C-743-98
Sentencia C-743/98
Sentencia
C-743/98
MINISTERIO
PUBLICO-Autonomía e
independencia como órgano de control
En la Constitución Política de 1991, el Procurador General de la Nación
no depende ya, en sus funciones del Presidente de la República. Ello obedece a
la filosofía que inspira todo el ordenamiento constitucional contemporáneo,
según la cual los órganos de control no deben depender ni funcional ni
orgánicamente de los organismos que ellos mismos controlan, porque tal
dependencia no sólo implica en sí misma una contradicción lógica
irreconciliable, sino que por sobre todo,  incide negativamente en el ejercicio
efectivo del control. En la actual Carta Política, la Procuraduría General de
la Nación es, pues, un órgano autónomo e independiente de la rama ejecutiva del
poder público, al tenor del artículo 275 de la Constitución Política, en
concordancia con los ya citados artículos 113 y 117 Superiores.
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Supremo
director
La fijación de
las políticas y orientaciones generales de la gestión por el Procurador General
de la Nación, es, pues, el instrumento que convierte los enunciados
constitucionales en  prioridades estratégicas de acción y que permite
redefinirlas y priorizarlas en función de las cambiantes exigencias del
acontecer nacional. De hecho, con base en tales lineamientos y orientaciones
generales, es que cada una de las áreas y dependencias que integran su
estructura, en los distintos niveles, deben a su turno, formular el plan de
acción que ejecutarán para traducir en ejecutorias y resultados tangibles  las
prioridades estratégicas de acción y de intervención que le corresponde
fijarles al Procurador General de la Nación, en su condición de "supremo
director del Ministerio Público", bien de manera directa o, con la
asesoría de sus órganos consultores y asesores.
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Intervención
En cuanto
concierne a esta función, es también pertinente señalar que la Constitución  de
1886 asignaba al Ministerio Público la "defensa de los
intereses" de la Nación. Así lo preveía su artículo 143, según el cual
correspondía "a los funcionarios del Ministerio Público defender los
intereses de la Nación". Esta función fue cualitativamente modificada por
la Constitución de 1991. En efecto, el Constituyente de 1991 al incluirla en un
nuevo texto, la dotó de mayor entidad, dada la significativa riqueza axiológica
que le agregó, en el que  corresponde al actual numeral 7°. del artículo 277 de
la Carta.
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Interpretación
constitucional de intervención cuando sea necesario
En sentir de la
Corte, mediante el contenido normativo que se interpreta, la Constitución Política
radica en cabeza del Procurador General de la Nación una importante competencia
de regulación normativa para que, atendidos los requerimientos coyunturales de
la Nación, ejerza la función de "supremo director del Ministerio
Público" fijando las políticas, señalando los criterios e impartiendo las
directrices que, según las urgencias nacionales, determinen su necesaria
intervención en los procesos y ante las autoridades judiciales y
administrativas, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los
derechos y garantías fundamentales, quedando obviamente a salvo las
competencias que le corresponden al legislador, según lo determinan
expresamente los artículos 150, numeral 23 y 279 de la C.P.. Significa lo
anterior que, además de aquellos casos en los que la Ley hace obligatoria la
intervención del Ministerio Público, esta será igualmente imperativa, aunque,
desde luego en forma selectiva cuando el Procurador, así lo considere
"necesario" para la defensa del orden jurídico, del patrimonio público
y de los derechos y garantías fundamentales.
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Competencia
residual de regulación normativa que defiere el legislador
La Corte constata
que algunas de las funciones que le atribuye el Legislador, también comportan
de suyo una importante competencia de regulación, que apareja un deber de
reglamentación bien, de aquellas materias que le reserva el Legislador o, de
los aspectos que por preverse que puedan requerir mayor desarrollo normativo,
según sean las necesidades nacionales o las del servicio, con esos propósitos
en mente, le defiere el Congreso.
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Carácter
imperativo del deber de fijar por vía de reglamentación general criterios de
intervención
A juicio de esta
Corte, por tratarse de una competencia cuyo desarrollo es indispensable para
traducir los postulados constitucionales que se han estudiado en resultados
concretos, que además actualiza y da concreción al marco funcional que,
conforme a la Constitución Política y a la ley, constituye la misión
institucional del Ministerio Público, el Procurador General de la Nación, como
su supremo director, tiene el deber constitucional de darle cumplido
desarrollo. Se trata de un instrumento de importancia estratégica crítica para
el eficaz cumplimiento de tales funciones constitucionales y legales, y para
asegurar la coherencia, armonización y necesaria coordinación que debe existir
entre la gestión a cargo de las Procuradurías Delegadas, de las Procuradurías
Territoriales y de los agentes del Ministerio Público, atendidos, desde luego,
sus ámbitos de competencia funcional, material y territorial.
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Distribución
de competencias por factor territorial
En forma análoga
a lo que acontece en materia judicial, el Legislador adoptó como criterios
generales para la distribución de competencias entre las distintas dependencias
que, de acuerdo a la estructura fijada por la Ley 201 de 1995, integran la
Procuraduría General de la Nación, los tradicionales material, subjetivo y territorial.
Ahora bien, en cuanto concierne al concreto punto que es materia de
cuestionamiento constitucional en la presente demanda es importante tener en
cuenta que,  sólo en el  caso de Santa Fe de Bogotá y de Cundinamarca, algunas
de las competencias atinentes a las funciones de Ministerio Público -como en
materia civil y laboral que son objeto de examen-,  las radicó el Congreso de
la República en cabeza de las Procuradurías Delegadas, las cuales también
tienen su asiento en la sede central, ubicada en el Distrito Capital -por lo
que el criterio de radicación sigue correspondiendo a la ubicación geográfica-,
en consideración, entre otras, a la congestión que en materia disciplinaria
históricamente ha aquejado a la Procuraduría Departamental de Cundinamarca.
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Exhortación
para señalar criterios de intervención
La Corte estima
necesario que el Procurador General de la Nación,  expida dicha regulación
normativa que señale los criterios con fundamento en los cuales los delegados y
agentes del Ministerio Público en lo Civil y Laboral, intervendrán
obligatoriamente, en los procesos y ante las autoridades judiciales o
administrativas, para la eficaz defensa del orden jurídico, del patrimonio
público, o de los derechos y garantías fundamentales. Dicha regulación
normativa además, debe señalar los criterios y la orientación general que
habilite a las Procuradurías Delegadas en lo Civil y en lo Laboral, para
efectivamente ejercer la coordinación de las intervenciones que, en consonancia
con tales directrices, deban adelantar las Procuradurías Territoriales y los
Agentes del Ministerio Público en estas áreas, en sus respectivas
jurisdicciones. La Corte reitera así, el pensamiento que ha consignado en
anteriores providencias en las que, ha adoptado análoga determinación a la que
se plasma ahora en esta providencia, respecto del señor Procurador General de
la Nación.
PRINCIPIO DE
COLABORACION ARMONICA-Alcance
Resulta
pertinente tener en cuenta que el artículo 113 de la actual  Carta Política,
al preceptuar que "los diferentes órganos del Estado tienen
funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus
fines," mantuvo el principio de la colaboración armónica que venía siendo
consagrado para las ramas del Poder desde la Constitución anterior, conforme a
lo establecido en la reforma constitucional de 1945. La modificación
introducida en la Constitución de 1991 consistente en que  la colaboración
armónica se predica no ya de las ramas del poder público, sino de los "diferentes
órganos del Estado", incluídos los "autónomos e independientes"
a que hace referencia el inciso  segundo del artículo 113, refuerza la tesis
que esta Corte reitera. En su concepto, ciertamente, esta modalidad de
actuación es expresión prístina del deber de colaboración que la actual Carta
Política, hace extensivo a los órganos autónomos y, que por ende, también se
predica de la Corte Constitucional respecto del Ministerio Público.
Referencia:
Expediente D-2090
Acción pública de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 102 (parcial) y 114 (parcial)
de la Ley 201 de 1995, “Por la cual se establece la estructura y organización
de la Procuraduría General de la Nación y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Carlos
Alberto Maya Restrepo
Temas:
La naturaleza
jurídica del
Ministerio Público
en la
Constitución de
1991;
La autonomía e
independencia del Ministerio Público, en               cuanto órgano de
control;
El Procurador General
de la Nación, Supremo Director del Ministerio Público;
La intervención del
Procurador, por medio de sus delegados y agentes en los procesos y ante las
autoridades judiciales y administrativas en defensa del orden jurídico, del
patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales;
La interpretación
constitucional del sentido normativo de la expresión “cuando sea necesario,”
contenida en el numeral 7º. del artículo 277 C. P.
La competencia
residual de regulación normativa que defiere el Legislador en el Procurador
General de la Nación;
El carácter
imperativo del deber de fijar, por vía de reglamentación general, los criterios
de intervención necesaria del Ministerio Público para la defensa del orden
jurídico, del patrimonio público o, de los derechos y garantías fundamentales,
en desarrollo del artículo 277-7 C. P.
La ley 201 de 1995 y
la distribución de competencias  atendido el factor territorial.
Exhortaciones
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORóN
DíAZ.
Santafé de Bogotá,
D.C., diciembre dos (2) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I.          ANTECEDENTES
Procede la Sala
Plena de la H. Corte Constitucional, a resolver la demanda promovida por el
ciudadano CARLOS ALBERTO MAYA RESTREPO en contra de los artículos 102 (parcial)
y 114 (parcial) de la Ley 201 de 1995, “Por la cual se establece la estructura
y organización de la Procuraduría General de la Nación y se dictan otras
disposiciones”.
Por auto del 17 de
junio de 1998, el Magistrado Sustanciador admitió  la demanda; ordenó la
fijación en lista y el traslado del expediente al señor Procurador General de
la Nación para efectos de recibir el concepto fiscal de su competencia.
Dispuso, además, que se cursaran las comunicaciones de rigor a quienes al
momento de la fijación en lista del negocio, ostentaban las investiduras de
Secretario General de la Presidencia de la República y de Ministros de Justicia
y del Derecho y de Hacienda y Crédito Público, para que si lo estimaban
oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.
Cumplidos, como se
encuentran, los requisitos que para esta índole de asuntos, contemplan la
Constitución Política y el Decreto 2067 de 1991,  procede la Corte a decidir.
II. EL TEXTO DE LAS DISPOSICIONES ACUSADAS
Se transcriben a
continuación los artículos demandados, de acuerdo a la  publicación  de la Ley
201 de julio 28 de 1995 en el Diario Oficial No. 41950 del 2 de agosto de 1995,
destacándose en negrillas los apartes parcialmente acusados:
“...
LEY 201 DE 1995
(julio 28)
Por la cual se establece la estructura y organización
de la Procuraduría General de la Nación y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
...
Artículo
102.-  Competencia de la Procuraduría Delegada en lo Civil. Corresponde a la Procuraduría Delegada en
lo Civil:
...
c) Ejercer las funciones de Ministerio Público ante las
Salas Civiles de los Tribunales Superiores de los Distritos Judiciales de
Santafé de Bogotá, D.C. y Cundinamarca;
d) Ejercer las funciones de Ministerio Público ante los
Jueces Civiles del Circuito de Santafé de Bogotá;
...
e)
Coordinar con los Procuradores Departamentales las funciones de Ministerio
Público que se adelanten ante los Tribunales de Arbitramento fuera de
Santafé de Bogotá, D.C.;
...
Artículo 114.- Competencia de la Procuraduría Delegada en lo Laboral.  Corresponde a la Procuraduría Delegada en
lo Laboral:
...
b)
Ejercer las funciones de Ministerio Público ante las Salas Laborales de los
Tribunales Superiores de Distrito Judicial de Santafé de Bogotá y del
Departamento de Cundinamarca, y ante los jueces laborales del Circuito de Santafé
de Bogotá y del Departamento de Cundinamarca, en aquellos procesos donde
sea parte la Nación, las Entidades Territoriales, las Entidades
Descentralizadas, o las Instituciones de derecho social o de utilidad común;
c)
Actuar ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito
Judicial de Santafé de Bogotá y del Departamento de Cundinamarca, y ante
los jueces laborales del Circuito de estos dos Distritos Judiciales en
los procesos de fuero sindical.
...”
III.    LA DEMANDA
El demandante
considera que los apartes acusados quebrantan el artículo 277-7 de la
Constitución Política por cuanto, en su criterio, limitan el ejercicio de la
función de intervención que le compete cumplir a la Procuraduría General de la
Nación  en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas,
cuando sea necesario defender el orden jurídico, el patrimonio público, o los
derechos y garantías fundamentales “a un pedazo del territorio nacional”,
al determinar que “sólo se ejercería en Santafé de Bogotá y en el
Departamento de Cundinamarca, violando de contera el principio de igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Constitución”.
Estima el actor que
la efectividad del derecho de defensa y de todas las garantías procesales
reclaman “la intervención integral de la Procuraduría General de la Nación”,
porque el Constituyente “promulgó la Constitución para todo el territorio
nacional”, no siendo válido que el Congreso de la República haya legislado
para una porción de ese territorio, “olvidándose del resto del país”.
Sostiene que en la
Constitución anterior el Ministerio Público no tenía intervención en los
procesos entre particulares, y sólo se limitaba excepcionalmente a los casos
expresamente señalados por la Ley. Es del parecer que la actual Carta Política
“determina al Ministerio Público como un verdadero sujeto procesal, al cual
obligatoriamente debe notificarse en forma personal, so pena de nulidad
absoluta y de violación también del principio del debido proceso.”
Por lo demás, en su
sentir la expresión “cuando sea necesario” que el Constituyente de 1991
consignó en el numeral 7º. del artículo 277 de la Carta relieva “ ... la
urgencia de esa intervención, bien a solicitud de las partes , bien porque así
lo descubra (sic) el agente del Ministerio Público y no significa un criterio
subjetivo, al libre albedrío de este.”
IV. INTERVENCION OFICIAL
1. En memorial
dirigido al Magistrado Sustanciador, la abogada MONICA FONSECA JARAMILLO,
actuando como apoderada del  Ministerio de Justicia y del Derecho, defendió la
constitucio-nalidad de los apartes acusados.
La interviniente
recuerda que la Constitución consagra los principios de descentralización y
autonomía de las entidades territoriales y que la misma Carta defiere al
legislador la determinación de la estructura y del funcionamiento del
Ministerio Público.
Recuerda, así mismo,
que para su funcionamiento la Procuraduría General de la Nación fue dividida en
Procuradurías delegadas, regionales, departamentales, distritales,
metropolitanas y provinciales, las que, a su turno, ejercen funciones ante la
jurisdicción contencioso administrativa, y en materia penal, disciplinaria,
penal, militar y civil; ante las autoridades judiciales y administrativas, en
asuntos de familia, ambientales, agrarios y en materia laboral.
Destaca la
interviniente que, según el artículo 68 de la Ley 201 de 1995, las
Procuradurías Departamentales intervienen eventualmente como Ministerio
Público ante los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Salas Civil y
Laboral, con excepción de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial de
Santafé de Bogotá y Cundinamarca, “ante los cuales intervendrá la
Procuraduría Delegada en lo Civil” .
Agrega que
tratándose de los Jueces del Circuito en materia civil y laboral, actúan las
Procuradurías distritales, metropolitanas y provinciales, al tenor de lo
dispuesto en los artículos 69 literal h), 70 literal h) y 71 literal g),
respectivamente.
En cuanto a los
Tribunales de Arbitramento se remite la interviniente a indicar que, según el
artículo 102 literal g) de la Ley 201 de 1995, a la Procuraduría Delegada en lo
Civil le corresponde “coordinar con los Procuradores Departamentales las
funciones de Ministerio Público que se adelanten ante los Tribunales de
Arbitramento fuera de Santafé de Bogotá D.C.”.
Del anterior
recuento normativo la apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho deduce
que no existe el vacío planteado por el actor y que los cargos de la demanda no
están llamados a prosperar.
2. Intervino también
el abogado JUAN FERNANDO ROMERO TOBON en su calidad de apoderado especial del
señor ministro de Hacienda y Crédito Público y como ciudadano en ejercicio,
para solicitar la declaración de exequibilidad de los segmentos acusados.
El interviniente
realiza una detallada exposición acerca de la regulación constitucional del
Ministerio Público y reconoce que “la premisa de la que parte el
peticionario para estructurar su cargo es acertada”, pues “instituciones
como la Procuraduría deben estar organizadas de forma tal que les sea posible
acudir pronta e idóneamente a todos los rincones de la Nación”.
Sin embargo,
considera que los cargos son infundados pues resultan del error de la demanda “que
se concreta en una lectura incompleta de la normatividad..”.
Para demostrarlo se
refiere a la organización del Ministerio Público, plasmada en las Leyes 24 de
1992, 136 de 1994 y 201 de 1995, destacando de esta última los artículos 68 a
71 para concluir que “dicha organización retoma la prevista en el ámbito
territorial concebido en la Constitución, lo que garantiza tanto la cobertura
como el grado de detalle que exige una función como la encomendada sin que,
desde esa perspectiva, subsistan vacíos o ausencias en su prestación”.
Así pues, para el
interviniente, no constituye motivo de inconstitucionalidad el que “la
lectura realizada por el actor no se corresponda con lo previsto en el texto de
la Ley 201”.
Por otra parte el
interviniente señala que la propia Constitución condiciona la intervención del
Ministerio Público a la necesidad de defender el orden jurídico, el patrimonio
público y los derechos y garantías fundamentales, no siendo, por ende,
obligatoria en todos los procesos.
V. EL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador
General de la Nación (E) rindió en término el concepto de su competencia y en
él solicita a la Corte “Declarar CONSTITUCIONALES en lo acusado, los artículos
102 y 114 de la Ley 201 de 1995”.
Luego de efectuar un
examen de las normas constitucionales y de las pertinentes de la Ley 201 de
1995, el Jefe del Ministerio Público concluye que no es cierto “que las
normas acusadas restringen la competencia de la Procuraduría General de la
Nación en materia civil y laboral a Santafé de Bogotá y Cundinamarca, pues si
bien el legislador previó que las Procuradurías Delegadas en lo Civil y en lo
Laboral tendrían competencia exclusivamente en las entidades territoriales
antes referidas, también determinó el funcionario competente para intervenir
como Ministerio Público en los asuntos civiles y laborales que se adelanten
ante los despachos judiciales del resto del territorio nacional”.
Agrega el señor
Procurador que la distribución de competencias prevista en la Ley es razonable,
porque permite una actuación ágil y eficaz de los funcionarios que ejercen funciones
de Ministerio Público “ya que la ubicación de sus sedes coincide con la de
los despachos judiciales ante los cuales deben actuar”, otorgándole, de ese
modo, expresión a lo previsto en el artículo 209 Superior, de acuerdo con el
cual los principios de eficacia, celeridad y economía guían el desempeño de la
función pública, “mediante la descentralización y la desconcentración de
funciones.”
Adicionalmente,
indica el Jefe del Ministerio Público que la función establecida en el artículo
277-7 de la Carta la cumple el Procurador General de la Nación por sí o por
medio de sus delegados y agentes y que según jurisprudencia de la Corte
Constitucional los Procuradores regionales, departamentales, distritales,
metropolitanos y provinciales son delegados del Procurador.
Con base en las
consideraciones que se han sintetizado, concluye que la preceptiva acusada no
vulnera los artículos 277-7 y 13 de la Constitución Política.
VI.       CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.-
La Competencia
Las disposiciones
acusadas forman parte de una Ley de la República. Por tanto, conforme a lo
dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, esta Corporación es
competente para decidir definitivamente sobre su constitucionalidad.
Segunda.-
Los
temas constitucionales relevantes para el            examen  de los cargos.-
·
La naturaleza
jurídica del Ministerio Público en la Constitución de 1991
Esta Corporación, en
diversas oportunidades,[1]
se ha ocupado de analizar las notas distintivas  del enfoque que, sobre la
naturaleza y las funciones al Ministerio Público, como órgano de control
autónomo bajo la suprema dirección del Procurador General de la Nación, inspiró
las variaciones que, en relación con este trascendental tema, introdujo el
Constituyente de 1991 en la Carta Política que actualmente rige los destinos de
la Nación.
Un análisis
comparativo de la institución del Ministerio Público en las Constituciones de
1886 y 1991, permite enunciar los siguientes  presupuestos, como  estructurales
del actual diseño constitucional de este órgano  de control.
Por ende, a ellos
resulta indispensable referir el examen de constitucionalidad, a que da lugar
la acción ciudadana que es materia del presente  proceso.
·
La
autonomía e independencia del Ministerio Público, en cuanto órgano de control,
respecto de los demás órganos del Estado, particularmente de los titulares de
las distintas ramas del Poder público.
La
Carta de 1991 modificó notablemente la estructura del Ministerio Público, si se
tiene en cuenta que conforme al artículo 142 de la anteriormente vigente, el
Ministerio Público se ejercía "bajo la suprema dirección  del
Gobierno por un Procurador General de la Nación".
En efecto, el
Capítulo 1º., "De la estructura del Estado" del Título
V., "De la organización del Estado” de la Constitución, da
el carácter de órganos autónomos e independientes a los de control, a saber, al
Ministerio Público y a la Contraloría General de la República (Art. 117).
Así,
pues, en la Constitución Política de 1991, el Procurador General de la Nación
no depende ya, en sus funciones del Presidente de la República. Ello obedece a
la filosofía que inspira todo el ordenamiento constitucional contemporáneo,
según la cual los órganos de control no deben depender ni funcional ni
orgánicamente de los organismos que ellos mismos controlan, porque tal
dependencia no sólo implica en sí misma una contradicción lógica
irreconciliable, sino que por sobre todo,  incide negativamente en el ejercicio
efectivo del control.
En
efecto, resultaba en grado sumo cuestionable que el Procurador General de la
Nación, de acuerdo con el numeral 6o. del artículo 277 de la Constitución,
ejerciera "vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen
funciones públicas, inclusive las de elección popular" y, al mismo
tiempo y bajo algún aspecto, dependiera en su ejercicio del Presidente de la
República.
De
ahí que la Constitución vigente subsanara la anotada falencia,  al disponer  el
Constituyente de 1991, en el texto que corresponde al actual artículo 275 de la
Carta, que "el Procurador General de la Nación es el supremo
director del Ministerio Público,”  lo cual, como ya fué expuesto, hace
coherente y completa el esquema al integrarse con los artículos 113 y 117
Superiores, relativos a la independencia y autonomía de los órganos del Estado
(113) y a que el Ministerio Público, como uno de dichos órganos, cumple
principalmente un rol de control (117).
En suma: fue el
pensamiento del Constituyente de 1991, que la autonomía e independencia de los
órganos de control,  principalmente respecto de las ramas del poder público, a
más de presupuesto configurativo de la estructura orgánica y funcional del
Estado Social de Derecho, constituyera condición principalísima e insustituible
para la efectividad, en la praxis, de  los postulados axiológicos del
control tanto de la actuación de los servidores del Estado y de quienes en
forma transitoria desempeñan funciones públicas, como de los resultados de su
gestión.
Lo
anterior, permite válidamente sostener que la Constitución de 1991 trazó los
lineamientos generales de una Procuraduría General de la Nación, adaptada a los
modernos conceptos del Estado Social de Derecho y a las necesidades de un
efectivo control de la Administración Pública, lo cual hacía indis-pensable la
autonomía de la Procuraduría y la supremacía del Procurador dentro del
Ministerio Público.
En
la actual Carta Política, la Procuraduría General de la Nación es, pues, un
órgano autónomo e independiente de la rama ejecutiva del poder público[2], al tenor del artículo
275 de la Constitución Política, en concordancia con los ya citados artículos
113 y 117 Superiores.
·
El
Procurador General de la Nación como Supremo    Director del Ministerio
Público.
Como consecuencia de
la plena independencia y autonomía que el Constituyente quiso darle al
Ministerio Público, a través de las normas señaladas, el artículo 275 de la
Constitución determina, de manera clara y perentoria, que su titular, el
Procurador General de la Nación, es  su "supremo director".
A juicio de esta
Corte, la función de suprema dirección que en los términos del artículo 275 en
cita, constitucionalmente le corresponde ejercer al Procurador General de la
Nación, en particular, comporta la trascendental responsabilidad de dar
concreción al marco funcional que, por vía de enunciación general, traza la
Constitución, para lo cual le corresponde señalar mediante directivas  los
propósitos y objetivos a los que  debe dirigirse la misión institucional; de
consiguiente, la de formular las directrices, las políticas generales y las
estrategias generales que orientarán la gestión de la entidad en sus distintos
ámbitos de competencia funcional; la de determinar las metas y prioridades  de
su acción, tanto sectorial como territorial, de corto, mediano y largo plazo.
Ciertamente, el
ejercicio de la función de dirección tiene por esencial razón de ser la de
asegurar que las acciones y actividades que acometa el órgano de control
efectivamente traduzcan las metas y objetivos que la propia Constitución le señala
en el artículo 277, cuando preceptúa que, a más de la tradicional función de
supervigilar la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, y de
ejercer el poder disciplinario, ésta igualmente debe encaminarse  a:
·
Hacer efectivo el
Estado de derecho, vigilando que se cumpla la Constitución, las leyes, las
decisiones judiciales y los actos administrativos (num., 1º);
·
A proteger y a asegurar
la efectividad de los derechos humanos (num. 2º.);
·
A defender los intereses
de la sociedad (num. 3º.);
·
A defender los
intereses colectivos, en especial el ambiente (num. 4º.),
·
A defender el orden
jurídico, el patrimonio público, y los derechos y garantías fundamentales.
En criterio de esta
Corte, la fijación de las políticas y orientaciones generales de la gestión por
el Procurador General de la Nación, es, pues, el instrumento que convierte los
enunciados constitucionales en  prioridades estratégicas de acción y que
permite redefinirlas y priorizarlas en función de las cambiantes exigencias del
acontecer nacional.
De hecho, con base
en tales lineamientos y orientaciones generales, es que cada una de las áreas y
dependencias que integran su estructura, en los distintos niveles, deben a su
turno, formular el plan de acción que ejecutarán para traducir en ejecutorias y
resultados tangibles  las prioridades estratégicas de acción y de intervención
que le corresponde fijarles al Procurador General de la Nación, en su condición
de “supremo director del Ministerio Público”, bien de manera directa o,
con la asesoría de sus órganos consultores y asesores[3].
Esta interpretación
encuentra además sustento constitucional y, en ese sentido, -de contera-
explica el deber que, en consonancia con su condición de “Supremo Director”, el
Constituyente le ha señalado al Procurador General de la Nación, en el numeral
8º. del artículo 277 de la Constitución de:
“Rendir
anualmente informe de su gestión al Congreso.”
·
La relación
jerárquica existente entre el Procurador y sus delegados y agentes.
Respecto del
Ministerio Público, el artículo 118 Superior dispone que "será
ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo,
por los Procuradores Delegados y los Agentes del Ministerio Público ante las
autoridades jurisdiccionales, por los Personeros Municipales y por los demás
funcionarios que determine la ley".
De manera concordante
con la normativa constitucional en comento, el artículo 79 de la Ley 201 de
1995, señala quiénes son agentes del Ministerio Público, en los siguientes
términos:
“ Los agentes del
Ministerio Público, actuarán como sujetos procesales ante las Autoridades
Judiciales y tienen esta calidad el Viceprocurador General de la Nación, los
Procuradores Delegados en lo Contencioso, los Procuradores Delegados en lo
Penal, el Procurador Delegado para el Ministerio Público en asuntos penales, el
Procurador Delegado para las Fuerzas Militares, el Procurador Delegado para la
Policía Nacional, los Procuradores Delegados en lo Civil, en lo Laboral, en lo
Ambiental y Agrario, el Procurador Delegado para el Menor y la Familia, los
Procuradores Judiciales y los Personeros Municipales.”
Por su parte, el
artículo 81 de la Ley 201 de 1995 contempla una hipótesis de intervención
excepcional, en los siguientes términos:
“ En donde no
exista o no pueda actuar un Procurador Judicial, los Procuradores Regionales,
Departamentales, Distritales, Metropolitanos, o Provinciales por sí o por medio
de los abogados de su dependencia, podrán ejercer excepcionalmente las
funciones de Ministerio Público ante las autoridades judiciales competentes, previa
comunicación al Procurador Delegado correspondiente.
En donde se
requiera la intervención del Ministerio Público en diligencias que lleven a
cabo Unidades de Fiscalía y de Policía Judicial encargada de investigar delitos
de competencia de los Jueces Regionales, podrán actuar los Procuradores
Judiciales Penales ante los Juzgados de Circuito y los Personeros Municipales,
en ausencia del Procurador Judicial Penal que ejerza las funciones de
Ministerio Público ante estas Unidades.”
A los efectos de este
fallo, resulta también pertinente recordar que, en su jurisprudencia, esta
Corte ha sostenido que la suprema dirección del Ministerio Público a cargo del
Procurador General de la Nación, así como el hecho de que éste ejerza sus
funciones constitucionales, por sí o por medio de sus agentes o delegados,
implica que la Procuraduría tiene una estructura jerarquizada y una unidad de
mando.
En efecto, esta
Corporación ha señalado al respecto:
“La suprema
dirección del Ministerio Público en cabeza del Procurador General de la Nación
necesariamente implica que los diferentes órganos y funcionarios que lo
conforman se encuentran articulados y subordinados orgánica, funcional y
técnicamente a dicha institución y concretamente al referido funcionario quien
orienta, dirige y señala las directrices o pautas generales que deben ser
observadas por los referidos órganos a efecto de asegurar la coordinación de
las funciones y la unidad en las correspondientes acciones y decisiones”.
La anotada
calidad supone necesariamente que el Procurador General de la Nación, ostente
la calidad de un verdadero director supremo o jefe superior dentro del conjunto
orgánico correspondiente al referido órgano de control, dotado de los poderes
propios de la jerarquía.[4]"
En este mismo
sentido, en la Sentencia C-334 de 1996, conceptuó:
“ En efecto,
según el artículo 275 de la Carta, el Procurador General de la Nación es el
“supremo director del Ministerio Público”, y tal supremacía lo vincula en una
relación de confianza subjetiva con los principales sujetos ejecutores de las
funciones de control a su cargo y las políticas que desarrolle, como los
agentes del ministerio público y los procuradores territoriales.
Es así como los
agentes del ministerio público, tal como señala sentencia No. C-245/95 de la
Corporación, citada anteriormente, obran en desarrollo de una función propia
del Procurador, como lo señala el encabezamiento del artículo 277 de la
Carta...:
Lo anterior no
desvirtúa la diferencia que establece la sentencia citada entre el delegado y
el agente, pues la intensidad en la representación no es óbice para que se
mantengan la relación de confianza subjetiva entre el Procurador y su agente.
En el caso de
los cargos de Procurador Departamental, Procurador Provincial, Procurador
Regional, Procurador Distrital, Procurador Metropolitano, además de lo
señalado, estos son una especie de delegados del Procurador General de la
Nación en el ámbito territorial respectivo...” (Subrayas fuera de texto)
Y en la ya citada
sentencia C-399 de 1995,  añadió:
“...
Esta estructura
jerárquica no impide que la ley atribuya una cierta autonomía a los
delegados y agentes del Procurador, pero esta autonomía es relativa, ya que
estos funcionarios actúan en representación del Procurador y ejercen
atribuciones que en principio están en cabeza del jefe del Ministerio Público.
...
19- Este
vínculo jerárquico existe también en relación con los delegados o agentes del
Procurador ante las distintas jurisdicciones. En efecto, en la sentencia
anteriormente citada, esta Corporación señaló al respecto:
"Dicha
autonomía e independencia, aun cuando relativa según se ha visto, se predica
con mayor propiedad de los delegados, o agentes del Procurador ante las
autoridades jurisdiccionales, dado que actúan como verdadera parte o sujeto
procesal en los procesos en que está prevista su intervención, en los cuales
están habilitados para realizar los actos procesales, acorde con la ley. Es así
como se ha previsto la intervención de delegados y agentes del Procurador ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo y ante las diferentes
instancias de las jurisdicciones penal, civil, de familia y laboral.
No obstante
advierte la Corte, que la autonomía e independencia con que actúan los
delegados y agentes del Procurador se predica frente a los funcionarios ante
los cuales ejercen sus funciones, mas no con respecto al Procurador General de
la Nación, del cual son dependientes o subordinados.[5]"
20- Lo
anterior muestra que los agentes del Ministerio Público en los distintos
procesos judiciales son subordinados jerárquicos del Procurador. En efecto, las
funciones del Procuraduría General de la Nación están radicadas en cabeza del
Procurador. Estas pueden permanecer o no en él, de acuerdo con las necesidades
del servicio, y es de su competencia delegarlas o recuperarlas, según las
necesidades de su función y conforme lo determine la ley. (Negrillas fuera de texto)
·
La intervención del
Procurador General de la Nación, por medio de sus delegados y agentes, “en
los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea
necesario, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los
derechos y garantías fundamentales” (Art. 277-7 C.P.)
En cuanto concierne
a esta función, es también pertinente señalar que la Constitución  de 1886
asignaba al Ministerio Público la "defensa de los intereses"[6] de la Nación. Así lo
preveía su artículo 143, según el cual correspondía "a los funcionarios
del Ministerio Público defender los intereses de la Nación".
Esta función fue
cualitativamente modificada por la Constitución de 1991. En efecto, el
Constituyente de 1991 al incluirla en un nuevo texto, la dotó de mayor entidad,
dada la significativa riqueza axiológica que le agregó, en el que  corresponde
al actual numeral 7°. del artículo 277 de la Carta, conforme al cual:
"El Procurador
General de la Nación, por sí solo o por medio de sus delegados y agentes,
tendrá las siguientes funciones: (…)
7.-
Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas,
cuando sea necesario, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o
de los derechos y garantías individuales".  (Subrayas fuera de texto)
El último inciso del
artículo 277 de la Carta complementa esta asignación funcional al preceptuar
que "para el cumplimiento de sus funciones" la Procuraduría
tiene, entre otras atribuciones, la de interponer las acciones que considere
necesarias; a lo que debe proceder en su carácter de organismo autónomo (art.
113) y no bajo la "suprema autoridad del gobierno" como se disponía
en el artículo 142 de la Constitución derogada.
En la ya citada
sentencia  C-399 de septiembre 7 de 1995, de la que fue ponente
el H. M. Alejandro Martínez Caballero, al examinar esta temática, la Corte
observó que la intervención de la Procuraduría General de la Nación en los
procesos judiciales -en general-, tiene un fundamento constitucional múltiple.
Dijo entonces :
“... en
primer término, tiene una consagración expresa” en el artículo 277 numeral 7º
C.P.
...
Fuera
de esa consagración expresa, esa posibilidad de intervención en los procesos
judiciales también se desprende en forma tácita y natural de varias de las
otras funciones señaladas por el mismo artículo 277 de la Carta, tal y como lo
señalan acertadamente los ciudadanos intervinientes y la Vista Fiscal.
En
efecto, al Procurador corresponde vigilar el cumplimiento de las leyes y
decisiones judiciales, proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad,
defender los intereses de la sociedad, así como los intereses colectivos y en
particular el medio ambiente (C.P. art. 277 ords. 1º, 2º, 3º y 4º).
El
cumplimiento de tales funciones implica, en muchos eventos, la intervención de
la Procuraduría en determinados procesos judiciales, por lo cual, incluso si no
existiera la consagración expresa del ordinal 7º del artículo 277 de la Carta,
sería perfectamente constitucional que la ley, a quien compete determinar lo
relativo a la estructura y al funcionamiento de la Procuraduría (C.P. art.
279), hubiera consagrado esa parti-cipación del Ministerio Público en los
procesos.
Así
sucedió durante la vigencia de la anterior Constitución, puesto que esa Carta
no preveía expresamente la intervención del Procurador en los procesos
judiciales pero le adscribía las funciones de promover la ejecución de las leyes
y sentencias, y supervigilar la conducta oficial de los empleados públicos, lo
cual sirvió de piso constitucional suficiente para que la ley regulara la
intervención del Ministerio Público en la justicia.
Finalmente,
el Procurador debe cumplir las demás funciones que determine la ley (CP art.
277 ord 10), por lo cual, incluso si no existieran los fundamentos expresos y
tácitos anteriormente mencionados, el Legislador habría podido, en principio,
atribuir una función de esa naturaleza al Ministerio Público, obviamente
respetando las competencias de los otros órganos del Estado.
...”
·
La interpretación
constitucional del sentido normativo de la expresión “cuando sea necesario” contenida
en el numeral 7º. del artículo 277 C.P., concordante con el artículo 78
de la Ley 201 de 1995.
Como se ha expuesto,
para la Corte es claro que, en forma coherente con el diseño del órgano, ahora
dotado de autonomía e independencia orgánica y funcional, la Constitución Política
confiere al Procurador General de la Nación, en su condición de “supremo
director del Ministerio Público,” una importante competencia de
regulación normativa para que, en  aras de la efectiva defensa del orden
jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales,
expida las directivas en las que, entre otras,  fije los criterios de
intervención necesaria ante las autoridades y en los procesos judiciales y
administrativos, lo cual, como también ya se indicó, cumple la importantísima
función de permitirle moldear la acción institucional y la gestión del órgano
de control, a partir de la definición de las prioridades estratégicas que de
modo permanente debe hacer según sean las necesidades y los requerimientos que
planteen las urgencias nacionales, como quiera que las exigencias -siempre
cambiantes- de la realidad nacional, están  a su turno determinadas por la
dinámica de los acontecimientos sociales, económicos y políticos, por lo cual,
sin duda, este componente de la dinámica del ser nacional, se constituye en
variable de imprescindible consideración para el efectivo  cumplimiento de los
cometidos que, a la institución le trazan, la Constitución y las Leyes.
Así, pues, en sentir
de la Corte, mediante el contenido normativo que se interpreta, la Constitución
Política radica en cabeza del Procurador General de la Nación una importante
competencia de regulación normativa para que,  atendidos los requerimientos coyunturales
de la Nación, ejerza la función de “supremo director del Ministerio Público”
fijando las políticas, señalando los criterios e impartiendo las directrices
que, según las urgencias nacionales, determinen su necesaria intervención en
los procesos y ante las autoridades judiciales y administrativas, en defensa
del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías
fundamentales, quedando obviamente a salvo las competencias que le corresponden
al legislador, según lo determinan expresamente los artículos 150, numeral 23 y
279 de la C.P..
Significa lo
anterior que, además de aquellos casos en los que la Ley hace obligatoria la
intervención del Ministerio Público, esta será igualmente imperativa,
aunque, desde luego en forma selectiva cuando el Procurador, así
lo considere “necesario”  para la defensa del orden jurídico, del
patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales.
En este último
evento,  sus delegados y agentes la realizarán, con estricta sujeción a las
directrices que, al efecto, debe señalar el Procurador General de la Nación
expidiendo, para el caso, los actos administrativos respectivos.
Esta Corte, entre
otras, en sentencia C-568 de 1997, con ponencia del H.M. Fabio Morón Díaz, ha
enfatizado la trascendental importancia de esta función, y definido su carácter
imperativo, en los siguientes términos:
“A juicio de
la Corte, la aludida función resume y condensa en gran medida el papel de
control de la función pública y de defensa de los intereses de la sociedad,
constitucionalmente asignado al Ministerio Público y, por lo tanto, su
intervención en calidad -de sujeto procesal ante las autoridades judiciales,
así como la que se cumple ante autoridades administrativas no es facultativa
sino imperativa y cobra singular trascendencia siempre que se desarrolla en
defensa de los derechos y garantías fundamentales que constituyen “el
fundamento de legitimidad del orden jurídico dentro del Estado...”.[7]
“La propia
naturaleza del Ministerio Público indica que esa intervención en los procesos
judiciales y ante las autoridades administrativas, en defensa de los derechos
fundamentales y del ordenamiento jurídico que los consagra y promueve, es una
función esencial suya, y lo es en tal grado que aún si faltara la previsión
expresa a la que se ha hecho referencia, se desprendería “en forma tácita y
natural” de varias de las restantes funciones contempladas en el artículo 277 de
la Carta, valga
citar, por ejemplo, las de vigilancia del cumplimiento de las leyes y
decisiones judiciales, protección y aseguramiento de la efectividad de los
derechos fundamentales, defensa de los intereses de la sociedad, etc., cuyo
cumplimiento adecuado no sería posible sin la mentada facultad de intervención.[8]
“Surge,
entonces, de lo expuesto que la imperativa participación en los procesos judiciales
y ante las autoridades administrativas es una función connatural al Ministerio
Público y que al legislador atañe la regulación de la manera como en concreto
ha de cumplirse ante las distintas jurisdicciones y autoridades
administrativas, ya
que según lo ha puesto de presente esta Corporación “incluso si no existiera la
consagración expresa del ordinal 7º del artículo 277 de la Carta, sería
perfectamente constitucional que la ley, a quien compete determinar lo relativo
a la estructura y funcionamiento de la Procuraduría (CP art. 279), hubiera
consagrado esa participación del Ministerio Público en los procesos”, como
aconteció bajo el imperio de la Carta Política de 1886, cuando a falta de
expresa previsión constitucional de esa intervención, la ley la reguló con
fundamento en las funciones de promoción de la ejecución de las leyes y de las
sentencias y de supervigilancia de la conducta de los empleados públicos.[9]
“Así las
cosas,... la de intervención en los procesos y ante las autoridades
administrativas para la defensa de los derechos y garantías fundamentales, es
una función natural y obvia del Ministerio Público y, adicionalmente,
obligatoria...
·
La competencia
residual de regulación normativa que al Procurador General de la Nación defiere
el Legislador.
Finalmente, de
acuerdo al numeral 10 del artículo 277 C.P., al Procurador General de la
Nación, adicionalmente le corresponde cumplir las demás funciones que determine
la Ley.
Ahora bien, la Corte
constata que algunas de las funciones que le atribuye el Legislador, también
comportan de suyo una importante  competencia de regulación, que apareja un
deber de reglamentación bien, de aquellas materias que le reserva el Legislador
o, de los aspectos que por preverse que puedan requerir mayor desarrollo
normativo, según sean las necesidades nacionales o las del servicio, con esos
propósitos en mente, le defiere el Congreso.
En La ley 201 de
1995, el Legislador consagra en favor del Procurador, competencias de
reglamentación con fuerza normativa.
Son ellas, a saber,
las siguientes:  “TITULO III, FUNCIONES DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA
NACION - CAPITULO I DESPACHO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION -  (Art. 8º;
...artículo 80 literal h)”.
Este marco
normativo, complementa, pues, el que traza el Congreso de la República, a
quien, en su condición de Legislador ordinario, conforme al artículo 279 C.P.,
le corresponde determinar:
“... lo relativo
a la estructura y al funcionamiento de la Procuraduría general de la Nación,
regulando lo atinente al ingreso y concurso de méritos y al retiro del
servicio, a las inhabilidades, incompatibilidades, denominación, calidades,
remuneración y al régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados de
dicho organismo.”
En igual sentido, en
punto al tema en estudio, es pertinente señalar que, en el Capítulo I, “Disposiciones
Generales”, del Título VII “Del Ministerio Público ante las autoridades
judiciales” de la Ley 201 de 1995, el Legislador ordinario asignó al
Procurador General de la Nación funciones que, de suyo, comportan competencia
de regulación normativa.
·
El carácter
imperativo del deber de fijar, por vía de reglamentación general, los criterios
de intervención necesaria ante las autoridades y en los procesos judiciales y
administrativos, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de
los derechos y garantías fundamentales, en desarrollo del Artículo 277-7 C.P.
A juicio de esta Corte,
por tratarse de una competencia cuyo desarrollo es indispensable para traducir
los postulados constitucionales que se han  estudiado en resultados concretos,
que además actualiza y da concreción al marco funcional que, conforme a la
Constitución Política y a la ley, constituye la misión institucional del
Ministerio Público, el Procurador General de la Nación, como su supremo
director, tiene el deber constitucional de darle cumplido desarrollo. Se trata
de un instrumento de  importancia estratégica crítica para el eficaz
cumplimiento de tales funciones constitucionales y legales, y para asegurar la
coherencia, armonización y necesaria coordinación que debe existir entre la
gestión a cargo de las Procuradurías Delegadas, de las Procuradurías Territoriales
y de los agentes del Ministerio Público, atendidos, desde luego, sus ámbitos de
competencia  funcional, material y territorial.
Tercera.-
La
Ley 201 de 1995, la distribución de competencias por el factor territorial y la
acusación parcial que se dirige contra  sus artículos 102 y 114.
·
Las acusaciones
La Corte no comparte
el criterio del demandante, por cuanto los artículos 102 y 114 de la Ley 201 de
1995 que tacha de inconstitucionales,  no pueden ser analizados en forma
aislada sino en forma sistemática y a la luz de los principios valorativos y
orgánicos del Estatuto a que pertenecen.
Como se examinará
enseguida, si el actor censura la constitucionalidad de la repartición de
competencias en materia civil y laboral que consignan los artículos 102 y 114
de la Ley 201 de 1995, en forma, por demás congruente, con la distribución de
competencias que, atendiendo principalmente el factor territorial, previó el
Legislador en forma análoga para todas las funciones que distribuyó -atendiendo
también el criterio subjetivo y el material-,  es porque hace una lectura
aislada de los mismos, a consecuencia de la cual, incurre en el error de
atribuirles un significado del cual carecen, que es el que inspira el reproche
de inconstitucionalidad que, según su razonamiento, se produce por cuanto el
Legislador ha debido extender a todo el territorio nacional las funciones de
intervención en los procesos judiciales a cargo de las Procuradurías Delegadas
en lo Civil y en lo Laboral y nó contraerla al Distrito Capital y a
Cundinamarca, como, en su entendimiento, afirma, ocurre.
Esta
Corporación ya había señalado al respecto:
"Para que la
Corte Constitucional pueda establecer, con fuerza de verdad jurídica, la
inexequibilidad que ante ella se solicita, es indispensable que la demanda
recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor o
implícito.”
Para llegar a la
declaración de inexequibilidad total o parcial de una disposición de la ley es
menester definir si existe una oposición objetiva y verificable entre lo que
dispone el precepto acusado y lo que manda la Constitución". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-504 del 9 de noviembre de 1995).
En efecto, la Ley
201 no está formada por artículos solitarios separados del resto del cuerpo
normativo, por lo cual sus diversas disposiciones deben ser interpretadas en
forma sistemática, esto es articuladas y armonizadas entre sí, pues, es bien
sabido que un Estatuto debe ser entendido como un todo orgánico y coherente.
A juicio de esta
Corte,  la correcta inteligencia de las normas que se censuran, obliga a su
intérprete a examinarlas sistemáticamente, esto es, articulando los demás
componentes normativos del todo al cual pertenecen, pues estos pueden ser
consustanciales, en consideración a la materia que constituya el objeto de su
regulación.
Así, pues, para la
correcta interpretación de la cobertura de la jurisdicción territorial del
Ministerio Público en materia Civil y Laboral, en el caso que se examina, se
impone tomar en consideración  las disposiciones que, en la Ley 201, asignan a
las Procuradurías Territoriales competencias por razón de la materia,
atendiendo su cobertura geográfica.
Además, es necesario
señalar, sin que haya que citarlas literalmente, las disposiciones de la Ley
201 de 1995 que habilitan al Procurador General de la Nación a fijar el número,
la sede y la jurisdicción territorial de las diferentes dependencias y, a
desarrollar su estructura, organización y nomenclatura en lo no previsto en la
Ley 201 de 1995,  de acuerdo con las necesidades del servicio  (Art.
8º., literal l).
A este mismo
propósito, se precisa también tener en cuenta que, conforme al artículo 80 de
la Ley 201 de 1995, -citado en precedencia-, al Procurador General de la Nación
le corresponde determinar mediante resolución, la distribución y ubicación de
los Agentes del Ministerio Público y que este le autoriza para asignar a un
mismo agente diversas competencias y variar las sedes de acuerdo con las
necesidades del servicio.
Son ellas, a saber,
las siguientes:   TITULO VI - FUNCIONES DE LAS PROCURADURIAS A NIVEL
TERRITORIAL - CAPITULO II  PROCURADURIAS DEPARTAMENTALES          (Artículo
68)…”
“CAPITULO
III  - PROCURADURIAS DISTRITALES   (art.  69);
“CAPITULO IV
-        PROCURADURIAS METROPOLITANAS  (art. 70);
“CAPITULO V  -        PROCURADURIAS
PROVINCIALES  (art. 71)
·
La distribución de
competencia por el factor territorial
Las anteriores
consideraciones permiten formular las siguientes conclusiones:
En forma análoga a
lo que acontece en materia judicial, el Legislador adoptó como criterios
generales para la distribución de competencias entre las distintas dependencias
que, de acuerdo a la estructura fijada por la Ley 201 de 1995, integran la
Procuraduría General de la Nación, los tradicionales material, subjetivo y
territorial.
Ahora bien, en
cuanto concierne al concreto punto que es materia de cuestionamiento
constitucional en la presente demanda es importante tener en cuenta que,  sólo
en el  caso de Santa Fé de Bogotá y de Cundinamarca, algunas de las
competencias atinentes a las funciones de Ministerio Público -como en materia civil
y laboral que son objeto de examen-,  las radicó el Congreso de la República en
cabeza de las Procuradurías Delegadas, las cuales también tienen su asiento en
la sede central, ubicada en el Distrito Capital -por lo que el criterio de
radicación sigue correspondiendo a la ubicación geográfica-, en consideración,
entre otras, a la congestión que en materia disciplinaria históricamente ha
aquejado a la Procuraduría Departamental de Cundinamarca.
De acuerdo a la
exposición de motivos,  dicha congestión, así como los desequilibrios en cargas
de trabajo, fueron importante razón  para la reorganización funcional que se
intentó efectuar con la expedición de la Ley 201 de 1995.
En efecto, en la
exposición de motivos del proyecto que se convirtió en la Ley 201 de 1995, se
lee:
“...
Algunas
falencias contra la productividad del trabajo en la Procuraduría
Las estadísticas
informan que a 30 de noviembre de 1994 existían 33.069 expedientes activos en
la Procuraduría General de la Nación y 1.434 prescripciones. Destacándose
que la sola Procuraduría Departamental de Cundinamarca tenía en trámite 3.366
expedientes, en  contraste con otras oficinas de la Procuraduría, como la del
Amazonas, la cual para la misma fecha tenía a su cargo sólo 51 expedientes. o
la Provincial de Mitú con 13, con una clara descompensación en la distribución
del trabajo. Hechos como este ameritan un reordenamiento funcional de la
Procuraduría, para que su productividad esté más a tono con las urgencias
disciplinarias del país.
En materia de
ordenamiento territorial se crean las Procuradurías Regionales, las Distritales
y las Metropolitanas para atender las variaciones en tal sentido, con las
competencias correspondientes, e igualmente se introducen el control  y
coordinación en dicho nivel territorial para que los Procuradores de mayor
jerarquía ejerzan el control y coordinación administrativo de todos los
funcionarios que laboran en su jurisdicción y asegurar de esa manera el
cumplimiento de las atribuciones asignadas.
...”
·
Al tenor de lo
preceptuado en los literales c), d) y g) del artículo 102 de la Ley 201 de
1995, la Procuraduría Delegada en lo Civil:
1.1. Debe ejercer las  funciones de Ministerio Público:
A) Ante las Salas Civiles de los Tribunales Superiores de
los Distritos Judiciales de Santa Fe de Bogotá, D.C. y Cundinamarca;
B) Ante los Jueces Civiles del Circuito de Santa Fé de
Bogotá;
C) Ante los
Tribunales de Arbitramento.
1.2.  Debe coordinar
con los Procuradores Departamentales las funciones de Ministerio Público que se
adelanten ante los Tribunales de Arbitramento fuera de Santa Fé de Bogotá;
1.3.    Debe
coordinar la intervención de los Procuradores Regionales, Departamentales,
Distritales, Metropolitanos y Provinciales cuando actúen eventualmente como
Ministerio Público ante la jurisdicción civil;
1.4.        Debe
coordinar con los Procuradores Departamentales las funciones de Ministerio
Público que se adelanten ante los Tribunales de Arbitramento, fuera de Santafé
de Bogotá D.;
1.5.     Debe
coordinar con los Procuradores Departamentales la intervención que adelanten en
defensa de la Nación -Pro-curaduría General de la Nación-, ante los Tribunales
Administrativos en los mismos eventos del numeral anterior;
Conforme lo previsto
en los literales b) y c) del artículo 114 ib., la Procuraduría Delegada en lo
Laboral ejercerá funciones de Ministerio Público ante las Salas Laborales de
los Tribunales Superiores de Distrito Judicial de Santa Fé de Bogotá, D.C. y
Cundinamarca, ante los Jueces Laborales del Circuito de Santa Fé de Bogotá y
Cundinamarca, en aquellos procesos donde sea parte la Nación, las entidades
territoriales, las entidades descentralizadas o las instituciones de derecho
social o de utilidad común y en los procesos de fuero sindical.
Lo anterior permite
concluir que el legislador tuvo en cuenta el factor territorial al confiar la
competencia de intervención como Ministerio Público, en Santa Fé de Bogotá,
D.C. y Cundinamarca,  a   las Procuradurías Delegadas en lo Civil y en lo
Laboral; y, en el resto del país a las Procuradurías Territoriales, bajo la
coordinación de la Delegada en lo Civil.
Ciertamente, en
consideración a este mismo factor, le otorgó a las Procuradurías
Departamentales la facultad de intervenir como Ministerio Público ante las
Salas Civiles y Laborales de los Tribunales Superiores del respectivo Distrito
Judicial (artículo 68 literal j).
A las Procuradurías
Distritales, Metropolitanas y Provinciales, les atribuyó la competencia para
actuar ante los Jueces del Circuito y Municipales de sus respectivas sedes, en
materia Civil y Laboral (artículo 69 y 70 literal h); artículo 71 literal g) de
la Ley 201 de 1995).
Así habrá de
decidirse.
Cuarto.-
Exhortaciones:
En acápite anterior
quedó consignado que, conforme preceptúa el artículo 78 de la Ley 201 de 1995:
“...
Además de las
intervenciones obligatorias definidas en la ley, el Procurador General de la
Nación, con apoyo del comité o comisión respectiva, fijará mediante acto
administrativo general los criterios de intervención necesaria. (Subrayas
fuera de texto)
...”
Por otra parte, es
igualmente importante para los efectos de la decisión que se adopta en este
fallo, señalar que, como quedó expuesto, al tenor de lo dispuesto en el
artículo 102 de la Ley 201 de 1995, a la Procuraduría Delegada en lo Civil le
compete:
c)  Ejercer las
funciones de Ministerio Público ante las Salas Civiles de los Tribunales
Superiores de los Distritos Judiciales de Santafé de Bogotá, D. C. y
Cundinamarca;
d)  Ejercer las
funciones de Ministerio Público ante los Jueces Civiles del Circuito de Santafé
de Bogotá, D. C.;
e) Coordinar
la intervención de los Procuradores Regionales, Departamentales, Distritales,
Metropolitanos y Provinciales cuando actúen eventualmente como Ministerio
Público ante la jurisdicción civil (Subrayas fuera de texto);
f) Ejercer las
funciones de Ministerio Público ante los Tribunales de Arbitramento;
g) Coordinar
con los Procuradores Departamentales las funciones de Ministerio Público que se
adelanten ante los Tribunales de Arbitramento, fuera de Santafé de Bogotá D. C.
(Subrayas fuera de
texto) ;
i) Coordinar
con los Procuradores Departamentales la intervención que adelanten en defensa
de la Nación - Procuraduría General de la Nación -, ante los Tribunales
Administrativos en los mismos eventos del numeral anterior;
j) Iniciar las
acciones de cumplimiento, populares y las señaladas en el artículo 89 de la
Constitución Política y las demás acciones o diligencias en defensa del orden
jurídico, del patrimonio público, de los derechos y garantías fundamentales y
de los intereses y derechos colectivos;
k) Elaborar en
coordinación con los Procuradores en lo Judicial, Departamentales, Distritales,
Metropolitanos y Provinciales, el censo de los procesos que se adelanten contra
la Nación, a fin de proveer el trámite necesario por parte de los funcionarios
competentes en defensa del patrimonio público (Subrayas fuera de texto);
I) Ejercer la
vigilancia sobre todos los bienes de la Nación como las Islas, Islotes, Cayos,
Morros, el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma
continental, la zona económica exclusiva, el patrimonio arqueológico y los
demás, para procurar la adopción inmediata de medidas por parte de los
funcionarios encargados de su custodia, vigilancia y administración, sin
interferir con las funciones de la Procuraduría Agraria.
m) Colaborar con
los Gobernadores, Alcaldes y Personeros Distritales y Municipales en la defensa
de los bienes y propiedades de las entidades territoriales de uso Público:
n) Velar porque
se haga efectiva la responsabilidad patrimonial de los servidores públicos por
cuya conducta dolosa o gravemente culposa se haya deducido responsabilidad al
Estado.
Ahora bien:  a
causa de la inquietud  que plantea la demanda, la Corte tiene el deber de
analizar si el cuadro normativo que permite extender la cobertura del
Ministerio Público en materia Civil y Laboral a todo el territorio nacional fue
o nó fijado por el Legislador en forma acorde con la Constitución.
Como guardiana de
la supremacía e integridad de la Constitución, es también su deber, el de
contribuir a hacer efectivos sus preceptos.
En ese sentido,
advierte que la función de intervención como Ministerio Público de las
Procuradurías Territoriales en los campos civil y laboral,  está supeditada,
según se ha analizado, de una parte, a la coordinación de la Procuraduría
Delegada en lo Civil, y ésta, a su vez, a los criterios de intervención y las
políticas generales que le compete trazar al Procurador General de la Nación en
su condición de Supremo Director del Ministerio Público -por una parte- y, en
observancia de lo dispuesto en el artículo 277-7 de la Carta Política,
concordante con el artículo 78 de la Ley 201 de 1995-por la otra.
Repárese además en
que el Congreso de la República tampoco se ha ocupado de regular normativamente
el ejercicio de las demás funciones -de naturaleza diferente de la
disciplinaria-  que la Constitución Política asigna a la Procuraduría General
de la Nación.
Ciertamente, la Ley
200 de 1995 tiene por exclusivo objeto la regulación de la función
disciplinaria, o sea, tan sólo de una de las varias que constitucionalmente se
han asignado a este órgano de control. Ello, sin duda retarda el proceso de
reorientación de la capacidad institucional, para que este órgano de control
desarrolle la  moderna visión que, acerca de la función de control -que
enfatiza el estratégico y de gestión-, plasmó el Constituyente en la Carta de 1991.
No puede olvidarse
que al lado de la función disciplinaria,  el Constituyente de 1991, le atribuyó
a este órga-no de control otras funciones igualmente importantes para el
mejoramiento de la capacidad de gestión del Estado Colombiano y, que, para
destacar su importancia, las consagró positivamente en el texto constitucional.
Con todo, tampoco
puede dejar de lado la Corte que la Constitución Política tiene fuerza
normativa y ella ordena en su artículo 275 que el Procurador ejerza como “supremo
director del Ministerio Público.”  Y, que en tal
carácter, conforme al artículo 277-7 ibídem, le corresponde precisar cuándo,
entre otras, en materia Civil y Laboral, es imperativo  “intervenir en
los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas ... en defensa
del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías
fundamentales”.
Definir en qué casos
es imperativa la intervención del Ministerio Público, en materia Civil y
Laboral, en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas,
para la eficaz defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los
derechos y garantías fundamentales comporta, de suyo, un  trascendental poder
de direccionamiento axiológico, a través del ejercicio de competencias de
regulación normativa.
Por todo lo
anterior, la Corte estima necesario que el Procurador General de la Nación,
expida dicha regulación  normativa que señale los criterios con fundamento en
los cuales los delegados y agentes del Ministerio Público en lo Civil y
Laboral, intervendrán obligatoriamente, en los procesos y ante las autoridades
judiciales o administrativas, para la eficaz defensa del orden jurídico, del
patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales.
Dicha regulación
normativa además, debe señalar los criterios y la orientación general que
habilite a las Procuradurías Delegadas en lo Civil y en lo Laboral, para
efectivamente ejercer la coordinación de las intervenciones que, en consonancia
con tales directrices, deban adelantar las Procuradurías Territoriales y los
Agentes del Ministerio Público en estas áreas, en sus respectivas
jurisdicciones.
La Corte reitera
así, el pensamiento que ha consignado en anteriores providencias[10] en las que, ha
adoptado análoga determinación a la que se plasma ahora en esta providencia,
respecto del señor Procurador General de la Nación.
Entre otros casos,
v.gr.,  en la sentencia C-221 de abril 29 de 1997,  con ponencia del H. Magistrado
Alejandro Martínez Caballero, al exhortar al Congreso de la República a expedir
la regulación legal de la huelga,  puntualizó:
“...
El
exhorto no debe entonces ser visto como una ruptura de la división de los
poderes sino como una expresión de la colaboración de los mismos para la
realización de los fines del Estado (CP art. 113), en particular para la
garantía de la efectividad de los derechos de las personas (CP art. 2º).
En
efecto, el ordenamiento jurídico colombiano establece mecanismos de cooperación
entre los órganos del Estado a fin de asegurar la fuerza expansiva de los
derechos constitucionales. Así, por no citar sino un ejemplo, la propia
Constitución establece que el Procurador General de la Nación deberá
"exhortar al Congreso para que expida las leyes que aseguren la promoción,
el ejercicio y la protección de los derechos humanos, y exigir su cumplimiento
a las autoridades competentes". (CP art. 278 ord. 4º). “
Ciertamente, a este
respecto, resulta pertinente tener en cuenta que el artículo 113 de la actual
Carta Política,  al preceptuar que "los diferentes órganos
del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la
realización de sus fines,” mantuvo el principio de la colaboración
armónica que venía siendo consagrado para las ramas del Poder desde la
Constitución anterior (Art. 55), conforme a lo establecido en la reforma
constitucional de 1945 (Art. 6 del Acto Legislativo No. 1 de 1945).
La modificación
introducida en la Constitución de 1991 consistente en que  la colaboración
armónica se predica no ya de las ramas del poder público, sino de los
"diferentes órganos del Estado", incluídos los "autónomos
e independientes" a que hace referencia el inciso  segundo del
artículo 113, refuerza la tesis que esta Corte reitera.
En su concepto,
ciertamente, esta modalidad de actuación es expresión prístina del deber de
colaboración que la actual Carta Política, hace extensivo a los órganos
autónomos y, que por ende, también se predica de la Corte Constitucional
respecto del Ministerio Público.
VII.  DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES
los segmentos demandados de los artículos 102 y 114 de la ley 201 de 1995, bajo
el entendimiento de que el señor Procurador General de la Nación habrá de tener
en cuenta las exhortaciones contenidas en la parte motiva de esta providencia
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Veánse, a este respecto, las Sentencias C-178 de abril 10 de
1997, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa;
C-443, de 1996, M.P. Dr.  Hernando
Herrera Vergara;  C-568 de  1997, M.P. Dr.  Fabio Morón Díaz;
C-338 de julio 8  de 1998, M.P.  Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa; C-655  de diciembre 3 de 1997,  M.P. Dr. Carlos Gaviria
Díaz; C-196    e abril 17 de 1997,  M.P. Dra. Carmenza Isaza de Gómez; C-283 de
junio 5 de 1997,   M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz; C- 334 de agosto 1º. de
1996 Ms.Ps.  Dres.  Alejandro Martínez Caballero y Julio Cesar Ortiz G.;
C-031  de enero 30 de 1997,  Dr. Antonio Barrera Carbonell ; y, C-317  de julio
18 de 1996,  M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa
C-443  de septiembre 18 de 1997, M.P.
Dr. Alejandro Martínez Caballero
[2] Cfr. José María Velasco Guerrero, Exposición de Motivos del
Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No. 105.
[3] A este respecto, es importante tener en cuenta  del  Título III,
el capítulo II  de  la Ley 201 de 1995,  relativo a los “Organos de Asesoría
y Coordinación”, que es del siguiente tenor:
ARTICULO 38.-  Facultad para crear Comités Asesores. Además de los Comités creados en la presente Ley, el Procurador
General podrá crear o disponer de los que considere convenientes para coadyuvar
la gestión eficiente del Ministerio Público con su integración y funciones.
...
ARTICULO 41. Comisión de Apoyo en Asuntos Administrativos y
Civiles. Estará integrada por el
Viceprocurador General, quien la coordinará; los Procuradores Delegados para la
Vigilancia Administrativa, la Contratación Estatal, la Economía y la Hacienda
Pública, y el coordinador del Ministerio Público ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, además del Procurador Delegado en lo Civil. Tendrá
como funciones:
a) Llevar un registro actualizado de los procesos civiles y
administrativos, que a juicio del Procurador General o de los miembros de la
Comisión revistan interés nacional;
b) Asesorar en lo Civil y Administrativo la labor de los
representantes de los intereses de la Nación y de la Procuraduría General que intervengan
en dichos procesos;
c) Informar al Procurador General sobre el estado de dichos
procesos;
...
ARTICULO 42.- Consejo de Procuradores Delegados. Estará integrado por quienes tienen tal denominación en la
estructura orgánica de la Procuraduría, para asesorar al Procurador General de
la Nación en el estudio, formulación y revisión de programas, y en los temas o
materias que demanden especial atención del Ministerio Público.
[4] Sentencia C-245/95. MP Antonio Barrera Carbonell.
[5] Ibídem.
[6] Dicha función fue corroborada por leyes posteriores,
particularmente la 4a. de 1990. la que en el literal 9º. de su artículo 2°,
consideraba como una de las funciones  del Procurador General de la Nación la
de "defender los bienes e intereses de la Nación".
[7] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-479 de 1995. M.P. Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa.
-[8]
Cf. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-399 de 1995. M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero.
[9] Ibídem.
[10] Véase Sentencias  C-221 de abril 29 de 1997, M.P. Dr.  Alejandro
Martínez Caballero;
C-239 de mayo 20
de 1997, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz
T-068 de marzo 5
de 1997, M.P.  Dr.  Alejandro Martínez Caballero
C-473  de octubre  27 de 1994, M.P.
Dr. Alejandro Martínez Caballero