T-110-16
Sentencia T-110/16
ESTADO COLOMBIANO-Carácter democrático
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter participativo del
Estado colombiano
ESTADO COLOMBIANO-Naturaleza democrática y
pluralista
MODELO CONSTITUCIONAL DE
FRENOS Y CONTRAPESOS-Propósitos fundamentales
El sistema de frenos y contrapesos, que ha
sido conocido bajo el nombre de checks and balances, le confiere así un papel relevante al
control y a la fiscalización interorgánica recíproca, pero también a la
colaboración entre las entidades públicas para servir a la comunidad, promover
la prosperidad y garantizar los principios y deberes consagrados en la Carta.
PRINCIPIO DE COLABORACION
ARMONICA ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-Objeciones gubernamentales
El Gobierno Nacional puede formular
objeciones a un proyecto de ley por razones de inconveniencia o de
inconstitucionalidad, ya sea total o parcialmente.
PRINCIPIO DE COLABORACION
ARMONICA ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-Acción pública de inconstitucionalidad
Como
ejemplo de colaboración armónica, se encuentra la acción pública de
inconstitucionalidad, la cual obedece a un mecanismo de control jurisdiccional
para garantizar la integridad y supremacía de la Carta.
Le otorga a la Corte Constitucional la competencia para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las
leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su
formación. El
sistema de frenos y contrapesos también se encuentra ligado, en tratándose de
la acción pública de inconstitucionalidad, a la interacción de varios actores.
Así, quien decide es la Corte Constitucional, al mismo tiempo que en su trámite
participan el ciudadano que promovió el juicio, la Procuraduría General de la
Nación con su concepto, las entidades públicas o privadas que se hagan
partícipes y las personas que coadyuven la demanda o defiendan la
constitucionalidad de las normas que se cuestionan. Además, existe la
posibilidad de que se realicen audiencias para discutir el asunto.
DERECHO A LA CONSULTA PREVIA
DE COMUNIDADES ETNICAS-Naturaleza y alcance
La consulta previa ha sido categorizada como
un derecho fundamental de carácter colectivo, que tiene por finalidad la
apertura de espacios de diálogo y que se desarrolla con el objeto de alcanzar,
en lo posible, el consentimiento o aquiescencia de los pueblos étnicos respecto
de una medida. Por ello, y de manera uniforme, la jurisprudencia ha relacionado
su alcance normativo con los conceptos de participación y autonomía.
CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS
LEGISLATIVAS-Elementos
fundamentales
Una
característica de la consulta previa en el trámite legislativo supone
comprenderla como un mecanismo de carácter preventivo, en el que se busca
la generación de sinergias a partir de la participación de las comunidades
étnicas en los asuntos que directamente les conciernen. Su despliegue busca
evitar que, por ausencia de diálogo, se generen tensiones que puedan conllevar
al desconocimiento de los mandatos de la Carta, por lo que al operar como una
herramienta que canaliza el ejercicio del poder en favor del pluralismo y de la
diversidad cultural de la Nación, se entiende que su desenvolvimiento se torna
en una expresión concurrente de control, cuya garantía en una última instancia
puede lograrse a través de la intervención de las autoridades judiciales, en un
contexto en el que su salvaguarda activa los fines propios del sistema de
frenos y contrapesos mencionado en el acápite anterior.
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA
CONTRA ACTOS DE CARACTER GENERAL, IMPERSONAL Y ABSTRACTO-Procedencia
excepcional contra proyectos de ley que se tramitan en el Congreso
DERECHO A LA PARTICIPACION Y A
LA CONSULTA PREVIA EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Improcedencia de la acción de tutela por
cuanto los debates realizados en el
Congreso transcurrieron conforme a los mandatos del sistema de frenos y
contrapesos
ACCION DE TUTELA RESPECTO DEL TRAMITE LEGISLATIVO
ADELANTADO EN EL CONGRESO-Improcedencia
por cuanto no se vulneraron las facultades mínimas de los congresistas y
tampoco se desconoció el núcleo esencial de las garantías y obligaciones
vinculadas con el ejercicio de las funciones congresionales
No
resulta procedente la intervención del juez de tutela, en primer lugar, porque
no se avizora una afectación grave y evidente respecto del derecho de
participación de las comunidades indígenas; y en segundo lugar, porque una
intromisión de su parte desconocería la lógica y el valor con el que operan los
mecanismos con que, de ordinario, se adelanta el debate parlamentario y que
permiten el funcionamiento del Congreso como un órgano autónomo e independiente
del resto de poderes públicos. A lo anterior se agrega que, incluso una vez
surtidos los debates reglamentarios, el Gobierno Nacional no encontró que fuese
necesario objetarlo por razón de la vulneración alegada.
Referencia: expediente
T-5.196.392
Acción de
Tutela instaurada por Wilson Galindo Hernández y Nelson Gálviz, miembros del
pueblo indígena Sikuani, contra el Congreso de la República y los Ministerios
del Interior y de Agricultura y Desarrollo Rural
Magistrado
Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, cuatro (4) de marzo de
dos mil dieciséis (2016)
La Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Alejandro Linares Cantillo y Luis Guillermo Guerrero
Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del
fallo de tutela dictado por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, en el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES
Los señores Wilson Galindo
Hernández, miembro del resguardo Santa Teresita Tuparro (Cumaribo-Vichada)[1]
y Nelson Gálviz Guacarapare, miembro del resguardo Ríos Mucho Guarrojo (Cumaribo-Vichada),
instauraron acción de tutela en contra del Congreso de la República y los
Ministerios del Interior y de Agricultura y Desarrollo Rural, al considerar que
se transgredieron sus derechos al territorio y a la consulta previa con ocasión
del trámite del Proyecto de Ley No. 223 de 2015 (Cámara), por virtud del cual
se crean y desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y
Social (ZIDRES).
1.1. Hechos relevantes
La acción de tutela fue
presentada el 25 de agosto de 2015 y en ella se destacan los siguientes hechos:
1.1.1. A través del Ministerio del
Interior, el 16 de abril de 2015, el Gobierno Nacional presentó ante el
Congreso de la República el Proyecto de Ley No. 223 de 2015 (Cámara), con el
propósito de crear e impulsar las Zonas de Interés de Desarrollo Rural,
Económico y Social (ZIDRES)[2].
1.1.2. El Representante a la
Cámara, Inti Asprilla, quien presentó ponencia negativa para segundo debate,
solicitó un concepto de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del
Interior, con el fin de establecer la necesidad o no de iniciar un proceso de
consulta previa respecto de la citada iniciativa.
1.1.3. En oficio del 7 de julio de
2015, la Dirección de Consulta Previa dio respuesta al concepto solicitado, en
el sentido de señalar que sí era necesario adelantar el proceso de consultar,
en virtud de que en el proyecto se observaban algunas disposiciones que podían
incidir “de manera directa y específica sobre las comunidades étnicas
asentadas en la zona donde se habrá de implementar actividades de monocultivos
en la altillanura colombiana; disposiciones, que precisamente deben ser objeto
de consulta[,] para que con la participación de las comunidades se determine si
estas pueden alterar su estatus”[3].
1.1.4. A través de un concepto
rendido el 10 de julio de 2015, la Procuraduría Delegada para Asuntos
Ambientales y Agrarios sostuvo que para efectos de determinar si era necesario
adelantar el proceso de consulta previa se debía tener en cuenta el contexto
histórico, social y económico de las regiones en que se pretendían consolidar
las ZIDRES. Sobre el particular, llamó la atención respecto de varias irregularidades
en la adjudicación de baldíos por parte del INCODER, aunado a la demora en el
trámite de los procesos de constitución y ampliación de resguardos,
especialmente en los departamentos de Vichada y Meta. Por lo anterior, recomendó
someter a consulta el proyecto ZIDRES, siempre que dichas zonas se constituyan
en los departamentos mencionados[4].
1.1.5. El 24 de julio de 2015,
luego de examinar nuevamente el contenido del proyecto de ley, la Dirección de
Consulta Previa rindió un nuevo concepto, en el que señaló que existió una
imprecisión en el oficio enviado el 7 de julio, por lo que se hacía necesario
rectificar dicho pronunciamiento. Con tal propósito, destaca que el proyecto
tiene un carácter general dirigido a las comunidades campesinas, al mismo
tiempo que enfatiza que la regulación de las ZIDRES es de utilidad pública e
interés social, por lo que no se hace exigible agotar el proceso de consulta
previa, “toda vez que este aplica cuando en la ejecución de un proyecto,
obra o actividad se generan impactos directos susceptibles de afectar a
comunidades étnicas, no a comunidades campesinas y/o trabajadores agrarios”[5].
Por lo demás, señala que el proyecto incluye un artículo 19, en el que se
dispone que “No podrán constituirse las ZIDRES en territorios que
comprendan, siquiera parcialmente, zonas de reserva campesina,
resguardos indígenas y territorios colectivos titulados. Tampoco podrán
constituirse en territorios que, de conformidad con la ley, no pueden ser
objeto de explotación económica”[6].
Esta circunstancia reafirma que no se produce una afectación directa en
ninguna comunidad étnica, en términos de intromisión en su calidad de vida y
costumbres, lo que torna innecesario el proceso de consulta[7].
1.1.6. Con sujeción a este último
pronunciamiento, el proceso legislativo siguió su curso, siendo aprobada la
iniciativa en la Cámara de Representantes. Para el momento de interposición de
la acción de tutela, se habían iniciado las etapas de deliberación y aprobación
en la Comisión Quinta y en la Plenaria del Senado de la República (Proyecto de
Ley No. 174 de 2015 Senado).
1.1.7. Finalmente, los
accionantes exponen que las ZIDRES se crearán en zonas especiales de aptitud
agropecuaria, que se encuentren aisladas de centros urbanos significativos y
que exijan elevados costos de adaptación productiva por sus características
agrológicas y climáticas. De igual manera, las zonas en que se consolidarán deberán
tener baja densidad poblacional, altos índices de pobreza e insuficiencia de
infraestructura para el transporte y comercialización de los productos. Por
ello, en su criterio, las ZIDRES tan sólo podrán localizarse en departamentos
como Vichada, Guainía, Arauca, Meta, Caquetá y Putumayo.
1.2. Solicitud de amparo
constitucional
1.2.1. Con fundamento en los
hechos relatados, los demandantes solicitan al juez constitucional, en primer
lugar, que como medida provisional y como quiera que para el momento de
instauración de la acción de tutela ya se habían surtido los debates en la
Cámara de Representantes, que se ordenara a la Mesa Directiva del Senado
abstenerse de incluir en las sesiones el debate del referido proyecto[8].
Y, en segundo lugar, solicitaron que, tras amparar sus derechos a la consulta
previa y al territorio, se ordenara al Congreso de la República el archivo del proyecto
en mención, y al Gobierno Nacional retirarlo y abstenerse de adelantar
cualquier iniciativa legislativa o reglamentaria relacionada con el mismo
asunto, hasta tanto no se cumpla con dicha exigencia.
1.2.2. En lo relativo a la
procedencia de la acción de tutela, los accionantes manifiestan que no existe otro
mecanismo de defensa judicial para solventar el conflicto mencionado, pues es
claro que el proyecto incide en las aspiraciones territoriales que tienen los
pueblos indígenas. En su criterio, si bien el artículo 19 de la iniciativa
pretende “blindar” el trámite de la ley, en todo caso existe la obligación de
consulta, si se tiene en cuenta los territorios preseleccionados para adelantar
los proyectos ZIDRES, esto es, los departamentos de Vichada, Meta, Caquetá y
Putumayo.
En este orden de ideas, reclama
que en este proceso legislativo debe exigirse la consulta previa, por las
siguientes razones: “(1) ser [los territorios preseleccio-nados]
históricamente habitados y manejados según sus usos y costumbres por pueblos
indígenas, derivando su subsistencia física y espiritual de la relación
cultural que mantienen con estos territorios; (2) existir aspiraciones
territoria-les de los pueblos indígenas para la constitución, ampliación,
reestructuración y saneamiento de resguardos indígenas; (3) ser territorios en
los cuales habitan pueblos indígenas que se encuentran incluidos por la Corte
Constitucional en el Auto 04 de 2009 de ‘Protección de los derechos fundamentales
de las personas y los pueblos indígenas desplazados por el conflicto armado o
en riesgo de desplazamiento forzado, en el marco de la superación del estado de
cosas inconstitucional declarado en la Sentencia T-025 de 2004”[9].
1.3. Contestación de las partes
demandadas e intervención de tercero
1.3.1.  Contestación del Congreso
de la República[10]
El Secretario General del
Congreso de la República intervino dentro del término otorgado por la autoridad
judicial de primera instancia e indicó que el proyecto mencionado fue producto
de la iniciativa del Gobierno Nacional. En lo que atañe a las funciones del
Congreso de la República, expuso que las mismas se venían cumpliendo conforme a
lo establecido en las normas y procedimientos legales, consultado la justicia y
el bien común. Como se deriva de lo expuesto, no existió un pronunciamiento
expreso sobre los hechos y pretensiones de la demanda.
1.3.2.  Contestación del Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural[11]
El Coordinador del Grupo de
Atención de Procesos Judiciales de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural solicitó declarar la improcedencia de la
acción, básicamente por considerar que carece de legitimación por pasiva. Ello
es así, por una parte, porque el proyecto fue presentado por el Ministerio del
Interior y no por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; y por la
otra, porque las pretensiones formuladas no guardan relación con las
actuaciones o decisiones que puede adoptar dicha dependencia.
Adicionalmente, en lo que
respecta al análisis de fondo, advirtió que la acción de tutela no está llamada
a prosperar, pues la creación de las ZIDRES apunta a beneficiar a los
trabajadores del campo que, por mandato de la Constitución, gozan de un trato
diferencial[12].
Por último, mencionó que la
consulta previa solo opera frente a aquellas iniciativas legislativas que
afecten directamente a las comunidades indígenas, circunstancia que no ocurre
en el asunto sub-judice, como fue expresamente mencionado por la
Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior.
1.3.3. Contestación de la Dirección
de Consulta Previa del Ministerio del Interior[13]
El Director de Consulta Previa
del Ministerio del Interior solicitó que las pretensiones de la demanda sean
desestimadas y que, como consecuencia de ello, se declare la improcedencia del
amparo. Para comenzar, manifestó que el proyecto de ley no tiene como
destinatarios a las comunidades tribales sino a la población campesina, la cual
requiere, de manera urgente, una política para el agro que genere oportunidades
y riqueza. En este sentido, apuntó que la lectura que se hace por los
accionantes del artículo que excluye la constitución de las ZIDRES en
resguardos indígenas y territorios colectivos es desacertada, pues lejos de ser
una herramienta para “brindar el trámite de la ley”, corresponde a un
instrumento para proteger, precisamente, dichos territorios.
A continuación resaltó que el
proyecto de ley debía ser entendido en clave de respeto e inclusión social,
conforme al despliegue de competencias de entidades que tienen la obligación de
promover y respaldar el desarrollo rural, en los términos establecidos en el
artículo 80 de la Constitución. Por lo anterior, en criterio del Ministerio, es
claro que se trata de una política de alcance nacional cuyo objetivo es
fortalecer los territorios campesinos, que excluye los espacios de los pueblos
tribales, y cuya regulación se propone con un alcance general, impersonal y
abstracto, alejado de la obligación de realizar la consulta previa, máxime cuando
se está en presencia de una iniciativa cuyas propuestas todavía no constituyen
una norma jurídica, careciendo del atributo necesario para causar beneficios o perjuicios
a los demandantes o a sus comunidades.
Aunado a lo expuesto, señaló que
el argumento propuesto por los demandantes incurre en el error de inferir
anticipadamente los territorios en donde quedarán ubicadas las ZIDRES, hecho
que todavía no ha sido objeto de definición y que, de ser el caso, corresponderá
al desarrollo administrativo de la iniciativa. De ser válido el raciocino
propuesto, se tendría que llegar al absurdo de consultar todo proyecto que se
refiera en general a una política sobre el territorio de Colombia, ya que
existiría una expectativa de afectación al momento en que las autoridades
competentes procedan a su ejecución. Finalmente, agregó que si una autoridad
emite un concepto que no se ajusta a derecho, como ocurrió en su caso, tiene la
obligación funcional de enmendarlo y aclararlo.
1.3.4. Contestación de la Dirección
de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior[14]
El Director de Asuntos Indígenas,
Rom y Minorías del Ministerio del Interior solicitó que se declarara la
improcedencia de la acción de tutela, por carecer de legitimación por pasiva
frente a las pretensiones de los demandantes. A pesar de lo anterior, reiteró
que el proyecto se encuentra dirigido a las comunidades campesinas en general,
como una medida de utilidad pública e interés social, que no requiere consulta
previa, por no afectar directamente a los pueblos indígenas.
Al respecto, enfatizó que la
iniciativa excluye a los territorios indígenas en la conformación de las ZIDRES,
y que si bien expresamente no se señala como zonas vedadas a los terrenos en
trámites de adjudicación o ampliación del título colectivo y/o con presencia de
comunidades étnicas, su protección se deriva de lo previsto en otras
disposiciones como la Ley 21 de 1991 (artículo 14), la Ley 70 de 1993 (capítulo
III, reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva, artículos 4 a 18), la
Ley 160 de 1994 (Capítulo XIV, resguardos indígenas, artículos 85, 86 y 87), el
Decreto 2613 de 2014 (Capítulo II, certificación de presencia de comunidades
étnicas, artículos 4, 5 y 6), el Decreto 2333 de 2013 (Título II, medidas de
protección de la posesión de territorios ancestrales y/o tradicionales,
procedimiento de medidas de protección de la posesión, artículos 5 al 9) y la
Directiva Presidencial 190 de 2013 (pasos 1 al 6).
1.3.5.  Intervención del Representante
Inti Asprilla[15]
1.3.5.1. El Representante a la
Cámara por Bogotá, Inti Asprilla, coadyuvó la demanda presentada por los
accionantes, al considerar que la aprobación de la iniciativa involucraba un desconocimiento
de los derechos a la consulta previa y al territorio[16].
Los argumentos planteados por el interviniente se resumen en consideraciones
vinculadas con la procedencia de la acción y con el examen del asunto de
fondo.
1.3.5.2. En lo que atañe al
primer punto, esto es, en relación con la viabilidad procesal de la acción de
tutela, sostuvo que se observa la ocurrencia de una situación apremiante que
convoca la intervención del juez constitucional, ya que la aprobación de la ley
incide en el núcleo esencial de los derechos fundamentales previamente
mencionados. A continuación, expuso que por tratarse de un acto de carácter
general y abstracto, en principio, el amparo no estaría llamado a prosperar contra
el proyecto de ley. Sin embargo, conforme a la jurisprudencia, en la medida en
que el legislativo desconozca las garantías mínimas que se derivan de la
Constitución, como ocurre en el asunto bajo examen, la acción de tutela podría
ser instaurada[17].
1.3.5.3. Por su parte, en
relación con el asunto de fondo, el interviniente sostiene que el proyecto
afecta directamente a los pueblos indígenas, ya que modifica el régimen normativo
que los protege al incidir en el acceso a la tierra y de allí en el derecho al
territorio. En su criterio, es actualmente exigible la consulta previa sin
perjuicio de que en el futuro y respecto de cada decisión administrativa
llegase a ser necesario el ejercicio de este mecanismo de participación.
A continuación resaltó la
existencia de dos conceptos diferentes expedidos por la Dirección de Consulta
Previa del Ministerio del Interior. Uno en el que se señala la importancia de
la consulta y otro que se adopta en un sentido total-mente contrario. Para el
interviniente esta contradicción evidencia el irrespeto hacia el citado derecho
fundamental, con el único propósito de lograr la aproba-ción de la iniciativa
en perjuicio de la diversidad cultural. En este punto  enfatizó que la
Procuraduría General de la Nación también expidió un concepto, en el cual resaltó
la exigibilidad de adelantar la consulta previa, bajo la consideración de que los
pueblos que habitan los departamentos de Meta y Vichada han sido víctimas de la
violencia, se encuentran dentro del listado de comunidades en riesgo de
exterminio y el Estado no ha sido diligente en el trámite de los procesos de
constitución y ampliación de resguardos a su favor, frente a lo cual existe
incluso una relación con el desplazamientos forzado[18].
Adicional a lo expuesto, el
Representante Asprilla hizo referencia al Plan de Salvaguardia del Pueblo
Sikuani, a la noción de territorio que tienen y a las problemáticas que
enfrentan, entre ellas, el ejercicio del derecho al territorio y a la propiedad
colectiva, pues muchos de sus sitios sagrados no han sido reconocidos como
parte de los resguardos y otros necesitan saneamiento o ampliación por
superpoblación. A juicio del interviniente, este pueblo se vería afectado con
la expedición de la ley, ya que gran parte de su territorio coincide con el
departamento de Vichada. Por último, señaló que propuso la aprobación de un
parágrafo cuando las ZIDRES colindaran con resguardos indígenas o territorios
colectivos exigiendo el procedimiento de consulta previa, el cual fue rechazado
por la mayoría.
II. SENTENCIA OBJETO DE
REVISIÓN  Y ELEMENTOS DE PRUEBA RELEVANTES APORTADOS AL PROCESO
2.1. Sentencia de primera y
única instancia
La Subsección B de la Sección
Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la improcedencia
del amparo solicitado. Para sustentar su decisión, el a-quo argumentó
que la pretensión de la parte actora tiene como propósito excluir al Proyecto
de Ley No. 223 de 2015 del debate legislativo. Dicha solicitud es contraria a
la autonomía e independencia del Congreso, en virtud de las cuales “durante
la discusión de [una iniciativa legislativa] no se permite la injerencia de
otro órgano estatal y, específicamente, no [hay] oportunidad alguna de control
judicial”[19].
No obstante, en la medida en que
no puede existir una cláusula de inmunidad absoluta, el ordenamiento jurídico
dispone que para cuestionar el resultado del proceder legislativo, esto es, una
ley aprobada, sancionada y promulgada, se establece la acción pública de
inconstitucionalidad, como mecanismo idóneo para dilucidar la situación que
aqueja a los demandantes, más aún cuando se está en presencia de un acto de
carácter general, impersonal y abstracto, frente al cual resulta improcedente
el amparo constitucional, en los términos del artículo 6 del Decreto 2591 de
1991.
Finalmente, el a-quo
sostuvo que la existencia del otro medio de defensa judicial resalta el
carácter residual y subsidiario de la acción de tutela, especial-mente “si
se tiene en cuenta que en el presente asunto tampoco procede la acción como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, por cuanto no
existe en el expediente prueba ni elemento de juicio fundado que acredite,
válidamente, la presencia de una situación de esa precisa naturaleza, ni las
condiciones de gravedad, inminencia y urgencia que la caracterizan que, harían
impostergable la protección mediante la acción de tutela”[20].
2.2. Pruebas relevantes
aportadas al proceso
a.     Copia del
texto de Proyecto de Ley No. 223 de 2015 (Cámara), aprobado en las sesiones
ordinarias de la Comisión Quinta Constitucional Permanente, por el cual se
crean las ZIDRES. En virtud del texto sometido al proceso de aprobación
legislativa, ellas se definen como las “zonas especiales de aptitud
agropecuaria, ubicadas en el territorio nacional, que integral y
complementariamente cumplan lo siguiente: se encuentren aisladas de los centros
urbanos más significativos; demanden elevados costos de adaptación productiva
por sus caracte-rísticas agrológicas y climáticas; tengan baja densidad
poblacional; presenten altos índices de pobreza; carezcan de infraestructura mínima
para el transporte y comercialización de los productos”[21].
Entre los
objetivos de las ZIDRES se encuentran (i) el aumento de la productividad y
competitividad de la tierra, (ii) la promoción del desarrollo social, económico
y sostenible de la zona, (iii) la conservación del ambiente y las mejoras en
las condiciones agrológicas; (iv) el acceso y regularización de la propiedad de
los trabajadores agrarios, (v) la promoción de la seguridad alimentaria y el
empleo rural; y (vi) la inversión sin poner en riesgo la seguridad y la
autonomía alimentaria de los colombianos.
De acuerdo con
el texto aprobado, las personas jurídicas o naturales o las empresas
asociativas que decidan adelantar proyectos productivos en las ZIDRES deberán
inscribir su respectivo proyecto en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, incluyendo –entre otros– el esquema de viabilidad, el plan que asegure
la seguridad alimentaria y un estudio de títulos de los predios que se
requieran para el proyecto. Por lo demás, se consagran normas que autorizan el
uso de bienes inmuebles de la Nación a cargo de una contraprestación dineraria,
así como estímulos y medidas de protección para el campesino o trabajador
agrario.
En todo caso, en
el artículo 12 se establece que “La identificación de las áreas potenciales
para declarar una ZIDRES, será establecida por la UPRA [Unidad de Planificación
Rural Agropecuaria] de conformidad con el artículo 1º, y de acuerdo a criterios
de planeación territorial, desarrollo rural, estudios de suelo a escala
apropiada, información catastral actualizada y estudios de evaluación de
tierras de conformidad a la metodología establecida por esta entidad”[22],
con la salvedad que se dispone en el artículo 19, conforme a la cual: “No
podrán constituirse las ZIDRES en territorios que comprendan, siquiera
parcialmente, zonas de reserva campesina, resguardos indígenas y territorios
colectivos titulados o en trámite de constitución. Tampoco podrán constituirse
en territorios que, de conformidad con la ley, no pueden ser objeto de
explotación económica”[23]
(Cuaderno 1, folios 8 a 13).
b.     Copia del
informe de ponencia negativa al Proyecto de Ley No. 223 de 2015 presentado por
el Representante a la Cámara por Bogotá, Inti Asprilla. En dicho informe señala
que la iniciativa es contraria a la Constitución, entre otras razones, porque su
contenido pone en riesgo la soberanía alimentaria de los colombianos, al
entender que se autoriza la compra de tierras por parte de países extranjeros y
multinacionales que invierten en agro-combustibles.
A continuación
refiere que el modelo de producción agrícola de las ZIDRES parte de la base de
proyectos asociativos entre empresarios y trabajadores agrícolas, para que se
puedan generar economías de escala, en los cuales el Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural actuará como garante de los derechos de los campesinos. Sin
embargo, cuestiona que no se fijen parámetros normativos claros, como aquellos
relativos a la distribución de beneficios para los campesinos, o los tipos de
subsidios y estímulos que se darán. Con todo, a su juicio, la inconveniencia
del proyecto se encuentra en la insuficiente información y evidencia científica
que lo justifica, incluyendo la ausencia de un estudio sobre el estado actual
de los baldíos en el país. A lo anterior se agrega la realidad del contexto
actual, en especial frente a los diálogos en La Habana entre el Gobierno
Nacional y las FARC, que tiene dentro de su agenda política el desarrollo
agrario.
Posteriormente,
menciona que el proyecto es inconstitucional porque no se adelantó el proceso
de consulta previa. Sobre el particular, apunta que si bien la iniciativa
excluye las ZIDRES de los resguardos indígenas y territorios colectivos, omite
tener en cuenta que la población étnica también tiene un número importante de
trabajadores agrarios, que debieron ser consultados y tenidos en cuenta como
destinatarios de la ley.
Aunado a lo
anterior, sostiene que pueden existir tensiones entre las pretensiones de los
pueblos indígenas y la constitución de las ZIDRES. Para ello, como ejemplo, menciona
a la etnia Sikuani en el departamento de Vichada y al grupo indígena Mapayerri,
frente a quienes no se han dado respuestas oportunas de titulación por parte
del INCODER. Por lo demás, el proyecto puede incidir en la destinación de los
baldíos, según lo previsto en la Ley 160 de 1994, desconociendo que los mismos
igual-mente se deben utilizar para dotar de tierras a las comunidades indígenas
y no solo campesinas.
Por último,
alega que el proyecto reproduce disposiciones de la Ley 1450 de 2012, que fue
declarada inexequible por esta Corporación, al mismo tiempo que introduce normas
regresivas en detrimento de los derechos de sujetos de especial protección
constitucional, como son los campesinos, quienes deben acceder progresivamente
a la tierra[24].
c.      Oficio
del 7 de julio de 2015 del Director de Consulta Previa del Ministerio del
Interior, en el que concluye que en el proyecto se observaban algunas
disposiciones que podían incidir “de manera directa y específica sobre las
comunidades étnicas asentadas en la zona donde se habrá de implementar
actividades de monocultivos en la altillanura colombiana; disposiciones, que
precisamente deben ser objeto de consulta[,] para que con la participación de
las comunidades se determine si estas pueden alterar su estatus”[25].
d.     Concepto
firmado el 24 de julio de 2015 por el Director de Consulta Previa del Ministerio
del Interior, en el que señaló que existió una imprecisión en el oficio enviado
el 7 de julio, por lo que se hacía necesario rectificar dicho pronunciamiento.
En este se concluyó que la iniciativa no requería de consulta previa, por
tratarse de una regulación general y abstracta cuyo destinatario son las
comunidades campesinas. Por lo demás, se resaltó que el proyecto no implica
“la ejecución de un proyecto, obra o actividad [que] generan impactos directos
susceptibles de afectar a comunidades étnicas”, más aún cuando se excluyen
de las áreas ZIDRES a los resguardos indígenas y territorios colectivos.
e.      Concepto
elaborado el 10 de julio de 2015 por la Procuraduría Delegada para asuntos
Ambientales y Agrarios, en el que –como ya se dijo– se sostuvo que, para
efectos de determinar si era necesario adelantar el proceso de consulta previa,
se debía tener en cuenta el contexto histórico, social y económico de las regiones
en que se pretendían consolidar las ZIDRES. Sobre el particular, llamó la
atención respecto de varias irregularidades en la adjudicación de baldíos por
parte del INCODER, aunado a la demora en el trámite de los procesos de
constitución y ampliación de resguardos, especialmente en los departamentos de
Vichada y Meta. Por lo anterior, recomendó someter a consulta el proyecto
ZIDRES, siempre que dichas zonas se constituyan en los departamentos
mencionados.
f.       Plan
de Salvaguarda Sikuani que, según consta en la introducción, obedece a las
órdenes proferidas por la Corte Constitucional en el Auto 004 de 2009. En el
capítulo 1 se abordan generalidades del contexto regional que habita este
pueblo (departamentos de Arauca, Casanare, Meta y Vichada). A continuación, se explica
el proceso de poblamiento de la Orinoquia por parte de comunidades indígenas y
cómo esté se dio siguiendo las cuencas de varios ríos, influenciado por la
llegada de varios grupos sociales, como comunidades religiosas, conquistadores,
colonos y actores armados.
También se
refiere al contexto económico de la región y a la perspectiva de políticas
económicas en materia de desarrollo de la agroindustria, de la que hacen parte
los cultivos de palma en el país. Además, se alude a la existencia de tensiones
entre las inversiones económicas y los pueblos indígenas que habitan la zona.
En el documento
sólo se caracteriza a la población Sikuani debido a la mayor afectación
padecida. En este orden de ideas, se afirmó que además de los actores armados
otras circunstancias amenazan la supervivencia de los pueblos amerindios, como
los megaproyectos agrícolas y de explota-ción de recursos naturales. Lo
anterior en un escenario de sucesos que marcan su historia y que, entre otros,
giran en torno a lo que denominan “la expropiación de nuestro territorio”[26],
por fenómenos relacionados con la colonización, la violencia y los conflictos sobre
la tierra.
De forma
paralela se mencionan problemas actuales como la invisibilidad de su situación,
el saneamiento básico y la contaminación de aguas por actividades económicas y
urbanas, así como de residuos que en ellas se generan. En este sentido, también
se traen a colación vulneraciones de derechos humanos (como el desplazamiento
forzado), que se relacionan con la afectación de su entorno, tanto por
actividades lícitas (explotación petrolera) como ilícitas (cultivos de uso
ilícito) y enfatizan que la problemática que afecta hoy en día al Pueblo
Sikuani radica en la pérdida o riesgo de privación del territorio ancestral[27].
Se agrega que
otro problema radica en que la titulación de los resguardos no tuvo en cuenta
la cultura sikuani, la idoneidad de las tierras para la agricultura, caza y
pesca, y la ubicación de los sitios sagrados[28].
En este sentido, también mencionan actuaciones irregulares en la titulación de
baldíos y megaproyectos agrarios (palma, soya, maíz, sorgo, caucho, azúcar y
animales de engorde) que producen cambios ambientales en el uso del suelo.
Por último, sobre
la economía del pueblo Sikuani, el documento refiere que siguen actividades
tradicionales, como el cultivo en conucos, la caza y la recolección,
pero también el comercio de algunos productos a cambio de dinero. En este orden
de ideas, se destaca que dentro de su Plan de Salvaguarda se busca asegurar su
fortalecimiento social, territorial, socioeconómico y sociocultural[29]
(Cuaderno 1, folio 65, CD único).
g.     Video de la
sesión en la Cámara de Representantes, en la que el presidente de dicho
organismo refiere que el Director de Consulta Previa rectificó el primer
concepto emitido, en el sentido de aclarar que no es necesario adelantar el
proceso de consulta previa. En el video, según se observa, se lee la parte
conclusiva del nuevo concepto, en la cual se indica que el texto propuesto “(…)
no desencadena en una afectación directa a sujetos colectivos susceptibles de
derechos constitucionalmente  protegidos; entendida dicha intromisión
intolerable a su calidad de vida y costumbres” (Cuaderno 1, folio 103, CD
único).
III. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
3.1.
Competencia
Esta Sala es
competente para revisar la decisión proferida en la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la
Constitución Política. El expediente fue seleccionado por medio de Auto del 28
de octubre de 2015, proferido por la Sala de Selección número Diez.
3.2. Delimitación del caso,
problema jurídico y esquema de definición
3.2.1. El
Gobierno Nacional presentó al Congreso de la República un proyecto de ley con
el fin de crear las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social
(ZIDRES). Durante su trámite, la Dirección de Consulta Previa rindió dos
conceptos. En el primero de ellos mencionó la necesidad de adelantar la
consulta previa, por cuanto en la iniciativa se observaban algunas
disposiciones que podían incidir de manera directa y específica sobre las comunidades
étnicas asentadas en las zonas en donde se busca implementar, como consecuencia
de este proyecto, actividades de monocultivo en la altillanura colombiana. Por
su parte, en el segundo, se destacó la existencia de una imprecisión en el
concepto anterior, enfatizando que no era necesaria la consulta, entre otras
razones, porque (i) el objetivo de la ley son las comunidades campesinas, (ii)
su regulación es de carácter general y abstracto, sin que se disponga la
ejecución de un proyecto, obra o actividad que tenga un impacto directo sobre
los pueblos étnicos; y (iii) su ámbito regulatorio excluye de manera directa
las zonas de resguardos y territorios colectivos titulados como susceptibles de
comprender las áreas de las ZIDRES. Con todo, se mencionó la importancia de eliminar
las zonas que están en trámite de adjudicación o ampliación de títulos
colectivos, con el propósito de otorgarle una mayor claridad al proyecto.
Para la misma
época, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios sostuvo que,
para efectos de determinar si era o no necesario llevar a cabo el proceso de
consulta previa, se debía tener en cuenta el contexto social, histórico,
político y económico de las regiones en las que se pretendían consolidar las
ZIDRES. En este sentido, enfatizó que en algunos departamentos en los cuales podía
llevarse su ejecución, como lo son Meta y Vichada, habitan comunidades
indígenas que habían sido víctimas de disímiles trasgresiones y violaciones a
sus derechos, por lo que recomendó adelantar el proceso de consulta, en la
medida en que dichas zonas se llegasen a ver afectadas por el alcance de la
iniciativa. Aunado a lo anterior, apuntó la existencia de varias irregularidades
en la adjudicación de baldíos, que coincide con el desplaza-miento forzado de
etnias indígenas, al igual que con demoras en la titulación y ampliación de
resguardos por parte del INCODER.
3.2.2. En su
calidad de ponente, el Representante a la Cámara por Bogotá, Inti Raúl
Asprilla, presentó ponencia negativa en el trámite del Proyecto de Ley de las
ZIDRES, tanto por razones de inconveniencia como de inconstitucionalidad, en
relación con este punto su examen se enfocó principalmente en controvertir la
falta de consulta previa. Por lo demás, presentó un escrito de coadyuvancia a
la demanda, en el que destaca la importancia de la tutela para dar respuesta a
una situación apremiante configurativa de un perjuicio irremediable, no solo
frente al citado derecho a la consulta sino también frente al derecho al territorio.
En lo relativo al fondo del asunto, apuntó que existía una afectación directa a
los pueblos indígenas, ya que se modificaba el régimen normativo que permitía
acceder a la tierra y, por lo mismo, se afectaba su potestad de decidir en
torno a su desarrollo. Finalmente, destacó el Plan de Salvaguardia del Pueblo
Sikuani, el cual, en su opinión, se ve afectado con la iniciativa en trámite.
3.2.3. Con
fundamento en lo anterior, los demandantes solicitaron al juez de tutela, en
primer lugar, que como medida provisional y como quiera que para el momento de
instauración de la acción ya se habían surtido los debates en la Cámara, se
ordenara a la Mesa Directiva del Senado abstenerse de incluir en las sesiones
el debate del referido proyecto. Y, en segundo lugar, tras amparar sus derechos
a la consulta previa y al territorio, ordenar al Congreso el archivo del
proyecto y al Gobierno Nacional, además de retirarlo, abstenerse de adelantar
cualquier iniciativa normativa relacionada con el mismo asunto, hasta tanto no
se llevara a cabo dicho proceso de consulta.
Para sustentar
su pretensión, adujeron la inexistencia de mecanismos judiciales de defensa que
resguardaran los bienes jurídicos en tensión, como lo es el derecho de
participación (consulta previa) y el derecho al territorio. En este sentido,
indicaron que las ZIDRES serían establecidas en zonas que habitan las
comunidades o en donde se hallan sus sitios sagrados. Por lo demás, enfatizaron
que la difícil situación en la que viven ha sido descrita por esta Corporación
en el Auto 004 de 2009, que dio origen a un plan de salvaguardia.
3.2.4. Las
autoridades demandadas se opusieron en general a la prosperidad del amparo,
entre otras razones, al considerar (i) que  el ámbito regulatorio del Proyecto
de Ley ZIDRES no recae en las comunidades étnicas sino en la pobla-ción
campesina; (ii) que se trata de una política de alcance nacional dirigida a
impulsar el desarrollo rural; (iii) que no existe certeza sobre la ubicación de
las ZIDRES, por lo que el impacto territorial que se alega no es concreto ni
demostrable; y finalmente, (iv) que el proyecto excluye expresamente a los
resguardos indígenas y a los territorios colectivos, como áreas susceptibles de
ser afectadas por las ZIDRES.
3.2.5. El juez
de tutela de instancia declaró la improcedencia del amparo, al concluir que la
pretensión solicitada, desde una perspectiva general, es contraria a la
autonomía e independencia del legislativo. Por lo demás, lo procedente es
cuestionar la ley por medio de la acción pública de inconstitucionalidad,
frente a la cual no cabe la acción de tutela, por tratarse de un acto general,
impersonal y abstracto. Por último, recalcó que no se observa la existencia de
un perjuicio irremediable, en la medida en que no se acreditó una afectación
real, grave y urgente, sobre todo cuando se trata de una iniciativa en curso.
3.2.6. De lo
relatado se infieren dos escenarios. Por una parte, es claro que la tutela
tiene como objetivo primordial el amparo del derecho a la consulta previa, pues
se entiende por los accionantes que la iniciativa tiene un impacto directo en
los pueblos étnicos, más allá de la exclusión que se propone respecto a la no
conformación de las ZIDRES con áreas correspondientes a territorios colectivos
y resguardos indígenas. Para ello, se alude a la afectación de la tierra, a las
deficiencias en titulación que podrían impactar en territorios que se reclaman
y a la destinación de los baldíos. Por la otra, se invoca una afectación del
derecho al territorio, sin que se especifique cuál o cuáles son las conductas
que conducen a su vulneración, por fuera del incumplimiento del citado deber de
consulta.
En este sentido,
esta Corporación entiende que el debate que realmente se suscita se relaciona
con la protección del derecho a la consulta previa en el trámite de una
iniciativa legislativa. Por tal motivo, el problema jurídico y las
consideraciones apuntarán en dicho sentido, no sin antes advertir que el amparo
del citado derecho de participación adquiere precisamente el carácter de una
garantía fundamental, en la medida en que se constituye en un medio para
preservar un conjunto amplio de derechos de los cuales depende la subsistencia
y preservación de la integridad étnica y cultural de los pueblos tribales. Así,
en varias oportunidades, esta Corporación ha resaltado el vínculo que existe
entre la consulta y los derechos a la identidad e integridad cultural, a
conservar sus usos, costumbres e instituciones propias, a la tierra y al
territorio, y a decidir sus prioridades y estrategias para el desarrollo[30].
3.2.7. En todo
caso, antes de plantear el problema jurídico, es preciso advertir la existencia
de dos circunstancias adicionales. La primera se vincula con la definición de
la medida cautelar solicitada, y la segunda con el trámite que siguió la
iniciativa sobre las ZIDRES.
3.2.7.1. En
cuanto al primer punto, conforme se destacó con anterioridad, los accionantes
solicitaron a la autoridad judicial de primera instancia, en virtud del artículo
7 del Decreto 2591 de 1991, que se ordenara a la Mesa Directiva del Senado
abstenerse de incluir en el orden del día el Proyecto de Ley ZIDRES, hasta
tanto se resolviera la acción impetrada[31].
Básicamente, como se advierte, se solicitó la suspensión de los debates relacionados
con la iniciativa en la citada cámara congresional, para lo cual se argumentó
que la misma “deslegitimaba las aspiraciones territoriales de los pueblos
indígenas”[32],
circunstancia frente a la cual se hacía indispensable agotar con anterioridad el
trámite de la consulta previa.
Sobre el particular,
al momento de admitir la demanda y en su calidad de juez de instancia, la
Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió
abstenerse de decretar la medida cautelar, pues no se observaban elementos
fácticos de los que pudieran desprenderse circunstancias de inminencia,
gravedad y urgencia que conllevaran a su adopción[33].
En relación con
este tema, cabe resaltar que el citado artículo 7 del Decreto 2591 de 1991[34] confiere amplios
poderes al juez constitucional para adoptar medidas que eviten que su decisión,
en caso de amparar el derecho, resulte inane. Precisamente, entre otras, el
inciso primero le otorga competencia al juez de tutela para suspender la
aplicación del acto concreto que amenace o vulnere un derecho fundamental. No
obstante, el mismo inciso condiciona la adopción de esta medida a la demostración
de unos supuestos de necesidad y urgencia[35], evidenciados a partir
de las circunstancias del caso[36],
sin perjuicio de que más allá de su procedencia formal se mantenga la ejecución
del acto, con el propósito de “evitar perjuicios ciertos e inminentes al
interés público”[37].
De los elementos
de prueba aportados por los accionantes, como lo sostuvo el juez de instancia, efectivamente
no se evidenciaba la necesidad y urgencia de suspender los debates en el
Congreso respecto de la iniciativa cuestionada, más aún cuando una decisión en
tal sentido tendría el efecto de lesionar un interés público prioritario dentro
de la estructura constitucional del Estado, como lo es la preservación de la autonomía
e independencia del órgano legislativo y la realización del principio
democrático.
En efecto, si bien
esta Corporación –como se mencionará más adelante– ha señalado que
excepcionalmente cabe la acción de tutela para garantizar los derechos fundamentales
de las minorías que se ven afectadas como resultado de los procedimientos
legislativos, dicha modalidad de control no puede conducir a una intromisión o
interferencia tal que impida el funcionamiento mismo del órgano legislativo, en
especial cuando el asunto que se reclama hace parte de los argumentos expuestos
en el debate para buscar que la iniciativa no sea aprobada. Así se manifestó
por los accionantes, al hacer referencia a la ponencia negativa elaborada por
el Representante Inti Asprilla, en cuyas consideraciones se señaló la necesidad
de adelantar el proceso de consulta previa, cuestión que no fue compartida por
el resto de los miembros de la Cámara de Representantes.
En este sentido,
la Sala ha de insistir en que el debate en el Congreso de la República y el
despliegue de la democracia que en ese recinto se materializa es un interés
público de altísimo valor, por lo que la eventual adopción de una medida
cautelar vinculada con el ejercicio de las funciones a su cargo, además de
demostrar la necesidad y urgencia de proteger un derecho fundamental y de no
afectar el núcleo esencial de la actividad legislativa, debe estar sustentada
en elementos fácticos suficientes que acrediten efectivamente la configuración
de un perjuicio, asunto que no se da en este caso, máxime cuando lo que se
alega es la supuesta existencia de unas zonas preseleccionadas, que en
principio y materialmente no podrían existir, por no haber sido sancionada –en ese
momento– la ley que les daría sustento.
En casos como el
expuesto, es claro que la intervención del juez de tutela dentro de un debate
político, como es aquél que se despliega en la rama legislativa, es en extremo
excepcional, pues de por medio se encuentra el deber de respetar de la
autonomía e independencia de la que debe gozar el Congreso, como expresión
básica del Estado de Derecho.
Por lo anterior,
se concluye que no cabe ningún reparo a la decisión adoptada sobre este
particular por el juez de instancia, más allá de la insistencia de los
accionantes, conforme al escrito remitido a esta Corporación en el mes de
noviembre de 2015, en el que tan solo acompañaron un mapa de las supuestas
zonas preseleccionadas como potenciales áreas ZIDRES.
3.2.7.2. En
cuanto al segundo punto, esto es, el trámite que siguió la iniciativa sobre las
ZIDRES, se destaca por esta Sala de Revisión que en la actualidad el proyecto
concluyó con sus cuatros debates reglamentarios y que fue sancionado por el
Gobierno Nacional, sin presentar objeción alguna, a través de la Ley
1776 del 29 de enero de 2016.
3.2.8. A partir
de lo expuesto y de acuerdo con la delimitación de la controversia realizada,
le corresponde a esta Corporación resolver los siguientes problemas jurídicos. En
primer lugar, se deberá establecer si la acción de tutela resulta procedente
durante el trámite de un proyecto de ley, con el fin de precaver una posible
trasgresión del derecho fundamental a la consulta previa. Y, en segundo lugar,
se analizará si el amparo resulta procesalmente viable cuando el referido
trámite culminó y el proyecto fue sancionado y promulgado convirtiéndose así en
una ley de la República.
Con el fin de
dar respuesta a estos problemas jurídicos, la Sala se pronunciará sobre algunas
de (i) las características de la democracia en Colombia; (ii) la colaboración
armónica y los elementos del sistema de frenos y contrapesos; (iii) el derecho a la participación y a la consulta
previa en el proceso legislativo; y (iv) los supuestos de procedencia
excepcional de la acción de tutela en relación con el trámite de proyectos de
ley, así como las consecuencias que se producen a partir de su sanción y
promulgación. Con sujeción a los temas expuestos, (v) se resolverá el caso
concreto.
3.3. Algunas
características de la democracia en Colombia
3.3.1. Como Estado Social de
Derecho, una de las características de la República de Colombia es ser
democrática, participativa y pluralista[38].
Esta última tiene una de sus principales manifestaciones en el reconocimiento y
protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana[39],
así como en la guarda de sus riquezas culturales[40],
pero también en la existencia de múltiples posturas políticas que pueden
manifestarse dentro del espectro normativo de la Constitución.
En este sentido, por ejemplo, la
Carta reconoce el derecho de todo ciudadano a constituir partidos, movimientos
y agrupaciones políticas sin limitación alguna, formar parte de ellos libremente
y difundir sus ideas y programas[41].
Igualmente y de manera ilustrativa, otra manifestación del pluralismo se da en
la posibilidad con que cuentan los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica de declararse en oposición al gobierno, a quienes deberá
garantizárseles –entre otros– el acceso a la información y a la documentación
oficial, y el uso de los medios de comunicación del Estado[42].
En este orden de ideas, en cuanto
al carácter democrático, participativo y pluralista del Estado colombiano, la
Constitución consagra, sin distinción, el derecho de todos los ciudadanos a
concurrir en la conformación, ejercicio y control del poder político. Esta potestad
se halla prevista como derecho fundamental (CP art. 40) y obedece también a uno
de los fines estatales plasmados en el artículo 2 del Texto Superior[43],
en el que se impone como uno de los objetivos de la organización estatal el de “facilitar
la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación (…)”.
3.3.2. El ejercicio de los
derechos políticos, además de realizar el mandato de participación democrática,
encuentra un claro sustento en el reconocimiento que el Constituyente hace a la
soberanía popular, cuyo propósito apunta a ampliar los espacios de incidencia
directa del pueblo en la toma de decisiones que repercuten tanto a nivel
nacional como regional y local. En términos del artículo 3 de la Constitución,
esta soberanía puede ejercerse de forma directa por el pueblo o por medio de sus representantes[44].
En el primer caso, por ejemplo, los ciudadanos pueden hacer uso del voto o de los
mecanismos de participación, como ocurre con la revocatoria del mandato, sin
perjuicio de la interposición de las acciones públicas para la defensa de la
Constitución (CP arts. 40, 103 y 241); mientras que, cuando se actúa por
intermedio de representantes, estos últimos pueden desarrollar un amplio
abanico de acciones dirigidas a realizar la justicia y el bien común (CP art.
133), como ocurre con la presentación de iniciativas legislativas o el uso de
medios de control político, como lo son las mociones de censura o de
observaciones (C.P. arts. 114, 135.9, 200.5 y 208).
3.3.3. Ahora bien, en tratándose
del despliegue de la democracia por medio de los representantes y,
particularmente, de aquellos que conforman la Rama Legislativa, la Constitución
es clara en establecer que los miembros de los cuerpos colegiados (para este
caso el Congreso) representan al pueblo y, por lo mismo, deberán actuar
consultando la justicia y el bien común[45].
Con todo, internamente y como lo ha señalado esta Corporación, opera una lógica
de mayorías políticas sometida, en todo caso, como poder constituido, a los
designios de la Carta.
Precisamente, en la Sentencia
T-983A de 2004[46],
este Tribunal expuso que el “hecho de limitar el uso del poder conduce a que se
produzcan diversas tensiones constitucionales. Quizás la más relevante, debido
a su génesis constitucional, es aquella en la cual el modus operandi en
el cumplimiento de las funciones de un órgano constitucional, entra en
conflicto con algunos de los valores, principios o derechos previstos en la
Carta Política. [Lo anterior] (…) es el caso de los órganos políticos que
actúan conforme a la regla de las mayorías y que, por tal motivo, su actividad
suele entrar en tensión con los derechos de las minorías, garantizados en el
Texto Superior”.
Esta tensión fue objeto de una
distinción expresa por el legislador en la Ley 5ª de 1992[47],
en la que se consagra las reglas de la mayoría y las minorías como dos
principios que regulan la interpretación del Reglamento. En cuanto a la
primera, esto es, la regla de la mayoría, se entiende que “debe
aplicarse en forma tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías
presentes en la respectiva sesión y consulte, en todo momento, la justicia y el
bien común”; mientras que, por su parte, la regla de las minorías refleja
la imperiosa necesidad de garantizar “el derecho de las minorías a ser
representadas, a participar y a expresarse tal como lo determina la
Constitución”[48].
Como se verá más adelante, ambos principios encuentran desarrollo tanto en el
Texto Constitucional, como en la referida ley.
3.3.4. A pesar de que será
abordado más adelante, dentro de nuestro sistema constitucional la limitación
del poder y sobre todo de las dinámicas mayoritarias opera, principalmente, a
través de la regulación. Esta puede adquirir diversos matices, pero lo cierto
es que, para los efectos de esta providencia, resulta pertinente indicar, por
ejemplo, que el número de debates necesarios, el quórum requerido (sea
deliberativo o decisorio) y los lapsos que han de respetarse entre las
deliberaciones de cada Cámara y las decisiones que en ellas se adopten hace
parte de los controles que se imponen a la regla de la mayoría, cuando, de
manera primordial, su ejercicio apunta a que un proyecto de ley se torne en
norma de la República.
En este orden de ideas, de manera
ilustrativa, puede mencionarse que el artículo 157 de la Constitución exige,
para que un proyecto sea ley, que sea publicado oficialmente por el Congreso
antes de darle curso en la comisión respectiva; que haya sido aprobado en todos
los debates en cada una de las cámaras y comisiones, y que haya sido sancionado
por el Gobierno Nacional[49].
En el desarrollo del debate pueden intervenir –entre otros– todos los
congresistas, los ministros y funcionarios invitados, de conformidad con lo
previsto en el artículo 96 de la Ley 5ª de 1992[50].
Por lo demás, en dichos debates
el uso de la palabra está regulado. En efecto, se requiere la autorización
previa de la Presidencia, que ha de delimitar el tiempo de cada intervención. En
este sentido, de especial relevancia resulta la regula-ción que se consagra en el
artículo 97 de la ley en comento, relativa al uso de la palabra, pues la
discusión sobre la aprobación de un proyecto de ley inicia con la presentación
del informe de ponencia por los congresistas designados para tal efecto, seguido
por los voceros y miembros de las bancadas, y por último una apertura general
para los demás oradores, entre los cuales generalmente se encuentran los
restantes miembros del Congreso[51].
Cabe destacar que, según el artículo 150 de la Ley 5ª de 1992, la Mesa
Directiva de la respectiva comisión está facultada para designar a los ponentes[52],
lo que implica que –como sucedió en este caso– no necesariamente sea elegido
quien acompañe el proyecto. Aunado a lo anterior, es claro que en el desarrollo
de los debates podrán existir interpelaciones a los oradores mediante preguntas
o solicitudes de aclaración[53]
y, en todo caso, en relación con quien se controvierta sus argumentaciones, se
consagra el derecho a replicar o rectificar su posición[54].
Como parte de la regulación que
canaliza la regla de la mayoría, el artículo 160 de la Carta contempla como
requisito, entre el primero y el segundo debate en cada cámara, un lapso no
inferior a ocho días, y entre la aprobación en esa cámara y la iniciación de
los debates en la otra, al menos quince días[55].
Por su parte, la Ley 5ª de 1992 establece que, en relación con este tiempo, entre
el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días[56].
Finalmente, el artículo 145 de la
Carta exige que, para poder deliberar, se requiere la presencia de al menos una
cuarta parte de los miembros, ya sea en las cámaras o en las comisiones,
mientras que –por regla general y salvo las excepciones que la Constitución
contempla– se requiere de la asistencia de la mayoría de los integrantes para
adoptar decisiones[57].
En este sentido, según el artículo 116 de la Ley 5ª de 1992, se entiende por quórum
“el número mínimo de miembros asistentes que se requieren en las
Corporaciones legislativas para poder deliberar o decidir”. A su vez, el
mismo artículo determina dos clases de quórum: (i) el deliberatorio, que exige
la presencia de por lo menos la cuarta parte de los miembros de la respectiva corporación
o comisión permanente; y (ii) el decisorio, que implica la presencia de un
número mínimo de congresistas para poder adoptar una determinación. Este último
puede ser ordinario, calificado o especial. Para los efectos de esta providencia,
vale señalar que el primero de ellos se presenta cuando se requiere la
asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva Corporación para
adoptar una decisión[58].
3.3.5. Como se observa de los párrafos
precedentes, si bien existe dentro del Congreso la regla de la mayoría para
adoptar las decisiones, lo cierto es que también se reconoce la importancia de
las minorías, que, entre otras, encuentra protección a través de mecanismos que
regulan los debates que se adelantan en estos cuerpos colegiados de
representación popular. Entre ellos se encuentran la posibilidad de intervenir
en los debates, de ser designados ponentes de una iniciativa[59]
o el establecimiento de quórum tanto decisorio como deliberativo, en el
cual su participación puede llegar a ser determinante con miras a lograr la
aprobación de un proyecto. Todos estos mecanismos brindan canales deliberativos
para que dentro de la Rama Legislativa se actúe en consideración del bien común
y los fines del Estado, que incluyen la protección de las minorías, no sólo
étnicas, sino también políticas.
3.3.6. Ahora bien, como se señaló
en líneas precedentes, una característica de la democracia colombiana es su
condición de pluralista. En parte esto obedece al reconocimiento y protección
de la diversidad étnica de la Nación colombiana propia de su heterogeneidad
cultural, pero también de la existencia de diferentes vertientes políticas en
el seno de la sociedad.
Haciendo énfasis en la pluralidad
étnica, el Texto Superior consagra un conjunto de reglas dirigidas precisamente
a garantizar la participación de las comunidades indígenas y tribales en la
definición de los asuntos públicos y en la defensa directa de sus intereses.
Estas reglas se concretan tanto en la existencia de las circunscripciones
especiales de minorías étnicas, como en el reconocimiento de la
representatividad de los partidos y movimientos políticos de dichas comunidades,
en cuya obtención de la personería se consagran parámetros disímiles frente al
resto de expresiones políticas[60].
Para los efectos de esta
sentencia, resulta pertinente mencionar que el artículo 171 de la Carta
Política, en lo atinente a la circunscripción especial de minorías étnicas en
el Senado de la República, dispone que: “Habrá un número adicional de dos
senadores (…) por [las] comunidades indígenas”, cuya asignación de curules
se regirá “por el sistema de cuociente electoral”.  En todo caso,
para poder participar en dicho proceso de elección, se requiere haber ejercido
un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido líder
de alguna organización indígena, calidad que se acredita mediante certificado
de dicha organización, refrendado por el Ministerio del Interior. Por otra
parte, respecto de la Cámara de Representantes, el inciso 4 del artículo 176 de
la Constitución contempla expresamente la posibilidad de que la ley establezca
una circunscripción especial para asegurar la participación, entre otros, de
los grupos étnicos[61]
y, en tratándose de las comunidades indígenas, se reconoce específicamente una
curul.
Estas reglas guardan coherencia
con los compromisos internacionales suscritos por Colombia. En este sentido, el
Convenio 169 de 1989 de la OIT[62]
establece, en el artículo 6, algunos elementos relevantes en torno a la
participación de las comunidades indígenas. Así, para los efectos de esta
sentencia, cabe destacar que el mencionado artículo comprende tres facetas
diferentes. La primera, descrita en el literal a), que contempla la consulta
previa[63],
ampliamente desarrollada por la jurisprudencia de esta Corporación, como se
verá en uno de los acápites siguientes de esta providencia. La segunda,
consagrada en el literal b), que le impone al Estado el deber de brindar a los
pueblos indígenas y comunidades tribales –por lo menos– el mismo nivel de
participación que se otorga a otros sectores de la población[64].
Y, la tercera, prevista en el literal c), que apunta a exigir la consagración
de medios apropiados para asegurar el pleno desarrollo de las instituciones e
iniciativas de dichos pueblos[65].
3.3.7. Según se deriva de lo
expuesto, como mínimo de protección internacional, la segunda faceta no sólo se
limita a exigir el otorgamiento de un mismo nivel de participación a los
pueblos indígenas y comunidades tribales, sino que incluso al hacer uso de la
expresión “por lo menos”, insta a que se adopten medidas que permitan
conferir un trato especial, en respuesta a la necesidad de asegurar su
intervención en la adopción de decisiones en instituciones electivas y
organismos administrativos y de otra índole responsables de formular políticas
y programas que les conciernan. Ello en respuesta a los deberes genéricos de
garantía y promoción del Estado[66],
respecto de una población que históricamente se encuentra en situación
debilidad manifiesta[67].
3.3.8. De allí que, además de los
canales deliberativos que la Constitución y el Reglamento del Congreso
contemplan, para que la dinámica propia de la regla de la mayoría impere sin
desmedro de la participación de las minorías, se halla también el reconocimiento
expreso de la circunscripción indígena, que obedece a los mandatos de inclusión
derivados de instrumentos internacionales –como el Convenio 169 de la OIT– al
igual que de normas contenidas en la Carta. Todo lo cual apunta, precisamente,
a que la pluralidad de la sociedad colombiana en general y en especial de los
grupos étnicos, cuente con espacios para intervenir en los quehaceres del
Estado.
3.4. La colaboración armónica
y el sistema de frenos y contrapesos en el trámite
legislativo, y con posterioridad a la adopción de la ley. La objeción
gubernamental y la acción pública de inconstitucionalidad[68]
3.4.1. El artículo 113 de la
Constitución establece que “los diferentes órganos del Estado tienen
funciones separadas[,] pero colaboran armónicamente para la realización de sus
fines”. Esto significa que se asume como punto de partida que no existe una
separación rígida de funciones, en la medida en que la materialización de los
fines del Estado, entre ellos la satisfacción de los derechos de los
ciudadanos, requiere de un cierto nivel de complementación por parte de las
autoridades y de la posibilidad de que entre ellas se consagren herramientas de
control.
En este orden de ideas, el
sistema de frenos y contrapesos, que ha sido conocido bajo el nombre de checks
and balances, le confiere así un papel relevante al control y a la
fiscalización interorgánica recíproca, pero también a la colabora-ción entre
las entidades públicas para servir a la comunidad, promover la prosperidad y
garantizar los principios y deberes consagrados en la Carta. Al respecto, en la
ya citada Sentencia T-983A de 2004[69],
se afirmó que:
“[El] modelo
constitucional del checks and balances de origen norteamericano, no
presupone el equilibrio entre los órganos que detentan las funciones clásicas
del poder público como consecuencia espontánea de una adecuada delimitación
funcional. Por el contrario, el balance de poderes es un resultado que se
realiza y reafirma continuamente, y que no puede relegarse a un control político
contingente, eventual o accidental, cuyo resultado natural y obvio tiende a ser
la reafirmación del poder en los órganos, autoridades o funcionarios que se
estiman política y popularmente más fuertes.
Esto significa que los derechos de los ciudadanos, se someten a la
existencia de diversos controles concurrentes y concomitantes que impiden la
superposición de un poder sobre otro, y esto sólo puede llevarse a cabo, cuando
el mismo ordenamiento jurídico, otorga los medios suficientes para poner en
funcionamiento dichos controles. En este contexto, es pertinente resaltar que
los mecanismos de control pueden provenir del actuar directo del pueblo
soberano, por ejemplo, a través del ejercicio de una acción pública (v.gr. la
acción de tutela), de un referendo revocatorio o de una revocatoria de mandato
(C.P. arts. 3, 40, 86, 259 y 377); o a través de la actuación de los organismos
constitucionalmente establecidos, verbi gracia, por intermedio de la
moción de censura”.
3.4.2. Desde esta óptica, este
modelo de separación de poderes está revestido cualitativamente de la
característica que emana de la colaboración armónica, la cual propugna por la
interacción entre las diferentes entidades públicas –sin excluir la
participación ciudadana– con el propósito de obtener sinergias que permitan
materializar los fines del Estado Social de Derecho. Precisamente, en la
sentencia en cita se expuso que:
“(…) es preciso aclarar que la [eventual] parálisis del Estado no es una
consecuencia del control entre los diferentes órganos que lo componen, sino de
su inadecuada articulación. Por ello, es indispensable interpretar los
controles constitucionales, no sólo como restricciones o contrapesos al
ejercicio de una función, sino también como aportes a la actividad de un órgano,
que le permiten ampliar su perspectiva analítica, consolidar su respaldo
institucional dentro del Estado y la sociedad, y contribuir al aumento de la
eficiencia institucional”.
3.4.3. Existen múltiples ejemplos
a través de los cuales se desarrolla la colaboración armónica entre los órganos
del Estado y, en especial, el sistema de frenos y contrapesos, que, como se deriva
de las líneas precedentes, incluye en muchos casos la intervención de la
ciudadanía. De hecho, como se mencionó con anterioridad, la existencia de
múltiples debates en el Congreso de la República, desarrollados en cámaras
disímiles, son una manifestación de este sistema[70].
Con todo, para los efectos de esta providencia, la Sala abordará dos ejemplos
adicionales de la colaboración armónica: las objeciones guberna-mentales y la
acción pública de inconstitucionalidad, pues –para los efectos de resolver el
asunto puesto a consideración– permiten observar facetas de cómo el principio de
frenos y contrapesos se despliega en el procedimiento legislativo y en el
principio de conservación del derecho que surge una vez una iniciativa se
convierte en ley de la República.
3.4.3.1. En cuanto a la primera, esto
es, las objeciones gubernamentales, su regulación se encuentra principalmente
consagrada en los artículos 165 y siguientes de la Constitución. De acuerdo con
el modelo adoptado por el Constituyente, el Gobierno Nacional puede formular
objeciones a un proyecto de ley por razones de inconveniencia o de
inconstitucionalidad, ya sea total o parcialmente. Esta distinción es
relevante, ya que la objeción motivada por inconveniencia supone la devolución
del proyecto a las Cámaras a segundo debate. En caso de ser reconsiderado y
aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara, el
Presidente de la República deberá sancionar el proyecto, sin que pueda realizar
una nueva oposición a su contenido normativo. En cambio, si el móvil de la
objeción es la trasgresión de la Carta, los mecanismos de control se amplían
para dirimir la tensión existente, pues si las Cámaras insisten, será la Corte
Constitucional la encargada de resolver la controversia, caso en el cual, a
través de un proceso judicial en el que participa el Procurador y pueden
intervenir diferentes autoridades y los ciudadanos[71],
se resolverá si las normas objetadas se ajustan o no a la Constitución.
En efecto, el numeral 8 del
artículo 241 de la Carta le otorga la competencia a esta Corporación para “decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan
sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales (…) tanto por su
contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. Esta competencia
también se consagra en los incisos 3 y 4 del artículo 167 de la Constitución,
en los siguientes términos: “(…) si las Cámaras insistieren, el proyecto
pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días
siguientes[,] decida sobre su exequibilidad”. En todo caso y como expresión
de la generación de sinergias que subyace al sistema de frenos y contrapesos, se
establece en ese mismo artículo que: “si la Corte considera que el proyecto
es parcialmente inexequi-ble, así lo indicará a la Cámara en que tuvo su origen
para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones
afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte”.
Como se observa, el despliegue
del sistema de frenos y contrapesos, específica-mente en lo atinente a la
objeción gubernamental originada en una discusión en torno a la
constitucionalidad de un proyecto de ley, se sustenta en la interacción de al
menos cinco actores: el Gobierno, el Congreso, el Procurador, la Corte
Constitucional y los ciudadanos que intervengan en el proceso adelantado ante
esta última. En virtud de lo anterior, se evidencia que incluso antes de que un
proyecto de ley se convierta en una norma de la República existen mecanismos
participativos y plurales para resguardar la integralidad de la Carta.
3.4.3.2. Como segundo ejemplo de
colaboración armónica, según se manifestó previamente, se encuentra la acción
pública de inconstitucionalidad, la cual obedece a un mecanismo de control jurisdiccional
para garantizar la integridad y supremacía de la Carta[72].
Sin perjuicio de su naturaleza judicial, es bien sabido que la consagración de
esta acción responde igualmente a una categorización como derecho político,
conforme se dispone en el artículo 40 del Texto Superior[73].
A su vez, el artículo 241, tras disponer a cargo de la Corte Constitucional el
deber de asegurar la integridad y supremacía de la Constitu-ción, le otorga al
citado Tribunal la competencia para “decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes,
tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su
formación”[74].
En este orden de ideas, cuando se
cuestiona la constitucionalidad de una ley, es requisito sine qua non la
actuación de los ciudadanos a través de la formulación de una demanda, la cual no
solo expresa el desenvolvimiento del derecho de acción, sino también el impulso
de un derecho político por medio del cual se buscar consagrar una herramienta
de control al ejercicio del poder[75].
Además, de conformidad con el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991, una vez
admitida la demanda, “se ordenará fijar en lista las normas acusadas por el
término de diez días para que (…) cualquier ciudadano las impugne o defienda”, lo
que implica la creación de un espacio de participación democrática dirigido a
la ciudadanía en general.
Durante el trámite adelantado
ante esta Corporación, adicionalmente y de acuerdo con el artículo 7 del
Decreto 2067 de 1991, se correrá traslado al Procurador General de la Nación
para que rinda el concepto a su cargo. Lo anterior sin que se excluya el deber
de comunicar “al Presidente de la Repúbli-ca o al Presidente del Congreso,
según el caso, la iniciación de cualquier proceso que tenga por objeto el
examen de constitucionalidad de las normas dictadas por ellos (…)”, en los
términos consagrados en el artículo 244 del Texto Superior. Adicionalmente, el
artículo 12 del decreto en mención contempla la posibilidad de convocar a una
audiencia pública[76],
mientras que el artículo 13 establece la potestad del magistrado sustanciador
de invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las
materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito un
concepto[77].
Como se observa de lo expuesto, el
sistema de frenos y contrapesos también se encuentra ligado, en tratándose de
la acción pública de inconstitucionalidad, a la interacción de varios actores.
Así, quien decide es la Corte Constitucional, al mismo tiempo que en su trámite
participan el ciudadano que promovió el juicio, la Procuraduría General de la
Nación con su concepto, las entidades públicas o privadas que se hagan
partícipes y las personas que coadyuven la demanda o defiendan la
constitucionalidad de las normas que se cuestionan. Además, como previamente se
advirtió, existe la posibilidad de que se realicen audiencias para discutir el
asunto. Con lo anterior, no cabe duda de que en esta materia también se
presentan sinergias que subyacen al modelo de checks and balances y que
se despliegan con el fin de proteger la integralidad de la Carta.
3.4.4. En suma, ambas
herramientas, esto es, tanto el régimen de objeciones gubernamentales como la
acción pública de inconstitucionalidad, suponen de manera obligatoria o de
forma optativa, la intervención de los ciudadanos en el proceso dirigido a
defender o controvertir la constitucionalidad de un proyecto de ley o de una
ley de la República, sin perjuicio de la participación de otros actores, sean
públicos o privados. Esta circunstancia evidencia, por una parte, que la
actuación del juez constitucional obedece a la dinámica propia del sistema de
frenos y contrapesos, en el que el ejercicio de sus competencias  requiere, ya
sea la discusión previa de otras entidades del Estado –como sucede con el
régimen de objeciones– o el ejercicio del derecho de acción –como ocurre con el
control que se promueve por vía ciudadana–. Y, por la otra, que estas dos
expresiones de control suponen una amplia participación de diversos sectores de
la sociedad en el debate constitucional que se suscite, ya sea sustentando la trasgresión
al orden constitucional o defendiendo la exequibilidad de la norma que se
revise. Por ello, se advierte que se trata de mecanismos concurrentes y
concomitantes que propugnan por la generación sinergias para la materializa-ción
de los fines del Estado.
3.5. El
derecho a la participación y a la consulta previa en el trámite legislativo, y
su relación con el sistema de frenos y contrapesos
3.5.1. Como se
señaló en la Sentencia T-646 de 2014[78],
la consulta previa ha sido objeto de estudio en varias providencias de
esta Corporación[79],
por lo que en el presente caso su examen se limitará a aquellos aspectos
necesarios para resolver el asunto sub-judice, vinculado con el
procedimiento legislativo y con el contenido de un proyecto de ley que, en
consideración de los demandantes,  afecta directamente a las comunidades
étnicas.
En este orden de ideas, es bien
sabido que la consulta previa se fundamenta en una visión del pluralismo
cultural como riqueza, que superó la perspectiva de asimilación que primaba
antes de la entrada en vigencia del Convenio 169 de la OIT y de la Constitución
Política de 1991. En este sentido, resulta pertinente enfatizar que en su
consagración subyace un principio de interés general  relativo a que estas
culturas sobrevivan y sean amparadas por el Estado. De igual manera, se trata
de una obligación internacional contemplada en normas que hacen parte del bloque
de constitucionalidad, ya que el citado Convenio 169 establece que  “(…) los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos
interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus
instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles directamente (…)”[80].
3.5.2. En términos generales, esta
Corporación ha señalado que la consagración de la consulta obedece al principio
de diversidad étnica y cultural, conforme al cual los grupos étnicos deben ser
resguardados y deben poder autodeterminarse respecto de las situaciones que les
conciernen. De esta manera, en su calidad de principio, la consulta responde al imperativo de construir una democracia cada vez más inclusiva y
participativa, cuyo norte de actuación resulte consecuente con las
reivindicaciones de reconocimiento de comunidades que tradicional-mente han
sido excluidas por la sociedad.
En este orden de ideas, la
consulta previa ha sido categorizada como un derecho fundamental de carácter
colectivo, que tiene por finalidad la apertura de espacios de diálogo y que se
desarrolla con el objeto de alcanzar, en lo posible, el consentimiento o
aquiescencia de los pueblos étnicos respecto de una medida. Por ello, y de
manera uniforme, la jurisprudencia ha relacionado su alcance normativo con los
conceptos de participación y autonomía.
3.5.3. Cabe destacar que, en
consonancia con los acápites anteriores de esta providencia, la consulta previa
no es el único mecanismo de participación democrática con que cuentan las
comunidades étnicas en el país. En efecto, a manera de ejemplo, el literal b) del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, establece
que: “al aplicar [sus] disposiciones, los gobiernos deberán: (…) b)
establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan
participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la
población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones
electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de
políticas y programas que les conciernan (…)”. En virtud de este mandato, y
teniendo en cuenta el pluralismo que inspira al sistema democrático, se dispuso
en la Constitución la creación de una circunscripción especial indígena en el Senado
y en la Cámara de Representantes, con el fin de que los elegidos se conviertan
en voceros de las distintas comunidades que se encuentran en el territorio
colombiano, más allá de que formalmente no todas ellas puedan llegar a tener un
representante. Lo importante es que, de manera amplia y con un claro enfoque de
integración, puedan expresar su particular cosmovisión y constituir efectivos
canales de comunicación entre las células legislativas y los pueblos que
representan.
3.5.4. Dicho lo anterior, en lo
atinente a la exigibilidad de la consulta previa, la jurisprudencia de la Corte
ha sido uniforme en exponer que ella depende de la incidencia directa que la
medida legislativa tenga en los grupos étnicos. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-030 de 2008[81],
se señaló que “existe una afectación directa, cuando la ley altera el
estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone
restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios. Esto
significa que, para efectos de la consulta previa, es indiferente el efecto
positivo o negativo de la medida legislativa propuesta”. Esto se debe a
que dicha institución, además de ser una manifestación directa del derecho a la
participación, es también una vía a través de la cual las comunidades expresan sus
intereses y protegen los asuntos que de manera específica les
importa.
Así las cosas,
se entiende que las normas jurídicas que afectan de manera general a la población
colombiana no requieren consulta y deben ser sometidas a los escenarios
ordinarios de participación y deliberación democrática, en donde, como se ha
reiterado, cuentan con una especial representación. En este orden de
ideas, como se señaló en la Sentencia T-646 de 2014[82],
al ser un mecanismo específico en el orden constitucional, en los casos en que
se discute la aprobación de decisiones legislativas, solo resulta obligatoria la
consulta previa cuando las mismas afectan directamente a las comunidades. Esto
último sucede “en las siguientes hipótesis: (i) cuando la medida regula un
asunto que, por expresa disposición constitucional, debe estar sometido a
participación directa de las comunidades étnicas[83]; (ii) cuando la medida
se encuentra estrechamente vinculada con el ethos o identidad étnica de
los pueblos indígenas; (iii) cuando el objeto principal de la
regulación son una o varias comunidades o pueblos tribales o el desarrollo
concreto de un derecho previsto en el Convenio 169 de 1989 de la OIT; y (iv) cuando a pesar de tratarse de una medida general, (a) ésta tiene mayores efectos en las comunidades indígenas que en
el resto de la población, o (b) regula sistemáticamente materias que conforman
la identidad de dichas comunidades, por lo que puede generarse bien una posible
afectación, un déficit de protección de sus derechos o una omisión legislativa
relativa que las discrimine”[84].
3.5.5. El
incumplimiento de este deber en el trámite legislativo, en aquellos casos en
que dicho proceder resulta obligatorio, constituye una violación directa de la
Carta Política, la cual, a menos que se adopte una formula especial que permita
la subsistencia de la norma, conlleva a la declaratoria de
inexequibilidad de la totalidad de la ley, o si es del caso, de los artículos
específicos correspondientes a los temas que afectan directamente a los grupos
étnicos. En términos de la citada Sentencia T-646 de 2014[85]:
“(…) el incumplimiento del deber de adelantar la consulta previa en el
trámite legislativo, en aquellos casos en que dicho proceder resulta
obligatorio, constituye una violación directa de la Carta Política[86]. De ahí
que, a juicio de este Tribunal, se presenta ‘un vicio [que] impide declarar
exequible la ley’[87],
ya sea que el control provenga del uso de la acción pública de
inconstitucionalidad o de algunas de las modalidades de control automático que
se consagran en la Constitución. No obstante, en ciertos casos, dependiendo del
nivel de afectación de la ley o de las materias que son objeto de regulación,
es posible adoptar otras fórmulas que preserven el principio democrático o la
supremacía e integridad del Texto Superior, como lo sería suspender la
aplicación de las normas hasta tanto se surta el proceso de consulta respecto
de ellas[88]. En este sentido, salvo la adopción de una formula especial que
permita la existencia de la norma que omite el deber de consulta, su
incumplimiento conlleva a la declaratoria de inexequibilidad de la totalidad de
la ley, o si es del caso, de los artículos específicos correspondientes a los
temas que afecten directamente a los grupos étnicos”.
3.5.6. En cuanto a las particularidades
de la consulta, se ha advertido que ni el Convenio 169, ni la Constitución, ni
la ley, ni algunas normas de carácter reglamentario, establecen reglas de
procedimiento para llevarla a cabo[89].
Incluso en el citado Convenio se le otorga a los Estados la posibilidad de
señalar, por vía del derecho interno, los mecanismos idóneos
para hacer efectiva la participación de las comunidades, conforme a un amplio margen de discrecionalidad[90]. En todo
caso, mientras ello no ocurra, acorde con el criterio de flexibilidad que se
deriva del referido instrumento internacional, en cada proceso de consulta
previa, se puede adoptar los cánones, trámites y directrices que mejor permitan
adelantar el proceso de concertación sobre los intereses de los pueblos étnicos
que se encuentran en juego. Lo anterior, por ejemplo, excluye los
acercamientos que se hacen a través de miembros que no representan
efectivamente a la comunidad[91],
las simples reuniones informativas que no cumplen con el fin de la consulta[92],
o los procesos que se adelantan sin una debida convocatoria previa.
3.5.7. La jurisprudencia
constitucional ha identificado varios elementos característicos de la consulta
previa. Para los efectos de esta sentencia, la Sala referirá sucintamente a los
siguientes: (i) su trámite debe ser adelantado por personas que representen
realmente a la comunidad, (ii) previo agotamiento de un proceso preconsultivo,
cuyo fin es delimitar la manera como se adelantará o llevará a cabo el proceso
de concertación con los grupos étnicos[93].
Por lo demás, (iii) su desenvolvimiento debe estar fundado en el respeto mutuo
y regirse por el principio de la buena fe,
lo que conlleva a que debe existir una real voluntad de las partes y claridad
en el proceso. Finalmente, (iv) la consulta ha de tener la posibilidad de
generar efectos sobre la decisión acordada y responder al enfoque diferencial
que la caracteriza[94].
3.5.8. Una característica de la
consulta previa en el trámite legislativo supone comprenderla como un mecanismo
de carácter preventivo, en el que se busca  la generación de sinergias a partir
de la participación de las comunidades étnicas en los asuntos que directamente
les conciernen. Su despliegue busca evitar que, por ausencia de diálogo, se
generen tensiones que puedan conllevar al desconocimiento de los mandatos de la
Carta, por lo que al operar como una herramienta que canaliza el ejercicio del
poder en favor del pluralismo y de la diversidad cultural de la Nación, se
entiende que su desenvolvimiento se torna en una expresión concurrente de
control, cuya garantía en una última instancia puede lograrse a través de la
intervención de las autoridades judiciales, en un contexto en el que su
salvaguarda activa los fines propios del sistema de frenos y contrapesos mencionado
en el acápite anterior.
Lo anterior se evidencia en la
exigencia expuesta por la jurisprudencia que propugna por la existencia de
procesos preconsultivos para adelantar el trámite de consulta, en los cuales se
deben realizar conversaciones preliminares para identificar las instancias de
gobierno local, la socialización de la medida y la metodología que se seguirá[95].
Así mismo, se observa en la condición relativa a que la mera información o
notificación de un proyecto de exploración o explotación de recursos naturales[96],
o de un trámite legislativo, no agota el deber de adelantar la consulta[97].
Igualmente, se vislumbra en el hecho de que se reivindiquen las fórmulas de
concertación con las comunidades, a través de quienes la representan de manera
legítima, con el propósito de que puedan manifestar sus inquietudes con la
medida que se pretende adoptar.
Esta característica preventiva de
la consulta también se presenta en la exigencia relacionada con la búsqueda de
que su práctica tenga la potencionalidad de generar efectos en la decisión
adoptada, pues las autoridades públicas deben darle valor a la palabra de las
comunidades[98],
brindando previamente la información necesaria que les permita evaluar la
situación[99].
Pero, sobre todo, la característica preventiva se evidencia en el hecho de que
la consulta debe realizarse antes de que se formule el proyecto, pues las
actuaciones posteriores no gozan del mismo nivel de efectividad en procura de
asegurar los derechos que pueden verse comprometidos con una decisión que
impacta directamente a una comunidad étnica, sin que por ello este trámite pueda
ser entendido como un poder de veto de las medidas
legislativas por parte de los pueblos indígenas y tribales[100].
3.6. Elementos
relativos a la procedencia excepcional de la acción de tutela en relación con
proyectos de ley y qué sucede cuando la iniciativa es sancionada y se
transforma en una ley de la República
3.6.1. Como se
indicó con anterioridad, la cuestión que se discute en esta oportunidad
supone una tensión entre el derecho a la participación de las comunidades
étnicas, materializado a través de la consulta previa, y el desarrollo de los
debates en el Congreso de la República, recinto en el cual se despliega la
democracia representativa como expresión de la soberanía popular. Se trata
entonces de un problema en el que se entrelazan dos mandatos de especial relevancia
constitucional, que caracterizan al Estado Social de Derecho como democrático,
participativo y pluralista.
A lo anterior subyace una
cuestión procedimental relacionada con el ejercicio de acción de tutela, a
través de la cual se busca amparar el derecho a la consulta previa, ya que se
omitió su práctica en el trámite de una iniciativa legislativa que, en criterio
de los accionantes, impacta de manera directa a las comunidades indígenas.
3.6.2. En criterio de esta
Corporación, a partir de los principios de autonomía e independencia del órgano
legislativo, por virtud de las cuales la discusión de un proyecto de ley no
permite la injerencia de otra autoridad pública, con excepción de aquellas que
deben intervenir en su trámite por mandato constitucional o legal (v.gr. en
materia de iniciativa legislativa[101]
o de aval a las propuestas congresionales[102]),
se considera que la acción de tutela –por regla general– resulta improcedente
para cuestionar la forma como se adelanta la labor de producción normativa, al
menos, por las siguientes dos razones:
3.6.2.1. En primer lugar, en el
trámite legislativo adelantado en el Congreso, como fue señalado en líneas
precedentes, se encuentra representada la totalidad del pueblo colombiano, que en
ese recinto y bajo el modelo de la representación, opera según las dinámicas de
la regla de la mayoría. No obstante lo anterior, el proceso de creación
normativa también debe ser respetuoso de las minorías, brindando la oportunidad
para que éstas participen y formulen sus propuestas con miras a impactar en el
desarrollo del citado proceso[103].
Con tal fin, como previamente se expuso, todo congresista puede intervenir en
los debates de la comisión que integra y de la plenaria, señalando sus
inquietudes o proponiendo discusiones que conduzcan a negar la aprobación de un
proyecto. De igual manera, existe la posibilidad de que un parlamentario que
representa a las minorías sea designado como ponente (v.gr., en las ponencias
colectivas), caso en el cual su propuesta puede conducir al archivo de una
iniciativa. Incluso, la exigencia de superar por lo menos cuatro debates, como
requisito ordinario de aprobación de las leyes, torna imperioso la generación
de acuerdos entre las distintas expresiones políticas que integran el
parlamento, con miras a lograr la obtención del quorum y de las mayorías
requeridas para su aprobación. Por último, y no menos importante, se contempla
la existencia en el régimen constitucional de las circunscripciones especiales,
como ocurre con la indígena, a través de la cual dicho grupo étnico puede
formular su postura respecto del contenido de la iniciativa y de las exigencias
de forma que le acompañan.
De allí que resulte claro que, en
principio, estos elementos –que obedecen a la lógica del sistema de frenos y
contrapesos– resguarden a las minorías y a sus intereses, ya que la estructura
del trámite legislativo contiene elementos a través de los cuales pueden ventilarse
controversias como aquella relativa a una eventual trasgresión del derecho de
participación de las comunidades indígenas, materializado en este caso en la
falta de realización de la consulta previa. Así, por ejemplo, podría debatirse internamente
si se dan las condiciones que permiten su exigibilidad, y las mayorías en las plenarias
o en las respectivas comisiones improbar el proyecto por no haberse realizado
su práctica como mecanismo preventivo, pese a tener elementos que alteran el estatus
de las comunidades.
De esta manera, el principio
democrático que se expresa a través de la voluntad de las mayorías y que exige
el respeto de las minorías destaca la improcedencia del amparo en el trámite
legislativo, pues una eventual intervención del juez de tutela en el proceso de
creación de las normas desconocería la lógica con la que operan los mecanismos
que, de ordinario, existen en el debate parlamentario, a través de los cuales
se expresa el Congreso y permiten su funcionamiento como órgano separado y
autónomo del resto de poderes públicos. Lo anterior tampoco es ajeno a la
participación ciudadana, ya que la misma Ley 5ª de 1992 regula una instancia
para su intervención, mediante la formulación de observaciones que deben ser
dirigidas a los ponentes o a la Mesa Directiva[104],
las cuales podrán ser publicadas en la Gaceta del Congreso[105],
sin perjuicio de que su contenido se relacione en el informe de ponencia[106],
garantizando su pleno conocimiento por los demás integrantes de la plenaria o
de la comisión respectiva.
3.6.2.2. En segundo lugar, la
acción de tutela también resulta improcedente en virtud del carácter
subsidiario que la caracteriza. Para el efecto, (i) se observa que una
iniciativa legislativa tradicionalmente envuelve un contenido general,
impersonal y abstracto, por lo que se activa la causal de improcedencia que se
consagra en el numeral 5 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991[107].
Adicional-mente, (ii) las discusiones vinculadas con la salvaguarda de la
consulta previa, como exigencia procedimental que acompaña el trámite de un
proyecto de ley, es susceptible de protección a través de otro medio de defensa
judicial, que resulta compatible con las reglas de funcionamiento que le
otorgan autonomía al Congreso. Así las cosas, una vez la iniciativa se
convierte en una ley de la República, se habilita a todo ciudadano para
cuestionar su constitucionalidad, a través del ejercicio de la acción pública
dispuesta en el artículo 241 del Texto Superior, en cuyo trámite existen
amplias oportunidades de participación en un escenario democrático, en el que
puede intervenir cualquier ciudadano para defender o cuestionar la
exequibilidad de las normas que se hayan apartado de la obligación de consulta[108].
3.6.3. Sin embargo, lo expuesto
tampoco da lugar a la consagración de un criterio absoluto que proscriba
totalmente la utilización de la acción de tutela. En efecto, en la Sentencia
T-382 de 2006[109]
se señaló que: “En un sistema de poderes organizado bajo el paradigma de los
controles recíprocos para el cumplimiento de los fines señalados en el artículo
2 de la Constitución, no es razonable rechazar de manera absoluta la ejecución
de mecanismos de control frente a la labor legislativa. El parlamento, como
órgano democrático, no es inmune a la capacidad normativa de la Constitución ni
al conjunto de principios previstos en ésta y, de manera excepcional, puede ser
sujeto pasivo de la acción de tutela cuando quiera que desconozca las
potestades mínimas o el núcleo esencial de las garantías u obligaciones
previstas para el ejercicio de cualquiera de sus funciones”.
Desde esta perspectiva, la
procedencia de la acción de tutela en relación con una iniciativa legislativa
que se encuentra en curso se halla condicionada (i) no solo a la vulneración de
las potestades mínimas de los congresistas, sino también (ii) al
desconocimiento del núcleo esencial de las garantías u obligaciones vinculadas
con el ejercicio de sus funciones.
En relación con el primer punto,
esto es, con las potestades mínimas de los congresistas, la Corte ha dicho que
sería excepcionalmente procedente la acción de tutela para proteger el derecho
de participación y de consulta previa de las comunidades indígenas, cuando se
limiten los privilegios y poderes esenciales asignados a los parlamentarios, en
especial, a aquellos que representan a dicha minoría étnica, para intervenir e
impactar en el curso de la iniciativa, sin que el juez tenga competencia para
“inmiscuirse en los términos o conclusiones [del] debate o para influir en la
regla de mayorías que gobierna las decisiones del legislativo”[110].
En este caso, el amparo consistirá en salvaguardar las facultades asignadas por
la Constitución y la ley a los congresistas, de acuerdo con lo dispuesto en el
reglamento del Congreso.
Por su parte, en cuanto al
segundo punto, o lo que es lo mismo, en lo referente al desconocimiento del
núcleo esencial de las garantías u obligaciones vincula-das con el ejercicio de
sus funciones, es claro que la acción de tutela tan solo resultaría procedente
cuando de manera grave y evidente se observe una posible
trasgresión del derecho de participación de los pueblos étnicos materializado
en la consulta previa, cuando la realización de la misma haya sido advertida
por los interesados (v.gr. a través de las observaciones ciudadanas reguladas
en el artículo 230 de la Ley 5ª de 1992) y siempre que el Congreso de la
República no se haya pronunciado expresamente sobre su procedencia, con ocasión
del desarrollo del trámite legislativo a su cargo. En efecto, en términos de
protección a la autonomía e independencia de la Rama Legislativa, y conforme al
sistema de frenos y contrapesos, si el Congreso considera que una petición en
tal sentido es improcedente, la única vía para propiciar un debate sobre su
exigibilidad por la vía del control ciudadano, sin perjuicio del régimen de las
objeciones, lo constituye la acción pública de inconstitucionalidad.
Lo que resulta
objeto de amparo en una hipótesis como la expuesta, son los espacios de
participación a los que tienen derecho las comunidades y que son omitidos de
forma deliberada en el Congreso, afectando con ello la oportunidad que brinda
el reglamento para impactar en el desarrollo de sus labores. En este escenario,
el fin del amparo se limita exclusivamente a obtener el despliegue del procedimiento
legislativo, acorde con una exigencia imperativa para poder adelantar su curso,
sin que se pueda suspender el trámite de la iniciativa o realizar un
pronunciamiento de fondo sobre la exequibilidad de las normas que todavía se
encuentran en proceso de creación.
Esto implica,
necesariamente, que el proyecto de ley debe versar sobre un asunto que los
afecte directamente, ya sea –por ejemplo– porque incide en el ethos de
la comunidad, o porque se trata de algunos de los temas que implican un
desarrollo concreto del Convenio 169 de la OIT. De lo contrario, la acción de
tutela no resultaría procesalmente viable, ya que no se evidenciaría una posible
trasgresión del derecho en comento, cuya exigibilidad constituye un supuesto
básico para el ejercicio de la función legislativa, sino un asunto que tendría
que ser solventado a través de los mecanismos ordinarios que existen en el
trámite legislativo, al amparo del principio de autonomía que envuelve al
órgano legislativo.
En este orden de
ideas, y se insiste en ello, en el evento en que el amparo resultare procedente,
el juez de tutela no tendría competencia para examinar la validez en abstracto
de las normas que se proponen, entre otras, porque se trata todavía de un
proyecto de ley, sino que su análisis se deberá circunscribir a la ausencia de
realización de la consulta previa, en el que la medida de protección tan solo
podría implicar la advertencia acerca del deber de adelantar dicho
procedimiento, mientras se mantenga la misma regulación propuesta, sin que
pueda el juez ordenar el archivo de la iniciativa o la suspensión del trámite
congresional, pues una decisión en tal sentido impacta en la autonomía e
independencia que la Carta le otorga al órgano legislativo.
3.6.4. Satisfecho el examen sobre
la viabilidad excepcional de la acción de tutela surge otra cuestión y es la relativa
a lo que sucede una vez el proyecto ha sido sancionado por el Gobierno y se
convierte en una ley de la República. Al respecto, es necesario indicar que una
vez ocurre lo anterior, la iniciativa se trasforma en un conjunto de normas de carácter
general, impersonal y abstracto, respecto de la cual resulta improcedente la
acción de tutela, en los términos del numeral 5 del artículo 6 del Decreto 2591
de 1991, conforme al cual: “La acción de tutela no procederá: (…) 6. Cuando
se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”.
Lo anterior también fue expuesto en
la Sentencia T-382 de 2006[111],
en la que se señaló que una vez la ley es sancionada, “conforme al artículo 6
del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela (…) es improcedente contra los
actos de carácter general, impersonal y abstracto proferidos en el Congreso de
la República.  La jurisprudencia constitucional ha precisado que, como se vio,
ello esta (sic) justificado por la existencia de la acción de
inconstitucionalidad, que constituye el medio o mecanismo idóneo para
controvertir las actuaciones legislativas (…), a través del organismo encargado
de la guarda y supremacía de la constitución”.
3.6.5. La improcedencia de la
acción de tutela respecto de una ley sancionada no sólo se sustenta en el
argumento expuesto, sino también en la naturaleza misma de la consulta previa.
En efecto, es necesario recordar que durante el trámite legislativo, como
derecho fundamental, la consulta es eminentemente preventiva, pero, una vez
sancionada la ley, la cuestión a dilucidar se limita al presunto incumplimiento
de una exigencia dentro del procedimiento legislativo, que de constatarse
conlleva a la declaratoria de inconstitucionalidad de la disposición acusada por
trasgredir la Constitución. De allí que, como se observa, el objeto de la
disputa se transforma, pues ya no se puede pretender la realización de un
mecanismo preventivo, sino lo que se busca es cuestionar la validez de una norma
por desconocer un requisito procedimental. Así las cosas, esta nueva cuestión
ha de ser resuelta a través del mecanismo dispuesto para controlar en abstracto
la adecuación de la norma a los parámetros de la Carta, esto es, la acción
pública de inconstitucionalidad, en especial si se tiene en cuenta que la
acción de tutela no es un medio para cuestionar el valor jurídico de las
normas.
4. Resolución
del caso objeto de estudio
4.1. De conformidad con los
elementos demostrados en la causa, es necesario distinguir entre dos momentos
disímiles que, en este caso, inciden en la discusión en torno a la eventual
viabilidad procesal de la acción de tutela. En efecto, por una parte, se
encuentra que al momento de presentarse la solicitud de amparo todavía se
hallaba en trámite el Proyecto de Ley No. 223 de 2015 (Cámara); y por la otra,
como se resaltó en el acápite 3.2 de esta providencia, con ocasión de la
improcedencia de la medida cautelar solicitada, dicha iniciativa prosiguió su
curso, por lo que finalizó con sus cuatros debates
reglamentarios y, sin presentar objeción alguna, se
produjo su respectiva sanción y promulgación a través de la Ley 1776 del
29 de enero de 2016[112].
4.2. Respecto del primer
escenario propuesto, se advierte que los accionantes acudieron ante el juez de
tutela para cuestionar el trámite legislativo que se adelantaba en el Congreso
de la República, en atención a que –en su criterio– el Proyecto de Ley No. 223
de 2015 (Cámara), por medio del cual se pretendían crear las Zonas de Interés
de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES), incidía en el estatus de
las comunidades indígenas. Puntualmente, los actores indicaron que dicha
iniciativa incluía aspectos que les afectaban directamente y de manera
diferencial frente al resto de la población, pues las potenciales zonas
destinadas a los megaproyectos agrícolas se llevarían a cabo en los territorios
que habitan.
Aun cuando la acción de tutela se
promovió por dos miembros que hacen parte de resguardos indígenas ubicados en
el municipio de Cumaribo (Vichada), se observa que la misma fue coadyuvada por
el Representante a la Cámara por Bogotá, Inti Asprilla, quien expuso similares
razones para justificar el amparo, a través de una especie de unidad de
criterio en la alegación formulada, al punto que el material probatorio que se
acompañó con la solicitud corresponde en esencia a piezas que integran el
proceso legislativo, a saber: (i) el texto del proyecto de ley; (ii) el informe
de ponencia elaborado por el citado congresista y que concluye con una
proposición de archivo, entre otras razones, porque no se adelantó la consulta
previa; (iii) los dos conceptos sobre el tema elaborados por el Director de
Consulta Previa del Ministerio del Interior, así como el oficio que sobre el
mismo punto fue presentado por la Procuraduría Delegada para Asuntos
Ambientales y Agrarios; y finalmente, (iv) el video de la sesión de la Cámara
de Representantes, en la que se planteó la exigibilidad o no de la consulta. El
único elemento de juicio que se aparta del trámite legislativo es el Plan de Salvaguarda
Sikuani.
Del análisis en conjunto del
material expuesto, es claro que dentro de los trámites adelantados en el
Congreso de la República, por lo menos en la Cámara de Representantes, se
ventiló el tema de la necesidad de realizar la consulta previa. Ello es así,
como ya se dijo, por cuanto el propio Representante por Bogotá, Inti Asprilla,
quien fue designado como ponente, presentó una ponencia negativa al proyecto
por razones de inconveniencia e inconstitucionalidad, entre las cuales mencionó
la falta de participación de las comunidades étnicas[113].
Esta postura se sustentó, entre otras, en el concepto elaborado por la
Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior del 10 de julio de
2015, en el cual se indicaba que en el proyecto se observaban disposiciones que
podían incidir de manera directa y específica en las etnias asentadas en las
zonas en las que se implementarían las ZIDRES[114];
al igual que en el concepto proyectado por la Procuraduría Delegada para Asuntos
Ambientales y Agrarios, en el que se señalaba que se recomendaba someter a
consultar el proyecto ZIDRES, siempre que dichas zonas se constituyan en los
departamentos de Vichada y Meta, en los que existen procesos de ampliación de
resguardos, irregularidades en la adjudicación de baldíos y prácticas
vinculadas con el desplazamiento forzado de grupos indígenas[115].
Adicionalmente, y sin que esta
descripción deba interpretarse como una postura de esta Sala en relación con la
discusión relativa a la necesidad o no de realizar la consulta previa, otros
hechos demuestran que el asunto fue considerado en el Congreso de la República.
Precisamente, lo anterior se evidencia en el accionar del Presidente de la
Cámara de Representantes que, en una de las sesiones de plenaria de ese
organismo, refirió a que el Director de Consulta Previa del Ministerio del
Interior rectificó el primer concepto emitido, señalando que luego de realizar
un examen integral de la iniciativa no se daban las condiciones para exigir la
práctica de la consulta. A pesar de que no consta en el expediente que se haya abierto
una amplia discusión sobre dicho concepto, lo cierto es que en el acervo
probatorio se evidencia que en ese momento se leyó su parte conclusiva[116],
la cual descartaba la obligatoriedad de la consulta para el proyecto en
mención, ya que se trataba de una futura regulación de carácter general
dirigida a las comunidades campesinas, en la que expresamente se prohibía
configurar las ZIDRES sobre territorios que integran resguardos indígenas[117].
De lo anterior puede concluirse,
sin que sea necesario efectuar un juicio en torno a la obligatoriedad para este
caso de la consulta previa, que los debates realizados en el Congreso de
República transcurrieron conforme a los mandatos del sistema de frenos y
contrapesos y que, incluso, existió el conocimiento de los diferentes sectores
representados en el mencionado recinto, sobre la cuestión relativa a la
necesidad o no de realizar dicha consulta respecto del proyecto de ley que se
tramitaba para crear las ZIDRES. La respuesta adoptada conforme a la regla de
la mayoría, como parámetro que rige la creación normativa al amparo del
principio democrático, fue la de considerar que la iniciativa no requería
adelantar tal proceso consultivo, a partir de las razones previamente
expuestas.
Teniendo en cuenta las hipótesis
en las que cabe la acción de tutela respecto del trámite legislativo adelantado
en el Congreso de la República, la Corte advierte que no se presentan los
supuestos excepcionales que legitiman su procedencia. En efecto, por una parte,
no se encuentra que se hayan vulnerado las facultades o potestades mínimas de
los congresistas, aspecto que además de no haber sido alegado, se contrapone a
la realidad de una participación activa del Congresista Inti Asprilla, quien
incluso planteó una ponencia en la que se solicitaba el archivo de la
iniciativa, entre otras razones, por desconocer el deber de consulta previa. Y,
por la otra, tampoco se aprecia que se haya desconocido el núcleo esencial de
las garantías y obligaciones vinculadas con el ejercicio de las funciones
congresionales, toda vez que el proyecto estuvo sometido a las sinergias
propias del sistema de frenos y contrapesos, en el que las mayorías
parlamentarias consideraron que no era necesario realizar la consulta previa.
De esta manera, no resulta procedente la intervención del juez de tutela, en
primer lugar, porque no se avizora una afectación grave y evidente respecto del
derecho de participación de las comunidades indígenas; y en segundo lugar,
porque una intromisión de su parte desconocería la lógica y el valor con el que
operan los mecanismos con que, de ordinario, se adelanta el debate
parlamentario y que permiten el funcionamiento del Congreso como un órgano autónomo
e independiente del resto de poderes públicos. A lo anterior se agrega que,
incluso una vez surtidos los debates reglamentarios, el Gobierno Nacional no
encontró que fuese necesario objetarlo por razón de la vulneración alegada.
4.3. En cuanto al segundo
escenario, esto es, el materializado luego de la decisión de instancia, por
virtud del cual la iniciativa finalizó su trámite y fue
sancionada y promulgada a través de la Ley 1776 del 2016, se encuentra
que, según las consideraciones generales de esta providencia, el debate sobre
la necesidad o no de realizar la consulta previa pierde su naturaleza preventiva,
para pasar a ser una cuestión relativa al desconocimiento de un mandato
constitucional que ha de realizarse dentro del procedimiento legislativo,
siempre y cuando incida de manera directa en el estatus de las
comunidades, y que, al no hacerse, se constituye en un vicio de trámite.
En este orden de ideas, en la
actualidad, la cuestión relativa a la consulta previa trasmutó, pues ya no
puede predicarse de ella el carácter preventivo previa-mente descrito, sino que
su desconocimiento –en caso de resultar obligatorio– se convierte en un defecto
procedimental que habilita el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, como único mecanismo para cuestionar en términos
abstractos la validez de una ley de la República. Por lo mismo, no es la acción
de tutela el instrumento llamado a dilucidar esta cuestión, no solo porque el
debate supera el objeto de esta acción constitucional, sino también porque de
conformidad con el numeral 5, del artículo 6, del Decreto 2591 de 1991, el citado
mecanismo de protección no resulta procesalmente viable cuando se trate de cuestionar
actos de carácter general, impersonal y abstracto.
Por lo anterior, en este momento,
la acción de tutela instaurada por los señores Wilson Galindo Hernández y Nelson
Gálviz Guacarapare[118]
contra el Ministerio del Interior, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural y el Congreso de la República resulta improcedente, ya que el objeto de
la causa trasmutó y, en la actualidad, la acción constitucional idónea para
dilucidar la situación no es el amparo constitucional, sino la acción pública
de inconstitucionalidad.
Por lo demás, la Sala se
abstendrá de analizar si el contenido normativo de la Ley 1776 de 2016 incide
de manera directa en el estatus de la comunidad indígena previamente expuesta, en
atención a que este debate -en la actualidad- puede ser desarrollado y
dilucidado a través de esta última acción que, de acuerdo con el sistema de
frenos y contrapesos, permite un diálogo democrático y plural ante la Sala
Plena de esta Corporación.
4.4. Por las razones expuestas,
esta Sala de Revisión confirmará la decisión del a-quo relativa a la
improcedencia del amparo, pero por las razones planteadas en esta providencia.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión
de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.- Por las razones
expuestas en esta providencia, CONFIRMAR la decisión adoptada el 8 de
septiembre de 2015 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, en la cual declaró IMPROCEDENTE el
amparo solicitado por los señores Wilson Galindo Hernández y Nelson Gálviz
Guacarapare, miembros del pueblo indígena Sikuani, contra los Ministerios del Interior
y de Agricultura y Desarrollo Rural y el Congreso de la República.
Segundo.- Por Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con
salvamento de voto
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
T-110/16
ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER
DERECHOS FUNDAMENTALES DE COMUNIDADES INDIGENAS-Procedencia/CONSULTA
PREVIA-Exigibilidad frente a medidas
legislativas y administrativas que afecten directamente a comunidades indígenas (Salvamento de voto)
La
jurisprudencia constitucional ha sido enfática en manifestar que no existe en
la legislación colombiana un mecanismo distinto de la acción de tutela para que
los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes reclamen ante los
jueces la protección inmediata de su derecho a ser consultados. En numerosas
sentencias ha señalado esta Corte que la consulta previa procede respecto de
las decisiones administrativas y legislativas del Estado que afecten o
comprometan intereses de las comunidades indígenas, “destacándose la obvia
circunstancia del trámite respectivo debe anteceder la decisión de que se
trate.
ACCION DE TUTELA RESPECTO DEL TRAMITE LEGISLATIVO
ADELANTADO EN EL CONGRESO-Se debió
declarar la procedencia como
mecanismo definitivo por cuanto se observa una
afectación de las comunidades diferenciadas (Salvamento de voto)
En el caso sub examine, la acción de tutela resultaba procedente como mecanismo
definitivo, pues asuntos como el que nos ocupa, de un lado, tienen relevancia
constitucional y del otro, el análisis de la procedencia de la consulta previa
requiere de una rápida y expedita solución en la medida en que el paso del
tiempo puede tener consecuencias irreversibles, respecto de la efectiva
protección del derecho fundamentaban cuestión
Referencia: expediente
T-5.196.392
Acción de tutela
instaurada Wilson Galindo Hernández y Nelson Gálviz, miembros del Pueblo
Indígena Sikuani, contra el Congreso de la República y los Ministerios del
Interior y de Agricultura y Desarrollo Rural.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Con el respeto que siempre profeso por
las decisiones de esta Corte, me permito discrepar de la decisión de la
mayoría, en cuanto declaró improcedente la presente acción de tutela, por las
siguientes razones:
1.   Debo iniciar por
reiterar que la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en manifestar
que no existe en la legislación colombiana un mecanismo distinto de la acción
de tutela para que los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes
reclamen ante los jueces la protección inmediata de su derecho a ser
consultados[119].
En numerosas sentencias ha señalado esta Corte que la consulta previa procede
respecto de las decisiones administrativas y legislativas del Estado que
afecten o comprometan intereses de las comunidades indígenas,"[120]
destacándose la obvia circunstancia de el trámite respectivo debe anteceder la
decisión de que se trate.
2.   Ahora bien, el
problema jurídico en el presente asunto se circunscribe a determinar si procede
la consulta previa durante el trámite de una iniciativa legislativa, pues se
considera que el proyecto de ley en curso, afecta y tiene un impacto directo en
los pueblos étnicos que presentan la presente acción de tutela. Considero que
frente al tema la Corporación ha asumido una posición uniforme y reiterada en
cuanto a la procedencia de la consulta previa antes del trámite legislativo. Es
así como se hace exigible dicho mecanismo, en caso de existir una afectación
directa que recaiga sobre las comunidades étnicas. Por consiguiente, este
debería surtirse en el momento previo a la radicación del proyecto. Consulta
que debe ser guidada por principios como el de oportunidad y buena fe.[121]  Ha
dicho la Corte: "Así pues, frente a las diferentes funciones encomendadas
al Congreso, la acción de tutela podría ejercerse cuando quiera que se
desconozcan los derechos fundamentales que conforman el procedimiento
legislativo y que tengan efectos relevantes sobre la función representativa, de
acuerdo a las normas orgánicas aplicables a esa Corporación".[122] De
otra parte, también fue señalado que: "Parecería necesario que, en tal
caso, el gobierno, tan pronto advierta que cursa un proyecto de ley en relación
con el cual debe darse el proceso de consulta, acuda a las instancias que para
ese efecto se hayan previsto en la legislación, como la Mesa Permanente de
Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas creada por el Decreto
1397 de 1996, o a otras que se estimen pertinentes, para definir en ese
escenario, cuales serían las instancias y los mecanismos de consulta más
adecuados.
En la Sentencia
C-891 de 2002 la Corte fijó unas pautas para la consulta que debe realizarse en
relación con los proyectos de iniciativa gubernamental, y al efecto señaló, en
primer lugar, que "[n]o es contrario a la Constitución que una entidad
gubernamental elabore de manera autónoma un proyecto de ley sobre un asunto que
milita en el ámbito de sus competencias, aún siendo del interés de los pueblos
indígenas, pues tal actividad hace parte del ejercicio de sus funciones ",
pero que, sin embargo "... es claro que, en ese caso, la entidad debe
brindarle a las comunidades, en un momento previo a la radicación del
provecto en el Congreso de la República, las debidas oportunidades para que
ellas no sólo conozcan a fondo el proyecto sino, sobre todo, para que puedan
participar activamente e intervenir en su modificación, si es preciso ".
Expresó la Corte que ese proceso de
consulta puede entenderse cumplido cuando exista evidencia de que antes de radicar el
proyecto de ley en el Congreso de la República, su texto se haya divulgado
entre las comunidades interesadas, se haya avanzado en la ilustración de tales
comunidades sobre su alcance, y se hayan abierto los escenarios de discusión
que sean apropiados[123].
3. Por otro lado, la mayoría de la Sala
arribó a la conclusión de que la consulta "tan solo
resultaría procedente cuando de manera grave y evidente se observe una posible
trasgresión al derecho de participación de las comunidades indígenas
materializado en la consulta previa, respecto de la cual no se haya activado
con anterioridad la discusión sobre su exigibilidad en el propio Congreso de la
República, siempre que dicha circunstancia haya sido advertida por los
interesados, a través de las observaciones ciudadanas reguladas en el artículo
230 de la Ley 5a de 1992, y en el entendido de que el fin del amparo
es obtener exclusivamente el despliegue del procedimiento legislativo; acorde
con una exigencia imperativa para poder adelantar su curso ". A mi juicio, no
podía la Sala de Revisión desconocer la precedente línea jurisprudencial y
omitir en esta acción de tutela el examen sobre la procedencia o no de la
consulta previa, planteando que, por las particularidades del caso, como que la
ley ya se promulgó, esa discusión deberá darse en un juicio de constitucionalidad
de control abstracto, como si esa fuera la vía para la invocación de los
derechos fundamentales. Nada obsta para que la consulta tenga una finalidad
preventiva, y se pueda proteger este derecho fundamental, siempre y cuando el
acto legal de que se trate afecte directamente a una comunidad étnica.
En el caso concreto, según el concepto
elaborado por la Procuraduría Delegada, existía la necesidad de adelantar la
consulta previa, inclusive, a pesar del artículo 19 del proyecto de ley en el
cual se restringe la constitución de las ZIDRES en los resguardos indígenas.
Advirtió el órgano de control que se observaba una afectación de las
comunidades diferenciadas, aspecto este último que el fallo de mayoría debió
dilucidar y resolver de acuerdo con lo que haya encontrado establecido. En el
caso sub examine, la acción de tutela resultaba procedente como
mecanismo definitivo, pues asuntos como el que nos ocupa, de un lado, tienen
relevancia constitucional y del otro, el análisis de la procedencia de la
consulta previa requiere de una rápida y expedita solución en la medida en que
el paso del tiempo puede tener consecuencias irreversibles, respecto de la
efectiva protección del derecho fundamentaban cuestión.
Fecha ut supra
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1]
El señor Galindo menciona que es Consejero de los Planes de
Vida de la Organización Indígena de Colombia (ONIC).
[2]
A pesar de que los demandantes indican que la iniciativa del Gobierno se llevó
a cabo a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, lo cierto es
que en los antecedentes legislativos se observa que quien presentó el proyecto
fue el Ministro del Interior. Gaceta del Congreso No. 204 de 2015.
[3]
Folio 51 del cuaderno 1.
[4]
Para justificar el deber de consulta de los proyectos ZIDRES cuando impactan
dichas zonas se exponen dos razones: en primer lugar, la violencia que han
padecido los indígenas que habitan esos departamentos y que ha sido ilustrada
por la Corte en el Auto 004 de 2009; y en segundo lugar, la poca gestión que se
ha adelantado para concluir con los procesos de constitución y ampliación de
resguardos, que suman alrededor de 54 iniciativas.
[5]
Folio 52 del cuaderno 1.
[6]
Énfasis según el texto original.
[7]
En todo caso, la Dirección sugiere que para mayor claridad en el proyecto no
sólo se excluyan los territorios titulados, sino también aquellos que se encuentran
en trámites de adjudicación y ampliación de título colectivo y/o áreas de
presencia de comunidades étnicas.
[8]
Cabe destacar que la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca negó la medida cautelar solicitada, pues –en su
criterio– no se observaban circunstancias de inminencia, urgencia o gravedad
que justificaran su adopción. Este asunto será abordado con mayor atención más
adelante.
[9]
Folio 3 del cuaderno 1.
[10]
Cuaderno 1, folios 81 a 86.
[11]
Cuaderno 1, folios 87 a 90.
[12]
CP. arts. 65, 333 y 334.
[13]
Cuaderno 1, folios 97 a 101,
[14]
Cuaderno 1, folios 118 a 123.
[15]
Cuaderno 1, folios 143 a 157.
[16]
De acuerdo con la información suministrada por el Representante en su escrito,
sostiene que en su calidad de integrante de la Comisión V de la Cámara fue
designado ponente del proyecto de la referencia. Alega que presentó ponencia
negativa, tanto en la Comisión como en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, al estimar que, entre otras cosas, se incurrió en el vicio de inconstitucionalidad
derivado de la falta de realización de la consulta previa (Cuaderno 1, folio
144, respaldo).
[17]
Se citan las sentencias T-382 de 2006 y T-983A de 2004.
[18]
Se trata del concepto relacionado en el párrafo 1.1.4
del acápite de hechos.
[19]
Sustentó esta premisa en la Sentencia T-382 de 2006. M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[20]
Cuaderno 1, folio 235.
[21]
Cuaderno 1, folio 8.
[22]
Cuaderno 1, folios 11 (respaldo) a 12.
[23]
Cuaderno 1, folio 13.
[24]
Cuaderno 1, folios 14 a 49.
[25]
Folio 51 del cuaderno 1.
[26]
Ibídem, p. 66.
[27]
Ibídem, p. 127.
[28]
Ibídem, p. 136.
[29]
Ibídem, p. 153.
[30]
Sentencia C-068 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[31]
Cuaderno 1, folios 1 y 2.
[32]
Cuaderno 1, folio 2.
[33]
Cuaderno 1, folios 69 a 71.
[34]
De conformidad con los incisos 1 y 2 del aludido artículo: “Desde
la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere
necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto
concreto que lo amenace o vulnere. // Sin embargo, a petición de parte o de
oficio, podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución para
evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público (…)”.
[35]
Inciso 1º, art. 7º Decreto 2591 de 1991.
[36]
Inciso 5º, artículo 7º, Decreto 2591 de 1991.
[37]
Inciso 2º, artículo 7º, Decreto 2591 de 1991.
[38] En este
sentido, el artículo 1 del Texto Superior dispone que: “Colombia es un
Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el
trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia
del interés general”.
[39] El artículo 7
de la Constitución contempla: “El Estado reconoce y protege la diversidad
étnica y cultural de la Nación”
[40] El artículo 8
de la Constitución establece: “Es obligación del Estado y de las personas
proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación”.
[41]
El numeral 3, del artículo 40, de la Constitución, establece que una de las
manifestaciones del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político implica la posibilidad de “Constituir partidos,
movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de
ellos libremente y difundir sus ideas y programas”.
[42]
El inciso 1 del artículo 112 del Texto Superior contempla que: “Los partidos
y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en oposición al
Gobierno, podrán ejercer libremente la función crítica frente a este, y
plantear y desarrollar alternativas políticas. Para estos efectos, se les
garantizarán los siguientes derechos: el acceso a la información y a la
documentación oficial, con las restricciones constitucionales y legales; el uso
de los medios de comunicación social del Estado o en aquellos que hagan uso del
espectro electromagnético de acuerdo con la representación obtenida en las
elecciones para Congreso inmediatamente anteriores; la réplica en los mismos
medios de comunicación (…)”.
[43]
De conformidad con el artículo mencionado, “Son fines esenciales del Estado:
servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial
y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. // Las
autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales
del Estado y de los particulares”.
[44]
El artículo 3º de la Constitución dispone que: “La soberanía reside
exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la
ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que
la Constitución establece”.
[45]
El inciso 1 del artículo 133 de la Carta consagra lo siguiente: “Los
miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y
deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros
será nominal y público, excepto en los casos que determina la ley”.
[46]
M.P. Rodrigo Escobar Gil. En esta providencia, la Corte se pronunció sobre el
caso de un senador que instauró una acción de tutela contra la mesa directiva y
el Presidente del Senado, alegando que se trasgredían sus derechos democráticos
por la manera en que se había manejado el debate que pretendía realizar frente
a la administración del fondo para la reconstrucción del Eje Cafetero y que fue
interrumpido en varias ocasiones por motivos disímiles. Un elemento a destacar
de la providencia supone el estudio que se efectuó en torno al ius officium,
comprendido como el quehacer de los parlamentarios en función de la misión
que, como representantes del pueblo, han de cumplir. En este sentido, se expuso
que aquél también cuenta con un núcleo esencial que puede ser protegido dentro
de las lógicas propias de un cuerpo político que opera según las  dinámicas de
la mayoría. Lo anterior se materializa, por ejemplo, a través de los
procedimientos propios del trámite que se adelanta en el Congreso o,
excepcionalmente, a través de la acción de tutela. En este orden de ideas, la
Sala de Revisión determinó que, si bien se observaban algunas irregularidades
en el procedimiento para la realización del debate, lo cierto era que el actor
había contado con los medios suficientes para controvertir la manera como se
había desplegado y no los ejerció a tiempo. Por lo anterior, en criterio de
este Tribunal, se dejó de emplear los mecanismos internos que permitían
solventar cualquier irregularidad, circunstancia que condujo al incumplimiento
del requisito de subsidiariedad de la acción de tutela. Con todo, cabe destacar
que la Corte enfatizó que, en caso de que las actuaciones de estas directivas
incidieran en el núcleo esencial del derecho de participación política, al
tratarse de un bien constitucional de aplicación inmediata conforme al artículo
85 de la Constitución, la acción de tutela podía ser utilizada como mecanismo
judicial de defensa de carácter excepcional.
[47]
Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de
Representantes.
[48]
Ley 5ª de 1992, art. 2.
[49]
La norma en cita dispone que: “Ningún proyecto será ley sin los siguientes
requisitos: 1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de
darle curso en la comisión respectiva. 2. Haber sido aprobado en primer debate
en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso
determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión
conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras. 3. Haber sido aprobado
en cada Cámara en Segundo debate. 4. Haber obtenido la sanción del Gobierno”.
[50]
El inciso 1º del artículo en cita contempla que: “En los debates que se cumplan
en las sesiones plenarias y en las Comisiones, además de sus miembros y los
Congresistas en general, podrán los Ministros y funcionarios invitados
intervenir sobre temas relacionados con el desempeño de sus funciones y las
iniciativas legislativas por ellos presentadas. Así mismo, podrán hacerlo por
citación de la respectiva Cámara”.
[51]
De conformidad con el inciso 1º del  artículo 97 de la Ley 5ª de 1992, “Para
hacer uso de la palabra se requiere autorización previa de la Presidencia. La
mesa Directiva fijará el tiempo de las intervenciones de cada uno de los
oradores teniendo en cuenta la extensión del proyecto y la complejidad de la
materia”. Por su parte, los primeros tres numerales establecen que el uso
de la palabra se concederá de la siguiente manera: “1. Al (los) proponente
(s) para que sustente (n) su informe, con la proposición o razón de la
citación. 2. A los voceros y los miembros de las bancadas (…)”. 3. A los
oradores en el orden en que se hubieren inscrito ante la Secretaría (…)”.
[52]
De conformidad con el inciso primero del artículo 150 de la Ley 5ª de 1992, “La
designación de los ponentes será facultad de la Mesa Directiva de la respectiva
Comisión. Cada proyecto de ley tendrá un ponente, o varios, si las
conveniencias lo aconsejan. En todo caso habrá un ponente coordinador quien
además de organizar el trabajo de la ponencia ayudará al Presidente en el
trámite del proyecto respectivo”.
[53]
El inciso primero del artículo 98 de la norma en comento establece: “En uso
de la palabra los oradores sólo podrán ser interpelados cuando se trate de la
formulación de preguntas o en solicitud de aclaraciones de algún aspecto que se
demande (…)”.
[54]
El inciso primero del artículo 100 de la norma en cuestión dispone que: “En
todo debate quien fuera contradicho en sus argumentaciones por otro u otros
intervinientes, tendrá derecho a replicar o rectificar por una sola vez y por
tiempo máximo de cinco (5) minutos”.
[55]
De conformidad con el inciso 1 del artículo 160 de la Constitución, “Entre
el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días,
y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del
debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días”
[56]
Ley 5ª de 1992, art. 168.
[57]
El artículo 145 de la Carta dispone que: “El Congreso pleno, las Cámaras y
sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta
parte de sus miembros. Las decisiones solo podrán tomarse con la asistencia de
la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la
Constitución determine un quórum diferente”. En el mismo sentido, el
artículo 146 establece que: “En el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus
comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos
de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría
especial”. Esta última hipótesis se presenta, por ejemplo, en el artículo
153 de la Constitución, en el cual se exige que la aprobación, modificación o
derogación de las leyes estatutarias debe realizarse por la mayoría absoluta de
los miembros del Congreso.
[58]
Ley 5ª de 1992, art. 116.
[59]
La Ley 974 de 2005 exige que, por ejemplo, cuando una ponencia sea colectiva,
la Mesa Directiva debe garantizar la representación de las diferentes bancadas.
[60]
Este asunto fue tratado recientemente en la Sentencia T-117 de 2014, M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez. En esta providencia, la Corte se pronunció sobre un
caso en el cual las autoridades electorales le negaban a miembros de un
partido, que obtuvo su personería en virtud de la representación alcanzada en
el Congreso por la circunscripción especial de minorías étnicas, la inscripción
para la elección de congresistas para dicha circunscripción. Lo anterior, con
fundamento en que había sido declarada inexequible la norma que preveía la
forma de inscripción para aspirar a tal representación en el Congreso. En
concreto, este Tribunal consideró que la interpretación efectuada desconocía
mandatos previstos en los artículos 108 y 171 de la Constitución, conforme a
los cuales se busca asegurar que los movimientos o partidos políticos que
adquieren su personería jurídica dentro de un régimen especial están
precisamente habilitados para inscribir candidatos a dicha circunscripción, sin
que fuese necesaria la existencia de una regulación concreta y específica.
[61] El aludido
inciso contempla que: “La ley podrá establecer una circunscripción especial
para asegurar la participación en la cámara de Representantes de los grupos
étnicos y de las minorías políticas”.
[62] Incorporado al
ordenamiento jurídico interno mediante la
Ley 21 de 1991.
[63] “Artículo 6. Al aplicar las disposiciones del
presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos
interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus
instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles directamente”.
[64] “Artículo 6. Al aplicar las disposiciones del
presente Convenio, los gobiernos deberán: (…) b) establecer los medios a través
de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo
menos en la misma medida que los otros sectores de la población, y a todos los
niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos
administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les
concernían”.
[65] “Artículo 6. Al aplicar las disposiciones del
presente Convenio, los gobiernos deberán: (…) c) establecer los medios para el
pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los
casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin”.
[66] Convenio 169 de 1989, art. 2.
[67] Una lectura similar se deriva de los pronunciamientos
realizados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, entre otras, en
sentencia del 23 de junio de 2005, en donde afirmó que: “La Corte entiende
que, de conformidad con los artículos 23, 24, 1.1 y 2 de la Convención, el
Estado tiene la obligación de garantizar el goce de los derechos políticos, lo
cual implica que la regulación del ejercicio de dichos derechos y su aplicación
sean acordes al principio de igualdad y no discriminación, y debe adoptar las
medidas necesarias para garantizar su pleno ejercicio. Dicha obligación de
garantizar no se cumple con la sola expedición de [la] normativa que reconozca
formalmente dichos derechos, sino que requiere que el Estado adopte las medidas
necesarias para garantizar su pleno ejercicio, considerando la situación de
debilidad (…) en que se encuentran los integrantes de ciertos sectores o grupos
sociales (…)”. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Sentencia del 23
de Junio de 2005, Caso Yatama vs. Nicaragua.
[68]
La Sala enfatiza que dentro de este acápite solo se referirá a
aspectos relevantes de la colaboración armónica y del sistema de frenos y contrapesos,
necesarios para resolver el asunto objeto de revisión.
[69]
Cabe destacar que en la sentencia se elabora un estudio
detallado sobre dos modelos arquetípicos de separación de poderes: el de
separación funcional rigurosa y el de checks and balances. Para los
efectos de esta providencia, la Sala se limita a reiterar aspectos de este
segundo arquetipo.
[70]
Particularmente, en la Sentencia C-225 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño, se
expuso que: “El diseño institucional colombiano, que prevé un Congreso
bicameral con orígenes representativos diferenciados, contrae consecuencias de
primer orden desde la perspectiva constitucional, especialmente en lo que tiene
que ver con su incidencia en las formas de representación democrática y el
balance de poderes entre las cámaras legislativas. // Como lo ha identificado
la doctrina, el bicameralismo es funcional a la representación de intereses
distintos en cada una de las cámaras, en la medida que el origen democrático de
cada una de ellas suele ser distinto. Del mismo modo, la existencia de dos
cámaras permite el ejercicio de un sistema de pesos y contrapesos al interior
del Congreso, en tanto una de las células legislativas está facultada para
ejercer control político sobre la otra, de suerte que opera como barrera de los
excesos en que pudiere incurrir. // La existencia de dos cámaras, que concurren
en el trámite de los proyectos de ley a través del ejercicio de idénticas
competencias, es un instrumento que permite el mejoramiento de la actividad de
producción legislativa, en tanto cada cámara funciona como instancia de control
de las iniciativas discutidas y aprobadas por la otra. Por último, el
bicameralismo permite la producción de resultados legislativos más estables, en
tanto obliga que la aprobación de los proyectos de ley esté precedida de un
trámite deliberatorio complejo, lo que estimula a que las iniciativas aprobadas
tengan vocación de permanencia.”
[71]
Decreto 2067 de 1991, art. 32.
[72]
La Sala únicamente analizará algunos elementos de la acción
pública de inconstitucionalidad relevantes para resolver el asunto objeto de
estudio. Por ello, no entrará a exponer otros factores como el origen de la
acción, su sustento filosófico o el conjunto integral de normas que la regulan.
[73]
La norma en cita consagra que: “Todo derecho tiene derecho a participar en
la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo
este derecho puede: (…) 6. Interponer acciones pública en defensa de la
Constitución (…)”.
[74]
CP, art. 241, núm. 4.
[75]
Auto 242 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.
[76]
El inciso 1 del artículo en cita dispone que: “Cualquier magistrado podrá
proponer hasta 10 días antes del vencimiento del término para decidir, que se
convoque una audiencia para que quien hubiera dictado la norma o participado en
su elaboración, por sí o por intermedio de apoderado, y el demandante,
concurran a responder preguntas para profundizar en los argumentos expuestos
por escrito o aclarar hechos relevantes para tomar la decisión. La Corte, por
mayoría de los asistentes, decidirá si convoca la audiencia, fijará la fecha y
hora en que habrá de realizarse y concederá a los citados un término breve pero
razonable para preparar sus argumentos. Las audiencias serán públicas”.
[77]
El inciso 1 del artículo mencionado establece: “El magistrado sustanciador
podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en
las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito que
será público, su concepto sobre puntos relevantes para la elaboración del
proyecto de fallo. La Corte podrá, por mayoría de sus asistentes, citarlos a la
audiencia de que trata el artículo anterior”.
[78]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[79]
Al respecto, entre muchas otras, pueden consultarse las Sentencias T-693 de
2011, T-129 de 2011, T-116 de 2011, C-702 de 2010, T-547 de 2010, T-154 de
2009, T-973 de 2009, T-769 de 2009, C-175 de 2009, C-461 de 2008, C-038 de
2008, T-880 de 2006, C-742 de 2006, T-737 de 2005, SU 383 de 2003, T-652 de
1998, SU-039 de 1997, T-342 de 1994, T-380 de 1993, T-257 de 1993 y T-188 de
1993.
[80]
Convenio 169 de la OIT, art. 6, lit. a).
[81] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[82]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[83]
Constitución Política, artículos 329 y 330 (parágrafo). Sobre
la materia también se puede consultar la Sentencia C-196 de 2012, M.P. María
Victoria Calle Correa.
[84]
Sentencia C-068 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[85]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[86]
Sentencia C-615 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[87]
Sentencias C-461 de 2008, C-175 de 2009 y C-196 de 2012.
[88]
Así, por ejemplo, mientras que en la Sentencia C-030 de 2008
se declaró la inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley Forestal General
por omitir la realización de la consulta previa; en la Sentencia C-461 de 2008,
por el contrario, el fallo se limitó a suspender la ejecución de los proyectos
previstos en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1151 de 2007), que
afectaban en forma directa y específica a los grupos indígenas y comunidades
afrodescendientes de las zonas donde se pretendían implementar. En esta última
providencia, se dispuso que: “considera la Sala Plena que en el presente
proceso es posible, en aplicación del principio de conservación del derecho,
proteger los valores y derechos constitucionales afectados por la inclusión en
la Ley del Plan de disposiciones cuya consulta previa era obligatoria y se
omitió, sin necesidad de recurrir a una declaratoria de inexequibilidad de toda
la ley ni de todos los artículos de sus partes general y específica. Es
procedente en este caso declarar que la Ley 1151 de 2007 es exequible, siempre
y cuando se entienda que se suspenderá la ejecución de los proyectos –y de
los respectivos programas o presupuestos plurianuales– incluidos en la misma
que tengan la potencialidad de incidir de manera directa y específica sobre
pueblos indígenas o comunidades afrodescendientes, hasta tanto se realice en
forma integral y completa la consulta previa específica exigida por el bloque
de constitucionalidad, de conformidad con las pautas trazadas para ello por la
doctrina constitucional reiterada en la presente providencia.” Sombreado por fuera del texto original.
[89]
Para ahondar en este punto, puede consultarse la Sentencia
C-068 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, en la que se mencionó que: “Ni
la Constitución ni la ley definen el procedimiento para llevar a cabo la
consulta previa de las medidas legislativas que afectan directamente a los
pueblos indígenas. Sobre la materia se han proferido el Decreto 1320 de 1998,
por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades indígenas y
afrodescendientes para la explotación de los recursos naturales dentro de su
territorio; y el Decreto 1397 de 1996, por el cual se crea la Mesa Permanente
de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas. El primero, como lo
ha señalado la Corte, limita su ámbito de aplicación a las materias allí
previstas, más allá de que sus mandatos –en
ciertos casos– han sido inaplicados por parte de
esta Corporación. El segundo, por su parte, ha sido acogido como una importante
instancia de concertación, en desarrollo de los procesos de consulta previa”.
[90]
En este sentido, la Corte ha dicho que: “De conformidad con
el artículo 6, numeral 1, literal a) del Convenio 169 de 1989 de la
Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en
Países Independientes, ratificado por Colombia a través de la Ley 21 de 1991,
los Estados Partes tienen la obligación de consultar a los grupos étnicos que
habiten en sus territorios, ‘mediante procedimientos apropiados y en particular
a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas
legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente’. (…) De
esta manera, existe, en principio, un compromiso internacional de gran
amplitud, que obliga al Estado colombiano a efectuar el aludido proceso de
consulta previa cada vez que se prevea una medida, legislativa o
administrativa, que tenga la virtud de afectar en forma directa a las etnias
que habitan en su territorio. Al mismo tiempo, el artículo 34 del mismo tratado
estipula: ‘La naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten para dar
efecto al presente Convenio deberán determinarse con flexibilidad, tomando en
cuenta las condiciones propias de cada país’. Es decir, el instrumento
otorga a los Estados Partes un importante margen de discrecionalidad para
determinar las condiciones en que habrán de dar cumplimiento a los deberes
internacionales que allí constan; ello, por supuesto, en la medida en que
las Partes hagan uso de dicha flexibilidad sin dejar de cumplir con el objeto
esencial de sus obligaciones que, en este caso, consiste en asegurar la
efectiva participación de los grupos étnicos en las decisiones que les
conciernan: de lo contrario, se estaría dando al artículo 34 citado un alcance
que riñe con las normas más elementales sobre interpretación de tratados, como
la que consta en el artículo 31-1 de la Convención de Viena de 1969, según la
cual ‘un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente
que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y
teniendo en cuenta su objeto y fin’ (…)” .Sentencia C-891 de 2002, M.P.
Jaime Araujo Rentería. Subrayado por fuera del texto original.
[91]
Sobre este punto se puede consultar la Sentencia T-769 de
2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[92]
Un ejemplo se presentó en la Sentencia T-880 de 2006, M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[93]
Sobre este punto, en la Sentencia C-461 de 2008, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, se expresó que: “La manera en la que se habrá de
realizar cada proceso de consulta previa, habrá de ser definida en forma
preliminar con las autoridades de cada comunidad indígena o afrodescendiente, a
través de un proceso pre-consultivo específicamente orientado a sentar las
bases del procedimiento a seguir en ese caso en particular, respetando a las
autoridades de cada comunidad y las especificidades culturales de la comunidad
(…)”
[94]
En la Sentencia T-129 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, se dijo que: “Es obligatorio que no se fije un término único para materializar el
proceso de consulta y la búsqueda del consentimiento, sino que dicho término se
adopte bajo una estrategia de enfoque diferencial conforme a las
particularidades del grupo étnico y sus costumbres.”
[95]
Sentencia C-461 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[96]
Sentencia T-693 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[97]
Sentencia C-175 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[98]
Ibídem.
[99]
Sentencia T-547 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[100]
En la Guía para la Aplicación del Convenio 169 se afirma que: “ningún segmento de la población nacional de cualquier país tiene
derecho a vetar las políticas de desarrollo que afecte a todo el país. Durante las discusiones encaminadas a la adopción del Convenio,
algunos representantes indígenas afirmaban que esto permitiría a los gobiernos
hacer lo que quisieran. La Conferencia no entendió de esta manera el contenido
de este artículo del Convenio. // El artículo 7 exige a los gobiernos realizar
verdaderas consultas en las que los pueblos indígenas y tribales tengan el
derecho de expresar su punto de vista y de influenciar el proceso de toma de
decisiones. Lo anterior significa que los gobiernos tienen la obligación de
crear las condiciones que permitan a estos pueblos contribuir activa y
eficazmente en el proceso de desarrollo. En algunos casos, esto puede
traducirse en acciones dirigidas a ayudar a los referidos pueblos a adquirir el
conocimiento y las capacidades necesarias para comprender y decidir sobre las
opciones de desarrollo existentes”. Subrayado y sombreado por fuera del texto original. Adicional a lo expuesto, la Corte de manera reiterada ha señalado
que, cuando no sea posible llegar a un acuerdo o concertación con las
comunidades indígenas, o éstas por algún motivo se nieguen a participar en los
procesos de consulta previa, las autoridades preservan la competencia para
tomar una determinación final sobre la imposición de una medida. Al respecto,
en la Sentencia C-175 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se expuso que:
“cuando luego de agotado un procedimiento previamente definido, con pretensión
de incidencia en la medida a adoptar y llevado a cabo bajo los postulados de la
buena fe, las comunidades tradicionales no prestan su consentimiento, no por
ello el Estado se ve inhabilitado para proferir la medida legislativa.”
Esta misma doctrina se reiteró en la Sentencia C-068 de 2013, M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez, al sostener que: “la Corte considera que las entidades
gubernamentales encargadas de la organización de los distintos escenarios de
discusión del proyecto de ley de regalías (Ley 1530 de 2012), cumplieron con su
obligación constitucional de someter a consideración de las comunidades
indígenas dicho proyecto de ley, acorde con el principio de la buena fe y de
manera libre e informada, con el propósito de que éstas pudieran intervenir
activamente en la redacción final de su articulado, al tiempo que se observa la
renuencia a participar y la decisión autónoma por parte de los pueblos
indígenas de apartarse del proceso de consulta, con fundamento en varias
razones que –más allá de la especial protección que demandan del Estado–
exteriorizan su derecho a decidir sobre sus prioridades y estrategias de
desarrollo. // Por consiguiente, en criterio de la Corte, está acreditado que
el Gobierno Nacional facilitó y procuró los espacios para lograr la consulta
previa del proyecto de ley de regalías, conforme a los principios fundamentales
de participación y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación.
Con todo, como ya se dijo, el derecho a la consulta previa no es un derecho
absoluto, por lo que de ninguna manera puede entenderse que la existencia de un
consenso sobre el proyecto sea un requisito
sine qua non para radicar una iniciativa, pues, como ocurre en el asunto bajo examen, en
aquellos casos en que se frustra la realización del acuerdo, las autoridades
competentes preservan sus potestades legislativas, entre ellas la potestad de
radicar un proyecto de ley, en respuesta al carácter prevalente del interés
general, cuando de por medio se encuentra la ejecución de un mandato específico
previsto en la Constitución, el logro de objetivos superiores o la salvaguarda
del principio democrático.”
[101]
El artículo 154 del Texto Superior dispone las leyes que están sujetas a
exclusiva reserva de iniciativa gubernamental.
[102]
El artículo 341 de la Constitución, en lo referente a la aprobación de la ley
del plan, señala que el incremento en las autorizaciones de endeudamiento o la
inclusión de proyectos de inversión no contemplados en la versión original
radicada por el Gobierno, requerirán el visto bueno de este último.
[103]
Ley 5ª de 1992, artículo 2, numeral 4.
[104]
Ley 5ª de 1992, art. 230.
[105]
Ley 5ª de 1992, art. 231.
[106]
Ley 5ª de 1992, art. 232.
[107]
La norma en cita dispone que: “La acción de tutela no procederá: (…) 5.-
Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”.
[108]
Lo anterior, como ya se advirtió, sin perjuicio de la posibilidad que le asiste
al Gobierno Nacional para formular una objeción por motivos de
inconstitucionalidad, pues la falta de realización de la consulta conlleva
indefectiblemente al desconocimiento de la Carta, por lo que se puede invocar
dicho defecto para oponerse a la sanción del proyecto. En caso de que las
Cámaras insistan, el asunto será dirimido por esta Corporación, previo debate
democrático, en el que también puede intervenir cualquier ciudadano para
defender o cuestionar la constitucionalidad del proyecto.
[109]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[110] Sentencia T-382 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández. Lo anterior también fue expuesto en la Sentencia T-983A de 2004,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, citada con anterioridad, de la siguiente manera:
“(…) Para garantizar
entonces que los instrumentos de protección frente al abuso del poder protejan
efectivamente a los representantes minoritarios y, por ende, cristalicen los
intereses de sus electores, el artículo 85 de la Carta establece que el derecho
de participación, consagrado en el artículo 40 de la Constitución es de
aplicación inmediata y, por lo mismo, susceptible de amparo a través de la
acción de tutela”.
[111]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[112]
Diario Oficial No. 49.770.
[113]
Cuaderno 1, folios 14 a 49.
[114]
Cuaderno 1, folios 50 a 51.
[115]
Cuaderno 1, folios 57 a 64.
[116]
Cuaderno 1, folio 103, CD único.
[117]
Cuaderno 1, folios 52 a 56.
[118]
Miembros del pueblo indígena Sikuani.
[119] T-547-2010
[120]T-698 de 2011
[121] Así las cosas, a
manera de conclusión podemos señalar que, para los efectos del presente asunto,
el derecho de consulta previa tiene carácter fundamental y debe aplicarse,
conforme a los usos y costumbres
de cada etnia, no solo a los trámites
administrativos, sino también al procedimiento legislativo. No obstante lo
anterior, es necesario precisar, dada la trascendencia que la discusión
parlamentaria tiene en nuestro sistema jurídico, que los términos bajo los
cuales éste se hace efectivo, obedecen a las condiciones
propias de cada país, definidas por el
constituyente o el legislativo.(...) Así pues conforme al mencionado contexto,
fácilmente se deduce que el derecho fundamental de consulta previa tiene
asidero dentro del trámite legislativo. Sin embargo, la influencia que el
derecho pudiera ejercer sobre tal potestad está condicionada a los instrumentos
que haya fijado la Constitución o la ley para intervenir en las iniciativas
parlamentarias, siempre que éstos permitan cumplir con el objeto esencial de la
consulta previa. Al respecto la jurisprudencia constitucional ha precisado que
el gobierno puede echar mano de, por ejemplo, talleres preparatorios que tengan
por objeto forjar el consentimiento completo, libre, previo e informado de las
comunidades indígenas afectadas, a partir de los cuales se procure y gestione,
de buena fe, un consenso real y lo más universal posible alrededor de la medida
legislativa, ( T-3 82-2006).
[122] T-3 82-2006.
[123]C-702-2010.