T-725-99
Sentencia T-725/99
Sentencia
T-725/99
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Consentimiento
expreso y escrito del titular
SUSTITUCION
PENSIONAL-Revocación
sin consentimiento expreso y escrito del titular
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Revocación unilateral de acto que
reconoce situación particular y concreta
Reiteración de jurisprudencia
Referencia:
Expediente: T-225484
Acción de tutela
instaurada por María del Rosario Lara Lébolo contra el Instituto de los Seguros
Sociales, I.S.S.
Magistrado ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá, D.C., septiembre treinta (30) de
mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Antonio Barrera Carbonell,
Alfredo Beltrán Sierra y Eduardo Cifuentes Muñoz, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA,
dentro del proceso de revisión del fallo adoptado por
el Juez Quinto Civil Municipal de Santa Marta, en la acción de tutela
instaurada por María del Rosario Lara Lébolo contra el Instituto de Seguros
Sociales I.S.S.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
1.1. A Horacio Polo
Olivares se le reconoció por el ISS la pensión de vejez, según resolución No.
7463 de julio 25 de 1977. El citado murió el 27 de julio de 1994.
1.2. El ISS - Nivel
Nacional, mediante Resolución 000231 del 31 de enero de 1995, le reconoció a María
del Rosario Lara Lébolo, en su condición de cónyuge supérstite, el derecho a la
sustitución de la pensión de Horacio Polo Olivares.
1.3. Posteriormente,
María de Jesús Vargas Aguirre, elevó ante el ISS – Seccional Magdalena,
solicitud para que le fuera reconocida la sustitución pensional de Horacio Polo
Olivares, en su calidad de compañera permanente de éste.
1.4. Mediante la
resolución 04517 del 16 de septiembre de 1998, el Coordinador Nacional de
Atención al Pensionado del ISS, resolvió suspender el trámite de la solicitud
prestacional presentada por María de Jesús Vargas Aguirre, e igualmente
suspender el pago de la pensión para sobrevivientes reconocida a la demandante
María del Rosario Lara Lébolo.
1.5. La demandante
afirma que es una persona de 74 años de edad, enferma, cuyo único medio de
subsistencia lo constituyen las mesadas pensionales, y al suspendérsele el
disfrute de esta prestación económica también se le impide disfrutar de los
correspondientes servicios de salud.
2. Pretensión.
Impetra la
demandante la tutela de sus derechos a la vida, a la salud y a la igualdad y,
en consecuencia, que se ordene al ISS, restablecer el pago de la mesada
pensional que venía recibiendo, así como el pago de las mesadas dejadas de
percibir, en razón de la decisión de dicha entidad.
3. Sentencia objeto de revisión.
El Juzgado Quinto
Civil Municipal de Santa Marta, mediante sentencia del 14 de mayo de 1999,
resolvió negar la tutela impetrada por considerar que “la accionante cuenta con
otro medio de defensa judicial, como lo es, el proceso ordinario laboral el que
debe adelantarse ante los Jueces Laborales del Circuito”.
El fallo no fue
impugnado.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Por guardar
estrecha similitud con el caso decidido en la sentencia T-441/98[1], la Corte reitera su
jurisprudencia en relación con la imposibilidad de la revocación directa de los
actos del ISS que han reconocido pensiones de vejez a favor de un afiliado. En
efecto, en dicha sentencia se expresó lo siguiente:
“2.1. En la
sentencia T-347/94[2]
esta Sala, en punto a la revocación directa de los actos administrativos que
reconocen situaciones jurídicas particulares y concretas, expresó:
“Uno de los
caracteres propios del acto administrativo es su revocabilidad, que se traduce
en la potestad de la administración para revisar y volver a decidir sobre las
cuestiones o asuntos sobre los cuales ha adoptado una decisión invocando
razones de legalidad o legitimidad, con miras asegurar el principio de
legalidad, o la oportunidad, el mérito o conveniencia de la medida que
garanticen la satisfacción y prevalencia del interés público o social”.
“Según la
legislación que nos rige, los actos administrativos deberán ser revocados por
los mismos funcionarios que lo hayan expedido o por sus inmediatos superiores,
de oficio o a petición de parte, cuando se den las causales previstas en el
art. 69 del C.C.A. esto es, por razones de legitimidad o legalidad -oposición
con la Constitución o la ley- o por razones de mérito o conveniencia- cuando no
estén conforme con el interés público social o cuando con ellos se cause
agravio injustificado a una persona”.
“Cuando se trate
de actos de contenido general es admisible su revocabilidad por la
administración, sin ninguna limitación, mediante la invocación de las aludidas
causales. En cambio, los actos administrativos que reconocen un derecho
subjetivo o una situación jurídica particular y concreta en favor de una
persona no son revocables sino con el consentimiento escrito y expreso del
titular del derecho. (art. 73 inciso 1 del C.C.A.)”.
“Razones de
seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones
jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona,
como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en
firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos
subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto
administrativo”.
“Es cierto que
según el inciso 2o. del art. 73 en referencia es posible la revocación de los
actos administrativos de contenido subjetivo o particular y concreto
"cuando resulten del silencio positivo, si se dan las causales previstas
en el art. 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales"; pero esta norma debe ser entendida en el sentido de que hace
alusión exclusivamente al llamado acto presunto, producto del silencio
administrativo positivo, que ha reconocido una situación jurídica particular o
un derecho subjetivo a una persona”.
“Dicho de otra
manera, los actos administrativos expresos expedidos por la administración que
reconocen un derecho subjetivo no son revocables por ésta sino en los términos
ya indicados (arts. 73, inciso 1 del C.C.A.). En tal virtud cuando la
administración observe que un acto de esta naturaleza es contrario a la
Constitución o la ley debe proceder a demandar su propio acto ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 149 inciso 1 del C.C.A.),
pero no podrá revocarlo directamente”.
2.2. Los criterios
expuestos en la citada sentencia fueron complementados y precisados en la
sentencia T-639/96[3],
en la cual se admitió la posibilidad de la revocación directa de los actos
administrativos expedidos como consecuencia de la comisión de hechos
manifiestamente fraudulentos y por consiguiente delictuosos, pero con la
condición de que se observe para dicha revocación el debido proceso.
2.3. Con
posterioridad, la abundante jurisprudencia de la Corte[4], ha reiterado la tesis
de la intangibilidad, en principio, de las situaciones jurídicas particulares y
concretas, o derechos subjetivos pensionales creados en virtud de un acto
administrativo.
2.4. En la sentencia
T-347/94 antes citada, en la cual se analizó una situación similar, dado que el
ISS revocó directamente una pensión que había sido reconocida, se expresó luego
de hacer una distinción entre la suspensión y la revocación del acto
administrativo, que dicha entidad no podía llevar a cabo ésta sin el
consentimiento expreso del titular del derecho, sino que debía acudir al juez
laboral para desligarse de las obligaciones que hubiera adquirido en favor del
beneficiario. En efecto, en uno de los apartes de dicha sentencia se dice:
“Según el art. 2
del Código de Procedimiento Laboral, la jurisdicción del trabajo conoce de las
controversias y ejecuciones que le atribuye la legislación sobre Seguro Social.
Por consiguiente, las controversias que puedan presentarse entre el Instituto
de los Seguros Sociales y sus afiliados en razón de la suspensión de una
prestación económica o de salud son dirimidas por la jurisdicción laboral
ordinaria y no por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La
radicación de esta competencia en el juez laboral ordinario responde a la
filosofía de la norma en lo relativo al carácter que tiene la suspensión de
hacer cesar temporalmente el goce del derecho y no extinguirlo definitivamente,
pues es aquél quien en últimas define si el beneficiario tiene o no derecho a
disfrutar de la respectiva prestación, pues si se tratara de la revocación de
un acto administrativo que ha reconocido un derecho subjetivo, en el evento de
que la ley permitiera su revocación, la lógica y la técnica jurídica, avalada
en los preceptos de los artículos 236, 237 y 238 de la C.P., indicarían que su
control jurisdiccional debe estar atribuido a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo”.
2.4. Significa lo
anterior que el ISS, salvo el caso de actuación fraudulenta e ilícita del peticionario
para obtener el derecho a la pensión, no puede ejercer la potestad de
revocación con el fin de modificarla o extinguirla.
Según la reforma
introducida por el art. 1 de la ley 362/97 al art. 2 del Código de
Procedimiento Laboral, la jurisdicción del trabajo ha sido instituida, entre
otras finalidades, para resolver “las diferencias que surjan entre las
entidades públicas y privadas, del régimen de seguridad social integrado y sus
afiliados”, con lo cual se reafirma lo expresado con anterioridad, en el
sentido de que en situaciones como la analizada el ISS no puede ejercer la
autotutela, sino que debe acudir en demanda en proceso ordinario ante la
jurisdicción laboral para efectos de obtener la modificación o extinción de la
situación jurídica pensional que ha reconocido en favor de un afiliado.
2. Como quedó
anotado, a la demandante se le reconoció por el ISS, según resolución No.
000231 del 31 de enero de 1995 el derecho vitalicio a la sustitución pensional
generada por el fallecimiento del asegurado Horacio Polo Olivares, la cual fue
luego suspendida en forma permanente por dicha entidad, lo cual equivale en la
práctica a su revocación, sin que hubiera mediado el consentimiento de su
beneficiaria o titular.
En tales
circunstancias, el acto de revocación viola los arts. 29 y 58 C.P., que
garantizan los derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas en
cabeza de una persona y el derecho al debido proceso, no sólo en las
actuaciones judiciales sino en las administrativas, pues el ISS para extinguir
el derecho pensional de la actora, derivado del reconocido a Horacio Polo
Olivares, ejerció la potestad de revocación directa y eludió la vía jurídica
idónea que era la que le prescribía la ley procesal laboral.
3. En conclusión, se
reafirma el criterio reiterado de la Corporación en el sentido de que no es
dable a la entidad accionada, ejercer de manera unilateral la facultad de
revocar sus propios actos administrativos cuando han constituido situaciones
jurídicas de carácter particular y concreto y reconocido derechos de igual
categoría, razón por la cual también en esta oportunidad se concederá la tutela
impetrada, por violación del debido proceso. En tal virtud, se ordenará al ISS
restablecer el derecho pensional de que venía disfrutando la actora, y
siguiendo la jurisprudencia de esta Corporación, sentada en la sentencia
SU-400/97[5],
se ordenará el pago de las mesadas pensionales dejadas de devengar desde el
momento en que le fue suspendido el referido derecho, con la correspondiente
corrección monetaria.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR la
sentencia del 14 de mayo de 1999 proferida por el Juzgado Quinto Civil
Municipal de Santa Marta y en su lugar, CONCEDER la tutela para la
protección del derecho al debido proceso de María del Rosario Lara Lébolo.
Segundo. ORDENAR al
Coordinador Nacional de Atención al Pensionado del ISS de esta ciudad que en el
término de cuarenta y ocho (48) horas proceda a restablecer el derecho
pensional de que venía disfrutando la actora, y a pagar las mesadas pensionales
dejadas de devengar desde el momento en que le fue suspendido el referido
derecho, con la correspondiente corrección monetaria.
Tercero. Por
Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591
de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
M.P. Antonio Barrera Carbonell
[2]
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[3]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[4]
Sentencias 328/97 y 553/97 M.P. Hernando Herrera Vergara, entre otras
[5]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.