C-096-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-096/93
PRINCIPIO NON BIS
IN IDEM/DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL/SINDICATO-Disolución
Las sanciones
administrativas establecidas, con el fin de proteger el derecho de asociación
sindical, no ofrecen identidad de objeto ni de causa, con el proceso judicial
que se sigue para la disolución, liquidación y cancelación de la inscripción
del registro sindical y tampoco se interfieren entre sí. El artículo 52 no
consagra limitaciones ni restricciones a la autonomía sindical, o al derecho de
asociación sindical, sino, sanciones que se imponen ante el
incumplimiento o violación de las normas contenidas en el Título I de la parte
Segunda del Código Sustantivo del Trabajo referente a los sindicatos, que es
cuestión diferente. El derecho de asociación sindical es manifestación del
derecho al trabajo, porque por el hecho de gozar de éste, el trabajador se
congrega con otros para atender a su defensa, dentro del amplio espectro de
garantías y prerrogativas que ofrece no sólo el derecho individual sino
colectivo laboral. Bajo ningún respecto, el Legislador atenta contra el derecho
de asociación sindical cuando separa al dirigente temporalmente de la actividad
sindical por haber patrocinado con su conducta la disolución del sindicato,
porque éstos se organizan para funcionar normalmente y actuar en función de la
protección de sus asociados, y no, para exponerse, por conductas indebidas de
sus directores, a su extinción.
SINDICATO-Personería jurídica
Al preverse la
posibilidad de acudir ante un juez para solicitar la suspensión y cancelación
de la personería jurídica de los sindicatos, no se está vulnerando el Convenio
antes mencionado ya que lo que prohibe éste es la disolución o suspensión por
vía administrativa.
Ref.: Radicación:
D-129
Acción Pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 52 de la Ley 50 de 1990 "por la
cual se introducen reformas al Código Sustantivo de Trabajo, al régimen de
Seguridad y Previsión Social y se dictan otras disposiciones".
Actor: Luis Alfonso
Velasco Parrado
Magistrado Ponente:
Dr. SIMON
RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá,
D.C., veintisiete (27) de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993).
I. ANTECEDENTES:
Procede la Corte a
resolver sobre la acción pública de inconstitucionalidad incoada por el
ciudadano Luis Alfonso Velasco Parrado contra el artículo 52 de la Ley 50 de
1990.
Se admitió la
demanda, se ordenó enviar las comunicaciones de rigor constitucional y legal,
se fijó en lista el negocio y simultáneamente se produjo el traslado del
expediente al despacho del señor Procurador General de la Nación, quien rindió
el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites que para esta clase de procesos establece la Constitución
Nacional y el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a proferir
el fallo correspondiente.
II. NORMA
ACUSADA:
"Artículo 52 de la Ley 50 de 1990:
"Artículo 52.:
- El artículo 380 del Código Sustantivo del Trabajo, quedará así:
Artículo 380 -
Sanciones.
1. Cualquier
violación de las normas del presente título será sancionada así:
a) si la
violación es imputable al sindicato mismo, por constituir una actuación de sus
directivas, y la infracción o hecho que la origina no se hubiere consumado, el
Ministerio de Trabajo y  Seguridad Social prevendrá al sindicato para que
revoque su determinación dentro del término prudencial que fije;
b) Si la
infracción ya se hubiere cumplido o si hecha la prevención anterior no se
atendiere, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social procederá a imponer
multas equivalentes al monto de una (1) a cincuenta (50)  veces el
salario mínimo mensual más alto vigente;
c) Si a pesar de
la multa, el sindicato persistiere en la violación, el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social podrá solicitar de la justicia del trabajo la disolución y
liquidación del sindicato, y la cancelación de la inscripción en el registro
sindical respectivo.
2.  Las
solicitudes de disolución, liquidación y cancelación en el registro sindical,
se formulará ante el juez del trabajo del domicilio del sindicato o, en su
defecto, del circuito civil y se tramitarán conforme al procedimiento sumario
que se señala a continuación:
a) La solicitud
que eleve el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social deberá expresar los
motivos invocados, una relación de los hechos y las pruebas que se pretendan
hacer valer.
b)  Recibida la
solicitud el Juez, a mas tardar el día siguiente, ordenará correr traslado de
ella a la organización sindical, mediante providencia que se notificará
personalmente.
c) Si no se
pudiere hacer la notificación personal, dentro de los cinco (5) días
siguientes, el juez enviará comunicación escrita al domicilio de la
organización sindical, anexando constancia del envio al expediente.
d) Si al cabo de
cinco (5) días del envio de la anterior comunicación no se pudiere hacer la
notificación personal, se fijará edicto en lugar público del respectivo
despacho, por el término de cinco (5) días cumplido los cuales se entenderá
surtida la notificación.
e) El sindicato,
a partir de la notificación, dispone de un término de cinco (5) días para
contestar la demanda y presentar las pruebas que se consideren pertinentes.
f) Vencido el
término anterior el juez decidirá teniendo en cuenta los elementos de juicio de
que disponga dentro de los cinco (5) días siguientes.
g) La decisión
del juez será apelable, en el efecto suspensivo, para ante el respectivo
Tribunal Superior del Distrito Judicial, el cual deberá decidir de plano dentro
de los cinco (5) días siguientes al que sea recibido el expediente. Contra la
decisión del Tribunal no cabe ningún recurso.
3.  Todo miembro
de la directiva de un sindicato que haya originado como sanción la disolución de
éste, podrá ser privado del derecho de asociación sindical en cualquier
carácter, hasta por el término de tres (3) años, según la apreciación del juez
en la respectiva providencia o fallo que imponga la disolución en la cual serán
declarados nominalmente tales responsables".
III. LA DEMANDA.
El actor considera
que las normas acusadas son contrarias a lo dispuesto por los artículos 13
inciso 1º, 11º, 14, 29 incisos 1º, 2º y 3º, 38, 39 incisos 1º, 2º, 3º y 5º, 53
incisos 2º, y 4º, 102, 103 inciso 2º,  de la Constitución Nacional y la Ley 26
de 1976 aprobatoria del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo
O.I.T. en sus artículos 2º, 3º, 7º y 8º.
La demanda trae los
siguientes tres fundamentos:
1) Violación a los
artículos 38, 39 incisos 1o, 2o y 3o, 103 inciso 2o, 53 inciso 4o de la
Constitución Nacional y 2o, 3o, 7o y 8o del Convenio 87 de la O.I.T. El
Ministerio de Trabajo, en virtud de estos artículos, quedó marginado para
realizar actos de intromisión en las organizaciones sindicales. La nueva
Constitución suprimió el sistema dual de control: Ministerio del Trabajo-Juez
Laboral, para dejar sólo un sistema de control en cabeza del juez laboral,
quien  dentro del nuevo régimen sancionatorio sólo puede suspender o cancelar
las personerías de las organizaciones sindicales. No aparece así en la Carta
referencia alguna al régimen sancionatorio que consagraba el antiguo Codigo
Sustantivo del Trabajo  y que reitera la Ley 50 de 1990.
2) Quebrantamiento
del artículo 29 incisos 1o., 2o. y 3o. y 53 inciso 2o. de la Constitución
Nacional. Se viola el principio del "Non bis in idem", por
medio del cual se establece que nadie podrá ser juzgado dos veces por el mismo
hecho, pues la Ley  50 de 1990, al conservar el control dual: Ministerio del
Trabajo-Juez laboral, origina la aplicación de dos sanciones, las llevadas a
cabo por las autoridades administrativas y las aplicadas por las autoridades
jurisdiccionales, es decir, que frente a un mismo hecho concurren dos sanciones
a consecuencia de ese control. Igualmente se desconoce el derecho al debido
proceso y a la defensa pues además de que se omitió en la nueva redación las
locuciones "previa la suficiente comprobación", se creó un
régimen sancionatorio mucho más gravoso que el consagrado en el anterior Codigo
Sustantivo del Trabajo, el cual establecía como requisito indispensable para
aplicar las sanciones una investigación de los hechos, es decir, que  el
Sindicato pudiese de esta manera controvertir las pruebas presentadas a las autoridades
administrativas. Finalmente se alega  la vulneración del derecho al debido
proceso, porque al expresar el literal b) del numeral 1o del artículo 52 de la
ley 50  de 1990, que el Ministerio  procederá a imponer multas, suprime el
procedimiento investigativo y probatorio.
3) Vulneración a los
artículos 13 inciso 1o, 11, 14, 38 39 inciso final y 102 de la Constitución
Nacional. La inconstitucionalidad evidente de la norma acusada radica
precisamente "en mantener en ese ámbito discriminatorio a los sindicatos
y a sus participantes pues a ellos, se les puede privar de sus derechos
sindicales hasta por tres años es decir, que se creó una muerte civil a los
directivos sindicales cuando la Constitución Nacional solo establece un control
judicial instrumentado por un proceso sumario en el que solo es posible la
SUSPENSION o la CANCELACION". Agregar más sanciones, sería atentar
contra los derechos fundamentales "a la vida, a la autonomía, a
asociarse, a elegir y a ser elegido, a crear movimientos de opinión o partidos
políticos y a la igualdad".
IV. Concepto del
Procurador General de la Nación.
Dentro del término
establecido en el Decreto 2067 de 1991, el Procurador General de la Nación
conceptuó a favor de la exequibilidad de las normas acusadas. Al respecto
argumentó:
Cuando se trata de
los convenios y tratados internacionales a que hace referencia el artículo 93
de la Carta, es decir, aquellos que reconocen los derechos humanos y que
prohiben su limitación  en los estados de excepción, y respecto de los cuales
la misma Constitución ha dicho que prevalecen sobre el orden interno, debe la
Corte Constitucional hacer un análisis de la norma acusada frente al tratado o
convenio y si ésta lo desconoce, su inexequibilidad será declarada no por
violación a dicho tratado o convenio sino por quebrantamiento del artículo 93
constitucional.
En consecuencia, el
primer cargo formulado por el actor al artículo 52 de la Ley 50 de 1990 no está
llamado a prosperar, toda vez que cuando la Constitución consagra el derecho a
formar sindicatos sin la intervención del Estado, como manifestación del
derecho de libre asociación (art. 38, 39 de la C.N.), ello no significa que al
Estado se le proscriba otro tipo de intervención, máxime si ésta tiene como
finalidad evitar el abuso de ese derecho.
Lo que consagra el
artículo 39 de la Carta, es que la cancelación o suspensión de la Personería
Jurídica sólo procede por vía judicial, es decir, que lo que prohibe la
Constitución es que esta sanción se imponga por vía administrativa. Igualmente
ese es el sentido del artículo 4o de la Ley 26 de 1976, aprobatoria del
Convenio Internacional del Trabajo, relativo a la Libertad Sindical y a la
Protección del Derecho de Sindicalización, que dice:
"Artículo
4o. Las organizaciones de trabajadores y empleadores no están sujetas a
disolución o suspensión por vía administrativa".
En ningún momento
entonces, la Constitución Nacional consagra que no puedan establecerse otro
tipo de sanciones más leves, aplicables por parte de la autoridad administrativa
o del mismo juez laboral.
Tampoco se puede
prohibir al Ministerio del Trabajo que solicite ante el juez laboral la
disolución, liquidación y cancelación de la inscripción del sindicato, si
considera que éste ha incurrido en algunas de las conductas expresamente
señaladas por la ley, si la misma Constitución en su artículo 2o establece que "las
autoridades de la república están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales
del Estado y de los particulares".
No es dable pensar
que en aras de la autonomía sindical, el Ministerio de Trabajo deba permanecer
inmóvil ante actos que pudieran incurrir los sindicatos y que estuvieran
expresamente prohibidos por la ley.
Se anota además que
no toda infracción a las prohibiciones establecidas por el Código Sustantivo
del Trabajo en el título relativo al derecho de asociación, en que pudieren
incurrir los sindicatos, debe traer como consecuencia su disolución,
liquidación y cancelación de la personería por el juez del trabajo, porque de
esta manera se violaría el principio de proporcionalidad y la libertad de
asociación se vería irremediablemente lesionada.
Por lo tanto, un
sistema sancionatorio intermedio aplicado por vía administrativa no se
considera lesivo del orden constitucional, sino que por el contrario,  se
constituye en garante de la libertad de asociación y de otros bienes jurídicos
protegidos por el mismo ordenamiento laboral. La sanción administrativa
constituye simplemente  un aviso para prevenir una sanción más drástica.
En cuanto al numeral
3o. del artículo 52 de la Ley 50 de 1990, la Procuraduría "comparte
parcialmente los argumentos del actor". Consagra él la posibilidad por
parte del juez laboral de sancionar con privación el derecho de asociación
sindical hasta por el término de tres años, al miembro de la directiva de un
sindicato que haya originado la disolución de éste, según la apreciación del
juez, en la respectiva providencia o fallo que imponga la disolución.
Aqui en ningún
momento se le está desconociendo el derecho a la vida al miembro del sindicato
que como sanción se le suspenda el derecho de asociación sindical en la forma
vista. Ninguna libertad es absoluta, en este sentido el Estado a través del
órgano legislativo puede legítimamente establecer sanciones frente a conductas
expresamente consagradas en la norma y que atentan contra  la libertad de los
demás o el orden público.
Por consiguiente, si
la conducta de un miembro de un sindicato es contraria a la ley y ocasiona la
suspensión o cancelación de la personería del sindicato, aquél puede ser
sancionado sin que ello implique desconocimiento del orden constitucional ni
violación del principio del non bis in idem. En efecto, una cosa es la sanción
al sindicato como persona jurídica y otra diferente la sanción aplicable a
quien con su conducta ocasionó un perjuicio a la organización.
Para que opere el
principio "non bis in idem" es necesario que exista identidad
total en la causa, el objeto y la persona en la cual se hace la imputación
elementos que en este caso no se configuran.
Del derecho al
debido proceso consagrado en la Constitución se desprende que opera en todas
las actuaciones judiciales y administrativas y debe ser respetado, máxime,
cuando se trata de aplicar una sanción que trae como consecuencia restricciones
a las libertades fundamentales. Es a la ley a la que le corresponde describir
las conductas concretas que merecen reproche, las sanciones a aplicar, las
autoridades competentes y a dar la oportunidad de que el derecho de defensa
pueda ejercerse efectivamente.
Aunque en la norma
demandada existe claridad sobre las conductas reprochables, las cuales están
descritas en el Código Sustantivo del Trabajo, concretamente en los artículos
378 y 379 e "igualmente la competencia fue atribuida", no se
observa una debida estructura en cuanto a la oportunidad de la defensa en el
caso de los miembros de las directivas del sindicato que puedan resultar
responsables de su disolución.
Si bien es cierto
que al sindicato como persona jurídica se le da la oportunidad de la defensa y
de controvertir las pruebas que se pretenden hacer valer en su contra, no
ocurre lo mismo con el miembro de su directiva como persona natural, a quien la
providencia que impone la sanción al sindicato puede afectarlo, sin que haya
sido siquiera notificado y sin que se le haya otorgado un término probatorio.
Esto se agrava si se tiene en cuenta que en la segunda instancia el juez
resuelve de plano, es decir, sin abrir el proceso a pruebas. Se violan
entonces  los derechos al debido proceso y a la asociación sindical.
Por lo anterior se
solicita a la Corte Constitucional que se declare EXEQUIBLE el artículo 52 de
la Ley 50 de 1990, con excepción de su numeral 3º, el cual se solicita declarar
INEXEQUIBLE."
V. Concepto del
Ministerio de Trabajo
El Ministerio del
Trabajo y Seguridad Social solicita a esta Corporación se declare la norma
acusada, ajustada a la Constitución y al Convenio de la  Organización
Internacional del Trabajo. Al respecto aduce:
La Constitución
Nacional y el Convenio suscrito con la O.I.T., explícitamente se refieren a la
imposibilidad de imponer por autoridad administrativa las sanciones de
suspensión o cancelación de personerías jurídicas a las organizaciones
sindicales. En atención a ello, el artículo 52 de la ley 50 de 1990, establece
expresamente dicha competencia en cabeza de la Rama Judicial con lo cual no se
está violando ningún precepto constitucional o  supraconstitucional.
El derecho de
defensa no se puede reducir a la expresión "Previa la suficiente
comprobación", pues sería como reducir esta importante garantía a un
elemento de la misma, cuando administrativamente, está plenamente desarrollado
en el Código Contencioso Administrativo, al cual está sometido el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, quien en este caso es el facultado para imponer las
sanciones previstas en el artículo en cuestión.
Es desacertado
manifestar que se  está violando el principio del "Non bis in idem",
en cuanto a que se estaría juzgando dos veces una misma conducta, con un
control Ministerio de Trabajo-Juez Laboral, pues en el caso previsto en el art.
52 de la ley 50 de 1990, se observa que las sanciones se aplican por diversos
hechos, esto es, por actuaciones diferentes.
Por el contrario, la
disposición está instituida para garantizar el derecho de asociación, pues la
actuación de los dirigentes sindicales al margen de la ley y que en muchas
oportunidades se encuentran responsables de acciones dolosas, genera una
sanción contra el derecho colectivo de los asociados y la imposición  de
sanciones a la organización. Por ello, se establece expresamente una sanción al
dirigente sindical que dió lugar a la sanción de la organización sindical, pues
resulta evidente el perjuicio que con su conducta ocasionó a la misma y por
ende un atentado al derecho de asociación.
Además, la norma sí
consagra el recurso de apelación, solamente niega los recursos extraordinarios;
lo que no contradice el derecho fundamental al debido proceso.
VI. Expediente
legislativo de la ley 50 de 1990 en cuanto al artículo 52.
Se allegó al proceso
el expediente legislativo de la ley 50  de 1990, en la parte pertinente. Allí
se lee:
"El proyecto
pretendió adecuar las disposiciones del Código Sustantivo de Trabajo a los
convenios de la O.I.T.
Para el caso
específico, se adecuaron las normas del Derecho Colectivo de Trabajo al art.
4o. del convenio de la O.I.T., según el cual las organizaciones sindicales no
están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa, se eliminó la
facultad que tenía el Ministerio del Trabajo para suspender la personería
jurídica de los sindicatos, prevista en los arts. 380 y 450 del Código
Sustantivo del Trabajo. Dicha facultad se sustituye por la posibilidad para el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y para quien demuestre tener un
interés jurídico, de acudir ante la justicia laboral ordinaria, en solicitud de
la suspensión o cancelación de la personería jurídica de los sindicatos, y se
fija al efecto un procedimiento sumario.
Se pretende el
fortalecimiento sindical, pues la reforma perdería coherencia si despúes de
buscar la estabilidad vía flexibilización de las normas individuales se
pretendiera frenar al sindicalismo con disposiciones rígidas. La preocupación
es por el decrecimiento proporcional anual de los afiliados, según las
estadísticas; en lo anterior han reflejado su influjo la alta inestablidad que
no da tiempo a los trabajadores de afiliarse a las organizaciones, la falta de
implementación en los convenios de la O.I.T., la morosidad y la tramitomanía en
las actuaciones que se surten ante el Ministerio de Trabajo y la violencia,
fenómeno contracultural de nuestra nación, que en los años recientes ha cobrado
la vida de miles de dirigentes sindicales".
VII.
CONSIDERACIONES
1. Competencia.
La Corte
Constitucional de conformidad con el numeral 4o. del art. 241 de la Carta
Política, es competente para decidir sobre la exequibilidad del artículo 52 de
la ley 50 de 1990.
2. Examen al
contenido material  del  artículo 52 de la ley 50 de 1990.
a) Exequibilidad
del numeral 1o. del artículo 52 de la Ley 50 de 1990.
Se alega que este
numeral vulnera la Constitución Nacional en atención a que además de establecer
el sistema dual de control Ministerio del Trabajo-Juez Laboral y un régimen
sancionatorio más gravoso, también omite la locución del debido proceso, como
es la de "previa la suficiente comprobación".
Observa la Corte:
La Constitución ha
consagrado el Derecho de Libre Asociación en el artículo 38 y  derivado de
éste, el derecho a constituir sindicatos en el artículo 39 incisos 1º y 2º, de
la siguiente manera:
"Artículo
38: Se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las
distintas actividades que las personas realizan en sociedad."
"Art 39
inciso 1º y 2º: Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir
sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado, Su reconocimiento
jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución.
La estructura
interna y el funcionamiento de sindicatos y organizaciones sociales y gremiales
se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos".
La Ley 50 de 1990
pretendió darle una mayor amplitud al derecho de asociación sindical facultando
a los empleadores y trabajadores para constituir sin autorización previa las
organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a éstas con la condición de
observar sus estatutos conforme a los artículos 2º y 3º del Convenio No. 87 de
la O.I.T. aprobado por la Ley 20 de 1976.  Además, para efectos de la
protección del derecho de asociación, en el artículo 354 del Código Sustantivo del
Trabajo se contempla una sanción que garantiza la efectividad de dicha
protección, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar; como
también se previene que las organizaciones sindicales desde el momento de su
fundación gozan de personería jurídica en consonancia con el  artículo 7º del
referido convenio  y  por  ende,  son  sujetos  de  derecho sin autorización o
ministerio de autoridad alguna, señalándose que para su  ejercicio se requiere
de la inscripción en el registro sindical que para tales efectos llevará el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
El articulo 52 de la
Ley 50 de 1990, en su inciso 1o. señala sanciones por la violación de las
normas relativas entre otros aspectos, al derecho de asociación sindical, la
protección a este derecho, a la fundación de los sindicatos, sus estatutos, al
registro sindical, su tramitación, su publicación, la modificación de sus
estatutos, consagrados en los artículos 38 a 52 de la ley 50 de 1990 que
introducen modificaciones a los artículos 353 a 376 del Código Sustantivo del
Trabajo.
Para que se vulnere
el principio de "Non bis in idem" previsto en el artículo 29
de la Carta, debe existir identidad en la causa, el objeto, y la persona a la
cual se hace la imputación. La Corte Suprema de Justicia se ha pronunciado al
respecto, así:
"La
identidad en la persona significa que el sujeto incriminado debe ser la misma
persona física en dos procesos de la misma índole.
"La
identidad del objeto está construida por la del hecho respecto del  cual  se
solicita  la  aplicación  del  correctivo penal. Se exige entonces la
correspondencia en la especie fáctica de la conducta en dos procesos de igual
naturaleza.
"La
identidad en la causa se refiere a que el motivo de la iniciación del proceso
sea el mismo en ambos casos."1
La Corte
Constitucional considera que en el presente caso no se vulnera  el principio
comentado, porque las sanciones administrativas establecidas en el artículo 52
de la ley 50 de 1990, con el fin de proteger el derecho de asociación sindical,
no ofrecen identidad de persona, objeto ni de causa, con el proceso judicial
que se sigue para la disolución, liquidación y cancelación de la inscripción
del registro sindical y tampoco se interfieren entre sí.
Se observa, que el
artículo 52 mencionado no consagra limitaciones ni restricciones a la autonomía
sindical, o al derecho de asociación sindical, sino, sanciones que se
imponen ante el incumplimiento o violación de las normas contenidas en el
Título I de la parte Segunda del Código Sustantivo del Trabajo referente a los
sindicatos, que es cuestión diferente.
Las autoridades
administrativas, y en el caso concreto el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, están facultadas para imponer sanciones a los sindicatos que incumplen
con sus obligaciones legales con fundamento en el artículo 2o. de la
Constitución Nacional que determina, entre los fines del Estado, "Garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución", y confiere a las autoridades el cometido de "proteger
a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra y bienes,
creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los
deberes sociales del Estado y de los particulares". De acuerdo con
ello, el artículo 17 del Código Sustantivo del Trabajo, expresa que "La
vigilancia del cumplimiento de las disposiciones sociales está encomendada a
las autoridades administrativas del trabajo. A su vez, el artículo
485 del mismo Código establece que "La vigilancia y el control del
cumplimiento de las normas de este Código y demás disposiciones sociales se
ejercerán por el Ministerio del Trabajo en la forma como el Gobierno o el mismo
Ministerio lo determine".
Por otra parte, es
cierto que la Nueva Constitución garantiza a los ciudadanos el Derecho de
Asociación y a los trabajadores el Derecho de Asociación Sindical, sin
intervención del Estado en su constitución. No obstante, según mandamiento del
artículo 39 de la misma, "La estructura interna y el funcionamiento de
los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden
legal..". Es más, de acuerdo con el artículo 8o.  del Convenio 87
de la O.I.T., también citado por el actor "Al ejercer los derechos que
se le reconocen en el presente convenio, los trabajadores, los empleadores y
sus organizaciones respectivas están obligados, lo mismo que las demás personas
o las colectividades organizadas, a respetar la legalidad". Es
obligación entonces de los ciudadanos acatar y cumplir las leyes y en general
el ordenamiento jurídico vigente y las autoridades administrativas están
instituidas para velar por la estricta ejecución de unas y otro.
Es clara y precisa
pues la línea que separa las competencias de la jurisdicción ordinaria del
trabajo y de los funcionarios administrativos. La primera tiene a su cargo el
juzgamiento y decisión de los conflictos jurídicos mediante procesos que
establezcan el derecho de las partes; los segundos ejercen funciones de policía
administrativa para la vigilancia y control del cumplimiento de las normas sociales,
control que se refiere a situaciones objetivas y que no implican en ninguna
circunstancia función jurisdiccional. Para la efectividad de sus labores estos
funcionarios están autorizados para imponer correctivos, como prevenciones y
multas, pero desde luego dentro de la órbita de su competencia.
En conclusión, el
numeral 1º del artículo 52 de la Ley 50 de 1990 es exequible por cuanto se
adecuó las exigencias establecidas en la Constitución Nacional en los términos
antes expresados.
b) Exequibilidad del
numeral 2o. del artículo 52 de la Ley 50 de 1990.
A pesar de la poca
claridad de los argumentos de la demanda en relación con la
inconstitucionalidad alegada de este artículo, la Corte acomete su estudio
haciendo un esfuerzo de interpretación.
El artículo 39 que
en su inciso 3o. consagra:
"La
cancelación o suspensión de la personería jurídica solo procede por vía
judicial,"
El artículo 52 de la
Ley 50 de 1990 en su numeral 2o. consagra la  posibilidad que tiene el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de acudir ante la justicia ordinaria
en solicitud de la suspensión o cancelación de la personería jurídica de los
sindicatos y al efecto se consagró un procedimiento especial y expedito.
Lo anterior, está
previsto en el artículo 4o. del  Convenio Nº 87 de la O.I.T., asi:
"Las
organizaciones de trabajadores y empleadores no están sujetas a la disolución o
suspensión por vía administrativa."
Además los convenios
internacionales de trabajo debidamente ratificados que reconocen derechos
humanos y laborales, prevalecen en el orden interno (artículos 53 y 93 de la
Constitución Nacional).
Se dice que "Los
derechos esenciales del hombre no nacen del ser nacional de determinado Estado,
sino que tienen como fundamento los atributos de la persona humana, razón por
la cual justifican una protección internacional, de naturaleza convencional
coadyuvante o complementaria de la que ofrece el derecho interno de los estados
americanos."2
Al preverse la
posibilidad de acudir ante un juez para solicitar la suspensión y cancelación
de la personería jurídica de los sindicatos, no se está vulnerando el Convenio
antes mencionado ya que lo que prohibe éste es la disolución o suspensión por
vía administrativa. Esto mismo se consagra en la Constitución Nacional en el
artículo 39 inciso 3º.
El numeral 2o. del
artículo 52 de la Ley 50 de 1990 es exequible, por las razones anotadas.
c) Exequibilidad
parcial del numeral 3o. del artículo 52 de la Ley 50 de 1990.
Se colige que los
argumentos del demandante consisten en que a través de esta norma se vulneran
los derechos a la asociación sindical y al debido proceso, que tienen los directivos
de los Sindicatos. La violación del derecho fundamental de asociación sindical,
consiste en privar de tal derecho hasta por el término de tres años al miembro
de la directiva de un sindicato que haya originado con su conducta la
disolución del mismo. Y se vulnera el derecho al debido proceso cuando se
sanciona al directivo sindical dentro del proceso seguido contra el sindicato.
1. La Corte
considera que el numeral 3o. es exequible por las siguientes razones:
El Legislador
persigue velar porque el derecho de asociación de quienes pertenecen a un
sindicato no se vea entorpecido por uno de sus miembros en particular. El hecho
de contemplar a través de la ley una sanción para los directivos que provocaren
la disolución o cancelación de un sindicato, debe apreciarse como un mecanismo
para proteger precisamente el derecho a la asociación sindical y no como una
medida encaminada a limitar este derecho.
La Constitución
garantiza el trabajo desde la óptica de considerarlo un derecho y un deber
social (art. 25).
Es así entonces que
el derecho de asociación sindical es manifestación del derecho al trabajo,
porque por el hecho de gozar de éste, el trabajador se congrega con otros para
atender a su defensa, dentro del amplio espectro de garantías y prerrogativas
que ofrece no sólo el derecho individual sino el derecho colectivo laboral.
Los derechos que
reconoce el ordenamiento jurídico como legítimos, son los ejercidos de acuerdo
con éste.  De ahi que el derecho de asociación sindical, como premisa para su
reconocimiento, ha de desenvolverse dentro de los cauces que señala la
Constitución y la Ley.  Lo contrario significa la negación de dicho derecho,
que ha de tener su sanción en la normatividad.  Cabalmente el artículo 2o. del
Convenio No. 87 de la O.I.T. confiere a los trabajadores y empleadores, sin
ninguna distinción y sin autorización previa, el derecho a constituir las
organizaciones que estimen convenientes, así el como de afiliarse a éstas, con
la sola condición de observar los estatutos de la misma.
Luego, bajo ningún
respecto, el Legislador atenta contra el derecho de asociación sindical cuando
separa al dirigente temporalmente de la actividad sindical por haber
patrocinado con su conducta la disolución del sindicato, porque éstos se
organizan para funcionar normalmente y actuar en función de la protección de
sus asociados, y no, para exponerse, por conductas indebidas de sus directores,
a su extinción.  Es reprochable tal proceder y por ello bien merecida es la sanción
que se contempla en el susodicho numeral 3o..
Mas este numeral ha
de entenderse en consonancia con el respeto que se debe al debido proceso,
consagrado en el artículo 29 de la Carta, esto es, que el miembro de la Junta
Directiva ha de ser vinculado al proceso, desde el principio, con la
notificación de la solicitud que sobre disolución del sindicato formule ante el
Juez Laboral, el Ministerio del Trabajo y obviamente de aquí en adelante
intervendrá como parte procesal para ejercer su derecho de defensa.
Con esta precisión
se declarará exequible el numeral 3o. del artículo 52 de la Ley 50 de 1990.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, oído el concepto del Procurador
General de la Nación, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 52 de la Ley 50 de 1990, por el cual se modificó el artículo
380 del Código Sustantivo del Trabajo, con la siguiente precisión en relación
con el numeral 3o. del mencionado artículo 52: Que el miembro de la Junta
Directiva del Sindicato para efectos de la sanción contemplada contra él, ha de
ser vinculado al proceso de disolución del sindicato y para ello ha de
notificársele también la solicitud del Ministerio del Trabajo, dentro de este
proceso.
Cópiese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Constitucional y
archívese el expediente.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA
BARON                   EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado               Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO           FABIO
MORON DIAZ
Magistrado                  Magistrado
JAIME SANIN GREIFFESTEIN
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de voto
a la Sentencia No. C-096/93
SENTENCIA DE
EXEQUIBILIDAD-Límites
(Aclaración de voto)
La Corte
Constitucional no tiene atribuciones para dictar normas. Su tarea, en ejercicio
del control de constitucionalidad, es la de definir si la disposición objeto de
análisis se aviene a la Carta Política o, por el contrario, la quebranta. En
consecuencia, no corresponde a esta Corporación agregar nada a las
disposiciones sobre cuya constitucionalidad se pronuncia, pues no le concierne
la función legislativa. Algo muy diferente es que, como corresponde a su
función de intérprete de la preceptiva constitucional y de los mismos mandatos
legales materia de su decisión, la Corte advierta en la parte motiva que
determinado sentido de la norma examinada únicamente se entienda ajustado a los
principios y normas de la propia Carta, en el caso presente las del debido
proceso.
Ref.: Expediente
D-129
Magistrado Ponente:
Dr. SIMON RODRIGUEZ
RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá,D.C.
veintisiete (27) de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993).
Aunque comparto la
declaratoria de constitucionalidad del artículo acusado, debo aclarar mi voto
en el sentido de que, como lo he expuesto en otras ocasiones, la Corte
Constitucional no tiene atribuciones para dictar normas. Su tarea, en ejercicio
del control de constitucionalidad, es la de definir si la disposición objeto de
análisis se aviene a la Carta Política o, por el contrario, la quebranta.
En consecuencia, no
corresponde a esta Corporación agregar nada a las disposiciones sobre cuya
constitucionalidad se pronuncia, pues no le concierne la función legislativa.
En este caso, por
ejemplo, la parte resolutiva del fallo no ha debido incluir una precisión en
torno a que el miembro de la Junta Directiva del Sindicato tiene que ser
vinculado al proceso de disolución del sindicato y para ello "ha de
notificársele también la solicitud del Ministerio del Trabajo, dentro de este
proceso". Esta regla es creada por la sentencia.
Algo muy diferente
es que, como corresponde a su función de intérprete de la preceptiva
constitucional y de los mismos mandatos legales materia de su decisión, la
Corte advierta en la parte motiva que determinado sentido de la norma examinada
únicamente se entienda ajustado a los principios y normas de la propia Carta,
en el caso presente las del debido proceso.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
1 Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 22 de noviembre de 1990.
2 PACHECO GOMEZ, Máximo. Los Derechos Humanos. Documentos Básicos.
Editorial jurídica de Chile. Santiago. 1987. pag. 189.