C-030-99
Sentencia C-030/99
Sentencia C-030/99
ACCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR ABUSO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS
Quien ejerza la
acción pública por el posible abuso de las facultades extraordinarias,
pretendiendo por ende la declaración de inexequibilidad total o parcial de un
decreto-ley, debe demostrar en el proceso que en efecto, cotejados
objetivamente los textos de las facultades otorgadas y de las disposiciones
adoptadas en su desarrollo, no existe entre ellos una correspondencia
sustancial, pues solamente de esa certidumbre puede extraerse la consecuencia
de que el Jefe del Estado excedió las atribuciones excepcionales y vulneró la Constitución
Política. En otros términos, si no hay un verdadero y efectivo contraste entre
las facultades conferidas y lo dispuesto por el Gobierno, de manera tal que el
decreto ley carezca de todo respaldo material en la ley habilitante, no es
posible acceder a la declaración de inexequibilidad por el indicado motivo.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-No hubo
exceso en uso/COMISION DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCION
En cuanto al
argumento según el cual se incurrió en exceso en el uso de las facultades
extraordinarias, por ser la Comisión de Lucha contra la Corrupción un organismo
a través del cual se hace efectivo un mecanismo de participación ciudadana,
debe decir la Corte que, si así hubiese sido, la Ley 190 de 1995, que la creó,
habría tenido que tramitarse como Ley Estatutaria, para obedecer así lo
dispuesto en el artículo 152 de la Carta Política. No se trataba de eso, como
lo acredita la naturaleza de "servidores públicos" atribuida por la
misma Ley a la Comisión y, por tanto, el requisito constitucional del aludido
trámite no era indispensable pero tampoco podía calificarse al ente creado como
modalidad de la participación ciudadana. Desde el punto de vista del lapso del
que gozaba el Presidente para ejercer las facultades extraordinarias, éstas se
confirieron por seis meses contados a partir de la publicación de la Ley 344 de
1996 (27 de diciembre de 1996, Diario Oficial número 42951). Puesto que el
Decreto fue expedido el 27 de junio de 1997, no hubo, por el aspecto temporal,
ningún exceso de parte del Ejecutivo.
Referencia:
Expediente D-2098
Demanda de
inconstitucionalidad incoada contra el Decreto 1681 del 27 de junio de 1997,
"Por el cual se fusiona la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha
contra la Corrupción a la Comisión Nacional de Moralización".
Actores: Andrés
Pastrana Arango, Alfonso Valdivieso Sarmiento Y Nestor Humberto Martinez Neira.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veintisiete (27) días del mes de enero de
mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. LO DEMANDADO
ANDRES PASTRANA
ARANGO, ALFONSO VALDIVIESO SARMIENTO y NESTOR HUMBERTO MARTINEZ NEIRA, todos
ciudadanos colombianos en ejercicio, presentaron ante la Corte una demanda de
inconstitucionalidad contra la totalidad del Decreto 1681 del 27 de junio de
1997, "Por el cual se fusiona la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha
contra la Corrupción a la Comisión Nacional de Moralización", que dice
textualmente:
"DECRETO NUMERO 1681 DE 1997
(junio 27)
por el cual se fusiona la Comisión Nacional
Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción a la Comisión Nacional de
Moralización.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 30 de
la Ley 344 de 1996, consultada la opinión de la Comisión de Racionalización del
Gasto y de las Finanzas Públicas y previa asesoría del honorable Congreso de la
República,
DECRETA:
Artículo 1.-
Fusión. Fusiónase a partir
de la fecha de publicación del presente Decreto, la Comisión Nacional Ciudadana
para la Lucha contra la Corrupción a la Comisión Nacional para la Moralización
creadas por los artículos 71 y 67 de la Ley 190 de 1995, respectivamente.
Artículo 2.-
Funciones. Como
consecuencia de la fusión ordenada por el presente Decreto, la Comisión
Nacional para la Moralización tendrá las siguientes funciones:
1. Colaborar con los
organismos de control para la vigilancia de la gestión pública nacional.
2. Establecer las
prioridades para afrontar las situaciones que atenten  o lesionen la moralidad
de la Administración Pública.
3. Adoptar una estrategia anual que
propenda a la transparencia, eficiencia y demás principios que deben regir la
Administración Pública, examinando las fuentes de corrupción y recomendando
formas para combatirlas.
4. Velar por la
adecuada coordinación de los organismos estatales en la ejecución de las
políticas, planes y programas en materia de moralidad de la Administración
Pública y vigilar su cumplimiento.
5. Efectuar el
seguimiento y evaluación periódica de las políticas, planes y programas que se
pongan en marcha en materia de moralización de la Administración Pública y
formular las recomendaciones a que haya lugar.
6. Promover y
coordinar intercambios de información, entre las entidades de control de la
gestión pública.
7. Coordinar la
ejecución de políticas que permitan la eficaz participación ciudadana en el
control de la gestión pública.
8. Informar a la
opinión pública sobre el contenido de los informes presentados por los
diferentes organismos y entidades, sobre los proyectos y acciones a ejecutar
por la correspondiente entidad, en los términos establecidos por el artículo 56
de la Ley 190 de 1995 y sobre los principales factores de la corrupción
administrativa, señalando los factores más comunes a ella.
9. Recibir los
informes, observaciones y sugerencias que presenten los ciudadanos y sus
organizaciones y remitirlos a las entidades competentes para su atención.
10. Recibir y
analizar los informes trimestrales sobre quejas y reclamos, de conformidad con
lo establecido por el artículo 49 de la Ley 190 de 1995.
11. Velar por el cumplimiento de la Ley 190
de 1995 y demás disposiciones sobre la moralidad de la Administración Pública y
la corrupción administrativa.
Parágrafo 1. La Comisión Nacional para la Moralización
podrá realizar audiencias públicas para analizar situaciones de corrupción
administrativa y formular las recomendaciones pertinentes y encuestas
periódicas o cualquier otro instrumento que considere adecuado para el
cumplimiento de sus funciones. Estos instrumentos los implementará con la
colaboración del Departamento Administrativo de la Función Pública.
Artículo 3.-
Sustitución. A partir de
la vigencia del presente Decreto y para todos los efectos legales, la Comisión
Nacional para la Moralización sustituye a la Comisión Nacional Ciudadana para
la Lucha contra la Corrupción.
Artículo 4.-
Supresión de empleos. Dentro
del mes siguiente a la vigencia del presente Decreto, el Gobierno Nacional
suprimirá los cargos y empleos de la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha
contra la Corrupción.
Artículo 5.-
Vigencia. El presente
Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y modifica el artículo 56
de la Ley 190 de 1995 y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias,
en especial los artículos 70, 71, 72, 73, 74 y 75 de la Ley 190 de 1995.
Publíquese y
cúmplase.
Dado en Santa Fe de
Bogotá D.C., a 27 de junio de 1997.
ERNESTO SAMPER PIZANO
La
Ministra de Justicia y del Derecho,
ALMABEATRIZ
RENGIFO LOPEZ.
El
Viceministro de Hacienda y Crédito Público, encargado de las funciones del
Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público,
EDUARDO
FERNANDEZ DELGADO.
El
Director del Departamento Administrativo de la Función Pública,
EDGAR ALFONSO GONZALEZ SALAS"
Una vez se han
cumplido la totalidad de los requisitos exigidos por el Decreto 2067 de 1991,
se procede a resolver.
II. LA DEMANDA
Consideran
los impugnadores que el Decreto acusado fue expedido con manifiesta violación
del artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política.
El
cargo formulado se expone en los siguientes términos:
"4.14 El
artículo 30 de la Ley 344 de 1996 revistió de facultades extraordinarias y pro
tempore al Presidente de la República para "suprimir o fusionar,
consultando la opinión de la comisión de racionalización del gasto público,
dependencias, órganos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional que
desarrollen las mismas funciones o que traten las mismas materias o que cumplan
ineficientemente sus funciones, con el propósito de racionalizar y reducir el
gasto público".
4.15 En tal sentido,
al suprimirse y decretarse la fusión por absorción de la Comisión Nacional
Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción, se excedieron de manera
manifiesta las facultades extraordinarias referidas, con grave perjuicio para
el interés público y la acción que debe llevar a cabo la sociedad colombiana
para combatir las cada vez más crecientes prácticas de corrupción en el Estado
colombiano, que causan grave impacto a la institucionalidad democrática del
país.
4.16 En efecto,
contraviniendo flagrantemente el artículo 150 numeral 10 de la Constitución
Política, el Ejecutivo actuó como legislador extraordinario, excediendo los
precisos límites que le otorgó el artículo 30 de la Ley 344 de 1996, como
quiera que la eventual fusión de entidades sólo era posible si se acreditaban
dos requisitos concurrentes: a) Criterio Institucional: Que se tratara
de una dependencia, órgano y entidad de la Rama Ejecutiva del orden nacional y
b) Criterio Funcional: Que las entidades desarrollaran las mismas
funciones o trataran las mismas materias o cumplieran ineficientemente sus funciones".
(...)
Pues bien, en el
presente caso no se cumple con ninguno de los dos requisitos y por lo tanto mal
podía el Gobierno Nacional proceder a decretar la fusión de la Comisión
Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción, como se acredita a
continuación de manera fehaciente:
a. Criterio
Institucional: La comisión ciudadana para la lucha contra la corrupción no
era una dependencia, órgano o entidad de la Rama Ejecutiva del orden nacional.
Por lo tanto, mal podía ser objeto de las facultades extraordinarias en
comento.
No solamente porque
la Ley de su creación, la Ley 190 de 1995, no la incorporó a la estructura del
orden nacional con arreglo a las disposiciones del Decreto 1050 de 1968 y demás
regulaciones sobre la materia, sino muy principalmente porque la Comisión se
definió como una entidad formada por comisionados que representaban a la
ciudadanía, con independencia funcional y administrativa respecto del ejecutivo
nacional.
Para los solos
efectos de procurar su funcionamiento, el artículo 75 de la Ley 190/95 impuso
al Ministerio de Justicia ordenar una partida en su presupuesto, de donde se
pudiesen sufragar los correspondientes gastos de funcionamiento,
particularmente como un apoyo del Estado a este tipo de esfuerzo por organizar
ciudadanía y sociedad civil en torno a la lucha contra la corrupción.
Pero nótese además
que la Comisión no se encontraba adscrita ni vinculada a ningún Ministerio o
Departamento Administrativo, ni a ninguna dependencia u organismo del orden
nacional. Y no podía serlo, justamente porque el alcance de sus funciones lo
constituía el ejercicio de un control ciudadano sobre los actos de gestión de
la Administración Pública con miras de establecer su eficiencia, su
transparencia y su regularidad.
b. Criterio
funcional: Tampoco se predica este requisito, dado que la Comisión Nacional
Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción no cumplía ineficientemente sus
funciones, ni desarrollaba las mismas funciones que otro órgano del gobierno nacional.
En primer término,
por sustracción de materia no podía desarrollar las mismas funciones que otro
organismo del Estado, en la medida en que jamás fue constituida e integrada y,
por lo mismo, nació para morir, sin haber tenido existencia vital.
Tampoco podría
acreditarse el requisito que se fusionaron dependencias que desarrollan las
mismas funciones o que tratan las mismas materias, entre la Comisión Nacional
para la Moralización y la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la
Corrupción, porque se trata de dos entes distintos, que cumplen funciones
naturalísticamente diversas y, por lo mismo, el Legislador les atribuyó
facultades diferentes.
Baste tener en
cuenta que la Comisión Nacional para la Moralización es un Consejo Asesor del
Estado, integrado exclusivamente por funcionarios del mismo, según se lee en el
artículo 68 de la Ley 190 de 1995 y que tiene por objetivo fundamental
contribuir a definir una acción monolítica de las distintas agencias estatales
frente a la corrupción y coordinar las tareas de las mismas en el ámbito de sus
atribuciones constitucionales y legales”.
III.
INTERVENCIONES E INFORMES
PABLO ARIEL OLARTE
CASALLAS, Director del Departamento Administrativo de la Función Pública,
defendió así la constitucionalidad del Decreto acusado:
"De
conformidad con el artículo 30 de la Ley 344 de 1996, el Presidente de la
República estaba autorizado para suprimir dependencias, órganos y entidades de
la Rama Ejecutiva del orden Nacional, que encajaran dentro de una o varias de
las condiciones allí señaladas: Esto es que el ente que se fuera a suprimir
desarrollara las mismas funciones o tratara las mismas materias que
corresponden a otra dependencia del Estado, o cumpliera en forma ineficiente
sus funciones todo ello con el fin de racionalizar y reducir el Gasto Público,
tal como lo manifestó la Honorable Corte Constitucional en Sentencia C-140 de
1998.
Como lo expresé
anteriormente, el Presidente de la República en ejercicio de las facultades
consagradas en el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política y en
desarrollo de la Ley 190 de 1995, creó mediante el Decreto 2074 del 29 de
noviembre de 1995, los cargos en la planta de personal del Ministerio de
Justicia y del Derecho, para la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha
contra la Corrupción, es decir, estamos frente a una dependencia del Ministerio
de Justicia y del Derecho.
La Comisión Nacional
para la Moralización es un organismo adscrito a la presidencia de la República,
encargado de velar por la transparencia y eficiencia de la Administración
Pública que lleva implícita la Lucha contra la Corrupción.
La Comisión de
Racionalización del Gasto Público, en concepto emitido el 23 de febrero de 1997
y dirigido al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor José Antonio
Ocampo recomienda, en que se deben suprimir todas las entidades o dependencias
que indiquen dualidad en las funciones.
En el acta No. 7 de
fecha 12 de junio de 1997, del Comité para la reforma de la Administración
Pública Nacional creada por el Decreto 218 de 1996, en la parte correspondiente
al sector Justicia y del Derecho, se consideró la fusión de la Comisión
Ciudadana de Lucha contra la Corrupción la cual se sustentó considerando la
diversidad de instancias comprometidas en la Lucha Contra la Corrupción, como
las dos comisiones en mención que cumplían funciones similares y algunas eran
idénticas como por ejemplo el numeral 14 del artículo 73 (Funciones de la
Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha Contra la Corrupción) y el numeral 8
del artículo 70 (Funciones de la Comisión Nacional para la Moralización).
En conclusión las
razones que tuvo el Presidente de la República para fusionar la Comisión
Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción y la Comisión Nacional de
Moralización, no fue otra que la de eliminar la duplicidad de funciones de las
dos comisiones y reducir y racionalizar el gasto público”.
Por su parte, el
ciudadano FELIPE PEREZ CABRERA, mediante escrito presentado a la Corte, se
opuso a la declaración de inexequibilidad solicitada, expresando:
"Ciertamente,
el mismo enunciado del decreto acusado deja sin piso la acusación, porque al
expresar que por medio del mismo “se fusiona la Comisión Nacional Ciudadana
para la Lucha contra la Corrupción con la Comisión Nacional de
Moralización...”.
Pero
además de no ser cierta la aseveración de que se suprimió una Comisión que se
fusionó a otra, y que por lo tanto sigue existiendo, es importante dejar en
claro que en la demanda se omite precisar que se creó el Consejo Nacional
Transparente, al que le fueron atribuidas muchas de las funciones de la
Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción”.
Por fuera del
término de fijación en lista y aun después de emitido el concepto del
Procurador General, se recibió en la Corte un escrito de la "Red Nacional
de Veedurías Educativas Ciudadanas", que fue anexado al expediente pero
que no se transcribe ni resume, en razón de su extemporaneidad.
El entonces Ministro
de Hacienda y Crédito Público, ANTONIO JOSE URDINOLA, a solicitud del
Magistrado Sustanciador, informó a la Corte:
"De
acuerdo con lo establecido en el artículo 71 de la Ley 190 de 1995 y el oficio
sin fecha No. 110-0217 del Ministro de Justicia y del Derecho, radicado en este
Ministerio el 22 de junio de 1995, la Dirección General del Presupuesto
Nacional mediante oficio 3980 del 5 de octubre de 1995 emitió concepto
favorable de viabilidad al proyecto de planta de personal de 27 cargos. Lo
anterior con el fin de dar cumplimiento a lo previsto en la mencionada ley en
cuanto se refiere a la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la
Corrupción, con un costo adicional en las asignaciones básicas de $19.4
millones mensuales a precios de 1995.
Por medio del
Decreto 2074 del 29 de noviembre de 1995 se adoptó la planta de personal de la
mencionada Comisión dentro de la Planta de Personal del Ministerio de Justicia
y del Derecho; documento que también anexo a la presente.
Con base en lo
anterior el Ministerio de Hacienda y Crédito Público apropió los recursos
suficientes en el presupuesto de funcionamiento   –Gastos  de  Personal-  de
la  Sección  1201 -Ministerio de Justicia y del Derecho en las vigencias
fiscales de 1996 y 1997”.
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL
Para el Procurador
General de la Nación, el Decreto objeto de proceso es inconstitucional y
solicita a la Corte que así lo declare.
Señala el Jefe del
Ministerio Público:
"Los
cargos de inconstitucionalidad formulados por los demandantes en contra de la
totalidad del Decreto Ley 1681 de 1997, giran en torno a la extralimitación del
Gobierno en el uso de las facultades extraordinarias conferidas por el
legislador mediante el artículo 30 de la Ley 344 de 1996, “Por la cual se
dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden
unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones”, por cuanto
al fusionar la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción a
la Comisión Nacional de Moralización, el Presidente de la República no tuvo en
cuenta los criterios de carácter institucional y funcional en ella previstos,
los cuales eran de obligatoria observancia para esa autoridad.
La habilitación
legal otorgada al Gobierno, prescribe lo siguiente:
“Artículo 30. Revestir
al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de
seis meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley,
para suprimir o fusionar, consultando la opinión de la Comisión de
Racionalización del Gasto Público, dependencias, órganos y entidades de la rama
ejecutiva del orden nacional que desarrollen las mismas funciones o que traten
las mismas materias o que cumplan ineficientemente sus funciones, con el
propósito de racionalizar y reducir el gasto público. Igualmente, tendrá
facultades para separar la Unidad Administrativa Especial Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN.
Parágrafo 1. El ejercicio de las facultades que se
confieren en el presente artículo no incluye los órganos, dependencias o
entidades a los cuales la Constitución les reconoce un régimen de autonomía.
Parágrafo 2. Para el ejercicio de estas facultades el
Gobierno solicitará a las Mesas Directivas de las respectivas Comisiones de
Senado y Cámara, la designación de tres Senadores y tres Representantes que lo
asesoren en el tema propio de acuerdo con las funciones de cada una de ellas”.
Del texto transcrito
se deduce que la habilitación conferida al Presidente, en su calidad de
legislador extraordinario, presenta los siguientes límites impuestos por el
Legislador ordinario en relación con su ejercicio:
a) Sólo puede suprimir
o fusionar las dependencias, órganos y entidades que en las
facultades se mencionan.
b) Debe realizarse
previo al ejercicio de la delegación legislativa, consulta a la Comisión de
Racionalización del Gasto Público.
c) La fusión o
supresión sólo puede recaer sobre dependencias, órganos y entidades de la
Rama Ejecutiva del orden nacional que no gocen de un régimen de autonomía.
d) Para proceder a
la fusión o supresión de las dependencias, órganos y entidades de la Rama
Ejecutiva del orden nacional éstos deben desarrollar las mismas funciones o
deben tratar las mismas materias o cumplir ineficientemente sus funciones.
e) El propósito de
la fusión o de la supresión de las dependencias, órganos y entidades de la Rama
Ejecutiva es el de buscar la racionalización y reducción del gasto público.
f) Para el ejercicio
de estas facultades el Gobierno debe solicitar a las Mesas Directivas de las
respectivas Comisiones de Senado y Cámara, la designación de tres Senadores y
tres Representantes que lo asesoren en el tema propio de acuerdo con las
funciones de cada una de ellas.
Se observa que los
requisitos enunciados en los literales a) y b), fueron tenidos en cuenta por el
Presidente, en tanto el decreto impugnado dispuso la fusión de una entidad a
otra. Adicionalmente, obra dentro del expediente prueba del concepto emitido por
la Comisión Nacional de Racionalización del Gasto Público.
En relación con el
requisito enunciado en el literal f), relacionada con el asesoramiento que
debía solicitar el Presidente a las Mesas Directivas de la Cámara y el Senado,
dentro de los documentos allegados a este Despacho, no aparece prueba acerca
del cumplimiento de este requisito. Sin embargo, dentro de los considerandos
previstos en el Decreto impugnado se afirma que el Presidente de la República
de ese entonces fue asesorado en la materia por el Congreso previa la
expedición del mismo.
Respecto del límite
para el ejercicio de las facultades conferidas al Gobierno en el sentido de que
éste no podía fusionar o suprimir los órganos, dependencias o entidades a los
cuales la Constitución les reconoce un régimen de autonomía, este Despacho
considera innecesaria esta previsión legal por cuanto en virtud del artículo
113 de la Carta Política, los órganos que gozan de autonomía no hacen parte de
la Rama Ejecutiva del orden nacional y al haber establecido el inciso primero
de la norma que el Presidente sólo estaba habilitado para fusionar o suprimir
órganos que a ella pertenezcan, no se requería una aclaración en el sentido de
excluir a los organismos que detentan un régimen de autonomía.
Sin lugar a dudas,
la fusión de la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción
a la de Moralización, incide en la reducción del gasto público y en este
sentido puede afirmarse que el Presidente de la República cumplió con el
propósito definido por el Legislador ordinario para el uso de las facultades
extraordinarias”.
No obstante, el
Procurador acoge el criterio de los demandantes, en el sentido de que la
Comisión Nacional para la Moralización, como instancia asesora del Gobierno, no
pertenece a la Rama Ejecutiva del poder público.
Dice al respecto:
"Basta
consultar el contenido del artículo 68 de la Ley 190 de 1995, para concluir que
la Comisión nacional para la Moralización no pertenece a la estructura de la
Rama Ejecutiva, por cuanto la mayoría de las personas que la integran hacen
parte de otras ramas o de órganos autónomos e independientes, que de manera
alguna se encuentran subordinados al Presidente de la República.
Dentro de los
funcionarios que hacen parte de la Comisión para la Moralización y que no
dependen del Presidente de la República, se encuentran el Procurador General de
la Nación, el Contralor General de la República, el Presidente del Senado, el
Presidente de la Cámara de Representantes, el Fiscal General de la Nación, el
Presidente de la Corte Suprema de Justicia y el Defensor del Pueblo. Solo
figuran en el texto de la norma que definió la composición de la Comisión como
integrantes del Gobierno, el Presidente de la República, el Ministro de
Gobierno y el Ministro de Justicia y del Derecho (Art. 68 de la Ley 190 de
1995).
De tal manera que la
adscripción a que se refiere el artículo 67 del Estatuto Anticorrupción, de la
Comisión para la Moralización a la Presidencia de la República, sólo puede
entenderse en términos de la obligación de proveer la Presidencia de la
República, a través del Departamento Administrativo de la Presidencia, los
recursos necesarios para el cumplimiento de las funciones atribuidas a esta
Comisión; pero no puede pensarse que tal adscripción se asimile a la noción
desarrollada en los Decretos 1050 y 3130 de 1968, según los cuales el
legislador le confiere a una autoridad inferior una función que en principio
corresponde a su superior.
La Comisión Nacional
para la Moralización puede definirse, entonces, como una instancia asesora del
Gobierno en donde cada funcionario, dentro de la órbita de sus competencias
constitucionales y legales, colabora en el cumplimiento de los objetivos y
funciones consagrados por el Legislador.
Por lo tanto, no
siendo la Comisión Nacional para la Moralización una entidad, dependencia u
órgano perteneciente a la Rama Ejecutiva del poder público, no estaba
habilitado el Presidente de la República para ejercer las facultades
extraordinarias otorgadas sobre esta instancia de asesoramiento y, en
consecuencia, vulneró el contenido del artículo 150-10 de la Carta Política”.
También sostiene que
la Comisión Nacional Ciudadana de Lucha contra la Corrupción no hace parte de
la Rama Ejecutiva del Poder Público:
"Como su nombre
lo indica, la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción es
un organismo ciudadano independiente de la Administración Pública, creado por
el Legislador dentro del marco del Estado democrático participativo definido
por el Constituyente de 1991.
Los Decretos 1050 y
3130 de 1968, definieron la organización de la Administración Nacional,
organización que fue adoptada en la Norma Superior en sus artículos 115 y 150
numeral 7, previendo como entidades del orden nacional la Presidencia de la
República, los ministerios y departamentos administrativos, clasificados por el
Legislador como organismos principales de la Administración; los
establecimientos públicos y las superintendencias, indentificados como los
organismos adscritos y las empresas industriales y comerciales del Estado y las
sociedades de economía mixta, estos dos últimos organismos como vinculados a la
Administración.
El Legislador no
determinó en la forma expresa si debía o no pertenecer la Comisión Nacional
contra la Corrupción a la estructura de la Rama Ejecutiva del orden nacional,
ni tampoco consagró en forma explícita un régimen de autonomía. Sólo previó el
financiamiento de la misma a través de la creación de una partida en el
presupuesto del Ministerio de Justicia y del Derecho (Art. 75 de la Ley 190 de
1995) y la creación de una Secretaría Técnica (única Oficina prevista en la ley
dependiente del Ministerio de Justicia y del Derecho), con el fin de apoyar a
la Comisión operativa y administrativamente.
Como lo afirman los
demandantes, la naturaleza jurídica de esta Comisión no está dada por el aporte
previsto en la ley de su creación, ni por la calidad de servidores públicos
atribuida por el artículo 71 de la Ley 190 de 1995 a los integrantes de la
Comisión.
Frente a la falta de
definición legal acerca de la subordinación o no de la Comisión Nacional
Ciudadana a la estructura de la Administración Nacional, no le es dado al
intérprete ubicarla dentro de la Rama Ejecutiva del Poder Público, por el
simple hecho de que el Estado se obligue a realizar un aporte para su
funcionamiento, por cuanto se impone aplicar directamente el contenido de la
Carta, la cual vincula al Estado para crear los mecanismos de participación
ciudadana.
En ese sentido, la
Comisión Nacional Ciudadana debe entenderse, antes que como una entidad
adscrita al engranaje de la Administración Pública, como una instancia que
constituye, dado el carácter de sus funciones y la inexistencia en la ley de
mecanismos de vinculación o adscripción que definen la pertenencia de aquellas
entidades a esa administración, como un desarrollo legal de la Constitución
Política en materia de participación ciudadana.
La designación
presidencial de los miembros de la Comisión y su calificación como servidores
públicos, podría estar en contradicción con la esencia misma de la
participación ciudadana que supone la actividad y la construcción de instancias
provenientes desde el seno mismo de la sociedad civil, en escenarios en donde
la autonomía y la iniciativa ciudadana son la característica principal que
define las tareas de fiscalización y control del poder público.
Parece entonces
haber un contrasentido entre esta filosofía de la participación y la
intervención del Estado en la designación y estructuración de instancias que
van a ejercer el control de las autoridades. De tal manera que se configura el
contrasentido consistente en que el vigilado y el fiscalizado designan a sus
vigilantes y controladores y, además, les atribuye la condición de servidor
público, lo cual significa trasladar el escenario de la participación de la
sociedad civil a lo estatal”.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para resolver de manera definitiva acerca de la demanda en
referencia, pues el acto contra el cual ella se instaura es un decreto con
fuerza de ley expedido por el Presidente de la República en uso de facultades
extraordinarias (art. 241-5 de la Constitución Política).
2. El verdadero
alcance del exceso en el uso de las facultades extraordinarias
Esta Corte ha
sostenido -y debe ahora repetirlo- que, siendo del Congreso la atribución
legislativa, su eventual ejercicio por el Presidente de la República, en tanto
que extraordinario, es de interpretación estricta, de donde surge la
consecuencia de la inexequibilidad de los decretos leyes que el Ejecutivo
expida al amparo del artículo 150-10 de la Constitución cuando actúa por fuera
del término expresamente señalado en la ley habilitante o se ocupa en la tarea
de legislar sobre materias diferentes a las allí contempladas. En tales
circunstancias, el Gobierno invade la órbita exclusiva de competencias del
legislador ordinario, quebranta la Constitución y desconoce postulados básicos
del Estado de Derecho.
La Corte ha
rechazado, en consecuencia, toda excusa del Ejecutivo para legislar en virtud
de estas facultades por fuera de los perentorios límites que en la materia y en
el tiempo ha fijado al respecto el propio Constituyente. Así, no ha aceptado la
Corte las facultades implícitas ni tampoco ha permitido que el Presidente
incursione en el campo legislativo so pretexto de un artificial encadenamiento
entre las materias objeto de la autorización que se le confiere.
Pero con el mismo
énfasis, la Corte ha dejado en claro que quien ejerza la acción pública por el
posible abuso de las facultades extraordinarias, pretendiendo por ende la
declaración de inexequibilidad total o parcial de un decreto-ley, debe
demostrar en el proceso que en efecto, cotejados objetivamente los textos de
las facultades otorgadas y de las disposiciones adoptadas en su desarrollo, no
existe entre ellos una correspondencia sustancial, pues solamente de esa
certidumbre puede extraerse la consecuencia de que el Jefe del Estado excedió
las atribuciones excepcionales y vulneró la Constitución Política.
Dijo así la Corte:
"Para que pueda
el Gobierno legislar amparado en una ley de la naturaleza mencionada, además de
hacerlo durante el término perentorio de su excepcional ejercicio, ha de obrar
dentro del limitado y específico ámbito que tengan las autorizaciones de las
que es investido, las cuales deben ser expresas, de tal forma que, para
reclamar su constitucionalidad, las materias tratadas en los decretos que se
expidan encajen de modo exacto en el objeto señalado por el Congreso. Esto
excluye las facultades implícitas.
El exceso en el uso
de las facultades extraordinarias provoca necesariamente la
inconstitucionalidad de las normas proferidas por fuera de la habilitación
legislativa.
Pero, desde luego,
como corolario de lo dicho, para que la acción de inconstitucionalidad pueda
prosperar por este concepto, el abuso de la facultad conferida tiene que ser
establecido con claridad y evidencia, de tal modo que no quepa duda acerca de
la total carencia de atribuciones legislativas por parte del Ejecutivo.
En otros términos,
sin perjuicio del postulado según el cual toda facultad extraordinaria invocada
por el Presidente de la República debe estar expresamente otorgada, no se
configura el exceso en su uso cuando pueda establecerse una relación directa de
índole material entre los temas señalados por el legislador ordinario y las
disposiciones que adopte el Jefe de Estado en desarrollo de la excepcional
habilitación legislativa". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-039 del 9 de febrero de 1995. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández
Galindo).
En otros términos,
si no hay un verdadero y efectivo contraste entre las facultades conferidas y
lo dispuesto por el Gobierno, de manera tal que el decreto ley carezca de todo
respaldo material en la ley habilitante, no es posible acceder a la declaración
de inexequibilidad por el indicado motivo.
En el caso que nos
ocupa, la Corte Constitucional, practicada esa confrontación, concluye en la
plena exequibilidad del Decreto acusado.
En efecto, mediante
el artículo 30 de la Ley 344 de 1996, el Presidente de la República fue
investido de precisas facultades extraordinarias para lo siguiente:
"Artículo 30.-
Revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el
término de 6 meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente
ley, para suprimir o fusionar, consultando la opinión de la Comisión de
Racionalización del Gasto Público, dependencias, órganos y entidades de la rama
ejecutiva del orden nacional que desarrollen las mismas funciones o que traten
las mismas materias o que cumplan ineficientemente sus funciones, con el
propósito de racionalizar y reducir el gasto público. Igualmente, tendrá
facultades para separar la Unidad Administrativa Especial Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.
Parágrafo 1. El ejercicio de las facultades que se
confieren en el presente artículo no incluye los órganos, dependencias o
entidades a los cuales la Constitución les reconoce un régimen de autonomía.
Parágrafo 2.- Para el ejercicio de estas facultades el
Gobierno solicitará a las Mesas Directivas de las respectivas Comisiones de
Senado y Cámara, la designación de tres Senadores y tres Representantes que lo
asesoren en el tema propio de acuerdo con las funciones de cada una de
ellas".
El Presidente, en
desarrollo de esas facultades, expidió el Decreto 1681 de 1997, cuyo texto
íntegro se ha transcrito. Su objeto esencial consiste en la fusión de dos
comisiones -la denominada "Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha
contra la Corrupción" y la llamada "Comisión Nacional de
Moralización"-, que ejercían exactamente las mismas funciones.
El Presidente no
hizo nada diferente de cumplir, en el caso específico de los aludidos
organismos, lo dispuesto por el legislador ordinario, refundiéndolas, de tal
manera que la totalidad de las atribuciones y competencias en la aludida
materia fueron confiadas a la Comisión Nacional para la Moralización.
Es suficiente transcribir
las funciones de las comisiones en referencia, para verificar la ostensible
identidad entre sus actividades.
Ambas fueron creadas
por la Ley 190 de 1995, cuyos artículos 70 y 73 decían respectivamente:
"Artículo 70.-
Son funciones de la Comisión Nacional para la Moralización:
1. Colaborar con los
organismos de control para la vigilancia de la gestión pública nacional.
2. Establecer las
prioridades para afrontar las situaciones que atenten o lesionen la moralidad
en el administración pública.
3. Adoptar una
estrategia anual que propenda a la transparencia, eficiencia y demás principios
que deben regir la administración pública.
4. Velar por la
adecuada coordinación de los organismos estatales en la ejecución de las
políticas, planes y programas en materia de moralidad de la administración
pública y supervigilar su cumplimiento.
5. Efectuar el
seguimiento y evaluación periódica de las políticas, planes y programas en
materia de moralización de la administración pública, que se pongan en marcha y
formular las recomendaciones a que haya lugar.
6. Promover y
coordinar intercambios de información, entre las entidades de control de la
gestión pública.
7. Coordinar la
ejecución de políticas que permitan la eficaz participación ciudadana en el
control de la gestión pública, y
8. Dar cumplimiento
al artículo 56 de la presente Ley".
"Artículo 73.- Son funciones y facultades de la
Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción:
1. Examinar y
aconsejar a las entidades públicas y privadas sobre las fuentes de corrupción
que están facilitando sus propios sistemas y recomendar formas para
combatirlas.
2. Proponer e
impulsar la ejecución de políticas en materia educativa para promover el
espíritu cívico, los valores y principios de convivencia ciudadana y el respeto
hacia el interés público, así como prevenir los efectos dañinos de la
corrupción y la necesidad del respaldo público para combatirla.
3. Realizar
audiencias públicas para analizar situaciones de corrupción administrativa y
formular las recomendaciones pertinentes.
4. Presentar
anualmente un informe en el cual se especifiquen los principales factores de la
corrupción administrativa, señalando los fenómenos más comunes de ella.
5. Realizar
encuestas periódicas tendientes a determinar las causas de la corrupción
administrativa y judicial y vigilar que los resultados de ellas sirvan como
instrumento para dar soluciones prontas y reales.
6. Recibir las
quejas sobre corrupción que ante ellas se presenten y formular las
correspondientes denuncias penales y administrativas cuando a ello hubiere
lugar, sin perjuicio del deber de denuncia que asiste a los ciudadanos.
7. Realizar una
publicación anual con los resultados de su gestión y con los informes de que
trata la presente Ley.
8. Vigilar que el
proceso de contratación se realice de acuerdo con los criterios legales
vigentes, dando prioridad a la contratación con las organizaciones sociales y
comunitaria.
9. Vigilar y
fiscalizar la ejecución y calidad técnica de las obras, programas e inversiones
en el correspondiente nivel territorial.
10. Recibir los
informes, observaciones y sugerencias que presenten los ciudadanos y sus
organizaciones y remitirlos a las entidades competentes para su atención.
11. Solicitar a interventores,
supervisores, contratistas, autoridades oficiales contratantes, y demás
autoridades concernidas, los informes verbales o escritos que permitan conocer
el cumplimiento de los respectivos programas, contratos o proyectos.
12. Denunciar ante
las autoridades competentes los hechos o actuaciones irregulares de los
servidores públicos de que tengan conocimiento en cumplimiento de lo dispuesto
en el artículo 92 de la Constitución Política.
13. Velar porque la
administración mantenga actualizado el inventario y propiedad de bienes muebles
e inmuebles pertenecientes a las diversas entidades, así como por su adecuada
utilización.
14. Dar cumplimiento
al artículo 56 de la presente Ley, y
15. En general,
velar por el cumplimiento de la presente Ley".
La Corte se aparta
del criterio expuesto por el Procurador General de la Nación en el sentido de
que los organismos mencionados no hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder
Público.
Es evidente que
tales comisiones no pertenecen a la Rama Judicial ni a la Legislativa, ni
tampoco son ni corresponden a ninguno de los organismos constitucionalmente
previstos como autónomos e independientes (art. 113 C.P.).
En cambio,
expresamente el artículo 67 de la Ley 190 de 1995, que creó la Comisión
Nacional para la Moralización, la definió como organismo adscrito a la
Presidencia de la República. Y el 71 Ibídem confía al Presidente de la
República la función de designar a los miembros de la Comisión Nacional
Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción, quienes además no son
particulares, como pudiera pensarse por el nombre dado al organismo, sino
servidores públicos, por expresa determinación de la misma norma. De otra
parte, la financiación de sus actividades se imputa a una partida del
presupuesto del Ministerio de Justicia y del Derecho, el cual debe presentar el
proyecto de costos, según lo establece el artículo 75 de la citada Ley.
Está probado, como
lo reconoce el Procurador, que los requisitos enunciados en la norma
habilitante se cumplieron a cabalidad: fue consultada la opinión de la Comisión
de Racionalización del Gasto Público y el Presidente fue asesorado por
senadores y representantes para la expedición del Decreto.
En cuanto al
argumento según el cual se incurrió en exceso en el uso de las facultades extraordinarias,
por ser la Comisión de Lucha contra la Corrupción un organismo a través del
cual se hace efectivo un mecanismo de participación ciudadana, debe decir la
Corte que, si así hubiese sido, la Ley 190 de 1995, que la creó, habría tenido
que tramitarse como Ley Estatutaria, para obedecer así lo dispuesto en el
artículo 152 de la Carta Política.
No se trataba de
eso, como lo acredita la naturaleza de "servidores públicos"
atribuida por la misma Ley a la Comisión y, por tanto, el requisito constitucional
del aludido trámite no era indispensable pero tampoco podía calificarse al ente
creado como modalidad de la participación ciudadana.
Desde el punto de
vista del lapso del que gozaba el Presidente para ejercer las facultades
extraordinarias, éstas se confirieron por seis meses contados a partir de la
publicación de la Ley 344 de 1996 (27 de diciembre de 1996, Diario Oficial
número 42951). Puesto que el Decreto fue expedido el 27 de junio de 1997, no
hubo, por el aspecto temporal, ningún exceso de parte del Ejecutivo.
El Decreto 1681 de
1997 será declarado exequible, en lo que respecta al cargo formulado.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Unicamente en cuanto
el Presidente de la República, al expedirlo, no excedió las facultades
extraordinarias conferidas, declárase EXEQUIBLE el Decreto 1681 de 1997,
"Por el cual se fusiona la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha
contra la Corrupción a la Comisión Nacional de Moralización".
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                         ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                       CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO              FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado
Doctor Hernando Herrera Vergara, no suscribe la presente providencia por
encontrarse con permiso debidamente autorizado por la Sala Plena de esta
Corporación.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-030/99
COMISION PARA LA
MORALIZACION-Naturaleza
(Salvamento de voto)
La "Comisión
Nacional Para la Moralización", ente absorbente, no pertenece en estricto
rigor a la rama ejecutiva del poder público. Se trata, como lo puntualiza el
Procurador General de la Nación, de un cuerpo en el que toman asiento los
titulares y dignatarios de todas las ramas del poder público, justamente con el
objeto de unificar y coordinar una política contra la corrupción que tenga
signo estatal y que pueda luego dentro de cada órgano - dentro del marco de sus
respectivas competencias - implementarse. De los diez miembros que componen esta
comisión sólo tres pertenecen a la rama ejecutiva - Presidente de la República,
Ministro del Interior y Ministro de Justicia y del Derecho -, los restantes
siete corresponde a los demás órganos del Estado (Procurador General de la
Nación, Contralor General de la República, Presidente del Senado, Presidente de
la Cámara de Representantes, Presidente de la Corte Suprema de Justicia, Fiscal
General de la Nación, Defensor del Pueblo). Un organismo como el descrito, cuyo
objeto es el de coordinar las acción de los diversos órganos del Estado en el
frente de la lucha contra la corrupción, lo que implica formular políticas de
carácter general, hacer seguimiento a las mismas e intercambiar información, no
puede inscribirse exclusivamente dentro de uno de esos órganos de suerte que
éste pueda asumir como función propia la de condicionar y dirigir la acción de
los demás, máxime si éstos últimos están dotados de un grado apreciable de
autonomía por parte de la Constitución, la que se ejerce sin perjuicio de la
colaboración armónica para la realización de los fines del Estado (C.P., art.
113).
COMISION
CIUDADANA PARA LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCION-Naturaleza (Salvamento de voto)
La Comisión
Nacional Ciudadana para la lucha contra la Corrupción, que sería absorbida por
la Comisión Nacional para la Moralización, tampoco pertenece a la rama
ejecutiva del poder público. Los nexos que la primera tiene con la
administración no son suficientes para concluir que la misma se ubica dentro de
la esfera del ejecutivo. En efecto, la designación de los siete comisionados
que efectúa el Presidente de la República, por sí mismo no convierte al ente en
organismo de la administración. Un órgano del Estado - en este caso el Gobierno
- puede contribuir a la integración de otro, sin que por ello este acto de
colaboración signifique su adscripción a la administración central. Decidida
por el legislador la conformación de una comisión ciudadana para vigilar y
fiscalizar la actuación pública, el método de su integración resulta
contingente y así como se había podido articular un medio de naturaleza
electoral y abierta, bien se podía atribuir a un órgano ya existente la función
de designar a sus miembros.
COMISION
CIUDADANA-Creación
(Salvamento de voto)
La creación de la
Comisión ciudadana correspondió a un desarrollo específico de lo previsto en el
artículo 270 de la Constitución Política. Según la citada norma "La ley
organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan
vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles
administrativos y sus resultados". La vigilancia de la gestión pública, no
puede mutarse en función administrativa sólo por razón del método de elección
del cuerpo ciudadano organizado por la ley con miras a controlar y prevenir la
corrupción.
DERECHO DE
PARTICIPACION POLITICA-Contenido
(Salvamento de voto)
El artículo 270
de la C.P., por lo demás, traduce en el campo vasto de la gestión pública la
exigencia que es inherente a todo Estado basado en el principio participativo
(C.P. art. 1), consistente en habilitar canales a través de los cuales los
ciudadanos puedan efectivamente intervenir, particularmente, con miras a
vigilar la gestión pública y a demandar la responsabilidad correspondiente a
los administradores. La definición del derecho fundamental de participación
política integra dentro de su núcleo esencial el control del poder político (
C.P. art., 40 ). Resultaría en verdad un contrasentido que uno de los
mecanismos de control externo de la actuación estatal, específicamente enderezado
a prevenir y denunciar la corrupción pública, no obstante tratarse de una
manifestación conspicua de participación ciudadana, terminara por quedar
inscrita dentro de la administración y sujeta a sus controles internos. Las
instituciones de la democracia participativa - como lo es la comisión ciudadana
analizada -, no pueden, sin que se viole el principio de soberanía, quedar
controladas por los órganos constituidos cuyo poder en últimas emana del pueblo
(C.P. art., 3).  Tampoco exhibe ninguna sindéresis que el organismo ciudadano
independiente llamado a controlar externamente la corrupción que pueda infestar
a la administración pública, se reduzca a ser instancia adscrita o vinculada a
la misma.
COMISION PARA LA
MORALIZACION Y COMISION DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCION-Improcedencia de homologación de
competencias (Salvamento de voto)
Desde el punto de
vista funcional, no puede pretenderse homologar las competencias de la Comisión
Nacional para La Moralización con las asignadas a la Comisión Ciudadana de lucha
contra la Corrupción. En el primer caso, se trata de un ente público, situado
dentro del Estado, cuya razón de ser gira en torno de la necesaria coordinación
de políticas entre órganos del mismo y en punto a un asunto que es abordado por
cada uno de ellos a través de competencias distintas. En el segundo caso, el
ente que se conforma, independientemente del apoyo presupuestal o logístico que
reciba por parte del Estado, tiene la naturaleza de mecanismo autónomo de
participación ciudadana que externamente se encarga de facilitar el ejercicio
del control externo de la gestión de la administración con el objeto de
prevenir, controlar y denunciar la corrupción pública. La evidencia de que la
coordinación entre los órganos del Estado constituya una función pública, al
paso que la fiscalización ciudadana de la gestión administrativa sea una
manifestación de un derecho fundamental, obliga a concluir que la pretendida
absorción partía de un supuesto equivocado. En realidad, no pueden considerarse
como homologables la función pública de una parte y, de otra, el ejercicio de
un derecho fundamental.
COMISON CIUDADANA-Creación/COMISION CIUDADANA-Lucha
contra la corrupción (Salvamento de voto)
La creación de
una comisión ciudadana que se proponga como meta establecer y ejercitar
controles externos a la actuación de los funcionarios estatales, contribuye a
modificar la actitud de la población frente a este flagelo. Robustecer
institucionalmente los poderes originarios de los ciudadanos para controlar la
gestión pública, creando mecanismos que aparejan poderes concretos para influir
sobre un entorno que pone en peligro las bases y los valores más preciados de
la sociedad y del Estado, se inscribe decisivamente en el marco de la
democracia participativa.
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA (Salvamento
de voto)
El avance de la
democracia participativa tiene un valor positivo en términos constitucionales.
La ley o el decreto con fuerza de ley que pretendan revertir los logros
alcanzados, se somete a un test riguroso de constitucionalidad, pues la
presunción de inconstitucionalidad que los acompañaría sólo podría desvirtuarse
apelando a valores o principios constitucionales más importantes que la
democracia. Meras exigencias de racionalización de la administración pública,
no pueden esgrimirse para desmontar el control ciudadano externo previamente
decretado por la ley, máxime si su admisión acarrearía la supresión de
manifestaciones participativas esencialmente valiosas de la sociedad civil, que
no puede descartarse o sustituirse por el Estado sin desconocer de raíz el
alcance de la democracia participativa y sin omitir la preservación de un
ámbito intangible que le sirve de presupuesto existencial a aquélla.
Referencia:
Expediente D-2098
Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto
Ley 1681 del 27 de junio de 1997, "Por el cual se fusiona la Comisión
Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción a la Comisión Nacional de
Moralización".
Actores: Andres
Pastrana Arango, Alfonso Valdivieso Sarmiento Y Nestor Humberto Martinez Neira.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Con
todo respeto discrepamos de la sentencia dictada por la Corte. Las razones de
nuestro disentimento se recogen en la ponencia, inicialmente presentada a la
Sala Plena y que no fue aceptada por ella, la cual transcribimos literalmente:
“El ejercicio de
las facultades extraordinarias
2. Según los
demandantes el gobierno al expedir el decreto ley demandado excedió el ámbito
de las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso mediante el
artículo 30 de la Ley 344 de 1996. En efecto, la función encomendada al
gobierno de suprimir o fusionar dependencias, órganos y entidades públicas, en
los términos de la ley citada, tenía por objeto fracciones o unidades
pertenecientes a la “rama ejecutiva” del poder público. De otra parte, las
finalidades perseguidas por la ley - racionalización de la administración y
reducción del gasto público -, sólo podrían tener sentido si las operaciones de
supresión o fusión se verificaren respecto de entes o dependencias que
desarrollen las mismas funciones, o traten las mismas materias o cumplan
ineficientemente sus cometidos institucionales.
3. La Corte
considera pertinente, en primer lugar, transcribir el texto del artículo 30 de
la Ley 344 de 1996, fuente de las competencias que se concretaron el decreto
demandado. El mencionado decreto ley es del siguiente tenor:
“Artículo 30.
Revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el
término de seis meses, contados a partir de la fecha de publicación de la
presente ley, para suprimir o fusionar, consultando la opinión de la Comisión
de Racionalización del Gasto Público, dependencia, órganos y entidades de la
rama ejecutiva del orden nacional que desarrollen las mismas funciones o que
traten las mismas materias o que cumplan ineficientemente sus funciones, con el
propósito de racionalizar y reducir el gasto público.  Igualmente, tendrá
facultades para separar la Unidad Administrativa Especial Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN.
Parágrafo 1.  El ejercicio de las facultades que se
confieren en el presente artículo no incluye los órganos, dependencias o
entidades a los cuales la Constitución les reconoce un régimen de autonomía.
Parágrafo 2.  Para el ejercicio de estas facultades el
Gobierno solicitará a las Mesas Directivas de las respectivas Comisiones de
Senado y Cámara, la designación de tres Senadores y tres Representantes que lo
asesoren en el tema propio de acuerdo con las funciones de cada una de ellas”.
Es importante
destacar, para los efectos del análisis que emprenderá la Corte, entre otros,
dos límites expresos que enuncia la ley de facultades, los cuales no podían ser
ignorados por el gobierno. El primero alude a la ubicación de la proyectada
fusión o supresión y, el segundo, a los presupuestos o condiciones que deberían
existir con miras a su efectiva realización. En cuanto al primer punto, la
lectura de la norma no suscita duda alguna sobre la pertenencia a la rama
ejecutiva de las dependencias, organismos o entidades a suprimir o fusionar. En
lo que atañe al segundo punto, la norma es igualmente clara en precisar que la
operación de fusión o supresión únicamente se configura bajo cualquiera de las
siguientes tres circunstancias: (1) semejanza funcional; (2) semejanza
competencial; (3) ineficiencia en el cumplimiento de su objeto. En otras
palabras, la fusión o absorción sólo se refería a organismos, entes o
dependencias de la rama ejecutiva, siempre que además se diera uno cualquiera
de los presupuestos o condiciones acabados de enumerar.
4. A juicio de la
Corte Constitucional, ninguno de los dos requisitos establecidos en la ley de
facultades se cumple cabalmente.
La “Comisión
Nacional Para la Moralización”, ente absorbente, no pertenece en estricto rigor
a la rama ejecutiva del poder público. Se trata, como lo puntualiza el
Procurador General de la Nación, de un cuerpo en el que toman asiento los
titulares y dignatarios de todas las ramas del poder público, justamente con el
objeto de unificar y coordinar una política contra la corrupción que tenga
signo estatal y que pueda luego dentro de cada órgano - dentro del marco de sus
respectivas competencias - implementarse. De los diez miembros que componen
esta comisión sólo tres pertenecen a la rama ejecutiva - Presidente de la
República, Ministro del Interior y Ministro de Justicia y del Derecho -, los
restantes siete corresponde a los demás órganos del Estado (Procurador General
de la Nación, Contralor General de la República, Presidente del Senado,
Presidente de la Cámara de Representantes, Presidente de la Corte Suprema de
Justicia, Fiscal General de la Nación, Defensor del Pueblo).
En realidad, un
organismo como el descrito, cuyo objeto es el de coordinar las acción de los
diversos órganos del Estado en el frente de la lucha contra la corrupción, lo
que implica formular políticas de carácter general, hacer seguimiento a las
mismas e intercambiar información, no puede inscribirse exclusivamente dentro
de uno de esos órganos de suerte que éste pueda asumir como función propia la
de condicionar y dirigir la acción de los demás, máxime si éstos últimos están
dotados de un grado apreciable de autonomía por parte de la Constitución, la
que se ejerce sin perjuicio de la colaboración armónica para la realización de
los fines del Estado (C.P., art. 113).
La lucha contra la
corrupción constituye una actividad íntimamente ligada a la realización de un
fin del Estado consistente en el ejercicio de la función pública, en todos los
órdenes, según los cánones más estrictos de moralidad y pulcritud. Este fin no
es ajeno a ningún órgano del Estado. Por consiguiente, es esta una materia en
la que se torna indispensable una actuación coordinada y armónica por parte de
todos los órganos del Estado. Si bien las distintas misiones asignadas a cada
uno de los órganos o ramas del poder público tienen distinta naturaleza -
legislativa, judicial, administrativa y disciplinaria -, la armonización como
tal a la que alude el artículo 113 de la C.P., cuando compromete variedad de
órganos y de plexos competenciales -, lo que se verifica en este caso, tiene
una connotación que no puede sin más confundirse con la que es específica de un
órgano o de una función en particular.
La coordinación a
nivel de los órganos superiores del Estado que se intenta establecer a través
de la Comisión Nacional para la Moralización, no persigue subordinar al mando
del ejecutivo las diferentes tareas que desarrollan los órganos independientes
del poder público y que tienen relación directa con la erradicación, prevención
y sanción de la corrupción bajo todas sus formas. Este espacio institucional de
encuentro de los distintos órganos, a los cuales concierne el tratamiento de
una misma materia, no puede por ello encuadrarse sin más como organismo
principal, adscrito o vinculado de la administración.
5. A su turno, la
Comisión Nacional Ciudadana para la lucha contra la Corrupción, que sería
absorbida por la Comisión Nacional para la Moralización, tampoco pertenece a la
rama ejecutiva del poder público. Los nexos que la primera tiene con la
administración no son suficientes para concluir que la misma se ubica dentro de
la esfera del ejecutivo.
En efecto, la
designación de los siete comisionados que efectúa el Presidente de la
República, por sí mismo no convierte al ente en organismo de la administración.
Un órgano del Estado - en este caso el Gobierno - puede contribuir a la
integración de otro, sin que por ello este acto de colaboración signifique su
adscripción a la administración central. Decidida por el legislador la
conformación de una comisión ciudadana para vigilar y fiscalizar la actuación
pública, el método de su integración resulta contingente y así como se había
podido articular un medio de naturaleza electoral y abierta, bien se podía
atribuir a un órgano ya existente la función de designar a sus miembros.
De otro lado, la
creación de la Comisión ciudadana correspondió a un desarrollo específico de lo
previsto en el artículo 270 de la Constitución Política. Según la citada norma
“La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que
permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles
administrativos y sus resultados”. La vigilancia de la gestión pública, no
puede mutarse en función administrativa sólo por razón del método de elección
del cuerpo ciudadano organizado por la ley con miras a controlar y prevenir la
corrupción.
El artículo 270 de
la C.P., por lo demás, traduce en el campo vasto de la gestión pública la
exigencia que es inherente a todo Estado basado en el principio participativo
(C.P. art. 1), consistente en habilitar canales a través de los cuales los
ciudadanos puedan efectivamente intervenir, particularmente, con miras a
vigilar la gestión pública y a demandar la responsabilidad correspondiente a
los administradores. La definición del derecho fundamental de participación
política integra dentro de su núcleo esencial el control del poder
político ( C.P. art., 40 ). Resultaría en verdad un contrasentido que uno
de los mecanismos de control externo de la actuación estatal, específicamente
enderezado a prevenir y denunciar la corrupción pública, no obstante tratarse
de una manifestación conspicua de participación ciudadana, terminara por quedar
inscrita dentro de la administración y sujeta a sus controles internos. Las
instituciones de la democracia participativa - como lo es la comisión ciudadana
analizada -, no pueden, sin que se viole el principio de soberanía, quedar
controladas por los órganos constituidos cuyo poder en últimas emana del pueblo
(C.P. art., 3).  Tampoco exhibe ninguna sindéresis que el organismo ciudadano
independiente llamado a controlar externamente la corrupción que pueda infestar
a la administración pública, se reduzca a ser instancia adscrita o vinculada a
la misma.
La circunstancia de
que la administración central, por conducto de uno de los ministerios, brinda a
la comisión ciudadana un mínimo apoyo logístico, no puede significar que ésta
última se transforme en entidad de la rama ejecutiva. En igual sentido, la
apropiación de una partida del presupuesto nacional con el objeto de soportar
los gastos que demande el funcionamiento de esta comisión, no puede tener el
efecto de conferir a este órgano naturaleza administrativa. A este respecto,
debe la Corte precisar que los derechos fundamentales obligan al Estado a
efectuar ciertas prestaciones o a suministrar determinados servicios,
precisamente para permitir que ellos puedan ser efectivamente ejercidos por los
ciudadanos. El otorgamiento de estas prestaciones, no estatiza o publifica el
ejercicio concreto de las libertades fundamentales, lo que fatalmente
conduciría a la extinción de la libertad y a la emergencia de un Estado
totalitario.
6. Desde el punto de
vista funcional, menos todavía puede pretenderse homologar las competencias de
la Comisión Nacional para La Moralización con las asignadas a la Comisión
Ciudadana de lucha contra la Corrupción. En el primer caso, se trata de un ente
público, situado dentro del Estado, cuya razón de ser gira en torno de la
necesaria coordinación de políticas entre órganos del mismo y en punto a un
asunto que es abordado por cada uno de ellos a través de competencias
distintas. En el segundo caso, el ente que se conforma, independientemente del
apoyo presupuestal o logístico que reciba por parte del Estado, tiene la
naturaleza de mecanismo autónomo de participación ciudadana que externamente se
encarga de facilitar el ejercicio del control externo de la gestión de la
administración con el objeto de prevenir, controlar y denunciar la corrupción
pública. La evidencia de que la coordinación entre los órganos del Estado
constituya una función pública, al paso que la fiscalización ciudadana de la
gestión administrativa sea una manifestación de un derecho fundamental, obliga
a concluir que la pretendida absorción partía de un supuesto equivocado. En
realidad, no pueden considerarse como homologables la función pública de una
parte y, de otra, el ejercicio de un derecho fundamental.
7. La sociedad
civil, por último, cuya presencia y actuación autónoma se garantiza a través de
la comisión ciudadana, no puede marginarse constitucionalmente de la lucha
contra la corrupción. En este sentido, la consecuencia de la eliminación de la
comisión ciudadana, repercutiría en la supresión de un ámbito institucional que
permitía la expresión autónoma de la sociedad civil. La ley, por el contrario,
debería  arbitrar medios para que los ciudadanos logren participar en las decisiones
que los afectan (C.P. art. 2).
Lo anterior cobra
mayor fuerza en asuntos como la lucha contra la corrupción. A ésta se asocian
fenómenos que erosionan sensiblemente la credibilidad y eficiencia del sistema
democrático; destruyen los presupuestos de la igualdad entre los miembros de la
comunidad; quebrantan la independencia y confianza en el poder judicial;
distorsionan los procesos de asignación de recursos y fijación de precios;
dilapidan los recursos del erario derivados del pago de los impuestos;
transforman el sentido de la política como búsqueda del interés general en la
incesante creación de oportunidades de lucro personal mediante las cuales se
operan ilegítimas transferencias de lo público a lo privado.
La creación de una
comisión ciudadana que se proponga como meta establecer y ejercitar controles
externos a la actuación de los funcionarios estatales, contribuye a modificar
la actitud de la población frente a este flagelo. Robustecer institucionalmente
los poderes originarios de los ciudadanos para controlar la gestión pública,
creando mecanismos que aparejan poderes concretos para influir sobre un entorno
que pone en peligro las bases y los valores más preciados de la sociedad y del
Estado, se inscribe decisivamente en el marco de la democracia participativa.
El avance de la
democracia participativa tiene un valor positivo en términos constitucionales.
La ley o el decreto con fuerza de ley que pretendan revertir los logros
alcanzados, se somete a un test riguroso de constitucionalidad, pues la
presunción de inconstitucionalidad que los acompañaría sólo podría desvirtuarse
apelando a valores o principios constitucionales más importantes que la
democracia. Meras exigencias de racionalización de la administración pública,
no pueden esgrimirse para desmontar el control ciudadano externo previamente
decretado por la ley, máxime si su admisión acarrearía la supresión de
manifestaciones participativas esencialmente valiosas de la sociedad civil, que
no puede descartarse o sustituirse por el Estado sin desconocer de raíz el
alcance de la democracia participativa y sin omitir la preservación de un
ámbito intangible que le sirve de presupuesto existencial a aquélla”.
Fecha ut supra
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ          VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado              Magistrado