T-501-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-501/11
DERECHO DE PETICION ANTE CAJANAL EN MATERIA PENSIONAL-Debe contestar las solicitudes indicándole al usuario
un tiempo estimado de respuesta
Cajanal,
desde el principio, debe responder las solicitudes indicándole al usuario un
tiempo estimado de respuesta y, de acuerdo con la Sentencia, el juez de tutela
debe, en cada caso, valorar si, a la luz de las circunstancias particulares, el
plazo anunciado por Cajanal puede considerarse razonable o no. Si lo primero,
debe declarar improcedente la tutela, en caso contrario, disponer lo que
resulte de su apreciación de los elementos del caso concreto. En este caso
Cajanal no le contestó de manera oportuna al usuario, ni le indicó un tiempo
estimado de respuesta, razón por la que cabría proteger el derecho de petición
para disponer que se cumpliese ese requisito, lo que, presumiblemente, le
habría permitido a la entidad advertir, en esa temprana etapa, que el trámite
debía remitirse al ISS, sin dilatar indefinidamente una respuesta, con las
nocivas consecuencias que eso tiene para el peticionario, cuya solicitud
permaneció inactiva durante un periodo prolongado.
DERECHO DE PETICION ANTE CAJANAL EN MATERIA PENSIONAL-Obligación de informar al usuario sobre el estado del
trámite de su solicitud y el tiempo estimado para una solución definitiva
La
Sala advierta a Cajanal, de manera general, que, en la medida en que se ha
superado la primera fase del plan de acción propuesto para resolver el problema
del represamiento y que, presumiblemente, ello implica que todas las
solicitudes están inventariadas y sistematizadas, debe cumplir puntualmente con
su obligación de informar al usuario sobre el estado del trámite de su
solicitud. Considera del caso recalcar la Corte que esa información debe ser
personalizada, esto es, incorporando las circunstancias concretas de cada solicitud,
y precisa, en la medida en que dé cuenta de la situación de la solicitud, las
razones por las cuales ha habido atraso en la respuesta y el tiempo estimado
para una solución definitiva. Si bien en la Sentencia T-1234 de 2008 la Corte
señaló que, por razones de eficiencia, era posible que, dado el cúmulo de
solicitudes, Cajanal acudiera a formatos estandarizados para dar respuesta, su
obligación de suministrar información no se satisface cuando tal respuesta se
limita a una serie extensa de consideraciones generales, sin relación
específica con la solicitud y sin que, de manera clara y precisa se le informe
al usuario lo que realmente le interesa saber: el estado de su solicitud y el
tiempo estimado de respuesta.
ACCION DE TUTELA CONTRA CAJANAL-Orden a Cajanal en coordinación con el ISS para
determinar quien tiene la competencia para resolver la solicitud sobre la
pensión y darle una respuesta definitiva
Referencia: expediente T-2529904
Accionante:
Estanislao
Cisneros Romero
Accionado:
Cajanal
E.I.C.E. en liquidación
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., veintinueve (29) de junio de  dos mil
once (2011)
La
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y
Nilson Elías Pinilla Pinilla, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial, las que
le confiere el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo de tutela
proferido dentro del proceso identificado con el número de radicación
T-2529904, instaurado por Estanislao Cisneros Romero, contra Cajanal E.I.C.E.
en liquidación.
I.   ANTECEDENTES
1.      La solicitud
El señor Estanislao Cisneros Romero, obrando a través de apoderado judicial, presentó
acción de tutela como mecanismo transitorio, contra el Gerente de Cajanal EICE
en liquidación, con el objeto de quese protegiera su derecho fundamental de
petición que considera violado debido a que, no obstante que presentó solicitud
de reconocimiento de pensión de vejez, recibida en Cajanal el 14 de mayo de
2009, la misma, hasta la fecha de interposición de la tutela, no había sido
resuelta.
Expresa el accionante que dirigió la solicitud a Cajanal
por cuanto desde el 17 de junio de 2008 cumplió los requisitos para pensión,
con 60 años de edad y más de 1.000 semanas cotizadas, y fue esa entidad la
última a la que su empleador realizó los aportes para pensión.
2.      Información
a los demandados y a terceros eventualmente afectados
Mediante auto de 9 de noviembre de 2009, el Juzgado Séptimo
Laboral del Circuito de Cartagena decidió asumir el trámite de la acción de
tutela de la referencia y, teniendo en cuenta que la entidad accionada se
encontraba en liquidación, dispuso notificarla a través del Patrimonio Autónomo
Buenfuturo, constituido entre la entidad liquidada y la Fiduprevisora S.A., a
quien se solicitó aportar la información relevante.
3.      Contestación a la demanda
La entidad accionada no respondió la demanda de tutela.
4.      Pretensión
Para la protección de su derecho fundamental de petición,
el accionante, solicita que se ordene a la entidad accionada resolver de fondo,
en un término improrrogable de 48 horas, la solicitud pensional que le fue
presentada.
II.      TRÁMITE
PROCESAL
1.
Primera
instancia
Mediante
providencia del 24 de noviembre de 2009, el
Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena negó la tutela de la
referencia, por considerar que, no obstante que para la fecha habían
transcurrido más de siete meses sin que se hubiese dado respuesta a la petición
elevada por el accionante, en los términos de la Sentencia T-1234 de 2008, no
resultaba procedente el amparo solicitado, debido a que el problema estructural
que afronta Cajanal EICE en Liquidación le impide atender de manera oportuna
las solicitudes que le sean presentadas.
2.      Impugnación
La anterior decisión no fue impugnada.
III.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
Es
competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar las decisiones
proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con
lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.      Actuación
en sede de revisión
2.1    Mediante
Auto de 2 de junio de 2010, la Sala Cuarta de Revisión dispuso que  se oficiara
al Gerente de Cajanal EICE en liquidación para que informara a la Sala:
a.       Cuál es el estado actual de la solicitud de
pensión presentada por Estanislao Cisneros Romero, con C.C. 9.065.978  en el
mes de mayo de 2009.
b.      Si a la anterior solicitud, en los términos de
la Sentencia T-1234 de 2008 se le dio una respuesta en la que se le indicase al
peticionario el término probable que tomaría la entidad para la decisión
definitiva.
c.       Cuál es la razón específica por la cual la
anterior solicitud no haya sido resuelta dentro de los términos legales, o, en
su defecto, dentro de los términos aprobados por la Corte mediante Auto 305 de
2009.
d.      Si todavía no se ha resuelto de fondo la
solicitud, cual es la fecha estimada para dar una decisión definitiva
Dispuso,
así mismo, la Sala, oficiar al Gerente de Cajanal EICE en liquidación, al
Ministro de la Protección Social y al Ministro de Hacienda y Crédito Público
para que, de manera conjunta, informasen a esta Sala:
a.
¿Cuál es la situación actual del
represamiento de solicitudes relacionadas con prestaciones sociales en CAJANAL?
b.
¿Qué previsiones se han adoptado
para superar ese represamiento y en qué horizonte temporal?
c.
¿Qué requerimientos financieros
plantean las acciones a las que se refiere el literal anterior? ¿Están
previstos los recursos necesarios para cubrirlos?
d.
¿Cuál es la situación de las
finanzas de CAJANAL EICE en orden a hacer frente a los compromisos
prestacionales que surgen de las solicitudes represadas?
2.2.   En
comunicación dirigida a la Sala Cuarta de Revisión el Gerente de Cajanal EICE
en liquidación, el Ministro de la Protección Social y el Ministro de Hacienda y
Crédito Público respondieron de la siguiente manera el cuestionario que les fue
propuesto:
Manifiestan, en primer lugar, que el 28de mayo de 2010, CAJANAL en Liquidación,
presentó a la Corte Constitucional, el documento denominado “Propuesta de
Ajuste al Plan de Acción de CAJANAL, EICE, EN LIQUIDACIÓN” en el que se da
cuenta del proceso que adelantó la entidad con el acompañamiento de los
Ministerios de la Protección Social y de Hacienda y Crédito Público para
realizar el inventario y la normalización del represamiento de las solicitudes
de prestaciones económicas.
Agregan que, de
la misma manera, se informó a la Corte que la situación que se encontró a
partir de la liquidación de CAJANAL, fue mucho más grave y compleja de lo que
se había evidenciado y dimensionado en el plan de acción presentado por la
entidad el 3 de junio de 2009, en cumplimiento de lo dispuesto en la Sentencia
T -1234 de 2008.
Prosiguen señalando que uno de
los problemas que tuvo que enfrentar la administración de CAJANAL, desde antes
de su liquidación, fue el de no contar con expedientes pensionales completos y
unificados que permitieran atender las solicitudes represadas, situación debida
a los problemas de información, las inconsistencias en las diferentes bases de
datos y la dispersión de la documentación soporte para atender las solicitudes
existentes en los diferentes centros de acopio en donde se podían encontrar
documentos que pueden ser parte de los expedientes, entre otros, lo cual hacía
imposible la atención de las solicitudes prestacionales represadas.
Expresan que la situación
descrita impuso la necesidad de realizar un proceso de normalización de la
información, que consistía en hacer un inventario completo de toda la
información encontrada en los diferentes sitios y unificarla por cédula, con
miras a poder identificar el verdadero represamiento, inventario que partió de
una base de 80.000 documentos reportados en el plan de acción presentado a la
Corte el 3 de junio de 2009 y arrojó un resultado de 237.000 documentos
encontrados al cierre de la entidad que debían ser agrupados por cédula. Tal
como se señaló en el “Ajuste del Plan de Acción” entregado, los 237.000
documentos se convirtieron en 74.085, como resultado del proceso de depuración
para obtener las imágenes digitalizadas y los expedientes pensionales por tipos
de prestación, unificados por cédulas únicas de los causantes o titulares del
derecho. Este proceso de unificación incluyó, además, la digitalización de todos
los documentos que hacen parte de cada expediente, lo cual debía ser validado
de manera previa a la sustanciación, en cuanto a la calidad de imagen, la
legalidad del documento y la coincidencia completa del expediente físico con el
digitalizado.
Finalizan este aparte
indicando que, a partir de la evaluación de los 74.085 documentos unificados
por cédula, se estableció que 29.845 no requerían sustanciación, por cuanto ya
surtieron el trámite respectivo, quedando entonces definido como represamiento
un número de 44.240 solicitudes por cédulas únicas que se clasificaron por tipo
de prestación para sustanciación.
Para
hacer frente al represamiento, manifiestan, en la propuesta de “Ajuste del Plan de Acción” se plantearon tres opciones,
las cuales contemplaban como parámetro, la protección de los derechos
fundamentales invocados en la Constitución Política tendientes a proteger al
adulto mayor en lo que se refiere al mínimo vital. Estas opciones consideraban
además, un orden secuencial de acuerdo al año, mes y día de la presentación de
la solicitud y bajo los siguientes tres grupos: (i) sustituciones, pensiones de
invalidez, vejez y gracia presentadas por primera vez; (ii) pago único,
indemnizaciones sustitutivas, auxilios funerarios y mesadas atrasadas; y (iii)
reliquidaciones.
Agregan que, según la decisión que adoptase la Corte, se fijaría
un cronograma que permitiría establecer los tiempos de respuesta y que, en todo
caso, en lo que se refiere a las solicitudes del primer grupo (pensiones para
atender el mínimo vital), se consideraba que, con los tiempos calculados
teniendo en cuenta su inclusión en la nómina de pensionados, alcanzarían a
estar resueltas antes de finalizar el 2010. Puntualizan que se trata del orden
de 13.279 casos.
Manifiestan, con la respectiva
documentación de soporte, que los recursos autorizados para atender el
represamiento de solicitudes de prestaciones en Cajanal EICE, se vienen
asignando de manera sostenida principalmente desde el año 2006 y señalan además
que el monto de los recursos apropiados para Cajanal en el año 2010 resultaría
suficiente para atender la totalidad del represamiento, el cual está previsto
se resuelva, tal como se señaló en la propuesta de ajuste del Plan de Acción,
al finalizar febrero de 2011.
2.3.   El Gerente Liquidador de Cajanal,
en comunicación dirigida a la Sala Cuarta de Revisión informa que Cajanal EICE en liquidación, mediante Auto No. 00372
del 21 de Junio de 2010, que se anexa,  decidió que la solicitud presentada por
el señor Estanislao Cisneros Romero, atinente al reconocimiento de su pensión
de vejez, sería remitida, por competencia, al Instituto de los Seguros
Sociales, en aplicación del artículo 33 del C.C.A., en consideración a que obra
en el expediente afiliación del peticionario por concepto de pensiones al ISS
desde el 14 de enero de 1993. Agrega que, efectivamente, la solicitud
presentada por el accionante junto con los documentos originales que obraban en
el expediente se remitió al Centro de Atención al Pensionado del Instituto de
los Seguros Sociales, de lo cual se dio aviso al peticionario.
Expresa que, teniendo en cuenta que
CAJANAL no es competente para resolver la solicitud de Pensión de Vejez del
accionante y que, en aplicación de lo dispuesto en el CCA, ya se dio traslado a
quien si lo es, y se le informó al peticionario sobre el particular, se ha
producido la superación de los hechos que dieron origen a la acción de tutela
en referencia.
3.      Problema
jurídico y consideración del caso
3.1.   Vistos
los antecedentes, correspondería a la Sala Cuarta de Revisión resolver si la
omisión de Cajanal EICE en Liquidación de dar respuesta a la solicitud de
reconocimiento pensional presentada por Estanislao Cisneros Romero vulnera su
derecho fundamental de petición. Sin embargo, dado que durante el transcurso
del proceso de revisión, se pudo comprobar que la entidad accionada ya dio
respuesta de fondo a la solicitud, habría operado el fenómeno del hecho
superado por carencia actual de objeto, aspecto sobre el que se pronuncia la
Sala a continuación.
3.2.   Sobre el hecho
superado, la jurisprudencia constitucional ha señalado que si en el trámite de
una determinada acción de tutela, sobrevienen hechos que demuestran que la
vulneración a los derechos fundamentales ha cesado, la acción pierde eficacia y
razón de ser, al extinguirse el objeto jurídico sobre el cual se pretendía,
resultando inocua cualquier decisión al respecto.[1]
Sobre el particular también ha sostenido la Corte:
“En efecto, la acción de tutela tiene por objeto la
protección efectiva y cierta del derecho presuntamente vulnerado o amenazado,
lo cual explica la necesidad de un mandato proferido por el juez en sentido
positivo o negativo. Ello constituye a la vez el motivo por el cual la persona
que se considera afectada acude ante la autoridad judicial, de modo que si la
situación de hecho de la cual esa persona se queja ya ha sido superada en
términos tales que la aspiración primordial en que consiste el derecho alegado
está siendo satisfecha, ha desaparecido la vulneración o amenaza y, en
consecuencia, la posible orden que impartiera el juez caería en el vacío. Lo
cual implica la desaparición del supuesto básico del cual parte el artículo 86
de la Constitución y hace improcedente la acción de tutela...”.[2]
Como
quiera que en este caso la entidad accionada ya se pronunció de fondo sobre la
solicitud presentada por el accionante, la Corte habrá de declarar la carencia
actual de objeto, por hecho superado.
Sin
embargo, la Corte ha señalado que en los supuestos de hecho superado, no
obstante que ya no cabe emitir una orden para la protección del derecho, no
necesariamente debe inhibirse para emitir un pronunciamiento sobre los elementos
del caso.
Al
respecto, la jurisprudencia ha señalado que lo que procede, cuando a ello haya
lugar, es revocar las decisiones que denegaron el amparo y declarar la carencia
actual de objeto.
3.3.   A
partir de las anteriores consideraciones, estima la Sala que los supuestos fácticos
de este caso, así como la decisión adoptada por el juez de instancia, ameritan
un pronunciamiento, orientado a corregir un equívoco su actuación, que
parecería, de acuerdo con las escritos que han llegado  a esta Sala de
Revisión, relacionados con diversas solicitudes presentadas ante Cajanal y
ventiladas en sede de tutela, no ser aislado.
Es
equivocada la decisión del juez de instancia, en cuanto que, aunque invocó como
soporte del fallo lo expresado por la Corte Constitucional en la Sentencia
T-1234 de 2008, no se sujetó a los parámetros fijados en ella.
Debe
recordarse que en esa sentencia, en lo esencial, la Corte abordó dos aspectos:
Por un lado, la afectación de los derechos fundamentales del Gerente de Cajanal
derivada de las sanciones por desacato que le habían sido impuestas, originadas
en el incumplimiento de fallos de tutela que, dado el problema estructural de
represamiento existente en la Caja, no le podía ser atribuido a título de dolo
o culpa; por otro, la inadecuación de la acción de tutela, para, a través de
decisiones individuales, caso por caso, hacer frente a un problema estructural
de represamiento de la magnitud del que para ese momento existía en Cajanal.
En
ese escenario, la Corte fijó unas pautas a ser tenidas en cuenta por los jueces
en el momento de evaluar la responsabilidad del Gerente de Cajanal en el
incumplimiento de las órdenes de tutela y, como condición de la protección
brindada, dispuso que el Gerente de Cajanal debía adelantar con diligencia, un
plan de acción orientado a resolver, en el menor tiempo posible, el problema
del represamiento.
En
efecto, de acuerdo con esa sentencia, las solicitudes que se presenten en
Cajanal deben, no obstante el problema estructural que aqueja a la entidad, que
le ha impedido responder en los términos de ley las solicitudes que le han sido
presentadas por sus usuarios, ser atendidas de manera inmediata, aun cuando
para ello se acuda a un formato que recogiendo las circunstancias específicas
del peticionario, le informe, a la luz de esas circunstancias, los documentos o
trámites requeridos para proseguir el trámite y se le comunique un tiempo de
respuesta a partir del momento en el que tales documentos y/o trámites estén
completos.
De
este modo, Cajanal, desde el principio, debe responder las solicitudes
indicándole al usuario un tiempo estimado de respuesta y, de acuerdo con la
Sentencia, el juez de tutela debe, en cada caso, valorar si, a la luz de las
circunstancias particulares, el plazo anunciado por Cajanal puede considerarse
razonable o no. Si lo primero, debe declarar improcedente la tutela, en caso
contrario, disponer lo que resulte de su apreciación de los elementos del caso
concreto.
En
este caso Cajanal no le contestó de manera oportuna al usuario, ni le indicó un
tiempo estimado de respuesta, razón por la que cabría proteger el derecho de
petición para disponer que se cumpliese ese requisito, lo que, presumiblemente,
le habría permitido a la entidad advertir, en esa temprana etapa, que el
trámite debía remitirse al ISS, sin dilatar indefinidamente una respuesta, con
las nocivas consecuencias que eso tiene para el peticionario, cuya solicitud
permaneció inactiva durante un periodo prolongado.
Como
se ha dicho, en este caso, la existencia de un hecho superado hace inconducente
la emisión de una orden de protección, pero si cabe que la Sala advierta a
Cajanal, de manera general, que, en la medida en que se ha superado la primera
fase del plan de acción propuesto para resolver el problema del represamiento y
que, presumiblemente, ello implica que todas las solicitudes están
inventariadas y sistematizadas, debe cumplir puntualmente con su obligación de
informar al usuario sobre el estado del trámite de su solicitud.
Considera
del caso recalcar la Corte que esa información debe ser personalizada, esto es,
incorporando las circunstancias concretas de cada solicitud, y precisa, en la
medida en que dé cuenta de la situación de la solicitud, las razones por las
cuales ha habido atraso en la respuesta y el tiempo estimado para una solución
definitiva. Si bien en la Sentencia T-1234 de 2008 la Corte señaló que, por
razones de eficiencia, era posible que, dado el cúmulo de solicitudes, Cajanal
acudiera a formatos estandarizados para dar respuesta, su obligación de
suministrar información no se satisface cuando tal respuesta se limita a una
serie extensa de consideraciones generales, sin relación específica con la
solicitud y sin que, de manera clara y precisa se le informe al usuario lo que
realmente le interesa saber: el estado de su solicitud y el tiempo estimado de
respuesta.
3.4.   Adicionalmente a lo anterior, considera la Sala del
caso señalar que, a partir de comunicación presentada por el accionante ante la
Corte en sede revisión se ha podido establecer que el ISS no se ha pronunciado
sobre la solicitud presentada por el señor Cisneros Romero, motivo por el cual
este presentó una nueva acción de tutela contra ese instituto para la protección
de su derecho de petición, la cual le fue concedida. Del mismo modo, a partir
de los informes periódicos que Cajanal EICE en Liquidación, en desarrollo de lo
dispuesto en el Auto 243 de 2010 ha venido presentando ante la Sala Cuarta de
Revisión, se ha podido establecer que la remisión de las solicitudes al ISS por
competencia, en varios casos da lugar a controversias competenciales que
dilatan el trámite, razón por la cual se ha anunciado la puesta en marcha de un
proceso de seguimiento de dichas solicitudes, en orden a establecer, en el
menor tiempo posible, de manera coordinada, cual es la entidad competente para
el trámite de las mismas.
Las
anteriores consideraciones conducen a esta Sala a, no obstante que el señor
Cisneros Romero presentó una tutela distinta contra el Instituto de Seguros
Sociales, profiera una orden a Cajanal EICE en Liquidación, encaminada a que,
si no se ha hecho ya, se proceda en el caso concreto a la anunciada labor de
coordinación interinstitucional y a que, si a ello hay lugar, proceda en lo de
su competencia, a dar una respuesta definitiva al señor Cisneros Romero.
IV.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.-
LEVANTAR la suspensión de términos
decretada en este proceso.
Segundo.-  REVOCAR
la sentencia dictada por el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena,
el 24 de noviembre de 2009, en la cual se negó la acción de tutela instaurada
por Estanislao Cisneros Romero, por las razones expuestas en la parte motiva de
esta providencia.
Tercero.-
DECLARAR la carencia actual de objeto
por configurarse un hecho superado, en los términos explicados en la parte
considerativa de esta sentencia.
Cuarto.-
ADVERTIR a Cajanal EICE en
Liquidación, que, en la medida en que se ha superado la primera fase del plan
de acción propuesto para resolver el problema del represamiento de la entidad y
que, presumiblemente, ello implica que todas las solicitudes están
inventariadas y sistematizadas, debe cumplir puntualmente con su obligación de
informar al usuario sobre el estado del trámite de su solicitud.
Quinto.-     ORDENAR
a Cajanal EICE en Liquidación que, si
no se ha hecho ya, adelante una labor de coordinación interinstitucional con el
Instituto de Seguros Sociales orientada a establecer de manera cierta quién
tiene la competencia para resolver la solicitud presentada por el señor
Estanislao Cisneros Romero, y que, si a ello hay lugar, proceda a darle una respuesta
definitiva.
Sexto.-        LÍBRESE por Secretaría las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS
PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver entre
otras las sentencias T-515 de 2007, MP. Jaime Araujo Rentería y T-210 de 2009,
MP. Nilson Pinilla Pinilla.
[2] Sentencia T-519 de 1992, MP. José Gregorio
Hernández Galindo, reiterada en las sentencias T-100 de 1995, MP. Vladimiro
Naranjo Mesa, T-201 de 2004, MP. Clara
Inés Vargas Hernández y T-325 de
2004, MP. Eduardo Montealegre Lynett.