T-004-11
[Proyecto de circulación restringida]
Sentencia T-004/11
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia general/ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Procedencia excepcional cuando se
configura perjuicio irremediable
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Criterios para determinar su existencia
ACCION DE
TUTELA CONTRA LA ALCALDIA MENOR-Solicitud de anulación de
resolución por medio de la cual se ordeno restitución de un bien fiscal
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO
ADMINISTRATIVO-Improcedencia por inexistencia de perjuicio irremediable y
contar con otros mecanismos de defensa judicial
Referencia.:
expediente T-2.267.976
Acción de tutela instaurada por Alfonso Pineda Julio
en contra de la Alcaldía Menor de la Localidad Histórica del Caribe Norte de
Cartagena
Magistrado Ponente:
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Bogotá, D.C., trece (13) de enero
de dos mil once (2011).
La Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Juan Carlos Henao Pérez, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión de
los fallos dictados por el Juzgado Noveno Civil Municipal de Cartagena y
el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cartagena, en la acción de
tutela interpuesta por Alfonso Pineda Julio contra la Alcaldía Menor de la
Localidad Histórica del Caribe Norte de Cartagena.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
El veintiuno (21) de noviembre
del año dos mil ocho (2008), el señor Alfonso Pineda Julio, interpuso acción de
tutela contra la Alcaldía Menor de la Localidad Histórica del Caribe Norte de
Cartagena, por considerar que su derecho al debido proceso estaba siendo
vulnerado, con base en los siguientes hechos:
1.1. El accionante manifiesta que
la Familia Pineda Julio a la cual pertenece, ha ejercido, desde 1927, actos
posesorios sobre el bien denominado “La Puntilla”, ubicado en la Isla de Barú,
corregimiento Santa Ana.
1.2. Respecto de dicho predio han
existido varias controversias de orden jurídico que motivaron a la Corporación
Nacional de Turismo, empresa vinculada al entonces Ministerio de Desarrollo
Económico, a iniciar procesos policivos tendientes a desalojar los habitantes
del terreno, bajo el argumento de que se trata de un predio propiedad de la
Nación.
1.3.
Mediante la Resolución 0950 del primero de agosto de 2002[1],
la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias D.T. y C., decidió sobre el proceso de
lanzamiento por ocupación de hecho, iniciado por el apoderado especial del
Ministerio de Desarrollo Económico, y ordenó a las partes, “que con el fin
de que diriman la controversia aquí presentada quedan en libertad de acudir a
la justicia ordinaria de acuerdo a los planteamientos señalados en el
considerando de esta resolución”. Para llegar a tal conclusión, la Alcaldía
Mayor de Cartagena de Indias D.T. y C. consideró:
“…los argumentos reseñados en la defensa del apoderado
de la Corporación Nacional de Turismo, el cual hace referencia a las
características de los bienes fiscales, situación esta que no es la discutida
por las partes, porque mal podría tomarse la normatividad que por analogía (Ley
153 de 1887) se aplica a los procesos de restitución de bienes fiscales como
soporte al proceso de lanzamiento por ocupación de hecho que nos ocupa y sobre
el que consta una especificación normativa como es la Ley 57 de abril 29 de
1905 y el decreto 992 de 1930, por lo que este despacho no puede continuar
conociendo con la acción de lanzamiento por ocupación de hecho, cuando una de
las partes es una entidad estatal y donde sobre el predio objeto de esta
querella existe pronunciamiento por parte de la registradora principal de
instrumentos públicos de Cartagena mediante resolución No. 295 de mayo 27 de
1998 y donde rechazó la petición formulada por la Corporación Nacional de Turismo
sobre el inmueble objeto del presente proceso y que se solicitaba una
corrección sobre el inmueble ubicado en el corregimiento de Santa Ana Isla de
Barú, identificado con folio de matrícula No. 060-0016963 por considerar que
existe una falsa tradición sobre el inmueble antes señalado (…)
Por lo que no se puede estimar que para el presente
proceso, el cual consagra un término de caducidad de la acción (artículo 15 del
decreto 992 de 1930) y en el que existe un trámite especial, se haga alusión a
un procedimiento policivo diferente en defensa de las pretensiones de la
C.N.T., y aún más cuando existe pronunciamiento por parte de la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos sobre el Número de Matrícula Inmobiliaria No.
060-0016963 sobre el que este despacho hace referencia en la presente
resolución, mal podría entonces entrar este despacho a resolver controversias
policivas cuando no existe claridad sobre el origen de la tradición de los inmuebles
en comento.”
1.4. Dicha resolución, fue confirmada
por las Resoluciones 0541 del 20 de mayo de 2004 y 0730 del 15 de julio de 2004
de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias D. T. y C.
1.5. No obstante lo anterior, la
Alcaldía Menor de la Localidad Histórica y del Caribe Norte, mediante la
Resolución 0221 del trece (13) de junio de 2007, ordenó “al señor Armando
Ramírez la restitución de un bien fiscal de propiedad de la Corporación
Nacional de Turismo, ubicado en La Puntilla, corregimiento de Barú (…). Para
tal fin se le concede un término de cinco días contados a partir de la presente
Resolución para [que] restituyan voluntariamente”. Adicionalmente,
en la mencionada Resolución se dispuso que “[s]i vencido el término arriba
señalado no se ha efectuado la restitución del espacio ocupado la ejecutará
este despacho a través de un funcionario de policía correspondiente a costa del
contraventor y haciendo uso de la fuerza pública si fuere necesario”.
1.6. El actor argumenta que con la
Resolución 0221 del trece (13) de junio de 2007 de la Alcaldía Menor de la
Localidad Histórica y del Caribe Norte se le está violando su derecho al debido
proceso por dos razones: De un lado, manifiesta que las decisiones
administrativas previas de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias D. T. y C.
-en donde se suspendieron las órdenes de desalojo del predio objeto de la
controversia, hasta tanto se defina la titularidad del bien por la justicia
civil ordinaria- no pueden ser contrariadas por una decisión de una Alcaldía
Menor, teniendo en cuenta que la Resolución previa fue emanada por el superior
jerárquico. De otro lado, argumenta que en el marco del proceso administrativo
de desalojo nunca se le notificó ninguna actuación siendo una parte con
afectación directa, puesto que él y su familia son quienes han habitado y
realizado actos de dominio sobre el bien desde el año 1927 y se han asentado en
éste como señores y dueños, motivo por el cual dada la ausencia de
notificación, no pudo hacer uso plenamente de su derecho de defensa.
1.7. De acuerdo con los hechos
reseñados, el actor solicita al juez que tutele su derecho al debido proceso y
por lo tanto decrete la nulidad de lo actuado, y se ordene al señor Alcalde
Menor de la Localidad Histórica del Caribe Norte atenerse a la decisión
contenida en las Resoluciones 0950, 0541 y 0750 de la Alcaldía Mayor de
Cartagena de Indias D.T. y C.; y en consecuencia, se le ordene al accionado,
abstenerse de fallar este tipo de procesos policivos, por estar en presencia de
cosa juzgada de acuerdo a las observaciones y decisiones de las Resoluciones
emanadas de su superior jerárquico.
2. Intervención de la parte
demandada
2.1 José Raimundo Ricaurte Gómez,
en su calidad de Alcalde Menor de la Localidad Histórica y del Caribe Norte de
Cartagena, intervino dentro del trámite de la tutela, solicitando que no se
acceda a las peticiones del demandante, y se declare la improcedencia de la
misma. Para esto, en primer lugar sostuvo que la liquidada Corporación Nacional
de Turismo de Colombia fue en su momento una Empresa Social y Comercial del
Estado vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico, la cual en ejercicio de
sus funciones adquirió mediante escritura Pública No. 2291 de mayo 13[2],
de la Notaría 7 de Bogotá, “el lote ubicado en Barú, denominado La Puntilla
identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 060-16963 de la oficina de
registro de instrumentos públicos de Cartagena”.
2.2. Luego de hacer un recuento
de varias normas legales, sostiene que el bien objeto de la controversia es un
bien fiscal, y que por lo tanto tiene carácter de imprescriptible. En esta
medida, de acuerdo con la parte accionada, el bien objeto de la litis ostenta
la misma naturaleza jurídica y cuenta con los mismos mecanismos de protección
de un bien de uso público. En ese sentido, menciona que “[s]i el Código
Nacional de Policía en su artículo 132 permite al Estado la recuperación de los
bienes de uso público, mediante el ejercicio de una acción Policiva sin
sujeción a término de caducidad en virtud y consideración a su condición de no
ser susceptibles de prescripción, necesariamente debe concluirse que la misma
solución es predicable para la restitución de los bienes fiscales; además los
bienes de propiedad de entidades públicas, en relación con los mismos, no
proceden las acciones posesorias para obtener su recuperación, y por lo mismo
la reivindicatoria.”
3. Pruebas relevantes
aportadas al proceso
a)     Copia
de la Resolución 0950 de agosto 1 de 2002 de la Alcaldía Mayor de Cartagena de
Indias, en la que se ordenó a las partes que utilizaran los recursos de la vía
ordinaria (proceso civil) para dirimir sus controversias. (Cuad. 1, folios 6 a 11)
b)    Copia
de las Resoluciones 0541 del 20 de mayo de 2004 (Cuad.1, folios 12 a 19), y Resolución 0730 del 15 de julio de 2004 (Cuad. 1, folios 20 a 22) de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias, en las que se confirmó la decisión adoptada en la
Resolución 0950 de agosto 1 de 2002 de la misma autoridad.
c)     Copia
del proceso policivo de Alfonso Pineda Julio contra Jaime Parra Jaramillo e
indeterminados, donde “la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias resolvió a
favor del señor Pineda Julio, amparándole su posesión” mediante resolución
09 del 23 de abril de 2003. (Cuad, 1, folios 33 a 37).
d)    Copia
de la querella de lanzamiento por ocupación de hecho interpuesta por el
apoderado especial del Ministerio de Desarrollo Económico contra
indeterminados, así como del acta de su diligencia del 20 de septiembre de
2000. (Cuad. 1, folios 23 a 31)
e)     Copia
de la Resolución 0221 del 13 de junio de 2007 de la Alcaldía Menor de la
Localidad Histórica y del Caribe Norte en la que se ordena “al señor ARMANDO
RAMÍREZ y demás personas indeterminadas, la restitución de un bien fiscal de
propiedad de la Corporación Nacional de Turismo, ubicado en la Puntilla,
corregimiento de Barú de conformidad con las medidas y linderos enunciados en
este proveído.” (Cuad. 1, folios 148 y 149).
4. De las sentencias objeto de
revisión.
4.1. En primera instancia, el
Juzgado Noveno Civil Municipal de Cartagena, decidió conceder el amparo al
debido proceso reclamado por el accionante, apoyándose principalmente en la
Consulta Número 745 del 29 de noviembre de 1995, de la Sala de Consulta del
Consejo de Estado, en la que se establece que en el supuesto que el Estado
requiera recuperar un bien fiscal, debe acudir a la justicia ordinaria para tal
efecto. En consecuencia ordenó: “Dejar sin valor el proceso policivo
adelantado en contra del accionante y ordenar a la ALCALDÍA MENOR DE LA
LOCALIDAD HISTÓRICA DEL CARIBE NORTE DE CARTAGENA que, en las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la notificación de este pronunciamiento profiera
decisión con estricto apego a la Constitución y a la Ley (…)”.
4.2. La decisión de primera
instancia fue impugnada tanto por el Alcalde Menor de la Localidad Histórica y
del Caribe Norte de Cartagena, como por el apoderado judicial del Fondo
Nacional de Proyectos de Desarrollo (en adelante FONADE)[3]
El Alcalde Menor fundamentó su
inconformidad en que la tutela es un mecanismo subsidiario, y al actor no se le
violó su derecho al debido proceso, puesto que durante el trámite
administrativo que se adelantó en su contra contó con todas las garantías
legales, y ejerció incluso su derecho de contradicción ya que, según afirma el
Alcalde sin indicar cuáles, el actor interpuso recursos a lo largo del proceso
haciendo uso de su derecho de defensa.
FONADE por su parte, usó
argumentos similares a los expuestos por la Alcaldía Menor de Cartagena, y
añadió que con dicho fallo se le impone a la Nación, en representación de
FONADE una carga que no debe aceptar, la cual consiste en acudir a la justicia
ordinaria, siendo que a su parecer es al accionante a quien le corresponde
dirigirse a tal instancia.
4.3 Conoció del recurso de alzada
el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cartagena quien, mediante sentencia del
17 de febrero de 2009, revocó la decisión del a quo, por considerar que
el actor cuenta con otros mecanismos de defensa para cuestionar el contenido e
impedir la ejecución de la Resolución 0221 del trece (13) de junio de 2007 de la
Alcaldía Menor de la Localidad Histórica del Caribe Norte de Cartagena. Al respecto
manifiesta que le corresponde dirimir este tipo de controversias “al Juez de
la jurisdicción respectiva dentro de un proceso ordinario”[4].
Además añade: “… no obstante haberse utilizado como mampara la supuesta
violación al debido proceso dentro del trámite policivo, el propósito
perseguido es otro, específicamente el dejar sin efectos unas resoluciones
administrativas, para que recobren vigencia otras, lo cual tampoco es por
tutela por cuanto para ello existen mecanismos especiales distintos a la
tutela.”[5]  En consecuencia,
en la parte resolutiva dispuso: “Se deniegan las pretensiones demandadas por
el accionante Alfonso Pineda Julio en su acción de tutela contra la Alcaldía
Menor de la Localidad Histórica del Caribe Norte de Cartagena.”
5. Actuaciones surtidas en
sede de revisión
5.1. Mediante auto la Sala
Primera de Revisión ordenó suspender los términos procesales, hasta el momento
en que se allegaran las pruebas que fueron decretadas en el mismo.
5.2. En dicho auto, de un lado,
se le ofició a la Alcaldía Menor de la Localidad Histórica del Caribe Norte,
con el fin de que informara en qué estado se encontraba la orden de restitución
del bien inmueble objeto de la controversia. De otro lado, en esta misma
providencia se le solicitó al actor que señalara (i) sí actualmente
habita el bien inmueble en mención; (ii) con cuántas personas más lo
habita; (iii) de qué fuente provienen los recursos con los cuales
garantizan su sustento dichas personas; y finalmente (iv) se le preguntó
si este grupo de personas hace parte de alguna asociación, grupo etnia o
comunidad raizal.
5.3. José Raymundo Ricaurte
Gómez, Alcalde Menor de la Localidad Histórica y del Caribe Norte, mediante
oficio del 22 de septiembre de 2009, recibido el 29 de septiembre del mismo
año, dio respuesta a lo solicitado por esta Corporación,  en los siguiente
términos:
“(...)
la diligencia de Restitución del Predio La Puntilla, ordenada mediante
Resolución No. 0221 de fecha 13 de Junio de 2007, mediante la cual se ordena al
señor ARMANDO RAMÍREZ la restitución de un bien fiscal de propiedad de la
Corporación Nacional de Turismo, ubicado en La Puntilla, corregimiento Barú,
fue ejecutada o materializada en fecha 09 de Septiembre de 2009, tal y como
consta en acta del inspector de policía de Santa Ana ELKIN OÑORO, comisionado
para la practica (sic) de la diligencia de restitución.
Así las
cosas, tenemos entonces que la pretendida acción de tutela se refiere a hechos
cumplidos por lo que no hay perjuicio irremediable que evitar por vía de
tutela, de manera que ante un eventual perjuicio o daño antijurídico causado
por el accionado al accionante con ocasión de la ejecución de la orden de
restitución lo procedente es acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa a fin de obtener la nulidad del acto administrativo que ordenó
la restitución y consecuencialmente, el restablecimiento de los derechos
conculcados”.
5.4. La respuesta del actor se
recibió en el despacho el 16 de marzo de dos mil diez (2010). En la
comunicación enviada por el actor no se contestaron específicamente las
preguntas formuladas por la Sala. Sin embargo, se refirió ampliamente al
contexto de los hechos objeto de la presente controversia, al mismo tiempo que
reiteró argumentos presentados en la acción de tutela. También se refirió a la
ocurrencia de la diligencia de restitución de inmueble y anexó dos (2) CDS[6]
y otras pruebas documentales[7].
5.5. Teniendo en cuenta la
necesidad de conocer la situación concreta del inmueble objeto de la litis y la
insuficiencia de la información suministrada por el actor en relación con las
preguntas específicas formuladas inicialmente, el diecisiete (17) de marzo de
dos mil diez (2010), esta Corporación  profirió un nuevo auto en el que se
ofició nuevamente a la Alcaldía Menor de la Localidad Histórica, para que diera
a conocer el estado actual del bien inmueble objeto de la controversia y se
reiteraron las preguntas hechas al actor en el auto anterior.
5.6. La Alcaldía Menor respondió
mediante oficio del siete (7) de abril del año en curso, en el que dispuso que
no tiene conocimiento de cuántas personas fueron desalojadas en la diligencia
de restitución del predio La Puntilla por cuanto la diligencia de restitución
fue llevada a cabo por el Inspector de Policía del corregimiento de Santa Ana
de la Isla de Barú, y por lo tanto no sabe cuál es el paradero actual de las
mismas. Expresamente señaló: “[e]l predio la Puntilla como bien
inmueble fiscal fue restituido y entregado a FONADE, de manera que no tiene
conocimiento el suscrito que el inmueble se encuentre ocupado por terceros
ajenos a FONADE”. Agregó: “A la fecha no tiene conocimiento el suscrito
de que en el predio denominado la PUNTILLA de propiedad de FONADE se esté
realizando obra alguna”.
5.7. El actor no respondió al
último requerimiento hecho por esta Corporación.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
6. Esta Sala de la Corte Constitucional es competente para revisar las
decisiones proferidas dentro del proceso de la referencia, de conformidad con
lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política
y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Problema jurídico y esquema de
resolución
7. De los hechos narrados y
probados en este proceso, corresponde a esta Sala de Revisión, en primer lugar,
determinar si la acción de tutela es procedente, como quiera que el juez de
segunda instancia encontró que en el presente asunto no procede, según el
numeral 1 del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, dado que a su juicio el
actor cuenta con otros mecanismos de defensa judicial y no acreditó en el
proceso la existencia de un perjuicio irremediable.
De concluirse a favor de la
procedibilidad se deberá analizar si la Alcaldía Menor de la Localidad
Histórica del Caribe Norte, mediante la resolución que ordenó la restitución de
un predio, violó el derecho fundamental al debido proceso del accionante y de
los demás ocupantes del predio La Puntilla.
De la procedibilidad de la
acción de tutela en el presente asunto
8. La Constitución en su artículo
86 establece que la tutela procederá únicamente cuando la persona que denuncia
la vulneración de derechos fundamentales no cuente con otro medio judicial para
la salvaguarda de sus derechos, excepto cuando se utilice esta acción como un
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Por su parte, el  Decreto
2591 de 1991 en su artículo 6 contempla las causales de improcedencia de la
misma, entre las cuales se encuentra la existencia de otros  medios de defensa
judicial, pero recordando que “(…) la existencia de dichos medios
será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)”.
9. De acuerdo con lo anterior, es
reiterada y abundante la jurisprudencia de esta Corte que ha dicho que la
acción de tutela tiene carácter residual y subsidiario, y por lo tanto solo
procede en los siguientes casos: (i) cuando la persona no cuenta con
otro medio de defensa judicial, (ii) cuando el medio judicial existente
es ineficaz, o (iii) cuando se interpone para evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, caso en el cual el amparo deberá ser transitorio[8].
Al analizar cada una de las circunstancias descritas, el juez debe hacer un
análisis exhaustivo de las mismas, para determinar con suficientes argumentos
la procedencia o no de la acción en cada caso concreto.
10. En el caso bajo estudio, se
observa que el juez de segunda instancia, consideró improcedente la acción de
tutela por dos razones: de un lado, estimó que el accionante contaba con otros
medios de defensa judicial idóneos para la protección de los derechos que
considera vulnerados, aunque no mencionó expresamente en la providencia cuáles
eran dichos medios. De otro lado, expuso que el demandante, a pesar de
mencionarlo, no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable en el
transcurso del proceso.
11. Visto lo anterior, le
corresponde a la Sala determinar si la conclusión del juez de segunda
instancia, está o no conforme a derecho y a los precedentes jurisprudenciales
aplicables al caso en estudio. En el presente asunto, teniendo en cuenta que la
acción de tutela está dirigida contra una decisión de una autoridad
administrativa que ordena la restitución de un bien fiscal, por considerar que
pertenece al Estado, específicamente, a la Corporación Nacional de Turismo,
resulta pertinente comenzar por precisar la naturaleza jurídica de este tipo de
decisiones. Es decir, lo que corresponde en primer lugar a esta Sala es
determinar la naturaleza jurídica de la Resolución 0221 del trece (13) de junio
de 2007 de la Alcaldía Menor de la Localidad Histórica y del Caribe Norte, para
de esta forma establecer cuáles eran las vías jurídicas con las que contaron
los accionantes para controvertir su contenido.
12. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha diferenciado los “juicios
de policía” en los que se dirimen conflictos entre las partes,
“de aquellas actuaciones que culminan con la aplicación de medidas de policía
(…) puramente administrativas”[9]. En esa dirección,
ha precisado que en la “restitución de bienes de uso público, la autoridad
administrativa no actúa como juez, entendiendo esta institución en su sentido
lato, es decir, como aquella que dirime imparcialmente controversias entre dos
partes que persiguen intereses opuestos”[10].
13. En consecuencia, en los procesos policivos de restitución de
bienes de uso público, la autoridad administrativa ejerce funciones
administrativas y no jurisdiccionales, razón por la cual las decisiones
expedidas en dichos procesos son actos administrativos sujetos al control por
parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Es por ello, que en
estos casos no se aplica lo dispuesto en el artículo 82 del Código Contencioso
Administrativo según el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo
no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente
por la ley[11].
14. De hecho, en relación con la naturaleza administrativa de las
decisiones tomadas en los procesos policivos de restitución, la Corte
Constitucional, en la sentencia T-545 de 2001[12], manifestó que la finalidad
de este tipo de procesos policivos “es  la rápida y efectiva defensa de
los bienes de uso público, lo que explica su carácter breve, sumario y la
remisión de las partes al proceso contencioso administrativo como
escenario donde se pueden plantear las irregularidades que pudieran presentarse
en el curso y decisión del proceso policivo”.
15. De acuerdo
con lo anterior, el control de legalidad de estos actos administrativos debe
ser adelantado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo
85 del Código Contencioso Administrativo[13]. Lo anterior se
confirma, por ejemplo, con lo previsto en el artículo 67 de la Ley 9 de 1989[14],
cuando establece que los actos de los alcaldes referidos a las sanciones por
ocupación de bienes de uso público, pueden ser demandados ante dicha
jurisdicción.
16. En síntesis,
es claro que, de acuerdo con la jurisprudencia contenciosa y constitucional,
las decisiones tomadas en juicios policivos de restitución de bienes de uso
público, pueden ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En
ese sentido, ha dicho la jurisprudencia[15] que cuando se trata de
solicitudes de amparo relacionadas con actos administrativos adoptados por
autoridades administrativas en juicios de policía de restitución de bienes de
uso público, la acción de tutela es, por regla general, improcedente, debido a
la existencia de otro medio de defensa judicial para controvertir su contenido.
17. En el presente asunto, el
veintiuno (21) de noviembre de dos mil ocho (2008), el accionante presentó
acción de tutela contra la Resolución 0221 del trece (13) de junio de 2007 de la
Alcaldía Menor de la Localidad Histórica y del Caribe Norte, que ordenó la
restitución del predio ubicado en “La puntilla”.
Revisada la documentación obrante
en el expediente, se tiene que, como lo advirtió el juez de segunda instancia,
el actor no interpuso recurso alguno en contra de la decisión cuestionada,
encaminado a agotar la vía gubernativa. De la misma forma, tampoco se tiene
prueba dentro de este proceso que el actor hubiera acudido a la jurisdicción
contenciosa, dentro de los términos legales, para alegar la presunta violación
del derecho al debido proceso, en relación con el contenido de la Resolución
acusada. Igualmente, la Sala no encontró en el expediente, ni en las pruebas
recaudadas en sede de revisión, razones que justifiquen tal inactividad
procesal por parte del actor para reivindicar su causa.
18. Por el contrario, la Sala
advierte que esta acción de tutela se presentó cuando todos los términos
legales para controvertir jurídicamente la Resolución 0221 del trece (13) de
junio de 2007 de la Alcaldía Menor de la Localidad Histórica y del Caribe
Norte, se encontraban claramente vencidos, dado que para la fecha en que se
instauró la demanda de tutela en este asunto, las posibilidades de recurrir en
la vía gubernativa o de presentar una acción de nulidad y restablecimiento del
derecho con la que contaba el demandante para atacar la Resolución aquí
cuestionada, ya habían caducado.
19. En estos eventos la
jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener la regla según la
cual, la acción de tutela no puede revivir los términos de los mecanismos
jurídicos que el afectado tenía a su alcance para obtener la protección de sus
derechos. Caso diferente sería si el demandante, en el caso en examen, hubiera
utilizado el mecanismo principal, o aún sin haberlo hecho la acción no hubiera
caducado, pues en ese evento, el Juez de tutela podría entrar a evaluar de
fondo la ocurrencia del perjuicio irremediable a fin de que la tutela
procediera como mecanismo transitorio[16].
En relación
con la justificación constitucional de esta regla, se pronunció esta
Corporación en la Sentencia T- 061 de 2002:
“Quien no
ha hecho uso oportuno y adecuado de los medios procesales que la ley le ofrece
para obtener el reconocimiento de sus derechos o prerrogativas se abandona
voluntariamente a las consecuencias de los fallos que le son adversos. De su
conducta omisiva no es responsable el Estado ni puede admitirse que la firmeza
de los proveídos sobre los cuales el interesado no ejerció recurso constituya
transgresión u ofensa a unos derechos que, pudiendo, no hizo valer en ocasión
propicia. Es inútil, por tanto, apelar a la tutela, cual si se tratara de una
instancia nueva y extraordinaria, con el propósito de resarcir los daños
causados por el propio descuido procesal.”
20. Adicionalmente, revisado en
detalle el material probatorio que integra el expediente, a juicio de la Sala,
la alegación en relación con la existencia del perjuicio irremediable resulta
insuficiente para conceder el amparo por vía de tutela. Analizados, de un lado,
los planteamientos del actor y, por otro lado, el recaudo de pruebas adelantado
en sede de revisión, no se encuentran elementos que permitan identificar de
manera sólida la existencia de un grupo de especial protección, o
circunstancias que, de acuerdo con los criterios desarrollados por la
jurisprudencia, configuren un perjuicio irremediable que amerite una protección
de carácter transitorio.
La jurisprudencia de esta Corte
ha sostenido reiteradamente que se presenta un perjuicio irremediable cuando la
persona afectada se enfrenta al detrimento grave de un derecho fundamental, que
“exige de medidas de neutralización
urgentes e impostergables”[17]. La Corte, desde sus primeros fallos, ha
sistematizado los eventos en los que se presenta un perjuicio irremediable[18].
De esta manera, ha sostenido que éste ha de ser lo suficientemente grave
e inminente, de suerte que se requiera necesariamente la adopción de medidas
para conjurar el perjuicio "que amenaza o está por suceder
prontamente"[19]. En el
presente asunto, existen dos razones que desvirtúan la inminencia del
perjuicio: de un lado, la inminencia se encuentra relativizada con la
inactividad jurídica del actor, que dejó vencer las posibilidades legales para
cuestionar el acto administrativo presuntamente generador de la violación
alegada, y adicionalmente, la tardanza de casi dos años (Supra. Párr. 17)
para la interposición de la presente acción de tutela. De otro lado, de acuerdo
con la información obrante en el expediente, se tiene que la restitución del
inmueble respecto del cual gira la presente controversia se ejecutó el nueve
(9) de septiembre de 2009, motivo por el cual estamos frente a una situación
consumada, que hace inoperativo el amparo, no por que este resulte en si mismo
inadecuado e ineficaz para lograr la protección, sino en virtud de la conducta
omisiva o  poco diligente del actor.
21. Así las cosas, con base en
todo lo anterior, resulta evidentemente improcedente la presente acción de
tutela, razón por la cual en el caso sub examine ha de confirmarse la
decisión del juez de tutela de segunda instancia.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Tercera de Revisión de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero.-
LEVANTAR la suspensión del término del trámite de revisión decretada por
esta Sala mediante en el presente caso.
Segundo.-
CONFIRMAR la sentencia proferida por Juzgado Quinto Civil del Circuito
de Cartagena, que revocó la sentencia del Juzgado Noveno Civil Municipal de
Cartagena, por considerar improcedente la acción de tutela interpuesta por
Alfonso Pineda Julio contra la Alcaldía Menor de la Localidad Histórica del
Caribe Norte de Cartagena.
Tercero.-
LIBRENSE, por la Secretaría General de esta Corporación, las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado Ponente
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cuaderno 1, Folios 6 a 11
[2] En el expediente no se hace referencia al año en que se
suscribió dicha escritura.
[3] El Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo, actuó en el
proceso como tercero interviniente, puesto que actualmente es el titular del
derecho de dominio de los predios que en su momento pertenecieron al Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo en la Isla de Barú, de acuerdo al “contrato
de compraventa protocolizado mediante las Escrituras Públicas No. 185 de fecha
8 de febrero de 2008 y 956 del 5 de junio de 2008, ambas otorgada[s] por
la Notaría Setenta y Cinco del Círculo de Bogotá, debidamente registradas en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena el 6 de junio de 2008”, conforme al Certificado de Tradición, con Matrícula Inmobiliaria No. 060-16963
aportado al proceso. Ver Cuaderno 2, folios 15 a 18.
[4] Cuaderno 2, folio 50.
[5] Cuaderno 2, folio 51.
[6] El primero de los Cds, titulado “Barú esclavitud en el siglo XXI”
se encontró vacío, por lo que no se pudo extraer ninguna información. El
segundo Cd, se titula “Barú la gran estafa”, en este se denuncian las
irregularidades que se han presentado en el proceso de apropiación de los
terrenos en la isla de Barú. Como primera medida señala que las autoridades
estatales, entre otras el entonces Ministerio de Desarrollo Económico y la Corporación Nacional de Turismo, desconocieron la Resolución No 134 de 1969 del entonces INCORA, en la que se estableció que los terrenos de tal Isla no son baldíos y que por el contrario son propiedad de los herederos de los comuneros que en antaño adquirieron tales predios, desalojando familias completas de sus lugares de residencia. Además de lo anterior, el entonces Senador Samuel Arrieta denuncia la corrupción de las autoridades administrativas de Cartagena de Indias, y de las oficinas
de  Registro de Instrumentos Públicos e incluso de las Notarías, en las que se
ha actuado al margen de la ley para legalizar las compraventas que se han
realizado sobre los terrenos de manera que actualmente aparentan ser de
propiedad del Estado. Finalmente dan a conocer la situación de violencia que
han tenido que soportar los habitantes de la Isla de Barú, a los cuales se les ha disparado a una distancia que claramente atenta contra su integridad física,
todo con el fin de apropiarse de los terrenos para poder destinarlos a la
industria turística y hotelera.
[7] Copia de la Escritura Pública N° 129 del 12 de mayo de 19887 de la Notaría Primera de Cartagena y su diligencia de registro, Copia de reportaje
periodístico sobre la Isla de Barú, publicado por la revista Cambio entre
otros.
[8] Al respecto consultar entre otras, las sentencias: T- 400 de 2009,
T-184 de 2009, T-563 de 2008, T418 de 2006, T-142 de 2006, T-136 de 2006 y
T-083 de 2004.
[9] Sentencia de 26 de julio de 2001, Sección Quinta, Consejero
Ponente: Mario Alario Méndez. En esta sentencia se estudió el
caso de un peticionario que interpuso acción de tutela contra la Sala Administrativa del Consejo de Justicia de Bogotá D.C y contra una Resolución expedida
por esa Alcaldía mediante las cuales se ordenó el cierre definitivo de un
parqueadero.
[10] Auto de 3 de mayo de 1990, Sección Tercera, Consejero Ponente:
José Antonio de Irisarri Restrepo,
[11] Cfr. En el mismo sentido la sentencia
T-210 de 2010. En este fallo, la Corte Constitucional se basó en la decisión del Consejo de Estado del 26 de julio de 2001, el
Consejo de Estado para ilustrar el asunto. Citó los siguientes apartes: “los
juicios de policía se dirimen conflictos entre las partes, [los cuales] son
distintos de aquellas actuaciones que culminan con la aplicación de medidas de
policía (…) puramente administrativas” [Y que, en el evento de] “restitución
de bienes de uso público, la autoridad administrativa no actúa como juez,
entendiendo esta institución en su sentido lato, es decir, como aquella que
dirime imparcialmente controversias entre dos partes que persiguen intereses
opuestos. A partir de lo anterior, la esta Corporación concluyó: “como en los
procesos policivos de restitución de bienes de uso público, la autoridad
administrativa ejerce funciones administrativas y no jurisdiccionales, razón
por la cual las decisiones que expide en dichos procesos son actos
administrativos sujetos al control por parte de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. En esta medida, en tales casos no se aplica lo
dispuesto en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo.”
[12] En esta sentencia la Corte estudió un caso en el que un conjunto
residencial había cercado un terreno de uso público por motivos de seguridad y la Alcaldía Municipal inició un proceso policivo de restitución de bien de uso público.
[13] “ARTICULO 85. ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma
jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le
restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La
misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o
de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente”.
[14] “ARTICULO 67. Los actos de los Alcaldes y del Intendente a los cuales
se refiere el artículo anterior, así como aquellos mediante los cuales se
ordene la suspensión de obra, y la restitución de vías públicas de que trata el
Código Nacional de Policía, serán susceptibles de las acciones contencioso -
administrativas previstas en el respectivo código, en primera instancia ante
los Tribunales Administrativos, y en segunda instancia ante el Consejo de
Estado. Estas acciones no suspenderán los efectos de los actos administrativos
demandados, salvo el caso de la suspensión provisional”.
Y el numeral
segundo del artículo 66 de esta mima Ley establece lo siguiente:
ARTICULO
66. SANCIONES URBANISTICAS. Las infracciones urbanísticas darán lugar a la
aplicación de las sanciones a los responsables que a continuación se determina,
por parte de los alcaldes municipales y distritales, el gobernador del
departamento de San Andrés y Providencia o el funcionario que reciba la
delegación, quienes las graduarán de acuerdo con la gravedad y magnitud de la
infracción y la reiteración o reincidencia en la falta, si tales conductas se
presentaren:
2. Multas
sucesivas que oscilarán entre doce (12) y veinticinco (25) salarios diarios
vigentes por metro cuadrado de intervención u ocupación, sin que en ningún caso
la multa supere los cuatrocientos (400) salarios mínimos mensuales legales
vigentes, para quienes intervengan u ocupen, con cualquier tipo de
amoblamiento, instalaciones o construcciones, los parques públicos zonas verdes
y demás bienes de uso público, o los encierren sin la debida autorización de
las autoridades encargadas del control del espacio público, además de la
demolición de la construcción o cerramiento y la suspensión de servicios
públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado en la Ley 142 de 1994. Esta autorización
podrá concederse únicamente para los parques y zonas verdes por razones de
seguridad, siempre y cuando la trasparencia del cerramiento sea de un 90% como
mínimo, de suerte que se garantice a la ciudadanía el disfrute visual de los
parques o zonas verdes y que no se vulnere su destinación al uso de común”.
[15] Cfr. T-343 de 2001 y T-210 de 2010.
[16] En efecto, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que aunque
no existe un término de caducidad de la acción de tutela, su naturaleza de
mecanismo para la protección inmediata de los derechos fundamentales, que opera
ante la ausencia o falta de idoneidad de instrumentos judiciales ordinarios,
implica que deba ser utilizada ante una amenaza actual de los mismos. Por
consiguiente, cuando se acude a ella de manera tardía, por dejar vencer
términos judiciales, se torna improcedente. Al respecto se pueden consultar:
T-1012 de 2006, T-169 de 1996,T-714 de 1999, T-871 de 1999, T-051 de 2006,
T-847 de 2008, T-272 de 1997, T-557 de 1999, T-755 de 1999, T-268 de 2000,
T-968 de 2001, T-1157 de 2001, T-1263 de 2001, T-255 de 2002, T-275 de 2004,
T-1201 de 2005, T-1012 de 2006, T-616 de 2006, T-1661 de 2000, T-025 de 1997,
T-903 de 2002, T-924 de 2002, T-052 de 2004, T-282 de 2001, T-329 de 2004,
T-1655 de 2000, T-1221 de 2001, T-168 de 2003, T-917 de 2003 y T-017 de 2009.
[17] Sentencia T-343 de 2001.
[18] Sentencia T-225 de 1993
[19] Ibíd.