C-313-07
I
Sentencia
C-313/07
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites
PROHIBICION DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR
CODIGOS-Alcance/ CODIGO-Modificación por
decreto ley
El hecho de que, en ejercicio de facultades
excepcionales, el Ejecutivo esté inhabilitado para expedir códigos, no
significa que no pueda modificar norma alguna de ningún código preexistente. La
interpretación con autoridad que sobre el particular acoge la Corte es que la
prohibición de expedición de códigos de que habla la Constitución no impide la
modificación de disposiciones consignadas en otros códigos, siempre y cuando
dicha modificación no sea estructural, integral, completa o de tal magnitud que
en la práctica equivalga a la expedición de ese tipo de estatutos. En esos
términos, la Corte avala las modificaciones puntuales de códigos hechas por vía
de decretos leyes, pero advierte que en cada caso concreto, será función del
juez constitucional establecer si el decreto ley introduce una modificación
meramente puntual o si, por el contrario, la misma resulta estructural o
integral.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Reformas que
no afectan estructura de códigos
El artículo 81 del Decreto 1295 de 1994 se limita a autorizar a las
agencias intermediarias de seguros para realizar actividades de salud
ocupacional, lo cual, evidentemente, no configura una regulación sistemática,
completa ni integral del régimen de prestación de servicios de salud
ocupacional o del funcionamiento de las agencias intermediarias de seguros. En
esas medida, es claro que por el Decreto 1295 de 1994 el Gobierno no expidió un
código en la materia. Adicionalmente, la norma tampoco introduce una
modificación estructural, integral o sistemática a la legislación pertinente,
encuéntrese ella incluida o no en un código. En efecto, independientemente de
si la legislación preexistente en materia de salud ocupacional o de agencias
intermediarias de seguros se encuentra consignada en un código específico o,
simplemente, aparece regulada en una normativa independiente que no alcanza a
configurar un código, a partir de la jurisprudencia constitucional citada es
posible concluir que el legislador extraordinario está habilitado para
introducir modificaciones puntuales que no impliquen una reforma sistemática,
integral y estructural de la materia que se toca.
PROHIBICION DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR
CODIGOS-No desconocimiento por inclusión de
cláusula derogatoria
Si en ejercicio de facultades extraordinarias el presidente puede
modificar aspectos puntuales de legislación preexistente –independientemente de
que esté incluida en un código- y se ha visto que el artículo acusado introduce
una modificación puntual, la disposición derogatoria de normas incompatibles no
implica derogación total –sino puntual- de ninguna normativa preexistente. La
cláusula de derogación se impone como requisito necesario para garantizar
compatibilidad entre la legislación anterior y la entrante, sin que por tal
razón pueda decirse que en virtud de dicha disposición se han transformado contenidos
sistemáticos propios de un código. Tal como lo sostuvo la Corte en la Sentencia
C-511 de 2004, la cláusula derogatoria per se no constituye vulneración de la
prohibición de expedir códigos en ejercicio de facultades extraordinarias,
porque los efectos de la cláusula se verifican en cada caso concreto, frente a
la normativa que le resulta incompatible, tras lo cual es imposible deducir
inexequibilidad de su propia existencia.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ORGANIZAR ADMINISTRACION DEL SISTEMA
GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-No exceso en norma
que autoriza a intermediarios de seguros realizar actividades de salud
ocupacional
La finalidad de la norma acusada, en cuanto pretende autorizar el
ingreso al régimen de Riesgos Profesionales a ciertas entidades que presten
servicios de salud ocupacional, con el fin de ampliar la cobertura del
servicio, no es otra que la de intervenir en el proceso de administración del
régimen, por lo que su espectro de acción se encuentra dentro de las facultades
extraordinarias conferidas por la Ley 100/93. En efecto, la Corte no encuentra
que por la disposición demandada el Ejecutivo haya pretendido modificar algún
aspecto sustancial de ese régimen. En tal medida, esta Corte tampoco considera
que por este aspecto la pretensión regulatoria del artículo 98 del Decreto 1295
de 1994 haya excedido los límites materiales de la ley habilitante.
Referencia: expediente D-6392
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo del
artículo 81 y el artículo 98 en lo referente a la expresión: “y demás normas
que le sean contrarias” del Decreto ley 1295 de 1994
Actor: Domingo Banda Torregroza
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C.,
tres (3) de mayo de dos mil siete (2007)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, conformada por los magistrados Doctores Rodrigo Escobar Gil,
-quien la preside- Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime
Córdoba Triviño, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto
Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere esta
sentencia con fundamento en los siguientes,
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, Domingo Banda Torregroza, actuando
en su calidad de ciudadano, haciendo uso de los derechos consagrados en el
artículo 96, numeral 6 y 95, numeral 7, de la Constitución Política, demandó la
inconstitucionalidad del inciso segundo del artículo 81 y el artículo 98 en lo
referente a la expresión: “y demás normas que le sean contrarias” del
Decreto ley 1295 de 1994.
II.
DISPOSICIÓN DEMANDADA
El texto de las disposiciones acusadas es
el siguiente:
“DECRETO
1295 DE 1994
(junio 22)
“Por el cual se determina la organización y administración del
Sistema General de Riesgos Profesionales”
(…)
ARTÍCULO 81.
PROMOCION Y ASESORÍA PARA LA AFILIACIÓN.- Las entidades administradoras de
riesgos profesionales podrán, bajo su responsabilidad y con cargo a sus propios
recursos, emplear para el apoyo de sus labores técnicas a personas naturales o
jurídicas debidamente licenciadas por el Ministerio de Salud para la prestación
de servicios de salud ocupacional a terceros.
Los
intermediarios de seguros sujetos a supervisión permanente de la
Superintendencia Bancaria, podrán realizar actividades de Salud Ocupacional si
cuentan con una infraestructura técnica y humana especializada para tal fin,
previa obtención de licencia para prestación de servicios de salud ocupacional
a terceros.
Las
Administradoras de Riesgos Profesionales, deberán promocionar el Sistema de
Riesgos Profesionales entre los empleadores, brindando la asesoría necesaria
para que el empleador seleccione la administradora correspondiente.
Si para la
selección de la administradora de Riesgos Profesionales el empleador utiliza
algún intermediario, deberá sufragar el monto de honorarios o comisión de este
con cargos a sus propios recursos, y en ningún caso dicho costo podrá
trasladarse directa o indirectamente al trabajador.
PARAGRAFO.- Lo
previsto en el capítulo III del Decreto 720 de 1994, o las normas que lo
modifiquen, será aplicable a las entidades administradoras de riesgos
profesionales.
(…)
ARTÍCULO 98.
DEROGATORIAS.- El presente decreto rige a partir de la fecha de publicación y
deroga los artículos 199, 200, 201, 203, 204 y 214 del Código Sustantivo del
Trabajo, los artículos 20, 88 y 89 del decreto 1650 de 1977, los artículos 24,
25 y 26 del decreto 2145 de 1992, los artículos 22, 23, 25, 34, 35 y 38 del
decreto 3135 de 1968, los capítulos cuarto y quinto del decreto 1848 de 1969,
el artículo 2° y el literal b del artículo 5° de la Ley 62 de 1989 y demás
normas que le sean contrarias, a partir de la entrada en vigencia del
Sistema General de Riesgos Profesionales, de conformidad con lo establecido en
el artículo anterior.”
III.
LA DEMANDA
1) El ciudadano
expresa que las disposiciones demandadas vulneran la Constitución Política de
la siguiente manera: i) el numeral 2° y los incisos 1° y 4°  del numeral décimo
del artículo 150 por transgredir los límites y parámetros legales de las
facultades extraordinarias del Presidente de la República, e incurrir en
incompetencia; ii) el artículo 13 por inaplicar el principio de igualdad; iii)
los artículos 333, 334, 335 y 336 de la Carta Política por inaplicar el
principio de libertad económica y de empresa, violar la competencia reguladora
e interventora del Estado en la economía, desobedecer la prohibición de crear
formas de monopolio y competencia desleal.
En esta
providencia, la Sala hará énfasis en el primero de los cargos de la demanda,
pues en trámite inicial del proceso, el magistrado sustanciador inadmitió y la
Sala Plena rechazó los demás cargos de la demanda.
Así las cosas,
dice el demandante que las normas impugnadas encuadran en la causal de
inconstitucionalidad por contenido material establecida en el numeral quinto
del artículo 241 de la Carta Política, en la medida que violentan los límites y
parámetros legales de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de
la República. Considera que infringen el artículo 150 Constitucional porque, en
el entender del demandante, cuando el ejecutivo reforma un código también lo
esta derogando (así sea parcialmente) lo que a su vez implica la expedición de
uno nuevo, para entonces concluir que esta es una facultad exclusiva del
Congreso de la República que no puede ser cedida a otro órgano del Estado,
puesto que la Constitución Política no lo contempla expresa y explícitamente.
De la misma
manera, apoyándose en sentencia de esta corporación en la que se considera que
la prohibición de expedir Códigos se extiende también a su adición o modificación
cuando se realizan cambios esenciales o estructurales[1],
señala que las normas establecidas en un Código o en una Ley Estatutaria no
pueden ser reformadas por normas inferiores contenidas en un Decreto Ley.
Aduce que el
inciso segundo del artículo 81 y el artículo 98 en la expresión demandada del
Decreto Ley 1295 de 1994, quebrantan lo dispuesto por el artículo 1347 (sobre
corredores de seguros y su objeto social), el numeral 4°  del artículo 110
(objeto social en la escritura de constitución de las sociedades comerciales) y
el artículo 99 (sobre capacidad de la sociedad) del Código de Comercio,
disposiciones que le permiten concluir que el actuar de los corredores de
seguros se restringe exclusivamente a “ofrecer seguros, promover su celebración
y obtener su renovación a título de intermediarios entre el asegurado y el
asegurador”.
A modo de ver
del ciudadano demandante, son proposiciones normativas e imperativas que
establecen como condición sine qua non que las empresas o sociedades corredoras
de seguros ejecuten solamente las actividades antes mencionadas. Por lo que, si
una sociedad comercial cuyo objeto social es el corretaje de seguros,
incapazmente ejerce también la actividad de prestación de servicios de salud
ocupacional y riesgos profesionales a terceros, estaría ejecutando actividades
contractuales adicionales al objeto social que serían nulas por violación al
contrato social y al propio Código de Comercio.
Para
desarrollar esta idea, el demandante indica que se trata de una actividad
económica que no ha sido incorporada en la escritura de constitución y que
tampoco guarda relación directa con la actividad constitutiva del objeto
social, por lo que infringe lo establecido por los artículos 110 y 99 del
Código de Comercio. Sobre esto último, aduce que no hay una relación directa
entre el corretaje de seguros y la prestación de servicios de salud ocupacional
y riesgos profesionales porque no tienen entre sí una relación intrínseca
directa y necesaria porque, de acuerdo con las normas comerciales, se trata de
dos empresas económicas esencialmente distintas y con fisonomía propia, la
primera como acto y empresa de comercio expresamente distinguida por el Código,
que sirve a los intereses mercantiles de las Administradoras de Riesgos
Profesionales y la segunda, como empresa dedicada a la prestación de servicios
que propende por el derecho de los empleados de gozar de condiciones idóneas de
Salud Ocupacional y también por el interés de los empleadores de cumplir con
las prestaciones laborales ordenadas por el legislador.
El demandante
señala que si se aceptara que son actividades económicas relacionadas, se puede
llegar a las siguientes insensatas conclusiones: i) que el mandato del artículo
287 de la Ley 100 de 1993 que ordena que los corredores de seguros sólo pueden
actuar dentro del Sistema de Seguridad Social Integral  “con el fin de ejecutar
las actividades propias que ofrezcan” es inconstitucional por vulnerar el
derecho a la igualdad porque señala: “discriminatoriamente, excluye toda
posibilidad jurídica de que los corredores que actúan dentro del S.G.S.S.S.
puedan operar sus propias I.P.S. para valorar las patologías de sus clientes, a
efectos de seleccionarles y afiliarlos a una E.P.S. que pueda brindarles una
tecnología médico – científico de punta superior al P.O.S”; ii) que con el
mismo juicio extensivo sobre el artículo 99 del Código de Comercio, “hay que
permitirles a los corredores de seguros que venden pólizas de aseguramiento
para los aviones (…), que desarrollen simultánea y complementariamente la
actividad económica de operar comercialmente Servitecas o Talleres de Revisión
y Mantenimiento de Aviones como directa labor complementaria y parte integrante
de su objeto social de corretaje de seguros para aviones”.
Considera que
las proposiciones demandadas adicionan o transforman el objeto social de los
corredores de seguros, en la medida que se les permite desarrollar
simultáneamente las siguientes actividades económicas: ejercer propiamente como
corredores de seguros, afiliar a las Empresas y/o Empleados al Sistema General
de Riesgos Profesionales y ejercer “impropiamente” la prestación de servicios
de Salud Ocupacional y Riesgos Profesionales. Señala que se trata de una derogación
del objeto social por medio de una “reforma por modificación aditiva
funcional”, lo que, en consecuencia, implica el ejercicio de una potestad
legislativa para la que el Ejecutivo es incompetente porque se trata de una
materia regulada en el Código de Comercio y, por esta razón, prohibida por el
artículo 150 Constitucional.
El ciudadano
Domingo Banda Torregroza también insinúa que las proposiciones demandadas
vulneran el numeral 11° del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 que reviste de
facultades extraordinarias al Presidente de la República para “dictar las
normas necesarias para organizar la administración del Sistema General de
Riesgos Profesionales”. Esto en la medida que, dicha autorización para
organizar no implica reformar o derogar el restringido objeto social de los
corredores de seguros; igualmente, cita las sentencias C – 452 de 2002 y C –
498 de 1995 de la Corte Constitucional, en las que se determina la
imposibilidad de extender el objeto de las facultades extraordinarias en virtud
de analogías o interpretaciones extensivas.
Finalmente,
argumenta que las normas demandadas infringen lo establecido por el artículo
287 de la Ley 100 de 1993, que autoriza la contratación de los intermediarios
-entre ellos los corredores de seguros- para la promoción y ventas de los
servicios que ofrecen las entidades de Seguridad Social, porque se trata de una
autorización taxativa y restrictiva que se limita únicamente a éstas
actividades y que no se extiende a la contratación de operaciones impropias y distintas
al objeto social de los corredores de seguros. Ahora bien, señala el demandante
que este vicio constituye un  quebrantamiento de los parámetros legales del
Sistema de Seguridad Social Integral, lo que genera incompetencia y, en
consecuencia, inconstitucionalidad de las normas demandadas.
2) En
auto del 31 de julio de 2006, esta Corporación inadmitió la demanda en relación
con los dos últimos cargos presentados contra el inciso 2° del artículo 81 y el
artículo 98 (parcial) del Decreto Ley 1295 de 1994
En escrito
radicado el 6 de agosto del 2006, el demandante respondió a los
interrogantes propuestos en el auto de inadmisión parcial de la demanda.
El magistrado
sustanciador, en auto del 23 de agosto de 2006, rechazó la demanda en relación
con los cargos por violación del derecho a la igualdad y por vulneración de los
artículos 333, 334 y 336 de la Constitución Política.
En memorial del
30 de agosto de 2006, el demandante interpuso recurso de súplica y
subsidiariamente solicitó la declaratoria de nulidad procesal por violación al
debido proceso.
Mediante auto
del 27 de septiembre de 2006, la Corte Constitucional resolvió el recurso de
súplica y confirmó el auto del 23 de agosto de 2006 que rechazó la demanda[2].
Por su parte, el
magistrado sustanciador, mediante auto del 27 de septiembre de 2006, denegó la
solicitud de nulidad presentada por el accionante.
IV.
INTERVENCION CIUDADANA
1.
Intervención del Ministerio de la Protección Social
Gloria Cecilia Valbuena Torres en
representación del Ministerio de la Protección Social intervino para defender
la constitucionalidad de las normas acusadas. Indica la interviniente que el
artículo 81 del Decreto 1295 de 1994 simplemente recuerda que si un
intermediario presta servicios en salud ocupacional debe tener licencia para
hacerlo, y no, como lo entiende el accionante, que esta disposición implique la
expedición, modificación o derogación de Códigos. Igualmente, señala que
cualquier persona jurídica, incluyendo los corredores de seguros, puede prestar
servicios de salud ocupacional siempre y cuando cumpla con los requisitos del
artículo 4° del Decreto 2318 de 1996; sobre este punto, aduce que no es cierto
que la Ley 100 de 1993 limite la función de los intermediarios de seguros
exclusivamente a lo señalado por el artículo 287 de esta ley, luego este
artículo no tiene ninguna relación con las disposiciones demandas que se limitan
a recordar el requisito de la licencia en salud ocupacional para los
intermediarios de seguros que deseen prestar este tipo de servicios.
De la misma manera, expresa que no
existe ninguna vulneración de las normas del Código de Comercio porque si los
corredores de seguros amplían su objeto social a la prestación de servicios de
salud ocupacional y riesgos profesionales, no habría limitación para que
ejecuten esta actividad económica, siempre y cuando se cumpla con el requisito
de la licencia. Considera que pensar lo contrario y decir que los corredores de
seguros tienen limitado su objeto social a ofrecer seguros, promover su
celebración y obtener su renovación, sí sería inconstitucional al vulnerar el
principio de igualdad y libertad de empresa.
2. Intervención de la
Asociación Colombiana de Corredores de Seguros
En nombre de la
Asociación Colombiana de Corredores de Seguros intervino José Eduardo
Montealegre Escobar, quien solicitó que la norma fuera declarada exequible. El
interviniente considera que: i) la norma que establece la exclusividad del
objeto social de los corredores de seguros fue tácitamente derogada por normas
posteriores que ampliaron dicho objeto social a otras actividades económicas
distintas de “ofrecer seguros, promover su celebración y obtener su renovación
a título de intermediarios”, por ejemplo, actividades de bancaseguros,
capitalización y seguridad social integral; ii) la prestación de servicios de
salud ocupacional y riesgos profesionales no es un asunto que deba ser tratado
por los códigos nacionales, que al ser una actividad auxiliar de la seguridad
social, puede ser ejecutada por cualquier persona que cuente con la
infraestructura necesaria y la licencia requerida por el ordenamiento, y es por
esta razón que las normas demandadas lo único que hacen es plantear
expresamente para los intermediarios de seguros una posibilidad que tiene
cualquier persona que cumpla con los requisitos; iii) no existe exceso en el
ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la
República porque la norma habilitante lo autoriza para “Organizar la
administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”, lo que incluye la
posibilidad de establecer quiénes son los sujetos que pueden actuar dentro del
sistema. Igualmente, señala que esta es una materia que no requería facultades
extraordinarias porque se encuentra deslegalizada por el mismo Congreso de la
República cuando radicó en cabeza del Gobierno la potestad de reglamentar “la
potestad de estos intermediarios (corredores de seguros) regulando su
organización, actividades, responsabilidades, vigilancia y sanciones a que
estarán sujetos.”
3. Intervención del Colegio de
Abogados Especializados en Derecho del Trabajo y Seguridad Social de Colombia.
En consideración del Colegio de
Abogados Especializados en Derecho del Trabajo y Seguridad Social de Colombia,
a nombre del cual intervienen José Gregorio Velazco y Shirley Bolívar, las
disposiciones demandadas deben ser declaradas exequibles, pues considera que,
de acuerdo con sentencia C- 244 de 2000 de esta corporación, el hecho de
ampliar el objeto social de una determinada sociedad no puede entenderse como
una modificación de un código, puesto que no modifica su estructura general ni
establece un cuerpo normativo que regule sistemática e integralmente la
materia.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El señor Procurador General de la
Nación, Edgardo Maya Villazón, considera que la Corte Constitucional debe
declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
Señala que con el principio de
reserva de ley, se pretende otorgar competencia exclusiva de ciertos asuntos
importantes al legislador, para de esta manera fortalecer el Estado de Derecho
y consolidar el principio democrático. Es por esta razón, que la Constitución
Política establece limitaciones y condiciones a las facultades extraordinarias
otorgadas al Presidente de la República para emitir normas con fuerza de ley,
entre las que se encuentra que: a) deben otorgarse en virtud de solicitud
expresa del Gobierno Nacional y no por iniciativa propia del Congreso de la
República; b) debe existir un hecho habilitante que las justifique; c) deben
ser aprobadas por la mayoría absoluta de cada cámara legislativa; d) deben ser
precisas en cuanto a la materia cuya regulación es cedida. Igualmente, indica
que el Congreso de la República conserva la competencia para reformar,
modificar o derogar lo establecido por el Gobierno en virtud de dichas
facultades extraordinarias. Adicionalmente recuerda que otra limitación de
estas facultades, es que no pueden ser utilizadas para expedir códigos.
Sobre este último punto, argumenta
que la limitación para la expedición de códigos se extiende también a sus
reformas, cuando de su contenido se desprenda que el Presidente de la República
ejerce facultades exclusivas del Congreso de la República. Igualmente, señala
que las facultades extraordinarias pueden conferirse siempre y cuando de ellas
no resulte una “reglamentación completa, metódica, sistemática y coordinada de
una rama del Derecho, o la modificación sustancial de un código”.
Indica que las facultades
extraordinarias tienen dos limitaciones, una de carácter temporal, en virtud de
la cual la ley de facultades debe señalar el lapso de tiempo de que dispone el
Gobierno para hacer uso de éstas; la segunda de carácter material, que se
refiere a la determinación clara, específica y concreta de la materia sobre la
que versen dichas facultades.
Ahora bien, al descender al caso
concreto, el Ministerio Público señala que las disposiciones no contravienen ni
los límites temporales, porque se expidieron dentro del lapso establecido, ni
los límites materiales, porque el Gobierno Nacional no se excedió en el
ejercicio de facultades extraordinarias, en la medida que fueron otorgadas con
el fin de crear, modificar, establecer, reformar, rehacer o poner en orden el
conjunto de organismos, recursos y los bienes destinados a la función de
administrar el Sistema General de Riesgos Profesionales, y lo establecido por
las normas demandadas no contraviene dichas finalidades. Señala el
interviniente, que la autorización a los corredores de seguros para que presten
servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales, es una disposición que
encuadra perfectamente dentro del término “administración” del sistema de
riesgos profesionales a la que aludió la Corte Constitucional en Sentencia
C-452 de 2002.
Concluye diciendo que las normas
acusadas no contravienen la prohibición de expedir reformas de códigos en
virtud de facultades extraordinarias, sencillamente porque dichas normas no
fueron expedidas con el objeto de reformar el código de comercio, sino con el
de “determinar la organización y administración del sistema general de riesgos
profesionales.”
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad de los
apartes demandados, en virtud de lo dispuesto en el artículo 241-5
constitucional, ya que hacen parte de un decreto con fuerza de ley.
2. Resumen del problema jurídico planteado en la demanda
Tras descartar los cargos que por otros vicios de
inconstitucionalidad fueron rechazados por la Corte en el trámite inicial de
esta demanda, esta Corporación entiende que los únicos cargos de
inconstitucionalidad contra los apartes acusados se resumen del siguiente modo.
El demandante considera que el segmento del segundo inciso del
artículo 81 del Decreto 1295 de 1994 es inconstitucional porque con su
expedición el Gobierno excedió las facultades extraordinarias concedidas por la
Ley 100 de 1993, en tanto que modificó el artículo 1347 del Código de Comercio,
pese a que el artículo 150 constitucional prohíbe que, en ejercicio de
facultades extraordinarias, el Ejecutivo expida y/o derogue y/o reforme, total o
parcialmente, los códigos y sus contenidos normativos.
A su juicio, el legislador no puede reformar códigos en ejercicio de
facultades extraordinarias, por lo que las disposiciones normativas de los
códigos o de leyes estatutarias prevalecen y no pueden ser, en ningún caso,
reformadas y derogadas por una disposición contenida en un decreto ley.
Por lo mismo, el aparte acusado del artículo 98, al disponer la
derogación de todas las normas que sean contrarias a su texto, quebranta el
citado artículo 150 constitucional, pues deroga los artículos 99, 110 y 1.347
del Código de Comercio, relativos a las actividades de corretaje y a las otras
que taxativamente pueden desarrollar los corredores de seguros.
El cargo que es objeto de estudio agrega que la modificación del
Código de Comercio, equivale a la expedición de un código, prohibida
expresamente por el artículo 150 superior, que además no estaba expresamente
autorizada por la ley habilitante –Ley 100 de 1993-, ley que sólo se refería al
orden de la administración del sistema de riesgos profesionales.
Del resumen que acaba de hacerse se tiene que, en realidad, el cargo
de inconstitucionalidad admitido ofrece dos aspectos de análisis: i) la
vulneración de la prohibición de expedición o modificación de códigos por parte
del decreto legislativo demandado y ii) la circunscripción de la materia del
artículo demandado al ámbito legislativo de las facultades conferidas.
Así entendido, esta Corte debe determinar, entonces, si los apartes
acusados del artículo demandado constituyen una vulneración del artículo 150
constitucional, que impide al Presidente hacer uso de las facultades
extraordinarias para expedir códigos, así como una extralimitación en el
desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 139 de
la Ley 100 de 1993.
Para hacerlo, la Corte recordará los criterios jurisprudenciales
fijados en materia de límites constitucionales al ejercicio de facultades
extraordinarias, tras lo cual examinará si el contenido de la norma que se
acusa encuadra dentro del ámbito de regulación de la ley habilitante.
3. Facultades extraordinarias y limite constitucional para expedir
códigos
El numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política habilita
al Congreso de la República para conferir facultades extraordinarias al
Presidente de la República que le permitan expedir normas con fuerza de ley. La
norma constitucional establece lo siguiente:
Art. 150- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de
ellas ejerce las siguientes funciones:
10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de
precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley
cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales
facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación
requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar
los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades
extraordinarias.
Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes
estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo,
ni para decretar impuestos.
En relación con
estas leyes de facultades extraordinarias, la Corte Constitucional ha
establecido que dicha concesión constituye una excepción al régimen de reparto
de configuración normativa característico del sistema constitucional
colombiano.
En efecto, la
Corporación ha dicho a este respecto que la regla general en materia de reparto
de competencia normativa asigna al Legislador la función de crear la ley y al
Ejecutivo la de reglamentarla. La separación de las funciones legislativa y
administrativa, que se traduce en la necesidad de que el legislador expida la
norma general, impersonal y abstracta y el Ejecutivo garantice su aplicación
concreta descansa en la base más elemental del sistema de división tripartita
de los poderes públicos, es decir, en la estructura misma del Estado
constitucional. Por ello, la Corte Constitucional ha señalado que “la
facultad legislativa está atribuida expresamente al Congreso, quien goza además
de la cláusula general de competencia para crear normas jurídicas vinculantes
(CP arts 150 ords 1 y 2)[3]. Esto
significa que en principio las reglas a las cuales se sujeta la sociedad son
expedidas por el Congreso, mientras que el Presidente ejerce su potestad
reglamentaria para asegurar la debida ejecución de las leyes”[4],
a lo cual agregó en otra oportunidad:
“Resulta claro que en un Estado democrático de derecho fundado en la
soberanía popular (artículos 1 y 3 C.P.) las decisiones más importantes para la
comunidad han de ser adoptadas por el órgano de representación popular y de
deliberación pluralista, no por el Ejecutivo”. (Sentencia C-097 de 2003 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa)
Así, dado que
uno de los principios básicos del Estado Constitucional es la asignación de la
competencia general legislativa al Congreso, el hecho de que el Ejecutivo ocupe
el lugar del legislativo no puede considerarse menos que una excepción. Por
ello, aunque los regímenes constitucionales contemporáneos admiten esta
posibilidad, limitan al máximo su ejercicio, a efectos de preservar intacto el
principio de división de poderes públicos.
En consonancia
con esta apreciación, el constituyente colombiano fue consciente de que la
subversión de la competencia legislativa constituye una singularidad del
sistema y dispuso mecanismos para regular y limitar su ejercicio. Dejando de
lado la facultad legislativa transitoria asumida por el Gobierno en desarrollo
de los estados de excepción, las llamadas facultades extraordinarias -
habilitación legislativa o delegación legislativa-, son claro ejemplo de la
intención del constituyente de limitar la potestad legislativa del Ejecutivo a
efecto de evitar abusos y alteraciones severas de la estructura tripartita de
la división del poder público.
Con el fin de
garantizar el ejercicio racional de dicha figura, la Constitución previó las
siguientes limitantes:
a. En primer
lugar, otorgó iniciativa legislativa exclusiva al Presidente para presentar
proyectos de ley contentivos de normas de habilitación legislativa, impidiendo
con ello que el Congreso se desprenda de su competencia legislativa
voluntariamente.
b. Condicionó la
aprobación de la ley habilitante a la obtención de mayorías absolutas en el
Congreso, con lo cual hizo más riguroso el procedimiento de concesión de
facultades extraordinarias.
c. Confirió al
Congreso la potestad explícita de reformar y modificar en todo tiempo y por
iniciativa propia los decretos dictados por el gobierno en ejercicio de
facultades extraordinarias, con lo cual pretendió reafirmar la competencia
general legislativa del órgano de representación popular.
d. Limitó la
concesión de las facultades extraordinarias a la existencia de una necesidad
específica o de una circunstancia de conveniencia pública, lo que implica la
contextualización y justificación de la solicitud de facultades excepcionales
por parte del Presidente ante el Congreso.
e. Impuso al
Congreso la obligación de delimitar el ámbito de regulación material al que se
circunscriben las facultades extraordinarias, con lo cual garantizó la
precisión y especificidad del ejercicio de dichas competencias.
f. Impuso el
lapso de seis meses como término máximo para el ejercicio de las facultades,
con lo cual superó el concepto de facultades pro tempore al que aludía
la Constitución de 1886 y que en la práctica no imponía límite temporal para el
ejercicio de dichas funciones.
g. Impuso
reserva estricta de ley en asuntos concretos de trascendencia nacional,
comprometidos sensiblemente con el principio democrático, con lo cual evitó que
el Ejecutivo aprovechara las facultades extraordinarias para expedir códigos,
leyes estatutarias, leyes orgánicas y las leyes previstas en el numeral 19 del
artículo 150 C.P., así como para decretar impuestos.
Ahora bien, respecto de la última restricción, en particular, de la
imposibilidad de expedir códigos mediante el ejercicio de facultades
extraordinarias, la Corte Constitucional ha tenido oportunidad de esbozar una
sostenida y coherente jurisprudencia.
En primer lugar, la Corte ha dicho que la imposibilidad de dictar códigos
en ejercicio de facultades extraordinarias evita que el legislador se despoje
del ejercicio de su competencia de regulación sistemática[5],
trasladándola habitualmente al Ejecutivo. Al respecto, sostuvo que “la Carta
Política de 1991 erradicó definitivamente la posibilidad de que el Congreso se
deshaga de la función de ´expedir códigos en todos los ramos de la legislación
y reformar sus disposiciones’, para transferirla al Gobierno Nacional por la
vía de las facultades extraordinarias”.[6]
Acorde con esa finalidad, la jurisprudencia de la Corte ha entendido
que la interdicción para la expedición de códigos en ejercicio de facultades
extraordinarias se circunscribe fundamentalmente a la prohibición de expedir
cuerpos normativos sistemáticos y completos, es decir, dotados de una
pretendida integralidad respecto de la regulación de un fenómeno jurídico. Con
el fin de establecer los límites de la prohibición, la Corte señaló que un
“código” es aquel conjunto “de normas que regulan de manera completa,
metódica, sistemática y coordinada, las instituciones constitutivas de una rama
del Derecho y se extiende a la adopción de reglas especiales en aspectos
puntuales claramente determinados como propias de lo que hace parte un código”[7].
A propósito de dicha definición, en Sentencia C-255 de 1995, por
ejemplo, la Corporación declaró la inexequibilidad del Decreto 1298 de junio 22 de 1994, por el cual  se expidió el
Estatuto Orgánico de Sistema General de Seguridad Social en Salud, así como su
norma habilitante -artículo 248 de la ley 100 de 1993- al considerar que la
última confería al Ejecutivo la facultad de regular íntegramente un asunto de Salud,
que implicaba la creación de un código en la materia. Al respecto sostuvo la
Corte:
“Expedir un estatuto orgánico del sistema de salud, de numeración
continua, con el objeto de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un
solo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de salud, no es diferente a
expedir un código. Con mayor razón, si la facultad permite al Presidente
"eliminar las normas repetidas o superfluas", lo que podría conducir
a la derogación por esta vía de normas que hacen parte de leyes orgánicas o
estatutarias”. (Sentencia C-255 de 1995 M.P. Jorge Arango Mejía)
De igual manera, en aplicación del criterio
jurisprudencial citado, en providencia C-725 de 2000 la
Corte consideró que el Decreto 1073 de 1999, que integraba el Régimen
Disciplinario Especial para los servidores públicos de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-, constituía una regulación completa e
integral de dicho régimen y por tanto debía ser considerada un código, por lo
que al haber sido expedida en ejercicio de facultades extraordinarias, era
contraria a la prohibición constitucional del artículo 150-10.
A este respecto dijo:
“Como salta a la vista, sin esfuerzo queda claro que el Decreto 1073
de 1999, no sólo modifica el Código Disciplinario Único (Ley 200 de 1995), en
cuanto a sus destinatarios y campo de aplicación, sino que, con toda la
amplitud que se creyó necesaria o conveniente, de manera integral en él se
regula por completo lo concerniente al régimen disciplinario de unos servidores
públicos determinados, haciendo caso omiso de la prohibición constitucional
para que se modifiquen los códigos mediante decretos-leyes.” (Sentencia C-725
de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra)
Con todo, el hecho de que, en ejercicio de
facultades excepcionales, el Ejecutivo esté inhabilitado para expedir códigos,
no significa que no pueda modificar norma alguna de ningún código preexistente.
La interpretación con autoridad que sobre el particular acoge la Corte es que
la prohibición de expedición de códigos de que habla la Constitución no impide
la modificación de disposiciones consignadas en otros códigos, siempre y cuando
dicha modificación no sea estructural, integral, completa o de tal magnitud que
en la práctica equivalga a la expedición de ese tipo de estatutos.
En esos términos, la Corte avala las
modificaciones puntuales de códigos hechas por vía de decretos leyes, pero
advierte que en cada caso concreto, será función del juez constitucional
establecer si el decreto ley introduce una modificación meramente puntual o si,
por el contrario, la misma resulta estructural o integral.
Sobre este punto ha dicho la Corte:
“(…) no toda reforma a la legislación que toque de algún modo con
una materia regulada en un código, se encuentra limitada por el precepto de la
Constitución que prohíbe el otorgamiento de facultades extraordinarias para la
expedición de códigos, dentro de las cuales se comprenden los cambios
esenciales o las modificaciones de cierta envergadura o magnitud que
comprometen su estructura normativa. No están cobijadas por la
prohibición las reformas por la vía de las facultades extraordinarias que no
afectan la estructura general de un código ni establecen la regulación sistemática
e integral de una materia. Además, es del resorte del legislador
determinar las circunstancias bajo las cuales la regulación de una materia
determinada debe cumplir con la forma propia de un código, e incluso puede
descodificarla”[8].
“En todo caso, aún en el evento de que una modificación de este tipo
hubiese tenido lugar ( se refiere a la de algunas disposiciones de un código),
tampoco se habría incurrido en inconstitucionalidad por este motivo, debido a
que se trataría simplemente de una reforma parcial que no afecta la estructura
general del Código, ni establece la regulación sistemática e integral de una
materia y, por lo tanto, no vulnera el principio democrático que el
Constituyente quiso proteger con la prohibición de que trata el tercer inciso
del numeral décimo del artículo 150 de la Carta”. (Sentencia C-296/95 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz) (subrayas fuera del original)
Esta posición refrenda jurisprudencia previa sobre la misma materia,
según la cual:
"(..) cuando los contenidos normativos que informan el
correspondiente sistema normativo son cambiados en su esencia o las
modificaciones son de tal envergadura que comprometen su estructura normativa,
necesariamente la reforma tiene que realizarse mediante la ley y no por el
mecanismo de las facultades extraordinarias."[9]
El reconocimiento de que por vía de decretos
leyes el Ejecutivo puede introducir modificaciones puntuales a los códigos es
explícito. En Sentencia C-077 de 1997 la Corte ya había dicho que los decretos
que el Presidente expide en ejercicio de facultades extraordinarias pueden
modificar la ley, incluso si la misma está compilada en un código. Dice así la
Corte Constitucional:
“…no toda reforma a la legislación que toque de algún modo con una
materia regulada en un código, se encuentra limitada por el precepto del art.
150-10 de la Constitución que prohíbe el otorgamiento de facultades
extraordinarias para la expedición de códigos, dentro de las cuales se
comprenden los cambios esenciales o las modificaciones de cierta envergadura o
magnitud que comprometen su estructura normativa. Por lo tanto, no están
cobijadas por la prohibición las reformas por la vía de las facultades
extraordinarias que no afectan la estructura general de un código ni establecen
la regulación sistemática e integral de una materia. Además, es del resorte del
legislador determinar las circunstancias bajo las cuales la regulación de una
materia determinada debe cumplir con la forma propia de un código, e incluso
puede descodificarla. Así, por ejemplo, en la sentencia C-064/97[10]
la Corte consideró que el Estatuto de Registro (decreto 1250/1970) era una materia
descodificada y que por lo tanto no formaba parte del Código Civil y, en tal
virtud, el legislador podía conceder facultades para su reforma.
“En las circunstancias descritas, considera la Corte que la materia
contenida en los arts. 143 y 144, no hace parte ni del Código Civil ni del
Código del Comercio, pues se encuentra regulada, entre otras normas,  por las
leyes 79/88, 24/81 y por los decretos 1480 y 1481 de 1989, como lo anota uno de
los ciudadanos intervinientes en el proceso. Pero aún admitiendo que si
lo estuvieran, bien podía el legislador en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le fueron otorgadas regular lo concerniente a dichas
materias, por tratarse de aspectos que no afectarían la estructura normativa de
dichos códigos. Por consiguiente, el registro que según las normas
acusadas se ordena hacer en las Cámaras de Comercio, en relación con los actos
de constitución, reforma, extinción y demás que se prevén en el Capítulo II del
Titulo I del decreto 2150 de 1995, podía ser establecido de acuerdo con las
facultades que le fueron otorgadas al gobierno por el art. 83 de la ley
190/95”.(Sentencia C-077 de 1997 Antonio Barrera Carbonell) (subrayas fuera del
original)
Más aún, en casos concretos, la Corte
Constitucional ha reconocido que los códigos pueden ser modificados
puntualmente por decretos expedidos en desarrollo de facultades
extraordinarias, sin que tal medida vulnere la prohibición superior del
artículo 150-10.
“7.3. En cualquier caso, esta Corte
ha precisado en anteriores oportunidades que la prohibición constitucional de
expedir Códigos por medio de facultades extraordinarias “ha de entenderse
circunscrita, como el mismo texto lo indica, a la expedición de un cuerpo
legislativo que debido a su estructuración alcanza la denominación de ‘código’
y no a todos los asuntos tratados en él”[11].
Es decir, “no toda reforma a la legislación que toque de algún modo con una
materia regulada en un código, se encuentra limitada por el precepto de la
Constitución que prohíbe el otorgamiento de facultades extraordinarias para la
expedición de códigos, dentro de las cuales se comprenden los cambios esenciales
o las modificaciones de cierta envergadura o magnitud que comprometen su
estructura normativa. No están cobijadas por la prohibición las reformas por la
vía de las facultades extraordinarias que no afectan la estructura general de
un código ni establecen la regulación sistemática e integral de una materia”[12].
En esta medida, incluso si se aceptara en gracia de discusión que la
disposición acusada constituye una modificación de lo dispuesto en el Código
Sustantivo del Trabajo sobre embargabilidad de prestaciones sociales, el cargo
por violación de la prohibición constitucional de expedir códigos en ejercicio
de facultades extraordinarias no estaría llamado a prosperar, puesto que el
artículo demandado únicamente se refiere a un aspecto concreto y puntual de la
regulación legal sobre prestaciones sociales de los miembros de la Policía
Nacional, y no configura bajo ningún punto de vista una codificación
sistemática y exhaustiva de la legislación sobre el tema.” (Sentencia
C-061 de 2005 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) (subrayas fuera del original)
Descrita así la posición jurisprudencial de la
Corte, para esta Sala es evidente que la disposición acusada no introduce una
modificación a la legislación pertinente que constituya expedición de un código
o que modifique algún código en términos prohibidos por la Carta.
4. Estudio del cargo de la demanda
En primer lugar, el artículo 81 del Decreto 1295 de 1994 se limita a
autorizar a las agencias intermediarias de seguros para realizar actividades de
salud ocupacional, lo cual, evidentemente, no configura una regulación
sistemática, completa ni integral del régimen de prestación de servicios de
salud ocupacional o del funcionamiento de las agencias intermediarias de
seguros. En esas medida, es claro que por el Decreto 1295 de 1994 el Gobierno
no expidió un código en la materia.
Adicionalmente, la norma tampoco introduce una modificación
estructural, integral o sistemática a la legislación pertinente, encuéntrese
ella incluida o no en un código.
En efecto, independientemente de si la legislación preexistente en
materia de salud ocupacional o de agencias intermediarias de seguros se
encuentra consignada en un código específico o, simplemente, aparece regulada
en una normativa independiente que no alcanza a configurar un código, a partir
de la jurisprudencia constitucional citada es posible concluir que el
legislador extraordinario está habilitado para introducir modificaciones
puntuales que no impliquen una reforma sistemática, integral y estructural de
la materia que se toca.
La norma acusada, en cuanto se limita a permitir la prestación de
servicios de salud ocupacional a ciertas agencias de seguros, introduce al
régimen jurídico una modificación puntual, precisa y específica que en manera
alguna está prohibida por la Carta. Se equivoca el demandante entonces al
sugerir que la modificación al código de comercio, que a su juicio se produce
por virtud del artículo demandado, contraría la previsión constitucional del
artículo 150-10, pues la norma constitucional, tal como ha sido interpretada
por la Corte, no impide las modificaciones puntuales a ese régimen. Y no lo
hace, tal como ha sido dicho, tanto si la modificación afecta un código como si
toca otra regulación legal que no tenga tal tipología.
Por las razones previstas, éste cargo de inconstitucionalidad no
prospera.
Por similares motivos, tampoco prospera el cargo dirigido contra el
aparte acusado del artículo 98 del Decreto 1295 de 1994, por el cual se dispone
la derogación tácita de todas las normas incompatibles con dicha regulación. La
razón es simple: si en ejercicio de facultades extraordinarias el presidente
puede modificar aspectos puntuales de legislación preexistente
–independientemente de que esté incluida en un código- y se ha visto que el
artículo acusado introduce una modificación puntual, la disposición derogatoria
de normas incompatibles no implica derogación total –sino puntual- de ninguna
normativa preexistente. La cláusula de derogación se impone como requisito
necesario para garantizar compatibilidad entre la legislación anterior y la
entrante, sin que por tal razón pueda decirse que en virtud de dicha
disposición se han transformado contenidos sistemáticos propios de un código.
Tal como lo sostuvo la Corte en la Sentencia C-511 de 2004, la
cláusula derogatoria per se no constituye vulneración de la prohibición
de expedir códigos en ejercicio de facultades extraordinarias, porque los
efectos de la cláusula se verifican en cada caso concreto, frente a la
normativa que le resulta incompatible, tras lo cual es imposible deducir
inexequibilidad de su propia existencia. La Corte se refirió al tema en los
siguientes términos:
“En relación con el cargo que por exceso en el ejercicio de las
facultades extraordinarias formula el actor en relación con la cláusula de
derogatoria tácita contenida en el artículo 57 del Decreto 1760 de 2003,
resultan aplicables las mismas consideraciones que sobre esta materia se
hicieron en el acápite de esta providencia relacionado con la reserva de ley
ordinaria para la expedición de códigos. Así no es posible afirmar que la cláusula
sobre derogatoria tácita, per se, sea contraria a la Constitución por
desbordar el ámbito de las facultades extraordinarias, porque es claro que el
efecto derogatorio de esa cláusula sólo se produce como consecuencia de la
oposición de una norma pre-existente con un contenido de regulación de la nueva
norma. Y en tal evento, la inconstitucionalidad de la derogatoria solo podría
producirse como resultado de la inconstitucionalidad de dicho contenido de
regulación, sin que quepa que la Corte entre a examinar la cláusula derogatoria
en si misma considerada, frente a todos los contenidos normativos que en
opinión del actor resulten afectados por ella.
“Por tal razón, habrá de declararse la exequibilidad del aparte del
artículo 57 del Decreto 1760 de 2003 conforme al cual ese decreto “deroga
todas las disposiciones que le sean contrarias…”. (Sentencia C-511 de 2004 M.P.
Rodrigo Escobar Gil)
En estas condiciones, el cargo atribuido al aparte acusado del
artículo 98 tampoco prospera.
5. Exceso material en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por la Ley 100 de 1993
Sostiene también el demandante que el artículo 81 es
inconstitucional porque excede el marco de las facultades conferidas por el
Congreso al Ejecutivo. A su juicio, la materia a la que se refiere el artículo
acusado no está circunscrita al tema de las facultades extraordinarias
conferidas por la Ley 100 de 1993. Pasa la Corte a examinar este punto.
La Ley 100 de
1993, por la cual se crea el sistema de seguridad social integral, concede en
su artículo 139 facultades extraordinarias al Presidente de la República para
dictar “las normas necesarias para organizar la administración del Sistema
General de Riesgos Profesionales como un conjunto de entidades públicas y
privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a
los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes, que
puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan”.
Respecto del ámbito de las competencias conferidas al Ejecutivo por
el artículo 139-11 y del alcance de sus conceptos, la Corte Constitucional ha
tenido oportunidad de pronunciarse en otras oportunidades.
En primer lugar, en Sentencia C-452 de 2002, la Corte abordó el tema
de la amplitud de las competencias que por virtud de la norma se concedieron al
Ejecutivo, aludiendo para el efecto a los límites de los conceptos de “organizar”
y “administración del sistema General de Riesgos Profesionales”.
Sobre el particular, la Corte vertió las siguientes consideraciones:
“Para determinar los límites materiales de dichas facultades se debe
comenzar por definir en primer orden el término “organizar” en razón a
que el legislador le confirió al ejecutivo las facultades con el fin de “dictar
las normas necesarias para organizar”; organizar qué?, sobre qué debe recaer la
acción de organizar?, la misma disposición señala que para organizar “la
administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”, luego, una
vez precisado qué debemos entender por organizar, debe la Sala entrar a
precisar y definir en segundo orden, que se entiende por “la
administración del Sistema General de Riesgos Profesionales” y en tercer
orden que es y que abarca el “Sistema de Riesgos Profesionales” según el
legislador. Así:
“1º.) Según el Diccionario de la Lengua Española de la Real
Academia, la expresión “organizar” significa: Establecer o reformar
algo para lograr un fin, coordinando los medios y las personas adecuados. Disponer
y preparar un conjunto de personas, con los medios adecuados, para lograr
un fin determinado. Poner algo en orden. Preparar alguna cosa disponiendo todo
lo necesario.
“A su vez “establecer” se define como fundar, instituir.
Ordenar, mandar, decretar.
“El  verbo “reformar” significa volver a formar, rehacer.
Modificar algo, por lo general, con la intención de mejorarlo.
“Así mismo el término “disponer” significa colocar, poner las
cosas en orden y situación conveniente. Deliberar, determinar, mandar lo que ha
de hacerse. Ejercitar en las cosas facultades de dominio, enajenarlas o
gravarlas en vez de atenerse a la posesión y disfrute. Testar acerca de ellas.
Valerse de una persona o cosa, tenerla o utilizarla por suya.
“Y del vocablo “preparar” se dice que es prevenir, disponer o
hacer una cosa con alguna finalidad. Hacer las operaciones necesarias para
obtener un producto. Disponerse, prevenirse y aparejarse para ejecutar una cosa
o con algún otro fin determinado.
“De las anteriores acepciones del verbo rector “organizar” al que se
contraen las facultades del legislador extraordinario podemos concluir que en
su ejercicio podía dictar las normas necesarias y tendientes a crear,
establecer, modificar, reformar o rehacer. Qué cosa?. Sobre qué objeto debía
recaer este tipo de acciones del ejecutivo?. La misma norma de facultades
señala que el objeto de estas acciones debía dirigirse, orientarse, encausarse
directamente sobre “la administración”  para mejorarla, para lograr un
fin determinado, coordinando los medios y las personas adecuados.
“2º.) En relación con la expresión “la
administración del Sistema de Riesgos Profesionales”, nos remitimos nuevamente
al Diccionario de la Academia Española, que define el término “administración”
como acción y efecto de administrar. Casa u oficina donde el administrador y
sus dependientes ejercen su empleo. Conjunto de organismos encargados de
cumplir esta función. También se dice de cualquier cuerpo de bienes que por
alguna causa no posee ni maneja su propietario, y que es administrada por
terceras personas competentemente autorizadas por el juez.
“El verbo “administrar” a su vez
significa gobernar, ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio o sobre
las personas que lo habitan. Dirigir una institución. Ordenar, disponer,
organizar en especial la hacienda o los bienes. Suministrar, proporcionar o
distribuir alguna cosa. Graduar o dosificar el uso de alguna cosa, para obtener
mayor rendimiento de ella o para que produzca mejor efecto.
“Acorde a las anteriores definiciones podemos señalar que “la
administración” hace referencia a la acción de administrar y al conjunto de
organismos encargados de cumplir la función de administrar, así como también a
los recursos y a los bienes destinados al cumplimiento de esa misma función,
dosificando el uso de los mismos para obtener un mayor rendimiento o para que
produzca mejor efecto.
En un esfuerzo
por sistematizar el contenido de las facultades conferidas por el Legislador,
la Corte concluyó que las mismas estaban orientadas:
“…a que el ejecutivo dictara las normas necesarias y tendientes a
crear, establecer, modificar, reformar, rehacer o poner en orden, el conjunto
de organismos encargados, los recursos y los bienes destinados a la función de
administrar el Sistema de Riesgos Profesionales, dosificando su uso para
obtener un mayor rendimiento u optimización del Sistema de Riesgos
Profesionales. (Sentencia C-452 de 2002 M.P. Hernando Herrera Vergara)
Así, en suma, la Corte sostuvo que el artículo 139-11 de la Ley 100
de 1993 autoriza al Presidente para regular mediante decreto con fuerza de ley
los asuntos relacionados con la administración del Sistema de Riesgos
Profesionales.
Ahora bien, mediante Sentencia C­-516 de 2004, la Corte estableció
que el Sistema de Riesgos Profesionales tiene como finalidad general la
prevención y atención de los riesgos que surgen como consecuencia de la
ejecución de las relaciones laborales y las actividades de trabajo, y entendió
que dicho sistema comprende los mecanismos preventivos de riesgos
profesionales, es decir, las actividades de salud ocupacional. Dijo a
este respecto la Corte:
“El Sistema General de Riesgos Profesionales se dirige
fundamentalmente a brindar protección a la población trabajadora y se encuentra
regulado en el Libro Tercero de la referida Ley [100 de 1993].
“Dicho Sistema está definido por el Decreto 1295 de 1994 - expedido
por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias-
como “el conjunto de entidades publicas y privadas, normas y procedimientos,
destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los
efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión
o como consecuencia de la labor que desarrollan”[13].
Sus objetivos están destinados a mejorar las condiciones de trabajo y
salud de los empleados, protegiéndolos de los riesgos que se generen en su
lugar de trabajo y que puedan afectar su salud individual o colectiva; a fijar
las prestaciones de atención de la salud y económicas por incapacidad temporal
frente a accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; a
reconocer y pagar a los afiliados las prestaciones económicas que se generen
conforme a la ley y a desarrollar actividades dirigidas a establecer el origen
de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, así como el control
de los agentes de riesgos ocupacionales[14].
“El Sistema es administrado por el Seguro Social y por las entidades
aseguradoras de vida autorizadas por la Superintendencia Bancaria para la
explotación del ramo de seguro de riesgos profesionales[15],
y se estructura sobre la base de la existencia de un riesgo creado por el
empleador, en donde no se tiene en cuenta la culpa de éste sino que se
establece una responsabilidad objetiva por cuya virtud resulta obligado a
reparar los perjuicios que sufre el trabajador al desarrollar su labor en
actividades de las que el empresario obtiene un beneficio[16].
En ese orden, las entidades asumen un riesgo que en principio tendrían los
empleadores pero que por virtud de la ley y en aras de otorgar una mayor
protección a los trabajadores, se les traslada a ellas, mediando, eso sí, una
cotización que se encuentra a cargo del patrono. La función que cumplen
es entonces prevenir, atender y proteger a la población trabajadora de los
efectos causados por accidentes y enfermedades que les puedan ocurrir con
ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan.
“(…)
“De lo anterior se concluye que el Sistema de Riesgos Profesionales
se caracteriza por los siguientes elementos: está compuesto por entidades de
carácter público y privado; es administrado por el ISS y otras entidades
aseguradoras de vida, debidamente autorizadas; está destinado a prevenir,
proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades
profesionales y accidentes de trabajo, para lo cual fija las
prestaciones económicas y las prestaciones asistenciales a que tienen derecho
los trabajadores en uno y otro caso; todos los trabajadores deben estar
afiliados, y esa afiliación se hace a través de los empleadores, quienes son
los encargados de pagar las cotizaciones respectivas, de acuerdo a la clase de
riesgo en que se encuentren.” (Sentencia C-516 de 2004 M.P. Jaime Córdoba
Triviño) (subrayas fuera del original)
Así, de las providencias citadas se tiene que el artículo 139-11 de
la Ley 100 autorizó al Presidente para dictar decretos con fuerza de ley
encargados de administrar el sistema de riesgos profesionales, sistema al que
se encuentran  adscritas las actividades preventivas laborales de salud
ocupacional. La Corte aclaró, de todos modos, que las competencias asignadas al
Ejecutivo no incluyen la potestad de reformar aspectos sustanciales del Sistema
General de Riesgos profesionales, sino, simplemente, de modificar su
administración, tal como se dijo.
A este respecto, la Sentencia C-452 de 2002 había precisado[17]:
“Observa la Sala que de lo anterior se desprende que el legislador
ordinario al regular la administración de los otros Sub-sistemas  no hizo cosa diferente
a dar aplicación al concepto de “administración” en la misma forma como quedó
definido y precisado gramaticalmente en el numeral 2) del punto 3.4. que hace
referencia al conjunto de organismos encargados de cumplir la función de
administrar, así como también a los recursos y a los bienes destinados al
cumplimiento de esa misma función.
“Precisamente el legislador ordinario otorgó facultades
extraordinarias al ejecutivo para regular lo concerniente a la “administración”
del Sistema de Riesgos Profesionales por cuanto dentro del libro III de la ley
100 de 1993 dedicado a regular el Sistema General de Riesgos Profesionales no
se trató ningún aspecto relacionado con la administración del sistema y esta es
la razón de ser de las facultades; que a diferencia de los otros dos
Sub-sistemas, si previó el legislador ordinario lo concerniente a su
administración en la forma como quedó expresada al analizar el contexto del
término  administración para el legislador ordinario en la ley de facultades”.
(Sentencia C-452 de 2002 M.P. Hernando Herrera Vergara)
Señalado el
marco normativo autorizado por la ley habilitante, corresponde ahora determinar
si el fin de la norma acusada se encuadra en aquel.
El artículo
demandado dispone en lo acusado que los “intermediarios de seguros sujetos a
supervisión permanente de la Superintendencia Bancaria, podrán realizar
actividades de Salud Ocupacional si cuentan con una infraestructura técnica y
humana especializada para tal fin, previa obtención de licencia para prestación
de servicios de salud ocupacional a terceros.”
La finalidad de la norma es permitir que dichos intermediarios, si
demuestran tener los recursos técnicos, humanos y económicos necesarios,
participen en la prestación de actividades de salud ocupacional. La norma, en
efecto, habilita la incorporación de dichas empresas al régimen de Riesgos
Profesionales en su dimensión preventiva: la salud ocupacional.
Para esta Sala, la incorporación al régimen de Riesgos Profesionales
de empresas de seguros es válida desde el punto de vista de las facultades
extraordinarias conferidas por el Congreso, en tanto que uno de los objetivos
del dicho régimen es la prevención de los riesgos de accidente y enfermedad en
el lugar de trabajo. Tal como quedó visto en los apartes jurisprudenciales
transcritos, el sistema de riesgos profesionales toca directamente con el
mejoramiento de las “condiciones de trabajo y salud de los empleados,
protegiéndolos de los riesgos que se generen en su lugar de trabajo y que
puedan afectar su salud individual o colectiva” y “a desarrollar
actividades dirigidas a establecer el origen de los accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales, así como el control de los agentes de riesgos
ocupacionales”, aspectos todos pertinentes a los servicios de salud
ocupacional.
Así pues, por este aspecto, el decreto se ajusta a la temática
referida por la ley habilitante, pues la salud ocupacional es un asunto
vinculado con los Riesgos Profesionales.
Ahora bien, al
permitir el ingreso de dichas entidades al mercado de la salud ocupacional, en
el sistema preventivo de riesgos profesionales, la norma no introduce
modificación sustancial a dicho régimen: simplemente, facilita el ingreso de un
nuevo actor al sistema preventivo laboral, ampliando el catálogo de ofertas
para quienes están interesados en contratar dichos servicios.
La incorporación
de las empresas intermediarias de seguros al régimen de salud ocupacional puede
catalogarse –a juicio de la Sala- como una medida organizativa dirigida a
mejorar la administración de uno de los aspectos del régimen de Riesgos
Profesionales. Ello en cuanto que, como lo dijo la Corte, la administración del
sistema de Riesgos Profesionales implica la expedición de las disposiciones necesarias
para “crear, establecer, modificar, reformar, rehacer o poner en orden el
conjunto de organismos, los recursos y los bienes destinados a la
función de administrar el Sistema General de Riesgos Profesionales”[18],
o en términos de la Sentencia C-452 de 2002, el “ conjunto de organismos
encargados de cumplir la función de administrar, así como también a los
recursos y a los bienes destinados al cumplimiento de esa misma función”[19].
De lo anterior se tiene que la finalidad de la norma acusada, en
cuanto pretende autorizar el ingreso al régimen de Riesgos Profesionales a
ciertas entidades que presten servicios de salud ocupacional, con el fin de
ampliar la cobertura del servicio, no es otra que la de intervenir en el
proceso de administración del régimen, por lo que su espectro de acción se
encuentra dentro de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley
100/93. En efecto, la Corte no encuentra que por la disposición demandada el
Ejecutivo haya pretendido modificar algún aspecto sustancial de ese régimen.
En tal medida, esta Corte tampoco considera que por este aspecto la
pretensión regulatoria del artículo 98 del Decreto 1295 de 1994 haya excedido
los límites materiales de la ley habilitante. El cargo, por este motivo,
tampoco prospera.
En conclusión, la Corte Constitucional considera que el artículo
demandado no es inconstitucional, en la medida en que las facultades
extraordinarias conferidas al Ejecutivo le permitían introducir modificaciones
al régimen de Riesgos Profesionales relacionadas con la administración del
mismo, cosa que el Presidente hizo al facultar a ciertas entidades de seguros
para participar en la prestación de servicios de salud ocupacional.
VII. DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Exclusivamente
por los cargos analizados en esta providencia, declarar EXEQUIBLES el
inciso segundo del artículo 81 y el aparte acusado del artículo 98 del Decreto
1295 de 1994
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA
SENTENCIA C-313 DE 2007
LEY HABILITANTE EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance del requisito de precisión (Aclaración de voto)
Es menester
reiterar que no es acertada la consideración según la cual la ley que confiere
facultades extraordinarias debe contener de manera expresa y precisa los temas
que han de ser desarrollados por medio de decreto ley. La conclusión a la que
ha arribado la Corte al acoger este criterio obedece a una errada
interpretación del artículo 150 superior que, en efecto, establece un límite de
naturaleza material al desarrollo de esta facultad extraordinaria; no obstante,
tal barrera no trae consigo estos rigurosos requisitos de exactitud, detalle y
precisión. Al contrario, el objetivo que inspira la exigencia constitucional de
precisión busca asegurar que no se realicen delegaciones en blanco, esto es,
que por medio de la ley habilitante se confieran facultades omnímodas de
regulación al Ejecutivo, tal como ocurriría con leyes que permitieran el
desarrollo de “todos los temas necesarios para alcanzar la paz”, o “El
establecimiento de un nuevo régimen de educación”. Esta clase de delegaciones,
precisamente, se encuentran proscritas por el texto constitucional dado que no
sólo resultan genéricas y ambiguas, sino porque constituyen una subversión del
carácter excepcional de la facultad legislativa en cabeza del Ejecutivo en la
medida en que vacían de contenido la competencia general de regulación
atribuida al Congreso de la República sin que medie alguna suerte de límite
material.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Delegación tácita (Aclaración de voto)
A pesar de la
corrección formal del argumento defendido por la Sala Plena, según el cual el
texto constitucional no permite delegaciones tácitas, es necesario ofrecer a
esta prohibición una lectura coherente, lo cual lleva a su comprensión en el
siguiente sentido: tácita aquí significa que no pueden crearse decretos leyes que
versen sobre contenidos que tengan cualquier tipo de relación con la materia
delegada. No obstante, sí se permite la delegación sobre aspectos no
expresamente indicados siempre que en la ley de facultades extraordinarias
exista una relación de género a especie, entre ley y Decreto ley. Una exigencia
en contrario implicaría la adopción de requisitos desproporcionados que
desatienden, precisamente, la necesidad que pretende ser solucionada por medio
de la concesión de tales facultades.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS Y DECRETO LEY-Relación no es igual a la que se establece
entre ley y decretos reglamentarios (Aclaración de voto)
Es preciso
anotar que la relación que está llamada a verificar la Corte Constitucional
entre los decretos leyes y los textos legislativos que confieren facultades
extraordinarias al Presidente de la República no resulta comparable con aquella
propia de los decretos reglamentarios con la ley general. La diferencia
esencial para el análisis que ahora se adelanta consiste en que el objeto de
los decretos leyes no se reduce a “desarrollar” o “reglamentar” la ley
habilitante, como sí ocurre en el segundo evento señalado. Al contrario, en
este caso el Ejecutivo cuenta con una facultad legislativa que se encuentra
sometida a un límite de contenido previamente establecido por el mismo
legislador; lo cual supone un deber razonable y proporcional de respeto a tal
limitación que no puede ser desbordado al punto de exigir delegaciones
minuciosas y específicas que hacen inocua la figura establecida en el artículo
150.10 superior.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DICTADO CON FUNDAMENTO EN
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance (Aclaración de voto)
En el asunto
bajo revisión, la autorización conferida por el artículo 81 del decreto 1295 de
1994 a los intermediarios de seguros para que adelanten actividades de salud
ocupacional, previo cumplimiento de determinadas condiciones, coincide con la
habilitación contenida en el artículo 139 de la ley 100 de 1993 dado que es una
medida orientada a procurar la administración del sistema general de riesgos
profesionales. En tal sentido, se puede reconocer una relación de género a
especie entre esas disposiciones que no requiere como justificación un
minucioso análisis del alcance semántico de los signos lingüísticos por medio
de los cuales fue habilitado el Presidente para la expedición del mencionado
decreto. Como ya ha sido anotado en esta aclaración de voto, un examen de
constitucionalidad de estas dimensiones resulta desproporcionado y contrario al
propósito que pretende ser alcanzado por medio de la concesión de facultades
extraordinarias. En conclusión, debe existir una relación de conexidad directa
entre los decretos leyes y la ley que permite su expedición.
Referencia: expediente D-6392
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo del
artículo 81 y el artículo 98 en lo referente a la expresión: “y demás normas
que le sean contrarias” del Decreto ley 1295 de 1994.
Actor: Domingo Banda Torregroza
Magistrado Ponente
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la mayoría de los
miembros de la Sala Plena, presento a continuación los argumentos por los
cuales me aparto de la motivación sobre la cual se apoya la decisión tomada por
esta Corporación, aclarando previamente que la parte resolutiva de esta
providencia es, en últimas, acertada puesto que en el caso concreto la Corte
declaró la exequibilidad de las disposiciones demandadas por el cargo de exceso
en las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República; no
obstante, como se expondrá luego, las razones jurídicas que orientaron a la
Sala para arribar a tal decisión dan lugar a serios reparos y demandan una
reflexión adicional.
El asunto
planteado a la Corte
La demanda
interpuesta por el ciudadano plantea, bajo un mismo cargo, dos problemas
jurídicos diferentes: (i) en primer lugar, propone una revisión acerca de los
límites establecidos por el texto constitucional a los decretos leyes en cuanto
a la prohibición de delegación al Ejecutivo de la labor de expedición de
códigos. (ii) En segundo término, supone un examen a propósito de la
subordinación a la cual se encuentran sometidos estos decretos frente al ámbito
legislativo de las facultades conferidas por la ley habilitante.
Antes de avanzar
en esta exposición preliminar sobre la opinión mayoritaria de la Corte, vale
recordar el contenido normativo específico de las disposiciones demandadas: el
inciso 2° del artículo 81 del Decreto Ley 1295 de 1994 establece lo siguiente:
Los intermediarios de seguros sujetos a la supervisión permanente de
la Superintendencia Bancaria, podrán realizar actividades de Salud Ocupacional
si cuentan con una infraestructura técnica y humana especializada para tal fín,
previa obtención de licencia para prestación de servicios de salud ocupacional
a terceros.
Por su parte, el
fragmento demandado del artículo 98 –subrayado- precisa la vigencia del
mencionado decreto en los siguientes términos:
ARTICULO 98. DEROGATORIAS. El
presente decreto rige a partir de la fecha de publicación y deroga los
artículos 199, 200, 201, 202, 203, 204 y 205 del Código Sustantivo de Trabajo, los
artículos 20, 88 y 89 del Decreto 1650 de 1977, los artículos 24, 25 y 26 del Decreto 2145 de 1992, los artículos 22, 23, 25, 34, 35 y 38 del Decreto 3135 de 1968, los capítulos
cuarto y quinto del Decreto 1848 de 1969, el artículo 2o. y el literal b) del artículo 5o. de la Ley 62 de 1989 y demás normas que
le sean contrarias, a partir de la entrada en vigencia del Sistema General
de Riesgos Profesionales, de conformidad con lo establecido en el artículo
anterior.
Ahora bien, en
cuanto a la primera acusación las consideraciones realizadas en la parte motiva
de la sentencia no merecen reparo alguno dado que, no sólo se ciñen al texto
constitucional, sino que descansan sobre sólidos precedentes de esta
Corporación en los cuales se ha precisado con exactitud el alcance de la
prohibición impuesta a las leyes de facultades extraordinarias sobre la
expedición de códigos.
No obstante, el
desarrollo ofrecido por la Sala Plena al segundo problema jurídico planteado
merece un análisis adicional pues, como se explica en líneas posteriores, las
consideraciones llevadas a cabo en el fundamento 5º de esta sentencia, a
propósito del alcance de la Ley de facultades extraordinarias, están orientadas
por un derrotero que resulta por completo ajeno al texto constitucional
colombiano, el cual nubla la comprensión y funcionamiento de esa institución.
En opinión del
ciudadano el artículo 81 demandado desborda el objeto de regulación confiado al
Ejecutivo por medio del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, disposición que le
concedió facultades extraordinarias para dictar las normas necesarias para la
organización de la administración del Sistema general de riesgos profesionales.
Para analizar este cargo la Corte adelantó un riguroso análisis semántico de
los vocablos empleados por el Congreso de la República en el mencionado
artículo. De manera específica, los significantes analizados fueron los siguientes:
“organizar” y “administración del Sistema General de Riesgos
Profesionales”. Tal examen llevó a la Sala Plena a la conclusión según la
cual la autorización concedida a los intermediarios de seguros por la
disposición acusada se encontraba prevista dentro del espectro semántico que
surge de la ley habilitante, razón por la cual la acusación de exceso en las
facultades otorgadas no estaba llamada a prosperar.
El fundamento de
esta consideración consiste en que el objeto de regulación confiado al Ejecutivo
por medio de la ley de facultades extraordinarias debe estar expresamente
contenido en ésta, lo cual supone una proscripción absoluta de cualquier
delegación tácita o, en el sentido más estricto de los términos, no expresa.
Exceso
material en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por una
ley habilitante
Si bien la línea
argumentativa seguida por la Sala Plena se muestra sólida y convincente debido
a la simplicidad de sus fundamentos y a la coherencia con la cual avanza en su
desarrollo, es preciso anotar que la premisa de la cual parte no es aceptable
en la medida en que desdibuja el verdadero alcance de las facultades que de
manera temporal el Congreso de la República concede al Ejecutivo. Para explicar
esta aseveración han de ser retomadas las consideraciones contenidas en el
salvamento de voto suscrito en la sentencia C-1152 de 2005. En dicha
providencia esta Corporación abordó un cargo de inconstitucionalidad dirigido
contra el artículo 20 del mismo decreto que en esta ocasión fue demandado.
En tal
oportunidad la Corte concluyó que tal disposición excedía las facultades
conferidas por la Ley 100 de 1993, dado que la determinación del ingreso base
de liquidación a tener en cuenta para el reconocimiento de prestaciones
económicas por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales –lo cual
constituía, precisamente, el objeto de regulación del artículo 20 demandado-
desbordaba los límites de la delegación realizada. En esa ocasión, como ahora,
la Sala Plena acogió el criterio según el cual los términos que son empleados
en la ley de facultades extraordinarias son “precisos y expresos” y, con
igual rigor, determinan la validez de los decretos leyes que sean expedidos por
el Presidente de la República en desarrollo de tal atribución.
En la sentencia
en comento la Corte arribó a la conclusión que sugiere que el decreto ley no
puede desarrollar competencias que no han sido confiadas al Ejecutivo de manera
expresa, razón que, adicionalmente, la llevó a señalar que la ley de facultades
extraordinarias no podía ser empleada como un pretexto para deducir normas
jurídicas diferentes o establecer delegaciones tácitas.
Ahora bien, en
la providencia cuya aclaración de voto ahora se expone, la Sala Plena ha
acogido el mismo criterio, lo cual se ratifica en la manera en que el cargo de
inconstitucionalidad propuesto por el ciudadano fue abordado. Al realizar un
detallado escrutinio sobre el sentido de los términos contenidos en el artículo
139 de la Ley 100 de 1993 para desentrañar con exactitud las precisas barreras
dentro de las cuales le es permitido al Ejecutivo expedir los decretos leyes,
la Sala conserva esta errada premisa, la cual acerca conceptualmente este
último conjunto de decretos a los decretos reglamentarios consagrados en el artículo
189 del texto constitucional.
Tal confusión
dificulta la consecución de los fines a los cuales se encuentra orientada la
concesión de facultades extraordinarias, lo cual, al imponer límites excesivos
al Ejecutivo, impide el desarrollo de la facultad legislativa excepcional
confiada, que es una de las necesidades propias de los ordenamientos
constitucionales en los cuales ha sido suscrita la cláusula del Estado Social
de Derecho, debido a la densidad y amplitud de las materias que requieren
regulación.
En el sentido al
cual conducen las consideraciones precedentes, es necesario reiterar los
fundamentos que fueron expuestos en el salvamento de voto a la sentencia C-1152
de 2005 a propósito de los cimientos que subyacen la relación entre la materia
delegada por medio de la ley habilitante y el contenido del decreto ley.
Así, en primer
lugar, es menester reiterar que no es acertada la consideración según la cual
la ley que confiere facultades extraordinarias debe contener de manera expresa
y precisa los temas que han de ser desarrollados por medio de decreto ley. En
el salvamento de voto citado se desarrolló esta consideración en los siguientes
términos: “No obedece a lógica alguna afirmar que las materias o contenidos
de los decretos leyes deben estar “establecidos en el texto  de la ley de
facultades”. De manera tal que el decreto-ley sólo puede contener temas,
instituciones, procedimientos, requisitos que “expresamente” estén escritos en
la ley de facultades. Se trataría de un criterio de enunciación exhaustiva y
detallada sobre lo que debe contener el decreto ley. Las delegaciones de un
tema permiten que se haga una relación de otros asuntos, no expresa y
literalmente indicadas en la ley pero entre los cuales existe una relación
directa”.
La conclusión a
la que ha arribado la Corte al acoger este criterio obedece a una errada
interpretación del artículo 150 superior que, en efecto, establece un límite de
naturaleza material al desarrollo de esta facultad extraordinaria; no obstante,
tal barrera no trae consigo estos rigurosos requisitos de exactitud, detalle y
precisión. Al contrario, el objetivo que inspira la exigencia constitucional de
precisión busca asegurar que no se realicen delegaciones en blanco, esto es,
que por medio de la ley habilitante se confieran facultades omnímodas de
regulación al Ejecutivo, tal como ocurriría con leyes que permitieran el
desarrollo de “todos los temas necesarios para  alcanzar la paz”, o “El
establecimiento de un nuevo régimen de educación”. Esta clase de delegaciones,
precisamente, se encuentran proscritas por el texto constitucional dado que no
sólo resultan genéricas y ambiguas, sino porque constituyen una subversión del
carácter excepcional de la facultad legislativa en cabeza del Ejecutivo en la
medida en que vacían de contenido la competencia general de regulación
atribuida al Congreso de la República sin que medie alguna suerte de límite
material.
Ahora bien, a
pesar de la corrección formal del argumento defendido por la Sala Plena, según
el cual el texto constitucional no permite delegaciones tácitas, es necesario
ofrecer a esta prohibición una lectura coherente, lo cual lleva a su
comprensión en el siguiente sentido: tácita aquí significa que no pueden
crearse decretos leyes que versen sobre contenidos que tengan cualquier tipo de
relación con la materia delegada. No obstante, sí se permite la delegación
sobre aspectos no expresamente indicados siempre que en la ley de facultades
extraordinarias exista una relación de género a especie, entre ley y Decreto ley.
Una exigencia en contrario implicaría la adopción de requisitos
desproporcionados que desatienden, precisamente, la necesidad que pretende ser
solucionada por medio de la concesión de tales facultades.
Para concluir,
es preciso anotar que la relación que está llamada a verificar la Corte
Constitucional entre los decretos leyes y los textos legislativos que confieren
facultades extraordinarias al Presidente de la República no resulta comparable
con aquella propia de los decretos reglamentarios con la ley general. La
diferencia esencial para el análisis que ahora se adelanta consiste en que el
objeto de los decretos leyes no se reduce a “desarrollar” o “reglamentar”
la ley habilitante, como sí ocurre en el segundo evento señalado. Al contrario,
en este caso el Ejecutivo cuenta con una facultad legislativa que se encuentra
sometida a un límite de contenido previamente establecido por el mismo
legislador; lo cual supone un deber razonable y proporcional de respeto a tal
limitación que no puede ser desbordado al punto de exigir delegaciones
minuciosas y específicas que hacen inocua la figura establecida en el artículo
150.10 superior.
En el asunto
bajo revisión, la autorización conferida por el artículo 81 del decreto 1295 de
1994 a los intermediarios de seguros para que adelanten actividades de salud
ocupacional, previo cumplimiento de determinadas condiciones, coincide con la
habilitación contenida en el artículo 139 de la ley 100 de 1993 dado que es una
medida orientada a procurar la administración del sistema general de riesgos
profesionales. En tal sentido, se puede reconocer una relación de género a
especie entre esas disposiciones que no requiere como justificación un
minucioso análisis del alcance semántico de los signos lingüísticos por medio
de los cuales fue habilitado el Presidente para la expedición del mencionado
decreto. Como ya ha sido anotado en esta aclaración de voto, un examen de
constitucionalidad de estas dimensiones resulta desproporcionado y contrario al
propósito que pretende ser alcanzado por medio de la concesión de facultades
extraordinarias.
En conclusión,
como fue señalado en el salvamento de voto citado anteriormente, debe existir
una relación de conexidad directa entre los decretos leyes y la ley que permite
su expedición. “una relación de consecuencia o una relación de género o
especie, sólo así se puede establecer una comprensión racional de la
institución de la delegación legislativa que permita lograr los objetivos de
colaboración entre el ejecutivo y el legislativo dentro de un Estado social de
derecho y al mismo tiempo salvaguardar los riesgos de acumulación o
concentración de poderes en cabeza del Presidente de la República”
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Corte Constitucional,
sentencia C – 129 de 1995.
[2] Los magistrados Humberto
Antonio Sierra Porto y Álvaro Tafur Galvis salvaron el voto respecto de la
confirmación del rechazo.
[3] Ver, entre muchas otras,
las sentencias C-710 de 2001, C-1191 de 2000, C-543 de 1998, C-568 de 1997,
C-473 de 1997, C-398 de 1995 y C-417 de 1992.
[4] Sentencia
C-234 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[5] Sentencia C-712 de 2001
M.P. Jaime Córdoba Triviño
[6] Sentencia C-397 de 1995
M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[7] Ibídem
[8] Sentencia C-077/97M.P.
Antonio Barrera Carbonell
[9] Sentencia C-252/94
MM.PP. Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera Carbonell
[10] M.P. Jorge Arango Mejía
[11]
Sentencia C-712 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[12]
Sentencia C-077 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[13] Artículo 1 Decreto 1295
de 1994.
[14]
Artículo 2 Decreto 1295 de 1994.
[15]
Artículo 77 Decreto 1295 de 1994.
[16]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-453 del 12 de junio de 2002 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis). En igual sentido la Sentencia C-250 del 16 de marzo de
2004 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[17] En sentencia C-1152 de 2005 la Corte había dicho algo
similar: “Mediante el numeral 11 del artículo 139 de la ley 100 de 1993, le
fueron conferidas facultades al Presidente de la República para organizar la
administración del Sistema General de Riesgos Profesionales; es decir, únicamente
con el propósito de que dictara las normas necesarias para crear, establecer,
modificar, reformar, rehacer o poner en orden el conjunto de organismos, los
recursos y los bienes destinados a la función de administrar el Sistema General
de Riesgos Profesionales, dosificando su uso para obtener un mayor
rendimiento.” (M.P. Clara Inés Vargas Hernández)
[18] Sentencia
C-1152 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[19] Sentencia
C-452 de 2002 M.P. Hernando Herrera Vergara