C-633-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-633/12
(Bogotá DC., agosto15 de 2012)
REGIMEN DE
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA POR PERDIDA DE BIENES DE PROPIEDAD O AL SERVICIO
DE MINDEFENSA, ENTIDADES ADSCRITAS O VINCULADAS A LA
FUERZA PUBLICA-Aplicación
RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA POR PERDIDA DE BIENES DE PROPIEDAD O AL SERVICIO DEL SECTOR
DEFENSA A HECHOS OCURRIDOS CON ANTERIORIDAD A LA
ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY-Reglas
En relación con el artículo 35 de la
Ley 1476/11 que dispone la aplicación de dicha Ley, tanto a “los casos de
pérdidas o daños” allí prefijados -inciso 1º- como a “hechos generadores de
responsabilidad administrativa ocurridos con anterioridad a la entrada en
vigencia”-inciso 2º-, cabrían las siguientes reglas: (i) La responsabilidad
administrativa del servidor público se basa en los principios generales del
derecho que establecen la obligación de reparar el daño ocasionado con culpa,
como también en las normas ordinarias y administrativas de responsabilidad
extracontractual, no solo en las disposiciones sustantivas de la
Ley 1476/11. De este modo, es posible iniciar o proseguir el proceso de
responsabilidad allí previsto, por hechos anteriores a la vigencia de la citada
Ley. (ii) Siendo las normas procesales de aplicación general e inmediata, las
reglas de competencia, sustanciación de las investigaciones, ritualidades,
recursos y similares de la Ley 1476/11, pueden ser aplicadas en procesos de
responsabilidad administrativa de dichos servidores que se hallen en curso al
momento de la vigencia de esta Ley o que se hubieren iniciado con arreglo a
ellas mismas. (iii) En todo caso, las disposiciones sobre caducidad de la
actuación administrativa y prescripción de la responsabilidad administrativa,
así como otras normas favorables al servidor público investigado -por ejemplo,
de exoneración de responsabilidad-, deben ser objeto de aplicación inmediata.
RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA POR PERDIDA DE BIENES DE PROPIEDAD O AL SERVICIO DEL SECTOR
DEFENSA A HECHOS OCURRIDOS CON ANTERIORIDAD A LA
ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY-No desconoce el derecho al debido proceso
REGIMEN DE
RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PUBLICOS-Ámbito de aplicación
RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA-Elementos que la
estructuran a partir de la conducta
REGIMEN DE
RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PUBLICOS-Reserva de ley
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD Y LA APLICACION DE LA LEY EN EL TIEMPO-Contenido
TRANSITO DE
LEGISLACION PROCESAL-Contenido
normativo
REGIMEN LEGAL
QUE SEÑALA PRINCIPIOS GENERALES RELATIVOS A LOS EFECTOS DEL TRANSITO DE
LEGISLACION-Respeto del límite
señalado por la garantía de los derechos adquiridos y los principios de
legalidad y favorabilidad penal contenido en los artículos 17
a 49 de la ley 153 de 1887
APLICACION DE LA
LEY EN EL TIEMPO-Contenido normativo
APLICACION DE
NORMAS PROCESALES A HECHOS OCURRIDOS CON ANTELACION A SU VIGENCIA-Jurisprudencia constitucional
ACTUACIONES
ADMINISTRATIVAS-Exigencia del
principio de legalidad/PRINCIPIO DE
LEGALIDAD-Vigencia en relación con la función sancionatoria del
Estado
Considera la
Corte que el artículo 29 constitucional, referido al principio de legalidad de
las actuaciones administrativas, tiene plena aplicación frente a las
disposiciones contenidas en la Ley 1476 de 2011, relativas al régimen de la
responsabilidad administrativa de las personas naturales que prestan sus
servicios al Ministerio de Defensa Nacional, a sus entidades adscritas o
vinculadas o la fuerza pública, con ocasión de daños o perdidas de bienes de
los mismos, que contemplan que el Legislador haya definido previamente la conducta
reprochable, la consecuencia de ella, la autoridad competente para realizar la
declaración de responsabilidad y el procedimiento con el cual será juzgado. El
principio de legalidad tiene plena vigencia en relación con la función
sancionatoria del Estado. Tal regla comienza desplegándose especialmente en el
ejercicio del ius punendi, mas de conformidad
con la jurisprudencia constitucional, los principios del derecho penal aplican
a todas las formas de actividad sancionadora administrativa del Estado, no
obstante, en los otros ámbitos dicha operación cuente con sus propias
particularidades (C.P., art. 29). Sin embargo, “la definición de un infracción
debe respetar los principios de legalidad y proporcionalidad que gobiernan la
actividad sancionadora del Estado”, sobre la base de que “Uno de los principios
esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad, según el cual las
conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa
(tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su
definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa”.Además, es
claro que el principio de legalidad implica también que la sanción debe estar
predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a
ser impuesta pues, como esta Corporación ya lo había señalado, las normas que
consagran las faltas deben estatuir “también con carácter previo, los
correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas”.
REGIMEN DE
RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PUBLICOS POR DAÑOS CULPABLES A ELLOS
IMPUTABLES-Regla de legalidad
NORMAS
PROCESALES-Aplicación general e
inmediata
REGLAS DE
COMPETENCIA DE AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS Y MILITARES DEL SECTOR DEFENSA Y
ACTUACIONES ADMININISTRATIVAS EN EL MARCO DEL PROCEDIMIENTO PREESTABLECIDO-Efectos
RESPONSABILIDAD
DE LAS PERSONAS, INCLUIDOS LOS SERVIDORES PUBLICOS-Preexistencia de normas/RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES DEL SECTOR DE
DEFENSA-Preexistencia de normas
La responsabilidad de los servidores del sector de defensa no nace
en la presente ley, sino que preexiste a ella, en las normas sustantivas y las
reglas jurisprudenciales que rigen la responsabilidad extracontractual de todas
las personas en general, los servidores públicos en especial y puntualmente los
funcionarios del sector de defensa nacional. Del mismo modo, la potestad de las
autoridades del sector de defensa nacional para deducir la responsabilidad de
sus servidores por perdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del
Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la
fuerza pública, también preexiste en dichas disposiciones legales. De esta
manera, la ley 1476/11 fundamentalmente regula el procedimiento para hacer
efectiva tal responsabilidad y las normas sustantivas que allí se incorporan,
reiteran mandamientos contenidos en otras normas legales anteriores. Diferentes
estatutos legales y desarrollos jurisprudenciales han definido la
responsabilidad de las personas por los daños ocasionados en virtud de culpa leve
o grado superior de culpa. Así, si bien las normas sustantivas o procesales con
efectos sustantivos de la Ley 1476/11 solo regirían para hechos generadores de
responsabilidad administrativa ocurridos con posterioridad a su vigencia,
resulta posible aplicar tales disposiciones a “hechos generadores de
responsabilidad administrativa ocurridos con anterioridad a la entrada en
vigencia” de dicha ley, con base en reglas de derecho que han preestablecido la
responsabilidad de las personas por el daño inferido con la concurrencia de
culpa.
Referencia: expediente D-8901
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 35 de la
ley 1476 de 2011.
Actores: Liliana Tobio Uribe, José Eduardo Jiménez Gualé, Nadin Madera
Arias y Kevin Javier Alford Jinete.
Magistrado
Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES.
Los ciudadanos Liliana Tobio Uribe, José
Eduardo Jiménez Gualé, Nadin Madera Arias y Kevin Javier Alford Jinete,
instauraron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 35 de la ley 1476 de 2011; el texto normativo es el
siguiente -apartes demandados en subraya-:
LEY 1476 DE 2011
(julio 19)[1]
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el régimen de responsabilidad administrativa
por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de
Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la
Fuerza Pública.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
ARTÍCULO
35. APLICACIÓN. La presente ley se aplicará en todos los
casos de pérdidas o daños de los bienes señalados en el artículo anterior.
Los hechos
generadores de responsabilidad administrativa ocurridos con anterioridad a la
entrada en vigencia de la presente ley, serán investigados y fallados de
conformidad con las disposiciones contenidas en esta.
(...) ”
2. Demanda.
2.1.
Inconstitucionalidad del inciso 2 del artículo 35 de la
Ley 1476/11-parcial-.
Los actores
solicitan sea declarado inconstitucional el inciso 2 del articulo 35 de la
Ley 1476 de 2011, por considerar que vulnera el artículo 29 de la
Constitución Política y el articulo 8 de la
CADH, sobre las garantías judiciales.
2.2. Fundamento de la vulneración del
artículo 29 de la Constitución Política.
Expresan los
actores que el inciso 2 del artículo 35 de la
Ley 1476 de 2011, viola la Constitución pues de su tenor literal se desprende
la posibilidad de aplicar una norma sancionatoria para hechos ocurridos cuando
la misma no se encontraba vigente, en contravía del principio de legalidad y de
la garantía constitucional del debido proceso. Toda autoridad tiene sus
competencias definidas por el ordenamiento jurídico y debe ejercerlas dentro
del principio de la legalidad, a fin de que los derechos e intereses de los
administrados cuenten con las garantías frente a eventuales actuaciones
abusivas, realizadas por fuera de los mandatos constitucionales, legales y
reglamentarios.
Manifiestan los
actores que al amparo de los tratados internacionales como la
CAHD, todo procedimiento debe ser establecido con anterioridad por la ley, lo
que significa que no es posible aplicar una norma que no se encontraba vigente
al momento de ocurrencia de la conducta que se pretende sancionar.
3. Intervenciones oficiales y
ciudadanas.
3.1. Ministerio de Defensa Nacional.
Debe la
Corte declarar la exequibilidad el aparte de la norma acusada, por los
siguientes motivos:
El texto de la disposición acusada no
conlleva su aplicación retroactiva, sino retrospectiva a situaciones que no
alcanzaron a definirse o consolidarse por las autoridades administrativas
competentes.
Del contenido de la norma no se deduce
que se hayan creado nuevos comportamientos reprochables, ni sanciones más
gravosas, que permitieran la vulneración del principio de legalidad, sino que
con esta ley se señaló en esencia el mismo procedimiento administrativo  que
permite concluir la responsabilidad de un investigado que tiene del uso,
custodia, administración o transporte de un bien de propiedad o al servicio del
Ministerio de defensa nacional que por dolo o culpa perdió o extravió afectando
el patrimonio del Estado.
Por lo expuesto, la norma no vulnera el
principio de legalidad ni el debido proceso consagrados en el articulo 29 de la
Constitución Política por que en la expresión: “”Los hechos generadores de
responsabilidad administrativa ocurridos con anterior a la entrada en vigencia
de la presente ley, serán investigados y fallados de conformidad con las
disposiciones contenidas en ésta, pues se trata de los mismos daños, conductas
o hechos que ocurrieron cuando regia a plenitud el decreto 797 de 1979 y después
que fue declarada nula esta norma y una vez entró en vigencia la
Ley 1476 de 2011.”
3.2. Instituto Colombiano de Derecho
Procesal.
El aparte de la disposición acusada debe
ser declarado inexequible por vulnerar el artículo 29 constitucional, por los
siguientes motivos:
La exigencia de la ley previa contenida
en el articulo 29 de la
Constitución Política como presupuesto para sancionar, se viola cuando de la
norma acusada se desprende la posibilidad de someter a un miembro de la fuerza
pública o una persona al servicio de ésta, a un procedimiento que establece
unas sanciones que no se encontraban vigentes al momento de la comisión de la
conducta investigada, violando el principio de legalidad, parte integrante del
debido proceso.
4. Concepto del Procurador General de
la Nación[2].
Debe declararse exequible el inciso 2
del articulo 35 de la Ley 1476 de 2011,  bajo el entendido que las normas
sustanciales o las normas procesales con efectos e implicaciones sustanciales,
contenidas en la ley y en especial el articulo 12, solo se aplicarán a hechos
generadores de responsabilidad administrativa ocurridos a partir de su
vigencia.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el
principio de legalidad es aplicable al derecho administrativo sancionador según
lo estableció la Corte Constitucional, en sentencia C-475/04, el cual se
predica de las normas sustanciales, por cuanto las normas procesales son
neutrales a los intereses de los destinatarios y tienen un efecto general
inmediato, pues frente a ellas no existen situaciones jurídicas consolidadas,
ni puede hablarse prima facie de vulneración de derechos.
Sin embargo, la regla de que las normas
procesales son neutrales tiene una excepción y es cuando éstas tienen efectos
sustanciales, pues en virtud de dichos efectos, no son normas que fijan tan
solo una ritualidad, sino que afectan el contenido mismo de la decisión y que
en materia sancionatoria, fijan sanciones.
El inciso demandado prescribe que la ley
1476 se aplicará a investigaciones y fallo que se adelanten sobre hechos
generadores de responsabilidad administrativa, ocurridos incluso antes de su
vigencia, por lo cual, debe analizarse el contenido de la totalidad de la ley,
con el fin de establecer si en ella hay normas sustanciales o procesales con
efectos o implicaciones sustanciales, que se vean relacionadas con dichas
investigaciones y fallos.
Indica que en razón de que la
Ley 1476/11, señala una conducta reprochable, (art. 12) que contiene una norma
sustantiva relevante, genera dificultades de constitucionalidad, no acorde con
el principio de legalidad al prescribir la aplicación de la ley a hechos
acaecidos antes de su vigencia, lo que la haría inexequible. Sin embargo, dado
que la mayoría de las disposiciones contenidas en la
Ley son de carácter procesal sin efectos sustanciales, considera debe
declararse exequible bajo el entendido de que las normas sustanciales o
procesales con efectos sustanciales contenidas en la ley, en especial el
articulo 12, solo se aplicarán a hechos generadores de responsabilidad administrativa
ocurridos durante su vigencia.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, al estar dirigida
contra una ley, en virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4 de la
Constitución Política.
2. Problema jurídico constitucional.
¿Se vulnera el derecho al debido proceso
establecido en el artículo 29 CP, al disponer que las prescripciones contenidas
en la Ley 1476/11 se aplican para investigar y fallar hechos generadores de
responsabilidad ocurridos antes de su vigencia?
4. Vulneración del artículo 29 de la
Constitución Política.
4.1. El contexto y antecedentes de la norma demandada.
4.1.1. El primer antecedente de reglamento de responsabilidad
administrativa de los miembros del sector defensa, fue el Reglamento del
Ministerio de Defensa Nacional, que consagró los ‘procesos administrativos’ por
pérdidas o daños de material de guerra, expedido por el Presidente de la
República mediante el Decreto 1255 de 1961.
Posteriormente, el Presidente de la
República en ejercicio de las facultades que le confería el ordinal 3 del
artículo 120 de la Constitución Política de la época, emitió el Decreto 791 de
1979,  mediante el cual reglamentó los “Procesos Administrativos por perdidas
o daños en bienes destinados al servicio del ramo de la defensa nacional”, regulando
los tipos de responsabilidad administrativa y fiscal,  la competencia  para
conocer de los procesos, los procedimientos, las instancias y las sanciones por
pérdida o daño de bienes destinados al servicio del ramo de la
Defensa Nacional, en lo que se refería a actividades que no implicaban gestión
fiscal.
Mediante Decreto 1932 de 2000, el
Presidente de la República modificó la norma antes citada, en lo relativo a las autoridades competentes para fallar las
investigaciones administrativas que se adelantaren por pérdida o daños de
material en las instituciones señaladas, en razón de que dentro del proceso
de modernización y restructuración de las Fuerzas Militares, se habían
modificado su estructura y funciones.
4.1.2. Con ocasión de
una demanda de nulidad instaurada en contra del Decreto 791 de 1979, el Consejo
de Estado -providencia del 9 de diciembre de 2010 de la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo- declaró la
nulidad de todas las demás disposiciones contenidas en el mencionado decreto,
al considerar que “fue expedido sin competencia por parte del Gobierno
Nacional, porque cuando lo profirió regía el articulo 62 de la
Constitución de 1886 que establecía la reserva de ley en materia de
responsabilidad de los funcionarios y el modo de hacerla efectiva; reserva de
ley que fue reiterada por el artículo 124 de la
Carta Política de 1991.”[3]
4.1.3. Luego se tramitó
en el Congreso de la República un proyecto de ley para la expedición del
régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de
propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades
adscritas y vinculadas a la fuerza pública, el cual culminó con la expedición
de la Ley 1476 del 19 de junio de 2011. Allí se consagraron los principios que
rigen la actuación administrativa, su ámbito de aplicación, la responsabilidad
-individualización, elementos y causales de exoneración-, la competencia para
investigar y fallar, así como sus instancias, impedimentos y recusaciones, los
bienes y el precio, las reglas relativas a la actuación administrativa y sus
recursos, entre otros.
4.1.4. La Ley 1476/11, estableció “el régimen de
responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al
servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas y
vinculadas o la Fuerza” y contiene las siguientes disposiciones:
El libro I.
estipula los principios generales que rigen el régimen de responsabilidad
administrativa, entre los que se resaltan la dignidad humana, la legalidad, la
presunción de inocencia, el debido proceso, la jerarquía, la firmeza de la
decisión administrativa, la celeridad del proceso, la exclusión de la
responsabilidad objetiva, la proporcionalidad frente al monto a reparar, la
integración normativa y el derecho a la defensa. El Libro II, denominado “Parte
Sustantiva” establece su ámbito de aplicación, en el cual determina quienes
son sus destinatarios, la conducta generadora del daño o pérdida de bienes y
las condiciones para serlo, los elementos de la responsabilidad, la competencia
para investigar y fallar, los impedimentos y recusaciones, el precio y los
bienes. El Libro III, intitulado “Actuación Administrativa” prescribe
las reglas de la actuación, las atribuciones de los funcionarios competentes,
los intervinientes y sujetos procesales, las notificaciones, los recursos, los medios
probatorios, las nulidades tipos de procesos, instancias, vigencias, caducidad
y prescripción y seguros.
4.2. La responsabilidad de los
servidores públicos, el derecho al debido proceso y el principio de legalidad.
4.2.1. La reserva de ley en cuanto al régimen de la responsabilidad
de los servidores públicos.
4.2.1.1. El artículo 124 de la
Constitución puntualiza: “La ley determinará la responsabilidad de los
servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”.
De esta manera, corresponde al Legislador dictar las normas
sustantivas de dicho régimen -la responsabilidad de los servidores públicos-,
así como las normas procedimentales correspondientes -la manera de hacerla
efectiva-.
4.2.1.2. Específicamente, la Ley 1476/11 -art 12-, al regular su
ámbito de aplicación, expresa: “Las disposiciones contenidas en la presente
ley se aplicarán a sus destinatarios cuando den lugar a la pérdida o daño de
bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus
entidades adscritas o vinculadas o la
Fuerza Pública”. Luego, en el artículo 16, establece los elementos que
estructuran la responsabilidad administrativa, a partir de la conducta “que
crea un riesgo jurídicamente desaprobado o pone en peligro los bienes
protegidos en la presente ley”, de un “daño antijurídico o pérdida
producidos a los mismos” o de la “concreción de dicho riesgo o puesta en
peligro en un resultado”, disponiendo en todo caso que el grado de culpa a
partir del cual se podrá establecer la responsabilidad administrativa “será
el de culpa leve”, y consagrando causales exonerativas de esta
responsabilidad -art 17-.
4.2.1.3. Estas normas son acompañadas de disposiciones procedimentales
que hacen posible su aplicación, y están principalmente recogidas en el Libro III, sobre la “Actuación
Administrativa”, con reglas de competencia, sujetos procesales, las
notificaciones y recursos, los medios probatorios, etc., aunque también incluyen
disposiciones de entidad sustantiva como de caducidad y prescripción.
4.2.2. Legalidad y debido proceso.
4.2.2.1. La Constitución -inciso 1 del artículo 29- dispone que el debido proceso “se aplicará a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas”, como una forma de limitar el poder del
Estado y de garantizar la protección de los derechos de los administrados, de
tal manera que ninguna de las actuaciones de la autoridad pública vaya a depender
de su propio arbitrio.
4.2.2.2. En la raíz del debido proceso, se encuentra el principio de
legalidad según el cual, además de la definición de las conductas que dan lugar
a la responsabilidad y las consecuencias derivadas de su realización, la ley
debe precisar el procedimiento al cual se sujetan las correspondientes
actuaciones y la autoridad judicial o administrativa competente para investigar
y declarar la responsabilidad por dichos actos u omisiones.
4.2.3. El principio de legalidad y la
aplicación de la ley en el tiempo.
4.2.3.1. La
Carta Política regula la aplicación de la ley en el tiempo y el tránsito de
legislación, en los artículos 58 y 29, según los cuales se impone como regla el
principio de irretroactividad de la ley. La primera de ellas, prescribe que el
Legislador no podrá expedir leyes que desconozcan o vulneren la propiedad
privada y los demás derechos adquiridos con justo título conforme a las leyes
civiles anteriores, salvo que se trate de leyes nuevas expedidas por motivo de
utilidad publica o interés social, en cuyo caso los derechos de los
particulares cederán ante los del interés público o social. Y la segunda,
indica que “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al
acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio.//En materia penal, la ley
permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a
la restrictiva o desfavorable.
4.2.3.2. Al amparo de los principios antes
mencionados, se desarrolló un régimen legal que señaló los principios generales
relativos a los efectos del tránsito de legislación, respetando el límite
señalado por la garantía de los derechos adquiridos y los principios de
legalidad y favorabilidad penal, contenido en los artículos 17
a 49 de la Ley 153 de 1887 que de manera general, en relación con diversos
tipos de leyes, “prescriben que ellas rigen hacia el futuro y regulan todas
las situaciones jurídicas que ocurran con posterioridad a su vigencia. A contrario
sensu, las situaciones jurídicas extinguidas al entrar en vigencia una nueva
ley, se rigen por la ley antigua.[4].
4.2.3.3. Ahora bien, el principio de que se
viene hablando, según el cual la ley aplicable a una situación fáctica es la
vigente al momento de su acaecimiento, tiene excepciones. Con base en el
principio de favorabilidad, en materia penal -el artículo 29 constitucional-,
una situación de hecho puede someterse a la regulación de disposiciones no
vigentes al momento de su ocurrencia, cuando por razón de su benignidad su
aplicación se prefiere a otras que regularían los mismos hechos, para cuya
realización se recurre generalmente a dos vías: la de la retroactividad de la
ley o aplicación de la norma nacida con posterioridad a los hechos para regular
sus consecuencias jurídicas como si hubiese existido en su momento; y la de la
ultraactividad de la norma más favorable que resulta derogada por otra que la
excede en severidad, proyectando la primera sus efectos con posterioridad a su
desaparición respecto de los hechos acaecidos durante su vigencia[5].
4.2.4. Aplicación de la ley procesal en el tiempo.
4.2.4.1. En lo que se refiere a la
aplicación de la ley procesal, el artículo 40[6]
de la ley 153 de 1887 consagra la regla general de la aplicación inmediata y
hacia el futuro de la ley procesal. Ello se explica en razón de que el proceso,
al ser una progresión de actos procesales concatenados, no se erige en sí mismo
como una situación consolidada sino como una secuencia jurídica que admite la
aplicación de las nuevas disposiciones instrumentales tan pronto como éstas
entran en vigencia, sin perjuicio de que aquellas actuaciones que ya se han
cumplido de conformidad con la ley antigua sean respetadas y queden en firme.
4.2.4.2. No obstante, sobre la aplicación de normas procesales a hechos ocurridos
con antelación a su vigencia, esta Corporación al estudiar la acción de
tutela interpuesta contra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, por la presunta vulneración de los derechos al debido
proceso y a la defensa, expresó:
“Es claro entonces,
que la misma Ley 472 de 1998 consagró la posibilidad de intentar una acción
popular por hechos “que hayan violado o amenacen violar los derechos o
intereses colectivos”, es decir, se refiere a las vulneraciones producidas
por hechos anteriores a la vigencia de la citada ley pero que permanecen en el
tiempo, y que en cumplimiento de lo previsto en la
Constitución ameritan que una autoridad judicial disponga sobre la cesación de
tal agravio a derechos o intereses colectivos.
En efecto, no se
puede afirmar entonces, que con la aplicación de las disposiciones de la
Ley 472 de 1998, en cuanto al trámite de las acciones populares, se
desconozcan derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, o que se
trate de derechos sustanciales a los que no se les puede aplicar dicha
normatividad. Tampoco se trata de la aplicación retroactiva de normas para
imponer sanciones o establecer obligaciones, como el caso de la solidaridad,
sino simplemente de aplicar la ley para hacer cesar vulneraciones que estaban
en curso a la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998.
Así entonces, es
posible interponer acciones populares por hechos ocurridos con anterioridad a
la vigencia de la ley 472 de 1998, dando aplicación al régimen procesal de la
misma, siempre y cuando con ellos se hubieren vulnerado derechos o intereses
colectivos y dicha vulneración persista.
(...)
Lo anterior es
claro en la medida en que los derechos e intereses colectivos existían y fueron
reconocidos con carácter constitucional con la promulgación de la
Constitución de 1991, pero no podían ser ejercidos mediante una vía especial,
por lo que se acudía entonces al trámite de un proceso ordinario, por la
ausencia de las normas procesales correspondientes[7].
De tal manera que al empezar a regir la ley 472 de 1998, los derechos e
intereses sustanciales (los colectivos) ya existían, y en estas condiciones,
las acciones populares por infracciones a los derechos colectivos reconocidos
por la Carta Política, ocurridas con anterioridad a la fecha en que empezaron a
regir esas reglas procesales, se pueden entablar con sujeción a la ley 472 de
1998, más aún cuando esta ley derogó todas las normas anteriores de
procedimiento al respecto[8]. (subrayado fuera del texto
original).
4.2.5. En conclusión, con el fin de
garantizar el debido proceso judicial y administrativo, la aplicación de la ley
ocurre hacia futuro, a partir de su promulgación y hasta su derogatoria,
principio que tiene límites: en materia sustantiva, siempre que no se afecten
derechos subjetivos consolidados al amparo de legislación anterior; en materia
penal, en desarrollo del principio de favorabilidad. En relación con las normas
procesales, concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios, las
leyes empiezan a regir de manera inmediata, con excepción de los términos que
hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que estuviesen
iniciadas , las cuales se regirán por la ley vigente al momento de su iniciación
(Art. 40, Ley 183 de 1887).
4.3. Juicio de constitucionalidad de la
norma demandada.
4.3.1. Concepto de la
inconstitucionalidad en la demanda.
4.3.1.1. La
Ley 1476/11 indicó que regiría a partir de la fecha de su promulgación,
derogando las disposiciones que le sean contrarias. Y en su artículo 35 sobre
aplicación, indicó: “La presente ley se aplicará en todos los casos de
pérdidas o daños de los bienes señalados en el artículo anterior. // Los hechos
generadores de responsabilidad administrativa ocurridos con anterioridad a la
entrada en vigencia de la presente ley, serán investigados y fallados de
conformidad las disposiciones contenidas en esta”, disposición acusada de
inconstitucionalidad en esta oportunidad.
4.3.1.2. El
régimen regulado en la Ley 1476/11 contiene disposiciones que definen la
materia propia de la responsabilidad, los destinatarios de la misma y los
hechos generadores de la responsabilidad; otras que definen la competencia, es
decir el juez que habrá de fallar las actuaciones administrativas y otras que
definen los procesos o las ritualidades de los mismos.
4.3.1.3.
Expresan los actores que el inciso 2 del artículo 35 de la
Ley 1476 de 2011, viola la Constitución pues de su tenor literal se desprende
la posibilidad de aplicar una norma sancionatoria para hechos ocurridos cuando
la misma no se encontraba vigente, en contravía del principio de legalidad y de
la garantía constitucional del debido proceso. Para el actor la disposición
acusada contenida en el inciso 2 del artículo 35 de la ley 1476 de 2011, es
inconstitucional, al permitir que sus disposiciones, puedan ser aplicadas para
la investigación y fallo de los hechos generadores de responsabilidad
administrativa, acaecidos con anterioridad a su vigencia, bajo la consideración
de que de hacerlo, las personas procesadas lo serían conforme a leyes que no
prexistentes al hecho que lo genera, haciéndose acreedor a unas sanciones que no se encontraban tipificadas y vigentes al
momento de la realización de la conducta, en vulneración del articulo 29
C.P. y el artículo 8 de la CADH.
4.3.1.4. El
Procurador considera que en razón de que la
Ley 1476/11, señala una conducta reprochable, que
contiene una norma sustantiva, su constitucionalidad es cuestionable, por no
estar acorde con el principio de legalidad al prescribir su aplicación a hechos
acaecidos antes de su vigencia, lo que la haría inexequible. Sin embargo, dado
que la mayoría de las disposiciones contenidas en la
Ley son de carácter procesal sin efectos sustanciales, considera que debe
declararse exequible bajo el entendido de que las normas sustanciales o
procesales con efectos sustanciales contenidas en la ley, en especial el
artículo 12, solo se aplicarán a hechos generadores de responsabilidad
administrativa ocurridos durante su vigencia. Por su
parte, el Ministerio de Defensa solicita se declare la exequibilidad de la
disposición acusada, al considerar que con ella no se han creado nuevos
comportamientos reprochables, ni sanciones mas gravosas que vulneren el
principio de legalidad, sino que señaló en esencia el mismo procedimiento del
Decreto Reglamentario 791 de 1979, y contempla
no su aplicación retroactiva, sino retrospectiva a situaciones que no
alcanzaron a definirse o consolidarse por las autoridades administrativas competentes,
antes de su vigencia.
4.3.2. Exigencia del principio de
legalidad en las actuaciones administrativas.
4.3.2.1. Considera la
Corte que el artículo 29 constitucional, referido al principio de legalidad de
las actuaciones administrativas, tiene plena aplicación frente a las
disposiciones contenidas en la Ley 1476 de 2011, relativas al régimen de la
responsabilidad administrativa de las personas naturales que prestan sus
servicios al Ministerio de Defensa Nacional, a sus entidades adscritas o
vinculadas o la fuerza pública, con ocasión de daños o perdidas de bienes
de los mismos, que contemplan que el Legislador haya definido previamente la
conducta reprochable, la consecuencia de ella, la autoridad competente para
realizar la declaración de responsabilidad y el procedimiento con el cual será
juzgado.
4.3.2.2. El principio de legalidad tiene
plena vigencia en relación con la función sancionatoria del Estado. Tal regla
comienza desplegándose especialmente en el ejercicio del ius punendi,
mas de conformidad con la jurisprudencia
constitucional, los principios del derecho penal aplican a todas las formas de
actividad sancionadora administrativa del Estado[9],
no obstante, en los otros ámbitos dicha operación cuente con sus propias
particularidades (C.P., art. 29)[10]. Sin embargo, “la
definición de un infracción debe respetar los principios de legalidad y
proporcionalidad que gobiernan la actividad sancionadora del Estado”[11],
sobre la base de que “Uno de los principios esenciales en el derecho
sancionador es el de la legalidad, según el cual las conductas sancionables no
sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben
tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en
la autoridad administrativa”[12].Además, es
claro que el principio de legalidad implica también que la sanción debe estar
predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción
a ser impuesta pues, como esta Corporación ya lo había señalado, las normas que
consagran las faltas deben estatuir “también con carácter previo, los
correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas”[13].
4.3.3. La legalidad en el régimen de
responsabilidad de los servidores públicos.
4.3.3.1. Tiene igualmente cabida la regla
de legalidad en las actuaciones administrativas de responsabilidad de los
servidores públicos por daños culpables a ellos imputables. Cuando el artículo
124 constitucional reserva en el Legislador la potestad de expedir las leyes
regulatorias de la responsabilidad del servidor público y las formas de hacerla
efectiva, (i) no solo está prohibiendo que por la vía de actos administrativos
generales se dicte dicho régimen, sino que, además, (ii) está sujetando la
actuación de la administración dirigida a deducir dicha responsabilidad a las
reglas del debido proceso administrativo.
4.3.3.2. Las disposiciones consagradas en la
ley 1476/11, contienen normas sustantivas relativas a la esencia del régimen de
responsabilidad, los destinatarios, las conductas y sus consecuencias, otras
normas referidas al régimen procesal, concerniente a la sustanciación y
ritualidad de las actuaciones que deben llevarse a cabo dentro de la actuación
administrativa tendientes a investigar y fallar la responsabilidad patrimonial
y otras relacionadas con la definición de las autoridades competentes para
adelantar los procesos.
4.3.3.3. Del artículo 35 de la presente
ley, se deduce que la parte sustantiva no es el objeto de la presente ley, pues
esta misma disposición se refiere a su contenido como relativo a las
“investigaciones” y “fallos”. De esta forma, la
Ley 1476 de 2011, en la propia norma demandada, excluye la parte sustantiva
del régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de
propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades
adscritas o vinculadas o la fuerza pública.
Nótese que la norma demandada alude a:
“hechos generadores de responsabilidad administrativa”. De este modo, no es
cualquier hecho dañoso ocurrido antes de la vigencia de la presente ley, el que
está llamado a ser investigado y fallado con arreglo a la
Ley 1476/11. Solamente aquellos hechos generadores de pérdida o daño de bienes
de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades
adscritas o vinculadas o la fuerza pública, con arreglo a las normas sustantivas
preexistentes.
4.3.4. Aplicación general e inmediata de
las normas de las normas procesales de Ley 1476/11.
4.3.4.1. En lo que se refiere a normas
procesales, la legislación y la jurisprudencia han establecido que “Las
leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen
sobre las anteriores desde el momento en que empiezan a regir” (artículo 40
de la Ley 153 de 1887), tienen efectos inmediatos y rigen hacia el futuro.
Sobre el asunto, esta Corporación tuvo oportunidad de pronunciarse en la
Sentencia C-619/01, al estudiar la constitucionalidad del artículo 67 de la
Ley 610 de 2000, cuando dijo:
“Pero las normas
procesales y de jurisdicción y competencia tienen efecto general inmediato.
En este sentido, el artículo 43 de la ley 153 de 1887, recoge la interpretación
expuesta cuando indica:
“La ley prexistente
prefiere a la ley expost facto en materia penal. Nadie podrá ser juzgado o
penado sino por una ley que haya sido promulgada antes del hecho que da lugar
al juicio. Esta regla solo se refiere a las leyes que definen y castigan
delitos, pero no a aquellas que establecen tribunales y determinan el
procedimiento, las cuales se aplicaran con arreglo al artículo 40.[14]
4.3.4.2. Así, las
disposiciones procesales contenidas en la ley 1476/11, que establecen las
reglas de competencia de las autoridades administrativas y militares del sector
defensa, las relativas a la sustanciación de la investigación y las actuaciones
de las autoridades administrativas en el marco del procedimiento
preestablecido, tienen efectos inmediatos, procediendo la aplicación de la
regla contenida en el artículo 40 de la ley 183 de 1887 una vez la ley entró en
vigencia.
4.3.5. Preexistencia de normas sustantivas que fundamentan la
responsabilidad de las personas, incluidas los servidores públicos.
4.3.5.1. En cuanto a las normas sustantivas[15]
contenidas en la Ley 1476 de 2011 que regulan la esencia del régimen de
responsabilidad, las conductas reprochables y sus consecuencias, en principio
no podrían aplicarse a hechos anteriores a su entrada en vigencia, por
contrariar el principio de legalidad y la irretroactividad de la ley sustantiva
diferente de la favorable o permisiva. Así, en
principio, las normas de la Ley 1476/11 que definen la responsabilidad de los
servidores públicos “cuando den lugar a la pérdida o daño de bienes de
propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades
adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública”-art 12-, y las que estructuran
los elementos de tal responsabilidad y el grado de culpa que cabe para
deducirla -art 16-, entre otras, no recibirían aplicación respecto de hechos
generadores de dicha responsabilidad administrativa realizados con anterioridad
a su entrada en vigencia.
4.3.5.2. Con todo, existen otras normas
sustantivas generales que fundamentan la exigencia de responsabilidad de todo
tipo de personas -no solo de servidores públicos-, por supuesto anteriores a la
fecha de inicio de vigencia de la Ley 1476/11. No puede, en efecto, afirmarse
que, en ausencia de dicha Ley, no exista mandato de ley que defina la
responsabilidad del servidor del Estado respecto, como en este caso, de “la
pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa
Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la
Fuerza Pública”. En otras palabras, la
Ley 1476/11 no es el único fundamento de la responsabilidad de los servidores
en ella relacionados -art 13- por los daños ocasionados a los bienes allí
definidos -arts. 12 y 34-.
4.3.5.3. Las obligaciones -dice el artículo 1494 del Código
Civil-,nacen, entre otras formas, “a consecuencia de un hecho que ha
inferido injuria o daño a otra persona…”; y la obligación de indemnizar por
el daño antijurídico proviene de otra norma -artículo 2341 del Código Civil- al
prescribir que  “El que ha cometido un delito o culpa, que ha
inferido daño a otro, es obligado a la indemnización, sin perjuicio de
la pena principal que la ley imponga por la culpa o el delito cometido”.
Todo ello es recogido de modo comprensivo en la regla general del derecho,
consagrada en el artículo 2343 del Código Civil, según
la cual “Es obligado a la indemnización el que hizo el daño y sus herederos”. El
mismo artículo 90 de la Constitución, que además de consagrar la
responsabilidad extracontractual del Estado, establece la acción de repetición
al alcance de éste contra los servidores que individualmente ocasionaron el
daño, solo, claro está, en caso de dolo o culpa grave.
4.3.5.4. Las disposiciones contenidas en la
Ley 610 de 2000, pese a ser normas de carácter fiscal, definen en sus
artículos 6 y 7, el daño patrimonial al Estado y la
perdida, daño o deterioro de bienes por causas distintas al desgaste natural, y
señalaron los tipos de responsabilidad que de ellos se derivan, indicando que
habrá responsabilidad fiscal cuando sean el resultado de una gestión fiscal
antieconómica, ineficaz, ineficiente  e inoportuna, que en términos
generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines
esenciales del Estado o cuando el hecho tenga relación directa con el ejercicio
de actos propios de la gestión fiscal por parte de los presuntos responsables. Por su parte, el inciso final del artículo 7º. prescribió que en los
demás eventos en que se dé la perdida, daño o deterioro
de bienes del Estado, el resarcimiento de los perjuicios causados al erario
procederá como sanción accesoria a la principal que se imponga dentro de los
procesos disciplinarios que se adelanten por tales conductas o como
consecuencia civil derivada de la comisión de hechos punibles, según que los
hechos que originaron su ocurrencia correspondan a las faltas que sobre guarda
y custodia de los bienes estatales establece el Código Disciplinario Único.
4.3.5.5. La responsabilidad de los servidores del sector de defensa
no nace en la presente ley, sino que preexiste a ella, en las normas
sustantivas y las reglas jurisprudenciales que rigen la responsabilidad extracontractual
de todas las personas en general, los servidores públicos en especial y
puntualmente los funcionarios del sector de defensa nacional. Del mismo modo,
la potestad de las autoridades del sector de defensa nacional para deducir la
responsabilidad de sus servidores por perdida o daño de bienes de propiedad o
al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o
vinculadas o la fuerza pública, también preexiste en dichas disposiciones
legales.
De esta manera, la ley 1476/11
fundamentalmente regula el procedimiento para hacer efectiva tal
responsabilidad y las normas sustantivas que allí se incorporan, reiteran
mandamientos contenidos en otras normas legales anteriores.
4.3.5.6. Diferentes estatutos legales y
desarrollos jurisprudenciales han definido la responsabilidad de las personas
por los daños ocasionados en virtud de culpa leve o grado superior de culpa[16].
Así, si bien las normas sustantivas o procesales con efectos sustantivos de la
Ley 1476/11 solo regirían para hechos generadores de responsabilidad
administrativa ocurridos con posterioridad a su vigencia, resulta posible
aplicar tales disposiciones a “hechos generadores de responsabilidad
administrativa ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia” de
dicha ley, con base en reglas de derecho que han preestablecido la
responsabilidad de las personas por el daño inferido con la concurrencia de
culpa.
4.4. Conclusión.
4.4.1. En relación con
el artículo 35 de la Ley 1476/11 que dispone la aplicación de dicha Ley, tanto
a “los casos de pérdidas o daños” allí prefijados -inciso 1º- como a “hechos generadores de responsabilidad administrativa ocurridos con
anterioridad a la entrada en vigencia”-inciso 2º-,
cabrían las siguientes reglas:
(i) La responsabilidad administrativa del
servidor público se basa en los principios generales del derecho que establecen
la obligación de reparar el daño ocasionado con culpa, como también en las
normas ordinarias y administrativas de responsabilidad extracontractual, no
solo en las disposiciones sustantivas de la
Ley 1476/11. De este modo, es posible iniciar o proseguir el proceso de
responsabilidad allí previsto, por hechos anteriores a la vigencia de la citada
Ley.
(ii) Siendo las normas procesales de
aplicación general e inmediata, las reglas de competencia, sustanciación de las
investigaciones, ritualidades, recursos y similares de la
Ley 1476/11, pueden ser aplicadas en procesos de responsabilidad administrativa
de dichos servidores que se hallen en curso al momento de la vigencia de esta
Ley o que se hubieren iniciado con arreglo a ellas mismas.
(iii) En todo caso, las disposiciones
sobre caducidad de la actuación administrativa y prescripción de la
responsabilidad administrativa, así como otras normas favorables al servidor
público investigado -por ejemplo, de exoneración de responsabilidad-, deben ser
objeto de aplicación inmediata.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: Declarar
EXEQUIBLE del inciso 2 del artículo 35 de la
Ley 1476 de 2011.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELLO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Con salvamento de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA GUILLÉN ARANGO
Magistrada
Con salvamento de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento de voto
MARIA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL
MAGISTRADO
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-633/12
RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA POR PERDIDA DE BIENES DE PROPIEDAD O AL SERVICIO DEL SECTOR
DEFENSA A HECHOS OCURRIDOS CON ANTERIORIDAD A LA
ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY-Argumentos expuestos para determinar la exequibilidad de la
norma son confusos y erráticos (Salvamento de voto)
RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA POR PERDIDA DE BIENES DE PROPIEDAD O AL SERVICIO DEL SECTOR
DEFENSA A HECHOS OCURRIDOS CON ANTERIORIDAD A LA
ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY-Exequibilidad sin aclarar si el precepto es solo respecto de
normas procesales (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-8901
Demanda de
inconstitucionalidad contra el articulo 35 de la
Ley 1476 de 2011, “Por la cual se expide el régimen de responsabilidad
administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del
Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la
Fuerza Pública”
Magistrado
Ponente:
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Con el debido respeto por las decisiones
mayoritarias de esta Corporación, me permito salvar mi voto a la presente
sentencia, en la cual se decide “Declarar exequible el inciso 2 del artículo
35 de la Ley 1476 de 2011”. Las razones de mi disenso las expongo a
continuación:
1. En esta ocasión se demandó el inciso segundo del artículo 35 de la
Ley 1476 de 2011 sobre el régimen de responsabilidad administrativa por
pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa
Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la
Fuerza Pública, en relación con la aplicación retroactiva de esas
disposiciones.
En la sentencia
respecto de la cual se disiente, se realiza un análisis sobre el debido proceso
–art.29 CP- y el principio de legalidad, así como de sus excepciones relativas
al principio de favorabilidad en materia penal, y la diferenciación entre la
aplicación de normas en materia sustancial y procesal cuando de responsabilidad
administrativa se trata. Con base en ello se concluye la exequibilidad de la
disposición que aplica el régimen de responsabilidad previsto en la
Ley 1476 de 2011 a los hechos ocurridos con anterioridad a la entrada en
vigencia de esa ley, y dispone que éstos serán investigados y fallados de
conformidad con las disposiciones contenidas en la misma.
2. El suscrito Magistrado considera que los argumentos que se exponen
en la presente sentencia para determinar la exequibilidad de la norma son
confusos y erráticos, ya que la motivación de esta providencia lleva a colegir
la inexequibilidad de la norma, excepto para la aplicación inmediata de
disposiciones procesales a los trámites judiciales que se encuentren en curso
por hechos ocurridos con anterioridad, pero no respecto de las normas
sustantivas que determinan el régimen de responsabilidad acerca de conductas y
consecuencias jurídicas sancionatorias.
De otra parte,
esta sentencia, con base en normas ajenas a la normativa respecto de la cual se
adelanta el estudio de constitucionalidad, y recurriendo a principios generales
del derecho y a normas del código civil, concluye de manera confusa y errática,
que la disposición demandada es exequible, sin aclarar si se está entendiendo
que dicho precepto es exequible solo respecto de normas procesales.
Por lo anterior,
a juicio de este Magistrado, la norma debió ser declarada inexequible, o
decidirse una exequibilidad condicionada, en el sentido de que se entienda que
el precepto se refiere solamente a normas de carácter procesal.
Con fundamento en
todo lo anterior, salvo mi voto a esta providencia.
Fecha ut
supra
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
SALVAMENTO
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
A
LA SENTENCIA C-633/12
RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA POR PERDIDA DE BIENES DE PROPIEDAD O AL SERVICIO DEL SECTOR
DEFENSA POR HECHOS OCURRIDOS CON ANTERIORIDAD A LA
VIGENCIA DE LA LEY-Desconoce el principio de irretroactividad (Salvamento de
voto)
RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA POR PERDIDA DE BIENES DE PROPIEDAD O AL SERVICIO DEL SECTOR
DEFENSA POR HECHOS OCURRIDOS CON ANTERIORIDAD A LA
VIGENCIA DE LA LEY-Vulnera el derecho al debido proceso (Salvamento de voto)
POTESTAD
SANCIONADORA DE LA
ADMINISTRACION-Características (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-8901
Demanda contra el artículo 35 de la
Ley 1476 de 2011
Magistrado Ponente:
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Con el acostumbrado respeto, a continuación
expongo las razones que me llevaron a salvar el voto en la presente sentencia. En mi opinión, la disposición demandada
desconocía el principio de irretroactividad de la ley y el derecho al debido
proceso consagrados en el artículo 29 de la
Constitución Política.
A
la luz de los preceptos constitucionales no es posible que las personas que han
incurrido en responsabilidad administrativa se les aplique un procedimiento que
no existía al momento en que incurrieron en la conducta que se sanciona, máxime
cuando el procedimiento regulado en la Ley 610 de 2000 estaba vigente.
Con
respecto a la facultad sancionadora del Estado, el principio del debido proceso
administrativo tiene una mayor significación, pues las sanciones no pueden ser
impuestas si no se respetan los límites constitucionales. En esta materia, la
Corte Constitucional ha sostenido que la potestad sancionadora de la
administración: (i) persigue la realización de los principios
constitucionales que gobiernan la función pública, de conformidad con el
artículo 209 de la Constitución, esto es, igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad; (ii) se diferencia de la potestad
sancionadora por la vía judicial; (iii) se encuentra sujeta al control
judicial; y (iv) debe cumplir con las garantías mínimas del debido
proceso. Por tales razones, con el fin de garantizar el derecho de defensa de
los administrados, la jurisprudencia ha señalado que hacen parte del debido
proceso administrativo, todas las garantías esenciales que le son inherentes al
debido proceso en general.
Si
bien la Corte ha reconocido la competencia del legislador para regular el
derecho al debido proceso, de conformidad con los artículos 29 y 150, numerales
1 y 2 de la Constitución Política y establecer las etapas, oportunidades y
formalidades aplicables a cada uno de ellos, así como los términos para
interponer las distintas acciones ante las autoridades judiciales y
administrativas, también ha precisado que a pesar de que se trata de una
facultad amplia, está limitada por los principios, derechos fundamentales y
valores esenciales del Estado constitucional de Derecho y que el desarrollo de
cualquier procedimiento judicial o administrativo se debe ajustar a las exigencias
del debido proceso contenidas en el artículo 29 de la
Carta Política.
En
este sentido, la regulación que realice el legislador de los diversos procesos
judiciales y administrativos se debe ajustar a las garantías sustanciales y
formales que exige el derecho fundamental al debido proceso, entre las cuales
está la regulación de los procedimientos, previa a las conductas que se quiere
sancionar y que de ninguna manera puede ser posterior a estas, como se establece
en el artículo 35 de la Ley 1476 de 2011, norma que a mi juicio ha debido ser
declarada inexequible.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
A
LA SENTENCIA C-633/12
Referencia:
Expediente D-8901
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 35 de la ley 1476 de 2011 instaurada
por los señores Liliana Tobio Uribe, José Eduardo Jiménez Gualé, Nadin Madera
Arias y Kevin Javier Alford Jinete.
Magistrado
Ponente:
Mauricio González
Cuervo
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte, me permito salvar el voto de la determinación adoptada
por la Sala Plena dentro del expediente de la referencia. Para exponer mi
discrepancia haré una relación sucinta de las particularidades del caso y de la
consecuente exposición de los motivos que la justifican.
1.
Contenido de la sentencia.
1.1.
Frente a los hechos que motivan este salvamento se tiene que los actores
instauraron demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2º del artículo 35
de la ley 1476 de 2011, el cual establece que “los hechos generadores de
responsabilidad administrativa ocurridos con anterioridad a la entrada en
vigencia de la presente ley, serán investigados y fallados de conformidad con
las disposiciones contenidas en esta”.
1.2. A
juicio de los demandantes, tal circunstancia infringe el principio de
legalidad, la garantía constitucional del debido proceso y el artículo 8º de la
Convención Americana de Derechos Humanos - CADH, sobre garantías judiciales,
porque no es posible aplicar una norma sancionatoria a hechos ocurridos cuando
esta no se encontraba vigente.
1.3. Como
antecedentes normativos de la ley en mención, la sentencia trajo a colación el
Decreto 1255 de 1961, primer reglamento de responsabilidad administrativa de
los miembros del sector defensa, por medio del cual se consagraron los procesos
administrativos por pérdidas de material de guerra.
1.4.
Posteriormente, el Decreto 791 de 1979 reglamentó los “Procesos
Administrativos por pérdidas o daños en bienes destinados al servicio del ramo
de la defensa nacional” y reguló los tipos de responsabilidad
administrativa y fiscal, la competencia para conocer de los procesos, los procedimientos,
instancias y sanciones por pérdida o daño de bienes destinados al  servicio de
la defensa nacional. Normativa que fue modificada mediante el Decreto1932 de
2000.
1.5. La
Sección Primera del Consejo de Estado mediante sentencia de 9 de diciembre de
2010, declaró la nulidad del Decreto 791 de 1979 al considerar que “fue
expedido sin competencia por parte del Gobierno Nacional, porque cuando lo
profirió regía el artículo 62 de la Constitución de 1886 que establecía la
reserva de ley en materia de responsabilidad de los funcionarios y el modo de
hacerla efectiva; reserva de ley que fue reiterada por el artículo 124 de la
Carta Política de 1991”.
1.6. El
Congreso de la República expidió la ley 1476 de 19 de junio de 2011, por medio
de la cual se estableció “el régimen de responsabilidad administrativa por
pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa
Nacional, sus entidades adscritas y vinculadas a la Fuerza” y en el
artículo 35, inciso 2º, consagró la posibilidad de aplicar el régimen de responsabilidad administrativa
por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de
Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública a
los hechos ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha norma.
1.7. Surtido el trámite en la Corte
Constitucional, la mayoría de la Sala Plena declaró exequible el inciso 2º del
artículo 35 de la ley 1476 de 2011, bajo el argumento de que la responsabilidad
administrativa del servidor público se basa en los principios generales del
derecho, que establecen la obligación de reparar el daño ocasionado con culpa o
dolo, es decir que dicha normativa fundamentalmente regula el procedimiento
para hacer efectiva tal responsabilidad y, las normas sustantivas que contiene,
reiteran mandatos previstos en normas legales anteriores, razón por la cual es
posible adelantar el proceso de responsabilidad administrativa por hechos
anteriores a la entrada en vigencia de la mencionada ley sin que ello contraríe
los postulados superiores.
2.
Motivos del Salvamento de Voto.
Mi
discrepancia obedece a los argumentos que a continuación expongo:
2.1. En el
presente asunto, debió declararse la inconstitucionalidad del inciso 2º del
artículo 35 de la ley 1476 de
2011, porque tal disposición va en contravía del principio de irretroactividad
de la ley, según el cual “(…) la ley nueva no tiene la virtud de regular o
afectar las situaciones jurídicas del pasado que han quedado debidamente
consolidadas y que resultan intangibles e incólumes frente a aquella, cuando
frente a una determinada situación de hecho se han operado o realizado
plenamente los efectos jurídicos de las normas en ese momento vigentes (…)”[17].
Es decir, la ley no puede surtir efectos hacia atrás, sino que debe dirigirse a
hechos y consecuencias jurídicas futuras.
2.2.
Adicionalmente, la norma demandada desconoce el principio de legalidad porque
no es acertado que los servidores públicos del sector defensa que han incurrido
en responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o
al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, en una época anterior a la
expedición y vigencia, de dicha ley, sean investigados y sancionados con una
norma posterior a la ocurrencia de los hechos, ya que ello también desconoce el
debido proceso aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas y en virtud del cual nadie podrá ser juzgado sino conforme a
leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y
con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
2.3. De
otra parte, en las consideraciones de la sentencia, en principio, se exponen
argumentos dirigidos a declarar inexequible el artículo demandado al señalar
que “las normas sustantivas[18]
contenidas en la ley 1476 de 2011, que regulan la esencia de la
responsabilidad, las conductas reprochables y sus consecuencias, no podrían
aplicarse a hechos anteriores a su entrada en vigencia, por contrariar el
principio de legalidad y la irretroactividad de la ley sustantiva diferente de
la favorable o permisiva”. Sin embargo, tal argumento toma un sentido
confuso y contradictorio para arribar a la conclusión de que la norma se ajusta
a la Constitución, porque “existen otras normas sustantivas generales que
fundamentan la exigencia de responsabilidad de todo tipo de personas-no solo de
servidores públicos-, por supuesto anteriores a la fecha de inicio de vigencia
de la Ley 1476 de 2011”.
2.4. La
conclusión a la que llegó la mayoría de la Sala Plena, supone que es posible
aplicar una nueva norma a hechos anteriores a su vigencia porque existen otras
disposiciones sustantivas que hacen referencia al régimen de responsabilidad
civil extracontractual por daño con dolo o culpa, sin embargo, la sentencia
omitió analizar las normas preexistentes de cara a la normativa desarrollada en
la ley 1476 de 2011, a fin de determinar si efectivamente la responsabilidad
por pérdida o daño por parte de los miembros de la fuerza pública ya había sido
objeto de regulación y si la nueva norma se acompasaba con las disposiciones ya
previstas, verbigracia la ley de responsabilidad fiscal o disciplinaria.
2.5. Así
las cosas, basar la decisión en los principios generales del derecho que
orientan y fijan pautas en determinado asunto pero no regulan de manera
específica aspectos de las relaciones sociales, no constituye un argumento
sólido o suficiente para declarar la constitucionalidad de una norma, debiendo
soportarla en el régimen de responsabilidad por daño, el ámbito de aplicación,
la conducta generadora del daño o pérdida de bienes de propiedad o al servicio del
Ministerio de Defensa y las condiciones para serlo, los elementos de
responsabilidad y la competencia para investigar e imponer sanciones.
2.6. En
contraste con la decisión de la postura mayoritaria de la Sala Plena, considero
que el artículo 35 de la ley 1476 de 2011, que permite aplicar a los servidores
públicos del sector defensa una norma sancionatoria y un procedimiento que no
existía al momento en que se incurrió en la conducta que dio lugar al daño o
pérdida de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa, debió
ser declarado inexequible por desconocer los principios de legalidad e
irretroactividad de la ley, máxime si esta es de carácter sancionatorio.
Fecha ut supra,
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1]Diario Oficial No. 48.135 de 19 de julio de
2011
[2] Concepto No 5337, recibido en la
Corte Constitucional el 26 de marzo de 2012. Folios. 81
a 86 cuaderno ppal.
[3] También dispuso estarse a lo resuelto en
la sentencia del 11 de octubre de 2006, que declaró la nulidad de la expresión “prescribe
en dos años” contenida en el artículo 34 del mismo Decreto 791 de 1979.
[4] Sentencia C- 619 de 2001.
[5] Sentencia C- 328 de 2003,
[6] “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los
juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a
regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y
las diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al
tiempo de su iniciación.”
[7] Al respecto resulta ilustrativo el auto proferido por la
Sección Tercera del Consejo de Estado, (MP: Alier Hernández Enríquez. Auto
proferido el 19 de agosto de 1999 dentro del expediente AP - 001. Actor: Efrain
Olarte Olarte), que expresó: “Tal y como se viene exponiendo, la ley 472
recogió en un solo procedimiento la totalidad de las acciones populares ( las
antiguas y las nuevas ) pero, el procedimiento aplicable antes de entrar a
regir la precitada ley 472 era el siguiente:
a. La atribución a la jurisdicción civil ordinaria,
del conocimiento íntegro de este tipo de procesos ( art. 16, Numeral 1 y 11 del
C. P. C.).
b. El procedimiento abreviado para su definición (
art. 15 , ley 446 de 1.998, modificatorio del numeral 7º del art. 435 del C. P.
C. )
De estas normas se concluye que, sin duda, el actor
debió presentar su demanda ante la jurisdicción civil, pues, para la época, aún
sin vigencia la ley 472, no existía atribución legal de competencia, en estos
casos, a la jurisdicción contencioso administrativa.
Muestra de ello es que el C. P. C., inicialmente,
señaló el procedimiento verbal sumario como el propio a seguir en estos casos
y, luego, la ley 446 determinó que sería el procedimiento abreviado.
Ninguno de tales procedimientos es aplicable a las
acciones y procesos de que conoce la jurisdicción contencioso administrativa,
argumento que refuerza la tesis que se viene planteando.
Pero, como a la fecha de resolver este recurso ya está
vigente la ley 472 de 1998, de conformidad con su art. 15, corresponde a esta
jurisdicción el conocimiento de la presente demanda, en razón de ser entablada
con ocasión de actos, acciones u omisiones de entidades públicas.
Por lo anterior, si bien cuando el Tribunal se
pronunció no había carencia de jurisdicción para conocer de la demanda, hoy al
estar vigente la referida ley 472 y en aplicación de los principios
constitucionales de acceso a la administración de justicia y de prevalencia del
derecho sustancial, se ordenará que el a-quo asuma dicho conocimiento.”
[8] Sentencia T- 446/07.
[9] Sentencia C-1161 de 2000, M.P.
[10] Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1992, C-195 de 1993,
C-244 de 1996, y C-280 de 1996.
[11] Sentencia C-1161 de 2000.
[12] sentencia C-597 de 1996.
[13] Sentencia C-417 de 1993 y C-280 de 1996.
[14] Sentencia C- 619 de 2001.
[15] A través de las cuales se reconocen, modifican o extinguen derechos subjetivos de las partes.
[16] El artículo 16 de la Ley 1476 –parágrafo único- alude a la culpa
leve, como aquella a partir de la cual puede imputarse la responsabilidad
administrativa que regula dicha ley.
[17] Corte Constitucional, sentencia C-147 de 19 de marzo de 1997.
[18] A través de las cuales se reconocen, modifican o extinguen derechos
subjetivos de las partes.