C-618-97
Sentencia C-618/97
Sentencia
C-618/97
DERECHO DE
PARTICIPACION POLITICA-Limitación
A pesar de que
una inhabilidad limita un derecho fundamental, como es el derecho ciudadano a ser
elegido a un determinado cargo, en estos casos no procede efectuar un control
estricto de constitucionalidad, por cuanto la propia Carta ha atribuido al
Congreso la función de establecer  esas causales, con el fin de proteger la
moralidad e imparcialidad de la administración. Por ello, en principio sólo
pueden ser declaradas inexequibles aquellas inhabilidades para ser alcalde que
en forma desproporcionada, innecesaria o irrazonable limiten el derecho de las
personas a ser elegidas para ese cargo, por cuanto se estaría violando el
derecho de todos los ciudadanos a una igual participación política y la
libertad de configuración del Legislador, que en esta materia goza de un amplio
margen de discrecionalidad.
INHABILIDADES
PARA ALCALDE-Celebración
de contratos con entidades públicas/SENTENCIA CONDICIONADA
La inhabilidad
establecida por la norma impugnada no restringe en forma irrazonable o
desproporcionada el derecho de los ciudadanos a ser elegido, pues establece que
no pueden ser alcaldes aquellas personas que durante el año anterior a su
inscripción hayan intervenido en contratos con entidades u organismos del
sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo, siempre y
cuando tales contratos deban ejecutarse o cumplirse con el respectivo
municipio. Con todo, la Corte considera que una interpretación puramente
literal de la norma suscita problemas constitucionales, por lo cual será
necesario condicionar su alcance a fin de ajustar su sentido a la
Constitución.  En efecto, el ordinal no sólo no distingue los tipos de
contratos que generan la inhabilidad sino que expresamente señala que ésta
surge de contratos de "cualquier naturaleza", con lo cual podría
entenderse que la inelegibilidad opera en casos en donde su aplicación sería
manifiestamente inconstitucional. La disposición acusada no se aplica a
aquellos contratos por medio de los cuales la administración ofrece, en
igualdad de condiciones, a todos los ciudadanos y personas, un determinado bien
o servicio, en desarrollo de sus funciones constitucionales y legales, tal y
como sucede por ejemplo con la prestación de los servicios públicos, pues en
tal caso la inhabilidad sería totalmente irrazonable. Así interpretada
la norma, la Corte considera que ella no desconoce el derecho de participación
política y por ende es constitucionalmente admisible.
PRINCIPIO DE
IGUALDAD EN CONSTITUCIONALIDAD
¿Puede surgir una violación a la
igualdad derivada de la comparación entre dos normas legales?. En principio en
un examen de constitucionalidad ese tipo de comparaciones entre normas legales
no era factible, pues "mal podría realizarse un
análisis de constitucionalidad cuando la demanda versa sobre la supuesta
desigualdad existente entre dos normas legales; es decir, entre disposiciones
de igual categoría y fuerza jurídica y no en el confrontamiento entre la ley
denunciada y el texto de la Carta Política". Sin embargo, la anterior
tesis requiere ser precisada pues, tomada en sentido absoluto, puede conducir a
equívocos conceptuales. Así, es indudable que en determinados casos es posible
decretar la inexequibilidad de una disposición por violar la igualdad, cuando,
al compararla con otra disposición de la misma jerarquía, se constata que
consagra injustificadamente un trato diferente para personas situadas en una
misma situación, o que han realizado un mismo comportamiento. Por ejemplo, con
tal criterio, esta Corte declaró la inconstitucionalidad del artículo 25
de la Ley 294 de 1996 por violación a la igualdad, por cuanto esa disposición
establecía una sanción considerablemente menor para los delitos de acceso y
acto carnal violentos, cuando el acto se ejecutaba contra el cónyuge o la
persona con quien se cohabita o se haya cohabitado, o con quien se haya
procreado un hijo. La Corte llegó a tal conclusión comparando la pena prevista
en esa norma con las sanciones establecidas para esas mismas conductas en el
Código Penal cuando el sujeto pasivo es indeterminado. Igualmente, esta
Corporación también decretó la inconstitucionalidad de aquellos apartes del Código
Penal Militar que señalaban penas más benignas para el homicidio ejecutado por
los miembros de la Fuerza Pública que las previstas por el Código Penal para el
homicidio realizado por un sujeto jurídico no cualificado.
DERECHOS
CONSTITUCIONALES-Restricciones
Frente a la
restricción de un derecho constitucional, como por ejemplo la libertad de
expresión o la participación política, caben dos tipos de análisis. Así, si la
restricción es general, esto es, aplicable a todo el mundo, entonces puede
haber una violación de alguno de esos derechos específicos pero no existe un
problema de igualdad, ya que la limitación al derecho es general. Por el
contrario, cuando la restricción  al derecho se circunscribe a un grupo de
personas, el problema primario es de igualdad, ya que se debe mostrar que esa
diferencia de trato tiene un sustento objetivo y razonable, pues todas las
personas gozan en principio de los mismos derechos constitucionales (CP art.
13).
IGUALDAD-No procede examen en casos de
restricciones generales a derechos
Un fenómeno más
complejo surge cuando se trata de examinar distintas normas legales que
establecen cada una de ellas diversas restricciones generales a un derecho
constitucional. Así, si cada una de esas restricciones generales es en sí misma
constitucional, por cuanto consagran una limitación razonable del derecho en
cuestión, el problema que surge -y que es precisamente el planteado por la
demanda- es si eventualmente es válido efectuar una comparación entre esas
diversas restricciones generales con el fin de analizar si existe o no una
violación a la igualdad. La Corte considera que, salvo casos excepcionales, en
estos eventos no procede un examen de igualdad, o éste no puede ser muy
estricto, por las siguientes dos razones: de un lado, al tratarse de
restricciones generales, en principio no existe una afectación diferente a
diversos grupos de población, por lo cual difícilmente puede haber violación a
la igualdad, ya que ésta surge cuando personas situadas en la misma situación
son tratadas, sin justificación, de manera diversa. De otro lado, si se
permitiera un examen judicial estricto a la igualdad en estos casos, el juez
constitucional entraría a examinar los criterios de conveniencia del Legislador
en los más diversos campos, pues podría comparar, por ejemplo, las penas
establecidas para distintos tipos de delitos (y no para el mismo delito según
los tipos de sujetos, como lo hizo esta Corporación en las sentencias
referidas), con lo cual la Corte entraría a controlar el quántum de la punibilidad
de todos los delitos, limitando excesivamente la libertad de quienes elaboran
la política criminal. Lo anterior no significa que no pueda efectuarse nunca un
examen de igualdad entre dos normas que limitan en forma general un derecho.
Así, en ciertos casos, al comparar las restricciones, puede llegar a concluirse
que alguna de ellas es manifiestamente desproporcionada en relación con la
otra, por lo cual habría efectivamente un desconocimiento de la igualdad. Esto
sucedería, por ejemplo, si un tipo penal creado para proteger un bien jurídico
de poca importancia establece una pena muchísimo más alta que la prevista por
otro tipo penal que protege un bien jurídico esencial. En otras ocasiones,
también es posible que, bajo la forma de dos restricciones en apariencia
generales, la ley en realidad consagre un trato diferente para personas
situadas en la misma situación, con lo cual también habría violación a la
igualdad.
INHABILIDADES
PARA ALCALDE-Fijación de
términos diferentes no es inconstitucional
La propia Carta
ha conferido una amplia libertad al Legislador para regular la materia y
establecer distintas hipótesis generales  de inhabilidad, con base en sus
propios criterios de conveniencia.  Por ende, el demandante bien puede
considerar que debe ser mayor el término de inhabilidad de quien ha ejercido
autoridad política en el municipio en relación con aquel previsto para quien
simplemente ha participado en la gestión de un contrato con el Estado, pues el
primero cuenta con poder para influenciar las elecciones, mientras que el
segundo carece de él. Sin embargo, también podría considerarse -y tal parece
ser el criterio subyacente del Legislador- que se requiere un mayor término de
inhabilidad para el contratista, pues éste pretende ser jefe de la administración
local, cuando algunos meses antes se encontraba defendiendo intereses privados
frente a esa misma administración. Habría pues en este caso un verdadero
conflicto de intereses, que exige un plazo más amplio para ser subsanado,
puesto que el empleado o el trabajador oficial, o quien ejerció autoridad, no
tienen tal conflicto, ya que son personas que, como servidores públicos, ya se
encontraban al servicio de los intereses generales.
Referencia:
Expediente D-1692
Norma acusada: Artículo
95 numeral 5º de la Ley 136 de 1994.
Demandante: Alvaro
José Rosales Donado
Temas:
Inhabilidad para
acceder a cargos de elección popular por contratación con entidades públicas y
derechos de participación.
En principio no
procede un examen de igualdad entre dos restricciones generales de derechos
constitucionales.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
veintisiete (27) de noviembre de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Antonio
Barrera Carbonell y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes
Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera
Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo
Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Alvaro
José Rosales Donado presenta demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
95 numeral 5º de la Ley 136 de 1994, la cual fue radicada con el número
D-1692.  Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en
el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de
esta sentencia.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se
transcribe el artículo 95 de la Ley 136 de 1994 y se subraya el ordinal 5º que
se encuentra demandado:
“LEY 136 DE 1994
(junio 2)
“Por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.”
(…)
Artículo 95.
INHABILIDADES. No
podrá ser elegido ni designado alcalde quien:
1. Haya sido
condenado por más de dos años a pena privativa de la libertad entre los diez
años anteriores a su elección, excepto cuando se trate de delitos políticos y
culposos, siempre que no hayan afectado el patrimonio del Estado.
2. Se halle en
interdicción judicial, inhabilitado por una sanción disciplinaria, suspendido
en el ejercicio de su profesión o haya sido excluído de ésta.
3. Haya ejercido
jurisdicción o autoridad civil, política o militar o cargos de dirección
administrativa en el respectivo municipio, dentro de los seis meses anteriores
a la elección.
4. Se haya
desempeñado como empleado o trabajador oficial dentro de los tres (3) meses
anteriores a la elección.
5.  Durante el
año anterior a su inscripción haya intervenido en la celebración de contratos
con entidades públicas en interés propio, o en el de terceros o haya celebrado
por sí, o por interpuesta persona, contrato de cualquier naturaleza con
entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel
administrativo que deba ejecutarse o cumplirse con el respectivo municipio.
6. Haya sido
representante legal de entidades que administren tributos o contribuciones
parafiscales en el municipio dentro de los tres (3) meses anteriores a los de
elección.
7. Tenga doble
nacionalidad, con excepción a los colombianos por nacimiento.
8. Tenga vínculo
por matrimonio, o unión permanente o de parentesco en segundo grado de
consanguinidad, primero de afinidad o primero civil con funcionarios del
respectivo municipio que dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección
estuvieren ejerciendo autoridad civil, política, administrativa o militar.
9. Esté vinculado
por matrimonio, unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con personas que se
hubieren inscrito por el mismo partido o movimiento para la elección de
miembros al concejo municipal respectivo.
10. Haya perdido
la investidura de congresista, de diputado o de concejal en razón del artículo
291 de la constitución Política y dentro de los diez años anteriores a la
inscripción.
11. El servidor
público que haya sido condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, de
acuerdo con el artículo 122 de la Constitución Política.
Parágrafo. Nadie podrá se elegido simultáneamente
alcalde o miembro de una corporación o cargo público, si los respectivos
períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente.
III. LA DEMANDA.
El actor considera
que la norma demandada viola los artículos 13 y 40 ordinales 1º y 2º de la
Constitución.  Según su criterio, el ordinal acusado desconoce los derechos
fundamentales a la igualdad y a la participación política por cuanto impide “a
las personas que caen bajo el imperio de la inhabilidad impugnada, ir al
proceso electoral en igualdad de condiciones que otros que se encuentran con
limitaciones para acceder a la primera magistratura municipal o en igual situación
de hecho”.
El demandante
justifica ese cargo por medio de una comparación entre el numeral impugnado y
los numerales 3º y 4º de ese mismo artículo, que también consagran
inhabilidades para ser alcalde, pero con un plazo menor. Así, la inhabilidad de
los contratistas se inicia un año antes de la inscripción de la candidatura,
mientras que la inhabilidad de aquellos que han ejercido jurisdicción o
autoridad civil, política o militar o cargos de dirección administrativa en el
respectivo municipio y de quienes se han desempeñado como empleados o
trabajadores oficiales,  rige para los primeros seis meses antes de la
elección, y para los segundos tres meses antes de la misma, “configurándose un
privilegio injustificado en favor de estos últimos, más aún cuando a los
revestidos de autoridad civil, política y militar, que tienen la facultad y el
derecho de conducir y hacer obedecer y tienen mayor influencia sobre los
ciudadanos electores, el período sólo se reduce a seis (6) meses antes de la
elección”. De esa manera se limita además, según el actor, en forma
injustificada la participación ciudadana. Concluye entonces el demandante:
Si bien, el
legislador, tiene autonomía para establecer unas limitaciones y reglas
razonables que apuntan a preservar los conceptos de moralidad e independencia,
en aras del interés general, es indudable, que con los “Contratistas”, se está
cometiendo una grave injusticia, ya que en éstos quedan cobijados humildes
profesionales de todas las ciencias, hasta simples maestros de obras y obreros,
que ven cercenados su derecho a acceder al ejecutivo municipal en igualdad de
circunstancias de hecho y derecho, por simplemente haber celebrado un contrato
“un (1) año antes de la inscripción”, sin que su vinculación, con
entidades del sector central o centralizado, tenga la suficiente influencia
para someter la conciencia y voluntad de los ciudadanos, determinando con ello
que las votaciones no traduzcan la expresión libre, espontánea y autentica de
los electores, lo que si puede suceder con los que ejercen autoridad civil,
política o militar, que tienen virtualmente capacidad de convocatoria frente a
las demás personas, casos que hoy estamos viviendo, con personajes de
actualidad investidos de rango y poder estatal.
IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES
El ciudadano Alvaro
Namén Vargas, en representación del Ministerio de Justicia, interviene para
impugnar la demanda, pues considera que el numeral acusado, “lejos de buscar
una desproporción o desigualdad pretende proteger el interés general”. Según su
criterio, la inhabilidad a los contratistas consagrada en esa norma “busca
proteger la neutralidad política y de gestión que se requiere en la función
pública”, conforme lo estipula el artículo 209 de la Constitución, en armonía
con el principio de prevalencia del interés general sobre el particular. El
ciudadano destaca que los contratistas con el Estado pueden incurrir en
diversas conductas irregulares, por lo cual la ley ha ampliado la prescripción
de acciones a veinte años con el fin de evitar “que muchos ilícitos contra la
administración queden en la impunidad”. Según su parecer, estas “medidas pueden
verse afectadas, cuando el ejecutivo municipal lo ostenta quien ha participado
como particular en la contratación, no mediando un tiempo prudente que
garantice la no incidencia del funcionario en las medidas, recursos y
evaluaciones que se encuentran en cabeza de la administración”. En efecto,
señala el interviniente, si el contratista es elegido alcalde, podrá tener
“incidencia en el control fiscal, de lo cual se desprende la razón del numeral
demandado que buscar la protección del patrimonio del Estado al igual que la
imparcialidad y efectividad fiscalizadora.” Finalmente, el ciudadano agrega que
no existe violación a la igualdad ya que, conforme al artículo  293 de la
Carta, y a la sentencia C-194 de 1995 de esta Corporación, el Legislador tiene
una amplia discrecionalidad para definir las distintas inhabilidades para ser
alcalde, ya que la norma constitucional le otorga la potestad “para limitar el
derecho al ejercicio de la actividad política a ciudadanos sobre los cuales no
pesa prohibición expresa en la Carta”. En tales circunstancias, el
interviniente concluye que bien puede la ley regular en forma diversa la
inhabilidad de los contratistas y la de quienes han ejercido cargos de
autoridad, pues se trata de situaciones distintas.
La ciudadana Nohora
Rocío Gallego Salas, en representación del Ministerio del Interior, interviene
también para impugnar la demanda. La ciudadana precisa que, conforme a la
jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el tema, se entiende que el término
de la inhabilidad se cuenta a partir de la celebración del contrato, y no de la
ejecución del mismo. En ese orden de ideas, la ciudadana considera que si bien
la inhabilidad de los contratistas es más prolongada que la de los funcionarios
que ejercieron autoridad, no por ello existe violación a la igualdad pues,
conforme al artículo 293 superior, “es función del congreso nacional legislar
sobre esos temas.” Además, agrega la interviniente, la Corte en la sentencia
C-194/95 precisó que la “igualdad no implica una identidad absoluta sino la
proporcionalidad.”
V. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
En su concepto de
rigor, el Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuéllar solicita a la
Corte declarar la exequibilidad del ordinal acusado. Según su criterio, el
análisis constitucional debe partir de los principios de imparcialidad,
moralidad y prevalencia del interés general que orientan la función pública, y
en virtud de los cuales, el artículo 293 de la Carta autorizó al Legislador a
regular el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los alcaldes. A
partir de ese marco constitucional, el Ministerio Público considera que,
conforme a la sentencia C-329 del 95, el Legislador tiene una amplia
discrecionalidad para regular este régimen de inhabilidades, por lo cual la ley
puede establecer diferencias de trato que tengan un sustento objetivo y
razonable. En tales circunstancias, el Ministerio Público concluye que no es
admisible el cargo sobre violación de la igualdad, ya que “la situación de los
contratistas que aspiran a ser elegidos alcaldes, frente a quienes tienen igual
aspiración y han ejercido jurisdicción o autoridad civil, política o militar o
cargos de dirección administrativa en el respectivo municipio, o se han
desempeñado como servidores públicos” es distinta “lo cual amerita que el
legislador los hubiese tratado de manera diversa”. Según su parecer, “tanto las
personas que han contratado con el Estado o intervenido en la celebración de
contratos que deban ejecutarse en el respectivo municipio, como aquellas que
han desempeñado funciones públicas o ejercido jurisdicción, autoridad o cargos
de dirección administrativa en el respectivo municipio, pueden tener capacidad
para influir sobre las instancias de poder, razón por la cual el legislador ha
erigido estas circunstancias como causal de inhabilidad para ser elegido
alcalde, pero estableciéndole unos límites temporales distintos, de acuerdo con
cada una de las situaciones que se presentan.” En tales circunstancias, la
Vista Fiscal considera que tampoco existe violación al derecho de
participación, ya que el “derecho a ser elegido no es absoluto, toda vez que
puede ver condicionado por el constituyente o por el legislador, quienes tienen
la facultad para determinar las condiciones a las que se deben someter todos
los ciudadanos que aspiran a ser elegidos para un determinado cargo o
corporación pública”. Por ello concluye que la norma no establece condiciones
que impidan acceder a los cargos de elección popular, ya que son “unas
limitaciones razonables para preservar la moralidad, así como los valores y
principios constitucionales.”
VI. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1. Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo artículo 95 numeral 5º de la Ley 136 de
1994, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una
ley de la República.
El asunto bajo
revisión,
2- Las inhabilidades son circunstancias definidas por la
Constitución o la ley que “impiden que una persona sea elegida o designada en
un cargo público, y en ciertos casos,  impiden el ejercicio del empleo a
quienes ya se encuentran vinculados al servicio, y tienen como objetivo
primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad e imparcialidad de
quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos”[1].
Es pues claro que la norma acusada consagra una inhabilidad pues
establece que no pueden ser alcaldes aquellas personas que durante el año
anterior a su inscripción hayan intervenido en contratos con entidades u
organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel
administrativo, siempre y cuando tales contratos deban ejecutarse o cumplirse
con el respectivo municipio. Según el actor, esa prohibición viola la igualdad
y el derecho de participación política, pues establece un plazo mayor de
inhabilidad para los contratistas que el previsto por el mismo artículo para
aquellas personas que hayan sido empleados o trabajadores oficiales, o hayan
ejercido jurisdicción o autoridad civil, política o militar o cargos de
dirección administrativa en el respectivo municipio. Según su criterio, no
existe ninguna razón para ese trato más severo para los contratistas, por lo
cual la norma no sólo configura una discriminación contraria al principio de
igualdad (CP art. 13) sino que además obstaculiza el derecho de participación
política (CP art. 40). Por el contrario, según los intervinientes y la Vista
Fiscal, la norma es exequible, por cuanto es un desarrollo de la amplia
facultad que tiene el Legislador para regular el régimen de inhabilidades de
aquellos ciudadanos que aspiren a ser alcaldes (CP art. 293). Además, según su
criterio, la ley no está obligada a establecer el mismo término de inhabilidad
para los contratistas y los servidores públicos, puesto que se trata de
situaciones distintas que pueden ser entonces reguladas de manera diferente.
Como vemos, el
presente caso plantea dos problemas distintos pero relacionados. En primer
término, la Corte debe analizar si la consagración de una inhabilidad para los
contratistas desconoce el derecho de participación política; y, en segundo
término, si la existencia de términos distintos de inhabilidad para servidores
públicos y contratistas configura una violación a la igualdad.
Inhabilidades y
derecho de participación política
3- En numerosas
decisiones, esta Corte ha señalado que, conforme al artículo 293 de la Carta,
el Legislador goza de una amplia libertad para definir el régimen de
inhabilidades de los alcaldes[2].
Esto no significa obviamente que el Congreso pueda configurar cualquier
conducta o situación como constitutiva de una inhabilidad, pues la Constitución
reconoce el derecho a todo ciudadano de ser elegido alcalde (CP art. 40), por
lo cual las regulaciones legales deben ser razonables y proporcionadas, tal y
como esta Corporación ya lo ha señalado en numerosas sentencias[3]. Sin embargo, en la
medida en que la propia Constitución atribuye a la ley la posibilidad de
regular esta materia, se entiende que el Congreso “tiene la mayor
discrecionalidad para prever dichas causales, sin más limitaciones que las que
surgen de la propia Carta Política”, puesto que corresponde a ese órgano
político “evaluar y definir el alcance de cada uno de los hechos, situaciones o
actos constitutivos de incompatibilidad o inhabilidad así como el tiempo
durante el cual se extienden y las sanciones aplicables a quienes incurran en
ellas”[4].
Así las cosas, a pesar de que una inhabilidad limita un derecho fundamental,
como es el derecho ciudadano a ser elegido a un determinado cargo, en estos
casos no procede efectuar un control estricto de constitucionalidad, por cuanto
la propia Carta ha atribuido al Congreso la función de establecer  esas
causales, con el fin de proteger la moralidad e imparcialidad de la
administración. Por ello, en principio sólo pueden ser declaradas inexequibles
aquellas inhabilidades para ser alcalde que en forma desproporcionada,
innecesaria o irrazonable limiten el derecho de las personas a ser elegidas
para ese cargo, por cuanto se estaría violando el derecho de todos los
ciudadanos a una igual participación política (CP arts 13 y 40) y la libertad
de configuración del Legislador, que como se dijo, en esta materia goza de un
amplio margen de discrecionalidad.
4- Así las cosas, la
Corte encuentra que la inhabilidad establecida por la norma impugnada pretende
alcanzar una finalidad constitucionalmente importante, pues busca evitar una
confusión entre intereses públicos y privados. En efecto, quien ha intervenido
en nombre propio o de terceros en la celebración de un contrato con la
administración, en principio defiende los intereses particulares frente a los
intereses del Estado, mientras que el alcalde tiene exactamente la función
contraria, pues su función es la preservación de los intereses del municipio,
por lo cual le corresponde incluso ejercer un control sobre los propios
contratistas. Por ello, y como bien lo señalan los intervinientes, resulta
razonable evitar que llegue a ser jefe de la administración local quien, como
particular, ha participado en una contratación que interesa al municipio, sin
que medie un plazo prudente que garantice la no incidencia del funcionario en
las medidas, recursos y evaluaciones que se encuentran en cabeza de la
administración. El plazo de un año establecido por le ley resulta entonces
razonable para impedir que la marcha de la alcaldía se encuentre condicionada
por  las indebidas influencias de los contratistas De esa manera se evita que
los intereses privados ligados al contratista puedan incidir en el ejercicio de
la función pública por parte del alcalde, con lo cual se preserva la moralidad
e imparcialidad de la administración municipal, la cual se encuentra al
servicio del interés general (CP art. 209).
De otro lado, la
inhabilidad también puede cumplir otra finalidad constitucionalmente relevante,
pues obstaculiza el aprovechamiento de recursos públicos para desfigurar los
procesos electorales. En efecto, un contratista, por el hecho de adelantar
obras de utilidad para la comunidad, puede llegar a ejercer una cierta influencia
local, que podría aprovechar en los procesos electorales municipales, con lo
cual se viola la igualdad en este campo y se altera la propia dinámica de la
participación política.  Por esta razón resulta también aceptable que la ley
exija un término prudencial antes de que pueda llegar ser alcalde una persona
que ha participado en contratos que interesen a la administración municipal.
5- Por lo anterior,
la Corte encuentra que la inhabilidad establecida por la norma impugnada no
restringe en forma irrazonable o desproporcionada el derecho de los ciudadanos
a ser elegido, pues establece que no pueden ser alcaldes aquellas personas que
durante el año anterior a su inscripción hayan intervenido en contratos con
entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel
administrativo, siempre y cuando tales contratos deban ejecutarse o cumplirse
con el respectivo municipio.
Con todo, la Corte
considera que una interpretación puramente literal de la norma suscita
problemas constitucionales, por lo cual será necesario condicionar su alcance a
fin de ajustar su sentido a la Constitución.  En efecto, el ordinal no sólo no
distingue los tipos de contratos que generan la inhabilidad sino que
expresamente señala que ésta surge de contratos de “cualquier naturaleza” , con
lo cual podría entenderse que la inelegibilidad opera en casos en donde su
aplicación sería manifiestamente inconstitucional. Así, sería absurdo que se
señalara que no puede ser alcalde una persona por cuanto en el año anterior suscribió
con el municipio un contrato para la prestación del servicio de luz, pues estos
contratos son ofrecidos a todos los habitantes de la localidad, como lógica
consecuencia del papel que juega el municipio en la prestación de los servicios
públicos (CP art. 311). Por ello la propia Constitución, al definir el régimen
de incompatibilidades de los congresistas, y señalar que éstos no podrán
contratar o realizar gestiones ante entidades públicas o que manejen dineros
públicos, expresamente señaló que esa prohibición no cobija “la adquisición de
bienes y servicios que se ofrecen a los ciudadanos en igualdad de condiciones”
(CP art. 180 ord. 4º). Conforme a lo anterior, la Corte entiende que la
disposición acusada no se aplica a aquellos contratos por medio de los cuales
la administración ofrece, en igualdad de condiciones, a todos los ciudadanos y
personas, un determinado bien o servicio, en desarrollo de sus funciones
constitucionales y legales, tal y como sucede por ejemplo con la prestación de
los de los servicios públicos, pues en tal caso la inhabilidad sería totalmente
irrazonable. Así interpretada la norma, la Corte considera que ella no
desconoce el derecho de participación política y por ende es
constitucionalmente admisible.
Restricciones
generales de derechos constitucionales y principio de igualdad
6- Una vez mostrado
que la disposición acusada no viola la participación política, entra la Corte a
analizar el segundo cargo del actor, según el cual la norma impugnada desconoce
la igualdad pues establece un plazo mayor de inhabilidad para los contratistas
que el previsto por los ordinales 3º y 4º del mismo artículo para aquellas
personas que hayan sido empleados o trabajadores oficiales, o hayan ejercido
jurisdicción o autoridad civil, política o militar o cargos de dirección
administrativa en el respectivo municipio. Ahora bien, este cargo plantea un
problema más general, a saber, si puede surgir una violación a la igualdad
derivada de la comparación entre dos normas legales, por lo cual comienza la Corte
con ese examen.
7- En anterior oportunidad, esta
Corporación había señalado que en principio en un examen de constitucionalidad
ese tipo de comparaciones entre normas legales no era factible, pues “mal podría realizarse un análisis de constitucionalidad
cuando la demanda versa sobre la supuesta desigualdad existente entre dos
normas legales; es decir, entre disposiciones de igual categoría y fuerza
jurídica y no en el confrontamiento entre la ley denunciada y el texto de la
Carta Política.[5]”
Sin embargo, la anterior tesis requiere ser precisada pues, tomada en sentido
absoluto, puede conducir a equívocos conceptuales. Así, es indudable que en
determinados casos es posible decretar la inexequibilidad de una disposición
por violar la igualdad, cuando, al compararla con otra disposición de la misma
jerarquía, se constata que consagra injustificadamente un trato diferente para
personas situadas en una misma situación, o que han realizado un mismo comportamiento.
Por ejemplo, con tal criterio, esta Corte declaró la
inconstitucionalidad del artículo 25 de la Ley 294 de 1996[6] por violación a la
igualdad, por cuanto esa disposición establecía una sanción considerablemente
menor para los delitos de acceso y acto carnal violentos, cuando el acto se
ejecutaba contra el cónyuge o la persona con quien se cohabita o se haya
cohabitado, o con quien se haya procreado un hijo. La Corte llegó a tal
conclusión comparando la pena prevista en esa norma con las sanciones
establecidas para esas mismas conductas en el Código Penal cuando el sujeto
pasivo es indeterminado. Igualmente, esta Corporación también decretó la
inconstitucionalidad de aquellos apartes del Código Penal Militar que señalaban
penas más benignas para el homicidio ejecutado por los miembros de la Fuerza
Pública que las previstas por el Código Penal para el homicidio realizado por
un sujeto jurídico no cualificado[7].
En estos casos, la
violación a la igualdad surge de una comparación entre dos disposiciones
legales, por lo cual en principio parecería ser relevante que procedieramos a
comparar el tiempo de inhabilitación decretado por los distintos literales del
artículo 95 de la Ley 136 de 1994, con el fin de analizar si existe o no una
discriminación. Sin embargo, un análisis más detenido muestra que la situación
en el presente caso es diversa, por cuanto en los anteriores eventos la
violación a la igualdad deriva del hecho de que distintas normas legales
consagran, sin justificación suficiente, efectos jurídicos diversos para una
misma conducta, por lo cual la ley termina tratando en forma discriminatoria a
un grupo de personas. En cambio, en la presente ocasión esto no sucede, por
cuanto los distintos literales del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 no
establecen diversos términos de inhabilidad para una misma conducta, según que
la realice éste o aquel agente, sino que  establecen diferentes plazos de
inelegibilidad a diversas situaciones generales. Por ende, no se trata de
comparar el distinto trato que dos normas señalan a personas situadas en una
misma situación sino de comparar dos tipos de restricciones generales al
ejercicio de un derecho, esto es, dos formas de limitación que son aplicables a
todas las personas. En efecto, los literales correspondientes se refieren a
todas las personas que se sitúen en el evento previsto, a saber, haber ejercido
jurisdicción o autoridad civil, política o militar o cargos de dirección
administrativa en el respectivo municipio, haberse desempeñado como empleado o
trabajador oficial, o haber intervenido en la celebración de contratos con
entidades públicas en interés propio, o en el de terceros.
8- Así las cosas, la
Corte considera que frente a la restricción de un derecho constitucional, como
por ejemplo la libertad de expresión o la participación política, caben dos
tipos de análisis. Así, si la restricción es general, esto es, aplicable a todo
el mundo, entonces puede haber una violación de alguno de esos derechos
específicos pero no existe un problema de igualdad, ya que la limitación al
derecho es general. Por el contrario, cuando la restricción  al derecho se
circunscribe a un grupo de personas, el problema primario es de igualdad, ya
que se debe mostrar que esa diferencia de trato tiene un sustento objetivo y
razonable, pues todas las personas gozan en principio de los mismos derechos
constitucionales (CP art. 13).
9- Un fenómeno más
complejo surge cuando se trata de examinar distintas normas legales que
establecen cada una de ellas diversas restricciones generales a un derecho
constitucional. Así, si cada una de esas restricciones generales es en sí misma
constitucional, por cuanto consagran una limitación razonable del derecho en
cuestión, el problema que surge -y que es precisamente el planteado por la
demanda- es si eventualmente es válido efectuar una comparación entre esas
diversas restricciones generales con el fin de analizar si existe o no una
violación a la igualdad (CP art. 13). La Corte considera que, salvo casos
excepcionales, en estos eventos no procede un examen de igualdad, o éste no
puede ser muy estricto, por las siguientes dos razones: de un lado, al tratarse
de restricciones generales, en principio no existe una afectación diferente a
diversos grupos de población, por lo cual difícilmente puede haber violación a
la igualdad, ya que ésta surge cuando personas situadas en la misma situación
son tratadas, sin justificación, de manera diversa. De otro lado, si se
permitiera un examen judicial estricto a la igualdad en estos casos, el juez
constitucional entraría a examinar los criterios de conveniencia del Legislador
en los más diversos campos, pues podría comparar, por ejemplo, las penas
establecidas para distintos tipos de delitos (y no para el mismo delito según
los tipos de sujetos, como lo hizo esta Corporación en las sentencias
referidas), con lo cual la Corte entraría a controlar el quántum de la
punibilidad de todos los delitos, limitando excesivamente la libertad de
quienes elaboran la política criminal.
Con todo, la Corte
precisa que lo anterior no significa que no pueda efectuarse nunca un examen de
igualdad entre dos normas que limitan en forma general un derecho. Así, en
ciertos casos, al comparar las restricciones, puede llegar a concluirse que
alguna de ellas es manifiestamente desproporcionada en relación con la otra,
por lo cual habría efectivamente un desconocimiento de la igualdad. Esto
sucedería, por ejemplo, si un tipo penal creado para proteger un bien jurídico
de poca importancia establece una pena muchísimo más alta que la prevista por
otro tipo penal que protege un bien jurídico esencial. En otras ocasiones,
también es posible que, bajo la forma de dos restricciones en apariencia
generales, la ley en realidad consagre un trato diferente para personas
situadas en la misma situación, con lo cual también habría violación a la
igualdad.
10- Con los
anteriores elementos, para esta Corporación es claro que el ordinal acusado no
viola la igualdad. En efecto, los argumentos del demandante pueden ser
aceptables en términos de discusión política sobre la conveniencia o no de
señalar distintos términos de inhabilidad en las diversas hipótesis previstas por
los literales 3º, 4º y 5º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994. Sin embargo
sus tesis no son suficientes para que esta Corporación concluya que existe una
violación a la igualdad pues, como ya se ha señalado, el control constitucional
en estos casos no puede ser muy estricto ya que la propia Carta ha conferido
una amplia libertad al Legislador para regular la materia y establecer
distintas hipótesis generales  de inhabilidad, con base en sus propios
criterios de conveniencia.  Por ende, el demandante bien puede considerar que
debe ser mayor el término de inhabilidad de quien ha ejercido autoridad
política en el municipio en relación con aquel previsto para quien simplemente
ha participado en la gestión de un contrato con el Estado, pues el primero cuenta
con poder para influenciar las elecciones, mientras que el segundo carece de
él. Sin embargo, también podría considerarse -y tal parece ser el criterio
subyacente del Legislador- que se requiere un mayor término de inhabilidad para
el contratista, pues éste pretende ser jefe de la administración local, cuando
algunos meses antes se encontraba defendiendo intereses privados frente a esa
misma administración. Habría pues en este caso un verdadero conflicto de
intereses, que exige un plazo más amplio para ser subsanado, puesto que el
empleado o el trabajador oficial, o quien ejerció autoridad, no tienen tal
conflicto, ya que son personas que, como servidores públicos, ya se encontraban
al servicio de los intereses generales.
Existen pues razones
suficientes que justifican que el Legislador pueda establecer esos distintos
términos de inhabilidad, por lo cual esta Corporación concluye que no existe
violación a la igualdad.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE,
en los términos del fundamento jurídico No 5º de esta sentencia, el artículo 95
numeral 5º de la Ley 136 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA                         EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ                       JOSÉ
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado                                                Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA            ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                           Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                             VLADIMIRO
NARANJO MESA             Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-546/93 del 25
de noviembre de 1993. Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Díaz.
[2] Ver, entre otras, las sentencias C-194 de 1995, C-329 de 1995 y
C-151 de 1997
[3] Ver, entre otras, las sentencias C.537 de 1993 y C373 de 1995.
[4] Sentencia C-194 de 1995. MP José Gregorio Hernández Galindo.
[5] Sentencia C-329 de 1995. MP Vladimiro Naranjo Mesa.
[6] Sentencia C-287 de 1997, M.P. Carlos Gaviria
[7] Sentencia C-358 de 1997. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.