C-126-03
PROYECTO DE SENTENCIA
Sentencia C-126/03
ACTIVIDAD FINANCIERA-Reparto de competencias en regulación
Para la regulación de las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, la Carta
establece un reparto particular de competencias, pues atribuye al Congreso la expedición
de leyes marco o cuadro, que deben limitarse a señalar las normas generales que
rigen esas actividades, e indicar los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno en su intervención, mientras que corresponde al Ejecutivo
ejercer la intervención en esas actividades, así como desarrollar la inspección
y vigilancia de las entidades que adelantan esas labores. Este reparto de
competencias se explica por cuanto la actividad financiera es muy dinámica y
cambiante, y por ello la Constitución reconoció la necesidad de que las
regulaciones de ese sector de la economía pudieran también realizarse y
ajustarse en forma rápida. La Carta optó entonces por fijar esa particular
colaboración entre el Legislativo y el Ejecutivo, de suerte que el primero
señala al Gobierno “las pautas generales dentro de las cuales éste último debe
desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en
una forma dinámica y de fácil modificación".
ACTIVIDAD
FINANCIERA-Distribución de
competencias entre ley marco y decretos gubernamentales
LEY MARCO Y
DECRETO REGLAMENTARIO-Límites
LEY MARCO Y
DECRETO REGLAMENTARIO EN ACTIVIDADES FINANCIERAS-Reparto de competencias
LEY MARCO EN
ACTIVIDADES FINANCIERAS-Alcance
de la competencia
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION-Naturaleza y sentido
LEY DE
REACTIVACION EMPRESARIAL-Finalidad
ACUERDOS DE
REESTRUCTURACION-Finalidad
ACUERDOS DE
REESTRUCTURACION Y SISTEMA CONCORDATARIO
ACUERDOS DE
REESTRUCTURACION Y PROCESO CONCORDATARIO-Diferencias y semejanzas
ACUERDOS DE
REESTRUCTURACION-Características
ACUERDOS DE
REESTRUCTURACION-Efectos en
instituciones financieras objeto de medidas de liquidación
ACUERDOS DE
REESTRUCTURACION-Aplicación
de efectos a entidades financieras en liquidación
ACTIVIDAD
FINANCIERA-Intervención,
inspección y vigilancia
Referencia: expediente D-4189
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 34 numeral 11 (parcial) de la Ley 550 de 1999.
Actor: Arturo Ferrer Carrasco
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá D.C, dieciocho (18) de febrero de
dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Arturo Ferrer Carrasco demanda la expresión
“o de liquidación” contenida en el artículo 34 numeral 11 (parcial) de
la Ley 550 de 1999. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios
de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a
decidir acerca de la demanda en referencia.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se transcribe el texto de la
disposición acusada, conforme a su publicación oficial en el Diario Oficial No.
43.940, de 19 de marzo de 2000, y se subraya lo demandado:
" LEY 550 DE 1999
(diciembre 30)
Por la cual se establece un régimen que
promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los
entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el
desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el
régimen legal vigente con las normas de esta ley.
(....)
ARTICULO 34. EFECTOS DEL ACUERDO DE
REESTRUCTURACION. Como consecuencia de la función social de la empresa los
acuerdos de reestructuración celebrados en los términos previstos en la
presente ley serán de obligatorio cumplimiento para el empresario o empresarios
respectivos y para todos los acreedores internos y externos de la empresa,
incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación del acuerdo o que,
habiéndolo hecho, no hayan consentido en él, y tendrán los siguientes efectos
legales:
(....)
11. Las instituciones financieras oficiales
o mixtas, al igual que las que hayan sido objeto de medidas de salvamento o
de liquidación, estarán sujetas a lo que se disponga en el acuerdo para el
pago de sus acreencias, y sus administradores están legalmente facultados para
negociar en los mismos términos en que lo hagan los demás acreedores de su
clase.”
III. LA DEMANDA.
El actor considera que
la expresión acusada viola el literal d) del numeral 19 del artículo 150, el
numeral 25 del artículo 189 y el artículo 335 de la Constitución. Según su
parecer, esa expresión implica que el Congreso reguló concretamente la
actividad financiera, mientras que la Carta atribuye esa tarea sólo al
Ejecutivo.
Para sustentar su
cargo, el demandante explica que en materia financiera, existe una competencia
normativa compartida entre el Congreso y el Presidente, de suerte que al
primero le corresponde, por medio de una ley marco, dictar las normas generales
y señalar en ellas los criterios y objetivos a los cuales debe sujetarse el
gobierno para regular esa actividad y ejercer la intervención que sea
necesaria. Y por ello concluye que el Congreso no puede regular concretamente
las actividades financieras, ya que tan sólo puede establecer las normas
generales, los criterios y objetivos que encuadran o enmarcan la regulación
específica de esas actividades por parte del Ejecutivo. Según sus palabras:
“Las leyes marco son una verdadera
categoría especial de leyes, ya que implican una competencia normativa
compartida entre el legislador y el ejecutivo. No tiene el gobierno frente a
ellas la simple potestad reglamentaria que posee frente al común de las leyes,
sino que la función legislativa se comparte entre el Congreso, que, se repite,
dicta las normas generales, los criterios y objetivos sobre la materia, y el
Presidente de la República que la regula con sujeción  al marco definido por el
legislador.
En consecuencia, no le es dado al
Congreso regular en detalle el ejercicio de la actividad financiera, como lo
hace con la expresión “o de liquidación” respecto de los acuerdos de
reestructuración del numeral 11 del artículo 34 de la ley 550 de 1999, pues con
ello está yendo más lejos de la expedición de normas generales y la fijación de
criterios y objetivos para que el gobierno regule el proceso liquidatorio de
las entidades sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia
Bancaria”.
Ahora bien, según su criterio, el Congreso
invadió competencias del ejecutivo al establecer que la figura de los acuerdos
de reestructuración, que no está prevista en el estatuto Orgánico del Sistema
Financiero para los procesos de liquidación de entidades sometidas a la
vigilancia de la Superintendencia Bancaria, se aplicará a esas entidades. Y eso
es así, explica el demandante, porque el numeral 11 del artículo 34 de la ley
550 de 1999 hace obligatorios esos acuerdos de reestructuración a las
instituciones financieras, pues indica que éstas “estarán sujetas a lo que
se disponga en los acuerdos para el pago de sus acreencias”. Y por ello
concluye al respecto:
“La intervención y liquidación de una
entidad sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria es
tema propio de la actividad financiera, vale decir, de competencia gubernamental
dentro de lo dispuesto en la ley marco o cuadro respectiva, sin que el Congreso
pueda invadir esta competencia para establecer para la liquidación de las
entidades financieras unas figuras como los acuerdos de reestructuración de la
ley 550 de 1999 que no están previstos en el estatuto orgánico del sistema
financiero.
(...)
En otras palabras, la ley 550 de 1999 es
constitucional respecto de empresas de carácter no financiero, cuya
recuperación procura con sus acuerdos de reestructuración, pero no así para una
entidades financiera cuyo proceso liquidatorio está regulado íntegramente por
el ejecutivo en el estatuto orgánico del sistema financiero.
Incluso desde el punto de vista
puramente lógico, resulta absurdo someter estos procesos de liquidación a tales
acuerdos de reestructuración, que tienen por objeto la supervivencia de las
empresas y que se suscriben a plazos de hasta 20 años, con lo cual la
liquidación de la entidad financiera, en vez de ejecutarse de la manera más
expedita y en el menor tiempo posible, se hace más compleja y se prolonga
innecesariamente, pues no se trata de su salvamento sino de conseguir la
terminación de su existencia legal.”
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención de la Superintendencia
Bancaria de Colombia.
El ciudadano José Yesid Benjumea Betancur,
en representación de la Superintendencia Bancaria de Colombia, interviene para
impugnar la demanda. El interviniente comienza por destacar que la Constitución
atribuye al Congreso la cláusula general de competencia, y en tal sentido la
Ley 550 de 1999 es un desarrollo legítimo de los artículos 334 y 335 sobre
intervención del Estado en la economía, tal y como lo señaló la sentencia C-586
de 2001. Esta ley no es pues, según su parecer, una ley marco sino una ley ordinaria
expedida para reactivar la economía, al permitir que ciertas empresas pudieran
superar sus dificultades, gracias a los acuerdos de reestructuración, los
cuales, contrariamente a lo afirmado por el demandante, no son impuestos, ya
que son expresión de la voluntad mayoritaria de los acreedores. Y por ello,
según su parecer, y teniendo en cuenta que dichos acuerdos, para ser eficaces,
son de carácter universal, como todo proceso concursal, no existe ninguna razón
para que las entidades financieras en liquidación no intervengan, como
acreedoras, en estos procesos de reestructuración.
El ciudadano señala entonces que la norma
parcialmente demandada no es una ley marco, ni regula la actividad financiera,
ni sustituye su régimen especial de liquidación, ya que se limita “a
establecer una regla en relación con la satisfacción de acreencias a cargo de
una entidad en crisis respecto de la cual, para su reactivación, se ha
celebrado un acuerdo de reestructuración.” Concluye entonces el
interviniente:
“Una
vez se inicie la promoción de los acuerdos de reestructuración es obligación de
todos los acreedores, sea cual fuere su naturaleza o su condición jurídica,
hacer valer sus derechos patrimoniales ante la empresa, sin que se advierta que
ello signifique que se comprometa la naturaleza jurídica del sujeto reclamante
o se sustituyan los regímenes particulares que rigen el desenvolvimiento de su
objeto social o su liquidación.
En conclusión, la norma se limita a
reconocer en las entidades objeto de liquidación una calidad común, la de
acreedores y como tal, partícipes dentro de la negociación del acuerdo de
reestructuración, razón por la cual el que dichas entidades deban sujetarse a
los mandatos previstos en la norma demandada es sólo la consecuencia de los
fines de intervención económica que dicha norma se propuso y no se advierte que
ello implique la sustitución del régimen especial para la liquidación, régimen
que, valga aclararlo, tampoco se propuso modificar la ley ordinaria en comento
y que por lo tanto se mantiene incólume.”
2. Intervención de la Superintendencia de
Sociedades.
El ciudadano Francisco Javier Córdoba
Acosta, en representación de la Superintendencia de Sociedades, interviene en
el proceso para defender la exequibilidad de la expresión acusada. El
interviniente comienza por destacar que la Ley 550 de 1999, de la cual forma
parte el aparte acusado, fue aprobada para enfrentar la grave crisis económica
que vivía el país, y que continúa en la actualidad, frente a la cual el
mecanismo de concordato ordinario se mostró insuficiente, y por ello se adoptó
el “sistema de reestructuración como mecanismo temporalmente sustitutivo del
proceso concordatario”. Por ello considera que el actor yerra al señalar
que la norma parcialmente demandada regula la actividad financiera, pues esa
disposición simplemente establece los efectos de los acuerdos de
reestructuración, que son un instrumento de intervención económica para
reactivar la economía.
Ahora bien, destaca el interviniente, uno
de los principios que gobierna estos acuerdos es el de universalidad, de suerte
que deben concurrir todos los acreedores, y por ello no hubiera resultado
acorde a la finalidad de la figura “excluir del alcance de los efectos de la
celebración del acuerdo a las instituciones financieras, entre otras razones,
porque en la actividad empresarial moderna es imprescindible la utilización del
sistema financiero.”
De otra parte, el ciudadano precisa que
comparte con el actor la tesis de que el estatuto orgánico del sistema
financiero no consagra la sujeción de las instituciones financieras a los
términos del acuerdo de reestructuración, pero precisa que ello resulta obvio,
pues dicho estatuto y la Ley 550 de 1999, de la cual forma parte la expresión
acusada, regulan materias distintas. Según su parecer, la mencionada “ley
550 de 1999 establece un régimen para promover y facilitar la reactivación
empresarial en el contexto de la intervención económica, sin que ello
signifique que el legislador haya desbordado los límites que le imponen la Constitución
y la ley para su expedición”.
3. Intervención del Ministerio de
Desarrollo Económico.
La ciudadana Luz Angela Muñoz Oviedo, en
representación del Ministerio de Desarrollo Económico, interviene para impugnar
la demanda. La interviniente analiza la naturaleza jurídica de la ley 550 de
1999 y concluye que ésta “no es una regulación sobre el ejercicio de la
actividad financiera, sino una regulación sobre los procesos concursales de
reorganización empresarial.” Y por ello concluye que se trata de un tema
que no corresponde a la ley marco sobre actividad financiera, pues ésta se
refiere al régimen de competencias de la intervención del Estado en la
actividad financiera, aseguradora y bursátil, pero no comprende la
reglamentación del Congreso en materia de procesos concursales de
reorganización empresarial.
De otro lado, la ciudadana explica que los
acuerdos de reestructuración se rigen por los principios de colectividad y de
igualdad de los procesos concursales. Según el primero, la totalidad de los acreedores
del deudor en crisis deben concurrir al proceso y, conforme al segundo, todos
los acreedores deben recibir el mismo trato, en desarrollo de la máxima latina par
conditio omnium creditorum. Por ello considera que una declaratoria de
inexequibilidad del aparte acusado implicaría un desconocimiento de esos
principios de colectividad y de igualdad, pues “las entidades financieras en
liquidación tendrían un tratamiento privilegiado, el cual no estaría
justificado a la luz de los principios y normas que rigen la materia de
procesos concursales de reorganización empresarial”.
4. Intervención del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras
El ciudadano Camilo Alberto Criales
Gutiérrez, en representación del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras interviene para solicitar a la Corte que declare la
constitucionalidad de la expresión acusada.
El interviniente comienza por describir el
proceso de liquidación forzosa administrativa de las entidades financieras a
fin de compararlo con los acuerdos de reestructuración regulados por la ley 550
de 1999, lo cual le permite precisar que “la disposición acusada contrario a
lo expresado en la demanda de inconstitucionalidad no está regulando el proceso
de liquidación forzosa administrativa previsto en el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero”. Según su parecer, el aparte demandado simplemente
señala los efectos del acuerdo de reestructuración sobre los acreedores,
teniendo en cuenta que algunos de ellos pueden ser entidades bajo liquidación
forzosa. En tales circunstancias, explica el ciudadano, el llamado que hace la
norma acusada a las entidades en liquidación para que participen en los
acuerdos de reestructuración “no implica la regulación del proceso
liquidatorio sino simplemente una consecuencia lógica de participar como
cualquier entidad en el sector productivo de la economía”. Es más, señala
el interviniente, la falta de participación de esas entidades en liquidación “en
los acuerdos inevitablemente implicaría que las mismas tuvieran una mayor
exposición al riesgo de perder sus créditos, créditos que valga la pena señalar
son fuente de pago de las obligaciones de la liquidación para con sus
acreedores al formar parte de la masa de la entidad”. Por último, el
ciudadano considera que el otorgamiento de una preferencia o tratamiento
especial a las entidades en liquidación en los acuerdos de reestructuración es
violatorio de la igualdad al “no incluir a las entidades en liquidación
dentro del trámite del acuerdo de reestructuración que las relevaría de las
reglas previstas para los acreedores ausentes o disidentes o en su defecto al
otorgarles una ventaja en el pago de su acreencia bien en cuanto términos,
condiciones o plazo, hecho este que implicaría un ventaja inequitativa frente a
los demás acreedores parte del acuerdo de reestructuración”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
El Procurador General de la Nación, Edgardo
José Maya Villazón, en concepto No 3021, recibido el 23 de septiembre de 2002,
solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la expresión acusada.
El Ministerio Público comienza por
distinguir entre los procesos concursales, que se aplican ordinariamente a las
sociedades comerciales en crisis, las liquidaciones forzosas administrativas,
previstas para las entidades financieras, y los acuerdos de reestructuración
regulados por la Ley 550 de 1999, que son un mecanismo alterno a los procesos
concursales a fin de evitar hasta donde sea posible la liquidación de las
empresas, y promover de esa manera la reactivación empresarial y económica.
Esta descripción permite al Procurador precisar que los mencionados acuerdos de
reestructuración están guiados por los principios de la universalidad (se
afecta la totalidad del patrimonio del deudor para que se garantice el pago de
la totalidad de las obligaciones), la igualdad (los acreedores concurren en
igualdad de condiciones al concurso), la colectividad (participa la totalidad
de los acreedores) y la preferencia (su realización impide adelantar los procesos
de ejecución). Por ello considera que la sujeción de las instituciones
financieras en liquidación a los acuerdos de reestructuración “no implica la
regulación de actividad financiera, como tampoco la sustitución del régimen de
liquidación forzosa administrativa”, como equivocadamente lo cree el
demandante, sino que se trata de una regulación destinada a salvaguardar un
crédito de la institución financiera, puesto que la exclusión de esas entidades
del acuerdo de reestructuración “puede incidir negativamente en su gestión
al impedirles recibir el pago de las obligaciones pecuniarias a su favor por
parte de la empresa en recuperación”. Esta regulación busca entonces, según
el Procurador, que las entidades financieras, al igual todos los acreedores del
empresario en crisis (internos o externos), en aplicación a los principios de
totalidad, igualdad y colectividad, tengan la oportunidad de recuperar sus
acreencias, al ser incluidas en el acuerdo de reestructuración. Concluye
entonces la Vista Fiscal:
“De suerte que con el acuerdo de
reestructuración se pretende crear un marco bajo el cual se logre la
reactivación empresarial a través de acuerdos vinculantes u obligatorios para
los acreedores y el empresario en crisis, de cuya efectividad depende la salvación
de la empresa como base del desarrollo social y que tiene una función social.
Planteadas como quedan las cosas tenemos
que la expresión acusada no regula el proceso liquidatorio de las instituciones
financieras oficiales o mixtas en liquidación, pues como se enunció,
simplemente se está dando la oportunidad al liquidador para que éstas puedan
recuperar sus acreencias participando en los acuerdos de reestructuración que
se celebran a la luz de la ley 550 de 1999, hecho que no implica intromisión en
la actividad financiera.”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de
la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad
de la expresión “o de liquidación” contenida en el artículo 34 numeral
11 de la Ley 550 de 1999, ya que se trata de una demanda de
inconstitucionalidad en contra de una norma que hace parte de una Ley de la
República.
El asunto bajo revisión.
2- El actor considera que la expresión
acusada invadió las competencias reglamentarias del Gobierno, pues reguló en
detalle un asunto financiero, siendo que en este campo, el Congreso debe
limitarse a expedir una ley marco, que indique las normas generales, los
criterios y objetivos que encuadran o enmarcan la regulación concreta de esas
actividades por parte del Ejecutivo. Por el contrario, para los intervinientes
y el Ministerio Público, el aparte demandado se ajusta a la Carta. Según su
parecer, la norma parcialmente acusada no regula propiamente la actividad
financiera sino que señala los efectos de los llamados acuerdos de
reestructuración, que hacen parte de una ley de intervención económica,
destinada a reactivar la economía.
Como vemos, el problema que plantea la
presente demanda es si la expresión acusada desconoce o no las competencias del
Gobierno en relación con la reglamentación de la actividad financiera. Para
resolver este asunto, la Corte comenzará por recordar brevemente el reparto de
competencias entre el Congreso y el Ejecutivo en la regulación de la actividad
financiera, para luego examinar específicamente si el aparte demandado
desconoce o no dicho reparto.
Regulación
de la actividad financiera, ley marco y reglamentación gubernamental.
3- Para la regulación de las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, la Carta
establece un reparto particular de competencias, pues atribuye al Congreso la
expedición de leyes marco o cuadro, que deben limitarse a señalar las normas
generales que rigen esas actividades, e indicar los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el Gobierno en su intervención (CP art. 150 ord 19),
mientras que corresponde al Ejecutivo  ejercer la intervención en esas
actividades, así como desarrollar la inspección y vigilancia de las entidades
que adelantan esas labores (CP art. 189 ord 25).
Este reparto de competencias se explica por
cuanto la actividad financiera es muy dinámica y cambiante, y por ello la
Constitución reconoció la necesidad de que las regulaciones de ese sector de la
economía pudieran también realizarse y ajustarse en forma rápida. La Carta optó
entonces por fijar esa particular colaboración entre el Legislativo y el
Ejecutivo, de suerte que el primero señala al Gobierno “las pautas generales
dentro de las cuales éste último debe desarrollar en concreto su facultad
reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil
modificación"[1].
4- Esta Corte ha precisado el alcance de
esa distribución de competencias entre la ley marco y los decretos
gubernamentales que la desarrollan, en los siguientes términos:
"Lo característico de la figura
contemplada por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución Política, es la
distribución de competencias, en fases distintas, en lo referente a la
regulación de las materias que la norma enuncia: mientras el Congreso, mediante
ley, señala reglas y criterios generales, el Ejecutivo los desarrolla en
concreto, en ejercicio de una función típicamente administrativa.
Así, pues, a diferencia de los decretos que
expide el Presidente de la República en desarrollo de las facultades extraordinarias
que puede el Congreso conferirle según el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución, los que dicta como desarrollo de leyes cuadro (art. 150, numeral
19) carecen de fuerza legislativa, toda vez que mediante ellos no se ejerce una
función normalmente atribuida al Congreso. Este agota su actividad al fijar las
pautas y directrices en cuya virtud se oriente la tarea estatal de regulación
en los asuntos previstos por la norma, y deja paso a la gestión administrativa
del gobierno (art. 189-25 C.P.), que resulta ser mucho más amplia que la
potestad reglamentaria referente al común de las leyes (art. 189-11 C.P.),
aunque delimitada por los criterios consagrados en las disposiciones básicas
dictadas por el legislador "[2]..
4- La Corte ha también señalado que este
particular reparto de competencias entre las leyes cuadros y los decretos que
las desarrollan implica una cierta restricción a la libertad de configuración
del Legislador, pues significa que en aquellos campos que la Carta ha reservado
a las leyes marco, el Congreso debe limitarse a dictar las normas generales,
pero no puede entrar en el detalle, pues de hacerlo, estaría vaciando la
facultad reglamentaria que la Constitución directamente atribuye al Gobierno en
esas esferas. Aunque los límites entre la ley marco y la regulación gubernamental
no son rígidos, y por ende el Congreso conserva una cierta discrecionalidad
para concretar esos límites, es necesario sin embargo que la ley preserve un
margen de desarrollo reglamentario al Gobierno. Ha dicho al respecto esta
Corporación:
“Si el Congreso, en tales temas, deja de
lado su función rectora y general para entrar de lleno a establecer aquellas
normas que debería plasmar el Ejecutivo con la ya anotada flexibilidad, de
manera que no quede para la actuación administrativa campo alguno, en razón de
haberse ocupado ya por el precepto legal, invade un ámbito que no le es propio
-el del Presidente de la República- y, por tanto, vulnera no sólo el artículo
150, numeral 19, de la Constitución sino el 113, a cuyo tenor los diferentes
órganos del Estado tienen funciones separadas pese a la colaboración armónica
entre ellos, que se orienta a la realización de los fines de aquél. Además, al
dejar el campo de fijación de pautas generales para ingresar en forma total en
el de su desarrollo específico, el Congreso infringe la prohibición contemplada
en el artículo 136, numeral 1, de la Constitución Política: "Inmiscuirse,
por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de competencia privativa de
otras autoridades".
Adicionalmente, al incluirse normas como
las mencionadas en la ley orgánica del reglamento del Congreso, aparece
desvirtuado el artículo 151 de la Constitución, que circunscribe tal tipo de
leyes a establecer el régimen de la actividad legislativa propia de aquél.
Ello no quiere decir, como ya lo ha
destacado la jurisprudencia de la Corte, que el límite trazado por la
Constitución entre los dos momentos de actividad de regulación estatal en las
aludidas materias se encuentre demarcado de manera absoluta, ni que, por lo
tanto, carezca el Congreso de competencia para formular algunas precisiones
necesarias a la política general que adopta en la respectiva ley marco,
particularmente si el asunto objeto del mismo ha sido reservado por la
Constitución a la ley.
(...)
Lo que se quiere significar es que, en esa
regulación, debe existir siempre un margen, disponible para el Ejecutivo, que
le permita, sin desbordar los lineamientos legales, adaptar las disposiciones
aplicables a las sucesivas coyunturas que se presenten dentro de la vigencia de
la ley marco"[3].
5- El actor acierta entonces en señalar que
sería inconstitucional que la ley abordara de manera detallada materias cuya
regulación específica la Constitución atribuyó al Gobierno, dentro de los
criterios generales establecidos por una ley marco. La obvia pregunta que surge
es si la expresión acusada incurrió en ese vicio, para lo cual debe esta Corporación
examinar el reparto específico de competencias entre la ley marco y los
decretos que la desarrollan en materia financiera.
Ahora bien, la sentencia C-955 de 2000, MP
José Gregorio Hernández Galindo, estudió in extenso ese reparto de
competencias en materia financiera, y explicó que la fijación de las políticas,
orientaciones y criterios, en términos generales y abstractos, es del resorte
del Congreso, “mientras que la concreción, en normas o medidas específicas,
fundadas en la ley pero limitadas por el marco de la misma, está en cabeza del
Gobierno, a no ser que, en razón de su contenido, la competencia para
expedirlas o adoptarlas esté constitucionalmente asignada a la misma Rama
Legislativa -evento en el cual la norma tendrá, por fuerza, que ser específica-,
a la Junta Directiva del Banco de la República, o a otro órgano del Estado.”
Esto significa entonces que la ley no sólo no puede entrar en la regulación
concreta que corresponde al Gobierno para el desarrollo de la intervención,
inspección y vigilancia de la actividad financiera (CP art. 189), sino que
tampoco puede la ley invadir las atribuciones autónomas del Banco de la
República, como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia que es (CP art.
372), ni puede confundir las competencias propias del Banco de la República y
del Gobierno frente a la actividad financiera, pues, como esta Corte lo ha
señalado en forma reiterada, “no se puede asimilar, ni siquiera en parte, la
facultad reguladora del crédito, que es función propia del Banco de la República,
con la potestad de intervención del Gobierno, a él asignada por la Carta
Política para el ordenamiento y control de las actividades en referencia”[4].
Por ello esta Corporación concluyó que son propios de la ley marco “los
artículos que toquen con la actividad financiera o de intermediación, es
decir, con la operación y gestión de las instituciones financieras en lo
relativo a los créditos de largo plazo para adquisición y construcción de
inmuebles destinados a vivienda, y lo referente a la intervención del Estado en
esas actividades (art. 335 C.P.)”, mientras que desbordan la competencia
del Congreso “los artículos que resulten tan específicos que
constitucionalmente correspondan a la órbita de funciones del Gobierno y los
que, por su materia, estén confiados a la decisión exclusiva de la Junta
Directiva del Banco de la República.[5]”
Con estos criterios, entra entonces la
Corte a examinar si la expresión acusada desconoce o no las competencias
propias del Gobierno en el campo financiero, para lo cual resulta ineludible
recordar brevemente la naturaleza y el sentido de los llamados “acuerdos de
reestructuración” regulados por la Ley 550 de 1999, puesto que el aparte
acusado se encuentra vinculado a la regulación de los efectos de dichos
acuerdos.
La expresión acusada, los acuerdos de
reestructuración y las entidades financieras en liquidación y la regulación de
la actividad financiera.
6- La Ley 550 de 1999 pretende reactivar la
economía, a fin de superar la recesión económica que conoce el país desde 1997,
para lo cual prevé, entre otras cosas, mecanismos que permitan que las empresas
que se encuentran en dificultades puedan superar sus problemas y logren
restablecer su capacidad de pago, tal y como lo señala explícitamente el
artículo 2º de ese cuerpo normativo. Y tal vez el instrumento más importante
para lograr ese propósito de reactivar la economía y recuperar la solvencia de
las empresas es el “acuerdo de reestructuración”. Esta Corte ya había
explicado esas finalidades de esa ley y de los acuerdos de reestructuración, en
los siguientes términos:
“A través de la referida Ley, conocida como
de reactivación empre­sarial, el legislador buscó llevar a cabo objetivos de
interven­ción económica, de conformidad con lo previsto por los artículos 334 y
335 de la Constitución Política, y con fundamento en las facultades que le
concede el numeral 21 del artículo 150 del ordenamiento superior. En la
exposición de motivos al proyecto correspondiente, el Gobierno adujo cómo la
difícil situación económica que ha enfrentado el país en los últimos años, ha
llevado al concordato o liquidación a un sinnú­mero de empresas del sector real
de la economía, con la conse­cuente reducción en la demanda de empleo; así
mismo, este cuadro produjo el deterioro de la cartera de los establecimientos
de crédito, circunstan­cias ambas de gran impacto social y económico general,
que se agravan por la crisis financiera por la que actualmente atraviesan las
entidades territoriales.
Ante
esta situación, se consideró que los instrumentos ordinarios del derecho
concursal concebidos para afrontar estados de insolvencia o iliquidez en
circunstancias de normalidad económica, resultaban ahora inapropiados para
lograr la reactivación de las empresas, consideradas constitucionalmente como
base del desarrollo, por lo cual la Ley 550 de 1999 busca dotar a deudores y
acreedores de nuevos ‘incentivos y mecanismos que sean adecuados para la
negociación, diseño y ejecu­ción conjunta de programas que les permitan a las
empresas privadas colombianas normalizar su actividad productiva y, al mismo
tiempo, atender sus compromisos financieros.’(Exposición de motivos al proyecto
de ley correspondiente a la Ley 550/99. Gaceta del Congreso N° 390, del martes
26 de octubre de 1999).
A esos efectos, la ley busca
desjudicializar la solución de los conflic­tos que se han producido a raíz de
las crisis empresariales referidas. Por ello, alternativamente al proceso
jurisdiccional de concordato, cuya competencia por regla general se asigna a la
Superintendencia de Sociedades de conformidad con la Ley 222 de 1995, se prevé
un nuevo mecanismo de solución para dichas crisis empresariales, que per­mi­ta
evitar su liquidación, cual es el denominado ‘acuerdo de rees­truc­turación’,
que viene a ser un convenio entre los acreedores de la empresa y ‘que es una
convención colectiva vinculante para el empre­sario y todos los acreedores’,
cuando es adoptado dentro de los pará­me­tros de la nueva Ley. Así, se busca
acudir a un mecanismo extra­judicial y de naturaleza contractual, que permita a
la empresa salir de su situación y continuar con su importante misión
productiva, conside­rada como de interés general.”[6]
7- La ley 550 de 1999 establece entonces
condiciones más fáciles para lograr un acuerdo de reestructuración que aquellas
que prevé la legislación para el sistema concordatario, pues limita el poder de
veto del deudor al acuerdo de reestructuración, y reduce el porcentaje de
créditos requeridos para la aprobación del mismo. Así mismo, se permite la
flexibilización del orden de prelación  de créditos vigente en la legislación
civil. De esa manera, la Ley 550 de 1999 busca que esos acuerdos de
reestructuración tengan mayores posibilidades de concretarse y permitan entonces
la recuperación de las empresas y la reactivación de la economía. Los acuerdos
de reestructuración pretenden entonces evitar que la empresa en dificultades
tenga que ser liquidada, por medio de un mecanismo de negociación de sus deudas
que es más ágil y flexible que el proceso concordatario.
Sin embargo, a pesar de esas diferencias,
los acuerdos de reestructuración comparten ciertos principios con los procesos
concordatarios, como bien lo destacan varios intervinientes y el Procurador,
puesto que tienen el mismo propósito, a saber, que el deudor logre un acuerdo
con sus acreedores, a fin de que sus negocios se recuperen y logre pagar sus
obligaciones, y la empresa pueda continuar funcionando y contribuyendo al
desarrollo económico. Por ello, al igual que los procesos concursales, dichos
acuerdos están guiados por los principios de universalidad, colectividad,
igualdad, y preferencia. Según el primer principio, el acuerdo de
reestructuración afecta la totalidad del patrimonio del deudor para que se garantice
el pago de la totalidad de sus obligaciones. Y esto explica a su vez, el
principio de colectividad, según el cual deben poder participar la totalidad de
los acreedores, a fin de que sus acreencias sean satisfechas. Además, y tal es
el sentido del principio de igualdad, los distintos acreedores concurren en
igualdad de condiciones al acuerdo, no sólo en relación a la oportunidad en que
pueden participar sino a su derecho al voto y la oportunidad para el pago,
salvo que se trate de créditos privilegiados (art. 22 y 34 Ley 550 de 1999).
Finalmente, con el fin de lograr sus propósitos, estos acuerdos de
reestructuración, una vez realizados en debida forma, son preferentes, y por
ello suspenden los procesos de ejecución que se adelanten en contra del empresario,
tal y como lo estipulan los artículos 14 y 34 de la mencionada Ley 550 de 1999.
8- Las anteriores características del
acuerdo de reestructuración explican el sentido del artículo 34 de la Ley 550
de 1999, del cual forma parte la expresión acusada. Así, esa disposición regula
los efectos de los acuerdos de reestructuración, y en particular establece que
éstos, si se han realizado conforme a la ley, son “de obligatorio
cumplimiento para el empresario o empresarios respectivos y para todos los
acreedores internos y externos de la empresa, incluyendo a quienes no hayan
participado en la negociación del acuerdo o que, habiéndolo hecho, no hayan
consentido en él”. En tal contexto, el numeral 11 de ese artículo, que
contiene el aparte demandado, establece que estos acuerdos también se aplican, para
el pago de las acreencias respectivas, a las instituciones financieras
oficiales o mixtas, al igual que a aquellas que hayan sido objeto de medidas de
salvamento o de liquidación.
Este ordinal está entonces simplemente
señalando que si una institución financiera es acreedora de una empresa, que se
encuentra en dificultades y ha realizado un acuerdo de reestructuración,
entonces la institución financiera deberá sujetarse a los términos del acuerdo,
a fin de recuperar sus créditos. Además, el ordinal precisa que para tal
efecto, los administradores de esas entidades están legalmente facultados para
negociar en los mismos términos en que lo hagan los demás acreedores de su
clase.
9- Esta breve descripción es suficiente
para concluir que, contrariamente a lo sostenido por el actor, y como bien lo
destacan  los intervinientes y la Vista Fiscal, la expresión acusada no está
regulando ni modificando el proceso de liquidación de las entidades
financieras. Simplemente el ordinal acusado está señalando que los acuerdos de
reestructuración se aplican a esas entidades. Ahora bien, dichos acuerdos son
desarrollados por un cuerpo normativo, como la ley 550 de 1999, que es una ley
de intervención económica, tal y como la propia ley lo señala, y tal y como
esta Corte lo había precisado anteriormente[7]. Por consiguiente, la aplicación de los efectos de
esos acuerdos a las instituciones financieras en liquidación no constituye una
órbita reservada del Gobierno en la intervención, inspección o vigilancia del
sector financiero, por lo que ese tema bien podía ser desarrollado por la ley.
El cargo de la demanda carece de todo sustento, pues la regulación prevista por
el numeral 11 del artículo 34 de la Ley 550 de 1999 no desconoce la competencia
gubernamental en la regulación del sector financiero.
10- Por último, la Corte precisa que para
analizar la acusación resultó ineludible examinar en su integridad el numeral
11 del artículo 34 de la Ley 550 de 1999, por lo que, en desarrollo de la
figura de la unidad normativa, prevista por el artículo 6º del decreto 2067 de
1991, la presente decisión de constitucionalidad recaerá  sobre todo ese
numeral, el cual será declarado exequible, pero únicamente por el cargo
estudiado.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el numeral 11 del
artículo 34 de la Ley 550 de 1999, pero únicamente por el cargo estudiado en la
presente sentencia.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Corte Constitucional. Sentencia C-013 de
1993. M.P.. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] Sentencia C-608 de 1999. M.P. José
Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido ver, entre otras,  las
sentencias C-465 de 1992, C-510 de 1992, C-021 de 1994, C-129 de 1998, C-700 de
1999 y C-955 de 2000.
[3] Sentencia C-196 de 1998. M.P: José
Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido, ver sentencias C-688 de 1999,
C-700 de 1999 y C-955 de 2000.
[4] Sentencia C-560 de 1994. Ver igualmente
sentencias C-021 de 1994 y C-955 de 2000
[5] Sentencia C-955 de 2000, MP José
Gregorio  Hernández Galindo.
[6] Sentencia C-1185 de 2000. M.P. Carlos
Gaviria Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
[7] Ver sentencia C-1551 de 2000. MP Alfredo
Beltrán Sierra. Fundamento  3.4.