T-068-98
Sentencia T-068/98
Sentencia
T-068/98
ACCION DE TUTELA-Carencia actual de objeto
El objetivo
fundamental de la acción de tutela es la protección inmediata y eficaz de los
derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados. Por consiguiente,
el amparo debe consistir en una orden precisa e imperativa que se concreta en
un plazo inminente. Ahora, si la situación de hecho se ha superado, es decir ya
no es actual, el juez de tutela no puede proferir una orden que proteja
derechos fundamentales, como quiera que su fallo no produciría efectos y la
decisión resultaría improcedente.
DERECHO DE
PETICION-Carácter
excepcional de aplazamiento de respuesta
ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Legitimidad
La legitimidad
del Estado Social de Derecho radica, por un lado en el acceso y ejecución del
poder en forma democrática, y por otro lado en su capacidad para resolver las
dificultades sociales desde la perspectiva de la justicia social y el derecho,
lo cual indudablemente depende de la capacidad del Estado para cumplir, de
manera efectiva, con sus fines de servicio a la sociedad. De ahí pues, que los
mandatos contenidos en los artículos 2º y 209 de la Constitución imponen a las
autoridades la obligación de atender las necesidades, hacer efectivos los
derechos de los administrados y asegurar el cumplimiento de las obligaciones
sociales.
PRINCIPIO DE
EFECTIVIDAD DE LOS DERECHOS-Cualidades/PRINCIPIO
DE EFICACIA DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA/PRINCIPIO DE EFICIENCIA DE LA FUNCION
ADMINISTRATIVA-Apoyo logístico, infraestructura adecuada y personal
calificado/PRINCIPIO DE EFICIENCIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
La efectividad de
los derechos se desarrolla con base en dos cualidades, la eficacia y la
eficiencia administrativa. La primera relativa al cumplimiento de las
determinaciones de la administración y la segunda relacionada con la elección
de los medios más adecuados para el cumplimiento de los objetivos. Es por ello
que las dos cualidades permiten la verificación objetiva de la distribución y
producción de bienes y servicios del Estado destinados a la consecución de los
fines sociales propuestos por el Estado Social de Derecho. Por lo tanto, la
administración necesita un apoyo logístico suficiente, una infraestructura
adecuada, un personal calificado y la modernización de ciertos sectores que
permitan suponer la transformación de un Estado predominantemente legislativo a
un Estado administrativo de prestaciones. El logro de los objetivos y fines del
Estado requieren de una función administrativa eficiente que responda a las
exigencias del Estado Social de Derecho. Ello, con mayor razón cuando se trata
del derecho a la seguridad social de personas de la tercera edad quienes por
sus condiciones de debilidad manifiesta requieren de atención oportuna y eficaz
de sus derechos. Así pues, el artículo 48 de la Constitución preceptúa como uno
de los principios de la seguridad social el de la eficiencia en la prestación
del servicio público.
CAJA NACIONAL DE
PREVISION SOCIAL-Ineficiencia
administrativa para resolver derechos de jubilados
ESTADO DE COSAS
INCONSTITUCIONAL-Ineficiencia
administrativa para resolver derechos de jubilados
DERECHO DE
PETICION-Pronta resolución
de solicitudes de reconocimiento y reliquidación de pensiones/EXHORTACION A
AUTORIDADES-Ineficiencia administrativa para resolver derechos de jubilados
Referencia:
Expedientes T-144.670, T-146.357 T-146.730, T-149.307 y T-149.514 (acumulados)
Accionantes: José
Alirio Montoya Restrepo, Elba del Carmen Romero Hernández,  Hector Enrique
Mercado Guardiola, Luis Fernando Torres Vela y Luis Alfonso Melo Silva.
Demandada: Caja
Nacional de Previsión.
Temas:
El principio de
eficiencia de la función pública y el de efectividad de los derechos
fundamentales son presupuestos que legitiman el Estado Social de Derecho
Estado de cosas
inconstitucionales frente a la ineficiencia administrativa
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa
Fe de Bogotá, D.C., cinco (5) de marzo de mil novecientos noventa y ocho
(1998).
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Fabio Morón
Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Alejandro Martínez Caballero, quien la preside,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
Dentro de los
procesos de tutela identificados con los números de radicación  T-144.670, T-146.357, T-146.730, T-149.307 y
T-149.514, que fueron acumulados por autos de enero 20 y febrero 12 de 1998,
proferidos por esta Sala de Revisión, y que fueron instaurados por, José
Alirio Montoya Restrepo, Elba del Carmen Romero Hernández,  Hector Enrique Mercado
Guardiola, Luis Fernando Torres Vela y Luis Alfonso Melo Silva, en contra de la Caja Nacional de Previsión.
I. ANTECEDENTES
1.1 Las Solicitudes
Los
actores interponen la tutela contra la Caja Nacional de Previsión, Subdirección
de Prestaciones Económicas por cuanto consideran vulnerados sus derechos a la
igualdad, a la seguridad social y a la salud, toda vez que no se han resuelto
las peticiones efectuadas en relación con reliquidaciones, reconocimiento y
pago de la pensión de jubilación a la que creen tener derecho.
1.2. Los hechos
Las
solicitudes se fundamentaron en los siguientes hechos:
-
En los meses de marzo, noviembre y mayo de 1997, los accionantes de las tutelas
T-146.357, T-146.730 y T-149.307, respectivamente, elevaron peticiones
respetuosas, ante la entidad demandada, para el reconocimiento de su pensión de
jubilación. Así mismo, en el mes de enero y julio de 1997, los actores de las
tutelas T-144.670 y T-149.514 presentaron solicitud de reliquidación de la
pensión de jubilación.
-
A la fecha de interposición de las acciones de tutela, no existe respuesta
definitiva por parte de la Caja Nacional de Previsión, pues sólo existen
comunicaciones que señalan como fecha límite para resolver de fondo: 8 meses.
Dicha entidad demandada, aduce que los expedientes se encuentran en trámite
para estudio y que al momento de que éste sea requerido por los despachos
judiciales, inmediatamente surte un trámite especial, en el grupo de asuntos
judiciales, para que se imprima la celeridad necesaria para proferir el acto
administrativo correspondiente. Ello se explica por el "altísimo número de
solicitudes que se presentan a nivel nacional".
II. DECISIONES
JUDICIALES QUE SE REVISAN
2.1. Decisiones de primera instancia
El
expediente T-144.670 fue decidido, en sentencia del 30 de julio de 1997, por el
Juzgado 44 Penal Municipal de Santa Fe de Bogotá. El expediente T-149.307 lo
conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de Septiembre
26 de 1997. La acción de tutela T-146.730 fue decidida por la Sala Civil del
Tribunal Superior de Santa Marta en sentencia del 22 de septiembre de 1997. El
expediente T-146.357 fue conocido por el Juzgado 31 Civil Municipal de Santa Fe
de Bogotá y resuelto en providencia de septiembre 24 de 1997. Y, la acción de
tutela T-149.514 fue resuelto en sentencia de octubre 22 de 1997,  por la Sala
Penal del Tribunal Superior de Cali.
Todos
los jueces constitucionales negaron el amparo solicitado, pues, en términos
generales, consideraron que la Entidad accionada no vulneró el derecho de
petición. Los falladores coincidieron en sostener que en los casos estudiados,
CAJANAL informó a los accionantes que el término prudente para resolver las
solicitudes y así dar una respuesta definitiva es de 8 meses, plazo que a la
fecha de interposición de las tutelas, en todos los casos, no se había
cumplido. Por consiguiente, consideraron que no es factible hablar de
transgresión del artículo 23 constitucional.
2.2. Decisiones de segunda instancia
Unicamente
el expediente T-149.307 fue impugnado, por lo que en segunda instancia
conoció el Consejo de Estado, quien mediante sentencia de octubre 16 de 1997,
confirmó la decisión del Tribunal que negó la tutela. El Consejo de Estado
consideró que la conducta observada por la Caja Nacional de Previsión al
responder a los solicitantes informándole que su solicitud sería resuelta en el
término de 8 meses, contados a partir de la fecha en que se efectuó la
solicitud, se ajusta perfectamente a lo regulado por el art.6 del Código
Contencioso Administrativo, por lo que concluye que esta conducta niega la
violación del artículo 23 de la Constitución.
III. MATERIAL
PROBATORIO APORTADO
En
razón a que a la Corte Constitucional se han remitido más de 30.000 acciones de
tutela contra las Cajas de Previsión Social del país, las cuales presentan
identidad de pretensiones y de derechos invocados como vulnerados, y teniendo
en cuenta que la Caja Nacional de Previsión explica como causales del retardo
en la resolución de las peticiones el inmenso volumen de trabajo y lo
dispendioso del procedimiento administrativo para reconocer las pensiones de
jubilación y sus correspondientes reliquidaciones; esta Sala de Revisión,
mediante auto del 20 de enero de 1998, consideró pertinente decretar una
inspección judicial en la entidad demandada. Dicha diligencia se practicó los
días y en las horas señaladas para ese efecto, dentro de la cual se constató lo
siguiente:
-
En cuanto a la recepción de peticiones de reconocimiento de prestaciones económicas
se encontró que aquellas deben presentarse en una dependencia, la cual después
de un trámite interno, son remitidas a la "oficina de receptoría de
expedientes" para que sean radicadas y se inicien las gestiones
pertinentes. Sin embargo, las peticiones que se adelantan a través de
apoderado, gozan de un trámite preferencial, pues directamente pueden radicarse
en esta oficina encargada de dar el primer impulso a la solicitud.
-
La Caja Nacional de Previsión sistematizó su información a partir del año de
1994, por ende los trámites anteriores a ese año, todavía se manejan a través
de consultas directas en unos libros donde la mayor parte de ellos se
encuentran relativamente deteriorados, inclusive tienen hojas rotas. Para esa
consulta se requieren funcionarios de una oficina especial, la del archivo.
-
Una gran cantidad de empleados de la Caja Nacional de Previsión se vinculan
mediante contrato de prestación de servicios (aproximadamente un 50%), cuya
duración aproximada oscila entre 1 y 3 meses. En la mayoría de los casos a
ellos les corresponde realizar las tareas del giro ordinario de la entidad,
pues existen personas que radican, codifican y sustancian las peticiones. Ello,
por cuanto, como manifestó la subdirectora de prestaciones económicas, "la
planta de personal ha sido no sólo insuficiente, sino que además las vacantes
se mantuvieron congeladas". Así mismo, existen épocas del año donde,
por apropiación presupuestal o por terminación de la vigencia presupuestal, se
disminuye el personal idóneo que prácticamente paraliza la gestión
administrativa.
-
El número de computadores y de máquinas de escribir es bastante reducido.
Además, no se cuenta con apoyo directo y ágil de instituciones como la
Registraduría General del Estado Civil, con quienes aún adelantan gestiones
interadministrativas.
-
Igualmente, se informó lo siguiente:
"A partir de
1995, por alguna circunstancia que no viene al caso, empezamos a contactar la
presentación de documentos falsos para obtener el reconocimiento de la pensión,
circunstancia que inclusive llegó tanto a la Corte Constitucional, como a la
Corte Suprema de Justicia, Corporaciones que se pronunciaron en el sentido de
que un derecho adquirido sin justo título no tiene protección del Estado, y por
lo menos resolvió los problemas que tuve, precisamente por acciones de tutela,
al revocar de oficio esas pensiones. A raíz de esta situación se fueron
implantando medidas de control que han permitido por ejemplo que a la fecha se
hayan instaurado 250 denuncias penales, se solicitó la colaboración del DAS y
la situación ha llegado a un punto tal, que para este año conformamos un grupo
especial de seguridad de asuntos penales que me permitiera atender este tipo de
asuntos…"
-
La Caja Nacional de Previsión cuenta con una oficina de asuntos judiciales. La
jefe del grupo dijo:
"La única
función del grupo es la de tramitar las solicitudes de pensión respecto de las
cuales se instaura la acción de tutela, porque una vez recibida la comunicación
de iniciación de la acción se ubica el expediente y se trae al grupo para que
este continúe toda la tramitación de la solicitud prestacional y le responda al
juez de tutela por las informaciones que el pida… La actuación del grupo llega
hasta obtener la resolución definitiva "
Por
consiguiente, la oficina está destinada únicamente a sustanciar, de manera
preferencial, las peticiones de reconocimiento o reliquidación de pensiones de
jubilación que hubiesen iniciado acción de tutela. Así pues, la sola
notificación de la admisión de una solicitud de tutela, produce inmediatamente
un trámite diferente y más ágil, como quiera que la resolución definitiva de la
petición se realiza en aproximadamente 15 días hábiles, "para equiparse
al tiempo que normalmente dura una tutela en primera instancia". Sin
embargo, la petición se resuelve "con los documentos obrantes en el
informativo sin derecho a oficiar ni al interesado ni a las entidades para que
completen los documentos en el evento en que hicieren falta"
-
De acuerdo con los datos expuestos por la Subdirectora General de Prestaciones
económicas, en 1993 existía un retraso en la resolución de cerca de 45.000
peticiones, por lo tanto se requerían entre 2 y 3 años para proferir el acto
administrativo correspondiente. En la actualidad, se resuelven básicamente en 8
meses y en 1998 "con absoluta seguridad estaremos atendiéndolas en 4
meses que es el término fijado por el aparte 1 del literal d) del numeral 7 del
artículo 306 del Decreto 656 de 1994 y por la circular externa número 007 de
1996 de la Superintendencia Bancaria"
-
El número de acciones de tutela en contra de la Caja Nacional de Previsión es
creciente, pues se pudo constatar lo siguiente:
"La oficina
tiene servicio de sistematización desde 1994 y la información sobre cantidad de
tutelas interpuestas es la siguiente: En el año de 1995, 2701; en 1996 fueron
5140; en 1997 fueron 6185 y, en lo que va corrido de 1998 son 125, con corte al
27 de enero de este año"
-
Ahora, en relación con los casos concretos se encontró que la tutela
interpuesta por el señor José Alirio Montoya Restrepo, cuya radicación es la
número T-144.670, se encuentra que el 14 de agosto de 1997 se profirió acto
administrativo reliquidando la pensión. Así mismo, la petición de Héctor
Mercado Guardiola (T-146.730), fue resuelta a través de un acto administrativo,
de fecha 1 de octubre de 1991, en donde se reconoce el derecho a la pensión de
jubilación. En idéntica situación se encuentran las acciones de tutela de Luis
Fernando Torres Vela, (expediente T-149.307) y de Enalba del Carmen Romero
Hernández (expediente T-146.357), a quienes el 6 de octubre de 1997 se les
otorga su derecho a la pensión de jubilación.
-
Distinta es la situación de la tutela T-149.514 pues, de acuerdo con el oficio
CAJ Número 0957 de febrero 12 de 1998, se informó que "a la fecha no se ha
resuelto solicitud de reliquidación pensional al accionante", como quiera
que se estableció que se sobre la misma petición existe una dualidad de
actuación, pues el anexo se tramita en el grupo de control y reparto y el
expediente principal en el archivo general de prestaciones económicas.
IV. FUNDAMENTOS
JURÍDICOS.
Competencia
1.
La Corte Constitucional es competente, a través de esta Sala de Revisión, para
revisar las sentencias proferidas dentro de los procesos de la referencia, con
fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9o. de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos del 33 al 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Hecho superado
2. De acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991, el
objetivo fundamental de la acción de tutela es la protección inmediata y eficaz
de los derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados. Por
consiguiente, el amparo debe consistir en una orden precisa e imperativa que se
concreta en un plazo inminente. Ahora, si la situación de hecho se ha superado,
es decir ya no es actual, el juez de tutela no puede proferir una orden que
proteja derechos fundamentales, como quiera que su fallo no produciría efectos
y la decisión resultaría improcedente.
En relación con la
improcedencia de la acción de tutela ante el hecho superado, la jurisprudencia
de esta Corporación es amplia, y concretamente ha manifestado:
"La doctrina
constitucional ha sostenido, en concordancia con el artículo 86 de la
Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, que el objetivo fundamental de
la acción de tutela no es otro que la protección afectiva e inmediata de los
derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular
en los casos expresamente señalados en la ley.
"Así las
cosas, la eficacia de la acción de tutela reside en el deber que tiene el juez,
si encuentra vulnerado o amenazado el derecho alegado, de impartir una orden de
inmediato cumplimiento encaminada a la defensa actual y cierta del derecho en
disputa.
"Sin embargo
, cuando la situación de hecho que origina la violación o amenaza ya ha sido
superada, es decir, la pretensión instaurada en defensa del derecho conculcado
está siendo satisfecha, el instrumento constitucional -acción de tutela- pierde
eficacia y por tanto, su razón de ser. En éstas condiciones, la orden que
pudiera impartir el juez, ningún efecto podría tener y el proceso carecería de
objeto, resultando improcedente la tutela; efectivamente, desaparece el
supuesto básico del cual parte el artículo 86 de la Constitución Política -la
protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales"[1]
3. Por lo anterior,
si los casos objeto de estudio pretenden que el juez de tutela ordene a la Caja
Nacional de Previsión una respuesta definitiva sobre sus peticiones de
reconocimiento y reliquidación de pensión de jubilación, y las peticiones que
originaron las tutelas T-144.670, T-146.730,
T-149.307, T-146.357 ya fueron resueltas, pues la entidad demandada
profirió, con posterioridad a la interposición de las acciones de tutela, los
actos administrativos que definen de fondo las solicitudes elevadas, la situación fáctica que generó la
violación del derecho fundamental de petición ha desaparecido, por ende estas
acciones de tutela deberán negarse.
Procedencia de la
acción de tutela frente al expediente T-149.514
4. En razón a que
dentro del material probatorio que se aportó al proceso se encontró que la
petición del señor Luis Alfonso Melo Silva, actor de la tutela T-149.514, aún
no se ha resuelto, esta Sala de Revisión debe reiterar su amplia jurisprudencia
que dispone la obligación de todas las autoridades públicas de otorgar una
respuesta oportuna y eficaz de las peticiones, como quiera que hace parte del
núcleo esencial del derecho de petición la prontitud de la resolución
definitiva, clara y certera de la solicitud presentada. Ahora bien, en relación
con el término de "aproximadamente 8 meses" según el cual la Caja
Nacional de Previsión se fija para resolver la petición, la jurisprudencia de
la Corte Constitucional[2]
ha establecido que esta es una aplicación errónea del artículo 23 de la
Constitución, pues dijo:
"Para esta
Sala, las respuestas evasivas o las simplemente formales, aun producidas en
tiempo, no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas,
la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de
eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con el artículo
209 de la Constitución.
En efecto, la
respuesta aparente pero que en realidad no niega ni concede lo pedido,
desorienta al peticionario y le impide una mínima certidumbre acerca de la
conducta que debe observar frente a la administración y respecto de sus propias
necesidades o inquietudes: no puede hacer efectiva su pretensión, pero tampoco
tiene la seguridad de que ella sea fallida.
Tal circunstancia
hace inútil el derecho fundamental del que se trata y, por tanto, cuando ella
se presenta, debe considerarse vulnerado el artículo 23 de la Carta
Política". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia
T-206 del 26 de abril de 1997).
"El
peticionario no queda satisfecho cuando, siendo competente la autoridad a quien
dirige su petición, ella se limita a enviar una contestación vacía de
contenido, en la que finalmente, aparentando que se atiende a la persona, en
realidad no se decide sobre el tema objeto de su inquietud, sea en interés
público o privado, dejándola en el mismo estado de desorientación
inicial". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia
T-228 del 13 de mayo de 1997).
"Quien eleva
una petición, en tanto sea respetuosa, tiene derecho a la respuesta y ésta debe
ser oportuna -dentro de los términos señalados en la ley-, entrar al fondo del
asunto planteado por el peticionario y resolver sobre él, desde luego siempre
que el funcionario sea competente para ello.
No constituye
respuesta y, por lo tanto, salvo el caso excepcionalísimo -que debe hallarse
justificado respecto de la petición individual de que se trate- previsto en la
segunda parte del artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, implica
flagrante desconocimiento del derecho del peticionario aquella manifestación
verbal o escrita en el sentido de que se le resolverá después, como ha
acontecido en esta ocasión.
En efecto, dice
el artículo citado:
"Las
peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días
siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible resolver o
contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así al interesado,
expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en que se
resolverá o dará respuesta". (Se subraya)
Una
interpretación laxa de esta disposición llevaría al palmario desconocimiento
del artículo 23 de la Carta Política, que, como ya se ha visto, exige pronta
respuesta.
Por tanto, su
aplicación ha de ser excepcional, extraordinaria, alusiva exclusivamente a la
imposibilidad de la administración de contestar dentro del término una
determinada y específica petición. Esto es, la autorización legal en comento
debe entenderse con criterio restrictivo y de ninguna manera general.
Por eso, no puede
convertirse en mecanismo usual y generalizado como el puesto en vigencia por la
Caja Nacional de Previsión, entidad que, según se aprecia en las pruebas
aportadas, ha mandado imprimir formatos en computador (Ver folios 9 y 10 del
expediente), que consagran indiscriminadamente tal fórmula, extensivos
invariablemente a todas las solicitudes o, cuando menos, a un buen número de
ellas. No, la apreciación acerca de la pertinencia de la norma transcrita debe
hacerse en el caso concreto y expresando las dificultades que él ofrece para
que, en ese evento, la resolución de la petición no tenga lugar en tiempo.
Con este tipo de
argucias se busca mantener vigente el concepto equivocado de que la exigencia
constitucional resulta satisfecha con una contestación formal pero en verdad se
ha dejado a la persona sin saber a qué atenerse sobre su petición y se ha
prolongado abusivamente el término señalado por el legislador para resolver.
El artículo 9 del
Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) remite, en todos
aquellos aspectos que su Capítulo III no consagra para las peticiones en
interés particular, a las disposiciones del Capítulo II -peticiones en interés
general-. Dentro de éste, el artículo 6, con la salvedad excepcional ya
comentada, contempla un término de quince (15) días para decidir peticiones
como la que constituye materia de examen"[3]
Estado Social de
Derecho, principios de eficacia de la función pública y de eficiencia de la
seguridad social.
5. La legitimidad
del Estado Social de Derecho radica, por un lado en el acceso y ejecución del
poder en forma democrática, y por otro lado en su capacidad para resolver las
dificultades sociales desde la perspectiva de la justicia social y el derecho,
lo cual indudablemente depende de la capacidad del Estado para cumplir, de
manera efectiva, con sus fines de servicio a la sociedad. De ahí pues, que los
mandatos contenidos en los artículos 2º y 209 de la Constitución imponen a las
autoridades la obligación de atender las necesidades, hacer efectivos los
derechos de los administrados y asegurar el cumplimiento de las obligaciones
sociales.
Ahora bien, la
efectividad de los derechos se desarrolla con base en dos cualidades, la eficacia
y la eficiencia administrativa. La primera relativa al cumplimiento de las
determinaciones de la administración y la segunda relacionada con la elección
de los medios más adecuados para el cumplimiento de los objetivos. Es por ello
que las dos cualidades permiten la verificación objetiva de la distribución y
producción de bienes y servicios del Estado destinados a la consecución de los
fines sociales propuestos por el Estado Social de Derecho. Por lo tanto, la
administración necesita un apoyo logístico suficiente, una infraestructura
adecuada, un personal calificado y la modernización de ciertos sectores que
permitan suponer la transformación de un Estado predominantemente legislativo a
un Estado administrativo de prestaciones.
6. En este orden de
ideas, el logro de los objetivos y fines del Estado requieren de una función
administrativa eficiente que responda a las exigencias del Estado Social de
Derecho. Ello, con mayor razón cuando se trata del derecho a la seguridad
social de personas de la tercera edad quienes por sus condiciones de debilidad
manifiesta requieren de atención oportuna y eficaz de sus derechos. Así pues,
el artículo 48 de la Constitución preceptúa como uno de los principios de la
seguridad social el de la eficiencia en la prestación del servicio público, de
tal forma que a la Caja Nacional de Previsión se le impone, como entidad
administradora de la seguridad social, un grado de eficiencia que sea
competitivo en el mercado y que concrete la efectividad de sus deberes
jurídicos.
Estado de cosas
inconstitucionales por la ineficiencia administrativa para resolver los
derechos de los jubilados.
7. No obstante lo
anteriormente expuesto, la  estructura y el comportamiento de la Caja Nacional
de Previsión viene siendo cuestionado muy seriamente por el aparato judicial,
pues es evidente y bastante frecuente la vulneración del derecho fundamental de
petición, lo cual se traduce en la gran cantidad de acciones de tutela que se
tramitan contra esa entidad y que, básicamente se originan en iguales supuestos
fácticos y jurídicos. En relación con esta preocupación, en una ocasión la
Corte Constitucional dijo:
En febrero de
1996, el Ministerio de Justicia y del Derecho publicó el informe de
investigación elaborado por el Centro de Investigaciones Jurídicas de la
Universidad de los Andes, titulado "Incidencia Social de la Acción de
Tutela", en cuya página 70, se dice : "las entidades
territoriales son los demandados más frecuentes (17,88%), principalmente las
alcaldías (9,82%). Les siguen en orden las entidades de previsión social
(16,62%), dentro de las cuales se encuentra la entidad individual más
demandada del país : la Caja Nacional de Previsión Social (8,06%). La gran
mayoría de estas demandas buscan conminar a Cajanal a responder una petición"
(subrayas fuera del texto).
Si se toma en
cuenta este indicador, el desempeño de la Caja Nacional de Previsión Social en
lugar de mejorar o siquiera mantenerse, empeoró durante 1996. Como puede verse
en el cuadro y el gráfico adjuntos, de 8.223 procesos de tutela tramitados
durante el primer trimestre, 1.233 (el 14,99%) fueron instaurados en contra de
Cajanal; de 6.413 correspondientes al segundo trimestre, 961 (el 14,98%) fueron
dirigidos en su contra ; de los 7.892 procesos del tercer trimestre, en
1.108 (el 14,03%) aparece esta entidad como demandada ; y de los 8.686 del
cuarto trimestre, en 2.025 (¡el 23,31% !) se pretendió obtener el amparo
judicial frente a violaciones atribuidas a esta entidad.[4]
De acuerdo con
estadísticas que presenta la misma entidad demandada, durante los años 1995,
1996 y 1997 se instauraron cerca de 14.086 acciones de tutela en contra de la
Caja Nacional de Previsión y, si se realiza un cotejo con la totalidad de
expedientes de tutela que se remitieron para eventual revisión a esta
Corporación en esos años (aproximadamente 94000), se observa como casi un 16%
de todas la tutelas del país se dirigen contra esa entidad. Esto significa que
existe un problema estructural de ineficiencia e inoperancia administrativa, lo
cual se considera un inconveniente general que afecta a un número significativo
de personas que buscan obtener prestaciones económicas que consideran tener
derecho.
8. Así mismo, como
se constató en la inspección judicial, la acción de tutela es prácticamente un
requisito para que se resuelva la solicitud dentro del término legal, la cual
genera un procedimiento administrativo paralelo que produce un desgaste del
aparato judicial y una tergiversación del objetivo de la acción de tutela, lo
cual afecta gravemente el interés general y el interés particular de quienes
vienen siendo afectados de manera directa por la ineficiencia de la Caja
Nacional de Previsión, pese a que se aprecia una superación en comparación con
el caos anterior, de todas maneras tratándose de jubilados el esfuerzo estatal
debe ser el máximo.
9. Sumado a lo
anterior, la inspección judicial realizada a la Caja Nacional de Previsión
también evidenció que existe una gran cantidad de trabajadores que prestan sus
servicios laborales bajo una relación de subordinación, pero que a pesar de eso
se vinculan mediante contrato de prestación de servicios, lo cual de acuerdo
con la sentencia C-056 de 1993[5]
transgrede la Constitución. En esa providencia se dispuso que "la
administración no está legalmente autorizada para celebrar un contrato de
prestación de servicios que en su formación o en su ejecución exhiba las notas
de un contrato de trabajo", pues se quebranta los artículos 1, 2, 13,
25 y 53 de la Carta. La Corte añadió:
“en gracia del
principio de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por
los sujetos de las relaciones laborales, se llegue a desestimar un aparente
contrato de prestación de servicios que en su sustancia material equivalga a un
contrato de trabajo, en cuyo caso la contraprestación y demás derechos de la
persona se regirán por las normas laborales más favorables...."
En el mismo sentido,
la sentencia C-154 de 1997[6]
consideró que:
No es cierto,
entonces, como lo indican los accionantes que cada vez que una entidad presente
una insuficiencia de personal en su planta, pueda acudirse como remedio
expedito de la misma al contrato de prestación de servicios a fin de solventar
la crisis que se pueda generar; la contratación de personas naturales por
prestación de servicios independientes, únicamente, opera cuando para el
cumplimiento de los fines estatales la entidad contratante no cuente con el
personal de planta que garantice el conocimiento profesional, técnico o
científico que se requiere o los conocimientos especializados que se demanden.
10. Por todo lo
anterior, esta Sala de Revisión concluye que la situación presentada en la
entidad demandada produce un estado de cosas inconstitucional, lo cual no sólo
afecta derechos individuales tendientes a viabilizar las pretensiones, a través
de tutela, sino también afecta a todo el aparato jurisdiccional que se
congestiona y lo afecta en la efectividad del cumplimiento oportuno de sus
obligaciones. El estado de cosas contrario a la Constitución se explicó por la
Sala Plena de la Corte Constitucional de la siguiente manera:
"se pregunta
la Corte si, desde ahora, de verificarse que el comportamiento omisivo indicado
viola la Constitución Política, es posible que la Corporación, en razón de sus
funciones, pueda emitir una orden a las autoridades públicas competentes, con
el objeto de que a la mayor brevedad adopten las medidas conducentes a fin de eliminar
los factores que inciden en generar un estado de cosas que resulta abiertamente
inconstitucional. La Corte considera que debe responder de manera afirmativa
este interrogante, por las siguientes razones:
(1) La Corte
Constitucional tiene el deber de colaborar de manera armónica con los restantes
órganos del Estado para la realización de sus fines (C.P. art., 113). Del mismo
modo que debe comunicarse a la autoridad competente la noticia relativa a la
comisión de un delito, no se ve por qué deba omitirse la notificación de que un
determinado estado de cosas resulta violatorio de la Constitución Política.
(2) El deber de
colaboración se torna imperativo si el remedio administrativo oportuno puede
evitar la excesiva utilización de la acción de tutela. Los recursos con que
cuenta la administración de justicia son escasos. Si instar al cumplimiento
diligente de las obligaciones constitucionales que pesan sobre una determinada
autoridad contribuye a reducir el número de causas constitucionales, que de otro
modo inexorablemente se presentarían, dicha acción se erige también en medio
legítimo a través del cual la Corte realiza su función de guardiana de la
integridad de la Constitución y de la efectividad de sus mandatos.
Ahora bien, si el
estado de cosas que como tal no se compadece con la Constitución Política,
tiene relación directa con la violación de derechos fundamentales, verificada
en un proceso de tutela por parte de la Corte Constitucional, a la notificación
de la regularidad existente podrá acompañarse un requerimiento específico o
genérico dirigido a las autoridades en el sentido de realizar una acción o de
abstenerse de hacerlo. En este evento, cabe entender que la notificación y el
requerimiento conforman el repertorio de órdenes que puede librar la Corte, en
sede de revisión, con el objeto de restablecer el orden fundamental
quebrantado.  La circunstancia de que el estado de cosas no solamente sirva de
soporte causal de la lesión iusfundamental examinada, sino que, además, lo sea
en relación con situaciones semejantes, no puede restringir el alcance del
requerimiento que se formule.[7].
Por lo tanto, el
juez constitucional no puede ser indiferente a la situación irregular que se
presenta, pues todas las entidades del Estado, lo que incluye a la Caja
Nacional de Previsión, son instrumentos al servicio de la comunidad y se
instituyen no como fin en sí mismas sino como medio para cumplir con los fines
del Estado. Por consiguiente, si una entidad incumple parte de los objetivos
para lo que se creó se le impone la necesidad de adecuar su estructura
institucional a las nuevas exigencias de la Constitución.
Decisión a tomar
11. En relación con
el estado de cosas inconstitucional, esta Corporación, como guardiana de la
supremacía de la Constitución, debe advertir sobre la necesidad  de tomar
medidas encaminadas a superar la transgresión de las normas superiores. Además,
el deber de colaboración entre las ramas del poder público, todas dirigidas a
favorecer la efectividad a los derechos fundamentales (art. 2, 113 C.P.) y al
cumplimiento de los fines y objetivos del Estado Social de Derecho, lleva a que
la Corte Constitucional exhorte a las autoridades, con poder de decisión, para
que ellos adecuen los recursos económicos y humanos necesarios para que la Caja
Nacional de Previsión cumpla con sus obligaciones legales y constitucionales y
adopten decisiones dirigidas a impedir que se continúe transgrediendo la Carta.
Por ello, como en
otra oportunidad se dijo "la Corte Constitucional está convencida que
mientras no se tomen medidas de fondo sobre los factores enunciados y los otros
que los expertos puedan determinar, el problema planteado, que de suyo expresa
un estado de cosas que pugna con la Constitución Política y sujeta a un grupo
significativo de educadores a sufrir un tratamiento indigno, se tornará de más
difícil solución y propiciará la sistemática y masiva utilización de la acción
de tutela"[8].
Por eso, tal y como se resolvió en esa misma sentencia, esta Sala
"notificará la situación irregular que ha encontrado a las autoridades públicas
competentes con miras a que éstas en un término razonable le pongan remedio
efectivo, para lo cual deberá obrarse sobre las causas reales del fenómeno
descrito."
Así mismo, en
procura de que se verifique el cumplimiento de los objetivos trazados por la
Constitución que se denuncian en esta sentencia, se oficiará a la Procuraduría
General de la Nación para que se encargue de velar por el ejercicio diligente y
eficiente de las funciones administrativas y para que vigile el cumplimiento de
esta decisión judicial (C.P. artículo 277 incisos 5 y 1º). De igual manera se
oficiará a la Contraloría General de la República para que evalúe el grado de
eficiencia, eficacia y economía con que obre la Caja Nacional de Previsión en
este proceso de adecuación de esa entidad a los postulados del Estado Social de
Derecho (C.P. artículo 268).
Finalmente, se
oficiará a la Defensoría del Pueblo para que, en su función de salvaguardia y
protección de los derechos humanos, vigile el cumplimiento y efectividad de los
derechos cuya vulneración se denunciaron en esta sentencia. Así, una vez
transcurrido el término señalado para que las autoridades administrativas
acaten las órdenes que se impartieron en esta providencia, la Defensoría del
Pueblo deberá rendir un informe ante la Sala Séptima de la Corte
Constitucional.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala  Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero.-
CONFIRMAR, la sentencia de julio 30 de 1997, proferida dentro del
expediente T-144.670 por el Juzgado 44 Penal Municipal de Santa Fe de Bogotá,
pero por los motivos expuestos en esta sentencia.
Segundo.-
CONFIRMAR, la sentencia de octubre 16 de 1997, proferida dentro del
expediente T-149.307 por el Consejo de Estado, pero por los motivos expuestos
en esta sentencia.
Tercero.-
CONFIRMAR, la sentencia del 22 de septiembre de 1997, proferida dentro
del expediente T-146.730 por el Tribunal Superior de Santa Marta, pero por los
motivos expuestos en esta sentencia.
Cuarto.-
CONFIRMAR, la sentencia de septiembre 24 de 1997, proferida dentro del
expediente T-146.357 por el Juzgado 31 Civil Municipal de Santa Fe de Bogotá,
pero por las razones expuestas en esta sentencia.
Quinto.-
REVOCAR, la sentencia del 22 de octubre de 1997, proferida dentro del
expediente T-149.514 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Cali. En su
lugar, CONCEDER la tutela del derecho de petición del señor Luis Alfonso
Melo Silva y, en consecuencia, ORDENAR a la Subdirección de prestaciones
económicas de la Caja Nacional de Previsión que, en un término de cuarenta y
ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente sentencia,
resuelva de fondo la petición de reliquidación de pensión de jubilación
presentada por el accionante.
Sexto.-
DECLARAR que el estado de cosas que originó las acciones de tutela objeto
de revisión es contrario a la Constitución, en consecuencia por Secretaría
General de la Corte Constitucional deberá COMUNICARSE la presente
providencia al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro del Trabajo
y Seguridad Social, al jefe del Departamento Administrativo de la Función
Pública, a la gerencia de la Caja Nacional de Previsión, a la Subdirección de
prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión, para que dentro de
los seis (6) meses siguientes a la fecha de esta sentencia, corrijan en la
práctica, dentro de los parámetros legales, las fallas de organización y
procedimiento que afectan la pronta resolución de solicitudes de reconocimiento
y reliquidación de pensiones y se adecuen las relaciones laborales, de acuerdo
con lo señalado en la parte motiva de esta sentencia.
Séptimo.-
COMUNICAR la presente sentencia al Procurador General de la Nación para que
vigile el cumplimiento de esta sentencia y el ejercicio diligente y eficiente
de las funciones de reconocimiento y reliquidación de pensiones de jubilación
que han sido encomendadas a la Caja Nacional de Previsión. Para lo cual deberá
recibir el informe que presentarán las autoridades descritas en el numeral
anterior.
Octavo.-
COMUNICAR la presente sentencia al Contralor General de la República para
que vigile la eficiencia y diligencia con que obre la Caja Nacional de
Previsión en el cumplimiento de sus funciones de reliquidación y reconocimiento
de pensiones de jubilación.
Noveno.-
COMUNICAR la presente sentencia al Defensor del Pueblo para que vele por la
promoción y ejercicio de los derechos humanos relacionados con  la
reliquidación y reconocimiento de pensiones de jubilación. El Defensor del
Pueblo deberá rendir un informe a la Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, en los términos establecidos en la parte motiva de este fallo.
Décimo.-
COMUNICAR al Registrador Nacional del Estado Civil y al Jefe del
Departamento Administrativo de Seguridad, para que inicien o continúen con las
gestiones necesarias, para que dentro del término más rápido posible colaboren
con la Caja Nacional de Previsión en asuntos relativos a su competencia.
Décimo
Primero.- LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia T-467 de 1996. M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa. También pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-350/96
M.P. Carlos Gaviria Díaz, T-085/97 y T-321/97. M.P. Antonio Barrera Carbonell,
T-041/97 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-167/97 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[2] Sobre el tema pueden consultarse las
sentencias T-368, T-370, T-498, T-505, T-506, T-544 y T-545, todas de 1997.
[3] Sentencia T-296 del 17 de junio de 1997.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[4] Sentencia T-246 de 1997. M.P. Carlos
Gaviria Díaz
[5] M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6] M.P. Hernando Herrera Vergara
[7] Sobre el contenido de esa expresión
puede verse la sentencia SU-559 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[8] Sentencia SU-559 de 1997. M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz