expediente D-1938
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 83 del Decreto 1042
de 1978.
Actora: Ana Lucía
Padrón Carvajal
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., agosto diecinueve (19) de mil novecientos noventa y ocho (1998)
I. ANTECEDENTES
La ciudadana Ana
Lucía Padrón Carvajal, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandó la inconstitucionalidad del artículo 83 del Decreto 1042 de
1978.
Admitida la demanda
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
procurador general de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
ii. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor literal del artículo demandado es el
siguiente:
"DECRETO 1042 de 1978
(Junio 7)
“por el cual se
establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los
Ministerios, los Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos
Públicos y Unidades Administrativas Especiales del orden nacional, se fijan las
escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras
disposiciones”
“El Presidente de la República de Colombia
en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confiere la Ley 5ª de 1978,
DECRETA:
“(…)
“Artículo 83.-Para
suplir las vacancias temporales de los empleados públicos en caso de licencia o
vacaciones, podrá vincularse personal supernumerario.
“También podrán
vincularse supernumerarios para desarrollar actividades de carácter netamente
transitorio.
“En ningún caso
la vinculación de un supernumerario excederá el término de tres meses, salvo
autorización especial del gobierno cuando se trate de actividades que por su
naturaleza requieran personal transitorio por períodos superiores.
“La remuneración
de los supernumerarios se fijará de acuerdo con las escalas de remuneración
establecidas en el presente decreto, según las funciones que deben
desarrollarse.
“Cuando la
vinculación de personal supernumerario no exceda el término de tres meses, no
habrá lugar al reconocimiento de prestaciones sociales. Sin embargo, las
entidades deberán suministrar al personal supernumerario atención médica en
caso de enfermedad o accidente de trabajo.
“La vinculación
de supernumerarios se hará mediante resolución administrativa en la cual deberá
constar expresamente el término durante el cual se prestarán los servicios y la
asignación que vaya a pagarse”.
iii. LA DEMANDA
1. Normas constitucionales que se consideran infringidas
Considera la actora
que la transcrita norma vulnera los artículos 13, 43, 44, 125 y 209 de la
Constitución Política.
2. Fundamentos
de la demanda
A juicio de la
actora la norma demandada vulnera el artículo 125 de la Constitución Política
de Colombia, en cuanto desnaturaliza el objeto mismo de la carrera
administrativa al permitir que personas con menos idoneidad profesional,
capacidad y experiencia, desempeñen funciones desarrolladas y encomendadas a otras
que han ingresado a la carrera a través del sistema de concurso público.
Considera la actora
que los principios de eficacia y celeridad a que se refiere el artículo 209
superior, no pueden hacerse efectivos mediante la vinculación de empleados
supernumerarios, quienes, en los tres meses de vinculación, escasamente
alcanzan a ser inducidos en el conocimiento, objetivos, misión, planes,
programas, naturaleza, presupuesto y patrimonio de la entidad a la que prestan
sus servicios.
De otra parte, la
demandante afirma que frente al caso de mujeres en estado de embarazo que hayan
laborado como supernumerarias por más de dos años de manera interrumpida, la
norma demandada permite su desvinculación, bajo el pretexto del cumplimiento
del tiempo para el cual se las vinculó. Lo anterior, vulnera la especial
protección de la maternidad en el campo laboral, consagrada en el artículo 43
de la Carta.
Finalmente la
impugnante estima que la normatividad demandada resulta lesiva de los artículos
2°, 5°,13 y 44 de la Constitución Política, aunque no expresa al respecto el
concepto de la violación.
iv. INTERVENCIONES
Intervención
del Ministerio del Interior
La ciudadana Isabel
Cristina Gamboa Luna, actuando como apoderada del Ministerio del Interior,
presentó un escrito en el que solicita la exequibilidad del precepto demandado,
con fundamento en los siguientes argumentos:
“El objeto de la
norma acusada es garantizar la continuidad del servicio en vacancias temporales
de los empleados públicos o para desarrollar actividades de carácter netamente
transitorios, con lo cual no se está desnaturalizando la razón de ser de la
carrera administrativa toda vez que, la prestación del servicio de los
supernumerarios es efímera u ocasional y en tal sentido no amerita que se siga el
procedimiento de selección y vinculación que se da a los funcionarios incursos
en la carrera administrativa.”
Para la
interviniente, la norma es clara en cuanto a que en ningún caso la vinculación
de los supernumerarios excederá el término de tres meses, salvo autorización
especial del Gobierno, y en cuanto a que sólo cuando no exceda dicho término,
los supernumerarios carecerán del derecho a las prestaciones sociales, debido a
su carácter temporal.
Igualmente, la
protección a la maternidad rige para las empleadas que se vinculen en forma
permanente y no transitoria a la Administración. Por lo tanto, cuando la
vinculación excede de tres meses tienen derecho al pago de las prestaciones
sociales que se encuentran establecidas para los empleados públicos, según
concepto del 11 de septiembre de 1980 del h. Consejo de Estado -Sala de
Consulta-.
Finalmente, estima
la interviniente que es pertinente tener en cuenta que la Corte Suprema de
Justicia se pronunció en Sentencias del 5 de octubre de 1982 y del 16 de octubre
de 1986, sobre la exequibilidad del inciso 5° del artículo 83 del Decreto 1042
de 1978 y del artículo 83 ibídem, respectivamente.
v. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad
legal, el señor procurador general de la Nación se pronunció sobre la demanda
presentada por la actora y solicitó a esta Corporación que se declare la
exequibilidad de la norma acusada, salvo las expresiones “Cuando la
vinculación del personal supernumerario no exceda el término de tres meses, no
habrá lugar al reconocimiento de prestaciones sociales. Sin embargo…”.
Fundamenta su petición en las siguientes consideraciones:
En primer término,
afirma el señor procurador que la Corte Suprema de Justicia falló, mediante
Sentencias  96 del 5 de octubre de 1983 y  91 del 16 de octubre de 1986, la
constitucionalidad del inciso 5° del artículo 83 del Decreto 1042 de 1978 y del
artículo 83 ibídem, respectivamente.
Conforme a lo
anterior, señala que las decisiones judiciales mencionadas fueron proferidas en
vigencia de la Constitución de 1886, razón por la cual la Corte Constitucional
se encuentra facultada para pronunciarse sobre el fondo del asunto que ahora se
plantea, examinando la disposición acusada a la luz de las normas contenidas en
la Constitución de 1991.
Posteriormente, la
vista fiscal manifiesta que con el artículo acusado el legislador ha permitido
que la Administración acuda al nombramiento de personal supernumerario en dos
eventos: Cuando se presentan vacancias temporales por licencia o vacaciones y
cuando existe necesidad de desarrollar actividades de carácter netamente
transitorio.
A juicio del jefe
del Ministerio Público, el propósito de la normas acusadas es facilitar la
buena marcha de la Administración, en la medida que garantiza la continuidad y
la debida prestación de los servicios a cargo del Estado, durante las ausencias
temporales de aquellas personas que son consideradas titulares de los
respectivos empleos. Y no atenta contra los derechos de los servidores públicos
inscritos en la carrera administrativa, pues no afecta su estabilidad ni
posibilidades de ascenso.
Sin embargo, afirma
el señor procurador, cuando el inciso 5°de la disposición demandada establece
que no habrá lugar al reconocimiento de prestaciones sociales cuando la vinculación
del personal supernumerario no exceda de tres meses, el legislador ha
establecido un tratamiento desigual, toda vez que le ha señalado consecuencias
jurídicas diversas a la relación laboral con los supernumerarios, relación que
realmente es asimilable a aquélla mediante la cual el Estado vincula al resto
del personal que se encuentra a su servicio. Además, tanto los supernumerarios
vinculados por menos de tres meses, como aquellos nombrados por un término
mayor, se encuentran en la misma situación, pues la relación con la
Administración es, en ambos casos, de carácter temporal.
Por lo tanto, para
la vista fiscal, la norma que permite dar un tratamiento discriminatorio a
quienes son vinculados por menos de tres meses, resulta inexequible.
vi. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
La competencia
1. Por dirigirse la
demanda contra normas que forman parte de un decreto dictado por el presidente
de la República en ejercicio de facultades extraordinarias, al tenor de lo
dispuesto en el numeral 5° del artículo 241 de la Carta, corresponde a esta
Corporación decidir sobre su constitucionalidad.
2. En relación con
la norma demandada, la Corte Suprema de Justicia, mediante Sentencia número 96
del 5 de octubre de 1982, (M.P. Manuel Gaona Cruz), declaró exequible la
expresión “Cuando la vinculación de personal supernumerario no exceda en
término de tres meses, no habrá lugar al reconocimiento de prestaciones
sociales”, contenida en el inciso 5° del artículo 83 del Decreto 1042 de
1978, ahora demandado. Posteriormente, esa misma Corporación Judicial, mediante
Sentencia número 91 del 16 de octubre de 1986 (M.P. Dr. Hernando Gómez
Otálora), declaró exequibles varios artículos del Decreto 1042 de 1978, entre
ellos el artículo 83 sub examine.
Al respecto, toda
vez que las aludidas providencias fueron adoptadas bajo la vigencia de la
Constitución de 1886, esta Corporación debe pronunciarse sobre la conformidad
de la norma demandada con  la nueva Carta Política, de acuerdo con la
jurisprudencia que ha sostenido al respecto :
“Las sentencias
que profirió la Corte Suprema de Justicia con anterioridad a la entrada en
vigencia de la Constitución Política de 1991, en ejercicio de la función de
control de constitucionalidad que le había sido confiada por el artículo 214 y
concordantes de la Carta de 1886 y sus reformas, hicieron tránsito a cosa
juzgada solamente en relación con ese ordenamiento, pues la verificación que
dicho organismo efectuó tenía por único punto de referencia la normatividad
constitucional vigente en el momento del correspondiente fallo.
“Así, pues, las
normas que fueron declaradas exequibles a la luz de la Constitución de 1886 no
necesariamente lo son frente a la Carta de 1991, habida cuenta de los profundos
cambios que ésta introdujo, y, por ello, ante nuevas demandas presentadas en
ejercicio de la acción pública de inexequibilidad (artículos  40 y 241 C.P.),
la Corte Constitucional goza de plenas atribuciones para resolver de fondo sin
que su competencia pueda ser puesta en entredicho por invocación de la cosa
juzgada.”[1]
Lo que se
debate
3. Debe la Corte
resolver si la vinculación de empleados supernumerarios en la Administración Pública,
desconoce las normas constitucionales que consagran la carrera administrativa,
y si a la vez impide la efectividad de los principios de eficacia y celeridad
que por mandato de las normas superiores deben gobernar la función pública. De
otra parte, debe determinar si la vinculación de personal supernumerario
femenino, cuando se lleva a cabo por períodos repetidos que no superan los tres
meses, desconoce el precepto constitucional de protección especial a la
maternidad, y si este tipo de vinculación laboral da pie para el despido
intempestivo, sin consideración al estado de embarazo de la mujer.
4. Adicionalmente,
debe la Corte estudiar si, como lo afirma la vista fiscal, el no reconocimiento
de prestaciones sociales al personal supernumerario vinculado para periodos
inferiores a tres meses, resulta lesivo del principio de igualdad que consagra
el artículo 13 constitucional, habida cuenta de que su situación no difiere de
la del personal vinculado temporalmente para lapsos superiores.
Compatibilidad de la carrera administrativa con los
sistemas de vinculación de personal temporal.
5. Como
reiteradamente lo ha afirmado la Corte,[2]
el sistema de la  carrera administrativa tiene como finalidad esencial
garantizar la estabilidad de los empleados en los cargos públicos del Estado y
el acceso de los ciudadanos a la Administración Pública, de acuerdo con los
méritos y capacidades de los aspirantes, con miras a lograr el efectivo
cumplimiento de la función pública en beneficio de la colectividad en general.
Es, además, garantía de la realización de los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, celeridad y honestidad que, por mandato superior, deben
regir dicha función.  Por ello, el ingreso y el ascenso a los cargos de
carrera, se hace previo el cumplimiento de los requisitos y condiciones que
fija la ley, con el fin de determinar los méritos y calidades de los
candidatos. Además, el sistema de carrera administrativa garantiza a los
servidores públicos estabilidad y permanencia en el cargo, lo cual hace que no
puedan ser removidos del mismo, salvo que infrinjan las disposiciones
constitucionales, legales o reglamentarias.
6. Tomando pie en el
texto del artículo 125 superior, debe afirmarse que la norma general es que los
empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, pero que por
excepción no lo son los de elección popular, los de libre nombramiento y
remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
La ley puede, por
consiguiente, establecer casos en los cuales los cargos no serán de carrera,
como ocurre cuando determina aquellos que serán de libre nombramiento y
remoción. Esta determinación  debe llevarse a cabo respetando el principio
general de la carrera administrativa, esto es sin producir el efecto de que la
regla general se convierta en excepción.[3]
Dentro de dicha facultad del legislador, la Corte estima que se incluye
también la de autorizar de manera general nombramientos temporales, ajenos al
sistema de carrera administrativa, como lo hace la norma sub exámine.
En efecto, en cuanto
los servidores temporales del Estado no se inscriben en la carrera
administrativa, constituyen una excepción al principio general que  consagra a
esta última como el sistema de vinculación al servicio de la función pública.
Sin embargo, estima la Corte, la autorización constitucional conferida al
legislador para determinar las excepciones a dicho sistema, sirve de fundamento
legítimo para el señalamiento legal sobre esta manera de vinculación.
7. De otra parte, la
vinculación de servidores supernumerarios llamados a prestar servicios
temporales en la Administración Pública, no desconoce los derechos de quienes
se hallan inscritos en la carrera administrativa. En efecto, en cuanto la vinculación
de personal supernumerario se lleva a cabo sólo cuando se presentan vacancias
temporales por licencia o vacaciones y cuando existe necesidad de desarrollar
actividades de carácter meramente transitorio, resulta evidente que no conlleva
el desplazamiento ni la desvinculación del cargo de otros funcionarios de
carrera. Las labores que se adelantan por dichos funcionarios supernumerarios
son, justamente, aquellas que transitoriamente no pueden ser atendidas por el
titular ausente, o aquellas que nadie cumple dentro de la organización por no
formar parte del rol ordinario de actividades, por tratarse también de
actividades temporales.
8. Resulta claro que
la vinculación de empleados supernumerarios para llevar a cabo actividades
meramente temporales, constituye un modo excepcional de vinculación laboral con
la Administración Pública. Difiere del contrato de prestación de servicios
profesionales por varios conceptos, especialmente porque en este último, aunque
puede haber cierto grado de sujeción, no se involucra el elemento de
subordinación de tipo laboral que se halla presente en el primero, y porque  la
vinculación de personal supernumerario se lleva a cabo mediante resolución, en
la cual deberá expresarse el término durante el cual se prestarán los servicios
y el salario que se devengará, que se fijará teniendo en cuenta las escalas de
remuneración establecidas en la ley. Se trata pues de una verdadera relación
laboral regida por normas de derecho administrativo, que en esencia es
temporal.
9. Como estatuto
excepcional que es, se desnaturaliza cuando es empleado para cubrir necesidades
distintas de aquellas para las que fue concebido. De esta manera, cuando la
Administración, recurre a esta forma de vinculación de personal para cubrir
necesidades permanentes de servicio, desconoce de facto los principios
de rango constitucional que gobiernan la carrera administrativa, afectando en
primer lugar a los servidores así vinculados, quienes no verán respetada la
garantía de estabilidad en el cargo, y desconociendo también el derecho de
acceso de los ciudadanos a la Administración Pública, de acuerdo con los
méritos y capacidades de los aspirantes, todo lo cual va en detrimento de los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad y honestidad que, por mandato
superior, deben regir la función pública.
10. Sin embargo, la
inobservancia de los principios constitucionales que en este evento se produce
de hecho, no radica en la norma misma que autoriza la vinculación temporal,
ahora bajo examen, sino en su utilización desnaturalizada, que puede ser
impedida por el ejercicio ante la jurisdicción de las acciones pertinentes. La
disposición en sí misma, propende más bien por hacer efectivos los principios
de celeridad y eficacia administrativas, impidiendo la paralización del
servicio en los eventos de vacancia temporal de los empleados públicos o en
aquellos en los cuales la atención de servicios ocasionales o transitorios
distraería a los funcionarios públicos de sus actividades ordinarias.
Ya anteriormente esta
Corporación se había pronunciado respecto de la prevalencia de la realidad
sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones
laborales, cuando indicó que la realidad de una relación laboral se podía hacer
prevalecer judicialmente frente a la apariencia de un contrato de prestación de
servicios, a efectos de derivar el reconocimiento de las prestaciones sociales
propias de la relación de trabajo. Se dijo entonces :
“El principio
constitucional de prevalencia de la realidad sobre las formalidades
establecidas por los sujetos de las relaciones laborales tiene plena operancia
en el asunto, en los casos en que se haya optado por los contratos de
prestación de servicios para esconder una relación laboral; de manera que,
configurada esa relación dentro de un contrato de esa modalidad el efecto
normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del
derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o
denominación que haya adoptado el vínculo que la encuadra, desde el punto de
vista formal.”[4]
En razón de lo
anterior, la Corte desestima el primer cargo de inconstitucionalidad aducido en
la demanda, según el cual la vinculación de empleados supernumerarios en la
Administración Pública, desconoce las normas constitucionales que  consagran
la carrera administrativa.
La vinculación
de personal temporal en la Administración Pública  y la protección especial a
la maternidad.
11. En el sentir de
la demandante, “el artículo 83 del decreto 1042 de 1978 cuando las entidades
lo utilizan para vincular personal supernumerario por más de dos años de manera
interrumpida  con una misma persona, específicamente frente al caso de la mujer
que por cualquier circunstancia resultare embarazada y la entidad se niega a
seguirla vinculando bajo el pretexto del cumplimiento del tiempo, esto es (tres
meses) para los cuales se le vinculó, vulnera o amenaza el derecho fundamental
consagrado en el artículo 43 de la Constitución,...”
Entiende la Corte
que la demandante se refiere al caso en el que la mujer es vinculada varias
veces sucesivas para períodos que no superan los tres meses cada uno. Y así lo
entiende a partir de la utilización de la expresión “de manera interrumpida”
(y no ininterrumpida)  utilizada por la impugnante.
12. Para la Corte
en este caso se configura una utilización indebida de la figura de la
vinculación de personal temporal, que conlleva el desconocimiento de los
principios que gobiernan la función pública, así como de los derechos del
personal así vinculado, personal que puede estar en el supuesto que denuncia la
impugnante, es decir ser femenino y estar o llegar a estar en estado de
embarazo. Significa, sin más, que para funciones que por su naturaleza no son
temporales, se está vinculando personal supernumerario, acordando para ello una
serie de vinculaciones sucesivas con una duración fija que en ningún caso
excede de tres meses cada uno, lo cual ubica a la Administración en el supuesto
en el cual no estaría obligada a reconocer prestaciones sociales, toda vez que
éstas, por mandato de la norma sub examine, no se reconocen sino en los
eventos en los cuales la vinculación temporal excede de este tiempo.
Sin embargo, como
arriba se expresó,  esta utilización desnaturalizada de la norma no conlleva de
suyo su inconstitucionalidad. No es la disposición legal la que propicia este
estado de cosas, sino su utilización indebida.
Ahora bien, tal
como se expresó anteriormente, la relación laboral a la que  se refiere la
norma impugnada, esto es la que celebra la Administración con las personas que
vincula como supernumerarias, difiere de la relación que se establece con los
demás servidores públicos por cuanto la primera reviste un carácter
eminentemente temporal. Esta temporalidad es, como ya se ha dicho, la que
justifica la excepcional manera de vinculación. Por ello, si dicho elemento no
está presente de hecho, es decir si la realidad demostrable indica que la
relación establecida entre el servidor supernumerario y la Administración no es
temporal sino permanente, el juez competente que juzgue el caso particular
tendrá facultad para derivar las consecuencias que en materia prestacional
deben reconocerse. Al hacerlo, dará aplicación al principio de primacía de la
realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones
laborales,  principio de rango constitucional. Por ello, estima esta
Corporación, aquellas personas que se encuentren en la situación que describe
la demanda, podrán hacer valer las garantías prestacionales que les
corresponden, habida cuenta de que su vinculación con la Administración Pública
es permanente y no temporal.
13. Sin embargo, la
Corte debe aclarar que la demostración de la permanencia de la relación no
permitiría, en ningún caso, el acceso directo a la carrera administrativa. Esta
demostración tendría efectos tan solo frente al reconocimiento de las
prestaciones sociales desconocidas, pues es sabido que para el acceso a dicha carrera,
es necesario el cumplimiento de los requisitos de rango constitucional y legal
exigidos para ello.
14. Así las cosas,
la mujer  embarazada que demuestre  una relación laboral permanente con la
Administración, tendrá la protección que las leyes laborales determinan. En
especial, tendrá derecho a que el juez de la causa le garantice, si no el
acceso a la carrera administrativa, si el reconocimiento de las prestaciones
laborales relativas a la protección especial a la maternidad, habida cuenta de
la realidad de su vinculación permanente con el Estado.
De otra parte, la
Corte reitera nuevamente, que el estado de embarazo no puede ser, en ninguna
circunstancia, motivo para proceder a la ruptura del vínculo de las servidoras
del Estado. Ya la jurisprudencia de esta Corporación había señalado
enfáticamente que la mujer embarazada gozaba de una relativa estabilidad
laboral, y que esta protección se extendía a aquellas mujeres vinculadas a la
Administración Pública. En efecto, en la Sentencia C-470 de 1997 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero) la Corte afirmó lo siguiente :
“La Corte
considera que, por la mujer embarazada tiene un derecho constitucional a una
estabilidad laboral reforzada, pues una de las manifestaciones más claras de
discriminación sexual ha sido, y sigue siendo, el despido injustificado de las
mujeres que se encuentran en estado de gravidez, debido a los eventuales
sobrecostos o incomodidades que tal fenómeno puede implicar para las empresas.”
...
“Una estabilidad
reforzada implica que el ordenamiento debe lograr una garantía real y efectiva
al derecho constitucional que tiene una mujer embarazada a no ser despedida, en
ningún caso, por razón de la maternidad.
...
“La Corte
precisará que la indemnización prevista por esas normas es exequible, siempre y
cuando se entienda que carece de todo efecto el despido de una servidora
pública durante el embarazo, o en los tres meses posteriores al parto, sin la
correspondiente autorización previa del funcionario del trabajo competente, en
el caso de las trabajadoras oficiales o sin la correspondiente resolución
motivada del jefe del respectivo, en donde se verifique la justa causa para el
despido, en el caso de las empleadas públicas”.
Por lo tanto, si la
mujer embarazada está vinculada temporalmente con la Administración, el
vencimiento del término convenido pondrá fin a la relación laboral. Pero, si el
vínculo no es en realidad un vínculo temporal sino permanente, aun si éste está
disfrazado de una aparente temporalidad, en virtud de la vinculación sucesiva
por períodos transitorios, debe reconocerse a la mujer la estabilidad laboral
reforzada derivada de su estado de embarazo, y no será procedente su
desvinculación.
Examen de
Constitucionalidad de los incisos segundo y tercero del artículo 83 del Decreto 1042 de
1978.
15. Los incisos
segundo y tercero del artículo 83 del Decreto 1042 de 1978, son del siguiente
tenor :
“También podrán
vincularse supernumerarios para desarrollar actividades de carácter netamente
transitorio.
“En ningún caso
la vinculación de un supernumerario excederá el término de tres meses, salvo
autorización especial del gobierno cuando se trate de actividades que por su
naturaleza requieran personal transitorio por períodos superiores”.
La Corte encuentra
que la confrontación del inciso tercero transcrito, con el artículo 122
superior, conduce a deducir una contradicción tal, que le obliga a retirar del
ordenamiento el referido inciso. En efecto, al tenor de la mencionada norma
constitucional, “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas
en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que
estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el
presupuesto correspondiente.”
De esta manera, si
bien la Administración Pública tiene facultades constitucionales que le
permiten vincular transitoriamente personal para atender las necesidades de
servicio que se requieran debido a labores ocasionales que hayan de
adelantarse, o a reemplazos de personal vinculado en forma permanente, lo
cierto es que, según lo ordena la norma constitucional, aun en estos casos las
funciones correspondientes a estos cargos transitorios además de estar
previamente detalladas en la ley o  reglamento que regulen la función pública
en la respectiva entidad,  dichos cargos deben estar previamente dispuestos en
la planta de personal y apropiados los rubros correspondientes a salarios y
prestaciones sociales en el presupuesto respectivo.
Ello es así, como
una derivación concreta de aquellos principios superiores de rango
constitucional que dominan el ejercicio de la función pública. En ésta, los
funcionarios no pueden hacer sino aquello que les está expresamente autorizado
por la normatividad jurídica, al contrario de lo que sucede en el terreno de
las relaciones entre los particulares. Adicionalmente, esta predelimitación de
las labores y de la remuneración que a ellas corresponde, contribuye a la
realización del principio de eficacia predicable de la función pública, en
cuanto descarta criterios de improvisación en la prestación del servicio
administrativo.
16. De otro lado,
también la Constitución dispone en su artículo 150 numeral 11, que los gastos
de la Administración deben ser determinados anualmente en la respectiva ley de
presupuesto, y que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos
debe ser determinado por el Gobierno bajo los parámetros consignados en la
respectiva ley marco que expida el Congreso Nacional. (Artículo 150 numeral 19,
literal e. ) Lo anterior corrobora que lo referente a las obligaciones
laborales que asuma la Administración Pública respecto de su personal
supernumerario, debe estar definido previamente en el presupuesto
correspondiente.
17. Por lo tanto,
las normas constitucionales reseñadas establecen, sin duda, ciertos parámetros
restrictivos dentro de los cuales puede ejercerse la facultad del Gobierno de
vincular personal temporal. Estas restricciones o requisitos son : a)
Dichas funciones deben estar previamente detalladas en la Ley o Reglamento. En
el evento de reemplazo del personal permanente este requisito no ofrece mayor
dificultad, pero que cuando se trata de funciones ocasionales, no ordinarias,
impone una actividad tendiente a prever dichas eventualidades, para poder
cumplir con la exigencia constitucional de detallar anticipadamente las labores
a las que se dedicará el personal que se vincule transitoriamente, previsión
que, como se dijo, debe estar consignada en una Ley o en un Reglamento
Administrativo. b) Los cargos temporales que la Administración vaya a proveer,
deberán estar previamente incluidos dentro de la planta de personal de la
respectiva entidad, y c) Los salarios y prestaciones correspondientes a los
cargos temporales, deberán estar previamente apropiados en el presupuesto
correspondiente, y las partidas deben estar disponibles.
Como un desarrollo
de las restricciones constitucionales anteriormente expuestas, el artículo 75
del Decreto 1042 de 1978, al cual pertenece la norma sub examine, se
refiere en general a los requisitos para la conformación de las plantas de
personal en las entidades de la rama ejecutiva. Entre ellos menciona la
necesidad de que la creación de empleos se ajuste a las normas sobre
clasificación y nomenclatura de cargos previstas en el mismo decreto, y al
manual descriptivo de empleos de cada organismo. Así mismo, indica que ningún
empleo podrá tener funciones generales distintas de las establecidas en la
Constitución o en la ley para las distintas categorías  de cargos, y que la
conformación y reforma de las plantas de personal en las distintas entidades,
se hará mediante decreto, que llevará la firma del ministro o director del
departamento administrativo correspondiente, la del ministro de Hacienda y
Crédito Público, la del director del
Departamento Administrativo del Servicio Civil y la certificación sobre la
apropiación presupuestal correspondiente. Adicionalmente, indica que todos los
empleos de la entidad deberán estar comprendidos en la planta de personal. La Corte
estima que estas últimas reglas son también de obligatorio cumplimiento para
proceder a vincular personal supernumerario.
18. Así mismo, debe
repararse en que las facultades del Gobierno para nombrar personal
supernumerario, aun dentro de las restricciones anteriormente indicadas, se
revisten de cierto margen de discrecionalidad, pero están también limitadas por
su finalidad. En efecto, la Corte pone de relieve que tales facultades se
tienen para cubrir necesidades excepcionales, trabajos ocasionales o
extraordinarios que no forman parte del rol de actividades comunes de la
entidad administrativa, o para proveer el reemplazo de funcionarios con
vinculación permanente que por vacaciones u otras causas dejarán
transitoriamente de desempeñar sus funciones. Así las cosas, dichas facultades
no se tienen para conformar una nómina paralela integrada por otra categoría de
servidores llamados supernumerarios. Por lo tanto esta finalidad de las
facultades, la de solucionar necesidades extraordinarias, se erige en otra
limitante para la Administración cuando va a proveer cargos temporales.
19. No encuentra la
Corte que las normas constitucionales impongan límite temporal alguno para la
vinculación de personal transitorio a la administración Pública. Bien puede entonces
producirse esta vinculación por períodos que sean inferiores o que superen los
tres meses de que habla la norma sub examine. En cambio, el cumplimiento
de los requisitos y finalidades anteriormente referidos, resulta absolutamente
inexcusable.
20. La Corte
encuentra  entonces, que las facultades que el inciso tercero otorga al
Gobierno para autorizar la vinculación de personal transitorio por cualquier
período de tiempo, y sin ninguna restricción, contradicen la normatividad
constitucional, que exige una previa delimitación de esta planta de personal,
el señalamiento de las actividades a que se dedicará que siempre deben
corresponder a necesidades extraordinarias, el tiempo de la vinculación
transitoria, y la previa apropiación y disponibilidad presupuestal de sus
salarios y prestaciones sociales.
En lo relativo al
inciso segundo, que simplemente autoriza para vincular personal supernumerario
para desarrollar actividades de carácter netamente transitorio, la Corte lo
encuentra ajustado a la Carta, bajo la condición de que dicha vinculación se
lleve a cabo con el cumplimiento de los requisitos anteriormente consignados, y
responda a la necesidad de cubrir requerimientos excepcionales del servicio.
Examen  de
constitucionalidad de inciso 5° del artículo 83 del Decreto 1042 de 1978
21. El inciso 5° de
la disposición sub examine dispone lo siguiente :
“Cuando la
vinculación de personal supernumerario no exceda el término de tres meses, no
habrá lugar al reconocimiento de prestaciones sociales. Sin embargo, las
entidades deberán suministrar al personal supernumerario atención médica en
caso de enfermedad o accidente de trabajo.”
En relación con la
expresión “Cuando la vinculación de personal supernumerario no exceda el
término de tres meses, no habrá lugar al reconocimiento de prestaciones
sociales.”, la vista fiscal aboga por su inconstitucionalidad, por
considerar que desconoce el principio de igualdad. Por su parte, la Corte
Suprema de Justicia, como antes se dijo, en Sentencia número 96 del 5 de octubre
de 1982, la encontró ajustada a la Constitución en ese entonces vigente. En
fundamento de esta decisión arguyó que no era de recibo el argumento de la
infracción del artículo 17 de la Constitución de 1886, que consagraba la
protección especial del trabajo, “pues en este caso, aunque no se cubra
respecto del personal supernumerario la totalidad del régimen de asignaciones y
prestaciones consagrado para los cuadros permanentes de la administración, sin
embargo, ha de tenerse en cuenta que su reconocimiento es óptimo, y que la
razón de ser de la vinculación de aquel estriba en las necesidades
imprescindibles del servicio público y de la función y de proteger precisamente
el régimen de asignaciones y prestaciones de los cuadros permanentes.”
22. Por lo que tiene
que ver con el inciso 5° en comento, la Corte encuentra que es preciso hacer
una aclaración relativa a la expresión “Sin embargo, las entidades deberán
suministrar al personal supernumerario atención médica en caso de enfermedad o
accidentes de trabajo”. Para la Corte dicha disposición se encuentra
derogada por el por el artículo 161 de la Ley 100 de 1993, que dispone que “Como
integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, los empleadores,
cualquiera que sea la entidad o institución en nombre de la cual vinculen a los
trabajadores, deberán : 1. Inscribir en alguna Entidad Promotora de Salud
a todas las personas que tengan alguna vinculación laboral, sea esta, verbal o
escrita, temporal o permanente...”, norma que en armonía con el artículo
siguiente, y con el 326 de la misma Ley, permite concluir que hoy en día los
empleados temporales que la Administración haya vinculado o vincule, deben ser
afiliados por ella a alguna E.P.S., y, por ende, son beneficiarios del Plan Obligatorio
de Salud. Por lo cual la protección en salud de los empleados supernumerarios
que vincule la Administración, no se limita a la “atención médica en caso de
enfermedad o accidente de trabajo” a que se refiere la norma sub examine,
que por este concepto debe entenderse derogada.
Incluso, en el
evento en el cual el empleador incumpla con la obligación señalada en el
artículo 161 de la Ley 100 de 1993, es claro que en virtud de lo dispuesto por
el parágrafo del mismo artículo, el patrono deberá responder por los “accidentes
de trabajo, riesgos y eventualidades por enfermedad, maternidad y ATEP ”
dentro de los mismos parámetros de cobertura del Plan Obligatorio de Salud.
En virtud de lo
anterior, la Corte se declarará inhibida de pronunciarse sobre la expresión “Sin
embargo, las entidades deberán suministrar al personal supernumerario atención
médica en caso de enfermedad o accidente de trabajo”, contenida en el
inciso 5° del artículo bajo examen.
23. En cuanto al reconocimiento
de prestaciones sociales a los empleados supernumerarios que laboren por lapsos
inferiores a los tres meses, determinada por el inciso 5° de la norma ahora
bajo examen, la Corte encuentra que ella no se ajusta al régimen constitucional
vigente a partir de 1991, régimen que no sólo reconoce que el derecho al
trabajo es fundamental por constituir un valor inherente a la naturaleza
humana, sino que en la efectivización de este derecho, así como de los demás de
este mismo rango, funda la legitimidad del Estado mismo. En tal virtud, el
constituyente, en el artículo 25 superior, prescribió que el trabajo goza de la
especial protección del Estado y reconoció que toda persona tiene derecho a un
trabajo en condiciones dignas y justas.
Pero, avanzando aun
más en la protección de este derecho fundamental, en el artículo 53,  con el
objetivo de garantizar aquellas condiciones dignas y justas de cada trabajo
particularmente considerado, definió los principios constitucionales rectores
de la protección estatal al trabajo. Así, indicó que tales principios eran el
de igualdad de oportunidades para los trabajadores, el de remuneración mínima
vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; el de
estabilidad en el empleo; el de  irrenunciabilidad a los beneficios mínimos
establecidos en normas laborales; el de las facultades para transigir y
conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; el de la situación más
favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de
las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades
establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; el de garantía a la
seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; y
el de protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de
edad.
24. Para esta
Corporación el desconocimiento de las prestaciones sociales a los empleados
supernumerarios que se vinculan transitoriamente a la Administración Pública,
resulta contrario a los principios rectores de las relaciones laborales, y a la
justicia que debe presidir dichas relaciones. En efecto, desconoce, en primer
término, el principio de igualdad de oportunidades, por cuanto el hecho de que
la vinculación sea transitoria, no es óbice legítimo para establecer
diferencias frente a aquellos servidores públicos vinculados permanentemente a
la Administración. Esta desigualdad en el trato, no se justifica por ningún
objetivo de rango constitucional que pudiera perseguirse a través de ella. La
Corte no encuentra en ella nada distinto de un mecanismo para reducir la carga
prestacional de la Administración, que no justifica el desconocimiento general
del principio de igualdad.
25. Adicionalmente,
la restricción que se viene comentando desconoce el principio constitucional de
irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales.
Puede decirse que, ante la incapacidad de negociar las condiciones legales de
ejercicio del cargo, es la misma ley la que resulta imponiendo al servidor transitorio
la inconstitucional renuncia a esta categoría de beneficios mínimos que
constituyen las prestaciones sociales reconocidas a los servidores públicos.
26.  Sin perjuicio
de que aquellas prestaciones que por definición legal sólo se reconocen a aquellos
servidores públicos que han laborado por lapsos superiores a los tres meses,
como por ejemplo las vacaciones anuales remuneradas cuya regulación legal
implica el trabajar a lo menos once meses para tener derecho a exigirlas,[5] la Corte estima que,
para lograr la verdadera efectivización del principio de igualdad, las demás,
es decir las que se reconocen sin consideración a tiempos mínimos de trabajo, o
que admiten el reconocimiento de la proporción correspondiente al tiempo
laborado, deben ser reconocidas a los servidores supernumerarios que
temporalmente presten sus servicios a la Administración por lapsos inferiores a
tres meses.
Así las cosas, la
Corte coincide con el criterio del señor Procurador relativo  la
inconstitucionalidad de la expresión “Cuando la vinculación del personal
supernumerario no exceda el término de tres meses, no habrá lugar al
reconocimiento de prestaciones sociales”, y así lo declarará.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
procurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero: Declarar
EXEQUIBLE el artículo 83 del Decreto 1042 de 1978, salvo el inciso
tercero y la expresión “Cuando la vinculación del personal supernumerario no
exceda el término de tres meses, no habrá lugar al reconocimiento de
prestaciones sociales”, contenida en el inciso quinto de dicho artículo,
que se declaran INEXEQUIBLES.
Segundo:
Declararse INHIBIDA en relación con la expresión “Sin embargo, las
entidades deberán suministrar al personal supernumerario atención médica en
caso de enfermedad o accidente de trabajo”, contenida en el inciso 5° del
artículo 83 del Decreto 1042 de 1978.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sentencia C-217 de 1996. M. P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[2] Cf. entre otras, Sentencias C-195 de 1994 (M. P. Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa),
C-522 de 1995 (M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara), C-387 de 1996
(M.P. Dr.   Herrando Herrera Vergara), y C-380 de 1997 (M. P. Hernando Herrera
Vergara).
[3] Cf.
Sentencia C-195 de 1994, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[4]
Sentencia C-154 de 1997(M. P. Dr. Hernando Herrera Vergara).
[5]
Decreto 1045 de 1978, artículo 21.