C-776-10
Sentencia C-776/10
Sentencia
C-776/10
EQUIDAD DE
GENERO/DERECHO DE LAS MUJERES A UNA VIDA LIBRE DE VIOLENCIA
SISTEMA
GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Inclusión de prestaciones de
alojamiento y alimentación para mujeres víctimas de violencia y maltrato en los
POS de los regímenes contributivo y subsidiado no vulneran la Constitución/SISTEMA
GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Prestaciones de alojamiento y
alimentación para mujeres víctimas de agresiones físicas o psicológicas hacen
parte del derecho a la salud
En el presente caso en que se
demandan los artículos 13 (parcial)  y 19 (parcial) de la Ley 1257 de 2008, por
la cual se dictan normas de sensibilización, prevención y sanción de formas de
violencia y discriminación contra las mujeres, se reforman los Códigos Penal,
de Procedimiento Penal, la Ley 294 de 1996 y se  dictan otras
disposiciones, la actora considera que las disposiciones demandadas confieren a
los recursos de la salud una destinación diferente a la establecida en la
Constitución, por cuanto en su parecer los servicios de habitación y
alimentación para las personas víctimas de agresión física y verbal están
excluidos del plan obligatorio de salud, por lo mismo que no son servicios
médicos asistenciales ni medicamentos. Sin embargo, para la Corte, la concepción
expansiva, universal, amplia e integral del derecho a la salud impide
restringir su protección a prestaciones tales como valoración médica,
tratamientos, procedimientos quirúrgicos, medicación o suministro de
medicamentos, dado que la naturaleza misma de este derecho comprende una gran
diversidad de factores, que tanto la ciencia médica como la literatura jurídica
no alcanzan a prever, y en esa medida, en aras de proteger adecuadamente el
derecho a la salud, el Legislador puede permitir que determinados tratamientos
y prestaciones hagan parte de las garantías consagradas en favor del paciente o
de quien resulte víctima de actos violentos. En estas condiciones, en
aplicación del concepto amplio e integral del derecho a la salud, aunado al
principio de progresividad aplicable al mismo, como también a las
circunstancias dentro de la cual se ampara este derecho, permiten considerar
que el reconocimiento de las prestaciones relacionadas con alojamiento y
alimentación durante el periodo de transición requerido por las mujeres
víctimas de agresiones físicas o psicológicas, no pueden dejar de ser
consideradas sino como ayudas terapéuticas propias del tratamiento recomendado
por personal experto y requerido por las personas que resultan afectadas,
resultando indispensable la reubicación temporal de quienes razonablemente,
según la ley y el reglamento, ameritan un tratamiento preferencial y especial,
sin que ello signifique vulneración de lo establecido en el artículo 49 de la
Carta Política.
DERECHO A LA
SALUD-Concepto amplio e integral
PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Aplicación en
reconocimiento de alojamiento y alimentación a mujeres víctimas de violencia y
maltrato
MUJER-Sujeto
de especial protección tanto en el derecho internacional como en el ordenamiento
jurídico interno
VIOLENCIA
CONTRA LA MUJER-Definición/VIOLENCIA CONTRA LA MUJER-Fenómeno
socio-jurídico/VIOLENCIA CONTRA LA MUJER-Convoca esfuerzos de la
comunidad internacional y los estados en general con miras a su prevención,
sanción y erradicación
La violencia contra la mujer ha
sido definida como cualquier acción u omisión, que le cause muerte, daño o
sufrimiento físico, sexual, psicológico, económico o patrimonial por su
condición de mujer, así como las amenazas de tales actos, la coacción o la
privación arbitraria de la libertad, bien sea que se presente en el ámbito
público o en el privado.  La violencia contra la mujer suele estar vinculada
con causas sociales, culturales, económicas, religiosas, étnicas, históricas y
políticas, que operan en conjunto o aisladamente en desmedro de la dignidad y
del respeto que se debe a quien es considerada como una persona vulnerable y,
en esa medida, sujeto de especial protección tanto en el derecho internacional
como en el ordenamiento jurídico interno de los Estados.
VIOLENCIA
INTRAFAMILIAR-Definición
PROTECCION A
LA MUJER-Instrumentos jurídicos internacionales que la contemplan
ACCIONES
AFIRMATIVAS EN FAVOR DE LA MUJER EN BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Convención
interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la
mujer
FUENTE
FORMAL INTERNACIONAL DE LA PROTECCION A LA MUJER CONTRA LA VIOLENCIA-Instrumentos
internacionales ratificados por Colombia
FUENTE
FORMAL NACIONAL DE LA PROTECCION A LA MUJER CONTRA LA VIOLENCIA-Desarrollos
normativos y cambios estructurales del estado encaminados a la protección de la
mujer
DERECHO A LA
SALUD-Definición/ DERECHO A LA SALUD-Fundamental autónomo
La jurisprudencia ha definido
el derecho a la salud como la facultad que tiene todo ser humano de mantener la
normalidad orgánica funcional, tanto física como en el plano de la operatividad
mental, y de restablecerse cuando se presente una perturbación en la
estabilidad orgánica y funcional de su ser. Implica, por tanto, una acción de
conservación y otra de restablecimiento. El carácter fundamental del derecho a
la salud está relacionado con la prestación de los servicios propios del Plan
Obligatorio de Salud POS, siendo señalado por la jurisprudencia una dimensión
superior cuando, además, su protección involucra valores como la dignidad
humana y la igualdad de género, también cuando comprende la protección a
personas consideradas sujetos especialmente amparados por el constituyente,
como ocurre con la mujer en general, pero de manera especial en los eventos en
que la legislación impone al Estado, a la familia y a la sociedad el deber de
brindarle protección eficaz ante las distintas formas de violencia de las
cuales puede ser víctima.
PRESTACIONES
DE ALOJAMIENTO Y ALIMENTACION A MUJER VICTIMA DE LA VIOLENCIA-Presupuestos
que deben cumplirse para su inclusión en el POS contributivo y subsidiado
Si bien resulta pertinente
recordar que las prestaciones de alojamiento y alimentación establecidas en los
textos demandados se encuentran supeditadas a que el Ministerio de la
Protección Social elabore los protocolos y guías de actuación de las
instituciones de salud y de su personal para los casos de violencia contra las
mujeres, teniendo además el Ministerio el deber de reglamentar el Plan
Obligatorio de Salud incluyendo las actividades de atención relacionadas con
alojamiento y alimentación, en los términos definidos en los literales a), b) y
c) del artículo 19 de la Ley 1257 de 2008, las medidas de atención previstas
requieren: que la mujer se encuentre en situación especial de riesgo; que se
hayan presentado hechos de violencia contra ella; que la violencia contra la
mujer implique consecuencias para su salud física o mental; que la mujer
requiera atención, tratamiento o cuidados especiales para su salud; que el
agresor permanezca o insista en permanecer en el mismo lugar de ubicación de la
agredida; que quien esté a cargo de la atención en salud para la víctima y el
agresor, sea una misma persona; que la víctima acuda ante un comisario de
familia, y a falta de este ante un juez civil municipal o un juez promiscuo
municipal, para que éste evalúe la situación y decida si hay mérito para ordenar
la medida, pudiendo asimismo ordenar otras medidas alternativas; que la víctima
acredite ante los servicios de salud que la orden ha sido impartida por la
autoridad competente; y que las prestaciones de alojamiento y alimentación sean
temporales, es decir, por el lapso que dure la transición de la agredida hacia
un estatus habitacional que le permita retomar y desarrollar el proyecto de
vida por ella escogido.
PRESTACIONES
DE ALOJAMIENTO Y ALIMENTACION A MUJER VICTIMA DE LA VIOLENCIA-Por tratarse
de prestaciones temporales asociadas con el derecho a la salud, su reconocimiento
con cargo a los recursos del sistema de seguridad social en salud no desconoce
el principio de destinación específica de los recursos
POTESTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Alcance/POTESTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-No es
absoluta
En materia de seguridad
social, si bien es cierto el Congreso de la República cuenta con la potestad
para configurar la estructura jurídica del sistema,  también lo es que, como lo
ha explicado la Corte,  tiene áreas vedadas. En el presente caso, en que el
Legislador, en ejercicio de su potestad de configuración de la estructura
jurídica del Sistema General de Seguridad Social en Salud, establece que las
mujeres víctimas de la violencia podrán recibir un tratamiento específico
destinado a la protección de su salud en los aspectos físico, mental y social,
haciéndolas beneficiarias de prestaciones relacionadas con alojamiento y
alimentación temporal, es decir, durante el denominado periodo de transición,
no desborda los límites previstos en la Constitución Política, en tanto le está
dando aplicación a los principios de universalidad e integralidad, por cuanto
se van a cubrir contingencias que afectan la salud y las condiciones de vida de
quien es considerada, en estos eventos, como una persona vulnerable, por lo que
se concluye que no desbordó al órbita de sus atribuciones constitucionales.
PRINCIPIOS
DE UNIVERSALIDAD E INTEGRALIDAD EN SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Aplicación
ANALISIS DE
IMPACTO FISCAL EN PROYECTOS DE LEY-Conclusiones jurisprudenciales en
relación con su cumplimiento y responsabilidad
De la jurisprudencia relacionada
con el requisito establecido en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, sobre el
análisis del impacto fiscal de las normas, aplicable a los proyectos de ley que
ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios, se extrae: (i) Que la
intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público es un mecanismo de
racionalización de los recursos, para informar técnicamente al Legislador sobre
los alcances fiscales de las normas que elabora; (ii) Que el concepto del
Ministerio constituye un instrumento de colaboración entre ramas del poder
público, teniendo el Ministro la carga de convencer al Legislador sobre la
conveniencia o inconveniencia fiscal de la iniciativa; (iii) Que el concepto
del Ministro de Hacienda y Crédito Público no es obligatorio, es decir, las
Cámaras Legislativas no están en el deber de acoger los criterios del
Ejecutivo, pues se estaría ante el poder de veto del Gobierno respecto de todos
los proyectos de Ley que impliquen gasto. (iv) Que siendo el Gobierno quien
ordena el gasto, a él corresponde arbitrar las partidas e  incluirlas en el
respectivo presupuesto para el adecuado cumplimiento de las Leyes elaboradas
por el Congreso de la República. En todo caso, el Ejecutivo sólo podrá atender
a las obligaciones derivadas de Leyes que impliquen gasto, dentro de parámetros
fiscales racionales y eficientes.
Referencia: expediente
D-8027
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 13 (parcial)  y 19 (parcial) de la
Ley 1257 de 2008, “por la cual se dictan normas de sensibilización,
prevención y sanción de formas de violencia y discriminación contra las mujeres,
se reforman los Códigos
Penal, de Procedimiento
Penal, la Ley 294 de 1996
y se  dictan otras disposiciones”.
Actor: Yenny
Ángela Chávez Pardo
Magistrado
Ponente:
Dr. JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D. C.,
veintinueve (29) de septiembre de dos mil diez (2010).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y del
trámite establecido en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad la ciudadana      Yenny Ángela Chávez Pardo presentó
demanda contra los artículos 13 (parcial)  y 19 (parcial) de la Ley 1257 de
2008, “por la cual se dictan normas de sensibilización, prevención y sanción
de formas de violencia y discriminación contra las mujeres, se reforman los Códigos
Penal, de Procedimiento
Penal, la Ley 294 de 1996 y se  dictan
otras disposiciones”.
Mediante auto del 10 de marzo del
presente año, la demanda fue inadmitida. El escrito de corrección fue
presentado el 17 de marzo del año en curso; el Magistrado Sustanciador, a
través de auto del 8 de abril de 2010, resolvió admitir la demanda, ordenar la
fijación en lista de las normas acusadas, correr traslado del expediente al
Procurador General de la Nación y comunicar la iniciación del proceso al
Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al
Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de la Protección Social,
al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, al Fiscal General de la Nación y
al Defensor del Pueblo para que intervinieran.
Finalmente, invitó a las
facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado,
Libre, Pontificia Universidad Javeriana, del Rosario, de los Andes, Sergio
Arboleda y de la Sabana, como también a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, a la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral
–ACEMI-, al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, al Centro de Estudios
De Justicia, a la Red Nacional de Mujeres, a la Federación Nacional de
Departamentos y a la Federación Nacional de Municipios para que emitieran su
opinión sobre la demanda.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad,
previo concepto del Procurador General de la Nación,  la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  TEXTO  DE  LAS  NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcribe el
texto de las normas, subrayando las expresiones demandadas:
“LEY 1257 DE 2008
(diciembre 4)[1]
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se dictan normas de sensibilización,
prevención y sanción de formas de violencia y discriminación contra las
mujeres, se reforman los Códigos Penal, de Procedimiento Penal, la Ley 294 de
1996 y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 13. MEDIDAS EN EL ÁMBITO DE LA SALUD. El
Ministerio de la Protección Social, además de las señaladas en otras Leyes,
tendrá las siguientes funciones:
1. Elaborará o actualizará los protocolos y guías de
actuación de las instituciones de salud y de su personal ante los casos de
violencia contra las mujeres. En el marco de la presente Ley, para la
elaboración de los protocolos el Ministerio tendrá especial cuidado en la
atención y protección de las víctimas.
2. Reglamentará el Plan Obligatorio de Salud para que
incluya las actividades de atención a las víctimas que corresponda en
aplicación de la presente Ley, y en particular aquellas definidas en los
literales a), b) y c) del artículo 19 de la misma.
3. Contemplará en los planes nacionales y territoriales
de salud un apartado de prevención e intervención integral en violencia contra
las mujeres.
4. Promoverá el respeto a las decisiones de las
mujeres sobre el ejercicio de sus derechos sexuales y reproductivos.
PARÁGRAFO. El Plan Nacional de Salud definirá acciones
y asignará recursos para prevenir la violencia contra las mujeres como un
componente de las acciones de salud pública. Todos los planes y programas de
salud pública en el nivel territorial contemplarán acciones en el mismo sentido
(…)
ARTÍCULO 19. Las medidas de atención previstas en esta
Ley y las que implementen el Gobierno Nacional y las entidades territoriales,
buscarán evitar que la atención que reciban la víctima y el agresor sea
proporcionada por la misma persona y en el mismo lugar. En las medidas de
atención se tendrán en cuenta las mujeres en situación especial de riesgo.
a) Garantizar la habitación y alimentación de la
víctima a través del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Las
Empresas Promotoras de Salud y las Administradoras de Régimen Subsidiado,
prestarán servicios de habitación y alimentación en las instituciones
prestadoras de servicios de salud, o contratarán servicios de hotelería para
tales fines; en todos los casos se incluirá el servicio de transporte de las
víctimas de sus hijos e hijas. Adicionalmente, contarán con sistemas de
referencia y contrarreferencia para la atención de las víctimas, siempre
garantizando la guarda de su vida, dignidad e integridad.
b) Cuando la víctima decida no permanecer en los
servicios hoteleros disponibles, o estos no hayan sido contratados, se asignará
un subsidio monetario mensual para la habitación y alimentación de la víctima,
sus hijos e hijas, siempre y cuando se verifique que el mismo será utilizado
para sufragar estos gastos en un lugar diferente al que habite el agresor. Así
mismo este subsidio estará condicionado a la asistencia a citas médicas,
sicológicas o siquiátricas que requiera la víctima.
En el régimen contributivo este subsidio será
equivalente al monto de la cotización que haga la víctima al Sistema General de
Seguridad Social en Salud, y para el régimen subsidiado será equivalente a un
salario mínimo mensual vigente.
c) Las Empresas Promotoras de Salud y las
Administradoras de Régimen Subsidiado serán las encargadas de la prestación de servicios de asistencia
médica, sicológica y siquiátrica a las mujeres víctimas de violencia, a sus
hijos e hijas.
PARÁGRAFO 1o. La aplicación de las medidas definidas
en los literales a) y b) será hasta por seis meses, prorrogables hasta por seis
meses más siempre y cuando la situación lo amerite.
PARÁGRAFO 2o. La aplicación de estas medidas se hará
con cargo al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
PARÁGRAFO 3o La ubicación de las víctimas será
reservada para garantizar su protección y seguridad, y las de sus hijos e
hijas.”
III. LA
DEMANDA
Para la demandante, las
disposiciones acusadas violan lo dispuesto en los artículos 48, 49 y 209 de la
Constitución Política.
En relación con el artículo 48
superior, explica que la seguridad social y la atención de la salud como
servicio público cuentan con especial amparo constitucional, correspondiendo al
Estado garantizar el acceso a los servicios de salud y regular el conjunto de
beneficios a que tienen derecho los afiliados por tratarse de un servicio
público esencial, con el propósito de mantener o recuperar su salud y evitar el
menoscabo de su capacidad económica derivada de incapacidad temporal por
enfermedad general o maternidad.
En concepto de la actora, la
Carta Política asigna una sola destinación a los recursos del sector de la
salud, estipulando que tales recursos no podrán ser utilizados en gastos
diferentes a su función esencial, la cual está representada en la prestación de
los servicios de salud, la recuperación y/o la rehabilitación del paciente.
Agrega que las disposiciones demandadas confieren a los recursos de la salud
una destinación diferente a la establecida en la Constitución, toda vez que los
servicios de hotelería y comida para la víctima de agresión sexual y sus
familiares no guarda relación con la recuperación de la salud, por ser ésta una
función a cargo del Estado a través del Sistema General de Seguridad Social en
Salud.
La demandante no controvierte los
beneficios que la Ley crea a favor de las víctimas de agresión sexual, sino el
hecho de utilizar recursos de la salud para asuntos que están por fuera del
ámbito y de la competencia establecida en el artículo 48 de la Carta Política.
En criterio de la actora, el Estado ha encomendado a las EPS-S la función de
prestar y velar por los servicios de salud de los colombianos tengan o no
capacidad de pago,  afirmación que funda en lo establecido por la sentencia
T-606 de 1997.
La accionante recuerda cómo los
recursos del sector de la salud se han destinado históricamente a cubrir gastos
de este servicio, limitando las coberturas para evitar la indebida utilización
de estos dineros, para dedicarlos de manera específica a las áreas dispuestas
en la Constitución. Por esta razón, considera que las normas demandadas son
inconstitucionales, por tanto el Legislador violó la reserva constitucional
establecida para los recursos de la seguridad social en salud.
En cuanto al artículo 49
superior, señala la demandante que las normas impugnadas son inconstitucionales
en cuanto el Legislador omitió asignar responsabilidad presupuestal al Estado,
toda vez que si necesitaba recursos para la prevención del maltrato no
consideró la cobertura económica para los costos de alojamiento y comida de las
víctimas y sus familiares.
Agrega la demandante que con las
normas impugnadas se genera un desequilibrio en las cargas que el sistema de
salud debe afrontar, pues no se crea una asignación presupuestal frente a las
contingencias de la agresión, circunstancia que pone en riesgo la estabilidad
financiera del sistema de salud creado para atender a todos los colombianos.
La actora sostiene que los
servicios de habitación y alimentación para las personas víctimas de agresión
física y verbal están excluidos del plan obligatorio de salud, toda vez que los
mismos no son servicios médicos asistenciales ni medicamentos.
Como concepto de violación del
artículo 209 de la Carta Política, la demandante señala que las normas atacadas
desconocen los principios de igualdad, moralidad, celeridad  e imparcialidad,
toda vez que el Legislador implementó beneficios para las víctimas de agresión
sexual, sin atender la asignación presupuestal y el impacto que dicha
asignación podría causar en el sector de la salud.
IV. INTERVENCIONES
1. Entidades estatales
1.1. Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar
La Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar intervino para
solicitar a la Corte que declare exequibles las normas acusadas, por considerar
que los cargos formulados por la demandante son indeterminados o indirectos en
cuanto no están encaminados a atacar el contenido material de la disposición
impugnada.
Según la interviniente, el
artículo 13 de la Ley 1257 de 2008 establece medidas en el ámbito de la salud
que tienen que ver con protocolos y guías de actuación de las instituciones de
salud ante casos de violencia contra mujeres con énfasis en la atención y
protección de las víctimas, actividades de atención a las víctimas de agresión
sexual, acciones de prevención e intervención integral en violencia contra las
mujeres, la promoción al respeto a las decisiones a las mujeres en el ejercicio
de sus derechos sexuales y reproductivos, y la asignación de recursos para
prevenir la violencia contra las mujeres como un componente de las acciones de
salud pública.
Explica que el artículo 19 de la
misma Ley refiere a las medidas de atención que deben brindarse a las mujeres
víctimas de violencia, medidas que van dirigidas a las mujeres en situación de
especial riesgo, como una manera de proteger la vida y la integridad física de
la mujer, garantizando la habitación y la alimentación de la víctima a través
del Sistema General de Seguridad Social en Salud, para lo cual las Empresas
Promotoras en Salud y las Administradoras de Régimen Subsidiado prestarán
servicios de alimentación y habitación en las instituciones prestadoras de
salud, siendo esta disposición concordante con lo previsto en el artículo 13 de
la Ley 1257 de 2008, en tanto se señalan como servicios de salud que deben ser
incluidos en el plan obligatorio de salud y prestados por las empresas
promotoras de salud y las administradoras de régimen subsidiado.
Continúa su explicación señalando
que el literal c) del artículo 19 dispone que las empresas promotoras de salud
y las administradoras del régimen subsidiado serán las encargadas de la
prestación de servicios de asistencia médica, sicológica y siquiátrica de las
mujeres víctimas de violencia, de sus hijos e hijas y los tres parágrafos
complementan la finalidad de la norma, el primero estableciendo un plazo máximo
de seis meses, prorrogables por un término igual cuando la situación lo
amerite, para la prestación de los servicios; el segundo, estipulando que las
medidas se llevarán a cabo con cargo al Sistema General de Seguridad Social en
Salud; y el tercero, precisando que la ubicación de la víctima será reservada
para garantizar su protección y seguridad y la de sus hijos  e hijas.
En concepto de la interviniente,
la demanda está fundada en una errónea interpretación de las normas atacadas,
ya que se considera que los servicios de hotelería y alimentación, no hacen
parte de las prestaciones médicas, cuando verdaderamente se trata de medidas
para atender la salud de la víctima y sus allegados, de manera similar a lo que
ocurre cuando se ordena internar a un paciente en un hospital o clínica para la
adecuada atención y seguimiento de una enfermedad.
Tratándose de recursos para la
salud, la finalidad establecida en el artículo 48 superior se mantiene y los
mismos deben estar contenidos en el plan obligatorio de salud de acuerdo con
protocolos establecidos, en los términos expresados por la Ley 1257 de 2008. En
esta medida los gastos no son “banales y suntuosos” sino que responden y
coinciden con las medidas de promoción y prestación de los servicios de salud.
Refiriéndose al artículo 49 de la
Constitución, la interviniente considera que la norma acusada no genera
desequilibrios sino que acompasa con lo establecido en la norma superior, pues
ella manifiesta expresamente que la aplicación de las medidas se hará con cargo
al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
2. Instituciones académicas
2.1. Universidad Nacional de
Colombia
El Decano de la facultad de
derecho, ciencias políticas y sociales de la Universidad Nacional interviene
para solicitar a la Corte que declare exequibles las expresiones demandas. El
fundamento de esta petición está dado en el hecho que la regulación del
servicio de salud y la creación de herramientas para permitir el acceso de
todas las personas a los servicios de salud integral, representa el objetivo
principal propuesto por el Estado en materia de seguridad social.
Entre los principios de este
Sistema, agrega el interviniente, se cuentan el de universalidad y solidaridad,
los cuales denotan que las políticas públicas en materia de salud tienen como
fundamento beneficiar a toda la población.
2.2. Universidad del Rosario
La universidad interviene a
través de uno de sus profesores de planta para solicitar que sean declaradas
exequibles las expresiones demandadas. Refiriéndose al derecho internacional,
empieza el interviniente por recordar cómo el Consejo Económico y Social de las
Naciones Unidas, mediante la observación general 14, ha establecido que el derecho a la salud debe entenderse como el derecho al disfrute de toda gama
de facilidades, bienes, servicio y condiciones necesarios para alcanzar el más
alto nivel posible de salud.
Además, cita el representante de la
Universidad la jurisprudencia de la Corte que lo lleva a manifestar que en
nuestro país el concepto de salud es amplio y comprende las consecuencias del
maltrato a las mujeres, ya que de esta manera pueden ser afectadas la salud
física, sicológica y siquiátrica de la víctima.
Añade que el principio de
progresividad se aplica a la protección del derecho a la salud, para
proporcionar una mayor cantidad de garantías que tiendan a la máxima
satisfacción en el menor tiempo. En esta medida el Legislador sólo está
sometido a las legislaciones anteriores para no disminuir las garantías
previamente reconocidas, pero no para restringir la creación de nuevas.
2.3. Universidad Externado de
Colombia
En nueve (9) folios y sin que
aparezca la conclusión ni la firma de la persona que elaboró el documento, el
mencionado centro académico presentó su intervención solicitando a la Corte que
declare inconstitucionales las expresiones demandadas.
Luego de reiterar los argumentos
de la demanda, el interviniente explica la violación del artículo 48 superior
recordando que la seguridad social es un servicio público de carácter
obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado
con sujeción del principio de eficiencia y, por lo mismo, considera que los
recursos de la seguridad social no se les podrá dar una destinación para fines
diferentes.
Considera igualmente que las
expresiones demandadas no están relacionadas con la salud y no corresponde al
Sistema General de Seguridad Social, por cuanto se emplearían recursos
necesarios para garantizar el derecho a la salud de otros usuarios “… y dar
alojamiento y alimentación en las instituciones prestadoras del servicio de
salud, disminuiría la capacidad del sistema para albergar a enfermos, personas
en tratamiento o en espera de intervenciones quirúrgicas o de otro orden.
Si bien la mujer víctima, al
igual que sus hijas e hijos, deben tener derecho a una atención digna que cubra
servicios como el alojamiento y la alimentación necesarios para aislarla del
agresor, al igual que el servicio de transporte, no correspondería al Sistema
de Seguridad Social en Salud cubrir los gastos que ello implica.”
En cuanto a los cargos fundados
en el artículo 49 de la Constitución Política, el interviniente estima que al
no crear el Legislador una asignación presupuestal para el alojamiento y la
alimentación, se disminuyen los recursos que efectivamente corresponden a la
atención de la salud y no se podrán garantizar los servicios de alojamiento y
alimentación pretendidos por la norma. En el escrito enviado por la universidad
se lee:
“Los recursos para la salud no
son suficientes, de manera que se deben crear fuentes para financiarla,
buscando no debilitar los existentes con destinaciones que no corresponden. La
crisis presupuestal del sistema de salud se ha hecho evidente en los últimos
años, dando lugar incluso a la promulgación del decreto legislativo 128 del 21
de enero de 2010, en desarrollo del estado de emergencia social declarado por
el decreto 4965 de 2009”.
Respecto de la violación del
artículo 209 de la Carta Política, la Universidad considera que no hay cargos
debidamente expuestos.
En cuanto al cargo fundado en la
falsa motivación, considera el interviniente que ella es predicable de actos
administrativos y no de Leyes del Congreso.
2.4. Academia Colombiana de
Jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia
intervino para solicitar a la Corte que declare exequibles las
expresiones demandadas. Empieza por mencionar los tratados suscritos por
Colombia relacionados con la protección a favor de la mujer, luego hace
referencia al derecho a la salud, para detenerse en el análisis de las normas
parcialmente atacadas.
Para la interviniente las
prestaciones a favor de la víctima y de sus familiares son instrumentos para la
atención debida a toda persona que resulte ser víctima de la violencia. En este
orden, la atención supone sustraer al paciente de los factores que le han
causado el daño físico o mental, lo cual comprende incluso la reubicación de la
persona afectada.
Manifiesta que en los casos de
violencia intrafamiliar, la mujer y los hijos tienen derecho a que el sistema
de seguridad social les preste la atención que corresponde si han sido
afectados en su salud, como también tienen derecho a ser sustraídos del entorno
nocivo en el que se ha generado la agresión. Las medidas, entonces, son acordes
con la protección a la vida, a la integridad física y a la dignidad de la mujer
agredida.
En concepto de la Academia, las
normas impugnadas establecen servicios complementarios a la atención médica,
como ocurre respecto de un paciente hospitalizado, sin que se pueda asumir que
el suministro de alojamiento y comida con recursos de la seguridad social
suponga una indebida destinación de dineros, como tampoco lo es el suministro
de transporte de ambulancia o el de enfermera acompañante, cuando se requieren.
Añade la representante de la
Academia que la alimentación y el hospedaje al paciente hace parte de una
adecuado servicio de salud, que involucra prevención y protección respecto de
la situación de riesgo; todos estos elementos hacen parte del concepto de
seguridad social definido en la Ley 100 de 1993, concepto que no se reduce al
mero tratamiento médico.
Concluye la interviniente
explicando que la Corte debe preservar la voluntad del Legislador y comprender
que las normas parcialmente acusadas regulan prestaciones a las que tienen
derecho las mujeres y los hijos víctimas de violencia intrafamiliar, personas
puestas en condición de pacientes del sistema de seguridad social, a partir de
las afectaciones sobre su cuerpo y su siquis. En suma, los recursos destinados
al alojamiento y alimentación de las víctimas de violencia intrafamiliar, hacen
parte de la cobertura propia del sistema de seguridad social en salud.
3. Instituciones privadas
3.1. Red nacional de mujeres
La representante de la Red
Nacional de Mujeres solicita a la Corte que se declare inhibida para decidir
respecto de los cargos fundados en los artículos 49 y 209 de la Carta Política,
por ineptitud sustantiva de la demanda, ya que no están presentes las razones
claras, ciertas, específicas y pertinentes requeridas para esta clase de
juicio.
Frente al artículo 48 superior,
considera la interviniente que siendo la atención de la salud un servicio público
a cargo del Estado, cuyo acceso se garantiza a todas las personas para la
promoción, protección y recuperación de la salud y tratándose de un derecho
fundamental, es lógico que el Legislador haya dispuesto las prestaciones de
alojamiento y alimentación para víctimas de violencia intrafamiliar.
Explica la interviniente que las
prestaciones de habitación y alimentación hacen parte de la atención en salud
en ciertos casos, toda vez que el derecho a la salud no supone únicamente la
provisión de las prestaciones para atender aspectos relacionados con la
integridad física. En su criterio, dentro del marco de un derecho integral a la
salud son relevantes las condiciones en las que las personas nacen, viven y
trabajan.
La representante de la entidad
que interviene considera que la violencia contra las mujeres también es un
problema de salud, en cuanto el derecho a la salud comprende conceptos más
amplios que el relacionado con la ausencia de enfermedad; estima que de él
hacen parte las prestaciones relacionadas con alimentación y habitación  en
determinados casos, ya que todo no puede estar relacionado con la integridad
física de la persona afectada.
Luego de narrar el origen de la
Ley 1257 de 2008, así como aquél de las expresiones demandadas, la
interviniente concluye que éstas son el resultado de amplios debates dados al
interior del Congreso de la República, en los cuales, atendiendo a las
recomendaciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Legislador
optó por reducir los costos de la medida prefiriendo cubrir únicamente el
alojamiento y la alimentación, antes que crear centros de acogida, ya que estos
hubieran resultado más onerosos.
Concluye la interviniente
solicitando a la Corte que se declare inhibida para resolver en relación con
los cargos por violación de los artículos 49 y 209 de la Constitución Política,
que declare exequibles las expresiones atacadas, y que inste al Ministerio de la
Protección Social y a la Comisión de Regulación en Salud para que adopten la
regulación necesaria que permita el acceso efectivo de las mujeres a las
medidas contempladas en las normas demandadas.
3.2. Asociación colombiana de
empresas de medicina integral -ACEMI-
El presidente ejecutivo de ACEMI,
entidad que agremia a varias Entidades Promotoras de Salud –E.P.S.-, interviene
para solicitar que se declaren inexequibles las expresiones demandadas. Empieza
por explicar la vulneración al principio de unidad de materia consagrado en el
artículo 158 superior, por cuanto, en su criterio, el contenido de los apartes
atacados está relacionado con la prestación de servicios de alojamiento y
alimentación para las mujeres víctimas de violencia, valiéndose de los recursos
del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuando estos no tienen
relación con los servicios que se pretende garantizar.
Explica que tal carga económica
es desproporcionada si se tiene en cuenta que los recursos del SGSSS son
finitos y que su finalidad no responde a mecanismos de sensibilización,
prevención y sanción de formas de violencia y discriminación contra las
mujeres. El interviniente expone que los recursos de la Unidad de Pago por
Capitación -U.P.C.-,  tienen carácter de parafiscales y, por lo tanto, no
pueden ser utilizados para fines diferentes a la seguridad social.
Continúa el interviniente
manifestando que los servicios de alimentación y alojamiento a las mujeres
víctimas de violencia, están relacionados con gastos complementarios que no
integran la seguridad social en su componente de salud, con violación del
artículo 48 superior, según el cual está prohibido desviar recursos del sistema
hacia otros propósitos.
4. Intervenciones ciudadanas
4.1. Laura Milena Cárdenas
Parra y Grace Stephany Franco
Consideran las intervinientes que
las expresiones impugnadas deben ser declaradas inexequibles, por cuanto  atentan
contra lo establecido en el artículo 48 de la Carta Política, relacionado con
la no destinación de los recursos de las instituciones de la seguridad social
para fines diferentes a ella; en su criterio, se involucran los servicios de
hotelería y alimentación para la víctima de agresión sexual y sus familiares, todo
a cargo del Sistema de Seguridad Social en Salud, cuando estos recursos no
deberían ser destinados a tal propósito.
4.2. Diana Yazmín Villamizar
Peñuela
Para la ciudadana Villamizar
Peñuela las normas parcialmente demandadas deben ser declaradas exequibles, por
cuanto los recursos destinados a atención, alimentación y hospedaje de las
víctimas de maltrato intrafamiliar no afectan el Sistema General de Seguridad
Social en Salud, sino que corresponden a una función social mediante la cual se
protege a la mujer en estado de indefensión.
4.3. Grecia Fernanda Ojeda
Torres y Manuel Mauricio Meza Sanabria
Los intervinientes solicitan a la
Corte que declare exequibles los apartes demandados en el presente caso. En su
concepto, el Legislador pretende garantizar la eficiente recuperación de la
víctima y en ningún caso malgastar los fondos propios del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, ni caer en la revictimización al encontrarse una
mujer vulnerada sin la protección debida del Estado.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El jefe del Ministerio Público
solicita a la Corte declarar exequibles el numeral 2º del artículo 13 y las
expresiones “a través del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Las
Empresas Promotoras de Salud y las Administradoras del Régimen Subsidiado”,
contenidas en el literal a); “las Empresas Promotoras de Salud y las
Administradoras del Régimen Subsidiado”, contenidas en el literal c); y el
parágrafo 2 del artículo 19, únicamente por los cargos analizados y bajo el
entendido que sólo las actividades y medidas encaminadas a la atención de la
salud de las víctimas de la violencia contra la mujer, incluidos sus hijos e
hijas, son las que deben ser cubiertas con los recursos destinados a la
Seguridad Social en Salud.
Luego de transcribir el texto de
las normas demandadas y de presentar distintos conceptos relacionados con la
violencia contra la mujer, la Vista Fiscal explica que la mayor parte de las
causas tiene origen en el núcleo familiar y están relacionadas con factores
socioeconómicos, señalando que en estos casos lo prioritario es separar
físicamente a la víctima de su agresor, lo que implica replantear el proyecto
vital de la mujer y de sus dependientes, para que después de un período de
transición le sea posible retomar su vida sin riesgo para su existencia o su
integridad física.
Para el Ministerio Público, la
separación física es lo más urgente y el período de transición requiere de
coberturas económicas, es decir de apoyos que le permitan a la mujer y a sus
dependientes afrontar el desamparo económico que aparece como consecuencia de
la ruptura de la convivencia, siendo natural que se deba cubrir el hospedaje,
la alimentación, el transporte, la educación y la capacitación adecuada para
insertarse en la vida económica.
El jefe del Ministerio Público se
pregunta si es aceptable asumir el costo de soluciones diferentes a las de
atención en salud, para responder a fenómenos de violencia contra la mujer, con
cargo a los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud,
respondiendo él mismo que no, porque por expreso mandato constitucional los
recursos de seguridad social tienen destinación específica, lo cual impide que
sean utilizados para finalidades diferentes.
Considera la Vista Fiscal que la
violencia contra las mujeres no es un problema exclusivo de la Seguridad Social
y que los recursos de la salud tienen destinación específica por mandato
constitucional. Sin embargo, luego de adelantar una explicación basada en el
texto de los artículos 19 y 22 de la Ley 1257 de 2008, que establecen dos tipos
de medidas de atención, concluye el Procurador que todas las medidas allí
previstas deben ser tomadas con cargo a los recursos de la Seguridad Social en
Salud, a pesar de lo dispuesto en el artículo 48 superior.
De lo anterior concluye que con
cargo a los recursos de la Seguridad Social en Salud sólo es posible cubrir las
actividades y las medidas encaminadas a la atención de la salud de las víctimas
de la violencia contra la mujer, incluidos sus hijos e hijas; es decir, las
medidas dirigidas a atender problemas diferentes a la salud, tales como
hospedaje, alimentación, transporte, educación, capacitación y demás, deben ser
asumidas por el Estado a través de instancias gubernamentales distintas al
Sistema General de Seguridad Social en Salud, en la medida en que éstas tengan
una misión funcional y presupuestal que les permita hacerse cargo de dichas
medidas.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL.
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el
artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2. Cuestión preliminar.
Aptitud de los cargos formulados en la demanda
Algunos intervinientes cuestionan
la aptitud de la demanda, por cuanto, en su criterio, no cumple con las
condiciones establecidas en el Decreto 2067 de 1991. Como lo ha explicado la
Sala, la demanda inicialmente fue inadmitida, la actora presentó el escrito de
corrección dentro del término establecido por el Legislador, el Magistrado
Sustanciador dio aplicación al principio pro actione, recibió los
conceptos escritos por algunas entidades públicas y otras privadas, también
participaron varios centros académicos y fueron acogidos los documentos
elaborados por varios ciudadanos; finalmente, la Procuradora General de la
Nación encargada, hizo llegar su concepto, mediante el cual solicita que las
expresiones impugnadas sean declaradas exequibles.
Considera la Sala que los
argumentos expuestos por la demandante son suficientes para estructurar cargos
por la presunta violación de los artículos 48 y 49 de la Constitución Política,
por cuanto estas normas consagran los derechos a la seguridad social y a la salud,
siendo desarrollados por las expresiones impugnadas, particularmente en lo
tocante con prestaciones que, como las de alojamiento y alimentación para las
mujeres víctimas de maltrato intrafamiliar, son incorporadas por el Legislador
al Sistema General de Seguridad Social en Salud (C. Po. art. 48), agregando que
las mismas hacen parte de las medidas de atención en salud para las víctimas
del maltrato (C. Po. art.49).
Situación distinta se presenta en
relación con los cargos fundados en el artículo 209 superior que consagra los
principios funcionales de la actividad administrativa, pues la actora no
expresa razones claras ni pertinentes[2] que demuestren la
contradicción entre los apartes demandados y el mencionado precepto de la Carta
Política.
Al corregir la demanda la actora
se limitó a expresar: “… el Legislador decidió implementar una serie de
beneficios para las víctimas de agresión sexual, sin atender la asignación
presupuestal y el impacto que dicha asignación podría causar en el sector de la
salud, que ya se encuentra ampliamente agredido, y que inclusive se ha
decretado emergencia social con el fin de evitar que se desplome por la falta de
recursos, para que en su lugar se sigan creando nuevas cargas que afectan su
flujo de caja y desmantelan las arcas de sus limitados recursos”[3].
La accionante no aporta elementos
que demuestren su afirmación, sino que se limita a expresar un criterio
subjetivo relacionado con los eventuales efectos de las medidas respecto de los
gastos que ellas podrían acarrear.
Por estas razones, el examen de
constitucionalidad estará circunscrito por las razones expuestas acerca de la
presunta violación de los artículos 48 y 49 de la Carta Política.
3. Problema Jurídico
Corresponde a la Sala determinar
si las prestaciones incluidas en los planes obligatorios de los regimenes
contributivo y subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud,
relacionadas con el alojamiento y la alimentación para las mujeres víctimas de
la violencia: (i) pueden ser entendidas como parte del derecho a la salud (C.
Po. art. 49) y (ii) si las mismas desconocen el principio de destinación
específica de los recursos de las instituciones de la seguridad social,
consagrado en el artículo 48 de la Carta Política.
Para resolver el asunto planteado
la Sala (i) abordará el fenómeno de la violencia contra la mujer desde una
perspectiva socio-jurídica; (ii) hará alusión a la protección de la mujer en el
derecho internacional; (iii) estudiará la protección a la mujer en el derecho
colombiano; (iv) reiterará la jurisprudencia sobre el derecho fundamental a la
salud; (v) fijará el contenido y el alcance de las expresiones demandadas; (vi)
estudiará las prestaciones de alojamiento y alimentación para las mujeres
víctimas de la violencia como parte de la potestad del Legislador para
configurar el régimen de la seguridad social; (vii) examinará estas prestaciones
como parte del derecho a la salud; y (viii) se ocupará de la sostenibilidad
financiera de las medidas de alojamiento y alimentación previstas en la Ley
1257 de 2008.
4. La violencia contra la
mujer como fenómeno socio-jurídico
La violencia contra la mujer
suele estar vinculada con causas sociales, culturales, económicas, religiosas,
étnicas, históricas y políticas, las cuales operan en conjunto o aisladamente
en desmedro de la dignidad y del respeto que se debe a quien es considerada
como una persona vulnerable y, en esta medida, sujeto de especial protección
tanto en el derecho internacional, como en el ordenamiento jurídico interno de
los Estados.
4.1. Los actos de agresión pueden
provenir de agentes estatales o de particulares, afectar la vida pública o
privada de la mujer, presentarse en sus relaciones laborales, familiares,
afectivas, como también por fuera de éstas, tener consecuencias para su
integridad física, moral o sicológica y, en algunos casos, producir secuelas
para las personas que conforman su unidad doméstica. En esta medida,
corresponde al Estado y a la familia procurar mecanismos destinados a evitar y
erradicar toda forma de violencia contra  la mujer, teniendo los órganos
estatales que asumir la mayor responsabilidad, debido a su naturaleza,
estructura y funciones.
Los órganos internacionales que
agrupan a la mayoría de los Estados han comprendido la dimensión y las
consecuencias de la violencia contra la mujer; por esta razón, en los últimos
años han celebrado convenios y tratados destinados a erradicar tanto la
violencia como la discriminación contra la mujer.
4.2. En cumplimiento de las
obligaciones derivadas de los convenios y tratados internacionales, el Estado
colombiano viene expidiendo estatutos jurídicos en distintas áreas. La Ley 1257
de 2008, hace parte del sistema normativo puesto en vigencia para dar
cumplimiento a varios de estos compromisos, particularmente en lo relacionado
con la sensibilización, la prevención y la sanción de las distintas formas de
violencia que se presentan contra las mujeres.
El objeto de esta Ley, según su
artículo 1º, es “… la adopción de normas que permitan garantizar para todas
las mujeres una vida libre de violencia, tanto en el ámbito público como en el
privado, el ejercicio de los derechos reconocidos en el ordenamiento jurídico
interno e internacional, el acceso a los procedimientos administrativos y
judiciales para su protección y atención, y la adopción de las políticas públicas
necesarias para su realización”.
El vínculo entre la Ley 1257 de
2008 y los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia es
reiterado en el artículo 4º,  que establece entre los criterios de
interpretación lo dispuesto en la convención sobre la eliminación de todas las
formas de discriminación contra la mujer y la convención interamericana para
prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer.
4.3. La misma Ley, en el artículo
2º, define la violencia contra la mujer bajo el entendido que se trata “… de
cualquier acción u omisión, que le cause muerte, daño o sufrimiento físico,
sexual, psicológico, económico o patrimonial por su condición de mujer, así
como las amenazas de tales actos, la coacción o la privación arbitraria de la
libertad, bien sea que se presente en el ámbito público o en el privado”.
4.4. La Ley 1257 de 2008
distingue entre distintas clases de violencia contra mujer; así, el artículo 17
trata de las medidas de protección en casos de violencia intrafamiliar, al paso
que el artículo 18 regula las medidas de protección en casos de violencia en
ambientes diferentes al familiar.
La violencia intrafamiliar que
afecta a la mujer es un fenómeno de alto impacto socio-económico que debe ser
adecuada y eficazmente atendido, debido a las consecuencias que suele traer
para las personas que directa o indirectamente resultan afectadas.
La violencia
intrafamiliar se puede definir como todo acontecimiento que causa daño o maltrato
físico, síquico o sexual, significa trato cruel, intimidatorio o degradante,
amenaza, agravio, ofensa o, en general, implica cualquier tipo de agresión
producida entre miembros de una familia, sean estos cónyuges o compañeros
permanentes, padre o madre, ascendientes o descendientes, incluyendo hijos
adoptivos, aunque no convivan bajo el mismo techo, comprendiendo, además, a
todas las personas que en forma permanente integran una unidad doméstica.
Estos hechos
generalmente están asociados a amenazas o daños para la salud o la integridad
física o moral de los miembros de la familia, haciéndose necesaria la presencia
del Estado para mediar en conflictos que, por su naturaleza, revisten
características especiales debido a los vínculos afectivos que allí se
presentan.
5. Protección a la mujer en el
derecho internacional
Los esfuerzos de la comunidad
internacional en esta materia son puestos de manifiesto si se considera los
siguientes instrumentos jurídicos acordados:
1.
Declaración sobre la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer
(1967);
2.
La Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación
contra la Mujer (1981);
3.
Declaración sobre la Eliminación de la Violencia en contra de la Mujer
(1993);
4.
Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (El Cairo,
1994);
5.
Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995);
6.
En América Latina: Convención Interamericana para Prevenir, Castigar y
Erradicar la Violencia Contra la Mujer (1995); y
7.
Resolución del Fondo de Población de Naciones Unidas, en la que se
declara la violencia contra la mujer como una “Prioridad de Salud Pública”
(1999).
Además se pueden considerar la
Declaración Universal de Derechos Humanos, 1948[4]; la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), 1969[5]; y la Recomendación
número 19 del Comité de Expertas de la Convención sobre la eliminación de todas
las formas de discriminación en contra de la mujer, 1992.
5.1. En virtud de lo establecido
en el artículo 93 de la Carta Política, los derechos humanos deben ser
interpretados atendiendo a lo dispuesto en los tratados y acuerdos
internacionales que regulen el ejercicio de los mismos. La comunidad internacional
ha dedicado varios años de esfuerzo y múltiples encuentros bilaterales y
multilaterales al propósito universal de generar ambientes políticos,
socioeconómicos, culturales y jurídicos, destinados a la protección de la
mujer, considerada en sus aspectos individual y social, es decir,  como ser
humano y como persona que integra una comunidad y al mismo tiempo es miembro
principal de una familia.
5.2. Entre los compromisos internacionales
ratificados por Colombia destinados a procurar la erradicación de todas las
formas de violencia contra la mujer se destacan:
1.     Convención
para la Eliminación de todas las formas de  Discriminación contra la Mujer
(CEDAW), aprobada mediante la Ley 51 de 1981;
2.     Declaración
y Plataforma de Acción de Beijing, adoptada en Beijing, China, 1995;
3.     Convención
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la
Mujer “Convención de Belem do Pará”, aprobada mediante la Ley 248 de 1995;
4.     Resolución
1325 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, adoptada por el
Consejo de Seguridad el 31 de octubre de 2000;
5.     Protocolo
para Prevenir, Reprimir y sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres
y Niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la
Delincuencia Organizada Transnacional, aprobado mediante Ley 800 de 2003;
6.     Protocolo
Facultativo de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer, aprobado mediante la Ley 984 de
2005.
5.3. Entre las obligaciones
internacionales asumidas por el Estado colombiano relacionadas con la
protección a la mujer, se cuenta la de abstenerse de ejercer violencia contra
ella a través de sus agentes, como también la de garantizarle una vida libre de
violencia en todos los espacios –público y privado-, sin importar que el agente
sea un particular, a lo cual se suma el deber de adoptar medidas positivas en
favor de la mujer.
En este sentido, la Convención
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la
Mujer “Convención de Belem do Pará”, aprobada mediante la Ley 248 de 1995,
establece:
“DEBERES DE LOS ESTADOS
ARTÍCULO 7o. Los Estados Partes condenan todas las
formas de violencia contra la mujer y convienen en adoptar, por todos los
medios apropiados y sin dilaciones, políticas orientadas a prevenir, sancionar
y erradicar dicha violencia y en llevar a cabo lo siguiente:
a) Abstenerse de cualquier acción o práctica de
violencia contra la mujer y velar porque las autoridades, sus funcionarios,
personal y agentes e instituciones se comporten de conformidad con esta
obligación;
b) Actuar con la debida diligencia para prevenir,
investigar y sancionar la violencia contra la mujer;
c) Incluir en su legislación interna normas penales,
civiles y administrativas, así como las de otra naturaleza que sean necesarias
para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer y adoptar las
medidas administrativas apropiadas que sean del caso;
d) Adoptar medidas jurídicas para conminar al agresor
a abstenerse de hostigar, intimidar, amenazar, dañar o poner en peligro la vida
de la mujer de cualquier forma que atente contra su integridad o perjudique su
propiedad;
e) Tomar todas las medidas apropiadas, incluyendo
medidas de tipo legislativo, para modificar o abolir leyes y reglamentos
vigentes, o para modificar prácticas jurídicas o consuetudinarias que respalden
la persistencia o la tolerancia de la violencia contra la mujer;
f) Establecer procedimientos legales y eficaces para
la mujer que haya sido sometida a violencia, que incluyan, entre otros, medidas
de protección, un juicio oportuno y el acceso efectivo a tales procedimientos;
g) Establecer los mecanismos judiciales y
administrativos necesarios para asegurar que la mujer objeto de violencia tenga
acceso efectivo a resarcimiento, reparación del daño u otros medios de
compensación justos y eficaces, y
h) Adoptar las disposiciones legislativas o de otra
índole que sean necesarias para hacer efectiva esta Convención.
ARTÍCULO 8o. Los Estados Partes convienen en adoptar,
en forma progresiva, medidas específicas, inclusive programas para:
a) Fomentar el conocimiento y la observancia del
derecho de la mujer a una vida libre de violencia, y el derecho de la mujer a
que se respeten y protejan sus derechos humanos;
b) Modificar los patrones socioculturales de conducta
de hombres y mujeres, incluyendo el diseño de programas de educación formales y
no formales apropiados a todo nivel del proceso educativo, para contrarrestar
prejuicios y costumbres y todo otro tipo de prácticas que se basen en la
premisa de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los géneros o en los
papeles estereotipados para el hombre y la mujer que legitimizan o exacerban la
violencia contra la mujer;
c) Fomentar la educación y capacitación del personal
en la administración de justicia, policial y demás funcionarios encargados de
la aplicación de la ley, así como del personal a cuyo cargo esté la aplicación
de las políticas de prevención, sanción y eliminación de la violencia contra la
mujer;
d) Suministrar los servicios especializados apropiados
para la atención necesaria a la mujer objeto de violencia, por medio de
entidades de los sectores público y privado, inclusive refugios, servicios de
orientación para toda la familia, cuando sea del caso, y cuidado y custodia de
los menores afectados;
e) Fomentar y apoyar programas de educación
gubernamentales y del sector privado destinados a concientizar al público sobre
los problemas relacionados con la violencia contra la mujer, los recursos
legales y la reparación que corresponda;
f) Ofrecer a la mujer objeto de violencia acceso a
programas eficaces de rehabilitación y capacitación que le permitan participar
plenamente en la vida pública, privada y social;
g) Alentar a los medios de comunicación a elaborar
directrices adecuadas de difusión que contribuyan a erradicar la violencia
contra la mujer en todas sus formas y a realzar el respeto a la dignidad de la
mujer;
h) Garantizar la investigación y recopilación de
estadísticas y demás información pertinente sobre las causas, consecuencias
y frecuencia de la violencia contra la mujer, con el fin de evaluar la
eficacia de las medidas para prevenir, sancionar y eliminar la violencia contra
la mujer y de formular y aplicar los cambios que sean necesarios, y
i) Promover la cooperación internacional para el
intercambio de ideas y experiencias y la ejecución de programas encaminados
a proteger a la mujer objeto de violencia”. (Destaca en esta
oportunidad la Sala).
5.4. Así mismo, la Convención para la
Eliminación de todas las formas de  Discriminación contra la Mujer (CEDAW),
aprobada mediante la Ley 51 de 1981, establece en sus artículos 2º y 3º:
“ARTICULO 2o. Los Estados Partes condenan la
discriminación contra la mujer en todas sus formas, convienen en seguir, por
todos los medios apropiados y sin dilaciones, una política encaminada a
eliminar la discriminación contra la mujer y, con tal objeto se comprometen a:
a)
Consagrar, si aún no lo han hecho, en sus constituciones nacionales y en
cualquier otra legislación apropiada el principio de la igualdad del hombre y
de la mujer y asegurar por ley u otros medios apropiados la realización
práctica de ese principio;
b) Adoptar medidas adecuadas, legislativa y de otro
carácter con las sanciones correspondientes, que prohíban toda discriminación
contra la mujer;
c) Establecer la protección jurídica de los derechos
de la mujer sobre una base de igualdad con los del hombre y garantizar, por
conducto de los tribunales nacionales o competentes y de otras instituciones y
de otras instituciones públicas, la protección efectiva de la mujer contra todo
acto de discriminación.
d) Abstenerse de incurrir en todo acto o práctica de
discriminación contra la mujer y velar porque las autoridades e instituciones
públicas actúen de conformidad con esta obligación;
e) Tomar todas las medidas apropiadas para eliminar la
discriminación contra la mujer practicada por cualesquiera personas,
organizaciones o empresas;
f) Adoptar todas las medidas adecuadas incluso de
carácter legislativo, para modificar o derogar leyes, reglamentos, usos y
prácticas que constituyen discriminación contra la mujer;
g) Derogar todas las disposiciones penales nacionales
que constituyan discriminación contra la mujer.
ARTICULO 3o. Los Estados Partes tomarán en todas las
esferas, y en particular en las esferas políticas social, económica y cultural,
todas las medidas apropiadas, incluso de carácter legislativo, para asegurar el
pleno desarrollo y adelanto de la mujer con el objeto de garantizarle el
ejercicio y el goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales en
igualdad de condiciones con el hombre”.
5.5. En concordancia con lo
anterior, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer
-CEDAW-, en la Recomendación General número 19, numeral 7, estableció:
“7. La violencia contra la mujer, que
menoscaba o anula el goce de sus derechos humanos y sus libertades
fundamentales en virtud del derecho internacional o de los diversos convenios
de derechos humanos, constituye discriminación, como la define el artículo 1 de
la Convención. Esos derechos y libertades comprenden:
a) El derecho a la vida;
b) El derecho a no ser sometido
a torturas o a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes;
c) El derecho a protección
en condiciones de igualdad con arreglo a normas humanitarias en tiempo de
conflicto armado internacional o interno;
d) El derecho a la libertad y
a la seguridad personales;
e) El derecho a igualdad ante
la ley;
f) El derecho a igualdad en la
familia;
g) El derecho al más alto
nivel posible de salud física y mental;
h) El derecho a condiciones de
empleo justas y favorables”.
La Recomendación concreta número
24 del mismo documento preceptúa:
“24. A la luz de las observaciones anteriores, el
Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer recomienda que:
a) Los Estados Partes adopten
medidas apropiadas y eficaces para combatir los actos públicos o privados de
violencia por razones de sexo.
b) Los Estados Partes velen
porque las leyes contra la violencia y los malos tratos en la familia, la
violación, los ataques sexuales y otro tipo de violencia contra la mujer
protejan de manera adecuada a todas las mujeres y respeten su integridad y su
dignidad. Debe proporcionarse a las víctimas protección y apoyo apropiados. Es
indispensable que se capacite a los funcionarios judiciales, los agentes del
orden público y otros funcionarios públicos para que apliquen la Convención.
(…)
i) Se prevean procedimientos
eficaces de denuncia y reparación, la indemnización inclusive.
(…)
k) Los Estados Partes
establezcan o apoyen servicios destinados a las víctimas de violencia en el
hogar, violaciones, violencia sexual y otras formas de violencia contra la
mujer, entre ellos refugios, el empleo de trabajadores sanitarios especialmente
capacitados, rehabilitación y asesoramiento.
(…)
r) Entre las medidas
necesarias para resolver el problema de la violencia en la familia figuren las
siguientes:
(…)
iii) Servicios, entre ellos,
refugios, asesoramiento y programas de rehabilitación, para garantizar que las
víctimas de violencia en la familia estén sanas y salvas”.
5.6. Una
materia común en los textos de los acuerdos internacionales es la relacionada
con el propósito de procurar ambientes específicos dentro de los cuales los
Estados realicen eficazmente los derechos humanos de las mujeres, en especial
los vinculados con su protección contra las diversas formas de violencia a las
cuales son sometidas.
La eficacia
y realización de estos tratados y acuerdos internacionales necesitan en cada
Estado de políticas públicas e instrumentos jurídicos de derecho interno que
los desarrollen, pues sólo de esta manera las mujeres, consideradas sujetos de
especial protección constitucional en varios ámbitos de su actividad, verán
colmados sus anhelos de amparo y trato digno.
6. Protección a la mujer en el
derecho colombiano
La Constitución Política de 1991
trajo varios elementos útiles para reforzar el propósito de avanzar en el campo
de protección a la mujer en las distintas áreas dentro de las cuales ella
actúa. Los cambios en la estructura del Estado permitieron la aparición de la
Defensoría del Pueblo, dentro de ésta entidad fue creada la Defensoría Delegada
para los Derechos de la Niñez, la Juventud y la Mujer; así mismo, en la
Procuraduría General de la Nación entró en funcionamiento la Procuraduría
Delegada para la Infancia, la Adolescencia y la Familia.
Como parte del Ministerio Público
estas dependencias deben coordinar sus actuaciones para brindar protección
integral a la mujer, teniendo en cuenta que ella es actor principal dentro de
la sociedad, como también dentro de la familia.
En la Rama Ejecutiva fue creada la
Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer[6]
como dependencia del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República. El interés del Legislador en el sentido de garantizar la
coordinación entre órganos estatales para la adecuada protección de la mujer
queda en evidencia con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 1257 de 2008.
El texto de esta norma es el siguiente:
“ARTÍCULO 35. SEGUIMIENTO. La Consejería para la
Equidad de la Mujer en coordinación[7] con la Procuraduría General
de la Nación y la Defensoría del Pueblo crearán el comité de seguimiento a
la implementación y cumplimiento de esta ley que deberá contar con la
participación de organizaciones de mujeres.
La Consejería presentará un informe anual al Congreso
de la República sobre la situación de violencia contra las mujeres, sus
manifestaciones, magnitud, avances y retrocesos, consecuencias e impacto”.
6.1. Además, después de 1991,
con la nueva legislación, se fortaleció el compromiso del Estado en materia de
protección a la familia y a la mujer. A nivel nacional fueron efectivamente
vinculados los sectores administrativos de justicia, salud y educación.
Las entidades comprometidas
fueron las siguientes: Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la
Nación, Defensoría del Pueblo, Policía Nacional, Instituto de Medicina Legal, Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, Ministerio de Salud, Ministerio de Educación,
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Ministerio de
Cultura, Comisarías de Familia y Jueces civiles municipales y de familia, entre
otras autoridades.
6.2. La Constitución Política
se ocupa directamente de proteger la integridad física y moral de la mujer, en
cuanto, sin distinción alguna, la hace titular de los derechos fundamentales y,
de manera especial, en el artículo 43, estipula que la mujer y el hombre tienen
iguales derechos y oportunidades. Sobre esta materia la Corte ha expuesto:
“(…) las mujeres están también sometidas a una
violencia, si se quiere, más silenciosa y oculta, pero no por ello menos grave:
las agresiones en el ámbito doméstico y en las relaciones de pareja, las cuales
son no sólo formas prohibidas de discriminación por razón del sexo (CP art. 13)
sino que pueden llegar a ser de tal intensidad y generar tal dolor y
sufrimiento, que configuran verdaderas torturas o, al menos, tratos crueles,
prohibidos por la Constitución (CP arts 12, y 42) y por el derecho
internacional de los derechos humanos.  Así, según la Relatora Especial de
Naciones Unidas de Violencia contra la Mujer, "la violencia grave en el
hogar puede interpretarse como forma de tortura mientras que las formas menos
graves pueden calificarse de malos tratos en virtud del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos”.[8]
Además, el artículo 42 superior
protege a la familia, entendiéndose que las relaciones que en ella se dan están
basadas en la igualdad de derechos y deberes  de la pareja y en el respeto
recíproco entre todos sus integrantes. También la Carta dedica varios apartes a
garantizar trato diferencial y preferencial a personas que se encuentran en
situación de vulnerabilidad, como ocurre en los casos de los niños, los
jóvenes, los adultos mayores y las mujeres cabeza de familia[9].
6.3. De su parte, el Legislador
ha venido implementando políticas públicas y expidiendo normas destinadas a
prevenir y erradicar toda forma de violencia intrafamiliar, con especial
protección para la mujer. Entre las Leyes expedidas con este propósito
aparecen:
1.     Ley
294 de 1996, por la cual se
desarrolla el artículo 42 de la Constitución Política y se dictan normas para
prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar;
2.     Ley
360 de 1997, por medio de la cual se modifican algunas normas del título XI del
Libro II del Decreto-Ley 100 de 1980 (Código Penal),  relativo a los
delitos contra la libertad y pudor sexuales,  y se adiciona el artículo
417 del Decreto 2700 de 1991  (Código Procedimiento Penal) y se dictan
otras disposiciones.
3.
Ley 497 de 1999, establece
la jurisdicción de jueces de paz como mecanismo alternativo a la solución de
conflictos, entre ellos la violencia intrafamiliar.
4.
Ley 575 de 2000, por
medio de la cual se reforma parcialmente la Ley 294 de 1996, traslada
la competencia en materia de violencia intrafamiliar de los jueces de familia a
los comisarios de familia y a falta de estos a los Inspectores de Policía.
Otorga asistencia a las víctimas de maltrato, consagra delitos contra la
armonía y la unidad familiar (maltrato físico, psíquico o sexual).
5.
Ley 640 de 2001, modifica
las normas relativas a la conciliación. El Capítulo VII se dedica a la
conciliación extrajudicial en materia de familia.
Ley 742 de 2002, aprueba
el Estatuto de Roma (Corte Penal Internacional, 1998), incluye delitos
relacionados con violencia basada en el género.
Ley 599 de 2000, por la cual se
expide el Código Penal;
Ley 906 de 2004, por la cual se expide el
Código de Procedimiento Penal; y
Ley 882 de 2004, aumenta
la pena para el delito de violencia intrafamiliar.
Ley 1257 de 2008, por la cual
se dictan normas de sensibilización, prevención y sanción de formas de
violencia y discriminación contra las mujeres, se reforman los Códigos
Penal, de Procedimiento Penal, la Ley 294 de 1996 y se dictan otras
disposiciones.
6.4. Se observa, entonces, que la
Ley 1257 de 2008 se inscribe dentro del ámbito de cumplimiento de los
compromisos internacionales celebrados por Colombia para la protección de la
mujer y la erradicación de todas las formas de violencia que puedan afectarla.
7. Ámbito constitucional del
derecho a la salud
El Estado social de derecho
declarado por el artículo 1º de la Constitución Política, tiene entre sus
fundamentos el reconocimiento y respeto por la dignidad de la persona humana.
De allí que los derechos a la vida, a la salud y a la integridad física y
mental, gradualmente hayan sido ampliados en su órbita de protección.
El artículo 49 de la Carta
Política refiere al derecho a la salud calificándolo como un servicio público a
cargo del Estado, a lo cual añade que todas las personas tienen garantizado el
acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. El
inciso segundo de esta disposición establece que la prestación de servicios de
salud, cuya dirección y regulación corresponde al Estado, se llevará a cabo con
arreglo a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
7.1. De su parte, la jurisprudencia ha definido el derecho
a la salud como “la facultad que tiene todo ser humano de mantener la
normalidad orgánica funcional, tanto física como en el plano de la operatividad
mental, y de restablecerse cuando se presente una perturbación en la
estabilidad orgánica y funcional de su ser. Implica, por tanto, una acción de
conservación y otra de restablecimiento”[10].
7.2. El carácter fundamental de este derecho, de manera
autónoma, ha sido reconocido de la siguiente manera:
“El derecho a la salud como derecho fundamental
El derecho a la salud es un derecho constitucional
fundamental. La Corte lo ha protegido por tres vías. La primera ha sido
estableciendo su relación de conexidad con el derecho a la vida, el derecho a
la integridad personal y el derecho a la dignidad humana, lo cual le ha
permitido a la Corte identificar aspectos del núcleo esencial del derecho a la
salud y admitir su tutelabilidad; la segunda ha sido reconociendo su
naturaleza fundamental en contextos donde el tutelante es un sujeto de especial
protección, lo cual ha llevado a la Corte a asegurar que un cierto ámbito de
servicios de salud requeridos sea efectivamente garantizado; la tercera, es
afirmando en general la fundamentalidad del derecho a la salud en lo que
respecta a un ámbito básico, el cual coincide con los servicios contemplados
por la Constitución, el bloque de constitucionalidad, la Ley y los planes
obligatorios de salud, con las extensiones necesarias para proteger una vida
digna”[11].
7.3. En cuanto al carácter
fundamental del derecho a la salud cuando está relacionado con la prestación de
los servicios propios del Plan Obligatorio de Salud, en la misma providencia
quedó consignado:
“(…) considerando que “son fundamentales (i) aquellos
derechos respecto de los cuales existe consenso sobre su naturaleza fundamental
y (ii) todo derecho constitucional que funcionalmente esté dirigido a lograr
la dignidad humana y sea traducible en un derecho subjetivo”, la Corte
señaló en la sentencia T-859 de 2003 que el derecho a la salud es un derecho
fundamental, ‘de manera autónoma’, cuando se puede concretar en una garantía
subjetiva derivada de las normas que rigen el derecho a la salud, advirtiendo
que algunas de estas se encuentran en la Constitución misma, otras en el bloque
de constitucionalidad y la mayoría, finalmente, en las Leyes y demás normas que
crean y estructuran el Sistema Nacional de Salud, y definen los servicios
específicos a los que las personas tienen derecho”. (Destaca en esta
oportunidad la Sala).
7.4. Las características que la
jurisprudencia ha señalado para el derecho a la salud adquieren una dimensión
superior cuando, además, su protección involucra valores como la dignidad
humana y la igualdad de género, también cuando comprende la protección a
personas consideradas sujetos especialmente amparados por el constituyente,
como ocurre con la mujer en general, pero de manera especial en los eventos en
que la legislación impone al Estado, a la familia y a la sociedad el deber de brindarle
protección eficaz ante las distintas formas de violencia de las cuales puede
ser víctima.
7.5. El vinculo entre el derecho
fundamental a la salud y el deber de brindar protección a la mujer en casos de
violencia en su contra es evidente, si se considera que la salud no es
únicamente la ausencia de afecciones y enfermedades en una persona, sino un
estado completo de bienestar físico, mental y social, acorde con las
posibilidades y las condiciones dentro de las cuales la persona se relaciona
con el Estado, su familia y los demás integrantes de la comunidad.
La
Constitución de la Organización Mundial de la Salud[12]
define la salud de la siguiente manera:
“La salud es un estado de completo
bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o
enfermedades.
El goce del grado máximo de salud que
se pueda lograr es uno de los derechos fundamentales de todo ser humano sin
distinción de raza, religión, ideología política o condición económica o
social”.
En correspondencia con esta
definición, la Constitución Política colombiana adopta un concepto amplio de la
seguridad social, que explicado por la Corte “incluye el mayor número de
servicios, auxilios, asistencias y prestaciones en general, diferenciándose de
la escuela que la limita a lo básico. Un conjunto de derechos cuya eficacia
compromete al Estado, la sociedad, la familia y la persona”[13].
7.6. Atendiendo al propósito de
ampliar el concepto del derecho a la seguridad social, la comunidad jurídica
considera que la salud abarca una amplia gama de libertades y derechos que procuran
el nivel más alto posible de bienestar físico, mental y social para toda la
humanidad, reconociéndole, además, una concepción universal y expansiva como
derecho inclusivo que implica un volumen amplio de elementos determinantes a
cargo del Estado, la sociedad y la familia.
Los derechos a la seguridad
social y a la salud en el ámbito internacional de los derechos humanos parten
de una concepción universal y expansiva, en cuanto abarcan un gran cuerpo de
servicios y asistencias a cargo del Estado, la sociedad y la familia.
7.7. Lo anterior explica porque
el derecho fundamental a la salud comprende algunas prestaciones que prima
facie podrían ser consideradas desproporcionadas o, inclusive, ajenas al
deber de garantizar a la persona el bienestar que caracteriza a este derecho,
pero que analizadas dentro de un determinado contexto médico y terapéutico
resultan lógicas, razonables, necesarias y conducentes para  la adecuada
atención de la persona afectada.
Por esta razón la Corte ha
vinculado prestaciones como el transporte de enfermos y sus familiares, la
adecuada nutrición del paciente, el derecho a la vivienda, el acceso a agua
limpia y potable, la inclusión de determinados medicamentos, tratamientos y
procedimientos no previstos en el POS para que, excepcionalmente, hagan parte
de los Planes Obligatorios de Salud; la Corporación viene ampliando
progresivamente la gama de ayudas que, según el caso, resulten necesarias para
la adecuada protección del derecho consagrado en el artículo 49 de la Carta
Política.
Esta afirmación resulta
corroborada por lo expuesto en la sentencia T-274 de 2009; en ella quedó
consignado:
“(…)
la tarea de asegurar protección a la salud constituye una labor de permanente
actualización y perfeccionamiento, razón por la cual los Estados no pueden
justificar el alcance de un determinado grado de satisfacción del derecho para
cesar los esfuerzos que permitan un mejor cumplimiento. Tal es el sentido según
el cual debe comprenderse “El derecho
al disfrute del más alto nivel posible de salud”. Aunado a lo anterior, dicha estructura del derecho
se ajusta al mandato de progresividad señalado en el artículo 2° de la
Convención, el cual prescribe a las organizaciones estatales el deber de
adoptar las medidas que sean necesarias “hasta
el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por
todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas
legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.
En
este entendido, la salud no ha de ser comprendida de manera exclusiva como la
facultad de goce de un determinado conjunto de condiciones biológicas que
permita la existencia humana, pues esta garantía “abarca una amplia gama de factores socioeconómicos que
promueven las condiciones merced a las cuales las personas pueden llevar una
vida sana, y hace ese derecho extensivo a los factores determinantes básicos de
la salud, como la alimentación y la nutrición, la vivienda, el acceso a agua
limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, condiciones de trabajo
seguras y sanas y un medio ambiente sano”.
De ahí resulta que el derecho a la salud ha de ser considerado dentro de un
complejo contexto en el cual se observan los vínculos que guarda esta garantía
con otros derechos fundamentales -como el derecho a la alimentación, la
vivienda, el trabajo, la educación, la dignidad humana, la vida, entre otros-“.
(Destaca la Sala).
7.8. La atención a la salud, como
deber del Estado (C. Po. Art. 49), no está limitada a aspectos como consultas
médicas, diagnósticos, medicación, tratamientos, procedimientos quirúrgicos,
verificación sobre la recuperación física, sino que, además, comprende otros
aspectos ligados directamente con el bienestar de los pacientes, como ocurre
con la necesidad de brindarles alojamiento y alimentación durante el tiempo que
dure la hospitalización o la internación en centros médicos especializados
tales como clínicas, hospitales y centros de rehabilitación mental. No podría
concebirse que un paciente fuera atendido en estas instituciones, sin el
suministro de alimentación adecuada o del alojamiento ínsito a cada
tratamiento.
La atención al paciente en
centros especializados, en particular en lo atinente a su alojamiento y
alimentación, dependerá, en todo caso, de los análisis y recomendaciones
elaborados por el personal médico y científico que se encuentre a cargo de la
recuperación y restablecimiento del interno, pues la responsabilidad médica
comprende el deber de determinar el momento a partir del cual el paciente ha de
abandonar el centro hospitalario o el lugar al cual ha sido enviado para su
restablecimiento.
7.9. En este orden, cuando las
prestaciones de alojamiento y alimentación están inescindiblemente relacionadas
con la atención a las mujeres víctimas de la violencia, procurando prevenir
actos hostiles en su contra, evitando agresiones físicas o psicológicas que
puedan significar perjuicios mayores y, además, siendo tales prestaciones
inherentes al tratamiento médico, terapéutico o científico ordenado por
personal especializado, pueden validamente ser incluidas por el Legislador como
parte de las garantías propias del derecho a la salud.
8. Análisis de las expresiones
demandadas
De manera permanente
la comunidad internacional y cada uno de los Estados que la integran vienen poniendo
en práctica mecanismos destinados a procurar la convivencia pacífica y armónica
entre los miembros de la comunidad, como también a proteger a aquellos de sus
integrantes que por razones económicas, de salud, raza, edad, ideología
política, credo religioso o género, ameritan amparo mediante acciones
específicas o afirmativas.
8.1. Tratándose de
las mujeres[14] en general, la
Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra
la mujer, suscrita en la ciudad de Belén Do Para, Brasil, el 9 de junio de 1994[15],
aprobada mediante la Ley 248 de 1995, estipula:
“Los Estados Partes de la Presente Convención,
Reconociendo que el respeto irrestricto a los derechos
humanos ha sido consagrado en la Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre y en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y
reafirmado en otros instrumentos internacionales y regionales.
Afirmando que la violencia contra la mujer constituye
una violación de los derechos humanos y las libertades fundamentales y limita
total o parcialmente a la mujer el reconocimiento, goce y ejercicio de tales
derechos y libertades.
Preocupados porque la violencia contra la mujer es una
ofensa a la dignidad humana y una manifestación de las relaciones de poder
históricamente desiguales entre mujeres y hombres.
Recordando la Declaración sobre la Erradicación de la
Violencia contra la Mujer, adoptada por la Vigesimoquinta Asamblea de Delegadas
de la Comisión Interamericana de Mujeres, y afirmando que la violencia contra
la mujer trasciende todos los sectores de la sociedad independientemente de su
clase, raza o grupo étnico, nivel de ingresos, cultura, nivel educacional, edad
o religión y afecta negativamente sus propias bases.
Convencidos de que la eliminación de la violencia
contra la mujer es condición indispensable para su desarrollo individual y
social y su plena e igualitaria participación en todas las esferas de vida, y
Convencidos de que la adopción de una convención para
prevenir, sancionar y erradicar toda forma de violencia contra la mujer, en el
ámbito de la Organización de los Estados Americanos, constituye una positiva
contribución para proteger los derechos de la mujer y eliminar las situaciones
de violencia que puedan afectarlas …”.
Como deberes de los
Estados, la Convención establece en el artículo 7º, literal c:
“ARTÍCULO 7o. Los Estados Partes condenan todas las formas de violencia contra la
mujer y convienen en adoptar, por todos los medios apropiados y sin dilaciones,
políticas orientadas a prevenir, sancionar y erradicar dicha violencia y en
llevar a cabo lo siguiente:
(…)
c) Incluir en su legislación interna normas penales,
civiles y administrativas, así como las de otra naturaleza que sean necesarias
para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer”.
8.2. En concordancia
con los propósitos de la comunidad internacional, el artículo 42 de la Carta
Política establece que el Estado y la sociedad garantizan la protección
integral de la familia, y que cualquier forma de violencia en la familia se
considera destructiva de su armonía y unidad, y será sancionada conforme a la
Ley.
Constitucionalmente
los conflictos al interior de las familias pueden ser tratados mediante
diferentes estrategias, atendiendo a planes o programas estatales, entre ellos
los de tipo educativo, preventivo, persuasivo, protector, correctivo,
sancionador y de atención a las víctimas, siempre con el propósito de
restablecer la armonía y la unidad familiar.
8.3. Procurando este
propósito, el Congreso de la República expidió la Ley 1257 de 2008,  por la
cual se dictan normas de sensibilización, prevención y sanción de formas de
violencia y discriminación contra las mujeres. La Ley está integrada con ocho
capítulos que, en su orden, tratan de lo siguiente: I. Disposiciones generales,
II. Principios, III. Derechos, IV. Medidas de sensibilización y prevención, V.
Medidas de protección, VI. Medidas de atención, VII. De las sanciones y VIII.
Disposiciones finales.
Como se ha explicado, las
expresiones demandadas hacen parte de los artículos 13 y 19 de esta Ley. El
artículo 13 se encuentra en el capítulo IV., es decir, se cuenta entre las
medidas de sensibilización y prevención, mientras que el artículo 19 es parte
del capítulo VI., por lo mismo, está relacionado con las medidas de atención.
El artículo 13 de la Ley 1257 de
2008 establece las medidas de sensibilización y prevención en el ámbito de la
salud, al paso que el artículo 19 señala que las medidas de atención previstas
en esta Ley buscarán evitar que la atención que reciban la víctima y el agresor
sea proporcionada por la misma persona y en el mismo lugar.
8.4. Un estudio
sistemático de las medidas de atención previstas en los apartes demandados
permite determinar que las mismas requieren:
(i)
que la mujer se encuentre en situación especial de riesgo;
(ii)
que se hayan presentado hechos de violencia contra ella;
(iii)
que la violencia contra la mujer implique consecuencias para su salud
física o mental;
(iv)
que la mujer requiera atención, tratamiento o cuidados especiales para su
salud;
(v)
que el agresor permanezca o insista en permanecer en el mismo lugar de
ubicación de la agredida;
(vi)
que quien esté a cargo de la atención en salud para la víctima y el
agresor, sea una misma persona;
(vii)
que la víctima acuda ante un comisario de familia, a falta de este ante
un juez civil municipal o un juez promiscuo municipal, para que éste evalúe la
situación y decida si hay mérito para ordenar la medida;
(viii)      que
la víctima acredite ante los servicios de salud que la orden ha sido impartida
por la autoridad competente; y
(ix)
que las prestaciones de alojamiento y alimentación sean temporales, es
decir, por el lapso que dure la transición de la agredida hacia un estatus
habitacional que le permita retomar y desarrollar el proyecto de vida por ella
escogido.
La autoridad
encargada de decidir sobre el reconocimiento de las prestaciones podrá ordenar
otras medidas alternativas acordes con la situación particular que se plantea[16].
Así, cuenta con la posibilidad de ordenar al agresor que desaloje el lugar
compartido con la víctima; prohibirle el ingreso al mismo y ordenar al agresor
que cubra los gastos de la medida adoptada. Se trata, entonces, de prestaciones
sujetas a condiciones determinadas en la Ley y que deberán ser precisadas en el
reglamento que expedirá el Ministerio de la Protección Social.
Es pertinente
recordar que las prestaciones establecidas en los textos demandados se
encuentran supeditadas a que el Ministerio de la Protección Social elabore los
protocolos y guías de actuación de las instituciones de salud y de su personal
para los casos de violencia contra las mujeres. Además, este ministerio tiene
el deber de reglamentar el Plan Obligatorio de Salud incluyendo las actividades
de atención relacionadas con alojamiento y alimentación a las víctimas, en los
términos definidos en los literales a), b) y c) del artículo 19 de la Ley 1257
de 2008.
8.5. El acto
administrativo que expedirá el Ministerio deberá precisar varios aspectos
relacionados con la aplicación de la Ley, entre ellos el atinente al dictamen
médico o científico necesario para que el comisario de familia o el juez, según
el caso, pueda determinar las consecuencias de la agresión, por cuanto las
prestaciones de alojamiento y alimentación sólo serán ordenadas cuando haya
afectación para la salud física o mental de la víctima.
Este reglamento
contará también con medidas encaminadas a evitar posibles abusos relacionados
con reclamaciones  presentadas por personas que pretendiendo obtener los
beneficios y las medidas previstos en la Ley, acudan ante las autoridades para
reclamarlos sin haber sido víctimas de hechos constitutivos de violencia contra
la mujer.
Podrá, entonces,
recordarse la normatividad que obliga a las personas a actuar ante las
autoridades atendiendo al deber de no abusar de los derechos propios (C. Po.
art. 95-1), como también establecerse que quien solicita las medidas actúa bajo
juramento y, por lo tanto, en caso de reclamar las prestaciones de alojamiento
y alimentación sin haber sido víctima en los términos previstos en la Ley 1257
de 2008, podrá ser objeto de las acciones judiciales y administrativas que
correspondan.
8.6. Las prestaciones
de alojamiento y alimentación aparecen en la Ley 1257 de 2008, escalonadas en
dos niveles, a saber:
1. Las Empresas
Promotoras de Salud y las Administradoras de Régimen Subsidiado, prestarán
servicios de habitación y alimentación en las Instituciones Prestadoras de
Servicios de Salud; o
2. Cuando la víctima
decida no permanecer en los servicios hoteleros disponibles, o estos no hayan
sido contratados, se asignará un subsidio monetario mensual para la habitación
y alimentación de la víctima, sus hijos e hijas, siempre y cuando se verifique
que el mismo será utilizado para sufragar estos gastos en un lugar diferente al
que habite el agresor. Así mismo este subsidio estará condicionado a la
asistencia a citas médicas, sicológicas o siquiátricas que requiera la víctima.
8.7. En suma, los
textos demandados hacen parte de las garantías generadas por el Legislador en
favor de la mujer víctima de violencia, están ubicados bajo el acápite de
“medidas de atención”, se limitan a las prestaciones de alojamiento y
alimentación para la persona afectada, estarán económicamente a cargo del
Sistema General de Seguridad Social en Salud, los servicios correspondientes
serán asumidos por las Empresas Promotoras de Salud y las Administradoras de
Régimen Subsidiado, serán
brindados en las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, o se
contratarán servicios de hotelería para los fines previstos en la Ley.
8.8. Acerca de la
prestación de los servicios de alojamiento y alimentación, los literales b) y
c) del artículo 19 de la Ley 1257 de 2008, establecen:
“b) Cuando la víctima decida no permanecer en los
servicios hoteleros disponibles, o estos no hayan sido contratados, se asignará
un subsidio monetario mensual para la habitación y alimentación de la víctima,
sus hijos e hijas, siempre y cuando se verifique que el mismo será utilizado
para sufragar estos gastos en un lugar diferente al que habite el agresor. Así
mismo este subsidio estará condicionado a la asistencia a citas médicas,
sicológicas o siquiátricas que requiera la víctima.
En el régimen contributivo este subsidio será
equivalente al monto de la cotización que haga la víctima al Sistema General de
Seguridad Social en Salud, y para el régimen subsidiado será equivalente a un
salario mínimo mensual vigente.
c) Las Empresas Promotoras de Salud y las
Administradoras de Régimen Subsidiado serán las encargadas de la prestación de
servicios de asistencia médica, sicológica y siquiátrica a las mujeres víctimas
de violencia, a sus hijos e hijas.
PARÁGRAFO 1o. La aplicación de las medidas definidas en los literales a) y b) será
hasta por seis meses, prorrogables hasta por seis meses más siempre y cuando la
situación lo amerite”.
9.  Potestad
de configuración legislativa en materia de seguridad social en salud.
Prestaciones de alojamiento y alimentación.
La supremacía de la
Constitución Política, principio básico del Estado de derecho, implica que los
actos de los poderes públicos no pueden rebasar los límites en ella
establecidos; en esta medida, el Legislador no detenta poderes omnímodos, sino
que, en todas las áreas a su cargo, está sometido al texto de la Carta. En
materia de seguridad social, si bien es cierto el Congreso de la República
cuenta con la potestad para configurar la estructura jurídica del sistema,
también lo es que, como lo ha explicado la Corte,[17]
tiene áreas vedadas.
Al respecto, la Corte, en
sentencia C-671 de 2002, sostuvo:
“Esta Corte ha señalado que si bien la
Constitución señala unos principios que gobiernan los derechos a la seguridad
social y a la salud, el Legislador goza de una amplia libertad para regular la
materia, pues la Carta establece que la seguridad social se presta con sujeción
a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, “en los términos
que establezca la Ley”. (...) La amplia libertad del Legislador en la
configuración de la seguridad social no significa obviamente que cualquier
regulación legislativa sea constitucional, pues no sólo la Carta señala unos
principios básicos de la seguridad social y del derecho a la salud, que tienen
que ser respetados por el Congreso, sino que además la Ley no puede vulnerar
otros derechos y principios constitucionales”. (Subrayas no originales).
Posteriormente, la
Corporación precisó:
“(…) lo anterior no significa que la decisión
legislativa sea completamente libre, ni que la reglamentación adoptada esté
ajena al control constitucional, pues es obvio que existen límites, tanto de
carácter formal (competencia, procedimiento y forma) como de carácter material
(valores y principios en que se funda el Estado Social de Derecho), señalados
directamente por el Constituyente y que restringen esa discrecionalidad[18]. “Por consiguiente, si
el Legislador opta, por ejemplo, por una regulación en virtud de la cual las
personas pueden escoger entre afiliarse o no a la seguridad social, ese diseño
sería inconstitucional por desconocer el carácter irrenunciable de la seguridad
social”. Lo mismo ocurriría si el Estado se desentendiera de las funciones de
dirección, coordinación y control a la seguridad social, porque esas fueron
precisamente algunas de las tareas expresamente asignadas en la Carta del 91”.[19]
En el mismo sentido, la
Corte, en sentencia C-336 de 2008, manifestó:
“(…) esta Corte ha insistido, en que el control de la
Corte sobre medidas relacionadas con la seguridad social debe ser riguroso,
cuando a pesar de que la medida legislativa corresponde a una materia de
contenido económico y social, la misma (i) incorpora una clasificación
sospechosa, como ocurre con aquellas que están basadas en las categorías
prohibidas para hacer diferenciaciones según lo previsto en el inciso 1° del
artículo 13 Superior; (ii) afecta a personas que se encuentran en condiciones
de debilidad manifiesta, a grupos marginados o a sujetos que gozan de especial
protección constitucional; (iii) desconoce prima facie el goce de un
derecho constitucional fundamental; o finalmente, (iv) incorpora -sin causa
aparente- un privilegio exclusivo para un sector determinado de la población.
(…)  Esta corporación ha considerado, que la potestad
de configuración del Legislador debe someterse, entre otras, a un catálogo de
reglas generales como son: (i) el reconocimiento de la seguridad social como un
derecho irrenunciable de todos los habitantes del territorio nacional y, a su
vez, (ii) como un servicio público obligatorio cuya dirección, control y manejo
se encuentra a cargo del Estado. Adicionalmente, (iii) se admite la posibilidad
de autorizar su prestación no sólo por entidades públicas sino también por
particulares; (iv) el sometimiento del conjunto del sistema a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad. A los que el Acto legislativo 01 de
2005 añadió en materia de pensiones el principio de sostenibilidad financiera
(C.P. art. 48)”.
9.1. Cuando el
Legislador, en ejercicio de su potestad de configuración de la estructura
jurídica del Sistema General de Seguridad Social en Salud, establece que las
mujeres víctimas de la violencia podrán recibir un tratamiento específico
destinado a la protección de su salud en los aspectos físico, mental y social,
haciéndolas beneficiarias de prestaciones relacionadas con alojamiento y
alimentación temporal, es decir, durante el denominado periodo de transición,
no desborda los límites previstos en la Constitución Política.
Como se ha dicho, la
atención de la salud es un servicio público a cargo del Estado, que se presta a
todos lo habitantes conforme a los principios de eficiencia y universalidad (C.
Po. Art. 49). Estos principios y los demás aplicables a la seguridad social,
han sido definidos en el artículo 2º de la Ley 100 de 1993[20].
9.2. Al ampliar la
cobertura en salud a la mujer víctima de violencia permitiendo que sea atendida
en centros especializados y que, en determinadas condiciones, le sean
suministrados alojamiento y alimentación, el Legislador está dando aplicación a
los principios de universalidad e integralidad, por cuanto se van a cubrir
contingencias que afectan la salud y las condiciones de vida de quien es
considerada, en estos eventos, como una persona vulnerable.
9.3. En concordancia
con lo anterior, el principio de integralidad ha sido reiterado por el
Legislador como orientador para la interpretación y aplicación de la Ley 1257
de 2008. Así, el artículo 6º de esta Ley dispone:
“PRINCIPIOS.
La interpretación y aplicación de
esta Ley se hará de conformidad con los siguientes principios:
(…)
4. Integralidad. La atención a las mujeres víctimas de violencia comprenderá
información, prevención, orientación, protección, sanción, reparación y
estabilización”.
Acerca del principio de
integralidad aplicable en materia de seguridad social, la Corte ha señalado:
“La integralidad del derecho a la
salud.
Esta corporación también ha precisado que el derecho a
la salud no debe limitarse a una mera atención, procedimiento o cirugía, de
consideración aislada, sino que les corresponde a las entidades privadas o
públicas prestadoras de salud, brindar la atención requerida para que la
persona obtenga su recuperación integral, en la medida de lo posible, o
haciendo que sus padecimientos sean más tolerables.
Sobre este aspecto, en sentencia T-278
de abril 20 de 2009 con ponencia del Magistrado Nilson Pinilla Pinilla, la
Corte recordó:
“… la salud como derecho
integral, implica que la atención deba brindarse en la cantidad, oportunidad,
calidad y eficiencia requeridas, lo cual conlleva ofrecer, de acuerdo con la Ley
y la jurisprudencia, todo cuidado, medicamento, intervención quirúrgica,
rehabilitación, diagnóstico, tratamiento y procedimiento que se consideren
necesarios para restablecer la salud de los usuarios del servicio.”
Por ello, en coordinación con el
principio de dignidad humana, el derecho a la salud implica la conservación,
recuperación y el restablecimiento del estado normal de una persona enferma, a
quien se le debe ofrecer un tratamiento oportuno, eficiente y suficiente,
tendiente a proporcionar el nivel de vida acorde con su dignidad, que no puede
escatimarse por las entidades promotoras de salud”[21].
9.4. Además de los
principios de universalidad e integralidad, para la adopción de las
prestaciones de alojamiento y alimentación que se vienen analizando ha de
tenerse en cuenta el de progresividad, según el cual el Estado debe ampliar
cada vez más el espectro de protección en las áreas relacionadas con el derecho
a la salud.
9.5. En este orden, la
Sala concluye que el Legislador no desbordó la órbita de sus atribuciones
constitucionales, cuando amplió la protección a la mujer víctima de violencia,
permitiendo que le sean suministradas las prestaciones de alojamiento y salud
temporalmente.
10. Las prestaciones de
alojamiento y alimentación hacen parte de la atención en salud para las mujeres
víctimas de violencia
La concepción expansiva,
universal, amplia e integral del derecho a la salud impide restringir su
protección a prestaciones tales como valoración médica, tratamientos,
procedimientos quirúrgicos, medicación o suministro de medicamentos, ya que la
naturaleza misma de este derecho comprende una gran diversidad de factores, que
tanto la ciencia médica como la literatura jurídica no alcanzan a prever.
En esta medida, en aras de
proteger adecuadamente el derecho a la salud, el Legislador puede permitir que
determinados tratamientos y prestaciones hagan parte de las garantías
consagradas en favor del paciente o de quien resulte víctima de actos
violentos. Así, las relacionadas con alojamiento y alimentación durante el
periodo de transición requerido por las mujeres víctimas de agresiones físicas
o psicológicas, no pueden ser consideradas como sinónimo de hotelería turística
y gastronomía, sino como ayudas terapéuticas propias del tratamiento
recomendado por personal experto y requerido por las personas que resultan
afectadas, resultando indispensable la reubicación temporal de quienes
razonablemente, según la Ley y el reglamento, ameritan un tratamiento
preferencial y especial.
10.1. El
principio de progresividad viene siendo aplicado en la protección del derecho a
la salud, acompasando con la ampliación de las prestaciones reconocidas legal y
jurisprudencialmente a quienes necesitan atención para el restablecimiento de
sus condiciones físicas, mentales o sociales. Así, al reconocer el transporte
como prestación a favor del paciente y de un acompañante, la Corte manifestó en
la sentencia T-834 de 2009, que:
“(…) las EPS deben garantizar la posibilidad de que se
brinden los medios de transporte y traslado a un acompañante cuando este es
necesario. La regla jurisprudencial aplicable para la procedencia del amparo
constitucional respecto a la financiación del traslado del acompañante ha sido
definida en los siguientes términos, “(i) el paciente sea totalmente
dependiente de un tercero para su desplazamiento, (ii) requiera atención
permanente para garantizar su integridad física y el ejercicio adecuado de sus
labores cotidianas y (iii) ni él ni su núcleo familiar cuenten con los recursos
suficientes para financiar el traslado”.
10.2. El
concepto amplio e integral[22] del derecho a la salud,
aunado al principio de progresividad aplicable al mismo, como también las
circunstancias dentro de las cuales se ampara este derecho, permiten considerar
que el reconocimiento de las prestaciones de alojamiento y alimentación para
las mujeres víctimas de violencia, no significa vulneración de lo establecido
en el artículo 49 de la Carta Política, pues, como se ha dicho, el Legislador
cuenta con atribuciones para extender la protección a estas áreas, siempre y
cuando se encuentren directa e inescindiblemente ligadas al restablecimiento de
la salud de la afectada.
10.3. Excepcionalmente
la Corte ha ampliado las medidas de protección en favor de determinadas
personas y con cargo a los recursos del Sistema General de Seguridad Social en
Salud[23]; así lo hizo, por
ejemplo, en el caso de algunas mujeres desplazadas que requerían transporte y
alojamiento para acceder a los servicios que estaban solicitando. Se trata del
asunto resuelto mediante la sentencia T-045 de 2010, en la cual la Corte dijo:
“(…) la prestación de los servicios de salud a las
víctimas del conflicto armado interno que además ostentan la calidad de
desplazados no puede limitarse únicamente a los planes básicos que se
contemplan en cada uno de los regimenes, es decir, en el Régimen Contributivo y
en el Subsidiado, debido a que en el diseño de estos programas no se
contemplaron las especificidades que se derivan de la condición de víctima del
conflicto interno. Como lo señaló el Ministerio de la protección Social en su
intervención, estos planes no contemplan, entre otras cosas, atención
psicológica y psiquiatrica de mediana y alta complejidad así como la
implementación efectiva de un enfoque psicosocial, elementos necesarios para la
prestación de los servicios de salud a las víctimas integralmente.
(…)
Ellas se han visto expuestas a graves
situaciones marcadas por la violencia, la discriminación y la exclusión que en
sí mismas constituyen hechos traumáticos que requieren elaboración para así
favorecer el proceso de reconstrucción del proyecto de vida. Las mujeres
víctimas tienen fuertes necesidades de atención en salud mental debido a las
presiones y cargas psicológicas derivadas de esta condición, aunadas a la
ruptura de los imaginarios sociales, redes de apoyo sociocultural y a la
experiencia de la pobreza y la violencia, cuyo procesamiento debe verse
aplazado o evadido ante la necesidad apremiante de responder por sus familias”.
En la parte
resolutiva de la sentencia, numeral 3, la Sala impartió la siguiente orden:
“3.     Como es probable que las
tutelantes deban movilizarse o deban ser trasladadas hacia la cabecera
municipal o hacia ciudades capitales para practicarse exámenes especializados,
el sistema general de salud debe cubrir los gastos que por este concepto se
generen para las accionantes y sus acompañantes (uno por persona). Igualmente
si deben permanecer en una ciudad diferente a la de su residencia habitual, y
no se requiere la hospitalización, la institución prestadora del servicio de
salud a la que corresponda, correrá con todos los gastos de alojamiento y
alimentación”. (Subraya la Sala)
10.4. Por las razones
expuestas, considera la Sala que las prestaciones de alojamiento y alimentación
suministradas a la mujer víctima de violencia, hacen parte de las medidas de
protección y atención propias de su derecho integral a la salud, siempre y
cuando sean proporcionadas dentro de las condiciones previstas (i) en la
Constitución Política; (ii) en la Ley 1257 de 2008, (iii) en el reglamento que
deberá expedir el Ministerio de la Protección Social; y (iv) en esta
providencia. La concesión de alojamiento y alimentación amparan el derecho a la
salud  de la agraviada, en cuanto procuran su estabilización física y
emocional, permitiéndole gozar de un periodo de transición al cabo del cual
podrá continuar con la ejecución del proyecto de vida por ella escogido.
11. Sostenibilidad
financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Prestaciones de
alojamiento y alimentación en la Ley 1257 de 2008.
La responsabilidad
fiscal como principio rector para la administración eficiente de los recursos
públicos, impone que toda actuación de los agentes estatales se lleve a cabo
dentro de parámetros de razonabilidad y de manera coordinada y concurrente. La
coordinación servirá para aunar esfuerzos, propiciar la univocidad de las
medidas, establecer objetivos precisos y, por lo mismo, evitar la dispersión de
proyectos y planes económicos.
De su parte, la
concurrencia será útil en aquellos casos en los cuales distintas ramas del
poder público o diversos órganos estatales resulten encargados de tareas
mancomunadas, siendo necesario el acuerdo entre los intervinientes para
garantizar tanto el respeto por el fuero de cada uno de ellos, como el
desarrollo armónico de sus actividades.
11.1. Es así como el
Legislador al adelantar el trámite de las iniciativas puestas a su
consideración, además de atender al principio de responsabilidad fiscal, debe
considerar los argumentos que otros órganos del Estado le presenten,
especialmente aquellos relacionados con las consecuencias económicas de las
normas que se van a expedir, toda vez que los textos elaborados por el Congreso
de la República podrían quedar escritos, es decir sin ejecución material, si
posteriormente aparece que no existen fuentes de financiación para atender las
respectivas medidas.
Ante esta
posibilidad, es conveniente que el Congreso de la República y el Gobierno, al
concurrir en la tarea de elaborar las Leyes que implican gasto, tengan en
cuenta la necesidad de coordinar sus actuaciones para evitar que el esfuerzo
del Legislador se diluya o, en algunas ocasiones, resulte inane por falta de
recursos financieros.
11.2. No basta,
entonces, con limitar el trabajo de las Cámaras Legislativas a la citación del
Ministro o del funcionario público respectivo, sino que ambas partes deben
exponer sus argumentos en forma pública, transparente, responsable y cierta,
por cuanto en las Leyes que generan gasto están de por medio intereses
financieros de toda la comunidad;  en esta medida, la gestión estatal ha de
satisfacer los requerimientos éticos y de moralidad  pública propios del Estado
social y democrático de derecho.
El cumplimiento de
las Leyes depende en grado importante de los recursos económicos que se
obtengan para la ejecución de las mismas; por ende, toda actividad del
Legislador y del Gobierno eficazmente encaminada a la realización práctica de
las normas jurídicas que impliquen gasto, necesita de actuaciones concurrentes
y coordinadas que, atendiendo a la realidad fiscal, permitan la realización de
los fines esenciales previstos para el Estado.
11.3. En el presente
caso, se cuestiona por la demandante que las prestaciones de alojamiento y
alimentación establecidas en favor de la mujer víctima de violencia, puedan
requerir de sumas de dinero necesitadas para cubrir otras áreas más importantes
o servicios prioritarios a cargo del Sistema General de la Seguridad Social en
Salud.
Desde cuando el
Congreso de la República proyectó la Ley 1257 de 2008, discutió sobre los
recursos necesarios para atender los costos que su aplicación requiere. En la
exposición de motivos, los ponentes manifestaron sobre esta materia:
“VI. SOPORTE PRESUPUESTAL Y ANALISIS DEL
IMPACTO FISCAL DE MEDIANO PLAZO
Garantizan la viabilidad del presente proyecto de Ley:
1.
El Plan Nacional de Desarrollo, PND 2002-2006 hacia un Estado
Comunitario, prevé dentro de sus objetivos:
1. Brindar seguridad democrática.
2.
Impulsar el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo.
3.
Construir equidad social.
4.
Incrementar la eficiencia y la transparencia del Estado.
En
cuanto al Capítulo III CONSTRUIR EQUIDAD SOCIAL, el Plan de Desarrollo
establece de manera textual y dentro del programa PROTECCION A LA FAMILIA, LA
INFANCIA Y LA JUVENTUD:
Prevención
y atención de la violencia intrafamiliar. El programa Haz Paz quedará
institucionalizado en el ICBF. Se continuará el desarrollo de herramientas técnicas
y operativas que permitan el avance de los objetivos propuestos a través de los
componentes de prevención, detección temprana, atención y transformación
institucional. Así mismo, se dará impulso a un modelo de vigilancia en salud
pública alrededor de la violencia intrafamiliar en el nivel territorial, que
permita tener información útil para adecuar las políticas y programas.
En el programa PROGRAMAS DE APOYO A LA MUJER estipula:
La
incorporación del género como un eje transversal de las políticas se reflejará
de la siguiente manera en la implementación del Plan Nacional de Desarrollo:
Establece entre otros:
• Desarrollo de zonas deprimidas y de conflicto.
• Reiniciación del proceso de rediseño del programa de
promoción del desarrollo empresarial de las mujeres en las Pymes junto con
entidades del Estado, organismos multilaterales y empresas privadas.
• Revolución educativa.
• Violencia de Género.
2.
El Plan Colombia a través de:
Capítulo D, FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Y DESARROLLO
SOCIAL.
• Derechos Humanos y Atención Humanitaria.
• Difusión de los Derechos Humanos y del Derecho
Internacional Humanitario.
• Fortalecimiento del capital social y desarrollo
institucional.
3. Recursos de organismos internacionales y convenios de
tratados internacionales vigentes aceptados por Colombia.
4. Presupuesto de
Inversión por Resultados 2006-Recursos de Inversión por Objetivos del PND:
sector Educación, sector Protección Social, sector Presidencia, sector
Comunicaciones, sector Economía Solidaria.
5. Plan de Reactivación Social.
6. Política de Seguridad Democrática.
7. Regalías Directas, sector Educación.
8. Planes y Programas de la Consejería Presidencial para la
Equidad de la Mujer.
9. Convenio de Colaboración de la Comunidad de Madrid con
el Gobierno Colombiano en colaboración con el Ilustre Colegio de Abogados de
Madrid[24]”.
11.4. En el documento
enviado el 10 de diciembre de 2007 por el Ministro de Hacienda y Crédito
Público al Presidente de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de
Representantes, relacionado con el proyecto de Ley 302 de 2007 Cámara, 171
Senado, acumulado con el 98 de 2006 Senado, “por la cual se dictan normas
para prevenir, erradicar y sancionar toda forma de violencia contra las
mujeres, se reforman los códigos penal, de procedimiento penal, la Ley 294 de
1996 y se dictan otras disposiciones”,en cuanto al impacto fiscal de las
medidas allí establecidas, se lee:
“(…) es importante señalar que el proyecto de Ley no
prevé las responsabilidades de cofinanciación tanto del Gobierno Nacional como
de las entidades territoriales, se establece de manera general y no determina
el porcentaje con el cual cada uno participa en la financiación del mencionado
proyecto. En este sentido, no es posible en este momento determinar el impacto
fiscal concreto para la Nación y las entidades territoriales, hasta tanto no se
defina el porcentaje de cofinanciación correspondiente.
(…)
Las situaciones normativas anteriormente aludidas como
se dijo, generan un impacto fiscal incuantificado, razón por la cual es preciso
solicitar a los Honorables Congresistas, proponer fuentes de financiación para
sufragar los costos de la puesta en marcha de la iniciativa, por cuanto se
vulnera lo dispuesto por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, teniendo en
cuenta que se genera un impacto fiscal y no se dispone de fuente de
financiación para acompañar el proyecto”[25].
11.5. De su parte, el
Ministerio de la Protección Social, a través del Director General de Gestión de
la Demanda en Salud, al responder a una petición de información formulada por
Legal Salud EPS relacionada con la expedición de la reglamentación requerida
para la aplicación de la Ley 1257 de 2008, contestó:
“Como la Ley no precisa las fuentes de financiación de
dichos servicios, esta Dirección considera que por lo menos los mismos no
pueden ser pagados con recursos de la Seguridad Social en Salud o del Fosyga.
De igual manera no conocemos un reglamento de recobro al Fosyga  por ese
concepto pues los recursos de dicho fondo tiene por otras Leyes destinaciones
especificas”[26].
11.6. El artículo 21
de la iniciativa contemplaba la creación de centros de recepción de mujeres en
situación de violencia; se trataba de lugares asimilables a albergues o
refugios para resguardar la vida, la dignidad y la integridad de la agredida y
de su grupo familiar.
Ante las observaciones
formuladas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los congresistas
presentaron el pliego de modificaciones reemplazando los centros de acogida o
refugios por las medidas de alojamiento y alimentación, por considerar que
causaban un menor impacto fiscal. Sin embargo, sobre los efectos fiscales de
estas medidas no aparecen análisis del Ministerio que demuestren su
inviabilidad.
11.7. Análisis del
impacto fiscal en los proyectos de Ley
El requisito
establecido en el artículo 7º  de la Ley 819[27] de 2003 ha sido explicado por la Corte,[28] precisando en la
sentencia C-856 de 2006 que el mismo sólo es aplicable para los proyectos de
Ley que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios.
11.8. Posteriormente, en la
sentencia C-502 de 2007, la Corte amplió su explicación así:
“Evidentemente, las normas contenidas en el art. 7° de
la Ley 819 de 2003 constituyen un importante instrumento de racionalización de
la actividad legislativa, con el fin de que ella se realice con conocimiento de
causa de los costos fiscales que genera cada una de las Leyes aprobadas por el
Congreso de la República. También permiten que las Leyes dictadas estén en
armonía con la situación económica del país y con la política económica trazada
por las autoridades correspondientes. Ello contribuye ciertamente a generar
orden en las finanzas públicas, lo cual repercute favorablemente en la
estabilidad macroeconómica del país.
De la misma manera, el cumplimiento de los requisitos
establecidos en el mencionado art. 7° ha de tener una incidencia favorable en
la aplicación efectiva de las Leyes, ya que la aprobación de las mismas
solamente se producirá después de conocerse su impacto fiscal previsible y las
posibilidades de financiarlo. Ello indica que la aprobación de las Leyes no
estará acompañada de la permanente incertidumbre acerca de la posibilidad de
cumplirlas o de desarrollar la política pública en ellas plasmada. Con ello,
los instrumentos contenidos en el artículo 7 analizado pueden contribuir a la
superación de esa tradición existente en el país – de efectos tan deletéreos en
el Estado Social de Derecho - que lleva a aprobar Leyes sin que se incorporen
en el diseño de las mismas los elementos necesarios –administrativos,
presupuestales y técnicos- para asegurar su efectiva implementación y para
hacer el seguimiento de los obstáculos que dificultan su cabal, oportuno y
pleno cumplimiento.
Así, pues, el mencionado art. 7° de la Ley 819 de 2003
se erige como una importante herramienta tanto para racionalizar el proceso
legislativo como para promover la aplicación y el cumplimiento de las Leyes,
así como la implementación efectiva de las políticas públicas. Pero ello no
significa que pueda interpretarse que este artículo constituye una barrera para
que el Congreso ejerza su función legislativa o una carga de trámite que
recaiga sobre el legislativo exclusivamente.
Ciertamente, dadas las condiciones actuales en que se
desempeña el Congreso de la República, admitir que el art. 7° de la Ley 819 de
2003 constituye un requisito de trámite, que crea una carga adicional y
exclusiva sobre el Congreso en la formación de los proyectos de Ley, significa,
en la práctica, cercenar considerablemente la facultad del Congreso para
legislar y concederle al Ministerio de Hacienda una especie de poder de veto
sobre los proyectos de Ley.
(…)
Por todo lo anterior, la Corte considera que los
primeros tres incisos del art. 7° de la Ley 819 de 2003 deben entenderse como
parámetros de racionalidad de la actividad legislativa, y como una carga que le
incumbe inicialmente al Ministerio de Hacienda, una vez que el Congreso ha
valorado, con la información y las herramientas que tiene a su alcance, las
incidencias fiscales de un determinado proyecto de Ley. Esto significa que
ellos constituyen instrumentos para mejorar la labor legislativa.
Es decir, el mencionado artículo debe interpretarse en
el sentido de que su fin es obtener que las Leyes que se dicten tengan en
cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en
el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en
cabeza del Ministro de Hacienda. Y en ese proceso de racionalidad legislativa
la carga principal reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta
con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia
económica. Por lo tanto, en el caso de que los congresistas tramiten un
proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el impacto fiscal, sobre la
manera de atender esos nuevos gastos o sobre la compatibilidad del proyecto con
el Marco Fiscal de Mediano Plazo, le corresponde al Ministro de Hacienda
intervenir en el proceso legislativo para ilustrar al Congreso acerca de las
consecuencias económicas del proyecto. Y el Congreso habrá de recibir y valorar
el concepto emitido por el Ministerio. No obstante, la carga de demostrar y
convencer a los congresistas acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto con
el Marco Fiscal de Mediano Plazo recae sobre el Ministro de Hacienda”.  (Destaca
la sala).
En la sentencia C-315
de 2008, se sistematizaron los elementos jurisprudenciales referentes a la
previsión del impacto fiscal de las Leyes. En esta providencia se dijo:
“Las obligaciones previstas en el artículo 7º de la Ley
819/03 constituyen un parámetro de racionalidad legislativa, que está
encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente valiosos, entre ellos el
orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación
efectiva de las Leyes. Esto último en tanto un estudio previo de la
compatibilidad entre el contenido del proyecto de Ley y las proyecciones de la
política económica, disminuye el margen de incertidumbre respecto de la
ejecución material de las previsiones legislativas.
El mandato de adecuación entre la justificación de los
proyectos de Ley y la planeación de la política económica, empero, no puede
comprenderse como un requisito de trámite para la aprobación de las iniciativas
legislativas, cuyo cumplimiento recaiga exclusivamente en el Congreso. Ello en
tanto (i) el Congreso carece de las instancias de evaluación técnica para
determinar el impacto fiscal de cada proyecto, la determinación de las fuentes
adicionales de financiación y la compatibilidad con el marco fiscal de mediano
plazo; y (ii) aceptar una interpretación de esta naturaleza constituiría una
carga irrazonable para el Legislador y otorgaría un poder correlativo de veto
al Ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda, respecto de la competencia
del Congreso para hacer las Leyes. Un poder de este carácter, que involucra una
barrera en la función constitucional de producción normativa, se muestra
incompatible con el balance entre los poderes públicos y el principio
democrático.
Si se considera dicho mandato como un mecanismo de
racionalidad legislativa, su cumplimiento corresponde inicialmente al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, una vez el Congreso ha valorado,
mediante las herramientas que tiene a su alcance, la compatibilidad entre los
gastos que genera la iniciativa legislativa y las proyecciones de la política
económica trazada por el Gobierno. Así, si el Ejecutivo considera que las
cámaras han efectuado un análisis de impacto fiscal erróneo, corresponde al
citado Ministerio el deber de concurrir al procedimiento legislativo, en aras
de ilustrar al Congreso sobre las consecuencias económicas del proyecto”.
(Negrillas no originales).
En la sentencia
C-015A de 2009,  la Corte reiteró sus explicaciones sobre el contenido y el
alcance de la norma. Allí se explicó:
“(…) en forma reiterada la Corte ha dicho que la
obligación en comento se manifiesta en dos momentos. El primero, a cargo del Legislador,
con la exposición de motivos o con las ponencias para debate, las cuales
deberán incluir el análisis de los costos fiscales y la fuente de ingresos de
la iniciativa, pues de esta manera se busca que los congresistas conozcan
perfectamente las implicaciones de su voto y midan las verdaderas posibilidades
de que la medida se cumpla. El segundo, a cargo del Ministro de Hacienda y
Crédito Público, a quien corresponderá rendir concepto en relación con los
costos fiscales estimados para el proyecto, así como sobre la fuente de
ingresos para cubrirlos y sobre su compatibilidad con el Marco Fiscal de
Mediano Plazo. De esta forma, consideró la Corte que “los instrumentos
contenidos en el artículo 7 analizado pueden contribuir a la superación de esa
tradición existente en el país – de efectos tan deletéreos en el Estado Social
de Derecho - que lleva a aprobar Leyes sin que se incorporen en el diseño de
las mismas los elementos necesarios –administrativos,  presupuestales y
técnicos- para asegurar su efectiva implementación y para hacer el seguimiento
de los obstáculos que dificultan su cabal, oportuno y pleno cumplimiento”.
No obstante lo anterior, la Corte también ha dicho
que la intervención del Ministro de Hacienda y Crédito Público en el trámite de
los proyectos de Ley no condiciona la validez de la normativa, pues dicho
concepto no puede entenderse como un veto sobre la actuación del Congreso ni
puede convertirse en una barrera para que el Legislador ejerza su función
legislativa. Así, en sentencia C-731 de 2008, sentencia que en esta
oportunidad se reitera en su totalidad, este Tribunal dijo que, para evitar la
afectación al principio de separación de las Ramas del Poder Público y la
autonomía del Legislador, no es posible aceptar que el concepto sobre la
viabilidad financiera de un proyecto de Ley y su compatibilidad con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo a cargo del Ministro de Hacienda y Crédito Público,
constituya un requisito de trámite de la Ley, porque afectaría grave y
desproporcionadamente la capacidad legislativa del Congreso”.
11.9. De la
jurisprudencia de la Corte se extrae:
1. Que la
intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público es un mecanismo de
racionalización de los recursos, para informar técnicamente al Legislador sobre
los alcances fiscales de las normas que elabora;
2. Que el concepto
del Ministerio constituye un instrumento de colaboración entre ramas del poder
público, teniendo el Ministro la carga de convencer al Legislador sobre la
conveniencia o inconveniencia fiscal de la iniciativa;
3. Que el concepto
del Ministro de Hacienda y Crédito Público no es obligatorio, es decir, las
Cámaras Legislativas no están en el deber de acoger los criterios del
Ejecutivo, pues se estaría ante el poder de veto del Gobierno respecto de todos
los proyectos de Ley que impliquen gasto.
Sin embargo,
atendiendo a lo expuesto en esta providencia sobre los principios de
coordinación y concurrencia[29] aplicables a las
actuaciones que mancomunadamente deben adelantar el Congreso de la República y
el Gobierno, ambos deben procurar que el ejercicio de sus competencias
desemboque en la elaboración de normas financieramente sostenibles y
fiscalmente realizables.
4. Que siendo el
Gobierno quien ordena el gasto, a él corresponde arbitrar las partidas e
incluirlas en el respectivo presupuesto para el adecuado cumplimiento de las
Leyes elaboradas por el Congreso de la República. En todo caso, el Ejecutivo
sólo podrá atender a las obligaciones derivadas de Leyes que impliquen gasto,
dentro de parámetros fiscales racionales y eficientes.
11.10. En el presente
caso, los congresistas presentaron el proyecto de Ley con argumentos económicos
basados en distintas fuentes[30]; sin embargo, el
Ministerio de Hacienda, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 7º de la
Ley 819 de 2003, presentó el respectivo concepto oponiéndose a la viabilidad
fiscal de la iniciativa.
Fue así como el
Congreso de la República procuró disminuir el impacto fiscal mediante la
adopción de medidas consideradas menos onerosas, pero que finalmente tendrán
consecuencias económicas para el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Es decir, corresponde al Gobierno elaborar un nuevo estudio sobre las
implicaciones fiscales de la Ley 1257 de 2008, con base en él incluir las
partidas en los presupuestos pertinentes, para  proceder luego a ordenar el
gasto respectivo.
Los estudios y
recomendaciones elaborados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
servirán al Ministerio de la Protección Social para expedir los actos
administrativos que, según la Ley 1257 de 2008, se requieren para la
implementación de las prestaciones de alojamiento y alimentación en favor de
las mujeres víctimas de violencia.
12. Concluye la Sala
que las expresiones impugnadas no desconocen las previsiones de los artículos
48 y 49 de la Constitución Política, por cuanto (i) las prestaciones de
alojamiento y alimentación establecidas en favor de la mujer víctima de
violencia hacen parte derecho a la salud; (ii) el Legislador, en ejercicio
legítimo de sus potestades, ha decidido que los recursos para proveer tales
prestaciones estarán a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Por ésta razón, tampoco se viola el principio de especificidad de los recursos
del Sistema de Seguridad Social.
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES los
artículos 13 (parcial)  y 19 (parcial) de la Ley 1257 de 2008, “por la cual
se dictan normas de sensibilización, prevención y sanción de formas de
violencia y discriminación contra las mujeres, se reforman los Códigos
Penal, de Procedimiento
Penal, la Ley 294 de 1996 y se  dictan
otras disposiciones”, sólo por los cargos examinados en esta providencia.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
Cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Presidente
Ausente con excusa
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Esta Ley fue publicada
en el Diario Oficial No. 47.193 de 4 de diciembre de 2008
[2] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001.
[3] Escrito de corrección de la demanda, folio 51 del expediente.
[4] Allí quedó consagrado:
“Artículo 1. Todos los seres humanos nacen libres e iguales en
dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben
comportarse fraternalmente los unos con los otros.
Artículo 2. Toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en esta
Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión,
opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición
económica, nacimiento o cualquier otra condición.
Además, no se hará distinción alguna fundada
en la condición política, jurídica o internacional del país o territorio de
cuya jurisdicción dependa una persona, tanto si se trata de un país
independiente, como de un territorio bajo administración fiduciaria, no
autónomo o sometido a cualquier otra limitación de soberanía.
Artículo 3. Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad
y a la seguridad de su persona”.
[5]Aprobado mediante la Ley 16 de 1972, publicada en el Diario oficial número 33.780 del 5 de febrero de 1973.
[6] La Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, cuenta con el Observatorio de Asuntos de Género -O. A. G.- creado para investigar, documentar, sistematizar, analizar
y hacer visible la situación de las mujeres y de la equidad de género en Colombia, con el objeto de formular recomendaciones
en materia de políticas, planes, programas y normas, que contribuyan a cerrar
las brechas de equidad de género en el país.
[7] El artículo 6º de la Ley 1257 de 2008, sobre principios de
interpretación y aplicación, establece:
“(…)
6.
Coordinación. Todas las entidades que tengan dentro de sus funciones la
atención a las mujeres víctimas de violencia deberán ejercer acciones
coordinadas y articuladas con el fin de brindarles una atención integral”.
[8] Corte Constitucional, sentencia C-408 de 1996.
[9] Constitución Política, artículo 43, inciso final:
“El Estado
apoyará de manera especial a la mujer cabeza de familia”.
[10]Corte Constitucional, sentencia T-597 de 1993.
[11]Corte Constitucional, sentencia T-760 de 2008.
[12]La Constitución fue adoptada por la Conferencia Sanitaria Internacional, celebrada en Nueva York del 19 de junio al 22 de julio
de 1946, firmada el 22 de julio de 1946 por los representantes de 61 Estados y
entró en vigor el 7 de abril de 1948.
[13] Corte Constitucional, sentencias C- 408 de 1994 y C-107 de 2002.
[14] La violencia contra la mujer ha sido definida en el artículo 2º
de la Ley 1257 de 2008, de la siguiente manera:
“Por violencia contra la mujer se entiende cualquier acción u omisión,
que le cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual, psicológico, económico
o patrimonial por su condición de mujer, así como las amenazas de tales actos,
la coacción o la privación arbitraria de la libertad, bien sea que se presente
en el ámbito público o en el privado”.
[15] Esta Ley fue publicada en el Diario Oficial No. 42.171., de 29 de
diciembre de 1995.
[16] Sobre los poderes de la autoridad encargada de conceder las medidas,
el artículo 17 de la Ley 1257 de 2008, establece:
“ARTÍCULO 17. El artículo 5º  de la Ley 294 de 1996, modificado por el artículo 2o de la Ley 575 de 2000 quedará así:
“Artículo 5o. Medidas de protección en casos de violencia intrafamiliar. Si
la autoridad competente determina que el solicitante o un miembro de un grupo
familiar ha sido víctima de violencia, emitirá mediante providencia motivada
una medida definitiva de protección, en la cual ordenará al agresor abstenerse
de realizar la conducta objeto de la queja, o cualquier otra similar contra la
persona ofendida u otro miembro del grupo familiar. El funcionario podrá
imponer, además, según el caso, las siguientes medidas, sin perjuicio de las
establecidas en el artículo 18 de la presente Ley:
a) Ordenar al agresor el desalojo de la casa de
habitación que comparte con la víctima, cuando su presencia constituye una
amenaza para la vida, la integridad física o la salud de cualquiera de los
miembros de la familia;
b) Ordenar al agresor abstenerse de penetrar en
cualquier lugar donde se encuentre la víctima, cuando a juicio del funcionario
dicha limitación resulte necesaria para prevenir que aquel perturbe, intimide,
amenace o de cualquier otra forma interfiera con la víctima o con los menores,
cuya custodia provisional le haya sido adjudicada;
c) Prohibir al agresor esconder o trasladar de la
residencia a los niños, niñas y personas discapacitadas en situación de
indefensión miembros del grupo familiar, sin perjuicio de las acciones penales
a que hubiere lugar;
d) Obligación de acudir a un tratamiento reeducativo y terapéutico en
una institución pública o privada que ofrezca tales servicios, a costa del
agresor.
e) Si fuere necesario, se ordenará al agresor el pago de los gastos de
orientación y asesoría jurídica, médica, psicológica y psíquica que requiera la
víctima;
f) Cuando la violencia o maltrato revista gravedad y se tema su
repetición la autoridad competente ordenará una protección temporal especial de
la víctima por parte de las autoridades de policía tanto en su domicilio como
en su lugar de trabajo si lo tuviere;
g) Ordenar a la autoridad de policía, previa solicitud de la víctima el
acompañamiento a esta para su reingreso al lugar de domicilio cuando ella se
haya visto en la obligación de salir para proteger su seguridad;
h) Decidir provisionalmente el régimen de visitas, la guarda y custodia
de los hijos e hijas si los hubiere, sin perjuicio de la competencia en materia
civil de otras autoridades, quienes podrán ratificar esta medida o modificarla;
i) Suspender al agresor la tenencia, porte y uso de armas, en caso de
que estas sean indispensables para el ejercicio de su profesión u oficio, la
suspensión deberá ser motivada;
j) Decidir provisionalmente quién tendrá a su cargo las pensiones
alimentarias, sin perjuicio de la competencia en materia civil de otras
autoridades quienes podrán ratificar esta medida o modificarla;
k) Decidir provisionalmente el uso y disfrute de la
vivienda familiar, sin perjuicio de la competencia en materia civil de otras
autoridades quienes podrán ratificar esta medida o modificarla;
1) Prohibir, al agresor la realización de cualquier acto de enajenación
o gravamen de bienes de su propiedad sujetos a registro, si tuviere sociedad
conyugal o patrimonial vigente. Para este efecto, oficiará a las autoridades
competentes. Esta medida será decretada por Autoridad Judicial;
m) Ordenar al agresor la devolución inmediata de los objetos de uso
personal, documentos de identidad y cualquier otro documento u objeto de
propiedad o custodia de la víctima;
n) Cualquiera otra medida necesaria para el cumplimiento de los
objetivos de la presente Ley”. (Subrayas no originales).
[17] Cfr. Sentencias C-1089 de 2003, C-623 de 2004, C-516 de 2004 y
C-543 de 2007.
[18] Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-616 de 2001 y C-130 de
2002.
[19] Sentencia C- 791 de 2002, reiterada en la sentencia C-543 de 2007
[20]“El servicio público esencial de seguridad
social se prestará con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad,
solidaridad, integralidad, unidad y participación:
a. EFICIENCIA. Es la mejor utilización social y
económica de los recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles
para que los beneficios a que da derecho la seguridad social sean prestados en
forma adecuada, oportuna y suficiente;
b. UNIVERSALIDAD. Es la garantía de la protección para
todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las etapas de la vida;
c. SOLIDARIDAD. Es la práctica de la mutua ayuda entre
las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las
comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil.
Es deber del Estado garantizar la solidaridad en el
régimen de Seguridad Social mediante su participación, control y dirección del
mismo.
Los recursos provenientes del erario público en el
Sistema de Seguridad se aplicarán siempre a los grupos de población más
vulnerables.
d. INTEGRALIDAD. Es la cobertura de todas las
contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y en general las
condiciones de vida de toda la población. Para este efecto cada quien
contribuirá según su capacidad y recibirá lo necesario para atender sus
contingencias amparadas por esta Ley;
e. UNIDAD. Es la articulación de políticas,
instituciones, regímenes, procedimientos y prestaciones para alcanzar los fines
de la seguridad social, y
f. PARTICIPACIÓN. Es la intervención de la comunidad a
través de los beneficiarios de la seguridad social en la organización, control,
gestión y fiscalización de las instituciones y del sistema en su conjunto.
PARÁGRAFO. La seguridad social se desarrollará en
forma progresiva, con el objeto de amparar a la población y la calidad de vida.
[21] Corte Constitucional, sentencia T-647 de 2009.
[22] El derecho a la salud como concepto integral ha sido explicado por la Corte, entre otras, en las sentencias T-248 de 1998, T-414 de 1999, T-409 de 2000, T-307 de
2006 y T-508 de 2008.
[23]Acerca de la ampliación de las medidas adoptadas como parte del derecho
a la salud y que comprenden los gastos de transporte y alimentación con cargo
al Sistema General de Seguridad Social en Salud, pueden ser consultadas, entre
otras, las sentencias T-571 de 2009, T-019 de 2010 y T-189 de 2010.
[24] Gaceta del Congreso número 308 del jueves 24 de agosto de 2006, página
11.
[25] Concepto UJ-1164-07, enviado el 10 de diciembre de 2007 al
Presidente de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes.
[26] Ministerio de la Protección Social, Dirección General de Gestión de la Demanda en Salud, octubre 30 de 2009, oficio 344888. Respuesta a Claudia
Sterling, representante de Legal Salud EPS.
[27] La Ley 819 de 2003, establece en su artículo 7º:
“ARTÍCULO 7o. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS. En todo
momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de Ley, ordenanza o acuerdo,
que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito
y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente
en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los
costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para
el financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en
cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.
Los proyectos de Ley de iniciativa gubernamental, que
planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la
correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de
ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
En las entidades territoriales, el trámite previsto en
el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o
quien haga sus veces”.
[28] Cfr. Entre otras las sentencias C-729 de
2005, C-072 de 2006, C-929 de 2006, C-577 de 2009 y C-662 de 2009.
[29] Cfr. Fundamento jurídico número 11, 11.1. y 11.2. de esta
providencia.
[30] Cfr. Fundamento jurídico número 11.3 de esta
providencia.