T-006-95
Sentencia No
_Sentencia No.
T-006/95
DEBIDO PROCESO-Unicidad
La unicidad del
debido proceso, que no justifica distinguir entre un debido proceso legal y
otro constitucional, lleva a esta Corte a examinar si en efecto se presentaron
las irregularidades denunciadas por el actor y si la acción de tutela, de otro
lado, es procedente.
JURAMENTO/SANCION
DISCIPLINARIA/QUEJA CONTRA EMPLEADO
El juramento es
una ritualidad que busca dotar de credibilidad a la versión de un testigo que,
por diversos factores objetivos y subjetivos, podría desviar al juzgador de la
comprobación científica de los hechos investigados. En lo atinente al régimen
disciplinario, establecen que para aplicar una sanción disciplinaria bastará
una declaración de testigo "bajo juramento" que ofrezca serios
motivos de credibilidad o un indicio grave de que el investigado es
responsable. En el caso sub examine, no obstante, pese a que la queja contra el
peticionario no se rendió bajo la gravedad del juramento, el afectado podía ser
válidamente sancionado, ya que la ley sólo exige para imponer una sanción, la
existencia de un indicio grave de responsabilidad disciplinaria.
PRUEBAS-Omisión
La omisión de una
prueba objetivamente conducente en el proceso que se sigue contra el
peticionario, constituye una violación a su derecho de defensa y al debido
proceso. El derecho que tiene el procesado a no ser considerado culpable hasta
tanto no se demuestre lo contrario mediante sentencia judicial, está
íntimamente ligado a la existencia de medios de prueba y de específicos
procedimientos de evaluación y trámite cuyo desarrollo y análisis está
prioritariamente en cabeza del juez. En el caso sub-judice, el fiscal ha
desconocido tanto los medios de prueba como los procedimientos que protegen la
presunción de inocencia. Lo primero, al no pronunciarse sobre la petición de
prueba y, lo segundo, al no aceptar la práctica de una prueba conducente.
DERECHO A PRESENTAR
PRUEBAS-Vulneración/RECHAZO
DE PRUEBAS/DEBIDO PROCESO-Vulneración
La decisión de
rechazar la prueba solicitada carece de la debida motivación. No basta que el
funcionario encargado de administrar el debate probatorio niege, en forma
indefinida, la relación de la prueba solicitada con los hechos investigados.
Por el contrario, debe exponer las razones que sustentan su aserción, a fin de
que la parte interesada pueda, si lo considera necesario, controvertir dichas
razones ante otra autoridad mediante el ejercicio de los recursos de ley. La
omisión en decretar y practicar la única prueba de descargo, objetivamente
conducente, afecta el núcleo esencial del derecho a presentar pruebas y a
controvertir las que se alleguen en su contra, ya que la efectividad de este
derecho está mediada íntegramente por el ejercicio razonable y de conformidad
con la Constitución de la facultad de disponer la práctica  de pruebas en el
proceso.
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Retraso en
ingreso a carrera administrativa/DEBIDO PROCESO-Vulneración/SUSPENSION
DE ACTO ADMINISTRATIVO POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
La disminución de
las posibilidades de un mejoramiento laboral por el necesario retraso en el
ingreso a la carrera administrativa (que podría prolongarse por tiempo
indefinido debido a que depende de múltiples factores de orden técnico y
presupuestal), constituye un daño grave e inminente que requiere de la adopción
de medidas preventivas de carácter urgente e impostergable. En sede de tutela
se observa que la consecuencia directa de la vulneración del derecho al debido
proceso, en este caso, no es otra que la pérdida de la apelación como medio de
defensa. En este orden de ideas, la protección inmediata, atendida la
naturaleza de la vulneración, debe restituir al afectado el instrumento de
defensa del que ha sido privado. La Corte procederá a suspender la resolución,
hasta tanto la autoridad competente resuelva sobre el recurso de apelación
oportunamente interpuesto contra la resolución.
MORALIDAD PUBLICA
Las múltiples
irregularidades cometidas en el proceso disciplinario adelantado contra el
petente frustan la persecución eficaz y oportuna de las infracciones que
comprometen la moralidad de la administración pública. El reducido despliegue
investigativo del funcionario instructor, los errores cometidos en la recepción
de las pruebas que menguan la solidez y contundencia de los cargos imputados y
la errática valoración de los escasos medios de prueba acopiados, traen como
consecuencia la innecesaria conversión del presunto infractor en víctima,
alejando las posibilidades de deducir la condigna responsabilidad.
ENERO 16 DE 1995
Ref.: Expediente
T- 46410
Actor: URIEL
MOLINA GRISALES
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Temas:
-Vulneración del
derecho al debido proceso -Unicidad del debido proceso y procedencia de la
acción de tutela
-Moralidad
pública, corrupción y diligencia de las autoridades públicas
La Sala Tercera de
Revisión  de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
tutela número T-46410 promovido por URIEL MOLINA GRISALES contra el Director de
la Unidad Ejecutora de Saneamiento Ambiental de Sevilla, Valle del Cauca.
ANTECEDENTES
1. URIEL MOLINA
GRISALES, servidor público vinculado a la Unidad Ejecutora de Saneamiento
Ambiental de Sevilla, interpone acción de tutela contra el Director de la
entidad, por vulneración del derecho al debido proceso en la investigación
disciplinaria que se le adelantó por la presunta violación al régimen
disciplinario de los empleados públicos.
2. GABRIEL VARGAS
PACHECO, dueño del establecimiento "Bar Los Tangos", presentó el 23
de marzo de 1994 una queja contra el promotor de saneamiento ambiental URIEL
MOLINA GRISALES. En el curso de la visita realizada a su establecimiento
comercial, en desarrollo de los trámites para obtener la renovación de la
licencia sanitaria, el funcionario acusado supuestamente le exigió una suma de
dinero (tres mil pesos), a fin de permitirle prescindir de los exámenes médicos
requeridos para la expedición de la licencia.
3. El Director de la
entidad designó al Supervisor de Saneamiento de la Unidad, LUIS CARLOS BEDOYA,
para que adelantara en el término de diez (10) días hábiles la respectiva
investigación disciplinaria.
4. Luego de una prórroga
de treinta (30) días concedida por el Director de la Unidad al funcionario
instructor para concluir la investigación, éste formuló el correspondiente
pliego de cargos. El cargo único por el que se sindicó a URIEL MOLINA GRISALES
se formuló en los siguientes términos:
"Solicitar y
recibir dinero para trámite de exámenes de laboratorio para la expedición de la
Licencia Sanitaria del establecimiento denominado Bar Los Tangos, ubicado en la
carrera 17 número 15-43 del Municipio de Caicedonia y de propiedad del señor
Vargas Pacheco".
Como pruebas del
cargo imputado se tuvieron la queja presentada por GABRIEL VARGAS PACHECO, así
como su ratificación, ambas rendidas sin la formalidad del juramento, y la
inspección ocular al expediente administrativo del establecimiento Los Tangos.
En esta última diligencia se dejó constancia de que en el respectivo expediente
"no existen actas de visita desde 1990".
Como normas
infringidas por la conducta del acusado se citaron el artículo 29 inciso F del
Decreto 694 de 1975 (de los derechos, deberes y prohibiciones de los
funcionarios del Sistema Nacional de Salud), el artículo 48 numerales 6º y 9º
del Decreto 482 de 1985 (reglamentario del régimen disciplinario para los
empleados públicos) y el artículo 140 del Código Penal (delito de concusión).
El artículo 48 del
Decreto 482 de 1985, en lo pertinente, dispone:
" Art.
48.  De algunas faltas que dan lugar a la aplicación de la sanción de
destitución.
(...)
" 6. Recibir
para sí, o para un tercero, dinero u otra utilidad, o aceptar remuneratoria
directa o indirecta, para ejecutar, retardar u omitir un acto propio del cargo,
o para ejecutar uno contrario a los deberes oficiales.
(...)
" 9.
Interesarse ilícitamente en provecho propio o de un tercero, en cualquier clase
de contrato u operación en que deba intervenir por razón de su cargo o de sus
funciones."
5. El petente
presentó oportunamente sus descargos. Solicitó que se demostrara lo imputado
por el demandante y negó que lo afirmado en la queja fuera cierto. Adujo que es
de público conocimiento que para la expedición de licencias sanitarias a éste
tipo de establecimientos no se requiere la practica de exámenes de laboratorio
y que el señor Vargas Pacheco, por ser propietario del Bar desde hace muchos
años, conoce el procedimiento respectivo.
6. En relación con
los motivos que pudo tener el quejoso para denunciarlo, el petente manifestó
que la denuncia era una represalia por el no pago de una deuda por consumo de
licor en el establecimiento del denunciante.
"Para que
una persona denuncie a otra - señala en su escrito -, debe existir un motivo
... no excuso que en días pasados le firmé un vale por venta de licor, pues, en
dicho establecimiento estuve departiendo con el señor ROBERTO ARIAS ECHEVERRY
... La cuenta por licor ascendió a veintidós mil pesos. De esa suma yo cancelé
el 50% y el señor ROBERTO ARIAS quedó debiendo el resto de dinero, ... pero
como yo soy conocido del señor VARGAS PACHECO, entonces, le firmé un vale por
once mil pesos, pues, él mismo VARGAS PACHECO exigió que se lo firmara porque
no conocía al señor ROBERTO ARIAS."
7. Por último,
solicitó que se recepcionara la declaración del señor ROBERTO ARIAS ECHEVERRY
en relación con los hechos relatados.
8. El 20 de mayo de
1994, el investigador dispuso el cierre de la investigación y presentó al
director de la Unidad Ejecutora de Saneamiento Ambiental un informe sobre la
investigación disciplinaria adelantada, en el que sugirió imponer como sanción
la destitución, debido a la gravedad de la falta cometida. En cuanto a la
prueba solicitada por el acusado para demostrar su inocencia, el funcionario
instructor no consideró necesario recepcionar la declaración del señor ARIAS
ECHEVERRY "por no tener relación con los cargos imputados al señor MOLINA
GRISALES".
9. Mediante
Resolución 077 de mayo 24 de 1994, el director de la Unidad Ejecutora,
considerando que en el proceso disciplinario adelantado se encontró responsable
al actor de la falta disciplinaria imputada, lo sancionó con la suspensión de
un (1) mes de trabajo y el descuento del salario correspondiente, de
conformidad con el Decreto 482 de 1985.
10. El funcionario
afectado interpuso, dentro del término de ejecutoria, recurso de apelación
contra la resolución 077 de mayo 24 de 1994. El 2 de junio de 1994,  dentro del
término para sustentar el recurso interpuesto, el petente formuló la
impugnación con base en los siguientes argumentos:
10.1 Se violó el
derecho de defensa al no decretarse en el proceso disciplinario la declaración
del señor ARIAS ECHEVERRY, testigo directo del incidente con el quejoso VARGAS
PACHECO.
10.2 La queja del
señor VARGAS PACHECO y su ratificación fueron recepcionadas sin que se prestara
juramento, formalidad exigida por la ley para poder sancionar. Estas pruebas,
fundamento exclusivo de la sanción impuesta, carecen de toda validez y están
viciadas de nulidad. Por consiguiente, ha debido ser absuelto del cargo
imputado.
10.3 El funcionario
instructor no fue imparcial, pues en varias ocasiones tuvieron discusiones.
10.4 Se debió correr
traslado a la comisión de personal para que emitiera concepto antes de
proferirse la decisión sancionatoria.
10.5 El petente dejó
constancia de que el 27 de mayo solicitó, por escrito, al director de la Unidad
copia de todo lo actuado, pero que ésta le fue negada, aduciendo que el informe
presentado por el investigador era de carácter reservado, con lo que se
desconoció el principio de la publicidad del proceso disciplinario.
11. Mediante Resolución
083 del 7 de junio, el director de la Unidad Ejecutora de Saneamiento Ambiental
de Sevilla, confirmó la sanción impuesta por él mismo al peticionario.
Consideró que las razones esgrimidas por el funcionario sancionado carecían de
fundamento. Aseveró que no se violó el derecho de defensa al no  recepcionar el
testimonio del señor ARIAS ECHEVERRY, ya que esta prueba se estimó inconducente
para el esclarecimiento de los hechos.
12. El peticionario
interpone la acción de tutela contra las decisiones de la autoridad
administrativa - resoluciones 077 de mayo 24 y 083 de junio 7 de 1994 - para
evitar un perjuicio irremediable. Sostiene que la autoridad pública demandada
vulneró sus derechos al debido proceso y de defensa, como consecuencia de la
tramitación irregular del recurso de apelación elevado contra la resolución 077
de mayo 24 de 1994, impugnación desatada por el mismo funcionario que profirió
la decisión sancionatoria.
"La presente
ACCION DE TUTELA, para mí es de vital importancia, porque considero que el
fallador DR. LEONARDO HERNANDEZ AGUIRRE, debió enviar a la segunda instancia la
investigación disciplinaria para que se conociera sobre la apelación que
interpuse, trámite que no se le dio y esta decisión me ocasiona un perjuicio
irremediable por cuanto se me cercenó el respectivo derecho de defensa; además
fuera de este perjuicio se debe tener en cuenta que se me diezmó el sueldo
mensual y prima de servicios, pues estos fueron descontados en el mismo mes de
junio; pues ni siquiera tuvieron en cuenta los días que laboré en ese mes.
"La decisión
que tomó el señor Director de la Unidad Ejecutora de Saneamiento de Sevilla,
DR. LEONARDO HERNANDEZ AGUIRRE, me está afectando por cuanto la hoja de vida ya
debe estar registrado dicha sanción, y como en la actualidad estoy haciendo
gestiones para concursar en carrera administrativa, también va a estar
registrado este antecedente disciplinario en la División de registros y control
de la Procuraduría General de la Nación."
13. El actor
manifiesta que no presentó demanda ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo por ser un trabajador que apenas percibe un salario de $149.000
pesos para sostener a su familia, no estando en capacidad de sufragar los
costos que demandaría el respectivo proceso.
14. El Tribunal
Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, Sección Segunda, mediante
sentencia del 19 de junio de 1994, rechazó la solicitud de tutela por
improcedente. Consideró que la presunta violación del "principio" del
debido proceso en el trámite del proceso disciplinario, no podía ser analizada
mediante el mecanismo de la acción de tutela, ya que para el efecto debía
estudiarse la legalidad de los actos administrativos, a través del ejercicio de
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral. En
cuanto a la carencia de medios económicos para contratar a un abogado, sostuvo
que ésta "no es excusa válida para interpretar que no cuenta con los
medios de defensa idóneos, pues, de acuerdo con la ley, aún tiene la
posibilidad de acudir ante esta jurisdicción para someter a su estudio la
legalidad de los actos mencionados".
Pese a lo anterior,
el Tribunal de tutela reconoció la existencia de varias irregularidades en el
trámite del proceso disciplinario seguido al denunciante.
"No sobra
advertir - anota -, sin que se constituya en un avance prejuzgativo del
análisis que podría hacerse de tales actos mediante la acción pertinente, que,
en verdad el acto sancionatorio, además de carecer de motivación, no incluyó la
necesaria calificación de la falta cometida por el empleado, ni también un
análisis valorativo del material probatorio; sin embargo, se desconocen las
demás piezas del expediente disciplinario, como para continuar avanzando en su
estudio".
"Del mismo
modo, vale la pena comentar que extrañamente el recurso de apelación fue
resuelto por el mismo funcionario que impuso la sanción, cuando de acuerdo con
la ley le correspondía al superior jerárquico".
15. La anterior
sentencia no fue impugnada. Seleccionada para revisión, correspondió a esta
Sala su conocimiento. A solicitud del magistrado ponente, el Director de la
Unidad Ejecutora de Saneamiento Ambiental de Sevilla, mediante oficio  UES-256
del 15 de noviembre de 1994, remitió copia auténtica del proceso disciplinario
adelantado contra el peticionario.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Unicidad del
derecho al debido proceso y procedencia de la acción de tutela
1. El petente funda
su solicitud de tutela contra los actos administrativos que le impusieron una
sanción disciplinaria, en el hecho de que la administración, al adelantar el
respectivo proceso disciplinario en su contra, cometió tres irregularidades que
acarrean como consecuencia la violación de su derecho constitucional
fundamental al debido proceso, a saber: la sanción impuesta con base
exclusivamente en una queja tramitada sin la formalidad del juramento (i); la
omisión en decretar y practicar una prueba conducente para el esclarecimiento
de los hechos (ii), y la falta absoluta de competencia de la autoridad pública
que impuso la sanción para resolver el recurso de apelación oportunamente
interpuesto contra la resolución sancionatoria (iii).
El Juez de tutela -
Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, Sección Segunda -
rechazó por improcedente la acción de tutela, ya que, a su juicio, los hechos
expuestos por el petente como sustento de su petición, son materia del juicio
de legalidad de los actos administrativos, cuyo análisis corresponde
exclusivamente a la justicia contencioso administrativa, a través del examen de
la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter
laboral.
2. Las
investigaciones o juicios seguidos a particulares o a servidores públicos por
hechos punibles o contravencionales y disciplinarios, deben ceñirse estrictamente
a las ritualidades que la Constitución y las leyes establecen. Sólo de esta
forma es posible mantener un relativo equilibrio entre el ius puniendi
del Estado y los derechos individuales del imputado, de manera que se garantice
a este último una real y oportuna defensa frente al poder coercitivo del Estado
3. El derecho al
debido proceso, aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas, contiene en su núcleo esencial, junto a las facultades que
enumera el artículo 29 de la C.P., la pretensión de respeto a la observancia de
la plenitud de las formas propias de cada juicio y actuación pública. Por este
aspecto, el debido proceso, corresponde a un derecho que, por lo menos
parcialmente, es objeto de configuración legal. La circunstancia anotada, así
lo entiende la Corte, no relativiza este derecho que conserva no obstante su
naturaleza de fundamental. El derecho examinado se satisface justamente dando
estricto cumplimiento a las "formas legales propias de cada juicio".
Configurado de este
modo el derecho fundamental al debido proceso, la violación de las formas
legales propias de los juicios y actuaciones administrativas, comporta agravio
no sólo a la ley específicamente quebrantada, sino a la constitución misma. En
principio, el medio impugnativo al cual se debe acudir para ventilar el
desacato al debido proceso ha de ser necesariamente el ordinario. En su
ausencia procederá la acción de tutela por vía subsidiaria y, de manera
preventiva, si pese a existir un medio de defensa, resulta necesaria como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Es claro que el
afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, si los existentes fueron
utilizados y, sin embargo, la violación manifiesta del debido proceso subsiste.
En este evento, la acción de tutela procede no como recurso extraordinario -
que no lo es -, sino como medio de protección inmediata cuya interposición se
justifica en condiciones excepcionales de manifiesta y ostensible violación del
derecho fundamental y de no disponibilidad de medios de defensa para
contrarrestarla.
La unicidad del
debido proceso, que no justifica distinguir entre un debido proceso legal y
otro constitucional, lleva a esta Corte a examinar si en efecto se presentaron
las irregularidades denunciadas por el actor y si la acción de tutela, de otro
lado, es procedente.
Irregularidades
en el proceso disciplinario y vulneración del derecho al debido proceso
Recepción de la
formalidad del juramento como requisito para imponer una sanción disciplinaria
4. El juramento es
una formalidad procesal de la que, por virtud de la ley, puede depender el
valor de un medio de prueba - testimonio de tercero, confesión de parte -. Su
finalidad es advertir al interviniente en un proceso de la importancia moral y
legal de la verdad para el esclarecimiento de los hechos investigados. En
materia del testimonio de terceros, el juramento dota de eficacia legal a lo
declarado por un testigo mediante la admonición de las consecuencias negativas que
pueden desencadenarse en su contra en caso de faltar a la verdad. El juramento
es, por lo tanto, una ritualidad que busca dotar de credibilidad a la versión
de un testigo que, por diversos factores objetivos y subjetivos, podría desviar
al juzgador de la comprobación científica de los hechos investigados.
La Ley 13 de 1984 y
su Decreto reglamentario 482 de 1985, en lo atinente al régimen disciplinario,
establecen que para aplicar una sanción disciplinaria bastará una declaración
de testigo "bajo juramento" que ofrezca serios motivos de
credibilidad o un indicio grave de que el investigado es responsable
disciplinariamente (L 13 de 1984, art. 18, D. 482 de 1985, art. 28). El valor
probatorio de la declaración de un tercero, está condicionado íntegramente al
cumplimiento de la solemnidad legal, entre otras cosas, porque mediante esta
simple formalidad, lo que es una versión libre de unos hechos adquiere
connotaciones jurídicas, que pueden eventualmente traducirse en la restricción
de los derechos individuales del infractor.
En el caso sub
examine, la única prueba de los hechos presuntamente acaecidos en el
establecimiento Bar Los Tangos, es la queja de su propietario y su posterior
ratificación, declaraciones testimoniales rendidas ambas sin la formalidad del
juramento.
No obstante, pese a
que la queja contra el peticionario no se rendió bajo la gravedad del
juramento, el afectado podía ser válidamente sancionado, ya que la ley sólo
exige para imponer una sanción, la existencia de un indicio grave de responsabilidad
disciplinaria.
Conducencia para
el esclarecimiento de los hechos de la prueba solicitada por el acusado
5. En principio, la
conducencia de las pruebas de descargo está librada al juicio o apreciación
racional del funcionario instructor. A este corresponde por ley decretar y
ordenar la práctica de las pruebas que considere pertinentes. El ejercicio de
esta facultad legal, por otra parte, es susceptible de control mediante la
interposición oportuna de los recursos de ley.
La discrecionalidad
del funcionario administrativo o judicial para admitir la práctica de pruebas
solicitadas por el acusado, se enmarca dentro de los principios
constitucionales de presunción de inocencia y de imparcialidad. La utilización
arbitraria y carente de motivación de esta atribución, constituye una
vulneración del derecho a la defensa, en particular, del "derecho a
presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra" (CP
art. 29).
El juicio sobre la
conducencia de las pruebas solicitadas, reúne elementos evaluativos y técnicos,
pero también racionales. El juez debe sopesar la aptitud del medio de prueba
invocado en relación con los hechos objeto de verificación y con la
responsabilidad que pueda deducirse al inculpado, prestando especial atención a
aquellas peticiones que pudieran encubrir estrategias dilatorias. Por otra
parte, está en la obligación de garantizar la efectividad del derecho de
defensa del acusado, decretando y practicando las pruebas que puedan tener
alguna relación sustancial con los hechos investigados. La Corte se pronunció
anteriormente sobre los efectos constitucionales de la omisión en decretar una
prueba objetivamente conducente para el esclarecimiento de los hechos. La
doctrina constitucional sentada en esa ocasión es igualmente aplicable en el
presente caso:
"La
investigación y el descubrimiento de la verdad suponen la puesta en tela de
juicio de los elementos fácticos y normativos que ingresan al proceso y, en
consecuencia, presuponen el debate y la confrontación entre las diferentes
versiones y partes. El proceso no puede ser concebido como una serie de pasos
encaminados a la demostración de una hipótesis planteada por el fiscal o juez.
Así se eliminaría su connatural elemento dialéctico, cuya presencia activa en
todas sus fases, asegura que la verdad real aflore a partir de la controversia.
De acuerdo con la naturaleza bilateral del proceso penal, el imputado debe ser
oído y sus argumentos deben ser sopesados con indagaciones y estudio.
"El
principio de contradicción (C.P.P. art. 7) es el fundamento de la realización
del principio de defensa  (C.P.P. art. 1 inc. 1) y, éste a su vez, es condición
necesaria para la efectividad del derecho al debido proceso (C.P.P. art. 1). De
esta cadena de elementos se desprende el postulado de la imparcialidad del
funcionario judicial, que se concreta en la obligación de investigar tanto lo
favorable como lo desfavorable al sindicado y que se encuentra consagrado en la
ley penal (C.P.P. art. 249) y en la Constitución (C.P. art. 250 inc. último).
"De otra
parte, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos  (ratificado por
la ley 74 de 1968), consagra en su artículo 14-3-d, el derecho de toda persona
acusada de haber cometido un delito, de interrogar o hacer interrogar en el
proceso, tanto a los testigos de cargo como a los de  descargo y ello en las
mismas condiciones. La  Convención Interamericana (ratificada por la ley 16 de
1972),  establece en su artículo 8-2-f, el derecho del inculpado a obtener la
comparecencia , como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar
luz sobre los hechos. Tres posibilidades pueden ser diferenciadas en esta
manifestación del derecho de defensa del sindicado, imputado o procesado: 1) la
de interrogar a los testigos que intervienen en su contra, 2) la de presentar
testigos que declaren a su favor y 3) la de participar, en condiciones de
igualdad, en todo el proceso de contradicción  y debate que se lleva a cabo con
la presentación de testigos.
"La omisión
de una prueba objetivamente conducente en el proceso que se sigue contra el
peticionario, constituye una violación a su derecho de defensa y al debido
proceso. El derecho que tiene el procesado a no ser considerado culpable hasta
tanto no se demuestre lo contrario mediante sentencia judicial, está
íntimamente ligado a la existencia de medios de prueba y de específicos
procedimientos de evaluación y trámite cuyo desarrollo y análisis está
prioritariamente en cabeza del juez. En el caso sub-judice, el fiscal ha
desconocido tanto los medios de prueba como los procedimientos que protegen la
presunción de inocencia. Lo primero, al no pronunciarse sobre la petición de
prueba y, lo segundo, al no aceptar la práctica de una prueba conducente."1
El querellante
circunscribió la queja contra el petente al hecho de que éste le exigió el pago
de tres mil pesos con miras a tramitar la renovación de la licencia sanitaria
de su establecimiento de comercio. El sindicado sostiene que la denuncia obedece
a una retaliación del dueño del bar a raíz de no haberle cancelado totalmente
una deuda dineraria por consumo de licor, de lo cual puede dar fe ROBERTO ARIAS
ECHEVERRY, cuyo testimonio se solicitó. El funcionario instructor niega que
exista una relación entre ambos hechos.
A juicio de la
Corte, la decisión de rechazar la prueba solicitada carece de la debida
motivación. No basta que el funcionario encargado de administrar el debate
probatorio niege, en forma indefinida, la relación de la prueba solicitada con
los hechos investigados. Por el contrario, debe exponer las razones que
sustentan su aserción, a fin de que la parte interesada pueda, si lo considera
necesario, controvertir dichas razones ante otra autoridad mediante el
ejercicio de los recursos de ley. En el caso sub examine, la declaración
de un testigo presencial de lo que supuestamente fue una transacción comercial
entre el quejoso y el funcionario denunciado, es relevante para esclarecer los
posibles motivos que el primero pudo haber tenido para elevar una queja en
contra del peticionario, desde luego sin perjuicio de la necesidad de
desvirtuar el hecho mismo de la alegada solicitud de dinero con el objeto de
facilitar la obtención de la licencia. Si bien, en principio, no habría lugar,
en virtud del principio de la buena fe, a dudar de la versión de los hechos
narrada por el señor VARGAS PACHECO, en las circunstancias concretas del caso -
recepción de la queja sin la formalidad del juramento, exíguo monto del dinero
presuntamente exigido, pretermisión de un requisito (exámenes de laboratorio)
totalmente ajeno a la renovación de la licencia sanitaria -, la única prueba de
descargo solicitada por el actor parece objetivamente conducente para
establecer la veracidad de los hechos expuestos por quien elevó la queja.
La omisión en
decretar y practicar la única prueba de descargo, objetivamente conducente,
afecta el núcleo esencial del derecho a presentar pruebas y a controvertir las
que se alleguen en su contra (CP art. 29), ya que la efectividad de este
derecho está mediada íntegramente por el ejercicio razonable y de conformidad
con la Constitución de la facultad de disponer la práctica  de pruebas en el
proceso.
Ahora bien, el
peticionario impugnó la resolución sancionatoria con fundamento en la renuencia
de la autoridad para decretar la práctica de una prueba conducente. El examen
de cargo corresponde a la autoridad competente llamada a desatar la apelación
interpuesta contra el acto administrativo. La Corte, en consecuencia, procederá
a analizar la competencia de la autoridad que resolvió el recurso de apelación.
En efecto, de observarse algún vicio constitucional, el cargo respecto de la
conducencia de la prueba solicitada aún no habría sido resuelto.
Autoridad
competente para desatar el recurso de apelación
6. La resolución del
recurso de apelación interpuesto dentro del término legal contra la resolución
077 de mayo 26 de 1994, por parte del mismo funcionario que impuso la sanción,
viola el derecho fundamental a impugnar la sentencia condenatoria (CP art. 29).
Es absurdo que la propia autoridad acusada de desconocer la ley en el trámite
de un proceso disciplinario, sea la que enjuicie la legalidad de sus propios
actos. Consustancial al recurso de apelación - a diferencia del recurso de
reposición por el que se permite a la administración revisar sus actuaciones -,
es que su resolución provenga de una autoridad diferente generalmente de
superior jerarquía, de la autoridad cuestionada. Sólo así se garantiza la
debida imparcialidad en el proceso.
El Director de la
Unidad Ejecutora de Saneamiento Ambiental, carecía de competencia para resolver
el recurso de apelación contra la resolución por él mismo adoptada. La
resolución 083 de junio 7 de 1994 viola flagrantemente el artículo 29 de la
Constitución.
A pesar de lo
anterior, el Juez de tutela se limita a manifestar su extrañeza de que el
recurso de apelación haya sido resuelto por el mismo funcionario que impuso la
sanción, cuando de acuerdo con la ley su resolución correspondía al superior
jerárquico. En esta ocasión, la falta de un análisis cuidadoso de la
procedencia de la acción de tutela, llevó al tribunal a minimizar la actuación
irregular de la autoridad administrativa, pese a su extrema gravedad para la
efectividad de los derechos constitucionales del peticionario.
La acción de la
tutela fue ejercida como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable
7. El Tribunal de
tutela pasa por alto que la acción de tutela se interpuso como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable y deniega la protección
solicitada, porque el afectado dispone de otros medio de defensa judicial. Si
bien, en principio, la procedencia de la acción de tutela se condiciona a la
inexistencia de otros mecanismos legales para procurar la defensa de los
derechos fundamentales, la eventualidad de que se presente un perjuicio
irremediable para el afectado, admite el ejercicio transitorio del mecanismo
constitucional, pese a la coexistencia de otras acciones o recursos contra los
actos u omisiones de la autoridad.
Antes de rechazar la
acción de tutela por improcedente y pese a que el petente disponía de otro
medio de defensa judicial, el Tribunal de tutela ha debido analizar si el
perjuicio que pretendía evitar con su interposición, tenía carácter irremediable.
La jurisprudencia
constitucional ha señalado algunas características distintivas del perjuicio
irremediable: la amenaza de daño debe ser inminente; la respuesta o
reacción para evitar el perjuicio ha de ser urgente; el perjuicio deber
ser grave en consideración a la importancia del bien jurídico afectado o
amenazado y, finalmente, la medida judicial a adoptar, impostergable, lo
que justifica la tutela transitoria de los derechos fundamentales2
.
8. La sanción
disciplinaria de suspensión por el término de un mes y la privación del salario
correspondiente a este período de tiempo representa para el solicitante el
recorte de sus prestaciones sociales - prima de servicios -, la lesión de su
buen nombre como consecuencia de la anotación en su hoja de vida de la falta
disciplinaria cometida y la disminución de las posibilidades de ingresar a la
carrera administrativa mediante concurso para el cual venía adelantando
gestiones.
De las consecuencias
antes anotadas, sólo la disminución de las posibilidades de un mejoramiento
laboral por el necesario retraso en el ingreso a la carrera administrativa (que
podría prolongarse por tiempo indefinido debido a que depende de múltiples
factores de orden técnico y presupuestal), constituye un daño grave e inminente
que requiere de la adopción de medidas preventivas de carácter urgente e
impostergable, más aún cuando la presunción de legalidad de una de las
actuaciones administrativas cuestionadas - la resolución 083 de junio 7 de 1994
-, no resiste el más mínimo análisis de constitucionalidad.
En sede de tutela se
observa que la consecuencia directa de la vulneración del derecho al debido
proceso, en este caso, no es otra que la pérdida de la apelación como medio de
defensa. En este orden de ideas, la protección inmediata, atendida la
naturaleza de la vulneración, debe restituir al afectado el instrumento de
defensa del que ha sido privado.
En consecuencia, la
Corte procederá a suspender la mencionada resolución 083 de junio 7 de 1994,
hasta tanto la autoridad competente resuelva sobre el recurso de apelación
oportunamente interpuesto contra la resolución 077 de mayo 26 de 1994.
Moralidad
pública, lucha contra la corrupción y diligencia de las autoridades encargadas
de fiscalizar las actuaciones de los funcionarios públicos
9. Del estricto
respeto de las garantías procesales en la investigación penal o disciplinaria,
no sólo depende la integridad de los derechos de la persona sino el éxito del
Estado en la lucha contra la corrupción. La tramitación deficiente, tardía o
que apareje desconocimiento de los principios y las formas que rigen la
investigación y el juzgamiento de las conductas contrarias al orden jurídico,
en especial las cometidas por los propios servidores públicos, lesiona la
dignidad y la legitimidad del Estado y, en lugar de erradicar la corrupción, la
afianzan.
Las múltiples
irregularidades cometidas en el proceso disciplinario adelantado contra el
petente frustan la persecución eficaz y oportuna de las infracciones que
comprometen la moralidad de la administración pública. El reducido despliegue
investigativo del funcionario instructor, los errores cometidos en la recepción
de las pruebas que menguan la solidez y contundencia de los cargos imputados y
la errática valoración de los escasos medios de prueba acopiados, traen como
consecuencia la innecesaria conversión del presunto infractor en víctima,
alejando las posibilidades de deducir la condigna responsabilidad.
La superficialidad y
negligencia en la persecución de las conductas ilícitas y venales fortalece al
corrupto. A simple vista se observa que la sanción dispuesta en la ley para los
hechos de los que se sindica al peticionario, sería la destitución. No
obstante, inexplicablemente, tal vez para compensar la deficiente instrucción
del proceso, el funcionario sancionador, pese a que en su concepto se
encontraba plenamente demostrada la responsabilidad disciplinaria, impuso como
sanción la suspensión del cargo por treinta días y no la destitución. El monto
del presunto cobro irregular - tres mil pesos - tampoco afecta el tipo de
sanción a imponer en caso de demostrarse la responsabilidad del procesado. En
términos de moral pública, de igual manera se afecta la dignidad de la función
pública si sus representantes exigen un peso o un millón, para ejecutar las
tareas propias de su cargo.
Por otra parte, la
prueba solicitada por el sindicado no sólo podría haber contribuido a su
absolución, sino a establecer con claridad qué tipo de relaciones mantiene
éste, en su calidad de inspector de saneamiento ambiental, con los dueños de
los establecimientos objeto del control estatal, ya que la existencia de
vínculos  incompatibles con el ejercicio del cargo, puede representar un
comportamiento que,  por sí mismo, constituya causal de mala conducta.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR
la sentencia del 19 de
junio de 1994, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle
del Cauca, Sección Segunda.
SEGUNDO.-
CONCEDER al señor URIEL
MOLINA GRISALES, como mecanismo transitorio, la tutela de sus derechos
fundamentales a la defensa y al debido proceso, y, en consecuencia, suspender
transitoriamente, hasta que se decida la apelación interpuesta, la resolución
083 de junio 7 de 1994, proferida por el Director de la Unidad Ejecutora de
Saneamiento Ambiental de Sevilla, Valle, y ordenar al mismo funcionario, o a
quien haga sus veces, que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contado
a partir de la notificación de la presente providencia, remita la totalidad del
proceso disciplinario adelantado contra el funcionario URIEL MOLINA GRISALES,
por queja presentada el 23 de marzo de 1994 por el señor GABRIEL VARGAS
PACHECO, a la autoridad competente para que ésta resuelva, dentro del término
legal, el recurso de apelación interpuesto contra la resolución 077 de mayo 26
de 1994 de esa misma dependencia, por el peticionario.
TERCERO.- LIBRESE comunicación al Tribunal Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca, Sección Segunda, con miras a que se surta
la notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los dieciséis (16) días del mes enero de de mil novecientos noventa y cinco
(1995)).
1 Corte Constitucional. Sentencia T-055 de 1994
2 Corte Constitucional. Sentencia T-225 de 1993