T-806-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-806/14
DERECHO A LA EDUCACION-Procedencia de la acción
de tutela para su protección
DERECHO A LA EDUCACION DE
MENORES DE EDAD-Accesibilidad en condiciones dignas como componente básico
El componente estructural de la accesibilidad, dimensión
que protege el derecho individual de ingresar al sistema educativo en
condiciones de igualdad, condición que comprende: i) la imposibilidad de
restringir el acceso por motivos prohibidos, de manera que todos tengan cabida,
en especial quienes hacen parte de los grupos más vulnerables; ii) la
accesibilidad material o geográfica, que se logra con instituciones de acceso
razonable y herramientas tecnológicas modernas y iii) la accesibilidad
económica, que involucra la gratuidad de la educación primaria y la
implementación gradual de la enseñanza secundaria y superior gratuita.
DERECHO A LA EDUCACION DE
MENORES DE EDAD-Protección internacional y constitucional
DERECHO A LA EDUCACION-Tratamiento constitucional
con doble connotación como derecho y como servicio
Se materializa como derecho cuando se
garantiza el acceso a la educación a todas las personas haciendo
posible la optimización de otros derechos fundamentales; y se manifiesta
como deber cuando tiene que garantizarse por parte del Estado. En cuanto a la condición
de servicio público, la educación exige del Estado unas actuaciones
concretas, relacionadas con la garantía de su prestación eficiente y continua a
todos los habitantes del territorio nacional, en cumplimiento de los principios
de universalidad, solidaridad y redistribución de los recursos en la población
económicamente vulnerable.
PREVALENCIA
DEL DERECHO A LA EDUCACION DEL MENOR-Respecto a los derechos económicos de las entidades privadas de
educación
CONSTITUCION ECOLOGICA
Para aproximarnos a una definición satisfactoria del concepto de
“Constitución Ecológica”, debe comenzar por reconocer que el Constituyente
otorgó un peso preponderante a la defensa del medio ambiente y dispuso
múltiples normas que lo conciben como objetivo, derecho individual, derecho
colectivo y deber. En atención a este amplio marco, la Corte Constitucional ha
desarrollado distintas aproximaciones a la protección del medio ambiente,
partiendo de la visión hegemónica que únicamente reconoce al ser racional como
sujeto de derechos, para pasar a contemplar, en el marco del pluralismo
democrático, distintas aproximaciones a la naturaleza y una reivindicación de
sus elementos como bienes con valor intrínseco.
MEDIO AMBIENTE SANO-Protección a través de la figura de los parques nacionales naturales/SISTEMA
DE PARQUES NACIONALES NATURALES-Importancia
El Sistema de Parques Nacionales Naturales responde a la
configuración de un tipo específico de reserva, que dado su valor excepcional
para el patrimonio nacional, por sus características naturales, culturales o
históricas, demanda una especial protección acorde con lo previsto en los
artículos 8, 63, 79 y 80 de la Constitución y en el Convenio sobre la
Diversidad Biológica aprobado mediante la Ley 165 de 1994.
RECURSOS NATURALES-Protección a través de la figura de licencia ambiental/LICENCIA
AMBIENTAL-Finalidad
La licencia ambiental
procura un fin preventivo o precautorio en la medida en que busca
eliminar o por lo menos prevenir, mitigar o reversar, en cuanto sea posible,
con la ayuda de la ciencia y la técnica, los efectos nocivos de una actividad
en los recursos naturales y el ambiente. Lo anterior, para
preservar la belleza del paisaje, así como los equilibrios naturales
esenciales o básicos para la sostenibilidad general del sistema ambiental
existente, dadas las características y valor que poseen en términos económicos,
biológicos, ambientales, razón por la que otorgan competencia exclusiva para
otorgar o denegar licencia ambiental sobre toda actividad por realizar, en
razón de la naturaleza e impacto que de suyo supone el desarrollar obras o
servicios, o actividades en los parques naturales.
PRINCIPIO
DE PRECAUCION AMBIENTAL-Naturaleza
El principio de
precaución se erige como una herramienta jurídica de gran importancia, en tanto
responde a la incertidumbre técnica y científica que muchas veces se cierne
sobre las cuestiones ambientales, por la inconmensurabilidad de algunos
factores contaminantes, por la falta de sistemas adecuados de medición o por el
desvanecimiento del daño en el tiempo. No obstante, partiendo de que ciertas
afectaciones resultan irreversibles, este principio señala un derrotero de
acción que no sólo atiende en su ejercicio a las consecuencias de los actos,
sino que principalmente exige una postura activa de anticipación, con un
objetivo de previsión de la futura situación medioambiental a efectos de
optimizar el entorno de vida natural.
DEBER
DE ARMONIZACION ENTRE EL DERECHO A LA EDUCACION Y EL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE
SANO-Suspender obra de
mejoramiento de infraestructura educativa ubicada en parque natural
DEBER
DE ARMONIZACION ENTRE EL DERECHO A LA EDUCACION Y EL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE
SANO-Orden a autoridades que
previo a la realización de cualquier obra en institución educativa deben gestionar
la respectiva licencia ambiental
DEBER
DE ARMONIZACION ENTRE EL DERECHO A LA EDUCACION Y EL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE
SANO-Orden que en caso de no otorgarse licencia ambiental, conformen un grupo interdisciplinario, a fin de concretar un plan
de reubicación
Referencia:
Expediente T-4.353.011
Acción de tutela instaurada por Nilson Páez en
representación de su hija Emilce Páez Romero y otros contra el Departamento del
Meta –Secretaría de Educación Departamental y otros.
Magistrado
Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá,
D.C., cuatro (4) de noviembre de dos mil catorce (2014).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los Magistrado Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge Iván Palacio Palacio, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro
del trámite de revisión del fallo emitido por la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, que revocó la decisión adoptada por la Sala Laboral
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio y, en consecuencia,
concedió el amparo a los derechos invocados por los accionantes.
I.
ANTECEDENTES
Los
ciudadanos (i) Nilson Páez, en condición de padre de la menor de edad Emilce
Páez Romero; (ii) Javier Rodríguez, en condición de padre de los menores de
edad Yurledis Andrea Rodríguez Rodríguez y Yarlenson Javier Rodríguez Rodríguez;
(iii) Ramiro Romero, en condición de padre de los menores de edad Kevin Andrés
Romero y Carlos Alberto Romero; (iv) Zulay Valderrama Rivera, en condición de
madre de los menores de edad Rafael Tovar Valderrama y Cristian Tovar
Valderrama; (v) José Orlando Castañeda, en condición de padre de los menores de
edad Erika Sirley Castañeda Cuellar y Jhinnier Edilson Castañeda Cuellar; todos
ellos estudiantes en la modalidad de internado de la Institución Educativa
Nuestra Señora de La Macarena sede Juan León, ubicada en el Centro Poblado de
la Vereda Brisas del Guayabero-municipio de La Macarena, a través de apoderado
judicial, presentaron acción de tutela en contra de la Secretaría de Educación
Departamental del Meta, el Instituto de Desarrollo del Meta, la Unidad
Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, la
Universidad de Cundinamarca -UDEC y el Consorcio Internado Sierra de La
Macarena, al estimar vulnerados sus derechos fundamentales a la educación, al
debido proceso administrativo, a la dignidad humana y a la confianza legítima,
ante la suspensión de las obras de mantenimiento en la sede de la mencionada institución educativa. La parte accionante expone el siguiente acontecer fáctico
como sustento de su solicitud de amparo.
1.
Hechos
-
Refiere que desde hace más de 30 años la institución educativa Nuestra Señora
de La Macarena sede Juan León goza de reconocimiento oficial como entidad de
carácter público y en la actualidad imparte educación hasta 9º grado, contando
con un internado cuyo propósito es mantener a los estudiantes campesinos de la
región en el sistema educativo, debido a las largas distancias que los separan
de sus núcleos familiares y la inexistencia de un medio de transporte escolar.
-
Indica que desde su reconocimiento oficial ha funcionado en la zona declarada
como territorio del Parque Nacional Natural Tinigua –reserva ambiental.
-
Señala que con ocasión de un incendio que quemó los alojamientos de los
estudiantes, el Departamento del Meta a través del Instituto de Desarrollo del
Meta, celebró el contrato 081 del 29 de abril de 2011, cuyo objeto corresponde
a las obras de mantenimiento y mejora del colegio.
-
Expone que la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales
Naturales, ordenó suspender la ejecución del mencionado contrato, debido a que
se trata de una zona protegida, por lo que las demás entidades accionadas han
sido compelidas a cumplir lo ordenado bajo el apremio de multas y sanciones
ambientales.
-
Afirma que a pesar de los reclamos, argumentos de defensa, explicaciones y
compromisos que han presentado las autoridades y particulares, la Unidad
Administrativa Especial de Parques Nacionales se mantiene en una actitud de
hacer prevalecer sus competencias para prevenir impactos mitigables al parque,
sacrificando los derechos fundamentales de los niños a continuar en el sistema
educativo.
-
Advierte que al menos 110 menores de edad se han visto obligados a iniciar
actividades escolares en unas instalaciones que no prestan un adecuado servicio,
sin agua potable, con unas baterías de baño insuficientes de acuerdo con el
número de estudiantes. Agrega que son familias que se encuentran en un grado
extremo de pobreza y requieren de la protección del Estado.
-
Echa de menos que la Universidad de Cundinamarca, en su condición de
interventora del proyecto, no haya propuesto una solución técnica y ambiental
que permita conciliar la materialización del derecho al medio ambiente y los
derechos fundamentales vulnerados a los niños, niñas y adolescentes.
-
Destaca que Parques Nacionales Naturales no tuvo en cuenta la situación de los
estudiantes y sus familias quienes habitan la zona desde antes de su
delimitación como territorio de reserva, máxime si se tiene en cuenta que la
remodelación y adaptación de la infraestructura educativa busca mejorar la
calidad en la prestación del servicio educativo. Resalta que esta situación
también vulnera el derecho a la igualdad, teniendo en cuenta que otras personas
que se encuentran en la misma situación de vulnerabilidad, pero por fuera del
parque, sí pueden acceder al sistema educativo en condiciones dignas y con un
servicio de calidad.
2.
Con base en los hechos y fundamentos jurídicos esgrimidos, solicita que se
ordene a los accionados que coordinen y adopten las decisiones administrativas,
presupuéstales, contractuales y ambientales encaminadas a entregar en pleno
funcionamiento las instalaciones físicas de la Institución Educativa Nuestra
Señora de La Macarena, a fin de garantizar a los estudiantes la permanencia en
el sistema educativo de manera digna, acorde con el medio ambiente y la salud
de los niños, niñas y adolescentes que asisten a ese centro educativo.
II.
Pruebas relevantes aportadas en el trámite de instancia.
1.
Informe final de calificaciones
del año 2013 de 11 estudiantes del internado de la Institución Educativa
Nuestra Señora de La Macarena (folios 15 al 25 cuaderno de primera instancia).
2.
Acta de conformación del Consorcio
Internado Sierra de La Macarena, el que se configuró para adelantar el
mejoramiento y construcción de la infraestructura educativa en el municipio de La
Macarena, departamento del Meta (folios 26 al 28 cuaderno de primera
instancia).
3.
Resolución 004 del 3 de septiembre
de 2013, expedida por la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques
Nacionales Naturales, a través de la cual se abrió investigación y se inició el
proceso sancionatorio ambiental contra el departamento del Meta, por la
presunta construcción de la obra denominada Internado Institución Educativa
Nuestra Señora de La Macarena Sede Juan León en la Vereda Brisas del Guayabero
en el Parque Nacional Natural Tinigua (folios 29 a 36 cuaderno de primera
instancia).
4.
Escrito presentado por el gerente
del Instituto de Desarrollo del Meta al Director Territorial –Orinoquía- de
Parque Nacionales Naturales, a través del cual se informa que el proyecto
adelantado obedece al mejoramiento de unas instalaciones previamente
construidas (1983), incluso desde antes de declararse zona del parque natural,
con lo cual no se está generando un impacto ambiental (folios 37 a 44).
5.
Copia del Contrato 081 de 2011,
celebrado entre el Instituto de Desarrollo del Meta y el Consorcio Internado
Sierra de La Macarena para el “mejoramiento y construcción de la
infraestructura educativa en el municipio de La Macarena en el Departamento del
Meta” (folios 129 a 149 cuaderno de primera instancia).
6.
Copia de la certificación expedida
por el Director de la Escuela Juan León está funcionando desde 1983 y a partir
de la Ley 715 de 2012 se encuentra como una sede anexa a la Institución
Educativa Nuestra Señora de La Macarena (folio 151 cuaderno de instancia).
7.
Copia de la solicitud elevada por
el Alcalde Municipal y el Secretario de Planeación de La Macarena, dirigido al
Gobernador del Departamento del Meta donde se expone la necesidad de contar con
instalaciones adecuadas para poder brindar el servicio educativo a los menores
de edad de la región. “En nombre de la comunidad INSTITUCIÓN EDUCATIVA NUESTRA
SEÑORA DE LA MACARENA SEDE JUAN LEÓN  ubicada en la VEREDA BRISAS DEL
GUAYABERO, distante a dos días subiendo de la cabecera municipal, por vía
fluvial y con la necesidad de manifestar mejorar el Centro Educativo antes
mencionado que carece de infraestructura que haga digna la educación”  (folio
159 cuaderno de primera instancia).
8.
Copia de las certificaciones
expedidas por el Secretario de Planeación Municipal, en el que se certifica que
la Alcaldía Municipal de La Macarena, es propietaria del predio donde funciona
la Institución Educativa Nuestra Señora de La Macarena –Sede Juan León, el cual
cuenta con servicios públicos, además se compromete al mantenimiento permanente
de las obras de mejoramiento de dicho establecimiento (folio 156 a 158 cuaderno
de primera instancia).
9.
Copia de la Resolución 001 del 29
de abril de 2013, dictada por la Dirección Territorial de la Orinoquía de
Parques Nacionales Naturales de Colombia, por medio de la cual se impuso la
medida preventiva consistente en la suspensión de la obra de construcción y
adecuación del Internado Institución Educativa Nuestra Señora de La Macarena -Sede
Juan León al interior del Parque Nacional Natural Tinigua, por el término
máximo de 6 meses (folios 160 a 163 cuaderno de primera instancia).
10.
Copia de oficios del Instituto de
Desarrollo del Meta dirigidos a la Dirección Territorial Orinoquía de Parques
Nacionales Naturales de Colombia, a través de los cuales relacionan los
proyectos de infraestructura social y de servicios de vigencias anteriores y
futuras de la Gobernación del Meta, para así identificar los que presuntamente
se encuentran ubicados dentro de la zona de Parques Nacionales Naturales y respuesta
al requerimiento de información dentro del proceso sancionatorio ambiental
(folios 165 a 169 cuaderno de primera instancia).
11.
Registro fotográfico del internado
antes del inicio de las obras de mejoramiento y el centro poblado (folios 183 a
186 cuaderno de primera instancia).
12.
Copia del informe ejecutivo del
proyecto 641 de 2010, dentro del contrato 081 de 2011, donde se indica “la obra
del proyecto 641 de 2010 se venía ejecutando de manera normal y dentro del
plazo estipulado en el contrato de obra 081 de 2011, hasta que por medio del
auto 230 del 16 de octubre de 2011, expedido por Parques Nacionales Naturales
de Colombia ordena la apertura de investigación de carácter administrativo y
ambiental del Departamento, el INSITUTO DEL DESARROLLO DEL META (IDM) y la
Secretaría de Educación por tal razón la entidad contratante IDM solicita
mantener la suspensión del proyecto hasta tanto no se supere dicha situación.”
(folios 194 a 216 cuaderno de primera instancia).
13.
Copia del registro civil de
nacimiento y tarjeta de identidad de Emilce Páez Romero, nacida el 19 de
diciembre de 2002 en el municipio de la Macarena, hija de Nixon Páez Vallejo y
Florinda Romero Huerfano (folios 236 y 237 cuaderno de primera instancia).
14.
Copia del registro civil de
nacimiento de Kevin Andrés Romero Raigoza, nacido el 17 de enero de 2005 en el
municipio de Uribe, quien es hijo de Ramiro Romero Aroca y Nelly Raigoza
Segovia (folio 238 cuaderno de primera instancia).
15.
Copia del registro civil de
nacimiento y tarjeta de identidad de Carlos Alberto Romero Raigoza, nacido el
31 de diciembre de 2000 en el municipio de Granada Meta, quien es hijo de
Ramiro Romero Aroca y Nelly Raigoza Segovia (folios 240 y 241 cuaderno de primera
instancia).
16.
Copia de la tarjeta de identidad
de Erika Sirley Castañeda Cuellar, nacida el 15 de marzo de 1999 en Curillo
Caquetá, quien es hija de José Orlando Castañeda (folio 242 cuaderno de primera
instancia).
17.
Copia de la tarjeta de identidad
de Yurledis Andrea Rodríguez Rodríguez, nacida el 16 de agosto de 2001 en
Arauquita Arauca, quien es hija de Javier Rodríguez (folio 243 cuaderno de primera
instancia).
18.
Copia de la tarjeta de identidad
Yarlenson Javier Rodríguez Rodríguez, nacido el 2 de abril de 2004 en la Uribe
Meta, quien es hijo de Javier Rodríguez (folio 244 cuaderno de primera instancia).
19.
Copia de la tarjeta de identidad
Jhinnier Edilson Castañeda Cuellar, nacido el 17 de agosto de 2000 en San
Vicente del Caguán, quien es hijo del señor José Orlando Castañeda (folio 245
cuaderno de primera instancia).
20.
Copia de la certificación expedida
por el Rector de la Institución Educativa Nuestra Señora de La Macarena, donde
se consigna que este establecimiento cuenta con educación para preesecolar, básica
primaria y postprimaria (grados 6º a 9º), además ofrece el servicio de
internado donde atienden a 110 niños y niñas del sector rural en condiciones de
vulnerabilidad (folio 246 cuaderno de primera instancia).
21.
Copias de las matrículas de los
menores de edad que actualmente estudian en el Institución Educativa Nuestra
Señora de La Macarena, correspondientes a los años 2011, 2012, 2013 y 2014
(folios 307 a 317 cuaderno de primera instancia).
22.
Copia de la resolución 033 de 26
de enero de 2007, a través de la cual se adoptó el plan de manejo del Parque
Nacional Natural Tinigua (folios 329 a 332 cuaderno de primera instancia).
III.
Sentencias objeto de revisión constitucional.
1. Trámite procesal. La Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior de
Villavicencio avocó el conocimiento del asunto y corrió traslado a las
entidades accionadas, las que en su orden manifestaron lo siguiente.
1.1. Internados Sierra de La Macarena. Aclara que el acto de reconocimiento del parque como
zona de reserva fue en 1989 (Decreto 1989 de 1989), es decir, con posterioridad
a la existencia de la institución educativa (1983) y que de acuerdo con los
estudios previos del Instituto de Desarrollo del Meta se decidió mejorar las
instalaciones del Colegio. Añade que en el Parque Nacional Natural Tinigua vive
población que genera servicios y requiere equipamientos, por lo que se deben
adoptar acciones tendientes a mitigar los impactos sociales, urbanos y
ambientales que genera este grupo poblacional.
1.2. Consorcio Internado Sierra de La Macarena. Las personas naturales y jurídicas que integran este
consorcio se pronunciaron respecto de la solicitud de amparo como pasa a
exponerse.
1.2.1. Nayib Bayter Lissa y Belisario Quintero
Martínez. Especifican que las
autoridades que tienen a cargo la educación en el Meta no han dado una solución
efectiva a la problemática planteada y que en su condición de contratistas han
asumido los sobrecostos e imprevistos de la obra, la cual cuenta con un avance
considerable, sin embargo, no es posible hacer uso de ella.
1.2.2. Constructora INARCAS SAS. Informa que en su calidad de adjudicatario del
contrato de “mejoramiento de la infraestructura del internado en la
institución educativa Nuestra Señora de La Macarena”, no tuvieron
participación en la etapa precontractual, por lo que no les corresponde
responder por un tema que la autoridad territorial que asignó el contrato
evacuó o debió evacuar en esa etapa. Añade que la orden de suspender las obras,
adoptada a través de la Resolución 004 del 03 de septiembre de 2013, les ha
hecho incurrir en gastos no previstos en el presupuesto, lo que está generando
un desequilibrio económico del contrato.
Aduce que el objeto del contrato es el mejoramiento de
las instalaciones educativas, buscando adecuarlas a los requerimientos mínimos
de calidad y salubridad. Por tanto, la mencionada suspensión de la obra
constituye una vulneración a los derechos fundamentales de los niños, niñas y
adelescentes quienes cuentan con una protección constitucional reforzada.
Concluye refiriendo que al margen de finalizarse o no
la obra, la institución educativa seguirá funcionando, por lo que lo pretendido
por Parques Nacionales es poner en riesgo la salud de los menores ante la falta
de infraestructura necesaria para el funcionamiento del colegio.
1.3.
Secretaría de Educación del Meta. Indica
que el Departamento del Meta celebró un contrato interadministrativo con el
Instituto del Desarrollo del Meta, para llevar a cabo obras y mejoramientos de
obras de acuerdo con las necesidades de las instituciones educativas de los
municipios no certificados en el Departamento.
Resalta
que a partir de la Resolución 03 de 1979 el Ministerio de Educación Nacional
concedió licencia de funcionamiento al Colegio Filial Salesiano León XIII, de
la Inspección de La Macarena, alrededor de la cual se han conformado muchas sedes
educativas, dentro de las que se cuenta la sede Juan León, las que fueron
legalizadas en su totalidad por la Ley 715 de 2001 y la Resolución 5201 de 2006
–Secretaría de Educación del Meta.
En
cuanto al proyecto de “mejoramiento de la infraestructura del internado”
destacó que consistía en “la construcción de dos alojamientos, un comedor,
una lavandería  y obras exteriores” y que esta adecuación se estaba
realizando sobre la construcción que venía funcionando como internado desde el
año 1983. Además, el municipio de La Macarena cuenta con 8 sedes educativas, 7
de las cuales son rurales, siendo indispensables para cumplir con el deber
constitucional de brindar educación al rango poblacional ubicado entre los 5 y
17 años edad.
Atendiendo
la dificultad de los desplazamientos en la región, realza la importancia de los
internados educativos, ya que en algunos casos las distancias implican
traslados de horas e incluso días. Con ello se busca desarrollar estrategias
que brinden oportunidades y la efectiva realización en acceso, calidad y
permanencia escolar que permitan que los niños, niñas y jóvenes continúen en el
sistema educativo hasta terminar sus estudios y de esta manera escoger su
propio proyecto de vida.
Reitera
que en este caso no se trata de una obra nueva que requiera permisos
ambientales adicionales, sino que es una adecuación de una construcción de más
de 30 años de uso, con lo cual se busca traer beneficios a los estudiantes de
las zonas apartadas del municipio de La Macarena.
1.4.
Instituto del Desarrollo del Meta.  Explica
que en atención al Convenio 1042 de 2010, celebró Contrato de Obra 081 de 2011,
el que incluía el proyecto Núm. 641 de 2010, para el “mejoramiento de la
infraestructura del internado institución educativa Nuestra Señora de La
Macarena”, en procura de alcanzar las condiciones más convenientes y oportunas
para solucionar las diversas necesidades en el sector educativo del municipio
de La Macarena, a partir del deber constitucional de garantizar los derechos
mínimos de los habitantes del Departamento del Meta a la educación y a la recreación
en condiciones dignas, junto con la salvaguarda y preservación de los recursos
naturales propios de la región.
Manifiesta
que el proyecto tuvo justificación ante la necesidad de mejorar el servicio
público educativo en esta zona debido a la baja cobertura, donde, entre otros
factores, se tuvo en cuenta la necesidad de realizar control y seguimiento para
la disposición final de escombros y la utilización de material agregado en un
sitio debidamente legalizado para la venta de materiales de construcción.
Además, no se requería para el desarrollo de las obras permiso de
aprovechamiento forestal por no necesitarse talas, ni poda severa de especies
forestales existentes.
Subraya
que el objetivo general del proyecto se refería exclusivamente al mejoramiento
de la calidad del servicio educativo, de acuerdo con los requerimientos hechos
por la propia comunidad. Añade que dichos predios pertenecían al municipio,
autoridad que se comprometió a hacer mantenimiento de las instalaciones una vez
culminara la obra. En tal medida considera que Parques Nacionales Naturales desconoció
el derecho a la educación de los habitantes de la comunidad y sin hacer
siquiera una ponderación jerárquica de derechos, ni un examen frente a la
colisión de derechos fundamentales que generaba con aquella decisión.
Expone
que ha solicitado a la autoridad ambiental que adelante una visita técnica, a
fin de que se conozca la realidad y no la formalidad de su actuación, por medio
de la cual olvidó los fines esenciales del Estado como garante de los derechos
fundamentales de los menores de edad y de una comunidad olvidada y azotada por
la violencia de grupos armados al margen de la ley.
Señala
que el Decreto 1989 del 1º de septiembre de 1989, declaró el Área de Manejo
Especial de La Macarena, dentro del cual se instituyo el Parque Nacional
Natural Tinigua, en el Departamento del Meta, fecha en la cual ya llevaba
varios años de funcionamiento la Institución Educativa Nuestra Señora de La
Macarena sede Juan León, por lo que considera necesario el reconocimiento y
garantía de los derechos precedentes a dicha declaratoria.
1.5.
Ampliación de la acción de tutela. El
juzgado de instancia requirió a los accionantes a fin de que allegaran los
registros civiles de nacimiento de los menores de edad representados en el
trámite de amparo. El apoderado de los accionantes explica que en algunos casos
resulta físicamente imposible a los padres de los accionantes viajar desde su
residencia ubicada en el parque Tinigua hasta las ciudades o municipios donde
nacieron los menores sobre quienes se demanda la protección de los derechos
fundamentales. Como sustento de su afirmación anota que en la región militan
grupos al margen de la ley que impiden la libertad de locomoción. En
consecuencia, pidió requerir a la Registraduría Nacional del Estado Civil en
procura de obtener los registros civiles faltantes.
Resalta
que de acuerdo con la constancia expedida por el rector de la Institución
Educativa Nuestra Señora de La Macarena, existen 110 niños atendidos en
internado en ese establecimiento, los cuales están en condiciones de
vulnerabilidad.
1.6.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Advierte que este Ministerio no tiene competencias
frente a los hechos descritos, toda vez que es el encargado de orientar y
regular el ordenamiento ambiental del territorio y de definir las políticas y
regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección,
ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales renovables y del ambiente de la Nación, sin perjuicio de las
funciones asignadas a otros sectores. Agrega que la afectación alegada se da a
partir de las supuestas restricciones realizadas a los derechos fundamentales
de los accionantes, producto de las decisiones de Parques Nacionales Naturales en
el marco de sus funciones sancionatorias y de policía, con lo que se desdibuja
la legitimación por pasiva de esa cartera ministerial.
Señala
que el Legislador ha catalogado las áreas que integran el Sistema de Parques
Nacionales como de utilidad pública, en procura de garantizar el patrimonio
ambiental del país.
Explica
que toda obra, proyecto o actividad que se pretenda desarrollar al interior del
Sistema de Parques Nacionales Naturales, debe contar con una licencia ambiental
otorgada por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA, solo para el
desarrollo de las actividades permitidas establecidas taxativamente y definidas
en los artículos 331 y 332 del Decreto ley 2811 de 1974, es decir,
conservación, investigación, educación, recreación, cultura, recuperación y
control.
En
el presente caso la mencionada construcción no cuenta con la licencia ambiental
correspondiente para el desarrollo del mencionado proyecto. Por ello, las
afectaciones de los derechos fundamentales invocados se producen debido a que
se inició una actividad que requería permisos (licencias) para su desarrollo.
1.7.
Institución educativa Nuestra Señora de la Macarena. Indica que esta entidad presta el servicio a población
en estado de vulnerabilidad, especialmente a niños, niñas y adolescentes entre
los 5 y 15 años de edad. Para ello, la Gobernación del Meta contrató el
proyecto sobre el cual recae el presente debate. Así, después de dos años de
construcción y habiéndose cumplido en un 90%, Parque Naturales determinó la
suspensión de la misma por afectar el parque Tinigua.
Agrega
que en diversas oportunidades le han propuesto a la autoridad ambiental que se
trabaje en un convenio ambiental, a través de un proceso educativo en el que
los niños, niñas y adolescentes se conviertan en “cuidadores ambientales y
protectores del sistema hídrico y los recursos naturales renovables”.
Destaca que la institución educativa ha debido hacer los ajustes necesarios
para continuar brindando el servicio a los menores de edad, a pesar de las
limitantes de la infraestructura ante la imposibilidad de continuar con la obra,
es decir, sin las condiciones necesarias que requiere el internado.
1.8.
Parques Nacionales Naturales de Colombia. Informa que dentro de sus competencias se cuenta la de realizar todas
aquellas acciones y evitar la ejecución de otras que atenten contra las
finalidades de conservación de las áreas protegidas, por lo que la actuación
objeto de estudio se dio con fines de conservación, de acuerdo a las
atribuciones de esa entidad.
Afirma
que las actividades de construcción que se estaban desarrollando en dicha zona
no se encuentran permitidas al interior de un área protegida, como lo es Parque
Tinigua, por lo que resultaba procedente ordenar su suspensión.
Añade
que si bien el derecho a la educación de los menores de edad es un derecho
fundamental, la protección del medio ambiente también es una prerrogativa de
rango constitucional que merece especial atención. En consecuencia, se debe
propender porque no se anule por completo alguno de estos derechos mediante la
aplicación de la teoría de la ponderación y la proporcionalidad.
Aduce
que el Departamento del Meta puede prestar el servicio de educación en otro
sector que no se parte del área protegida, que se acomode a las necesidades de
sus habitantes y sea conforme a las disposiciones legales correspondientes.
Señala
que para la realización de actividades al interior de las áreas protegidas
requiere el previo otorgamiento de una licencia ambiental (artículo 50 de la
Ley 99 de 1993[1]).
Entonces, toda actividad a realizarse en esta zona, que pueda producir
deterioro grave a los recursos naturales o al medio ambiente, solo se puede
efectuar una vez adelantado el procedimiento administrativo necesario.
Al
ser el área protegida de importancia preponderante para el desarrollo armónico
de nuestra sociedad en virtud del goce efectivo de derechos fundamentales y
colectivos, corresponde a Parques Nacionales Naturales trabajar bajo estándares
rigurosos otorgados por la ley, en pro de una protección absoluta de aquellas
áreas declaradas como de protección por sus altos valores biológicos, por lo
que toda obra o construcción que cause modificaciones significativas del
ambiente o de sus valores naturales y paisajísticos estaría inmersa dentro de
una de las causales de infracción ambiental y, por ende, la persona natural o
jurídica (pública o privada) que realizó el hecho se constituiría en sujeto
disciplinable.
Asegura
que la entidad educativa está situada dentro de una zona de recuperación
natural, destinada al restablecimiento de la naturaleza que allí existió,
propendiendo por restaurar el ciclo de evolución ecológica esencial para el
flujo genético de especies entre los Andes, La Amazonia y la Orinoquía
situación que hace inviable este tipo de obras y, por tanto, resultan sujetas a
investigación, eventual imposición de medidas preventivas así como de un
procedimiento sancionatorio. Igualmente, uno de los objetivos específicos es la
reubicación de personas asentadas en el área protegida, situación que contrasta
con la realización de una obra civil y arquitectónica de $4.109.696.970 de
pesos en detrimento de los planes de restauración de esta zona.
Señala
que a pesar de la imposibilidad de realizar este tipo de obras arquitectónicas
en Parques Naturales, existen otras que de acuerdo a las facultades intrínsecas
de cada área protegida pueden otorgarse permisos o licencias, que para tal
punto deberán ser tramitadas previamente a la realización de la obra, evento en
el cual se debe articular el plan de manejo del área protegida y las obra a
realizar en las mismas al momento de la concesión de la licencia ambiental, a
fin de que no se sacrifique un derecho sobre otro.
2.
Intervenciones extemporáneas durante el trámite de instancia.
2.1.
Cormacarena. Expone que a la
Corporación le asiste la facultad de ser la máxima autoridad en el área de su
jurisdicción, que equivale a la totalidad del Departamento del Meta, sin
embargo, el Parque Tinigua es una jurisdicción compartida con la Unidad
Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Destaca
que este fue declarado reserva natural en el año 1977 y se encuentra ubicado en
la jurisdicción de los municipios de La Macarena y La Uribe –Meta, vinculado a
la zonificación del área de manejo especial de La Macarena. En esa medida,
considera que la pretensión de la presente acción de tutela en lo que a ella
respecta no está llamada a prosperar.
2.2.
Ministerio de Educación. Informa que
en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 60 de 1993 el servicio público
educativo se descentralizó y el Ministerio de Educación Nacional certificó a
los departamentos que reunían los requisitos exigidos en la ley y les hizo
entrega de la administración de las instituciones educativas, el personal
docente y administrativo de los establecimientos educativos y del manejo de los
recursos para el pago de los mismos, así como el mantenimiento de la
infraestructura de las instituciones educativas a su cargo. Por consiguiente,
el papel de esta cartera ministerial es el de fijar las políticas generales en
materia de educación, pero no administrar los servicios educativos, ni el
personal docente y administrativo, siendo competencia de las entidades
territoriales a través de la Secretaría de Educación, quienes se encargan,
entre otras funciones, de mantener la calidad de la infraestructura de las
instituciones educativas, que deben responder a condiciones dignas y justas
para propiciar un ambiente adecuado de enseñanza.
2.3.
Universidad de Cundinamarca. Explica
que no ha presentado ninguna propuesta o solución técnica y ambiental a Parques
Nacionales o al Instituto de Desarrollo del Meta, por cuanto la entidad
ambiental no ha definido si existe o no daño ambiental o violación de la
normatividad ambiental, ni tampoco la naturaleza, características ni magnitud
del mismo, lo que impide formular cualquier propuesta o solución técnica.
Además, no es competencia de la interventoría formular modificaciones al
proyecto.
Resalta
que en el proceso contractual, específicamente en los estudios previos, el Instituto
del Desarrollo del Meta en el momento de licitar tuvo en cuenta todos los
parámetros y certificó que no se requería de ningún tipo de licencia ni permiso
ambiental, por tratarse de proyectos de mejoramiento en el sector educativo. En
este sentido, advierte que la interventoría no es responsable por una eventual
vulneración de derechos fundamentales, ni las eventuales faltas en la
planeación por parte de la entidad contratante.
Asegura
que ha solicitado al Instituto del Desarrollo del Meta que gestione ante
Parques Nacionales Naturales la solución al problema que motivo la suspensión
cuando el proyecto ya se encontraba en un porcentaje de ejecución cercano al
100%, sin encontrar respuesta positiva alguna, lo que ha llevado a plantear la
posibilidad de liquidar el contrato[2].
3.
Fallo de primera instancia. La Sala
de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Villavicencio, declaró improcedente el amparo al estimar que en este caso
existían otros medios de defensa judiciales idóneos para la protección de los
derechos invocados y no se vislumbra ni se acredita un perjuicio irremediable.
Argumenta
que las decisiones adoptadas por Parques Nacionales son actos administrativos
que no son controvertibles por vía de tutela, al existir otros mecanismos de
defensa judicial e igualmente idóneos, como lo es la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, en donde puede solicitarse la nulidad y el
restablecimiento del derecho, incluso su suspensión como medida cautelar
previa.
Añade
que tampoco procede el amparo como mecanismo transitorio, porque no hay prueba
que permita determinar la existencia de un perjuicio irremediable, dado que no
se ha interrumpido la prestación del servicio de educación con ocasión de la
suspensión de las obras de mejoramiento allí adelantadas. En lo que respecta a
la obra afirma que esta solo tenía que ver con la construcción de dos aulas, de
dos módulos de alojamiento, comedor, lavandería y circulaciones exteriores, las
cuales correspondían solamente al mejoramiento de las instalaciones y
condiciones locativas que venían utilizándose en el citado Colegio, sin que
estas tengan que ver con el suministro de agua potable, como lo pretenden hacer
ver los actores en su solicitud de tutela.
4.
Impugnación. Inconformes
con la decisión adoptada los accionantes, a través de su apoderado judicial, presentaron
impugnación manifestando que contrario a lo que sostiene el a quo, no es
cierto que dispongan de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
para cuestionar la legalidad de los actos de suspensión, debido a que no son
parte en la actuación administrativa adelantada por la Unidad Administrativa
Especial del sistema de Parques Nacionales Naturales. Además, tal acción
procede contra actos definitivos no contra aquellos de trámite y en este caso
la autoridad ambiental no ha expedido una decisión definitiva que haya sido
notificado a los accionantes. Por lo que no es viable que puedan solicitar la
medida cautelar de suspensión de unos actos de trámite y en caso de que ello
fuera posible ese medio de defensa no es idóneo ni eficaz para salvaguardar los
derechos fundamentales invocados, ya que para cuando se resuelva una demanda
contencioso administrativa los menores no estarían en edad escolar.
En cuanto a la consideración del Tribunal, alusiva a
que los demandantes vienen recibiendo educación del Estado, afirma que a pesar
de ser cierto, la función educativa se viene cumpliendo en un internado en
condiciones indignas de salubridad como lo indica el mismo rector de la
institución educativa al contestar la tutela.
5.
Fallo de segunda instancia. La
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, resolvió revocar la
decisión del Tribunal y, en su lugar, conceder el amparo a los derechos
fundamentales de los menores que hacen uso del Internado, dejando sin efecto la
medida preventiva de suspensión de la obra de construcción y mejoramiento
adoptada por la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales,
mediante la Resolución 001 de 29 de abril de 2013 y mantenida por la Resolución
004 de 3 de septiembre de 2013. En consecuencia, ordenó reanudar las obras y se
finalicen en un término máximo e improrrogable de un mes, para que los menores
puedan permanecer en el internado en condiciones óptimas de “suministro de
agua potable, baños, baterías sanitarias, lavaderos, dormitorios, comedor y
cocina”.
Como fundamento de su decisión advierte que los
menores que se benefician del internado asisten a sus clases y hacen uso de
dichas instalaciones, en medio de la suspensión de la obra atrás citada, en
condiciones que atentan contra su dignidad, toda vez que, de acuerdo con el
informe mensual de interventoría de la Universidad de Cundinamarca los
lavaderos, los baños o aparatos sanitarios y los tanques de agua se encuentran
aún sin instalar y han presentado un grave deterioro después de la suspensión
de la obra, además que no hay suministro total y completo de agua potable para
el consumo humano, debido a que precisamente esta era una de las finalidades
del mejoramiento de la infraestructura, en los dormitorios los niños y
adolescentes se encuentran en situación de hacinamiento y hay varias obras que
están inconclusas, de lo cual se puede inferir que representan un riesgo para
su integridad.
Destaca que los derechos fundamentales de los menores
de edad cuentan con una protección reforzada, incluso por encima de los
derechos de los demás, en razón a la especial condición de vulnerabilidad,
fragilidad e indefensión en la que ellos se encuentran, motivo por el cual la
sociedad, la familia y el Estado están llamados, en todo momento y circunstancia,
a garantizar tanto su desarrollo armónico e integral como el ejercicio pleno de
sus derechos, entre los cuales se encuentran la vida, la salud, la integridad,
a la educación y a la cultura.
Entones, con ocasión de la decisión de la Unidad
Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales de suspender las obras
de mejoramiento en la infraestructura del internado, se han visto obligados a
asistir a clases y permanecer en el mismo, bajo condiciones materiales que
afectan directamente sus derechos, lo que hace procedente la acción de tutela
para la protección inmediata de sus garantías fundamentales, máxime cuando no
tienen otro mecanismo de defensa judicial, dado que contra este tipo de actos
administrativos no procede recurso alguno, al tratarse de actos de trámite y no
de fondo, los cuales, a la luz del artículo 75 del C.P.A y C.A. o Ley 1437 de
2011, no tienen medio de impugnación alguno dentro del ordenamiento jurídico.
6. Intervenciones en sede de revisión.
6.1. El apoderado de los accionantes afirma que el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Villavicencio Meta, modificó de 1 mes a 16 meses el plazo
concedido a los demandados para cumplir la sentencia de tutela proferida en
segunda instancia por la Corte Suprema de Justicia. Al respecto, manifiesta que
esta decisión no se ajusta a la inmediatez que demanda la tutela de los
derechos fundamentales conculcados. Por tanto, solicita que se dispongan plazos
inmediatos y perentorios como lo ha hecho la Corte en otros precedentes en aras
de una protección efectiva de los derechos de los menores educandos. En este
caso, en que se dio una orden concreta que debía cumplirse en un mes y han
pasado cinco (5) meses sin que se haya hecho efectiva la sentencia de tutela.
6.2. En intervención dirigida a la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia, la gerencia del Instituto del Desarrollo del Meta -IDM,
solicita se amplíe a un año el término de cumplimiento de la decisión adoptada,
atendiendo a que el proyecto 641 se encuentra suspendido por el Sistema de Parques
Nacionales Naturales, por lo que se determinó no otorgar más tiempos dentro de
este contrato y se procedió a dar recibo final y a liquidarlo de acuerdo al
avance de la obra, a partir de lo informado por el equipo interventor a esta
entidad. Es decir que a la fecha en que se notificó a la entidad del fallo de
tutela emitido por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia,
el contrato 081 de 2011 ya se encontraba en proceso de liquidación.
El Instituto de Desarrollo del Meta manifiesta que en
el contrato inicial no se encontraban los ítems tales como planta de
tratamiento para potabilización de agua y manejo de aguas residuales, en razón
a que en el momento de viabilizar el proyecto la Secretaría de Planeación del
municipio de La Macarena certificó que el predio contaba con los servicios
públicos de acueducto y alcantarillado.
Acepta el deber de cumplir con lo dispuesto por el
fallo de tutela, sin embargo destaca que el plazo estipulado en el acápite
resolutorio es muy corto, debido a que se deben agotar una serie de pasos tales
como los estudios y diseños de dichas plantas, la consecución de los permisos
ambientales (concesión de aguas y permisos de vertimientos) y como el contrato
inicial ya se encuentra en proceso liquidatorio, se debe iniciar un nuevo
proceso de selección pública.
En ese orden de ideas, solicita que se le otorgue el
plazo de un año ya que se debe cumplir con las etapas de: (i) montaje y proceso
de selección de la consultoría; (ii) montaje y proceso de selección de la
interventoría; y (iii) montaje y proceso de selección de la obra.
6.3. El sistema de Parques Naturales Nacionales considera que la decisión
adoptada en segunda instancia por la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia va en contravía del precedente constitucional establecido por la Corte
Constitucional en materia de protección del derecho al medio ambiente sano, del
cual una de su principales manifestaciones es la obligación del Estado de
proteger las áreas de especial importancia ecológica, en la medida que se
permitió la realización de una actividad proscrita por el ordenamiento jurídico
al interior de un área protegida, sin el cumplimiento de mínimos legales que
garantizara el derecho al medio ambiente.
Agrega que la normatividad bajo la cual trabaja
Parques Nacionales ha sido analizada por la Corte Constitucional en diversas
providencias, dejando clara la necesidad de proteger las áreas de especial
importancia ecológica, de acuerdo a los postulados constitucionales, por lo que
se constituye en una herramienta fundamental para el cumplimiento de los
mandatos constitucionales sobre protección del medio ambiente, al tratarse de
áreas del territorio que prestan servicios ambientales indispensables para la
vida de los colombianos, máxime si se tiene en cuenta que la protección de las
áreas de especial importancia ecológica impone la obligación al Estado y los
particulares de preservar estos ecosistemas, los cuales no están sometidos a la
obligación de garantizar un desarrollo sostenible sino a procurar su
intangibilidad. De ahí que esté proscrita su explotación, siendo únicamente
admisible usos compatibles con la conservación y estén sometidas a un régimen
de protección más intenso que el resto del medio ambiente.
Destaca que en desarrollo del contrato suspendido se
realizaron actividades como excavación, cimentaciones de estructuras en
concreto reforzadas, estructuras mecánicas, instalaciones eléctricas y
disposición final de residuos, las cuales se encuentran prohibidas al interior
de un área protegida y de especial importancia ecológica como lo es el Parque
Nacional Natural Tinigua, por considerarse que causan una afectación grave al
ecosistema. En consecuencia, la orden del juez de segunda instancia está avalando
la realización de actividades que el mismo ordenamiento jurídico ha prohibido
se realicen al interior de un área protegida, legitimando una actividad que por
sus consecuencias requiere de una respuesta conjunta del Estado colombiano.
Considera que se debió adelantar un ejercicio de
ponderación de derechos, teniendo en cuenta que un ambiente sano es un derecho
de los niños, niñas y adolescentes que permite la materialización efectiva de
sus demás garantías fundamentales, por lo que su protección debe darse en
armonía con los derechos superiores de los menores. Agrega que es indiscutible
el hecho de que el derecho a la educación de los menores tiene rango
constitucional y de protección prevalente, sin embargo no es menos cierto que
el disfrute de los demás derechos de los menores e inclusive el de la educación
también depende de contar con un ecosistema sano.
6.4.
La Procuraduría Delegada
para Asuntos Ambientales y Agrarios solicita se revoque las decisiones de
instancia, al haber sido adoptadas en contravía de la línea jurisprudencial sentada
por este Tribunal Constitucional, en la medida que omitieron analizar con
objetividad y seriedad los derechos fundamentales y los principios
constitucionales en conflicto, se limitaron a negar la procedencia del amparo y,
en segunda instancia, se concede en forma llana las pretensiones de la parte
actora sin una argumentación seria, concreta, real y de buena fe que debe
preceder las decisiones judiciales, sacrificando un derecho a favor de otro sin
aplicar la profusa jurisprudencia Constitucional.
Resalta que esta Corporación ha precisado que en los
casos de enfrentamiento de las normas constitucionales que sirven de respaldo a
ciertos derechos, se debe interpretar la Constitución como un todo armónico y
coherente, en tanto que el principio de armonización concreta impide que se
busque imponga un derecho, como sucedió en el caso objeto de estudio, el de la
educación, mediante el sacrificio o la restricción de otro, el medio ambiente
sano.
Observa que existieron irregularidades sustanciales de
carácter ambiental que ameritan la toma de medidas urgentes a fin de preservar
los recursos naturales y la conservación del Parque Nacional Natural Tinigua.
Desde la perspectiva constitucional no tiene
justificación alguna, que el Instituto de Desarrollo del Meta celebre el
contrato de obra Núm. 081 con el Departamento del Meta, cuyo objeto consistió
en el mejoramiento de la infraestructura del internado, aludiendo que este se
justificaba por la necesidad de mejoramiento del servicio público educativo en
esa zona del Meta, por la falta de espacios adecuados que presenten condiciones
dignas para el desarrollo intelectual de los menores, con violación flagrante a
la normatividad ambiental como quiera que cualquier construcción al interior de
los parques nacionales requiere licencia ambiental.
Agrega que la Unidad Administrativa de Parques
Naturales, en principio, no ejerció en forma oportuna y eficaz del derecho administrativo
sancionador, ya que permitió que se construyera el colegio y se ampliaran sus
instalaciones, lo que será objeto de un informe evaluativo con fines
disciplinarios.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia.
La
Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente
para decidir este asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos
241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
2.
Planteamiento del problema jurídico.
De acuerdo con los
antecedentes planteados, corresponde a la Sala de Revisión determinar si la
decisión de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales
Naturales de suspender la obra de mejoramiento y construcción de la
infraestructura educativa del internado de la Institución Educativa Nuestra
Señora de La Macarena sede Juan León, al no contar con la respectiva licencia
ambiental para su desarrollo, terminó por desconocer el interés superior del
menor específicamente en lo relacionado con su derecho fundamental a la
educación en condiciones dignas.
Para resolver el
anterior problema jurídico la Sala, en primer lugar hará alusión a la
procedencia de la acción de tutela en este caso concreto, para posteriromente desarrollar
los siguientes aspectos: (i) el derecho fundamental a la educación de los menores
de edad y la accesibilidad en condiciones dignas como componente básico; (ii)
el derecho al medio ambiente sano y la importancia de los Parques Nacionales
Naturales; (iii) la importancia de las licencias ambientales como herramienta
legal para proteger los recursos naturales; y (iv) con base en ello, analizará el
caso concreto para determinar si se debe conceder la protección invocada.
3.
Procedencia del amparo.
En
principio la acción de tutela fue interpuesta por cinco padres de familia en
representación de nueve menores de edad, sobre quienes se alega la vulneración
del derecho fundamental a la educación, no obstante la situación descrita
termina por afectar a 110 estudiantes más.
Podría considerarse la
eventual procedencia de una acción popular frente a las pretensiones
relacionadas con derechos colectivos; sin embargo, la discusión que presenta la
acción de tutela se enfoca en derechos que no son de esta naturaleza, como el
de educación. En relación con este razonamiento se debe precisar que la
protección que el constituyente otorgó al derecho mencionado no corresponde a
las acciones populares, sino la acción de tutela.
Sin embargo, como lo ha establecido la
Corte en reiterada jurisprudencia, el mecanismo de las acciones populares no
impide la procedencia de la acción de tutela cuando la afectación del derecho
colectivo, para cuya protección se consagran las primeras, conlleva la
vulneración o amenaza de derechos fundamentales en el caso concreto[3].
En esta oportunidad, la Sala encuentra que
los demandantes invocan derechos
fundamentales en concreto como lo son el derecho a la educación, al debido
proceso administrativo, a la dignidad humana y a la confianza legítima, a
partir de la suspensión de las obras adelantadas en la institución educativa a
la que asisten, lo que hace procedente el amparo.
4. El derecho fundamental a la educación de los menores de edad y la accesibilidad en condiciones
dignas como componente básico.
La Constitución Política establece en su artículo 67
que la educación es un derecho fundamental y un servicio público, cuya
finalidad es lograr el acceso de todas las personas al conocimiento, a la
ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura, formando a
todos en el respeto a los derechos humanos, el cual debe ser interpretado de
manera sistemática con el artículo 44, que reconoce el carácter de fundamental
en el caso de los niños, cuyas garantías prevalecen sobre las de los demás y,
por ende, requieren de una protección preferente. En tal sentido, para
materializar una interpretación armónica entre estas dos normas se debe
garantizar una protección adecuada e integral del derecho fundamental a la
educación a todos los menores de 18 años.
A nivel internacional y, por efectos de la aplicación
del bloque de constitucionalidad, se debe tener en cuenta dentro de la
normatividad que trata esta garantía, el Pacto de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales[4],
la Convención sobre los Derechos del Niño[5],
la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra
la Mujer[6]
y el Protocolo adicional de San Salvador (Convención Americana de Derechos
Humanos)[7].
La Convención sobre los derechos de los niños y niñas
suscrita por Colombia en Nueva York el 20 de noviembre de 1989, en relación con
el derecho a la educación de los menores de edad, establece que es obligatoria,
gratuita y compatible con la dignidad humana, haciendo indispensable la
garantía de su acceso como componente esencial de este derecho.
El Código de la Infancia y la Adolescencia, aprobado
mediante Ley 1098 de 2006, consagra como deberes del Estado la garantía del
acceso a la educación de los menores de edad de manera idónea y con calidad,
bien sea en instituciones educativas cercanas a su vivienda o mediante la
utilización de tecnologías que garanticen su asequibilidad y accesibilidad,
tanto en los entornos rurales como urbanos[8].
La Corte Constitucional ha establecido que el derecho
a la educación implica una doble connotación; en primer lugar es derecho
fundamental, y en segundo lugar es servicio público. Al respecto, se dijo: “como
servicio público, el derecho a la educación debe ser garantizado por el Estado,
la sociedad y la familia, al tiempo que se le exige al primero, además de
regular y ejercer la suprema vigilancia para que sea de calidad ‘garantizar el
adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones
necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo’”[9].
También en la sentencia T-666 de 2013, la Corte
reiteró que la educación hace parte de los derechos esenciales de las personas,
debido a que: (i) su núcleo esencial implica un factor de desarrollo individual
y social con cuyo ejercicio se materializa el desarrollo pleno del ser humano
en todas sus potencialidades; (ii) constituye un medio para que el individuo se
integre efectiva y eficazmente a la sociedad, ya que el conocimiento, al
constituir un factor determinante en la evolución e integración al medio social
de los seres humanos, es inherente a la naturaleza humana; (iii) se encuentra
implícita como una de las esferas de la cultura y es el medio para obtener el
conocimiento y lograr el desarrollo y perfeccionamiento del hombre; (iv) su
núcleo esencial configura los elementos básicos para el crecimiento personal de
los niños, permitiendo que se integren a la sociedad y se desempeñen
efectivamente, conforme a los principios constitucionales de igualdad y de dignidad
humana; (v) comporta uno de los principales factores de acceso a la
información y de desarrollo no solo individual sino colectivo, ya que procura
el bienestar humano y su entorno en todos los ámbitos posibles; (vi) realza el
valor y principio material de la igualdad que se encuentra consignado en el
preámbulo y en los artículos 5º, 13, 68 y 69 de la Constitución, ya que en la
medida en que la persona tenga igualdad de posibildiades educativas, tendrá
igualdad de oportunidades en la vida para efecto de realizarse como persona y;
(vii) tiene como finalidad el acceso al conocimiento y a los demás bienes y
valores de la cultura, los cuales son consustanciales al desarrollo del ser
humano e inherentes a su naturaleza y dignidad[10].
Este Tribunal Constitucional ha sido enfático en
señalar que la educación no es un derecho absoluto, ya que puede ser objeto de
limitaciones razonables y proporcionadas, si ellas están destinadas a
satisfacer otros principios de carácter constitucional y siempre que no
vulneren los componentes esenciales protegidos por la Constitución y la ley[11]. Entonces, si bien el
derecho a la educación en los menores ha sido desarrollado ampliamente en la
jurisprudencia, garantizando una jerarquización superior respecto a los
derechos de los demás y que su protección se hace inmediata en cualquier grado
de afectación al que se vean expuestos, la misma no está consagrada como
absoluta en la medida que en ocasiones puede verse en tensión con otros
derechos que se encuentran en similar jerarquía y que buscan también su
optimización.
Adicionalmente,
esta Corporación ha reiterado que desde el punto de vista  Constitucional el
derecho a la educación tiene una doble connotación, en cuanto se estatuye como
un derecho-deber[12]
y un servicio público[13].
En tal sentido, se materializa como derecho cuando se garantiza el
acceso a la educación a todas las personas haciendo posible la optimización
de otros derechos fundamentales; y se manifiesta como deber cuando
tiene que garantizarse por parte del Estado[14].
Es
por ello que los menores, como titulares del derecho fundamental a la educación
(artículo 44 de la Constitución) y como sujetos de protección, deben tener un
trato especial por parte del Estado, la familia y la sociedad.
En cuanto a la condición de servicio
público, la educación exige del Estado unas actuaciones concretas, relacionadas
con la garantía de su prestación eficiente y continua a todos los habitantes
del territorio nacional, en cumplimiento de los principios de universalidad,
solidaridad y redistribución de los recursos en la población económicamente
vulnerable[15].
Uno de los aspectos sobre los que se desarrolla este derecho corresponde al
componente estructural de la accesibilidad, dimensión que protege
el derecho individual de ingresar al sistema educativo en condiciones de
igualdad, condición que comprende: “i) la imposibilidad de restringir el
acceso por motivos prohibidos, de manera que todos tengan cabida, en especial
quienes hacen parte de los grupos más vulnerables; ii) la accesibilidad
material o geográfica, que se logra con instituciones de acceso razonable y
herramientas tecnológicas modernas[16]
y iii) la accesibilidad económica, que involucra la gratuidad de la educación
primaria y la implementación gradual de la enseñanza secundaria y superior
gratuita[17]”[18].
5. El derecho al medio ambiente sano y la importancia
de los Parques Nacionales Naturales.
El ambiente sano ha sido uno de los principales
elementos desarrollados en el orden constitucional a partir de la expedición de
la Constitución 1991. En ella la protección del ambiente fue establecida como
un deber, cuya consagración se hizo tanto de forma directa (art. 79 de la
Const. Pol.), como de forma indirecta (art. 8º y 95 #8 Const. Pol.). Al
respecto la Corte en la sentencia C-760 de 2007, manifestó:
“[d]e entrada, la Constitución dispone
como uno de sus principios fundamentales la obligación Estatal e individual de
proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación (art. 8°).
Adicionalmente, en desarrollo de tal valor, nuestra Constitución recoge en la
forma de derechos colectivos (arts. 79 y 80 C.P.) y obligaciones específicas
(art. 95-8 C.P.) las pautas generales que rigen la relación entre el ser humano
y el ecosistema. Con claridad, en dichas disposiciones se consigna una
atribución en cabeza de cada persona para gozar de un medio ambiente sano, una
obligación Estatal y de todos los colombianos de proteger la diversidad e
integridad del ambiente y una facultad en cabeza del Estado tendiente a prevenir
y controlar los factores de deterioro y garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración y sustitución”[19].
La Constitución cuenta con un cúmulo de disposiciones que muestran la
importancia que tiene en nuestro ordenamiento jurídico el ambiente, como un
deber constitucional. En este sentido en la sentencia T-411 de 1992 la Corte
desarrolló un concepto que resulta ser fundamental para la comprensión del
medio ambiente, como es la Constitución ecológica, respecto de la cual expuso:
“(…) de una lectura sistemática, axiológica
y finalista surge el concepto de Constitución Ecológica, conformado
por las siguientes 34 disposiciones:  ||  Preámbulo (vida), 2º (fines
esenciales del Estado: proteger la vida), 8º (obligación de proteger las
riquezas culturales y naturales de la Nación), 11 (inviolabilidad del
derecho a la vida), 44 (derechos fundamentales de los niños), 49
(atención de la salud y del saneamiento ambiental), 58 (función
ecológica de la propiedad), 66 (créditos agropecuarios por calamidad
ambiental), 67 (la educación para la protección del ambiente), 78
(regulación de la producción y comercialización de bienes y servicios), 79
(derecho a un ambiente sano y participación en las decisiones ambientales), 80
(planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales), 81
(prohibición de armas químicas, biológicas y nucleares), 82 (deber de
proteger los recursos culturales y naturales del país), 215 (emergencia
por perturbación o amenaza del orden ecológico), 226 (internacionalización
de las relaciones ecológicas, 268-7 (fiscalización de los recursos
naturales y del ambiente), 277-4 (defensa del ambiente como función del
Procurador), 282-5 (el Defensor del Pueblo y las acciones populares como
mecanismo de protección del ambiente), 289 (programas de cooperación e
integración en zonas fronterizas para la preservación del ambiente), 300-2
(Asambleas Departamentales y medio ambiente), 301 (gestión
administrativa y fiscal de los departamentos atendiendo a recursos naturales y
a circunstancias ecológicas), 310 (control de densidad en San Andrés y
Providencia con el fin de preservar el ambiente y los recursos naturales), 313-9
(Concejos Municipales y patrimonio ecológico), 317 y 294 (contribución
de valorización para conservación del ambiente y los recursos naturales), 330-5
(Concejos de los territorios indígenas y preservación de los recursos
naturales), 331 (Corporación del Río Grande de la Magdalena y
preservación del ambiente), 332 (dominio del Estado sobre el subsuelo y
los recursos naturales no renovables), 333 (limitaciones a la libertad
económica por razones del medio ambiente), 334 (intervención estatal
para la preservación de los recursos naturales y de un ambiente sano), 339 (política
ambiental en el plan nacional de desarrollo), 340 (representación de los
sectores ecológicos en el Consejo Nacional de Planeación), 366 (solución
de necesidades del saneamiento ambiental y de agua potable como finalidad del
Estado).”
Es
así como este Tribunal ha establecido que la Constitución ecológica lleva implícita el reconocimiento al medio
ambiente de una triple dimensión: “de un
lado, es un principio que irradia todo el orden jurídico puesto que es
obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación. De otro
lado, aparece como el derecho de todas las personas a gozar de un
ambiente sano, derecho constitucional que es exigible por diversas vías
judiciales. Y, finalmente, de la Constitución ecológica derivan un conjunto de obligaciones
impuestas a las autoridades y a los particulares.[20] Es más, en varias
oportunidades,[21]
este Tribunal ha insistido en que la importancia del medio ambiente en la
Constitución es de tal magnitud que implica para el Estado ‘unos deberes
calificados de protección’”[22].
La
defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio
dentro de la forma organizativa de Estado social de derecho acogida en
Colombia.[23]
Ha dicho la Corte que constitucionalmente:
“involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos
naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad
biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre
entendido como parte integrante de ese mundo natural, temas, que entre otros,
han sido reconocidos ampliamente por nuestra Constitución Política en muchas normas
que establecen claros mecanismos para proteger este derecho y exhortan a las
autoridades a diseñar estrategias para su garantía y su desarrollo. En efecto,
la protección del medio ambiente ha adquirido en nuestra Constitución un
carácter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con la
prestación eficiente de los servicios públicos, la salubridad y los recursos
naturales como garantía de la supervivencia de las generaciones presentes y
futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado y
como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad de vida de los
ciudadanos”.[24]
Dados
los factores perturbadores y el riesgo que enfrenta el medio ambiente que le
ocasionan daños irreparables e inciden nefastamente en la existencia de la
humanidad, la Corte ha sostenido el carácter de derecho fundamental por
conexidad, al resultar ligado indefectiblemente con los derechos
individuales a la vida y a la salud de las personas.[25]
El concepto de medio ambiente que contempla la
Constitución de 1991 es un concepto complejo, en donde se involucran los distintos
elementos que se conjugan para conformar el entorno en el que se desarrolla la
vida de los seres humanos, dentro de los que se cuenta la flora y la fauna en el
territorio colombiano. En este sentido la sentencia C-666 de 2010 consagró:
“[e]s claro, que el concepto de medio
ambiente que contempla la Constitución de 1991 es un concepto complejo, en
donde se involucran los distintos elementos que se conjugan para conformar el
entorno en el que se desarrolla la vida de los seres humanos, dentro de los que
se cuenta la flora y la fauna que se encuentra en el territorio colombiaNúm.
Adelanta la Corte que los elementos integrantes del concepto de medio ambiente
pueden protegerse per se y no, simplemente, porque sean útiles o necesarios
para el desarrollo de la vida humana. En efecto, la visión del ambiente como
elemento transversal en el sistema constitucional trasluce una visión empática
de la sociedad, y el modo de vida que esta desarrolle, y la naturaleza, de manera
que la protección del ambiente supera la mera noción utilitarista, para asumir
una postura de respeto y cuidado que hunde sus raíces en concepciones
ontológicas. (…) La esencia y el significado del concepto “ambiente” que
se desprende de los instrumentos internacionales y que armoniza con la
Constitución de 1991 limita la discrecionalidad de los operadores jurídicos al
momento de establecer i) cuáles elementos integran el ambiente y ii) qué
protección debe tributárseles por parte del ordenamiento jurídico”.
Así
las cosas, la conservación y la perpetuidad de la humanidad dependen del
respeto incondicional al entorno ecológico, de la defensa del medio ambiente
sano, en tanto es un factor insustituible que le permite existir y garantizar
una vida plena. Por tanto, desconocer la importancia que tiene el medio
ambiente sano para la humanidad es renunciar a la vida misma, a la
supervivencia presente y futura de las generaciones[26].
Sobre
la evolución del concepto de protección al medio ambiente, de acuerdo con el
desarrollo jurisprudencial de esta Corporación, se pueden destacar tres
enfoques fundamentales, a saber, (i) antropocéntrico; (ii) visión solidaria; y
(iii) visión alterna. En desarrollo de estos preceptos conviene destacar:
i)
El enfoque
antropocéntrico responde a una larga tradición filosófica y económica que
ha concebido al hombre como el único ser racional, digno y completo. Desde esta
perspectiva, la protección del ambiente es un asunto de “vida o muerte” en
función de la supervivencia del género humano, no una causa en sí misma
valiosa. En la Declaración de Estocolmo de 1972, esta idea se refleja en el
sentir de la comunidad internacional cuando señala: “De cuanto existe en el
mundo, los seres humanos son lo más valioso. Ellos son quienes promueven el
progreso social, crean riqueza social, desarrollan la ciencia y la tecnología,
y, con su duro trabajo, transforman continuamente el medio humano”[27].
La defensa del entorno natural adquiere
sentido en la medida que “la conservación y la perpetuidad de la humanidad
dependen del respeto incondicional al entorno ecológico”[28]. El riesgo
de esquilmación[29]
y la creciente preocupación ante el deterioro y la destrucción del entorno
ecológico[30]
justifican la protección reforzada del medio ambiente desde la perspectiva del
ser humano, para quien resulta incompatible una vida digna en un ambiente
gravemente deteriorado[31].
Ciertamente, son múltiples los derechos subjetivos que se afectan cuando ocurre
un daño ambiental, entre otros, la salud, el acceso a agua potable, la
intimidad personal y familiar, la libertad para elegir profesión u oficio y la
propiedad[32].
ii)
Ahora bien, en una
visión solidaria el patrimonio natural, se entiende que este no solo pertenece
a las personas que en él viven, sino también a las generaciones venideras e
incluso a quienes habitan otras latitudes. Nace entonces una solidaridad global
e intergeneracional que ha sido equiparada en múltiples ocasiones con el
principio de desarrollo sostenible, que permite afirmar: “Está en manos de
la humanidad hacer que el desarrollo sea sostenible, duradero, o sea, asegurar
que satisfaga las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las
futuras generaciones para satisfacer las propias”[33].
iii)
Finalmente la visión
alterna parte de la premisa –defendida especialmente por algunos pueblos
tribales- de que la tierra no pertenece al hombre, el hombre pertenece a la
tierra[34].
Somos tan solo un pequeño “paréntesis” en el largo devenir de la
naturaleza y no aquel ser perfecto y acabado que presumíamos facultado para
apropiarse ilimitadamente de los recursos y demás seres vivos que le rodean; y
con ello finalmente fraguar su propia destrucción[35].
En esta línea, la jurisprudencia constitucional
ha atendido los saberes ancestrales y las corrientes alternas de pensamiento,
llegando a sostener que “la naturaleza no se concibe únicamente como el
ambiente y entorno de los seres humanos, sino también como un sujeto con
derechos propios, que, como tal, deben ser protegidos y garantizados”[36].
En suma, para aproximarnos a una definición
satisfactoria del concepto de “Constitución Ecológica”, debe comenzar por
reconocer que el Constituyente otorgó un peso preponderante a la defensa del
medio ambiente y dispuso múltiples normas que lo conciben como objetivo,
derecho individual, derecho colectivo y deber. En atención a este amplio marco,
la Corte Constitucional ha desarrollado distintas aproximaciones a la protección
del medio ambiente, partiendo de la visión hegemónica que únicamente reconoce
al ser racional como sujeto de derechos, para pasar a contemplar, en el marco
del pluralismo democrático, distintas aproximaciones a la naturaleza y una
reivindicación de sus elementos como bienes con valor intrínseco.
Ahora bien, ante la necesidad de proteger el medio
ambiente, el Congreso de la República expidió la Ley 2 de 1959, por medio de la
cual se reguló la economía forestal y la conservación de los recursos naturales
renovables, consagrando en su artículo 13 la declaratoria de áreas en las
distintas zonas del país como Parques Nacionales Naturales con el objeto de
conservar la flora y fauna nacional, en las cuales queda prohibida toda
actividad distinta a la del turismo y solo se permiten aquellas que el Gobierno
considere convenientes para la conservación o embellecimiento de la zona. En
concreto la norma en comento señala:
“Artículo 13. Con el objeto de conservar
la flora y fauna nacionales, decláranse ‘Parques Nacionales Naturales’ aquellas
zonas que el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de Agricultura,
previo concepto favorable de la Academia Colombiana de Ciencias Exactas,
Físicas y Naturales, delimite y reserve de manera especial, por medio de
decretos, en las distintas zonas del país y en sus distintos pisos térmicos, y
en las cuales quedará prohibida la adjudicación de baldíos, las ventas de
tierras, la caza, la pesca y toda actividad Industrial, ganadera o agrícola,
distinta a la del turismo o a aquellas que el Gobierno Nacional considere
convenientes para la conservación o embellecimiento de la zona.”
Posteriormente se expidió el Código de Recursos
Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente (Decreto-Ley 2811 de
1974), en el que se definió a los Parques Nacionales Naturales como un conjunto
de áreas con valores excepcionales para el patrimonio nacional, reservadas y
declaradas en beneficio de sus habitantes dadas sus características naturales,
culturales o históricas[37].
Adicionalmente, el artículo 331 del mencionado Decreto
dispone que en los Parques Nacionales Naturales solo se permite la realización
de las actividades “de conservación, de recuperación y control,
investigación, educación, recreación y de cultura”. Por su parte, el mismo
Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente, en
concordancia con lo establecido en el artículo 30 del Decreto 622 de 1977[38]
dispone que dentro de las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales
Naturales se encuentran prohibidas determinadas actividades toda vez que pueden
generar alteraciones al ambiente natural. Dentro de ellas se destacan:
“4. Talar, socavar, entresacar o efectuar
rocerías.
6. Realizar excavaciones de cualquier
índole, excepto cuando las autorice el INDERENA por razones de orden técnico o
científico.
8. Toda actividad que el INDERENA
determine que pueda ser causa de modificaciones significativas del ambiente o
de los valores naturales de las distintas áreas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales.
14. Arrojar o depositar basuras, desechos
o residuos en lugares no habilitados para ellos o incinerarlos.”
El
Sistema de Parques Nacionales ha sido objeto de análisis por parte de la Corte
Constitucional. Así en la sentencia
C-649 de 1997 se declaró inexequible la norma que permitía la sustracción de
áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales. En esta oportunidad se
definió:
“los parques nacionales configuran un
tipo específico de reserva, la cual a su vez, está constituida por diferentes
clases de áreas que tienen diversas destinaciones, según se desprende del art.
329 de dicho Código que expresa: ‘El sistema de parques nacionales tendrá los
siguientes tipos de áreas: [parque nacional, reserva natural, área natural
única, santuario de flora, santuario de fauna y vía parque].’
Es necesario precisar, que dentro de las
zonas delimitadas y, por consiguiente, reservadas o destinadas a parques
naturales, no sólo se comprenden terrenos de propiedad estatal, sino de
propiedad privada. Si bien en estos casos subsiste la propiedad privada, que es
enajenable, ella esta (sic) afectada a la finalidad de interés público o social
propia del sistema de parques nacionales, afectación que implica la imposición
de ciertas limitaciones o cargas al ejercicio de dicho derecho, acordes con
dicha finalidad. (…)
El sistema ambiental que ha configurado
la Constitución fue una respuesta del Constituyente al preocupante y progresivo
deterioro del ambiente y de los recursos naturales renovables. (…) En tal
virtud, entiende la Corte que la voluntad del Constituyente fue que las áreas
integradas al sistema de parques nacionales se mantuvieran afectadas a las
finalidades que le son propias; por consiguiente, la calidad de inalienables de
los parques naturales, reconocida en el art. 63 debe entenderse, en armonía con
los arts. 79 y 80, en el sentido indicado antes, esto es, que las áreas o zonas
que los integran no pueden ser objeto de sustracción o cambio de destinación.”
Posteriormente, en la sentencia C-189 de 2006 la Corte
destacó que el Sistema de Parques Nacionales Naturales constituye un límite a
los derechos individuales. En dicha oportunidad, se declaró constitucional la
norma que prohíbe la venta de los derechos de propiedad privada sobre terrenos
que hagan parte del citado Sistema[39].
Luego, en
la sentencia C-598 de 2010 se declaró inexequible la norma que permitía la
sustracción de áreas de los parques naturales regionales, al considerar que el
mandato del artículo 63 del Texto Superior, que establece el carácter
inalienable de los parques naturales, también incluía a los de carácter
regional. En aquella oportunidad se planteó una analogía entre las dos figuras y
de paso se precisó su contenido e implicaciones jurídicas. En concreto, se
señaló:
“[E]ncuentra
la Corte factible deducir que los Parques Naturales –sean ellos de orden
nacional, regional o local–, resultan clave para la preservación de un medio
ambiente sano así como para la protección de la biodiversidad en los términos
del referido Convenio sobre la Biodiversidad (sic) (…) [y] contribuyen de manera
directa a atenuar los efectos que para la ecología sobrevienen con el
denominado ‘Calentamiento Global’, proceso éste, que como es bien conocido, ha
desencadenado a lo largo y ancho del planeta tierra, cambios climáticos con
consecuencias devastadoras para la especie humana, animal y vegetal. En suma,
el recurso hídrico, el aire, la biodiversidad y también la belleza del paisaje
que estas áreas de Parques Naturales comprenden, convierten estas zonas en
piezas imprescindibles del desarrollo sostenible.”
Finalmente, en la sentencia C-746 de 2012 se
recogieron las características del Sistema de Parques Nacionales Naturales así:
(i) tiene un valor excepcional, que se reserva en beneficio de los
habitantes del territorio colombiano y de la humanidad; (ii) representa
características y condiciones especiales y sus componentes han sido
clasificados atendiendo la siguiente tipología: parque nacional, reserva
natural, área natural única, santuario de fauna, santuario de flora y vía
parque (Decreto 2811/1974 art. 329), cada una con un régimen de manejo
particular según sus características especiales; (iii) sus componentes son
reservados y delimitados por la autoridad nacional competente, y su
administración y manejo corresponde a la Unidad Administrativa Especial del Sistema
de Parques Nacionales Naturales (Decreto 2371/2010 art. 11); (iv) está
protegido de forma especial por la Constitución en los artículos 8, 63, 79 y 80
y por los tratados internacionales, en especial el Convenio sobre la Diversidad
Biológica aprobado en la Ley 165 de 1994; (v) se encuentran sometidos a un
régimen jurídico propio acorde con las finalidades específicas de conservación
y protección, y en el que las únicas actividades permitidas son conservación,
investigación, educación, recreación pasiva, cultura, y recuperación y control
(Decreto 2811/1974 art. 332); (vi) tienen el carácter de inembargables, imprescriptibles
e inalienables; (vii) desde una perspectiva macro-ecológica es entendido
como un factor imprescindible del desarrollo sostenible, en tanto presta
servicios ambientales de primer orden, sirve para proteger la biodiversidad y
para atenuar los efectos del calentamiento global; (viii) cuenta con un sistema
de propiedad mixta, en la medida en que la titularidad de los derechos de
dominio sobre los territorios que lo integran puede recaer en el Estado o en
particulares; en este último caso, la propiedad opera bajo un régimen jurídico
especial: su titular no puede enajenar sus derechos y se debe allanar a las
finalidades del sistema y a las actividades allí permitidas; y por último; y (ix)
su administración y protección le corresponde a autoridades ambientales del
orden nacional, en especial al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y
a la Unidad Especial de Parques Nacionales Naturales.
En conclusión, el Sistema de Parques Nacionales
Naturales responde a la configuración de un tipo específico de reserva, que
dado su valor excepcional para el patrimonio nacional, por sus características
naturales, culturales o históricas, demanda una especial protección acorde con
lo previsto en los artículos 8, 63, 79 y 80 de la Constitución y en el Convenio
sobre la Diversidad Biológica aprobado mediante la Ley 165 de 1994.
6. Importancia de las licencias ambientales como
herramienta legal para proteger los recursos naturales[40].
El inciso 2º del artículo 80
de la Constitución impone al Estado la obligación de prevenir y controlar los
factores de deterioro ambiental. Así el Código de Recursos Naturales (artículos
27 y 28), establece que cualquier persona natural o jurídica, pública o privada
que pretenda realizar una obra o actividad susceptible de generar un daño o
deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o
introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, requerirá el
estudio ecológico ambiental previo y la obtención de la respectiva licencia. Además
aparece como manifestación de la función ecológica de la propiedad y de la
delimitación ambiental de los derechos de libre empresa.
Es así como la figura de la licencia
ambiental se ha definido en el artículo 50 de La
ley 99 de 1993, como “la autorización que otorga la autoridad ambiental competente
para la ejecución de una obra o actividad[41], sujeta al cumplimiento
por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en
relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de
los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada”.
En la actualidad, la ordenación de las licencias
ambientales aparece establecida desde el Decreto 2820 de 2010 en concordancia
con el Decreto 2372 de 2010,
reglamentario especial para el Sistema Nacional de Áreas Protegidas y las
categorías de manejo que lo conforman[42],
donde además de otros asuntos se precisa que la “reglamentación de las categorías que forman parte del
Sistema de Parques Nacionales Naturales, corresponde en su integridad a lo
definido por el Decreto 622 de 1977 o la norma que lo modifique,
sustituya o derogue” (artículo 11).
En
cuanto a la competencia, el Decreto
2820 de 2010, en desarrollo de la Ley 99 de 1993, señalaba que el Ministerio de Ambiente  otorgará o negará las licencias ambientales para
proyectos que afecten las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales. En
la actualidad, según lo establecido en el Decreto ley 3573 del 27 de septiembre
de 2011, esta función corresponde a la Autoridad Nacional Ambiental, -ANLA-, a la que le corresponde según lo
dispuesto en el artículo 3º, numeral 1º, la función de “Otorgar o negar las
licencias, permisos y trámites ambientales de competencia del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con la ley y los reglamentos”.
Esta exigencia se impone sobre toda el área
de un parque nacional natural, con independencia de la propiedad que se ostente
sobre ella, pública o privada[43], del título y el modo. En tal medida,
según lo consignó la Corte en la sentencia T-282 de 2012, se pretende actuar de
“manera preventiva, sobre todo acto que pueda significar una afectación al
ambiente, al estado de cosas naturales del terreno sobre el cual se ejercen
actos de dominio. Es decir que dicho acto o actos sólo se podrán efectuar, una
vez adelantado el procedimiento administrativo necesario, con el suministro o
acopio de estudios de impacto ambiental e información adicional requerida, para
que la autoridad competente, en el caso de estas áreas protegidas el propio
Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible o ahora el ANLA, decida dentro
de un plazo
determinado. Una decisión que puede negar la licencia ambiental, otorgarla o
condicionarla al cumplimiento de una serie de requisitos[44]. De cualquier modo un acto condición imprescindible ‘para evitar,
minimizar, restablecer o compensar los daños causados por la respectiva obra o
actividad’ (Ley 99 de 1993 art. 58)[45]”.
En ese orden de ideas, la
licencia ambiental procura un “fin
preventivo o precautorio en la medida en que busca eliminar o por lo
menos prevenir, mitigar o reversar, en cuanto sea posible, con la ayuda de la
ciencia y la técnica, los efectos nocivos de una actividad en los recursos
naturales y el ambiente”[46]. Lo anterior, para
preservar la belleza del paisaje, así como los equilibrios naturales
esenciales o básicos para la sostenibilidad general del sistema ambiental
existente[47],
“dadas las características y valor que poseen en términos económicos,
biológicos, ambientales, razón por la que otorgan competencia exclusiva para
otorgar o denegar licencia ambiental sobre toda actividad por realizar, en
razón de la naturaleza e impacto que de suyo supone el desarrollar obras o
servicios, o actividades en los parques naturales”[48].
En este punto, resulta
conveniente destacar que en el ámbito internacional, el principio No. 15 de la Declaración
de Río de Janeiro de junio de 1992, sobre Medio Ambiente y Desarrollo, se
refiere al principio de precaución de la siguiente manera:
“Principio 15. Con el fin de
proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio
de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o
irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como
razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos
para impedir la degradación del medio ambiente”.
Esta idea, a su vez, fue
expresamente incluida por el artículo primero de la Ley 99 de 1993, el cual
sostiene que el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará
según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la
Declaración de Río de Janeiro. De hecho. Esta ley le confiere una importancia
mayúscula al principio de precaución al señalar que la formulación de las
políticas ambientales, si bien tendrá en cuenta el resultado del proceso de
investigación científica, debe prevalecer una orientación encaminada a la
precaución y a evitar la degradación del medio ambiente[49].
Sobre el particular la sentencia C-293 de 2002 señaló:
“Para tal efecto, debe
constatar que se cumplan los siguientes elementos: 1. Que exista peligro de
daño; 2. Que éste sea grave e irreversible; 3. Que exista un principio de
certeza científica, así no sea ésta absoluta; 4. Que la decisión que la
autoridad adopte esté encaminada a impedir la degradación del medio ambiente.
5. Que el acto en que se adopte la decisión sea motivado.
Es decir, el acto
administrativo por el cual la autoridad ambiental adopta decisiones, sin la
certeza científica absoluta, en uso del principio de precaución, debe ser
excepcional y motivado. Y, como cualquier acto administrativo, puede ser
demandado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esto hace que
la decisión de la autoridad se enmarque dentro del Estado de Derecho, en el que
no puede haber decisiones arbitrarias o caprichosas, y que, en el evento de que
esto ocurra, el ciudadano tiene a su disposición todas las herramientas que el
propio Estado le otorga. En este sentido no hay violación del debido proceso,
garantizado en el artículo 29 de la Constitución”[50].
Entonces, el principio de
precaución se erige como una herramienta jurídica de gran importancia, en tanto
responde a la incertidumbre técnica y científica que muchas veces se cierne
sobre las cuestiones ambientales, por la inconmensurabilidad de algunos
factores contaminantes, por la falta de sistemas adecuados de medición o por el
desvanecimiento del daño en el tiempo[51]. No obstante, partiendo de que ciertas
afectaciones resultan irreversibles, este principio señala un derrotero de
acción que “no sólo atiende en su ejercicio a las consecuencias de los
actos, sino que principalmente exige una postura activa de anticipación, con un
objetivo de previsión de la futura situación medioambiental a efectos de
optimizar el entorno de vida natural”[52].
En consecuencia las licencias ambientales y su régimen
especial para el caso de obras de cualquier tipo en parques naturales,
constituyen una herramienta para la preservación de las riquezas naturales de
la Nación.
7. Caso concreto.
Mediante
Resolución Núm. 03 de 1979, el Departamento del Meta concedió licencia de
iniciación de labores al Colegio Filial Salesiano León XIII, de la Inspección
de la Macarena, municipio de Vistahermosa, en zona que corresponde actualmente
al municipio de La Macarena, para el funcionamiento de los cursos Primero a
Cuarto de enseñanza básica secundaria y con Resolución Núm. 00061 del 09 de
enero de 1987, el Ministerio de Educación Nacional aprobó para el Colegio León
XIII, con funcionamiento en el municipio La Macarena, los estudios
correspondientes a los Grados 6º a 9º, del nivel de Educación Básica
Secundaria, con orientación académica.
Por medio del Decreto-Ley 1989 de 1989, se
creó el Área de Manejo Especial de La Macarena, el que se encuentra ubicado
entre los municipios de La Macarena y La Uribe, en el Departamento del Meta,
zona donde está la mencionada institución educativa.
El 29 de abril del 2011, se celebró el Contrato de
Obra Núm. 081 de 2011, entre el Departamento del Meta, el Instituto de
Desarrollo del Meta, y el Consorcio Internado Sierra de la Macarena, cuyo objeto
fue el “mejoramiento y construcción de la infraestructura educativa en el
municipio de La Macarena en el departamento del Meta”.
A través de Resolución Núm. 001 del 23 de abril del
2013, la Dirección Territorial Orinoquía de Parques Nacionales Naturales de
Colombia, ordenó, como medida preventiva para proteger el medio ambiente, la
suspensión de la obra de construcción y adecuación del Internado Institución
Educativa Nuestra Señora de la Macarena Sede Juan León, ubicado en la vereda
las Brisas del Guayabero, del municipio La Macarena, por el término de 6 meses,
por haberse desarrollado la mencionada obra al interior del Parque Nacional
Natural Tinigua, sin contar con una licencia ambiental.
Por medio de Resolución Núm. 004 del 03 de septiembre
del 2013, la Dirección Territorial Orinoquía de la Unidad Administrativa
Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, inició proceso
sancionatorio ambiental en contra del Departamento del Meta, del Instituto de
Desarrollo del Meta y del Consorcio Internado Sierra de la Macarena, por la
presunta realización de actividades de construcción de la obra denominada
Institución Educativa Nuestra Señora de la Macarena Sede Juan León, en la
vereda Brisas del Guayabero, al interior del Parque Nacional Natural Tinigua;
disponiéndose, además, mantener la medida de suspensión decretada en la
Resolución Núm. 001 del 29 de abril del 2013, hasta tanto se resuelva lo
correspondiente al proceso sancionatorio o cesen las causas que originaron la
imposición de la medida.
De acuerdo con el informe mensual de interventoría - Informe
Ejecutivo Proyecto 641 de 201, Contrato Núm. 081 del 2011, rendido el 23 de
enero del 2014, por la Universidad de Cundinamarca, interventora de la obra en
mención, los mejoramientos hecho al internado de la Sede Juan León, se refieren
a la construcción de dos módulos de aulas, dos módulos de alojamientos,
comedor, lavandería y circulaciones exteriores, las que si bien, con las obras
imprevistas, fueron ejecutadas en un 100%, dan un índice final de ejecución del
90%, por cuanto algunas actividades quedaron inconclusas, por haber quedado
elementos en la obra, pero sin instalar, a raíz de la suspensión, como
lavaderos, aparatos sanitarios y tanques plásticos, los que amenazan deterioro
a causa de los elementos intemperizantes; que, además, la vegetación y humedad
relativa de la zona, han afectado las instalaciones, situación que no ha
permitido generar actas de terminación.  Finalmente, se dio recibo final de la
obra y se procedió a la liquidación del contrato.
El Instituto de Desarrollo del Meta expuso que en el
contrato inicial no se encontraban los ítems tales como planta de tratamiento
para potabilización de agua y manejo de aguas residuales, en razón a que en el
momento de viabilizar el proyecto la Secretaría de Planeación del municipio de
La Macarena certificó que el predio contaba con los servicios públicos de
acueducto y alcantarillado.
En tal sentido, para poder lograr la adecuación final
de la obra se deben agotar una serie de pasos tales como los estudios y diseños
de dichas plantas, la consecución de los permisos ambientales (concesión de
aguas y permisos de vertimientos) y un nuevo proceso de selección pública.
7.1. La Sala advierte que de acuerdo con lo expuesto
en precedencia, las áreas que comprenden los Parques Naturales Nacionales constituyen un invaluable recurso hídrico,
el aire, la biodiversidad y también la belleza del paisaje que convierten estas
zonas en piezas imprescindibles del desarrollo sostenible, por lo que se encuentran sometidos a un régimen
jurídico propio acorde con las finalidades específicas de conservación y
protección, y en el que las únicas actividades permitidas son conservación,
investigación, educación, recreación pasiva, cultura, recuperación y control
(Decreto 2811/1974 art. 332[53]).
Además cuenta con un sistema de propiedad mixta, en la medida en que la
titularidad de los derechos de dominio sobre los territorios que lo integran
puede recaer en el Estado o en particulares, por lo que independiente de su
titular, es deber de las personas que interactúan en su interior allanarse a
las finalidades del sistema y a las actividades allí permitidas.
Por tanto, cualquier persona natural o jurídica, pública o privada que pretenda
realizar una obra o actividad susceptible de generar un daño o deterioro grave
a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir
modificaciones considerables o notorias al paisaje, requerirá el estudio ecológico
ambiental previo y la obtención de la respectiva licencia ambiental, que se
configura como una autorización otorgada por la autoridad ambiental competente
para la ejecución de una obra o actividad[54], sujeta al cumplimiento
por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en
relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de
los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada.
Entonces,
ante la necesidad de alcanzar la conservación y la perpetuidad no solo de la
humanidad, sino en procura del respeto que se debe al medio ambiente,  es
responsabilidad de todos procurar por el respeto incondicional del entorno
ecológico, a fin de garantizar una vida plena. En esta medida, desconocer la
importancia que tiene el medio ambiente sano es renunciar a la vida misma, a la
supervivencia presente y futura de las generaciones.
Por otra parte, está la institución educativa Nuestra
Señora de La Macarena fue construida en el año 1983, fecha a partir de la cual
se viene brindando cobertura a la población estudiantil campesina del sector hasta 9º grado, cuyo propósito es mantener a los
estudiantes campesinos de la región en el sistema educativo, debido a las
largas distancias que los separan de sus núcleos familiares y la inexistencia
de un medio de transporte escolar, en el que actualmente están estudiando alrededor
de 110 menores de edad que requieren de la protección del Estado,
específicamente en este caso permitir a población vulnerable contar con
instituciones en condiciones apropiadas para prestar adecuadamente el servicio
educativo.
7.2. Así las cosas, para entrar a valorar la situación
fáctica descrita es necesario armonizar los dos derechos y principios en pugna,
debido a que resulta desproporcionado anular por completo un derecho sobre el
otro, atendiendo a las especiales circunstancias que rodean el caso bajo
estudio.
Al respecto la Corte Constitucional ha establecido que
las colisiones entre normas jurídicas de igual jerarquía constitucional deben
solucionarse de forma que se logre la óptima eficacia de las mismas. El principio
de la unidad constitucional exige la interpretación de la Constitución como un
todo armónico y coherente, al cual se opone una interpretación aislada o
contradictoria de las disposiciones que la integran. Así cuando se presentan
conflictos entre derechos para llegar a su solución se hace necesaria la
armonización concreta de las normas constitucionales enfrentadas. Donde
el principio de armonización concreta impide que se busque la efectividad de un
derecho mediante el sacrificio o restricción de otro[55].
En consecuencia, el ejercicio de armonización
busca asegurar el goce efectivo de ambos derechos fundamentales. Esto significa
que las restricciones que hayan de imponerse, según el caso, no pueden
entenderse como la permisión de anular por completo la protección de alguno de
los derechos involucrados. En este caso, se pretende establecer si con la
medida adoptada por el Sistema de Parques Naturales en orden a suspender la construcción y adecuación del
Internado Institución Educativa Nuestra Señora de la Macarena Sede Juan León,
ubicado al interior del Parque Nacional Natural Tinigua, sin contar con una
licencia ambiental respectiva, está terminando por anular el derecho a la
educación de los menores que asisten a esa institución educativa.
7.2.1. Entonces, por una parte se encuentra la
garantía del derecho a la educación que se debe se dar a partir del adecuado cubrimiento del servicio y
asegurar a los menores de edad las condiciones necesarias para su acceso y
permanencia en el sistema educativo, desde la accesibilidad, que consiste en la
obligación que tiene el Estado de garantizar que en condiciones de igualdad,
para que todas las personas puedan acceder al mismo, lo cual esta
correlacionado con la facilidad, desde el punto de vista económico y geográfico
para su acceso, contando con las condiciones de infraestructura mínimas
necesarias la continuación y la eficacia en la prestación del servicio.
Por otra parte, se está el derecho al medio ambiente
sano a través del cual se pretende la conservación y la perpetuidad de la humanidad,
a partir del respeto incondicional por el entorno ecológico que permita existir
y garantizar una vida plena para la humanidad y en consecuencia a la
supervivencia presente y futura de las generaciones. En tal sentido se ha
entendido que tanto la conservación y la perpetuidad de la humanidad dependen
del respeto incondicional al entorno ecológico, de la defensa del medio
ambiente sano, en tanto es un factor insustituible que le permite existir y
garantizar una vida plena, en procura de las garantías de vida a las
generaciones venideras, así como los derechos propios que corresponden a la
naturaleza, concebidos constitucionalmente. Por tanto, desconocer la
importancia que tiene el medio ambiente sano para la humanidad es renunciar a
la vida misma, a la supervivencia presente y futura de las generaciones, así
como desconocer las garantías que le son propias.
Específicamente en relación con los Parque Naturales,
ya sea del orden nacional, regional o
local, son fundamentales para la preservación de un medio ambiente sano así
como para la protección de la biodiversidad. Así, el recurso hídrico, el aire,
la biodiversidad y la belleza del paisaje que estas áreas de Parques Naturales
comprenden, convierten estas zonas en piezas imprescindibles del desarrollo
sostenible.
7.2.2.
La finalidad de la medida está encaminada a alcanzar la protección del medio ambiente y de esta manera
evitar o minimizar su deterioro, máxime si se tiene en cuenta que los Parques
Naturales constituyen áreas de especial importancia ecológica, lo que acarrea
que exista una obligación mayor al momento de pretender preservar estos
ecosistemas, que no están sometidos a la obligación de garantizar un desarrollo
sostenible, sino a procurar su intangibilidad. De ahí que únicamente sean admisibles
usos compatibles con la conservación y esté proscrita su explotación.
Entonces,
la decisión de suspender las obras de mejoramiento de las instalaciones
educativas tiene un fin legítimo, cual es la protección al medio ambiente,
específicamente la zona comprendida en el Parque Nacional Natural Tinigua, zona
que envuelve interés público
o social, que implica la imposición de ciertas limitaciones o cargas al
ejercicio de dicho derecho, acordes con la finalidad de proteger el recurso hídrico, el aire, la biodiversidad y
también la belleza del paisaje. Es así como estas áreas se encuentran sometidas a un régimen
jurídico propio acorde con las finalidades específicas de conservación y
protección, en el que las únicas actividades permitidas son conservación,
investigación, educación, recreación pasiva, cultura, y recuperación y control
(Decreto 2811/1974 art. 332).
Al respecto la Corte Constitucional en sentencia
C-189/06 señaló que “El Sistema de Parques Nacionales Naturales se convierte en
un limitante al ejercicio del derecho a la propiedad privada, en cuanto a que
las áreas que se reservan y declaran para tal fin, no sólo comprenden terrenos
de propiedad estatal, sino de propiedad particular. En estos casos, los
propietarios de los inmuebles afectados por dicho gravamen, deben allanarse por
completo al cumplimiento de las finalidades del Sistema de Parques Nacionales y
a las actividades permitidas en dichas áreas de acuerdo al tipo de protección
ecológica que se pretenda realizar”[56].
7.2.3.
La decisión adoptada por el Sistema de Parque Naturales Nacionales resultaba
necesaria en la medida que en principio la obra había sido concebida para el “mejoramiento
de la infraestructura del internado” la que consistía en “la
construcción de dos alojamientos, un comedor, una lavandería  y obras
exteriores” la que se debía realizar sobre la construcción que venía
funcionando como internado desde el año 1983.
Bajo
este argumento las autoridades locales consideraron que no era indispensable
obtener una licencia ambiental, toda vez que no se trataba de una nueva obra
sino un simple mejoramiento de una estructura ya existente. No obstante, en desarrollo del mencionado contrato se
realizaron actividades como excavación, cimentaciones de estructuras en
concreto reforzadas, estructuras mecánicas, instalaciones eléctricas y
disposición final de residuos, actividades que se encuentran prohibidas al
interior del Parque Nacional Natural Tinigua, por considerarse un área
protegida y de especial importancia ecológica.
Aunado a lo anterior, el mencionado contrato no
contemplaba la construcción de plantas
de tratamiento para agua potable y residuales, ello debido a que la
Secretaría de Planeación del municipio de La Macarena certificó que el predio
contaba con los servicios públicos de acueducto y alcantarillado. Por lo que
para poder lograr la adecuación final de la obra se deben adelantar los estudios
y diseños respectivos y un nuevo proceso de selección pública, todo ello previo
a la autorización ambiental por parte de la autoridad respectiva.
En este punto se debe resaltar que toda obra, proyecto o actividad que se pretenda
desarrollar al interior del Sistema de Parques Nacionales Naturales, debe
contar con una licencia ambiental otorgada por la Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales –ANLA, que solo incumben a las actividades establecidas
taxativamente y definidas en los artículos 331 y 332 del Decreto ley 2811 de
1974, es decir, conservación, investigación, educación, recreación, cultura,
recuperación y control.
Por
tanto, para adelantar cualquier tipo de obra al interior de este tipo de áreas
protegidas es indispensable contar con el previo otorgamiento de una licencia
ambiental[57].
Toda vez que se puede producir deterioro grave a los recursos naturales o al
medio ambiente. Lo anterior es importante, en la medida que siempre se debe
articular el plan de manejo del área protegida.
Todo ello constituye un
pilar esencial, en la medida que la licencia ambiental procura un fin preventivo en procura de eliminar o por lo
menos prevenir, mitigar o reversar, en cuanto sea posible, con la ayuda de la
ciencia y la técnica, los efectos nocivos de una actividad en los recursos
naturales y el ambiente[58]. Ello dadas las características
y valor que poseen en términos económicos, biológicos, ambientales, los parques
naturales, en razón de la naturaleza e impacto que de suyo supone el
desarrollar obras o servicios en estas áreas protegidas.
Lo expuesto refuerza la idea que la medida de
suspender la obra era necesaria, por cuanto no existía otra alternativa en
orden a evitar o minimizar el impacto ambiental sobre esta zona protegida[59].
7.2.4. En
consecuencia, la Sala observa una tensión
entre el derecho fundamental de los niños, niñas y adolescentes de acceso a la
educación en condiciones dignas y el derecho colectivo de rango constitucional
a un medio ambiente sano. Por lo expuesto, no se puede pretender que la
protección de una prerrogativa llegue a tal punto que anule o invalide por
completo el otro. Esto en razón a que no existe ningún derecho absoluto y que
dependiendo de los presupuestos fácticos de cada caso el juez debe optar por
una protección equitativa entre ellos.
Como
se dijo, dentro del proceso de “mejoramiento y construcción de la
infraestructura educativa en el municipio de La Macarena en el departamento del
Meta” han quedado pendientes aspectos puntuales para dar por finalizado el
proyecto 641[60].
Entonces, ante la necesidad de mantener la calidad de la infraestructura de las
instituciones educativas, que deben responder a condiciones dignas y justas
para propiciar un ambiente adecuado de enseñanza, la autoridades locales deben
verificar ante la autoridad ambiental, previo a la realización de la obra, los
permisos respectivos que permitan articular el plan de manejo del área
protegida, a fin de que no se sacrifique un derecho sobre otro.
Todo ello dentro de un entorno adecuado que
facilitaría la educación concertada con alternativas sostenibles de
conservación del medio ambiente dentro de la comunidad, situando a los menores
y a la comunidad en general en una posición satisfactoria, donde se garantice
la conservación del manejo de la naturaleza. Con esto se mantienen los
lineamientos de protección de los recursos naturales, proyectando al aula como
un modelo de guía integral de educación ambiental armonizada con los proyectos
educativos ambientales en pro de la protección de la zona protegida.
Constituyéndose, entonces, un entorno adecuado que facilite tanto la educación
y variadas alternativas sostenibles de conservación del medio ambiente para la
comunidad en general, como la participación activa de los padres de familia,
los niños y niñas, las entidades territoriales y otros agentes responsables en
la protección del medio ambiente.
En ese orden de ideas, cumplido el anterior cometido,
es de resaltar que cualquier intervención adicional a lo inicialmente pactado
que genere impacto en el medio ambiente, debe contar con la respectiva licencia
ambiental, donde se otorgue la autorización para poder cumplir con el propósito
constitucional de proteger este tipo de reservas, ello en procura de evitar cualquier
impacto sobre esta zona protegida. En este sentido las autoridades locales
deberán brindar todos los medios necesarios para alcanzar las pautas exigidas
por las autoridades ambientales, a fin de concretar un plan que permita cumplir con el servicio
educativo dentro del área protegida, que
se acomode a las necesidades de sus habitantes en armonización con el medio
ambiente, conforme a las disposiciones legales correspondientes.
En
caso de que la licencia ambiental no sea otorgada y ante la necesidad de
brindar una educación bajo los estándares de salubridad y accesibilidad, se
deberá conformar un grupo interdisciplinario donde actúe las directivas de la
institución educativa Nuestra Señora de La Macarena, sede Juan León, el sistema
de Parques Naturales Nacionales, la Secretaría de Educación del Meta, el
Municipio de La Macarena y las familias de los menores de edad a fin de
concretar un plan de reubicación de los menores que implique cumplir con el servicio educativo en otro sector que no se parte del área protegida y
que se acomode a las necesidades de sus habitantes, conforme a las
disposiciones legales correspondientes. Máxime cuando el municipio de La
Macarena cuenta con 8 sedes educativas, 7 de las cuales son rurales.
Todo lo anterior encuentra sustento ante la
necesidad impostergable de mejorar las condiciones de vida de la población que
habita ese sector, en orden a garantizar la restauración de las áreas
protegidas y poder brindar un servicio educativo con un componente de accesibilidad
adecuado, en procura de alcanzar un desarrollo vital que propenda a la
conservación de la diversidad biológica y el mantenimiento de los procesos
ecológicos y culturales necesarios para el desarrollo del ser humano.
Esto adquiere relevancia si se tiene en cuenta que el
fin buscado debe estar orientado a frenar el deterioro o deforestación de las
áreas protegidas, generando un desmonte  gradual y progresivo de los
asentamientos urbanos y a su vez recuperando los ecosistemas.
7.3.
Finalmente, ante lo expuesto por el Rector del Colegio, alusivo a la necesidad
de crear un convenio ambiental, a través de un proceso educativo en el que los
niños y niñas se conviertan en “cuidadores ambientales y protectores del
sistema hídrico y los recursos naturales renovables”, en concordancia con
lo señalado en el literal C del artículo 332 del Decreto 2811 de 1974, donde se señala como
actividades permitidas en el Parque las relacionadas con la educación en lo relativo al manejo, utilización y
conservación de valores existentes y las dirigidas a promover el conocimiento
de las riquezas naturales e históricas del país y de la necesidad de
conservarlas, encuentra la Sala necesario que se generen este tipo de espacios,
para que la comunidad se acerque a la protección y conservación de un medio
ambiente sano, en tal medida se dispondrá que las directivas de la institución educativa Nuestra Señora de La Macarena,
sede Juan León y el sistema de Parques Naturales Nacionales generen, dentro del
plan de estudios, un programa dirigido a promover el manejo medio ambiental.
En orden a lo expuesto, la Sala de Revisión confirmará
la decisión adoptada por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, en cuanto a la protección del derecho fundamental a la educación de
los accionantes, pero bajo los lineamientos sentados en esta decisión.
Sin que se deje de lado por parte de las autoridades
locales la necesidad de iniciar planes tendientes a reubicar a los menores de
edad en otro centro educacional en el cual se les puedan brindar el servicio
educativo en condiciones dignas.
V.  DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de
la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR la decisión adoptada por la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en cuanto a la protección del derecho
fundamental a la educación.
Segundo.- ORDENAR a la Gobernación del Meta, la alcaldía
Municipal de La Macarena y el Instituto del Desarrollo del Meta, que previo a
la realización de cualquier obra en la institución educativa Nuestra Señora de
La Macarena, sede Juan León, gestione la respectiva licencia ambiental que permitan articular el plan de manejo del área
protegida.
Tercero.- ORDENAR a la institución
educativa Nuestra Señora de La Macarena, sede Juan León, el sistema de Parques
Naturales Nacionales, la Secretaría de Educación del Meta, el Municipio de La
Macarena y las familias de los menores de edad, que en caso de no se otorgue la
licencia ambiental para construcción
de plantas de tratamiento para agua potable y residuales, conformen un grupo interdisciplinario, a fin de concretar un plan de
reubicación que permita
cumplir con el servicio educativo en otro
sector que no sea parte del área protegida y que se acomode a las necesidades
de sus habitantes, conforme a las disposiciones legales correspondientes.
Cuarto.- ORDENAR a las directivas de la institución
educativa Nuestra Señora de La Macarena, sede Juan León y el sistema de Parques
Naturales Nacionales, que dentro de los dos (2) meses siguientes a esta
decisión inicien los trámites necesarios para que, dentro del plan de estudios,
se cree un programa dirigido a promover el manejo medio ambiental relacionado
con la utilización y
conservación de valores ambientales existentes y las dirigidas a promover el
conocimiento de las riquezas naturales e históricas del país y de la necesidad
de conservarlas.
Quinto.- Líbrese
por la Secretaría General de esta Corporación, la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
ANDRÉS MUTIS
VANEGAS
Secretario
General (E)
[1] Artículo 50.- De la Licencia Ambiental. Se entiende
por Licencia Ambiental la autorización que otorga la autoridad ambiental
competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento
por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en
relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de
los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada.
[2] En intervención en sede de revisión el
instituto del Desarrollo del Meta informó que ante las constantes suspensiones
se procedió a adelantar los trámites de liquidación del contrato.
[3] Las condiciones de procedencia de la
tutela en este tipo de situaciones han sido examinadas, entre otras, en las
sentencias T-1451 de 2000,
SU-1116 de 2001, T-661 de 2012,
T-814 de 2012, entre otras. De acuerdo con la síntesis efectuada en la
sentencia SU-1116 de 2001, y reiterada en posteriores decisiones: ““[P]ara que la tutela proceda y prevalezca
en caso de afectación de un interés colectivo, es necesario (i) que exista
conexidad entre la vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza
a un derecho fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho
fundamental sea ‘consecuencia inmediata y directa de la perturbación del
derecho colectivo’. Además, (ii) el peticionario debe ser la persona directa o
realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de
naturaleza subjetiva; (iii) la vulneración o la amenaza del derecho fundamental
no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer expresamente probadas en el
expediente. Y (iv) finalmente, la orden judicial debe buscar el
restablecimiento del derecho fundamental afectado, y ‘no del derecho colectivo
en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido,
igualmente, un derecho de esta naturaleza’”.
[4] Ley 74 de 1968.
[5] Ley 12 de 1991.
[6] Ley 51 de 1981.
[7] Ley 16 de 1972.
[8] ARTÍCULO 41. OBLIGACIONES DEL
ESTADO: (…) 2. Asegurar las condiciones para
el ejercicio de los derechos y prevenir su amenaza o afectación a través del
diseño y la ejecución de políticas públicas sobre infancia y adolescencia. //
3. Garantizar la asignación de los recursos necesarios para el cumplimiento de
las políticas públicas de niñez y adolescencia, en los niveles nacional,
departamental, distrital y municipal para asegurar la prevalencia de sus
derechos. //17. Garantizar las condiciones para que los niños, las niñas desde
su nacimiento, tengan acceso a una educación idónea y de calidad, bien sea en
instituciones educativas cercanas a su vivienda, o mediante la utilización de
tecnologías que garanticen dicho acceso, tanto en los entornos rurales como
urbanos. (… ) 18. Asegurar los medios y condiciones que les garanticen la
permanencia en el sistema educativo y el cumplimiento de su ciclo completo de
formación.
ARTÍCULO 42. OBLIGACIONES ESPECIALES DE LAS INSTITUCIONES
EDUCATIVAS. Para cumplir con su misión las
instituciones educativas tendrán entre otras las siguientes obligaciones: 1.
Facilitar el acceso de los niños, niñas y adolescentes al sistema educativo y
garantizar su permanencia.// 2. Brindar una educación pertinente y de calidad.//
3. Respetar en toda circunstancia la dignidad de los miembros de la comunidad
educativa. (…) 5. Abrir espacios de comunicación con los padres de familia para
el seguimiento del proceso educativo y propiciar la democracia en las relaciones
dentro de la comunidad educativa. (…) 10. Organizar actividades conducentes al
conocimiento, respeto y conservación del patrimonio ambiental, cultural,
arquitectónico y arqueológico nacional.
ARTÍCULO 43. OBLIGACIÓN ÉTICA
FUNDAMENTAL DE LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS. Las instituciones de educación primaria y
secundaria, públicas y privadas, tendrán la obligación fundamental de
garantizar a los niños, niñas y adolescentes el pleno respeto a su dignidad,
vida, integridad física y moral dentro de la convivencia escolar.
[9] Sentencia T-734 de 2011.
[10]Ver, entre otras, la sentencia T-966 de 2011.
[11] Ver sentencia T-666 de 2013.
[12] Sentencia Corte Constitucional T-002 de 1992
[13] Sentencia Corte Constitucional C-001 de 2001.
[14] Ver al respecto entre otras las sentencias T-1032 de
2000, y C-895 de 2003.
[15] Además de precisar que los servicios públicos son inherentes a la
finalidad del Estado y de comprometerlo con su prestación eficiente, los
artículos 365 y 366 de la Carta Política identifican a la educación como uno de
los objetivos fundamentales de la actividad estatal y reconocen su prioridad en
la asignación de recursos públicos, a título de gasto social. Ver sentencia
T-743 de 2013.
[16] El Código de Infancia y Adolescencia (L. 1098 de 2006) le impone
al Estado la obligación de “garantizar las condiciones para que los niños, las
niñas desde su nacimiento, tengan acceso a una educación idónea y de calidad,
bien sea en instituciones educativas cercanas a su vivienda, o mediante la
utilización de tecnologías que garanticen dicho acceso, tanto en los entornos
rurales como urbanos”.
[17] La Sentencia C-376 de 2010 declaró exequible el artículo 183 de
la Ley 115 de 1994, en el entendido de que la competencia que le otorgó al
Gobierno Nacional para regular cobros académicos en los establecimientos
educativos estatales no se aplica en el nivel de educación básica primaria, por
ser esta obligatoria y gratuita. En esa ocasión, la
Corte recordó que “de acuerdo con los estándares establecidos en los tratados
internacionales sobre derechos humanos relativos a las garantías que se
integran al derecho a la educación, “los cobros académicos” a que hace
referencia el artículo 67 de la Constitución no pueden ser aplicados en las
instituciones educativas oficiales en el nivel de enseñanza primaria, en el
cual el acceso a la educación pública debe ser gratuita, sin consideración al
estrato socioeconómico. El
fallo aclara que el cumplimiento del deber de gratuidad en el nivel de
primaria, como mandato de inmediata ejecución, no puede obstaculizar la
accesibilidad a otros niveles de educación, ni erigirse en una causa para que
afecte el cumplimiento del principio de aceptabilidad, relativo a la pertinencia y calidad de
los programas de estudio y los métodos pedagógicos.
[18] Cfr. Sentencia T-743 de 2013.
[19] Sentencia C-760 de 2007.
[20] Ver las sentencias T-411 de 1992, C-058 de 1994, C-519 de 1994,
C-495 de 1996 y C-535 de 1996.
[21] Ver las sentencias C-328 de 1995 y C-535 de 1996.
[22] Sentencia C-126 de 1998. Además se
sostuvo: “La dimensión ecológica de la Carta y la constitucionalización del
concepto de desarrollo sostenible no son una muletilla retórica ya que tienen
consecuencias jurídicas de talla, pues implican que ciertos conceptos jurídicos
y procesos sociales, que anteriormente se consideraban aceptables, pierden su
legitimidad al desconocer los mandatos ecológicos superiores. La
Corte precisó lo anterior en los siguientes términos: “Es indudable que la
dimensión ecológica de la
Constitución, como norma de normas que es (CP art. 4º), confiere un sentido
totalmente diverso a todo un conjunto de conceptos jurídicos y económicos.
Estos ya no pueden ser entendidos de manera reduccionista o economicista, o con
criterios cortoplacistas,  como se hacía antaño, sino que deben ser
interpretados conforme a los principios, derechos y obligaciones estatales que
en materia ecológica ha establecido la
Constitución, y en particular conforme a los principios del desarrollo
sostenible. Por todo lo anterior,  considera la
Corte que hoy no tienen ningún respaldo constitucional ciertos procesos y
conceptos que anteriormente pudieron ser considerados legítimos, cuando los
valores ecológicos no habían adquirido el reconocimiento nacional e
internacional que se les ha conferido en la actualidad. Y eso sucede en
particular con el concepto de que la colonización puede ser predatoria, puesto
que, por las razones  empíricas y normativas señaladas anteriormente, estos
procesos son inaceptables ya que se efectúan en contradicción con los
principios ecológicos establecidos por la
Constitución. Hoy en Colombia no es legítima una colonización incompatible con
la preservación del medio ambiente y el desarrollo sostenible.” (Sentencia
C-058 de 1994). Posición reiterada en la sentencia C-595 de 2010.
[23] Sentencia C-431 de 2000.
[24] Sentencias T-254 de 1993, T-453 de 1998 y
C-671 de 2001.
[25] Sentencia T-092 de 1993, C-432 de 2000, C-671 de 2001, C-293 de
2002, C-339 de 2002, T-760 de 2007 y C-486 de 2009.
[26] Cft. Sentencia T-411 de 1992.
[27] Declaración de Estocolmo, Considerando 5.
[28] Ibíd.
[29] Según la RAE, esquilmar hace referencia a “Menoscabar, agotar
una fuente de riqueza sacando de ella mayor provecho que el debido”.
[30] Corte Constitucional, sentencia C-632 de 2011.
[31] “El respeto a la dignidad inherente de la persona es el
principio en el que se basan las protecciones fundamentales del derecho a la
vida y a la preservación del bienestar físico. Las condiciones de grave
contaminación ambiental, que pueden causar serias enfermedades físicas,
discapacidades y sufrimientos a la población local, son incompatibles con el
derecho a ser respetado como ser humano”. Comisión Interamericana de
Derechos Humanos. Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en
Ecuador, OEA/SerieL/V/II.96, doc. 10 rev. 1, 24 de abril de 1997, párrafo 92
[32] Ver sentencia T-294 de 2014 que estudió el reclamo de una
población ante la construcción de un relleno sanitario dentro de los márgenes
del municipio.
[33] Informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo (Informe Brundtland)
[34] La sentencia C-220 de 2011 se aproximó a esta idea a partir del
principio de humildad: “El principio de humildad, de otro lado, obliga a
comprender que el ser humano es dependiente de la naturaleza, de modo que la
naturaleza no puede ser entendida como una simple fuente de recursos dominada
por el hombre, sino como un sistema complejo en el que el hombre interactúa con
otros agentes y del que depende para vivir. En este contexto, tanto el hombre
como la naturaleza tienen valor a la luz de la Carta. Una manifestación de este
principio es la introducción del concepto de función ecológica de la propiedad
(artículo 58)”.
[35] “el riesgo al cual nos enfrentamos no
es propiamente el de la destrucción del planeta sino el de la vida como la
conocemos. El planeta vivirá con ésta o con otra biosfera dentro del pequeño
paréntesis biológico que representa la vida humana en su existencia de millones
de años, mientras que con nuestra estulticia sí se destruye la biosfera que ha
permitido nacer y desarrollarse a nuestra especie, estamos condenándonos a la
pérdida de nuestra calidad de vida, la de nuestros descendientes y
eventualmente a la desaparición de la especie humana”. Corte
Constitucional, sentencia C-339 de 2002.
[36] Corte Constitucional, sentencia C-632 de
2011. Postura en armonía con el constitucionalismo latinoamericano y aborigen
que ha demostrado una especial sensibilidad por la “pacha mama”: “En Ecuador
y Bolivia, el divorcio político entre el Gobierno y los pueblos indígenas tiene
su origen en la contradicción en- tre una política económica extractivista y el
régimen de sumak kawsay o suma qamaña (“buen vivir”) reconocido en la
Constitución, pensado como un esquema de desarrollo alternativo”. Esto, sin
embargo, no impide que las políticas oficiales de estos gobiernos se opongan en
ocasiones a los principios que predican. Ver De Sousa Santos, Boaventura. Derechos
humanos, democracia y desarrollo. Bogotá: Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad, Dejusticia, 2014. P.82.
[37] Artículo 327. Se denomina Sistema de
Parques Nacionales el conjunto de áreas con valores excepcionales para el
patrimonio Nacional que, en beneficio de los habitantes de la nación y debido a
sus características naturales, culturales o históricas, se reserva y declara
comprendida en cualquiera de las categorías que adelante se enumeran.
[38] “Por el cual
se reglamenta parcialmente: el capítulo V título II parte XIII del Decreto Ley
2811 de 1974 sobre Sistema de Parques Nacionales, la Ley 23 de 1973 y la Ley 2
de 1959”.
[39] La norma declarada exequible se encuentra
en el artículo 13 de la Ley 2 de 1959, que prescribe lo siguiente: “Con el
objeto de conservar la flora y fauna nacionales, declárense "Parques
Nacionales Naturales" aquellas zonas que el Gobierno Nacional, por
intermedio del Ministerio de Agricultura, previo concepto favorable de la
Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales, delimite y
reserve de manera especial, por medio de decretos, en las distintas zonas del
país y en sus distintos pisos térmicos, y en las cuales quedará prohibida
la adjudicación de baldíos, las ventas de tierras, la caza, la pesca y
toda actividad industrial, ganadera o agrícola, distinta a la del turismo o a
aquellas que el Gobierno Nacional considere convenientes para la conservación o
embellecimiento de la zona.”  (se subraya el aparte declarado exequible)
[40] En este acápite se seguirán los planteamientos establecidos en la
sentencia T-282 de 2012.
[41] El Decreto Nacional 1753 de 1994 establece que “un proyecto, obra o
actividad incluye la planeación, ejecución, emplazamiento, instalación,
construcción, montaje, e ensamblaje, mantenimiento, operación, funcionamiento,
modificación, y desmantelamiento, abandono, terminación, del conjunto de todas
las acciones, usos del espacio, actividades e infraestructura relacionadas y
asociadas con su desarrollo.”
[42] En
él se desarrolla lo previsto en el Decreto-ley 2811 de 1974 o Código Nacional de
Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente y
las leyes 99 de 1993  que entre otras cosas crea el Ministerio del Medio
Ambiente y organiza el Sistema Nacional Ambiental; 165 de 1994 por medio de la cual se aprueba el
"Convenio sobre la Diversidad Biológica", hecho en Río de Janeiro el
5 de junio de 1992 y que a su vez declaró exequible la sentencia de
constitucionalidad previa C-519 de 1994), además
de las relacionadas con el Ministerio encargado de impulsar la política
ambiental del Estado (Allí se
refiere al Decreto ley 216 de 2003, “por el cual se determinan los objetivos,
la estructura orgánica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial y se dictan otras disposiciones”. (Este decreto fue derogado por el
artículo 40 del Decreto 3570 de 2011 y el artículo 40 del Decreto 3571 de 2011). En él también se determinan las categorías de áreas
protegidas que contempla el sistema y que incluye como tales (Área protegida
pública. Art. 10. Parágrafo. El
calificativo de pública de un área protegida hace referencia únicamente al
carácter de la entidad competente para su declaración),  “a) Las del Sistema de
Parques Nacionales Naturales” (artículo 10).  Este es definido expresamente
(artículo 11), reiterando que pertenece al Sinap y estableciendo que se integra
por los tipos de áreas consagrados en el artículo 329 del Decreto-ley 2811 de
1974 y por unas competencias diferenciadas entre el Ministerio de Ambiente y la
Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques.  Y se precisa en su
parágrafo: “La reglamentación de las categorías que forman parte del Sistema
de Parques Nacionales Naturales, corresponde en su integridad a lo definido por
el Decreto 622 de 1977 o la norma que lo modifique, sustituya o derogue”.
En ese orden se apela al decreto por medio del cual se reglamentaba
parcialmente lo relacionado con el «sistema de parques nacionales».
[43] Salvo el caso de los “senderos de
interpretación, los utilizados para investigación y para ejercer acciones de
control y vigilancia, así como los proyectos, obras o actividades adelantadas
por la Unidad de Parques directa o indirectamente para cumplir sus funciones de
administración del área o para prestar los servicios a su cargo, que estén
previstas en el plan de manejo del área correspondiente, requerirán solamente
autorización de la Unidad Administrativa Especial; del Sistema de Parques
Nacionales Naturales” (art. 1º del Decreto 500 de 2006, por el cual se
modifican los numerales 12 y 13 y el parágrafo 1º del artículo 8º del Decreto
1220 de 2005).
[44] Es el caso del diagnóstico
ambiental de alternativas (Ley 99/93 art. 56), que como se observaba en la misma sentencia C-894 de 2003,
puede solicitarse al interesado para que “presente diversas opciones de
manejo ambiental, para racionalizar el uso y manejo de los recursos
ambientales, y prevenir impactos negativos o compensarlos, comparando los
efectos y riesgos inherentes a cada una de las opciones. Presentado el
diagnóstico, la autoridad ambiental escogerá una de las opciones, de manera
discrecional pero razonable. Seguidamente, el interesado presentará el
respectivo estudio de impacto ambiental en relación con la opción escogida.
Sobre esta base entonces, se otorgará o negará la licencia, cuando haya lugar a
presentar un diagnóstico ambiental de alternativas.”
[45] Ídem.
[46] Así en la sentencia C-035 de 1999, en la que
se demanda el artículo 56 de la ley 99 de 1993, por
considerar que la “(…) exigencia del diagnóstico ambiental de alternativas
por la autoridad ambiental constituye un trámite innecesario que no garantiza
la protección de los recursos naturales y del ambiente y que atenta contra los
principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad e imparcialidad, a cuya
realización debe apuntar el ejercicio de la función administrativa.”
[47] Vid. Sentencia C-339 de 2002.
[48] Sentencia
C-894 de 2003.
[49] Ley 99 de 1993, art.1 (6).
[50] Ver también C-339 de 2002 y C-071 de 2003
[51] Algunos doctrinantes atribuyen la aparición del principio de
precaución a tres características evidentes del medio ambiente: “primero,
las personas son, en general, propensas a prestar poca atención a cierto tipo
de riesgos, ya que algunos daños pueden llegar a ser manifiestos sólo muchos
años después de los eventos que los originaron; segundo, los impactos en el
medio ambiente pueden ser difíciles o imposibles de invertirse en escalas
humanas de tiempo; tercero, recurrir a la política una vez las elecciones están
hechas, es con frecuencia inútil, ya que algunas decisiones son literalmente
irreversibles en la práctica” D. Uribe Vargas, F. Cárdenas Castañeda.
Derecho Internacional Ambiental, Bogotá, Fundación Universidad de Bogotá Jorge
Tadeo Lozano, 2010, p. 194. Citado en la sentencia T-397 de 2014.
[52] Corte Constitucional, sentencia C-595 de
2010.
[53] Artículo 332.- Las actividades permitidas
en las áreas de sistemas de parques nacionales deberán realizarse de acuerdo
con las siguientes definiciones: a) De conservación: son las actividades que
contribuyen al mantenimiento en su estado propio los recursos naturales
renovables y al de las bellezas panorámicas y fomentan el equilibrio biológico
de los ecosistemas; b) De investigación: son las actividades que conducen al
conocimiento de ecosistemas y de aspectos arqueológicos y culturales, para
aplicarlo al manejo y uso de los valores naturales e históricos del país; c) De
educación: son las actividades permitidas para enseñar lo relativo al manejo,
utilización y conservación de valores existentes y las dirigidas a promover el
conocimiento de las riquezas naturales e históricas del país y de la necesidad
de conservarlas; d) De recreación: son las actividades de esparcimiento
permitidas a los visitantes de áreas del sistema de parques nacionales; e) De
cultura: son las actividades tendientes a promover el conocimiento de valores
propios de una región, y f) De recuperación y control: son las actividades,
estudios e investigaciones, para la restauración total o parcial de un
ecosistema o para acumulación de elementos o materias que lo condicionan.
[54] El Decreto Nacional 1753 de 1994 establece que “un proyecto, obra o
actividad incluye la planeación, ejecución, emplazamiento, instalación,
construcción, montaje, e ensamblaje, mantenimiento, operación, funcionamiento,
modificación, y desmantelamiento, abandono, terminación, del conjunto de todas
las acciones, usos del espacio, actividades e infraestructura relacionadas y
asociadas con su desarrollo.”
[55] “De conformidad con este principio, el intérprete debe
resolver las colisiones entre bienes jurídicos, de forma que se maximice la
efectividad de cada uno de ellos. La colisión de derechos no debe, por lo
tanto, resolverse mediante una ponderación superficial o una prelación
abstracta de uno de los bienes jurídicos en conflicto. Esta ponderación exige
tener en cuenta los diversos bienes e intereses en juego y propender su
armonización en la situación concreta, como momento previo y necesario a cualquier
jerarquización o prevalencia de una norma constitucional sobre otra”. Sentencia T-425 de 1995. Posición reiterada en las
sentencias T-434 de 2002, C-154 de 2007, T-148 de 2012, T-155 de 2012, T-698 de
2012.
[56] Sentencia C-189/06. Derecho de Propiedad Privada.
[57] Ley 99 de 1993Artículo 50.- De la Licencia Ambiental. Se entiende
por Licencia Ambiental la autorización que otorga la autoridad ambiental
competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento
por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en
relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de
los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada.
[58] Sentencia C-035 de 1999.
[59] Cabe advertir que el programa educativo
denominado “aulas ambientales”, es un modelo de construcción diseñado
concomitantemente por las Corporaciones Autónomas Regionales encargada de
administrar las zonas de reserva forestal del orden nacional, que busca
compatibilizar el manejo integral de educación ambiental armonizada con los
proyectos educativos ambientales encaminados a la protección del área de
reserva, riqueza hídrica, cuencas hidrográficas y biodiversidad. No obstante,
esta figura aplica como una posibilidad de sacar de un área de reserva forestal,
que no se encuentre en un parque natural, una porción de terreno para
llevar a cabo el proyecto siempre y cuando: (i) se persigan razones de interés
público (ii) se realice en debida forma la solicitud, (iii) tal solicitud se
realice a nombre de un ente territorial para que pueda invertir los recursos
necesarios para garantizar a los menores residentes el acceso a la educación en
condiciones dignas. Situación que no aplicaría en este caso dada la condición
de intangibilidad de los parques naturales.
[60] El mencionado proyecto 641 tenía por fin la construcción de: (i)
dos módulos de aulas; (ii) dos módulos de alojamientos; (iii) un comedor; (iv)
lavandería; (iv) circulaciones exteriores; y (v) plantas
de tratamiento para agua potable y residuales.