T-813-10
Sentencia T-813/10
Sentencia
T-813/10
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA-Improcedencia para controvertir decisiones
que se adoptan en procesos de esta naturaleza
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA-Análisis de la sentencia SU1219/01 y
fenómeno de jurídico de la cosa juzgada
En el fallo de unificación la Corte precisó
que, cuando la Corporación, a través de sus distintas Salas de Selección o de
Revisión pone fin a un proceso de tutela, ya sea dictando la correspondiente
sentencia o excluyéndolo de revisión mediante auto, tal determinación hace
tránsito a cosa juzgada constitucional y se torna inmutable, sin que sea
posible que sobre tal controversia pueda reabrirse un nuevo debate. En el caso
de los procesos que no son seleccionados para revisión, el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional recae directamente sobre la sentencia de única o de
segunda instancia, según el caso, quedando ésta formal y materialmente
ejecutoriada. Por el contrario, cuando el proceso de tutela es seleccionado
para revisión y el mismo es decidido por la Corte mediante sentencia, es sobre
la sentencia de la Corte que opera el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional. En esos términos, es claro que resulta jurídicamente
inadmisible promover otra acción de tutela en relación con hechos que de una u
otra forma ya han sido decididos en ese mismo escenario de la tutela, pues
respecto de ellos opera el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional,
y el juez de amparo carece de competencia funcional para resolver sobre esa
nueva tutela.
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA-Improcedencia por cuanto se intenta revivir
una controversia ya resuelta mediante acción anterior y frente a la cual opera
el fenómeno de la cosa juzgada
Referencia: expediente T-2684033
Acción de tutela instaurada por Jorge
Enrique Bejarano Gómez contra la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura.
Magistrada Ponente:
Dra. María
Victoria Calle Correa
Bogotá D.C., ocho
(8) de octubre de dos mil diez (2010).
La Sala Primera de Revisión de
la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, María Victoria Calle
Correa, Mauricio González Cuervo y Juan Carlos Henao Pérez, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo de tutela
proferido por la Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, el 28 de octubre de 2009, en un proceso de tutela promovido
por Jorge Enrique Bejarano Gómez contra la sentencia de tutela expedida, en
segunda instancia, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura proferida el 19 de febrero de 2008; mediante la cual
se revocó el fallo de tutela de primera instancia del Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, de fecha 20 de
noviembre de 2007.
En el primer proceso de tutela, la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había revocado y dejado sin
efectos la sentencia emitida por la Subsección A – Sección Segunda, Sala de lo
Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, (Rad. 6407.2005), el 10 de
mayo de 2007. El segundo proceso de tutela promovido contra el primero, declaró
que dicho fallo “carece de validez y no produce efecto alguno sobre la
mencionada sentencia, por lo que ésta quedó incólume e hizo tránsito a cosa
juzgada material.”
El presente expediente fue escogido para
revisión por medio de auto del 24 de junio de 2010, proferido por la Sala de
Selección de Tutelas Número Seis y repartido a la Sala Primera de Revisión.
I.
ANTECEDENTES
Jorge Enrique Bejarano Gómez solicitó dejar sin efecto
la sentencia de tutela proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, de 19 de febrero de 2008, que dejó sin
efecto la sentencia del Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, en
fallo de 10 de mayo de 2007. El accionante solicitó además que se declarara
nula la Resolución 065 de 19 de enero de 2009 de la Defensoría del Pueblo, que
había sido emitida en cumplimiento de la sentencia de tutela de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Las
anteriores solicitudes tienen como base los siguientes hechos.
1.     Hechos relevantes
1.1. El demandante, quien no estaba escalafonado en la
carrera administrativa, fue nombrado, como funcionario de libre nombramiento y
remoción, en el cargo de Jefe de la Oficina de Control Interno de la Defensoría
del Pueblo mediante Resolución 487 de 20 de mayo de 1998.
1.2. Afirma el accionante que tanto el Defensor del
Pueblo como el Secretario General de la Defensoría del Pueblo, para la época,
ejercieron presiones sobre él desde el 29 de septiembre de 2000 hasta el mes de
enero de 2001 para que presentara renuncia a su cargo, la cual fue presentada
el día 16 de enero de 2001, con efectos a partir del 16 de febrero de ese mismo
año. La misma fue aceptada de manera inmediata por el Defensor del Pueblo
mediante Resolución No. 044 de 17 de enero de 2001.
1.3. Contra la
Resolución No. 044 de 17 de enero de 2001, el actor
interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
1.4. Por las
supuestas presiones ejercidas contra el demandante por el Defensor del Pueblo y
el Secretario General de la Defensoría del Pueblo, el demandante presentó queja
disciplinaria ante el Procurador General de la Nación, quien mediante decisión
del 10 de agosto de 2001, ordenó su archivo por considerar que dado que el quejoso
había sido nombrado en un cargo de libre nombramiento y remoción, no existía
prohibición legal que impidiera solicitar su renuncia. Adicionalmente señaló,
la Procuraduría que carecía de competencia para pronunciarse sobre la
ilegalidad de la resolución mediante la cual se aceptó la renuncia, como quiera
que tal asunto era de competencia exclusiva de la jurisdicción contencioso
administrativa.[1]
1.5. En
sentencia de 27 de enero de 2005, el Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección C, denegó las pretensiones del
demandante por considerar que de las declaraciones y documentos obrantes en el
expediente no se evidenciaban las presiones denunciadas, y que el hecho de
solicitar la renuncia a quien ocupa un cargo de libre nombramiento y remoción
no podía entenderse como una presión. Contra esta
sentencia, el demandante interpuso el recurso de apelación ante el Consejo de
Estado.
1.6. En
sentencia del 10 de mayo de 2007, la Sección Segunda – Subsección A, de la Sala
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, (CP: Jaime Moreno García),[2]
consideró que “apreciada la prueba testimonial y documental en conjunto, de
acuerdo con las reglas de la sana crítica, (…) la renuncia que el actor
presentó, no fue el resultado de su voluntad libre y espontánea, sino que lo
hizo presionado en la forma ya descrita y por los funcionarios indicados,”
y en consecuencia revocó la sentencia apelada, decretó la nulidad del acto
acusado y ordenó el reintegro del demandante, así como el pago de los salarios
dejados de percibir desde su desvinculación.
1.7. Contra la
sentencia del Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo interpuso acción de
tutela, por considerar que en dicha providencia se había incurrido en una vía
de hecho por defecto fáctico al no valorar pruebas que mostraban que la
renuncia del accionante no fue fruto de presiones, así como en una vía de hecho
por defecto sustantivo por desconocer el precedente jurisprudencial en la
materia. La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, rechazó de plano la acción de tutela, mediante providencia
del 17 de octubre de 2007.
1.8. Ante esta
decisión, y en aplicación del Auto 004 del 3 de febrero de 2004, proferido por
la Sala Plena de la Corte Constitucional, que autorizó que cuando una Alta
Corte no diera trámite a las acciones de tutela interpuestas contra una
providencia judicial, pudiera interponerse ante cualquier juez la acción de
tutela respectiva; el Defensor del Pueblo, mediante apoderado judicial,
interpuso la acción de tutela ante el Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca, Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
1.9. En
providencia del 19 de febrero de 2008,[3] la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, concedió el amparo
solicitado por considerar que se había incurrido en una vía de hecho por
defecto sustantivo al desconocer el precedente jurisprudencial en el caso de
renuncia de altos funcionarios del Estado, según el cual la renuncia
protocolaria solicitada a funcionarios de libre nombramiento y remoción no
constituía una presión indebida, salvo que se mostrara fehacientemente que se
había presentado un verdadero constreñimiento. A juicio de la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, de las pruebas que obraban
en el expediente no surgía tal certeza, y por el contrario, era posible
concluir que las presiones alegadas por el accionante no se habían presentado.
1.10. Contra
la sentencia del 19 de febrero de 2008, el Consejero Jaime Moreno presentó
solicitud de nulidad el 7 de marzo de 2008, ante el magistrado Temístocles
Ortega Narváez del Consejo Superior de la Judicatura,[4]
por considerar que, a pesar de lo señalado por la Corte Constitucional en el
Auto 004 del 3 de febrero de 2004, en aplicación de las reglas previstas en el
Decreto 1382 de 2000, correspondía al mismo Consejo de Estado resolver la
acción de tutela interpuesta contra sus providencias y no al Consejo Superior
de la Judicatura; por lo que el trámite adelantado estaba viciado de nulidad
por falta de competencia. Esta solicitud fue incorporada al expediente remitido
a la Corte Constitucional para su eventual revisión, mediante decisión adoptada
el 26 de marzo de 2008.[5]
1.11. La
sentencia de tutela proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura el 19 de febrero de 2008 no fue seleccionada
para revisión; a pesar de que el 29 de mayo de 2008 el Magistrado Rodrigo
Escobar Gil presentó solicitud de insistencia.[6]
1.12. Con base
en el fallo del Consejo Superior de la Judicatura; mediante Resolución 065 de
19 de enero de 2009,[7] la Defensoría del Pueblo
ordenó al actor devolver la suma de $317.304.573, más intereses y le advirtió
que podría hacer exigible el pago del dinero a través de la jurisdicción
coactiva.
1.13. Contra
la sentencia de tutela del 19 de febrero de 2008, proferida por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el
accionante interpuso una nueva acción de tutela el 5 de marzo de 2009 ante el
Consejo de Estado, por considerar que ninguna providencia judicial, incluidos
los fallos de tutela, se sustraían de la posibilidad de incurrir en una vía de
hecho, citando para ello una providencia del Consejo de Estado del 11 de junio
de 2008 (Expediente de tutela No. 25000-23-25-000-2008-0032101, Actor: Abraham
Merchán Corredor, CP: Gustavo Gómez Aranguren), según la cual “1) todas las providencias judiciales
incluso las proferidas por la Corte Constitucional son objeto de amparo
constitucional, 2) no cuenta el actor con otro medio de defensa judicial  por
tratarse de una providencia proferida por un organismo de cierre 3) porque pese
a la prohibición de la procedencia de tutela contra fallos de tutela, tal
prohibición no aplica cuando quien instaura la nueva acción conjuga
inescindiblemente dos presupuestos básicos: el primero; no haber hecho parte
dentro del proceso de tutela y el segundo; haberse presentado vulneración de un
derecho de categoría fundamental en razón del fallo, cuya protección dado su
innegable urgencia, no permita ser reclamado por instancias diferentes a la
acción de tutela.”
1.14. En la
demanda de tutela, el accionante reitera los hechos que dieron origen al
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto  contra la
decisión de la Defensoría del Pueblo de aceptar la renuncia del demandante, por
la existencia de supuestas presiones para que renunciara, así como los hechos
que llevaron al Consejo Superior a dejar sin efectos dicha sentencia. El actor
señala los siguientes motivos de inconformidad con la sentencia de tutela del
19 de febrero de 2008 del Consejo Superior de la Judicatura que dejó sin
efectos la providencia del Consejo de Estado que resolvió el proceso
contencioso administrativo en la cual se había ordenado a la Defensoría del
Pueblo reintegrar al demandante y pagar los salarios y prestaciones dejados de
devengar durante el tiempo que estuvo desvinculado:
-
Que el Consejo Superior
de la Judicatura omitió resolver la solicitud de nulidad interpuesta por el
magistrado Jaime Moreno, la cual a su juicio debió ser resuelta de manera
positiva y en ese evento el expediente debió haber sido remitido al Consejo de
Estado para su resolución.
-
Que el abogado del
demandado carecía de legitimidad para actuar por no anexar el poder
correspondiente, y por considerar que la refrendación de la actuación del
abogado que hiciera posteriormente el Defensor del Pueblo no subsanaba la
ausencia de poder.
-
Que la sentencia de
tutela cuestionada desconoció el principio de inmediatez, si se tiene en cuenta
que la sentencia del Consejo de Estado en la que se condenó a la Defensoría del
Pueblo es del 10 de mayo de 2007.
-
Que el juez de tutela,
al valorar si se había incurrido en una vía de hecho por defecto fáctico, hizo
“elucubraciones de cómo se evaluó la prueba en el fallo accionado” en
las que asumió “las veces de un juez de instancia, al determinar su posición
propia frente a los argumentos que sustentan o debieron sustentar el fallo que
están dejando sin efecto.” Por las anteriores razones.
-
Que se le ha causado un
perjuicio irremediable con la sentencia de tutela que dejó sin efectos el fallo
del Consejo de Estado porque se le ha exigido la devolución del dinero recibido
como indemnización, a pesar de que dichos dineros fueron recibidos de buena fe.
Este hecho, según el demandante, ha deteriorado su estado de salud.
1.15. Mediante
sentencia del 28 de octubre de 2009,[8] de la Sección Cuarta, de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, CP: Héctor
Romero Díaz (Expediente: 11001-03-15000-2009-00221-00), concedió el amparo de
tutela y resolvió “que el fallo de tutela de 19 de febrero de 2008 del
Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria, que dejó
sin efecto la sentencia de 10 de mayo de 2007 de la Sección Segunda –
Subsección “A” del Consejo de Estado, carece de validez y no produce efecto
alguno sobre la mencionada sentencia, por lo que ésta quedó incólume e hizo
tránsito a cosa juzgada material.”[9]
2.     Sentencia de
tutela objeto de revisión
En la
sentencia del 28 de octubre de 2009, de la Sección Cuarta, de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, se sostuvo lo siguiente:
“La Sala Plena del Consejo de Estado ha reiterado que
sus sentencias tienen carácter inmodificable, inimpugnable y definitivo, por lo
que no pueden suprimirse mediante fallo de tutela[10].
De manera que resulta imperioso pronunciarse sobre el injurídico intento del
Consejo Superior de la Judicatura -Sala Jurisdiccional Disciplinaria por
desconocer los efectos de la sentencia de 10 de mayo de 2007 de la Sección
Segunda -Subsección “A”, porque a los jueces, como a todos los servidores
públicos, sin importar su nivel, les está prohibido infringir el marco de sus
funciones (art. 6 CP) so pena de romper la Constitución e incurrir en
responsabilidad.
“Según el artículo 256 [3] de la Constitución Política
corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria examinar la conducta y
sancionar las faltas de los funcionarios judiciales, así como de los abogados
en el ejercicio de su profesión en la instancia que señale la ley. En el mismo
sentido, los artículos 111 y 112 de la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia (270 de 1996) atribuyen la función jurisdiccional disciplinaria a esa
Corporación.
“En ese orden de ideas, es claro que el Consejo
Superior no tiene competencia constitucional ni legal para suprimir las
instancias de decisión de los procesos que por disposición expresa del
Constituyente (art. 237 [1] CP) y del Legislador (art. 82 del CCA) están
asignados a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cuyo Tribunal
Supremo y de cierre es el Consejo de Estado.
“Coherentemente, ni siquiera bajo el pretexto de
actuar como juez de tutela, existe competencia para que otro juzgador revise
las decisiones judiciales que, de manera privativa, se encuentran a cargo del
Consejo de Estado, pues, de admitir esa hipótesis se rompería la estructura del
actual del Estado Social de Derecho y se crearían  jurisdicciones paralelas, no
previstas por el Constituyente, a partir de mecanismos subsidiarios de control
como la tutela.
“Aunque el artículo 86 de la Constitución faculta a
toda persona a formular acción de tutela, cuando estime que sus derechos
constitucionales han sido vulnerados o se encuentran amenazados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública, caso en el cual, si se accede a la
solicitud, el juez ordenará que la autoridad actúe o se abstenga de hacerlo,
los mandatos del juez de tutela no pueden dirigirse a otro juez en cuanto a su
función de administrar justicia, toda vez que resulta jurídicamente
inaceptable, conforme con los principios de autonomía e independencia que rigen
la actividad judicial, impartir instrucciones a un juzgador con el fin de que
resuelva un asunto bajo su conocimiento de una u otra manera.
“En cuanto a la procedencia de la acción de
tutela, por mandato legal, está condicionada, entre otras exigencias, a que no
se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En otros términos,
en virtud del carácter subsidiario, la tutela no puede ser utilizada para
reemplazar otras acciones, procedimientos o trámites establecidos para la
defensa de los derechos ni siquiera con la excusa de que éstos son demasiado
engorrosos o demorados. Si esto no fuera así, desaparecerían todas las acciones
judiciales y la de tutela se tornaría en el único medio judicial para
controvertir cualquier diferencia.
“La acción de tutela no puede ser utilizada
para atacar, invalidar o controvertir providencias judiciales, conforme lo
decidió la Corte Constitucional en sentencia C-543 de 1992, cuando declaró en
la parte resolutiva - única que vincula  con efecto de cosa juzgada
constitucional - inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de
1991, que consagraban la viabilidad de la acción de tutela contra decisiones
judiciales que pusieran fin a un proceso.
“La Corte, para fundamentar su decisión,
sostuvo que la intención de la Asamblea Nacional Constituyente fue la de
excluir la posibilidad de instaurar tutela contra providencias judiciales; que
no puede pretenderse adicionar la acción de tutela al trámite surtido en un
proceso, pues, quien fue parte y tuvo la oportunidad de hacer uso de los medios
de defensa y de ejercer los recursos de que disponía, no puede alegar que se le
vulneró el derecho al debido proceso.
“En perfecta coherencia con lo anterior,
esta Sección tiene establecido que como las normas que consagraban la
posibilidad de interponer acción de tutela contra providencias judiciales
fueron declaradas inexequibles, resulta inadmisible que se persista en su
procedencia[11].
“Por lo demás, antes de la declaratoria de
inexequibilidad de las normas que regulaban la tutela contra providencias
judiciales, el Consejo de Estado había fijado su criterio en el mismo sentido,
cuando dijo que la acción de tutela era improcedente contra providencias
judiciales, en virtud de los principios de la autonomía funcional de los jueces
y de la seguridad jurídica[12].
“Ahora bien, la acción de tutela no procede
ni cuando se argumente que se configura una vía de hecho o que el juez ha
cometido “errores protuberantes o groseros”, pues semejantes calificaciones se
traducen en interpretaciones y criterios eminentemente subjetivos que
dependerán, en cada caso, del alcance que a bien tenga darle un juzgador a la
decisión de otro. Argumento éste, desde luego, que no tiene cabida
cuando se trate de revisiones o modificaciones hechas por un superior
jerárquico, cuando los asuntos lleguen a su conocimiento como consecuencia de
la interposición de recursos legalmente instituidos, como la apelación, la
revisión, la súplica o la casación.
“Más todavía, si el juez incurriere en los
errores a que se aludió en el párrafo anterior o en yerros inexcusables en la
aplicación de la ley, además de la oportunidad que tiene el afectado para hacer
uso de los recursos, puede acudir a otras vías legales en demanda de
indemnizaciones civiles, administrativas o de los correctivos penales o
disciplinarios a que hubiere lugar.
“A las anteriores consideraciones cabe
agregar que en nuestro país no se concibió la acción de tutela contra
decisiones judiciales, contrario a lo que ocurre en Méjico con el recurso de
amparo, pues de conformidad con el artículo 4 de la Carta Política, los jueces
están en la obligación de aplicar los preceptos constitucionales y, desde
luego, de proteger los derechos fundamentales en los asuntos sometidos a su
decisión, por lo que carece de sentido pensar en una doble jurisdicción para el
mismo fin.
“Desde luego que la Sala no desconoce la
gran importancia de la acción de tutela, como institución jurídica. Sin
embargo, su ejercicio debe ser razonado, pues, lo contrario lleva al
quebrantamiento de principios como el de la cosa juzgada y el debido proceso,
consagrados en el artículo 29 Constitucional. En efecto, no puede aceptarse que
por un procedimiento sumario como el de la tutela, sea posible invalidar las
actuaciones surtidas en procesos que han sido diseñados para garantizar los
derechos constitucionales y legales de las partes, pues ello implicaría que en
aras de la protección de un derecho fundamental, se vulneren otros de igual
rango como el debido proceso[13]. Además,
todos los juzgadores están en la obligación de defender los derechos
fundamentales, y el más indicado para hacerlo, en cada caso, es el
especializado, a quien la Constitución y la ley, por serias razones y fundado
criterio, le han asignado competencia.
“Por lo demás, cabe anotar que la procedencia de la
acción de tutela respecto de decisiones judiciales, requiere de la existencia
de norma o precepto constitucional expreso y previo y supone una regulación
normativa concreta, específica y singular, lo cual no acaece en Colombia, por
lo que el ejercicio de esta acción constitucional en las actuales circunstancias
no es admisible, por injurídica, impertinente y extraña a nuestro ordenamiento
jurídico. Así lo imponen postulados que protegen el interés general, público,
común y social, la imprescindible certeza jurídica, la confianza en las
instituciones, la preservación de la existencia, organización y funcionamiento
del servicio público inherente al derecho constitucional fundamental de acceso
a la justicia, su prestación regular y la autonomía e independencia de los
jueces.
“No es posible, ante la ausencia de la mencionada
preceptiva jurídica, admitir la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, pues ello quiebra la estructura política del Estado,
conforme a la cual corresponde privativamente al legislador -no a los jueces-
con sujeción a la Constitución Política, establecer las normas que reglamenten
la tutela.
“Ahora, si bien es cierto la Corte
Constitucional en el fallo C-590 de 2005, al pronunciarse sobre la
exequibilidad del artículo 185 del Código de Procedimiento Penal, dijo que en
casos sumamente excepcionales en los cuales se vulneren o amenacen derechos
fundamentales procede la acción de tutela contra providencias judiciales; que
al proferir la sentencia C-593-92 [C-543], su intención no fue la de excluir la
tutela contra éstas y que los argumentos que propugnan por la improcedencia de
la tutela contra tales proveídos son infundados y, por lo mismo, fácilmente
rebatibles, también es verdad que tales pronunciamientos se encuentran en la
parte motiva y no en la resolutiva de la sentencia, única que vincula con
efectos de cosa juzgada constitucional. Por el contrario, en la citada
sentencia C-543 de 1992, esa Corporación, de manera expresa, declaró
inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 que, según se
advirtió, permitían controvertir decisiones judiciales a través de la acción de
tutela.
“De todo lo anterior concluye la Sala que no puede
abrir un incidente de desacato con el fin de establecer si la Subsección A de
la Sección Segunda del Consejo de Estado incumplió o no una sentencia de la
Corte Constitucional que, al dejar sin efecto una sentencia proferida por esta
Corporación en ejercicio de las atribuciones y competencia que legalmente le ha
sido conferidas, como juez natural del asunto, le ordena a ésta dictar un nuevo
fallo con base en los lineamientos trazados en la parte motiva de su decisión.
Esto es, la conmina a fallar en determinado sentido”.
“5.2. El Consejo Superior de la Judicatura -Sala
Jurisdiccional Disciplinaria actuó como juez de instancia y superior jerárquico
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
“En efecto, el demandado en el sub lite se tomó la
atribución de superior funcional del  Tribunal y con la usurpación de la
facultad de reexaminar el caso, de hacer el estudio de los medios probatorios,
y de precisar cuál era la jurisprudencia aplicable[14],
dejó sin efecto la sentencia de 10 de mayo de 2007 del Consejo de Estado y
confirmó la del a quo. Por ello, ante tan grande irregularidad, la
correspondiente medida correctiva, es la declaratoria de invalidez del fallo de
tutela de 19 de febrero de 2008 por ausencia de competencia funcional
(artículos 140 y s.s. del CPC)[15].
“Dentro del sistema constitucional colombiano (art. 6
CP) no se admiten atribuciones implícitas ni facultades de alcance
indeterminado de allí el mandado de que los servidores públicos son
responsables por infringir la Constitución y las leyes y por omisión y extralimitación
en el ejercicio de sus funciones. En el caso de los servidores judiciales,
sólo pueden administrar justicia quienes están revestidos de jurisdicción y
competencia; razón por la cual el artículo 228 superior prevé que esta función
es autónoma y desconcentrada.
“El principio de autonomía de la función de judicial
es la garantía para que no haya presión sobre el funcionario que adopta las
providencias, por ello, aún en el caso de los recursos en los que se somete el
caso al estudio del superior del juez de conocimiento, aquél no puede imponer
su criterio y ordenar el sentido de la resolución judicial, sino revocarla y
disponer lo que estime.
“Coherentemente, no es posible preservar la autonomía
e independencia judicial si se admite que un juez ajeno al proceso, verbigracia
el de tutela, quien probablemente tiene especialidad distinta y actúa
por fuera de los recursos ordinarios y extraordinarios previstos  por el
ordenamiento, asuma el conocimiento del asunto y lo decida.
“El Constituyente estableció jurisdicciones separadas
y autónomas (Título VIII de la Constitución) para que su funcionamiento sea
independiente y desconcentrado (artículo 228 CP), por tanto, no es posible para
el juez constitucional penetrar en el ámbito de decisión de las jurisdicciones
ordinaria y administrativa, con el fin de resolver puntos de derecho a cargo de
éstas; aceptar lo contrario es tanto como aseverar que existe jerarquía de
jurisdicciones en el ordenamiento colombiano, circunstancia no prevista en la
actual normatividad[16].
“El Consejo Superior de la Judicatura, a pesar de
aseverar en las consideraciones generales del fallo cuestionado que no es
competencia del juez de tutela pronunciarse sobre “una cuestión de aquellas que
le corresponden  al juez ordinario -como la simple interpretación del derecho
legislado o la valoración de pruebas […] (fl. 115)”, con lo que pretendió
delimitar el marco de su pronunciamiento como juez constitucional, concluyó que
“la Subsección cuestionada limitó su “análisis” a acoger como propio el dicho
del demandante, sin reparar en su situación administrativa […]” (fl. 129),
circunstancia que evidencia que la Corporación mencionada, no sólo la usurpó
las funciones del juez natural del asunto, sino que desbordó la competencia que
la misma se impuso como juez constitucional, es decir, se extralimitó
completamente en el ejercicio de su función.
“De acuerdo con lo expuesto, en el presente caso es
evidente la improcedencia de la acción de tutela que falló el Consejo Superior,
se reitera, en razón de la autonomía e independencia que ostenta el juez
natural del proceso, esto es, la Sección Segunda del Consejo de Estado, quien
contaba con fundados elementos de juicio para determinar las normas aplicables
a la controversia y, valorar la utilidad, pertinencia y procedencia de las
pruebas, en tanto que la Corporación demandada no tenía la inmediatez y
especialización para conocer el asunto en comento.
“En consecuencia, dada la absoluta
improcedencia de la acción de tutela contra la sentencia de 10 de mayo de 2007,
proferida por la Subsección A de la mencionada Sección, además de que el
Consejo Superior de la Judicatura -Sala Jurisdiccional Disciplinaria excedió en
forma ilegítima su facultad de juez de tutela al suprimir la segunda instancia
del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que el accionante formuló
contra la Defensoría del Pueblo, la Sala declarará que el fallo de 19 de
febrero de 2008 carece de validez.”
En el
salvamento de voto a esta providencia, el Consejero Hugo Fernando Bastidas Bárcenas señaló lo siguiente:
“La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha establecido[17] que  la
acción de tutela no procede cuando se dirige contra sentencias de tutela,
posición que también ha sido adoptada por esta Corporación[18].
“En efecto, si se permitiera la procedencia
de la tutela contra sentencias de tutela, siempre sería posible postergar la
resolución definitiva de amparo de los derechos fundamentales, lo que haría
inocua esta acción y vulneraría el derecho constitucional de acceso a la
administración de justicia del peticionario.
“Ahora bien, si el afectado con una
decisión proferida en un fallo de tutela considera que la decisión contraría
los postulados constitucionales, puede acudir ante la Corte Constitucional para
solicitar su revisión. Con ello se evita que surja una cadena de litigios sin
fin, pues es previsible que los interesados intenten ejercer la acción de
tutela sin límite, en busca del resultado que consideren más adecuado a sus
intereses, lo que atentaría contra la seguridad jurídica.
“En síntesis, la institución de la tutela,
tan necesaria en Estados de Derecho todavía no consolidados, termina por
debilitarse si se abusa de ella. Interponer una acción de tutela contra una
sentencia que resolvió una acción de tutela, que resolvió otra acción de
tutela, etc., sería un escenario incluso ridículo, que no favorece al sistema
judicial.”
II.
CONSIDERACIONES y fundamentos
1.     Competencia
Esta
Sala es competente para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción
de tutela de la referencia, con fundamento en el artículo 241, numeral 9, de la
Constitución Política.
2.     Problema
jurídico
Corresponde en esta ocasión resolver si ¿Puede
interponerse una acción de tutela contra una sentencia de tutela, alegando que
se ha incurrido en una vía de hecho? Con el fin de resolver este problema la
Corte reiterará la doctrina jurisprudencial en la materia y con base en ella resolverá
el caso concreto.
3.     La
improcedencia de la acción de tutela contra decisiones que se
adoptan en un proceso de tutela. Reiteración de jurisprudencia.
El tema de la improcedencia de la acción de
tutela contra sentencias de tutela ha sido objeto de estudio en innumerables
ocasiones por parte de la Corte Constitucional.[19]
La respuesta que la jurisprudencia le ha dado a esta cuestión es categórica; de
acuerdo con la decisión de la Sala Plena de la Corte, ‘de la Constitución se
concluye que no procede la acción de tutela contra fallos de tutela’.[20]
La Corte ha admitido en el pasado la
posibilidad de interponer acciones de tutela contra las actuaciones judiciales
arbitrarias, incluso de los jueces de tutela, pero no respecto de sentencias de
tutela, sino en relación con incidentes de desacato, o contra autos emitidos en
el curso del proceso de tutela. Un ejemplo de ello se encuentra en la sentencia
T-162 de 1997,[21] en la cual la Corte
concedió una tutela contra la actuación de un juez de tutela consistente en
negarse a conceder la impugnación del fallo de tutela de primera instancia con
el argumento de que el poder presentado para impugnar no era auténtico, pese a
que el Decreto 2591 de 1991 establece al respecto una presunción de
autenticidad que no fue desvirtuada en el proceso. Otro ejemplo puede
observarse en la sentencia T-1009 de 1999,[22] se concedió
una acción de tutela contra la actuación de un juez de tutela consistente en no
vincular al correspondiente proceso a un tercero potencialmente afectado por la
decisión. En ese caso, la Corte declaró la nulidad de todo lo actuado a partir
del auto admisorio de la acción de tutela.
Un tercer ejemplo, es la sentencia T-533 de
2003 (MP. Alfredo Beltrán Sierra) en la que se estudió una acción de tutela
interpuesta contra una sentencia de tutela, sino contra ‘la decisión del
trámite incidental por desacato,’[23] caso en el cual “opera
la misma regla general de la improcedencia de la acción de tutela contra
tutela, salvo que en el trámite de ellas se presente una vía de hecho, que
afecte derechos constitucionalmente protegidos.”
La Sala Plena de esta Corporación en la
Sentencia SU-1219 de 2001,[24] unificó su posición
frente a la materia, señalando que las sentencias de tutela, y en general las
decisiones que se adopten en el trámite de estos procesos, no pueden ser objeto
de controversia constitucional a través de la formulación de una nueva
solicitud de amparo, pues tal proceder, además de transmutar la naturaleza
jurídica del amparo constitucional, haría que los conflictos jurídicos que se
discuten por esa vía, tuvieran un carácter indefinido, lo cual no sólo atenta
contra los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, sino que además
también ocasiona un grave perjuicio al goce efectivo y real de los derechos
constitucionales, frente a los cuales, la tutela está llamada a garantizar de
manera cierta, estable y oportuna.
En la
sentencia SU-1219 de 2001,[25] la Corte señaló que si
bien los jueces de tutela no son infalibles en sus decisiones y actuaciones, ni
tampoco inmunes a las reclamaciones por violación de derechos fundamentales,
este hecho no conducía a la procedencia de la tutela contra sentencias de
tutela. En ese evento, tal como lo señaló la Corte “frente a esta
posibilidad la persona no debe quedar inerme. En este evento, el ordenamiento
jurídico colombiano ha establecido un mecanismo de control para evitar la
vulneración de los derechos fundamentales mediante sentencias de tutela, en
nombre de la defensa de los mismos. (…) El mecanismo constitucional diseñado
para controlar las sentencias de tutela de los jueces constitucionales que
conocen y deciden sobre las acciones de tutela, por decisión del propio
Constituyente, es el de la revisión por parte de la Corte Constitucional. Esta
regulación, no sólo busca unificar la interpretación constitucional en materia
de derechos fundamentales sino erigir a la Corte Constitucional como máximo
tribunal de derechos constitucionales y como órgano de cierre de las
controversias sobre el alcance de los mismos. Además, excluye la posibilidad de
impugnar las sentencias de tutela mediante una nueva acción de tutela – bajo la
modalidad de presuntas vías de hecho - porque la Constitución definió
directamente las etapas básicas del procedimiento de tutela y previó que los
errores de los jueces de instancia, o inclusive sus interpretaciones de los
derechos constitucionales, siempre pudieran ser conocidos y corregidos por un
órgano creado por él – la Corte Constitucional – y por un medio establecido
también por él – la revisión.”
En la mencionada sentencia SU-1219 de
2001 se resaltó a propósito de la improcedencia de tutela contra sentencias de
tutela, que cumplía al menos dos funciones fundamentales: (i) evitar que la
resolución del conflicto se prolongue “indefinidamente en desmedro tanto de
la seguridad jurídica como del goce efectivo de los derechos fundamentales,”
y (ii) “brindar una protección cierta, estable y oportuna a las personas
cuyos derechos fundamentales han sido vulnerados o amenazados. (…) Ahora
bien, la importancia de evitar que toda sentencia de tutela pueda impugnarse, a
su vez, mediante una nueva tutela, con lo que la resolución del conflicto se
prolongaría indefinidamente en desmedro tanto de la seguridad jurídica como del
goce efectivo de los derechos fundamentales, radica en la necesidad de brindar
una protección cierta, estable y oportuna a las personas cuyos derechos
fundamentales han sido vulnerados o amenazados. De allí la perentoriedad de los
plazos para decidir, la informalidad del procedimiento y el mecanismo de cierre
encomendado a la propia Corte Constitucional, v.gr. el trámite procesal de la
revisión eventual, con miras a garantizar la unificación de criterios y la
supremacía constitucional. Todo ello por decisión del Constituyente, que optó
por regular de manera directa la acción de tutela y no siguió la técnica
tradicional de deferir al legislador estos aspectos de orden procedimental.”
En la mencionada sentencia de unificación
la Corte examinó las razones por las cuales el artículo 40 del Decreto 2591 de
1991 fue declarado inexequible en la sentencia C-548 de 1992 (MP. José Gregorio
Hernández Galindo), al considerar la Corte que la tutela contra providencias
judiciales era contraria a la Constitución, y mostró cómo la inexequibilidad
del parágrafo que prohibía la presentación de acciones de tutela contra fallos
de tutela resultó de la integración normativa que en la C-543 de 1992 que
efectuó la Corte, “en ningún caso hubo un estudio de fondo sobre este punto
preciso ni juzgó que sí debería proceder la tutela contra fallos de tutela.” Sobre
el punto agregó la Corte lo siguiente:
7.1 La conclusión anterior no es más que
una regla derivada del propio texto constitucional que reguló directa y
específicamente el procedimiento que habrían de seguir las acciones de tutela,
el cual fue desarrollado por el Decreto 2591 de 1991 que tiene rango
estatutario.
Ante la controversia sobre la posibilidad
de interponer acción de tutela contra sentencias de tutela es necesario hacer
claridad sobre el fundamento de la doctrina constitucional sentada por la
Corte, a saber, el propio texto constitucional. Resulta pertinente citar los
artículos constitucionales, además del artículo 86, trascrito anteriormente
(subrayado fuera de texto).
“Artículo 4.- La Constitución es norma
de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley
u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.”
“Artículo 230.- Los jueces, en sus providencias, sólo están
sometidos al imperio de la ley.
La equidad, la jurisprudencia, los principios
generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad
judicial.”
“Artículo 241-. A la Corte
Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con
tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
(...)
9. Revisar, en la forma que determine la ley, las
decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos
constitucionales.”
Ahora bien, la Ley – aquí el Decreto Ley 2591 de 1991
– estableció que “(l)as decisiones de revisión que revoquen o modifiquen
el fallo, unifiquen la jurisprudencia constitucional o aclaren el alcance
general de las normas constitucionales deberán ser motivadas” (artículo 35
inciso 1).
Las anteriores premisas normativas permiten sostener
que en la revisión de las decisiones judiciales relacionadas con la acción de
tutela la Corte ejerce la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución (art. 241 C.P.) y actúa como órgano de cierre de la jurisdicción
constitucional de tutela mediante la unificación de la jurisprudencia
constitucional. En esta tarea la Corte debe fijar, como intérprete autorizado
de la Constitución, las reglas constitucionales que sirvan para ilustrar la
Constitución en casos dudosos y asegurar su fuerza normativa (art. 4° C.P.). Por
su parte, los jueces al estar sujetos al imperio de la ley (art. 230 C.P.), lo
están a su vez a la Constitución y a su interpretación autorizada.[26]
Así lo ha expuesto la Corte de manera clara y reiterada en el pasado:
´El papel que cumple la Corte Constitucional cuando
aborda la revisión eventual consagrada en los artículos 86 y 241, numeral 9, de
la Carta Política no es otro que el de unificar a nivel nacional los criterios
judiciales en la interpretación y aplicación de las normas constitucionales,
precisando el alcance de los derechos fundamentales, trazando pautas acerca de
la procedencia y desarrollo del amparo como mecanismo de protección y
efectividad de los mismos y estableciendo la doctrina constitucional, que,
según el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, declarado exequible por Sentencia
C-083 del 1 de marzo de 1995, es obligatoria para los jueces en todos los casos
en que no haya normas legales exactamente aplicables al asunto controvertido.´[27]
Cuando la Corte Constitucional se pronuncia sobre una
materia respecto de la cual debe unificar jurisprudencia y obrar como cabeza de
la jurisdicción constitucional, sus decisiones tienen un alcance mayor a las
que adopta generalmente en salas de revisión de tutela. El sistema de control
constitucional adoptado en Colombia es mixto en la medida en que combina
elementos del sistema difuso y del sistema concentrado. No es necesario abundar
en los elementos concentrados del sistema colombiano. Es suficiente con
subrayar que la opción del constituyente de 1991 de crear una Corte
Constitucional fortaleció en forma significativa esta dimensión concentrada de
nuestro sistema. Al haberle atribuido a ese órgano de cierre de las
controversias relativas a la interpretación de la Constitución la facultad de
conocer cualquier acción de tutela no sólo reafirmó este elemento de
concentración en materia de derechos constitucionales fundamen­tales, sino que
le confirió una trascendencia especial a la unificación de jurisprudencia en
estos asuntos. Cuando la Corte Constitucional decide en Sala Plena sobre estas
materias desarrolla su misión constitucional y por lo tanto está obligada a
asumir su responsabilidad como órgano unificador de la jurisprudencia.[28]
7.2 La Corte Constitucional, como intérprete
autorizado y supremo de la Constitución, define la opción más compatible con la
Constitución dentro de las alternativas concebibles, opción que precisamente
queda fijada en la doctrina constitucional y en la ratio decidendi que
concretan el alcance de la propia Constitución.
La jurisprudencia ha distinguido entre obiter dicta y ratio
decidendi, para sostener que el carácter vinculante se refiere a esta última y
no a la primera. La ratio decidendi abarca el criterio jurídico determinante
así como las razones inescindiblemente relacionadas con el decisum y sin las
cuales la decisión del caso no sería comprensible o carecería de fundamento. El
obiter dicta, lo que se dice de paso, carece del carácter vinculante de la ratio
decidendi. La doctrina constitucional reúne tanto dicho criterio determinante
de la decisión adoptada como las razones específicas para justificarla y
aplicarla en un caso concreto. Es un concepto más amplio que el de ratio
decidendi puesto que comprende las consideraciones que justifican la decisión y
lo resuelto.
La ratio decidendi surge de la propia lectura
autorizada de la Constitución por parte del órgano constitucional encargado de
velar por su interpretación y aplicación integrales. Exhibe un grado mayor de
abstracción que el decisum, el cual surte efectos en el caso concreto. La ratio
decidendi se proyecta – en virtud del principio de igualdad, de la seguridad
jurídica, del principio de confianza legítima, y de la supremacía de la
Constitución– más allá del caso concreto y tiene la fuerza y el valor de precedente
para todos los jueces en sus decisiones. Una vez fijado con autoridad, por el
órgano competente y siguiendo el procedimiento constitucional para ese fin, el
significado de la norma constitucional, éste se integra a ella y adquiere
fuerza vinculante al ser parte del derecho a cuyo imperio están sometidas todas
las autoridades en un Estado Social de Derecho. El artículo 230 de la
Constitución establece que los jueces están sometidos al imperio de la ley,
concepto que no abarca exclusivamente las leyes en sentido formal, sino que
comprende obviamente la Constitución y, en un sentido amplio, el derecho dentro
del cual la ratio de las sentencias ocupa un lugar primordial puesto que le
confieren efectividad a las normas, al concretar sus alcances. Además, de lo
contrario - es decir, de escindirse la norma de la ratio que le fija su
significado para asegurar su aplicación efectiva y la concreta para precisar
sus alcances - se rompería la unidad del ordenamiento jurídico y se
resquebrajaría su coherencia en desmedro de la seguridad jurídica, de la
aplicación igual de las normas a casos iguales y de la confianza legítima de
los habitantes en que el derecho será aplicado de manera consistente y
predecible.
La Corte, advierte que los jueces son independientes y
autónomos. Subraya, también, que su independencia es para aplicar las normas,
no para dejar de aplicar la Constitución (artículo 230 de la C.P.). Un juez no
puede invocar su independencia para eludir el imperio de la ley, y mucho menos,
para dejar de aplicar la ley de leyes, la norma suprema que es la Constitución.
La alternativa, inaceptable en una democracia constitucional, es que el
significado de la Constitución cambie según el parecer de cada juez. Entonces,
será vinculante no la norma constitucional objetiva, sino la opinión de cada
funcionario judicial que puede variar de despacho en despacho y cambiar de
tiempo en tiempo, según evolucionen las tesis de cada juez. Nada más contrario
al concepto mismo de derecho. Nada más lesivo para la efectividad de un Estado
Social de Derecho. Nada que le reste más vigencia y eficacia a la Constitución.
Estas consideraciones son aún más imperiosas en el
contexto de los derechos constitucionales, primero, porque las normas
constitucionales, por su generalidad y textura abierta, permiten al juez un
mayor margen de interpretación y, segundo, porque una persona puede escoger
ante qué órgano judicial presentará la acción de tutela para exigir el amparo
de sus derechos fundamentales. Aceptar que los alcances de la tutela y de cada
derecho fundamental depende de la opinión de cada juez aisladamente
considerado, equivale a restarle toda fuerza normativa a la Constitución, cuyo
contenido será distinto en cada despacho y vinculante sólo si coincide con las
tesis del juez acerca de la necesidad de brindarle amparo al tutelante. Por
eso, la Corte Constitucional ha explicado y reiterado en muchas sentencias el
valor y la fuerza de los precedentes, respetando claro está el ámbito de
independencia de los jueces para decidir cada caso, no según su opinión, sino
aplicando el derecho constitucional.[29]
7.3 La ratio decidendi en este caso excluye
la acción de tutela contra sentencias de tutela. El afectado e inconforme con
un fallo en esa jurisdicción, puede acudir ante la Corte Constitucional para
solicitar su revisión.[30] En el
trámite de selección y revisión de las sentencias de tutela la Corte
Constitucional analiza y adopta la decisión que pone fin al debate constitucional.
Este procedimiento garantiza que el órgano de cierre de la jurisdicción
constitucional conozca la totalidad de las sentencias sobre la materia que se
profieren en el país y, mediante su decisión de no seleccionar o de revisar,
defina cuál es la última palabra en cada caso. Así se evita la cadena de
litigios sin fin que se generaría de admitir la procedencia de acciones de
tutela contra sentencias de tutela, pues es previsible que los peticionarios
intentarían ejercerla sin límite en busca del resultado que consideraran más
adecuado a sus intereses lo que significaría dejar en la indefinición la
solicitud de protección de los derechos fundamentales. La Corte Constitucional,
como órgano de cierre de las controversias constitucionales, pone término al debate
constitucional, e impide mantener abierta una disputa que involucra los
derechos fundamentales de la persona, para garantizar así su protección
oportuna y efectiva (artículo 2 C.P.).
Además, de aceptarse que la tutela procede
contra sentencias de tutela ésta perdería su efectividad como mecanismo de
acceso a la justicia para amparar los derechos fundamentales. El derecho a
acceder a la justicia no comprende tan sólo la existencia formal de acciones y
recursos sino ante todo que las personas puedan obtener de los jueces una
decisión que resuelva las controversias jurídicas conforme a derecho. Si la
acción de tutela procediera contra fallos de tutela, siempre sería posible
postergar la resolución definitiva de la petición de amparo de los derechos fundamentales,
lo cual haría inocua ésta acción y vulneraría el derecho constitucional a
acceder a la justicia. La Corte Constitucional tiene la misión institucional de
impedir que ello ocurra porque lo que está en juego no es nada menos que la
efectividad de todos los derechos constitucionales, la cual quedaría
indefinidamente postergada hasta que el vencido en un proceso de tutela
decidiera no insistir en presentar otra tutela contra el fallo que le fue
adverso para buscar que su posición coincida con la opinión de algún juez. En
este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará la misma cadena
de intentos hasta volver a vencer.
Con base en estos razonamientos, en el
fallo de unificación la Corte precisó que, cuando la Corporación, a través de
sus distintas Salas de Selección o de Revisión pone fin a un proceso de tutela,
ya sea dictando la correspondiente sentencia o excluyéndolo de revisión
mediante auto, tal determinación hace tránsito a cosa juzgada constitucional y
se torna inmutable, sin que sea posible que sobre tal controversia pueda
reabrirse un nuevo debate. En el caso de los procesos que no son seleccionados
para revisión, el fenómeno de la cosa juzgada constitucional recae directamente
sobre la sentencia de única o de segunda instancia, según el caso, quedando
ésta formal y materialmente ejecutoriada. Por el contrario, cuando el proceso
de tutela es seleccionado para revisión y el mismo es decidido por la Corte
mediante sentencia, es sobre la sentencia de la Corte que opera el fenómeno de
la cosa juzgada constitucional.
En esos términos, es claro que resulta
jurídicamente inadmisible promover otra acción de tutela en relación con hechos
que de una u otra forma ya han sido decididos en ese mismo escenario de la
tutela, pues respecto de ellos opera el fenómeno jurídico de la cosa juzgada
constitucional, y el juez de amparo carece de competencia funcional para
resolver sobre esa nueva tutela.
Conforme con lo expuesto, pasa la Sala al
análisis del caso concreto.
4.     El caso
concreto
En el asunto bajo revisión, tal como se resaltó en los
antecedentes de esta providencia, el demandante inició un proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho contra la resolución de la Defensoría del Pueblo
mediante la cual se aceptó su renuncia al cargo de Jefe de la Oficina de
Control Interno, cargo de libre nombramiento y remoción. Durante el proceso
contencioso, el accionante alegó que dicha renuncia había sido producto de las
presiones que ejercieran sobre él, el Defensor del Pueblo y el Secretario General
de la Defensoría del Pueblo. El Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección C -, en providencia del 27 de enero
de 2005, denegó las pretensiones de la demanda, decisión que fue apelada ante
la Sección Segunda del Consejo de Estado, que en sentencia del 10 de mayo de
2007, – Subsección A -, (CP: Jaime Moreno García), decretó la nulidad del acto
acusado y ordenó el reintegro del demandante, así como el pago de los salarios
dejados de percibir desde su desvinculación.
Contra esta providencia, la Defensoría del Pueblo
instauró una acción de tutela alegando que se había incurrido en una vía de
hecho al dar por probadas las supuestas presiones sin tener en cuenta todas las
pruebas que obraban en el expediente. En primera instancia, el Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala Jurisdiccional Disciplinaria
en sentencia de 20 de noviembre de 2007 negó el amparo por considerar que no
había legitimación por activa para la interposición de la tutela por parte del apoderado
de la Defensoría del Pueblo. Esta providencia fue impugnada y en segunda
instancia, con sentencia del 19 de febrero de 2008, la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, concedió el amparo
solicitado por considerar que se había incurrido en una vía de hecho por
defecto sustantivo al desconocer el precedente jurisprudencial en el caso de
renuncia de altos funcionarios del Estado, según el cual la renuncia
protocolaria solicitada a funcionarios de libre nombramiento y remoción no
constituía una presión indebida.
Contra la decisión del Consejo Superior de la
Judicatura de 19 de febrero de 2008, el consejero Jaime Moreno solicitó, un mes
después de proferida la sentencia de tutela, que se declarara su nulidad por
falta de competencia del Consejo Superior de la Judicatura, dado que cuando se
interpone una tutela contra un fallo de un órgano de cierre, como lo es el
Consejo de Estado, ésta debe ser necesariamente conocida, de acuerdo con lo que
establece el Decreto 1382 de 2000, por el mismo Consejo de Estado, y no como lo
señala el Auto 004 de 2004 de la Corte Constitucional.[31]
Dicho incidente no fue resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura sino
remitido junto con el expediente a la Corte Constitucional para su eventual
revisión. La sentencia de tutela del Consejo Superior de la Judicatura quedó en
firme cuando la Corte Constitucional decidió no revisarla, y frente a ella
operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, quedando ésta formal y
materialmente ejecutoriada. Adicionalmente, aunque la decisión de no selección
fue objeto de insistencia por parte de un magistrado de la Corte,[32]
la Sala de Selección respectiva decidió no revisar el asunto.[33]
En relación con este tema es importante resaltar que
el legislador consideró que el debate sobre una controversia objeto de tutela
quedaba cerrado definitivamente cuando esta Corporación decide no seleccionar
el proceso de tutela. En caso bajo estudio, el asunto planteado por el
Magistrado que insistió en la revisión del caso, no fue el desconocimiento del
debido proceso contencioso administrativo (un asunto de justicia material) que
supuestamente hubiera justificado su revisión, sino un tema relativo al trámite
de tutela y la posibilidad de coadyuvancia del directamente afectado como
mecanismo para subsanar la supuesta falta de poder del apoderado del tutelante,[34]
razón que fue empleada por el juez de tutela en primera instancia para negar el
amparo solicitado por la Defensoría del Pueblo contra la sentencia contencioso
administrativa proferida por el Consejo de Estado el 10 de mayo de 2007.
A pesar de haberse cerrado el debate de tutela y
encontrarse en firme la decisión del Consejo Superior de la Judicatura de 19 de
febrero de 2008, y no obstante la prohibición de interponer tutela contra
fallos de la misma naturaleza, el accionante interpuso una nueva acción de
tutela contra la decisión del Consejo Superior de la Judicatura que había
dejado sin efectos la sentencia del Consejo de Estado que ordenaba su
reintegro, alegando entre otras cosas 1) que la jurisprudencia del Consejo de
Estado en sede de tutela admitía la tutela contra tutela de manera excepcional,
y 2) que la tutela que había dejado sin efectos el fallo del Consejo de Estado
le ocasionaba un perjuicio irremediable al ordenarle devolver los dineros
recibidos de buena fe.
Para la Sala, es claro que en el caso bajo examen, (i)
se intenta revivir una controversia que ya fue resuelta en la acción anterior y
frente a la cual había operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional,
(ii) que aún cuando el accionante alega que en el proceso de tutela cuestionado
se incurrió en una violación del debido proceso, no solicitó su nulidad, sino
que propuso una tutela contra tutela, que conforme con la jurisprudencia constitucional
sobre la materia, resultaba del todo improcedente; y (iii) evaluadas las
razones invocadas por el accionante ninguna de ellas está orientada a mostrar
la violación del debido proceso sino a reabrir la controversia resuelta
mediante la acción de tutela y exonerarse de la obligación de devolver los
dineros recibidos, de buena fe, pero según la sentencia en firme, sin justa
causa.
Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia del 28
de octubre de 2009, de la Sección Cuarta, de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado y dejará en firme la sentencia de tutela
proferida por el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional
Disciplinaria el 19 de febrero de 2008, mediante la cual se dejó sin efectos la
sentencia del 10 de mayo de 2007, la Sección Segunda – Subsección A, de la Sala
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, (CP: Jaime Moreno García), y
la Resolución No. 044 de 17 de enero de 2001.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia del 28 de octubre de 2009, de
la Sección Cuarta, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
y DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta contra la
sentencia de tutela proferida por el Consejo Superior de la Judicatura – Sala
Jurisdiccional Disciplinaria el 19 de febrero de 2008.
Segundo.- DEJAR EN FIRME la sentencia de tutela proferida por el Consejo
Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria el 19 de febrero
de 2008, mediante la cual se dejó sin efectos la sentencia del 10 de mayo de
2007, la Sección Segunda – Subsección A, de la Sala Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, CP: Jaime Moreno García, y la Resolución No. 044 de 17
de enero de 2001.
Tercero.- LÍBRESE por Secretaría la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
fines allí establecidos.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Folios 55 a 61, Cuaderno de pruebas.
[2] Folios 62 a 68 Cuaderno de pruebas.
[3] Folios 99 a 132 Cuaderno de pruebas.
[4] Folios 135 a 137, Cuaderno de pruebas.
[5] Folio 150, Cuaderno de pruebas.
[6] Sala de Selección de Tutelas Número Seis, mediante Auto de trece (13) de junio de dos mil ocho (2008) decidió “NO
ACEPTAR las insistencias para la revisión de las sentencias de
tutela dictadas dentro de los expedientes: T-1.877.732 (…)”.
[7] Folios 162 a 163, Cuaderno de pruebas.
[8] Folios 227 a 239 Cuaderno de pruebas.
[9] Folio 238, Cuaderno de pruebas.
[10] Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana
Beatriz Moreno Morales, CP: Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de
2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP: Rafael E. Ostau
de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01
(4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP: Ana Margarita Olaya Forero.
[11] Ver entre otras providencias del Consejo de Estado, las siguientes:
sentencias de 30 de septiembre de 2009, expediente 2009-00680, actor: Saúl
Oswaldo Orozco, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; expediente 2009-00896,
actor: Hernando Jiménez Calderón, expediente 2009-00455, CP: Martha Teresa
Briceño de Valencia; actor: Horacio Chalarcá Castaño y otros y; expediente
2009-00934, actor: Rosalba Mojica de Perilla, CP: Héctor J. Romero Díaz.
También.
[12] Sentencia de Sala Plena del Consejo de Estado de 3 de febrero de
1992, Expediente AC-015, CP: Luis Eduardo Jaramillo.
[13] “[...] la Corte Constitucional, en su afán por defender un
derecho fundamental en un caso concreto, no tiene inconveniente en desconocer
otros derechos fundamentales de igual rango que le sean contrarios, llevándose
de un tajo leyes cuya constitucionalidad nadie discute”, “Reflexiones sobre
la interpretación constitucional y el nuevo Derecho”, Javier Tamayo Jaramillo,
en Ámbito Jurídico de 23 de mayo al 5 de junio de 2005, pág. 14 A.
[14] Sostuvo el Consejo Superior de la Judicatura en el fallo de 19 de
febrero de 2008 “[…] Por ello se echa de menos por la Sala cualquier alusión
[…] en el fallo contencioso de autos, mas cuando, como ya se anotó, la Sala de
primera instancia había reseñado cual era la jurisprudencia del Consejo
de Estado imperante sobre el tema de la renuncia de altos funcionarios del
estado (sic), respecto de los cuales la presentación de su renuncia al
cargo, no puede entenderse motivada por presión que altere su voluntad […]” (ver
fl. 128).
[15] Expediente AC-10203.
[16] Cfr. sentencia C-543 de 1 de octubre de 1992.
[17] Corte Constitucional. SU-1219 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa; SV Clara Inés Vargas Hernández).
[18] Consejo de Estado. Sentencia AC 00531 del 15 de junio de 2006 (MP:
Ligia López Díaz).
[19] Ver entre muchas otras las sentencias SU-1219 de 2001 (MP. Manuel
José Cepeda Espinosa; SV Clara Inés Vargas Hernández), T-444 de 2002 (MP. Jaime
Araujo Rentería), T-200 de 2003 (MP. Rodrigo Escobar Gil), T-1028 de 2003 y
T-1164 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-582 de 2004 (MP: Clara Inés
Vargas Hernández), SU-154 de 2006 (MP: Marco Gerardo Monroy Cabra), T-237 de 2006
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa), T-104 de 2007 (MP: Álvaro Tafur Galvis),
T-282 de 2009 y T-137 de 2010 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y T-041 y
T-151 de 2010 (MP: Nilson Pinilla Pinilla).
[20] La Corte señala que “(…) en la revisión de las decisiones
judiciales relacionadas con la acción de tutela la Corte ejerce la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución (art. 241 C.P.) y actúa como órgano
de cierre de la jurisdicción constitucional de tutela mediante la unificación
de la jurisprudencia constitucional. En esta tarea la Corte debe fijar, como
intérprete autorizado de la Constitución, las reglas constitucionales que
sirvan para ilustrar la Constitución en casos dudosos y asegurar su fuerza
normativa (art. 4° C.P.). Por su parte, los jueces al estar sujetos al imperio
de la ley (art. 230 C.P.), lo están a su vez a la Constitución y a su
interpretación autorizada.  ||  (…) La Corte Constitucional, como intérprete
autorizado y supremo de la Constitución, define la opción más compatible con la
Constitución dentro de las alternativas concebibles, opción que precisamente
queda fijada en la doctrina constitucional y en la ratio decidendi que
concretan el alcance de la propia Constitución.  ||  (…)  La ratio decidendi
en este caso excluye la acción de tutela contra sentencias de tutela. El
afectado e inconforme con un fallo en esa jurisdicción, puede acudir ante la
Corte Constitucional para solicitar su revisión.  En el trámite de
selección y revisión de las sentencias de tutela la Corte Constitucional
analiza y adopta la decisión que pone fin al debate constitucional. Este
procedimiento garantiza que el órgano de cierre de la jurisdicción
constitucional conozca la totalidad de las sentencias sobre la materia que se
profieren en el país y, mediante su decisión de no seleccionar o de revisar,
defina cuál es la última palabra en cada caso. Así se evita la cadena de
litigios sin fin que se generaría de admitir la procedencia de acciones de
tutela contra sentencias de tutela, pues es previsible que los peticionarios
intentarían ejercerla sin límite en busca del resultado que consideraran más
adecuado a sus intereses lo que significaría dejar en la indefinición la
solicitud de protección de los derechos fundamentales. La Corte Constitucional,
como órgano de cierre de las controversias constitucionales, pone término al
debate constitucional, e impide mantener abierta una disputa que involucra los
derechos fundamentales de la persona, para garantizar así su protección
oportuna y efectiva (artículo 2 C.P.).  ||  Además, de aceptarse que la tutela
procede contra sentencias de tutela ésta perdería su efectividad como mecanismo
de acceso a la justicia para amparar los derechos fundamentales. El derecho a
acceder a la justicia no comprende tan sólo la existencia formal de acciones y
recursos sino ante todo que las personas puedan obtener de los jueces una
decisión que resuelva las controversias jurídicas conforme a derecho. Si la
acción de tutela procediera contra fallos de tutela, siempre sería posible
postergar la resolución definitiva de la petición de amparo de los derechos
fundamentales, lo cual haría inocua ésta acción y vulneraría el derecho
constitucional a acceder a la justicia. La Corte Constitucional tiene la misión
institucional de impedir que ello ocurra porque lo que está en juego no es nada
menos que la efectividad de todos los derechos constitucionales, la cual
quedaría indefinidamente postergada hasta que el vencido en un proceso de
tutela decidiera no insistir en presentar otra tutela contra el fallo que le
fue adverso para buscar que su posición coincida con la opinión de algún juez.
En este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará la misma
cadena de intentos hasta volver a vencer.” Corte Constitucional, sentencia
SU-1219 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa; SV Clara Inés Vargas
Hernández) En este caso la Corte resolvió revocar la sentencia de
segunda instancia [proferida por la Sala de Casación Civil y Agraria de la
Corte Suprema de Justicia] en el proceso de tutela promovido por la Caja de
Compensación Familiar de Cartagena – Comfamiliar – contra el Juzgado Primero
Civil del Circuito de Cartagena y otro, confirmar la
sentencia de primera instancia, que había sido proferida por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Sala de Decisión Civil-Familia en
aquel proceso y, en consecuencia, dejar en firme la sentencia de segunda
instancia, proferida en el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cartagena, en
el proceso de tutela de Humberto Fortich Vásquez contra la Caja De Compensación
Familiar De Cartagena. La Corte consideró que “(…) No podía otro juez de tutela
revivir lo ya debatido y fallado en el proceso de tutela anterior, e imponer un
criterio contrario, según el cual la acción de tutela inicialmente concedida
era improcedente por la existencia de otros medios de defensa judicial. (…) De
aceptarse que un segundo juez de tutela puede revocar sentencias de tutela con
el argumento de que la acción era improcedente, el sistema constitucional de
protección de derechos fundamentales colapsaría por quedar su­peditado a una
cadena ilimitada de tutelas contra sentencias de tutela dirigidas a reducir el
ámbito de esta acción y a restarle efectividad, lo cual contraría claramente la
decisión del constituyente de establecer un procedimiento rápido y oportuno
para la protección de los derechos funda­mentales.  ||  Adicionalmente, tampoco
es atendible el segundo argumento esgrimido por el ad quem, según el
cual se viola el derecho de defensa de la entidad condenada por no poder ésta
impugnar los fundamentos de la decisión de segunda instancia. No obstante, en
el caso de las sentencias de tutela en segunda instancia, éste no es el caso,
ya que aún es posible en sede de revisión la revocatoria del fallo adverso.
Siendo el mecanismo de revisión eventual el procedimiento establecido por la
propia Constitución para el trámite de las controversias por posibles
arbitrariedades en el fallo de una tutela, la única  alternativa procesal que
le quedaba a la entidad condenada en el primer proceso de tutela era solicitar
la selección de la sentencia de tutela objeto de su inconformidad por parte de
la Corte Constitucional para su revisión.”
[21] MP. Carlos Gaviria Díaz.
[22] MP. Alejandro Martínez Caballero.
[23] La Corte reiteró que según su jurisprudencia “(…) no hay tutela
contra sentencias de tutela, por las razones que se analizaron ampliamente en
la sentencia SU-1219 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa; SV Clara Inés
Vargas Hernández), sin embargo, subsiste la pregunta sobre si las mismas
razones se pueden extender para que, como regla general, también se
considere la improcedencia de la acción de tutela contra la decisión del
trámite incidental por desacato de tutela.” Corte Constitucional, sentencia
T-533 de 2003 (MP Alfredo Beltrán Sierra).  En este caso la Corte resolvió
confirmar la sentencia de segunda instancia –Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Penal–, “(…) porque es improcedente la acción de tutela contra una
decisión de desacato y tampoco se configuró la vía de hecho alegada por la
demandante.”
[24] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[25] (MP: Manuel José Cepeda Espinosa, SV: Clara Inés Vargas Hernández).
[26] Corte Constitucional, Sentencia T-221 de 1993 (MP. Hernando Herrera
Vergara): “La interpretación constitucional fijada por la Corte determina el
contenido y alcance de los preceptos de la Carta y hace parte, a su vez, del
"imperio de la ley" a que están sujetos los jueces.”
[27] Corte Constitucional, Sentencia T-068 de 2000 (MP. José Gregorio
Hernández).
[28] La Corte Constitucional incluso ha admitido que los fallos de
tutela proferidos por sus salas de revisión son excepcionalmente anulables
precisamente cuando éstos se apartan de la doctrina que en sede de unificación
ha sentado la Sala Plena de la Corporación. Esto se debe a que el art. 34 del
Decreto 2591 de 1991 establece claramente que los cambios de jurisprudencia
deben ser adoptados por la Sala Plena a quien corresponde la función de
unificar jurisprudencia. La seguridad jurídica, la consistencia que debe guiar
el ejercicio de la función jurisdiccional, el sometimiento de los jueces a la
Constitución y la efectividad del derecho a la igualdad así lo exigen.
[29] Ver en especial las sentencias C-083 del 1 de marzo de 1995 (MP.
Carlos Gaviria Díaz, AV. Eduardo Cifuentes Muñoz); SU-047 de 1999 (MPs. Carlos
Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero, SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y
Hernando Herrera Vergara); C-674 de 1999 (MPs. Alejandro Martínez Caballero y
Álvaro Tafur Galvis, SPV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Álvaro Tafur Galvis,
Vladimiro Naranjo Mesa y Fabio Morón Díaz).
[30] Art. 86 C.P., y arts. 32 y 33 del Decreto 2591de 1991. Además,
sentencia C-1716 de 2000 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[31]
El Auto 004 de 2004 fue expedido para atender la situación generada por la
decisión de algunas de las Salas de la Corte Suprema de Justicia y de algunas
secciones del Consejo de Estado que se negaban a dar trámite a las acciones de
tutela instauradas contra decisiones de los órganos de cierre. Según dicho
Auto, “con fundamento en el artículo 37 del decreto 2591 de
1991, que dispone que son competentes para conocer de la acción de tutela, a
prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde
ocurriere la violación o la amenaza que
motivaren la presentación de la solicitud, y con el fin de que las personas
logren que se pueda disponer lo pertinente en relación con la revisión de
dichas acciones de tutela, los accionantes tienen el derecho de acudir ante
cualquier juez (unipersonal o colegiado), incluida otra Corporación de igual
jerarquía, solicitando la tutela del derecho fundamental que consideran violado,
sin que sea posible alegar la nulidad de lo actuado, con base en el Decreto
1382 de 2000. Esta doctrina ha sido reiterada entre otros en el Autos 162 de 2007,
MP: Nilson Pinilla Pinilla.
[32]
Mediante escrito del 29 de mayo de 2008, el Magistrado Rodrigo
Escobar Gil presentó solicitud de insistencia en el proceso T- 1877732
[33] Auto de 13 de junio de 2008, mediante el cual la Sala de Selección de Tutelas Número Seis,
decidió “NO ACEPTAR las insistencias para la revisión de las sentencias de tutela
dictadas dentro de los expedientes: (…) T-1.877.732.”
[34]
Mediante escrito del 29 de mayo de 2008, el Magistrado Rodrigo
Escobar Gil presentó solicitud de insistencia por considerar no que hubo un
desconocimiento de la jurisprudencia sobre procedencia de la acción de tutela
contra sentencias, sino porque era “importante (…) para determinar los
efectos de la figura de la coadyuvancia en aquellas oportunidades en las que la
demanda de tutela que se coadyuva ha sido presentada por quien no cuenta con un
poder judicial debidamente otorgado, mientras que quien secunda la formulación
del amparo es la persona natural o jurídica, directamente interesada y afectada
por la decisión que pueda adoptarse dentro del proceso judicial.” Ver Folio
152, Cuaderno de pruebas.