T-154-18
Sentencia T-154/18
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE
CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Procedencia
excepcional
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN MATERIA PENSIONAL-Derecho fundamental
PRINCIPIO DE JUSTICIA MATERIAL Y PREVALENCIA DEL
DERECHO SUSTANCIAL-Aplicación
PRINCIPIO DE JUSTICIA MATERIAL Y PREVALENCIA DEL
DERECHO SUSTANCIAL-Exceso ritual
manifiesto
EXCESO RITUAL MANIFIESTO-Noción
El
exceso ritual manifiesto ha sido entendido como la “aplicación desproporcionada de una
ritualidad o formalismo, que conlleva desconocer la verdad objetiva
de los hechos puestos en consideración del juez o la administración”.
DERECHO DE PETICION-Protección mediante acción de tutela
Se tiene
que no existiendo otro instrumento judicial para proteger el derecho de
petición, por tratarse de un derecho fundamental cuya aplicación es inmediata,
el mecanismo más adecuado es la acción de tutela.
REGIMEN DE TRABAJADORES DE
NOTARIAS
El régimen laboral en el ejercicio de estas
funciones supone que el notario tenga por obligación asumir el pago de
salarios, cesantías, pagos periódicos al sistema de seguridad social en salud,
primas, afiliación a caja de compensación familiar y al sistema de pensiones,
entrega de dotaciones, entre otros. Así mismo, las relaciones laborales entre
el Notario y sus empleados se rigen por el Código Sustantivo del Trabajo, por
lo que a pesar de la especialidad del vínculo, los deberes y derechos de
quienes hacen parte de la relación laboral deben emanar propiamente de la
normativa laboral general.
FUNCION
NOTARIAL-Servicio público
La función notarial es un
servicio público a cargo de los particulares, que se presta bajo la figura de
la descentralización por colaboración, esto es, siendo investida de
determinadas funciones públicas. El régimen laboral en el ejercicio de estas
funciones supone que el notario tenga por obligación asumir el pago de
salarios, cesantías, pagos periódicos al sistema de seguridad social en salud,
primas, afiliación a caja de compensación familiar y al sistema de pensiones,
entrega de dotaciones, entre otros. Así mismo, las relaciones laborales entre
el Notario y sus empleados se rigen por el Código Sustantivo del Trabajo, por
lo que a pesar de la especialidad del vínculo, los deberes y derechos de
quienes hacen parte de la relación laboral deben emanar propiamente de la
normativa laboral general.
DERECHO DE
PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Vulneración por Colpensiones
por cuanto la respuesta al recurso de apelación no fue precisa ni congruente
DERECHO DE PETICION
EN MATERIA PENSIONAL-Orden a Colpensiones emitir un nuevo acto
administrativo donde se pronuncie de fondo sobre todos los argumentos del
recurso de apelación contra el acto administrativo que negó pensión de vejez
Referencia:
Expediente T-6.416.859
Acción
de tutela instaurada por el señor Gabriel Eduardo Herrera Vergara, contra la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-.
Magistrado
Ponente:
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Octava
de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Carlos Bernal Pulido, Alberto Rojas Ríos y José Fernando Reyes
Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de los fallos dictados por la Sección Segunda del Juzgado
13 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, en primera
instancia, y de la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca en segunda instancia, en la acción de tutela instaurada
por el señor Gabriel Eduardo Herrera Vergara, contra la Administradora Colombiana de Pensiones -en adelante Colpensiones-.
I.
Antecedentes
El señor
Gabriel Eduardo Herrera Vergara, de 60 años de edad, instauró acción de tutela
contra Colpensiones, con el fin de que le fueran amparados sus derechos
fundamentales de petición, al habeas data, a la seguridad social, al mínimo
vital, a la vida digna, al debido proceso y a la igualdad.
Hechos
1.
Relató que en su trayectoria laboral se ha desempeñado i)
en el sector público durante 33 años, siendo la Procuraduría General de la
Nación la última entidad a la que estuvo vinculado y de la cual se retiró el 7
de septiembre de 2016; y ii) en el sector privado, como trabajador
oficial y contratista independiente, por aproximadamente 5 años[1].
2.
Señaló que el 26 de abril de 2016 solicitó ante Colpensiones el
reconocimiento de la pensión de vejez. Mediante la  Resolución GNR 227606 del 2
de agosto de 2016 la entidad negó su pretensión por considerar que no era beneficiario
del régimen de transición, “pues a pesar de que reconoce que [cuenta] con
1.741 semanas cotizadas a esa fecha, solo [acredita] como tiempos cotizados con
anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, los prestados al
Senado de la República durante 13 años, 8 meses y 17 días, es decir 714.57
semanas, cuando la ley exige un mínimo de 750 semanas cotizadas antes del 1 de
abril de 1994”[2].
3.
Mencionó que el 17 de agosto de 2016 interpuso el recurso de apelación,
alegando que no se tuvieron en cuenta los tiempos laborados i) en la
Notaría 13 del Círculo de Bogotá entre el 31 de marzo de 1976 y el 31 de
diciembre del mismo año; ii) en la Administradora de Seguridad Limitada;
iii) en el Instituto de Seguros Sociales -hoy Colpensiones-; y iv) como
dependiente judicial del señor Hernando Herrera Vergara[3].
4.
Indicó que mediante la Resolución VPB 37571 del 28 de septiembre
de 2016, la negativa fue confirmada sin que fueran tenidos en cuenta los
argumentos de inconformidad consignados en el recurso[4].
5.
Manifestó que el 18 de noviembre de 2016 solicitó
ante Colpensiones la corrección  de su historia laboral con el fin de que
fueran incluidos los tiempos laborados en la Notaría 13 del Círculo de Bogotá
entre el 31 de marzo y 31 de diciembre de 1976, anexando los respectivos
soportes[5].
6.
Relató que el 4 de enero de 2017 recibió una
comunicación con fecha del 20 de diciembre de 2016, donde la Gerente Nacional
de P.Q.R.S. de Colpensiones lo requirió con el fin de que aportara los
documentos necesarios para acreditar ese vínculo laboral, toda vez que no se
hallaron pagos a su nombre por parte del empleador. Por esa razón, el 10
de enero de 2017 aportó nuevamente los documentos requeridos, con los cuales se
demostraba la existencia de dicho vínculo laboral y los aportes que la Notaría
había hecho a su favor en Cajanal[6].
7.
Sostuvo que el 10 de febrero de 2017 recibió una comunicación con
fecha del 14 de diciembre de 2016, donde le informaron que tales cotizaciones se
habían realizado a una caja de previsión diferente, por tanto, no aparecían
reflejadas en la historia laboral que reposa en Colpensiones. Sin embargo, la
entidad le aclaró que las mismas serían tenidas en cuenta al momento de
solicitar su pensión de vejez, para lo cual, al realizar dicha petición, debía expresar
que había cotizado en otra caja de previsión y aportar las certificaciones
correspondientes. Dicha respuesta se dio en los siguientes términos:
“Tal como usted lo manifiesta, trabajo (sic) para la NOTARIA 13 DEL
CIRCULO DE BOGOTA (sic), siendo esta entidad del sector público, razón por
la cual las cotizaciones por concepto de pensión se realizaron a otra cajas de
previsión, como lo es caso de (CAJANAL, FONCEP, FONPRECON, entre otras);
de tal manera que dichos tiempo (sic) no hacen parte del reporte anexo; sin
embargo, SERÁN TENIDOS EN CUENTA PARA EL ESTUDIO Y LIQUIDACIÓN, SI ES EL CASO
DE LA PRESTACIÓN ECONÓMICA A QUE HAYA LUGAR, CUANDO ESTA SE SOLICITE; siendo
estrictamente necesario que AL MOMENTO DE PEDIR EL RECONOCIMIENTODE SU PENSIÓN
ante Colpensiones y cumplidos los demás requisitos de LEY, manifieste que
cotizo (sic) en esta entidad, ENTREGANDO COPIAS DE LA CERTIFICACION EXPEDIDAS
POR LAS ENTIDADES, cajas o fondos a las cuales usted aportó”[7].
8.
Mencionó que una vez recibió respuesta a su solicitud, verificó
nuevamente su historia laboral, constatando que aún no se habían incluido los
tiempos laborados en la Notaría 13 del Círculo de Bogotá, situación que según
él, imposibilita su acceso a la pensión.
9.
Con fundamento en lo anterior, solicitó mediante
la acción de tutela que se ordenara a Colpensiones i) corregir su
historia laboral incluyendo el tiempo laborado en la Notaría 13 del Círculo de
Bogotá; y ii) emitir un pronunciamiento de fondo respecto de su solicitud
de reconocimiento de pensión de vejez, teniendo en cuenta el lapso de tiempo
que trabajó en la mentada Notaría.
Trámite procesal
10.
Mediante Auto del 7 de julio de 2017 la Sección
Segunda del Juzgado 13 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de
Bogotá avocó conocimiento de la acción de tutela, disponiendo dar traslado al
Gerente Nacional de Operaciones de Colpensiones para que ejerciera el derecho
de defensa y contradicción.
Respuesta de la entidad accionada
11.
El Director de Acciones Constitucionales de la
Gerencia de Defensa Judicial de Colpensiones solicitó declarar improcedente la
acción de tutela.
Señaló que el actor solo realizó una solicitud de reconocimiento de
pensión de vejez,  la cual fue negada en primera y en segunda instancia por esa
entidad, sin que se haya elevado una nueva petición en ese sentido, lo que le
impide pronunciarse al respecto.
Aseguró que el accionante debe seguir el conducto regular, que
consiste en radicar el formulario de solicitud correspondiente para que así la
entidad emita una respuesta de fondo, y en caso de no estar de acuerdo con la
misma, pueda agotar los procedimientos administrativos y procesos judiciales
existentes.
Respecto de la
solicitud de corrección de historia laboral expresó que los aportes realizados
en otras cajas de previsión social, como lo era Cajanal, no se reflejan en el
reporte de historia laboral de Colpensiones. No obstante, explicó, dicha situación
no era óbice para que los mismos no fueran tenidos en cuenta, siempre que se
acreditaran a la hora de hacer el estudio y liquidación de la prestación
económica.
Por otro lado, indicó
que la acción de tutela no puede reemplazar los medios administrativos y
judiciales ordinarios -que en el presente caso no se agotaron- pues ello
desconocería su naturaleza por tratarse de una acción de carácter excepcional y
subsidiario.
Finalmente,
adujo que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, el juez de tutela solo
puede conceder una pensión de manera transitoria cuando el actor está expuesto
a sufrir un perjuicio irremediable, para lo cual se debe verificar la
concurrencia de una serie de requisitos que en el caso del accionante no se presentan.
Sentencias
objeto de revisión
Primera
instancia
12.  El Juzgado 13 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de
Bogotá -Sección Segunda-, mediante sentencia del 21 de julio de 2017,
concedió la protección del derecho fundamental de petición. Consideró que Colpensiones
omitió pronunciarse sobre los argumentos expuestos en el recurso interpuesto en
contra del acto administrativo que le negó el reconocimiento de la pensión,
relacionados con la no inclusión de unos tiempos laborados en la Notaría 13 del
Círculo de Bogotá.
De otra parte, estimó que la
entidad demandada no se pronunció de fondo en la respuesta otorgada frente a la
solicitud de corrección o actualización de la historia laboral, por cuanto no
se precisaron los tiempos que le serían tenidos en cuenta en caso de un
reconocimiento pensional, así como tampoco se indicaron las gestiones que se habían
adelantado para actualizar de manera cierta, veraz y fidedigna su historia
laboral.
En consecuencia, ordenó a
Colpensiones emitir una respuesta de fondo, clara y concreta sobre la solicitud
de actualización o corrección de la historia laboral del demandante, y
pronunciarse nuevamente sobre el recurso de apelación presentado en contra de
la resolución que negó la pensión de vejez, acogiendo los argumentos allí
consignados.
Impugnación
13.  El  Director de Acciones Constitucionales de Colpensiones
impugnó el fallo reiterando los argumentos utilizados en el informe requerido
por el juez de primera instancia.
Arguyó que para realizar el estudio de
reconocimiento de una pensión y, en consecuencia, emitir un pronunciamiento al
respecto, se requiere que el actor radique una solicitud con ese fin, de lo
contrario, la entidad está imposibilitada para conocer de fondo el asunto.
En esa misma línea argumentativa, adujo
que la solicitud y el reconocimiento de la pensión de vejez debe ser
consecuencia de una actuación administrativa que inicia con la presentación de
un derecho de petición, por cuanto le es imposible a Colpensiones conocer las
situaciones concretas de cada uno de sus afiliados.
Respecto de la actualización o
corrección de la historia laboral, reiteró que los aportes realizados a otras
cajas de previsión social no se ven reflejados en el reporte emitido por
Colpensiones, pero los mismos sí son tenidos en cuenta a la hora de verificar
el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión de vejez, siempre
que dichos aportes sean acreditados.
Alegó también que el accionante debe
acudir a los instrumentos administrativos y judiciales ordinarios para
cuestionar aquellas decisiones con las que esté en desacuerdo, por cuanto la
acción de tutela solo es procedente cuando no exista otro mecanismo de defensa.
Finalmente, esgrimió que el señor
Gabriel Eduardo Herrera Vergara no es una persona de la tercera edad, así como
tampoco ha demostrado dentro del plenario la amenaza de ser objeto de un
perjuicio irremediable, razón por la cual no puede utilizar la acción de tutela
como mecanismo transitorio para obtener la pensión de vejez.
Solicitud de adición a la
sentencia
14.  El accionante solicitó la adición de la
sentencia, con fundamento en que en la parte considerativa de la decisión de
primera instancia se indica que serán tutelados los derechos fundamentales al
habeas data, al debido proceso y a la seguridad social; no obstante, en la
parte resolutiva solo se hace alusión a la protección del derecho de petición.
De igual forma, pidió modificar
parcialmente lo resuelto en el numeral segundo de esa providencia, en el
sentido de ordenarle a Colpensiones corregir su historia laboral “incluyendo
los tiempos laborados al servicio de la Notaría 13 del Círculo de Bogotá entre
el 31 de marzo y el 31 de diciembre de 1976” tal como se solicitó en la
pretensión de la acción de tutela.
En todo lo demás, solicitó que se
confirmara la sentencia proferida por el operador judicial de primera
instancia.
Segunda instancia
15.
Mediante sentencia
del 12 de septiembre de 2017 la Subsección “C” de la Sección Segunda del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmó parcialmente el fallo
impugnado.
El Tribunal consideró
que en una comunicación con fecha del 14 de diciembre de 2016, le informaron al
accionante que las cotizaciones que se habían realizado a una caja de previsión
diferente, no aparecían reflejadas en la historia laboral que reposa en
Colpensiones, pero que las mismas serían tenidas en cuenta al momento de
solicitar su pensión de vejez. Sin embargo, en una comunicación con fecha posterior, del 20
de diciembre de 2016, Colpensiones lo requirió con el fin de que aportara los
documentos necesarios para acreditar ese vínculo laboral. A su juicio, tales
respuestas resultan contradictorias, razón por la cual la entidad accionada
tiene la obligación de emitir una contestación que sea clara y precisa.
En cuanto a la pretensión concerniente a que se efectúe un nuevo
pronunciamiento de fondo sobre la pensión de vejez que incluya los tiempos
referidos, el Tribunal aclaró que el accionante acreditó el periodo laborado en
la Notaría con posterioridad a la expedición del acto administrativo que negó
esa prestación económica, razón por la cual debe acoger la recomendación de
Colpensiones de adelantar nuevamente el trámite administrativo donde podrá
allegar los medios de prueba que estime suficientes para demostrar que es
beneficiario del régimen de transición.
Con sustento en lo anterior, modificó
el numeral segundo de la decisión de primera instancia, eliminando la orden
concerniente a “pronunciarse nuevamente sobre el recurso de
apelación (sic) presentado en contra de la resolución que negó la pensión de
vejez”.
Pruebas
16.
Entre las pruebas
aportadas en el trámite de la acción de tutela, la Sala destaca las siguientes:
-
Copia de la cédula de ciudadanía del señor
Gabriel Eduardo Herrera Vergara. (Cuaderno  de primera instancia, folio 12).
-
Copia del formato
de solicitud de prestaciones económicas radicado el 26 de abril de 2016. (Cuaderno
de primera instancia, folio 13).
-
Copia de la Resolución GNR 227606 del 2 agosto
de 2016, mediante la cual se niega el reconocimiento y pago de una pensión de
vejez. (Cuaderno  de
primera instancia, folios 14 a 17).
-
Copia del formato de solicitud de prestaciones
económicas radicado el 17 de agosto de 2016, mediante el cual se interpone un
recurso de apelación contra la Resolución GNR 227606 de 2016. (Cuaderno  de primera instancia, folio
18).
-
Copia del recurso de apelación interpuesto
contra la Resolución GNR 227606 del 2 agosto de 2016, mediante la cual se niega
el reconocimiento y pago de una pensión de vejez. (Cuaderno  de primera instancia, folios 19 a 28).
-
Copia de la Resolución VPB 37571 del 28 de
septiembre de 2016, mediante la cual se resuelve un recurso de apelación en
contra de la Resolución GNR
227606 del 2 agosto de 2016. (Cuaderno  de primera instancia, folios 29 a 33).
-
Copia de la certificación expedida por la Notaría
13 del Círculo de Bogotá, en la cual consta el tiempo en que el actor estuvo
vinculado a esa entidad y donde se pone de presente que estuvo afiliado a la
Caja Nacional de Previsión. (Cuaderno  de primera instancia, folio 34).
-
Copia de la Resolución 126 del 31 de marzo de
1976, por medio de la cual se nombra al actor como empleado de la Notaría 13
del Círculo de Bogotá. (Cuaderno
de primera instancia, folio 35).
-
Copia de la Resolución 139 de 1976, mediante la
cual se deroga la resolución con la que fue nombrado el actor como empleado de
la Notaria 13 del Círculo de Bogotá. (Cuaderno  de primera instancia, folio 36).
-
Copia de la respuesta al derecho de petición que
el actor dirigió a la Notaria 13 del Círculo de Bogotá. (Cuaderno  de primera instancia, folio 37).
-
Copia del acta de declaración juramentada con
fines extraprocesales de la Notaria 50 del Círculo de Bogotá. (Cuaderno  de primera instancia, folio 38).
-
Copia del oficio del 12 de febrero de 2009
emitido por el Grupo de Registro Nacional de Afiliados y control de Aportes en
Pensión de la Caja Nacional de Previsión social. (Cuaderno  de primera instancia, folio 39).
-
Copia del oficio del 9 de septiembre de 2010
emitido por la Superintendencia de Notariado y Registro, donde se da respuesta
a un derecho de petición presentado por el actor. (Cuaderno  de primera instancia, folios 40 a 42).
-
Copia del oficio de respuesta a solicitud de
información del 17 de agosto del 2012. (Cuaderno  de primera instancia, folio 43 a 45).
-
Copia del oficio del 27 de mayo de 2013 emitido
por la Superintendencia de Notariado y Registro, donde se informa respecto del
régimen laboral de los empleados de las notarías. (Cuaderno  de primera instancia, folios 46 a 55).
-
Copia del oficio del 29 de enero de 2016 emitido
por el Director de Servicios Integrados de Atención de la Unidad de Gestión
Pensional y Parafiscales-UGPP. (Cuaderno  de primera instancia, folio 56).
-
Copia del oficio del 21 de octubre de 2016
emitido por el Director de Servicios Integrados de Atención de la Unidad de Gestión
Pensional y Parafiscales-UGPP. (Cuaderno  de primera instancia, folio 57).
-
Copia de la Circular 2087 de 14 de septiembre de
2016 emitida por la Superintendente Delegada para el Notariado. (Cuaderno  de primera instancia, folio 59).
-
Copia del formulario de solicitud de
correcciones de historia laboral de datos generales del solicitante, radicado
el 18 de noviembre de 2016. (Cuaderno  de primera instancia, folio 60).
-
Copia del formulario de solicitud de
correcciones de historia laboral de registro de inconsistencias. (Cuaderno  de primera instancia, folio 61).
-
Copia del oficio emitido el 20 de diciembre de
2016 por parte de Colpensiones, donde se da respuesta a una petición del actor.
(Cuaderno  de primera
instancia, folio 62).
-
Copia del oficio dirigido a Colpensiones
radicado por el demandante el 11 de enero de 2017. (Cuaderno  de primera instancia, folios 63 a 65).
-
Copia del oficio emitido el 9 de diciembre de
2016 por parte de Colpensiones, donde da respuesta a la solicitud de corrección
de historia laboral. (Cuaderno
de primera instancia, folio 68).
-
Copia del reporte de semanas cotizadas en
pensiones de enero de 1967 a abril de 2017 ante Colpensiones. (Cuaderno  de primera instancia, folios 68 a 76).
-
Copia del memorial emitido por Colpensiones,
dirigido al Juzgado 13 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de
Bogotá –Sección Segunda-, donde manifiesta haber cumplido con lo ordenado por
el juez de segunda instancia. (Cuaderno de la Corte, folios 27 a 28 ).
-
Copia del oficio del 18 de septiembre de 2017,
donde Colpensiones cumple con lo ordenado por el juez de segunda instancia. (Cuaderno
de la Corte, folio 26).
-
Copia del reporte de semanas cotizadas en
pensiones de enero de 1967 a diciembre de 2017 ante Colpensiones. (Cuaderno de
la Corte, folios 29 a 33).
Actuación en sede de revisión
17.
Mediante memorial allegado el 22 de noviembre de 2017[8], el
Procurador General de la Nación insistió en la selección del expediente de la
referencia, arguyendo que Colpensiones incurrió en un defecto procedimental por
exceso ritual manifiesto, ante la negativa de reconocer la pensión de vejez
bajo el argumento de que las certificaciones expedidas por la Notaría 13 del
Círculo de Bogotá no se ajustan al formato CLEBP -Certificado de Información
Laboral.
Sostuvo
que para la época de la cotización (1976) no existían dichos formatos, pues su
creación se dio con la expedición de la Ley 100 de 1993; además, actualmente
estos no son expedidos por las notarías, Cajanal en liquidación, la UGPP, ni
por la Superintendencia de Notariado y Registro. Aunado a ello, expresó que los
documentos aportados son suficientes para advertir que el actor reúne los
requisitos para acceder a la mentada prestación económica y concluyó que no se
estaba aplicando el principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal.
18.
Por medio de auto del 24 de noviembre de 2017, la Sala de Selección de
Tutelas Número Once[9]
escogió para revisión el presente asunto[10].
19.
El 18 de enero de 2018 el Director de Acciones Constitucionales de Colpensiones
allegó un escrito de intervención[11].
En primer lugar, hizo referencia a las funciones de los formatos CLEBP y los
factores salariales certificados en ellos, de conformidad con lo regulado en el
artículo 3 del Decreto 013 de 2001[12].
Acto seguido, explicó que los tiempos laborados en la Notaría 13 del Círculo de
Bogotá deben ser certificados mediante estos formatos, en cuyo caso sí serían
tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión de vejez en el momento
que el peticionario realice la correspondiente solicitud.
Más
adelante, el interviniente expuso las razones por las cuales, aún con la
acreditación de los tiempos laborados en la Notaría 13 del Círculo de Bogotá,
el actor no cumple con los requisitos para acceder a la pensión de vejez. Indicó
que el accionante no es beneficiario del régimen de transición, ya que para el
1 de abril de 1994 tenía 36 años de edad y contaba con 13 años, 8 meses y 17
días, esto es, 705 semanas de cotización  por lo que no acreditaba 15 años de
servicio o 750 semanas de cotización a la entrada en vigencia de la Ley 100 de
1993. Mencionó que, en gracia de discusión, de llegarse a aportar los formatos
CLEPB requeridos y sumar las semanas que con ellos se pretenden hacer valer,
esto arrojaría un total de 744 semanas cotizadas, por lo que tampoco
acreditaría las 750 requeridas en la ley. Bajo ese entendido, analizó el
cumplimiento de los requisitos a la luz de la Ley 100 de 1993 y encontró que si
bien acredita el tiempo de cotización, pues cuenta con 1.749 semanas, aún no cumple
la edad exigida, ya que esa normatividad exige contar con 62 años de edad y el
actor tiene 60.
Finalmente,
anexó los siguientes documentos: i) un memorial dirigido al juez de
primera instancia donde manifiesta haber cumplido con lo ordenado por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca; ii) el soporte de la
contestación del derecho de petición con el que pretende acreditar dicho
cumplimiento; y iii) la historia laboral del señor Gabriel Eduardo
Herrera Vergara.
20.
El 8 de marzo de 2018[13]
el señor Gabriel Eduardo Herrera Vergara presentó un escrito de “réplica”
a las manifestaciones hechas por Colpensiones, en lo concerniente a que “aún
con la acreditación de los tiempos laborados en la Notaría 13 del Círculo de
Bogotá, el actor no cumple con los requisitos para acceder a la pensión de
vejez”.
De
manera preliminar explicó que el debate se concreta en determinar cuántas son
las semanas que deben figurar en su historia laboral como trabajadas antes del
1° de abril de 1994. Acto seguido, manifestó que en su caso no son exigibles
los formatos CLEBP, por las siguientes razones:
i)
Los servicios prestados en la Notaría 13 de Bogotá, lo fueron mucho antes de la
expedición de la Ley 100 de 1993 y de sus decretos reglamentarios.
ii)
Se produjo un cambio jurisprudencial y normativo respecto de la naturaleza
jurídica de los subalternos de las notarías, que anteriormente eran asimilados
a empleados públicos y hoy son considerados como particulares, “condición en
la cual no están llamados a expedir certificaciones propias de vinculaciones
públicas”.
iii)
En virtud del Decreto 2709 de 1994 se autorizó a las respectivas autoridades
empleadoras para certificar los tiempos laborados, como en efecto lo certificó
el entonces Notario 13 del Círculo de Bogotá.
iv)
En casos similares como los resueltos en las sentencias T-918 de 2011 y T-086
de 2017 se ha reconocido el valor probatorio y la suficiencia de las
certificaciones expedidas por los notarios para las reclamaciones pensionales.
v)
Si bien solicitó al actual Notario 13 de Bogotá la certificación
correspondiente en los formatos exigidos, obtuvo respuesta negativa por
considerar que debía otorgársela el notario de la época “que dicho sea de
paso, es una persona de 92 años, que reside fuera del país, sin que pueda
precisar su exacta ubicación”.
vi)
En días pasados se enteró que a unos excompañeros les fueron expedidas las
certificaciones referidas, por lo que elevó un derecho de petición ante la
Notaría 13 de Bogotá en ese sentido, del cual hasta el momento no ha recibido
una respuesta.
Por
otro lado, sostuvo que no era cierto lo informado por Colpensiones en el
sentido que “aún con la acreditación de los tiempos laborados en la Notaría
13 del Círculo de Bogotá, el actor no cumple con los requisitos para acceder a
la pensión de vejez”. Para el accionante, la entidad se equivoca al afirmar
que acredita 705 semanas de cotización antes del 1° de abril de 1994 sin
incluir los tiempos laborados en la Notaría, por cuanto en realidad la cifra
corresponde a 714.57 semanas. Así, explicó que sumando este último resultado a
las 38.57 semanas servidas en la Notaría, arroja un total de 753.14 semanas, lo
que lo haría beneficiario del régimen de transición. Al respecto, indicó que la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha considerado que en aplicación
al principio de favorabilidad y de la primacía de la realidad sobre las formas,
deben contarse años de 365 días y no de 360 como lo hace Colpensiones, para
efectos de la contabilización de las semanas[14].
21.
Posteriormente, el 20 de marzo de 2018[15]
el accionante allegó un escrito mediante el cual informó que en días anteriores
le habían sido entregados por parte de la Notaría 13 del Círculo de Bogotá los
formatos CLEPB. Al respecto, expuso: “En consecuencia, y por tratarse de un
hecho nuevo, me permito acompañar para los fines pertinentes, tales documentos
al curso de la revisión de tutela de la referencia, en que se pretende se
ordene a Colpensiones se actualice y corrija mi historia laboral, incluyendo
los tiempos prestados al servicio de esa notaría. En caso de que así ocurra,
considero que se superaría parcialmente la controversia, ya que la accionada
insiste en manifestar que aún en la hipótesis de incluir los tiempos laborados
en la Notaría 13 del Círculo de Bogotá, no se acreditan los requisitos legales
para acceder a la prestación solicitada”. Sobre este último punto, reiteró
los argumentos expuestos en el escrito allegado el 8 de marzo de 2018.
22.
En aras de garantizar el derecho de defensa y contradicción de
Colpensiones, y dada la relevancia de este material probatorio en tanto los
formularios mencionados hacían parte esencial de la decisión, la Sala puso a
disposición de esa entidad el nuevo material probatorio para que se pronunciara
sobre el particular[16].
Vencido el término otorgado no allegó una respuesta al respecto[17].
Sin
embargo, el 16 de abril de 2018[18]
el señor Gabriel Eduardo Herrera Vergara allegó un escrito mediante el cual
informó que Colpensiones emitió una respuesta a su solicitud de corrección de
historial laboral luego de anexar los formatos CLEPB, en la cual le indicó que
dicho trámite había sido “rechazado” por el siguiente motivo “formato
1 certificado de información laboral con entidad certificadora 3180648, FALTA
DE CIUDAD DE EXPEDICIÓN”. Para el efecto, anexó el documento de la
contestación emitida por la entidad el 23 de marzo de 2018.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
Esta Sala de
Revisión es competente para revisar los fallos de tutela mencionados, de
conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución
Política y el Decreto Estatutario 2591 de 1991.
Problema
jurídico
23.
Con base en los hechos descritos, corresponde a la Sala Octava de Revisión determinar, en
primer lugar, si en el asunto bajo estudio es procedente emitir un
pronunciamiento de fondo sobre los actos administrativos cuestionados en la
acción de tutela. En caso afirmativo, procederá a resolver los siguientes
problemas jurídicos:
(i) ¿Colpensiones vulneró los derechos
fundamentales al debido proceso y de petición del señor Gabriel Eduardo Herrera
Vergara, por resolver el recurso de apelación contra el acto
administrativo que negó el reconocimiento de la pensión de vejez, sin
pronunciarse sobre los argumentos expuestos en dicho recurso, particularmente,
el referente a que fuera considerado el tiempo laborado en la Notaría 13 del
Círculo de Bogotá?
(ii) ¿Colpensiones vulneró los
derechos fundamentales al debido proceso, al habeas data y de petición, y
desconoció el principio de la justicia material y prevalencia del derecho
sustancial, al resolver la solicitud de corrección de historia
laboral indicando, por un lado, que el periodo trabajado en la Notaría 13 del
Círculo de Bogotá, si bien no hace parte del reporte de cotizaciones de esa
administradora, sería tenido en cuenta para el estudio y liquidación de la
prestación económica solicitada siempre y cuando se anexaran las
certificaciones expedidas por las cajas o fondos a las cuales aportó, y por el
otro, que procedería a realizar un nuevo estudio siempre y cuando elevara otra
solicitud de reconocimiento prestacional?
24.
Con el fin de resolver los anteriores problemas
jurídicos, la Corte abordará el análisis de i) la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos de carácter
particular; ii) el derecho al debido proceso administrativo en materia
pensional; iii) el principio de la justicia material y la prevalencia
del derecho sustancial; iv) el derecho fundamental de petición y la acción
de tutela como mecanismo idóneo para su protección; v) los Certificados
de Información Laboral o formularios CLEBP; vi) el régimen de los
trabajadores de las Notarías; y vii) el caso concreto.
La
procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos de
carácter particular y concreto
25.
El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona podrá
acudir a la acción de tutela para reclamar la protección inmediata de sus
derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
Esa disposición enfatiza que este mecanismo solo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Además, el numeral 1° del artículo 6° del
Decreto 2591 de 1991 implementa otra excepción al carácter subsidiario de la
acción de tutela, según la cual esta procede cuando la otra vía no sea eficaz,
atendiendo las circunstancias en que se encuentra el accionante.
Esta Corporación ha señalado que los jueces
constitucionales deben evaluar las particularidades propias de cada caso
concreto para determinar la idoneidad y eficacia del mecanismo judicial
alterno, más allá de la simple existencia del mismo y sin olvidar que con ello
no puede suplantarse la competencia del juez ordinario[19].
Sobre el particular, ha sostenido que “es
necesario realizar un análisis sustancial, y no simplemente formal, al evaluar
la existencia de mecanismos ordinarios para la protección del derecho
fundamental vulnerado o amenazado. En este sentido se ha insistido en que dicha
evaluación no debe observar únicamente que el ordenamiento prevea la existencia
de recursos o acciones para la solución por la vía jurídica de determinada
situación, sino que en el contexto concreto dicha solución
sea eficaz en la protección del derecho fundamental comprometido”[20].
26.       Puntualmente, sobre la procedencia de la acción
de tutela contra actos administrativos de carácter particular y concreto, la
Corte ha manifestado que, en principio, es improcedente pues el ciudadano puede
acudir a otras vías para controvertirlos.
Sin embargo, de manera excepcional,
procede contra los actos de dicha naturaleza bajo los mismos supuestos
generales previamente enunciados, eso es, como mecanismo transitorio, en los
eventos en que se pretenda evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable; o
como mecanismo definitivo, cuando la acción judicial ordinaria no sea idónea o
eficaz para la protección de los bienes jurídicos en juego[21].
Al respecto, este Tribunal ha concluido:
“Tratándose de la procedencia de la acción de
tutela como mecanismo transitorio, ha dicho la Corte que procederá ‘contra las
actuaciones administrativas, cuando se pretenda evitar la configuración de un
perjuicio irremediable, caso en el cual el juez constitucional podrá suspender
la aplicación del acto administrativo, mientras se surte el proceso respectivo
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo’[22].
En cuanto a su procedencia como mecanismo definitivo, ha sostenido que en
determinados casos, las acciones ordinarias como la de nulidad y
restablecimiento del derecho ‘retardan la protección de los derechos
fundamentales de los actores (…) y carecen, por la forma en que están
estructurados los procesos, de la capacidad de brindar un remedio integral para
la violación de los derechos del accionante’[23]”[24].
27.
Bajo ese entendido, la acción
de tutela solo será procedente cuando la vulneración de las etapas y garantías
es de tal magnitud, que tornan inefectivo el otro mecanismo de defensa judicial[25].
En conclusión, el requisito de subsidiariedad que rige la acción de tutela
tiene dos excepciones para su aplicación. Por un lado, cuando a pesar de la
existencia de otro mecanismo de defensa judicial, se acude a ella de manera
transitoria para evitar un perjuicio irremediable y, por el otro, cuando la vía
ordinaria de defensa no es eficaz para la protección de los derechos que se
reclama, caso en el cual la tutela se convierte en un instrumento definitivo de
protección.
El derecho al debido proceso administrativo en
materia pensional
28.       El
derecho fundamental al debido proceso se encuentra consagrado en el artículo 29
de la Constitución Política, disposición según la cual este “se aplicará a
todas las actuaciones judiciales y administrativas”. Esta garantía constitucional
ha sido entendida como el deber de las autoridades, tanto judiciales como
administrativas, de respetar el ejercicio de los derechos de defensa y
contradicción[26]
y ha sido definida por esta Corporación como “un principio inherente al Estado de Derecho que posee una estructura
compleja y se compone por un plexo de garantías que operan como defensa de la
autonomía y libertad del ciudadano, límites al ejercicio del poder público y
barrera de contención a la arbitrariedad”[27].
Una de las innovaciones más importantes de la
Carta de 1991 fue la extensión de las garantías propias del derecho al debido
proceso a las actuaciones administrativas[28], con lo cual “se amplió
su ámbito garantizador con el deber de consultar el principio de legalidad en
las actuaciones judiciales y en adelante las administrativas”[29].
A partir de lo anterior, el debido proceso administrativo, tradicionalmente considerado como un derecho de
rango legal, se convirtió en una garantía fundamental, definida como “un
conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración y que
se materializa en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la
autoridad administrativa[30],
a través de los cuales se pretende asegurar el ordenado funcionamiento de la
administración, la validez de sus propias actuaciones y la garantía del derecho
a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”[31].
29.
Esta Corporación ha utilizado las
categorías establecidas para la caracterización de la vulneración del derecho
al debido proceso en materia judicial, en el análisis de la afectación del
derecho al debido proceso en el ámbito administrativo. Sobre el particular, ha
referido que si bien ambos derechos parten de una concepción diferente, tales
categorías “se
presentan como útiles para la identificación de actuaciones de la
administración que comportan la afectación de los derechos fundamentales del
ciudadano”[32].
30.
La Corte ha sostenido que en materia
pensional el derecho al debido proceso administrativo se manifiesta en el deber
de las administradoras de pensiones, como prestadoras del servicio público de
la seguridad social, de respetar en sus actuaciones los derechos y obligaciones
de los afiliados y sujetarse a los postulados del debido proceso[33].
De manera puntual ha manifestado:
“Cuando las actuaciones
administrativas comprometen derechos fundamentales de los ciudadanos, el juez
de tutela adquiere competencia, no para intervenir en las discusiones de
carácter legal, pero sí para garantizar la protección a los derechos
fundamentales. Como lo ha mencionado la Corte en casos relativos a infracciones
al debido proceso en materia laboral, cuando las actuaciones de las autoridades
pueden llevar a un perjuicio iusfundamental ‘la controversia trasciende el mero
plano legal para adquirir un carácter constitucional cuando se compromete la
efectividad del derecho fundamental a obtener [la pensión]’[34]”[35].
Por ejemplo, este Tribunal estudió el caso de una
persona a quien el Instituto de Seguros Sociales le negó en varias
oportunidades el reconocimiento de su derecho pensional, bajo el argumento de
que no contaba con las suficientes semanas cotizadas para acceder a dicha
prestación. Según la accionante, dicha negativa obedeció a la inexactitud de su
historia laboral en la cual no se reportaron diferentes periodos de cotización,
situación que dio a conocer al ISS en numerosas oportunidades. Así, en la
sentencia T-855 de 2011 concedió la protección de los derechos fundamentales al
debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y al habeas data, luego
de señalar lo siguiente:
“Corolario de lo anterior, resulta posible
afirmar que, cuando la entidad pública en cuyas manos está el objeto de la
decisión administrativa tiene la posibilidad de resolver el asunto bajo examen,
con mejores y mayores elementos de juicio que le permitan adoptar una decisión
más fiel a la realidad de los hechos que se le plantean, y no hace uso de ellos
a pesar de tenerlos a su disposición, o no se ocupa siquiera de indagar sobre
la disponibilidad de tales medios, estando en el deber de hacerlo y, a pesar de
la insistencia del administrado en ese sentido, vulnera el derecho
fundamental al debido proceso, pretermitiendo el cumplimiento de una obligación
y la solicitud sobre un aspecto del proceso que puede incidir en el sentido de
la decisión que adopte, abriendo así la posibilidad de proferir un acto que no
consulte la realidad fáctica que se le ha dado a conocer, ni las pretensiones
que se le han planteado al respecto.
Lo anterior
tiene especial relevancia cuando se trata de procesos administrativos mediante
los cuales se decide el reconocimiento de prestaciones económicas concernientes
al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, ya que el goce de tales
prestaciones está supeditado por la ley al cumplimiento de unos requisitos
precisos cuya inobservancia genera la negación de tales derechos.
Por ende,
cuando se ponen en conocimiento de la entidad administradora, hechos que tienen
relevancia o incidencia directa en el reconocimiento de la prestación económica
y no son atendidos diligentemente, a pesar de tratarse de situaciones que la
entidad misma está en la posibilidad y en el deber de verificar, como la
existencia de semanas cotizadas en periodos determinados, se produce una
vulneración al debido proceso, en cuanto se adoptará una decisión que no consulta la
totalidad de los pedimentos y las circunstancias fácticas expuestas por el
asegurado, esto es, surgirá una decisión incongruente.
De suyo, este
planteamiento exige garantizar coetáneamente el ejercicio del derecho de
petición, cuya satisfacción implica la realización de un esfuerzo por parte de
quien ha sido requerido, consistente en identificar el pedimento, indagar sobre
la posibilidad jurídica de acceder, implementar los medios que estén al alcance
y sean necesarios para resolver de fondo, pronunciarse acerca de cada uno y
exponer una clara argumentación con la que el peticionario pueda comprender,
clara y completamente, el sentido de la respuesta emitida”. (Resaltado
fuera de texto).
31.
Puede decirse entonces que el derecho
fundamental al debido proceso se aplica a toda actuación administrativa, lo que
significa que las autoridades deben velar por el cumplimiento del principio de
legalidad desde el inicio del respectivo procedimiento hasta su terminación.
Con ello, se busca delimitar la frontera entre el ejercicio de una potestad
legal y una actuación arbitraria y caprichosa[36].
En materia pensional, este
derecho se manifiesta en el deber de las administradoras de pensiones de
respetar los derechos y las obligaciones de los afiliados, pues sus actuaciones
van a incidir en la garantía de otros derechos fundamentales, como la seguridad
social. Al emitir una decisión sobre un derecho pensional sin la observancia de
las garantías procesales u omitiendo pronunciarse, por ejemplo, sobre aspectos
relevantes puestos a consideración de la autoridad administrativa, se incurre
en una vulneración no solo del derecho al debido proceso, sino también del
derecho de petición, sobre lo cual esta Sala se pronunciará más adelante.
A continuación, la Sala hará
referencia al principio constitucional de la justicia material y la prevalencia
del derecho sustancial sobre las formas, pues el debate en el caso sub
examine surge del presunto desconocimiento de este principio por parte de
Colpensiones al exigirle al accionante ciertas formalidades para la
acreditación del tiempo que laboró como Notario a pesar de la imposibilidad de
este de conseguir tales requerimientos y siendo que, al parecer, dicha
vinculación se demostró a través de otros documentos.
El principio
de la justicia material y la prevalencia del derecho sustancial. Exceso ritual
manifiesto
32.
El artículo 228 de la Constitución consagra el
principio de la prevalencia del derecho sustancial[37], en virtud
del cual “las formas no deben convertirse en un obstáculo para
la efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender por su
realización. Es decir, que las normas procesales son  un medio para lograr
la efectividad de los derechos subjetivos y no fines en sí mismas”[38].
La Corte se ha
referido al principio de la justicia material para resolver asuntos de
diferente índole dentro de la reclamación de los derechos fundamentales a
través de la acción de tutela. Así, ha señalado que este principio “se opone
a la aplicación formal y mecánica de la ley en la
definición de una determinada situación jurídica. Por el contrario, exige una
preocupación por las consecuencias mismas de la decisión y por la persona que
es su destinataria, bajo el entendido de que aquella debe implicar y significar
una efectiva concreción de los principios, valores y derechos constitucionales”[39]. Sobre el alcance de ese principio
constitucional, expuso lo siguiente:
“La aplicación de este principio es de carácter
obligatorio dentro de las actuaciones y decisiones de la Administración cuando
define situaciones jurídicas, las cuales además de ajustarse al ordenamiento
jurídico y de ser proporcionales a los hechos que le sirven de causa o motivo,
deben responder a la idea de la justicia material[40]. De
igual forma, lo es en la función ejercida por los jueces dentro del análisis de
los casos concretos, quienes dentro del análisis probatorio deben evitar
incurrir en el exceso ritual manifiesto, en la inobservancia del material
probatorio, y por el contrario han de sujetarse a los contenido,
postulados y principios constitucionales de forzosa aplicación, como la
prevalencia del derecho sustancial sobre las formas[41]”[42].
Sin embargo,
esta Corporación ha aclarado que el principio de la justicia
material no puede ser aplicado de manera absoluta para la determinación de situaciones
jurídicas. En este sentido, ha sostenido que dicho supuesto es “insostenible
teóricamente e impracticable judicialmente” dado que se estarían
desconociendo las formalidades establecidas para el reconocimiento del derecho
en beneficio de una consideración fáctica[43].
33.
Cuando un juez o una autoridad administrativa
obstaculiza la efectividad del derecho sustancial con ocasión de las formas,
incurre en la vulneración del derecho al debido proceso, como consecuencia de
la “aplicación irreflexiva de normas procesales que conllevan el
desconocimiento consciente de la verdad objetiva allegada a la autoridad que
tiene a su cargo la decisión del asunto”[44].
En la sentencia T-268 de 2010, este Tribunal expuso:
“(…) por disposición del artículo 228
Superior, las formas no deben convertirse en un obstáculo para la efectividad
del derecho sustancial, sino que deben propender por su realización. Es decir,
que las normas procesales son  un medio para lograr la efectividad de los
derechos subjetivos y no fines en sí mismas. Ahora bien, con fundamento en el
derecho de acceso a la administración de justicia y en el principio de la
prevalencia del derecho sustancial, esta Corporación ha sostenido que en una
providencia judicial puede configurarse un defecto procedimental por ‘exceso
ritual manifiesto’ cuando hay una renuncia consciente de la verdad jurídica
objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las
normas procesales”. (Resaltado fuera de texto).
El exceso ritual manifiesto ha sido entendido como la “aplicación
desproporcionada de una ritualidad o formalismo, que conlleva
desconocer la verdad objetiva de los hechos puestos en consideración del
juez o la administración”[45]. Una interpretación
en sentido amplio del artículo 228 de la Constitución permite concluir que el
exceso ritual manifiesto no solo aplica en el ámbito judicial, sino también en
los procedimientos administrativos, pues estos tienen relación con la
consecución de los fines esenciales del Estado, en la medida en que por medio
de ellos se puede reconocer o vulnerar un derecho fundamental.
Ahora bien, la Corte ha sido enfática al manifestar que las
autoridades administrativas gozan de legitimidad para imponer ciertos
requisitos a la hora de reconocer derechos o prestaciones económicas a sus
usuarios. No obstante, dichas exigencias no pueden convertirse en obstáculos
insuperables, porque se podrían traducir en pretextos para desconocer y violar
derechos fundamentales[46].
En la sentencia T-039 de 2017 indicó que “la imposición de
trámites administrativos excesivos constituye entonces una traba injustificada
e inaceptable para el goce efectivo de ciertos derechos fundamentales como la
vida, la seguridad social, el mínimo vital y el derecho al pago oportuno de las
prestaciones sociales, carga que no debe recaer ni ser soportada por el
interesado”. De igual modo, la Corte concluyó en esa providencia que “las
entidades administradoras de los fondos de pensiones tienen el deber de
garantizar los derechos de los asegurados, sin que al respecto se les impongan
trabas que impliquen cargas administrativas susceptibles de ser resueltas por
las mismas, más no por el trabajador”.
34.
En definitiva, las autoridades judiciales y
administrativas deben observar las formas y procedimientos propios de cada
trámite que es de su conocimiento. Sin embargo, la aplicación de las normas
procesales no puede convertirse en un proceder automático, porque con ello
podría desconocerse la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos. Por esa
razón, los requisitos formales deben ser ponderados con los principios que
conforman el ordenamiento jurídico y así evitar incurrir en la aplicación
excesiva de la ritualidad, so pena de desconocer lo consagrado en el artículo
228 de la Constitución.
El
derecho fundamental de petición y la acción de tutela como mecanismo idóneo
para su protección
35.
Como se expuso en el acápite precedente, la acción de
tutela fue prevista para que toda persona a la que se le hayan vulnerado o
amenazado sus derechos fundamentales, por la actuación u omisión de una de las
instituciones del Estado, o de un particular en los casos previstos en el
Decreto 2591 de 1991, puedan solicitar su protección inmediata. Pese a lo anterior, dicha norma
constitucional le otorgó a la acción de tutela un carácter subsidiario y
residual, que se tramita además, bajo un procedimiento preferente y sumario,
cuya finalidad es la protección inmediata de los derechos fundamentales
consignados en la Constitución[47].
Conforme lo mencionado, se tiene que la
Constitución, mediante su artículo 23, otorgó al derecho de petición la
categoría de fundamental, cuyo medio de protección, dada su naturaleza, es evidentemente
la acción de tutela. Así lo estableció esta Corporación desde sus inicios, al
cimentar sus bases jurisprudenciales:
“… el Constituyente elevó el derecho de
petición al rango de derecho constitucional fundamental de aplicación
inmediata, susceptible de ser protegido mediante el procedimiento, breve y
sumario, de la acción de tutela, cuandoquiera que resulte vulnerado o amenazado
por la acción u omisión de una autoridad pública. Y no podría ser de otra
forma, si tenemos en cuenta que el carácter democrático, participativo y
pluralista de nuestro Estado Social de derecho (CP art. 1º), puede depender, en
la práctica, del ejercicio efectivo del derecho de petición, principal medio de
relacionarse los particulares con el Estado”[48]. (Negrilla original del texto).
Aunado a ello, en pronunciamiento posterior, la Corte mediante la sentencia
T-903 de 2014 indicó que: “(...) la jurisprudencia constitucional ha
entendido que cuando se trata de salvaguardar el derecho fundamental de
petición, el ordenamiento jurídico no prevé un medio de defensa judicial idóneo
ni eficaz distinto de la acción de tutela, motivo por el cual quien resulte
afectado por la vulneración de este derecho puede acudir directamente a la
acción de amparo constitucional”. Así las cosas, se tiene que no existiendo
otro instrumento judicial para proteger el derecho de petición, por tratarse de
un derecho fundamental cuya aplicación es inmediata, el mecanismo más adecuado
es la acción de tutela[49].
36.
El artículo 23 de la Constitución Política establece que toda persona
tendrá derecho a “presentar peticiones respetuosas a las autoridades por
motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución”[50].
Inicialmente, el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-,
reglamentó el ejercicio de dicho derecho en el Titulo II de su cuerpo
normativo. Allí se estipularon las reglas generales y especiales cuando el
mismo se ejerce ante las autoridades y su uso frente a organizaciones e
instituciones privadas. No obstante, la Corte mediante sentencia C-818 de 2011,
consideró que esa normatividad violó la reserva propia de las leyes
estatutarias, porque en ella se regularon aspectos inherentes al núcleo
esencial del derecho fundamental en cuestión. Por tanto, declaró inexequible el
mentado título de dicha ley.
En consecuencia, el Congreso de la Republica
expidió la Ley Estatutaria 1755 de 2011[51], donde se encuentra la estructura general y los principios del
derecho de petición y de la cual se pueden extraer los siguientes elementos
estructurales[52]:
(i) Toda persona tiene derecho a presentar peticiones ante
las autoridades por motivos de interés general o particular, esto, bajo el
entendido de que la titularidad del derecho no se agota en las personas
naturales, sino que se extiende a las jurídicas.
(ii) El artículo 15  de la Ley 1755 de
2015 establece que las peticiones podrán presentarse verbalmente,
evento en el cual deberá quedar constancia, que será entregada por el funcionario
al peticionario si este la solicita. También pueden incoarse solicitudes por
escrito, y a través de cualquier medio idóneo para la
comunicación o transferencia de datos.
(iii)
Deben ser formuladas de manera respetuosa. Sobre este requisito, la Corte
señaló que “Así lo exige el precepto constitucional, de modo que su
ejercicio solo es válido y merece protección constitucional si el derecho de
petición se formuló en esos términos”. Sin embargo, también aclaró que el
rechazo de las peticiones irrespetuosas es excepcional y de interpretación
restringida, ya que la administración no puede “tachar toda solicitud
de irreverente o descortés con el fin de sustraerse de la obligación de
responder las peticiones”[53].
(iv)
La informalidad de la petición, lo cual significa que a) no es necesaria
la expresa invocación del derecho o del artículo 23 de la Constitución; b)
mediante esta se podrá solicitar el reconocimiento de un derecho, la
intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación
jurídica, la prestación de un servicio, información, documentos, consultas,
quejas, denuncias y reclamos, e interposición de recursos, entre otras
actuaciones; y c) su ejercicio es, por regla general, gratuito y
puede realizarse sin necesidad de representación a través de abogado, o de
persona mayor, si se es menor de edad.
37.
Esta Corporación ha señalado además que el derecho de petición “es
esencial para la consecución de los fines del Estado como lo son el servicio a
la comunidad, la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución, la participación de los ciudadanos en las decisiones que los
afectan y para asegurar que las autoridades cumplan las funciones para las
cuales han sido instituidas”[54].
Asimismo, ha fijado su alcance, sosteniendo que es un derecho de aplicación
inmediata y de carácter instrumental, toda vez que busca garantizar la
efectividad de otros derechos constitucionales, como los de información,
participación política, libertad de expresión, salud y seguridad social, entre
otros[55].
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional el núcleo
esencial de este derecho reside en i) una resolución
pronta y oportuna; ii) una respuesta de fondo, lo que implica que sea
clara, precisa, congruente y consecuente; y iii) la notificación al
peticionario. En todo caso, es preciso aclarar que la resolución de la
solicitud no implica otorgar lo pedido por el interesado. Sobre
estos elementos, la Corte se ha pronunciado en los siguientes términos[56]:
(i) Resolución pronta y oportuna. Es una obligación de las
autoridades y de los particulares responder las peticiones en el menor tiempo
posible, sin exceder el término de 15 días hábiles establecido en la ley. Sin
embargo, artículo 1º de la Ley 1755 de 2015 trae algunas variantes, en las
cuales hay un término especial según lo que se solicite mediante el derecho de
petición. Se tiene que, cuando la petición está encaminada a obtener
documentos, debe haber respuesta dentro de los 10 días siguientes, y en aquellas
en las que se eleva una consulta a las autoridades respecto de materias a su
cargo, el termino será de 30 días.
(ii) Respuesta de fondo o material,
requisito que se cumple siempre que la contestación sea[57]: a) clara,
esto es, que la misma sea inteligible y que contenga argumentos de
fácil comprensión; b) precisa, de manera que la respuesta atienda
directamente a lo solicitado por el ciudadano y que se excluya toda información
impertinente y que conlleve a respuestas evasivas o elusivas; c)
congruente, es decir, conforme con lo solicitado; y d) consecuente con el
trámite en el que la solicitud es presentada, “de manera que, si la
respuesta se produce con motivo de un derecho de petición elevado dentro de un
procedimiento del que conoce la autoridad de la cual el interesado requiere la
información, no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una
petición aislada sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite
que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición resulta o no
procedente”[58].
(iii) Notificación de la decisión. Este requisito se
satisface poniendo en conocimiento del ciudadano la respuesta de la autoridad o
del particular, pues de ello se deriva la posibilidad del peticionario de
presentar la respectiva impugnación.
38.
Ahora bien, una de las modalidades del ejercicio
del derecho de petición reconocidas por la Corte es el uso de los recursos
contemplados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, pues a través de ellos “el
administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa, que tiene
como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un
determinado acto”[59].
Bajo ese entendido, ha sostenido igualmente que el uso de los recursos en
el procedimiento administrativo y su agotamiento obligatorio para acudir, “bien
sea ante la jurisdicción ordinaria o ante la jurisdicción contencioso
administrativa, es una expresión más del derecho de petición”[60].
Sobre el particular, este Tribunal aclaró
que la interposición de los recursos no es un elemento estructural del núcleo
esencial del derecho de petición. Como se expuso, es una manifestación o
desarrollo de ese derecho, o en otras palabras, una forma de su ejercicio, lo
que supone que respecto de los recursos de la vía gubernativa, existe
igualmente la obligación para la administración de dar respuesta oportuna,
clara y de fondo a la solicitud formulada, y en los términos regulados por
dicho procedimiento. En palabras de la Corte:
“Por lo tanto, es indudable que los
recursos se guían por los principios del derecho de petición y son una
modalidad de su ejercicio, pero eso no es equivalente a establecer que éstos
sean un elemento estructural del mismo. Bajo esa lógica, todos los procedimientos
judiciales en todas las ramas del derecho serían elementos estructurales del
derecho de petición, cuando en realidad son manifestaciones del ejercicio de
ese derecho”.
39.
Se concluye que el derecho fundamental de
petición es la facultad de toda persona de presentar solicitudes respetuosas
ante las autoridades o los particulares. A través del ejercicio de este derecho
se materializan otras garantías fundamentales como información, participación
política, libertad de expresión, salud y seguridad social, entre otros. El
núcleo esencial del derecho de petición supone una resolución pronta y
oportuna; una respuesta de fondo, esto es, clara, precisa, congruente y consecuente;
y la comunicación de la respuesta al peticionario.
Los Certificados de Información Laboral o formularios CLEBP
40.
La Ley 100 de 1993, en el literal f) de su
artículo 13, dispuso que para llevar a cabo el reconocimiento de una pensión,
se tendrían en cuenta los tiempos cotizados al Instituto de Seguros Sociales o
a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, con
anterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley.
Para tal efecto, se crearon los Certificados
de Información Laboral mediante la expedición del Decreto 13 de 2001[61],
el cual, en su artículo 3º establece lo siguiente:
“Certificado de información laboral. Las
certificaciones de tiempo laborado o cotizado con destino a la emisión de bonos
pensionales o para el reconocimiento de pensiones que se expidan a partir de la
fecha de entrada en vigencia del presente decreto, deberán elaborarse en los
formatos de certificado de información laboral, que serán adoptados
conjuntamente por los ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Trabajo y
Seguridad Social, como únicos válidos para tales efectos”.
Los referidos formatos fueron adoptados para tal fin
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el entonces Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, mediante la Circular Conjunta número 13 del 18 de
abril de 2007, así:
Formato No. 1
CERTIFICADO DE INFORMACIÓN
LABORAL. Se usa para certificar periodos de vinculación laboral con entidades
públicas, válidos para pensión o para bono pensional
Formato No. 2
CERTIFICADO DE SALARIO BASE. Se
usa exclusivamente para certificar el salario base para la liquidación de los
bonos pensionales de las personas que se trasladaron de régimen al Sistema
General de Pensiones, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley
100. En este formato no se debe certificar el salario base si la fecha base
corresponde a un período de vinculación laboral en el cual se cotizó al
Instituto de los Seguros Sociales. Este formato se debe diligenciar si el
trabajador estaba activo en una entidad pública u oficial el 30 de junio de
1992, o si se retiró antes de esa fecha y es solicitado por una AFP privada o
por el ISS.
Formato No. 3
(A)
CERTIFICADO DE SALARIOS MES A
MES. Para la liquidación y emisión de bonos pensionales tipo A Modalidad 1,
se expide con destino a los Fondos Privados de Pensiones y para las personas
cuya primera vinculación laboral inició con posterioridad al 30 de junio de
1992 y antes del 1° de abril de 1994.
Formato No. 3
(B)
CERTIFICADO DE SALARIOS MES A
MES para la liquidación de pensiones del Régimen de Prima Media. Los salarios
a certificar son los correspondientes a las vinculaciones laborales con
entidades públicas u oficiales; se expide con destino al ISS, CAJANAL o
cualquier otra caja o entidad pública u oficial que otorgue pensiones del
Régimen de Prima Media.
41.
Se tiene entonces que en cumplimiento de lo
consagrado en el artículo 13 de la Ley 100 de 1993, fueron implementados los
Certificados de Información Laboral o formatos CLEBP, con los cuales se buscó
consolidar la información de tiempos laborados y cotizaciones, para emitir los
bonos pensionales cuando los aportes fueron realizados a fondos, cajas o
entidades diferentes a Colpensiones.
El régimen de
los trabajadores de las Notarías[62]
42.
Esta Corporación ha resaltado la importancia de la función notarial,
pues por conducto de esta se asegura el buen funcionamiento del Estado, al declarar la autenticidad de las manifestaciones que son emitidas
ante el Notario y dar fe de los hechos que ha podido percibir en ejercicio de
su cargo.
No obstante, es un servicio prestado por particulares bajo la
figura de la descentralización por colaboración[63]. En la sentencia C-1212
de 2001 expuso que “las principales notas distintivas del servicio notarial son:
(i) es un servicio público, (ii) de carácter testimonial, (iii) que apareja el
ejercicio de una función pública, (iv) a cargo normalmente de los particulares
en desarrollo del principio de descentralización por colaboración y (v) a los
cuales se les otorga la condición de autoridades”.
43.
El artículo 118 de la Ley 29 de 1973[64]
regula lo concerniente a los cargos de las notarías, en los siguientes
términos: “Bajo su responsabilidad el notario podrá crear los empleos que
requiera el eficaz funcionamiento de la oficina a su cargo, tendrá especial
cuidado en la selección de los empleados. Velará por su capacitación y por el
buen desempeño de sus funciones y cumplirá las obligaciones que para con sus
subalternos les señalan las normas legales”.
El artículo 4° de la citada ley dispone que “el pago de
las asignaciones de los empleados subalternos de los Notarios, así como la
dotación y sostenimiento de las respectivas oficinas, se hará por tales
funcionarios de los recursos que perciban de los usuarios por concepto de los
derechos notariales que autoriza la ley”. En concordancia, el artículo 5°
de la misma normatividad establece lo siguiente: “la Superintendencia de
Notariado y Registro, con aprobación del Gobierno Nacional y oído el Colegio de
Notarios fijará la remuneración de los empleados subalternos de las Notarías
cuyo trabajo se pague a destajo, por cada hoja de papel sellado que elabore.
Dicha remuneración se modificará cuando las condiciones socio económicos así lo
aconsejen”.
Según lo ha entendido esta Corporación, de las normas
referidas se deriva que la relación laboral entre el notario y sus empleados
debe desenvolverse con base en la autonomía y la independencia que tiene el
titular para conformar su despacho, pero sin desconocer lo estipulado en el Código
Sustantivo del Trabajo[65].
Fue por lo anterior, que la Superintendencia de Notariado y Registro expidió la
Instrucción Administrativa No. 3 de 2008, en la cual reguló lo relacionado con
las obligaciones laborales del notario saliente:
“Del notario. Debe tener al día los aportes tanto a la EPS –salud-
como al sistema de pensiones al que se encuentre afiliado (L. 100/93, art.
153, núm. 2).
Obligaciones laborales. Tales como contratos de trabajo, pago de
salarios, cesantías, afiliación y pagos periódicos al sistema de seguridad
social en salud, primas, afiliación a caja de compensación familiar, afiliación
al sistema de pensiones, entrega de dotaciones (L. 29/73, art. 118 del D.R.
2148/83; I.A. 01-39/2001; L. 100/93, L. 712 de 201 (sic), arts. 153; núm. 2º,
186, 305 del CST, entre otras).
Teniendo en cuenta que los empleados de las notarías son particulares
y los notarios sus empleadores, quienes los contratan bajo su responsabilidad, tienen
la obligación de pagarles sus salarios, de afiliarlos al sistema de seguridad
social y pagar los aportes patronales, afiliarlos a una caja de compensación
familiar y demás prestaciones que consagra la ley laboral, contenido
básicamente en el Código Sustantivo del Trabajo las cuales, es preciso
reiterar, deben encontrarse al día al momento de la posesión del nuevo titular
de la notaría.”. (Resaltado fuera de texto).
44.
La jurisprudencia constitucional también ha explicado que en atención al
régimen laboral general, “resulta imposible concebir que de la relación
entre el notario y sus empleados no se desprenda un vínculo con la oficina o el
establecimiento donde estos prestan el servicio, en el entendido de que quien
es titular de la notaria contrata a sus empleados no como persona natural, si
no como un particular cobijado por la autoridad para actuar como fedante”[66]. Esto
significa que los empleados contratados por el notario no están a su servicio
personal, sino al servicio de la persona jurídica[67]. Sobre el particular se
ha pronunciado en los siguientes términos:
“Como estos empleados son contratados por quien es titular de la
notaría, pero para el servicio de la persona jurídica y no para su servicio
personal, nada impide que cuando ocurre un cambio de notario sobrevenga en la
notaría una sustitución patronal. Según el Código Sustantivo del Trabajo, se
entiende por sustitución patronal un ‘cambio de un empleador por otro, por
cualquier causa, siempre que subsista la identidad del establecimiento, es
decir, en cuanto éste no sufra variaciones esenciales en el giro de sus
actividades o negocios’, y su sola ocurrencia ‘no extingue, suspende ni
modifica los contratos de trabajo existentes. Conforme a esta normatividad, el
antiguo o el nuevo empleador puede acordar con los empleados el pago definitivo
de las cesantías y las prestaciones sociales, sin que pueda entenderse que hubo
una terminación del antiguo contrato de trabajo”[68].
45.
Con todo, la función notarial es un servicio público a cargo de los
particulares, que se presta bajo la figura de la descentralización por
colaboración, esto es, siendo investida de determinadas funciones públicas. El
régimen laboral en el ejercicio de estas funciones supone que el notario tenga
por obligación asumir el pago de salarios, cesantías, pagos periódicos al
sistema de seguridad social en salud, primas, afiliación a caja de compensación
familiar y al sistema de pensiones, entrega de dotaciones, entre otros. Así
mismo, las relaciones laborales entre el Notario y sus empleados se rigen por
el Código Sustantivo del Trabajo, por lo que a pesar de la especialidad del
vínculo, los deberes y derechos de quienes hacen parte de la relación laboral
deben emanar propiamente de la normativa laboral general.
El caso
concreto
Breve presentación del asunto
46.
El señor Gabriel Eduardo Vergara solicitó ante
Colpensiones el reconocimiento de la pensión de vejez, prestación que fue
negada por dicha entidad al considerar que no era beneficiario del régimen de
transición, ya que la Ley 100 de 1993 exigía para ello acreditar 750 semanas o
15 años de servicios cotizados antes del 1º de abril de 1994. Frente a esa
decisión interpuso el recurso de apelación, alegando que no se tuvieron en
cuenta los tiempos laborados en la Notaría 13 del Círculo de Bogotá. No
obstante, la negativa fue confirmada, sin que fueran tenidos en cuenta los
argumentos de inconformidad consignados en el recurso.
Más adelante, solicitó a Colpensiones la corrección de su historia
laboral con el fin de que fueran incluidos los tiempos laborados en esa notaría,
anexando los respectivos soportes. En respuesta a lo anterior, la entidad le
informó que tales cotizaciones se realizaron a una caja de previsión diferente,
por tanto, no aparecían reflejadas en la historia laboral. Pero que las mismas
serían tenidas en cuenta al momento de solicitar su pensión de vejez, para lo
cual, al realizar dicho trámite, debía expresar que cotizó en otra caja de
previsión y aportar las certificaciones correspondientes.
47.
En la respuesta a la acción de tutela, Colpensiones señaló que el actor solo realizó una solicitud de
reconocimiento de pensión de vejez, la cual fue negada en primera y en segunda
instancia por esa entidad, sin que se haya elevado una nueva petición en ese
sentido, lo que le impide pronunciarse al respecto. Sobre la solicitud de
corrección de historia laboral expresó que los aportes realizados en otras
cajas de previsión social, como lo era Cajanal, no se reflejan en el reporte de
historia laboral de Colpensiones. No obstante, explicó que dicha situación no
es óbice para que estos no sean tenidos en cuenta, siempre que se acrediten a
la hora de hacer el estudio y liquidación de la prestación económica.
48.
La Sección Segunda del Juzgado 13 Administrativo
de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá concedió la protección del
derecho fundamental de petición, al considerar que Colpensiones omitió
pronunciarse sobre los argumentos expuestos en el recurso interpuesto en contra
del acto administrativo que le negó el reconocimiento de la pensión. Por otro
lado, estimó que la entidad demandada no se pronunció de fondo en la respuesta
otorgada frente a la solicitud de corrección o actualización de la historia
laboral, por cuanto no se precisaron los tiempos que le serían tenidos en
cuenta en caso de un reconocimiento pensional, tampoco se indicaron las
gestiones que se habían adelantado para actualizar de manera cierta, veraz y
fidedigna su historia laboral.
49.
Esta sentencia fue confirmada parcialmente en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
ya que en una comunicación con fecha del 14 de diciembre de 2016, le
informaron al accionante que las cotizaciones que se habían realizado a una
caja de previsión diferente, si bien no aparecían reflejadas en la historia
laboral, serían tenidas en cuenta al momento de solicitar su pensión de vejez.
Sin embargo, en una comunicación con fecha posterior, del 20 de diciembre de 2016,
Colpensiones lo requirió con el fin de que aportara los documentos necesarios
para acreditar ese vínculo laboral. A su juicio, tales respuestas resultaban
contradictorias, razón por la cual la entidad accionada tenía la obligación de
emitir una contestación que sea clara y precisa. En cuanto a la pretensión
concerniente a que se efectúe un nuevo pronunciamiento de fondo sobre la
pensión de vejez estimó que el actor debía acoger la recomendación de
Colpensiones de adelantar nuevamente el trámite administrativo. Con sustento en lo anterior, modificó
el numeral segundo de la decisión de primera instancia, eliminando la orden referente
a “pronunciarse nuevamente sobre el recurso de apelación
presentado en contra de la resolución que negó la pensión de vejez”.
50.
En sede de revisión, Colpensiones presentó un escrito de
intervención donde explicó que los tiempos laborados en la Notaría 13 del
Círculo de Bogotá deben ser certificados mediante los formatos CLEBP, en cuyo
caso sí serían tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión de vejez
en el momento que el peticionario realice la correspondiente solicitud. Por
otro lado, expuso las razones por las cuales, aún con la acreditación de los
tiempos laborados en la Notaría 13 del Círculo de Bogotá, el actor no cumple
con los requisitos para acceder a la pensión de vejez.
51.
El accionante radicó un escrito de “réplica” a las manifestaciones hechas por
Colpensiones. Por un lado, hizo referencia a las razones por las cuales los
formatos CLEBPS no son exigibles en su caso. Por el otro, sostuvo que no era
cierto lo informado por Colpensiones en el sentido que “aún con la
acreditación de los tiempos laborados en la Notaría 13 del Círculo de Bogotá,
el actor no cumple con los requisitos para acceder a la pensión de vejez”,
pues acredita un total de 753.14 semanas, lo que lo haría beneficiario del
régimen de transición.
52.
El 20 de marzo de 2018 el accionante allegó un escrito mediante
el cual informó que en días anteriores le habían sido entregados por parte de
la Notaría 13 del Círculo de Bogotá los formatos CLEPB. En aras de garantizar
el derecho de defensa y contradicción de Colpensiones, y dada la relevancia de
este material probatorio en tanto los formularios mencionados hacían parte
esencial de la decisión, la Sala puso a disposición de esa entidad el nuevo
material probatorio para que se pronunciara sobre el particular; no obstante,
esta guardó silencio. A pesar de ello, el 16 de abril de 2018 el señor Gabriel
Eduardo Herrera Vergara allegó un escrito mediante el cual informó que
Colpensiones emitió una respuesta a su solicitud de corrección de historial
laboral luego de anexar los formatos CLEPB, en la cual le indicó que dicho
trámite había sido “rechazado” por el siguiente motivo “formato 1
certificado de información laboral con entidad certificadora 3180648, FALTA DE
CIUDAD DE EXPEDICIÓN”.
Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela
53.
El Decreto 2591 de 1991, en su artículo 11 dispone que la legitimación
por activa de la acción de tutela recae en toda persona cuyos derechos
fundamentales hayan sido vulnerados o amenazados, quien podrá solicitar el
amparo (i) por sí misma o (ii) por medio de apoderado, pero
además, (iii) puede ser ejercido por un tercero, que agencie derechos ajenos cuando el titular de ellos no
pueda promover su propia defensa. En el caso sub examine, el actor
estaba legitimado para actuar por activa, pues son sus derechos fundamentales
los que alega como vulnerados, decidiendo en consecuencia, impetrar esta acción
a nombre propio.
54.
Respecto de la legitimación por pasiva, los
artículos 1º y 5º del mentado decreto, establecen que esta acción podrá ser
incoada cuando las acciones u omisiones de una autoridad pública -por regla
general- o de un particular -de manera excepcional-, viole o amenace los
derechos fundamentales de una persona. Se encuentra entonces que Colpensiones
es una entidad pública, cuyas omisiones presuntamente han vulnerado los
derechos fundamentales del actor, lo que la legitima para ser demandada dentro
del presente proceso.
55.
Si bien es cierto que la acción de tutela
no está sometida a un término de caducidad, atendiendo al principio de
inmediatez, la misma debe ser ejercida dentro de un término razonable
después de que se produce la transgresión de los derechos fundamentales de la
persona, pues la finalidad de esta acción es conjurar situaciones apremiantes o
urgentes[69].
En ese orden de ideas, se da cabal cumplimento a este requisito, toda vez que
entre el momento en que se presume violado el derecho fundamental de petición
del demandante y la presentación de la acción de tutela transcurrieron casi
cinco meses, término que esta Sala considera razonable.
56.
Finalmente, en cuanto al requisito de subsidiariedad, la Sala considera
necesario hacer algunas precisiones.
Según se expuso en acápites precedentes, es deber de
los jueces constitucionales evaluar
las particularidades de cada caso concreto para determinar la idoneidad y
eficacia del mecanismo judicial alterno, más allá de la simple existencia del
mismo y sin olvidar que con ello no puede suplantarse la competencia del juez
ordinario[70]. En principio, la acción de tutela contra
actos administrativos de carácter particular y concreto es improcedente pues el
ciudadano puede acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sin embargo, de manera excepcional, procede contra los actos de dicha
naturaleza como mecanismo transitorio, en los eventos en que se pretenda evitar
la ocurrencia de un perjuicio irremediable; o como mecanismo definitivo, cuando
la acción judicial ordinaria no sea idónea o eficaz para la protección de los
bienes jurídicos en juego[71].
En el caso que ahora se estudia, el accionante
cuestiona los actos administrativos emitidos por Colpensiones por medio de los
cuales resolvió i) el recurso de apelación que negó
el reconocimiento de la pensión de vejez; y ii) la solicitud de
corrección de historia laboral para que fuera incluido el tiempo laborado en la
Notaría 13 del Círculo de Bogotá. La Sala encuentra que los actos de esta
naturaleza pueden ser controvertidos a través de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. No obstante, se considera que ese mecanismo no es
idóneo ni eficaz para la defensa de los derechos que ahora alega el actor, por
las siguientes razones:
(i) De los hechos y de las pruebas que obran en el
expediente, se deduce que la inconformidad del accionante se centra en graves
vulneraciones al debido proceso, como lo son la omisión de pronunciamiento
respecto de medios probatorios determinantes para la decisión y el exceso de
formalidades en el trámite administrativo, desconociendo presuntamente el
principio constitucional de la prevalencia del derecho sustancial.
(ii) El agotamiento de los mecanismos ordinarios puede retardar la
protección de otros derechos fundamentales, en este caso particular, el derecho
a la seguridad social. Lo anterior, porque de la respuesta de Colpensiones a lo
solicitado por el accionante depende el trámite para el reconocimiento de la
pensión de vejez.
(iii) En los actos administrativos que se cuestionan, se encuentra
involucrada otra garantía fundamental como el derecho de petición, cuyo único
mecanismo de defensa es la acción de tutela.
57.
Bajo ese entendido, la Sala concluye que la acción de tutela interpuesta
por el señor Gabriel Eduardo Herrera Vergara es procedente, por lo cual
descenderá al estudio de fondo del asunto.
Presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido
proceso y de petición por resolverse un recurso
de apelación sin pronunciarse sobre los argumentos expuestos en este
58.
Del material probatorio que obra en el
expediente, la Sala encuentra demostrado lo siguiente:
a) El 26 de abril de 2016, el señor Gabriel Eduardo Herrera Vergara
radicó una solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez ante
Colpensiones. Este requerimiento fue resuelto por la entidad mediante la
Resolución GNR 227606 del 2 de agosto de 2016 bajo los siguientes argumentos:
“(…) Que conforme lo anterior, el
interesado acredita un total de 12.189 días laborados, correspondientes a 1.741
semanas. Que nació el 7 de noviembre de 1957 y actualmente cuenta con 58 años
de edad. (…) Teniendo en cuenta lo expuesto en el párrafo anterior, se indica
al señor HERRERA VERGARA GABRIEL EDUARDO que a la entrada en vigencia de la Ley
100 de 1993, es decir, al 01 de abril de 1994, contaba con 36 años de edad y
con 13 años, 8 meses y 17 días, lo que indica que no es beneficiario del
régimen de transición.
Que en razón a lo anterior, se procederá
a realizar el estudio de la presente prestación, a la luz de la Ley 797 de
2003. (…) Que en consideración a lo anterior, si bien el señor HERRERA VERGARA
GABIRL EDUARDO acredita el requisito mínimo de semanas de cotización toda vez
que a la fecha cuenta con 1.741 semanas, a la fecha tiene 58 años, sin
acreditar la edad requerida para el reconocimiento de la pensión de vejez,
equivalente a 62 años, motivo por el cual no es procedente otorgar la pensión
solicitada”.
b) El 17 de agosto de 2016, el accionante presentó un recurso de apelación
contra la anterior decisión, exponiendo los siguientes argumentos:
“Se expresa equivocadamente en la citada
resolución, que al primero de abril de 1994 solo contaba con 13 años, ocho
meses y 17 días. (…) Según el certificado de información laboral expedido por
el Senado de la República y aportado a la solicitud de reconocimiento
pensional, consta que laboré ininterrumpidamente en dicha corporación desde el
14 de julio de 1980 hasta el 19 de mayo de 1995. (…) Inexplicablemente no se
tuvo en cuenta al expedir el acto denegatorio de mi derecho, que igualmente se
aportó a la solicitud de reconocimiento pensional la certificación de haber
laborado al servicio de la Notaría 13 del Círculo de Bogotá entre el 31 de
marzo de 1976 y el 31 de diciembre del mismo año, tiempos aportados a Cajanal
como se demuestra en el documento aportado [hace referencia a la constancia
expedida por el Notario de la época] (…)”. (Resaltado
fuera de texto).
c) Mediante la Resolución VPB 37571 del 28 de septiembre de 2016
Colpensiones resolvió el recurso de apelación, confirmando la resolución
inicial, con sustento en lo siguiente:
“(…) Que conforme lo anterior, el interesado
acredita un total de 12.247 días laborados, correspondientes a 1.741 semanas.
Que nació el 7 de noviembre de 1957 y actualmente cuenta con 58 años de edad.
Que obra en el expediente laboral certificados de tiempos de servicio, tiempos
los cuales fueron ingresados manualmente, de la siguiente manera y cargados a
la entidad en mención, así:
Empleador
Desde
Hasta
Novedad
Cotizados
a:
Hono
Senado República
10/07/1980
25/03/1986
Tiempo
servido
UGPP
Hono
Senado República
26/03/1986
19/05/1995
Tiempo
servido
FONPRECON
(…) De acuerdo a lo anteriormente
expuesto, es preciso indicar al señor HERRERA VERGARA GABRIEL EDUARDO que a la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, es decir, al 01 de abril de 1994,
contaba con 36 años de edad y con 13 años, 8 meses y 17 días, lo que indica que
no cumple los requisitos anteriormente señalados, y por ende, no es
beneficiario del régimen de transición.
Que por no ser beneficiario del régimen
de transición no hay lugar a la aplicación de los regímenes anteriores como son
la Ley 33 de 1985 y el Decreto 546 de 1971.
Como quiera que el peticionario no cumple
con los requisitos exigidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 referente a
la conservación del régimen de transición, resulta procedente estudiar la
prestación conforme lo establecido en la Ley 797 de 2003. (…) Que en
consideración el peticionario acredita el requisito mínimo de semanas de
cotización toda vez que a la fecha cuenta con 1.749 semanas, y cuenta con 58
años, sin acreditar la edad requerida para el reconocimiento de la pensión de
vejez, equivalente a 62 años, motivo por el cual no es procedente otorgar la
pensión solicitada (…)”.
59.
Para la Corte, es evidente que Colpensiones no
tuvo en cuenta ninguno de los argumentos expuestos por el accionante en el
recurso de apelación. Al hacer una comparación de ambas resoluciones es
palpable que la entidad utilizó el mismo formato de respuesta, con algunos
cambios de redacción, para negar el reconocimiento de la pensión de vejez. En
ningún momento se refirió a la certificación expedida por el Notario 13 del
Círculo de Bogotá, para indicarle las razones por las cuales el tiempo allí
laborado no sería contabilizado para determinar el número de semanas de
cotización.
Colpensiones tuvo a su alcance diferentes
elementos de juicio que le permitían adoptar una decisión que se ajustara en
mayor medida a la realidad de los hechos planteados por el accionante. Al no
hacer uso de ellos, incluso ante la insistencia del señor Herrera Vergara en el
recurso de apelación para que fueran tenidos en cuenta, vulneró el derecho
fundamental al debido proceso, pues pretermitió el cumplimiento de una
obligación e hizo caso omiso a una prueba que pudo incidir directamente en la
decisión. Con ello, profirió un acto administrativo sin realizar un análisis de
todas las pruebas allegadas y sin pronunciarse sobre cada uno de los
planteamientos del peticionario.
Esto es aún más grave cuando con el trámite
administrativo se pretende el reconocimiento de una prestación económica como
la pensión de vejez, la cual está supeditada al cumplimiento de los requisitos
exigidos en la ley, uno de ellos, las semanas cotizadas. Bajo ese entendido, la
contabilización del tiempo de servicio en la Notaría 13 del Círculo de Bogotá
era un aspecto determinante y con incidencia directa en el reconocimiento de la
pensión solicitada por el accionante, pues de aquella dependía definir si este
era beneficiario del régimen de transición. Así, la respuesta brindada por la
entidad accionada no consultó la totalidad de los pedimentos y circunstancias
fácticas expuestas por el actor, generando con ello una decisión incongruente.
60.
Aunado a lo anterior, con esa conducta
Colpensiones vulneró igualmente el derecho fundamental de petición del
accionante. Según se expuso en acápites precedentes, una de las modalidades del ejercicio del derecho de petición reconocidas
por la Corte es el uso de los recursos contemplados en el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues a través
de ellos “el administrado eleva ante la autoridad
pública una petición respetuosa, que tiene como finalidad obtener la
aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto”[72].
Con sustento en ello, se concluye que la respuesta de Colpensiones al recurso
de apelación no fue precisa ni
congruente, en tanto no atendió directamente lo solicitado por el accionante al
repetir los argumentos de la resolución que negó el reconocimiento de la
pensión de vejez.
Presunta vulneración de los derechos
fundamentales al debido proceso, al habeas data y de petición, y desconocimiento
del principio de la prevalencia del derecho sustancial, ante la respuesta a la solicitud de corrección de historia laboral
61.
Del material probatorio que obra en el expediente, la Sala halla
acreditado lo siguiente:
a)
En el recurso de apelación contra
el acto administrativo que negó la pensión de vejez, el señor Herrera Vergara
expuso lo siguiente:
“Sobre
este particular, es importante advertir que solicité en el año 2012 a CAJANAL
información en relación con la certificación de mis semanas cotizadas por el
tiempo de mi vinculación a la Notaría 13 del Círculo de Bogotá, obteniendo como
respuesta del 17 de agosto de 2012 que: ‘[no era posible] determinar antes de
la vigencia de la Ley 100 de 1993 los aportes por afiliado, pues por expreso
mandato legal esta obligación no estaba asignada para el empleador ni para la
Caja (…) Le corresponde al empleador expedir el certificado o en su defecto el
señor Herrera podrá adjuntar las certificaciones de tiempos de servicios y
factores salariales expedidos por las entidades correspondientes’.
Fue
por ello, que solicité a mi empleador la certificación de los tiempos de
servicio y la entidad a la cual se realizaron los aportes, documentos estos que
adjunté a mi solicitud de reconocimiento pensional, junto con los actos de
nombramiento y desvinculación, cuyos originales reposan en el archivo de la
mencionada notaría en el libro de resoluciones del año 1976 a folios 130 y 143”.
b)
De la certificación expedida el 13 de mayo de 2009 por el señor Eduardo García
Badel, se sustrae:
“Qué
ejercí el cargo de NOTARIO TITULAR de la Notaría 13 del Círculo de Bogotá, por
el periodo comprendido entre el 16 de noviembre de 1970 y el 10 de agosto de
1992. Que el señor Gabriel Eduardo Herrera Vergara trabajó en la Notaría bajo
mi dependencia, en el cargo de Auxiliar de Servicios Generales II medio tiempo,
desde marzo 31 de 1976 hasta diciembre 31 del mismo año, según Resoluciones #s
126 y 139 de 1976 que consta en el libro de Resoluciones, tiempo durante el
cual estuvo afiliado a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN y se le hicieron los
respectivos descuentos”.
c)
La Resolución No. 126 del 31 de marzo de 1976 “Por la cual se hacen unos
nombramientos”, establece en el artículo 3°: “Nómbrese a Gabriel Eduardo
Herrera Vergara en el cargo de Auxiliar de Servicios Generales II, medio
tiempo, con una asignación mensual de $702.50”. Así mismo, la Resolución
No. 139 del 31 de diciembre de 1976 “Por la cual se derogan unas
resoluciones”, señala en el artículo 1°: “Deróguense las resoluciones
números 126 de 1976 en sus artículos primero y tercero (…)”.
d)
En respuesta a la solicitud de corrección de historia laboral, Colpensiones le
indicó al señor Gabriel Eduardo Herrera Vergara lo siguiente:
“Con
la información suministrada para el empleador Notaría 13 del Círculo de Bogotá,
no se encontraron registros de pagos a su nombre para los periodos reclamados;
por lo anterior, es necesario que nos suministre documentos probatorios y/o
soportes, como tarjetas de reseña, tarjetas de comprobación de derechos, entre
otros, números de afiliación, que nos indique No. Patronal y/o No. De
afiliación, donde se evidencie su vínculo laboral con dicho empleador. Esta
información es necesaria para adelantar el proceso de corrección a que haya
lugar”.
e)
El 10 de enero de 2017 el accionante allegó un escrito a Colpensiones con
ocasión de la respuesta a la solicitud de corrección de historial laboral, en
el cual manifestó que: “a la solicitud de corrección de historia laboral
anexé entre otros los siguientes documentos los cuales nuevamente estoy
aportando”.
Tales
documentos eran: i) la Resolución No. 126 de 1976; ii) la
Resolución No. 139 de 1976; iii) la certificación de tiempo servido
expedida por el Notario 13 del Círculo de Bogotá de la época, el señor Eduardo
García Badel; iv) la respuesta del actual Notario 13 del Círculo de
Bogotá donde le indica que los únicos documentos que reposan en el archivo son
las mencionadas resoluciones; v) la respuesta a la petición formulada
ante la Superintendencia de Notariado y Registro, donde esta entidad le
manifestó que a partir de 1957 todos los notarios, registradores y subalternos
tenían la obligación de efectuar aportes para pensiones a la Caja Nacional de
Previsión; vi) respuesta a la petición formulada ante Cajanal, en la
cual esta entidad le contestó que no recibía los aportes por afiliado como
sucede en la actualidad, sino que ese rubro se recibía de manera global por
entidad, además, le indicó que en virtud del artículo 7 del Decreto 2708 de
1994 basta con la certificación expedida por el empleador con tiempos de
servicio y factores salariales para elevar solicitud de reconocimiento
pensional.
f)
En respuesta a lo anterior, Colpensiones le informó al accionante:
“Tal
como usted lo manifiesta, trabajó para la Notaría 13 del Círculo de Bogotá,
siendo esta entidad del sector público, razón por la cual las cotizaciones por
concepto de pensión se realizaron a otras cajas de previsión; de tal manera que
dichos tiempos no hacen parte del reporte anexo; sin embargo, serán tenidos
en cuenta para el estudio y liquidación, si es el caso de la prestación
económica a que haya lugar, cuando esta se solicite; siendo estrictamente
necesario que al momento de pedir el reconocimiento de su pensión ante
Colpensiones y cumplidos los demás requisitos de ley, manifieste que cotizó en
esta entidad, entregando copias de las certificaciones expedidas por las
entidades, cajas o fondos a las cuales usted aportó”.
g)
El 18 de enero de 2018 el Director de Acciones Constitucionales de Colpensiones
allegó un escrito de intervención[73],
en el que explicó que los tiempos laborados en la Notaría 13 del Círculo de
Bogotá debían ser certificados mediante los formatos CLEPB, en cuyo caso sí
serían tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión de vejez en el
momento que el peticionario realizara la correspondiente solicitud y anexó un
memorial dirigido al juez de primera instancia donde manifiesta haber cumplido
con lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; junto con el
soporte de la contestación calendada el 18 de septiembre de 2017 del derecho de
petición con el que pretende acreditar dicho cumplimiento.
Revisado
este último documento, la Sala encuentra que el fondo de la respuesta brindada
por Colpensiones no puede tenerse como el cumplimiento del fallo de instancia,
pues es igual al de las anteriores contestaciones, con un requisito adicional
no exigido en oportunidades anteriores, esto es, que los tiempos laborados
debían ser acreditados a través de los formatos CLEPB, según se evidencia:
““La
entidad pública a la que haya laborado el trabajador debe certificar a través
de los formatos laborales y salariales: formato 1 (certificación laboral),
formato 2 (certificación de salario a fecha base, junio 30 de 1992), formato 3
(certificación salarial mes a mes), el vínculo laboral especificando claramente
la información en los formatos. (…) Con lo cual se reitera el hecho de que los
tiempos 1976/03 a 1976/12 con el empleador Notaría 13 del Círculo de Bogotá deben
ser certificados mediante formatos CLEBP a su favor, en cuyo caso
específicamente sí serán tenidos en cuenta para el reconocimiento de las
prestaciones económicas; (…) sin embargo, se hace necesario que al momento de
pedir el reconocimiento de su pensión ante Colpensiones y cumplidos los demás
requisitos de ley, manifieste que cotizó en esta entidad, entregando copias de
las certificaciones expedidas por las entidades, cajas o fondos a las cuales
usted aportó”. (Resaltado fuera de texto).
h)
Posteriormente, el 23 de marzo de 2018 y luego de que el accionante allegara
los formatos CLEPB para la actualización de la historia laboral, Colpensiones
contestó lo siguiente:
“Nos
permitimos informarle que para poder continuar con el trámite mencionado en la
referencia es necesario que se resuelvan las siguientes inconsistencias:
Tipo
de validación
Motivo
de rechazo
Formulario
incompleto
Formato
1 Certificado de Información Laboral con entidad certificadora 3180648, FALTA
DE CIUDAD DE EXPEDICIÓN
Una
vez se corrijan las inconsistencias mencionadas, podrá reiniciar su trámite en
cualquiera de los puntos de atención de nuestra red”.
62.
Visto lo anterior, es evidente que Colpensiones no solo vulneró los
derechos fundamentales al debido proceso, al habeas data y de petición del
accionante, sino que desconoció el principio constitucional de prevalencia del
derecho sustancial, por las razones que pasan a exponerse.
(i)
Los documentos mencionados en el literal e) de este aparte, fueron anexados por
el accionante en la solicitud de corrección de historia laboral. Sobre estos
elementos, la entidad se limitó a señalar que “la información suministrada
para el empleador Notaría 13 del Círculo de Bogotá, no se encontraron registros
de pagos a su nombre para los periodos reclamados; por lo anterior, es
necesario que nos suministre documentos probatorios y/o soportes (…)”.
Luego de que el accionante aclarara que estas pruebas habían sido allegadas en
la solicitud, Colpensiones le indicó que si bien no harían parte del reporte de
semanas, serían tenidas en cuenta “para el estudio y liquidación, si es el
caso de la prestación económica a que haya lugar”.
Esta
respuesta carece a todas luces de los requisitos de claridad, precisión y
congruencia. Por un lado, no se le especificó al peticionario por qué en un
primer momento tales documentos no servían para acreditar los pagos de las
cotizaciones, pero posteriormente, servirían para ser tenidos en cuenta más
adelante en el estudio de la prestación a que hubiere lugar. Por el otro, no se
definió exactamente cuáles tiempos serían agregados, faltando así claridad en
la afirmación “de tal manera que dichos tiempos no hacen parte del reporte
anexo; sin embargo, serán tenidos en cuenta para el estudio y liquidación, si
es el caso de la prestación económica a que haya lugar, cuando esta se solicite”,
la cual resulta vaga y general.
(ii)
Ahora, tan es así la falta de claridad y precisión, que hasta ese momento en
ninguna de las respuestas se le indicó al accionante que debía anexar los
formatos de Certificación de Información Laboral o formularios CLEBP. Eso solo
se hizo evidente en la respuesta brindada el 18 de septiembre de 2017, en el
supuesto cumplimiento de lo ordenado por los jueces de instancia.
De
las contestaciones brindadas antes del trámite de la tutela no se infiere que
se haga referencia a los formatos CLEBP; por el contrario, de ellas se deriva que
es suficiente con la acreditación del vínculo laboral y la constancia de haber
realizado los aportes, lo cual fue probado hasta la saciedad por el accionante.
(iii)
Los referidos formatos fueron diseñados para acreditar las
cotizaciones efectuadas antes de la Ley 100 de 1993 y a cajas, fondos o
entidades diferentes a Colpensiones[74].
Con las pruebas aportadas por el
señor Gabriel Eduardo Herrera Vergara se acreditaban los aspectos exigidos en
cada uno de los formatos CLEBP, pues de ellos era posible derivar los periodos
de vinculación laboral y el salario base para la liquidación del bono pensional
correspondiente a los tiempos laborados con entidades públicas.
A pesar de ello, Colpensiones se
abstuvo de estudiar a fondo los documentos allegados que, a juicio de esta
Corporación, permitían advertir que el accionante había laborado para la
Notaría 13 de Bogotá, tiempo para el cual se realizaron las cotizaciones
correspondientes. La Sala considera que las certificaciones expedidas en su
momento por el Notario y empleador del accionante, constituyen una prueba
sumaria de certificación laboral, con la cual el demandante puede iniciar los
trámites relativos a obtener el reconocimiento de la pensión.
Aunado a ello, es preciso señalar
que durante el trámite en sede de revisión el accionante anexó los formularios
solicitados por Colpensiones. Sin embargo, la entidad accionada rechazó el
trámite de corrección de historia laboral por un tecnicismo que no se acompasa
con lo acreditado en tales documentos, donde se consignaron las fechas para las
cuales el actor trabajó en la Notaría 13 de Bogotá y que durante ese periodo se
realizaron las correspondientes cotizaciones a la Caja Nacional de Previsión Social.
De ese modo, contrarió el principio constitucional de prevalencia del derecho
sustancial sobre las formas.
63.
Esta Corporación ha sostenido que un ciudadano se ve imposibilitado para
acceder al reconocimiento del derecho a la pensión a la que estima ser
acreedor, en razón a que las administradoras de fondos de pensiones, por
errores o por la simple omisión en la contabilización de las cotizaciones,
terminan consagrando información que no representa los verdaderos esfuerzos que
el trabajador ha efectuado a lo largo de su vida y que, en últimas, terminan
por obstaculizar el normal ejercicio de sus garantías fundamentales[75].
En
tales eventos, la Corte ha considerado que cuando la información reportada sea
parcial, inexacta o incompleta, al punto de que pueda llegar a inducir al
error, su titular se encuentra facultado para obtener su rectificación, de
forma que una vez presentada la solicitud, es menester que, dentro del trámite
administrativo que corresponde, la administradora de pensiones dé respuesta desde
un análisis detallado que verifique tanto los hechos, como el marco normativo
en el que se encuadran, de forma que se obtenga una resolución que dé prioridad
a lo materialmente laborado por el trabajador, independientemente de que sea
favorable a sus intereses o no[76].
Así
las cosas, Colpensiones tiene la obligación de brindar una respuesta en la que,
luego de verificar los hechos y las pruebas, resuelva lo pedido de conformidad
con lo materialmente laborado por el trabajador, especificando de manera precisa
y concreta el tiempo que será tenido en cuenta para efectos del estudio de la
prestación.
Aclaraciones finales
64.
En la respuesta a la acción de tutela, Colpensiones señaló que el actor solo realizó una solicitud de reconocimiento de pensión
de vejez,  la cual fue negada en primera y en segunda instancia por esa
entidad, sin que se haya elevado una nueva petición en ese sentido, lo que le
impedía pronunciarse al respecto. Aseguró que el accionante debía seguir el
conducto regular, que consistía en radicar el formulario de solicitud
correspondiente para que así la entidad emita una respuesta de fondo, y en caso
de no estar de acuerdo con la misma, pudiera agotar los procedimientos
administrativos y procesos judiciales existentes.
Como se sostuvo en la resolución del primer problema jurídico, Colpensiones
no tuvo en cuenta ninguno de los argumentos expuestos por el accionante en el
recurso de apelación y en ningún momento se refirió a la certificación expedida
por el Notario 13 del Círculo de Bogotá, para indicarle las razones por las
cuales el tiempo allí laborado no sería contabilizado para determinar el número
de semanas de cotización.
Bajo ese entendido, no sería lógico exigirle al accionante que eleve
una nueva petición en ese sentido, pues Colpensiones habrá de emitir un nuevo
pronunciamiento que resuelva el recurso de apelación contra el acto
administrativo que negó la pensión de vejez.
65.
El 18 de enero de 2018 el Director de Acciones Constitucionales de
Colpensiones allegó un escrito de intervención, en el que expuso las razones
por las cuales, aún con la acreditación de los tiempos laborados en la Notaría
13 del Círculo de Bogotá, el actor no cumpliría con los requisitos para acceder
a la pensión de vejez, lo cual fue rebatido por el accionante también en sede
de revisión.
Para
la Corte estas afirmaciones no son de recibo, primero, porque no es el objeto
de debate en este asunto y, segundo, porque la conclusión a la que llegue la
entidad sobre el particular, deberá ser argumentada en el acto administrativo
que resulte de la orden emitida en esta sentencia, luego de un juicioso
análisis probatorio y de una debida argumentación. Al mismo tiempo, en caso de
considerarlo necesario, el accionante podrá acudir a la jurisdicción ordinaria
laboral para resolver la litis que eventualmente surja de la decisión
adoptada por Colpensiones[77].
Es por lo anterior, que la Sala consideró necesario excluir el análisis sobre
la afectación del derecho a la seguridad social alegado por el accionante.
66.
Por último, es preciso aclarar que no es posible acceder a la pretensión
principal del accionante en el sentido de ordenarle a Colpensiones que corrija
la historia laboral que reposa en esa entidad, en tanto no es exigible a esa
administradora que incluya dentro de su base de datos reportes de tiempos que
fueron cotizados en una caja de previsión diferente. Sin embargo,  y como quedó
expuesto previamente, Colpensiones sí está en la obligación de brindar una
respuesta en la que, de conformidad con lo materialmente laborado por el
trabajador, especifique de manera precisa y concreta el tiempo que será tenido
en cuenta para efectos del estudio de la prestación.
Conclusiones
67.
En esta oportunidad la Sala estudió el caso de una persona que
cuestionó: i) la respuesta brindada por Colpensiones al
recurso de apelación contra el acto administrativo que negó el reconocimiento
de la pensión de vejez, por cuanto en aquella no se pronunció sobre los
argumentos expuestos en el recurso, dentro de los que estaba el referente a que
fueran considerados los tiempos laborados en la Notaría 13 del Círculo de
Bogotá. En su parecer, con ello se vulneraron los derechos fundamentales al
debido proceso y de petición; y ii) la respuesta brindada por
Colpensiones a la solicitud de corrección de historia laboral, donde se le
indicó que el periodo trabajado en la mencionada Notaría, si bien no hace parte
del reporte de cotizaciones de esa entidad, sería tenido en cuenta para el
estudio y liquidación de la prestación económica solicitada, anexando las
certificaciones expedidas por las cajas o fondos a las cuales aportó. A su
juicio, dicha respuesta no se acompasa con los derechos fundamentales al habeas
data y de petición.
68.
La Corte encontró que Colpensiones tuvo a su
alcance diferentes elementos de juicio que le permitían adoptar una decisión
que se ajustara en mayor medida a la realidad de los hechos planteados por el
accionante. Al no hacer uso de ellos, vulneró el derecho fundamental al debido
proceso, pues pretermitió el cumplimiento de una obligación e hizo caso omiso a
una prueba que pudo incidir en la decisión. Adicionalmente, con esa conducta
vulneró el derecho fundamental de petición del accionante, toda vez que la respuesta de Colpensiones al recurso de apelación no fue precisa ni congruente, en tanto no
atendió directamente lo solicitado por el accionante al repetir los argumentos
de la resolución que negó el reconocimiento de la pensión de vejez.
69.
Los formatos CLEBP fueron establecidos para
acreditar: i) el formato
1, la certificación laboral; ii) el formato 2, el salario base; y iii)
el formato 3, que la certificación de salarios mes a mes. La Sala halló que con
las pruebas aportadas por el señor Gabriel Eduardo Herrera Vergara se
acreditaban los aspectos mencionados en cada uno de los formatos, pues de ellos
era posible derivar los periodos de vinculación laboral y el salario base para
la liquidación del bono pensional correspondiente a las vinculaciones con
entidades públicas.
A pesar de ello, Colpensiones se abstuvo de estudiar a fondo
los documentos allegados, que permitían advertir que el accionante había
laborado para la Notaría 13 del Círculo de Bogotá. Estos elementos constituían
una prueba sumaria de certificación laboral, con la cual el demandante podía
iniciar los trámites relativos a obtener el reconocimiento de la pensión.
Adicionalmente, aun cuando el actor presentó finalmente los formatos requeridos
por la entidad, su solicitud de corrección de historia laboral fue rechazada
por un tecnicismo omitiendo la información en ellos consignada sobre el tiempo
laborado y la entidad a la cual fueron cotizados dichos periodos.
70.
En virtud de lo anterior, la Sala encontró
acreditada la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al
habeas data y de petición, así como el desconocimiento del principio
constitucional de prevalencia de lo sustancial sobre las formalidades.
Órdenes a impartir
71.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala
confirmará las decisiones adoptadas por los jueces de instancia, en cuanto
concedieron la protección del derecho fundamental de petición del accionante,
pero por las razones expuestas en esta providencia, y adicionará el alcance de
la protección a los derechos fundamentales al debido proceso y al habeas data,
ante el desconocimiento del principio constitucional de la prevalencia del
derecho sustancial sobre las formas.
72.
En consecuencia, modificará la orden impartida
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para en su lugar, dejar sin
efectos la resolución mediante la cual se resolvió el recurso de apelación contra aquella que negó el
reconocimiento de la pensión de vejez.
Acto seguido, ordenará a Colpensiones que
emita un nuevo acto administrativo donde se pronuncie de fondo sobre todos los
argumentos expuestos en dicho recurso, teniendo como
válidas las pruebas allegadas por el actor con las cuales acreditó materialmente
los periodos de vinculación laboral y el salario base para la
liquidación del bono pensional correspondiente, a saber, i) la certificación expedida por la Notaría 13 del Círculo de Bogotá,
en la cual consta el tiempo en que el actor estuvo vinculado a esa entidad y
donde se pone de presente que estuvo afiliado a la Caja Nacional de Previsión[78];
ii) la Resolución 126 del 31 de marzo de 1976, por medio de la cual se nombra
al actor como empleado de la Notaría 13 del Círculo de Bogotá[79]; iii) la Resolución
139 de 1976, mediante la cual se deroga la resolución con la que fue nombrado
el actor como empleado de la Notaria 13 del Círculo de Bogotá[80]; iv)
formatos CLEPB expedidos el 12 de marzo de 2018 por el actual Notario 13 del
Círculo de Bogotá[81].
III.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos ordenada mediante el Auto
182 del veintitrés (23) de marzo del dos mil dieciocho (2018).
Segundo.- CONFIRMAR la sentencia
proferida el 12 de septiembre de 2017 por la Subsección “C” de la Sección
Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó parcialmente la
emitida el 21 de julio de 2017 por la Sección Segunda
del Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, en tanto
concedió el derecho fundamental de petición, pero por las razones expuestas en
esta providencia. En consecuencia, ADICIONAR la
protección a los derechos fundamentales al debido proceso y al habeas data, ante el desconocimiento del principio constitucional de la
prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, en
los términos señalados en esta sentencia.
Tercero.- MODIFICAR la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para
en su lugar, DEJAR SIN EFECTOS la Resolución VPB 37571 del 28 de
septiembre de 2016, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación contra la Resolución GNR 227606
del 2 de agosto de 2016, que negó el reconocimiento de la pensión de vejez. En
consecuencia, ORDENAR a Colpensiones que, en el término de diez (10) días
contados a partir de la notificación de esta sentencia, emita un nuevo acto
administrativo donde se pronuncie de fondo sobre todos los argumentos expuestos
en dicho recurso, para lo cual deberá tener como
válidas las pruebas allegadas por el actor con las cuales acreditó materialmente
los periodos de vinculación laboral y el salario base para la
liquidación del bono pensional correspondiente: i) la
certificación expedida por la Notaría 13 del Círculo de Bogotá, en la cual
consta el tiempo en que el actor estuvo vinculado a esa entidad y donde se pone
de presente que estuvo afiliado a la Caja Nacional de Previsión; ii) la
Resolución 126 del 31 de marzo de 1976, por medio de la cual se nombra al actor
como empleado de la Notaría 13 del Círculo de Bogotá; iii) la Resolución
139 de 1976, mediante la cual se deroga la resolución con la que fue nombrado
el actor como empleado de la Notaria 13 del Círculo de Bogotá; y iv)
formatos CLEPB expedidos el 12 de marzo de 2018 por el actual Notario 13 del
Círculo de Bogotá, de conformidad con lo señalado en la consideración número
72 de esta sentencia.
Cuarto.- LÍBRESE por Secretaría General las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto ley 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO PARCIAL
DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS
BERNAL PULIDO
A
LA SENTENCIA T-154/18
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE
CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Debió
declararse la improcedencia por incumplimiento del requisito de inmediatez
(Salvamento parcial de voto)
El fundamento de mi desacuerdo con
estas decisiones, radica fundamentalmente en que la violación a los derechos
fundamentales al debido proceso y al derecho de petición, fue argumentada por
el tutelante frente a dos actos administrativos diferentes en  su objeto y
finalidad: uno, el que resolvió el recurso de apelación en contra de la
negativa pensional y otro, el que resolvió la solicitud de corrección de
historia laboral. De manera que la satisfacción de los requisitos de
procedencia de la tutela, especialmente la inmediatez, debió ser evaluada de
manera particular frente a cada una de estas actuaciones y decisiones de la
accionada Colpensiones, lo cual llevaba a concluir que con respecto a la
decisión que negó el derecho pensional transcurrieron aproximadamente nueve
para la presentación de la acción de tutela, razón por la cual ésta debió
declararse improcedente, tal como lo concluyó el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca en la sentencia de tutela de segunda instancia.
Referencia:
Expediente T-6.416.859
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
En atención a la sentencia
proferida por la Sala Octava de Revisión el 24 de abril de 2018 en el
expediente de la referencia, presento Salvamento Parcial de Voto, en relación
con el resolutivo segundo del fallo en mención, que concede la protección a los
derechos fundamentales de petición, debido proceso y prevalencia del derecho
sustancial, respecto de la respuesta brindada por Colpensiones al recurso de
apelación contra el acto que negó el reconocimiento de la pensión de vejez, y
el resolutivo tercero, en el cual se deja sin efectos la resolución VPB 37571
del 28 de septiembre de 2016 y se ordena a Colpensiones, que en un término de
diez (10) días “emita un nuevo acto  administrativo donde se pronuncie de
fondo sobre todos los argumentos expuestos en dicho recurso”.
El fundamento de mi desacuerdo
con estas decisiones, radica fundamentalmente en que la violación a los
derechos fundamentales al debido proceso y al derecho de petición, fue
argumentada por el tutelante frente a dos actos administrativos diferentes en
su objeto y finalidad: uno, el que resolvió el recurso de apelación en contra
de la negativa pensional y otro, el que resolvió la solicitud de corrección de
historia laboral. De manera que la satisfacción de los requisitos de
procedencia de la tutela, especialmente la inmediatez, debió ser evaluada de
manera particular frente a cada una de estas actuaciones y decisiones de la
accionada Colpensiones, lo cual llevaba a concluir que con respecto a la
decisión que negó el derecho pensional transcurrieron aproximadamente nueve para
la presentación de la acción de tutela, razón por la cual ésta debió declararse
improcedente, tal como lo concluyó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
en la sentencia de tutela de segunda instancia.
Respetuosamente,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] Cuaderno de primera instancia. Escrito de tutela. Hecho 2. Folio 1.
[2] Cuaderno de primera instancia. Escrito de tutela. Hecho 5. Folio 1.
[3] El accionante no especifica las fechas en las últimas tres
vinculaciones a las que hace referencia, solo pone de presente que las mismas
fueron anteriores al 1° de abril de 1994.
[4] Cuaderno de primera instancia. Escrito de tutela. Hecho 7. Folio 2.
[5] Cuaderno de primera instancia. Escrito de tutela. Hecho 8. Folio 2.
[6] Cuaderno de primera instancia. Escrito de tutela. Hechos 10 y 11.
Folio 2.
[7] Cuaderno de primera instancia. Escrito de tutela. Hecho 13. Folio
2.
[8] Cuaderno de la Corte. Folios 3 y 4.
[9] Conformada por los magistrados Alberto Rojas Ríos y Alejandro
Linares Cantillo.
[10] La Sala de Selección de Tutelas Número Once ordenó su acumulación
con el expediente T-6.464.684. Sin embargo, a través de Auto del 2 de febrero
de 2018, el magistrado sustanciador decretó la separación procesal al
considerar que no existía identidad de hechos ni unidad de materia.
[11] Cuaderno de la Corte. Folios 34 a 42.
[12] “Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 115, 117
y 128 de la Ley 100 de 1993, el Decreto-Ley 1314 de 1994 y el artículo 20 del
Decreto-Ley 656 de 1994”.
[13] Cuaderno de la Corte. Folios 53 a 56.
[14] Para fundamentar lo anterior, citó la sentencia del 14 de
septiembre de 2010, radicado 36471. M.P. Gustavo José Gnecco Mendoza.
[15] Cuaderno de la Corte. Folios 59 a 75.
[16] Mediante Auto 182 de 2018. En ese proveído la Sala dispuso además “DECRETAR
la suspensión de términos en el expediente de la referencia por el lapso de
veinte (20) días hábiles a partir de la fecha de expedición de la presente
providencia, esto es, mientras se surte el trámite a que hace referencia el
numeral anterior, y con sujeción a lo establecido en el artículo 64 del Acuerdo
02 de 2015.”
[17] Oficio del 18 de abril de 2018 expedido por la Secretaría General
de la Corte Constitucional. Cuaderno de la Corte. Folio 79.
[18] Cuaderno de la Corte. Folios 77 y 78.
[19] Sentencia T-404 de 2014.
[20] Sentencia T-235 de 2012. Reiterada en la sentencia T-404 de 2014.
[21] Sentencia T-232 de 2013. Reiterada en la sentencia T-404 de 2014
[22] Sentencia T-958 de 2011.
[23] Sentencia SU-336 de 2011.
[24] Sentencia T-404 de 2014.
[25] Sentencia T-214 de 2004.
[26] Sentencia T-581 de 2004. Reiterada en la sentencia T-404 de 2014.
[27] Sentencias C-035 de 2014 y T-404 de 2014. Cfr. Sentencia
1263 de 2001. En esta última providencia la Corte explicó que “el derecho fundamental al debido proceso se consagra constitucionalmente como la garantía
que tiene toda persona a un proceso justo y adecuado, esto es, que en el
momento en que el Estado pretenda comprometer o privar a alguien de un bien
jurídico no puede hacerlo sacrificando o suspendiendo derechos fundamentales.
El debido proceso constituye una garantía infranqueable para todo acto en el
que se pretenda -legítimamente- imponer sanciones, cargas o castigos.
Constituye un límite al abuso del poder de sancionar y con mayor razón, se
considera un principio rector de la actuación administrativa del Estado y no
sólo una obligación exigida a los juicios criminales”.
[28] Sentencia C-034 de 2014. Cfr. Sentencias C-089 de 2011, C-980 de
2010 y C-012 de 2013.
[29] Sentencia T-552 de 1992. Cfr. Sentencia T-581 de 2004.
[30] Sentencia T-796 de 2006. Cfr. Sentencia C-012 de 2013.
[31] Sentencias T-442 de 1992 y C-980 de 2010. Cfr. Sentencia C-012 de 2013.
[32] Sentencia T-325 de 2012. Al respecto, en la sentencia T-076 de 2011
esta Corporación adoptó las causales de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales al
lenguaje y características propias del ámbito administrativo: “13.1.
Defecto orgánico, que se estructura cuando la autoridad administrativa que
profiere el acto objeto de reproche constitucional carecía absolutamente de
competencia para expedirlo (…). 13.2. Defecto procedimental absoluto, el cual
se predica de la actuación administrativa, cuando ha sido tramitada
completamente al margen del procedimiento establecido por el ordenamiento
jurídico (…). 13.3. Defecto fáctico, que se demuestra cuando la autoridad
administrativa ha adoptado la decisión bajo el absoluto desconocimiento de los
hechos demostrados dentro de la actuación.  Este defecto, al igual que el
anterior, tiene naturaleza cualificada, puesto que para su estructuración no
basta plantear una diferencia de criterio interpretativo respecto a la
valoración probatoria que lleva a cabo el funcionario, sino que debe
demostrarse la ausencia de vínculo entre los hechos probados y la decisión
adoptada.  Además, el error debe ser de tal magnitud que resulte dirimente
en el sentido del acto administrativo, de modo que de no haber ocurrido, el
acto hubiera tenido un sentido opuesto al adoptado. // 13.4. Defecto material o
sustantivo, el cual concurre cuando la autoridad administrativa profiere el
acto a partir de la aplicación de normas inexistentes, inconstitucionales,
declaradas ilegales por la jurisdicción contenciosa o abiertamente inaplicables
para el caso concreto. (…). 13.5. Error inducido o vía de hecho por
consecuencia, defecto que se predica cuando la autoridad administrativa adopta
una decisión contraria a los derechos fundamentales de las partes interesadas,
debido a la actuación engañosa por parte de un tercero.//  13.6. Falta de
motivación, que corresponde a los actos administrativos que no hacen expresas
las razones fácticas y jurídicas que le sirven de soporte. (…). 13.7.
Desconocimiento del precedente constitucional vinculante, defecto que ocurre
cuando la autoridad administrativa obra, de forma injustificada, en contravía
del contenido y alcance de los derechos fundamentales que ha realizado, con
efectos obligatorios, la Corte Constitucional. // 13.8. Violación directa de la
Constitución, lo que se predica del acto administrativo que desconoce, de forma
específica, normas de la Carta Política.  Ello se evidencia cuando la
Constitución prevé reglas positivas particulares con efecto inmediato, que
determinan consecuencias jurídicas verificables y, a pesar de ello, la
autoridad desconoce esos mandatos o profiere actos que contradicen las reglas
mencionadas”. Cfr. Sentencias T-214 de 2004, T-325 de 2012 y T-040 de 2014
[33] Sentencia T-040 de 2014.
[34] Sentencia T-401 de 2004.
[35] Sentencia T-595 de 2007.
[36] Sentencia T-1082 de 2012.
[37] Artículo 229: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y
permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá
el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia
y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y
autónomo”. (Subrayado fuera de texto)
[38] Sentencia T-268 de 2010. Cfr. Sentencia C-029 de 1995.
[39] Sentencia T-429 de 1994. Reiterada en la sentencia T-618 de 2013.
[40] Ibídem.
[41] Sentencia T-352 de 2012. Cfr. Sentencia T-1306 de 2001.
[42] Sentencia T-618 de 2013.
[43] Sentencia T-058 de 1995. Reiterada en la sentencia T-618 de 2013.
[44] Sentencia T-158 de 2012.
[45] Ibíd.
[46] Sentencia T-801 de 2011.
[47] Sentencia T-295 de 2007.
[48] Sentencia T-279 de 1994.
[49] Ver las sentencias T-149 de 2013 y T-831A de 2013,
entre otras.
[50] En la sentencia C-951 de 2014, la Corte explicó el desarrollo
legislativo del derecho de petición, en los siguientes término: “El
derecho de petición, objeto de regulación por el proyecto de ley estatutaria
bajo control, es un derecho constitucional fundamental cuyo origen se
remonta al Bill of Rights aprobado en 1689, catálogo de derechos dentro del
cual en el artículo 5º se incorporó el derecho de los súbditos de presentar
peticiones ante el rey de Inglaterra. Las primeras constituciones en reconocer
este derecho fundamental fueron la de Francia de 1791 y de manera simultánea,
la Constitución de los Estados Unidos de América a través de la primera
enmienda constitucional efectuada en 1791.// En
Colombia, la primera expresión normativa del derecho de petición la encontramos
en el artículo 56  la Constitución federal de 1858 (Confederación
Granadina),  al consagrar: “El derecho de obtener pronta resolución
en las peticiones que por escrito dirijan a las corporaciones, autoridades o
funcionarios públicos, sobre cualquier asunto de interés general o
particular”. Esta disposición fue reproducida en los mismos términos en el
catálogo de derechos individuales contemplados en el artículo 15 de la
Constitución de 1863 (Estados Unidos de Colombia). Finalmente, el artículo 45
de la Constitución Política de 1886 dispuso que “Toda persona tiene
derecho de presentar peticiones respetuosas a las autoridades, ya sea por
motivos de interés general, ya de interés particular, y el de obtener
pronta resolución.” Esta disposición fue objeto de desarrollo legal por virtud
del artículo 334 de  la Ley 4ª de 1913, del Decreto 2733 de 1959, el
Decreto 01 de 1984 y la Ley 57 de 1985.// En el
marco del Estado Social de Derecho, la Asamblea Constituyente de 1991 concibió
que las autoridades públicas están al servicio de la persona humana, por lo
cual están obligadas a responder de fondo las solicitudes que eleven los
peticionarios sin dilaciones en su trámite. Esta postura constitucional dio
lugar a la consagración del artículo 23 de la Carta Política”.
[51] “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de
Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo”.
[52] Cfr. Sentencia C-007 de 2017.
[53] Sentencia C-951 de 2014.
[54] Sentencia T-477 de 2017.
[55] Sentencia C-077 de 2017.
[56] Ver, entre otras, las sentencias C-818 de 2011, C.951 de 2014 y
C-007 de 2017.
[57] Cfr. Sentencias T-610 de 2008 y T-814 de 2012.
[58] Sentencia T-610 de 2008. Reiterada en la sentencia
C-077 de 2017.
[59] Sentencia T-304 de 1994. Reiterada, entre otras, en las
sentencias T-305A de 2013, T-682 de 2017 y C-007 de 2017.
[60] Sentencia T-929 de 2003.
[61] “Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 115, 117
y 128 de la Ley 100 de 1993, el Decreto-Ley 1314 de 1994 y el artículo 20 del
Decreto-Ley 656 de 1994”.
[62] La base argumentativa y jurisprudencial de este acápite se sustenta
en las consideraciones de las sentencias T-918 de 2011 y T-086 de 2017.
[63] Sentencia C-1212 de 2001.
[64] “Por la cual se crea el Fondo Nacional del
Notariado y se dictan otras disposiciones”.
[65] Sentencia T-086 de 2017.
[66] Sentencia T-727 de 2010.
[67] Sentencia T-086 de 2017.
[68] Sentencia T-927 de 2010.
[69] Ver Sentencias C-543 de 1992, T-442 de 2015 y T-546 de 2012.
[70] Sentencia T-404 de 2014.
[71] Sentencia T-232 de 2013. Reiterada en la sentencia T-404 de 2014
[72] Sentencia T-304 de 1994. Reiterada, entre otras, en las
sentencias T-305A de 2013, T-682 de 2017 y C-007 de 2017.
[73] Cuaderno de la Corte. Folios 34 a 42.
[74] -Formato 1: certificado de información laboral. Se usa para
certificar periodos de vinculación laboral con entidades públicas, válidos para
pensión o para bono pensional.
-Formato 2: certificado de salario
base. Se usa exclusivamente para certificar el salario base para la liquidación
de los bonos pensionales de las personas que se trasladaron de régimen al
Sistema General de Pensiones, con posterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993. Este formato de debe diligenciar si el trabajador estaba
activo en una entidad pública u oficial el 30 de junio de 1992, o si se retiró
antes de esa fecha y es solicitado por una AFP privada o por el ISS.
- Formato 3 (B): certificado de
salarios mes a mes. Los salarios a certificar son los correspondientes a las
vinculaciones laborales con entidades públicas u oficiales; se expide con
destino al ISS, CAJANAL o cualquier otra caja o entidad pública u oficial que
otorgue pensiones del Régimen de Prima Media.
[75] Sentencia T-173 de 2016. Cfr. Sentencias T-897 de 2010,
T-058 de 2013, T-603 de 2014, T-198 de 2015 y T-079 de 2016.
[76] Sentencia T-173 de 2016. Cfr. Sentencias T-395 de 2008 y C-951 de 2014.
[77] Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social. Artículo 2°: “COMPETENCIA
GENERAL. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de
seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias relativas a la prestación
de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados,
beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o
prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con
contratos. (…)”.
[78] Cuaderno  de primera instancia,
folio 34.
[79] Cuaderno  de primera instancia,
folio 35.
[80] Cuaderno  de primera instancia,
folio 36.
[81] Cuaderno de la Corte, folios