T-027-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-027/02
BONOS PENSIONALES-Demora en la emisión afecta derechos
fundamentales
BONOS PENSIONALES-No emisión no es obstáculo para obtener
pensión de jubilación
SEGURO SOCIAL-Negligencia administrativa no puede
trasladarse a usuarios
VIA DE HECHO-Se niega pensión por demora en emisión del
bono pensional
SEGURO SOCIAL-Cancelación mesada pensional sin emisión
del bono
-Reiteración de Jurisprudencia-
Referencia:
expediente T-509127
Acción de tutela instaurada por Aura
Rosa Cetina Cadena contra el Director y el Coordinador del Fondo Territorial de
Pensiones de Santander y contra el Coordinador de Bonos Pensiónales del
Instituto de Seguro Social - Seccional Santander -.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT.
Bogotá, D.C.
veinticuatro (24) de enero de dos mil dos (2002).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Montealegre Lynett,
Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en uso de sus facultades
constitucionales y legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del
proceso de revisión de los fallos proferidos por el Consejo de Estado - Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”- y del Tribunal
Administrativo de Santander, en el trámite de la acción de tutela instaurada
por Aura Rosa Cetina Cadena contra el Director y el Coordinador del Fondo
Territorial de Pensiones de Santander y contra el Coordinador de Bonos
Pensiónales del Instituto de Seguro Social  (I.S.S.) - Seccional Santander -.
I. ANTECEDENTES.
1. La señora Aura
Rosa Cetina Cadena, quien actualmente tiene 65 años de edad, manifiesta que ha
cumplido con la edad y tiempo del servicio para adquirir el derecho a la
pensión de jubilación, solicitada al Instituto del Seguro Social (I.S.S).
2. Así las cosas, el
Jefe del Departamento de Pensiones del I.S.S. le solicitó, el 17 de abril de
2001, al Jefe de Recursos Humanos del Fondo de Pensiones Territoriales de
Santander que emitiera el bono pensional de la actora con el fin de que dicho
Instituto proceda a reconocer la pensión de jubilación. No obstante, ello no ha
sido posible porque el Fondo no ha emitido el respectivo bono, lo cual
obstaculiza el pago de las mesadas correspondientes a la accionante, pues el
Gerente Pensional y Riesgos Laborales señaló, el 26 de junio de 2001, que  “...
de conformidad con el artículo 44 del decreto 1513 de 1998, hasta tanto no sea
expedido el respectivo bono pensional, se pague o garantice su pago, no nace
para el I.S.S. la obligación de reconocimiento y pago de la pensión”[1].
3. Por lo anterior,
la accionante el 9 de mayo radicó ante el Fondo Territorial de Pensiones de
Santander un derecho de petición solicitando que “se emita y se pague el bono
pensional... de conformidad con lo requerido por el I.S.S. Regional
Santander... con el fin de que se me cancele la pensión por jubilación que me
ha sido reconocida por el I.S.S.”[2].
La mencionada entidad no respondió a la petición formulada.
4. Sin embargo, al
11 de  junio de 2001, fecha en que se instauró la presente tutela, no se le
había otorgado su derecho pensional. La razón para no poderse otorgar la
pensión, alude el Gerente Pensional y Riesgos Laborales del I.S.S., es que este
Instituto no ha otorgado la pensión porque “se encuentra en espera de que el
Fondo Territorial de Pensiones liquide el valor del Bono Pensional Tipo B,
remita la liquidación a la Coordinadora de Bonos Pensiónales a fin de que esta
acepte o presente objeciones a la liquidación del Bono Pensional”[3].
5. En tal virtud, la
accionante considera que se ha dilatado injustificadamente el pago del bono
pensional y colateralmente se han afectado los derechos fundamentales a la
igualdad, al libre desarrollo de la personalidad y a la seguridad social.
Además, por su avanzada edad, se le afecta también los derechos a la vida y a
la salud.
II. DECISIONES JUDICIALES
Primera Instancia
El 4 de julio de
2001, el Tribunal Administrativo de Santander concedió la tutela ordenando al
Fondo Territorial de Pensiones de Santander que liquide el bono pensional y lo
remita a la Coordinadora de Bonos Pensiónales del I.S.S. para que se surta el
trámite que por ley corresponde; aquello por considerar que es “entonces la
tutela el mecanismos judicial útil para hacer efectivo el pago de prestaciones
subjetivas derivadas del reconocimiento de ese mínimo vital y que exijan el
cumplimiento del mismo...”. Dicha orden se impartió, pues, el Fondo Territorial
no contestó la demanda y además no aparece en el expediente la prueba de que
ese ente haya liquidado el valor del bono pensional a la actora, por lo que es
una típica omisión que desconoce los derechos fundamentales de ésta.
Segunda Instancia
El 30 de agosto de
2001, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, Subsección “B”- revocó la decisión del a quo por considerar que
se esta frente a la vulneración al derecho de petición y, por ello, ordenó que
el Fondo Territorial de Pensiones de Santander procediera a responder la
petición de la accionante y, en cuanto, al derecho al reconocimiento a la
pensión esta instancia judicial expresó “... es un derecho eminentemente legal
sobre el cual el Juez de tutela no tiene competencia para hacer algún
pronunciamiento de fondo, puesto que la acción de tutela, como se ha dicho en
numerosas oportunidades, es un mecanismo excepcional para la protección de
derechos constitucionales fundamentales y que excepcionalmente procede como
mecanismo transitorio, cuando se quiere evitar la causación de un perjuicio
irremediable, pero en este caso no existe prueba del perjuicio mencionado”[4].
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA.
1. Competencia
De conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar las
decisiones judiciales mencionadas.
Reiteración de jurisprudencia. El derecho a
la pensión de jubilación, cuando la persona ha reunido los requisitos de ley,
no puede depender de la desidia de una entidad encargada de emitir el bono
pensional y, menos, la entidad obligada a pagar la mesada pensional puede
justificar su dilación por tal motivo.
La Corte en su copiosa jurisprudencia ha expresado que el
retraso en emitir el bono pensional por parte de una entidad que está obligado
a ello constituye una vulneración a los derechos fundamentales a la vida, a la
salud, a la tercera edad, al mínimo vital y a la seguridad social de un
trabajador que ha llegado a la edad de retirarse de su labor, para poder
descansar y vivir de una mesada pensional, luego de haber cumplido con los
requisitos que contempla la ley para acceder a dicho derecho.
Así se ha referido la jurisprudencia de
esta Corporación:
“Sobre el tema
que venimos tratando, la jurisprudencia de esta Corte y el Decreto 266 de 2000,
da paso para que ese derecho laboral pueda ser disfrutado. Esta Corporación en
un reciente fallo reiteró que no hay lugar a que se postergue el reconocimiento
de la pensión a causa de la demora en la expedición del bono, por cuanto se
estarían vulnerando los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la
tercera edad, al mínimo vital y a la seguridad social, dijo:
´Invocar trabas
de índole práctica a manera de justificación para postergar indefinidamente el
respeto de los derechos resulta contrario a la Constitución Política. La
ineficiencia administrativa no puede servir de excusa para desconocer los
derechos constitucionales y los costos no pueden ser trasladados a los
ciudadanos, y menos aún cuando se trata de sujetos especialmente protegidos por
la Constitución, como es el caso de las personas de la tercera edad, respecto
de quienes se presume que la omisión en el pago de la pensión a la que tienen
derecho, afecta también su derecho al mínimo vital.
“...”
“c) De este
decreto modificatorio de los anteriores (Decreto 1513/98) se trató de colegir
equivocadamente que si no llegaba el bono no se decretaba la pensión. Cuestión
que vino a ser tratada últimamente por el decreto extraordinario 266/2000 (de
mayor entidad que los anteriores) al indicar en su artículo 101: “Para el
reconocimiento de pensiones no será necesario el pago del bono pensional. En
todo caso será necesario que el bono haya sido expedido…”. Frase esta última
que debe ser interpretada dentro de los criterios de favorabilidad.
“d) En
conclusión, se afectan derechos fundamentales (especialmente el de dignidad,
mínimo vital, seguridad social, derechos adquiridos) cuando la demora en la
emisión del bono impide el acceso a una pensión de jubilación a la cual tiene
derecho quien haya adquirido el status de jubilado. Y se incurre en vía de
hecho si estando probado que una persona tiene derecho a la pensión se le niega
ésta por lo de los bonos, máxime cuando hoy la misma normatividad ha adoptado
una posición ecléctica: reconocimiento con la expedición, sin necesidad del
pago”[[5]]...”
De tal manera que
ésta Corte ha señalado con claridad los mecanismos que existen para que la
falta de emisión del bono pensional no sea un obstáculo para que quien ha
alcanzado los requisitos establecidos por la ley para solicitar la pensión de
jubilación, pueda obtener el goce efectivo del mencionado derecho.
(...)
...mientras tal
obligación no sea cumplida por quien tiene que efectuar los trámites
administrativos para ello, las consecuencias del incumplimiento no pueden ser
trasladadas a los particulares en desmedro de sus derechos fundamentales´[6].
(Negrilla fuera del texto original) (Sentencia T-887 de 2001. M.P.: Eduardo
Montealegre Lynett).
En el caso particular, la actora no ha
podido disfrutar de su pensión de jubilación porque la coordinadora del Fondo
Territorial de Pensiones de Santander no ha expedido el respectivo bono
pensional y, en consecuencia, el I.S.S. se encuentra en espera de que el Fondo
liquide el valor del bono pensional Tipo B, y lo remita al Instituto[7], con el fin de que se
cancele la respectiva mesada pensional a la accionante[8].
La situación descrita afecta directamente
el derecho a la vida digna de la actora, ya que actualmente tiene 65 años de
edad y la mesada pensional es su único sustento de vida[9]. Por tanto, tal como se
afirmó en el fallo de esta Corte que se transcribió anteriormente “... los
costos no pueden ser trasladados a los ciudadanos, y menos aún cuando se trata
de sujetos especialmente protegidos por la Constitución, como es el caso de las
personas de la tercera edad...”.
En tal virtud, la Corte ha señalado que
el I.S.S. no puede dejar de reconocer una pensión cuando el trabajador ha
adquirido ese status, pues éste no es el que debe soportar el atraso de
la expedición del bono y en consecuencia debe pagarse la mesada aún sin estar
trasladado el bono. Así se ha referido la Corte al respecto:
“Qué puede
hacer la Entidad Administradora si no llega el bono?
Los bonos en
sí mismos no son inconstitucionales (C-177/98), pero la utilización de algo que
no va contra la Constitución no puede convertirse en un elemento que vulnere el
derecho a una pensión. La caótica legislación sobre bonos pensiónales no puede
afectar injustamente a muchas personas que teniendo derecho a su pensión no
acceden a ella.
Se incurre en una
vía de hecho si a sabiendas de que una persona tiene el tiempo y la edad
requerida, a través de Resolución se les niega la pensión con la disculpa de
que no ha llegado la plata del bono. Esto ocurre en la gran cantidad de tutelas
que se interponen por esta razón. Particularmente grave es lo que se aprecia en
algunas tutelas objeto de revisión: con mucho esfuerzo el aspirante a jubilado
consigue que se solicite el bono, pero luego o no lo emiten o lo emiten pero no
sitúan el dinero. Lo más inhumano es que si el afectado reclama o interpone
tutela, el Seguro Social profiera Resolución no concediendo la pensión, con el
peregrino argumento de que la ley prohíbe reconocer pensiones a quien no esté
amparado por la expedición del bono y previo el envío del dinero a la Entidad
administradora de pensiones.
En primer lugar,
sería absurdo que una norma prohibiera decretarle pensión a quien sí tiene
derecho a ella. Esa norma no existe. Lo que las normas han establecido es lo
siguiente:
a)
El decreto reglamentario 1748/95, artículo 44, había establecido que ‘En ningún
caso el trámite y concesión de la prestación (pensión o indemnización
sustitutiva de bonos tipo B) estará condicionada a la expedición del bono’,
posición que indudablemente era la justa.
Sin
embargo, un decreto reglamentario (1474/97) de otro decreto reglamentario
(1748/95), artículo 13 dijo: ‘De conformidad con lo dispuesto por el artículo
11 del decreto 1296 de 1994, el ISS reconocerá y pagará la pensión de aquellos
servidores o exservidores públicos del nivel territorial afiliados al ISS a
partir del 1° de abril de 1994, una vez sea remitido el respectivo bono
pensional a que tengan derecho por parte de la Caja, fondo o entidad del sector
público del nivel territorial’. Tal decreto se refiere a los fondos
departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas. Nótese que el
decreto 1474/97 no establecía prohibición, sino que fijaba una condición.
b) Posteriormente
el artículo 18 del decreto 1513 de 1998 supeditó el reconocimiento a la
expedición del bono, pero tan no estableció la prohibición que permitió pagar
la pensión tomando en cuenta las cotizaciones al ISS y luego reliquidándose
cuando se expida el bono, no cuando se pague, emisión que debe hacerse ‘dentro
de los plazos’. Se aprecia que la norma en ningún instante prohíbe el
reconocimiento de la pensión. Y es perentoria en que la emisión debe ser
oportuna. El texto normativo, en lo pertinente dice:
“Artículo 18. El
artículo 44 del Decreto 1748 de 1995, modificado por el artículo 13 del Decreto
1474 de 1997, quedará así:
Artículo 44.
Reconocimiento y pago de prestaciones a servidores y exservidores públicos con
derecho a bono tipo B.
De conformidad
con lo dispuesto por el artículo 11 del Decreto 1296 de 1994, el ISS reconocerá
y pagará la pensión de aquellos servidores o exservidores públicos del nivel
territorial afiliados al ISS a partir del 1° de abril de 1994, una vez sea
expedido el respectivo bono pensional a que tengan derecho por parte de la
caja, fondo o entidad del sector público del nivel territorial.
Para efectos del
reconocimiento y pago de la pensión, el ISS podrá exigir a la entidad pública
del nivel territorial una certificación, emitida por la entidad financiera
administradora del patrimonio autónomo constituido por la entidad pública de
conformidad con los Decretos 1314 de 1994 y 810 de 1998 y demás normas que lo
modifiquen o adicionen, sobre la existencia de recursos suficientes para el
pago del bono. No obstante, si se trata de bonos cuya redención deba ocurrir en
una vigencia fiscal posterior a la de su expedición, la entidad financiera
certificará sobre la existencia del patrimonio autónomo y el cumplimiento del programa
de amortización.
Si la entidad
territorial no hubiese constituido el patrimonio autónomo, la expedición del
bono deberá estar precedido de un certificado de disponibilidad presupuestal
para su pago.
Sin perjuicio de
lo anterior, el ISS podrá suscribir acuerdos de pago con la entidad pública,
con fundamento en los parámetros que de manera general establezcan el Ministro
de Hacienda y Crédito Público, quien podrá delegar dicha función en el Director
General de Crédito Público.
Lo dispuesto en
los incisos anteriores, es sin perjuicio de que el ISS comience a pagar la
pensión de vejez que corresponda a dichos afiliados, tomando en cuenta
únicamente las cotizaciones efectuadas al ISS, procediendo la reliquidación de
la pensión, en los términos del artículo 11 del Decreto 1474 de 1997, cuando se
emita el bono pensional, que obligatoriamente debe expedir y pagar la entidad
correspondiente, dentro de los plazos previstos para este efecto.
En caso de que
dicha pensión no pueda ser reconocida por el ISS por no haberse expedido el
bono, y el servidor haya laborado durante todo su tiempo de servicios al Estado
en la misma entidad territorial hasta el traslado al ISS, este Instituto
trasladará dentro del año siguiente, el valor de las cotizaciones de pensión de
vejez para que la entidad territorial proceda al pago de la pensión”
Nótese que el
artículo establece soluciones alternativas a la demora en la expedición del
bono. Lo que no podía establecer y no lo hizo es que la Entidad Administradora
negara el reconocimiento.
Es más, el mismo
artículo es radical en cuanto al reconocimiento pleno de los cobijados con el
régimen de transición (que prácticamente son todos los casos que en estos años
recientes a la expedición de la Ley 100/93 se están tramitando). Dice el inciso
correspondiente:
“A los
trabajadores cobijados por el régimen de transición previsto en el artículo 36
de la Ley 100 de 1993 y sus reglamentarios, el ISS les liquidará, reconocerá y
pagará su pensión, respetando la edad, tiempo de servicios y monto (porcentaje
y tope) que se tomaron para el cálculo del bono, que sean aplicables. El
ingreso base de liquidación se establecerá de acuerdo con el tercer inciso del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993”.
c)  De este
decreto modificatorio de los anteriores (1513/98) se trató de colegir
equivocadamente que si no llegaba el bono no se decretaba la pensión. Cuestión
que vino a ser tratada últimamente por el decreto extraordinario 266/2000 (de
mayor entidad que los anteriores) al indicar en su artículo 101: “Para el
reconocimiento será necesario el pago del bono pensional. En todo caso será
necesario que el bono haya sido expedido...”. Frase esta última que debe ser
interpretada dentro de los criterios de favorabilidad.
d)   En
conclusión, se afectan derechos fundamentales (especialmente el de dignidad,
mínimo vital, seguridad social, derechos adquiridos) cuando la demora en la
emisión del bono impide el acceso a una pensión de jubilación a la cual tiene
derecho quien haya adquirido el status de jubilado. Y se incurre en vía de
hecho si estando probado que una persona tiene derecho a la pensión se le niega
ésta por lo de los bonos, máxime cuando hoy la misma normatividad ha adoptado
una posición ecléctica: reconocimiento con la expedición sin necesidad del
pago” (Sentencia T.-661 de 2000 M.P.: Alejandro Martínez Caballero).
En aplicación de la citada jurisprudencia
de esta Corte en materia del bono pensional y teniéndose presente que la actora
es de la tercera edad; el derecho a garantizársele es precisamente la seguridad
social, ya que de no procederse de manera urgente e inmediata a dar una
solución al caso presente la actora podría verse irremediablemente perjudicada
en su derecho a la vida.
En tal virtud, se revocará el fallo
proferido por el Consejo de Estado -Sección Segunda, Subsección “B”-, por la
razón indicada en el párrafo anterior y, en consecuencia, se confirmará el
fallo del Tribunal Administrativo de Santander por cuanto la accionante no
puede verse perjudicada en su derecho a la pensión de jubilación ya consolidada
en el tiempo[10]
y alegada en autos para poder subsistir[11],
ya que no puede seguir laborando por las condiciones físicas y de salud en las
que se encuentra, por tal razón está Sala de Revisión, adicionándose dicho
fallo, ordenará que el I.S.S. cancele la mesada pensional aún sin haberse
emitido el respectivo bono pensional tal como esta Corte lo ha reiterado en su
jurisprudencia transcrita en esta decisión.
RESUELVE:
Primero: REVOCAR la sentencia proferida por el Consejo de
Estado Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda, Subsección
“B”-, el 30 de agosto de 2001 y, en su lugar, CONFIRMAR el fallo
proferido, el 4 de julio de 2001, por el Tribunal Administrativo de Santander,
adicionándose dicho fallo de la siguiente forma:
ORDÉNASE al director del Seguro Social, Seccional
Santander, o quien haga sus veces, si aún no lo hubiere hecho, que, en el
término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
providencia, emita, si están cumplidos los requisitos, el acto administrativo
que decida conforme a la ley, y sin detrimento alguno de los derechos de la
señora Aura Rosa Cetina Cadena, el derecho a la pensión de jubilación.
Segundo: Líbrense por Secretaría, las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Folio 18.
[2]
Folio 1.
[3]
Folio 18.
[4]
Folio 47.
[5]
Sentencia C-177/98, MP: Alejandro Martínez Caballero
[6]
Sentencia T-684 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[7]
Folio 18.
[8]
Folio 1.
[9]
Folio 7.
[10]
En la Sentencia C-177 de 1998 M.P.: Alejandro Martínez Caballero se estableció
la importancia constitucional que tiene proteger al trabajador que ha reunido
los requisitos legales para adquirir el derecho a pensionarse, así: "El
reconocimiento y pago de la pensión de vejez encuentra sustento constitucional
en la protección especial que debe brindar el Estado al trabajo humano en todas
sus modalidades (art. 25), pues se impone que el fruto del trabajo continuado
durante largos años sea la base para disfrutar el descaso, en condiciones
dignas, cuando la disminución de la producción laboral es evidente. Así mismo,
la pensión de vejez goza de amparo superior en los artículos 48 y 53 de la
Constitución, los cuales establecen que el pago de la pensión debe realizarse
de manera oportuna dentro de los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, propios de la seguridad social en Colombia."
[11]
Folio 7.