C-806-01
Sentencia C-833/01
Sentencia C-806/01
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Pretensión
de inexequibilidad/DEMANDA DE INEXEQUIBILIDAD-Ejercicio indebido por
pretensión de exequibilidad condicionada
La
demanda ciudadana que en vez de formular una pretensión clara y directa de
inconstitucionalidad contra una disposición legal, contiene una solicitud de
exequibilidad sujeta a los condicionamientos hermenéuticos que propone el
actor, podría envolver un ejercicio indebido de la acción de
inconstitucionalidad, pues es la Corte Constitucional -y no quienes actúan como
impugnadores-, la que soberanamente determina cuales son los efectos de sus
decisiones tomando en consideración los cargos formulados por quienes hacen uso
del derecho previsto en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política,
desarrollados por el Decreto 2067 de 1991.
JUICIO DE
CONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza
objetiva/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza objetiva
Se ha
dicho, y ahora se reitera, que el juicio constitucional es de naturaleza
objetiva, puesto que el control abstracto que ejerce la Corte versa sobre la
norma jurídica en sí misma considerada, tanto desde el punto de vista de su
contenido material como desde el punto de vista del procedimiento seguido para
su expedición. En consecuencia, corresponde a la Corte verificar si los
contenidos y proposiciones normativas que se acusan transgreden materialmente
los dictados de la Ley Fundamental, con independencia de fenómenos exógenos
como el referente al momento de su ejecución práctica.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Ejecución
práctica de determinación
LEY
INTERPRETATIVA-Efectos en
el tiempo
INTERPRETACION
AUTENTICA O LEGISLATIVA-Alcance
LEY
INTERPRETATIVA-Requisitos
LEY
INTERPRETATIVA-Contenido
Para que
una ley pueda calificarse de interpretativa debe limitarse a declarar el
sentido de otra precedente, puesto que si contiene nuevas cláusulas  no puede
endilgársele tal naturaleza.
LEY
INTERPRETATIVA-Establecimiento
de nuevas disposiciones/LEY INTERPRETATIVA-Ejercicio indebido de
competencia/LEY INTERPRETATIVA-Oscuridad/LEY INTERPRETATIVA-Inexequibilidad
por generar inseguridad entre destinatarios
Cuando el legislador, haciendo uso de la atribución de interpretar
la ley no cumple con el propósito de fijar el sentido y alcance de una
disposición legal, sino que  invoca tal facultad para regular una materia
determinada estableciendo nuevas disposiciones que, por ende, generan
inseguridad entre sus destinatarios, incurre en un ejercicio indebido de una
competencia constitucional que debe acarrear, como obvia consecuencia, la
inexequibilidad de la norma respectiva. En verdad, la norma legal que pretende
ser interpretativa pero en realidad no lo es lo único que consigue es despertar
incertidumbre entre sus destinatarios y operadores jurídicos, porque su texto,
lejos de ser claro y cierto, está afectado de una oscuridad tal que hace
difícil su ejecución práctica, lo que evidentemente atenta contra el principio
de la seguridad jurídica que le es inmanente.
LEY TRIBUTARIA-Claridad
LEY
INTERPRETATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Oscuridad
IMPUESTO SOBRE
LA RENTA-Utilización de
beneficios fiscales concurrentes
IMPUESTO SOBRE
LA RENTA-Inadecuada
utilización de beneficios fiscales concurrentes
LEY
INTERPRETATIVA-Pretexto
para adopción de medida tributaria
IMPUESTO DE
PERIODO-Prohibición de
beneficios concurrentes
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-No desconocimiento de principios fundamentales
Referencia:
expediente D-3356
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 23 (parcial) de la Ley 383 de 1997,
"Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la
evasión y el contrabando "
Actor:
Juan  Rafael  Bravo Arteaga
Magistrada
Sustanciadora:
Dra.
CLARA INÉS  VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C.,  agosto
1° de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales,
en especial las previstas en el artículo 241-5  de la Constitución Política, y
cumplidos los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, dicta la
siguiente
SENTENCIA
I .
ANTECEDENTES
Haciendo uso de la
acción pública consagrada en los artículos 40-6 y 242-1 de la Constitución
Política, el ciudadano JUAN RAFAEL BRAVO ARTEAGA,  demandó parcialmente
el artículo 23 de la Ley 383  de 1997.
Mediante auto del 26 de enero de 2001, se admitió la
demanda, se ordenó su fijación en lista y se dispuso correr traslado de la
misma al Presidente de la República, al Ministro del hacienda y Crédito
Público, al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales y al Instituto
Colombiano de Derecho Procesal.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de juicios y  oído el concepto del Procurador General de
la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda de la referencia.
II.   TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el
texto del artículo 23 de la Ley 383 de 1997, tal como aparece publicado en el
Diario Oficial 43.083 del 14 de julio de 1997, subrayando el segmento normativo
impugnado:
"Artículo 23.
Beneficios fiscales concurrentes. Interprétase con autoridad a partir de la vigencia
de la presente ley, que un mismo hecho económico no podrá generar más de un
beneficio tributario para el mismo contribuyente.
“La utilización de
beneficios múltiples, basados en el mismo hecho económico, ocasiona para el
contribuyente la pérdida del mayor beneficio, sin perjuicio de las sanciones
por inexactiud a que haya lugar.
“Para los efectos de
este artículo, se considera que únicamente son beneficios tributarios
concurrentes los siguientes:
“a) Las
deducciones autorizadas por la ley, que no tengan relación directa de
causalidad con la renta;
“b) Los
descuentos tributarios.
“Parágrafo 1°.
Para los mismos efectos, la inversión se considera un hecho económico diferente
de la utilidad o renta que genera.
“Parágrafo 2°.
Lo dispuesto en el presente artículo no será aplicable a los ingresos
provenientes de la relación laboral y legal o reglamentaria”.
III. FUNDAMENTOS DE
LA DEMANDA
El  actor  considera
que el fragmento acusado del artículo 23 de la Ley 383 de 1997, infringe el
inciso tercero del canon 338  de la Carta Política, que prescribe que las
leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea
el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia
de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.
En síntesis, estas
son las razones en las que fundamenta su pretensión:
El artículo 23
parcialmente demandado se refiere, fundamentalmente, al impuesto sobre la
renta. El Consejo de Estado reconoció que antes de la vigencia de la Ley 383 de
1997, existía la posibilidad para los sujetos pasivos de dicho gravamen de
aplicar beneficios tributarios en forma concurrente.
Siendo el artículo
23 una disposición interpretativa, su mandato se entiende incorporado a las
normas interpretadas, es decir que tendría efectos retroactivos en el tiempo.
Sin embargo, como una norma de este carácter viola el principio de
irretroactividad de la ley impositiva contemplado en el artículo 363 del
Ordenamiento Superior, el legislador decidió que su aplicación tendría lugar a
partir de su vigencia con el fin de cobijar los hechos futuros  generadores del
tributo.
Según la
jurisprudencia, el artículo 338 del Estatuto Superior elevó a rango
constitucional la noción de período como instrumento para regular la aplicación
de los tributos, de modo que las nuevas regulaciones tributarias sólo pueden
afectar los hechos generadores que ocurran en el período fiscal siguiente al de
su vigencia. Igualmente, se ha precisado que este principio constitucional está
orientado a evitar que en forma intempestiva se le aumenten las cargas fiscales
a los contribuyentes.
El principal tributo
de período es el impuesto de renta, como quiera que el artículo 26 del Estatuto
Tributario prescribe que su base impositiva está constituida por los ingresos
ordinarios y extraordinarios realizados en el año gravable; por ello resulta
claro que conforme al artículo 338 Fundamental, las normas tributarias
relativas a este impuesto no pueden ser aplicadas sino a partir del siguiente
período gravable.
Sucede que la Ley
383 de 1997, comenzó a regir desde el 14 de julio de ese año que es la fecha de
su entrada en vigencia, según lo dispone el artículo 74 ibidem; luego en lo que
concierne al impuesto de renta, el artículo 23 que se acusa parcialmente debe
ser aplicado desde el siguiente período fiscal que comenzó el 1° de enero de
1998.
Entonces, la orden
de interpretar que a partir de la vigencia de la Ley 383 de 1997 no se pueden
aplicar beneficios fiscales en forma concurrente, es contraria al artículo 338
Constitucional, en la medida en que afecta los hechos generadores del impuesto
de renta ocurridos entre el 14 de julio de 1997 y el 31 de diciembre del mismo
año, época para la cual no había concluido el respectivo período fiscal.
IV. INTERVENCION DE
LA DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES -DIAN-
La Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, intervino en la presente causa por medio
de apoderado con el objeto de defender la constitucionalidad de las expresiones
acusadas del artículo 23 de la Ley 383 de 1997. A continuación  se resumen los
argumentos de la defensa:
El artículo 23 de la
Ley 383 de 1997, no establece nuevas situaciones. Solamente aclara el alcance
de los beneficios tributarios existentes, los cuales, en virtud a una sana
cultura tributaria, siempre debieron ser empleados por los
contribuyentes en forma optativa y no concurrente, tal como lo imponen el interés
general y el principio de equidad.
A la fecha de
entrada en vigencia de la Ley 383 de 1997, existían los artículos 125 y 249 del
Estatuto Tributario, que regulan la deducción  y el descuento por donaciones en
el impuesto de renta, respectivamente; de ahí que fuera jurídicamente admisible
que respecto de estos preceptos operara la figura de la interpretación con
autoridad, sin que implicara una supuesta aplicación retroactiva de la ley
tributaria.
De la simple lectura
del acusado artículo 23,  se  advierte que el legislador no está estableciendo
impuesto o contribución alguna, ni modifica ninguno de los elementos de la
obligación tributaria, por lo cual  no se desconoce la prohibición contenida en
el artículo 338 de la Carta,  que es predicable de los eventos en los que el
legislador regula nuevos gravámenes fiscales.
La expresión “a
partir de la vigencia de la presente ley” que se demanda, excluye de manera
expresa  la aplicación retroactiva del artículo 23. De manera que al ser la ley
interpretativa una orden posterior a la contenida en las normas interpretadas,
debe ser aplicada hacia el futuro.
Además no hay riesgo
de que se produzca un efecto retroactivo, porque el artículo 23 señala el
sentido en el que debe entenderse el uso de los beneficios tributarios
contemplados en la anterior legislación, con lo cual no se desconocen
situaciones consolidadas y mucho menos se están modificando o suprimiendo
beneficios fiscales.
Finalmente, la
exposición de motivos de la Ley 383 de 1997 demuestra que la intención del
legislador al establecer la disposición que se acusa fue la de garantizar la
efectividad de los principios de neutralidad y equidad del sistema tributario,
puesto que la inadecuada utilización de los beneficios fiscales por parte de
los contribuyentes, como una forma de elusión tributaria, afecta la base
gravable en el impuesto de renta menguando, en consecuencia, los recaudos
fiscales por este concepto.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante concepto
2472 del 13 de marzo del año en curso, el señor Procurador General de la
Nación, doctor Edgardo Maya Villazón,  se pronunció en favor de la
constitucionalidad de las expresiones acusadas del artículo 23 de la Ley 383 de
1997,  apoyado en las siguientes consideraciones:
La prohibición
consagrada en el inciso final del artículo 338 constitucional, consistente en
que  las leyes que regulen contribuciones cuya base sea el resultado de hechos
ocurridos durante un período fiscal determinado, no pueden aplicarse sino a
partir del período que comience después de iniciarse la vigencia de la
respectiva ley, es la materialización de principios generales que rigen la
tributación, tales como el de la irretroactividad de la ley tributaria,
equidad,  seguridad y certeza en el quantum de la carga impositiva.
El período fiscal,
entendido como el espacio de tiempo específico que generalmente coincide con el
lapso que transcurre entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de cada año,  fue
establecido por el constituyente con el fin de que la carga fiscal impuesta por
el legislador sea soportada por el sujeto pasivo del tributo a partir de la
vigencia fiscal siguiente a aquella en que se regula el nuevo gravamen. En este
sentido, la citada prohibición persigue evitar que el legislador establezca
sorpresivamente contribuciones fiscales sin que  el contribuyente haya tenido
la oportunidad de hacer los cálculos presupuestales para su debida atención.
Bajo las anteriores
premisas, el contenido del artículo acusado, interpretativo de los artículos
125 y 249 del Estatuto tributario, no vulnera el principio de irretroactividad
de la ley tributaria, puesto que no se refiere a una nueva contribución fiscal,
ni a la modificación de una ya establecida, sino que se limita a declarar que
las deducciones por donaciones a entidades sin ánimo de lucro cuya actividad
sea la educación y el descuento tributario por el mismo concepto, reguladas en
las citadas disposiciones legales, son beneficios fiscales que no pueden ser
aplicados por los contribuyentes de modo concurrente a partir de la vigencia de
la Ley 383 de 1997.
A diferencia de lo
que considera el actor,  ni la norma interpretativa ni la interpretada se
refieren al establecimiento de un nuevo impuesto, que haga exigible la
aplicación de la norma interpretativa sólo frente a los hechos económicos que
se sucedan a partir del período fiscal siguiente al de su vigencia, pues ésta
debe regir según lo dispuso el legislador, es decir,  a partir de su promulgación.
Luego, como no se trata de una nueva contribución fiscal ni de la modificación
de una ya establecida, no  puede ser de recibo el cargo de la demanda.
En conclusión, no
contraría el orden constitucional que la norma acusada prevea que la misma ha
de regir a partir de la vigencia de la ley que la contiene, vulneración que se
hubiese presentado si el precepto censurado hubiese establecido que su vigencia
sería la misma de la norma interpretada, que es la regla general cuando de
interpretación con autoridad de ley se trata.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia
De conformidad con lo
preceptuado en el artículo 241 numeral 4o. de la Carta Política, desarrollado
por el artículo 43 de la Ley 270 de 1996, y el Decreto 2067 de 1991, este
Tribunal es competente para decidir sobre la presente demanda.
2. Cuestión preliminar: necesidad de que las demandas de
inconstitucionalidad contengan una pretensión de inexequibilidad
Con frecuencia se viene advirtiendo que al
ejercer la acción pública de inconstitucionalidad se le solicita a la Corte que
respecto de la norma acusada efectúe un pronunciamiento de exequibilidad,  pero
condicionado a la interpretación que el actor considera está conforme con la
carta Política, solicitud que no parece ajustarse a lo preceptuado en el canon
241 Fundamental, que le atribuye a la Corte Constitucional, como guardiana de
la integridad y supremacía de la Carta Política, la competencia para decidir
sobre la validez de las disposiciones legales cuyo contenido material se opone
a los dictados superiores o presentan vicios de procedimiento en su
formación.
En efecto, la demanda ciudadana que en vez
de formular una pretensión clara y directa de inconstitucionalidad contra una
disposición legal, contiene una solicitud de exequibilidad sujeta a los
condicionamientos hermenéuticos que propone el actor, podría envolver un
ejercicio indebido de la acción de inconstitucionalidad, pues es la Corte Constitucional
-y no quienes actúan como impugnadores-, la que soberanamente determina cuales
son los efectos de sus decisiones tomando en consideración los cargos
formulados por quienes hacen uso del derecho previsto en los artículos 241 y
242 de la Constitución Política, desarrollados por el Decreto 2067 de 1991, que
regula el régimen procedimental de los juicios que deban surtirse ante esta
Corporación. [1]
Tal sería el caso de la demanda que en
esta ocasión ocupa la atención de la Corte, en la que el actor le pide a la
Corte que “ se declare que el artículo 23 de la Ley 383 de 1997, es exequible
en forma condicional, siempre y cuando se lo interprete en el sentido de que
sólo es aplicable a partir del 1° de enero de 1998, en cuestiones relacionadas
con el impuesto sobre la renta”.
Debe tenerse también en cuenta que en
desarrollo de su función de guardiana de la integridad y supremacía del
Ordenamiento Superior, la Corte Constitucional debe cotejar las disposiciones
demandadas con los mandatos de la Ley Fundamental para deducir si aquellos se
avienen o, por el contrario, se oponen a sus  normas, principios y valores, sin
que al hacer este ejercicio la Corporación deba ponderar circunstancias ajenas
al contenido normativo de la ley como por ejemplo la manera en que los
operadores jurídicos entienden y aplican los mandatos legales sometidos a su
examen.
Se ha dicho, y ahora se reitera, que el
juicio constitucional es de naturaleza objetiva, puesto que el control
abstracto que ejerce la Corte versa sobre la norma jurídica en sí misma
considerada, tanto desde el punto de vista de su contenido material como desde
el punto de vista del procedimiento seguido para su expedición. En
consecuencia, corresponde a la Corte verificar si los contenidos y
proposiciones normativas que se acusan transgreden materialmente los dictados
de la Ley Fundamental, con independencia de fenómenos exógenos como el referente
al momento de su ejecución práctica.[2]
Esta situación también se presentaría en
el asunto bajo revisión, por cuanto las razones de
inconformidad que en su libelo expone el demandante se refieren, aparentemente,
a circunstancias relacionadas con la ejecución práctica de la determinación
consagrada en el artículo 23 de la Ley 383 de 1997, que en su sentir no es aplicable
al impuesto de renta dado que se trata de un tributo de período respecto del
cual no puede operar la prohibición de beneficios fiscales concurrentes a
partir de la vigencia de la citada ley.
Con todo, la Corte  no se inhibirá para
conocer de la presente causa pues si bien la demanda presentada por el
ciudadano Rafael Bravo Arteaga adolece de los anotados defectos en la
formulación de los cargos, al interpretarse su contenido se observa que
contiene una acusación de índole constitucional contra el precepto censurado,
lo cual constituye un presupuesto indispensable para proferir un
pronunciamiento de fondo.[3]
Ciertamente, respecto de la norma
impugnada en la citada demanda se afirma que “una ley de carácter tributario
con un alcance retroactivo resultaría ciertamente violatoria del inciso 2° del
artículo 363 de la Constitución Política, conforme al cual ‘las leyes
tributarias no se aplicarán con retroactividad’,  aparte de contrariar el
inciso tercero del canon 338 Superior,  en virtud del cual las normas
tributarias no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después
de iniciar la vigencia de la respectiva ley.
Así, pues, identificada la pretensión de
inconstitucionalidad que presenta el actor procede la Corte a fallar de mérito
el presente asunto.
3. Lo que se debate
El artículo 23 de la Ley 383 de 1997,
dispone que  “a partir de la vigencia de la presente ley” se interpreta con
autoridad que un mismo hecho económico no podrá generar más de un beneficio
tributario para el mismo contribuyente, medida que en criterio del actor
vulnera el mandato contenido en el inciso segundo del artículo 338 de la Carta
Política, en virtud del cual “las leyes,
ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el
resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia
de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”.
El argumento central de la demanda se
endereza a demostrar que esta determinación es violatoria del citado precepto
constitucional, puesto que en lo que se refiere al impuesto sobre la renta, en
el cual la base gravable está constituida por la suma de todos los ingresos
ordinarios y extraordinarios realizados durante el respectivo año fiscal (art.
26 del E.T), la prohibición de aplicar beneficios fiscales en forma concurrente
a partir de la vigencia de la Ley 383 de 1997, tiene efectos retroactivos en
relación con aquellos hechos generadores del impuesto de renta acaecidos desde
el momento en que entró a regir la mencionada normatividad (14 de julio de
1997) y el vencimiento del período fiscal correspondiente (31 de diciembre de
1997)
El apoderado del Ministerio de Hacienda y
el Jefe del Ministerio Público coinciden en sostener que no existe la alegada
violación al artículo 338 Fundamental, como quiera que el principio contemplado
en esta norma superior solamente es predicable de los eventos en que el
legislador, haciendo uso del poder contributivo que le reconoce la Constitución
Política, crea cargas impositivas en cabeza de los contribuyentes, pero no en
los casos en los que en ejercicio de su facultad para interpretar con autoridad
la ley tributaria, se limita a declarar el sentido de  las obligaciones
fiscales señaladas en el régimen de impuestos.
El interviniente y el Procurador General
de la Nación también concuerdan en afirmar que el artículo 23 de la Ley 383 de
1997, interpreta con autoridad los artículos 125 y 249 del Estatuto Tributario
que, en su orden, consagran la deducción y el descuento por donaciones para los
contribuyentes del impuesto de renta, beneficios que según la citada
disposición no  pueden ser aplicados simultáneamente por los sujetos pasivos de
dicho tributo a partir de la vigencia del referido ordenamiento legal.
Entonces debe  la Corte establecer si en
relación con el impuesto de renta  la proposición normativa que se demanda
contraviene el principio superior de irretroactividad de la ley tributaria,
para lo cual debe establecerse, en primer término,  cuál es la naturaleza
jurídica del artículo 23 de la Ley 383 de 1997, como quiera que la supuesta
inconstitucional se deriva de su aparente condición de norma
interpretativa.
4. El artículo 23 de la Ley 383 de 1997 no
es una norma interpretativa
En el texto del artículo 23 de la Ley 383
de 1997 se anuncia la voluntad del legislador de realizar a partir de su
vigencia una “interpretación con autoridad”, consistente en que un mismo hecho
económico no podrá generar más de un beneficio para el mismo contribuyente,
determinación  que por la forma en que está concebida suscita dudas sobre el
carácter del precepto  que la contiene, si se tiene en cuenta que por lo
general las leyes interpretativas extienden sus efectos con anterioridad a su
expedición ya que se entienden incorporadas a la ley interpretada.
Veamos:
Según el artículo 14 del Código Civil “las
leyes que se limitan a declarar el sentido de otras leyes, se entenderán
incorporadas en estas; pero no afectarán en manera alguna los efectos de las
sentencias ejecutoriadas en el tiempo intermedio”, con lo cual se incorpora en
nuestro ordenamiento la denominada interpretación auténtica o legislativa que,
como su nombre lo indica, es la realizada por medio de una ley con el propósito
de señalar el sentido en que debe entenderse una ley anterior cuyo enunciado se
presta a dudas.
Al establecer el sentido y alcance de una
ley el legislador no hace una nueva declaración de voluntad, porque simplemente
se limita a corroborar la expresada en la ley interpretada. Además,  como se
supone que la ley interpretativa forma un solo cuerpo con la ley interpretada
(se incorpora a ésta, según lo prescribe el artículo 14 del código civil), ella
debe ser aplicada desde la vigencia de ésta última, sin perjuicio de los
efectos de las sentencias judiciales ejecutoriadas en el interregno.
La jurisprudencia constitucional se ha
referido a  las leyes interpretativas haciendo énfasis en su fuerza vinculante
y en los requisitos constitucionales que debe cumplir su expedición.
Ha dicho la Corte:
“Es esta -la legislativa, auténtica o por
vía de autoridad- una de las formas que admite la interpretación de las leyes.
Tiene, al igual que las otras, el fin de establecer el alcance y el significado
de las normas proferidas por el legislador, pero se diferencia de las vías
judicial y doctrinaria por el sujeto que la efectúa -el propio legislador,
quien no necesita motivarla dado que precisamente actúa como tal- y por su
carácter obligatorio y general, lo cual quiere decir que goza de la misma
fuerza jurídica vinculante de la norma interpretada, aunque su objeto no radica
en establecer nuevos mandatos o prohibiciones, ni en introducir reformas o
adiciones a lo dispuesto en aquella, sino en precisar el sentido en que debe
entenderse lo ya preceptuado.
“Corresponde al Congreso, como titular de
la función legislativa, la cláusula general de competencia para expedir las
normas interpretativas de la ley, de modo que, por este aspecto -la invocación
de la competencia para interpretar normas legales por vía de autoridad- la Rama
correspondiente ha actuado dentro de la órbita constitucional de sus
atribuciones.(...) Pese a ello y aunque la atribución de interpretar las leyes
no puede confundirse con ninguna de las funciones que se ejercen por medio de
las disposiciones interpretadas, la norma interpretativa se incorpora a la
interpretada constituyendo con ésta, desde el punto de vista sustancial, un
solo cuerpo normativo, un solo mandato del legislador.
“Es decir, en virtud de la interpretación
con autoridad -que es manifestación de la función legislativa- el Congreso dispone
por vía general sobre la misma materia tratada en la norma objeto de
interpretación pues entre una y otra hay identidad de contenido. Si ello es
así, la ley interpretativa -como también acontece con la que reforma, adiciona
o deroga- está sujeta a los mismos requisitos constitucionales impuestos a la
norma interpretada: iniciativa, mayorías, trámite legislativo, términos
especiales, entre otros, según la ley de que se trate. En otras palabras, la
interpretación toca necesariamente la materia tratada en las normas que se
interpretan, de modo que si la Constitución ha señalado ciertos trámites y
exigencias para que el Congreso legisle acerca de un tema, ellos son aplicables
tanto a la norma básica que desarrolla la función correspondiente como a las disposiciones
que se dicten para desentrañar su sentido por vía de autoridad”.[4]
En suma, para que una ley pueda
calificarse de interpretativa debe limitarse a declarar el sentido de otra precedente,
puesto que si contiene nuevas cláusulas  no puede endilgársele tal naturaleza.
No obstante, cuando el legislador,
haciendo uso de la atribución de interpretar la ley no cumple con el propósito
de fijar el sentido y alcance de una disposición legal, sino que  invoca tal
facultad para regular una materia determinada estableciendo nuevas
disposiciones que, por ende, generan inseguridad entre sus destinatarios,
incurre en un ejercicio indebido de una competencia constitucional que debe
acarrear, como obvia consecuencia, la inexequibilidad de la norma respectiva.
En verdad, la norma legal que pretende ser interpretativa pero en realidad no
lo es lo único que consigue es despertar incertidumbre entre sus destinatarios
y operadores jurídicos, porque su texto, lejos de ser claro y cierto, está
afectado de una oscuridad tal que hace difícil su ejecución práctica, lo que
evidentemente atenta contra el principio de la seguridad jurídica que le es
inmanente.[5]
La situación
anterior cobra mayor relevancia tratándose de las leyes tributarias donde el
postulado constitucional de la legalidad impositiva (arts. 150-12 y 338 de la
C.P.), exige que en el diseño de las normas relacionadas con los impuestos el
legislador obre con suma claridad, evitando establecer disposiciones con
contenidos normativos afectados de oscuridad que despierten perplejidad entre
los contribuyentes y las autoridades del ramo.[6]
Al hacer esta afirmación, la Corte no
pretende desconocer que legislador en su condición de depositario de la
potestad impositiva (arts. 150-12 y 338 de la C.P.) pueda interpretar la ley
tributaria. Lo que quiere precisar es que dicha atribución debe ser ejercida
por el Congreso de la República atendiendo a la naturaleza y el sentido de esta
función y con arreglo a los parámetros establecidos en el Ordenamiento
Superior, so pena de viciar de  inconstitucionalidad la correspondiente
disposición legal.
Ahora bien, según los antecedentes
legislativos la medida que contiene el artículo 23 de la Ley 383 de 1997, que
se cuestiona parcialmente, fue adoptada por el legislador como respuesta a una
práctica que desde tiempo pretérito se presenta en el campo tributario que
consiste en utilizar simultáneamente beneficios fiscales para aminorar el
impacto de la carga impositiva, situación que venía afectando sensiblemente los
recaudos del impuesto sobre la renta.
En la exposición de motivos al proyecto de
ley que posteriormente se convertiría en la Ley 383 de 1997,  se lee al
respecto:
“En
el impuesto sobre la renta, se ha venido observando en algunos contribuyentes
la utilización de beneficios fiscales en forma concurrente. A pesar de no
existir una norma constitucional o legal que prevea restricciones en tal
sentido, resulta a todas luces inaceptable su utilización. Por lo anterior, se
considera necesario consagrar a nivel legal dicho principio y evitar así
cualquier duda al respecto.
“La inadecuada
utilización de beneficios fiscales por parte de los contribuyentes, trae como
consecuencia la afectación de la base gravable en el impuesto sobre la renta y
así mismo los recaudos por dicho concepto.
“La medida
propuesta imprime mayores índices de neutralidad y equidad al sistema
tributario colombiano”.[7]
De modo que en el caso de la norma acusada la
facultad constitucional para interpretar la ley fue el pretexto empleado por el
legislador para elevar a rango legal la prohibición de que los contribuyentes
puedan obtener ventajas o beneficios fiscales más allá de lo que la equidad y
la justicia de las normas tributarias se lo permiten. Es decir, que al dictar
el artículo 23 de la Ley 383 de 1997 el legislador no pretendió cumplir con el
deber derivado de la competencia constitucional de fijar el sentido y alcance
de otras leyes (art. 150-1 de la C.P.), toda vez que lo que hizo fue adoptar
una medida de naturaleza tributaria.
5. La
prohibición de beneficios concurrentes en el caso de los impuestos de período
Aún cuando las preceptivas del artículo
23 de la Ley 383 de 1997, no están dirigidas exclusivamente a los sujetos
pasivos del impuesto de renta -tal como lo plantea el actor en su demanda-, lo
cierto es que también afectan a estos contribuyentes, puesto que a partir de la
vigencia de ese ordenamiento legal se les prohibió seguir aplicando en forma
concurrente beneficios impositivos en relación con un mismo hecho económico, so
pena de perder el mayor beneficio y sin perjuicio de las sanciones fiscales por
inexactitud a que haya lugar.
La situación descrita no generaría
problema alguno de constitucionalidad,  a no ser porque conforme a lo preceptuado
en el artículo 26 del Estatuto Tributario[8]
dicho gravamen es de período y por lo tanto se encuentra amparado por el
mandato del inciso tercero del canon 338 Superior, según el cual “las leyes,
ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el
resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia
de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”. [9]
Evidentemente, la medida tributaria en cuestión implicó una
alteración general en el cálculo  de  las bases  gravables de los  impuestos
de  período
-como el de renta-, que se generaron en el
año fiscal que estaba corriendo cuando entró a regir la Ley 383 de 1997[10], porque los
contribuyentes de estos tributos se vieron obligados a acatar desde la vigencia
de dicha ley la prohibición de aplicar beneficios concurrentes a que se refiere
el artículo 23 bajo análisis, en cumplimiento de un supuesto mandato
interpretativo dirigido a hacer efectiva la aplicación de esta determinación en
un tiempo anterior al que impone el mentado principio constitucional. [11]
No ignora la
Corte que el Congreso en su condición de depositario del poder impositivo que
le confieren los artículos 150-12 y 338 de la Constitución, puede adoptar
medidas como la de prohibir que los contribuyentes apliquen beneficios fiscales
en forma concurrente, máxime cuando persigue imprimirle equidad al sistema
tributario impidiendo  que a través de esta clase de maniobras los
contribuyentes reduzcan el quantum de los impuestos en detrimento de la
integridad financiera de las arcas públicas, cuyos fondos están destinados al
sostenimiento del aparato estatal y a sufragar obras y servicios públicos
prioritarios para la comunidad, tal como lo ordena el artículo 95-9 de la Carta
Política.
Sin embargo, por loables que sean los propósitos del
legislador su libertad de configuración en materia tributaria no lo habilita
para desconocer principios fundamentales como el señalado en el inciso tercero
del canon 338 Constitucional.
De ahí que el
señalamiento de la fecha de vigencia de la Ley 383 de 1997, como el momento a
partir del cual entró a regir la prohibición consagrada en su artículo 23 de
aplicar más de un beneficio fiscal en relación con los hechos generadores de
los impuestos, se ajuste al artículo 338 del Ordenamiento Superior siempre y
cuando se entienda que para su aplicación debe darse cumplimiento a lo
dispuesto en el inciso final de la citada norma fundamental. Así se declarará
en la parte resolutiva de esta sentencia.
Para la Corte tampoco se aviene a los
mandatos constitucionales la expresión “interprétase con autoridad”, puesto que
ha quedado  establecido que mediante ésta fórmula el legislador no cumplió con
el deber de fijar el sentido y alcance de disposiciones tributarias
precedentes, sino que utilizó la competencia constitucional para interpretar la
ley (art. 150-1) con un fin distinto como fue el de hacer obligatoria desde la
vigencia de la Ley 383 de 1997 la prohibición de aplicar de beneficios fiscales
en forma  concurrente.
Así se declarará en la parte resolutiva de
esta sentencia.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero.-
Declarar la INEXEQUIBILIDAD de las expresiones “Interprétase con autoridad”
contenidas en inciso primero del artículo 23 de la Ley 383 de 1997.
Segundo.- Declarar la EXEQUIBILIDAD
de las expresiones “a partir de la vigencia de la presente ley” contenidas en
inciso primero del artículo 23 de la Ley 383 de 1997, bajo la condición de que
se entienda que para su aplicación debe darse cumplimiento a lo dispuesto en
el  inciso final del artículo 338 de la Constitución Política.
Notifíquese, cópiese, publíquese,
comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento Parcial de voto a la
Sentencia C-806/01
UNIDAD
NORMATIVA-No integración
por inexistencia de demanda (Salvamento parcial de voto)
NORMA JURIDICA-Interpretación (Salvamento parcial de
voto)
LEY
INTERPRETATIVA-No
suplantación de voluntad por juez constitucional (Salvamento parcial de voto)
LEY
INTERPRETATIVA-Modificación
de vigencia de norma (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expediente D-3356
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 23 (parcial) de la Ley 383 de 1997,
"Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la
evasión y el contrabando".
Me permito salvar parcialmente el voto en
relación con el ordinal primero que declara la inexequibilidad de las
expresiones "Interprétase con autoridad" por las siguientes razones:
1.     Por que esas expresiones no habían sido demandadas
y en consecuencia no existía la necesidad de realizar la denominada
"integración normativa".  La Corte debe ser muy prudente al hacer
interpretación normativa ya que cuando se falla sobre normas que no han sido
demandadas, se impide la intervención tanto del ministerio público, como de los
ciudadanos y esto es mucho más grave en un sistema como el nuestro donde se
quiere que los ciudadanos participen en el control de constitucionalidad, por
algo desde el acto legislativo número 3 de 1910 tenemos un sistema de acción
pública de inconstitucionalidad, que permite a los ciudadanos tanto iniciar el
control como intervenir en el proceso de inconstitucionalidad.
2.     En materia de interpretación de las normas
jurídicas, no sólo interpreta los autores (doctrinal), los jueces (judicial),
sino también el propio creador de la ley, o sea el legislador; esta última
interpretación es la que se denomina interpretación con autoridad por que
expresamente está consagrado en el numeral primero del artículo 150 de la Constitución.
No se entiende entonces como teniendo el congreso al facultad constitucional de
interpretar una ley anterior, mediante otra posterior, se pueda decir que esta
segunda es inconstitucional.
No sobra recordar
que en este caso existió una calificación legal, del propio legislador que
definió como interpretativa a la ley que expedía; fue entonces voluntad del
legislador la de determinar como interpretativa a esta ley y esa voluntad no
puede ser suplantada por la Corte Constitucional.
3.     Fue también voluntad del legislador de que
esta norma interpretativa no se incorporara automáticamente a la norma que
interpretaba, sino que se integrara a ella, a partir de su vigencia.
Precisamente por ser norma interpretativa hubiera quedado incorporada a la norma
interpretada, de no haberse dicho nada sobre su vigencia, ya que este es el
efecto natural de las normas que interpreta; pero nada impide que el legislador
modifique la vigencia de la norma interpretativa; esto no hace inconstitucional
a la norma.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Salvamento Parcial de voto a la
Sentencia C-806/01
LEY
INTERPRETATIVA-Potestad y permanencia/INTERPRETACION
AUTENTICA DE LEY-Potestad y permanencia (Salvamento parcial de voto)
UNIDAD
NORMATIVA-Integración sin relación de conexidad
(Salvamento parcial de voto)
Con el acatamiento debido a las
sentencias de la Corte Constitucional, nos vemos precisados a salvar
parcialmente nuestro voto en relación con lo decidido en la Sentencia C-806 de
1º de agosto de 2001, pues nos separamos de la decisión contenida en el numeral
primero de la parte resolutiva de la sentencia aludida, por las razones que a
continuación se expresan:
1ª. El primer inciso del artículo 23 de
la Ley 383 de 1997, en su texto expresa que: “interprétase con autoridad a
partir de la vigencia de la presente ley, que un mismo hecho económico no podrá
generar más de un beneficio tributario para el mismo contribuyente”.
2ª. La expresión demandada fue “a partir de la
vigencia de la presente ley, cuya exequibilidad condicionada se declaró por la
Corte en el numeral segundo de la parte resolutiva de la Sentencia C-806 de 1º
de agosto de 2001, decisión esta que compartimos.
3ª.  Con todo, se decidió por la Corte realizar una
unidad normativa con la expresión “interprétase con autoridad” con la cual
comienza el inciso primero de la norma mencionada, la cual se declaró
inexequible, lo que nos lleva a discrepar, en ese punto, de la sentencia a la
que se refiere este salvamento parcial de voto.
En efecto, para los suscritos
magistrados, es absolutamente claro que al legislador le asiste, de manera
permanente y en virtud de su potestad de configuración de la ley, la atribución
de interpretar normas expedidas por él, fenómeno jurídico que desde antaño ha
sido conocido como la “interpretación auténtica de la ley”. Y, siendo ello así,
si el propio legislador consideró indispensable para precisar el alcance de la
legislación precedente realizar una interpretación de ella en cuanto hace a los
beneficios fiscales concurrentes con la autoridad de que se encuentra
investido, no puede la Corte, en manera alguna, considerar que la expresión a
que hacemos referencia es inexequible y declararlo así como lo declaró, pues en
nada se vulnera el artículo 150 de la Constitución que le asigna al Congreso de
la República la potestad de hacer e interpretar y modificar las leyes
preexistentes.
Por otra parte, observamos que la unidad
normativa que aquí se hizo sin que estuviera demandada la expresión
“interprétase con autoridad”, no resulta indispensable para la declaración de
exequbilidad del segmento normativo cuya constitucionalidad se verificó por la
Corte y se declaró en la sentencia aludida, máxime si se tiene en cuenta que
tal unidad normativa se realizó sin que ella guarde ninguna relación con la
exequibilidad declarada en el punto segundo de la parte resolutiva de esta
sentencia.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
ADHIERO
AL ANTERIOR SALVAMENTO DE VOTO
ALVARO TAFUR GALVIS
[1] Sobre este particular
téngase presente que en la Sentencia C-113 de 1993, se dijo que       “inaceptable
sería privar a la Corte Constitucional de la facultad de señalar en sus fallos
el efecto de éstos, ciñéndose, hay que insistir, estrictamente a la
Constitución. E inconstitucional hacerlo por mandato de un decreto, norma de
inferior jerarquía.  Pues la facultad de señalar los efectos  de sus propios
fallos, de conformidad con la Constitución, nace para la Corte Constitucional
de la misión que le confía el inciso primero del artículo 241, de guardar la
"integridad  y supremacía de la Constitución", porque para
cumplirla,  el paso previo e indispensable es la interpretación  que se hace en
la sentencia que debe señalar sus propios efectos. En síntesis, entre la
Constitución y la Corte Constitucional, cuando ésta interpreta aquélla, no
puede interponerse ni una hoja de papel”.
[2] Esta doctrina está vertida,  entre
otras,  en  las  sentencias  C-504  de 1995, C-587 de 1995, C-357 de 1997,
C-645/00 y C-1044/00
[3] En reiterados
pronunciamientos la Corte ha resaltado que, en cumplimiento de su misión como
guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución, debe adelantar una
labor interpretativa del contenido de la demanda presentada, en forma amplia y
flexible, en búsqueda del propósito real que animó al demandante a utilizarla, evitando así, que el ejercicio de
un derecho político del ciudadano se vea frustrado en sus resultados con la
expedición de un pronunciamiento inhibitorio (Cfr. Sentencias C-290 y C245 de
2000, entre otras). Igualmente se exige que la demanda contenga cargos
concretos de naturaleza constitucional, como presupuesto material para un
pronunciamiento de fondo (Cfr. Sentencias C-013 y 697 de 2000, entre otras).
Recientemente, en la Sentencia C-621 de 2001, con ponencia del Magistrado
Manuel José Cepeda E., la Corte analizó detenidamente estos puntos.
[4] Sentencia C-270 de
1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[5] La Corte ha
cuestionado severamente la oscuridad de la ley. En la Sentencia C-556 de 1994
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, dijo: “Para regular eficazmente
las relaciones sociales, la ley debe ser clara, so riesgo de entorpecer la
dirección hacia el bien común y no realizar el interés general. (...) Una ley
es clara en la medida en que establezca certeza sobre los puntos determinantes
de la conducta social; criterios que elucidan y no que obscurecen el
entendimiento. Sin determinación conceptual hacia un nítido punto de referencia
intelectual, es imposible la moción de la voluntad, pues ésta no puede
obligarse a cumplir lo que el entendimiento desconoce por falta de
identificación del precepto. La redacción de un texto legal no puede generar
confusión en los destinatarios, sino todo lo contrario, ofrecer estabilidad y
certeza jurídicas. Como la sociedad civil tiene el deber supremo de acatar la
ley, obviamente cuenta con el derecho de exigir de la autoridad la claridad
normativa, pues lo último que la norma jurídica puede hacer es generar
incertidumbre, aspecto que riñe con su fin. La claridad de la ley,
indudablemente, conduce a su observancia y, sobre todo, a adecuar la conducta
humana dentro de lo justo legal; además, facilita la función judicial para
aplicar el derecho con un principio exacto de juridicidad establecido por el
deber ser hipotético de la norma jurídica.”
[6] Sobre este tópico resulta ilustrativa
la opinión de la tributarista Lucy Cruz de Quiñónez quien asocia la estructura
de las normas impositivas con el principio de seguridad jurídica, en estos
términos: “La seguridad jurídica tiene que ver,
en primer lugar, con la estructura de las normas jurídicas en relación son su
contenido material. Si la estructura lógica de hipótesis normativa y mandato
son claros se podrá hablar de normas seguras, o precisas, de manera que los
ciudadanos puedan prever sus derechos y deberes según reglas perfectamente
correctas y coherentes. La previsibilidad, a mi modo de ver, se relaciona con
la esfera aplicativa del derecho de forma tal que los actos administrativos
generales y particulares vayan en consonancia con el mandato de la ley con el
fin de que se genere en el ciudadano la confianza legítima a que las leyes se
cumplan tal como están previstas, y que todas las autoridades las acatarán,
mientras estén vigentes, de la misma forma en que él lo hace. Es decir, la
seguridad jurídica debe entenderse también como vinculación de la
administración a la ley e interpretación razonable de sus contenidos. No me
refiero a los elementos fácticos, que siempre será objeto de prueba y de
valoración, lo que de suyo implica admitir siempre la etapa de verificación de
los hechos gravados y su cuantía, así como una cierta litigiosidad sobre esos
asuntos. Me refiero a normas reconocibles, de las cuales se desprenda
fácilmente la intención del legislador.” Opinión expresada en las Jornadas de derecho Tributarias
realizadas este año en Cartagena.
[7] Gaceta del Congreso No.
[8] El artículo 26 del
Estatuto Tributario, prescribe:“La renta líquida gravable se determina
así: de la suma de todos los ingresos ordinarios y extraordinarios realizados
en el año o período gravable, que sean susceptibles de producir un
incremento neto del patrimonio en el momento de su percepción, y que no hayan
sido expresamente exceptuados, se restan las devoluciones, rebajas y
descuentos, con lo cual se obtienen los ingresos netos. De los ingresos netos se
restan, cuando sea el caso, los costos realizados imputables a tales ingresos,
con lo cual se obtiene la renta bruta. De la renta bruta se restan las
deducciones realizadas, con lo cual se obtiene la renta líquida. Salvo las
excepciones legales, la renta líquida es renta gravable y a ella se aplican las
tarifas señaladas en la ley”. Se subraya.
[9] La jurisprudencia de esta Corte ha
precisado que cuando el canon 338 Superior dispone
que las leyes tributarias “no pueden aplicarse sino a partir del período que
comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o
acuerdo”, la palabra “período”, por estar libre de cualquier
calificativo, no coincide con la noción, más restringida, del período gravable
anual característico del impuesto a la renta y complementarios. Si una norma
beneficia al contribuyente, evitando que se aumenten sus cargas, en forma
general, por razones de justicia y equidad, sí puede aplicarse en el mismo
período sin quebrantar la Constitución, ya que la prohibición contenida en
la cita norma superior está encaminada a impedir que se aumenten las cargas al
contribuyente, modificando las regulaciones en relación con períodos vencidos o
en curso. Según la jurisprudencia, la razón de la prohibición es
elemental:  el Estado no puede modificar la tributación con efectos
retroactivos, con perjuicio de los contribuyentes de buena fe. (Cfr.
Sentencia C-527 de 1996. M.P. Jorge Arango Mejía) Se resalta
[10] La Ley 383 de 1997 comenzó a regir
desde su publicación en el Diario Oficial, hecho acaecido el 14 de julio del
mismo año según consta en el D.O. Año CXXXIII No. 43.083 de esta fecha.
[11] En criterio de la
Sección Cuarta del Consejo de Estado el artículo 23 de la Ley 383 de 1997, es
una norma que por estar orientada a clarificar los efectos que tienen los
beneficios fiscales por parte de los sujetos pasivos de la obligación
tributaria no puede ser asimilada a lo que técnicamente se considera como el
establecimiento de un nuevo impuesto. De ahí que en su criterio la norma no
infringe la prohibición consagrada en el inciso tercero del artículo 338
Superior. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejero ponente:
JULIO ENRIQUE  CORREA RESTREPO,  Bogotá, D.C.,  24 de marzo de 2000.Radicación
número: 11001- 03 - 2 7- 000 – 1998 – 0126 – 00 – 9262 Actor: ALVARO PARRA
GOMEZ  Y  MARIA CONSTANZA GONZALEZ PAZ. Referencia: ACCION  DE NULIDAD