T-390-97
Sentencia T-390/97
Sentencia
T-390/97
DERECHO DE
PETICION-No debe
confundirse con el contenido de lo que se pide
DEMANDA DE TUTELA-Presentación no requiere ser experto en
ciencias jurídicas/ACCION DE TUTELA-Protección de derechos no alegados
por el actor/PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL-Omisión de mencionar
todos los derechos vulnerados
Como la demanda y
su trámite no requieren de especiales formalidades, puede la tutela ser
utilizada por cualquier persona, sin que ésta deba ser experta en ciencias
jurídicas ni conocedora de las actuaciones o trámites judiciales. Por tal
motivo, si al incoar una acción de tutela, por la presunta violación de alguno
o algunos de sus derechos fundamentales, o las de otro, omite o equivocadamente
cita sólo algunos de ellos, mas no todos los efectivamente violados, no puede
tal causa ser justificativa para que el juez de tutela desdeñe la protección de
los derechos afectados o amenazados pero no mencionados en la demanda, pues
ello conduciría a un grave desconocimiento del artículo 86 de la Constitución y
franca transgresión al principio de prevalencia del derecho sustancial.
DERECHO DE
PETICION-Término para dar
contestación
Es necesario
señalar que la administración dispone de un término de quince días contados a
partir de la recepción de la petición, para darle contestación. Si esto no
fuere posible dentro del mismo término reseñado, deberá informar de tal
situación al peticionario, además, explicando los motivos y señalando el
término en el cual se producirá la contestación. La justificación del
aplazamiento de respuesta ha de fundarse en las circunstancias del caso
específico.
Referencia:
Expediente T-130079
Acción de tutela
instaurada por Rafael Camilo Carrillo Saltaren contra la Caja Nacional de
Previsión, CAJANAL.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los diecinueve (19) días del mes de agosto de
mil novecientos noventa y siete (1997).
Se revisan los
fallos proferidos en el asunto de la referencia por el Tribunal Contencioso
Administrativo de la Guajira y por la Subsección "B", Sección
Segunda, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
I. INFORMACION PRELIMINAR
JOSEFINA PAULINA
HERNANDEZ PARODY, esposa del accionante, trabajó por más de veinte años como
Notaria Pública en el municipio de Barrancas (Guajira) y falleció el 18 de
agosto de 1993, habiéndose causado su derecho a la pensión de jubilación.
El actor, en su
calidad de cónyuge supérstite, solicitó el reconocimiento de la pensión de
jubilación en cabeza de su esposa y la consecuente sustitución pensional, según
oficio de fecha 20 de junio de 1996, recibido en la Sección de Prestaciones
Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, Seccional Guajira.
Para la fecha de
instauración de la tutela (13 de febrero de 1997) no se había recibido
respuesta alguna distinta a que "la solicitud se encuentra en
estudio".
En la actualidad el
demandante se encuentra en una difícil situación económica y no puede atender a
sus necesidades básicas, razón que lo ha llevado a acudir a la caridad de
familiares y amigos.
II. DECISIONES
JUDICIALES
El Tribunal
Administrativo de la Guajira -Sentencia del 25 de febrero de 1997- y el Consejo
de Estado -Fallo del 3 de abril de 1997- denegaron la tutela.
Para el Tribunal,
"la situación del actor no es tan gravosa como se pretende hacer
ver", ya que habiendo fallecido la cónyuge del demandante en agosto de
1993, tan sólo tramitó la pensión en junio de 1996.
El Consejo de Estado
agregó que, una vez concluya la actuación administrativa que se viene dando
ante la petición elevada por el demandante, éste podría ejercer la
correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para revisar los fallos mencionados, según lo
disponen los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y el Decreto 2591
de 1991.
2. El derecho de
petición y el derecho a lo pedido. La protección de derechos fundamentales no
alegados por el actor
Como ya lo había
hecho la Corte en Sentencia T-242 del 23 de junio de 1993, es preciso
distinguir entre el derecho constitucional fundamental de petición -cuyo
alcance está fijado en el artículo 23 de la Carta Política- y el derecho que,
de manera independiente al de petición, pueda o no tener el solicitante según
las normas legales que rijan su situación jurídica.
La Corte señaló
entonces, en términos que se reiteran:
"...no se debe
confundir el derecho de petición -cuyo núcleo esencial
radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener pronta
resolución- con el contenido de lo que se pide, es decir
con la materia de la petición. La falta de respuesta o la
resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la
actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en
tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental. En cambio, lo
que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto,
proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera
independiente del derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de
la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las
normas a las que estaba sometida la administración, es decir que no está en
juego el derecho fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya
defensa existen las vías judiciales contempladas en el Código Contencioso
Administrativo y, por tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo
la hipótesis del perjuicio irremediable (artículo 86 C.N.).
Así las cosas, no es
admisible la tesis según la cual el silencio administrativo negativo constituye
un medio de defensa judicial por cuya presencia se haga improcedente la acción
de tutela.
Como se ha
subrayado, se trata de un mecanismo para que la persona pueda accionar
judicialmente. De no ser por la presunción establecida en la ley, ella tendría
que esperar a que se produjera el acto expreso por el cual se negara o
atendiera su petición para que la respectiva acción tuviera objeto. La figura
en comento remueve este obstáculo y facilita la demanda, ya no contra el acto
manifiesto y determinado de la administración -que precisamente no se ha
producido en razón de la omisión mediante la cual se quebranta el derecho del
peticionario-, sino contra el acto que la ley presume. Se impide así que el
interesado quede expósito -en lo que atañe al contenido de la
decisión que busca obtener de la autoridad-, y que deba aguardar
indefinidamente la expedición de un acto susceptible de impugnación.
La posibilidad así
lograda de ejercer una acción judicial no significa que el derecho fundamental
de petición haya dejado de ser vulnerado, ni que pierda relevancia jurídica tal
vulneración, ni tampoco que se haga inútil o innecesaria la tutela como
garantía constitucional respecto de aquel, sino precisamente lo contrario: el
sistema jurídico, ante la negligencia administrativa que dio lugar a la
violación del derecho de petición, ha tenido que presumir la respuesta para
fines procesales referentes a la materia de lo pedido".
No cabe entonces
confundir el fondo de lo que se solicita con el derecho constitucional a
recibir pronta respuesta.
En el caso
examinado, no es lo mismo el derecho fundamental de petición -que aparece
violado, según la documentación conocida por la Corte- que el derecho del
interesado -que puede tener o no, a la luz de la ley- al reconocimiento y pago,
en cabeza suya, de la sustitución pensional.
En cuanto a lo
segundo, la Corte estima que, no existiendo reconocimiento alguno de la pensión
de la persona fallecida por parte de la entidad competente, y mucho menos acto
administrativo que ordenara la sustitución pensional en favor de CARRILLO
SALTAREN, no es la acción de tutela el mecanismo apto para forzar esos
reconocimientos, los cuales dependen de factores cuyo análisis no corresponde
efectuar al juez constitucional sino al ente respectivo -CAJANAL-, con la
posibilidad de acudir al Contencioso Administrativo si la decisión no resulta
satisfactoria para el peticionario.
Otra cosa es que,
independientemente del sentido de la resolución, se haya violado el derecho
fundamental de petición del actor -es decir, el derecho a que se le resuelva de
fondo y con prontitud-, no invocado en la demanda pero claramente lesionado,
según las pruebas conocidas por la Corte.
3. De la protección
de derechos fundamentales no alegados por el actor.
La acción de tutela
como mecanismo judicial excepcional, cuyo objeto consiste en la protección
inmediata de un derecho constitucional fundamental, no puede implicar la
prevalencia de las formalidades ni de las dificultades procesales sobre la
sustancia del derecho en juego (art. 228 C.P.).
Como la demanda y su
trámite no requieren de especiales formalidades, puede la tutela ser utilizada
por cualquier persona, sin que ésta deba ser experta en ciencias jurídicas ni
conocedora de las actuaciones o trámites judiciales. Por tal motivo, si al
incoar una acción de tutela, por la presunta violación de alguno o algunos de
sus derechos fundamentales, o las de otro, omite o equivocadamente cita sólo
algunos de ellos, mas no todos los efectivamente violados, no puede tal causa
ser justificativa para que el juez de tutela desdeñe la protección de los
derechos afectados o amenazados pero no mencionados en la demanda, pues ello
conduciría a un grave desconocimiento del artículo 86 de la Constitución y
franca transgresión al principio de prevalencia del derecho sustancial plasmado
en el artículo 228 Ibídem.
Ha de tenerse en
cuenta que quien ejerce una acción de tutela es la persona común, cuya dignidad
y derechos básicos existen, sin referencia a su nivel o profesión. Corresponde
al juez verificar la veracidad de los hechos narrados, apreciar las pruebas y
deducir la violación de los derechos fundamentales invocados, o de otros, que
también requieren protección. Al respecto, esta misma Sala, en Sentencia T-463
del 20 de septiembre de 1996, destacó:
"...quien acude
al instrumento de defensa plasmado en el artículo 86 de la Constitución no crea
él mismo, por las fórmulas o palabras que emplee o por las normas
constitucionales que cite, un límite insalvable que impida al juez la
protección de derechos fundamentales que en efecto se prueba que han sido
desconocidos o que afrontan amenaza.
"Debe
recalcarse que la administración de justicia responde hoy, con arreglo al
artículo 228 de la Constitución, a lineamientos y directrices diferentes de los
que presidían antes de 1991 las determinaciones judiciales. El ciego culto a la
forma y la tendencia a creer que la omisión de fórmulas sacramentales
"tapa los ojos del juez" para contemplar y evaluar realidades y
mutila su ingenio para intentar soluciones jurídicas no explícitas en el
planteamiento de la demanda, han cedido el paso al principio de prevalencia del
Derecho Sustancial y a las concepciones de justicia material que la
jurisprudencia viene desarrollando.
"En ese orden
ideas, los hechos relatados por el demandante pueden ser incompletos,
parcialmente falsos o tergiversados, y el fallador tiene la obligación de
verificarlos, mediante la práctica de las pruebas enderezadas a establecerlos
con suficiente certeza, dentro del carácter sumario y especial del
procedimiento de tutela.
"En cuanto a
los derechos invocados, la informalidad de la tutela y la necesidad de pronta
resolución son características, suficientemente escudriñadas por la doctrina
constitucional, que impiden exigir al solicitante un mínimo de conocimientos
jurídicos, menos todavía si se pretende que haga encajar sus circunstancias,
con absoluta precisión, en el articulado de la Carta Política.
"Por ello, si
el juez encuentra afectados derechos no invocados por el petente, no sólo puede
sino que debe referirse a ellos en su sentencia y decidir lo pertinente,
impartiendo las órdenes necesarias para su cabal y plena defensa. De tal empeño
depende la eficacia de la acción y el consiguiente imperio de los mandatos
constitucionales.
"El juez,
especialmente en materia de tutela, tiene a su cargo un papel activo,
independiente, que implica la búsqueda de la verdad y de la razón, y que riñe
con la estática e indolente posición de quien se limita a encontrar cualquier
defecto en la forma de la demanda para negar el amparo que de él se
impetra".
En el presente caso,
el demandante, si bien no alega como violado su derecho fundamental de petición,
mal puede recibir de la jurisdicción constitucional la respuesta de que, por no
haber invocado un derecho específico, queda excluído de toda protección sobre
tal derecho.
Ahora bien, es
evidente que las respuestas recibidas por el actor de parte de la entidad
demandada, en el sentido de indicarle que su petición se encuentra en trámite,
no satisfacen en modo alguno su derecho fundamental. La Corte Constitucional en
numerosas sentencias ha señalado que el derecho de petición sería inocuo si no
se obtuviese un pronunciamiento eficaz y oportuno con respecto al mismo.
Además, es necesario
señalar que la administración dispone de un término de quince (15) días
contados a partir de la recepción de la petición, para darle contestación. Si
esto no fuere posible dentro del mismo término reseñado, deberá informar de tal
situación al peticionario, además, explicando los motivos y señalando el
término en el cual se producirá la contestación.
Dicha norma, como lo
ha manifestado la Corte, es excepcional y la justificación del aplazamiento de
respuesta ha de fundarse en las circunstancias del caso específico, por lo cual
no puede generalizarse.
En el presente caso,
ni siquiera tal aplazamiento de respuesta se ha producido. El peticionario no
ha recibido comunicación alguna acerca de su solicitud o que le indique en qué
momento ésta podrá ser resuelta por la administración, y menos todavía puede
tener una real esperanza de "pronta resolución", a la que, según la
Carta, tiene derecho.
Ante tal
circunstancia, la Sala considera que evidentemente se ha violado el derecho
fundamental de petición del accionante, razón por la cual se ordenará a la Caja
Nacional de Previsión Social, Seccional Guajira, que en el término de cuarenta
y ocho (48) horas, proceda a dar cabal respuesta a la petición ante ella
elevada. Ha de prevenirse a dicha entidad, para que en el futuro se abstenga de
observar conductas como la examinada, que pongan en peligro o que efectivamente
violen los derechos fundamentales.
En todo caso, debe
ser investigada la mora y habrá de establecerse por el organismo competente la
responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos que dieron lugar a la
vulneración del derecho tutelado.
DECISIÓN
Con fundamento en
las anteriores consideraciones, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR
los fallos proferidos en primera y segunda instancia por el Tribunal Contencioso
Administrativo de la Guajira, el 25 de febrero de 1997, y por la Sección
Segunda, Subsección "B", de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, del 3 de abril de este mismo año, que negaron la tutela.
Segundo.-
CONCEDER a RAFAEL CAMILO CARRILLO SALTAREN la tutela del derecho de
petición. Por lo tanto, se ORDENA a la Caja Nacional de Previsión Social
-Subdirección de Prestaciones Económicas- que en el término de cuarenta y ocho
(48) horas contadas a partir de la notificación del presente fallo, proceda a
dar respuesta de fondo y completa a la petición ante ella elevada.
Tercero.-
PREVENIR a la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, a sus directivos
y servidores, para que en el futuro no incurran en conductas que afecten nuevamente
el derecho de petición de quienes acuden al organismo.
Cuarto.-
COMPULSENSE copias al Procurador General de la Nación para lo de su cargo.
Quinto.- Por
Secretaría líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto
2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA         ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                                                    Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General