C-502-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-502/14
REGIMEN ESPECIAL DE CARRERA ADMINISTRATIVA
DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Inhibición para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de las disposiciones demandadas
REGIMEN ESPECIAL DE CARRERA ADMINISTRATIVA
DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Inexistencia de cosa juzgada
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de un mínimo de argumentación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por
incumplimiento de requisitos de certeza, especificidad y suficiencia en los
cargos
Referencia: expediente D-10012
Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 3
(parcial) del Decreto Ley 268 de 2000.
Demandantes: George Zabaleta Tique
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., julio dieciséis (16) de dos
mil catorce (2014)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 5º, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos
contemplados en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES:
1.      En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano George Zabaleta Tique, presentó demanda de
inconstitucionalidad contra del artículo 3° (parcial) del Decreto Ley 268 de
2000, “Por el cual se dictan las normas del régimen especial de la carrera
administrativa de la
Contraloría General de la República”, porque considera que resulta
incompatible con el artículo 125 de la
Constitución Política, el cual establece que “Los empleos en los órganos y
entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los
de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que
determine la ley”.
2.      En la misma, indica que la norma
demanda establece un principio general o regla normativa, para determinar los
cargos de libre nombramiento y remoción al interior de la
Contraloría General de la República, cuando los mismos deben ser determinados
de manera precisa por la ley. En razón a ello, solicitó la inexequibilidad
parcial de la norma demandada, concretamente el párrafo segundo y los numerales
1°, 2° y 3° de la referida disposición.
3.      Mediante providencia de veintiséis (26) de noviembre
de dos mil trece (2013), el Magistrado Alberto Rojas Ríos inadmitió la demanda
por considerar que no reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991, en tanto no expuso de manera clara la supuesta
contradicción entre el artículo 125 de la Constitución y el contenido del texto
demandado. En razón a ello, concedió tres días al accionante para que
corrigiera su demanda.
4.      Luego que el demandante efectuara las correcciones
propuestas, el magistrado sustanciador admitió la demanda de la referencia,
mediante providencia de dieciséis (16) de diciembre de dos mil trece (2013). En
la misma, invitó a participar al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la
Academia Colombiana de la Abogacía, a las universidades Sergio Arboleda, del
Norte, Externado de Colombia, de los Andes, del Rosario, Nacional de Colombia,
Libre, Sergio Arboleda, de La Sabana y de Ibagué, para que rindieran concepto técnico sobre la norma demandada
de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
5.      En la misma providencia dispuso que se
comunicara de la iniciación del proceso al Presidente de la
República y al Presidente del Congreso de la
República, para los fines previstos en el artículo 244 de la
Constitución, así como al Ministerio del Interior y al Ministerio de Justicia
y del Derecho.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe
el contenido del Decreto Ley 268 de 2000, publicado en el Diario Oficial No.43.905 del 22 de febrero de 2000, en
el cual se subrayan los
apartes demandados:
DECRETO 268 DE 2000
(Febrero 22)
Diario Oficial No. 43.905, del 22 de febrero de 2000
Por el cual se dictan las normas del régimen especial
de la carrera administrativa de la
Contraloría General de la República.
EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA,
en uso de las facultades extraordinarias conferidas
por el artículo 1 de la Ley 573 del 7 de Febrero de 2000 y oído el
concepto del Contralor General de la República,
DECRETA:
ARTICULO 3. CARGOS DE CARRERA
ADMINISTRATIVA. Son cargos de carrera administrativa todos los empleos de la
Contraloría General de la República, con excepción de los de libre
nombramiento y remoción que se enumeran a continuación:
(…)
Los empleos cuyo ejercicio implique especial confianza
o que tengan asignadas funciones de asesoría para la toma de decisiones de la
entidad o de orientación institucional y estén creados en los Despachos del Contralor General,
del Vicecontralor, del Secretario Privado, de la
Gerencia del Talento Humano y de la
Gerencia de Gestión Administrativa y Financiera.
En todo caso son cargos de libre nombramiento y
remoción:
1.
Aquellos
que sean creados y señalados en la nomenclatura con una denominación distinta
pero que pertenezcan al ámbito de dirección y conducción institucional, de
manejo o de especial confianza.
2.
Los
empleos cuyo ejercicio implique la administración y el manejo directo de
bienes, dinero y valores del Estado.
3. Aquellos que no pertenezcan a los organismos de seguridad
del Estado, cuyas funciones, como las de escolta, consistan en la protección y
seguridad personal de los servidores de la
Contraloría General de la República.
II.
LA
DEMANDA
1.      El actor considera que
los apartes subrayados del artículo 3° del Decreto Ley 268 del 2000 presentan
una contradicción con los artículos 125 y 268 de la
Constitución, porque no determinan con precisión cuáles cargos son exceptuados
del régimen de carrera, pues, en su lugar, se enuncian unos criterios para
establecer de manera abstracta la naturaleza de los mismos, teniendo como
referente los siguientes parámetros: (i) especial confianza, (ii) pertenecer
al ámbito de dirección y conducción institucional de manejo, (iii) la
administración y el manejo directo de bienes, dinero y valores del Estado;
y (iv) cumplir funciones como las de escolta, [que] consistan en la
protección y seguridad personal de los servidores de la
Contraloría General de la República[1].
2.      De manera concreta,
expone que la
Constitución Política establece como regla general la carrera administrativa
para cubrir los empleos públicos, salvo las excepciones consagradas en el
artículo 125 superior, entre las cuales se encuentran “los [cargos] de
elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley”[2].
3.      A su vez, señala que de
conformidad con el artículo 268 superior, el Contralor General de la
República debe proveer los cargos de su dependencia mediante concurso público
y por conducto de la ley, es decir, que la configuración administrativa le
corresponde al legislador ya sea por medio del Congreso de la
República o por el Presidente de la
República de manera extraordinaria.
Señaló que la regla general es
la carrera administrativa y que todo empleo que no se exceptúe de manera
expresa pertenece al mismo de conformidad con la Sentencia C-284 de 2011, la
cual, en su concepto, determinó que los cargos de libre nombramiento y remoción
debían cumplir con una de las siguientes condiciones: (i) la confianza
especial; y (ii) el direccionamiento institucional de políticas, requisitos que
debían ser suficientemente sustentados.
4.      El demandante agregó que
“la norma demandada resulta contraria a la
Constitución Política porque va más allá de excluir cargos de la carrera
administrativa, pues ya no se trata de definir con precisión cargos, sino
establece la regla general de que todos los cargos no determinados en dicho art
3 del Decreto Ley 268 de 2000 expresamente y que según el interprete se le
parezcan son de libre nombramiento y remoción, yendo más allá de la excepción
(…) en ningún caso el Contralor General puede determinar de manera
interpretativa que cargo a su real saber y entender, es o no de libre
nombramiento y remoción”.
5.      Para el actor los
apartes demandados confieren al contralor una facultad indefinida en el tiempo,
que vulnera el literal 10° del artículo 150 de la Constitución, con la cual
puede excluir cargos del régimen de carrera.
5.1    Respecto al numeral 1°
del artículo 3° Decreto Ley 268 de 2000 manifiesta que la expresión “aquellos
que sean creados y señalados en la nomenclatura con una denominación distinta
pero que pertenezcan al ámbito de dirección…” no corresponde a cargos
exceptuados expresamente, pues el término “aquellos” es indefinido e
impreciso.
5.2    Con relación al numeral
2° señaló que no se determinan los cargos que cumplirían las condiciones
descritas, razón por la cual el nominador puede asignar las funciones de “administración
y manejo directo de bienes, dinero y valores del Estado” a cualquier
empleo, transformando, a su arbitrio, un cargo de carrera en uno de libre
nombramiento y remoción.
5.3    Finalmente respecto al
numeral 3° de la disposición demandada, expone que, al igual que en los casos
anteriores, la indeterminación de los empleos convierte en regla general la
elección de los cargos de libre nombramiento y remoción, cuando la
Constitución determina que ello es una excepción.
IV. INTERVENCIONES
Departamento Administrativo de la
Función Pública
1.      Dentro de la oportunidad procesal prevista para presentar
concepto, la entidad expuso que, de conformidad con el artículo 1° de la
Ley 573 de 2000, se facultó al Gobierno Nacional para que de manera
extraordinaria modificara la estructura de la
Contraloría General de la República, determinara el sistema de nomenclatura y
empleos de la misma entidad, y dictara las normas sobre la carrera
administrativa especial con base en la potestad otorgada para tal propósito en
el numeral 10° del artículo 268 de la
Constitución Política, disposiciones que fueron acatadas con la expedición del
Decreto Ley 268 de 2000.
2.      Expuso que de conformidad con la
Sentencia C-387 de 1996 la ley puede determinar qué cargos son de carrera y
cuáles no, siempre y cuando los motivos que le sirven como fundamento para tal
proceder no sean contrarios a lo establecido en el artículo 13 de la
Carta Política, es decir, que el señalamiento efectuado por el legislador no
contenga discriminaciones por concepto de sexo, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
3.      Manifestó que en Sentencia C-306 de 1995, esta Corte
determinó que “[e]n lo que atañe a las excepciones a la regla general que,
como se ha visto, está constituida por el sistema de carrera, la norma superior
excluye los empleos ‘de elección popular, los de libre nombramiento y remoción,
los de los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley’.|| En el
último de los eventos se advierte que la consagración de una causal exceptiva
abierta que otorga al legislador la competencia para determinar cuáles empleos,
además de los previstos en la propia constitución Política, se rigen por un
sistema distinto al de carrera administrativa”. Así las cosas,
asevera que en virtud de que la ley, de manera excepcional, determina cuando un
cargo no es de carrera sino de libre nombramiento y remoción, no hay razón para
concluir que la regla general se convierta en la excepción.
4.      Adujo que este Tribunal Constitucional, en la
Sentencia C-161 de 2003, determinó que al legislador le compete regular los
empleos de libre nombramiento y remoción adoptando como criterio la dirección,
conducción y orientación institucionales para la adopción de políticas o
directrices en entidades públicas. Agregó que tal accionar no vulnera la  Constitución,
pues delimitó, la naturaleza de las funciones que deben cumplir determinados
cargos para ser exceptuados de la regla general de carrera administrativa, y
determinó el ámbito material en el cual operan, esto es, en la Administración
Central y Descentralizada de los niveles nacional y territorial “[s]e
trata pues de excepciones puntuales que obedecen a un criterio funcional o
material, que como lo ha exigido la jurisprudencia, se encuentran dotadas de
especificidad, concreción y univocidad”[3].
5.      Aseveró que dentro de la competencia otorgada al legislador
para excluir los empleos especiales, se encuentra la posibilidad de clasificar
los mismos como de libre nombramiento y remoción, teniendo en cuenta los
criterios establecidos por la ley y las funciones establecidas para esos
cargos, de tal manera que éstos permitan dar cumplimiento a los lineamientos,
conducción u orientación institucional, según las políticas y directrices que
se hayan trazado lo que implica la necesaria confianza y disposición del empleado.
6.      Para el interviniente, las disposiciones del artículo 3° del
Decreto Ley 268 de 2000 no hacen una clasificación general e indiscriminada,
sino que establecen “cuáles serían dichos empleos y los criterios utilizados
para su caracterización”[4],
a partir de dos requisitos establecidos por la
Corte Constitucional para tal propósito: (i) “Que el cargo tenga asignadas
funciones directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional, en
cuyo ejercicio se definan o adopten políticas públicas; o (ii) Que el
cargo tenga asignadas funciones y responsabilidades que exijan un nivel
especial cualificado de confianza, adicional al que se le puede exigir a todo
servidor público”.[5]
7.      Concluye señalando que no existe ningún motivo válido para
afirmar que la consagración de los criterios para clasificar empleos como de
libre nombramiento y remoción en la
Contraloría General de la República, estipulados en el artículo 3° del
Decreto Ley 268 de 2000, estén en contravía de la
Carta Política, puesto que hay un claro respaldo para ello en la
jurisprudencia de este Tribunal Constitucional. Por tanto, solicita que se
declare la exequibilidad de la norma demandada.
Intervención de la
Universidad Externado de Colombia.
8.      Para la institución, el hecho que la norma no establezca de
manera expresa, el cargo, el monto y las funciones de los empleos, no indica
que se trate de criterios generales, por los cuales la norma pierda validez o
sea incompatible con la
Constitución. Por el contrario, el diseño de las plantas de personal y los
manuales de requisitos y funciones, que están en cabeza de las entidades
administrativas, constituyen una potestad que, aunque no esté desarrollada
expresamente en la Constitución, hace parte de los principios que integran el
derecho administrativo.
9.      En síntesis, considera que se declare exequible la
disposición acusada, porque la alegada vaguedad de los criterios expuesta por
el demandante no existe, pues se trata de un desarrollo normal, racional y
respetuoso de la distribución de competencias hecha por el Presidente de la República
por medio de una facultad extraordinaria, la cual da lugar a que la propia
contraloría concrete en la práctica lo que las necesidades internas le exijan.
Intervención de la Universidad del Rosario
10.    La institución expone que la indefinición e indeterminación
de los apartes demandados en el artículo 3° del Decreto Ley 268 de 2000, en
relación con los empleos que podrían ser creados en la
Contraloría General de la República, vulnera no sólo el artículo 125 de la
Carta, sino el principio del sistema de carrera administrativa, por cuanto se
hace genérica una excepción que carece de sustento razonable, toda vez que se
refiere a la creación futura de cargos sin distinciones funcionales que
permitan realizar un debido análisis constitucional e implica un trato idéntico
para situaciones que pueden ser diferentes. Por tanto, solicitó que se
declarara la inexequibilidad de los apartes demandados.
Intervención de la
Academia Colombiana de Abogacía
11.    La colegiatura señala que los funcionarios públicos excluidos
de la carrera administrativa son aquellos servidores considerados como altos
funcionarios del Estado, que ejercen funciones de naturaleza política, de
gobierno o autoridad y los de confianza especialísima. Considera que el
artículo demandado vulnera abiertamente el artículo 125 de la
Constitución, porque los criterios establecidos en el artículo tercero del
Decreto Ley 268 de 2000, no corresponden con las características propias de los
empleos de libre nombramiento y remoción. Por tanto, solicita declarar
inexequible la disposición legal demandada.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
1.    En ejercicio de las
competencias previstas en el numeral 2° del artículo 242 y el numeral 5° del
artículo 278 superiores, el Procurador General de la
Nación, presentó concepto de constitucionalidad Nº 5727 del 18 de febrero de
2014. En su escrito solicita declarar la exequibilidad del aparte normativo
demandado, porque no encuentra contradicción entre la norma demandada y los
artículos 125 y 268 de la Norma Superior.
2.    Expuso que el artículo
125 de la Constitución, establece la excepción a la carrera administrativa y
valida la existencia de los cargos de libre nombramiento y remoción aunado a
que esta Corte en Sentencia C-284 de 2011, expuso que “el propio
constituyente dispuso, en el texto del artículo 125 superior, que puedan
presentarse ciertas excepciones a la regla general de la carrera
administrativa, específicamente para cuatro hipótesis: (a) los empleos de
elección popular; (b) los de libre nombramiento y remoción; (c) los
trabajadores oficiales; y (d) los demás que determine la ley.||(…) En síntesis,
son dos las condiciones –alternativas no copulativas- que habilitan al
Legislador para clasificar a un determinado cargo público como de libre
nombramiento y remoción, ambas referidas a la naturaleza y funciones de cada
cargo en particular: (1) Que el cargo tenga asignadas funciones directivas, de
manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se definan
o adopten políticas públicas; o (2) Que el cargo tenga asignadas funciones y
responsabilidades que exijan un nivel especial y cualificado de confianza,
adicional al que se le puede exigir a todo servidor público”.[6]
3.    Manifiesta que
contrario a lo alegado por el accionante, el artículo 3° del Decreto Ley 268 de
2000 no contraría ni desconoce los preceptos superiores consagrados en el
artículo 125 superior, pues los empleos referenciados en la norma demandada, implican
especial confianza y la asignación de funciones de asesoría o de orientación
institucional para la adopción de decisiones al interior de la
Contraloría General de la República y están creados en los despachos del
Constarlos General, del Vicecontralor, del Secretario Privado, de la
Gerencia de Talento Humano y de la Gerencia de Gestión Administrativa y
Financiera, los cuales se ajustan al mandato superior y a la jurisprudencia de la
Corte Constitucional.
4.    De otra parte, señala
que el legislador ordinario no cedió a título general e indefinidamente en el
tiempo la facultad de establecer por mandato de la ley cuáles cargos en la
Contraloría General de la República serían de libre nombramiento y remoción,
pues entre otras cosas el artículo 3° del Decreto Ley 268 de 2000 no señaló que
empleos deberían salir del régimen de carrera.
5.    Por último, expuso que
esta Corte en Sentencia C-553 de 2010, se refirió a los cargos de libre
nombramiento y remoción y precisó que los mismos están sometidos a reserva de
ley, hecho que significa que sólo pueden incorporarse a las entidades del
Estado cuando exista expresa disposición legal que lo indique; igualmente, que
el ejercicio de sus funciones exija una confianza plena y total, o que implique
una decisión política y que en estos casos el cabal desempeño de la labor
asignada debe responder a las exigencias discrecionales del nominador y estar
sometida a su permanente vigilancia y evaluación.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
La competencia y el objeto del control
1.      La
Corte Constitucional es competente, de conformidad con lo dispuesto en el
numeral 5 del artículo 241 de la
Constitución, para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada
contra el artículo 3 (parcial) del Decreto Ley 268 de 2000.
Planteamiento del caso
2.      El demandante solicita a la Corte Constitucional declarar la
inexequibilidad del artículo 3° (parcial) del
Decreto Ley 268 de 2000 “Por el cual se dictan las normas del régimen
especial de la carrera administrativa de la
Contraloría General de la República”, exponiendo como cargo la  vulneración
de los artículo 125 y 268 superiores, por cuanto los apartes de la disposición
legal demandada no permiten establecer con precisión cuales empleos quedarían
excluidos del régimen general de carrera administrativa de esa entidad de
control.
2.1    Afirma el actor que
las disposiciones demandadas delegan en la contraloría una facultad
administrativa que corresponde de manera exclusiva al legislador, además de
hacerla extensiva de forma indefinida, razón por la cual desconoce el literal
10° del artículo 150 superior[7]
y la jurisprudencia de esta Corte, pues en Sentencia C-284 de 2011 se
estableció que ningún funcionario de la
Contraloría podía determinar cuáles cargos son de libre nombramiento y remoción con base en
una potestad que no sea definida y precisada de manera expresa por el
ordenamiento jurídico.
2.2    Así las cosas, concluye
que la indefinición e imprecisión de los apartes demandados del artículo 3° del
Decreto Ley 268 de 2000, concretamente el párrafo segundo y los numerales 1°,
2° y 3° (ver supra II Norma demandada), no permiten establecer que empleos
se exceptúan del régimen de carrera, además de facultar al nominador para asignar
a cualquier cargo funciones de administración o manejo directo de bienes y
valores del Estado, con lo cual los mencionados empleos se convertirían en
cargos de libre nombramiento y remoción de manera automática.
2.3    El Procurador General de
la Nación solicita que se declare la exequibilidad de la disposición jurídica
demandada porque considera que el artículo 125 de la
Constitución consagra ciertas excepciones a la regla general de la carrera
administrativa, entre las que se encuentran los cargos de libre nombramiento y
remoción; y los demás que determine la ley, como en el caso concreto se efectuó
por intermedio del Decreto Ley 268 de 2000, en ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas por el Congreso de la República al Presidente de la
República.
Problema jurídico
3.      Para el demandante las expresiones y apartes
especificados vulneran el contenido del artículo 125 y el numeral 10° del
artículo 268 de la Norma Superior, por cuanto van más allá de la excepción y
permiten una amplia aplicación de criterios que tornan los cargos actuales y
futuros de la Contraloría General de la República en cargos de libre
nombramiento y remoción y, además, porque permiten excluir cargos de carrera
administrativa al establecer la regla general según la cual todos los cargos no
determinados en el artículo 3° del Decreto Ley 268 de 2000 son de libre
nombramiento y remoción.
No obstante, antes de efectuar un estudio de fondo
sobre el problema jurídico planteado, la Sala Plena considera necesario
pronunciarse sobre la posible existencia de cosa juzgada constitucional pues el
Decreto 268 de 2000 fue demandado con anterioridad ante este Tribunal.
Cuestión previa: Inexistencia de cosa juzgada
constitucional
4.      La cosa juzgada es una cualidad
inherente a las sentencias ejecutoriadas, por la cual aquéllas resultan
inmutables, inimpugnables y obligatorias, lo que hace que el asunto sobre el
cual ellas deciden no pueda volver a debatirse en el futuro, ni dentro del
mismo proceso, ni dentro de otro entre las mismas partes y que persiga igual
objeto.
Como institución,  la cosa juzgada
responde a la necesidad social y política de asegurar que las controversias
llevadas a conocimiento de un juez tengan un punto final y definitivo, a partir
del cual la sociedad pueda asumir sin sobresaltos la decisión así alcanzada,
destacándose la sustancial importancia para la convivencia social al brindar
seguridad jurídica, y para el logro y mantenimiento de un orden justo, que pese
a su innegable conveniencia y gran trascendencia social no tiene carácter
absoluto[8].
La
existencia de cosa juzgada implica la imposibilidad de promover un nuevo
proceso en el que se debata el mismo tema ya decidido, siempre que se reúnan
tres condiciones, que en la ley colombiana se encuentran previstas en el
artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, como son: la identidad de
partes, la identidad de objeto y la identidad de causa.[9]
A pesar de que la Corte Constitucional mediante
sentencia C-284 de 2011, analizó algunos apartes del artículo 3° del Decreto
Ley 268 de 2000, la demanda que dio lugar a dicha sentencia versaba su
acusación sobre las expresiones: “Director”, “Gerente Departamental”,
“Director de oficina” y “Asesor de Despacho”. La primera de ellas fue
declarada inexequible porque reproducía una disposición incompatible con la
Constitución, abordada en las Sentencias C-514 de 1994 y C-405 de 1995; las
demás disposiciones fueron declaradas exequibles, porque se consideró que
cumplía con los requeridos por la ley y la constitución para ser de libre
nombramiento y remoción.
La demanda objeto del presente control, artículo 3°
parcial del Decreto Ley 268 de 2000, formula cargos de inconstitucionalidad
frente a expresiones diferentes de la misma disposición legal sometida a examen
de constitucionalidad en la sentencias referidas, sobre las cuales no se ha
realizado estudio de constitucionalidad previo. Por esa razón, la Corte
Constitucional puede asumir su estudio de fondo.
VII.   CASO
CONCRETO
1.      En este acápite se resolverá el
problema jurídico derivado del cargo de inconstitucionalidad planteado por la
demanda. Es decir, se evaluará la compatibilidad de la norma demandada con la
garantía constitucional sobre el acceso a los cargos públicos por medio del
régimen general de carrera en la Contraloría
General de la República y la obligación de determinar de manera, clara, expresa
y específica las funciones de los cargos de libre nombramiento y remoción por
medio de la una disposición legal.
Síntesis del cargo
2.      El accionante considera que las disposiciones
demandadas vulneran el contenido del artículo 125 y el numeral 10° del artículo
268 de la Norma Superior, por cuanto van más allá de la excepción y permiten
una amplia aplicación de criterios que tornan los cargos actuales y futuros de
la Contraloría General de la República en cargos de libre nombramiento y
remoción y, además, permiten excluir cargos de carrera administrativa al
establecer la regla general según la cual todos los cargos no determinados en
el artículo 3° del Decreto Ley 268 de 2000 son de libre nombramiento y
remoción.
En sus palabras: “ (…)  lo que estoy demandando es
la regla general en que se convierte el texto señalado como inexequible, y que
convierte la excepción en regla y le da por tanto al Contralor General la
potestad de configuración administrativa dando una  aplicación extensiva y
general  de la excepción a la carrera administrativa a cargos no mencionados en
dicho artículo y aún peor ni siquiera en dicho decreto ley, sino en norma
futura, señalando los supuestos requisitos  que en general deberá tener  el
cargo de libre nombramiento y remoción, no solo para los cargos exceptuados en
este artículo sino los que se les parezcan (…).”[10].
A su juicio, la norma demandada no hace relación
precisa a un empleo determinado y permite que el Contralor General de la
República haga la configuración administrativa del cargo que considere como de
libre nombramiento y remoción. Del mismo modo manifiesta el actor que “el
legislador cedió a título general e indefinidamente en el tiempo esta facultad
y no señaló qué cargos salen de carrera administrativa”.
No obstante, antes de efectuar un estudio de fondo
sobre el problema jurídico planteado, la Sala Plena considera necesario
pronunciarse sobre el cumplimiento de los requisitos de la demanda de
conformidad con los criterios desarrollados por esta Corte.
Cuestión previa.  Sobre la aptitud de la
demanda
3.      El artículo 2º del Decreto 2067
de 1992, señala que las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir
requisitos formales mínimos, que se concretan en (i) identificar las normas
acusadas y las que se consideren infringidas, (ii) referirse a la competencia
de la Corte para conocer del acto demandado, (iii) explicar el trámite
desconocido en la expedición del acto, de ser necesario; y (iv) presentar las
razones que sustentan la vulneración de la Carta Política.
De esta manera, quien presenta la demanda
debe asumir cargas argumentativas mínimas, para evitar que la Corte establezca
las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose en juez y parte de la
acción pública, con lo cual se genera una intromisión desproporcionada del
Tribunal Constitucional en las funciones propias del Congreso de la República.
En ese sentido, ante la ausencia de razones comprensibles que cuestionen
seriamente las decisiones adoptadas en el foro democrático, esta Corporación no
puede pronunciarse sobre los cargos propuestos y en su lugar, deberá proferir
un fallo inhibitorio[11].
Por ello, las razones que fundamentan la inconstitucionalidad
de una norma deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición
comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta
inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa
que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o
irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que
razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos
genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un
problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las
decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos
del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de generar una duda
inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”.
[12]
4.      En concepto de la Sala, el cargo
que se dirige contra el párrafo segundo y los numerales 1°, 2° y 3° del
artículo 3° del Decreto Ley 268 de 2000 no cumple los requisitos de certeza, especificidad
y suficiencia, que se requiere para poder emitir una decisión de fondo. Por
las razones que se exponen a continuación:
4.1    La demanda no cumple con el
requisito de certeza porque, el actor supone que el párrafo segundo y los numerales 1°, 2°
y 3° del artículo 3° del Decreto Ley 268
de 2000 convierte la regla general de carrera administrativa en una excepción
al interior de la Contraloría General de la República, hipótesis que no se
deduce de la lectura de la disposición acusada. Para la Corte, los argumentos
expuestos por el demandante no permiten establecer que la mayoría de empleos en
la Contraloría corresponden a cargos de libre nombramiento y remoción, cuya
vacancia es suplida de manera directa por disposición de un nominador.
Para esta
Corporación la certeza implica que la demanda recaiga sobre una proposición
jurídica real y existente[13] y no sobre una deducida
por el actor e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no
son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto “esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”[14].
Así las cosas, la interpretación
efectuada por el demandante resulta subjetiva y carece de certeza, razón por la
cual no existe un argumento autónomo y suficiente para realizar un estudio
entre éste y la Constitución.
4.2    De otra parte, el cargo propuesto tampoco
cumple con el requisito de especificidad pues no identifica en que
consiste la oposición entre la Carta Política y la disposición demandada.
Frente al particular, el actor señala que el párrafo segundo y los numerales 1°, 2° y 3° del
artículo 3° del Decreto Ley 268 de 2000
desconoce el artículo 125 de la Constitución, argumentando que la regla general
de los empleos en el Estado es la carrera administrativa, pero no expone porque
no pueden existir cargos de libre nombramiento y remoción en el Régimen
Especial de la Contraloría General de la República.
Para la Corte el cumplimiento del
requisito de especificidad se satisface cuando se define por qué la disposición
acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la
formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada”[15].
Ello tiene fundamento en la necesidad de establecer si realmente existe una
oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la
Constitución Política, “resultando inadmisible que se deba resolver sobre su
inexequibilidad a partir de argumentos vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales que no se relacionan concreta y
directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión
de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del
juicio de constitucionalidad”[16].
En el presente caso, la demanda se limita únicamente a
señalar una presunta contradicción entre las disposiciones legales y la Carta
Política sin establecer de manera concreta el desconocimiento del artículo 125
superior, sin estudiar de manera rigurosa por qué las funciones establecidas en
el párrafo segundo y los
numerales 1°, 2° y 3° del artículo 3° del
Decreto Ley 268 de 2000, deben ser asignadas únicamente a cargos de planta de
esa institución. Así las cosas, no señala por qué en el caso específico de los
cargos de la Contraloría General de la República las funciones de asesoría para
la adopción de decisiones de manejo institucional puede ser asumida por un
trabajador en el cual no se recaiga un grado de especial confianza, como se
asume sin explicación alguna en la demanda.
4.3    De la misma manera, la demanda no cumple con el
requisito de suficiencia, porque la argumentación del cargo es difusa y
no despierta una duda respecto a la facultad que tiene el legislador
extraordinario para crear empleos de libre nombramiento y remoción en la
Contraloría General de la República. En ese sentido, no basta con exponer que las
normas acusadas son contrarias a los artículos 125 y 288-10 de la Carta
Política, sino que es necesario desarrollar un argumento que sugiriera, si
quiera, una contradicción entre las previsiones constitucionales y la facultad
del Presidente de la República para disponer la creación de empleos que
correspondieran a necesidades específicas.
En ese sentido, la Corte ha señalado que la
demanda debe contener la exposición de todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche. Por ello, el
cumplimiento del requisito de suficiencia se refiere al presentación de
argumentos que, “aunque no logren prime facie convencer al magistrado
de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda
mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que
inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”[17].
En síntesis, como la demanda contra el
párrafo segundo y los numerales 1°, 2° y 3° del artículo 3° del Decreto Ley 268 de 2000, no cumple con los
requisitos de certeza, especificidad y suficiencia, la Corte se encuentra en
imposibilidad de realizar un
examen de constitucionalidad y emitir un fallo de mérito sobre el cargo
formulado.
VI. DECISIÓN
En consideración con lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para
pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del párrafo segundo y los
numerales 1°, 2° y 3° del artículo 3° del
Decreto Ley 268 de 2000
“Por el cual se dictan las normas del régimen especial de la carrera
administrativa de la
Contraloría General de la República”
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Impedimento aceptado
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RIOS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-502/14
CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Definición por legislador en el orden legal
(Aclaración de voto)
CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Métodos de definición deben respetar y
garantizar el mérito y la igualdad de oportunidades como parámetros de acceso a
la función pública (Aclaración de voto)/LEGISLADOR-Estándares que debe observar al clasificar
un cargo como de libre nombramiento y remoción (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-10012
Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 3 (parcial) del
Decreto Ley 268 de 2000.
Demandantes: George
Zabaleta Tique
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Aunque comparto la decisión inhibitoria, aclaro el
voto para exponer algunos elementos que juzgo necesario considerar, en el
futuro, en el control constitucional de normas como las demandadas en esta
ocasión.
1. Cuando se trata de definir un término se pueden
usar dos métodos distintos.[18]
En primer lugar, es posible formular su designación, lo cual significa
indicar las propiedades conceptuales relevantes de aplicación de ese término.
Se define por designación el vocablo ‘humano’ cuando se dice que es un
‘ser racional’ o algo equivalente. Otro método posible es definir por denotación,
caso en el cual no se identifican las propiedades conceptuales de la expresión,
sino que se señalan concretamente clases o individuos a los cuales se les
aplica el término. Se define por denotación la palabra ‘humano’ cuando
se señala que lo fueron Sócrates, Pericles, Marco Aurelio y Cicerón.
Igualmente, cuando el legislador pretende definir cuáles han de ser los cargos
de libre nombramiento y remoción de una entidad puede, en el orden legal, o
bien señalar las propiedades de esos empleos (su jerarquía, su grado y
funciones), o bien indicar singularmente el nombre propio de cada cargo
(Secretario Privado, el Magistrado Auxiliar, etc).
2. En esta ocasión, la norma demandada empleaba el
primero de los métodos. No obstante, no por ello pertenecía a una categoría
normativa sustancialmente distinta de las analizadas por la Corte en otros
casos, como por ejemplo en las sentencia C-514 de 1994, C-284 de 2011, en los
cuales las disposiciones controladas enlistaban los cargos de libre
nombramiento y remoción identificándolos por su nombre propio, y utilizaban por
tanto no el primero sino el segundo método de definición; es decir, la denotación.
Por tener la misma función, las leyes que empleen cualquiera de ambos métodos
deben respetar los mismos criterios constitucionales que garantizan el mérito y
la igualdad de oportunidades como parámetros de acceso a la función pública.
Los estándares que debe observar el legislador al clasificar directamente un
cargo como de libre nombramiento y remoción, o al enumerar las propiedades que
este debe tener para ser clasificado como tal, son los dos siguientes: (1) debe tener funciones directivas, de manejo, de
conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se definan o adopten
políticas públicas; o (2) tener asignadas funciones y responsabilidades que
exijan un nivel especial y cualificado de confianza, adicional al que se le
puede exigir a todo servidor público.[19]
3. El legislador puede desde luego prever
otros criterios, que contribuyan a definir por designación los cargos de libre
nombramiento y remoción en una entidad del Estado. No obstante, en este
contexto solo es válido formular nuevos parámetros de definición si estos no
excluyen o son incompatibles con los antes mencionados, y además se orientan a
reducir el número de empleos de libre nombramiento y remoción, y tienen
entonces como propósito y efecto maximizar el régimen general de carrera
previsto en la Carta.
Fecha ut supra,
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] Folio 11-13.
[2] Ibíd.
[3] Folios 37-42.
[4] Cuaderno principal de la demanda, folio 40.
[5] Cuaderno principal de la demanda, folio 8. En ese apartado se
cita la Sentencia C-195 de 2013.
[6] Procuraduría General de la Nación.
Concepto 5727 del 18 de febrero de 2014. Página 3.
[7] Artículo 150: numeral 10. “Revestir, hasta por seis
meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias,
para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la
conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas
expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de
los miembros de una y otra Cámara. || El Congreso podrá, en todo tiempo y por
iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso
de facultades extraordinarias. || Estas facultades no se podrán conferir para
expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral
20 del presente artículo, ni para decretar impuestos.”
[8] Sentencia C-522 de 2009.
[9] Ibíd.
[10] Folio 12.
[11] Cfr. Sentencia C-418 de 2014.
[12] Estas condiciones fueron ampliamente desarrolladas en la
sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa) y, desde entonces,
han sido reiteradas de manera constante por este Tribunal.
[13] En la Sentencia C-362 de 2001, la
Corte se inhibió de conocer la demanda contra Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, argumentando
que “del estudio más detallado de los
argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa
procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra
la norma atacada no lo son realmente contra ella”.
[14] Sentencia C-831 de 2002.
[15] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.  La Corte se declara inhibida para resolver la demanda en
contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993, puesto que
la demandante no estructuró el concepto de la violación de los preceptos
constitucionales invocados.
[16] Sentencia C-1025 de 2001.
[17] Ibíd.
[18] Sobre esto hay una vasta literatura. Puede verse a Nino, Carlos
Santiago. Introducción al análisis del derecho. Décima edición.
Barcelona. Ariel. 2001, p. 255.
[19] Sentencia C-284 de 2011. Igualmente, pueden verse las sentencias
C-514 de 1994 y C-405 de 1995.