T-893-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-893/04
ACCION DE NULIDAD Y ACCION DE
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Término
de caducidad
Si se pretende no la simple acción de nulidad sino la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, debe considerarse que el término para
presentar esta acción ya ha caducado, pues es de cuatro meses siguientes a la
notificación del acto. En relación con el término de caducidad, en los
numerales 1° y 2° del artículo 136 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de
la Ley 446 de 1998, se reproduce la previsión contenida en el artículo 83 de la
Ley 167 de 1941, según la cual, la acción de nulidad puede ejercerse en
cualquier tiempo a partir de la expedición del acto, y la de nulidad y
restablecimiento del derecho dentro de los cuatro meses siguientes a la
publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto.
ACCION DE NULIDAD-Rechazo de demanda y recurso que procedía
Inconforme con el auto que rechazó su
demanda de nulidad, la Sociedad actora interpuso recurso de reposición y en
subsidio apelación, pero mediante providencia de febrero 17 de 2004, el
Tribunal rechazó de plano los dos recursos. El de reposición, al considerar que
de conformidad con el artículo 180 del C.C.A. en procesos de primera instancia,
el auto que rechaza la demanda no es susceptible de recurso de reposición, dado
que en su contra sólo procede el recurso de “apelación” tal como lo dispone el
numeral 1 del artículo 181 ibídem. Sin embargo, el Tribunal demandado rechazó
el recurso de apelación por cuanto, en su concepto, éste carecía de técnica
jurídica. Al respecto, es pertinente aclarar que el inciso primero del artículo
181 del Código Contencioso Administrativo modificado por la ley 446 de 1998,
artículo 57 dispone que el recurso de apelación contra los autos mencionados
deberá interponerse directamente y no como subsidiario de la reposición. En
consecuencia, la actuación del funcionario judicial acusado no se constituye en
una vía de hecho que permita inferir la procedencia de la acción de tutela,
pues en ningún momento se desconocen derechos como el debido proceso.
Referencia: expediente T-923652
Acción de tutela instaurada por la Sociedad
Central de Abastos del Sur S.A. (Surabastos) contra el Tribunal Administrativo
del Huila.
Procedencia: Consejo de Estado, sección
Segunda Subsección A.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá D.C., dieciséis (16) de septiembre
de dos mil cuatro (2004).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Manuel
José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
adoptado por el Consejo de Estado, sección Segunda, Subsección A, dentro de la
acción de tutela instaurada por la Sociedad Central de Abastos del Sur S.A.
(Surabastos), contra el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila.
El expediente llegó a la Corte
Constitucional, por remisión que hizo el Consejo de Estado, en virtud de lo
ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991.
I. ANTECEDENTES.
La Sociedad demandante, por intermedio de
apoderado, presentó el día 2 de marzo de 2004 acción de tutela, contra el
Tribunal Administrativo del Huila, por considerar vulnerado su derecho
fundamental al debido proceso. Los hechos se resumen a continuación:
A. Hechos.
Expresa el apoderado de la Sociedad actora
que demandó la nulidad absoluta de dos resoluciones emitidas por la Corporación
Autónoma Regional del Alto Magdalena, por medio de las cuales, por una parte,
se le impuso una sanción a la sociedad que representa “por la no implementación
del sistema de tratamiento de aguas residuales vertidas al lecho del río
Magdalena”  y por otra, se negó el recurso de reposición.
El Tribunal Administrativo del Huila,
mediante providencia proferida el 11 de noviembre de 2003, rechazó la
demanda de nulidad presentada por la Sociedad Central de Abastos del Sur -
Surabastos, a través de su representante, contra las dos resoluciones arriba
mencionadas.
Contra el auto que rechazó su demanda de
nulidad, la Sociedad interpuso recurso de reposición, el cual fue negado por el
Tribunal Administrativo del Huila, mediante providencia de febrero 17 de
2004.
Para
el representante legal de la Sociedad actora, dichas actuaciones constituyen
vía de hecho, razón por la que considera que existe vulneración del derecho
fundamental al debido proceso.
En consecuencia, a través de esta acción
solicita que mediante una orden proferida en contra del Tribunal Administrativo
del Huila éste, “reasuma la demanda instaurada en ejercicio de la acción
pública de nulidad”  y “se ordene la suspensión de las providencias
proferidas el 11 de noviembre de 2003 y el 17 de febrero de 2004”. (fl 5)
B. Sentencia de instancia.
El Tribunal demandado, fue notificado de la
acción de tutela presentada en su contra, pero guardo silencio.
En sentencia del veintidós (22) de abril de
dos mil cuatro 2004, la sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado,
denegó la acción de tutela presentada por el representante legal de la Sociedad
Central de Abastos del Sur.
Para esta Corporación, la acción de tutela,
no da competencia al juez constitucional para controvertir las decisiones
judiciales, motivaciones que llevan a un funcionario judicial a adoptar
determinada decisión y que debe considerarse como cosa juzgada.
Señaló que en virtud de los principios de
autonomía y seguridad jurídica, no es aceptable la acción de tutela en contra
de providencias judiciales, pues de ser así “abundarían, sin duda casos
insólitos de usurpación de jurisdicción, y aún en ocasiones de desconocimiento
de normas sobre competencia que los jueces en manera alguna pueden permitir y a
toda costa han de evitar. ”
Concluyó afirmando que “en bien de la
vigencia y conservación de valores superiores no admite excepciones de índole
alguna en relación con la no viabilidad de la acción de tutela contra
decisiones de los jueces”
II.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera.- Competencia.
La Corte es
competente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 9, de la
Constitución y el decreto 2591 de 1991.
Segunda.- Lo que se debate.
Se afirma que el Tribunal Administrativo
del Huila incurrió en un vía de hecho, al inadmitir la demanda de nulidad
presentada por la Sociedad actora, así como el recurso de reposición
interpuesto contra ésta demanda.
Las razones que expuso el H. Consejo de
Estado para denegar el amparo que solicitaba el actor en la acción de la
referencia, están relacionadas con la improcedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales, pues según su concepto, esto “implicaría una
usurpación de funciones y el desconocimiento de normas sobre competencia, que
los jueces no pueden permitir”.
No
se hace necesaria la elaboración en esta providencia de una argumentación
extensa para contradecir el aserto de ese alto tribunal, ya que la
jurisprudencia de la Corte ha sido uniforme en señalar el carácter excepcional
y subsidiario de la acción de tutela contra providencias judiciales, pues para
que sea procedente, debe demostrarse la existencia de una vía de hecho y la
carencia de mecanismos judiciales de defensa a los que pueda acudirse.
Si bien es cierto que, la autonomía e
independencia de la labor judicial  (artículo 228 y 230 de la Constitución), el
principio de seguridad jurídica, así como el carácter subsidiario de la acción
de tutela, son el fundamento  de la improcedencia de este mecanismo
constitucional para la revisión de decisiones judiciales, cuando so pretexto
del ejercicio autónomo de la función judicial, se incurre en abusos y
arbitrariedades que implican el desconocimiento de derechos de rango
constitucional fundamental, no es admisible alegar la prevalencia de los
mencionados principios, con el fin de mantener la intangibilidad de las
providencias judiciales, pues se admite el uso de mecanismos excepcionales que
tienen por objeto el restablecimiento de estos derechos.
Siendo ello así, se incurre en una vía de
hecho cuando la acción u omisión del funcionario judicial carece de fundamento
objetivo, y responde más a su capricho o voluntad, que a la competencia que le
ha sido asignada, caso en el cual será la acción de tutela el mecanismo idóneo
para que se puedan adoptar las medidas necesarias para restablecer los derechos
vulnerados por la decisión judicial, en apariencia legal, pero arbitraria y
carente de fundamento.
Entonces, no es de recibo, el argumento que
el Consejo de Estado esgrimió para denegar la acción de tutela de la
referencia, razón por la que esta Sala de Revisión, examinará el caso concreto
a fin de determinar si se incurrió o no en una vía de hecho.
Tercera.-  En el caso en estudio no existió
vía de hecho.
En este caso, pretende el representante de
la Sociedad actora al instaurar la acción de tutela, que el Tribunal
Administrativo del Huila “reasuma” la demanda presentada en ejercicio de la
acción pública de nulidad y por tanto, se ordene a través de este mecanismo,
la suspensión de las providencias proferidas el 11 de noviembre de 2003 y
el 17 de febrero de 2004 por dicho despacho judicial.
De
conformidad con el artículo 84 del C.C.A. subrogado por el artículo 14 del
Decreto 2304 de 1989, toda persona puede solicitar la nulidad de los actos
administrativos, no sólo cuando éstos infrinjan las normas en que debían
fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u
organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del
derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación
de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.
Igualmente,
el artículo 85, subrogado por el artículo 15 del Decreto 2304 de 1989, regula
la acción de nulidad y restablecimiento, mediante la cual se le concede a
quienes se crean lesionados en un derecho amparado por la ley, la posibilidad
de solicitar la declaratoria de nulidad del acto y el reconocimiento de una
situación jurídica individualizada, en aras de lograr su pleno restablecimiento
o la reparación del daño.
Dentro de este contexto, en el sub lite, la
sociedad actora presentó demanda de nulidad de dos resoluciones proferidas por
la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, pero por competencia territorial, dicha demanda
se remitió al Tribunal Administrativo del Huila, quien mediante auto de noviembre
11 de 2003, la rechazó, al considerar que no reunía los requisitos exigidos
en los artículos 84, 136 y 143 del Código Contencioso Administrativo.
El
Tribunal acusado, en su decisión tuvo en cuenta la sentencia C-426 de 2002 proferida
por la Corte Constitucional, a través de la cual se declaró la exequibilidad
condicionada del artículo 84 del C.C.A. siempre y cuando se entienda que la
acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y
concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en
abstracto del acto. En la mencionada sentencia se afirmó que:
“[l]a
acción de nulidad presenta las siguientes características: (i) se ejerce
exclusivamente en interés general con el fin de salvaguardar el orden jurídico
abstracto; (ii) por tratarse de una acción pública, la misma puede ser
promovida por cualquier persona; (iii) la ley no le fija término de caducidad
y, por tanto, es posible ejercerla en cualquier tiempo; (iv) procede contra todos
los actos administrativos siempre que, como se dijo, se persiga preservar la
legalidad en abstracto -la defensa de la Constitución, la ley o el reglamento-.
....
Por su parte, en lo que corresponde a la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, (i) ésta se ejerce no solo para garantizar la legalidad en
abstracto, sino también para obtener el reconocimiento de una situación
jurídica particular y la adopción de las medidas adecuadas para su pleno
restablecimiento o reparación. (ii) A diferencia de la acción de nulidad, la
misma sólo puede ejercerse por quien demuestre un interés, esto es, por quien
se considere afectado en un derecho suyo amparado por un precepto legal. (iii)
igualmente, tal y como se deduce de lo dispuesto en el numeral 2° del artículo
136 del C.C.A, esta acción tiene un término de caducidad de cuatro meses, salvo
que la parte demandante sea una entidad pública, pues en ese caso la caducidad
es de dos años.
En este sentido, para el Tribunal al
presentar la demanda de nulidad, la Sociedad persigue dejar sin efecto dos
resoluciones que establecen el requerimiento de las obras reclamadas en la
licencia y el plan de manejo ambiental. Procedimiento sancionatorio iniciado
por la Corporación Autónoma Regional, contra la sociedad Surabastos por
contaminación del recurso hídrico al no tratar sus aguas residuales.
Por ello, rechazó la demanda señalando que
lo que debió presentarse no era la simple acción de nulidad, sino la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, pues finalmente la demanda se encuentra
dirigida a dejar sin piso legal y efectos dos resoluciones que establecen el
cumplimiento de los plazos impuestos a la Sociedad actora para poner en
funcionamiento el tratamiento de sus aguas residuales, como la imposición de multas
por el mencionado incumplimiento.
En efecto, con fundamento en las pruebas
anexas al expediente, observa la Sala que las resoluciones sobre las cuales la
Sociedad Surabastos solicitó la acción de nulidad, son:
1. Resolución No. 1280 de 2002, “por
medio de la cual se impone una sanción equivalente a 100 salarios mínimos
legales mensuales a la Empresa Central de Abastos S.A. Surabastos como
consecuencia de la no implementación del sistema de tratamiento de aguas
residuales las cuales están siendo vertidas al lecho del Río Magdalena y se le
concede un plazo de tres meses para que implemente el sistema de tratamiento de
aguas residuales, con la advertencia que por el no cumplimiento de lo ordenado
se debe cancelar por cada día una multa equivalente a cinco salarios mínimos
mensuales”. Notificada el nueve (9) de diciembre de 2002.
2.
Resolución No. 0102 de 2003 que “revoca la sanción pecuniaria de 100
salarios mínimos legales mensuales y le amplia el término para la
implementación del sistema de tratamiento de aguas residuales a seis (6) meses,
manteniendo las multas diarias por el no cumplimiento”. Resolución  que se
notificó el día dieciocho (18) de febrero de 2003.
Es decir, para la Sala, tal como lo
consideró el Tribunal Administrativo del Huila en el auto que rechazó la acción
de nulidad, las pretensiones de la Sociedad son el restablecimiento de sus
derechos, pues su inconformidad  radica en tener que cumplir las decisiones que
le imponen una multa por la no implementación del sistema de tratamiento de
aguas residuales.
Como se ve, estas resoluciones fueron
notificadas el día 9 de diciembre de 2002 y 18 de febrero de 2003
respectivamente, y la acción que solicitó la nulidad de las mismas, se presentó
el día 20 de agosto de 2003.
Lo
que significa que si se pretende no la simple acción de nulidad sino la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, debe considerarse que el término
para presentar esta acción ya ha caducado, pues es de cuatro meses siguientes a
la notificación del acto.
En relación con el término de caducidad, en
los numerales 1° y 2° del artículo 136 del C.C.A., modificado por el artículo
44 de la Ley 446 de 1998, se reproduce la previsión contenida en el artículo 83
de la Ley 167 de 1941, según la cual, la acción de nulidad puede ejercerse en
cualquier tiempo a partir de la expedición del acto, y la de nulidad y
restablecimiento del derecho dentro de los cuatro meses siguientes a la
publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto.
Inconforme con el auto que rechazó su
demanda de nulidad, la Sociedad actora interpuso recurso de reposición y en
subsidio apelación, pero mediante providencia de febrero 17 de 2004, el
Tribunal rechazó de plano los dos recursos. El de reposición, al considerar que
de conformidad con el artículo 180 del C.C.A. en procesos de primera instancia,
el auto que rechaza la demanda no es susceptible de recurso de reposición, dado
que en su contra sólo procede el recurso de “apelación” tal como lo dispone el
numeral 1 del artículo 181 ibídem.
Sin embargo, el Tribunal demandado rechazó
el recurso de apelación por cuanto, en su concepto, éste carecía de técnica
jurídica. Al respecto, es pertinente aclarar que el inciso primero del artículo
181 del Código Contencioso Administrativo modificado por la ley 446 de 1998,
artículo 57 dispone que el recurso de apelación contra los autos mencionados
deberá interponerse directamente y no como subsidiario de la reposición.
En consecuencia, la actuación del
funcionario judicial acusado no se constituye en una vía de hecho que permita
inferir la procedencia de la acción de tutela, pues en ningún momento se
desconocen derechos como el debido proceso.
Contrario a lo afirmado por la Sociedad
actora, para la Sala, el Tribunal demandado no actuó caprichosa ni arbitrariamente.
El auto que rechaza su demanda y la interposición de los recursos, se
encuentran plenamente motivados.
Por las razones expuestas, se confirmará la
sentencia proferida por la sección Segunda Subsección A del  Consejo de Estado,
de fecha veintidós (22) de abril de dos mil cuatro 2004, que denegó la acción
de tutela presentada por el representante legal de la Sociedad Central de
Abastos del Sur.
III. DECISIÓN
Por lo anterior, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Confírmase por las razones expuestas en esta sentencia, el fallo
de fecha veintidós (22) de abril de dos mil cuatro (2004), proferido por la
sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado, que denegó la acción de
tutela interpuesta el representante legal de la Sociedad Central de Abastos del
Sur contra el Tribunal Administrativo del Huila.
Por Secretaría General de la Corte,
Líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de
1991, en la forma y para los efectos allí contemplados.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, cúmplase
e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General