T-627-09
Sentencia T-627/09
Sentencia
T-627/09
ACCION DE TUTELA Y ACCION POPULAR
ACCION DE TUTELA-Criterios
para determinar su procedencia cuando se afectan derechos colectivos
ACCION DE TUTELA-Casos
de procedencia por afectación de derechos e intereses colectivos
ACCION DE TUTELA-Improcedencia
por cuanto no se satisfacen los requisitos establecidos por la jurisprudencia
cuando se afectan derechos fundamentales relacionados con la vulneración de
derechos colectivos
DERECHO DE PETICION-Vulneración
Referencia:
expediente T-2271937
Accionante: Colegio Celestín Freinet.
Accionados : Empresa de Acueducto y Alcantarillado
Bogotá, Secretaría de Obras Públicas de Bogotá, Alcaldía Local de Suba Local de
Suba y el Instituto de Desarrollo Urbano IDU.
Magistrado Ponente:
Dr.  GABRIEL EDUARDO  MENDOZA MARTELO.
Bogotá D.C.,  septiembre  cuatro ( 4 ) de
dos mil nueve (2009).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Mauricio
González Cuervo y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo de tutela  proferido
por el Juzgado Noveno Civil Municipal  de Bogotá, dentro de la acción de tutela
instaurada por el Colegio Celestín Freinet contra Empresa de Acueducto y
Alcantarillado Bogotá, Secretaría de Obras Públicas de Bogotá, Alcaldía Local
de Suba y el Instituto de Desarrollo Urbano IDU.
I. ANTECEDENTES
La señora Soraya González Cifuentes, propietaria
del establecimiento educativo COLEGIO CELESTÍN FREINET,  mediante apoderado,
presentó acción de tutela contra la  Empresa de Acueducto y Alcantarillado de
Bogotá-Secretaría de Obras Públicas  de la Alcaldía Local de Suba y el
Instituto de Desarrollo Urbano- Idu-, la cual sustenta en los siguientes
II. HECHOS
PRIMERO: La accionante actúa en calidad de
representante legal de la entidad Inversiones Celefrey S.A., que a su vez es
propietaria del establecimiento educativo Celestín Freinet,  ubicado en la
Calle 137 No. 137 – 03 de Bogotá.
SEGUNDO.- Sobre la calle 137 con 136 A de
la actual nomenclatura de Bogotá, se vienen adelantando, desde el año 2007,  obras
de instalación de tuberías, conductos de aguas lluvias y otras obras conexas,
por parte de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, en acuerdo y
colaboración con la Secretaría  de Obras Públicas de la Alcaldía Local de Suba
y el Instituto de Desarrollo Urbano.
TERCERO.-  A mediados del mes de Mayo del
2008, las actividades fueron interrumpidas y se dejaron destapadas las
calles con bastante material de obra amontonado en una trayectoria de cuatro
cuadras, por tal razón, se requirió a la empresa de Acueducto y Alcantarillado
de Bogotá, la que continuó adelantando los trabajos.­
CUARTO.- La institución Colegio Celestín
Freinet linda en toda la trayectoria de las obras mencionadas, con aulas y zona
de restaurante entre otras dependencias.­
QUINTO.- El día 9 de Septiembre de 2008,
mediante  petición radicada ante las entidades Empresas de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá, Secretaría de Obras Públicas de Bogotá, Alcaldía
Local de Suba e Instituto de Desarrollo Urbano IDU-  se requirió a las
mencionadas entidades para que  procedieran a concluir las obras ejecutadas y a
reparar la vía para evitar la contaminación que se estaba ocasionando en el
sector y  el perjuicio para  los alumnos de la institución que tienen paso
obligado por esa calle, ya que, por “el estado  en que se dejó la vía cuando
llueve se acumulan cantidades de agua, que no tienen drenaje, generando
contaminación ambiental por la proliferación de olores, infecciones y afectando
la salubridad del establecimiento y de todos los alumnos, en dos jornadas
escolares que tienen que pasar por el lugar exponiéndose a infecciones y
enfermedades respiratorias”.
SEXTO.- Las entidades han hecho caso omiso de
la petición y  la vía sigue en mal estado continuando la acumulación de agua.­
SEPTIMO.- A
juicio de la  accionante, los hechos así descritos afectan directamente la
salud de alumnos, profesores y demás trabajadores que se ven expuestos a dicha
contaminación. Así mismo, están en riesgo inminente de adquirir toda clase de
enfermedades virales y respiratorias y de caer y sufrir lesiones por ser paso
obligatorio y estar obstruyendo el ingreso de los menores a la institución.
OCTAVO.-  Por
tal motivo, en  la tutela se solicita: (i) que se exija a las entidades
accionadas que utilicen los medios pertinentes y eficaces a fin de que cese
toda contaminación en el sector y se efectúen las obras pertinentes para que el
motivo que generó la tutela no vuelva a suceder; (ii) que se le de un término
perentorio a las entidades accionadas para que tomen los correctivos
necesarios  y  se hagan las advertencias de ley.
La accionante
allega como prueba en su tutela, copia  en siete folios de los derechos de
petición  radicados el 5 de septiembre de 2008  en las distintas entidades
demandadas.
III. SENTENCIA
OBJETO DE REVISIÓN
El Juzgado Noveno Civil Municipal de Bogotá,  concedió
la tutela en amparo del derecho de petición, ordenando  a las entidades
demandadas,  dar respuesta al requerimiento elevado por la actora, el 5 de
septiembre de 2008. En relación con los otros derechos supuestamente violados ,
la providencia concluyó que  “de las pruebas aportadas y recaudadas en el
expediente no se evidenciaba vulneración alguna al derecho a la salud y al
medio ambiente sano.”
La anterior
decisión no fue objeto de impugnación.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Esta Corte es competente de conformidad
con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y el Decreto 2591 de
1991, para revisar el fallo de tutela seleccionado.
Problema jurídico
2. Corresponde a la Sala definir si procede la acción de tutela para
impedir que cese la contaminación que genera la suspensión de la construcción
de una vía en Bogotá colindante con una institución educativa, cuando existe
una amenaza a los derechos a la vida, a la integridad física, a la salud y al
ambiente sano de los alumnos. En particular, la Corte deberá definir si la
acción es procedente para amparar de forma simultánea tanto  derechos
fundamentales como  derechos colectivos.
Si la tutela resultara procedente por las cuestiones procesales
mencionadas, la Sala debe determinar si se vulneran los derechos a la vida, a
la integridad física, a la salud y al ambiente sano de los niños, niñas y
adolescentes del Colegio CELESTÍN FREINET con la suspensión de la obra  sobre
la calle 137 con carrera 136 A de Bogotá adyacente al plantel educativo y que
está generando contaminación ambiental.
Reiteración de jurisprudencia. Diferenciación entre la vulneración
de un derecho fundamental y un derecho colectivo. Procedencia de la acción de
tutela para aquellos eventos en que la afectación de un interés colectivo
implica también la vulneración o amenaza de un derecho fundamental.
3. La Constitución Política estableció un mecanismo diferente para
la protección de derechos fundamentales y derechos colectivos. Así, mientras
para los fundamentales consagró la acción de tutela, para los colectivos
contempló las acciones populares y las acciones grupo[1].
En consecuencia, la Corte Constitucional se ha encargado de definir
el alcance de la protección de derechos colectivos a través de la acción de
tutela de la siguiente forma: “la protección de un derecho fundamental cuya
causa de afectación es generalizada o común para muchas personas afectadas, que
pueda reconocerse como un derecho colectivo, sólo es posible cuando se
demuestra la afectación individual o subjetiva del derecho. Dicho de otro modo,
la existencia de un derecho colectivo que pueda protegerse por vía de acción
popular no excluye la procedencia de la acción de tutela cuando se prueba, de
manera concreta y cierta, la afectación de un derecho subjetivo, puesto que “en
el proceso de tutela debe probarse la existencia de un daño o amenaza concreta
de derechos fundamentales, la acción u omisión de una autoridad pública o de un
particular, que afecta tanto los derechos colectivos como los fundamentales de
una persona o grupo de personas, y un nexo causal o vínculo, cierta e
indudablemente establecido, entre uno y otro elemento, pues de lo contrario no
procede la acción de tutela”[2]”[3]
4. Por consiguiente, la jurisprudencia constitucional ha reconocido
la procedencia de la acción de tutela cuando la afectación de un derecho
colectivo conlleva la vulneración o amenaza de derechos colectivos, siempre que
se cumplan los siguientes requisitos[4]:
(i) que exista conexidad entre la vulneración de un derecho
colectivo y la violación o amenaza a un derecho fundamental, de tal suerte que
el daño o la amenaza del derecho fundamental sea "consecuencia inmediata y
directa de la perturbación del derecho colectivo";
(ii) el peticionario debe ser la persona directa o realmente
afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza
subjetiva;
(iii) la vulneración o la amenaza del derecho fundamental no pueden
ser hipotéticas sino que deben aparecer expresamente probadas en el expediente;
y
(iv) finalmente, la orden judicial debe buscar el
restablecimiento del derecho fundamental afectado, y "no del derecho
colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte
protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza.
5. Además de los cuatro
requisitos mencionados, la Corte ha señalado que es necesario para la
procedencia de la tutela como mecanismo de protección de derechos colectivos,
en conexidad con derechos fundamentales, que en el proceso aparezca demostrado
que la acción popular no es idónea, en concreto, para amparar específicamente
el derecho fundamental vulnerado o amenazado. En este sentido ha dicho la
Corporación:
“Esta breve referencia muestra que en principio la Ley
472 de 1998 es un instrumento idóneo y eficaz para enfrentar las vulneraciones
o amenazas a los derechos colectivos.(...). En tales circunstancias, la entrada
en vigor de una regulación completa y eficaz sobre acciones populares implica
que, fuera de los cuatro requisitos señalados (…), para que la tutela proceda
en caso de afectación de un derecho colectivo, es además necesario, teniendo en
cuenta el carácter subsidiario y residual de la tutela (CP art. 86), que en el expediente
aparezca claro que la acción popular no es idónea, en concreto, para amparar
específicamente el derecho fundamental vulnerado en conexidad con el derecho
colectivo, por ejemplo porque sea necesaria una orden judicial individual en
relación con el peticionario. En efecto, en determinados casos puede suceder
que la acción popular resulta adecuada para enfrentar la afectación del derecho
colectivo vulnerado, pero ella no es suficiente para amparar el derecho
fundamental que ha sido afectado en conexidad con el interés colectivo. En tal
evento, la tutela es procedente de manera directa, por cuanto la acción popular
no resulta idónea para proteger el derecho fundamental. Pero si no existen
razones para suponer que la acción popular sea inadecuada, entonces la tutela
no es procedente, salvo que el actor recurra a ella "como mecanismo
transitorio, mientras la jurisdicción competente resuelve la acción popular en
curso y cuando ello resulte indispensable para la protección de un derecho
fundamental.”[5]
6. En suma, corresponde al juez constitucional evaluar
si a pesar de la pretensión de protección de un derecho colectivo, la acción de
tutela resulta procedente. Para ello es necesario: “(…)acreditar, de manera
cierta y fehaciente, que la afectación actual o inminente del derecho colectivo
también amenaza o vulnera un derecho fundamental que ha sido individualizado en
la persona que interpone la acción de tutela o a nombre de quien se encuentra
impedida para defender en forma directa sus propios intereses, cuya protección
no resulta efectiva mediante la acción popular sino que requiere la
intervención urgente e inmediata del juez de tutela.”[6]
7. En virtud de lo expuesto, la Sala entra a analizar
si se encuentran comprobadas las condiciones señaladas por la jurisprudencia
para amparar, por vía de tutela, los derechos invocados por el  accionante.
Estudio del caso concreto
8. La directora del
Colegio CELESTÍN FREITET solicita que continúen las obras de mantenimiento  y
reparación de la vía sobre la calle 137 con carrera 136A de Bogotá, colindante con la institución educativa, porque, a su juicio, la
suspensión de las mismas  ha ocasionado una amenaza a los derechos a la vida, a
la integridad física, a la salud y al ambiente sano. Se solicita en la tutela,
que las obras continúen para  evitar que los niños, niñas y adolescentes de la
institución sean expuestos a sufrir enfermedades virales o respiratorias.
Simultáneamente, la accionante plantea que en  varias ocasiones, en ejercicio
del derecho de petición, ha solicitado a las entidades accionadas que concluyan
las obras, limpien la zona y recojan los residuos que ha generado la
construcción, pero ninguno de los organismos respondió.
Por su parte, la Alcaldía Menor de Suba,
afirma que la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para ordenar la
construcción de una vía que es realmente lo que solicita la dueña del Colegio
en la tutela. Igualmente sostuvo que   no se  han vulnerado los derechos a la
vida, a la integridad física, a la salud y al medio ambiente, invocados en el
escrito de tutela.
La sentencia objeto
de revisión, consideró que no existe afectación del medio ambiente ni de los
derechos a la salud  y a la vida, pero  amparó el derecho de petición de la
accionante.
9. Bajo tales
presupuestos fácticos, la Corte estudiará la procedencia de la acción de
tutela, para lo cual es necesario examinar si  la afectación del derecho
colectivo implica la afectación de derechos fundamentales. En particular, los
accionantes consideran que con  el cese de la construcción de la vía sobre la
calle 137 con carrera 136A de Bogotá, se vulnera el derecho al medio ambiente
sano, y, en concreto, los derechos a la vida, a la integridad y a la salud de
los alumnos.
Al respecto,
encuentra esta Corporación que no existe una amenaza actual e inminente de un
derecho colectivo ni menos aún de los derechos fundamentales invocados. En
efecto, del material obrante en el expediente se deduce que la amenaza a los
derechos fundamentales está dada por hipótesis de eventuales situaciones que
podrían presentarse  temporalmente en el  lugar donde esta situado el plantel
educativo. En efecto, ninguno de los hechos alegados aparecen asociados a la
eventual afectación de un derecho fundamental como el derecho a la vida, a la
integridad, a la salud de los alumnos del Colegio.
10. Por tanto, la
Corte advierte que la  cesación de la obra  no ha generado la afectación de
derechos colectivos ni fundamentales pues, de una parte, se trata de obras de mantenimiento
de vías que cuentan con el aval del IDU, y de otra, no existen hechos que
demuestren que la  suspensión de la misma ha conculcado  los derechos a la
vida, a la integridad, a la salud o al ambiente sano de los alumnos del Colegio
CELESTÍN FREINET.
La negligencia administrativa  puede
ocasionar lesión a derechos fundamentales
11. Las autoridades públicas han sido
establecidas, entre otros fines, para proteger a todas las personas residentes
en Colombia, en su vida y demás derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo
2º C.P.).
El precepto constitucional señala como
objetivos esenciales del Estado el servicio a la comunidad, la promoción de la
prosperidad general y la garantía de efectividad de los derechos.
El artículo 366 de la Carta declara, por su
parte, que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población son finalidades sociales del Estado.
En un plano más concreto, relativo a la
materia del proceso, la función administrativa está al servicio de los
intereses generales. Las autoridades correspondientes deben coordinar sus
actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado (artículo 209
de la Constitución).
Uno de los principios que inspiran la
actividad de las entidades públicas, particularmente la que corresponde
adelantar a la administración, es el de eficacia, que se traduce en la
obtención de resultados mediante la más adecuada inversión de los recursos
públicos, y que no puede concebirse sino en relación con los conceptos de economía
y celeridad, también consagrados por la enunciada norma como
postulados de obligatoria observancia para quien tiene a su cargo la función
administrativa.
Estos conceptos, ha dicho la Corte en
reiterada jurisprudencia,  se han elevado a la categoría de normas
constitucionales, por cuyo desconocimiento responden los servidores públicos
(artículo 6º C.P.), y a ellos  se oponen abiertamente los de negligencia y
pereza administrativa, que dan lugar a situaciones de malestar colectivo,
especialmente si aparecen, por omisión, el quebranto o amenaza de
derechos fundamentales.
La jurisprudencia constitucional es
enfática al respecto:
"La eficacia de la función
administrativa guarda relación con el deber que tienen las autoridades de
adecuar su conducta para lograr el cumplimiento de los fines del Estado, según
lo dispuesto en el artículo 2º de la Constitución, que enuncia entre ellos el
de promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios consagrados en la Constitución y asegurar la convivencia pacífica y
la vigencia de un orden justo, objetivos que no pueden alcanzarse si la
administración mantiene una actitud apática y de indiferencia ante los justos
requerimientos de los administrados que, en cuanto personas, constituyen la
razón de ser de la organización estatal".
(...)
"El mandato constitucional contenido
en el artículo 209 de la Carta impone a las autoridades la obligación de
atender -no con promesas ni estudios a largo plazo, sino en forma pronta y
eficaz- las necesidades de los administrados, más aún cuando éstos se
encuentran en circunstancias materiales de indefensión..." (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-204 del 26 de abril de
1994).
12. Para la Corte Constitucional es
evidente que, en este caso, la morosidad de las entidades públicas
comprometidas en esta causa, específicamente en atender  las peticiones de los
accionantes en relación con la  obra de la calle 137 con 136ª, sí ha sido
factor con incidencia en la perturbación que se les ocasiona, pues si bien no
está demostrada la afectación de los  derechos fundamentales alegados en la
tutela,  la no respuesta a las peticiones elevadas por la accionante, es un
elemento de incordio para  quienes tienen que afrontar, las consecuencias de
la suspensión de una obra sobre una  vía pública.
13. Se advierte, tal como lo hizo la
sentencia objeto de revisión, que el  derecho de petición en este caso se
encontraba vulnerado por las autoridades accionadas, quienes sólo en virtud de
la acción de  tutela  que procedió al amparo de esa garantía,  produjo las
respectivas respuestas y adelantó la diligencia para  la recuperación del área
afectada.[7] La Corte confirmará la
sentencia  que se revisa y prevendrá a las autoridades demandadas para que, en
lo sucesivo, atienda las peticiones de los vecinos del sector en punto a la
perturbación que puede ocasionar la suspensión reiterada de las obras en la
calle 137 con 136 A de Bogotá.
En conclusión, para la
Corte, en el presente caso, no se satisfacen los requisitos establecidos por la
jurisprudencia para la procedencia de la acción de tutela cuando se afectan derechos fundamentales directamente relacionados
con la vulneración de derechos colectivos.
V. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: CONFIRMAR el fallo proferido por el Juzgado Noveno
Civil Municipal  de Bogotá, que resolvió la acción de tutela promovida mediante
apoderado por la señora Soraya González Cifuentes, propietaria del establecimiento
educativo COLEGIO CELESTÍN FREINET.
Segundo: PREVENIR A LAS ENTIDADES
DEMANDADAS EN ESTA TUTELA, para
que en lo sucesivo atiendan oportunamente las peticiones de los vecinos del
sector en punto a la perturbación que puede ocasionar la suspensión reiterada
de las obras en la  calle 137 con 136 A de la ciudad de Bogotá.
Por
Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado Ponente
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con permiso.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Constitución Política. Artículo 86. “Toda persona tendrá acción de tutela para
reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento
preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública.” Artículo 88.
“La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e
intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad
y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre
competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.   También
regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de
personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.”
[2] Sentencia T-1205 de
2001.
[3] Sentencia T-659 de
2007.
[4] Cfr. sentencias T-1451 de 2000, SU-1116 de 2001,
T-288 de 2007 y T-659 de 2007.
[5] En el mismo sentido
pueden consultarse entre otras las sentencias SU- 257 de 1997, T- 576 de 2005,
SU-1116 de 2001.
[6] Sentencia T-659 de
2007.
[7] A folios 43  a 49 del expediente, hay
constancia  de que  las entidades respondieron los derechos de petición, en
virtud del fallo de tutela y procedieron a la recuperación del área afectada.