T-455-95
Sentencia No. T-455/95
Sentencia No.
T-455/95
CUMPLIMIENTO DE
SENTENCIA LABORAL-Responsabilidad
subsidiaria
Si la
denominación del Ministerio ha cambiado, ello no es justificación para eludir
una obligación laboral, máxime cuando la demanda se dirigió contra la Nación.
ACCION DE TUTELA
PARA CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS-No reintegro/DERECHO AL TRABAJO-Vulneración por no reintegro/DERECHO
DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Vulneración por no reintegro/REINTEGRO
AL CARGO-Incumplimiento
Se afirma que el
demandante no ha sido reintegrado. Su reinstalación obedece a una sentencia
judicial. No puede eludirse la determinación de los jueces de las dos
instancias que han creado no sólo un derecho adquirido sino que hacen viable
otros derechos fundamentales: el acceso a la justicia y el derecho al trabajo.
Aquí se protege el núcleo esencial de la persona a una ubicación laboral
concreta, señalada y adquirida por decisión  jurisdiccional que surge del
acceso a la justicia y por eso se ordenará que la Nación y concretamente el
Instituto Nacional de Vias reintegre al trabajador según lo ordenó la
jurisdicción ordinaria laboral y, el acceso a la justicia incluye el
cumplimiento de lo ordenado.
REF: Expediente
Nº71078
Peticionario:
Ricardo García
Procedencia:
Juzgado Quinto Laboral de Santafé de Bogotá.
Tema:
-Derecho al
trabajo
-Cumplimiento de
sentencias
-Obligación
solidaria
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá ,
D.C., nueve (9) de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995)
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, presidida por el Magistrado Alejandro
Martínez Caballero e integrada por los Magistrados Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
expediente radicado bajo el número 71078 y que corresponde a la acción de
tutela que mediante apoderada instauró Ricardo García Santamaría contra la
Nación (Ministerio de Transporte e Instituto Nacional de Vías).
ANTECEDENTES
1. Solicitud.
Dice la doctora Olga
Lizarazo Galvis que el trabajador oficial Ricardo García obtuvo en el Juzgado
1º Civil del Circuito de Vélez una sentencia laboral favorable por cuanto se
ordenó reintegrarlo al cargo que tenía y al pago de salarios, primas y demás
reivindicaciones convencionales y legales dejadas de percibir, decisión
confirmada en el Tribunal de San Gil. Agrega la abogada:
Con base en los
anteriores fallos judiciales debidamente ejecutoriados, mi representado formuló
el 3 de octubre de 1994 solicitud de reintegro y liquidación de los emolumentos
dejados de devengar ante la Subdirección Transitoria del Instituto Nacional de
Vías, la que fue radicada bajo el Nº ST-26601.
Por virtud de los
Decretos de Modernización del Estado, y más concretamente del Decreto N º 2171
de 1992 se reestructuró el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y el Fondo
Vial Nacional y como resultado de esa reestructuración surgen el actual
Ministerio de Transporte y el Instituto Nacional de Vías, entidades estas entre
las que se repartieron las funciones que desempeñaba el desaparecido Ministerio
de Obras Públicas y Transportes. Por una parte y por la otra.
El Decreto
mencionado en su artículo 66 crea la Subdirección Transitoria dependiente del
Instituto Nacional de Vías cuya función entre otras es la de resolver las
situaciones administrativas relacionadas con el personal vinculado a los
Distritos de Obras Públicas que con la reestructuración desaparecieron.
Teniendo en
cuenta que el señor García Santamaría formaba parte de uno de los Distritos, se
presentó la solicitud ante la mencionada Subdirección.
Mediante Oficio
ST-15957 del 7 de octubre de 1994 la Subdirectora Transitoria remitió toda la
documentación presentada a la Subdirección de Recursos Humanos del Ministerio
de Transporte manifestando que "... El proceso laboral que adelantó el
señor García Santamaría contra el Ministerio de Obras Públicas y Transporte,
fue atendido por abogados de esa institución y bajo la supervisión de la
Subdirección a su cargo, quienes deberán proveer al reintegro y a sus efectos
económicos, por el amplio conocimiento que de los antecedentes del caso tienen."
La Subdirección
de Recursos Humanos del Ministerio solicitó concepto a su Oficina Jurídica
mediante oficio RP 001847 de 2 de noviembre de 1994 el que fue emitido a través
de oficio MJ-1141 de noviembre 22 de 1994.
El 16 de
diciembre de 1994 con oficio RP. 29679, se me comunicó por parte del
Subdirector de Recursos Humanos del Ministerio de Transporte que
"...atendiendo concepto emitido por la Oficina Jurídica de esa entidad, se
ha dado traslado al Instituto Nacional de Vías de su petición de reintegrar al
señor RICARDO GARCÍA SANTAMARIA, con la finalidad de que se sirvan dar
cumplimiento a las sentencias proferidas por la jurisdicción ordinaria
laboral." También se me informa sobre el particular deberé solicitarla a
la mencionada dependencia.
En respuesta
verbal de la Doctora Luz Eneida Torres Pinto, Subdirectora Administrativa del
Instituto Nacional de Vías manifestó compartir el criterio de su oficina
jurídica en el sentido de que el reintegro debe ser responsabilidad del
Ministerio por cuanto en la planta de personal del Instituto no existe cargo
disponible para el mismo.
Hasta el momento
no hay respuesta oficial de esa dependencia; pero como se puede observar de los
sucedido en estos 5 meses no hay voluntad de parte de la Administración de dar
cumplimiento a las sentencias judiciales, pues las diferentes dependencias no
ha hecho más que trasladarse la responsabilidad entre ellas vulnerado con su
actuar los derechos fundamentales del trabajador GARCIA SANTAMARIA, como son el
Derecho al Trabajo, el Derecho de petición y el Derecho de pago oportuno y
reajuste de sus emolumentos laborales."
Solicita protección
al trabajo, al pago oportuno de los emolumentos laborales, al derecho de
igualdad y de petición, y, pide que se lo reintegre al cargo y se haga
liquidación de lo debido. Respalda sus pedimentos en la providencia T-537/94 de
la Corte Constitucional.
2. Pruebas.
Obran en el
expediente, autenticadas, las sentencias laborales: de primera instancia de 1º
de marzo de 1994 y de segunda instancia de 29 de julio de 1994  que corroboran
lo dicho en la solicitud de tutela.
- Aparecen copias de
diversas solicitudes a la Subdirección Transitoria del Instituto Nacional de
Vías, al Ministerio de Hacienda, al Ministerio del Transporte.
- Hay una respuesta
del Ministerio de Obras Públicas y Transporte diciendo que la solicitud de
cumplimiento de la sentencia laboral se trasladó al Instituto Nacional de Vías
y una comunicación de dicho Instituto al Ministerio del Transporte remitiendo
las peticiones.
3. Decisiones de
tutela.
3.1. Del a-quo,
fallo de 24 de marzo de 1995.
Concedió la tutela,
ordenó a la Nación-Ministerio de Transportes-Instituto Nacional de Vías que en
48 horas expidiera el Acto Administrativo que contuviera el reintegro del
trabajador y fijó en 4 meses el plazo para que García instaurara el proceso
ejecutivo laboral.
3.2. Del ad-quem,
fallo de 8 de mayo de 1995.
Revocó el de primera
instancia, denegó la tutela con este argumento:
"Pues bien,
respecto al cumplimiento de sentencias, esta Sala de Decisión comparte en un
todo los planteamientos esgrimidos constantemente por la H. Corte Suprema de
Justicia que hacen precisa alusión, a que tales acciones sólo son procedentes a
través de las vías judiciales ante la justicia ordinaria por los procedimientos
correspondientes y no a través de la acción de tutela como mecanismo paralelo o
sustitutivo, pues lo contrario sería usurpar claramente funciones y
atribuciones (judiciales) precisamente consagrados y amparados por la misma
Constitución Política.
4. Actitud del
Instituto Nacional de Vías
Por intermedio de
apoderado, le solicita al juez de tutela:
“eximir al Instituto
Nacional de Vias de cualquier obligación generada por el cumplimiento de las
sentencias que motivaron la acción de tutela interpuesta por  el señor Ricardo
García Santamaría”
Fundamenta su
opinión en que el Instituto Nacional de Vias fue creado en uso de las
atribuciones del artículo 20 Transitorio de la Constitución, que las sentencias
laborales condenan es al Ministerio de Obras Públicas y Transporte y que el
Instituto  Nacional de Vías no cuenta con vacantes.
Adjunta el Decreto
2171/92 “Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y
Transporte como Ministerio de Transporte” y dentro del decreto está la
reestructuración del Fondo Nacional que pasa a ser Instituto Nacional de Vías.
Pero, se recuerda,
fue el propio Ministerio de Transporte quien remitió  al Instituto Nacional de
Vias para que resolviera lo del reitegro (la comunicación 29679/94 dirigida a
la doctora Olga Lizarazo hace referencia de lo anterior).
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
A. Competencia.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 inciso 2º y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991; además, su examen se
hace por virtud de la selección que de dicha acción practicó la Sala
correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma señalada por el
Reglamento de esta Corporación.
B. Temas
jurídicos
Se reiterará
jurisprudencia sobre dos temas.
1. Prevalencia de la
acción de tutela para obtener el cumplimiento de una sentencia que ordena el
reintegro de un trabajador. Es la sentencia T-537/94, Magistrado Ponente Dr.
Antonio Barrera Carbonell; dice:
“"La acción
de tutela impetrada tiene como finalidad obtener el cumplimiento de una
sentencia contra la administración. El ordenamiento jurídico está inspirado en
la idea de asegurar, entre otros, el valor de la justicia (CP Preámbulo). Para
su consecución, el Constituyente estableció entre los fines esenciales del
Estado el de "asegurar la vigencia de un orden justo", condición
indispensable para la convivencia pacífica (CP art. 2). Los derechos o
intereses de las personas reconocidos o declarados en una sentencia, no serían
efectivos sin la obligación correlativa de la administración de cumplir las
sentencias judiciales".
"El obligado
cumplimiento de lo resuelto por los jueces y tribunales es una garantía
institucional del Estado de Derecho y, al mismo tiempo, un derecho fundamental
de carácter subjetivo que se deduce de los artículos 29 y 58 de la
Constitución".
"La
obligación de toda persona de cumplir la Constitución y las leyes (CP art. 95)
se realiza - en caso de reticencia - a través de la intervención del poder
judicial. No es posible hablar de Estado de Derecho cuando no se cumplen las
decisiones judiciales en firme o cuando se les atribuye un carácter meramente
dispositivo".
"La
ejecución de las sentencias es una de las más importantes garantías de la
existencia y funcionamiento del Estado social y democrático de Derecho (CP art.
1) que se traduce en la final sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos
a la Constitución. El incumplimiento de esta garantía por parte de uno de los
órganos del poder público constituye un grave atentado al Estado de
Derecho".
"El sistema
jurídico tiene previstos diversos mecanismos (CP arts. 86 a 89) para impedir su
autodestrucción. Uno de ellos es el derecho fundamental al cumplimiento de las
sentencias comprendido en el núcleo esencial del derecho a un debido proceso
público sin dilaciones injustificadas consagrado en el artículo 29 de la
Constitución (CP. Preámbulo, arts. 1, 2, 6, 29 y 86)".
"Los
derechos procesales fundamentales no restringen su efectividad a la existencia
de un proceso. Ellos incluyen tanto el derecho a acceder a la justicia1 (CP art. 228) como el derecho a la ejecución de las
sentencias en firme (CP arts. 1, 2 y 29). Lo contrario llevaría a restarle toda
fuerza coercitiva a las normas jurídicas, convirtiendo las decisiones
judiciales y la eficacia de los derechos en ellas reconocidos, en formas
hueras, carentes de contenido".
"La capital
importancia que para el interés público tiene el cumplimiento de las sentencias
obliga a los jueces y tribunales adoptar las medidas necesarias y  adecuadas
para garantizar la plena efectividad de los derechos fundamentales, lo mismo
que a la autoridad condenada al cumplimiento oportuno".
2. La solución al
problema que surge cuando una entidad estatal desaparece o es reemplazada o
entra en liquidación y se pregunta: quien asume el cumplimiento de las
obligaciones laborales?. Esta inquietud fue resuelta en la sentencia T-313/95,
Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero, así:
“El art. 1º de la
Ley 151 de 1959 establece:
"Las
empresas y establecimientos públicos descentralizados, cualquiera que sea la
forma de administración adoptada, son parte de la administración pública; sus
bienes y rentas, por su origen, son desmembración del patrimonio público, y
están afectados a la prestación de servicio público, culturales o
sociales....."
El decreto 1050 de
1968 dice en su artículo 6º que las empresas industriales y comerciales del
Estado tienen "capital independiente, constituido totalmente con bienes o
fondos públicos comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de impuestos,
tasas o contribuciones de destinación especial."
Significa lo
anterior que el patrimonio de esas empresas y su justificación jurídica emanan
del Estado, y, éste debe acudir solidariamente en su respaldo cuando se trate
del pago de obligaciones laborales. Por esta razón es explicable que la Ley 1º
de 1991 ordene atender por cuenta de la Nación los pasivos Sociales de
Colpuertos.
Esta actitud no
está  desligada de la teoría administrativa moderna. Aunque allí se habla de
responsabilidad subsidiaria y no solidaria. Miguel Marienhoff[1] al hablar de la
responsabilidad de las Entidades autárquicas dice:
"Normalmente,
la entidad misma hará frente a su responsabilidad, utilizando para ello los
fondos o bienes de afectación de que dispone. Pero puede ocurrir que el ente
autárquico no pueda hacer efectiva su responsabilidad, por insuficiencia o
falta de activo. ¿Quién responde en tal supuesto?
La doctrina
-cuyas conclusiones comparto- halláse conteste en que, en tales eventos,
responde el "Estado" creador del ente, ello por aplicación de los
principios sobre responsabilidad "indirecta", que en nuestra
legislación aparece contemplada en el artículo 1113 del Código Civil, cuyo
texto dice así: "La obligación del que ha causado un daño se extiende a
los daños que causaren los que están bajo su dependencia o por las cosas que se
sirve, o que tiene a su cuidado". En la especie, el ente autárquico sería
el "dependiente" y el Estado el "principal". Trátase de una
adaptación del supuesto contemplado en el artículo 1113 del Código Civil, al
caso de responsabilidad del Estado por obligaciones    -cualquiera sea su
origen- de una entidad autárquica, adaptación que juzgo plausible, no sólo por
la similitud de situaciones, sino especialmente porque la propiedad de los
bienes que la entidad autárquia tiene "afectados" par a el
cumplimiento de sus fines, le pertenece al Estado. De manera que, en última
instancia, la responsabilidad del ente autárquico debe ser cubierta por el
Estado.
Si bien en
derecho privado los autores consideran que el responsable indirecto es
solidario con el responsable directo, y que en ese orden de ideas el principal
es deudor solidario de lo que resulte adeudar su dependiente, estimo que esa
solidaridad no rige ni puede aceptarse en el supuesto de responsabilidad
indirecta del Estado por una obligación de un ente autárquico, pues en este
caso el principio de la responsabilidad indirecta no surge expresamente de ley
alguna -como ocurre, en cambio, en el derecho privado-, sino que se recurre
subsidiariamente a él al solo efecto de llenar  un vacío del ordenamiento
jurídicolegal administrativo. En materia de patrón y dependiente la
responsabilidad indirecta de aquél surge de texto "expreso"; de ahí
que, como lo sugiere la doctrina, glosando los textos del derecho privado, la
responsabilidad de patrón y dependiente sea solidaria. Pero eso no ocurre
respecto a la responsabilidad del Estado por obligaciones de una entidad
autárquica: de ahí que no pueda hablarse de responsabilidad
"solidaria", y que sólo deba hablarse de responsabilidad
"subsidiaria" del Estado por la obligación del ente autárquico. El
Estado es responsable, pero no en forma solidaria, sino en forma subsidiaria, o
sea únicamente cuando el ente autárquico efectivamente no pueda hacer frente a
su responsabilidad con los fondos o bienes que le fueron afectados para el
cumplimiento de sus fines. El acreedor del ente autárquico no puede, por el
solo hecho de serlo, requerirle el pago directamente al Estado. La de éste es
una obligación "subsidiaria", no una obligación solidaria."
Si lo anterior se
predica de institutos públicos descentralizados, con mayor razón de
ministerios. Si la denominación del Ministerio ha cambiado, ello no es
justificación para eludir una obligación laboral, máxime cuando la demanda se
dirigió contra la Nación y la parte resolutiva determina:
“Ordenar al Ministerio
de Obras Públicas y Transporte, representado por el Ministro Doctor Jorge Iván
Bendeck Olivella o quien haga sus veces, a reintegrar al señor Ricardo García
Santamaría al cargo que venía desempeñando al momento del despido o a una igual
o superior categoría....”
Tal cargo era:
“Capataz VI en el Distrito Nº 15 -Bucaramanga- Seccional Barbosa”
Este cargo hacen
parte de los Distritos de Obras Públicas que orgánicamente están, según el
artículo 6º del Decreto 2664/93, dentro del Instituto Nacional de Vias, con la
misma determinación de Distrito Nº 15 (Bucaramanga) y con 12 capataces (hojas
14, 12, 52 del decreto 2664/93).
Frente a los hechos
y según estas dos jurisprudencias habrá esta determinación.
C. El caso
concreto
Se afirma que García
no ha sido reintegrado. Su reinstalación obedece a una sentencia judicial. No
puede eludirse la determinación de los jueces de las dos instancias que han
creado no sólo un derecho adquirido sino que hacen viable otros derechos
fundamentales: el acceso a la justicia y el derecho al trabajo. Por
consiguiente, la orden será la misma que dió el a-quo, con fundamento en las
jurisprudencias que se reiteran en el presente caso.
En cuanto a la
liquidación de las sumas debidas, algo diferente al reintegro, la vía adecuada
es el juicio ejecutivo laboral, por consiguiente no puede ordenarse por la
tutela. Es que una cosa es la obligación de hacer (reintegro) y otra la de dar
sumas de dinero. Aquí se protege el núcleo esencial de la persona a una
ubicación laboral concreta, señalada y adquirida por decisión  jurisdiccional
que surge del acceso a la justicia y por eso se ordenará que la Nación y
concretamente el Instituto Nacional de Vias reintegre al trabajador según lo
ordenó la jurisdicción ordinaria laboral y, el acceso a la justicia incluye el
cumplimiento de lo ordenado.
En mérito de lo
expuesto la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por autoridad de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO Revócase la sentencia de segunda instancia
materia de revisión y en su lugar, concédase la tutela por violación al derecho
al trabajo y consecuencialmente ordénase al Instituto Nacional de Vias que en
el término de 48 horas hábiles dé cumplimiento  a las sentencias  de la
jurisdicción ordinaria laboral en cuanto se determinó el reintegro del Ricardo
García Santamaria al cargo que venía desempeñando al momento del despido o uno
de igual o superior categoría. No se tutela en cuanto a los otros pedimentos.
SEGUNDO Comuníquese al Juez de primera instancia
para las notificaciones y efectos previstos en el artículo 36 del decreto 2191
de 1991.
TERCERO  El Juez de primera instancia vigilará el
cumplimiento de este fallo.
Cópiese,
notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA.
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Corte Constitucional. Sala
Tercera de Revisión. Sentencia T-431 del 24 de junio de 1992.
[1]Tratado de Derecho
Adminsitrativo, T.I., pág. 440 yss.