C-389-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-389/02
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia
de concepto de vulneración
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
En reiteradas ocasiones esta Corporación
ha precisado que la acción de inconstitucionalidad es pública, y por ende no
está sometida a rigorismos procesales especiales. No obstante, los demandantes
tienen unas cargas mínimas que cumplir para que la Corte pueda pronunciarse de
fondo.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
por las cuales normas constitucionales se estiman violadas/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Argumentación debe ser formulada material y formalmente
No basta que se alegue la violación de
la Carta Política, puesto que además es indispensable que la impugnación esté
acompañada de argumentos que expliquen y justifiquen ese señalamiento. Esta
Corporación ha insistido en que el requisito debe ser cumplido tanto material
como formalmente por el actor, razón por la cual, es deber del ciudadano
formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la disposición
acusada. Por consiguiente, si el actor se limita a efectuar una formulación vaga,
abstracta e incoherente de los motivos de inconstitucionalidad, sin acusar en
forma razonable y clara la disposición, la demanda es inepta. También ha dicho
la Corte que el concepto de violación es elemento esencial que supone la
exposición de los argumentos por los cuales el actor considera que el contenido
de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son
impugnadas. En efecto, dichas razones deben ser claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes, pues de lo contrario la Corte debe declararse
inhibida, circunstancia esta que frustra “la expectativa legítima de los
demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte
Constitucional”. Igualmente ha señalado que la argumentación de inconstitucionalidad
es un requisito material de la demanda, por lo que la formulación de los cargos
constitucionales debe hacerse de manera concreta contra la norma acusada,
exigencia que todo ciudadano debe cumplir cuando pone en movimiento el control
constitucional, imponiéndole por la vía de la acción la carga procesal de la
sustentación lógica de los cargos de inconstitucionalidad. De allí que en sede
de control constitucional no puedan esgrimirse criterios subjetivos o de
inconveniencia pues estos son ajenos a la naturaleza del debate constitucional,
por cuanto éste es un juicio técnico de confrontación entre el Texto Superior y
una norma legal, que no puede dar cabida a la personal percepción que el
demandante tenga de los preceptos acusados o de su inconveniencia en el
ordenamiento jurídico.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Forma en que criterio subjetivo del
actor es incompatible con argumentación del cargo de inexequibilidad
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia
de cargos/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Cargos que no son de
constitucionalidad
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia
de cargo concreto de inconstitucionalidad
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia
de razones del por qué criterios desconocen la Constitución
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-No
estructuración de concepto de violación
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-No
indicación clara, específica e inteligible de razones por las cuales norma
acusada viola la Constitución
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Argumentación
que no es de carácter constitucional/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Planteamientos
enmarcados dentro de un aspecto puramente subjetivo/INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Discusión de naturaleza constitucional y no de carácter
subjetivo
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia
de cargo de inconstitucionalidad
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-No
estructuración ni presentación de cargo concreto de inconstitucionalidad
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-No
transcripción de disposición acusada
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Afirmaciones
contradictorias/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Apreciaciones
orientadas hacia un cargo de carácter legal
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Sustentación
clara del concepto de violación
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Derecho a
los servicios públicos domiciliarios
SERVICIOS
PUBLICOS EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Prestación eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional
SERVICIOS PUBLICOS-Características constitucionales
De los postulados consagrados en los artículos 365 a 370 de
la Constitución, pueden deducirse estas características en relación con los
servicios públicos: tienen una connotación eminentemente social en la medida en
que pretenden el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de las
personas,  y por ello deben ser prestados en forma eficiente; constituyen un
asunto de Estado y por lo tanto pertenecen a la órbita de lo público, de ahí
que deben ser prestados a todos los habitantes; su régimen tarifario debe tener
en cuenta los criterios de costos, solidaridad y redistribución del ingreso;
por razones de soberanía o de interés social el Estado puede reservarse su
prestación previa indemnización a quienes queden privados del ejercicio de esta
actividad; su prestación es descentralizada pues descansa fundamentalmente en
las entidades territoriales; y, finalmente el pago de los subsidios a los
estratos pobres involucra recursos de la Nación y de las entidades
territoriales.
REGIMEN JURIDICO DE SERVICIOS PUBLICOS-Fijación por legislador
SERVICIOS PUBLICOS-Prestación no directa ni
exclusiva por el Estado/SERVICIOS PUBLICOS-Concurrencia en prestación
por comunidades organizadas o particulares
SERVICIOS PUBLICOS-Concurrencia en prestación de
particulares y Estado/SERVICIOS PUBLICOS-Regulación, control y
vigilancia por el Estado/SERVICIOS PUBLICOS-Intervención del Estado/LIBRE
COMPETENCIA ECONOMICA EN SERVICIOS PUBLICOS
Para la prestación de los servicios
públicos, se permite la concurrencia tanto de particulares como del Estado,
reservándose éste, de todas maneras, la regulación, el control y la vigilancia
de dicha actividad. Lo anterior, dado que según el artículo 334 Superior, la
dirección general de la economía estará a cargo del Estado quien intervendrá,
por mandato de la ley, en las áreas allí determinadas, entre ellas  la relativa
a los servicios públicos. Participación de los particulares en la prestación de
los servicios públicos, que además está en consonancia con lo dispuesto en el
artículo 333 de la Constitución que garantiza el libre ejercicio de la
actividad económica y de la iniciativa privada dentro de los límites del bien
común, asegurando la libre competencia económica como derecho de todos que
supone responsabilidades. Por tal razón, la Constitución prevé que el Estado,
por mandato de la ley, impida que se restrinja u obstruya la libertad económica
y evite o controle cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición
dominante en el mercado nacional, correspondiéndole a la ley delimitar el
alcance de dicha libertad económica cuando lo exijan el interés social, el
ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.
LIBRE
ACTIVIDAD ECONOMICA E INICIATIVA PRIVADA EN SERVICIOS PUBLICOS/ECONOMIA EN
MATERIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Intervención del Estado/ECONOMIA Y MERCADO DE BIENES Y
SERVICIOS-Intervención del Estado
Si bien existe la libre actividad
económica y la iniciativa privada, la Constitución también autoriza al Estado
para intervenir, por mandato de la ley, en toda la economía, no para anularla
sino con el fin de racionalizarla y le impuso la obligación de hacerlo
particularmente en la explotación de los recursos naturales, el uso del suelo,
la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los
servicios públicos y privados con el fin de conseguir el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente
sano. Intervención del Estado en la economía y en el mercado de bienes y
servicios que tiene, por tanto, una finalidad de carácter social.
FINES
DEL ESTADO-Contenido
social/SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Satisfacción de necesidades
básicas esenciales de las personas
El contenido social de los fines del
Estado se desarrolla de manera particular en los servicios públicos
domiciliarios, en la medida en que se orientan a satisfacer las necesidades
básicas esenciales de las personas. Por lo tanto, “la idea de tales servicios
no puede concebirse en otra forma, teniendo en cuenta el inescindible vínculo
existente entre la prestación de los mismos y la efectividad de ciertas
garantías y derechos constitucionales fundamentales de las personas, que
constituyen razón de la existencia de la parte orgánica de la Carta y de la
estructura y ejercicio del poder público. Indudablemente, una ineficiente
prestación de los servicios públicos puede acarrear perjuicio para derechos de
alta significación como la vida, la integridad personal, la salud, etc”.
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Significado/SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Regulación sujeta a la Constitución y a
determinación previa y específica del legislador
La Corte ha señalado que por servicios
públicos domiciliarios se deben entender aquellos servicios públicos que “se
prestan a través de sistemas de redes físicas o humanas con puntos terminales
en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad
específica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas”. Condición
especial de estos servicios públicos que implica que su regulación deba
someterse a la Constitución y también a una determinación previa y especifica
del legislador, como bien lo ha reconocido esta Corporación al considerar que
“corresponde a éste señalar, en los términos de las normas antes reseñadas, el
marco normativo atinente a las cuestiones básicas que estructuran la naturaleza
propia de cada servicio, sus atributos de regularidad, permanencia eficacia y
eficiencia, los sujetos que los prestan, las relaciones usuario-entidad
prestataria, la manera de establecer las tarifas que se pagan y los subsidios
que demanda la universalidad y solidaridad del servicio, el contenido y alcance
del control, inspección y vigilancia, atribuido a la Superintendencia de
Servicios Públicos, y la financiación de ésta, librando a las entidades
territoriales ciertos aspectos de naturaleza reglamentaria en relación con
aquellos asuntos no esenciales no regulados por el legislador, particularmente
en los órdenes técnicos y operativos”.
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Reglamentación/SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Desarrollo de fines sociales de la intervención del
Estado en la prestación/SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Objetivos de la
reglamentación
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Señalamiento de políticas generales de administración
y control de eficiencia/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Control, inspección y vigilancia de entidades prestadoras por
medio de Superintendencia
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Potestad de reglamentar leyes para asegurar cumplida
ejecución
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Señalamiento de políticas generales de administración
y control de eficiencia por medio de comisiones de regulación si decide
delegarlas
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Delegación de función de fijación de políticas de
control y eficiencia
DELEGACION DE
FUNCIONES PRESIDENCIALES EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Regulación por comisiones de políticas
generales de administración y control de eficiencia
DELEGACION DE
FUNCIONES PRESIDENCIALES EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Implicaciones de regulación por comisiones
sobre políticas de administración y control de eficiencia/DELEGACION DE
FUNCIONES PRESIDENCIALES EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Implica
facultad para dictar normas administrativas
La regulación que hagan las comisiones
respectivas sobre las políticas generales de administración y control de
eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, sin tener una connotación
legislativa, implica la facultad para dictar normas administrativas de carácter
general o particular, de acuerdo con la Constitución, la ley, el reglamento y
las directrices  presidenciales, dirigidas a las personas que prestan servicios
públicos domiciliarios para lograr su prestación eficiente mediante la
regulación de monopolios y la promoción de la competencia.
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Regulación y libertad de tarifas
SERVICIOS
PUBLICOS-Competencia
del legislador para determinar régimen jurídico en general/SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Determinación de entidades competentes para fijar
tarifas/SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Incompetencia del legislador
para fijar de manera directa las tarifas
Por virtud de los artículos 150-23 y
365 de la Carta Política es al legislador al que le corresponde determinar el
régimen jurídico de los servicios públicos en general y, de conformidad con el
artículo 367 ibidem, fijar las competencias y responsabilidades relativas a la
prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y
financiación, así como el régimen tarifario y las entidades competentes para
fijar las correspondientes tarifas. De la anterior disposición Superior se
deduce que  no le compete al legislador de manera directa fijar las tarifas por
la prestación de los servicios públicos, como lo cree erróneamente el
demandante, sino determinar las entidades competentes para fijarlas.
REGIMEN
TARIFARIO DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Reglas generales en regulación por
legislador
REGIMEN
TARIFARIO DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Régimen de regulación o de libertad
EMPRESAS
DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Fijación de tarifas como prestadoras del
servicio sujeta al régimen de regulación
EMPRESAS
DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Libertad regulada en fijación de tarifas
EMPRESAS
DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Libertad vigilada en fijación de tarifas
LIBRE
COMPETENCIA-Alcance
LIBRE
COMPETENCIA ECONOMICA-Límites
LIBRE
COMPETENCIA-No
es obstáculo a la intervención del Estado en la economía ni al logro de los
fines del Estado social de derecho/LIBRE COMPETENCIA-Dimensiones
Como
el derecho a la libre competencia no constituye un obstáculo a la intervención
del Estado en la economía ni al  logro de los fines que le son propios al
Estado Social de Derecho, puede afirmarse entonces, que ella debe apreciarse en
dos dimensiones: de un lado, desde la perspectiva del derecho que tienen las
empresas como tales; y, de otro, desde el punto de vista de los consumidores,
usuarios y de la comunidad en general que son quienes en últimas se benefician
de un régimen competitivo y eficiente pues de tal forma se garantiza la
posibilidad de elegir libremente entre varios competidores lo que redunda en una
mayor calidad y mejores tarifas por los servicios recibidos.
LIBRE
COMPETENCIA EN EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Libertad del usuario de
escoger entre varios proveedores en señalamiento libre de tarifas/EMPRESAS
DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-No fijación libre de tarifas ante
posición dominante
Tratándose de la
prestación de servicios públicos domiciliarios, lo dispuesto en los numerales
del artículo que se examinan, y que permiten a las empresas señalar libremente
las tarifas cuando no tengan una posición dominante en el mercado y exista
competencia entre proveedores, resultan constitucionales solo si se interpretan
que la existencia de esa libre competencia debe ser apreciada teniendo en
cuenta la efectiva libertad del usuario de escoger entre varios proveedores del
servicio. Pero si en la prestación de un servicio público domiciliario
predomina la posición dominante, las empresas no podrán fijar libremente las
tarifas por los servicios que prestan sino que estarán sometidas a un régimen
de regulación, caso en el cual, las empresas deberán ceñirse a las fórmulas que
defina periódicamente la respectiva comisión, salvo las excepciones dispuestas
en la ley, y acoger los topes máximos y mínimos tarifarios establecidos por
ella de acuerdo con los estudios de costos que realice, quedando sometidas de
tal manera a un control directo. Además, en estos casos, según también lo
dispone la norma, la comisión igualmente podrá definir las metodologías para la
determinación de tarifas si conviene en aplicarles un régimen de libertad
regulada o vigilada.
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-No prohibición de posición dominante en mercado determinado/EMPRESAS
DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Obligación del Estado de evitar o
controlar cualquier abuso en el mercado nacional
POSICION
DOMINANTE EN EL MERCADO-Doble
connotación
POSICION
DOMINANTE EN EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Doble connotación
POSICION
DOMINANTE EN EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Actuación de comisiones de regulación en
desarrollar finalidad social de la intervención del Estado para evitar abuso
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Medidas administrativas de intervención policiva que el mercado
requiera
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Control directo de tarifas donde  existe posición dominante
Bajo un régimen
de regulación puede existir control directo a las tarifas, modalidad en la cual
las empresas no tienen libertad para determinarlas ni para modificarlas pues
esta labor está a cargo de la comisión de regulación respectiva, sistema
aplicable a los mercados donde existe una posición dominante. Las empresas
están sometidas a un régimen de libertad regulada cuando para fijar y modificar
las tarifas deben someterse a los criterios y metodologías señaladas por las
comisiones de regulación respectivas, régimen que también puede ser aplicable a
las empresas que tengan una posición dominante si así lo conviene la
correspondiente comisión de regulación; y, en el régimen de libertad vigilada
las empresas pueden determinar libremente las tarifas por los servicios que
prestan con la obligación de informar por escrito a la comisión de regulación
respectiva sobre las decisiones tomadas en esta materia, régimen que se aplica
a las empresas que no tienen una posición dominante en su mercado o cuando
existe competencia entre proveedores.
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS Y USUARIO-Naturaleza de la relación jurídica y momento de
existencia/EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS Y USUARIO-Modalidad
contractual
La naturaleza de
la relación jurídica que nace entre el usuario y la empresa de servicio público
respectiva, es de naturaleza contractual y además de carácter consensual y
existe desde el momento en que la empresa define las condiciones uniformes en
las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario o quien utiliza
un inmueble determinado solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y
el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa.
Modalidad contractual de carácter uniforme o por adhesión, dado que hacen parte
del contrato no sólo sus estipulaciones escritas sino las condiciones uniformes
cuya legalidad haya sido avalada por las comisiones de regulación así como
también lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 y las normas de los Códigos Civil y
de Comercio.
CONTRATO DE
SERVICIOS PUBLICOS-Connotaciones
del vínculo contractual
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS Y USUARIO-Características de la relación contractual/CONTRATO
DE SERVICIOS PUBLICOS-Características
CONTRATO DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Carácter oneroso
Esta relación contractual también es de carácter oneroso,
pues implica que por la prestación del servicio público domiciliario el usuario
debe pagar a la empresa respectiva una suma de dinero. En efecto, dentro de la
concepción del Estado Social de Derecho debe tenerse en cuenta que los
servicios públicos domiciliarios tienen una función social, lo cual no
significa que su prestación deba ser gratuita pues el componente de solidaridad
que involucra implica que todas las personas contribuyen al financiamiento de
los gastos e inversiones del Estado a través de las empresas prestadoras de
servicios públicos, dentro de conceptos de justicia y equidad. Carácter oneroso
de los servicios públicos domiciliarios que también se evidencia al establecer
la Ley 142 de 1994 un régimen tarifario.
EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS Y USUARIO-Relación jurídica de naturaleza contractual/EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS Y USUARIO-Incumplimiento de pago por la
prestación puede acarrear imposición de sanción
EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS Y USUARIO-Pago de interés de mora por incumplimiento de obligación de
pagar el servicio
CONTRATO DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Aplicación
de tasa de interés moratorio del Código Civil
CONTRATO DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Tasa
de interés moratorio del Código Civil a usuarios de inmuebles residenciales
EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Libertad
de cobrar, rebajar o exonerar a usuarios del pago de intereses moratorios o
realización de convenios con deudores
CONTRATO DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Capitalización
de intereses moratorios
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS­-Inconstitucionalidad de
capitalización de intereses moratorios/ANATOCISMO
Es evidente que tratándose del pago de
facturas por servicios públicos domiciliarios resulta inconstitucional la
capitalización de intereses pues el equilibrio que debe guardar la relación
contractual originada en la prestación de un servicio público domiciliario se
vería seriamente alterado  en desmedro del usuario del servicio, quien estaría
expuesto potencialmente a perder su vivienda o a quedar privado de la
prestación de los servicios públicos domiciliarios afectándosele por este
motivo, el derecho constitucional a una vivienda digna. Ciertamente, la
capitalización de los intereses moratorios aumenta en forma desproporcionada el
saldo insoluto de la factura correspondiente por la prestación del servicio,
porque en este caso los intereses moratorios causarían un nuevo interés
incurriéndose en la figura del anatocismo.
EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Facultades
a comisiones de regulación para modificar fórmulas tarifarias
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
REGIMEN TARIFARIO DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS
EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Fórmulas
para la fijación de tarifas
EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Fijación
por comisión de regulación de fórmulas de tarifas y modificación
EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Modificación
de fórmulas tarifarias no se utiliza para capitalizarlas ni financiarlas
La facultad otorgada para modificar las formulas tarifarias
no puede ser utilizada para capitalizar ni financiar a las empresas de
servicios públicos domiciliarios, sino que debe redundar en beneficio del
usuario para la obtención de una mayor eficiencia en la prestación del servicio
de energía o de agua o en la extensión de la cobertura a mayor número de
usuarios.
ACTO ADMINISTRATIVO UNILATERAL
PRINCIPIO DE ECONOMIA EN FUNCION
ADMINISTRATIVA-Alcance
ACTO ADMINISTRATIVO UNILATERAL EN
CUMPLIMIENTO DE LEY DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Pago de honorarios a
auxiliares de la administración
CARGA PROCESAL-Competencia legislativa para
establecerla
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Funcionario para la práctica
de pruebas y decisión de recursos/SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Honorarios
de auxiliares sufragados por partes iguales entre autoridad e interesados
cuando soliciten la prueba/SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS­-No
exigencia de cancelación de honorarios por usuario sin medios económicos para
costos en práctica de prueba
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Asunción por autoridad de
valor si quien pidió la prueba demuestra incapacidad económica
EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Actualización
de tarifas durante el periodo de vigencia
Si como quedó establecido, las empresas
de servicios públicos domiciliarios pueden fijar las tarifas por los servicios
que prestan con arreglo al régimen de regulación o de libertad,  no se ve como
puede ser contrario a la Constitución el que esas empresas también puedan
actualizar dichas tarifas, facultad que de ninguna manera puede ser arbitraria,
ni puede implicar un alza en el valor de las tarifas, pues dependiendo del
régimen tarifario a que estén sometidas deberán ceñirse a las determinaciones
que señale la comisión de regulación respectiva, y sólo les ha sido permitida
su mera actualización, aplicando para tal efecto las variaciones en los índices
de precios que las fórmulas contienen y dentro del período de vigencia de cada
fórmula.
EMPRESAS
DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Suspensión de común acuerdo cuando lo
solicite un suscriptor o usuario si conviene la empresa y tercero afectados
CONTRATO
DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Límites a la autonomía de la voluntad en
suspensión por solicitud del usuario o suscriptor si convienen empresa y
terceros afectados
CONTRATO
DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Suspensión del servicio o terminación del
contrato por suscriptor o usuario
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Anuencia de la empresa en resolución de suspensión de servicio o
terminación de contrato/SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Consentimiento
de terceros afectados en suspensión del servicio o terminación del contrato
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Establecimiento de causales y mecanismos de control por las
cuales la empresa no pueda negarse a suspender el servicio o terminar el
contrato
EMPRESAS
DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Cobro de cargo fijo ante suspensión del
servicio
Frente a situaciones de suspensión del servicio sólo hay
lugar al cobro del cargo fijo pues el que refleja los costos económicos
involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el
usuario, independientemente del nivel de uso.
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Libertad contractual para
tomar y ejecutar decisiones en prestación no es absoluta
Para la Corte la libertad contractual
para tomar y ejecutar decisiones en la prestación de servicios públicos
domiciliarios no es absoluta, pues encuentra como límites naturales los que
impone la Constitución, en relación con la función social de la propiedad, la
necesidad de garantizar el derecho de todas las personas de acceder a la
prestación de los servicios públicos y, en general, el marco axiológico de la Constitución
que incorpora como principios básicos la solidaridad social y la prevalencia
del interés general.
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Incumplimiento,
terminación y corte del servicio
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Resolución del
contrato y corte del servicio al incumplir por un periodo de varios meses
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Causas de
resolución y corte
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Fijación por ley
de eventos de terminación del contrato por incumplimiento y corte del servicio
CONTRATO DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Incumplimiento por
varios meses o en forma repetida o en materias que afecten gravemente la
empresa o terceros
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-No adopción de
manera automática de terminación por estar precedida de un debido proceso
DEBIDO
PROCESO EN PRESTACION DE SERVICOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Terminación del contrato
PRESUNCION
LEGAL-Admisión de prueba en contrario
PRESUNCION
LEGAL-Establecimiento no desconoce derecho de
defensa ni debido proceso
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Terminación por demolición
de inmueble
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Obligación de garantizar con
título valor en contratos uniformes el pago de facturas
CONDICIONES
UNIFORMES EN CONTRATO DE SERVICIOS PUBLICOS-Garantía
con título valor del pago de las facturas
CONTRATO DE
PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Carácter
oneroso y aplicación de normas de derecho privado
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Cumplimiento pleno de
función social en inmuebles de carácter residencial
CONTRATO DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Garantía con
título  valor de pago de facturas no se aplica al suscriptor o usuario de
inmuebles residenciales
Referencia:
expediente D-3765
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
87 (parcial), 88, 90, 96 (parcial), 109 (parcial), 125, 126, 127, 130
(parcial), 134, 138 (parcial), 141 (parcial), 144 (parcial), 147 (parcial), 152
(parcial) y 159 de la Ley 142 de 1994 “Por la cual se establece el régimen de los servicios
públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones” y los artículos 18 (parcial) y 20 (parcial)
de la Ley 689 de 2001 “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.
Actores: Campo Elías
Cruz Bermúdez y Guillermo  Rodríguez  Daza
Magistrada Ponente:
Dra.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos
mil dos (2002)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción publica de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6 y 242-1 de la Carta
Política, los ciudadanos Campo Elías Cruz Bermúdez y Guillermo Rodríguez Daza
demandan la inconstitucionalidad de las normas mencionadas en la referencia,
pertenecientes a la Ley 142 de 1994 "Por la cual se establece el régimen
de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones"
y los artículos 18 (parcial) y 20 (parcial) de la Ley 689 de 2001 "Por
la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994".
Mediante auto del dieciocho (18) de octubre
de dos mil uno (2001) la Magistrada Sustanciadora decidió admitir la demanda
respecto de las siguientes disposiciones: artículos 87, 88, 90, 96, 109, 138,
141, 147 y 152 de la Ley 142 de 1994 y los artículos 18 y 20 de la Ley 689 de
2001, modificatorios de los artículos 130 y 159 de la Ley 142 de 1994.
Así mismo, en dicha providencia se dispuso
rechazar la demanda contra los artículos 130 y 159 de la Ley 142 de 1994 por
cuanto mediante sentencias C-493 de 1997 y C-263 de 1996 esta Corporación
declaró su exequibilidad, pronunciamientos que han hecho tránsito a cosa
juzgada.
Se ordenó de igual manera el traslado al
Señor Procurador General de la Nación, para efectos de obtener el concepto de
su competencia, comunicar la iniciación del proceso al Señor Presidente de la
República, a los Señores Presidentes del H. Senado de la República y Cámara de
Representantes, al igual que al Señor Ministro de Hacienda y Crédito Público,
al Señor Ministro de Comunicaciones y al Señor Superintendente de Servicios Públicos
Domiciliarios.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir de fondo en relación con la demanda en
referencia.
0
EL TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
Se transcribe a continuación el texto de
la disposición demandada, subrayando los apartes sobre los cuales recae la
acusación:
LEY 142 DE 1994
(julio 11)
Diario Oficial No. 41.433 de 11 de julio de
1994
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Por la cual se establece el régimen de los
servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones
ARTÍCULO
87. CRITERIOS PARA DEFINIR EL RÉGIMEN TARIFARIO. El régimen tarifario estará
orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad,
redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia.
87.1. Por
eficiencia económica se entiende que el régimen de tarifas procurará que éstas
se aproximen a lo que serían los precios de un mercado competitivo; que las
fórmulas tarifarias deben tener en cuenta no solo los costos sino los aumentos
de productividad esperados, y que éstos deben distribuirse entre la empresa y
los usuarios, tal como ocurriría en un mercado competitivo; y que las fórmulas
tarifarias no pueden trasladar a los usuarios los costos de una gestión
ineficiente, ni permitir que las empresas se apropien de las utilidades
provenientes de prácticas restrictivas de la competencia. En el caso de
servicios públicos sujetos a fórmulas tarifarias, las tarifas deben reflejar
siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos de prestar el
servicio, como la demanda por éste.
87.2. Por
neutralidad se entiende que cada consumidor tendrá el derecho a tener el mismo
tratamiento tarifario que cualquier otro si las características de los costos
que ocasiona a las empresas de servicios públicos son iguales. El ejercicio de
este derecho no debe impedir que las empresas de servicios públicos ofrezcan
opciones tarifarias y que el consumidor escoja la que convenga a sus
necesidades.
87.3. Por
solidaridad y redistribución se entiende que al poner en práctica el régimen
tarifario se adoptarán medidas para asignar recursos a "fondos de
solidaridad y redistribución", para que los usuarios de los estratos altos
y los usuarios comerciales e industriales, ayuden a los usuarios de estratos
bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas.
87.4. Por
suficiencia financiera se entiende que las fórmulas de tarifas garantizarán la
recuperación de los costos y gastos propios de operación, incluyendo la
expansión, la reposición y el mantenimiento; permitirán remunerar el patrimonio
de los accionistas en la misma forma en la que lo habría remunerado una empresa
eficiente en un sector de riesgo comparable; y permitirán utilizar las
tecnologías y sistemas administrativos que garanticen la mejor calidad,
continuidad y seguridad a sus usuarios.
87.5. Por
simplicidad se entiende que las fórmulas de tarifas se elaborarán en tal forma
que se facilite su comprensión, aplicación y control.
87.6. Por
transparencia se entiende que el régimen tarifario será explícito y
completamente público para todas las partes involucradas en el servicio, y para
los usuarios.
87.7. Los
criterios de eficiencia y suficiencia financiera tendrán prioridad en la
definición del régimen tarifario. Si llegare a existir contradicción entre el
criterio de eficiencia y el de suficiencia financiera, deberá tomarse en cuenta
que, para una empresa eficiente, las tarifas económicamente eficientes se
definirán tomando en cuenta la suficiencia financiera.
87.8. Toda tarifa
tendrá un carácter integral, en el sentido de que supondrá una calidad y grado
de cobertura del servicio, cuyas características definirán las comisiones
reguladoras. Un cambio en estas características se considerará como un cambio
en la tarifa.
87.9. Cuando las
entidades públicas aporten bienes o derechos a las empresas de servicios
públicos, podrán hacerlo con la condición de que su valor no se incluya en el
cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios de los estratos que
pueden recibir subsidios, de acuerdo con la ley. Pero en el presupuesto de la
entidad que autorice el aporte figurarán el valor de éste y, como un menor
valor del bien o derecho respectivo, el monto del subsidio implícito en la
prohibición de obtener los rendimientos que normalmente habría producido.
PARÁGRAFO 1o.
Cuando se celebren contratos mediante invitación pública para que empresas
privadas hagan la financiación, operación y mantenimiento de los servicios
públicos domiciliarios de que trata esta ley, la tarifa podrá ser un elemento
que se incluya como base para otorgar dichos contratos. Las fórmulas
tarifarias, su composición por segmentos, su modificación e indexación que
ofrezca el oferente deberán atenerse en un todo a los criterios establecidos en
los artículos 86, 87, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95 y 96, de esta ley. Tanto éstas
como aquellas deberán ser parte integral del contrato y la Comisión podrá
modificarlas cuando se encuentren abusos de posición dominante, violación al
principio de neutralidad, abuso con los usuarios del sistema. Intervendrá
asimismo, cuando se presenten las prohibiciones estipuladas en el artículo 98
de esta ley. Con todo las tarifas y las fórmulas tarifarias podrán ser
revisadas por la comisión reguladora respectiva cada cinco (5) años y cuando
esta ley así lo disponga.
PARÁGRAFO 2o.
Para circunstancias o regímenes distintos a los establecidos en el parágrafo
anterior, podrán existir metodologías tarifarias definidas por las comisiones
respectivas. Para tal efecto, se tomarán en cuenta todas las disposiciones
relativas a la materia que contiene esta ley.
ARTÍCULO
88. REGULACIÓN Y LIBERTAD DE TARIFAS. Al fijar sus tarifas, las empresas de
servicios públicos se someterán al régimen de regulación, el cual podrá incluir
las modalidades de libertad regulada y libertad vigilada, o un régimen de
libertad, de acuerdo a las siguientes reglas:
88.1. Las
empresas deberán ceñirse a las fórmulas que defina periódicamente la respectiva
comisión para fijar sus tarifas, salvo en los casos excepcionales que se
enumeran adelante. De acuerdo con los estudios de costos, la comisión
reguladora podrá establecer topes máximos y mínimos tarifarios, de obligatorio
cumplimiento por parte de las empresas; igualmente, podrá definir las
metodologías para determinación de tarifas si conviene en aplicar el régimen de
libertad regulada o vigilada.
88.2. Las
empresas tendrán libertad para fijar tarifas cuando no tengan una posición
dominante en su mercado, según análisis que hará la comisión respectiva, con
base en los criterios y definiciones de esta ley.
88.3. Las
empresas tendrán libertad para fijar tarifas, cuando exista competencia entre
proveedores. Corresponde a las comisiones de regulación, periódicamente,
determinar cuando se dan estas condiciones, con base en los criterios y
definiciones de esta ley.
ARTÍCULO
90. ELEMENTOS DE LAS FORMULAS DE TARIFAS. Sin perjuicio de otras alternativas
que puedan definir las comisiones de regulación, podrán incluirse los
siguientes cargos:
90.1. Un
cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura
de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por
el servicio;
90.2. Un
cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la
disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del
nivel de uso.
Se
considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad
permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre
los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación,
medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que
realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para
garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de
continuidad y con eficiencia.
90.3. Un
cargo por aportes de conexión el cual podrá cubrir los costos involucrados en
la conexión del usuario al servicio. También podrá cobrarse cuando, por razones
de suficiencia financiera, sea necesario acelerar la recuperación de las
inversiones en infraestructura, siempre y cuando estas correspondan a un plan
de expansión de costo mínimo. La fórmula podrá distribuir estos costos en
alícuotas partes anuales.
El cobro de
estos cargos en ningún caso podrá contradecir el principio de la eficiencia, ni
trasladar al usuario los costos de una gestión ineficiente o extraer beneficios
de posiciones dominantes o de monopolio.
Las
comisiones de regulación siempre podrán diseñar y hacer públicas diversas
opciones tarifarias que tomen en cuenta diseños óptimos de tarifas. Cualquier
usuario podrá exigir la aplicación de una de estas opciones, si asume los
costos de los equipos de medición necesarios.
ARTÍCULO 96.
OTROS COBROS TARIFARIOS. Quienes presten servicios públicos domiciliarios podrán cobrar un
cargo por concepto de reconexión y reinstalación, para la recuperación de los
costos en que incurran.
En caso de
mora de los usuarios en el pago de los servicios, podrán aplicarse intereses de
mora sobre los saldos insolutos, capitalizados los intereses, conforme a lo
dispuesto en la ley 40 de 1990.
Las
comisiones de regulación podrán modificar las fórmulas tarifarias para
estimular a las empresas de servicios públicos domiciliarios de energía y
acueducto a hacer inversiones tendientes a facilitar a los usuarios la mejora
en la eficiencia en el uso de la energía o el agua, si tales inversiones tienen
una tasa de retorno económica suficiente para justificar la asignación de los
recursos en condiciones de mercado.
ARTÍCULO 109.
FUNCIONARIO PARA LA PRÁCTICA DE PRUEBAS Y DECISIÓN DE RECURSOS. Al practicar pruebas, las funciones que
corresponderían al juez en un proceso civil las cumplirá la autoridad, o la
persona que acuerden la autoridad y el interesado; o cuando parezca
indispensable para garantizar la imparcialidad y el debido proceso y el
interesado lo solicite, la que designe o contrate para el efecto el
Superintendente de Servicios Públicos. Este, a su vez, podrá designar o
contratar otra autoridad o persona para que cumpla las funciones que en este
capítulo se le atribuyen.
Los
honorarios de cada auxiliar de la administración se definirán ciñéndose a lo
que éste demuestre que gana en actividades similares, y serán cubiertos por
partes iguales entre la autoridad y quien pidió la prueba, al término de tres
días siguientes a la posesión del auxiliar, o al finalizar su trabajo, según se
acuerde; el Superintendente sancionará a los morosos, y el auxiliar no estará
obligado a prestar sus servicios mientras no se cancelen. Si la prueba la
decretó, de oficio, la autoridad, ella asumirá su valor.
ARTÍCULO
125. ACTUALIZACIÓN DE LAS TARIFAS. Durante el período de vigencia de cada
fórmula, las empresas podrán actualizar las tarifas que cobran a sus usuarios
aplicando las variaciones en los índices de precios que las fórmulas contienen.
Las nuevas tarifas se aplicarán a partir del día quince del mes que corresponda,
cada vez que se acumule una variación de, por lo menos, un tres por ciento (3%)
en alguno de los índices de precios que considera la fórmula.
Cada
vez que las empresas de servicios públicos reajusten las tarifas, deberán
comunicar los nuevos valores a la Superintendencia de servicios públicos, y a
la comisión respectiva. Deberán, además, publicarlos, por una vez, en un
periódico que circule en los municipios en donde se presta el servicio, o en
uno de circulación nacional.
ARTÍCULO
126. VIGENCIA DE LAS FÓRMULAS DE TARIFAS. Las fórmulas tarifarias tendrán una
vigencia de cinco años, salvo que antes haya acuerdo entre la empresa de
servicios públicos y la comisión para modificarlas o prorrogarlas por un
período igual. Excepcionalmente podrán modificarse, de oficio o a petición de
parte, antes del plazo indicado cuando sea evidente que se cometieron graves
errores en su cálculo, que lesionan injustamente los intereses de los usuarios
o de la empresa; o que ha habido razones de caso fortuito o fuerza mayor que
comprometen en forma grave la capacidad financiera de la empresa para continuar
prestando el servicio en las condiciones tarifarias previstas.
Vencido
el período de vigencia de las fórmulas tarifarias, continuarán rigiendo
mientras la comisión no fije las nuevas.
ARTÍCULO
127. INICIO DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA PARA FIJAR NUEVAS TARIFAS. Antes de doce meses de la
fecha prevista para que termine la vigencia de las fórmulas tarifarias, la
comisión deberá poner en conocimiento de las empresas de servicios públicos las
bases sobre las cuales efectuará el estudio para determinar las fórmulas del
período siguiente. Después, se aplicará lo previsto en el artículo 124.
ARTÍCULO
134. DEL DERECHO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. Cualquier persona capaz
de contratar que habite o utilice de modo permanente un inmueble, a cualquier
título, tendrá derecho a recibir los servicios públicos domiciliarios al
hacerse parte de un contrato de servicios públicos.
ARTÍCULO 138.
SUSPENSIÓN DE COMÚN ACUERDO. Podrá suspenderse el servicio cuando lo solicite un
suscriptor o usuario, si convienen en ello la empresa y los terceros que
puedan resultar afectados. De la misma manera podrán las partes
terminar el contrato.
ARTÍCULO 141.
INCUMPLIMIENTO, TERMINACIÓN Y CORTE DEL SERVICIO. El incumplimiento del
contrato por un período de varios meses, o en forma repetida, o en materias que
afecten gravemente a la empresa o a terceros, permite a la empresa tener por
resuelto el contrato y proceder al corte del servicio. En las condiciones
uniformes se precisarán las causales de incumplimiento que dan lugar a tener
por resuelto el contrato.
Se presume
que el atraso en el pago de tres facturas de servicios y la reincidencia en una
causal de suspensión dentro de un período de dos años, es materia que afecta
gravemente a la empresa, que permite resolver el contrato y proceder al corte
del servicio.
La entidad
prestadora podrá proceder igualmente al corte en el caso de acometidas fraudulentas.
Adicionalmente, y tratándose del servicio de energía eléctrica, se entenderá
que para efectos penales, la energía eléctrica es un bien mueble; en
consecuencia, la obtención del servicio mediante acometida fraudulenta
constituirá para todos los efectos, un hurto.
La
demolición del inmueble en el cual se prestaba el servicio permite a la empresa
dar por terminado el contrato, sin perjuicio de sus derechos.
ARTÍCULO 144.
DE LOS MEDIDORES INDIVIDUALES. Los contratos uniformes pueden exigir que los suscriptores
o usuarios adquieran, instalen, mantengan y reparen los instrumentos necesarios
para medir sus consumos. En tal caso, los suscriptores o usuarios podrán
adquirir los bienes y servicios respectivos a quien a bien tengan; y la empresa
deberá aceptarlos siempre que reúnan las características técnicas a las que se
refiere el inciso siguiente.
La empresa podrá
establecer en las condiciones uniformes del contrato las características
técnicas de los medidores, y del mantenimiento que deba dárseles.
No será
obligación del suscriptor o usuario cerciorarse de que los medidores funcionen
en forma adecuada; pero sí será obligación suya hacerlos reparar o
reemplazarlos, a satisfacción de la empresa, cuando se establezca que el
funcionamiento no permite determinar en forma adecuada los consumos, o cuando
el desarrollo tecnológico ponga a su disposición instrumentos de medida más
precisos. Cuando el usuario o suscriptor, pasado un período de
facturación, no tome las acciones necesarias para reparar o reemplazar los
medidores, la empresa podrá hacerlo por cuenta del usuario o suscriptor.
Sin embargo, en
cuanto se refiere al transporte y distribución de gas, los contratos pueden
reservar a las empresas, por razones de seguridad comprobables, la calibración
y mantenimiento de los medidores.
ARTÍCULO 147.
NATURALEZA Y REQUISITOS DE LAS FACTURAS. Las facturas de los servicios públicos se pondrán en
conocimiento de los suscriptores o usuarios para determinar el valor de los
bienes y servicios provistos en desarrollo del contrato de servicios públicos.
En las facturas
en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado
cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de
los demás con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás
servicios de saneamiento básico. Las sanciones aplicables por no pago
procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado.
En las
condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos podrá preverse la
obligación para el suscriptor o usuario de garantizar con un título valor el
pago de las facturas a su cargo.
PARÁGRAFO. Cuando se facturen los servicios de
saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado,
conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este
último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o
alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar
petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria
del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.
ARTÍCULO 152.
DERECHO DE PETICIÓN Y DE RECURSO. Es de la esencia del contrato de servicios públicos
que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y
recursos relativos al contrato de servicios públicos.
Las normas
sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán
teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con
su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda
de acuerdo con tales costumbres.
LEY 689 DE 2001
(agosto 28)
Diario Oficial No.44.537, de agosto 31 de
2001
Por la cual se modifica parcialmente la Ley
142 de 1994.
ARTÍCULO 18. Modifícase el artículo 130 de la Ley 142
de 1994, el cual quedará así:
“ARTÍCULO 130.
PARTES DEL CONTRATO.
Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o
usuario.
El propietario o
poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios
en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos.
Las deudas
derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas
ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción
coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de
servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por
el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con
las normas del Derecho Civil y Comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica
a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado
público. El no pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la
aplicación del artículo que trata sobre los "deberes especiales de los
usuarios del sector oficial".
PARÁGRAFO. Si el usuario o suscriptor incumple su
obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término
previsto en el contrato, el cual no excederá dos períodos consecutivos de
facturación, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de
suspender el servicio. Si la empresa incumple la obligación de la suspensión del
servicio se romperá la solidaridad prevista en esta norma".
ARTÍCULO 20. Modifícase el artículo 159 de la Ley 142
de 1994, el cual quedará así:
"ARTÍCULO
159. DE LA NOTIFICACIÓN DE LA DECISIÓN SOBRE PETICIONES Y RECURSOS. La
notificación de la decisión sobre un recurso o una petición se efectuará en la
forma prevista por el Código Contencioso Administrativo. El recurso de
apelación sólo se puede interponer como subsidiario del de reposición ante el
Gerente o el representante legal de la Empresa, quien deberá en tal caso
remitir el expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios. Una vez presentado este recurso al mismo se le dará el trámite
establecido en el Código Contencioso Administrativo.
Si dentro del
trámite de la apelación, la Superintendencia de Servicios Públicos estima
necesario practicar pruebas o el recurrente las solicita, deberá informar por
correo certificado a las partes, con la indicación de la fecha exacta en que
vence el término probatorio, que no puede ser superior a treinta (30) días
hábiles, prorrogables hasta por otro tanto.
PARÁGRAFO. Una vez presentado en forma subsidiaria el
recurso de apelación, las partes podrán sustentar y aportar pruebas a la
Superintendencia para que sean tenidas en cuenta al momento de resolver en
segunda instancia".
III.       LA DEMANDA
Los actores
fundamentan la inconstitucionalidad de las disposiciones demandadas con los
siguientes argumentos:
En relación con el artículo 87 inciso
primero, ordinales 1, 4 y 7 señalan los demandantes que dichos preceptos
vulneran los cánones constitucionales 366 y 367 inciso 1, toda vez que en su
concepto permiten imponer mayores costos a los usuarios o suscriptores de los
servicios públicos, lo que se traduce en unas mayores tarifas de rentabilidad a
favor de las Empresas de servicios públicos domiciliarios en detrimento de los
usuarios sin importar la calidad del servicio, el bienestar general y el mejoramiento
de calidad de vida de la población, posibilitando de esta manera el abuso de la
posición dominante de las empresas de servicios públicos domiciliarios y
permitiendo en forma concreta el aumento progresivo de las tarifas de los
respectivos servicios.
Respecto del
artículo 88 sostienen que infringe los artículos 2, 13, 334, 338 y 365 a 367 de
la Constitución Política, por cuanto permiten que las Empresas de Servicios
Públicos Domiciliarios, no obstante obrar dentro de un régimen de libertad
regulada, vigilada o libre y dentro de los parámetros  que fijan las Comisiones
de Regulación para las tarifas de los servicios públicos, en la práctica son
ellas las que en ultimas determinan las tarifas de los servicios que prestan,
debido al alto grado de libertad que en estos aspectos les ha sido conferido
por parte de las mencionadas Comisiones, lo cual hace cada vez más evidente su
posición dominante en el mercado pues ellas con enorme facilidad incrementan
las tarifas en perjuicio de los usuarios bajo condiciones diversas, como la
ocurrencia de voladuras de oleoductos o torres de energía, olvidando que el
artículo 94 de la Ley 142 de 1994 impide efectuar alzas destinadas a la
recuperación de perdidas patrimoniales.
Argumentan los
actores que las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios y las
Comisiones de Regulación no están facultadas constitucionalmente para definir
el régimen tarifario so pretexto de la delegación que en dicha materia a las
últimas citadas les ha otorgado el Presidente de la Republica, pues a él
solamente se le asignó la función de control, inspección y vigilancia de las
entidades que prestan dichos servicios y no la fijación de un régimen
tarifario.
En relación con el artículo 90 manifiestan
que vulnera los artículos 13, 338, 365 a 370 de la Constitución, por cuanto los
componentes de la tarifa referidos al cargo por unidad de consumo y al cargo
fijo, permiten incluir mayores costos para el usuario constituyéndose en pagos
dobles y tarifas arbitrarias que de manera directa se convierten en una fuente
de enriquecimiento ilícito de las empresas prestadoras de servicios públicos.
Señalan que anualmente las Comisiones de
Regulación o las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios, en una clara
extralimitación en el ejercicio de sus funciones, involucran en los aumentos de
las tarifas de los servicios públicos la tasa del IPC, o una serie de mayores
índices según el comportamiento macroeconómico de la economía, incluyendo de
manera irregular otras alternativas en la definición de las mismas las cuales a
la postre confluyen en un sobreprecio de la unidad de consumo y el cargo fijo.
En lo referente al
artículo 96 consideran que tal disposición infringe los preceptos
constitucionales 2, 13, 78, 365 y 366, pues en su criterio los servicios
públicos no obedecen a un contrato comercial del cual pueda resultar el cobro
de intereses moratorios de conformidad con lo establecido en el Código de
Comercio, ni mucho menos la capitalización de los mismos. Por lo tanto, no
puede aplicarse a estos casos la Ley 40 de 1990 (sic) sin caer en la figura del
anatocismo prohibida por la ley.
Sostienen que la
prestación de los servicios públicos debe corresponder a una finalidad social
orientada a la consecución del bienestar general y al mejoramiento de la
calidad de vida de la población y no a cuestiones de utilidad comercial, porque
con ello se encarecería la prestación de los mismos y se impediría el acceso a
nuevos servicios públicos, tornándose en cierta medida nugatoria su prestación
al desconocer los criterios de solidaridad y de redistribución de ingresos
consagrados constitucionalmente, todo ello en perjuicio directo de la economía
de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios.
Expresan que la
norma bajo estudio también es inconstitucional, por cuanto concede a las
Comisiones de Regulación facultades para modificar el régimen tarifario, cuando
constitucionalmente no le ha sido asignada tal función pues estas instituciones
sólo están establecidas para la implementación de políticas generales de
administración y control de eficiencia de los servicios públicos y no para
decidir o permitir el aumento de las tarifas de estos servicios.
En lo que respecta al artículo 109 inciso
2, manifiestan que desconoce los artículos 2, 13, 28, 29, 229, 334, 338, 365 y
366 del Ordenamiento Superior al limitar la oportunidad de defensa que le
asiste al usuario, suscriptor del servicio público domiciliario o al
propietario de un determinado inmueble, pues debido a la falta de recursos
económicos para cancelar los honorarios que le corresponden a un auxiliar de la
administración para la practica de un determinado experticio se esta
desconociendo su derecho de defensa.
Por lo que hace a los artículos 125, 126 y
127 acusados, los intervinientes sostienen que de conformidad con lo
establecido en los artículos 13, 28, 29, 334, 338, 365 y 370 de la
Constitución, las empresas de servicios públicos domiciliarios no pueden de
manera unilateral y arbitraria fijar, actualizar, ni modificar las tarifas de
los servicios que presten.
Sobre el artículo 134 exponen que lesiona
los artículos 2, 13, 28, 29, 58 y 60 Superiores, pues en su criterio las
empresas de servicios públicos domiciliarios no pueden prescindir de la
voluntad del propietario o poseedor de un inmueble al momento de celebrar el
contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios, pues al hacerlo se
les estaría colocando en el mismo plano de igualdad respecto de los tenedores o
usuarios de dichos servicios para efectos de celebrar tales contratos,
situación con la cual se estaría generando un grave desequilibrio que a la
postre afectaría el derecho de propiedad y los demás derechos adquiridos de los
propietarios o poseedores de los inmuebles, quienes en ultimas en desarrollo
del principio de solidaridad consagrado en la Ley 142 de 1994, estarían
prácticamente obligados a cancelar las facturas insolutas relativas a la
prestación de los servicios.
En cuanto a la expresión acusada del
artículo 138 afirman que vulnera los artículos 2, 28, 29 y 333 de la
Constitución Política, al impedir que el propietario o usuario de un
determinado servicio publico pueda solicitar la suspensión del mismo a menos
que la empresa y los terceros accedan a ello, lo que implicaría a la postre una
limitación a la autonomía de la voluntad de los usuarios al obligarlos a
permanecer ligados a un contrato a pesar de que las relaciones convencionales
del mismo no aseguren sus derechos.
Respecto del
artículo 141 incisos 1, 2 y 4 señalan que vulnera las garantías
constitucionales consagradas en los artículos 2, 13, 28, 29, 34, 58, 365 y 366
de la Norma Superior, al desnaturalizar de manera concreta el derecho de
igualdad permitiendo el ejercicio de la posición dominante de las Empresas
Prestadoras de Servicios Públicos, lesionando también el derecho de propiedad
del suscriptor o usuario y su derecho de defensa, al imponerle de manera
unilateral y obligatoria la nueva cancelación de los derechos de instalación y
conexión del servicio, medida esta que además es injustificada porque el
contrato de prestación de servicios públicos no se puede resolver por
incumplimiento o mora en el pago o por demolición del respectivo inmueble, toda
vez que la prestación de los mismos corresponde a un servicio público esencial
que no puede suspenderse o terminarse definitivamente por incidir de manera
significativa en el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos y en
la función social que tiene el Estado de asegurar la prestación de tales
servicios, independientemente de que al usuario o suscriptor se le presenten
problemas de tipo económico o contractual.
Acerca del aparte acusado del inciso 3 del
artículo 144, aseveran que esta norma desconoce los postulados de equidad,
justicia y respeto al derecho de propiedad, al igual que la libertad de
decisión y el derecho de igualdad consagrados en el Ordenamiento Superior, al
permitir que las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, en
cualquier momento y en forma unilateral, determinen que los medidores
instalados en cierta propiedad no están funcionando de manera adecuada y por
cuenta del usuario o suscriptor procedan a cambiarlos, situación ésta que se
constituye en un claro abuso de su posición dominante que a la postre resulta
en erogaciones cuantiosas e inequitativas para el usuario y un negocio muy
rentable para dichas empresas, convirtiéndose en algunos casos en un
enriquecimiento ilícito de las mismas.
En lo referente al inciso 3 artículo 147
los actores sostienen que tal norma vulnera los artículos 334, 365 a 370 de la
Constitución Política, pues la exigencia contenida en este precepto se
constituye en una obligación contractual doble que teóricamente puede generar
un “pago doble” por parte del usuario del servicio desmejorando su situación
jurídica ante la empresa al forzarlo a firmar un doble contrato o convenio de
pago por una misma obligación, o exigirle doble garantía para continuar con la
prestación de un determinado servicio público.
En cuanto al numeral 2 del artículo 152
consideran que vulnera los artículos 13, 23, 28, 29 y 230 de la Carta Política,
toda vez que en su criterio la costumbre comercial no puede aplicarse en
relación con el derecho de petición ante las empresas de servicios públicos,
pues ella se aplica como norma sustitutiva de la ley, en consecuencia, estiman
que no puede otorgársele a las empresas prestadoras de servicios públicos la
facultad de interpretar y decidir derechos de petición y recursos conforme a la
costumbre, pues con ello se podrían presentar una serie de arbitrariedades que
en ultimas menoscabarían los derechos de los usuarios o suscriptores de los
servicios públicos.
Finalmente, con
relación a los artículos 18 (parcial) y 20 (parcial) de la Ley 689 de 2001, los
demandantes no hacen ningún pronunciamiento.
IV.    INTERVENCIONES
1.   Intervención
de la Superintendencia de Servicios Públicos
La
Superintendencia intervino en la presente causa, por medio de apoderado, con el
objeto de defender la constitucionalidad de las normas cuestionadas. A
continuación se resumen los argumentos de la defensa:
En lo que respecta al cargo formulado
contra el artículo 87 de la Ley 142 de 1994, admite que si bien es cierto la
Constitución preceptúa en su artículo 367 que el régimen tarifario debe
desarrollarse mediante ley, es claro que dicha regulación debe tener en cuenta
los criterios de costos, solidaridad y redistribución de ingresos, en desarrollo
de los principios de eficiencia económica, neutralidad, suficiencia financiera,
simplicidad y transparencia, contenidos dentro del género “costos”, con lo cual
se garantiza un sistema tarifario justo acorde con la Carta Política en
cumplimiento con los fines estatales de bienestar general y mejoramiento de
calidad de vida de la población en general.
En lo referente a las Comisiones de
Regulación, sobre su existencia, capacidad legal y facultad para ejercer la
regulación de los servicios públicos domiciliarios contenido en el artículo 88
de la Ley 142 de 1994, recuerda que este tema ya fue examinado suficientemente
por la Corte Constitucional en Sentencia C-1162 de 2000.
En su criterio, los actores olvidan que el
artículo 365 de la Carta es claro en indicar que el Estado mantendrá la
regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios, estas dos ultimas
funciones por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios,
y el señalamiento de las políticas generales de la administración y el control
de eficiencia de los servicios públicos por medio de las comisiones de
regulación, delegación ésta sobre la cual también la Corte Constitucional se
pronunció en la Sentencia C-272 de 1998, al examinar el contenido del artículo
68 de la Ley 142 de 1994. Otras competencias señaladas por el legislador a las
comisiones fueron objeto de pronunciamiento en Sentencia C-066 de 1997.
En relación con la existencia de las tres
modalidades tarifarias dentro del sistema de regulación, esto es, la libertad
regulada, la libertad vigilada y la libertad tarifaria, sostiene que no
resultan contrarias a la Constitución, pues han sido desarrolladas por el
legislador dentro de la autorización general conferida al Estado para
intervenir el mercado de los servicios públicos domiciliarios (artículo 334
Superior). Es claro que dicha regulación es una de las formas de intervención,
por lo que nada impide que el legislador defina qué grado podrá tener con el
propósito de que se logre un equilibrio adecuado entre el interés general que
se protege, y el desarrollo de condiciones de libre competencia en el mercado.
En cuanto al artículo 90 de la Ley 142 de
1994, considera que los actores confunden de manera notoria el concepto de
tarifa con los componentes de ésta, por lo que llegan a conclusiones
inapropiadas como las que se observan en su libelo demandatorio. Además, es
claro que la definición del contenido tarifario efectuada en el artículo
acusado es de configuración legislativa y así ha sido plasmada por el Congreso sin
que ello sea inconstitucional.
Insiste que el artículo 338 Superior no
resulta vulnerado con esta norma por cuanto las tarifas de los servicios
públicos domiciliarios están alejadas del concepto de tributos y
contribuciones, pues ante la apertura constitucional de un mercado donde los
particulares participan obteniendo beneficios económicos e invirtiendo sus
capitales, se debe hablar de precio de mercado y no de tasa, contribución o
impuesto.
Sobre el artículo 96 de la Ley 142 de 1994,
sostiene que la Constitución en su artículo 367 le ha señalado al legislador la
facultad de determinar las competencias y responsabilidades relativas a la
prestación de los servicios públicos domiciliarios. Además, el legislador  en
ejercicio de su competencia para definir el régimen jurídico al cual se
encuentran sujetas las empresas de servicios, señaló que las mismas se regirán
por el derecho privado según las voces del artículo 32 de la misma ley. En este
sentido, resulta del todo constitucional que el legislador estableciera en el
artículo 96 de la Ley 142 de 1994 un régimen especial para efectos del cobro de
intereses moratorios ante la renuencia de los usuarios de efectuar el pago de
sus consumos.
En lo que se refiere al artículo 109 de la
ley 142 de 1994, estima que los actores desconocen el propósito de este
artículo, olvidando que corresponde al ámbito de aplicación del capítulo "De
los Procedimientos Administrativos para Actos Unilaterales".  Por
ende, es indispensable aclarar que dichas reglas se aplicarán en aquellos
procedimientos de las autoridades que tengan como propósito producir actos
unilaterales. De este modo, el artículo 109 no tiene aplicación dentro del
procedimiento establecido por la Ley 142 de 1994 para efectos de la defensa del
usuario en sede de la empresa, cuyo régimen especial se encuentra contenido en
los artículos 152 a 159 de la citada ley.
Respecto de los artículos 125, 126 y 127 de la Ley
142 de 1994, el interviniente considera que las razones esgrimidas por la parte
demandante son insuficientes para ejercer un adecuado control de
constitucionalidad. Sin embargo, estima que las referidas normas no vulneran el
ordenamiento constitucional pues el desarrollo de la temática involucrada en
las citadas normas corresponde a un criterio de reserva legal acorde con lo
ordenado por el artículo 367 Superior.
En lo que se refiere al artículo 134 de la
ley 142 de 1994 considera que sobre de dicho precepto opera la figura de la
cosa juzgada constitucional, pues esta norma fue declarada exequible por la Corte
mediante la sentencia C-636 de 2000.
Por lo que corresponde al inciso primero
del artículo 138 de la Ley 142 de 1994, sostiene que no aparece probada la
supuesta limitación inconstitucional a que aluden los demandantes en el evento
de solicitar la suspensión o la terminación del contrato de prestación de un
servicio publico determinado, pues el legislador la ha establecido para impedir
la arbitrariedad de una de las partes y la afectación injusta de terceros por
un mero capricho del suscriptor o usuario, por lo cual no se encuentran razones
suficientes que permitan inferir la violación constitucional de los artículos
2, 28, 29 y 333 de la Carta.
Respecto de los incisos 1, 2 y 4 del
artículo 141 de la Ley 142 de 1994, manifiesta que la argumentación presentada
por la parte actora no demuestra la existencia de una norma inconstitucional,
toda vez que en desarrollo de su facultad de configuración el legislador
estableció las normas a las cuales debe sujetarse el contrato de prestación de
los servicios públicos, entre ellas la del corte del servicio y las causales
extremas en que pueda resolverse dicho contrato.
En referencia al inciso tercero del
artículo 144 de la Ley 142 de 1994, asevera que esta norma es igualmente de
reserva legal y su contenido está determinado a favor del usuario con el objeto
exclusivo de que se midan efectivamente sus consumos y en consecuencia se le
cobre lo justo, no evidenciándose por tanto vulneración alguna a los preceptos
constitucionales.
Respecto del inciso
3 del artículo 147 de la Ley 142 de 1994, afirma que su contenido corresponde a
un asunto de reserva legal, a través del cual se permite que las empresas
constituyan una garantía mediante un titulo valor para efectos de garantizar el
pago de las facturas en su contra, y de ahí que tal posibilidad no pueda
infringir de modo alguno el ordenamiento constitucional.
Finalmente, en
relación con el numeral 2° del artículo 152 de la ley 142 de 1994, considera
que la norma no debe interpretarse fuera de contexto sino que debe concordarse
con el inciso final del artículo 153 de la misma ley en virtud del cual las
peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes
sobre el derecho de petición. Por tanto, nada impide que el legislador
involucre a la costumbre como un mecanismo de interpretación dentro del citado
procedimiento administrativo.
2.   Intervención
del Ministerio de Comunicaciones
El ciudadano Francisco Flores, actuando
como apoderado especial del Ministerio de Comunicaciones, intervino en el
proceso para defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, con
base en los argumentos que se resumen a continuación:
Sostiene que la
interpretación que hacen los demandantes de las normas acusadas desconoce el
principio hermenéutico de conservación del derecho, en virtud del cual la ley
debe interpretarse de tal manera que sus dictados coincidan con la Carta
Superior y no en tal forma que la contradigan. Así  pues, las interpretaciones
propuestas por los peticionarios no surgen de un análisis desapasionado de la
norma, sino de una parcializada confrontación con la Constitución.
En su parecer es claro que al formular los
cargos contra los artículos impugnados los demandantes también desconocen los
principios de interpretación contenidos en el artículo 30 de la Ley 142 de
1994. Opina que para obtener una correcta interpretación de las disposiciones
censuradas debe hacerse una lectura conjunta de todas las normas que conforman
dicha ley, toda vez, que los servicios públicos son inherentes a la finalidad
social del Estado y deben desarrollarse en el marco que más favorezca a la
realización del Estado Social de Derecho.
3.  Intervenciones
del Ministerio de Desarrollo Económico y de la Comisión de Regulación de  Agua
Potable  y  Saneamiento  Básico -CRA -
Los ciudadanos Carlos Eduardo Serna Barbosa
y Víctor Eduardo Quiroga Cárdenas, actuando en su calidad de Jefes de las
Oficinas Jurídicas del Ministerio de Desarrollo Económico y de la Comisión de
Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, respectivamente, intervinieron
para defender la constitucionalidad de las normas acusadas, exponiendo los
siguientes planteamientos:
Afirman que en términos generales y en
relación con los cargos presentados en contra de los preceptos cuestionados de
la Ley 142 de 1994, consideran que de conformidad con el primer inciso del
artículo 365 de la Constitución las autoridades estatales deben asegurar que la
prestación de los servicios públicos sea eficiente. La única forma de hacer
sostenible en el tiempo un esquema solidario en las fórmulas tarifarias
definidas por las Comisiones de Regulación, es garantizando la eficiencia
económica y la suficiencia financiera de las empresas prestadoras de dichos
servicios. Entendiendo a su vez, la suficiencia financiera como el cubrimiento
de costos eficientes.
Creen que en la medida en que haya mayor
eficiencia los costos de prestación del servicio serán menores y los usuarios
se verán beneficiados con menores tarifas. De lo contrario, sino se garantiza
la suficiencia financiera se pone en riesgo la prestación del servicio, siendo
inocua la aplicación del principio de solidaridad y redistribución del ingreso.
En cuanto a la competencia de las Comisiones
de Regulación para definir el régimen tarifario, sostienen que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha avalado dicha competencia
señalando que la ley es el marco normativo idóneo para determinar con precisión
los principales aspectos relativos a la prestación de los servicios públicos
susceptibles de variación en el tiempo,  de  tal  forma  que  se concilien los
factores de descentralización incluidos en la Carta, la participación ciudadana
y las complejas características técnicas y económicas que hacen diferente un
servicio de otro.
En lo que respecta a la naturaleza del
contrato de servicios públicos o contrato de condiciones uniformes, dicen que
la Corte Constitucional también ha tenido oportunidad de precisar su alcance en
la sentencia C-263 de 1996, manifestado de forma clara que a dicho contrato son
aplicables las reglas del derecho privado o común.
En lo relacionado con el cobro de ciertos
cargos derivados del incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte
de los usuarios de un servicio publico determinado, consideran que las
consecuencias de la sustracción injustificada a dichas obligaciones en ningún
momento pueden ser contrarias al Ordenamiento Superior.
Concluyen que los preceptos acusados no
contienen ninguna trasgresión a las normas constitucionales y por ende no están
llamados a prosperar los cargos propuestos por los accionantes, pues las normas
demandadas se ajustan en su integridad a las disposiciones consagradas en el
Estatuto Superior.
4.  Intervención
ciudadana extemporánea
La doctora
Carolina Andrea Villamil Esguerra actuando en nombre propio,
presentó escrito de
intervención en defensa de las disposiciones demandadas solicitando la
declaratoria de exequibilidad de las mismas. No obstante, advierte la Corte que
el texto fue aportado al proceso en forma extemporánea, motivo por el cual se
abstendrá de considerar sus argumentos.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en
concepto No. 2762 de diciembre 12 de 2001, solicita a la Corte que efectúe los
siguientes pronunciamientos en relación con la Ley 142 de 1994: exequible el
artículo 87; exequible el numeral 1º del artículo 88, con excepción de la
expresión “podrá definir”, la cual en su concepto es inexequible;
exequible el artículo 88 numerales 2 y 3 e integrar la unidad normativa con el
artículo 14 numeral 11; exequibilidad condicionada del artículo 96 inciso 2;
exequibiliad condicionada del artículo 125, con excepción de la expresión “Las nuevas tarifas se aplicarán a partir del día quince del
mes que corresponda, cada vez que se acumule una variación de, por lo menos un
tres por ciento (3%) en alguno de los índices de precios que considera la
fórmula”, la cual considera inexequible; exequibilidad condicionada
del 138; exequibiliad condicionada del artículo 142 incisos 1 2 y 4; y
exequibilidad de los  artículos 144, 147 y 152.
Igualmente solicita que se declaren
inexequibles los artículos 96 en lo acusado y 141 en lo acusado; que la Corte
se declare inhibida para pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad de los
artículos 109, 125 y 126 por ineptitud sustancial de la demanda, y que se
declare la existencia de cosa juzgada material con relación a los artículos: 18
de la Ley 689 de 20001, respecto de la sentencia C 493 de 1994; 20 de la Ley
ibídem, respecto de la sentencia C- 263 de 1996.
En
síntesis, estos son sus argumentos:
Previamente al análisis de fondo, el
Procurador considera que con independencia de los resultados que arroje el
juicio de constitucionalidad de las normas demandadas, es innegable la
creciente inconformidad de los ciudadanos frente a la gestión de los servicios
públicos, situación que hace necesaria una revisión del modelo establecido de
manera que se garantice su prestación a todos los ciudadanos en condiciones de
transparencia, equidad, eficiencia y eficacia económica y social, que
correspondan a su carácter público independientemente del modelo que se escoja
para su operación.
Respecto del artículo 87 numeral 7º, opina
que la política de servicios públicos se enmarca en la estructura general de
intervención del Estado en los términos del artículo 334 de la Carta, norma que
señala como objetivo de dicha intervención el mejoramiento de la calidad de
vida, la preservación de un ambiente sano y la distribución equitativa de las
oportunidades y beneficios del desarrollo, todo lo cual  incluye la garantía
del acceso a los servicios básicos de todas las personas y, en particular, de
las de menores ingresos.
Dice
que ello es posible en la medida en que se han abrogado competencias
especificas a las Comisiones de Regulación con el objeto de optimizar la
prestación de los servicios públicos domiciliarios, tal como la establecida en
los términos del artículo 14, numeral 18 de la Ley 142 de 1994, es decir “la facultad de dictar normas de carácter
general o particular en los términos de la Constitución y la Ley  para someter
la conducta de las personas que prestan los servicios públicos domiciliarios a
las reglas, normas, principios y deberes establecidos por la ley y los
reglamentos”.
Afirma que es
claro que los actos de las Comisiones de Regulación están sujetos a la ley y a
los decretos reglamentarios que expida el Gobierno Nacional, así como también a
la orientación de los ministros a cuyas carteras están adscritas. Con estos
límites, las Comisiones podrán intervenir en la regulación de aspectos de
carácter general y particular con relación a quienes prestan estos servicios.
Por efecto de la delegación la responsabilidad queda radicada en la Comisión de
Regulación frente a cuyos actos y decisiones son procedentes los recursos
previstos en la ley para el control de los actos administrativos. Las
Comisiones de Regulación en su calidad de órganos especializados de carácter
técnico, en observancia de las normas legales y reglamentarias, han de
establecer parámetros para controlar los monopolios y garantizar la libre
concurrencia, la calidad de los servicios y la protección de los derechos de
los usuarios, control que ejercen frente a los prestadores de servicios ya sean
éstos públicos y privados, según los criterios señalados por el artículo 367 de
la Carta Fundamental.
En su parecer, el artículo 87 consagra
otros criterios como son los de neutralidad, simplicidad y transparencia, los
cuales se ajustan a los principios constitucionales de igualdad, equidad,
participación, derecho a la información y a los derechos de los consumidores
consagrados en el artículo 78 Superior. Por ende, es claro que los actores
pasan por alto que en desarrollo de la libertad de configuración el legislador
puede incorporar en las leyes aspectos diferentes a los señalados en la
Constitución, siempre y cuando no medie prohibición sobre el particular y los
contenidos normativos no contraríen los preceptos constitucionales.
Piensa que el numeral 1 del artículo 87, no
presenta ningún reparo de inconstitucionalidad. Por el contrario, señala que
las empresas deben ser eficientes adoptando como referencia de esa eficiencia
la que imponen los mercados competitivos. Arguye que del contenido normativo de
las disposiciones acusadas no se desprende que se esté permitiendo el abuso de
la posición dominante de las empresas prestadoras de servicios públicos, pues,
obviamente, las tarifas de éstas serán establecidas con los criterios que
señale la Comisión de Regulación de conformidad con la ley y decretos
reglamentarios.
En lo relativo al planteamiento de la
demanda frente al artículo 88 de la Ley 142 de 1994, estima que el precepto
acusado señala diversos regímenes para el establecimiento de las tarifas,
regímenes que son regulados como lo ordena la Constitución y la misma ley por
tratarse de servicios públicos esenciales para los ciudadanos. Pero el grado de
regulación varía según el nivel de competitividad que se presente en la
prestación del servicio, éste es evaluado y determinado por las Comisiones de
Regulación de conformidad con los criterios señalados en los ordinales 1, 2 y 3
del artículo 88 cuestionado.
Expresa
el Procurador que la fijación de la metodología para el cobro de tarifas debe
estar en cabeza de las autoridades de regulación del Estado y no de los
prestadores del servicio, así sean estas personas públicas o privadas, porque
la determinación de la metodología no es sólo un problema técnico sino un
asunto que incide en la distribución de los costos del servicio entre los
usuarios y en el margen de utilidad de las empresas.  En este sentido, le
asiste razón a los demandantes y por tanto solicita a la Corte Constitucional
declarar la exequibilidad del numeral 1º del artículo 88, con excepción de la
expresión “podrá definir”, la cual en su concepto es
inconstitucional.
En relación con el artículo 88 numeral 2,
que hace referencia a la libertad vigilada, señala que la norma es demasiada
amplia y por tanto no puede dejarse en libertad a las empresas para fijar las
tarifas y la metodología para la determinación de las mismas. No se cumple la
función de regulación control y vigilancia que la Constitución asignó al
Estado, cuando en los regímenes de libertad vigilada o de libertad se concede a
las empresas la facultad de determinar libremente las tarifas de medianos y
pequeños consumidores debiendo simplemente cumplir con la obligación de “informar
por escrito a las comisiones de regulación, sobre las decisiones tomadas sobre
esta materia”, como lo establece el artículo 14, numeral 11 de la Ley 142,
al definir el régimen de libertad vigilada.
Considera que aún cuando la Carta autoriza
la participación de los particulares en la prestación de los servicios
públicos, la misma Norma Superior señala en el artículo 367 que el legislador
determinará “las entidades competentes para fijar las tarifas”. De lo
que no resulta lógico deducir que el inciso final del artículo en mención al
referirse a las entidades competentes deba entenderse de que se trata solamente
de  las propias empresas prestadoras del servicio.
El Jefe del Ministerio Público efectúa la
integración normativa entre el artículo 88 numerales 2 y 3, con el artículo 14,
numeral 11, y solicita a la Corte Constitucional precisar que el sentido de las
expresiones “cuando no tengan una posición dominante en su mercado”,
contenida en el numeral 2 del artículo 88 y “cuando exista competencia entre
proveedores”, contenida en el numeral 3, de ese mismo precepto son
constitucionales siempre y cuando se las interprete en el sentido de que
incluyen tanto la posición dominante frente a competidores y proveedores como
frente a los usuarios. Es decir, que únicamente podrá permitirse un régimen de
libertad vigilada en las tarifas cuando se presente una competencia real que
garantice al usuario un efectivo poder de negociación. De lo contrario, como lo
indica el último inciso del artículo 367, la determinación de las tarifas debe
ser realizada siempre por la autoridad competente y no por el prestatario del
servicio.
Respeto del artículo 90 numerales 1 y 2,
manifiesta que en esta norma no se establece un doble costo, sino que se
diferencian los costos fijos de los costos variables como se hace en todo
sistema de contabilidad. Esto con el fin de poder controlar la eficiencia de
las empresas y el peso relativo de cada uno de los factores de costo.
Para el Procurador si bien es cierto que se
presenta una inconformidad en la mayoría de los usuarios, especialmente en los
estratos no subsidiados,  por las altas tarifas, que reflejan una desproporción
del pago por cargos fijos frente al costo neto del consumo, ello debe ser
revisado por el Gobierno en particular por las Comisiones de Regulación y la
Superintendencia de Servicios Públicos, pero no es un efecto que se derive del
texto legal que aquí se estudia ni frente al cual el órgano encargado de
ejercer el control constitucional pueda hacer algún pronunciamiento. Si se presenta
algún tipo de irregularidad en tal sentido, ello da lugar a la respectiva
reclamación por parte del usuario y a las sanciones contempladas por la ley.
Sobre el artículo 96 incisos 2 y 3 y en lo
referente a los intereses moratorios en los servicios públicos, señala el Jefe
del Ministerio Público que debido a la naturaleza esencial de los servicios
públicos domiciliarios tanto para las personas naturales como para las
empresas, la suspensión del servicio es de por sí una sanción suficiente. Sin
embargo, puede llegar a aceptarse el cobro de estos intereses únicamente cuando
el incumplimiento del contrato pueda poner en peligro la prestación del
servicio.
Al respecto señala que la tasa del interés
moratorio no puede dejarse a la libre determinación de las empresas prestadoras
del servicio, por cuanto no se trata de una simple obligación mercantil sino de
un derecho socioeconómico de los ciudadanos que si bien implica para el usuario
obligaciones, la sanción a su incumplimiento debe tener un límite establecido
por el legislador el cual debe ser inferior al fijado a los intereses
moratorios por el artículo 884 del Código de Comercio. Es decir, debe ser menor
a una y media veces al interés bancario corriente, lo que implica que  el cobro
de intereses moratorios bajo la condición de que éstos sean inferiores a los
que se cobran normalmente en el mercado, se ajusta a la Constitución.
El
Ministerio Público solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la
expresión “capitalizados los
intereses, conforme a lo dispuesto en la Ley 40 (sic) de 1990”, petición que se funda en que
la Ley 142 de 1994 equivocadamente remite a la Ley 40 de 1990 cuando la
remisión corresponde a la Ley 45 del mismo año, que en su capítulo I trata el
tema de los intereses como un aspecto de la transparencia en las operaciones
financieras.
Afirma que las obligaciones derivadas del
incumplimiento en el pago de los servicios públicos no corresponden a los casos
en que se permite la capitalización de intereses, en primer lugar, porque no se
trata de operaciones de largo plazo; en segundo lugar, porque entre el usuario
y la empresa no existe acuerdo sobre la cuantía, plazo y periodicidad en que
deban cancelarse dichos rendimientos.  Por ello, con relación a los servicios
públicos resulta igualmente inconstitucional permitir la capitalización de
intereses porque es contrario al orden justo que consagra el artículo 2º de la
Carta.
Hechas estas  consideraciones, la vista
fiscal solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la expresión “en
caso de mora de los usuarios en el pago de los servicios públicos, podrán
aplicarse intereses de mora sobre los saldos insolutos”, pero únicamente
bajo la condición de que el legislador fije un tope máximo a esos intereses, el
cual debe ser inferior al fijado por el Código de Comercio para  las
obligaciones mercantiles. Y de otra parte, solicita se declare la
inexequibilidad de la expresión “capitalizados los intereses, conforme a lo
dispuesto en la ley 40 (sic) de 1990”, por ser contraria al orden constitucional.
En lo que corresponde al cargo formulado en
contra del inciso segundo del artículo 109 de la Ley 142 de 1994, sostiene que
no tiene fundamento la acusación presentada por cuanto de lo dispuesto en ese
precepto no se deriva ninguna carga económica para el usuario ni se limita el
derecho a acceder a la justicia, en razón de que la norma se ubica en el
capítulo II del Título VII de la ley, referente a los procedimientos
administrativos para actos unilaterales. Es decir, que únicamente se aplica a
aquellos procedimientos de las autoridades que tengan el propósito de producir
los actos administrativos unilaterales a que de origen el cumplimiento de la
ley.
Por esta razón, y al no existir un cargo
concreto contra de la norma acusada, no se cumplen los requisitos señalados en
el Decreto 2067 de 1991 para el ejercicio de la acción pública de
constitucionalidad y, en consecuencia, solicita a la Corte declararse inhibida
para pronunciarse con relación a esta norma por ineptitud sustancial de la
demanda.
En relación con el artículo 125 de la
ley 142 de 1994, estima que en la actualidad se está presentando una gran
inequidad en lo que corresponde al tratamiento y las alzas de las tarifas de
los servicios públicos domiciliarios, generando de manera concreta un
desequilibrio entre  los  salarios de los trabajadores y los precios generales
de la economía, pues la norma bajo estudio permite que las empresas de
servicios públicos domiciliarios actualicen las tarifas de los servicios que
prestan al ritmo de la inflación, lo cual resulta lesivo de los postulados
superiores establecidos en los artículos 2º, 25, 53, 334, 338, 363, 365 y 373.
Por ello, solicita a la Corte la declaratoria de exequiblidad parcial de dicha
norma, pero condicionada en el entendido de que la actualización de las tarifas
a las cuales se refiere el artículo en cuestión se hará con la misma proporción
y periodicidad en que se reajusta la remuneración de los trabajadores, es
decir, anualmente. En consecuencia solicita la declaratoria de inconstitucionalidad
del resto de la expresión contenida en el primer inciso del citado artículo
125.
En cuanto a los artículos 126 y 127 de
la Ley 142 de 1994 el Ministerio Público solicita a la Corte que se declare
inhibida para pronunciarse de fondo sobre dichas normas por ineptitud
sustancial de la demanda, pues en su criterio no se encuentra clara la
acusación inferida por los demandantes en cuanto a ellas.
En relación con el artículo 138, indica
el Procurador que debido a la naturaleza esencial de los servicios públicos la
ley puede limitar la autonomía de la voluntad de los contratantes para proteger
derechos de terceros, siempre y cuando esta limitación sea proporcional y
razonable, lo cual se determinará en cada caso concreto analizando el
cumplimiento de las obligaciones de los usuarios y suscriptores con relación a
las condiciones del contrato de prestación del servicio. Por esta razón, estima
que la norma debe ser declarada exequible bajo el entendido que dicha
prerrogativa debe ejecutarse previa evaluación de la razonabilidad de la
suspensión frente a terceros y cuando éstos se han opuesto.
Acerca del artículo 141 incisos 1, 2 y 4,
considera que en relación con las condiciones de los contratos de servicios
públicos el legislador tiene libertad de configuración siempre y cuando ésta se
ajuste a la naturaleza esencial de los servicios públicos. Sin embargo, por la
naturaleza esencial de estos servicios que son inherentes a la finalidad social
del Estado (artículo 365 C.P.) y son indispensables para garantizar el derecho
a la vida y la vivienda digna, estas decisiones unilaterales en ninguna
circunstancia pueden llegar a privar definitivamente de los servicios públicos esenciales
a ninguna persona, siendo necesario que en los procesos administrativos que se
siga contra los usuarios se deban garantizar sus derechos contra posibles
abusos de la posición dominante por parte de la empresa prestadora de un
determinado servicio publico.
Considera el Jefe del Ministerio Publico
que la presunción contenida en la norma demandada es contraria al ordenamiento
superior y a la naturaleza de este tipo de servicios, pues el atraso en tres
facturas de servicios y la reincidencia en una causal de suspensión en materia
que afecte gravemente a la empresa acarrea la terminación unilateral del
contrato y con ello la privación del servicio público al usuario, lo cual es a
todas luces inconstitucional porque el resarcimiento de los posibles perjuicios
que sufra la empresa se obtiene a través del cobro de los intereses
compensatorios, remuneratorios y moratorios y con la terminación del contrato,
privando al individuo de gozar de estos servicios.
Estima que por consiguiente es necesario
que la razonabilidad y proporcionalidad de las causales de incumplimiento que
dan lugar a resolver el contrato consignadas en las condiciones uniformes,
deban tener la aprobación de las Comisiones de Regulación y su observancia debe
ser vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos por la gravedad de
la sanción. Esta materia no puede dejarse a la libre determinación de las
empresas por tratarse de un servicio público esencial. Además estas causales no
pueden estar fundamentadas en el no pago sino en actuaciones fraudulentas del
usuario que afecten gravemente a la empresa o la prestación misma del servicio,
es decir, que atenten contra el interés general.
Sostiene que en los procesos que se siguen
ante las empresas prestadoras de servicios públicos deben observarse los
principios de buena fe, presunción de inocencia, derecho de defensa y las demás
garantías que conforman el debido proceso.
Las anteriores razones son, en criterio
del Ministerio Público, suficientes para solicitar a la Corte Constitucional la
declaratoria de exequibilidad del inciso primero del artículo 141 de la Ley 142
de 1994, con excepción de la expresión “por un período de varios meses, o en
forma repetida, o”, bajo la condición de que debe tratarse de conductas que
afecten gravemente el interés general, las cuales deben ser previamente
aprobadas por las respectivas Comisiones de Regulación.
Así mismo, solicita la declaratoria de
inconstitucionalidad del inciso segundo del artículo 141 por ser contrario al
Ordenamiento Superior y solicita declarar la constitucionalidad del inciso
cuarto, bajo el entendido de que únicamente procede la terminación unilateral
del contrato cuando la demolición impida la prestación del servicio o la
medición del consumo.
Frente al
artículo 144, que establece la facultad de la empresa para cambiar los
medidores a cargo del usuario, sostiene que los cobros que efectúen las
empresas de servicios públicos por dichos conceptos deben ser claros y
razonablemente justificados, contando con la anuencia del usuario y garantizando
su derecho a elegir libremente a quienes  presten los servicios o provean los
bienes. Pues, si bien puede determinarse a cargo del usuario la obligación de
reparar o cambiar los medidores debe dársele a éste las facilidades financieras
para cumplir con esta obligación, pues en un solo período de facturación puede
resultar gravoso para el usuario destinar recursos para la reparación o cambio
de los medidores cuando estos presenten fallas.
En cuanto a la obligación de cambiar los
medidores cada vez que la empresa considere que hay instrumentos
tecnológicamente más adecuados para medir el consumo, considera el Procurador
que mientras los medidores estén funcionando correctamente no puede obligarse
al usuario a cambiarlos por decisión unilateral de la empresa. En los casos de
cambio por razones técnicas debe informársele al usuario indicándole en qué
consiste el cambio,  cuales serían los  beneficios que éste le reportaría, cuál
es el costo del nuevo medidor y las condiciones de pago, si es ofrecido por la
empresa y qué otros proveedores cumplen las especificaciones técnicas.
Una vez, haya sido suficientemente
informado el usuario debe solicitarse su autorización voluntaria y expresa para
realizar el cambio de medidores. Si el usuario no da su anuencia y la empresa
insiste en el cambio será ella como interesada en la actualización  la que
corra con los costos, teniendo en cuenta que el usuario ya pagó los gastos de
instalación del servicio y sólo estaría obligado a cambiar el medidor si éste
no estuviese funcionando, lo que obviamente puede generar un detrimento de su
patrimonio -facturación excesiva- o el de la empresa -facturación que no
refleje el consumo real-.
Por estas razones, se solicita la
declaratoria de exequibilidad del inciso tercero de este artículo, con
excepción de la expresión, “o cuando el desarrollo tecnológico ponga a su
disposición instrumentos de medida más precisos.”, contenida en el inciso
tercero del artículo 144 de la ley 142 de 1994, por extender la obligación del
usuario de reparar o modificar los medidores a una circunstancia
extracontractual que representa para él una erogación adicional.
En relación con el artículo 147
inciso 3º de la Ley 142 de 1994, considera la Procuraduría que es del resorte
del legislador autorizar a las empresas de servicios públicos para constituir
garantías que respalden las obligaciones de los usuarios con el fin de
facilitar  la recuperación de la cartera morosa, sin que la constitución de
dichos títulos represente un doble pago o una carga adicional para el usuario,
como lo afirma el demandante, sino un mecanismo adicional de garantía cuya
conveniencia o no debe ser evaluada por el legislador.
En lo que corresponde al argumento
presentado en contra del artículo 152 de la Ley 142 de 1994, indica que la
jurisprudencia constitucional admite que los prestadores de servicios públicos
se rijan en materia de derecho de petición por la normatividad administrativa
-Decreto 01 de 1984-, la que debe aplicarse de preferencia sin que contra ella
pueda invocarse la costumbre comercial. Por tanto, la costumbre comercial debe
aceptarse siempre y cuando ésta no sea contra legem.
Concluye que el derecho de petición debe
tramitarse como lo indica el Código Contencioso Administrativo y por ello
solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la citada norma en el
sentido de que en el trámite de los derechos de petición deberán observarse las
normas señaladas en el Código Contencioso Administrativo.
En lo que respecta al artículo 130 inciso
2º y el artículo 18 de la Ley 689 de 2001, señala que esta norma ya fue objeto
de estudio por parte de la Corte, por ende debe estarse a lo resuelto en la
sentencia C-493 de 1997. Puesto que el  artículo 18 de la ley 689 de 2001,
también demandado,  reproduce el texto del  inciso 2º del artículo 130
declarado exequible, solicita con relación a esta norma declarar la existencia
de cosa juzgada material y en consecuencia estarse a lo resuelto en la citada
sentencia.
De igual forma en relación con
el artículo 159 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 20 de la Ley 689 de 2001,
indica que la Corte tuvo oportunidad de pronunciarse en la sentencia C-263 de
1996, señalando que el legislador tiene libertad para establecer los mecanismos
de defensa de los derechos de los usuarios, razón por la cual, declaró la
exequibilidad de esta norma Teniendo en cuenta que este precepto legal fue
reproducido en el artículo 20 de la Ley 689 de 2001, solicita a esta
Corporación declarar la existencia de cosa juzgada material en relación con la
sentencia C-263 de 1996.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia.
La Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de
conformidad con el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Asuntos
previos
2.1
Inhibición respecto de los artículos 87 ordinales 1, 4 y 7; 90; 126; 127; 144 y
152 inciso 2 de la Ley 142 de 1994, y de los artículos 18 y 20 de la Ley 689 de
2001
2.1.1. Como consideración previa al fallo que adoptará la
Corte en la presente oportunidad, es necesario señalar que con base en el
estudio inicial realizado a la demanda de la referencia para efectos de decidir
sobre la respectiva admisión, la cual fue finalmente ordenada mediante el auto
del 18 de octubre de 2001, se estimó que la misma cumplía con los requisitos
formales exigidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Sin embargo, en
virtud de la necesaria labor de sustanciación del proyecto final de decisión constitucional,
se ha encontrado que la argumentación planteada frente a varios de los
artículos demandados adolece de los requisitos exigidos para un pronunciamiento
de fondo, particularmente en lo que concierne al concepto de violación.
En reiteradas ocasiones esta Corporación ha
precisado que la acción de inconstitucionalidad es pública, y por ende no está
sometida a rigorismos procesales especiales. No obstante, los demandantes
tienen unas cargas mínimas que cumplir para que la Corte pueda pronunciarse de
fondo.
En efecto, el artículo 2° del Decreto 2067
de 1991, que regula el procedimiento de los juicios que se siguen en la Corte
Constitucional, dispone que las demandas de inconstitucionalidad deberán
contener, entre otros requisitos, “las razones por las cuales dichos textos
se estiman violados”. Por lo tanto no basta que se alegue la violación de
la Carta Política, puesto que además es indispensable que la impugnación esté
acompañada de argumentos que expliquen y justifiquen ese señalamiento.
Esta Corporación ha insistido en que el
requisito mencionado debe ser cumplido tanto material como formalmente por el
actor, razón por la cual, es deber del ciudadano formular un cargo concreto de
naturaleza constitucional contra la disposición acusada[1]. Por consiguiente, si
el actor se limita a efectuar una formulación vaga, abstracta e incoherente de
los motivos de inconstitucionalidad, sin acusar en forma razonable y clara la
disposición, la demanda es inepta.
También ha dicho la Corte que el concepto
de violación es elemento esencial que supone la exposición de los argumentos
por los cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional
resulta vulnerado por las disposiciones que son impugnadas. En efecto, dichas
razones deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[2],
pues de lo contrario la Corte debe declararse inhibida, circunstancia esta que
frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un
pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional”[3].
Igualmente ha señalado que la argumentación
de inconstitucionalidad es un requisito material de la demanda, por lo que la
formulación de los cargos constitucionales debe hacerse de manera concreta
contra la norma acusada, exigencia que todo ciudadano debe cumplir cuando pone
en movimiento el control constitucional, imponiéndole por la vía de la acción
la carga procesal de la sustentación lógica de los cargos de
inconstitucionalidad. De allí que en sede de control constitucional no puedan
esgrimirse criterios subjetivos o de inconveniencia pues estos son ajenos a la
naturaleza del debate constitucional, por cuanto éste es un juicio técnico de
confrontación entre el Texto Superior y una norma legal, que no puede dar
cabida a la personal percepción que el demandante tenga de los preceptos
acusados o de su inconveniencia en el ordenamiento jurídico. Como lo ha
expuesto esta Corporación:
“Cuando el ciudadano pone en movimiento el
control constitucional por la vía de la acción, se le impone la carga procesal
de señalar las normas constitucionales violadas y también el concepto de su
violación. Esto último comporta la obligación de determinar con toda claridad
de qué modo las normas acusadas contradicen o vulneran los preceptos de la
Constitución, con el fin de destruir la presunción de constitucionalidad, sin
perjuicio de que la Corte pueda extender el análisis de constitucionalidad
frente a normas no invocadas expresamente en la demanda. Pero lo que no puede
ser admitido es que bajo una interpretación que haga el demandante del contexto
de un cuerpo normativo se puedan deducir, por vía indirecta, presuntas
violaciones de la Constitución, por la manera en que el legislador reguló una
determinada materia”[4].
En ese sentido, la Corte ha advertido de
qué forma el criterio subjetivo del actor es incompatible con la argumentación
del cargo de inexequibilidad:
“...la argumentación de la
inconstitucionalidad es un requisito material sine qua non de la demanda, pues
no sólo concreta el derecho ciudadano a participar en el control político (C.P.
arts. 40-9 y 241) sino que centra el debate jurídico en argumentos
constitucionalmente relevantes. En efecto, esta Corporación ya había dicho que
“la formulación de un cargo constitucional concreto contra la norma demandada
es uno de los requisitos materiales que debe cumplir el demandante”[5], puesto
que “el ataque indeterminado y sin motivos no es razonable y se opone a la
inteligencia que debe caracterizar al hombre”[6]
“Ahora bien, lo anterior sugiere un
interrogante ¿cómo debe ser la argumentación del cargo?. En primer lugar, es
necesario aclarar que el control constitucional en Colombia no exige un
formalismo o una técnica especial que deba ser estrictamente cumplida por el
demandante, pues la acción pública de inconstitucionalidad tan sólo exige un
grado de motivación razonable que permita inferir una acusación constitucional.
Por consiguiente, en criterios generales, las razones de la demanda deben
explicar de manera coherente (i) una contradicción entre la norma impugnada y
la Constitución (ii), la cual debe originarse directamente de lo acusado (iii),
puesto que la incompatibilidad debe encontrarse en la norma y no en un juicio
subjetivo de la misma. Ahora bien, esta última condición no significa que la
Corte Constitucional debe desconocer diferentes interpretaciones de la norma,
pues son relevantes en el juicio constitucional todas las interpretaciones
posibles que surgen objetiva y directamente de la norma, pero no le sirven al
proceso constitucional aquellos entendimientos derivados única y exclusivamente
del criterio subjetivo del operador jurídico. Finalmente, las razones de la
inconstitucionalidad deben ser estrictamente jurídicas (iv), pues la protección
y supremacía de la Carta Colombiana se desarrolla a partir de un modelo
jurisdiccional, en donde el juez constitucional realiza una comprobación de la
contradicción entre dos normas, una de las cuales prevalece formal y
materialmente[7].
Con fundamento en las anteriores
consideraciones la Corte estima que en relación con los artículos 87 ordinales
1°, 4° y 7°; 90; 126; 127; 144; 152 inciso segundo de la Ley 142 de 1994 y los
artículos 18 y 20 de la Ley 689 de 2001, modificatorios de los artículos 130 y
159 de la Ley 142 de 1994, no puede adoptarse una decisión de fondo, toda vez
que tal como se demostrará enseguida los actores, en lo que respecta a estas
disposiciones, incumplieron con la obligación establecida en el numeral 3 del
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, pues sobre algunas normas no formularon
ningún cargo y en relación con otras los cargos no son de constitucionalidad.
2.1.2 Respecto del artículo 87 ordinales 1°, 4° y
7°, los demandantes en su libelo no presentan ningún cargo concreto de
constitucionalidad, pues se limitan a indicar que dicho artículo introduce
nuevos criterios para definir el régimen tarifario violando el artículo 367 de
la Constitución y a renglón seguido consideran que la inclusión de tales
criterios, “imponen mayores costos, lucha de factores de oferta y demanda
iguales a los de los sectores comunes de producción y de comercialización de la
economía, propiciando a la postre, tarifas de rentabilidad elevada a favor de
las empresas prestadoras de los servicios públicos, en detrimento de los
usuarios, como bien se entiende de la última pare (sic) del numeral 87.7
del artículo 87...”.  Luego indican que se viola la Constitución por cuanto
el ordenamiento superior solamente privilegia los criterios de solidaridad y
redistribución de ingresos. Además, estiman que la disposición sub examine vulnera
el canon 366 de la Carta Política por cuanto “la norma sobrepone la
rentabilidad y la eficiencia, sobre el proceso de comercialización y
rentabilidad propiamente dicha, sin imponer la calidad del servicio y el
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población”.
Como puede observarse, los impugnantes
sólo indican que la ley trae nuevos criterios para definir las tarifas de
servicios públicos domiciliarios, pero no dan las razones del por qué tales
criterios desconocen la Constitución. Tampoco presentan un ataque concreto
contra la norma pues fundamentan su pretensión de inconstitucionalidad en una
apreciación subjetiva y personal sobre los criterios de eficiencia económica y
suficiencia financiera, los que resultan descontextualizados del contenido
total de la Ley 142 de 1994, olvidando estructurar un concepto de violación que
permita desvirtuar de manera directa la presunción de constitucionalidad de que
goza la norma en cuestión.
El simple señalamiento de manera
abstracta y global de las normas superiores como vulneradas acompañadas de una
simple afirmación de que éstas han sido desconocidas no constituyen un ataque
directo a las mismas. Por tanto y para que la actividad de esta Corporación no
se torne inocua los demandantes han debido indicar en forma clara, específica e
inteligible las razones por las cuales la norma acusada es contraria al
contenido material de los artículos constitucionales citados.
2.1.3.
Respecto del artículo 90 que consagra los elementos de las fórmulas
tarifarias los demandantes consideran que viola el inciso 2 del artículo 338 de
la Constitución Política ya que los numerales 1 y 2, “son
cargos leoninos, desventajosos para el usuario por incluir mayores costos a la
prestación del servicio publico…” reiterando además entre otros comentarios que “no
es razonable que se siga asfixiando el bolsillo de los Colombianos con tarifas
fijas por unidad de consumo y de cargo fijo, bajo el supuesto embeleco de la
disponibilidad permanente del servicio público…” de lo cual se infiere que la argumentación esbozada
por ellos no es de carácter constitucional, pues sus planteamientos se enmarcan
dentro de un aspecto puramente subjetivo referido básicamente a las
consecuencias económicas que tienen para los usuarios la inclusión de los
cargos por unidad de consumo y el cargo fijo dentro de los elementos de las
formulas de tarifas, consideraciones éstas que resultan abiertamente
impertinentes para el estudio de las normas sub examine, pues la discusión planteada por los
peticionarios debe ser de naturaleza constitucional y no de carácter subjetivo
o legal como ocurre en el presente caso.
En lo que corresponde al numeral 3, los demandantes
olvidaron la formulación de tan siquiera un cargo de inconstitucionalidad en
contra de dicha norma, pues de la lectura de la demanda se aprecia que
solamente se limitaron a presentar una serie de consideraciones respecto de los
otros ordinales que contienen dicho artículo.
2.1.4 En relación con los artículos 126 y 127 los
demandantes se abstuvieron de estructurar y presentar contra ellos un cargo
concreto de inconstitucionalidad, pues escasamente afirman que “las empresas
no pueden ni fijar ni actualizar ni modificar las tarifas de los servicios
públicos domiciliarios a menos, que infrinja en la misma visión el contenido de
los artículos 13, 28, 29, 334, 338, 365 y 370 del texto macro legal”.
Además también se abstuvieron de transcribir en la demanda las normas acusadas
omitiendo cumplir con el requisito exigido en el numeral 1º del artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991.
2.1.5.          También acusan de inconstitucional los
demandantes la ultima parte del inciso 3° del artículo 144 por violar los
artículos 13, 28, 29 y 58 aduciendo que no es una norma que demanda equidad,
justicia y respeto al derecho de propiedad, el derecho de libre decisión, y los
derechos de igualdad y libertad pues la empresa en forma unilateral puede “en
uso abusivo de su posición dominante, determinar que los medidores no están
funcionando bien o que existan instrumentos técnicos de medidas más preciso y
técnico y por cuanto del usuario o suscriptor proceda a cambiar motu propio el
medidor, aun contra lo mandado en el artículo 145 de la ley de servicios
públicos…”. También consideran que es un negocio demasiado rentable para
las empresas y un enriquecimiento ilícito para ellas.
Los anteriores argumentos no constituyen un
cargo de constitucionalidad por cuanto de ellos no puede deducirse en forma clara
la violación de las normas constitucionales citadas. Además los demandantes
parten de un supuesto distinto del contenido en el artículo acusado que señala
algunas de las obligaciones que corresponden al usuario en relación con los
instrumentos de medición del consumo.
2.1.6. En lo referente al inciso 2 del artículo 152 los
demandantes señalan que “el numeral 2 del artículo 152, involucra que la
presentación, trámite y decisión de recursos, se interpreten y apliquen
conforme a las leyes de la costumbre de las empresas comerciales que comúnmente
práctica con la clientela”. Y a renglón seguido consideran  que “esas
fundamentaciones, no sólo violan el contenido de los artículos 13, 23, 28, 29 y
230 de la Norma Superior, sino que comprometen el normal desenvolvimiento del
artículo 8 del Código Civil, que dice: La costumbre en ningún caso tiene fuerza
contra la ley. No podrá alegarse desuso para su inobservancia, ni práctica
alguna, por inveterada y general que sea.” Además, estiman que los
contratos de servicios públicos no pertenecen al derecho comercial, motivo por
el cual no puede pensarse “en la aplicación del contenido de los artículos
5, 871, 909 y 933 [del Código de Comercio] sino al derecho civil o al
administrativo que no contemplan la aplicación de la costumbre”.
Las anteriores afirmaciones por ser
contradictorias, impiden a la Corte establecer con claridad el cargo que
pretenden plantear los demandantes, apreciaciones que se orientan hacia un
cargo de carácter legal al confrontar la costumbre que regula la norma sub
examine con las contenidas en el Código Civil y el Código del Comercio,
anteponiendo dicho razonamiento a la formulación concreta de una exposición de
motivos de naturaleza constitucional que permita a la Corte realizar un
pronunciamiento de fondo, ya que tal carga no se suple con el señalamiento de
las disposiciones legales y principios constitucionales que se consideran
transgredidos, sino con el deber ciudadano de sustentar con claridad el
concepto de violación respecto de la norma cuestionada.
2.1.7. Respecto de los artículos 18 y 20 de la
Ley 689 de 2001 “por la cual se modifica parcialmente
la Ley 142 de 1994” los
demandantes, además de no transcribir las normas objeto de acusación, omitieron
en forma absoluta la presentación de cargo alguno contra tales preceptos.
2.2.
Cosa juzgada constitucional respecto del artículo 134 de la Ley 142 de 1994
Según los demandantes el artículo 134 de la
Ley 142 de 1994 es inconstitucional, porque al disponer que quien habite o
utilice de modo permanente un inmueble, a cualquier título, se hace parte en el
respectivo contrato de servicios públicos, equipara al usuario del servicio
público con el propietario del inmueble respectivo desconociendo de esta forma
su derecho de propiedad que le garantiza el artículo 58 Superior.
En relación con el artículo 134 bajo
análisis ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, pues en
Sentencia C-636 de 2000 esta Corporación declaró la exequibilidad de esta
disposición luego de analizar  los mismos cargos que en esta oportunidad se le
formulan. Dijo entonces la Corte:
“a) Es de la
esencia de la filosofía política que inspira al Estado Social de Derecho la de
asegurar, como cometido básico de éste, inherente a su finalidad social, la
atención y satisfacción de las necesidades insatisfechas de salud, educación,
saneamiento ambiental, agua potable, y otras, que aseguren el bienestar general
y el mejoramiento de la calidad de vida, con el fin de hacer efectiva la
igualdad material entre todos los integrantes de la comunidad. De este modo, la
realización y la eficacia sustantiva del Estado Social de Derecho se mide por
la capacidad de éste para satisfacer, a través de la prestación de los
servicios públicos, las necesidades vitales de la población, mediante el
suministro de concretas prestaciones que tiendan a ello y, consecuentemente, de
lograr por esta vía la igualación de las condiciones materiales de existencia
de las personas.
“La prestación
del servicio, que debe cubrir las necesidades de “todos los habitantes del
territorio nacional, a quienes se les debe asegurar su prestación eficiente”,
tiene como destinatario a los usuarios, esto es, a quienes son titulares de
dichas necesidades y demandan por consiguiente su satisfacción.
“La condición de
usuario, por lo tanto, comporta una situación material u objetiva, en la medida
en que es el beneficiario del suministro de las prestaciones propias del
servicio a cargo de la empresa respectiva. Poco interesa, por consiguiente, que
dicho usuario sea el titular del dominio del inmueble donde se presta el
servicio, o que el beneficiario, receptor directo o consumidor del mismo sea
una persona con quien éste tenga trabada una relación jurídica, o un tercero
que a cualquier otro título ocupe dicho inmueble, sin vinculo de dependencia
con el propietario.
“b) Si la Corte
en la sentencia C-493/97, ya mencionada, reconoció la constitucionalidad de la
solidaridad entre el propietario del inmueble, el suscriptor y los usuarios del
servicio, en lo relativo a las obligaciones y derechos derivados del contrato
de servicios públicos, implícitamente admitió que, como lo expresa la
Constitución, los servicios públicos son universales, en cuanto deben prestarse
por igual a todas las personas, sin discriminación alguna, que sean titulares
de las necesidades que se buscan satisfacer a través de dichos servicios. Y, en
tal virtud, admitió  como usuarios válidos de éstos, no sólo al propietario del
inmueble, sino además a quien utiliza un inmueble y solicita a la empresa su
admisión para recibir el servicio. Siendo ello así, resulta apenas normal y
viable jurídicamente que personas diferentes al propietario, capaz de contratar
que habite o utilice de modo permanente un inmueble, a cualquier título pueda
celebrar el respectivo contrato y ser beneficiario de la prestación de
correspondiente servicio.
“c) Resulta
razonable, por lo anterior, que el legislador consigne   lineamientos
uniformes  relativos a las condiciones requeridas para el perfeccionamiento y
la validez del contrato, así como los efectos que se derivan del mismo,
traducidos en los derechos  del usuario, sea que quien lo solicite y reciba
actúe como propietario, arrendatario, comodatario, poseedor u ocupante del
inmueble a cualquier otro título.
“Igualmente
resulta razonable, como lo señaló la Corte en la aludida sentencia, que por
tratarse de servicios que son anejos al inmueble, en cuanto son necesarios para
mantener su valor comercial y asegurar el bienestar y ciertas condiciones de
vida digna para quienes los habitan o utilizan para el ejercicio de diferentes
actividades, se vincule solidariamente a su propietario con los usuarios o
consumidores del servicio, cuando éste directamente no lo disfrute, no sólo por
razón de la titularidad del dominio y la cercanía y relación que ello supone
con el inmueble, sino en aras de asegurar el recaudo por las empresas de los
costos del servicio, lo cual redunda en beneficio de la estabilidad económica
de las empresas gestoras de éste y de la eficiencia en su prestación.
“d) No obstante,
advierte la Corte que a pesar de la mencionada solidaridad el propietario del
inmueble cuenta con el repertorio de acciones que prevé la ley para exigir la
restitución de lo pagado, si a ello hay lugar, cuando las personas vinculadas
jurídicamente a él, o terceros que ocupen el inmueble, incumplan las
obligaciones de pagar las tasas correspondientes al consumo del servicio”.
Cabe precisar que en relación con el artículo
134 de la Ley 142 de 1994 bajo revisión, la referida sentencia C-636 de 2000
hizo tránsito a cosa juzgada absoluta pues la Corte no le fijo un efecto
relativo a su pronunciamiento. Por lo anterior, la Corte dispondrá estarse a lo
resuelto dicha providencia.
3. Examen material de los artículos 88
ordinales 1°, 2° y 3°; 96; 109 inciso segundo; 125; 138; 141 incisos 1°, 2° y
4° y 147 inciso 3° de la Ley 142 de 1994
Con el fin de resolver los cargos
formulados contra los artículos 88 ordinales 1°, 2° y 3°; 96; 109 inciso
segundo; 125; 138; 141 incisos 1°, 2° y 4° y 147 inciso 3° de la Ley 142 de
1994, la Corte cree necesario hacer unas consideraciones generales en torno a
los servicios públicos y particularmente sobre los servicios públicos domiciliarios.
3.1.   Los
servicios públicos domiciliarios en la Constitución de 1991
Dentro de la
nueva concepción del Estado Social de Derecho que consagra la Constitución de
1991, el constituyente reconoció la importancia de los servicios públicos como
inherentes a la finalidad social del Estado, razón por la cual le impuso a éste
la obligación de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional. Igualmente, determinó los principios y lineamientos
generales que regirán su desarrollo y prestación en el Capítulo 5 del Título
XII de la Carta “DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y DE LA HACIENDA PÚBLICA”.
De los
postulados consagrados en los artículos 365 a 370 de la Constitución, pueden
deducirse estas características en relación con los servicios públicos: tienen
una connotación eminentemente social en la medida en que pretenden el bienestar
y mejoramiento de la calidad de vida de las personas,  y por ello deben ser
prestados en forma eficiente; constituyen un asunto de Estado y por lo tanto pertenecen
a la órbita de lo público, de ahí que deben ser prestados a todos los
habitantes; su régimen tarifario debe tener en cuenta los criterios de costos,
solidaridad y redistribución del ingreso; por razones de soberanía o de interés
social el Estado puede reservarse su prestación previa indemnización a quienes
queden privados del ejercicio de esta actividad; su prestación es
descentralizada pues descansa fundamentalmente en las entidades territoriales;
y, finalmente el pago de los subsidios a los estratos pobres involucra recursos
de la Nación y de las entidades territoriales.
En cuanto al régimen jurídico de los servicios públicos,
corresponde fijarlo al legislador, según así lo dispone el artículo 365 de la
Carta, en armonía con lo previsto en el artículo 150-23 ibidem, conforme al
cual corresponde al Congreso expedir las leyes que regirán el ejercicio de
las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos”.
Quiso el constituyente también que la
prestación de los servicios públicos no se hiciera de manera directa y
exclusiva por el Estado, sino que comunidades organizadas o particulares
pudieran concurrir a ello dada la “complejidad de
las necesidades de la vida moderna, que ha traído consigo los acelerados
avances científicos y tecnológicos, a lo que se une el fenómeno de la
masificación, eventos que indiscutiblemente, sin que se pueda perder de vista
el carácter intervencionista del Estado en la economía y la dirección que
respecto de ella le corresponde (art. 334 C.P.), han replanteado las
modalidades de acción e injerencia oficial para lograr los fines del Estado
(que tiene por objetivo primordial preservar la dignidad y los derechos de la
persona humana) y, por contera, los conceptos de calidad de vida, bienestar
social y servicio público”[8]. De manera que para la prestación de los servicios públicos, se permite
la concurrencia tanto de particulares como del Estado, reservándose éste, de
todas maneras, la regulación, el control y la vigilancia de dicha actividad (CP
art. 365). Lo anterior, dado que según el artículo 334 Superior, la dirección
general de la economía estará a cargo del Estado quien intervendrá, por mandato
de la ley, en las áreas allí determinadas, entre ellas  la relativa a los
servicios públicos.
Participación de los
particulares en la prestación de los servicios públicos, que además está en
consonancia con lo dispuesto en el artículo 333 de la Constitución que
garantiza el libre ejercicio de la actividad económica y de la iniciativa
privada dentro de los límites del bien común, asegurando la libre competencia
económica como derecho de todos que supone responsabilidades. Por tal razón, la
Constitución prevé que el Estado, por mandato de la ley, impida que se restrinja
u obstruya la libertad económica y evite o controle cualquier abuso que
personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional,
correspondiéndole a la ley delimitar el alcance de dicha libertad económica
cuando lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la
Nación.
Entonces, si bien existe la
libre actividad económica y la iniciativa privada, la Constitución también
autoriza al Estado para intervenir, por mandato de la ley, en toda la economía,
no para anularla sino con el fin de racionalizarla y le impuso la obligación de
hacerlo particularmente en la explotación de los recursos naturales, el uso del
suelo, la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en
los servicios públicos y privados con el fin de conseguir el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente
sano. Intervención del Estado en la economía y en el mercado de bienes y
servicios que tiene, por tanto, una finalidad de carácter social.
La Corte, en la Sentencia C-265
de 1994 reconoció los anteriores postulados  en los siguientes términos:
“En efecto, de un lado, la Constitución
consagra una economía social de mercado dirigida, puesto que reconoce
genéricamente que la iniciativa privada y la actividad económicas son libres
(C.P art 332) pero establece, también de manera global, que "la dirección
general de la economía estará a cargo del Estado" (C.P art 333). Así, en
la Asamblea Constituyente, en la ponencia para segundo debate sobre
"régimen económico, libre empresa e intervención del Estado, se estableció
claramente:
"La Constitución de 1991 en materia
económica consagra el sistema de la libre empresa (...) Así mismo prevé que la
empresa es la 'base del desarrollo'. Pero agrega que ella 'tiene una función
social que implica obligaciones'. No se trata de consagrar el principio del
"Laissez faire, laissez passer". Por eso 'la dirección general de la
economía estará a cargo del Estado' (...) Como se puede ver, no consagra la
Constitución el principio de que el mejor gobierno sea aquél que menos gobierne
la economía y los negocios. No sólo por lo ya anotado, sino porque la libertad
económica puede ser determinada en su alcance, mediante ley, cuando así lo
exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la
Nación"[9].
“Estas materias económicas constituyen
entonces precisamente el ámbito en donde el interés general prima con claridad
sobre el interés particular (C.P art 1 y 58), puesto que sólo limitando, de
manera razonable y proporcional, las libertades económicas, puede el Estado
contribuir a realizar un "orden político, económico y social "justo
(preámbulo) y a hacer efectivos los llamados derechos humanos de segunda
generación o derechos prestacionales de las personas. Al respecto esta
Corporación ya había establecido que es dentro de ese marco valorativo que
deben ser interpretadas las normas constitucionales reguladoras de la actividad
económica. Según la Corte:
"El Estado social de derecho, los
principios de la dignidad humana y de solidaridad social, el fin esencial de
promover la prosperidad y garantizar la efectividad de los derechos, deberes y
principios constitucionales y el derecho fundamental a la igualdad, guían la
interpretación de la Constitución económica e irradian todos los ámbitos de su
regulación, propiedad privada, libertad de empresa, explotación de recursos,
producción, distribución, utilización y consumo de bienes y servicios, régimen
impositivo, presupuestal y de gasto público"[10].
El contenido social de los fines del Estado
se desarrolla de manera particular en los servicios públicos domiciliarios, en
la medida en que se orientan a satisfacer las necesidades básicas esenciales de
las personas. Por lo tanto, “la idea de tales servicios no puede concebirse
en otra forma, teniendo en cuenta el inescindible vínculo existente entre la
prestación de los mismos y la efectividad de ciertas garantías y derechos
constitucionales fundamentales de las personas, que constituyen razón de la
existencia de la parte orgánica de la Carta y de la estructura y ejercicio del
poder público. Indudablemente, una ineficiente prestación de los servicios
públicos puede acarrear perjuicio para derechos de alta significación como la
vida, la integridad personal, la salud, etc”[11].
Connotación esencial de estos servicios públicos que se consagró expresamente
en el artículo 4° de la Ley 142 de 1994, para efectos de lo establecido en el
inciso primero del artículo 56 de la Carta.
La Corte ha señalado que por servicios públicos
domiciliarios se deben entender aquellos servicios públicos que “se prestan
a través de sistemas de redes físicas o humanas con puntos terminales en las
viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad específica
de satisfacer las necesidades esenciales de las personas”[12].
Condición especial de estos servicios públicos que implica que su regulación
deba someterse a la Constitución y también a una determinación previa y
especifica del legislador (C.P. art. 367, 369 y 370), como bien lo ha
reconocido esta Corporación al considerar que “corresponde a éste señalar,
en los términos de las normas antes reseñadas, el marco normativo atinente a
las cuestiones básicas que estructuran la naturaleza propia de cada servicio,
sus atributos de regularidad, permanencia eficacia y eficiencia, los sujetos
que los prestan, las relaciones usuario-entidad prestataria, la manera de
establecer las tarifas que se pagan y los subsidios que demanda la
universalidad y solidaridad del servicio, el contenido y alcance del control,
inspección y vigilancia, atribuido a la Superintendencia de Servicios Públicos,
y la financiación de ésta, librando a las entidades territoriales ciertos
aspectos de naturaleza reglamentaria en relación con aquellos asuntos no
esenciales no regulados por el legislador, particularmente en los órdenes
técnicos y operativos”[13].
En uso de la facultad que la Carta
Política le confirió al Congreso de la República para reglamentar la prestación
de los servicios públicos domiciliarios se expidió la Ley 142 del 11 de julio
de 1994, que con base en  lo dispuesto en los
artículos 334, 336 y 365 a 370 Superiores, desarrolló los fines sociales de la
intervención del Estado en la prestación de estos servicios para alcanzar los
siguientes objetivos: garantizar la calidad del bien objeto del servicio
público y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de
vida de los usuarios; ampliación permanente de la cobertura mediante sistemas
que compensen la insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios;
atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de
agua potable y saneamiento básico; prestación continua e ininterrumpida, sin
excepción alguna, salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso fortuito
o de orden técnico o económico que así lo exijan; prestación eficiente;
libertad de competencia y no utilización abusiva de la posición dominante;
obtención de economías de escala comprobables; mecanismos que garanticen a los
usuarios el acceso a los servicios y su participación en la gestión y
fiscalización de su prestación; establecer un régimen tarifario proporcional
para los sectores de bajos ingresos de acuerdo con los preceptos de equidad y
solidaridad.
Además,  el legislador también expidió la
Ley 143 de 1994 con el objeto de reglamentar los servicios de generación,
transmisión, distribución y comercialización de energía. Posteriormente expidió
la Ley 286 de 1996 mediante la cual modificó en forma parcial la Ley 142 de
1994, y que contiene en esencia, la ampliación de algunos plazos, entre ellos,
el que se había establecido para la transformación de las entidades públicas
prestadoras de servicios como lo había previsto aquélla. Además, el artículo 1°
de la mencionada normatividad modifica el plazo otorgado inicialmente a las
empresas de servicios públicos para alcanzar progresivamente los límites
establecidos en la Ley 142 de 1994, en materias tales como contribuciones,
tarifas y subsidios, fijando como fecha  para ello el día 31 de diciembre del
año 2001, para los servicios de agua potable y saneamiento básico.
En el año 2000 se aprobó la Ley 632 la cual
modifica parcialmente las Leyes 142 y 143 de 1994, 223 de 1995 (Estatuto
Tributario) y 286 de 1996, especialmente en lo relacionado con las fechas
límites para que las empresas prestadoras de los servicios de acueducto,
alcantarillado y aseo, alcancen los límites fijados por la Ley 142 de 1994 en
materia de tarifas, subsidios y contribuciones, fijando como tal el 31 de
diciembre del año 2005; de igual forma determina componentes como los consumos
de subsistencia, la contabilización de las contribuciones de solidaridad y los
esquemas de prestación del servicio público domiciliario de aseo.
Y finalmente, el Congreso de la República
expide la Ley 689 de 2001 mediante la cual se modifican varios artículos de la
Ley 142 de 1994, en especial en temas puntuales como los relacionados con la
contratación, el control fiscal, las auditorías externas, entre otros.
Si bien la Constitución confía al
legislador el señalamiento del régimen jurídico de los servicios públicos y la
fijación de las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de
los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y
el régimen tarifario, así como la determinación de las entidades competentes
para fijar las tarifas, también dispuso en el artículo 370 que le corresponde
al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas
generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos
domiciliarios y ejercer el control, la inspección y vigilancia de las entidades
que los presten por medio de la superintendencia correspondiente. Facultades
del ejecutivo que concurren con la potestad para reglamentar, por medio de
decretos, las leyes sobre servicios públicos expedidas por el Congreso a fin de
asegurar su cumplida ejecución (CP art. 189-11).
El artículo 68 de la Ley 142 de 1994
dispone que el Presidente de la República señalará las políticas generales de
administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios,
que le encomienda el artículo 370 Superior,  y de los demás a que se refiere
dicha ley, por medio de las comisiones de regulación, si decide delegarlas, en
los términos de la citada ley, delegación que resultó ajustada a la
Constitución conforme lo decidió esta Corporación en Sentencia C-272 de 1998 en
la que se consideró:
“...es claro que
la función constitucional atribuida al Presidente por la norma acusada es
delegable, porque no compromete el fuero presidencial ni la unidad nacional, al
punto de que requiera un ejercicio exclusivo por parte del primer mandatario.
Esto es tan claro que la propia Asamblea Constituyente consideró viable
atribuir esa facultad a un órgano autónomo, lo cual muestra que la posibilidad
de delegación es compatible con la regulación general de los servicios públicos
prevista en la Carta. En efecto, los antecedentes del debate en la Asamblea,
así como el estudio de las propias normas constitucionales, conduce a dos
conclusiones fundamentales en este campo:
“- Que fue voluntad del Constituyente
dejarle a la ley la definición del régimen general de los servicios públicos,
buscando  asegurar un esquema de eficiencia y  de calidad en la prestación de
estos servicios que garantizara los fines de la Carta, incluyendo sin duda
alguna, lo relativo a las políticas de administración y eficiencia de los
servicios públicos domiciliarios.
“- Que el constituyente preveía una
delegación o desconcentración de tales funciones atribuidas al Presidente,
según el amplio espectro que determinase la ley, sea que recayera esa función
en la Superintendencia como era en principio su decisión, o en los organismos
“especializados” que describen los informes ponencias de la Asamblea
Constituyente, porque esa posición es la que se desprende de las diferentes
exposiciones y porque ni expresamente en la Constitución ni en los debates o
proyectos de la Asamblea, se tuvo en cuenta la voluntad  contraria  de que
fuera solo el Presidente quien pudiera señalar dichas políticas, sin
posibilidad alguna de delegación.
“19- Esta delegabilidad es todavía más
clara si se tiene en cuenta que una interpretación sistemática de la Carta
permite concluir que la potestad del artículo 370 la ejerce el Presidente como
jefe de la administración, por lo cual sería incluso delegable en el anterior
ordenamiento constitucional.
“En efecto, incluso en el debate
constituyente fue claro que se colocaba en cabeza del Presidente la formulación
de esas políticas, pero en los términos de la ley, en la medida en que se
entendía que actuaba como jefe de la Administración, y no como jefe de Estado o
de gobierno[14].
La fijación de políticas de control  y eficiencia de los servicios públicos es
entonces una función típicamente administrativa que cumple el Presidente  en
calidad de suprema autoridad administrativa, para la concreción de políticas de
desarrollo de los servicios públicos domiciliarios, por lo que la delegación de
esta atribución no sólo resulta pertinente en razón de la naturaleza de la
función, sino que, a la luz de la Carta de 1991, es una opción totalmente
razonable, mas aún cuando precisamente en  materias como los servicios públicos
el Constituyente pretendió  fortalecer los principios de  eficacia y celeridad
de la administración”.
La regulación que hagan las comisiones
respectivas sobre las políticas generales de administración y control de
eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, sin tener una connotación
legislativa, implica la facultad para dictar normas administrativas de carácter
general o particular, de acuerdo con la Constitución, la ley, el reglamento y
las directrices  presidenciales, dirigidas a las personas que prestan servicios
públicos domiciliarios para lograr su prestación eficiente mediante la
regulación de monopolios y la promoción de la competencia.
Las anteriores consideraciones de carácter
general le servirán entonces a la Corte para resolver los problemas planteados
en este caso sobre algunos artículos de la Ley 142 de 1994.
3.2.
Artículo 88. Regulación y libertad de tarifas
Según los demandantes, esta norma permite a las
empresas de servicios públicos fijar libremente las tarifas por los servicios
que prestan abusando de esta manera de su posición dominante, facultad que no
les corresponde  a ellas, ni a las comisiones de regulación y tampoco al
Presidente de la República, pues este es un asunto que compete exclusivamente
al legislador, razón por la cual se violan los artículos 2, 13, 334, 338, 365 a
367 y 370 de la Carta Política.
Para resolver el cargo propuesto, conviene recordar
que por virtud de los artículos 150-23 y 365 de la Carta Política es al
legislador al que le corresponde determinar el régimen jurídico de los
servicios públicos en general y, de conformidad con el artículo 367 ibidem,
fijar las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los
servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, así
como el régimen tarifario y las entidades competentes para fijar las
correspondientes tarifas. De la anterior disposición Superior se deduce que  no
le compete al legislador de manera directa fijar las tarifas por la prestación
de los servicios públicos, como lo cree erróneamente el demandante, sino determinar
las entidades competentes para fijarlas.  Por lo tanto, resulta constitucional
la previsión contenida en el inciso primero del artículo 88 que se analiza.
El legislador al
hacer la regulación del régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios,
estableció unas reglas generales en el artículo 86 de la Ley 142 de 1994, a
saber: i) El régimen de regulación o de libertad; ii) El sistema de subsidios
para las personas de menores ingresos; iii) Las reglas relativas a las
prácticas tarifarias restrictivas de la libre competencia y que implican abuso
de la posición dominante; y iv) Las reglas relativas a procedimientos,
metodologías, fórmulas, estructuras estratos, facturación, opciones, valores y,
en general, todos los aspectos que determinan el cobro de las tarifas.
La primera regla
citada se encuentra regulada en el artículo 88 de la Ley 142 de 1994 que se
acusa, donde se determina que son las empresas de servicios públicos las
entidades competentes para fijar las tarifas por la prestación de los servicios
públicos, entendiéndose que para estos efectos  ellas no actúan como
autoridades públicas sino como prestadoras del servicio, y que tal fijación no
la harán a su propio criterio y libre determinación sino sometidas al régimen
de regulación, el cual podrá incluir las modalidades de libertad regulada y
libertad vigilada, o un régimen de libertad de acuerdo a las reglas
determinadas en la citada disposición.
El artículo 14.10 de
la Ley 142 de 1994, define  la libertad regulada como el régimen “…mediante el cual la comisión de regulación respectiva
fijará los criterios y la metodología con arreglo a los cuales las empresas de
servicios públicos domiciliarios pueden determinar o modificar los precios
máximos para los servicios ofrecidos al usuario o consumidor”. Por su parte, el artículo 14.11 ejusdem define el
régimen de libertad vigilada como aquel
“…mediante el cual las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden
determinar libremente las tarifas de venta a medianos y pequeños consumidores,
con la obligación de informar por escrito a las comisiones de regulación, sobre
las decisiones tomadas sobre esta materia”.
Conforme a lo
establecido en el inciso primero y numerales 2 y 3 del artículo 88 de la Ley
142 de 1994, las empresas tendrán libertad para fijar tarifas cuando no tengan
una posición dominante en el mercado o cuando exista competencia entre
proveedores, de acuerdo a los análisis y determinaciones que haga la comisión
de regulación respectiva. En estos casos, si bien las empresas pueden tener
libertad para fijar las tarifas están sometidas a un régimen de libertad
vigilada conforme a lo dispuesto en el artículo 14.11 anteriormente citado.
En relación con la libre competencia, la
Corte en  Sentencia C-616 de 2001, al conocer sobre la constitucionalidad de
algunas disposiciones relativas a la competencia entre las empresas prestadoras
de servicios de salud, consideró que ésta se presenta “cuando un conjunto de
empresarios (personas naturales o jurídicas), en un marco normativo, de
igualdad de condiciones, ponen sus esfuerzos o recursos en la conquista de un
determinado mercado de bienes y servicios.  La libertad de competencia supone
la ausencia de obstáculos entre una pluralidad de empresarios en el ejercicio
de una actividad económica lícita”, y también señaló que el “elemento
característico de la libre competencia es la tensión que se presenta entre los
intereses opuestos de los agentes participantes en el mercado, cuyo
mantenimiento exige la garantía de ciertas libertades básicas, que algunos
doctrinantes han condensado en: a) la necesidad que los agentes del mercado
puedan ejercer una actividad económica libre, con las excepciones y
restricciones que por ley mantiene el Estado sobre determinadas actividades. b)
la libertad de los agentes competidores para ofrecer, en el marco de la ley,
las condiciones y ventajas comerciales que estimen oportunas, y c) la libertad
de los consumidores o usuarios para contratar con cualquiera de los agentes
oferentes, los bienes o servicios que requieren”.
La libre
competencia económica, como lo establece el inciso segundo del artículo 333 de
la Constitución, es un derecho de todos que supone responsabilidades. Pero no
es un derecho absoluto sino que encuentra límites en el bien común y debe ejercerse
en armonía con las finalidades sociales del Estado. Así lo ha entendido esta
Corporación:
“En un Estado
Social de Derecho, dentro del cual el Poder Público asume responsabilidades
tales como la racionalización de la economía, el mejoramiento de la calidad de
vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo, no menos que la de promover la productividad y la
competitividad, y que tiene a su cargo la orientación de la política económica
hacia el desarrollo armónico de las regiones, la libre competencia no puede
erigirse en derecho absoluto ni en barrera infranqueable para la actividad de
intervención del Estado. La libre competencia económica no excluye en modo
alguno la injerencia del Estado para alcanzar fines que le son propios, como
los indicados en los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución”.[15]
Así
pues, como el derecho a la libre competencia no constituye un obstáculo a la
intervención del Estado en la economía ni al  logro de los fines que le son
propios al Estado Social de Derecho, puede afirmarse entonces, que ella debe
apreciarse en dos dimensiones: de un lado, desde la perspectiva del derecho que
tienen las empresas como tales; y, de otro, desde el punto de vista de los
consumidores, usuarios y de la comunidad en general que son quienes en últimas
se benefician de un régimen competitivo y eficiente pues de tal forma se
garantiza la posibilidad de elegir libremente entre varios competidores lo que
redunda en una mayor calidad y mejores tarifas por los servicios recibidos.
Por esta
razón, tratándose de la
prestación de servicios públicos domiciliarios, lo dispuesto en los numerales 2
y 3 del artículo 88 que se examinan, y que permiten a las empresas señalar libremente
las tarifas cuando no tengan una posición dominante en el mercado y exista
competencia entre proveedores, resultan constitucionales solo si se interpretan
que la existencia de esa libre competencia debe ser apreciada teniendo en
cuenta la efectiva libertad del usuario de escoger entre varios proveedores del
servicio.
Pero si en la
prestación de un servicio público domiciliario predomina la posición dominante,
las empresas no podrán fijar libremente las tarifas por los servicios que
prestan sino que estarán sometidas a un régimen de regulación de conformidad
con lo dispuesto en el inciso primero, numeral primero, del mencionado artículo
88, caso en el cual, las empresas deberán ceñirse a las fórmulas que defina
periódicamente la respectiva comisión, salvo las excepciones dispuestas en la
ley, y acoger los topes máximos y mínimos tarifarios establecidos por ella de
acuerdo con los estudios de costos que realice, quedando sometidas de tal
manera a un control directo. Además, en estos casos, según también lo dispone
la norma bajo revisión, la comisión igualmente podrá definir las metodologías
para la determinación de tarifas si conviene en aplicarles un régimen de
libertad regulada o vigilada.
La Constitución no
prohíbe que las empresas ocupen una posición dominante en un mercado
determinado. Lo que impone al Estado es la obligación de evitar o controlar
cualquier abuso que personas o empresas hagan de ella en el mercado nacional
(CP art. 333 inc. 4°). La Ley 142 de 1994, que contiene el régimen especial de
los servicios domiciliarios, en armonía con la Constitución, establece unos
criterios generales orientados a determinar la intervención estatal en dicho
sector a fin de garantizar la libre competencia e impedir el abuso de la
posición dominante (art. 2.6), todo con miras a realizar la finalidad social
que caracteriza a dichos servicios. Dicha legislación además, contiene un sinnúmero de artículos que pretenden diseñar un
régimen especial para evitar tal abuso, señalando expresamente desde dos
ópticas diferentes los criterios para establecer cuándo una empresa tiene dicha
posición dominante en el mercado, al disponer que es la “que tiene una empresa de servicios públicos respecto a sus
usuarios; y la que tiene una empresa, respecto al mercado de sus servicios y de
los sustitutos próximos de éste, cuando sirve al 25% o más de los usuarios que
conforman el mercado”(art.14.13). En
el primer caso, se establece que la empresa de servicios públicos domiciliarios
per se tiene una posición dominante frente a los usuarios. Y en el
segundo, se establece cuándo una empresa tiene una posición dominante respecto
al mercado de sus servicios y de sus sustitutos próximos.
Esta doble
connotación del concepto de posición dominante se refleja en el régimen
tarifario que se les aplica a tales empresas al impedírseles que en ejercicio
de su posición privilegiada señalen libremente las tarifas de los servicios
públicos, quedando sometidas a un régimen de regulación o de libertad regulada
o vigilada, en los cuales, la comisión respectiva al señalar los parámetros,
métodos o fórmulas a que deben sujetarse estas empresas para evitar que abusen
de su posición dominante debe hacerlo de tal manera que los usuarios queden
protegidos.
Por lo anterior, el numeral primero del
artículo 88 en examen resulta constitucional, por cuanto en este caso la
actuación de las comisiones de regulación está orientada a desarrollar la
finalidad social de la intervención del Estado en los servicios públicos
evitando que las empresas prestadoras abusen de su posición dominante. Además,
en desarrollo de su facultad de configuración en esta materia,  el legislador
consideró que se requería la presencia de organismos o dependencias altamente
especializadas como son las comisiones de regulación, para que en desarrollo de
un trabajo interdisciplinario adopten medidas administrativas de intervención
policiva que el mercado requiera, función que ejercen por delegación de acuerdo
a la Constitución, la ley, el reglamento y las directrices presidenciales.
En síntesis, bajo un
régimen de regulación puede existir control directo a las tarifas, modalidad en
la cual las empresas no tienen libertad para determinarlas ni para modificarlas
pues esta labor está a cargo de la comisión de regulación respectiva, sistema aplicable
a los mercados donde existe una posición dominante. Las empresas están
sometidas a un régimen de libertad regulada cuando para fijar y modificar las
tarifas deben someterse a los criterios y metodologías señaladas por las
comisiones de regulación respectivas, régimen que también puede ser aplicable a
las empresas que tengan una posición dominante si así lo conviene la
correspondiente comisión de regulación; y, en el régimen de libertad vigilada
las empresas pueden determinar libremente las tarifas por los servicios que
prestan con la obligación de informar por escrito a la comisión de regulación
respectiva sobre las decisiones tomadas en esta materia, régimen que se aplica
a las empresas que no tienen una posición dominante en su mercado o cuando existe
competencia entre proveedores.
Por todo lo anterior, no prosperan los cargos
propuestos contra el artículo 88 de la Ley 142 de 1994.
5.2
Artículo 96 incisos 2° y 3°. Otros cobros tarifarios
Según los
actores el cobro de intereses moratorios y la capitalización de los mismos
conforme a la Ley 40 de 1990 (sic) por la mora en los saldos insolutos de las
facturas de servicios públicos es contrario a la Constitución por violar los
artículos 2, 13, 78, 365, 366, 367 y 369 Superiores, pues dada la finalidad
social que tiene su prestación el tratamiento que se otorga en estos casos  no
puede ser similar a la reglamentación de tipo comercial.
Igualmente,
consideran contrarias a la Carta Política las facultades de las comisiones de
regulación para modificar las fórmulas tarifarias a fin de estimular a las
empresas de servicios públicos domiciliarios de energía y acueducto, pues en su
criterio estos organismos sólo pueden fijar políticas generales de administración
y control de eficiencia.
Con el fin de
analizar el cargo propuesto contra el inciso segundo del artículo bajo estudio,
considera necesario la Corte precisar que la naturaleza de la relación jurídica
que nace entre el usuario y la empresa de servicio público respectiva, es de
naturaleza contractual y además de carácter consensual pues así lo dispone el
artículo 128 de la Ley 142 de 1994[16],
y existe desde el momento en que la empresa define las condiciones uniformes en
las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario o quien utiliza
un inmueble determinado solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y
el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa, tal como
lo establece el artículo 129 ibidem.
Modalidad
contractual de carácter uniforme o por adhesión[17], dado que hacen parte
del contrato no sólo sus estipulaciones escritas sino las condiciones uniformes
cuya legalidad haya sido avalada por las comisiones de regulación (art. 73.10
conc. art. 132) así como también lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 y las
normas de los Códigos Civil y de Comercio.
El citado artículo
128 define el contrato de servicios públicos como aquél en virtud del cual “una
empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en
dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para
ofrecerlas a muchos usuarios no determinados”, vínculo contractual que
tiene también una connotación estatutaria pues involucra derechos
constitucionales y su reglamentación administrativa obedece a intereses públicos
determinados. Así lo ha expresado esta Corte:
“La situación
jurídica del usuario en parte es contractual y en parte reglamentaria, según lo
establezca el propio legislador (CP art. 365). Esta regulación es  más intensa
y abarca mayor número de aspectos de las relaciones entre el Estado y los
usuarios cuando el servicio asume un carácter acentuadamente más administrativo
y se presta directamente por el Estado. Al contrario, tratándose de servicios
públicos prestados por particulares, los aspectos o problemas no previstos en
la reglamentación administrativa, salvo si de su naturaleza se deduce lo
contrario, deben resolverse aplicando criterios contractualistas, más afines a
las actividades desarrolladas por los concesionarios de un servicio público.
“No es entonces
exótico que la relación jurídica entre usuario y empresa de servicios públicos
sea simultáneamente estatutaria y contractual. En materia de servicios públicos
domiciliarios, por el contrario, esta es la regla general, debido a que su prestación
involucra derechos constitucionales - salud, educación, seguridad social, etc.
- y su reglamentación administrativa obedece a intereses públicos determinados,
quedando reservada su gestión, control y vigilancia a los organismos del
Estado.[18]
En Sentencia
C-493 de 1997 la Corte también dijo sobre el particular:
“En la ley 142 de 1992 las relaciones
jurídicas entre los usuarios y las empresas prestatarias de los servicios públicos
domiciliarios, tienen fundamentalmente una base contractual. El contrato,
"uniforme, consensual en virtud del cual una empresa de servicios públicos
los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a
estipulaciones que han sido definidas por ellas para ofrecerlas a un número de
usuarios no determinados", se rige por las disposiciones de dicha ley, por
las condiciones especiales que se pactan con los usuarios, por las condiciones
uniformes que señalan las empresas de servicios públicos, y por las normas del
Código del Comercio y del Código Civil. Por lo tanto, dicha relación jurídica
no sólo se gobierna por las estipulaciones contractuales y el derecho privado,
sino por el derecho público, contenido en las normas de la Constitución y de la
ley que establecen el régimen o estatuto jurídico de los servicios públicos
domiciliarios, las cuales son de orden público y de imperativo cumplimiento,
porque están destinadas a asegurar la calidad y la eficiencia en la prestación
de los servicios, el ejercicio, la efectividad y la protección de los derechos
de los usuarios, y a impedir que las empresas de servicios públicos abusen de
su posición dominante.”[19]
Esta relación
contractual también es de carácter oneroso, pues implica que por la prestación
del servicio público domiciliario el usuario debe pagar a la empresa respectiva
una suma de dinero. En efecto, dentro de la concepción del Estado Social de
Derecho debe tenerse en cuenta que los servicios públicos domiciliarios tienen
una función social, lo cual no significa que su prestación deba ser gratuita
pues el componente de solidaridad que involucra implica que todas las personas
contribuyen al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado a través
de las empresas prestadoras de servicios públicos, dentro de conceptos de
justicia y equidad (CP art. 95-9 y 368).
Carácter
oneroso de los servicios públicos domiciliarios que también se evidencia al
establecer la Ley 142 de 1994 un régimen tarifario sobre el cual la Corte
Constitucional ha expresado:
“El tema de los servicios públicos
comprende una de las materias de mayor sensibilidad en la opinión colectiva,
sobre todo después del abandono del concepto de servicios públicos gratuitos
que tantas expectativas causó en los comienzos del Estado Social de Derecho.
Hoy en día esa gratuidad ha sido abandonada quedando superstite en pocos
servicios como la Justicia (Artículo 229 C.N.) o la educación (Artículo 67
C.N.), o la salud (Artículos 49 y 50 C.N.), de manera más o menos parcial.
Actualmente los servicios públicos son onerosos, surgiendo la obligación para
las personas y los ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad (Numeral 8,
Artículo 95 y Artículo 368 ibidem)".
“La determinación de los costos de los
servicios, implica la evaluación de un conjunto de factores que va desde la
cobertura y oportunidad en su prestación hasta la eficiencia y clasificación de
los distintos tipos de usuarios de los mismos. Si a esto se agrega la
circunstancia de que para impulsar el desarrollo de un país, se requiere que
sus habitantes dispongan de agua potable, energía eléctrica, medios de
comunicación, etc., se aprecia la dimensión del esfuerzo del legislador a fin
de conciliar la realidad con los objetivos de justicia social que se encuentran
en el origen y justificación de la organización de los servicios públicos"[20].
Por lo tanto,
siendo la relación jurídica resultante de la prestación de un servicio público
domiciliario de naturaleza contractual, el incumplimiento de la obligación de
pagar por la prestación del servicio puede acarrear la imposición de la sanción
prevista en la ley, consistente en el pago, a cargo del usuario, de un interés
de mora. Entonces, si dicha relación jurídica también se rige por las normas
del derecho privado y además es de carácter oneroso por cuanto es obligación de
los usuarios contribuir al sostenimiento de los gastos e inversiones del Estado
dentro de conceptos de justicia y equidad, no hay razón alguna que haga
inconstitucional la aplicación de dicha sanción pues se trata de una
consecuencia que deviene del incumplimiento de la obligación de pagar una suma
de dinero.
Sin embargo, como es en los inmuebles de
carácter residencial donde la prestación de los servicios públicos
domiciliarios debe cumplir plenamente su función social, la sanción que en este
caso se imponga a los usuarios  ante el incumplimiento de su obligación de
pagar por el servicio recibido debe ser lo menos gravosa posible, por lo que a
ellos no se le debe aplicar para estos efectos la tasa de interés moratorio del
Código de Comercio sino la del Código Civil, cuyas disposiciones al fin y al
cabo también rigen el contrato de servicios públicos (Ley 142 de 1994 art.
132). De esta forma,  no sólo se favorece a los usuarios al permitirles que
solucionen más prontamente dicha obligación, sino también a las empresas
prestadoras que se beneficiarían con la eventual reducción de su cartera
morosa.
Por lo anterior, la Corte declarará la
exequibilidad del inciso segundo del artículo 96 de la Ley 142 de 1994 bajo el
entendido que tratándose de usuarios o suscriptores de inmuebles residenciales
la tasa de interés moratorio aplicable es la prevista en el Código Civil.
No sobra advertir que la norma bajo
revisión utiliza la expresión “podrá”, con lo cual deja a la empresa
prestataria de servicio público domiciliario en libertad para cobrar, rebajar o
exonerar a los usuarios del pago de intereses moratorios o hacer convenios con
los deudores en esta materia.
En cuanto a la capitalización de los
intereses moratorios prevista en el inciso segundo del artículo 96 en estudio,
debe precisarse que aún cuando esta Corte ha considerado que si bien, como
regla general,  dicha medida per se no resulta violatoria de la
Constitución[21],
si puede resultarlo cuando se afecte  el derecho fundamental a la  vivienda
digna consagrado en el artículo 51 Superior. Así lo señaló al analizar las
normas del estatuto orgánico del sistema financiero referentes a los sistemas
de pago e intereses y a las operaciones de las Corporaciones de Ahorro y
Vivienda. Dijo la Corte:
“Se encuentra por
esta Corporación que la "capitalización de intereses" en créditos
concedidos a mediano o largo plazo, per se, no resulta violatoria de la
Constitución, por lo que no puede declararse su inexequibilidad  de manera
general y definitiva para cualquier clase de crédito de esa especie. Sin
embargo, cuando se trate de créditos para la adquisición de vivienda, es
evidente que la "capitalización de intereses", sí resulta violatoria
del artículo 51 de la Constitución, pues, como ya se dijo en Sentencia C-383 de
27 de mayo de 1999 y hoy se reitera como fundamento expreso de la declaración
de inexequibilidad de los apartes acusados del artículo 121 del Decreto Ley
0663 de 1993, "la Constitución establece el "derecho a vivienda
digna" como uno de los derechos sociales y económicos de los colombianos,
el cual, desde luego, no puede por su propia índole ser de realización
inmediata sino progresiva”.
Por lo tanto, es evidente que tratándose
del pago de facturas por servicios públicos domiciliarios también resulta
inconstitucional la capitalización de intereses pues el equilibrio que debe
guardar la relación contractual originada en la prestación de un servicio
público domiciliario se vería seriamente alterado  en desmedro del usuario del
servicio, quien estaría expuesto potencialmente a perder su vivienda o a quedar
privado de la prestación de los servicios públicos domiciliarios afectándosele
por este motivo, el derecho constitucional a una vivienda digna (art.51 de la
CP).
Ciertamente, la capitalización de los
intereses moratorios aumenta en forma desproporcionada el saldo insoluto de la
factura correspondiente por la prestación del servicio, porque en este caso los
intereses moratorios causarían un nuevo interés incurriéndose en la figura del
anatocismo. Figura de la capitalización de intereses moratorios, que ni
siquiera permite la Ley 45 de 1990 que consagra sólo la capitalización de
intereses remuneratorios y para créditos de vivienda a largo plazo.
Sobre este tema bien dijo la Corte en
Sentencia C-364 de 2000 que “el anatocismo implica un cobro de intereses,
sobre intereses “atrasados”, es decir, aquellos que no fueron cubiertos en el
tiempo u oportunidad señalados para ello,  en el respectivo negocio jurídico.
En efecto, “son los intereses colocados en condiciones moratorias los que no
permiten, de conformidad con las normas reglamentadas en el Código Civil el
cobro de nuevos intereses”.
Por lo anterior, la Corte considera que son
inconstitucionales las expresiones “capitalizados los intereses, conforme a
lo dispuesto en la ley 40 de 1990”, dado que entiende además que en la
remisión que la norma hizo a esta ley quiso referirse a la Ley 45 de 1990 que
es la que regula lo concerniente al cobro y limites de intereses, pues mediante
la ley mencionada en el artículo se dictaron normas para la Protección y
Desarrollo de la Producción de la Panela y se establece la Cuota de Fomento
Panelero.
Igualmente los
demandantes consideran contrarias a la Carta Política las facultades conferidas
en el inciso tercero del artículo 96 a las comisiones de regulación para
modificar las fórmulas tarifarias a fin de estimular a las empresas de
servicios públicos domiciliarios de energía y acueducto, pues ellas solo pueden
fijar políticas generales de administración y control de eficiencia.
Este cargo
tampoco esta llamado a prosperar, si se tiene en cuenta que la Constitución le
otorga al legislador una amplia libertad  para configurar el régimen tarifario
en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, y en desarrollo de
esta atribución le asignó a las comisiones de regulación en el artículo 73.11
de la Ley 142 de 1994,  la competencia para establecer las fórmulas para la
fijación de las tarifas de dichos servicios cuando ello corresponda según lo
previsto en el artículo 88 ibidem. Atribución de las comisiones de regulación
que encuentra fundamento en la obligación del Estado de intervenir en el
control de precios con el fin de favorecer al usuario o consumidor pero además
en las facultades del Presidente de la República para fijar, con sujeción a la
ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los
servicios públicos domiciliarios.
Por lo tanto,
si las comisiones de regulación están autorizadas para fijar las fórmulas de
las tarifas de los servicios públicos domiciliarios también lo están para
modificarlas con el fin de estimular a las empresas de servicios públicos de
energía y de acueducto a hacer inversiones tendientes a facilitar a los
usuarios la mejora en la eficiencia en el uso de la energía o el agua, si
tales  inversiones tienen una tasa de retorno económica suficiente para
justificar la asignación de los recursos en condiciones de mercado.
Entonces, si
bien el inciso del artículo 96 en estudio es constitucional, debe precisarse
que la facultad otorgada para modificar las formulas tarifarias no puede ser
utilizada para capitalizar ni financiar a las empresas de servicios públicos
domiciliarios, sino que debe redundar en beneficio del usuario para la
obtención de una mayor eficiencia en la prestación del servicio de energía o de
agua o en la extensión de la cobertura a mayor número de usuarios.
Con las
anteriores precisiones, la Corte declarará la exequibilidad de los incisos 2º y
3º del artículo 96 de la Ley 142 de 1994.
5.3.
Artículo 109 inciso segundo. Práctica de pruebas y decisión de recursos
Los demandantes manifiestan que esta
disposición desconoce el Ordenamiento Superior, porque al disponer que los
honorarios de los auxiliares de la administración deben ser cubiertos por
partes iguales entre la autoridad y quien pidió la prueba, limitan la
oportunidad de defensa que le asiste al usuario, suscriptor del servicio
público domiciliario o al propietario de un determinado inmueble quien carece
de recursos económicos para cancelar esos emolumentos.
Para analizar esta acusación conviene hacer
las siguientes precisiones:
De conformidad con el artículo 106 de la
Ley 142 de 1994, las reglas del capitulo II,  que se refieren a los procedimientos
administrativos para actos unilaterales, deben ser observadas por las
autoridades en todos aquellos procedimientos que tengan por propósito producir
actos administrativos unilaterales a que dé origen el cumplimiento de la citada
ley y que no hayan sido objeto de regulación por normas especiales.
El artículo 109 bajo análisis establece una
de tales reglas cuando señala que al practicar pruebas las funciones que
corresponderían al juez en un proceso civil las cumplirá la autoridad o la
persona que acuerden la autoridad y el interesado, o la persona que designe o
contrate el Superintendente de Servicios Públicos cuando sea necesario
garantizar la imparcialidad y el debido proceso. Dicho Superintendente podrá
designar o contratar otra autoridad o persona para que cumpla las funciones que
se señalan en el mencionado capítulo.
El inciso acusado dispone que los
honorarios de cada auxiliar de la administración se definirán ciñéndose a lo
que éste demuestre que gana en actividades similares, y serán cubiertos por
partes iguales entre la autoridad y quien pidió la prueba en el término allí
señalado. El Superintendente sancionará a los morosos y el auxiliar no estará
obligado a  prestar sus servicios mientras no se le cancelen los honorarios.
Además la norma acusada establece que si la prueba la decretó de oficio la
autoridad ella asumirá el valor de la misma.
La previsión contenida en el inciso segundo
del artículo 109, en lo acusado, se ajusta a la Carta Política, pues si bien es
cierto que la función administrativa se rige por el principio constitucional de
economía en virtud del cual los procedimientos deben adelantarse en el menor
tiempo y con la menor cantidad de gastos de quienes intervienen en ellos (art.
3° del CCA), los  auxiliares de la administración desarrollan una actividad que
debe ser remunerada por quienes solicitan su intervención en las actuaciones
que dan lugar a la expedición de actos administrativos unilaterales originados
en  el cumplimiento de la ley de servicios públicos domiciliarios. Pago de
tales honorarios que constituye un carga procesal que el legislador estableció
en uso de su libertad de configuración.
Sobre la competencia del legislador para
establecer cargas procesales esta Corporación al analizar la constitucionalidad
del artículo 356 del Código de Procedimiento Civil, que le impone al apelante
el deber de suministrar lo necesario para las copias para la procedencia del
recurso de apelación, so pena de ser declarado desierto, sentó la siguiente
doctrina, que es igualmente aplicable al caso que se examina:
“Dentro de los
distintos trámites judiciales, es factible que la ley asigne a las partes, al
juez y aún a terceros intervinientes imperativos jurídicos de conducta dentro
del proceso, consistentes en deberes, obligaciones y cargas procesales. Sobre
el particular la Corte Suprema de Justicia, en una de sus providencias[22],
señaló lo siguiente:
“(...) De los que
la doctrina procesal ha dado en denominar imperativos jurídicos, en el
desarrollo de la relación jurídico-procesal se distinguen los deberes, las
obligaciones y las cargas procesales que imponen tanto al Juez como a las
partes y aun a los terceros que eventualmente intervengan, la observancia de
ciertas conductas o comportamientos de hondas repercusiones en el proceso. De
esos imperativos, los primeros se hallan instituidos por los ordenamientos
rituales en interés de la comunidad, las obligaciones en pro del acreedor y las
últimas en razón del propio interés.
“Son deberes
procesales aquellos imperativos establecidos por la ley en orden a la adecuada
realización del proceso y que miran, unas veces al Juez (Art. 37 C. de P. C.),
otras a las partes y aun a los terceros (Art. 71 ib.), y su incumplimiento se
sanciona en forma diferente según quien sea la persona llamada a su observancia
y la clase de deber omitido (arts. 39, 72 y 73 ibídem y Decreto 250 de 1970 y
196 de 1971). Se caracterizan porque emanan, precisamente, de las normas
procesales, que son de derecho público, y, por lo tanto, de imperativo
cumplimiento en términos del artículo 6° del Código.
“Las obligaciones
procesales son, en cambio, aquellas prestaciones de contenido patrimonial
impuestas a las partes con ocasión del proceso, como las surgidas de la condena
en costas que, según lo explica Couture, obedecen al concepto de
responsabilidad procesal derivada del abuso del derecho de acción o del derecho
de defensa. “El daño que se cause con ese abuso, dice, genera una obligación de
reparación, que se hace efectiva mediante la condenación en costas”.
(“Fundamentos del Derecho Procesal Civil”, número 130).
“Finalmente,
las cargas procesales son aquellas situaciones instituidas por la ley que
comportan o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente
establecida en interés del propio sujeto y cuya omisión trae aparejadas para él
consecuencias desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho
procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el
proceso.
“Como se ve,
las cargas procesales se caracterizan porque el sujeto a quien se las impone la
ley conserva la facultad de cumplirlas o no, sin que el Juez o persona alguna
pueda compelerlo coercitivamente a ello, todo lo contrario de lo que sucede con
las obligaciones; de no, tal omisión le puede acarrear consecuencias
desfavorables. Así, por ejemplo probar los supuestos de hecho  para no recibir
una sentencia adversa.”. (Subraya la Sala).
“Cuando en la
norma acusada se señala que se compulsarán las copias necesarias del expediente
en un determinado juicio civil para que se surta el recurso de apelación, con cargo
al apelante, se obtiene como resultado de esa regulación la imposición de una
carga procesal de tipo económico.
“Como
características de la carga procesal se encuentra que supone un proceder
potestativo del sujeto a quien para su propio interés le ha sido impuesta,
impidiendo constreñirlo para que se allane a cumplirla, lo cual difiere de la
figura de la obligación procesal, prestación de contenido patrimonial exigible
a las partes coercitivamente y cuyo incumplimiento genera de ordinario
contraprestaciones a título de sanción.  v.gr. la condena en costas.
“Ahora bien, en
el caso de una carga procesal,  la omisión de su realización puede traer
consecuencias desfavorables para éste, las cuales pueden ir desde la preclusión
de una oportunidad o un derecho procesal hasta la pérdida del derecho material,
dado que el sometimiento a las normas procedimentales o adjetivas, como formas
propias del respectivo juicio, no es optativo para quienes acuden al mismo con
el objeto de resolver sus conflictos jurídicos, en tanto que de esa
subordinación depende la validez de los actos que de ellas resulten y la
efectividad de los derechos sustanciales.
“No se puede
perder de vista, entonces, que la observancia de las formas propias de cada
juicio supone también el desarrollo de los principios de economía, oportunidad,
lealtad, imparcialidad y celeridad procesales, en aras de la igualdad de las
personas, éste último gracias al sometimiento de las causas idénticas a
procedimientos uniformes. Obviar tales formas en las actuaciones judiciales o
administrativas preestablecidas, impide alegar el desconocimiento del derecho
sustancial reclamado, ya que se estaría sustentando la frustración del interés
perseguido en la propia culpa o negligencia”. [23]
Pero aún cuando en nada se opone a la Carta
que el valor de los honorarios de los auxiliares de la administración deba ser
sufragado por partes iguales entre la autoridad y los interesados, cuando éstos
solicitan la prueba, si puede resultar contrario a la Ley Fundamental exigir la
cancelación de dichos honorarios en aquellas situaciones en las que el
interesado en la práctica de una prueba sea un usuario del servicio público que
carece de medios económicos para sufragar los costos que demanda tal actuación,
pues en tal evento se le afectaría su derecho de defensa al no estar obligado
el auxiliar a prestar el servicio mientras no se le cancelen sus honorarios, y
quedaría expuesto además, a la sanción que le pueda imponer el Superintendente
por la mora en dicho pago.
Por
ello, la Corte  considera que la norma que se examina es exequible bajo el
entendido que si quien pidió la prueba demuestra su incapacidad económica, la
respectiva autoridad asumirá la totalidad del valor de la misma.
5.4. Artículo 125. Actualización de las
tarifas
Los demandantes consideran que esta
disposición vulnera los artículos 13, 28, 29, 334, 338, 365 y 370 de la
Constitución pues en su opinión las empresas de servicios públicos no pueden de
manera unilateral y arbitraria fijar, actualizar ni modificar las tarifas de
los servicios públicos que prestan.
Para la Corte la acusación no está llamada
a prosperar por las siguientes razones:
El artículo 125 bajo examen faculta a las
empresas de servicios públicos domiciliarios para que durante el período de
vigencia de cada fórmula actualice las tarifas que cobran a sus usuarios,
aplicando, para estos efectos, las variaciones en los índices de precios que
las fórmulas contienen.
Si tal como quedó establecido al analizar
la constitucionalidad del artículo 88 de la Ley 142 de 1994, las empresas de
servicios públicos domiciliarios pueden fijar las tarifas por los servicios que
prestan con arreglo al régimen de regulación o de libertad,  no se ve como
puede ser contrario a la Constitución el que esas empresas también puedan
actualizar dichas tarifas, facultad que de ninguna manera puede ser arbitraria,
ni puede implicar un alza en el valor de las tarifas, como equivocadamente lo
entiende el demandante, pues dependiendo del régimen tarifario a que estén
sometidas deberán ceñirse a las determinaciones que señale la comisión de
regulación respectiva, y sólo les ha sido permitida su mera actualización,
aplicando para tal efecto las variaciones en los índices de precios que las
fórmulas contienen y dentro del período de vigencia de cada fórmula.
Estas solas razones son suficientes para
declarar la exequibilidad del artículo 125 de la Ley 142 de 1994, toda vez que
los demandantes no formularon otros cargos contra esta disposición legal,
exequibilidad que, por lo tanto, queda limitada a la acusación analizada.
5.5. Artículo 138. La suspensión de común
acuerdo
En relación
con el segmento normativo acusado de este artículo, referente a la posibilidad
de suspender el servicio cuando lo solicite un suscriptor o usuario si
convienen en  ello la empresa o los terceros que puedan resultar afectados, los
demandantes consideran que se trata de una restricción que limita la autonomía
de la voluntad de los suscriptores o usuarios pues se les obliga a permanecer
ligados a un contrato a pesar de que las relaciones convencionales no aseguren
sus derechos, violando de esta manera los artículos 2, 28, 29 y 333 de la
Constitución.
Para la Corte
el cargo no está llamado a prosperar por las siguientes razones:
La norma
acusada prescribe que puede suspenderse el servicio o terminarse el contrato
cuando lo solicite un suscriptor o usuario si convienen en ello la empresa y
los terceros que puedan resultar afectados. De esta forma, se establece un
límite a la autonomía de la voluntad, dado que el suscriptor o usuario no
podrá, en su relación con la empresa, tomar una decisión autónoma sobre la
suspensión del servicio o la terminación del contrato, sino que tendrá que
contar con el  acuerdo de la empresa y los terceros que puedan resultar
afectados.
Para la Corte
ese límite a la autonomía de la voluntad no resulta contrario a la Constitución
por cuanto se orienta a la protección de quienes puedan ver afectados sus
derechos con dichas determinaciones. Así, si la suspensión del servicio o la
terminación del contrato es solicitada por quien ostenta la calidad de
suscriptor (art. 14.31) pero no es el usuario de los servicios, es obvio que
este puede verse afectado con tales determinaciones; y por el contrario, si
dichas solicitudes provienen de un usuario (art. 14.33) que no tiene calidad de
contratante, podrá verse afectado el suscriptor del servicio público
respectivo. En el primer caso, la suspensión del servicio o la terminación del
contrato puede comprometer los derechos fundamentales de quienes se benefician
como receptores directos del servicio; y, en el segundo caso, por cuanto un
usuario no puede tomar determinaciones que afecten una relación contractual de
la cual no es parte.
La norma en
estudio también toma en consideración la anuencia de la empresa para efectos de
resolver si suspende un servicio o termina un contrato, por lo que es ante ella
que debe acreditarse que los terceros afectados han dado su consentimiento para
la adopción de las medidas solicitadas. Entonces, si la empresa encuentra que
los terceros que puedan resultar afectados con tales decisiones no han otorgado
su consentimiento no podrá acceder a tales peticiones; y, por el contrario, si
encuentra que se ha acreditado este requisito la empresa podrá decidir si
accede o no a la suspensión del servicio o terminación del contrato. Más sin
embargo, cuando dichas medidas son de imperiosa adopción, como en los casos de
fuerza mayor, caso fortuito o justa causa la empresa nunca podrá negarse a
acceder a ellas, como también, bajo las mismas circunstancias, cuando sea
imposible contar con el consentimiento de esos terceros.
Como estas
situaciones no están previstas por la ley, le corresponde a las autoridades
competentes establecer previamente y de manera general las causales y los
mecanismos de control por la cuales una empresa de servicios públicos
domiciliario no  puede negarse a suspender el servicio o terminar el contrato a
solicitud del suscriptor o usuario.
Entiende esta
Corporación, que frente a situaciones de suspensión del servicio sólo hay lugar
al cobro del cargo fijo pues el que refleja los costos económicos involucrados
en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario,
independientemente del nivel de uso.
Por lo anterior,
para la Corte la libertad contractual para tomar y ejecutar decisiones en la
prestación de servicios públicos domiciliarios no es absoluta, pues encuentra
como límites naturales los que impone la Constitución, en relación con la
función social de la propiedad, la necesidad de garantizar el derecho de todas
las personas de acceder a la prestación de los servicios públicos y, en
general, el marco axiológico de la Constitución que incorpora como principios
básicos la solidaridad social y la prevalencia del interés general (CP arts. 1
y 333).
Con estas
precisiones, el artículo 138 de la ley 142 de 1994 será declarado conforme a la
Carta Política.
5.6. Artículo 141 incisos 1, 2 y 4.
Incumplimiento, terminación y corte del servicio
Según los demandantes la norma acusada
es inconstitucional, por cuanto estaría propiciando que las empresas de
servicios públicos abusen de su posición dominante al permitirles tener por resuelto
el contrato y proceder al corte del servicio cuando se ha incumplido el mismo
por un periodo de varios meses, o en forma repetida o en materias que afecten
gravemente a la empresa o a terceros, pues en su criterio la prestación de los
servicios públicos domiciliarios no puede suspenderse o terminarse
definitivamente por incidir ellos de manera significativa en el mejoramiento de
la calidad de vida de los ciudadanos.
De igual forma arguyen los impugnantes
que al permitirse que la empresa de por terminado el contrato por la demolición
del inmueble en el cual se prestaba el servicio, se lesiona el derecho de
propiedad del suscriptor o usuario, así como el derecho de defensa al imponerle
la obligación de cancelar nuevamente los derechos de instalación y conexión del
servicio.
Finalmente sostienen que la presunción
que establece el inciso segundo de la norma acusada viola el derecho de
defensa, pues los servicios públicos no pueden ser cortados definitivamente
dada la función social que orienta su prestación. Por lo anterior consideran
violados los artículos 2, 13, 28, 29, 34, 58 365 y 366 de la Constitución.
Con el fin de
analizar la validez constitucional del precepto censurado, es pertinente hacer
las siguientes consideraciones:
El artículo
141 de la Ley 142 de 1994 que se acusa,  permite a la empresa de servicio
público tener por resuelto el contrato y proceder al corte del servicio por las
siguientes causas: (i) El incumplimiento del contrato por un periodo de varios
meses, (ii) El incumplimiento del contrato en forma repetida; y (iii) El
incumplimiento del contrato en materias que afecten gravemente a la empresa o a
terceros. La norma además considera dos casos en los que se presume la
afectación grave a la empresa, como son el atraso en el pago de tres facturas
de servicios y la reincidencia en una causal de suspensión dentro de un periodo
de dos años.
Como puede
apreciarse, la ley se ha encargado de fijar directamente los eventos en que
procede la terminación del contrato de prestación de servicios por el
incumplimiento del mismo, y como consecuencia proceder al corte del servicio.
Tal como se
dijo al analizar el artículo 96, la relación jurídica resultante de la
prestación de un servicio público domiciliario es de naturaleza contractual;
por ello, el suscriptor o usuario debe cumplir las obligaciones pactadas y no
puede alterar inconsulta y unilateralmente las condiciones de la prestación del
servicio, dado el carácter bilateral que tiene esta clase de contratos.  De ahí
que el incumplimiento de las obligaciones pactadas por un período de varios
meses o en forma repetida o en materias que afecten gravemente a la empresa o a
terceros, pueda acarrear, además de la imposición de las sanciones previstas en
la ley, la terminación del contrato por parte de la empresa, pues siendo éste
contrato de carácter oneroso, es obligación de todos los usuarios contribuir al
sostenimiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad.
Con todo,
tratándose de la prestación de servicios públicos domiciliarios donde están
involucrados derechos fundamentales, la terminación del contrato no puede
adoptarse por la empresa de manera automática, es decir, una vez se den las
circunstancias objetivas que regula la norma bajo análisis, sino que por el
contrario, debe estar precedida de un debido proceso en el que se le informe al
suscriptor o usuario sobre la eventual adopción de estas medidas a fin de ser
oído y permitírsele la presentación de las pruebas y alegaciones necesarias
para su defensa antes de que se adopte la decisión correspondiente.
Debido proceso
en el que podrán operar las presunciones previstas en el inciso segundo del
artículo bajo revisión, las cuales están orientadas a facilitar el debate
probatorio y por ello no violan el derecho de defensa de los usuarios o
suscriptores, pues tratándose de presunciones de carácter legal, son
desvirtuables, esto es, admiten prueba en contrario, con lo cual se le brinda
la oportunidad a estos de demostrar que el hecho que se deduce de tal
presunción no corresponde a la realidad.
En torno a las
presunciones legales la Corte en Sentencia C-374 de 2002 señaló que su
establecimiento no desconoce el derecho de defensa ni el debido proceso, pues
con ellas se persiguen finalidades de orden probatorio. Dijo la Corte:
“El que la ley permita probar en contrario
lo que se deduce de una  presunción o, lo que es lo mismo, la no existencia del
hecho que legalmente se presume, aunque sean ciertos los hechos o
circunstancias de que lo infiere la ley, obedece a que las presunciones se
fundamentan en probabilidades que en su condición de tales no excluyen la
posibilidad de error. Luego, dada esa posibilidad de equivocación, es apenas
natural que la deducción sea siempre desvirtuable por prueba en contrario. De
esta forma se garantiza el derecho de defensa de la persona contra quien opera
la presunción.
“Las presunciones legales tienden a
corregir la desigualdad material que pueda llegar a existir entre las partes
respecto del acceso a la prueba, y a proteger a la parte que se encuentre en
situación de indefensión o de debilidad manifiesta, para lo cual el legislador
releva a quien las alega en su favor de demostrar el hecho deducido, promoviendo,
de esta forma, relaciones procesales más equitativas y garantizando bienes
jurídicos particularmente importantes.
“Para la Corte la existencia de
presunciones es un asunto que concierne con el aspecto probatorio de
determinado supuesto de hecho, pues “al probarse los antecedentes o
circunstancias conocidos, resulta probado el hecho al cual se refiere la
presunción. Así pues, a quien favorece una presunción sólo corresponde
demostrar estos antecedentes o circunstancias y la ley infiere de ellos la
existencia del hecho presumido y del derecho subsiguiente, correspondiéndole a
la parte que se opone demostrar la inexistencia del hecho que se presume o de
los antecedentes o circunstancias de donde se infirió, si la presunción es
simplemente legal, o solamente la inexistencia de estos últimos, si la
presunción es  de derecho”.
[24]
“Igualmente,
según la jurisprudencia constitucional las presunciones de carácter legal no
comprometen, en principio, el debido proceso pues “nada obsta para que el
legislador, con el fin de dar seguridad a ciertos estados, situaciones o hechos
jurídicamente relevantes y de proteger bienes jurídicos particularmente
valiosos, respetando las reglas de la lógica y de la experiencia, establezca
presunciones legales. En estos casos, la ley reconoce la existencia empírica de
situaciones reiteradas y recurrentes, comúnmente aceptadas, para elevarlas, por
razones de equidad, al nivel de presunciones”. [25]
Por lo
expuesto, la Corte considera que las medidas analizadas no resultan violatorias
de la Constitución.
Finalmente, en
cuanto hace a la terminación del contrato de servicios públicos domiciliarios
por demolición del inmueble a que se refiere el inciso final del precepto bajo
examen, tampoco se observa violación alguna de la Constitución pues es evidente
que la relación contractual entre la empresa y el usuario supone la
determinación del inmueble sobre el cual recaerá el contrato, bien que exista o
que puede hacer en el futuro. Como quiera que la demolición alteraría las
condiciones del contrato respectivo, impedir la terminación del mismo por esta
circunstancia agravaría la propia situación del suscriptor o del usuario pues
les implicaría asumir pagos por cargos fijos de un servicio que no están
recibiendo.
Con base en
las razones anteriores se declararán ajustados a la Constitución los segmentos
demandados del artículo 141 de la Ley 142 de 1994.
5.7. Artículo 147, inciso tercero.
Obligación de garantizar con un título valor el pago de las facturas de los
servicios públicos
Los demandantes solicitan que se declare
inconstitucional el inciso tercero del artículo 147 de la Ley 142 de 1994, por
considerar que la posibilidad de que en los contratos uniformes se establezca
la obligación para el suscriptor o usuario de garantizar con un título valor el
pago de las facturas a su cargo, desmejora la situación jurídica de estas
personas ante la empresa prestadora al forzarlos a firmar un doble convenio de
pago por una misma obligación, o exigirles doble garantía para continuar con la
prestación de un determinado servicio público.
Para la Corte
la acusación no está llamada a prosperar por las siguientes razones:
El inciso
tercero del artículo 147 de la Ley 142 de 1994, establece que en las
condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos podrá preverse la
obligación para el suscriptor o usuario de garantizar con un título valor el
pago de las facturas a su cargo.
Según ya se
anotó, el contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios es oneroso
y se rige también por las normas del derecho privado, lo cual determina que, en
principio, resulten válidas las estipulaciones destinadas a garantizar con un
título valor el cumplimiento de la obligación a cargo del usuario de pagar por
el servicio público recibido, dado que en las normas de los Códigos Civil y de
Comercio se permite que los acreedores exijan las garantías necesarias para el
cumplimiento de las obligaciones a su favor.
Sin embargo,
como es en los inmuebles de carácter residencial donde la prestación de los
servicios públicos domiciliarios debe cumplir plenamente su función social, una
interpretación de la disposición que se examina en el sentido de aplicarla a
todos los usuarios, incluyendo aún a los que habitan dichos inmuebles, resulta
inconstitucional, pues en este caso se coloca a tales usuarios en una situación
gravosa si se tiene en cuenta que conforme a lo dispuesto en el inciso tercero
del artículo 130 de la Ley 142 de 1994 “la factura
expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la
entidad, prestará mérito ejecutivo de acuerdo a las normas del derecho civil
y comercial”, por lo que
además de resultar innecesaria la inclusión de dicha cláusula en las
condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos que versan sobre
inmuebles residenciales, pone en evidencia que de llegar a aplicarse para estos
casos podría generar un doble pago de la obligación en perjuicio del suscriptor
o usuario del servicio público residencial; y además, la exigencia de tal
garantía al ser impuesta de manera unilateral y no encontrarse determinado el
momento a partir del cual es exigible, puede convertirse en un obstáculo para
el acceso a los servicios públicos.
Por lo
anterior, la Corte declarará la exequibilidad del inciso tercero del artículo
147 bajo el entendido que la obligación de garantizar con un título valor el
pago de las facturas de los servicios públicos domiciliarios no se aplica  al
suscriptor o usuario de inmuebles residenciales.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre el pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. Declararse INHIBIDA para pronunciarse respecto
de los  artículos 87 numerales 1, 4 y 7; 90; 126; 127; 144 inciso 3°, y 152
inciso 2 de la Ley 142 de 1994, y de los artículos 18 y 20 de la Ley 689 de
2001, por ineptitud sustantiva de la demanda.
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLE el inciso y el numeral
primero de artículo 88 de la Ley 142 de 1994. Declarar igualmente EXEQUIBLES
los numerales 2 y 3 del mismo artículo bajo el entendido que la existencia de
competencia debe apreciarse teniendo en cuenta la efectiva libertad  del
usuario de escoger entre varios proveedores del servicio.
TERCERO. Declarar  EXEQUIBLE el inciso 2° del artículo
96 de la Ley 142 de 1994, bajo el entendido que en cuanto a la tasa de interés
moratorio se aplicarán las normas pertinentes del Código Civil a los usuarios
de inmuebles residenciales, e INEXEQUIBLE la expresión “capitalizados
los intereses conforme a lo dispuesto en la Ley 40 de 1990” del mismo
inciso. Declarar EXEQUIBLE el inciso 3° del mismo artículo, conforme a
lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. Declarar EXEQUIBLE  el inciso segundo del
artículo 109 de la Ley 142 de 1994,  pero la expresión “serán cubiertos por
partes iguales entre la autoridad y quien pidió la prueba” es exequible
bajo  el entendido que si quien pidió la prueba demuestra su incapacidad
económica la autoridad asumirá la totalidad del valor de la misma.
QUINTO. Declarar EXEQUIBLE el artículo 125 de la Ley
142 de 1994, por los cargos formulados en la demanda y conforme a lo expuesto
en la parte motiva de esta providencia.
SEXTO. Declarar EXEQUIBLES los artículos 138, en el
aparte acusado, y 141, en el aparte acusado, de la Ley 142 de 1994, por las
razones señaladas en la parte motiva de la presente providencia.
SÉPTIMO. Declarar EXEQUIBLE el inciso 3° del artículo
147 de la Ley 142 de 1994, en el entendido que la obligación de garantizar con
un título valor el pago de las facturas de los servicios públicos domiciliarios
no se aplica al suscriptor o usuario de inmuebles residenciales.
OCTAVO. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-636 de 2000 que declaró
exequible el artículo 134 de la Ley 142 de 1994.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
Salvamento de voto y Aclaración de
voto a la Sentencia C-389/02
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Existencia
de cargo de inconstitucionalidad (Salvamento y aclaración de voto)
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Legislador
determina entidades competentes para fijar tarifas/SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Tarifas no pueden ser fijadas por particulares (Salvamento y
aclaración de voto)
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Aumento
implica una nueva tarifa (Salvamento y aclaración de voto)
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Conflictos
entre órganos de control y empresas en honorarios de auxiliar de la administración
(Salvamento y aclaración de voto)
CONTRATO DE
PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Obligaciones correlativas y no garantía con un título
valor por usuarios (Salvamento y aclaración de voto)
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-No libertad absoluta para fijar tarifas (Salvamento y aclaración de
voto)
Referencia:
expediente D-3765
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 87 (parcial), 88, 90, 96 (parcial),
109 (parcial), 125, 125, 127, 130 (parcial), 134, 138 (parcial), 141 (parcial),
144 (parcial), 147 (parcial), 152 (parcial) y 159 de la Ley 142 de 1994
"Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios y se dictan otras disposiciones" y los artículo 18 (parcial)
y 20 (parcial) de la Ley 689 de 2001 "Por la cual se modifica parcialmente
la Ley 142 de 1994".
Muy respetuosamente me permito salvar  y
aclarar el voto en la sentencia C-389 de 2002, por las siguientes razones:
1.      Salvo mi voto en relación con el artículo
87 ordinales 1, 4 y 7 por cuanto en mi sentir sí existía un cargo de
inconstitucionalidad respecto de esas disposiciones, ya que el establecimiento
de tarifas basadas en la eficiencia económica y en la suficiencia financiera
pueden ser contrarias a la Constitución, especialmente el artículo 367, que
establece como criterios para fijar el régimen tarifario los de solidaridad y
redistribución de ingresos; y ese precisamente es el cargo que hace el
demandante frente al artículo 87, por lo que no era procedente la inhibición.
2.      En relación con el artículo 125 sobre
actualización de tarifas, me permito salvar mi voto por considerarlo
inconstitucional, ya que el inciso final del artículo 367 establece que el
legislador determinará las entidades competentes para fijar las tarifas; contrario
sensu, las tarifas no pueden ser fijadas por particulares y con esta norma no
sólo se permite que los particulares la fijen sino que también las modifiquen;
desde el punto de vista del usuario el efecto es el mismo, ya que en la
practica el aumento de las tarifas implica una tarifa mayor, o sea una nueva
tarifa; que en este caso se fija por las empresas privadas sin la intervención
de las comisiones de regulación; dicho de otra manera, son la intervención de
las entidades competentes lo que lo hace inconstitucional a la luz del inciso
final del artículo 367 de la Constitución.
3.      Aclaro mi voto en relación con el artículo
109 inciso segundo, respecto del pronunciamiento hecho sobre la norma aquí
señalada. En mi sentir el inciso segundo se aplica a los conflictos que se
suceden entre los órganos de control (Superintendencia de Servicios Públicos,
Comisiones de Regulación, etc.) y las empresas que prestan los servicios
públicos y no se aplica a los conflictos entre usuarios de servicios públicos y
las empresas prestadoras de servicios públicos.
4.      En relación con el inciso tercero del
artículo 47, me permito aclarar mi voto por cuanto considero que tratándose de
un contrato bilateral y sinalagmático, las obligaciones son correlativas y si
la empresa no garantiza con un título valor el pago de sus obligaciones, no
entiendo por qué los usuarios tengan que garantizar con un título valor.  Pero
además, el otorgamiento de un título valor sobra, ya que, por disposición de la
ley la factura presta mérito ejecutivo y teniendo la factura mérito ejecutivo
no se entiende porque pedir otro documento, que también presta mérito ejecutivo
como son los títulos valores.
5.      En relación con el artículo 88 me permito
aclarar mi voto, ya que en mi sentir en materia de tarifas, por tratarse de un
servicio público, las empresas prestadoras del servicio nunca puedan tener
libertad absoluta para fijar la tarifa, ya que siempre debe existir un mínimo y
un máximo fijado por el órgano de regulación o de control  ("libertad regulada")
y aún en el evento en que el órgano de control o de regulación permita que las
tarifas oscilen  libremente, debe continuar con la vigilancia y el control para
evitar la competencia desleal; pero además porque el fin último de la libre
competencia busca favorecer al usuario y no al empresario.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-389/02
PRINCIPIO PRO
ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Existencia de un cargo (Salvamento parcial de voto)
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Competencia
en condiciones de igualdad  (Salvamento parcial de voto)
La competencia en condiciones de
igualdad  significa que los agentes privados que presten el servicio público
deben recibir igualdad de trato y que al relacionarse con los agentes públicos
todos ostenten las mismas condiciones para el ejercicio de la misma actividad
de prestación de servicios públicos.
Referencia: expediente D-3765
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 87 (parcial), 88, 90, 96 (parcial),
134, 138 (parcial), 141 (parcial), 144 (parcial), 147 (parcial), 152 (parcial)
y 159 de la Ley 142 de 1994 “Por la cual se establece el régimen
de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones” y los artículos 18 (parcial) y 20
(parcial) la Ley 689 de 2001 “Por la cual se modifica  parcialmente
la Ley 142 de 1994”.
Magistrada Ponente:
Dra.
Clara Inés Vargas Hernández.
Con el debido respeto manifiesto las
razones por las cuales me aparto de la decisión contenida en la sentencia de la
referencia respecto del artículo 87 numerales 1, 4 y 7, pues la Corte se
declaró inhibida para proferir un pronunciamiento de fondo sobre la base de la
inexistencia de un cargo de inconstitucionalidad.
No obstante, de la simple lectura de los
antecedentes consignados en la propia ponencia aprobada  mayoritariamente, es
fácil concluir que los demandantes sí enuncian un cargo consistente en que los
criterios de tarifas basados en la  eficiencia económica y suficiencia
financiera contradicen la Constitución, pues esta no da prelación a tales
criterios sobre otros.
Es decir, que sí había un cargo consistente
en que no se tuvieron en cuenta  todos los criterios que de acuerdo con la
Constitución deben estar presentes en la fijación de las tarifas de los
servicios públicos domiciliarios.
En ese orden de ideas, cabe reiterar que la
actuación del juez constitucional en el examen de las demandas presentadas por
los ciudadanos, en ejercicio del derecho consagrado en el artículo 40 de la
Constitución debe estar orientado por el principio pro actione el cual
impone al juzgador la necesidad de interpretar las demandas  presentadas para
determinar y precisar el sentido de las pretensiones formuladas y es evidente
que en el presente caso bastaba el análisis de la demanda dentro de esa óptica
para concluir  en la existencia de cargos reales que no solo permitían la
decisión de fondo sino que imponían  al juez dicha actuación.
Por otra parte manifiesto, que no obstante
compartir la decisión de fondo adoptada en la sentencia respecto de los
diferentes artículos de la Ley 142 de 1994, objeto de estudio, debo puntualizar
que si bien es cierto que en materia económica el principio rector de la
actividad de los particulares es el de la libre iniciativa y el de la libre
competencia en condiciones de igualdad, este principio, al aplicarse al ámbito
de los servicios públicos domiciliarios debe entenderse en armonía con las
reglas que constituyen el régimen jurídico de los mismos, adoptadas por el
legislador dentro del marco específico señalado por el constituyente para los
servicios públicos lo que resulta que el régimen de libre competencia  en
condiciones de igualdad debe acomodarse a las reglas especiales de los
servicios públicos.
Por ello los particulares  que dentro del
marco de la Constitución y la ley, resuelven asumir la prestación de servicios
públicos, deben sujetarse a los principios y reglas  que adopte el legislador
para la prestación de los mismos y el análisis de la protección de los
principios de libertad económica y de libre competencia debe realizarse en
tales casos, no solo  con fundamento en los artículos 333 y 334 sino también en
los artículos 365 y 366, sobre normas aplicables en general a los servicios
públicos, y en armonía con las normas específicas según el servicio público de
que se trate, en este caso de los artículos 368 a 370 de la Constitución.
Así las cosas, la competencia en condiciones
de igualdad  significa que los agentes privados que presten el servicio público
deben recibir igualdad de trato y que al relacionarse con los agentes públicos
todos ostenten las mismas condiciones para el ejercicio de la misma actividad
de prestación de servicios públicos.
Fecha ut supra
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
[1] Sentencia C- 447 de 1997, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero
[2] Auto de Sala Plena 244 de 2001 M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño.
[3] Sentencia C- 898 de 2001, M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa
[4] Sentencia C- 236 de 1997, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell
[5] Sentencia C-447 de 1997 M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero
[6] Sentencia C-131 de 1993. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero
[7] Sentencia C- 1095 de 2001. M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño
[8] Sentencia C-1162 de 2000
[9]
Jesús Pérez González Rubio. Ponencia para Segundo Debate. "Régimen
económico, libre empresa e intervención del Estado" en Gaceta
Constitucional. Viernes 5 de julio, No 113, p 29.
[10] Corte
Constitucional. Sentencia T-505/92 del 28 de agosto de 1992. MP Eduardo
Cifuentes Muñoz en Gaceta de la Corte Constitucional, 1992, Tomo 4, p
531.
[11] Sentencia C-066 de 1997
[12] Sentencia C-205 de 1995
[13] Sentencia C-284 de 1997
[14] Ver comentario del Constituyente. Guillermo Perry. Presidencia de
la República. Consejería para el desarrollo de la Constitución. Transcripciones
Asamblea Nacional Constituyente . Antecedentes de los artículos 365 a 370 de la
Constitución
[15] Sentencia C-398 de 1995
[16] Esta disposición fue declarada exequible en Sentencia C-1162 de
2000, en los términos de dicha providencia.
[17]
Al analizar esta característica, la Corte en la mencionada Sentencia C-1162 de
2000 dijo: “Considera esta Corporación que los referidos contratos por
adhesión, aunque deben ser objeto de la intervención estatal para introducir en
ellos el equilibrio toda vez que se celebran entre una parte fuerte y una débil
(ver, por ejemplo, las sentencias C-955 y C-1140 de 2000, proferidas por esta
Corte en lo relativo a vivienda), así como los establecidos para la prestación
de los servicios públicos, no violan, per se, el principio de igualdad.
En este tipo de convenios una de las partes no está en condiciones de discutir
las cláusulas contractuales, ya por la posición dominante en que se encuentra
la otra, o porque, como ocurre con los servicios públicos domiciliarios, los
convenios particularizados con cada uno de los usuarios podrían comprometer
gravemente la eficiencia y continuidad de la prestación y, por ende, el interés
general. Admitir como regla general la posibilidad de que las empresas
prestadoras de los servicios públicos domiciliarios deban siempre debatir
individualmente las reglas convencionales, sí promovería la violación de la
igualdad (artículo 13 C.P), pues ya no serían los principios de solidaridad,
universalidad, ni los objetivos del bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida de la población, las pautas que habrían de tenerse en cuenta en
la celebración del respectivo contrato, sino que ellas vendrían a ser
reemplazadas por el ánimo de lucro y el interés individual, y quedarían como
últimas o menos importantes consideraciones la finalidad social de los
servicios públicos (artículos 1, 2 y 365 C.P.), la solidaridad (artículos 1, 95
y 367 ibídem) y la igualdad real y efectiva (Preámbulo y artículos 13 y
367), las que, por el contrario, deben prevalecer con miras al bien común y a
realizar los postulados del Estado Social de Derecho”.
[18] Sentencia T-540 de 1992
[19] Sentencia C-263 de 1996, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.
[20] Sentencia C-580 de 1992  M.P. Dr. Fabio Morón Díaz
[21] Sentencia C-747 de 1999
[22] Sala de Casación Civil, M.P. Dr. Horacio Montoya Gil, auto del 17
de septiembre de 1985, que resolvió una reposición, Gaceta Judicial TOMO CLXXX
– No. 2419, Bogotá, Colombia, Año de 1985, pág. 427.
[23] Sentencia C-1512 de 2000
[24]
Sentencia C-238 de 1997
[25] Sentencia C-388 de 2000