T-336-20
Sentencia T-336/20
Referencia: Expediente T- 7.785.591
Acción de tutela instaurada por Edson
Jhoaho González Tilaguy contra Seguros Mundial S.A.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de
dos mil veinte (2020)
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Alejandro Linares Cantillo, Luis
Guillermo Guerrero Pérez y la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los
fallos dictados en el asunto de la referencia por el Juzgado Séptimo Civil
Municipal de Villavicencio, el 25 de octubre de 2019 en primera instancia; y el
Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio, el 5 de diciembre de 2019,
en segunda instancia.
I. ANTECEDENTES
1.
El 18 de octubre de 2019, Edson Jhoaho González Tilaguy interpuso
acción de tutela invocando la protección de sus derechos a la seguridad social
y al mínimo vital que considera vulnerados por la aseguradora Seguros Mundial
S.A. (en adelante Seguros Mundial). A continuación la Sala resumirá los hechos
narrados por el accionante en su escrito de tutela:
1.     Hechos:
2.
El 13 de agosto de
2018, Edson Jhoaho González Tilaguy, quien actualmente tiene 23 años de edad,[1] sufrió un
accidente de tránsito. Narró que se encontraba conduciendo una motocicleta y su
camino fue obstruido por un animal, razón por la cual perdió el control del
vehículo cayendo en la vía pública y chocando contra un sardinel.[2] Por lo
tanto, fue trasladado a la clínica del Meta, en donde recibió atención médica
de urgencia.[3]
Como consecuencia del mencionado accidente, fue diagnosticado con “otros
traumatismos de la cabeza especificados, otros traumatismos superficiales de la
pared anterior del tórax y fractura de la epífisis superior del cubito”.[4]
El 14 de agosto de 2018 el médico especializado en ortopedia y traumatología le
ordenó una consulta de seguimiento por especialidades médicas de ortopedia y
traumatología.[5]
Posteriormente, el 2 de octubre, el mismo especialista ordenó dar inicio a
terapia física integral con el fin de recuperar la movilidad y fortalecer el
codo izquierdo.[6]
La motocicleta que estaba conduciendo el accionante estaba amparada con la
póliza de seguro de número SOAT 182565692 de la compañía aseguradora SEGUROS
MUNDIAL S.A.,[7]
por lo que dichos servicios médicos fueron cargados a la cuenta SOAT de la
accionada.[8]
3.
El 22
de agosto de 2019, Edson
Jhoaho González Tilaguy radicó una petición ante Seguros Mundial solicitando
que se cubriera el costo de los honorarios de la Junta Regional de Calificación
del Meta para que esta valore su pérdida de capacidad laboral.[9] Lo anterior,
con el propósito de reclamar, posteriormente, la indemnización por incapacidad
permanente por accidente de tránsito previsto en el SOAT.
4.
El 2
de octubre de 2019 recibió
respuesta a su petición en la que Seguros Mundial le informó que no accedería a
cubrir los costos de los honorarios de la Junta de Calificación Regional Meta.
Fundamentó su decisión en un concepto de la Superintendencia Financiera que
asegura que los honorarios de las juntas de calificación deben ser cancelados
por quien solicita la evaluación. Concluyó que la compañía no estaba obligada a
sufragar dichos gastos. [10]
5.
El accionante considera
que la respuesta de Seguros Mundial vulnera sus derechos a la seguridad social
e igualdad, pues contradice la reiterada jurisprudencia constitucional que ha
advertido que resulta inadmisible que los asegurados asuman el costo del
dictamen de la calificación de su invalidez.[11] Asimismo, puso de presente diversas
normas jurídicas que, en su opinión, justifican el deber de las compañías de
seguros de costear los honorarios aludidos.[12] Finalmente, sostuvo que es una
persona de escasos recursos y que se encuentra desempleado como consecuencia
del accidente de tránsito que sufrió. Con base en lo anterior, solicitó al juez
constitucional tutelar sus derechos a la seguridad social y al mínimo vital. Su
pretensión busca que se ordene a Seguros Mundial asumir el costo de los
honorarios de la Junta de Calificación Regional del Meta, para que califique su
pérdida de capacidad laboral y así poder reclamar la indemnización
correspondiente.
2.     Trámite de primera instancia y respuesta de
la accionada.
6.
El 22 de octubre de
2019 el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Villavicencio admitió la acción de
tutela y vinculó, de oficio, a la Junta de Calificación de Invalidez del Meta.[13]
-
Seguros Mundial S.A
7.
El 24
de octubre de 2019, Ariel
Cárdenas Fuentes, Asesor jurídico de Seguros Mundial S.A, dio respuesta a la
acción de tutela.[14]
Señaló que la Superintendencia Financiera[15] estableció que no corresponde a las
aseguradoras pagar los honorarios de las juntas de calificación de invalidez,
pues de conformidad con el artículo 2.2.5.1.16 del Decreto 1072 de 2015 estos
deben ser cancelados por quien solicita la calificación, en este caso, por el
accionante. El inciso segundo del artículo en mención, dispone un solo evento
en el que le correspondería asumir a la aseguradora el pago de los honorarios y
es cuando la Junta Regional de Invalidez actúa como perito por solicitud de las
mismas compañías de seguros, evento que no se cumple en la presente acción de
tutela. Agregó que según la Superintendencia Financiera, la obligación del
asegurador del SOAT se limita al pago indemnizatorio a quienes acrediten ser
beneficiarios, por ende, la obligación del interesado es la demostración de la
ocurrencia del siniestro.[16]
Además, el dictamen de pérdida de capacidad laboral podía ser expedido por
cualquiera de las entidades establecidas en el artículo 142 del Decreto-ley 019
de 2012.[17]
Concluyó señalando que la acción de tutela debe declararse improcedente al no satisfacer
el requisito de subsidiariedad, como quiera que se trata de una pretensión
estrictamente económica, que debe ser resuelta por la jurisdicción ordinaria.[18]
-
Junta
Regional de Calificación de Invalidez del Meta
8.
El 24
de octubre de 2020, Yolima
Zapata Vasco, Directora Administrativa y Financiera de la Junta de Calificación
de Invalidez del Meta, [19]
dio respuesta a la acción de tutela[20].
En su escrito afirmó que no le constan los hechos narrados por el actor y que
no existe en la Junta Regional documento alguno relacionado con los mismos. Por
otro lado, solicitó ser desvinculada del trámite de tutela.
3. Los fallos objeto de revisión
-
Sentencia de primera
instancia
9.
Mediante fallo del 25
de octubre de 2019, el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Villavicencio, Meta
resolvió conceder el amparo de los derechos a la seguridad social y al mínimo
vital de Edson Jhoaho González Tilaguy. Argumentó que el caso cumple con el
presupuesto de subsidiariedad, pues las acciones procedentes ante la
jurisdicción civil no son idóneas y eficaces de cara a la especial condición
del accionante, el cual afirmó no contar con los recursos económicos para
asumir el costo de los honorarios de la Junta de Calificación de Invalidez,
como consecuencia de las lesiones sufridas en el accidente de tránsito que
afectaron su salud. En segundo lugar, señaló que la Corte Constitucional ha
establecido, en reiterada jurisprudencia, “que exigir los honorarios de las
J.C.I a los usuarios vulnera su derecho a la seguridad social, pues son las
entidades del sistema, como las aseguradoras, las que deben asumir el costo que
genere ese trámite ya que de lo contrario se denegaría el acceso a la seguridad
social de aquellas personas que no cuentas con recursos económicos”.[21]
Adicionalmente, sostuvo que le correspondía a Seguros Mundial probar que el
accionante contara con recursos suficientes para asumir el pago de los
honorarios, lo cual no ocurrió. Por lo tanto, le ordenó a la entidad accionada
asumir el pago de los honorarios ante la Junta de Calificación de Invalidez
Regional del Meta para que valore la pérdida de capacidad laboral al accionante
por el accidente de tránsito ocurrido el 13 de agosto de 2018. Asimismo,
determinó que la Junta de Calificación de Invalidez Regional del Meta no vulneró
los derechos del accionante.[22]
-
Impugnación
10.
El 30 de octubre de
2019, Seguros Mundial impugnó el fallo de primera instancia. En su escrito
reiteró los argumentos expuestos en la contestación a la acción de tutela.
Sostuvo que el
juez de primera instancia dejó de aplicar las normas que regulan el caso
(artículos 29 y 30 del Decreto 1352 de 2013). En particular, aseguró que el
accionante no acreditó haber culminado sus procesos de rehabilitación integral
y agotado el trámite ante la Entidad Promotora de Salud, Fondo de Pensiones o
ARL a la cual se encuentre afiliado, lo cual, de acuerdo con las normas citadas,
impide acudir directamente a la Junta de Calificación. En su parecer, la sentencia
de primera instancia modificó los términos de operación del seguro obligatorio
y el trámite de calificación de la pérdida de capacidad laboral de quienes
sufren accidentes de tránsito. Por lo tanto, solicitó revocar el amparo
concedido.[23]
-
Sentencia de
segunda instancia
11.
El Juzgado Tercero
Civil del Circuito de Villavicencio, mediante sentencia del 5 de diciembre de
2019, resolvió revocar la decisión de primera instancia y en su lugar denegar
el amparo solicitado. Señaló que “si bien Edson Jhoaho González Tilaguy
sufrió accidente de tránsito y la aseguradora es la que debe sufragar los
gastos de los honorarios ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez,
también es cierto que el accionante no cumplió con el requisito de inmediatez,
pues el accionante dejó transcurrir un año para radicar la solicitud de pago de
honorarios a la Junta Regional de Calificación de Invalidez ante Seguros
Mundial S.A, sin que justificara el motivo de su inactividad para iniciar los
trámites pertinentes ante la compañía de seguros” [24]
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
12.
La Sala Segunda de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para conocer los
fallos materia de revisión, de conformidad con la Constitución y las normas
reglamentarias;[25] y, en virtud del Auto del 14 de febrero
de 2020, proferido por la Sala de Selección Número dos de 2020,[26] que
escogió el expediente de la referencia para efectuar su revisión.
2. La acción de tutela es procedente
13.
Antes
de formular el problema jurídico, la Sala debe analizar la procedencia de la
acción de tutela interpuesta por Edson
Jhoaho González Tilaguy contra Seguros
Mundial S.A.
De manera
preliminar, advierte que en esta oportunidad se cumplen todos los requisitos de
procedencia, esto es, la legitimación por activa y pasiva, inmediatez y
subsidiariedad. A continuación se exponen los argumentos que sustentan dicha
conclusión.
14.
Edson Jhoaho González
Tilaguy puede presentar la acción de tutela,
al ser una persona que actúa en nombre propio, buscando la protección de sus
derechos fundamentales (legitimación por activa).[27]
Así mismo, la tutela puede dirigirse contra Seguros Mundial, entidad que
amparaba mediante el contrato de SOAT con la póliza No. 182565692[28] la motocicleta en la que el actor sufrió el accidente
y, a quien éste atribuye la presunta vulneración de sus derechos fundamentales.
La accionada es una entidad que, aunque es privada,[29]
desempeña un servicio de interés público en los términos del artículo 335 de la
Constitución,[30] el cual se
materializa mediante una relación contractual asimétrica en donde los usuarios
se encuentran en una condición de indefensión[31] (legitimación por
pasiva). De otra parte, la acción de tutela fue puesta oportunamente
porque entre el hecho presuntamente vulnerador, esto es, la comunicación en la
cual la accionada le informó al accionante que no asumiría los costos de los
honorarios de la Junta de Calificación de Invalidez,[32] y la
interposición de la misma el 18 de octubre de 2019, trascurrieron 16 días,
término que se estima más que oportuno para acudir al amparo constitucional
(inmediatez).[33]
15.
Finalmente, sobre el
requisito se subsidiariedad, la Sala advierte que al tratarse de una
controversia relacionada con un contrato de seguros, en principio, esta debería
ser resuelta por la jurisdicción ordinaria civil, en tanto el Legislador previó
la posibilidad de acudir a varias clases de procesos para el efecto, los cuales
se encuentran previstos en el Código General del Proceso y dependen del tipo de
controversia originada en la relación de aseguramiento.[34]
No obstante, esta Corporación ha admitido la procedencia excepcional de la
acción de tutela para pronunciarse sobre controversias surgidas con ocasión del
contrato de seguro, cuando, por ejemplo, (i) se verifica una grave
afectación de los derechos fundamentales de un sujeto de especial protección
constitucional, como ocurre en el caso de las personas con una considerable
pérdida de su capacidad laboral y que, además, no tienen ningún tipo de
ingreso; o (ii) en el supuesto en que, a pesar de la clara e inequívoca
demostración del derecho reclamado para hacer efectiva la póliza, el
incumplimiento de las obligaciones contractuales de la aseguradora, ocasiona
que se inicie proceso ejecutivo en contra del reclamante.[35]
16.
Teniendo en cuenta que
la acción de tutela busca que Seguros Mundial garantice la realización del dictamen
de pérdida de capacidad laboral al actor para poder acceder a la indemnización
por incapacidad permanente, en el marco de la póliza de un contrato de seguro;
y que las normas aplicables al Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito
(SOAT) están consagradas en el Decreto 056 de 2015, el Decreto Ley 633 de 1993
y en las disposiciones que regulan el contrato de seguro terrestre en el Código
de Comercio[36], el conflicto, en principio, debería
ser resuelto ante la jurisdicción ordinaria. Sin embargo, en el presente
asunto, dicho mecanismo no es eficaz, en los términos del numeral 1 del
artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, dadas las condiciones particulares del
peticionario quien: (i) debió someterse a un largo proceso de
recuperación a raíz de las secuelas que se originaron con el accidente de
tránsito, las cuales han afectado su actividad física, de salud y económica; (ii)
no tiene la capacidad de generar ingresos, pues declara estar imposibilitado
para desempeñar actividades productivas; y (iii) indica no contar con
recursos económicos que le permitan cubrir con los honorarios de la autoridad
competente para emitir el dictamen de pérdida de capacidad laboral requerido en
la reclamación de la indemnización pretendida, de hecho, actualmente no reporta
estar afiliado al Sistema de Seguridad Social en Salud.[37]
17.
Valoradas en conjunto
las circunstancias particulares del peticionario, la Sala concluye que no se
encuentra en la capacidad de sobrellevar un proceso ante un juez ordinario para
resolver su controversia, por lo cual se justifica la intervención de fondo del
juez constitucional. El requisito de subsidiariedad se halla entonces
satisfecho.
3. Problemas jurídicos y estructura de la
decisión
18.
Jhoaho González Tilaguy
pretende iniciar el trámite de reclamación de indemnización por incapacidad
permanente cubierto por la póliza del SOAT, para lo cual requiere un dictamen
de pérdida de capacidad laboral emitido por una autoridad competente, sin que a
la fecha dicha calificación le haya sido garantizada. Bajo este contexto, le
corresponde a la Sala Segunda de Revisión determinar si una empresa aseguradora
vulnera el derecho fundamental a la seguridad social de una persona que
pretende acceder a la indemnización por incapacidad permanente amparada por el
Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), al no garantizar la
emisión del dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral, bajo el
argumento que de acuerdo con la normatividad vigente no le corresponde asumir
dicha obligación, por un lado; y por el otro, al no asumir el pago de los
honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez competente para la
práctica de dicho dictamen. Para el efecto, la Sala se referirá a: (i) la
seguridad social como derecho fundamental, (ii) la regulación sobre el
reconocimiento de la indemnización por incapacidad permanente como resultado de
accidente de tránsito[38]
y (iii) los honorarios de las juntas de calificación de invalidez. Por último,
(iv) analizará el caso concreto.
4. La seguridad social como derecho
fundamental
19.
Una lectura armónica de
la Constitución Política permite afirmar que la seguridad social tiene una
doble connotación, por un lado, según lo establece el inciso 1º del artículo 48
Superior, constituye un “servicio público de carácter obligatorio”,
cuya dirección, coordinación y control está a cargo del Estado, actividades que
se encuentran sujetas a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad. El inciso 2º de ese mismo artículo, por su parte, dispone que se
“garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad
social”. Este derecho ha sido reconocido por instrumentos internacionales
como la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 (Art.22), la Declaración
Americana de los Derechos de la Persona (Art.16) y el Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (Art.9).
20.
La jurisprudencia
constitucional ha dispuesto que el derecho a la seguridad social “surge como un
instrumento a través del cual se le garantiza a las personas el ejercicio de
sus derechos subjetivos fundamentales cuando se encuentran ante la
materialización de algún evento o contingencia que mengüe su estado de
salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se
constituya en un obstáculo para la normal consecución de sus medios mínimos de
subsistencia a través del trabajo”[39]. Particularmente, ha
señalado que esta garantía hace referencia a los medios de protección que
brinda el Estado con la finalidad de salvaguardar a las personas y sus familias
de las contingencias que afectan la capacidad de generar ingresos suficientes
para vivir en condiciones dignas y enfrentar circunstancias como la enfermedad,
la invalidez o la vejez.[40]
Así pues, la importancia de este derecho se desprende de su íntima relación con
el principio de dignidad humana, puesto que permite a las personas asumir las situaciones difíciles que obstaculizan el
desarrollo de actividades laborales y la recepción de los recursos que les
permitan ejercer sus derechos subjetivos.
5. Regulación sobre el reconocimiento de la
indemnización por incapacidad permanente con ocasión de accidentes de tránsito
21.
Debido a la incidencia
que tienen los accidentes de tránsito en la salud de las personas, el Estado
previó un Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), para los
vehículos automotores “cuya finalidad es amparar la muerte o los daños
corporales que se causen a las personas implicadas en tales eventos, ya sean
peatones, pasajeros o conductores, incluso en los casos en los que los
vehículos no están asegurados” [41].[42]
22.
Las normas aplicables
al Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito, se encuentran contempladas en
el capítulo IV, de la parte VI del Decreto Ley 663 de 1993[43] y en el
título II del Decreto 056 de 2015,[44]
el cual se ocupa de los seguros de daños corporales causados a personas en
accidentes de tránsito. Además, aquellos vacíos o lagunas que no se encuentren
regulados dentro las normas referidas, deberán suplirse con lo previsto en el
contrato de seguro terrestre del Código de Comercio, según remisión expresa del
artículo 192 del Decreto Ley 663 de 1993.
23.
El numeral 2 del
artículo 192 del Decreto Ley 663 de 1993, establece los objetivos del seguro
obligatorio de daños corporales que se causen con ocasión a los accidentes de
tránsito, entre los que se encuentran “a. Cubrir la muerte o los daños
corporales físicos causados a las personas; los gastos que se deban sufragar
por atención médica, quirúrgica, farmacéutica, hospitalaria, incapacidad
permanente; los gastos funerarios y los ocasionados por el transporte de las
víctimas a las entidades del sector salud;[…] y d. La profundización y
difusión del seguro mediante la operación del sistema de seguro obligatorio de
accidentes de tránsito por entidades aseguradoras que atiendan de manera
responsable y oportuna sus obligaciones”.
24.
Particularmente, el
Decreto 056 de 2015 en su artículo 12 refiere:
“Artículo 12. Indemnización por incapacidad
permanente. Es el valor a reconocer, por una única vez, a la víctima de un
accidente de tránsito, de un evento catastrófico de origen natural, de un
evento terrorista o de los que sean aprobados por el Ministerio de Salud y
Protección Social en su calidad de Consejo de Administración del Fosyga, cuando
como consecuencia de tales acontecimientos se produzca en ella la pérdida de su
capacidad para desempeñarse laboralmente”.
25.
Lo anterior fue
reiterado por el artículo 2.6.1.4.2.6 del Decreto 780 de 2016,[45] el cual
dispone que, el beneficiario y legitimado para solicitar por una sola vez la
indemnización por incapacidad permanente, es la víctima de un accidente de
tránsito, cuando se produzca en ella alguna pérdida de capacidad laboral como
consecuencia de tal acontecimiento.
26.
A su vez, el artículo
2.6.1.4.3.1 del Decreto 780 de 2016, expresamente indica que para radicar la
solicitud de indemnización por incapacidad permanente ocasionada por un
accidente de tránsito es necesario aportar:
“1. Formulario de reclamación que para el
efecto adopte la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social
del Ministerio de Salud y Protección Social debidamente diligenciado.
2. Dictamen de calificación de pérdida
de capacidad laboral en firme emanado de la autoridad competente de acuerdo a
lo establecido en el artículo 142 del Decreto-ley 019 de 2012, en el que se
especifique el porcentaje de pérdida de capacidad laboral.
3. Epicrisis o resumen clínico de atención
según corresponda, cuando se trate de una víctima de accidente de tránsito.
4. Epicrisis o resumen clínico de atención
expedido por el Prestador de Servicios de Salud y certificado emitido por el
Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres, en el que conste que la
persona atendida fue víctima de eventos catastróficos de origen natural o de
eventos terroristas.
5. Cuando la reclamación se presente ante
el Fosyga, declaración por parte de la víctima en la que indique que no se
encuentra afiliado al Sistema General de Riesgos Laborales y que no ha recibido
pensión de invalidez o indemnización sustitutiva de la misma por parte del
Sistema General de Pensiones.
6. Sentencia judicial ejecutoriada en la
que se designe el curador, cuando la víctima requiera de curador o
representante.
7. Copia del registro civil de la víctima,
cuando esta sea menor de edad, en el que se demuestre el parentesco con el
reclamante en primer grado de consanguinidad o sentencia ejecutoriada en la que
se designe el representante legal o curador.
8. Poder en original mediante el cual la
víctima autoriza a una persona natural para que presente la solicitud de pago
de la indemnización por incapacidad” (énfasis fuera del texto original).
27.
Asimismo, el
parágrafo 1º del artículo 2.6.1.4.2.8 del citado Decreto 780 con relación a la
valoración de la pérdida de capacidad laboral, dispone que “[l]a
calificación de pérdida de capacidad será realizada por la autoridad
competente, de acuerdo a lo establecido en el artículo 41 de la Ley 100 de
1993, modificado por el artículo 142 del Decreto-ley 019 de 2012 y se ceñirá al
Manual Único para la pérdida de capacidad laboral y ocupacional vigente a la
fecha de la calificación”.
28.
De este modo, el
artículo 41 de la Ley 100 de 1993[46], modificado por el artículo 142 del
Decreto Ley 019 de 2012[47], que regula la calificación del estado
de invalidez, estableció en su inciso segundo las autoridades competentes para
determinar la pérdida de capacidad laboral:
“(…) Corresponde al Instituto de Seguros
Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las
Administradoras de Riesgos Profesionales - ARP-, a las Compañías de
Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades
Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad la
pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el
origen de estas contingencias. En caso de que el interesado no esté de acuerdo
con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10)
días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de
Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días
siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación
de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días. Contra dichas
decisiones proceden las acciones legales (…)” (Énfasis añadido)
29.
De acuerdo con lo
anterior, les corresponde a las administradoras de fondos de pensiones, a las
administradoras de riesgos laborales, a las compañías de seguros que asuman el
riesgo de invalidez y muerte y a las entidades promotoras de salud realizar, en
una primera oportunidad, el dictamen de pérdida de capacidad laboral y
calificar el grado de invalidez. En caso de existir inconformidad del
interesado, la Entidad deberá solicitar a la Junta Regional de Calificación de
Invalidez la revisión del caso, decisión que será apelable ante la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez. Esto significa que, antes que nada, es
competencia del primer conjunto de instituciones mencionadas la práctica del
dictamen de pérdida de capacidad laboral y la calificación del grado de
invalidez. En términos generales, solamente luego, si el interesado se halla en
desacuerdo con la decisión, el expediente debe ser remitido a la Junta Regional
de Calificación de Invalidez para que se pronuncie y, de ser impugnado el
correspondiente concepto técnico, corresponderá resolver a la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez.
30.
De otra parte, la Sala
subraya que, en primera oportunidad, la emisión del dictamen constituye una
obligación a cargo no solo de las entidades tradicionales del sistema de
seguridad social, como los fondos de pensiones, las administradoras de riesgos
laborales y las entidades promotoras de salud. En los términos indicados, ese
deber también recae en las compañías de seguros que asuman el riesgo de
invalidez y muerte, cuando el examen tenga relación con la ocurrencia del
siniestro amparado mediante la respectiva póliza. Esto implica, a propósito del
asunto que se debate en la presente acción de tutela, que las empresas
responsables del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito tienen también la
carga legal de realizar, en primera oportunidad, el examen de pérdida de
capacidad laboral y calificar el grado de invalidez de quien realiza la
reclamación.
31.
Como se indicó en los
fundamentos anteriores, mediante el aseguramiento de accidentes de tránsito, se
busca una cobertura, entre otros riesgos, frente a daños físicos que se puedan ocasionar a las personas,
los gastos que se deban sufragar por atención médica, quirúrgica, farmacéutica,
hospitalaria y la incapacidad permanente. En este sentido, las empresas
que expiden las pólizas de accidente de tránsito son entidades competentes para determinar la pérdida de capacidad
laboral de los afectados, de conformidad con el citado artículo 41 de la Ley
100 de 1993, modificado por el artículo 142 del Decreto Ley 19 de 2012.  Esta
norma prevé que las compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez se
encuentran en dicha obligación, naturaleza que precisamente poseen las empresas
responsables de la póliza para accidentes de tránsito. Asimismo, la compañía
aseguradora cuenta con la posibilidad de remitir al solicitante de manera
directa ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez competente
para ser calificado en primera instancia, y si esta decisión es impugnada, conocerá
la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en segunda instancia.[48]
32.
Lo anterior fue
precisado, en la Sentencia T-400 de 2017[49] en la que se resolvió el caso de una
persona que, con ocasión de un accidente de tránsito, pretendía acceder a la
indemnización por incapacidad permanente cubierta por el SOAT, sin que contara
con los medios económicos para cubrir los honorarios de la Junta Regional de
Calificación, por lo que solicitó mediante la acción constitucional que la
compañía aseguradora solventara dicho emolumento. Antes de resolver el debate
acerca de la responsabilidad sobre el pago de los referidos honorarios, la
Corte clarificó que la accionada tenía la responsabilidad directa de
garantizar, en primera oportunidad, el documento requerido por la accionante.
Advirtió que la Empresa de Seguros es la obligada a realizar el dictamen de
calificación de pérdida de capacidad laboral en primera oportunidad, según lo
establecido por el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, como entidad aseguradora
que asumió el riesgo de invalidez y muerte. Puesto que la demandada no había
procedido de conformidad, la Sala Octava concluyó que se había vulnerado el
derecho fundamental a la seguridad social de la accionante. Como consecuencia,
en una de las órdenes emitidas, dispuso que la compañía demandada debía
efectuar el examen de pérdida de capacidad laboral a la peticionaria[50].
33.
En suma, de la
regulación sobre el reconocimiento de la indemnización por incapacidad
permanente a causa de accidentes de tránsito, pueden sintetizarse las
siguientes reglas:
(i) Para acceder a la indemnización por
incapacidad permanente amparada por el SOAT, es indispensable allegar
el dictamen médico proferido por la autoridad competente.
(ii) Dentro de las autoridades competentes para determinar,
en primera oportunidad, la pérdida de capacidad laboral, enunciadas en el
inciso segundo del artículo 41 de la Ley 100, modificado por el artículo 142
del Decreto Ley 19 de 2012, se encuentran las compañías de seguros que asuman
el riesgo de invalidez y muerte.
(iii) Dado que las empresas responsables del Seguro Obligatorio de
Accidentes de Tránsito asumen, entre otros riesgos, el de incapacidad
permanente, tienen también la carga legal de practicar, en primera oportunidad,
el examen de pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez del
asegurado, orientado a acceder a la indemnización por incapacidad
permanente amparada por el SOAT.
6. Los honorarios de los miembros de las
juntas de calificación de invalidez
34.
Las Juntas Regionales y
Nacional de Calificación de Invalidez son organismos del sistema de la
seguridad social integral del orden nacional de creación legal, adscritas al
Ministerio del Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo
de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con
autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones
son de carácter obligatorio. Dentro de sus principales funciones se encuentra,
tal como su nombre lo indica, la de emitir dictámenes de pérdida de capacidad
laboral, previo estudio del expediente y valoración del paciente.[51] Este
dictamen permite el reconocimiento y pago de ciertas prestaciones sociales a
quienes han sufrido una disminución en su capacidad laboral. De ahí que sea
indispensable poder acceder a dicha calificación.
35.
Los integrantes de las
juntas de calificación de invalidez no reciben salario sino honorarios.
Siguiendo lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley 1562 de 2012[52], estos
corren a cargo de la Administradora del Fondo de Pensiones o la Administradora
de riesgos laborales. En la Sentencia C-164 de 2000[53], la Corte
determinó que el Estado debe proteger a las personas que por su condición
física, económica o mental se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta. Por lo tanto, debe procurar por un equilibrio en el sistema de
seguridad social, de tal manera que se materialicen los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad (Art. 48 C.P.); y, en consecuencia,
debe procurar que quienes cuenten con los recursos económicos para costear el
examen de su evaluación física o mental, paguen por ello. En virtud de lo anterior,
advirtió que no resulta constitucionalmente admisible que la prestación de un
servicio esencial en materia de seguridad social, como lo es el examen de
pérdida de capacidad laboral, quede condicionado a un pago pues con ello se “elude
la obligatoriedad y la responsabilidad del servicio público, y promueve la
ineficiencia y la falta de solidaridad de las entidades de seguridad social, a
la vez que convierte en ilusorio el principio de la universalidad”.[54] Bajo este
mismo razonamiento, la Corte declaró inexequible el Decreto Legislativo 074 de
2010, por reglamentar que para poder acceder a la indemnización por incapacidad
permanente, quien requería de la valoración por parte de la Junta de
Calificación de Invalidez debía asumir el costo de los honorarios.[55]
36.
De manera pacífica y
reiterada,[56]
en sede de control concreto, la Corte ha determinado que la ausencia de recursos
económicos para pagar el costo de la valoración no puede constituirse en una
barrera para el acceso a la seguridad social, el cual es un servicio público de
carácter obligatorio y un derecho irrenunciable. Este derecho, además, “se funda sobre el principio
de solidaridad, estipulado en el artículo 2º de la Ley 100 de 1993“Es la práctica de la mutua ayuda entre las personas,
las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo
el principio del más fuerte hacia el más débil.”. Esto quiere decir, según la Sentencia C-529 de 2010,
que las contingencias que afecten el mínimo vital y que no puedan ser cubiertas
por la persona que la padeció, se deben cubrir a través del esfuerzo de todos
los miembros de la sociedad, pues de no ser así, el sistema de seguridad social
sería inoperante.”[57]
37.
Al respecto, la Sentencia T-045 de 2013[58]
señaló que “las Juntas de Calificación de Invalidez, tienen derecho a
recibir el pago de sus honorarios; sin embargo, va en contra del derecho
fundamental a la seguridad social exigir a los usuarios asumir el costo de los
mismos como condición para acceder al servicio, pues son las entidades
del sistema, ya sea la entidad promotora de salud a la que se
encuentre afiliado el solicitante, el fondo de pensiones, la administradora
o aseguradora, la que debe asumir el costo que genere este trámite,
para garantizar de manera eficiente el servicio requerido.” (Énfasis
añadido)
38.
En suma, de acuerdo con el artículo 17 de la Ley 1562 de
2012, quienes deben asumir el pago de los honorarios de las Juntas de
Calificación de Invalidez son las entidades
Administradoras de Fondos de Pensión o las Administradoras de Riesgos
Laborales, “ya que al ser un servicio esencial en materia de seguridad
social, su prestación no puede estar supeditada al pago que haga el interesado,
pues este criterio elude el principio solidaridad al cual están obligadas las
entidades de seguridad social”[59]. No
obstante, el artículo 50 del Decreto 2463 de 2001 señala que el aspirante a
beneficiario puede sufragar los honorarios de la Junta de Calificación de
Invalidez y que podrá pedir su reembolso siempre y cuando se establezca un
porcentaje de pérdida de capacidad laboral. Por último, siguiendo la doctrina
constitucional de esta Corte, bajo este mismo criterio y dando alcance al
principio de solidaridad, las aseguradoras también podrán asumir el pago de los
honorarios de las Juntas de Calificación de Invalidez cuando el beneficiario
del seguro no cuente con recursos económicos que le permitan sufragar los
honorarios sin que ello afecte su mínimo vital, contribuyendo así a la eficiente
operatividad del sistema de seguridad social.
39.
Con base en los
parámetros enunciados, la Sala pasará a resolver el caso concreto.
7. El accionante tiene derecho a que la
accionada practique, en primera oportunidad, el dictamen de pérdida de
capacidad laboral
40.
Seguros Mundial vulneró
el derecho fundamental a la seguridad social de Edson Jhoaho González Tilaguy,
al no garantizar la realización del dictamen de pérdida de capacidad laboral
que requiere para iniciar el trámite de reconocimiento de indemnización por
incapacidad permanente, cubierto por el SOAT a las víctimas de accidentes de
tránsito.
41.
Recuérdese que el
accionante busca acceder a la indemnización por incapacidad permanente que
cubre el SOAT del vehículo en el que se movilizaba cuando sufrió el accidente
del que fue víctima. Para ello, es necesario aportar un dictamen de
calificación de pérdida de capacidad laboral. No obstante, no ha conseguido
obtener dicho concepto pues para ser valorado por la Junta Regional de
Calificación de Invalidez, entidad que considera es la competente para realizar
dicho análisis, debe cancelar unos honorarios equivalentes a un salario mínimo
legal mensual vigente, y no cuenta con los recursos económicos para costearlo.
42.
Lo anterior da cuenta
de los diferentes obstáculos a los que se ha visto enfrentado el accionante
para poder iniciar la reclamación de indemnización por incapacidad permanente
que cubre el SOAT. También queda claro que, la vulneración de su derecho
fundamental a la seguridad social es imputable a la entidad accionada en tanto
no ha garantizado la práctica de la valoración de la pérdida de capacidad
laboral, pues ha incumplido con su deber de realizar una primera valoración; y
con ello ha impedido al accionante tramitar su solicitud ante esa misma
entidad.
43.
Seguros Mundial
argumentó que no tiene la obligación de asumir los costos de los honorarios de
la Junta de Calificación de Invalidez. No obstante, tal como se indicó en la
parte motiva de esta Sentencia –ver supra párrafos 21 a 33- corresponde
a las administradoras de fondos
de pensiones, a las administradoras de riesgos laborales, a las compañías de
seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y a las entidades promotoras
de salud realizar un primer dictamen de pérdida de capacidad laboral y
calificar el grado de invalidez. Solo si el interesado se halla inconforme con
la decisión, el expediente debe ser remitido a la Junta Regional de
Calificación de Invalidez para que se pronuncie y, de ser impugnado,
corresponderá resolver a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
44.
En este mismo sentido,
para la Sala no resulta admisible el argumento de la accionada presentado en la
impugnación del fallo de primera instancia, según el cual, antes de acudir a la
Junta de Calificación el accionante debe haber culminado los procesos de
rehabilitación integral y agotado el trámite ante la EPS o ARL a la cual se
encuentre afiliado
(artículos 29 y 30 del Decreto 1352 de 2013). Con ello, Seguros Mundial olvida
que lo que pretende el accionante es acceder a la indemnización por incapacidad
permanente que cubre el SOAT. Por lo tanto, la situación está regulada en el  Decreto Ley 663 de 1993[60], en el
título II del Decreto 056 de 2015[61]
y el  Decreto 780 de 2016[62];
normas según las cuales, la solicitud de indemnización por incapacidad
permanente ocasionada por un accidente de tránsito debe incluir, entre otros,
un dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral emanado de la
autoridad competente de acuerdo a lo establecido en el artículo 142 del
Decreto-ley 019 de 2012, y, se reitera, las compañías de seguros que asuman el
riesgo de invalidez y muerte son una de las entidades competentes para el
efecto.
45.
Así entonces, la
entidad accionada desconoce que hace parte de las autoridades competentes para
determinar una primera valoración de la pérdida de capacidad laboral, tal como
lo dispone el artículo 41 de la Ley 100, modificado por el artículo 142 del
Decreto Ley 19 de 2012. En sentido similar, no ha reparado en que, al asumir, entre
otros riesgos, el de incapacidad permanente, las empresas responsables del SOAT
tienen la carga legal de practicar, en primera oportunidad, el examen de pérdida
de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez del peticionario, puesto
que ese concepto técnico está directamente relacionado con la ocurrencia del
siniestro amparado mediante la póliza emitida.[63]
46.
Al margen de la errada
aproximación del accionante entorno a cuál es la entidad competente para
determinar, en un primer momento, su pérdida de capacidad laboral; lo cierto es
que la compañía de seguros accionada tiene un claro deber legal y ha omitido su
cumplimiento. Lo anterior ha significado para el accionante una vulneración de
su derecho a la seguridad social que, según se precisó, supone una respuesta
del Estado frente a eventos o continencias que disminuyan su estado de salud,
calidad de vida y capacidad económica, o que creen barreras para poder
desempeñar sus actividades laborales normales.
8. El accionante tiene derecho a que la
accionada pague los honorarios de la Junta de Calificación de Invalidez, dada
su condición de vulnerabilidad económica
47.
Antes bien, si luego de
ser calificado por la entidad aseguradora, el accionante no estuviese de
acuerdo con el dictamen, corresponde a dicha Entidad solicitar a la Junta
Regional de Calificación de Invalidez la revisión del caso, decisión que será
apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. En ese escenario,
y siguiendo lo dispuesto por el artículo 50 del Decreto 2463 de 2001, el
aspirante a ser beneficiario puede asumir el valor de los honorarios, con la
salvedad que estos podrían ser reembolsados si la Junta de Calificación de
Invalidez dictamina la pérdida de capacidad laboral. No obstante, la doctrina
constitucional ha señalado que, “imputar tal pago al aspirante beneficiario
(aunque se pueda solicitar su reembolso), en algunas oportunidades resulta
desproporcional, pues si bien agiliza el procedimiento ante las Juntas de
Calificación para quienes cuentan con recursos económicos, restringe el acceso
a la seguridad social de las personas que carecen de los mismos [...].”[64]
48.
De ahí que la Corte haya determinado que las compañías
aseguradoras deban asumir el costo de los honorarios de las juntas de
calificación de invalidez, en caso de que sea impugnada la decisión adoptada
por estas en una primera oportunidad, siempre que esté demostrada la
incapacidad económica del asegurado (ver supra párrafos 34 a38), tal
como ocurre en el caso bajo estudio.
49.
Para la Sala Segunda de
Revisión es claro que existe una vulneración del derecho fundamental a la
seguridad social del accionante, imputable a la entidad accionada, en tanto no
ha realizado el examen de pérdida de capacidad laboral en virtud de lo
dispuesto en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo
142 del Decreto Ley 19 de 2012.  Por lo tanto, concederá el amparo invocado por
el actor y ordenará que, dentro de los siete días siguientes a la notificación
de la presente providencia, en caso de que no se le haya practicado, lleve a
cabo el examen de pérdida de capacidad laboral del señor Edson Jhoaho González
Tilaguy, con el fin de que pueda tramitar la solicitud de indemnización por
incapacidad permanente. Asimismo, deberá pagar los honorarios de la Junta
Regional de Calificación de Invalidez en caso de que dicha decisión sea
impugnada; así como los de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez si
hubiere lugar a la apelación del dictamen.
7. Síntesis de la decisión
50.
Edson Jhoaho González
Tilaguy acudió a la acción de tutela buscando la garantía de sus derechos a la
seguridad social y al mínimo vital que considera vulnerados por Seguros Mundial
S.A. El accionante sufrió un accidente de tránsito y para poder acceder al reconocimiento
de una indemnización por incapacidad permanente, cubierta por el SOAT, debe
aportar un dictamen de pérdida de capacidad laboral. Sin embargo, no cuenta con
los recursos para costear los honorarios de la Junta de Calificación de
Invalidez.
51.
Luego de establecer que
la acción de tutela cumple con todos los requisitos de procedencia formal, la
Sala se propuso determinar si Mundial de Seguros vulneró el derecho fundamental
a la seguridad social del accionante, al no garantizar la realización del dictamen
de pérdida de capacidad laboral.  Al respecto encontró que, dentro de las
autoridades competentes para determinar, en primera oportunidad, la pérdida de
capacidad laboral, enunciadas en el inciso segundo del artículo 41 de la Ley
100, modificado por el artículo 142 del Decreto Ley 19 de 2012, se encuentran las
compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte. En este
sentido, precisó que, en tanto las empresas prestadoras del SOAT se hacen
responsables, entre otros riesgos, del de incapacidad permanente, tienen
también la carga legal de practicar, un primer examen de pérdida de capacidad
laboral, vinculado a la ocurrencia del siniestro amparado mediante la póliza
por ellas emitidas.
52.
En consecuencia,
consideró que la accionada en este caso, que asumió el riesgo de invalidez y muerte por
accidente de tránsito, en virtud del contrato de SOAT, es la entidad que debe
determinar en primer lugar la pérdida de capacidad laboral del accionante, para
que el mismo pueda continuar el trámite de su reclamación. Tras advertir que la
accionada no ha cumplido con dicho deber, la Sala halló vulnerado el derecho
fundamental a la seguridad social del accionante y, por lo tanto, revocará la
sentencia proferida por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio
que negó el amparo, y en su lugar confirmará parcialmente la providencia de
primera instancia dictada por el Juzgado Séptimo Civil Municipal de
Villavicencio, en tanto concedió el amparo al derecho a la seguridad social del
accionante. No obstante, siguiendo las consideraciones expuestas, ordenará a
Seguros Mundial S.A. que realice el examen de pérdida de capacidad laboral a Edson
Jhoaho González Tilaguy, si aún no lo ha hecho. También dispondrá que, en caso
de ser impugnada su decisión, deberá pagar los honorarios de la Junta Regional
competente y Nacional de Calificación de Invalidez.
III. DECISIÓN
53.
Una compañía de Seguros
vulnera el derecho a la seguridad social al omitir su deber de realizar, en
primer lugar, el examen de pérdida de capacidad laboral a sus asegurados,
cuando asume el riesgo de invalidez y muerte por accidente de tránsito, en
virtud de un contrato de SOAT, tal como lo dispone el artículo 41 de la Ley
100, modificado por el artículo 142 del Decreto Ley 19 de 2012. Asimismo, dicha
entidad debe sufragar los costos de los honorarios de la Junta Regional de
Calificación de Invalidez en caso de que dicha decisión sea impugnada; así como
los de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez si hubiere lugar a la
apelación del dictamen; cuando esté demostrado que el asegurado carece de
recursos económicos para asumirlos directamente.
54.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero. - REVOCAR la sentencia
proferida el 5 de diciembre de 2019 por el Juzgado Tercero Civil del Circuito
de Villavicencio, en segunda instancia, y CONFIRMAR parcialmente la
providencia emitida el 25 de octubre de 2019 por el Juzgado Séptimo Civil
Municipal de Villavicencio, en primera instancia, en tanto concedió el amparo
al derecho fundamental a la seguridad social de Edson Jhoaho González Tilaguy.
Segundo. - ORDENAR a Seguros Mundial S.A. que dentro de los siete (7)
días siguientes a la notificación de la presente providencia y, en caso de que
no se le haya practicado, realice el examen de pérdida de capacidad laboral al
señor Edson Jhoaho González Tilaguy, con la finalidad de que pueda tramitar su
reclamación de indemnización por incapacidad permanente. En caso de que dicho
dictamen sea impugnado, deberá asumir los
honorarios del examen de pérdida de capacidad laboral que se adelantará ante la
Junta Regional de Calificación de Invalidez y si esta decisión a su vez es
apelada, también deberá asumir los honorarios de la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez.
Tercero.
-DEVOLVER al Juzgado de primera
instancia el expediente digitalizado para darle el trámite respectivo. Una vez
se retomen actividades normales, la Secretaría General de la Corte
Constitucional deberá REMITIR el expediente físico.
Cuarto.
-LIBRAR las comunicaciones -por Secretaría General
de la Corte Constitucional-, y disponer las notificaciones a las partes -a
través del Juez de tutela de instancia-, previstas en el artículo 36 del
Decreto Ley 2591 de 1991.
Cópiese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El folio 4 del cuaderno 1 corresponde a un copia cédula de
ciudadanía del accionante en la que consta que nació el 14 de marzo de 1997.
[2] Así consta en el Certificado de Ocurrencias que obra a folio 4,
reverso, del cuaderno 1.
[3] Historia clínica folios 4, reverso, a 8. La historia clínica
evidencia que fue ingresado a la clínica el 13 de agosto de 2018.
[4] Folio 5, cuaderno.
[5] Folio 7, cuaderno 1.
[6] Folio 8, cuaderno 1.
[7] Copia póliza SOAT.
(Folio 4, cuaderno 1)
[8] Folio 6, cuaderno 1.
[9] El accionante aportó copia de la petición radicada ante Seguros
Mundial. (Folio 9, cuaderno 1).
[10] Respuesta a
la petición. (Folio 10, cuaderno 1).
[11] Citó las
sentencias T- 033 de 2004, T-431 de 2009, T-208 de 2010, T-322 de 2011, T-056
de 2014, T-349 de 2015, y T-400 de 2017. En particular, señaló:
[12] Artículo 48 de la Constitución Política; Ley 1562 del 2012 artículo
18; artículos 42 y 43 de la ley 100 de 1993. También mencionó la Convención Interamericana
de Derechos Humanos y la Convención Americana sobre Derechos Económicos Sociales
y Culturales.
[13]  Auto de admisión de tutela de fecha 22 de octubre de 2019. (Folio
12, cuaderno 1). Oficios de fecha 23 de octubre de 2019: a) Oficio N° 3879 por
el cual se notifica a la Junta de Calificación de Invalidez del Meta de su
vinculación a la acción de tutela (folio 13, cuaderno 1) y b) oficio N°  3881
por el cual se notifica a la aseguradora Seguros mundial S.A la admisión de
tutela. (Folio 15, cuaderno 1) Oficios de fecha 23 de octubre de 2019
[14] (Folio 21 a 28, cuaderno 1).
[15] Concepto N° 2019009983-004 del 2019 Superintendencia Financiera. El
texto del mismo fue aportado al proceso y consta en los folios 24 a 28 del
cuaderno 1.
[16] Artículo 1077, Carga de la prueba: Corresponderá al asegurado demostrar
la ocurrencia del siniestro, así como la cuantía de la pérdida si fuere el
caso. El asegurador deberá demostrar los hechos o circunstancias excluyentes de
su responsabilidad.
[17] Artículo 142 del
Decreto-ley 019 de 2012:  Instituto de Seguros Sociales, Administradora
Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos
Profesionales - ARP-, a las Compañías de Seguros y a las Entidades Promotoras
de Salud EPS).
[18] Respuesta
acción de tutela. (Folio 23, cuaderno 1).
[19] Acta de
posesión del cargo como miembro oficial. (Folio 31, cuaderno 1).
[20] Respuesta
acción de tutela. (Folio 30, cuaderno 1).
[21] Sentencia T-045
de 2013.
[22] Fallo de tutela. (Folio 46 a 51, cuaderno 1).
[23] Impugnación.
(Folio 58 a 61, cuaderno 1).
[24] Sentencia de
segunda instancia. (Folio 3 a 5, cuaderno 2).
[25] En particular los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
[26] Conformada por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y
el magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo.
[27] Según lo dispuesto por el artículo 86 constitucional, todas las
personas pueden interponer acción de tutela ante los jueces para la protección de
sus derechos fundamentales, bien sea directamente o por medio de otra persona
que actúe a su nombre. Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991
establece que dicha acción constitucional “podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos”.
[28] Folio 4, cuaderno 1.
[29] El artículo 86 de la Constitución establece que la acción de tutela
puede promoverse por la vulneración o amenaza de derechos fundamentales por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública y particulares encargados de
la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y
directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se
halle en estado de subordinación o indefensión.
[30] El artículo 335 de la Constitución Política determina que “[l]as
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que
se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de
interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado,
conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en
estas materias y promoverá la democratización del crédito”.
[31] La jurisprudencia constitucional ha establecido en diferentes
ocasiones que la acción de tutela procede contra las entidades del sistema
financiero y las aseguradoras, debido a que estas desempeñan actividades de
interés público que se materializan a partir de relaciones contractuales en
donde tienen posiciones dominantes. Lo anterior implica que los usuarios de
estas entidades se encuentran en un estado de indefensión, en razón de la asimetría
de la relación contractual que se origina, derivada de la imposibilidad de los
mismos a negociar y actuar en condiciones de igualdad. Es por ello, que contra
estas entidades procede la acción constitucional, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991. Ver sentencias T- 003 de
2020. M.P. Diana Fajardo Rivera; T-400 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos; T-501
de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-370 de 2015. M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y T-813 de 2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[32] La respuesta a la petición del actor tiene fecha del 2 de octubre
de 2019. (Folio 10, cuaderno 1).
[33] La jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de
tutela debe interponerse en un término oportuno, justo y razonable, esto es,
cumplir con el requisito de inmediatez. Este requisito responde a la pretensión
de “protección inmediata” de los derechos fundamentales de este medio
judicial, que implica que, pese a no existir un término específico para acudir
al juez constitucional, las personas deben actuar diligentemente y presentar la
acción en un tiempo razonable.
[34] Sobre las vías adecuadas para dirimir las controversias surgidas
con ocasión del contrato de seguro, en la Sentencia T-442 de 2015. M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez, se determinó que: “los medios judiciales adecuados
para tramitar las controversias que puedan originarse con ocasión de un
contrato de seguros, son esencialmente los procesos declarativos que, en el
contexto del Código General del Proceso, incluirían el verbal o el verbal
sumario, según la cuantía (artículos 368 a 385, así como 390 a 394, y 398 del
Código General del Proceso) o el proceso ejecutivo (artículo 422 ibídem) en los
casos descritos en el artículo 1053 del Código de Comercio”.
[35] Sentencia T-501 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[36] Según lo establece el numeral 4º del artículo 192 del Decreto Ley
633 de 1993, por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero y se modifica su titulación y numeración.
[37] La afirmación de la falta de capacidad económica del accionante se
puede inferir como cierta, pues obra consultada la Base de Datos Única de
Afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud, el actor no cuenta con
ninguna afiliación activa en el sistema.
[38] En esta oportunidad la Sala se remite a las consideraciones
expuestas en la Sentencia T-003 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera. En esa
oportunidad, se estudió un caso idéntico al que ahora ocupa su atención. El
accionante había sufrido un accidente de tránsito y Seguros Generales
Suramericana S.A. no había garantizado la realización del dictamen de pérdida
de capacidad laboral que requería para poder iniciar el trámite de
reconocimiento de indemnización por incapacidad permanente, cubierto por el
SOAT.
[39] Sentencia
T-690 de 2014. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[40] Ver, entre
otras, las sentencias C-674 de 2014. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez y
T-400 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[41] Sentencia T-959
de 2005 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[42] La Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código
Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, modificada
por las Leyes 903 de 2004 y 1005 de 2006, el artículo 42 dispone: “SEGUROS
Y RESPONSABILIDAD. Para poder transitar en el territorio nacional todos
los vehículos deben estar amparados por un seguro obligatorio vigente. El
Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito, SOAT, se regirá por las normas
actualmente vigentes o aquellas que la (sic) modifiquen o sustituyan”. En
el mismo sentido se puede consultar el Decreto 663 de 1993, que actualizó el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, artículo 192 inciso 1º.
[43] Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero y se modifica su titulación y numeración
[44] Por el cual se establecen las reglas para el funcionamiento de la
Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito - ECAT y
las condiciones de cobertura, reconocimiento y pago de los servicios de salud,
indemnizaciones y gastos derivados de accidentes de tránsito, eventos
catastróficos de origen natural, eventos terroristas o los demás eventos
aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social en su calidad de
Consejo de Administración del Fosyga, por parte de la Subcuenta ECAT del FOSYGA
y de las entidades aseguradoras autorizadas para operar el SOAT.
[45] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del
Sector Salud y Protección Social. El cual compila algunas de las normas
establecidas en el Decreto 056 de 2015.
[46] Por la cual
se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.
[47] Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.
[48] Sentencia
T-400 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[49] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[50] En la decisión, la Corte advirtió: “[e]l Seguro Obligatorio de
Accidentes de Tránsito establece una indemnización por incapacidad permanente
para aquellos sujetos que hayan padecido daños corporales. Para que este amparo
sea reconocido y desembolsado, es obligatorio presentar de conformidad con el
artículo 2.6.1.4.3.1 del Decreto 780 de 2016, el certificado de pérdida de
capacidad laboral expedido por la autoridad competente según lo dispuesto en el
artículo 41 de la Ley 100 de 1993, que para el caso objeto de estudio sería la
entidad accionada QBE Seguros S.A., compañía de seguros que asumió el riesgo de
invalidez y muerte, quien deberá determinar en una primera oportunidad la
pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez de la accionante”.
[51] Artículo 2.2.5.1.4 del Decreto 1072 de 2015 “[p]or medio
del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo”, y
Ley 1562 de 2015 “[p]or la cual se modifica el sistema de riesgos laborales
y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional.” Sobre las
funciones de las juntas de calificación de invalidez puede ser consultada,
entre otras, la Sentencia C- 1002 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[52] “Artículo 17. Honorarios Juntas Nacional y
Regionales. Los honorarios que se deben cancelar a las Juntas
Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, de manera anticipada, serán
pagados por la Administradora del Fondo de Pensiones en caso de que la
calificación de origen en primera oportunidad sea común; en caso de que la
calificación de origen sea laboral en primera oportunidad el pago debe ser
cubierto por la Administradora de Riesgos Laborales, conforme a la
reglamentación que expida el Ministerio de Trabajo.// El Ministerio de Trabajo
dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente ley,
reglamentará la materia y fijará los honorarios de los integrantes de las
juntas.
Parágrafo.
Las juntas de calificación percibirán los recursos de manera anticipada, pero
los honorarios de los integrantes sólo serán pagados hasta que el respectivo
dictamen haya sido expedido y entregado, recursos que deben ser diferenciados y
plenamente identificables en la contabilidad.”
[53] M.P. José Gregorio Hernández Galindo. S.V. Eduardo Cifuentes
Muñoz, A.V. Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Día y José Gregorio
Hernández Galindo.
[54] Sentencia
C-164 de 2000.
[55] Sentencia C-298
de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. A.V. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis
Ernesto Vargas Silva.
[56] Sentencias T-1040 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz;
T-124 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-701 de 2002. M.P.
Alfredo Beltrán Sierra; T-204 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-033
de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T- 002 de 2007. M.P. Nilson Pinilla
Pinilla; T- 935 de 2007. Marco Gerardo Monroy Cabra; T- 424 de 2007. M.P. Clara
Inés Vargas Hernández; T- 194 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T- 322
de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T- 124 de 2012. M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub; T-577 de 2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-623 de
2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T- 119 de 2013. M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub; T-349 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos, A.V. Myriam Ávila
Roldán; T- 400 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos y T- 256 de 2019. M.P. Antonio
José Lizarazo Ocampo.
[57] Sentencia T-400 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[58] M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[59] Sentencia
T-349 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos. A.V. Myriam Ávila Roldán.
[60] Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero y se modifica su titulación y numeración
[61] Por el cual se establecen las reglas para el funcionamiento de la
Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito - ECAT y
las condiciones de cobertura, reconocimiento y pago de los servicios de salud,
indemnizaciones y gastos derivados de accidentes de tránsito, eventos
catastróficos de origen natural, eventos terroristas o los demás eventos
aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social en su calidad de
Consejo de Administración del Fosyga, por parte de la Subcuenta ECAT del FOSYGA
y de las entidades aseguradoras autorizadas para operar el SOAT.
[62] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del
Sector Salud y Protección Social. El cual compila algunas de las normas
establecidas en el Decreto 056 de 2015.
[63]Esta regla fue aclarada en la
Sentencia T-400 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos y reiterada en la T- 256 de
2019. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[64] Sentencia
T- 400 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos.