su111-97
Sentencia SU-111/97
Sentencia
SU-111/97
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad/MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL ORDINARIO-Protección del derecho fundamental
La acción de
tutela procede, a título subsidiario, cuando la protección judicial del derecho
fundamental no puede plantearse, de manera idónea y eficaz, a través de un
medio judicial ordinario y, en este sentido, los medios judiciales ordinarios,
tienen preferencia sobre la acción de tutela. Cuando ello ocurre, la tutela se
reserva para un momento ulterior. En efecto, si por acción u omisión el Juez
incurre en una vía de hecho, la defensa de los derechos fundamentales, no queda
expósita, pues, aquí la tutela recupera su virtud tuitiva. Finalmente, la
mencionada acción, procede, como mecanismo transitorio, así exista un medio
judicial ordinario, cuando ello sea necesario para evitar un perjuicio
irremediable.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por no ejercicio oportuno de
mecanismo de defensa judicial
Si existiendo el
medio judicial, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo,
permite que su acción caduque, no podrá más tarde apelar a la acción de tutela
para exigir el reconocimiento o respeto de un derecho suyo. En este caso,
tampoco la acción de tutela podría hacerse valer como mecanismo transitorio,
pues esta modalidad procesal se subordina a un medio judicial ordinario que
sirva de cauce para resolver de manera definitiva el agravio o lesión
constitucional.
JURISDICCION
CONSTITUCIONAL-No
sustitución órganos del Estado/ORDEN CONSTITUCIONAL
La jurisdicción
constitucional y el conjunto de los instrumentos que componen su arsenal
defensivo, asume y promueve el normal funcionamiento de los órganos del Estado
y limita su intervención al control de los límites externos de su actuación con
miras a preservar la legitimidad constitucional que ha de caracterizar
invariablemente el ejercicio de los poderes constituidos. La misión de la
jurisdicción constitucional no es exactamente la de sustituir a los órganos del
Estado, sino la de frenar sus desviaciones respecto del plano constitucional.
El remedio constitucional del amparo no se edifica sobre la anulación del
esquema constitucional de las funciones y poderes del Estado. Existen fallas de
las personas que la Corte no puede enmendar sin subvertir el orden
constitucional y aminorar hasta un grado extremo la propia responsabilidad
personal.
PRINCIPIO DE
AUTONOMIA FUNCIONAL DEL JUEZ
La autonomía de
los jueces, siempre que se ciñan al ordenamiento jurídico, determina un margen
de libertad que necesariamente deberá ser negada y neutralizada cuando ésta se
torna arbitraria y, en lugar de afirmar los derechos constitucionales de las
personas, los conculca.
CLAUSULA DEL
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Alcance
La cláusula del
Estado social de derecho tiene el poder jurídico de movilizar a los órganos
públicos en el sentido de concretar, en cada momento histórico, un modo de vida
público y comunitario que ofrezca a las personas las condiciones materiales
adecuadas para gozar de una igual libertad. No puede pretenderse, que de la
cláusula del Estado social surjan directamente derechos a prestaciones
concretas a cargo del Estado, lo mismo que las obligaciones correlativas a
éstos. La individualización de los derechos sociales, económicos y culturales,
no puede hacerse al margen de la ley y de las posibilidades financieras del
Estado. El legislador está sujeto a la obligación de ejecutar el mandato social
de la Constitución, para lo cual debe crear instituciones, procedimientos y
destinar prioritariamente a su concreción material los recursos del erario.
DERECHO A LA
SALUD-Contenido
prestacional/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Contenido prestacional/DERECHO
A LA VIDA-Fundamental
El derecho a la
salud y el derecho a la seguridad social remiten a un contenido prestacional
que no es ajeno a la conservación de la vida orgánica. No obstante, los
mencionados derechos sociales, por esta razón, no se convierten en derechos
fundamentales de aplicación inmediata. El derecho a la vida comprende
básicamente la prohibición absoluta dirigida al Estado y a los particulares de
disponer de la vida humana y, por consiguiente, supone para éstos el deber
positivo de asegurar que el respeto a la vida física sea el presupuesto
constitutivo esencial de la comunidad. Esta faceta de la vida, bajo la forma de
derecho fundamental, corresponde a un derecho fundamental cuya aplicación no se
supedita a la interposición de la ley y puede, por lo tanto, ser amparado a
través de la acción de tutela.
DERECHOS
SOCIALES, ECONOMICOS Y CULTURALES-No son de aplicación inmediata
Los derechos
económicos, sociales y culturales, pese a su vinculación con la dignidad
humana, la vida, la igualdad y la libertad, no son de aplicación inmediata,
pues necesariamente requieren de la activa intervención del legislador con
miras a la definición de las políticas públicas y de su adecuada
instrumentación organizativa y presupuestal. Los derechos individuales de
prestación, que surgen de la ejecución legal del mandato de procura existencial
que se deriva del Estado social, se concretan y estructuran en los términos de
la ley. Le corresponde a ella igualmente definir los procedimientos que deben
surtirse para su adscripción y, de otro lado, establecer los esquemas
correlativos de protección judicial.
DERECHOS
SOCIALES, ECONOMICOS Y CULTURALES-Conexidad con derechos amparables por tutela/PRINCIPIO DE DIGNIDAD
HUMANA-Mínimo vital
La Corte, con
arreglo a la Constitución, ha restringido el alcance procesal de la acción de
tutela a la protección de los derechos fundamentales. Excepcionalmente ha
considerado que los derechos económicos, sociales y culturales, tienen
conexidad con pretensiones amparables a través de la acción de tutela. Ello se
presenta cuando se comprueba un atentado grave contra la dignidad humana de
personas pertenecientes a sectores vulnerables de la población y el Estado,
pudiéndolo hacer, ha dejado de concurrir a prestar el apoyo material mínimo sin
el cual la persona indefensa sucumbe ante su propia impotencia. En estas
situaciones, comprendidas bajo el concepto del mínimo vital, la abstención o la
negligencia del Estado se ha identificado como la causante de una lesión
directa a los derechos fundamentales que amerita la puesta en acción de las
garantías constitucionales.
ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Papel de la
justicia constitucional
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad/ACCION DE TUTELA-Improcedencia
por no ejercicio oportuno de recursos
La acción de
tutela tiene un carácter subsidiario y no fue instaurada para remediar los
errores en que incurren los ciudadanos en lo relacionado con la defensa de sus
derechos. Si se llegara a admitir la posición contraria, pasaría la tutela a
sustituir todos los demás medios judiciales y la jurisdicción constitucional
entraría a asumir responsabilidades que no le corresponden, todo ello en
detrimento de los demás órganos judiciales. No  se interpuso los recursos
judiciales que le correspondían y ello significa que, por lo menos por esta
razón, ha quedado al margen de los servicios de la Caja.
SERVICIO PUBLICO
DE SALUD-Incumplimiento de
requisitos legales/ACCION DE TUTELA-Inasistencia médica por incumplirse
requisitos legales
No puede la Corte
proceder a ordenar una prestación determinada. La Caja Nacional de Previsión
decidió suspender definitivamente la asistencia médica bajo la consideración de
que ella no tenía derecho a  recibirla. Dado que la actora no se ajusta a los
requisitos exigidos para poder obtener los servicios médico-asistenciales a que
aspira, mal puede la Corte disponer que le sean prestados, pasando por encima
de lo dispuesto por la ley y los reglamentos, puesto que es a la ley y a la
administración a las que corresponde decidir sobre la asignación de recursos
para la prestación de servicios asistenciales y sobre los mecanismos para poder
acceder a ellos. La Corte, de otro lado, no ordena, al margen de la ley,
prestación alguna puesto que no se ha demostrado una afectación del derecho al
mínimo vital.
Referencia:
Expediente T-107601
Actora: Celmira
Waldo de Valoyes
Temas:
Significado de la
cláusula sobre Estado Social de Derecho
El derecho
fundamental a la vida
Improcedencia de la
tutela cuando existen otros medios idóneos
Papel de la justicia
constitucional en el Estado Social de Derecho
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., marzo seis (6) de mil novecientos noventa y siete (1997).
Aprobada por acta Nº
09
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Antonio Barrera Carbonell y
por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria
Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
tutela número T-107601, promovido por Celmira Waldo Valoyes contra la Caja
Nacional de Previsión Social-Seccional Chocó.
ANTECEDENTES
1. Celmira Waldo de
Valoyes instauró acción de tutela contra la Caja Nacional de Previsión Social
-Seccional Chocó-, por considerar que la decisión de suspenderle el servicio
médico que le prestaba desde hacía varios años vulnera, entre otros, sus
derechos a la salud y a la vida.
2. Los hechos que
dieron lugar a la interposición de la presente acción de tutela son los
siguientes:
La actora, de 64
años de edad, relata que trabajaba como auxiliar de servicios generales en la
dirección ejecutiva de la junta administradora seccional del Chocó del
Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte - Coldeportes-, cuando por
medio de la resolución N° 0002, del 8 de enero de 1987, fue declarada
insubsistente. En la época de su retiro del servicio venía recibiendo
tratamiento médico para la artritis que sufría, atención que había sido
autorizada por la seccional de la Caja Nacional de Previsión.
Por medio de
apoderado, interpuso acción de nulidad y de restablecimiento del derecho contra
la resolución precitada, con el objeto de que se la reintegrara al cargo que
desempeñaba, se le pagaran las prestaciones sociales que se le adeudaban y se
le brindara asistencia médica "sin limitación alguna y por todo el tiempo
que fuere necesario".
En su sentencia del
día 14 de febrero de 1992, el Tribunal Administrativo del Chocó denegó la
solicitud de reintegro. Para resolver sobre las prestaciones sociales exigidas
por la demandante, el Tribunal reprodujo el siguiente aparte de la sentencia
del Consejo de Estado sobre el expediente N° 4516, de junio 5 de 1981, MP
Ignacio Reyes Posada:
"La disposición
del parágrafo del artículo 18 del Decreto 3135 de 1968 no prohíbe a la
administración desvincular del servicio a un empleado que se encuentra en
estado de incapacidad por razones de enfermedad. Impone su retiro después de
180 días de incapacidad, pero si en este lapso se producen otros fenómenos como
la culminación de una investigación administrativa, que imponga la sanción de
destitución o razones del buen servicio demanden la insubsistencia, podrá
proceder en tal forma la administración porque, antes del artículo 18 del
Decreto 3135, está la facultad de libre nombramiento y remoción consagrada en
normas constitucionales y legales, como es el artículo 26 del Decreto 2400 de
1968 que permite remover libremente en cualquier momento por insubsistencia a
una persona designada para ocupar un empleo del Servicio Civil que no
pertenezca a una carrera, sin motivar la providencia.
"Cosa distinta
es que en este evento el empleado o trabajador tenga derecho a la asistencia
médica correspondiente, así como a la remuneraciones consagradas en el artículo
18 tantas veces citado".
Con base en el texto
transcrito y en atención a que la señora Waldo se encontraba en tratamiento
médico, autorizado por la Caja Nacional de Previsión, en el momento en que
había sido declarada insubsistente, el Tribunal ordenó "el reconocimiento
y pago de las prestaciones económicas y asistenciales de la señora Celmira Waldo
de Valoyes, y a la cual está obligada la Junta Administradora Seccional de
Deportes del Chocó del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte
'COLDEPORTES', por conducto de la respectiva Caja de Previsión Social".
La Dirección
Seccional de la Caja Nacional de Previsión atendió a la actora hasta el día 19
de octubre de 1994, día en que el Director Seccional le remitió el oficio 227,
en el cual se expresaba:
“(...) le informo
que el servicio médico que se le viene prestando se suspende a partir de la
fecha. Ya que sus prestaciones económicas y asistenciales fueron canceladas.
"Es de anotar
que las Cajas de Previsión Social, sólo tienen obligación de prestar sus
servicios a su población protegida que son  pensionados, afiliados, y
beneficiarios.”
La actora - que
señala que su salud se ha visto deteriorada en forma progresiva -estima que la
Dirección Seccional de la Caja violó con este proceder la obligación que tiene
de proteger la salud y vida de las personas de la tercera edad. Además,
manifiesta que esta decisión constituye un desacato de la orden impartida por
el Tribunal Administrativo en la sentencia del año 1992, orden que debería ser
interpretada de acuerdo con la petición de  la demanda de entonces, que era la
de que la prestación asistencial fuera brindada sin limitación alguna y por
todo el tiempo necesario.
Solicita que se le
tutelen sus derechos fundamentales y que, en consecuencia, se declare la
nulidad del referido oficio 227 de 1994, por medio del cual se le suspendieron
los servicios médicos, y se ordene que éstos le sean reanudados en forma
inmediata e ilimitada.
3. El Tribunal
Contencioso Administrativo del Chocó admitió la tutela, interpuesta el 26 de
junio de 1996. A continuación, le solicitó al Director Seccional de la Caja
Nacional de Previsión que informara sobre el motivo de la cancelación de los
servicios médicos a la demandante. Igualmente, le pidió al médico coordinador
de la Seccional Chocó de la Caja Nacional de Previsión que expidiera una
certificación sobre el estado de salud de la actora.
En su respuesta, el
Director Seccional de la Caja manifestó que, inicialmente, el día 21 de abril
de 1994, la Caja había dirigido un oficio al médico coordinador del Consorcio
Cooperativo de Salud, ente con el cual la Caja había firmado un contrato para
la prestación de servicios de salud, en el que se le ordenaba al médico de
salud ocupacional darle cumplimiento al fallo del Tribunal Administrativo del
Chocó, del 14 de febrero de 1992. Sin embargo, esta decisión fue modificada
luego de que el referido Consorcio les remitiera un concepto jurídico que esta
entidad había solicitado acerca de la situación de la señora Waldo de Valoyes,
en el cual se expresaba que la actora no tenía derecho a continuar recibiendo
la asistencia médica, por cuanto no había sido pensionada por enfermedad. En el
concepto se expresaba:
“La sentencia es del
14 de febrero de 1992, es decir, que han transcurrido por lo menos dos años
desde que quedó ejecutoriada.
"En este lapso
de tiempo, si nos atenemos a la disposición del artículo 18 del Decreto 3135 de
1968 ya la Caja Nacional de Previsión del Chocó, ha debido solucionarle lo
referente a la asistencia médica y los posibles auxilios por enfermedad. De la
siguiente manera:
- Cancelándole las
dos terceras partes del sueldo durante los primeros 90 días, y la mitad del
mismo por 90 días siguientes. Amén de la asistencia médica necesaria en caso de
enfermedad no profesional.
- En caso que la
enfermedad continuara se llegaría a hacer evaluación de dicha enfermedad y su
posible incapacidad.
"Por eso ordena
la sentencia el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas y
asistenciales y dado que la Caja como otras instituciones entregan un pedido de
reserva a las personas desvinculadas y el haberse vencido ostensiblemente, en
ningún momento obliga al Consorcio Cooperativo en Salud del Chocó a seguir
prestando asistencia médica a la señora Celmira Waldo de Valoyes, pues su
situación tanto jurídica y asistencial ha debido solucionarla la Caja de
Previsión y además el fallo es claro y preciso en el reconocimiento de las
prestaciones económicas y asistenciales como lo tenga determinado en este caso
la Caja de Previsión.
"No está
obligado el Consorcio Cooperativo en Salud del Chocó a prestar asistencia a la
señora Celmira Waldo de Valoyes de acuerdo al análisis que se desprende de la
sentencia de febrero 14 de 1992 y la actual situación que ahora vive el
Consorcio Cooperativo en Salud del Chocó, pues el tiempo nos hace prever que si
no está pensionada por enfermedad la citada señora, los derechos de asistencia
médica hace tiempo se terminaron”.
Por su parte, la
jefe de la división de salud de la Seccional de la Caja certificó que en la
historia clínica de la señora Waldo constaba que se le habían realizado
controles por parte del internista y se le había diagnosticado artritis
reumatoidea. Añade que en el último control, realizado el 10 de mayo de 1994,
“la paciente dijo sentirse bien cuando toma los medicamentos. En ese entonces
se quejaba de entumecimientos, no presentaba edema ni signos inflamatorios
evidentes”.
Posteriormente, en
declaración rendida ante el Tribunal, la médica manifestó que la señora Waldo
padecía dolores articulares desde 1985; que en 1992 le surgió una úlcera
antral, y que en 1993 se le diagnosticó una artritis reumatoidea. Agregó que
los controles médicos se referían a estas dos enfermedades.
A la pregunta del
despacho acerca de si la artritis es una enfermedad degenerativa respondió que
"Sí, porque produce deformidades a nivel de las articulaciones, lo cual
conlleva a impotencia funcional e incapacidad funcional de las articulaciones,
según el grado de evolución puede perder la capacidad laboral, si no se trata a
tiempo”. Sostuvo, además, que aunque esta enfermedad no tiene consecuencias
mortales, sí puede producir invalidez. Finalmente, expresó que no conocía el
estado actual de la salud de la  paciente.
4. En su fallo del
día 10 de julio de 1996, el Tribunal Administrativo del Chocó tuteló el derecho
a la vida de Celmira Waldo.
Según el Tribunal,
la Caja desconoció el mandato impartido por la sentencia del Tribunal en 1992 y
con ello vulneró el derecho a la vida de la actora. Considera que, si bien la
referida sentencia no fue explícita al respecto, "las prestaciones
asistenciales a que se refieren los artículos 14, 15 y 18 del Decreto 3135 de
1968 no son de optativo cumplimiento sino de obligatorio y  sin limitación
alguna y por el tiempo que fuere necesario, según se desprende del texto
del artículo 9 del Decreto 1848 de 1969, reglamentario del 3135 ya citado"
(subrayas originales). A continuación, transcribe el referido artículo 9, el
cual dispone:
"Artículo 9.
Prestaciones. “En caso de incapacidad comprobada para trabajar motivada por
enfermedad no profesional, los empleados públicos y los trabajadores oficiales
tienen derecho a las siguientes prestaciones:
"a. Económica
(...)
"b Asistencial,
que consiste en la prestación de servicios médicos, farmacéuticos, quirúrgicos,
de laboratorio y hospitalarios a que hubiere lugar sin limitación alguna y por
el tiempo que fuere necesario".
El Tribunal retoma
lo manifestado por la jefe de salud respecto al carácter degenerativo de la
enfermedad que padece la señora Waldo y añade que “no puede sino pensarse que
al suprimir el servicio médico asistencial de la señora Celmira Waldo de
Valoyes, se está poniendo en grave e inminente peligro su vida, por lo cual se
tutelará este derecho fundamental del cual dimanan todos los demás invocados...”.
Por otro lado, no
accede a la petición de la actora de declarar nulo el oficio de la Caja que
ordenó suspenderle el servicio médico, aún cuando ordena que aquélla le siga
brindando la prestación asistencial en la forma que establece la ley.
5. El 12 de julio de 1996, el Director Seccional de la Caja impugnó el fallo
del Tribunal Administrativo del Chocó.
El aludido Director
manifiesta que la resolución 02640 de 1984, que reglamenta los servicios
médicos asistenciales que presta Cajanal, dispone en su artículo 21:
“La Caja Nacional de
Previsión Social prestará asistencia médica, quirúrgica, obstétrica,
hospitalaria y odontológica, por todo el tiempo que sea necesario mientras dure
la afiliación y tres (3) meses más a partir del retiro del cargo, sin perjuicio
de lo que dispongan normas especiales.
"Conocido (sic)
dicho término se podrán continuar prestando los servicios médicos acordes con
las necesidades de la afección cuando exista un diagnóstico favorable de
curación por un lapso adicional de tres (3) meses de acuerdo con concepto
médico de la Subdirección Médica, la División de Salud Ocupacional o el médico
coordinador en las seccionales y agencias...”.
Añade que la Caja
cumplió con las obligaciones que le correspondían, como se puede deducir del
hecho de que le prestó servicio médico a la señora Waldo hasta octubre de 1994.
A continuación,
expresa que los artículos 14, 15 y 18 del Decreto 3135 de 1968, que tratan
sobre las prestaciones que las entidades de previsión deberán brindar a sus afiliados
y sirvieron de sustento al fallo de tutela,  no son aplicables al caso de la
actora, puesto que ella ni está afiliada a la Caja Nacional de Previsión ni
ostenta la calidad de empleada al servicio del Estado. Igualmente, precisa que
la Caja no está obligada a reconocerle  a la actora prestaciones por concepto
de invalidez, por cuanto "tampoco existió una invalidez comprobada que
debe estar debidamente calificada por la División de Salud de la Caja Nacional
de Previsión Social, en este caso por la Oficina de Salud Ocupacional de la
Seccional Chocó y avalada por la División de Salud Ocupacional de la oficina
central", todo de acuerdo con lo prescrito en los artículos 60 a 62 del
Decreto 1848 de 1969.
El impugnante
destaca que a partir del día 1 de marzo de 1996 la Caja Nacional de Previsión
se rige por las normas relativas a las empresas promotoras de salud -EPS. Ello
implica que ha de dar cumplimiento al artículo 209 de la Ley 100 de 1993, el
cual establece que “el no pago de la cotización en el sistema contributivo
producirá la suspensión de la afiliación y al derecho al plan de salud
obligatorio. Por el período de suspensión, no se podrán causar deuda ni interés
de ninguna clase”. Por consiguiente, concluye que "Cajanal EPS prestará los
servicios médicos asistenciales a aquellos usuarios que estén pagando las
cotizaciones según lo preceptuado en la norma anterior".
Igualmente, expresa
que para el caso en análisis es importante tener en cuenta lo señalado por el
artículo 25 del Decreto 1938 de 1994, el cual reza:
"Una vez
finalizada la relación laboral o el aporte correspondiente a la cotización en
salud el trabajador y su familia gozarán del beneficio del plan obligatorio de
salud hasta por cuatro (4) semanas contadas a partir de la fecha de
desafiliación, siempre y cuando haya estado afiliado como mínimo los seis (6)
meses anteriores a la desvinculación a la misma EPS".
Además, resalta el
director de la Seccional que el parágrafo tercero del artículo 26 del mismo
decreto sostiene que cuando se suspende la cotización al sistema por seis o más
meses continuos se pierde el derecho a la antigüedad acumulada.
Asimismo, precisa
que la misma Superintendencia Nacional de Salud manifestó en un concepto que
"en estricta aplicación de la Ley 100 de 1993, sino (sic) hay cotización
no hay lugar a la prestación de los servicios para las personas que se
encuentren afiliadas al régimen contributivo", y que Cajanal ofrece
actualmente únicamente servicios dentro del régimen contributivo.
El director de la
Seccional de la Caja Nacional de Previsión concluye que la señora Waldo no
tiene derecho a recibir los servicios de la Caja Nacional de Previsión, por
cuanto no goza de una pensión de invalidez reconocida por autoridad competente,
ni ha sido reintegrada como funcionaria a ninguna entidad estatal que reciba
los servicios prestados a través de la Caja Nacional de Previsión. Asevera
también que la Caja sí cumplió a cabalidad el fallo del Tribunal, del 14 de
febrero de 1992, y que las condiciones en esta entidad han variado a partir de
la conversión de la Caja en una entidad promotora de salud, en el sentido de
que actualmente sólo son afiliadas a ella las personas "que coticen
periódicamente ya como trabajadores activos, como personas pensionadas o como
familiares de cualquiera de las dos anteriores".
Finaliza con la
afirmación de que "teniendo en cuenta que la señora Waldo de Valoyes no
tiene en la actualidad la calidad de afiliada de esta institución, no se le
podría prestar la atención médica asistencial, en razón a que Cajanal EPS no
tiene rubro presupuestal para atender casos o tratamientos de personas que no
sean usuarias de Cajanal EPS como en este caso. En razón de que esta entidad no
es una institución de asistencia pública que recibe aportes del Estado y existe
diferencias entre afiliados y vinculados al sistema general de seguridad social
en salud y diferencia entre afiliados mediante el régimen contributivo y de
afiliados mediante el régimen subsidiario, tal como lo consagra la Ley 100 de
1993 la Caja Nacional de Previsión Social EPS tampoco tiene rubro presupuestal
para atender casos o tratamientos de personas que no sean usuarias de Cajanal
EPS no pudiendo atender el  caso de esta tutela que deberá hacer
obligatoriamente en cumplimiento del fallo que se impugna, quedando frente a
inconvenientes administrativos y presupuestales y frente a posible peculado a
pesar de la orden judicial".
6. El 9 de agosto de
1996, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado revocó la
sentencia impugnada.
Sostiene que la
actora pudo haber hecho uso de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho o de la acción de tutela como mecanismo transitorio para atacar el acto
administrativo emitido por la Caja Nacional de Previsión.
Añade que dado el
carácter subsidiario de la acción de tutela, ésta "no puede tener la
virtualidad de sustituir los recursos o acciones consagrados en la ley que
proceden ante esta jurisdicción ni la de subsanar la incuria del
afectado".
Además, considera
que "debe tenerse en cuenta que la actora no tiene la calidad de afiliada
de la Cajanal Chocó y la afiliación es el presupuesto sine qua non para
reclamar la prestación de los servicios médico asistenciales de cualquier
entidad promotora de salud, calidad ésta que tiene aquélla a partir de la
vigencia de la Ley 100 de 1993".
7.  El día 31
de octubre, el Defensor del Pueblo presentó un escrito de insistencia ante esta
Corporación, en el que solicita seleccionar la tutela de la referencia.
Contrario a lo expresado por el Consejo de Estado manifiesta que en este caso
el recurso a otros mecanismos de defensa judicial "dificulta e incluso
puede tornar nugatoria la protección de los derechos fundamentales".
Concluye que “es innegable la gravedad de la situación que afronta la
accionante, lo que hace evidentes los perjuicios que deberá soportar como
consecuencia de la conducta de la entidad accionada, y evidente, por lo tanto,
la impostergabilidad de la adopción de medidas urgentes para la protección de
sus derechos fundamentales vulnerados”.
8. Por la
importancia de la materia y la necesidad de precisar el contenido y alcance de
los derechos económicos y sociales, lo mismo que el significado del Estado
Social de Derecho y el papel que corresponde desempeñar a la jurisdicción constitucional
en su progresiva configuración material, la Sala Plena decidió asumir la
revisión de la sentencia de instancia.
FUNDAMENTOS
1. La demandante, de 64 años de edad y quien sufre de artritis reumatoidea,
considera que el acto administrativo expedido por la Seccional Chocó de la Caja
Nacional de Previsión - por medio del cual se le suspendieron los servicios
médicos asistenciales que se le venían prestando - constituye un incumplimiento
de la sentencia dictada en 1992 por el Tribunal Contencioso Administrativo del
Chocó, en la cual se ordenó a la Caja "el reconocimiento y pago de las
prestaciones económicas y asistenciales de la señora Celmira Waldo de Valoyes".
Expone que con el referido fallo se obligó a la Caja a prestarle asistencia
médica "sin limitación alguna y por todo el tiempo que fuere
necesario", tal como ella lo había solicitado en el escrito de demanda.
Manifiesta, además, que con el referido acto administrativo se  vulneró sus
derechos a la salud y a la vida.
2. En su fallo de
tutela de primera instancia, el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó
estimó que la Caja desconoció el mandato proferido por el mismo Tribunal en el
año de 1992. Igualmente, consideró que con la suspensión de la asistencia
médica a la actora la Caja  Nacional de Previsión -Seccional Chocó- vulneró su
derecho a la vida, en razón del carácter degenerativo de la enfermedad que
padece. Agrega que las prestaciones asistenciales son de obligatorio
cumplimiento y deben prestarse sin limitación alguna y por el tiempo que fuere
necesario.
3. La Caja Nacional
de Previsión -Seccional Chocó- impugnó la decisión del Tribunal. Afirma que la
Caja sí cumplió con la orden proferida en la sentencia del Tribunal Contencioso
Administrativo del Chocó, en 1992, como se evidencia en el hecho de que, hasta
octubre de 1994, la entidad le brindó asistencia médica  a la señora Waldo de
Valoyes. Añade que, de acuerdo con la legislación vigente en el momento de la
desvinculación laboral de la actora, la asistencia exigida por ella debía
brindarse solamente por algunos meses. La entidad no está obligada a continuar
con la prestación de este servicio, en razón de que la actora ni está afiliada
a la Caja, ni es empleada al servicio del Estado, ni fue pensionada por
invalidez. Igualmente, enfatiza que desde marzo de 1996 la Caja es una entidad
promotora de salud, calidad jurídica que implica que ella no pueda asumir las
labores de una institución de asistencia pública y que sus servicios solamente
puedan ser brindados a las personas que se encuentren afiliadas dentro del
régimen contributivo.
4. El Consejo de
Estado revocó el fallo impugnado a partir de la consideración de que la actora
podía haber utilizado otros mecanismos de defensa judicial contra el acto
administrativo expedido por la Caja Nacional de Previsión -Seccional Chocó.
Asimismo, funda su decisión en la aseveración de que para que una persona pueda
exigir la prestación de servicios médicos de parte de una empresa promotora de
salud debe estar afiliada a ella.
5. El Defensor del
Pueblo estima que los otros medios de defensa judicial a los que alude el
Consejo de Estado no serían efectivos para el caso de la actora, en vista de la
gravedad de su enfermedad. Considera que solamente a través de la acción de
tutela es posible lograr una protección inmediata de los derechos fundamentales
de la demandante.
Problema jurídico
6. Se trata de
establecer si la Caja Nacional de Previsión -Seccional Chocó-, al expedir el
acto administrativo por medio del cual suspendió los servicios médicos a la
actora, incumplió la orden dictada en la sentencia del Tribunal Contencioso
Administrativo del Chocó, en 1992, y adicionalmente desconoció los derechos a la
salud y a la vida de la actora, una mujer de 64 años de edad y enferma de
artritis degenerativa.
7. De acuerdo con
los hechos comprobados en el proceso de tutela, la actora pretende que la Caja
Nacional de Previsión, pese a no ser beneficiaria en la actualidad, le siga
prestando el servicio de atención a la salud que le venía dispensando. La
desvinculación de la administración pública, en razón de la declaración de
insubsistencia, aparejó su exclusión de la mencionada Caja, la cual no obstante
le brindó, según afirma, asistencia médica por un tiempo mayor que el previsto
en los reglamentos.
La demandante alega
que el derecho perpetuo a la asistencia médica se deriva de la sentencia del
Tribunal Administrativo del Chocó, proferida el día 14 de febrero de 1992, la
que si bien denegó la solicitud de reintegro impetrada, dispuso el pago de sus
“prestaciones económicas y asistenciales”. Debe entenderse, a juicio de la
Corte, que las prestaciones médicas asistenciales que corresponden a un
funcionario que abandona el servicio público en virtud de una declaración de
insubsistencia, no son otras distintas de las que dispone la ley y el
reglamento.
Justamente, con base
en tales normas, Cajanal sostiene que no tiene la obligación de continuar
suministrando a la actora el servicio de asistencia médica y que, por su parte,
dio cumplimiento a la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, pues más
allá de los tres meses de cobertura de dicha prestación fijados por el
reglamento, ella se extendió por un lapso de varios años. Por su parte, la
actora, en sede de tutela, impugna el acto administrativo de Cajanal que
abruptamente puso término a la prestación, alegando la violación de un derecho
legal judicialmente reconocido.
La Corte observa que
contra el acto de Cajanal no obstante que había podido ejercitarse la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, la actora dejó de hacerlo. Por lo que
respecta a la acción de tutela como mecanismo transitorio, en el presente caso,
resulta improcedente pues la misma se supedita a la existencia de una vía
judicial principal que definitivamente ponga término a la controversia.
Adicionalmente, el derecho objeto de debate debe tener carácter de
fundamental.
8. La acción de
tutela procede, a título subsidiario, cuando la protección judicial del derecho
fundamental no puede plantearse, de manera idónea y eficaz, a través de un
medio judicial ordinario y, en este sentido, los medios judiciales ordinarios,
tienen preferencia sobre la acción de tutela. Cuando ello ocurre, la tutela se
reserva para un momento ulterior. En efecto, si por acción u omisión el Juez
incurre en una vía de hecho, la defensa de los derechos fundamentales, no queda
expósita, pues, aquí la tutela recupera su virtud tuitiva. Finalmente, la
mencionada acción, procede, como mecanismo transitorio, así exista un medio
judicial ordinario, cuando ello sea necesario para evitar un perjuicio
irremediable.
Sin embargo, si
existiendo el medio judicial, el interesado deja de acudir a él y, además,
pudiendo evitarlo, permite que su acción caduque, no podrá más tarde apelar a
la acción de tutela para exigir el reconocimiento o respeto de un derecho suyo.
En este caso, tampoco la acción de tutela podría hacerse valer como mecanismo
transitorio, pues esta modalidad procesal se subordina a un medio judicial
ordinario que sirva de cauce para resolver de manera definitiva el agravio o
lesión constitucional.
En el expediente se
observa que la actora, pese a que el acto administrativo al cual imputa la vulneración
de sus derechos tiene como fecha el 19 de octubre de 1994, no interpuso ninguna
acción ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Ahora, casi dos
años después, a través de la acción de tutela, caducada la acción de nulidad,
busca la actora que se reconozca su derecho conculcado.
Las dos formas que
admite el ejercicio de la tutela, la acreditan como medio judicial expedito
para operar de manera inmediata ante la violación de un derecho fundamental.
Darle curso a la acción de tutela, en las condiciones descritas, equivaldría a
eliminar los términos procesales, los procesos ordinarios y especiales y a
desconocer la organización misma de las diferentes jurisdicciones y la fijación
de las correspondientes competencias. La acción de tutela, de otro lado,
dejaría de ser subsidiaria o transitoria y se convertiría en medio judicial
permanente y único para la defensa de los derechos fundamentales e, incluso, de
los que se originan directamente en la ley.
En términos
generales, la jurisdicción constitucional y el conjunto de los instrumentos que
componen su arsenal defensivo, asume y promueve el normal funcionamiento de los
órganos del Estado y limita su intervención al control de los límites externos
de su actuación con miras a preservar la legitimidad constitucional que ha de
caracterizar invariablemente el ejercicio de los poderes constituidos. La
misión de la jurisdicción constitucional no es exactamente la de sustituir a
los órganos del Estado, sino la de frenar sus desviaciones respecto del plano
constitucional.
En este orden de
ideas, dentro del marco constitucional, se reconoce al Legislador un espacio de
libre configuración normativa. Por otra parte, la autonomía de los jueces,
siempre que se ciñan al ordenamiento jurídico, determina un margen de libertad
que necesariamente deberá ser negada y neutralizada cuando ésta se torna
arbitraria y, en lugar de afirmar los derechos constitucionales de las
personas, los conculca. Finalmente, la administración puede adelantar sus
cometidos y ejercer la autoridad del Estado en un ámbito que ciertamente no es
reducido, pero que no puede reclamar el sacrificio injustificado de los
derechos fundamentales de las personas a fin de cumplir su objeto propio, pues
se presume que ello no es el medio para hacerlo.
Es fácil concluir
que el remedio constitucional del amparo no se edifica sobre la anulación del
esquema constitucional de las funciones y poderes del Estado. Existen fallas de
las personas que la Corte no puede enmendar sin subvertir el orden constitucional
y aminorar hasta un grado extremo la propia responsabilidad personal.
Despejado este
punto, la Corte debe entrar a determinar si la circunstancia de que una persona
sufra de una enfermedad grave y no esté afiliada al sistema de seguridad social
que se presta a través de Cajanal, determina que el Estado se encuentre - por
fuera del esquema legal del régimen subsidiado en salud - en la obligación de
suministrarle de manera gratuita e inmediata la atención médica requerida y
que, en este caso, la pretensión que se eleve contra él tenga el carácter de
derecho fundamental susceptible de ser protegido a través de la acción de
tutela.
9. La atención a la
salud y el consiguiente acceso a los servicios de promoción, protección y
recuperación de la misma, integran el derecho social a la salud (C.P. art. 49).
Por lo que respecta a la atención básica a todos los habitantes, se dispone en
la Constitución que ésta será gratuita en los términos que señale la ley.
El carácter social
del Estado lo vincula a la tarea de procurar el cuidado integral de la salud de
las personas que es, a la vez, asunto que concierne al individuo y a la
comunidad. La salud de los habitantes del territorio nacional se convierte en
cometido específico del Estado. Se parte de la premisa de que en las
condiciones de la sociedad actual, sólo la instancia pública es capaz de
organizar y regular el servicio de salud de modo tal que toda persona pueda
efectivamente contar con el mismo cuando ello sea necesario. En otras palabras,
hay aspectos del bienestar personal que en un sentido global escapan a las
fuerzas del individuo y que por su carácter perentorio no pueden en ningún
momento ser ajenos a la órbita pública, así la prestación eventualmente se
preste por conducto o con el concurso de entes privados. Es el caso de la
salud, que reúne las características de bien básico para el individuo y la
comunidad.
10. La cláusula del
Estado social de derecho (C.P. art. 1), tiene el poder jurídico de movilizar a
los órganos públicos en el sentido de concretar, en cada momento histórico, un
modo de vida público y comunitario que ofrezca a las personas las condiciones
materiales adecuadas para gozar de una igual libertad. En este orden de ideas,
tras este objetivo la Constitución consagra derechos sociales, económicos y
culturales; asigna competencias al legislador; establece como deber del Estado
asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los
habitantes del territorio nacional; amplía el ámbito de responsabilidades de la
administración en punto a la gestión, inspección y vigilancia de los servicios
y prestaciones a cargo del Estado; abre un claro espacio de participación a los
usuarios y beneficiarios de los servicios y prestaciones estatales; en fin,
convierte los procesos de planificación económica, diseño y ejecución del
presupuesto y descentralización y autonomía territorial, en oportunidades
institucionales para fijar el alcance del Estado servicial y de los medios
financieros y materiales destinados a su realización.
11. La actualización
concreta del Estado social de derecho, corresponde a una exigencia que se
impone constitucionalmente a los titulares de las distintas funciones del
Estado y que abarca un conjunto significativo de procesos sociales, políticos y
jurídicos. Un papel destacado, sin duda, se reserva a la ley. No se ve cómo
pueda dejar de acudirse a ella para organizar los servicios públicos, asumir
las prestaciones a cargo del Estado, determinar las partidas presupuestales
necesarias para el efecto y, en fin, diseñar un plan ordenado que establezca
prioridades y recursos. La voluntad democrática, por lo visto, es la primera
llamada a ejecutar y a concretar en los hechos de la vida social y política la
cláusula del Estado social, no como mera opción sino como prescripción
ineludible que se origina en la opción básica adoptada por el constituyente. Lo
contrario, esto es, extraer todas las consecuencias del Estado social de
derecho, hasta el punto de su individualización en forma de pretensiones
determinadas en cabeza de una persona, por obra de la simple mediación
judicial, implicaría estimar en grado absoluto la densidad de la norma
constitucional y sobrecargar al juez de la causa.
No puede, por
consiguiente, pretenderse, que de la cláusula del Estado social surjan
directamente derechos a prestaciones concretas a cargo del Estado, lo mismo que
las obligaciones correlativas a éstos. La individualización de los derechos
sociales, económicos y culturales, no puede hacerse al margen de la ley y de
las posibilidades financieras del Estado. El legislador está sujeto a la
obligación de ejecutar el mandato social de la Constitución, para lo cual debe
crear instituciones, procedimientos y destinar prioritariamente a su concreción
material los recursos del erario. A lo anterior se agrega la necesidad y la
conveniencia de que los miembros de la comunidad, gracias a sus derechos de
participación y fiscalización directas, intervengan en la gestión y control del
aparato público al cual se encomienda el papel de suministrar servicios y
prestaciones.
12. El derecho a la
salud y el derecho a la seguridad social remiten a un contenido prestacional
que no es ajeno a la conservación de la vida orgánica. No obstante, los
mencionados derechos sociales, por esta razón, no se convierten en derechos
fundamentales de aplicación inmediata. El derecho a la vida protegido por el
artículo 11 de la C.P., comprende básicamente la prohibición absoluta dirigida
al Estado y a los particulares de disponer de la vida humana y, por
consiguiente, supone para éstos el deber positivo de asegurar que el respeto a
la vida física sea el presupuesto constitutivo esencial de la comunidad. Esta
faceta de la vida, bajo la forma de derecho fundamental, corresponde a un
derecho fundamental cuya aplicación no se supedita a la interposición de la ley
y puede, por lo tanto, ser amparado a través de la acción de tutela.
La protección de la
vida tiene el carácter de valor superior en la Constitución Política. La razón
de ser de la comunidad política que forman los colombianos estriba en la
necesidad de asegurar colectivamente el disfrute máximo de la vida y la
libertad. La garantía constitucional no puede ciertamente satisfacerse con la
mera interdicción que recae sobre su eliminación o supresión. El Estado como
organización política de la sociedad adquiere sentido cuando, además de
asegurar la intangibilidad de la vida y la libertad, se ocupa de establecer las
bases de orden material y jurídico para que ellas sean posibles y su goce sea
general. El derecho social a la salud y a la seguridad social, lo mismo que los
demás derechos sociales, económicos y culturales, se traducen en prestaciones a
cargo del Estado, que asume como función suya el encargo de procurar las
condiciones materiales sin las cuales el disfrute real tanto de la vida como de
la libertad resultan utópicos o su consagración puramente retórica. No obstante
la afinidad sustancial y teleológica que estos derechos mantienen con la vida y
la libertad - como que a través suyo la Constitución apoya, complementa y prosigue
su función de salvaguardar en el máximo grado tales valores superiores -, las
exigencias que de ellos surgen no pueden cumplirse al margen del proceso
democrático y económico.
13. Los derechos
económicos, sociales y culturales, pese a su vinculación con la dignidad
humana, la vida, la igualdad y la libertad, no son de aplicación inmediata,
pues necesariamente requieren de la activa intervención del legislador con
miras a la definición de las políticas públicas y de su adecuada
instrumentación organizativa y presupuestal. Los derechos individuales de
prestación, que surgen de la ejecución legal del mandato de procura existencial
que se deriva del Estado social, se concretan y estructuran en los términos de
la ley. Le corresponde a ella igualmente definir los procedimientos que deben
surtirse para su adscripción y, de otro lado, establecer los esquemas
correlativos de protección judicial.
14. Lo anterior no
le resta fuerza jurídica a esta categoría de derechos, dado que el legislador,
independientemente de su ideología y de las mayorías políticas, está vinculado
por el mandato del Estado social de derecho, así éste último admita desarrollos
y modulaciones distintas según los tiempos y las posibilidades materiales de la
sociedad. Por el contrario, la politización forzosa del tema de las
prestaciones materiales a cargo del Estado, amplía el horizonte del debate
democrático. La decisión sobre la financiación del gasto público y su
destinación, debe respetar el cauce trazado por el principio democrático. Se
trata de aspectos esenciales de la vida social cuya solución no puede confiarse
a cuerpos administrativos o judiciales carentes de responsabilidades políticas
y que no cuentan con los elementos cognoscitivos necesarios para adoptar
posiciones que tienen efecto global y que no pueden asumirse desde una
perspectiva distinta.
15. Particularmente,
en el caso del juez, la realidad del proceso le ofrece una verdad circunscrita
a un caso concreto. Al margen de la ley, la justicia económica y social que
innovativamente aplique el juez y que se traduzca en prestaciones materiales a
cargo del Estado, no podrá amparar a todos los que se encuentran en la misma
situación del actor y, en todo caso, desconocerá siempre su costo final y las
posibilidades de sufragarlo. La justicia material singular que afecta el
principio de igualdad, dentro de una visión general, y que, por otra parte,
soslaya el principio democrático y pretermite los canales de responsabilidad
política dentro del Estado, no es exactamente la que auspicia el Estado social
de derecho ni la que va a la postre a establecerlo sobre una base segura y
permanente. La función de reparto y distribución de bienes, que se traducen en
gasto público, en una sociedad democrática, originariamente corresponde al
resorte del legislador, de cuyas decisiones básicas naturalmente se nutren las
consiguientes competencias administrativas y judiciales.
La justicia social y
económica, que se logra gracias a  la progresiva e intensiva ejecución de los
derechos económicos, sociales y culturales, se reivindica y se lucha en el foro
político. La dimensión del Estado social de derecho, en cada momento histórico,
en cierta medida, es una variable de la participación ciudadana y de su deseo
positivo de contribuir al fisco y exigir del Estado la prestación de
determinados servicios.
No puede olvidarse
que el Estado servicial corresponde a la misma comunidad políticamente
organizada que decide atender y gestionar materialmente ciertos órdenes de la
vida colectiva, para lo cual sus miembros conscientemente deben asumir las
cargas respectivas y la función de control y fiscalización. El Estado social de
derecho que para su construcción prescinda del proceso democrático y que se
apoye exclusivamente sobre las sentencias de los jueces que ordenan
prestaciones, sin fundamento legal y presupuestal, no tarda en convertirse en
Estado judicial totalitario y en extirpar toda función a los otros órganos del
Estado y a los ciudadanos mismos como dueños y responsables de su propio
destino.
16. Por lo expuesto,
la Corte, con arreglo a la Constitución, ha restringido el alcance procesal de
la acción de tutela a la protección de los derechos fundamentales.
Excepcionalmente ha considerado que los derechos económicos, sociales y
culturales, tienen conexidad con pretensiones amparables a través de la acción
de tutela. Ello se presenta cuando se comprueba un atentado grave contra la
dignidad humana de personas pertenecientes a sectores vulnerables de la
población y el Estado, pudiéndolo hacer, ha dejado de concurrir a prestar el
apoyo material mínimo sin el cual la persona indefensa sucumbe ante su propia
impotencia. En estas situaciones, comprendidas bajo el concepto del mínimo
vital, la abstención o la negligencia del Estado se ha identificado como la
causante de una lesión directa a los derechos fundamentales que amerita la
puesta en acción de las garantías constitucionales.
Por fuera del
principio a la dignidad humana que origina pretensiones subjetivas a un mínimo
vital - que impide la completa cosificación de la persona por causa de su
absoluta menesterosidad -, la acción de tutela, en el marco de los servicios y
prestaciones a cargo del Estado, puede correctamente enderezarse a exigir el
cumplimiento del derecho a la igualdad de oportunidades y al debido proceso,
entre otros derechos que pueden violarse con ocasión de la actividad pública
desplegada en este campo. En estos eventos, se comprende, la violación del
derecho fundamental es autónoma con relación a las exigencias legales que
regulan el servicio público.
En el contexto de un
servicio estatal ya creado o de una actividad prestacional específica del
Estado, puede proceder la acción de tutela cuandoquiera que se configuren las
causales para ello, ya sea porque no existe medio judicial idóneo y eficaz para
corregir el agravio a un derecho fundamental o bien porque aquélla resulta
indispensable como mecanismo transitorio con miras a evitar un perjuicio
irremediable. La intervención del juez de tutela, en estos casos, opera
forzosamente dentro del perímetro demarcado por la ley y las posibilidades
financieras del Estado - siempre que la primera se ajuste a la Constitución
Política -, vale decir, tiene naturaleza derivada y no es en sí misma
originaria. En este sentido, por ejemplo, puede verificarse que la exclusión de
una persona de un determinado servicio estatal, previamente regulado por la
ley, vulnere la igualdad de oportunidades, o signifique la violación del debido
proceso administrativo por haber sido éste pretermitido o simplemente en razón
de que el esquema diseñado por la ley quebranta un precepto superior de la
Carta.
17. Naturalmente,
los derechos económicos, sociales y culturales, disponen, además, de otras vías
de garantía y protección constitucional. La acción de inconstitucionalidad
puede ser el medio más apto para poner coto a las acciones y omisiones del
legislador que se aparten de los mandatos generales y específicos del Estado
social de derecho, particularmente del principio de igualdad.
De otro lado,
corresponde a las leyes organizar y regular los servicios y prestaciones
económicas y sociales a cargo del Estado y, para el efecto, disponer los
procedimientos que sean necesarios para acceder a los mismos y para defender
los derechos de los titulares. Dentro de cada ámbito prestacional,
independientemente de su naturaleza y forma de funcionamiento, la ley debe
desarrollar mecanismos de participación de los ciudadanos dirigidos a su
control y fiscalización por parte de los ciudadanos.
Sin necesidad de
agotar los instrumentos genéricos diseñados por el Constituyente para asegurar
la efectividad de la cláusula del Estado social, baste señalar que es
principalmente a través del presupuesto y del proceso de planificación, a los
cuales son inherentes diversos mecanismos de participación, cómo
progresivamente puede hacerse realidad dicho ideario. Ciertamente todos los
derechos constitucionales presuponen, en mayor o en menor grado, prestaciones a
cargo del Estado y se proyectan en el plano de los principios objetivos del
ordenamiento desde el cual las autoridades y los miembros de la comunidad
reciben sus orientaciones de sentido más fundamentales y vinculantes. Sin
embargo, los derechos tentativamente llamados económicos, sociales y
culturales, tienen un contenido prestacional más acusado y permanentemente
están necesitados de soporte presupuestal - en los distintos niveles
territoriales y funcionales del Estado -, extremo éste que se gobierna por las
reglas del principio democrático y que no puede quedar librado a la
discrecionalidad judicial.
18. La defensa y
protección de los derechos constitucionales no es idéntica en todos los casos.
Derechos para cuya efectividad se precisa del ineludible agotamiento de un
trámite democrático y presupuestal, no pueden, en los aspectos íntimamente
vinculados con éste, ser objeto de amparo a través de la acción de tutela. Ya
se han mencionado los mecanismos judiciales, administrativos y políticos, a los
cuales cabe apelar a fin de buscar la protección y promoción de estos derechos.
A éstos se agrega la acción de tutela contra sentencias  y providencias
judiciales que tengan las características de vía de hecho. Si los
procedimientos judiciales ordinarios dispuestos por la ley para ventilar
asuntos o pretensiones relacionadas con prestaciones a cargo del Estado - por
acciones u omisiones arbitrarias de los jueces competentes - se revelan
incapaces de ofrecer a los ciudadanos una tutela judicial efectiva, éste será
siempre un motivo suficiente para que la acción de tutela pueda ser instaurada.
19. La actora dentro
del presente proceso acudió a la acción de tutela en procura de que se
protegieran sus derechos a la salud y a la vida y de que, en consecuencia, se
declarara la nulidad del acto administrativo de la Caja Nacional de Previsión
-Seccional Chocó- por medio del cual se decidió suspender la atención médica
que se le venía prestando. La demandante no obstante haber dejado de incoar la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso
administrativa, pretende hacer valer su pretensión a través de la tutela. Sin
embargo, como ya se señaló, la acción de tutela tiene un carácter subsidiario y
no fue instaurada para remediar los errores en que incurren los ciudadanos en
lo relacionado con la defensa de sus derechos. Si se llegara a admitir la
posición contraria, pasaría la tutela a sustituir todos los demás medios
judiciales y la jurisdicción constitucional entraría a asumir responsabilidades
que no le corresponden, todo ello en detrimento de los demás órganos
judiciales.
Por otro lado,
tampoco puede la Corte proceder a ordenar una prestación determinada a favor de
la demandante. La Caja Nacional de Previsión -Seccional Chocó- decidió
suspender definitivamente la asistencia médica que le prestaba a la actora,
bajo la consideración de que ella no tenía derecho a  recibirla. La señora
Waldo no interpuso los recursos judiciales que le correspondían y ello
significa que, por lo menos por esta razón, ha quedado al margen de los
servicios de la Caja. Dado que la actora no se ajusta a los requisitos exigidos
para poder obtener los servicios médico-asistenciales a que aspira, mal puede
la Corte disponer que le sean prestados, pasando por encima de lo dispuesto por
la ley y los reglamentos, puesto que, como ya se señaló, es a la ley y a la
administración a las que corresponde decidir sobre la asignación de recursos
para la prestación de servicios asistenciales y sobre los mecanismos para poder
acceder a ellos. La Corte, de otro lado, no ordena, al margen de la ley,
prestación alguna a favor de la actora puesto que no se ha demostrado una
afectación del derecho al mínimo vital. Lo anterior, desde luego, no es óbice
para que la demandante sea vinculada al sistema general de seguridad social en
salud - régimen subsidiado, si se dan las condiciones establecidas en la ley y
en el procedimiento respectivo.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E:
Primero: CONFIRMAR,
por las razones expuestas en esta providencia, el fallo proferido por la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, el día nueve de agosto de 1996, y, en consecuencia, denegar por
improcedente la tutela solicitada por la ciudadana Celmira Waldo de Valoyes.
Segundo: Líbrense
por Secretaría las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Notifiquese,
comuniquese, cumplase, insertese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archivese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                                Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                   VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                                                Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General