C-562-96
Sentencia C-562/96
Sentencia
C-562/96
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Alcance
La concesión de
facultades extraordinarias altera el reparto ordinario de competencias
normativas entre el Congreso y el Ejecutivo. Es pues una institución
excepcional; por ello, conforme a clásicos principios hermenéuticos, la
interpretación del alcance concreto de la extensión de esas facultades debe ser
estricta y restrictiva, por lo cual, ellas sólo comprenden los asuntos
expresamente indicados por la ley habilitante, sin que haya lugar a extensiones
ni analogías.
EXCESO DE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Modificación
vinculación personal docente
No estaba
comprendido dentro de la órbita de la competencia excepcional del Gobierno
entrar a regular la carrera docente, por cuanto ello desborda las facultades
extraordinarias concedidas para agilizar trámites ante la administración,
facultades que son de interpretación estricta.
ESCALAFON
NACIONAL DOCENTE EN ZONA DE DIFICIL ACCESO-Vinculación automática de bachilleres/CARRERA
DOCENTE EN ZONA DE DIFICIL ACCESO-Incorporación excepcional de bachilleres/TRATAMIENTO
DIFERENCIADO-Justificación condicionada
Una incorporación
automática a una carrera administrativa sólo es legítima si se trata de un
mecanismo necesario para que el Estado pueda alcanzar objetivos estatales
imperiosos. La norma legal cumple ese requisito pues la obligación estatal de
prestar el servicio de educación básica es impostergable. El mecanismo de
incorporación automática resulta necesario pues no aparecen claramente  otros
instrumentos menos lesivos de la igualdad de oportunidades y del sentido de la
carrera administrativa, y que fueran también idóneos para alcanzar ese mismo
objetivo constitucional. Como existen grandes dificultades para satisfacer las
necesidades del servicio de educación básica en las zonas de difícil acceso con
personal de carrera vinculado por medio de concurso, y este servicio, conforme
a la Carta, es impostergable,  resulta admisible vincular al escalafón docente
a quienes ya estén laborando en la zona, se encuentren en comprobado proceso de
profesionalización y reúnan los otros requisitos exigidos por la ley. Esa
vinculación automática no  puede ser pura y simple. El mecanismo es
constitucional si se le considera como absolutamente excepcional, esto es, como
un instrumento extraordinario que sólo se admite por las dificultades para garantizar
la continuidad del servicio de educación básica en las zonas de difícil acceso.
El trato diferente determina beneficios generales sólo si los docentes
vinculados por este excepcional mecanismo de incorporación automática
permanecen en las zonas de difícil acceso, pues si se permite su traslado, la
afectación a la igualdad de oportunidades y a los principios propios de la
carrera ya no tendría justificación. Si tales docentes desean laborar en otras
zonas deberán someterse al requisito del concurso.
Referencia: Demanda
D-1291
Normas acusadas:
Artículo 105 (parcial) de la Ley 115 de 1994, y 129 (parcial) del Decreto Ley
2150 de 1995.
Actor: Carlos
Fernando Muñoz Castrillón.
Temas:
Principio de
igualdad, carrera administrativa e ingreso automático al Escalafón Nacional
Docente.
Servicio de
educación, zonas de difícil acceso e incorporación excepcional a la carrera
docente.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
vienticuatro (24) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Carlos
Gaviria Díaz, y por los Magistrados  Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera
Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo
Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Carlos
Fernando Muñoz Castrillón presenta demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 105 (parcial) de la Ley 115 de 1994 y el artículo 129 (parcial) del
Decreto Ley 2150 de 1995, demanda que fue radicada con el número D-1291.
Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el
Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de
esta sentencia.
II. DEL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se
transcriben las normas  demandadas y se subrayan los apartes acusados. Así, el
artículo 105 de la Ley 115 de 1994 preceptúa.
LEY 115
(Febrero 8 de 1994)
POR LA CUAL SE EXPIDE LA LEY GENERAL DE
EDUCACIÓN
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
(....)
Artículo 105:
Vinculación al servicio educativo estatal. La vinculación del personal docente, directivo y
administrativo al servicio público educativo estatal, sólo podrá efectuarse
mediante nombramiento hecho por decreto y dentro de la planta de personal aprobada
por la respectiva entidad territorial.
Únicamente podrán
ser nombrados como educadores o funcionarios administrativos de la educación
estatal, dentro de la planta de personal, quienes previo concurso hayan sido
seleccionados y acrediten los requisitos legales.
Los concursos
para nombramientos de nuevos docentes serán convocados por los departamentos o
distritos; los educadores podrán inscribirse en la entidad territorial
convocante y como resultado del proceso saldrá una lista de elegibles, la cual
corresponderá al número de plazas o cupos para proveer en cada municipio. El
Ministerio de Educación Nacional, por intermedio del Instituto Colombiano para
el Fomento de la Educación Superior, ICFES, establecerá un sistema para
celebrar los concursos, de tal manera que se asegure la total imparcialidad.
"No obstante
lo anterior, si realizado el concurso, alguno de los que figura en la lista de
elegibles no acepta el cargo, podrá el nominador nombrar al que haya obtenido
el puntaje más alto entre los que aprobaron el concurso.
Parágrafo 1o: Al personal actualmente vinculado se le
respetará la estabilidad laboral y en el caso de bachilleres no escalafonados,
tendrán derecho a incorporarse al Escalafón Nacional Docente siempre y cuando
llenen los requisitos respectivos, en un plazo no mayor de dos (2) años. Si
transcurrido este plazo no se han escalafonado, serán desvinculados del
servicio educativo, salvo los bachilleres que se encuentren prestando sus
servicios docentes en zonas de difícil acceso y en proceso de
profesionalización comprobado, en cuyo caso contarán con dos años adicionales
para tal efecto.
Parágrafo
Segundo.- Los
educadores de los servicios educativos estatales tienen el carácter de
servidores públicos de régimen especial.
Parágrafo Tercero.- A los docentes vinculados por contrato
contemplados en el Parágrafo Primero del artículo 6º de la Ley 60 de 1993 se
les seguirá contratando sucesivamente para el período académico siguiente,
hasta cuando puedan ser vinculados a la plata de personal docente territorial.
Por su parte, el
artículo 129 del Decreto Ley 2150 de 1995 establece:
El Presidente de la República de Colombia
En ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confiere el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, oída la
opinión de la Comisión prevista en dicho artículo y,
CONSIDERANDO...
Decreta...
Artículo 129.
Vinculación al servicio educativo estatal. El artículo 105 de la Ley 115 de 1994, quedará así:
"Artículo
105: Vinculación al servicio educativo estatal. La vinculación del personal docente,
directivo y administrativo al servicio público educativo estatal, sólo podrá
efectuarse mediante nombramiento hecho por decreto y dentro de la planta de
personal aprobada por la respectiva entidad territorial.
Únicamente podrán
ser nombrados como educadores o funcionarios administrativos de la educación
estatal, dentro de la planta de personal, quienes previo concurso hayan sido
seleccionados y acrediten los requisitos legales.
Los concursos
para nombramientos de nuevos docentes serán convocados por los departamentos o
distritos, cuando se trate de proveer cargos financiados con el situado fiscal
o los recursos propios y por los alcaldes municipales, en el caso de la
provisión de vacantes con cargo a recursos de la entidad territorial; los
educadores podrán inscribirse en la entidad territorial convocante y como
resultado del proceso saldrá una lista de elegibles, la cual corresponderá al
número de plazas o cupos para proveer en cada municipio. El Ministerio de
Educación Nacional, por intermedio del Instituto Colombiano para el Fomento de
la Educación Superior, ICFES, establecerá un sistema para celebrar los
concursos, de tal manera que se asegure la total imparcialidad.
No obstante lo
anterior, si realizado el concurso, alguno de los que figura en la lista de
elegibles no acepta el cargo, podrá el nominador nombrar al que haya obtenido
el puntaje más alto entre los que aprobaron el concurso.
Igualmente, si el
concurso debidamente celebrado se declara desierto, se podrán nombrar docentes
y directivos docentes, sin necesidad del requisito del concurso, para proveer
vacantes o nuevas plazas ubicadas en zonas de difícil acceso o en situación
crítica de inseguridad, o cuando se trate de los contratos celebrados en
desarrollo de los artículos 8o de la Ley 60 de 1993 y 200 de la Ley 115 de
1994.
Parágrafo 1o: Al personal actualmente vinculado se le
respetará la estabilidad laboral y en el caso de bachilleres no escalafonados,
tendrán derecho a incorporarse al Escalafón Nacional Docente siempre y cuando
llenen los requisitos respectivos, en un plazo no mayor de dos (2) años. Si
transcurrido este plazo no se han escalafonado, serán desvinculados del
servicio educativo, salvo los bachilleres que se encuentren prestando sus
servicios docentes en zonas de difícil acceso y en proceso de
profesionalización comprobado, en cuyo caso contarán con dos años adicionales
para tal efecto.
Parágrafo
Segundo.- Los
educadores de los servicios educativos estatales tienen el carácter de
servidores públicos de régimen especial.
III. LA DEMANDA.
El actor considera
que el aparte de la norma demandada viola el Preámbulo y los artículos 2°, 13,
25, 26, 53, 56 y 125 de la Constitución Política.
Comienza el
demandante por hacer un recuento histórico de la legislación en materia de
educación en nuestro país, más concretamente de las normas relacionadas con el
nombramiento y la vinculación de los educadores estatales en los últimos años.
En síntesis, apunta que la Ley 60 de 1993 es el fruto de la constante lucha de
los educadores por obtener mejores prerrogativas para el ejercicio de su
profesión.
Según el actor, la
norma en cuestión consagra un trato diferenciado entre los educadores que
laboran en zonas que no son consideradas como “de difícil acceso”, y aquellos
que prestan sus servicios en regiones apartadas, denominadas “de difícil
acceso.” La distinta consideración se traduce en que a los primeros, es decir a
los docentes que vienen trabajando en regiones de normal confluencia, la ley
les ha otorgado un plazo de dos años para que acrediten los respectivos
requisitos que les permitan incorporarse al Escalafón Nacional Docente;
mientras que las disposiciones demandadas conceden a los segundos -entiéndase a
los educadores que prestan sus servicios en lugares de difícil acceso- un lapso
mayor: dos años adicionales, que vienen a sumar un total de cuatro años para
acreditar los referidos requisitos.
En criterio del
actor, este trato diferenciado atenta contra el derecho a la igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, por cuanto no tiene
fundamento alguno que lo justifique. Señala que los requisitos exigidos por el
Estatuto Docente (Decreto Ley 2277 de 1979) para ingresar a la Carrera
Educativa son los siguientes: la inscripción en el Escalafón Nacional, o bien
la obtención de un Título Docente, dependiendo del caso concreto. Frente al
primero de los requerimientos, la inscripción en el escalafón, su cumplimiento
se efectuó de una parte por el llamado Proceso de Asimilación (aplicable
hasta el año de 1982), y de otra mediante la inscripción misma en dicho
Escalafón, que se da en el momento mismo de obtener el título docente. Resalta
el demandante que para los docentes que merecen nuestra atención, la primera de
las formalidades se cumple ipso facto, una vez la persona consigue el
llamado Título Docente.
En resumidas
cuentas, para el actor, el mayor plazo que han consignado las normas demandadas
en favor de los educadores que laboren en zonas de difícil acceso, tiene como
fin permitirles acreditar su Título Docente, en últimas la única restricción
que debe salvarse para ingresar en la Carrera Educativa. Todo esto, unido a la
circunstancia de que los educadores bachilleres que laboren en zonas de difícil
acceso prueben que se encuentran en “proceso de profesionalización”, según el
tenor del artículo 105 de la Ley 115/94, que exige la concurrencia de estas dos
formalidades al otorgar un plazo extraordinario a este grupo de docentes.
Complementa el
actor, en concordancia con lo dispuesto por el Decreto Ley 2277 de 1979, que en
la actualidad existen dos tipos de títulos académicos que tienen el carácter de
Docentes:
a) Bachiller pedagógico: el cual se
acredita de dos maneras diferentes: 1) por cursar y aprobar el nivel de
educación media en un establecimiento educativo que ofrezca dicha modalidad; 2)
por validación de este programa ante el ICFES, previa demostración de tener
cinco años de experiencia docente.
b) Licenciado en
Educación: es obligación
estar matriculado en un Establecimiento de Educación Superior y aprobar el
pensum respectivo, lo que toma como mínimo cuatro años, ampliado a nueve
semestres (cuatro años y medio) por la Ley 30 de 1992.
Tal como lo apunta
el ciudadano demandante, el trato diferenciado establecido en la expresión
acusada del parágrafo es aplicable únicamente frente a la modalidad de
Licenciado en Ciencias de la Educación, porque las dos hipótesis bajo las
cuales se acredita la calidad de Bachiller Pedagógico se hacen inocuas, en
tanto se trata de docentes bachilleres que prestan sus servicios en zonas de
difícil acceso, como es el caso aquí. Resulta claro que, siendo los
destinatarios de la expresión demandada educadores bachilleres, no
parece lógico que éstos quieran optar por el grado de Bachiller Pedagógico,
pues tal título ya lo han obtenido al cursar el nivel de educación media en
otra modalidad.
En síntesis, la
diferenciación favorable a los docentes que laboren en regiones apartadas, es
inaceptable a juicio del actor por varios motivos:
De un lado, porque
en Colombia desde hace más de diez años existe la institución de la Eduación
Abierta y a Distancia, gracias a la cual quien se encuentre ubicado
laboralmente en zonas de difícil acceso, puede seguir diferentes licenciaturas
en docencia. Y queda claro que a la Universidad Abierta y a Distancia pueden
ingresar tanto los docentes que se encuentren trabajando en zonas apartadas de
los centros urbanos, como quienes ocupen puestos en las demás regiones del país
no calificadas como “zonas de difícil acceso.”
Y del otro, por
cuanto si se tiene en cuenta que la Licenciatura en Educación tiene una
duración mínima de cuatro años (ampliada a nueve semestres), a los educadores
que trabajen en áreas de “normal” acceso y que a la fecha de expedición de la
ley General de Educación hubieren cursado menos de dos años del programa, se
les impide optar por este título docente, ya que el término legal acusado de
inconstitucionalidad sólo les da un plazo de dos años. Partiendo del supuesto
de que la ley que contiene la expresión demandada lleva tan solo dos años de
expedida, los docentes que no hayan cursado al menos la mitad de su carrera (2
años) no podrán beneficiarse con el derecho planteado en el parágrafo del
mencionado artículo 105 de la Ley General de Educación.
De lo cual el actor
deduce que la injustificada diferenciación está dirigida específicamente contra
los bachilleres docentes no escalafonados que, laborando en una región que no
es “de difícil acceso”, han cursado menos de la mitad del programa de Licenciado
en Ciencias de la Educación.
Por tal motivo, el
actor manifiesta que la prerrogativa que introdujo el parágrafo del artículo
105 debía ser para todos los docentes, y no sólo para quienes trabajen en zonas
apartadas. En el estado en que se encuentra esta disposición legal, quienes
laboran en áreas no catalogadas como “de difícil acceso” y que no hayan podido
terminar los estudios requeridos para obtener el título docente perderán todos
sus esfuerzos, pues el plazo de dos años habrá expirado, lo cual atenta contra
el principio de un orden social justo consagrado en el Preámbulo y en el
artículo 2° de nuestra Carta.
Por último, en
criterio del demandante, la expresión acusada amenaza igualmente los artículos
25, 26, 53, 56 y 125 de la Constitución de 1991, normas todas relativas al
campo laboral. Para el actor, un importante número de docentes que prestan sus
servicios en regiones que no son de difícil acceso perderían su empleo, por la
estrechez del término acusado, lo cual va en contra del principio de favorabilidad
y de estabilidad de los educadores .
IV. INTERVENCIONES CUIDADANAS Y DE
AUTORIDADES PÚBLICAS
Dentro del término
de diez días fijado por la Ley para que se relacionaran escritos coadyuvando o
impugnando la constitucionalidad de las normas demandadas, no se presentó
intervención alguna.
V. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación (E), José León Jaramillo Jaramillo, solicita en su
concepto de rigor la exequibilidad de la disposición acusada. Comienza el
Ministerio Público por señalar la línea jurisprudencial de esta Corporación,
según la cual el tratamiento jurídico distinto se justifica siempre que exista
una diferencia razonable entre los supuestos de hecho que se equiparan.
De igual manera, el
Procurador General (E) manifiesta que las nuevas exigencias establecidas en la
Ley 115 de 1994 tienden hacia un fin primordial: mejorar la calidad de la
educación en los niveles básico y medio. Por esta sencilla razón se evidencia
la implantación del sistema de concurso de méritos como mecanismo único para la
vinculación a la planta de personal docente del Estado; el concurso público
asegura imparcialidad para medir las capacidades propias de cada aspirante.
Para la Vista
Fiscal, el plazo de dos años exigido por la Ley para escalafonarse como
docente, responde al reconocimiento del hecho de que un gran número de personas
que han concluido sus estudios de bachillerato, se dedican actualmente a las
labores de docencia. Ahora, el término adicional de dos años otorgado a este
tipo de educadores que presten sus servicios en zonas de difícil acceso,
resulta a todas luces razonable para el Procurador General de la Nación (E), al
mismo tiempo que sigue fielmente el propósito de la Ley de Educación. Afirma
este funcionario:
“No pierde la
norma bajo estudio el norte esencial impuesto por el Estatuto Superior en
cuanto hace a la búsqueda de la excelencia en la educación y por ende, a la
idoneidad profesional requerida para desarrollar esta actividad. Por lo mismo,
se le exige a este grupo especial de educadores que para ser sujetos de dicha
prerrogativa, deben estar cursando estudios superiores con miras a
profesionalizarla.”
Finalmente, el
Ministerio Público hace énfasis en el hecho de que el artículo 134 de la Ley
115/94 otorga una prerrogativa de similares características a quienes laboren
en las mencionadas zonas de difícil acceso, o en situación crítica de
inseguridad o mineras. A aquellas personas el Estado les reconoce una
bonificación especial y una disminución en el tiempo requerido para el ascenso
en el escalafón, trato diferenciado que se fundamenta en los mismos razones que
el aparte de la norma impugnada.
Por las razones
anteriores, la Vista Fiscal concluye que el tratamiento desigual a que se
someten los educadores de las regiones de difícil acceso de un lado, y del otro
quienes laboren en zonas de fácil penetración y ubicación, se encuentra
razonablemente justificado, razón por la cual el aparte del parágrafo impugnado
de inconstitucionalidad no amenaza el derecho a la igualdad consagrado en el
artículo 13 de nuestra Carta Política.
VI. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia e
inexistencia de cosa juzgada.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 105 (parcial) de la Ley 115 de 1994 ya
que se trata de la demanda de un ciudadano contra una norma que hace parte de
una ley. Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la Constitución, la Corte es
también competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 129
(parcial) del Decreto Ley 2150 de 1995 ya que se trata de la demanda de un
ciudadano contra una norma que hace parte de un decreto expedido en uso de
facultades extraordinarias. .
2- Si bien en
sentencia C-370/96 esta Corporación conoció una demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 129 del Decreto 2150 de 1995 -que modificó el artículo 105
de la Ley 115 de 1994-, debe advertirse que tal decisión no hace tránsito a
cosa juzgada, por cuanto en ésta se consideran apartes generales de forma del
Decreto Ley 2150 de 1995, pero no se acusan puntualmente por razones materiales
las normas aquí demandadas. En efecto, la demanda iba encaminada a afirmar que
el Presidente de la República había incurrido en vicio de forma por cuanto el
citado decreto no fue suscrito por todos los ministros y directores de
departamentos administrativos. En tal medida, la Sala Plena de esta Corte
declaró “EXEQUIBLES, únicamente en cuanto no requerían las firmas de los demás
ministros y directores de departamentos administrativos, los artículos 72, 73,
(...) 128, 129, 130, ...”[1]
del Decreto 2150 de 1995.
Exceso de
facultades e inconstitucionalidad del  artículo 129 del Decreto Ley 2150 de
1995
3- Comienza la Corte
por recordar que el control constitucional de las normas legales no es rogado
sino integral, por cuanto corresponde a esta Corporación estudiar las normas
impugnadas frente a la totalidad de los preceptos de la Constitución (art. 22
decreto. 2067 de 1991), y no únicamente en relación con las disposiciones
constitucionales señaladas por el actor. Por ello, si la Corte encuentra que el
acto impugnado adolece de vicios de procedimiento o de competencia, debe entrar
a estudiarlos, aun cuando el demandante no los haya considerado (art. 67
Reglamento de la Corte Constitucional). En ese orden de ideas, la Corte
constata que el artículo 129 del Decreto Ley 2150 de 1995, parcialmente
demandado, fue expedido en uso de facultades extraordinarias, por lo cual, y
aun cuando el actor no incluyó entre los cargos la posibilidad de que el
Presidente hubiera incurrido en exceso en el uso de esas facultades al expedir
esa norma, entra la Corte a analizar si el Ejecutivo pudo incurrir en ese vicio
de competencia.
4- En numerosas
sentencias, esta Corte ha insistido en que la concesión de facultades
extraordinarias altera el reparto ordinario de competencias normativas entre el
Congreso y el Ejecutivo. Es pues una institución excepcional; por ello,
conforme a clásicos principios hermenéuticos, la interpretación del alcance
concreto de la extensión de esas facultades debe ser estricta y restrictiva[2], por lo cual, ellas
sólo comprenden los asuntos expresamente indicados por la ley habilitante, sin
que haya lugar  a extensiones ni analogías.  Ha dicho al respecto esta
Corporación:
La Corte
Constitucional debe insistir en que la atribución de legislar ha sido confiada,
tanto en el régimen derogado como en el nuevo, al Congreso de la República y
que, por tanto, las funciones legislativas del Presidente son excepcionales, lo
cual implica que únicamente tienen validez cuando se ejercen dentro de los
estrictos límites establecidos por la Constitución y en los casos que ella
determina. En este contexto, es obligada la interpretación restringida de las
atribuciones invocadas.
Así, en el campo
de las facultades extraordinarias, cuando los decretos leyes son expedidos
después del tiempo que haya previsto la norma habilitante, o cuando tocan
asuntos diversos de los que precisa y literalmente estaban incorporados por el
legislador ordinario, es decir, en cuanto el objeto definido de las facultades
otorgadas resulta excedido por la actividad legislativa desbordada del
Gobierno, éste invade la órbita reservada al Congreso de la República y
desempeña una función que no es la suya dentro del Estado de Derecho.
Para que pueda el
Gobierno legislar amparado en una ley de la naturaleza mencionada, además de
hacerlo durante el término perentorio de su excepcional ejercicio, ha de obrar
dentro del limitado y específico ámbito que tengan las autorizaciones de las
que es investido, las cuales deben ser expresas, de tal forma que, para
reclamar su constitucionalidad, las materias tratadas en los decretos que se
expidan encajen de modo exacto en el objeto señalado por el Congreso. Esto
excluye las facultades implícitas[3].
Ahora bien, en este
caso la norma habilitante fue el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, el cual
concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República en los
siguientes términos:
De conformidad
con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política,
revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias
para que en el término de seis (6) meses, contados a partir de la promulgación
de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la
administración pública. En ejercicio de dichas facultades no podrá modificar
códigos, ni leyes estatutarias u orgánicas.
Los presidentes
de las comisiones primeras constitucionales del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes designarán, cada uno, dos de sus miembros que
colaboren con el Gobierno para el ejercicio de las facultades a que se refiere
este artículo.
El problemas que se
plantea entonces, en términos de competencia, es si la modificación de normas
relativas a las formas de vinculación del personal docente al Estado, esto es,
la alteración de las reglas propias de la carrera docente, puede ser
considerada como una expresión de la facultad de "suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la
administración pública." Para ello conviene tener en cuenta que esta
Corporación ha entendido el alcance de estas facultades en términos de reformar
o suprimir "los requisitos, formalidades, procedimientos y trámites que
puedan exigirse a las personas para el ejercicio de sus actividades, tanto en
el campo de profesiones y oficios y en la esfera de la iniciativa privada y la
empresa, como en lo relativo a las gestiones y asuntos propios de las múltiples
relaciones entre los particulares y el Estado"[4]. Esto muestra con
claridad que no estaba comprendido dentro de la órbita de la competencia
excepcional del Gobierno entrar a regular la carrera docente, por cuanto ello
desborda las facultades extraordinarias concedidas para agilizar trámites ante
la administración, facultades que, como ya se ha dicho, son de interpretación
estricta.  Así, en anterior decisión, esta Corporación ya había indicado que es
claro que en las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 83 de la
Ley 190 de 1995 "no estaba comprendido el tema de la Carrera
Administrativa y menos todavía el de la Carrera Diplomática"[5], por lo cual,
mutatis mutandi, debe entenderse que tampoco tenía el Gobierno la
posibilidad de modificar las reglas propias de la carrera docente.
5- Por consiguiente,
el Gobierno incurrió en exceso de facultades al expedir el artículo 129 del
Decreto Ley 2150 de 1995, por lo cual éste será retirado del ordenamiento. Es
cierto que el demandante sólo acusó parcialmente esa norma; sin embargo, mal
podría esta Corporación declarar inexequible un aparte de este artículo, cuando
el vicio de competencia detectado afecta la totalidad de la disposición de la
cual hace parte, por lo cual la Corte, dando aplicación al artículo 6º del
decreto 2067 de 1991, conformará unidad normativa y declarará inexequible todo
el artículo 129 del Decreto Ley 2150 de 1995.
6- La disposición
declarada inexequible subrogaba el artículo 105 de la Ley 115 de 1994, también
parcialmente acusado, por lo cual, conforme a criterios desarrollados en
anteriores decisiones, se entiende que esa norma revive con el fin de evitar un
vacío legal en la materia. En efecto, esta Corte ha indicado "que la
expulsión del ordenamiento de una norma derogatoria por el juez constitucional
implica, en principio, la automática reincorporación al sistema jurídico de las
disposiciones derogadas, cuando ello sea necesario para garantizar la
integridad y supremacía de la Carta"[6].
Ello ocurre precisamente en este caso, pues es natural que la inexequibilidad
del artículo 129 del Decreto Ley 2150 de 1995 por exceso de facultades del
Ejecutivo restaure ipso iure la vigencia del artículo 105 de la Ley 115
de 1994, con el fin de preservar la regulación expedida por el Congreso en
ejercicio de sus competencias constitucionales. Esto significa entonces que la
Corte debe pronunciarse sobre el artículo 105 de la Ley 115 de 1994
parcialmente acusado, tal y como fue originariamente expedido por el Congreso,
y no como fue subrogado por el artículo 129 del Decreto Ley 2150 de 1995, por
cuanto esta última norma será declarada inexequible en este sentencia.
El asunto
material a tratar.
7- El demandante
acusa el aparte del parágrafo que otorga un mayor plazo para la incorporación
al Escalafón Docente a los bachilleres docentes que laboran en las zonas de difícil
acceso, frente a la totalidad del personal ya vinculado al servicio educativo
estatal, pues considera que se consagra una discriminación contraria a la
igualdad (CP art. 13). Sin embargo, la Corte considera necesario estudiar en su
integridad el parágrafo del mencionado artículo 105, en tanto éste introduce un
trato diferente más general, cuya constitucionalidad debe ser previamente
estudiada. En efecto, el parágrafo en estudio consagra una excepción al
principio general plasmado en el cuerpo del artículo 105, según el cual la
manera regular de ingresar al Escalafón Nacional Docente es el sistema de
concurso público, pues al personal que venía vinculado al sistema educativo
estatal en el momento de expedirse la Ley 115 de 1994, se le aplica -en virtud del
parágrafo objeto de análisis- un trato privilegiado, consistente en hacerlos
beneficiarios de un sistema de vinculación automática, ya que a todas aquellas
personas que pretendan ingresar a la carrera administrativa docente después de
la promulgación de la Ley General de Educación, deben ajustarse al
procedimiento contemplado en la parte orgánica del nombrado artículo 105, esto
es, deben efectuar concurso.
De esta manera,
estima la Corte, el trato diferente no se predica únicamente frente a los
docentes bachilleres dependiendo de la zona del país en que aquéllos laboren,
sino que puede evidenciarse en un ámbito más general: en el contexto de los
docentes que estaban vinculados al servicio educativo antes de la entrada en
vigencia del sistema de la carrera administrativa -y su ingreso mediante
concurso-, respecto del resto de personas que pretendan en el futuro acceder a
un cargo educativo del orden estatal.
En ese orden de
ideas, la Corte considera que es necesario pronunciarse sobre la totalidad del
mencionado parágrafo, con el fin de determinar la verdadera justificación del
tratamiento diferente al que se ha venido haciendo alusión, pues resulta
imposible analizar el cargo sobre la diferencia de plazos que la ley establece
entre los bachilleres, según las zonas en donde laboren, para la incorporación,
al parecer sin concurso, al escalafón, sin que la Corte previamente determine
si ese mecanismo de incorporación automática es legítimo. Por ello la Corte
deberá estudiar todo el parágrafo, y no únicamente la expresión acusada por el
actor.. Así pues, la disposición en que detendrá su estudio esta Corporación,
es la siguiente:
"Parágrafo
1o: Al personal
actualmente vinculado se le respetará la estabilidad laboral y en el caso de
bachilleres no escalafonados, tendrán derecho a incorporarse al Escalafón
Nacional Docente siempre y cuando llenen los requisitos respectivos, en un
plazo no mayor de dos (2) años. Si transcurrido este plazo no se han
escalafonado, serán desvinculados del servicio educativo, salvo los
bachilleres que se encuentren prestando sus servicios docentes en zonas de
difícil acceso y en proceso de profesionalización comprobado, en cuyo caso
contarán con dos años adicionales para tal efecto.”
Carrera docente, concurso y vinculación
automática.
8- Como lo señala el
artículo 105 de la Ley 115 de 1994, para vincularse al servicio educativo
nacional se requiere como regla general hacer parte de la lista de elegibles
luego del concurso, previa demostración de los requisitos legales. De lo que se
colige que la excepción que consagra el parágrafo del citado artículo, se
refiere a que los docentes bachilleres no inscritos, que ya hagan parte de la
planta de docentes del Estado, tienen la posibilidad de quedar automáticamente
incluidos en el escalafón, acreditando su título docente.
El artículo 8° del
Decreto Ley 2277 de 1979 (Estatuto Docente) define el Escalafón Nacional
Docente en los siguientes términos:
“Se entiende por
Escalafón Docente el sistema de clasificación de los educadores de acuerdo con
su preparación académica, experiencia docente y méritos reconocidos.
La inscripción en
el Escalafón Nacional Docente habilita al educador para ejercer los cargos de
la Carrera Docente.”
En este orden de ideas,
las normas del Estatuto Docente sobre ingreso a la carrera educativa deben
complementarse con lo dispuesto por el artículo 105 en estudio, que consagra la
vinculación al servicio educativo estatal mediante la figura del concurso. Con
la entrada en vigencia de la Ley 115 de 1994, la incorporación a la carrera
docente no se da sólo con la inscripción en el escalafón o la obtención de un
título docente, como lo preceptuaba el Decreto Ley 2277/79, sino que es
necesario haber sido seleccionado en un concurso previo, además de cumplir con
los requisitos legales, tal y como lo señala el artículo 105 inciso segundo. En
otras palabras, el nombramiento por decreto para todo el personal docente del
servicio público estatal de que trata el artículo 105, debe hacerse con
observancia de las reglas propias de la carrera administrativa, llevadas al
campo educativo nacional: el concurso de méritos es en consecuencia el sistema
de selección de docentes que determina la incorporación al servicio de
educación.
El artículo 107 de
la misma Ley 115 de 1994 o Ley General de Educación señala que es "ilegal
el nombramiento o vinculación de personal docente o administrativo que se haga
por fuera de la planta aprobada por las entidades territoriales o sin el
cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 105 de la presente
ley”. De lo cual se deduce que el sistema de concurso resulta imperativo para
ingresar al Escalafón Nacional Docente; el nombramiento que no siga lo resuelto
en el concurso no produce efecto alguno, nos dice a continuación el artículo
107.
Para ocupar un cargo
educativo, según lo preceptúa el artículo 105 de la Ley General de Educación,
deben seguirse entonces los siguientes pasos: 1) inscribirse en un concurso que
la respectiva entidad territorial haya convocado, acreditando los requisitos
legales del caso; 2) resultar incluido en la lista de elegibles que corresponda
al número de plazas a proveer; 3) ser nombrado por decreto, siempre y cuando el
empleo se encuentre dentro de la planta de personal autorizada por la
respectiva entidad.
Por el contrario, el
parágrafo aludido se aparta de los lineamientos generales, y consagra una
excepción a la regla en favor del personal actualmente vinculado, es decir
considerando especialmente a quienes no se rigieron por el sistema de concurso
para acceder a algún puesto educativo, y vienen laborando sin encontrarse
escalafonados. Para aquéllos, la situación es muy diferente: por el simple
hecho de encontrarse vinculados al sistema educativo nacional con anterioridad
a la adopción del sistema del concurso, la Ley les otorga un tiempo para que se
inscriban en el Escalafón Nacional Docente, siempre y cuando acrediten los
requisitos exigidos (el respectivo Título Docente como ya se vio). Quiere decir
esto que en la presente hipótesis no es necesaria entonces la observancia de la
regla general consagrada en el texto del artículo 105; precisamente la razón de
ser del parágrafo consiste en establecer una excepción al procedimiento que se
ha instaurado como regla general en el cuerpo del artículo 105.
Por todo lo
anterior, esta Corporación deberá entrar a analizar si la diferenciación en el
tratamiento de las dos circunstancias arriba presentadas, se encuentra
válidamente justificada con fundamento en los principios rectores de la
Constitución de 1991.
Estabilidad en el
cargo, ingreso automático y carrera administrativa.
9- Esta Corporación
ha sido enfática en reconocer la institución de la carrera administrativa como
el mecanismo más idóneo para ingresar a algunos cargos públicos, pues se
sustenta en tres principios constitucionales: la eficiencia y la eficacia en la
gestión pública, unidos éstos al principio de la igualdad propio de un Estado
social de Derecho. Ha dicho al respecto la Corte:
El sistema de
carrera administrativa tiene como finalidad la realización de los principios de
eficacia y eficiencia en la función pública, así como procurar la estabilidad
en los cargos públicos, con base en estos principios y en la honestidad en el
desempeño de los mismos. Se busca que la administración esté conformada por
personas aptas desde los puntos de vista de capacitación profesional e
idoneidad moral, para que la función que cumplan sea acorde con las finalidades
perfectivas que el interés general espera de los empleados que prestan sus
servicios al Estado.
(...)
Con el sistema de
carrera se realiza más la igualdad, por cuanto el merecimiento es la base sobre
la cual el empleado ingresa, permanece, asciende o se retira del empleo. Pero,
como lo ha reiterado esta Corporación, la igualdad no implica una identidad
absoluta, sino la proporcionalidad. Es decir, en virtud del merecimiento hay
una adecuación entre el  empleado y el cargo, sin interferencias ajenas a la
eficiencia y eficacia.[7]
Los criterios de
eficacia y eficiencia propios del Estado social de Derecho, unidos a la
igualdad de oportunidades que debe imperar entre quienes pretendan hacer parte
del colectivo estatal, se constituyen entonces en instrumentos que favorecen el
cumplimiento de los preceptos constitucionales y los fines esenciales del
Estado (CP art. 2º) y que se aplican también en la carrera docente, ya que
ésta, como una manifestación concreta de la carrera administrativa, no puede
ser ajena al sentido garantista y proteccionista que debe adoptar el aparato
estatal en procura de cumplir de la mejor manera el cometido asignado por la
Constitución. Esta Corte observa cómo con la instauración en el precitado
artículo 105 del sistema del concurso para vincularse al servicio educativo,
los fines de la carrera docente se ven asegurados: el concepto de mérito se
constituye así en la piedra angular de todo el sistema de educación estatal.
10- En lo referente
al parágrafo del artículo 105 de la Ley General de Educación, la Corte reitera
que lo que éste pretende es asegurar de manera provisional la estabilidad en el
cargo de quienes venían desempeñando sus funciones al servicio del Estado, pero
que no se encontraban clasificados en el Escalafón Nacional Docente. Así lo confirma
el artículo 116 de la misma ley, al establecer las formalidades requeridas para
el ejercicio de la docencia:
“Para ejercer la
docencia en el servicio educativo estatal se requiere título de licenciado en
educación o de posgrado en educación, expedido por una universidad o por una
institución de educación superior nacional o extranjera, o el título de
normalista superior expedido por las normales reestructuradas, expresamente
autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, y además estar inscrito en
el Escalafón Nacional Docente, salvo las excepciones contempladas en la
presente Ley y en el Estatuto Docente.” (subrayas fuera de texto)
La Corte observa cómo para el caso del
personal vinculado al servicio educativo nacional, el requisito del título
profesional arriba mencionado constituye la única exigencia para poder ejercer
la docencia. Como lo anota el actor, los requisitos a los que alude el
parágrafo del artículo 105 se reducen a presentar el Título Docente.
La exigencia del parágrafo anotado, que
otorga un determinado plazo al personal vinculado al servicio educativo para
que se inscriba en el Escalafón Nacional Docente sin entrar a regirse por el
sistema de concurso, podría ser un desarrollo legal del artículo 53 de la
Carta, el cual enuncia como uno de los principios mínimos fundamentales del
trabajo la estabilidad en el empleo. En otras palabras, el artículo 105 en el
aparte anotado pretende congraciar los efectos de la implantación de la carrera
administrativa y del sistema del concurso para ingresar a ella, con lo que
quedaba del anterior régimen laboral; los antiguos docentes entrarán a formar
parte del escalafón sin haberse inscrito en el respectivo concurso.
Sin embargo, el
interrogante que se plantea es si esa garantía a la estabilidad conferida por
el parágrafo estudiado es compatible con la igualdad y con los principios
orientadores de la carrera administrativa, puesto que se está concediendo la
estabilidad a quienes no han sido previamente seleccionados mediante un proceso
objetivo y abierto, como es el concurso de méritos.
11- La Corte ha
considerado que en principio no se puede aplicar la prerrogativa de la
estabilidad a quienes no se encuentran vinculados al servicio docente estatal
mediante concurso, por lo cual los mecanismos de incorporación automática no
son en general admisibles, pues violan la igualdad de oportunidades y el
sentido mismo de la carrera administrativa (CP art. 13 y 125). Así, esta
Corporación, al estudiar la exequibilidad de la Ley Estatutaria de la Administración
de Justicia, manifestó lo siguiente frente a un artículo que incorporaba
automáticamente al sistema de la carrera judicial, a todo aquel que hubiese
sido nombrado en propiedad en un cargo para un período fijo o a término
indefinido:
“Con esta medida
se estaría permitiendo que las personas que señala la disposición gocen de los
beneficios y de la estabilidad que conlleva el sistema de carrera, sin haber
tenido necesidad de concursar o de demostrar frente a otros candidatos sus
aptitudes, conocimientos y preparación profesional. Repárese, además, en que
una cosa es haber sido nombrado en un cargo y otra ingresar al sistema de
carrera, pues lo primero no implica necesariamente lo segundo. Lo anterior
constituye para la Corte una palmaria vulneración al derecho a la igualdad y se
convierte en una excepción que desconoce flagrantemente el propósito esencial
del artículo 125 superior, al determinar como regla general para vincularse a
los empleos estatales, el concurso público.”[8]
En otra ocasión,
esta misma Corporación declaró inexequible un aparte de un artículo de la Ley
105 de 1993, la cual reordenó ciertos aspectos concernientes a la planeación en
el sector transporte, disposición que incluía -para la primera incorporación y
nombramiento- directamente en la carrera especial al personal de la Unidad
Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, excluyendo a estas personas
del procedimiento genérico del concurso de méritos. Dijo entonces la Corte que "igualmente
desnaturaliza la carrera que a ella automáticamente ingresen funcionarios
libremente nombrados por el director de la entidad, sin haberse sometido a las
normas sobre concurso público.”[9]
Continuidad del
servicio de educación, zonas de difícil acceso e incorporación excepcional a la
carrera docente.
12- Conforme a los
anteriores criterios, entra entonces la Coporación a analizar si el mecanismo
de incorporación automática establecido por el parágrafo impugnado viola o no
la Constitución. Ahora bien, la Corte considera que resulta inocuo pronunciarse
sobre los bachilleres que no laboran en zonas de difícil acceso, por cuanto
frente a ellos ya venció el plazo previsto por la norma demandada. En efecto,
para esos docentes la norma prevé un plazo de dos años para su incorporación al
escalafón docente, el cual ya venció, pues la Ley 115 fue promulgada el 8 de
febrero de 1994. No tiene pues sentido que la Corte analice la legitimidad o no
de esa incorporación automática, pues su decisión sería inocua. En efecto, en
caso de que esta Corporación considerara necesario declarar su inexequibilidad,
el fallo, por razones de seguridad jurídica y de buena fe, no tendría efectos
sino hacia el futuro, con lo cual no tendría ninguna utilidad, pues frente a
esos docentes el término de incorporación automática ya venció. Por
consiguiente, la Corte considera que procede únicamente estudiar la legitimidad
del mecanismo de incorporación, sin concurso, al Escalafón Nacional Docente de
aquellos docentes bachilleres que se encuentren prestando sus servicios en
zonas de difícil acceso y en proceso comprobado de profesionalización. El
interrogante obvio que surge es si se deben aplicar integralmente los criterios
desarrollados por la Corporación sobre la ilegitimidad de los mecanismos de
incorporación automática a la carrera administrativa, lo cual generaría la
inexequibilidad del parágrafo o si,  por el contrario, existen razones
suficientes que justifiquen que el Legislador haya consagrado de una excepción
en este caso, sin que ello implique una violación de la igualdad de
oportunidades y de la finalidad de la carrera administrativa.
13- La Corte
considera que en esta caso la norma busca un objetivo que es de gran importancia
constitucional, ya que pretende garantizar la continuidad de la prestación de
los servicios educativos en formación básica. Ahora bien, en múltiples
decisiones, esta Corporación ha insistido en la trascendencia que tiene la
educación básica, que es un valor y un elemento estructural esencial del Estado
social de derecho y de la construcción de un orden justo (CP Preámbulo, arts
1º, 2º y 67). Por ello, la Constitución  no sólo establece que la educación es
un servicio público con función social sino que reconoce a la educación básica
como un derecho fundamental prestacional de aplicación inmediata (CP art. 67).
A pesar de que la prestación efectiva del servicio educativo puede a veces
estar condicionada por "los límites de cobertura que tienen las instituciones
educativas"[10],
lo cierto es que la naturaleza de derecho fundamental de aplicación inmediata
establece unas exigencias particularmente severas sobre la actividad estatal de
prestación de este servicio, pues le impone "como deber ineludible una
respuesta inmediata a las necesidades insatisfechas de educación, cuya
satisfacción es prioritaria, a través del llamado gasto social", ya que la
única forma de asegurar la aplicabilidad inmediata de este derecho fundamental
de contenido prestacional es admitir que "la obligación estatal de prestar
el servicio de educación es impostergable, no sólo por el valor esencial ínsito
en el mismo, sino por constituir un instrumento idóneo para el ejercicio de los
demás derechos, y en la formación civica de la persona, según los ideales
democráticos y participativos que preconiza nuestra Constitución Política"[11].
Ahora bien, es
posible que en determinadas ocasiones entren en conflicto la obligación que
tiene el Estado de garantizar la continuidad de la prestación del servicio de
educación con las exigencias derivadas de la carrera administrativa y la
igualdad de oportunidades. Supongamos, por ejemplo, que la Administración no
cuenta con un número de docentes carrera suficiente para garantizar la
prestación del servicio educativo en determinadas zonas o en ciertas
condiciones. Un interrogante obvio surge: ¿es admisible que en tales casos la
ley flexibilice las exigencias de la carrera con el fin de asegurar la
prestación del servicio de educación básica y por consiguiente se admita, por
ejemplo, un mecanismo de incorporación automática al escalafón?
14- Para responder a
ese interrogante, la Corte considera necesario recordar que el mecanismo de
incorporación automática afecta valores de rango constitucional, derivados de
la consagración de la carrera administrativa y la igualdad de oportunidades de
acceso a la función pública. En efecto, esta Corporación ha sostenido en varias
oportunidades que "el acceso a carrera mediante concurso dirigido a
determinar los méritos y calidades de los aspirantes (CP art. 125), es una
manifestación concreta del derecho a la igualdad (CP art. 13) y al desempeño de
funciones y cargos públicos (CP art. 40-7)”[12]
Por consiguiente, el examen constitucional de la admisibilidad de ese mecanismo
debe ser estricto, por lo cual la Corte concluye que una incorporación
automática a una carrera administrativa sólo es legítima si se trata de un
mecanismo necesario para que el Estado pueda alcanzar objetivos estatales
imperiosos.
15- La finalidad
perseguida por la norma legal bajo revisión cumple ese requisito pues, como ya
se señaló, la obligación estatal de prestar el servicio de educación básica es
impostergable. Igualmente, la Corte considera que el mecanismo de incorporación
automática resulta en este caso necesario pues no aparecen claramente  otros
instrumentos menos lesivos de la igualdad de oportunidades y del sentido de la
carrera administrativa, y que fueran también idóneos para alcanzar ese mismo
objetivo constitucional. En efecto, la ley exige que el personal que preste
servicio de educación se encuentre vinculado a la carrera, por lo cual, como
existen grandes dificultades para satisfacer las necesidades del servicio de
educación básica en las zonas de difícil acceso con personal de carrera
vinculado por medio de concurso, y este servicio, conforme a la Carta, es
impostergable,  resulta admisible vincular al escalafón docente a quienes ya
estén laborando en la zona, se encuentren en comprobado proceso de
profesionalización y reúnan los otros requisuitos exigidos por la ley, tal y
como lo señala el parágrafo impugnado.
16- Sin embargo, esa
vinculación automática no  puede ser pura y simple, por cuanto de esa manera se
afectaría en forma innecesaria y desproporcional la igualdad de oportunidades y
los principios propios de la carrera administrativa, ya que el docente entraría
al escalafón pero podría inmediatamente solicitar un traslado a otras zonas en
donde no existan las mencionadas dificultades para que el Estado satisfaga el
servicio de educación básica, ni haya por ende esos especiales requerimientos
de personal de carrera. Por consiguiente, es necesario concluir que el
mecanismo previsto por el parágrafo sólo es constitucional si se le considera
como absolutamente excepcional, esto es, como un instrumento extraordinario que
sólo se admite  por las dificultades para garantizar la continuidad del
servicio de educación básica en las zonas de difícil acceso. En efecto, no se
puede olvidar que esta vinculación automática afecta la igualdad de
oportunidades que, en una concepción básica de justicia en un Estado social de
derecho (CP arts 1º y 2º), desempeña un papel determinante. En tal medida, como
lo enseña John Rawls, todos los valores de la sociedad deben ser
distribuidos igualitariamente, a menos que una distribución desigual de alguno
o de todos estos valores redunde en una ventaja para todas las personas.[13]  En ese sentido, según
Rawls la injusticia consistirá en desigualdades que no beneficien a todos.
Ahora bien, el trato diferente previsto por el parágrafo acusado determina
beneficios generales sólo si los docentes vinculados por este excepcional
mecanismo de incorporación automática permanecen en las zonas de difícil
acceso, pues si se permite su traslado, la afectación a la igualdad de
oportunidades y a los principios propios de la carrera ya no tendría
justificación.
17- En tales circunstancias, la Corte
declarará exequible el parágrafo impugnado en el entendido de que, a partir de
la notificación de la presente sentencia, aquellos docentes, que laboran en
zonas de difícil acceso y que sean vinculados sin el requisito del concurso,
sólo podrán permanecer en la carrera docente en la medida en que continúen
laborando en este tipo de zonas. Por consiguiente, si tales docentes desean laborar
en otras zonas deberán someterse al requisito del concurso, de acuerdo con los
lineamientos del artículo 105 de la Ley 115 de 1994 pues, por las razones
señaladas en los numerales anteriores de esta sentencia, su vinculación al
escalafón docente es de naturaleza excepcional.
La Corte precisa que, teniendo en cuenta
que corresponde a la propia Corporación fijar el efecto de sus fallos[14], debe entenderse que,
en función de la protección a la buena fe implícita  en cualquier emanación de
la voluntad general proveniente del órgano legislativo, el anterior
condicionamiento de la constitucionalidad de la norma impugnada,  sólo surte
efectos hacia el futuro.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 129 del Decreto Ley 2150 de 1995
Segundo: Declarar EXEQUIBLE,
en los términos de esta sentencia, el parágrafo 1° del artículo 105 de la Ley
115 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA                   ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ       JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA         ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                    Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                             VLADIMIRO
NARANJO MESA     Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-562/96
IGUALDAD EN
CARRERA DOCENTE EN ZONA DE DIFICIL ACCESO-Vulneración (Salvamento de voto)
Faltó examinar si
existían otras alternativas que permitieran, a la vez, garantizar la cobertura
educativa en términos de idoneidad y asegurar condiciones atractivas para
vincular a docentes que decidieran prestar sus servicios en dichas zonas, entre
las cuales cabría mencionar, entre otras, razonables ventajas salariales,
configuración de méritos, para ascender en la carrera. La consecuencia de la
norma no puede ser más inequitativa. A la población marginada del país, que
debería ser rescatada con una diligente y preferencial acción del Estado, se le
destina el personal docente que menos requisitos de idoneidad ofrece. Como si
el problema se resolviera con garantizar la cobertura de la educación, sin
importar sus contenidos y la calidad profesional de los docentes. El Estado,
por esta vía, está reproduciendo, si no alentando, las condiciones de
marginación social y cultural. Un presupuesto de la igualdad del Estado social
de derecho, es que el Estado persiga ser igual en todas partes y, en todo caso,
decididamente preferencial con los grupos humanos que se encuentran en
situación de debilidad manifiesta. Un Estado social cuya luz se opaca frente a
los débiles, simplemente desvirtúa su esencia.
Referencia:
Expediente D-1291
Normas acusadas:
artículo 105 (parcial) de la Ley 115 de 1994, y 129 (parcial) del Decreto Ley
2150 de 1995.
Actor: Carlos
Fernando Muñoz Castrillón
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Con todo respeto me aparto parcialmente de
la posición mayoritaria. Sostengo, por los argumentos que brevemente expongo a
continuación, que la frase demandada del parágrafo 1º del artículo 105 de la
Ley 115 de 1994, ha debido declararse inexequible, aunque no por las razones
alegadas por el demandante.
La norma excluye del concurso a los
docentes que laboran en zonas de difícil acceso y, además, extiende a cuatro
años el plazo para que se incorporen al escalafón docente. Los argumentos que
se exponen en la sentencia, relativos a la inconstitucionalidad de las
incorporaciones automáticas a la carrera docente, por fuera de las normas de
concurso, habrían sido suficientes para declarar en este caso la
inexequibilidad de la disposición demandada.
Los motivos que en esta hipótesis, según la
Corte, le dan sustento a un tratamiento excepcional, no son convincentes. La
quiebra del discurso de la Corte se revela de manera manifiesta en el análisis
de la estricta proporcionalidad o razonabilidad de la medida. En efecto, se
pretende justificar la norma señalando que ella se refiere a un mecanismo
indispensable para que en “zonas de difícil acceso”, se pueda atraer a personal
docente. En realidad la Corte no se detuvo a examinar si existían otras
alternativas que permitieran, a la vez, garantizar la cobertura educativa en
términos de idoneidad y asegurar condiciones atractivas para vincular a
docentes que decidieran prestar sus servicios en dichas zonas, entre las cuales
cabría mencionar, entre otras, razonables ventajas salariales, configuración de
méritos, para ascender en la carrera etc.
La consecuencia de la norma no puede ser
más inequitativa. A la población marginada del país, que debería ser rescatada
con una diligente y preferencial acción del Estado, como lo ordena el artículo
13 de la C.P., se le destina el personal docente que menos requisitos de
idoneidad ofrece. Como si el problema se resolviera con garantizar la cobertura
de la educación, sin importar sus contenidos y la calidad profesional de los
docentes. El Estado, por esta vía, está reproduciendo, si no alentando, las
condiciones de marginación social y cultural.
Un presupuesto de la igualdad del Estado social
de derecho, es que el Estado persiga ser igual en todas partes y, en todo caso,
decididamente preferencial con los grupos humanos que se encuentran en
situación de debilidad manifiesta. Un Estado social cuya luz se opaca frente a
los débiles, simplemente desvirtúa su esencia.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
[1] Sentencia C-370/96; MP José Gregorio Hernández Galindo (negrilla
fuera del texto)
[2]Ver, entre otras, las sentencias C-416/92, C-514/92 y C-498/95
[3]Sentencia C-039 del 9 de febrero de 1995
[4] Sentencia C-340/96 MP José Gregorio Hernández Galindo.
[5]Sentencia C-368/96 MP José Gregorio Hernández Galindo.
[6]Sentencia C-055/96. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento
Jurídico No 7.
[7] Sentencia C-195/94; MP Vladimiro Naranjo Mesa
[8] Sentencia C-037/96; MP Vladimiro Naranjo Mesa
[9] Sentencia C-317/95; MP Eduardo Cifuentes Muñoz
[10] Sentencia T-186, Mayo 12 de 1.993, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[11]Sentencia T-236/94 MP Antonio Barrera Carbonell.
[12]Sentencia C-041/95; MP Eduardo Cifuentes Muñoz
[13]cfr.  John  Rawls. Teoría de La Justicia, ed. Fondo de
Cultura Económica, México D.F., 1995
[14]Ver, entre otras, las sentencias C-113/93 y  C-037/96