C-568-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-568/04
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDAD DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Indicación precisa del objeto
demandado
Según la jurisprudencia, la indicación
precisa del objeto demandado supone: (i) señalar las normas jurídicas sobre las
que versa la acusación, (ii)  transcribirlas literalmente por cualquier medio o
incluir un ejemplar de su publicación.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de la violación
El concepto de la violación por su
parte, supone: (i) señalar las normas constitucionales que se consideran
infringidas y (ii) los elementos materiales del texto constitucional que
resultan vulnerados por las normas legales que se impugnan, además (iii) la
exposición de las razones por las cuales los textos normativos demandados
violan la Constitución. Estas razones además deben ser claras (que exista un
hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el
contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa), ciertas (que
la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente),
específicas (que se exprese con claridad la manera como la disposición acusada
desconoce o vulnera la Carta Política), pertinentes (que el reproche realizado
por el peticionario se funde en la apreciación del contenido de una norma
Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado) y suficientes (que se
expongan todos los elementos de juicio - argumentativos y probatorios,
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad y que despierten una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada).
PRINCIPIO PRO
ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No
subraya de apartes acusados
MEDIO DE
DEFENSA JUDICIAL O ADMINISTRATIVO-Controversia de
situación fáctica y no propiamente la norma legal
SISTEMA
GENERAL DE PARTICIPACIONES-Financiación de
prestación de servicios en salud, educación y “propósito general” de entidades
territoriales
SISTEMA
GENERAL DE PARTICIPACIONES-Monto preciso a apropiar
y girar
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Amplitud respecto del modo y el tiempo en que deben hacerse los
giros
La norma constitucional establece un
monto preciso a apropiar y girar por concepto del sistema general de
participaciones. Así, en vista de que el Constituyente no precisó el modo y el
tiempo conforme a los cuales debían hacerse dichos giros, el legislador cuenta
con un margen de configuración amplio para regular estos temas, atendiendo,
entre otros factores, al estado de las finanzas públicas y al flujo de caja, y
desde luego, a las normas constitucionales que ordenan la transferencia de un
monto concreto.
TRANSFERENCIA
DE RECURSOS EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Valor
de la transferencia que depende de lo aforado en ley anual de presupuesto no
implica una disminución del monto
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Amplió margen para determinar el procedimiento de giro de recursos/LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Alcance
respecto del establecimiento de distintos momentos para giro de recursos
Esta Corporación ya ha considerado que
el amplio margen de configuración con que cuenta el legislador para determinar
el procedimiento mediante el cual se giran los recursos que por Constitución
corresponden a las entidades territoriales, incluye la posibilidad de
establecer distintos momentos en el que se giran tales recursos.
REGIMEN DE
TRANSFERENCIA A LAS ENTIDADES TERRITORIAES-Giros de
participación de municipios en ingresos corrientes realizados por bimestre
vencido
REGIMEN DE
TRANSFERENCIA A LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Pagos
laborales y prestación de servicios públicos no dependen del momento en que se
giran los recursos de las transferencias
SISTEMA
GENERAL DE PARTICIPACIONES-Momento y plazo para la
realización de giros/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA
GENERAL DE PARTICIPACIONES-Amplio margen en regulación de forma de pago/LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Establecimiento
de momentos y plazos diferentes
La Corte considera que, dado que las
rentas se recaudan en un lapso de tiempo específico, es razonable que los giros
se realicen habiendo finalizado dicho tiempo. Lo anterior no obsta para que el
legislador, en ejercicio de su amplio margen de configuración en la regulación de la forma del pago - no del monto total
mismo fijado por la propia Constitución- establezca momentos y plazos
diferentes.
SISTEMA
GENERAL DE PARTICIPACIONES-Inconstitucionalidad de
enunciado sobre aforo hasta por el monto que se girará en la respectiva
vigencia
TRANSFERENCIA
DE RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Estimación
por el nivel de los giros que se realizan en la vigencia y no por el monto
establecido en la Constitución/TRANSFERENCIA DE RECURSOS EN SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES-Limitación de estimación presupuestal a límite máximo
fijado en el monto de los giros de la respectiva vigencia y no en los
parámetros constitucionales/TRANSFERENCIA DE RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES-Base y criterios para el cálculo del nivel de los recursos
no son discrecionales de las autoridades presupuestales
A pesar de
la poca claridad que ofrece la norma analizada, se puede concluir que ésta se
refiere a un estimativo o cálculo, que se hace de la “participación para
[educación, salud o propósitos generales] del Sistema General de
Participaciones, en la Ley Anual de Presupuesto (…)”. Por su parte, dicha
estimación tiene como punto de referencia el nivel de los giros que se realizan
en la vigencia y no el monto establecido en la Constitución. Por lo tanto, la
norma limita la estimación presupuestal, de la cual depende el nivel de los
recursos apropiados y transferidos, a un límite máximo, fijado éste con base en
el monto de los giros en la respectiva vigencia y no en los parámetros
establecidos en la propia Constitución. Lo que se “girará en la respectiva
vigencia fiscal” depende de diferentes factores, no ajenos a la
discrecionalidad de las autoridades fiscales. No obstante, la base y los
criterios para el cálculo del nivel de los recursos destinados por la Ley Anual
de Presupuesto al Sistema General de Participaciones, no son discrecionales de
las autoridades presupuestales, pues éstos corresponden a reglas enunciadas
directamente por el constituyente en los artículos 356 y 357 de la Carta.
TRANSFERENCIA
DE RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Toma
de referencia para el cálculo del presupuesto de un criterio que no es
constitucional
Referencia: expediente D-4917
Actor: Gilberto
Toro Giraldo
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos  17 (parcial), 53 (parcial), 64
(parcial) y 81 (parcial) de la Ley 715 de 2001
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA.
Bogotá,
D.C., ocho (8) de junio de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad el ciudadano Gilberto Toro Giraldo demandó los artículos
17 (parcial), 53 (parcial), 64 (parcial) y 81 (parcial) de la Ley 715 de 2001.
Mediante auto del 20 de Noviembre de 2003
se admitió la demanda, se ordenó su fijación en lista y se dispuso correr
traslado al Procurador General de la Nación. Así mismo se ordenó comunicar de
la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Ministro de
Hacienda y Crédito Público, al Director del Departamento Nacional de Planeación,
al Contralor General de la Nación, a la Auditora General de la República, al
Presidente de la Federación Colombiana de Municipios, a la Directora de la
Federación Colombiana de Departamentos y al Director de Fedesarrollo.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcriben los artículos
de la Ley 715 de 2001 y se subrayan los apartes explícitamente acusados por el
demandante:
Ley
715 de 2001
(Diciembre
21)
Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros.
Artículo 17.
Transferencia de los recursos. Los recursos de la participación de educación
serán transferidos así:
Los distritos y
municipios certificados recibirán directamente los recursos de la participación
para educación.
Los recursos de
la participación para educación en los municipios no certificados y los
corregimientos departamentales, serán transferidos al respectivo departamento.
Los recursos de
calidad serán girados directamente a los municipios y no podrán ser utilizados
para gastos de personal de cualquier naturaleza.
Sobre la base
del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto se determinará
el programa anual de caja, en el cual se establecerán los giros mensuales
correspondientes a la participación para educación a los departamentos,
distritos o municipios. Los giros deberán
efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde
la transferencia, para tal efecto se aforará la participación para educación
del Sistema General de participaciones en la ley anual de presupuesto, hasta
por el monto que se girará en la respectiva vigencia.
Artículo 53.
Transferencias de los recursos. La apropiación de los recursos del Sistema
General de Participaciones para salud se hará sobre la base del 100% del aforo
que aparezca en la Ley de Presupuesto.
Los giros se
deberán efectuar en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que
corresponde la transferencia, a los fondos que para el efecto deben crear y
organizar las entidades territoriales.
Los giros
correspondientes a los aportes patronales se harán directamente a la entidad u
organismo que administra las pensiones, cesantías, salud y riesgos
profesionales del sector salud de las entidades territoriales, en la forma y
oportunidad que señale el reglamento.
Artículo 64.
Giro de los recursos. Sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la
ley anual de presupuesto se determinará el programa anual de caja, en el cual
se establecerán los giros mensuales correspondientes a la participación para
salud. Los giros deberán efectuarse en los diez (10) primeros días del mes
siguiente al que corresponde la transferencia, para tal efecto se aforará la
participación para salud del Sistema General de participaciones en la ley anual
de presupuesto, hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia.
La Nación podrá
girar los recursos del Sistema General de Participaciones y del Sistema General
de Seguridad Social en Salud directamente a las entidades de aseguramiento o
las instituciones prestadoras de servicios de salud, cuando las entidades
territoriales no cumplan con las obligaciones propias del ejercicio de las
competencias establecidas en la presente ley de acuerdo a la reglamentación que
el Gobierno Nacional expida sobre la materia.
Artículo 81.
Giro de los recursos de la participación de propósito general. Los recursos de
la participación de propósito general serán transferidos así:
Los distritos y
municipios recibirán directamente los recursos de la participación de propósito
general.
Sobre la base
del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto se determinará
el programa anual de caja, en el cual se establecerán los giros mensuales
correspondientes a la participación para propósito general a los distritos y
municipios. Los giros deberán efectuarse en los
diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, para
tal efecto se aforará la participación para propósito general del Sistema
General de Participaciones en la ley anual de presupuesto, hasta por el monto
que se girará en la respectiva vigencia.
III.
LA DEMANDA
El actor presentó el día 9 de Octubre una
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 17, 53, 64 y 81
(parciales) de la Ley 715 de 2001. La demanda fue inadmitida mediante auto del
27 de Octubre de 2003 por considerar que no cumplía los requisitos de
especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991. Fue así mismo rechazada en relación con la expresión “de
acuerdo a la reglamentación que el Gobierno Nacional expida sobre la materia”
contenida en el artículo 64 de la ley 715 de 2001 porque ésta ya había sido
declarada exequible en la sentencia C-617 de 2002. El accionante presentó nuevo
escrito corrigiendo la demanda dentro del término señalado, y ésta fue admitida
mediante auto del 20 de noviembre de 2003.
A continuación se resumen los cargos
presentados contra las normas demandadas:
1. Violación de los artículos 356 y 357 de
la Constitución.
El accionante sostiene que mediante el Acto
Legislativo 01 de 2001 se reformaron los artículos 356 y 357 de la
Constitución, los cuales regulaban la participación de las entidades
territoriales en los Ingresos Corrientes de la Nación, el Situado Fiscal y las
transferencias complementarias al Situado Fiscal. En su lugar, se creó el
Sistema General de Participaciones que establece una suma fija tomada a partir
de los recursos que debían ser transferidos para el año 2001 a las entidades
territoriales, valorado en 10.962 billones de pesos, y que en el período
comprendido entre los años 2002 y 2008 debería crecer en un porcentaje igual a
la tasa de inflación causada, más un porcentaje adicional de 2% entre 2002 y
2005 y de 2.5% entre 2006 y 2008.
Según el demandante, la violación de los
artículos 356 y 357 consiste en que los apartes de las normas acusadas “(…)
disponen que el Sistema General de Participaciones, se limite a ‘el 100% del
aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto’ permitiendo de este modo
que el Gobierno proyecte y el Congreso apropie no la totalidad de lo que
corresponde al Sistema General de Participaciones según la Constitución, sino
una suma ‘arbitraria’”[1].
Considera que la transgresión permitida por
las normas se constata en las cifras que se han transferido en los años 2002 y
2003 a las entidades territoriales a través del Sistema General de
Participaciones y que esquematiza en el siguiente cuadro:
Monto ordenado Art. 357 C. P.
Año
Valor apropiado
Ley
12.019.833 Millones[2]
2002
11.018.180 Millones
714/01
12.981.420 Millones[3]
2003
11.869.635 Millones
780/02
Así, en el año 2002, mientras el monto
ordenado por la Constitución era de $12.019.833 millones en la Ley 714 de 2001
se apropiaron $11.018.180. Igualmente, en el año 2003, mientras el monto
ordenado por la Constitución era de $12.918.420 millones en la Ley 780 de 2002
sólo se apropiaron $11.869.635 millones.
2. Violación de los artículos 1 y 2 de la
Constitución.
Como consecuencia de que las normas
demandadas permiten que en la ley anual de presupuesto se apropie hasta el 100%
del valor de lo que se girará en la respectiva vigencia y no el monto prescrito
por la Constitución, se violan los artículos 1 y 2 de la Constitución, en
relación con los principios del Estado Social de Derecho, de servicio a la
comunidad, de promoción de la prosperidad general y de garantía de la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución. Adicionalmente se impide la prestación de los servicios a cargo
del Estado en el último mes del año, con la excusa de que este mes será
atendido con recursos de la siguiente vigencia fiscal.
3. Violación de los artículos 44, 49, 50,
51, 52, 67, 70, 78, 79, 82 de la Constitución.
a. Transferencias para Educación.
Según el actor, el artículo 17 de la Ley
715 de 2001 resulta violatorio de los artículos 1, 2, 44, 67 y 70 de la
Constitución, porque al permitir que a las entidades territoriales se les
transfiera una suma inferior a la establecida por la Constitución imposibilita
que éstas cumplan con las funciones relacionadas con la prestación del servicio
de educación.
b. Transferencias para Salud.
Asimismo, el artículo 64 de la Ley 715 de
2001 resulta violatorio de los artículos 1, 2, 44, 48, 49, y 50 porque al
permitir que a las entidades territoriales se les transfiera una suma inferior
a la establecida por la Constitución imposibilita que éstas cumplan con las
funciones relacionadas con la prestación del servicio de salud.
c. Transferencias de Propósito General.
En relación con el artículo 81 de la ley
715 de 2001 el actor no señala cuáles son específicamente los artículos
constitucionales violados, pero indica que la norma al permitir que a las
entidades territoriales se les transfiera una suma inferior a la establecida en
la Constitución, imposibilita que éstas cumplan con sus funciones en las
siguientes materias: prestación de servicios públicos, vivienda de interés
social, desarrollo de áreas rurales, asistencia técnica agropecuaria, promoción
de asociación de pequeños y medianos productores, infraestructura municipal de
transporte, defensa del medio ambiente, atención de centros de reclusión,
derecho a la recreación y el deporte, derecho a la cultura, prevención de
desastres, servicio de restaurante para estudiantes.
4. Bloque de Constitucionalidad. Estatuto
Orgánico del Presupuesto.
El accionante sostiene que las normas demandadas
violan los artículos 14 y 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111
de 1996). Según estas normas, “[e]l año fiscal comienza el 1° de enero y
termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán
asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra
en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán
sin excepción (Artículo 14)” y “Las apropiaciones incluidas en el
Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el
Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal
respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones
expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse
ni contracreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá
las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se
hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el
objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse
para cancelar los compromisos que les dieron origen. Igualmente, cada órgano
constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones
correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de
bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos
que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo (Artículo 89)”
Para el demandante, de las normas
precitadas se desprende que para el año fiscal 2002, se tendrían que girar y
apropiar la totalidad de los recursos del Sistema General de Participaciones.
Razón por la cual algunos Municipios apropiaron la totalidad de lo que les
correspondía. Sin embargo, el Ministerio de Hacienda les informó, sin ningún
fundamento jurídico, que sólo podían apropiar once doceavas partes del total de
la transferencia.
Acusa al Ministerio de Hacienda de haber“(…)
tratado de confundir los conceptos de apropiación y pago, para pretextar que no
podía apropiarse al año 2002 lo que probablemente sólo se pagaría en el 2003”[4].
Agrega que en la legislación orgánica es claro que la apropiación debe hacerse
en el periodo fiscal al que pertenezca, lo cual genera el compromiso de
efectuar el giro o pago en el mismo periodo. Sin embargo, si éste no puede
tener lugar antes del 31 de Diciembre se debe proceder como indica el artículo
89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
IV.
INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS.
En auto del 18 de Diciembre de 2003 se
informó que dentro del término de fijación en lista se habían presentado las
intervenciones de Néstor Iván Arias Afanador actuando como apoderado de la
Contraloría General de la República, Alberto Carrasquilla Barrera actuando en
su calidad de Ministro de Hacienda y Crédito Público y Luis Edmundo Suárez Soto
como apoderado del Departamento Nacional de Planeación. En auto del 13 de enero
de 2003, se informó que de manera extemporánea se recibió la intervención de
Claudia Patricia Otálvaro Trejos, apoderada del Ministerio de Educación
Nacional.
1. Contraloría General de la República.
Néstor Iván Arias Afanador, actuando como
apoderado de la Contraloría General de la República, intervino para solicitar
que se declare la exequibilidad de las normas demandadas.
Considera que la Corte Constitucional ya se
pronunció frente al artículo 64 de la Ley 715 de 2001, al declararlo exequible
en la sentencia C-617 de 2002. Respecto a las demás disposiciones afirma que “El
objeto de las normas demandadas es obtener un equilibrio en las finanzas (…)”[5]
para fortalecer el gasto público en términos reales, a través del Sistema
General de Participaciones.
Por último describe la composición y el
funcionamiento de los ingresos de la Nación, pero no señala con claridad el
argumento para que se declare la exequibilidad de las normas acusadas.
2. Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
Alberto Carrasquilla Barrera, actuando en
su calidad de Ministro de Hacienda y Crédito Público, intervino para solicitar
que se declare la exequibilidad de las normas acusadas.
2.1. El Ministro afirma que la demanda no
cumple los requisitos señalados en el Decreto 2067 de 1991 para la admisión de
acciones de inconstitucionalidad. La ineptitud consiste en que “El
demandante estima que los efectos de estas normas son perversos frente a la
protección de los derechos constitucionales en materia de salud, educación y
seguridad social, sin motivar ni realizar análisis de fondo alguno sobre las
razones por las cuales así lo considera”[6].
Sin embargo, procede a analizar de fondo los cargos formulados en la
demanda.
2.2. Considera el Ministro que según el
artículo 356 de la Carta, es la ley la que debe señalar los criterios de
distribución del Sistema General de Participaciones. En este contexto se expide
la Ley 715 de 2001 que contiene los artículos demandados. Por lo tanto, dichas
normas no son más que un desarrollo del texto constitucional. Agrega que no
existe ninguna regulación constitucional respecto de la forma en la cual se
deben girar los recursos. Entonces, existe un amplio margen de configuración
del legislador en esta materia.
Explica que los giros del Sistema General
de Participaciones deben realizarse mes vencido, puesto que los recaudos de los
ingresos de la Nación no se hacen de manera anticipada. Los giros se realizan
dentro de los primeros 10 días del mes de febrero en el que se atiende el mes
de enero del mismo año, y de esta manera en el presupuesto de cada año se
incorporan once doceavas partes contadas desde febrero hasta diciembre. La
doceava mensualidad restante, correspondiente al mes de diciembre, es
incorporada en la ley anual de presupuesto del año siguiente y pagada en el mes
de enero. Así se da estricto cumplimiento a lo establecido en la Constitución
respecto del monto que corresponde al Sistema General de Participaciones.
Con relación a la presunta violación del
artículo 14 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el Ministro señala que según
el artículo 346 de la Constitución toda apropiación incluida en la Ley Anual de
Presupuesto debe haber sido previamente “causada” en una norma
constitucional o legal, y a su vez la ejecución de estas partidas sólo procede
con su incorporación en la misma. Indica que “(…) la Ley Anual de
Presupuesto refleja los gastos autorizados, en este caso concreto, por la ley
715 de 2001 en la forma en que ella dispuso, esto es, precisando que su giro se
realiza mes vencido.”[7]
Por lo tanto “(…) los artículos demandados no violan el principio de
anualidad, toda vez que en la ley anual del Presupuesto General de la Nación se
apropian los montos efectivos que se giran a las entidades territoriales en la
respectiva anualidad”[8].
Por último, el Ministro expone las
consecuencias económicas de una eventual declaratoria de inexequibilidad de las
normas demandadas. Señala que ordenar a la Nación el pago de una doceava
adicional en un año en que no ha sido programada, generaría automáticamente un
mayor déficit en las finanzas públicas. A su vez, disminuir el déficit fiscal
es uno de los principales objetivos que tiene actualmente el gobierno para
evitar una crisis macroeconómica y fiscal “(...) con el consecuente aumento
del desempleo, de los niveles de pobreza y desigualdad”[9].
Agrega que de acogerse a la interpretación del demandante habría que enfrentar
incluso el riesgo de una eventual cesación de pagos, que, como se evidenció en
el caso de Argentina, tendría efectos devastadores sobre los niveles de
bienestar y efectividad de los derechos de la población.
3. Departamento Nacional de Planeación.
Luis Edmundo Suárez Soto, actuando como
apoderado del Departamento Nacional de Planeación, intervino en el proceso para
solicitar que se declare la constitucionalidad de las normas demandadas.
Considera que, contrario a lo planteado por
el actor, el legislador tiene margen de configuración amplio en la regulación
del Sistema General de Participaciones, puesto que si bien el artículo 357 de
la Constitución señala la base inicial para calcular el monto de la
transferencia, dicha norma “(…) no se ocupa de detallar y determinar en
forma procedimental las reglas para la apropiación y giro de estos recursos”[10].
Los recursos que corresponden al Sistema
General de Participaciones han sido distribuidos en su totalidad, cumpliendo el
mandato constitucional y legal, así: “(…) el gobierno nacional incorporó en
el presupuesto general de la Nación de 2003, una apropiación equivalente a
$1.001.653 millones, que correspondía a la última doceava del Sistema General
de Participaciones de la vigencia 2002, recursos que fueron distribuidos
mediante el documento CONPES Social 65 del 4 de diciembre de 2002 y girados en
los 10 primeros días del mes de enero de 2003. (…) La misma situación se
presenta en el caso de los recursos del Sistema General de Participaciones de
la vigencia 2003, los cuales corresponden a $12.981.420 millones. (…) mediante
el documento Conpes Social 68[11]
de 2003, fueron distribuidos $11.899.635 millones, que equivalen a once
doceavas (11/12) partes de los recursos del Sistema General de Participaciones.
Así mismo la Dirección Nacional del presupuesto Público Nacional del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público ha informado al Departamento Nacional de
Planeación que en el proyecto de Presupuesto General de la Nación para 2004,
existe una apropiación por $1.081.784.970.000, correspondiente a la última
doceava del Sistema General de Participaciones de 2003”[12]
Al constatar el giro total de los recursos
del Sistema General de Participaciones, el interviniente considera desestimados
todos los cargos según los cuales el recorte de los recursos genera una
imposibilidad en el cumplimiento de las obligaciones a cargo de las entidades
territoriales en cuanto a la prestación de los servicios en salud, educación y
otros.
Frente a los cargos formulados en relación
con el artículo 14 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el interviniente
afirma que “(…) es claro que en el Presupuesto General de la Nación, en el
componente de rentas debe estar incluido el monto total de los recursos
estimados que se espera recaudar en el año fiscal, es decir, entre el 1 de
enero y el 31 de diciembre de cada año. Por lo tanto, no es posible, de
conformidad con las disposiciones del Estatuto Orgánico del Presupuesto
incorporar, como lo pretende el actor, en dicho presupuesto rentas que se
espera recaudar en el transcurso de la vigencia siguiente, puesto que se
estaría actuando en violación directa con el principio de anualidad. (…)[L]os
recursos (…) se deben incorporar y apropiar  en el presupuesto de la entidad
territorial que está en ejecución en el momento del giro (…)”[13].
4. Ministerio de Educación Nacional.
Claudia Patricia Otálvaro Trejos, actuando
en representación del Ministerio de Educación Nacional, intervino
extemporáneamente para solicitar la declaratoria de exequibilidad de las normas
acusadas. Se refiere únicamente al artículo 17 de la Ley 715 de 2001 que es el
que regula las participaciones para educación, señalando que el pago de once
doceavas en cada vigencia fiscal es consecuencia del modo en que deben
realizarse los giros, sin que esto sea contrario a lo establecido por los
artículos 356 y 357 superiores.
V.
INTERVENCIÓN CIUDADANA
La ciudadana María Romero Martínez,
actuando en su propio nombre, intervino para solicitar la declaratoria de
inexequibilidad de las normas demandadas.
Considera que las disposiciones acusadas
son contrarias al artículo 2º de la Constitución porque “(…) establece(n)
que por un periodo de tiempo (1 mes) los derechos de los colombianos, a
educación, salud, agua potable y saneamiento básico sean desatendidas,
justificando la medida en la necesidad de ahorro que tiene el Estado. Por esta
razón se violan también los artículos 49 y 50 en cuanto a salud y el artículo
67 en cuanto a educación”[14].
Violan también los artículos 356 y 357 de
la Constitución ya que “(…) arbitrariamente y sin ningún soporte jurídico,
la norma demandada dispone que al liquidar las apropiaciones del sistema
general de participaciones para el año 2002 se apropien sólo once doceavas,
(…) recursos [los de la última doceava] de vital importancia para que las
entidades territoriales puedan atender cabalmente los servicios de salud,
educación, agua potable y saneamiento básico entre otros”[15].
VI.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador solicitó que se declare la
exequibilidad de las normas acusadas.
Indica que los recursos del Sistema General
de Participaciones hacen parte del Presupuesto General de la Nación y que por
lo tanto deben estar incluidos en la ley anual de presupuesto. Las normas
demandadas, al referirse al 100% del aforo presupuestal no violan la
Constitución porque no implican un recorte de las transferencias del Sistema
General de Participaciones. Otra cosa sería que en la ley anual de presupuesto
no estuviera incluido el monto total que manda la Constitución, caso en el cual
se deberían demandar dichas normas y no éstas.
Por otra parte, cuando el actor en la
demanda se refiere al Estatuto Orgánico del Presupuesto, lo que reprocha son
más bien las actuaciones del Ministerio de Hacienda, cuyo estudio no
corresponde a la Corte Constitucional sino a la jurisdicción contencioso
administrativa.
VII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La Corte es
competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo
estipulado en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política.
2.     Cuestiones previas. Solicitud de inhibición respecto del cuarto
cargo elevado por el accionante.
2.1. Algunos de
los intervinientes en el presente proceso solicitaron a la Corte inhibirse de
conocer de fondo, por ineptitud de la demanda, acerca del cargo según el cual
las normas acusadas violan el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
La Corte ha sintetizado los requisitos que,
en virtud del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y de la jurisprudencia
constitucional, han de reunir las demandas de inconstitucionalidad. En dicha
ocasión la Corte consideró que “(…) el ciudadano que ejerce la acción
pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con
precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la
cual la Corte es competente para conocer del asunto”[16]
Según la jurisprudencia citada, la
indicación precisa del objeto demandado supone: (i) señalar las normas
jurídicas sobre las que versa la acusación, (ii)  transcribirlas literalmente
por cualquier medio o incluir un ejemplar de su publicación.
El concepto de la violación por su parte,
supone: (i) señalar las normas constitucionales que se consideran infringidas y
(ii) los elementos materiales del texto constitucional que resultan vulnerados
por las normas legales que se impugnan, además (iii) la exposición de las
razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución.
Estas razones además deben ser claras (que exista un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa), ciertas (que la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente), específicas (que se exprese con claridad
la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política),
pertinentes (que el reproche realizado por el peticionario se funde en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al
precepto demandado) y suficientes (que se expongan todos los elementos de
juicio - argumentativos y probatorios, necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad y que despierten una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada).
2.2. En el caso concreto, el cargo
formulado por el actor según el cual las normas acusadas violan los artículos
14[17] (duración de año
fiscal) y 89[18]
(trámite para atender compromisos no cumplidos al final de la vigencia fiscal)
del Estatuto Orgánico del Presupuesto, en razón a que la Ley 715 sólo incluye
once doceavas partes de la apropiación total para cada año sí cumple con los
requisitos necesarios para que la Corte lo estudie y se pronuncie de fondo.
La Corte observa que en la demanda no se
subraya el aparte de las normas sobre las cuales versa la acusación. Las
disposiciones demandadas prescriben que el programa anual de caja debe
establecerse con base en el 100% de lo aforado en la ley anual de presupuesto,
monto que a su vez debe corresponder con lo que se girará en la respectiva
vigencia. Según el actor, estas normas implican que en la vigencia fiscal no se
apropie ni gire el monto total que corresponde, y que los municipios contraigan
compromisos en una vigencia con cargo a la siguiente. Sin embargo, de los
contenidos normativos demandados no se derivan las consecuencias que deduce el
actor. El modo en que deben apropiarse y girarse los recursos, es un aspecto
regulado en otros enunciados que no fueron demandados, según los cuales “Los
giros deberán efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al
que corresponde la transferencia (…)” A su vez, en la presente ocasión no
se subrayó ese aparte en la disposición acusada. No obstante, dado que en esta
ocasión son clara y concretamente identificables las normas que el actor
considera inconstitucionales pero que no subrayó como acusadas, en virtud del
principio pro actione, la Corte tendrá estas expresiones como acusadas.
Por lo tanto, esta Corporación considera
que los enunciados señalados en los párrafos anteriores (“Los giros deberán
efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde
la transferencia”) fueron demandados en el presente proceso, y por ende su
constitucionalidad será estudiada de fondo.
2.3. Por último, el actor sostiene que el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público ordenó a los municipios apropiar sólo
once doceavas de las transferencias del Sistema General de Participaciones. Sin
embargo, tal como lo manifiesta el Procurador en su concepto, dicho argumento
consiste en atacar una situación fáctica y no propiamente la norma legal
acusada. Así, para controvertir dicha situación el actor cuenta con otros
mecanismos de orden administrativo y judicial que son distintos a la acción de
inconstitucionalidad, la cual debe estar dirigida exclusivamente contra normas
de orden legal. Por lo tanto, la Corte se abstendrá de considerar dicho cargo
específico en el presente análisis de constitucionalidad.
3.
Problemas jurídicos.
De los antecedentes de esta sentencia surge
que los cargos elevados por la demanda de inconstitucionalidad pueden dividirse
en dos partes: primero, el accionante estima que las normas acusadas desconocen
la regulación constitucional del Sistema General de participaciones (artículo
356 y 357 de la Constitución). Segundo, el actor considera que, como
consecuencia de dicha violación, las normas demandadas vulneran también los
principios del Estado Social de Derecho (artículo 1º C.P.), los fines de
servicio a la comunidad, de promoción de la prosperidad general y de garantía
de la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales
(artículo 2º C.P.), y las competencias de las entidades territoriales en cuanto
a la prestación de los servicios en salud, educación y otros (artículos 44, 49,
50, 51, 52, 67, 70, 78, 79, 82, 83 de la Constitución). Esto, pues, según el
accionante, la permisión de que se apropie para el Sistema General de
Participaciones un monto diferente al ordenado por dichas normas
constitucionales, implica que se transfiera a las entidades territoriales una
suma inferior a la que le corresponde. Por esta causa, se impediría que las
entidades territoriales prestaran de modo eficiente los servicios que tienen a
su cargo, violando así los fines y principios señalados.
Por lo
anterior, la Corte abordará el problema planteado dando respuesta a la
siguiente pregunta: ¿Violan la regulación constitucional del Sistema General de
Participaciones (artículos 356 y 357 de la Constitución), las normas que
disponen i) que el programa anual de caja, en el cual se establecerán los giros
mensuales correspondientes a la participación de las entidades territoriales
para educación, salud y “propósitos generales”, debe determinarse sobre la base
del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto, ii) que dichos
recursos se girarán en los primeros diez días del mes siguiente al que
corresponde la transferencia, iii) que en la ley anual de presupuesto se
aforará la participación hasta por el monto que se girará en la respectiva
vigencia y iv) que la apropiación de los recursos del Sistema General de
Participaciones para salud se hará sobre la base del 100% del aforo que
aparezca en la ley anual de presupuesto?
4. Análisis de las normas acusadas.
Exequibilidad de todos los enunciados, con excepción de la expresión “hasta por
el monto que se girará en la respectiva vigencia” contenida en los artículos
17, 64 y 81 acusados, que se declara inexequible por desconocer el artículos
357 de la Carta.
4.1. El Acto Legislativo 01 de 2001
modificó los artículos 356[19]
y 357[20]
de la Constitución y sustituyó la participación de las entidades territoriales
en los Ingresos Corrientes de la Nación, el Situado Fiscal y las transferencias
complementarias al Situado Fiscal, por el Sistema General de Participaciones.
Dicho Sistema trata de la financiación de la prestación de los servicios en
salud, educación y “propósito general”, a cargo de las entidades territoriales.
En particular, el parágrafo transitorio 1º
del artículo 357 superior, estableció un valor preciso de la participación que
debe ser transferida a los Departamentos, Distritos y Municipios de la
siguiente manera: la base inicial sería “el monto de los recursos que la
Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia
este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias
complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se
valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de
pesos”; a grandes rasgos, según el parágrafo transitorio 2º, durante los
años comprendidos entre 2002 y 2008 el monto del Sistema General de
Participaciones crecería en un porcentaje igual a la tasa de inflación causada,
más un crecimiento adicional de 2% entre 2002 y 2005 y 2.5% entre 2006 y 2008.[21]
Entonces, la norma constitucional establece
un monto preciso a apropiar y girar por concepto del sistema general de
participaciones. Los artículos constitucionales que se consideran violados en
la presente demanda no hacen referencia específica al procedimiento mediante el
cual se realiza el giro respectivo. Así, en vista de que el Constituyente no
precisó el modo y el tiempo conforme a los cuales debían hacerse dichos giros,
el legislador cuenta con un margen de configuración amplio para regular estos
temas, atendiendo, entre otros factores, al estado de las finanzas públicas y
al flujo de caja, y desde luego, a las normas constitucionales que ordenan la
transferencia de un monto concreto.
En el presente caso, el demandante sostiene
que las normas acusadas permiten que las autoridades apropien y giren un monto
de recursos inferior al que establece la disposición constitucional mencionada.
De una parte, el accionante estima que las normas que disponen (i) que con base
en el 100% del aforo se realizará el programa anual de caja y las
apropiaciones, que a su vez determinan los giros en materia de participaciones
y (ii) que el aforo se realizará hasta por el monto de lo que se gire en la
respectiva vigencia, permiten que el monto transferido a las entidades
territoriales sea menor al que corresponde constitucionalmente al valor de la
base inicial, sumado por las variables de inflación y los puntos porcentuales
adicionales que correspondan.
De otra parte, el demandante considera que
la aplicación de las normas que establecen que se giren durante el año sólo
once doceavas partes de la correspondiente transferencia, también resultan en
que el giro a los municipios sea menor de lo que les corresponde, por lo que se
violan los artículos 356 y 357 superiores y los artículos 14 y 89 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, específicamente en lo concerniente a las fechas en
las cuales comienza y termina la vigencia fiscal.
Por lo tanto para resolver los cargos
elevados, la Corte determinará si en este caso el legislador, al expedir las
normas acusadas en ejercicio del amplio margen de configuración con que cuenta
en la materia, vulneró las disposiciones superiores descritas. La Corte
resolverá si son contrarios a los artículos superiores señalados los siguientes
grupos de normas:
(i) Los enunciados contenidos en los artículos
17, 53, 64 y 81 de la Ley 715 de 2001, según los cuales, sobre la base del 100
% del aforo que aparezca en la ley anual del presupuesto se realiza (a) el
programa anual de caja –PAC[22],
según el cual se determinan los giros mensuales correspondientes al sistema
general de participaciones, y (b) las apropiaciones de dichos recursos en el
presupuesto.[23]
(ii) Los enunciados contenidos en los
artículos 17, 53, 64, y 81 de la Ley 715 que disponen que los giros deberán
efectuarse en los diez primeros días del mes siguiente al que corresponde la
transferencia.
(iii) Los enunciados, contenidos en los
artículos 17, 64 y 81 de la Ley 715 que establecen que “se aforará” la
participación para educación, salud o propósito generales en la Ley Anual de
Presupuesto, “hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia”.
4.2. En cuanto al primer grupo de normas,
la Corte no comparte la interpretación que de éstas hace el demandante. Si bien
estos enunciados indican que el valor de la transferencia depende de lo que sea
aforado en la ley anual de presupuesto, no hacen referencia a ningún valor
preciso, no contienen ninguna orden para que se transfiera un monto inferior o
siquiera distinto al que señala la Constitución; tampoco contienen una
prohibición para que dicho monto no se gire. En este sentido, el procedimiento
diseñado por el legislador para el giro de los recursos, al no hacer referencia
alguna al monto a transferir, no puede ser interpretado de tal forma que lleve
a concluir que el legislador violó la norma constitucional e infringió el
amplio margen de configuración con el que cuenta.[24]
De la misma forma que sucede con toda
erogación a cargo del Estado, las normas acusadas remiten a la ley de
presupuesto, en la cual han de ser incorporadas las partidas acordes al valor
señalado en la Constitución. Sin embargo, no obran pruebas en el expediente de
que no se hubiere presupuestado un monto que guarde consistencia con lo
ordenado por la Constitución. Por el contrario, el Departamento Nacional de
Planeación aportó al presente proceso los documentos CONPES, en los cuales se
explica cómo, para los años 2002 y 2003, se incluyeron la totalidad de los
montos ordenados en el artículo 357 precitado. De cualquier modo, no
corresponde a la Corte, al resolver sobre la presente demanda, determinar la
constitucionalidad de normas que no han sido demandadas, tales como las leyes
anuales del presupuesto.
Por su parte, como la permisión contenida
en los artículos demandados no implica una disminución del monto que según la
Constitución debe ser transferido a las entidades territoriales, no se afectan
las competencias de los Departamentos, Distritos y Municipios en la prestación
de los servicios de salud, educación y otros. Tampoco se ven vulnerados los
principios del Estado Social de Derecho y los fines de servicio a la comunidad,
de promoción de la prosperidad general y de garantía de la efectividad los derechos
y deberes constitucionales.
Por lo tanto dichos enunciados serán
declarados exequibles.
4.3. En relación con el segundo grupo de
normas acusadas, es decir aquellas que establecen que los giros deberán
efectuarse durante los diez primeros días del mes siguiente al que corresponde
la transferencia, la Corte tampoco encuentra que se vulnere la Constitución.
4.3.1. Esta Corporación ya ha considerado
que el amplio margen de configuración con que cuenta el legislador para
determinar el procedimiento mediante el cual se giran los recursos que por
Constitución corresponden a las entidades territoriales, incluye la posibilidad
de establecer distintos momentos en el que se giran tales recursos. En efecto,
en la sentencia C-811 de 2001[25],
al analizar una disposición contenida en la Ley 60 de 1993[26] (que regulaba el
anterior régimen de transferencias a las entidades territoriales), la Corte
consideró que era razonable constitucionalmente que el legislador señalara la
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación fuera
girada a dichas entidades territoriales “por bimestres vencidos, dentro de
los primeros 15 días del mes siguiente al bimestre”, a diferencia de los
departamentos y distritos, para quienes la Ley establecía un giro mensual. La
Corte estimó lo siguiente:
“[L]os
ingresos corrientes están (…) destinados  a financiar los gastos de las
entidades públicas, y (…) el giro mensual  a los municipios, generaría una
presión importante  en las metas de pago de los mismos y en su recaudo,
pudiendo llegar a comprometer la liquidez  general del sistema, haciendo que
los recursos escaseen tanto para los municipios como para las demás entidades.
Estas
circunstancias precisas, razonablemente debían ser tomadas en cuenta  por el
legislador al establecer los plazos respectivos  para girar  el situado fiscal
y las participaciones municipales, sin que la diferencia establecida al
respecto pueda ser tildada  de arbitraria o discriminatoria.
No encuentra
la Corte en consecuencia ningún elemento de irrazonabilidad o desproporción en
la disposición atacada que desvirtúe en este caso el legítimo ejercicio de la potestad de configuración reconocida al
legislador  en este campo.”
Adicionalmente,
la Corte precisó que el pago dirigido al funcionamiento
básico del municipio, específicamente en lo relacionado con los pagos laborales
y la prestación de los servicios públicos, no podían depender del momento
específico en el que se giraran los recursos de las transferencias. Al respecto
dijo lo siguiente:
“[L]a Corte
considera necesario recalcar que no existe relación de causa a efecto entre el
giro bimestral de la participación a los municipios y la supuesta demora en el
pago a los empleados del orden municipal de sus correspondientes sueldos y
prestaciones, pues aunque la nación gire cada dos meses los recursos
correspondientes a la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación, los  municipios pueden  y deben tomar  las medidas
necesarias  para que los empleados  reciban el pago de sus salarios y
prestaciones en forma oportuna y sin detrimento de sus derechos.
Una buena
planeación y gestión de los recursos recibidos de la Nación, -a los que se
aplica el esquema señalado en el artículo atacado que incluye, cabe recordarlo,
además de los giros bimestrales, un giro inicial y un reaforo-, sumada a una
buena administración de los recursos propios, debe  garantizar el respeto de
los derechos de los trabajadores a que alude el demandante.
No debe
olvidarse en efecto que la participación en los ingresos corrientes de la
Nación no es el único recurso con el que cuentan las municipalidades para el
cubrimiento de sus obligaciones y que cada entidad dentro de su plan de
desarrollo y de sus presupuestos anuales debe establecer los mecanismos de
financiación pertinentes que permitan satisfacer el conjunto de  las funciones
establecidas en cabeza del municipio[27].
(arts. 287, 317 y 339 C.P.)
(…)
La crisis
estructural y los déficit recurrentes de las entidades territoriales y que
impiden el pago oportuno de  los salarios a sus trabajadores,   no se derivan
del carácter  mensual o bimestral de los giros  provenientes de la Nación a que
aluden las disposiciones  que compara el actor en su demanda. Giros quincenales
o hipotéticamente diarios no garantizarían la solución de la problemática
estructural  que en este campo aqueja  el proceso de descentralización  en
Colombia y que sirve de trasfondo a los argumentos del demandante.
Así, esta Corporación concluyó que la norma
acusada no era contraria a los derechos a la igualdad (artículo 13 de la C.P.)
y al trabajo (artículos 25 y 53 de la C.P.) de los
trabajadores municipales.
4.3.2. En la presente ocasión, la Corte
reiterará dicha jurisprudencia, que, valga recordarlo, declaró exequible que
los giros correspondientes a la participación de los municipios en los ingresos corrientes fueran realizados bimestre vencido. Así, los
enunciados declarados exequibles en dicha ocasión establecían para el pago de
las transferencias a los municipios tiempos más largos que los diez días
dispuestos en las normas analizadas en la presente
ocasión. Específicamente, la Corte considera que, dado que las rentas se
recaudan en un lapso de tiempo específico, es razonable que los giros se
realicen habiendo finalizado dicho tiempo. Por esto, las normas acusadas no
transgreden los mandatos constitucionales. Lo anterior
no obsta para que el legislador, en ejercicio de su amplio margen de
configuración en la regulación de la forma del pago - no del monto total mismo
fijado por la propia Constitución- establezca momentos y plazos diferentes.
4.4. Queda entonces por estudiar la
constitucionalidad de los enunciados según los cuales “se aforará” la
participación para educación, salud o propósitos generales en la Ley Anual de
Presupuesto “hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia”.
La Corte advierte que en este tercer caso,
la norma es diferente a las analizadas en líneas anteriores. Los enunciados
estudiados en los puntos 4.2 y 4.3. describen exclusivamente el procedimiento
de acuerdo al cual se girarán los recursos correspondientes al Sistema General
de Participaciones y no se refieren, de manera alguna, al monto de dichas
transferencias. No obstante, a diferencia de aquellas normas, las expresiones
que ordenan que el aforo en la Ley Anual del Presupuesto sea realizado “hasta
por el monto que se girará en la respectiva vigencia” inciden en la
cantidad de recursos que podrían ser transferidos.
A pesar de la
poca claridad que ofrece la norma analizada, se puede concluir que ésta se
refiere a un estimativo o cálculo, que se hace de la “participación para
[educación, salud o propósitos generales] del Sistema General de
Participaciones, en la Ley Anual de Presupuesto (…)”. Por su parte, dicha
estimación tiene como punto de referencia el nivel de los giros que se realizan
en la vigencia y no el monto establecido en la Constitución. Por lo tanto, la
norma limita la estimación presupuestal, de la cual depende el nivel de los
recursos apropiados y transferidos, a un límite máximo, fijado éste con base en
el monto de los giros en la respectiva vigencia y no en los parámetros
establecidos en la propia Constitución.
Lo que se
“girará en la respectiva vigencia fiscal” depende de diferentes factores, no
ajenos a la discrecionalidad de las autoridades fiscales. No obstante, la base
y los criterios para el cálculo del nivel de los recursos destinados por la Ley
Anual de Presupuesto al Sistema General de Participaciones, no son
discrecionales de las autoridades presupuestales, pues éstos corresponden a
reglas enunciadas directamente por el constituyente en los artículos 356 y 357
de la Carta.
Así, dado que
la frase “hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia”
acusada toma como referente para el cálculo del presupuesto del Sistema General
de Participaciones un criterio que no es el constitucional, y que puede quedar
librado a decisiones discrecionales, la Corte la declarará inexequible.
VIII.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, los
siguientes artículos de la Ley 715 de 2001: (a) El artículo 17 en las partes
que dicen “Sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de
presupuesto se determinará el programa anual de caja, en el cual se
establecerán los giros mensuales correspondientes a la participación para
educación a los departamentos, distritos o municipios”; “los giros
deberán efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que
corresponde la transferencia” y “para tal efecto se aforará la
participación para educación del Sistema General de participaciones en la ley
anual de presupuesto”; (b) el artículo 53 en la parte que dice “La
apropiación de los recursos del Sistema General de Participaciones para salud
se hará sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la Ley de Presupuesto”
y “Los giros deberán efectuarse en los diez (10) primeros días del mes
siguiente al que corresponde la transferencia”; (c) el artículo 64 en las
partes que dicen “Sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley
anual de presupuesto se determinará el programa anual de caja, en el cual se
establecerán los giros mensuales correspondientes a la participación para
salud.”; “Los giros deberán efectuarse en los diez (10) primeros días
del mes siguiente al que corresponde la transferencia” y “para tal
efecto se aforará la participación para salud del Sistema General de
participaciones en la ley anual de presupuesto”; y (d) el artículo 81 en
las partes que dicen “Sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la
ley anual de presupuesto se determinará el programa anual de caja, en el cual
se establecerán los giros mensuales correspondientes a la participación para
propósito general a los distritos y municipios”; “Los giros deberán
efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde
la transferencia” y “para tal efecto se aforará la participación para
propósito general del Sistema General de Participaciones en la ley anual de
presupuesto”.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “hasta por el monto que
se girará en la respectiva vigencia” contenida en los artículos 17, 64 y 81
de la Ley 715 de 2001.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)
EL
SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que los H. Magistrados doctores
MARCO GERARDO MONROY CABRA y ALVARO TAFUR GALVIS, no firman la presente
sentencia por encontrarse en comisión de servicios en el exterior debidamente
autorizados por la Sala Plena de esta Corporación.
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)
[1]
Folio 51 del expediente.
[2]
Monto que resulta de tomar la base del año 2001 (10.962.000 Millones), y
sumarle la tasa de inflación (7.56%) y el incremento del 2%.
[3]
Monto que resulta de tomar la base del año 2002 (12.019.833 Millones), y
sumarle la tasa de inflación (6%) y el incremento del 2%.
[4]
Folio 69 del expediente.
[5]
Folio 92 del expediente.
[6]
Folio 105 del expediente.
[7]
Folio 111 del expediente.
[8]
Folio 111 del expediente.
[9]
Folio 113 del expediente.
[10]
Folio 123 del expediente.
[11]
El interviniente aporta los documentos CONPES Social número 65 y 68, entre
otros.
[12]
Folios 123 y 124 del expediente.
[13]
Folio 129 del expediente.
[14]
Folio 86 del expediente.
[15]
Folio 87 del expediente.
[16]
Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda.
[17]
“Artículo 14. El año fiscal comienza el 1° de
enero y termina el 31 de diciembre de cada ano. Después del 31 de diciembre no
podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se
cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos
caducarán sin excepción” Decreto 111 de 1996.
[18]
Artículo 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto
General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso
aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal
respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones
expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse
ni contracreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá
las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se
hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el
objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse
para cancelar los compromisos que les dieron origen. Igualmente, cada órgano
constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones
correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de
bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos
que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo.
[19] Articulo 356. Modificado. Acto Legislativo
01 de 2001 art. 2. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a
iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los
Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a
cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su
prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos,
Distritos y Municipios. || Los Distritos tendrán las mismas competencias que
los municipios y departamentos para efectos de la distribución del Sistema
General de Participaciones que establezca la ley. || Para estos efectos, serán
beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una vez constituidas. Así
mismo, la ley establecerá como beneficiarios a los resguardos indígenas,
siempre y cuando estos no se hayan constituido en entidad territorial indígena.
|| Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos,
distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su
cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación
preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los
servicios y la ampliación de cobertura. || Teniendo en cuenta los principios de
solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en
los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los
servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los
departamentos, distritos y municipios. || La ley reglamentará los criterios de
distribución del Sistema General de Participaciones de los Departamentos,
Distritos, y Municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada
una de estas entidades; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en
operación el Sistema General de Participaciones de éstas, incorporando
principios sobre distribución que tengan en cuenta los siguientes criterios: ||
a) Para educación y salud: población atendida y por atender, reparto entre
población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad; || b)
Para otros sectores: población, reparto entre población y urbana y rural,
eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza relativa. || No se podrá
descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales
suficientes para atenderlas. || Los recursos del Sistema General de Participaciones
de los Departamentos, Distritos, y Municipios se distribuirán por sectores que
defina la ley. || El monto de recursos que se asigne para los sectores de salud
y educación, no podrá ser inferior al que se transfería a la expedición del
presente acto legislativo a cada uno de estos sectores. || Parágrafo
Transitorio. El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la
organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos, y Municipios, a más tardar el primer mes de sesiones
del próximo período legislativo.
[20] Artículo 357. Modificado. Acto Legislativo
01 de 2001 art. 3 El monto del Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje
igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos
Corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la
correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución. || Para efectos del
cálculo de la variación de los ingresos corrientes de la Nación a que se
refiere el inciso anterior, estarán excluidos los tributos que se arbitren por
medidas de estados de excepción, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente les otorgue el carácter permanente. || Los municipios clasificados en
las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las normas vigentes,
podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos inherentes al
funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho (28%) de los
recursos que perciban por concepto del Sistema General de Participaciones de
los Departamentos, Distritos y Municipios, exceptuando los recursos que se
destinen para educación y salud. || Parágrafo Transitorio 1°. El Sistema
General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios tendrá
como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las
entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por
concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal
para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto
novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos. || En el caso de
educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y
administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación
educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y
municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la nación, y
los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos
docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos
ellos a 1° de noviembre del 2000. Esta incorporación será automática a partir
del 1° de enero de 2002. || Parágrafo Transitorio 2°. Durante los años
comprendidos entre 2002 y 2008 el monto del Sistema General de Participaciones
crecerá en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más un
crecimiento adicional que aumentará en forma escalonada así: Para los años
2002, 2003, 2004 y 2005 el incremento será de 2%; para los años 2006, 2007 y
2008 el incremento será de 2.5%. || Si durante el período de transición el
crecimiento real de la economía (producto interno bruto) certificado por el
DANE en el mes de mayo del año siguiente es superior al 4%, el crecimiento
adicional del Sistema General de Participaciones de que trata el presente
parágrafo se incrementará en una proporción equivalente al crecimiento que supere
el 4%, previo descuento de los porcentajes que la Nación haya tenido que
asumir, cuando el crecimiento real de la economía no haya sido suficiente para
financiar el 2% adicional durante los años 2002, 2003, 2004 y 2005, y 2.5%
adicional para los años 2006, 2007 y 2008. || Parágrafo Transitorio 3°. Al
finalizar el período de transición, el porcentaje de los ingresos corrientes de
la Nación destinados para el Sistema General de Participación será como mínimo
el porcentaje que constitucionalmente se transfiera en el año 2001. La Ley, a
iniciativa del Congreso, establecerá la gradualidad del incremento autorizado
en este parágrafo. || En todo caso, después del período de transición, el
Congreso, cada cinco años y a iniciativa propia a través de ley, podrá incrementar
el porcentaje. || Igualmente durante la vigencia del Sistema General de
Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios, el Congreso de
la República, podrá revisar por iniciativa propia cada cinco años, la base de
liquidación de éste.
[21]
El artículo 357 establece que después del periodo 2002-2008 “el monto del
Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios
se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación
porcentual que hayan tenido los ingresos Corrientes de la Nación durante los
cuatro (4) años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del
presupuesto en ejecución.” Adicionalmente, el parágrafo transitorio 2º incluye
variables adicionales para calcular el incremento del monto del sistema general
de participaciones, como lo son el crecimiento del Producto Interno Bruto.
[22] Acerca del programa anual de caja ver el
artículo 73 del D 111 de 1996: “Artículo 73. La ejecución de los gastos del
Presupuesto General de la Nación se hará a través del Programa Anual
Mensualizado de Caja, PAC. Este es el instrumento mediante el cual se define el
monto máximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta Unica Nacional, para
los órganos financiados con recursos de la Nación, y el monto máximo mensual de
pagos de los establecimientos públicos del orden nacional en lo que se refiere
a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos. En consecuencia,
los pagos se harán teniendo en cuenta el PAC y se sujetarán a los montos
aprobados en él. || El Programa Anual de Caja estará clasificado en la forma
que establezca el Gobierno y será elaborado por los diferentes órganos que
conforman el Presupuesto General de la Nación, con la asesoría de la Dirección
General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y
teniendo en cuenta las metas financieras establecidas por el CONFIS. Para
iniciar su ejecución, este programa debe haber sido radicado en la Dirección
del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. || El PAC
correspondiente a las apropiaciones de cada vigencia fiscal, tendrá como límite
máximo el valor del presupuesto de ese período. || (…)” (Subraya fuera de
texto)
[23]
La palabra “aforo” que, en este caso constituye el referente para determinar el
PAC y los giros a las entidades territoriales, se refiere a la estimación de
las rentas de cuyo crecimiento depende el incremento anual del monto del
Sistema General de Participaciones, según lo establece el inciso primero del
artículo 357 de la Constitución. En efecto según dicha norma constitucional,
“[e]l monto del Sistema General de Participaciones de los Departamentos,
Distritos y Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al
promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos Corrientes de
la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la correspondiente
al aforo del presupuesto en ejecución.” Esto es consistente con el parágrafo 2º
del artículo 24 de la Ley 60 de 1993, según la cual, el procedimiento para girar
la participación en los ingresos corrientes era el siguiente: “Parágrafo 2o.
Para el giro de la participación ordenada por el artículo 357o. de la
Constitución Política, de que trata esta Ley, el Programa Anual de Caja se hará
sobre la base del 90% del aforo que aparezca en la ley de presupuesto.
Cuando en una vigencia fiscal los ingresos corrientes efectivos sean superiores
a los ingresos corrientes estimados en el presupuesto, el Gobierno Nacional a
través del Ministerio de Hacienda procederá a efectuar el correspondiente reaforo
y a través del Departamento Nacional de Planeación a asignar los recursos
adicionales, en la misma vigencia fiscal o en la subsiguiente, conjuntamente
con las sumas correspondientes al 10% del aforo previsto en el
presupuesto. Por el contrario, si los ingresos corrientes efectivos son
inferiores se dispondrá la reducción respectiva. Tanto para la asignación de
recursos adicionales como para la reducción de las transferencias, se tendrán
en cuenta las reglas de distribución previstas en esta ley.” (subrayas fuera de
texto). Lo anterior querría decir que, dado que, de acuerdo a lo señalado en
los parágrafos del artículo 357, entre los años 2002 y 2008 el monto y el
incremento del Sistema General de Participaciones depende, a) de una base
inicial, b) de la inflación, c) de unos puntos porcentuales fijados por la
Constitución, y d) por el crecimiento del PIB, y no del incremento de los
ingresos corrientes, la norma analizada en esta sentencia no tendría aplicación
sino hasta culminado el periodo de transición. Respecto del periodo de
transición señalado en el artículo 357 superior, ver la sentencia C-066 de 2003
(MP Rodrigo Escobar Gil).
[24]
Este argumento se confirma si se interpreta la norma acusada
en concordancia con otras disposiciones de la Ley 715. Por ejemplo el artículo 2°
establece: “Base de cálculo. Los valores que sirven de base para
establecer el Sistema General de Participaciones en 2002 corresponderán a los
señalados en el parágrafo 1° del artículo 357 de la Constitución Política, sin
que en ningún caso el monto sea inferior a diez punto novecientos sesenta y
dos (10.962) billones de pesos de 2001, y su crecimiento será el señalado en el
mismo artículo.” (subraya fuera de texto)
[25]
MP Álvaro Tafur Galvis.
[26] La disposición demandada decía lo
siguiente: ARTICULO 24-. Criterios de distribución de la Participación de los
Municipios en los Ingresos Corrientes para Inversión en Sectores Sociales. La
participación de los municipios en el presupuesto general de la nación para
inversión en los sectores sociales, tendrá un valor igual al 15% de los
ingresos corrientes de la Nación en 1994, y se incrementará en un punto
porcentual cada año hasta alcanzar el 22% en el año 2001. Los ingresos
corrientes de la Nación que servirán de base para el cálculo de las
participaciones de los municipios según los artículos 357o. y 358o.
constitucionales, estarán constituidos por los ingresos tributarios y no
tributarios; no formarán parte de esta base de cálculo los recursos del fondo
nacional de regalías, los definidos en la ley 6a. de 1992, por el artículo 19o.
como exclusivos de la nación en virtud de las autorizaciones otorgadas por
única vez al Congreso en el artículo 43o. transitorio de la Constitución
Política y solamente por el año de 1994, se excluyen la sobretasa del impuesto
a la renta y las rentas de destinación específica señaladas en el artículo
359o. de la Constitución. || La participación así definida se distribuirá
conforme a los siguientes criterios: || 1. el 60% de la participación así: ||
a. El 40% en relación directa con el número de habitantes con necesidades
básicas insatisfechas. || b. El 20% en proporción al grado de pobreza de cada
municipio, en relación con el nivel de pobreza promedio nacional. || 2. El 40%
restante en la siguiente forma: || a. El 22% de acuerdo con la participación de
la población del municipio dentro de la población total del país. || b. El 6%
en proporción directa a la eficiencia fiscal de la administración local, medida
como la variación positiva entre dos vigencias fiscales de la tributación
percápita ponderada en proporción al índice relativo de necesidades básicas
insatisfechas. || c. El 6% por eficiencia administrativa, establecida como un
premio al menor costo administrativo percápita por la cobertura de los
servicios públicos domiciliarios, y medida como la relación entre el gasto de
funcionamiento global del municipio y el número de habitantes con servicios de
agua, alcantarillado y, aseo. En los municipios donde estos servicios no estén
a su cargo, se tomará como referencia el servicio público domiciliario de más
amplia cobertura. || d. El 6% de acuerdo con el progreso demostrado en calidad
de vida de la población del municipio, medido según la variación de los índices
de necesidades básicas insatisfechas en dos puntos diferentes en el tiempo,
estandarizada. || Parágrafo 1o. Antes de proceder a la aplicación de la fórmula
anterior se distribuirá un 5% del total de la participación entre los
municipios de menos de 50.000 habitantes, asignado de acuerdo con los mismos
criterios señalados para la fórmula. Igualmente, antes de aplicar la fórmula,
el 1.5% del total de la participación se distribuirá entre los municipios cuyos
territorios limiten con la ribera del Río Grande de la Magdalena, en proporción
a la extensión de la ribera de cada municipio. || Parágrafo 2o. Para el giro de
la participación ordenada por el artículo 357o. de la Constitución Política, de
que trata esta Ley, el Programa Anual de Caja se hará sobre la base del 90% del
aforo que aparezca en la ley de presupuesto. Cuando en una vigencia fiscal los
ingresos corrientes efectivos sean superiores a los ingresos corrientes
estimados en el presupuesto, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de
Hacienda procederá a efectuar el correspondiente reaforo y a través del
Departamento Nacional de Planeación a asignar los recursos adicionales, en la
misma vigencia fiscal o en la subsiguiente, conjuntamente con las sumas correspondientes
al 10% del aforo previsto en el presupuesto. Por el contrario, si los ingresos
corrientes efectivos son inferiores se dispondrá la reducción respectiva. Tanto
para la asignación de recursos adicionales como para la reducción de las
transferencias, se tendrán en cuenta las reglas de distribución previstas en
esta ley. || Parágrafo 3o. El giro de los recursos de esta participación se
hará por bimestres vencidos, dentro de los primeros 15 días del mes siguiente
al bimestre, máximo en las siguientes fechas: || I Enero-Febrero 15 de Marzo ||
II Marzo-Abril 15 de Mayo || III Mayo-Junio 15 de Julio || IV Julio-Agosto 15
de Septiembre || V Septiembre-Octubre 15 de Noviembre || VI Noviembre-Diciembre
15 de Enero || Reaforo y 10% rest. 15 de Abril” La sentencia C-151 de
1995 (MP Fabio Morón Díaz) también declaró exequible el artículo 24 de la Ley
60 de 1993, al resolver cargos relacionados con el régimen de transición
establecido en dicha norma.
[27]
Según el artículo 2° de la Ley 60 de 1993 estas funciones son: ARTICULO 2o.
Competencias de los Municipios. Corresponde a los Municipios, a través de las
dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas
municipales competentes, en su carácter de entidades ejecutoras principales de
las acciones en materia social, dirigir, prestar o participar en la prestación
de los servicios directamente, conforme a la ley, a las normas técnicas de
carácter nacional, a las ordenanzas y a los respectivos acuerdos municipales,
así:  || 1. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y a las
disposiciones legales sobre la materia: || - Administrar los servicios
educativos estatales de educación preescolar, básica primaria y secundaria y
media. || - Financiar las inversiones necesarias en infraestructura y dotación
y asegurar su mantenimiento, y participar con recursos propios y con las
participaciones municipales en la financiación de los servicios educativos
estatales y en la cofinanciación de programas y proyectos educativos.  || -
Ejercer la inspección y vigilancia, y la supervisión y evaluación de los
servicios educativos estatales.  || 2. En el área de la salud: Conforme al
artículo 49 de la Constitución Política dirigir el Sistema Local de Salud,
ejercer las funciones establecidas en el Artículo 12o de la Ley 10 de 1990,
realizar las acciones de fomento de la salud, prevención de la enfermedad,
asegurar y financiar la prestación de los servicios de tratamiento y
rehabilitación del primer nivel de atención de la salud de la comunidad,
directamente a través de sus dependencias o entidades descentralizadas, de
conformidad con los artículos 4o y 6o de la misma ley; o a través de contratos
con entidades públicas, comunitarias o privadas, según lo dispuesto en el
artículo 365o de la Constitución Política, la ley 10 de 1990 y las
disposiciones reglamentarias sobre la materia.  || b) En desarrollo del
principio de complementariedad de que trata el Artículo 3o. literal e) de la
Ley 10 de 1990, los municipios pueden prestar servicios correspondientes al
segundo y tercer nivel de atención en salud, siempre y cuando su capacidad
científica, tecnológica, financiera y administrativa se lo permita, y
garanticen debidamente la prestación de los servicios y las acciones de salud
que le corresponden, previo acuerdo con el respectivo departamento. La
prestación de estos servicios públicos de salud, con cargo a los recursos del
situado fiscal, se hará en forma autónoma por los municipios determinados por
los departamentos conforme a lo dispuesto por el artículo 16 de la presente
Ley, caso en el cual tanto la planta de personal como las instituciones,
tendrán carácter municipal. || c) Financiar la dotación, construcción, ampliación,
remodelación y el mantenimiento integral de las instituciones de prestación de
servicios a cargo del municipio; las inversiones en dotación básica, la
construcción y mantenimiento integral de los centros de bienestar del anciano;
para todo lo cual deberán concurrir los departamentos.  || 3. En el sector de
agua potable y saneamiento básico, asegurar la prestación de los servicios de
agua potable, alcantarillado, soluciones de tratamiento de aguas y disposición
de excretas, aseo urbano, y saneamiento básico rural, directamente o en
asociación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, o mediante
contratación con personas privadas o comunitarias. Ejercer la vigilancia y
control de las plazas de mercado, centros de acopio o mataderos públicos o privados;
así como ejercer la vigilancia y control del saneamiento ambiental, y de los
factores de riesgo del consumo, las cuales podrán realizarse en coordinación
con otros municipios y con el departamento.  || 4. En  materia de vivienda, en
forma complementaria a la Ley 3a de 1991 con la cooperación del sector privado,
comunitario y solidario, promover y apoyar programas y proyectos y otorgar
subsidios para la vivienda de interés social, definida en la Ley, de
conformidad con los criterios de focalización reglamentados por el gobierno
nacional, conforme al artículo 30 de la presente Ley.  || 5. Otorgar subsidios
a la demanda para la población de menores recursos, en todas las áreas a las
cuales se refiere este artículo de conformidad con los criterios de focalización
previstos en el artículo 30 de la presente Ley.  || 6. Promover y fomentar la
participación de las entidades privadas, comunitarias y sin ánimo de lucro en
la prestación de los servicios de que trata este artículo, para lo cual podrán
celebrar con ellas los contratos a que haya lugar. En el sector educativo se
procederá según el artículo 8o. de la presente Ley.  || 7. En el sector
agropecuario, promover y participar en proyectos de desarrollo del área rural
campesina y prestar la asistencia técnica agropecuaria a los pequeños
productores de su jurisdicción.