C-992-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-992/04
DEROGATORIA EXPRESA-No operancia
DEROGATORIA TACITA-Configuración no es clara
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD PARA
DECLARACION DE DEROGATORIA TACITA-No es el medio idóneo/CORTE CONSTITUCIONAL-Definición de
vigencia de norma para determinar materia sujeta a control
DEROGATORIA TACITA-Pronunciamiento de fondo ante vigencia dudosa
IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Propiedad de los municipios
AUTONOMIA TRIBUTARIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES
EXENCION TRIBUTARIA EN EL DERECHO
INTERNACIONAL PUBLICO-Alcance
TRIBUTO TERRITORIAL-Modificación y supresión por el Congreso
TRIBUTO TERRITORIAL-Autorización y delimitación legislativa/TRIBUTO
TERRITORIAL-Delimitación de elementos por el legislador por exclusiones o
prohibiciones que no constituyen exenciones
Como corresponde a la ley autorizar y delimitar los
tributos territoriales, entonces el Congreso puede, al definir esos tributos,
precisar que determinadas actividades no pueden ser gravadas por las entidades
territoriales, sin que dichas exclusiones o prohibiciones sean en sí mismas
inconstitucionales, puesto que no se tata de la exención a un tributo existente
sino de la delimitación de los elementos de un impuesto territorial.
AUTONOMIA TRIBUTARIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-No es
absoluta/EXENCION TRIBUTARIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance de la
prohibición
La autonomía tributaria de las entidades territoriales
está protegida por la Constitución, pero no es absoluta. En ese mismo orden de
ideas, aunque en principio está prohibido al Legislador establecer exenciones a
los tributos de las entidades territoriales, esto no significa que cada vez que
una ley señala que una determinada actividad no está sujeta a un determinado
tributo territorial, entonces dicha exclusión es inconstitucional. Como ya se
vio, al menos existen dos hipótesis en que dicha exclusión se ajusta a la
Carta. De un lado, puede tratarse de una verdadera exención, pero que sea
constitucionalmente admisible, como en el caso de ciertos tratados que prevén
dichas exenciones y han sido declarados exequibles por esta Corte. De otro
lado, puede en realidad no tratarse de una exención sino de un desarrollo de la
libertad del Congreso para configurar el alcance de los tributos territoriales,
y en especial para la delimitación de los elementos de esos tributos, como el
hecho gravable.
TRIBUTO TERRITORIAL-No establecimiento de exención sino que
delimita el hecho gravable/IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-No
establecimiento de exención sino de delimitación del hecho gravable
EXENCION Y CONFIGURACIÓN DEL HECHO GRAVABLE
EN TRIBUTO TERRITORIAL-Distinción
IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Delimitación del alcance del hecho
gravable
IMPUESTO-Hecho gravable o generador es uno de los elementos
esenciales
IMPUESTO-Hecho gravable es un elemento que tiene que estar
precisado en la ley
TRIBUTO TERRITORIAL-Fijación de elementos constitutivos por
asambleas y concejos dentro del marco legal
IMPUESTO TERRITORIAL-Delimitación por la ley de hecho gravable
IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Hecho gravable general
IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-No pago por entidades públicas que
realicen obras de acueducto, alcantarillado o regulación de caudales
Referencia: expediente D-5126
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 7 (parcial) de la Ley 56 de 1981 “Por
la cual se dictan normas sobre obras públicas de generación eléctrica, y
acueductos, sistema de regadío y otras y se regulan las exploraciones y
servidumbres de los bienes afectados por tales obras”.
Demandante: Carlos Germán Farfán Patiño.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO SIERRA PORTO
Bogotá, D. C., doce (12) de octubre de dos
mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Carlos
Germán Farfán Patiño solicita ante esta Corporación la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 7 (parcial) de la Ley 56 de 1981“Por la cual se
dictan normas sobre obras públicas de generación eléctrica, y acueductos,
sistema de regadío y otras y se regulan las exploraciones y servidumbres de los
bienes afectados por tales obras”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la
demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición parcialmente demandada, de conformidad con su publicación en el
diario oficial No. 35.856, del 5 de octubre de 1981 y se subraya lo acusado
“LEY 56 DE 1981
(Septiembre 1)
por la cual se dictan normas sobre obras públicas de
generación eléctrica, y acueductos, sistemas de regadío y otras y se regulan
las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(....)
Artículo 7º.- Las entidades propietarias, pagarán a los
municipios los impuestos, tasas, gravámenes o contribuciones de carácter
municipal diferentes del impuesto predial, únicamente a partir del momento en
que las obras entren en operación o funcionamiento y dentro de las siguientes
limitaciones:
(...)
b) Las entidades públicas que realicen
obras de acueductos, alcantarillados, riegos, o simple regulación de caudales
no asociada a generación eléctrica, no pagarán impuestos de industria y
comercio.
Parágrafo.- Las entidades públicas propietarias de las
obras de que aquí se trata no estarán obligadas a pagar compensaciones o
beneficios adicionales a los que esta Ley establece con motivo de la ejecución
de dichas obras.”
III. LA DEMANDA
El ciudadano considera que el aparte
acusado viola los artículos 294, 287 y 363 de la Carta por cuanto impone una
exención al impuesto de industria y comercio a pesar de que los recursos que
éste genere son de propiedad de los municipios. Este hecho, en su opinión,
rompe con la equidad tributaria, y con la autonomía municipal. Anota el
demandante que a pesar de que esta norma fue derogada expresamente por la ley
142 de 1994, en el caso de empresas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios, continua vigente para empresas que no prestan estos servicios,
como es el caso de “riegos o reguladoras de caudales no asociadas con
generación  eléctrica”.[1]
IV. IntervenciOnES
1.- Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
El
ciudadano Germán Eduardo Quintero Rojas en representación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, solicita a esta Corte declarar la exequibilidad del
literal acusado. Luego de un análisis de la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, el interviniente concluye que los departamentos y municipios
tienen límites en materia impositiva. De allí se sigue, según él, que la
potestad tributaria que ostenta el legislativo por mandato constitucional es
uno de los medios que tiene el Estado para lograr los fines económicos
propuestos y esta facultad no puede predicarse de las entidades territoriales
por tratarse de un Estado unitario. El interviniente considera que la autonomía
territorial no puede ser reclamada frente a situaciones que impliquen políticas
generales de dirección y ordenamiento de la economía nacional, tales como el
establecimiento y configuración de los elementos esenciales de los impuestos,
sin importar su categoría. Recuerda el ciudadano que la sentencia C-219 de 1997
determinó que las garantías otorgadas por la Constitución a las entidades
territoriales no se oponen a la facultad del Congreso de autorizar, modificar o
derogar tributos de las entidades territoriales.
De
otro lado, el interviniente se refiere al alcance de la norma, pues la ley
parcialmente acusada, condiciona a que no paguen impuestos las entidades
públicas que realicen obras de acueducto, alcantarillado, riego, o simple
regulación de caudales no asociadas a generación eléctrica, puesto que esta
actividad, de acuerdo con el literal a) de la norma acusada sí está gravada con
el impuesto de industria y comercio. Es claro para el ciudadano, de acuerdo con
estos argumentos, que el legislador no estableció una exención a un impuesto de
carácter municipal, sino que de acuerdo con su facultad constitucional,
reconocida tanto por el anterior ordenamiento constitucional como por el actual,
estableció los elementos constitutivos del tributo. A su juicio, la norma
determinó las actividades que debían gravar los municipios, situación que en
nada afecta la autonomía reconocida por la Constitución vigente.
En
cuanto a la supuesta derogatoria de la norma, el representante del ministerio
hace un análisis para concluir que la ley 142 de 1994 no derogó expresamente
ninguna disposición de la ley 56 de 1981. Concluye entonces que no le asiste
razón al actor porque la derogatoria tampoco fue tácita, puesto que ningún
artículo de la ley de servicios públicos contempla el hecho específico de
realizar obras de acueductos, alcantarillados, riegos o simple regulación de
caudales, pues ello no es entendido como la prestación de un servicio público, actividad
que sí se encuentra gravada con el impuesto de industria y comercio, situación
que generaría otra serie de efectos jurídicos diferentes a los sometidos a
estudio en esta ocasión.
2.- Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El
ciudadano Alfredo Lewin Figueroa, presidente del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario, remite el concepto elaborado por la entidad, según el cual
el aparte acusado debe ser declarado inexequible. Considera el Instituto que la
disposición no puede leerse en forma aislada, pues el encabezamiento del mismo
artículo establece que las entidades propietarias pagarán a los municipios los
impuestos, diferentes al predial “únicamente a partir del momento en que las
obras entren en operación o funcionamiento y dentro de las siguientes
limitaciones....”. El Instituto estima que procede esta observación porque
la sola realización de obras no genera el impuesto de industria y comercio,
sino su explotación comercial, conforme al nuevo enfoque que le dio la ley 14
de 1983. De allí se deduce que, no obstante realizarse el hecho generador del
tributo, unas empresas –las públicas- quedaron exoneradas de pagar el impuesto.
En
cuanto a la derogatoria del fragmento acusado, el Instituto anota que ésta no
se ha presentado, pues la derogatoria expresa en las leyes de servicios
públicos no aparece. Aunque es cierto que ellas involucraron lo relativo a
obras de acueductos y alcantarillados que menciona el texto original del
literal b) acusado. Podría entenderse entonces que lo referente a dichas obras
quedó sujeto a la nueva reglamentación del año 1994, incluido su régimen
tributario prescrito en el artículo 24 de le ley 142 de 1994, que contempla la
posibilidad de ser gravadas por los municipios con los impuestos “...que sean
aplicables a los demás contribuyentes que cumplan funciones industriales y
comerciales”. En consecuencia, a juicio del Instituto, puede admitirse que
la norma quedó surtiendo efectos en el campo de las “empresas de riego y
regulación de caudales (no generadores de energía eléctrica)”, como afirma
el actor.
En
cuanto a la supuesta injerencia del legislativo sobre los impuestos de las
entidades territoriales, el Instituto manifiesta que la natural coordinación
entre el poder central y las facultades de las entidades periféricas indica que
una vez creado o autorizado un impuesto como de propiedad del municipio, como
es el caso del impuesto de industria y comercio, al legislador no le está
permitido establecer excepciones o privilegios sobre el mismo, en cuanto
implican un gasto que se traduce en una pérdida de los ingresos, que en
condiciones normales, le pertenecen al municipio. De conformidad con lo
anterior, el interviniente deduce que el fragmento acusado estableció una
verdadera exención del impuesto al crear una situación preferencial en cabeza
de sujetos determinados, como son las entidades públicas, y no una conveniente
o justificada “minoración fiscal”, máxime cuando el tenor literal de la
norma no se refiere a la causación del gravamen sino a su pago, al decir que no
pagarán impuesto de industria y comercio.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en
concepto No. 3581, recibido el 2 de junio de 2004, solicita que la Corte se
declare inhibida para pronunciarse de fondo en relación con el literal b) del
artículo 7 de la ley 56 de 1981, por carencia actual de objeto debido a su
derogatoria. El Ministerio Público inicia con un repaso de jurisprudencia
constitucional del cual concluye que la exención del impuesto de industria y
comercio objeto de análisis “devino en inconstitucional”, ya que este
tributo es de propiedad exclusiva de los municipios y como tal, a partir de la
expedición de la Constitución de 1991, ella no podría seguir aplicándose por
contrariar la nueva preceptiva superior.
Con todo, señala la Vista Fiscal que, en lo
atinente al tratamiento tributario, la ley de servicios públicos se aplica a
los servicios de acueducto y alcantarillado y actividades complementarias, con
cobertura urbana y rural (artículos 14 numerales 2, 19 a 23, 160 de la ley 142
de 1994). Por su parte, el artículo 186 ibídem derogó todas las leyes
que le fueran contrarias y le da preeminencia a la especialidad de tal ley
frente a modificaciones futuras. Según su parecer se tiene que aspectos
residuales sobre saneamiento básico y mejoramiento ambiental gozan de
regulación especial en la ley 99 de 1993, principalmente en los artículos 42 y
siguientes que permiten complementar de manera subsidiaria lo normado en
servicios públicos de acueducto y alcantarillado, incluidos regadíos y
regulación de caudales públicos. Concluye entonces el Procurador que frente al
fragmento acusado se presentó una inconstitucionalidad sobreviniente a partir
del 7 de julio de 1991, y su derogatoria mediante la ley 142 de 1994.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º de la
Carta, ya que la disposición acusada hace parte de una ley de la
república.
Asunto previo, derogatoria de la norma parcialmente
acusada
2.- Sobre la vigencia de la norma, el
demandante y dos de los intervinientes consideran que a pesar de una supuesta
derogatoria tácita por parte de la ley 142 de 1994, esta norma continúa vigente
para empresas que no prestan servicios públicos domiciliarios. Para el
Ministerio Público la Corte debe declararse inhibida porque la norma acusada
fue derogada tácitamente por los artículos 24, 14 numeral 2, 19 a 23 y 160 de
la ley 142 de 1994. En este punto también considera relevantes los artículos 42
y ss de la ley 99 de 1993. Además, la Procuraduría estima que por tratarse de
una norma preconstitucional, es claro que se ha presentado una inconstitucionalidad
sobreviniente pues la exención a que se refiere la norma, por recaer sobre un
tributo que es de propiedad exclusiva de los municipios, es contraria a la
Carta y en cualquier caso procede la inhibición por carencia actual de objeto.
Comienza pues la Corte por adelantar el
examen de la vigencia del aparte acusado pues éste es presupuesto indispensable
para saber si procede o no proferir sentencia de fondo.
No se ha presentado derogatoria expresa
3.- El artículo 186 de la ley 142 de 1994
determina las concordancias y derogaciones producidas en virtud de su
articulado. Esta disposición es del siguiente tenor
“Para efectos del artículo 84 de la Constitución Política, esta ley
reglamenta de manera general las actividades relacionadas con los servicios
públicos definidos en esta ley; deroga todas las leyes que le sean contrarias;
y prevalecerá y servirá para complementar e interpretar las leyes especiales
que se dicten para algunos de los servicios públicos a los que ella se refiere.
En caso de conflicto con otras leyes sobre tales servicios, se preferirá ésta,
y para efectos de excepciones o derogaciones, no se entenderá que ella resulta
contrariada por normas posteriores sobre la materia, sino cuando éstas
identifiquen de modo preciso la norma de esta ley objeto de excepción,
modificación o derogatoria.
Deróganse, en particular, el artículo 61,
literal "f", de la Ley 81 de 1988; el artículo 157 y el literal "c" del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986; el inciso segundo
del artículo 14 y los artículos 58 y 59 del Decreto 2152 de 1992; el artículo
11 del Decreto 2119 de 1992; y el artículo 1 en los numerales 17, 18, 19, 20 y
21, y los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 2122 de 1992.”
La lectura de esta norma muestra que no ha
operado el fenómeno de la derogatoria expresa ya que el artículo citado no se
refiere a la vigencia del aparte acusado. Entra la Corte a examinar si
eventualmente ha ocurrido o no una posible derogatoria tácita.
La derogatoria tácita no es clara
4.- En cuanto a la supuesta derogatoria
tácita, esta Corporación considera que no es claro que se haya configurado tal
fenómeno. Así, la ley 142, en su artículo 1º (ámbito de aplicación de la ley)
determina que ésta habrá de aplicarse a “los servicios públicos
domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica,
distribución de gas combustible, telefonía pública fija básica conmutada y la
telefonía local móvil en el sector rural; a las actividades que realicen las
personas prestadoras de servicios públicos (...) y a las actividades
complementarias definidas en el Capítulo II del presente título y a los otros
servicios previstos en normas especiales de esta Ley.”
Para determinar si el aparte acusado es
parte del objeto de la ley 142 de 1994 la Corte considera relevante recordar el
texto del fragmento acusado:
“Artículo 7º.- Las entidades propietarias, pagarán a los
municipios los impuestos, tasas, gravámenes o contribuciones de carácter
municipal diferentes del impuesto predial, únicamente a partir del momento en
que las obras entren en operación o funcionamiento y dentro de las siguientes
limitaciones:
(...)
b) Las entidades públicas que realicen
obras de acueductos, alcantarillados, riegos, o simple regulación de caudales
no asociada a generación eléctrica, no pagarán impuestos de industria y
comercio.
Parágrafo.- Las entidades públicas propietarias de las
obras de que aquí se trata no estarán obligadas a pagar compensaciones o
beneficios adicionales a los que esta Ley establece con motivo de la ejecución
de dichas obras.” (subrayas fuera del texto)
Visto el texto, la Corte analizará
algunos artículos aludidos por la Vista Fiscal para determinar si ha operado el
fenómeno de la derogatoria tácita.
5.- El artículo 14 de la ley 142 se refiere
a las definiciones. Su numeral 2 establece lo que ha de entenderse por
actividad complementaria de un servicio público. Esta noción cobra importancia
porque a estas actividades también se aplica la ley 142 y son las mencionadas
al definir cada servicio público. Y luego precisa el entendimiento del servicio
que se encuentra estrechamente relacionado con el aparte acusado, que es el de
acueducto y alcantarillado. El artículo 14 considera como servicios públicos
domiciliarios los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía
eléctrica, telefonía pública básica conmutada, telefonía móvil rural, y
distribución de gas combustible. El artículo 14.22. define el servicio público
domiciliario de acueducto como la distribución municipal de agua apta
para el consumo humano, incluida su conexión y medición. También menciona que
se aplicará esta ley a las actividades complementarias tales como captación de
agua y su procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conducción y transporte. El
artículo 14.23. define el servicio público domiciliario de alcantarillado como
“la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos,
por medio de tuberías y conductos. También se aplicará esta ley a las
actividades complementarias de transporte, tratamiento y disposición final de
tales residuos.”
El artículo 161 de la misma ley se refiere
a la generación de aguas y cuencas hidrográficas. La ley considera que si ella
implica la conservación de cuencas hidrográficas, no es uno de los servicios
públicos a los que esta ley se refiere. Sí lo es la generación de agua, en
cuanto se refiere al desarrollo de pozos, la desalinización y otros procesos
similares.
El
artículo 19 trata del régimen de las empresas de servicios públicos en general,
en municipios menores o zonas rurales, su ámbito de operación y su régimen
tributario. El artículo 160 establece las prioridades en al aplicación de
normas para ampliar la cobertura en ciertos sectores de la población.
6.- Del recuento normativo la Corte puede
concluir que al parecer puede haber operado el fenómeno de la derogatoria
tácita en cuanto a la realización de obras pues ello puede ser entendido como
una de las actividades complementarias al servicio público de acueducto y
alcantarillado en los términos de la ley 142. Con todo, ello no es totalmente
claro. Así, tal como lo anota una de las intervenciones ciudadanas, la sola
realización de este tipo de obras es diferente a la explotación comercial de
las mismas. Además, aunque estén relacionadas con el servicio de acueducto y
alcantarillado, de ello no se sigue necesariamente que se trate de una de las
actividades complementarias al mismo, pues no ha sido definida de tal forma por
la ley 142. En cuanto al riego y regulación de caudales no asociado a
generación eléctrica, la Corte encuentra que muy probablemente este aparte no
ha sido derogado por la ley de servicios públicos domiciliarios pues aunque en
principio podría pensarse que se trata de una de las actividades
complementarias del servicio público de acueducto y alcantarillado que se
encuentra regulado en la ley 142 de 1994, del recuento normativo no puede
extraerse con certeza una conclusión acerca de la vigencia de esta regulación
pues no hay una referencia clara a este aspecto.
7.- Ante la incertidumbre generada y la dificultad
para su esclarecimiento, este Tribunal recuerda que tal como lo anotó en la
sentencia C-898 de 2001, no es la acción de inconstitucionalidad el medio
idóneo para pedirle a la Corte que declare formalmente que la norma demandada
ha sido tácitamente derogada. La acción pública de inconstitucionalidad exige
de esta Corporación un juicio de validez y un análisis constitucional. No ha
sido concebida para que la Corte haga un juicio de vigencia ni un estudio de
los efectos derogatorios de las normas jurídicas.
Con todo, la Corte puede entrar a definir si la norma
demandada está vigente para determinar la materia legal sujeta a su control. El
análisis de vigencia de la norma se vuelve entonces una etapa necesaria para
determinar el objeto del control. Tal etapa es la que ha acabado de surtirse,
pero aún así subsiste la duda acerca de la vigencia. Ante tal situación, este
Tribunal ya ha anotado que cuando la vigencia de una disposición es dudosa,
pues existe incertidumbre acerca de su derogatoria tácita, procede un pronunciamiento
de fondo ya que la norma acusada puede estar produciendo efectos. Así, la
sentencia C-419 de 2002, MP Marco Gerardo Monroy Cabra, señaló al respecto:
“Así, ante esta
situación la Corte encuentra que no le corresponde dirimir el asunto de la
vigencia de la disposición acusada. En efecto, cuando la derogatoria de una
disposición es expresa, no cabe duda en cuanto a que si se interpone una
demanda en contra de la norma derogada, la Corte debe inhibirse, salvo que la
disposición continúe proyectando sus efectos en el tiempo. Cuando, por el
contrario, la vigencia de una disposición es dudosa, pues existe incertidumbre
acerca de su derogatoria tácita, la Corte no puede inhibirse por esta razón
pues la disposición podría estar produciendo efectos.”
8.- El caso bajo examen encuadra en la hipótesis
señalada por la citada sentencia C-419 de 2002, pues existen dudas acerca de la
derogatoria de la disposición acusada, por lo cual procede un pronunciamiento
de fondo. Es desechada entonces la tesis del Ministerio Público sobre la
supuesta derogatoria pues no hubo derogatoria expresa y el estudio de una
posible derogatoria tácita no permite a esta Corporación concluir, más allá de
una duda razonable, que la norma no se encuentre vigente, por lo menos
parcialmente. Y como no es la función de la Corte determinar la vigencia de las
normas sujetas a control, ante la duda procede a adelantar el estudio de fondo,
tal como lo ha establecido la reiterada jurisprudencia ya citada.
Problema jurídico
9.- De conformidad con lo manifestado a lo largo del
proceso, el demandante y uno de los intervinientes consideran que el fragmento
acusado es inconstitucional por consagrar, a través de la ley, una exención
tributaria sobre un impuesto que es de propiedad municipal, lo cual interfiere
con la autonomía tributaria de estas entidades territoriales. La posición
contraria manifiesta que a pesar de la autonomía tributaria, la Constitución
permite ciertos límites a la misma por ser Colombia un Estado unitario. Además,
una de las intervenciones ciudadanas plantea que la norma no establece una
exención sino que sólo determina uno de los elementos constitutivos del tributo
pues precisa cuáles son las actividades que pueden gravar los municipios.
El problema jurídico planteado es entonces si el
fragmento acusado viola o no la prohibición establecida en el artículo 294 de
la Carta según el cual la ley no puede conceder exenciones en relación con los
tributos de propiedad de las entidades territoriales. Para resolver este
asunto, la Corte comenzará por determinar si el gravamen establecido por el
aparte demandado es o no un tributo de propiedad de una entidad territorial,
pues de no ser así, el cargo de la demanda carecería de todo sustento.
Naturaleza territorial del tributo establecido por la
norma
10.- El artículo del que hace parte el
fragmento acusado se refiere a las limitaciones a las obligaciones de las
entidades propietarias frente a los municipios en cuanto al pago de impuestos
tasas, gravámenes o contribuciones de carácter municipal diferentes del
impuesto predial. Ya que se trata del ámbito municipal, puede inferirse que los
gravámenes y demás obligaciones a que se refiere la norma son de propiedad de
estos entes territoriales. Pero además, el literal b) acusado se refiere
específicamente a uno de lo gravámenes de propiedad del municipio, pues dice
que determinadas entidades dedicadas a ciertas actividades “no pagarán
impuestos de industria y comercio”.
Recuerda la Corte que el impuesto de
industria y comercio es un gravamen de carácter municipal, que recae sobre
todas las actividades comerciales, industriales y de servicios que se realizan
en los distritos especiales y en los municipios, ya sea en forma permanente o
transitoria, y en establecimientos de comercio abiertos o no al público. Ya en
anterior oportunidad, esta Corte había señalado que ese tributo era “de
propiedad de los municipios, según lo disponen los artículos 32 a 36 de la Ley
14 de 1983”[2].
11- Visto lo anterior, este Tribunal concluye que el
fragmento acusado se refiere, sin duda alguna, a un tributo de propiedad del
municipio. Es necesario entonces examinar si dicha norma vulnera o no la
autonomía tributaria de las entidades territoriales, y en especial la
prohibición prevista por el artículo 294 superior, según la cual la ley no
podrá conceder exenciones en relación con los tributos de propiedad de las
entidades territoriales. Para resolver ese interrogante,  la Corte, procederá a
recordar su jurisprudencia en materia de autonomía tributaria en las entidades
territoriales. Posteriormente, esta Corporación deberá establecer si en
realidad la norma acusada consagra una exención, o si sólo se trata de la
configuración de uno de los elementos del tributo, y con base en esos elementos
entrará a determinar la constitucionalidad del precepto acusado.
La autonomía tributaria de las entidades
territoriales y la prohibición de las exenciones a los tributos territoriales.
12.- El artículo 294 de la Carta, para
realizar el principio de autonomía de las entidades territoriales, prohíbe que
por ley se concedan exenciones o preferencias en relación con tributos que
pertenecen a los entes territoriales. Esta norma establece entonces una
garantía a la autonomía territorial, en la medida en que protege los recursos
económicos de las entidades territoriales contra injerencias de las autoridades
nacionales. La sentencia C-177 de 1996, MP José Gregorio Hernández, explicó que
“para realizar el principio de autonomía de las entidades territoriales y
con el objeto de asegurar que el patrimonio de éstas no resulte afectado por
decisiones adoptadas a nivel nacional, el Constituyente ha prohibido de manera
terminante que por ley se concedan exenciones o preferencias en relación con
tributos que les pertenecen.” Y con ese criterio, esa sentencia declaró la
inconstitucionalidad  de los parágrafos de los artículos 43 de la Ley 14 de
1983 y 208 del Decreto Ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), según
los cuales la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y la Financiera
Eléctrica Nacional no era sujeto pasivo del Impuesto de Industria y Comercio.
13.- Conforme a lo anterior, por regla general
(artículo 294 C.P.) la ley tiene prohibido conceder exenciones o tratamientos
preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades
territoriales. La Carta reconoce a las entidades territoriales la propiedad
sobre sus bienes y rentas y equipara la garantía que les brinda a la que
merecen los particulares sobre los suyos, de conformidad con la Constitución
(artículo 362 C.P.). Incluso, este artículo dispone que, con la única excepción
de la guerra exterior -y eso temporalmente-, los impuestos departamentales y
municipales gozan de protección constitucional y, en consecuencia, la ley no
podrá trasladarlos a la Nación. Menos podría hacerlo, a sus entidades
descentralizadas, ya que ello representaría la facultad de atribuir al ente
subalterno posibilidades de las cuales carece el principal, sin que de todas
maneras desaparecieran objetivamente las razones en las cuales se funda la
restricción que a éste se impone.
14- El anterior análisis no implica sin embargo que
en ningún caso la ley pueda otorgar exenciones sobre tributos territoriales.
Así, la sentencia C-255 de 2003 la Corte recordó que en otras ocasiones
(sentencia C-137 de 1996) esta Corporación había considerado que, en términos
generales, la concesión mediante un tratado internacional, de exenciones
tributarias a un Estado extranjero o a un organismo internacional se ajustan a
la Carta y encuentran plena justificación en el ámbito de aplicación del
derecho internacional público. Las exenciones tributarias tienen sentido en el
contexto del derecho internacional público para conceder, en condiciones de
reciprocidad, ciertos privilegios fiscales y aduaneros, que se justifican por
la naturaleza de los organismos beneficiados y por el interés público que
reviste la función a ellos confiada por el conjunto de Estados que los crean.
Aunque
en algunos casos de tratados internacionales en materia de cooperación
recíproca[3]
entre Estados la Corte ha considerado contrario a la Constitución el
otorgamiento de exenciones tributarias que afectaban las finanzas de las
entidades territoriales, en otros casos, tales como el del “Tratado de
Cooperación para la Asistencia en materia humanitaria entre La Soberana Orden
de Malta y el Gobierno de la República de Colombia”, la prohibición de
gravar con cualquier impuesto, tasa o derecho nacional, departamental o
municipal se ha encontrado justificada por el  fin que se persigue alcanzar con
la ejecución del instrumento internacional. En aquella ocasión el fin era
socorrer a las víctimas de los desastres naturales y de los conflictos armados
internos (desplazados) e internacionales (refugiados), así como a la población
más necesitada del país, además de que se realiza la exención sin exigir
reciprocidad alguna, y por ello esta Corporación consideró que no era vulnerado
el artículo 294 constitucional. La Corte considera pertinente señalar que ha
habido otros casos de tratados internacionales suscritos entre el Estado
colombiano y un sujeto del derecho internacional, cuya finalidad ha sido la de
facilitar el ingreso al país de ayuda humanitaria (“Acuerdo de Sede entre el
Gobierno de la República de Colombia y el Comité Internacional de la Cruz Roja”,
firmado en Bogotá el 19 de mayo de 1980 e incorporado mediante Ley 42 del 21 de
abril de 1981).
15.- De otro lado, conviene recordar que, según la
doctrina reiterada de esta Corte, las protecciones constitucionales a los
recursos de las entidades territoriales previstas en los citados artículos 294
y 362 superiores no implican que una vez establecido un tributo territorial, el
Congreso pierda la posibilidad de modificarlo o incluso suprimirlo. Como
Colombia es un Estado unitario (CP art. 1º), la autonomía tributaria de las
entidades territoriales no equivale a soberanía y por ello las facultades
tributarias de dichas entidades debe ejercerse de conformidad con las leyes
expedidas por el Congreso, quien conserva, dentro de  ciertos límites, la
facultad de derogar o modificar los tributos territoriales. Y es que de
conformidad con la Carta, las atribuciones de los cuerpos colegiados de elección
popular en las entidades territoriales están supeditadas a lo que la ley
disponga. Según el artículo 287 de la Constitución, las entidades territoriales
gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, "dentro
de los límites de la Constitución y la ley", y entre los derechos inherentes a estas entidades
se encuentra el de "establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones". Por su parte, el artículo 300 de la Carta señala en
cabeza de las asambleas departamentales la función de "decretar,
de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el
cumplimiento de las funciones departamentales" (numeral 4). El artículo 313, numeral 4, de la
Constitución indica que corresponde a los concejos municipales "votar, de conformidad con la Constitución y la ley, los
tributos y los gastos locales". Así, pues, ha dicho esta Corte, “ni los
departamentos ni los municipios ejercen una soberanía tributaria, es decir, una
atribución ilimitada o absoluta para la determinación de impuestos, tasas y
contribuciones en sus respectivos territorios.[4]”
16- Como corresponde a la ley autorizar y delimitar
los tributos territoriales, entonces el Congreso puede, al definir esos
tributos, precisar que determinadas actividades no pueden ser gravadas por las
entidades territoriales, sin que dichas exclusiones o prohibiciones sean en sí
mismas inconstitucionales, puesto que no se tata de la exención a un tributo existente
sino de la delimitación de los elementos de un impuesto territorial.
Ese punto ya había sido precisado por la sentencia
C-521 de 1997, MP José Gregorio Hernández Galindo, que declaró la exequibilidad
de ciertas disposiciones que prohibían a las entidades territoriales gravar las
loterías. Así, luego de recordar la prohibición prevista por el artículo 294 de
la Carta, la Corte señaló:
“Sin embargo, el mencionado precepto alude
a tributos ya existentes y no tiene el alcance de inhibir al Congreso de la
República para señalar los límites dentro de los cuales pueden las entidades
territoriales ejercer hacia el futuro su poder impositivo.
Es el legislador el encargado de contemplar
las reglas básicas a las que están sujetas las asambleas departamentales y
sometidos los concejos distritales y municipales cuando establecen tributos, lo
cual significa que, al amparo de la Constitución, le corresponde indicar las
actividades y materias que pueden ser gravadas y las directrices sobre los
gravámenes de los cuales son susceptibles, sin que resulte constitucional
afirmar que cuando así obra, excluyendo por ejemplo del ámbito imponible
ciertas áreas, con base en políticas generales de beneficio colectivo (como el
estímulo a la salud o a la educación), invada o cercene la autonomía de las
entidades territoriales, que, se repite, no son soberanas al respecto.
El concepto de exención, como el de tratamiento
preferencial, prohibidos al Congreso por el artículo 294 de la Carta,
implican el reconocimiento de que ya existen unos gravámenes de propiedad de
las entidades territoriales, respecto de los cuales, mediante tales modalidades
-y eso es lo proscrito por la Constitución-, se pretende excluir a
instituciones o personas, con menoscabo de los patrimonios de aquéllas, tal
como lo destacó la transcrita jurisprudencia de esta Corte. Pero dichos
conceptos no son aplicables cuando de lo que se trata es de fijar, de manera
general y abstracta, los linderos de la actividad impositiva a nivel
territorial, como corresponde a la ley, según la Constitución.
Las disposiciones examinadas parten de la
base de que la actividad de juegos y apuestas ya está gravada, en virtud de
normas hace tiempo establecidas que fueron declaradas exequibles por esta Corte
(Sentencia C-537 del 23 de noviembre de 1995. M.P.: Dr. Hernando Herrera
Vergara), y lo que buscan, en razón del destino que se da a las rentas
obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar (exclusivamente
servicios de salud, según el artículo 336 C.P.), es que las entidades
territoriales, dentro de una política tributaria general que corresponde trazar
al legislador, no creen nuevos impuestos sobre ella.
Tal restricción no implica exención ni
tratamiento preferencial alguno sobre impuestos ya creados, de propiedad de las
entidades territoriales, sino la unificación del esquema tributario, lo cual
encaja dentro de la indicada atribución legislativa.”
17- De conformidad con lo anterior, es claro que la
autonomía tributaria de las entidades territoriales está protegida por la
Constitución, pero no es absoluta. En ese mismo orden de ideas, aunque en
principio está prohibido al Legislador establecer exenciones a los tributos de
las entidades territoriales, esto no significa que cada vez que una ley señala
que una determinada actividad no está sujeta a un determinado tributo
territorial, entonces dicha exclusión es inconstitucional. Como ya se vio, al menos
existen dos hipótesis en que dicha exclusión se ajusta a la Carta. De un lado,
puede tratarse de una verdadera exención, pero que sea constitucionalmente
admisible, como en el caso de ciertos tratados que prevén dichas exenciones y
han sido declarados exequibles por esta Corte. De otro lado, puede en realidad
no tratarse de una exención sino de un desarrollo de la libertad del Congreso
para configurar el alcance de los tributos territoriales, y en especial para la
delimitación de los elementos de esos tributos, como el hecho gravable.
18.- Como ya se explicó, una de las intervenciones
ciudadanas plantea que la norma acusada no establece una exención y sólo
determina uno de los elementos constitutivos del tributo pues se refiere a las
actividades que deben gravar los municipios. Procede entonces este Tribunal a
verificar si la norma bajo examen configura o no uno de los elementos del
tributo, tal como lo afirma dicha intervención, o si verdaderamente establece
una exención. De ser esto último, la Corte deberá además analizar si se trata
de un caso en el cual la exención esté permitida o si el asunto examinado recae
en los presupuestos guiados por la regla general, es decir por la prohibición
de exención.
La norma acusada no establece una exención sino que
delimita el hecho gravable del impuesto de industria y comercio.
19.- La norma acusada hace parte de la Ley 56 de
1981, que regula ciertos aspectos sobre la realización de obras públicas de
generación eléctrica, y acueductos, sistemas de regadío. En particular
establece que “las entidades públicas que realicen
obras de acueductos, alcantarillados, riegos, o simple regulación de caudales
no asociada a generación eléctrica, no pagarán impuestos de industria y
comercio.” El interrogante
básico es si dicha norma está regulando el alcance del impuesto de industria y
comercio, al precisar que las actividades que ella menciona no hacen parte del
hecho que genera ese tributo, o si por el contrario ella está estableciendo una
exención a ese impuesto, Si es lo primero, el cargo de la demanda fracasa pues
parte de un supuesto equivocado. Por el contrario, si es lo segundo, la
acusación podría prosperar, pues la norma acusada estaría desconociendo, prima facie, la
prohibición del artículo 294 superior. Entra pues la Corte a resolver este
punto.
20- Conforme a la citada sentencia C-521 de 1997, la
distinción entre exención y configuración del hecho gravable, para efectos de
determinar si se está o no vulnerando el artículo 294 superior, depende de lo
siguiente: si el tributo territorial ya existe y está claramente delimitado,
entonces la ley no puede exceptuar a determinados sujetos de su pago, por
cuanto estaría estableciendo una exención a un impuesto territorial, que
vulnera el mencionado precepto constitucional. Por el contrario, si la ley no
está exceptuando a determinadas personas o grupos del pago del tributo sino que
está delimitando en abstracto el hecho gravable, entonces no existe una
vulneración del artículo 294 de la Carta sino que estamos frente a un ejercicio
de la potestad configuradora de los impuestos por parte del Congreso.
21- El lenguaje empleado por la disposición acusada
sugiere que se trata de una exención puesto que excluye a un grupo de personas
del pago de un tributo existente, que es propiedad de las entidades
territoriales. Así, como ya se explicó, el impuesto de industria y comercio es
municipal y el aparte acusado excluye de su pago a ciertas entidades públicas,
a saber aquellas que “realicen obras de acueductos,
alcantarillados, riegos o simple regulación de caudales no asociada a
generación eléctrica”. Un
examen más detallado muestra empero que en realidad la norma está delimitando
el alcance del hecho gravable que genera el impuesto de industria y comercio,
en la medida en que está precisando que ciertas actividades no están incluidas
en ese hecho gravable.
22- El hecho gravable o hecho generador es uno de los
elementos esenciales de todo impuesto y ha sido definido por la doctrina y por
la jurisprudencia como aquella “situación de hecho, que
es indicadora de una capacidad contributiva, y que la ley establece de manera
abstracta como situación susceptible de generar la obligación tributaria, de
suerte que si se realiza concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace
al mundo jurídico la correspondiente obligación fiscal.”[5]
Ahora bien, a fin de proteger la seguridad jurídica de los ciudadanos, el hecho
gravable tiene que haber sido previamente determinado por la ley, la ordenanza
o el acuerdo para que el impuesto pueda ser causado y cobrado.  Pero además, en
la medida en que el hecho gravable o hecho imponible “es
el elemento que en general mejor define el perfil específico de un tributo”[6],
sin lugar a dudas es un elemento que tiene que estar precisado por la ley que
autoriza la creación de un tributo territorial. En efecto, esta Corte ha
señalado en numerosas ocasiones que las leyes que autorizan la creación de
tributos por entidades territoriales pueden ser generales y no tienen que
contener todos los elementos del tributo, no sólo en virtud del principio de
autonomía territorial sino, además, por cuanto el artículo 338 de la Carta, que
ordena la predeterminación del tributo, no señala que la fijación de sus
elementos sólo puede ser efectuado por el Legislador, ya que habla
específicamente de las ordenanzas y los acuerdos. Por consiguiente, en manera
alguna vulnera la Constitución que las asambleas y los concejos fijen, dentro
de los marcos establecidos por la ley, los elementos constitutivos del tributo[7]. Sin embargo, como el
impuesto territorial debe estar previamente autorizado por la ley, ésta puede
ser “general, siempre y cuando indique, de manera
global, el marco dentro del cual las asambleas y los concejos deben proceder a
especificar los elementos concretos de la contribución” (Sentencia C-084 de 1995). Y obviamente, debido a
que la identidad del impuesto se encuentra íntimamente ligada al hecho
gravable, es claro que la ley debe delimitar los hechos gravables que son
susceptibles de ser generadores de impuestos territoriales.
23- Aunque el impuesto de industria y comercio ya
existía al momento de ser expedida la norma acusada, sin embargo fue regulado
de manera sistemática por una norma ulterior, a saber la Ley 14 de 1983. Esto
no significa que esa norma posterior hubiera modificado o derogado la
disposición acusada, punto que ya había sido clarificado por esta Corte,
precisamente al estudiar una demanda contra otro aparte del mismo artículo  7
de la ley 56 de 1981. En efecto, la sentencia C-486 de 1997, MP Hernando
Herrera Vergara, declaró la exequibilidad de algunos apartes del literal a) del
artículo 7 de la Ley 56 de 1981 y estudió la relación entre las regulaciones
sobre el impuesto de industria y comercio contenidas en las leyes 14 de 1983 y
56 de 1981. Dijo entonces la Corte:
“Del título de la ley 56 de 1981 se
desprende que ésta tiene un contenido de carácter especial, mientras que la Ley
14 de 1983 es de carácter general. En efecto, la Ley 56 mencionada expresa:
"por medio de la cual se dictan normas sobre obras públicas de generación
eléctrica y acueductos, sistemas de regadío y otras...”, mientras que de
conformidad con el título de la ley 14, “por medio de la cual se fortalecen los
fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”. Y según
el contenido de las normas mencionadas, en la primera, se regula lo relativo al
impuesto de industria y comercio con el que se grava la propiedad de obras para
la actividad de generación y transmisión de energía eléctrica, mientras que en
la segunda se regula en forma genérica el impuesto de industria y comercio con
el que se gravan las actividades comerciales, industriales y de servicio que
ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales las personas
naturales, jurídicas o sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma
permanente u ocasional.
Del mismo modo, no se configura una
derogación de la ley 14 de 1983 sobre la anteriormente citada, de manera que
ambas normatividades conservan plena vigencia, dado el carácter especial de la
Ley 56 de 1981 que regula lo atinente a las relaciones que surjan entre las
entidades propietarias de las obras públicas que se construyan para generación
y transmisión de energía, acueductos, riegos y regulación de ríos y caudales de
los municipios afectados por ellas, así como las compensaciones que se originen
por esas relaciones, señalando así mismo, que el impuesto de industria y
comercio recaerá sobre la generación y el transporte de energía eléctrica.”
24- De manera general, el hecho gravable
general que causa el impuesto de industria y comercio se encuentra definido por
el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, que establece que éste recae sobre todas
las actividades comerciales, industriales y de servicios que se realizan en los
distritos especiales y en los municipios, ya sea en forma permanente o
transitoria, y en establecimientos de comercio abiertos o no al público. Frente
a esta definición del hecho gravable, existen dudas sobre si la realización de
obras de acueductos, alcantarillados, riegos o simple regulación de caudales no
asociada a generación eléctrica realmente caen o no bajo ese hecho gravable,
pues no es claro que esas actividades puedan ser calificadas como industriales,
comerciales o de servicios, ni tampoco que se realicen en un determinado
municipio, sobre todo si se tiene en cuenta que en muchos casos esas obras
atraviesan varios municipios. En tales circunstancias, la norma acusada lo que
está haciendo es simplemente precisar el hecho gravable, indicando que esas
actividades no deben entenderse incluidas en el tipo de comportamientos
susceptibles de generar el impuesto de industria y comercio.
La norma acusada no está entonces
estableciendo una exención a un impuesto territorial, por lo cual el cargo no
prospera.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el literal b) del
artículo 7 de la ley 56 de 1981 “Por la cual se dictan normas sobre obras
públicas de generación eléctrica, y acueductos, sistema de regadío y otras y se
regulan las exploraciones y servidumbres de los bienes afectados por tales
obras”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTIORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
RODRIGO ESCOBAR GIL, no firma la presente sentencia por encontrarse en comisión
debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
SECRETARIA GENERAL
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA
C-992 DE 2004 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
EXENCION TRIBUTARIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Desconocimiento
de prohibición constitucional (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente D-5126
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO SIERRA PORTO
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta
Corporación, me permito salvar el voto por las siguientes razones:
La ponencia inicial proponía la exequibilidad de la
norma, pues el Legislador estaba estableciendo una exención respecto de un
tributo de una entidad territorial.  Los tributos de propiedad de las entidades
territoriales tienen una garantía constitucional en varias normas de la
Constitución, que han sido violadas en este caso.  Esas normas son:
- El artículo 287 que establece la autonomía de las
entidades territoriales;
- El artículo 294 de la Constitución que prohíbe a la
Ley conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los
tributos de propiedad de las entidades territoriales, ni imponer recargos sobre
sus impuestos;
- El artículo 317 que dispone que solo los municipios
podrán grabar la propiedad inmueble;
- y el artículo 362 de la Constitución que establece
“Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la
explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad
exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los
particulares.  Los impuestos departamentales y municipales gozan de protección
constitucional y en consecuencia la Ley no podrá trasladarlos a la nación,
salvo temporalmente en caso de guerra exterior”
Este artículo corresponde al artículo 50 del Acto
legislativo 03 de 1910, sobre esta norma Tulio Enrique Tascón dice “Esta
disposición es consecuencia de la contenida en el artículo 180, pues la
independencia de los departamentos para la administración de los asuntos
seccionales, requiere que para ello se les garantice la propiedad de sus bienes
y rentas.  Estas últimas comprenden los productos de tales bienes y de los
impuestos o contribuciones departamentales.
La disposición otorga a los bienes y rentas de los
Departamentos y Municipios, las mismas garantías que a los bienes y rentas
particulares, y en consecuencia, las propiedades departamentales y municipales
no pueden ser ocupadas por la Nación sino en los mismos términos en que lo sea
la propiedad privada.  Esto quiere decir que son inconstitucionales las leyes
que disponen que los Departamentos o Municipios destinen un 10% de sus presupuestos
a la instrucción pública o un 15% a la higiene y beneficencia públicas, etc.,
por la misma razón que lo serían las que les ordenaran a los particulares la
manera de distribuir o invertir sus rentas privadas.
La Nación no puede ocupar las propiedades
departamentales o municipales sino en los casos en que, conforme al artículo 26
de la codificación, podría ocupar las propiedades particulares.  En
consecuencia, la Nación puede expropiar, por motivos de utilidad pública o de
interés social, los bienes de los Departamentos y de los Municipios, como los
de los particulares.
Son también inconstitucionales las leyes
que creen empleos para ser remunerados con fondos departamentales o
municipales, las que les impongan a los departamentos o Municipios la
obligación de crear determinados empleos, las que les señalen sueldos a estos y
las que les prohíban a los Departamentos o Municipios ponerles un sueldo mayor
o menor de determinada cantidad a sus propios empleados, etc., porque todo esto
pugna con la independencia que la Constitución les reconoce a los Departamentos
para la administración de sus asuntos seccionales, y con la garantía que les
otorga a los bienes y rentas de los Departamentos y Municipios”.  Esto es igualmente válido frente al
Legislador.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Ver folio 2 del expediente.
[2] Ver Sentencia C-177 de 1996. MP José Gregorio Hernández Galindo
[3] Sentencias C-160 de 2000 y C-1333 de
2000.
[4] Sentencia
C-521 de 1997. MP José Gregorio Hernández Galindo. Fundamento 4º
[5] Corte Constitucional, Sentencia C-987 de
1999 MP. Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido, ver, entre otras,
la sentencia C-155 de 2003.
[6] Ibídem.
[7] Ver
al respecto, entre otras, las sentencias C-987 de 1999, C-084 de 1995 y C-04 de
1993.