C-318-98
Sentencia C-318/98
Sentencia
C-318/98
SERVICIO PUBLICO
DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Caución
en materia tributaria
Si bien la
disposición impugnada no establece un costo o precio por el servicio prestado
si lo convierte, de alguna manera, en oneroso, en cuanto que sólo puede
accederse al mismo previa la constitución de una caución que puede tener un
alto valor económico. En estos términos resultaría intrascendente el hecho de
que no se trate de un mecanismo de financiación del servicio público o que la
prestación del mismo no constituya la causa de tal obligación, pues basta con
constatar que para ejercer el derecho a una tutela judicial efectiva el
ciudadano debe disponer, temporalmente, de una suma de dinero suficiente para
constituir la garantía de que trata la norma demandada. Por consiguiente, si se
asumiere que la disposición demandada consagra una expensa judicial, nada obsta
para que sea establecida mediante una ley ordinaria, siempre y cuando se adecue
al principio de proporcionalidad y respete las restantes normas
constitucionales.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Interpretación
"La
interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su
finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente
de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley". En este sentido basta
indicar que la norma demandada encuentra una evidente conexidad temática,
sistemática y teleológica, con la materia dominante tanto de la Ley 383 de
1997, como del llamado Estatuto Tributario.
DERECHO A UNA TUTELA
JUDICIAL EFECTIVA-Naturaleza
El derecho a una
tutela judicial efectiva, apareja, entre otras cosas, la posibilidad de acceder
en condiciones de igualdad y sin obstáculos o barreras desproporcionadas, a un
juez o tribunal independiente e imparcial, frente al cual se pueda acometer,
libremente, la plena defensa los derechos o intereses  propios a fin de
obtener, dentro de un plazo razonable, la debida protección del Estado. Es un
derecho de naturaleza prestacional, pues exige la puesta en obra del aparato
estatal con miras a su realización. En este sentido, debe afirmarse que se
trata de un derecho de configuración legal y, en consecuencia, depende, para su
plena realización, de que el legislador defina los cauces que permitan su
ejercicio.
CAUCION PARA
GARANTIZAR EL PAGO DE DEUDA TRIBUTARIA-Fijación luego de admitida la demanda
La imposición de
una caución para garantizar el pago de una deuda tributaria, es una medida
idónea y acorde con los fines constitucionales. Conferir al magistrado
encargado de la demanda contenciosa, la facultad de determinar el monto de la
caución que habrá de pagar el contribuyente-deudor, significa que cada persona,
de acuerdo con su situación individual, tendrá la oportunidad de ser evaluada
por el juez. Va de la mano del principio de igualdad, y garantiza - en mayor
medida que la norma atacada - que se tendrá en cuenta la capacidad económica
del demandante en el momento de exigir de él un depósito temporal de dinero que
respalde, al menos en parte, el pago de la deuda existente, y demuestre la
seriedad de su pretensión. Visto así, no se vulneran los derechos
constitucionales del demandante; pero es imperativo que la caución, garantía o
condición, sea fijada, no de antemano sino luego de admitida la demanda y
repartido el proceso, para que el magistrado la ordene de acuerdo con cada
caso.  De lo contrario, - es decir, como dice la norma demandada - si se exige
como un requisito para iniciar un proceso, se está obstaculizando el acceso de
una persona a la administración de justicia. La Corte considera que no es
admisible, y que va en contravía del artículo 229 de la Carta Política, exigir
una condición para llevar a la justicia, la controversia de un ciudadano con el
Estado:  no es posible a la luz de los principios contenidos en la nueva
Constitución, desechar de plano la admisión de una demanda, por no cumplir con
un requisito de esta naturaleza.
EVASION
TRIBUTARIA-Medidas para
evitarla
Las medidas que
tiendan a evitar la evasión tributaria o, en general, el fraude a la ley fiscal,
así como las que pretendan racionalizar la prestación del servicio público de
la justicia, encuentran franco respaldo constitucional; pero éstas no pueden
instrumentarse en perjuicio de los derechos que contiene la Carta Política. No
es justificable la restricción del acceso a la administración de justicia ni la
igualdad en estas condiciones, máxime cuando existen otras opciones, igualmente
proporcionales y acordes con los fines de la ley tributaria, que implican un
menor sacrificio de las garantías constitucionales.
PRINCIPIO DE
IGUALDAD EN CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad del test
La intensidad del
test de igualdad no es siempre la misma. En efecto, el juicio constitucional en
estas materias será más o menos estricto dependiendo,  entre otras cosas, de la
naturaleza del patrón que se utilice para diferenciar a las personas o grupos
de personas afectados por la norma, o de la relevancia constitucional de las
cargas o beneficios que se distribuyen diferencialmente. Si el legislador
utiliza una de las pautas de diferenciación prohibidas por el artículo 13 de la
Carta - sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión
política o filosófica - el juez debe realizar un juicio estricto de igualdad.
Si los beneficios o las cargas que se distribuyen se relacionan directamente
con el ejercicio de un derecho constitucional, debe adelantar un juicio
intermedio. Pero si se trata de aquellos ámbitos en los que existe un marcado
predominio del principio democrático, el juez ha de someter la norma respectiva
a un test débil. En el presente caso podría alegarse que la Corte está
conminada a adelantar un juicio débil de igualdad, pues se trata de una
cuestión de naturaleza tributaria en la cual el legislador tiene un amplio
margen de acción. No obstante, la disposición analizada tiene una dimensión
adicional, pues no se limita al ámbito tributario. En efecto, la misma
constituye un requisito para el ejercicio del derecho de acción y, en esa
medida, podría comprometer el derecho de acceso en condiciones de igualdad a
una tutela judicial efectiva. Por esta razón, como lo ha reiterado la Corte, se
hace necesario realizar un juicio más estricto comprendido bajo el término de
test intermedio de igualdad. En general, puede afirmarse que un juicio de
mediana intensidad, supone fundamentalmente un análisis de la finalidad de la
medida en términos de su suficiencia o estricta proporcionalidad, sin llegar,
por supuesto, al extremo del test fuerte que exige una demostración, por parte
del legislador, de que la medida es indudablemente útil y necesaria para
alcanzar una finalidad constitucionalmente imperativa.
CAUCION PARA
DEMANDAR ANTE EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Inconstitucionalidad al imponer un porcentaje fijo
Cuando la norma demandada impone un
porcentaje fijo para todo aquél que pretenda someter su caso a la jurisdicción,
no es inequitativa en apariencia, pues toma como base la cuantía de la presunta
deuda. Aunque a primera vista puede parecer justa la medida, no toma en cuenta
la capacidad real de pago del demandante, ni sus condiciones
específicas.  No contempla, dentro de las situaciones disímiles que pretende
abarcar, aquélla en la que el demandante no tenga acceso al mercado financiero,
o no pueda llenar las exigencias de una póliza. Con esto, recibe un trato
desigual con respecto a otros deudores de obligaciones fiscales que se
encuentran en su misma situación, y queda desprovisto de toda posibilidad de
solucionar su problema con la administración de impuestos. La Corte considera
que con la medida que contiene el artículo 140 del CCA, se da una solución
adecuada a este problema; se cumple la intención del Constituyente de
garantizar el acceso a la justicia de todas las personas por igual, y la del
legislador, de asegurar el funcionamiento del aparato judicial contencioso, y
el pago de un porcentaje de las obligaciones que se adeudan al fisco. Habiendo
encontrado una solución legal que respeta los derechos constitucionales
involucrados y consulta los fines de la ley tributaria y, por ende, consciente
de que no existirá un vacío legal en el procedimiento en cuestión, la Corte
declarará la inconstitucionalidad de la norma demandada; en su lugar, el juez
contencioso deberá regirse por lo preceptuado en el artículo 140 del CCA, y
fijar la cuantía y tipo de garantía que debe constituir el demandante para
respaldar su pretensión, demostrar la seriedad de su demanda y, en caso de un
fallo adverso a sus intereses, garantizar en parte el pago de su obligación
tributaria.
AMPARO DE POBREZA-Procedencia
En el caso de un
ciudadano que no esté en capacidad de constituir una caución sin comprometer
los recursos necesarios para su congrua subsistencia, tendrá derecho al
denominado "amparo de pobreza", reconocido en el artícuo 2° de la
LEAJ y en los artículos 160 a 167 del Código de Procedimiento Civil,
ordenamiento que, como se sabe, se aplica al procedimiento contencioso
administrativo en lo no previsto por las leyes especializadas en la materia.
Referencia:
Expediente D-1888
Actor: Maximiliano
Echeverri Marulanda y Francisco Prieto Uribe
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 867 (parcial) del Decreto 624 de 1989,
modificado por el artículo 7 de la Ley 383 de 1997.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., treinta (30) de junio de mil novecientos noventa y ocho (1998). Aprobada
por acta N° 25
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Vladimiro Naranjo Mesa y por
los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra el artículo 867 (parcial) del Decreto 624 de 1989,
"Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos
administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales".
I. TEXTO DE LA NORMA REVISADA
DECRETO 624 DE
1989
(marzo 30)
"Por el cual se expide el Estatuto
Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos
Nacionales"
El Presidente de la República de Colombia
En ejercicio
de las facultades extraordinarias que le confieren los artículos 90, numeral
5°, de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1987, y oída la Comisión Asesora
de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
DECRETA:
(...)
Artículo 867.-
(Modificado por el artículo 7° de la Ley 383 de 1997). Garantía para demandar.
Para acudir a la vía contencioso administrativa no será necesario hacer la
consignación del monto de los impuestos que hubiere liquidado la
administración.
Cuando el
monto discutido sea de cuantía igual o superior a diez millones de pesos ($
10.000.000) (año base 1997), será necesario acreditar la constitución de una
garantía bancaria o de compañía de seguros a favor de la Nación-Unidad
Administrativa Especial-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-, cuya
vigencia deberá ser por el término de duración del proceso y tres meses más,
contados a partir de la fecha de la sentencia o decisión jurisdiccional
ejecutoriada.
En materia
de impuesto de renta y complementarios la garantía será por un monto
equivalente al veinte por ciento (20 %) de los valores determinados por la
administración y que sean objeto de discusión. En materia de retención en la
fuente, la garantía será por un valor igual al sesenta por ciento (60 %) de la
suma materia de la impugnación. Cuando se trate del impuesto sobre las ventas,
la garantía será del treinta por ciento (30 %) del valor impugnado.
PARAGRAFO.
Se podrá descontar del impuesto de renta del año gravable en el cual quede
ejecutoriada la sentencia definitiva a favor del contribuyente, el valor de la
prima cancelada para la adquisición de la garantía a que se refiere el presente
artículo.
(se subraya lo
demandado)
II.  ANTECEDENTES
1. El Presidente de
la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias a él otorgadas por
el artículo 90-5 de la Ley 75 de 1986 y por el artículo 41 de la Ley 43 de 1987
expidió el Decreto 624 de 1989, "Por el cual se expide el Estatuto
Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos
Nacionales", el cual fue publicado en el Diario Oficial N° 38.756 de marzo
30 de 1989. Posteriormente, el Congreso de la República expidió la Ley 383 de
1997, la cual fue publicada en el Diario Oficial N° 43.083 de julio 14 de 1997,
cuyo artículo 7 modificó el artículo 867 del Estatuto Tributario.
2. Los ciudadanos
Maximiliano Echeverri Marulanda y Francisco Prieto Uribe demandaron, en forma
parcial, el artículo 867 del Decreto 624 de 1989, modificado por el artículo 7°
de la Ley 383 de 1997, por considerarlo violatorio de los artículos 29 y 229 de
la Constitución Política y del artículo 6° de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).
3. El Ministro de
Hacienda y Crédito Público, a través de escrito fechado el 12 de diciembre de
1997, ilustró a la Corte acerca de las razones que motivaron la modificación
del artículo 867 del Decreto 624 de 1989 por medio de lo dispuesto en el
artículo 7° de la Ley 383 de 1997.
4. Mediante escrito
fechado el 28 de enero de 1998, el apoderado del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público defendió la constitucionalidad de la norma atacada.
5. La representante
judicial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a través de
memorial con fecha de enero 28 de 1998, se opuso a los argumentos consignados
en la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 867 del Decreto 624 de
1989.
6. Por medio de
escrito fechado el 9 de febrero de 1998, el ciudadano Bernardo Carreño Varela
coadyuvó la demanda que dio origen al proceso de constitucionalidad de la
referencia.
7. El Procurador
General de la Nación, mediante concepto fechado el 19 de febrero de 1998,
solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma acusada.
III. LA DEMANDA
Los actores
manifiestan que, según la jurisprudencia Constitucional, son violatorios del
derecho fundamental al debido proceso (C.P., artículo 29), todos aquellos
requisitos de rango no constitucional que tiendan a impedir u obstaculizar el
acceso a la administración de justicia. Afirman que "el subterfugio legal
de exigir una póliza o garantía bancaria, que tiene el mismo efecto práctico
que el pago de la suma discutida (en cuanto es una carga procesal que se impone
al demandante, cuyo efecto para la administración es obtener de una vez la
seguridad del pago, como si fuera el pago), es una violación del derecho de
defensa".
A juicio de los
demandantes, los apartes acusados del artículo 867 del Estatuto Tributario
vulneran el derecho de acceso a la administración de justicia consagrado en el
artículo 229 de la Constitución Política. Opinan que "la exigencia de una
garantía que deba expedir un tercero, cuyo costo es tan evidente que la misma
norma reconoce como tal en el parágrafo, al precisar que en caso de éxito de la
demanda habrá lugar a su descuento, es una barrera de acceso a la administración
de justicia, (…), toda vez que no está garantizado que toda persona estará en
las condiciones económicas necesarias para pagar la garantía". Alegan que
la efectividad del derecho de acceso a la administración de justicia no puede
depender del "libre juego de la oferta y de la demanda de pólizas y
garantías bancarias". En opinión de los actores, la norma demandada hace
depender la efectividad del derecho antes anotado "de que terceros actores
estén en disposición de expedir las garantías o las pólizas, dentro de las
condiciones que ellos fijan, condiciones que para ellos nada tienen que ver con
la garantía constitucional del libre acceso a la administración de justicia. Lo
que ellos buscan o buscarían no es más que devengar el costo de la prima y tener
cubierto el riesgo".
Por último, los
libelistas señalan que el principio de gratuidad en la administración de
justicia, consagrado en el artículo 6° de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), resulta vulnerado por las disposiciones
demandadas. Consideran que "gratuidad para obtener acceso a la
administración de justicia no sólo significa que ni el Estado ni los
funcionarios de la administración de justicia habrán de devengar suma alguna
por ese servicio público, sino que el acceso al mismo no estará entrabado por
costos ocultos, sean éstos directos o indirectos, salvo los que válidamente la
Ley Estatutaria haya permitido o establecido".  A su juicio, la
consagración de aquellos costos que, de manera excepcional, hayan de sufragar
los usuarios del servicio público de administración de justicia, debe hacerse
por vía de una ley estatutaria. Al respecto señalan que ni el Estatuto
Tributario ni la Ley 383 de 1997 (reformatoria del primero) son leyes
estatutarias, razón por la cual no podían establecer disposiciones relativas a
costos en la administración de justicia.
IV. INTERVENCIONES
Intervención del
Ministro de Hacienda y Crédito Público
El Ministro de
Hacienda y Crédito Público informa que la modificación al artículo 867 del
Estatuto Tributario por medio del artículo 7° de la Ley 383 de 1997, fue
consignada desde la presentación del respectivo proyecto de ley por parte del
gobierno nacional. Indicó que la constitución de una garantía bancaria o de
compañía de seguros como requisito para poder demandar por la vía contencioso
administrativa obedece a la finalidad de "obtener un respaldo para el
evento en que el fallo resultara favorable a los intereses del Estado, y evitar
que al momento de realizar el cobro respectivo el contribuyente no tuviera
bienes para cumplir con dicha obligación".
Agrega que el
parágrafo del artículo 7° de la Ley 383 de 1997 fue introducido durante el
primer debate en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara con el objeto de
que al contribuyente se le permitiera "recuperar la inversión efectuada en
la adquisición de la garantía en el caso que el fallo definitivo de la
jurisdicción contenciosa resultara favorable a sus intereses, otorgándole el
tratamiento de descuento tributario al valor de la prima cancelada, en la
declaración del impuesto sobre la renta del año gravable en el cual quede
ejecutoriada la sentencia definitiva a su favor, con lo cual se garantiza que
su estabilidad económica no se verá afectada con ningún otro concepto y que su
situación tributaria por un determinado período fiscal se encuentra totalmente
definida".
Por último, el
Ministro de Hacienda señala que la garantía de que trata la norma demandada no
es aplicable a todos los procesos que se inicien ante la jurisdicción
contencioso administrativa, toda vez que su constitución no es necesaria en los
juicios de cuantías reducidas. Lo anterior obedece al hecho de que "no se
justificaba hacer incurrir al contribuyente en mayores costos iniciales, lo que
conllevaba el entrabamiento de los procesos tanto para la administración
tributaria como para el accionante".
Intervención del
apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Según el apoderado
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la sentencia de julio 25 de
1991, en la cual la Corte Suprema de Justicia se pronunció sobre la
constitucionalidad del artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, que
consagraba el principio de solve et repete, esa alta corporación
judicial "encontró reproche al hecho de que la norma exigiera cumplir con
la sanción que impuso la administración de manera absoluta, sin permitir
siquiera el uso de garantía u otro mecanismo de idéntica naturaleza; es
decir, que la misma Corte Suprema consideró como una opción ajustada a derecho
la posibilidad de permitir el uso de garantías o de caución, como lo prescribe
el inciso último del artículo 140 del C.C.A. que no fue declarado
inexequible".
El interviniente
señala que, conforme a la doctrina establecida en la sentencia antes mencionada,
el artículo 7° de la Ley 383 de 1997 exigió la constitución de una garantía
bancaria o de compañía de seguros como requisito para acudir ante la
jurisdicción contencioso administrativa a fin de discutir la imposición de
tributos de cuantías superiores a los diez millones de pesos. La anotada
disposición legal presenta las siguientes características: (1) no exige el pago
de la totalidad de la suma en discusión, como tampoco su pago parcial a título
de depósito; (2) no se requiere la garantía del 100 % de la suma discutida; (3)
el monto de la caución se encuentra claramente fijado y no depende de lo que
disponga el magistrado ponente, como ocurría en el caso del artículo 140 del
C.C.A.; y, (4) el valor de la garantía puede descontarse del impuesto de renta
en caso de que la sentencia sea favorable al actor. Agrega que, si bien la
Constitución Política vigente morigeró la aplicación de la regla de solve et
repete, tal limitación no llega hasta el punto de prohibir la exigencia de
cauciones como condición para acceder a la administración de justicia. Por el
contrario, sostiene que esta última alternativa fue expresamente avalada por la
Corporación.
El representante
judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifiesta que las
cauciones constituyen una institución jurídica con amplia tradición en el
derecho positivo colombiano (C.P.C., artículo 678). Así mismo, señala cómo la
jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencia C-480/95) ha prohijado la
constitucionalidad de las cauciones como garantía para el cumplimiento de las
sentencias judiciales, en razón de la presunción de verdad con que éstas se
encuentran amparadas. Afirma que el razonamiento anterior es aplicable al caso
de los actos administrativos que imponen tributos, los cuales se hallan
cobijados por el principio de legalidad y son ejecutivos y ejecutorios, motivo
por el cual su cumplimiento puede ser garantizado por vía de cauciones mientras
la jurisdicción contencioso administrativa define su legalidad. Así mismo,
indica que "en virtud de que las rentas que ingresan al tesoro público se
utilizan para hacer efectivos los fines esenciales del Estado (C.P., artículo
2°), no puede diferirse indefinidamente en el tiempo su pago, por lo cual, el
legislador plasmó la garantía que ahora se demanda, con un total espíritu de
equidad que se refleja en el hecho, también ya anotado, de que no se exige el
pago del mayor valor determinado por la administración tributaria, ni siquiera
una parte de él en calidad de depósito, sino una garantía bancaria o de
compañía de seguros".
Por otra parte,
considera que el argumento de los demandantes según el cual la garantía atacada
impone un obstáculo de carácter económico para acceder a la administración de
justicia que podría ir en detrimento de individuos de escasos recursos, carece
de todo fundamento. En su opinión, "quien tiene en discusión una suma de
diez o más millones de pesos con la administración tributaria, no es
precisamente una persona (natural o jurídica) que pueda calificarse de pobre o insolvente".
Señala que, frente a una situación de escasez de recursos, la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia, en su artículo 2°, previó el amparo de
pobreza como un mecanismo que garantiza el acceso a la justicia de aquellas
personas que, por su situación económica, no puedan sufragar las gastos de un
proceso judicial.
Además, considera
que, en el caso del IVA, no se produce ningún detrimento económico, como quiera
que se trata de recursos que pertenecen al Estado y frente a los cuales el
particular ha actuado meramente como agente recaudador quien, al no
consignarlos, incurre en el delito tipificado en el artículo 665 del Estatuto
Tributario. Afirma que, en este caso, la garantía consagrada en el artículo 7°
de la Ley 383 de 1997 operaría como un mecanismo que tiende a evitar que los
recaudadores del IVA se escuden tras un proceso contencioso administrativo para
no pagar recursos que adeuden al Estado. En suma, señala que la garantía en
cuestión no constituye "ninguna barrera económica que impida el acceso a
la administración de justicia, pues simplemente la administración tributaria
asegura las sumas en discusión, para evitar el litigio temerario, vía por la
cual se podría eludir el pago o diferirlo en el tiempo,
injustificadamente". Agrega que lo anterior ha sido ratificado por la
jurisprudencia constitucional (sentencia C-372/97) en la cual se ha afirmado
que una de las funciones de las cauciones judiciales consiste en prevenir el
abuso del derecho.
En relación con la
supuesta violación del principio de gratuidad consagrado en el artículo 6° de
la Ley 270 de 1996, el interviniente opina que la exigencia de constituir una
garantía para poder acceder a la jurisdicción contencioso administrativa en los
casos señalados en la norma acusada, no constituye "un cobro que se
realice por el 'uso' del aparato jurisdiccional". Agrega que, en Colombia,
"el principio de gratuidad opera en todas las jurisdicciones, sin
perjuicio de las expensas, agencias en derecho y costos judiciales".
Por último, el
apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifiesta que las
materias contenidas en el artículo 7° de la Ley 383 de 1997 no constituyen
asuntos de reserva de ley estatutaria. Con base en la sentencia por medio de la
cual la Corte Constitucional revisó el proyecto de Ley Estatutaria de
Administración de Justicia (sentencia C-037/96), afirma que "escapan a una
ley estatutaria temas propios del derecho procesal, como el que aquí se debate,
por cuanto ello significaría la petrificación de las normas adjetiva. Bajo la
misma línea argumentativa que se ha expuesto, si se acogiera la tesis de los
demandantes, todas las normas relacionadas con cauciones que forman parte
integrante de los códigos de procedimiento, estarían afectadas de
inconstitucionalidad sobreviniente, (…)".
Intervención de
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
La representante
judicial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- indica que
"diferentes disposiciones propenden por evitar la iniciación y culminación
de procesos temerarios donde se pretendan violar los derechos de los semejantes
o dilatar el cumplimiento de deberes y obligaciones claros y exigibles".
Señala que, dentro de este tipo de mecanismos, se encuentran las garantías o
cauciones que, en el caso del procedimiento contencioso administrativo, se
encuentran consignadas en los artículos 140 y 190 del C.C.A. Al respecto, pone
de presente que, en su sentencia de julio 25 de 1991, la Corte Suprema de
Justicia, al conocer acerca de la constitucionalidad del artículo 140 del
C.C.A., declaró inexequible la cancelación de la totalidad del impuesto, multa,
tasa o crédito liquidado y la presentación del comprobante respectivo como
condición para la admisión de la demanda, mientras que dejó en firme el aparte
que se refiere a la constitución de una caución que garantice el pago de lo
adeudado en caso de que la sentencia sea desfavorable al demandante. Afirma que
la garantía consagrada en el artículo demandado se encuentra dentro del género
de expensas declaradas exequibles por la Corte Suprema de Justicia en la
decisión antes mencionada, razón por la cual el artículo 7° de la Ley 383 de
1997 no vulnera lo dispuesto en los artículo 29 y 229 de la Carta Política.
De otra parte, la
interviniente manifiesta que el principio de gratuidad (Ley 270 de 1996,
artículo 6°) no se opone a la institución de las garantías o cauciones. Opina
que "las expensas, agencias en derecho y costas judiciales son erogaciones
normales dentro de los litigios y su ocurrencia es paralela a la gratuidad de
este servicio público que debe ser prestado por el Estado sin exigir a cambio
pago alguno por parte de sus usuarios". Con base en lo anterior concluye
que la norma demandada "no puede ser considerada como violatoria del de la
Ley 270 de 1996 y por ende del artículo 152 numeral 2° de la Constitución
Política, como lo pretenden los accionantes, puesto que la constitución de la
mencionada garantía es considerada como una expensa necesaria en dicho
proceso".
Intervención del
ciudadano Bernardo Carreño Varela
El ciudadano
interviniente coadyuvó las pretensiones de los demandantes con base en los
argumentos que se resumen a continuación. En primer lugar, señala que los
fundamentos de la sentencia de julio 25 de 1991, emanada de la Corte Suprema de
Justicia, presentan dos fallas protuberantes: (1) no consultan el verdadero
alcance del derecho fundamental al debido proceso (C.P., artículo 29); y, (2)
desconocen las disposiciones de los artículos 93 y 94 de la Carta Política, en
el sentido de que no dan cuenta de las disposiciones internacionales
relacionadas con el derecho a la tutela judicial efectiva (Declaración de los
Derechos del Hombre de la ONU, artículo 8°; Declaración Americana de los
Derechos del Hombre; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
artículo 14; Convención Interamericana de Derechos Humanos, artículos 8-1 y
25-1).
Por otra parte,
afirma que la norma acusada vulnera el principio de igualdad al exigir que
quienes deseen acudir a la vía contencioso administrativa deben constituir una
garantía por un monto homogéneo, sin establecer diferencias que atiendan a la
capacidad económica real de quien demanda. Indica que, a diferencia del
artículo demandado, el artículo 140 del C.C.A. determina que la garantía para
demandar será fijada por el magistrado ponente.  A su juicio, "cuando se
confiere al magistrado la facultad de fijar la caución, se le está dando el
instrumento para que actúe preservando la igualdad. En cambio el fijar un
rasero igual para todos los contribuyentes, tasado en porcentaje de la
obligación, de hecho está consagrando la desigualdad". Estima que la
exigencia de que la garantía provenga de una institución bancaria o aseguradora
es también contraria al principio de igualdad, como que "los contribuyentes
de escasos recursos no tienen las mismas facilidades, ni el acceso a los bancos
y compañías de seguros, ni la liquidez necesaria para pagar las primas y
comisiones, ni las facilidades para prestar las garantías que, a su turno,
exigen bancos y aseguradores. Pero lo que es más grave aún es que la ley está
trasladando a los bancos y compañías de seguros la determinación de quién
puede, o no, acceder a la justicia. (…). Pero la aberración sube de punto
cuando se impide que el contribuyente pague y reclame la devolución; o que
constituya la caución en dinero efectivo, o mediante hipoteca, o cualquiera
otra de las garantías que reconoce la ley".
En opinión del
interviniente, el artículo 7° de la Ley 383 contraviene el principio
constitucional de la buena fe (C.P., artículo 83), como quiera que parte del
supuesto falso de que los ciudadanos hacen uso de la vía jurisdiccional con el
fin de dilatar el pago de impuestos que adeudan al Estado.
Por último,
manifiesta que la norma acusada es contraria al principio de unidad de materia.
A su juicio, el artículo 7° de la Ley 383 de 1997 es una norma de carácter
adjetivo que, además de regular "aspectos formales de determinados
procesos", condiciona el acceso a la administración. Por estos motivos, el
artículo señalado es materia que debería incluirse en la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia y no en una ley cuyo objeto consiste en la
regulación de asuntos tributarios.
V. Concepto
del Procurador General de la Nación
Según el
representante del Ministerio Público, el artículo 7° de la Ley 383 de 1997
establece la constitución de una garantía que se fundamenta en lo dispuesto por
el artículo 95-9 de la Carta Política que impone a los ciudadanos el deber de
contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado a través
del pago de los impuestos. Señala que "cuando el legislador impone el
deber de prestar una caución bancaria o de seguros para adelantar ante la
jurisdicción contencioso administrativa un proceso fiscal, cumple con la
función de velar por el interés general, previniendo que la administración
pública resulte afectada ante los eventuales abusos de quienes se encuentran
obligados a pagar los impuestos mencionados en la disposición atacada".
Por otra parte, el
concepto fiscal estima que la norma acusada no establece una carga procesal
desproporcionada, como quiera que sólo requiere ser satisfecha cuando la
cuantía de la respectiva demanda sea igual o superior a los montos allí
señalados. Agrega que "la previsión establecida por el legislador es legítima,
toda vez que entre las funciones que corresponden al Estado se encuentran las
de velar por el cumplimiento de los fallos judiciales, proteger y adelantar
debidamente el cobro de los recursos tributarios y evitar la dilación
injustificada en el pago de las obligaciones fiscales. Para lograr los fines
que el ordenamiento jurídico le asigna, la administración debe contar con
mecanismos como las garantías bancarias o de seguros, mientras éstas atiendan a
los parámetros de proporcionalidad y razonabilidad derivados de los principios
fundantes del Estado Social de Derecho". En este sentido, considera que el
monto de la garantía contenida en la norma demandada no es desproporcionado en
relación con los bienes jurídicos cuya protección se persigue.
Por último, el
Procurador afirma que el principio de solve et repete es
inconstitucional "cuando exige el pago directo y absoluto del impuesto
antes del juicio que controvierte su legalidad" y se aviene a las normas
superiores en aquellos casos en los cuales se supedita el debate judicial a la
constitución de una caución, cuyo fundamento radica en garantizar el pago
efectivo de la obligación tributaria en caso de resultar vencido en juicio el
demandante.
Conforme a los
argumentos antes anotados, la vista fiscal solicita a la Corte Constitucional
que declare la exequibilidad del artículo 7° de la Ley 383 de 1997.
VI. FUNDAMENTOS
1. En los términos
del artículo 241-5 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda.
2. Según los
demandantes, la exigencia de una garantía bancaria o de una póliza de seguros
como requisito para ejercer la acción contencioso administrativa por medio de
la cual los ciudadanos pueden efectuar reclamaciones en materia tributaria,
vulnera el principio de gratuidad en la administración de justicia (Ley 270 de
1996, artículo 6°) y los derechos fundamentales de defensa y de acceso a la
administración de justicia (art. 29 y 229de la C.P.; 14 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos; y 8-1 y 25-1 de la Convención Interamericana
de Derechos Humanos). Adicionalmente, consideran que la norma acusada viola el
principio de igualdad al exigir, (1) que quienes deseen acudir a la vía
contencioso administrativa, constituyan una garantía por un monto fijo, sin
establecer diferencias que atiendan a la capacidad económica real de quien
demanda; (2) que la garantía a constituir debe ser otorgada por un banco o
compañía aseguradora, entidades a las cuales no todas las personas tienen
acceso. Por último, indican que el artículo demandado contraviene el principio
de unidad de materia, toda vez que sus disposiciones son de carácter meramente
procesal y, por tanto, extrañas a una ley decretada con fines exclusivamente
tributarios.
Por su parte, el
Procurador General de la Nación así como quienes intervienen a favor de la
exequibilidad de la disposición demandada, consideran que, conforme a lo
establecido por la jurisprudencia constitucional[1],
la fijación de cauciones o fianzas como garantía de seriedad de la demanda y de
cumplimiento del acto administrativo que impone el tributo, no es contraria a
los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso (C.P.,
artículos 29 y 229).
Adicionalmente,
estiman que la disposición demandada no viola el principio de gratuidad
consagrado en el artículo 6° de la Ley 270 de 1996, toda vez que no establece
un costo por la prestación del servicio de la justicia, sino una de las
llamadas “expensas judiciales”, de aquellas autorizadas por la misma ley
estatutaria. Indican que la norma demandada no afecta a personas de escasos
recursos económicos, pues, de una parte se refiere a quienes controvierten una
obligación tributaria mayor a diez millones de pesos (de lo que, a su juicio,
se puede inferir que se trata de personas relativamente solventes) y, de otro,
señalan que el ordenamiento positivo colombiano contempla mecanismos tales como
el amparo de pobreza (art. 2 LEAJ) que tienden a garantizar que toda persona
pueda acceder a la administración de justicia con independencia de su situación
económica.  Por último, consideran que la norma acusada no contraviene la
reserva de ley estatutaria, como quiera que la regulación de los procesos
específicos es materia de ley ordinaria.
Los cargos
formulados por los actores se enderezan a cuestionar tanto aspectos de
competencia y procedimiento como asuntos relativos al fondo de la norma
demandada. La Corte habrá de analizar, en primer término las cuestiones
formales y de competencia y, posteriormente, sólo si el juicio anterior fuera
superado, la compatibilidad material de la disposición demandada con la
Constitución.
Presunta
vulneración del artículo 6° de la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia (LEAJ)
3. Los demandantes
alegan que los apartes acusados del artículo 867 del Estatuto Tributario
establecen, mediante una ley ordinaria, una excepción al principio de gratuidad
de la justicia, consagrado en el artículo 6° de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia. A su juicio el principio de gratuidad apareja una
garantía en virtud de la cual el acceso al servicio público de justicia, no
puede estar “entrabado por costos ocultos, sean éstos directos o indirectos,
salvo los que válidamente la Ley Estatutaria haya permitido o
establecido".
En primer término,
la Corte estima necesario recordar que la regulación de alguna materia sometida
a reserva de ley estatutaria por vía de una norma de distinta naturaleza no
constituye, simplemente, una violación de la ley estatutaria a la cual esa
norma habría debido pertenecer. La transgresión de la llamada “reserva de ley
estatutaria” o el desconocimiento, por parte del legislador ordinario, de las
normas estatutarias, se erige en una violación directa de la Constitución
Política y, más exactamente, de lo dispuesto en el artículo 152, en el cual se
determinan las materias cuya regulación debe efectuarse mediante una ley de
esta naturaleza.
En virtud de lo
anterior, la Corporación debe definir si, en general, la consagración de una
fianza o caución como requisito para poder ejercer, en ciertos procesos, el
derecho de acción, constituye una materia cuya regulación sólo pueda efectuarse
mediante ley estatutaria. En particular, deberá estudiarse si el hecho de que
el artículo 6º de la LEAJ  estableció el principio de gratuidad de la
administración de justicia, implica que el legislador ordinario quedó
inhabilitado para consagrar garantías, fianzas o cauciones, como condición para
acceder o impulsar un proceso judicial.
4. En general, la
Corte coincide con la apreciación de los demandantes, pues, según la mencionada
LEAJ, el servicio público de administración de justicia no puede, en principio,
estar sometido al pago de costos directos o indirectos que limiten de alguna
manera el acceso de todas las personas, en igualdad de condiciones, a los
jueces y tribunales. No obstante, el aserto anterior merece dos importantes
acotaciones. En primer lugar, como se verá adelante, existen excepciones al
principio de gratuidad, amparadas bajo el concepto general de costos
judiciales que, según la jurisprudencia de la Corte[2], pueden ser
establecidas mediante ley ordinaria. En segundo término, el ordenamiento
jurídico puede consagrar ciertos tipos especiales de erogaciones que deben
realizar las partes para iniciar o impulsar un proceso judicial pero que, sin
embargo, no constituyen, propiamente, excepciones al mencionado principio de
gratuidad.
En suma, no todas
las cargas procesales de naturaleza pecuniaria son, por esa sola razón,
excepciones al principio de gratuidad y, a pesar de que lo fueran, éstas, bajo
ciertas circunstancias y dentro de ciertos limites, pueden ser establecidas por
el legislador ordinario.
5. La norma que
ocupa la atención de la Corte establece, como requisito para demandar un acto
administrativo que consagra una obligación tributaria, la constitución de una
garantía bancaria o de compañía de seguros por un porcentaje del monto
discutido siempre que éste supere los 10 millones de pesos. No obstante, si el
juez contencioso estima la demanda, el Estado deberá devolverle al actor el
monto que invirtió en la constitución de la garantía. Puede entonces afirmarse
que no se trata de cobrar, ni directa ni indirectamente, por el servicio de
administración de justicia que el Estado presta. Efectivamente, los recursos
del particular no ingresan al tesoro público por el sólo hecho de poner en
operación el aparato de justicia; tampoco se destinan a financiar los factores
ordinarios de operación del servicio - infraestructura, remuneración de los
servidores públicos, etc. -, o los gastos o costos extraordinarios o especiales
- peritazgos o práctica de pruebas onerosas etc. -. De otro lado, si el actor
resulta vencedor en la contienda judicial, el Estado deberá devolverle,
integralmente, el dinero que invirtió en la constitución de la garantía. Las
razones anteriores permiten sostener que, en sentido estricto, la norma
demandada no consagra una excepción al principio de gratuidad de la
administración de justicia.
6. Sin embargo
podría afirmase que, si bien la disposición impugnada no establece un costo o
precio por el servicio prestado si lo convierte, de alguna manera, en oneroso,
en cuanto que sólo puede accederse al mismo previa la constitución de una
caución que puede tener un alto valor económico. En estos términos resultaría
intrascendente el hecho de que no se trate de un mecanismo de financiación del
servicio público o que la prestación del mismo no constituya la causa de tal
obligación, pues basta con constatar que para ejercer el derecho a una tutela
judicial efectiva el ciudadano debe disponer, temporalmente, de una suma de
dinero suficiente para constituir la garantía de que trata la norma demandada.
Resulta entonces pertinente preguntarse si el legislador ordinario es
competente para establecer este tipo de condiciones, las que constituirían,
según la tesis expuesta, una excepción al principio de gratuidad consagrado en
el artículo 6 de la LEAJ.
El mencionado
artículo 6 de la LEAJ, establece:
“ARTICULO 6º.
GRATUIDAD. La administración de justicia será gratuita y su funcionamiento
estará a cargo del Estado, sin perjuicio de las expensas, agencias en derecho y
costos judiciales.”
En la sentencia
sobre el proyecto de Ley Estatutaria de Administración de Justicia[3], la Corte reconoció que
la fijación de expensas o agencias en derecho no constituye una materia que
deba ser regulada por la Ley Estatutaria. En efecto, la Corte ha entendido que
el objetivo fundamental de esta ley consiste en "establecer la estructura
y los principios generales que habrán de guiar el funcionamiento de la
administración de justicia", razón por la cual quedan excluidas de su
ámbito regulatorio aquellas disposiciones propias de cada procedimiento
judicial específico, las cuales deben ser fijadas por el legislador ordinario
en el código de procedimiento respectivo.[4]
En efecto, determinar si, dentro de cierto proceso judicial, debe cobrarse
algún tipo de costo o expensa, constituye un asunto de carácter eminentemente
técnico que debe ser resuelto a la luz de elementos tales como la naturaleza
del procedimiento, los bienes jurídicos cuya tutela se persigue, el carácter
público o privado de la acción que da lugar a ese tipo de proceso judicial,
etc. A juicio de esta Corporación, si bien los elementos anteriores constituyen
un desarrollo de los principios consagrados en el artículo 29 de la
Constitución Política y, en especial, del principio según el cual cada juicio
debe llevarse a cabo de conformidad con unas formas previamente establecidas
por la ley, no tienen, sin embargo, el carácter de piezas estructurantes del
funcionamiento de la administración de justicia y, por ende, su regulación no
corresponde a la ley estatutaria de que trata el artículo 152 de la Carta
Fundamental. Como lo ha manifestado la propia Corte, la ley estatutaria no debe
regular todos los asuntos atinentes a la gestión judicial, pues ello vaciaría
la competencia del legislador ordinario.[5]
Por consiguiente,
incluso si se asumiere que la disposición demandada consagra una expensa
judicial, nada obsta para que sea establecida mediante una ley ordinaria,
siempre y cuando se adecue al principio de proporcionalidad y respete las
restantes normas constitucionales, asuntos que deberán ser estudiados por la
Corporación en la parte de esta providencia dedicada al estudio de fondo de la
norma cuestionada.
Presunta
vulneración del principio de unidad de materia
7. Uno de los
intervinientes considera que la norma demandada viola el principio de unidad de
materia contenido en el artículo 158 de la Constitución. En su criterio, la
disposición impugnada “condiciona el acceso a la justicia” y, en consecuencia,
“no está bien ubicada dentro de una ley que regula aspectos tributarios”. A su
juicio, lo anterior permite afirmar que dicha norma viola el artículo 158 de la
Carta “que prohibe que en las leyes se traten asuntos diferentes a aquellos
propios de su naturaleza”.
La Corte ha
sostenido reiteradamente que “(l)a interpretación del principio de unidad de
materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio
democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del
Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una
ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible
establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica
con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si
están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el
cuerpo de la ley”[6].
En este sentido basta indicar que la norma demandada encuentra una evidente
conexidad temática, sistemática y teleológica, con la materia dominante tanto
de la Ley 383 de 1997, como del llamado Estatuto Tributario (Decreto 624 de
1989), pues tiende entre otras cosas a garantizar el cumplimiento de las
obligaciones tributarias que se originan en dicha legislación.
Presunta
vulneración de los artículos 29 y 229 de la Constitución
8. Quienes impugnan
el citado art. 867 del Decreto 624 (modificado por el art. 7º de la Ley 383 de
1997) consideran que viola el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado
en los artículos 29 y 229 C.P.
El derecho a una
tutela judicial efectiva, (garantizado, entre otros, en los arts.229 y 29 de la
C.P. ; 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ;
y, 8-1 y 25-1 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos), apareja,
entre otras cosas, la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad y sin
obstáculos o barreras desproporcionadas, a un juez o tribunal independiente e
imparcial, frente al cual se pueda acometer, libremente, la plena defensa los
derechos o intereses  propios a fin de obtener, dentro de un plazo razonable,
la debida protección del Estado.
Quienes impugnan el
contenido normativo del artículo 867 del Estatuto Tributario (tal y como fue
reformado por el artículo 7 de la Ley 383 de 1997), consideran que la
obligación legal de constituir una póliza o garantía bancaria o de compañía de
seguros, como condición para ejercer el derecho de acción, se convierte en un
obstáculo que impide arbitrariamente el derecho de defensa pues, al parecer,
entienden que es doctrina constitucional la tesis según la cual sólo la
Constitución puede establecer requisitos que limiten el derecho de acceso a los
jueces y tribunales.
En virtud de lo anterior,
la Corte debe definir si es acertada la tesis según la cual sólo la
Constitución puede establecer requisitos que limiten el derecho de acceso a los
jueces y tribunales. Si ello fuera cierto, la condición de que trata la norma
estudiada resultaría evidentemente inconstitucional, pues comportaría una
restricción legal para ejercer, en ciertas circunstancias, el derecho de
acción.
9. El derecho a una
tutela judicial efectiva, al menos en algunas de sus dimensiones, es un derecho
de naturaleza prestacional, pues exige la puesta en obra del aparato estatal
con miras a su realización. En este sentido, debe afirmarse que se trata de un
derecho de configuración legal y, en consecuencia, depende, para su plena
realización, de que el legislador defina los cauces que permitan su ejercicio.
Ahora bien,
cualquier regulación legal del derecho a una tutela judicial efectiva, debe
tener en cuenta que el mismo no tiene el carácter de derecho simple - o unívoco
- ni el alcance de un derecho absoluto. Se trata, por el contrario, de un
derecho de contenido complejo o múltiple - que implica, entre otros, el derecho
de acceso a un juez o tribunal imparcial, a que se produzca en un término
razonable un fallo ajustado a las normas vigentes, a que el fallo judicial
efectivamente se cumpla, etc - y cuya regulación apareja la armonización de las
distintas facultades que lo integran, no sólo entre sí sino respecto de otros
derechos, bienes e intereses constitucionales[7].
Las consideraciones
anteriores, permiten concluir, sin mayor dificultad, que la regulación legal
del derecho que se estudia supone la previa definición de las condiciones y
requisitos que deben cumplirse para ejercer el derecho de acción o para
promover e impulsar un proceso judicial. En efecto, son justamente tales
reglamentaciones - o limitaciones - las llamadas a permitir la armonización de
todos los derechos, valores y principios constitucionales que giran en torno a
la idea de “una tutela judicial efectiva”. En este sentido, mal puede afirmarse
que sólo la Constitución puede establecer requisitos que limiten el derecho de
acceso a los jueces y tribunales, pues si ello fuera así, sería tarea del
constituyente elaborar cada uno de los códigos procesales, con la consecuencia
natural y obvia de restringir irrazonablemente el principio democrático y
desnaturatizar el  texto constitucional[8].
Sin embargo, lo
anterior no significa que el legislador pueda establecer cualquier tipo de
requisito o condición para ejercer los derechos que integran el derecho a una
tutela judicial efectiva. En efecto, la Carta introduce parámetros de actuación
que deben ser respetados, lo mismo que horizontes valorativos que deben ser
perseguidos por toda reglamentación legal de un derecho constitucional. En este
sentido se ha pronunciado la Corte al establecer, por ejemplo, que la
definición de los recursos propios de cada proceso judicial es un asunto que
compete en principio al legislador, pero que no puede desconocer las reglas que
sobre el tema hubiere definido la Carta, ni la prevalencia de los derechos
fundamentales (C.P. art. 5)[9].
En estos términos debe ser entendida e interpretada la jurisprudencia anterior
de esta Corporación, cuya lectura asistemática puede conducir a los equívocos
antes planteados.
Las observaciones
realizadas, llevan a la Corte a desestimar el cargo de la demandada fundado en
la equivocada tesis que sostiene que sólo la Constitución podría establecer
limitaciones al derecho a una tutela judicial efectiva.
10. Incluso si se
acepta que la ley puede reglamentar y, en esa medida, limitar el derecho de
acción, los demandantes consideran que resulta inexequible cualquier limitación
que tenga por objeto imponer cargas procesales orientadas a asegurar el
pago de la obligación tributaria que se discute en el proceso. Procede la
Corporación a estudiar esta precisa cuestión.
En la sentencia Nº
86 de 25 de julio de 1991, (exp. 2237) la Sala Plena de la Corte Suprema de
Justicia, en ejercicio de la función de control de constitucionalidad, declaró
inexequible la parte del artículo 140 del C.C.A. que establecía, como requisito
para ejercer el derecho de acción contra un acto de la administración que
consagrara un crédito a favor del tesoro público, la obligación de consignar,
en calidad de depósito, la suma correspondiente. Consideró la Corte que
resultaba un requisito desproporcionado en la medida en que obligaba “al
interesado a cumplir con la sanción que ha impuesto la administración de manera
absoluta, sin permitir siquiera el uso de garantías u otro mecanismo de
idéntica naturaleza para asegurar el pago de la multa o de la suma debida en la
hipótesis de una sentencia desfavorable a sus pretensiones”. No obstante,
declaró exequible, la parte del artículo 140 citado que consagra, como requisito
para la admisión de una demanda contenciosa de la naturaleza indicada, “que se
otorgue caución a satisfacción del ponente para garantizar el pago con los
recargos a que haya lugar en cuanto fuere desfavorable lo resuelto”.
(El texto presentado
hasta aquí, y algunos apartes a continuación, corresponden a la ponencia
original presentada por el Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz.  Debido a las
conclusiones de la Sala Plena, lo restante del proyecto y la parte resolutiva
fueron redactados por el Magistrado Carlos Gaviria Díaz).
En armonía con el
citado fallo, la Corte Constitucional ha estimado que es acorde con la Carta
Política la exigencia de cauciones o garantías para respaldar el cumplimiento
de una obligación dineraria, siempre y cuando se respeten los derechos
constitucionales que puedan estar comprometidos, se persiga una finalidad
legítima y, la medida sea idónea, útil y necesaria, y proporcional.
Con base en las
reglas anteriores, procede la Corte a realizar el juicio de constitucionalidad
de la norma demandada.
11. La disposición
estudiada busca, al menos, dos finalidades complementarias. En primer lugar,
persigue el cumplimiento del deber ciudadano de no acudir  de manera
injustificada ante la administración de justicia, lo que constituye un abuso
del derecho de acción, que repercute negativamente sobre los principios de
eficacia y eficiencia de la administración de justicia y, en últimas, sobre el
derecho fundamental de otros ciudadanos a una tutela judicial efectiva[10]. Adicionalmente,
tiende a evitar que las personas hagan uso de sus propias prerrogativas o
derechos - como el derecho de acción - con el fin de evadir el cumplimiento de
una obligación tributaria, destinada a hacer realidad los postulados de
justicia del Estado Social de Derecho. Como puede observarse, las finalidades
perseguidas por la norma no sólo son legítimas, sino que, incluso, resultan
constitucionalmente relevantes.
12. Se alega en uno
de los escritos de intervención que, de ser cierto que la disposición demandada
persigue las finalidades expuestas, la misma resultaría inconstitucional en la
medida en que atentaría contra la presunción de buena fe consagrada en el
artículo 83 de la Carta.
Ciertamente, el art.
83 de la Constitución, establece una regla relacional entre los ciudadanos y
los órganos públicos, consistente en la presunción de buena fe. Esta regla
presenta dos derivaciones fundamentales. En primer término, todas las partes de
una relación jurídicamente relevante tienen derecho a confiar en que las otras
habrán de obrar conforme a reglas preestablecidas y a principios de lealtad
universalmente reconocidos. En segundo lugar, el Estado sólo puede prevenir
comportamientos contrarios a la buena fe limitando ex ante los derechos
del ciudadano, cuando ello resulte necesario para alcanzar una finalidad
constitucionalmente importante. En ello reside, justamente, el carácter de
regla general que ostenta el mencionado principio.
Según lo anterior,
si la administración encuentra que un ciudadano traicionó la confianza de la
cual era depositario, debe contar con un recurso que le permita solicitar la
protección o reparación del interés general que persigue la función pública y
que resultó lesionado por la conducta del particular. En este sentido, sería
inapropiado alegar que tales recursos son inconstitucionales ya que,
justamente, lo que se persigue es la realización plena del principio de la
buena fe. Sin embargo, en algunos casos, no es necesario esperar a que se
verifique una conducta contraria al principio mencionado, para evitar, a través
de normas de orden legal, posibles desviaciones. Se trata de aquellos eventos
en los cuales resulta razonable una limitación de los derechos del ciudadano
para conminarlo a someter su conducta a los postulados de la buena fe, con
miras a la obtención de una finalidad constitucionalmente relevante, siempre
que la restricción de los derechos no sea desproporcionada. En estas
situaciones el legislador puede establecer excepciones a la presunción general
de que trata el artículo 83, pero la norma que expida debe ser capaz de superar
el juicio de constitucionalidad antes planteado.
Para efecto del caso
que ocupa la atención de la Corte, debe indicarse que el principio de buena fe
impone a los ciudadanos el cumplimiento de las conductas que la norma demandada
busca promover. Ahora bien, si la misma es útil, necesaria y estrictamente
proporcionada para alcanzar las finalidades propuestas es una cuestión que será
estudiada de inmediato.
La obligación de
constituir una garantía o caución como requisito de procedibilidad de la
acción, disminuye sin duda, las posibles demandas temerarias. En efecto, un
simple razonamiento práctico permite concluir que, en las condiciones anotadas,
ninguna persona razonable ejercerá el derecho de acción contra un acto que no
considere ilegal o inconstitucional.
En cuanto se refiere
al logro de la segunda finalidad, - consistente en "obtener un respaldo
para el evento en que el fallo resulte favorable a los intereses del Estado, y
evitar que al momento de realizar el cobro respectivo el contribuyente no tenga
bienes para cumplir con dicha obligación"[11]
- constata la Corte que, en la medida en que la caución sólo garantiza un
porcentaje de la obligación tributaria discutida, no es útil para asegurar
integralmente el cobro de la obligación en el caso de una sentencia en contra
de los intereses del contribuyente. No obstante, la Corte ya ha indicado que,
en principio, la utilidad parcial de una medida legal no afecta su
constitucionalidad. Evidentemente, resultaría desproporcionado exigir que un
objetivo constitucional se cumpla de manera inmediata e integral. En
conclusión, en casos como el presente, para aceptar la idoneidad de la norma,
bastaría comprobar que la misma es apta para asegurar, dado el caso, el pago,
al menos, de un porcentaje del monto discutido.
13. En la medida en
que la norma estudiada persigue dos objetivos constitucionalmente relevantes y
que es idónea para alcanzar tales objetivos, se pregunta la Corte si es
necesaria, o, en otras palabras, si no existen opciones alternativas, menos
restrictivas de los derechos de las personas, que permitan alcanzar la misma
finalidad. En efecto, la primacía de los derechos fundamentales (C.P. art. 5)
obliga al legislador a seleccionar, de las alternativas existentes, aquélla que
los afecte en menor grado.
No obstante, en los
eventos en que el juez no esté obligado a realizar un test estricto de
proporcionalidad, el juicio de necesidad de una norma legal implica,
simplemente, la demostración de que no existe ninguna otra medida que, de
manera clara y contundente, produzca en términos constitucionales, igual
resultado a un menor costo. Si al evaluar las distintas alternativas resulta
que cada una de ellas tiene múltiples aristas que tornan complejo el análisis,
el juez debe optar por aplicar el principio democrático y avalar la selección
realizada por el legislador.
En el presente caso,
uno de los intervinientes alega que existen opciones alternativas menos
gravosas para los derechos fundamentales que, sin embargo, alcanzan la misma
finalidad perseguida por la disposición demandada. En este sentido, se
menciona, por ejemplo, la posibilidad de asignar al funcionario judicial la
facultad de definir el monto y tipo de la caución que deba constituirse,
atendiendo a las consideraciones particulares de cada persona.
Si bien como se ha visto,
la imposición de una caución para garantizar el pago de una deuda tributaria,
es una medida idónea y acorde con los fines constitucionales, la Corte
considera que se debe estudiar con más cuidado la opción alternativa
mencionada, que contiene el artículo 140 del C.C.A.
Conferir al
magistrado encargado de la demanda contenciosa, la facultad de determinar el
monto de la caución que habrá de pagar el contribuyente-deudor, significa que
cada persona, de acuerdo con su situación individual, tendrá la oportunidad de
ser evaluada por el juez. Va de la mano del principio de igualdad, y garantiza
- en mayor medida que la norma atacada - que se tendrá en cuenta la capacidad
económica del demandante en el momento de exigir de él un depósito temporal de
dinero que respalde, al menos en parte, el pago de la deuda existente, y
demuestre la seriedad de su pretensión.
Visto así, no se
vulneran los derechos constitucionales del demandante;  pero es imperativo que
la caución, garantía o condición, sea fijada, no de antemano sino luego de
admitida la demanda y repartido el proceso, para que el magistrado la ordene de
acuerdo con cada caso.  De lo contrario, - es decir, como dice la norma
demandada - si se exige como un requisito para iniciar un proceso, se
está obstaculizando el acceso de una persona a la administración de justicia.
La Corte considera
que no es admisible, y que va en contravía del artículo 229 de la Carta
Política, exigir una condición para llevar a la justicia, la controversia de un
ciudadano con el Estado:  no es posible a la luz de los principios contenidos
en la nueva Constitución, desechar de plano la admisión de una demanda, por no
cumplir con un requisito de esta naturaleza.  Efectivamente, mientras el
demandante esté en capacidad de constituir la garantía que exige la norma
cuestionada, no se estarían vulnerando sus derechos;  pero requerir la
constitución de un respaldo de este tipo, sin tener en cuenta las condiciones
de un gran número de posibles demandantes, es un atentado contra su derecho de
acción;  no todas las personas tienen acceso al mercado financiero, o cumplen
con la cantidad de requisitos que exigen las compañías de seguros para
constituir una póliza como la que exige esta disposición.  Por tanto, la
exigencia de una condición imposible o muy difícil de cumplir, afecta el núcleo
esencial del derecho al acceso a los jueces y tribunales y, por contera, del
derecho a una tutela judicial efectiva, del derecho de defensa y, por supuesto,
del derecho a la igualdad.
14. Resta verificar
si la norma estudiada es estrictamente proporcional respecto de la finalidad
perseguida. Esto es, indagar si, desde una perspectiva constitucional, los
costos que produce resultan inferiores al beneficio que persigue.
Para efectos de
hacer el análisis de estricta proporcionalidad, es necesario estudiar, en
detalle, el grado de afectación del derecho de acceso a la administración de
justicia.
En primer lugar,
aprecia la Corte que la restricción que se estudia sólo se produce respecto de
quien pretende cuestionar judicialmente una obligación de cuantía igual o
superior a diez millones de pesos. En segundo término, la garantía no consiste
en pagar, integralmente, la suma discutida, ni en depositar un porcentaje de la
misma, sino en constituir una caución correspondiente a una parte de dicho
monto. En tercer término, el legislador dispuso que de resultar la sentencia
favorable al contribuyente, el monto que hubiere pagado será descontado de su
impuesto correspondiente al año siguiente.
En principio,
considera la Corporación que las medidas que tiendan a evitar la evasión
tributaria o, en general, el fraude a la ley fiscal, así como las que pretendan
racionalizar la prestación del servicio público de la justicia, encuentran
franco respaldo constitucional;  pero éstas no pueden instrumentarse en
perjuicio de los derechos que contiene la Carta Política.  No es justificable
la restricción del acceso a la administración de justicia ni la igualdad en
estas condiciones, máxime cuando existen otras opciones, igualmente
proporcionales y acordes con los fines de la ley tributaria, que implican un
menor sacrificio de las garantías constitucionales.
Presunta
violación del artículo 13 C.P.
15. Resta estudiar
una cuestión que fue planteada tanto en la demanda como en el escrito de
intervención que la acompaña. Se trata de preguntarse si viola el principio de
igualdad - que supone trato diferente para quienes se encuentren en condiciones
disímiles - la norma que establece como requisito de procedibilidad de una
acción, la obligación de garantizar, mediante la constitución de una fianza o
caución, el pago de un porcentaje fijo del monto que se discutirá
judicialmente. En este sentido se alega que la definición legal del porcentaje
a garantizar viola la igualdad en la medida en que no atiende a las condiciones
económicas de cada persona y, en consecuencia, afecta de manera diferenciada a
cada uno de los eventuales demandantes.
Según lo expuesto en
el fundamento 13 de esta decisión, debe precisarse que las personas a quienes
se aplicaría la disposición demandada coinciden básicamente en lo siguiente:
(1) el monto que buscan controvertir a través de la vía judicial, supera los
diez millones de pesos, y (2) están en capacidad de constituir la garantía
exigida como condición para demandar[12].
Sin embargo, dentro del rango planteado es posible afirmar que subsisten
diferencias. Muy probablemente, se trata de sujetos que se encuentran en
condiciones económicas disímiles y, en consecuencia, el costo relativo
del cumplimiento de la norma, para cada uno de ellos, será diferente. En esa
medida, están en distinta situación. En otras palabras, el legislador realizó
una sola de las múltiples diferenciaciones posibles, e impidió que el
funcionario judicial fijara el monto de la caución atendiendo a las condiciones
particulares de cada persona. Se pregunta la Corte si el criterio de
configuración genérica utilizado viola la Constitución.
16. El principio de
igualdad (C.P. art. 13) supone, entre otras cosas, el derecho a que el
legislador otorgue un trato similar a quienes se encuentran en condiciones
similares y, diferente, a quienes están en distinta situación (igualdad ante la
ley). Sin embargo, esta fórmula, tal y como ha sido planteada, es insuficiente
para juzgar una determinada diferenciación legal, pues siempre existirá un
criterio para equiparar a personas o grupos de personas que, en todo caso,
desde otro criterio, resultarían diferentes. La cuestión reside entonces en
definir si el criterio utilizado por el legislador para establecer una
determinada diferenciación, es objetivo y razonable en términos de la finalidad
perseguida por la norma estudiada. En este sentido se ha pronunciado
reiteradamente la Corte, indicando que la evaluación del criterio utilizado
debe hacerse mediante la utilización de lo que ha sido denominado el test de
igualdad.
Ahora bien, la
intensidad del test de igualdad no es siempre la misma. En efecto, el
juicio constitucional en estas materias será más o menos estricto dependiendo,
entre otras cosas, de la naturaleza del patrón que se utilice para diferenciar
a las personas o grupos de personas afectados por la norma, o de la relevancia
constitucional de las cargas o beneficios que se distribuyen diferencialmente.
Si el legislador utiliza una de las pautas de diferenciación prohibidas por el
artículo 13 de la Carta - sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica - el juez debe realizar un juicio
estricto de igualdad. Si los beneficios o las cargas que se distribuyen se
relacionan directamente con el ejercicio de un derecho constitucional, debe
adelantar un juicio intermedio. Pero si se trata de aquellos ámbitos en los que
existe un marcado predominio del principio democrático, el juez ha de someter
la norma respectiva a un test débil.
En el presente caso
podría alegarse que la Corte está conminada a adelantar un juicio débil de
igualdad, pues se trata de una cuestión de naturaleza tributaria en la cual el
legislador tiene un amplio margen de acción[13].
Ciertamente, la definición de políticas fiscales implica,  necesariamente, la
clasificación de la población en grupos que serán merecedores de un trato
diverso en virtud del principio de proporcionalidad. En estos casos, resulta
notoriamente difícil, si no imposible, realizar un tratamiento personalizado, y
la definición de las distinciones se sujeta a factores políticos, de
conveniencia y oportunidad que, de ninguna manera, pueden ser remplazados por
el criterio del juez. Por lo tanto, la Corte ha considerado que, en estos
eventos, basta con que la clasificación sea idónea para alcanzar una finalidad
legítima, y que no resulte manifiestamente inconstitucional.
No obstante, la
disposición analizada tiene una dimensión adicional, pues no se limita al
ámbito tributario. En efecto, la misma constituye un requisito para el
ejercicio del derecho de acción y, en esa medida, podría comprometer el derecho
de acceso en condiciones de igualdad a una tutela judicial efectiva. Por esta razón,
como lo ha reiterado la Corte[14],
se hace necesario realizar un juicio más estricto comprendido bajo el término
de test intermedio de igualdad. En general, puede afirmarse que un
juicio de mediana intensidad, supone fundamentalmente un análisis de la
finalidad de la medida en términos de su suficiencia o estricta
proporcionalidad, sin llegar, por supuesto, al extremo del test fuerte que
exige una demostración, por parte del legislador,  de que la medida es indudablemente
útil y necesaria para alcanzar una finalidad constitucionalmente imperativa.
17. En estas
circunstancias, la Corte deberá verificar si la finalidad perseguida por el
legislador al dar idéntico trato a las personas que reúnan las dos condiciones
anotadas - (1) que el monto que buscan controvertir a través de la vía judicial
supere los diez millones de pesos, y (2) que estén en capacidad de constituir
la garantía  exigida como condición para demandar - es suficiente, desde una
perspectiva constitucional, para justificar el criterio de configuración
genérica utilizado.
Cuando la norma
demandada impone un porcentaje fijo para todo aquél que pretenda someter su
caso a la jurisdicción, no es inequitativa en apariencia, pues toma como base
la cuantía de la presunta deuda.  Aunque a primera vista puede parecer justa la
medida, no toma en cuenta la capacidad real de pago del demandante, ni
sus condiciones específicas.  No contempla, dentro de las situaciones disímiles
que pretende abarcar, aquélla en la que el demandante no tenga acceso al
mercado financiero, o no pueda llenar las exigencias de una póliza.  Con esto,
recibe un trato desigual con respecto a otros deudores de obligaciones fiscales
que se encuentran en su misma situación, y queda desprovisto de toda
posibilidad de solucionar su problema con la administración de impuestos.
La Corte considera
que con la medida que contiene el artículo 140 del CCA, se da una solución
adecuada a este problema; se cumple la intención del Constituyente de garantizar
el acceso a la justicia de todas las personas por igual, y la del legislador,
de asegurar el  funcionamiento del aparato judicial contencioso, y el pago de
un porcentaje de las obligaciones que se adeudan al fisco.
18. En consecuencia,
habiendo encontrado una solución legal que respeta los derechos
constitucionales involucrados  y consulta los fines de la ley tributaria y, por
ende, consciente de que no existirá un vacío legal en el procedimiento en
cuestión, la Corte declarará la inconstitucionalidad de la norma demandada;  en
su lugar, el juez contencioso deberá regirse por lo preceptuado en el artículo
140 del CCA, y fijar la cuantía y tipo de garantía que debe constituir el
demandante para respaldar su pretensión, demostrar la seriedad de su demanda y,
en caso de un fallo adverso a sus intereses, garantizar en parte el pago de su
obligación tributaria.
En el caso de un
ciudadano que no esté en capacidad de constituir una caución sin comprometer
los recursos necesarios para su congrua subsistencia, tendrá derecho al
denominado “amparo de pobreza”, reconocido en el artícuo 2° de la LEAJ y en los
artículos 160 a 167 del Código de Procedimiento Civil, ordenamiento que, como
se sabe, se aplica al procedimiento contencioso administrativo en lo no
previsto por las leyes especializadas en la materia (art. 267 CCA).
Por las razones
anotadas, la Corte Constitucional procederá a declarar inexequibles los apartes
demandados, con base en los fundamentos jurídicos 13, 14, 17 y 18 de esta
providencia.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E :
Declarar INEXEQUIBLE
en su integridad, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de
esta sentencia,  el artículo 7 de la ley 383 de 1997, que modificó el artículo
867 del decreto 624 de 1989.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-318/98
EXPENSA JUDICIAL-Establecimiento mediante ley ordinaria
(Salvamento de voto)
Si se asumiere
que la disposición demandada consagra una expensa judicial, nada obsta para que
sea establecida mediante una ley ordinaria, siempre y cuando se adecue al
principio de proporcionalidad y respete las restantes normas constitucionales.
DERECHO A UNA
TUTELA JUDICIAL EFECTIVA
(Salvamento de voto)
La regulación
legal del derecho que se estudia supone la previa definición de las condiciones
y requisitos que deben cumplirse para ejercer el derecho de acción o para
promover e impulsar un proceso judicial. En efecto, son justamente tales
reglamentaciones - o limitaciones - las llamadas a permitir la armonización de
todos los derechos, valores y principios constitucionales que giran en torno a
la idea de "una tutela judicial efectiva". En este sentido, mal puede
afirmarse que sólo la Constitución puede establecer requisitos que limiten el
derecho de acceso a los jueces y tribunales, pues si ello fuera así, sería
tarea del constituyente elaborar cada uno de los códigos procesales, con la
consecuencia natural y obvia de restringir irrazonablemente el principio democrático
y desnaturatizar el  texto constitucional.
CAUCION PARA
DEMANDAR ANTE EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Finalidad (Salvamento de voto)
La Constitución
admite el establecimiento de condicionamientos de naturaleza económica del
derecho a demandar, siempre que resulten razonables y proporcionados en
relación con la finalidad constitucional que deben perseguir y que no afecten
el núcleo esencial de algún derecho constitucional. La disposición estudiada
busca, al menos, dos finalidades complementarias. En primer lugar, persigue el
cumplimiento del deber ciudadano de no acudir  de manera injustificada ante la
administración de justicia, lo que constituye un abuso del derecho de acción,
que repercute negativamente sobre los principios de eficacia y eficiencia de la
administración de justicia y, en últimas, sobre el derecho fundamental de otros
ciudadanos a una tutela judicial efectiva. Adicionalmente, tiende a evitar que
las personas hagan uso de sus propias prerrogativas o derechos - como el
derecho de acción - con el fin de evadir el cumplimiento de una obligación
tributaria, destinada a hacer realidad los postulados de justicia del Estado
Social de Derecho. Como puede observarse, las finalidades perseguidas por la
norma no sólo son legítimas, sino que, incluso, resultan constitucionalmente
relevantes.
JUICIO DE
NECESIDAD-Contenido
(Salvamento de voto)
En los eventos en
que el juez no esté obligado a realizar un test estricto de proporcionalidad,
el juicio de necesidad de una norma legal implica, simplemente, la demostración
de que no existe ninguna otra medida que, de manera clara y contundente,
produzca en términos constitucionales, igual resultado a un menor costo. Si al
evaluar las distintas alternativas resulta que cada una de ellas tiene
múltiples aristas que tornan complejo el análisis, el juez debe optar por
aplicar el principio democrático y avalar la selección realizada por el
legislador.
EVASION
TRIBUTARIA-Medidas
(Salvamento de voto)
Las medidas que
tiendan a evitar la evasión tributaria o, en general, el fraude a la ley
fiscal, así como las que pretendan racionalizar la prestación del servicio
público de la justicia, encuentran franco respaldo constitucional. De otra
parte, la condición contemplada en la norma demandada no parece particularmente
gravosa, pues no se trata de la cancelación - depósito o pago - integral y
previo del monto discutido, ni siquiera de una parte del mismo. Lo que ordena
la norma es, simplemente, la constitución de una garantía correspondiente a un
porcentaje de la suma discutida, lo que implica el pago de una prima, cuyo
valor será integralmente devuelto al contribuyente una vez se produzca un fallo
favorable a sus intereses.
PRINCIPIO DE
CONSERVACION DEL DERECHO
(Salvamento de voto)
El principio de conservación
del derecho constituye uno de los criterios que debe orientar la labor del juez
constitucional. Efectivamente, el respeto por el principio democrático, impone
al juez constitucional la tarea de conservar al máximo las decisiones del
legislador. En consecuencia, si una norma resulta exequible aplicada a ciertas
hipótesis pero, sin embargo, en otras su aplicación es inconstitucional, no
puede la Corte, simplemente, declararla inexequible. Su tarea, en estos
eventos, será la más compleja de diferenciar unas y otras hipótesis y producir
un fallo condicionado en el cual se indiquen, con claridad, las condiciones de
vigencia de la norma legal.
AMPARO DE POBREZA-Procedencia (Salvamento de voto)
En el caso en el
cual se trate de un ciudadano que no se encuentre en capacidad de constituir
caución alguna sin comprometer los recursos necesarios para su congrua
subsistencia, tendrá derecho al denominado "amparo de pobreza",
reconocido en el artículo 2° de la LEAJ y en los artículos 160 a 167 del Código
de Procedimiento Civil, ordenamiento que, como se sabe, se aplica al
procedimiento contencioso administrativo en lo no previsto por las leyes
especializadas en la materia.
CORTE
CONSTITUCIONAL-Cambio de
jurisprudencia debe reconocerse y justificarse (Salvamento de voto)
Nadie duda que la
Corte Constitucional, como cualquier otro juez o tribunal, se encuentra en
capacidad de variar su jurisprudencia. No obstante, de hacerlo, debe
reconocerlo explícitamente y justificar suficientemente las razones del giro doctrinal.
Ese ha sido el comportamiento habitual de esta Corporación. Sin embargo, la
presente decisión apareja un cambio radical de jurisprudencia sin que en
ninguna parte de su texto se haga referencia explícita a ello ni se justifique,
siquiera someramente, una tal ruptura respecto de los precedentes anteriores.
JUICIO DE
NECESIDAD-Fundamento
(Salvamento de voto)
La sentencia
retoma como elemento central del juicio de necesidad  el criterio elaborado por
el documento original, según el cual, en casos como el que se analiza, en los
que el juez no está conminado a realizar un test estricto de proporcionalidad,
"el juicio de necesidad de una norma legal implica, simplemente, la
demostración de que no existe ninguna otra medida que, de manera clara y contundente,
produzca en términos constitucionales, igual resultado a un menor costo. Si al
evaluar las distintas alternativas resulta que cada una de ellas tiene
múltiples aristas que tornan complejo el análisis, el juez debe optar por
aplicar el principio democrático y avalar la selección realizada por el
legislador."
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD-Falta
de claridad conceptual (Salvamento de voto)
No obstante, la
Sentencia de la que nos apartamos, pese a reproducir literalmente la regla
hermenéutica del artículo 140 del C.C.A., omite aplicarla al caso concreto,
pues no evalúa si, verdaderamente la opción planteada por el artículo 140 del
CCA logra el mismo resultado o si existen "aristas" que obligan al
juez a respetar la opción democráticamente adoptada. En efecto, la decisión se
limita a constatar que la opción contenida en el artículo 140 del CCA permite
que el juez "tenga en cuenta las circunstancias de cada caso
concreto", lo que podría ser relevante en un eventual juicio de igualdad,
pero nada tiene que ver con los elementos centrales del llamado juicio de
necesidad. La sentencia adolece de falta de claridad conceptual al momento de
diferenciar el juicio de necesidad del juicio de estricta proporcionalidad.
PRINCIPIO DE
CONSERVACION DEL DERECHO-Desconocimiento
(Salvamento de voto)
La ponencia
original, en desarrollo de otro principio cardinal de la hermenéutica
constitucional - el principio de conservación del derecho -, optó por la
constitucionalidad condicionada de la norma demandada. La sentencia, por el
contrario, desconoció francamente la existencia de este principio y prefirió
declarar la inexequibilidad de una disposición que hubiera podido permanecer en
el ordenamiento si se somete a una decisión condicionada. Sería en extremo
útil, como en efecto lo ha hecho esta Corporación en múltiples oportunidades,
que las decisiones judiciales explicaran las razones por las cuales dejan de
utilizar reglas de decisión, principios o precedentes que han sido consolidados
por la propia doctrina constitucional.
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Aplicación
indebida (Salvamento de voto)
Hasta el
fundamento jurídico 15, la sentencia entiende que la norma demandada es
inconstitucional dado que se aplica, en igualdad de condiciones, a quienes se
encuentran en capacidad de cumplirla y a aquellas personas que están en
absoluta incapacidad de hacerlo. No obstante, al momento de hacer el juicio de
igualdad, adopta, integralmente, las premisas de las que partía el proyecto
derrotado, esto es que la norma sólo se aplica a los sujetos que se encuentran
en capacidad de constituir la garantía exigida. En la ponencia derrotada las
afirmaciones transcritas resultaban coherentes con la decisión de inaplicar la
norma a quienes no pudieran cumplir el requisito en ella contenido. En ese
evento, el juicio de igualdad debía realizarse solamente entre los sujetos que
estaban sometidos a la regulación legal objeto de controversia, es decir,
quienes podían cumplir con la caución.  No obstante, una tal definición carece
de lógica en el contexto de la sentencia de la que nos apartamos, pues
contradice, nada más ni nada menos, que la razón por la cual, en páginas
anteriores ha considerado que la disposición es inexequible: su aplicación a
quienes no están en capacidad de constituir la garantía exigida como condición
para demandar.  La sentencia cometió una grave imprecisión teórica y conceptual
a la hora de aplicar el juicio de igualdad, tan detalladamente elaborado por
esta Corporación en otras decisiones.
CAUCION-Requisito para admitir demanda (Salvamento
de voto)
En alguna parte
de la sentencia, parece afirmarse que la norma demandada es inconstitucional
por exigir una caución como requisito de admisibilidad de la demanda. Este
argumento, más bien opaco, hubiera merecido un más amplio desarrollo. Sin
embargo, cabe afirmar que nada obsta para que exista un requisito de tal
naturaleza, siempre que se asegure al demandante el derecho de alegar y probar,
al momento de la presentación de la demanda, la imposibilidad de cumplirlo por
razones ajenas a su voluntad. En estas condiciones, el juez competente para
decidir sobre la admisión podría proceder a admitir la demanda a pesar de que
no se hubiera cumplido el requisito en mención.
Referencia:
Expediente D-1888
Actor: Maximiliano
Echeverri Marulanda y Francisco Prieto Uribe
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
I. Con todo respeto
nos apartamos de la sentencia de la Corte. Por las razones que fueron expuestas
al presentar la ponencia original, y que reiteramos en el presente salvamento
de voto, consideramos que los apartes demandados del artículo 867 del Decreto
624 de 1989 han debido ser objeto de una declaración de exequibilidad
condicionada.
Los motivos que justifican
nuestra posición se encuentran expresados en la ponencia original que no fue
aceptada por la Corte. Sin embargo, la argumentación que se exponía en el
mencionado texto y que fundamentaba la exequibilidad condicionada resultó casi
integralmente recogida en la sentencia de la cual nos separamos, sin que en
realidad, se hubiere extraído de ella sus verdaderas consecuencias. Atendiendo
a las consideraciones planteadas, este salvamento se compone de dos partes
distintas pero complementarias. En primer lugar, como ha sido costumbre en
casos como el presente, consideramos adecuado transcribir integralmente el
texto de la ponencia original. Sin embargo, la decisión de la Corte merece
algunas consideraciones adicionales, particularmente en lo que se refiere a la
escisión entre la argumentación teórica y la decisión finalmente adoptada, las
que serán realizadas al final del texto.
II. Exposición de
las razones que justifican la declaración de inexequibilidad condicionada de la
norma parcialmente demandada contenidas en el texto de la ponencia original
presentada por el Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, no acogida por la
mayoría. La presente reproducción es literal y, en consecuencia, se refiere a
“la Corte” o a “esta Corporación” cuando, en realidad, sólo refleja la opinión
de los magistrados que suscriben el presente salvamento de voto. No obstante,
siguiendo la tradición, se prefirió realizar la transcripción literal del texto
original.
“1. En los términos
del artículo 241-5 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda.
2. Según los
demandantes, la exigencia de una garantía bancaria o de una póliza de seguros
como requisito para ejercer la acción contencioso administrativa por medio de
la cual los ciudadanos pueden efectuar reclamaciones en materia tributaria,
vulnera el principio de gratuidad en la administración de justicia (Ley 270 de
1996, artículo 6°) y los derechos fundamentales de defensa y de acceso a la
administración de justicia (art. 29 y 229 de la C.P.; 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y 8-1 y 25-1 de la Convención
Interamericana de Derechos Humanos). Adicionalmente, consideran que la norma
acusada viola el principio de igualdad al exigir, (1) que quienes deseen acudir
a la vía contencioso administrativa, constituyan una garantía por un monto
fijo, sin establecer diferencias que atiendan a la capacidad económica real de
quien demanda; (2) que la garantía a constituir debe ser otorgada por un banco
o compañía aseguradora, entidades a las cuales no todas las personas tienen
acceso. Por último, indican que el artículo demandado contraviene el principio
de unidad de materia, toda vez que sus disposiciones son de carácter meramente
procesal y, por tanto, extrañas a una ley decretada con fines exclusivamente
tributarios.
Por su parte, el
Procurador General de la Nación así como quienes intervienen a favor de la
exequibilidad de la disposición demandada, consideran que, conforme a lo
establecido por la jurisprudencia constitucional[15], la fijación de
cauciones o fianzas como garantía de seriedad de la demanda y de cumplimiento
del acto administrativo que impone el tributo, no es contraria a los derechos
de acceso a la administración de justicia y debido proceso (C.P., artículos 29
y 229).
Adicionalmente,
estiman que la disposición demandada no viola el principio de gratuidad
consagrado en el artículo 6° de la Ley 270 de 1996, toda vez que no establece
un costo por la prestación del servicio de la justicia, sino una de las
llamadas “expensas judiciales”, de aquellas autorizadas por la misma ley
estatutaria. Indican que la norma demandada no afecta a personas de escasos
recursos económicos, pues, de una parte se refiere a quienes controvierten una
obligación tributaria mayor a diez millones de pesos (de lo que, a su juicio, se
puede inferir que se trata de personas relativamente solventes) y, de otro,
señalan que el ordenamiento positivo colombiano contempla mecanismos tales como
el amparo de pobreza (art. 2 LEAJ) que tienden a garantizar que toda persona
pueda acceder a la administración de justicia con independencia de su situación
económica.  Por último, consideran que la norma acusada no contraviene la
reserva de ley estatutaria, como quiera que la regulación de los procesos
específicos es materia de ley ordinaria.
Los cargos
formulados por los actores se enderezan a cuestionar tanto aspectos de
competencia y procedimiento como asuntos relativos al fondo de la norma
demandada. La Corte habrá de analizar, en primer término las cuestiones
formales y de competencia y, posteriormente, sólo si el juicio anterior fuera
superado, la compatibilidad material de la disposición demandada con la
Constitución.
Presunta
vulneración del artículo 6° de la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia (LEAJ)
3. Los demandantes
alegan que los apartes acusados del artículo 867 del Estatuto Tributario
establecen, mediante una ley ordinaria, una excepción al principio de gratuidad
de la justicia, consagrado en el artículo 6° de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia. A su juicio el principio de gratuidad apareja una
garantía en virtud de la cual el acceso al servicio público de justicia, no
puede estar “entrabado por costos ocultos, sean éstos directos o indirectos,
salvo los que válidamente la Ley Estatutaria haya permitido o establecido".
En primer término,
la Corte estima necesario recordar que la regulación de alguna materia sometida
a reserva de ley estatutaria por vía de una norma de distinta naturaleza no
constituye, simplemente, una violación de la ley estatutaria a la cual esa
norma habría debido pertenecer. La transgresión de la llamada “reserva de ley
estatutaria” o el desconocimiento, por parte del legislador ordinario, de las
normas estatutarias, se erige en una violación directa de la Constitución
Política y, más exactamente, de lo dispuesto en el artículo 152, en el cual se
determinan las materias cuya regulación debe efectuarse mediante una ley de
esta naturaleza.
En virtud de lo
anterior, la Corporación debe definir si, en general, la consagración de una
fianza o caución como requisito para poder ejercer, en ciertos procesos, el
derecho de acción, constituye una materia cuya regulación sólo pueda efectuarse
mediante ley estatutaria. En particular, deberá estudiarse si el hecho de que
el artículo 6º de la LEAJ estableció el principio de gratuidad de la
administración de justicia, implica que el legislador ordinario quedó
inhabilitado para consagrar garantías, fianzas o cauciones, como condición para
acceder o impulsar un proceso judicial.
4. En general, la
Corte coincide con la apreciación de los demandantes, pues, según la mencionada
LEAJ, el servicio público de administración de justicia no puede, en principio,
estar sometido al pago de costos directos o indirectos que limiten de alguna
manera el acceso de todas las personas, en igualdad de condiciones, a los
jueces y tribunales. No obstante, el aserto anterior merece dos importantes
acotaciones. En primer lugar, como se verá adelante, existen excepciones al
principio de gratuidad, amparadas bajo el concepto general de costos
judiciales que, según la jurisprudencia de la Corte[16], pueden ser
establecidas mediante ley ordinaria. En segundo término, el ordenamiento
jurídico puede consagrar ciertos tipos especiales de erogaciones que deben
realizar las partes para iniciar o impulsar un proceso judicial pero que, sin
embargo, no constituyen, propiamente, excepciones al mencionado principio de
gratuidad.
En suma, no todas
las cargas procesales de naturaleza pecuniaria son, por esa sola razón,
excepciones al principio de gratuidad y, a pesar de que lo fueran, éstas, bajo
ciertas circunstancias y dentro de ciertos limites, pueden ser establecidas por
el legislador ordinario.
5. La norma que
ocupa la atención de la Corte establece, como requisito para demandar un acto
administrativo que consagra una obligación tributaria, la constitución de una
garantía bancaria o de compañía de seguros por un porcentaje del monto
discutido siempre que éste supere los 10 millones de pesos. No obstante, si el
juez contencioso estima la demanda, el Estado deberá devolverle al actor el
monto que invirtió en la constitución de la garantía. Puede entonces afirmarse
que no se trata de cobrar, ni directa ni indirectamente, por el servicio de
administración de justicia que el Estado presta. Efectivamente, los recursos
del particular no ingresan al tesoro público por el sólo hecho de poner en
operación el aparato de justicia; tampoco se destinan a financiar los factores
ordinarios de operación del servicio - infraestructura, remuneración de los
servidores públicos, etc. -, o los gastos o costos extraordinarios o especiales
- peritazgos o práctica de pruebas onerosas etc. -. De otro lado, si el actor
resulta vencedor en la contienda judicial, el Estado deberá devolverle,
integralmente, el dinero que invirtió en la constitución de la garantía. Las
razones anteriores permiten sostener que, en sentido estricto, la norma
demandada no consagra una excepción al principio de gratuidad de la
administración de justicia.
6. Sin embargo
podría afirmase que, si bien la disposición impugnada no establece un costo o
precio por el servicio prestado si lo convierte, de alguna manera, en oneroso,
en cuanto que sólo puede accederse al mismo previa la constitución de una
caución que puede tener un alto valor económico. En estos términos resultaría
intranscendente el hecho de que no se trate de un mecanismo de financiación del
servicio público o que la prestación del mismo no constituya la causa de tal
obligación, pues basta con constatar que para ejercer el derecho a una tutela
judicial efectiva el ciudadano debe disponer, temporalmente, de una suma de
dinero suficiente para constituir la garantía de que trata la norma demandada.
Resulta entonces pertinente preguntarse si el legislador ordinario es
competente para establecer este tipo de condiciones, las que constituirían,
según la tesis expuesta, una excepción al principio de gratuidad consagrado en
el artículo 6 de la LEAJ.
El mencionado
artículo 6 de la LEAJ, establece:
“ARTICULO 6º.
GRATUIDAD. La administración de justicia será gratuita y su funcionamiento
estará a cargo del Estado, sin perjuicio de las expensas, agencias en derecho y
costos judiciales.”
En la sentencia
sobre el proyecto de Ley Estatutaria de Administración de Justicia[17], la Corte reconoció
que la fijación de expensas o agencias en derecho no constituye una materia que
deba ser regulada por la Ley Estatutaria. En efecto, la Corte ha entendido que
el objetivo fundamental de esta ley consiste en "establecer la estructura
y los principios generales que habrán de guiar el funcionamiento de la
administración de justicia", razón por la cual quedan excluidas de su
ámbito regulatorio aquellas disposiciones propias de cada procedimiento
judicial específico, las cuales deben ser fijadas por el legislador ordinario
en el código de procedimiento respectivo.[18]
En efecto, determinar si, dentro de cierto proceso judicial, debe cobrarse
algún tipo de costo o expensa, constituye un asunto de carácter eminentemente
técnico que debe ser resuelto a la luz de elementos tales como la naturaleza
del procedimiento, los bienes jurídicos cuya tutela se persigue, el carácter
público o privado de la acción que da lugar a ese tipo de proceso judicial,
etc. A juicio de esta Corporación, si bien los elementos anteriores constituyen
un desarrollo de los principios consagrados en el artículo 29 de la
Constitución Política y, en especial, del principio según el cual cada juicio
debe llevarse a cabo de conformidad con unas formas previamente establecidas
por la ley, no tienen, sin embargo, el carácter de piezas estructurantes del
funcionamiento de la administración de justicia y, por ende, su regulación no
corresponde a la ley estatutaria de que trata el artículo 152 de la Carta
Fundamental. Como lo ha manifestado la propia Corte, la ley estatutaria no debe
regular todos los asuntos atinentes a la gestión judicial, pues ello vaciaría
la competencia del legislador ordinario.[19]
Por consiguiente,
incluso si se asumiere que la disposición demandada consagra una expensa
judicial, nada obsta para que sea establecida mediante una ley ordinaria,
siempre y cuando se adecue al principio de proporcionalidad y respete las
restantes normas constitucionales, asuntos que deberán ser estudiados por la
Corporación en la parte de esta providencia dedicada al estudio de fondo de la
norma cuestionada.
Presunta
vulneración del principio de unidad de materia
7. Uno de los
intervinientes considera que la norma demandada viola el principio de unidad de
materia contenido en el artículo 158 de la Constitución. En su criterio, la
disposición impugnada “condiciona el acceso a la justicia” y, en consecuencia,
“no esta bien ubicada dentro de una ley que regula aspectos tributarios”. A su
juicio, lo anterior permite afirmar que dicha norma viola el artículo 158 de la
Carta “que prohibe que en las leyes se traten asuntos diferentes a aquellos
propios de su naturaleza”.
La Corte ha
sostenido reiteradamente que “(l)a interpretación del principio de unidad de
materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio
democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del
Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una
ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible
establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica
con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si
están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el
cuerpo de la ley”[20].
En este sentido basta indicar que la norma demandada encuentra una evidente
conexidad temática, sistemática y teleológica, con la materia dominante tanto
de la Ley 383 de 1997, como del llamado Estatuto Tributario (Decreto 624 de
1989), pues tiende entre otras cosas a garantizar el cumplimiento de las
obligaciones tributarias que se originan en dicha legislación.
Presunta
vulneración de los artículos 29 y 229 de la Constitución
8. Quienes impugnan
el citado art. 867 del Decreto 624 (modificado por el art. 7º de la Ley 383 de
1997) consideran que viola el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado
en los artículos 29 y 229 C.P.
El derecho a una
tutela judicial efectiva, (garantizado, entre otros, en los arts. 229 y 29 de
la C.P.; 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y, 8-1 y
25-1 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos), apareja, entre otras
cosas, la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad y sin obstáculos o
barreras desproporcionadas, a un juez o tribunal independiente e imparcial,
frente al cual se pueda acometer, libremente, la plena defensa los derechos o
intereses  propios a fin de obtener, dentro de un plazo razonable, la debida
protección del Estado.
Quienes impugnan el
contenido normativo del artículo 867 del Estatuto Tributario (tal y como fue
reformado por el artículo 7 de la Ley 383 de 1997), consideran que la
obligación legal de constituir una póliza o garantía bancaria o de compañía de
seguros, como condición para ejercer el derecho de acción, se convierte en un
obstáculo que impide arbitrariamente el derecho de defensa pues, al parecer,
entienden que es doctrina constitucional la tesis en virtud de la cual sólo la
Constitución puede establecer requisitos que limiten el derecho de acceso a los
jueces y tribunales.
En virtud de lo
anterior, la Corte debe definir si es acertada la tesis según la cual sólo la
Constitución puede establecer requisitos que limiten el derecho de acceso a los
jueces y tribunales. Si ello fuera cierto, la condición de que trata la norma
estudiada resultaría evidentemente inconstitucional, pues comportaría una
restricción legal para ejercer, en ciertas circunstancias, el derecho de
acción.
9. El derecho a una
tutela judicial efectiva, al menos en algunas de sus dimensiones, es un derecho
de naturaleza prestacional, pues exige la puesta en obra del aparato estatal
con miras a su realización. En este sentido, debe afirmarse que se trata de un
derecho de configuración legal y, en consecuencia, depende, para su plena
realización, de que el legislador defina los cauces que permitan su ejercicio.
Ahora bien,
cualquier regulación legal del derecho a una tutela judicial efectiva, debe
tener en cuenta que el mismo no tiene el carácter de derecho simple - o unívoco
- ni el alcance de un derecho absoluto. Se trata, por el contrario, de un
derecho de contenido complejo o múltiple - que implica, entre otros, el derecho
de acceso a un juez o tribunal imparcial, a que se produzca en un término
razonable un fallo ajustado a las normas vigentes, a que el fallo judicial
efectivamente se cumpla, etc - y cuya regulación apareja la armonización de las
distintas facultades que lo integran, no sólo entre sí sino respecto de otros
derechos, bienes e intereses constitucionales[21].
Las consideraciones
anteriores, permiten concluir, sin mayor dificultad, que la regulación legal
del derecho que se estudia supone la previa definición de las condiciones y
requisitos que deben cumplirse para ejercer el derecho de acción o para
promover e impulsar un proceso judicial. En efecto, son justamente tales
reglamentaciones - o limitaciones - las llamadas a permitir la armonización de
todos los derechos, valores y principios constitucionales que giran en torno a
la idea de “una tutela judicial efectiva”. En este sentido, mal puede afirmarse
que sólo la Constitución puede establecer requisitos que limiten el derecho de
acceso a los jueces y tribunales, pues si ello fuera así, sería tarea del
constituyente elaborar cada uno de los códigos procesales, con la consecuencia
natural y obvia de restringir irrazonablemente el principio democrático y desnaturatizar
el  texto constitucional[22].
Sin embargo, lo
anterior no significa que el legislador pueda establecer cualquier tipo de
requisito o condición para ejercer los derechos que integran el derecho a una
tutela judicial efectiva. En efecto, la Carta introduce parámetros de actuación
que deben ser respetados, lo mismo que horizontes valorativos que deben ser
perseguidos por toda reglamentación legal de un derecho constitucional. En este
sentido se ha pronunciado la Corte al establecer, por ejemplo, que la
definición de los recursos propios de cada proceso judicial es un asunto que
compete en principio al legislador, pero que no puede desconocer las reglas que
sobre el tema hubiere definido la Carta, ni la prevalencia de los derechos
fundamentales (C.P. art. 5)[23].
En estos términos debe ser entendida e interpretada la jurisprudencia anterior
de esta Corporación, cuya lectura asistemática puede conducir a los equívocos
antes planteados.
Las observaciones
realizadas, llevan a la Corte a desestimar el cargo de la demandada fundado en
la equivocada tesis que sostiene que sólo la Constitución podría establecer
limitaciones al derecho a una tutela judicial efectiva.
10. Incluso si se
acepta que la ley puede reglamentar y, en esa medida, limitar el derecho de
acción, los demandantes consideran que resulta inexequible cualquier limitación
que tenga por objeto imponer cargas procesales orientadas a asegurar el
pago de la obligación tributaria que se discute en el proceso. Procede la
Corporación a estudiar esta precisa cuestión.
En la sentencia Nº
86 de 25 de julio de 1991, (exp. 2237) la Sala Plena de la Corte Suprema de
Justicia, en ejercicio de la función de control de constitucionalidad, declaró
inexequible la parte del artículo 140 del C.C.A. que establecía, como requisito
para ejercer el derecho de acción contra un acto de la administración que
consagrara un crédito a favor del tesoro público, la obligación de consignar,
en calidad de depósito, la suma correspondiente. Consideró la Corte que
resultaba un requisito desproporcionado en la medida en que obligaba “al
interesado a cumplir con la sanción que ha impuesto la administración de manera
absoluta, sin permitir siquiera el uso de garantías u otro mecanismo de
idéntica naturaleza para asegurar el pago de la multa o de la suma debida en la
hipótesis de una sentencia desfavorable a sus pretensiones”. No obstante,
declaró exequible, la parte del artículo 140 citado que consagra, como
requisito para la admisión de una demanda contenciosa de la naturaleza
indicada, “que se otorgue caución a satisfacción del ponente para garantizar el
pago con los recargos a que haya lugar en cuanto fuere desfavorable lo
resuelto”.
La doctrina de la
Corte Suprema fue recogida por la Corte Constitucional, que en reiteradas
oportunidades ha declarado exequible la existencia de fianzas o cauciones,
siempre que no comporten la obligación previa de pagar integralmente la
obligación o depositar su importe[24].
A partir de la doctrina
de la Corte, que en esta sentencia se prohíja, puede afirmarse que en
principio, nada obsta para que la ley establezca como condición de
procedibilidad de una acción una carga procesal de contenido económico que
persiga asegurar el pago de la obligación que habrá de discutirse en el proceso
judicial. No obstante, no toda condición que tenga tales implicaciones resulta
constitucional. Así por ejemplo, es contraria a la Constitución la consagración
de una norma que establezca la aplicación lata del principio solve et repete
cuando lo que se discute es, justamente, el monto de la obligación. También
será inconstitucional la obligación de efectuar un depósito o una garantía por
una suma desproporcionada o imposible de satisfacer, pues ello terminaría
afectando tanto el principio de igualdad, como el núcleo esencial del derecho
de acceso a la administración de justicia. En suma, debe afirmarse que la
Constitución admite el establecimiento de condicionamientos de naturaleza
económica del derecho a demandar, siempre que resulten razonables y
proporcionados en relación con la finalidad constitucional que deben perseguir
y que no afecten el núcleo esencial de algún derecho constitucional. Procede la
Corte a estudiar si la medida demandada cumple con los requisitos mencionados.
11. Se pregunta la
Corte si viola el derecho a una tutela judicial efectiva (C.P. art. 229) o, en
particular, el derecho de defensa (C.P. art. 29), la ley que dispone, como
condición para el ejercicio de la acción contencioso administrativa contra un
acto administrativo que liquida un impuesto, en los eventos en que el monto
discutido sea de cuantía igual o superior a diez millones de pesos (año base
1997), la obligación de constituir una garantía bancaria o de compañía de
seguros por un porcentaje fijo - 20% en impuesto de renta y complementarios;
60% en materia de retención en la fuente y 30% de impuesto sobre las ventas -
del valor impugnado, a sabiendas de proferirse sentencia definitiva a favor del
contribuyente se podrá descontar del impuesto de renta el valor de la prima
cancelada.
12. Conforme a lo
estudiado, debe afirmarse que el derecho a una tutela judicial efectiva impone
al legislador el mandato de definir los cauces a través de los cuales debe
realizarse, estableciendo, entre otras cosas, las condiciones que legitiman a
una persona para ejercer el derecho de acción en cada proceso judicial. De otra
parte, nada obsta para que la ley disponga, como requisito de procedibilidad de
la acción, la constitución de una caución, fianza o garantía a fin de asegurar,
si fuere el caso, el pago oportuno de un porcentaje de la obligación dineraria
que será discutida. Sin embargo, el principio pro homine (C.P. art. 5)
indica que toda regulación del derecho de acceso a la administración de
justicia, además de respetar el contenido esencial de los derechos
constitucionales que pueden resultar comprometidos, debe perseguir una
finalidad legítima, ser útil y necesaria para alcanzar el objetivo deseado y
resultar estrictamente proporcional respecto de tal finalidad. En efecto, pese
a que se trata de un derecho prestacional de configuración legal, el juicio de
proporcionalidad en estos eventos resulta procedente pues, en todo caso,
constituye un derecho de obligatorio cumplimiento que tiene un contenido constitucional
básico que no admite un desarrollo progresivo y que resulta oponible
directamente al Estado (legislador, juez o administrador).
Con base en las
reglas anteriores, procede la Corte a realizar el juicio de constitucionalidad
de la norma demandada.
13. La disposición
estudiada busca, al menos, dos finalidades complementarias. En primer lugar,
persigue el cumplimiento del deber ciudadano de no acudir  de manera
injustificada ante la administración de justicia, lo que constituye un abuso
del derecho de acción, que repercute negativamente sobre los principios de
eficacia y eficiencia de la administración de justicia y, en últimas, sobre el
derecho fundamental de otros ciudadanos a una tutela judicial efectiva[25]. Adicionalmente,
tiende a evitar que las personas hagan uso de sus propias prerrogativas o
derechos - como el derecho de acción - con el fin de evadir el cumplimiento de
una obligación tributaria, destinada a hacer realidad los postulados de
justicia del Estado Social de Derecho. Como puede observarse, las finalidades
perseguidas por la norma no sólo son legítimas, sino que, incluso, resultan
constitucionalmente relevantes.
14. Se alega en uno
de los escritos de intervención que, de ser cierto que la disposición demandada
persigue las finalidades expuestas, la misma resultaría inconstitucional en la
medida en que atentaría contra la presunción de buena fe consagrada en el
artículo 83 de la Carta.
Ciertamente, el art.
83 de la Constitución, establece una regla relacional entre los ciudadanos y
los órganos públicos, consistente en la presunción de buena fe. Esta regla
presenta dos derivaciones fundamentales. En primer término, todas las partes de
una relación jurídicamente relevante tienen derecho a confiar en que las otras
habrán de obrar conforme a reglas preestablecidas y a principios de lealtad
universalmente reconocidos. En segundo lugar, el Estado sólo puede prevenir
comportamientos contrarios a la buena fe limitando ex ante los derechos
del ciudadano, cuando ello resulte necesario para alcanzar una finalidad
constitucionalmente importante. En ello reside, justamente, el carácter de
regla general que ostenta el mencionado principio.
Según lo anterior,
si la administración encuentra que un ciudadano traicionó la confianza de la
cual era depositario, debe contar con un recurso que le permita solicitar la
protección o reparación del interés general que persigue la función pública y
que resultó lesionado por la conducta del particular. En este sentido, sería
inapropiado alegar que tales recursos son inconstitucionales ya que,
justamente, lo que se persigue es la realización plena del principio de la
buena fe. Sin embargo, en algunos casos, no es necesario esperar a que se
verifique una conducta contraria al principio mencionado, para evitar, a través
normas de orden legal, posibles desviaciones. Se trata de aquellos eventos en
los cuales resulta razonable una limitación de los derechos del ciudadano para
conminarlo a someter su conducta a los postulados de la buena fe, con miras a
la obtención de una finalidad constitucionalmente relevante, siempre que la
restricción de los derechos no sea desproporcionada. En estas situaciones el
legislador puede establecer excepciones a la presunción general de que trata el
artículo 83, pero la norma que expida debe ser capaz de superar el juicio de
constitucionalidad antes planteado.
Para efecto del caso
que ocupa la atención de la Corte, debe indicarse que el principio de buena fe
impone a los ciudadanos el cumplimiento de las conductas que la norma demandada
busca promover. Ahora bien, si la misma es útil, necesaria y estrictamente
proporcionada para alcanzar las finalidades propuestas es una cuestión que será
estudiada de inmediato.
15. Se pregunta la
Corte si la medida estudiada es verdaderamente idónea para alcanzar la
finalidad perseguida, pues evidentemente sería inconstitucional una restricción
inútil de derechos que la Carta otorga al individuo, como el derecho de acceder
a una tutela judicial efectiva.
La obligación de
constituir una garantía o caución como requisito de procedibilidad de la
acción, disminuye sin duda, las posibles demandas tendenciosas. En efecto, un
simple razonamiento práctico permite concluir que, en las condiciones anotadas,
ninguna persona razonable ejercerá el derecho de acción contra un acto que no
considere ilegal o inconstitucional.
En cuanto se refiere
al logro de la segunda finalidad, - consistente en "obtener un respaldo
para el evento en que el fallo resulte favorable a los intereses del Estado, y
evitar que al momento de realizar el cobro respectivo el contribuyente no tenga
bienes para cumplir con dicha obligación"[26]
- constata la Corte que, en la medida en que la caución sólo garantiza un
porcentaje de la obligación tributaria discutida, no es útil para asegurar
integralmente el cobro de la obligación en el caso en que se produzca una
sentencia en contra de los intereses del contribuyente. No obstante, la Corte
ya ha indicado que, en principio, la utilidad parcial de una medida legal no
afecta su constitucionalidad. Evidentemente, resultaría desproporcionado exigir
que un objetivo constitucional se cumpla de manera inmediata e integral. En
conclusión, en casos como el presente, para aceptar la idoneidad de la norma,
bastaría constatar que la misma es apta para asegurar, dado el caso, el pago,
al menos, de un porcentaje del monto discutido.
16. En la medida en
que la norma estudiada persigue dos objetivos constitucionalmente relevantes y
que es idónea para alcanzar tales objetivos, se pregunta la Corte si es
necesaria, o, en otras palabras, si no existen opciones alternativas, menos
restrictivas de los derechos de las personas, que permitan alcanzar la misma
finalidad. En efecto, la primacía de los derechos fundamentales (C.P. art. 5)
obliga al legislador a seleccionar, de las alternativas existentes, aquella que
los afecte en menor grado.
No obstante, en los
eventos en que el juez no esté obligado a realizar un test estricto de
proporcionalidad, el juicio de necesidad de una norma legal implica,
simplemente, la demostración de que no existe ninguna otra medida que, de
manera clara y contundente, produzca en términos constitucionales, igual
resultado a un menor costo. Si al evaluar las distintas alternativas resulta
que cada una de ellas tiene múltiples aristas que tornan complejo el análisis,
el juez debe optar por aplicar el principio democrático y avalar la selección
realizada por el legislador.
En el presente caso,
uno de los intervinientes alega que existen opciones alternativas menos
gravosas para los derechos fundamentales que, sin embargo, alcanzan la misma
finalidad perseguida por la disposición demandada. En este sentido, se
menciona, por ejemplo, la posibilidad de asignar al funcionario judicial la
facultad de definir el monto y tipo de la caución que deba constituirse,
atendiendo a las consideraciones particulares de cada persona.
Ciertamente las
medidas alternativas mencionadas pueden presentar una mayor flexibilidad y, en
esas condiciones, tal y como será estudiado adelante, podrían ajustarse de
mejor manera al principio de igualdad. Sin embargo, debe afirmarse que desde la
perspectiva del juicio de necesidad, las mismas no sirven de referente
objetivo para cuestionar la constitucionalidad de la norma. En efecto, la
posibilidad de que el magistrado fije el monto de la garantía no tiene
necesariamente que alcanzar la misma finalidad que persigue la norma demandada,
pues no es posible prever el comportamiento judicial en esta materia ni los
parámetros a los que habrán de someterse los jueces para determinar el
porcentaje de la obligación que debe ser garantizado. De otra parte, la
posibilidad de sustituir la garantía bancaria o de seguros por una de otra
naturaleza no es una cuestión pacífica que carezca de posibles riesgos o de
efectos contraproducentes o dañinos. Ciertamente, el legislador optó por este
tipo de garantía, porque las entidades del sector financiero están capacitadas
para asegurar la seriedad y eficacia de la caución y porque la misma se hace
efectiva en un periodo relativamente corto sin que resulte necesario acudir a
otra instancia - como el juicio ejecutivo -. Adicionalmente, para la elección
de esta opción sobre otras existentes, pudo haberse valorado el riesgo - y la
posterior reparación  - de un eventual error fiscal. En estas condiciones,
resulta claro que la selección efectuada por el legislador no puede ser
calificada como una decisión arbitraria, pues existen razones de diversa índole
que no permiten afirmar, definitivamente, que existen otras opciones que
indudablemente alcanzarían la misma finalidad sin mayores costos.
17. Resta verificar
si la norma estudiada es estrictamente proporcional respecto de la finalidad
perseguida. Esto es, indagar si, desde una perspectiva constitucional, los
costos que produce resultan inferiores al beneficio que alcanza.
Para efectos de
hacer el análisis de estricta proporcionalidad, es necesario estudiar, en
detalle, el grado de afectación del derecho de acceso a la administración de
justicia. En primer lugar, aprecia la Corte que la restricción que se estudia
sólo se produce respecto de quien pretende cuestionar judicialmente una
obligación de cuantía igual o superior a diez millones de pesos. En segundo
término, la garantía no consiste en pagar, integralmente, la suma discutida, ni
en depositar un porcentaje de la misma, sino, en constituir una caución
correspondiente a una parte de dicho monto. En tercer término, el legislador
dispuso que de resultar la sentencia favorable al contribuyente, el Estado debe
reponer integralmente el dinero invertido en la constitución de la caución.
Ahora bien, la
restricción estudiada del derecho de acceso a una tutela judicial efectiva
pretende justificarse en la distribución equitativa del servicio de
administración de justicia - desestimulando la interposición de acciones
temerarias o sin sustento jurídico alguno -, así como en el deber del Estado de
asegurar el pago oportuno de las obligaciones tributarias, a fin de financiar
los gastos propios de un Estado Social de Derecho.
En principio,
considera la Corporación que las medidas que tiendan a evitar la evasión
tributaria o, en general, el fraude a la ley fiscal, así como las que pretendan
racionalizar la prestación del servicio público de la justicia, encuentran
franco respaldo constitucional. De otra parte, la condición contemplada en la
norma demandada no parece particularmente gravosa, pues no se trata de la
cancelación - depósito o pago - integral y previo del monto discutido, ni
siquiera de una parte del mismo. Lo que ordena la norma es, simplemente, la
constitución de una garantía correspondiente a un porcentaje de la suma
discutida, lo que implica el pago de una prima, cuyo valor será integralmente
devuelto al contribuyente una vez se produzca un fallo favorable a sus
intereses.
A juicio de la
Corte, la restricción relativa del derecho de acción producida por la medida
demandada, se encuentra constitucionalmente justificada. Efectivamente, mientras
el demandante esté en capacidad de constituir la garantía estudiada, la
restricción relativa de su derecho de acción se ve justificada en el beneficio
general que la medida legal persigue, y que no es otro que garantizar el
recaudo oportuno de los recursos públicos y el uso adecuado del servicio
público de administración de justicia.
18. No obstante lo
anterior, quienes impugnan la disposición estudiada, alegan que es posible que
una persona no tenga los recursos necesarios para constituir la garantía
consagrada en la norma demandada o que, teniéndolos, le sea imposible acceder
al mercado financiero. A este respecto, quienes defienden la exequibilidad de
la disposición advierten sobre la existencia de figuras como el amparo de
pobreza, no sin antes indicar que, puede presumirse que una persona que
pretende realizar una reclamación tributaria por un valor mayor a diez millones
de pesos (año base 1997), se encuentra en capacidad de constituir la mencionada
caución.
Es cierto que una
tal presunción no carece totalmente de razonabilidad. No obstante, también lo
es que existe la posibilidad de que una persona resulte arbitrariamente
obligada a pagar una suma desmesurada sin que esté en capacidad de constituir
una garantía bancaria o de compañía de seguros para asegurar un porcentaje de
la misma, bien porque no puede pagar la prima correspondiente, ora porque no
cuenta con las contra - garantías que se exigen en el sistema financiero o,
simplemente, porque las entidades encargadas de otorgar la garantía se niegan a
prestarle el mencionado servicio. Esto último puede ocurrir, si tales entidades
consideran, por ejemplo, que el riesgo es muy alto, o si se trata de una
persona que ha incumplido una obligación financiera y, por tal razón, resulta,
en la práctica, marginada de este mercado.
En las condiciones
anotadas, demandar el cumplimiento de la condición contemplada en la
disposición estudiada constituye una afrenta directa a la Constitución
Política. En efecto, exigir como condición para ejercer el derecho de acción,
la verificación de un requisito imposible de cumplir, afecta el núcleo esencial
del derecho de acceso a los jueces y tribunales y, por contera, del derecho a
una tutela judicial efectiva, del derecho de defensa y, por supuesto, del
derecho a la igualdad.
Sin embargo, el
razonamiento anterior no es suficiente para que la Corte declare la
inexequibilidad pura y simple de la disposición demandada. Como se ha señalado
en reiterada jurisprudencia, esta Corporación entiende que el principio de
conservación del derecho constituye uno de los criterios que debe orientar la
labor del juez constitucional. Efectivamente, el respeto por el principio
democrático, impone al juez constitucional la tarea de conservar al máximo las
decisiones del legislador. En consecuencia, si una norma resulta exequible
aplicada a ciertas hipótesis pero, sin embargo, en otras su aplicación es
inconstitucional, no puede la Corte, simplemente, declararla inexequible. Su
tarea, en estos eventos, será la más compleja de diferenciar unas y otras
hipótesis y producir un fallo condicionado en el cual se indiquen, con
claridad, las condiciones de vigencia de la norma legal[27].
En el presente caso,
encuentra la Corporación que la norma parte de un presupuesto, en principio,
razonable - quien se encuentra en la circunstancia de hecho de la disposición
demandada está en capacidad de constituir la respectiva garantía - que, de
verificarse, impide alegar que la misma vulnera los derechos constitucionales
antes indicados. Simplemente se trataría de la imposición de una carga procesal
que, si bien restringe el derecho de acción y compromete temporalmente el pleno
ejercicio del derecho de dominio sobre una determinada cuantía, resulta idónea,
necesaria y estrictamente proporcionada para asegurar la seriedad de la
reclamación judicial y el pago oportuno y cierto de un porcentaje de la
obligación tributaria en el caso de una sentencia desfavorable a los intereses
del actor, todo lo cual patrocina la realización de valores constitucionales de
no poca monta.
No ocurre lo mismo
en la hipótesis excepcional antes mencionada, en la que a una persona, pese a
haber realizado todas las gestiones razonablemente exigibles, le resulta
manifiestamente imposible cumplir la condición establecida en la norma para
demandar un acto administrativo que puede ser verdaderamente arbitrario. Como
se menciono, en estos casos la aplicación de la disposición acusada resulta
inconstitucional.
En consecuencia, de
verificarse adecuadamente la hipótesis anterior, la norma estudiada debe ser
inaplicada. En su defecto, el juez contencioso debe acudir a la regla general
establecida por el Código Contencioso Administrativo para aquellos casos en los
cuales el ejercicio del derecho de acción suspende la ejecución de un acto
administrativo que crea o reconoce una obligación a cargo del particular.
Actualmente, dicha regla se encuentra contenida en el artículo 140 del
mencionado estatuto, el que establece que para interponer una demanda de “
impuestos, tasas, contribuciones o multas que se exijan o de créditos
definitivamente liquidados a favor del tesoro público, bastara que se otorgue
caución a satisfacción del ponente, para garantizar el pago con los recargos a
que haya lugar en cuanto fuere desfavorable lo resuelto".
En consecuencia, si
la persona acredita debidamente que no se encuentra en condiciones económicas
para satisfacer integralmente la fianza mencionada, el juez podrá aceptar una
disminución del monto de la misma, en lo estrictamente necesario.
Adicionalmente, si el demandante no puede acceder, por cualquier circunstancia,
al mercado financiero, el juez de la causa podrá aceptar otro tipo de garantía.
En el caso en el
cual se trate de un ciudadano que no se encuentre en capacidad de constituir
caución alguna sin comprometer los recursos necesarios para su congrua
subsistencia, tendrá derecho al denominado “amparo de pobreza”, reconocido en
el artículo 2° de la LEAJ y en los artículos 160 a 167 del Código de
Procedimiento Civil, ordenamiento que, como se sabe, se aplica al procedimiento
contencioso administrativo en lo no previsto por las leyes especializadas en la
materia (art. 267 CCA).
Presunta
violación del artículo 13 C.P.
19. Resta estudiar
una cuestión que fue planteada tanto en la demanda como en el escrito de
intervención que la acompaña. Se trata de preguntarse si viola el principio de
igualdad - que supone trato diferente para quienes se encuentren en condiciones
disimiles - la norma que establece como requisito de procedibilidad de una
acción, la obligación de garantizar, mediante la constitución de una fianza o
caución, el pago de un porcentaje fijo del monto que se discutirá
judicialmente. En este sentido se alega que la definición legal del porcentaje
a garantizar viola la igualdad en la medida en que no atiende a las condiciones
económicas de cada persona y, en consecuencia, afecta de manera diferenciada a
cada uno de los eventuales demandantes.
Según lo expuesto en
el fundamento 18 de esta decisión, debe afirmarse que las personas a quienes se
aplicaría la disposición demandada coinciden básicamente en lo siguiente: (1)
el monto que buscan controvertir a través de la vía judicial, supera los diez
millones de pesos, y (2) están en capacidad de constituir la garantía  exigida
como condición para demandar[28].
Sin embargo, dentro del rango planteado es posible afirmar que subsisten
diferencias. Seguramente, se trata de sujetos que se encuentran en condiciones
económicas disimiles y, en consecuencia, el costo relativo del
cumplimiento de la norma, para cada uno de ellos, será diferente. En esa
medida, están en distinta situación. En otras palabras, el legislador realizó
una sola de las múltiples diferenciaciones posibles e impidió que el
funcionario judicial, fijara el monto de la caución atendiendo a las
condiciones particulares de cada persona. Se pregunta la Corte si el criterio
de configuración genérica utilizado viola la Constitución.
20. El principio de
igualdad (C.P. art. 13) supone, entre otras cosas, el derecho a que el
legislador otorgue un trato similar a quienes se encuentran en condiciones similares
y, diferente, a quienes están en distinta situación (igualdad ante la ley). Sin
embargo, esta formula, tal y como ha sido planteada, es insuficiente para
juzgar una determinada diferenciación legal, pues siempre existirá un criterio
para equiparar a personas o grupos de personas que, en todo caso, desde otro
criterio, resultarían diferentes. La cuestión reside entonces en definir si el
criterio utilizado por el legislador para establecer una determinada
diferenciación, es objetivo y razonable en términos de la finalidad perseguida
por la norma estudiada. En este sentido se ha pronunciado reiteradamente la
Corte, indicando que la evaluación del criterio utilizado debe hacerse mediante
la utilización de lo que ha sido denominado el test de igualdad.
Ahora bien, la
intensidad del test de igualdad no es siempre similar. En efecto, el
juicio constitucional en estas materias será más o menos estricto dependiendo,
entre otras cosas, de la naturaleza del patrón que se utilice para diferenciar
a las personas o grupos de personas afectados por la norma, o de la relevancia
constitucional de las cargas o beneficios que se distribuyen diferencialmente.
Si el legislador utiliza una de las pautas de diferenciación prohibidas por el
artículo 13 de la Carta - sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica - el juez debe realizar un juicio
estricto de igualdad. Si los beneficios o las cargas que se distribuyen se
relacionan directamente con el ejercicio de un derecho constitucional, debe
adelantar un juicio intermedio. Pero si se trata de aquellos ámbitos en los que
existe un marcado predominio del principio democrático, el juez ha de someter
la norma respectiva a un test débil.
En el presente caso
podría alegarse que la Corte está conminada a adelantar un juicio débil de
igualdad, pues se trata de una cuestión de naturaleza tributaria en la cual el
legislador tiene un amplio margen de acción[29].
Ciertamente, la definición de políticas fiscales implica,  necesariamente, la
clasificación de la población en grupos que serán merecedores de un trato
diverso en virtud del principio de proporcionalidad. En estos casos, resulta
notoriamente difícil, si no imposible, realizar un tratamiento personalizado y
la definición de las distinciones se sujeta a factores políticos, de
conveniencia y oportunidad que, de ninguna manera, pueden ser remplazados por
el criterio del juez. Por lo tanto, la Corte ha considerado que, en estos
eventos, basta con que la clasificación sea idónea para alcanzar una finalidad
legítima, y que no resulte manifiestamente inconstitucional.
No obstante, la
disposición analizada tiene una dimensión adicional, pues no se limita al
ámbito tributario. En efecto, la misma constituye un requisito para el
ejercicio del derecho de acción y, en esa medida, podría comprometer el derecho
de acceso en condiciones de igualdad a una tutela judicial efectiva. Por esta
razón, como lo ha mencionado la Corte[30],
se hace necesario realizar un juicio más estricto cobijado bajo el término de test
intermedio de igualdad. En general, puede afirmarse que un juicio de
mediana intensidad, supone fundamentalmente un análisis de la finalidad de la
medida en términos de su suficiencia o estricta proporcionalidad, sin llegar,
por supuesto, al extremo del test fuerte que exige una demostración, por parte
del legislador,  de que la medida es indudablemente útil y necesaria para
alcanzar una finalidad constitucionalmente imperativa.
En estas
circunstancias, la Corte deberá verificar si la finalidad perseguida por el
legislador al dar idéntico trato a las personas que reúnan las dos condiciones
anotadas - (1) que el monto que buscan controvertir a través de la vía judicial
supere los diez millones de pesos, y (2) que estén en capacidad de constituir
la garantía  exigida como condición para demandar - es suficiente, desde una
perspectiva constitucional, para justificar el criterio de configuración
genérica utilizado.
21. Dado que el acto
administrativo que impone una obligación tributaria surge de la actuación
unilateral del Estado y que su ejecución puede afectar sensiblemente los
derechos más preciados de los asociados, el legislador definió que la demanda
contenciosa contra este tipo de actos tuviera, en general, el efecto de
suspender su ejecución hasta tanto no se decida la causa judicial.
No obstante, el
efecto suspensivo de la decisión fiscal puede tener graves repercusiones en
materia de recaudación de ingresos tributarios. En esa medida el legislador ha
entendido que el contribuyente debe asegurar, mediante una caución definida por
el magistrado ponente, un porcentaje de la obligación que es objetada (C.C.A.
art. 140).
Ahora bien, cuando
el monto discutido supera una suma que el legislador ha considerado importante
- 10 millones de pesos de 1997 -, la definición del porcentaje que debe ser
asegurado por el contribuyente no se delega a la discreción judicial. En estos
casos, la propia ley garantiza que, de producirse una sentencia en contra del
demandante, al menos un cierto porcentaje de la obligación ingresará al fisco
de manera pronta y oportuna. Todo, en atención fundamentalmente a las
dimensiones del monto discutido y a la importancia relativa del mismo en
términos fiscales. En este sentido, la finalidad perseguida por la norma, como
se dijo anteriormente, no sólo es legítima sino que resulta constitucionalmente
relevante.
A juicio de esta
Corporación, la defensa de los recursos fiscales, especialmente cuando se trata
de ingresos que el legislador ha considerado relativamente relevantes,
justifica la utilización de criterios de homologación como el que se discute en
el presente proceso. En efecto, es cierto que las personas que se encuentran en
las condiciones de hecho de la norma demandada pueden, a su turno, estar en
distinta situación económica. No obstante, todas ellas, suspenden el pago de
obligaciones que reportan beneficios importantes al fisco y, por lo tanto, nada
obsta para afirmar que, desde la perspectiva de la norma demandada se
encuentran en idéntica condición. Adicionalmente, tal y como fue expuesto, la
norma sólo puede aplicarse a quien puede asumir la constitución de la garantía
sin comprometer sus recursos básicos y, en consecuencia, no afecta el núcleo
esencial del derecho a acceder en condiciones de igualdad a un juez o tribunal.
De otra parte, la disposición utiliza, en todo caso, un criterio proporcional
al monto discutido y no una cuantía fija y uniforme independiente del contenido
de la reclamación. En estos términos, puede sostenerse que el costo relativo en
términos de la plena y absoluta igualdad resulta ampliamente superado por el
beneficio obtenido en materia de protección de los recursos fiscales, sin que,
de otra parte, la afectación de la igualdad comprometa el acceso de todas las
personas a una tutela judicial efectiva o ningún otro derecho fundamental. En
general, la definición por rangos - franjas, estratos etc. - suele aparejar un
trato relativamente desigual, el que será constitucional siempre que resulte,
como en este caso, proporcionado a la finalidad perseguida y que no comprometa
el núcleo esencial de ninguno de los derechos fundamentales eventualmente
comprometidos.
Por las razones
anotadas, la Corte Constitucional procederá a declarar exequibles los apartes
demandados, siempre que su aplicación se produzca en los términos del
fundamento jurídico 18 de esta providencia. No obstante, por último, es
importante advertir que la restitución de que trata el parágrafo de la norma
demandada, debe realizarse conforme a los principios de equidad, buena fe y
reparación integral del daño o perjuicio y, en consecuencia, el valor de la
prima correspondiente a la constitución de la garantía deberá ser, en todo
caso, actualizado.” (Hasta acá el proyecto original presentado por el
Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, el que fue derrotado en Sala Plena de la
Corporación).
III. Comentarios
adicionales a la decisión contenida en la sentencia C-318 de 1998
1. A simple vista es
evidente que la sentencia de la Corte utiliza todo el arsenal hermenéutico
elaborado en el proyecto inicial para llegar, sin embargo, a una conclusión
contraria. En consecuencia, si la decisión adopta las premisas teóricas y los
principios de interpretación elaborados por la ponencia original, sin
introducir elementos de análisis distintos o novedosos, un lector atento podría
preguntarse ¿por qué llega la mayoría a una conclusión contraria?. Esta precisa
cuestión merece glosa aparte en el presente salvamento.
2. Los más
importantes presupuestos teóricos y los criterios hermenéuticos del proyecto
derrotado que, no obstante, fueron adoptados por la sentencia pueden resumirse
como sigue:
(1) El derecho de
acceso a la justicia es un derecho complejo de configuración legal y, en
consecuencia, el legislador tiene un amplio margen de libertad para establecer
su alcance y sus limitaciones (aplicación del principio democrático).
(2) La definición de
cauciones judiciales implica una limitación del derecho de acción y, por
contera, del derecho de acceso a la administración de justicia (principio de
inferencia).
(3) Como toda medida
legal que limita o restringe derechos constitucionales, aquella que establece
una caución judicial, para resultar ajustada a la Carta, debe tener una
finalidad legítima y ser útil, necesaria y estrictamente proporcionada respecto
de tal finalidad (principio de proporcionalidad).
(4) El juicio de
proporcionalidad debe ser de una intensidad diferenciada atendiendo al tipo de
derechos que puedan resultar afectados. De otra parte,  el análisis de cada uno
de sus elementos apareja la estricta aplicación de criterios de interpretación
técnicos que impiden o disminuyen la probabilidad de arbitrariedad judicial.
En ese sentido, como se indica en el proyecto derrotado y se recoge en la
sentencia, a través del juicio de utilidad el juez constitucional debe evaluar
si la restricción legislativa sirve - siquiera parcialmente - para lograr la
finalidad legítima perseguida; mediante el juicio de necesidad, se estudia si
no existen medidas que incuestionablemente alcancen idéntico resultado a un
menor costo para los derechos afectados; y, la estricta proporcionalidad mide
la relación entre el valor constitucional del beneficio que se alcanza y el
costo, en términos constitucionales, de la aplicación de la medida enjuiciada.
En suma, si una restricción a un derecho constitucional no tiene una finalidad
legítima o, de tenerla, es inútil, innecesaria o desproporcionada en relación
con tal finalidad, debe ser declarada inconstitucional por considerar que
vulnera el derecho comprometido.
(5) Una medida legal
que establece requisitos para el ejercicio del derecho de acción puede vulnerar
el derecho de igualdad si consagra una diferenciación que no supera el juicio
de proporcionalidad antes planteado (test de igualdad).
Pese a que la
sentencia adopta en forma explícita las cinco reglas antes mencionadas, termina
por concluir que la norma legal demandada viola la constitución en la medida en
que (1) no es ni necesaria ni estrictamente proporcional a la finalidad buscada
y, (2) compromete el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la
Carta. No obstante, el proyecto original llegaba a la conclusión contraria. En
nuestro criterio, con todo respeto, la anterior contradicción se produce por
una errónea aplicación de las herramientas hermenéuticas antes mencionadas; por
un franco desconocimiento del verdadero alcance y significado de los principios
que deben ser utilizados para resolver el problema jurídico que planteaba la
demanda y por la injustificada - o, al menos inmotivada - omisión en la
aplicación de principios que, como el de conservación del derecho y
sometimiento al precedente, ha desarrollado esta Corporación. En lo que resta
de este salvamento se explica, brevemente, el aserto anterior.
3. Nadie duda que la
Corte Constitucional, como cualquier otro juez o tribunal, se encuentra en
capacidad de variar su jurisprudencia. No obstante, de hacerlo, debe
reconocerlo explícitamente y justificar suficientemente las razones del giro
doctrinal. Ese ha sido el comportamiento habitual de esta Corporación. Sin
embargo, la presente decisión apareja un cambio radical de jurisprudencia sin
que en ninguna parte de su texto se haga referencia explícita a ello ni se
justifique, siquiera someramente, una tal ruptura respecto de los precedentes
anteriores.
Según la decisión de
la cual nos apartamos resulta inconstitucional la norma que exige, para
participar en un proceso judicial, una suma de dinero cuyo monto es definido en
atención a criterios objetivos previamente fijados por el legislador y no por
el juez de la causa, de manera autónoma, con arreglo a las circunstancias
específicas de cada caso concreto. No obstante, en oportunidades anteriores la
Corte ha adoptado la tesis contraria. Así por ejemplo, al declarar la
exequibilidad de los numerales 2 y 3, del parágrafo segundo, del artículo 424
del Código de Procedimiento Civil, (modificados por el artículo 1º., numeral
227, del Decreto 2282 de 1989), la Corporación avaló la constitucionalidad de
dos medidas legales que establecían, como condición para participar en un
proceso judicial, la obligación de depositar una suma de dinero cuyo monto no
es definido por el juez de la causa en cada caso concreto sino, en virtud de
criterios generales de carácter objetivo, fijado por el propio legislador[31].
Consideramos que
ningún juez, incluyendo a las altas Cortes, puede cambiar su propia
jurisprudencia sin ofrecer una explicación suficiente del giro doctrinal, pues
ello compromete seriamente principios centrales del funcionamiento de todo
sistema democrático, como el principio de igualdad o el de racionalidad y
universalidad de las decisiones judiciales.
4. Como fue
expuesto, una de las dos razones por las cuales la norma demandada es declarada
inexequible obedece a que no supera el juicio de necesidad, componente central
del test de proporcionalidad. En la medida en que la restricción es
innecesaria, dado que existen medidas menos gravosas que alcanzan idéntico
resultado, se considera desproporcionada y, en consecuencia, inconstitucional.
Para realizar este
análisis, la sentencia retoma como elemento central del juicio de necesidad
el criterio elaborado por el documento original, según el cual, en casos como
el que se analiza, en los que el juez no está conminado a realizar un test
estricto de proporcionalidad, “el juicio de necesidad de una norma
legal implica, simplemente, la demostración de que no existe ninguna otra
medida que, de manera clara y contundente, produzca en términos
constitucionales, igual resultado a un menor costo. Si al evaluar las
distintas alternativas resulta que cada una de ellas tiene múltiples aristas
que tornan complejo el análisis, el juez debe optar por aplicar el principio
democrático y avalar la selección realizada por el legislador.”
Siguiendo
juiciosamente el anterior criterio, el proyecto original consideraba que las
alternativas existentes a la norma demandada, como la contenida en el artículo 140
del CCA, no alcanzaban, necesariamente, el mismo resultado. Ciertamente, si una
de las finalidades de la disposición cuestionada era la de asegurar, a través
de mecanismos financieros seguros y confiables, el pago de un porcentaje mínimo
de la obligación tributaria finalmente confirmada por la sentencia judicial,
resulta evidente que la medida alternativa consagrada en el artículo 140 del
CCA no tiene, necesariamente, la potencialidad de alcanzar la misma finalidad.
En efecto, en desarrollo de esta última norma, los jueces pueden ampliar o
reducir dramáticamente el porcentaje de la obligación que debe ser asegurado
sin que existan criterios objetivos que permitan inducir o siquiera predecir el
comportamiento judicial en esta materia.  Por otro lado, la posibilidad de que
el juez sustituya la garantía bancaria o de seguros por una de otra naturaleza
no permite aseverar que, una vez producida la sentencia, pueda procederse de
forma ágil y efectiva a la recaudación de los dineros públicos que han sido
injustificadamente retenidos. De otra parte, como se manifiesta en el proyecto
original, entre las dos alternativas propuestas existen diferencias
fundamentales como, por ejemplo, la que hace relación con el riesgo - y la
posterior reparación  - de un eventual error fiscal. Todas las razones
anteriores conducían a la ponencia derrotada a sostener que la medida
legislativa juzgada no podía ser calificada como innecesaria. No obstante, la
Sentencia de la que nos apartamos, pese a reproducir literalmente la regla hermenéutica
antes transcrita, omite aplicarla al caso concreto, pues no evalúa si,
verdaderamente la opción planteada por el artículo 140 del CCA logra el mismo
resultado o si existen “aristas” que obligan al juez a respetar la opción
democráticamente adoptada. En efecto, la decisión se limita a constatar que la
opción contenida en el artículo 140 del CCA permite que el juez “tenga en
cuenta las circunstancias de cada caso concreto”, lo que podría ser relevante
en un eventual juicio de igualdad, pero nada tiene que ver con los elementos
centrales del llamado juicio de necesidad.
Ciertamente existen
distintas doctrinas y criterios de interpretación constitucional. Sin embargo,
si se adopta alguna de ellas no es simplemente para que adorne la parte motiva
de una decisión sino para aplicarla, con todas sus consecuencias, al análisis
de cada caso. Sólo de esta manera se limita, como en efecto lo ha venido
haciendo la Corte en la mayoría de sus decisiones, la arbitrariedad judicial.
5. En la ponencia
derrotada se aseveraba que la norma era necesaria y estrictamente proporcionada
siempre que se aplicara a quienes pudieran (1) acceder al mercado financiero y,
de otro lado, estuvieran en capacidad de (2) constituir la precitada garantía
sin comprometer los recursos necesarios para su congrua subsistencia. Sin
embargo, si tales condiciones no se verificaban la aplicación de la disposición
demandada resultaba inconstitucional por vulneración de los derechos de acceso
a la justicia y de igualdad de quienes se encontraban en imposibilidad de
cumplir con el requisito exigido. De alguna manera, la sentencia llega al mismo
resultado, pese a que - es necesario advertirlo - adolece de falta de claridad
conceptual al momento de diferenciar el juicio de necesidad del juicio de
estricta proporcionalidad.
Ahora bien, frente a
la anterior conclusión caben dos alternativas. O se declara la inexequibilidad
de la disposición en cuestión, o se condiciona su vigencia a que no se aplique
a quienes se encuentran en imposibilidad de cumplirla.
La ponencia
original, en desarrollo de otro principio cardinal de la hermenéutica
constitucional - el principio de conservación del derecho -, optó por la
constitucionalidad condicionada de la norma demandada. La sentencia, por el
contrario, desconoció francamente la existencia de este principio y prefirió
declarar la inexequibilidad de una disposición que hubiera podido permanecer en
el ordenamiento si se somete a una decisión condicionada. Sería en extremo
útil, como en efecto lo ha hecho esta Corporación en múltiples oportunidades,
que las decisiones judiciales explicaran las razones por las cuales dejan de
utilizar reglas de decisión, principios o precedentes que han sido consolidados
por la propia doctrina constitucional.
6. Al parecer, el verdadero
argumento que justifica la decisión adoptada es que, a juicio de la mayoría, la
misma viola el principio de igualdad. Para fundamentar este aserto se aportan
dos argumentos. En primer lugar que “no todas las personas tienen acceso al
mercado financiero, o cumplen con la cantidad de requisitos que exigen las
compañías de seguros para constituir una póliza como la que exige esta
disposición”. Y, en segundo término, que incluso, bajo la hipótesis de que la
norma se aplique a personas que están en capacidad de soportar el requisito
exigido, la misma violaría la igualdad por que “no toma en cuenta la capacidad
real de pago del demandante ni sus condiciones específicas”.
Respecto al primer
argumento, queda claro que la simple aplicación del principio de conservación
del derecho permitía una decisión condicionada y, por lo tanto, era innecesario
y contrario al principio democrático, excluirla integralmente del ordenamiento
jurídico.
Queda por analizar
la segunda cuestión planteada consistente en la presunta vulneración de la
igualdad exclusivamente entre quienes están en capacidad de constituir la
garantía de que trata la norma demandada. Sobre este razonamiento resulta
fundamental realizar dos apreciaciones. En primer lugar, debe hacerse mención a
la evidente contradicción lógica existente entre esta argumentación y la que se
ha sostenido a lo largo de la sentencia. Y, en segundo término, debe recabarse
que la tesis adoptada por la Corte en esta parte de la decisión resulta
absolutamente insostenible so pena de considerar que la totalidad de las normas
que establecen categorías diferenciadas - por ejemplo, para definir
obligaciones tributarias o sanciones penales - son inconstitucionales por que
no consultan “las condiciones específicas de cada caso concreto”.
7. Hasta el
fundamento jurídico 15, la sentencia entiende que la norma demandada es
inconstitucional dado que se aplica, en igualdad de condiciones, a quienes se
encuentran en capacidad de cumplirla y a aquellas personas que están en
absoluta incapacidad de hacerlo. No obstante, al momento de hacer el juicio de
igualdad, adopta, integralmente, las premisas de las que partía el proyecto
derrotado, esto es que la norma sólo se aplica a los sujetos que se encuentran
en capacidad de constituir la garantía exigida. En efecto, a este respecto la
sentencia afirma: “Según lo expuesto en el fundamento 13 de esta decisión,
debe afirmarse que las personas a quienes se aplicaría la disposición demandada
coinciden básicamente en lo siguiente: (1) el monto que buscan controvertir a
través de la vía judicial, supera los diez millones de pesos, y (2) están en
capacidad de constituir la garantía  exigida como condición para demandar[32]” Y más adelante
reitera: “17. En estas circunstancias, la Corte deberá verificar si la
finalidad perseguida por el legislador al dar idéntico trato a las personas que
reúnan las dos condiciones anotadas - (1) que el monto que buscan controvertir
a través de la vía judicial supere los diez millones de pesos, y (2) que
estén en capacidad de constituir la garantía  exigida como condición para
demandar - es suficiente, desde una perspectiva constitucional, para
justificar el criterio de configuración genérica utilizado.”
En la ponencia
derrotada las afirmaciones transcritas resultaban coherentes con la decisión de
inaplicar la norma a quienes no pudieran cumplir el requisito en ella
contenido. En ese evento, el juicio de igualdad debía realizarse solamente
entre los sujetos que estaban sometidos a la regulación legal objeto de
controversia, es decir, quienes podían cumplir con la caución.  No obstante,
una tal definición carece de lógica en el contexto de la sentencia de la que
nos apartamos, pues contradice, nada más ni nada menos, que la razón por la
cual, en páginas anteriores ha considerado que la disposición es inexequible:
su aplicación a quienes no están en capacidad de constituir la garantía exigida
como condición para demandar.
8. Ahora bien, la
contradicción lógica anotada podría haberse resuelto de haberse sostenido, por
ejemplo, que la disposición demandada no sólo vulneraba la igualdad de quien no
podía cumplir el requisito en ella consagrado sino, incluso, de las personas
que  se encontraban en capacidad de satisfacerlo. Suponiendo que esta hubiera
sido la intención de la sentencia, es fundamental demostrar cómo, en todo caso,
ella resultaría francamente insostenible.
Alegar que una norma
legal es inconstitucional toda vez que confiere los mismos efectos jurídicos a
circunstancias que no son idénticas desde todas las perspectivas posibles,
equivale a afirmar que la mayor parte del derecho legislado es inconstitucional
por establecer categorías abstractas e igualaciones entre personas o grupos de
personas que tienen, en todo caso, diferencias sustanciales. En consecuencia,
sólo será constitucional la regla definida por el juez atendiendo a todas y
cada una de las circunstancias del caso concreto y ello, por supuesto, siempre
que se trate de jueces que siguen, exactamente, los mismos criterios para la
evaluación de cada una de las circunstancias que pueden presentar los diversos
casos. Las preguntas que no resuelve la sentencia son las siguientes: ¿de dónde
extraen los jueces tales criterios? ¿cómo garantizar que los funcionarios
judiciales apliquen parámetros similares para definir la regla aplicable a cada
caso particular?.
En el presente caso,
según la Corte, la norma es inconstitucional por adscribir una obligación
similar a personas que, pese a encontrarse en las mismas condiciones en cuanto
a que están en capacidad de constituir la garantía de que trata la norma
demandada, sin embargo tienen diferente “capacidad de pago”, y distintas
“condiciones específicas”. Lo anterior equivale a afirmar que es inexequible la
disposición que establece que dentro de un rango X de ingresos (el que incluye
personas que se encuentran en distintas circunstancias) deberá pagarse un
porcentaje similar de impuesto de renta. O más aún, que es inconstitucional la
disposición que establece la obligación, para todo el que adquiera un
determinado producto, de cancelar el mismo IVA, sin atender a la capacidad real
de pago de cada uno de los consumidores. En verdad, los ejemplos de normas que
resultarían inexequibles de aplicarse la tesis de la Corte son incontables,
pues justamente, la labor del legislador es establecer diferenciaciones
razonables y proporcionadas para lo cual es imprescindible definir categorías o
rangos dentro de los cuales caben sujetos que, de todas formas, se encuentran
en condiciones diversas. Dicho de otra manera, la sentencia cometió una grave
imprecisión teórica y conceptual a la hora de aplicar el juicio de igualdad,
tan detalladamente elaborado por esta Corporación en otras decisiones.
9. Por último, en
alguna parte de la sentencia, parece afirmarse que la norma demandada es
inconstitucional por exigir una caución como requisito de admisibilidad de la
demanda. Este argumento, más bien opaco, hubiera merecido un más amplio
desarrollo. Sin embargo, cabe afirmar que nada obsta para que exista un requisito
de tal naturaleza, siempre que se asegure al demandante el derecho de alegar y
probar, al momento de la presentación de la demanda, la imposibilidad de
cumplirlo por razones ajenas a su voluntad. En estas condiciones, el juez
competente para decidir sobre la admisión podría proceder a admitir la demanda
a pesar de que no se hubiera cumplido el requisito en mención.
En los estados que
gozan de saludables regímenes constitucionales, se asegura sin rubor alguno que
tanto o más importante que una decisión judicial son los motivos que la
sustentan. Por eso, es necesario que exista una dura pero respetuosa
controversia sobre los argumentos en que se funda cada sentencia, para que el
juez, cualquiera que sea, no olvide que su papel es el de expresar las razones
del derecho con fundamento en criterios que, por su objetividad, puedan con
igual rigor aplicarse a situaciones semejantes en el futuro.
Fecha ut supra,
ANTONIO BARRERA
CARBONELL              EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                                    Magistrado
[1] Citan la Sentencia de julio 25 de 1991, proferida por la Corte
Suprema de Justicia, así como la doctrina de la Corte Constitucional contenida
en las sentencias SC-372 de 1997 o SC-480 de 1995.
[2] SC-037/96 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).
[3] SC-037/96 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).
[4] SC-037/96 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).
[5] Crf. Entre otras, SC-408/94; SC-425/94 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo). SC-013/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-311/94  (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa).
[6] SC-025/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz)
[7] Cfr. SC-475/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz)
[8] En idéntico sentido pueden consultarse, entre otras, las
sentencias SC-351/94 (MP. Herrando Herrera Vergara ; SC 480/95, SC-056/96
y SC-372/97 (M.P. Jorge Arango Mejía) y SC-469/95 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo).
[9] Ibidem
[10] En este sentido la Corte ha indicado que los principios de
eficiencia y eficacia así como el derecho a que el proceso se tramite sin
dilaciones injustificadas, hace parte del derecho a una tutela judicial
efectiva Cfr entre otras, SC-544/93 MP. Antonio Barrera Carbonell.
[11] Concepto del Ministro de Hacienda y Crédito Público
[12] De otra manera, como quedo expuesto en el fundamento jurídico 18
de esta providencia, la norma no les podría ser aplicada, pues con ello se
violaría el núcleo esencial de los derechos consagrados en los artículos 13, 29
y 229 de la C.P.
[13] Cfr. SC-445/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero)
[14] ST-352/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz)
[15] Citan
la Sentencia de julio 25 de 1991, proferida por la Corte Suprema de Justicia,
así como la doctrina de la Corte Constitucional contenida en las sentencias
SC-372 de 1997 o SC-480 de 1995.
[16]
SC-037/96 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).
[17]
SC-037/96 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).
[18]
SC-037/96 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).
[19] Crf.
Entre otras, SC-408/94; SC-425/94 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
SC-013/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-311/94  (MP. Vladimiro Naranjo
Mesa).
[20]
SC-025/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[21] Cfr.
SC-475/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[22] En
idéntico sentido pueden consultarse, entre otras, las sentencias SC-351/94 (MP.
Herrando Herrera Vergara; SC 480/95, SC-056/96 y SC-372/97 (M.P. Jorge Arango
Mejía) y SC-469/95 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
[23] Ibidem
[24]
Ibidem. En especial, puede consultarse la SC-599/92 (M.P. Fabio Morón Díaz)
[25] En
este sentido la Corte ha indicado que los principios de eficiencia y eficacia
así como el derecho a que el proceso se tramite sin dilaciones injustificadas,
hace parte del derecho a una tutela judicial efectiva Cfr entre otras,
SC-544/93 MP. Antonio Barrera Carbonell.
[26]
Concepto del Ministro de Hacienda y Crédito Público
[27] Sobre
el principio de conservación del derecho, pueden consultarse, entre otras, las
sentencias C-100/96(MP. Alejandro Martínez Caballero) y C-065/97(MP. Alejandro
Martínez Caballero y Jorge Arango Mejía).
[28] De
otra manera, como quedo expuesto en el fundamento jurídico 18 de esta
providencia, la norma no les podría ser aplicada, pues con ello se violaría el
núcleo esencial de los derechos consagrados en los artículos 13, 29 y 229 de la
C.P.
[29] Cfr.
SC-445/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[30]
ST-352/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[31] Las
citadas disposiciones establecen, textualmente:
"2.
Si la demanda se fundamenta en falta de pago, el demandado no será oído en el
proceso sino hasta tanto demuestre que ha consignado a órdenes del juzgado el
valor total que, de acuerdo con la prueba allegada con la demanda, tienen los
cánones adeudados, o en defecto de lo anterior, cuando presente los recibos de
pago expedidos por el arrendador correspondientes a los tres últimos periodos,
o si fuere el caso los correspondientes de las consignaciones efectuadas de
acuerdo con la ley y por los mismos períodos, en favor de aquél. (Declarado
exequible en sentencia número C-070 de 25 de febrero de 1993, M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
“3.Cualquiera
que fuere la causal invocada, el demandado también deberá consignar
oportunamente a órdenes del juzgado, en la cuenta de depósitos judiciales, los
cánones que se causen durante el proceso en ambas instancias, y si no lo
hiciere dejará de ser oído hasta cuando presente el título de depósito
respectivo, el recibo de pago hecho directamente al arrendador, o el de la
consignación efectuada en proceso ejecutivo." (Declarado exequible en
sentencia número C-056 de 15 de febrero de 1996, M.P. Jorge Arango Mejía).
[32] De
otra manera, como quedo expuesto en el fundamento jurídico 18 de esta
providencia, la norma no les podría ser aplicada, pues con ello se violaría el
núcleo esencial de los derechos consagrados en los artículos 13, 29 y 229 de la
C.P.