C-309-02
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
C-309/02
PRINCIPIO
DE RESERVA FUNCIONAL DEL CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Jurisdicción
coactiva sobre alcances deducidos de responsabilidad por gestión fiscal
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE ACCION DE REPETICION-Procedimiento
para recuperar lucro cesante determinado por contralores en fallos de
responsabilidad fiscal
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO, ACTUACIONES Y ACCIONES-Margen
amplio
El legislador goza, por mandato
constitucional, de amplia libertad para definir el procedimiento, las
actuaciones y las acciones originadas en el derecho sustancial, lo cual
corresponde al mandato contenido en el artículo 29 de la Carta Política y según
el cual “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto
que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio”. Por lo tanto, como lo ha
indicado la doctrina constitucional, “el órgano legislativo tiene una
importante ‘libertad de configuración legislativa’, que le permite desarrollar
plenamente su función constitucional y, en ese orden de ideas, le corresponde
evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que
integran cada procedimiento judicial”.
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO, ACTUACIONES Y ACCIONES-Límites
Aunque el legislador goza de libertad de
configuración, el ejercicio de esta facultad no es absoluto ni su ejercicio
puede ser arbitrario, en tanto debe atender los límites fijados en la
Constitución, según lo señala el artículo 4º superior al consagrar el principio
fundamental de supremacía de la Carta Política, en cuya aplicación el Congreso
no puede ejercer sus potestades sino con observancia de las limitaciones que
surjan de la Constitución Política. En otras palabras, el legislador goza de
libertad para señalar las formas propias de cada juicio en la medida en que no
ignore en su ejercicio las garantías básicas previstas por el Constituyente.
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites ante definición del constituyente
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites constitucionales
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Constituye
un límite constitucional
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Condiciones al ejercicio de función legislativa
La Constitución fija dos condiciones al
Congreso para el ejercicio de la función legislativa, “pues éste se halla
obligado a definir con  precisión, como lo exige la Carta, desde el mismo
título del proyecto, cuáles habrán de ser las materias en que se ocupe al
expedir esa ley, y simultáneamente ha de observar una estricta relación
interna, desde el punto de vista sustancial, entre las normas que harán parte
de la ley, para que todas ellas estén referidas a igual materia, la cual, desde
luego, deberá corresponder al título de aquélla”. De esta manera, el congreso
vulnerará el principio constitucional sobre unidad de materia “cuando incluye
cánones específicos que, o bien encajan dentro del título que delimita la
materia objeto de legislación, o bien no guardan relación interna con el
contenido global del articulado”.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Dimensiones
Esta Corporación ha hecho referencia a
las dimensiones que adquiere el principio constitucional de unidad de materia.
Ellas son:  1ª) el control que ejercen los presidentes de las comisiones
constitucionales permanentes al permitírseles rechazar las iniciativas que
incumplan este principio la garantía de una deliberación pública y transparente
en el proceso de formación de la ley, pues con ello se evita la aprobación o
introducción de normas sorpresivas, inopinadas o de manera subrepticia, no
sujetas a los debates correspondientes;  3ª) que la tarea legislativa se
concentre en asuntos específicos definidos por el propio Congreso, con el
objeto de brindar a los destinatarios de las leyes seguridad jurídica y
adecuado marco para la interpretación y aplicación de las leyes, y  4ª) la
intensidad con que se ejerza el control de constitucionalidad, el cual debe resolver
el conflicto que se suscite entre los núcleos temáticos que desarrolla la ley y
el principio democrático.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Determinación de núcleo temático para
aplicación de dimensiones
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Determinación
de núcleo temático
Para ejercer el control de
constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia debe
determinarse cuál o cuáles son los núcleos temáticos de una ley para inferir si
una norma específica tiene vinculación objetiva y razonable con ellos o si por
el contrario gravita al interior de la ley sin vínculos ni ejes de referencia
que la articulen de manera armónica y coherente con los ejes materiales
desarrollados por el legislador.
LEY DE ACCION DE REPETICION-Norma que corresponde a cuerpo extraño a
la materia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Modalidades del ius puniendi no lo supera
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Modalidades diferentes de responsabilidad
con objetivos distintos
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE ACCION DE
REPETICION-Modalidades
diferentes de responsabilidad con objetivos distintos
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE ACCION DE
REPETICION-Modalidades
diferentes de responsabilidad con objetivos distintos
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE ACCION DE
REPETICION-Determinación
de modalidad de responsabilidad a través de procesos de diferente naturaleza
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza administrativa
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad teleológica, sistemática y
material
LEY DE ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA
CON FINES DE REPETICION-Difiere
de responsabilidad por gestión fiscal
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE ACCION DE
REPETICION-No perspectiva
de regulación de gestión fiscal ni del proceso de responsabilidad fiscal
ESTADO-Derecho deber de repetir contra sus agentes
Referencia: expediente D-3754
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2
(parcial) de la Ley 678 de 2001.
Actor: Uriel Alberto Amaya Olaya
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de
sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación
con la demanda de inconstitucionalidad que presentó el ciudadano Uriel Alberto
Amaya Olaya contra el inciso segundo del parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 678
de 2001.
I.  TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se
transcribe el texto de la disposición objeto del proceso y se subraya lo
demandado:
“LEY 678 DE 2001
(agosto
3)
por
medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial
de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o
de llamamiento en garantía con fines de repetición.
El
Congreso de Colombia:
DECRETA
(...)
Artículo
2º. Acción de Repetición. La acción de repetición es una acción civil de carácter
patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público
que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado
reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena,
conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. La misma acción se
ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya
ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial. No
obstante, en los términos de esta ley, el servidor o ex servidor público o el
particular investido de funciones  públicas podrá ser llamado en garantía
dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública, con los mismos
fines de la acción de repetición.
Parágrafo
1º. Para efectos de repetición, el contratista, el
interventor, el consultor y el asesor se considerarán particulares que cumplen
funciones públicas en todo lo concerniente a la celebración, ejecución y
liquidación de los contratos que celebren con las entidades estatales, por lo
tanto estarán sujetos a lo contemplado en esta ley.
Para la recuperación del lucro cesante determinado por las
contralorías en los fallos que le pongan fin a los procesos de responsabilidad
fiscal, se acudirá al procedimiento establecido en la presente ley para el
ejercicio de la acción de repetición.
Parágrafo
2º. (...) [1]
II.  LA DEMANDA
El ciudadano
Uriel Alberto Amaya Olaya demanda el inciso segundo del parágrafo 1 del artículo
2 de la Ley 678 de 2001, por considerar que vulnera los artículos 268-5 y 272
de la Constitución Política. Expone los siguientes argumentos:
La Carta
Política otorgó a la Contraloría General de la República la competencia para
determinar la “responsabilidad que se derive de la gestión fiscal” (art. 268-5)
y, por extensión del artículo 272, a las contralorías territoriales.
Las normas
citadas indican que la responsabilidad fiscal sólo comprende las conductas
derivadas de la gestión fiscal por las actuaciones funcionales o contractuales
de los servidores públicos y particulares que, administrando bienes o fondos
públicos, produzcan un daño patrimonial. “Si la lesión se ocasiona por fuera de
tales actos de gestión fiscal, no habría responsabilidad de carácter fiscal,
aunque sí civil o patrimonial, cuya reclamación debe producirse por la vía
civil ordinaria o contencioso administrativa, según el caso, o a través de la
parte civil dentro del proceso penal si la conducta es constitutiva de un
delito contra los intereses patrimoniales del Estado”.
No todas las
actuaciones constituyen gestión fiscal, ya que ésta alude al deber de
protección especial sobre bienes o fondos públicos derivados de la relación
funcional (o contractual excepcionalmente) existente en un caso concreto sobre
ellos, por parte del servidor público (o del particular excepcionalmente) que
tienen la capacidad jurídica (facultad de disposición) para administrarlos, y
por lo tanto, adquiere una posición de garante frente a los mismos. “En primer
lugar, la gestión fiscal hace relación con las tareas funcionales concernientes
a la administración directa del patrimonio público, administración que debe
realizarse conforme a los principios de la propia gestión fiscal que recoge el
artículo 267 de la Carta Política (...). En segundo lugar, la gestión fiscal
alude a ... la suma de los principios alusivos a la eficiencia, economía,
eficacia, equidad y valoración de los costos ambientales, previstos en la Carta
Política”.
La protección
del patrimonio público se garantiza “mediante el ejercicio de la función de
determinar la responsabilidad fiscal, es decir una nueva herramienta para
vigilar la gestión fiscal, pues mediante ella se pretende resarcir los
menoscabos patrimoniales producidos sobre los bienes o fondos públicos por
parte de los servidores públicos o de los particulares cuando administren tales
bienes o recursos”.
Entonces, los
argumentos expuestos para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la
norma acusada se resumen así: “El daño producido al patrimonio público, y
determinado mediante un proceso de responsabilidad fiscal, es uno solo y como
tal tiene el carácter de indivisible. A su vez, la competencia para ejercer la
jurisdicción coactiva con el fin de resarcir aquel daño integral es
constitucionalmente exclusiva de las contralorías”.
III.  INTERVENCIONES
1.  Néstor
Iván Arias Afanador, en calidad de apoderado de la Contraloría General de la
República, solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de la norma
demandada, en consideración a lo siguiente:
El artículo
268 numeral 5º de la Constitución Política le asigna al Contralor General de la
República la función de “establecer la responsabilidad que se derive de la
gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar
su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la
misma”.
En desarrollo
de este precepto constitucional, el artículo 90 de la Ley 42 de 1993 establece
que para cobrar los créditos fiscales que nacen de los fallos con
responsabilidad fiscal, se seguirá el proceso de jurisdicción coactiva señalado
en el Código de Procedimiento Civil, salvo lo expresamente estipulado en dicha
norma.
La
responsabilidad fiscal tiene carácter resarcitorio, su único fin consiste en
reparar el daño al patrimonio público que ha sido menguado por servidores
públicos o particulares que realizaron una gestión fiscal irregular. Esto la
distingue de la responsabilidad penal y disciplinaria pues la responsabilidad
fiscal no pretende castigar a quienes han causado un daño patrimonial al Estado
sino que busca resarcir o reparar dicho daño.
El daño patrimonial que se causa al Estado es un fenómeno
de carácter estrictamente pecuniario o económico, consistente en la pérdida de
recursos o en el empobrecimiento del erario público, con lo cual se puede
establecer que el daño patrimonial al Estado es un perjuicio material, quedando
excluida la posibilidad de que exista un perjuicio inmaterial. A su vez, las
formas en que puede presentarse el perjuicio material son el daño emergente y
el lucro cesante.
La jurisprudencia ha definido la jurisdicción coactiva como
un “privilegio exorbitante” de la administración, que consiste en la facultad
de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su
favor y cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general,
en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los
fines estatales.
Igualmente, la norma acusada vulnera el principio de la
unidad de materia pues al señalar que para la recuperación del lucro cesante
determinado por las contralorías en los fallos que pongan fin  a procesos de
responsabilidad fiscal se acuda al procedimiento establecido en la Ley 678 para
el ejercicio de la acción de repetición, se puede apreciar que no es
perfectamente armónico ni coherente ya que se ocupa de temas que ya se
encuentran regulados en las leyes relacionadas con el proceso de
responsabilidad fiscal.
2.  Doris Pinzón Amado, en su condición de apoderada de la
Auditoría General de la República, intervino en el proceso con el fin de
solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada. Para
respaldar su petición expuso los siguientes argumentos:
En materia de responsabilidad por la gestión fiscal opera
el principio de la reparación integral. Por lo tanto, “como consecuencia de la
responsabilidad, el responsable debe resarcir el daño causado por la gestión
fiscal irregular, mediante el pago de una indemnización pecuniaria, que
compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal”. (fl. 66)
De esta manera, la comprensión integral de la
responsabilidad “no puede conllevar a que los perjuicios que se desprenden de
una inadecuada administración de los fondos o bienes públicos tengan que ser
conocidos por entidades diferentes. Pero, adicionalmente, que el legislador no
puede, en desarrollo de su fuero, limitar los alcances y consecuencias que la
Constitución le ha dado al proceso de responsabilidad fiscal”. (fls. 68-69)
Por lo anterior, “es claro el desconocimiento en que
incurre el aparte acusado de las competencias constitucionales que le han sido
atribuidas a las contralorías ... , instituidas para garantizar la debida
utilización de los recursos del erario, entregados a las entidades públicas o a
particulares con el objeto de desarrollar los cometidos constitucionales que
les están asignados al Estado”. (fl. 72)
“A ninguna autoridad diferente de los organismos de control
fiscal atribuye la Carta tal facultad, por lo que no se ajusta a tales
previsiones una norma como la acusada, que atribuye la definición y cobro del
lucro cesante generado por los detrimentos causados al patrimonio público, a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo”. (fls. 72-73)
En fin, “con el aparte acusado resulta claro entonces que
el legislador desconoció la voluntad del Constituyente, que en materia de
control fiscal no fue otra que radicar en un solo organismo, autónomo e
independiente, la facultad de evaluar el destino dado a los recursos públicos y
obtener el consecuente resarcimiento de los perjuicios ocasionados al erario”.
(fl. 74)
IV.  CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte declarar inexequible la norma
demandada, pues vulnera el principio de unidad de materia de las leyes
contenido en el artículo 158 de la Carta Política.
Desarrolla
esencialmente el argumento según el cual la responsabilidad extracontractual
del Estado prevista en el artículo 90 de la Constitución no comprende la
responsabilidad fiscal que trata el artículo 268, numeral 5 de la Carta
Política. Al respecto señala:
La
responsabilidad de que trata el artículo 90 de la Carta Política se contrae a
consagrar la responsabilidad patrimonial del Estado cuando sus agentes han
ocasionado un daño antijurídico y, a su vez, consagra la obligación del Estado
de repetir contra sus agentes cuando éstos han actuado con dolo o culpa grave.
En desarrollo de esta disposición el legislador tramitó la Ley 678 de 2001, por
medio de la cual reglamenta el ejercicio de la acción de repetición.
Ahora bien, a
diferencia del artículo 90 que es el fundamento de la responsabilidad
patrimonial del Estado, el artículo 268 numeral 5 de la Constitución contempla
la responsabilidad fiscal, la cual se establece mediante el proceso de
responsabilidad fiscal consagrado en la Ley 610 de 2000, según la cual dicho
proceso persigue determinar y establecer la responsabilidad fiscal de los
servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión
fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o
culposa un daño al patrimonio del Estado; este proceso es adelantado por las
contralorías y finaliza cuando se profiere fallo con responsabilidad fiscal al
presunto responsable que deba pagar una suma líquida de dinero. Este fallo de
responsabilidad fiscal presta mérito ejecutivo y obliga al responsable a pagar
al Estado una suma de dinero; el fallo se hará efectivo a través de la
jurisdicción coactiva que ejercen las contralorías.
Así las cosas,
existe una diferencia sustancial entre la responsabilidad consagrada en el
artículo 90 de la Carta Política y la responsabilidad de que trata el artículo
268 numeral 5 ibídem, puesto que la primera trata de la responsabilidad
patrimonial del Estado y de la acción de repetición en contra del agente que
genera el daño, mientras que la segunda recae exclusivamente sobre la gestión
fiscal irregular que genera un daño al patrimonio del Estado.
En consecuencia, como la responsabilidad del Estado
prevista en el artículo 90 de la Ley Fundamental difiere sustancialmente de la
responsabilidad fiscal de que trata el artículo 268, numeral 5 de la
Constitución, no es constitucionalmente admisible que en la Ley 678 de 2001 que
sólo regula la acción de repetición se hubiese consagrado, como se hizo en la
norma acusada, que el lucro cesante declarado en el proceso de responsabilidad
fiscal se recupera a través del procedimiento previsto para la acción de
repetición, pues con ello se desconoce el principio de unidad de materia
consagrado en el artículo 158 de la Carta Política, ya que el lucro cesante es
inescindible del perjuicio que se declara a través del proceso de
responsabilidad fiscal; por lo tanto, mal puede el legislador, sin vulnerar el
principio de unidad de materia, disponer que éste se recupera por un
procedimiento distinto al de la jurisdicción coactiva, procedimiento a través
del cual se recuperan todas las sumas líquidas de dinero a que está obligado a
pagar el responsable de la gestión fiscal irregular.
Por otra parte, los principios de eficacia y economía que
deben regir la función pública, así como el de celeridad que rige la
administración de justicia no se preservan en la disposición acusada, pues no
tiene sentido que la competencia de los funcionarios que adelantaron el proceso
de responsabilidad fiscal se le traslade a los jueces contencioso
administrativos para que recuperen el lucro cesante determinado en los fallos
de responsabilidad fiscal, cuando por celeridad y economía lo razonable es que
el funcionario administrativo que por jurisdicción coactiva cobra el perjuicio
declarado en el fallo de responsabilidad fiscal también cobre el lucro cesante
que es inescindible del perjuicio que genera la gestión fiscal irregular.
V.  CONSIDERACIONES DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
Lo
que se debate
1.  El actor demanda el artículo 2º (parcial) de la Ley 678
de 2001 por considerar que vulnera el principio consagrado en el artículo 268
numeral 5 de la Constitución Política, según el cual el recaudo de los alcances
deducidos de la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal se hará por
la jurisdicción coactiva.
Los
intervinientes en este proceso y el Procurador General de la Nación consideran
que la norma es inconstitucional por vulnerar el principio de unidad de materia
y por desconocer las atribuciones dadas por la Carta Política a las
contralorías para establecer la responsabilidad que se derive de la gestión
fiscal, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva.
De esta manera, son dos los problemas jurídicos que la
Corte debe resolver: 1º) si la norma demandada vulnera el principio de reserva
funcional dada al Contralor General de la República en el artículo 268 numeral
5 de la Constitución para ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances
deducidos de la responsabilidad que se derive por la gestión fiscal, y 2º) si
el legislador vulneró el principio de unidad de materia consagrado en los
artículos 158 y 169 de la Constitución, al señalar, en la ley de acción de
repetición, cuál es el procedimiento para recuperar el lucro cesante
determinado por los contralores en los fallos con responsabilidad fiscal.
En razón de la articulación que se presenta entre los
reparos de constitucionalidad formulados contra la norma demandada, corresponde
a la Corte determinar, en primer lugar, si el legislador vulneró el principio
de unidad de materia y, en caso de no advertirse desconocimiento alguno de esta
condición, establecer si se presenta o no vulneración del principio de reserva
funcional contemplado en el artículo 268 numeral 5 de la Constitución Política.
La
unidad de materia y los límites al ejercicio de la potestad legislativa.
2.  Sea lo primero señalar que el legislador goza, por
mandato constitucional, de amplia libertad para definir el procedimiento, las
actuaciones y las acciones originadas en el derecho sustancial[2], lo cual corresponde al
mandato contenido en el artículo 29 de la Carta Política y según el cual “nadie
podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa,
ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas
propias de cada juicio”.[3]
Por lo tanto, como lo ha indicado la doctrina constitucional, “el órgano
legislativo tiene una importante ‘libertad de configuración legislativa’, que
le permite desarrollar plenamente su función constitucional y, en ese orden de
ideas, le corresponde evaluar y definir las etapas, características, términos y
demás elementos que integran cada procedimiento judicial”.[4]
Sin embargo, aunque el legislador goza de libertad de configuración,
el ejercicio de esta facultad no es absoluto ni su ejercicio puede ser
arbitrario, en tanto debe atender los límites fijados en la Constitución[5], según lo señala el
artículo 4º superior al consagrar el principio fundamental de supremacía de la
Carta Política, en cuya aplicación el Congreso no puede ejercer sus potestades
sino con observancia de las limitaciones que surjan de la Constitución
Política. En otras palabras, el legislador goza de libertad para señalar las
formas propias de cada juicio en la medida en que no ignore en su ejercicio las
garantías básicas previstas por el Constituyente.[6]
Sobre el
particular, sirve recordar lo dicho por esta Corporación en la sentencia C-527
de 1994, en el sentido de precisar que el legislador tiene limitada su libertad
de configuración cuando ha sido directamente el constituyente el que ha
definido o delimitado una institución o un concepto dentro del texto
constitucional mismo:
La Constitución de 1991 ha mantenido tal
cláusula general de competencia en el Congreso, por lo cual esta rama del poder
tiene la facultad de desarrollar la Constitución y regular legislativamente la
vida del país, no sólo en ejercicio de las atribuciones que expresamente le
confiere la Carta, sino también en aquellas materias que no hayan sido
expresamente atribuidas a otros órganos del Estado. Se trata pues de una
competencia amplia pero que no por ello deja de ser reglada, porque está
limitada por la Constitución. Así, el Congreso no puede vulnerar los derechos
de las personas, ni los principios y valores constitucionales. Tampoco puede el
Congreso  desconocer las restricciones que le ha establecido la Constitución,
ya sea de manera expresa, como sucede con las prohibiciones del artículo  136
superior, ya sea de manera tácita, al haber reservado ciertas materias a otras
ramas del poder o a otros órganos del Estado.
Así mismo, en la sentencia C-1335 de 2000 se hizo
referencia a otras condiciones fijadas en la Constitución Política para limitar
el ejercicio de la potestad de configuración legislativa:
La Corte Constitucional ha sostenido, al interpretar el
alcance del mandato constitucional del artículo 150.2, que el legislador tiene
un amplio margen de discrecionalidad en su facultad de expedir códigos, para
establecer todos los elementos de cada una de las actuaciones que se adelantan
en la jurisdicción: es libre en la configuración de los procesos con todas sus
etapas, instancias y recursos, siempre y cuando - y este es su único límite -
respete los postulados de la Carta Política[7].
Entonces es la ley la que consagra los presupuestos, requisitos,
características y efectos de las instituciones procesales, cuyo contenido, en
tanto que en desarrollo de la Constitución y concreción de los derechos
sustanciales, no puede contradecir los postulados de aquélla ni limitar de modo
irrazonable o desproporcionado éstos.
En el mismo sentido, en la sentencia C-559 de 2000 se dijo:
Es indudable que corresponde al legislador determinar
cuáles son las formas procedimentales que debe regir la tramitación de los
respectivos procesos, ante las distintas jurisdicciones. La Corte
reiteradamente ha reconocido cierta autonomía y libertad del legislador para
regular las formas y formalidades del debido proceso, que sólo encuentran su
limite en los mandatos constitucionales que consagran los derechos, deberes y
garantías, en los que constituyen principios y valores esenciales del orden
constitucional, y en el respeto por la racionalidad y razonabilidad de las
normas en cuanto ellas se encaminen a alcanzar fines constitucionales
legítimos.
3.  En el marco constitucional señalado, el principio de
unidad de materia constituye precisamente una de las limitaciones fijadas por
la Constitución a la cláusula general de competencia legislativa que le asiste
al Congreso de la República.
4.  El
principio de unidad de materia está contenido en los artículos 158 y 169 de la
Constitución, en los cuales se dispone respectivamente que "todo proyecto
de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella" y que
"el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su
contenido".[8]
La
Constitución fija entonces dos condiciones al Congreso para el ejercicio de la
función legislativa, “pues éste se halla obligado a definir con  precisión,
como lo exige la Carta, desde el mismo título del proyecto, cuáles habrán de
ser las materias en que se ocupe al expedir esa ley, y simultáneamente ha de
observar una estricta relación interna, desde el punto de vista sustancial,
entre las normas que harán parte de la ley, para que todas ellas estén
referidas a igual materia, la cual, desde luego, deberá corresponder al título
de aquélla”.[9]
De esta
manera, el congreso vulnerará el principio constitucional sobre unidad de
materia “cuando incluye cánones específicos que, o bien encajan dentro del
título que delimita la materia objeto de legislación, o bien no guardan
relación interna con el contenido global del articulado”.[10]
5.  De otra
parte, esta Corporación ha hecho referencia a las dimensiones que adquiere el
principio constitucional de unidad de materia. Ellas son:  1ª) el control que
ejercen los presidentes de las comisiones constitucionales permanentes al
permitírseles rechazar las iniciativas que incumplan este principio (C.P., art.
158);  2ª) la garantía de una deliberación pública y transparente en el proceso
de formación de la ley, pues con ello se evita la aprobación o introducción de
normas sorpresivas, inopinadas o de manera subrepticia[11], no sujetas a los
debates correspondientes;  3ª) que la tarea legislativa se concentre en asuntos
específicos definidos por el propio Congreso, con el objeto de brindar a los
destinatarios de las leyes seguridad jurídica y adecuado marco para la
interpretación y aplicación de las leyes[12],
y  4ª)
la intensidad con que se ejerza el control de constitucionalidad, el cual debe
resolver el conflicto que se suscite entre los núcleos temáticos que desarrolla
la ley y el principio democrático.[13]
Para dar aplicación a estas dimensiones del principio de
unidad de materia, “resulta fundamental determinar el núcleo temático de una
ley pues es ese núcleo el que permite inferir si una disposición cualquiera
vulnera o no el principio de unidad de materia.  En ese sentido resultan
valiosos elementos como el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí
se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función
legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se
pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las
comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre
los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos
jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o
exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc.  La valoración
conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el
desarrollo de la materia de la ley de que hace parte”.[14]
De ese modo,
para ejercer el control de constitucionalidad por vulneración del principio de
unidad de materia debe determinarse cuál o cuáles son los núcleos temáticos de
una ley para inferir si una norma específica tiene vinculación objetiva y
razonable con ellos o si por el contrario gravita al interior de la ley sin
vínculos ni ejes de referencia que la articulen de manera armónica y coherente
con los ejes materiales desarrollados por el legislador.
La norma
demandada frente al principio de unidad de materia
6.  El
argumento expuesto contra la norma demandada por vulneración de la unidad de
materia se refiere al hecho de señalar que la responsabilidad patrimonial del
Estado y la acción de repetición cuando a ella haya lugar son materias
diferentes a la responsabilidad que se genere por una gestión fiscal irregular.
Por tal motivo, es inconstitucional la decisión del legislador de señalar en la
ley de acción de repetición el procedimiento para la recuperación del lucro
cesante que determinen las contralorías en los fallos con responsabilidad
fiscal.
7.  Así, al
contrastar la norma demandada con el núcleo temático de la Ley 678, se aprecia
que en efecto aquella constituye un cuerpo extraño a la materia desarrollada en
esta ley pues la sola circunstancia de corresponder a dos modalidades del ius puniendi del
Estado, no son suficientes para superar válidamente el condicionamiento de
unidad de materia legislativa fijado por la Carta Política.
Existen fundadas
razones para llegar a esta conclusión. En primer lugar, son diferentes las
modalidades de responsabilidad a que hacen referencia los artículos 90 y 268
numeral 5 de la Constitución Política. En un caso se trata de la
responsabilidad patrimonial del Estado y de la acción de repetición en contra
del agente que genera el daño antijurídico, y en el otro de la responsabilidad
que se deduce de la gestión fiscal. Por ello persiguen objetivos distintos, lo
cual amerita hacer las correspondientes distinciones pues una es la
responsabilidad patrimonial que corresponde al Estado por los daños
antijurídicos que le sean imputables y otra es la responsabilidad por el daño
que se ha causado al patrimonio del Estado como consecuencia de una gestión
fiscal irregular. Es decir, el Estado se ubica en posiciones diferentes en cada
caso: en el primero, el Estado es el que responde patrimonialmente por los
daños antijurídicos que le sean imputables, con la oportunidad para repetir
contra el agente que éste haya actuado con dolo o culpa grave en la producción
del daño, y en el segundo, el patrimonio del Estado es el que resulta afectado
en ejercicio de la gestión fiscal a cargo de servidores públicos o de
particulares.
En segundo
lugar, la determinación de cada modalidad de responsabilidad se lleva a cabo a
través de procesos de diferente naturaleza: uno judicial y otro
administrativo.  De una parte, se asume el carácter judicial del proceso que se
adelante con el fin de establecer la responsabilidad patrimonial del Estado y,
cuando a ello haya lugar, de la responsabilidad que corresponda a su agente del
Estado, esto en consideración a la naturaleza constitucional de la figura (art.
90) y al desarrollo dado por el legislador en la Ley 678, en donde se señala
que “La acción de repetición se tramitará de acuerdo con el procedimiento
ordinario previsto en el Código Contencioso Administrativo para las acciones de
reparación directa” (art. 10).  De otra parte, se admite la naturaleza
administrativa del proceso de responsabilidad fiscal. Esta calidad ha sido
reiterada en diferentes oportunidades por esta Corporación, en especial en la
sentencia SU-620 de 1996, en el cual se señaló lo siguiente:  1) el proceso de
responsabilidad fiscal es de naturaleza administrativa;  2) la responsabilidad
que se declara a través de dicho proceso es esencialmente administrativa y de
carácter patrimonial;  3) esta responsabilidad no tiene carácter sancionatorio,
ni penal ni administrativo, pues la declaración de responsabilidad tiene una
finalidad meramente resarcitoria;  4) en el trámite del proceso en que dicha
responsabilidad se deduce deben observarse las garantías sustanciales y
procesales que informan el debido proceso, debidamente compatibilizadas con la
naturaleza propia de las actuaciones administrativas.[15]
En tercer
lugar, no hay conexidad teleológica, sistemática ni material entre la norma
acusada y la Ley en la cual está circunscrita. En efecto, la finalidad de la
Ley 678 es reglamentar la determinación de responsabilidad patrimonial de los
agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de
llamamiento en garantía con fines de repetición, lo cual es un asunto distinto
de la responsabilidad por la gestión fiscal y del proceso de responsabilidad
fiscal. Además, el contenido de la Ley 678 corresponde a su título, es decir a
la acción de repetición y al llamamiento en garantía con fines de repetición,
razón que convierte a la norma demandada en un asunto extraño al tema
desarrollado en la ley 678. Tampoco hay conexidad temática del aparte demandado
con el contenido del artículo 2 y del parágrafo 1 en el cual se inserta, pues
mientras éstos últimos se refieren a la naturaleza, los destinatarios y la
procedencia de la acción de repetición, aquel alude al procedimiento que se
empleará para recuperar el lucro cesante determinado por los contralores en los
fallos con responsabilidad fiscal.
Finalmente, el
proyecto de ley fue estructurado, discutido y aprobado desde la óptica de la
acción de repetición y no desde la perspectiva de la regulación de la gestión
fiscal ni del proceso de responsabilidad fiscal. En el trámite legislativo
estuvo siempre presente como propósito del legislador regular la figura de la
acción de repetición establecida en el artículo 90 de la Carta Política. Desde
la ponencia para primer debate al proyecto de ley No. 131 de 1999 Senado se
sostuvo que “el artículo 90 de la Constitución consagra  la cláusula general de
responsabilidad patrimonial del Estado, prescripción lógica en un Estado de
Derecho, en el cual los derechos nacen como restricción y límite al poder de
las autoridades. Pero así como los ciudadanos tienen derecho de exigir del
Estado responsabilidad por la infracción de los derechos fundamentales,
correlativamente el Estado tiene el derecho y el deber de exigir de sus agentes
la responsabilidad consiguiente. Por tal motivo, el mismo artículo 90
constitucional prescribe el derecho-deber del Estado de repetir contra sus
agentes que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan causado la
erogación de recursos públicos como consecuencia de una condena o de una
conciliación. La acción de repetición, a través de la cual se concreta lo
anterior, ha sido condenada desde su creación legal en 1984 a la
inaplicabilidad, ya por un régimen normativo débil, ya por una carencia
absoluta de voluntad por parte de quienes tienen legitimación para incoarla”.[16]
Por lo
anterior, en este caso no encuentra la Corte la conexidad objetiva y razonable
exigida[17]
para garantizar la armonía material interna que exige la Constitución, por
cuanto la norma demandada contiene, en efecto, una disposición extraña a la
materia regulada por la Ley 678 y, al respecto, “la Corte ha sido clara en
señalar que no puede haber proyectos que traten de diferentes materias”[18].
8.  Así, al
Procurador General le asiste toda la razón al considerar que la norma demandada
vulnera el principio constitucional de la unidad de materia consagrado en los
artículos 158 y 169 de la Constitución Política, pues la responsabilidad
patrimonial del Estado y la acción de repetición a que hace referencia el
artículo 90 de la Carta Política y que es objeto de desarrollo por la Ley 678
de 2001 constituye una materia diferente a la responsabilidad que se genera por
la gestión fiscal y a la cual alude el artículo 268 numeral 5 de la
Constitución.
En
consecuencia, se declarará la inexequibilidad de la norma acusada por
vulneración del principio de unidad de materia contemplado en los artículos 158
y 169 de la Constitución Política. Esta circunstancia releva a la Corte de
asumir el análisis del segundo problema jurídico planteado en este debate.
DECISION
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala
Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
INEXEQUIBLE el inciso segundo del parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley
678 de 2001.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]              Diario Oficial No. 44.509 del 4 de agosto de 2001.
[2]              Señala el artículo 150 de la Constitución Política
que  “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes. 2. Expedir
códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones.
...”.
[3]              En la sentencia C-710 de 2001 esta Corporación hizo
referencia a las garantías fundamentales inherentes al principio de legalidad,
las cuales deben respetarse para poder aplicar legítimamente sanciones en el
Estado de derecho. Ellas son: “Nullum crimen sine lege No existe delito
sin ley, Nulla poena sine praevia lege no existe pena sin ley previa, Nemo
iudex sine lege la persona sólo puede ser juzgada por sus actos por el juez
previamente establecido y Nemo damnetur nisi per legale indicum nadie
puede ser castigado sino en virtud de un juicio legal, con el pleno respeto de
la presunción de inocencia, del derecho a la defensa, la controversia
probatoria, la asistencia técnica y a las formas propias del juicio”.
[4]              Corte Constitucional. Sentencia C-927 de 2000.
[5]              Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-327 de 1997.
[6]              Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-095 de 2001.
[7] Sentencias C-005 de 1993, C-222 de 1995, C-005 de 1996, C-619 y
C-742 de 1999 MP Jose Gregorio Hernández Galindo; C-384 de 2000 MP Vladimiro
Naranjo Mesa; C-430 de 1996 y C-547 de 1997 MP Carlos Gaviria Díaz; C-657 de
1996 y C-135 de 1999 MP Fabio Morón Díaz; C-038 y 109 de 1995, C-081 de 1996 y
C-429 de 1997 MP Alejandro Martínez Caballero.
[8]              En la sentencia C-657 de 2000 la Corte presentó la
siguiente consideración en relación con el principio de unidad de materia:
“Según lo prescribe el artículo 158 de la Carta Política, todos los proyectos
de ley tienen que referirse a una misma materia, so pena de resultar inadmisibles
las disposiciones o modificaciones que no guarden relación con ella. Esta
previsión, interpretada en armonía con aquella que exige la necesaria
correspondencia entre el título de las leyes y su contenido material (C.P. art.
169), conforman lo que la doctrina y la jurisprudencia han denominado el
principio de unidad de materia legislativa”.
[9]              Corte Constitucional. Sentencia C-390 de 1996.
[10]            Ibíd.
[11]            Al respecto, en la sentencia C-657 de 2000 se señaló
que “la razón de su exigencia constitucional, la Corte ha tenido oportunidad de
precisar que, por su intermedio, se busca racionalizar y tecnificar el proceso
normativo, procurando que las disposiciones incluidas en un proyecto de ley
guarden la necesaria armonía o conexidad con el tema general que suscitó la
iniciativa legislativa o, en su defecto, que converjan en un mismo propósito o
finalidad sociológica. De esta manera, se logra impedir las incongruencias
temáticas que tienden a aparecer en forma súbita o subrepticia en el curso de
los debates parlamentarios, las cuales, además de resultar extrañas al asunto o
materia que se somete a discusión, en últimas, lo que pretenden es evadir el
riguroso trámite que la Constitución prevé para la formación y expedición de
las leyes”.  En el mismo sentido puede consultarse la sentencia C-523 de 1995,
C-087 de 2001 y C-714 de 2001.
[12]            Según lo expresó esta Corporación en la sentencia
C-025 de 1993, “el principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a
darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el
órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma,
diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su
cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión
de los comportamientos prescritos. El estado social de derecho es portador de
una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que
sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida
sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la
inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa
gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República”.
[13]          Cfr. Corte
Constitucional, Sentencias C-390 de 1996, y C-501 y C-995 de 2001.  A manera de
corolario, en la sentencia C-995 de 2001 se afirmó lo siguiente en relación con
estas condiciones que impone el principio de unidad de materia: “La ley es un
canal de expresión democrática pues recoge las iniciativas que existen para la
regulación de ámbitos de las relaciones sociales, las somete a una deliberación
pública y transparente, capta los aportes de una sociedad civil comprometida
con su propio destino y permite la legitimación del poder político tanto por la
concurrencia ciudadana a los procedimientos de  producción del derecho como por
su vinculación a la determinación de sus contenidos”.
[14]            Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001.
[15]            Esta misma calidad ha sido expuesta por el Consejo de
Estado. Para esa Corporación, “los fallos con responsabilidad fiscal son
actos administrativos que no tienen, por lo tanto, el carácter de providencia
judicial a que alude el artículo 509, numeral 2º” del CPC. (Consejo de
Estado, sección primera, Exp. 4521, sept. 10 de 1998, M.P. Manuel Urueta
Ayola).
[16]            Gaceta del Congreso Nos. 14 del 10 de febrero de 2000.
Ver igualmente la Gacetas del Congreso Nos. 198 del 9 de junio de 2000; 212 del
14 de junio de 2000; 255 del 31 de mayo de 2001, y 285 del 11 de junio de 2001.
[17]            Cft. Corte Constitucional. Sentencias C-847 de
2000 y C- 006 y C-995 de 2001.
[18]            Corte Constitucional. Sentencia C-992 de 2001.