C-046-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-046/04
CORTE CONSTITUCIONAL EN DECRETO REGLAMENTARIO-Incompetencia
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia sobre cargos de violación de normas
legales
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Competencia del legislador/ESTRUCTURA
DE LA ADMINISTRACION-Competencia
legislativa para determinar vinculación o adscripción de entidades públicas
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Relación y grado de determinada entidad respecto de
Ministerio
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Adscripción y vinculación
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Determinación
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Facultad legislativa de modificar adscripciones o
vinculaciones/ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Vinculación de entidad a otra atendiendo
elementos de afinidad
La amplia competencia del
legislador en esta materia lleva consigo la facultad de modificar adscripciones
o vinculaciones a entidades, si así lo determinan las circunstancias. Es decir,
si una entidad se encuentra vinculada o adscrita a un determinado organismo,
esta circunstancia no impide que pueda ser vinculado a otro, siempre y cuando
se den los elementos de afinidad con el nuevo organismo.
COLABORACION ARMONICA ENTRE ORGANOS DEL ESTADO
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Adscripción de entidad a Ministerio
Dentro de la competencia
del legislador de determinar la estructura de la administración, se encuentra
la de adscribir una entidad nacional en un Ministerio con el que guarde
afinidad, salvo que existiere disposición constitucional que indique a cuál
debe adscribirse o vincularse; que la decisión de adscripción no implica que el
órgano adscrito deba permanecer a perpetuidad en el órgano al que se adscribe
y, que decisiones tanto de vincular o de adscribir una entidad a otra, es el
resultado del debido entendimiento del artículo 113 de la Carta en lo que
concierne a las funciones separadas de los órganos del Estado pero con la
colaboración armónica, encaminada a lograr sus fines.
DEPORTE Y CULTURA-Amplitud
conceptual
MINISTERIO DE CULTURA-Nuevos objetivos y funciones
DERECHO A LA RECREACION, A LA PRACTICA DEL DEPORTE Y APROVECHAMIENTO
DEL TIEMPO LIBRE-Alcance
DEPORTE Y RECREACION COMO GASTO PUBLICO SOCIAL-No impide adscripción a Ministerio
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia sobre aspectos de conveniencia
MINISTERIO DE CULTURA-Adscripción de Coldeportes/INSTITUTO
COLOMBIANO DEL DEPORTE-Adscripción a Ministerio
Referencia: expediente D-4767
Demanda de inconstitucionalidad parcial
contra los artículos 1; 2 inciso primero y  numeral 7;
artículo 4, numeral 3; artículo 6, numerales 7 y 8; artículo 7,
numerales 2 y 4; artículo 9, numerales 6 y 8; y artículo 24 del
Decreto ley 1746 de 2003 “por el cual se determinan los objetivos y
estructura orgánica del Ministerio de Cultura y se dictan otras disposiciones”;
y, contra el Decreto 1748 de 2003 “por el cual se modifica la integración
del Consejo Directivo del Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes”, en
su totalidad.
Actora : María Isabel Urrutia Ocoro
Magistrado
ponente:
Dr.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D. C., veintisiete (27) de enero de
dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, la ciudadana María Isabel Urrutia Ocoro demandó parcialmente los
artículos 1; 2 inciso primero y numeral 7; artículo 4,
numeral 3; artículo 6, numerales 7 y 8; artículo 7, numerales 2 y
4; artículo 9, numerales 6 y 8; y el artículo 24 del Decreto ley
1746 de 2003 “por el cual se determinan los objetivos y estructura orgánica
del Ministerio de Cultura y se dictan otras disposiciones”; y, contra el
Decreto 1748 de 2003 “por el cual se modifica la integración del Consejo
Directivo del Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes”, en su
totalidad.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  NORMAS DEMANDADAS.
A continuación, se transcribe el texto de
las disposiciones acusadas. Los Decretos se tomaron del Diario Oficial Nros.
45229 del 25 de junio de 2003. Se subrayan las expresiones demandadas.
DECRETO NUMERO 1746 DE 2003
(junio 25)
por el cual se determinan los objetivos y estructura
orgánica del Ministerio de Cultura y se dictan otras disposiciones.
El Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los literales b),
c) y g) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, y
CONSIDERANDO:
Que la Ley 790 de 2002, en los literales b), c) y g)
del artículo 16, facultó al Presidente de la República para determinar los
objetivos y la estructura orgánica de los Ministerios, para reasignar funciones
y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la administración
pública nacional y para determinar la adscripción de las entidades públicas
nacionales descentralizadas;
Que con el fin de racionalizar la organización y
funcionamiento de la Administración Pública es pertinente adscribir al
Ministerio de Cultura los Institutos Colombiano del Deporte, Coldeportes,
y Caro y Cuervo, teniendo en cuenta la coherencia con los objetivos y funciones
generales del Ministerio;
Que el Deporte en sus distintas
manifestaciones hace parte de la identidad nacional y de los valores culturales
de la Nación, en consecuencia hace parte de la cultura nacional,
DECRETA:
Artículo 1º. Objetivos. El Ministerio de
Cultura tendrá como objetivos formular, coordinar, ejecutar y vigilar la
política del Estado en matera cultural, deportiva, recreativa y
de aprovechamiento del tiempo libre, de modo coherente con los planes de
desarrollo, con los principios fundamentales y de participación contemplados en
la Constitución Política y en la ley y le corresponde formular y adoptar
políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo a
su cargo.
Artículo 2º. Funciones generales. Son funciones
generales del Ministerio de Cultura además de las dispuestas en el artículo 59
de la Ley 489 de 1998 y de las atribuciones específicas dispuestas en la
Ley 181 de 1995, salvo lo relacionado con los currículos del área de educación
física y la Ley 397 de 1997, las siguientes:
(...)
7. Diseñar las políticas, dirigir y
promover el fomento, desarrollo y práctica del deporte, la recreación y el
aprovechamiento del tiempo libre.
Artículo 4º. Integración del Sector Administrativo
de Cultura. El Sector Administrativo de Cultura está integrado por el
Ministerio de Cultura y sus entidades adscritas y vinculadas.
Son entidades adscritas al Ministerio de Cultura las
siguientes:
Establecimientos Públicos
(...)
3. Instituto Colombiano del Deporte,
Coldeportes.
Artículo 6º. Despacho del Ministro. Son
funciones del Despacho del Ministro, además de las establecidas en la
Constitución Política de Colombia, las leyes y reglamentos, las que a
continuación se describen:
7. Representar al Gobierno Nacional en la ejecución de
tratados y convenios internacionales sobre la cultura y el deporte,
de acuerdo con las normas legales sobre la materia.
8. Dirigir y coordinar el Sistema Nacional de Cultura
y el Sistema Nacional del Deporte con el fin de asegurar la
adopción y ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos en
relación con la naturaleza de los mismos.
Artículo 7º. Oficina Asesora Jurídica. Son
funciones de la Oficina Asesora Jurídica, las siguientes:
2. Conceptuar sobre los asuntos jurídicos relacionados
con el sector de cultura y deporte.
4. Evaluar el cumplimiento de las normas relativas al
sector de cultura y deporte y presentar las propuestas de
modificación o actualización que se requieran.
Artículo 9º. Despacho del Viceministro. Además
de las funciones establecidas en la ley, son funciones del Despacho del
Viceministro, las siguientes:
6. Asistir al Ministro en la fijación de las políticas
culturales, deportivas, recreativas y de aprovechamiento del
tiempo libre en el ámbito internacional y coordinar las actividades o gestiones
interinstitucionales y, en general, las que deban adelantarse en el campo
internacional.
8. Coordinar las acciones necesarias para el acceso
del ministerio a la cooperación internacional en temas culturales, deportivos,
recreativos y de aprovechamiento del tiempo libre.
Artículo 24. Instituto Colombiano del Deporte,
Coldeportes. Adscríbese al Ministerio de Cultura el Instituto
Colombiano del Deporte, Coldeportes, creado por el Decreto 2743 de 1968 y
reorganizado por la Ley 181 de 1995, como un establecimiento público del orden
nacional.
Parágrafo 1°. Reasígnanse al Ministerio de Educación
Nacional las funciones de dirigir las actividades de la Escuela Nacional del Deporte,
ejercer el control de gestión pertinente y ordenar el gasto de la Escuela
Nacional del Deporte; de conformidad con lo previsto en los artículos 1° y 25
del Decreto 3115 de 1984, en el numeral 14 del artículo 5° y en el numeral 15
del artículo 18 del Decreto 1082 de 1986 y en el numeral 14 del artículo 6° del
Decreto 215 de 2000 y en concordancia con el artículo 83 de la Ley 181 de 1995
y el artículo 25 del Decreto Ley 1228 de 1995.
En consecuencia, adscríbese al Ministerio de Educación
Nacional la Escuela Nacional del Deporte, como Unidad Administrativa Especial
sin personería jurídica, con autonomía administrativa y con el patrimonio
establecido en el Decreto 3115 de 1984.
(...)
DECRETO NUMERO 1748 DE 2003
(junio 25)
por el cual se modifica la integración del Consejo
Directivo del Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes.
El Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de las facultades que le confieren el numeral 16 del artículo 189 de
la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, y
CONSIDERANDO:
Que la adscripción del Instituto Colombiano del
Deporte, Coldeportes, al Ministerio de Cultura forma parte de la reorganización
del sector cultural, incorporando a este la política del deporte;
Que en desarrollo de la descentralización
administrativa como forma de organización del Estado y para el fortalecimiento
de esta, se hace necesario modificar la conformación del Consejo Directivo del
Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes,
DECRETA:
Artículo
1°. Integración del Consejo Directivo del Instituto Colombiano del Deporte,
Coldeportes. El Consejo Directivo del Instituto Colombiano del Deporte,
Coldeportes, estará integrado por:
1. El Ministro de Cultura, quien la presidirá o su
delegado.
2. El Ministro de Educación Nacional o su delegado.
3. El Ministro de la Protección Social o su delegado.
4. El Presidente del Comité Olímpico Colombiano o su
delegado.
5. El Presidente del Comité Paraolímpico Colombiano o
su delegado.
6. Un alcalde, designado por la Federación Colombiana
de Municipios.
7. Un gobernador, designado por la Confederación de
Gobernadores.
8. Un representante de las entidades sin ánimo de
lucro dedicadas a la recreación, al aprovechamiento del tiempo libre y la
educación extraescolar designado de acuerdo con el reglamento que al respecto
expida el Gobierno Nacional.
9. Un representante de las Asociaciones de
Profesionales de Educación Física, legalmente reconocidas, de acuerdo con el
reglamento que expida el Gobierno Nacional.
Parágrafo 1°. El Director del Instituto Colombiano del
Deporte formará parte del Consejo Directivo, con derecho a voz pero sin voto.
Parágrafo 2°. La Secretaría Técnica del Consejo
Directivo estará a cargo del Secretario General del Instituto Colombiano del
Deporte.
Artículo 2°. Vigencia. El presente decreto rige
a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean
contrarias.
III.
LA DEMANDA.
La actora considera que estas disposiciones
violan los artículos 4 y 52 de la Constitución. Menciona, también como
vulnerada la ley de facultades y otras normas legales. Sin embargo, el cargo
principal radica en el hecho de que se hubiere adscrito Coldeportes al
Ministerio de Cultura, lo que estima violatorio del artículo 52 de la Carta. Al
concepto de violación se le dará el siguiente orden, con el fin de facilitar la
exposición de los cargos :
a) Si la Constitución es norma de normas,
como lo establece el artículo 4, las disposiciones demandadas violan flagrantemente
el artículo 52 de la Constitución, toda vez que mediante el Acto Legislativo 02
de 2000 se declaró que “el deporte forma parte de la educación y constituye
gasto público social”. Esta condición no la comparte la cultura, pues, no
obstante que el artículo 70 de la Carta menciona de manera general que el
deporte está relacionado con la cultura, la educación y la salud “no es
contundente como la norma específica que desarrolla el derecho a la práctica
del deporte, que por demás es norma especial y de prioritaria aplicación. Por
ello, adscribir Coldeportes al Ministerio de Cultura, cuestiona incluso el
impuesto del 4% a la telefonía celular con destino al deporte, establecido en
el parágrafo 2 del artículo 35 de la Ley 788 de 2002”. (fl. 6)
Recuerda que la Corte Constitucional
mediante la sentencia C-317 de 1998, declaró inexequible el denominado Iva
Turístico (numeral 1 del artículo 75 de la Ley 181 de 1995), al considerar que
violaba el artículo 359 de la Carta, ya que contenía una renta nacional de destinación
específica a favor de  Coldeportes, que desarrolla una actividad que, en ese
momento, no constituía gasto social.
Afirma que el anterior texto del artículo
52 de la Carta era bastante parecido al artículo 70 de la Constitución, razón
por la que hubo de reformarse el 52, para que en adelante “el deporte se
convirtiera en un derecho fundamental como parte de la educación, pero que
además su gasto fuera público social. Si tal cambio constitucional no se
hubiera operado, tampoco se habría podido establecer el incremento de los
cuatro puntos del Iva a la telefonía celular con destino al deporte.” (fl. 7)
Es decir, como quedó actualmente redactado
el artículo 52 de la Carta, está  superado el tema en torno a que el deporte no
constituía gasto público social, y ahora, la educación y el deporte tienen el
mismo régimen, lo que no ocurre con la cultura, que no constituye gasto público
social. Esta reforma implica que al deporte se le aplicaran los mismos
principios que rigen para la educación, en cuanto a derecho, servicio público,
gasto público social y de obligatoria prestación por el Estado.
En consecuencia, las actividades que
desarrolle Coldeportes son gasto público social y si ha de ser adscrito a algún
sector con los que se relaciona, debe ser con el Ministerio de Educación
Nacional o de la Protección Social, cuyos gastos son, de acuerdo con la
Constitución y la ley orgánica de presupuesto, gasto público social.
También analiza la actora el contenido de
los artículos 52, 67 y 70 de la Carta, mediante un cuadro comparativo. (fl. 9)
Señala que esta adscripción de Coldeportes
al Ministerio de Cultura no es indiferente, pues no es lo mismo estar en el
puesto 9 que en el 13, según el  orden de precedencia de los Ministerios
establecido en el artículo 7 de la Ley 790 de 2002.
Acepta que los artículos 67 y 70 de la
Carta establecen que mediante la educación se tiene acceso a la cultura, pero,
ni remotamente se dice en ellos  que la educación se “refunda” en la cultura.
Además, la educación es un derecho del Estado y frente a la cultura, el Estado
apenas tiene el deber de promoción y fomento.
De otro lado, pone de presente la
demandante que el presupuesto de Coldeportes supera el del Ministerio de
Cultura, y tales recursos no se pueden confundir con otras destinaciones, por
importantes que ellas sean. Además se va a generar un gran desorden
institucional, que obligará a reformar toda la legislación deportiva vigente.
Afirma que hacer el cambio de adscripción
con base en el artículo 70 de la Constitución implica que lo relacionado con el
deporte compete a dos Ministerios, el de Educación, para el deporte contemplado
en las asignaturas de educación física, y el del Ministerio de Cultura
encargado del deporte : el competitivo, de alto rendimiento, extraescolar,
campesino, etc. Sin embargo, esta división no está contemplada en el artículo
52 de la Carta.
De otro lado, considera que no hay
necesidad de adelantar la discusión sobre si el deporte es o no cultura, pues
el artículo 52 deja saldada la discusión, ya que la base no se encuentra en el
artículo 70 de la Carta.
b) En cuanto a los cargos referidos a la
vulneración de algunas disposiciones legales, explica lo siguiente la
demandante.
Primero se refiere a la Escuela Nacional
del Deporte y al Plan Decenal de Educación 1996-2005. Alude a la Ley 115 de
1994, Ley General de Educación, sobre al estrecha relación entre la educación y
el deporte. Se pregunta si la reforma tributaria que incluyó los cuatro puntos
adicionales al impuesto de la telefonía celular fue la razón que animó la
adscripción de Coldeportes al Ministerio de Cultura. Esto sería lamentable para
el deporte colombiano, su futuro y el de sus deportistas.
Afirma que con el cambio de adscripción se
vulneran disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto que es la contentiva
del Plan Nacional de Desarrollo. La Ley Orgánica no puede ser reformada por una
ley ordinaria y mucho menos por un decreto ley. En esta ley el deporte está
junto con la educación, en el capítulo equidad social y gasto social y no en el
de seguridad democrática que es donde se incluyó a la cultura.
c) En cuanto a la violación de
la ley de facultades, Ley 790 de 2002, literal a) del artículo 1º, el cargo lo
explica en el hecho de que en esta Ley se establece que los decretos leyes que
se expidan deberán encaminarse a subsanar problemas de duplicidad de funciones
y de colisión de competencias entre entidades. Sin embargo, este propósito no
se cumple con esta adscripción de Coldeportes al Ministerio de Cultura, pues
hay clara duplicidad de funciones respecto del deporte en cabeza de los
Ministerios de Educación y Cultura. Es decir, se desconoce la ley de
facultades, y el cambio de adscripción constituye un abuso de las facultades
extraordinarias, pues si bien el literal g) del artículo 16 de la Ley 790 de
2002 otorga facultades extraordinarias al Ejecutivo para “determinar la
adscripción o la vinculación de las entidades públicas nacionales
descentralizadas”, esta facultad no implica que pueda cambiar la adscripción de
Coldeportes, pues encuentra obstáculo en el artículo 52 de la Constitución y en
la propia ley del Plan Nacional de Desarrollo.
La actora sintetiza los cargos así :
“- El cambio de adscripción de Coldeportes
viola la Constitución en su artículo 52, lo mismo que la ley del Plan Nacional
de Desarrollo, Ley 790 del 2002 y las Leyes 715, 60 y 115, pues qué sentido
tiene cambiar la adscripción de Coldeportes si el MEN mantiene su obligación
con respecto a la educación física y el deporte escolar y universitario.
- Se desconoce
el carácter de derecho, de gasto público social y de servicio público que tiene
una función social respecto al deporte y se lo quiere colocar simplemente en la
categoría de deber del Estado. muy distinto a un derecho del que son titulares
todos los colombianos.
- Se sigue pensando el deporte más como
cemento, ladrillo y asfalto, que como una actividad en donde su centralidad se
halla en el deportista, su formación y apoyo integral.
- Los recursos para los deportistas sigue
dando vueltas y trámites engorrosos que no se entienden. En ello falta claridad
y compromiso. Ojalá que los recursos adicionales para el deporte no estén
animando este cambio institucional y que al final, al deporte y a los
deportistas se les destinen menos recursos. ¿De dónde acá, el deporte devino
tan atractivo?
- Finalmente el cambio de adscripción de
Coldeportes, indica que orgánica y funcionalmente existirán dos ministerios con
competencias en relación con la educación. El ministerio de Educación en cuanto
al deporte escolar, universitario y la educación física, y el ministerio de
Cultura encargado del deporte que constitucionalmente hace parte de la
educación.” (fl. 23)
IV. INTERVENCIONES.
Intervinieron el Ministerio
del Interior y de Justicia, a través de la doctora Ana Lucía Gutiérrez Guingue;
el Ministerio de Cultura, a través de la doctora Janeth Bustos Salgar; y el
Ministerio de Educación Nacional, a través de la doctora Julia Betancourt
Gutiérrez, solicitando que la Corte declare la exequibilidad de las
disposiciones acusadas. Las razones de cada interviniente se resumen así :
a) Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia. Analiza el cargo
desde los siguientes tres aspectos : 1) el deporte como parte de la educación;
2) el deporte y la recreación como gasto público social; y, 3) la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Sobre el primer punto : el deporte como parte de la
educación, considera que el artículo 52 de la Carta al postular que la
recreación y el deporte “forman parte de la educación”, consagra un postulado
eminentemente filosófico, perteneciente a la cultura occidental, según el cual,
la formación del cuerpo con la formación del espíritu son los dos elementos
básicos de la pedagogía, concebida como actividad cultural de la humanidad.
Este postulado armoniza con el contenido del artículo 70 de la Constitución,
que obliga al Estado a localizar el deporte y la recreación dentro del aparato
administrativo que orienta el sector de la educación. Manifiesta que al contrario
de lo que sostiene la demandante, el artículo 52 de la Carta no establece
reglas de naturaleza organizacional, materia que en la Constitución se regula
por otros preceptos. Señala que sin perjuicio de que el deporte y la recreación
formen parte de la educación, entendidos como derechos constitucionales y
funciones del Estado, el Estado cumple con sus deberes adaptando su
organización de conformidad con los criterios de orden técnico y político que
considere más eficientes y racionales para la prestación del servicio.
Respecto del segundo punto : el deporte y la
recreación constituyen gasto público social, señala la interviniente que el
hecho de que Coldeportes se encuentre ubicado en uno u otro sector de la
Administración Pública es indiferente para los efectos del régimen
constitucional del deporte y la recreación. Agrega que el texto del artículo 52
de la Carta “en su sentido puramente literario o gramatical, así como en su
sentido teleológico, permite inferir, en primer lugar, que el objeto constitucionalmente
tutelado no es Coldeportes sino las actividades humanas del deporte y la
recreación. En segundo lugar, que la localización de Coldeportes en los
organismos del Estado deja inalterable la plenitud de los derechos y funciones
constitucionales establecidos en el artículo 52. En tercer lugar, que las
inversiones del Estado en el deporte y la recreación bajo la consideración de
que constituyen gasto público social, en nada se afectan, porque la
Constitución no sometió esta regla a la imaginaria condición de que Coldeportes
debía permanecer adscrito al Ministerio de Educación Nacional, ni a que
Coldeportes debía quedar atado al Sector de la Educación.” (fls. 138 y 139)
Afirma que las inversiones del Estado en
el deporte continuarán obedeciendo al concepto de gasto público social, aunque
Coldeportes entre a la esfera del Ministerio de Cultura.
Resalta algunos argumentos de la demanda, que
considera exagerados e inexactos, y que carecen de relevancia constitucional,
tales como el orden de precedencia de los Ministerios; el presupuesto de
Coldeportes superior al del Ministerio de Cultura; entre otros.
Pide que se declaren las disposiciones demandadas
exequibles.
b) Intervención del Ministerio de Cultura. Examina primero el Decreto 1746 de 2003,
para señalar que el mismo obedece a lo ordenado en la Ley 790 del 27 de
noviembre de 2002, que otorga facultades al Presidente de la República, en el
artículo 16, literales b, c y g, y que el Presidente sí estaba facultado para
reasignar funciones y competencias en materia deportiva, recreativa y de
aprovechamiento del tiempo libre al Ministerio de Cultura, y determinar la
adscripción de Coldeportes a este Ministerio. Además, la Administración Pública
es un sistema integrado, en el que todos los que lo conforman se encuentran
relacionados entre sí y contribuyen al mismo objeto, que es el cumplimiento de
los fines esenciales del Estado. Por ello, independiente de las reformas que
sufra el sistema, éste seguirá cumpliendo con el objeto que le corresponde.
De allí que el deporte continúa siendo un derecho de
los colombianos, que goza de especial protección del Estado por disposición
constitucional y legal, siendo indiferente la denominación o adscripción de los
entes a los que se les ha confiado la efectividad del derecho.
Pone de presente que el deporte no es realmente un
asunto exclusivo de la educación, como tampoco lo es de la cultura, ni de la
salud, porque tiene de los tres, y a cualquiera podría estar adscrito. Esto
explica el contenido del artículo 1º del Decreto 1746 de 2003, sobre los
objetivos del Ministerio de Cultura.
Manifiesta que las funciones encomendadas al
Ministerio de Cultura y a sus dependencias en relación con el deporte, la
recreación y el aprovechamiento del tiempo libre son las que corresponden a
todo Ministerio, de acuerdo con el sector que se le confía.
Además, los aspectos educativos del deporte se
mantienen en el Ministerio de Educación Nacional, en cuanto a los currículos
del área de educación física, y la Escuela Nacional del Deporte ha sido
adscrita al Ministerio como Unidad Administrativa Especial, es decir, que ya no
forma parte de Coldeportes, lo que le da mejor coherencia.
Afirma que no es cierto que deporte y la recreación
dejen de ser gasto público social con esta adscripción, porque el deporte en
sus aspectos educativos no sufre modificación alguna. Presupuestalmente, el
deporte es y seguirá siendo gasto público social y este mandato constitucional
no ha sido modificado con la expedición de los Decretos 1746 y 1748 de 2003. Y
si bien el artículo 25 del Decreto 1746 de 2003 se refiere al tema
presupuestal, es sólo para efectos de registro de la información.
La interviniente se refiere al concepto de gasto
público social contenido en la Ley 179 de 1994, artículo 17, y al hecho de que
los recursos del Iva provenientes de telefonía celular con destino al deporte
no se afectan con el cambio de adscripción. Hace referencia, también, al
contenido del artículo 71 de la Carta, como beneficioso para el deporte.
Pone de presente que la Ley 812 de 2003 da mayor
claridad al punto de los recursos, por lo que no puede afirmarse que la
reestructuración adelantada hubiera “desarticulado” al deporte.
De acuerdo con estas explicaciones, la interviniente
considera que los Decretos 1746, en los preceptos demandados, y el 1748 de 2003
no violan el artículo 52 de la Constitución, ni desconoce el artículo 4º de la
misma.
Acompañó copia de los apartes pertinentes del Estudio
Técnico sobre la reestructuración del Ministerio de Cultura. Documento que obra
a folios 179 a 206.
c) intervención del Ministerio de Educación Nacional. Los argumentos de esta intervención son
semejantes a la del Ministerio de Cultura, en el sentido de que carecen de
fundamento los cargos de esta demanda, ya que los Decretos acusados no violan
el artículo 52 de la Constitución. La adscripción de Coldeportes al Ministerio
de Cultura no quita su objeto ni su esencia, ni mucho menos afecta su parte
presupuestal. En el Ministerio de Educación continúan el aspecto curricular del
deporte y prueba de ello es que la Escuela Nacional de Deporte, que antes
estaba adscrita a Coldeportes, sigue vinculada al Ministerio de Educación, que
continuará ejerciendo la función de implementación y fomento de la educación
física para contribuir a la formación integral de la persona.
Menciona que si el ejercicio del deporte fuera
exclusivo del sector educativo, los constituyentes así lo habrían expresado y
no habrían incluido en el texto constitucional la función del Estado como un
todo regulador y normativo.
Pide declarar la exequibilidad de lo demandado del
Decreto 1746 de 2003 y del Decreto 1748 de 2003.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador General de la Nación,
en concepto Nro. 3357, de fecha 28 de septiembre de 2003, solicitó a la Corte
declarar la exequibilidad de los artículos 1, 2, 4, 6, 7 y 9 (parciales) y 24
del Decreto 1746 de 2003 y del Decreto 1748 del mismo año, por los cargos de la
demanda.
Las razones del señor Procurador se
resumen así :
Opina que la adscripción de Coldeportes
al Ministerio de Cultura no implica desconocimiento del carácter de gasto
público social del deporte. Explica que en la teoría de la organización
administrativa “la noción de adscripción denota el mayor grado de tutela
gubernamental que ejercen los Ministerios respecto de un tipo determinado de
entidades descentralizadas –los establecimientos públicos y las
Superintendencias-, control éste se ejerce en menor grado en relación con otro
tipo de entidades de la misma naturaleza, como son las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta, por lo que estas
últimas aparecen en el organigrama de la Rama Ejecutiva del Poder Público como
entidades vinculadas a los organismos principales de la Administración.” (fl.
225) Por tanto, un cambio de adscripción de una entidad como Coldeportes no
deriva necesariamente en la violación del artículo 52 de la Carta, disposición
que instituyó al deporte como un gasto público social, pues resulta indiferente
para efectos presupuestales, el que la entidad encargada por la ley de
planificar, dirigir y coordinar el Sistema Nacional de Deporte esté adscrita al
Ministerio de Cultura o de Educación, porque el control de tutela que implica
la adscripción no significa alteración del carácter del deporte como un gasto
público social y las prerrogativas de tal carácter.
En los antecedentes del Acto Legislativo
que culminó con la expedición del actual artículo 52 se observa que esta
disposición no tiene implicaciones de orden administrativo, sino que es la
ampliación de la proyección social del deporte. Es decir, la discusión sobre si
la norma genera o no consecuencias de carácter administrativo, para la
Procuraduría es impertinente, aun desde el punto de vista constitucional, pues
las normas destinadas a lo atinente a la estructura y funcionamiento del
aparato del Estado no están allí contempladas.
Manifiesta que la relación de coherencia
que deben guardar los derechos y el andamiaje institucional no implica
necesariamente que a cada derecho debe corresponderle un determinado sector de
la administración. Por ello, el carácter de gasto público social del deporte y
la recreación no está supeditado a la condición de que Coldeportes debía hacer
parte del sector de la educación.
Cita a continuación una sentencia de la
Corte Constitucional (sin identificar), para observar que el artículo 359 de la
Constitución permite las rentas nacionales de destinación específica cuando son
destinadas a inversión social, que de acuerdo con el artículo 350 de la misma,
habrá de ser un componente de la ley de apropiaciones del presupuesto y tendrá
prioridad sobre cualquier otra asignación, lo que implica que estará por fuera
de la aplicación del principio de unidad de caja, para efectos de solucionar
necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental y agua
potable. Por   esto, en su opinión, son otras las razones de orden
constitucional, distintas del nexo institucional de Coldeportes con el deporte,
lo que determina la existencia del gasto público.
Considera que no existen exigencias de
carácter administrativo en el artículo 52 de la Carta que condicionen al gasto
público del deporte a la adscripción de Coldeportes al Ministerio de Educación.
Lo único ordenado es que el Estado debe fomentar las actividades deportivas y
recreativas, inspeccionarlas, vigilarlas y controlarlas. Lo que es apenas una
obligación insoslayable del Estado. Pero asuntos como la adscripción o
vinculación a un sector de la administración no son del resorte de la
Constitución. Además, es competencia del legislador la organización y jerarquía
de las entidades encargadas de fomentar, patrocinar y dirigir las actividades
deportivas, como lo ha explicado la Corte en la sentencia C-802 de 2000.
Afirma también el señor Procurador que no
es cierto que el artículo 52 de la Carta prohíba la adscripción de Coldeportes
al Ministerio de Cultura, ni que ordene que la política del Estado deba estar a
cargo del Ministerio de Educación. Señala que tampoco es cierto que el deporte
y la cultura no tengan estrecha relación y que el derecho a la cultura no
hubiere sido reconocido como tal en la Constitución de 1991.
Al respecto, pone de presente que el
artículo 52 de la Carta no es el derecho a la simple actividad física
característica de la mayoría de las disciplinas deportivas, sino el derecho al
deporte en “sus manifestaciones recreativas, competitivas y autóctonas”, en la
formación integral de las personas y preservar y desarrollar una mejor salud.
Alude a la sentencia T-410 de 1999 de la Corte, en la que se examinó la
recreación y el deporte como derechos fundamentales por conexidad.
También, el Ministerio Público, analiza
ampliamente el concepto de cultura como fundamento de la nacionalidad.
Concluye así el escrito :
“Finalmente,
este Despacho advierte que aceptar la tesis según la cual al deporte nada lo
vincula con la cultura, significaría despojar al deporte de aquellos elementos
que precisamente le han dado el realce constitucional que hoy tiene, toda vez
que si en esa actividad ha sido en algunas ocasiones elevada a la categoría de
derecho fundamental por conexidad y no per se, como se afirma en la
demanda, es precisamente en virtud de su carácter de actividad que conduce a la
realización de valores culturales que ocupan en la escala axiológica de nuestra
Constitución lugar preeminente.” (fl. 243)
Por todo lo anterior, solicita a la Corte
declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas del Decreto 1746 de
2003 y el Decreto 1748 del mismo año.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia. Aclaración previa.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241, numeral 5, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de esta demanda, pues se trata de acusaciones contra disposiciones
contenidas en un Decreto con fuerza de ley, como lo es el Decreto 1746 de 2003.
Respecto del Decreto 1748 de 2003, la Corte no se pronunciará porque es un
decreto reglamentario, sobre el que no tiene competencia para decidir.
En efecto, no obstante que la presente
demanda se admitió contra algunas disposiciones del Decreto 1746 de 2003 y
contra todo el Decreto 1748 del mismo año, en este momento procesal, al hacer
el examen de fondo, se advierte que el Decreto 1746 de 2003 “por el cual se
determinan los objetivos y estructura orgánica del Ministerio de Cultura y se
dictan otras disposiciones”, fue expedido con base en facultades
extraordinarias, como lo advierte el propio Decreto : “El Presidente de la
República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confieren los literales b), c) y g) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002”, por
consiguiente, esta Corporación tiene plena competencia para su examen, según el
artículo 241, numeral 5, de la Carta.
En cambio, el Decreto 1748 de 2003 “por
el cual se modifica la integración del Consejo Directivo del Instituto Colombiano
del Deporte, Coldeportes”, fue expedido con base en las facultades
reglamentarias del Presidente, como lo dice este Decreto : “El Presidente de la
República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confieren el
numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 54 de la
Ley 489 de 1998”. Es decir, no es competente la Corte para decidir sobre el
mismo.
En consecuencia, sólo se examinarán los
cargos esgrimidos contra los artículos acusados del Decreto 1746 de 2003 y se
inhibirá de emitir pronunciamiento contra el Decreto 1748 del mismo año, por
falta de competencia.
2. Lo que se debate.
2.1 La actora considera que adscribir el Instituto
Colombiano del Deporte –Coldeportes, al Ministerio de Cultura como lo hizo el
Decreto 1746 de 2003, viola el artículo 52 de la Constitución, que estableció
que el deporte y la recreación forman parte de la educación y constituyen gasto
público social. Además, para la demandante, significa que existen dos clases de
deportes, el escolar o educación física a cargo del Ministerio de Educación
Nacional, y el deporte como actividad a cargo del Ministerio de Cultura. Sin
embargo, explica la actora, la disposición constitucional no hace tal
diferencia. Agrega que el artículo 52 establece que el deporte hace parte de la
educación no de la cultura. Además, según la Constitución, el deporte es un
derecho fundamental y constituye gasto público social, mientras que la cultura
es un deber del Estado y no es gasto social. Finalmente, que esta adscripción de
Coldeportes al Ministerio de Cultura violó la ley de facultades
extraordinarias, Ley 790 de 2002, porque no cumplió sus propósito de subsanar
problemas de duplicidad de funciones, pues, las responsabilidades en cuanto al
deporte se encuentran en dos Ministerios, de Educación Nacional y Cultura. Y la
ley de facultades no permitía vulnerar el artículo 52 de la Carta.
Se advierte desde ahora que sobre las afirmaciones de
violación de otras disposiciones legales, como la ley del Plan Nacional de
Desarrollo; la Ley 788 de 2002; las Leyes 715, 60 y 115 de Educación Nacional,
no se hará ningún pronunciamiento, porque la Corte sólo examina los cargos de
violación respecto de disposiciones constitucionales, no legales. Y, en cuanto
a la supuesta vulneración de la ley orgánica de presupuesto, la actora expresó
su inconformidad con el hecho de que el presupuesto del deporte debe estar en
el capítulo de equidad social y gasto social, y no de seguridad democrática,
donde se encuentra en el de cultura. Esta afirmación no alcanza a constituir un
cargo de inconstitucionalidad.
2.2 Quienes intervinieron en este proceso y el señor
Procurador consideraron que las disposiciones acusadas no violan el artículo 52
de la Constitución. Coinciden en explicar que tal adscripción corresponde a la
facultad del legislador de determinar la estructura de la administración
nacional. A sus argumentos se acudirá en el momento pertinente del examen, pues
la Sala acogerá algunos de éstos en la presente decisión.
2.3 Planteado así el objeto de esta demanda y limitado
el ámbito del presente pronunciamiento, se examinará la facultad del
legislador, y en este caso, del legislador extraordinario, para organizar lo
pertinente a la actividad deportiva,  y llegar a determinar si, como lo afirma la
actora, la decisión adoptada por el Presidente de la República de adscribir
Coldeportes al Ministerio de Cultura, viola el artículo 52 de la Carta.
3. La competencia del
legislador de señalar la estructura de la administración, y en particular,
determinar la vinculación o adscripción de las entidades públicas.
3.1 Vale recordar brevemente
que el tema de la competencia del legislador para determinar la estructura de
la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura
orgánica, se encuentra establecido en el artículo 150, numeral 7 de la
Constitución. Además, el legislador, dentro de los requisitos señalados en el
numeral 10, del mismo artículo 150, puede revestir al Presidente de la
República para determinar esta estructura, como ocurrió con la Ley 790 de 2002,
Ley que dio origen al Decreto ley 1746 ley de 2003, mediante el cual se
adscribió Coldeportes al Ministerio de Cultura.
El tema relativo a esta
facultad del legislador ha sido ampliamente examinado por la Corte en otras
oportunidades, en las que el cargo concreto se refiere a la distribución de
competencias entre el legislativo y el ejecutivo, en materia de establecer la
estructura de la administración nacional. Recuérdese, entre otras, la sentencia
C-702 de 1999. Sin embargo, como en la presente demanda la acusación no versa
sobre la ley de facultades, Ley 790 de 2002, sino sobre uno de los Decretos que
se expidió, la Sala no se detendrá en este punto.
3.2 Resulta obvio que como
parte integrante de las decisiones que implica establecer la estructura de la
administración, está la concerniente a la facultad de indicar la relación y
grado en que determinada entidad se encuentra respecto de determinado
Ministerio u otro órgano de la administración. Decisiones que el legislador
desarrolla con autonomía y libertad, salvo que la propia disposición constitucional
estableciera lo contrario.
Para lo que interesa a esta
demanda, respecto de los conceptos vinculación y adscripción, y sus
diferencias, se ha dicho lo siguiente : “Ahora bien, se ha entendido que los
conceptos adscripción y vinculación hacen referencia al grado de
autonomía de que gozan los entes descentralizados por servicios. La vinculación
supone una mayor independencia respecto de los órganos del sector central de la
Administración.” (sentencia C-666 de 2000).
También ha dicho la Corte, en
la sentencia C-1437 de 2000, que : “Por tanto, la
atribución de señalar la estructura de la administración nacional es privativa
del legislador, y también lo es - por supuesto- la de establecer cómo está
compuesto cada sector administrativo y la de indicar el grado de relación -
vinculación o adscripción- existente entre cierta entidad o determinado
organismo y el ministerio o departamento administrativo que encabeza el sector
correspondiente.”
Asunto reiterado en la
sentencia C-889 de 2002, para el caso de las facultades extraordinarias, así :
“Por consiguiente, para efectos de la determinación de la estructura de la
administración nacional, la competencia primaria y preferente le corresponde al
Congreso de la República, que podrá ejercerla de manera directa a través de la
ley de la república o a partir del ordenamiento de facultades
extraordinarias al ejecutivo para que las ejerza a través de decretos leyes.”
(sentencia C-889 de 2002, MP, doctor Jaime Córdoba Triviño) (se subraya).
Además, la amplia competencia
del legislador en esta materia lleva consigo la facultad de modificar
adscripciones o vinculaciones a entidades, si así lo determinan las
circunstancias. Es decir, si una entidad se encuentra vinculada o adscrita a un
determinado organismo, esta circunstancia no impide que pueda ser vinculado a
otro, siempre y cuando se den los elementos de afinidad con el nuevo organismo.
3.3 El debido entendimiento de
las anteriores afirmaciones encuentran apoyo constitucional en el artículo 113
de la Carta cuando se refiere a la colaboración armónica de los órganos del
Estado. En efecto, esta disposición,  en el capítulo correspondiente a la
Estructura del Estado, dice : “Los diferentes órganos del Estado tienen
funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus
fines.” Fines del Estado que se encuentran expresados en el artículo 2º de la
Carta y que corresponden a asuntos tales como servir a la comunidad, promover
la prosperidad general, garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes, asegurar la convivencia pacífica, entre otros.
Es decir, la concepción del
Estado contenida en la Constitución no consiste en estructurar órganos
independientes unos de otros, en los que cada uno realiza sus funciones
aisladamente, sin interesar si los demás  cumplen o no los fines del Estado.
No. Por el contrario, por expresa disposición constitucional, se exige no sólo
de las Ramas del Poder Público la colaboración armónica, sino, con mayor razón,
entre los órganos de la misma Rama.
3.4 De lo anterior, como
primeras conclusiones se tiene que, dentro de la competencia del legislador de
determinar la estructura de la administración, se encuentra la de adscribir una
entidad nacional en un Ministerio con el que guarde afinidad, salvo que existiere
disposición constitucional que indique a cuál debe adscribirse o vincularse;
que la decisión de adscripción no implica que el órgano adscrito deba
permanecer a perpetuidad en el órgano al que se adscribe, pues, si las
circunstancias cambian, por ejemplo, que desaparezca el Ministerio, o que se le
asignen nuevas funciones, etc., estos hechos obligan al legislador a realizar
los cambios pertinentes; y, que decisiones tanto de vincular o de adscribir una
entidad a otra, es el resultado del debido entendimiento del artículo 113 de la
Carta en lo que concierne a las funciones separadas de los órganos del Estado
pero con la colaboración armónica, encaminada a lograr sus fines.
3.5 Desde esta perspectiva, se
analizará si el artículo 52 de la Constitución, como lo afirma la actora,
señala en qué Ministerio debe adscribirse el instituto responsable del deporte
en Colombia, y por consiguiente, si al hacerlo a otro distinto, se vulneró la
norma constitucional.
4. Contenido del artículo
52 de la Constitución.
4.1 El actual artículo 52 de
la Carta, dice :
“Artículo
52. Modificado. Acto Legislativo 02 de 2000, art. 1º. El ejercicio del deporte,
sus manifestaciones recreativas, competitivas y autóctonas tienen como función
la formación integral de las personas, preservar y desarrollar una mejor salud
en el ser humano.
El
deporte y la recreación forman parte de la educación y constituyen gasto
público social.
Se
reconoce el derecho a todas las personas a la recreación, a la práctica del
deporte y al aprovechamiento del tiempo libre.
El
Estado fomentará estas actividades e inspeccionará, vigilará y controlará las
organizaciones deportivas y recreativas cuya estructura y propiedad deberán
ser democráticas.”
4.2 Este nuevo texto
constitucional obedeció a la decisión de la Corte Constitucional de declarar
inexequible en la sentencia C-317 de 1998, la expresión “y constituyen gasto
público social”, contenida en el artículo 4° de la Ley 181 de 1995 y el
denominado Iva turístico destinado a Coldeportes, artículo 75, numeral 1, de la
misma Ley.
En efecto, revisando los
antecedentes del Acto legislativo Nro. 158 de 1999, Cámara, se lee :
“Dramática
situación está viviendo esta actividad en nuestro país como consecuencia de la
declaratoria de inexequibilidad del parágrafo (sic) del artículo 4º de la Ley
181 de 1995 que consagraba el deporte como Gasto Público Social.
Consideró
la Corte Constitucional en la sentencia C-317 de 1998 que la calificación como
Gasto Público Social es materia de una ley orgánica, en concreto la de
presupuesto, y no podía el legislador colombiano introducirla a través de ley
ordinaria.
Resultaría
entonces suficiente promover una reforma del Estatuto Orgánico del Presupuesto
par enmendar esta situación y no iniciar el trámite de un acto legislativo para
modificar la Constitución.
(...)
Resulta
entonces conveniente, consolidar con fuerza de norma constitucional, que no
esté sujeta al vaivén legislativo de las situaciones presupuestales nacionales,
recursos para atender la sana diversión del pueblo colombiano, dejando a la ley
la distribución de ellos entre las entidades territoriales.
El
proyecto, que modifica el artículo 52 de la Constitución, que hoy reconoce al
deporte y recreación como un derecho, y para el Estado la obligación de
fomentarlo, introduce tres cambios fundamentales :
1.
el reconocimiento del deporte y sus manifestaciones recreativas, competitivas y
autóctonas como función trascendental para la formación moral, intelectual y
física de los colombianos y preservar y desarrollar una mejor salud en el ser
humano.
(...)
2.
Es el punto central de este proyecto, y es el reconocimiento que “el deporte y
la recreación, forman parte de la educación y constituyen gasto público
social.”
3.
Se agrega a la facultad que tiene el Estado de inspeccionar las organizaciones
deportivas, las de control y vigilancia, incluyendo también a las entidades que
desarrollen actividades de recreación. (...)” (Gaceta del Congreso Nro. 405 de
3 de noviembre de 1999, pgs. 7 y 8)
4.3 Respecto del contenido del
artículo 52 trascrito, se observa que tiene  varios conceptos : a) el ejercicio
y la práctica del deporte, en el que se incluyen sus manifestaciones
recreativas, competitivas y autóctonas; b) el derecho a la recreación, como
concepto independiente; y, c) el aprovechamiento del tiempo libre. Establece,
también esta disposición que constituyen gasto público social el deporte y la
recreación.
Desde ahora conviene aclarar
que el presente examen no se detendrá a desentrañar la relación que existe
entre el deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y el
concepto de cultura. Pues, como es natural, y hasta la misma actora lo acepta,
no existe una perfecta línea divisoria que permita afirmar que si se habla de la
práctica del deporte este concepto excluye el de  cultura, porque no puede
olvidarse de la existencia de  prácticas deportivas que pueden acercarse a
criterios ampliamente aceptados como culturales, por ejemplo, el patinaje
artístico, el nado sincronizado, la gimnasia olímpica. Así mismo, el concepto
de aprovechamiento del tiempo libre tiene tanta aceptación en lo cultural como
en lo deportivo, dado que este tiempo libre puede fomentarse por el Estado, en
manifestaciones indiscutiblemente artísticas como pintura, música, literatura,
teatro, etc., o en  actividades claramente deportivas, por ejemplo fútbol,
ciclismo, béisbol, etc.
Resulta pertinente referirse a
la experiencia de otros países que vinculan el deporte en el sector de la
educación, los que lo tienen vinculado a la cultura, los que lo tienen
vinculado al sector de la salud y los que tienen ministerios del deporte.
“Países que vinculan su deporte al sector de la Educación, pero
igualmente en relación directa estructural organizativa con la Cultura :
España
Ministerio de Educación Cultura y Deporte
Venezuela     Ministerio
de Educación Cultura y Deporte
Japón
Ministerio de Educación Cultura Ciencia y Tecnología
Bolivia
Ministerio de Educación Cultura y Deportes
Países que vinculan su deporte al sector Educación y tienen
Ministerio de Cultura independiente :
Perú
Ministerio de Educación
México
Secretaria de Educación Pública
Colombia
Ministerio de Educación (antes de la reforma)
Países que vinculan su deporte al sector de la Cultura :
Canadá
Ministerio de Patrimonio
Italia
Ministerio de Patrimonio y Actividades Culturales
Dinamarca
Ministerio de Cultura
Grecia
Ministerio de la Cultura
Guatemala
Ministerio de Cultura
Costa
Rica             Ministerio de Cultura Juventud y Deportes
Brunel
Ministerio de Cultura Juventud y Deportes
Países que vinculan el deporte al Sector Salud :
Holanda
Ministerio de Salud, Bienestar y Deporte
Países que tienen Ministerios de Deporte :
Brasil
Ministerio del Deporte
Uruguay
Ministerio de Deporte y Juventud
Francia
Ministerio del Deporte
Rumania
Ministerio de la Juventud y el Deporte”
(datos
tomados del “Estudio Técnico Misional para la reestructuración del Ministerio
de Cultura”, fls. 173 y 174).
Considera la Sala que
atendiendo el amplio sentido del concepto cultura y que no corresponde a la
competencia del juez constitucional inmiscuirse en lo acertado o no de esta
amplitud conceptual, para derivar si es  constitucional tal decisión, debe
señalarse que el legislador extraordinario le asignó nuevos objetivos y
funciones al Ministerio de Cultura, en lo concerniente a la actividad
deportiva, en el Decreto ley 1746 de 2003, tal como se observa en los artículos
1º y 2º del mencionado Decreto, que establecen los nuevos objetivos y funciones
del Ministerio, dentro de los que se encuentran los concernientes a la
actividad deportiva.
Así las cosas, para la Sala no
prospera el cargo sobre la falta de relación entre lo deportivo y lo cultural.
4.4 De otro lado, tampoco se
observa que en el artículo 52 de la Carta se le esté indicando al legislador
que los asuntos concernientes al deporte, recreación o aprovechamiento del
tiempo libre deban estar bajo la responsabilidad de un determinado Ministerio,
que, para la actora sólo pueden ser el de Educación o de la Protección Social.
Por el contrario, del contenido del artículo 52, los temas que están claramente
definidos son que el ejercicio del deporte está relacionado con la formación
integral de la persona y preserva la salud; el deporte y la recreación forman
parte de la educación (no del Ministerio de Educación); que constituyen gasto
público social; que se trata de un derecho de las personas; y que el Estado tiene
la obligación de fomentar estas actividades y ejercer el control, vigilancia e
inspección sobre las organizaciones deportivas y garantizar la estructura y
propiedad democrática de las mismas.
La Corte en la sentencia C-758
de 2002, se refirió, en extenso, sobre estos puntos, así :
“La Constitución Política formula de manera explicita, una
concepción sobre las actividades deportivas, recreativas y de aprovechamiento
del tiempo libre, en armonía con la concepción del Estado Social de Derecho que
allí mismo se postula.
En efecto, en el texto del artículo 52, tal como fue aprobado por la
Asamblea Constitucional se  reconoce el derecho de todas las personas a la
recreación, a la práctica del deporte y al aprovechamiento del tiempo libre y
el deber del Estado de fomentar estas actividades y de inspeccionar las
organizaciones deportivas “cuya estructura y propiedad deberán ser
democráticas”.
Posteriormente, mediante el Acto Legislativo número 02 de 2000 se
complementó y aclaró la disposición inicial y se resaltó la función que dentro
de la sociedad está llamado a cumplir el ejercicio del deporte en cualquiera de
sus manifestaciones - recreativas, competitivas y autóctonas -: La formación
integral de las personas, preservar y desarrollar una mejor salud en el ser
humano. Así mismo la función de inspección sobre las organizaciones deportivas
se reforzó con la atribución de las de vigilancia y control por parte del
Estado y se proyectaron las mismas a las organizaciones recreativas.
Entonces, la disposición constitucional en la actualidad, significa:
Que todas las personas tienen derecho al ejercicio del deporte, a la
recreación y al aprovechamiento del tiempo libre;
Que estas actividades, en cuanto tienen como finalidad la formación
integral de las personas y preservar y desarrollar una mejor salud en el ser
humano, se integran en los derechos a la educación y a la salud y entonces
comparten la garantía y protección que a éstos son constitucionalmente debidos,
entre ellos el de formar parte del gasto social.
Así las cosas, el deporte, la recreación y el aprovechamiento del
tiempo libre constituyen derechos para que el individuo desarrolle su vida
dignamente de acuerdo con sus expectativas y decisiones y le abren espacios
vitales al ser humano frente al Estado y a los particulares[1].
Así mismo, en la medida en que las actividades deportivas y
recreativas comportan usualmente derechos y deberes comunitarios que implica la
observancia de normas mínimas de conducta deben ser objeto de intervención del
Estado por cuanto el Estado no solo debe fomentar su ejercicio, sino porque la
sociedad tiene un legítimo interés en que tal práctica se lleve a cabo de
conformidad con los principios legales, de manera que con ella se alcancen
objetivos educadores y socializadores [2].
Entonces, la relación Estado – Persona, en el ámbito de las
actividades deportivas, recreativas y de aprovechamiento del tiempo libre,
tiene como eje central la consideración de ser su ejercicio “un derecho de
todas las personas”, que al propio tiempo ostenta la función de formarlas
integralmente y preservar  y desarrollar una mejor salud en el ser humano[3]. Y la relación Estado -
Organizaciones Deportivas y Recreativas, se desenvuelve  en torno de, por una
parte, las acciones de fomento y, por otra, de la inspección vigilancia y
control, habida cuenta del papel que estas organizaciones están llamadas a cumplir
en la sociedad como medios eficaces para la realización de los fines sociales y
de los  derechos constitucionales de las personas.” (sentencia C-758 de 2002,
MP, doctor Alvaro Tafur Galvis)
Es más, en la sentencia C-802
de 2000, antes de ser modificado el artículo 52 de la Carta, la Corte se había
referido a la excepcional importancia social del deporte y la necesidad de su
regulación legal. Dijo esta providencia :
“La
Corte al respecto debe señalar que está dentro del ámbito de actividad del
legislador la consagración de reglas mediante las cuales se estructuren las
entidades encargadas de fomentar, patrocinar y dirigir la actividad deportiva
en sus diferentes modalidades.
(...)
Pero,
precisamente por su excepcional importancia social, el deporte lleva implícito
un indudable interés público que no solamente es susceptible de regulación
legal sino que exige de parte del legislador la fijación de unas reglas básicas
que permitan organizar y promover el deporte de manera ordenada y eficiente
tanto a nivel nacional como en las regiones y localidades. De allí que nada
obste, a juicio de la Corte, para que el legislador señale, sin sacrificar la
libertad, pero orientando su ejercicio hacia fines de interés colectivo, los
elementos que faciliten la promoción y dirección de la actividad deportiva.
No
se olvide que, además de la práctica del deporte, considerado en sí mismo,
también tiene gran trascendencia la representación del deporte nacional en el
exterior, la cual resultaría imposible si la legislación y, en lo que a ellos
concierne, los entes territoriales, se abstuvieran de introducir reglas
esenciales para configurar una organización deportiva de jerarquía en todos los
niveles.” (sentencia C-802 de 2000, MP, doctor José Gregorio Hernández Galindo)
4.5 En consecuencia, no
prospera tampoco el cargo sobre la supuesta indicación del artículo 52 de la
Carta, de señalar a cuál Ministerio debe adscribirse la entidad estatal
encargada de la actividad deportiva, Coldeportes.
5. Establecer con carácter
constitucional que el deporte y la recreación son gasto público social no
impide su adscripción al Ministerio de Cultura.
La actora parte de la base de
que como el artículo 52 de la Carta consagró expresamente que el deporte y la
recreación constituyen gasto social, esto implica que la entidad que tiene las
funciones en estas materias, Coldeportes, sólo puede estar adscrita a un
Ministerio cuyas funciones también constituyan gasto público social, como son
el de Educación o el de la Protección Social, lo contrario, es violar el
artículo 52 en mención. Lo que, en su concepto, conducirá a un desorden
presupuestal y desarticulación de la actividad deportiva.
Para la Sala esta acusación no
es de carácter constitucional sino de conveniencia, análisis que no es de
competencia realizar a la Corte. Además, observa la Corte que será la ley de
presupuesto la que establezca la forma como se contabilicen las distintas
partidas del Ministerio de Cultura y de sus entidades adscritas y de sus
Unidades Administrativas Especiales, respetando, en todo caso, el carácter de
gasto público social del deporte.
De otro lado, no es propio del
examen de constitucionalidad expresar juicios de valor sobre la conveniencia o
no de que una determinada entidad pública pertenezca o no a ciertos órganos del
Estado, ya que se trataría de una injerencia indebida del juez constitucional
en asuntos de otra Rama del Poder Público.
Finalmente, tampoco hay
violación del artículo 52 de la Carta por el hecho de que se adscriba Coldeportes
al Ministerio de Cultura, y que la Escuela Nacional del Deporte esté reasignada
al Ministerio de Educación Nacional, como lo establece el artículo 24 del
Decreto 1746 de 2003, pues, el artículo 52 de la Carta no dice nada al
respecto, dejando al legislador en libertad para adoptar las determinaciones
que considere adecuadas. Además, recuérdese lo explicado en relación con la
colaboración armónica de los distintos órganos del Estado (art. 113 de la
Constitución).
De otro lado, si el legislador
decidió repartir como lo hizo las funciones del deporte como se acaba de
explicar, no hay tampoco la violación de que habla la demandante, de que se
extralimitó la ley de facultades porque duplicó funciones. Se trata, como se
ve, de una apreciación meramente subjetiva de la actora, que no fue
desarrollada constitucionalmente, por lo que no se pronunciará la Corte al
respecto.
En conclusión : las expresiones acusadas de los artículos 1;
2, inciso 1 y numeral 7; artículo 4, numeral 3; artículo 6,
numerales 7 y 8; artículo 7, numerales 2 y 4; artículo 9,
numerales 6 y 8; y artículo 24 del Decreto ley 1746 de 2003 “por el cual
se determinan los objetivos y estructura orgánica del Ministerio de Cultura y
se dictan otras disposiciones”; se declararán exequibles porque no violan el
artículo 52 de la Constitución, ni encuentra la Corte que vulneren los
artículos 4 y 150, numeral 10, de la Carta, por no existir en estos dos últimos
artículos cargo de constitucionalidad. En cuanto al Decreto 1748 de 2003 “por
el cual se modifica la integración del Consejo Directivo del Instituto
Colombiano del Deporte, Coldeportes”, la Corte se inhibirá por falta de
competencia, pues se trata de un decreto reglamentario.
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero : declarar exequibles las expresiones acusadas del
Decreto ley 1746 de 2003 “por el cual se determinan los objetivos y estructura
orgánica del Ministerio de Cultura y se dictan otras disposiciones”, por el
cargo examinado. Las expresiones declaradas exequibles son las siguientes
:
- Del artículo 1, la expresión “deportiva”;
- Del artículo 2, inciso primero : “y de las
atribuciones específicas dispuestas en la Ley 181 de 1995, salvo lo relacionado
con los currículos del área de educación física”;
- Del artículo 2, numeral 7 : “Diseñar las políticas,
dirigir y promover el fomento, desarrollo y práctica del deporte, la recreación
y el aprovechamiento del tiempo libre”;
- Del artículo 4, numeral 3 : “Instituto Colombiano
del Deporte, Coldeportes”;
- Del artículo 6, numeral 7 : “y el deporte”;
- Del artículo 6, numeral 8 : “y el Sistema Nacional
del Deporte”;
- Del artículo 7, numeral 2 : “y deporte”;
- Del artículo 7, numeral 4 : “y deporte”;
- Del artículo 9, numeral 6 : “deportivas”;
- Del artículo 9, numeral 8 :
“deportivos, recreativos y de aprovechamiento del tiempo libre”;
- Del artículo 24 : “Adscríbese al
Ministerio de Cultura el Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, creado
por el Decreto 2743 de 1968 y reorganizado por la Ley 181 de 1995, como un
establecimiento público del orden nacional”.
Segundo : inhibirse de pronunciarse de fondo respecto del Decreto 1748 de 2003
“por el cual se modifica la integración del Consejo Directivo del Instituto
Colombiano del Deporte, Coldeportes”, por falta de competencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1]
Como se enfatiza en la ponencia para primer debate al Proyecto de Acto
legislativo número 158 de 1999 Cámara 16 de 1999, Senado “Por el cual se
modifica el artículo 52 de la Constitución Política”, presentada por el
Senador Luis Alfonso Gómez Gallo- Gaceta del Congreso miércoles 7 de junio de
2000, página 5.
[2] Ibidem página 5. No solo en esta ponencia, sino en
las ponencias elaboradas en la Cámara de Representantes, tanto en primera como
en segunda vuelta, se hace énfasis en la necesidad de que en relación con las
organizaciones deportivas y recreacionales, el Estado ostente no solo
potestades de inspección sino también de vigilancia y control “en procura de
desarrollar los postulados de interés común y las responsabilidades públicas
llamadas a intervenir dentro de los parámetros constitucionales garantizando
normas mínimas de convivencia” (gaceta del Congreso No. 148 jueves 18 de
mayo de 2000 ponencia de los representantes Joaquín Vives Pérez, William Vélez
Mesa, Gustavo Ramos Arjona y Rafael Flechas Díaz).
[3]
Esta Corporación aún antes de la expedición del Acto legislativo 02 de 2000 ya
había señalado en torno del derecho al deporte y a la recreación  que “no
obstante estar ubicado en el marco de los derechos sociales, económicos y
culturales adquiere el carácter de fundamental por su estrecha conexidad  con
otros derechos que ostentan ese rango”. Sentencia  T- 410 de 1999 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.