C-569-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-569/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Interposición de acciones de grupo en
nombre de cualquier persona
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Finalidad de las acciones de grupo
COSA JUZGADA APARENTE-Alcance
La Corte ha señalado que la cosa juzgada es apenas aparente, cuando
la declaratoria de constitucionalidad de una norma, carece de toda
fundamentación en la parte motiva de la providencia. En estos eventos, esta
Corporación ha concluido que “la absoluta falta de toda referencia, aun la más
mínima, a las razones por las cuales fue declarada la constitucionalidad de lo
acusado” tiene como consecuencia que la decisión no pueda hacer tránsito a cosa
juzgada, a pesar de que la parte resolutiva hubiera declarada exequible una
determinada disposición. Por consiguiente, frente a esa disposición formalmente
declarada exequible, pero en relación a la cual no se hizo ningún análisis, “es
posible concluir que en realidad no existe cosa juzgada y se permite una nueva
demanda”. En ese orden de ideas, si la disposición es nuevamente acusada en
debida forma por un ciudadano, la Corte debe proceder a resolver sobre su
exequibilidad.
COSA
JUZGADA APARENTE-Existencia
Existe cosa juzgada constitucional aparente cuando (i) una
disposición es declarada exequible en la parte resolutiva de una sentencia,
pero (ii) la parte motiva de la providencia no fundamenta, siquiera en forma
mínima, la constitucionalidad del texto, por lo que (iii) debe entenderse que
la declaración de exequibilidad resultó exclusivamente de un error de atención
de la parte resolutiva, que no puede hacer tránsito a cosa juzgada. En esos
eventos, es entonces posible volver a demandar la disposición y la Corte deberá
examinar su constitucionalidad.
COSA JUZGADA APARENTE-Pronunciamiento sobre un inciso y no sobre
la totalidad del artículo
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter
abstracto/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD ROGADO-Materia sobre la cual
recae
Sin lugar a dudas, en Colombia el control
constitucional derivado de una demanda ciudadana es abstracto, al menos por las
siguientes dos razones: de un lado, porque se hace al margen de cualquier
litigio concreto, ya que cualquier ciudadano puede demandar cualquier ley, aun
cuando ésta no lo afecte directamente. Y de otro lado, por cuanto el objeto del
control es una disposición legal, ya que el análisis y la decisión de la Corte
recaen sobre la ley demandada, ya sea por problemas de su contenido material o
por vicios de procedimiento en su formación  y no sobre su aplicación concreta.
Por consiguiente, el control constitucional rogado o por demanda ciudadana es
abstracto y recae sobre las leyes y no sobre la actividad de los jueces.
CONSTITUCION POLITICA-Subordinación de funcionarios judiciales/CONSTITUCION
POLITICA-Formas de asegurar dentro de ciertos límites subordinación de
funcionarios judiciales
La Constitución es norma de normas y
constituye la base de todo el ordenamiento positivo por lo cual los jueces
ordinarios están también sometidos al imperio de sus mandatos. Además,
corresponde a esta Corte la guarda de la integridad y supremacía de
Constitución. En tales circunstancias, es indudable que corresponde igualmente
a esta Corte, dentro de ciertos límites, asegurar la subordinación de los
funcionarios judiciales a la Constitución. Y esta  Corporación ha realizado esa
labor de dos maneras: (i) en forma indirecta, por medio de sentencias
interpretativas o condicionadas; y (ii) en forma directa.
NORMA LEGAL-Admisión de interpretaciones distintas/SENTENCIA
DE CONSTITUCIONALIDAD INTERPRETATIVA O CONDICIONADA-Alcance/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD EN FORMA INDIRECTA-Alcance
A veces los textos legales admiten interpretaciones
distintas, y algunas de ellas pueden ser contrarias a la Constitución. Una
primera vía por medio de la cual esta Corte se ve obligada a controlar –en
forma indirecta- la constitucionalidad de ciertas interpretaciones es entonces
cuando uno de esos textos es demandado por un ciudadano, puesto que no puede el
juez constitucional expulsarlo del ordenamiento, por cuanto el artículo acusado
admite ciertas interpretaciones constitucionales, pero tampoco puede la Corte
declararlo exequible en forma pura y simple, por cuanto estaría legitimando
ciertos entendimientos del mismo contrarios a la Carta. En esos eventos, la
única alternativa es recurrir a una sentencia interpretativa o condicionada, y
declarar exequible el texto legal, pero expulsando del ordenamiento el
entendimiento de ese texto que resulta contrario a la Carta.
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA
O INTEPRETATIVA-Implicaciones
sobre interpretaciones de operadores judiciales
Una sentencia condicionada o interpretativa
implica un cierto control sobre las interpretaciones de los operadores
judiciales puesto que expulsa del ordenamiento ciertos entendimientos de la
disposición acusada. Sin embargo, ese control es indirecto y eventual pues
opera en abstracto, ya que no se refiere a las interpretaciones específicas
realizadas por determinados jueces o tribunales sino a entendimientos posibles
e hipotéticos del texto acusado.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE
INTERPRETACION JUDICIAL/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE INTERPRETACION
JUDICIAL-Competencia
excepcional de la Corte Constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN
FORMA DIRECTA-Alcance
Una situación distinta ocurre cuando un
ciudadano no cuestiona tanto el contenido abstracto de un determinado texto
legal sino la interpretación específica que del mismo han hecho determinados
jueces. En esos eventos, el control recaería específicamente sobre la labor de
los jueces, por lo cual su incidencia sobre la autonomía judicial es
importante, lo cual explica, junto con la naturaleza abstracta del sistema de
control de las leyes ejercido por la Corte, que dicho control directo de las
interpretaciones sea excepcional.  Y específicamente, sólo en pocos casos, esta
Corte ha procedido a enjuiciar directamente, por vía del control abstracto,
esas interpretaciones realizadas por los jueces. La Corte es pues competente
para controlar ciertas interpretaciones de los funcionarios judiciales, cuando
éstas planteen problemas constitucionales. Sin embargo, eso no significa que en
todas las ocasiones en que los ciudadanos atacan, por vía de la acción pública
de inconstitucionalidad, una interpretación judicial, la Corte deba proceder a
examinar el cargo. En ocasiones, la demanda puede ser inepta.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No definición de debates legales sin
relevancia constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cuestionamiento de interpretación derivada
de un texto legal
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance respecto de texto legal como ha
sido entendido por la jurisprudencia
DOCTRINA DEL DERECHO VIVIENTE-Propósitos esenciales
La doctrina del derecho viviente, acogida
por esta Corte, pero desarrollada igualmente por otros tribunales
constitucionales, busca dos propósitos esenciales: (i) armonizar el carácter
abstracto del control constitucional con los significados concretos y efectivos
que adquieren las disposiciones jurídicas demandadas en la práctica jurídica y
social; y (ii) armonizar el reconocimiento y protección de la autonomía de los
funcionarios  judiciales en la interpretación de la ley con la función que
corresponde a esta Corte de guardar la integridad y supremacía de la
Constitución.
DERECHO VIVIENTE-No equivale a derecho conforme a la
Constitución
DERECHO VIVIENTE EN EL CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/DERECHO
VIVIENTE EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Examen de constitucionalidad
DERECHO VIVIENTE-Criterios básicos para determinación de
existencia
ACCION DE GRUPO-Jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la
preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad
TEORIA DE LA PREEXISTENCIA DEL GRUPO EN ACCION
DE GRUPO-Opción
hermenéutica posible del Consejo de Estado como requisito de procedibilidad
PRINCIPIO DEL EFECTO UTIL DE DISPOSICIONES
JURÍDICAS-Alcance respecto
de disposiciones constitucionales y legales
TEORIA DE LA PREEXISTENCIA DEL GRUPO EN
ACCIONES DE GRUPO COMO DERECHO VIVIENTE-Exigencia como requisito de procedibilidad
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Problema constitucional que radica en
definición legal
ACCION COLECTIVA-Consagración en la Constitución/ACCION
COLECTIVA-Reconocimiento asociado a los principios de dignidad humana y
solidaridad
ACCION COLECTIVA-Implicaciones sobre la noción de Estado y
particularidades del esquema de garantías
ACCION DE GRUPO-Relación con el tipo de Estado y principios de
solidaridad
ACCION COLECTIVA-Relación con el modelo de Estado y los
principios de dignidad humana y solidaridad
ACCION DE GRUPO-Definición y elementos
ACCION DE GRUPO-Análisis constitucional de régimen jurídico
ACCION DE GRUPO-Titulares
ACCION DE GRUPO-Desarrollo incipiente de la doctrina constitucional
sobre noción de grupo
ACCION DE GRUPO-Legitimación en la causa por activa
ACCION DE GRUPO Y ACCION POPULAR-Distinción
Si bien tanto la acción de grupo como la
acción popular son acciones colectivas, que superan las limitaciones de los
esquemas procesales puramente individualistas para la protección de los
derechos,  sin embargo se distinguen al menos en dos aspectos: De un lado, en
su finalidad, pues la acción popular tiene un propósito esencialmente
preventivo, mientras que la acción de grupo cumple una función reparadora o
indemnizatoria, por lo que la primera no requiere que exista un daño sobre el
interés protegido, mientras que la segunda opera una vez ocurrido el daño, ya
que precisamente pretende reparar dicho perjuicio. De otro lado, dichas
acciones también se diferencian en los derechos o intereses protegidos, pues la
acción popular ampara esencialmente derechos e intereses colectivos, mientras
que la acción de grupo recae sobre la afectación de todo tipo de derechos e
intereses, sean éstos colectivos o individuales, ya que ella es un instrumento
procesal colectivo, pero que busca reparar los daños producidos a individuos
específicos.
ACCION DE GRUPO-Objeto/ACCION DE GRUPO-Diseño pensando en la
persona como integrante de un grupo afectado por un daño
Las acciones de grupo obedecen a una nueva
concepción de las instituciones jurídicas, que se concreta en la aparición de
nuevos intereses objeto de protección y de nuevas categorías en relación con su
titularidad. Esto implica que si bien en el caso de las acciones de grupo, el
interés protegido puede verse desde la óptica de los individuos, lo que
distingue estos mecanismos de protección judicial es que con ellos se busca una
protección colectiva y grupal de esos intereses. Por consiguiente, no es en
razón de la persona individualmente considerada que se diseña el mecanismo,
sino pensando en la persona pero como integrante de un grupo que se ha visto
afectado por un daño.
ACCION DE GRUPO Y ACCION POPULAR-Intereses jurídicos protegidos
ACCION POPULAR-Protección de intereses difusos y colectivos
ACCION POPULAR-Derechos o intereses colectivos individuales
ACCION DE GRUPO-Derechos o intereses de grupo con objeto divisible e
individualizable
DERECHOS O INTERESES COLECTIVOS
INDIVISIBLES Y DERECHOS O INTERESES DE GRUPO DIVISIBLE E INDIVIDUALIZABLE-Distinción
ACCION DE GRUPO-Pretensión
La acción de grupo pretende reparar el daño
ocasionado a unas personas que hacen parte de un grupo, en la medida en que
todas esas personas fueron afectadas por un daño originado en circunstancias
comunes, que ameritan un tratamiento procesal unitario. La determinación de la
responsabilidad es entonces tramitada colectivamente pero las reparaciones
concretas son en principio individualizadas, puesto que se ampara el daño
subjetivo de cada miembro del grupo.
ACCION DE GRUPO-Razones por las que los daños individuales deben
tramitarse y resolverse por un mismo instrumento procesal/ACCION DE GRUPO-Justificaciones
ACCION DE GRUPO-Características
ACCION DE GRUPO-Clasificación de los grupos a partir de la
despersonalización del daño/ACCION DE GRUPO-Clasificación de los grupos
en abiertos y cerrados
ACCION DE GRUPO-Particularidades procesales
ACCION DE GRUPO-Protección constitucional de eficacia
PRINCIPIO DE EFECTIVIDAD DE LOS DERECHOS EN
LAS ACCIONES DE GRUPO
ACCION DE GRUPO-Definición legal de elementos definitorios
debe estar conforme con el diseño constitucional/ACCION DE GRUPO-Factores
que orientan el diseño constitucional
A pesar de que existe un amplio margen de
configuración legislativa respecto de los elementos definitorios de las
acciones de grupo, el ejercicio de la competencia para su definición legal,
debe estar conforme con el diseño constitucional de las acciones de grupo; Este
diseño constitucional no se limita a las disposiciones pertinentes de los
artículos 88 y 89 de la Constitución, sino que está orientado por el principio
de solidaridad, el derecho de acceso a la justicia y por los contenidos
definitorios del modelo de Estado constitucional;
ACCION DE GRUPO-Definición e interpretación de elementos
Los elementos de las acciones de grupo
deben ser definidos e interpretados de conformidad con la naturaleza  del
objeto de protección de dichas acciones (interés de grupo divisible)  y la
naturaleza de sus titulares (grupos de personas, que pueden ser abiertos o
cerrados, que han sufrido daño en sus intereses en circunstancias comunes).
ACCION DE GRUPO-Principio que guía el régimen jurídico y la
interpretación de sus disposiciones
El régimen jurídico de las acciones de
grupo y la interpretación de sus disposiciones, debe estar guiado por el
principio de efectividad de los derechos bajo el propósito de lograr un orden
político económico y social justo (CP Preámbulo y art. 2º).
ACCION DE GRUPO-Diseño legislativo de particularidades procesales
según modelo constitucional
ACCION JUDICIAL-Introducción por el legislador de requisitos de
procedibilidad
ACCION DE GRUPO-Inconstitucionalidad de exigencia de preexistencia
del grupo como requisito de proporcionalidad
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Pasos sucesivos
ACCION DE GRUPO-Desproporcionalidad de exigencia legal de
preexistencia del grupo a la ocurrencia del daño como requisito de
procedibilidad
La exigencia legal de la preexistencia del grupo a la ocurrencia del
daño, como requisito de procedibilidad de la acción de grupo, constituye un
requisito desproporcionado, que desconoce el derecho de acceso a la
administración de justicia y riñe con la naturaleza y finalidad de las acciones
de grupo, por las siguientes razones: En primer término, esta exigencia es
desproporcionada, ante la imposibilidad de verificar una adecuación entre su
inclusión en los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998 (medio) y la pretendida
reserva de las acciones de grupo para la protección de grupos de especial
entidad, o para la indemnización de daños de importantes repercusiones sociales
(fin constitucional); y ante la innecesariedad de su inclusión para la
consecución de dichos fines constitucionales, y la existencia de otros medios,
como diseñar e incluir otros requisitos de procedibilidad, que  permitieran
satisfacer en mayor medida y con menor desmedro del régimen constitucional de
las acciones de grupo, la finalidad constitucional perseguida. En segundo
término, este requisito desconoce el contexto del diseño constitucional de las
acciones de grupo: el modelo de Estado constitucional y su sistema de garantías
inspirado en los principios de efectividad de los derechos, y de prevalencia
del derecho sustantivo. Por esas razones, dicha exigencia desconoce el
principio de igualdad en el acceso a la administración de justicia, al
establecer una diferencia de trato en consideración al factor de la
preexistencia del grupo, lo que implica la privación, para las personas no
preagrupadas, de todas las ventajas procesales que caracterizan dichas acciones.
Finalmente, desconoce la naturaleza y finalidad de las acciones de grupo:
reparar los perjuicios causados a un número plural de personas, bajo la idea de
que el objeto protegido por dichas acciones es un interés de grupo divisible
que predetermina las condiciones para definir el grupo: no caracterizado según
un principio de organización, y en ocasiones compuesto por personas de difícil
identificación y determinación (grupo abierto). La preexistencia del grupo a la
ocurrencia del daño, como requisito de procedibilidad de la acción de grupo es
entonces inconstitucional.
ACCION DE GRUPO-Requisito de preexistencia del grupo dado por
reiteración legal de elementos de la definición y de la procedencia
ACCION DE GRUPO-Duplicación de elementos definitorios que sirven de
fundamento a la doctrina de la preexistencia del grupo
ACCION DE GRUPO-Elementos estructurales de conformidad con diseño
constitucional
ACCION DE GRUPO-Desproporcionalidad del requisito de condiciones uniformes
respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad
ACCION DE GRUPO-Relación de causalidad definida en términos jurídicos
atendiendo naturaleza de intereses protegidos y concepción solidarista
Referencia: expediente D-4939
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 3, 46 y 48 de la ley 472 de 1998 “Por
la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en
relación con el ejercicio las acciones populares y de grupo y se dictan otras
disposiciones”.
Demandante: Manuel Leonidas Palacios
Córdoba.
Magistrado Ponente (E):
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES
Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el
ciudadano Manuel Leonidas Palacios Córdoba solicita ante esta Corporación la
declaratoria de inexequibilidad de la interpretación que el Honorable Consejo
de Estado ha otorgado a los artículos 3, 46 y 48 de la ley 472 de 1998.
Cumplidos los trámites procesales y legales
propios del proceso de constitucionalidad, la Corte Constitucional, oído el
concepto del señor Procurador General de la Nación, procede a decidir el asunto
de la referencia.
II. DISPOSICIONES DEMANDADAS.
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones
demandadas:
Diario Oficial No. 43.357
Cinco  (05) de agosto de 1998,
“LEY 472 de 1998
“Por la cual se desarrolla el artículo 88
de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio las
acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.
(…)
Artículo 3. Acciones de grupo.  Son aquellas acciones interpuestas por un
número plural de personas o un conjunto de personas que reúnen condiciones
uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales a
dichas personas.  Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto
de todos los elementos que configuran la responsabilidad.
La acción de grupo se ejercerá
exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los
perjuicios.
(...)
Artículo 46. Procedencia de las acciones de
grupo. Las acciones
de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto
de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que
originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes
deben tener  también lugar respecto de los elementos que  configuran la
responsabilidad.
La acción de grupo se ejercerá
exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los
perjuicios.
El grupo estará integrado al menos por
veinte (20) personas.
Artículo 48. Titulares de las acciones. Podrán presentar acciones de grupo las
personas naturales o jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio individual
conforme lo establece el artículo 47.
El Defensor del Pueblo, los personeros
municipales y distritales podrán, sin perjuicio del derecho que asiste a los
interesados, interponer acciones de grupo en nombre de cualquier persona que se
lo solicite o que se encuentre en situación de desamparo o indefensión.  En
este caso será parte en el proceso judicial junto con los agraviados.
Parágrafo.-  En la acción de grupo el actor
o quien actúe como demandante, representa a las demás personas que hayan sido
afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada
uno de los interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya otorgado
poder.”
III. LA DEMANDA
Considera el demandante que la
interpretación de las disposiciones acusadas vulnera las normas contenidas en
los artículos 2, 5, 13, 14, 16, 29, 38, 84, 88 inc 2º, 89, 229 y 243,  de la
Constitución Política.
Antes de exponer las razones por las cuales
considera que las disposiciones acusadas son contrarias a la Carta, el actor aclara
que, conforme a lo dicho por la Corte en la Sentencia C-1436 de 2000 (M.P.
Alfredo Beltrán Sierra) y C-426 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), es posible
plantear juicios de inconstitucionalidad contra interpretaciones que de las
normas jurídicas hagan los operadores jurídicos, cuando las mismas involucran
un problema de carácter constitucional.
Señala que el caso que somete a
consideración de la Corte no es sólo similar al que originó las Sentencias
C-1436 de 2000 y C-426 de 2002, sino que es “más patente y de más graves
consecuencias”. Por tanto, solicita no que la Corte declare la
inexequibilidad de las disposiciones,  sino que pronuncie decisión de fondo con
el fin de fijar el alcance y entendimiento a que deben someterse tales
disposiciones legales.  Indica que la inconstitucionalidad de las disposiciones
demandadas (artículos 3, 46 y 48 de la ley 472 de 1998), se origina en la
interpretación que el Consejo de Estado ha hecho de su texto, en cuanto ha
introducido un condicionamiento para la procedibilidad de la acción de grupo,
consistente en que el grupo como entidad,  debe existir antes de la ocurrencia
del hecho dañino.
Sobre el punto, cita apartes de la
jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado contenida en los
expedientes AG-002 auto del 1 de febrero de 2002, AG-064 auto del 11 de
diciembre de 2002 y AG-021 auto del 18 de octubre de 2001, en los que se
consideró:
“Que no es la causa del daño la que agrupa,
sino que con relación a esta misma causa el grupo debe persistir conformado de
hecho o de derecho.
Que el objeto de la Constitución Política
en la creación de las acciones de grupo fue la de institucionalizar el derecho
de defensa de las personas que integran el grupo  - conformado de hecho o de
derecho- para proteger hacia el futuro los intereses de condiciones uniformes
para todos los miembros del grupo, individualmente.
Que cuando la causa dañina  sobre un grupo
fue la misma causa dañina frente a una persona no agrupada - natural o
jurídica- la ley indica que  lo procedente es el ejercicio de la acción
individual correspondiente.  Por eso, las personas no agrupadas previamente a
la ocurrencia del hecho dañino  - dañadas o lesionadas- no puede utilizar alternativamente
a la acción individual, las acciones de grupo. Las personas no agrupadas con
anterioridad al daño pueden si entrar al proceso promovido por un grupo -
preexistente al daño-  antes de la apertura a prueba;  así lo enseña el Art. 55
ibidem y
Que el conjunto de personas que pueden
acceder a este mecanismo procesal debe de ser uno de aquellos cuyos miembros
compartan determinadas características debe de ser predicables  de esas
personas sólo en cuanto todas ellas se han colocado - con antelación a la
ocurrencia del daño- en una situación común, y sólo frente a aquellos aspectos
relacionados con tal situación. Así las cosas, es claro que la condición de
damnificados no podría constituir, en ningún caso, la  condición uniforme que
unifique a unas personas como miembros de un grupo.”
De otro lado, indica que la postura de la
Corporación no ha sido unánime ni tampoco uniforme.  Para ello cita un
salvamento de voto del Consejero  Jesús María Carrillo Ballesteros, contenido
en el expediente AG-17001-23-31-000-2002-0079-01, en donde se afirmó que:
“No sobra recordar que el elemento común al grupo es
el daño y por esto el hecho de que el grupo sea o no preexistente constituye un
aspecto que no configura la procedencia de las acciones de grupo, por lo tanto
en conclusión, el grupo puede ser o no preexistente, lo que determina la
configuración del grupo es el daño, que constituye la génesis del grupo, el
momento de evaluar la procedencia de esta acción.”
Así mismo, indica el actor que la sección segunda, en providencia del
24 de mayo de 2001, expediente AG-011, Consejera Ponente Ana Margarita Olaya,
el Consejo de Estado consideró que “resulta indiferente si el grupo existía
con anterioridad al daño causado, pues el Legislador en manera alguna indicó
esta condición para la existencia de la acción.”
Concluye el actor, indicando que con la
adopción del nuevo reglamento interno del Consejo de Estado, Acuerdo No. 58 de
2003, en el que se dispuso que la competencia para resolver sobre los asuntos
relacionados con las acciones de grupo quedaría radicada en la sección tercera,
se ha terminado por imponer en la práctica jurisprudencial la llamada “teoría
de la preexistencia del grupo”.
Frente a esta situación el actor formula
los siguientes cargos:
Vulneración del principio de legalidad y
del debido proceso sustantivo.
Para el actor, las disposiciones contenidas
en los artículos 3 y 47 de la ley 472 de 1998 no exigen la preexistencia del
grupo como requisito de procedibilidad de la acción de grupo.  Lo que implica
que los jueces en este asunto han traspasado los confines de la ley para
adoptar una posición restrictiva respecto de la procedibilidad.  Para el actor,
si el legislador hubiese querido introducir excepciones o prohibiciones en esta
materia lo habría hecho de manera expresa.
De otro lado, afirma el actor que al no
existir una norma jurídica que indique que los perjuicios causados a una serie
de personas no preagrupadas previamente al hecho generador del daño, implica
también una vulneración al principio de legalidad, pues de intentarse cualquier
vía procesal, los jueces estarían en la obligación de declarar la nulidad por
trámite inadecuado.
Señala también el actor, que la
jurisprudencia del Consejo de Estado, desconoce la prohibición del artículo 84
de la Constitución  “cuando un derecho o una actividad hayan sido
reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer
ni exigir permiso licencia o requisitos adicionales para su ejercicio”
Vulneración del principio de igualdad.
Para el demandante, el Consejo de Estado
desconoce el principio de igualdad, ya que limita el derecho de las personas no
preagrupadas, y que han sufrido perjuicios con ocasión de un hecho dañino
común,  de acceder directamente a la administración de Justicia mediante la
acción de grupo; limitación que introduce el Consejo de Estado sin que exista
un “fundamento constitucional ni legal” para ello, o un “argumento
objetivo”; o que sea necesario por la existencia del “interés jurídico general”;
e incluso “sin que la acción de los no preagrupados perjudique un interés
ajeno.”  Acerca del alcance del principio de igualdad, el actor cita
apartes de la sentencia C-371 de 2000 (sobre acciones afirmativas) y C-410 de
2001 (sobre el test de igualdad y la justificación del trato diferente).
Según el actor, la doctrina de la “preexistencia
del grupo” no tiene carácter remedial, ni compensador, sino que por el
contrario margina a las personas no preagrupadas y perpetúa su situación de
desigualdad, ya que jamás podrían presentar acciones de grupo. De otro lado,
negar la posibilidad de perseguir la indemnización por esta vía implica que las
personas no preagrupadas deberán esperar el tiempo que tarde un proceso
ordinario para ver satisfechas sus pretensiones (10 a 12 años), mientras que
los preagrupados podrán conseguir su propósito por la vía de la acción de grupo
en un año aproximadamente.
Vulneración del derecho fundamental a la
libre asociación.
Según el demandante, exigir
el requisito de la preexistencia del grupo implica para esas personas el
reconocimiento de la obligación de estar asociados. Esto en el fondo entraña
una vulneración al derecho a la libre asociación, pues la improcedencia ante la
no preexistencia del grupo,  equivale a la negación de un privilegio por el
hecho de no estar agrupados. Al respecto, cita apartes de la sentencia C-606 de
1992 que afirma que “el derecho de libre asociación contiene el derecho de
no asociarse. En efecto, el derecho de asociación... incluye también un aspecto
negativo, nadie puede ser obligado directa o indirectamente a formar parte de
una asociación determinada.”
Vulneración del derecho de acceso a la
administración de justicia.
Para el actor,  el artículo 88 de la
Constitución, que consagra las acciones populares y de grupo, estableció un
criterio de preferencia de la acción de grupo como acción indemnizatoria
respecto de las acciones ordinarias.  En esta medida afirma que, la
introducción de diferenciaciones a partir de la preexistencia o no del grupo,
desconoce la voluntad del constituyente.  Para el actor el “derecho de
preferencia” indica que el aspecto de la existencia del grupo deba ser
interpretado de manera amplia y no de manera limitada.  Indica que “entender
que la preexistencia del grupo y su entidad social es lo que legitima a sus
miembros cuando son afectados por un mismo hecho para acceder a un proceso
preferente y sumario de reparación implicaría convertirlo en un derecho de
-élites-”, lo que según él, implicaría  “que sólo podría ser ejercido
por las organizaciones y no por las personas de cultura –atrasadas- o  del
común, quienes se distinguen por actividades individuales e independientes.”  Concluye
el actor indicando que, si la interpretación del Consejo de Estado logra
consolidarse, esto podría conducir a que en la práctica “la gran mayoría del
pueblo colombiano (los no pertenecientes a organizaciones) jamás podría acceder
a ese instrumento constitucional.”
Violación
del principio de cosa juzgada constitucional
El
actor afirma que la interpretación del Consejo de Estado desconoce algunos
apartes de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, entre ellos señala
contenidos de las sentencias T-528 de 1992,  T-542 de 1992, SU-067 de 1993,
C-473 de 1994,  C-309 de 1997, C-215 de 1999 y C-1062 de 2000. No obstante, el
actor se limita a referir algunos apartes de la jurisprudencia, sin que los
mismos estén sucedidos por un análisis del caso.
Violación del derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica.
Por último, el actor afirma que la doctrina de la preexistencia del
grupo impide que las personas no preagrupadas puedan constituirse como parte
procesal en ejercicio de la acción constitucional de grupo. Para el actor, tal
teoría desconoce la autorización del artículo 48 de la ley 472 de 1998, que
permite a las personas que fueron dañadas, perseguir su indemnización mediante
el ejercicio de la acción de grupo.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio del Interior
y de Justicia.
Ana Lucía Gutiérrez Guingue, actuando en
calidad de apoderada del Ministerio del Interior y de Justicia, solicita a la
Corte que se declare inhibida para resolver el caso planteado.
Afirma que la Corte no tiene competencia
para pronunciarse sobre la constitucionalidad de “instrumentos” diferentes a
los indicados en el artículo 241 de la Constitución y que en esta medida, no le
corresponde efectuar pronunciamiento alguno respecto de las interpretaciones
que sobre las disposiciones legales realicen otros operadores jurídicos.  Para
ello, cita apartes de la Sentencia C-621 de 2001 que señaló que "el
derecho de los ciudadanos consiste en  ejercer una acción de
inconstitucionalidad, es decir, en pedir que una norma legal sea excluida del
ordenamiento jurídico por contradecir la Constitución”  y que por tanto  “no
es ésta una acción de interpretación general del derecho, ni de reafirmación de
la constitucionalidad de una norma legal cuya validez siempre se presume, ni de
fijación del sentido de una norma específica”.
Afirma igualmente que, según el artículo
230 de la Constitución, "los jueces, en sus providencias, sólo están
sometidos al imperio de la ley", lo que quiere decir que la
jurisprudencia proferida por los jueces  y los cuerpos colegiados, no
constituye un precedente obligatorio, salvo lo establecido en el artículo 158
del CCA y lo relacionado con los pronunciamientos de constitucionalidad,
justamente por tratarse de herramientas que juegan un papel auxiliar en la
dinámica jurídica. Según la interviniente, provocar un fallo de
constitucionalidad sobre las interpretaciones conduciría a petrificar el
ordenamiento y a limitar la capacidad interpretativa del juzgador, afectando
así la posibilidad de que el juez decida los asuntos considerando las
particularidades del caso concreto.  En conclusión, indica que decisiones en
este sentido podrían afectar el principio de autonomía judicial y la
posibilidad de evolución de la jurisprudencia de las diferentes corporaciones.
Por último, recuerda que las decisiones de
los jueces en asuntos de acciones de grupo tienen efectos inter partes, lo que
suma argumentos para indicar la incompetencia de la Corte, que como se sabe,
sólo puede pronunciarse sobre instrumentos jurídicos de exigibilidad general.
2. Intervención de la Defensoría del Pueblo.
Karin Irina Kuhfeldt Salazar, actuando en
calidad de defensora delegada para asuntos constitucionales y legales de la
Defensoría del Pueblo, solicita la declaración de exequibilidad condicionada de
las disposiciones demandadas.
Para la interviniente “la acción de
grupo busca que se simplifique la administración de justicia y se aúnen
esfuerzos para solicitar el resarcimiento de perjuicios causados por un evento
determinado. Es por ello que ésta tiene sentido cuando se permite que un grupo
de individuos, afectados por un acontecimiento determinado por encontrarse en
circunstancias iguales ante el mismo, puedan interponer una sola acción” esto
permite, a juicio de la defensora delegada, que se logren “economías de
escala, en términos de número de procesos, pruebas y representación jurídica, y
se precaven las dificultades de diversas interpretaciones de los hechos por
parte del juez, además de un crucial efecto de economía procesal que reduce el
desgaste del aparato judicial y tiende a ayudar en la lucha contra la
congestión de la administración de justicia.”
Después de describir las disposiciones
demandadas y referir algunas interpretaciones, además de citar apartes de las
sentencias C-215 de 1999 y C-1062 de 2000, la interviniente refiere que “el
interés de esta demanda no es la parte resolutiva sino la parte motiva” pues
la “comunidad jurídica nacional ve con preocupación la interpretación
restrictiva que el Consejo de Estado le ha venido otorgando a las acciones
populares, al exigir la preexistencia del grupo de víctimas.”  En este
sentido, refiere cómo el Consejo de Estado decidió confirmar el auto que
declaraba la nulidad de la acción de grupo instaurada por un grupo de
habitantes víctimas de los terribles sucesos acaecidos en el corregimiento de
Bellavista, municipio de Bojayá, bajo el argumento de que no se reunían las
condiciones uniformes que deben caracterizar al grupo, según la interpretación
del artículo 46 de la ley 472 de 1998.  Para la interviniente “en sentir del
alto Tribunal esto significa que las condiciones uniformes implican la
preexistencia del grupo, y que ni siquiera las condiciones sociales y
culturales de una comunidad como lo eran los habitantes del poblado de
Bellavista, en Bojayá, bastan para llenar tal requisito.”
En consecuencia, solicita a la Corte que “abstracción
hecha  del sentido de la parte resolutiva, se permita señalar en la parte
motiva, con el carácter de ratio decidendi, que en las acciones de grupo no
aplica la preexistencia del grupo de víctimas, sino que el grupo nace al
momento del hecho causante del daño, y en virtud del mismo.”
3. Intervención especial de la Sección Tercera del Consejo de
Estado.
Una vez finalizado el término de fijación
en lista, recibidas las intervenciones de rigor y rendido el concepto del
Procurador, el magistrado sustanciador consideró oportuno poner en conocimiento
del Honorable Consejo de Estado la totalidad de los documentos obrantes en el
expediente, considerando que el problema jurídico constitucional en el presente
caso guardaba relación con los pronunciamientos judiciales de dicha Corporación
en materia de acciones de grupo.
En escrito presentado en esta Corporación
el día 1 de marzo de 2004, el Presidente de la Sección Tercera del Consejo de
Estado, Ramiro Saavedra Becerra, indicó algunas de las razones por las cuales
no debe prosperar la pretensión de exequibilidad condicionada que persiguen el
actor y algunos de los intervinientes.
Para el interviniente, la disposición
contenida en el artículo 46 de la ley 472 de 1998 exige que se cumplan dos
requisitos para la procedencia de la acción de grupo. “El primero, que
quienes la formulan reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa
que originó perjuicios individuales para ellos y, el segundo, que tales
condiciones existan, igualmente, respecto de los elementos que
configuran la responsabilidad.” (resaltado en el original).  Según  su
parecer, ello implica que el primer requisito se refiera a un “concepto
diferente del hecho generador del daño, puesto que  el mismo está comprendido
en la exigencia de condiciones uniformes respecto de los elementos que
configuran la responsabilidad, y estos últimos son, precisamente, el hecho
generador del daño, el daño y el nexo causal entre aquél y éste.”
Esta interpretación, indica, está guiada
por el llamado principio “del efecto útil de las normas” según el cual
debe considerarse, de entre varias interpretaciones de una disposición
normativa, aquella que permita consecuencias jurídicas sobre la que no las
prevea, o sobre la que prevea consecuencias superfluas o innecesarias. En este
sentido, el Consejo de Estado ha considerado que “las condiciones comunes
respecto de la causa que origina el daño aluden a aquellas características que
permiten que un conjunto de personas se relacionen entre sí y conformen un
grupo determinado, que se encuentra en una misma situación de la cual resulta
su exposición especial a sufrir un perjuicio que posteriormente se les
ocasiona.”
De otro lado, afirma que la Corporación que
preside ha entendido que la finalidad del artículo 88 de la Constitución es “brindarles
una protección especial a determinados y relevantes sectores de las sociedad,
en el evento en que resultaren perjudicados por una misma acción u omisión”, lo
que implica que tales acciones persigan la protección “de intereses de
especial entidad.” En este sentido, la finalidad de la acción es la
protección de sectores y de intereses de importancia singular, situación que no
puede predicarse de la simple reunión de personas y de la yuxtaposición de sus
intereses particulares, para lo cual existe, como mecanismo judicial de
protección, la acumulación subjetiva de pretensiones en el procedimiento
ordinario.  Esta interpretación se encuentra conforme con lo dispuesto en la
sentencia C-215 de 1999, en la que se precisó que las acciones de grupo están
diseñadas para  reparar daños que afecten a “grupos de especial entidad o a
sectores específicos de la población.”
Por lo anterior, no es cierto, como lo
afirma el actor, que el Consejo de Estado se haya inventado un nuevo requisito
de procedibilidad, sino que por el contrario, la interpretación de la ley 472
de 1998, ha respetado criterios constitucionales de interpretación (principio
del efecto útil) y se aviene a la interpretación de las disposiciones
constitucionales efectuada por la Corte Constitucional.
Tampoco comparte el ciudadano magistrado el
argumento según el cual, la interpretación del Consejo de Estado desconoce el
principio de igualdad.  Sobre el punto indica que, “partiendo de la base de
la especial entidad de los grupos o sectores de la sociedad que pueden hacer
uso de la acción... el legislador  quiso adoptar un proceso favorable para
grupos de especial entidad, con el fin de garantizar igualdad real y efectiva,
estableciendo un criterio de diferenciación constitucionalmente admisible.”
En este sentido, no podría afirmarse que la sola pluralidad determina la
procedibilidad de la acción, situación que sería efectivamente discriminatoria,
ya que nada justifica que un grupo de personas, que no alcance a conformar un
conjunto tan numeroso, deba, entonces,  verse sometido a las reglas del proceso
ordinario.
Así mismo, es importante aclarar que la
tesis de la preexistencia no se ha interpretado ni debe interpretarse  en el
sentido de que los actores “están obligados a ser asociados con antelación”,
pues la condiciones uniformes de un grupo no surgen necesariamente de su
vinculación a una persona jurídica, e incluso puede suceder que a pesar de
estar asociados, esta situación no constituya la situación común respecto de la
causa del daño.
Por último, frente al cargo de violación
del debido proceso, en cuanto no existe, según el actor, causal de nulidad que
indique que los asuntos que no sean susceptibles de acción de grupo, lo sean
respecto de la acción de reparación directa, el interviniente considera que el
argumento es equivocado, pues el numeral 4 del artículo 140 del Código de
Procedimiento Civil es aplicable a las acciones de grupo, por remisión del
artículo 68 de la ley 472 de 1998. Si en dicho numeral se contempla como causal
de nulidad el trámite de una demanda por proceso diferente al que corresponde,
es obligación del juez declarar la nulidad, y por mandato de la propia ley 472
de 1998, readecuar el trámite de la demanda según la acción correspondiente.
Esta disposición, contrario a lo que afirma el demandante “permite
garantizar el acceso a la justicia de quienes equivocadamente ejercieron la
acción de grupo.”
Finalmente, el interviniente anexa a su
escrito copia de las providencias del 2 de febrero de 2001, expediente AG 017;
del 17 de mayo de 2001, expediente AG 0010;  del 11 de diciembre de 2002,
expediente AG 064; del 31 de julio de 2003, expediente AG 005;  y  del 4 de
septiembre de 2003, expediente AG 0031, en las cuales se han aplicado y
desarrollado los argumentos que se han presentado a consideración de la Corte
en esta oportunidad.
4. Intervenciones ciudadanas.
El
ciudadano Dagoberto Pérez Prada intervino en el presente asunto con el fin de
coadyuvar las pretensiones de la demanda.  Afirma el interviniente que la
doctrina de la preexistencia del grupo es inconstitucional, además de las
razones expuestas por el actor, porque la interpretación del Consejo de Estado
desconoce el alcance literal de las disposiciones normativas, en la medida en
que dichas disposiciones refieren la titularidad de las acciones a personas y
no a grupos. Afirma el interviniente: “debe distinguirse entre la acción y
los legitimados para ejercerla, pues en estas definiciones no aparecen como
legitimado por activo (sic) los grupos, sino las personas, cosa diferente es
que este número plural de personas se agrupen para ejercer la acción.”.
De otro lado, indica que esta doctrina
aplicada en el caso de la acción de grupo presentada por los perjudicados con
la masacre de Bojayá  resulta inconstitucional, pues ni la Constitución, ni la
ley exigen que los perjudicados sean la totalidad de los pobladores de una
región. Según el interviniente este caso demuestra como la aplicación de esta
doctrina resulta contraria a una de las finalidades del Estado, cual es la de
garantizar la efectividad de los derechos de los ciudadanos. Anexa copias
informales de las providencias del 28 de agosto de 2003 AG 27001-23-31-000-2002-01463-01
y del 25 de septiembre de 2003 AG-27001-23-31-000-2002-01001-01, en las cuales
el Consejo de Estado resolvió los recursos de apelación que fueron interpuestos
contra los autos del Tribunal Administrativo del Chocó, en los que se había
declarado improcedente la acción de grupo presentada por los perjudicados con
la masacre de Bojayá.
Indica además que con la introducción de
este requisito de procedibilidad, se desconoce el principio de separación de
poderes, la prohibición constitucional del artículo 84, y los derechos
fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración
de justicia.
Los ciudadanos Emilio Chávez Hurtado y
Jaime Uribe Cortés, intervinientes en el presente asunto, presentaron argumentos
muy similares a los del ciudadano Dagoberto Pérez, por lo cual, la Corte
omitirá resumir sus intervenciones.
El ciudadano Alexander Riascos Tovar
intervino en el presente asunto, con el fin de coadyuvar la demanda. Indica el
interviniente que con la teoría de la preexistencia del grupo, el Consejo de
Estado además de desconocer la prohibición del artículo 84 constitucional,
vulnera el inciso segundo del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución,
por cuanto establece un requisito procesal.
Así mismo, indica que tal doctrina
desconoce el mandato del artículo 230 de la Constitución, en la medida en que
ignora “el precedente de la jurisprudencia constitucional sentada por la
Corte Constitucional en las sentencias C-011 de 1994 y T-572 de 1992.”  Por
último, el interviniente solicita a la Corte que se dicte sentencia de fondo
sobre el asunto acogiendo las pretensiones de la demanda  y se le “fije
efecto retroactivo o ex tunc, a partir del 16 de agosto de 2000, fecha en que
fue declarado exequible el artículo 55 de la ley 472 de 1998”, esto  con el
propósito de no permitir que se excluyan  de protección a las personas no
preagrupadas como ha sido el caso de las personas perjudicadas con la masacre
de Bojayá.
5. Intervención del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del
Rosario.
La ciudadana Beatriz Londoño Toro, actuando
como directora del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario,
solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de las disposiciones
acusadas.
Indica la interviniente que la Corte tiene
competencia para pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda de
inconstitucionalidad elevada por el ciudadano Palacios Córdoba. Esto se
justifica porque es deber de la Corte fijar el alcance de las interpretaciones
de las disposiciones legales a fin de que las mismas se ajusten debidamente a
la Constitución, máxime si en este caso están involucrados los derechos de los
colombianos a acceder a la justicia y a ejercer las acciones constitucionales.
Así mismo, indica la interviniente que existen dos precedentes de la Corte
sobre el punto (sentencias C-1436 de 2000 y C-426 de 2002) y que en el último
de estos asuntos, la Corte indicó que los argumentos para la viabilidad de este
tipo de examen eran precisamente los referidos a las garantías de vigencia de
la Constitución y de acceso a la justicia en materia de acciones públicas.
Afirma, que el modelo normativo que se
estudió y se tuvo en cuenta  en el diseño de la ley 472 de 1998 es el del
sistema anglosajón, en el cual el ejercicio judicial se ha inspirado en la
necesidad de la justicia material para grupos de personas, quienes de actuar
separadamente tendrían menores posibilidades de un resultado grupal favorable.
En derecho anglosajón el juez tiene competencia para otorgar o no la moción de
certificación del grupo, que “no es otra cosa que la verificación directa de
las condiciones de idoneidad jurídica y representatividad social que tenga el
apoderado de la clase para efectos de una mejor defensa de sus intereses”.
Indica la interviniente que la tesis de la
preexistencia del grupo no existe en el sistema anglosajón. Justifica su tesis
con algunos casos en los cuales se considera procedente dicha acción: i) los
habitantes de un poblado cuya planta de tratamiento de aguas es contaminada por
un derrame de plaguicidas, ii) los trabajadores de aerolíneas que permanecen
expuestos al humo del tabaco, ante la permisión de consumo de tabaco en áreas
especiales, iii) los usuarios del servicio de taxis, ante la alteración de los
taxímetros, iv) las personas de raza negra que son detenidos en las calles en
forma reiterada, por supuesto porte de drogas o de armas, v) los pacientes
usuarios de aparatos especiales para realización de diálisis, que generan
efectos secundarios no informados,  vi) los consumidores de insulina modificada
genéticamente, no informados sobre efectos secundarios, vii) los habitantes de
Nueva York expuestos a la liberación de plomo de la pintura del metro.
De otro lado, señala que el Legislador no
previó como requisito de procedibilidad el de la preexistencia del grupo, y que
incluso la noción de grupo fue definida por el Constituyente como “un número
plural de personas”. Luego, según su parecer, la jurisprudencia del Consejo
de Estado agrega un contenido a la disposición, que sólo consigue restringir el
acceso a la justicia en materia de acciones de grupo.
Finalmente, indica que,  la exigencia de “condiciones
uniformes” no es sinónimo de condiciones iguales, que el juicio sobre este
punto, que se realiza en el trámite de la admisión, no debe ser tan exhaustivo
que termine por sustituir la valoración propia de la sentencia; que es
importante tener en cuenta los demás elementos de informalidad que garantizan
el derecho de acceso en este tipo de asuntos, como es el caso de permitir la
representación judicial en cabeza del abogado coordinador;  y  que es
indispensable analizar las ventajas de economía procesal y de descongestión
judicial que tales acciones implican, ventajas que no han sido examinadas con
suficiencia en el orden interno.
En conclusión, para la interviniente, “la
tesis de la preexistencia del grupo es una condena a muerte para las acciones
de grupo.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General Edgardo Maya Villazón,
mediante concepto No. 3470, solicitó la declaración de exequibilidad
condicionada de las disposiciones acusadas.
Para el Procurador, la lectura de las
disposiciones del artículo 88 de la Constitución, y de las contenidas en los
artículos 3 , 46 y 48 de la ley 472 de 1998, muestra que  “ni el
Constituyente, ni el legislador quisieron... limitar el ejercicio de tal acción
a quienes sean  miembros de un grupo constituido con anterioridad a la
ocurrencia del daño cuya indemnización se busca.”
Así, la noción de grupo para efectos de la
procedibilidad de la acción es aquella cuyo referente es el de un número plural
de personas (que según lo dispuesto por el legislador debe estar integrado al
menos por veinte personas) que tienen un elemento común, “que no es otro que
la causa del daño y el bien o interés cuya afectación debe ser enmendada”,
según lo manifestó la Corte Constitucional en la sentencia C-215 de 1999.
Indica igualmente la vista fiscal que,
respecto de la expresión “conjunto de personas que reúnen condiciones
uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para
dichas personas (art. 3 y 46 de la ley 472 de 1998)” la Corte
Constitucional en sentencia C-1062 de 2000 indicó que  “las personas que se
han visto afectadas en un interés jurídico deben compartir la misma situación
respecto de la causa que originó los perjuicios individuales y frente a los
demás elementos atribuibles (sic) a la responsabilidad; es decir, que el hecho
generador del daño sea idéntico”.
En este orden de ideas, si el Constituyente
y el Legislador, al definir el grupo necesario para que proceda la acción no
establecieron requisitos distintos a la existencia de un número plural de
personas, es necesario concluir que la interpretación del Consejo de Estado, al
exigir el requisito de la preexistencia, desconoce el inciso segundo del
artículo 88 superior y el principio de legalidad.
Así mismo, al introducir un requisito de
accesibilidad que no está determinado en la ley, se desconocen los derechos al
debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al reconocimiento
de la personalidad jurídica (artículos 29, 229 y 14 de la CN).
Desconoce también el derecho a la igualdad,
pues conlleva un tratamiento discriminatorio injustificado “respecto de
aquellas personas que no obstante haber sufrido un daño a un interés jurídico,
causado por un hecho idéntico... no pueda hacer uso de este instrumento de
defensa judicial, por no haber conformado de hecho o de derecho un grupo con
anterioridad.”  Esto, indica la vista fiscal, conduciría a que las personas
deban agruparse a futuro para poder ejercer la acción de grupo.
En conclusión, el Procurador solicita que
se declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas “siempre y
cuando se entienda que no es requisito de procedibilidad de la acción de grupo,
que éste se haya constituido  con antelación a la ocurrencia del daño cuya
indemnización se pretende por parte de los miembros del mismo.”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
Competencia.
1- La Sala Plena de la Corte Constitucional
es en principio competente para decidir sobre la constitucionalidad de los
artículos 3º, 46 y 48 de la ley 472 de 1998, de conformidad con el artículo
241, numeral 4º de la Constitución, puesto que se trata de una demanda
ciudadana contra normas que se encuentran contenidas en una ley.
Un problema procesal previo: posible
existencia de cosa juzgada frente a los artículos 46 y 48 de la Ley 472 de
1998.
2- Aunque ninguno de los intervinientes ni
la Vista Fiscal plantearon el tema, comienza la Corte, por obvias
consideraciones procesales, por examinar si frente a dos de las disposiciones
acusadas existe o no cosa juzgada constitucional. Y la razón es la siguiente:
la sentencia C-215 de 1999, MP Martha Victoria Sáchica Méndez, declaró la
exequibilidad, entre otras disposiciones de la Ley 472 de 1998, del artículo 46
y del inciso segundo del artículo 48 de ese cuerpo normativo, que son normas
demandadas en la presente oportunidad.  Esto sugiere que puede existir cosa
juzgada frente a esas dos normas, por cuanto la parte resolutiva no limitó
expresamente el alcance de la decisión de la Corte a los cargos analizados, por
lo cual podría entenderse que la cosa juzgada frente a esas dos disposiciones
es absoluta.
3- Frente al inciso segundo del artículo
48, la Corte considera que existe cosa juzgada. En efecto, esa disposición
establece que, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados, el
Defensor del Pueblo y los personeros municipales y distritales “podrán, interponer
acciones de grupo en nombre de cualquier persona que se lo solicite o que se
encuentre en situación de desamparo o indefensión”, y en esos casos, dichos
funcionarios “serán parte en el proceso judicial junto con los agraviados.” En
aquella ocasión, los demandantes consideraron que ese precepto era inexequible,
por cuanto no sólo atentaba contra la igualdad y el libre ejercicio de la
abogacía sino que, además, no es función constitucional ni legal del Defensor
del Pueblo interponer acciones de grupo. La sentencia C-215 de 1999 rechazó
esos cargos, pues consideró que ese inciso no “desconoce el derecho de las
personas que hubieren sufrido un perjuicio individual a ejercer directamente la
acción de grupo”,  y por el contrario establece una garantía suplementaria
a favor de esas personas pues, en caso de que no cuenten “con los medios
necesarios para incoar dicha acción, podrán hacer efectivo su derecho a través
del Defensor del Pueblo o de los Personeros”, lo cual armoniza con las
funciones propias de esas autoridades.
Por consiguiente, como existe cosa juzgada
frente a ese inciso segundo del artículo 48 de la Ley 472 de 1998, la Corte se
estará a lo resuelto al respecto en la citada sentencia C-215 de 1999.
4- La situación no es clara frente al artículo
46 de la ley 472 de 1998. Así, ese artículo fue integralmente declarado
exequible por la parte resolutiva de la sentencia C-215 de 1999, sin que la
providencia hubiera limitado explícitamente la cosa juzgada. Sin embargo, un
análisis detenido de ese pronunciamiento indica que el estudio de la Corte se
refiere únicamente al segundo inciso de ese artículo 46, que trata el tema de
la finalidad de las acciones de grupo, pero no recae sobre el inciso primero ni
sobre el tercero, que definen la titularidad de esa acción, tal y como se verá
a continuación.
5- En dicha oportunidad, los actores
alegaban que ese artículo 46 era inconstitucional  porque limitaba “el
alcance de las acciones de grupo en la medida que no todos los demandantes
buscan una sentencia condenatoria, sino declarativa o de ejecución.” La
sentencia C-215 de 1999 rechazó ese cargo con las siguientes concretas y
puntuales consideraciones, que la Corte transcribe integralmente:
“Para la Corte, el inciso acusado no hace
más que desarrollar el contenido del inciso segundo del artículo 88 de la Carta
Fundamental, según el cual la ley "regulará las acciones originadas en los
daños ocasionados a un número plural de personas", que es lo que la
doctrina ha definido como las acciones de grupo, cuyo objeto no es otro que el
especificado en el precepto demandado: obtener el reconocimiento y pago de la
indemnización de perjuicios por los daños producidos a un derecho o interés
colectivo.
Adicionalmente, y como se expuso en las
consideraciones generales, la diferencia sustancial entre la acción popular y
la de grupo es que la primera pretende la protección de los derechos e
intereses colectivos, mientras que la segunda persigue la reparación de un
perjuicio por un daño común ocasionado a un número plural de personas.
Por ende, no es viable el cargo formulado,
pues el actor desconoce la naturaleza de la acción de grupo, cual es la
definida en el artículo 46 de la Ley 472 de 1998, en consonancia con el
artículo 88 de la Constitución.”
Nótese que en esa oportunidad, tanto el
cargo de la demanda como la motivación de la Corte, se centraron en la
finalidad de la acción de grupo, pero no analizaron su titularidad. La
sentencia C-215 de 1999 simplemente señaló que la ley puede definir como objeto
de la acción de grupo el reconocimiento y pago de la indemnización de los
perjuicios, por cuanto esa definición legal armoniza con el diseño
constitucional de esa figura. Y es claro que si bien el Legislador, dentro de
su libertad de configuración, puede atribuir objetivos más amplios a la acción
de grupo, la Carta no se opone a una definición puramente indemnizatoria de esa
figura. Con todo, es claro que, en desarrollo de los principios
constitucionales de prevalencia de los derechos de la persona y de acceso a la justicia
(CP arts. 5º y 229), esa naturaleza indemnizatoria de la acción de grupo debe
ser interpretada por los operadores jurídicos de manera amplia, esto es, que
ella no sólo cubre la indemnización por pago de un equivalente monetario, sino
también, tal y como lo han indicado la doctrina y la práctica jurisprudencial
comparada[1],
otras formas de indemnización, como el restablecimiento del derecho in
natura o la imposición de obligaciones de hacer que no tienen estrictamente
equivalente pecuniario, pero que permiten restablecer y dejar indemne el derecho
que fue vulnerado.
6- Es claro entonces que frente al inciso
segundo del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, que señala la naturaleza
indemnizatoria de la acción de grupo, existe cosa juzgada constitucional y la
Corte se estará a lo resuelto en la citada sentencia C-215 de 1999. Sin
embargo, el problema surge frente a los incisos primero y tercero de esa misma
disposición, que definen y regulan otros aspectos de la acción de grupo, y en
especial su titularidad y ciertos requisitos de procedibilidad. Para
comprobarlo, conviene transcribir  nuevamente esa disposición en su totalidad.
Dice el citado precepto:
“Artículo 46. Procedencia de las acciones
de grupo. Las
acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un
conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma
causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones
uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que  configuran
la responsabilidad.
La acción de grupo se ejercerá
exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los
perjuicios.
El grupo estará integrado al menos por
veinte (20) personas.”
La sentencia C-215 de 1999 no hizo siquiera
un comentario respecto de los requisitos de procedibilidad de la acción de
grupo, ni sobre los elementos definitorios de sus titulares, que son los
asuntos regulados por los incisos primero y tercero del artículo 46, lo cual
indica que la Corte únicamente analizó el inciso segundo de esa disposición.
Esa conclusión se ve reforzada por las consideraciones que la sentencia C-215
de 1999 realizó sobre la constitucionalidad de esa disposición, las cuales
comienzan así: “Para la Corte, el inciso acusado no hace más que
desarrollar el contenido del inciso segundo del artículo 88 de la
Carta…(subrayas no originales)”. Nótese pues que la Corte hace referencia
al “inciso acusado” y no al “artículo acusado”, lo cual confirma
que esta sentencia únicamente se pronunció sobre el inciso segundo del artículo
46 de la Ley 472 de 1998, y no sobre la totalidad de esa disposición, pues los
incisos primero y tercero definen aspectos claramente diferentes (titularidad y
ciertas condiciones de procedibilidad) a aquellos regulados por el inciso
segundo (finalidad indemnizatoria de la acción de grupo).
7- Por todo lo anterior, la Corte concluye
que frente a los incisos primero y tercero de  del artículo 46 de la Ley 472 de
1998 no hubo ningún análisis en la sentencia C-215 de 1999, por lo que es
necesario analizar si frente a esos incisos existe cosa juzgada,  o si ésta es
meramente aparente.  Ahora bien, sobre la cosa juzgada aparente se pronunció la
sentencia C-397 de 1995, en los siguientes términos.
“La regla básica y fundamental, entonces,
es la de que, mientras del fallo no se deduzca lo contrario, la cosa juzgada es
absoluta e impide nuevos procesos en torno a normas que ya fueron materia de
resolución definitiva y erga omnes sobre su constitucionalidad.
Empero, la cosa juzgada constitucional,
plasmada en el artículo 243 de la Constitución Política, no puede cobijar
determinaciones de la Corte carentes de toda motivación, menos todavía si ellas
recaen sobre normas no demandadas y respecto de las cuales no se ha configurado,
por su propia decisión, unidad normativa...
Se hace menester en semejantes
circunstancias que la propia Corte Constitucional reconozca el error cometido
al redactar y transcribir la parte resolutiva de su Sentencia y proceda, como
se hará en este caso, a resolver de fondo sobre los asuntos que en anterior
proceso no fueron materia de su examen y en torno de los cuales cabe
indudablemente la acción ciudadana o la unidad normativa, en guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución.
Una actitud contraria, que implicara
simplemente tener por fallado lo que en realidad no se falló, implicaría
desconocimiento de la verdad procesal, voluntaria renuncia de la Corte a su
deber de velar por la prevalencia del derecho sustancial sobre aspectos puramente
formales (artículo 228 C.P.), y, por contera, inexplicable elusión de la
responsabilidad primordial que le ha sido confiada por el Constituyente
(artículo 241 C.P.). ”
A
partir de lo anterior, y en doctrina reiterada y uniforme[2], la Corte ha señalado
que la cosa juzgada es apenas aparente, cuando la declaratoria de
constitucionalidad de una norma, carece de toda fundamentación en la parte
motiva de la providencia. En estos eventos, esta Corporación ha concluido que “la
absoluta falta de toda referencia, aun la más mínima, a las razones por las
cuales fue declarada la constitucionalidad de lo acusado”[3] tiene como consecuencia
que la decisión no pueda hacer tránsito a cosa juzgada, a pesar de que la parte
resolutiva hubiera declarada exequible una determinada disposición. Por
consiguiente, frente a esa disposición formalmente declarada exequible, pero en
relación a la cual no se hizo ningún análisis, “es posible concluir que en
realidad no existe cosa juzgada y se permite una nueva demanda”[4]. En ese orden de ideas,
si la disposición es nuevamente acusada en debida forma por un ciudadano, la
Corte debe proceder a resolver sobre su exequibilidad.
Conforme
a estos precedentes, existe cosa juzgada constitucional aparente cuando (i) una
disposición es declarada exequible en la parte resolutiva de una sentencia,
pero (ii) la parte motiva de la providencia no fundamenta, siquiera en forma
mínima, la constitucionalidad del texto, por lo que (iii) debe entenderse que
la declaración de exequibilidad resultó exclusivamente de un error de atención
de la parte resolutiva, que no puede hacer tránsito a cosa juzgada. En esos
eventos, es entonces posible volver a demandar la disposición y la Corte deberá
examinar su constitucionalidad.
8- La anterior doctrina permite concluir
que en el presente caso, la cosa juzgada respecto a los incisos primero y
tercero de  del artículo 46 de la Ley 472 de 1998 es meramente aparente. Es
cierto que esos apartes (i) fueron declarados exequibles por la sentencia C-215
de 1999, pero (ii) dicha providencia no hizo el mínimo análisis sobre la
constitucionalidad de esos incisos. Esto muestra (iii) que la parte resolutiva
incurrió en un error, lo cual se ve confirmado por ciertas expresiones de la
sentencia –la referencia al inciso, y no al artículo, demandado- que corroboran
que la Corte entendía que la demanda y su decisión recaían únicamente sobre el
inciso segundo del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, y no sobre la totalidad
de esa disposición. Por consiguiente la Corte analizará los cargos de la
demanda dirigidos contra los incisos primero y tercero del citado artículo 46,
por cuanto éstos no se encuentran cubiertos por la cosa juzgada
constitucional.
El problema de la delimitación del asunto
material bajo revisión.
9-
El actor señala que el Consejo de Estado, y en especial la Sección Tercera de
esa Corporación, han interpretado los artículos 3º, 46 y 48 de la ley 472 de
1998 en el sentido de condicionar la procedencia de la acción de grupo a la
circunstancia especial de la preexistencia del grupo. Según su parecer, esa
interpretación es inconstitucional, pues agrega a la ley un requisito de
procedibilidad que ésta no prevé, lo cual vulnera el principio de legalidad y
los derechos de acceso a la justicia, igualdad y asociación,  fuera de que
desconoce la naturaleza de las acciones de grupo. Por ello solicita a la Corte
que, a fin de excluir del ordenamiento la interpretación del Consejo de Estado,
condicione la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Con
algunos matices, la Vista Fiscal y varios intervinientes –entre ellos la
Defensoría del Pueblo- apoyan la pretensión de la demanda y solicitan también
que la Corte declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas, pero en
el entendido de que no es requisito de procedibilidad de la acción de grupo,
que éste se haya constituido con antelación a la ocurrencia del daño cuya
indemnización se pretende. Por el contrario, otros intervinientes se oponen a
la demanda. Algunos consideran que la Corte debe inhibirse pues, debido a la
naturaleza del control constitucional y al principio de autonomía judicial,
carece de competencia para examinar la constitucionalidad de las
interpretaciones que los jueces hacen de las leyes. Otros ciudadanos, y en
especial el Presidente de la Sección Tercera del Consejo de Estado, consideran
que el cargo de la demanda es infundado, por cuanto la jurisprudencia del
Consejo de Estado no introduce en la ley requisitos de procedibilidad
inexistentes sino que se funda en una interpretación adecuada de la definición
de la acción de grupo establecida por las disposiciones acusadas. Además,
explica este interviniente, dicha interpretación recurre a criterios
hermenéuticos aceptados por la propia jurisprudencia constitucional (como el
principio del efecto útil) y armoniza con las características constitucionales
de la acción de grupo, tal y como han sido precisadas por la propia Corte
Constitucional.
10- Conforme a lo anterior, aparentemente
el interrogante constitucional que plantea la presente demanda es el siguiente:
¿se ajusta o no a la Carta la interpretación del Consejo de Estado sobre la
necesaria preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad de las
acciones de grupo? Sin embargo, un examen más atento muestra que la
determinación del problema constitucional a ser resuelto en el presente caso no
es obvia, por las siguientes dos razones, que surgen del razonamiento de
aquellos intervinientes que se opusieron a la demanda. En primer término,
algunos objetan la competencia de la Corte para controlar las interpretaciones
de las disposiciones acusadas. De otro lado, otro interviniente argumenta que la
interpretación del Consejo de Estado del alcance de los preceptos acusados es
jurídicamente adecuada, con lo cual sugiere que si algún vicio constitucional
pudiera tener la doctrina de la preexistencia del grupo como requisito de
procedibilidad en las acciones de grupo, dicho problema derivaría del contenido
normativo de las disposiciones acusadas y no de la actividad interpretativa de
Consejo de Estado, por lo cual debe entenderse que la demanda o es inepta o
está dirigida contra los artículos de la ley, y no contra la jurisprudencia del
Consejo de Estado.
Como vemos, ambas objeciones deben ser
analizadas previamente al examen de los cargos de la demanda, puesto que ellas
cuestionan la posibilidad de que la Corte aborde el problema material
aparentemente planteado por el actor, ya sea porque esta Corporación sería
incompetente para controlar –en sede de control abstracto de
constitucionalidad- las interpretaciones de los jueces, ya sea porque la
demanda sería inepta o estaría en realidad dirigida contra los preceptos
legales y no contra la jurisprudencia del Consejo de Estado. Entra pues la
Corte a examinar ambos reparos.
La competencia de la Corte para enjuiciar
interpretaciones judiciales en sede de control constitucional.
11- La tesis de la falta de competencia de
esta Corte para controlar, en sede constitucional, interpretaciones de los
jueces, se funda en la idea de que dicho control versaría no sobre el contenido
del precepto demandado sino sobre su aplicación, lo cual no sólo desfigura el
control de constitucionalidad, tal y como está previsto en la Carta, sino que
además podría afectar la autonomía de los funcionarios judiciales, la cual se
encuentra constitucionalmente protegida.
La Corte considera que la anterior tesis
parte de dos premisas ciertas, como son (i) la naturaleza esencialmente
abstracta del control constitucional en Colombia y (ii) la protección que la
Carta confiere a la autonomía interpretativa de los jueces. Sin  embargo, esa
tesis infiere de esas premisas una conclusión excesiva. En efecto, como se
mostrará a continuación, esas premisas no implican la incompetencia de esta
Corte para enjuiciar, en sede de control constitucional, interpretaciones de
los funcionarios judiciales; esas premisas muestran, empero, que ese control es
excepcional.
12- Sin lugar a dudas, en Colombia el
control constitucional derivado de una demanda ciudadana es abstracto, al menos
por las siguientes dos razones: de un lado, porque se hace al margen de
cualquier litigio concreto, ya que cualquier ciudadano puede demandar cualquier
ley, aun cuando ésta no lo afecte directamente (CP arts 40, 214 ord 4º y 242
ord 1º). Y de otro lado, por cuanto el objeto del control es una disposición
legal, ya que el análisis y la decisión de la Corte recaen sobre la ley
demandada, ya sea por problemas de su contenido material o por vicios de
procedimiento en su formación (CP art. 241 ord 4º), y no sobre su aplicación
concreta.
Por consiguiente, el control constitucional
rogado o por demanda ciudadana es abstracto y recae sobre las leyes y no sobre
la actividad de los jueces. Esta característica ha sido resaltada por esta
Corte en numerosas ocasiones, cuando ha dicho que la “acción pública de
inconstitucionalidad es un mecanismo que busca el cotejo, por la autoridad judicial
competente -en Colombia, la Corte Constitucional- entre el precepto legal
demandado y los mandatos constitucionales”, y por ello el “análisis que
efectúa la Corte debe darse en abstracto, teniendo en cuenta el contenido
objetivo de la disposición examinada, y en ningún caso la aplicación concreta
que ella tenga”[5].
Con ese criterio, la Corte se ha abstenido, en varios casos, de pronunciarse de
fondo sobre ciertas demandas, cuando concluyó que éstas cuestionaban no tanto
el contenido de la disposición acusada sino su aplicación por algunos
tribunales. Por ejemplo, la sentencia C-380 de 2000, MP Vladimiro Naranjo Mesa,
se inhibió de conocer una demanda, que pretendía que la Corte, por medio de una
sentencia de exequibilidad condicionada, señalara que la pensión gracia
contenida en el literal A del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989
también era aplicable a los educadores nacionales. La Corte se inhibió de
conocer de la demanda pues consideró que era inepta, por cuanto la acusación no
estaba dirigida contra el texto normativo demandado sino contra una pretendida
aplicación indebida del mismo.
13- De otro lado, tal y como esta Corte lo
ha señalado en numerosas oportunidades, la Constitución consagra una separación
entre la jurisdicción constitucional y la jurisdicción ordinaria, y confiere
autonomía funcional a los jueces para interpretar las disposiciones legales (CP
arts. 230, 234 y 239), por lo que en principio no corresponde a la Corte
Constitucional fijar, con fuerza erga omnes, el sentido autorizado de
los textos legales[6]
14- Conforme a lo anterior, es cierto que
el control constitucional recae esencialmente sobre las leyes, y no sobre su
interpretación o aplicación, y que la Carta no sólo ampara la autonomía
judicial (CP arts 228) sino que además establece una separación entre la
jurisdicción constitucional y las otras jurisdicciones (CP arts 234, 236 y
241). Todo esto fortalece la idea de que esta Corte carece de competencia para,
por vía de demanda ciudadana y con fuerza erga omnes, fijar el sentido
autorizado de una determinada disposición legal, o controlar la labor de otros
jueces u otras cortes.  Sin embargo, el alcance de esa conclusión no debe ser
exagerado indebidamente, por cuanto la Constitución es norma de normas y
constituye la base de todo el ordenamiento positivo (CP art. 4º), por lo cual
los jueces ordinarios están también sometidos al imperio de sus mandatos.
Además, corresponde a esta Corte la guarda de la integridad y supremacía de
Constitución (CP art. 241). En tales circunstancias, es indudable que corresponde
igualmente a esta Corte, dentro de ciertos límites, asegurar la subordinación
de los funcionarios judiciales a la Constitución. Y esta  Corporación ha
realizado esa labor de dos maneras: (i) en forma indirecta, por medio de
sentencias interpretativas o condicionadas; y (ii) en forma directa. Entra la
Corte a explicar brevemente estas dos vías.
15- Como es sabido, a veces los textos
legales admiten interpretaciones distintas, y algunas de ellas pueden ser
contrarias a la Constitución. Una primera vía por medio de la cual esta Corte
se ve obligada a controlar –en forma indirecta- la constitucionalidad de
ciertas interpretaciones es entonces cuando uno de esos textos es demandado por
un ciudadano, puesto que no puede el juez constitucional expulsarlo del
ordenamiento, por cuanto el artículo acusado admite ciertas interpretaciones
constitucionales, pero tampoco puede la Corte declararlo exequible en forma
pura y simple, por cuanto estaría legitimando ciertos entendimientos del mismo
contrarios a la Carta. En esos eventos, la única alternativa es recurrir a una
sentencia interpretativa o condicionada, y declarar exequible el texto legal,
pero expulsando del ordenamiento el entendimiento de ese texto que resulta
contrario a la Carta. Esta Corte ha explicado ese fenómeno de la siguiente
manera:
“Si una disposición legal está sujeta a
diversas interpretaciones por los operadores jurídicos pero todas ellas se
adecúan a la Carta, debe la Corte limitarse a establecer la exequibilidad de la
disposición controlada sin que pueda establecer, con fuerza de cosa juzgada
constitucional, el sentido de la norma legal, ya que tal tarea corresponde a
los jueces ordinarios.  Pero si la disposición legal admite varias
interpretaciones, de las cuales algunas violan la Carta pero otras se adecúan a
ella, entonces corresponde a la Corte proferir una constitucionalidad
condicionada o sentencia interpretativa que establezca cuáles sentidos de la
disposición acusada se mantienen dentro del ordenamiento jurídico y cuáles no
son legítimos constitucionalmente. En este caso, la Corte analiza la
disposición acusada como una proposición normativa compleja que está integrada
por otras proposiciones normativas simples, de las cuáles algunas,
individualmente, no son admisibles, por lo cual ellas son retiradas del
ordenamiento”[7].
Ahora bien, una sentencia condicionada o
interpretativa implica un cierto control sobre las interpretaciones de los
operadores judiciales puesto que expulsa del ordenamiento ciertos
entendimientos de la disposición acusada. Sin embargo, ese control es indirecto
y eventual pues opera en abstracto, ya que no se refiere a las interpretaciones
específicas realizadas por determinados jueces o tribunales sino a
entendimientos posibles e hipotéticos del texto acusado.
16- Una situación distinta ocurre cuando un
ciudadano no cuestiona tanto el contenido abstracto de un determinado texto
legal sino la interpretación específica que del mismo han hecho determinados
jueces, tal y como ocurre en el presente caso. En esos eventos, el control
recaería específicamente sobre la labor de los jueces, por lo cual su
incidencia sobre la autonomía judicial es importante, lo cual explica, junto
con la naturaleza abstracta del sistema de control de las leyes ejercido por la
Corte, que dicho control directo de las interpretaciones sea excepcional.  Y
específicamente, sólo en pocos casos, esta Corte ha procedido a enjuiciar
directamente, por vía del control abstracto, esas interpretaciones realizadas
por los jueces[8].
17- La Corte es pues competente para
controlar ciertas interpretaciones de los funcionarios judiciales, cuando éstas
planteen problemas constitucionales. Sin embargo, eso no significa que en todas
las ocasiones en que los ciudadanos atacan, por vía de la acción pública de
inconstitucionalidad, una interpretación judicial, la Corte deba proceder a
examinar el cargo. En ocasiones, la demanda puede ser inepta. Por ejemplo puede
suceder que realmente se trate de un asunto o discusión puramente legal, evento
en el cual esta Corte no es competente y la demanda debe ser inadmitida, y en
caso de que hubiere sido tramitada, la sentencia debe ser inhibitoria, puesto
que no corresponde al tribunal constitucional definir debates legales que no
tengan relevancia constitucional.
En otros casos, puede suceder que la
demanda ataque aparentemente una interpretación y plantee efectivamente un
problema constitucional pertinente, pero que en realidad se dirija no contra la
interpretación misma sino contra un texto legal específico. Eso ocurre cuando
la interpretación cuestionada se fundamenta esencialmente, y en forma
razonable, en un texto legal, y la función esencial de ese texto es
precisamente la de determinar, o al menos posibilitar esa interpretación adelantada
por el operador jurídico. En estos casos, el posible problema constitucional de
la regla de derecho atacada no derivaría tanto de la interpretación judicial
del texto acusado sino del texto mismo, pues el juez, lo único que ha hecho es
aplicarlo, por lo que el eventual yerro constitucional sería obra del
Legislador y no del operador judicial. En esos eventos, a pesar de que el actor
haya cuestionado una interpretación derivada de un texto legal (un cierto
artículo de una cierta ley), debe entenderse que la demanda se dirige contra el
texto mismo, o ciertos apartes del mismo, puesto que dichos apartes son los que
constituyen la base de la interpretación de los operadores judiciales. Por
consiguiente, en esos eventos, el juicio constitucional debe entenderse
dirigido contra el texto legal, pero en la forma como éste ha sido desarrollado
por la jurisprudencia, tal y como lo enseña la doctrina del “derecho
viviente”, que ha sido ampliamente aceptada por esta Corte[9].
18- En el presente caso, la Corte considera
que los cargos de la demanda están en realidad dirigidos contra las
definiciones legales de la acción de grupo establecidas por los artículos 3º y
46 de la Ley 472 de 1998, tal y como estas normas han sido entendidas por el “derecho
viviente” desarrollado por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Para
explicar lo anterior, la Corte recordará brevemente su doctrina del “derecho
viviente”, para luego examinar la interpretación de la Sección Tercera del
Consejo de Estado sobre el alcance de los preceptos impugnados y mostrar el
verdadero alcance de la demanda.
La doctrina del derecho viviente.
19- La doctrina del derecho viviente,
acogida por esta Corte, pero desarrollada igualmente por otros tribunales
constitucionales[10],
busca dos propósitos esenciales: (i) armonizar el carácter abstracto del
control constitucional con los significados concretos y efectivos que adquieren
las disposiciones jurídicas demandadas en la práctica jurídica y social; y (ii)
armonizar el reconocimiento y protección de la autonomía de los funcionarios
judiciales en la interpretación de la ley (CP arts 228 y 230) con la función
que corresponde a esta Corte de guardar la integridad y supremacía de la
Constitución (CP art. 241). Según esta doctrina del derecho viviente, la manera
como los operadores jurídicos, los grandes doctrinantes y en especial la
jurisprudencia han entendido el texto normativo demandado debe ser tenida en
cuenta por el juez constitucional para fijar el sentido mismo de la disposición
acusada, sobre todo si dicha “interpretación jurisprudencial y doctrinaria
representa una orientación dominante bien establecida”[11], por cuanto de esa
manera no sólo el juez constitucional reconoce y respeta las interpretaciones
legales adelantadas por los funcionarios judiciales sino que, además, el
control constitucional recae sobre el derecho realmente vivido por los
ciudadanos, y no sobre contenidos hipotéticos, que podrían eventualmente
inferirse del texto acusado, pero que no han tenido ninguna aplicación
práctica.
20- La anterior doctrina obviamente no
significa que el juez constitucional deba subordinarse a ese derecho viviente,
como podría equivocadamente creerse, por cuanto dicho derecho viviente es
relevante para fijar el sentido legal de la disposición acusada, pero no para
determinar su constitucionalidad. Precisamente, la Corte Constitucional
Italiana, en numerosas oportunidades, ha precisado que “derecho viviente no
equivale a derecho conforme a la Constitución”[12], pues una cosa es que
el juez constitucional reconozca la autonomía de los jueces para determinar el
alcance de las disposiciones legales, y por ello acoja su interpretación, si
ésta tiene una orientación dominante y consolidada, como entendimiento viviente
del texto acusado, y otra muy distinta que el juez constitucional abdique de su
función de controlar la constitucionalidad de ese texto. Por ello corresponde a
esta Corte Constitucional, como guardiana de la integridad y supremacía de la
Constitución (CP art. 241), examinar si las disposiciones sometidas a control,
tal y como han sido entendidas por el derecho viviente, se ajustan o no a la
Carta. Ha dicho al respecto esta Corporación:
“En efecto, lo que persigue la doctrina del
derecho viviente en el contexto del control de constitucionalidad, es equipar
la norma jurídica con el acervo doctrinario y jurisprudencial de su
hermenéutica, de modo que si éste se encuentra claramente establecido y ofrece
rasgos de coherencia y unidad, deba el juez constitucional admitirlo como el
sentido en que dicha preceptiva ha de ser interpretada, al momento de decidir
sobre su exequibilidad.
De este modo, no tendrían igual jerarquía o
similar peso argumentativo, las interpretaciones meramente teóricas que
pudieran derivarse de la llana redacción de la disposición atacada, en frente
de las interpretaciones que doctrinarios y jueces de la jurisdicción han
ofrecido en su calidad de expertos y estudiosos del sistema jurídico. Ello,
claro está, no obstante que el juez constitucional conserve su total
autonomía para definir si, incluso la interpretación más reputada de la norma,
contraría los mandatos del estatuto constitucional. Así las cosas, la doctrina
del derecho viviente actúa como interpretación razonable en los juicios de
inconstitucionalidad. (subrayas no originales)[13]”
21- Esta Corte ha señalado además algunos
criterios básicos para determinar si efectivamente en una materia existe o no
un “derecho viviente”, que permita concretar el sentido abstracto de las
disposiciones sometidas a control. En particular, la Corte ha indicado que en
esta materia, la jurisprudencia desarrollada por los órganos que ocupan la
cúpula de las distintas jurisdicciones, y en particular el Consejo de Estado y
la Corte Suprema, juegan un papel trascendental, pues a esas corporaciones
corresponde unificar la jurisprudencia legal en sus ámbitos específicos. Por
ende, al acoger sus criterios, el juez constitucional “no sólo está
reconociendo la importancia que tiene para el derecho la labor interpretativa y
de unificación asignada a los organismos de cierre de las distintas
jurisdicciones, sino además, rescatando el verdadero significado de la norma,
esto es, su significado viviente, o el que surge de su aplicación.[14]”
22- Sin embargo, la Corte Constitucional ha
también precisado que no basta una sentencia aislada de la Corte Suprema o del
Consejo de Estado para que realmente pueda considerarse que exista “derecho
viviente” sobre un determinado tema o frente al alcance de una cierta
disposición. Como lo señaló la sentencia C-557 de 2001, es necesario que exista
“una orientación jurisprudencial dominante, bien establecida”, para lo
cual deben cumplirse al menos los siguientes requisitos:
“(1.) la interpretación judicial debe ser
consistente, así no sea idéntica y uniforme (si existen contradicciones o
divergencias significativas, no puede hablarse de un sentido normativo
generalmente acogido sino de controversias jurisprudenciales); (2.) en segundo
lugar, la interpretación judicial debe estar consolidada: un solo fallo, salvo
circunstancias especiales, resultaría insuficiente para apreciar si una
interpretación determinada se ha extendido dentro de la correspondiente
jurisdicción; y, (3.) la interpretación judicial debe ser relevante para fijar
el significado de la norma objeto de control o para determinar los alcances y
efectos de la parte demandada de una norma.[15]”
23- Con esos criterios, entra la Corte a
examinar si realmente la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre los
requisitos de procedibilidad de la acción de grupo configura un “derecho
viviente”, que concrete el significado de las disposiciones acusadas.
La jurisprudencia del Consejo de Estado
sobre la preexistencia del grupo.
24- La teoría conocida como de la
preexistencia del grupo, que es la que el actor cuestiona, ha sido elaborada
por el Consejo de Estado, y específicamente por la Sección Tercera de esa
Corporación, a partir de una interpretación sobre el alcance los artículos 3º y
46 de la ley 472 de 1998. La providencia del 2º de febrero de 2001, expediente
AG-017, CP Alier Eduardo Hernández Enríquez es la decisión fundante de esta
doctrina, no sólo porque es la que primero elabora con rigor la tesis sino
además porque los criterios de esa sentencia son reiterados en múltiples
decisiones posteriores de ese Tribunal[16].
Por ello es necesario transcribir in extenso esa decisión, con el fin de
clarificar el alcance que el Consejo de Estado atribuye a esa teoría y los
fundamentos jurídicos y conceptuales que le sirven de sustento. Así, luego de
describir ciertos principios hermenéuticos, como el del efecto útil, y el de la
interpretación sistemática, razonable y conforme a la Constitución, el Consejo
de Estado entra a interpretar el alcance del artículo 46 de la ley 472 de 1998,
en los siguientes términos:
“Dos aspectos de la norma parecen
fundamentales para la comprensión del contenido de la acción.  En  ella se
exige, en primer lugar, que quienes la formulan  reúnan condiciones uniformes
respecto de una misma causa que originó para ellos perjuicios individuales. En
segundo lugar, que tales condiciones uniformes existan, igualmente, respecto de
los elementos que configuran la responsabilidad.
Por el principio del efecto útil, según se
ha visto, el texto de una norma debe ser interpretado de manera que todo cuanto
ella prescribe produzca consecuencias jurídicas. En consecuencia, no puede el
intérprete dar idéntico significado a dos expresiones contenidas en una misma
norma, pues una de ellas resultaría superflua e innecesaria.
Ahora bien,  si los elementos de la
responsabilidad son: a) el hecho  generador del daño, culpable o no, de acuerdo
con el régimen que resulte aplicable, b) el daño,  y c) el nexo causal entre
éste y aquél, debe entenderse que cuando el legislador prescribe que las
personas deben reunir “condiciones uniformes respecto de una misma causa que
originó perjuicios…”, se está refiriendo a un concepto diferente del hecho
generador del daño, puesto que tal exigencia está comprendida en la disposición
contenida en la misma norma, según la cual “las condiciones uniformes deben
tener también lugar respecto de los elementos que configuran la
responsabilidad”.
Para efectos de desentrañar  el
significado de la frase analizada, resulta necesario, en opinión de esta Sala,
precisar el contenido de la expresión “condiciones uniformes”. Teniendo en
cuenta que estas acciones se han diseñado para reparar daños que afecten a
grupos de especial entidad (Corte Constitucional Sentencia C - 215 de 1999.),
tales condiciones uniformes son aquellas conforme a las cuales es posible que
un conjunto  de personas se relacionen entre sí para conformar un grupo (Según
el diccionario de la Lengua Española,  de la Real Academia Española, grupo  es
un conjunto de elementos que se relacionan entre sí conforme a determinadas
características), y adquieren relevancia al estar presentes respecto de la
causa del perjuicio que dichas personas sufren.
Conforme a lo anterior, es claro que las
condiciones comunes respecto de la causa que origina el daño, aluden a las
condiciones o caracteres, predicables de un grupo determinado o  determinable
de personas que se han puesto en una situación común, de la cual,
posteriormente, se deriva para ellos un perjuicio, de manera que cuando la
norma se refiere a las condiciones uniformes  respecto de la causa del daño,
está significando  que debe existir una situación común en la que se colocaron
determinadas personas con antelación a la ocurrencia del daño.
En efecto, un  consumidor, por ejemplo,
sólo lo es dentro del ámbito propio del mercado  y respecto de la actividad y
las personas vinculadas, de una u otra forma, a la relación jurídica en virtud
de la cual adquiere determinados bienes o accede a determinados servicios. Es,
en ese caso, el ámbito del mercado, en el que es posible que se generen
situaciones en torno de las cuales unas personas ostenten características
comunes que las hacen parte de un determinado grupo social, identificado como
consumidores de X producto, y en esa condición, pueden  resultar perjudicados.
Así, si el daño se produce por la adquisición de un producto defectuoso,
resulta claro que los consumidores del mismo reúnen condiciones uniformes
respecto de la causa que lo originó.
Entonces, lo que dispone la norma analizada
es que el conjunto de personas que puede acceder a este mecanismo procesal debe
ser uno de aquellos cuyos miembros compartan determinadas características; pero
además, tales características deben ser predicables de esas personas sólo en
cuanto todas ellas se han colocado - con antelación a la ocurrencia del daño-
en una situación común, y sólo frente a aquellos aspectos relacionados con tal
situación.  Así las cosas, es claro que la condición de damnificado no podría
constituir, en ningún caso, la condición uniforme que identifique a unas
personas como miembros de un grupo.
(  )
La Corte Constitucional precisó, en su
sentencia C-215 de 1999, refiriéndose al objeto de este tipo de acciones, que
“se trata de proteger  intereses particulares de sectores específicos de la
población (por ejemplo, consumidores), de ahí su denominación original de class
action”  (negrillas fuera del texto).
Así las cosas, no se trata de una acción
que pueda ser intentada por un grupo de veinte personas que coincidan por su
interés particular de contenido patrimonial consistente en ser indemnizada por
un daño sufrido por ellas en virtud de un mismo hecho”
A partir de este análisis, la providencia
entra a distinguir las acciones de grupo de la simple acumulación subjetiva de
pretensiones individuales en los siguientes términos:
“A tono con lo dicho, la Sala encuentra
que, de las normas antes transcritas no se colige que las acciones de grupo y
las demás acciones ordinarias de carácter indemnizatorio proceden
indistintamente en todos los casos, pues ello llevaría a entender que la acción
de grupo es una posibilidad para acceder a un proceso preferencial de
acumulación de demandas formuladas en ejercicio de las citadas acciones
ordinarias.
Así pues, es cierto que todas las acciones
mencionadas en el artículo 47 son indemnizatorias, y en ese sentido, el objeto
protegido por unas y otras es el mismo.  Sin embargo, es de la esencia de la
acción de grupo que quienes la ejercen sean parte de un grupo, pues es
la existencia del mismo y su entidad  social, lo que legitima a sus miembros,
cuando son afectados por un mismo hecho, para acceder a un proceso preferencial
y sumario de reparación. Lo anterior es coherente con lo ya explicado respecto
de la necesidad de que las condiciones uniformes que identifican a quienes
conforman el grupo demandante sean preexistentes a la ocurrencia del daño.
Así, las acciones indemnizatorias
ordinarias (civiles y administrativas) y las acciones de grupo protegen
derechos y reivindican intereses similares, mas es por razón del compromiso del
interés social en el daño y de la entidad del grupo afectado, que el legislador
consideró necesario estatuir, para su protección, una acción especial y un
proceso diferente para tramitar éstas últimas. Esa es la razón por la cual “la
garantía constitucional (de las acciones de grupo) se reduce a la alternativa
de acudir a un mecanismo más ágil de defensa en un lapso prudencial, sin que
con ello se elimine la posibilidad para los miembros de ese grupo, de
ejercer …dentro de los términos ordinarios de caducidad, las acciones
individuales que correspondan” (Corte Constitucional Sentencia C - 215 de 1999 negrillas fuera
del texto original)”
25- La anterior transcripción permite
precisar el alcance de la doctrina de la preexistencia del grupo, como
requisito de procedibilidad de las acciones de grupo, defendida por la Sección
Tercera del Consejo de Estado, así como la lógica de su argumentación e
interpretación.
Así, la conclusión de esta teoría es que,
conforme a la definición legal de las acciones de grupo, para que ésta proceda
es necesario que las condiciones uniformes que identifican a quienes conforman
el grupo demandante preexistan a la ocurrencia del daño. Esta preexistencia del
grupo deriva de la exigencia legal de que las personas compartan condiciones
uniformes respecto de la causa del daño, entendida estas condiciones “como
la situación común en la que se han colocado tales personas, que permite
identificarlas como grupo antes de la ocurrencia del daño, y  con ocasión de la
cual, posteriormente, todas resultan perjudicadas.”
26- El sustento normativo y argumental que
lleva al Consejo de Estado parece ser el siguiente: esa Corporación comienza
con un análisis literal del artículo 46 de la ley 472 de 1998 y constata que
esa disposición exige que se cumplan dos requisitos para la procedencia de la
acción de grupo:  (i) que las personas reúnan condiciones uniformes respecto de
una misma causa que les originó perjuicios individuales y (ii) que tales
condiciones existan, igualmente, respecto de los elementos que
configuran la responsabilidad. Ahora bien, como las condiciones que configuran
la responsabilidad son el hecho  generador del daño, el daño y  el nexo causal
entre éste y aquél, el Consejo de Estado concluye que la referencia a una misma
causa prevista en el primer requisito tiene que ser diferente al hecho
generador del daño, puesto que este último ya está comprendido en la exigencia
de condiciones uniformes respecto de los elementos que configuran la
responsabilidad. El fundamento de esta conclusión es el criterio hermenéutico “del
efecto útil de las normas” según el cual debe considerarse, de entre varias
interpretaciones de una disposición normativa, aquella que permita
consecuencias jurídicas sobre la que no las prevea, o sobre la que prevea
consecuencias superfluas o innecesarias. Y por ello concluye que la exigencia
legal según la cual las personas tienen que tener “condiciones comunes
respecto de la causa que origina el daño” implica, en cierto sentido, la
preexistencia del grupo, pues no puede sino indicar que esas personas se
relacionen entre sí y conforman un grupo determinado, que se encuentra en una
misma situación de la cual resulta su exposición especial a sufrir un perjuicio
que posteriormente se les ocasiona.
27- El anterior es el núcleo de la
interpretación del Consejo de Estado, pero la conclusión a la que ese Tribunal
llega es reforzada con otros argumentos, y en especial con referencias a la
especificidad de la acción de grupo y a ciertas características especiales de
esta figura, según ciertas sentencias de esta Corte Constitucional. Así, el
Consejo de Estado insiste en que esta acción debe ser distinguida de la mera
acumulación subjetiva de demandas individuales de reparación, puesto que debe
existir alguna razón que justifique que determinadas personas puedan acceder a
esta acción, que es preferencial y de trámite mucho más rápido que la acción
ordinaria de reparación individual. Ese Tribunal encuentra en la preexistencia
del grupo la razón que justifica esa protección preferente, lo cual armonizaría
además con la jurisprudencia constitucional, que ha indicado que esta acción
está destinada a proteger grupos de especial relevancia social.
La tesis del Consejo de Estado como derecho
viviente que delimita el contenido de los artículos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998
y la reformulación de los cargos de la demanda.
28- La presentación precedente muestra que
la argumentación que realiza el Consejo de Estado sobre los incisos primeros de
los artículos 3º y 46 de la Ley 472 de 1998 a fin de llegar a su teoría de la
preexistencia del grupo es una interpretación admisible de esas disposiciones
que, contrariamente a lo sostenido por el actor, dista de ser arbitraria o de
inventar requisitos de procedibilidad inexistentes para la acción de grupo.
Veamos por qué.
29- La llamada teoría de la preexistencia
del grupo, en la medida en que determina como requisito de procedibilidad de
las acciones de grupo, la existencia de un elemento común respecto de las
personas que integran el grupo distinto de los elementos que configuran la
responsabilidad, puede ser encuadrada en las disposiciones de los artículos 3º
y 46 de la Ley 472 de 1998.  Esta es una opción hermenéutica posible, si se
tiene en cuenta que  el artículo 46 dispone, en primer lugar, que  el titular
de la acción de grupo es un conjunto de personas  “que reúnen condiciones
uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para
dichas personas”, y en segundo lugar, exige que “las condiciones
uniformes deben tener  también lugar respecto de los elementos que  configuran
la responsabilidad”. Según esta definición normativa, es posible afirmar
que  si la ley exige condiciones uniformes no sólo respecto de la causa que
originó el perjuicio individual sino también de todos los elementos de la
responsabilidad –que incluyen el hecho generador del daño- entonces es porque
la ley quiso establecer requisitos suplementarios al conjunto de personas que
podría ser protegida en virtud de la acción de grupo.
30- La anterior constatación permite a la
Corte afirmar que la teoría de la preexistencia del grupo puede inferirse de la
definición legal de la acción de grupo incorporada en las disposiciones
acusadas. En este caso, el Consejo de Estado no se inventa un requisito de
procedibilidad, ni despliega una labor creativa para incluir una exigencia
normativa inexistente sino que infiere interpretativamente el requisito de
procedibilidad del tenor literal y del contenido de los artículos 3º y 46 de la
Ley 472 de 1998. La teoría de la preexistencia del grupo encuentra entonces un
fundamento en las disposiciones legales citadas.
La fundamentación legal de la
interpretación del Consejo de Estado (como elemento de la razonabilidad) se
encuentra además respaldada por el uso de un criterio hermenéutico de especial
importancia: el principio del efecto útil de las disposiciones jurídicas. Según
este principio, en caso de perplejidades hermenéuticas, el operador jurídico
debe preferir, entre las diversas interpretaciones de las disposiciones
aplicables al caso, aquella que produzca efectos, sobre aquella que no, o sobre
aquella que sea superflua o irrazonable.  Este criterio hermenéutico encuentra
indudables puntos de contacto con diversos principios constitucionales. Así por
ejemplo, cuando se aplica a la interpretación de disposiciones
constitucionales, es un desarrollo de los principios de supremacía y del
carácter normativo de la Constitución; cuando se aplica a la interpretación de
disposiciones legales, permite concretar  la voluntad del legislador y, en
consecuencia, salvaguardar el principio democrático.
A esta precaución hermenéutica del Consejo
de Estado, se suma además la presencia de una argumentación suficiente en la
que se soporta la teoría de la preexistencia del grupo.  Esta argumentación
pasa desde un análisis de los criterios hermenéuticos aplicables, hasta la
labor de precisar el entendido de la expresión “condiciones uniformes”.
Frente a esto último, el Consejo de Estado  despliega su labor interpretativa
con el auxilio de la doctrina sentada por la Corte Constitucional respecto de
la naturaleza y particularidades de las acciones de grupo.
31-
La Corte concluye entonces que la teoría de la preexistencia del grupo, acogida
y aplicada por la Sección Tercera del  Consejo de Estado, es plausible, en la
medida en que constituye una opción hermenéutica  razonable que atiende a la
configuración legal de las acciones de grupo. Esto en razón a que (i)
constituye una opción hermenéutica  que respeta el contenido del artículo 230
de la Constitución, según el cual, los jueces en sus providencias sólo están
sometidos al imperio de la ley,  (ii) es producto de la aplicación del criterio
hermenéutico del efecto útil, que preserva la eficacia de la voluntad del legislador
como corolario del principio democrático; además (iii) consulta elementos de la
doctrina constitucional sobre la naturaleza de las acciones de grupo, lo que
implica una labor hermenéutica guiada por criterios auxiliares autorizados en
la Constitución. Todo lo anterior imprime seriedad y solidez a la
argumentación, la cual tiene además respaldo en el principio de autonomía
judicial (CP arts 228 y 230). Por último, es necesario destacar que esa tesis
de la preexistencia del grupo ha sido reiterada en numerosas ocasiones por la
Sección Tercera del Consejo de Estado, a la cual ha correspondido, en virtud
del Reglamento de esa Corporación, el trámite de esas acciones. Puede entonces
concluirse que la doctrina de la preexistencia del grupo configura el “derecho
viviente” sobre las implicaciones, en términos de requisitos de
procedibilidad, del contenido de la definición de las acciones de grupo
contenida en el inciso primero de los artículos 3º y 46 de la Ley 472 de
1998.
32-
La anterior constatación de que la teoría de la preexistencia del grupo
representa el derecho viviente, que interpreta el contenido de los artículos 3º
y 46 de la Ley 472 de 1998, permite reconsiderar el alcance de la demanda, la
cual sin lugar a dudas plantea un problema constitucional pertinente, y es el
siguiente: ¿la exigencia de la preexistencia del grupo vulnera el derecho de
acceso a la justicia y el diseño constitucional de la acción de grupo? Sin
embargo, en función de la doctrina del derecho viviente, debe entenderse que el
ataque está materialmente encaminado a que la Corte retire del ordenamiento
aquellos apartes o reiteraciones de la definición legal de la acción de grupo
contenida en los artículos 3º y 46 de la ley 472 de 1998, que dan un sustento
razonable a la teoría de la preexistencia del grupo elaborada por el Consejo de
Estado.
Ahora
bien, la Corte recuerda que el núcleo de la argumentación de la Sección Tercera
del Consejo de Estado es la tesis de que, en función del principio del efecto
útil, es necesario atribuir un efecto propio al hecho de que los incisos
primeros de los artículos 3º y 46 de la ley 472 de 1998 prácticamente repitan
dos veces la misma exigencia de que existan condiciones uniformes respecto de
una misma causa que origine los perjuicios, por cuanto ese requisito aparece
explícito en la primera parte de esas disposiciones, y es reiterado
implícitamente en la segunda parte del precepto, cuando señala que las
condiciones uniformes deben también predicarse respecto de todos los elementos
que configuran la responsabilidad. En tales circunstancias, es indudable que si
dichas disposiciones no realizaran esa repetición, entonces el Consejo de
Estado nunca hubiera llegado a la doctrina de la preexistencia del grupo como
requisito de procedibilidad de esas acciones, y hubiera admitido que el daño
mismo podría ser el factor conformante del grupo, por cuanto la ley no estaría
exigiendo la preexistencia del grupo. Esto muestra entonces que el posible
problema constitucional señalado por la demanda no está en la interpretación
del Consejo de Estado sino en la definición legal de la acción de grupo
establecida en el inciso primero de los artículos 3º y 46 de la Ley 472 de
1998.
33-
Así precisado el sentido verdadero de la demanda, es claro que el problema constitucional
planteado por el actor es en realidad el siguiente: ¿pueden las disposiciones
acusadas, sin vulnerar la Constitución, exigir la preexistencia del grupo de
afectados como requisito de procedibilidad de las acciones de grupo? Para
resolver ese interrogante, la Corte recordará algunos de los elementos
definitorios de las acciones de grupo, tal y como fueron concebidas por el
Constituyente de 1991, para lo cual reiterará los elementos básicos de la
doctrina constitucional establecida en las sentencias C-215 de 1999 y C-1036 de
2000. Ese estudio permitirá entonces analizar concretamente la
constitucionalidad de ese requisito de procedibilidad.
Acciones de grupo, tipo de Estado y principio de solidaridad.
34-
La precisión de la naturaleza y características de las acciones de grupo remite
al modelo de Estado adoptado por la Constitución. La consagración en la Carta
de acciones colectivas –como las acciones populares y de grupo-, entre otros
mecanismos de protección judicial de los derechos constitucionales, tiene
importantes implicaciones sobre la noción de Estado acogida por la Carta y las
particularidades de su esquema de garantías.  En particular, el reconocimiento
de las acciones colectivas está asociado a dos de los principios fundantes del
Estado: la dignidad humana y la solidaridad (CP art 1º), los cuales deben ser
tomados en cuenta al momento de definir correctamente las instituciones
jurídicas, los derechos constitucionales y los mecanismos judiciales para la
protección de diversos intereses.
35- Esta relación entre el modelo de Estado
constitucional, la importancia de los principios de dignidad humana y de
solidaridad, y el instituto de las acciones colectivas, y específicamente de
las acciones de grupo, ha sido resaltado por esta Corte en varias
oportunidades. Así, la sentencia C-215 de 1999 señaló al respecto:
“Dentro del marco del Estado social de
Derecho y de la democracia participativa consagrado por el constituyente de
1991, la intervención activa de los miembros de la comunidad resulta esencial
en la defensa de los intereses colectivos que se puedan ver afectados por las
actuaciones de las autoridades públicas o de un particular. La dimensión social
del Estado de derecho,  implica de suyo un papel activo de los órganos y
autoridades, basado en la consideración de la persona humana y en la
prevalencia del interés público y de los propósitos que busca la sociedad, pero
al mismo tiempo comporta el compromiso de los ciudadanos para colaborar en la
defensa de ese interés con una motivación esencialmente solidaria.
(...)
La constitucionalización de estas acciones
obedeció entonces, a la necesidad de protección de los derechos derivados de la
aparición de nuevas realidades o situaciones socio - económicas, en las que el
interés afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad
mas o menos extensa de individuos...”
Esos
estrechos vínculos entre el tipo de Estado establecido por la Carta, el
principio de solidaridad y la consagración de acciones colectivas en la
Constitución han sido reiterados por decisiones ulteriores, como las sentencias
C-1062 de 2000 y C-459 de 2004.
36-
La presencia de esta nueva percepción de las instituciones jurídicas ha
implicado a su vez una ampliación de algunos de los conceptos jurídicos tradicionales.
Esta situación se precisa en tres aspectos concretos que están a la base del
régimen jurídico de las acciones de grupo. En primer lugar, el ordenamiento
jurídico ha reconocido intereses jurídicos de orden colectivo o difuso; en
segundo lugar, se ha reconocido también una titularidad colectiva o difusa de
tales intereses; y en tercer lugar, se han diseñado mecanismos judiciales
especiales, con el propósito claro de garantizar que la protección de tales
intereses sea real y efectiva.
Estos
tres aspectos, por un lado, constituyen un desarrollo de una concepción del
derecho que, sin abandonar la protección de los derechos de la persona, que
siguen siendo el fundamento y la base del ordenamiento político (CP arts 1º y
5º), intenta superar las limitaciones del individualismo egoísta propio del
modelo del estado liberal clásico, en la medida en que reconoce la importancia
del principio de solidaridad (CP art. 1º y 95). De por lado, estos elementos
perfilan una cierta concepción del Estado, en el cual se reconoce un listado
generoso de derechos de diversa índole y se diseñan una serie de garantías
suficientes para su protección, lo que prefigura y distingue al modelo de
Estado constitucional, que no sólo reconoce derechos sino que además establece
mecanismos para su protección efectiva (CP art. 2º).
Como
un desarrollo de estos postulados constitucionales, la Carta reconoce la
institución de las acciones de grupo y por ello dichos principios básicos son
importantes para definir los contornos y las particularidades del diseño
constitucional de dichas acciones.
37-
El constituyente de 1991 definió las acciones de grupo y sus elementos en dos
disposiciones constitucionales, a saber, en el artículo 88, inciso segundo que
ordena a la ley regular “las acciones originadas en los daños ocasionados a
un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones
particulares”, y en el artículo 89 que establece que fuera de las acciones
directamente diseñadas por la Carta, “la ley establecerá los demás recursos,
las acciones, y los procedimientos necesarios para que puedan propugnar por la
integridad del orden jurídico, y por la protección de sus derechos
individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las
autoridades públicas.”
Esta
configuración constitucional de las acciones de grupo implica necesariamente
que el análisis constitucional de su régimen jurídico deba estar guiado por la
nueva concepción de las instituciones jurídicas ya indicado: su incorporación
como elemento clave del sistema de garantías del modelo del Estado
constitucional, fundado en la protección de los derechos de la persona y de los
grupos, e inspirado por el principio de solidaridad.
38-
Una aproximación a lo que debe ser un contenido de los elementos de las
acciones de grupo, armónico con su inspiración constitucional ha sido
adelantada por la Corte, entre otras, en las sentencias C-215 de 1999 y C-1062
de 2000. En la presente oportunidad se analizarán algunas de las
consideraciones de la Corte en relación con tres aspectos fundamentales de las
acciones de grupo: (i) sus titulares, (ii) su objeto y propósito, (iii) y sus
particularidades procesales.
La titularidad de la acción grupo.
39-
Respecto de los titulares, la Corte ha entendido la noción de grupo a la luz de
las disposiciones legales en la materia, esto es, de los artículos 3º y  46 de
la  ley 472 de 1998.  La sentencia C-1062 de 2000, Fundamento 2º, consideró al
respecto:
“En lo relativo a la determinación de la
responsabilidad en la causación del daño, para el ejercicio de esta acción es
requisito indispensable que existan condiciones uniformes en el número plural
de personas. Esto significa que las personas que se han visto afectadas en un
interés jurídico deben compartir la misma situación respecto de la causa que
originó los perjuicios individuales y frente a los demás elementos atribuibles
a la responsabilidad; es decir, que el hecho generador del daño sea idéntico,
que ese hecho haya sido cometido por el mismo agente, o sea referido a un mismo
responsable, y que exista una relación de causalidad entre el hecho generador
del daño y el perjuicio por el cual el grupo puede dirigir la acción tendiente
a la reparación de los perjuicios sufridos.”
Como se desprende de esta cita, es claro que la Corte
no ha desplegado un mayor análisis sobre la definición del grupo. Esto obedece
al hecho de que la Constitución reconoce un amplio margen de configuración
normativa al Legislador, pero dentro de los límites de la prefiguración
constitucional establecida por el propio artículo 88 superior, que atribuye esa
acción a un “número plural de personas”.
Este desarrollo incipiente de la doctrina
constitucional explica en cierta medida los problemas de índole constitucional
que se presentan en relación con los criterios para la definición del grupo.
Sobre este punto es que se plantea el problema constitucional en el presente
asunto de control. Sin embargo, por razones metodológicas, la Corte considera
importante hacer una presentación general de los elementos básicos de las
acciones de grupo a la luz de las aproximaciones doctrinarias y de la
jurisprudencia constitucional, para con estos elementos poder practicar un
juicio de constitucionalidad más adecuado. Sobre este punto se volverá entonces
más adelante.
40- Por otra parte, respecto de la legitimación en la
causa por activa, la Corte también avaló la tarea del legislador frente a dos
aspectos: la posibilidad de que cualquier persona afectada pudiera reclamar la
totalidad de los perjuicios ocasionados al  grupo, y la posibilidad de que el
Defensor del pueblo y los personeros municipales o distritales también pudieran
interponer dichas acciones. La razón para la exequibilidad de las disposiciones
en materia de legitimación en la causa se construyó sobre una consideración
básica: el principio de efectividad de los derechos, que es un claro desarrollo
del artículo 2º de la Carta, según el cual, es deber del Estado asegurar “la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución”. Así la sentencia C-215 de 1999 indicó sobre este punto:
“En ese sentido, lo que hace la Ley 472 de 1998 en los
preceptos acusados [artículos 48 y 53] es facultar al Defensor del Pueblo y a
los personeros, dada la naturaleza de sus funciones, para interponer acciones
de grupo en nombre de aquellas personas que, o bien se lo soliciten o que se
encuentren en situación de indefensión o desamparo, sin que por ello se esté
quebrantando precepto alguno de la Constitución. Por tal razón, los cargos son
improcedentes, pues a contrario sensu de lo afirmado por el demandante, lo que
persiguen los artículos acusados es la garantía y efectividad de los derechos y
de los mecanismos de protección de estos.”
El objeto y propósito de las acciones de grupo.
41-
Respecto del objeto de las acciones de grupo, la Corte ha  protegido la
distinción constitucional entre éstas y las acciones populares. En esta medida
ha hecho énfasis en el carácter reparatorio de las acciones de grupo, a partir
de la constatación de un daño ocasionado, ya sea sobre intereses particulares o
colectivos, pero cuyos efectos se radican en las personas individualmente
consideradas. Al respecto, la Corte indicó en la sentencia C-215 de 1999:
“En cuanto se refiere a las acciones de clase o de grupo, hay
que señalar que éstas no hacen relación exclusivamente a derechos
constitucionales fundamentales, ni únicamente a derechos colectivos, toda vez
que comprenden también derechos subjetivos de origen constitucional o legal,
los cuales suponen siempre -a diferencia de las acciones populares- la
existencia y demostración de una lesión o perjuicio cuya reparación se reclama
ante la juez. En este caso, lo que se pretende reivindicar es un interés
personal cuyo objeto es obtener una compensación pecuniaria que será percibida
por cada uno de los miembros del grupo que se unen para promover la acción. Sin
embargo, también es de la esencia de estos instrumentos judiciales, que el daño
a reparar sea de aquellos que afectan a un número plural de personas que por su
entidad deben ser atendidas de manera pronta y efectiva.”
Por
su parte, la sentencia C-1062 de 2000 indicó:
“Es así como dichas acciones están orientadas a
resarcir un perjuicio proveniente del daño ya consumado o que se está
produciendo (sentencia T-678 de 1997), respecto de un número plural de personas
(cuyo mínimo fue reglamentado en 20 según el artículo 46 de esa misma Ley). El
propósito es el de obtener la reparación por un daño subjetivo, individualmente
considerado, causado por la acción o la omisión de una autoridad pública o de
los particulares. Se insiste en este punto sobre la naturaleza indemnizatoria
que evidencian las mismas, la cual configura una de sus características
esenciales, así como en el contenido subjetivo o individual de carácter económico
que las sustenta.”
42- Conforme a lo anterior, si bien tanto
la acción de grupo como la acción popular son acciones colectivas (CP art. 88),
que superan las limitaciones de los esquemas procesales puramente
individualistas para la protección de los derechos,  sin embargo se distinguen
al menos en dos aspectos: De un lado, en su finalidad, pues la acción popular
tiene un propósito esencialmente preventivo, mientras que la acción de grupo
cumple una función reparadora o indemnizatoria, por lo que la primera no
requiere que exista un daño sobre el interés protegido, mientras que la segunda
opera una vez ocurrido el daño, ya que precisamente pretende reparar dicho
perjuicio[17].
De otro lado, dichas acciones también se diferencian en los derechos o
intereses protegidos, pues la acción popular ampara esencialmente derechos e
intereses colectivos, mientras que la acción de grupo recae sobre la afectación
de todo tipo de derechos e intereses, sean éstos colectivos o individuales, ya
que ella es un instrumento procesal colectivo, pero que busca reparar los daños
producidos a individuos específicos. Precisamente por ello la sentencia C-1062
de 2000 condicionó la constitucionalidad del artículo 55 de la ley 472 de 1998,
en la medida en que dicha disposición restringía el objeto de protección de las
acciones de grupo, a que los daños por indemnizar derivaran “de la
vulneración de derechos e intereses colectivos”. La Corte declaró exequible
esa disposición, pero en el entendido “de que con su interpretación y
aplicación no se excluyan los demás derechos subjetivos de origen
constitucional o legal, cualquiera que sea su naturaleza, como derechos
igualmente amparables por las acciones de clase o de grupo”. Dijo entonces
la mencionada sentencia:
“Como se ha dejado sentado, la naturaleza
de la acción de clase o de grupo es esencialmente indemnizatoria de los
perjuicios provenientes de la afectación de un interés subjetivo, causados a un
número plural de personas por un daño que se identifica en el hecho vulnerante
y en el responsable. De restringir el ejercicio de esa acción a una determinada
categoría de derechos, se produciría una restricción consecuencial de los
alcances resarcitorios que con ellas se pretenden lograr, con abierto
desconocimiento del propósito de la norma superior al establecer que “[t]ambién
regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de
personas”
43-
La Corte considera importante hacer algunas precisiones sobre el objeto de la
acción de grupo. Como bien se indicó, las acciones de grupo obedecen a una
nueva concepción de las instituciones jurídicas, que se concreta en la
aparición de nuevos intereses objeto de protección y de nuevas categorías en
relación con su titularidad. Esto implica que si bien en el caso de las
acciones de grupo, el interés protegido puede verse desde la óptica de los
individuos, lo que distingue estos mecanismos de protección judicial es que con
ellos se busca una protección colectiva y grupal de esos intereses. Por
consiguiente, no es en razón de la persona individualmente considerada que se
diseña el mecanismo, sino pensando en la persona pero como integrante de un
grupo que se ha visto afectado por un daño. Esta constatación de principio ha
llevado a la doctrina, conducida por la fuerza de los hechos, a precisar
algunos elementos de lo que podríamos llamar una dogmática de las acciones de
grupo, que es indispensable tomar en consideración, pues permite aclarar la
naturaleza de estos instrumentos procesales y debatir la constitucionalidad de
la exigencia de la preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad de
estas acciones.
44- La doctrina comparada habla de que el
objeto de las acciones de grupo es proteger “intereses de grupo con objeto
divisible”, o “intereses plurisubjetivos”, o “derechos o
intereses subjetivos homogéneos”, a diferencia de las acciones populares en
las que se protegen  intereses de grupo con objeto indivisible o derechos
colectivos en sentido estricto: los intereses colectivos y los intereses
difusos[18].
Esta distinción entre los diversos tipos de intereses jurídicos protegidos por
las diversas acciones colectivas permite arrojar claridad sobre el elemento de
la titularidad. Y en este aspecto, la primera diferencia importante es aquella
que existe entre los intereses colectivos indivisibles, propios de la acción
popular, y aquellos divisibles, que son el objeto de las acciones de grupo.
45- Los intereses difusos y colectivos,
protegidos por las acciones populares, hacen referencia a derechos o bienes
indivisibles, o supraindividuales, que se caracterizan por el hecho de que se
proyectan de manera unitaria a toda una colectividad, sin que una persona pueda
ser excluida de su goce por otras personas. Estos derechos e intereses
colectivos se asemejan entonces, mutatis mutandi, al concepto de “bien
público”, que ha sido profusamente estudiado y debatido en la literatura
económica, en la medida en que los intereses colectivos y los bienes públicos
tienden a caracterizarse porque en ellos no existe rivalidad en el consumo y se
aplica el principio de no exclusión. Esto significa que el hecho de que una
persona goce del bien no impide que otros puedan gozar del mismo (ausencia de
rivalidad en el consumo), y por ende el goce de ese bien por otras personas no
disminuye su disponibilidad. Y de otro lado, esos bienes se caracterizan porque
se producen o salvaguardan para todos o no se producen o salvaguardan para
nadie, ya que no es posible o no es razonable excluir potenciales usuarios o
consumidores (principio de no exclusión). Por consiguiente, si el bien público
o el interés colectivo se encuentran en buen estado, todos los miembros de la
colectividad pueden gozar de ellos en forma semejante; en cambio, una
afectación del bien público o del interés colectivo tiene impacto sobre toda la
comunidad, pues todos se ven afectados por ese deterioro.
Algunos ejemplos típicos de esos intereses
colectivos o bienes públicos son entonces la defensa nacional, la seguridad
pública o la pureza del aire como elemento del medio ambiente. Así, el hecho de
que en una determinada comunidad una persona goce del aire puro no rivaliza con
el uso de ese bien por otras personas; y si el aire es puro, todas las personas
pueden gozar de él.
Por todas las anteriores razones, los
intereses o derechos difusos o colectivos son supraindividuales e indivisibles
y exigen una conceptualización y un tratamiento procesal unitario y común, pues
la indivisibilidad del objeto implica que la solución de un eventual litigio
sea idéntica para todos.
46- Dentro del marco de estos derechos o
intereses colectivos indivisibles, algunos sectores de la doctrina distinguen
entre intereses difusos y colectivos. Así, el titular de un interés difuso es
una comunidad más o menos determinada según las circunstancias fácticas en que
ésta se encuentre y el tipo de interés difuso objeto de protección;  en cambio,
el titular de intereses colectivos, será una comunidad de personas determinada
e identificable bajo algún principio de organización[19]. La existencia de ese
principio de organización es lo que, según ciertos sectores de la doctrina,
permite diferenciar entre un interés difuso y un interés colectivo, aun cuando
el asunto no es pacífico, puesto que el criterio de clasificación dista de ser
claro y otros autores proponen otros criterios de diferenciación entre interés
difuso y colectivo. Así, la doctrina brasileña considera que lo decisivo es la
presencia o no de un vínculo jurídico entre los miembros o integrantes del
grupo, de suerte que si dicho vínculo existe, estamos frente a un derecho o
interés colectivo, mientras que si el grupo carece de un vínculo jurídico,
entonces se trata de un interés difuso.
Ahora bien, en el caso colombiano, la
distinción entre derechos o intereses difusos y colectivos tiene un interés
doctrinario y podría tener desarrollos legales, pero carece en sí misma de
relevancia constitucional, tal y como esta Corte lo ha indicado anteriormente.
En efecto, la sentencia C-215 de 1999, al referirse a la naturaleza de las
acciones populares y al objeto de su protección, descartó cualquier
interpretación restrictiva a partir de dicha distinción, e indicó que las
acciones populares protegían igualmente intereses difusos y derechos
colectivos. Precisó entonces la Corte lo siguiente:
“Cabe anotar, la Constitución de 1991 no
distingue como lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e intereses
difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a
comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden
comprendidos en el término “colectivos”. Las acciones populares protegen a la
comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por
cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o
interés común.”
Por consiguiente, en el constitucionalismo
colombiano, la distinción importante es entre intereses o derechos colectivos
indivisibles, que son los específicamente amparados por las acciones de grupo,
y los que podrían denominarse “los derechos o intereses de grupo con objeto divisible
e individualizable[20]”,
que son los propiamente protegidos por las acciones de grupo. Entra pues la
Corte a precisar los rasgos de esos tipos de intereses y su diferencia con los
derechos colectivos indivisibles.
47- Los derechos o intereses de grupo con
objeto divisible e individualizable hacen referencia a una comunidad de
personas más o menos determinada gracias a las circunstancias comunes en que se
encuentren respecto de un interés que les fue afectado.  Nótese que en este
caso no es definitorio del titular del interés, la presencia de un criterio de
organización que sea constitutivo del grupo, como ocurre en el caso de los
intereses colectivos, sino que el titular se define en función de la afectación
de un interés en circunstancias comunes. Interés afectado y grupo titular de la
acción son entonces conceptos interdependientes.
48- Esta precisión doctrinal  permite a su
vez aclarar el alcance del inciso segundo del artículo 88 de la Carta, en el
que se regulan las llamadas acciones de grupo. Estas acciones, tienen como
propósito garantizar la reparación de los daños ocasionados a “un número
plural de personas”.  Esto significa que el propósito de esta acción “es
el de obtener la reparación por un daño subjetivo, individualmente considerado,
causado por la acción o la omisión de una autoridad pública o de los
particulares”[21].
Por consiguiente, la acción de grupo pretende reparar el daño ocasionado a unas
personas que hacen parte de un grupo, en la medida en que todas esas personas
fueron afectadas por un daño originado en circunstancias comunes, que ameritan
un tratamiento procesal unitario. La determinación de la responsabilidad es
entonces tramitada colectivamente pero las reparaciones concretas son en
principio individualizadas, puesto que se ampara el daño subjetivo de cada miembro
del grupo.
49- Existen múltiples razones, vinculadas a
problemas de acceso a la justicia, eficiencia del aparato judicial y al
principio de solidaridad (CP arts 1, 228 y 229), que explican y justifican por
qué esos daños individuales, pero que tienen relevancia social y origen y
características comunes, deben ser tramitados y resueltos por un mismo
instrumento procesal, como es la acción de grupo, que en otros ordenamientos
puede tener otra denominación, como acción de clase o de representación. Así,
los debates que se realizaron en otros países para defender la incorporación a
sus ordenamientos de esas acciones de grupo, y que no fueron extraños a las
deliberaciones de la Asamblea Constituyente de 1991, permiten encontrar al
menos tres justificaciones trascendentales para estas acciones[22].
En primer término, ellas buscan solucionar
problemas de acceso a la justicia (CP art. 229), puesto que con la acción de
grupo, los costos del litigio son en cierta medida divididos entre todas las
personas afectadas. Esto permite que pretensiones que, si fueran reclamadas
individualmente, serían económicamente inviables, debido a su escaso valor,
puedan ser reclamadas colectivamente, ya que, a pesar de poder ser modestas e
incluso insignificantes individualmente, dichas pretensiones adquieren un
significado económico importante al ser agrupadas, lo cual justifica su acceso
y decisión por el aparato judicial.
Un simple ejemplo de derecho comparado
permite ilustrar lo anterior. En Holanda, en los años ochenta, la compañía de
teléfonos PTT cobró, por error, aproximadamente dos chelines en exceso a sus
cinco millones de suscriptores. Es indudable que ningún suscriptor
individualmente tendría interés en reclamar judicialmente esa modesta cantidad.
Sin embargo, una acción de grupo en nombre de todos los usuarios adquiría pleno
sentido, pues versaba sobre una suma considerable. Y efectivamente, dicha
acción ocurrió y obligó a la compañía a restituir a todos los suscriptores el
dinero cobrado indebidamente[23].
50- Ligado a lo anterior, en segundo
término, las acciones de grupo buscan modificar el comportamiento de ciertos
actores económicos, y en especial disuadirlos de realizar ciertos actos que
pueden ocasionar perjuicios menores a grupos muy numerosos de la población. Sin
la existencia de la acción de grupo, esos actores no tienen un incentivo claro
para prevenir esos daños, pues es improbable que sean demandados
individualmente por cada uno de los afectados. La institucionalización de la
acción de grupo modifica la situación, pues genera a esas compañías la
posibilidad de ser demandadas por uno de los afectados, pero en nombre de todos
los usuarios, lo cual podría tener enormes consecuencias económicas. Este
riesgo es entonces un estímulo poderoso para que las compañías modifiquen su
conducta, a favor de los usuarios.
51- Finalmente, la acción de grupo se
justifica por razones de economía procesal y coherencia en las decisiones
judiciales, pues permite decidir en un solo proceso asuntos que, de no existir
dicho mecanismo procesal, llevarían a litigios individuales repetitivos, que no
sólo cuestan más al Estado sino que además provocan riesgos de decisiones
contradictorias.
52- Las anteriores razones son suficientes
para explicar por qué un Estado social de derecho fundado en el principio de
solidaridad como el colombiano (CP art. 1º) reconoce e institucionaliza las
acciones de grupo; pero ese hecho no altera las características del interés
protegido, que sigue siendo un daño individual pero que ocurrió, en condiciones
semejantes, a un número importante de personas, lo cual confiere relevancia
social a la situación y justifica que sea tramitada por un proceso colectivo y
preferente, como la acción de grupo. Por ello, ciertos sectores de la doctrina
caracterizan a las acciones de grupo como aquellas que protegen intereses “accidentalmente
colectivos”, puesto que son daños individuales, pero que por su
trascendencia  y sus rasgos comunes son tramitados por un instrumento procesal
colectivo. En cambio, según estos doctrinantes, los intereses “esencialmente
colectivos” son los derechos o intereses colectivos o difusos, que
corresponden a intereses supraindividuales e indivisibles, como el medio
ambiente, que son protegidos en nuestro país por las acciones populares[24].
53- Las anteriores características de la
acción de grupo explican las dos denominaciones más usuales que en el derecho
comparado reciben los intereses amparados por este  mecanismo judicial de
protección. Así, como ya se vio, algunos doctrinantes denominan estos derechos
como “derechos o intereses de grupo” pero “con objeto divisible”,
precisamente para insistir en que si bien la acción de grupo es procesalmente
colectiva y se indemniza al individuo en tanto que es un miembro de un grupo,
sin embargo las reparaciones son individualizables y divisibles, por cuanto el
daño es subjetivo. Por el contrario, otros ordenamientos y doctrinantes
califican estos intereses como “intereses plurisubjetivos” o “intereses
o derechos individuales homogéneos”, precisamente para insistir en que el
interés protegido no es colectivo sino individual, pero que es homogéneo, en la
medida en que tiene un origen común y una gran relevancia social, todo lo cual
justifica su tratamiento procesal colectivo.
54- La condición de la divisibilidad del
interés de grupo, o visto desde la otra perspectiva, el carácter homogéneo del
interés individual reparado, explican la existencia de la regla de exclusión en
materia de acciones de grupo expresamente establecida en la Carta. En efecto,
el inciso segundo del artículo 88 superior señala que estas acciones proceden,
“sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares”. Esta
circunstancia suma razones para considerar el acierto de la distinción a partir
de la divisibilidad de los intereses, y por ende permite precisar lo que debe
ser el objeto de las acciones de grupo.
55- Por último, la doctrina ha propuesto
una clasificación de los grupos, de la mano del concepto de la
despersonalización del daño, en grupos abiertos y grupos cerrados[25], la cual es también
relevante para decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas. En efecto, esta clasificación ofrece la posibilidad de una no menos
importante precisión sobre el alcance del objeto de protección de las acciones
de grupo y de su titularidad. Así, el grupo será abierto o cerrado, según las
posibilidades concretas de identificar con precisión quienes sufrieron los
daños que se persigue indemnizar. Abierto, cuando es imposible, por las
particularidades de los hechos dañinos, identificar con plenitud las personas
afectadas que constituyen el grupo; cerrado, cuando por las mismas causas, esa
identificación es posible. Un ejemplo de un grupo abierto, sería el de los
consumidores de un producto de amplia distribución y consumo que comportó un
defecto en su elaboración o en su comercialización[26]. Ante la imposibilidad
de definir con certeza qué consumidores se vieron afectados con la conducta del
productor o del distribuidor, el juez se ve en la imposibilidad de radicar las
eventuales ventajas de la sentencia en personas determinadas; en consecuencia,
sólo podrá proteger a las personas de manera indirecta a partir de una valoración
de los daños causados al grupo.
Otro ejemplo de grupo abierto, entre muchos
otros, es el siguiente: En California en julio de 1993 se presentó la explosión
de un carro tanque cargado con ácido sulfúrico deshidratado, concentrado y
trióxido sulfúrico, perteneciente a la fábrica General Chemical Company en
Richmond, California. Como consecuencia de la explosión, que envió 12 toneladas
de ácido sulfúrico deshidratado a la atmósfera, 63.000 californianos fueron
afectados. Una acción de grupo permitió para ese grupo una indemnización de US$
180.000.000 dólares[27].
56- La verificación de daños causados a grupos
abiertos rompe con la lógica de la preexistencia del grupo, dada la
imposibilidad de afirmar la existencia de un principio de organización de hecho
o de derecho entre personas indeterminadas: son los elementos de la
responsabilidad (los hechos dañinos,  el daño, y el nexo causal)  los que
constituyen al grupo y le dan identidad para efectos de la protección del
interés jurídico del caso. Esta circunstancia puede variar, aunque no
necesariamente, en el caso de grupos cerrados, en donde las condiciones para la
determinación e identificación plena de las personas afectadas, ofrece una
mayor posibilidad de identificar la existencia de un grupo aún antes de que se
realice el daño. Con todo, en este punto la conclusión parece obvia: si se
reconoce la posibilidad jurídica de proteger grupos abiertos, como en efecto
sucede en la mayoría de los casos en que se protegen los derechos de los
consumidores, una correcta valoración de los elementos de la acción de grupo
deberá tener en cuenta (i) que la declaración de responsabilidad por esta vía
está inspirada en algunos casos por el criterio de la despersonalización del
daño, y (ii) que es imposible definir el grupo de manera anterior a la
realización del daño y a la concurrencia de los elementos que configuran la responsabilidad.
57- Precisada la titularidad, el objeto y
el propósito de la acción de grupo, entra la Corte a examinar algunas de sus
características procesales más relevantes.
Particularidades procesales de la acción de
grupo.
58- Esta Corte ha sido enfática en resaltar
que la Carta protege la eficacia de las acciones de grupo. Esta posición
jurisprudencial se mantiene como una constante en el texto de las sentencias
C-215 de 1999 y C-1062 de 2000. Así a pesar de que la Corte no profundiza sobre
las particularidades procesales de la acción de grupo (ámbito reservado al
legislador), el juicio de constitucionalidad de las disposiciones de la ley 472
de 1998 se caracteriza por una defensa de la prevalencia del derecho
sustancial, de la eficacia de los derechos y de su protección judicial
efectiva. Así, respecto de las acciones de grupo, la Sentencia C-215 de 1999
Corte indicó en sus consideraciones preliminares:
“Estos instrumentos forman parte del
conjunto de mecanismos que el movimiento constitucionalista occidental
contemporáneo ha ido incorporando de manera paulatina a los sistemas jurídicos,
para optimizar los medios de defensa de las personas frente a los
poderes del Estado, de la administración pública y de los grupos económicamente
más fuertes.  No se trata entonces, únicamente de ampliar el catálogo de
derechos constitucionales, sino de crear instrumentos que aseguren su
efectividad.”   (resaltado fuera de texto).
Más adelante señaló:
“Esas acciones, para su procedencia, exigen
siempre que el daño afecte derechos subjetivos de origen constitucional
o legal  de un número plural de personas que por sus condiciones y por su
dimensión deben ser atendidos con prontitud, inmediatez, efectividad y sin
mayores requisitos procesales dilatorios.”  (resaltado fuera de texto).
En
la misma providencia, al pronunciarse sobre la demanda contra los artículos 48
y 53 de la ley 472 de 1998 (legitimación en la causa por activa en cabeza del
Defensor del pueblo y los personeros) la Corte consideró que, en la medida en
que estas normas de habilitación tenían como propósito garantizar la
efectividad de los derechos, se ajustaban a la Constitución.  Consideró la
Corte:
“Ello, por cuanto no sólo no se desconoce
el derecho de las personas que hubieren sufrido un perjuicio individual a
ejercer directamente la acción de grupo, sino que por el contrario se le
garantiza adicionalmente, en los términos del artículo 2o. de la Carta
Política, que en el caso de no contar con los medios necesarios para incoar
dicha acción, podrán hacer efectivo su derecho a través del Defensor del
Pueblo o de los Personeros.
(...)
...Por tal razón, los cargos son
improcedentes, pues a contrario sensu de lo afirmado por el demandante, lo que
persiguen los artículos acusados es la garantía y efectividad de los
derechos y de los mecanismos de protección de estos.” (resaltado fuera de
texto).
Una consideración de eficacia y de
efectividad guió también la declaración de exequibilidad del artículo 55 de la
ley 472 de 1998, que regula la oportunidad para integrar el grupo, y que
permite que las personas perjudicadas puedan beneficiarse de la sentencia
condenatoria sin haber participado en el proceso.  Para la Corte:
“...dicha disposición no vulnera el debido
proceso; por el contrario, asegura la efectividad del principio del Estado
social de derecho y en particular, uno de los fines esenciales del Estado, como
lo es el de garantizar la efectividad de los principios y derechos
consagrados en la Constitución, uno de ellos, el que tiene toda persona
para acceder a la administración de justicia.
Y es que la finalidad perseguida por la
norma demandada es de una parte, permitir a aquellas personas que sufrieron un
mismo daño o perjuicio a un derecho o interés de la colectividad, y que por
motivo de desinformación, desconocimiento u otro, no conocieron de la
existencia del proceso puedan, previo el lleno de unos requisitos fijados en
la norma, acogerse a los beneficios de la sentencia. Ello no sólo favorece
al particular, sino también a la administración de justicia, pues evita que
ésta se desgaste con un nuevo proceso por los mismos hechos y contra la misma
persona.”  (resaltado fuera de texto).
Otro
ejemplo bastante ilustrativo de la importancia del principio de efectividad de
los derechos, lo ofrecen las consideraciones que guiaron la declaratoria de
exequibilidad del artículo 71 de la ley 472 de 1998, en donde se habilita al
Fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, para administrar
y pagar las indemnizaciones producto del ejercicio de las acciones de grupo.
Sobre el punto en la misma sentencia C-215 de 1999,  la Corte consideró:
“La Sala no comparte el criterio del actor,
en cuanto considera que el beneficiario de la indemnización se perjudica al
tener que acudir a la Defensoría del Pueblo a solicitar su pago. Por el
contrario, resulta más efectivo, el que una sola entidad dedicada al apoyo
de los ciudadanos en la protección de sus derechos, administre esos dineros
para efecto de la cancelación de las mencionadas indemnizaciones a los
favorecidos. Con seguridad, esta disposición permitirá agilizar esos pagos,
pues la norma prevé un trámite muy sencillo para que cada uno de los miembros
del grupo  reciba la suma correspondiente, que en nada contraría el debido
proceso de los afectados, pues con ello se busca esencialmente, facilitar
dichos cobros.”  (resaltado fuera de texto).
De otra parte, las consideraciones de la
Corte en el caso de la sentencia C-1062 de 2000 también estuvieron fuertemente
orientadas por el principio de efectividad de los derechos.  En las
consideraciones previas al estudio de fondo del  caso, la Corte insiste
nuevamente en ello. Consideró la Corte:
“Entonces, los anteriores instrumentos
forman parte del entramado jurídico procedimental que comprende las vías,
instancias y competencias judiciales ordinarias y especializadas destinadas a
permitir el acceso a la justicia de las personas en defensa de sus derechos e
intereses, para que estos no se erijan en simples postulados filosóficos
sino que adquieran una identidad real, exigible por sus titulares ante las
autoridades y la comunidad en general.
El desarrollo legal de esos instrumentos deberá asegurar la
efectividad misma de los derechos de cuya protección se trata y dar vigencia material a los preceptos constitucionales que los
reconocen, así como a los propósitos garantísticos que tuvo el
Constituyente al consagrarlos.” (resaltado fuera de texto).
Finalmente, el principio de efectividad de
los derechos jugó un papel importante en la declaración de exequibilidad
condicionada del artículo 55 de la ley 472 de 1998, que restringía el objeto de
protección de las acciones de grupo, a que los daños derivados “de la
vulneración de derechos e intereses colectivos”, y a la cual ya se hizo
referencia anteriormente (Cf supra Fundamento 42).  La sentencia C-1062 de 2000
consideró lo siguiente:
“La competencia del legislador en este caso
era amplia y en esa misma magnitud lo era el margen de actuación para la
correspondiente configuración normativa de la institución de las acciones de
clase o de grupo que se ha examinado. Sin embargo, no por ello dejaba de ser
reglada (Ver las Sentencias C-527 de 1994 y C-359 de 1999), según los
parámetros constitucionales que le imponían respetar la efectividad de los
derechos de las personas, los principios y los valores constitucionales, así
como la naturaleza y finalidad de las acciones de clase y de grupo.
Así las cosas, al restringirse en el
artículo 55 de la Ley 472 de 1998 la categoría de derechos invocables para
integrar el grupo y así alcanzar los propósitos perseguidos con las acciones de
clase o de grupo, se contradice la Carta Política impidiendo la realización de
los fines esenciales del Estado social de derecho que propugnan por la garantía
de principios constitucionales como el de la igualdad, la efectividad de los
derechos constitucionalmente establecidos para las personas, entre ellos al
debido proceso y acceso a la administración de justicia, desconociéndose
los valores fundantes de la justicia y de un orden político, económico y social
justo (C.P., art. 2o.. Preámbulo y 229).” (resaltado fuera de texto)
59- Una lectura atenta y sistemática de los
titulares, el objeto y las particularidades procesales de las acciones de
grupo, a la luz de la doctrina constitucional sentada en las sentencias C-215
de 1999 y C-1062 de 2000, permite concluir lo siguiente:  (i) que a pesar de
que existe un amplio margen de configuración legislativa respecto de los
elementos definitorios de las acciones de grupo, el ejercicio de la competencia
para su definición legal, debe estar conforme con el diseño constitucional de
las acciones de grupo; (ii) que  este diseño constitucional no se limita a las
disposiciones pertinentes de los artículos 88 y 89 de la Constitución, sino que
está orientado por el principio de solidaridad, el derecho de acceso a la
justicia y por los contenidos definitorios del modelo de Estado
constitucional;  (iii) que unido a lo anterior, los elementos de las acciones
de grupo deben ser definidos e interpretados de conformidad con la naturaleza
del objeto de protección de dichas acciones (interés de grupo divisible)  y la
naturaleza de sus titulares (grupos de personas, que pueden ser abiertos o
cerrados, que han sufrido daño en sus intereses en circunstancias comunes); y
por último (iv) que el régimen jurídico de las acciones de grupo y la interpretación
de sus disposiciones, debe estar guiado por el principio de efectividad de los
derechos bajo el propósito de lograr un orden político económico y social justo
(CP Preámbulo y art. 2º).
Con estos elementos conceptuales y una vez
identificada la doctrina constitucional en la materia, pasa la Corte a resolver
el fondo del asunto.
Examen de la constitucionalidad de la
exigencia de la preexistencia del grupo.
60-
Como quedó definido, el objeto de control de constitucionalidad en el presente
asunto está constituido por el inciso primero de los artículos 3º y 46 de la
ley 472 de 1998. Frente a estas disposiciones y a su relación con la teoría de
la preexistencia del grupo, el actor y los intervinientes señalaron varios
problemas de constitucionalidad (vulneración del principio de igualdad, del
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica, libertad de asociación y
acceso a la justicia). Para efectos metodológicos  la Corte  reconducirá estas
cuestiones a uno sola, y es la siguiente: ¿Si la exigencia legal de que el
grupo que aspira a una indemnización por un daño que le es común a sus miembros
deba preexistir a la ocurrencia del daño riñe o no con la naturaleza y
finalidad de las acciones de grupo, y constituye o no una restricción
desproporcionada del derecho de acceso a la administración de justicia?
61- A lo largo del presente fallo, la Corte
reconstruyó la doctrina constitucional en materia de acciones de grupo. Una de
las principales consecuencias que  pudo extraer fue la de identificar que el
principio de efectividad de los derechos constituye una constante definitoria
de tales acciones. El propósito de la consagración de todas las acciones
constitucionales, y ése es el caso de las acciones de grupo, fue precisamente
diseñar un sistema de garantías que  fuera funcional  respecto del catálogo de
derechos que la nueva Constitución reconocía. La comunidad jurídica requería
bajo el nuevo modelo de Estado social de derecho de un sistema de garantías
adecuado que permitiera que el nuevo orden cobrara vida y realidad, y no que
permaneciera relegado al mundo de la estética  institucional.
Las acciones de grupo, según la definición
del constituyente, se erigen para lograr la protección de los intereses
originados en un daño causado a un número plural de personas. La configuración
constitucional de las acciones de grupo, como se indicó anteriormente en esta
sentencia, está inspirada en la idea de que su incorporación constituye en
primer lugar, un elemento clave del sistema de garantías del modelo del estado constitucional,
y en segundo lugar, una concreción efectiva del principio de solidaridad y del
derecho de acceso a la justicia (CP arts 1 y 229).
62- Para la Corte, el artículo 88 de la
Constitución es claro en la medida en que contiene una orden perentoria al
Legislador: diseñar las particularidades procesales de las acciones de grupo
según el modelo preconstituido por la Carta. No es entonces una simple norma de
autorización, sino que se trata de una  norma de habilitación condicionada a la
efectividad de la acción. Esta consideración de principio permite afirmar, por
una parte,  la existencia de un amplio margen de configuración del Legislador
definido en sus contornos por la finalidad de la protección efectiva de los
intereses de grupo; y por la otra, explica las notas características de la
labor jurisprudencial de la Corte en la materia: el rechazo sistemático a la
introducción de requisitos de procedibilidad adicionales, o de distinciones que
restrinjan su objeto de protección o que no estén en consonancia con el diseño
constitucional de las acciones de grupo.
63- Frente al caso concreto se pregunta la
Corte si el legislador desbordó sus competencias constitucionales, al momento
de definir, como elemento del régimen de las acciones de grupo, la preexistencia
del grupo como requisito de procedibilidad de la acción, y si esta actuación
del legislador es proporcionada o no. Ello es así, ya que parece indudable que
la exigencia de la preexistencia del grupo constituye un requisito que le resta
efectividad a dicha garantía judicial, e implica una indudable limitación del
derecho de acceso a la administración de justicia. El interrogante es entonces
si esa limitación desconoce o no el diseño constitucional de la acción de grupo
o restringe desproporcionadamente el acceso a la justicia. Pasa la Corte a
resolver la cuestión.
64- La primera pregunta que la Corte debe
resolver para definir la constitucionalidad de las disposiciones acusadas está
relacionada con la finalidad del requisito de procedibilidad.  El juicio de
adecuación o de idoneidad se compone de la identificación de una finalidad
constitucionalmente legítima, y de una valoración de  principio acerca de la
efectividad de los medios adoptados en relación con la finalidad perseguida.
En términos muy generales, es perfectamente
posible que el legislador, al introducir requisitos de procedibilidad de las
acciones judiciales, persiga fines constitucionalmente legítimos: evitar la
litigiosidad superflua, limitar el conocimiento de ciertas acciones, por su importancia
institucional, a ciertas autoridades judiciales, velar por la seriedad de las
demandas ciudadanas para proteger el correcto funcionamiento del aparato
judicial, favorecer la solución alternativa de conflictos, como en el caso de
la conciliación prejudicial, etc.
65- En el caso bajo examen, la
preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad parece perseguir una
finalidad constitucional legítima: limitar el ejercicio de las acciones de
grupo  a la protección de grupos de personas de especial relevancia social y
distinguir esa acción de la mera acumulación subjetiva de pretensiones
individuales de reparación. Esta finalidad tiene un fundamento claro: está
determinada por la especialidad constitucional de las acciones de grupo  y por
la importancia constitucional de su objeto protegido: los intereses de grupo
con objeto divisible (CP art. 89). Además,  éste ha sido uno de los criterios
adoptados por el Consejo de Estado, al momento de interpretar y aplicar los artículos
3º y 46 de la Ley 472 de 1998. Según el máximo tribunal de lo Contencioso
Administrativo, “las acciones indemnizatorias ordinarias (civiles y
administrativas) y las acciones de grupo protegen derechos y reivindican
intereses similares, mas es por razón del compromiso del interés social en el
daño y de la entidad del grupo afectado, que el legislador consideró necesario
estatuir, para su protección, una acción especial y un proceso diferente para
tramitar éstas últimas.”[28]
Esta
finalidad que podría perseguir la inclusión de ciertos requisitos de
procedibilidad en la acción de grupo es legítima. Y es que se ajusta a la Carta
que la ley establezca ciertas exigencias que tengan como propósito reservar la vía
judicial preferente de las acciones de grupo para el trámite de pretensiones
indemnizatorias de variada índole, bajo la consideración de que, los daños
irrogados a un número plural de personas, o el grupo mismo de las personas
afectadas, tengan una cierta entidad, sean de una magnitud importante o gocen
de cierta relevancia social, pues tales requisitos no desconocen, en principio,
el diseño constitucional de las acciones de grupo.
66- La consideración básica de la
especialidad constitucional de las acciones de grupo, bajo la idea de que tales
acciones no son idénticas a las acciones ordinarias de reparación, suma
argumentos en este sentido.  No se puede confundir la acción de grupo como
acción plurisubjetiva, con la figura de la acumulación subjetiva de
pretensiones en los procesos ordinarios. En últimas, una serie de razones
especiales, que precisamente deben consultar la entidad del grupo o del daño,
justifican un régimen jurídico que consulte la necesidad de diferenciar entre
las acciones de grupo, y las acciones indemnizatorias ordinarias. En esta
medida considera la Corte que la introducción de requisitos de procedibilidad o
de criterios normativos diferenciadores orientados a esta finalidad no
desconoce el régimen constitucional de las acciones de grupo. Eso explica que
en derecho comparado algunos ordenamientos exijan ciertas condiciones
particulares para la procedencia de una acción de grupo o de clase. Por
ejemplo, y sin que esta referencia implique ningún prejuzgamiento sobre la
razonabilidad y constitucionalidad que tendrían requisitos de esta naturaleza
en nuestro ordenamiento, en Estados Unidos, el artículo 23.a de las normas
federales de procedimiento civil establece varias condiciones para la
procedencia de las acciones de grupo o de clase: (1) la clase debe ser tan
numerosa que juntar a todos sus miembros no sea practicable, (2) los puntos de
hecho y de derecho deben ser comunes a la clase, (3) las posiciones de ambas
partes deben expresar las típicas de la clase, y (4) los representantes deben
proteger límpida y adecuadamente los intereses de la clase[29]. En sentido semejante,
la ley colombiana puede entonces establecer requisitos de procedibilidad, pero
siempre y cuando sean proporcionados y razonables.
67- No obstante lo anterior, se pregunta la
Corte, si la preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad se adecua
a la finalidad constitucional buscada. Es decir si existe, en términos
abstractos, una relación de medio a fin entre la inclusión de ese requisito de
procedibilidad y el propósito constitucional de reservar la acción de grupo
para la protección de grupos o la indemnización de daños, que tengan cierta
entidad o que gocen de cierta relevancia social.
En principio, la Corte considera que con la
exigencia de la preexistencia del grupo no se alcanza, en todos los casos, el
propósito constitucional indicado. Desde el punto de vista abstracto, es
bastante probable que un hecho dañino afecte a un número muy amplio de personas
y cause daños de una especial magnitud y que esas personas no se encuentren
preconstituidas como grupo. Para ello basta recordar el caso referido
anteriormente en esta sentencia del carro tanque de California. En ese evento,
las miles de personas perjudicadas por esa explosión se verían privadas de la
protección efectiva de sus derechos por la vía de la acción de grupo,
simplemente por no estar preconstituidas como grupo, a pesar de tratarse de una
situación social que tiene gran relevancia social, por cuanto afecta a un grupo
muy amplio de personas.  Y es claro que la Constitución previó la acción de
grupo exactamente para ese tipo de eventos, en donde un número plural de
personas sufre un menoscabo en sus intereses, sin importar que las personas
estuvieran o no previamente agrupadas, pues el hecho mismo de la afectación de
sus intereses por una causa común puede llegar a convertirlos en un grupo que
reclama sus derechos.
En estos eventos, que distan de ser
inusuales, la preexistencia del grupo no permite la realización del propósito
constitucional de los requisitos de procedibilidad: proteger grupos de especial
relevancia social, reparar daños de gran entidad e inhibir comportamientos que
puedan provocar hechos dañinos de grandes repercusiones. En efecto, la
preexistencia del grupo parece satisfacer otros propósitos, como por ejemplo,
restringir la protección por la vía de la acción de grupo, a aquellas personas
que antes de la ocurrencia del daño estén en la hipótesis de reunir ciertas
condiciones uniformes bajo alguna forma del principio de organización.  Y por
tanto, se protege a los grupos organizados, y no al número plural de personas
que, sólo por la circunstancia del daño, aparezca agrupado y goce de una
especial entidad o relevancia social.
68- La constatación de una ausencia de
adecuación de medios a fines es ya suficiente para concluir que el requisito de
la preexistencia del grupo es desproporcionado. En efecto, el análisis de
proporcionalidad implica distintos pasos sucesivos. El juez estudia primero si
la medida es o no “adecuada”, esto es, si ella constituye un medio
idóneo para alcanzar un fin constitucionalmente válido; luego examina si la
restricción es o no “necesaria” o “indispensable”, para lo cual
debe el juez constitucional analizar si existe o no otra medida que sea menos
onerosa, en términos del sacrificio de un derecho o un valor constitucional, y
que tenga la virtud de alcanzar con la misma eficacia el fin propuesto. Y,
finalmente la Corte realiza un análisis de “proporcionalidad en estricto
sentido” para determinar si la medida estudiada no sacrifica valores y
principios constitucionales que tengan mayor relevancia que los alcanzados con
la medida diferencial[30].
Por consiguiente, si el tribunal constitucional constata que una medida
restrictiva de un derecho no es adecuada para alcanzar un propósito
constitucional, dicha verificación es suficiente para concluir que la medida es
inconstitucional, sin que sea indispensable entrar a estudiar si la medida es o
no necesaria o proporcionada en sentido estricto.
No obstante, podría objetarse que el
requisito de procedibilidad de la preexistencia del grupo puede, aunque no en
una medida importante, alcanzar en ciertos casos la finalidad constitucional
perseguida, ya que es posible que en algunos eventos, el hecho de la
preexistencia del grupo coincida con la relevancia social de dicho grupo, o con
la especial repercusión del daño causado al interés de grupo.  Esta situación
torna indispensable estudiar más a fondo la constitucionalidad de la
intervención del legislador en el régimen constitucional de las acciones de
grupo.
69- Entra la Corte a analizar si esa
disposición del legislador se justificaba bajo el principio de necesidad, es
decir, si era necesaria para la obtención del fin constitucional ya indicado,
y si entre los otros medios disponibles por el legislador, la inclusión de este
requisito era la única forma de alcanzar la finalidad propuesta. La Corte
considera que la inclusión del requisito de la preexistencia no era necesaria
para obtener la finalidad propuesta; lo anterior, se sigue de la posibilidad
misma de introducir otros requisitos de procedibilidad que, limitando en igual
o menor medida el acceso a la justicia por la vía de la acción de grupo,
permitirían de manera definitiva y con mayor eficacia, la consecución del fin
constitucional de reservar las acciones de grupo, bajo la óptica de su
especialidad constitucional, para la protección de grupos y de intereses de
grupo verdaderamente relevantes, por su entidad, magnitud o repercusión social.
Era posible entonces que el legislador incluyera requisitos de procedibilidad
de la acción de grupo que habilitaran al juez de la acción de grupo, para
decidir sobre su procedencia, previa verificación de la importancia social del
grupo,  de las repercusiones de los hechos dañinos o de la magnitud misma del
daño.  Esto bajo la idea de que las acciones de grupo son acciones indemnizatorias
para la reparación de los daños causados a un número plural de personas, según
el artículo 88 de la Constitución;  que su objeto, es la protección de  un
interés de grupo con objeto divisible, frente al cual, el principio de
organización, que consultaría la necesidad de la preexistencia del grupo, es
irrelevante; y finalmente, que permite incluir la protección de grupos
abiertos, compuestos por una multitud de sujetos de difícil determinación e
identificación, pero que por el hecho del daño, se constituyen en un grupo de
especial entidad social, y adquieren la titularidad para la defensa de un
interés.
70- Conforme al análisis precedente, la
preexistencia del grupo como  requisito de procedibilidad de la acción de grupo
constituye una intervención desproporcionada del legislador en el régimen de
las acciones de grupo, y en el derecho de acceso a la justicia, por las
siguientes razones:  en primer lugar, porque no es posible verificar una
adecuación entre su inclusión en los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998
(medio) y la pretendida reserva de las acciones de grupo para la protección de
grupos de especial entidad, o para la indemnización de daños de importantes
repercusiones sociales (fin constitucional); y en segundo lugar, porque su
inclusión no era necesaria para la conseguir dichos fines constitucionales, ya
que existían otros medios, como diseñar e incluir otros requisitos de
procedibilidad, que  permitieran satisfacer en mayor medida y con menor
desmedro del régimen constitucional de las acciones de grupo, la finalidad
constitucional perseguida.
71- Además de lo anterior, existen otros
argumentos que también implican la inconstitucionalidad de las disposiciones en
que se consagra la preexistencia del grupo como  requisitos de procedibilidad.
Veamos:
La interpretación de la finalidad de las
acciones de grupo ha estado guiada por una consideración básica: que su régimen
legal consulte el principio de efectividad de los derechos, según el conocido
principio del artículo 2º de la Constitución Política. Esta idea está
suficientemente respaldada en la doctrina constitucional sobre las acciones de
grupo que ha sido objeto de una consideración detallada en los fundamentos 58 y
ss de esta sentencia. Ahora bien, es indudable que la exigencia de la preexistencia
del grupo, constituye un requisito que le resta efectividad a la garantía
judicial de las acciones de grupo, e implica una indudable limitación del
derecho de acceso a la administración de justicia, sin que sea claro cuál es la
finalidad constitucional que se ve satisfecha y que podría eventualmente
justificar esa limitación. Y por ello acierta el actor al afirmar que la
exigencia del requisito de “preexistencia del grupo” desconoce no sólo
el derecho de acceso a la administración de justicia sino también el principio
de igualdad de trato respecto de las condiciones para el acceso a la
administración de justicia.  Ello es así, pues tal requisito limita las
posibilidades de obtener una protección judicial del interés de grupo de
aquellas personas no preagrupadas que han sufrido perjuicios con ocasión de un
hecho dañino común. El establecimiento de este requisito impone una carga para
las personas que buscan la protección de sus derechos por la vía de la acción
de grupo, la cual puede llegar a ser injustificada e irrazonable, pues exige de
la personas la existencia de un nexo previo al daño, bajo el principio de
organización, esto desconociendo, no sólo el diseño constitucional de las
acciones de grupo, sino también las particularidades de la propia dogmática de
dichas acciones.
72- Por otro lado, el demandante en el
presente asunto señala que el requisito de la preexistencia no tiene carácter
remedial, ni compensador, sino que por el contrario margina a las personas no
preagrupadas y perpetúa su situación de desigualdad. La Corte comparte estas
apreciaciones, en la medida en que  en la práctica judicial, la exigencia de la
preexistencia del grupo puede implicar que muchas personas, que sufrieron un
daño de especial relevancia y en condiciones uniformes, lo cual justifica
ampliamente su tratamiento procesal por medio de la acción de grupo, no pueden
sin embargo recurrir a ese mecanismo constitucional de protección de sus
derechos, simplemente por cuanto no estaban preconstituidos como grupo. Esta
posibilidad desnaturaliza las acciones de grupo pues condiciona el acceso a las
mismas a la presencia de un requisito accidental, que no juega ninguna función
constitucionalmente relevante, como es el hecho de que el grupo existiera antes
del daño y no que se formara con ocasión del daño. En efecto, la Constitución
prevé la acción de grupo para los “los daños ocasionados a un número plural
de personas”  (CP art. 88), sin que la Carta señale, en ninguna parte, que
ese número plural de personas deba estar preconstituido como un grupo. Y no
podía ser de otra forma, pues si la finalidad de la acción de grupo es reparar
esos daños ocasionados a ese número plural de personas ¿qué posible utilidad
constitucional puede tener exigir que esas personas se encuentren preconstituidas
como grupo antes de la ocurrencia del daño, si en muchas ocasiones es la
experiencia misma de un daño común la que provoca el reagrupamiento de
individuos anteriormente aislados? ¿Por qué privar de la protección preferente
de la acción de grupo a esas personas anteriormente asiladas, pero que en
cierta forma resultan unidas por la experiencia de un daño común? La Corte no
encuentra ninguna justificación razonable y por ello concluye que este
requisito de procedibilidad desconoce el diseño constitucional de la acción de
grupo y vulnera el derecho de acceso a la justicia de esas personas,
independientemente de que sus derechos subjetivos puedan ser protegidos por
otras vías judiciales, puesto que la Carta es clara en señalar que la acción de
grupo procede “sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares”
(CP art. 88).
73- En este punto, el nivel de
desprotección de los intereses de grupo ante la ineficacia de las garantías
para su protección, en términos abstractos, justifica un control más severo
sobre los requisitos de procedibilidad de las acciones de grupo.  Para la
Corte  es innegable que las acciones de grupo, por sus particularidades
procesales (pueden ser interpuestas por una sola persona a nombre del grupo,
por el Defensor del Pueblo o los personeros, pueden ser subsidiadas, tienen un
trámite preferencial, representan ingentes beneficios en materia de economía
procesal, los miembros del grupo pueden acogerse a la sentencia favorable sin
haber participado en el proceso, etc.) comportan condiciones más favorables
para la protección efectiva de los intereses de grupo.  Exigir la preexistencia
del grupo puede privar a las personas no preagrupadas de las ventajas
procesales de este tipo de acciones, sin que para ello exista una razón suficiente,
o se adviertan motivos constitucionales sólidos,  y peor aún desconociendo,
como se ha visto, el principio de igualdad de trato, la efectividad de los
derechos y garantías, y el diseño constitucional de las acciones de grupo.
Conclusiones y decisiones.
74-
El análisis precedente ha mostrado que la exigencia legal de la preexistencia
del grupo a la ocurrencia del daño, como requisito de procedibilidad de la
acción de grupo, constituye un requisito desproporcionado, que desconoce el
derecho de acceso a la administración de justicia y riñe con la naturaleza y
finalidad de las acciones de grupo, por las siguientes razones: En primer
término, esta exigencia es desproporcionada, ante la imposibilidad de verificar
una adecuación entre su inclusión en los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998
(medio) y la pretendida reserva de las acciones de grupo para la protección de
grupos de especial entidad, o para la indemnización de daños de importantes
repercusiones sociales (fin constitucional); y ante la innecesariedad de su
inclusión para la consecución de dichos fines constitucionales, y la existencia
de otros medios, como diseñar e incluir otros requisitos de procedibilidad,
que  permitieran satisfacer en mayor medida y con menor desmedro del régimen
constitucional de las acciones de grupo, la finalidad constitucional
perseguida.
En
segundo término, este requisito desconoce el contexto del diseño constitucional
de las acciones de grupo: el modelo de Estado constitucional y su sistema de
garantías inspirado en los principios de efectividad de los derechos (CP art.
2º), y de  prevalencia del derecho sustantivo (CP art. 228).
Por
esas razones, dicha exigencia desconoce el principio de igualdad en el acceso a
la administración de justicia (CP arts. 13 y 228), al establecer una diferencia
de trato en consideración al factor de la preexistencia del grupo, lo que
implica la privación, para las personas no preagrupadas, de todas las ventajas
procesales que caracterizan dichas acciones.
Finalmente,
el requerimiento de que el grupo debe preexistir al daño desconoce la
naturaleza y finalidad de las acciones de grupo: reparar los perjuicios
causados a un número plural de personas (CP art. 88), bajo la idea de que el
objeto protegido por dichas acciones es un interés de grupo divisible (CP art.
89) que predetermina las condiciones para definir el grupo: no caracterizado
según un principio de organización, y en ocasiones compuesto por personas de
difícil identificación y determinación (grupo abierto).
75-
La preexistencia del grupo a la ocurrencia del daño, como requisito de
procedibilidad de la acción de grupo es entonces inconstitucional. Ahora bien,
como quedó definido a lo largo de la presente sentencia, el llamado requisito
de la preexistencia del grupo tiene su fundamento legal en el hecho de que el
primer inciso de los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998 reitera dos veces
ciertos elementos de la definición de la acción de grupo y de su procedencia,
en la medida en que señala que estas acciones son interpuestas por un número
plural de personas o un conjunto de personas que (i) “reúnen condiciones
uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales a
dichas personas”, y que además (ii) “las condiciones uniformes deben
tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la
responsabilidad.” Por consiguiente, eliminada del ordenamiento esa
reiteración legal, la doctrina de la preexistencia del grupo como requisito de
procedibilidad desarrollada como derecho viviente por el Consejo de Estado
pierde todo sustento normativo, puesto que su fundamento esencial fue la
existencia de esa repetición y el principio hermenéutico del efecto útil. En
tales circunstancias, se pregunta la Corte: ¿cuál de los apartes normativos
deberá ser retirado del ordenamiento jurídico, con el fin de evitar la
duplicación de los elementos definitorios de las acciones de grupo que sirven
de fundamento legal a la doctrina sobre el requisito de la preexistencia del
grupo?  Pasa la Corte a resolver la cuestión.
76-
La primera parte del inciso establece que la acción de grupo es aquella que es
interpuesta por un número plural de personas o un conjunto de personas que “que
reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios
individuales a dichas personas”. Esta caracterización de la acción de grupo
introducida por el Legislador en ese aparte no es objetable
constitucionalmente, pues simplemente contiene y desarrolla los elementos
estructurales de la acción, que no sólo la definen legalmente, sino que lo
hacen de conformidad con su diseño constitucional, que fue ampliamente
estudiado en los fundamentos 35 a 53 de esta sentencia.  En efecto, este aparte
del primer inciso de los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998 define la
titularidad de la acción: “un número plural de personas o un conjunto de
personas que reúnen condiciones uniformes”; los elementos normativos para
definir dicha titularidad: que tales personas reúnan condiciones uniformes “respecto
de una misma causa que [les] originó perjuicios individuales”;  el
objeto de la acción: la protección de intereses de grupo con objeto divisible
por la vía de la indemnización; la naturaleza de la acción: que tiene como
finalidad reparar  “perjuicios individuales” causados precisamente a “un
número plural de personas o un conjunto de personas que reúnen condiciones
uniformes”;  y  finalmente, la inclusión implícita de los tres elementos
que configuran la responsabilidad  y que justifican un tratamiento procesal
uniforme: el hecho dañino “una misma causa”, el perjuicio “causa que
originó perjuicios individuales” y la relación causal entre ambos.
77- En la medida en que la primera parte
del inciso primero de los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998 desarrolla
adecuadamente los elementos propios de la acción de grupo, no tiene ningún
sentido constitucional conservar la parte final de ese mismo inciso que
simplemente duplica, al parecer innecesariamente, los elementos definitorios de
la acción, sobre todo si se recuerda que esa reiteración ha sido el fundamento
legal de la doctrina de la exigencia de la preexistencia del grupo como
requisito de procedibilidad de dichas acciones, requisito que, como ha sido
explicado por esta sentencia, es desproporcionado, desconoce el derecho de
acceso a la administración de justicia, y riñe con la naturaleza y finalidad de
las acciones de grupo.  Por estas razones,  la Corte  considera que la
expresión “Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de
todos los elementos que configuran la responsabilidad” contenida en la
parte final del inciso primero, de los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998,
no contribuye a precisar los alcances y contornos de la acción de grupo, y por
el contrario, en la medida en que reitera los elementos contenidos en la primera
parte de ese inciso, da sustento legal a la doctrina de la preexistencia del
grupo, la cual, como se ha mostrado largamente en esta sentencia, es contraria
a la Carta. Por ello, ese aparte es constitucionalmente problemático.
78- Pero ese aparte contiene otros vicios
de inconstitucionalidad, que justifican que la Corte proceda a retirarlo del
ordenamiento, y es que establece en sí mismo un requisito desproporcionado, que
podría traducirse en una irrazonable restricción al acceso a las acciones de grupo
por las personas afectadas por un daño. Nótese en efecto que dicha expresión
exige que las personas se encuentren en condiciones uniformes “respecto de
todos los elementos que configuran la responsabilidad”. Esto significa que
para que un conjunto de personas pueda acudir a la acción de grupo se requiere
que todas ellas se encuentren en condiciones uniformes al menos frente al hecho
dañino, frente al daño y frente a la relación de causalidad,  pues tales son
los tres elementos básicos de la responsabilidad extracontractual. La obvia
pregunta que surge es la siguiente: ¿es razonable y proporcionada esa
exigencia?
79- Para resolver ese interrogante,
supongamos un caso en donde un grupo amplio de personas sufra daños de
considerable relevancia social, en situaciones comunes, que justifiquen un
tratamiento procesal unitario por la vía de la acción de grupo.  Sin embargo,
es no sólo posible sino probable que los daños y perjuicios sufridos por esas
personas no sean uniformes  sino disímiles, precisamente porque se trata de la
afectación de intereses individuales y separables. Por ejemplo, en una
situación semejante a la explosión del carro tanque de California, es posible
que algunas personas mueran, otras queden gravemente enfermas, mientras que
otras pueden sufrir la destrucción de su vivienda, pero no recibir ningún
menoscabo en su vida o integridad personal. Las condiciones de esas personas
frente a uno de los elementos de la responsabilidad - el daño- no es entonces
uniforme, pues los derechos afectados y el monto del perjuicio son distintos,
por lo que el daño es diferente. Sin embargo ¿disculpa esa diversidad del daño
que esas personas no puedan acudir a la acción de grupo, cuando el daño que
sufrieron es importante socialmente y las condiciones en que fue provocado
justifican un tratamiento procesal preferente y unitario? La Corte considera
que no, pues nada impide que el juez de una acción de grupo analice
colectivamente las condiciones de responsabilidad que justifican el deber de
reparación que  podría recaer en la parte demandada,  pero proceda a
individualizar y distinguir los daños, en el evento en que los daños y
perjuicios no sean uniformes.  Es más, esa individualización del daño y del
perjuicio, en los eventos en que sea posible y necesaria, parece no sólo
exigida en cierta forma por el propio tenor literal del artículo 88 superior,
que habla de “daños”, y no de “daño”,  sino que, además es
plenamente armónica con el interés protegido por la acción de grupo, que es,
como se explicó anteriormente, un interés de grupo divisible. En efecto, si el
interés es divisible, ¿por qué los daños deben ser uniformes?
80- Conforme a lo anterior, la Corte
procederá a retirar del ordenamiento la exigencia legal de que las personas se
encuentren en condiciones uniformes “respecto de todos los elementos que
configuran la responsabilidad”, pues no sólo dicho requisito es en sí mismo
desproporcionado, sino que, además, al reiterar los elementos definitorios de
la acción de grupo, dicha expresión dio sustento a la doctrina de la
preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad, la cual es contraria
a la Carta.
Retirada del ordenamiento la reiteración de
los elementos que daban sustento a la doctrina legal del Consejo de Estado de
la preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad, dicha tesis, que
podría ser una interpretación legal plausible del inciso primero de los
artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998, pierde todo sustento legal.
81- Con todo, podría argumentarse que la
doctrina de la preexistencia del grupo no ha perdido todo sustento normativo,
pues la tesis de esa Corporación también se fundamentaba en la expresión “condiciones
uniformes respecto de una misma causa”, la cual permanece en el
ordenamiento. Sin embargo eso no es así, por las siguientes dos razones:
de un lado, porque la tesis de la preexistencia del grupo como requisito de
procedibilidad es materialmente contraria a la Carta, como ya ha sido
explicado, y como será declarado en la parte resolutiva de esta sentencia, al
retirar del ordenamiento la frase final del inciso primero de los artículos 3 y
46 de la ley 472 de 1998. Por consiguiente, y en virtud del principio de cosa
juzgada material, dicha doctrina normativa no puede ser reproducida por ninguna
autoridad mientras subsistan las disposiciones constitucionales que han servido
de sustento a la presente declaración de inexequibilidad realizada por esta
Corte en esta sentencia (CP art. 243).
82- De otro lado, como ya se estudió, el
sustento de la doctrina elaborada pro el Consejo de Estado era esencialmente la
inútil reiteración de los elementos de la acción de grupo contenida en el
inciso primero de los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998. Eliminada esa
repetición, la expresión “condiciones uniformes” en el aparte sobre las
“condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios
individuales para dichas personas” tiene otro sentido, y es que establece
un requisito obvio: la necesidad de que los daños hayan sido ocasionado en una
forma común, lo cual justifica, junto con la relevancia social del grupo
afectado, que esos perjuicios individuales sean tramitados y resueltos
colectivamente.
83- Con todo, la Corte precisa que la
noción de “condiciones uniformes respecto de una misma causa”, propia
del régimen legal de las acciones de grupo, debe ser interpretada de
conformidad con la Constitución, como un elemento estructural de la
responsabilidad. La consideración básica en este punto no es novedosa: la
noción de causalidad o de nexo causal debe ser interpretada de conformidad con
el principio de efectividad de los derechos;  consideración que está ligada con
la necesidad de que el juez de la acción de grupo consulte la naturaleza de los
elementos de la responsabilidad, no sólo bajo el prisma de su realidad
naturalística, sino también de sus implicaciones en la sociedad postindustrial
y de la concepción solidarista de la Carta (CP art 1).  Ello implica que, de
acuerdo con la moderna doctrina de la responsabilidad extracontractual, el
elemento de la relación causal no debe ser estudiado como un fenómeno puramente
natural sino esencialmente jurídico[31],
y así mismo, que las particularidades de los intereses objeto de protección
(intereses de grupo con objeto divisible) y de los hechos dañinos (por lo
general diversos y complejos) obligan a una especial interpretación de este
elemento de la responsabilidad, según la conocida exigencia legal de la
existencia de unas “condiciones uniformes”.
Para
la Corte, la satisfacción de las condiciones uniformes respecto de la relación
causal entre el hecho o los hechos dañinos, no puede ser interpretada
únicamente desde el punto de vista fáctico. Una valoración del fenómeno de la
responsabilidad por afectación a intereses de grupo orientada por este criterio
haría imposible la construcción de la relación de identidad entre los diversos
hechos dañinos que tienen aptitud para generar un daño común al interés del
grupo. El caso de la afectación de los derechos de los consumidores es
ilustrativo: un empresario inunda el mercado con un producto defectuoso
(principal hecho dañino) que solamente causará daño cuando dicho producto sea
efectivamente adquirido por los consumidores (hecho dañino secundario:
múltiples compraventas diferidas en el tiempo) y que tendrá la capacidad para
generar diversos daños en situaciones diferentes (consecuencias del uso
particular del producto defectuoso). Entre los diversos daños que se pueden
causar con el hecho dañino de la fabricación defectuosa (sumado al de la
adquisición y uso posterior), pueden existir diversos nexos de causalidad, que,
a pesar de que comparten un elemento común, podrían ser considerados como
hechos distintos, y algunos podrían concluir que las condiciones no son
uniformes frente a la causa que originó el daño. Por ello, una exigencia de
uniformidad estricta desde el punto de vista fáctico, que confundiera la idea
de causa jurídica común con la existencia de un solo hecho que ocasiona el
perjuicio, haría fracasar la protección del interés de grupo por la vía del
resarcimiento de los perjuicios individuales sufridos por sus miembros, pues
una tal uniformidad es excepcional, desde una perspectiva puramente fáctica.
Por lo anterior, la Corte considera que la
valoración de la relación de causalidad debe ser definida en términos jurídicos
y atendiendo la naturaleza de los intereses protegidos y a la concepción
solidarista de la Carta. En el ejemplo presentado, una valoración semejante
estaría constituida por la evidencia de la omisión en los deberes en el proceso
de producción, la afectación del principio de confianza de los consumidores, la
realización de diferentes daños y el fundamento del deber de reparar los daños
a partir de la verificación de una relación de imputación de estos últimos al
sujeto que omitió el deber.  Así las cosas,  sería indiferente, para efectos de
establecer la uniformidad en la relación de causalidad, por ejemplo, determinar
la medida del principio de confianza de cada uno de los consumidores o,
precisar la oportunidad de la compraventa, e incluso, determinar la medida de
los perjuicios sufridos por cada uno de los consumidores, si sólo fue la
imposibilidad de utilizar el producto, o si dicho defecto generó otro tipo de
perjuicios.  Y sería contrario al propósito constitucional excluir la acción de
grupo en estos casos, con el argumento de que no existen condiciones comunes
respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas
personas, por cuanto existe una multiplicidad de ventas del producto
defectuoso. Las condiciones uniformes se predican, a pesar de la multiplicidad
de ventas individuales, por la situación uniforme de los compradores frente a
la elaboración y distribución del producto defectuoso que les ocasionó el daño
específico.
84-
La Corte concluye entonces que la frase final del inciso primero de los
artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998, según la cual las condiciones uniformes
deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la
responsabilidad, es contraria a la Carta, y será entonces declarada
inexequible. Por el contrario, la primera parte de ese inciso será declarada
exequible, pues define los elementos propios de la acción de grupo, en forma
compatible con los mandatos constitucionales.
85-
Este examen ha mostrado además que, a pesar de que la demanda formalmente
señaló como disposiciones acusadas  los artículos 3º, 46 y 48  de la ley 472 de
1998 en su totalidad, el ataque del actor se dirigía real y exclusivamente
contra el inciso primero de los artículos 3 y 34. Por consiguiente, contra los
otros apartes de los artículos 3º, 46 y 48  de la Ley 472 de 1998 en realidad
la demanda no formuló cargo alguno. En efecto, si en el presente asunto lo que
se cuestionó fue la constitucionalidad de la exigencia legal de la
preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad de la acción de grupo,
y si tal requisito deriva de la expresión que será retirada del ordenamiento,
entonces en realidad la demanda no contiene ningún cargo contra los otros
apartes formalmente señalados como demandados.   En consecuencia, ante la
ausencia de los requisitos mínimos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y
precisados por la jurisprudencia constitucional, la Corte se declarará inhibida
para pronunciarse sobre la constitucionalidad de esos otros apartes.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional  actuando en nombre del pueblo colombiano y por mandato
de la Constitución Política
RESUELVE
Primero.-  En relación al inciso segundo del artículo 46 de la
Ley 472 de 1998 y al inciso segundo del artículo 48 de esa misma ley, ESTARSE
A LO RESUELTO en la sentencia C-215 de 1999, que declaró la exequibilidad
de esas disposiciones.
Segundo.- Declarar  EXEQUIBLE la expresión “Son
aquellas acciones interpuestas por un número plural de personas o un conjunto
de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que
originó perjuicios individuales a dichas personas” contenida en el inciso
primero del artículo 3º de la Ley 472 de 1998 e INEXEQUIBLE la
expresión “Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de
todos los elementos que configuran la responsabilidad” contenida en ese
mismo inciso.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “Las
acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un
conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma
causa que originó perjuicios individuales para dichas personas” contenida
en el inciso primero del artículo 46 de la Ley 472 de 1998 e INEXEQUIBLE
la expresión “Las condiciones uniformes deben tener  también lugar
respecto de los elementos que  configuran la responsabilidad” contenida en
ese mismo inciso.
Cuarto.-
Inhibirse,
por ausencia de cargo de constitucionalidad, para conocer sobre la
constitucionalidad del inciso segundo del artículo 3º, del inciso tercero del
artículo 46, y del inciso primero y del parágrafo del artículo 48, todos de la
Ley 472 de 1998.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que los H. Magistrados
doctores MARCO GERARDO MONROY CABRA y ALVARO TAFUR GALVIS, no firma la presente
sentencia por encontrarse en comisión de servicios en el exterior debidamente
autorizados por la Sala Plena de esta Corporación.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Ver al respecto, la jurisprudencia de la Corte Interamericana,
que ha desarrollado formas de reparación e por la violación masiva de derechos
humanos que trascienden la pura indemnización con equivalente monetario, como
la restitutio in integrum, la satisfacción o las garantías de no repetición.
Ver por ejemplo Caso Castillo Páez. Sentencia de reparaciones del 27 de
noviembre de 1998, Parr 48. A nivel doctrinal y de derecho comparado, ver,
entre otros, Antonio Gidi. “Las acciones colectivas en Estados Unidos”, Henrik
Lindblom y Roberth Nordth. “La ley sueca de procedimientos colectivos”. Los dos
artículos  en Antonio Gidi y Eduardo Ferrer Mac-Gregor (Coord). Procesos
Colectivos. La tutela de los derechos difusos, colectivos e individuales en una
perspectiva comparada. México, Porrua, 2003, pp 11, y ss, y pp 96 ss, que
muestran distintos tipos de remedios judiciales en las acciones de grupo. Para
el caso colombiano, ver Juan Carlos Henao. “La defensa
de los derechos colectivos y de los de grupo en la responsabilidad civil del
Estado en derecho colombiano y francés” en El Derecho Público a comienzos del siglo XXI. Estudios en homenaje
al profesor Allan R. Brewer-Carías, tomo II,
Civitas Ed., Madrid, 2003, pgs. 2745-2790.
[2] Sobre la reiteración de la doctrina constitucional de la cosa
juzgada aparente,  véase, entre otras,  las sentencias  C-700 de 1999, C-430 de
2001, C-774 de 2001. C-030 de 2003 y C-036 de 2003.
[3] Sentencia C - 700 de 1999. En el mismo sentido C - 492 de 2000.
[4] Sentencia C-744 de 2001, Fundamento 3.2.a)
[5] Sentencia C-357 de 1997, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido, ver, entre otras, las
sentencias C-153 de 1997, C-044 de 1998, C-380 de 2000 y C-426 de 2002.
[6] Sobre este punto, ver entre otras, las sentencias C-371 de 1994,
C-496 de 1994. Fundamento jurídico No 3, C-389 de 1996, fundamento 2, C-1436 de
2000, C-1106 de 2001, Fundamento 4, y C-426 de 2002, Fundamento 3.7.
[7]Sentencia C-690 de 1996, Fundamento 4. En el mismo sentido, ver
sentencias C-496 de 1994. Fundamento Jurídico No 2 y sentencia C-426 de 2002,
Fundamento 3.10.
[8] Ver en particular las sentencias C-1436 de 2000, C-426 de 2002 y
C-207 de 2003.
[9] Sobre la doctrina del derecho viviente, ver, entre otras, las
sentencias C-557 de 2001, C-955 de 2001, C-875 de 2003, C-901 de 2003 y C-459
de 2004.
[10] Para una presentación de la doctrina del derecho viviente en el
caso italiano, ver, entre otros, Thierry Di Manno. Le
juge constitutionnel et la technique des decisiones “interprétatives” en France
et en Italia. Paris,
Economica, 1997, pp 180 y ss, 224 y ss, y 464 y ss.  Ver igualmente
Zagrebelsky. “La doctrine du droit vivant” en Cahiers
du C.D.P.C, vol III, 1988, pp 47 y ss.
[11] Sentencia C-557 de 2001, MP Manuel José Cepeda Espinosa
Fundamento 5.1., criterio reiterado, entre otras, en las sentencias C-955 de
2001 y C-901 de 2003.
[12] Ver, entre otras, las sentencias No 69 de 1982 y No 167 de 1984.
Ver igualmente Tierry Di Manno. Op-cit, pp 235.
[13] Sentencia C-955 de 2001. MP Marco Gerardo Monroy Cabra.
Fundamento 8.
[14] Sentencia C-901 de 2003. MP Rodrigo Escobar Gil, Fundamento 3.4.
[15] Sentencia C-557 de 2001, MP Manuel José Cepeda Espinosa
Fundamento 5.2.3.
[16] Son numerosas las decisiones posteriores de la Sección Tercera,
que no sólo reiteran la teoría formulada por la sentencia del 2 de febrero de
2001 sino que además mencionan explícitamente esa providencia y transcriben
amplios apartes de la misma. Ver, entre otras: auto del
11 de diciembre de 2002, Expediente AG-1683 y auto del 18 de octubre de 2001,
AG-021.
[17] Sobre estas distinciones, ver, entre otras, las sentencias SU-067
de 1993, T-244 de 1998, T-046 de 1999, C-215 de 1999 y C-1062 de 2000.
[18] Sobre la distinción entre los diferentes objetos de protección de
las acciones populares y de grupo, a partir de una tipología de los intereses
jurídicamente protegidos, véase en la doctrina foránea a  Bujosa Vadell
Lorenzo,  “La protección jurisdiccional de los intereses de grupo”;
Barcelona, Bosch, 1997; Maria del Pilar Hernández Martínez. Mecanismos de
tutela de los intereses difusos y colectivos. México, UNAM, 1997; Eduardo
Ferrer Mac-Gregor. Juicio de amparo e interés legítimo: la tutela de los
derechos difusos y colectivos. México, Porrua, 2003, pp 33 y ss.   y en la
doctrina nacional a Moreno Cruz Pablo, “El interés de grupo como interés
jurídico tutelado”; Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2002.
[19] Sobre la distinción entre intereses difusos y derechos
colectivos, a partir del principio de organización, ver también, Peña Freire
Antonio “La garantía en el Estado constitucional de derecho”;  Trotta,
Madrid, 1997. Ver igualmente Eduardo Ferrer Mac-Gregor. Juicio de amparo...
Op-cit. pp 8 y ss.
[20] Otras denominaciones son posibles y son usadas por la doctrina y
la legislación comparada Así, como ya se vio, algunos doctrinantes hablan más
sintéticamente de “intereses de grupo con objeto divisible”. Por su parte, la
legislación brasileña y el Proyecto de Código Modelo de Procesos Colectivos
para Iberoamérica, adoptado por las XVIII Jornadas de Derecho Procesal, en
Montevideo en 2002,  prefiere denominarlos “intereses o derechos
individuales homogéneos”. (Ver Ferrer Mac Gregor. Op-cit, pp 14 y
66). A pesar de las diferencias de denominación, el concepto es el mismo.
[21] Sentencia C-1062.
[22] Ver por ejemplo, en el caso de Canadá, el Reporte de la Comisión
de la Ley de Reforma de Ontario  sobre las Acciones Colectivas de 1982, que
identificó eses tres objetivos. Ver la síntesis en Garry Watson. “Las acciones
colectivas en Canadá” en Antonio AIDI y Eduardo Ferrer Mac-Gregor (Coord). Procesos
Colectivos. La tutela de los derechos difusos, colectivos e individuales en una
perspectiva comparada. México, Porrua, 2003, pp 27 y ss. En el caso sueco,
esas acciones son defendidas con argumentos semejantes. Ver en esa misma obra
colectiva Henrik Lindblom y Roberth Nordth. “La ley sueca de procedimientos
colectivos”., pp 96.
[23] Ver la referencia a ese caso, en Anttonie W Jonglbloed. “Las
acciones colectivas en Holanda” en Antonio Gidi y Eduardo Ferrer Mac-Gregor
(Coord). Procesos Colectivos… Op-cit., p 171.
[24] La distinción es propuesta por el jurista brasileño Barbosa
Moreira, citado por Ferrer Mac-Gregor. Acción de amparo… Op-cit, p 14.
[25] Sobre la clasificación de los grupos a partir de la
despersonalización del daño, en grupos abiertos y grupos cerrados, véase Louis Boré, La défense des intérêts collectifs par les
associations devant les juridictions administratives et judiciaires,
L.G.D.J., Paris, 1997, citado por Juan Carlos Henao en “La defensa de los
derechos colectivos y de los de grupo en la responsabilidad civil del Estado en
derecho colombiano y francés”. Op-cit.
[26] Dos ejemplos de Louis Boré, citados por Juan Carlos Henao. Op-cit:
el primer caso  es el siguiente: “En el fallo
Taxis Amarillos de los Angeles, que habían realizado una alza ilegal en las
tarifas, el juez ordenó la reducción equivalente del precio del alza ilegal
durante un mismo período de tiempo. Esta solución se sustentó en el precio
exorbitante que hubiere costado la identidad de todas las personas que habían
cogido un taxi durante dicho tiempo y en la imposibilidad para la mayoría de
probar el monto del pago ilícito realizado, así como sobre la idea de que al
ser permanente la mayoría de los clientes, serían ellos quienes se
beneficiarían de la indemnización”. El segundo caso
es como sigue: «En el fallo ‘Viau c. Sindicato canadiense de la función
pública’ el demandante solicitaba 20 dólares de daños por usuario, para reparar
el perjuicio que le había causado una huelga en el servicio de transportes en
común, después de las tres de la tarde. El tribunal calculó que en promedio
52.310 pasajeros habían usado el transporte durante el mes de huelga después de
la hora dicha. Multiplicó 20 dólares por 50.000 y condenó al sindicato
responsable de la huelga ilegal a un millón de dólares para reparar el
perjuicio… el tribunal ordenó al sindicato responsable pagar un millón de
dólares a la sociedad de transportes en común para que ésta, en contrapartida,
diera un número de viajes gratuitos a sus usuarios.”
[27] El caso es citado por Beatriz Londoño Toro. Acciones
populares, de grupo y de cumplimiento. Bogotá, Consejo Superior de la
Judicatura, sae, p 100.
[28] Consejo de Estado  Expediente AG-017 de 2001.
[29] Ver la transcripción de este artículo en Antonio Gidi. “Las
acciones colectivas en Estados Unidos” en Antonio Gidi y Eduardo Ferrer
Mac-Gregor (Coord). Procesos Colectivos. Op-cit. México, Porrua, 2003,
pp 234 y ss.
[30] Sobre estos distintos pasos del juicio de proporcionalidad, ver,
entre otras, las sentencias C-022 de 1996, C-309 de 1997, T-352 de 1997 y C-093
de 2001.
[31] Sobre el desarrollo de esta tesis  véase en la doctrina extranjera
a  Ignacio Cuevillas Matozzi “La relación de causalidad en la órbita del
derecho de daños” Tirant lo blanch;  Valencia, 2000. pag 54 y ss.,  en la
doctrina interna a Ramiro Saavedra Becerra “La responsabilidad
extracontractual de la administración pública” Gustavo Ibáñez;  Bogotá,
2003.  pag 535 y ss.