C-304-12
Sentencia C-304/12
Sentencia
C-304/12
INCLUSION DE TENEDORES DE INMUEBLES PUBLICOS A TITULO
DE CONCESION, COMO SUJETOS PASIVOS DE IMPUESTO PREDIAL Y CONTRIBUCION POR
VALORIZACION-No desconoce
atribuciones de los municipios
ESTABLECIMIENTO  DE  SUJETOS PASIVOS DE
IMPUESTO PREDIAL Y CONTRIBUCION POR VALORIZACION-Cosa juzgada constitucional por los cargos de
violación a los principios de igualdad, equidad y equidad tributaria
INCLUSION DE TENEDORES DE INMUEBLES PUBLICOS A TITULO
DE CONCESION, COMO SUJETOS PASIVOS DE IMPUESTO PREDIAL Y CONTRIBUCION POR
VALORIZACION-Ineptitud sustantiva de
la demanda por presunta vulneración del principio de progresividad tributaria
COSA JUZGADA RELATIVA EXPLICITA E IMPLICITA-Concepto
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para establecer el alcance
INCLUSION DE TENEDORES DE INMUEBLES PUBLICOS A TITULO
DE CONCESION, COMO SUJETOS PASIVOS DE IMPUESTO PREDIAL Y CONTRIBUCION POR
VALORIZACION-Cargos de
inconstitucionalidad por violación del artículo 317 de la Constitución Política
ARTICULO 317 DE LA CONSTITUCION POLITICA-No es límite para que el Congreso establezca nuevos
sujetos pasivos en los tributos sobre la propiedad inmueble
POTESTAD IMPOSITIVA DE IMPUESTO PREDIAL-Jurisprudencia constitucional
LEGISLADOR-Facultad
para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones
generales en el ejercicio de la atribución impositiva del impuesto predial
El legislador está facultado por la Constitución
para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones
generales en el ejercicio de la atribución impositiva del impuesto predial, con
el fin de evitar, por ejemplo, eventos de doble tributación, o la incertidumbre
tributaria de los contribuyentes frente a las cargas impositivas, según el
municipio donde esté ubicado el predio objeto del gravamen, lo que resquebraja
el concepto de República Unitaria, que es uno de los principios fundamentales
en la Constitución, según el artículo 1º de la Carta. Lo que no le está permitido
al legislador es fijar la tasa impositiva, la administración, el recaudo o
el  control del mismo, pues, los impuestos de las entidades territoriales
“gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá
trasladarlos a la nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior”,
según el artículo 362 de la Carta, en armonía con el contenido del artículo 317
de la Constitución, en cuanto señala que “sólo los municipios podrán gravar la
propiedad inmueble.
IMPUESTOS DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá
trasladarlos a la nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior
ENTIDADES TERRITORIALES-Establecimiento de tributos de conformidad con la
Constitución y la Ley
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Alcance
Esta
Corporación ha precisado el alcance del principio de legalidad tributaria, y ha
señalado que éste comprende al menos tres aspectos. De un lado, este principio
incorpora lo que la doctrina ha denominado el principio de representación
popular en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin
representación de los eventuales afectados. Por ello la Constitución autoriza
únicamente a las corporaciones de representación pluralista -como el Congreso,
las asambleas y los concejos- a imponer las contribuciones fiscales y
parafiscales (CP art. 338). De otro lado, la Carta consagra el principio de la
predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe
contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido,
puesto que ordena que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la
obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y las tarifas
(CP art. 338). Y, finalmente, la Constitución autoriza a las entidades
territoriales a establecer tributos y contribuciones, pero de conformidad con la
Constitución y la ley. Esto muestra entonces que las entidades territoriales,
dentro de su autonomía, pueden establecer contribuciones pero siempre y cuando
respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país
unitario, y por ende los departamentos y municipios no gozan de soberanía
fiscal.
SUJETO PASIVO DE IMPUESTO PREDIAL-Es indeterminado/CONTRIBUYENTE DE IMPUESTO
DE PATRIMONIO-Es determinado
El
sujeto pasivo del impuesto predial es indeterminado (propietario pleno,
poseedor, usufructuario, nudo propietario etc, quien pague el impuesto no puede
alegar pago de lo no debido), mientras que el contribuyente del impuesto de
patrimonio es determinado, porque aquel que figure inscrito como titular de
derechos reales sobre el inmueble, en el folio de matricula inmobiliaria
correspondiente, debe incluir el valor del bien en su patrimonio fiscal.
LEGISLADOR-No
le impide establecer sujetos pasivos y hechos generadores del impuesto
predial que no dependan de la situación jurídica de propietario
IMPUESTO PREDIAL-Gravamen de orden municipal
El impuesto
predial es un gravamen de orden municipal según lo establece la misma Carta
Política en su artículo 317 al preceptuar que “Sólo los municipios podrán
gravar la propiedad inmueble...”. Ello significa que por mandato constitucional
los municipios están facultados para gravar la propiedad inmueble, a través de
sus concejos municipales o distritales. Si bien resulta cierto que los bienes
de uso público no están gravados con el impuesto predial y complementario, por
cuanto se trata de un impuesto que recae sobre la propiedad raíz, el legislador
por razones de política fiscal, reconociendo una situación de hecho, consideró
que en los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, cuya
creación se llevó a cabo directamente por el constituyente, los concejos
distritales pudieran gravar con dicho impuesto las construcciones,
edificaciones y cualquier otro tipo de mejoras que realicen los particulares
sobre bienes de uso público, teniendo en cuenta que se trata de inmuebles por
adhesión permanente. En tal virtud, mientras se encuentren “en manos de
particulares” y ellos los estén aprovechando económicamente, hasta tanto no
vuelvan al dominio del Estado bien por el vencimiento de los términos señalados
en las autorizaciones legalmente otorgadas, o mientras el Estado logra la restitución
de dichos bienes en caso de que se encuentren en manos de particulares en forma
ilegal o irregular, no contraría la Carta Política que el Congreso considere
como predios objeto de gravamen esas construcciones, edificaciones o mejoras a
que se refiere la norma acusada.
CONSTITUCION POLITICA-No le prohíbe al legislador incluir como sujetos
pasivos de gravámenes sobre propiedad inmueble a quienes no son propietarios de
los mismos, sino que cuentan con un título de concesión en virtud del cual son
tenedores de los mismos
Referencia: expediente D-8797
Actor: Jorge Arango Mejía
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 54
(parcial) de la Ley 1430 de 2010.
Magistrada Ponente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., veinticinco (25)
de abril de dos mil doce (2012)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en
los artículos 40-6 y 241 No. 4 de la Constitución Política, el ciudadano Jorge
Arango Mejía demandó el artículo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010, por
considerar que viola los artículos 13, 95-9, 317 y 363 de la Constitución
Política de 1991. Mediante auto del veinte (20) de octubre del año dos mil once
(2011) la demanda fue admitida y se ordenó comunicar la iniciación del proceso
al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Justicia, al
Instituto Colombiano de Derecho Tributario y a la Cámara Colombiana de
Infraestructura, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 11 y 13 del
Decreto 2067 de 1991. Asimismo, ordenó correr traslado al señor Procurador
General de la Nación, en cumplimiento de lo prescrito por los artículos 242.2
de la Constitución y 7 del Decreto 2067 de 1991. Finalmente, ordenó fijar en
lista la norma acusada para efectos de la intervención ciudadana, según lo
establecido en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.
NORMAS
DEMANDADAS
Se trascribe el texto de la
norma, tal como aparece publicado en el Diario Oficial No. 47.937 de 29 de
diciembre de 2010, y se subraya el aparte demandado:
“LEY 1430 DE 2010
(diciembre 29)
Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se dictan normas tributarias de
control y para la competitividad.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
[…]
Artículo 54. Sujetos Pasivos de los Impuestos
Territoriales. Son sujetos pasivos de
los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas,
sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a
través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se
figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y
valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de
inmuebles públicos a título de concesión”.
III.
LA
DEMANDA
De acuerdo con los términos de la
acción pública, el ciudadano Jorge Arango  Mejía considera que el aparte
normativo subrayado viola los artículos 13, 95-9, 317 y 363 de la Constitución. Sustenta sus acusaciones con los
siguientes argumentos.
1.  Para empezar dice que la
expresión demandada viola el artículo 317 de la Constitución, según el cual “[s]ólo
los municipios podrán gravar la propiedad inmueble”, porque en su criterio
de este enunciado constitucional se desprenden al menos las siguientes tres
consecuencias normativas. Primero, que los municipios están autorizados para
gravar “el derecho de propiedad sobre inmuebles”. Segundo, que “únicamente
los municipios pueden establecer gravámenes sobre la propiedad inmueble”.
Tercero, que el gravamen de la propiedad inmueble sólo puede tener como sujeto
pasivo al “dueño del inmueble, vale decir, [a] quien ejerce el
derecho de propiedad”. Esta última conclusión es “evidente”, según
el actor, toda vez que quien no es dueño no puede ser sujeto pasivo del
tributo. “La expresión ‘propiedad inmueble’”, dice en su acción pública,
“no puede entenderse como predio”, porque si así fuera se llegaría al
absurdo de que el sujeto pasivo “sería una cosa y no una persona”.
2. Pues bien, asegura que entendido
de este modo el artículo 317 de la Constitución, lo lógico sería concluir que
la norma demandada lo vulnera ya que define como sujetos pasivos del impuesto
predial y del impuesto de valorización a los ‘tenedores’, a pesar de que
la Constitución sólo permite gravar a los propietarios. Por lo demás, el
demandante asegura que en caso de considerar exequible el precepto acusado habría
que aceptar la presencia de en el ordenamiento una norma absurda, toda vez que los
‘inmuebles públicos’ a los cuales hace referencia el cuestionado
artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 son los “bienes de uso público o bienes
públicos”; es decir, y según los términos del Código Civil, “las calles,
plazas, puentes y caminos”, pero además “las carreteras, autopistas,
ferrovías, estaciones, aeropuertos y puertos marítimos y fluviales”. Así, si
se aceptara la constitucionalidad de la norma cuestionada, tendría que
admitirse además que se gravara con el impuesto predial y de valorización por
ejemplo a los concesionarios de esos bienes públicos.
3. De hecho, insiste en que si el
Constituyente hubiese querido autorizar la imposición de tributos a personas
distintas de los dueños habría empleado una terminología inequívoca en el
artículo 317, como por ejemplo que los municipios podrían gravar la “propiedad
o tenencia de inmuebles”. Pero como no lo hizo así, entonces a juicio del
actor el artículo 317 de la Constitución se refiere es a que los únicos
posibles sujetos pasivos del impuesto predial y de la contribución de
valorización serían los dueños de los predios. En este último caso, sin
embargo, con una diferencia: y es que “sí puede tener como titular a una
entidad pública diferente, concretamente, la que construyó la obra que generó
el incremento del valor del predio”.
4. Ahora bien, el ciudadano aduce
además que hay un quebranto del derecho a la igualdad contemplado en el artículo
13 de la Constitución. Porque, en su criterio, como el artículo 317 de la Carta
excluye a todos los que no son propietarios de bienes inmuebles de la
posibilidad de convertirse en sujetos pasivos de los gravámenes sobre la
propiedad inmueble, resulta que la norma demandada al escoger de toda la
categoría de personas supuestamente excluidas justo a los tenedores, está
dándoles a estos últimos un tratamiento desigual. De modo que, en palabras del
actor, “[n]o se da un trato igual por parte de las autoridades a
personas a quienes, sin ser dueños de un inmueble, se les convierte en sujetos
pasivos de un gravamen que según la Constitución sólo puede imponerse a quienes
son titulares del derecho de propiedad sobre un inmueble. Y también se
quebranta la igualdad porque los demás tenedores de inmuebles a título
diferente al de concesión, no son sujetos pasivos del impuesto”.
5. Aparte de lo anterior, el actor
argumenta que el fragmento normativo cuestionado viola los principios de
equidad y de progresividad en la tributación, a los cuales se refieren los
artículos 95-9 y 363 de la Constitución. En efecto, asegura que cuando el impuesto
predial grava al dueño del bien inmueble, pretende imponer un tributo justo y
equitativo teniendo en cuenta “el valor del inmueble es parte del activo
patrimonial del sujeto del gravamen” y en la medida en que el valor del
inmueble aumente, más grande será la riqueza de su propietario. Asimismo, dice
que cuando el sujeto pasivo de la contribución de valorización es el propietario
del bien, se cumplen los principios de equidad y justicia tributarios ya que “en
virtud de la construcción de una obra pública” este último se hace más rico
y, en ese sentido, es legítimo que el Estado lo obligue a pagar la contribución
por valorización como parte de ese enriquecimiento. De ese modo el actor opina
que el propietario “no sólo contribuye a fortalecer el erario” sino que
además a él “se le impide que se enriquezca injustamente, al aumentar el
valor del inmueble del cual es dueño, a causa de la obra ejecutada con dineros
públicos”.
6. Sin embargo, el ciudadano sostiene
que cuando el impuesto predial o la contribución de valorización se imponen a
quien no tiene la condición de dueño del bien inmueble, la consecuencia
constitucional es muy distinta pues el tenedor “en nada se beneficia por su
aumento de valor”. Así, el demandante censura el precepto demandado ya que
en su criterio es inicuo e injusto que “el dueño del inmueble quede liberado
del impuesto predial o de la contribución de valorización”, y que dicho
gravamen recaiga exclusivamente sobre quien no es dueño del predio. De igual
modo, lo acusa de ser injusto en cuanto tolera el incremento del tributo a
medida que crezca el valor y simultáneamente el precio de lo que el
concesionario debe pagar por la concesión. En este contexto, entiende que el
concesionario resulta “doblemente castigado: al pagar un impuesto o una
contribución en relación con un predio del cual no es dueño; y al hacerse más
gravosas, al menos potencialmente, las condiciones de la concesión”. Y
luego dice que el gravamen es triple, toda vez que los actos de explotación que
realiza la persona están gravados con el impuesto predial, pero además con “el
impuesto nacional de renta, y con el impuesto correspondiente a la realización
de actos industriales o comerciales en un determinado territorio”.
7. Finalmente el actor manifiesta
que la norma desconoce la jurisprudencia de esta Corte sobre progresividad
tributaria. En efecto, de acuerdo con la interpretación del accionante, esta
Corporación ha sostenido por ejemplo en la sentencia C-426 de 2005 que el poder
fiscal debe gravar a las personas en función de su capacidad de pago, y que
cuando se trata de tributos directos como el predial esa capacidad contributiva
debe medirse con arreglo al patrimonio o la renta del sujeto pasivo. En ese
sentido, indica que la norma demandada viola dicha interpretación
constitucional por cuanto no determina el poder contributivo de los tenedores
de inmuebles públicos a título de concesión con arreglo a alguno de esos factores,
razón por la cual autoriza un gravamen que podría ser mayor para quienes
cuentan con menor
capacidad de pago, que para quienes una capacidad contributiva superior. Por lo demás, el ciudadano le
reprocha a la norma el desconocimiento de lo dicho por la Corte Constitucional
en la sentencia C-517 de 2007 en el sentido de que el sujeto pasivo del
impuesto predial “es el propietario o poseedor del predio”.
IV.
INTERVENCIONES
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
8.
Actuando como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la
ciudadana Lina Quiroga Vergara intervino para solicitar que se declare
exequible la norma acusada. En síntesis, se opuso a todos los cargos de la
siguiente manera. Primero dijo que la norma demandada no viola el artículo 317
de la Constitución, pues este no define cuáles pueden ser los sujetos pasivos
de los gravámenes sobre la propiedad inmueble, sino que se limita a establecer
que los municipios son los únicos sujetos activos de los mismos. Luego manifestó
que el precepto acusado tampoco desconoce el principio de igualdad, de un lado
porque todos los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión son
tratados de forma igualitaria, y de otro porque la situación de una persona que
no es tenedora de inmuebles públicos a título de concesión no es comparable con
la de quien sí lo es. Más adelante aseguró que la disposición no desconoce el
principio de equidad tributaria en tanto grava no una cualidad del sujeto
pasivo, como lo hacen los tributos personales, sino una relación jurídica con
el respectivo bien inmueble y en ese sentido no hay inequidad en la regulación
de los tributos pues todas las personas que están en la misma relación son
gravadas por los mismos. Finalmente, arguyó que la norma tampoco vulnera el
principio de progresividad por cuanto en su sentir sí consulta la capacidad de
pago de los contribuyentes, si bien no la mide a partir de la renta o el
patrimonio de estos últimos. A continuación se expondrá con más detenimiento
cada uno de estos argumentos.
9.
De un lado, el Ministerio expuso las razones por las cuales en su opinión el
fragmento normativo demandado no desconoce el artículo 317 de la Constitución.
En primer lugar, porque el precepto constitucional invocado no se encarga de definir
cuáles son los únicos sujetos pasivos de los tributos sobre la propiedad
inmueble, sino de establecer “el sujeto activo” de dichos gravámenes: el
municipio. Así las cosas, no comparte la interpretación del demandante de
acuerdo con la cual el artículo constitucional invocado establece que sólo los
dueños o titulares del derecho de dominio pueden ser sujetos pasivos de los
tributos regulados por la norma acusada. En segundo lugar piensa que al
ciudadano no le asiste razón en cuanto afirma que el artículo 317 Superior excluye
a los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión de la posibilidad
de convertirse en sujetos pasivos de gravámenes como el impuesto predial o la
contribución por valorización. Por el contrario, estima que el legislador puede
considerarlos como tales toda vez que tiene una “amplia potestad” para configurar
los elementos del impuesto predial y de la contribución por valorización. Así,
la finalidad de la norma constitucional invocada es por una parte garantizarles
una renta específica a los municipios, proveniente del gravamen sobre la
propiedad inmueble, y por otra proteger a los contribuyentes toda vez que supone
una restricción general a la posibilidad de que entidades distintas a los
municipios graven la propiedad inmueble con tributos, regla que tiene su
excepción en el poder de otras entidades de imponer  la contribución por
valorización.  En tercer lugar adujo que el artículo 317 no prohíbe tampoco el
establecimiento de otros tributos por medio de los cuales se grave
indirectamente la riqueza expresada en bienes raíces, como es el caso del
impuesto sobre la renta, el impuesto al patrimonio o la contribución por
valorización. Finalmente aseguró que la propia Corte Constitucional ha dicho,
por ejemplo en la sentencia C-876 de 2002, que “el sujeto pasivo del
impuesto predial es indeterminado (propietario pleno, poseedor, usufructuario,
nudo propietario, etc)”.
10.
De otro lado, la apoderada del Ministerio expresó que a su juicio el precepto
acusado tampoco desconoce el principio de igualdad, esencialmente porque  “la
disposición no establece un trato diferencial respecto de personas que se
encuentren en la misma situación de hecho”. En efecto, dice en su
intervención que los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión no
están en las mismas condiciones que los demás grupos mencionados por el
demandante, como pueden ser las demás personas que no tienen títulos de
propiedad raíz o que son tenedoras de inmuebles públicos pero a títulos
diferentes del de concesión. Por eso en su criterio no es viable hacer un
juicio de igualdad constitucional. Por lo demás, la abogada del Ministerio de
Hacienda dice que todos los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión
son tratados del mismo modo, y también son tratados de conformidad con el
principio de igualdad todos los sujetos pasivos del impuesto predial y de la
contribución por valorización.
11.
Asimismo, en el memorial dice el Ministerio de Hacienda que al actor no le
asiste razón en sus cargos por supuesta violación de los principios de equidad,
justicia y progresividad del Derecho tributario. En cuanto a los dos primeros
principios, dice la intervención que el demandante los juzga  violados porque
parte de una premisa errónea y es que el impuesto predial y la contribución por
valorización son tributos de carácter personal, “es decir, que tienen en
cuenta las cualidades personales del sujeto pasivo”. Ese presupuesto es
equivocado, en opinión del Ministerio de Hacienda, en tanto ambos gravámenes
tienen más un carácter real que personal, y por consiguiente la determinación
del sujeto pasivo de los mismos se efectúa con arreglo a la clase de “relación
jurídica con el respectivo bien inmueble la cual en el caso de la norma
demandada consiste en la tenencia a título de concesión de inmuebles públicos”.
Así las cosas, si bien el impuesto predial y la contribución por valorización “omiten
cualquier estudio de la riqueza, o beneficio patrimonial de los sujetos
causados o por efecto de los inmuebles objeto del tributo”, eso se debe a
la clase tributaria a la cual pertenecen.
12.
Aparte de lo anterior, asegura la abogada del Ministerio de Hacienda que en la
sentencia C-822 de 2011, la Corte ya se pronunció sobre una acusación similar
contra esta misma norma y la declaró exequible. En esa ocasión, a su juicio la
Corporación dijo que “nada impide al legislador gravar con los citados
tributos hechos generadores que no tengan que ver con el derecho de dominio,
considerando viable de conformidad con su jurisprudencia y la del Consejo de
Estado, que se grave con el impuesto predial y de valorización la tenencia de
bienes de uso público cuando estos se encuentren en manos de particulares”.
Finalmente, aduce que tampoco se infringe el principio de progresividad al no
considerar como indicadores de la capacidad contributiva la renta o el
patrimonio del contribuyente, porque –reitera- no son tributos personales sino
reales y en este último género de exacciones la capacidad la determina la
existencia del bien.
Instituto Colombiano de Derecho Tributario
13. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario
(ICDT)[1] intervino para solicitar
que se declare exequible el precepto demandado. Dice el memorial presentado que
tres de los expertos que participaron en la discusión del concepto, discreparon
de la opinión de los demás y por eso el ICDT presenta dos opiniones. La
mayoritaria, como se dijo, aboga por la exequibilidad de la norma sobre la base
de dos argumentos esencialmente.[2] Primero, opina que la
disposición está protegida por los efectos de la cosa juzgada constitucional a
la cual hizo tránsito la sentencia C-822 de 2011, pues en esta última la Corte
declaró exequible el enunciado normativo ahora demandado y lo hizo a propósito
de algunos de los cargos que se presentan en esta demanda, a saber –y estas son
sus palabras-: “violación del principio de igualdad ante la ley, justicia y
equidad como límites del deber de contribuir, consagrados respectivamente en
los artículos 13 y 95-9 de la Carta; […] y principio de irretroactividad
y de confianza legítima consagrados en el artículo 363 ibídem”. En vista de
ello, el ICDT afirma que a la Corte sólo le debería corresponder pronunciarse
sobre el cargo por supuesta infracción del artículo 317 de la Constitución,
pues respecto de las demás acusaciones estima que “existe cosa juzgada
absoluta”, y sobre ellas no emite ninguna consideración. Dice:
“[e]n el caso fallado mediante la sentencia C-822 del
2011, las normas objeto de análisis fueron:
a)
Por aspectos de forma relacionados
con el principio democrático de amplia deliberación de las leyes, los artículos
157, 160 y 161 de la Constitución Política.
b)
Por aspectos de fondo: violación
del principio de igualdad ante la ley, justicia y equidad como límites del
deber de contribuir, consagrados respectivamente en los artículos 13 y 95-9 de la
Carta; principio de legalidad contenido en los artículos 150-12 y 338 de la
C.P., y principio de irretroactividad y de confianza legítima consagrados en el
artículo 363 ibídem.
[…] En relación con la acusación de violación de los
artículos 13, 95-9 y 363 de la Constitución Nacional, el Instituto considera
que existe cosa juzgada absoluta, aunque entiende que es a la Corte
Constitucional, a quien le corresponde calificar finalmente si existe cosa
juzgada absoluta o relativa y establecer, en consecuencia, si puede entrar a
juzgar o no sobre la norma acusada.
[…] Por lo anterior, en el presente caso el Instituto
no emitirá concepto en relación con la violación de los artículos 13, 95-9 y
363 de la Constitución”.
14. En consecuencia, en segundo lugar, el ICDT asegura
que la norma debe declararse exequible  pues en su criterio tampoco viola el
artículo 317 de la Carta, que es el otro cargo planteado por el ciudadano
demandante. En efecto, sobre este punto dice que los términos “propiedad
inmueble”, usados por el Constituyente en el artículo 317, deben ser
analizados debidamente. Así, advierte que uno es el sentido de los vocablos “propiedad
inmueble” en el Derecho civil, contexto en el cual hacen referencia “al
derecho de dominio sobre un bien inmueble para gozar y disponer de dicho bien”;
pero que otro distinto es el significado de esas palabras en el lenguaje común,
pues en este entorno se refieren no al derecho real de dominio “sino al
objeto sobre el cual recae”. Pues bien, juzga que al artículo 317 de la
Constitución debe dársele este último significado, y por lo tanto conceptúa que
el precepto constitucional invocado debe interpretarse en el sentido de que
autoriza a gravar “los bienes raíces y no específicamente [e]l derecho de
propiedad o dominio de bienes inmuebles”. A esa conclusión es conducido el
ICDT por algunos motivos.
15. De un lado, dice que la doctrina colombiana ha
identificado en la evolución del impuesto predial una evolución hacia la
progresiva inclusión de sujetos pasivos distintos del propietario. Así, asegura
que sujetos pasivos de ese tributo han sido considerados el poseedor, el
usufructuario, el fideicomitente o beneficiario del patrimonio autónomo, y
ahora los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión. De hecho,
manifiesta que hay un antecedente de la norma demandada: el artículo 6, numeral
3, de la Ley 768 de 2002. La constitucionalidad de este último precepto, según
su opinión, fue examinada por la Corte en la sentencia C-183 de 2003, y a causa
de este fallo la norma terminó por decir: “gravar con el impuesto predial y
complementarios las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora
sobre bienes de uso público de la Nación, cuando estén en manos de
particulares”. De otro lado, señala que en materia de la contribución por
valorización los sujetos pasivos son los mismos que los del impuesto predial,
en la medida en que en aquellos el beneficio consiste en un mayor valor que
reciben los inmuebles a causa de la realización de una obra pública. Así las
cosas, la mayoría de quienes participaron en la decisión opinan que la norma
demandada no viola el artículo 317 de la Constitución.
16. En cambio, quienes disintieron llegaron a una
conclusión opuesta. A juicio de estos dos últimos, es correcto asumir que la
norma demandada está parcialmente amparada por la cosa juzgada constitucional a
la cual hizo tránsito la sentencia C-822 de 2011. No obstante, en su opinión la
cosa juzgada no excluye que la Corte pueda pronunciarse acerca de la
conformidad del precepto acusado con el artículo 317 de la Constitución. De
hecho, su concepto es que el enunciado normativo cuestionado viola dicha norma
superior al menos por tres razones. Por una parte, aseguran que el artículo 317
tiene dos elementos que deben ser analizados, pues en primer lugar les atribuye
a los municipios una competencia exclusiva y excluyente, y en segundo lugar
dice que esa competencia puede ejercerse sólo para gravar bienes inmuebles.
Pues bien, piensan los disidentes que el Congreso no sólo no estaba facultado
para definir los sujetos pasivos de dos gravámenes sobre la propiedad inmueble,
sino que además tenía una prohibición expresa de hacerlo ya que el artículo
136, numeral 1, de la Constitución en concordancia con el artículo 317 le
impide al Congreso de la República inmiscuirse por medio de leyes en asuntos
que sean competencia de otras autoridades.
17. Por otra parte, estos miembros del ICDT, que se
apartaron del concepto mayoritario, adujeron que la norma constitucional se
refiere a la propiedad inmueble como un modo de hacer alusión “al derecho de
dominio que los particulares ejercen sobre los bienes raíces”. Pues de no
ser así, debería aceptarse que el legislador podría imponer el impuesto predial
y la contribución de valorización a los ocupantes temporales de un inmueble
público que tengan por objeto adelantar determinados trabajos o tareas, y eso
eventualmente tendría la potencialidad de extenderse todavía más, y los
intervinientes consideran que ese no debe ser el sentido que se le dé a la
norma constitucional. En consecuencia, dicen que el ICDT debió haber ofrecido
un concepto distinto, orientado a que se declare inexequible el texto
enjuiciado.
Cámara Colombiana de la Infraestructura
18. Finalmente la Cámara Colombiana de la
Infraestructura (CCI)[3] intervino para solicitar
que se declare inexequible el precepto cuestionado. El ciudadano Jhon Jairo
Parra,  quien obra en representación de esa entidad, dijo en síntesis:
“[…] la norma acusada es inconstitucional toda vez que
vulnera la disposición constitucional en virtud de la cual ‘sólo los municipios
podrán gravar la propiedad inmueble’, pues convierte en titular de la
obligación tributaria sobre la propiedad a quien no es propietario sino un
simple tenedor. Igualmente, que la norma vulnera los principios de equidad y
legalidad tributaria pues (i) no contempla mecanismo alguno que permita medir
la capacidad de pago del contribuyente y (ii) equipara a los propietarios y
tenedores sin que estos tengan las mismas calidades (equidad horizontal)”.
19. Esa conclusión la apoyó en los siguientes motivos.
Para empezar adujo que la norma desconoce el artículo 317 de la Constitución “toda
vez que se está gravando con un tributo a la propiedad a alguien que no es
propietario”. Y la Constitución, tal como es interpretada por la CCI,
prohíbe que se defina como sujeto pasivo de un tributo sobre la “propiedad
inmueble” a quien no es propietario, conclusión a la cual puede llegarse
tras tener en cuenta que “la intención del [C]onstituyente fue
entregarle a los municipios el cobro de los tributos sobre el mencionado
derecho real”. Por tanto, la disposición debe ser declarada inexequible.
Pero además, a su juicio, el precepto infringe los principios de equidad y
legalidad tributaria toda vez que “(i) para su recaudo no se consulta, de
ninguna manera, la capacidad contributiva del obligado, pues se le cobra un
impuesto a la propiedad con base en el precio de un bien que no se encuentra
dentro de su patrimonio; y (ii) se vulnera la dimensión horizontal del
mencionado principio tributario, pues se impone el tributo a personas con
condiciones diferentes, esto es, deben pagar el impuesto a la propiedad
inmueble todos los propietarios y, excepcionalmente, los concesionarios quienes
son simples tenedores”. Estos dos argumentos los sustenta del siguiente
modo.
20. En cuanto a lo primero, la CCI argumenta que la
norma viola el principio de equidad en la tributación pues para el recaudo de
los gravámenes mencionados en ella no se consulta la capacidad adquisitiva del
contribuyente. De hecho, asevera en su intervención que la tarifa del impuesto
predial se fija sobre la base del precio de un bien, que para el caso de los tenedores,
no le pertenece al contribuyente. Así, para cobrar esta exacción se usa como
base un elemento que no mide la riqueza del obligado toda vez que el bien
inmueble no se encuentra en el patrimonio del obligado tributario, sino en el
de la persona que lo entregó en concesión. La norma no trae entonces, desde su
punto de vista, ningún mecanismo para determinar la riqueza del sujeto pasivo,
ni por lo tanto para definir su capacidad de pago. Lo cual a su modo de ver
contradice la jurisprudencia de esta Corte, que por ejemplo en la sentencia
C-748 de 2009 –no especifica en cuál caso- dijo que el principio de equidad “sirve
de guía para ponderar la distribución de las cargas y de los beneficios entre
los contribuyentes, para lo cual resulta relevante la valoración de su
capacidad económica, no siendo éste el único criterio en materia de equidad
tributaria, que a su vez se erige en límite del ejercicio de la potestad  de
configuración normativa de que goza el legislador”.
21. En cuanto a lo segundo, la entidad dice que el
texto demandado desconoce el principio de equidad horizontal en tanto “engloba
en un mismo supuesto normativo a quienes no son iguales”. Así, asume que la
norma obliga a pagar los tributos sobre la propiedad primero a todos los
propietarios de bienes inmuebles, y segundo a las personas naturales o jurídicas
que suscribieron contrato de concesión de un bien del cual no son propietarias.
“Como se observa”, dice la Cámara de Infraestructura, “se está
haciendo sujeto pasivo del tributo bajo estudio, tanto a los propietarios de
bienes inmuebles como a los simples tenedores, situación que a todas luces
vulnera el principio de equidad horizontal de los tributos. No resultan
equiparables las condiciones de propietario y mero tenedor para efectos
tributarios. El primero tiene en su patrimonio el bien objeto de gravamen y,
por tanto, aumenta su riqueza con él. Mientras que el tenedor únicamente lo
administra, sin que de su tenencia se derive riqueza alguna”. Por lo demás,
considera que esa vulneración es aún mayor cuando al tenedor a título de
concesión se le cobra una contribución por valorización del bien inmueble
público, y esa censura la justifica así:
“[e]ste tributo tiene por objeto que el ciudadano
contribuya con el pago de las obras estatales que le reportan un
acrecentamiento en su patrimonio. No obstante, en el caso que nos ocupa, el
concesionario, como mero tenedor, no obtiene ningún beneficio patrimonial con
la valorización del bien, pues como se ha repetido no se encuentra en su
patrimonio. De tal suerte, que la contribución de valorización grava a quién es
propietario y ve incrementado su patrimonio y, a la vez, a un mero tenedor que
en nada le beneficia o perjudica una posible valorización del bien. Resulta
claro, entonces, que la norma impuso la carga tributaria a personas con
condiciones muy disímiles e incomparables, por lo cual, se vulnera la equidad
horizontal”.
22. Para terminar, la Cámara Colombiana de
Infraestructura propone un nuevo cargo por violación del principio de
legalidad, sobre la hipótesis de que esta norma en realidad no se limita a
definir un nuevo sujeto pasivo del impuesto predial y de la contribución por
valorización, sino que tiene un alcance mucho más amplio: crea un nuevo
tributo. Y dice, en ese sentido, que “el aparte demandado, realmente crea un
tributo nuevo, cuyo hecho gravable no es la propiedad inmueble, ni el sujeto
pasivo el dueño del bien. Si bien el legislador decidió darle [a] este nuevo
tributo el mismo nombre de los impuestos y contribuciones sobre la propiedad ya
existentes[, n]o obstante estructuralmente se tratan de tributos diversos”.
Así las cosas, concluye  que “el legislador debió señalar
íntegramente los elementos tributarios, los mecanismos para establecer la
tarifa y las condiciones de su pago. Siendo esto así, la norma demandada
adolece de falta de legalidad tributaria”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
23.
El doce (12) de diciembre de dos mil once (2011), el señor Procurador General
de la Nación Alejandro Ordóñez Maldonado rindió ante la Corte Constitucional el
concepto Nro. 5264, mediante el cual le solicitó estarse a lo resuelto en la
sentencia C-822 de 2011, toda vez que a su juicio el fragmento normativo
demandado está protegido por los efectos de la cosa juzgada constitucional a la
cual hizo tránsito el citado fallo de constitucionalidad. A esta conclusión
arribó el Ministerio Público luego de señalar que la Corte “acaba de decidir
una demanda que contiene cargos semejantes a los que ahora se examinan, dentro
del trámite del Expediente D-8495, por medio de la Sentencia C-822 de 2011, en
la cual declara exequible la expresión demandada”, y de trascribir literalmente
el contenido del comunicado de prensa Nro. 45 del 1 y 2 de noviembre de 2011
emitido por esta Corporación. Una vez hecho esto, sostuvo con respecto al tema
que “se ha configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En
consecuencia, solicita a la Corte que declare ESTARSE A LO RESUELTO en la
Sentencia C-822 de 2011”.
VI.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución
Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.
Asuntos previos.
Alcance de la cosa juzgada constitucional a la que hizo tránsito la sentencia
C-822 de 2011. Aptitud del cuestionamiento por violación del principio de
progresividad
2.
Antes de presentar el caso, formular el problema jurídico y resolverlo, la Sala
Plena pasará a pronunciarse sobre los alcances de la cosa juzgada a la cual
hizo tránsito la sentencia C-822 de 2011, y sobre la aptitud de las acusaciones
no cubiertas por la cosa juzgada constitucional.
Hay
cosa juzgada constitucional en relación con las acusaciones por violación de
los principios de igualdad, justicia y equidad, pero no en relación con los
cuestionamientos por infracción del artículo 317 de la Constitución y del
principio de progresividad (art. 363, C.P.)
3. En la sentencia C-822 de 2011 la Corte
Constitucional resolvió de fondo una acción pública de inconstitucionalidad
exactamente contra el mismo fragmento normativo ahora demandado y lo declaró
exequible, en un fallo que  hizo tránsito a cosa juzgada constitucional (art. 243, C.P.).[4]
Como la Corte no tiene competencia para pronunciarse de nuevo sobre normas
amparadas por fallos que hubieren hecho tránsito a cosa juzgada constitucional,[5]
en este caso es preciso definir si la sentencia C-822 de 2011 protege a la
norma acusada en esta oportunidad de los cargos que le dirige el ciudadano, o
si por el contrario no lo hace y entonces la Corporación puede emitir un
pronunciamiento de fondo sobre ellos.
4. Como puede apreciarse a partir de los antecedentes,
el Procurador General de la Nación y los intervinientes no están totalmente de acuerdo
entorno a los alcances de la cosa juzgada constitucional de la sentencia C-822
de 2011. Así, el Procurador piensa que la cosa juzgada cubre todas las
acusaciones que formula el ciudadano en este caso y, por tanto, aduce que la
Corte debe simplemente estarse a lo resuelto en dicho fallo. En cambio, el
Instituto Colombiano de Derecho Tributario estima que la cosa juzgada no ampara
a la norma del cargo por violación del artículo 317 de la Carta pues en la sentencia
C-822 de 2011 no se emitió un pronunciamiento definitivo al respecto. El
Ministerio de Hacienda, por su parte, parece sugerir que la cosa juzgada sólo
protege a la norma de las censuras por supuesta violación de los principios de igualdad,
equidad y justicia tributarias, razón por la cual en esta ocasión debería
emitirse un pronunciamiento de fondo sobre todos los demás cargos planteados
por el ciudadano. Y la Cámara Colombiana de Infraestructura simplemente parece
considerar que no hay cosa juzgada. La Corte debe entonces decidir cuál es el
alcance de la cosa juzgada a la que hizo tránsito la sentencia C-822 de 2011.
5. Para ello es conveniente señalar que pese al desacuerdo
parcial antes mencionado algunos intervinientes y el Ministerio Público
coinciden en algo, y es que en la sentencia C-822 de 2011 esta Corporación ya
decidió que el precepto hoy demandado no viola los principios de igualdad, equidad
y justicia tributarias, contemplados en los artículos 13, 95-9 y 363 de la
Constitución. La Corte Constitucional está de acuerdo con esa conclusión, pues
en el texto de la sentencia hay un fragmento que así lo indica y cuya función dentro
del fallo no ha sido puesta puntualmente en duda por ninguna de las opiniones
expuestas dentro de este proceso. En efecto, la sentencia en mención dice
expresamente, en un acápite que titula como ‘Conclusión del cargo’, que
la expresión normativa demandada en esa oportunidad (la misma que ahora se
estudia) no desconocía los precitados principios constitucionales del derecho
tributario:
“[l]a Corte no considera que
se produzca una vulneración de los principios de equidad, igualdad y justicia
tributaria, ya que se ha demostrado que la disposición acusada grava a los
tenedores en relación con la tenencia y no con la propiedad ni con la posesión.
Además se ha resaltado que no hay punto de comparación con los tenedores
corrientes y los tenedores concesionarios en virtud de la relación que éstos
últimos establecen con los bienes inmuebles públicos y por el provecho que
obtienen en términos de explotación económica del bien. Además se ha reiterado
que es factible gravar el beneficio derivado de la misma tenencia sobre el
inmueble público entendido como las edificaciones, construcciones y mejoras
adheridas de manera permanente a dichos bienes. Nada de lo anterior contradice la
Constitución”.
6. Ahora bien, en lo que atañe a los
demás cuestionamientos de la demanda bajo examen, la Corte Constitucional
estima que no han sido resueltos en la sentencia C-822 de 2011 ni en otra distinta
con fuerza de cosa juzgada constitucional.  En específico, esta Corporación no
está de acuerdo con la premisa de la cual parte el Concepto Fiscal, según la
cual hay una decisión antecedente de constitucionalidad en la que se definió con
fuerza de cosa juzgada que el artículo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010 no violaba
ni el principio de progresividad (art. 363, C.P.), ni el artículo 317 de la Constitución. Ciertamente, en la parte resolutiva de la sentencia C-822 de 2011 la
Corte no circunscribió de manera explícita los efectos de la cosa juzgada a los
cargos en ella examinados.[6] Pero ese hecho por sí solo
no es suficiente para concluir que la cosa juzgada haya sido absoluta (no
relativa) y que en consecuencia en ella se hubiera hecho un examen integral de
constitucionalidad. Cuando en la parte dispositiva de la sentencia no se
delimitan los alcances de la cosa juzgada, aun así podría haber una cosa
juzgada relativa (implícita). Lo que debe preguntarse esta Corte es entonces si
se presenta
una cosa juzgada relativa implícita; es decir, si fue en la parte motiva de la sentencia C-822 de
2011 que la Corte restringió el
alcance de la cosa juzgada.[7]
7. Luego de examinar la sentencia C-822
de 2011, y la jurisprudencia sobre la Ley 1430 de 2010, la Corte observa en
primer lugar que nunca se ha ocupado de establecer el contenido normativo del
principio de progresividad constitucional con el fin de juzgar si lo desconoce
el artículo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010, demandado en este proceso. Es
cierto que en la sentencia C-822 de 2011 la Corporación hizo referencia al
principio de progresividad en un par de ocasiones pero sólo para efectos de
contextualizar otros principios constitucionales que la ciudadana demandante en
esa ocasión juzgaba violados, tales como los de equidad, justicia e
irretroactividad tributarias. También lo es que la sentencia C-822 de 2011 hizo
alusión a la compatibilidad del precepto demandado en ese caso con el artículo
363 de la Constitución, que consagra el principio de progresividad, pero esa
mención la hizo precisamente porque el artículo 363 Superior contempla además otros
principios que sí fueron invocados en esa oportunidad en la demanda. En
consecuencia, las alusiones que aparecen en la sentencia C-822 de 2011 al
principio de progresividad o al artículo 363 de la Constitución no se deben a
que la Corte haya estudiado, con base en un cargo, si la norma hoy cuestionada
violaba o no el principio en evocado, sino a que le correspondió establecer si desconocía
otros principios (como el de equidad e irretroactividad) también consagrados en
el artículo 363 constitucional. Por tanto, la cosa juzgada de la sentencia
C-822 de 2011 no cubre esta acusación en particular.
8. Pero en segundo lugar la Sala advierte
que tampoco ha emitido hasta ahora un pronunciamiento con fuerza de cosa
juzgada sobre la compatibilidad del artículo acusado en esta ocasión con el
artículo 317 Constitucional. En ese sentido, concluye que es viable emitir un
pronunciamiento de fondo sobre ese cargo. Con lo cual, por cierto, no pasa por
alto que en este último caso parece haber una dificultad puntual debida a
ciertas consideraciones accesorias plasmadas en la sentencia C-822 de 2011 y
que al ser tomadas fuera de contexto podrían insinuar una conclusión diferente.
En efecto, en la sentencia C-822 de 2011 hay un fragmento en el cual la Corte
pareciera referirse a la conformidad de artículo 54 (parcial) de la Ley 1430 de
2010 con el artículo 317 de la Constitución. Obsérvense los términos literales
del fallo, sustraídos del contexto:
“es necesario señalar con relación al impuesto predial, que éste no
se correlaciona de manera exclusiva con el derecho de dominio, como la misma
demanda lo refiere, al indicar que “lo único relevante es la existencia
del predio y no las calidades del sujeto que lo posee o que ejerce el dominio”.
Así, es frecuente encontrar en la legislación referencias al poseedor como
sujeto pasivo del tributo, como lo reconoce la propia demandante y, por lo
mismo, el marco dentro del cual se pueden agregar nuevos hechos generadores
solo requiere de la existencia del bien inmueble, independientemente de la
relación entre el sujeto pasivo y el bien.
Por esta razón, no le está vedada al
legislador la imposición de un nuevo elemento del impuesto derivado de la mera
tenencia del inmueble. Como se anotó anteriormente, no es la naturaleza de la
relación que se establezca con el bien la que activa la facultad tributaria,
sino la existencia del predio en relación con un sujeto vinculado
económicamente al mismo. Esto permite el establecimiento de sujetos pasivos y
hechos generadores del impuesto predial que no dependan de la situación
jurídica de propietario. La doctrina tributaria y algunas jurisdicciones
territoriales han acogido esta interpretación, determinando que, por
ejemplo, el usufructuario sería un sujeto pasivo del impuesto.
Sumado a lo anterior, cabe señalar que de
la misma disposición demandada se desprende, en relación con los nuevos sujetos
pasivos, que son los tenedores de bienes inmuebles públicos a título de
concesión, el hecho generador del tributo. En efecto, éste es determinable y se
deduce del contexto mismo de la norma que indica que el hecho generador es la
tenencia de dichos bienes. De acuerdo con lo anterior, se encuentran a partir
del análisis de la norma demandada, hecho  en conjunto con las
disposiciones del impuesto predial unificado preexistentes, todos los elementos
exigidos por la norma constitucional para constituir un tributo válido, de modo
que el legislador no incurrió en desconocimiento del principio de legalidad al
imponer el gravamen de impuesto predial a la tenencia en concesión de bienes de
uso público.
5.3.3. Frente a la contribución especial
de valorización, podría llegarse a la misma conclusión anteriormente expuesta.
La valorización es una contribución que, de acuerdo con la normativa vigente,
es de carácter territorial, pudiendo imponerse con el concurso de los
departamentos y municipios. Del mismo modo que el marco constitucional y
normativo del impuesto predial, no impide que el legislador grave con la
contribución de valorización hechos generadores que no tengan que ver con el
dominio, el que se extienda por medio de ley el cobro de la valorización a
tenedores a título de concesión de bienes inmuebles públicos, tampoco
contradice la Constitución.
En otras palabras, la valorización
comparte con el impuesto predial la característica de que la definición de los
sujetos pasivos y hechos generadores no está limitada por la Constitución; por
tanto, el legislador puede establecer otras formas de relación con el bien como
susceptibles del gravamen. En este orden de ideas, el artículo 317 superior, solo establece
una regla de competencias más no un límite a la posibilidad de que el Congreso
imponga la valorización a otro tipo de relaciones con el bien, como la
posesión, la tenencia o el usufructo. Únicamente cuando el legislador opte por
imponer el tributo sobre la propiedad inmueble, se activa la regla de
asignación de competencia tributaria del artículo 317 constitucional, que
indica que, refiriéndose al dominio, no necesariamente corresponde imponer la
valorización al municipio sino también a cualquier otra entidad. Entonces,
cuando el artículo 317 se refiere a la “propiedad inmueble”, no está limitando
al legislador la posibilidad de regular este tributo en otro tipo de relaciones
con el bien y por ende, los argumentos que se expusieron anteriormente para el
impuesto predial, son aplicables a la valorización. De este modo, dada la
existencia de un bien inmueble, le está dado al legislador crear la
contribución de valorización si así lo considere conveniente para la
realización de los fines del Estado, teniendo en cuenta las diversas formas en
las que el sujeto pasivo pueda relacionarse con el bien.
Por consiguiente, se encuentra que el
hecho de señalar como sujeto pasivo de la contribución de valorización a los
tenedores de bienes inmuebles públicos a título de concesión, supone que el
hecho generador en este caso corresponde a la tenencia de dichos bienes por
parte de los concesionarios; y con ello, analizado en el marco de la normativa
vigente de este tributo, se señalan los elementos mínimos del mismo, de modo
que desde esta perspectiva el tributo se considera constitucional”.
9. Así las cosas, como se ve, fuera del
contexto apropiado pareciera a primera vista que la Corte zanjó este cargo y
que la norma está al respecto amparada por la cosa juzgada constitucional. En
efecto, la Corte dice que el legislador puede considerar como sujetos pasivos
del impuesto predial y de la contribución por valorización a los tenedores de
inmuebles, y que su competencia no se circunscribe a la definición de este tipo
de gravámenes sobre los propietarios de bienes inmuebles. No obstante, la Sala no
comparte esta forma de interpretar  la sentencia C-822 de 2011 y en cambio
considera que lo dicho en ella acerca del artículo 317 de la Constitución, si
bien es una doctrina interpretativa de la Carta que debe tenerse en cuenta para
resolver este caso, no es un pronunciamiento que al respecto haya hecho
tránsito a cosa juzgada constitucional, en los términos del artículo 243 de la
Constitución, por las siguientes razones.
9.1. De un lado es importante no perder
de vista que para definir los aspectos de un fallo que hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional uno de los criterios a tener en cuenta es el de los
cargos aptos efectivamente “formulados” por los ciudadanos, y debidamente
resueltos por la Corporación.[8] En ese sentido, lo
primero que debe examinarse es cuáles fueron los cargos formulados en la
sentencia C-822 de 2011. Así, es revelador observar que en la acción pública
que provocó la sentencia C-822 de 2011 en ningún momento se edificó un cargo de
inconstitucionalidad sobre la base de una violación del artículo 317 de la
Carta.[9] Y también lo es, más aún,
que entre los problemas jurídicos planteados por la Corte ninguno insinuara un
juicio de compatibilidad de la norma acusada con el artículo 317 Superior.[10]
Ese es entonces un primer argumento para concluir que no hay cosa juzgada al
respecto.
9.2. Por cierto, en el proceso que concluyó con la
sentencia C-822 de 2011 algunos de los ciudadanos intervinientes sí cuestionaron
la norma (demandada también ahora) por supuestamente violar el artículo 317 de la
Constitución.[11] No obstante, no puede
decirse que con ello se hubiera incorporado un nuevo cargo al proceso que
permitiera identificar las referencias al artículo 317 de la Carta  como un
pronunciamiento con fuerza de cosa juzgada constitucional.  Porque de hecho
existe una jurisprudencia consistente y consolidada de la Corte Constitucional,
que no fue desmontada ni erosionada por la sentencia C-822 de 2011 pues en la
argumentación no hay ninguna alusión a pretensiones de cambio de jurisprudencia,
de acuerdo con la cual en los procesos de constitucionalidad iniciados por
acciones públicas ni el Ministerio Público ni los intervinientes pueden
plantear cargos de inconstitucionalidad distintos de los que proponga el
ciudadano en su demanda.[12] Entonces el hecho de que
en las intervenciones se hubiera agregado este reproche no interfiere en nada
en la delimitación de los puntos de derecho que hicieron tránsito a cosa
juzgada constitucional.
9.3. Ahora bien, desde luego los cargos formulados en
las acciones públicas no son el único criterio para identificar los asuntos
sobre los cuales versa la cosa juzgada. La Corte ha sostenido que también son
relevantes para esos efectos los motivos efectivamente expuestos en las decisiones.
De modo que en este caso además es importante aceptar que entre los motivos o
los razonamientos de la Corte para emitir la sentencia C-822 de 2011 hubo uno
relacionado con el artículo 317 de la Constitución. Pero eso no indica que la
Corte ya hubiera juzgado la constitucionalidad del artículo 54 (parcial) de la
Ley 1430 de 2010, a la luz del artículo 317 Superior. En cambio, hay al menos dos
razones en virtud de las cuales es válido concluir que en la sentencia C-822 de
2011 no se resolvió ese problema. La primera es que en la sentencia C-822 de
2011 la Corte puso un título por cada uno de los supuestos vicios de fondo que
examinó, y entre los títulos no hay ninguno por presunta violación del artículo
317. La segunda se puede apreciar, si se mira con detenimiento que las
referencias al artículo 317 de la Constitución hacen parte del examen de otro
cargo distinto, más grande pero relacionado con otros preceptos de la
Constitución, y es el de un presunto desconocimiento del principio de legalidad
tributaria. Más concretamente, las indicaciones sobre el artículo 317 de la
Carta se encuentran dentro de un título dedicado a resolver si la norma
demandada violaba el principio de predeterminación de los elementos esenciales
del tributo.
9.4. Así las cosas, podría preguntarse, ¿qué relación
tenía el artículo 317 de la Constitución con el examen de un cargo por supuesta
infracción de principio de legalidad (predeterminación de los elementos del
tributo)? En la sentencia C-822 de 2011 la Corporación consideró importante la
referencia a ese precepto, porque el cargo de la ciudadana demandante era en
esencia que la norma acusada violaba la Constitución en tanto creaba nuevas
especies de impuesto predial y de contribución por valorización sin definir
todos los elementos de las obligaciones tributarias, mientras que la Corte
interpretaba que la norma no hacía más que ensanchar la clase de sujetos
pasivos de ambos tributos pero sin crear nuevas especies de exacciones. En el
contexto de esa argumentación era razonable, por un mandato de transparencia,
que la Corte se refiriera al artículo 317 de la Carta con el fin de mostrar que
este último no le impide al legislador ampliar la clase de sujetos pasivos del
impuesto predial o de la contribución por valorización, ni tampoco le ordena al
interprete considerar que en esos casos el Congreso crea nuevas especies
tributarias. La Corte Constitucional, en otras palabras, no incorporó el
artículo 317 de la Carta a su razonamiento para mostrar que la disposición
demandada lo respetaba escrupulosamente, sino para mostrar que no se oponía a
la idea sostenida en la sentencia C-822 de 2011, de acuerdo con la cual el
Congreso no había creado nuevos tributos sino agregado distintos sujetos
pasivos al impuesto predial y a la contribución de valorización. La presencia
del artículo 317 de la Carta en la argumentación de la sentencia C-822 de 2011
debe interpretarse a la luz del cargo examinado, y de la conclusión que extrajo
la Corte del examen del mismo, en el siguiente sentido:
“[e]n síntesis, los
elementos del impuesto predial y de valorización están definidos, tanto en las
normas que han previamente regulado dichos tributos  como en la misma
disposición demandada, de la cual se desprende que el hecho generador es la
tenencia de bienes inmuebles públicos a título de concesión, siendo esta
definición válida y legítima, ya que la Constitución ha concedido amplias
facultades al legislador en esta materia, y porque ya en otras ocasiones, la
jurisprudencia ha planteado la posibilidad de gravar con impuestos a éste tipo
de bienes”.
9.5. Naturalmente, en el fragmento de la sentencia
C-822 de 2011 que se refiere al artículo 317 hay una interpretación de la Carta
con significativas implicaciones para la resolución de un cargo como el que
presenta el ciudadano en esta ocasión. Pero eso no indica que en él haya un
pronunciamiento con fuerza de cosa juzgada constitucional, pues la Corporación
ciertamente dijo que el artículo 317 Superior no le impide al Congreso ampliar
las clases de sujetos pasivos del impuesto predial y de la contribución por
valorización, ni incluir a los tenedores dentro de ellas, ni tampoco le ordena
al intérprete concluir que al hacerlo el Congreso crea un nuevo tributo. Pero la
Corte no estableció si el Congreso –como lo sostiene el accionante- podía
incluir a los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión. En
consecuencia, la Sala Plena estima que en relación con este cargo no hay un
fallo que haya hecho tránsito a cosa juzgada constitucional.
10. En suma, en la sentencia C-822 de 2011 no se
estudiaron acusaciones por supuesto desconocimiento del artículo 317 de la
Constitución y el principio de progresividad (art. 363, C.P.). No obstante, como procederá a exponerlo a continuación, el cuestionamiento por presunta
infracción del principio de progresividad tributario no es apto para provocar
un juicio de fondo.
Ineptitud sustantiva de la acusación contra el
artículo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010 por presunta vulneración del
principio de progresividad tributaria
11. El ciudadano demandante no le dedica un espacio
puntual a la censura por infracción del principio de progresividad. Esa
acusación la formula en medio de los otros reproches por desconocimiento de los
principios de justicia y equidad en los tributos, pero no identifica cuáles de
sus argumentos están dirigidos a soportar cada censura. Esa organización de su
demanda hace un poco difícil definir cuál parte de sus razonamientos es la que
debe tenerse en cuenta al momento de determinar si hay un cargo apto, pero en
términos generales puede decirse que la acusación del demandante es la
siguiente.
12. Según su opinión el fragmento normativo del
artículo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010, en virtud del cual deben
considerarse como “sujetos pasivos” del impuesto predial y de la
contribución de valorización los tenedores de inmuebles públicos a título de
concesión, viola el principio de progresividad tributaria. Esto sería así, a su
juicio, por cuanto la norma demandada no consulta adecuadamente la capacidad de
pago de los contribuyentes, en tanto no define la riqueza de los sujetos
pasivos con arreglo al patrimonio o la renta sino con fundamento en los
criterios con los cuales se fija el monto a pagar en el impuesto predial y en
la contribución por valorización. En consecuencia sostiene que la disposición
acusada puede terminar autorizando un mayor gravamen para quienes tienen menos
que para quienes tienen más capacidad de contribuir. Así, aduce que la cuantía
de los gravámenes debería definirse con fundamento en la capacidad de pago de
los sujetos pasivos, y con apoyo en la renta o el patrimonio de los tenedores
de inmuebles públicos a título de concesión.
13. En este contexto y como puede verse, con la acción
pública el actor pretende cuestionar o bien los elementos que determinan la
cuantía del impuesto predial y la contribución de valorización, o bien ambos
tributos en su integridad cuando los sujetos pasivos son los tenedores de
inmuebles públicos a título de concesión, por cuanto estima que violan el
principio de progresividad. No obstante, demanda un aparte normativo en el cual
sólo están contemplados como sujetos pasivos de esas contribuciones los
tenedores de inmuebles públicos a título de concesión, y en cambio deja de
demandar las normas que consagran los demás elementos de la obligación
tributaria (sujeto activo, hecho generador, base gravable y tarifa), o  los
elementos de los que depende en esencia la cuantía de los tributos (base
gravable y tarifa). En consecuencia, aunque los cuestionamientos están
materialmente dirigidos contra los dos tributos en su integridad, o contra la
parte de ellos que incide primordialmente en el monto a pagar de la obligación,
lo cierto es que la demanda está planteada nada más contra una clase de sujetos
pasivos de ambos gravámenes.
14. Así las cosas, la acción pública carece primero
que todo de certeza.[13] En efecto, el ciudadano
dice cuestionar el artículo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010 porque contempla
dos tributos cuyos montos pueden superar la capacidad contributiva de los
sujetos pasivos, y gravar con menos a quienes tienen más (o con más a quienes
tienen menos). El problema es que el enunciado legal escogido por él, y
cuestionado como inconstitucional por ese motivo, establece sólo una clase de
sujetos pasivos del impuesto predial y de la contribución por valorización, pero
no contempla el resto de elementos tributarios de dichos gravámenes, ni los
elementos de los cuales depende esencialmente el monto de la obligación
impositiva.[14] Su demanda, para
considerarse apta, tenía que haberse dirigido contra las normas que contemplan
la totalidad de los elementos de las obligaciones tributarias, o al menos
contra aquellas que contienen los elementos esenciales determinantes del monto
de los mismos, a fin de controlar los tributos en su integridad o la parte de
ellos que es relevante a la luz del principio de progresividad.[15]
Como no lo hizo así, su acción pública presenta un razonamiento no apto para
provocar un juicio de mérito.
15. Pero aparte de eso la acción pública no presenta
razones suficientes.[16] El actor se limita a
asegurar que cuando el monto del impuesto predial y de la contribución de
valorización para los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión se
determina con arreglo a los criterios de esos tributos para los propietarios de
inmuebles, se puede dar origen a una violación del principio de progresividad toda
vez que el tenedor del inmueble no se beneficia en el mismo grado que el
propietario del inmueble, por ejemplo de la cuantía establecida en el avalúo
catastral o del incremento de valor del inmueble. Sin embargo, no expone
razones para justificar por qué ese hecho debe considerarse como suficiente
para concluir que la regulación legal sobre tributos a la propiedad inmueble en
el caso de tenedores a título de concesión es regresiva. De modo que la Corte
Constitucional se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el
particular.
Presentación del caso y planteamiento de los problemas
jurídicos
16. El artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 dice que en materia de impuesto predial y contribución por
valorización también son sujetos pasivos “los tenedores de inmuebles
públicos a título de concesión”. El
ciudadano Jorge Arango Mejía considera que esa regulación viola el artículo 317
de la Carta, ya que en su opinión esta última autoriza sólo a los municipios
para gravar únicamente a los propietarios de bienes inmuebles y no a los
tenedores, y mucho menos a los tenedores de inmuebles públicos a título de
concesión como lo hace la disposición acusada. Esta acusación la comparte la
Cámara Colombiana de Infraestructura, con similares argumentos.
17. Por su parte, el ICDT se opone al cuestionamiento pues
a su juicio no es cierto que el Congreso sea incompetente para incluir a los
tenedores de inmuebles públicos a título de concesión dentro del grupo de
sujetos pasivos del impuesto predial y de la contribución por valorización,
toda vez que cuando el artículo 317 establece que sólo los municipios pueden
gravar la “propiedad inmueble” se refiere a que únicamente esas
entidades territoriales pueden gravar los bienes inmuebles, y no a que esas
entidades sólo pueden gravar a los propietarios de bienes inmuebles. Y un
planteamiento similar expone el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para
quien el artículo 317 de la Constitución no se refiere a los posibles sujetos
pasivos de los tributos sobre la propiedad inmueble, sino a quiénes debe
considerarse que son los sujetos activos de los mismos. En ese sentido aduce
que el legislador tiene amplia libertad para configurar los demás elementos tributarios
de los gravámenes sobre la propiedad inmueble.
18. Así las cosas, a la Corte Constitucional le
corresponde resolver el siguiente problema jurídico: ¿puede el Congreso expedir
una Ley mediante la cual incluya a los tenedores de inmuebles públicos a título
de concesión dentro del grupo de sujetos pasivos del impuesto predial y de la
contribución por valorización, aun cuando el artículo 317 de la Carta dispone
expresamente que “sólo los municipios [pueden] gravar la propiedad
inmueble”?
La Sala Plena considera que la respuesta a esta
pregunta debe ser afirmativa, y pasará a exponer por qué.
El artículo 317 de la Constitución no es límite para
que el Congreso establezca nuevos sujetos pasivos en los tributos sobre la
propiedad inmueble
19. El ciudadano pretende que la Corte declare
inconstitucional el fragmento normativo demandado, entre otras razones porque a
su juicio el artículo 317 de la Constitución así lo exige. Este, en su
concepto, consagra al menos tres normas: primero, que los municipios están
autorizados para gravar la propiedad inmueble; segundo, que únicamente los
municipios están autorizados para ello y por lo tanto ni los departamentos ni la
Nación, y por consiguiente tampoco el legislador, tienen esa autorización;
tercero, que esta competencia exclusiva de los municipios se contrae a la
posibilidad de gravar a los propietarios de bienes inmuebles, y en
consecuencia no es válido gravar a los tenedores de los mismos. Pues
bien, de estas tres premisas el demandante cree que es posible deducir una
interpretación de la Constitución de acuerdo con la cual el legislador no puede
extender el impuesto predial y la contribución de valorización a los tenedores
de inmuebles públicos a título de concesión. La Sala debe examinar si hay
buenas razones para aceptar esta tesis.
20.
Para decidir
este asunto es necesario partir de la
base de que el artículo 317 de la Constitución ciertamente dice asignarles “[s]ólo”
a los municipios la competencia para “gravar la propiedad inmueble”. No
obstante, la propia Constitución además dispone en ese mismo artículo que
también otras entidades con poder jurídico para ello pueden imponer
contribuciones de valorización, y que la “ley” (el Congreso) puede destinar
un porcentaje de los tributos sobre la propiedad inmueble “a las entidades
encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales
renovables”, dentro de ciertas condiciones.[17]
En ese sentido, la Corte Constitucional ha dicho que de acuerdo con la
Constitución el Congreso puede por una parte exigir contribuciones de
valorización sin mediación de los municipios,[18] y por otra fijar exacciones
a la propiedad inmueble con el fin de destinar los ingresos a las
entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos
naturales renovables pues se entiende que constituyen una sobretasa.[19]
21.
Así las cosas, es válido interpretar en general el artículo 317 de la
Constitución en el sentido de que salvo por los casos específicos antes
mencionados les asigna únicamente a los municipios la autoridad para gravar la
propiedad inmueble. Y al interpretar ese precepto en conjunto con el artículo
136 numeral 1° de la Constitución, que le prohíbe al Congreso inmiscuirse por
medio de leyes en asuntos de competencia exclusiva de otras autoridades, lo
coherente es concluir que la Constitución le prohíbe al legislador salvo por
los casos expresamente previstos en ella “gravar la propiedad inmueble”,
en vista de que esa sería una competencia exclusiva de los municipios. La
pregunta es entonces si el Congreso violó esa prohibición con el artículo 54
(parcial) de la Ley 1430 de 2010. Pero para resolver ese punto resulta decisivo
establecer qué debe entenderse que dice la Constitución cuando dispone que
únicamente los municipios tienen autorización para “gravar la propiedad
inmueble”.
22.
Lo primero que debe descartarse es que con esa formulación el Constituyente
haya restringido la competencia general del Congreso para fijar ciertas pautas, orientaciones y
regulaciones, o limitaciones generales en materia de tributos a la propiedad
inmueble. En efecto, es importante darle eficacia al artículo 317 de la
Constitución y en consecuencia reservarles a los municipios una competencia
autónoma específica en la ejecución de la política fiscal sobre la propiedad
inmueble. Así por ejemplo, la Corte ha decidido que salvo por las excepciones previstas
en la Constitución sólo los municipios pueden decidir cuál debe ser el destino
de los ingresos por concepto de impuesto predial, bajo el entendimiento de que
esa es una manifestación de la autonomía fiscal de los municipios, que protege
entre otros el artículo 317 de la Carta.[20] Pero lo cierto es que
también es imperativo reconocerle alguna importancia a todo el conjunto de
preceptos constitucionales que le asignan al legislador un papel preponderante
en la definición de la política fiscal en general. Así las cosas, el
entendimiento del artículo 317 de la Constitución depende no sólo de su propio
texto, sino también en buena medida de lo que establecen las normas que hacen
de Colombia una República unitaria (art. 1°, C.P.), le confían al Congreso la
labor de “hacer las leyes” (art. 114, C.P.) y en específico la de “establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales”
(art. 150-12, C.P.).
23.
Desde luego, eso no significa restarle valor al precepto que les confía a los
municipios la potestad para “establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus propios fines” (art. 287-3, C.P.), pero sí implica que es necesario darle algún nivel de eficacia también a la precisión
adicional de acuerdo con la cual los municipios deben ejercer esa competencia “dentro
de los límites de la Constitución y la ley” (ídem). Esta posición tampoco
insinúa que pueda juzgarse irrelevante el precepto en virtud del cual se les
reconoce a los concejos la competencia para votar los tributos (art. 313-4, C.P.), aunque sí exige que en el entendimiento de ese enunciado también se le asigne algún valor a
la especificación constitucional siguiente, según la cual dicha atribución debe
ser ejercida “de conformidad con la Constitución y la ley” (art. 313-4, C.P.).
24.
Si se interpreta el artículo 317 de la Constitución apropiadamente en este
contexto normativo, puede concluirse que no le impone al legislador un límite
para regular asuntos generales en materia de tributos sobre la propiedad
inmueble. De hecho, así lo ha sostenido la Corte por ejemplo en la sentencia
C-944 de 2003.[21] En ese caso, la
Corporación dispuso en específico que aun cuando los municipios son por regla
general los únicos autorizados para gravar la propiedad inmueble con impuesto
predial, “el legislador está
facultado por la Constitución para fijar ciertas pautas, orientaciones y
regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribución
impositiva del impuesto predial”. Por lo mismo declaró exequible una norma legal del régimen de
propiedad horizontal que hacía una regulación del citado impuesto y fijaba
ciertas diferencias tributarias entre los propietarios de inmuebles sometidos
al régimen de propiedad horizontal y aquellos que no. En últimas, no le dio la
razón a un ciudadano que la había demandado porque en su criterio desconocía el
artículo 317 de la Constitución en tanto desde su punto de vista les reservaba
a los municipios la competencia para regular e imponer gravámenes a la
propiedad inmueble. La Corte dijo que con arreglo a una interpretación integral
de la Constitución, lo correcto era concluir otra cosa:
“[...] el legislador está
facultado por la Constitución para fijar ciertas pautas, orientaciones y
regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribución
impositiva del impuesto predial, con el fin de evitar, por ejemplo, eventos de
doble tributación, o la incertidumbre tributaria de los contribuyentes frente a
las cargas impositivas, según el municipio donde esté ubicado el predio objeto
del gravamen, lo que resquebraja el concepto de República Unitaria, que es uno
de los principios fundamentales en la Constitución, según el artículo 1º de la
Carta. Lo que no le está permitido al legislador es fijar la tasa impositiva,
la administración, el recaudo o el  control del mismo, pues, los impuestos
de las entidades territoriales “gozan de protección constitucional y en
consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la nación, salvo temporalmente en
caso de guerra exterior”, según el artículo 362 de la Carta, en armonía con el
contenido del artículo 317 de la Constitución, en cuanto señala que “sólo los
municipios podrán gravar la propiedad inmueble””.[22]
25. Ahora bien, no es
sólo que el legislador pueda fijar pautas, orientaciones y regulaciones, o
limitantes generales en los tributos a la propiedad inmueble. Es que de hecho en
tiempos de normalidad institucional el Congreso es el organismo con competencia
para crear esa clase de especies tributarias. Así, lo que puede decirse
del grupo de exacciones al cual se refiere el artículo 317 de la Constitución
es que está sometido al principio de legalidad, entendido en el contexto de un Estado unitario; es decir, como el
mandato dirigido a las entidades territoriales de no establecer tributos sino
de conformidad con la Constitución y la ley. Esta manifestación del principio
de legalidad puede ser deducida de dos enunciados de la Carta: primero del
artículo 300 numeral 4, que les atribuye a las asambleas departamentales la
facultad de “[d]ecretar, de conformidad con la Ley, los tributos y
contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones
departamentales” (subrayas fuera del texto), y segundo del artículo 313
numeral 4, que les atribuye a los concejos la competencia para votar los
tributos, “de conformidad con la Constitución y la Ley”.[23] Por cierto, esta no es la única expresión del
principio de legalidad, pero es una de ellas como lo dijo la Corporación en la sentencia
C-987 de 1999:[24]
“[e]n anteriores oportunidades, esta Corporación ha
precisado el alcance del principio de legalidad tributaria, y ha señalado que
éste comprende al menos tres aspectos. De un lado, este principio incorpora lo
que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia
tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación de los
eventuales afectados. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las
corporaciones de representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y
los concejos. A imponer las contribuciones fiscales y parafiscales (CP: art.
338). De otro lado, la Carta consagra el principio de predeterminación de los
tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico
que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal
acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así
como los hechos, las bases gravables y las tarifas (CP art. 338). Y,
finalmente, la Constitución autoriza a las entidades territoriales a establecer
tributos y contribuciones, pero de conformidad con la Constitución y la ley.
Esto muestra entonces que las entidades territoriales, dentro de su autonomía,
pueden establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos
establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario, y por ende
los departamentos y municipios no gozan de soberanía fiscal.”
26.
Esta sujeción de los municipios al principio de legalidad no sufre ninguna alteración
en lo sustancial cuando se trata de establecer si el legislador es autoridad
competente para crear los tributos sobre la propiedad inmueble, y así lo ha
ratificado esta Corte entre otras en la sentencia C-517 de 2007.[25]
En efecto, en esa oportunidad debía decidir una acción pública contra varios
preceptos legales en virtud de los cuales se creaban y definían ciertos
elementos del impuesto predial (tributo sobre la propiedad inmueble), y que
eran acusados por supuestamente violar el artículo 317 de la Constitución en
tanto a juicio del actor sólo los municipios podían expedir normas de esa
naturaleza. La Corte, luego de examinar el cargo, concluyó que no estaba
llamado a prosperar entre otras razones porque el Congreso sí estaba autorizado
para crear y regular el impuesto predial. Señaló al respecto que “no hay duda acerca de que
en materia de impuestos municipales no está excluida la competencia del
legislador para crear contribuciones o gravámenes sobre la propiedad inmueble,
de modo que por este aspecto el cargo debe desestimarse”.
27.
Entonces el Congreso puede no sólo crear los tributos sobre la propiedad
inmueble, sino también definir
pautas, orientaciones y regulaciones, o limitantes generales para ese género de
tributos. Pero la pregunta más específica en este caso es si el
legislador puede además ensanchar la clase de los sujetos pasivos de los
gravámenes sobre la propiedad inmueble, e incorporar en aquella junto a los
propietarios de los bienes inmuebles también a otros agentes que no tienen
derecho de dominio sobre el bien y son, por ejemplo, tenedores a título de
concesión de los mismos (de los inmuebles públicos). El principio de respuesta
a ese interrogante lo ha ofrecido esta Corporación en su jurisprudencia, pero
lo ha hecho en sentido adverso a la pretensión del ciudadano demandante, como
pasa a mostrarse a continuación.
28.
En efecto, la primera vez lo insinuó en la sentencia C-876 de 2002, a propósito de la revisión de un decreto dictado en el contexto de un estado de excepción. [26] En esa ocasión, el decreto creaba un impuesto al
patrimonio y para definir la base gravable no excluía la propiedad inmueble del
contribuyente. Un ciudadano cuestionó ese punto de la regulación, bajo el
entendimiento de que infringía el artículo 317 de la Carta. La Corte
Constitucional no le dio la razón, y para sustentar su decisión creyó necesario
distinguir el impuesto al patrimonio de un impuesto prototípico sobre la
propiedad inmueble, como era el predial. En ese contexto dijo –y no sugirió
reparos de inconstitucionalidad sobre el particular- que el sujeto pasivo del
predial era “indeterminado” y en consecuencia podía ser no sólo el
propietario pleno del bien, sino también el usufructuario, el poseedor, el nudo
propietario, “etc”. Indicó:
“[…] El sujeto pasivo del impuesto predial es
indeterminado (propietario pleno, poseedor, usufructuario, nudo propietario
etc, quien pague el impuesto no puede alegar pago de lo no debido), mientras
que el contribuyente del impuesto de patrimonio es determinado, porque aquel
que figure inscrito como titular de derechos reales sobre el inmueble, en el
folio de matricula inmobiliaria correspondiente, debe incluir el valor del bien
en su patrimonio fiscal”.[27]
29. En esa decisión no se dijo nada acerca de los
tenedores. Pero luego una sugerencia semejante, aunque más relacionada con el
caso que ahora se decide, fue como se dijo planteada por la Corte en la
sentencia C-822 de 2011.[28] En esa ocasión para
solucionar un cargo por presunto desconocimiento del principio de
predeterminación de los tributos, edificado sobre la base de que al parecer de
la ciudadana demandante no contemplaba todos los elementos esenciales de la
obligación tributaria, la Corporación sostuvo que el artículo 54 (parcial) de la
Ley 1430 de 2010 no vulneraba dicho principio por cuanto no creaba nuevas
especies de impuesto predial y de contribución por valorización, sino que
simplemente engrosaba la clase de sujetos pasivos de especies tributarias que
ya existían en el ordenamiento. En ese contexto juzgó importante mostrar que el
legislador no transgredía el artículo 317 de la Carta al incluir dentro de la
clase de sujetos pasivos de los gravámenes sobre la propiedad inmueble a los
tenedores de los bienes. En consecuencia dijo que ese precepto constitucional
no consagra -según sus propias palabras- “un límite a la posibilidad
de que el Congreso imponga la valorización a otro tipo de relaciones con el
bien, como la posesión, la tenencia o el usufructo”, y tampoco
le impide al legislador establecer “sujetos pasivos y hechos generadores del
impuesto predial que no dependan de la situación jurídica de propietario”.
30. Con todo, el referente jurisprudencial más importante
para este caso por la semejanza de los problemas jurídicos realmente abordados
es el de la sentencia C-183 de 2003.[29] Efectivamente, en ese
fallo la Corporación decidía una acción pública de inconstitucionalidad contra
una disposición que les confería a ciertos distritos la atribución de gravar
con impuesto predial y complementarios las construcciones, edificaciones o
cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, “cuando
por cualquier razón” estuvieran “en manos de particulares”. Y luego
agregaba: “[l]os particulares ocupantes serán responsables exclusivos
de este tributo”. La norma era demandada por varios cargos, pero entre
ellos ninguno se edificaba sobre la base de una violación del artículo 317 de la
Carta. No obstante, la Corte consideró importante referirse a la compatibilidad
de la norma con el artículo 317 de la Carta, con el fin de mostrar que esa
disposición constitucional no imposibilitaba al Congreso para autorizar la
imposición del impuesto predial sobre los ocupantes de los inmuebles públicos.
Así, sostuvo que el artículo 317 Superior no exige que los tributos a la
propiedad inmueble graven sólo a los propietarios o a los poseedores, y en
consecuencia admitió como algo constitucionalmente permitido que graven también
a los “ocupantes” de las propiedades inmuebles (es decir, de los bienes
inmuebles). Por eso manifestó, en un aparte que merece ser citado integralmente
dada su relevancia:
“el impuesto predial es un gravamen de
orden municipal según lo establece la misma Carta Política en su artículo 317
al preceptuar que “Sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble...”.
Ello significa que por mandato constitucional los municipios están facultados
para gravar la propiedad inmueble, a través de sus concejos municipales o distritales.
|| Si bien resulta cierto que los bienes de uso público no están gravados con
el impuesto predial y complementario, por cuanto se trata de un impuesto que
recae sobre la propiedad raíz, el legislador por razones de política fiscal,
reconociendo una situación de hecho, consideró que en los distritos especiales
de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, cuya creación se llevó a cabo
directamente por el constituyente, los concejos distritales pudieran gravar con
dicho impuesto las construcciones, edificaciones y cualquier otro tipo de
mejoras que realicen los particulares sobre bienes de uso público, teniendo en
cuenta que se trata de inmuebles por adhesión permanente. En tal virtud,
mientras se encuentren “en manos de particulares” y ellos los estén aprovechando
económicamente, hasta tanto no vuelvan al dominio del Estado bien por el
vencimiento de los términos señalados en las autorizaciones legalmente
otorgadas, o mientras el Estado logra la restitución de dichos bienes en caso
de que se encuentren en manos de particulares en forma ilegal o irregular, no
contraría la Carta Política que el Congreso considere como predios objeto de
gravamen esas construcciones, edificaciones o mejoras a que se refiere la norma
acusada”.
31. Así las cosas, el principio de respuesta al cargo
del ciudadano está expuesto en la jurisprudencia de esta Corte en sentido
adverso a sus pretensiones. En la sentencia C-876 de 2002 se dijo que un
impuesto sobre la propiedad inmueble, como es el predial, puede gravar a
quienes no son propietarios plenos. Luego, en la sentencia C-822 de 2011 la
Corporación sostuvo específicamente que podían imponerse tributos sobre la
propiedad inmueble a los “tenedores”. Y además en la sentencia C-183 de
2003 la Corte juzgó que no contravenía el artículo 317 de la Carta una norma
legal que gravaba a quienes fueran “ocupantes” de inmuebles públicos. En
este caso no es preciso hacer demasiadas consideraciones adicionales para
concluir que la Constitución, tal y como ha sido interpretada por esta Corte, no
le prohíbe al legislador incluir como sujetos pasivos de gravámenes sobre la
propiedad inmueble a quienes no son propietarios de los mismos, sino que cuentan
con un título de concesión en virtud del cual son tenedores de los mismos.
32. Por consiguiente, la Sala no comparte la interpretación
acerca de que el artículo 317 de la Carta autoriza a gravar sólo a los
propietarios de bienes inmuebles, y prohíbe cualquier clase de gravamen sobre
personas como los tenedores, que tienen un título distinto al de dominio sobre
dichos bienes. El demandante dice que una conclusión distinta a esa es
irrazonable, ya que si el Constituyente hubiera deseado hacer una autorización
semejante no habría usado los vocablos “propiedad inmueble” sino otros
que fueran más claros para esos efectos tales como “propiedad o tenencia de
inmuebles”. No obstante, esa forma de argumentar es poco convincente y de
hecho se devuelve contra la pretensión del ciudadano, pues en ese sentido
también sería válido decir que si el Constituyente hubiera querido prohibir los
gravámenes sobre los tenedores de inmuebles lo habría dicho expresamente así, y
que como no lo hizo no puede derivarse de la Constitución una prohibición de
ese género.
33. En definitiva, el cargo contra la norma demandada
por presunta infracción del artículo 317 de la Carta no está llamado a
prosperar. La norma constitucional invocada como parámetro no le impide al Congreso
que mediante una Ley incluya a los tenedores de inmuebles públicos a título de
concesión dentro del grupo de sujetos pasivos del impuesto predial y de la
contribución por valorización.  El artículo 317 de la Constitución,
interpretado en el contexto de las demás normas constitucionales relevantes en
un Estado democrático de Derecho, organizado en forma de República unitaria y
descentralizada, dispone expresamente que “sólo los municipios [pueden] gravar
la propiedad inmueble” pero este enunciado no le establece un limitante al
legislador para hacer una regulación como la que contiene el artículo 54
(parcial) de la Ley 1430 de 2010. El cargo del actor debe entonces desestimarse.
Conclusión
34.
En suma, la Corte Constitucional resolverá primero estarse a lo resuelto en la sentencia C-822 de 2011,
mediante la cual se declaró exequible el artículo 54 (parcial) de la Ley
1430 de 2010, por los cargos de violación a los principios de igualdad, equidad
y justicia tributarias. Segundo, resolverá
inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo en lo que atañe a la acusación
contra el el artículo 54 (parcial) de la Ley
1430 de 2010 por supuesto desconocimiento del principio de progresividad
tributaria. Tercero, declarará exequible la expresión “[e]n materia de impuesto predial y valorización,
igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos
a título de concesión”, contenida en
el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, por el cargo analizado en esta
providencia.
VII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia
C-822 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE el
artículo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010, por los cargos de violación a los
principios de igualdad, equidad y justicia tributarias.
Segundo.- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo, en lo que atañe a la
acusación contra el el artículo 54 (parcial) de la
Ley 1430 de 2010 por supuesto desconocimiento del principio de
progresividad tributaria.
Tercero.- Declarar
EXEQUIBLE la expresión “[e]n
materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del
impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión”, contenida en el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010,
por el cargo analizado en esta providencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El Instituto Colombiano de Derecho Tributario será identificado
con la sigla ICDT.
[2] La posición mayoritaria fue suscrita por los ciudadanos Juan de
Dios Bravo González, Mauricio Piñeros Perdomo, Bernardo Carreño Varela, Jaime
Abella Zárate, Alfredo Lewin Figueroa, Paul Cahn-Speyer Wells, Mauricio Plazas
Vega, Juan Guillermo Ruiz Hurtado y José Andrés Romero Tarazona. La opinión
disidente la suscribieron los ciudadanos Alberto Múnera Cabas y Luis Miguel
Gómez Sjöberg.
[3] La Cámara Colombiana de la Infraestructura será identificada con la sigla CCI.
[4] (MP. Mauricio González Cuervo. SV. María Victoria Calle Correa,
Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva).
[5] El Decreto 2067 de 1991 dice en el artículo 6, último inciso:
“[s]e rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una
sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales
sea manifiestamente incompetente. No obstante esas decisiones también podrán
adoptarse en la sentencia”.
[6] La parte resolutiva de la sentencia C-822 de 2011 dice: “[d]eclarar EXEQUIBLE la expresión “En materia de impuesto predial y
valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de
inmuebles públicos a título de concesión”, del artículo 54 de la Ley 1430 de 2011.”
[7] Sobre el
sentido de la cosa juzgada relativa implícita, puede verse entre otras la
sentencia C-774 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil. AV. Manuel José Cepeda
Espinosa). En ella dijo la Corte: “La cosa juzgada relativa se presenta de dos maneras: || - Explícita,
cuando “...la disposición es
declarada exequible pero, por diversas razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces que la
constitucionalidad de esa misma norma puede ser nuevamente reexaminada en el
futuro..”, es decir, es la propia Corte quien en la parte resolutiva de la
sentencia limita el alcance de la cosa juzgada “...mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de cosa
juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a
cosa juzgada absoluta...”. || -  Implícita, se presenta cuando la Corte restringe en la parte motiva el alcance de la cosa juzgada, aunque
en la parte resolutiva no se indique dicha limitación, “...en tal evento, no
existe en realidad una contradicción entre la parte resolutiva y la
argumentación sino una cosa juzgada relativa implícita, pues la Corte declara exequible la norma, pero bajo el entendido que sólo se ha analizado
determinados cargos...”. Así mismo, se configura esta modalidad de cosa juzgada
relativa, cuando la corte al examinar la norma constitucional se ha limitado a
cotejarla frente a una o algunas normas constitucionales, sin extender el
examen a la totalidad de la Constitución o de las normas que integran parámetros de constitucionalidad, igualmente opera cuando la Corte evalúa un único aspecto de constitucionalidad; así sostuvo  que se presenta
cuando: “... el análisis de la Corte está claramente referido sólo a una norma de la Constitución o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia a otros que pueden ser relevantes para definir si
la Carta Política fue respetada o vulnerada.””. Sobre el mismo punto, puede leerse la sentencia C-720 de 2007
(MP.-E- Catalina Botero Marino. AV. Catalina Botero Marino).
[8] En ese sentido,
ver la sentencia C-129 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. Unánime). En
ella la Corporación se refirió a los criterios para establecer el alcance de la
cosa juzgada constitucional, e incluyó dentro de ellos el atinente a “los
cargos formulados”. Dijo: “[l]a
Corte puede acudir a diferentes técnicas para limitar los efectos de la cosa
juzgada puesto que puede emplear distintos criterios para que el alcance de su
sentencia sea relativo. Así, la Corte ha limitado los alcances de sus fallos
teniendo en cuenta los cargos formulados; los motivos efectivamente analizados;
y las normas constitucionales supuestamente violadas. En ocasiones se pueden
combinar estos criterios para delimitar de manera más precisa los alcances de
la cosa juzgada. Cada uno de
estos criterios le permite a la Corte modular la cosa juzgada y circunscribir
su análisis, a fin de que en el futuro se puedan examinar nuevos cargos”. En esa oportunidad decidió estarse a lo resuelto en
otra sentencia, que había declarado la exequibilidad de cierto precepto sólo
por los cargos examinados en ella. La parte resolutiva quedó entonces así: “[e]stese a lo
resuelto en la sentencia C-009 de 2003, que declaró la EXEQUIBILIDAD, de los tres primeros incisos del
artículo 402 de la Ley 599 de 2000 por los cargos examinados en dicha sentencia”.
[9] Nótese
bien que en los antecedentes de la sentencia C-822 de 2011, en el apartado en
el cual se reseñan los cargos de inconstitucionalidad planteados por la
ciudadana, en ningún momento se menciona alguno por violación del artículo 317
de la Carta. Los términos de la sentencia fueron los siguientes: “2.2. Violación de los artículos 13, 95.5,
150-12, 338 y 363 de
la Constitución Política (vicios de fondo) || 2.2.1. Vulneración del
principio de igualdad -CP, art. 13-: al generar una discriminación en relación
con los contratistas concesionarios y al desconocer los límites de justicia y
equidad inherentes al deber de contribuir -CP, art. 95-. […] 2.2.2. Otro de los
cargos esgrimidos por la demandante se refiere a la violación del principio de
irretroactividad y confianza legítima. […] || 2.2.3. El tercer cargo material
se relaciona con la violación del principio de legalidad y la ausencia de hecho
generador en el caso de las concesiones. […] ”.
[10] Los problemas jurídicos derivados de los cargos por
vicios de fondo fueron formulados de este modo por la Sala Plena de
la Corporación: “3.2. Problemas jurídicos
relacionados con los vicios materiales || Para
analizar los cargos por vicios de fondo, se plantearán los siguientes problemas
jurídicos: (i) ¿Vulnera el legislador el principio de legalidad tributaria por
haber introducido un nuevo sujeto pasivo del impuesto predial y de valorización
sin definir los otros elementos del tributo? (ii) ¿Desconoce el derecho a la
igualdad y los principios de justicia y equidad tributaria el que el legislador
haya definido como sujetos pasivos del impuesto predial y la contribución de
valorización a los tenedores de bienes públicos a título de concesión, si bien
éstos no detentan ni la propiedad ni la posesión de dichos bienes? (iii)
¿Afecta el principio de buena fe y de confianza legítima la extensión legal del
impuesto predial y la contribución de valorización a los tenedores de bienes
públicos sin establecer desde cuando empezaría a regir?”.
[11] Así lo hicieron, por ejemplo, los ciudadanos Carlos Gustavo
Arrieta Padilla y Luis Jaime Salgar Vegalarga en sendas intervenciones. El
primero, de acuerdo con la síntesis de su intervención que se hizo en la
sentencia C-822 de 2011, dijo que “[l]a disposición acusada resulta contraria a los artículos 317 y
338 de la Constitución ya que los impuestos territoriales deben ser fijados por
el Congreso quien es el encargado de definir todos sus elementos, y en la
disposición demandada no se precisa cuál es el hecho gravado”. Y el
segundo, por su parte, dijo según la Corte que: “[l]a norma demandada estaría desconociendo la
autonomía de los entes territoriales en la fijación de este tipo de elementos
de los tributos territoriales, excediendo el ámbito de configuración legislativa
y vulnerando el artículo 317 superior”.
[12] Sobre
la incompetencia del Ministerio Público para elevar nuevos cargos, véase la
sentencia C-977 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. Unánime). En esa
oportunidad, la Corte Constitucional se abstuvo de emitir un pronunciamiento
sobre una acusación que había hecho el Procurador General de la Nación, pero que no coincidía con la del ciudadano demandante. Dijo, entonces: “[l]a Corte reitera que el Ministerio
Público en su concepto no hace las veces de demandante y, por lo tanto, no
puede formular propiamente cargos nuevos aunque sí puede plantear argumentos
adicionales a los esgrimidos por el actor e invitar a la Corte a que juzgue las normas acusadas a la luz de toda la Constitución indicando cuáles son los vicios que encuentra. Por su parte, la Corte no está obligada a proceder de esta manera ya que está facultada para limitar los
alcances de la cosa juzgada a los cargos analizados en la sentencia para que
ésta no sea absoluta sino relativa. || El argumento basado en el principio de
igualdad no guarda relación con los cargos presentados por el actor. Además, se
dirige contra una parte de la norma y refiere a un aspecto puntual y
específico. Por ello, la Corte no se detendrá en él”. Sobre
la incapacidad de los intervinientes para hacerlo, puede verse el
pronunciamiento reciente de la Corte en la sentencia C-401 de 2010 (MP. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo. Unánime). En esa ocasión, la Corte se abstuvo de considerar la acusación de inconstitucionalidad presentada por un
ciudadano, bajo el argumento de que no coincidía con los cargos planteados en
la demanda. Específicamente manifestó: “[p]or otra parte, un interviniente
plantea que la norma acusada es contraria a la Constitución, pero por razones opuestas a las que se presentan en la demanda. En efecto, para
este interviniente, el término de caducidad previsto en el artículo 10 de la Ley 1333 de 2009 es irrazonable y desproporcionado, si se compara con el ordinario en materia
de sanciones administrativas, que es de tres años, o con otros, regulados de
manera especial, que oscilan entre 5 y 8 años. Ese término tan largo vulneraría
también el debido proceso, puesto que, como se ha señalado por la Corte, la prescripción hace parte del núcleo esencial de ese derecho, dado que a todo
procesado se le debe definir en un término razonable su situación jurídica.
Para este interviniente, finalmente, el término fijado en la disposición
demandada, por lo prolongado, resulta contrario a los principios de la función
administrativa. || Sobre esta última intervención advierte la Corte que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 242 de la Constitución, “(…) cualquier ciudadano puede intervenir como impugnador o defensor de las
normas sometidas a control en los procesos promovidos por otros (…)” y que de
conformidad con la jurisprudencia constitucional, en principio, esa
intervención se orienta, o a coadyuvar, o a oponerse, a la demanda y, ni los
intervinientes, ni el Ministerio Público,
pueden formular  cargos nuevos, “… aunque sí puede[n] plantear argumentos
adicionales a los esgrimidos por el actor e invitar a la Corte a que juzgue las normas acusadas a la luz de toda la Constitución indicando cuáles son los vicios que encuentra[n].” La Corte, en atención al carácter público de la acción de inconstitucionalidad, que permite a
cualquier ciudadano demandar las leyes que estime contrarias a la Constitución, no está obligada a pronunciarse sobre los nuevos cargos presentados y puede, en
su lugar limitar los alcances de la cosa juzgada a los cargos analizados en la
sentencia para que ésta no sea absoluta sino relativa. Como en este caso la argumentación del interviniente no guarda relación con los cargos presentados por el
actor, sino que plantea  un conjunto de consideraciones que se orientan a
obtener la inexequibilidad de la norma acusada, pero en sentido opuesto al
pretendido por el demandante, la Corte no se detendrá en la misma y limitará
los alcances de su juzgamiento a los cargos analizados”.
[13] Que las acusaciones “sean ciertas significa que la demanda recaiga
sobre una proposición jurídica real y existente y no simplemente [sobre una]
deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que
en todo caso no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden.” Sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[14] De los elementos del tributo, los que determinan su conformidad
con el principio de progresividad son la tarifa  y la base gravable, pues es de
ellas que depende el monto del mismo. Ver al respecto la sentencia de la Corte Constitucional C-1060A de 2001 (Conjuez Ponente. Lucy Cruz de Quiñones. SV. Pedro
Lafont Pianetta y Jairo Parra Quijano). En esa oportunidad, una Sala de
Conjueces declaró inexequible una norma tributaria en virtud de la cual se le reconocía la calidad de
rentas de trabajo exentas del gravamen a las rentas, a los gastos de
representación de ciertos funcionarios públicos, y además se presumía que este
tipo de gastos a  efectos tributarios equivalían a un porcentaje fijo de
sus salarios. Entre las razones para declararla inexequible la Corte tuvo en cuenta el hecho de que, por virtud de ese precepto, específicamente la base
gravable y la tarifa del impuesto acababan por volverlo regresivo.
[15] Como lo ha señalado esta Corte por ejemplo en la sentencia
C-822 de 2011, antes referenciada, los elementos esenciales del impuesto
predial y de la contribución por valorización están en varias normas. Así,
dijo: “5.3.1. Es importante
tener en cuenta que el impuesto predial está regulado en la Ley 44 de 1990, entre otros, y en el decreto 1333 de 1986, y la contribución de valorización
por el Decreto 1333 de 1986 y el Decreto 1604 de 1966 adoptado como legislación
permanente por la Ley 48 de 1968, entre otros, así como por las ordenanzas y
acuerdos que los han desarrollado.”
[16] Sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). En esa
ocasión la Corte sostuvo: “[l]a suficiencia que se predica de las razones de la
demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto
por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado,
se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas
sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte,2 la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar
la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace
necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.
[17] El artículo 317 dice: “[s]ólo los municipios podrán gravar la
propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan
contribución de valorización. || La ley destinará un porcentaje de estos
tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las
entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos
naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios
del área de su jurisdicción”.
[18] Sentencia C-495 de 1998 (MP. Antonio Barrera Carbonell.
Unánime). En esa ocasión se resolvía una acción pública contra –entre otras
normas- el Decreto 1333 de 1986 que extendía la contribución por valorización
establecida en la Ley 25 de 1921 a todas las obras de interés público
ejecutadas por la nación y disponía que el ingreso proveniente de la contribución debía invertirse
“en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de
interés público que se proyecten por la entidad correspondiente".  La Corte Constitucional la declaró exequible entre otras
razones porque no violaba el artículo 317 de la Constitución, y para llegar a esa conclusión la Corporación dijo justamente que “[l]a contribución de valorización, según se
deduce del inciso 1 del art. 317 de la Constitución, es un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no sólo por los municipios,
sino por la Nación o cualquier otro organismo público que realice una obra de
beneficio social y que redunde en un incremento de la propiedad inmueble”.
Luego esta misma posición fue reiterada en la sentencia C-155 de 2003 (MP.
Eduardo Montealegre Lynett. SPV. Eduardo Montealegre Lynett, Manuel José Cepeda
Espinosa, Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra), en un caso en el
cual se examinaba la constitucionalidad de normas sobre contribución por
valorización.
[19] Sentencia  C-013 de 1994 (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa. Unánime). En esa oportunidad la Corte Constitucional declaró exequible una norma legal que establecía un impuesto nacional
“sobre las propiedades inmuebles”, sobre la base de que no violaba el artículo
317 de la Constitución. La norma demandada decía expresamente que “[a] partir del 1o. de enero siguiente a
la sanción de la presente ley establécese un impuesto nacional sobre las
propiedades inmuebles situadas dentro del territorio de que trata el artículo
3o. de esta Ley, equivalente al dos por mil sobre el monto de los avalúos
catastrales”. La Corte consideró que esa disposición no violaba el artículo 317
de la Carta porque no imponía un nuevo “impuesto predial, sino [una] sobretasa
con destino a la CAR, es decir, a un valor adicional que se agrega a la tarifa
de un impuesto prexistente”. En el mismo sentido puede verse la
sentencia C-581 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. Unánime). En esta otra
oportunidad se había acusado una norma legal que establecía un “con destino a la Corporación [Autónoma Regional del Magdalena y de la Sierra Nevada de Santa Marta]” un impuesto especial anual sobre las propiedades inmuebles situadas dentro del territorio
de su jurisdicción. La Corte Constitucional sostuvo que ese precepto no violaba
el artículo 317 de la Carta, por cuanto de acuerdo con el texto de esta última
y la jurisprudencia constitucional “los impuestos establecidos por el Congreso
de la República en favor de las corporaciones autónomas regionales,  sobre
las propiedades inmuebles comprendidas dentro de la jurisdicción de esas
corporaciones, se ajustan a la Constitución de 1991, en tanto que ellos constituyen realmente sobretasas, las cuales fueron consagradas por el inciso 2° del
artículo 317 de la C.P.”.
[20] Sentencia C-495 de 1998 (MP. Antonio Barrera Carbonell.
Unánime). En esa oportunidad, y a propósito del control constitucional de una
norma sobre impuesto predial la Corte dijo: “[e]l artículo 7o. de la
ley 44 de 1990 forma parte del estatuto que vino a reglamentar el impuesto
predial unificado, como resultado de fusionar este impuesto con el de parques y
arborización, estratificación socioeconómica y la sobretasa de levantamiento
catastral. || La norma acusada impone una destinación específica (fondo de
habilitación de vivienda para el estrato bajo de la población)  a una
porción de este impuesto, con lo cual impone a un tributo municipal  una
utilización determinada, desconociendo de este modo la autonomía municipal. ||
El segmento normativo acusado será declarado inexequible”.
[21] (MP. Alfredo Beltrán Sierra. Unánime).
[22] En otras partes del mismo fallo, la Corte Constitucional había señalado: “[e]l actor considera que la
norma acusada viola el artículo 317 de la Constitución porque está reglamentando y fijando la tasa impositiva de la propiedad raíz a
través de una Ley, asunto que sólo le compete a los municipios. || Para la Corte no le asiste razón al demandante por las siguientes razones : de una parte, de la
simple lectura de la norma acusada, se desprende que ella no decreta un
impuesto sino que hace una precisión legal sobre la forma de fijar el impuesto
predial en los inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal.
Precisión destinada tanto a los municipios, que son las entidades territoriales
que constitucionalmente pueden gravar la propiedad inmueble, como a los
propietarios de las unidades privadas sometidas al régimen de propiedad
horizontal, que tienen el derecho a conocer de antemano cómo será calculado el
impuesto predial, tanto de sus bienes privados como de los bienes comunes del
edificio o conjunto, evitando eventos tales como la doble tributación o la
incertidumbre tributaria de los contribuyentes frente a las cargas impositivas,
según el municipio donde esté ubicado el predio. Y, de la otra, porque tanto
las normas constitucionales, como la amplia jurisprudencia de la Corte lo ha expresado, no se impuso la autonomía absoluta de las entidades territoriales, y
en materia fiscal, no existe soberanía tributaria. Se ampliarán estos puntos”.
Y después había dicho: “no prospera
el cargo de violación del artículo 317 de la Constitución, pues, la norma acusada no está decretando un impuesto predial, sino, se repite,
hace precisiones generales sobre la materia, lo que encuadra, según lo visto,
perfectamente dentro de las facultades del legislador”.
[23] Sentencia C-517 de 1992 (MP. Ciro Angarita
Barón. Unánime). En esa providencia la Corte Constitucional declaró exequible un grupo de normas legales que facultaban a los municipios y al Distrito Capital
entre otras cosas para aumentar hasta las bases gravables o las tarifas de los
gravámenes de su competencia en ciertos casos; para fijar destinación
específica al recaudo proveniente de tales incrementos; para establecer desde
cuándo se cobrarían dichos incrementos. Los preceptos eran cuestionados porque
supuestamente el Congreso violaba con ellas autonomía fiscal de los municipios
y los distritos. La Corte no le dio la razón al actor y sostuvo lo siguiente
sobre las implicaciones de la configuración del Estado como República Unitaria
en la autonomía fiscal: “[…] A propósito de
este aspecto, la Corte juzga necesario  poner de presente que la
denominada tesis de la "soberanía fiscal" de las entidades
territoriales no tiene asidero constitucional.  Así se infiere de manera
clara e inequívoca no solo del contexto sistemático de la Carta y en particular de los artículos citados, sino además de la misma historia de dicha
iniciativa. || La  propuesta de consagrarla fue derrotada en la Asamblea Constitucional.  Esos mismos elementos permiten sin reticencias afirmar que en
la nueva Carta el Constituyente en esta materia conservó los lineamientos
básicos del régimen anterior pues les reconoció una autonomía fiscal limitada.  Es decir,  su ejercicio se subordina
a los términos que señale la ley. || En efecto, pese a que la Carta del 91 incrementó notablemente la capacidad tributaria de las entidades territoriales,
sin embargo, en materia impositiva mantuvo la subordinación de su poder
normativo a la ley, según claramente lo estipulan los artículos 300-4 y 331-4
de la Carta.  En otros términos, la facultad impositiva de las entidades
territoriales continúa supeditada a la ley y ha de ejercerse con estricta
sujeción a los parámetros que en ella se fijen. || Así las cosas, es necesario
concluir que al expedir las mencionadas normas el legislativo no ha usurpado
competencias reservadas a los poderes regionales sino que ha dado cabal
desarrollo a las que la Constitución en esta materia le confiere”. Luego esa misma posición fue reiterada por ejemplo
en la sentencia C-413 de 1996 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo. Unánime). En ese fallo, la Corte Constitucional especificó que los artículos 300 numeral 4 y 311 numeral 4 de la Constitución eran manifestaciones específicas del principio de legalidad de los tributos,
pero no simples normas que pudieran dar lugar “a la absorción de la facultad
por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos deban
ceder absolutamente su poder de imposición al legislador”.
[24] Sentencia C-987 de 1999 (MP. Alejandro Martínez Caballero.
Unánime). En esa sentencia, la Corte Constitucional declaró exequible un fragmento normativo que había sido demandado por supuesta violación del principio de
legalidad tributario en tanto al parecer del actor no establecía todos los
elementos esenciales del tributo. La Corte consideró relevante referirse a tres
sentidos posibles del principio de legalidad en materia tributaria, y entre
ellos señaló que había uno, derivado de los artículos 300-4 y 313-4 de la Constitución, que debía entenderse como una prohibición dirigida a las
entidades territoriales para establecer tributos en contravención o sin apoyo
en lo dispuesto por la Constitución y la ley.
[25] Sentencia C-517 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Jaime
Araújo Rentería).
[26] Sentencia C-876 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis. AV. Rodrigo
Escobar Gil y Jaime Córdoba Triviño SV. Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés
Vargas y Jaime Araujo Rentería).
[27] Sentencia C-876 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis. AV. Rodrigo
Escobar Gil y Jaime Córdoba Triviño SV. Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés
Vargas y Jaime Araujo Rentería). El acto controlado era el Decreto Legislativo
1838 de 2002 “por medio del cual  se crea un impuesto especial destinado a
atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para preservar la seguridad democrática”.
[28] (MP. Mauricio González Cuervo. SV. María Victoria Calle Correa,
Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva).
[29] Sentencia C-183 de 2003 (MP. Alfredo Beltrán Sierra; SV. Jaime
Araujo Rentería; AV. Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett)