T-565-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-565/12
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia
excepcional
La acción de
tutela procede, a pesar de su carácter subsidiario y excepcional, contra
providencias judiciales en las que se vislumbre vulneración a los derechos
fundamentales.
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Relevancia
constitucional del requisito general de subsidiariedad para su procedencia
excepcional
PRINCIPIO
DE INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Término razonable debe valorarse en cada caso concreto
La jurisprudencia
ha planteado que será procedente la tutela aun cuando no exista inmediatez,
sólo cuando: (i) se verifique un motivo válido para la inactividad de los
accionantes verbigracia el estado de indefensión, interdicción, abandono,
minoría de edad, incapacidad física, entre otros; (ii) cuando la inactividad
injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados
con la decisión; (iii) cuando exista un nexo causal entre el ejercicio
inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o
(iv) cuando se demuestre que  la vulneración es permanente en el tiempo y
que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la
presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del
irrespeto por sus derechos, continúa y es actual.
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
por defecto orgánico, por falta de competencia, que da lugar a que se declare
la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso judicial
.
Referencia:
Expediente T-3.336.374
Acción de
Tutela instaurada por el Instituto Nacional de Vías- INVIAS en contra de la
Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Sincelejo y el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre.
Magistrada
Ponente:
ADRIANA MARÍA
GUILLÉN ARANGO
Bogotá, D.C.,  diecisiete (17) de julio
de dos mil doce (2012)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO y ADRIANA MARÍA
GUILLÉN ARANGO, quien la preside, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión del fallo
dictado por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia el seis
(06) de diciembre de dos mil once (2011), que confirmó el fallo proferido por
la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia el tres (03) de
noviembre de dos mil once (2011), que negó el amparo solicitado.
I.
ANTECEDENTES.
1.1.
Aclaración previa
1.1.1. El 23 de agosto de 2011[1]
el Instituto Nacional de Vías –en adelante INVIAS- instauró acción de tutela ante
la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Sincelejo contra las providencias dictadas por los Juzgados Promiscuo del
Circuito de Sucre y Primero Promiscuo de Corozal, dentro de los procesos
judiciales reivindicatorios agrarios identificados con radicados No.
2006-00239, 2006-00247, 2007-00062 y 2005-00166, en las cuales la entidad
accionante resultó condenada a pagar más de diez mil millones de pesos
($10.000.000.000) a título de indemnización, por la ocupación de predios de
propiedad privada que hiciera el Fondo Nacional de Caminos Vecinales para la
construcción o habilitación de vías de la red nacional.
1.1.2. Mediante auto de 12 de septiembre de 2011[2], la Sala II
Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior de Sincelejo (Sala Unitaria), luego
de admitir la acción de tutela el 29 de agosto de 2011[3], declaró la
nulidad de lo actuado y ordenó remitir el expediente a la Corte Suprema de
Justicia por haber conocido en segunda instancia de la apelación del auto de
11 de julio de 2008, el cual fue confirmado por dicha Corporación mediante auto
de 25 de noviembre de 2008, dentro del proceso con radicado No. 2007-00062.
1.1.3. Ahora bien, en auto de 25 de octubre de 2011[4] la Corte Suprema
de Justicia ordenó devolver la acción de tutela en relación con las
pretensiones dirigidas contra las providencias dictadas dentro de los procesos
con radicados No. 2006-00239, 2006-00247 y 2005-00166, por el Juzgado Promiscuo
del Circuito de Corozal y el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre. Lo
anterior,  en razón a su falta de competencia por cuanto en éstos no existió
apelación, y por tanto, no fueron conocidos por el Tribunal Superior de Sucre,
de manera que, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1382 de 2000, no
correspondía a esa Alta Corte estudiar la acción de tutela contra esas
providencias al haber sido proferidas por Juzgados del Circuito. En este orden
de ideas, la Corte Suprema de Justicia sólo admitió la acción de tutela en
relación con las providencias proferidas por el Juzgado Promiscuo del Circuito
de Sucre y el Tribunal Superior de Sucre en el marco del proceso con radicado
No. 2007-00062.
1.1.4. Teniendo en cuenta la anterior aclaración, esta Sala advierte que
la revisión que se realiza con la presente Sentencia sólo versa sobre la
sentencias de tutela proferidas por la Sala de Casación Civil y la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, el 3 de noviembre y 6 de
diciembre de 2011, respectivamente, las cuales, a su vez,  únicamente se
pronunciaron sobre la acción de tutela instaurada por el INVIAS en relación con
las providencias dictadas dentro del proceso con radicado No. 2007-00062. A
saber: (i) el auto de 11 de julio de 2009 dictado en audiencia
inicial por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre, el cual fue objeto de
apelación por parte de IVIAS; (ii) el auto de 25 de noviembre de ese
año proferido por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Sucre, al
resolver el mencionado recurso; y, finalmente, (iii) la Sentencia de
9 de diciembre de 2009 mediante la cual el Juzgado Promiscuo del Circuito
de Sucre condena al INVÍAS.
En el siguiente aparte la Sala explicará
el contenido de las providencias objeto de la acción de tutela que se revisa,
así como los hechos que las anteceden.
1.2.
Hechos
1.2.1. El 2 de mayo de 2007[5]
fue admitida la demanda presentada contra el INVIAS por los señores Rafael
Enrique Genes Sajona, Castulo José Genes Cervantes y Enilsa del Carmen Genes
Díaz, dentro del proceso agrario reivindicatorio con radicado No. 2007-00062, donde se pretendía:
“se ordene a la entidad
demandada a RESTITUIR para la sucesión, la parte del área del inmueble ocupada
por la demandada (…)
Subsidiariamente, que
ante la eventual imposibilidad de la restitución física del área antes
mencionada, [se condene] al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS – INVIAS – a pagar a los
herederos de la sucesión, el valor monetario del terreno ocupado a valor actual”
1.2.2. El INVIAS presentó como excepción previa falta de jurisdicción y
competencia alegando que la jurisdicción competente para resolver el asunto era
la Contencioso Administrativa y no la Ordinaria Civil. Ésta fue resuelta y
declarada no probada e infundada durante la audiencia inicial del once (11)
de julio de 2008. Tanto el INVIAS como el Procurador Regional de Sucre
presentaron incidente de nulidad por la misma causal, el cual fue negado en la
misma audiencia, por lo cual interpusieron recurso de apelación.
1.2.3. El 25 de noviembre de 2008 el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Sincelejo confirmó el auto que negó la solicitud de
nulidad[6]
argumentando:
“2.2.- El artículo 12
del Código de Procedimiento Civil, señala que “Corresponde a la jurisdicción
civil todo asunto que no este atribuido por la ley a otras jurisdicciones.”
Por su parte, el Código
Contencioso Administrativo en su artículo 30, preceptúa que “La jurisdicción
de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias
y litigios administrativos originados en la actividad de las Entidades Públicas
y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos
órganos del Estado...”
2.3.- De conformidad con
el artículo 946 del Código Civil, “La reivindicación o acción de dominio es
la que tiene el dueño de una cosa singular, de que no está en posesión, para
que el poseedor de ella sea condenado a restituirla.”
Y en aplicación del artículo
955 ibídem tiene lugar frente a la llamada acción “reivindicatoria figurada”,
se presenta “así no haya habido enajenación de la cosa, cuando por acción o
por omisión del poseedor se ha hecho imposible o difícil la persecución de
ella, como cuando sobre el bien gravita el interés social o la utilidad pública
por haber sido destinado a un servicio de utilidad social o de interés
general…”, evento en el cual, “si el propietario reconocido como tal por
la autoridad judicial competente no obtiene la restitución de un inmueble por
las razones de conveniencia jurídica…, el derecho de dominio en sí mismo lleva
implícito la correlativa obligación a cargo del Estado a pagar a aquel el valor
del inmueble que se ha incorporado al patrimonio público…”
Lo que pretende el
accionante es que se le restituya la parte del área del inmueble ocupada por
INVIAS, o en subsidio, que ante la eventual imposibilidad de la restitución
física del área ocupada se condene a la demandada a pagar el equivalente
monetario del terreno ocupado.
(…) [No] se está
invocando el resarcimiento de los perjuicios que del hecho de la administración
pudieran derivarse, y como tal se está frente a un proceso reivindicatorio (…)”
1.2.4. El 9 de diciembre de 2009[7]
el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre profirió sentencia condenando al
Instituto Nacional de Vías –INVIAS-, a pagar la suma de $1.072.540.000,oo, a
título de indemnización, por la ocupación de predios de propiedad privada que
hiciera el Fondo Nacional de Caminos Vecinales para la construcción o
habilitación de vías de la red nacional. No se
interpuso recurso de apelación[8].
1.2.5. Por su parte, la Corte Constitucional, al revisar acciones de
tutela instauradas por el INVIAS contra procesos reivindicatorios agrarios con
igual origen a los que fueron objeto de la acción de tutela que ahora se
estudia,  profirió dos sentencias en las cuales determinó que la competencia en
estos casos corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,
a saber, la T-313 del 3 de mayo de 2010 y la T-696 del 06 de septiembre de
2010.
1.2.6. El 11 de mayo de 2011, el Consejo Superior de la Judicatura – Sala
Jurisdiccional Disciplinaria –, abordó un conflicto de competencia con ocasión
del cual resolvió qué jurisdicción es la competente para conocer de un proceso
reivindicatorio agrario donde el demandado fuera una entidad de derecho
público, precisando que el juez de conocimiento debía ser el contencioso
administrativo. El argumento principal de la providencia fue “Ante la claridad,
contundencia y alcance de la citada Sentencia T-313/10, que por demás esta Sala
comparte, se dirime el conflicto de jurisdicciones planteado, atribuyendo el
conocimiento del proceso Reivindicatorio (…) contra el Instituto Nacional de
Vías INVIAS, (…) a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”[9].
1.2.7.  Con fundamento en los hechos descritos y en lo establecido por la
Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura sobre la
jurisdicción competente en estos casos, el 23 de agosto de 2011, el INVIAS
interpuso acción de tutela, aduciendo la vulneración del debido proceso, pues
para la entidad las  providencias fueron proferidas por jueces que no tenían
competencia, configurando con su actuar un defecto orgánico. Al respecto
sostuvo:
“el objeto de la
jurisdicción en lo contencioso administrativo, es juzgar controversias y
litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas,
como lo es el Instituto Nacional de Vías – INVIAS – (art. 82 del C.C.A.), razón
por la cual los jueces ordinarios no pueden conocer de dichas controversias,
por encontrarse asignadas a la Jurisdicción contencioso administrativa, normas
de competencia que son de orden público y se deben cumplir.”
1.3.
Pretensión
Con la acción de tutela interpuesta el 23
de agosto de 2011 y admitida por la Corte Suprema en los términos del auto del
25 de octubre de 2011, el INVIAS pretende que se revoque la sentencia del 9
de diciembre de 2009 proferida dentro del proceso
reivindicatorio con radicado No. 2007-00062 seguido contra el INVIAS y
los autos del 11 de julio y 25 de noviembre de 2008 que negaron
la nulidad dentro del mismo proceso.
1.3
. Respuestas
de las entidades accionadas.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Sincelejo – Sala Civil Familia Laboral[10]
y el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre[11]
solicitaron negar el amparo. Argumentaron que la decisión atacada estaba
sustentada en los artículos 955 del Código Civil, 12 del Código de
Procedimiento Civil y 86 del Código Contencioso Administrativo – que regulan la
acción reivindicatoria ficta o por equivalencia – y en el contenido de la
demanda, específicamente en las pretensiones invocadas en ella. En todo caso, la
providencia atacada fue proferida antes de ser notificados los fallos de la
Corte Constitucional y el conflicto de competencia que menciona el accionante.
2.
Decisiones de
tutela objetos de revisión.
2.1.
Sentencia de
la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil, del 3 de noviembre de dos
mil once[12].
La
Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Civil negó el amparo de tutela, al
considerar que resultaba innecesario evaluar el contenido de las providencias
atacadas dado que la demanda de tutela presentada el 23 de agosto de 2011 no
cumplía con el requisito de inmediatez requerido por la norma y la
jurisprudencia constitucional, pues éstas fueron proferidas el 11 de
julio y el 25 de noviembre de 2008 y el 9 de diciembre de 2009,
por lo cual trascurrieron más de seis meses desde la presunta vulneración hasta
el momento de presentación del recurso tutelar, sin que el accionante
presentara justificación alguna para tal mora.
Además, declaró la improcedencia de la acción de
tutela por dos razones adicionales: (i) no se presentó el recurso de
apelación contra la sentencia atacada, por lo cual no podía acudir a este medio
excepcional al haber desperdiciado las vías que consagra el ordenamiento
procesal civil dentro del proceso; y (ii) la entidad solicitante cuenta
con otras acciones tales como, las de responsabilidad civil contractual o la
acción de repetición, según sea el caso.  La primera contra los abogados que no
defendieron debidamente los intereses de su representada y, la segunda, frente
a los funcionarios de la entidad que incurrieron en similares conductas
omisivas que condujeron al presunto perjuicio irremediable e inminente para el
patrimonio del Estado.
2.2.
Impugnación.
El representante de INVIAS impugnó el fallo con
fundamento en las siguientes aclaraciones:
(i)
Que en las
sentencias T-313 de 2010 y T-696 de 2010 la Corte Constitucional estimó que “por
tratarse de un defecto orgánico y amén de la improrrogabilidad de la
competencia, era menester anular lo actuado en los procesos objeto de las
acciones de tutela que allí fueron revisadas, como en efecto lo hizo, a pesar
del tiempo transcurrido entre la ejecutoria de las sentencia y la interposición
de la acción de tutela.” En su concepto, no se puede rechazar una demanda
de tutela con el mero argumento de no cumplir con el requisito de inmediatez, “cuando
hay bienes jurídicos tutelables de superior jerarquía que los formalismos
legales”.
(ii)
Sólo hasta el 11
de mayo de 2011 la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura resolvió un conflicto de competencia propuesto entre la Sala Civil –
Familia – Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo – Sucre
y el tribunal Administrativo de Sucre, para conocer del proceso reivindicatorio
Agrario de la Sociedad Inversiones Mundo Nuevo S.A., contra el Instituto
Nacional de Vías INVIAS, resolviendo declarar que el juez competente para
conocer del asunto era la Jurisdicción Contencioso Administrativa en cabeza del
Tribunal Administrativo de Sucre.
2.3.
Sentencia de
la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral, del seis (06) de
diciembre de dos mil once (2011)[13].
Confirmó el fallo. No encontró una justificación válida
para explicar la no interposición de la demanda de tutela en un tiempo
razonable a partir de que se presentara la presunta vulneración, y resaltó que
no se utilizaron los mecanismos de defensa que la accionante tenía a su
alcance, como lo era el recurso de apelación contra la sentencia.
II.
CONSIDERACIONES.
2.1.
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con
base en la Constitución Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el
Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-[14].
2.2.
Problema jurídico y metodología de la
decisión
A partir
de las circunstancias fácticas que dieron lugar al ejercicio de la acción de
tutela y de las decisiones adoptadas en las respectivas instancias judiciales,
esta Corporación debe dar respuesta a los siguientes problemas jurídicos:
(i) ¿es procedente el ejercicio de la acción de amparo constitucional
en contra una providencia judicial, cuando la entidad accionante no apeló la
decisión objeto de la controversia e interpuso la acción pasados más de seis
meses desde la fecha en la que se produjo el fallo que supuestamente originó la
vulneración del derecho fundamental al debido proceso?
(ii) En caso de encontrarse procedente la presente acción, esta
Corporación deberá determinar si ¿los operadores judiciales demandados en el
presente proceso de tutela, incurrieron en un defecto orgánico que conllevó a
la vulneración del derecho al debido proceso de la entidad accionada en el
proceso agrario reivindicatorio-y aquí accionante- en donde se solicitó la
restitución o pago del predio en el cual se ejecutaron trabajo públicos por
parte de entidades estatales, al tramitar una demanda que de acuerdo con los
pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la
Judicatura debía ser resuelta por la Jurisdicción Contencioso Administrativa
por medio de una acción de reparación directa y no por la Jurisdicción Ordinaria
Civil al ser el demandado una entidad del Estado?
Para
dar respuesta a los interrogantes propuestos, la presente providencia se
referirá a las siguientes cuestiones: (i) Procedibilidad excepcional de la acción de
tutela contra providencias judiciales, realizando un recuento jurisprudencial y
verificando el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad;
(ii) caracterización del defecto orgánico como causal de procedibilidad de
la acción de tutela contra providencias judiciales; (iii) la regulación normativa aplicable en caso de
ocupación permanente de bienes de propiedad privada para el desarrollo de
trabajos públicos; y, finalmente, (iv) El caso concreto.
3.
Procedencia de la Acción de Tutela contra providencias judiciales. Reiteración
de jurisprudencia.
3.1. Conforme al precepto contenido
en el artículo 86 de la Constitución Política, la Corte Constitucional ha
desarrollado una amplia doctrina acerca de la procedencia de la acción de
tutela contra las providencias expedidas por las autoridades judiciales. En un
comienzo, esta atribución encontró fundamento en los artículos 11 y 40 del
Decreto 2591 de 1991. No obstante, aunque dichas disposiciones fueron
declaradas inexequibles mediante sentencia C-543 de 1992, al considerar que
valores como la seguridad jurídica y la cosa juzgada eran relevantes en nuestro
sistema normativo en tanto justificaban la intangibilidad de las decisiones
judiciales, se previno que ciertos actos no gozaban de tales cualidades y que,
por tanto, frente a actuaciones de hecho, la acción de tutela sí
resultaba procedente para proteger los derechos fundamentales; la Corte afirmó
en ese entonces:
“Ahora bien, de conformidad con el concepto constitucional de
autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en
cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones
son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa
condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u
omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa
que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta
para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación
injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o
que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos
constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables
al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales,
ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, (...). En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado
alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de
hacer realidad los fines que persigue la justicia”.
3.2. El caso materia de tutela
plantea un asunto que ha sido abordado profusa y reiteradamente por la
jurisprudencia constitucional, la cual ha sido positiva en afirmar que la
acción de tutela procede, a pesar de su carácter subsidiario y excepcional,
contra providencias judiciales en las que se vislumbre vulneración a los
derechos fundamentales. En ese orden, la Corte ha registrado una importante
evolución de su jurisprudencia a partir de la citada sentencia C-543 de 1992,
de manera que sentencias como la T-079 de 1993 y T-158 de 1993, precisaron un
conjunto de defectos que podrían llegar a justificar el amparo de derechos
fundamentales de aquellos ciudadanos que acuden a la Administración de Justicia
para la solución de sus conflictos, como la ausencia de fundamento objetivo de
la decisión judicial o que el juez profiriera la providencia arrogándose
prerrogativas no previstas en la ley.
En esa dirección, la sentencia T-231 de 1994 trazó pautas
orientadas a delimitar el enunciado “vía de hecho” respecto de
providencias judiciales, para lo cual señaló los vicios que harían viable la
acción de tutela contra aquellas: (1) defecto sustantivo; (2) defecto fáctico;
(3) defecto orgánico; ó (4) defecto procedimental; doctrina constitucional que se
ha precisado y reiterado en varias sentencias de unificación proferidas por la
Sala Plena de la Corte Constitucional, entre las cuales se encuentran las
sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002.
Esa misma evolución jurisprudencial propició que la Corte
revaluara el concepto de vía de hecho declarado como el acto absolutamente
caprichoso y arbitrario que interesa al juez constitucional y, en su lugar,
prefiriera el enunciado de “causales genéricas de procedibilidad de la
acción”. Al respecto, en la sentencia T-949 de 2003, la Sala Séptima de
Revisión explicó lo siguiente:
“Esta Corte en sentencias recientes ha redefinido
dogmáticamente el concepto de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales. Esta redefinición ha operado a partir del poder de
irradiación del principio de eficacia de los derechos fundamentales (art. 2
C.P.) y de una interpretación sistemática de diversas disposiciones de la
Constitución (arts. 1, 2, 13, 86, 228 y 230 C.P.).
“En esta tarea se ha reemplazado el uso conceptual de la
expresión “vía de hecho” por la de “causales genéricas de procedibilidad”. Lo
anterior ha sido inducido por la urgencia de una comprensión diferente del
procedimiento de tutela con tal de que permita "armonizar la necesidad de
proteger los intereses constitucionales que involucran la autonomía de la
actividad jurisdiccional y la seguridad jurídica, sin que estos valores puedan
desbordar su ámbito de irradiación y cerrar las puertas a la necesidad de
proteger los derechos fundamentales que pueden verse afectados eventualmente
con ocasión de la actividad jurisdiccional del Estado ( Sentencia T-462 de
2003 )”.
3.3. Cuota importante en la
mencionada evolución jurisprudencial la aportó la Sentencia C–590 de 2005, por
la cual se fortalecieron los precedentes jurisprudenciales enunciados hasta esa
fecha, por tratarse de un fallo de constitucionalidad con efectos erga
omnes, en el cual a propósito de la Ley 906 de 2004 -Código de
Procedimiento Penal-, la Corte estableció que una cosa es que el legislador no
permita la utilización de recursos contra las sentencias que resuelvan el
recurso extraordinario de casación en materia penal, en desarrollo de su
libertad de configuración y, otra muy distinta, que excluya la procedencia de
la acción de tutela prevista en el artículo 86 constitucional para la
protección de los derechos fundamentales contra toda acción u omisión de
cualquier autoridad pública.
En esta sentencia, se advirtió expresamente que la acción de
tutela contra fallos judiciales sólo procedía cuando se cumpliera con ciertos y
rigurosos requisitos de procedibilidad. Dentro de estos, distinguió unos de
carácter general, que habilitaban la interposición de la tutela y, otros de
carácter específico, que tocaban la procedencia misma del amparo, una vez
interpuesto.
Entre los requisitos generales, la sentencia acopió y definió los
siguientes:
“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia
constitucional. (…)’.
b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y
extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo
que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la
tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir
del hecho que originó la vulneración.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar
claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que
se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. No
obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los
hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere
alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido
posible.
f. Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los
debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse
de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son
sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en
virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de
la sala respectiva, se tornan definitivas.”
De la misma forma, el fallo enlistó varias causales especiales de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, entre
ellas:
“25. Ahora, además de los requisitos generales mencionados,
para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es
necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de
procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido,
como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia
se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que
adelante se explican.
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario
judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de
competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez
actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
“c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo
probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta
la decisión.
“d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se
decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una
evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
“e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue
víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de
una decisión que afecta derechos fundamentales.
“f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los
servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de
sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
“g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por
ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho
fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho
alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la
eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho
fundamental vulnerado.
“h. Violación directa de la Constitución.
“Estos
eventos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales
involucran la superación del concepto de vía de hecho y la admisión de
específicos supuestos de procedibilidad en eventos en los que si bien no se
está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones
ilegítimas que afectan derechos fundamentales.”
(Resaltado fuera de texto)
3.4.  Ahora bien, una vez delimitados los requisitos de procedibilidad
de la acción de amparo contra providencia judicial, a continuación la Sala
procederá a analizar si efectivamente en el presente caso se cumplen las
condiciones generales de procedibilidad, dando así respuesta al primer problema
jurídico planteado.
3.4.1. Respecto de estos requisitos, es claro que la acción de tutela;
(i) resulta de evidente relevancia constitucional, pues se discute el derecho
fundamental al debido proceso de una entidad estatal; (ii) el accionante ha
identificado claramente los hechos que presuntamente llevaron al
quebrantamiento de su derecho, de acuerdo con el peticionario la vulneración se
originó en el actuar sin competencia de los jueces civiles demandados dentro
del proceso agrario reivindicatorio iniciado por los señores Rafael Enrique Genes Sajona, Castulo José Genes Cervantes y Enilsa
del Carmen Genes Díaz en contra del INVIAS por ocupación de bienes privados
para el desarrollo de trabajos públicos; (iii) al
respecto se entiende que dicho actuar, en caso de que efectivamente los jueces
hayan actuado sin competencia, implica un quebrantamiento del derecho al debido
proceso del actor; (iv) finalmente, en el presente caso no se está cuestionando
una decisión de tutela.
3.4.2.
En relación a los requisitos de inmediatez y de subsidiariedad surgen
inquietudes, tal como se anticipó al plantear el primer problema jurídico. Para los jueces de primera y segunda
instancia de tutela, la presente controversia no los cumple, pues el INVIAS no
apeló la decisión judicial de primera instancia del proceso agrario
reivindicatorio en el cual el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre lo
condenó y porque la solicitud de amparo no fue interpuesta dentro de los 6
meses subsiguientes a la decisión del 9 de diciembre de 2009.
3.4.2.1. Frente al requisito de subsidiariedad, debe recordarse que encuentra sustento en el inciso
tercero del artículo 86 y en el numeral primero del artículo 6 del Decreto 2591
de 1991, según los cuales, la acción de tutela “sólo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”
Además de la excepción planteada por la norma, se ha
establecido que la acción es procedente aun cuando no se hayan agotado los
mecanismos establecidos por la ley para el caso, cuando se pretenda evitar un
perjuicio irremediable[15] o cuando se evidencia que los
mecanismos no son idóneos o eficaces en el caso concreto. De manera que en cada
caso particular el juez de tutela deberá analizar la efectividad de los demás
mecanismos judiciales que el sujeto tiene a su disposición, específicamente
para determinar su eficacia e idoneidad con miras a la protección adecuada de
los derechos afectados.
3.4.2.2. En
cuanto al requisito de la inmediatez, la Corte Constitucional ha
señalado que su finalidad es asegurar que la acción de tutela no “ (…) se
convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos
fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción”[16] y
proteger la seguridad jurídica del ordenamiento generada por las decisiones
jurídicas ya ejecutoriadas. Al respecto, la Corporación en la Sentencia
T-095 de 2009 indicó que:
i) la
oportunidad para ejercer la defensa de un derecho está asociada con defensa de
la seguridad jurídica en el Estado Social de Derecho (artículo 1º superior),
ii) la aplicación del principio de inmediatez preserva derechos de terceros de
buena fe (artículo 83 de la Constitución), iii) este principio hace parte de la
naturaleza de la acción de tutela relacionada con la protección actual, urgente
e inmediata de derechos fundamentales, por lo que es lógico inferir que el
transcurso del tiempo desvirtúa la inminencia del perjuicio o la urgencia y
oportunidad de la protección constitucional (artículo 86 de la Carta), iv) la
falta de ejercicio oportuno de los derechos no puede alegarse en beneficio
propio, de ahí que la tutela no puede emplearse como un premio a la desidia,
negligencia o indiferencia del afectado[17],
v) este mecanismo no puede convertirse en la última instancia de los procesos
ordinarios que desvirtúen la naturaleza residual y excepcional del amparo
constitucional (artículo 86 superior).[18]
De manera que le
corresponde al juez de tutela verificar en cada caso concreto si la acción se
ha interpuesto en un término razonable a partir del hecho vulnerante, tomando
en consideración la situación del accionante, así como las circunstancias que
rodean los hechos a efectos de determinar lo que debería considerarse como un
plazo razonable. Para ello, se deberán valorar las pruebas aportadas de acuerdo
con los principios de la sana crítica[19],
con el fin de determinar si se configura una causal que justifique la
inactividad del accionante.
En dicho sentido, la jurisprudencia ha
planteado que será procedente la tutela aun cuando no exista inmediatez, sólo
cuando: (i) se verifique un motivo válido para la inactividad de los
accionantes verbigracia el estado de indefensión, interdicción, abandono,
minoría de edad, incapacidad física, entre otros; (ii) cuando la inactividad
injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados
con la decisión; (iii) cuando exista un nexo causal entre el ejercicio
inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados[20];
o (iv) cuando se demuestre que  la vulneración es permanente en el tiempo y
que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la
presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del
irrespeto por sus derechos, continúa y es actual.[21]
Ahora, en los casos en los cuales se
solicita un amparo contra providencias judiciales, la sentencia T-1140 de 2005 concluyó
que la razonabilidad del término de interposición de la acción debe estudiarse
en cada caso concreto, pero el juicio sobre la razonabilidad del término debe
ser más riguroso, con miras a cerciorarse que no se generen daños a terceros
con la decisión de la acción de amparo. Así en este caso, “(…) debe analizarse
las posibilidades de defensa en el mismo proceso judicial, la diligencia del
accionante en el mismo, y los posibles derechos de terceros que se han generado
por el paso del tiempo.”
3.4.3. En relación al caso que nos
ocupa, la Corte Constitucional en la Sentencia T-696 de 2010[22]
resolvió una acción de tutela con identidad fáctica. En ese proceso los jueces
de instancia también plantearon inquietudes en relación con la inmediatez y la subsidiariedad
de la acción, sin embargo, luego de un detallado estudió la Sala de Revisión concluyó
que la acción era procedente. Al respecto la Corte dictaminó que:
“12. Es así como, en cuanto a los requisitos de subsidiariedad e
inmediatez, la Sala constata que en efecto tal como lo observó el a quo y el ad
quem dentro del trámite de la presente acción constitucional, INVIAS pudo
omitir en algunos casos el deber de agotar todos los recursos judiciales
ordinarios a su alcance, lo cierto es que, como se verá más adelante esa no era
la jurisdicción competente, además de tener que enfrentar obstáculos procesales
que impidieron una adecuada defensa. Por tal motivo, la Sala considera que en
casos especiales como el que se estudia, no puede llevarse al extremo tales
requisitos, cuando como se verá aparece de bulto demostrado un defecto orgánico
que hace patente una protuberante vulneración al derecho al debido proceso,
cuya protección es en últimas la razón de ser de la acción de tutela. Más aun
cuando la vulneración de este derecho fundamental, afecta directamente tanto al
erario como al interés público, bienes de especial protección que pueden quedar
desamparados como consecuencia de una postura tozuda de las autoridades
judiciales del Departamento de Sucre.
13. Conforme
a lo anterior, lo que en apariencia resulta como una omisión en agotar los
mecanismos de defensa judicial, guarda en este caso, relación estrecha con la
violación del derecho al debido proceso del actor, por lo que dadas las
circunstancia particulares de este caso, es imperativo declarar satisfechos los
requisitos de procedibilidad, con el fin de pasar a conocer de fondo el defecto
orgánico invocado, que pretendió burlarse del término de caducidad de la acción
de reparación directa acudiendo a la vía civil y al término de prescripción de
estas acciones que la ley establece en veinte años, como pasa a demostrarse,
pues de no hacerse se produciría un perjuicio ius fundamental irremediable que
obligaría al Estado al pago de lo no debido en cuantías exorbitantes.”
Así, la Sala
de Revisión concluyó que si bien en estricto sentido la acción no cumplía con
los requisitos de subsidiariedad y de inmediatez, ante la gravedad del defecto orgánico
que se configuró, el estudio de procedibilidad no podía ser absolutamente
rigurso. Pero además, al estudiar puntualmente cada uno de los requisitos generales
de la procedencia de la acción la Sala Tercera de Revisión concluyó que el
INVIAS no había sido negligente en un defensa judicial.
Así, respecto
de la subsidiariedad de la acción, la Corte recordó que el único mecanismo
previsto por el ordenamiento jurídico para controvertir la falta de jurisdicción
en un proceso judicial, es el incidente de nulidad contemplado en el artículo
140 del entonces vigente y aplicable Código de Procedimiento Civil. En esa
ocasión, para la Sala, puesto que el argumento para apelar o controvertir la
decisión sería el mismo que ya fue estudiado por el juez que llevaba el caso,
como el competente superior, los demás recursos propuestos dentro del
ordenamiento para resolver la disputa eran ineficaces, en tanto existía un
pronunciamiento unfimorme al respecto, de manera que el juez al ser coherente
con su decisión fallaría en el mismo sentido y rechazaría la pretensión.[23]
Concluyendo así, que al agotar el mecanismo previsto en el ordenamiento para
controvertir la falta de competencia, esto es, la solicitud de nulidad, el
accionante cumplió con el requisito de subsidiariedad.
3.5. Ahora bien, en el proceso que nos ocupa es posible observar que la
cuestión central del reclamo es la falta de competencia y jurisdicción por
parte de la Jurisdicción Civil para tratar las controversias derivadas de la ocupación en predios de propiedad privada
efectuada en su momento por Caminos Vecinales – en liquidación – para el
trazado de vías públicas.
3.5.1. Así, para analizar la procedencia de la acción de tutela
bajo estudio, es preciso recordar las actuaciones realizadas por el INVIAS en
el marco de su defensa judicial dentro del proceso reivindicatorio agrario. Éstas
se pueden resumir así:
(i)
El INVIAS presentó como excepción previa
falta de jurisdicción y competencia, alegando que la jurisdicción competente
para resolver el asunto era la Contencioso Administrativa y no la Civil. Ésta
fue resuelta y declarada no probada e infundada durante la audiencia del once
(11) de julio de 2008.
(ii)
Tanto el INVIAS como el Procurador
Regional de Sucre presentaron incidente de nulidad por la misma causal, el cual
fue negado en la misma audiencia[24],
por lo cual interpusieron recurso de apelación.
(iii)
El 25 de noviembre de 2008 el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Sincelejo confirmó el auto que negó la
solicitud de nulidad[25].
(iv)
El Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre certificó que la
sentencia del 09 de diciembre de 2009, notificada por edicto fijado en
diciembre 15 del 2009 y desfijado el 18 de diciembre de 2009, no fue apelada,
adquiriendo fuerza de ejecutoria[26].
3.5.2. Verificadas las actuaciones descritas, la Sala encuentra que sí se
cumplió con el requisito de subsidiariedad, en cuanto no sólo se invocó
la excepción previa pertinente sino que además se presentó el incidente de
nulidad, mecanismos dispuestos por el ordenamiento jurídico para alegar la
falta de jurisdicción de quien se encuentra resolviendo una demanda (artículos 97 y 140 del Código de Procedimiento Civil –vigente para
el momento de los hechos).
Así, a juicio de la Sala, ocurre en este caso lo mismo que en la
Sentencia T-696 de 2010, al discutirse la necesidad de haber agotado la
apelación de la sentencia condenatoria para declarar la procedencia de la
acción. Se trata igualmente de un proceso en el cual el juez de segunda instancia,
superior jerárquico, ya se había pronunciado sobre la competencia y
jurisdicción del caso en el marco del estudio de la excepción previa de falta
de jurisdicción, de manera que la apelación hubiera resultado inoficiosa pues
el mismo juez analizaría los mismos argumentos.
Por lo
tanto, se cumplió con el deber de diligencia por parte del accionante en
relación con el agotamiento de los recursos existentes dentro del ordenamiento,
al proponer la excpeción previa de falta de jurisdicción, luego al presentar el
incidente de nulidad y finalmente apelar la decisión de la primera instancia
que lo despachó desfavorablemente, siendo inoficiosas las demás acciones
posibles. De manera que, se concluye, la presente controversia cumple con el
requisito de subsidiariedad.
3.5.3. En relación al requisito de inmediatez, encuentra la Sala
que la pretensión del actor va dirigida a ordenar que
se revoque la sentencia del 09 de diciembre de 2009 proferida
dentro del proceso reivindicatorio seguido contra el INVIAS y los autos del 1
de julio y 25 de noviembre de 2008 que negaron la nulidad dentro del
mismo proceso. La acción de tutela se presentó el 23 de agosto de 2011.
Al respecto,
en atención a que se solicita que se revoque una sentencia proferida hace más
de 20 meses, la Sala entrará a estudiar los supuestos que verifica configurados
en el caso concretos, establecidos por la jurisprudencia como causales válidas para
determinar que la acción es procedente a pesar de que haya trascurrido un
tiempo considerable entre las providencias objeto de tutela y la interposición
de esta acción. Veamos:
(i) La existencia de motivos válidos que expliquen la inactividad
del accionante, caso en el cual éste debe alegar y demostrar las razones que
justifican su inacción.
El INVIAS trajo a colación que en las Sentencias T-313 de 2010
y T-696 de 2010 la Corte Constitucional estimó que “por tratarse de un
defecto orgánico y amén de la improrrogabilidad de la competencia, era menester
anular lo actuado en los procesos objeto de las acciones de tutela que allí
fueron revisadas, como en efecto lo hizo, a pesar del tiempo transcurrido entre
la ejecutoria de las sentencia y la interposición de la acción de tutela.”
En su concepto, no se puede rechazar una demanda de tutela con el mero argumento
de no cumplir con el requisito de inmediatez, “cuando hay bienes jurídicos
tutelables de superior jerarquía que los formalismos legales”.
Asimismo, indicó que sólo hasta
el 11 de mayo de 2011 la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura resolvió un conflicto de competencia propuesto entre la Sala
Civil – Familia – Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Sincelejo – Sucre y el Tribunal Administrativo de Sucre, para conocer del
proceso reivindicatorio Agrario de la Sociedad Inversiones Mundo Nuevo S.A.,
contra el Instituto Nacional de Vías INVIAS, resolviendo declarar que el juez
competente para conocer del asunto era la Jurisdicción Contencioso
Administrativa en cabeza del Tribunal Administrativo de Sucre. Dicha decisión,
a los ojos del accionante, dio fundamento a la presente solicitud de amparo.
Al respecto,
encuentra la Sala que la Corte Constitucional en la Sentencia T-619 de 2009 dictaminó
que una acción de tutela en contra de providencia judicial que se interpuso 2
años y 8 meses luego de ser proferida la sentencia cuestionada cumplía con el
requisito de inmediatez, bajo la justificación de que años después de que
hubiera proferido la decisión que negaba la apelación en un proceso judicial,
el Consejo de Estado profirió unas decisiones por las cuales se dirimieron
conflictos similares al de la accionante y se resolvieron inquietudes sobre la
vocación de la doble instancia en los procesos administrativos. Para la
accionante, dichos fallos tenían una incidencia directa en su caso, pues se
trataba de decisiones que le daban asidero a su pretensión de anular la
decisión que no le concedió el recurso de apelación.  En esa oportunidad, la
Sala Novena de Revisión determinó que en ese caso el paso del tiempo para
interponer la acción estaba justificada por la expedición de las decisiones
judiciales que podían ser tenidos como nuevos elementos de juicio en el proceso.
[27]
Teniendo en
cuenta lo anterior, la Sentencia del 11 de mayo de 2011 del Consejo Superior de
la Judicatura se configura en un hecho nuevo dentro del proceso que  justifica el
paso del tiempo en la interposición de la acción. En efecto, se estima razonable
que antes de acudir a la presente acción de tutela, los accionantes hayan
esperado la decisión del Consejo Superior de la Judicatura sobre un conflicto
de competencias dentro de un proceso con identidad fáctica al que ahora se
estudia y en el cual eran igualmente parte, con miras a contar con  argumentos suficiencias
para justificar su pretensión de tutela.
Así, la Sala
concluye que la justificación dada por la entidad accionante es válida.
(ii) La vulneración o amenaza del
derecho fundamental se mantiene en el tiempo.
Es evidente que la vulneración al derecho
fundamental se ha mantenido en el tiempo, pues a la fecha la condena en contra
del Estado sigue en firme, siendo una condena que se impuso por parte de un
juez que no tenía competencia para hacerlo, permaneciendo en el tiempo el
defecto orgánico.
En hilo de lo expuesto, resulta claro que
el término de interposición de la acción de tutela es razonable.
Por todo lo
anterior, concluye la Sala que la presente acción de tutela cumple con los
requisitos esbozados por la jurisprudencia para que sea procedente.
4. La regulación normativa aplicable en caso
de ocupación permanente de bienes de propiedad privada para el desarrollo de
trabajos públicos.
Como se indicó anteriormente, al analizar la procedencia de
la acción y de acuerdo a los argumentos del accionante, la Corte Constitucional
se ha pronunciado en dos oportunidades en casos que guardan identidad fáctica
con el que nos ocupa. Respecto de la competencia para resolver controversias
sobre casos de ocupación permanente de bienes privados por parte del Estado, la
Corte en la Sentencia T-696 de 2010, luego de hacer un breve recuento sobre la
protección al derecho a la propiedad que esta consagrado en el ordenamiento
concluyó que la jurisdicción competente es la Contencioso Administratica. A
continuación se cita in extenso la línea argumentativa y conclusiones
que la Corte esbozó en dicha Sentencia:
“17. Precisamente por ello, el incumplimiento de estos deberes del
Estado, informados en el caso que ocupa la atención de la Sala a través de la
ocupación de hecho, con carácter permanente, por parte de entidades del Estado
de bienes de propiedad privada para el desarrollo de trabajos públicos, ha
generado una prolija reglamentación en torno al daño antijurídico que esta conducta
genera y, que en este caso se acentúa por la afectación pública que sufre el
bien que ha sido indebidamente despojado y que impide reivindicación material
de su posesión al titular del derecho de dominio.
18. Es así como la ocupación permanente de inmuebles por causa de
trabajos públicos, ha sido desde antaño materia del ordenamiento jurídico
colombiano y de la Jurisprudencia, aun con anterioridad a la Constitución
Nacional de 1886.
Uno de los primeros antecedentes que sobre la materia se encuentra
en la jurisprudencia colombiana, es el fallo proferido en el ámbito federalista
de los Estados Unidos de Colombia el 7 de Diciembre de 1864 por la Corte
Suprema Federal, en el cual se reconoció la responsabilidad patrimonial del
Estado en razón a que el Ejercito ocupó el predio de un ciudadano para ser
usado como parque de artillería y, este resultó destruido a causa de un
incendio. Dijo en esa oportunidad la Corte Suprema
Federal:
“1º. Que si el parque del Gobierno no hubiera estado en la casa del
señor Núñez, en virtud de la expropiación, dicha casa no hubiera sido destruida
por el incendio del expresado parque.
2º Que si el hecho del incendio del parque fue fortuito, y por
consiguiente, nadie tuvo la culpa, habiendo sido expropiada la casa por las autoridades
federales en ocasión muy oportuna para el servicio público, el Gobierno debe
responder por dicha propiedad”
19. Posteriormente, la Constitución Nacional de 1886 en sus
artículos 30, 31 –incorporados por el acto legislativo 1 de 1936-, 32 y 33, prescribió
la indemnización derivada de la expropiación por motivos de utilidad pública o
en caso de guerra o respecto de personas que fueron privadas del ejercicio de
una actividad lícita como consecuencia de la creación de un monopolio estatal y
para restablecer el orden público. Adicionalmente, a partir de la Carta de
1886, la Corte Suprema de Justicia ostentó como una de sus competencias la de “dirimir
los negocios contenciosos en que tenga parte la Nación”, instituyendo la
competencia general de ésta sobre los litigios de responsabilidad estatal. En
desarrollo de esa competencia general, la Corte Suprema de Justicia empezó la
construcción de los fundamentos de la responsabilidad estatal, fundada en el
ordenamiento civil, particularmente en los artículos 2341 a 2360 del Código
Civil.
Cuando la Constitución de 1886 dispuso por primera vez la prelación
del interés público sobre el particular por graves motivos de utilidad pública
y consagró la expropiación o enajenación forzosa como la denominó el artículo
32 de ese estatuto, el mandamiento judicial al que se condicionó esta figura,
fue el proveniente de la jurisdicción ordinaria, ya que en ese entonces no
existía la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, debido a que apenas el
constituyente facultaba al legislador para su creación.
20. A partir del Acto Legislativo número 3 de 1910, se ordenó crear
la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de manera que en virtud de la Ley
38 de 1918 le correspondió al Consejo de Estado, conocer de manera específica,
de la responsabilidad por los daños producidos por la ocupación de inmuebles
por motivo de trabajos públicos, así como las reclamaciones a la Nación
derivados de expropiaciones y daños en la propiedad privada causados por
órdenes administrativas.
21. Al reforzarse el criterio de la función social de la propiedad a
partir de la reforma constitucional de 1936, se reitero dicha responsabilidad
mediante la Ley 167 de 1941 por la cual se organizó la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa. De conformidad con los artículos 261 a 269 de la
citada ley, la Jurisdicción Contencioso Administrativa tenía competencia para
conocer los casos de responsabilidad por los daños producidos a causa de la
ocupación temporal o permanente de inmuebles por motivo de trabajos públicos.
No obstante, mediante sentencia del 20 de junio de 1955 de la Corte
Suprema de Justicia, en ejercicio de funciones de tribunal de control de
constitucionalidad, declaró la inexequibilidad parcial de tales normas en aquel
aparte relacionado con la ocupación “permanente”, por estimar que tales eventos
debían ser competencia de la Jurisdicción Ordinaria por vía del proceso
reivindicatorio, cuyo término de prescripción era de veinte (20) años.
22. Por el contrario, por medio de la llamada acción ordinaria de
plena jurisdicción, era posible reclamar ante la Jurisdicción Contenciosa
por una actuación material de la Administración, como la ocupación temporal de
bienes de particulares para el desarrollo de trabajos públicos, respecto de la
cual el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo consideró que las
normas del Código Civil utilizadas por la Corte Suprema de Justicia, no eran ni
suficientes ni aplicables a esta clase de litigios, de ahí que dichas normas se
implementaran como criterio suficiente para reconocer la respectiva
indemnización de perjuicios. Es así como frente a la responsabilidad del Estado
por trabajos públicos en los que no se produjera ocupación permanente este
órgano señaló:
“No quiere (La Nación) que nadie sufra perjuicios, pero si las
circunstancias de un momento dado determinan fatalmente a obrar, así sea con
aplicación del principio según el cual el interés general prevalece sobre el
interés individual, viéndose el Estado en la necesidad de realizar actuaciones
capaces de lesionar a alguien, aunque involuntariamente, establece la forma de
dejarlo completamente indemne. Y tal es lo que sucede con el Código Contencioso
Administrativo en vigor”.
23. En cuanto al tema de trabajos públicos transitorios en propiedad
privada y expropiaciones, vale la pena mencionar que para ese entonces, ya el
Consejo de Estado había realizado una construcción jurisprudencial esbozando el
tema desde la óptica de la responsabilidad objetiva:
“Se estructura en ese mandamiento constitucional una responsabilidad
objetiva y concreta, cuyo fundamento único es el hecho de la ocupación o de la
expropiación temporal, sin mezcla alguna del elemento culpabilidad que
constituye la base de la responsabilidad en derecho privado. Basta demostrar la
ocupación para que sea viable la indemnización que ha de pagar el Estado. Este
hecho ha sido plenamente acreditado en el curso del juicio, y, por
consiguiente, la reparación que ordena el articulo 68 del Código Contencioso
Administrativo es procedente”.
24. En el año 1964 el Decreto Ley 528 estableció un término de
caducidad de tres años para la acción de reparación directa, que era en ese
momento la adecuada para solicitar las indemnizaciones, entre otras cosas, por
causa de ocupaciones públicas. Con todo, es claro que, como se anotó, ya desde
el año 1941 existía una plena diferenciación entre las acciones contencioso
administrativas y las ordinarias establecidas en el Código Civil. Así lo estableció
el Honorable Consejo de Estado al indicar:
“La responsabilidad por trabajos públicos fue consagrada por la
Ley 167 de 1941 para la protección exclusiva de la propiedad inmueble…. Luego
con la expedición del decreto citado (528 de 1964) la responsabilidad por estos
trabajos quedó así: La ocupación transitoria y los daños en la propiedad
inmueble, sujeta al contencioso especial de trabajos públicos; la indemnización
por muerte, lesiones personales y las demás lesiones sufridas en otros bienes o
derechos, sometida a la acción extracontractual de reparación directa
(artículos 31 y 32 decreto 528).”
Lo anterior significa que en el caso de ocupación temporal de
bienes, existía norma especial que regulaba sus efectos desde el punto de vista
de la reparación, esta era, el Decreto ley 528 de 1964 :
“En el contencioso de reparación directa encontramos dos acciones
indemnizatorias bien tipificadas (la de responsabilidad extracontractual y la
de indemnización por trabajos públicos) con un término de caducidad uniforme de
tres años establecido en el artículo 28 del decreto 528 de 1964. Consideramos
que este deba ser el plazo para ambas acciones dado el inequívoco tenor de la
norma que no da margen a excepción alguna…”
25. Finalmente, se expidió el Código Contencioso Administrativo
–Decreto 01 de 1984-, por el cual nuevamente se estableció de manera expresa la
indemnización tanto por ocupación temporal como por ocupación permanente de un
inmueble de propiedad privada por causa de trabajos públicos o por cualquier
otra causa, por vía de la acción de reparación directa, de acuerdo con los
previsto en los artículos 86 y 220 de ese estatuto, con un término de caducidad
de dos años contados, según el artículo 136, a partir del hecho generador del
perjuicio.
Los artículos 82, 86, 131, 132 y 220 del citado estatuto fueron
demandados de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia,
Corporación que en Sentencia No.94 del 16 de Octubre de 1986, expediente 1495,
declaró su exequibilidad frente a la Constitución vigente, considerando por una
parte, que dichas normas no reproducían el contenido del artículo 269 de la Ley
167 de 1941 -declarado inexequible por esa misma Corporación-, para lo cual
aclaró que los artículos 86 y 220 del Código Contencioso Administrativo no
autorizaban a la Administración para ocupar permanentemente la propiedad
inmueble de dominio privado, ni equiparaban la ocupación de hecho a la
expropiación. Al respecto señaló la Corte Suprema de Justicia:
“No solo de su contexto literal y autonomía normativa como quedó
expresado precedentemente, sino también de su contenido, las disposiciones
acusadas del Código Contencioso Administrativo adoptado por el Decreto número
001 de 1984, son diferentes de las que la Ley 167 de 1941, regulaban el juicio
de indemnización por trabajos públicos y que la Corte declaró
inconstitucionales.
“En efecto, el artículo 269 de la nombrada ley, única disposición
que se declaró inexequible con prescindencia de la jurisdicción encargada de
aplicarla y de los trámites del proceso especial allí regulado, no aparece
reproducida en ninguna de las acusadas del nuevo Código
Contencioso-administrativo y es muy distinta a la contenida en el artículo 220
del Decreto número 001 de 1984.
“El título adquisitivo de dominio de la Administración sobre el
inmueble que es ocupado definitivamente por trabajos públicos y una vez que sea
condenada a su pago, es la correspondiente sentencia; y el modo, la tradición
que se verifica simbólicamente por el debido registro de ésta.
“En cambio, el artículo 269 del abrogado código consideraba como
título, el traslaticio de dominio que debía otorgar el dueño que había salido
avante en el proceso y a cuya efectiva realización queda supeditada la
obligación indemnizatoria impuesta a la Administración.
“A) Cuando (sic) a la violación del artículo 30 por el 86 del Código
Contencioso Administrativo, en su inciso 2º expresión “o permanente”, resulta
inaceptable tal quebranto dado que esta norma se limita a estructurar una
especial acción contencioso administrativa, la denominada de reparación directa
y cumplimiento, encaminada a la reparación del daño que sufre el particular por
un hecho administrativo realizado por la Administración, cual es el de ocupar
temporal o permanentemente un inmueble de tercero, por causa de trabajos
públicos.
“En parte alguna de la disposición citada, ni de las con ella
relacionadas y que igualmente se acusan, aparece que se autorice a la
Administración para que ocupe permanentemente la propiedad inmueble y lo haga
sin seguir el procedimiento expropiatorio ordenado en el artículo 30 única
forma legal de adquirir el dominio sobre inmuebles.
“Tampoco es aceptable considerar que los artículos impugnados
equiparan o hacen equivalentes la ocupación de hecho de la propiedad inmueble y
la expropiación, ya que la primera figura es una simple actuación fáctica de la
administración, generalmente arbitraria y, por lo mismo no apta para despojar
al particular de su derecho; en cambio la segunda es un modo de adquirir el
dominio que el ordenamiento constitucional otorga al Estado mediante el
cumplimiento de ciertos requisitos; en todo caso, implica a diferencia de la
ocupación, el ejercicio de un derecho”.
La ocupación permanente aún cuando priva de la posesión a su dueño,
no lo despoja de su derecho ya que la titularidad de este derecho es
precisamente presupuesto procesal para el ejercicio de esa acción
contenciosa-administrativa. Y si bien es
cierto que la Corte en el fallo que se menciona como apoyo de la nueva acción
de inconstitucionalidad, hizo especial énfasis en que en el artículo 269 de la
Ley 167 de 1941 implicaba una típica des posesión del particular, y que en él
"se contempló un modo de proceder del Estado para adquirir la propiedad
privada distinto del predeterminado en la Constitución" y una implícita
"permisión a la inobservancia de la norma constitucional contenida en los
artículos 30 y 33 de la Carta", tal mandato fue precisamente declarado
inexequible y él no aparece como se dijo, reproducido textualmente y ni
siquiera en su esencia, en las disposiciones acusadas en este proceso.
De lo anterior resulta obligado concluir que las disposiciones que
en la Carta Fundamental consagran y regulan la expropiación no pueden aplicarse
a la ocupación permanente de la propiedad inmueble realizada por la
Administración por causa de trabajos públicos y si no pueden aplicarse, no han
podido ser violadas.
Tanto en el Código Contencioso Administrativo adoptado por la Ley
167 de 1941 como en el actual que se consigna en el Decreto número 01 de 1984,
las normas legales que le dan competencia a la jurisdicción especial de lo
contencioso administrativo para conocer de las acciones de responsabilidad
contra la Administración por daños originados causados por ocupación permanente
de la propiedad inmueble lejos de consagrar un derecho para que el Estado eluda
el juicio de expropiación y ocupe la propiedad inmueble, parten del supuesto,
no infrecuente por cierto, de que la administración, valiéndose de sus
potestades y en franca actitud ilícita, ocupaba la dicha propiedad sin el
previo trámite de la expropiación. Precisamente por no habérsele conferido un
derecho para incorporar a su patrimonio bienes inmuebles de particulares, el
artículo 270 del Capítulo XXII del primer estatuto, única disposición que se
declaró exequible, dispuso que "lo dispuesto en este capítulo no exime a
los funcionarios o autoridades que hubieren ordenado o ejecutado las
ocupaciones o los daños, de la responsabilidad criminal en que, conforme al
derecho común, pudieren haber incurrido".
Resulta atinado lo que el entonces Procurador doctor Alvaro Copete
Lizarralde consignó en su vista fiscal sobre el punto en examen. Dijo: "Ni
el Código Contencioso-administrativo, ni ninguna otra ley ha autorizado
expresamente a la Administración para que ocupe inmuebles particulares con
ocasión de trabajos públicos. Si esa ley existiera sería manifiestamente
inconstitucional".
"Lo que hace el Legislador en el Código Contencioso
Administrativo es observar la frecuencia con que esas ocupaciones se realizan
de hecho, violando los derechos particulares, y por ello, como lo dice la
exposición de motivos, se explica suficientemente que la ley provea la
posibilidad de las ocupaciones de hecho o de daños por medio de procedimientos
rápidos' ".
Si pues por mandato de la Constitución, el Consejo de Estado y los
Tribunales Administrativos ejercen la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo en los términos que fije la ley, el Legislador extraordinario
puede en desarrollo de esta norma, fijar las competencias entre estas entidades
para que conozcan de los daños originados por la ocupación permanente de bienes
inmuebles, ya que como bien lo estatuye el artículo 82 de este estatuto
"la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar
las controversias originadas en actos y hechos administrativos de las entidades
públicas".
B). Resulta inane pues, la acusación que se hace de las
disposiciones del nuevo Código Contencioso Administrativo que regulan la acción
de reparación directa y cumplimiento por violación del artículo 30 y 33 de la
Constitución Política pues como quedó precedentemente demostrado, la ocupación
de inmuebles por causa de trabajos públicos, hecho administrativo, puede ser
irregular y en algunos casos cumplirse sin que previamente se haya ventilado el
trámite de la expropiación convirtiéndose entonces en fuente de responsabilidad
para el Estado. En tanto que la expropiación es una figura esencialmente
distinta, modo de adquirir de derecho público, por el cual la Administración
incorpora a su patrimonio bienes de los particulares cuando el interés público
y social lo exigen, previa indemnización judicialmente dispuesta. No pueden
pues, equipararse como lo hace el demandante a fin de someterse a requisitos o procedimientos
iguales.
Por ello es forzoso inferir que los textos constitucionales
aludidos, que se refieren a la expropiación, no pueden ser aplicados a la
ocupación permanente de la propiedad inmueble y por este motivo no han podido
ser quebrantados por las normas acusadas.
Frente al anterior planteamiento la Corte considera que es
innecesario analizar con detenimiento si la sentencia judicial a que se refiere
el artículo 30 de la Constitución debe ser la proferida por la denominada
jurisdicción ordinaria; o si la exigencia constitucional queda satisfecha con
la que dicten los jueces administrativos, es decir, la denominada jurisdicción
de lo contencioso administrativo.
Sea suficiente dejar establecido que cuando la Constitución de 1886
dispuso por primera vez la prelación del interés público sobre el particular
por graves motivos de utilidad pública y consagró la expropiación o enajenación
forzosa como la denominó el artículo 32 de ese estatuto, el mandamiento
judicial al que se condicionó esta figura, fue el proveniente de la
jurisdicción ordinaria ya que en ese entonces no existía aún jurisdicción
contencioso-administrativo y el constituyente apenas facultó al legislador para
crearla.
Pero a partir del Acto Legislativo número 3 de 1910 que ordenó a la ley
crear la nombrada jurisdicción, no se remite a duda que los órganos de la
nominada jurisdicción de lo contencioso-administrativo forman parte de la Rama
Jurisdiccional del Poder Público y sus actos son jurisdiccionales como lo viene
aceptando la Corte y lo dejó consignado en el fallo de 20 de junio del 33 en
los siguientes términos: "De suerte que con las variantes indicadas, que
no carecen por lo demás de importancia, para los efectos de este fallo, las
decisiones de la justicia ordinaria, así como las que pronuncian las
autoridades de lo contencioso-administrativo, tienen el carácter de acto
jurisdiccional, sea que se las considere desde el punto de vista formal, ya que
hacen tránsito a cosa juzgada en cuanto son irrevocables, o desde el punto de
vista material teniendo en cuenta su estructura interna".
Volviendo finalmente sobre la índole material o vía de hecho de la
actuación realizada por la administración cuando ocupa permanentemente una
propiedad inmueble particular, el artículo 86 del Decreto número 001 de 1984
estructuró la acción directa y de cumplimiento tendiente precisamente al logro
del restablecimiento del derecho del administrado conculcado por efecto de
dicho comportamiento, que tiene la connotación de un hecho ilícito.
Conviene tener presente que en el proyecto número 01 del Control
Jurisdiccional de la Actividad Administrativa presentado por el comisionado
doctor Carlos Betancur Jaramillo el 21 de octubre de 1983 a la Comisión Asesora
para la redacción del Proyecto del Código Contencioso Administrativo, en el
artículo 3º que se refería precisamente la acción aludida se tenía como fuente
de la responsabilidad de la administración tanto la operación administrativa
como la vía de hecho, fenómenos materialmente distintos y que por sugerencia
del mismo comisionado esta diferencia no se consagró en el texto definitivo
(artículo 86) porque ella fue tomada del derecho francés donde es tan flagrante
la irregularidad del comportamiento de la Administración en la vía de hecho que
se consideró en este país que "no se estaba realmente ante una actuación
administrativa, y por consiguiente la competencia le corresponde a la
jurisdicción ordinaria y no a la contencioso administrativa". No sobra
decir que para nuestra jurisprudencia y doctrina esta diferencia carece de ese
fundamento y por ende, no tiene las apuntadas consecuencias.
Ahora bien: la regulación de la acción en referencia, la fuente del
daño cuya reparación garantiza, y la competencia de los organismos contencioso
administrativos, Consejo de Estado y Tribunales Administrativos, para conocer
de ella están dentro del ámbito del legislador (en ese caso legislador
extraordinario) por haberlo dispuesto así el Constituyente en los artículos
143, número 3o. y 134 inciso 1o.” (resaltado fuera de texto)
26. Es así como nuevamente se impuso la competencia de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa para conocer de las indemnizaciones
derivadas de ocupación permanente de bienes de particulares por parte del
Estado, es decir con criterio material, como se ha dejado sentado en profusa
jurisprudencia del Consejo de Estado:
“ […] 4. Estima la Sala que el punto de apreciación jurídica en
torno a si la competencia es de la jurisdicción contenciosa administrativa o la
ordinaria, que sirvió, para la inadmisión de la demanda (…)’ ´(…) carece
de importancia ser dilucidado ahora, por cuanto, el nuevo ordenamiento
contencioso administrativo - Decreto 01 de 1984 - , que entró a regir el lo. de
marzo, superó cualquier discusión sobre la materia al regular, dentro de las
acciones, la de reparación directa, y entre esta todas las que se derivan, por
la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos
(artículo 86). Es decir, la inexequibilidad declarada por la Corte
Suprema de Justicia de los artículos 261 a 268 de la Ley 167 de 1941 y que
por consiguiente, le entregaría a la jurisdicción ordinaria la competencia para
conocer de la ocupación de inmuebles con motivo de trabajos públicos, ya no es
punto de conflicto, ni doctrinario, ni de competencia, puesto que la norma
citada, le devolvió a esta jurisdicción el conocimiento pleno de los asuntos
que se controviertan sobre el particular. Preceptúa el artículo 86:
"Acción de reparación directa y cumplimiento. La persona que acredite
interés podrá pedir directamente el restablecimiento del derecho, la reparación
del daño, el cumplimiento de un deber que la administración elude, o la
devolución de lo indebidamente pagado, cuando la causa de la petición sea un
hecho, o un acto administrativo para cuya prueba haya grave dificultad. La
misma acción tendrá todo aquel que pretenda se le repare el daño por la
ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos.”
Con la vigencia, pues, del Decreto 01 de 1984, la controversia que
se suscitó en este proceso, precisamente, sobre la competencia para el
conocimiento de los asuntos de la ocupación permanente o temporal ha quedado en
un plano simplemente teórico sin incidencia alguna en el caso sub - judice.
5. Lo anterior lleva a la Sala, entonces, a apartarse, de manera
frontal, de las consideraciones hechas tanto por la colaboradora Fiscal, como
por la apoderada de la entidad demandada, y, aún, de la posición del Consejero
Sustanciador y del salvamento de voto que obra dentro del proceso. Con la
advertencia, bueno decirlo, de que todo lo que se dijo alrededor de esta
materia de competencia, fue bajo la vigencia de la ley l67 de 1941.
6. Los demandantes pretenden que se les indemnice por los perjuicios
causados por el INCORA, en atención a que por operaciones, omisiones y demás
actuaciones materiales imputables a funcionarios de esa entidad, perdieron la
posesión del predio denominado "El Loro". Así se plantea en la
petición principal. Y en la subsidiaria, se traza similar línea al señalar responsabilidad
del INCORA al no adquirir el predio, no obstante que el Instituto "parceló
parte del mismo y adjudicó a 24 familias de campesinos del Municipio de Manatí
las parcelas". En estas condiciones, entiende la Sala, que se debe entrar
a estudiar y precisar si se operó el fenómeno de la caducidad, atendida la
circunstancia de que la demanda se presentó el día 16 de mayo de 1979, y muchos
aspectos de referencia se extienden a 1964” (subrayado
y resaltado fuera de texto).
27. En relación con la responsabilidad patrimonial del Estado y sus
servidores, el artículo 90 de la Constitución Política de 1991 preceptúa que “el
Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean
imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades
públicas” “En el evento de ser condenado el Estado a la reparación
patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta
dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra
éste”.
Este último inciso fue desarrollado por la Ley 678 de 2001 en lo
concerniente a la determinación de la responsabilidad patrimonial de los
agentes del Estado, a través de la acción de repetición o del llamamiento en
garantía con fines de repetición. Dicha disposición contempla expresamente,
como una de las causales de ejercicio de la acción de repetición, la ocupación
permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra
causa, como lo es el caso objeto de la presente demanda.
28. A su turno, el artículo 86 del Decreto 01 de 1984 -Código
Contencioso Administrativo-, fue modificado por el artículo 31 de la Ley 446 de
1998; de igual manera fue modificado el artículo 136 del mismo estatuto por el
artículo 44 de la Ley 446, de la siguiente manera:
“Artículo 86. Modificado por el Art. 31 de la Ley 446 de 1998.
Acción de reparación directa. La persona interesada podrá demandar directamente
la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación
administrativa o la ocupación temporal o permanente del inmueble por causa de
trabajos públicos o por cualquiera otra causa.
Artículo 136. Modificado por el Art. 44 de la Ley 446 de 1998.
Caducidad de las acciones.
8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo
de dos (2) años, contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u
operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del
inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos.
Artículo 220. Transmisión de la propiedad. Si se tratare
de ocupación permanente de una propiedad inmueble, y se condenare a una entidad
pública, o a una entidad privada que cumpla funciones públicas al pago de lo
que valga la parte ocupada, la sentencia protocolizada y registrada obrará como
título traslaticio de dominio”
Estas disposiciones reiteraron la vía judicial de reparación directa
cuando la causa fuese la ocupación temporal o permanente de inmuebles de
dominio privado por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.
Por su parte, el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo, modificado por el Art. 44 de la Ley 446 de 1998, estatuyó que
la acción de reparación directa caducaría al vencimiento del plazo de dos (2)
años, contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación
administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de
propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.
29. Estas normas introducidas por la Ley 446 de 1998, también fueron
objeto de demanda de constitucionalidad, de manera que mediante la sentencia
C-864 de 2004, la Corte Constitucional declaró su exequibilidad precisando para
el efecto:
“ No obstante, cuando el Estado ha ocupado de hecho los inmuebles,
con fundamento en lo dispuesto en el Art. 90 de la Constitución debe responder
patrimonialmente e indemnizar en forma plena y completa al titular del derecho
de propiedad privada, por el daño antijurídico causado, es decir, por el daño
que no tenía el deber de soportar.
Por tanto, en cuanto el Art. 86 del Código Contencioso
Administrativo, modificado por el Art. 31 de la Ley 446 de 1998, y el Art. 136
del mismo código, modificado por el Art. 44 de dicha ley, contemplan la vía
para obtener la reparación de los perjuicios causados con la ocupación
permanente de los inmuebles, tales disposiciones no son contrarias al artículo
58 de la Constitución, ya que protegen el derecho de propiedad privada, en vez
de vulnerarlo, al asegurar a su titular el reconocimiento y pago de la
indemnización correspondiente.
Debe observarse que dichas normas no autorizan al Estado para que
ocupe de hecho los inmuebles, pretermitiendo los procedimientos legales para la
adquisición del derecho de propiedad privada, sino que buscan remediar por el
cauce jurídico la situación irregular generada con dicho proceder de las
autoridades públicas.
Así mismo, si en tales circunstancias la entidad pública es
condenada a pagar la indemnización, es razonable que se ajuste a Derecho, así
sea a posteriori, la adquisición del vulnerado derecho de propiedad privada por
parte de aquella, pues como efecto del pago ulterior y cierto de la condena por
parte del Estado no existe jurídicamente ninguna justificación para que el
titular de dicho derecho continúe siéndolo. Si así fuera, se configuraría un
enriquecimiento sin causa de este último a costa del Estado, pues aunque en
virtud de la ocupación aquella adquirió la posesión del inmueble, la misma no
tendría el poder jurídico de disposición del bien, a pesar de haberle sido impuesta
la obligación de reparar todo el derecho.
Por tanto, el inciso 2º del Art. 219 del Código Contencioso
Administrativo, subrogado por el Art. 56 del Decreto ley 2304 de 1989, y el
Art. 220 del mismo código, que contemplan el traspaso del derecho de propiedad
privada a la entidad pública ocupante, mediante la sentencia de condena y su
inscripción en el registro inmobiliario respectivo, respetan igualmente el Art.
58 de la Constitución.
Por otra parte, por causa de la actuación irregular que representa
la ocupación de hecho, el servidor público que la ha llevado a cabo tendrá a su
cargo la responsabilidad legal consiguiente, de orden disciplinario,
patrimonial por dolo o culpa grave, de conformidad con lo previsto en el citado
Art. 90 superior y la Ley 678 de 2001, y penal.
En síntesis, puede afirmarse que las disposiciones examinadas no
violan el Art. 58 de la Constitución, por cuanto el mismo consagra una garantía
de la propiedad privada y ésta se protege no sólo frente a actos jurídicos sino
también frente a hechos como la ocupación permanente de un inmueble. De otro
lado, tales normas se ajustan al Art. 90 ibídem, ya que la ocupación permanente
del inmueble ocasiona a su propietario un daño que no está obligado a soportar
y que por lo mismo es antijurídico, el cual debe ser reparado
patrimonialmente.”
30. Además de la competencia material radicada en la Jurisdicción
Contenciosa antes citada para el caso en estudio, también la Ley 446 de 1998 al
modificar el artículo 82 del decreto 01 de 1984, trató de conjurar cualquier
controversia suscitada con ocasión de la jurisdicción competente para conocer
la de la ocupación de bienes por parte de entidades públicas al consagrar con
criterio orgánico que: “ La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la
actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía
mixta con capital público superior al 50 % y de las personas privadas que
desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado…” . Aspecto que posteriormente fue confirmado
de manera incontrovertible y puesto en términos aun mas claros, mediante la Ley
1107 de 2006, según la cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
conoce de las controversias originadas en litigios donde sean parte las “entidades
públicas” . Al respecto, conviene citar el Auto 25619 de 26 de marzo de
2007 del Consejo de Estado, según el cual la competencia del juez
administrativo se atribuye en virtud de la naturaleza pública de la entidad y
no de la clase o acto enjuiciado.
31. En lo que respecta a la doctrina jurisprudencial de la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, se evidencia que esta siguió la
evolución normativa antes prevista, por lo menos hasta los año 80’s.
Posteriormente, la jurisprudencia civil se aparta de los criterios materiales y
orgánicos que las disposiciones legales establecen para asignar competencia a
la Jurisdicción Contenciosa Administrativa a efectos de indemnizar por vía de
la acción de reparación directa los daños causados al legítimo titular de un
predio ocupado de manera permanente y de forma irregular por el Estado para el
desarrollo de trabajos públicos, para insistir en la procedencia de la acción
reivindicatoria.
Lo anterior, con el argumento de que es dicha acción la procedente,
con criterio material, para dirimir controversias que versan sobre un derecho
real, en este caso la posesión, cuya competencia corresponde de manera exclusiva
a la Jurisdicción Civil, así en la práctica no se cumpla con su función de
restitución material debido a la afectación del bien despojado al servicio
público ó al interés general, fundamento que hasta antes del 2004, llevó a la
Corte Suprema de Justicia a aplicar de manera analógica la figura de la
reivindicación ficta prevista en el artículo 955 del Código Civil, por la cual
se autoriza a compensar el valor de la cosa ocupada en el evento en que ésta
haya sido enajenada por el ocupante.
A partir de la providencia de 2 de agosto de 2004 la Corte Suprema
de Justicia, Sala de Casación Civil, rectificó su jurisprudencia al señalar que
en la reivindicación ficta procede condenar al demandado a pagar perjuicios,
cuando se encuentren demostrados los supuestos fácticos necesarios, esto es: i.
que el opositor hubiese enajenado el bien y, que ese ii. desprendimiento
lo haya llevado a cabo sabiendo que el mismo no era suyo sino ajeno. La
doctrina así sentada, señaló que cuando se presenta la afectación del bien de
propiedad privada a un fin de utilidad general, obsta de manera definitiva su
restitución y justifica que en lugar se le entregue a su dueño el precio, sin
que para tal  solución pueda acudirse a la analogía legis del artículo
955 del Código Civil, el cual en términos de la Corte no resulta aconsejable,
puesto que las demás disposiciones de dicha preceptiva no se adecuan al factum
que allí se verifica.
Precisamente, la Corte Suprema de Justicia también en sentencia de
octubre de 2004, al descartar la reivindicación ficta, señaló que en este caso
el demandado no es poseedor en virtud de la enajenación del bien ocupado, razón
que le permite ir tras el precio, y sólo eso, al cual debe agregarse la
indemnización de perjuicios, si la enajenación se hizo de mala fe. Cuando el
bien es afectado al interés general o utilidad pública el reivindicador está en
situación distinta, puesto que la cosa permanece en poder del ocupante, a quien
le reclama por tanto su restitución material y "…en puridad no podían
pretextarle, porque no hace al caso, lo que el 955 eleva como excusa (la cosa
no está en manos del poseedor y el dueño ignora acaso donde pueda estar)…"
para negarle el derecho a percibir los frutos, de ahí que se concluyera que más
bien es "… el interés general" el que "…hace dúctil la
reivindicación para que en vez de la cosa se entregue su precio, asunto que en
nada es extraño a ojos del legislador como de hecho se comprueba en el artículo
955, añadidos los frutos que se produjeron hasta el fallo mismo en que tal
transformación patrimonial se ofrece. Para decirlo con total afán de síntesis,
la reivindicación en tales casos no tiene de particular sino lo atinente a la
no restitución del bien; en principio, pues, en nada más puede verse ella -la
reivindicación- descompuesta o desfigurada”.
32. Esta posición jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia,
admite que mediante la acción reivindicatoria se autorice la compensación
directa del valor del bien indebidamente ocupado por el Estado cuando se destina
a un servicio público o utilidad pública sin necesidad de aplicar la “reivindicación
ficta”. No obstante, si en últimas lo que la jurisprudencia civil esta
reconociendo por vía de la acción reivindicatoria es la indemnización
patrimonial a cargo del Estado, para la Sala resulta evidente la usurpación de
competencias que legalmente le fueron atribuidas a la Jurisdicción Contencioso
Administrativa por normas de orden público y de obligatorio cumplimiento, pues
en rigor al no existir posibilidad material de restituir la posesión del bien
ocupado es a esta Jurisdicción a quien corresponde reparar el daño antijurídico
causado por la ocupación permanente de bienes privados para el desarrollo de
trabajos públicos. Reparación que no incluye otra cosa que la compensación del
precio del bien, así como de los perjuicios ocasionados con ocasión de la
ocupación.
Es cierto que el dominio como derecho real habilita a su titular a
perseguir la cosa sobre la cual recae en manos de quien se encuentre y, que es
esa la razón de ser de la acción reivindicatoria sea esta regulada por el
Código Civil o por la legislación agraria. No obstante, la posesión común a que
tiene derecho el titular del dominio, se desdibuja cuando el Estado ocupa un
bien por vías de hecho para destinarlo al uso público o al interés público,
pues es precisamente tal destinación la que impide la reivindicación de la
posesión al propietario desposeído, ya que no existe reivindicación incorpórea,
de manera que lo que allí cabe es compensar el valor del bien al titular de
este, de manera que la misma Corte Suprema ha descartado la aplicación
analógica de la restitución ficta, de donde únicamente queda la indemnización a
cargo del Estado usurpador, para cuyo efecto existe norma expresa de
obligatorio cumplimiento
33. Colorario de lo anterior debe concluirse que por encima del
precedente jurisprudencial se impone el principio de legalidad, esto es, la
aplicación de las normas legales que asignaron primero con criterio material y,
luego, con criterio orgánico, a partir de 1984, a la Jurisdicción Contencioso
Administrativa la competencia de indemnizar por vía de la acción de reparación
directa los daños causados a causa de la ocupación permanente de bienes de
dominio privado para el desarrollo de trabajos públicos. Aspecto por demás
práctico, en razón a que la afectación definitiva del bien al uso público o al
interés general impiden la restitución de la posesión material del bien a su
original propietario, aspecto que si desnaturaliza y desdibuja la utilidad de
la acción reivindicatoria haciéndola inane en el caso concreto.
En esos términos y, tal acotando lo señalado en párrafos anteriores,
desde 1886 hasta 1918 la competencia para resolver los asuntos relativos a la
ocupación de bienes privados para el desarrollo permanente de trabajos públicos
correspondía a la Jurisdicción Civil por vía de la acción reivindicatoria,
básicamente por no existir la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. A partir
de la Ley 38 de 1918, pasando por la Ley 167 de 1941 y hasta el fallo de
inexequibilidad dictado por la Corte Suprema de Justicia el 20 de junio de
1955, dicho conocimiento correspondió de manera exclusiva al Consejo de Estado.
Luego por virtud de la citada sentencia y hasta la expedición del Decreto 01 de
1984, nuevamente se remitió la competencia a la Jurisdicción Civil para los
casos de ocupación permanente de bienes privados con el fin de que fuesen
resueltos a través de la aplicación de la acción reivindicatoria y la acción
reivindicatoria ficta prevista en el artículo 995 del Código Civil, de allí la
proliferación de sentencias reivindicatorias de la Sala de Casación Civil de la
Corte Suprema de Justicia entre el año 1955 a 1984.
No obstante, con la expedición del Decreto Ley 01 de 1984 hasta la
fecha es claro que la compensación del precio de bienes ocupados en forma
permanente por el Estado, debe alcanzarse por vía de la acción de reparación
directa ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, de manera que el
título adquisitivo de dominio de la Administración sobre el inmueble ocupado
definitivamente por trabajos públicos, una vez el Estado ha sido condenado a su
pago, es la correspondiente sentencia; y el modo, la tradición que se verifica
simbólicamente por el debido registro. En este caso, de ocupación permanente
del bien, se insiste, ya no es posible la restitución de la posesión material
al propietario, aspecto que descarta la procedibilidad de la acción civil
reivindicatoria, como también la posibilidad de que sea ésta la que ordene la
compensación del precio, en razón a la existencia de norma expresa y especial
que asigna esta competencia a la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
aspecto que también descarta la prescripción de veinte años que la normativa
civil reconoce a la acción reivindicatoria.”
(subrayas fuera de texto)
4.2. De manera que la jurisdicción
competente para estudiar los procesos a través de los cuales se solicita la
compensación del precio de bienes ocupados de forma permanente por el Estado,
desde la expedición del Código Contencioso Administrativo, por medio del
decreto Ley 01 de 1984, es la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
5. El caso concreto.
5.1. Recordemos que los
señores Rafael Enrique Genes Sajona, Cástulo José Genes Cervantes y Enilsa del
Carmen Genes Díaz, promovieron demanda ordinaria agraria de reivindicación contra
el Instituto Nacional de Vías - Invías en la que pretendieron la restitución
del área de los predios ubicados en el Municipio de Majagual con una extensión
apróximada de 54 mil metros, con destino a la sucesión de Julio Rafael,
Francisco y Víctor José Genés Noya, quienes en vida fueron los propietarios de éstos.
Los peticionarios solicitaron la restitución de los predios ocupados o en
subsidio requirieron condenar a la entidad a pagar a los herederos el valor del
terreno ocupado “al encontrarnos en presencia de una acción reivindicatoria
figurada, ficta o presunta, la que se debe aplicar y que se encuentra
consagrada en el artículo 995 del C. C.”[28]
Lo
anterior, con ocasión de la ocupación sin justo título que al parecer realizó
el Fondo Nacional de Caminos
Vecinales, hoy INVIAS, en la franja de terreno de 54.750 metros cuadrados
para la constricciòn de la carretera denominada San Marcos- Majagual- Guaranda.
La
demanda fue repartida al Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre quien la
admitió el 2 de mayo de 2007. En el proceso la entidad se opuso a las pretensiones
argumentado “prescripción extintiva del derecho de dominio y caducidad de la acción”; “inexistencia de
la calidad de poseedor por parte del ente público demandado”; “falta de
legitimación en la causa por activa”;  e “inexistencia de la causa que origine
indemnización alguna por daño emergente y lucro cesante”. En escrito
separado presentó incidente por falta de jurisdicción y competencia, entre
otras, obejciones que fueron resueltas y declaradas no probadas en la audiencia
de conciliación celebrada el 11 de julio de 2008. La decisión  de primera
instancia fue apelada, no obstante el Tribunal confirmó la decisión el 25 de
noviembre de 2008.
Una vez surtidos todos los trámites del caso el 9 de
diciembre de 2009 el Juzgado declaró improbada la defensas y condenó al INVIAS
a pagar a la referida sucesión la suma de $1.072’540.000, fallo que adquirió
ejecutoria sin que fuera apelado.
5.2. De acuerdo con lo establecido en el acápite anterior, los procesos por
conflictos que versen sobre la compensación
del precio de bienes ocupados de forma permanente por el Estado, desde la
expediciòn del Código Contencioso Administrativo en 1984 corresponden a la Jurisdicción
Contencioso Adminsitrativa. De acuerdo con las pruebas que se encuentran en el
expediente objeto de discusión, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre
realizó una inspección judicial a partir de la cual se concluye que la
construcción de la carretera fue iniciada aproximadamente en 1991. De manera
que la ocupación de los predios debió ocurrir de manera posterior, lo cual
autoriza concluir que el trámite que se surtió no debió realizarse ante el
Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre, sino que éste debió tramitarse ante el
Jurisdicción Contencioso Administrativa y observando los términos de caducidad
de la acción, que para este caso era de dos años contados a partir de la
ocupación del predio.
Lo anterior implica que en el presente caso se
incurrió en un defecto orgánico, por falta de compentencia, que da lugar a que
se declare la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso judicial. Tal cómo se
ordenó en el caso de los procesos estudiados en la Sentencia T-696 de 2010, en
donde se indicó que:
“Todo lo anterior lleva a concluir sin
mayores elucubraciones que al acceder a la Jurisdicción Civil por vía de la
acción reivindicatoria en los años 2005, 2006 y 2007, para lograr el
reconocimiento del precio de los bienes ocupados de hecho por Caminos Vecinales
–hoy en liquidación- para el trazado de vías en el Departamento de Sucre, se
configuró, sin lugar a dudas, un defecto orgánico en cada uno de los treinta y
siete procesos reivindicatorios que se censuran por vía de tutela. Comprueba la
Sala que mediante esta estrategia se trató de burlar el término de caducidad de
dos años previsto por el ordenamiento legal para efectos de activar la acción de
reparación directa como vía de indemnización por parte del Estado, aspecto que
se encuentra reprochable más aun cuando ni las partes demandantes ni los jueces
efectuaron esfuerzo alguno por determinar con exactitud la fecha en que se
produjo la alegada ocupación en aras de eludir además, cualquier prescripción
de la acción civil en caso de ser procedente. Se comprueba de esta forma la
vulneración al derecho fundamental al debido proceso, por vía del cual el
Estado fue condenado a unos pagos a los cuales no estaba obligado y, que en
todo caso correspondían a valores exorbitantes.”
En conclusion, encuentra la Sala que la solicitud de
amparo incoada por el INVIAS está llamada a prosperar al verificarse por esta
Sala la violación al debido proceso, en cuanto las autoridades judiciales
accionadas incurrieron en un defecto orgánico. En atención a la anterior, la
Sala procederá a revocar las decisiones proferidas por el Juzgado Promiscuo del
Circuito de Sucre y la Sala
Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo.
6. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR el fallo e tutela proferido por la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, del seis (06) de diciembre de dos mil once (2011),
que confirmó el fallo proferido por la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia el tres (03) de noviembre de dos mil once (2011), el cual
negó el amparo solicitado, por las razones expuestas en esta providencia, y, en
su lugar, TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso del Instituto
Nacional de Vías –INVIAS.
SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia
proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre el 9 de diciembre de
2009 dentro del proceso reivindicatorio seguido
contra el Instituto Nacional de Vías -INVIAS con radicado No. 2007-00062; y los
autos del 11 de julio de 2008 que negó el incidente de nulidad y del 25 de
noviembre de 2008 del Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Sincelejo que lo confirmó.
Por la
Secretaría, líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ADRIANA
MARÍA GUILLEN ARANGO
Magistrado
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO.
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA T-565/12
PRINCIPIO
DE INMEDIATEZ COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Debe ponderarse bajo el criterio del plazo razonable y oportuno
(Salvamento de voto)
Mi salvamento, reitera la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, que respecto al requisito de inmediatez, ha señalado que la
acción de tutela resulta procedente cuando se interpone en un plazo razonable
desde el hecho o acto que generó la vulneración, pues no es entendible que
quien esté padeciendo un serio quebrantamiento contra un derecho fundamental,
no acuda ele inmediato a solicitar la protección del mismo, sin justificación
alguna. Es evidente la falta de inmediatez en el caso puesto que trascurrieron,
para el caso de la sentencia proferida el 09 de diciembre de 2009, 20 meses, y
para el caso de los autos que resolvieron la nulidad, más de 2 años desde su
emisión hasta la fecha de presentación de la demanda de tutela, sin una
justificación valida que explique la tardanza
Referencia:
Expediente T-3.331.374
Accionante:  Instituto Nacional de Vías –INVIAS-
Accionados:
Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del i Distrito Judicial de Sincelejo
y el Juzgado Promiscuo del Circuito de i Sucre.
Magistrado Ponente (E):
Adriana María Guillen
Salvo mi voto frente a la sentencia de tutela aprobada
por la Sala Segunda de Revisión en sesión del diecisiete (17) de julio de dos
mil doce (20,12), por las razones que a continuación expongo:
La pretensión de la entidad accionante - INVÍAS - va
dirigida a ordenar que se revoque la sentencia del 09 de diciembre de 2009
proferida dentro del proceso reivindicatorio seguido contra el INVÍAS y los
autos del 1 de julio y 25 de noviembre de 2008, que negaron la nulidad dentro
del mismo proceso. Acorde con la demanda, dichas providencias fueron proferidas
por jueces que no tenían jurisdicción para ello pues ésta se encontraba
radicada en la jurisdicción contencioso administrativo y no en la jurisdicción
civil, configurando con su actuar un defecto orgánico.
La sentencia de la que me aparto considera que, en
este caso, el requisito de la inmediatez no puede llevarse al extremo, cuando
aparece demostrado un defecto orgánico que hace patente una protuberante
vulneración al derecho al debido proceso, cuya protección es en últimas la
razón de ser de la acción de tutela.
Mi salvamento, reitera la jurisprudencia de la Corte
Constitucional[29],
que respecto ai requisito de inmediatez, ha señalado que la acción de tutela
resulta procedente cuando se interpone en un plazo razonable desde el hecho o
acto que generó la vulneración[30],
pues no es entendible que quien esté padeciendo un serio quebrantamiento contra
un derecho fundamental, no acuda ele inmediato a solicitar la protección del
mismo, sin justificación alguna.
Es evidente la falta de inmediatez en el caso puesto
que trascurrieron, para e! caso de la sentencia proferida el 09 de diciembre de
2009. 20 meses, y para el caso de los autos que resolvieron la nulidad, más de
2 años desde su emisión hasta la fecha de presentación de la demanda de tutela,
sin una justificación valida que explique la tardanza.
En estos términos dejo expuestas las razones que me llevaron a
apartarme de la decisión adoptada por la Sala Segunda de
Revisión de esta Corporación en el asunto de la referencia.
MAURICIO GONZALEZ
CUERCO
Magistrado
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA T-565/12
REMISION
DE DEMANDA A JUEZ COMPETENTE-Envío de una
jurisdicción a otra (Aclaración de voto)
Estimo que, en este caso, como
consecuencia de la decisión adoptada, el juez tutelado deberá dar aplicación a
lo dispuesto en el artículo 148 del C.P.C. o en su defecto, lo establecido
en el artículo 139 del Código General del Proceso, y, por consiguiente, ordenar
la remisión del proceso a la jurisdicción competente. Tal previsión ha podido
incluirse en la parte motiva del fallo de tutela
Referencia: expediente T-3.336.374
Acción de tutela
instaurada por el Instituto Nacional de Vías -INVÍAS-contra la Sala Civil
Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial d Sincelejo y el
Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre.
Magistrado Ponente:
ADRIANA MARÍA
GUILLEN ARANGO.
Si bien comparto la decisión tomada por
la Sala Tercera de Revisión al revocar el fallo de tutela proferido por la Sala
de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en orden a tutelar el
derecho fundamental al debido proceso del Instituto Nacional de Vías -INVIAS- y
dejar sin efectos las providencias[31]proferidas dentro
del proceso reivindicatorio, estimo que, en este caso, como consecuencia de la
decisión adoptada, el juez tutelado deberá dar aplicación a lo dispuesto en el
artículo 148[32]
del C.P.C. o en su defecto, lo establecido en el artículo 139[33] del Código
General del Proceso, y, por consiguiente, ordenar la remisión del proceso a la
jurisdicción competente. Tal previsión ha podido incluirse en la parte motiva
del fallo de tutela. No obstante tal omisión, el Juez Promiscuo del Circuito de
Sucre, en vista de que la sentencia de tutela solo deja sin efectos las
providencias proferidas y no toda la restante actuación, esta última deberá
remitirse a la jurisdicción competente de conformidad con las normas procesales
atrás reseñadas que proscriben la posibilidad de que en estos casos se
desconozca el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, en
el evento de que el funcionario competente no llegare a conocer del asunto.
Fecha
ut supra,
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] Folio 1 del cuaderno No. 2
[2] Folio 280 del cuaderno No. 2
[3] Folio 230 del cuaderno No. 2
[4] Folio 297 del cuaderno No. 2
[5] Ver folios 24 y 25 del cuaderno No.1.
[6] Ver folios 321 y 325 del cuaderno 1.
[7] Ver folios 24 al 43 del cuaderno No. 2.
[8] Ver folio 348 del cuaderno No.2.
[9] Providencia
dieciocho (18) de agosto de Dos Mil Once (2011). Magistrado Ponente: Doctor
JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO. Radicación No. 110010102000201102009 00/1659C
Aprobado según
Acta No.  78 de la misma
fecha.
[10] Ver folios 351 al 353 del cuaderno 1.
[11] Ver folios 238 al 266 del cuaderno 1.
[12] Ver folios 17 al 26 del cuaderno 2.
[13] Ver folios 17 al 26 del cuaderno 2.
[14]En Auto del veintidós (22) de marzo de
dos mil doce (2012) de la Sala de Selección de tutela No 3 de la Corte
Constitucional, se dispuso la revisión de la providencia en cuestión y se
procedió a su reparto.
[15] En abundante
jurisprudencia la Corte Constitucional ha señalado que un perjuicio
irremediable se caracteriza por ser (i) inminente, esto es, que  produzca
de manera cierta y evidente la amenaza de un derecho fundamental; (ii) urgente,
que imponga la adopción de medidas apremiantes para conjurarlo; (iii) que
amenace de manera grave un bien jurídico que sea importante en el ordenamiento
jurídico; y, (iv) dada su urgencia y gravedad, imponga la impostergabilidad del
amparo a fin de garantizar el restablecimiento del orden social justo en toda
su integridad. Ahora, esta Corporación ha sostenido que, por regla general,
cuando la acción de tutela es procedente como mecanismo para evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable, la protección se concede de manera
transitoria. Sin embargo, en varias oportunidades, atendiendo las
circunstancias específicas del caso concreto, se ha concedido el amparo de
manera definitiva a pesar de que la tutela haya sido declarada procedente para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
[16]Sentencia SU-961 del 1 de diciembre de 1999. En esta decisión, la
Corte desarrolló ampliamente el concepto de inmediatez con ocasión de una
acción de tutela interpuesto por varios accionantes respecto de la prelación de
la lista de elegibles. Sobre el punto de la inmediatez también se puede
consultar la Sentencia T-344 del 27 de marzo de 2000.
[17] La Sentencia T-07 de 1992, explicó claramente este aspecto así:
“Si, por el contrario, el titular de la acción ordinaria no hace uso de ella
dentro del tiempo que la ley le otorga, no podrá esperar que el Estado
despliegue su actividad jurisdiccional para ofrecerle la protección que
necesita, pero su situación, entonces, no es imputable al Estado o a sus
agentes, sino que obedece a su propia incuria, a su negligencia, al hecho de
haberse abstenido de utilizar los medios de los cuales gozaba para su defensa.
En tales situaciones, menos aún puede ser invocada la tutela, por cuanto no es
ésta una institución establecida para revivir los términos de caducidad ni para
subsanar los efectos del descuido en que haya podido incurrir el accionante”.
[18] Corte Constitucional, Sentencia T-095 de 2009.
[19] Así, en la sentencia T-442 de 1994, la Corte señaló: “(…) si bien
el juzgador goza de un gran poder discrecional para valorar el material
probatorio en el cual debe fundar su decisión y formar libremente su
convencimiento, inspirándose en los principios científicos de la sana crítica
(…), dicho poder jamás puede ser arbitrario; su actividad evaluativa probatoria
supone necesariamente la adopción de criterios objetivos, racionales, serios y
responsables. No se adecua a este desideratum, la negación o valoración
arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, que se presenta cuando el
juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración o sin razón valedera
alguna no da por probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge
clara y objetivamente”
[20] Ver sentencias   T-1229 de 2000, T-684 de
2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007.
[21] Sentencias T- 1110 de 2005, T-158 de 2006, T-574 de 2010, T-502 de
2010, T-576 de 2010, y T-166 de 2010.
[22] En ese entonces la Corporación se vio en la tarea de resolver una
acción de tutela incoada por el INVIAS en donde se estudairon 37 providencias
judiciales en desarrallo de procesos reivindicatorios agrarios tramitados ante
la jurisdicción civil en donde los solicitantes demandaban la indemnización, por la ocupación de predios de propiedad privada
que hiciera el Fondo Nacional de Caminos Vecinales para la construcción o
habilitación de vías de la red nacional. En esa
oportunidad la pretensiòn de la solicitud de amparo era que se declarara la
nulidad de dichas sentencias por vulnerar el derecho al debido proceso de la
entidad estatal al haber sido proferidas por un juez sin competencia para tal
fin. Para la entidad, dichos procesos debía ser tramitados por la jurisdicción
contencioso administraiva. Luego de estudiar el caso, la Corte Constitucional
falló a favor del INVIAS y declaró la nulidad de las 37 providencias por
vulnerar el derecho al debido proceso de la entidad estatal al haber incurrido
en un defecto orgánico.
[23] “(…) debe reconocer la Sala que aunque existía la
posibilidad de interponer los recursos de apelación a partir del mismo
fundamento que motivó los incidentes de nulidad, ya el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Sincelejo se había pronunciado de manera negativa sobre el
punto al desatar en segunda instancia de los citados incidentes, de manera que
dicha vía, en el caso concreto, se tornaba ineficaz (…)”
[24] Ver folios 29 del cuaderno 1.
[25] Ver folios 321 y 325 del cuaderno 1.
[26] Ver folio 348 del cuaderno 1.
[27] Al respecto la Sala estableció: “Ahora bien, la actora atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales
al auto proferido el 23 de marzo de 2006 por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, que negó el recurso de apelación contra la sentencia emitida por
la misma Corporación el 13 de octubre de 2005. E instauró la presente acción de
tutela el 10 de diciembre de 2008. Esto significa que demoró 2 años
y 8 meses en presentar la acción de tutela. Para determinar si este es un
término razonable es necesario tener en cuenta, además de la naturaleza y fines
propios de acción de tutela, las circunstancias específicas en que se ha
encontrado la accionante. En primer lugar, a pesar de que el hecho que originó
la vulneración de los derechos es bastante lejano con relación al momento en
que se presentó la acción de tutela, no se puede desconocer que el auto del 23
de marzo de 2006, al negar el recurso de apelación, impidió que la accionante
tuviera la posibilidad de una segunda instancia y un eventual reajuste
pensional, por lo cual la vulneración de sus derechos no ha desaparecido sino
que ha permanecido en el tiempo y es actual.
En segundo lugar, la accionante aduce
como fundamento de la demanda la jurisprudencia posterior del Consejo de
Estado, contenida en los autos de fechas 12 de julio de 2007 y 21 de agosto de
2008, los cuales dirimieron conflictos similares al aquí analizado y trajeron
consigo elementos nuevos sobre el principio de la doble instancia en los
procesos administrativos que, a pesar de haber sido admitidos con vocación de
doble instancia, con la entrada en vigencia de nuevos cuerpos normativos
terminaron convirtiéndose en de única instancia. Esa circunstancia
se puede considerar como un hecho nuevo que sirvió a la accionante como
fundamento para interponer la acción de tutela.
En consideración a lo anterior, la
Sala estima que el término para presentar la acción de tutela es razonable y no
impide la procedencia de la misma.”
[28] Folio 24, cuaderno 2.
[29] Sentencia T-355 de 2010 y Sentencia T-551 de 2009
' Sentencia T-315-de 2005.
[31]
Autos del 3
de noviembre de 2011,11 de julio de 2008- que negó el incidente de nulidad- y
del 25 de noviembre de 2008. proferido por la Sala Civil Familia del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Sincelejo. en el proceso reivindicatorio
seguido contra el Instituto Nacional de Vías -INVÍAS-.
[32] Artículo 148. por
el artículo 1 numeral 88 del Decreto 2282 de 1989.  El nuevo texto es el
siguiente: Siempre que el juez declare su incompetencia para conocer de un
proceso, ordenará remitirlo al que estime competente dentro de la misma
jurisdicción. Cuando el juez que reciba el expediente se declare  a su vez
incompetente. solicitará que el con conflicto se decida por la autoridad
judicial que corresponda, a la que enviara la actuación.  Estas decisiones
serán inapelables.
El juez no podrá
declararse incompetente cuando las partes no alegaron la incompetencia,  en los
casos del  penúltimo inciso del artículo 143.
El juez que reciba
el negocio no podrá declararse incompetente, cuando el proceso le sea remitido
por su respectivo superior jerárquico o por la  Cort Suprema de Justicia.
Recibido el
expediente, el juey o tribunal que deba dirimir el conflicto  dará traslado a
las partes por el término común de tres días, a fin de que presenten sus
alegaciones: las pruebas pedidas durante dicho término o decretadas de oficio,
se practicarán en los seis días siguientes. Vencido el termino del traslado o
el probatorio, en su caso, se resolverá el confítelo y en el mismo auto se
ordenará remitir el expediente al juez que deba tramitarlo.
El auto que decida
el conflicto no es susceptible de recursos y se notificará al demandado, junto
con el que admitió la demanda.  Si este no le hubiera sido notificado.
La declaración
de incompetencia no afecta la validez de la actuación cumplida hasta entones.
(exequible C-037/1998).
[33]
Siempre que
el juez declare su incompetencia para conocer de un proceso ordenará remitirlo
al que estime competente, Cuando el juez que reciba el expediente se declare a
su vez incompetente solicitará que el conflicto se decida por el
funcionario judicial que sea superior funcional común a ambos, al que enviará
la actuación, Estas decisiones no admiten recurso.
El juez no podrá declarar su incompetencia
cuando la competencia haya sido prorrogada por el silencio de las partes, salvo
por los facturas subjetivo y funcional.
El juez que reciba el expediente no podrá
declararse incompetente cuando el proceso le sea remitido por alguno de sus
superiores funcionales.
El juez o tribunal al que corresponda,
resolverá de plano el conflicto y el mismo auto ordenará remitir el expediente
al juez que deba tramitar el proceso.  Dicho auto no admite recursos.
Cuando el conflicto de competencia se
suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones
jurisdiccionales, o entre una de estas y un jue, deberá resolverlo el superior
de la autoridad judicial desplazada.
La declaración de incompetencia no afecta
la validez de la actuación cumplida hasta entonces.