C-191-96
Sentencia C-191/96
Sentencia
C-191/96
PLAN DE
DESARROLLO-Contenido
Una primera
lectura de esta norma constitucional podría hacer pensar que el plan de
desarrollo es un instrumento puramente técnico,  por medio del cual el Estado
establece los objetivos económicos de largo y mediano plazo, así como los
instrumentos financieros y presupuestales para alcanzar tales metas. Sin embargo,
una tal interpretación reduce el alcance del plan de desarrollo, pues se basa
en una lectura unilateral del artículo 339 de la Carta. Por ello, la Corte
considera que el contenido del plan de desarrollo no puede ser establecido
interpretando de manera aislada y con una óptica puramente económica esa
disposición constitucional -como parece hacerlo el demandante- sino que su
alcance debe ser determinado a la luz de los principios y valores de la Carta,
y en consonancia con todas las otras normas constitucionales relativas a la
planeación.
PARTICIPACION
DEMOCRATICA EN PLAN DE DESARROLLO
Los procesos de
elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo,
tanto a nivel nacional como  a nivel de las entidades territoriales, deben ser,
en lo posible, participativos, puesto que uno de los fines esenciales del
Estado es "facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política y administrativa de la Nación".
La participación democrática permea todo el proceso de planeación y no sólo la
elaboración del plan. Esto significa que es pefectamente legítimo que la ley
establezca, dentro de ciertos límites, mecanismos de ejecución, fiscalización y
evaluación del plan que sean esencialmente participativos.
LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO Y DE INVERSIONES PUBLICAS-Inclusión de normas de participación
La participación
democrática se encuentra ligada a la planeación del desarrollo, por lo cual en
principio es admisible que la ley del plan incluya normas sobre mecanismos de
participación. Sin embargo, no sería válido incorporar a la ley del plan
cualquier tipo de disposición sobre participación democrática. Por ejemplo, no
se podrían incluir en esta ley artículos que modifiquen el sistema electoral,
con el argumento de que, conforme a la Carta, la planeación es participativa,
pues toda ley debe referirse a una misma materia y el contenido de la ley del
plan es específico. Por consiguiente,  la ley del plan puede incorporar
solamente aquellas normas sobre participación que guarden una conexidad
razonable con la planeación misma, por lo cual entra la Corte a analizar si la
disposición acusada rompe la unidad de materia de la ley del plan.
PLAN DE
DESARROLLO-Contenido de
normas instrumentales
Los planes de
desarrollo deben incorporar normas instrumentales. Así, la Constitución
establece que la ley del plan debe contener no sólo los objetivos generales y
las inversiones públicas que piensan adelantarse sino también "las medidas
necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos". Por consiguiente,
es propio de la ley del plan comprender normas destinadas a permitir que se
cumplan los objetivos y metas señalados en la parte general y que efectivamente
se adelanten las inversiones programadas en la programación de las inversiones.
Esto deriva de una cualidad especial de la ley del plan pues, según la Carta,
"sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución" por
lo cual es perfectamente natural que en estas leyes se incluyan normas instrumentales,
esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio
plan de desarrollo.
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Naturaleza/CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Obligatoriedad
Las
contribuciones parafiscales que son de naturaleza esencialmente pública, pues
son fruto de la soberanía fiscal del Estado, aun cuando puedan ser
administrados por entidades privadas. Además, esos recursos parafiscales pueden
servir para financiar servicios o inversiones en determinados espacios, pues
ellos son una contribución obligatoria para cierto sector de la sociedad, cuya
finalidad es la reversión de tales recursos en ese mismo sector. Por ende, es
perfectamente natural que se incluyan dentro de la ley del plan disposiciones
sobre la forma como deben ser gestionados y ejecutados estos recursos
parafiscales pues ellos sirven para financiar, en forma permanente, servicios e
inversiones en determinados sectores sociales.
LEY-Unidad de materia/MECANISMOS DE
PARTICIPACION EN GESTION DE RECURSOS PARAFISCALES
En un plan de
desarrollo eminentemente participativo y que busca fortalecer la sociedad civil
es razonable incluir un norma encaminada a democratizar la forma de elección de
los representantes y directivos de las entidades que manejan recursos
parafiscales, pues una tal disposición constituye una medida idónea para
impulsar el cumplimiento de los objetivos y las inversiones del plan, conforme
a su propia filosofía participativa. Existe pues una conexidad razonable entre
el artículo acusado y el tema dominante de la Ley 188 de 1995, por lo cual la
Corte considera que la norma impugnada no viola la unidad de materia. La Corte
no encuentra ninguna objeción a que la ley exija que las entidades que manejan
contribuciones parafiscales elijan a sus representantes y directivos por medios
democráticos, pues de esa manera se busca que todos los intereses que conforman
el sector gravado parafiscalmente se encuentren adecuadamente representados y
puedan incidir en la forma de manejo de tales recursos.
FEDERACION
NACIONAL DE CAFETEROS-Elección
democrática de representantes
La Ley 66 de 1942
autorizó al Gobierno para prorrogar los contratos celebrados con la Federación
Nacional de Cafeteros, entidad encargada desde  esa época de manejar recursos
parafiscales, aun cuando en ese entonces no recibieran tal denominación. Esa
ley estableció que por tal razón era procedente una modificación de los
estatutos de la Federación a fin de perfeccionar sus mecanismos democráticos
internos de representación, con medidas como las siguientes: todos los
cafeteros debían afiliarse a la Federación para gozar de sus beneficios y votar
para elegir los Comités Municipales, que a su vez elegían los Comités
Departamentales y el Comité Nacional, elecciones en las cuales se aplicaría el
sistema de cuociente electoral para garantizar una representación equitativa.
MECANISMOS DE
PARTICIPACION-Elección
democrática de representantes en asociaciones o agremiaciones
Por el carácter
público y coactivo de los recursos parafiscales que manejan estas entidades,
asociaciones o agremiaciones, es legítimo que la ley ordene la elección
democrática de sus representantes. No se trata entonces de una injerencia de
las autoridades en la autonomía de una entidad asociativa que pudiera
desconocer su autonomía interna  y, por ende, violar el derecho de asociación,
sino que es una expresión del carácter democrático que, por  mandato de la
propia Constitución, deben tener ciertas entidades, por las funciones
particulares que ejercen en la sociedad.  En ese orden de ideas, la Corte concluye
que la norma acusada no tiene reserva de ley estatutaria pues no desarrolla una
nueva institución y mecanismo de participación ciudadana sino que es una
disposición que no hace más que reiterar y cumplir el mandato del artículo 39
de la Carta, según el cual las organizaciones sociales y gremiales se deben
sujetar a los principios democráticos. En efecto, una entidad que maneja
recursos parafiscales es un típica organización gremial de las reguladas por el
artículo 39 superior, pues estas contribuciones gravan a un sector de la
sociedad para que la entidad que las administre efectúe inversiones y brinde
servicios a ese mismo sector.
Referencia: Demanda
No. 1095
Norma acusada: Ley
188 de 1995 artículo 43
Actor: Juan Carlos Ramírez
Gómez
Tema:
Plan de desarrollo,
participación democrática, gestión de recursos parafiscales y unidad de
materia.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
ocho (8) de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Carlos
Gaviria Díaz, y por los Magistrados  Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera
Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Juan
Carlos Ramírez Gómez presenta demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 43 de la Ley 188 de 1995, la cual fue radicada con el número D-1095.
Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el
Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de
esta sentencia.
II. DEL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISIÓN.
La norma impugnada
es la siguiente:
Ley 188 de 1995
(2 de junio)
Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones (1995-1998)
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
Artículo 43.-
Modernización institucional y participación ciudadana. Las entidades,
asociaciones o agremiaciones que de acuerdo con la ley administren recursos
parafiscales deberán elegir sus representantes y directivos por medio
democráticos, incluyendo los mismos adoptados para la Rama del poder
legislativo.
III. LA DEMANDA.
El actor considera
que la norma demandada viola los artículos 151, 158, 169, 339 y 342 de la
Constitución Política
Según el demandante,
el artículo 43 de la Ley 188 de 1995 desconoce la regla de la unidad de
materia, pues no guarda ninguna conexidad razonable con el tema general de la
ley del plan, del cual hace parte. Para mostrar lo anterior, y con base en
decisiones de esta Corporación, el actor considera que la conexidad asume tres
formas: teleológica, causal y sistemática o temática. Ahora bien, continúa el
actor, no existe ninguna conexidad de ese tipo entre el artículo impugnado y la
ley. Así, "no se presenta una relación causal entre la norma acusada y la
ley 188 de 1995, pues la materialización o ejecución de la ley del plan, no
exige una relación de medio a fin que justifique la intervención en el régimen
interno de tales entidades, asociaciones o agremiaciones". Tampoco existe
una conexidad  teleológica pues "el contenido general de la ley 188 de
1995 dista de la finalidad perseguida por el artículo 43 acusado, pues mientras
la ley 188 de 1995 en su artículo 1º pretende ´orientar la acción del Estado y
de la sociedad civil hacia el crecimiento integral de la persona humana y el
desarrollo solidario de la comunidad colombiana´, el artículo 43 regula de
manera específica aspectos particulares de las entidades, asociaciones o
agremiaciones que manejan recursos parafiscales." Y, finalmente, no
encontramos una relación temática o sistemática "ni por la naturaleza de
los tópicos que ambas tratan, ni por exigencias sistemáticas que obliguen al
legislador a referirse a un asunto tan específico como el régimen interno de
ciertas asociaciones, dentro de una ley que regula de manera general la
planeación económica del Estado."
De otro lado, el
demandante considera que la disposición acusada también viola el artículo 169
de la Carta, "pues si bien es cierto, que la ley en su título no puede
incluir todos los asuntos que se deban tratar en la misma, ésta debe indicar al
menos la naturaleza de los temas regulables en ella. Pero en este caso, la ley
188 invoca en su título la decisión de concretar objetivos generales en la
política económica del país, pero no la de regular aspectos relacionados con el
derecho de asociación consagrado en el artículo 38 de la Constitución
Política"
El demandante
considera también que la norma impugnada desconoce el artículo 339 de la Carta,
que indica el contenido propio del plan de desarrollo. Según su criterio, una
norma como la acusada no es propia de la Parte general del Plan,  pues es
"una disposición instrumental que no entraña  objetivo u orientación de
política estatal alguno." Y, menos aún le parece propia de la segunda
parte del mismo, esto es del Plan de Inversiones Públicas, cuyo contenido es de
carácter presupuestal y financiero y por ende "es perfectamente ajeno a la
materia" del artículo acusado.
En ese mismo
contexto, para el actor, la disposición desconoce la sujeción que debe tener la
ley del plan a la ley orgánica de planeación pues "no existe relación
alguna entre las materias propias del Plan definidas en la Ley Orgánica del
Plan y el artículo acusado".
Finalmente, el
demandante considera que el concepto de participación que se encuentra
relacionado con la planeación no puede extenderse a la regulación de aspectos
internos alusivos a la integración del personal directivo de una entidad
privada, asociación o agremiación, aspectos que deben ser reglados conforme al
artículo 38 de la Carta. Según su criterio:
"Aceptar
que, so pretexto de la participación ciudadana que la Ley 188/94 menciona en el
artículo 14, la regulación de los mecanismos electorales internos de las
entidades administradoras de fondos parafiscales -incluidas personas jurídicas
privadas- pueda ser materia de una Ley del Plan, implicaría aceptar que en
desarrollo de idéntico principio  participativo la ley del Plan podría dictar
regulaciones sobre mecanismos electorales internos de las  corporaciones
públicas de elección popular, cuestión igualmente absurda. Existen, entonces,
otras formas normativas adecuadas para este tipo de regulaciones como las leyes
estatutarias de participación, o leyes estatutarias electorales, o leyes
ordinarias que regulen propiamente estos aspectos. No, en todo caso, la Ley del
Plan."
IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS
El ciudadano Juan
Fernando Romero Tobón, en representación del Ministerio de Hacienda, interviene
en el proceso para impugnar la demanda y defender la constitucionalidad de la
norma acusada. Para ello estudia in extenso la conexión que existe entre
democracia, desarrollo y participación, para concluir, en relación con el tema
de la parafiscalidad, lo siguiente:
"Revelado el
carácter democrático de la parafiscalidad como parte del desarrollo del
concepto del Estado Social de Derecho, no puede derivarse otra conclusión
lógica que la de permitir que el manejo de los recursos provenientes de dicha
atribución estatal no puede dejar al margen a quienes de una u otra forma se
encuentran  comprometidos en el mismo v.gr., aquellos que conforman el sector
que se encuentra gravado: los aportantes. No puede ser, como se ha venido
manejando desde sus primeros tiempos y concebido en esa forma, un privilegio de
ciertos grupos que se encargan de darle orientación. Téngase en cuenta que en
la mayor parte de asociaciones se pregonan principios de esa índole sin que con
ello se atente contra la autonomía de la organización. Caso ejemplar son los
sindicatos de trabajadores a los que se les exige mecanismos democráticos en la
adopción de sus decisiones."
Lo anterior tiene,
según el interviniente, una importante consecuencia sobre los mecanismos de
planeación. En efecto, según su criterio:
"Una
formulación que será tenida en cuenta en lo que sigue es el nexo fundamental
existente entre la democracia y el plan de desarrollo. Uno y otro son
tributarios de una  manera de ver el devenir social como un acto consciente en
donde deben estar representados todos los estamentos sociales. La planeación,
por una parte es el  compromiso anticipado de un proyecto político en sus
diferentes facetas. La democracia impide que sólo se trate de una decisión
arbitraria, aislada de quienes se encuentran afectados, o, adicionalmente, que
en el proceso de su ejecución resulten realidades impuestas sin saber los
criterios y poner de presente el debate y la contradicción propios de un
proceso democrático. Por ello se explican los artículos 339 y 340 constitucionales."
En ese orden de
ideas, sostiene el ciudadano, se entiende que el artículo 150 ordinal 4º de la
Constitución establezca que dentro de la ley del plan se deben incluir temas
instrumentales y mecanismos de participación como los previstos por la norma
acusada, puesto que de esa manera se busca garantizar que dentro de las
entidades que manejan recursos parafiscales -que son públicos- "todos los
intereses que conforman el sector económico gravado parafiscalmente, tengan la
posibilidad de estar representados".  Concluye al respecto el
interviniente:
"Por
consiguiente, en lo que tiene que ver con las entidades privadas que
administren recursos parafiscales, no basta con asegurar que dentro de la
administración de estos recursos fiscales participen los  mismos particulares
que se van a beneficiar con los mismos, bajo la forma de la descentralización
por colaboración , sino que es preciso que dentro de la misma puedan participar
todos los subsectores que pertenezcan al sector económico gravado.
Nótese que con la
primera forma de intervención del estado se materializa el postulado de la
gestión de los asuntos económicos por parte de los actores sociales (regulación
de lo parafiscal) mientras que con la segunda lo son los de democracia
participativa y pluralista, en la medida en que involucran mecanismos
tendientes a que todos los intereses del sector gravado se encuentren
representados en la entidad privada  que administra el recurso parafiscal,
principios éstos, esenciales a todo Estado Social de Derecho."
Ahora bien, como los
objetivos de participación democrática y pluralista en la gestión de los
intereses económicos de los asociados son un elemento central del debate del
Plan, el ciudadano considera que es perfectamente natural que esa ley incluya
una norma como la demandada. Según su criterio, "los procedimientos
democráticos para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, previstos en
los artículos 339, 340 y 341 constitucionales, no pueden ser entendidos, como
parece hacerlo el actor, como los únicos mecanismos de participación
democrática previstos para el efecto. Son éstos, una especie dentro del género
de democracia participativa y pluralista, en el cual también se enmarca el
contenido de la preceptiva demandada. "
Además, tampoco hay
ruptura de la unidad de materia pues "como con los recursos parafiscales,
que son recursos públicos, -respetando su destinación específica- se deben
cubrir programas y subprogramas previstos en la Ley del Plan, es lógico que se
prevea, dentro de la misma ley, que los directivos de las entidades que
administren los fondos parafiscales, deban ser elegidos por métodos
democráticos". Según el ciudadano interviniente, el problema del actor es
que "parte del supuesto de que la Ley del plan tiene contenidos exclusivamente
económicos, lo que dista de ser cierto". Por el contrario, considera el
interviniente:
"La noción
de desarrollo, en el marco de la Constitución Política de 1991 desborda el
ámbito económico y comprende todo lo relacionado con las relaciones sociales,
culturales y ambientales de la sociedad colombiana, con base en las cuales se
pretende lograr la integridad del hombre, entendido éste como un fin en sí
mismo.
Dentro de tal
contexto, se puede encontrar la perfecta concordancia del texto legal acusado
con principios y valores constitucionales, necesariamente aplicables a todo el
proceso de planeación en general.
Así, en el
artículo primero de la Carta se prescribe como consustancial a la forma de
República unitaria propia del Estado colombiano, la democracia participativa y
pluralista, presentes, como ya se mostró dentro de la filosofía del texto
demandado.
De igual forma,
en el artículo 2º de la Carta se define como uno de los fines esenciales del
Estado, ´facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan
y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación´, fin
dentro del cual se enmarca la utilización de mecanismos de representación real
dentro de las entidades de derecho privado que administran recursos
parafiscales.
Finalmente, en el
artículo 39 constitucional se prevé que ´la estructura interna y el
funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se
sujetarán al orden legal y a los principios democráticos´, disposición
desarrollada por el texto demandado. Según se indicó en la parte general de
esta defensa.
Con base en las
razones anteriores queda demostrado que no existe violación del principio
constitucional de la unidad de materia, sobre el que, además, la Corte se ha
pronunciado de manera reiterada, en términos que en nada contradicen la
inclusión del artículo demandado dentro de este proceso."
En ese mismo orden
de ideas, el intervinientes considera que no hay violación de la ley orgánica
de planeación puesto que ésta señala, "por un lado, que la parte general
del Plan contendrá el señalamiento de los instrumentos para armonizar la
planeación nacional con la sectorial (dentro de la que se encuentra el fenómeno
de la parafiscalidad), y de otro, que el plan de inversiones especificará los
mecanismos idóneos para la ejecución del plan, los cuales son objetivos del
artículo acusado, como ya se ha mostrado."
V. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
En su concepto de
rigor, el Procurador General de la Nación, Orlando Vásquez Velásquez defiende
la constitucionalidad de la norma acusada.
Para ello comienza
por analizar la naturaleza jurídica de los recursos parafiscales y concluye,
con base en la jurisprudencia de la Corte, lo siguiente:
"De acuerdo
a la jurisprudencia mencionada, es evidente que los recursos que el Estado
obtiene del recaudo de las contribuciones parafiscales, son recursos de
naturaleza pública, y en tal virtud, es obvio que su manejo, administración y
custodia obedezca a criterios puramente estatales. En este sentido, se
justifica plenamente la inclusión de disposiciones contentivas de medidas en
materia de parafiscalidad en el Plan Nacional de Desarrollo, y específicamente
en el Plan de Inversiones Públicas, ya que como se expresó en la jurisprudencia
anterior, la intervención del Estado en relación con los recursos parafiscales
implica que la soberanía fiscal no solamente se traduce en el momento del
recaudo, donde se prevé la exacción obligatoria de los sectores gravados, sino
que incluso se refleja en el establecimiento de condiciones de riguroso
acatamiento para aquellas entidades que se encargan de administrar estos
recursos.
En efecto, la
circunstancia de estar destinados estos recursos públicos a un determinado
sector de la economía en cuyo beneficio se instituyen, y el hecho de
presentarse casos en que se realice su administración por parte de entidades de
derecho privado, no conlleva una variación en la naturaleza pública de estos
recursos que determine una variación sustancial de los criterios de
administración de los mismos."
Con base en lo
anterior, el Ministerio Público encuentra razonable que la ley del plan incluya
normas relativas a la administración de tales recursos parafiscales. Concluye
entonces el Procurador:
"No es factible
aceptar, al tenor de lo afirmado por el demandante, que la participación en la
Planeación únicamente hace alusión a la conformación de los Consejos Nacionales
o sectoriales de Planeación. Toda la actividad estatal debe llevar impreso el
elemento participativo, para estar acorde con los principios que sobre la
materia consagra la Carta, más aún cuando en este caso nos referimos al manejo
de recursos vitales para la economía y la sociedad.
De esta manera se
justifica plenamente la elección de los directivos y representantes de las
entidades, asociaciones o agremiaciones que administran estos recursos, de
acuerdo a criterios democráticos, para que también se dé desarrollo al elemento
participativo en la toma de decisiones que afectan al sector a donde se
dirigen.
En conclusión, no
puede inferirse la supuesta ´ausencia de unidad de materia´ que esgrime el
libelista como base de la pretensión de inexequibilidad, y por ende, el
despacho, previas las consideraciones realizadas a lo largo del presente análisis,
considera que no es viable acceder a la petición de inconstitucionalidad
incoada."
VI. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 43 la Ley 188 de 1995, ya que se trata de
la demanda de un ciudadano contra una norma legal.
Cosa juzgada
relativa y pronunciamiento de fondo.
2- En la sentencia
C-015/96, MP José Gregorio Hernández Galindo, esta Corporación declaró
exequible la Ley 188 de 1995, pero limitó el alcance de la cosa juzgada, pues
señaló que la constitucionalidad era decretada únicamente en cuanto al vicio de
forma relativo a una posible presentación extemporánea del proyecto consolidado
de Plan Nacional de Desarrollo ante el Consejo Nacional de Planeación.
Igualmente, en esa misma sentencia, la Corte se inhibió de fallar respecto de
la inconstitucionalidad alegada contra el artículo 43  de esa misma ley, por
ineptitud sustancial de la demanda.  Esto significa que en este caso no existe
cosa juzgada constitucional absoluta en relación con la norma demandada, por lo
cual procede un examen de fondo del artículo acusado.
El asunto bajo
revisión: Plan de desarrollo, participación democrática, gestión de recursos
parafiscales y unidad de materia.
3- Según el actor,
la norma es inconstitucional por cuanto regula una materia -como los mecanismos
de participación en la gestión de los recursos parafiscales- que no es propia
de un plan de desarrollo, con lo cual se viola la regla de unidad de materia
(CP art. 158) y se desconocen las disposiciones constitucionales relativas al
contenido de los planes de desarrollo (CP arts 339 y ss). Por el contrario,
según el ciudadano interviniente y la Vista Fiscal, la norma acusada se ajusta a
la Carta, por cuanto los planes deben contener también los mecanismos
necesarios para su ejecución, por lo cual, si se trata de un plan que tiene
como eje la participación ciudadana, resulta natural que se incluyan normas
sobre gestión democrática de las contribuciones parafiscales, que son por
naturaleza recursos públicos. Por ello, la Corte debe examinar el contenido de
los planes de desarrollo, con el fin de determinar si es legítimo incluir en el
mismo normas como la acusada.
Planes de
desarrollo y participación democrática.
4- El artículo 339
de la Constitución es la norma básica que regula el contenido del plan de
desarrollo. Así, esta disposición establece que este plan tendrá una parte
general, en donde "se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de
largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las
estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental que serán adoptadas por el gobierno". Igualmente, según esta
disposición, la ley del plan contendrá un plan de inversiones públicas
compuesto por "los presupuestos plurianuales de los principales programas
y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos
financieros requeridos para su ejecución.".
Una primera lectura
de esta norma constitucional podría hacer pensar que el plan de desarrollo es
un instrumento puramente técnico,  por medio del cual el Estado establece los
objetivos económicos de largo y mediano plazo, así como los instrumentos
financieros y presupuestales para alcanzar tales metas. Sin embargo, como bien
lo señalan el Ministerio Público y el ciudadano interviniente, una tal
interpretación reduce el alcance del plan de desarrollo, pues se basa en una
lectura unilateral del artículo 339 de la Carta. Por ello, la Corte considera
que el contenido del plan de desarrollo no puede ser establecido interpretando
de manera aislada y con una óptica puramente económica esa disposición
constitucional -como parece hacerlo el demandante- sino que su alcance debe ser
determinado a la luz de los principios y valores de la Carta, y en consonancia
con todas las otras normas constitucionales relativas a la planeación.
5- Ahora bien, uno
de los principios medulares de la Constitución de 1991 es la participación
democrática, la cual no sólo aparece como un valor incorporado al preámbulo,
sino que es también un principio del Estado colombiano (CP art. 1º), uno de sus
fines (CP art. 2º) y un derecho de todo ciudadano (CP art. 40). En ese orden de
ideas, como la configuración orgánica establecida por la Carta debe ser
interpretada a la luz de los valores, principios y derechos consagrados en la
parte dogmática, es indudable que el principio participativo permea, en mayor o
menor medida, todas las instituciones y procedimientos constitucionales. En
particular, esto significa que los procesos de elaboración, ejecución,
seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo, tanto a nivel nacional
como  a nivel de las entidades territoriales, deben ser, en lo posible, participativos,
puesto que uno de los fines esenciales del Estado es "facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política y administrativa de la Nación" (CP art. 2º). Por
consiguiente, en una democracia participativa como la colombiana (CP Preámbulo
y art. 1º), la planeación no debe ser entendida como una operación puramente
técnica adelantada por funcionarios que burocráticamente imponen  a la sociedad
unos objetivos de largo plazo, una metas de mediano plazo y unas estrategias
técnicas para alcanzarlos. La planeación en un Estado social de derecho fundado
en la activa participación de todos (CP arts 1º y 2º) es, por el contrario, un
ejercicio de deliberación democrática, por medio del cual el Estado y la sociedad
interactúan para construir una visión de futuro que permita orientar las
acciones estatales y sociales del presente. La planeación  es entonces un punto
de encuentro entre los criterios técnicos de asignación de recursos y los
criterios políticos y sociales de articulación de intereses. Eso explica que la
misma Carta establezca el carácter participativo del proceso de planeación. No
sólo el plan debe ser aprobado por el Congreso (CP art. 150 ord 4º) -que es el
órgano de discusión democrática y pluralista por excelencia- sino que, además,
el proyecto de plan será elaborado con la participación activa de las entidades
territoriales y deberá ser consultado al Consejo Nacional de Planeación,  que
es el foro de discusión  de este plan y está integrado por representantes de
las entidades territoriales y de distintos intereses económicos, sociales,
culturales, ecológicos y comunitarios (CP arts 40 y 341 y Ley 152 de 1994 arts
9º y 16 y ss). En armonía con lo anterior, la Ley 152 de 1994 o ley orgánica
del plan de desarrollo señala en su artículo 2º g) que la participación es uno
de los principios que rige los procesos de planeación en el país.
Existe entonces un
estrecho vínculo entre democracia, participación y desarrollo, que ya había
sido resaltado por esta Corte, desde sus primeras decisiones, cuando señaló
que  la planeación "debe adelantarse de la base hacia arriba, pues el plan
se elaborará con la participación de las autoridades de planeación de las
entidades territoriales (art. 341 C.P.), y se someterá al Consejo Nacional de
Planeación (art. 340) donde tienen asiento las entidades territoriales al lado
de representantes de intereses económicos y de otros compartimentos de la
sociedad[1]"
Esta importancia de la deliberación democrática amplia en la planeación fue
reiterada por esta Corporación en reciente decisión. Dijo entonces la Corte:
"El Plan,
entonces, no es el resultado exclusivo de trabajos técnicos y económicos
elaborados en el interior del Gobierno, ni tampoco el de las deliberaciones que
tienen lugar en las cámaras, sino que incorpora, por mandato constitucional, el
concepto y análisis de un foro deliberante y libre que representa a los
asociados, cuyo interés en el proceso de planeación es incontrovertible en
cuanto los  afecta de modo directo.[2]"
6- En ese mismo
orden de ideas, y como bien lo destaca el ciudadano interviniente, tampoco se
puede tener una visión reductora, en términos puramente económicos, del
desarrollo. En efecto, conforme a los principios y valores constitucionales, el
desarrollo no es un sinónimo del simple crecimiento económico sino que es un
proceso complejo e integral que tiene otras dimensiones, pues comprende también
las relaciones ambientales, sociales y culturales. Así, por no citar sino
algunos ejemplos, el desarrollo tiene que ver con la cultura pues debe
potenciar las capacidades de la persona humana y proteger las riquezas culturales
del país (CP art. 9º). Igualmente, el nuevo concepto de desarrollo plasmado en
la Carta tiene profundas implicaciones ecológicas, ya que la Constitución
establece que el desarrollo debe ser sostenible (CP art. 80). Esta Corporación
ya había sostenido al respecto:
"La
dimensión ecológica de la Constitución, como norma de normas que es (CP art.
4), confiere un sentido totalmente diverso a todo un conjunto de conceptos
jurídicos y económicos. Estos ya no pueden ser entendidos de manera
reduccionista o economicista, o con criterios cortoplacistas,  como se hacía
antaño, sino que deben ser interpretados conforme a los principios, derechos y
obligaciones estatales que en materia ecológica ha establecido la Constitución,
y en particular conforme a los principios del desarrollo sostenible.[3]"
Finalmente, el
desarrollo también debe potenciar la capacidad de las personas y las
comunidades para controlar sus propios destinos, pues el Estado debe facilitar
la participación en las decisiones que los afectan (CP art. 2º). Esto significa
que las personas y comunidades no son simples objetos de los procesos de
desarrollo sino que son los sujetos protagónicos de los mismos, por lo cual la
participación democrática aparece profundamente ligada a una noción integral de
desarrollo, que es la que deriva de los principios y valores consagrados en la
Constitución.
7- Por todo lo
anterior, la Corte considera que la participación democrática se encuentra
ligada a la planeación del desarrollo, por lo cual en principio es admisible
que la ley del plan incluya normas sobre mecanismos de participación. Sin
embargo, como bien lo señala el actor, no sería válido incorporar a la ley del
plan cualquier tipo de disposición sobre participación democrática. Por
ejemplo, no se podrían incluir en esta ley artículos que modifiquen el sistema
electoral, con el argumento de que, conforme a la Carta, la planeación es
participativa, pues toda ley debe referirse a una misma materia (CP art. 158) y
el contenido de la ley del plan es específico (CP art. 339). Por consiguiente,
la ley del plan puede incorporar solamente aquellas normas sobre participación
que guarden una conexidad razonable con la planeación misma, por lo cual entra
la Corte a analizar si la disposición acusada rompe la unidad de materia de la
ley del plan.
Plan de
desarrollo y gestión democrática de los recursos parafiscales.
8- El artículo
impugnado señala que, con el fin de fomentar la  modernización institucional y
la participación ciudadana, las entidades, asociaciones o agremiaciones que de
acuerdo con la ley administren recursos parafiscales deberán elegir sus
representantes y directivos por medios democráticos, incluyendo los mismos
adoptados para la Rama del poder legislativo. Según el actor, esta disposición
rompe la unidad de materia pues no se trata de mecanismos de participación
ligados con el proceso de planeación. Según su criterio, la disposición acusada
se refiere al derecho de asociación (CP art. 58), pues regula la estructura
interna de una entidad, mientras que los mecanismos de participación relativos
a la ley del plan son exclusivamente los escenarios de discusión del plan, esto
es, los consejos nacional y territoriales de planeación.
La Corte considera
que la visión del demandante de la dimensión participativa en el plan es
demasiado estrecha. En efecto, conforme a lo desarrollado en los fundamentos 5º
a 7º de esta sentencia, la participación democrática permea todo el proceso de
planeación y no sólo la elaboración del plan. Esto significa que es
pefectamente legítimo que la ley establezca, dentro de ciertos límites,
mecanismos de ejecución, fiscalización y evaluación del plan que sean
esencialmente participativos.
9- A pesar de lo
anterior, se podría sostener -como lo hace el actor- que el Legislador puede
consagrar otros mecanismos de participación para la ejecución y fiscalización
ciudadana del plan de desarrollo, pero que ellos no pueden estar incluidos en
la misma ley del plan por no ser un contenido propio de un plan de desarrollo.
Estos mecanismos, según este criterio, deberían hacer parte de otros estatutos
normativos, como la ley orgánica del plan o las leyes estatutarias sobre
mecanismos de participación y sobre derecho de asociación, por lo cual su
inclusión en el plan de desarrollo rompe la unidad de materia (CP art. 158).
La Corte no comparte
el anterior criterio, por cuanto considera que el actor olvida que, conforme a
la Carta, los planes de desarrollo deben incorporar normas instrumentales. Así,
la Constitución establece que la ley del plan debe contener no sólo los
objetivos generales y las inversiones públicas que piensan adelantarse sino
también "las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los
mismos" (CP art. 150 ord 4º).  En ese mismo sentido, la Ley 152 de 1994 o
Ley Orgánica del Plan señala que la parte general del plan de desarrollo debe
incluir no sólo los objetivos y metas nacionales y sectoriales de largo y
mediano plazo sino también "los procedimientos y mecanismos generales para
lograrlos" (art. 5º lit. c), y añade que el plan de inversiones debe
incluir "la especificación de los mecanismos idóneos para su
ejecución" (art. 6º lit d).
Por consiguiente, es
propio de la ley del plan comprender normas destinadas a permitir que se
cumplan los objetivos y metas señalados en la parte general y que efectivamente
se adelanten las inversiones programadas en la programación de las inversiones.
Esto deriva de una cualidad especial de la ley del plan pues, según la Carta,
"sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución" (CP
art. 341) por lo cual es perfectamente natural que en estas leyes se incluyan
normas instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta
en marcha del propio plan de desarrollo.
En ese orden de
ideas, si se aprueba un plan que, por su propia filosofía participativa,
requiere para su ejecución idónea de ciertos mecanismos participativos, la
Corte considera que ellos pueden ser incluidos en la ley del plan, sin que con
ello se rompa la unidad de materia.
10- Ahora bien, la
norma acusada está referida a la gestión de las contribuciones parafiscales
que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, son de naturaleza
esencialmente pública[4],
pues son fruto de la soberanía fiscal del Estado, aun cuando puedan ser
administrados por entidades privadas. Además, esos recursos parafiscales pueden
servir para financiar servicios o inversiones en determinados espacios, pues
ellos son una contribución obligatoria para cierto sector de la sociedad, cuya
finalidad es la reversión de tales recursos en ese mismo sector. Por ende, es
perfectamente natural que se incluyan dentro de la ley del plan disposiciones
sobre la forma como deben ser gestionados y ejecutados estos recursos
parafiscales pues ellos sirven para financiar, en forma permanente, servicios e
inversiones en determinados sectores sociales.
11- De otro lado, el
Plan de Desarrollo de la presente administración ha hecho de la participación
democrática y del fortalecimiento de la llamada sociedad civil uno de sus ejes
esenciales.
Así, el artículo 4º
de la Ley 188 de 1995 señala que "para realizar los propósitos del Plan, el
Estado y la sociedad civil deben aunar sus esfuerzos con el fin de formar
un nuevo ciudadano colombiano más productivo en lo económico; más
solidario en lo social; más participativo y tolerante en lo político...
(subrayas no originales)". Por su parte, el artículo 6º agrega que
"el Estado y la sociedad civil funcionalmente organizada, diseñarán
y aplicarán un modelo alternativo de desarrollo humano integral; que movilice
permanente y participativamente al pueblo colombiano y organice sus
recursos y medios para lograr los propósitos del PLAN SALTO SOCIAL, orientados
hacia la formación del nuevo ciudadano colombiano (subrayas no
originales)". Por su parte, el artículo 7º establece como principio del
nuevo modelo de desarrollo que "la movilización, permanente y
participativa, del conjunto de la sociedad civil y del Estado, es necesaria
para asegurar el adecuado funcionamiento del Modelo Alternativo (subrayas no
originales)". En ese mismo orden de ideas, el artículo 9º señala que se
debe promover "el espacio de participación ciudadana como el ámbito
de encuentro del espacio público propio del Estado con el espacio privado
propio de la sociedad civil, con el fin de propiciar la concertación y la
acción de ésta y de aquél en el proceso de desarrollo (subrayas no
originales)". Y, finalmente, el artículo 14 de esta ley precisa que una de
las principales estrategias del buen gobierno, para la formación del nuevo
ciudadano es el "fomento de la participación de la sociedad civil.
(subrayas no originales)".
Pero es no es todo.
Los documentos que sirvieron al Gobierno de sustento teórico para sus
planteamiento y que, conforme al artículo 2º de la Ley 188 de 1995, integran
la Parte General del Plan, refuerzan esa centralidad de la participación en el
modelo alternativo de desarrollo propuesto. Así, el documento central señala al
respecto:
"Bajo los
principios antes expuestos, el propósito esencial del Gobierno en materia de
desarrollo social es convocar al país a la construcción de un nuevo ciudadano
y una nueva sociedad. Para lograrlo, estimulará y promoverá la participación
activa de la comunidad en todos los ámbitos de la gestión social, desde
la definición de la política de largo plazo hasta el control de los proyectos
en el ámbito local. Con la participación y control de la comunidad, el
desarrollo social será más legítimo, racional, eficiente y eficaz, y producirá
mayor beneficio a todos los ciudadanos. Esta es la base del buen Gobierno"
(subrayas no originales)[5].
Y, en materia de
inversiones, concluye el citado documento que "la participación debe
permear los espacios de decisión, ejecución y fiscalización de las inversiones
públicas que tengan un impacto significativo sobre la comunidad y su
desarrollo"[6].
12- Por todo lo
anterior, la Corte encuentra que en un plan de desarrollo eminentemente
participativo y que busca fortalecer la sociedad civil es razonable incluir un
norma encaminada a democratizar la forma de elección de los representantes y
directivos de las entidades que manejan recursos parafiscales, pues una tal
disposición constituye una medida idónea para impulsar el cumplimiento de los
objetivos y las inversiones del plan (CP art. 150 ord 4º), conforme a su propia
filosofía participativa. Existe pues una conexidad razonable entre el artículo
acusado y el tema dominante de la Ley 188 de 1995, por lo cual la Corte considera
que la norma impugnada no viola la unidad de materia (CP art. 158). En efecto,
debe recordarse que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación,
sólo pueden declararse inexequibles por violar este principio aquellas
disposiciones que no tengan ninguna relación  razonable y objetiva con la
materia de la ley. Ha dicho al respecto la Corte:
"La
interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su
finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente
de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley.
Anótase que el
término "materia", para estos efectos, se toma en una acepción
amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario
referente.[7]"
13- La Corte
considera entonces que el artículo impugnado es una de las normas
instrumentales específicamente previstas por el artículo 150 ord. 4º de la
Carta y por los artículos 5º y 6º de la Ley 152 de 1994, por lo cual se
desechan también los cargos del demandante en relación con la presunta
violación del contenido específico de la Ley del Plan (CP arts 339) o de los
mandatos de la Ley Orgánica del Plan (CP arts 151 y 342). En ese mismo orden de
ideas, tampoco es admisible el cargo sobre vulneración del artículo 169 de la
Constitución, según el cual el título de las leyes debe corresponder a su
contenido, pues la Ley 188 de 1995 es la del Plan Nacional de Desarrollo y
-como se ha señalado insistentemente- la norma acusada es una disposición
instrumental para la ejecución del citado plan, conforme a la filosofía de
participación democrática y fortalecimiento de la sociedad civil que lo
inspira.
La
constitucionalidad material de la norma.
14-  Aun cuando el
actor no acusa materialmente el artículo 43 de la Ley 188 de 1995 sino que sólo
lo impugna por razones de procedimiento, entra la Corte a analizar la
legitimidad constitucional sustantiva del mismo,  por cuanto corresponde a esta
Corporación estudiar las normas demandadas frente a la totalidad de los preceptos
de la Constitución (art. 22 Dto. 2067 de 1991), y no únicamente en relación con
las disposiciones constitucionales señaladas por los ciudadanos.
En ese orden de
ideas, la Corte no encuentra ninguna objeción a que la ley exija que las
entidades que manejan contribuciones parafiscales elijan a sus representantes y
directivos por medios democráticos, pues de esa manera se busca que -como bien
lo señala el ciudadano interviniente- todos los intereses que conforman el
sector gravado parafiscalmente se encuentren adecuadamente representados y
puedan incidir en la forma de manejo de tales recursos. En efecto, es necesario
recalcar que las contribuciones parafiscales son fruto de la soberanía fiscal y
son cobradas coactivamente. Son pues obligatorias y no voluntarias pues
"el sujeto gravado no puede eximirse del deber de pagar la
contribución"[8],
rasgo que diferencia a estas contribuciones parafiscales de las tasas y las
acerca a la naturaleza jurídica de los impuestos. Ahora bien, uno de los más
viejos y clásicos principios del constitucionalismo es aquel de que no debe
haber impuesto sin representación, que se concreta en la norma según el cual
sólo los  órganos plurales de representación popular pueden establecer
impuestos (CP art. 338), por lo cual resulta perfectamente congruente que se
exijan mecanismos de representación democrática en la elección de los
directivos de  las entidades encargadas de manejar recursos parafiscales. Es
más, por tal razón, la democratización  de las agremiaciones encargadas de
manejar tales contribuciones no es una novedad de la Constitución de 1991 sino
que es una vieja tradición del derecho público colombiano. En efecto, la Ley 66
de 1942 autorizó al Gobierno para prorrogar los contratos celebrados con la
Federación Nacional de Cafeteros, entidad encargada desde  esa época de manejar
recursos parafiscales, aun cuando en ese entonces no recibieran tal
denominación. Esa ley estableció que por tal razón era procedente una
modificación de los estatutos de la Federación a fin de perfeccionar sus
mecanismos democráticos internos de representación, con medidas como las
siguientes: todos los cafeteros debían afiliarse a la Federación para gozar de
sus beneficios y votar para elegir los Comités Municipales, que a su vez
elegían los Comités Departamentales y el Comité Nacional, elecciones en las
cuales se aplicaría el sistema de cuociente electoral para garantizar una
representación equitativa.
15- La Corte
considera entonces que, por el carácter público y coactivo de los recursos
parafiscales que manejan estas entidades, asociaciones o agremiaciones, es
legítimo que la ley ordene la elección democrática de sus representantes. No se
trata entonces de una injerencia de las autoridades en la autonomía de una
entidad asociativa que pudiera desconocer su autonomía interna  y, por ende,
violar el derecho de asociación (CP art. 38), sino que es una expresión del
carácter democrático que, por  mandato de la propia Constitución, deben tener
ciertas entidades, por las funciones particulares que ejercen en la sociedad
(CP arts 26, 39 y 103).  En ese orden de ideas, la Corte concluye que la norma
acusada no tiene reserva de ley estatutaria pues no desarrolla una nueva
institución y mecanismo de participación ciudadana (CP art. 152) sino que es
una disposición que no hace más que reiterar y cumplir el mandato del artículo
39 de la Carta, según el cual las organizaciones sociales y gremiales se deben
sujetar a los principios democráticos. En efecto, una entidad que maneja recursos
parafiscales es un típica organización gremial de las reguladas por el artículo
39 superior, pues estas contribuciones gravan a un sector de la sociedad para
que la entidad que las administre efectúe inversiones y brinde servicios a ese
mismo sector.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el  artículo 43 de la Ley 188 de 1995.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA                          ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
JOSE GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA      ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                    Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Sentencia C-478/92. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento
jurídico No 3.2
[2]Sentencia C-015/96, MP José Gregorio Hernández Galindo
[3]Sentencia C-058/94. MP Alejandro Martínez Caballero.
[4]Ver, entre otras, las sentencias C-040/93, C-308/94 y C-546/94.
[5]Presidencia de la República. Departamento Nacional de Planeación. El
Salto Social. Bases para el Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998.
Bogotá: autor, 1994, p 23.
[6]Ibidem, p 66.
[7]Corte Constitucional. Sentencia C-025/93 del 4 de febrero de 1993.
MP Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterado, entre otras, en las sentencias C-407/94
y C-531/95
[8]Sentencia C-546/94.