T-643-17
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-643/17
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA
DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
El defecto sustantivo abarca múltiples circunstancias en las que la
aplicación del elemento de derecho genera un error en la administración de
justicia. Incluye desde una equivocación en la elección de la norma aplicada
por parte de la autoridad judicial, hasta el desconocimiento de reglas jurisprudenciales.
DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL
PRECEDENTE JUDICIAL
PRECEDENTE JUDICIAL-Definición
La figura del precedente se refiere a
aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un
caso nuevo sometido a escrutinio judicial, a partir de la semejanza que existe
entre sus supuestos facticos y el problema jurídico, en las que su ratio
decidendi se convierta en una regla jurídica para resolver controversias hacia
el futuro. El precedente puede consolidarse en una línea jurisprudencial,
cuando de forma reiterada se emplea la misma ratio decidendi como eje del
proceso decisional para resolver problemas jurídicos similares
RATIO DECIDENDI-Diferencia existente entre antecedente y
precedente judicial
La diferencia que existe entre el
precedente y el antecedente gira en torno a la noción de ratio decidendi, ya
que solo ante casos en los que haya fijado una regla de derecho para resolver
controversias subsiguientes con similitud fáctica y de problemas jurídicos, se
está en presencia del precedente judicial
PRECEDENTE JUDICIAL HORIZONTAL Y VERTICAL-Alcance y carácter vinculante
Esta Corporación ha diferenciado entre dos
clases de precedentes, el horizontal y el vertical, de conformidad  con quien
es el que profiere la providencia previa. El primero hace referencia a aquellas
sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador
judicial, y el segundo se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias
superiores encargadas de unificar jurisprudencia  dentro de la respectiva
jurisdicción o a nivel constitucional. Así para la mayoría de asuntos, el
precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales es determinado
por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, como órganos de
cierre dentro de su respectiva jurisdicción. No obstante, en aquellos casos en
que no existan instancias de revisión o de unificación para las autoridades
mencionadas, o simplemente cuando la materia no ha llegado a su conocimiento y
decisión, son los tribunales de cada distrito los encargados de establecer
criterios hermenéuticos que deben seguirse por los operadores judiciales
inferiores
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Acatamiento
del precedente jurisprudencial es estricto, sin que resulte admisible la opción
de apartarse del mismo
CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL
CARACTERIZACION DEL DEFECTO ORGANICO
COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
DECISION SIN MOTIVACION COMO CAUSAL
DE PROCEDIBILIDAD DE ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
Ha sido
definido en la jurisprudencia constitucional como el incumplimiento de los
servidores judiciales frente a su deber de dar cuenta sobre los fundamentos
facticos y jurídicos en que respaldan sus decisiones, bajo el entendido que,
precisamente, en tal motivación reside la legitimidad de su rol funcional y,
por consiguiente, de las providencias que les compete al proferir
CARACTERIZACION
DEL DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración
de jurisprudencia
REGIMEN
SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA-Características
REGIMEN
DE TRANSICION EN MATERIA PENSIONAL-Desarrollo
jurisprudencial
APLICACION
DEL REGIMEN DE TRANSICION Y, EN PARTICULAR AL IBL-Subreglas
La
aplicación del régimen de transición, por la vigencia del principio de
supremacía constitucional, independientemente de lo señalado con anterioridad
en sentencias de unificación por parte del Consejo de Estado, en la actualidad
debe entenderse que el ingreso base de liquidación-IBL-no hace parte de dicho
régimen y, por ello, su cómputo debe realizarse con fundamento en lo
establecido en los artículos 21 y 36, inciso 3, de la ley 100 de 1993
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y
SEGUNDA INSTANCIA-Única causal de procedencia
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Improcedencia
por cuanto no se desconoció el precedente judicial sobre cálculo del IBL en el
régimen de transición
Referencia:
Expedientes T-6.185.267, T-6.193.596       y T-6.201.527
(Acumulados)
Demandantes:
Ramón Elías Forero Mendoza, Álvaro Hernán Torres
Narváez y Sofía del Carmen Chamorro López
Demandados:
Tribunales Administrativos del Quindío y de Nariño
Magistrado Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., diecisiete (17) de
octubre de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo
Ocampo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86       y
241 Num. 9º de la Constitución Política y 33 y subsiguientes del Decreto 2591
de 1991, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos proferidos
por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera-, dentro del expediente    T-6.185.267; el Consejo de Estado -Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera- que, a su vez, revocó el emitido
por la Sección Quinta          de la misma Corporación, dentro del expediente T-6.193.596;
y el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección A- que, a su turno, confirmó el dictado por la Sección Primera de la
misma Corporación, dentro del expediente T-6.201.527.
I.       ANTECEDENTES
1.      Selección y acumulación de
expedientes
De acuerdo con lo establecido en los
artículos 86 y 241 de la Carta Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección Número Seis de la Corte Constitucional, mediante Auto del 16 de junio
de 2017, decidió seleccionar para revisión el expediente de tutela número T-6.185.267,
correspondiendo su estudio a la Sala Segunda de Revisión de Tutelas[1].
Posteriormente, la citada Sala, a través de
Auto del 30 de junio de 2017, resolvió escoger para revisión y acumular entre
sí y al referido expediente, los procesos de tutela radicados con los números
T-6.193.596 y T-6.201.527,     por presentar unidad de materia, para que fueran
tramitados y fallados en una sola providencia, de ser ello consentido por la
respectiva Sala de Revisión[2].
Habiéndose verificado que los casos bajo
estudio abordan, prima facie, una temática general semejante, cual es la
relacionada con el alcance del régimen de transición pensional previsto en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993[3],
los parámetros de interpretación fijados frente a la forma de calcular el
promedio del ingreso base de liquidación aplicable a pensiones del sector
público            y los factores constitutivos de salario que deben tomarse en
consideración para calcular su monto, la Sala Segunda de Revisión suscribe en su
integridad la sugerencia de acumulación antes anunciada y, por consiguiente, habrá
de emitir una única decisión ajustada a los hechos y consideraciones que a continuación
se exponen.
2.      Relación de hechos relevantes, consideraciones,
pretensiones, contestación de las entidades vinculadas al trámite y decisiones judiciales
de instancia adoptadas en sede de tutela
2.1.   Expediente T-6.185.267
El 9 de febrero de 2016, el señor Ramón
Elías Forero Mendoza, obrando por conducto de apoderada judicial, presentó
acción de tutela en procura de obtener la protección de sus derechos
fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a
la seguridad social y a la igualdad ante la ley, presuntamente vulnerados por
el Tribunal Administrativo del Quindío -Sala de Decisión- al resolver, en el
marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió en
contra de la Universidad del Quindío, que para calcular el ingreso base de liquidación
de su mesada pensional debía darse aplicación al inciso tercero del artículo 36
de la Ley 100 de 1993 y no a las Leyes 33 y 62 de 1985. Los supuestos fácticos que
respaldan el recurso entablado son los siguientes:
2.1.1. Por medio de Resolución No. 4521 del
2 de diciembre de 1996,              la Universidad del Quindío le reconoció al
señor Ramón Elías Forero Mendoza una pensión ordinaria vitalicia de jubilación
en cuantía mensual de $ 1.636.361, por haber cumplido a cabalidad los requisitos
contenidos en el Acuerdo 003   de 1980 emanado del Consejo Superior de la institución
educativa[4].
Para la respectiva liquidación, se tuvieron en cuenta todos los factores
salariales percibidos durante el último año laborado, tales como las primas de
navidad,  de vacaciones y de servicios.
2.1.2. No obstante lo anterior, la
Universidad procedió casi de inmediato          a demandar su propio acto
administrativo, pues se había percatado de que, en realidad, el beneficiario
aún no había reunido todos los requisitos para acceder a la prestación económica
que ya se le había asignado. Tal asunto fue conocido en primera instancia por
el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia, autoridad judicial que, en sentencia
del 31 de mayo de 2005, accedió a la pretensión esbozada, por lo que declaró que
la entidad demandante solo debía hacer efectivo el pago de la anotada pensión a
partir del 31 de agosto de 1999 pero por valor de $1.792.082 mensuales[5]. Decisión que, a pesar
de haber sido recurrida, fue confirmada en segunda instancia por el Tribunal
Superior de Armenia -Sala de Decisión Laboral-, mediante providencia del 22 de
julio      de 2005.
2.1.3. Fue así como por vía de derecho de
petición radicado el 28 de febrero   de 2011 que el señor Ramón Elías Forero
Mendoza, sobre la base de estimar que el Consejo de Estado venía adoptando una
nueva tesis consistente en reconocer, conforme con los principios de condición
más beneficiosa para       el trabajador, favorabilidad e, incluso, igualdad, “que
era derecho adquirido de los servidores públicos que fuesen beneficiarios del
régimen de transición la plena aplicación de la Ley 33 de 1985, esto es, que
para la liquidación           de la pensión de jubilación debían tenerse en
cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicios”[6], pidió
a la Universidad del Quindío que reliquidara su pensión de jubilación con la
incorporación de todos los factores salariales que devengó en el último año de
servicios,       entre los cuales se hallaban las primas de navidad, de
vacaciones y de servicios, a fin de que ese mayor valor, debidamente indexado, se
le adjudicara de manera vitalicia[7].
Empero, la solicitud fue despachada de manera desfavorable            en oficio
No. 2416 del 25 de marzo de 2011.
2.1.4. En tal virtud, actuando por medio de
abogada, el señor Forero Mendoza entabló el 5 de agosto siguiente proceso contencioso
de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Universidad del Quindío
para que se invalidara el aludido oficio y, en consecuencia, “se ordenara
liquidar y/o reliquidar la pensión de jubilación con la inclusión de todos los
factores salariales percibidos durante el último año en que prestó sus
servicios”[8].
Ello, bajo la consideración general de que se estaba desconociendo la postura
jurisprudencial sentada recientemente por la Subsección B de la Sección Segunda
del Consejo de Estado en la sentencia del 26 de agosto de 2010, según la cual “si
procedía la reliquidación de las pensiones de jubilación teniendo  en cuenta la
totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios”[9].
2.1.5. En sentencia del 9 de marzo de 2012,
el Juzgado Primero Administrativo Adjunto de Descongestión de Armenia resolvió
declarar la nulidad del oficio No. 2416 del 25 de marzo de 2011 por medio del
cual se había respondido      de manera negativa la petición formulada, para,
en su lugar, condenar               a la Universidad del Quindío, a título de
restablecimiento del derecho, al pago retroactivo de la pensión de jubilación con
la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año
de servicios, a partir del 26 de agosto de 2010[10].
Al efecto, manifestó la autoridad judicial
que dicho referente temporal obedecía a la fecha de emisión de la nueva tesis adoptada
en fallo de unificación jurisprudencial por parte de la Sección Segunda de la máxima
autoridad de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo respecto de la
interpretación que debía tener el artículo 3º de la Ley 33 de 1985[11], la cual se correspondía
por completo con los principios de igualdad material, progresividad, primacía
de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, en cuanto
permitía incluir en la base de liquidación todos los factores salariales
devengados por el trabajador de manera habitual y periódica como
contraprestación directa por sus servicios. De ahí que fuese forzoso concluir
que la jurisprudencia que descifra el contenido del aludido artículo como        un
listado enunciativo y no taxativo sobre los factores constitutivos de salario, “otorga
el derecho a que la pensión de jubilación se liquide con el 100% de los
factores salariales devengados durante el último año de los servicios”[12].
La decisión en precedencia fue objeto del
recurso de apelación por el apoderado de la parte demandada, aduciendo en su
momento que tanto           en la jurisprudencia del Tribunal Superior del
Quindío como en la de la Corte Suprema de Justicia venía avalándose la
exclusión del Ingreso Base de Liquidación -IBL- del cómputo para la
determinación del monto pensional     de los beneficiarios del régimen de
transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En ese sentido, destacó
que el pronunciamiento del Consejo de Estado que le sirvió de fundamento al juez
de primera instancia para fallar   a favor del reclamante era inexistente para
la época de adquisición del derecho y, por ende, del reconocimiento
prestacional, razón por la que la anunciada modificación jurisprudencial
generaba inestabilidad en el ordenamiento jurídico e, incluso, un posible
detrimento patrimonial.
2.1.6. El Tribunal Administrativo del
Quindío -Sala de Decisión-, en providencia del 31 de agosto de 2015, revocó la
decisión del a-quo tras estimar, de entrada, que si bien el estudio
sobre el alcance del régimen de transición pensional consagrado en el artículo
36 de la Ley 100 de 1993 había sido abordado con apoyo en la sentencia de
unificación dictada por el propio Consejo de Estado, el reciente fallo de la
Corte Constitucional consignado      en la Sentencia SU-230 de 2015 brindaba
interesantes elementos de juicio que llevaban a replantear la posición hasta
entonces acogida.
Por manera que luego de exponer algunas
generalidades del régimen de transición pensional de la Ley 100 de 1993 y recordar
que el Consejo de Estado venía decantándose por reconocer que a las personas
beneficiarias de dicha normativa debía aplicárseles disposiciones legales anteriores
respecto de la edad, tiempo de servicios y monto, incluyendo en este último
concepto       tanto el porcentaje de la pensión como el ingreso base de
liquidación,              la mencionada colegiatura puso en evidencia que la
Corte Constitucional,      por medio de la Sentencia C-258 de 2013, llegó a la
conclusión de conformidad con la cual, aunque tendría que aplicarse de forma
ultractiva la normativa anterior para aquellas personas que a la entrada en
vigencia del Sistema General de Pensiones reunieran las condiciones de edad y
tiempo de servicios, no ocurría lo mismo con el ingreso base de liquidación de
la pensión, debiéndose dar aplicación a lo previsto en el inciso tercero del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Y a pesar de que, en su criterio, esa ratio
decidendi no resultaba directamente aplicable ni tenía un efecto vinculante,
toda vez que se trataba de un fallo dictado en sede de control abstracto de
constitucionalidad en relación con el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992[13], la posterior
expedición de la Sentencia    SU-230 el 29 de abril de 2015 permitía reabrir el
debate sobre la materia, dado el especial valor del precedente jurisprudencial
en el ordenamiento jurídico colombiano.
Así pues, teniendo en cuenta que en dicha
providencia se había concluido que el ingreso base de liquidación -IBL- no era
un aspecto sujeto al régimen de transición y que, por lo demás, al tratarse de
posturas disímiles enfrentadas entre sí por parte de órganos judiciales de
cierre, debía preferirse el precedente de la Corte Constitucional por expreso
mandato del artículo 4º de la Carta Política, emergía con meridiana claridad que
“la interpretación constitutiva   de ratio decidendi dada por este órgano
jurisprudencial en las materias que le han sido asignadas por la propia
Constitución Política constituyen doctrina constitucional que debe preferirse
sobre las decisiones adoptadas por otros órganos de cierre”[14].
Desde esa perspectiva, el referido Tribunal,
en cumplimiento de su deber de transparencia, varió su posición jurídica y
acogió lo establecido en la Sentencia SU-230 de 2015, por lo que para el caso
concreto resolvió no acceder               a lo pretendido por la parte actora,
en el sentido de que se le aplicara el ingreso base de liquidación con asidero
en la normativa anterior a la Ley 100 de 1993, esto es, las Leyes 33 y 62 de
1985, las cuales otorgan un porcentaje del 75%   de los factores salariales
devengados en el último año de servicios, por ser una interpretación a todas
luces contraria a la efectuada por la Corte Constitucional en el fallo de
unificación jurisprudencial recién aludido, en el que se puntualiza que para
este tipo de asuntos es aplicable el inciso tercero de la Ley 100 de 1993, lo
cual conduce de plano a que sea desestimada la demanda.
2.1.7. Contra el fallo en comento, la
apoderada judicial del señor Ramón Elías Forero Mendoza promovió la presente
acción de tutela, por considerar que en él confluyeron varias causales
específicas de procedibilidad, no ya solamente por haber incurrido en los
defectos procedimental absoluto y orgánico, sino también por desconocer el
precedente judicial fijado en la materia y, dicho sea de paso, erigirse en una
decisión sin motivación.
En cuanto se refiere al defecto
procedimental absoluto, alega que el Tribunal accionado siguió un trámite
totalmente ajeno al asunto sometido a su competencia al admitir la
argumentación planteada por la Universidad del Quindío en su calidad de
demandada, relativa a la aplicación de los precedentes sentados en las
Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, los cuales no existían para la época
en que se emitió el acto objeto de control de legalidad     a través del medio
de control de nulidad y restablecimiento del derecho, “rompiéndose la regla
de competencia inserta en el artículo 357 del Código    de Procedimiento Civil,
aplicable a procesos contenciosos administrativos por remisión del Decreto 01
de 1984, bajo el entendido que el operador judicial  solo puede enmendar la
providencia en los pedimentos inscritos en el recurso de alzada” y, tornándose
nugatorio, a la postre, su derecho fundamental           a la defensa por no
haber tenido la oportunidad procesal de pronunciarse sobre la indebida aplicabilidad
de las sentencias pronunciadas por la Corte Constitucional.
De otra parte, sugiere que también se
estructuró un defecto orgánico, en la medida en que la autoridad judicial de
segunda instancia acometió el estudio  de puntos sobre los cuales no recaía la
controversia planteada y terminó por dictar un fallo con facultades extra
petita, no previstas para la justicia contenciosa administrativa, al
privilegiar la aplicación de un precedente jurisprudencial expedido con
posterioridad a la presentación de la demanda.
Entre tanto, frente al desconocimiento del
precedente judicial, arguye que el cuerpo colegiado censurado se apartó del contenido
de las sentencias de unificación expedidas por el Consejo de Estado el 4 y 26
de agosto de 2010 para, en su lugar, aplicar el criterio inserto en la
Sentencia de Unificación    SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, sin
tener en cuenta que ese pronunciamiento carecía de efecto vinculante para el
asunto concreto, por incorporar un concepto unificado y diferente del suscitado
en la litis.
Finalmente, plantea respecto de la decisión
sin motivación, que aun cuando     la providencia cuestionada se fundó en los
deberes de transparencia y argumentación para revocar la determinación adoptada
en primera instancia  por el Juzgado Primero Administrativo Adjunto de
Descongestión de Armenia, lo cierto es que se desconoció “el control de legalidad que se debatió en
el plenario, que limita su facultad decisoria por no atender al contemplado
fáctico del proceso y produciendo con ello un claro efecto extra petita que deslegitima
su órbita funcional”.
En suma, con el propósito de que se amparen
las prerrogativas iusfundamentales que estima han sido conculcadas,
insta al juez de tutela para que se ordene al Tribunal Administrativo del
Quindío -Sala de Decisión- proferir nueva sentencia judicial en la que se
privilegie la aplicación del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado
-contenido principalmente en las providencias de unificación del 4 y 26 de
agosto de 2010-, de tal suerte que se reliquide la pensión de jubilación de su
poderdante con todos los factores salariales devengados en su último año de
servicios prestados a la Universidad del Quindío[15].
2.1.8. En proveído del 31 de marzo de 2016,
el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera-,
dispuso admitir la acción de tutela y notificar de su presentación al Tribunal
Administrativo del Quindío,    al Juzgado Primero Administrativo Adjunto de
Descongestión de Armenia, a la Universidad del Quindío y a la Agencia Nacional
de Defensa Jurídica del Estado, a efectos de que se pronunciaran en relación
con los supuestos fácticos y la problemática jurídica suscitada.
2.1.8.1. La Universidad del Quindío
intervino en el trámite del juicio por intermedio de apoderado judicial, quien
se opuso a lo planteado en la demanda de tutela al no vislumbrar infracción alguna
de derechos o intereses de raigambre superior, máxime, cuando la concreta línea
jurisprudencial trazada en la Sentencia SU-230 de 2015, que fue seguida por el
Tribunal Administrativo del Quindío, cumple a cabalidad con el propósito de defensa
de los dineros públicos y materializa los principios de estabilidad jurídica,
moral administrativa y estabilidad financiera del sistema pensional colombiano.
2.1.8.2. Paralelamente, el Tribunal Administrativo del Quindío se
pronunció por intermedio de uno de los magistrados integrantes de la Sala que dictó
la providencia cuestionada. Señaló al respecto que la decisión allí
comprendida  no incurrió en ninguna causal específica de procedibilidad de la acción
de tutela contra providencias judiciales, pues sin desconocer que “la
aplicación  de la sentencia SU-230 de 2015 ha generado múltiples polémicas, no
obstante, bajo el escenario excepcional de la acción de tutela, ello no quiere
decir que la decisión adoptada por esta Corporación judicial sea contentiva de
un defecto sustancial o desconozca el precedente, pues aun así no se comparta
no deviene en subjetiva o caprichosa, sino que emerge dentro del marco de
razonabilidad que la autonomía judicial reconoce al Juez en el marco de un
Estado Social de Derecho”.
2.1.9. El Consejo de Estado -Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera-, en sentencia del 16 de marzo de
2017, concedió la protección tutelar impetrada al estimar que la autoridad
judicial accionada sí había incurrido      en las causales específicas de
procedibilidad por defecto sustantivo y desconocimiento del precedente.
En lo tocante al primero de los yerros mencionados,
básicamente estimó       que la sentencia cuestionada interpretó de forma
errónea el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comoquiera que desconoció que el
actor tenía derecho a que se reliquidara su pensión con la inclusión de todos
los factores salariales,        de conformidad con la Ley 33 de 1985. Ahora
bien, por lo que hace a la segunda deficiencia advertida, arguyó que el
Tribunal desconoció el precedente aplicable, a saber, el de la Sección Segunda
del Consejo de Estado, en cuanto las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015
no se adecúan a los presupuestos fácticos y jurídicos del caso[16]. Siendo así las cosas,
ordenó          al Tribunal Administrativo del Quindío dictar un nuevo fallo de
segunda instancia que acogiera en su integridad la postura establecida en la sentencia
de unificación del 4 de agosto de 2010, dictada por la Sección Segunda del
Consejo de Estado.
2.2.   Expediente T-6.193.596
Actuando en nombre propio, el señor Álvaro
Hernán Torres Narváez acudió a la acción de tutela el 24 de agosto de 2016 con
el objetivo de que fueran salvaguardados sus derechos fundamentales al debido
proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad,
presumiblemente quebrantados por  el Tribunal Administrativo de Nariño -Sala de
Decisión del Sistema Oral- al disponer, dentro de un proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho      que en su momento impulsó contra la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales
-UGPP-, la reliquidación      de su pensión de vejez a partir del 75% del
promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio con la inclusión de
los factores constitutivos         de salario debidamente cotizados, de acuerdo
con lo previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El
acontecer fáctico y jurídico que envuelve al recurso de amparo se revela a
continuación:
2.2.1. Mediante Resolución No. PAP 011752
del 31 de agosto de 2010, la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL
E.I.C.E. en ese entonces en liquidación- le reconoció al señor Álvaro Hernán
Torres Narváez una pensión mensual vitalicia de vejez en cuantía mensual de $ 782.987,
efectiva a partir   del 1º de mayo de 2009, siendo su último cargo el de
Auxiliar de Información en Salud de la E.S.E. Hospital Pío XII de la ciudad de
Colón, Putumayo. El referido monto fue calculado con base en lo preceptuado en
el artículo 1º de la Ley 33 de 1985[17].
Empero, en atención a que su retiro
definitivo del servicio se produjo el 30 de noviembre de 2010, la entidad
procedió a reliquidar la prestación económica inicialmente conferida a la suma
de $ 788.337, por obra de Resolución           No. RDP 001057 del 12 de abril
de 2012.
2.2.2. En todo caso, dado que no compartió
la forma en que se realizó la liquidación del quantum pensional, el
beneficiario pidió que se reliquidara      su mesada con la inclusión de todos
los factores salariales que devengó durante el último año de servicios,
petitoria que fue resuelta de manera desfavorable en Resolución No. RDP 054617 del 29 de noviembre de 2013
y, posteriormente, confirmada en Resolución No. RDP 057804 del 20 de diciembre
de la misma anualidad, ante la interposición del respectivo recurso de
apelación.
2.2.3. Debido a que ya se había agotado la
vía gubernativa y la inconformidad por el monto adjudicado persistía, el
beneficiario, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho y a través de apoderada judicial, activó proceso contencioso contra
la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales -UGPP- para que se invalidaran las resoluciones antes señaladas
por no haber accedido a reliquidar su pensión con base en el 75% de todos los
factores salariales devengados y certificados por todo concepto en el último
año de servicios.
En apoyo de la pretensión en cita, el señor
Álvaro Hernán Torres Narváez adujo encontrarse amparado por el régimen de transición pensional y
acreditar el cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicios que
exige la Ley 33 de 1985, norma que fue escindida en su aplicación por cuanto               el
beneficio económico fue liquidado conforme a la Ley 100 de 1993, es decir, con
el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio.
2.2.4. El Juzgado Único Administrativo del
Circuito de Mocoa, Putumayo,   por medio de sentencia del 14 de abril de 2015, accedió
a las pretensiones de la demanda y, por tanto, declaró la nulidad de los actos
administrativos en discusión. En consecuencia, le ordenó a la Unidad
Administrativa Especial     de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales
-UGPP- que reliquidara y pagara la pensión de jubilación del señor Torres
Narváez en cuantía del 75% sobre todos los factores salariales devengados en el
último año de servicios, esto es, asignación básica, prima técnica, subsidio de
alimentación, vacaciones indemnizadas, bonificación, prima de servicios, prima
de vacaciones y prima de navidad, sin perjuicio de los eventuales descuentos que
por concepto de aportes hubieren de efectuarse. Esta determinación se fundó en
el hecho de que el solicitante estaba amparado por el régimen de transición
pensional establecido en la Ley 100 de 1993, lo que conducía a que la
correspondiente liquidación de su mesada tuviera como exclusivo referente los
mandatos         de la Ley 33 de 1985.
En tales condiciones, la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales
-UGPP- recurrió el precedente fallo al advertir que “para los beneficiarios del régimen de transición de
la [L]ey 100, se mantienen condiciones previstas en el régimen anterior, pero
únicamente       en cuanto a edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas o
monto de pensiones. Pero es importante tener en cuenta que respecto a la [b]ase
salarial sobre la cual se liquida la prestación se rige por la [L]ey 100 de
1993 conforme lo prevén los artículos 18 y 21 de esta disposición”. En otras palabras, los factores salariales
que integran la base de liquidación son los taxativamente señalados en el
Decreto Reglamentario 1158 de 1994[18].
2.2.5. En providencia del 5 de agosto de
2016, el Tribunal Administrativo de Nariño -Sala de Decisión del Sistema Oral-
revocó en su integridad aquella  que fue dictada en primera instancia para, en
su lugar, denegar las pretensiones ínsitas en la demanda, sobre la base de
considerar que la mesada pensional    del actor debía ser liquidada conforme
los dictados del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Según se indica en el pronunciamiento, el
problema jurídico medular del caso concreto consistía en establecer si era
procedente reliquidar la prestación económica debatida con base en los factores
salariales certificados que hubiera percibido el demandante durante el tiempo
que prestó sus servicios el Estado, bajo el régimen de transición en aplicación
de las Leyes 33 y 62 de 1985. De suerte que una vez examinado el material
probatorio pudo evidenciarse que     al 1º de abril de 1994, el señor Torres
Narváez tenía más de 40 años de edad (nació el 6 de marzo de 1954), siendo
amparado por el régimen de transición delineado en la Ley 100 de 1993 que, a su
vez, permite emplear la Ley 33 de 1985 para resolver tanto su situación
pensional -requisitos de edad y tiempo de servicios- como el monto de la prestación
a ser reconocida.
Justamente, sobre el particular, se añadió
allí que la Sentencia SU-230 de 2015 había dispuesto frente a la interpretación
del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que el ingreso base de liquidación no era
un elemento constitutivo del régimen de transición, por lo que debía entenderse
que el mismo correspondía tan solo al promedio de los factores salariales
devengados durante los últimos 10 años de servicio.
Que ello sea así lleva a concluir, por un
lado, que la posición del juez de primera instancia es diametralmente opuesta a
la esbozada por la propia Corte Constitucional, en tanto la mesada pensional
debatida debe ser liquidada         en los términos de la Ley 100 de 1993, y
por otro lado, que en consideración    a lo expuesto en la Sentencia C-258 de
2013, únicamente pueden tomarse para liquidar el monto de la mesada pensional aquellos
factores o ingresos            que hayan sido efectivamente devengados por el
beneficiario, que tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales
se hubieren realizado las cotizaciones respectivas.
Dicho lo anterior, pasó el Tribunal a fijar
el monto de la mesada pensional,  para lo cual destacó que si bien en los
últimos 10 años de prestación de servicios el demandante devengó asignación
básica, prima técnica, subsidio    de alimentación, bonificación por servicios,
prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad, para que estos
factores salariales fuesen tenidos en cuenta le incumbía probar, en plena
correspondencia con el artículo 167    del Código General del Proceso, que
había efectuado las cotizaciones respectivas. Sin embargo, no se allegaron al
proceso elementos de juicio conducentes, pertinentes y útiles, con entidad
suficiente, para dar por probado que los mismos hayan sido cotizados, por lo
que al no haberse desvirtuado      la presunción de legalidad de la Resolución
No. PAP 011752 del 31 de agosto    de 2010, no cabría consentir lo ordenado en
el fallo contencioso de primera instancia, ya que se reconoció en favor del
señor Torres Narváez una reliquidación pensional en un 75% de lo devengado en
el último año de servicio, “siendo lo correcto, en aplicación de la
Sentencia SU-230 de 2015, la liquidación en un porcentaje del 75% de lo
efectivamente devengado y cotizado en los últimos 10 años de servicio”.
2.2.6. Por lo expuesto, el señor Álvaro
Hernán Torres Narváez entabló acción de tutela con el fin de poner de relieve la
violación que de los derechos al debido proceso, al acceso a la administración
de justicia y a la igualdad           se produjo en la providencia contenciosa
expedida en segunda instancia, ya que allí se desconoció el precedente judicial
sentado por el Consejo de Estado en torno a los factores salariales que
integran el ingreso base de liquidación         de las mesadas pensionales
cobijadas por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
recientemente expuesto en sentencia del 25 de febrero de 2016 por la Sección
Segunda[19].
En efecto, subrayó que el Tribunal
Administrativo de Nariño asumió que para solventar su caso solo debían tenerse
en cuenta los factores salariales efectivamente cotizados al sistema pensional
para efectos del reconocimiento prestacional, apartándose, injustificadamente, del
precedente judicial fijado   por el Consejo de Estado a partir de la
interpretación contenida en la Sentencia C-258 de 2013, cuyos efectos solo
cobijan a los altos funcionarios del Estado que son destinatarios del régimen de
privilegio establecido en la Ley 4ª de 1992. De ahí que para la reivindicación
de sus derechos fundamentales solicita dejar sin efecto ni valor alguno el
fallo atacado, al tiempo que se confirme la sentencia de primera instancia
emanada del Juzgado Único Administrativo    del Circuito de Mocoa en la que se
dispuso el restablecimiento del derecho     en la forma interpelada en la
demanda[20].
2.2.7. Con el propósito de conformar
debidamente el contradictorio, el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Quinta-, mediante Auto del 24 de agosto de 2016 admitió
el recurso de amparo constitucional      y ordenó ponerlo en conocimiento de
los Magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño -Sala de Decisión del
Sistema Oral-, al igual que vincular al Juzgado Único Administrativo del
Circuito de Mocoa y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales   de la Protección Social -UGPP-, como terceros
interesados en las resultas del proceso, para que intervinieran en la causa y
brindaran algunos elementos de juicio orientados a solucionar la controversia
presentada.
2.2.7.1. La Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social
-UGPP- participó en el trámite de la acción por conducto del Subdirector
Jurídico Pensional               de la entidad, quien solicitó que se declarara
la improcedencia del recurso de amparo constitucional, pues además de que su
ejercicio resulta inadecuado para obtener el reconocimiento o reliquidación de
prestaciones económicas,       dado que una pretensión de esa índole debe plantearse
al interior de un proceso ordinario laboral o contencioso administrativo, su
naturaleza residual y subsidiaria solo habilita la intervención excepcional del
juez de tutela             en aquellos casos en que acontezca una verdadera vía
de hecho, situación que no se presenta en el asunto bajo examen, sobre todo
si se tiene en cuenta       que “tanto las actuaciones procesales como el
propio fallo refutado se encuentran ajustados a derecho”.
2.2.7.2. Por su parte, el Tribunal
Administrativo de Nariño -Sala de Decisión del Sistema Oral- intervino en el
juicio por intermedio del magistrado que actuó como ponente en la sentencia
contra la cual se deprecó la protección constitucional. Dicho servidor, en
memorial dirigido al juez de primera instancia, propuso que se denegara la
pretensión de anulación de la providencia que no accedió a reliquidar la
pensión del demandante en un porcentaje equivalente al 75% del promedio de lo
devengado durante el último año de servicio con inclusión de todos los factores
salariales, ya que tal determinación obedeció simplemente a la aplicación del
precedente de obligatorio acatamiento contenido en la Sentencia SU-230 de 2015,
según el cual “el índice base de liquidación no constituye un elemento del
régimen de transición, por lo que la liquidación debe hacerse conforme la Ley
100 de 1993, es decir, con base       en el 75% del promedio de lo devengado en
los últimos 10 años de servicio e incorporando los factores salariales
efectivamente cotizados para consolidar el derecho pensional”.
Adicionalmente, aseguró que la sala de la
corporación judicial que representa realizó un análisis exhaustivo del proceso
y de las pruebas que en él reposaban, con lo cual llegó a colegirse que no
había podido desvirtuarse la presunción de legalidad de los actos
administrativos acusados, y aun cuando “en la decisión de primera instancia
se reconoció la reliquidación de la mesada pensional del señor Álvaro Hernán
Torres Narváez en un 75% de lo devengado en el último año de servicio, lo
correcto era, en aplicación de la Sentencia SU-230 de 2015, liquidar en un
porcentaje del 75% de lo efectivamente devengado y cotizado  en los últimos 10
años, máxime, cuando en el plenario no obraba prueba que acreditara que los factores
salariales hayan sido efectivamente cotizados     por el demandante”.
2.2.8. En sentencia del 29 de septiembre de
2016, el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Quinta- resolvió denegar la acción de tutela promovida por el señor Torres
Narváez, tras considerar que la conclusión a la cual arribó el Tribunal
Administrativo de Nariño al revocar      la sentencia contenciosa proferida en
primera instancia devenía razonable, ponderada y desprovista de arbitrariedad o
capricho, en tanto, de conformidad con la normativa aplicable y las Sentencias
C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, “no resultaba procedente en el caso concreto
acceder a las pretensiones        de la demanda, pues el ingreso base de
liquidación no constituía un aspecto sometido al régimen de transición, como se
aprecia claramente en el texto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993”.
Inclusive, sobre el punto, aclaró que la
regla decisional contenida en la Sentencia C-258 de 2013 fue objeto de
extensión por parte de la Corte Constitucional a todos los regímenes mediante
la providencia de unificación jurisprudencial SU-230 de 2015, cualesquiera que
fuera su modalidad de vinculación.
2.2.9. Impugnado el fallo del a-quo
por el tutelante, el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Primera-, en sentencia del 30 de marzo de 2017, decidió revocarlo para,
en su lugar, amparar los derechos fundamentales invocados. En relación con las
sentencias de la Corte Constitucional estimó, por un lado, que la Sentencia C-258
de 2013 únicamente aplica para las personas que se encuentran en el régimen
pensional                  de congresistas y, por otro, que el contenido de la
Sentencia SU-230 de 2015 no podía ser oponible a asuntos propios de la
jurisdicción contenciosa administrativa, en atención a que esa decisión de
unificación jurisprudencial fue producto de una acción de tutela promovida
contra una providencia de la Corte Suprema de Justicia, por lo que su
aplicación no podía hacerse extensible a servidores públicos con regímenes
especiales.
Ahora bien, en relación con la
determinación del ingreso base de liquidación para calcular el monto de la
pensión de jubilación para beneficiarios del régimen de transición, subrayó que
el Consejo de Estado, en sentencia de unificación de la Sala Plena de la
Sección Segunda del 25 de febrero de 2016, expresó que el régimen de transición
no hacía excepción respecto de los factores base de liquidación de la pensión
ni de la forma de liquidar la misma, pues el monto de la pensión para sus
beneficiarios era el establecido en las normas anteriores a la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993.
De esa manera, al apreciar que el Tribunal
Administrativo de Nariño se sirvió apartarse del precedente judicial de la
Sección Segunda del Consejo de Estado, concluyó que había incurrido en un
defecto sustantivo por virtud de su evidente desconocimiento, razón por la cual
le ordenó dictar un nuevo fallo de segunda instancia, “en el que deberá
decidir en atención al precedente jurisprudencial relativo al régimen de
transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, contenido en la Sentencia de
Unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sala Plena de la Sección
Segunda del Consejo de Estado, criterio reiterado en la providencia del 25 de
febrero de 2016 de esta Corporación”.
2.3.   Expediente T-6.201.527
El 24 de agosto de 2016, la señora Sofía
del Carmen Chamorro López, obrando en causa propia, formuló acción de tutela
contra el Tribunal Administrativo    de Nariño -Sala de Decisión del Sistema
Oral-, habida cuenta de la supuesta infracción de sus derechos fundamentales al
debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad ante
la ley, en la que considera incurre la corporación demandada como consecuencia
de su decisión de ordenar, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho,         la reliquidación de su mesada pensional acorde con lo
señalado en la Ley 33   de 1985 en cuanto hace a edad y tiempo de servicios,
pero tomando en consideración el promedio de lo efectivamente cotizado durante
los últimos   10 años de labores para calcular su ingreso base de liquidación,
en concordancia con lo anunciado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Los
presupuestos fácticos y jurídicos que conforman la petitoria de amparo invocada
son los que se muestran a renglón seguido:
2.3.1. La señora Sofía del Carmen Chamorro
López prestó sus servicios como Auxiliar de Servicios Generales del Hospital
Pío XII de la ciudad de Colón, Putumayo, desde el 15 de abril de 1974 al 31 de
diciembre de 2002, motivo  por el que la Caja Nacional de Previsión Social
-CAJANAL E.I.C.E. en ese entonces en liquidación-, en Resolución No. 33302 del
27 de diciembre          de 2000, procedió a reconocer el pago a su favor de
una pensión de jubilación en cuantía de $ 291.949, efectiva a partir del 1º de
enero de 2000 y condicionada a la demostración del retiro definitivo del
servicio.
2.3.2. Posteriormente, dicha prestación fue
reliquidada en dos oportunidades. Una primera, mediante Resolución No. 20077
del 13 de julio de 2005 en cuantía de $ 401.821, efectiva desde el 1º de enero
de 2003 y, una segunda,      a través de Resolución No. UGM 014869 del 24 de
octubre de 2011 por un monto de $ 434.101, efectiva a partir del 1º de enero de
2003 y con efectos fiscales por prescripción desde el 28 de octubre de 2006.
2.3.3. Aun así, por continuar inconforme
con el monto prestacional       asignado, entabló, por medio de apoderada
judicial, demanda de nulidad           y restablecimiento del derecho contra la
última resolución expedida, en el interés de que se reliquidara su pensión de
jubilación con el promedio del 75% de todos los factores salariales devengados
y certificados en el último año de servicio, además de que se le reconociera la
diferencia monetaria entre lo que se venía cancelando y lo que habría de
establecerse con ocasión de la demanda incoada.
Para ello, afirmó que ostentaba la condición
de beneficiaria del régimen de transición pensional consagrado en la Ley 100 de
1993, razón por la que le era aplicable la Ley 33 de 1985, lo que se traducía
en que su mesada pensional debía ser liquidada con el promedio de los factores
salariales devengados en el último año de servicio y no durante los últimos 10
años, tal y como procedió   la entidad administrativa encausada. Resalta que, de realizarse dicha operación,
su pensión ascendería a la suma de $ 611.232,17.
2.3.4. En sentencia del 21 de abril de
2015, el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Mocoa accedió a las
pretensiones de la demanda y, en ese sentido, declaró la nulidad parcial de la
Resolución No. UGM 014869 del 24 de octubre de 2011 ordenando, en consecuencia,
a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP- que reliquidara la pensión mensual
vitalicia de vejez de la actora en cuantía del 75% sobre todos los factores
salariales devengados durante el último año de servicio, conforme a lo
dispuesto en la Ley 33 de 1985.
A tal decisión arribó luego de colegir que, como lo ha
expresado la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia pensional, a
quienes se encuentren cobijados por el régimen de transición consagrado en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se les aplicará en su integridad el régimen
anterior, con lo cual a la actora se le debe aplicar lo establecido en las Leyes
33 y 62 de 1985, tomándose el equivalente al 75% del salario promedio que
sirvió de base para el pago de aportes durante el último año de servicio.
En ese orden de ideas, trae a colación la Sentencia
C-258 de 2013 para significar con ella que solo pueden tenerse como factores
aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario,
que tengan carácter remunerativo y sobre los cuales se hayan realizado las
respectivas cotizaciones. De modo que, de acuerdo con el certificado expedido
por la E.S.E. Hospital Pío XII el 31 de diciembre de 2002, la señora Chamorro
López realizó los aportes sobre determinados factores salariales durante el
último año laborado que no fueron tenidos en cuenta por la entidad al momento
de liquidar la prestación que le asistía, en detrimento del Decreto 1045 de
1978 y del principio de favorabilidad en materia laboral.
Por lo dicho, el a-quo aseveró que, en el caso
concreto, a efectos del reconocimiento del monto de la pensión de la
demandante, había lugar a calcular el promedio del 75% de todos los factores salariales
devengados y certificados por todo concepto en el último año de servicio.
Finalmente, declaró probada la excepción de prescripción de las mesadas
pensionales propuesta por la parte demandada, a partir del 28 de octubre de
2006.
2.3.5. En sentencia del 5 de agosto de 2016, el Tribunal
Administrativo de Nariño -Sala de Decisión del Sistema Oral- revocó aquella
dictada en primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones
formuladas. En su criterio,     la controversia jurídica consistía en
determinar si debían aplicarse, en su integridad, las Leyes 33 y 62 de 1985 al
caso de la actora.
Así que una vez realizado el análisis correspondiente,
el Tribunal constató que al 1º de abril de 1994 la señora Chamorro López tenía
más de 50 años de edad (nació el 2 de marzo de 1944), siendo beneficiaria del
régimen de transición de la Ley 100 de 1993 que, a su vez, habilita la
aplicación de la Ley 33 de 1985. Luego, señaló que los criterios expuestos en
la Sentencia C-258 de 2013, sobre pensiones percibidas por congresistas y magistrados,
podían extenderse a otros regímenes. Con fundamento en ello, dispuso que, para
la liquidación de la mesada, sólo podrían tenerse en cuenta aquellos ingresos
devengados, con carácter remunerativo y sobre los cuales se hubiesen realizado
las cotizaciones respectivas. De igual manera, resaltó que, de acuerdo a la
Sentencia SU-230 de 2015, el ingreso base de liquidación -IBL- era un aspecto
excluido del régimen de transición.
Respecto al caso concreto, estimó que no había prueba
de que la demandante hubiera cotizado sobre factores adicionales a la
asignación básica y a la bonificación por servicios[21] y que el ingreso base
de liquidación -IBL- debía calcularse en concordancia con el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993, tal como lo había hecho la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-.
Por los motivos expuestos, concluyó que el acto administrativo cuestionado se
había ajustado a los criterios jurisprudenciales y legales pertinentes.
2.3.6. Con motivo de los hechos referidos, la señora
Sofía del Carmen Chamorro López acudió a la acción de tutela a fin de poner de
relieve el desconocimiento del precedente del Consejo de Estado por parte del
Tribunal Administrativo de Nariño. Específicamente, se refirió a la sentencia
proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, el 25
de febrero de 2016[22]
en la que se dispuso que las pensiones deben liquidarse aplicando de manera
íntegra el régimen de transición y con inclusión de los factores salariales
habitualmente percibidos en el último año de servicio[23]. Agregó que, en la
providencia descrita, se dejó en claro que la Corte Constitucional no extendió
los efectos de la Sentencia C-258 de 2013 a cada uno de los regímenes
especiales de servidores públicos y, en esa medida,         la autoridad
judicial accionada interpretó de manera errada el precedente constitucional. Por
lo demás, no expuso razones válidas para apartarse de aquel trazado de manera
uniforme, durante 20 años, por el Consejo de Estado.
En consideración a lo expuesto, la accionante solicita
al juez de tutela amparar sus derechos fundamentales al debido proceso, al
acceso a la administración de justicia y a la igualdad, de modo que deje sin
efecto ni valor alguno la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño -Sala
de Decisión del Sistema Oral-.
2.3.7. En Auto del 4 de noviembre de 2016, el Consejo
de Estado -Sala           de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera-
admitió el recurso de amparo constitucional y ordenó notificar de su trámite al
Tribunal Administrativo de Nariño y a la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-,
en calidad de tercero con interés, para que se pronunciaran sobre los
hechos y la controversia jurídica que originó la solicitud de tutela.
2.3.7.1. El Tribunal Administrativo de Nariño -Sala de
Decisión del Sistema Oral- intervino en el proceso por conducto del magistrado
al que le correspondió la ponencia del fallo cuestionado. Reiteró que los
criterios contenidos en la Sentencia C-258 de 2013, acogidos con posterioridad en
la SU-230 de 2015, podían hacerse extensivos a ciudadanos que no fueran
congresistas o magistrados y agregó que la tesis consignada en la providencia
atacada reivindicaba el equilibrio económico y la sostenibilidad financiera del
Sistema de Seguridad Social, en tanto aplicaba la regla según la cual el monto
de la pensión corresponde a lo que efectivamente se aportó al mismo. Junto a
ello, indicó que, de acuerdo con la Sección Quinta del Consejo de Estado,        al
presentarse divergencias de criterio entre la Corte Constitucional y otra alta
Corporación, debía privilegiarse el dictado por la primera. En tal virtud, optó
por acoger el precedente constitucional.
Por otro lado, señaló que en un pronunciamiento
reciente, en sede de tutela, el Consejo de Estado[24] validó la tesis del
Tribunal Constitucional, lo que demuestra que el debate sobre el ingreso base
de liquidación -IBL- no es pacífico. En ese sentido, consideró que la postura
de la Sala no era ilegal o inválida por contrariar la pretensión procesal de la
accionante y adicionó       que era su responsabilidad probar que los factores
salariales devengados, durante el último año de servicio, sirvieron de base
para calcular los aportes.
En definitiva, reveló que en el asunto no se
presentaba violación de derecho fundamental alguno, sino más bien, un ejercicio
interpretativo efectuado dentro del marco legal y jurisprudencial vigente.
2.3.7.2. A su turno, la Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional     y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social
-UGPP- participó en el trámite por intermedio del Subdirector Jurídico
Pensional de la entidad, quien insistió en el hecho de que el ingreso base de
liquidación -IBL- no hace parte del régimen de transición establecido en la Ley
100 de 1993, pues este debe calcularse conforme al artículo 36 de la citada
norma. En refuerzo de esta tesis, trajo a colación el precedente trazado por la
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia[25] y las Sentencias C-258
de 2013 y SU-230 de 2015. Resaltó que, en caso de contradicción entre un
precedente de la Corte Constitucional y uno proferido por otra alta
Corporación, debía preferirse el primero. Por último, solicitó al juez de
tutela declarar improcedente el amparo invocado ante la ausencia de
configuración de cualquiera de los requisitos de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales.
2.3.8. En sentencia del 1º de diciembre de 2016, el
Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera-
resolvió conceder el amparo del derecho al debido proceso de la tutelante por encontrar
que el Tribunal de Nariño incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento
del precedente. Bajo ese contexto, dejó sin efectos el fallo objeto de reproche
y ordenó que se profiriera uno nuevo en su reemplazo.
Frente al primer yerro señalado, sostuvo que la
autoridad judicial demandada desconoció el alcance dado en la Sentencia C-168
de 1995 al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, en contraste, acogió el criterio
plasmado en la Sentencia SU-230 de 2015, la cual no podía ser empleada para
resolver el caso concreto por no predicarse de ella un efecto erga omnes,
pero además porque allí tampoco se había abordado el estudio del régimen
pensional de un servidor público. Tratándose del segundo defecto, simplemente se
limitó a explicar que el Tribunal accionado desconoció el precedente de la
Sección Segunda          del Consejo de Estado y, en su lugar, aplicó la
Sentencia C-258 de 2013, referida en exclusiva al régimen de congresistas, y la
SU-230 de 2015, que no se adecuaba a los presupuestos fácticos y jurídicos del
caso.
2.3.9. Impugnado el fallo del a-quo por la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social            -UGPP-, el Consejo de Estado -Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A-, en
providencia del 2 de marzo de 2017, confirmó la decisión. Advirtió que, a la
luz de los artículos 10, 102 y 269 de la Ley 1437  de 2011, las sentencias de
unificación del 4 de agosto de 2010 y del 25 de febrero de 2016, proferidas por
dicha Sección, tienen un carácter preferente      y vinculante; en cambio, las
sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016  solo conciernen a los jueces del país
en lo que tiene que ver con la aplicación y alcance de normas de raigambre constitucional.
Añadió que la Sentencia C-258 de 2013 se refirió en particular al artículo 17
de la Ley 4ª de 1992, asunto que, al rompe, difiere por completo del caso en estudio.
Conforme las precedentes consideraciones, estimó que el
Tribunal Administrativo de Nariño había vulnerado los derechos constitucionales
fundamentales de la señora Chamorro López, pues se apartó, sin justificación
alguna, del precedente vertical.
II.      CONSIDERACIONES
1.      Competencia
Es competente esta Sala de la Corte
Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro de las acciones de
tutela de la referencia, de conformidad   con lo establecido en los artículos
86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991,   y en cumplimiento de los Autos
del 16 y 30 de junio de 2017, proferidos por la Sala de Selección de Tutelas
Número Seis de esta Corporación.
2.      Legitimación en la causa por activa
y por pasiva
2.1. Tal como lo prevé el artículo 86 de la
Constitución Política de 1991,         la acción de tutela es un instrumento de
defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para reclamar la
protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que éstos
resulten vulnerados o amenazados como consecuencia de las acciones u omisiones
de las autoridades públicas y, excepcionalmente, de los particulares, en
aquellos eventos delineados por la Constitución y la Ley[26].
2.2. En desarrollo del citado mandato superior, el
Decreto 2591 de 1991[27],
en su artículo 10, definió los titulares de la acción de tutela[28], quienes podrán
impetrar el amparo constitucional (i) bien sea en forma directa, (ii)
por intermedio de un representante legal (caso de los menores de edad,
incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas), (iii)
mediante apoderado judicial (abogado titulado con poder judicial o mandato
expreso), (iv) así como a través de agente oficioso (cuando el
titular del derecho no está en condiciones de promover su propia defensa).
De igual manera, estarán legitimados para ejercerla, (v) tanto el
Defensor del Pueblo como los personeros municipales[29]. La
disposición normativa es del siguiente tenor:
“ARTICULO 10. LEGITIMIDAD E INTERES. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el
titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales”.
2.3. Así pues, se tiene que los actores se encuentran
legitimados por activa      en el marco de las acciones de tutela que ahora
ocupan la atención de la Sala  de Revisión. En efecto, mientras que en los
Expedientes T-6.193.596 y            T-6.201.527 los señores Álvaro
Hernán Torres Narváez y Sofía del Carmen Chamorro López actúan directamente en
calidad de titulares de los derechos iusfundamentales presuntamente
vulnerados; en el restante Expediente            T-6.185.267, el señor
Ramón Elías Forero Mendoza interviene por conducto de apoderada judicial, con
el objetivo sustancial de que sea emitida una decisión acerca del mérito de lo
pretendido y las razones de la oposición[30].
2.4. Habiéndose despejado la inquietud respecto de la
legitimación en la causa por activa, queda por analizar el extremo procesal
opuesto alusivo a la calidad subjetiva, aptitud e identificación cabal de los
demandados a los que se les atribuye, por acción o por omisión, la vulneración
de una garantía de raigambre fundamental. Para ello, basta con mencionar que,
de acuerdo con los artículos 5[31]
y 13[32]
del Decreto 2591 de 1991, los Tribunales Administrativos del Quindío y de
Nariño, se encuentran legitimados como parte pasiva en el marco del trámite que
se adelanta, dada su naturaleza de autoridades públicas de las cuales se
predica la transgresión de los derechos fundamentales en discusión.
3.      Formulación del problema jurídico y
aspectos relevantes por tratar
3.1. A partir de todos los elementos
fácticos y jurídicos señalados en precedencia, le compete a la Sala determinar
si los fallos judiciales objeto de revisión desconocen el alcance del régimen de transición pensional
de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los parámetros de
interpretación fijados frente a la forma de calcular el promedio del ingreso
base de liquidación -IBL- aplicable a pensiones del sector público y los
factores constitutivos de salario que deben tomarse en consideración para
calcular su monto, y si, por tanto,   los
mismos se inscriben en alguna de las causales específicas de procedibilidad de
tutela contra sentencias judiciales, en cuanto transgreden los derechos de los
actores al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y,       como
consecuencia, sus derechos a la igualdad ante la ley, a la seguridad social y a
la confianza legítima.
3.2. Específicamente, lo que busca la Corte, en esta
oportunidad, es examinar  la validez de las decisiones judiciales adoptadas por
los Tribunales Administrativos del Quindío y de Nariño, para los cuales el
ingreso base de liquidación -IBL- debe calcularse conforme a la doctrina
expuesta por esta Corporación en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015,
frente al deber de sujeción que tienen los jueces, en criterio de los
accionantes, respecto de los precedentes sentados en sede de unificación por el
Consejo de Estado como máximo órgano de la justicia contenciosa administrativa.
3.3. Con tal objetivo, entonces, habrá de abordarse inicialmente la doctrina reiterada por la
jurisprudencia constitucional en torno a (i) la procedencia excepcional
de la acción de tutela contra sentencias judiciales y, en particular, la
relacionada con (ii) el desconocimiento del precedente como
manifestación del defecto sustantivo o material, (iii) defecto orgánico,
(iv) decisión sin motivación y (v) defecto procedimental
absoluto, como causales específicas   de procedibilidad de tutela contra
providencias judiciales.
Acto seguido, se revisará la jurisprudencia
vigente sobre (vi) las generalidades del régimen de transición y la
regla de liquidación del ingreso base de liquidación -IBL- para, luego de
verificado (vii) el cumplimiento de los requisitos generales y
específicos de procedibilidad, (viii) aplicar las sub-reglas
desplegadas y resolver, uno a uno, los casos concretos.
4.      Procedencia excepcional de la
acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia[33]
4.1. Reiterado está por la jurisprudencia
de esta Corporación que, de acuerdo con su diseño constitucional delineado en
el artículo 86 Superior, la acción de tutela es un mecanismo sumario,
preferente y subsidiario de defensa judicial cuya finalidad es la protección de
los derechos fundamentales de las personas, cuando quiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados por la acción           u omisión de una autoridad
pública o de un particular en los casos previstos en la Constitución y en la
Ley.
4.2. Tal y como se estableció en la
Sentencia C-543 de 1992, por regla general, la tutela es improcedente cuando mediante
ella se pretende cuestionar providencias judiciales, debido a la prevalencia de
los principios constitucionales de seguridad jurídica y autonomía judicial, y a
la garantía procesal de la cosa juzgada. Sobre el particular, en esa
providencia se dejó    por sentado que:
“La acción de tutela no es, por tanto,
un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin
propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del
actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de
protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos
que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena
protección de sus derechos esenciales.
Se comprende, en consecuencia, que cuando
se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese
medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse
adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del
artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola
existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya
culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho.”[34]
4.3. Sin embargo, en dicha oportunidad
también se estableció que “de conformidad con el concepto constitucional de
autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en
cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones
son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa
condición no están excluidos    de la acción de tutela respecto de actos u
omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales (…)”[35].
De modo que, si bien se entendió que, en principio, la acción de amparo
constitucional no procedía contra providencias judiciales, excepcionalmente, su
ejercicio era viable como mecanismo subsidiario y preferente de defensa
judicial, cuando de la actuación judicial se vislumbrara la violación o amenaza
de un derecho fundamental.
4.4. A partir de lo allí decidido, la
jurisprudencia constitucional desarrolló el criterio conforme al cual el
supuesto de hecho que daba lugar a la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, se configuraba cuando     la actuación judicial
incurría en una desviación de tal magnitud que el acto proferido no merecía la
denominación de providencia judicial, pues había sido despojada de dicha
calidad. En ese sentido, se llegó a concluir que el ordenamiento jurídico no
podía amparar situaciones que, cobijadas,                 en principio, por el
manto del ejercicio autónomo de la función judicial, comportaban una violación
protuberante de la Carta Política y, en especial,     de los bienes jurídicos
más preciados para el hombre (derechos fundamentales). Esta figura se dio en
denominar una “vía de hecho” y su posterior desarrollo llevó a
determinar la existencia de varios tipos de vicios o defectos, entre los cuales
se encuentran el sustantivo, el orgánico, el fáctico o el procedimental.
4.5. Con posterioridad, la Corte, en la
Sentencia C-590 de 2005[36],
si bien afirmó, como regla general, la improcedencia de la tutela contra
providencias judiciales, con el fin de resguardar el valor de la cosa juzgada,
la garantía        de la seguridad jurídica y los principios constitucionales
de autonomía e independencia judicial, también aceptó, en concordancia con la
jurisprudencia proferida hasta ese momento, que en circunstancias excepcionales
sí era procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se
verificaba la vulneración de derechos fundamentales y se acreditaba el
cumplimiento de ciertos requisitos que demarcaban el límite entre la protección
de los citados bienes jurídicos y los principios y valores constitucionales que
resguardan el ejercicio legítimo de la función judicial. Dichos requisitos   fueron
divididos en dos categorías, siendo unos generales, referidos a la
procedibilidad de la acción de tutela y los otros específicos, atinentes
a la tipificación de las situaciones que conducen al
desconocimiento de derechos fundamentales, especialmente el derecho al debido
proceso.
4.5.1. En cuanto a los requisitos
generales, la Corte ha identificado que son aquellos cuyo cumplimiento se
debe verificar antes de que se pueda estudiar   el tema de fondo, pues
habilitan la procedencia de la acción de amparo constitucional: (i) que el asunto sometido a
estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; (ii) que el
actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios, antes
de acudir al juez de tutela; (iii) que la petición cumpla con el
requisito de inmediatez, de acuerdo con criterios de razonabilidad y
proporcionalidad; (iv) en caso de tratarse de una irregularidad
procesal, que ésta tenga incidencia directa en la decisión que resulta lesiva
de los derechos fundamentales; (v) que el actor identifique, de forma
razonable, los hechos que generan la violación y que ésta haya sido alegada en
el proceso judicial, en caso de haber sido posible y, (vi) que el fallo
impugnado no se trate de una acción de tutela, ni de una decisión de
constitucionalidad abstracta proferida por la Corte Constitucional o por el
Consejo de Estado.
4.5.2. Por lo que hace a los requisitos
específicos, éstos fueron unificados en las denominadas causales específicas de procedibilidad y se
centran, substancialmente, en los defectos o vicios de las actuaciones
jurisdiccionales en sí mismos considerados[37],
como puede ser: orgánico[38],
sustantivo[39],
procedimental[40],
fáctico[41],
error inducido[42],
decisión sin motivación[43],
desconocimiento del precedente constitucional[44]
y violación directa a la Constitución[45].
4.6. En resumidas cuentas, por regla
general, debido a la necesidad de salvaguardar el valor de la cosa juzgada, la
garantía de la seguridad jurídica     y los principios constitucionales de
autonomía e independencia judicial,           la acción de tutela no procede
contra providencias judiciales. Empero, excepcionalmente, se ha admitido esa
posibilidad cuando se acredita                el cumplimiento de los requisitos
generales de procedibilidad de la acción de tutela, se observa que la decisión cuestionada haya
incurrido en uno o varios  de los defectos o vicios específicos y, finalmente,
se determina que el defecto sea de tal magnitud que implique una amenaza o
vulneración de derechos fundamentales[46].
5.      Causal específica de procedibilidad
de la acción de tutela contra
providencias judiciales
por la configuración de un defecto sustantivo por desconocimiento del
precedente vertical. Reiteración de jurisprudencia[47]
5.1. Sobre esta particular deficiencia, en la
Sentencia SU-298 de 2015[48],
esta Corporación resaltó lo siguiente:
“(…) el defecto sustantivo abarca múltiples
circunstancias en las que la aplicación del elemento de derecho genera un error
en la administración de justicia. Incluye desde una equivocación                 en
la elección de la norma aplicada por parte de la autoridad judicial, hasta el desconocimiento de reglas
jurisprudenciales. Esta Corte ha señalado que el citado defecto se presenta
cuando una autoridad judicial: ‘i) aplica una disposición en el caso que perdió vigencia
por cualquiera de la razones previstas por la normativa, por ejemplo, su
inexequibilidad; (ii) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al
caso, por ejemplo porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene
conexidad material con los presupuestos del caso; (iii) a pesar del
amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades
judiciales, realiza una interpretación contraevidente -interpretación contra
legem- o claramente irrazonable o desproporcionada; (iv) se aparta
del precedente judicial -horizontal o vertical- sin justificación suficiente;
o (v) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante
una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya
sido solicitada por alguna de las partes en el proceso’ (…)”[49]. (Negrillas propias del texto).
Como puede apreciarse, en términos generales, el
defecto sustantivo se manifiesta cuando la autoridad judicial se aparta del
precedente horizontal        o vertical, sin que existan motivos suficientes
para ello. De acuerdo con lo anterior, se hace necesario, por una parte,
exponer qué se entiende por estos dos tipos de precedentes y, por la otra, en
qué consiste la diferencia entre este defecto y aquél que se presenta cuando se
infringe el precedente constitucional.
5.2. Para iniciar, cabe mencionar que la figura del precedente
se refiere a aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes
con un caso nuevo sometido a escrutinio judicial, a partir de la semejanza que
existe entre sus supuestos fácticos y el problema jurídico, en las que su ratio
decidendi se convierte en una regla jurídica para resolver controversias hacia   el futuro. El precedente puede consolidarse en
una línea jurisprudencial, cuando de forma reiterada se emplea la misma ratio
decidendi como eje del proceso decisional para resolver problemas jurídicos
similares.
El precedente se erige así en un pilar axial del
Estado de Derecho, pues busca asegurar la coherencia en la aplicación del
ordenamiento jurídico a través de decisiones judiciales que sean razonablemente
previsibles. Dado su alcance,   se constituye en una herramienta de protección
de la confianza legítima y la buena fe, en la medida en que proscribe el uso y
la interpretación caprichosa   de las disposiciones normativas aplicables por
las autoridades judiciales al momento de resolver un caso sometido a su
jurisdicción. Por lo demás, no cabe duda de que el respeto a las decisiones
anteriores también obedece a la guarda del principio material de igualdad,
el cual resultaría transgredido si frente         a casos idénticos se brinda
una respuesta disímil.
5.3. Con todo, en la jurisprudencia constitucional
también se ha dejado en claro que no toda decisión judicial es, en sí misma
considerada, un precedente. Sobre el punto en particular, en la Sentencia T-830
de 2012[50]
se realizó una diferenciación entre el citado concepto y la figura del antecedente,
de la manera que a continuación se cita:
“El primero –antecedente– se refiere
a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede
tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más
importante es que contiene algunos puntos de derecho (v.gr. conceptos,
interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el
caso objeto de estudio. Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador,
lo que no significa        (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el
juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar
las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e
igualdad (…).
El segundo concepto –precedente–[51],
por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan
similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones
fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio
decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve
también para solucionar el nuevo caso”[52].
La diferencia cualitativa entre las figuras puestas de
presente conduce a realizar algunas consideraciones en torno al concepto de ratio
decidendi, pues tan solo a partir de su aplicación puede entenderse qué
constituye precedente judicial. Por ejemplo, en la Sentencia SU-047 de
1999[53],
se expuso que toda providencia está integrada por tres partes:
“(…) la parte resolutiva, llamada a veces "decisum", la
"ratio decidendi" (razón de la decisión) y los "obiter
dicta" (dichos al pasar) (…). [El] decisum es la resolución
concreta del caso, esto es, la determinación específica de si el acusado es o
no culpable en materia penal, si el demandado debe o no responder en materia
civil, si al peticionario el juez le tutela o no su derecho, si la disposición
acusada es o no retirada del ordenamiento, etc. Por su parte, la ratio
decidendi es la formulación general, más allá de las particularidades
irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la
base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento
normativo directo de la parte resolutiva. En cambio, constituye un mero dictum,
toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no
es necesaria a la decisión,       por lo cual son opiniones más o menos
incidentales en la argumentación del funcionario” (Subrayas propias).
Teniendo en cuenta lo hasta aquí considerado, puede
decirse que la diferencia que existe entre el precedente y el antecedente gira
en torno a la noción de ratio decidendi, ya que tan solo ante casos en
los que se haya fijado una regla de derecho para resolver controversias
subsiguientes con similitud fáctica y de problemas jurídicos, se está en
presencia del precedente judicial.
Ello explica, lógicamente, que en la Sentencia T-830
de 2012[54]
se haya declarado que, para la aplicación de esta última figura se requiere, en
primer lugar, que “la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como
precedente”, tenga “una regla judicial relacionada con el caso a resolver
posteriormente”;   en segundo lugar, que se trate “de un problema jurídico
semejante, o [de] una cuestión constitucional semejante”; y finalmente, que
“los hechos del caso       o las normas juzgadas en la sentencia sean
[similares] o planteen un punto de derecho [análogo] al que se debe resolver
posteriormente”.
5.4. Ahora bien, es dable mencionar que igualmente
existe una considerable diferencia en el precedente, en razón de la autoridad
judicial que lo crea y del alcance que puede tener como consecuencia de la
intervención de los órganos de cierre de cada jurisdicción que cumplen un papel
unificador del derecho,  con miras a garantizar los principios de seguridad
jurídica e igualdad. En la providencia previamente mencionada se indicó que:
“Esta Corporación ha diferenciado entre dos clases de precedentes, el horizontal
y el vertical[55],
de conformidad con quién es el que profiere la providencia previa. El
primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la
misma jerarquía o el mismo operador judicial, y el segundo se relaciona
con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de
unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel
constitucional”[56].
Así, para la mayoría de asuntos, el precedente vertical que deben seguir
los funcionarios judiciales es determinado por la Corte Suprema de Justicia o
por el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva
jurisdicción[57].
No obstante, en aquellos casos en que no existan instancias de revisión o de
unificación para las autoridades mencionadas, o simplemente cuando la materia
no ha llegado a su conocimiento y decisión, son los tribunales de cada distrito
los encargados de establecer los criterios hermenéuticos que deben seguirse por
los operadores judiciales inferiores.
5.5. Y es que tal y como se destacó en líneas
anteriores, el valor del precedente y el respeto que debe dársele no puede
tomarse en un sentido absoluto, pues se desconocería que el derecho es un
sistema dinámico que debe ajustarse a las realidades sociales. Por ello, como
se manifestó en la Sentencia SU-047 de 1999[58],
es innegable que “las eventuales
equivocaciones del pasado no tienen por qué ser la justificación de
inaceptables equivocaciones en el presente          y en el futuro. O, en otros
eventos, una doctrina jurídica o una interpretación  de ciertas normas puede
haber sido útil y adecuada para resolver ciertos conflictos en un determinado
momento, pero su aplicación puede provocar consecuencias inesperadas e inaceptables
en casos similares, pero en otro contexto histórico, por lo cual en tal evento
resulta irrazonable adherir a la vieja hermenéutica”.
En este orden de ideas, para apartarse de una decisión
pretérita no basta simplemente con señalar que la interpretación actual resulta
un poco mejor que la anterior, ya que el precedente, en virtud de la seguridad
jurídica, la igualdad y la confianza legítima, goza necesariamente de un valor
intrínseco que debe ser tenido en cuenta. De ahí que sea necesario que se den razones
con peso y fuerza suficiente para que primen sobre los criterios del pasado[59].
Bajo
tal perspectiva, las cargas que se imponen para apartarse de un precedente
varían según la autoridad que lo profirió. En efecto, cuando se trata de un precedente
horizontal, más allá de que se presente una diversidad en las
circunstancias o supuestos fácticos sometidos a conocimiento y decisión del
juez que le permitan otorgar un trato desigual, dicha autoridad en su
providencia debe hacer referencia expresa al precedente con el que ha resuelto
casos análogos (requisito de transparencia) y, a partir de allí, exponer
las razones suficientes que, a la luz de los cambios introducidos en el
ordenamiento jurídico, o por la transformación del contexto social dominante,
justifiquen o evidencien la necesidad de producir un cambio jurisprudencial (requisito
de suficiencia). Este también procede cuando lo que se busca es exponer una
nueva regla de decisión, a partir de los errores que puedan existir en la
orientación vigente o por la importancia de brindar una nueva lectura que,
desde el punto de vista interpretativo, brinde una mayor protección a valores,
principios y derechos consagrados en la Carta, con el fin de “evitar prolongar
en el tiempo las injusticias del pasado”[60].
Por lo tanto, no es suficiente ofrecer argumentos en otro sentido, sino que
resulta forzoso demostrar que el precedente anterior no resulta válido,
correcto o suficiente para resolver un nuevo caso sometido a decisión. Una vez
satisfechas estas exigencias,             en criterio de la Corte, se entiende
protegido el derecho a la igualdad de trato y garantizada la autonomía e
independencia de los jueces[61].
Por
su parte, en lo que respecta al precedente vertical, además de cumplir
con los requisitos de transparencia y suficiencia, la Corte ha sido
particularmente restrictiva en la posibilidad que tienen los jueces de inferior
jerarquía de apartarse de las sub-reglas expuestas por las altas cortes,
en atención al papel constitucional que cumplen los órganos de cierre, a partir
del reconocimiento de su función de unificar la jurisprudencia. De acuerdo con
lo anterior, en la Sentencia C-634 de 2011[62],
se explicó que cuando un juez de inferior jerarquía pretende apartarse de un
precedente establecido por una alta Corte, (i) no sólo debe hacer
explícitas las razones por las cuales se abstiene de seguir la jurisprudencia
en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial, (ii) sino que
también debe demostrar que la interpretación alternativa que se ofrece
desarrolla y amplía de mejor manera el contenido de los derechos, principios y
valores constitucionales objeto de protección. Este último punto supone        una
carga especial de argumentación, (iii) pues no solo se deben exponer
argumentos de suficiencia, sino que se impone revelar los motivos por los
cuales, incluso, desde la perspectiva de la seguridad jurídica y la buena fe,     las
razones que se exteriorizan para no seguir un precedente son más poderosas,
respecto de la obligación primigenia de preservar una misma lectura. Si este requisito
no se cumple, no cabe que una autoridad judicial se aparte de la línea
reiterada de su superior jerárquico, pues una decisión en sentido contrario
carecería de un soporte básico de razonabilidad.
5.6. Vista la forma como se expresa el defecto
sustantivo vinculado con la inobservancia de un precedente judicial, ya sea
de tipo horizontal o vertical, basta con aclarar, como ya tuvo la oportunidad
de mencionarse, cuál                es la diferencia que existe entre este
defecto y aquél que se ha denominado como desconocimiento del precedente,
el cual aparece caracterizado de manera autónoma como una de las causales
específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales.
Tal diferenciación, en principio, fue planteada en la
Sentencia C-590 de 2005[63],
en la cual se señaló que el desconocimiento del precedente es una “hipótesis que se presenta, (…) cuando la Corte Constitucional establece el
alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos [,] la tutela procede como
mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado”. Es en
función de lo anterior que se entiende, entonces, que esta causal opera cuando
una autoridad judicial desconoce el principio de supremacía
constitucional. Por ello, en la Sentencia T-830 de 2012[64] se indicó que: “el
defecto por desconocimiento del precedente (…) se predica exclusivamente
de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia”.
No
en vano, interesa apuntar que, en los casos en que se adopta una decisión en
asuntos de control abstracto de constitucionalidad, el precedente que allí se
fija es inmodificable para cualquier autoridad pública, en virtud de los
efectos erga omnes que tiene la cosa juzgada constitucional[65]. Este
mandato de protección se extiende a los casos en que se profieren sentencias de
unificación en materia   de tutela, en donde ni siquiera las salas de revisión
de este Tribunal se pueden apartar de lo allí resuelto, toda vez que cualquier
modificación que se pretenda realizar, por razones de competencia, impone su
adopción por parte de la Sala Plena de esta Corporación[66]. Si tal gravamen se predica
de las labores que se adelantan al interior de esta Corte, resulta aún más
evidente la imposibilidad   de jueces de tutela de inferior jerarquía de
apartarse de lo resuelto en dichos fallos de unificación, de suerte que, si
ello ocurre, no cabe duda de que se está en presencia de un defecto por
desconocimiento del precedente constitucional, como se presentaría en el evento
en que se omitiera el cumplimiento de lo decidido en un fallo de control
abstracto de constitucionalidad.
5.7. Ahora bien, tomando en consideración la
controversia presente en las causas sometidas a revisión, resulta pertinente que
la Corte se pronuncie         en torno al escenario según el cual el precedente
del tribunal de cierre de la jurisdicción contenciosa es contrario a aquél que
se ha adoptado por la Corte Constitucional.
A este respecto, bien vale la pena recordar que la Carta
Política establece una regla de prelación en las fuentes del derecho, que
ordena privilegiar las normas constitucionales frente a otras normas jurídicas
(CP art. 4)[67],
a la vez que le confía a la Corte la labor de velar por dicha supremacía,
convirtiéndola           en el intérprete autorizado de las mismas (CP art.
241)[68],
por manera que las sub-reglas que se fijen por esta Corporación a través
del control concreto y abstracto de constitucionalidad, son prevalentes en su
aplicación por parte      de los operadores jurídicos[69], en
especial, cuando por virtud de esta última modalidad de control, la decisión
que se adopta por este Tribunal adquiere la condición de fuente formal del
derecho, dado el alcance erga omnes que tiene la cosa juzgada
constitucional (CP art. 243)[70].
Según lo que se acaba de anotar, cuando existe una
contradicción entre los precedentes del Consejo de Estado como máximo Tribunal
de lo Contencioso Administrativo y la doctrina constitucional que en su
jurisprudencia                ha expuesto este Tribunal, deberá prevalecer la
segunda, ello debido, como se señaló en la Sentencia C-634 de 2011[71],
“(…) no a la determinación de niveles diferenciados entre los altos tribunales
de origen, sino en razón de la jerarquía del sistema de fuentes y la
vigencia del principio de supremacía constitucional. En otras palabras, en
tanto la Carta Política prevé una regla de prelación en la aplicación del derecho
(…); entonces las [sub]reglas fijadas en las decisiones que ejercen el control
constitucional abstracto y concreto, son prevalentes en el ejercicio de
las competencias adscritas a las autoridades administrativas y judiciales
(…)”[72].
En este sentido, en la Sentencia C-539 de 2011[73],
en la que se fijó el alcance del precedente judicial de los órganos de cierre
ordinarios y de lo contencioso,      se recordó que la interpretación
vinculante que realice la Corte es prevalente en materia de interpretación de
derechos fundamentales y de la Constitución en sí misma. Bajo esta
consideración, se fijó el criterio conforme al cual todas las autoridades al
proferir una decisión de su competencia, no sólo deben tener en cuenta el
precedente horizontal y vertical de su propia jurisdicción, sino también, de
forma preferente y prevalente, los pronunciamientos del máximo órgano
constitucional. Así, en lo que atañe al control abstracto, por el efecto
vinculante de la cosa juzgada constitucional; y, en cuanto al control concreto,
porque las decisiones que son adoptadas frente a un asunto en particular, “no
tienen efectos simplemente inter partes, puesto que en dichos fallos la
Corte determina el contenido y alcance de los derechos constitucionales”[74].
5.8. Por lo que hace al ámbito de acciones de tutela, esta
Corporación ha conocido de controversias en las que se presenta un escenario de
contradicción entre el precedente de la jurisdicción contenciosa administrativa
y el de la Corte Constitucional. Por ejemplo, recientemente, en la Sentencia
SU-288 de 2015[75],
se abordó el tema relacionado con la motivación del acto de retiro de un
funcionario en provisionalidad dentro de un cargo de carrera. En dicha
oportunidad, se dio aplicación preferente al criterio expuesto por esta Corporación,
en el sentido de exigir un mínimo de justificación del acto, contrario a la sub-regla
que venía aplicándose por el Consejo de Estado. Específicamente, la Sala Plena señaló que: “El precedente
constitucional      está llamado a prevalecer y las autoridades no pueden optar
por acoger la jurisprudencia de otras autoridades cuando se evidencie que va en
contravía   de la interpretación otorgada por la Corte Constitucional sobre
determinado asunto, en sede de control de constitucionalidad o de revisión de
tutela         para la unificación del alcance de los derechos fundamentales”.
Otro caso ilustrativo se revela en el tema del retiro
discrecional de miembros de la Fuerza Pública, ya que en estos casos el Consejo
de Estado consideraba    que la motivación estaba implícita en el acto de
retiro y consistía en el mejoramiento del servicio; mientras que, a juicio de
este Tribunal, se exigía   un estándar mínimo de motivación, a pesar de que el
retiro obedeciera a la razón previamente expuesta. En las sentencias en que se
abordó dicha problemática, siempre se dio prevalencia al precedente
constitucional[76].
De esta manera, en la Sentencia T-677 de 2015[77],
se anotó que: “en aras de proteger la garantía de la seguridad jurídica, los
principios de confianza legítima y de buena fe, y el derecho a la igualdad de
quienes acceden a la administración de justicia, es obligatorio para los jueces
seguir y aplicar el precedente establecido por esta Corporación, en la
definición y alcance de los derechos fundamentales, pues, como tuvo la
oportunidad de explicarse, el respeto por el precedente constitucional adquiere
un peso específico en el ordenamiento jurídico, como respuesta al rol que
cumple la Corte como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, según
lo dispone el artículo 241 del Texto Superior”.
5.9. Del conjunto de argumentos expuestos en este
acápite, la Sala advierte que una de las modalidades de defecto sustantivo
se presenta cuando una autoridad judicial se aparta del precedente judicial,
que puede ser vertical u horizontal, dependiendo del juez que lo haya
proferido. Por su propia naturaleza, la regla jurídica que allí se impone se
debe aplicar a los casos subsiguientes que guarden similitud fáctica y
jurídica, en procura de preservar el principio          de seguridad jurídica y
los derechos a la igualdad y a la confianza legítima.
El precedente se diferencia sustancialmente del
antecedente, pues corresponde a una decisión previa con patrones fácticos y
problemas jurídicos similares a aquellos presentados en un nuevo asunto objeto
de estudio, en el que resulta obligatoria la ratio decidendi expuesta
con anterioridad, en virtud de la
salvaguarda de los derechos y principios constitucionales previamente
expuestos, y que corresponde en esencia a la sub-regla que
aplica el juez para la definición del caso concreto[78]. Sumado a lo anterior, es posible que una autoridad se aparte de
un precedente, siempre y cuando, como mínimo,           en su argumentación, cumpla
con los principios de transparencia y suficiencia.
Finalmente, ha de recordarse que es obligación de toda
autoridad judicial darle prevalencia al precedente constitucional fijado por
esta Corporación, antes    que al de su propia jurisdicción, debido a la jerarquía
del sistema de fuentes y   a la vigencia del principio de supremacía
constitucional, lo que se traduce en un mandato de sujeción respecto de las
decisiones que se adopten por el máximo intérprete de la Carta, tanto en ejercicio
del control abstracto como del control concreto de constitucionalidad, so pena
de incurrir en el defecto de desconocimiento del precedente constitucional.
6.      Causal específica de procedibilidad
de la acción de tutela contra
providencias judiciales
por la configuración de un defecto orgánico. Reiteración de jurisprudencia[79]
6.1. Como ya tuvo la oportunidad de
exponerse, una de las causales específicas de procedibilidad de la acción de
tutela contra providencias judiciales              es el defecto orgánico, cuya
ocurrencia tiene lugar, en líneas generales, cuando la autoridad que dicta la
providencia carece, en forma absoluta, de competencia para conocer del asunto
puesto a su disposición. En otras palabras, tal yerro se estructura en los
eventos en que la decisión cuestionada vía acción de tutela,   ha sido
proferida por un operador jurídico legalmente incompetente.
6.2. Así, entonces, resulta forzoso
precisar que, cuando los jueces desconocen su esfera de competencias, asumen
ámbitos funcionales que no les corresponden de acuerdo con lo expresamente
previsto en la Constitución         y en la ley o se extralimitan en el
ejercicio de los mismos, sus decisiones son susceptibles de ser
excepcionalmente controvertidas en sede de tutela,           por cuanto no
constituyen más que el quebrantamiento del derecho fundamental al debido
proceso.
7.      Causal específica de procedibilidad
de la acción de tutela contra
providencias judiciales
por la configuración de una decisión sin motivación. Reiteración de
jurisprudencia[80]
7.1. Este defecto, individualmente
considerado, ha sido definido en la jurisprudencia constitucional como el
incumplimiento de los servidores judiciales frente a su deber de dar cuenta
sobre los fundamentos fácticos y jurídicos en que respaldan sus decisiones,
bajo el entendido que, precisamente, en tal motivación reside la legitimidad de
su rol funcional y, por consiguiente, de las providencias que les compete
proferir.
7.2. No en vano, en un Estado Social y
Democrático de Derecho, la obligación de sustentar y motivar las decisiones
judiciales resulta de imperativa observancia para el cabal ejercicio de la
administración de justicia como garantía ciudadana. En ese sentido, la
motivación de un acto jurisdiccional puede ser vista como un componente que
refuerza el contenido mínimo del debido proceso, en la medida en que se erige
en una barrera contra la arbitrariedad judicial y contribuye a garantizar la
sujeción del juez al orden jurídico y al posterior control sobre la
razonabilidad de la providencia.
7.3. Con todo, no sobra agregar que la
motivación suficiente de una decisión judicial es un asunto que corresponde
analizar en cada caso concreto. Indiscutiblemente, las divergencias respecto de
lo que para dos intérpretes opuestos puede constituir una motivación adecuada
no encuentra respuesta en ninguna regla de derecho. De suerte que, en virtud
del principio de autonomía del funcionario judicial, la regla básica de
interpretación obliga a considerar que sólo en aquellos casos en que la
argumentación es decididamente defectuosa, abiertamente insuficiente o, en últimas,
inexistente, puede el juez de tutela intervenir en la decisión judicial para
revocar el fallo injustificado.
7.4. En tales términos, esta Corporación ha
reconocido que la competencia del juez de tutela puede activarse para entrar a
examinar aquellos asuntos específicos en que la falta de argumentación
decisoria transmuta la providencia en un mero acto de voluntad del juez, esto
es, en una arbitrariedad.
8.      Causal específica de procedibilidad
de la acción de tutela contra
providencias judiciales
por la configuración de un defecto procedimental absoluto. Reiteración de
jurisprudencia[81]
8.1. Esta causal especial de procedibilidad
de la acción de tutela, encuentra claro fundamento normativo de principio en
los artículos 29 y 228 Superiores, y se presenta cuando el juez ha actuado
completamente al margen del procedimiento establecido, es decir, cuando se
aparta abierta e injustificadamente de la normatividad procesal que era
aplicable al caso concreto. Esto último, conduce al desconocimiento absoluto de
las formas del juicio porque (i) el funcionario judicial sigue un
trámite por completo ajeno al pertinente o porque (ii) pretermite etapas
o fases sustanciales del procedimiento legalmente establecido, en detrimento
del derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso.
8.2. Inclusive, por vía excepcional, la
jurisprudencia constitucional también ha establecido que dicho defecto puede
originarse por exceso ritual manifiesto, cuando un funcionario judicial
utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del
derecho sustancial y, por lo tanto, sus actuaciones devienen en una denegación
de justicia.
8.3. En todo caso, en cualquiera de las
anotadas circunstancias, la procedencia      de la acción de tutela en
presencia de un defecto procedimental, se sujeta a la concurrencia de los
siguientes elementos: (i) Que no haya
posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con
el carácter subsidiario de la acción de tutela; (ii) que el defecto
procesal sea manifiesto y tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa
de ser vulneratorio de los derechos fundamentales; (iii) que la
irregularidad haya sido alegada al interior del proceso ordinario, salvo que
ello hubiera sido imposible, de acuerdo con   las especificidades del caso
concreto; (iv) que la situación irregular no sea atribuible al afectado;
y (v) que como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración a
los derechos fundamentales.
9.      Generalidades del régimen de
transición pensional de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y del
cálculo del ingreso base de liquidación -IBL-
9.1.
Antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 coexistían distintos
regímenes pensionales administrados por entidades de seguridad social en Colombia.
En el sector oficial, por ejemplo, el reconocimiento y pago de las pensiones de
los servidores públicos correspondía a CAJANAL y a las cajas   de las entidades
territoriales, aunque también existían otras entidades oficiales encargadas de
dicha función, cuya labor se focalizaba en la especialidad del servicio
prestado al Estado, como ocurría en el caso de los miembros de la Fuerza
Pública y los congresistas. Por su parte, en el sector privado,                 el
Instituto de Seguros Sociales empezó a asumir el reconocimiento y pago de
pensiones a partir del año 1967, a pesar de haber sido establecido con la Ley
90 de 1946[82].
Para
el año 1993, en desarrollo de los principios de universalidad, eficiencia y
solidaridad que, por disposición constitucional, rigen la seguridad social (CP
art 48)[83],
se buscó articular los distintos modelos y regímenes pensionales, incluso
siguiendo las experiencias del derecho comparado, a través de la creación de un
Sistema Integral y General de Pensiones.
Tal
propósito concluyó con la expedición de la Ley 100 de ese mismo año,     en la
que se estableció un régimen unificado para el reconocimiento de las
prestaciones que se derivan del derecho a la seguridad social[84]. Para ello, el legislador creó y estructuró
dos regímenes pensionales con características particulares y autónomas,
independientemente de la existencia de regímenes especiales por expresa
disposición constitucional[85].
De acuerdo con el artículo 12 de la ley en cita, los regímenes pensionales
generales son: (a) el Régimen Solidario de Prima Media con
Prestación Definida; y (b) el Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad.
9.2. El Régimen Solidario de Prima Media con
Prestación Definida se caracteriza por la realización de aportes para la
obtención de una pensión        de vejez, invalidez o de sobrevivientes,
previamente definidas en la ley, a favor de sus afiliados o beneficiarios,
independientemente del monto de las cotizaciones acumuladas, siempre que se
cumplan con los requisitos legales previstos para el efecto, los cuales se
concretan, generalmente, en la obtención de una edad y/o en la acreditación de
un número mínimo de semanas cotizadas.
En todo caso, ante el incumplimiento de los citados
requisitos, los afiliados o beneficiarios tienen derecho a reclamar una
prestación indemnizatoria, también llamada indemnización sustitutiva.
En este régimen, los aportes de los afiliados y sus
rendimientos constituyen un fondo común de naturaleza pública, que garantiza el
pago de las prestaciones de quienes tengan la calidad de pensionados, así como
los gastos de administración y la constitución de reservas para asegurar el
pago de futuros acreedores pensionales. Su administración se encuentra hoy en
día a cargo      de la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-,
quien a través del Estado garantiza el pago de los beneficios pensionales a que
puedan tener derechos los afiliados y beneficiarios, sin perjuicio de las
funciones específicas que cumplen otros organismos, como ocurre con la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales
-UGPP-[86].
9.3. Junto con el Régimen Solidario de Prima Media con
Prestación Definida, el legislador creó, reguló y desarrolló el denominado
Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. En esencia, se trata de un
sistema cuya administración se otorgó a los particulares a través de la
creación de Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y/o Sociedades
Administradoras      de Fondos de Pensiones y de Cesantías, debidamente
autorizadas por la Superintendencia Financiera.
En este régimen, los afiliados acumulan en una cuenta
individual las cotizaciones obligatorias y voluntarias, los bonos pensionales
y los subsidios del Estado -si a ellos hubiere lugar-, en aras de garantizar el
acceso a una pensión de vejez, invalidez o de sobrevivientes, a favor de sus
afiliados o beneficiarios. Precisamente, para acceder a la primera de las
citadas prestaciones, esto es, la pensión de vejez, se exige tener un monto
acumulado de capital y de rendimientos que permitan proceder a su
reconocimiento, teniendo en cuenta la edad a la cual decida retirarse el
afiliado y el tipo de renta que se espera obtener[87].
Es pertinente destacar que, del monto total de las
cotizaciones, un porcentaje se capitaliza en las cuentas individuales y el resto
se destina al pago de primas de seguros de invalidez y muerte, así como a
cubrir los costos de administración del fondo. A través de dichas primas se
asegura el reconocimiento de las pensiones de invalidez o de sobrevivientes,
para lo cual, generalmente, se exige un período mínimo de cotización al sistema[88].
En todo caso, sea cualesquiera la pensión, de no acreditarse sus requisitos
mínimos, los afiliados o beneficiarios tienen derecho a reclamar la devolución
de sus aportes o saldos.
Adicionalmente, en aras de garantizar la rentabilidad
de este régimen, el conjunto de cuentas individuales constituye un fondo de
pensiones como patrimonio autónomo e independiente del de las sociedades
administradoras. Sobre dicho fondo, dichas entidades garantizan una
rentabilidad mínima, la cual se distribuye entre las cuentas individuales, a
prorrata de las sumas acumuladas en cada una de ellas y de la permanencia de
las mismas durante el respectivo período[89].
A pesar de la diversidad en el manejo de los recursos
y de las características particulares y disímiles de cada sistema, al igual que
sucede en el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, en el
Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, el Estado asume el papel de garante,
en desarrollo del artículo 48 del Texto Superior. En esos términos, la ley
dispone que el Estado tiene la obligación de asegurar el monto de los ahorros y
el pago de las pensiones por intermedio del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras (FOGAFÍN)[90].
9.4. Tratándose
de la pensión de vejez, en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida,
se creó en la Ley 100 de 1993 un régimen de transición para respetar las
expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a consolidar su
derecho pensional. Tal régimen ha sido entendido por la Corte como “un mecanismo de protección para que los
cambios producidos por un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a
quienes, si bien no han adquirido el derecho a la pensión, por no haber cumplido
los requisitos para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir ese
derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos para pensionarse, en el
momento del tránsito legislativo”[91]. Así
las cosas, se fijaron tres categorías de trabajadores cuyas expectativas debían
ser protegidas:
“(i) Las
mujeres con treinta y cinco (35) o más años de edad, a 1° de abril de 1994; (ii)
Los hombres con cuarenta (40) o más años de edad, a 1° de abril de 1994; [y] (iii)
Los hombres y mujeres que, independientemente de la edad, acrediten quince (15)
años o más de servicios cotizados, a 1° de abril de 1994”[92].
El
alcance del régimen de transición se fijó en el artículo 36 de la Ley 100 de
1993, en donde expresamente se dispuso lo siguiente:
“Artículo 36. Régimen de transición.
(…)
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo
de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia
el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o
cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de
servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se
encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas
personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones
contenidas en la presente Ley.
El ingreso base para liquidar la pensión
de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos
de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en
el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo
si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del
Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. (…)”[93].
Como se observa de la norma previamente transcrita, el
régimen de transición permite la aplicación ultractiva
de los requisitos consagrados en el sistema anterior al cual se encontraba
afiliado el trabajador, cuya expectativa legítima merece protección en lo
referente a la (i) edad, (ii) al número de semanas cotizadas o
tiempo de servicios; y (iii) al monto de la pensión de vejez o tasa de
reemplazo que se prevé para su otorgamiento.
9.5.
En lo que atañe al concepto de lo que involucra el monto, a lo largo de los
años se presentó una profunda discusión, en la que incluso el tratamiento
jurisprudencial disímil al interior de las Salas de Revisión de esta
Corporación, obligó a adoptar una postura unificada, distinta de aquella que actualmente
sigue exponiéndose por parte del Consejo de Estado.
Precisamente,
en un principio, la jurisprudencia de esta Corte había advertido que el ingreso
base de liquidación -IBL- hacía parte de la noción monto, al que se refiere el
citado artículo 36 de la Ley 100 de 1993[94].
Bajo ese entendido,    los beneficiarios del régimen de transición tenían
derecho a que su pensión de vejez fuese liquidada con el IBL calculado con base
en el régimen anterior. Esta postura, valga resaltar, es la que hoy en día sigue
manteniéndose por el Consejo de Estado, que, en sentencias de unificación del 4
de agosto de 2010[95]
y del 25 de febrero de 2016[96],
advirtió que las pensiones de los beneficiarios  del régimen de transición que
se rigen por la Ley 33 de 1985, como ocurre      en los casos que se estudian, deben
ser liquidadas con la inclusión de todos los factores salariales devengados por
el empleado durante el último año de servicios.
9.6.
No obstante lo anterior, a partir de la Sentencia C-258 de 2013[97], esta Corporación se
apartó de la lectura previamente señalada, al momento            de declarar inexequible la expresión “durante el
último año”, contenida en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992[98].
Puntualmente, en esta providencia se
realizó una interpretación en abstracto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
en lo que tiene que ver con el alcance y contenido del régimen de transición,
en donde se concluyó que el ingreso base de liquidación -IBL- no es un aspecto
que haga parte del ámbito de protección del citado beneficio, por lo que debe
recurrirse  a las reglas que sobre el particular se consagran en el sistema
general, con independencia del marco jurídico que, por virtud de dicha
transición, le sea aplicable a cada trabajador. En síntesis, este Tribunal consideró
que:
“En efecto, la Sala recuerda que el propósito original
del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como se
desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue
[el de] crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una
expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían
derogadas. Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición
consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los
regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los
requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El
Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se
aprecia claramente en el texto del artículo 36. Hecha esta aclaración,
la Sala considera que no hay una razón para extender un tratamiento
diferenciado ventajoso en materia de Ingreso Base de Liquidación a los
beneficiarios del régimen especial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992; en
vista de la ausencia de justificación, este tratamiento diferenciado favorable
desconoce el principio de igualdad” Énfasis
por fuera del texto original.
En
virtud de la declaratoria de inexequibilidad, se aclaró que al no existir una
aplicación ultractiva de las reglas del ingreso base de liquidación -IBL-,          lo
pertinente era aplicar las reglas previstas en los artículos 21 y 36 de la Ley
100 de 1993[99].
En este sentido, en el apartado destinado a las conclusiones,     se afirmó lo
siguiente:
“En vista de que (i) no permitir la aplicación
ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de
la Ley 100 fue el propósito original del Legislador; (ii) por medio del
artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó
unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de
unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01
de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen
privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad
del sistema -de ahí que   la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la
Ley 100- la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración   de
inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado
acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley
100 referidas”.
Si
bien en dicha sentencia la Sala Plena mencionó que “lo que esta Corporación
señale en esta decisión no podrá ser trasladado en forma automática a otros
regímenes especiales o exceptuados”, ello obedeció exclusivamente a que la
demanda presentada en aquella oportunidad no tenía por objeto prístino cuestionar
el alcance del régimen de transición, sino los beneficios de la Ley 4ª de 1992.
Sin embargo, de tal circunstancia no se infiere que la ratio decidendi
perdiera su valor como parámetro de interpretación obligatorio[100], tal y como se ratificó
en fallos subsiguientes en los que se acogió plenamente la regla allí establecida.
A continuación, sin pretensión alguna      de exhaustividad, han de resaltarse
los principales pronunciamientos sobre la materia:
(i) El precedente aludido fue usado por primera vez en la
Sentencia T-078 de 2014[101],
en la que a un pensionado por el régimen de transición (Decreto 758  de 1990) se
le aplicaron los criterios mencionados en la anterior decisión, al concluir que
para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez del actor debían tomarse
los requisitos de edad, cotizaciones y monto de la pensión previstos en la
normativa anterior, “en tanto el ingreso base de liquidación [era] el
determinado en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100/93”.
Esta
decisión fue objeto de una solicitud de nulidad por parte del accionante, quien
alegó que la Sala de Revisión modificó la jurisprudencia en vigor acerca de la
supuesta inescindibilidad del régimen de transición. Sin embargo, dicho
incidente fue resuelto negativamente por la Sala Plena en Auto 326 de 2014[102], al
considerar que, contrario a lo alegado por el solicitante, en este caso la Sala
adoptó su decisión acatando el precedente interpretativo fijado dentro de la ratio
decidendi de la Sentencia C-258 de 2013, el cual resultaba aplicable para
la solución del asunto planteado. A lo anterior, se agregó que: “el parámetro
de interpretación fijado por la Corte en la materia, a pesar de que no se
encuentra situado de forma expresa en la parte resolutiva de dicha providencia,
fundamenta la ratio decidendi que dio lugar a una de las decisiones
adoptadas en la Sentencia C-258 de 2013 y, por lo tanto, constituye un precedente
interpretativo de acatamiento obligatorio que no puede ser desconocido en
forma alguna” (énfasis añadido).
(ii) Más adelante, en la Sentencia SU-230 de 2015[103], la
Sala Plena reafirmó    la aplicación de la regla contenida en la Sentencia
C-258 de 2013, sobre el ingreso base de liquidación -IBL- con el cual se deben
calcular las pensiones del régimen de transición. En particular, en un caso
similar a los que ahora se estudian, este Tribunal negó la reliquidación de una
pensión con base en lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985[104]. Sobre
el particular,              se advirtió
que, si bien las reglas del IBL establecidas en la citada sentencia    de
constitucionalidad se enmarcaban dentro del análisis especial de las pensiones
de los congresistas y magistrados, bajo ninguna circunstancia podía
desconocerse la interpretación que en abstracto se realizó respecto del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la cual excluye dicho elemento como parte
del régimen de transición.
(iii) Con posterioridad, en la Sentencia SU-427 de 2016[105], el
pleno de la Corte igualmente sostuvo que el promedio de la liquidación de la
pensión bajo las reglas previstas en las normas especiales que anteceden al
régimen de transición, constituía una ventaja que no previó el legislador al
expedir la Ley 100 de 1993. En concreto, se insiste en que la aplicación
ultractiva tan sólo cabe en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo
de servicios y tasa de reemplazo. En este contexto, se agregó que “el
reconocimiento de una pensión de vejez o de jubilación[,] con ocasión del régimen
de transición[,] sin tener en cuenta la reseñada hermenéutica del artículo 36
de la Ley 100 de 1993, puede derivar en un abuso del derecho de quien se
aprovecha de la interpretación     de las normas o reglas de los regímenes
prestacionales preconstitucionales,  para fines o resultados incompatibles
[con] el ordenamiento jurídico”.
(iv) Seguidamente, en la Sentencia SU-210 de 2017[106],
esta Corporación mantuvo la interpretación acerca de que el régimen de
transición únicamente incluye la edad, el tiempo de servicios o cotización y la
tasa de reemplazo, en el entendido de que “lo atinente a las demás condiciones
y requisitos pensionales que no estén regulados por dicho artículo [artículo 36
de la Ley 100 de 1993], como el ingreso base de liquidación, deben regirse por
las normas contenidas en la ley, correspondientes al Sistema General de
Pensiones”.
(v) A lo anterior, ha de agregarse que en Auto 229 de
2017[107]
la Sala Plena decidió declarar la nulidad de la Sentencia T-615 de 2016[108], en
la que la Sala Sexta de Revisión desconoció los efectos de la cosa juzgada
constitucional       y el precedente constitucional “consolidado, imperante
y en vigor”, sobre la liquidación de las pensiones de vejez de los
beneficiarios del régimen de transición, al haber excluido en el caso concreto
la aplicación del IBL estipulado en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley
100 de 1993. Para la Corte, la sentencia declarada nula varió el precedente de
la Sala Plena quebrantando la confianza legítima de los ciudadanos. Bajo esta
perspectiva, anotó que “no es justificable que, aun cuando se acepta que la
regla del IBL se consolida con el fallo C-258 de 2013 y el Auto 326 de 2014, la
Sala Sexta de Revisión para el año 2016 insista en la inaplicación del
precedente, que fue reiterado en la Sentencia SU-230 de 2015”.
(vi)
Recientemente, esta Corporación profirió la Sentencia SU-395 de 2017[109], en
la que se estudiaron cinco acciones de tutela contra sentencias proferidas en
procesos de nulidad y restablecimiento del derecho por parte del Consejo de
Estado, en las que se decidió que, para determinar la base de liquidación en el
régimen de transición de las pensiones de vejez y jubilación, debía tomarse en
cuenta la totalidad de factores constitutivos de salario, devengados durante el
último año de servicio. Para esta Corporación, el citado tribunal incurrió en
un defecto sustantivo y en una violación directa de la Constitución, por
cuanto,    de conformidad con la jurisprudencia de la Corte, siguiendo el
recuento ya realizado, a los beneficiarios del régimen de transición se les
debe aplicar el IBL establecido en los artículos 21 y 36, inciso 3º de la Ley
100 de 1993,        es decir, el que corresponde al promedio de los salarios o
rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez años
anteriores al reconocimiento pensional. Lo anterior, no sólo porque así lo estableció
expresamente el legislador en el referido artículo 36, sino también porque ello
se ajusta a los principios y reglas que sustentan el Sistema General de
Pensiones[110],
y brinda coherencia en cuanto al alcance y finalidad del régimen de transición[111].
9.7.
Así las cosas, y retomando lo expuesto en el acápite considerativo sobre   la
prevalencia del precedente constitucional, queda claro que en lo que se refiere
a la aplicación del régimen de transición, por la vigencia del principio  de
supremacía constitucional, independientemente de lo señalado con anterioridad
en sentencias de unificación por parte del Consejo de Estado,      en la
actualidad debe entenderse que el ingreso base de liquidación -IBL-       no
hace parte de dicho régimen y, por ello, su cómputo debe realizarse          con
fundamento en lo establecido en los artículos 21 y 36, inciso 3º, de la Ley 100
de 1993.
9.8. Habiéndose dejado en claro esto, pasa la Sala de
Revisión a verificar si los hechos que se alegan en cada uno de los asuntos, se
enmarcan en el test          de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales y hacen factible, por consiguiente, la adopción
de medidas de protección de los derechos fundamentales invocados.
10.    Resolución de los
casos concretos
10.1. Estudio sobre el
cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad
De acuerdo con las consideraciones
plasmadas en acápites precedentes, encuentra la Corte que en los casos bajo
estudio pueden tenerse como cumplidos los requisitos generales de procedencia
establecidos por la jurisprudencia constitucional.
10.1.1. Que la controversia planteada sea
constitucionalmente relevante. La cuestión que se debate en los tres asuntos que ocupan la atención de
la Sala posee indiscutible relevancia constitucional, en la medida en
que se persigue la efectiva protección de los derechos fundamentales al debido
proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad ante la ley y
a la seguridad social, frente a presuntas actuaciones arbitrarias de los jueces
contenciosos que han adquirido firmeza y que suponen el eventual desconocimiento del precedente
constitucional relacionado con la
aplicabilidad y alcance del régimen de transición pensional de que trata el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993,            los parámetros de interpretación
fijados acerca del promedio del ingreso base de liquidación aplicable a
pensiones del sector público y la liquidación de los factores salariales que
han de ser puestos en consideración para calcular          su monto. Todos
estos plantean, en definitiva, una tensión entre los principios superiores de
seguridad jurídica y de sostenibilidad financiera del sistema de seguridad
social.
10.1.2. Que previamente se hayan agotado
todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance
de la persona afectada,        a menos que se busque evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable. De igual forma, es claro que dentro de los procesos contenciosos de
nulidad y restablecimiento del derecho que han sido objeto de estudio se
agotaron todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa que
tenían a su disposición para procurar la salvaguarda de las prerrogativas iusfundamentales
que estimaban vulneradas, pues contra las sentencias de primera instancia
proferidas se promovieron recursos de apelación, tramitados y resueltos en
segunda instancia, siendo estas últimas providencias las que se reprochan       en
sede de tutela. En este punto específico, interesa aclarar que, aun cuando por
expreso mandato del artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo, contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las
secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces
administrativos procede el
Recurso Extraordinario de Revisión, el mismo no es susceptible de ser invocado,
ya que los hechos alegados en las acciones de amparo presentadas, en principio,
no se enmarcan en ninguna       de las causales de procedibilidad del citado
recurso, previstas en el artículo 250 ejusdem.
Así mismo, interesa advertir que, desde
una perspectiva formal, la Sala reconoce que frente a las decisiones adoptadas
por las autoridades accionadas, prima facie, cabría la interposición del
recurso extraordinario de
unificación de jurisprudencia, el cual puede ejercitarse contra las sentencias
de segunda instancia proferidas por los Tribunales de lo Contencioso
Administrativo, cuando adoptan fallos que sean contrarios o se opongan a una
sentencia de unificación del Consejo de Estado. Sobre el punto, los artículos
256 y 258     del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo establecen lo siguiente:
“Artículo 256. Fines. El recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del
derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de
los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando
fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.
Artículo 258. Causal. Habrá lugar al recurso extraordinario de
unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se
oponga a una sentencia de unificación del Consejo     de Estado”.
Como se desprende de lo expuesto, la ley dispone una
única causal que da lugar a la procedencia del recurso, esto es, cuando “la
sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del
Consejo de Estado”[112].
En cuanto a su prosperidad, se consagra que este recurso es viable contra “las
sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales
administrativos”[113],
con las siguientes particularidades: (i) en caso de que el fallo sea de
contenido patrimonial o económico, la cuantía de la condena o, en su defecto,
de las pretensiones de la demanda, debe ser igual o exceder los montos
dispuestos en la ley[114];
aunado a que (ii) no procederá para los asuntos previstos en los
artículos 86, 87 y 88 de la Constitución, esto es, las acciones de tutela,
cumplimiento, popular y de grupo. Por consiguiente, es claro que el recurso
bajo examen es un instrumento previsto para proteger el precedente
vertical consagrado en las sentencias de unificación del Consejo de
Estado[115].
Desde el punto de vista procesal, el recurso deberá
ser decidido por la máxima autoridad de la justicia administrativa, a través de
la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en atención
al criterio de la especialidad (CPACA, arts. 259 y 260). Por lo demás, como
todo recurso extraordinario, se somete a unas reglas especiales de trámite
comprendidas entre los artículos 261 a 266 del CPACA, con la capacidad, si
llega a ser procedente, de abrogar la sentencia recurrida para ser reemplazada
por otra[116].
Ahora bien, siguiendo lo señalado por la Corte en la
Sentencia C-179 de 2016[117],
aun cuando la ley no lo diga expresamente, se entiende que si el recurso
procede contra una sentencia que se opone o contradice lo señalado    en un
fallo de unificación, es porque el tribunal administrativo tomó una decisión
que implica apartarse de la regla adoptada por el Consejo de Estado. En este
escenario, si bien el recurso extraordinario busca promover un debate dirigido
al amparo del precedente vertical, y por ello la causal que permite su
procedencia se limita a tal fin, no se observa
impedimento alguno para que al momento de descender a su definición, teniendo
en cuenta que lo resuelto igualmente adquiere la condición de una sentencia de
unificación[118],
se hagan los ajustes o modificaciones que sean necesarios respecto del
precedente vigente, siempre que se cumplan con las cargas de transparencia y
suficiencia que se derivan de lo previsto en el inciso 3 del artículo 103 del
CPACA[119].
En este contexto, es claro que el legislador definió
de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia
como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar
discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del
derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta
acorde con el rol que le otorga  la Constitución como órgano de cierre de lo
contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1.
En el caso de los accionantes, el citado recurso
resultaría, en principio, procedente para resolver las causas sometidas a
decisión, pues en ellas            se alega el desconocimiento del precedente
del Consejo de Estado fijado         en dos sentencias de unificación. Así las
cosas, al no haberse interpuesto dicho recurso dentro del plazo previsto para
el efecto[120],
en virtud del principio de subsidiariedad del amparo constitucional, se
generaría la improcedencia          de la acción.
Sin embargo, tal determinación no es de recibo para
este caso, en primer lugar, porque no es claro que las pretensiones de la
demanda en lo contencioso administrativo cumplan con la cuantía requerida para
que proceda el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia; y, en
segundo lugar, porque con ocasión de las decisiones emitidas por los Tribunales
Administrativos del Quindío y de Nariño, la controversia ya no se limita a un
problema exclusivo de preservación del precedente, sino que incluye un
conflicto preponderante   en lo referente a la garantía del principio de supremacía
constitucional (CP art. 4), disputa respecto de la cual el mencionado
instrumento de unificación no resulta eficaz ni idóneo[121], al menos por
las siguientes razones:
(i) Su procedencia se encuentra vinculada a una
única causal referente a contrariar u oponerse a una sentencia de unificación
del Consejo de Estado, supuesto que no tiene la capacidad de subsumir el
problema directo que se plantea por los Tribunales accionados, la UGPP y la
Universidad del Quindío, referente a que no cabe imponer un deber de sujeción
respecto de lo resuelto  en dos sentencias de unificación por el máximo
tribunal de lo contencioso administrativo, cuando existe de por medio, una
clara e inequívoca doctrina constitucional, con un sentido manifiestamente
contrario, cuya elaboración responde al principio de supremacía constitucional.
(ii) Por lo demás, como se afirmó con
anterioridad, si bien es posible             que a través del recurso
extraordinario de unificación se hagan los ajustes o modificaciones que sean
necesarios respecto del precedente vigente, incluso teniendo la oportunidad de
seguir una lectura que sea acorde con la doctrina constitucional expuesta por
esta Corporación, dicha alternativa no deja de ser precisamente una mera
posibilidad, pues la finalidad primigenia del citado recurso es la de preservar
y mantener lo dispuesto en una sentencia                  de unificación, por
lo que, al no poder existir reproche alguno en caso de mantenerse la misma
línea que hasta el momento ha sido expuesta, es claro  que el instrumento en
mención no tiene la eficacia e idoneidad suficiente para dar una respuesta
integral al asunto sometido a decisión que, como ya se dijo, se vincula de
forma directa con la preservación misma del carácter obligatorio de un
precedente de naturaleza constitucional.
En este escenario, es claro que, respecto del asunto
sometido a decisión,          el recurso de unificación no ofrece el mismo
nivel de garantía que brinda la acción de tutela frente a la preservación del
principio de supremacía constitucional, el cual podría verse afectado, en caso
de desconocerse, por una doctrina constitucional consolidada en sentido
contrario al precedente vertical que se pretende invocar como vulnerado.
En conclusión, desde una perspectiva material y, a partir
de la transmutación de la controversia planteada, es claro que no existe otro
mecanismo de defensa judicial para resolver el problema que se trae a
conocimiento del juez constitucional, por lo que cabe continuar con el examen
del resto de exigencias generales de procedencia de la acción de tutela.
10.1.3. Que la acción de tutela cumpla con el
requisito de la inmediatez.
En esta oportunidad, se encuentra la Sala frente a tres expedientes cuyas
acciones de tutela fueron promovidas contra providencias judiciales dentro de
un término razonable y proporcional al de su expedición y notificación,
por cuanto en los expedientes T-6.193.596
y T-6.201.527 se promovió tan solo con 19 días de diferencia -las
acciones de tutela se presentaron el 24 de agosto de 2016 y las providencias
contenciosas se emitieron el 5 de agosto de ese mismo año- y en el expediente T-6.185.267
su presentación tardó menos de seis meses -pues el recurso de amparo fue
incoado el 9 de febrero de 2016 y la sentencia judicial que se ataca data del
31 de agosto de 2015-.
10.1.4. Que tratándose de una irregularidad procesal,
la misma deba tener un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se
impugna y que afecta derechos fundamentales de la parte actora. Este tipo de yerro fue alegado únicamente
en el caso del expediente T-6.185.267, por cuanto allí la parte actora imputa
al Tribunal Administrativo del Quindío el desconocimiento de la regla de
competencia contenida en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil,
aplicable por remisión del Decreto 01 de 1984, ya que, en su criterio, dado que
la aplicación del precedente constitucional no fue un tema abordado en el
recurso de apelación, la autoridad no podía modificar la sentencia de primera
instancia en este aspecto.
10.1.5. Que la parte identifique de manera
razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos
vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre
que esto fuere posible. Estima
la Sala que en los distintos casos se logran identificar con claridad los
hechos que, en su concepto, generaron las violaciones alegadas y los derechos
presuntamente violados, así como la incidencia de los defectos   en las
decisiones que se cuestionan -defecto sustantivo o material, desconocimiento
del precedente, defecto orgánico, decisión sin motivación y defecto
procedimental absoluto- al desconocerse las reglas para
liquidar el ingreso de base de liquidación -IBL- en el marco de las pensiones
del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
10.1.6. Que la tutela no se dirija contra
sentencias de tutela ni contra decisiones de constitucionalidad abstracta
proferidas por la Corte Constitucional o por el Consejo de Estado. Finalmente, debe puntualizarse que, de los
hechos expuestos en cada una de las demandas, no se trata de solicitudes de
amparo promovidas contra sentencias de tutela ni contra decisiones de
constitucionalidad abstracta dictadas por esta Corporación o de nulidad por
inconstitucionalidad proferidas por el Consejo de Estado.
10.2. Verificación de la
existencia de las causales específicas de procedibilidad atribuidas en las
acciones de tutela contra las providencias acusadas en cada uno de los casos
concretos
10.2.1. Expediente
T-6.185.267. Acción de tutela promovida por Ramón Elías Forero Mendoza contra
el Tribunal Administrativo del Quindío
10.2.1.1.
Como se recordará, la Universidad del Quindío reconoció al señor Ramón Elías
Forero Mendoza una pensión de jubilación mediante Resolución No. 4521 de 1996. Para la liquidación de la
prestación, tuvo en cuenta todos los factores salariales percibidos en el
último año laborado, incluyendo las primas de navidad, vacaciones y servicios. Posteriormente, la entidad demandó su propio acto administrativo pues, en su
parecer, el pago debió reconocerse desde 1999. El juez de primera instancia
accedió a las pretensiones, por lo que ordenó que se reliquidara la prestación
sin tener en cuenta los factores salariales mencionados. Dicha providencia fue
confirmada por el juez de segunda instancia al resolver el recurso de apelación
presentado por el beneficiario.
El 28 de febrero de 2011, mediante derecho de petición
dirigido a la Universidad del Quindío, el accionante solicitó la reliquidación
de su pensión con todos los factores salariales devengados durante el último
año laborado, incluyendo primas de servicio, de navidad y de vacaciones. La
entidad           dio respuesta negativa en oficio No. 2416 del 25 de marzo de
2011, acto administrativo que ulteriormente fue cuestionado por el señor Forero
Mendoza en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
La causa fue resuelta favorablemente, en primera
instancia, por el Juzgado Primero Administrativo Adjunto de Descongestión de
Armenia, el cual ordenó a la institución demandada reliquidar la pensión con
inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de
servicios. Por contraste,       el Tribunal Administrativo del Quindío estimó
que lo pretendido contrariaba   la postura de la Corte Constitucional sentada
en las Sentencias C-258 de 2013   y SU-230 de 2015, doctrina con carácter
preferente en virtud de la supremacía de la Carta Política.
10.2.1.2.
El apoderado judicial del
señor Forero Mendoza entabló la presente acción de tutela contra la sentencia
del Tribunal, a la que le endilga las siguientes deficiencias: (i) desconocimiento
del precedente del Consejo de Estado, (ii) defecto orgánico,
(iii) decisión sin motivación y (iv) defecto
procedimental absoluto. A continuación, se procederá a determinar si en el
presente asunto se configura alguna de las citadas causales.
10.2.1.3.
En lo que respecta al desconocimiento
del precedente, la Sala reitera que, como se indicó en el acápite
correspondiente, esta causal sólo se predica del desconocimiento de sentencias de
control abstracto y de unificación de la Corte Constitucional. En tal virtud,
se estudiará, en su lugar, el desconocimiento del precedente judicial como
manifestación del defecto sustantivo. Para efectuar
el análisis, se sintetizará brevemente la interpretación del régimen de
transición defendida por esta Corporación y aquella sostenida por el Consejo de
Estado.
Como
quedó sentado en el aparte considerativo de la presente sentencia, el régimen
de transición busca primordialmente proteger a quienes están cercanos a
consolidar su derecho pensional, evitando que, con ocasión de un tránsito
legislativo, se vean afectados de manera desproporcionada en sus expectativas
legítimas de acceder a una pensión, a partir de las nuevas condiciones que se
dispongan en la ley. Este esquema de protección permite la aplicación
ultractiva de los requisitos consagrados en el sistema anterior al cual se
encontraba afiliado el trabajador, de acuerdo con el alcance y las limitaciones
que sobre el particular disponga el legislador.
En
este sentido, y en lo que se refiere al régimen de transición dispuesto en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se permitió tan sólo la aplicación
ultractiva de los requisitos de edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas,
y monto de la pensión de vejez. El resto de componentes que giran alrededor de
la definición del citado derecho prestacional, por decisión autónoma del
legislador, se encuentran excluidos de los sistemas pensionales anteriores        y,
por ende, se les aplican las reglas actualmente vigentes en el ordenamiento
jurídico.
La
exclusión de esos componentes, como ocurre, en particular, con el ingreso base
de liquidación -IBL-, se justifica en la necesidad de garantizar                los principios
constitucionales de eficiencia, universalidad, solidaridad y sostenibilidad financiera. Así lo ha declarado este
Tribunal en jurisprudencia reiterada sobre la materia, especialmente, en las
Sentencias C-258 de 2013,  SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017. En definitiva, con
ello se busca que el derecho que sea liquidado corresponda proporcionalmente
con lo cotizado, evitando la carga de asumir subsidios indirectos, que al final
pongan en riesgo la cobertura, el acceso universal y la continuidad del
sistema.
Por lo demás, debe recordarse que el IBL, a partir de
lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, en los artículos 21 y 36, para el caso de
los beneficiarios del régimen de transición a quienes les faltare menos de 10
años para adquirir el derecho, consiste en tomar el promedio de lo devengado en
el tiempo que hiciere falta para su consolidación o el cotizado durante todo el
tiempo si este fuere superior; y, para los que todavía les faltare un período
superior, en el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado
el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión.
Siguiendo lo expuesto en precedencia, a diferencia de
la línea unificada del Consejo de Estado[122],
esta Corporación ha entendido que cuando el inciso 2º del artículo 36 de la Ley
100 de 1993 refiere al “monto de pensión”,          como una de las
prerrogativas que se mantienen del régimen anterior, está circunscribiendo su
alcance al porcentaje aplicable al IBL, esto es, a la denominada tasa de
reemplazo. Por lo demás, los factores salariales, como no determinan el
monto de la pensión, sino que hacen parte de la base que autoriza su
liquidación, tampoco tienen una aplicación ultractiva frente a lo dispuesto en
los regímenes anteriores, sino que deben ser empleados a partir de lo señalado
en la normativa actual, en este caso, en el Decreto 1158 de 1994, en donde se
condiciona a que sobre ellos se hayan hecho los aportes respectivos[123].
Retomando
el asunto en concreto, en lo referente a los servidores del Estado[124], como los
que se regían por la Ley 33 de 1985, se advierte que, salvo algunos casos, la
regla que se impuso fue la de su traslado al Régimen General de Pensiones[125].
En efecto, el Decreto 691 de 1994 incorporó a dicho sistema previsto en la Ley
100 de 1993, a los funcionarios de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o
Distrital, así como de sus entidades descentralizadas, y a los servidores públicos del Congreso,
de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Fiscalía, de la Contraloría y
de la Organización Electoral.
En
concordancia con lo expuesto acerca de la salvaguardia de las expectativas
legítimas, el citado Decreto 691 de 1994, en el artículo 4, reiteró que los
servidores públicos que seleccionen el Sistema de Prima Media con Prestación
Definida, estarán sujetos al régimen de transición previsto en la Ley
100 de 1993. De esta forma, la doctrina constitucional que sobre el alcance de
dicho régimen ha sido expuesta por esta Corporación, en especial, aquella
contenida en la Sentencia C-258 de 2013, es aplicable a quienes se rigen por la
Ley 33 de 1985, a partir de su aplicación ultractiva.
10.2.1.4.
En este orden de ideas, es
posible concluir que, de acuerdo con lo previsto por el legislador en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por el Constituyente en el Acto Legislativo
01 de 2005, y siguiendo los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad y sostenibilidad financiera que rigen a la Seguridad
Social (CP art. 48), la interpretación constitucionalmente admisible es aquella
según la cual el monto de la pensión se refiere únicamente a la tasa
de reemplazo y, por lo tanto, el régimen de transición no reconoce que
continúan siendo aplicables ni el IBL, ni los factores salariales previstos con
anterioridad a la Ley 100 de 1993.
En este punto, es pertinente aclarar que, si bien la
Sentencia C-258 de 2013       -al igual que la SU-230 de 2015 que la reitera-
fue proferida con posterioridad a la demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho promovida por el señor Forero Mendoza, la interpretación constitucional
de la Corte allí contenida parte de la lectura de la Ley 100, así como del Acto
Legislativo 01 de 2005, disposiciones cuyo contenido no sorprende al
demandante, puesto que datan del año 1993 y del 2005, respectivamente.
Así
las cosas, esta Sala encuentra que el Tribunal Administrativo del Quindío, si
bien se apartó de las sentencias de unificación del Consejo de Estado,          no
por ello incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente
judicial pues, en su lugar y como era debido, privilegió la aplicación del precedente
constitucional. Esta aplicación preferente, según como ya fue explicado, obedece
a la jerarquía del sistema de fuentes y a la vigencia material del principio de
supremacía constitucional.
10.2.1.5.
Por lo demás, en lo que atañe al defecto
orgánico, cabe recordar que dicho yerro se estructura cuando el operador
jurídico (i) asume ámbitos funcionales que no
le corresponden o (ii) se extralimita en el ejercicio de los mismos. El
caso bajo examen se enmarca en el segundo supuesto, pues el actor aduce que el Tribunal abordó puntos ajenos al debate
judicial y, por ello, profirió una sentencia extra petita, facultad
decisoria no prevista para la justicia contenciosa administrativa.
En criterio de la Sala, en el fondo, el accionante lo
que acusa es el desconocimiento del principio de congruencia[126], garantía que
repercute          en la salvaguarda del debido proceso. En la Sentencia T-455
de 2016[127]
esta Corporación expresó lo siguiente al respecto:
“el
juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y
excepciones probadas dentro del proceso. Por lo tanto, no podrá proferir una
sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las
partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita) (…)
El principio de congruencia de la sentencia, además garantiza el oportuno uso
del derecho de defensa por parte de las partes, puesto que les permite hacer
uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para ello”.
En el asunto sub-exámine, se observa
que el debate en el proceso de nulidad    y restablecimiento del derecho
consistió en determinar si el ingreso base de liquidación -IBL- era un aspecto
integrante del régimen de transición. En la demanda, la apoderada del señor
Forero Mendoza planteó una respuesta afirmativa[128], mientras la
Universidad del Quindío defendió una tesis contraria en su escrito de
contestación. A su turno, el Tribunal resolvió la cuestión con fundamento en la
regla contenida en la Sentencia SU-230 de 2015, providencia que, como ya se
dijo, reiteró la interpretación constitucional consignada en la Sentencia C-258 de 2013.
En línea con lo expuesto, esta Sala de
Revisión concluye que el Tribunal Administrativo del Quindío no se extralimitó
en su ámbito funcional ni falló extra petita, pues su decisión guardó
plena correspondencia con la controversia planteada por las partes.
10.2.1.6.
En cuanto a la decisión
sin motivación, resulta pertinente mencionar que, de acuerdo a las
consideraciones que ya fueron plasmadas párrafos atrás, dicho defecto tiene
lugar cuando los servidores judiciales incumplen su deber de dar cuenta sobre
los fundamentos fácticos y
jurídicos que respaldan sus decisiones, de suerte que la intervención del juez
constitucional se habilita cuando la argumentación es defectuosa, insuficiente
o, en últimas, inexistente. En concepto del demandante, el Tribunal accionado
cumplió, en principio, con los deberes de transparencia y motivación; sin embargo,
desconoció la temática debatida en el proceso y, con este proceder, profirió un
fallo extra petita.
En este punto, cabe destacar que la autoridad
accionada argumentó con suficiencia el cambio de criterio sobre la
interpretación del régimen de transición, ya que aludió al principio de
supremacía constitucional y al carácter preferente de las Sentencias C-258 de
2013 y SU-230 de 2015. En lo tocante a la extralimitación de la facultad
decisoria, basta remitirse a los argumentos esgrimidos por la Sala respecto del
defecto orgánico.
En sintonía con lo dicho, se colige que la sentencia
del Tribunal Administrativo del Quindío fue debidamente motivada, por lo cual
la intervención del juez de tutela no se encuentra habilitada en esta
oportunidad.
10.2.1.7.
Por último, es conveniente precisar que el defecto procedimental absoluto se
presenta cuando el operador judicial se aparta del procedimiento aplicable y,
en consecuencia, sigue uno distinto al pertinente o pretermite etapas o fases sustanciales. Para el tutelante,
el Tribunal actuó por fuera
del trámite establecido al acoger el argumento planteado por la Universidad
demandada en su escrito de alegatos sobre la aplicación de las Sentencias       C-258
de 2013 y SU-230 de 2015. En su concepto, este proceder rompe con la regla de
competencia contenida en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil,
aplicable por remisión del Decreto 01 de 1984, según la cual “el operador
judicial solo puede enmendar la providencia en los pedimentos inscritos en el
recurso de alzada.” Además, vulnera su derecho de defensa al impedirle
pronunciarse sobre el precedente constitucional referido.
Como ya se indicó, la Universidad del Quindío alegó en
su escrito de impugnación que el ingreso base de liquidación -IBL- se encuentra
excluido del régimen de transición, tema que fue objeto de análisis por parte
del Tribunal[129]
y resuelto conforme a lectura integral de la Ley 100 de 1993 y del Acto Legislativo 01 de
2005, contenida en las Sentencias
C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. Por ello, en criterio de la Sala, la autoridad
accionada no desconoció las normas procesales pertinentes y, en esa medida, no
incurrió en el defecto referido.
10.2.1.8.
Vistas así las cosas, habrá de ser revocada la sentencia de primera
y única instancia proferida por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera- el 16 de marzo de 2017, dentro de la acción de
tutela instaurada contra el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante   la
cual se concedió el amparo solicitado. En su lugar, se denegará la protección
de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y a la
igualdad.
10.2.2. Expediente
T-6.193.596. Acción de tutela promovida por Álvaro Hernán Torres Narváez contra
el Tribunal Administrativo de Nariño
10.2.2.1. La Caja Nacional del Previsión Social -CAJANAL
E.IC.E.- reconoció al señor Álvaro Hernán Torres Narváez, por ser beneficiario
del régimen de transición, una pensión ordinaria de vejez liquidada conforme a
los mandatos de la Ley 100 de 1993, es decir, con el 75% del promedio de lo
devengado     en los últimos 10 años de servicio. Inconforme con esta
determinación, el ciudadano inició proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho, enderezado a obtener la reliquidación de su pensión con sujeción a
la Ley 33 de 1985, concretamente, en cuantía del 75% sobre todos los factores
salariales devengados en el último año de servicio.
El asunto fue resuelto favorablemente, en primera
instancia, por el Juzgado Único
Administrativo de Mocoa. Por
el contrario, el Tribunal Administrativo
de Nariño revocó dicha decisión, al considerar que, de acuerdo lo establecido
en la Ley 100 de 1993 y a lo dispuesto en las Sentencias C-258 de 2013 y    SU-230
de 2015, la prestación debía liquidarse en un porcentaje del 75% de lo efectivamente devengado
y cotizado en los últimos 10 años de servicio.
10.2.2.2. El fallo recién comentado fue cuestionado
mediante acción de tutela promovida por el señor Torres Narváez, sosteniendo al
efecto que el Tribunal incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento
del precedente del Consejo de Estado,
contenido en las sentencias de unificación del 4 de agosto de 2010   y del 25
de febrero de 2016.
10.2.2.3. En primera instancia, la Sección Quinta del
Consejo de Estado denegó el amparo pretendido tras considerar que la decisión
se había fundamentado   en el precedente constitucional vigente que tiene un carácter
preferente. Por su parte, la Sección Primera del citado Tribunal revocó la
decisión al estimar    que las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 no
constituían precedente aplicable al caso. Así, sostuvo que la autoridad judicial
accionada se apartó de lo dispuesto en la sentencia de unificación del 4 de
agosto de 2010, por lo cual le ordenó adoptar una nueva decisión con sujeción a
la referida providencia.
10.2.2.4. Sobre el particular, la
Sala denegará el amparo solicitado ante la falta de configuración del defecto
sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. A esta conclusión
se arriba con fundamento en el análisis realizado   en el caso anterior sobre
el alcance del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100
de 1993, según el cual sólo deben mantenerse las prerrogativas de los regímenes
anteriores en cuanto a la edad, tiempo de servicios o número de semanas
cotizadas, y al monto de la pensión, entendido como tasa de reemplazo.
De manera que, como ya se dijo, el ingreso base de liquidación -IBL- y los
factores salariales por aplicar, se someten al régimen vigente consagrado en la
Ley 100 de 1993 y en el desarrollo normativo posterior (Decreto 1158 de 1994).
Por la identidad fáctica presentada, hay lugar a
remitirse a las consideraciones consignadas en el expediente T-6.185.267. En el
presente asunto, el Tribunal Administrativo de Nariño estaba obligado a aplicar
el precedente interpretativo contenido en la Sentencia C-258 de 2013 y
posteriormente reiterado en la Sentencia SU-230 de 2015, como efectivamente lo
hizo.
10.2.2.5. Cabe resaltar que el citado Tribunal advirtió que no había lugar a
incluir factores salariales distintos de la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, pues no se probó que el actor hubiera
cotizado al sistema sobre factores adicionales. Además, este aspecto no fue
debatido en la presente acción de tutela a través de la posible configuración
de un defecto fáctico.
10.2.2.6. En tales condiciones, habrá de revocarse la sentencia de tutela de segunda
instancia, emitida el 30 de marzo de 2017 por el Consejo de Estado     -Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Primera-, en la que se concedió el
amparo pretendido para, en su lugar, negar la protección               de los
derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso de la
administración de justicia.
10.2.3. Expediente
T-6.201.527. Acción de tutela promovida por Sofía del Carmen Chamorro López
contra el Tribunal Administrativo de Nariño
10.2.3.1. La Caja Nacional de Previsión Social
-CAJANAL E.IC.E.- se sirvió reconocerle a la señora Sofía del Carmen Chamorro
López, por ser beneficiaria del régimen de transición, una pensión ordinaria de
vejez mediante Resolución No. 33302 del 27 de diciembre de 2000, prestación que
fue liquidada por última vez en Resolución No. UGM 014869 del 24 de octubre de
2011. En concepto de la actora, su mesada debió ser liquidada con el promedio
de los factores salariales devengados durante el último año de servicio y no
durante los últimos 10 años, como lo dispuso la entidad pagadora, razón por la
cual entabló una acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
El asunto fue conocido en primera instancia por el
Juzgado Único Administrativo del Circuito de Mocoa, autoridad que accedió a lo
pretendido. Por contraste, con fundamento en los criterios expuestos en las
Sentencias      C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, el Tribunal Administrativo de
Nariño estimó que no había prueba de que la demandante hubiera cotizado sobre
todos los factores salariales certificados y que el ingreso base de liquidación
-IBL- debía calcularse según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como lo
había hecho la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-.
10.2.3.2. Al igual que en el caso anterior, la actora
alegó que la decisión cuestionada incurrió en defecto sustantivo por
desconocimiento del precedente judicial, específicamente, la sentencia de
unificación del 25 de febrero de 2016 proferida por la Sección Segunda del
Consejo de Estado.
10.2.3.3. En primera instancia, el Consejo de Estado -Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera- resolvió conceder el amparo
del derecho fundamental al debido proceso, al considerar que la autoridad
judicial demandada se apartó de la sentencia de unificación del 25 de febrero
de 2016. Por su parte, la Sección Segunda, Subsección A, de la citada
Corporación, profirió fallo confirmatorio, bajo el argumento del carácter
preferente y vinculante de sus sentencias, a la luz de los artículos 10, 102 y
269 de la Ley 1437 de 2011.
10.2.3.4. Para la Sala Segunda de Revisión, la
sentencia del Tribunal
Administrativo de Nariño no adolece de defecto sustantivo por
desconocimiento del precedente judicial, determinación a la que se arriba
conforme a las consideraciones expuestas respecto de los expedientes             T-6.185.267 y T-6.193.596.
10.2.3.5. Resulta pertinente mencionar que el Tribunal señaló que no había lugar
a incluir factores salariales distintos de la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, pues no se probó que la accionante
hubiera cotizado al sistema sobre factores adicionales. Este aspecto no fue
debatido, pues no se endilgó defecto fáctico a la decisión objeto de reproche.
10.2.3.6. En esa medida, se revocará la
sentencia de tutela de segunda instancia, proferida el 2 de marzo de 2017 por el
Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección A-, en la que se accedió al amparo solicitado para, en su lugar,
negar la protección                   de los derechos fundamentales al debido
proceso, a la igualdad y de acceso de la administración de justicia.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO-. En el expediente T-6.185.267, REVOCAR la
sentencia dictada el 16 de marzo de 2017 por el Consejo de Estado -Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera-, en la que se concedió el amparo
de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y a la
igualdad para, en su lugar, NEGAR la
acción de tutela promovida por
el señor Ramón Elías Forero Mendoza contra el Tribunal Administrativo del
Quindío, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO-. En el expediente T-6.193.596, REVOCAR la
sentencia dictada el 30 de marzo de 2017 por
el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera- en
la que se resolvió revocar la decisión del 29 de septiembre de 2016 adoptada
por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Quinta- que no había accedido al amparo de los derechos fundamentales al debido
proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad para, en su
lugar, NEGAR la acción de tutela promovida por el señor Álvaro Hernán
Torres Narváez contra el
Tribunal Administrativo de Nariño, por las razones expuestas en esta
providencia.
TERCERO.- En el expediente T-6.201.527, REVOCAR la
sentencia dictada el 2 de marzo de
2017 por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, Subsección A- en la que se resolvió confirmar la decisión del 1º de
diciembre de 2016 adoptada por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera- que había concedido el amparo del derecho
fundamental al debido proceso para, en su lugar, NEGAR la acción de
tutela promovida por la señora Sofía
del Carmen Chamorro López contra
el Tribunal Administrativo de
Nariño, por las razones expuestas en esta providencia.
CUARTO-. Por Secretaría General, LÍBRENSE
las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991,
para los fines allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese en la página web de la Corte Constitucional y
cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (E)
[1] Ver folios 5 a 15 del Cuaderno 01 del
Expediente T-6.185.267.
[2] Ver folios 5 a 18 del Cuaderno 01 del
Expediente T-6.193.596.
[3] El artículo 36 de la Ley 100
de 1993, en lo pertinente, es del siguiente tenor: “ARTICULO. 36. Régimen de transición. (…) El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de
las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10)
años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo
que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este
fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de
precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Quienes a la
fecha de vigencia de la presente ley hubiesen cumplido los requisitos para
acceder a la pensión de jubilación o de vejez conforme a normas favorables
anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán
derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y
liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes al momento en
que cumplieron tales requisitos”.
[4] Según se puede extraer de algunos documentos
anexados junto con el escrito demandatorio, los requisitos establecidos en el
Acuerdo 003 de 1980 para acceder al disfrute de una pensión de jubilación
hacían alusión     a i) haber acreditado más de 20 años de trabajo al
servicio del Estado y ii) haber cumplido 50 años de edad. Ver folios 11
y 25 del Cuaderno 02 del Expediente.
[5] En el referido fallo, se reliquidó la pensión
de jubilación del señor Forero Mendoza i) sin tomarse en consideración
las primas de navidad, de vacaciones y de servicios como factor salarial, ii)
exonerándose a la Universidad del Quindío de continuar pagando la pensión de
jubilación reconocida, comoquiera que el entonces Instituto de Seguros
Sociales, en Resolución No. 6694 se sirvió reconocerle la pensión de vejez en
cuantía  superior a la de jubilación, y iii) negándose el reintegro de
los dineros correspondientes a los mayores valores que pagó la institución
educativa al reclamante. Ver folio 44 del Cuaderno 02 del Expediente.
[6] Interpretación realizada por el actor con
particular apoyo en la Sentencia del 26 de agosto de 2010 proferida por el
Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección B- C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
[7] Ver folios 20 a 23 del Cuaderno 02 del
Expediente.
[8] Ver contenido de la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho en folios 11 a 19 del Cuaderno 02 del Expediente.
[9] Ver acápite de hechos sobre los cuales se
fundamenta el medio de control ejercido en folio 13 del Cuaderno 02 del
Expediente.
[10] Así mismo, se ordenó en la parte resolutiva de
la referida providencia que la Universidad del Quindío reconociera, liquidara y
pagara la pensión de jubilación al señor Ramón Elías Forero Mendoza de manera
permanente y debidamente indexados de conformidad con el Índice de Precios al
consumidor -IPC-.
[11] “Artículo 3º. Todos los empleados
oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar
los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se
impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos
previstos en el inciso anterior,     la base de liquidación de los aportes
proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por
los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional:
asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y
feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo
suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso
obligatorio. En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de
cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan
servido de base para calcular los aportes".
[12] Ver contenido de la providencia proferida en
primera instancia en folios 24 a 38 del Cuaderno 02 del Expediente.
[13] “Mediante la cual se señalan las normas,
objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación
del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros
del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las
prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras
disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral
19, literales e) y f) de la Constitución Política”.
[14] Ver contenido de la providencia proferida en
segunda instancia en folios 40 a 54 del Cuaderno 02 del Expediente.
[15] Ver contenido de la demanda en folios 1 a 8 del
Cuaderno 02 del Expediente.
[16] Al explicar en detalle, la Sección Primera
expresó: “como se advirtió, la sentencia C-258 de 2013 de la Corte
Constitucional, que sirvió de sustento para la decisión adoptada por el
Tribunal accionado, en la sentencia de 31 de agosto de 2015, se insiste, no
puede aplicarse en el caso del señor Ramón Elías Forero Mendoza, puesto que su
régimen no es el de los congresistas, sino el de la Ley 33 de 1985, cuya
interpretación y alcance, por parte del Tribunal Administrativo del Quindío, no
fue la apropiada. Por su parte, en relación con la sentencia SU-230 de 2015 de
la misma Corte Constitucional, tampoco procedía su aplicación en el caso del
accionante, en razón a que, si bien es una sentencia de unificación de la Corte
Constitucional, los asuntos abordados en ella resultan ajenos al régimen
pensional de los servidores públicos, y por tanto, distan de los presupuestos
de hecho y de derecho del asunto al que pretenden ser aplicados, tal y como se
explicó precedentemente”.
[17] “El empleado
oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y
llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la
respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de
jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio
que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio”.
[18] “Por el cual se modifica el artículo 6o del
Decreto 691 de 1994”.
[19] C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Allí se indica
textualmente que “las interpretaciones del Consejo de Estado han sido
uniformes desde hace más de 20 años respecto al concepto de monto, entendiendo
que monto e ingreso base de liquidación conforman una unidad conceptual, por lo
que no puede generarse una fusión de regímenes al escindir el monto del ingreso
base de liquidación, determinándose el monto con la normatividad aplicable antes
de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones y el ingreso base
con lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993”.
[20] Ver contenido de la demanda en folios 1 a 12
del Cuaderno 02 del Expediente.
[21] Subsidio de alimentación, auxilio de
transporte, bonificación por recreación, período vacacional, primas de
vacaciones, servicios y navidad
[22] Consejero
Ponente: Gerardo Arenas Monsalve.
[23] Se reiteró lo
dicho por la Sección Segunda en sentencia del 4 de agosto de 2010. Consejero
Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila.
[24] Se refiere a la sentencia
del 25 de febrero de 2016, proferida por la Sección Quinta del Consejo de
Estado. Consejera Ponente: Rocío Araújo Oñate.
[25] Sentencia del
19 de agosto de 2009, radicado No. 35239; Sentencia del 25 de septiembre de
2012, radicado No. 41705; Sentencia del 17 de octubre de 2008, radicado No.
33343; Sentencia del 24 de febrero de 2009, radicado No. 31771 y Sentencia del
29 de julio de 2010, radicado No. 37843.
[26] Sobre el particular, consultar, entre otras, las Sentencias T-212 de 2009, T-778 de 2010,
T-561 de 2013 y    T-679 de 2013.
[27] “Por el cual se reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
[28] Cabe poner de presente que la jurisprudencia
constitucional se ha encargado de puntualizar, en relación con la figura de la
acción de tutela, que si bien es
cierto que la informalidad es una de sus notas características, cuyo fundamento
justamente reside en la aplicación del principio de prevalencia del derecho
sustancial sobre las formas procesales, ello no es óbice para que la misma se
someta a unos requisitos mínimos de procedibilidad, dentro de los cuales se
encuentra el concerniente a la debida acreditación de la legitimación por
activa -o la titularidad- para promover el recurso de amparo constitucional. Consultar, entre otras, la Sentencia T-493
de 2007.
[29] Consultar, entre otras, la
Sentencia T-531 de 2002.
[30] “(…) la legitimación en la causa es una
calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se
discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha
calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe,
entonces, simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo”.
Sentencia T-416 de 1997.
[31] “(…) La
acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades
públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos
de que trata el artículo 2 de esta ley (…)”.
[32] “(…) La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el
representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho
fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o
instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación,
la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida
en el fallo (…)”.
[33] Acápite elaborado tomando como referencia las Sentencias SU-556 de
2014 y SU-395 de 2017.
[34] Sentencia C-543 de 1992.
[35] Ídem.
[36] En esta oportunidad, la Corte estudió la constitucionalidad de la
norma que proscribía cualquier acción contra la sentencia que resolviera el
recurso extraordinario de casación en materia penal.
[37] Es de anotar que la jurisprudencia en torno a las vías de hecho
evolucionó para comprender situaciones que no despojaban a la providencia de su
condición de tal, pero que aún llevaban a un desconocimiento de derechos
fundamentales, por lo cual se cambió el vocablo de vía de hecho por causal
específica de procedibilidad. Sobre el particular, consultar, entre muchas
otras, las Sentencias T-774 de 2004 y T-453 de 2005.
[38] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la
providencia impugnada carece -absolutamente- de competencia para ello.
Consultar, entre otras, las Sentencias SU-174 de 2007, T-465 de 2009, T-313 de
2010, T-696 de 2010, T-737 de 2012, T-079 de 2014 y SU-770 de 2014.
[39] Aquellos casos en que se decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionales, no se hace uso de una norma que claramente aplicaba al caso
o que presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión. Consultar, entre otras, las Sentencias SU-913 de 2009, T-268 de 2010,
T-511 de 2011, T-907 de 2012, SU-917 de 2013, T-253 de 2014 y T-384 de 2014.
[40] Se origina cuando el juez actuó completamente al margen del
procedimiento establecido. Consultar, entre otras, las Sentencias SU-159 de
2002, T-300 de 2003, T-1209 de 2005, T-831 de 2008, T-125 de 2010, T-570 de
2011, T-649 de 2012 y SU-949 de 2014.
[41] Surge cuando el juez carece del apoyo
probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta
la decisión. Consultar, entre otras, las Sentencias SU-424 de 2012, T-160 de
2013, SU-915 de 2013,  T-147 de 2014, SU-950 de 2014 y T-073 de 2015.
[42] Se presenta cuando el juez o tribunal fue
víctima de un engaño por parte de terceros y esa circunstancia condujo a la
toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. Consultar, entre otras,
las Sentencias    T-586 de 2006, T-844 de 2011, T-177 de 2012, T-863 de 2013,
SU-917 de 2013 y T-145 de 2014.
[43] Se traduce en el incumplimiento de los
servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de
sus decisiones, en el entendido que allí reposa la legitimidad de su decisión
funcional. Consultar, entre otras, las Sentencias T-868 de 2009, T-002 de 2012,
T-140 de 2012, SU-424 de 2012, SU-917 de 2013 y T-145 de 2014.
[44] Se presenta, por ejemplo, cuando la Corte
Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. Consultar,
entre otras, las Sentencias    T-1092 de 2007, T-772 de 2012, T-564 de 2013,
T-954 de 2013, T-809 de 2014, SU-874 de 2014 y T-677       de 2015.
[45] Se presenta cuando, amparada en la discrecionalidad interpretativa, la decisión judicial se desborda
en perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados amparados por la
Carta Política. Consultar, entre otras, las Sentencias T-689 de 2013, T-783 de
2014, T-204 de 2015, T-319 de 2015, SU-415 de 2015 y SU-499 de 2016.
[46] Por ejemplo, en la Sentencia
T-152 de 2013 se caracterizó la labor del juez constitucional a la hora de
abordar el estudio de una acción de tutela contra una sentencia judicial, en
los siguientes términos: “la intervención del juez constitucional en asuntos
decididos por otros jueces, en sus respectivas jurisdicciones, se puede
adelantar únicamente con el fin de proteger los derechos fundamentales
vulnerados, pues no puede suplantarse o desplazarse al juez ordinario en el
estudio de un caso que, por su naturaleza jurídica, le compete. Su misión,
entonces, es la de vigilar si la providencia conlleva la vulneración de los
derechos constitucionales del tutelante, en especial, el derecho al debido
proceso y el acceso a la administración de justicia. De allí se infiere que la
tutela no es un mecanismo que permita al juez constitucional anular decisiones
que no comparte o remplazar al juez ordinario en su tarea de interpretar las
normas conforme al material probatorio del caso, sino que le permite determinar
si la actividad judicial estuvo conforme o no al ordenamiento constitucional”.
[47] Acápite elaborado tomando como referencia las Sentencias SU-298 de
2015.
[48] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[49] Sentencia T-830 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[50] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[51] Según el doctrinante Pierluigi Chiassoni en su libro “Desencanto
para abogados realistas”, el precedente judicial puede ser entendido en cuatro
acepciones; (i) precedente-sentencia, (ii) precedente-ratio, (iii)
precedente-ratio autoritativo y (iv) precedente-ratio decidendi consolidada
o precedente orientación. Este último hace referencia a “es la ratio
decidenci por hipótesis común a –y repetida en– una serie (considerada)
significativa de sentencias pronunciadas en un arco de tiempo anterior (…) cuya
ratio tienen que ver con la decisión sobre hechos y cuestiones del mismo, o
similar tipo, con hechos y cuestiones sobre las cuales se trata decidir ahora,
(…)”. Esta acepción es el precedente entendido en el sentido más
restringido según el autor. Las demás acepciones hacen referencia similar al
concepto propuesto por la Corte Constitucional en el sentido en que debe ser
una sentencia anterior que trata de hechos cuestiones y elemento muy similares
al caso que se pretende resolver.
[52] En esta oportunidad, la Corte analizó un caso en el cual varios
ciudadanos demandaron al Tribunal Administrativo que había anulado la elección
del candidato por el cual ellos votaron. El argumento de los demandantes era
que la autoridad judicial sustentó su decisión en jurisprudencia en desuso y no
utilizó la vigente, pues se abstuvo de emplear la doctrina de la distribución
ponderada. Con ello, sus votos no debieron haber sido anulados. Al momento de
pronunciarse sobre el asunto en concreto, la Corte analizó la diferencia
conceptual existente entre antecedente y precedente judicial, luego de lo cual
señaló que la doctrina de distribución ponderada no pertenecía a una
providencia que tuviese el mismo sustento fáctico, por lo que se pretendía
hacer pasar por ratio decidendi, algo que no era más que un antecedente
jurisprudencial.
[53] M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero.
[54] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[55] Ver, entre otras, Sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011 y T-209
de 2011.
[56] Énfasis del texto original. Véase, entre otras, las Sentencias
T-211 de 2008, T-161 de 2010 y T-082 de 2011 M.P.
[57] Véase, entre otras, las Sentencias T-123 de 1995, T-766 de 2008 y
T-794 de 2011.
[58] M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero.
[59] Al respecto, se pueden consultar las Sentencia SU-047 de 1999 y
C-400 de 1998, ambas con ponencia de Alejandro Martínez Caballero.
[60] Sentencia C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[61] Véanse, entre otras, las Sentencias T-468 de 2003, T-688 de 2003,
T-698 de 2004, T-330 de 2005, T-440 de 2006, T-049 de 2007, T-571 de 2007 y
T-014 de 2009.
[62] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[63] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[64] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[65] El artículo 243 de la Constitución dispone que: “Los fallos que
la Corte dice en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional. // Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido
material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras
subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la
confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.
[66] El artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 establece que: “La Corte
Constitucional designará los tres magistrados de su seno que conformarán la
Sala que habrá de revisar los fallos de tutela de conformidad con el
procedimiento vigente para los tribunales del distrito judicial. Los cambios de
jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte, previo
registro del proyecto de fallo correspondiente”.
[67] “Artículo 4º. La Constitución es norma de normas. En todo caso
de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, e
aplicarán las disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y de
los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y
obedecer a las autoridades.”
[68] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos
términos de este artículo. (…).”
[69] Al respecto ver la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[70] El artículo 243 de la Constitución dispone que: “Los fallos que
la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional. // Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido
material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras
subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la
confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. Por su parte, el
artículo 21 del Decreto 2067 de 1991, en concordancia con la cita norma
constitucional, establece que: “Las sentencias que profiera la Corte
Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de
obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares. (…)”.
[71] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[72] Énfasis añadido por fuera del texto original. En este caso, por
ejemplo, se declaró exequible el artículo 10  del CPACA, conforme al cual:
“Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las
disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a
situaciones que tengan           los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con
este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en
cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de estado en
las que se interpreten y apliquen dichas normas”, en el entendido que: “(…) las
autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación
jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera prevalente,
las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas
constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia.
Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que
efectúan el control abstracto de constitucionalidad”.
[73] Sentencia C-539 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[74] Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. El alcance
expansivo que tiene un fallo derivado del control concreto, se explica
además por el carácter unificador que cumple la Corte, cuya interpretación de
las normas constitucionales, a manera de sub-regla, debe ser un
parámetro de obligatorio cumplimiento, como ocurre con todos los tribunales de
cierre en el ámbito de sus competencias.
[75] M.P. Mauricio González Cuervo.
[76] Ver, por ejemplo, Sentencia T-719 de 2013, M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[77] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[78] Sentencia T-117 de 2007. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[79] Caracterización efectuada tomando como referencia las Sentencias
T-1057 de 2002, T-446 de 2007, T-929 de 2008, T-757 de 2009, T-204 de 2015 y
T-461 de 2016.
[80] Caracterización efectuada tomando como referencia las Sentencias
T-233 de 2007, T-302 de 2008, T-589 de 2010, SU-424 de 2012, SU-770 de 2014 y
T-237 de 2017.
[81] Caracterización efectuada tomando como referencia las Sentencias
T-1036 de 2001, T-531 de 2010, T-213 de 2012, T-582 de 2012 y T-1049 de 2012.
[82] “Por la cual se establece el seguro social obligatorio y se crea
el Instituto Colombiano de Seguros Sociales”.
[83] El inciso 1 de la norma en cita dispone que: “La seguridad
social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la
dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.
(…)”.
[84] La Ley 100 de 1993 creó el Sistema General de Seguridad Social
Integral, el cual está conformado por cuatro subsistemas: el de pensiones, el
de salud, el de riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios.
[85] Tal es el caso del régimen prestacional especial de los miembros de
la fuerza pública, de conformidad con los artículos 48, 150, núm., 19, lit. e),
217 y 218 de la Constitución Política.
[86] El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 dispone que: “Artículo
156. Gestión de obligaciones pensionales y contribuciones parafiscales de la
protección social. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendrá a
su cargo: (i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y
bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así
como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de
Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional
que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las
cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la
entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la
administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno
Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; (ii) Las tareas de
seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna
liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social.
Para este efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las
entidades que administran sistemas de información de contribuciones
parafiscales de la Protección Social y podrá solicitar de los empleadores,
afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos
parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la
ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley,
respecto de tales recursos. Esta misma función tendrán las administraciones
públicas. Igualmente, la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en
armonía con las demás entidades administradoras de estos recursos. (…)”.
[87] Sobre el particular, el inciso 1 del artículo 64 de la Ley 100 de
1993 establece que: “Los afiliados al Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad, tendrán derecho a una pensión de vejez, a la edad que escojan,
siempre y cuando el capital acumulado en su cuenta de ahorro individual les
permita obtener una pensión mensual, superior al 110% del salario mínimo legal
mensual vigente a la fecha de expedición de esta ley, reajustado anualmente
según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor certificado
por el DANE. Para el cálculo de dicho monto se tendrá en cuenta el valor del
bono pensional, cuando a éste <sic> hubiere lugar.”
[88] Ley 100 de 1993, arts. 69 y 73.
[89] Ley 100 de 1993, art. 101.
[90] Ley 100 de 1993, art. 99.
[91] Sentencia C-789 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[92] Sentencia SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda Amarís.
[93] Énfasis añadido por fuera del texto original.
[94] Véanse, entre otras, las Sentencias T-631 de 2002, T-526 de 2009 y
T-210 de 2011.
[95] Radicado 0112-09.
[96] Radicado 4683-13.
[97] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[98] La prescripción demandada era del siguiente tenor: “Artículo
17. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones,
reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores.
Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio
que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista. Y se
aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal. Parágrafo. La
liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en
cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los
Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el
reajuste, o la sustitución respectiva.” En la parte resolutiva de la
sentencia que se comenta, la Corte dispuso que: “Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES
las expresiones “durante el último año y por todo concepto“, “Y
se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo
legal”, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992,
así como la expresión “por todo concepto”, contenida en su parágrafo. //
Tercero.- Declarar EXEQUIBLES las restantes expresiones del
artículo 17 de la Ley 4 de 1992, relativas al régimen pensional de los
congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte
aplicable, en el entendido que: (i) No puede extenderse el régimen
pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no
se encontraren afiliados al mismo. // (ii) Como factores de liquidación
de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos
efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y
sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. // (iii)
Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los
beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21
y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso. // (iv) Las
mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este
régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013. // Cuarto.- Las
pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con abuso
del derecho o con fraude a la ley, en los términos del acápite de conclusiones
de esta sentencia, se revisarán por los representantes legales de las
instituciones de seguridad social competentes, quienes podrán revocarlas o
reliquidarlas, según corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013. // Quinto.-
En los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo
dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal tercero, quienes
tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al
amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 deberán en el marco de su
competencia tomar las medidas encaminadas para hacer efectivo el presente
fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en
los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia”.
[99] Las normas en cita disponen que: “Inciso 3 del artículo 36.
El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en
el inciso anterior [se refiere a los titulares del régimen transición] que les
faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de
lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado
durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base
en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que
expida el DANE.” “Artículo 21. Se entiende por ingreso base para
liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o
rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años
anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere
inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia,
actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al
consumidor, según certificación que expida el DANE. // Cuando el promedio del
ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la
vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso
anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya
cotizado 1250 semanas como mínimo.”
[100] Véase, al respecto, el Auto 229 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda
Amaris.
[101] M.P. Mauricio González Cuervo.
[102] M.P. Mauricio González Cuervo.
[103] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[104] “Artículo 1º.- El empleado
oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y
llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la
respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de
jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio
que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. (…)”
[105] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[106] M.P. José Antonio Cepeda Amaris.
[107] M.P. José Antonio Cepeda Amaris.
[108] M.P. Jorge Iván Palacio.
[109] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[110] En particular, se afirma que la postura asumida garantiza el
principio de eficiencia del sistema, para lo cual “la liquidación de las
pensiones debe corresponder a las cotizaciones efectivamente realizadas”, así
como la regla de sostenibilidad financiera, lo cual exige que “lo liquidado
[sea] proporcional a lo cotizado”.
[111] Al respecto, la Corte concluyó que: “de acuerdo con lo
expresamente establecido por el legislador en el artículo 36 de la Ley 100 de
1993, por el Constituyente en el Acto Legislativo 01 de 2005, así como con los
principios de eficiencia del Sistema de Seguridad Social, correspondencia entre
lo cotizado y lo liquidado, y el alcance y significado del régimen de
transición, la interpretación constitucionalmente admisible es aquella según la
cual el monto de la pensión se refiere al porcentaje aplicable al IBL, y, por
tanto, el régimen de transición no reconoce que continúan siendo aplicables ni
el IBL ni los factores salariales previstos con anterioridad a la Ley 100 de
1993”.
[112] CPACA, art. 258.
[113] CPACA, art. 257. Énfasis añadido.
[114] “(…) 1. Noventa (90) salarios mínimos mensuales
legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de
carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se
controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.”
[115] Así lo admitió de forma expresa esta Corporación en la Sentencia
C-179 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[116] El artículo 267 del CPACA establece que: “Artículo 267.
Efectos de la sentencia. Si prospera el recurso, total o parcialmente, la
sala anulará, en lo pertinente, la providencia recurrida y dictará la que deba
reemplazarla o adoptará las decisiones que correspondan. Si el recurso es
desestimado, se condenará en costas al recurrente. // Cuando el Consejo de
Estado anule una providencia que se cumplió en forma total o parcial, declarará
sin efecto los actos procesales realizados con tal fin y dispondrá que el juez
de primera instancia proceda a las restituciones y adopte las medidas a que
hubiere lugar. // Además, el Consejo de Estado ordenará al tribunal que en el
auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior cancele la caución de que
trata el artículo 264. Si el recurso de unificación de jurisprudencia no
prospera, la caución seguirá respondiendo por los perjuicios causados, los
cuales se liquidarán y aprobarán ante el juez de primera instancia mediante
incidente. Este, deberá proponerse dentro de los sesenta (60) días siguientes a
la notificación del auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior.”
[117] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[118] Sobre este punto, el artículo 270 del CPACA dispone: “Para los
efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación
jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por
importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de
unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos
extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto
en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la
Ley 1285 de 2009”. Los recursos extraordinarios, según el CPACA, son dos:
(i) el recurso extraordinario de revisión y (ii) el recurso extraordinario de unificación
de jurisprudencia.
[119] “(…) todo cambio de jurisprudencia sobre el alcance y contenido
de la norma, debe ser expresa y suficientemente motivado en la providencia que
lo contenga”.
[120] El inciso 1 del artículo 261 del CPACA establece que: “El recurso
extraordinario de unificación de juris-prudencia deberá interponerse por
escrito ante el Tribunal Administrativo que expidió la providencia, a más
tardar dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de esta”.
[121] Al respecto, siguiendo lo previsto en el artículo 86 de la
Constitución y en los artículos 6  y 8 del Decreto 2591 de 1991, la Corte ha
interpretado que la acción de tutela tiene un carácter subsidiario, por
virtud del cual tan solo autoriza su uso en alguna de las siguientes
hipótesis: (i) cuando no exista otro medio de defensa judicial que
permita resolver el conflicto relacionado con la supuesta vulneración de un
derecho fundamental; o cuando, aun existiendo, (ii) dicho mecanismo no
resulte eficaz e idóneo para la protección del derecho; o cuando, incluso, (iii)
a pesar de brindar un remedio integral, resulte necesaria la intervención
transitoria del juez de tutela para evitar la consumación de un perjuicio
irremediable.
[122] Sentencias de unificación del 4 de agosto de 2010 y del 25 de febrero
de 2016.
[123] Al respecto, no sobra recordar que el Constituyente derivado en el
artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, prescribió que “Para la
liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los
cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”
[124] Este tema fue abordado recientemente en Sentencia SU-395 de 2017,
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[125] Ley 100 de 1993, art. 273.
[126] Consagrado en el artículo 281 del Código General del
Proceso: “Congruencias. La sentencia deberá estar en
consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y en las
demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que
aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No
podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del
pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si
lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo
último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo
o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido
después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que
haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión
o que la ley permita considerarlo de oficio.”
[127] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[128] Textualmente, indicó: “es un derecho adquirido de los servidores
públicos que estén beneficiados por el régimen de transición se les aplique en
su totalidad la normativa anterior, que para el caso que nos ocupa sería la ley
33 de 1985, debe liquidarse la pensión de jubilación de dichos servidores
teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año
por el trabajador, incluyendo todas las primas y demás prestaciones” (sic)
[129] Textualmente, se lee: “observa la Sala que la parte
accionada en el recurso de alzada contrae su discrepancia con la providencia de
primera instancia estrictamente en que no se tuvo en cuenta el presunto efecto
vinculante del pronunciamiento de la Corte Constitucional contenido en la
sentencia C-258 de 2013 específicamente respecto a los factores a tener
en cuenta en la liquidación pensional y el período en que operaría,
argumento que si bien había sido despachado desfavorablemente en otras
ocasiones, tal como ya se resaltó en esta providencia, al ser incorporados en
la sentencia SU-230 de 2015 exigen su valoración a la luz del presente caso.”
(énfasis añadido)