C-757-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-757/08
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Término de caducidad
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
ACTO LEGISLATIVO-Competencia
de la Corte Constitucional
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN
TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Cumplimiento
en relación con el informe de conciliación en el Senado de la República y con
el informe de corrección del acta de conciliación
En relación con el trámite del Acto Legislativo 01 de
2007 en el Congreso de la República se pudo comprobar que el Senado de la
República no omitió ni el anuncio, ni el debate, ni la aprobación del informe
de Conciliación al Proyecto de Acto Legislativo número 08 de 2006 Senado, 179
de 2006 Cámara, por medio del cual se modifican los numerales 8 y 9 del
artículo 135, se modifican los artículos 299 y 312, y se adicionan dos
numerales a los artículos 300 y 313 de la Constitución Política de Colombia,
así como tampoco se omitieron dichas etapas del trámite legislativo en la
corrección al Acta de Conciliación presentado por las correspondientes
comisiones.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO
LEGISLATIVO-Alcance de la
competencia de la Corte Constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Limitación del cargo por sustitución parcial de la
Constitución
En las acciones públicas de inconstitucionalidad por
vicios de forma, la competencia de la Corte Constitucional se encuentra
determinada por los cargos de la demanda, por lo que advirtiéndose que en la
demanda, el cargo por sustitución de la Constitución se limitó al artículo 2º
del Acto Legislativo 01 de 2007, esta Corporación se limitará al estudio de
dicho artículo.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Comprende vicios competenciales y específicamente el que se presenta
cuando se produce una sustitución total o parcial de la Constitución
La Corte Constitucional ha puntualizado que el control
de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución comprende
el de los vicios competenciales y, específicamente, el que se presenta cuando
por la vía del procedimiento de reforma se produce en realidad una sustitución
total o parcial de la Constitución
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Criterios jurisprudenciales en torno al
concepto
La Corte sintetizó los criterios que han sido fijados
por la jurisprudencia en torno al concepto de sustitución de la Constitución,
en los siguientes términos: a) El poder de reforma definido por la Constitución
colombiana está sujeto a límites competenciales; b) Por virtud de estos límites
competenciales el poder de reforma puede reformar la constitución, pero no
puede sustituirla por otra integralmente distinta u opuesta; c) Para establecer
si una determinada reforma a la Constitución es, en realidad, una sustitución
de la misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores del
ordenamiento constitucional que le dan su identidad; d) La Constitución no
contiene cláusulas pétreas ni principios intangibles y, por consiguiente, todos
sus preceptos son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto para
ello; e) El poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o
sustituir en su integridad la Constitución; f) Sólo el constituyente primario
tendría la posibilidad de producir una tal sustitución. En consecuencia de lo
anterior, se produce una sustitución de la Constitución, cuando la misma como
un todo, es reemplazada por otra, caso en el cual se trataría de un sustitución
total, o cuando un elemento esencial definitorio de su identidad es reemplazado
por otro integralmente distinto, evento que daría lugar a una sustitución
parcial.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA
CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Metodología
MOCION DE CENSURA-Concepto/MOCION DE CENSURA-Modalidad
de configuración del principio de separación de poderes
La moción de censura es un instrumento de control
político propio de los sistemas parlamentarios de gobierno y constituye una
expresión de la relación de confianza que en tales sistemas existe entre el
ejecutivo y el parlamento. De manera excepcional, algunos estados con sistema
presidencial de gobierno han introducido en sus constituciones versiones
matizadas de la moción de censura, aplicable, no al gobierno, sino a los
ministros individualmente considerados y con la consecuencia, incluso, como
ocurre en Colombia, de que, aprobada la moción de censura, el respectivo
ministro quede separado del cargo. En tal sentido, la moción de censura es una
figura atípica dentro de los sistemas presidenciales y su incorporación a ellos
supone la ponderación de dos elementos contrapuestos, como son, por un lado el
propósito de permitir un control político de cierta relevancia y por otro, el
riesgo de que el instrumento previsto acentúe la posibilidad de bloqueo y de
desestabilización implícita en un sistema presidencial de gobierno. Por la
manera como se desenvuelve la moción de censura, más que un elemento
definitorio de la identidad de la Constitución, es una modalidad de
configuración del principio de separación de poderes, sujeta al debate entre
alternativas distintas y que se resuelve por la vía de la transacción política.
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2007-Atribuye a cada una de las cámaras por
separado la competencia para aprobar la moción de censura/ACTO LEGISLATIVO
01 DE 2007-Introduce cambio en la operación de la moción de censura sin
que ello implique la supresión del principio de separación de poderes
El cambio introducido por el Acto Legislativo 01 de
2007 en la operación de la moción de censura es un cambio importante que
flexibiliza el ejercicio de este instrumento de control político e inclina en
este sentido la balanza a favor del legislativo, pero no puede decirse que el
mismo suprima un principio definitorio de la identidad de la Carta de 1991,
como es el de la separación de poderes que, de hecho, en cuanto hace a una de
sus expresiones, cual es la del bicameralismo, no estaba configurado de un modo
absoluto, sino matizado, por la iniciativa de cada una de las cámaras para
proponer la moción de censura y la decisión de la misma en el congreso reunido
en pleno.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION EN RELACION CON EL PRINCIPIO DE SEPARACION DE
PODERES-Alcance
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2007-No plantea un problema de supresión del
principio de separación de poderes ni de sustitución de la Constitución
Cuando se introducen reformas a los instrumentos de
control interorgánico previstos en la Constitución, es posible que un órgano se
vea fortalecido, en contraste con otro o con otros que, como efecto de la
reforma, se ven debilitados en sus competencias, o sometidos a controles más
estrictos o recortados en su capacidad de vigilar o condicionar la actuación de
otros. Pero mientras tales reformas se mantengan dentro del ámbito del
principio de separación de poderes como eje definitorio de la identidad  de la
Carta Fundamental, no puede decirse que las mismas hayan dado lugar a una
sustitución de la Constitución. Existe sustitución cuando se suprime el
principio mismo y se reemplaza por otro distinto y de carácter opuesto, pero no
ocurre lo mismo cuando dentro del esquema de separación de poderes y sin
desnaturalizarlo, se hace una nueva distribución de competencias o se modifica
la manera como operan determinados controles recíprocos entre los órganos del
Estado, o se alteran las condiciones de procedencia de los mismos.
Referencia: expediente D-7154
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto
Legislativo 01 de 2007
Demandante: Libardo Alberto Verjel de Filippis
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá D.C.,  treinta (30) de julio de dos
mil ocho (2008)
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
El cuatro de
diciembre de 2007, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
el ciudadano Libardo Alberto Verjel de Filippis presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de 2007.
Mediante Auto del ocho de febrero de 2008,
el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda radicada bajo el número
D-7154, fijar en lista la norma acusada por el término de diez días con el fin
de otorgar la oportunidad a todos los ciudadanos de impugnarla o defenderla, y
dar traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto a
su cargo, de acuerdo con el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991. En el Auto
también se ordenó comunicar la demanda al Ministerio del Interior y de
Justicia, al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a los
Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario,
Javeriana, Nacional y Andes, para que si lo estimaban conveniente,
intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender las
disposiciones acusadas.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A
continuación se transcribe el texto del Acto Legislativo 01 de 2007, conforme a
su publicación en el Diario Oficial número 46.672 del
27 de junio de 2007.
“ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2007
Diario Oficial No. 46.672 de 27 de junio de
2007
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio del cual se modifican los
numerales 8 y 9 del artículo 135, se modifican los artículos 299 y 312, y se
adicionan dos numerales a los artículos 300 y 313 de la Constitución Política
de Colombia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. El numeral 8 del artículo 135 de la
Constitución Política de Colombia quedará así:
8. Citar y requerir a los Ministros,
Superintendentes y Directores de Departamentos Administrativos para que
concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación
no menor de cinco días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los
Ministros, Superintendentes o Directores de Departamentos Administrativos no
concurran, sin excusa aceptada por la respectiva cámara, esta podrá proponer
moción de censura. Los Ministros, Superintendentes o Directores Administrativos
deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de
que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión de la
respectiva cámara. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al
cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión.
ARTÍCULO 2o. El numera <sic> 9 del artículo 135
de la Constitución Política de Colombia quedará así:
9. Proponer moción de censura respecto de
los Ministros, Superintendentes y Directores de Departamentos Administrativos
por asuntos relacionados con funciones propias del cargo, o por desatención a
los requerimientos y citaciones del Congreso de la República. La moción de
censura, si hubiere lugar a ella, deberá proponerla por lo menos la décima
parte de los miembros que componen la respectiva Cámara. La votación se hará
entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con
audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto
afirmativo de la mitad más uno de los integrantes de la Cámara que la haya
propuesto. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si
fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que
la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya
promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a
lo previsto en este artículo. Pronunciada una Cámara sobre la moción de censura
su decisión inhibe a la otra para pronunciarse sobre la misma.
ARTÍCULO 3o.
El artículo 299 de la Constitución Política de Colombia quedará así:
En cada departamento habrá una corporación
político-administrativa de elección popular que se denominará asamblea
departamental, la cual estará integrada por no menos de 11 miembros ni más de
31. Dicha corporación gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio,
y podrá ejercer control político sobre la administración departamental.
El régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley. No podrá ser menos
estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda. El
período de los diputados será de cuatro años y tendrá la calidad de servidores
públicos.
Para ser elegido diputado se requiere ser
ciudadano en ejercicio, no haber sido condenado a pena privativa de la
libertad, con excepción de los delitos políticos o culposos y haber residido en
la respectiva circunscripción electoral durante el año inmediatamente anterior
a la fecha de la elección.
Los miembros de la Asamblea Departamental
tendrán derecho a una remuneración durante las sesiones correspondientes y
estarán amparados por un régimen de prestaciones y seguridad social, en los
términos que fijen la ley.
ARTÍCULO 4o. Adiciónese al artículo 300 de la
Constitución Política de Colombia con estos numerales:
13. Citar y requerir a los Secretarios del
Despacho del Gobernador para que concurran a las sesiones de la asamblea. Las
citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco días y
formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Secretarios del Despacho
del Gobernador no concurran, sin excusa aceptada por la asamblea, esta podrá
proponer moción de censura. Los Secretarios deberán ser oídos en la sesión para
la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones
posteriores por decisión de la asamblea. El debate no podrá extenderse a
asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la
sesión.
14. Proponer moción de censura respecto de
los Secretarios de Despacho del Gobernador por asuntos relacionados con
funciones propias del cargo, o por desatención a los requerimientos y
citaciones de la asamblea. La moción de censura deberá ser propuesta por la
tercera parte de los miembros que componen la asamblea. La votación se hará
entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con
audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto
afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la
corporación. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si
fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que
la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya
promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a
lo previsto en este artículo.
ARTÍCULO 5o. El artículo 312 de la Constitución
Política de Colombia quedará así:
En cada municipio habrá una corporación
político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años
que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7, ni más de 21
miembros según lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva. Esta
corporación podrá ejercer control político sobre la administración municipal.
La ley determinará las calidades,
inhabilidades, e incompatibilidades de los concejales y la época de sesiones
ordinarias de los concejos. Los concejales no tendrán la calidad de empleados
públicos.
La ley podrá determinar los casos en que
tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones.
Su aceptación de cualquier empleo público
constituye falta absoluta.
ARTÍCULO 6o. Adiciónese al artículo 313 de la
Constitución Política de Colombia con estos numerales.
11. En las capitales de los departamentos y
los municipios con población mayor de veinticinco mil habitantes, citar y
requerir a los secretarios del despacho del alcalde para que concurran a las
sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco
(5) días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Secretarios
no concurran, sin excusa aceptada por el Concejo Distrital o Municipal, este podrá
proponer moción de censura. Los Secretarios deberán ser oídos en la sesión para
la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones
posteriores por decisión del concejo. El debate no podrá extenderse a asuntos
ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión.
Los concejos de los demás municipios,
podrán citar y requerir a los Secretarios del Despacho del Alcalde para que
concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación
no menor de cinco (5) días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que
los Secretarios no concurran, sin excusa aceptada por el Concejo Distrital o
Municipal, cualquiera de sus miembros podrá proponer moción de observaciones
que no conlleva al retiro del funcionario correspondiente. Su aprobación
requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que
integran la corporación.
12. Proponer moción de censura respecto de
los Secretarios del Despacho del Alcalde por asuntos relacionados con funciones
propias del cargo o por desatención a los requerimientos y citaciones del
Concejo Distrital o Municipal. La moción de censura deberá ser propuesta por la
mitad más uno de los miembros que componen el Concejo Distrital o Municipal. La
votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación
del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación
requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que
integran la Corporación. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de
su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia
a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del
cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea
aprobada conforme a lo previsto en este artículo.
ARTÍCULO 7o. El
presente acto legislativo empezará a regir el 1o de enero del año 2008”.
III.    FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El demandante solicita a la Corte
Constitucional que declare la inexequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2007
en razón de que el informe de conciliación solamente fue aprobado por la
Plenaria de la Cámara de Representantes sin que hubiera sido anunciado,
discutido ni aprobado por la Plenaria del Senado de la República, vicio de
procedimiento que vulnera el artículo 161 de la Carta Política y que no se
subsana por el hecho de que, con posterioridad, se hubiera aprobado por la
Plenaria del Senado de la República un informe de corrección del acta de
conciliación referida.
Subsidiariamente, el actor solicita a esta
Corporación que declare la inexequibilidad del artículo 2 del Acto Legislativo
censurado, por cuanto la modificación introducida a la institución de la moción
de censura no constituyó una reforma constitucional sino una sustitución de la
Constitución Política, con lo que se violaron los postulados fijados por la
Corte Constitucional.
En lo que guarda relación con el cargo por
vicios de forma en el trámite legislativo de aprobación del Acto Legislativo 01
de 2007, el demandante dio cuenta de dicho proceso, destacando que en la
segunda vuelta y como quiera que existía discordancia entre los textos
aprobados por las diferentes cámaras legislativas se designó una comisión
conciliadora que presentó el informe correspondiente el 29 de mayo de 2007,
publicado en las Gacetas del Congreso Números 222 y 223 de 2007, el cual
únicamente fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes el 6 de
junio de 2006, sin ser estudiado ni aprobado por la Plenaria del Senado de la
República.
Con posterioridad, esto es, el 7 de junio de
2007 la Comisión Conciliadora presentó un informe de corrección del acta de
conciliación original, el cual fue publicado en las Gacetas del Congreso
Números 258 y 261 de 2007, siendo aprobado por las Plenarias de las dos Cámaras
Legislativas el 13 de junio de la misma anualidad.
El demandante establece que de acuerdo con
el artículo 161 constitucional, en caso de que exista discrepancia entre los
textos aprobados por las plenarias de las cámaras legislativas deberá
conformarse una comisión accidental que, conforme a los principios de
eficiencia y racionalidad, suple funcionalmente a la comisión permanente
constitucional para producir un texto que supere las discrepancias, el cual
deberá ser discutido y aprobado en las Plenarias de Cámara y Senado, para dar
cumplimiento a los requisitos establecidos en la Constitución Política y en la
Ley 5 de 1992.
Como quiera que el Senado de la República
no anunció ni aprobó el acta de conciliación presentado por la Comisión
Conciliadora el 29 de mayo de 2007, el actor considera que la posterior
aprobación del informe de corrección de dicha acta constituye un vicio
insubsanable en el trámite legislativo de la reforma constitucional, porque mal
podría la comisión accidental solicitar a la Plenaria del Senado la aprobación
del informe de corrección de un acta conciliatoria cuando ésta última nunca fue
anunciada ni aprobada por dicha cámara legislativa.
El demandante apoya su cargo, igualmente,
en (i) la jurisprudencia constitucional sobre la necesidad de que el anuncio
para votación preceda a la sesión en que efectivamente va a ocurrir el debate y
aprobación de un acto determinado, (ii) el contenido semántico de la palabra
corrección que implica indefectiblemente el conocimiento previo de aquello que
se modifica, (iii) la afectación que la falta de anuncio y aprobación del acta
de conciliación supone de la validez del posterior acto de aprobación del
informe de corrección aludido, conforme al principio de consecutividad, y (iv)
el desconocimiento de las garantías democráticas que implica la omisión en la
publicación, anuncio y debate del informe de conciliación.
Respecto del cargo por desbordamiento del
poder de reforma del Congreso, el demandante señala que de acuerdo con el artículo
374 Superior, dicha Corporación tiene la facultad de reformar la Carta Política
en desarrollo de la cual ejerce un poder constituyente limitado que no tiene el
alcance de sustituir la Constitución, como quiera que ello corresponde
exclusivamente al constituyente primario.
En la misma dirección el actor afirma,
basado en jurisprudencia constitucional, que la expedición de una nueva Carta
Política puede ocurrir vía promulgación de un nuevo cuerpo normativo en su
integridad o vía derogatoria de aspectos consustanciales a ella. Alrededor de
este último escenario la Corte Constitucional ha establecido que una sustitución
de la Carta Política se presenta cuando por la vía de la reforma constitucional
se produce un cambio de tal manera significativo que no pueda sostenerse la
identidad de la Constitución, lo cual puede determinarse por dos criterios
orientadores que consisten en examinar (i) si se presentó una vulneración o
desconocimiento del bloque de constitucionalidad o (ii) si se derogaron
principios y valores en los que se funda la Carta Política.
Conforme a lo anterior, el actor sostiene
que con la expedición del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2007 el
Congreso de la República sustituyó integralmente la Constitución al desconocer
la organización del Estado creada por el constituyente primario, en la medida
en que con tal reforma se rompe el equilibrio que debe existir entre las Ramas
Ejecutiva y Legislativa, con lo que se quebranta uno de los principios
fundamentales que orientan filosóficamente la estructura del Estado de Derecho,
cual es el de separación de poderes. En efecto, al otorgar la facultad a una
sola de las Cámaras Legislativas de proponer y aprobar la moción de censura con
un quórum inferior al establecido por el Constituyente de 1991 y con exclusión
de la otra cámara para pronunciarse sobre la misma, el Congreso destruyó la
estructura de la Constitución.
En consideración del demandante, son dos
los principios fundamentales de la Constitución Política que el Congreso de la
República, al extralimitar su poder de reforma, sustituyó mediante la adopción
del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2007, cuales son, (i) el principio de
separación de poderes y (ii) el del equilibrio que debe prevalecer entre las
dos cámaras legislativas como fundamento del bicameralismo.
En cuanto al principio de separación de
poderes, el actor refiere que éste se encuentra consagrado en el artículo 113
constitucional que establece que los diferentes órganos del Estado colombiano
tienen funciones separadas pero  colaboran armónicamente para la realización de
sus fines. Igualmente el demandante sostiene que dicho principio es
consustancial a la democracia, en la medida en que impide la concentración del
poder en una sola autoridad, al tiempo que asegura la libertad y la seguridad
de los habitantes del territorio nacional.
Concretamente, el actor considera que el
artículo censurado desconoce el principio de separación de poderes por cuanto,
de una parte, desborda los poderes del órgano legislativo cuando cumple la
función de control político, lo que tiene el alcance de afectar el nombramiento
de ministros del Despacho por parte del Presidente de la República y, de otra,
rompe el equilibrio que debe existir entre las dos cámaras legislativas, al
impedir que aquélla que no propuso ni aprobó la moción de censura se pronuncie
sobre la misma, vulnerando de esta forma el principio de colaboración armónica
entre corporaciones y el fundamento del bicameralismo.
En relación con el principio del equilibrio
que debe existir entre las dos cámaras legislativas, como fundamento del
bicameralismo, el demandante, tras ilustrar brevemente la historia y concepto
de la institución de la moción de censura, refiere su trámite en el Congreso de
la República destacando que ésta deberá ser presentada a las Plenarias de las
Cámaras Legislativas, su discusión se realizará en el Congreso en Pleno y su
aprobación requerirá del voto de la mayoría absoluta de los parlamentarios,
requisitos procedimentales que propenden por la preservación de la
institucionalidad y gobernabilidad del poder ejecutivo.
Conforme a lo anterior, el actor considera
que el artículo 2 del Acto Legislativo demandado sustituye la Carta Política al
contrariar el querer, el espíritu y los fundamentos en los cuales se apoyaron
los Constituyentes de 1991 para la adopción de la figura de la moción de
censura. Efectivamente, librar la suerte de esta institución a la voluntad de
los miembros de una sola de las cámaras legislativas desconoce los logros de la
Asamblea Nacional Constituyente en el sentido de armonizar las diferentes
vertientes de pensamiento para adoptar una decisión equilibrada y equitativa
que permitiera un control político efectivo sin que éste comportara presiones
indebidas sobre el Gobierno Nacional.
En el mismo sentido, el demandante destaca
que la implementación del sistema legislativo bicameral en Colombia, de acuerdo
con las Gacetas Constitucionales, atiende tanto a la conveniencia de equilibrar
los poderes en el seno del Congreso, como a contar con una cámara de reflexión
que evite que se transformen en leyes iniciativas precipitadas y poco
meditadas.
De igual forma, el actor destaca que el
sistema bicameral colombiano, en relación con la facultad legislativa y la
forma de control político, no presenta diferencias sustanciales en las
funciones legislativas que realiza cada una de las cámaras, por lo que la
modificación introducida en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2007 rompe
con los fundamentos que sirvieron de base para la adopción del modelo bicameral
en la Asamblea Constituyente de 1991 y conduce necesariamente a la
implementación en Colombia de un régimen parlamentario, en atención a que a un
Presidente le será imposible gobernar con un Congreso adverso, de suerte que
parte del poder del Ejecutivo se desplaza hacia el Legislativo, alterándose así
el principio de división de poderes, pilar del régimen democrático.
El demandante concluye que la reforma
constitucional objeto de censura al permitir que una sola cámara legislativa
pueda proponer, debatir y aprobar la moción de censura con la mitad más uno de
sus integrantes, impidiendo que la otra se pronuncie sobre la materia,
sustituye la Constitución Política como quiera que altera el equilibrio que
debe existir entre el poder ejecutivo y el legislativo, desconoce el principio
de separación de poderes, impide la operancia del sistema de pesos y
contrapesos, y resquebraja la independencia de los órganos constitucionales.
IV.    INTERVENCIONES
1.      Ministerio del Interior y de
Justicia
El 7 de mayo de 2008, el Ministro del
Interior y de Justicia intervino en el proceso de la referencia para solicitar
a la Corte Constitucional que declarara la inconstitucionalidad del Acto
Legislativo 01 de 2007 por las razones que a continuación se sintetizan.
En primer lugar, el interviniente sostiene
que conforme a la jurisprudencia de esta Corporación el Congreso de la
República goza de la facultad de reformar la Carta Política, mas no de
sustituirla total o parcialmente y que para determinar si existe tal
sustitución es necesario determinar los principios y valores fundamentales que
identifican la Constitución y cuyo cambio alteraría la esencia misma del
régimen constitucional.
Conforme a lo anterior, el Ministro del
Interior y de Justicia señala que la reforma de la moción de censura altera el
principio del bicameralismo, el cual constituye un elemento definitorio de
nuestro sistema político según constata a la luz de la historia legislativa
plasmada en las Gacetas de la Asamblea Nacional Constituyente. Paralelamente,
el interviniente refiere las funciones comunes que desarrollan las cámaras
legislativas e indica que sólo excepcionalmente la Carta Política define casos
en los que la Cámara de Representantes y el Senado de la República actúan
independientemente, sin que este fuera el caso de la moción de censura cuya
discusión y debate debe realizarse por el Congreso en Pleno según fue concluido
por el Constituyente de 1991 tras amplios debates sobre la materia.
Expresa que la manera como fue configurada
la moción de censura en la Constitución de 1991 encuadra perfectamente en la
concepción de la estructura bicameral del Congreso como factor de moderación y
destaca cómo en la Asamblea Nacional Constituyente, en el informe de ponencia
sobre Congfreso Bicameral, se puso de presente que “[e]sa vocación a la
temperancia como efecto natural del bicameralismo se despliega en todas las
actividades y funciones del órgano, particularmente en el ejercicio
ponderado de su función como autor de las leyes y en su proyección frente al
Ejecutivo en el desenvolvimiento de su actividad de control.” [1]
(Subraya el Ministerio)
Agrega que en ese mismo informe se
puntualizó que “… la estructura bicameral es casi inseparable del régimen
presidencial auténtico, aún del establecido en Estados unitarios, por razón que
igualmente expone Biscaretti: ‘Además, subdividiendo el poder legislativo en
dos asambleas distintas se impide que asuma un papel demasiado preponderante y
facilita la solución de los contrastes eventuales con el Ejecutivo (llamada
Cámara de contrapeso)’ (ibídem, página 311)”[2]
Con base en el mismo informe, agrega el
interviniente que la atribución de la función de control político al Congreso,
hacía, en opinión de los constituyentes, más apremiante la estructura
bicameral, porque “[u]n Congreso que adquiere esa responsabilidad precisa
mecanismos que lo conduzcan al equilibrio y a la ponderación en el ejercicio de
todas sus atribuciones.”[3]
Después de presentar cuales fueron los
elementos característicos del bicameralismo que, de acuerdo con el referido
informe de ponencia, hacían necesaria su adopción, el Ministerio se refiere a
la ponencia sobre la moción de censura en la Constituyente, para destacar que
allí se consideró necesario rodear de certeza y de garantías jurídicas a este
instrumento de control, para “… que no se convierta en licencia de abusos y
motivo de desorden político”.[4]
De esta manera, concluye el interviniente,
“para el Constituyente el bicameralismo es un elemento esencial de la
definición de la estructura del estado colombiano que debe aplicarse a la
moción de censura.” De esta manera, prosigue, al permitir que la moción de
censura se ejerza por una sola de las cámaras, se sustituye uno de los
principios fundamentales de nuestra organización política.
Por otra parte, el interviniente señala que
la moción de censura se diseñó como un mecanismo de control político, de manera
que la base de la existencia de la posibilidad de censura es la existencia de
responsabilidad política en la persona frente a la cual se realiza. De esta
forma, resulta ajeno a dicha institución que se establezca el mecanismo de
control político sobre funcionarios que en la Constitución Política de 1991
tienen carácter técnico y no político como es el caso de los Directores de
Departamentos Administrativos y los Superintendentes.
Por tanto, al incluir a los Directores de
Departamentos Administrativos y a los Superintendentes como sujetos pasivos del
control político por parte del Congreso de la República a través de la figura
de la moción de censura, el Acto Legislativo reprochado constitucionalmente
sustituyó la Carta Política, por cuanto modificó la concepción que de dicha
figura tuvo el Constituyente  de 1991, sometiendo a control político a
funcionarios que no tienen responsabilidad política y que, incluso, no hacen
parte del Gobierno Nacional como los Superintendentes.
Con base en las anteriores consideraciones,
el interviniente considera que para resolver el caso sobre sustitución parcial
de la Constitución, la Corte debe integrar la unidad normativa del artículo 1º
del Acto Legislativo 1 de 2007, con el artículo 2º demandado, por cuanto en
esos dos artículos se encuentran presentes los contenidos que dan lugar a una
sustitución parcial de la Constitución.
2.      Universidad del Rosario
El Decano de la Facultad de Jurisprudencia
de la Universidad del Rosario intervino en el proceso de la referencia y señaló
que el cargo por violación del artículo 161 de la Constitución Política no está
llamado a prosperar porque si bien el primer informe de conciliación no fue
aprobado por la Plenaria del Senado, ello resulta irrelevante, como quiera que
no trascendió a la vida jurídico-normativa en la medida en que fue reemplazado
por un segundo informe el cual fue aprobado debidamente por las plenarias de
las dos corporaciones, cumpliendo a cabalidad con las previsiones del artículo
referido.
Respecto del cargo formulado contra el
artículo segundo del Acto Legislativo 01 de 2007, el interviniente precisó que
la institución de la moción de censura no es una de aquéllas a través de las
cuales el constituyente haya definido principios y valores del ordenamiento
constitucional, por lo que el constituyente derivado tiene una libertad de
configuración ilimitada sobre la misma, lo que comporta incluso la facultad de
suprimirla sin que con ello se afecte la identidad de la Constitución Política.
En el mismo sentido, señala que la atribución del trámite de moción de censura
a una de las cámaras legislativas no desconoce la estructura bicameral del
Congreso, ya que bien puede la Constitución establecer funciones separadas y
distintas a las dos Corporaciones.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
Mediante Concepto No. 4522 del 3 de abril
de 2008 el Procurador General de la Nación rindió concepto en relación con la
demanda de la referencia, previa (i) aclaración de la procedencia de la acción
de inconstitucionalidad en atención a que fue presentada dentro del término
procesal constitucional, que es de un año contado a partir de la promulgación
del acto legislativo, y (ii) referencia del proceso exigido constitucionalmente
para la adopción de reformas constitucionales a través de actos legislativos.
En relación con el cargo por el presunto
vicio de procedimiento en el trámite de anuncio, discusión y aprobación del
informe de conciliación en la Plenaria del Senado de la República, el
Ministerio Público comprueba a la luz de las Gacetas del Congreso que tanto el
informe de conciliación como la corrección del mismo fueron anunciados para
votación, discutidos y votados conforme a los requisitos constitucionales y
legales, por lo que no se configura el vicio de forma endilgado por el actor.
En efecto, el Procurador señala que en la
sesión plenaria del Senado de la República del 30 de mayo de 2007 se anunció
para discusión y aprobación el informe de conciliación del Proyecto de Acto
Legislativo 08 de 2006 Senado y 176 de 2006 Cámara, según consta en la Gaceta
del Congreso No. 323 del 16 de julio de 2007. En la sesión plenaria del Senado
de la República del 5 de junio de 2007 se aprobó el informe de conciliación
conforme al anuncio previamente referido, según consta en la Gaceta del
Congreso No. 324 de 2007.
En relación con la corrección del Acta de
Conciliación, el Procurador encontró que éste fue anunciado para debate en la
Sesión No. 64 del 7 de junio de 2007, como consta en la Gaceta del Congreso No.
352 de 2007, que la publicación de la aludida corrección tuvo lugar en la
Gaceta del Congreso No. 258 del 8 de junio de 2007 y que su debate y aprobación
se efectuó el 12 de junio, según consta en el Acta de Sesión No. 65, publicada
en la Gaceta del Congreso No. 414 de 2007.
Respecto de los vicios materiales
enunciados por el actor, el Ministerio Público precisa que si bien éste optó
por demandar todo el acto legislativo, sus argumentos se concentran en el
numeral 9º del artículo 135 de la Constitución Política, por lo que el concepto
emitido se limita a analizar la constitucionalidad del artículo 2º del Acto
Legislativo 01 de 2007 y se solicita a la Corte declararse inhibida para
conocer de fondo el asunto, en lo que guarda relación con los demás artículos
del Acto Legislativo censurado, por ausencia de cargos.
El Procurador General de la Nación señala
que si bien el demandante procura demostrar que el hecho de que una sola Cámara
Legislativa inicie y culmine una sanción política conlleva el desmoronamiento
del bicameralismo, no consigue demostrar en qué medida una facultad más dentro
de las 7 que ya poseen en forma autónoma cada una de las cámaras, logra obtener
tal resultado.
Tras referir (i) las diferencias en cuanto
a la circunscripción que opera  para la elección de los miembros del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes, (ii) la función electoral de las
cámaras legislativas en Colombia, (iii) el fundamento histórico de la
diferencia de origen en los miembros de las Cámaras Parlamentarias Altas y
Bajas y su inconveniencia actual para los Estados de Derecho del Siglo XXI,
(iv) el ejercicio del control político por parte del Congreso de la República,
y (v) la finalidad y sustento de la figura de la moción de cesura, el
Ministerio Público señala que el argumento de que el régimen presidencial se ve
amenazado por el hecho de que, como consecuencia de la reforma introducida por
la norma demandada, la moción de censura pueda ser adelantada y culminada por
una sola de las Cámaras no posee ninguna solidez.
Sobre el particular, el Procurador señala
que el bicameralismo no conduce a una necesaria e ineludible simetría entre las
corporaciones que integran el Congreso, de manera que la distribución de
competencias entre las mismas resulta flexible según la orientación que cada
Estado quiera darle a su órgano legislativo, sin que de ello se deriven las
catastróficas consecuencias que le atribuye el accionante. Adicionalmente,
indica que la reforma no implica una alteración del equilibrio funcional de las
Cámaras Legislativas, como quiera que las mismas pueden iniciar de forma independiente
la moción de censura sin intromisión de la otra, siendo este nuevo diseño
institucional admisible dentro de un Estado Derecho y conveniente para superar
la escasa implementación que ha tenido esta figura en la vigencia de la
Constitución Política de 1991.
De otra parte, el Ministerio Público señala
que, a diferencia de lo que considera el demandante, la reforma introducida en
el Acto Legislativo 01 de 2007 en lugar de desequilibrar las ramas del poder
público y concentrar el poder, busca reforzar y viabilizar la implementación de
la moción de cesura con lo que se procura mitigar la concentración de poder que
se deriva del régimen presidencial, a la vez que garantiza una democracia más
transparente, con lo que el cargo formulado por el actor resulta improcedente.
Finalmente el Procurador General de la
Nación señala que si bien el legislador no modificó el artículo 141
constitucional, según el cual el Congreso de la República se reunirá en un solo
cuerpo, entre otros asuntos, para decidir sobre la moción de censura, ello
constituye una antinomia constitucional aparente que se resuelve a favor de lo
señalado en el artículo 135 constitucional según la modificación introducida
por el Acto Legislativo 01 de 2007, como quiera que fue clara la voluntad del
legislador de modificar el funcionamiento, quórum y competencia para adelantar
y aprobar la moción de censura, con lo que el artículo 141 Superior carece de
validez y eficacia al ser derogado tácitamente por el legislador.
Por las razones expuestas, el Ministerio
Público solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad el Acto
Legislativo 01 de 2007 por el cargo formal de la demanda respecto a la
aprobación por parte del Senado del Informe de Conciliación, que declare la
exequibilidad del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2007 por los cargos
materiales de la demanda y que se inhiba de emitir pronunciamiento de fondo de
los demás artículos que integran la norma acusada por ausencia de cargos.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA
CORTE
1.      Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en los artículos 241,
numeral 1, y 379 de la Constitución, por estar dirigida contra un acto
legislativo.
2.      Ausencia de caducidad de la acción
pública de inconstitucionalidad
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 379 superior, la acción pública contra los actos reformatorios de la
Constitución sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación.
En el presente caso el Acto Legislativo 01
de 2007 fue publicado en el Diario Oficial No. 46672 del 27 de Junio de 2007. La
demanda identificada con el radicado D-7154 fue presentada en la Corte
Constitucional el 4 de diciembre de 2007, dentro del término de caducidad de la
acción pública de inconstitucionalidad.
3.     Problemas jurídicos
De acuerdo con el texto de la demanda, y a
la luz de las diferentes intervenciones ciudadanas y del concepto del
Ministerio Público, la Corte encuentra los siguientes problemas jurídicos a
resolver:
3.1.   ¿En el trámite del proyecto de acto
legislativo en el Senado de la República se omitió el anuncio, la discusión y
la aprobación del informe presentado por la comisión designada para conciliar
las diferencias entre lo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes
y lo decidió en la Plenaria del Senado de la República, y se aprobó únicamente
un “informe de corrección del acta de conciliación?  ¿De hacer ocurrido ello
así se está ante una irregularidad que conduce a la inexequibilidad del Acto
Legislativo 1 de 2007?
3.2. ¿Incurrió el Congreso de la República
en un vicio de competencia por sustitución parcial de la Constitución con los
cambios a la moción de censura que se introdujeron en el artículo 2º del Acto
Legislativo 01 de 2007? Concretamente, ¿implican esos cambios una sustitución
del principio de la separación de los poderes o una alteración en la identidad
de la Constitución por crear un desequilibrio entre las dos cámara
legislativas, suprimiendo un factor definitorio del bicameralismo consagrado en
la Constitución?
La Corte se pronunciará, en primer lugar,
sobre el problema que apunta a la existencia de un vicio de trámite, como
quiera que el mismo se refiere a la totalidad del Acto Legislativo 01 de 2007.
De no prosperar ese cargo, se analizarán los problemas jurídicos planteados en
relación con el vicio de competencia en la aprobación del artículo 2º del acto
legislativo.
4.      Ausencia del vicio de trámite
señalado por el demandante
4.1.   De acuerdo con la demanda, durante
el trámite del acto legislativo acusado, al haberse presentado una discrepancia
entre los textos aprobados en la Cámara de Representantes y en el Senado de la
República, se procedió, de conformidad con el artículo 161 de la Constitución
Política, a designar  una comisión de conciliadores, la cual presentó el
correspondiente informe el día 29 de mayo de 2007. Prosigue la demanda
señalando que dicho informe fue publicado en las Gacetas del Congreso números
222 y 223 de 2007, pero “… fue aprobado únicamente por la Plenaria de la
Cámara de Representantes el día 6 de junio de 2006, no siendo estudiado, ni
aprobado por la Plenaria del Senado de la República”.
Se agrega en la demanda que “[p]osteriormente,
fue presentado por la misma comisión accidental, el día 7 de junio de 2007, un
nuevo informe que pretendía corregir el Acta de Conciliación radicada el día 29
de mayo de 2007, el cual fue publicado en las Gacetas del Congreso números 258
y 261 de 2007, el informe de corrección del acta anterior fue aprobado por las
Plenarias de Senado y Cámara el día 13 de junio de 2007”
4.2.   Una revisión del trámite que, en
este punto, recibió el Acto Legislativo acusado le permite a la Corte concluir
que no están presentes los presupuestos fácticos sobre los cuales el actor
edifica su cargo, razón por la cual el mismo habrá de desestimarse.
En efecto, el informe de conciliación
rendido por la comisión designada en los términos del artículo 161 de la
Constitución, fue publicado en las Gacetas del Congreso números 222 y 223 de
2007. En el Senado de la República, el anuncio del debate de dicho informe se
hizo en la sesión plenaria del 30 de mayo de 2007, tal como consta en la Gaceta
323 del 16 de julio de 2007:
Por instrucciones de la Presidencia y de
conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se
anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
Sí señora Presidenta, los Proyectos para la
próxima sesión son los siguientes:
(…)
Con Informe de Conciliación:
(…)
Proyecto de Acto Legislativo número 08 de
2006 Senado, 179 de 2006 Cámara, por medio del cual se modifican los numerales
8 y 9 del artículo 135, se modifican los artículo 299 y 312, y se adicionan dos
numerales a los artículos 300 y 313 de la Constitución Política de Colombia.
Al finalizar la sesión se cita para la
próxima reunión “… para el martes 5 de junio de 2007, a las 2:00 p. m.” [5]
En la sesión plenaria del Senado de la
República del 5 de junio de 2007, efectivamente se sometió a consideración y
fue aprobado el informe de conciliación del proyecto de Acto Legislativo
indicado, tal como fue registrado en el Acta 63 de Sesión Plenaria de Senado,
publicada en la Gaceta del Congreso 324 de 2007[6]:
“La Presidencia indica a la Secretaría
continuar con el siguiente punto del Orden del Día.
V
Votación de proyectos de ley o de Acto
Legislativo
***
Con Informe de Conciliación
Proyecto de Acto Legislativo número 08 de
2006 Senado, 179 de 2006 Cámara, por medio del cual se modifican los numerales 8 y 9 del artículo 135,
se modifican los artículos 299 y 312, y se adicionan dos numerales a los
artículos 300 y 313 de la Constitución Política de Colombia.
La Presidencia indica a la Secretaría dar
lectura al Informe de Conciliación.
Por Secretaría se da lectura al Informe de
Mediación que acordaron las Comisiones designadas por los Presidentes de ambas
Corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación del
articulado del Proyecto de Acto Legislativo número 08 de 2006 Senado, 179 de
2006 Cámara “por medio del cual se modifican los numerales 8 y 9 del
artículo 135, se modifican los artículos 299 y 312, y se adicionan dos
numerales a los artículos 300 y 313 de la Constitución Política de Colombia.”
La Presidencia somete a consideración de la
plenaria el Informe leído y, cerrada su discusión, ésta le imparte su
aprobación.”
De este modo constata la Corte que,
contrariamente a lo sostenido por el actor, el informe de conciliación
presentado por las comisiones designadas por los Presidentes de ambas
Corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación del
articulado del Proyecto de Acto Legislativo número 08 de 2006 Senado, 179 de
2006 Cámara, que culminó con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2007, si
fue considerado y aprobado en la plenaria del Senado de la República.
Posteriormente a la aprobación del
mencionado informe se presentó un informe de corrección del Acta de
Conciliación. La discusión y aprobación de este nuevo informe fue anunciada en la
Sesión del 7 de junio de 2007, tal como se aprecia en el Acta No. 64, publicada
en la Gaceta 352 de 2007:
“Por instrucciones de la Presidencia y de
conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia la
corrección al Proyecto de Acto Legislativo número 08 que se discutirá y
aprobará en la próxima sesión.
Sí señora Presidenta es la corrección del
acta de conciliación al Proyecto de Acto Legislativo número 08 del 2006 Senado,
179 de 2006 Cámara, por medio del cual se modifican los numerales 8 y 9 del
artículo 135, se modifican los artículos 299 y 312, y se adicionan dos
numerales a los artículos 300 y 313 de la Constitución Política de Colombia.
Se anuncia para la próxima sesión.”
Así mismo en dicha acta consta que la
próxima sesión fue convocada para “… el día martes 12 de junio de 2007, a la
1:00 p. m.”
La publicación de la corrección del acta de
conciliación se realizó en la Gaceta 258 del 8 de junio de 2007 y en la sesión
del 12 de junio de 2008, efectivamente se produjo el debate y aprobación de la
misma, como obra en el Acta No. 65, publicada  en la Gaceta 414 de 2007:
“La Presidencia indica a la Secretaría
continuar con el siguiente informe de conciliación, el cual se abrió y cerró su
discusión y se encuentra pendiente de aprobar.
Proyecto de Acto Legislativo Número 08 de
2006 Senado, 179 de 2006 Cámara, por medio del cual se modifican los numerales
8 y 9 del artículo 135, se modifican los artículos 299 y 312, y se adicionan
dos numerales a los artículos 300 y 313 de la Constitución Política de
Colombia.
Leída y cerrada la discusión del informe de
conciliación, la Presidencia lo so mete a consideración de la plenaria y esta
le imparte su aprobación.”
Cabe observar que en dicho informe de
corrección, los integrantes de las comisiones de conciliación informan a las
plenarias de Senado y Cámara que “[q]ue revisados nuevamente los textos
aprobados por las plenarias de Senado y Cámara y el acta de conciliación
correspondiente, encontramos diferencias ostensibles en el articulado del
Proyecto de Acto Constitucional; motivo por el cual nos vemos obligados a
presentar una nueva acta que enmiende los errores cometidos de acuerdo al
artículo 2° de la Ley 5ª de 1992 ‘Principios de interpretación del Reglamento,
numeral 2’, respaldado este precepto legal, por la jurisprudencia de la
honorable Corte Constitucional en Sentencia 178/07.” Dicho informe se
acompañó de la trascripción del texto definitivo del proyecto conciliado.
A partir del anterior registro sobre el
trámite del Acto Legislativo 01 de 2007 en el Congreso de la República,
concluye la Corte que el Senado de la República no omitió, ni el anuncio, ni el
debate, ni la aprobación del informe de Conciliación al Proyecto de Acto
Legislativo número 08 del 2006 Senado, 179 de 2006 Cámara, por medio del cual
se modifican los numerales 8 y 9 del artículo 135, se modifican los artículos
299 y 312, y se adicionan dos numerales a los artículos 300 y 313 de la
Constitución Política de Colombia,        así como tampoco se omitieron dichas
etapas del trámite legislativo en la posterior aprobación por la plenaria del Senado
de la República del informe de corrección al Acta de Conciliación presentado por
las correspondientes comisiones, razón por la cual el cargo presentado por este
concepto no prospera.
5.      Examen del cargo por sustitución
parcial de la Constitución
5.1.   Advierte la Corte que en la demanda,
el cargo por sustitución parcial de la Constitución se limitó al artículo 2º
del Acto Legislativo 01 de 2007, razón por la cual, dado que en las acciones
públicas de inconstitucionalidad por vicios de forma, la competencia de la Corte
Constitucional se encuentra determinada por los cargos de la demanda, esta
Corporación se limitará al estudio de dicho artículo, no obstante que algunos
intervinientes presentaron consideraciones orientadas a mostrar que la eventual
sustitución de la Constitución también sería predicable de otros apartados normativos
del referido acto legislativo, aun cuando por consideraciones distintas a las
esbozadas por el demandante en este proceso.
5.2.   En jurisprudencia ampliamente
consolidada, la Corte Constitucional ha puntualizado que el control de
constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución comprende el
de los vicios competenciales y, específicamente, el que se presenta cuando por
la vía del procedimiento de reforma se produce en realidad una sustitución
total o parcial de la Constitución.[7]
En la Sentencia C-1040 de 2005[8]
la Corte sintetizó los criterios que han sido fijados por la jurisprudencia en
torno al concepto de sustitución de la Constitución, en los siguientes términos:
a.
El poder de reforma
definido por la Constitución colombiana está sujeto a límites competenciales.
b.
Por virtud de esos
límites competenciales el poder de reforma puede reformar la constitución, pero
no puede sustituirla por otra integralmente distinta u opuesta.
c.
Para establecer si una
determinada reforma a la Constitución es, en realidad, una sustitución de la
misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores del ordenamiento
constitucional que le dan su identidad.
d.
La Constitución no
contiene cláusulas pétreas ni principios intangibles y, por consiguiente, todos
sus preceptos son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto  para
ello.
e.
El poder de reforma no
puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su integridad la
Constitución.
f.        Sólo el
constituyente primario tendría la posibilidad de producir una tal sustitución.
De este modo, la Corte ha puntualizado que
se produce una sustitución de la Constitución, cuando la misma como un todo, es
reemplazada por otra, caso en el cual se trataría de una sustitución total, o
cuando un elemento esencial definitorio de su identidad es reemplazado por otro
integralmente distinto, evento que daría lugar a una sustitución parcial.
5.3.   El desarrollo jurisprudencial del
concepto de sustitución, después de caracterizar su ámbito como el propio de un
reemplazo total o parcial de la Constitución, se ha movido hacia la
identificación de la metodología que debe aplicar la Corte para abordar el
examen de un acto reformatorio de la Constitución cuando se haya planteado un
cargo por sustitución de la Constitución.
De acuerdo con dichos desarrollos, ello
impone al menos dos tareas específicas: primero, es necesario establecer cuáles
son los elementos esenciales que definen la identidad de la Constitución; y,
segundo, en qué condiciones puede considerarse que una reforma suprime o
reemplaza uno de tales elementos, de manera que deba tenerse realmente como una
sustitución de la Constitución.[9]
5.3.1.          De este modo, ha dicho la
Corte, como premisa mayor en el anterior análisis, es necesario enunciar  aquellos
aspectos definitorios de la identidad de la Constitución que se supone han sido
sustituidos por el acto reformatorio. Ello permite a la Corte establecer los
parámetros normativos aplicables al examen de constitucionalidad del acto
acusado.
5.4.2.          A continuación es preciso
establecer cual es el alcance jurídico del acto acusado en relación con los
elementos definitorios identificadores de la Constitución, a partir de las
cuales se han aislado los parámetros normativos del control.
5.4.3.          Finalmente, “[a]l
contrastar las anteriores premisas con el criterio de juzgamiento que se ha
señalado por la Corte, esto es, la verificación de si la reforma reemplaza un
elemento definitorio identificador de la Constitución por otro integralmente
diferente, será posible determinar si se ha incurrido o no en un vicio de
competencia.”
En la misma Sentencia C-1040 de 2005 la
Corte amplió de la siguiente manera los elementos del anterior esquema:
“El método del
juicio de sustitución exige que la Corte demuestre que un elemento esencial
definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 fue reemplazado por otro
integralmente distinto. Así, para construir la premisa mayor del juicio de
sustitución es necesario (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento,
(ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus
especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y
definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo
así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es
crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de
verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991
es irreductible a un artículo de la Constitución, - para así evitar que éste
sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual
efectúe un juicio de contradicción material- y si (v) la enunciación analítica
de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales
intocables por el poder de reforma, para así evitar que el juicio derive en un
control de violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la
Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede
determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por
otro –no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si
el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al
punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad
de la Constitución anterior.
De esta
manera, resulta posible introducir reformas sustanciales a la Constitución, que
alteren su estructura básica o los principios fundamentales en ella contenidos,
pero que puedan, sin embargo, entenderse como incorporadas a ella. Cuando se
produce una sustitución, total o parcial de la Constitución, las nuevas
instituciones resultan de tal modo incompatibles con la Constitución anterior
que unas y otra no pueden coexistir en el tiempo y en el espacio.
Esto conduce a
la segunda manera de distinguir el juicio de sustitución. El resultado
del mismo debe poder llevar a la conclusión de que, como el elemento esencial
definitorio ha sido remplazado por otro opuesto o integralmente diferente, no
es posible armonizar la reforma constitucional con el resto de normas
constitucionales que no fueron modificadas por ella y que reflejan aspectos
claves de lo insustituible, para lo cual el bloque de constitucionalidad es
especialmente relevante.”
5.5.   Con base en el anterior esquema
metodológico, la Corte analizará si el acto legislativo acusado ha dado lugar a
una sustitución o reemplazo de la Constitución colombiana de 1991.
5.5.1.          El cargo por sustitución de
la Constitución puede presentarse en los siguientes términos:
El actor identifica, en primer lugar, al
principio de separación de los poderes como uno de los elementos definitorios
de la identidad de la Constitución de 1991 y señala, en concreto, que la
estructura bicameral del Congreso hace  parte de la manera como dicho principio
fue configurado en la Carta. Agrega que esa estructura bicameral se proyecta en
el ejercicio de las distintas funciones del Congreso, en particular en la de control
político.
Expresa luego que como parte de la
configuración del referido principio se establece una adecuada distribución de
funciones que se atribuyen a órganos distintos e independientes, dentro de un modelo
de frenos y contrapesos del que constituye parte esencial la independencia de
los distintos órganos establecidos en la Constitución.
Para el actor, cuando se altera el
equilibrio que la Constitución ha dispuesto entre los distintos órganos, al
punto que se amenaza la independencia de uno de ellos frente a los otros, se
está ante un caso de sustitución del principio de separación de los poderes.
De esta manera, en el Acto Legislativo 01
de 2007, al suprimirse la operación del sistema bicameral para efectos de la
moción de censura, se altera de manera esencial el principio de separación de
los poderes, porque se rompe el equilibrio entre el ejecutivo y el legislativo
y se abre la posibilidad de que éste comprometa la independencia de aquel,
mediante un instrumento que ya no tendrá la garantía de moderación a la que
apuntaba su ejercicio por las dos cámaras.
5.5.2.          Así presentadas las cosas,
observa la Corte, de manera preliminar, que la moción de censura es un
instrumento de control político propio de los sistemas parlamentarios de
gobierno y constituye una expresión de la relación de confianza que en tales
sistemas existe entre el ejecutivo y el parlamento. De manera excepcional,
algunos estados con sistema  presidencial de gobierno han introducido en sus
constituciones versiones matizadas de la moción de censura, aplicable, no al
gobierno sino a los ministros individualmente considerados y con la
consecuencia, incluso, como ocurre en Colombia, de que, aprobada la moción de
censura, el respectivo ministro quede separado de su cargo.
El diseño de la moción de censura en el
ordenamiento constitucional colombiano previo al Acto Legislativo 01 de 2007
era el siguiente:
De acuerdo con el artículo 135 de la
Constitución, era facultad de cada una de las cámaras legislativas proponer
moción de censura respecto de los ministros por asuntos relacionados con las
funciones propias del cargo. La propuesta requería de al menos la décima parte
de los miembros que componen la respectiva cámara y la decisión se adoptaría
por el Congreso en pleno, con audiencia del respectivo ministro y con el voto
favorable de la mayoría de los integrantes de cada cámara. Aprobada la moción
de censura, el ministro quedaba separado de su cargo. En los artículos 29 a 32
de la Ley 5ª de 1992 se reglamentó el funcionamiento de este instrumento de
control político y se precisó la manera como se haría el debate en el Congreso
en pleno.
Observa la Corte que la lectura atenta de
las disposiciones constitucionales y legales de ese régimen de la moción de
censura que ahora fue modificado, permite concluir que el mismo no obedecía a
un esquema de bicameralismo estricto, por cuanto, por un lado, cada una de las
cámaras tenía, por separado, la posibilidad de proponer la moción de censura,
y, por otro, el debate y la votación de la misma no se producían en instancias
separadas y sucesivas, sino que se llevaban a cabo en el Congreso en pleno. No
obstante lo anterior, puede decirse que el referido esquema preservaba el
espíritu del bicameralismo al disponer que la aprobación de la moción
requeriría la mayoría absoluta de los integrantes de cada cámara, con lo cual,
pese a que la decisión se producía en  el Congreso reunido en pleno, para el
efecto cada cámara actuaba como una unidad separada.
5.5.3.          El demandante y el Ministro
del Interior y de Justicia aportan argumentos importantes orientados a mostrar
que la consideración del bicameralismo fue un factor determinante del diseño de
la moción de censura en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991. El repaso
del proceso que en esta materias se surtió en la Constituyente da cuenta de la
existencia de un debate intenso y de la opción final por mantener la estructura
bicameral para el Congreso como un factor de moderación en el ejercicio de sus
funciones que tendría particular relevancia frente a las nuevas atribuciones de
control político que le fueron conferidas por la Constitución. Sin embargo, por
otro lado, no puede pasarse por alto que en la propia Constitución de 1991 quedaron
incorporados elementos que, en cierto sentido, limitan el alcance del
bicameralismo aplicado a ese instrumento de control político, por cuanto se
habilitó a cada una de las cámaras, por separado para proponer la moción de
censura contra un Ministro, y, a su vez, se dispuso que la decisión en torno a
la misma correspondería al Congreso reunido en pleno. Esto es, en la propia
Constitución quedó consagrado un esquema intermedio que se aparta de los
elementos definitorios del bicameralismo como instancia de reflexión y
moderación en las decisiones del Congreso que se atribuye al hecho de su
separación en dos asambleas, circunstancia que, en la tradición colombiana,
implicaba un distanciamiento espacial y temporal en la actuación de una y otra.
Ciertamente, el introducido por el Acto Legislativo 01 de 2007 en la operación
de la moción de censura es un cambio importante que flexibiliza el ejercicio de
este instrumento de control político e inclina en este sentido la balanza a
favor del legislativo, pero no puede decirse que el mismo suprima un principio
definitorio de la identidad de la Carta de 1991, como el de la separación de
poderes que, de hecho, en cuanto hace a una de sus expresiones, cual es la del
bicameralismo, no estaba configurado de un modo absoluto, sino matizado, como
se ha dicho, por la iniciativa de cada una de las cámaras para proponer la
moción de censura y la decisión de la misma en el Congreso reunido en pleno.
Ello muestra que la manera como se
desenvuelva la moción de censura prevista en la Constitución de 1991, más que
un elemento definitorio de la identidad de la Constitución, es una modalidad de
configuración del principio de separación de los poderes, sujeta al debate
entre alternativas distintas y que se resuelve por la vía de la transacción
política. En esa medida, se trata de una materia susceptible de ser reformada a
la luz de nuevos consensos en torno al  modo como debe operar este instrumento
de control político del legislativo sobre el ejecutivo en el marco de un
sistema presidencial.
Específicamente sobre el principio de
separación de poderes en el escenario de la sustitución de constitución, la
Corte ha expresado que dicho principio puede tenerse como definitorio de la
identidad de la Constitución de 1991, pero que  es claro que el mismo admite
diversidad de formulaciones, todas compatibles con el postulado básico
definitorio de la identidad de la Constitución, de manera que no toda
modificación de la manera como en un momento se configuró el principio en la
Constitución puede tenerse como una sustitución de la misma.[10]
En el presente caso se ha argumentado que,
en el escenario de la moción de censura, el Acto Legislativo 01 de 2007 altera
de tal manera el principio bicameral contenido en la Constitución de 1991, que
es factor esencial, a su vez, del principio de separación de los poderes, que
en realidad se está ante una sustitución parcial de la Constitución. Para ello
se manifiesta que al atribuir a cada una de las cámaras por separado la
competencia para aprobar la moción de censura se genera un desequilibrio entre
el legislativo y el ejecutivo que compromete la independencia de este último.
Sobre el particular observa la Corte que
cuando se introducen reformas a los instrumentos de control interorgánico previstos
en la Constitución, es posible que un órgano se vea fortalecido, en contraste
con otro o con otros que, como efecto de la reforma, se ven debilitados en sus
competencias, o sometidos a controles más estrictos o recortados en su
capacidad de vigilar o condicionar la actuación de otros. Pero mientras tales reformas
se mantengan dentro del ámbito del principio de separación de poderes como eje
definitorio de la identidad de la Carta Fundamental, no puede decirse que las
mismas hayan dado lugar a una sustitución de la Constitución. Existe
sustitución cuando se suprime el principio mismo y se reemplaza por otro distinto
y de carácter opuesto. Así, por ejemplo, ocurriría cuando una reforma condujese
a la concentración de las funciones del Estado en un sólo órgano, que escaparía,
por consiguiente, a cualquier esquema de frenos y contrapesos. Lo mismo cabría
decir de una reforma por cuya virtud se afirmase la plena autonomía y supremacía
de un órgano que lo hiciese inmune a cualquier tipo de control por otros. En
esas eventualidades se sentaría un principio incompatible con la Constitución
de 1991 y el esquema de separación de poderes que se desprende de sus distintas
disposiciones. Pero no ocurre lo mismo cuando dentro del  esquema de la
separación de los poderes y sin desnaturalizarlo, se hace una nueva distribución
de competencias o se modifica la manera como operan determinados controles recíprocos
entre los órganos del Estado, o se alteran las condiciones de procedencia de
los mismos.  Se trata de consideraciones de oportunidad y de conveniencia sobre
el diseño institucional, que caben dentro del ámbito competencial del poder de
reforma y que, por consiguiente no pueden considerarse como una sustitución de la
Constitución.
Con todo podría señalarse que la demanda
apunta a un componente muy específico de la separación de poderes en la
Constitución de 1991, como es el diseño de la moción de censura dentro de un
congreso bicameral.
A este respecto debe tenerse en cuenta que
el bicameralismo se expresa en distintas disposiciones de la Carta y que si
bien es cierto, en su configuración inicial se contempló que, como regla
general, a la división del legislativo en dos cámaras o asambleas debía
corresponder la necesaria concurrencia de ambas para la adopción de las
decisiones, la propia Constitución señala funciones que se atribuyen de manera separada
a cada una de las cámaras, y otras que deben cumplirse por el Congreso reunido en
pleno. Entre las primeras se encuentran competencias tan importantes como la elección
del Procurador General de la Nación, de los magistrados de la Corte
Constitucional o del Defensor del Pueblo, e incluso, la posibilidad de proponer
la moción de censura. Las segundas se encuentran enunciadas en el artículo 141
de la Constitución y entre ellas se encuentran las de elegir Contralor General
de la República y vicepresidente “… cuando sea menester reemplazar el electo
por el pueblo”. También se atribuye al Congreso en pleno la función
prevista en el artículo 254 de la Constitución, de elegir a los magistrados de la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.[11]
Podría argumentarse que no obstante las anteriores
excepciones al principio bicameral, no es menos cierto que la Constitución de
1991 estableció, como un eje definitorio de su identidad en este campo, que el
control inter-órganos del Congreso sobre el Ejecutivo, en la medida en que
tenga un impacto sobre la composición de este último, debía ejercerse por el
Congreso como órgano cuyas cámaras deben, por consiguiente, para ese efecto,
obrar de manera concurrente. El reemplazo de ese postulado por otro conforme al
cual la actuación de una sola de las cámaras, en el ejercicio del control
político, puede alterar la composición del Ejecutivo al disponer la separación
de uno de los ministros de su cargo, comportaría, entonces, una sustitución de
Constitución.
Sin embargo, tal como se ha expresado, no
obstante la importancia de los argumentos que apuntan al mantenimiento de un
esquema bicameral en la configuración de la moción de censura en un sistema
presidencial de gobierno, considera la Corte que no puede considerarse que una alteración
de dicho postulado, para afirmar en este campo una competencia autónoma de cada
una de las cámaras, pueda considerase una sustitución de Constitución.
Para llegar a la anterior conclusión es
preciso tener en cuenta no sólo las matizaciones del principio bicameral que
están presentes en la Constitución, sino también el hecho de que, aún en el
bicameralismo puro, las cámaras separadamente consideradas, tienen una buena dosis
de poder político que puede proyectarse sobre el ejecutivo, puesto que, en el ejercicio
de la principal de sus funciones, cual es la de hacer las leyes, si bien es
necesaria la voluntad concurrente de las cámaras para aprobar los proyectos, no
es menos cierto que cada cámara por separado tiene una especie de poder de veto,
por cuanto su voto negativo impide que el proyecto sea ley, e inhibe o deja sin
efecto, según sea el caso, el pronunciamiento de la otra cámara. En un
escenario de confrontación como el planteado por el demandante, esta
posibilidad podría conducir a un bloqueo sistemático de los proyectos de ley de
iniciativa gubernamental.
La moción de censura es una figura atípica
dentro de los sistemas presidenciales y su incorporación a ellos supone la
ponderación de dos elementos contrapuestos, como son, por un lado el propósito
de permitir un control político de cierta relevancia del legislador sobre las
actuaciones del gobierno y por otro, el riesgo de que el instrumento previsto para
ello acentúe las posibilidades de bloqueo y de desestabilización implícitas en
un sistema presidencial de gobierno.
La argumentación remite a consideraciones
fácticas,  que se resuelven por la vía de, o flexibilizar el instrumento para
dar mayor significado a la instancia de control, o aumentar las cautelas
orientadas a evitar que, dada la naturaleza del  sistema presidencial, las discrepancias
políticas entre gobierno y legislador puedan conducir a bloqueos o convertirse
en factores de inestabilidad institucional. En ese sentido es preciso tener en
cuenta que, en el extremo, también el esquema originalmente diseñado por el
constituyente podía convertirse en un instrumento de desestabilización y de
bloqueo en el evento de un Congreso en el cual sus dos cámaras tuviesen una
conformación política mayoritariamente adversa al gobierno. Es claro que el
esquema anterior a la reforma, primero, hace más exigente el escenario para que
se materialice ese riesgo, porque ello requeriría que, no solo una, sino las
dos cámaras fuesen adversas al gobierno, y segundo, hace también más rígida su
operación, porque en cada caso de moción de censura exigiría obtener la mayoría
en las dos cámaras. Pero se repite, de por medio está una valoración sobre el peso
que debe tener la censura como instrumento de control político frente a los
riesgos implícitos en su implantación en un sistema presidencial de gobierno. Cabe
dentro del ámbito competencial del poder de reforma hacer ese balance, sin que
la decisión por privilegiar uno u otro de los extremos pueda tenerse como una
sustitución de la Constitución.
De este modo, no encuentra la Corte que la
decisión de atribuir la decisión de la moción de censura separadamente a cada
una de las cámaras constituya un vicio competencial por sustitución de la
Constitución.
VII.   DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones la
Corte declarará la exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2007 por los vicios
de procedimiento analizados y la exequibilidad del artículo 2º del mismo Acto
Legislativo en relación con el cargo de sustitución de Constitución propuesto
por el demandante.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.    Declarar la EXEQUIBILIDAD del Acto Legislativo
No. 01 de 2007, por los cargos estudiados en relación con vicios de
procedimiento.
Segundo.-
Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 2º del
Acto Legislativo No. 01 de 2007, por el cargo de sustitución de
Constitución estudiado.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
Ausente con permiso
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
MARTA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Asamblea Nacional Constituyente. Informe de Ponencia sobre Congreso Bicameral.
Constituyentes Hernando Yepes Arcila, Alfonso Palacio Rudas y Antonio Galán
Sarmiento. Gaceta Constitucional No. 54 del 17 de abril de 1991, pp. 10 y 11
[2]    Ibid.
[3]    Ibid.
[4]
Asamblea Nacional Constituyente. Informe de Ponencia para primer debate en
Plenaria “Función del Control Político del Congreso”. Constituyente Alfonso
Palacio Rudas. Gaceta Constitucional No. 65 del 2 de mayo de 1991, p. 2.
[5]      Gaceta del Congreso 323de
2007 del Acta
de Plenaria 62 del 30 de Mayo de 2007.
[6]
En esa Acta se incluyó el texto del informe de la Comisión de Conciliación, en
el que, a su vez, se transcribe el texto completo del proyecto conciliado.
[7]
Ver, entre otras, las sentencias C-551 de 2003, C-970 de 2004 y C-1040 de 2005
[8]  Sentencia C-1040 de 2005
MP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara
Inés Vargas Hernández. SV: Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra SPV:
Jaime Córdoba Triviño SAPV: Humberto Sierra Porto.
[9]    Sentencia
C-1040 de 2005
[10]    Ver Sentencia C-1040
de 2005
[11]
De acuerdo con el artículo 254 de la Constitución, la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura estará integrada
“… por siete magistrados elegidos para un período de ocho años, por el
Congreso Nacional de ternas enviadas por el Gobierno”. A su vez el artículo
18 de la Ley 5ª de 1992 dispuso que entre las atribuciones del Congreso pleno
se encuentra la de elegir los magistrados de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Dicha disposición fue
demanda ante la Corte Constitucional por considera el actor que la misma
desconocía el carácter taxativo de la enunciación de los eventos en los que el
Congreso se reúne en un solo cuerpo contenida en el artículo 141 de la
Constitución. La Corte Constitucional, en Sentencia C-025 de 1993 declaró la
exequibilidad de la referida disposición  con la consideración de que “[l]a hipótesis que introducen los artículos 18-6 y 20 de la ley 5ª de
1992, tiene carácter puramente procedimental y corresponde al ejercicio
práctico de una atribución confiada directa y excepcionalmente al Congreso
Nacional (C.P. art. 254-2). La ley no adiciona en estricto rigor la lista de
excepciones al principio bicameral. Es razonable que los miembros de los dos
órganos, Senado y Cámara, confluyan en una reunión o asamblea común con miras a
ejercer una facultad que la Constitución encomienda al Congreso Nacional.” (Negrilla en el original)