C-218-20
Sentencia C-218/20
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE INCENTIVA A TRABAJADORES
DEL CAMPO PARA GARANTIZAR SEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL TERRITORIO NACIONAL-Exequibilidad
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de
constitucionalidad
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la
Corte Constitucional
CONSTITUCION
POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de excepción
ESTADOS DE
EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado
ESTADOS DE
EXCEPCION-Control político y control jurídico
ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
A la luz del
artículo 215 de la Constitución Política, el Estado de Emergencia
podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los
Ministros, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los
artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma
grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan
grave calamidad pública.
CALAMIDAD
PUBLICA-Definición
La calamidad
pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o
técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que
ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El
artículo 215 de la Constitución Política prescribe que la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica solo puede llevarse a cabo “por
períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de
noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé
que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán
fuerza de ley y deberán ser: (i) motivados; (ii) firmados
por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Asimismo, (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el Estado de Emergencia, y (v) podrán -de forma
transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales
dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el
Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del
Congreso de la República
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO
DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO
DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos
formales y materiales
ACCIONES AFIRMATIVAS-Concepto/ACCIONES
AFIRMATIVAS-Finalidad
PRODUCTORES AGROPECUARIOS-Protección
especial por parte del Estado
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA QUE INCENTIVA A TRABAJADORES DEL CAMPO PARA GARANTIZAR SEGURIDAD
ALIMENTARIA EN EL TERRITORIO NACIONAL-Contenido y alcance
Expediente: RE-250
Control de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 486 de 2020, “Por el cual se crea
un incentivo económico para los trabajadores y productores del campo y se
adoptan otras medidas para garantizar el permanente funcionamiento del sistema
de abastecimiento de productores agropecuarios y seguridad alimentaria en todo
el territorio nacional, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”
Magistrado sustanciador:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá D.C., dos (2) de julio de dos mil
veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial, de las
previstas en el numeral 7 del artículo 241 y el parágrafo del artículo 215 de
la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos previstos por
el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la
facultad prevista por el artículo 215 de la Constitución, el Gobierno Nacional
profirió el Decreto Legislativo 417 de 2020, mediante el cual declaró el “Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”.
2.
Mediante comunicación
del 30 de marzo de 2020, y en cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo del
artículo 215 de la Constitución Política y la Ley Estatutaria 137 de
1994, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la
Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo 486 del 27 de
marzo de 2020. Lo anterior, con el fin de que se adelantara el control
automático de constitucionalidad de que tratan los artículos 215 y 241.7 de la
Constitución Política.
3.
En sesión ordinaria de
la Sala Plena del 1° de abril de 2020, el control de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 486 de 2020 fue asignado por sorteo al suscrito magistrado.
El 2 de abril de 2020, la Secretaría de la Corte Constitucional remitió el
expediente de la referencia al despacho ponente[1].
4.
Mediante auto del 14 de
abril de 2020, el magistrado sustanciador resolvió: (i) avocar conocimiento del asunto; (ii)
oficiar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para que remitiera las
pruebas necesarias para el control de constitucionalidad. En particular, la
Corte le solicitó responder un cuestionario relativo al contenido de cada uno
de los artículos del Decreto Legislativo; y (iii) oficiar al Banco
Agrario de Colombia S.A, al Fondo para el Financiamiento del Sector
Agropecuario (en adelante: FINAGRO), a la Comisión Nacional de Crédito
Agropecuario (en adelante: CNCA) y al Fondo de Solidaridad Agropecuario (en
adelante: FONSA) para que se pronunciaran sobre la constitucionalidad del
Decreto Legislativo sub examine y respondieran las preguntas del
cuestionario relacionadas con sus funciones.
5.
Tras revisar las
pruebas allegadas[2], mediante auto de 27 de abril de 2020, el
magistrado sustanciador estimó necesario decretar pruebas adicionales. Solicitó
al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural precisar: (i) ¿Cuáles
son los controles o protocolos internos que se implementarán para garantizar
que los incentivos económicos y los instrumentos financieros especiales
contenidos en el Decreto sub examine serán entregados a sus beneficiarios?;
y (ii) ¿Cuáles son los criterios económicos y técnicos que se adoptarán
para la escogencia y priorización de los beneficiarios de los incentivos
económicos y los instrumentos financieros especiales contenidos en el Decreto
Legislativo 486 de 2020? Asimismo, invitó a la Fiscalía General de la Nación y
la Contraloría General de la República a participar en el presente proceso de
constitucionalidad.
Decreto objeto del
control de constitucionalidad
6.
La siguiente
corresponde a la transcripción del decreto sub examine, conforme a su
publicación en el Diario Oficial 51.269 de 27 de marzo de 2020[3]:
“MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
DECRETO NÚMERO 486 DE 2020
(27 marzo 2020)
Por el cual se crea un incentivo económico para los
trabajadores y productores del campo y se adoptan otras medidas para garantizar
el permanente funcionamiento del sistema de abastecimiento de productos
agropecuarios y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional, dentro
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020,
"Por el cual se declara un Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional", y
CONSIDERANDO
Que en los términos
del artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la República,
con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos
distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución
Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el
orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad
pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que, según la misma
norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, el presidente, con la firma de todos los ministros, podrá
dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que estos decretos
deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el
estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma
transitoria establecer nuevos tributos o modificarlos existentes.
Que mediante el
Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de
treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta
al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.
Que dentro de las
razones generales tenidas en cuenta para la adopción de dicha medida se
incluyeron las siguientes,
Que el 7 de enero
de 2020 la Organización Mundial de la Salud identificó el nuevo coronavirus -
COVID-19 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia
internacional.
Que el 6 de marzo
de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el
primer caso de brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 en el territorio
nacional.
Que el 9 de marzo
de 2020 la Organización Mundial de la Salud solicitó a los países la adopción
de medidas prematuras con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la
propagación del virus.
Que el 11 de marzo
de 2020 la Organización Mundial de la Salud -OMS- declaró el actual brote de
enfermedad por coronavirus COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la
velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de
marzo de 2020 a la OMS se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio
en 118 países y que a lo largo de esas últimas dos semanas el número de casos
notificados fuera de la República Popular China se había multiplicado en 13
veces, mientras que el número de países afectados se había triplicado, por lo
que instó a los países a tomar acciones urgentes.
Que según la OMS la
pandemia del nuevo coronavirus COVID-19 es una emergencia sanitaria y social
mundial, que requiere una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las
personas y las empresas.
Que mediante la
Resolución 0000380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección
Social adoptó, entre otras, medidas preventivas sanitarias de aislamiento y
cuarentena de las personas que, a partir de la entrada en vigencia de la
precitada resolución, arribaran a Colombia desde la República Popular China,
Francia, Italia y España.
Que mediante
Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección
Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015,
declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus
COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en
virtud de la misma, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y
controlar la propagación del coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos.
Que el vertiginoso
escalamiento del brote de nuevo coronavirus COVID-19 hasta configurar una
pandemia representa actualmente una amenaza global a la salud pública, con
afectaciones al sistema económico, de magnitudes impredecibles e incalculables,
de la cual Colombia no podrá estar exenta.
Que la expansión en
el territorio nacional del brote de enfermedad por el nuevo coronavirus
COVID-19 y cuyo crecimiento exponencial es imprevisible, sumado a los efectos
económicos negativos que se han venido evidenciando en la última semana, es un
hecho que, además de ser una grave calamidad pública, constituye en una grave
afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria
del Estado de Emergencia Económica y Social, toda vez que se trata de situaciones
diferentes a las que se refieren los articulas 212 y 213 de la Constitución
Política.
Que según la
Organización Mundial de Salud -OMS-, en reporte de fecha 25 de marzo de 2020 a
las 12:39 GMT-5, se encuentran confirmados 413,467 casos, 18,433 fallecidos y
197 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19.
Que, pese a las
medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el25 de
marzo de 2020, 4 muertes y 470 casos confirmados en Colombia, distribuidos así:
Bogotá D.C. (170), Cundinamarca (21), Antioquia (59), Valle del Cauca (71),
Bolívar (26), Atlántico (12), Magdalena (5), Cesar (2), Norte de Santander
(15), Santander (4), Cauca (9), Caldas (10), Risaralda (19), Quindío (12),
Huila (14), Tolima (9), Meta (8), Casanare (1), San Andrés y Providencia (1),
Nariño (1), Boyacá (1).
Que el Decreto 417
del 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días,
con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa
del nuevo coronavirus COVID-19, en la parte considerativa señaló la necesidad
de regular varias materias en el marco de la Emergencia Económica, Social y
Ecológica, con el fin de garantizar, entre otras cosas, "[... ] la
suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su
subsistencia [ ... ]", y dispuso que "[ ... ] el gobierno nacional
adoptará las acciones necesarias para garantizar el permanente funcionamiento
del sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el territorio
nacional".
Que, a su turno, el
artículo 3 del referido Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 dispuso que el
Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las
medidas anunciadas en la parte considerativa, todas aquellas adicionales que
sean necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos;
así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a
cabo.
Que de conformidad
con el artículo 2 de la Constitución Política, las autoridades de la República
están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en
su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares.
Que el artículo 64
de la Constitución Política establece que es deber del Estado promover el
acceso de los trabajadores agrarios a los servicios de, entre otros,
comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin
de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.
Que así mismo, el
artículo 65 dispone que la producción de alimentos gozará de la especial
protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo
integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y
agroindustriales, así como también a la construcción de obras de
infraestructura física y adecuación de tierras.
Que el artículo 66
de la Constitución Política establece que las disposiciones que se dicten en
materia crediticia podrán reglamentar las condiciones especiales del crédito
agropecuario, teniendo en cuenta los ciclos de las cosechas y de los precios,
como también los riesgos inherentes a la actividad y las calamidades
ambientales.
Que el Gobierno
nacional, dado el impacto de las medidas implementadas para evitar la
propagación del coronavirus COVID-19, requiere contar con una serie de
instrumentos y mecanismos que le permitan reaccionar de manera inmediata en pro
del sector agropecuario, con el fin de garantizar el funcionamiento del sistema
de abastecimiento de productos agropecuarios y seguridad alimentaria en todo el
territorio nacional, a través de la ejecución de programas e incentivos; así
como de medidas de carácter financiero a través de sus entidades adscritas.
Que la
jurisprudencia de la honorable Corte Constitucional a través de múltiples
sentencias, como la C-152 de 1999, ha sido clara en establecer que la
Constitución, por vía excepcional, autoriza al Estado a conceder subsidios e
incentivos económicos a particulares, entre otros, bajo el cumplimiento de
ciertos requisitos. Adicionalmente, el otorgamiento de dichos incentivos o
subsidios es una materia reservada a la ley y cuenta con el principio de la
libre configuración normativa del Legislador.
Que, las personas
adultas mayores de 70 años es la población más vulnerable frente al coronavirus
COVID-19.
Que el Ministerio
de Salud y Protección Social mediante Resolución 464 de 18 de marzo de 2020,
adoptó la medida sanitaria obligatoria de aislamiento preventivo, para proteger
a los adultos mayores de 70 años.
Que según los
registros de la Gran Encuesta Integrada de Hogares -GEIH- del Departamento
Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, la población mayor de 70 años
que habita centros poblados y rural disperso se estima en 735.860 personas. De
este universo, cerca de 200.000 personas se encuentran cubiertas por los
programas del Gobierno nacional, sin embargo, 500.000 habitantes rurales
aproximadamente no reciben beneficios. En ese orden de ideas, es necesario
crear un incentivo económico por un valor cercano a $80.000 a más de 500.000
trabajadores y productores del campo mayores de 70 años que no estén cubiertos
por algún beneficio del Gobierno nacional.
Que con el fin de
aliviar la carga financiera de aquellos trabajadores y productores del campo
que resulten afectados por la Emergencia Económica, Social y Ecológica, es
necesario generar instrumentos financieros mediante los cuales los
establecimientos de crédito del Sector Agropecuario puedan celebrar acuerdos de
recuperación y pago de cartera vencida, normalizada o castigada, los cuales
podrán incluir: (i) la condonación de intereses corrientes, (ii) la condonación
de intereses de mora, y (iií) quitas de capital.
Que
se requiere implementar instrumentos para disminuir los costos asociados al
crédito que permitan la continuidad de las actividades productivas a los
trabajadores del campo, como responsables del abastecimiento de alimentos al
territorio nacional, a fin de propender por la seguridad alimentaria nacional.
Que con el fin de
beneficiar a los trabajadores del campo que puedan verse afectados por la
Emergencia Económica, Social y Ecológica se hace necesario cubrir, en los
términos que disponga la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario -CNCA-, no
solo la tasa de interés sino adicionalmente los costos y gastos financieros
asociados a las operaciones de Crédito Agropecuario, entre los que se
encuentran principalmente, (i) las comisiones del Fondo Agropecuario de
Garantías -FAG- estimadas en un valor de $24.326 millones, y (ii) el porcentaje
de comisiones financieras para el acceso a la Línea Especial de Crédito -LEC-
del forward con anticipo estimados en $285 millones.
Que el artículo 2
de la Ley 302 de 1996 establece que el Fondo de Solidaridad Agropecuaria
-FONSA-, adquirirá a los intermediarios financieros la cartera de los
productores beneficiarios cuando han ocurrido alguno de los siguientes 4
eventos: "a) Una situación de tipo extremo climatológico o una catástrofe
natural; b) Problemas fitosanitarios o plagas, c) Notorias alteraciones del
orden público, y d) Caídas severas y sostenidas de ingresos para los
productores, en los términos que reglamente el Gobierno Nacional".
Que dada la
situación ocasionada por la propagación del coronavirus COVID-19, es necesario
adicionar dentro de las causales de que trata el artículo 2 de la Ley 302 de
1996, una que establezca la presente Declaratoria de Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, que permita la intervención del FONSA a los
pequeños y medianos productores que se han visto afectados en sus ingresos a
raíz de la emergencia. Lo anterior, permitirá a la Junta Directiva del FONSA
considerar medidas en torno a la cartera agropecuaria de pequeños y medianos
productores que se han visto afectados.
Que, dada la
Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarada mediante el Decreto 417 de
2020, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural debe garantizar la
seguridad alimentaria y abastecimiento de productos e insumas agropecuarios en
el territorio nacional, por lo cual es necesario que esa Cartera Ministerial
pueda contratar de manera directa la logística y actividades que le permitan
cumplir con dicha función.
En mérito de lo
expuesto,
DECRETA:
Artículo
1. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá
generar un incentivo económico a aquellos trabajadores y productores del campo
mayores de 70 años que tengan aislamiento obligatorio en el marco de las causas
que originaron la Emergencia Económica, Social y Ecológica y que no estén
cubiertos por algún beneficio del Gobierno nacional, con el fin de contribuir a
sus ingresos necesarios para subsistencia.
Artículo 2. Dada las
afectaciones en el sector agropecuario por la Emergencia Económica, Social y
Ecológica, con la finalidad social de facilitar la recuperación de los pequeños
y medianos productores para que haya liquidez en el campo colombiano, facúltese
al Banco Agrario de Colombia S.A., y a Finagro, como administrador del Fondo
Agropecuario de Garantías (FAG), para celebrar acuerdos de recuperación y pago
de cartera a los productores agropecuarios, los cuales podrán incluir la
condonación de intereses corrientes y de mora, así como de quitas de capital en
los términos y límites fijados por el Gobierno nacional, a favor de quienes
hayan calificado como pequeños o medianos productores al momento de tramitar el
respectivo crédito según la normatividad del crédito agropecuario, en el marco
de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante Decreto 417
de 2020.
Artículo 3. Las Líneas Especiales de Crédito -LEC-,
que cree la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario -CNCA- para los
productores agropecuarios afectados por las causas que originaron la
declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica podrán cubrir los
costos y gastos financieros asociados a las operaciones de crédito
Agropecuario.
Artículo 4. Modifíquese al artículo 2 de la Ley 302 de
1996, el cual quedará así:
"Artículo 2.
Situaciones de crisis. El Fondo de Solidaridad Agropecuario, de acuerdo con su
disponibilidad de recursos, adquirirá a los intermediarios financieros la
cartera de los productores beneficiarios de esta ley, o intervendrá en la forma
autorizada en esta ley, cuando su Junta Directiva califique la ocurrencia de
algunos de los siguientes eventos, a nivel nacional, o en determinadas zonas,
departamentos, regiones o municipios, o respecto de un determinado producto o actividad
agropecuaria o pesquera:
a) Una situación de
tipo extremo climatológico o una catástrofe natural que dé lugar a pérdidas
masivas de la producción;
b) Problemas
fitosanitarios o plagas que afecten de manera general y en forma severa a
cultivos o productos agropecuarios y pesqueros, reduciendo sensiblemente la
calidad o el volumen de la producción, siempre y cuando estos fenómenos sean
incontrolables por la acción individual· de los productores;
c) Notorias
alteraciones del orden público que afecten gravemente la producción o la
comercialización agropecuaria y pesquera;
d) Caídas severas y
sostenidas de ingresos para los productores, en los términos que reglamente el
Gobierno Nacional.
e) Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto 417 del
17 de marzo de 2020.
Parágrafo 1. La Junta Directiva deberá establecer que
el evento de que se trate haya ocurrido durante el ciclo productivo o el
período de comercialización, entendiendo por este lapso de noventa (90) días
siguientes a la terminación del proceso de producción.
Parágrafo 2. El término de permanencia de la
información negativa en los bancos de datos de los operadores de información de
los productores agropecuarios que fueron sujetos del alivio del literal e) del
presente artículo, será de 15 días, una vez sea materializada la intervención
por parte del Fondo".
Artículo 5. En el marco de la Emergencia Económica,
Social y Ecológica declarada mediante Decreto 417 de 2020, el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural podrá contratar de manera directa, previa
justificación técnica, la logística y actividades necesarias para garantizar la
seguridad alimentaria y abastecimiento de productos e insumos agropecuarios en
el territorio nacional, así como todo lo relacionado con el desarrollo de los
apoyos e incentivos que requiera el sector, a través de las entidades u
organizaciones que administren recursos parafiscales del sector agropecuario, y
con la sociedad Fiduciaria del sector agropecuario.
Artículo 6. El presente decreto rige a partir de su
publicación”.
Respuesta a los autos
de pruebas
7.
La Secretaría Jurídica
de la Presidencia, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, FINAGRO, el
Banco Agrario de Colombia y la CNCA, respondieron a las preguntas formuladas por
el magistrado sustanciador en los autos de pruebas del 14 y 27 de abril de
2020. En particular, informaron a la Corte: (i)
quiénes eran los trabajadores agropecuarios que serían beneficiarios de los
incentivos económicos y medidas financieras de alivio previstas por el Decreto sub
examine; (ii) cuáles serían los criterios económicos y técnicos que
se adoptarían para la escogencia y priorización de los beneficiarios de dichas
medidas; y (iii) cuáles serían los controles o protocolos internos que
se implementarían para garantizar que los incentivos económicos y los alivios
financieros serían entregados a sus beneficiarios. A continuación, la Sala
presenta una síntesis de esta información:
8.
Artículo 1º - Incentivo
económico a trabajadores y productores agropecuarios mayores de 70 años. Las entidades informaron que el incentivo
económico previsto por el artículo 1º solo estaba destinado a productores
agropecuarios mayores de 70 años. Precisaron que los productores agropecuarios son
“aquellas personas involucradas en la producción, transformación y
comercialización de los productos agrícolas, pecuarios, forestales y pesqueros”[4].
Asimismo, explicaron que la medida está focalizada en los productores mayores
de 70 años porque esta “es la población más vulnerable frente al Coronavirus
COVID-19”[5]. De la misma forma, precisaron que para
la escogencia de los beneficiarios se aplicarían criterios técnicos, económicos
(mayor vulnerabilidad y situación de pobreza) y demográficos (focalización en
municipios de mayor ruralidad)[6].
9.
Artículo 2º – Acuerdos
de recuperación y compra de cartera por parte del Banco Agrario de Colombia y FINAGRO. Las entidades informaron que, como
lo establece el Decreto 486 de 2020, los beneficiarios de los acuerdos de
recuperación y compra de cartera a los que hace referencia el artículo 2º son solo
quienes (i) “hayan calificado como pequeños o medianos productores al
momento de tramitar el respectivo crédito según la normatividad del crédito
agropecuario”; y (ii) además, “hayan visto su situación económica
agravada en razón de la pandemia”[7]. Al respecto, indicaron que el Decreto
1071 de 2015 y la Resolución 1° de 2016 de la CNCA definen quiénes son los
pequeños y medianos productores[8].
10.
FINAGRO y el Banco Agrario[9] informaron
que para garantizar que estas
medidas se destinen solo a los pequeños y medianos productores afectados por la
pandemia, cuentan con un sistema de información electrónica y digital (AGROS),
en el que reposa la información de las operaciones de crédito[10].
También señalaron que para escoger a los beneficiarios se tendrían en cuenta,
entre otros, “los rangos de mora que presente el pequeño o mediano productor
y si el posible beneficiario tiene suscrito algún acuerdo de pago al momento de
solicitar el beneficio”[11].
11.
Artículo 3º - Creación
de LEC que cubran costos y gastos financieros asociados a las operaciones de
crédito agropecuario. El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la CNCA informaron que los
beneficiarios de las líneas especiales de crédito que reglamente la CNCA en
virtud de la facultad otorgada en el artículo 3º, serían únicamente los
pequeños y medianos productores[12], específicamente, “aquellos más
vulnerables en términos de acceso al financiamiento”[13].
Para garantizar que los recursos sean destinados a esta población, FINAGRO está
preparando una circular reglamentaria que “indique de manera específica los
controles y protocolos internos a implementar”[14].
En cualquier caso, precisaron que todas las LEC son otorgadas “a través de
intermediarios financieros que tienen la responsabilidad de brindar los
recursos del crédito siguiendo las condiciones establecidas por la CNCA y
FINAGRO”[15].
12.
Artículo 4 – Facultades
de intervención del FONSA en el marco de la emergencia. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural y FINAGRO, como administrador del FONSA, informaron que los beneficiarios
finales de las medidas de intervención del FONSA serían solo los beneficiarios
de la Ley 302 de 1996, es decir, los pequeños y medianos
productores, en los términos en que el artículo 1º de dicha ley los define[16].
Precisaron que para escoger a los beneficiarios se tendrían en cuenta “variables
asociadas a los costos de producción, precio al productor, pérdidas de cosecha
y represamiento en la comercialización, entre otras”[17].
Finalmente, indicaron que para garantizar que el FONSA ejerza sus facultades a favor
de la población beneficiaria, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural suscribió
con FINAGRO el Convenio No. 005 de 2006 el cual le permite a esta cartera
llevar un control sobre la administración de los recursos y la ejecución de las
operaciones por parte del FONSA[18].
Intervenciones
13.
Durante el trámite del
presente asunto se recibieron diez (10) intervenciones que solicitaron a la
Corte declarar la exequibilidad simple del Decreto sub examine. Siete (7)
defendieron su exequibilidad condicionada y dos (2) pidieron declarar la
inexequibilidad de todas y/o alguna de sus medidas. A continuación, la Corte
presenta una síntesis de los principales argumentos de las intervenciones.
14.
Solicitudes de exequibilidad[19]. Los diez (10) intervinientes que abogaron por la
exequibilidad del Decreto 486 de 2020 estimaron que satisface las exigencias
formales y materiales a las que la Constitución, la Ley Estatutaria de Estados
de Excepción (en adelante: LEEE) y la jurisprudencia constitucional han
sometido a los decretos de desarrollo proferidos en el marco de un estado de
emergencia económica, social y ecológica. En cuanto a los juicios de conexidad
material y finalidad, precisaron que las medidas se relacionan con
los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia. Tienen por
finalidad enervar los efectos que la pandemia genera en el sector agropecuario
y que afecta sobre todo a los pequeños y medianos productores. Estos necesitan
incentivos y medidas financieras especiales para mantener su producción y, de
esa forma, contribuir a garantizar la seguridad alimentaria durante la pandemia.
De la misma forma, indicaron que el Decreto supera el juicio de motivación
suficiente porque los considerandos exponen las razones que justifican la
adopción de cada una de las medidas.
15.
Indicaron que
las medidas superan los juicios de necesidad e incompatibilidad. Primero,
el incentivo económico previsto en el art. 1º es necesario desde el punto de
vista fáctico, porque “apunta a brindar una ayuda a este vulnerable sector
de la población rural que, dadas las circunstancias, se ve gravemente afectada
en tanto que sus posibilidades de producción y la comercialización de sus
cosechas se encuentra limitada dada la coyuntura que se padece por el COVID-19”[20]. Además, la medida es necesaria desde la
perspectiva jurídica porque (i) existe una población de aproximadamente
500.000 trabajadores rurales que no están cubiertos por el programa de
protección estatal al Adulto Mayor; (ii) el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural no tenía la función legal expresa
de otorgar subsidios a este sector de la población, por lo tanto, se requería
una norma con fuerza de ley que otorgara esta facultad.
16.
Segundo, las medidas
financieras previstas por los artículos 2º y 4º, que facultan al Banco Agrario,
a FINAGRO y al FONSA para celebrar acuerdos de recuperación y pago de cartera, son
necesarias desde el punto de vista fáctico en cuanto fortalecen los
instrumentos financieros especiales dispuestos en la legislación ordinaria a
favor del sector agropecuario “brindando cierta liquidez y tranquilidad
económica [a los productores agropecuarios] que permitirán
continuar con su actividad productiva, minimizando el desempleo rural y
garantizando la producción alimentaria para el territorio colombiano”[21]. Además, son necesarias jurídicamente
porque “en el ordenamiento vigente no obra alguna disposición que permita el
saneamiento de la cartera agropecuaria con ocasión de la pandemia del nuevo
Coronavirus”[22]. En particular, “la normativa no
incluía dentro de sus causales la intervención del FONSA con ocasión de la
crisis sanitaria provocada por el COVID 19”[23].
17.
Tercero, informaron que
desde un punto de vista fáctico es necesario permitir que la CNCA pueda crear
líneas de crédito que cubran los gastos y costos financieros asociados al
crédito agropecuario que faciliten el acceso al financiamiento y “permitan
la continuidad de las actividades productivas de los productores”[24].
De otro lado, la medida es necesaria desde el punto de vista jurídico porque en
el ordenamiento “no existe alguna disposición que permita cubrir costos y
gastos financieros asociados a las operaciones de crédito agropecuario”[25].
18.
Cuarto, la posibilidad
de que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural lleve a cabo una contratación
directa de la logística y actividades necesarias para garantizar el
abastecimiento es necesaria fácticamente para
“garantizar de forma adecuada y ágil la seguridad alimentaria y el
abastecimiento de productos e insumos agropecuarios en el territorio”[26]. También es necesaria
desde el punto de vista jurídico,
porque ajusta transitoriamente las reglas del estatuto general de la
contratación pública y, por lo tanto, la medida debía adoptarse mediante una
norma con fuerza de ley[27].
19.
Del mismo modo, los
intervinientes argumentaron que el Decreto supera los juicios de no
contradicción específica, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad y
proporcionalidad, porque las medidas: (i) “no afectan valores y
principios constitucionales”[28]; (ii) tampoco “suspenden
derechos humanos o libertades fundamentales”[29];
y (iii) no “alteran el normal funcionamiento de las ramas del poder
público”[30]. En fin, alegaron que el Decreto
satisface la exigencia de no discriminación, porque las medidas no: “imponen
una discriminación injustificada por motivos de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar u opinión política o filosófica. Están diseñadas para ser
aplicadas en todo el territorio nacional y a los trabajadores y productores del
campo que las requieren”[31].
20.
Solicitudes de
exequibilidad condicionada[32]. Siete (7) intervinientes solicitaron
a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de los artículos 1º, 3º, 4º y
5º del Decreto sub examine con fundamento en las siguientes
razones.
21.
Exequibilidad
condicionada del artículo 1º.
La medida prevista por el artículo 1º del Decreto sub examine (incentivo
económico) no supera los juicios de conexidad material, finalidad y no
discriminación. Primero, la medida es insuficiente porque: (i) el
artículo 1º establece que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural “podrá”
generar el incentivo, pero no lo obliga a hacerlo; (ii) el monto del
incentivo es insuficiente para garantizar el mínimo vital de esta población; su
monto, $80.000 COP, corresponde apenas al ocho por ciento (8%) de un salario
mínimo mensual legal vigente y no permite cubrir las expensas de la canasta
familiar; y (iii) el Decreto no establece la periodicidad con la que el
incentivo será entregado (semanal, quincenal, mensual) ni cómo se hará llegar a
la población beneficiaria.
22.
Segundo, la medida es infra-inclusiva
porque: (i) el incentivo solo puede ser otorgado a los productores
de alimentos; por tanto, excluye injustificadamente a aquellas personas
naturales o jurídicas que desarrollan actividades de distribución de alimentos
o de venta de insumos agropecuarios “tales como mercados de maquinaria e
insumos agropecuarios”[33];
(ii) el Decreto “excluye a los pueblos indígenas que trabajan el
campo”[34];
y (iii) el monto del incentivo ($80.000 COP) es inferior al subsidio que
el Programa de Ingreso Solidario (PIS), previsto en el Decreto 518 de 2020, otorga
a las personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad.
23.
Con fundamento en lo
anterior, solicitaron a la Corte exhortar al Congreso a complementar y
fortalecer esta medida con el fin de que se “pueda cumplir cabalmente con
los objetivos legítimos y constitucionales que se persigue”[35].
En el mismo sentido, pidieron que la Corte declare la exequibilidad
condicionada del artículo 1° en el entendido de que: (i) el valor del
auxilio económico “debe ser suficiente para cubrir económicamente todos los
bienes y servicios de primera necesidad”[36]; (ii) las
personas naturales y jurídicas que se dedican a la distribución,
comercialización, abastecimiento y venta de tales alimentos, y los pueblos
indígenas que trabajan el campo, forman parte de la población beneficiaria; y (iii)
el valor del auxilio económico “no debe ser inferior al valor de otros auxilios
creados por el Gobierno Nacional para mitigar los efectos económicos y sociales
de las medidas en el estado de excepción por el virus COVID-19”[37].
24.
Exequibilidad
condicionada del artículo 3º.
Los intervinientes argumentaron que la medida contenida en el artículo 3º no
supera los juicios de conexidad material y no discriminación porque está
dirigida a subsidiar “subrepticiamente” a los intermediarios financieros
que participan en las operaciones forward de productos agropecuarios en
calidad de compradores. Al respecto, sostuvieron que la Resolución 4 de 2020,
mediante la cual la CNCA ejerció la facultad dispuesta por el artículo 3º del
Decreto sub examine, establece que los intermediarios financieros
recibirán el dinero correspondiente al (i) subsidio especial a la tasa
de interés; y al (ii) subsidio adicional para cubrir un porcentaje de
las comisiones asociadas a la operación de crédito. Los intermediarios
financieros no son productores agropecuarios, no contribuyen a garantizar la
seguridad alimentaria y no son sujetos de especial protección que se hayan
visto afectados por la pandemia. Por lo tanto, la medida carece de conexidad y
viola el principio de igualdad.
25.
Con fundamento en lo
anterior, solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad condicionada del
artículo 3º en el entendido de que (i) se “exhorte a la claridad y
especificidad en la manera cómo se van a usar los recursos en atención al
principio de igualdad”[38]; (ii) en las operaciones forward
“el intermediario financiero o el comprador debe asumir los costos de
acceder al FAG”[39]; y (iii) el Gobierno únicamente
puede pagar “las comisiones del vendedor productor en la operación de
Forward, excluyendo expresamente las comisiones del comprador”[40].
26.
Exequibilidad
condicionada del artículo 4º.
Los intervinientes adujeron que la medida contenida en este artículo no supera
los juicios de conexidad material y no discriminación. Lo anterior, porque
permite que el FONSA ejerza sus
facultades de intervención en beneficio de “grandes productores”
quienes, en su criterio, no se han visto afectados por la crisis y, por ende,
no precisan apoyo estatal.
27.
Al respecto, la Universidad del
Rosario sostuvo que el artículo 1º de la Ley 302 de 1996 establece que los
beneficiarios de esa ley son: (i) los pequeños y medianos productores; y
(ii) los “titulares
o integradores de esquemas de crédito asociativo o de alianza estratégica”.
En este sentido, especificó que, de acuerdo con el numeral 1.1 del capítulo
Tercero del Título primero del Manual de servicios de FINAGRO, el titular y
responsable del esquema de crédito asociativo es “la Asociación, Cooperativa
y/o Organización del sector solidario que vincule pequeños, medianos y/o
grandes productores.” Por lo anterior, concluyó que
la adición que el artículo 4º establece, permitiría al FONSA beneficiar a los
grandes productores que formaran parte de los esquemas de crédito asociativo.
Con fundamento en dichas premisas, solicitó a la Corte declarar la
exequibilidad condicionada del artículo 4º en el entendido de que solo “pueden
beneficiarse de la adquisición de cartera por parte del FONSA, bajo el evento
de Declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, los
titulares e integradores de esquemas de crédito asociativo o de alianza
estratégica con participación mayoritaria de pequeños productores”[41] (énfasis
fuera del texto).
28.
Exequibilidad
condicionada del artículo 5º.
Los intervinientes sostuvieron que este artículo “implementa una estrategia
de compras públicas que excluye a quienes producen la mayoría de alimentos
consumidos por las familias colombianas”[42]. En su criterio, las
economías campesinas, familiares y comunitarias no se verán beneficiadas con este
esquema de compra de alimentos. El artículo 5º establece que la contratación se
hará con las sociedades que administren recursos parafiscales y la sociedad
fiduciaria del sector agropecuario. Indicaron que esto es contrario a “lo
recomendado por la FAO, a saber, adquisiciones públicas de alimentos para
fortalecer los mercados locales”[43]. Con fundamento en lo anterior,
solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad condicionada del artículo 5º
del Decreto.
29.
Solicitudes de
inexequibilidad[44]. Dos (2) intervenciones solicitaron la
declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto. Una (1) de ellas argumentó
que el artículo 1º del Decreto 486 de 2020 no supera el juicio de no
discriminación porque excluye injustificadamente del grupo de beneficiarios del
incentivo a las personas adultas mayores campesinas que tienen entre 60 y 70
años, a pesar de que esta población también es vulnerable al contagio del
COVID. Asimismo, sostuvo que condicionar el otorgamiento del incentivo al
cumplimiento de la medida de aislamiento preventivo “es excesivo y rompe con
los parámetros de razonabilidad mínimos”[45]. En este sentido,
solicitó a la Corte declarar inexequible la expresión “de 70 años” y la
expresión “que tengan aislamiento obligatorio en el marco de las causas que
originaron la Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Concepto del
Procurador General de la Nación
30.
El 4 de junio de 2020
el Procurador General de la Nación rindió concepto. Solicitó declarar la
exequibilidad del Decreto 486 de 2020. En primer lugar, señaló que el Decreto
cumple con las exigencias formales:
(i) lleva la firma del Presidente y de todos
los ministros[46]; (ii) contiene una motivación
expresa en la que se explica la necesidad y pertinencia de las medidas para
conjurar la crisis; y (iii) se expidió el 27 de marzo de 2020, es decir,
dentro del término de vigencia del estado de emergencia que rigió hasta el 15
de abril de 2020.
31.
También conceptuó
que el Decreto cumple con las exigencias materiales por las siguientes razones:
(i)
Conexidad
material, finalidad y motivación.
El Decreto está directamente encaminado a enervar los efectos de la pandemia en
el sector agropecuario, porque su objeto es: (i)
garantizar que la población rural del campo mayor de 70 años “pueda acatar
las medidas de aislamiento social adoptadas para contener la expansión del
nuevo coronavirus”[47]; y (ii) aliviar la carga
financiera “de trabajadores y productores del campo que resulten afectados
por la emergencia económica”[48]. El Ministerio Público manifestó que “los alivios financieros para los trabajadores y productores
del campo afectados por la emergencia económica, social y ecológica declarada
en el país pretenden, como se dijo, garantizar la seguridad alimentaria y
mitigar los efectos que la pandemia tiene en el campo”[49].
(ii)
Prohibición de
intangibilidad, arbitrariedad y no contradicción específica. El Decreto no tiene incidencia en “los
derechos que pueden ser limitados, como tampoco impone restricciones a los
derechos intangibles”[50]. Lo anterior,
porque contiene “medidas puramente económicas, crediticias y contractuales
que incorporan incentivos económicos para población vulnerable”[51].
Además, las medidas adoptadas no contradicen la Constitución ni los tratados
internacionales. Tampoco desconocen los límites previstos por los artículos 47,
49 y 50 de la Ley 37 de 1994 y no afectan los derechos de los trabajadores.
Antes bien, “tienen como propósito la reactivación financiera del sector
agropecuario, al darle liquidez y cierta tranquilidad económica a dichos
productores”[52].
(iii)
Necesidad. El Decreto supera el juicio de necesidad fáctica.
Las medidas tienen como finalidad brindar apoyos financieros e incentivos
económicos a los productores agropecuarios en situación de vulnerabilidad
económica. Además, la norma supera el test de necesidad jurídica. Sus medidas “no
podían adoptarse por el Gobierno en ejercicio de sus facultades ordinarias,
pues tanto las disposiciones que regulan los aspectos centrales en materia
crediticia del sector agropecuario y de la contratación estatal, (sic) el
incentivo económico para la población rural mayor de 70 años a las que se
refiere el Decreto 486 de 2020, la mayoría fueron aprobadas por el Congreso de
la República”[53]. Por lo tanto, el Gobierno Nacional no
podía, en ejercicio de sus facultades ordinarias, “establecer nuevas
condiciones en relación con los créditos como los mencionados anteriormente;
mucho menos instituir un caso nuevo para la procedencia de la modalidad de
selección de contratación directa”[54].
(iv)
Incompatibilidad. El Ministerio Público estimó que las
medidas ordinarias de apoyo financiero al sector agropecuario no permiten
llevar a cabo una “reactivación urgente del sector”[55].
De otro lado, precisó que las normas de contratación estatal se encuentran
previstas en la Ley 1150 de 2007 lo cual “explica la necesidad de una medida
de rango de ley que faculte al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
para contratar directamente en el marco de la emergencia económica, social y
ecológica para fines específicos”[56].
(v)
Proporcionalidad. Las medidas contenidas en el Decreto superan
el juicio de proporcionalidad porque son “razonables y no implican
limitaciones a los derechos fundamentales, incluidas las libertades económicas,
pues a través de ellas se busca un alivio a los niveles de endeudamiento de los
productores agropecuarios”[57].
(vi)
No
discriminación. El
Procurador General considera que el Decreto supera el juicio de no
discriminación en vista de que “no contiene criterios discriminatorios por
razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política
o filosófica”[58].
32.
Esta es una síntesis de
las intervenciones y solicitudes formuladas en relación con la
constitucionalidad del Decreto sub examine:
Interviniente
Argumentos/Cuestionamientos
Solicitud
Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República
El Decreto 486
de 2020 es compatible con la Constitución. Cumple con los requisitos formales
y materiales que los decretos de desarrollo deben acreditar de acuerdo con la
Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional.
Exequibilidad
FINAGRO
El Decreto 486
de 2020 es compatible con la Constitución. Cumple con los requisitos formales
y materiales que los decretos de desarrollo deben acreditar de acuerdo con la
Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional.
Exequibilidad
Instituto
Colombiano Agropecuario (ICA)
El Decreto 486
de 2020 es compatible con la Constitución. En especial, el artículo 1º es
constitucional, en tanto “se considera acertado el incentivo económico
(…) al considerar como una de las poblaciones beneficiarias, a los
trabajadores del campo mayores de 70 años, por ser uno de los conglomerados
poblacionales más vulnerables frente al Coronavirus COVID-19”.
Exequibilidad
Unidad de
Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios
(UPRA)
El Decreto 486
de 2020 es compatible con la Constitución. En especial, los artículos 1º y 2º
del Decreto sub examine son conformes con la Constitución, por cuanto
cumplen con los requisitos formales y materiales “como se deduce de los
argumentos expuestos en su parte considerativa y sus normas destinadas a
contener la extensión de los efectos negativos de las situaciones de facto
sanitarias y económicas acaecidas en el país para poder retornar a la
situación normal anterior”.
Exequibilidad
Agencia de
Desarrollo Rural (ADR)
El Decreto 486
de 2020 es compatible con la Constitución por dos razones (i)
desarrolla los artículos 64 y 65 de las Constitución, en tanto “su expedición obedece a
criterios de equidad, en tanto busca apoyar a los productores y trabajadores
del campo que se encuentran en una condición de vulnerabilidad ante la crisis
económica”; y (ii) no contraría el artículo 355 de la C.P.
Exequibilidad
Asociación
Hortifrutícola de Colombia (ASOHOFRUCOL)
El Decreto 486
es compatible con la Constitución, porque las medidas adoptadas “son necesarias para
garantizar el derecho al mínimo vital de los trabajadores y productores del
agro de más de 70 años y velar por la seguridad alimentaria nacional”.
Exequibilidad
Autoridad
Nacional de Pesca y Acuicultura (AUNAP)
El Decreto 486
de 2020 es compatible con la Constitución. Se comprueba una “relación
directa y específica de las medidas con las circunstancias que dieron lugar a
la declaratoria del estado de excepción” específicamente “la
afectación de los niveles de producción de los sectores agropecuarios y la
disminución significativa de ingresos tendientes a garantizar su congrua
subsistencia”.
Exequibilidad
Federación
Colombiana de Municipios
El Decreto 486
de 2020 es compatible con la Constitución. Persigue dos finalidades legítimas
“por un lado, crea mecanismos para beneficiar a los sectores del agro
afectados por la pandemia, y por el otro otorga la potestad al Ministerio de
contratar de manera directa para todas las actividades tendientes a
garantizar el abastecimiento de alimentos en el país”.
Exequibilidad
Fiduagraria
S.A.
La habilitación
para contratar con la sociedad fiduciaria del sector agropecuario prevista en
el artículo 5º es conforme con la Constitución, por cuanto Fiduagraria S.A “cuenta con la idoneidad e
infraestructura” necesaria para la ejecución de las actividades y
logística tendientes a garantizar la seguridad alimentaria.
Exequibilidad
Miguel Silva Patiño
El Decreto 486
de 2020 es compatible con la Constitución. Insta a la Corte para que “exhorte
al gobierno nacional para que determine la importancia de la seguridad
alimentaria y nutricional como un enfoque garantista de derechos
fundamentales”.
Exequibilidad y solicitud de fallo modulado
Gobernación del
Valle del Cauca
El artículo 1º
es contrario al principio de igualdad. Excluye injustificadamente a aquellas
personas naturales o jurídicas que desarrollan actividades de distribución de
alimentos o de venta de insumos agropecuarios “tales como mercados de
maquinaria e insumos agropecuarios”.
Exequibilidad condicionada del art. 1º.
Federación
Nacional de Departamentos
El artículo 1º
establece un incentivo que “es insuficiente para conjurar la crisis
sanitaria” porque solo cobija a un sector de la población rural, a pesar
de que todos los productores agropecuarios han sido afectados por la
pandemia.
Exequibilidad condicionada del art. 1º.
Instituto de
Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad
Externado de Colombia
El artículo 1º
vulnera el derecho fundamental a la igualdad “al no hacer extensivas las
medidas adoptadas en el Decreto a los pueblos indígenas que trabajan el campo”.
Exequibilidad condicionada del art. 1º.
Grupo de estudiantes de la
Universidad de los Andes
Las medidas
contenidas en los artículos 1º y 3º de la Constitución carecen de idoneidad
en tanto son insuficientes para garantizar el mínimo vital e incrementar el
nivel de bancarización de la población rural.
Exequibilidad condicionada de los arts. 1º y 3º
Facultad de Jurisprudencia
de la Universidad del Rosario
Las medidas
contenidas en los artículos 1º, 3º y 4º del Decreto no superan los juicios de
conexidad material necesidad y no discriminación. Lo anterior, porque son
insuficientes para garantizar el mínimo vital (art. 1) y permiten otorgar
beneficios y auxilios económicos a intermediarios financieros y grandes
productores agropecuarios (arts. 3 y 4).
Exequibilidad condicionada de los arts. 1º, 3º y
4º
Senadores Iván Cepeda y
Feliciano Valencia
Las medidas
contenidas en los artículos 1º, 3º y 5º no contienen un enfoque diferencial
dirigido a beneficiar a la población campesina más vulnerable, pues (i)
el incentivo económico es inferior incluso a un smlmv y, por lo tanto, no
cubre bienes de primera necesidad; (ii) no existen políticas claras y
protocolos para garantizar que el artículo 3º beneficie a los pequeños y
medianos productores que más lo necesitan; y (iii) el artículo 5º
excluye a las economías familiares del esquema de contratación.
Exequibilidad condicionada de los arts. 1º, 3º y
5º
Senadora
Angélica Lozano
El artículo 3º
del Decreto no supera los juicios de conexidad material y no discriminación,
porque los recursos de las LEC no están siendo focalizados, por el contrario,
se utilizan para financiar a los intermediarios financieros y no a los
pequeños y medianos productores agropecuarios.
Exequibilidad condicionada del art. 3º
Dejusticia
El artículo 1º
del Decreto es contrario al artículo 13 de la Constitución, en tanto que
excluye como beneficiarios del incentivo a los trabajadores agropecuarios que
tienen entre 60-70 años y condiciona la entrega del incentivo al cumplimiento
de la medida sanitaria de aislamiento preventivo obligatorio, lo que carece
de razonabilidad.
Inexequibilidad parcial del art. 1º
Gobernadores del Pueblo
Yukpa
Los decretos
proferidos por el gobierno en desarrollo de la emergencia son contrarios a la
Constitución, porque “son clara y altamente discriminatorios y racistas
con el Pueblo Indígena Yukpa”.
Inexequibilidad de todo el Decreto
Procuraduría General de la
Nación
El Decreto 486
de 2020 es compatible con la Constitución. Cumple con los requisitos formales
y materiales que los decretos de desarrollo deben cumplir de acuerdo con la
Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional.
Exequibilidad
II.
CONSIDERACIONES
Competencia
33.
La Corte Constitucional es
competente para conocer de este proceso, con fundamento en
los artículos 215 y 241.7 de la Constitución, 55 de la Ley 137 de 1994 (LEEE),
y, 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
Materia objeto de
análisis y metodología de la decisión
34.
Mediante el Decreto 417 de 2020, el Presidente de
la República decretó el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
en todo el territorio nacional”. Dicho Decreto fue declarado exequible por
la Corte Constitucional en la Sentencia C-145 de 2020. En desarrollo de la declaratoria de emergencia, se
expidió el Decreto Legislativo No. 486 de 2020, norma objeto de control de
constitucionalidad automático en la presente sentencia.
35.
El problema jurídico en
el presente asunto es el siguiente: ¿El Decreto Legislativo 486 de 2020 cumple
con las exigencias formales y materiales especificadas por la Constitución, la
LEEE y la jurisprudencia constitucional para los decretos de desarrollo de los
Estados de Emergencia?
36.
La Sala Plena
resolverá el anterior problema jurídico con fundamento en el siguiente esquema:
(i)
Reiterará la caracterización
general de los estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia
económica, social y ecológica.
(ii)
Determinará los
fundamentos y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo
del estado de emergencia.
(iii)
Presentará el
contexto normativo, contenido y alcance del Decreto 486 de 2020.
(iv)
Verificará si el
Decreto Legislativo sub examine cumple con las exigencias formales y
materiales de los decretos de desarrollo y, por tanto, si es compatible con Constitución.
Caracterización general de los estados de excepción
y, en particular, del estado de emergencia económica, social y ecológica[59]
37.
En sus artículos 212 a 215, la Constitución Política de 1991 regula los
estados de excepción. Con apoyo en esas disposiciones, el Presidente de la
República, con la firma de todos los Ministros,
puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra Exterior,
(ii) Conmoción Interior y (iii) Emergencia Económica, Social y
Ecológica. La regulación constitucional y estatutaria de los estados de
excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y
limitado de los mismos. La Constitución Política de 1991 estableció un complejo
sistema de controles que pretende mantener “el carácter excepcionalísimo de las medidas de
emergencia en Colombia”[60], así como que “el
uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a
las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”[61].
38.
La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por
medio de su estricta regulación constitucional[62], estatutaria[63], control
político[64] y judicial[65].
39.
A la luz del artículo 215 de la Constitución Política, el Estado de
Emergencia podrá ser declarado por el
Presidente de la República y todos los Ministros, siempre que sobrevengan
hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i)
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad
pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como
“una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a
un sector importante de ella…”. La calamidad pública alude a un evento o
episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera
gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera
imprevista y sobreviniente[66].
40.
En la actual Constitución no existe un evento preciso de calamidad
derivado de los riesgos biológicos, como el que originó la declaratoria de la presente
emergencia, derivada a su vez, en una pandemia de orden mundial. Así, el
pensamiento del constituyente de 1991 de establecer un “Estado de
Emergencia, Económica, Social (y ecológica) (y biológica)”[67] tan solo tuvo un
voto de aprobación[68] siendo
descartado este tipo de eventos. Es así, que la jurisprudencia constitucional armoniza
las reglas jurisprudenciales que rigen al estado de excepción dentro del marco
de la calamidad pública proveniente de causas naturales, tales como temblores,
terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, sequias etc.; o
de una causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional,
o “accidentes mayores tecnológicos”[69] con las
circunstancias propias de la emergencia desencadenada por el brote del
COVID-19.
41.
Así, desde la expedición de la Constitución Política
se han declarado estados de emergencia económica, social y ecológica por
distintas razones: (i) la fijación de salarios de empleados públicos[70]; (ii) la
crisis en el servicio público de energía eléctrica[71]; (iii)
desastres naturales[72]; (iv) la
revaluación del peso frente al dólar[73]; (v) el
deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[74]; (vi) las
actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público[75]; (vii)
los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[76]; y, por último, (viii)
la situación fronteriza con Venezuela[77].
42.
El artículo 215 de la
Constitución Política prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica solo puede llevarse a cabo “por períodos hasta
de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en
el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y
deberán ser: (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los
Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Asimismo, (iv) deben referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia,
y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o
modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les
otorgue carácter permanente[78].
43.
Dicha disposición
señala que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el término dentro del cual
va a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso, si
este no se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días
siguientes al vencimiento de dicho término. En relación con las competencias del
Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la
Constitución establece que:
(i)
Examinará hasta por un lapso de treinta (30) días, prorrogable por
acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno
sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas
adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de
las mismas;
(ii)
Podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere
este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y,
(iii)
Se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno
Nacional.
Fundamento y alcance del control judicial de los
decretos expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social o ecológica[79]
A.   Consideraciones
generales
44.
Los estados de excepción son instituciones que deben responder a
situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado con
el ejercicio de sus competencias
ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado
constitucional democrático es que esa competencia no sea arbitraria[80]. La
existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las
competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan
el principio de legalidad que, como ha indicado este Tribunal obliga a que el
Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de
excepción y exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y
libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las
obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho
internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.
B.   Criterios
formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad
45.
La jurisprudencia de este Tribunal
ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al
amparo del estado de emergencia tiene dos facetas: formal y material[81]. Se trata de un
detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites
previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente
respetados por el Gobierno Nacional.
Examen formal
Examen material
La suscripción del decreto legislativo por parte del Presidente de
la República y todos sus ministros.
Juicio de finalidad[82]. Toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente
encaminada a enervar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o
agravación de sus efectos[83].
La expedición del decreto legislativo debe darse en desarrollo del
estado de excepción y durante los 30 días de su vigencia.
Juicio de conexidad material[84]. Pretende
determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan
relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de
excepción. Dicha conexidad debe ser evaluada desde el punto de vista interno[85] y externo[86].
La existencia de motivación.
Juicio de motivación suficiente[87]. Complementa la
verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del
decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas[88].
En los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia
haya comprendido solo determinado ámbito territorial, debe examinarse que los
decretos de desarrollo no lo excedan.
Juicio de ausencia de arbitrariedad[89]. Tiene por objeto
comprobar que las medidas: (i) no suspendan o vulneren
desproporcionadamente derechos y libertades fundamentales; (ii) no
interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los
órganos del Estado y, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y
las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
Juicio de intangibilidad. Parte del
reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la
Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de
excepción.
Juicio de no contradicción específica[90]. Constata que
las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no contraríen
de manera específica a la Constitución o los tratados internacionales; y (ii)
no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el
estado de emergencia[91].
Juicio de incompatibilidad[92]. Exige que los
decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales
son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
Juicio de necesidad[93]. Implica que
las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para
lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Este
análisis debe ocuparse de la necesidad fáctica y jurídica.
Juicio de proporcionalidad[94]. Las medidas que
se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser respuestas
equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis y las
restricciones a derechos y garantías constitucionales deben ser necesarias
para lograr el retorno a la normalidad.
Juicio de no discriminación[95]. Exige que las
medidas adoptadas no involucren segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de
otras categorías sospechosas[96].
Contexto normativo,
contenido y alcance del Decreto 486 de 2020
A. Los efectos de la
pandemia en la seguridad alimentaria y la producción agropecuaria
46.
La coyuntura sanitaria
generada por el COVID 19 tiene la potencialidad de impactar negativamente la
seguridad alimentaria y afectar gravemente la producción agrícola en Colombia y
en el mundo. Al respecto, la Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura (FAO) ha advertido a los Estados que el mundo se
expone a “una crisis
alimentaria inminente, a menos que se adopten rápidamente medidas para proteger
a los más vulnerables, mantener activas las cadenas mundiales de suministro de
alimentos y mitigar los efectos de la pandemia en el sistema alimentario” [97]. En particular, la FAO ha señalado que, en
los meses de abril, mayo y junio de 2020, se esperan interrupciones en las
cadenas de suministro de alimentos dado que las “restricciones de
movimientos, así como el comportamiento primario de rechazo de los
trabajadores, pueden impedir que los agricultores se dediquen a las tareas
agrícolas y que los procesadores de alimentos -que manejan la gran mayoría de
los productos agrícolas- se dediquen a la elaboración”[98].
47.
Los impactos en la
producción agropecuaria mundial afectan directamente al sector agropecuario nacional.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural informó a la Corte que los impactos en el sector agropecuario en Colombia
podrían ser mayores a los de otras economías. Los países en desarrollo “corren
un riesgo especial ya que el COVID-19 puede generar una reducción de mano de
obra y afectar a los ingresos y medios de subsistencia, así como las formas de
producción intensivas de mano de obra (agricultura, pesca, acuicultura)”[99]. Al respecto, precisó
que la crisis generada por la pandemia podría generar los siguientes efectos:
(a)  Encarecimiento
de los insumos. La pandemia genera
una “escasez de
fertilizantes, medicamentos veterinarios y otros insumos”[100]. A su vez, esto podría
redundar en un incremento en los “costos
de producción de las actividades agropecuarias a causa del alza en el precio de
los insumos, lo que afecta la productividad y rentabilidad de los productores
colombianos”[101]. Esta
información demuestra que, dado que la cadena de suministro en Colombia “se
caracteriza por tener una larga cadena de comercialización”, los pequeños y
medianos productores agropecuarios que compran estos insumos “absorben los
costos acumulados en los diferentes eslabones del proceso de distribución”[102].
(b) Escasez de capital y dificultad de acceso a mecanismos
de financiación. La coyuntura
sanitaria ha causado “una escasez de capital para soportar el negocio
agropecuario” porque los pequeños y medianos productores tienen una “alta
necesidad de financiación externa”[103]. Sin embargo, los almacenes de insumos
agrícolas no cuentan con recursos para responder a esta elevada demanda de
financiación. A su turno, la dependencia de financiación por parte de los
productores produce un “sobrecosto de los insumos asociados a las tasas de
interés”[104].
(c)  La pérdida de empleo de los trabajadores agropecuarios. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y
FINAGRO informaron que el “cierre de restaurantes y la menor frecuencia de
compras en tiendas de comestibles reducen la demanda de productos frescos, lo
que afecta a productores y proveedores”[105].
En particular, precisaron que esta reducción de empleo afecta especialmente a
los trabajadores informales quienes se verán muy afectados “por la pérdida
de empleo e ingresos en la recolección y el procesado”[106].
48.
Estos efectos adversos
en la actividad económica de los productores agropecuarios y, en particular, de
la población campesina más vulnerable, podrían afectar la seguridad alimentaria
del país. De acuerdo con las cifras más recientes la agricultura campesina,
familiar y comunitaria (ACFC) produce más del 70% de los alimentos del país y aporta
entre el 40% y el 60% del valor de la producción. Además, sus sistemas
productivos “cubren más del 60% de la superficie agropecuaria siendo
el primer generador de empleo rural, además de tener un papel invaluable en
términos de conservación de la agrobiodiversidad y como guardiana de las
costumbres y tradiciones culturales”[107].
B. El Decreto Legislativo 486 de 2020 como
instrumento para mitigar los efectos de la pandemia en el sector agropecuario
49.
Con el objeto de
mitigar los efectos de la pandemia en el sector agropecuario y apoyar a la
población de trabajadores agropecuarios que se han visto especialmente
afectados por la emergencia económica, el Presidente de la República expidió el
Decreto 486 de 2020. La expedición de este Decreto persigue beneficiar a los
trabajadores del campo que puedan verse afectados por la emergencia y permitir
“la continuidad de las actividades productivas (…) del campo” y,
de esa forma, garantizar “el funcionamiento del sistema de
abastecimiento de productos agropecuarios y seguridad alimentaria en todo el
territorio nacional”.
50.
Para cumplir con dichas
finalidades, el Decreto instituye cinco medidas de carácter económico,
financiero y contractual: (i) faculta al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural para otorgar un incentivo económico a trabajadores y
productores agropecuarios mayores de 70 años (art. 1º); (ii) faculta al
Banco Agrario de Colombia y a FINAGRO para celebrar acuerdos de recuperación y
compra de cartera de pequeños y medianos productores (art. 2º); (iii) faculta
a la CNCA para crear LEC que cubran costos y gastos asociados a las operaciones
de crédito agropecuario; (iv) adiciona el artículo 2 de la Ley 302 de
1996 de manera que el FONSA pueda ejercer sus facultades de intervención en
favor de los productores agropecuarios afectados por la pandemia; y (v)
faculta al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para contratar
directamente ciertas actividades y logística tendientes a garantizar la
seguridad alimentaria. A continuación, la Corte define el alcance general de
cada una de estas medidas.
(i)
Artículo 1 - Incentivo
económico a trabajadores y productores agropecuarios mayores de 70 años
51.
El artículo 1º
establece que “[e]l Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá
generar un incentivo económico a aquellos trabajadores y productores del campo
mayores de 70 años que tengan aislamiento obligatorio en el marco de las causas
que originaron la Emergencia Económica, Social y Ecológica y que no estén
cubiertos por algún beneficio del Gobierno nacional, con el fin de contribuir a
sus ingresos necesarios para subsistencia”. Como puede verse, en esta
disposición el Gobierno (a) creó un incentivo en favor de los
trabajadores y productores agropecuarios más vulnerables desde el punto de
vista sanitario y económico y fijó las condiciones generales para su
otorgamiento; y (b) facultó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural para reglamentar los mecanismos específicos de escogencia, priorización, focalización
y entrega del incentivo.
52.
Una lectura del
artículo 1º en conjunto con la parte motiva del Decreto y los Informes de
respuesta a los autos de pruebas remitidos por la Secretaría Jurídica de la
Presidencia y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural permiten
identificar la población beneficiaria, el monto individual y periodicidad en la
entrega del incentivo y el valor total de los recursos que se requieren para ejecutarlo.
En efecto, el artículo 1º establece expresamente que la población beneficiaria del
incentivo está compuesta por los trabajadores agropecuarios que cumplan con
tres condiciones: (i) ser mayores de
70 años; (ii) que “tengan aislamiento obligatorio”; y (iii)
no están cubiertos por algún beneficio del Gobierno Nacional. Además, en el
considerando 27 del Decreto, el Gobierno expuso que el incentivo tendría “un
valor cercano a los $80.000” y sería entregado a aproximadamente “500.000
adultos habitantes rurales aproximadamente que no reciben beneficios” del
Gobierno Nacional. En el mismo sentido, en los Informes de respuesta a los
autos de pruebas, el Gobierno precisó que se estimaba que la población
beneficiaria del incentivo ascendería a aproximadamente 500.000 personas dado
que, de acuerdo con la información que reposaba en las bases de datos del
Departamento Nacional de Planeación (DNP), este era el número de trabajadores
agropecuarios mayores de 70 años que no estaban cobijados por el Programa de
Protección Social al Adulto Mayor. Igualmente, informó que el incentivo sería
entregado durante dos meses y, por ello, se estimaba que el valor total de los recursos
necesarios para financiar estos subsidios ascendía a $80.000 millones
aproximadamente[108].
53.
De otro lado, el artículo 1º establece
que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural “podrá” generar este
incentivo. En este sentido, esta disposición faculta a esta cartera para reglamentar los mecanismos específicos de
priorización, focalización y entrega del incentivo de conformidad con las
condiciones generales previstas en el Decreto. El Gobierno informó que para la escogencia de los beneficiarios se aplicarían
los siguientes criterios:
(a)  Criterio demográfico. Solo serían beneficiarios aquellos trabajadores agropecuarios
mayores de 70 años “que habitan centros poblados o área rural dispersa”[109]. El DNP se
encargaría de la identificación de esta población a partir de la información
que reposa en el SISBEN.
(b) Criterios
económicos. Los trabajadores
agropecuarios deberán estar en situación de pobreza, pobreza extrema o
vulnerabilidad, de acuerdo con la información obtenida por el DNP. Además, el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural aclaró que los “beneficios del Gobierno
nacional” a los que se refiere el artículo 1º son aquellos auxilios que los
trabajadores agropecuarios reciben de los siguientes programas sociales ordinarios
de apoyo a la población vulnerable: (i) Familias en Acción; (ii)
Protección Social al Adulto Mayor, y (iii) compensación del impuesto
sobre las ventas (IVA)[110]. Por lo tanto, uno de los criterios
económicos para escoger los trabajadores agropecuarios que recibirán el incentivo,
es no ser beneficiario de los auxilios y
subsidios que estos programas otorgan.
(c)  Criterios de priorización territorial. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural construyó un indicador de priorización territorial con el objeto de
focalizar los recursos en aquellas zonas del país que tengan: (i) una
mayor cantidad de productores agropecuarios de más de 70 años; (ii) mayores
índices de ruralidad; (iii) un mayor porcentaje de hogares con
inseguridad alimentaria; (iv) una mayor afectación del abastecimiento
como resultado de barreras de acceso terrestre; y (v) un mayor
porcentaje de riesgo de pérdida de cosecha por problemas asociados a la
disponibilidad de mano de obra[111].
54.
En síntesis, la Corte
observa que el artículo 1º (i) crea un incentivo económico en favor de
los trabajadores y productores agropecuarios mayores de 70 años y fija las
condiciones generales para su otorgamiento; y (ii) faculta al Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural para reglamentar y diseñar los mecanismos
específicos de escogencia, priorización, focalización y entrega de dicho
incentivo.
(ii)
Artículo 2 - Facultad
del Banco Agrario y FINAGRO para celebrar acuerdos de recuperación y pago de
cartera.
55.
El artículo 2º del
Decreto sub examine faculta al Banco Agrario de Colombia y a FINAGRO
para celebrar acuerdos de recuperación y pago de cartera -que podrán incluir la
condonación de intereses corrientes y de mora y quitas de capital- a favor “de
quienes hayan calificado como pequeños o medianos productores al momento de
tramitar el respectivo crédito”.
56.
El objeto del Banco Agrario
consiste en “financiar, en forma principal pero no exclusiva, las
actividades relacionadas con las actividades rurales, agrícolas, pecuarias,
pesqueras, forestales y agroindustriales”[112].
Por su parte, FINAGRO tiene como función principal “promover el desarrollo
agropecuario y rural mediante instrumentos financieros y de inversión a través del
redescuento o fondeo global o individual que les hagan las entidades bancarias,
financieras, fiduciarias y cooperativas”[113].
57.
En estos términos, la
medida contenida en el artículo 2º permite al Banco Agrario y a FINAGRO brindar
un alivio económico a las obligaciones financieras de los pequeños y medianos
productores afectados por la pandemia que les permita contar con liquidez
durante la emergencia.
(iii)
Artículo 3 - Facultad
de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario para crear LEC.
58.
El artículo 3º faculta
a la CNCA para crear LEC en favor de “los productores agropecuarios
afectados por las causas que originaron la declaratoria de Emergencia Económica,
Social y Ecológica” que cubran “los costos y gastos financieros
asociados a las operaciones de crédito Agropecuario”.
59.
La CNCA[114] es “el organismo rector de
financiamiento y el manejo de los riesgos del sector agropecuario”[115]. Está integrada por el Ministro de
Agricultura y Desarrollo Rural (quien preside), el Ministro de Hacienda y
Crédito Público, el Director del Departamento Nacional de Planeación, el
Gerente del Banco de la República y el Presidente de la Agencia de Desarrollo
Rural[116]. El artículo 3º no establece
específicamente cuáles son “los costos y gastos asociados a las operaciones
de crédito agropecuario” que se podrán cubrir. Sin embargo, en el
considerando 30 del Decreto, el Gobierno explicó que estas LEC subsidiarían
principalmente dos rubros: (i) las “comisiones del Fondo Agropecuario
de Garantías -FAG”, y (ii) el “porcentaje de comisiones
financieras para el acceso a la Línea Especial de Crédito -LEC- del forward con
anticipo”.
60.
El Fondo Agropecuario
de Garantías (FAG) es un fondo que tiene por objeto “servir como fondo
especializado para garantizar los créditos y operaciones financieras destinados
a financiar proyectos del sector agropecuario, pesquero, de la acuicultura,
forestal, y rural en general”[117]. La Secretaría Jurídica de la Presidencia
informó a la Corte que la garantía de cada uno de los créditos agropecuarios genera
una comisión porcentual sobre el monto del crédito en favor del FAG que los
productores agropecuarios deben pagar. En particular, (i) los créditos a
pequeños productores generan una comisión del 1.5% del monto del crédito;
y (ii) los créditos a medianos productores una comisión del 3%[118].
61.
Las operaciones o
contratos forward, por su parte, son operaciones
en las cuales un comprador (intermediario financiero) adquiere unos bienes o commodities
representados por un certificado de depósitos de mercancías (CDM) de un
vendedor (productor agropecuario). El productor agropecuario se obliga a
entregar los bienes en una fecha determinada a cambio de un anticipo que el
comprador entrega con el objeto de que el productor pueda cubrir los costos
necesarios para entregar los bienes o commodities[119]. Al cumplimiento del término pactado, el vendedor debe pagar el
anticipo al que se le aplica una determinada tasa de interés. De esta forma, la
participación de un productor en las operaciones forward genera costos
relacionados con el anticipo, la tasa de interés y las comisiones financieras
de los intermediarios.
62.
En estos términos, la medida
contenida en el artículo 3º tiene por objeto facultar a la CNCA para crear LEC
en las que (i) un porcentaje diferencial de las comisiones del FAG[120]; y (ii) un porcentaje de los costos y
comisiones de los intermediarios financieros que los productores agropecuarios
deben pagar para acceder a financiamiento mediante operaciones forward
en la Bolsa Mercantil, puedan ser subsidiadas por el Estado. Para la ejecución
de esta LEC, el Gobierno informó que “se requeriría un estimado de recursos
por valor de $172.205 millones, con lo cual se espera beneficiar a más de
280.000 productores”[121].
(iv)
Artículo 4 – adiciones
al artículo 2 de la Ley 302 de 1996
63.
El artículo 4º introduce
dos adiciones al artículo 2º de la Ley
302 de 1996. Primero, agrega
el literal (e) con el
objeto de facultar al FONSA para adquirir de los intermediarios financieros la cartera
de los pequeños y medianos productores
agropecuarios beneficiarios de la Ley 302 de 1996[122] que
se hayan visto afectados por la
emergencia. El FONSA es un
fondo cuenta especial separado de los recursos del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y administrado por FINAGRO, cuyo objetivo es “otorgar apoyo
económico a los pequeños y medianos productores agropecuarios, forestales, de
acuicultura y pesqueros, para la atención y alivio de sus deudas”[123], cuando, en desarrollo de dichas
actividades, se presente alguna de las situaciones a que se refiere el artículo
2º de la Ley 302 de 1996. Este artículo establece que el FONSA podrá otorgar
dichos apoyos económicos y ejercer sus facultades de intervención únicamente
en 4 eventos: (i) una situación de tipo extremo climatológico; (ii)
problemas fitosanitarios o plagas; (iii) notorias alteraciones del orden
público; y (iv) caídas severas y sostenidas de ingresos para los
productores, en los términos que reglamente el Gobierno Nacional. Así, el
artículo 4º del Decreto Legislativo sub examine adiciona una causal a
este artículo que habilita al FONSA a ejercer sus facultades de intervención en
favor de los productores agropecuarios que se hayan visto afectados por la Emergencia,
Económica, Social y Ecológica declarada por el Decreto 417 de 2020.
64.
Segundo, el artículo 4º
del Decreto 486 de 2020 adiciona el parágrafo 2º al artículo 2 de la Ley 302 de
1996. Este parágrafo prevé que el término de permanencia de la información
negativa en los bancos de datos de los operadores de información de los
productores agropecuarios que sean sujetos de los alivios financieros del FONSA
con ocasión de la emergencia, será de 15 días. Esta medida establece una
excepción (reducción) al término de permanencia de la información negativa en
los bancos de datos. En efecto, el artículo 3º del Decreto 2952 de 2010, que reglamenta
el artículo 13 de la Ley 1226 de 2008[124], dispone que “en
caso de mora inferior a dos (2) años, el término de permanencia de la
información negativa no podrá exceder el doble de la mora. Para los
demás eventos, el término de permanencia de la información negativa será de
cuatro (4) años contados a partir de la fecha en que la mora se extinga por
cualquier modo”.
(v)
Artículo 5 – facultad
de contratación directa del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
65.
El artículo 5º habilita
a esta cartera para que, en el marco de la Emergencia Económica, Social y
Ecológica, contrate de manera directa, previa justificación técnica, la
logística y actividades necesarias para garantizar la seguridad alimentaria y
el abastecimiento de productos e insumos agropecuarios en el territorio
nacional, así como todo lo relacionado con el desarrollo de los apoyos e
incentivos que requiera el sector. Igualmente, establece que la contratación de
dichas actividades y logística deberá hacerse con “las entidades u
organizaciones que administren recursos parafiscales del sector agropecuario, y
con la sociedad Fiduciaria del sector agropecuario”.
66.
En síntesis, el alcance
general de las anteriores medidas se resume así:
Artículo
Síntesis
Art. 1 -
Incentivo económico a trabajadores y productores agropecuarios mayores de 70
años
Esta norma
faculta al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para otorgar un
incentivo económico focalizado, por un monto de $80.000 pesos, durante dos
meses, a aquellos productores agropecuarios que (i) se ven especialmente
afectados por la emergencia económica dada su mayor propensión al contagio de
COVID-19; (ii) están cobijados en abstracto por la medida de aislamiento
preventivo obligatorio decretada por el Ministerio de Salud y Protección
Social; y (iii) se encuentran en una situación de vulnerabilidad económica.
Art. 2 -
Facultad del Banco Agrario y FINAGRO para celebrar acuerdos de recuperación y
pago de cartera
Este artículo
otorga a dos entidades estatales especializadas que integran el Sistema
Nacional de Crédito Agropecuario, la facultad de celebrar acuerdos de
recuperación y pago de cartera con pequeños y medianos productores que se
hayan visto afectados por la pandemia. De acuerdo con lo informado por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para la escogencia de los
beneficiarios de estas medidas FINAGRO y el Banco Agrario (i) harán un
análisis individualizado de la cartera del solicitante; (ii) evaluarán los
rangos de mora de cada productor; y (iii) verificarán la existencia de un
acuerdo de pago anterior al momento de solicitar el beneficio.
Art. 3 -
Facultad a la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario para crear LEC
Faculta a la
CNCA para crear LEC que permitan subsidiar (i) las comisiones del FAG,
y (ii) las comisiones financieras para el acceso a la Línea Especial
de Crédito -LEC- del forward con anticipo.
Art. 4 –
adiciones al artículo 2 de la Ley 302 de 1996
Adiciona (i)
el literal e) para que el FONSA pueda adquirir de los intermediarios
financieros la cartera de los productores agropecuarios beneficiarios de la
Ley 302 de 1996 que se hayan visto afectados por la emergencia y (ii) un
segundo parágrafo que tiene como efecto reducir el término máximo de
permanencia de la información negativa en los bancos de datos de aquellos
productores agropecuarios que sean beneficiarios de las medidas de
intervención que el FONSA tome con ocasión de la emergencia.
Art. 5 –
facultad de contratación directa del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural
Faculta al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para que contrate de manera
directa, previa justificación técnica, la logística y actividades necesarias
para garantizar la seguridad alimentaria y abastecimiento de productos e
insumos agropecuarios en el territorio nacional, entre otros.
Artículo 6º -
vigencia
Establece que
el Decreto “rige a partir de su publicación”.
67.
A continuación, la Sala
Plena pasa a analizar si el Decreto Legislativo 486 de 2020 y, en particular,
cada una de las medidas descritas, cumplen con las exigencias formales y
materiales a que están sujetos los decretos de desarrollo proferidos en el
marco de un estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, según la
Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional.
Análisis de las
exigencias formales y materiales del Decreto Legislativo 486 de 2020
A.   Cumplimiento de las exigencias formales
68.
El Decreto Legislativo
486 de 2020 cumple con las exigencias formales. Primero, fue suscrito por el Presidente
y todos sus ministros[125]. Segundo, fue dictado y promulgado en
desarrollo del decreto que declaró el Estado de Emergencia. En efecto, el
Decreto Legislativo 417 de 2020 dispuso que “[...] el gobierno nacional
adoptará las acciones necesarias para garantizar el permanente funcionamiento
del sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el territorio
nacional”.  Para cumplir con dichos
objetivos, el Gobierno expidió el Decreto Legislativo sub examine, que establece
expresamente en su encabezado que fue proferido “en desarrollo de lo previsto en el Decreto
417 del 17 de marzo de 2020”.
Tercero, el Decreto Legislativo 486 de 2020 fue expedido el 27 de marzo de
2020, es decir dentro del término de vigencia de la emergencia[126].
Por último, el Decreto está debidamente motivado. Como se expondrá en las
secciones siguientes, los considerandos exponen las razones que fundamentaron
su expedición, la necesidad y finalidad de cada una de las medidas y la
relación que estas tienen con la mitigación de los efectos económicos que el COVID
19 genera en el sector agropecuario[127].
B.   Cumplimiento de las exigencias materiales
(i)
Juicios de conexidad
material externa y finalidad
69.
El Decreto Legislativo 486
de 2020 supera los juicios de conexidad material externa y finalidad, porque (i)
guarda una relación directa con las
causas de la perturbación que dieron lugar a la emergencia declarada mediante
el Decreto 417 de 2020; y (ii) cada una de las medidas adoptadas están
directa y específicamente encaminadas a impedir la extensión o agravación de sus efectos.
70.
En el Decreto 417 de
2020, el Gobierno Nacional señaló expresamente que el escalamiento del brote de
Coronavirus COVID-19 podía generar graves impactos económicos en la producción
de alimentos, y como resultado de ello, afectar la seguridad alimentaria del
país. Por esa razón, anunció que era preciso tomar medidas tendientes a “[…] garantizar
el permanente funcionamiento del sistema de abastecimiento y seguridad
alimentaria en todo el territorio nacional […]”. A dichos efectos, el Gobierno
expidió el Decreto 486 de 2020, el cual, de acuerdo con su parte considerativa,
tiene por finalidad explícita “beneficiar a los trabajadores del campo que
puedan verse afectados por la Emergencia económica, social y ecológica” con
el objeto de permitir “la continuidad de las actividades productivas
(…) del campo”. De esa forma, durante la emergencia, pretende garantizar
el “funcionamiento del sistema de abastecimiento de productos
agropecuarios y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional”.
71.
Para cumplir con dichas
finalidades el Decreto 486 de 2020 adoptó cinco (5) medidas de carácter
económico, financiero y contractual que, como se expone a continuación, están
directa y específicamente encaminadas a (i) mitigar los impactos
económicos que la perturbación que dio lugar a la declaratoria de la emergencia
podría generar en el sector agropecuario, específicamente en los productores agropecuarios
más vulnerables desde el punto de vista sanitario y económico; y (ii) garantizar
la seguridad alimentaria y el abastecimiento de productos e insumos
agropecuarios en el territorio nacional.
72.
La medida
prevista en el artículo 1º satisface los juicios de conexidad material externa
y finalidad. La Corte encuentra que el otorgamiento de
un incentivo económico a trabajadores y productores agropecuarios mayores de 70
(art. 1) es una medida directa y específicamente encaminada mitigar la
extensión de los impactos económicos que la emergencia causa a trabajadores agropecuarios
que se encuentran en una especial situación de vulnerabilidad. En efecto, los
productores mayores de 70 años destinatarios del incentivo: (i) se
encuentran en especial situación de vulnerabilidad sanitaria dado que son “la población más vulnerable frente
al Coronavirus COVID 19”[128]; (ii) con ocasión de la medida sanitaria de aislamiento preventivo
obligatorio, no pueden desarrollar con normalidad las labores ordinarias de
producción de alimentos de las cuales ordinariamente deriva su sustento; y (iii)
no se encuentran cubiertos por ningún subsidio ordinario del Gobierno. En este
sentido, el otorgamiento del incentivo está destinado a brindarle un auxilio económico
a esta población que contribuya, por lo menos en algún grado, a garantizar su
subsistencia durante la emergencia.
73.
La medida adoptada
en el artículo 2º satisface los juicios de conexidad material externa y
finalidad. La medida
de alivio financiero dispuesta en el artículo 2º del Decreto Legislativo, contribuye
a impedir la extensión o agravación de los impactos económicos que la
emergencia genera en los pequeños y medianos productores agropecuarios que
tienen obligaciones financieras vencidas. Como
se expuso (fundamento 47 supra) la crisis generada por el COVID-19 reduce
la rentabilidad de la producción de alimentos y genera escasez de capital en el
sector agropecuario. En estos
términos, la facultad otorgada al Banco Agrario y FINAGRO para que estas entidades
puedan celebrar acuerdos de recuperación y compra de cartera está destinada a que
los pequeños y medianos productores reciban “un alivio en su nivel de
endeudamiento, brindando cierta liquidez y tranquilidad
económica que permitirán continuar con su actividad productiva, minimizando el
desempleo rural y garantizando la producción alimentaria para el territorio
colombiano”[129].
74.
La medida
prevista en el artículo 3º satisface los juicios de conexidad material externa
y finalidad. La facultad de la CNCA de crear LEC que
cubran costos y gastos asociados al crédito agropecuario es una medida directa
y específicamente encaminada a mitigar uno de los efectos económicos que la
emergencia genera en el sector agropecuario, a saber: la escasez de capital y la dificultad a la que se
enfrentan los productores agropecuarios para acceder a mecanismos de
financiación (fundamento 47 supra).
En estos términos, esta medida: (i) reduce el costo de acceso al crédito;
(ii) facilita el acceso de pequeños y medianos productores agropecuarios
a mecanismos de financiamiento; y (iii) como resultado de lo anterior,
fomenta la “reactivación y continuidad de su actividad económica”[130].
75.
Algunos intervinientes consideran
que esta medida no supera los juicios de conexidad material y finalidad porque
está dirigida a subsidiar a los intermediarios financieros que participan en
las operaciones forward de productos agropecuarios en calidad de
compradores. Al respecto, argumentan que la Resolución 4 de 2020, mediante la
cual la CNCA ejerció la facultad dispuesta en el artículo 3º del Decreto sub
examine, establece que los intermediarios financieros recibirán el dinero
correspondiente al subsidio especial a la tasa de interés y el subsidio
adicional para cubrir un porcentaje de las comisiones asociadas a la operación
de crédito. Los intermediarios financieros no son productores agropecuarios, ni
contribuyen a garantizar la seguridad alimentaria. Tampoco son sujetos de
especial protección que se hayan visto afectados por la pandemia. Por lo tanto,
en criterios de los intervinientes, una medida destinada a favorecerlos carece
de toda justificación y no guarda ninguna relación con la declaratoria de
emergencia.
76.
La Corte discrepa de la
argumentación de los intervinientes. El artículo 3º no está destinado a beneficiar
a los intermediarios financieros. Por el contrario, la medida está destinada a
brindar liquidez a los pequeños y medianos productores que se han visto
afectados por la crisis. Esta conclusión encuentra soporte en las siguientes
cuatro razones:
77.
Primero. La disposición sub examine es el
artículo 3º del Decreto 486 de 2020, no la Resolución 4 de 2020 de la CNCA -mediante
la cual esta entidad ejerció la facultad prevista en el citado artículo 3º-. Este
artículo 3º dispone de manera explícita que las líneas de crédito se crearán “para
los productores agropecuarios afectados por las causas que originaron la
declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Los
intermediarios financieros no están incluidos en el ámbito normativo personal
de esta disposición. Asimismo, el considerando 31 del Decreto precisa que la
LEC está destinada a beneficiar y brindar apoyo de liquidez a “los
trabajadores del campo que puedan verse afectados por la Emergencia Económica,
Social y Ecológica”[131].
78.
Segundo. En respuesta al auto de pruebas, el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la CNCA precisaron que los
beneficiarios finales de estas líneas de crédito serían, únicamente, los
pequeños y medianos productores y, en particular, aquellos “productores con
dificultades de acceso al sistema financiero formal por problemas de impago,
asociados muchas veces a situaciones por fuera de su control como fenómenos
climáticos o problemas sanitarios”[132]. Es cierto que es
posible que el Gobierno canalice la entrega de los recursos para el pago de las
comisiones del FAG y las comisiones financieras, por medio de los
intermediarios financieros que participan en las operaciones forward en
calidad de compradores. Sin embargo, ello no significa que el Estado está otorgando
subsidios o auxilios a estos intermediarios financieros. Los beneficiarios económicos
finales de las LEC serán los pequeños y medianos productores agropecuarios
porque las comisiones del FAG y los costos de las operaciones de crédito que se
realizan en la Bolsa Mercantil de Colombia son costos y gastos que los
productores, en su calidad de vendedores en las operaciones forward,
deben cubrir en situaciones de normalidad. En este sentido, el subsidio a estos
rubros está destinado, precisamente, a reducir los costos que los productores deben
cubrir para acceder a estos mecanismos de financiamiento.
79.
Tercero. El control de legalidad de la Resolución
4 de 2020 debe ser ejercido por el Consejo de Estado. En efecto, el artículo 20
de la LEEE establece que “las medidas de carácter general que sean dictadas
en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos
durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad
ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se
expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si
emanaren de autoridades nacionales”. La Resolución 4 de 2020 fue proferida
por la CNCA, que es una autoridad nacional, por lo tanto, su control automático
de legalidad corresponde al Consejo de Estado, no a la Corte Constitucional.
80.
Cuarto. De una eventual destinación indebida de los
recursos de que versa el Decreto sub examine, por parte de quienes
participen en la operación forward, no se sigue la inexequibilidad del
artículo 3º. El control de la ejecución de los recursos citados es una función
que corresponde a los órganos de control competentes y a la Fiscalía General de
la Nación quienes deberán ejercer sus competencias de manera rigurosa con el
objeto de verificar que los recursos que se utilicen para financiar estas LEC
en efecto se destinen a quienes son sus beneficiarios.
81.
La Corte concluye entonces
que, en abstracto, el artículo 3º prevé una medida directa y específicamente
encaminada a mitigar los efectos de la emergencia, en tanto permite que
pequeños y medianos productores con dificultades de acceso al sistema
financiero formal puedan acceder a mecanismos de financiación alternativos de
bajo costo que les brinden liquidez y les faciliten la reactivación de su
actividad económica.
82.
La medida contenida
en el artículo 4º satisface los juicios de conexidad material externa y
finalidad. El artículo
4º está directa y específicamente encaminado a impedir la extensión de los impactos
económicos que la emergencia genera en los pequeños y medianos productores agropecuarios
que tienen obligaciones financieras vencidas. En efecto, la compra del FONSA a
los intermediarios financieros de la cartera de los pequeños y medianos
productores que se hayan visto afectados por la emergencia constituye un alivio
financiero al nivel de endeudamiento de estos productores y les otorga liquidez.
Asimismo, la reducción del término de
permanencia de la información financiera negativa facilita que puedan acceder
al crédito y de esa forma reactiven su actividad económica con mayor facilidad.
83.
Uno de los intervinientes considera
que esta medida carece de conexidad material por cuanto permitiría, por lo
menos en algunos eventos, que el FONSA otorgue los citados alivios financieros a
“grandes productores”[133]. Argumenta que el artículo 1º de la
Ley 302 de 1996 establece que los beneficiarios de esa ley son (i) los
pequeños y medianos productores; y (ii) los “titulares o integradores de esquemas de
crédito asociativo o de alianza estratégica”. Al respecto señala que de
acuerdo con el numeral 1.1 del capítulo Tercero, Título primero del Manual de
servicios de FINAGRO, el titular y responsable del esquema de crédito
asociativo “es la Asociación, Cooperativa y/o Organización del sector
solidario que vincule pequeños, medianos y/o grandes productores”.
En este sentido, concluye que la adición que el artículo 4º hace, permitiría al
FONSA beneficiar a los grandes productores que formen parte de los esquemas de
crédito asociativo, a pesar de que estos no se han visto afectados por la
pandemia y, por tanto, no precisen un apoyo focalizado por parte del Gobierno.
84.
La Corte no comparte este
análisis por dos razones, a saber: (i) el artículo 1° de la Ley 302 de
1996 especifica que los titulares o integradores de esquemas de crédito son
beneficiarios de esta ley, pero solo “en relación con la porción de dichos
créditos que corresponda a integrados o asociados que califiquen como
pequeños o medianos productores”[134] (subrayado fuera del
texto). Así, en ejercicio de las facultades de intervención previstas en la Ley
302 de 1996, el FONSA sólo podrá beneficiar a los pequeños y medianos
productores. En estos términos, el hecho de que estos titulares de esquemas de
crédito puedan vincular a grandes productores, no quiere decir que estos
últimos puedan verse beneficiados por la intervención del FONSA, precisamente
porque el artículo 1º de la Ley 302 de 1996 lo impide.
85.
De otro lado, (ii) aún
si en gracia de discusión se aceptara que la Ley 302 de 1996 sí permite que el
FONSA beneficie, por lo menos indirectamente, a grandes productores en
situaciones de normalidad, una interpretación sistemática del artículo 4º del
Decreto 486 de 2020 con sus considerandos, permite concluir que este solo faculta
al FONSA para que, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica,
intervenga la cartera de pequeños y medianos productores que se han visto
afectados por la crisis. En efecto, el considerando 33 del Decreto especifica
quiénes son los beneficiarios de la medida contenida en el artículo 4º, al
señalar que “es necesario adicionar dentro de las causales de que trata el
artículo 2 de la Ley 302 de 1996, una que establezca la presente Declaratoria
de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, que permita la
intervención del FONSA a los pequeños y medianos productores que se han
visto afectados en sus ingresos a raíz de la emergencia. Lo anterior,
permitirá a la Junta Directiva del FONSA considerar medidas en torno a la
cartera agropecuaria de pequeños y medianos productores que se han visto
afectados” (subrayado fuera del texto). De la misma forma, el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en respuesta al auto de pruebas
del 27 de abril de 2020, precisó que los beneficiarios de la intervención del
FONSA con ocasión de la pandemia serían únicamente los pequeños y medianos
productores[135]. De esta forma, el Decreto 486 de 2020
no permite que el FONSA intervenga la cartera de grandes productores. Una
acción semejante representaría una desviación de la finalidad del presente
Decreto y daría lugar a activar los respectivos controles judiciales,
disciplinarios y fiscales.
86.
Por estas razones, la
Sala Plena encuentra que la medida contenida en el artículo 4º del Decreto
objeto de estudio solo está destinada a pequeños y medianos productores. En ese
sentido, está directa y específicamente encaminada a impedir la extensión o
agravación de los efectos de la pandemia en un sector de la población que se ha
visto afectado especialmente por la emergencia.
87.
La medida adoptada
en el artículo 5º satisface los juicios de conexidad material externa y
finalidad. Por último,
la facultad otorgada al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para “contratar
de manera directa” está específicamente encaminada a superar los efectos de
la pandemia en la producción agropecuaria. En efecto, esta facultad tiene por objeto
que esta entidad pueda responder de manera rápida y eficaz a los diversos
impactos que la pandemia genere en el sector agropecuario; y de esa forma, garantice
eficazmente la seguridad alimentaria en el país.
88.
Es importante anotar
que algunos de los intervinientes argumentaron que esta medida no satisface los
juicios de conexidad y finalidad en tanto la contratación de estas actividades
y logística podría haberse hecho “a través de contratación directa con
organizaciones campesinas y étnicas, al abastecimiento alimentario nacional,
aprovechando, además, las capacidades adquiridas en la producción y
transformación de productos agropecuarios en el marco de la implementación de
los puntos 1 y 4 del Acuerdo Final de Paz, es decir, respaldar las iniciativas
productivas de las zonas PDET, PNIS, de los ETCRs, entre otras”[136].
89.
La Corte discrepa de la
posición de los intervinientes porque está fundada en consideraciones de
conveniencia y no de constitucionalidad. Es cierto que la contratación de las
actividades previstas en el artículo 5º podía haberse hecho con organizaciones
campesinas y étnicas. Sin embargo, ello no supone que la contratación mediante entidades
u organizaciones que administren recursos parafiscales del sector agropecuario,
y con la sociedad Fiduciaria del sector agropecuario, sea una medida que carezca
de idoneidad y no contribuya a impedir la extensión o agravación de los efectos
de la pandemia. Por el contrario, como se expondrá al llevar a cabo el análisis
de proporcionalidad, la Corte encuentra que estas entidades cuentan con la infraestructura
y la capacidad técnica y económica necesaria para administrar adecuadamente
recursos públicos en el marco de la emergencia y, de esa forma, contribuir a
garantizar la seguridad alimentaria.
90.
Por las razones
expuestas, la Corte concluye que el Decreto Legislativo 486 de 2020 supera los
juicios de conexidad material externa y finalidad.
(ii)
Juicios de conexidad material
interna y motivación suficiente
91.
El Decreto Legislativo 486 de 2020
supera los juicios de conexidad material interna y motivación suficiente en
tanto (i) las medidas ordenadas en la parte resolutiva guardan una
relación directa y específica con los considerandos del Decreto; y (ii)
en los considerandos, el Gobierno motivó suficientemente la adopción de tales
medidas.
92.
En efecto, cada una de las medidas
de apoyo económico y financiero a los trabajadores agropecuarios dispuestas en
los artículos 1-5 del Decreto sub examine desarrollan tres
mandatos constitucionales que, de acuerdo con las consideraciones del Decreto,
sirvieron de fundamento para su expedición: (i) el acceso de los
trabajadores agrarios a la comercialización de sus productos (art. 64 de la
CP); (ii) la especial protección y desarrollo prioritario de las
actividades agrarias (art. 65 de la CP); y (iii) el acceso especial al
crédito agropecuario (art. 66 de la CP). De otro lado, como se evidencia en el
siguiente cuadro, en los considerandos del Decreto el Gobierno expuso las
razones específicas que justifican la adopción de cada una de los incentivos y
alivios:
Medida
Justificación
de los considerandos del Decreto Legislativo
Art. 1. Incentivo económico a trabajadores mayores
de 70 años.
Establecen que: (i) “las personas adultas
mayores de 70 años es la población más vulnerable frente al coronavirus COVID
19” y por ello el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó la
medida sanitaria obligatoria de aislamiento preventivo para esta población; (ii)
de acuerdo con la Gran Encuentra Integrada de Hogares del DANE, existe una
población de aproximadamente 500.000 trabajadores rurales mayores de 70 años
que “no están cubiertos por algún beneficio del Gobierno Nacional”; y (iii)
como consecuencia de lo anterior, “es necesario crear un incentivo
económico por un valor cercano a $80.000”. La Corte encuentra que estas
consideraciones justifican suficientemente la adopción del incentivo
económico dispuesto en el artículo 1º del Decreto.
Art. 2. Facultad del Banco Agrario de Colombia y
Finagro para realizar acuerdos de recuperación y pago de cartera.
Señalan que con el fin de aliviar la carga
financiera de aquellos trabajadores y productores del campo que resulten
afectados por la emergencia “es necesario generar instrumentos financieros
mediante los cuales los establecimientos de crédito del Sector Agropecuario
puedan celebrar acuerdos de recuperación y pago de cartera vencida,
normalizada o castigada, los cuales podrán incluir: (i) la condonación de
intereses corrientes; (ii) la condonación de intereses de mora; y (iii)
quitas de capital”. La Corte encuentra que estas consideraciones
justifican suficientemente la facultad otorgada al Banco Agrario y FINAGRO
para realizar acuerdos de recuperación y pago de cartera con los pequeños y
medianos productores.
Art. 3. Facultad para que las LEC que cree la CNCA
cubran costos y gastos financieros asociados a las
operaciones de crédito agropecuario.
Indican que con el fin de apoyar a los trabajadores
del campo que se vean afectados por la emergencia es necesario que la CNCA
pueda cubrir “no solo la tasa de interés sino adicionalmente los costos y
gastos financieros asociados a las operaciones de Crédito Agropecuario, entre
los que se encuentran principalmente (i) las comisiones del Fondo
Agropecuario de Garantías -FAG- estimadas en un valor de 24.326 millones; y
(ii) el porcentaje de comisiones financieras para el acceso a la Línea
Especial de Crédito -LEC-del forward con anticipo”. La Corte advierte que
estas consideraciones justifican suficientemente la facultad otorgada a la
CNCA para crear LEC que permitan cubrir costos y gastos asociados al crédito
agropecuario.
Art. 4. Adiciones al artículo 2 de la Ley 302 de
1996 para (i) facultar al FSA para adquirir cartera; y (ii)
reducir el término de permanencia de información negativos en los bancos de
datos de los operadores de información de los productores agropecuarios.
Determinan que dada la situación ocasionada por la
propagación del COVID-19, “es necesario adicionar dentro de las causales
de que trata el artículo 2 de la Ley 302 de 1996, una que (…) permita
la intervención del FONSA a los pequeños y medianos productores que se han
visto afectados en sus ingresos a raíz de la emergencia”. Lo anterior con
el objeto de que la Junta Directiva del FONSA pueda “considerar medidas en
torno a la cartera agropecuaria”. La Corte encuentra que estas
consideraciones justifican suficientemente la facultad otorgada al FONSA para
comprar la cartera de los pequeños y medianos productores afectados por la
emergencia. De la misma forma, la reducción del término de permanencia de la
información financiera negativa está directamente encaminada a facilitar el
acceso al crédito agropecuario con el objeto de que los productores afectados
puedan continuar y/o reactivar su actividad económica.
Art. 5. Habilitación al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural para acudir al mecanismo de contratación directa
El Decreto Legislativo 417 de 2020 señaló que “con
el propósito de generar mecanismos ágiles que permitan atender eficientemente
las necesidades de la población afectada por la emergencia económica, social
y ecológica derivada de la Pandemia COVID-19, se autoriza al Gobierno
Nacional a acudir al procedimiento de contratación directa siguiendo los
principios de transparencia y legalidad de tal forma que las entidades
competentes de los sectores de salud, prosperidad social, educación, defensa
y todos aquellos sectores que requieran para prestar atención a la población
afectada, adquieran el suministro de bienes, la prestación de servicios o la
ejecución de obras en el inmediato futuro, con el objetivo de prevenir,
contener y mitigar los efectos de la pandemia”. Por su parte, los considerandos
del Decreto Legislativo sub examine establecen que “el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural debe garantizar la seguridad alimentaria y
abastecimiento de productos e insumos agropecuarios en el territorio
nacional, por lo cual es necesario que esa cartera ministerial pueda
contratar de manera directa la logística y actividades que le permitan
cumplir dicha función”. La Corte encuentra que estas consideraciones
justifican suficientemente la facultad otorgada al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural para acudir al mecanismo de contratación directa.
93.
Por las razones
expuestas, la Corte concluye que el Decreto 486 de 2020 satisface los juicios
de conexidad material interna y motivación suficiente.
(iii)
Juicios de
ausencia de arbitrariedad e intangibilidad
94.
El Decreto 486 de 2020
supera los juicios de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad, porque todas
las medidas que adopta tienen un contenido exclusivamente económico, financiero
y contractual, y, por lo tanto, (i) no afectan, limitan, suspenden ni
vulneran ningún derecho fundamental ni derecho “intangible” reconocido en la
Constitución o en los tratados internacionales de derechos humanos suscritos
por Colombia; (ii) no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas
del poder público y de los órganos del Estado; (iii) no suprimen ni
modifican los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
(iv)
Juicio de no
contradicción específica
95.
El Decreto 486 de 2020 supera el juicio de no contradicción específica,
dado que las medidas que prevé (i) no contrarían de manera directa la
Constitución o los tratados internacionales, (ii) no desconocen el marco
de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica; y (iii) no desmejoran los derechos
sociales de los trabajadores. Por el contrario, al prever alivios económicos y
financieros al sector agropecuario y, en particular, a los pequeños y medianos
productores afectados por la pandemia, la Corte observa que el Decreto
desarrolla los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 64 a 66 de
la Constitución.
96.
Ahora bien, las medidas contenidas en los artículos 1 al 4 permiten
que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Banco Agrario, FINAGRO
y el FONSA otorguen auxilios, subsidios, alivios o incentivos a particulares.
En este entendido, la Corte considera necesario explicar en detalle por qué
estas medidas no contrarían el artículo 355 de la Constitución Política.
97.
El artículo 355 establece que “[n]inguna de las ramas u órganos del
poder público, podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas
naturales o jurídicas de derecho privado”. La jurisprudencia
constitucional, sin embargo, ha señalado que esta prohibición no es absoluta.
Por el contrario, la Constitución permite que se otorguen auxilios, donaciones,
subsidios, incentivos, o subvenciones[137]
a particulares sin contraprestación alguna, en ciertos eventos y sujeto al
cumplimiento de requisitos específicos.
98.
En este sentido, la Corte Constitucional ha reconocido que es posible
otorgar subsidios o incentivos a particulares en tres eventos. Primero, en
aquellos casos en los que el incentivo o subsidio tiene “una finalidad
estrictamente altruista y benéfica dirigida a alentar una actividad de interés
público, a través de entidades sin ánimo de lucro”. Segundo, en aquellos
eventos en los que el otorgamiento del subsidio se deriva de la facultad de
intervención del Estado en la economía (Art. 334 C.P.) y, en consecuencia, se
orienta “al estímulo de una determinada actividad económica que debe tener
un retorno o beneficio para la sociedad en su conjunto”[138]. Tercero,
cuando el incentivo o auxilio se fundamenta en un precepto constitucional que
lo autoriza de manera expresa, “en orden a garantizar condiciones de
acceso a bienes y servicios básicos de quienes tienen mayores necesidades y
menores ingresos dentro de la sociedad” o apoyar actividades que la
Constitución “directamente considera dignas y merecedoras de apoyo”[139]
tales como como la ciencia y la tecnología (art. 71 de la CP), los servicios
públicos (art. 368 de la CP) y la producción agropecuaria (art. 64-65 de la
CP).
99.
Además
de estos eventos ordinarios, la jurisprudencia ha señalado que, en estados de
emergencia, “el Gobierno Nacional tiene permitido conceder subsidios más
allá de lo previsto en la legislación pertinente y focalizarlos a la población
afectada por los hechos que dan lugar a una emergencia económica, social o
ecológica”[140].
Así, en la Sentencia C-465 de 2017, la Corte declaró exequible el subsidio
temporal para los servicios públicos de energía eléctrica y gas por redes,
dispuesta en el Decreto de 734 de 2017 a favor de los usuarios afectados por la
avalancha del 31 de marzo de 2017 en Mocoa. Asimismo, en la Sentencia C-703 de 2015,
la Corte declaró exequible un decreto de emergencia que incluía la asignación
prioritaria de subsidios — en ese caso subsidios de vivienda — a la población
afectada por la crisis fronteriza con Venezuela. En fin, y de particular
importancia para este caso, en la Sentencia C-300 de 2011 la Corte
Constitucional declaró la exequibilidad del Decreto 4828 del 29 de
diciembre de 2010, que tenía como propósito establecer instrumentos financieros
y de asignación de recursos que permitieran la recuperación del sector rural
afectado por el fenómeno de la niña. En particular, este decreto facultaba al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para ejecutar los siguientes
instrumentos financieros especiales: líneas especiales de
crédito, incentivos consistentes en abonos a los saldos de créditos para
financiar las obras y garantías a los créditos que facilitaría el Fondo
Agropecuario de Garantías.
100.
Las medidas previstas en los artículos 1º, 2º, 3º y 4º del Decreto sub
examine no contrarían el artículo 355 de la Constitución. El otorgamiento
de los subsidios, alivios y auxilios que prevén se ajusta a los criterios y
requisitos que la jurisprudencia ha establecido para que estos sean conformes
con la Constitución. Lo anterior, porque (i) están destinados a los trabajadores
agropecuarios, quienes son sujetos de especial protección constitucional de
acuerdo con la Constitución y la jurisprudencia de esta Corte[141]; (ii) constituyen
un desarrollo del artículo 66 de la Carta Política que establece de manera
expresa que el gobierno debe fomentar el acceso al crédito agropecuario; y (iii)
constituyen estímulos económicos a los trabajadores
agropecuarios para que estos mantengan su actividad productiva y, de esta
forma, contribuyan a la realización de un fin de interés general: la garantía
de la seguridad alimentaria y el abastecimiento de productos e insumos
agropecuarios durante la pandemia.
101.
Por estas razones, la Corte concluye que el Decreto 486 de 2020
satisface el juicio de no contradicción específica.
(v)
Juicios de necesidad e
incompatibilidad
102.         El Decreto Legislativo 486 de
2020 supera los juicios de necesidad e incompatibilidad. La Sala Plena
considera que el Gobierno no incurrió en un error manifiesto al valorar la
utilidad de cada una de las medidas previstas en la parte resolutiva. Por el
contrario, estas medidas son idóneas y contribuyen razonablemente a (i) mitigar
los impactos económicos que la crisis puede causar a los trabajadores
agropecuarios más vulnerables; y (ii) garantizar la seguridad
alimentaria y el abastecimiento de productos e insumos agropecuarios en el
territorio nacional. Además, el Decreto no suspende la aplicación de ninguna
ley. Por el contrario, fortalece mecanismos especiales de apoyo a los
productores agropecuarios y prevé excepciones a la aplicación de ciertas normas
ordinarias que serían incompatibles con la mitigación de los efectos de la pandemia
en el sector agropecuario y que sólo podían haber sido ordenadas por medio de
un decreto con fuerza de ley. A continuación, la Sala pasará a analizar el
cumplimiento de estos juicios respecto de cada una de las medidas.
103.       La medida adoptada en el artículo 1º satisface los
juicios de necesidad e incompatibilidad.
El artículo 1º es necesario desde el punto de vista fáctico en tanto otorga un
apoyo económico que es útil y contribuye razonablemente a garantizar los
derechos de la población de productores agropecuarios mayores de 70 años. En
efecto, se reitera que los trabajadores y productores agropecuarios mayores de
70 años se encuentra en una especial situación de vulnerabilidad sanitaria y económica.
De un lado, son “la población más vulnerable frente
al Coronavirus COVID 19”[142] dado que “tienen una propensión de
contagio y letalidad más marcada que el resto de la población con cerca del 15
%, siendo hasta 5 veces más elevadas que en grupos de edad por debajo de los 70
años”[143]. Precisamente por esta razón, el
Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 464 de 2020
mediante la cual adoptó la medida sanitaria de aislamiento preventivo
obligatorio para los adultos mayores de 70 años. El cumplimiento eventual de
esta medida impide, o por lo menos dificulta, que este sector de la población pueda
desarrollar sus actividades ordinarias de trabajo. De otro lado, de acuerdo con
estudios del DANE aportados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
al presente proceso constitucional, la población rural de más de 70 años registra
un índice de pobreza multidimensional (IPM) de 39.9% lo que es una cifra tres
veces superior al IPM de la población urbana[144].
104.       La Corte reconoce que, como lo afirman los
intervinientes, un auxilio económico de $80.000 pesos durante dos meses es insuficiente
para garantizar que esta población pueda acceder a los bienes de la canasta
básica y de esta forma garantizar su mínimo vital. Sin embargo, este hecho no
hace que la medida carezca de necesidad. Lo anterior, por las siguientes tres
razones:
(a)
El estudio de la necesidad fáctica
de una medida tomada en el marco de una emergencia económica, social y
ecológica no exige que la medida en efecto “consiga”, “alcance” o “asegure” la contención o la superación de
los efectos de la crisis en un determinado sector de la población. Por el
contrario, la jurisprudencia ha señalado de manera reiterada que este estudio exige
que la Corte verifique, únicamente, si el Gobierno “incurrió en error
manifiesto en la apreciación de la necesidad de la medida, de modo que esta
carecía de toda vocación de utilidad para superar el estado de emergencia y/o
evitar la extensión de los efectos de los hechos que la motivaron”[145].
A la luz de este estándar, la Corte considera que el incentivo económico
previsto en el artículo 1º es necesario fácticamente en tanto es útil, por lo
menos en algún grado, para mitigar los impactos económicos que la crisis genera
en la población de productores agropecuarios mayores de 70 años.
(b)
En el juicio de
necesidad fáctica, la Corte no hace un control de suficiencia (sino de
idoneidad) de la medida. La
Sala Plena considera que le corresponde a las autoridades políticas establecer (i) el monto de este incentivo, de acuerdo con los
recursos disponibles; (ii) el número de beneficiarios potenciales; (iii)
los criterios de priorización para la escogencia de los beneficiarios; y (iv)
la forma en que este incentivo se articula con otras medidas tendientes a
garantizar el mínimo vital la de población vulnerable.
(c)
El auxilio económico no
tiene carácter remuneratorio. Por el contrario, como su nombre lo indica, es un
incentivo que tiene como objeto apoyar a esta población durante la pandemia. Por
lo tanto, a la luz de los recursos escasos con los que cuenta el Gobierno para enervar
los efectos de la crisis, la Corte encuentra que el monto del recurso es
razonable y tiene vocación de utilidad.
105.       De otro lado, la medida es necesaria desde el punto de
vista jurídico porque los programas sociales ordinarios de protección a los
adultos mayores de 70 años no cobijan a toda la población rural, y no era
posible ampliar su cobertura y facultar al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural para otorgar los incentivos mediante un decreto reglamento
ordinario.
106.       La población de adultos mayores se encuentra protegida,
principalmente, por el Programa de Protección Social al Adulto Mayor[146].
Este programa tiene como objetivo fundamental proteger al adulto
mayor que se encuentra en estado de indigencia o de extrema pobreza, contra el
riesgo económico de la imposibilidad de generar ingresos y contra el riesgo
derivado de la exclusión social. Lo anterior, mediante la entrega de un
subsidio en dinero que oscila entre $40.000 y $75.000 y se financia con
recursos de la Subcuenta de Subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional,
creada con el literal (i) del artículo 2º de la Ley 797 de 2003 que modificó el
artículo 13 de la Ley 100 de 1993.
El Programa de Protección Social al
Adulto Mayor, sin embargo, no cobija a toda la población rural mayor de 70
años. Por el contrario, de acuerdo con la información allegada por el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural[147], actualmente existen 735.860 personas
mayores de 70 años en la ruralidad de las cuales únicamente 206.212 son
beneficiarias del subsidio económico. Ello indica que existe una población de
aproximadamente 529.648 personas que no está cubierta por el citado programa.
107.       En estos términos, la Corte encuentra que era
necesario, desde el punto de vista jurídico, que el Gobierno facultara al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para otorgar un apoyo monetario temporal
y especial a la población rural mayor de 70 años mediante un decreto
legislativo, por tres razones. Primero, el Programa de Protección Social al
Adulto Mayor, y en particular, los requisitos para ser beneficiario de este
programa, así como el origen y monto del subsidio económico, se encuentran
regulados en el artículo 257 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 2 de la Ley
797 de 2003[148], las cuales son normas con fuerza de
ley. Por lo tanto, su modificación o ampliación no podía realizarse por medio
de un decreto reglamentario ordinario. Segundo, el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural no tenía la función legal expresa de otorgar subsidios a este sector
de la población, por lo tanto, se requería una norma con fuerza de ley que
otorgara esta facultad. Tercero, tal y como lo señaló la Corte en la Sentencia
C-150 de 2020, en el marco de la emergencia generada por el COVID-19 las medidas
de fortalecimiento de programas tales como Colombia Mayor, son necesarias porque
“el escenario de
crisis provocada por el coronavirus COVID-19 imponía el apremio de poner en
marcha mecanismos ágiles y expeditos para garantizar de manera inmediata la
entrega de recursos económicos a las personas más desfavorecidas, a través de
arreglos institucionales ya existentes, como es el caso de Familias en Acción,
Colombia Mayor y Jóvenes en Acción, por gozar de una infraestructura definida y
poseer un alto grado de experiencia en el manejo de población vulnerable”.
108.
La medida adoptada en el
artículo 2º satisface los juicios de necesidad e incompatibilidad. El artículo 2º adopta una medida que es necesaria
desde el punto de vista fáctico porque actualmente existen
cerca de 130.000 pequeños y medianos productores que cuentan con obligaciones
vencidas con el Banco Agrario de Colombia. Estos productores, “no cuentan
con las posibilidades de cubrir la totalidad de sus créditos, como consecuencia
de eventos climáticos, de mercado, entre otras, que sumado a la situación
derivada del COVID-19, se encuentran en una situación aún más difícil, poniendo
en riesgo su patrimonio, su capacidad de generar a través de las actividades
agropecuarios y por ende su seguridad alimentaria”[149]. De acuerdo con la
información aportada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, dado
que tiene obligaciones financieras vencidas, este grupo de deudores se enfrenta
a “problemas para acceder
al crédito formal y a programas de ayuda del Gobierno Nacional”[150]. En estos términos, la facultad otorgada al Banco
Agrario y a FINAGRO para celebrar acuerdos de recuperación de cartera con estos
productores es una medida idónea porque (i) les otorga a estos
productores un alivio financiero; (ii) les permite contar con mayor
liquidez durante la emergencia; y (iii) les facilita el acceso a otros
mecanismos de financiamiento.
109.
Asimismo, la medida es necesaria
desde el punto de vista jurídico porque: (a) de acuerdo con la
información remitida por FINAGRO, las medidas de normalización financieras ordinarias
que han sido adoptadas por el Banco Agrario y por la Superintendencia
Financiera de Colombia, mediante las circulares externas 07, 08 y 09, a favor
de los cerca de 130.000 pequeños y medianos productores con obligaciones
vencidas, han sido insuficientes[151]. Por lo tanto, se requería la adopción
de una medida extraordinaria que contribuyera a normalizar la cartera de este
grupo de productores durante la emergencia.
110.
De otro lado, (b) era
necesaria una autorización legal expresa para que el Banco Agrario y FINAGRO pudieran
condonar intereses y realizar quitas de capital en el marco de la emergencia,
porque (i) los artículos 230 y 234 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, que prevén las funciones de estas entidades, no establecen que estas
entidades puedan llevar a cabo acuerdos de recuperación o pago de cartera directamente
con los productores agropecuarios.; (ii) a diferencia de la banca
privada, estas entidades administran recursos públicos y por ello “no pueden
realizar este tipo de acuerdos”[152] sin autorización legal expresa; y (iii)
el artículo 15 de la Ley 1731 de 2014[153] permitía celebrar estos acuerdos, pero
únicamente respecto de la cartera “normalizada, castigada o siniestrada a 31 de diciembre de 2013”. Esta disposición, no permite celebrar
estos acuerdos respecto de cartera que haya sido castigada o siniestrada con posterioridad,
y mucho menos, con ocasión de los efectos de la pandemia o en el marco de la
emergencia.
111.
Finalmente (c), el Gobierno
no podía atribuir esta facultad al Banco Agrario y a Finagro por medio de un
decreto reglamentario ordinario, dado que las facultades de estas entidades se
encuentran consignadas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que es
una norma con fuerza de ley.
112.
La medida adoptada en el
artículo 3º satisface los juicios de necesidad e incompatibilidad. La medida prevista en el artículo 3º es necesaria
desde el punto de vista fáctico porque permite a la CNCA diseñar mecanismos de
financiación de bajo costo para aquellos productores que se han visto afectados
por la crisis económica y que además “tienen problemas de acceso al sistema
financiero formal”[154]. De acuerdo con las pruebas aportadas
por la CNCA, existe un grupo de productores que están excluidos del sector
financiero o que tienen diversas dificultades para acceder a mecanismos de
crédito ordinario[155]. Este grupo de productores tendrá mayores
dificultades para recuperarse de las afectaciones generadas por el COVID-19 por
cuanto no podrán solicitar créditos para mantener su producción o reactivarla
después de que se levanten las medidas sanitarias. Por esta razón, facultar a
la CNCA para crear líneas especiales de crédito (LEC) que cubrieran los costos
y gastos financieros asociados al crédito agropecuario es una medida idónea en
tanto brinda “una alternativa de acceso al financiamiento en condiciones
favorables a los productores en la etapa productiva”[156].
113.
La medida es necesaria desde el
punto de vista jurídico por dos razones. Primero, las competencias ordinarias
de la CNCA no le permitían establecer que las LEC cubrieran costos y gastos
financieros asociados a las operaciones de crédito. La facultad de la CNCA
para establecer los términos y condiciones financieras de las LEC aparece en el
literal (n) del numeral 2 del artículo 218 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero. Esta norma dispone que la CNCA podrá “establecer, con base en la
política trazada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, los
términos y las condiciones financieras de las Líneas Especiales de Crédito
-LEC-, del Incentivo a la Capitalización Rural – ICR y de otros incentivos o
subsidios del Estado que estén relacionados exclusivamente con el crédito y/o
riesgo agropecuario y rural”. Por su parte, el literal (k) ibidem, indica que
la CNCA podrá “determinar
el valor de las comisiones que se cobrarán a todos sus usuarios de crédito, el
monto máximo de las obligaciones a respaldar, las condiciones económicas de los
beneficiarios y los demás aspectos que aseguren la operatividad del Fondo
Agropecuario de Garantía”.
114.
Como puede verse, estos literales únicamente
prevén que la CNCA está facultada para: (i) establecer los términos y
las condiciones del crédito; y (ii) determinar el valor de las
comisiones que se cobrarán a los usuarios del crédito. Sin embargo, estos
literales no permiten expresamente que las LEC que cree la CNCA puedan cubrir
costos y gastos financieros asociados a las operaciones de crédito,
tales como las comisiones del FAG, los anticipos en operaciones forward y las
comisiones de los intermediarios financieros. Por lo tanto, era necesario facultar
expresamente a la CNCA para crear LEC con estas condiciones.
115.       Segundo, el Gobierno no podía atribuir esta facultad a
la CNCA por medio de un decreto reglamentario ordinario. Las facultades de la
CNCA se encuentran consignadas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,
que es una norma con fuerza de ley, por lo tanto, debían ser adicionadas con
una norma del mismo rango. La claridad y seguridad jurídica que a este respecto
introdujo el artículo 3º del Decreto 486 de 2020, permitió que la CNCA creara
la “LEC FORWARD ante la Emergencia” mediante la Resolución 4 del 14 de abril de
2020.
116.       La medida adoptada en el artículo 4º satisface los
juicios de necesidad e incompatibilidad.
El artículo 4º del Decreto 486 de 2020 establece dos adiciones al artículo 2 de la Ley 302 de 1996. Primero, agrega el literal (e), lo cual tiene como efecto que la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, realizada mediante el
Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, permita que el FONSA (i) adquiera a
los intermediarios financieros la cartera de los productores beneficiarios de
la Ley 302 de 1996; e (ii) intervenga en la forma autorizada en dicha
ley. Segundo, adiciona el parágrafo segundo, el cual establece que “el
término de permanencia de la información negativa en los bancos de datos de los
operadores de información de los productores agropecuarios que fueron sujetos
del alivio del literal e) del presente artículo, será de 15 días, una vez sea
materializada la intervención por parte del Fondo". La Corte considera
que estas medidas son necesarias desde el punto de vista fáctico y jurídico.
117.       La inclusión del literal (e) es una medida
necesaria desde el punto de vista fáctico porque es idónea para mitigar los efectos económicos de la pandemia en los
pequeños y medianos productores que tienen cartera vencida porque (i) otorga
un alivio financiero a su nivel de endeudamiento; (ii) permite contar
con mayor liquidez durante la emergencia; y (iii) facilita el acceso a
otros mecanismos de financiamiento.
118.       La medida es necesaria desde el punto de
vista jurídico porque, primero, el artículo 2 de la Ley 302 de 1996 no faculta al
FONSA para adquirir, de los intermediarios financieros, la cartera de los
productores agropecuarios afectados por la declaratoria de emergencia. En
efecto, el artículo 2 de la Ley 302 de 1996, faculta al FONSA para ejercer las facultades
excepcionales previstas en dicha ley, únicamente en cuatro eventos: (i)
una situación de tipo extremo climatológico o una catástrofe natural que dé
lugar a pérdidas masivas de la producción; (ii)  problemas
fitosanitarios o plagas que afecten de manera general y en forma severa a
cultivos o productos agropecuarios y pesqueros, reduciendo sensiblemente la
calidad o el volumen de la producción, siempre y cuando estos fenómenos sean
incontrolables por la acción individual de los productores; (iii)
notorias alteraciones del orden público que afecten gravemente la producción o
la comercialización agropecuaria y pesquera; y (iv) caídas severas y
sostenidas de ingresos para los productores, en los términos que reglamente el
Gobierno Nacional. Como puede verse, ninguna de las causales de intervención
del FONSA contempla la posibilidad de compra de cartera para aplicar alivios en
casos de calamidad pública generada por una pandemia como la derivada del COVID-19.
La pandemia generada por el COVID-19 no es una catástrofe natural, tampoco es
una plaga, no produce necesariamente una alteración del orden público, y
produce efectos inmediatos en la producción que deben ser atendidos por el
gobierno para asegurar el abastecimiento de alimentos y la seguridad
alimentaria, con independencia de que la reducción de los ingresos de los
productores sea “severa” o “sostenida”. Además, las facultades de
intervención del FONSA están consignadas en la Ley 302 de 1996 y, por lo tanto,
debían ser ampliadas por medio un decreto legislativo, el Gobierno no
habría podido hacer esta adición por medio de un decreto reglamentario
ordinario.
119.       Por su parte, reducir a 15 días el término
de permanencia de la información negativa en los bancos de datos de los
operadores de información de los productores agropecuarios que sean
beneficiarios de la intervención del FONSA, es una medida igualmente necesaria.
Desde un punto de vista fáctico, la crisis causada por el COVID-19 genera una
reducción de liquidez en el sector agropecuario y por ello, los pequeños y
medianos productores agropecuarios necesitan acceder a mecanismos de
financiación para poder reactivar y/o continuar con su actividad económica. Los
informes negativos en las bases de datos bloquean, o por lo menos dificultan,
el acceso de los productores agropecuarios al sistema financiero.
120.       De otro lado, la medida es necesaria desde
el punto de vista jurídico en tanto (i) la aplicación del término legal ordinario
de permanencia de la información financiera negativa impediría que los
productores puedan acceder al crédito durante la pandemia; y (ii) este
término legal ordinario se encuentra previsto en una norma con fuerza material
de ley y, por ello, no podía ser modificado ni exceptuado por medio de un
decreto reglamentario ordinario.
121.       El artículo 13 de la Ley 1266 de 2008, establece
que los datos financieros cuyo contenido haga referencia al tiempo de mora “se
regirán por un término máximo de permanencia, vencido el cual deberá ser
retirada de los bancos de datos por el operador, de forma que los usuarios no
puedan acceder o consultar dicha información”. En la sentencia C-1011 de
2008 la Corte declaró la exequibilidad condicionada de esta disposición “en
el entendido que la caducidad del dato financiero en caso de mora inferior a
dos años no podrá exceder el doble de la mora, y que el término de permanencia
de cuatro años también se contará a partir del momento en que se extinga la
obligación por cualquier modo”. Posteriormente, el artículo 3º del Decreto
2952 de 2010 reglamentó este artículo y dispuso que “en caso de mora
inferior a dos (2) años, el término de permanencia de la información negativa
no podrá exceder el doble de la mora. Para los demás eventos, el término
de permanencia de la información negativa será de cuatro (4) años contados a
partir de la fecha en que la mora se extinga por cualquier modo”.
122.       En este sentido, era necesario establecer
una excepción al término ordinario de permanencia de la información financiera
negativa porque si en las bases de datos se mantiene la información negativa de
los 130.000 productores agropecuarias que a la fecha de expedición del Decreto
tenían obligaciones financieras vencidas, por el doble de tiempo de la mora, es
imposible que estos puedan acceder a nuevos mecanismos de financiación mientras
se mantengan las causas que dieron lugar a la declaratoria de emergencia.
123.       La medida adoptada en el artículo 5º satisface los
juicios de necesidad e incompatibilidad. La
facultad atribuida al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para
contratar directamente la logística y actividades tendientes a garantizar la
seguridad alimentaria es necesaria fácticamente por las siguientes dos razones:
(a) en términos generales, como lo sostuvo la Corte en la Sentencia C-145
de 2020 la superación de la crisis requiere de “medidas de flexibilización
de trámites, requisitos y procesos de contratación en los ámbitos nacional y
territorial” y, (b) la medida es necesaria
específicamente para la contratación de las actividades destinadas a garantizar
la seguridad alimentaria, porque como se ha expuesto, la pandemia generada por
el COVID-19, que motivó la declaratoria de emergencia, genera múltiples
afectaciones a la cadena de suministro de alimentos e insumos agropecuarios que
pueden causar disminuciones en la producción agropecuaria y como consecuencia
de ello afectar el abastecimiento de alimentos a nivel nacional. La inminencia
de estos impactos, la gravedad de sus efectos y su rápida extensión en todo el
territorio nacional no dejan duda de la utilidad de dotar al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural con la facultad de acudir a la contratación directa.
124.       La medida es necesaria desde el punto de
vista jurídico, porque (i) la contratación directa por urgencia
manifiesta no era una modalidad de contratación suficientemente expedita y
adecuada para garantizar la seguridad alimentaria y el abastecimiento de productos
e insumos agropecuarios en el territorio nacional; y (ii) esta figura no
podía haber sido modificada, exceptuada o ajustada por medio de un decreto
reglamentario ordinario.
125.       El artículo 42 de la Ley 80 de 1993 y el
artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 establecen que las entidades estatales pueden
acudir a la modalidad de contratación directa en casos de “urgencia
manifiesta”. El artículo 42 de la Ley 80 de 1993 señala que (i) existe
urgencia manifiesta “cuando se presenten situaciones relacionadas con los
estados de excepción”; y (ii) que para acudir al mecanismo de
contratación directa la entidad debe declarar la urgencia manifiesta “mediante
acto administrativo motivado”. Al respecto, es importante señalar que el
Consejo de Estado ha sostenido que “la declaratoria de urgencia puede
referirse a uno o varios contratos que se funden en el mismo motivo; pero, en
la motivación se debe hacer referencia específica a cada uno de los contratos
que se vayan a celebrar con el objeto de señalar claramente su causa y
finalidad”[157]. De esta forma, en principio,
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podría haber acudido al
mecanismo de contratación directa para contratar la logística y actividades
durante la emergencia mediante la expedición de un acto administrativo
debidamente motivado en el que especificara la causa y finalidad de cada uno de
los contratos que tenía previsto celebrar.
126.       Sin embargo, la Sala Plena observa que la
contratación directa por urgencia manifiesta no es un mecanismo de contratación
suficientemente expedito ni adecuado para garantizar la seguridad alimentaria y
el abastecimiento de productos e insumos agropecuarios. De un lado, tal y como la
Corte lo ha sostenido en las sentencias C-244 de 2011 y C-465 de 2017[158] y
en especial en la Sentencia C-162 de 2020, en el marco de estados de excepción,
en ocasiones es necesario facultar a las entidades para acudir al mecanismo de
contratación directa sin que estas tengan que declarar la urgencia manifiesta
mediante un acto administrativo motivado. Lo anterior, en tanto la declaración
de urgencia manifiesta, impide que las entidades respondan de manera suficientemente
rápida y eficaz para poder conjurar los efectos que resultan de una Emergencia Económica,
Social y Ecológica. Además, la Sala Plena observa que la pandemia
generada por el COVID-19 es una pandemia sin precedentes y, por lo tanto, no es
posible prever ex ante (i) el tiempo de duración de las
afectaciones que esta puede generar a la seguridad alimentaria; y tampoco (ii)
la magnitud de las afectaciones al abastecimiento de insumos y productos
agropecuarios. En estos términos, la Corte encuentra adecuado que el legislador
extraordinario hubiera facultado al Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural para contratar directamente “previa justificación técnica”, pero
sin necesidad de proferir un acto administrativo motivado declarando la
urgencia manifiesta y especificando el objeto y finalidad de cada uno de los
contratos. En la coyuntura actual, este requisito de motivación era incompatible
con la superación de la crisis y de imposible o, por lo menos, muy difícil
cumplimiento.
127.       Por otro lado, el ajuste transitorio a los
requisitos legales para que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
pudiera acudir a la contratación directa, debían ser ordenados por un decreto legislativo
pues el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 2 de la Ley 1150
de 2007, que establecen (i) los casos en los que es posible acudir a la
contratación directa por urgencia manifiesta; y (ii) los requisitos para
poder hacerlo son normas con fuerza material de ley. Por lo tanto, no podían
ser modificados, exceptuados, ampliados o ajustados mediante un decreto
reglamentario ordinario.
128.       En síntesis, por las razones expuestas, la
Corte concluye que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 486 de 2020
superan los juicios de necesidad e incompatibilidad.
(vi)
Juicio de proporcionalidad
129.
El Decreto 486 de 2020 supera el juicio de proporcionalidad porque
persigue finalidades legítimas y constitucionalmente imperiosas, a saber: la
protección de los trabajadores agropecuarios más vulnerables y la garantía de
la seguridad alimentaria y el abastecimiento de insumos y productos agropecuarios
en el territorio nacional. Además, prevé medidas que son adecuadas para lograr
dichas finalidades y constituyen respuestas equilibradas a la gravedad de las
afectaciones que la emergencia genera en el sector agropecuario.
130.
De un lado, la medida prevista en el artículo 1º del Decreto objeto de
estudio persigue una finalidad constitucionalmente legítima e imperiosa, que
consiste en brindar un apoyo económico focalizado a los adultos mayores de 70
años que se encuentran en una situación de especial vulnerabilidad sanitaria y
económica. El otorgamiento de un incentivo económico de $80.000 pesos, durante
dos meses, es una medida: (i) adecuada en cuanto contribuye
razonablemente a que esta población pueda sostenerse durante la emergencia
económica, social y ecológica; y (ii) no afecta ningún otro derecho
fundamental ni principio constitucional.
131.
En el mismo sentido, las medidas dispuestas por los artículos 2º, 3º y
4º del Decreto están destinadas a aliviar las cargas financieras y brindar
apoyos de liquidez a los pequeños y medianos productores que se han visto
afectados por la pandemia y los efectos económicos derivados de la emergencia.
Estas medidas no afectan los principios de sostenibilidad fiscal ni de defensa
del patrimonio público de manera desproporcionada. Al respecto, el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural explicó que (i) “en la medida en
que se trata de normalizar cartera, no se afecta la sostenibilidad fiscal, pues
no se requieren recursos del presupuesto nacional para la implementación de los
acuerdos de normalización de obligaciones vencidas”[159]; y (ii) en
cualquier caso, la cartera que se encuentra en mora con las características que
establece el decreto “es una cartera que en la gran mayoría está
provisionada, es de difícil recaudo y se encuentra reconocida como no
recuperable en los estados financieros, por lo que las recuperaciones que se
efectúen serán ingresos extraordinarios con los que el Banco [Agrario] y
Finagro no contarían”[160].
132.
Por otra parte, la Corte advierte que la facultad de contratación
directa otorgada al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tiene por
finalidad que esta entidad cuente con mecanismos de contratación céleres y
flexibles que le permitan garantizar la seguridad alimentaria y el
abastecimiento de alimentos en el territorio nacional durante la emergencia.
Esta facultad no afecta de manera desproporcionada los principios de la función
administrativa dispuestos en el artículo 209 de la Constitución y los fines de
la contratación pública previstos en la Ley 80 de 1993. Por el contrario, la
afectación que genera a estos principios es apenas leve dado que (i)
la posibilidad de acudir al mecanismo de contratación directa está limitada en
cuanto a los sujetos con quienes esta entidad puede contratar y el objeto de los contratos; (ii) no se exime al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural del cumplimiento de los principios
de la función administrativa dispuestos en el artículo 209 de la CP; y (iii)
en cualquier caso, los órganos de control conservan sus competencias para
investigar y sancionar con severidad las irregularidades o faltas que se
cometan en el ejercicio de la facultad de contratación allí prevista.
133.
En efecto, el artículo 5º del Decreto sub examine establece que
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solo podrá contratar
directamente con las entidades u organizaciones que administren recursos
parafiscales del sector agropecuario, y la sociedad Fiduciaria del sector
agropecuario. Estas sociedades son idóneas para desarrollar las actividades y
logísticas que permitan garantizar el abastecimiento de insumos y productos
agropecuarios, por cuanto: (i) tienen representatividad, en tanto
son entidades adscritas y vinculadas al sector agropecuario que conocen a sus
integrantes y sus necesidades. Estas agremiaciones “han promovido sus
sectores logrando apertura de mercado e incremento de niveles de productividad”[161]. Asimismo, (ii)
tienen conocimiento técnico, en cuanto han administrado los recursos
parafiscales agropecuario permitiendo que los diferentes integrantes del sector
“se desarrollen y participen en el mercado interno”[162]. Además, (iii)
tienen una estructura sólida “que les permite actuar dinámicamente en la
economía” y sus mecanismos de recaudo parafiscal “son monitoreados a
través de la vigilancia administrativa que realiza el Ministerio de Agricultura”[163]. Por estas razones,
la Corte concluye que las entidades con las que el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural puede contratar directamente son entidades capacitadas para
administrar recursos públicos.
134.
En cuanto a su objeto, el artículo 5º del Decreto sub examine establece
que solo se podrá contratar directamente (i) la logística y actividades
necesarias para garantizar la seguridad alimentaria y abastecimiento de
productos e insumos agropecuarios en el territorio nacional, y (ii) lo
relacionado con el desarrollo de los apoyos e incentivos que requiera el
sector. Es decir, las materias directamente relacionadas con la mitigación de
los efectos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia. También establece que dicha
contratación deberá hacerse “previa justificación técnica”. Esto
garantiza que la contratación respete los principios de eficacia y economía en
la contratación pública. En cualquier caso, la medida no exime al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural del cumplimiento de los principios de la función
administrativa dispuestos en el artículo 209 de la CP. Además, los órganos de
control conservan sus competencias para investigar y sancionar con severidad las
irregularidades o faltas que se cometan en el ejercicio de la facultad de
contratación allí prevista.
135.
Con fundamento en lo anterior, la Sala encuentra que la afectación a
los principios de la función administrativa y los principios de la contratación
estatal es apenas leve, y se encuentra plenamente justificada en la necesidad
de dotar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de facultades de
contratación que le permitan responder de manera expedita y eficaz en el marco
de la pandemia con el objeto de garantizar la seguridad alimentaria y el
abastecimiento de productos e insumos agropecuarios en el territorio nacional.
136.
Por último, la Sala advierte que las medidas adoptadas en el Decreto
tienen una aplicación temporal limitada atada al tiempo en que las causas que
dieron lugar a la declaratoria de la emergencia se mantengan. Por lo tanto, constituyen
respuestas equilibradas a las afectaciones generadas por la pandemia. Como se
expuso, el incentivo económico previsto en el artículo 1º está destinado a los trabajadores
agropecuarios mayores de 70 años que en principio estén cobijados por la medida
de aislamiento preventivo obligatorio decretada por el Ministerio de Salud y
Protección Social. Por lo tanto, este incentivo en principio solo será otorgado
mientras la medida de aislamiento preventivo se mantenga. Además, el Gobierno
precisó que este incentivo en principio sólo sería otorgado por dos meses.
137.
De otro lado, en relación con el límite temporal para la aplicación de
los alivios financieros adoptados en los artículos 2º, 3º y 4º, el Gobierno
explicó que los impactos económicos que la emergencia causa al sector
agropecuario podían perdurar por un periodo de tiempo indeterminado y en,
particular, podían “extenderse más allá de la finalización del periodo de
emergencia”[164].
Sin embargo, aclaró que el Banco Agrario, FINAGRO, el FONSA y la CNCA no podían
ejecutar tales medidas “de manera indefinida en el tiempo, sino que lo
hará[n] respetando el límite de que permanezcan las causas que dieron lugar a
la declaratoria del respectivo Estado de Emergencia, que en todo caso están
directamente relacionadas con la declaratoria de la Emergencia Sanitaria”[165].
Por último, el artículo 5º establece que el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural podrá contratar directamente “en el marco de la Emergencia,
Económica, Social y Ecológica”. De la misma forma, el Gobierno informó que
“el límite temporal para la duración de los contratos que se celebren en el
ejercicio de esa facultad será siempre que estén vigentes las causas que
provocaron la Emergencia Económica, Social y Ecológica, que en todo caso están
directamente relacionadas con la declaratoria de la Emergencia Sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social”[166].
138.
Por las razones expuestas, la Corte concluye que el Decreto
Legislativo sub examine supera el juicio de proporcionalidad.
(vii)
Juicio de no discriminación
139.
El Decreto 486 de 2020 satisface el juicio de no discriminación, porque
no impone un trato discriminatorio fundado en criterios sospechosos (sexo,
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica, etc). Por el contrario, los instrumentos de apoyo económico y
alivio financiero que el Decreto adoptó constituyen medidas afirmativas a
favor de la población del sector agropecuario más afectada por la pandemia y,
en ese sentido, desarrollan los mandatos constitucionales de promoción del
sector agropecuario y especial protección constitucional de los trabajadores
agropecuarios previstos en los artículos 13.3, 64 y 65 de la Constitución.
140.
La medida adoptada por el artículo 1º del Decreto 486 supera el juicio
de no discriminación. Algunos intervinientes consideran que la medida prevista
en el artículo 1º es contraria al principio de igualdad. De un lado, argumentan
que el incentivo es insuficiente porque (i) el
artículo 1º establece que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural “podrá”
generar el incentivo, pero no lo obliga a hacerlo; (ii) el monto no
permite garantizar el mínimo vital de esta población; su monto, $80.000 COP,
corresponde apenas al 8% de un salario mínimo mensual legal vigente y no
permite cubrir las expensas de la canasta familiar; y (iii) el Decreto
no establece la periodicidad con la que el incentivo será entregado (semanal,
quincenal, mensual) ni cómo se hará llegar a la población beneficiaria.
Asimismo, señalan que el monto del incentivo ($80.000 pesos) previsto en
el artículo 1º es inferior al subsidio que el Programa de Ingreso Solidario
(PIS), establecido en el Decreto 518 de 2020, otorga a las personas y hogares
en situación de pobreza y vulnerabilidad. De otro lado, sostienen que la medida
es infra inclusiva, en tanto el artículo 1º excluye injustificadamente como
beneficiarios del incentivo a (i) la población indígena; (ii) las
personas naturales o jurídicas que desarrollan actividades de distribución de
alimentos o de venta de insumos agropecuarios “tales como mercados de
maquinaria e insumos agropecuarios”[167]; y (iii)
los adultos mayores de entre 60-70 años.
141.
La Corte no comparte los argumentos de los intervinientes, por las
siguientes tres razones:
142.       Primero, el incentivo adoptado en el artículo 1º no desconoce la
especial protección constitucional de la que gozan los trabajadores
agropecuarios. A título preliminar, la Sala Plena reitera que la expresión “podrá”
no supone, como lo sugieren los intervinientes, que el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural tiene la potestad discrecional para decidir sí
crea o no el incentivo. Por el contrario, mediante el artículo 1º el legislador
extraordinario creo el incentivo y específico el universo general de
beneficiarios. En este sentido, la expresión “podrá” debe ser
interpretada en el sentido de que el legislador extraordinario otorgó una facultad
reglamentaria al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para diseñar los
mecanismos de priorización, focalización, escogencia y entrega del citado
auxilio. La Corte considera que es razonable que esta entidad determine los
beneficiarios finales del incentivo a partir de la aplicación de criterios
técnicos de priorización y focalización dado que en un contexto de emergencia
económica como la actual, en la que el Estado cuenta con recursos escasos que
impiden atender a toda la población, le corresponde a las autoridades políticas
y administrativas, dado su conocimiento técnico, diseñar los mecanismos que
maximicen estos recursos y garanticen que quienes los reciban sean quienes más
los necesitan.
143.
En estos términos, la Sala Plena considera que la argumentación de los
intervinientes parte de una premisa equivocada: el mandato de especial
protección constitucional a la población campesina y de especial promoción del
sector agropecuario, exigen que el incentivo económico sea efectivamente entregado
a todos los productores agropecuarios mayores de 70 años afectados por la emergencia
y garantice el mínimo vital de esta población. Esta premisa es equivocada,
porque el mandato de especial protección constitucional a los trabajadores
agropecuarios vulnerables previsto en los artículos 13.3, 64 y 65 de la
Constitución es un mandato de realización progresiva que únicamente exige que
el Estado tome medidas afirmativas con enfoque diferencial a favor de
esta población que contribuyan en algún grado a garantizar sus derechos[168].
144.
Las acciones afirmativas son “políticas o medidas
dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos”[169] que pueden concretarse
en subsidios, auxilios, subvenciones o incentivos económicos. Estas tienen como
objeto (i) contribuir a superar las barreras a las que se enfrentan los
trabajadores agropecuarios “para el ejercicio pleno de los derechos o para
acceder a ciertos bienes”[170]: y (ii) crear condiciones
materiales “que contribuyan a la dignificación de la vida de
los trabajadores del campo, mediante su acceso a la propiedad y a los
bienes y servicios complementarios requeridos para la explotación de ésta y
para su mejoramiento social y cultural”[171].
La jurisprudencia constitucional ha señalado que el mandato constitucional de
tomar medidas afirmativas a favor de los trabajadores agropecuarios no exige
que el Estado garantice efectivamente todos los derechos de esta población de
manera inmediata. Lo anterior, en tanto los mandatos contenidos en los
artículos 13.3, 64 y 65 de la Constitución son de realización progresiva y “tienen
lugar en un contexto de distribución y provisión de bienes públicos escasos”[172].
Por lo tanto, su cumplimiento debe ser valorado en cada caso a la luz de
criterios de razonabilidad y proporcionalidad[173]. En este
sentido, al valorar su constitucionalidad, el juez constitucional debe aplicar
un test de igualdad de intensidad leve o intermedio en el que verifique
que la medida afirmativa persiga una finalidad legítima y sea adecuada para
conseguir dicho fin.
145.       En este sentido, la Sala Plena coincide con los intervinientes en que un
incentivo económico de $80.000 pesos por dos meses es insuficiente para
garantizar el mínimo vital de esta población. Sin embargo, en atención a las
particularidades de la crisis y las restricciones presupuestales, la Corte
considera que el otorgamiento de este incentivo, con independencia de su suficiencia,
constituye una medida afirmativa idónea, en tanto que (i) desarrolla los
mandatos constitucionales previstos en los artículos 13.3, 64 y 65 de la CP,
por cuanto, mediante un enfoque diferencial, otorga un tratamiento especial más
favorable al sector agropecuario y, en particular a los trabajadores
agropecuarios más vulnerables desde el punto de vista sanitario y económico; y (ii)
contribuye razonablemente a brindar un apoyo económico a esta población
vulnerable lo cual le permite soportar la crisis en mejor forma. Igualmente, la
Corte advierte que este incentivo es apenas una de las medidas tomadas por el
Gobierno para apoyar a esta población durante la pandemia. Además, esta
población se puede beneficiar, entre otras, de (i) las medidas de alivio
financiero y acceso al financiamiento dispuestas en los artículos 2º, 3º y 4º
del Decreto sub examine; y (ii) las demás medidas extraordinarias
de apoyo económico a población vulnerable que expida el Gobierno.
146.
Segundo, el incentivo económico previsto en el artículo 1º el auxilio
y Programa de Ingreso Solidario (PIS) previsto en el Decreto 518 de 2020 no son
excluyentes. En primer lugar, se reitera que el artículo 1º únicamente excluye
como beneficiarios del incentivo a quienes hayan recibido algún beneficio ordinario
del Gobierno[174]
(ver fundamento 54.b supra). El PIS no es un programa de apoyo ordinario,
de esta forma, ser beneficiario del PIS no es una condición que, per se,
impida acceder al incentivo previsto en el artículo 1º del Decreto 486 de 2020.
En segundo lugar, la Corte encuentra que el PIS es un subsidio extraordinario
de aplicación general para todas las personas que se encuentren en
situación de pobreza, mientras que el incentivo previsto en el art. 1º del
Decreto sub examine es una ayuda adicional especial para quienes
sean trabajadores agropecuarios. En efecto, el Decreto 518 de 2020 no excluye a
los trabajadores agropecuarios que hayan sido beneficiarios del incentivo
previsto en el artículo 1° del Decreto 486 de 2020 como beneficiarios del PIS. En
este sentido, la Corte concluye que no es cierto que el Gobierno haya
establecido un apoyo económico menor para los trabajadores agropecuarios que
para el resto de la población.
147.
En este punto es importante precisar, sin embargo, que lo anterior no
significa que todos los trabajadores agropecuarios mayores de 70 años a los que
se refiere el Decreto 486 de 2020 puedan exigir que el Gobierno los
incluya en el PIS y les otorgue el incentivo concurrentemente. Se reitera que el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Hacienda, como
administradores del PIS y el incentivo previsto en el artículo 1º del Decreto sub
examine, deberán establecer los criterios de escogencia y priorización de
la población beneficiaria de cada uno de los incentivos en atención a las
circunstancias particulares de cada solicitante y los recursos disponibles en
el Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME).
148.
Tercero, la medida prevista en el artículo 1º no es infra-inclusiva,
por tres razones a saber:
(a) Contrario a lo expuesto por uno de los intervinientes, el artículo
1º no excluye a individuos que formen parte de una comunidad indígena como
posibles beneficiarios del incentivo. Por el contrario, los integrantes de estas
comunidades que sean trabajadores agropecuarios mayores de 70 años, que en
abstracto estén cobijados por la medida de aislamiento preventivo obligatorio y
que no reciban ningún otro apoyo ordinario del Gobierno, pueden recibir el
incentivo.
(b) La exclusión de las personas naturales o
jurídicas que desarrollan actividades de distribución de alimentos o de venta
de insumos agropecuarios, tales como mercados de maquinaria, no es contraria al
principio de igualdad por las siguientes razones.
De un lado, los productores agropecuarios no
son sujetos comparables a los distribuidores o aquellas personas que se dedican
a la comercialización en mercados de insumos agropecuarios, porque las
afectaciones económicas que la pandemia genera a esta población son menores que
aquellas que deben soportar los productores. Sobre este punto, el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural informó que (i) la
actividad de producción agropecuaria es intensiva en mano de obra, “y la
competencia y la informalidad en el sector les impide [a los trabajadores
productores de alimentos] vincularse al mercado laboral”[175].
Además, (ii) el incremento en el precio de los insumos agropecuarios es
principalmente absorbido por los productores. La cadena de suministro de
alimentos en Colombia se caracteriza por tener una larga cadena de
comercialización, por lo tanto, los pequeños y medianos productores
agropecuarios que compran estos insumos “absorben los costos acumulados en
los diferentes eslabones del proceso de distribución”[176]. Por último, (iii)
el “cierre de restaurantes y la menor frecuencia de compras en tiendas de
comestibles reducen la demanda de productos frescos, lo que afecta a
productores y proveedores”[177],
y en particular, a los trabajadores informales quienes se verán particularmente
afectados “por la pérdida de empleo e ingresos en la recolección y el
procesado”[178].
En este
sentido, la Sala Plena considera que es razonable que el Gobierno hubiera
fijado la naturaleza de la actividad como criterio de diferenciación a efectos
de otorgar el incentivo. A pesar de que las personas naturales y
jurídicas que se dedican a la venta y distribución de alimentos son esenciales
para garantizar la cadena de suministro, estas no se encuentran en la misma
situación de vulnerabilidad económica que los productores. Esta especial
situación de vulnerabilidad económica, justifica razonablemente la focalización de la medida
a la población productora de alimentos.
(c) La Sala encuentra razonable que el incentivo
económico esté destinado únicamente a los trabajadores y productores
agropecuarios “que tengan
aislamiento obligatorio”. A título preliminar, la Corte aclara que la expresión “que tengan aislamiento obligatorio”
no sujeta el pago del incentivo a la condición de que los destinatarios demuestren
el efectivo cumplimiento de la medida de aislamiento preventivo obligatorio.
Por el contrario, la referencia a la medida de aislamiento sólo tiene como objeto
delimitar
el universo de posibles beneficiarios de dicho incentivo.
En estos términos, la Sala Plena encuentra que la
pertenencia al grupo poblacional que está cobijado en abstracto por la medida
de aislamiento preventivo obligatorio es un criterio de diferenciación y
focalización razonable a efectos de otorgar el incentivo. Es cierto que, por
las razones que se han descrito a lo largo de esta sentencia, todos los
trabajadores agropecuarios se ven afectados por la pandemia en alguna medida. Igualmente,
la Corte reconoce que, como lo señalan algunos intervinientes, los adultos
mayores entre 60-70 años se encuentran en una situación de riesgo sanitario
mayor que el resto de la población. Sin embargo, su situación de vulnerabilidad
no es, en todo caso, asimilable a la de los trabajadores mayores de 70 años. Por
el contrario, se reitera que los trabajadores agropecuarios mayores de 70 se
encuentran en una situación de vulnerabilidad sanitaria y económica mayor que
el resto de la población, e incluso mayor que la de los trabajadores
agropecuarios de entre 60-70 años. Esta especial situación de vulnerabilidad
justifica la focalización del incentivo. Al respecto, la Corte resalta que:
(i)
Los adultos mayores de 70 años se encuentran en una
especial situación de riesgo sanitario porque son “la población más
vulnerable frente al Coronavirus COVID 19”[179] dado que “tienen
una propensión de contagio y letalidad más marcada que el resto de la población
con cerca del 15 %, siendo hasta 5 veces más elevadas que en grupos de edad por
debajo de los 70 años”[180].
(ii)
Los productores agropecuarios menores de 70 años, y en
particular, aquellos entre los 60-70 años, no se encuentra cobijados en
abstracto por la medida sanitaria de aislamiento preventivo obligatorio. En efecto, mediante la Resolución 464 de 2020 el
Ministerio de Salud y Protección Social adoptó la medida sanitaria de
aislamiento preventivo obligatorio la cual es aplicable, únicamente, para
los adultos mayores de 70 años. El cumplimiento eventual de esta medida impide,
o por lo menos dificulta, que este grupo poblacional pueda desarrollar sus
actividades ordinarias de trabajo dado
que “hace que ingresos que provienen de actividades informales o jornales
dejen de ser percibidos por esta población que aún a estas edades labora en el
campo”[181]. Los productores
agropecuarios entre 60-70 años no se encuentran cobijados en abstracto por la
medida sanitaria de aislamiento preventivo obligatorio por lo que, en
principio, pueden seguir desarrollando su actividad económica y, por lo tanto,
no requieren de un apoyo estatal adicional con la misma urgencia que los adultos
mayores de 70 años.
(iii)
Los trabajadores y
productores agropecuarios mayores de 70 años se
encuentran en una situación de especial vulnerabilidad
económica dado que es una población que registra un índice de pobreza
multidimensional (IPM) de 39.9% lo que es una cifra tres veces superior al IPM
de la población urbana[182].
149.
En síntesis, la Sala Plena reconoce que la crisis generada por la
pandemia genera impactos económicos a toda la población agropecuaria, no sólo a
los trabajadores agropecuarios mayores de 70 años. Sin embargo, en atención a
que el Estado cuenta con recursos escasos y limitados para atender estas
afectaciones, en principio son las autoridades políticas las que se encuentran
en una mejor posición epistémica para establecer los criterios técnicos de
priorización y focalización a partir de los cuales van a maximizar estos
recursos de manera que quienes los reciban sean quienes más los necesitan. En
atención a estas consideraciones, la Sala Plena encuentra razonable que, dadas
las condiciones de especial vulnerabilidad descritas, el Gobierno haya querido priorizar
la entrega del incentivo únicamente a los trabajadores y productores agropecuarios
mayores de 70 años. Esta focalización de recursos, al margen de su suficiencia,
constituye una medida afirmativa idónea y compatible con la Constitución. Por lo
tanto, la Corte concluye que el artículo 1º del Decreto sub examine supera
el juicio de no discriminación.
150.       Las medidas
contenidas en los artículos 3º, 4º y 5º superan el juicio de no discriminación. Algunos
intervinientes consideran que los artículos 3º y 4º del Decreto Legislativo 486
de 2020 son contrarios al principio de igualdad por cuanto permiten que
(i) se otorguen beneficios y alivios financieros intermediarios financieros
y grandes productores; y (ii) no existen mecanismos que garanticen la
priorización en la selección de los beneficiarios de manera que quienes reciban
los apoyos sean los más vulnerables[183].
151.       La Corte discrepa de esta argumentación de
los intervinientes por tres razones. En primer lugar, se reitera que las
medidas previstas en los artículos 3º y 4º están destinadas específicamente a
los pequeños y medianos productores, no a los intermediarios financieros y
tampoco a los grandes productores (fundamentos 72-86 supra). En segundo
lugar, la Constitución no exige que los mecanismos de priorización y
focalización de medidas financieras de apoyo dictadas en el marco de estados de
excepción queden consignados en el Decreto Legislativo que las establece. Por
el contrario, estos mecanismos pueden ser establecidos por medio de la
reglamentación que al efecto expida el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, FINAGRO y la CNCA.
152.       En tercer lugar y, en cualquier caso, la
Corte advierte que, en respuesta al auto de pruebas, el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, FINAGRO y la CNCA informaron acerca de los
criterios de priorización que serían aplicados para escoger a los beneficiarios
de las medidas contenidas en los artículos 3º y 4º. Así, estas entidades comunicaron
que: (i) para escoger a los beneficiarios de la línea especial de
crédito (art. 3º) se tendrán en cuenta criterios técnicos “condicionados a
la necesidad de focalizar estos recursos en aquellos productores agropecuarios,
pequeños y medianos, más vulnerables en términos de acceso al financiamiento.
Así, el instrumento aprobado está destinado a productores con dificultades de
acceso al sistema financiero formal”[184]; y (ii) para
la escogencia de los destinatarios de las medidas de intervención del FONSA “se
tendrán en cuenta variables asociadas a los costos de producción, precio al
productor, perdidas de cosecha y represamiento en la comercialización, entre
otras”[185]. La Corte encuentra que estos
criterios son prima facie adecuados y garantizan de manera razonable que
quienes reciban los apoyos sean quienes más lo necesitan.
153.       Por último, la Sala Plena encuentra que el
artículo 5º no establece ninguna diferenciación de trato. Únicamente faculta al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para contratar directamente la logística
y actividades necesarias para garantizar el abastecimiento de alimentos en el
territorio nacional, con las entidades u organizaciones que administren
recursos parafiscales del sector agropecuario, y con la sociedad Fiduciaria del
sector agropecuario. Como se expuso, la decisión del legislador extraordinario
en el sentido de escoger a estas entidades como contratistas está fundada en
criterios técnicos, económicos y de representatividad y, por lo tanto, es constitucional
(ver fundamentos 89 y 133 supra).
154.       Por las razones expuestas, la Corte
considera que las medidas adoptadas en el Decreto 486 de 2020 satisfacen el
juicio de no discriminación.
SÍNTESIS DE LA
DECISIÓN
155.       Le correspondió a la Corte realizar el
control constitucional del Decreto Legislativo 486 de 2020 “Por el cual se crea un incentivo económico para
los trabajadores y productores del campo y se adoptan otras medidas para
garantizar el permanente funcionamiento del sistema de abastecimiento de
productores agropecuarios y seguridad alimentaria en todo el territorio
nacional, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. A partir de la aplicación de la metodología
que la Corte Constitucional
ha empleado para el control de
los decretos legislativos que se expidan en desarrollo de los estados de
excepción, la Sala Plena concluyó que este decreto era compatible con la
Constitución.
156.       En primer lugar, la Corte constató que el
Decreto cumplía con los requisitos formales, porque (i) fue
dictado en desarrollo del estado de emergencia declarado en el Decreto
Legislativo 417 de 2020, el cual fue declarado exequible por la Corte en la Sentencia
C-145 de 2020; (ii) lleva la firma del Presidente de la República y de
todos los ministros; (iii) contiene una motivación respecto de las
medidas adoptadas; y (iv) fue expedido el 27 de marzo de 2020, es decir,
dentro de los treinta días siguientes a la publicación del Decreto 417 de 2020,
la cual se hizo el 17 de marzo de 2020.
157.       En segundo lugar, la Corte concluyó que el
Decreto cumplía con los requisitos materiales establecidos en la
Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional. Lo anterior, en tanto
superaba los juicios de finalidad, conexidad material, motivación suficiente,
intangibilidad, no arbitrariedad, no contradicción específica, necesidad,
incompatibilidad, proporcionalidad y no discriminación.
158.       Al respecto, la Corte encontró que el
Decreto 486 de 2020 desarrollaba los mandatos constitucionales dispuestos en
los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución, porque tenía como objeto mitigar impactos
económicos que la pandemia genera en el sector agropecuario y de esa forma garantizar
el abastecimiento de productos e insumos agropecuarios y la seguridad
alimentaria en todo el territorio. Para cumplir con dichas finalidades dispuso
cinco (5) medidas de carácter económico, financiero y contractual destinadas a
beneficiar de manera prioritaria a los trabajadores agropecuarios mayores de 70
años y a los pequeños y medianos productores que se encuentren en una situación
de especial vulnerabilidad sanitaria, económica y financiera. La Corte encontró
que las medidas no vulneraban ningún derecho fundamental y principio
constitucional, por el contrario, concluyó que eran medidas idóneas, porque otorgan
liquidez al sector agropecuario y dinamizan la reactivación y/o continuidad de
la producción agropecuaria durante la pandemia y, de esta manera, contribuyen
razonablemente a impedir la agravación de los efectos de la emergencia.
159.       En resumen, las conclusiones respecto de
las intervenciones que cuestionaron la constitucionalidad del Decreto 486 de
2020 son las siguientes:
Interviniente
Solicitud
Conclusión
Angélica
Lozano
Exequibilidad
condicionada del art. 3º
El
art 3º no está destinado a beneficiar a los intermediarios financieros. Por
el contrario, los beneficiarios de las LEC son los pequeños y medianos
productores, especialmente, aquellos que tengan dificultades de acceso a
mecanismos de financiación ordinarios.
Iván
Cepeda y Feliciano Valencia
Exequibilidad
condicionada de los artículos 1º, 3º y 5º.
En
el control de constitucionalidad de los decretos de desarrollo que se dicten
en el marco de un estado de emergencia económica, la Corte no hace un control
de suficiencia (sino de idoneidad) de la medida. El art. 1º establece una
medida afirmativa con enfoque diferencial idónea en favor de un sector de la
población especialmente vulnerable. La Sala Plena considera que corresponde a
las autoridades políticas establecer (i) el monto de este incentivo, de acuerdo con los recursos
disponibles; (ii) el número de beneficiarios potenciales; (iii)
los criterios de priorización para la escogencia de los beneficiarios; y (iv)
la forma en que este incentivo se articula con otras medidas tendientes a
garantizar el mínimo vital la de población vulnerable.
El
art 3º no está destinado a beneficiar a los intermediarios financieros. Por
el contrario, los beneficiarios de las LEC son los pequeños y medianos
productores, especialmente, aquellos que tengan dificultades de acceso a
mecanismos de financiación ordinarios.
La
contratación de actividades y logística para garantizar la seguridad
alimentaria con entidades u organizaciones que administren recursos
parafiscales del sector agropecuario, y con la sociedad Fiduciaria del sector
agropecuario (art. 5º), es una medida idónea. Estas entidades cuentan con la
infraestructura y la capacidad técnica y económica necesaria para administrar
adecuadamente recursos públicos en el marco de la emergencia y, de esa forma,
contribuir a garantizar la seguridad alimentaria.
Universidad
del Rosario
Exequibilidad
condicionada de los arts. 1º, 3º y 4º.
En
el control de constitucionalidad de los decretos de desarrollo que se dicten
en el marco de un estado de emergencia económica, la Corte no hace un control
de suficiencia (sino de idoneidad) de la medida. El art. 1º establece una
medida afirmativa con enfoque diferencial idónea en favor de un sector de la
población especialmente vulnerable. El Programa de Ingreso Solidario (PIS),
previsto en el Decreto 518 de 2020, y el incentivo económico previsto en el
artículo 1º del Decreto sub examine no son excluyentes.
El
art. 3º no está destinado a beneficiar a los intermediarios financieros. Por
el contrario, los beneficiarios finales de las LEC son los pequeños y
medianos productores, especialmente, aquellos que tengan dificultades de
acceso a mecanismos de financiación ordinarios.
El
art. 4º no faculta al FONSA a ejercer las facultades de intervención
previstas en la Ley 302 de 1996 en favor de “grandes productores”. Los
beneficiarios finales de la medida contenida en el art. 4º son únicamente los
pequeños y medianos productores.
Grupo
de 19 Estudiantes de la Universidad de los Andes
Exequibilidad
condicionada de los arts. 1º y 3º
La
expresión “podrá” en el artículo 1º no supone que el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural tiene la potestad discrecional para decidir sí
crea o no el incentivo. Por el contrario, esta expresión debe ser
interpretada en el sentido de que el Legislador extraordinario otorgó una
facultad al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para diseñar los
mecanismos de priorización, focalización, escogencia y entrega del incentivo.
En
el control de constitucionalidad de los decretos de desarrollo que se dicten
en el marco de un estado de emergencia económica, la Corte no hace un control
de suficiencia (sino de idoneidad) de la medida. El art. 1º establece una
medida afirmativa con enfoque diferencial idónea en favor de un sector de la
población especialmente vulnerable. La Sala Plena considera que le
corresponde a las autoridades políticas establecer (i) el monto de este incentivo, de acuerdo con los
recursos disponibles; (ii) el número de beneficiarios potenciales; (iii)
los criterios de priorización para la escogencia de los beneficiarios; y (iv)
la forma en que este incentivo se articula con otras medidas tendientes a
garantizar el mínimo vital la de población vulnerable.
El
art. 3º no está destinado a beneficiar a los intermediarios financieros. Por
el contrario, los beneficiarios de las LEC son los pequeños y medianos
productores, especialmente, aquellos que tengan dificultades de acceso a
mecanismos de financiación ordinarios.
Gobernación
del Valle del Cauca y Federación Nacional de Departamentos
Exequibilidad
condicionada del art. 1º.
El
art. 1º no establece una medida infra inclusiva. La exclusión de los
distribuidores y comercializadores de alimentos, tales como mercados de
insumos y maquinaria, no es contraria al principio de igualdad. Los productores
agropecuarios se encuentran en una situación de riesgo y vulnerabilidad
económica mayor, lo cual justifica la focalización del incentivo en esta
población.
Universidad
Externado de Colombia y Gobernadores del Pueblo Yukpa
Exequibilidad
condicionada del art. 1º.
El
art. 1º no excluye a individuos que formen parte de una comunidad indígena
como posibles beneficiarios del incentivo.
Miguel
Silva Patiño
Exequibilidad
condicionada del art. 1º.
En
el control de constitucionalidad de los decretos de desarrollo que se dicten
en el marco de un estado de emergencia económica, la Corte no hace un control
de suficiencia (sino de idoneidad) de la medida. El art. 1º establece una
medida afirmativa con enfoque diferencial idónea en favor de un sector de la
población especialmente vulnerable. La Sala Plena considera que corresponde a
las autoridades políticas establecer (i) el monto de este incentivo, de acuerdo con los recursos
disponibles; (ii) el número de beneficiarios potenciales; (iii)
los criterios de priorización para la escogencia de los beneficiarios; y (iv)
la forma en que este incentivo se articula con otras medidas tendientes a
garantizar el mínimo vital la de población vulnerable.
Dejusticia
Inexequibilidad
de algunas expresiones del art. 1º
La
expresión “que tengan aislamiento obligatorio” no sujeta el pago del
incentivo a la condición de que los destinatarios demuestren el efectivo
cumplimiento de la medida de aislamiento preventivo obligatorio. Por el
contrario, la referencia a la medida de aislamiento tiene como objeto
delimitar el universo de posibles beneficiarios del incentivo.
La
Sala Plena considera que es razonable que el incentivo económico esté focalizado
únicamente a la población que se encuentra cobijada en abstracto por la
medida de aislamiento preventivo obligatorio ordenada por el Ministerio de
Salud y Protección Social. Lo anterior, en tanto el cumplimiento eventual de
esta medida coloca a sus destinatarios en una situación de vulnerabilidad
económica mayor que el resto de los trabajadores agropecuarios. Por esta
misma razón, la exclusión de las personas campesinas adultas entre los 60-70
años como beneficiarias del incentivo se encuentra justificada, precisamente,
porque esta población no se encuentra cobijada por tal medida.
III.
DECISIÓN
En mérito
de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el Decreto 486 del 27 de marzo de 2020 “Por el
cual se crea un incentivo económico para los trabajadores y productores del
campo y se adoptan otras medidas para garantizar el permanente funcionamiento
del sistema de abastecimiento de productos agropecuarios y seguridad
alimentaria en todo el territorio nacional, dentro del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”.
Notifíquese y cúmplase,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
Salvamento parcial de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] De acuerdo con el artículo 214 de la Constitución, mediante el
Acuerdo PCSJA20-11527, el Consejo Superior de la Judicatura exceptuó de la
suspensión de términos las actuaciones que adelante la Corte Constitucional
relacionadas con el control automático de los decretos legislativos que
expidiera el Presidente de la República en ejercicio de las funciones que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política. Asimismo, en cumplimiento
del Decreto Ley 2067 de 1991, el Decreto Legislativo 491 de 2020 y el Acuerdo
02 de 2015, Reglamento Interno de la Corte Constitucional, modificado por el
Acuerdo 01 de 2020, la Sala Plena decidió que el control oficioso de los
decretos legislativos de desarrollo de la emergencia fuera gestionado en la
plataforma de constitucionalidad digital.
[2] Mediante informes del 21, 23 y 24 de abril de 2020, la Secretaría
Jurídica de la Presidencia, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el
Banco Agrario de Colombia, FINAGRO y la CNCA respondieron al cuestionario
enviado por el magistrado sustanciador.
[3] Las publicaciones en el
Diario Oficial están disponibles en el
siguiente enlace:
http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/index.xhtml;jsessionid=e0c92f6cd79142a779d7c51f90d4
[4] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe del 19 de
abril de 2020, adjuntado por la Secretaría Jurídica de la Presidencia en el
Memorial presentado el 20 de abril de 2020, pág. 4. En adelante la Corte se
referirá a este informe del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como
el Informe del 19 de abril de 2020.
[5] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe del 19 de
abril de 2020, pág. 2.
[6] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe del 30 de
abril de 2020, pág. 4. Este Informe fue adjuntado por la Secretaría Jurídica de
la Presidencia en su respuesta al auto de pruebas del 27 de abril de 2020. En
adelante la Corte se referirá a este informe del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural como el Informe del 30 de abril de 2020. El Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural también informó que para garantizar que los
incentivos económicos fueran entregados a esta población, dicho Ministerio: (i)
construyó un “documento de caracterización de la población adulta mayor a 70
años que habita en las zonas rurales, partir de (…) registros estadísticos del
DANE” ; (ii) articuló acciones con el Departamento Nacional de Planeación -
esta entidad consolida la base del Sisbén, que es el principal sistema de
identificación de la población en condiciones de vulnerabilidad con que cuenta
el Gobierno Nacional-; y (iii) se encontraba definiendo el mecanismo para
entregar el incentivo, así como los “controles y protocolos adicionales para
garantizar que los incentivos económicos se destinen exclusivamente a la
población objetivo” .
[7] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe del 30 de
abril de 2020, pág. 2.
[8] El Decreto 1071 de 2015 define al pequeño productor en los
siguientes términos “Artículo 2.1.2.2.8. Pequeño Productor. Para los fines de
la Ley 16 de 1990, se entenderá por pequeño productor la persona natural que
posea activos totales no superiores a ciento cuarenta y cinco (145) smmlv en el
momento de la respectiva operación de crédito.” La resolución 1 de 2016 de la
CNCA establece que mediano productor es “aquel cuyos activos totales sean
inferiores o iguales al equivalente a cinco mil salarios mínimos mensuales
legales vigentes (5.000)”.
[9] Banco Agrario de Colombia, escrito del 4 de mayo de 2020.
[10] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe
del 30 de abril de 2020, pág. 2. El Ministerio también informó que ha
adelantado “ejercicios conjuntos de identificación de la cartera
agropecuaria, así como la categorización de la población objeto de la medida,
lo cual aporta herramientas para ambas entidades que permitirán parametrizar su
sistema de información”.
[11] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe
del 30 de abril de 2020, pág. 6.
[12] Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, escrito
del 25 de abril de 2020 “Se encuentra establecido dentro de la “LEC Forward
ante la Emergencia” que los beneficiarios finales de esta LEC sean los pequeños
y medianos productores agropecuarios, que actúen como vendedores en las
operaciones Forward con anticipo, celebradas en las Bolsas de Bienes y
Productos Agropecuarios, Agroindustriales o de otros Commodities, los cuales
podrán ser asociaciones de pequeños y medianos productores, a quienes deberán
transferirse el beneficio de tasa de interés y subsidio adicional de esta línea”.
[13] Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, Informe del 30 de abril de 2020, pág. 7. De esta forma, informaron que esta medida está
destinada a “productores con dificultades de acceso al sistema financiero
formal por problemas de impago, asociados muchas veces a situaciones por fuera
de su control como fenómenos climáticos o problemas sanitarios. El subsidio
establecido para la tasa de interés es menor que el de otras LEC, de tal forma
que quienes la usen sean primordialmente aquellos que no pueden acceder a otras
líneas especiales de crédito”.
[14] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe
del 30 de abril de 2020, pág. 7.
[15] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe
del 30 de abril de 2020, pág. 7.
[16] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe
del 30 de abril de 2020, pág. 3.
[17] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe
del 30 de abril de 2020, pág. 7.
[18] Ibidem.
[19] Las intervenciones que solicitaron la exequibilidad
fueron presentadas por: (i) la Secretaría Jurídica de la Presidencia, (ii) la
Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (AUNAP), (iii) el Instituto
Colombiano Agropecuario (ICA), (iv) el Fondo para el Financiamiento del Sector
Agropecuario (FINAGRO), (v) la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario
(FIDUAGRARIA S.A), (vi) la Unidad de Planificación de Tierras Rurales (UPRA),
(vii) la Agencia de Desarrollo Rural (ADR), (viii) la Federación Nacional de
Municipios, (ix) la Asociación Hortifrutícola de Colombia (ASOHOFRUCOL) y (xi)
el ciudadano Miguel Silva Patiño.
[20] AUNAP, escrito de intervención del 20 de abril de
2020, pág. 7. En el mismo sentido el ICA señaló que:
“[c]oncatenado con lo anterior, tenemos que, dentro de uno de los deberes del
Gobierno, se encuentra el de focalizar los recursos a quienes más lo necesitan,
promover la reactivación económica, salvaguardar la cadena productiva, entre
otros factores, y para ello debe adoptar medidas que mitiguen los efectos
negativos de la pandemia, como la creada en el discutido decreto.” ICA, escrito
de intervención del 2 de mayo de 2020. En el mismo sentido, la Federación
Nacional de Municipios, argumentó que: “[a]corde a lo anterior, mediante los
artículos 1, 2, 3 y 4 del Decreto objeto de estudio, se busca alivianar las
cargas económicas de los productores y trabajadores del sector agropecuario,
ante la grave crisis que viven miles de familias colombianas por cuenta de esta
pandemia. A través de estos mecanismos, se materializan los fines de servir a
la comunidad y promover la prosperidad general, garantizándose la
sostenibilidad financiera de los pequeños y medianos productores”. FNM,
escrito de intervención del 15 de mayo de 2020, pág. 2.
[21] FINAGRO, escrito de intervención del 20 de abril de
2020, pág. 15. En el mismo sentido, la AUNAP señaló que:
“[e]n similar línea se justifica la inclusión de una causal de crisis para
acudir al Fondo de Solidaridad Agropecuario para que este, a su vez, adquiera
la cartera insoluta de los intermediaron financieros dado que los deudores
originales, esto es, empresarios y trabajadores del grajo, en determinadas
circunstancias, se encuentran imposibilitados de manera absoluta para honrar
sus obligaciones”. AUNAP, escrito de intervención del 20 de abril de 2020,
pág. 8.
[22] Secretaría Jurídica de la Presidencia, Intervención
del 13 de mayo de 2020, pág. 28.
[23] Secretaría Jurídica de la Presidencia, Intervención
del 13 de mayo de 2020, pág. 30.
[24] Secretaría Jurídica de la Presidencia, Intervención
del 13 de mayo de 2020, pág. 29.
[25] Ibidem.
[26] Secretaría Jurídica de la Presidencia, Intervención
del 13 de mayo de 2020, pág. 31.
[27] Secretaría Jurídica de la Presidencia, Intervención
del 13 de mayo de 2020, pág. 31.
[28] Secretaría Jurídica de la Presidencia, Intervención
del 13 de mayo de 2020, pág. 35
[29] Ibidem.
[30] Ibidem.
[31] Secretaría Jurídica de la Presidencia, Intervención
del 13 de mayo de 2020, pág. 34.
[32] Las intervenciones que solicitaron la exequibilidad
condicionada fueron presentadas por: (i) la Universidad Externado de Colombia,
(ii) un grupo de 19 estudiantes de la Universidad de los Andes, (iii) la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, (iv) la Gobernación
del Departamento del Valle del Cauca, (v) la Federación Nacional de
Departamentos, (vi) la
senadora Angélica Lozano y (vii) los senadores Iván Cepeda Castro y Feliciano
Valencia.
[33] Gobernación del Valle del Cauca, Intervención del 18
de mayo de 2020 pág. 8: “Vistos los anteriores aspectos, nos pronunciaríamos
en favor de la declaración de la constitucionalidad para el Decreto486 de 2020,
bajo condición (constitucionalidad condicionada) de que en la motivación de su
pronunciamiento la H. Corte Constitucional exprese, que para su aplicación, la
autoridad competente entienda como sujeto destinatario de tal cuerpo normativo
y de sus mecanismos, herramientas e instrumentos, a todas las unidades
productivas nacionales (sean individuales o colectivas; estén integradas ya por
una persona natural o ya por un colectivo de personas; sean estas naturales o
jurídicas; estén asociadas en unión temporal o en unión societaria permanente;
contando o no con personería jurídica por separado; y sean o no poseedoras del
capital o de los medios de producción) que, en todo caso, soporten (asunto
sujeto a reglamentación) que al momento de acontecer el hecho que diera lugar a
la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica , hacían
parte activa de la cadena productiva y del abastecimiento hasta el consumidor
final, de los alimentos producidos en Colombia, destinados al consumo interno”.
[34] Universidad Externado de Colombia, Intervención del 5
de mayo de 2020.
[35] Grupo de 19 estudiantes de la Universidad de los
Andes, Intervención del 15 de mayo de 2020.
[36] Universidad del Rosario, Intervención del 19 de mayo
de 2020, pág. 19.
[37] Ibidem.
[38] Angélica Lozano, Intervención del 19 de mayo de 2020,
pág. 12.
[39] Universidad del Rosario, Intervención del 19 de mayo
de 2020, pág. 19.
[40] Universidad del Rosario, Intervención del 19 de mayo
de 2020, pág. 20.
[41] Ibidem.
[42] Iván Cepeda y Feliciano Valencia, Intervención del 18
de mayo de 2020, pág. 23.
[43] Iván Cepeda y Feliciano Valencia, Intervención del 18
de mayo de 2020, pág. 23.
[44] Las intervenciones que solicitaron la inexequibilidad
fueron presentadas por: (i) Dejusticia y (ii) seis Gobernadores del Pueblo
Yukpa, los cuales presentaron un escrito común a todos los decretos dictados en
el marco de la emergencia económica, social y ecológica, en la que sostuvieron
que estos decretos son contrarios a la Constitución, porque “son clara y
altamente discriminatorios y racistas con el Pueblo Indígena Yukpa”. No
obstante, en su intervención no presentaron ninguna consideración específica en
torno a la constitucionalidad de cada una de las medidas previstas en el
Decreto 486 de 2020 objeto de estudio en este caso.
[45] Dejusticia, Intervención del 19 de mayo de 2020, pág.
19.
[46] Sobre este punto el Procurador precisó que “Ahora
bien, el Ministro de Defensa Nacional y la Viceministra de Políticas y
Normalización Ambiental del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
firmaron el decreto en calidad de Ministro de Relaciones Exteriores ad hoc y
como encargada de ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
respectivamente. Para el Ministerio Público esta circunstancia no desconoce el
artículo 215 de la Constitución y el 46 de la Ley 137 de 1994, toda vez que el
Ministro de Defensa fue designado como Ministro ad hoc para firmar el decreto
legislativo 486 de 2020 debido a que el Consejo de Ministros aceptó el
impedimento manifestado por la Ministra de Relaciones Exteriores para la firma
del decreto. Por otra parte, la viceministra asumió las funciones de la cartera
respectiva, en virtud del decreto que concedió una licencia por enfermedad a su
titular”. Concepto del Procurador del 4 de junio de 2020, pág. 8.
[47] Concepto del Procurador General de la Nación del 4 de
junio de 2020, pág. 10.
[48] Ibidem.
[49] En particular, señaló que: “el Ministerio Público
constata que el Gobierno Nacional señaló los efectos negativos del COVID-19 en
la economía, y dispuso medidas económicas, financieras y contractuales
diferenciadas atendiendo a las particularidades de cada sector, así: (i)
identificó que al generar un incentivo económico para la población rural de
trabajadores y productores mayores de 70 años que tengan aislamiento
obligatorio, y que no estén cubiertos por algún beneficio del Gobierno nacional,
se está brindado una ayuda a esta población de adultos mayores vulnerables en
relación con los ingresos necesarios para su subsistencia; (ii) esgrimió que
las medidas permiten reaccionar de manera inmediata en beneficio del sector
agropecuario, con el fin de garantizar el funcionamiento del sistema de
abastecimiento de productos agropecuarios y seguridad alimentaria en todo el
territorio nacional; (iii) adujo que los acuerdos de recuperación y pago de
cartera vencida, normalizada o castigada, tienen el propósito de aliviar la
carga financiera de los trabajadores y productores agropecuarios afectados
dentro de la emergencia económica, social y ecológica; (iv) indicó que
implementar instrumentos para disminuir los costos financieros asociados al
crédito agropecuario, permitirían dar continuidad a las actividades productivas
de los trabajadores del campo, a fin de propender por la seguridad alimentaria
nacional; (v) argumentó que adicionar una causal por el aludido estado de
emergencia declarado a través del Decreto Legislativo 417 de 2020, a las
establecidas en el artículo 2 de la Ley 302 de 1998, en la que se le permita al
FONSA adquirir a los intermediarios financieros la cartera de pequeños y
medianos productores agropecuarios, les concede un apoyo económico para la
atención y alivio de sus deudas”.
[50] Concepto del Procurador General de la Nación del 4 de
junio de 2020, pág.16.
[51] Ibidem.
[52] Concepto del Procurador General de la Nación del 4 de
junio de 2020, pág.17.
[53] Concepto del Procurador General de la Nación del 4 de
junio de 2020, pág.19.
[54] Concepto del Procurador General de la Nación del 4 de
junio de 2020, pág.19
[55] Ibidem.
[56] Ibidem.
[57] Concepto del Procurador General de la Nación del 4 de
junio de 2020, pág. 20.
[58] Ibidem.
[59] Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones
contenidas entre otras, en las sentencias C-136, C-145, C-224, C-225 y C-226 de
2009; C-911 de 2010, C-223 y C-241 de 2011, C-671 y C-701 de 2015, C-465, C-466
y C-467 de 2017.
[60] Sentencia C-466 de 2017, citando a su vez la
Sentencia C-216 de 2011.
[61] Ibidem.
[62] La Constitución también estableció el control
judicial constitucional automático de los decretos legislativos expedidos en el
marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en los artículos 212 a
215 de la Constitución, el cual está desarrollado por los artículos 55 de la
LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
[63] El carácter reglado, excepcional y limitado se
refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas
causales para decretar los estados de excepción; (ii) la regulación de los
estados de conmoción interior y de emergencia económica, social y ecológica, se
funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su duración); y
(iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los
estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por
autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no puedan
ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional humanitario
debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[64] Dentro de los controles políticos específicos para
los estados de excepción, es necesaria: (i) la autorización del Senado para la
declaratoria del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del
Senado para la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las
reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar
el Gobierno Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y
evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la
responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave
calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los
preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades
excepcionales.
[65] El control judicial está a cargo de la Corte
Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el
numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal
como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al
prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los
actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y
durante los estados de excepción”.
[66] Sentencia C-216 de 1999. “Los acontecimientos, no
solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que
logren  conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo
cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se
presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes
manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la
utilización de sus competencias normales”.
[67] Asamblea Nacional
Constituyente, Gaceta Constitucional 120 de 21 de agosto de 1191. P. 3.
[68] Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta
Constitucional 120 de 21 de agosto de 1191. P. 4.  “Segundo corchete: “y
biológico”. Resultado: un (1) voto por la afirmativa. Cincuenta y tres (53) por
la negativa y once (11) abstenciones. Ha sido negado”.
[69] La Corte ha aclarado que el estado de excepción
previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de
los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la
emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaración se
encuentren relacionados con la perturbación del orden económico; social, cuando
la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada con el orden
social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. En
consecuencia, también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la
crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de
forma simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar
la correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de
excepción.
[70] Decreto 333 de 1992.
[71] Decreto 680 de 1992.
[72] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto
4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[73] Decreto 80 de 1997.
[74] Decreto 2330 de 1998.
[75] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[76] Decreto 4975 de 2009.
[77] Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011.
[78] La Corte ha indicado que los requisitos mencionados
se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al
parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política que
regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de
esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional
de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como
las garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales
(derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214 C.P.).
[79] Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones
contenidas entre otras, en las sentencias C-465 de 2017, C-466 de 2017 y C-467
de 2017.
[80] El ordenamiento superior impone una serie de
requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos
que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas
legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente
como decretos de desarrollo.
[81] Reiterados en la Sentencia C-160 de 2020.
[82] Ley 137 de 1994. Art. 10.
[83] Sentencia C-724 de 2015. “Las medidas adoptadas por
el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y
ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que
tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”. Sentencia
C-700 de 2015. El juicio de finalidad “(...) es una exigencia constitucional de
que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que
dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras,
es necesario que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”.
[84] Constitución Política. Art. 215 y Ley 137 de 1994.
Art. 47.
[85] Sentencias C-409 y C-434 de 2017.
[86] Sentencia C-724 de 2015. “La conexidad se
dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas
con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron
lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”.
[87] Ley 137 de 1994. Art. 8.
[88] Sentencia C-753 de 2015 “[e]n el caso de que la
medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente, aunque los
considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”.
[89] Ley 137 de 1994. Art. 7.
[90] Ley 137 de 1994. Arts. 47, 49 y 50.
[91] La Corte Constitucional ha destacado que, por expreso
mandato constitucional y legal, dentro de este marco está prohibido que el
Gobierno desmejore los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en el artículo 215 de la Constitución Política.
[92] Ley 137 de 1994. Art. 12.
[93] Ley 137 de 1994. Art. 11.
[94] Ley 137 de 1994. Art. 13.
[95] Ley 137 de 1994. Art. 14.
[96] En este sentido, en la Sentencia C-156 de 2011 la
Corte explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el
principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política,
en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y
no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen
familiar, creencias políticas o filosóficas”.
[97] http://www.fao.org/2019-ncov/q-and-a/impact-on-food-and-agriculture/es/
[98] http://www.fao.org/2019-ncov/q-and-a/impact-on-food-and-agriculture/es/
[99] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe
del 19 de abril de 2020, pág. 6.
[100] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe
del 19 de abril de 2020, pág. 6.
[101] Ibidem.
[102] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe
del 19 de abril de 2020, pág. 6.
[103] Ibidem.
[104] Ibidem.
[105] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe
del 19 de abril de 2020, pág. 6.
[106] FINAGRO, escrito de intervención del 20 de abril de
2020, pág. 7.
[107] Procuraduría General de la Nación, Memorando No. 005
del 27 de marzo de 2020.
[108] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe del 19 de
abril de 2020, pág. 2: “En virtud de lo anterior, el Gobierno Nacional, por
medio del Ministerio de Agricultura, propone crear una ayuda por un valor total
estimado de $80.000 millones que, para la población sin acceso a algún tipo de
subsidio (529.648 personas), representaría un apoyo monetario de $80.000
mensuales por persona por dos meses, en concordancia con el valor mensual
otorgado por el Fondo de Solidaridad Pensional al Adulto Mayor”.
[109] Ministerio de Agricultura, Informe del 30 de abril de
2020, pág. 10.
[110] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe del 30 de
abril de 2020, pág. 5.
[111] Ministerio de Agricultura, Informe del 30 de abril de
2020, pág. 6.
[112] Artículo 234 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero.
[113] Artículo 227 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero. En el sistema financiero, FINAGRO actúa como entidad de segundo
piso, es decir, otorga recursos en condiciones de fomento a las entidades
financieras, para que éstas a su vez otorguen créditos a proyectos productivos.
[114] La CNCA tiene la función de “establecer, con base
en la política trazada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, los
términos y las condiciones financieras de las Líneas Especiales de Crédito
(LEC)”.
[115] Artículo 218 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero.
[116] Artículo 218.2(n) del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero.
[117] Artículo 231.2 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
[118] Secretaría Jurídica de la Presidencia, Intervención del 14 de mayo
de 2020, pág. 29.
[119] Universidad del Rosario, Intervención del 19 de mayo de 2020, pág.
13.
[120] Ibidem.
[121] Secretaría Jurídica de la Presidencia, Intervención del 14 de mayo
de 2020, pág. 29. En ejercicio de la facultad conferida por el artículo 3º, la
CNCA profirió la Resolución 4 del 14 de abril de 2020 mediante la cual creó y
reglamentó la “LEC FORWARD ante la Emergencia”.
[122] El artículo 1 de la Ley 302 de 1996 establece que los
beneficiarios de la Ley son (i) pequeños y medianos productores; y (ii) los
titulares o integradores de esquemas de crédito asociativo o de alianza
estratégica, “que hubieren sido redescontados o registrados ante Finagro u
otorgados, en general, para el sector agropecuario, en relación con la porción
de dichos créditos que corresponda a integrados o asociados que califiquen
como pequeños o medianos productores” (resaltado fuera del texto).
[123] Artículo 1 de la Ley 302 de 1996 modificado por el
artículo 11 de la Ley 1731 de 2014.
[124] La Corte Constitucional declaró la exequibilidad
condicionada de este artículo en la Sentencia C-1011 de 2008 “en el
entendido que la caducidad del dato financiero en caso de mora inferior a dos
años no podrá exceder el doble de la mora, y que el término de permanencia de
cuatro años también se contará a partir del momento en que se extinga la
obligación por cualquier modo”.
[125] El Decreto
Legislativo fue firmado por todos los Ministros titulares con excepción de la
Ministra de Relaciones Exteriores y el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
La Ministra de Relaciones Exteriores fue reemplazada en la firma del Decreto
Legislativo sub examine por el señor Carlos Holmes Trujillo, y el Ministro de
Ambiente y Desarrollo Sostenible por la señora María Claudia García Dávila. La Corte Constitucional advierte que tanto la señora
García Dávila como el señor Holmes Trujillo fueron designados por
el Presidente para reemplazar a los ministros de Relaciones Exteriores y
Ambiente y Desarrollo Sostenible respectivamente, por lo tanto, tenían
competencia para suscribir el Decreto Legislativo. En efecto, la Secretaría Jurídica de la Presidencia
informó a la Corte que mediante el Decreto 443 el de 20 de marzo de 2020 el
Presidente de la República (i) concedió licencia por enfermedad al señor
Ricardo José Lozano Picón, Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenibley, por
ello, encargó a la doctora María Claudia García Dávila, viceministra de
Políticas y Normalización ambiental, “del empleo de Ministro de Ambiente y
Desarrollo Sostenible”. Igualmente, informó a la Corte que la Ministra de
Relaciones Exteriores presentó una manifestación de impedimento para firmar el
Proyecto de Decreto 486 de 2020, el cual fue aceptado por el Consejo de
Ministros. En atención a ello, el Presidente de la República expidió el Decreto 485 de 2020 mediante el cual decidió “designar como ministro de Relaciones
Exteriores ad hoc al ministro de Defensa Nacional, Doctor Carlos Holmes
Trujillo García, para firmar el Proyecto de Decreto Legislativo ‘por el cual se
crea un incentivo económico para los trabajadores y productores del campo y se
adoptan otras medidas para garantizar el permanente funcionamiento del sistema
de abastecimiento de productos agropecuarios y seguridad alimentaria en todo el
territorio nacional’”.
[126] El Decreto 417 de 2020 declaró la Emergencia
Económica, Social y Ecológica el 17 de marzo de 2020 y dispuso que esta tendría
una vigencia de 30 días calendario, es decir, hasta el 17 de abril de 2020.
[127] Es importante precisar que el Decreto 417 de 2020 declaró la
emergencia en todo el territorio nacional. El Decreto 486 de 2020, tiene el
mismo ámbito de aplicación territorial.
[128] Ministerio de Salud y Protección Social, Resolución 464 de 2020.
[129] FINAGRO, escrito de intervención del 20 de abril de
2020, pág. 15.
[130] FINAGRO, escrito de intervención del 20 de abril de
2020, pág. 17. Nuevamente, la Corte reconoce que, tal y como lo señalan algunos
intervinientes, estas medidas no garantizan que todos los productores
agropecuarios sean beneficiarios de alivios financieros y tengan acceso a
mecanismos de financiación durante la pandemia. Sin embargo, estas medidas sí
contribuyen razonablemente a lograr dichos propósitos y, por lo tanto, son
idóneas.
[131] Considerando No. 31 del Decreto 486 de 2020 “Que
con el fin de beneficiar a los trabajadores del campo que puedan verse
afectados por la Emergencia Económica, Social y Ecológica se hace necesario
cubrir, en los términos que disponga la Comisión Nacional de Crédito
Agropecuario -CNCA-, no solo la tasa de interés sino adicionalmente los costos
y gastos financieros asociados a las operaciones de Crédito Agropecuario, entre
los que se encuentran principalmente, (i) las comisiones del Fondo Agropecuario
de Garantías -FAG- estimadas en un valor de $24.326 millones, y (ii) el
porcentaje de comisiones financieras para el acceso a la Línea Especial de
Crédito -LEC- del forward con anticipo estimados en $285 millones”.
[132] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe
del 30 de abril de 2020, pág. 7.
[133] Intervención de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario.
[134] Ley 302 de 1996, artículo 1 “[t]ambién serán
beneficiarios de los apoyos contemplados en esta ley los titulares o
integradores de esquemas de crédito asociativo o de alianza estratégica, que
hubieren sido redescontados o registrados ante Finagro u otorgados, en general,
para el sector agropecuario, en relación con la porción de dichos créditos
que corresponda a integrados o asociados que califiquen como pequeños o
medianos productores” (énfasis añadido).
[135] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe del 19 de
abril de 2020, pág. 8.
[136] Intervención de los senadores Iván Cepeda y Feliciano
Valencia.
[137] En la Sentencia C-507 de 2008 la Corte señaló que
“[l]os conceptos de donación, auxilio, subsidio o subvención, encuentran
desde el punto de vista semántico, idéntico significado, así: subvenir
significa venir en auxilio; subsidio, ayuda o auxilio extraordinario de
carácter económico; auxilio, ayuda o amparo; y donación, acto de liberalidad de
una persona que transmite gratuitamente una cosa que le pertenece a favor de
otra. Desde esa óptica, podría suponerse entonces que las subvenciones
–subsidios y aportes- comparten las mismas características que las donaciones o
auxilios a que hace alusión el artículo 355 constitucional, en tanto se trata
de partidas de origen público, que se asignan sin contrapartida del
beneficiario directo y, que pueden ser dirigidas a personas naturales o jurídicas”.
Estas consideraciones fueron recientemente reiteradas por la Corte en la
Sentencia C-027 de 2016.
[138] Sentencia C-507 de 2008.
[139] Sentencia C-152 de 1999.
[140] Sentencia C-465 de 2017.
[141] En este sentido, la ADR indicó que “[d]e la
revisión y análisis de la jurisprudencia antes citada, es preciso concluir que
el Decreto 486 de 2020 no vulnera la prohibición establecida en el artículo 355
constitucional en la medida en que: 1. Fue expedido con fundamento en la
facultad de intervención que tiene el Estado en la economía, el cual se
encuentra orientado al fortalecimiento de una actividad determinada, es decir,
se enmarca dentro de la segunda hipótesis de las excepciones a la prohibición
contemplada en el artículo 355 de la CPN”. ADR, escrito de intervención del
15 de mayo de 2020, pág. 11.
[142] Ministerio de Salud y Protección Social, Resolución 464 de 2020.
[143] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe
del 19 de abril de 2020, pág. 1.
[144] Secretaría Jurídica de la Presidencia, oficio del 5
de mayo de 2020. Ver Anexos 1, 2 y 3.
[145] Corte Constitucional, Sentencias C-437 de 2017 y
C-723 de 2015, entre otras.
[146] El artículo 257 de Ley 100 de 1993 estableció el
programa de auxilios para los ancianos indigentes que cumplan los siguientes
requisitos. Posteriormente, el artículo 2 de la Ley 797 de 2003 creó el Fondo
de Solidaridad Pensional, destinado a la protección de las personas en estado
de indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio económico, cuyo
origen, monto y regulación se establece en esta ley. La reglamentación de este
programa se encuentra consignada en Resolución 1370 de 2013-Manual Operativo
del Programa de Protección Social al Adulto Mayor- del Ministerio del Trabajo.
[147] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe
del 19 de abril de 2020, págs. 2-4.
[148] El artículo 2º de la Ley 797 de 2003 establece lo
siguiente “Créase una subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad
Pensional, destinado a la protección de las personas en estado de indigencia o
de pobreza extrema, mediante un subsidio económico, cuyo origen, monto y
regulación se establece en esta ley”.
[149] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe
del 19 de abril de 2020, pág. 7.
[150] Ibidem.
[151] En el mismo sentido, la UPRA indicó que “pese a
las medidas de normalización establecidas por el Banco y la Superintendencia
Financiera de Colombia ante la coyuntura actual, pequeños y medianos
productores afectados por la crisis económica, no contarán con las
posibilidades de cubrir la totalidad de sus créditos pendientes con el este
Banco, quedando en riesgo su patrimonio, su capacidad de generar ingresos a
través de las actividades agropecuarias y por ende su seguridad alimentaria.
Esto motiva la necesidad de prever los alivios indicados en el artículo 2 del
Decreto legislativo de condonación e intereses corrientes y de mora, quitas de
capital a través de la celebración de acuerdos de recuperación y pago de
cartera a los productores agropecuarios. De igual forma, Finagro, banco de
segundo piso, integra de manera fundamental la cadena de crédito y de apoyo al
sector agropecuario.” UPRA, escrito de intervención del 15 de mayo de 2020,
pág. 6.
[152] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe
del 19 de abril de 2020, pág. 7.
[153] Ley 1731 de 2014, Artículo 15 “ARTÍCULO
15. ACUERDOS DE RECUPERACIÓN Y SANEAMIENTO DE CARTERA AGROPECUARIA. Dada
la afectación del sector agropecuario, con la finalidad social de facilitar la
recuperación de los pequeños y medianos productores, y sin perjuicio de lo
dispuesto en la normatividad financiera y comercial, aplicable a los
establecimientos de crédito, facúltese al Banco Agrario de Colombia S. A., y a
Finagro, como administrador del Fondo Agropecuario de Garantías (FAG), para
celebrar acuerdos de recuperación y pago de cartera vencida, normalizada,
castigada o siniestrada a 31 de diciembre de 2013, según corresponda, los
cuales podrán incluir la condonación de intereses corrientes y de mora, así
como quitas de capital, en los términos y límites fijados por el Gobierno
Nacional por decreto del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a favor
de quienes hayan calificado como pequeños o medianos productores al momento de
tramitar el respectivo crédito según la normatividad del crédito agropecuario”.
[154] Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, escrito de
intervención del 20 de abril de 2020, pág. 4.
[155] Ibidem.
[156] Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, escrito de
intervención del 20 de abril de 2020, pág. 4. Un grupo de 19 estudiantes de la
Universidad de los Andes considera que la medida prevista en el artículo 3º no
es idónea en tanto es insuficiente a efectos de lograr la bancarización de la
población campesina. Al respecto, la Corte reitera lo señalado en el fundamento
104 (b) supra: en el juicio de necesidad fáctica, la Corte no hace un
control de suficiencia (sino de idoneidad) de la medida. De esta forma, al
margen de su suficiencia, y de la necesidad de que el Estado tome medidas
adicionales para lograr una mayor democratización del crédito y bancarización
de la población campesina, la Sala Plena considera que el artículo 3º es prima
facie idóneo.
[157] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera Subsección C, Consejero ponente: Jaime Orlando
Santofimio Gamboa, Bogotá D.C., siete (07) de febrero de dos mil once
(2011), Radicación número: 11001-03-26-000-2007-00055-00(34425).
[158] En la Sentencia C-467 de 2011 la Corte sostuvo que “en primer lugar, la medida contenida en el
artículo 5 del Decreto Legislativo objeto de estudio constituye una excepción
al normal ejercicio de la contratación estatal prevista en la Ley 80 de 1993,
toda vez que permite que las empresas prestadoras de los servicios públicos de
energía eléctrica y gas puedan contratar directamente con las personas
naturales o jurídicas que aporten equipos o infraestructura para garantizar la
prestación de los mismos. Esta situación, a juicio de la Sala, no resulta
contraria al ordenamiento jurídico interno, toda vez que el citado estatuto de
contratación contempla la posibilidad de no acudir a los procedimientos de
selección o contratación en situaciones de urgencia manifiesta, entre otros
motivos, como consecuencia de un estado de excepción, razón por la que esta
formalización de la relación de solidaridad con los particulares no resulta
desproporcionada frente a la imperiosa solución a la crisis del municipio de
Mocoa, Putumayo. No obstante, la medida era necesaria jurídicamente, porque la
posibilidad de acudir a la declaración de urgencia manifiesta no se acomodaba a
la verdadera situación, que como se explicó arriba, implicaba la necesidad de
formalizar la relación entre quien, por razones de solidaridad, presta equipos
o infraestructura, y la E.S.P. que recibe tales bienes, lo cual obligaba al
legislador extraordinario a exigir la contratación”.
[159] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe
del 19 de abril de 2020, pág. 10.
[160] Ibidem.
[161] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe
del 19 de abril de 2020, pág. 17. Ver también, FIDUAGRARAIA S.A, escrito de
intervención del 15 de mayo de 2020 “[c]onforme lo expuesto Fiduagraria S.A.
pertenece y conoce de primera mano el sector rural y agropecuario, por ello en
el desarrollo de su objeto social puede contribuir eficazmente al desarrollo
sostenible del mismo; a través de la celebración y ejecución con sujeción a las
normas generales y especiales que rigen para cada caso, de los contratos y
operaciones que se requieren para la materialización de diferentes políticas
públicas.”
[162] Ibidem.
[163] Ibidem.
[164] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, informe del 19 de
abril de 2020 pág. 14.
[165] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, informe
del 19 de abril de 2020 páginas 9, 12 y 13.
[166] Ibidem, pág. 18.
[167] Gobernación del Valle del Cauca, Intervención del 18
de mayo de 2020 pág. 8.
[168] Sentencias C-077 de 2017, C-623 de 2015, C-644 de
2012 y C-189 de 2006.
[169] Sentencia C-964 de 2003.
[170] Sentencia C-115 de 2017.
[171] Sentencias C-623 de 2015 y C-189 de 2006.
[172] Sentencia C-765 de 2012 “las acciones de
discriminación positiva tienen lugar en un contexto de distribución y provisión
de bienes públicos escasos, tales como puestos de trabajo, cargos públicos de
alto nivel, cupos educativos o incluso, selección de contratistas del Estado.
En todos los casos la implementación de una acción afirmativa conlleva costos o
cargas, que deben ser razonables, y que frecuentemente se diseminan y son
asumidos por la sociedad como conjunto. Sin embargo, debe resaltarse que en el
caso de las acciones de discriminación positiva, la carga puede recaer de manera
exclusiva sobre personas determinadas”.
[173] Ver por ejemplo Sentencia T-027 de 2018.
[174] Como se expuso, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
aclaró que los “beneficios del Gobierno nacional” a los que se refiere el
artículo 1º son aquellos auxilios que los trabajadores agropecuarios reciben de
los siguientes programas sociales ordinarios de apoyo a la población vulnerable
(i) Familias en Acción; (ii) Protección Social al Adulto Mayor y (iii)
compensación del impuesto sobre las ventas. Por lo tanto, uno de los criterios
económicos para escoger los trabajadores agropecuarios que recibirán el
incentivo, es no ser beneficiario de los auxilios y subsidios que estos
programas otorgan.
[175] Secretaría Jurídica de la Presidencia, Intervención
del 14 de mayo de 2020, pág. 25.
[176] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe
del 23 de abril de 2020, pág. 6.
[177] FINAGRO, escrito de intervención del 20 de abril de
2020, pág. 7.
[178] FINAGRO, escrito de intervención del 20 de abril de
2020, pág. 7.
[179] Ministerio de Salud y Protección Social, Resolución 464 de 2020.
[180] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe
del 19 de abril de 2020, pág. 1.
[181] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe
del 19 de abril de 2020.
[182] Secretaría Jurídica de la Presidencia, oficio del 5
de mayo de 2020. Ver Anexos 1, 2 y 3.
[183] Intervenciones de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario y los senadores Angélica Lozano, Iván Cepeda y
Feliciano Valencia.
[184] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe
del 30 de abril de 2020, pág. 7.
[185] Ibidem.