C-050-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-050/06
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR
INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Procedencia
Referencia: expediente D-5894
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 1 de la ley 954 de 2005 “Por medio de la cual se modifican,
adicionan y derogan algunos artículos de la ley 446 de 1998 y del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre competencia,
descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia”.
Actor : Javier Giraldo Manrique
Magistrado
Ponente :
Dr.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D. C., primero (1) de febrero de
dos mil seis (2006)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Javier Giraldo Manrique demandó el artículo 1 de la Ley
954 de 2005 “Por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos
artículos de la ley 446 de 1998 y del Código Contencioso Administrativo, y se
dictan otras disposiciones sobre competencia, descongestión, eficiencia y
acceso a la administración de justicia”.
Por auto del veintiocho (28) de julio de dos mil cinco
(2005), el magistrado sustanciador, admitió la demanda y ordenó fijar en lista
la norma acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador General
de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la iniciación del asunto
al señor Presidente de la República, y al Presidente del Congreso, con el
objeto de que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la
constitucionalidad de la norma demandada.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II.  NORMA DEMANDADA.
A continuación se transcribe el texto de la
disposición acusada, tal como obra en el Diario
Oficial No. 45.893 de veintiocho de abril de 2005.
“LEY 954 DE 2005
(abril 27)
por medio de
la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de
1998 y del Código Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones
sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. Readecuación temporal de
competencias previstas en la Ley 446 de 1998. El parágrafo del artículo 164 de
la Ley 446 de 1998, quedará así:
"Parágrafo. Las normas de
competencia previstas en esta ley se aplicarán, mientras entran a operar los
Juzgados Administrativos, así:
Los Tribunales Administrativos conocerán en
única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta de 100, 300, 500 y
1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes previstas en el artículo 42,
según el caso, y en primera instancia cuando la cuantía exceda de los montos.
Asimismo, en única instancia del recurso previsto en los artículos 21 y 24 de
la Ley 57 de 1985, en los casos de los municipios y distritos y de los procesos
descritos en el numeral 9 del artículo 134b adicionado por esta ley, salvo los
relativos a la acción de nulidad electoral de los alcaldes de municipios que no
sean capital de departamento, que serán revisados en primera instancia".
Los Tribunales Administrativos continuarán,
en única y primera instancia, con el ejercicio de las competencias de que
tratan los artículos 39 y 40.
Las competencias sobre jurisdicción
coactiva asignadas en segunda instancia a los Tribunales Administrativos según
el artículo 41, corresponderán en segunda instancia al Consejo de Estado. Y las
competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los
Jueces Administrativos según el artículo 42, corresponderán en segunda
instancia a los Tribunales Administrativos.
El Consejo de Estado asumirá en única y
segunda instancia, las competencias asignadas en los artículos 36, 37 y 38.
Las competencias por razón del territorio y
por razón de la cuantía, previstas en el artículo 43 de la Ley 446 de 1998,
regirán a partir de la vigencia de la presente ley.”
III.
LA DEMANDA.
El demandante señala que la disposición
acusada, desconoce los artículos 13, 29, 31 y 229 de la Constitución, así como
su preámbulo. El concepto de la violación lo explica así:
La norma demandada viola el principio de la
doble instancia, pues instaura un sistema en que la única instancia es la regla
general y no la excepción, como debería ser según el artículo 31 de la
Constitución.
Infringe el derecho a la igualdad, pues
frente a  hechos similares, brinda menores garantías procesales a los usuarios
de la jurisdicción administrativa que las que da a las personas que acuden a la
justicia ordinaria. Y dentro de los usuarios de la justicia administrativa,
discrimina a las personas por sus ingresos, salarios mensuales, o medios
económicos, reservando los trámites de doble instancia para las personas o
empresas de mayores recursos.
Vulnera el derecho a acceder a la
administración de justicia, pues so pretexto de descongestionar la jurisdicción
administrativa y agilizar los procesos, establece un sistema de cuantías que en
la práctica implica que la gran mayoría de procesos se tramitarán en única
instancia, bajo el conocimiento de tribunales de categoría media, pero privado
al grueso de los ciudadanos del derecho a acceder al pronunciamiento de una
Corte de categoría superior.
Para solucionar el problema de la morosidad
y congestión en la jurisdicción administrativa, el Congreso optó por el peor de
los remedios: “el sencillo expediente de aligerar la carga laboral del
Consejo de Estado, impidiendo que los ciudadanos tengan acceso a esta alta
Corporación, utilizando para ello un sistema de distribución de competencias
basado en elevadas cuantías”.
Con el artículo 1 de la ley 954 de 2005 lo
que hizo el legislador fue restringir al extremo el recurso de apelación,
aumentando las cuantías señaladas en las normas vigentes para los procesos de
que conocen los tribunales administrativos de única instancia, rebajando la
cantidad de procesos que conoce en segunda instancia el Consejo de Estado.
Esta norma, al hacer una readecuación
temporal de competencias previstas en la ley 446 de 1998, lo que realmente hizo
fue asignar a los tribunales Administrativos, en única instancia, la totalidad
de los procesos asignados a los jueces administrativos.
IV. INTERVENCION.
En este proceso intervino el ciudadano
Fernando Gómez Mejía, en representación del Ministerio del Interior y de
Justicia con el fin de oponerse a esta demanda. Las razones de
constitucionalidad de la norma acusada se resumen así :
Citando algunos pronunciamientos de la
Corte Constitucional, recordó que el principio de la doble instancia consagrado
en el artículo 31 de la Constitución no tiene carácter absoluto, porque el
legislador tiene la facultad de establecer excepciones respetando los derechos,
valores y postulados que consagra la Carta.
No existe por tanto un trato desigual que
merezca reproche desde el punto de vista constitucional, pues los procesos de
única instancia en la forma como están regulados en la norma acusada, tienen
una justificación que no solamente se funda en la diversidad de los intereses
en juego, sino en su finalidad, razonabilidad y racionalidad, y en la
proporcionalidad de la consecuencia jurídica que conlleva esa diferenciación,
con respecto a los fundamentos o supuestos de hecho que sirven de base al trato
desigual. Es evidente que la norma acusada prevé el mismo tratamiento para
todos los que se encuentren en las circunstancias previstas en ella: es decir,
las personas que intervienen en los procesos de única instancia a los que se
refiere la norma.
También garantiza el derecho de acceso a la
administración de justicia, derecho cuyo carácter fundamental es innegable,
pues la realización concreta de éstas depende en grado sumo de la celeridad con
que actúen los jueces en el cumplimiento de la misión que les ha encomendado la
Constitución.
Reiteró la facultad del legislador para
establecer este procedimiento, para concluir que el artículo acusado está
amparado en los principios a la igualdad, el acceso a la administración de
justicia y al debido proceso, los cuales no son vulnerados por la norma que se
examina, ya que no hay ninguna restricción ni traba que dificulte algún derecho
fundamental.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor
Procurador General de la Nación, en concepto Nro. 3933 de fecha 20 de
septiembre de 2005, le solicitó a la Corte declarar inexequible la norma
acusada. Advirtió que esta demanda es en esencia igual a la que dio lugar al
concepto emitido por la Procuraduría General de la Nación  dentro del trámite
del expediente No. D-5874, razón por la que reiteró la posición dada en esa
oportunidad.
El Ministerio
Público aclaró, en primer lugar, que el análisis comparativo de los hechos
sobre los cuales recaen los efectos de una medida legislativa, no pueden
hacerse desde la óptica de las situaciones que se abordan en la jurisdicción
ordinaria y en la jurisdicción especializada de lo contencioso administrativo,
pues tal comparación no resulta válida para establecer un juicio de igualdad
tal y como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, ya que las dos
jurisdicciones gozan de características diversas que como tal, no pueden servir
de referente para exigir del legislador tratos similares.
Posteriormente,
recordó que esta Corporación, al interpretar el contenido del artículo 31 de la
Constitución, fijó algunos derroteros para que constitucionalmente sea válida
la actuación del Legislador que contempla límites al principio de la doble
instancia, pues la exclusión por parte de la ley de la regla de la doble
instancia para algunos asuntos contenciosos, no debe aparecer caprichosa o
carente de razón suficiente, ello es, desprovista de elementos que la
justifiquen objetiva y razonablemente y, cuando ello fuere preciso, habrá de
atenderse a los criterios decantados por la doctrina y la jurisprudencia en
relación con la garantía a los derechos de igualdad y debido proceso.
En este
sentido, consideró que la norma de descongestión de las distintas secciones del
Consejo de Estado, resulta desproporcionada, toda vez que, con ella, el
legislador cae en el error legislativo que censura la Corte Constitucional, al
convertir la excepción constitucionalmente permitida en la regla general
aplicable a los procesos que se surten ante la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
Explicó que
no existe duda acerca de la buena intención de la medida, cual es el de la
descongestión de las distintas secciones del Consejo de Estado; sin embargo,
tal medida debe ser proporcional al fin perseguido y, de tal magnitud que no
desconozca principios constitucionales de especial relevancia en el Estado
Social de Derecho, tales como la primacía del interés general.
La medida de
descongestión establecida por el legislador al promulgar el artículo 1 de la
ley 954 de 2004, desconoce el respeto por las garantías procesales desde la
óptica de la razonabilidad, con consecuencias jurídicas que pueden resultar en
extremo gravosas para el Estado, como quiera que con el establecimiento de la
única instancia en los asuntos contenciosos, tal y como se halla consagrado en
la norma en cita, en la cual no se previó siquiera el recurso de reposición
contra las providencias de única instancia, conllevaría la convalidación de los
errores judiciales que desembocan en vías de hecho. Ello, por cuanto, producida
una sentencia de única instancia en la que se ha vedado tanto a la
administración como al particular el derecho a controvertirla, se cierran para
las partes todas las posibilidades ya que tal decisión hace tránsito a cosa
juzgada de manera inmediata y por ello al advertirse errores, o vulneración de
los derechos, la única acción sería la acción de tutela, mecanismo que en
reiteradas oportunidades ha sido declarado improcedente tanto para la Sala
Plena del Consejo de Estado como para la Corte Suprema de Justicia.
Finalmente,
consideró que la medida de descongestión, aunque necesaria, no resulta
proporcional, adecuada, ni razonable, porque con ella se sacrifica el interés
general que asiste a los particulares y a las autoridades públicas para
defender, a través de medios legales idóneos, la legalidad de las normas  (actos
administrativos) y de velar por la protección y defensa del patrimonio público.
Cuando a criterio del Ministerio Público existen otros mecanismos para
descongestionar, como poner en funcionamiento los jueces administrativos.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241, numeral 4, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de esta demanda, pues se trata de acusaciones contra una disposición
contenida en una ley.
2. Lo que se debate. Cosa juzgada parcial.
La demanda de la referencia fue admitida el
veintiocho (28) de julio del año en curso, fecha en la que se encontraba en
trámite la demanda de constitucionalidad radicada bajo el número D-5874, en la
que se demandó las expresiones “única instancia de los procesos cuyas
cuantías sean hasta de “500”, y “salarios mínimos legales mensuales previstos
en el artículo 42, según el caso”, contenidas en el parágrafo del
artículo 1 inciso primero de la ley 954 de 2005 que ahora ocupa la atención de
esta Sala, segmento normativo que fue declarado exequible en la sentencia C-046
de febrero primero (1) de 2006.
Como lo advierte el señor Procurador
General de la Nación, y como surge en efecto del análisis de la demanda
radicada bajo el número D-5874 a que se ha hecho referencia y de la demanda
D-5894 de la que ahora se ocupa la Corte, los cargos formulados en las dos son
esencialmente iguales y, en tal virtud, ha de concluirse que en relación con el
segmento normativo demandado en el primero de estos procesos existe cosa
juzgada constitucional conforme a lo establecido por el artículo 243 de la
Carta Política.
Siendo ello así, se encuentra por la Corte
que respecto al resto del parágrafo del artículo 1 de la ley 954 de 2005 no
existe una acusación concreta que permita realizar en este momento una
comparación entre ese contenido normativo y la Constitución Política, razón
esta por la cual habrá entonces de declararse la inhibición para pronunciarse en
esta sentencia.
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero: Estarse a lo resuelto en la sentencia C-046 de primero (1) de
febrero de 2006, que declaró Exequible las expresiones“única
instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta de “500”, y “salarios
mínimos legales mensuales previstos en el artículo 42, según el caso”,
contenidas en el parágrafo del artículo 1 inciso primero de la ley 954 de 2005 “Por
medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la ley
446 de 1998 y del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras
disposiciones sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la
administración de justicia”.
Segundo: Declarar la inhibición para pronunciarse sobre
la constitucionalidad del resto del contenido normativo del parágrafo del
artículo 1 de la ley 954 de 2005.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General