C-058-02
INSTITUTO COLOMBIANO DE DERECHO TRIBUTARIO
Sentencia C-058/02
PROYECTO DE LEY-No retiro de iniciativa gubernamental para
inclusión de pliego de modificaciones
PROYECTO DE LEY-Permisión de retiro por actor de
iniciativa no congresional
PROYECTO DE LEY-Proposición de modificaciones por autor
PROYECTO DE LEY
DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Tiempo
de presentación de modificaciones, supresiones y adiciones
PROYECTO DE LEY-Conocimiento oportuno de modificación
PROYECTO DE LEY-Casos de retiro para inclusión de
modificación
PRINCIPIO DE
IDENTIDAD DE PROYECTO DE LEY-Trámite
de iniciativa
PROYECTO DE LEY-Permanencia de propuesta inicial con
modificaciones en primer debate
PROYECTO DE LEY-No retiro del presentado inicialmente por
el Gobierno para inclusión de pliego de modificaciones
PROYECTO DE LEY
EN MATERIA TRIBUTARIA-Inicia
trámite en Cámara de Representantes
PROYECTO DE LEY
EN MATERIA TRIBUTARIA-Evento
de no inicio de trámite en Cámara de Representantes
PROYECTO DE LEY
EN MATERIA TRIBUTARIA-Trámite
de urgencia/PROYECTO DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Sesión conjunta por
solicitud del Gobierno
DERECHOS
ADQUIRIDOS-Efectos
retroactivos de la ley
DERECHOS
ADQUIRIDOS-Alcance
Los
derechos adquiridos que garantiza el artículo 58 constitucional, son aquellas
situaciones concretas consolidadas en vigencia de la ley que es interpretada,
reformada o derogada por la subsiguiente, en ejercicio de la cláusula general
de competencia asignada al Congreso de la República. De manera que no todas las
situaciones generadas en vigencia de la antigua disposición debe mantenerse de
cara a la nueva, porque de ser así no tendrían objeto tales facultades y el
ordenamiento no podría responder a las necesidades cambiantes de una sociedad
en permanente trasformación.
DERECHOS
ADQUIRIDOS EN MATERIA DE IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-No afectación
TRANSACCION
COMERCIAL-Dinero
plástico/NEGOCIO JURIDICO-Consecución de fines de interés general
DERECHOS
ADQUIRIDOS-Ceden
frente a intereses públicos o sociales
IMPUESTO
SOBRE LAS VENTAS-Valor
no hace parte de base para comisiones por utilización de tarjetas débito y
crédito
IMPUESTO
SOBRE LAS VENTAS-Agentes
de retención
IMPUESTO
SOBRE LAS VENTAS-Entidad
emisora de tarjetas pueden exigir que beneficiados liquiden comisiones por
operaciones anteriores
Referencia: expediente D-3548
Demanda de inconstitucionalidad contra el
numeral 5 (parcial) del artículo 25 de la Ley 633 de 2000.
Actor: José Miguel
Calderón López
Magistrado
Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero del año
dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano José Miguel Calderón López demandó el
numeral 5 (parcial) del artículo 25 de la Ley 633 de 2000 " Por la cual
se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el
tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se
introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial."
Mediante
auto del 1º de junio del presente año el Magistrado Sustanciador admitió la
demanda, ordenó fijarla en lista, dispuso correr traslado de la misma al
Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de su
competencia, ordenó comunicar su iniciación al señor Presidente de la República
y al Presidente del Congreso, así como también a los Ministros de Justicia y
del Derecho, de Desarrollo Económico, de Hacienda y Crédito Público, a la
Superintendencia Bancaria, a la Académica Colombiana de Jurisprudencia y al
Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a fin de que de estimarlo oportuno,
conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma acusada.
Cumplidos
los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el
concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre
la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcribe el texto de
la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial número
44.275 del viernes 29 de diciembre de 2000 y se subraya lo demandado.
“LEY 633 DE 2000
(diciembre 29)
Por la cual se expiden normas en
materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos
obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para
fortalecer las finanzas de la Rama Judicial.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPITULO III
Impuesto sobre las ventas
Artículo 25.
Agentes de retención en el Impuesto sobre las Ventas. Modifícase el parágrafo,
adiciónase un numeral y un parágrafo al artículo 437-2 del Estatuto Tributario,
los cuales quedarán así:
5. Las entidades
emisoras de tarjetas crédito y débito y sus asociaciones, en el momento del
correspondiente pago o abono en cuenta a las personas o establecimientos
afiliados. El valor del impuesto no hará parte de la base para determinar
las comisiones percibidas por la utilización de las tarjetas débito y crédito.
Cuando los pagos
o abonos en cuenta en favor de las personas o establecimientos afiliados a los
sistemas de tarjetas de crédito o débito, se realicen por intermedio de las
entidades adquirentes o pagadoras, la retención en la fuente deberá ser
practicada por dichas entidades.
Parágrafo 1°. La
venta de bienes o prestación de servicios que se realicen entre agentes de
retención del impuesto sobre las ventas de que tratan los numerales 1, 2 y 5 de
este artículo no se regirá por lo previsto en este artículo.
Parágrafo 2°. La
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá mediante resolución retirar
la calidad de agente de retención del impuesto sobre las ventas a los Grandes
Contribuyentes que se encuentren en concordato, liquidación obligatoria, toma
de posesión o en negociación de acuerdo de reestructuración, sin afectar por
ello su calidad de gran contribuyente”.
III. DEMANDA
El actor señala que la expresión “El
valor del impuesto no hará parte de la base para determinar las comisiones
percibidas por la utilización de las tarjetas debito y  crédito” contenida
en el numeral 5º del artículo 25 de la ley 633 de 2000, quebranta los
artículos 58, 151, 154 y 158 de la Constitución Política, por las razones que a
continuación se sintetizan:
Sostiene que al modificar el monto sobre el
cual se deben liquidar las comisiones a que tienen derecho los “(..) establecimientos
emisores de las tarjetas de débito y crédito” la disposición acusada
quebranta los derechos adquiridos por los establecimientos en mención,
en cuanto éstos tienen acordado que los establecimientos comerciales deben
pagar una comisión sobre valor total de la operación.
En ese orden de ideas, asegura que como el
artículo 38 de la Ley 157 de 1887 dispone que “en todo contrato se entienden
incorporadas las leyes vigentes a tiempo de su celebración” el aparte en
estudio no puede regular la determinación de las comisiones que los
establecimientos emisores tienen derecho a recibir por causa de los contratos
que se encontraban vigentes cuando la disposición acusada fue expedida –cita un
aparte de la sentencia C-147 de 1997-.
Agrega que la expresión en estudio
quebranta el artículo 151 constitucional. Para el efecto compara el trámite
dado al Proyecto de Ley 072 2000 Cámara “por el cual se expiden normas en
materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, con las previsiones de
los artículos 155 y 160  de la Ley 5ª de 1992 - relativas al trámite que deben
seguir las enmiendas y las modificaciones que se introducen en los proyectos en
curso -, y encuentra que el artículo 16 del proyecto inicial –artículo 25 de la
Ley 633- incluía un parágrafo al artículo 437-2 del Estatuto Tributario, y que
el Ministerio de Hacienda, antes del primer debate, le adicionó a tal parágrafo
el numeral que contiene la expresión acusada.
Por lo anterior concluye que, como el
proyecto en mención no fue retirado y vuelto a presentar como uno solo sino que
fue adicionado, se desconocieron los principios democráticos, de publicidad y
de trasparencia, que deben acompañar a los proyectos de ley desde el mismo
momento de su presentación, a fin de que los ciudadanos puedan ejercer en torno
de la actividad legislativa el control que una democracia participativa
demanda.
Indica que una vez repartido el proyecto
por el presidente de la corporación a la comisión respectiva la iniciativa solo
puede ser modificada “(..)en el marco de la Comisión Constitucional
Respectiva (..)hasta el cierre de la discusión”, porque si se permite
modificar la iniciativa en el lapso que transcurre entre la presentación de la
ponencia y la iniciación del debate en la comisión, se puede “falsear”
el estudio del proyecto, como quiera que los ponentes tienen entre cinco y
quince días para presentar el informe y si la iniciativa llega a ser variada su
informe no puede reflejar la realidad misma de la iniciativa. Explica que si el
autor desea modificar o enmendar el proyecto presentado, antes del debate que
éste debe surtir en la comisión, le corresponde retirarlo, y volverlo a
presentar, sí así lo desea con las enmiendas o modificaciones que considere del
caso – Ley 5º artículos 155 y 160-.
Agrega que de permitirse la variación de
la iniciativa antes del debate, no se podría aplicar el numeral 3 de la Ley 5ª
sobre votaciones y proposiciones, en la medida que no sería posible tener a la
iniciativa como proposición original, por haber sido modificada o variada por
su mismo autor.
También indica que la posibilidad en
comento, podría constituirse en “puerta abierta para hacer nugatorio el
derecho parlamentario a introducir modificaciones a las iniciativas
gubernamentales”, dado que si el Gobierno presenta una iniciativa y luego
la modifica antes del debate, la comisión solo podría plantear “una nueva y
última modificación”.
De otra parte, sostiene que el aparte
acusado quebranta el artículo 154 de la Constitución Política, toda vez que
esta disposición “restableció (..) la [t]radición que rigió en Colombia
hasta 1968 (..)”, acorde con una “vieja tradición del derecho público
occidental que se inició en Inglaterra, sobre el entendido de que la única
manera de darle legitimidad al límite sobre el derecho a la propiedad que
significa el tributo, es a través de la competencia que se otorga a la más
representativa y popular de las cámaras congresionales (sic), para darle
origen a cualquier proyecto de ley de naturaleza fiscal.”.
Y la expresión acusada, como parte de una
iniciativa gubernamental en materia tributaria, fue debatida en sesiones
conjuntas de las comisiones de Senado y Cámara, procedimiento que hizo
nugatoria la prevalencia que el artículo constitucional en cita reconoce a la
Cámara de Representantes, para conocer y debatir ésta clase de proyectos, en
razón de que cuando sesionan las comisiones conjuntamente i)“(..) si la
Cámara de Representantes opta por dar aprobación a una iniciativa fiscal y la
comisión del Senado la niega, la propuesta aprobada por la Cámara no podría
seguir su segundo debate en la plenaria correspondiente (..)”, ii) “(..)
los representantes están obligados a ceder sus criterios o al menos a
compartirlos con el Senado (..)”, iii) [p]uede ocurrir (..) que la
Plenaria de la Cámara pierda su poder de privilegio en el trámite,
impidiéndosele modificar el proyecto evacuado en primer debate en sesiones
conjuntas, cuando la comisión constitucional permanente del Senado ha negado el
mismo tema o iniciativa”- artículos 171, 173, 177 y 178 C.P. Ley 5° de
1992-.
Arguye que la expresión acusada, en cuanto
regula aspectos relativos a los rubros que se deben incluir en la liquidación
de las comisiones que perciben las entidades emisores de tarjetas de débito y
crédito, quebranta el principio de unidad de materia establecido en el artículo
158 constitucional, de conformidad con el cual una ley que tiene por objeto
materias tributarias, el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda
de interés social y el fortalecimiento de la Rama Judicial, no puede interferir
en un contrato de derecho privado, regulado en el Código de Comercio, desarrollado
bajo el marco de la autonomía de la voluntad privada, de modo que las partes
pueden pactar libremente la remuneración.
Por lo anterior sostiene que resulta
evidente la falta de conexidad entre la norma acusada, el enunciado de ley y su
contenido, pues la Ley 633 se enuncia como una normativa fiscal, pero la
expresión demandada, contenida en el artículo 25 de la disposición, se
inmiscuye en asuntos de derecho privado.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La doctora Edna Patricia Díaz Martín,
funcionaria de la Oficina Nacional de Normativa y Doctrina de la U.E.A
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en representación del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, intervino en el proceso de la referencia, oponiéndose
a las pretensiones del actor.
En primer término solicita a la Corporación
desestimar el cargo que el actor formula contra el aparte “El valor del
impuesto no hará parte de la base para determinar las comisiones percibidas por
la utilización de las tarjetas debito y  crédito”, contenido en el numeral
5 del artículo 25 de la Ley 633, por quebrantar el artículo 151 constitucional,
aduciendo que fue estructurado por vía indirecta.
Acepta que el artículo 25 de la Ley 633, y
por ende la expresión acusada, no fueron incluidas dentro del texto inicial que
el Gobierno sometió a consideración del Congreso, pero asegura que hizo parte
de una serie de modificaciones aprobadas por las Comisiones Permanentes de
Senado y Cámara, que fueron conocidas por los ponentes, de tal manera que éstos
se pudieron referir concretamente a ella, al punto que le introdujeron “una
modificación al parágrafo 1º del artículo 437-2 para ajustar su redacción,
adicionando el numeral “5º” (..)”.
Respecto del cargo contra la disposición en
comento, porque el Congreso de la República quebrantó el artículo 154 de la
Constitución Política, la interviniente indica que el 21 de noviembre de 2000
el Presidente de la República envió al Congreso mensaje de urgencia, y que, en
consecuencia, como lo dispone el artículo 163 constitucional, el Proyecto 072
2000 Cámara, debía estudiarse conjuntamente por las comisiones terceras de
ambas cámaras.
Para finalizar, sostiene que no le asiste
razón al actor al acusar la expresión en estudio porque quebranta el principio
de unidad de materia en razón de que “ (..) el legislador se preocupó porque
la atención del déficit fiscal no atentara contra el menguado presupuesto de
los colombianos”, para lo cual era necesario detenerse en “(..) las
incidencias del IVA dentro de la retención en la fuente creada frente a pagos o
abonos en cuenta de las personas o establecimientos que manejan tarjetas de
débito o crédito”.
Solicita entonces a la Corte tener en
cuenta que la unidad temática de la Ley 633, en torno al manejo de los temas
económicos, como quiera que las disposiciones tributarias, en cuanto deben
regular todos los aspectos de la convivencia, no pueden excluir temas de
ordinario tratados en otras ramas del derecho.
2. Academia Colombiana de Jurisprudencia
El doctor Mauricio Plazas Vega, designado
por la Academia Colombiana de Jurisprudencia para intervenir en el presente
asunto, en atención a la invitación formulada por el Magistrado Sustanciador,
solicita a esta Corporación la exclusión del ordenamiento jurídico de la
expresión acusada, por quebrantamiento del artículo 158 de la Constitución
Política.
Inicialmente considera que los cargos
formulados contra la expresión “El valor del impuesto no hará parte de la
base para determinar las comisiones percibidas por la utilización de las
tarjetas debito y  crédito.”, contenida en el numeral 5 del artículo 25 de
la Ley 633, porque quebrantan los artículos 151 y 154 constitucionales, no
deben prosperar.
Aduce que el Gobierno no requería retirar
el proyecto para modificarlo, en cuanto las enmiendas que le fueron
introducidas no fueron sustanciales; no obstante, aduce, que si esta Corte
considera válidos los planteamientos del actor, no procede la declaración de
inconstitucional, sino el retorno de la ley al Congreso “(..) para dar curso
a los debates que no se hayan surtido (..)”
Agrega que el trámite de un proyecto de ley
sobre tributos, no se altera por el hecho de que los debates se realicen
conjuntamente ante el mensaje de urgencia emitido por el Gobierno Nacional,
además conceptúa que los proyectos relativos a la hacienda pública,
generalmente, requieren ser sometidos a un trámite ágil, en el Congreso
Nacional.
No obstante, considera que la expresión
acusada quebranta el artículo 154 constitucional, como quiera que no guarda
conexidad con el tema general de la Ley 633. Para fundamentar su afirmación
recuerda que el principio de unidad de materia propende porque el órgano
legislativo racionalice y tecnifique el proceso legislativo, con miras a que
los asociados no resulten sorprendidos con la aprobación de disposiciones no
relacionadas con las iniciativas en trámite, como el aparte acusado.
Indica que, en materia tributaria, debe
apreciarse con rigor la materia de la ley, pues la " (..) preocupación
general por la medida de los tributos puede facilitar que haya  poca o menor
atención por los temas no tributarios que se inserten en el cuerpo normativo
del proyecto como elementos extraños pero, en buena medida,
imperceptibles"
Añade que no se puede afirmar que un tema
puramente contractual y de derecho financiero, como viene a serlo la
liquidación a cargo de los establecimientos comerciales de la comisión a que
tienen derecho las entidades emisoras de las tarjetas de débito y crédito, no
puede considerarse tributario por el simple hecho de que se mencione el
IVA, en razón de que el impuesto es tan solo un elemento más de la operación,
que el comprador del bien debe pagar, por realizar la operación.
Con base en lo anteriormente expuesto,
esgrime que la norma acusada regula una materia puramente comercial y
financiera, distinta de la disciplina tributaria contenida en la Ley 633 de
2000, en cuanto dispone sobre la forma en que se liquidan unas comisiones y
nada tiene que ver con el tratamiento que la ley da a los Fondos Obligatorios
para la vivienda de interés social, y tampoco con el fortalecimiento de las
finanzas de la rama Judicial.
3. Instituto Colombiano de Derecho
Tributario
Atendiendo la invitación formulada por el
Magistrado Sustanciador al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, el
doctor Juan de Dios Bravo González interviene en el presente asunto solicitando
que la expresión “El valor del impuesto no hará parte de la base para
determinar las comisiones percibidas por la utilización de las tarjetas debito
y  crédito” contenida en el numeral 5 del artículo 25 de la Ley 633 sea
declarada constitucional, por las siguientes consideraciones:
Señala que en desarrollo del artículo 151
de la Constitución Política, que el actor relaciona como infringido, se expidió
la Ley 5º de 1992 y que ésta disposición no restringe las facultades del
gobierno para modificar las iniciativas que presenta, que por tanto aquel puede
presentar modificaciones antes de que se inicie el debate en el interior de la
comisión.
Se detiene en el trámite dado al Proyecto
de Ley 072 Cámara, 126 Senado, ambos de 2000, y conceptúa que el estudio del
mismo en las Comisiones conjuntas de Senado y Cámara no fue falseado, por
cuanto las modificaciones fueron debidamente publicadas.
Disiente de los planteamientos formulados
por el actor contra el quebrantamiento del artículo 154 constitucional,
recordando que el artículo 163 autoriza las sesiones conjuntas de las
comisiones de Senado y Cámara, cuando medie mensaje de urgencia del Presidente
de la República.
Por último sostiene que la expresión
acusada no vulnera el principio de unidad de materia, sino que guarda conexidad
con el contenido general de la ley, por cuanto regula las incidencias del
impuesto en los contratos de derecho privado relativos a la utilización de las
tarjetas débito crédito, a fin de impedir que las comisiones que cobran las
entidades emisoras de dichas tarjetas se liquiden sobre el valor del impuesto.
V. PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante el concepto número 2657, recibido
en la Secretaría de la Corporación el 3 de septiembre de 2001, el Ministerio
Público acude a éste proceso para solicitarle a la Corporación que declare la
constitucionalidad de la norma acusada, con base en las consideraciones que a
continuación se resumen:
En relación con los cargos formulados
contra la expresión “El valor del impuesto no hará parte de la base para
determinar las comisiones percibidas por la utilización de las tarjetas debito
y  crédito”, contenida en el numeral 5 del artículo 25 de la Ley 633,
porque quebranta los artículos 151 y 154 constitucionales, la Vista Fiscal
solicita estarse a lo resuelto por esta Corporación en sentencia C-809 de 2001,
en cuanto afirma que en esta decisión se declaró la “EXEQUIBILIDAD formal de
la Ley 633 de 2000, porque en su expedición el legislador no incurrió en vicio
de procedimiento alguno”.
Señala que la exclusión del valor del IVA,
como factor para determinar las comisiones que las entidades emisoras perciben
por el uso de las tarjetas débito y crédito, tiene una "conexión
teleológica y sistemática con el de la  ley destinada a modificar algunos
aspectos del Estatuto Tributario"
Agrega que la disposición en comento, en
cuanto lo que busca es impedir que se cobre a los usuarios una suma adicional,
ajena al servicio por utilización de las tarjetas de débito y crédito, no
pretende establecer reglas para la liquidación de comisiones a favor de las
entidades emisoras de las tarjetas de crédito y débito, sino que busca regular
los efectos que el tributo puede ocasionar en los usuarios de dichas tarjetas.
Considera que el cargo formulado contra la
norma en estudio, porque quebranta el artículo 158 constitucional fue formulado
en la demanda D-3494, por ello dice reiterar el concepto 2578 de su despacho,
en el que se planteó que el cargo no podía prosperar debido a que la expresión
acusada es una norma autónoma, que si figura como parte integrante del numeral
5 es por “(..) un error de técnica legislativa que en manera alguna afecta
su contenido material ni el sentido lógico que quiso el legislador.”
Para explicar su posición analiza los
contratos de compraventa de bienes y servicios, y el contrato de cuenta
corriente o de ahorros, para concluir que de dichos contratos se derivan tres
clases de relaciones comerciales: la del emisor con el tarjeta - habiente, la
de aquel con el comerciante, y la de éste con el tarjeta - habiente e insiste
en que en las transacciones que de las anteriores relaciones se derivan el
impuesto debe mantenerse neutral e integro, de modo tal que no haga más onerosa
la actividad del comerciante, ni la del consumidor final, dando así aplicación
al “principio del manejo puro el impuesto”.
En relación con el cargo formulado contra
la expresión en estudio, porque quebranta el artículo 58 constitucional, la
Vista Fiscal conceptúa que en cuanto el ordenamiento jurídico no ha otorgado a
los emisores de tarjetas débito y crédito el derecho a cobrar una suma por su
gestión como agentes retenedores de impuestos, éstos no pueden alegar en su
favor un derecho adquirido, por cuanto “(..) la eventual práctica inadecuada
y abusiva (..)” no genera derecho alguno.
Además conceptúa que, tal como lo ha
sostenido ésta Corporación -C-393 de 1996-, en materia tributaria no hay
derechos adquiridos, en cuanto el Estado debe proveerse de los recursos que el
bienestar de la comunidad requiere.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Corte es competente para conocer y
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución Política, porque la expresión demandada está contenida en la Ley
633 de 2000, que es una ley de la República.
2. Problema jurídico planteado
En razón de que el actor acusa la expresión “El valor del
impuesto no hará parte de la base para determinar las comisiones percibidas por
la utilización de las tarjetas debito y  crédito”, contenida en el numeral
5 del artículo 25 de la Ley 633, por quebrantar los artículos 58, 151, 154 y
158 constitucionales, corresponde a esta Corte determinar si la disposición
antes trascrita, i) desconoce el derecho de las entidades emisoras de
las tarjetas de débito y crédito a exigir de los establecimientos comerciales
que liquiden el monto de su comisión en cada uno de las operaciones realizadas
de acuerdo con lo pactado, ii) si el legislador desconoció las
disposiciones constitucionales y orgánicas, que regulan el procedimiento a que
se deben sujetar las modificaciones, presentadas por el autor de la iniciativa,
antes de que el proyecto sea debatido en las comisiones, iii) si por
haber debatido conjuntamente el proyecto de ley en primer debate, se quebrantó
la prevalencia de la Cámara de Representantes en cuanto al trámite de las
iniciativas en materia tributaria y iv) si la expresión acusada
quebranta la unidad que deben mantener las disposiciones de una ley, entre sí,
y con respecto a su título y epígrafe.
Previamente habrá de determinarse si
procede estarse a lo resuelto por ésta Corporación en las sentencias C-809,
C-992 y C-1144 de 2001, en cuanto, a juicio de la Vista Fiscal, en la primera
de las decisiones nombradas, se habría declarado la conformidad total de la Ley
633 con el ordenamiento constitucional por razones de forma; en la segunda fue
declarada la exequibilidad total de la ley por un cargo formal, y en la última
de las mencionadas se estudió el cargo contra la expresión acusada por
quebrantamiento del artículo 158 constitucional.
3. Consideraciones Preliminares
3.1. No procede estarse a lo resuelto en
las sentencias C-809 y C-992 de 2001, pero sí, aunque parcialmente, a lo
decidido en la sentencia C-1144 del mismo año
3.1.1. El expediente D-3380 da cuenta de que la Ley 633 de
2000 fue demandada porque, al decir del actor, i) los artículos 5, 6, 8,
18, 30, 31, 32, 33, 37 y 39 no fueron incluidos en la primera ponencia, ii)
el proyecto no fue aprobado en primer debate por la comisión correspondiente, iii)
la iniciativa fue debatida por las Comisiones Terceras y Cuartas sin mediar
trámite de urgencia, iv) entre la aprobación del proyecto en una de las
cámaras legislativas y la iniciación del debate en la otra no transcurrieron 15
días, v) el informe a la plenaria no incluyó la totalidad de las
propuestas consideradas por la comisión, ni las razones de rechazo, vi)
el ponente no elaboró el informe final a la vista del texto del proyecto
aprobado y de las enmiendas presentadas, vii) las comisiones de
conciliación no sesionaron debidamente y viii) porque los artículos 80 a
83 y 119 quebrantan el principio de unidad de materia.
Ahora bien, en la sentencia –C-809 de 2001
M.P. Clara Inés Vargas    Hernández, que resolvió los cargos antes
relacionados, la Ley 633 de 2000 fue encontrada conforme con el ordenamiento
constitucional “(..) en relación con los cargos de índole formal analizados
en ésta providencia” y “exequibles los artículos 80, 81, 82, 83 y 119”
de la misma disposición “porque su contenido normativo no desconoce el
principio de unidad de materia”.
De tal suerte que no le asiste razón al
Procurador General de la Nación cuando conceptúa que respecto de los cargos por
vicios de forma formulados en el caso sub lite la Corte debe estarse a
lo resuelto en la sentencia que se reseña, porque las razones aducidas por el
ahora demandante para formular la acusación no fueron consideradas para
proferir aquella decisión.
3.1.2 En decisión posterior –C-992 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar
Gil-, esta Corporación, entre otras declaraciones –ninguna de las cuales se
refirió a la expresión en estudio[1]-,
desestimó el cargo de inconstitucionalidad total de la Ley 633, porque el
demandante adujo que  el proyecto no fue presentado por el Gobierno Nacional,
sino por el Ministro de Hacienda, quebrantando de esta manera el artículo 154
constitucional. Y, se declaró inhibida para resolver el cargo que fuera
formulado también contra la ley en cita, en integridad, porque “ (..) contiene
gran cantidad de artículos que no surtieron el trámite constitucional”.
De tal suerte que tampoco en este caso la
Corte puede estarse a lo resuelto en la sentencia antes nombrada, porque los
cargos que para resolver la demanda de la referencia se deben estudiar no
fueron considerados en aquella oportunidad.
3.1.2. La expresión “El
valor del impuesto no hará parte de la base para determinar las comisiones
percibidas por la utilización de las tarjetas debito y  crédito”, contenida
en el numeral 5 del artículo 25 de la Ley 633, fue confrontada, en la sentencia
1144 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño, entre otros, con los artículos 58 y
158 constitucionales, como quiera que los demandantes estimaron contrarios a la
Constitución Política i)“(..) la exclusión del IVA en la
determinación de la comisión por la utilización de las tarjetas crédito y
débito, ya que constituye una limitación alejada de la realidad y contraria a
los derechos a la propiedad, la libre empresa y la libertad y equidad
tributarias.”, y ii) la inclusión de una norma de derecho
comercial en una ley de materia tributaria.
No obstante, en la oportunidad que se
reseña, el artículo 58 superior fue relacionado entre las disposiciones
constitucionales infringidas, por quebrantamiento del derecho a la propiedad de
las entidades emisoras de tarjetas débito crédito como se puede observar en el
aparte, que a continuación se trascribe:
“(..) Así, la
limitación que consagra la norma demandada, lejos de afectar los postulados de
la propiedad privada, la libre empresa o la igualdad y equidad tributarias, lo
que contiene son postulados de interés general y principios básicos del sistema
tributario, precisamente como son la igualdad, la equidad y justicia tributaria
y la prohibición de la doble tributación. En consecuencia, a) no existe medida
expropiatoria alguna, por cuanto se establecen normas generales para la
determinación de la comisión por la prestación de un servicio, sin alterar la
relación de dominio que ejercen las entidades emisoras de las tarjetas; b)
tampoco se afecta la libertad de empresa por cuanto no restringe el ingreso ni
la permanencia de la entidad financiera en el mercado, y c) la exclusión del
IVA de la base para determinar la comisión por la utilización de las tarjetas
crédito y débito no constituye limitación alguna al ejercicio de la actividad
económica ni de la actuación de estas entidades en el mercado.”
De manera que en esta oportunidad
corresponde a la Corte entrar a considerar, nuevamente, si la expresión en
estudio quebranta el artículo 58 constitucional, esta vez por vulnerar un
derecho adquirido contractualmente, como quiera que las consideraciones que le
permitieron a esta Corte desestimar el cargo formulado, en aquella oportunidad,
no tuvieron en cuenta tal garantía.
No obstante, en relación con el cargo por
violación del principio de unidad de materia si procede estarse a lo resuelto
en la sentencia que se reseña, habida cuenta que los argumentos que fueron
expuestos por los demandantes en aquella oportunidad, coinciden con el cargo
que por quebrantamiento del articulo 158 constitucional le correspondería
estudiar a la Corte para proferir la presente decisión, como lo confirma el
siguiente aparte de la sentencia en cita:
“ Sin embargo, al
analizar la norma demandada se aprecia que su naturaleza específica, así como
la de la ley que la contiene, es de carácter tributario.
En efecto, cuando
la norma demandada prohíbe considerar el valor del IVA para determinar las
comisiones percibidas por la utilización de las tarjetas crédito y débito, está
señalando parámetros de naturaleza tributaria, con el fin de evitar que el
impuesto sea utilizado como base para fijar, sobre él, otro tipo de cargas,
ajenas a los principios del sistema tributario. El legislador consideró en esta
ocasión que las operaciones con tarjeta crédito y débito que se presentan en la
realización de actos de consumo, ya soportan una carga impositiva. Por lo
tanto, si se permitiera que el impuesto hiciera parte de la base para liquidar
las comisiones pactadas entre la entidad emisora y el comerciante afiliado, se
afectaría el principio de la doble tributación, pues dada la naturaleza del
impuesto sobre el valor agregado, este incremento sería trasladado al
consumidor final, quien respondería finalmente por dicha carga impositiva.
En este
aspecto la Corte comparte los criterios expuestos por el Procurador General
cuando manifiesta que el sistema de tarjetas débito y crédito no es ajeno al
tema relacionado con el impuesto a las ventas –IVA- pues las entidades emisoras
de dichas tarjetas tienen un contacto inmediato con el tributo y, por ende, un
vínculo del control fiscal que persigue el Estado.
Además de ser
una norma tributaria, hace parte de una ley que introduce una reforma
tributaria. Al respecto, en reciente sentencia la Corte Constitucional señaló
que el contenido general de la Ley 633 se centra en la regulación materias
tributarias pues gira en torno a las fuentes generadoras de los ingresos
requeridos para atender los gastos del Estado, los mecanismos de recaudo y
control y el empleo de esos recursos. Al respecto en la sentencia C-714 de
2001, M.P Rodrigo Escobar Gil, señaló que “La materia tributaria está compuesta
por todas aquellas normas mediante las cuales el Estado establece, las fuentes
generadoras de los ingresos necesarios para atender sus gastos (obligación
tributaria a cargo de los asociados), los mecanismos para su recaudación y
control, así como la manera en que serán empleados los recursos recaudados”.
De acuerdo con lo anterior, el contenido de las normas tributarias se refiere
tanto a los elementos del tributo como a su forma de recaudo.
De acuerdo con lo
expuesto, la norma demandada es de naturaleza tributaria, inherente a la
determinación de los agentes de retención y a la prohibición de tomar los
recursos públicos como base para fijar, sobre ellos, cargas adicionales para el
contribuyente; además es una norma que hace parte de una ley de carácter
tributario. En tal virtud se declarará la exequibilidad del aparte demandado
del artículo 25 de la Ley 633 de 2000,  por el cargo de vulneración del
principio de unidad de materia.”.
4. Análisis de los cargos
4.1. Aspectos formales. La necesidad
de retirar la iniciativa para incluir pliego de modificaciones. La deliberación
conjunta de las comisiones y el origen democrático y popular de los tributos
Sea lo primero precisar que el actor limita
su cargo a las irregularidades que en el trámite de la aprobación de la ley en
estudio se habrían cometido al incluir la expresión “El valor del impuesto
no hará parte de la base para determinar las comisiones percibidas por la
utilización de las tarjetas debito y  crédito”, contenida en el numeral 5º
del artículo 25 de la Ley 633.
Como la expresión en cita puede ser
confrontada individualmente con la Constitución Política, debido a que tiene
sentido propio y contenido autónomo, de manera que de llegarse a excluir del
ordenamiento jurídico no afectaría el sentido y tampoco la coherencia del resto
del articulado, procede resolver de fondo sus pretensiones.
4.2. La expresión acusada no quebranta
el artículo 151 constitucional, como tampoco los artículos 155 y 160 de la Ley
5º de 1992.
Tal como quedó dicho la Corte deberá
decidir si el Gobierno Nacional ha debido retirar el proyecto que dio lugar a
la Ley 633 de 2000 para incluir la expresión en estudio, porque al decir del actor
por haber continuado el trámite de la iniciativa, no obstante la adición, la
ponencia para primer debate no reveló el verdadero contenido del proyecto, y no
pudo tenerse el proyecto inicial como original, para efecto de las votaciones
en la Comisión.
a) Se tiene que el actor, para sustentar el
cargo en estudio, relaciona como violados el artículo 151 constitucional y los
artículos 155 y 160 de la Ley 5º de 1992, en cuanto aduce que al Gobierno no le
es dable presentar modificaciones antes de que se inicie el debate
parlamentario.
Sin embargo, de las disposiciones aludidas
no se puede deducir tal imposición, toda vez que el artículo 155 de la Ley en
cita permite al autor del proyecto retirar la iniciativa no congresional, en
tanto no se presente ponencia para primer debate, pero no lo obliga a hacerlo y
el artículo 160, también nombrado, autoriza al autor para proponer
modificaciones al proyecto inicial una vez abierto el debate y hasta el cierre
de la discusión, sin restringir su posibilidad de enmienda a esta oportunidad.
De suerte que al parecer de la Corte la
limitante que tiene el Gobierno Nacional en cuanto a las modificaciones,
supresiones y adiciones de sus propias iniciativas consiste en que no las puede
presentar si la comisión ya ha cerrado la discusión –artículos 155 y 160 Ley 5°
de 1992- . Y la expresión acusada, aunque no figure entre las disposiciones que
conformaron el texto inicialmente sometido a consideración del Congreso por el
Ministro de Hacienda y Crédito Público el 15 de septiembre de 2000[2], obra en el Pliego de
Modificaciones, que por dicho Ministro fue presentado ante la misma Corporación
el 16 de noviembre de 2000, y que aparece publicado en la Gaceta del Congreso
461 del 21 de noviembre del mismo año.
De manera que la modificación al texto
inicial fue conocida por los miembros de la Corporación legislativa con la
antelación necesaria para que sus integrantes la conocieran, al punto que
alcanzó a ser incluida en el Informe de Ponencia para el Primer Debate,
publicada el 30 de noviembre siguiente[3]
e hizo parte del articulado que fue anexado a la misma[4].
Así las cosas, como quiera que el aparte
en comento, que ordena no incluir el IVA en la base para liquidar la comisión
que reciben las entidades emisoras de las tarjetas débito crédito, fue conocido
por los miembros del Congreso de la República –21 de noviembre de 2000- y por
los Ponentes de la iniciativa, al punto que lo incluyeron en su Informe de
Ponencia –30 de noviembre de 2000-, y por ende fue conocido por los miembros de
las Comisiones conjuntas de Cámara y Senado, antes del cierre de la discusión
en sede de comisión, como quiera que ésta se inició el 5 de diciembre de 2000 y
concluyó el 18 de mayo de 2001, este debate cumplió con los principios
democrático, de publicidad y de trasparencia, que deben acompañar a todo
proyecto que va a convertirse en ley de la República, de conformidad con los
artículos 1º, 151 y 157 constitucionales[5].
Ahora bien, para determinar en qué casos
se requiere retirar un proyecto de ley, para incluirle una modificación,
resulta forzoso acudir a la identidad que el artículo 158 constitucional impone
a dichos proyectos, la que debe mantenerse desde el momento primigenio en que
toda iniciativa comienza su trámite en el Congreso hasta que la propuesta se
convierte en ley de la República.
No obstante para la Corte es claro que la
expresión en estudio, presentada a consideración del Congreso en el Pliego de
Modificaciones al Proyecto 072 de 2000 Cámara, guarda identidad con la materia
de que trata el artículo 16 del proyecto en mención al que adicionó, como
quiera que éste fue presentado con el propósito de incluir entre los agentes
retenedores del impuesto a las ventas a las entidades emisoras de tarjetas
débito crédito, asunto regulado por el 437-2- del Estatuto Tributario, y el numeral
5 del Pliego, a que se hace referencia, dispone que tales entidades no podrán
incluir en la base para liquidar su comisión el monto del impuesto que
recaudan.
En este orden de ideas, resulta forzoso
admitir que la inclusión de la expresión en estudio en el Proyecto mencionado,
en cuanto no rompió el principio de identidad que deben mantener las
iniciativas durante todo el trámite legislativo[6],
no imponía a su autor el retiro del Proyecto “por el cual se expiden normas
tributarias y se dictan otras disposiciones”. Además porque la adición
presentada -“(..) para calificar como agentes retenedores del impuesto sobre
las ventas a las entidades emisoras de Tarjetas Crédito y Débito y sus
asociaciones, quienes deberán practicar dicha retención en el momento del
correspondiente pago o abono en cuenta a las personas o establecimientos
afiliados, precisando que el valor del impuesto no hará parte de la base para
determinar las comisiones recibidas por la utilización de dichas tarjetas (..)”[7], apareció
publicada en la Gaceta del Congreso –nota 2, y también fue incluida en el
Informe de Ponencia –nota 3-.
Al respecto resulta pertinente traer a
colación el siguiente aparte de la sentencia 992 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar
Gil, en la cual esta Corporación se refirió en detalle al trámite dado al
Proyecto de Ley 072 de 2000 Cámara 126 del mismo año Senado[8]:
“(..) Aunque
las afirmaciones que, de manera general y vaga, hace el demandante sobre la
incertidumbre en torno al trámite de las disposiciones que se incorporaron al
proyecto de ley con posterioridad al primer debate, no configuran un cargo de
inconstitucionalidad, estima la Corte necesario hacer un pronunciamiento
preliminar y previo sobre el trámite del Proyecto que luego se convirtió en la
Ley 633 de 2000.
- El proyecto
de ley fue presentado por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público ante
la Secretaría de la Cámara de Representantes el día 15 de septiembre de 2000, y
fue radicado como “Proyecto de Ley Número 072 Cámara”.
- Mediante
comunicación de 16 de noviembre de 2000, el señor Ministro de Hacienda, presentó,
según afirma, después de un proceso de concertación con los ponentes, un
“Pliego de modificaciones al proyecto de Ley No. 072 Cámara.”
- En comunicación del 21 de noviembre de
2000, el Presidente de la República presenta mensaje de urgencia para el proyecto
de ley No. 072 Cámara 126 Senado, y solicita que se le de primer debate en
sesiones conjuntas de las comisiones permanentes de Senado y Cámara.
- El 28 de
noviembre de 2000 se recibió en la Secretaría General de la Cámara de
Representantes la ponencia para primer debate al proyecto de ley número 072 de
Cámara, 126 de Senado, acumulado con los proyectos número 062 de Cámara y 084
de Cámara.
- En las sesiones de los días 29 de
noviembre y 5 de diciembre de 2000, el proyecto de ley número 072 de Cámara,
126 de Senado, acumulado con los proyectos número 062 de Cámara y 084 de
Cámara, fue aprobado en primer debate en sesión conjunta de las comisiones
terceras y cuartas constitucionales permanentes de Senado y Cámara, según
consta en la Gaceta del Congreso No. 501 de diciembre 12 de 2000.
- El 13 de
diciembre de 2000 se publicó en la Gaceta del Congreso No. 502 la ponencia para
segundo debate al proyecto de ley número 072 de Cámara, 126 de Senado,
acumulado con los proyectos número 062 de Cámara y 084 de Cámara.
- El 14 de
diciembre de  2000 fue aprobado en segundo debate en la plenaria de la Cámara
de Representantes, el texto definitivo del proyecto de ley número 072 de
Cámara, 126 de Senado, acumulado con los proyectos número 062 de Cámara y 084
de Cámara, tal como se aprecia en constancia publicada en la Gaceta del
Congreso No. 06 de enero de 2001.
- El proyecto
fue considerado y aprobado en la plenaria del Senado el día 15 de diciembre de
2000, según Acta No. 29 publicada en la Gaceta del Congreso No. 51 de 2001.
- Para conciliar
las diferencias entre los textos aprobados en una y otra Cámara, las plenarias
designaron sendas comisiones, las cuales se reunieron y rindieron su informe el
15 de diciembre de 2000. Ese mismo día, tal como consta en las actas de las
sesiones respectivas, publicadas en la Gaceta No. 51y 75 de 2001, el informe de
las comisiones accidentales de conciliación fue aprobado por las plenarias de
Senado y Cámara.
b) Aduce el actor que la permanencia de la
propuesta inicial[9]
con las modificaciones a la misma[10]
durante el primer debate del trámite dado al proyecto de ley que culminó con la
inclusión de la expresión en estudio en la Ley 633 de 2000, quebranta el
numeral 5º del artículo 115 de la Ley 5º de 1992, como quiera que hizo “(..) impracticable,
por no decir imposible, la aplicación de las normas sobre votación de
proposiciones (..)”.
No obstante la votación de la expresión en
comento no sufrió durante la votación a la que fue sometida en primer debate
ningún tropiezo, como quiera que los integrantes de las Comisiones Conjuntas
Terceras y Cuartas de Senado y Cámara pudieron distinguirla sin dificultad,
tanto del resto del articulado, como del artículo que la contenía[11] debido a la lectura que
de su contenido hizo el Secretario y, así mismo, pudieron emitir sus votos en
forma separada, al ser interrogados por el Presidente de la Comisión[12].
De manera que, al parecer de la Corte,
ninguna repercusión tuvo, en cuanto a la aplicación del numeral 5 del artículo
115 de la Ley 5º, la circunstancia de que el Gobierno no hubiera retirado el
proyecto inicialmente presentado, para incluir el Pliego de Modificaciones. Y
no podía haberla, dado que la acepción “artículo original” utilizada en
el numeral 5º del articulo 115 de la Ley 5º ha de entenderse referida al
artículo que una vez sometido a votación es rechazado, dando lugar a la
discusión de una nueva proposición, circunstancia que no ocurrió en la sesión
que se reseña.
4.3. El aparte acusado no quebranta el
artículo 154 constitucional
El artículo 154 constitucional dispone que
los proyectos de ley relativos a tributos iniciarán su trámite en la Cámara de
Representantes, precepto constitucional que desarrolla el artículo 143 de la
Ley 5º de 1992 al prever que tales iniciativas deberán presentarse en la
Secretaría de la mencionada cámara legislativa - nota 8-[13].
A su vez el artículo 170 de la Ley 5º de
1992 establece que la sesión conjunta de los proyectos de ley, de origen
privativo de la Cámara de Representantes, será presidida por el Presidente de
la respectiva comisión, de esa misma corporación.
En el caso en estudio se tiene que, la
iniciativa gubernamental que culminó con la aprobación de la Ley 633 de 2000
fue presentada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público en la Secretaría
General de la Cámara de Representantes el 15 de septiembre de 2000 –nota 8-, el
Pliego que modificó el proyecto inicial se presentó, por el antes nombrado,
ante la Secretaría de la Comisión Tercera de la misma cámara legislativa el 16
de  noviembre de 2000 –nota 9-, y la Sesión Conjunta de las Comisiones Terceras
y Cuartas de Cámara y Senado[14],
adelantada el 5 de diciembre de 2000, fue presidida por el H. Representante
Heli Cala López, presidente de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes
–nota 11- [15].
De tal manera que la expresión en estudio
no quebranta el artículo 154 constitucional, porque, contrario a lo afirmado
por el actor, su trámite se ajustó al mandato constitucional que impone que las
iniciativas en materia tributaria[16]
inicien su trámite en Cámara de Representantes, debido a que tanto el Proyecto,
como el Pliego de Modificaciones fueron presentados ante ésta - notas 8 y 9- y
la sesión conjunta que adelantaron las comisiones, debido a la solicitud que
presentara el Presidente de la República, fue presidida por el Presidente de
una de las comisiones de la misma corporación –notas 11 y14-.
Ahora bien, las lucubraciones del actor, en
torno a la necesidad de que la primacía de la Cámara de Representantes, a que
se refiere el artículo 154 constitucional, se refleje en todo el trámite que
surten las iniciativas relativas a tributos - al punto de que la prelación de
la Cámara en la recepción de la iniciativa implique i) que no obstante la
negativa de la comisión del Senado, el proyecto sea debatido por la Plenaria de
la Cámara, ii) que los criterios de los representantes expuestos en los
diferentes debates prevalezcan sobre los de los miembros del Senado, iii) que
la Plenaria de la Cámara haga caso omiso de las decisiones tomadas por la
Comisión del Senado respecto de las modificaciones del proyecto -, además de
que no tienen asidero en el ordenamiento constitucional, harían nugatoria, en
materia tributaria, la previsión constitucional que autoriza al presidente de
la república para solicitar que las comisiones permanentes de ambas
corporaciones deliberen conjuntamente –artículo 163 C.P.-.
En la sentencia C 955 de 2000 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo esta Corporación, respecto de la consecuencia que
para el trámite de los proyectos de ley relativos a impuestos tiene la
prelación establecida en el inciso tercero del artículo 154 constitucional,
consideró:
“(..) no existe
norma superior que establezca un trámite especial para la aprobación de normas
tributarias, en cuya virtud se excluya respecto de ellas la eventualidad de las
sesiones conjuntas. Los proyectos de ley que versen sobre disposiciones de ese
carácter deben someterse para tal efecto a los ritos ordinarios (..)”.
Porque es al Congreso, como cuerpo
integrado, al que le corresponde hacer las leyes –artículos 150 C.P.- las que,
además, pueden tener origen en cualquiera de las dos cámaras –artículo 154
C.P., y como las competencias legislativas privativas, entre ellas la que se
desprende del inciso tercero ibidem, debe entenderse en consonancia con
las demás disposiciones constitucionales, al punto que, so pretexto de mantener
el origen popular de los tributos, no es dable afectar la competencia de la
corporación legislativa, soslayar la intervención del Senado en los proyectos
de naturaleza tributaria, ni anular las facultades conferidas en la actividad
legislativa al gobierno nacional –art. 163 C.P.-[17].
Por ello esta Corporación ha considerado
que la exigencia del inciso tercero del artículo 154, en estudio, no procede
cuando se trata de preservar competencias de mayor entidad constitucional, como
la del Congreso de la República, para derogar, reformar y adicionar los
decretos legislativos dictados por el Gobierno Nacional al amparo del Estado de
emergencia económica. Al respecto dijo la Corte lo siguiente:
“4. El artículo
215 de la C.P., durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia,
concede a todos los miembros del Congreso - sin hacer distinción alguna entre
los senadores y los representantes, ni entre Senado y Cámara de Representantes
-, libre y plena iniciativa legislativa en aquellas materias que ordinariamente
son de iniciativa del Gobierno. La norma citada introduce a este respecto una
suerte de dispensa constitucional especial de naturaleza excepcional, que
impide la aplicación del artículo 154 de la C.P.
La tesis del
Gobierno, restringe indebidamente el alcance del artículo 215, inciso 6o, de la
C.P. El requisito consistente en que el trámite de un proyecto relativo a una
materia tributaria se inicie en la Cámara de Representantes, no tiene sentido
exigirlo en este caso. De una parte es el Congreso como cuerpo - integrado por
las dos cámaras -, el órgano que asume plena competencia e iniciativa para
tramitar los proyectos dirigidos a derogar, reformar y adicionar los decretos
legislativos dictados por el Gobierno al amparo del Estado de emergencia. De
otro lado, la materia específica sobre la cual recaen las atribuciones del
Congreso se relaciona con la adopción de las medidas indispensables para
conjurar la emergencia, donde lo tributario no adquiere connotación principal
sino meramente instrumental. En fin, la no incorporación del mencionado
requisito de forma en el artículo 215, inciso 6o, se explica por la necesidad
de que la función legislativa pueda desarrollarse con el mínimo posible de
limitaciones y cortapisas de modo que en atención a la situación de calamidad
pública pueda responder ágilmente a la crisis. La objeción no prospera”[18].
En consecuencia, aunque corresponde darle
aplicación al artículo 154 constitucional, en cuanto a la iniciación del
trámite legislativo de los proyectos de ley relativos a impuestos[19], tal exigencia no
permite modificar el trámite al que deben someterse tales proyectos para que se
conviertan en ley de la República, y no puede extenderse al punto de afectar
otras competencias constitucionales.
De ahí que el cargo en estudio no prospera
i) porque como el Gobierno Nacional, en uso de la facultad que le confiere el
artículo 163 de la Constitución Política, les solicitó a las Comisiones
Terceras y Cuartas de Senado y Cámara que debatieran conjuntamente el Proyecto
de Ley 072 de 2000 Cámara –petición que fue aceptada[20]-, les correspondía a
las Comisiones nombradas actuar conjuntamente, debido a que el artículo
constitucional en cita no impone restricciones a la solicitud gubernamental de
urgencia, ii) debido a que una vez presentada la iniciativa de naturaleza
impositiva en la Secretaría General de la Cámara de Representantes, concluye la
prelación impuesta por la Constitución Política al trámite de proyectos de ley
en materia tributaria, con la salvedad - ya referida- de la presidencia de la
sesión, prevista en el artículo 170 de la Ley 5º, la que - como se explicó-
también se cumplió.
4.4. Los derechos adquiridos y los efectos
retroactivos de la ley
Corresponde a la Corte determinar si la
expresión “El valor del impuesto no hará parte de la base para determinar
las comisiones percibidas por la utilización de las tarjetas debito y  crédito”,
contenida en el numeral 5º del artículo 25 de la Ley 633 quebranta el artículo
58 constitucional, que garantiza los derechos adquiridos conforme a la ley
civil, como quiera que el actor aduce que se estarían desconociendo los
acuerdos válidamente celebrados respecto de la base para liquidar las
comisiones a las que tienen derecho las entidades emisoras de las tarjetas
débito crédito.
Al respecto debe la Corte precisar que los
derechos adquiridos que garantiza el artículo 58 constitucional, son aquellas
situaciones concretas consolidadas en vigencia de la ley que es interpretada,
reformada o derogada por la subsiguiente, en ejercicio de la cláusula general
de competencia asignada al Congreso de la República por el artículo 150 ibidem.
De manera que no todas las situaciones generadas en vigencia de la antigua
disposición debe mantenerse de cara a la nueva, porque de ser así no tendrían
objeto tales facultades y el ordenamiento no podría responder a las necesidades
cambiantes de una sociedad en permanente trasformación.
No obstante el artículo 58 superior no se
refiere a las situaciones concretas, y tampoco las determina, pero los
artículos 17 y 28 de la Ley 153 de 1887, recogen la doctrina desarrollada en
torno al tema, abundante por cierto[21],
para disponer que la ley nueva puede anular o cercenar las simples expectativas[22] y que en cuanto al
ejercicio, cargas y extinción de los derechos reales prevalecen las
disposiciones de la nueva ley[23].
Ahora bien, los sujetos involucrados en las
transacciones comerciales en las que se usa el llamado dinero plástico, se vinculan
entre sí mediante sendos negocios creadores de relaciones jurídicas tendientes
a la utilización de este instrumento de pago, a los que el ordenamiento les
reconoce plena eficacia jurídica –artículos 1492 y 1602 C.C.-, como quiera que
la Constitución Política reconoce a las personas el derecho de disponer,
transformar y conformar su propio patrimonio –artículos 16 y 58 C.P.-. No
obstante, sin perjuicio de que no es dable desconocer las obligaciones ya
generadas, porque el goce jurídico generado por el derecho originado conforme a
la ley –artículo 1494 C.C.- es intocable, en cuanto al goce futuro –o
ejercicio- los negocios jurídicos pueden ser utilizados por el legislador, como
instrumentos para la consecución de fines de interés general.
De ahí que el ordenamiento constitucional,
a la vez que garantiza los derechos adquiridos de conformidad con la ley civil,
previsión en la que tienen cabida los derechos patrimoniales de origen
contractual –como el de las entidades emisoras de las tarjetas de débito crédito
a recibir una comisión liquidada sobre la base previamente acordada -, impone
límites a ésta protección, en cuanto los intereses que de tales derechos se
derivan deben ceder cuando se enfrenten a intereses públicos o sociales,
previamente definidos –artículos 16 y 58 C.P. y 16 C.C.-[24]
Así las cosas, en el caso objeto de
análisis la Corte observa, con toda claridad, que el legislador excluyó el
valor del IVA de la base para liquidar las comisiones a que tienen derecho las
entidades emisoras de las tarjetas de débito crédito por financiar a sus
usuarios la adquisición de bienes y de servicios gravados con el impuesto sobre
las ventas, y que dicha exclusión opera a partir del 29 de diciembre de 2000,
fecha en que entró a regir la Ley 633 de 2000, en consecuencia dichas entidades
pueden exigir de sus deudores el pago de las comisiones causadas hasta tal fecha,
sin que para el efecto cuente la prohibición legal de incluir el IVA en la base
acordada para liquidarlas.
Lo anterior porque la Ley 633 de 2000 entró
a regir a partir de la promulgación –artículo 134- y, además, las normas que
regulan aspectos tributarios[25],
no pueden tener efectos retroactivos, por expreso mandato constitucional
–artículo 363 C.P.-[26].
De tal manera que el cargo no puede
prosperar, porque las entidades emisoras de las tarjetas de débito o crédito
pueden exigir que los establecimientos beneficiados con la utilización de
dichas tarjetas, liquiden las comisiones que les corresponde reconocer por las
operaciones realizadas antes de que la Ley 633 entre a regir, de acuerdo a lo
acordado, incluyendo para el efecto el valor del IVA, si así fue convenido;
porque contrario a lo planteado por la Vista Fiscal, tal acuerdo no puede ser
calificado como “abusivo”, en razón de que hasta el 29 de diciembre no
existía al respecto ninguna prohibición - artículos 6º y 16 C.P y 16 C.C-, y en
razón de que los contratantes de un servicio financiero pueden validamente
acordar que la contraprestación por el mismo abarque toda la prestación, o tan
solo una parte de ella.
5. Conclusión
La expresión “El valor del impuesto no
hará parte de la base para determinar las comisiones percibidas por la
utilización de las tarjetas debito y crédito”, contenida en el numeral 5º
del artículo 25 de la Ley 633 no quebranta los artículos 58, 151 y 154
constitucionales porque las Comisiones Segundas y Terceras de la Cámara y el Senado
se ciñeron a las previsiones constitucionales para tramitarla en primer debate,
como quiera que fue debidamente publicada y debatida, y tal como lo dispone el
artículo 134 de la misma disposición y el artículo 363 constitucional, la
prohibición que de ella se deriva, no afecta las situaciones patrimoniales que
estaban consolidadas cuando la disposición entró a regir[27].
VII. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero. Estarse a lo resuelto en la
sentencia C-1144 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño respecto del cargo
formulado contra la expresión “El
valor del impuesto no hará parte de la base para determinar las comisiones
percibidas por la utilización de las tarjetas debito y crédito”, contenida en el numeral 5 del artículo 25
de la Ley 633 de 2000, porque no vulnera el artículo 158 de la Constitución
Política.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE, la
expresión “El valor del
impuesto no hará parte de la base para determinar las comisiones percibidas por
la utilización de las tarjetas debito y crédito”, contenida en el numeral 5 del artículo 25 de la Ley
633 de 2000, por considerar que dicha expresión no quebranta el artículo 58 de
la Constitución Política, toda vez que no desconoce derechos adquiridos o el
principio de irretroactividad de la ley
Tercero. Declarar EXEQUIBLE la
expresión “El valor del
impuesto no hará parte de la base para determinar las comisiones percibidas por
la utilización de las tarjetas debito y crédito” porque no vulnera los artículos 151 y 154 de la
Constitución Política.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Salvamento parcial de voto a la
Sentencia C-058/02
PROYECTO DE
LEY-Momento de presentación es uno solo (Salvamento
parcial de voto)
PROYECTO DE
LEY-Publicidad total/PROYECTO DE LEY-Alteraciones
del contenido inicial (Salvamento parcial de voto)
PROYECTO DE
LEY-Oportunidad de modificaciones pertinentes y
autorizados para el efecto/PROYECTO DE LEY-Improcedencia de prolongación
de iniciativa legislativa luego del reparto (Salvamento parcial de voto)
Lo procedente es que, durante el
trámite del proyecto en el primero o en el segundo debate en una de las Cámaras
se introduzcan las modificaciones que se consideren pertinentes, y por quienes
se encuentran autorizados como legisladores para el efecto. Lo improcedente
resulta en querer prolongar el momento de la iniciativa legislativa luego del
reparto, para alterar el contenido inicial del proyecto.
Con el respeto debido a las decisiones de
la Corte, me veo precisado en esta oportunidad a salvar parcialmente el voto en
relación con la Sentencia C-058 de febrero 4 de 2002, por cuanto:
1º. En la sentencia aludida se declara la
constitucionalidad de la expresión “el valor del impuesto no hará parte de la
base para determinar las comisiones percibidas por la utilización de las
tarjetas débito y crédito”, contenida en el numeral 5 del artículo 25 de la Ley
633 de 2000, porque no vulnera el artículo 158 de la Constitución Política.
Ello significa, entonces, que la
exequibilidad de la norma acabada de mencionar se declara por la Corte en
cuanto esa disposición legal no vulnera el principio de la unidad de materia
señalado en el citado artículo 158 de la Constitución.
2º. Con todo, examinados los antecedentes
legislativos de la norma objeto de la acusación, en el numeral 4 de las
consideraciones del fallo se afirma que la expresión “el valor del impuesto no
hará parte de la base para determinar las comisiones percibidas por la
utilización de las tarjetas débito y crédito”, contenida en el numeral 5 del
artículo 25 de la Ley 633 de 2000, no quebranta los artículos 151 de la
Constitución, 155 y 160 de la Ley 5ª  de 1992.
3º. A mi juicio, conforme al artículo 155
de la Carta Política, es claro que el Gobierno Nacional se encuentra legitimado
para proponer a consideración del Congreso de la República proyectos de ley,
que en eso consiste y en momento único la iniciativa legislativa que puede
ejercer el Gobierno Nacional..
4º.  Ello no obstante, en cuanto a la
expresión ya mencionada del numeral 5 del artículo 25 de la Ley 633 de 2000,
que tiene contenido normativo propio, fue introducida a la ley como una
modificación unilateral propuesta por el Gobierno Nacional cuando ya el
proyecto se encontraba repartido a la Comisión Tercera de la Cámara, como si se
tratara de un “Pliego de Modificaciones al Proyecto 072 de 2000 Cámara”, lo
cual resulta violatorio del artículo 144 de la Ley 5ª de 1992 “por la cual se
expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”,
norma en la cual de manera clara se dispone que recibido el proyecto, la
Secretaría de la Cámara respectiva habrá de ordenar su publicación en la Gaceta
del Congreso y el Presidente lo repartirá a la Comisión permanente respectiva.
De esta suerte, el momento para la
presentación del proyecto de ley, es uno solo y ese acto se cumple ante la
Secretaría General de la Cámara de Representantes o del Senado de la República,
luego de lo cual se reparte a la Comisión correspondiente.
Ello se explica para que todos los miembros
del Congreso tengan conocimiento no solamente del contenido normativo del
proyecto mediante su publicación, sino también de las razones en que este se
apoya.
Por ello, resulta manifiestamente irregular
que a guisa de pliego de modificaciones, se introduzcan luego alteraciones al
proyecto original, ya sea mediante supresiones, adiciones o cambios parciales
en su articulado y ante la Secretaría de una Comisión, entrando así “a
hurtadillas” y no por la amplia puerta de la Secretaría General respectiva, lo
que permitiría hacer esguinces indebidos a la necesaria publicidad de todo
el proyecto respectivo.
Lo procedente en ese caso es que, durante
el trámite del proyecto en el primero o en el segundo debate en una de las
Cámaras se introduzcan las modificaciones que se consideren pertinentes, y por
quienes se encuentran autorizados como legisladores para el efecto.  Lo
improcedente resulta en querer prolongar el momento de la iniciativa
legislativa luego del reparto, para alterar el contenido inicial del proyecto,
como sucedió en este caso.
En efecto, de la historia legislativa con
respecto a la Ley 633 de 2000, aparece  con absoluta trasparencia que la
disposición acusada no figura entre las que fueron presentadas a consideración
del Congreso de la República el 15 de septiembre de 2000 por el señor Ministro
de Hacienda y Crédito Público, como puede observarse en la Gaceta del Congreso
No. 372 del lunes 18 de septiembre de 2000; e igualmente aparece que estando ya
a consideración de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes ese
proyecto, sin ese texto, se introdujo por el mismo Ministro lo que se denominó
un “Pliego de Modificaciones” el 16 de noviembre de 2000, publicado en la
Gaceta del Congreso No. 461 de 21 de noviembre del mismo año, circunstancias
estas que muestran, de bulto, la rotunda y conciente violación al Reglamento
del Congreso en punto a la iniciativa del proyecto que se convirtió en ley,
falencia que no es posible enmendar ahora y que ha debido conducir, de manera
inevitable, a declarar la inexequibilidad de la expresión acusada, pues, como
ya es suficientemente conocido, la Ley 5ª de 1992 es una ley orgánica, de
obligatoria observancia para la expedición de las leyes y, cuando ella se vulnera,
se quebranta entonces el artículo 151 de la Carta Política pues a dicha ley
orgánica “estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”, según el
expreso mandato de la norma constitucional acabada de mencionar.
5º. Así las cosas, si se quebrantó, como en
efecto ocurrió, la ley orgánica para la expedición de la norma contenida en el
numeral 5 del artículo 15 de la Ley 633 de 2000, en lo acusado, ha debido
declararse su inexequibilidad, abstracción hecha del contenido tributario de la
norma acusada.  Pero como así no se hizo por la Corte, salvo entonces el voto.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Salvamento de voto a la Sentencia C-058/02
INICIATIVA
LEGISLATIVA-Competencia (Salvamento de voto)
INICIATIVA
LEGISLATIVA-Agotamiento (Salvamento de voto)
La iniciativa se agota con la
presentación del proyecto, acto que se hace en la Secretaría de la respectiva
Corporación y con el cual termina la iniciativa. De ahí en adelante sigue el
trámite del proyecto de ley, empero, la iniciativa como tal ya se ha agotado.
INICIATIVA
LEGISLATIVA-Oportunidad para modificaciones al
proyecto (Salvamento de voto)
Quien tiene la iniciativa puede, antes
de presentar el proyecto a la Secretaría de la Cámara Plena, introducirle todas
las modificaciones, correcciones, enmiendas, etc., pero una vez lo ha
presentado pierde la competencia para hacerlo. Presentado el proyecto, éste se
independiza de quien lo presentó (aún cuando lo haya presentado un propio
miembro del Congreso), de tal manera que el proyecto entra a formar parte del
trámite del Congreso y quien lo presentó ya no tiene ningún poder sobre él.
Presentado un proyecto de ley se agota la iniciativa e inicia el trámite del
mismo, trámite sobre el cual no puede ni debe tener ninguna injerencia el
Gobierno.
PROYECTO DE
LEY-Inconstitucionalidad de presentación de
modificaciones al propio proyecto del Gobierno (Salvamento de voto)
PROYECTO DE
LEY-Agotamiento de iniciativa legislativa del
Gobierno (Salvamento de voto)
PROYECTO DE
LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Inconstitucionalidad de
intervención del Senado antes de decisión de la Cámara de Representantes
(Salvamento de voto)
REF.: EXPEDIENTE No.
D-3548
Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 5 (parcial) del artículo 25 de la Ley
633 de 2000.
Con el debido respeto, salvo mi voto de la
decisión adoptada por la Corporación en el proceso de la referencia, por dos
motivos fundamentales:
El primero, relacionado con la iniciativa
legislativa que tiene el Gobierno Nacional y el segundo, con la manera
inconstitucional como se tramitó la ley en su totalidad y que afecta a los
artículos demandados.
Hasta dónde llega la iniciativa
legislativa.
a.     De conformidad con el artículo 154 de la
Constitución, las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a
propuesta de sus miembros.  Además de los miembros del Congreso, que son
quienes, por esencia, deben tener la iniciativa sobre leyes, se ha permitido
que otros órganos o personas accidentalmente la tengan; tal es el caso de altos
funcionarios del Estado o del propio Gobierno Nacional.  Sintetizando, podemos
afirmar que lo propio en materia de iniciativa es que la tengan los miembros
del Congreso y lo impropio es que la tengan personas ajenas al órgano
legislativo.
b.     Aceptando que otros órganos puedan, de
manera artificial, tener iniciativa legislativa, surge de manera inmediata la
necesidad de determinar hasta dónde llega esa iniciativa.
La iniciativa se
agota con la presentación del proyecto, acto que se hace en la Secretaría de la
respectiva Corporación y con el cual termina la iniciativa.  De ahí en adelante
sigue el trámite del proyecto de ley, empero, la iniciativa como tal ya se ha
agotado.
Quien tiene la
iniciativa puede, antes de presentar el proyecto a la Secretaría de la Cámara
Plena, introducirle todos las modificaciones, correcciones, enmiendas, etc.,
pero una vez lo ha presentado pierde la competencia para hacerlo.  Presentado
el proyecto, éste se independiza de quien lo presentó (aun cuando lo haya
presentado un propio miembro del Congreso), de tal manera que el proyecto entra
a formar parte del trámite del Congreso y quien lo presentó ya no tiene ningún
poder sobre él.  Presentado un proyecto de ley se agota la iniciativa e inicia
el trámite del mismo, trámite sobre el cual no puede ni debe tener ninguna
injerencia el Gobierno.
El Gobierno, en el
mejor de los casos, podrá hacer oír su voz pero no puede decidir la suerte del
proyecto, ya que las leyes las hace el Congreso y no el Gobierno y quienes
están constitucionalmente legitimados para decidir la suerte de un proyecto de
ley son los Congresistas, que son los que pueden reunirse para considerarlo,
deliberar y votarlo.
El Gobierno, por
mucho que haya presentado un proyecto y quiera modificarlo después, no puede
hacerlo; lo único que puede hacer es tratar de persuadir a algún miembro del
Congreso para que presente, este miembro del Congreso como propia (jamás como
del Gobierno) la propuesta de modificación.
En el caso que nos ocupa, después de haber
agotado su iniciativa, el Gobierno presentó modificaciones a su propio
proyecto, lo que lo hace inconstitucional, ya que la iniciativa se había
agotado y el trámite que seguía era exclusivo del Congreso.
Si el Gobierno, después de haber agotado su
iniciativa, quería modificar lo presentado, debió convencer a algún miembro del
Congreso para hacerlo o presentar otro proyecto de ley.
La manera como se tramitó y votó la ley 633
de 2000.
Está probado dentro del expediente y consta
además dentro del propio fallo la forma como se votó la ley 633 de 2000.
Se trataba de un proyecto de ley relativo a
tributos que, por mandato constitucional inician su trámite en la Cámara de
Representantes.  También por mandato constitucional (artículo 157) ningún
proyecto es ley, ni puede continuar su trámite, si no ha sido aprobado en
primer debate en la Comisión correspondiente de cada Cámara.  El primer debate
debió darse entonces en la Cámara de Representantes y no podía continuar el
trámite ni en la plenaria de la Cámara ni mucho menos en el Senado, sin que
previamente se hubiera votado y aprobado en la correspondiente Comisión.
En materia de tributos el problema se
complica, ya que el primer debate (y para nosotros es claro que el primer
debate implica no sólo la discusión sino también la votación y la aprobación
por las mayorías establecidas en la Constitución) implica la aprobación en dos
Comisiones y no en una sola de ellas, como ordinariamente ocurre.  En las leyes
tributarias, el primer debate implica la aprobación en la Comisión Cuarta y en
la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, de tal manera que el
proyecto de ley debe ser aprobado en ambas Comisiones antes de que pueda continuar
su trámite y, contrario sensu, no puede continuar el trámite ni en la Cámara en
pleno ni mucho menos en el Senado, si la Comisión Tercera y Cuarta no lo han
aprobado previamente.
El inciso final del artículo 154 de la
Constitución ordena que las leyes de tributos deben iniciar su trámite en la
Cámara de Representantes, lo cual implica necesariamente que sean aprobadas en
primer lugar en dicha Cámara Legislativa.  Como en este caso el primer debate
implica inevitablemente la intervención de dos Comisiones (cuarta y tercera),
el proyecto tenía que ser aprobado en ambas Comisiones y luego sí podía
continuar su trámite.
En el caso concreto, el proyecto fue
aprobado sólo por una comisión de la Cámara y después fue aprobado por una del
Senado, o sea que el Senado votó y aprobó antes de que la Cámara hubiera
terminado de hacerlo, ya que faltaba la votación de la otra Comisión de la
Cámara.  Sólo después de que votaran las dos Comisiones de la Cámara y
aprobaran el proyecto, podría intervenir el Senado.
Esta intervención del Senado implica una
violación de los artículos 154 inciso final y 157 numeral segundo de la
Constitución Política.
Un ejemplo nos ayuda a entender por qué se
violó el inciso final del artículo 154 de la Constitución.  Pensemos en una ley
aprobatoria de un tratado internacional que, por mandato de esa norma, obliga a
iniciar el trámite en el Senado y, en este caso, en la Comisión Segunda
encargada de tales asuntos.  Si el Gobierno envía un mensaje de urgencia y
solicita la deliberación conjunta, de tal forma que se deban reunir la Comisión
Segunda del Senado con la Comisión Segunda de la Cámara y se deba proceder
después a la votación y aprobación del proyecto, lo lógico es que vote y
apruebe primero la Comisión Segunda del Senado y después sí la de la Cámara, ya
que si después de haber liberado conjuntamente vota y aprueba la Comisión
Segunda de la Cámara, el proyecto no habrá iniciado su trámite en el Senado
sino que lo habrá hecho en la Cámara (pues la iniciación del trámite no es sólo
la presentación del proyecto, sino también que la primera votación y decisión
se produzca en esa Cámara y no en la otra); de no haber votado y decidido la
Comisión Segunda del Senado en primer lugar, se habrá violado el inciso final
del artículo 154 de la Constitución.
En el caso materia de estudio, antes de que
la Cámara de Representantes hubiera decidido el primer debate, intervino el
Senado de la República y eso hace inconstitucional toda la ley incluidos los
artículos que aquí se demandan.
En síntesis, podemos afirmar que el trámite
del proyecto de ley 633 de 2000 fue violatorio de la Constitución tanto por la
manera como se votaron y aprobaron sus normas, como por el haber sido
modificado por el Gobierno cuando ya no tenía competencia para hacerlo.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Salvamento parcial de voto a la
Sentencia C-058/02
PROYECTO DE
LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Desconocimiento de
principios de predeterminación y representación popular (Salvamento parcial de
voto)
PROYECTO DE
LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Inicia trámite en Cámara
de Representantes (Salvamento parcial de voto)
PROYECTO DE
LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Observancia del
procedimiento ordinario para expedición (Salvamento parcial de voto)
PROYECTO DE
LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Trámite ante solicitud
del Gobierno que sesionen conjuntamente las comisiones constitucionales
(Salvamento parcial de voto)
Cuando por solicitud del Gobierno
sesionen conjuntamente las comisiones constitucionales permanentes de asuntos
económicos de la Cámara y el Senado para debatir un proyecto de ley relativo a
tributos, es menester primero adelantar el trámite de la iniciativa en la
Cámara de Representantes para lo cual cada comisión, una vez haya concluido el
debate, debe votar por separado el respectivo proyecto que luego será sometido
a consideración de la plenaria. Agotado éste procedimiento, el proyecto debe
pasar al Senado para su correspondiente votación y aprobación en las comisiones
permanentes y en plenaria de esta corporación legislativa.
Magistrado Ponente:
Alvaro Tafur Gálvis
Proceso D-3548
Con el acostumbrado respeto me aparto de
la decisión mayoritaria consignada en los numerales segundo y tercero de la
parte resolutiva del fallo de la referencia, donde se declara la exequibilidad
de las expresiones “El valor del impuesto no hará parte de la base para
determinar las comisiones percibidas por la utilización de las tarjetas débito
y crédito” contenida en el numeral 5° del artículo 25 de la Ley 633 de
2000, por no vulnerar los artículos 58, 151 y 154 del a Ley Fundamental, pues
por las razones que expreso a continuación considero que en la  expedición de
la norma impugnada  se incurrió en un vicio de procedimiento que afectaba
definitivamente su validez constitucional.
A mi modo de ver el vicio de
inconstitucionalidad consistió en que el correspondiente proyecto de ley que
luego se convirtió en la Ley 633 de 2000 fue aprobado en primer debate por una
comisión constitucional permanente de la Cámara y posteriormente por una
comisión constitucional permanente del Senado, sin que primero se hubiera
agotado completamente el trámite en aquélla célula legislativa como lo ordena
el artículo 154 Superior según el cual “los proyectos de ley relativos a
los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes”.
Aún cuando para efectos de debatir el
mencionado proyecto de ley las comisiones permanentes terceras y cuartas
permanentes de la Cámara y el Senado sesionaron conjuntamente, en razón del
mensaje presidencial de urgencia de que trata el artículo 163 de la
Constitución Política, lo cierto es que la aplicación de éste mecanismo
especial no acarreaba el desconocimiento de los principios constitucionales de predeterminación
de los tributos y de representación popular en materia impositiva, que
tienen particular concreción en el artículo 154 de la Carta Política que, según
se anotó, obliga a tramitar inicialmente los proyectos de ley relativos a
tributos en la Cámara de Representantes.
Sobre este tópico la jurisprudencia
constitucional ha sido enfática:
“Estima la Corte, sin dejar de tomar en cuenta los antecedentes
históricos y políticos de la norma constitucional 154, que la razón de ser de
la exigencia constitucional en la expedición de los impuestos, es resaltar que
la intención y voluntad del constituyente son las de señalar un derrotero
específico para el trámite de las normas relativas a los tributos y que, por
ese solo hecho, deben observarse estrictamente las normas de procedimiento
constitucional en la formación de las leyes”[28]. Se subraya
También ha señalado la jurisprudencia que
si bien en la aprobación de las normas sobre impuestos no está excluida
constitucionalmente la posibilidad  de que las cámaras legislativas sesionen
conjuntamente por solicitud gubernamental, también es cierto que en estos
eventos debe observarse el procedimiento ordinario para la expedición de las
leyes tributarias establecido en la Carta Política.
Ha dicho la Corte:
“Debe tenerse en
cuenta que no existe norma superior que establezca un trámite especial para la
aprobación de normas tributarias, en cuya virtud se excluya respecto de ellas
la eventualidad de las sesiones conjuntas. Los proyectos de ley que
versen sobre disposiciones de ese carácter deben someterse para tal efecto a
los ritos ordinarios”.[29]
Se subraya
Por lo anterior, soy del criterio  que
cuando  por  solicitud del Gobierno sesionen conjuntamente las comisiones
constitucionales permanentes de asuntos económicos de la Cámara y el Senado
para debatir  un proyecto de ley relativo a tributos, es menester primero
adelantar el trámite  de la iniciativa en la Cámara de Representantes para lo
cual cada comisión, una vez haya concluido el debate, debe votar por
separado el respectivo proyecto[30]
que luego será sometido a consideración de la plenaria. Agotado éste
procedimiento, el proyecto debe pasar al Senado para su correspondiente
votación y aprobación en las comisiones permanentes y en plenaria de esta
corporación legislativa.
Fecha ut supra
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
[1] En la sentencia en cita fueron declarados exequibles, por no
contrariar los artículos 215 y 357 de la Constitución Política, los artículos
1, 2, 3 y 55, inciso 1º de la Ley 633 de 2000.
[2] Gaceta del Congreso 372 lunes 18 de septiembre de 2000.
[3] “PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 072 DE 2000
CAMARA, 126 DE 2000 SENADO - Acumulado con los proyectos de ley 062 de 2000
Cámara, por la cual se establecen beneficios tributarios a las
aerolíneas que incrementen sus vuelos semanales a los nuevos departamentos, con
las mismas tarifas de las aerolíneas estatales, y con el Proyecto de Ley 084
de 2000 Cámara, por medio del cual se modifica la Ley 488 de 1998 y en especial
el artículo 145. (..) Impuesto sobre las Ventas - Se aumenta la
retención prevista en el artículo 437-1 del Estatuto Tributario al setenta y
cinco por ciento (75%) del valor del impuesto. Se califica como agentes
retenedores del impuesto sobre las ventas a las entidades emisoras de Tarjetas
Crédito y Débito y sus asociaciones, precisando que el valor del impuesto no
hará parte de la base para determinar las comisiones recibidas por la
utilización de dichas tarjetas. –negrilla en el texto, subraya la Corte-.
Gaceta del Congreso 483, jueves 30 de noviembre de 2000, página 3.
[4] “CAPITULO III- Impuesto sobre las ventas. Artículo 22. Agentes
de retención en el Impuesto Sobre las Ventas Modificase el parágrafo,
adicionase un numeral y un parágrafo al artículo 437-2 del Estatuto Tributario,
los cuales quedarán así: “5. Las entidades emisoras de las tarjetas de
débito y crédito y sus asociaciones, en el momento del correspondiente pago o
abono en cuenta a las personas o establecimientos afiliados. El valor del
impuesto no hará parte de la base para determinar las comisiones percibidas por
la utilización de las tarjetas débito crédito.”” En el articulado anexo
a la ponencia para primer debate el texto del artículo en referencia es del
siguiente tenor
Parágrafo 1°. La
venta de bienes o prestación de servicios que se realicen entre agentes de
retención del impuesto sobre las ventas de que tratan los numerales 1, 2 y 5 de
este artículo no se regirá por lo previsto en este artículo.
Parágrafo 2°. La Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales podrá mediante resolución retirar la calidad de agente de
retención del impuesto sobre las ventas a los Grandes Contribuyentes que se
encuentren en concordato, liquidación obligatoria, toma de posesión o en
negociación de acuerdo de reestructuración, sin afectar por ello su calidad de
gran contribuyente”. –negrilla y comillas en el
texto, subraya la Corte- Gaceta del Congreso 483, jueves 30 de noviembre de
2000, página 14.
[5] Sobre la publicidad de las iniciativas legislativas y de las
modificaciones que se introducen en un proyecto de ley se pueden consultar,
entre otras, las sentencias C-737 M.P. Eduardo Montealegre Lynett  y  C-760 de
2001 M(s). P(s). Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] Respecto del principio de identidad de los proyectos de ley se
pueden consultar, entre otras decisiones las sentencias C-025 de 1993, C-531 de 1995, C-390/96,
C-657 de 2000 y C-500 de 2001 y C-737 de 2001
[7] Gaceta del Congreso 461 de 21 de noviembre de 2000.
[8]. Sobre el trámite dado al Proyecto de ley 072 Cámara, 126 Senado,
062 y 084 Cámara, todos de 2000, también se puede consultar la sentencia C-809
de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[9] El siguiente es el texto del artículo 16 del Proyecto 072 Cámara,
tal como figura en el Acta de Presentación, “Adicionase el artículo 437-2
del Estatuto Tributario con el siguiente parágrafo: “Parágrafo 2º. La
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, podrá mediante resolución retirar
la calidad de agente de retención del impuesto sobre las ventas a los grandes
contribuyentes que se encuentren en concordato, liquidación obligatoria, toma
de posesión o en negociación de acuerdo de reestructuración, sin afectar por
ello su calidad de gran contribuyente”.- Gaceta del Congreso 372 de 18 de
septiembre de 2000-.
[10] El artículo 16 del articulado con Pliego de Modificaciones del
Proyecto 072 de 2000 Cámara, sometido a consideración de los presidentes de las
Comisiones Terceras y Cuartas y de los H. Representantes y Senadores, por el
Ministro de Hacienda el 16 de noviembre de 2000, dice así: “Agentes de
retención en el Impuesto sobre las Ventas. Adiciónase el artículo 437-2 del
Estatuto Tributario con los siguientes numeral y parágrafo:
5. Las entidades emisoras de las tarjetas de débito y crédito y
sus asociaciones, en el momento del correspondiente pago o abono en cuenta a
las personas o establecimientos afiliados. El valor del impuesto no hará parte
de la base para determinar las comisiones percibidas por la utilización de las
tarjetas débito crédito.” - Gaceta del Congreso
461 de 21 de noviembre de 2000-.
[11] A partir de la Ponencia para Primer Debate, al artículo 16 de la
iniciativa gubernamental, le correspondió el número 22 –25 en el Texto
Definitivo del proyecto. La modificación de la numeración se explica porque al
Proyecto 072/2000 Cámara le fueron acumulados los Proyectos 062/2000 y 084/2000
Cámara. –Gaceta del Congreso 483 del 30 de noviembre de 2000.
[12] “Presidente: Artículo 22 señor Secretario.
Secretario: Hay una proposición que dice: Proposición. Modifíquese
el numeral 5° del artículo 22 del Proyecto de ley 072 Cámara, 126 Senado, el
cual quedará así: Artículo 22. Agentes de Retención
en el Impuesto sobre las Ventas. 5°. Las entidades emisoras de tarjetas débito
crédito y sus asociaciones, en el momento del correspondiente pago o abono en
cuenta a las personas o establecimientos afiliados. El valor del impuesto no
hará parte de la base para determinar las comisiones percibidas por la
utilización de las tarjetas débito crédito.
Cuando los pagos o abonos en cuenta a favor de las personas o
establecimientos afiliados a los sistemas de tarjetas de crédito o débito, se
realicen por intermedio de las entidades adquirentes o pagadoras, la retención
en la fuente deberá ser practicada por dichas entidades”.  Leída la proposición
señor Presidente.
Presidente: Se abre la discusión,
aviso que va a cerrarse, queda cerrada. ¿La aprueba la Comisión Tercera de
Cámara? I
Secretario Comisión Tercera Cámara: Si
la aprueba señor Presidente, con el voto negativo del doctor Gustavo Petro.
Presidente: ¿Comisión Tercera
Senado?
Secretario: Lo aprueba señor
Presidente, con el voto negativo del Senador Jaime Dusán.
Presidente: ¿ Comisión Cuarta de
Cámara?
Secretario: Aprobada señor
Presidente, con el voto negativo del Representante Zambrano
Presidente: ¿Comisión Cuarta Senado?
Secretario: Lo aprueban señor
Presidente con la constancia negativa del Senador Juvenal De los Ríos y del
Senador Carlos Ardila Ballesteros.
Presidente: ¿Pregunto a los
Comisiones si aprueban el artículo 22. Comisión Tercera de Cámara? I
Secretario: Lo aprueban señor
Presidente, con el voto negativo del doctor Gustavo Petro.
Presidente: ¿Comisión Tercera
Senado?
Secretario: Lo aprueba señor
Presidente, con la constancia del voto negativo enunciado anteriormente.
Presidente: ¿ Comisión Cuarta de
Cámara?
Secretario: Lo aprueban señor
Presidente, con el voto negativo del Representante Zambrano
Presidente: ¿Comisión Cuarta Senado?
Secretario: Lo aprueban señor
Presidente con la constancia negativa del Senador Juvenal de los Ríos y del
Senador Carlos Ardila.” –negrilla en el texto, subraya la Corte - Acta Número
03 de 2000, Gaceta del Congreso 227 del 18 de mayo de 2001, pagina 43.
[13] Sobre la necesidad de distinguir la iniciativa presentada de la
iniciación del debate, en los proyectos relativos a impuestos puede consultarse
la sentencia C-084 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[14] Respecto de la constitucionalidad de las sesiones conjuntas de
las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara, para efecto de tramitar la
Ley 633 de 2000 se puede consultar la sentencia C-809 de 2001 M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[15] “En la ciudad de Bogotá, D.C. siendo las 10:50 a.m., del día 5
de diciembre del año 2000, se reunieron en el Salón Elíptico del Capitolio
Nacional las Comisiones Económicas (Terceras y Cuartas de Cámara y Senado) bajo
la Presidencia del Honorable Representante Helí Cala López (..)” Gaceta del
Congreso 227, viernes 18 de mayo de 2001, página 1.
[16] Esta Corte ha considerado que la expresión utilizada en el
artículo 154 para hacer referencia al inicio del trámite legislativo en materia
tributaria se usa en la forma “(..) más genérica posible (..)”, esto es
“ (..) como todo lo que tenga que ver con ingresos corrientes del Estado
(..)”. C-040 de 1993 M. P. Ciro Angarita Barón.
[17] Respecto de la necesidad de respetar la facultad del Gobierno
Nacional para solicitar trámite de urgencia, así se trate de iniciativas de
naturaleza tributaria se puede consultar la sentencia C-025 de 1993 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[18] sentencia. C-407 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muños.
[19] Sobre la necesidad de respetar el precepto constitucional que
impone que las iniciativas en materia tributaria deben tener origen en la
Cámara de Representantes se pueden consultar, entre otras las sentencias C-065
de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz y 1707 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[20]El Presidente de la República, solicitó mediante comunicación
enviada a los Presidentes de las Comisiones Tercera y Cuarta de Cámara y Senado
sesionar conjuntamente- al respecto consultar
C.809 de 2001.
[21] Entre los autores nacionales que se ocupan del tema se puede
consultar Valencia Arango Jorge, Derechos Adquiridos, Ediciones Librería del
Profesional, Bogotá, 1983, Noguera Barreneche Rodrigo, De la No Retroactividad
de las Leyes Civiles, Institución Universitaria Sergio Arboleda, Bogotá,
Tercera Edición, 1995.
[22] “Son diferentes las características entre la simple
expectativa, y el derecho o facultad, como ocurre con la facultad o derecho que
tiene un tercero de aceptar o no la estipulación hecha para él. La mera
expectativa no pasa de ser una posibilidad, una esperanza cuya realización es
del todo ajena a la voluntad de quien confía en el nacimiento del derecho
respectivo; la segunda tiene existencia propia, y la consecución del fin que
con ella se obtiene depende exclusivamente de la voluntad de una persona que a
de ejercerla o de sus herederos –Gaceta Judicial Tomo XXXV, Corte Suprema
de Justicia, Sala de Casación Civil, 23 de noviembre de 1927.
[23] Sentencias 374 y 539 y de 1997 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[24] Sobre la garantía de los derechos adquiridos en materia
contractual se puede consultar la sentencia C-147 de 1999, M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[25] La naturaleza tributaria de la expresión en estudio quedó
definida en la sentencia C-1144 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[26] Consultar entre otras las sentencia C-549/93 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa y C-604  y 926 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz. .
[27] Sobre la conveniencia de utilizar la expresión “situación
consolidada” en lugar de derechos adquiridos, en materia tributaria se puede consultar
la sentencia C-604 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[28] Cfr. Sentencia C-065 de 1998
[29] Cfr. Sentencia C-955 de 2000
[30] Artículo 173
de la Ley 5ª de 1992 -Reglamento del Congreso-