C-357-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-357/94
PRESUPUESTO
NACIONAL-Enajenación de
activos
La norma se
ajusta a la Constitución, por cuanto la enajenación de que trata la norma, por
una parte es materia propia de una Ley de presupuesto, y por tanto no es
violatoria del artículo 158 superior, y por otra parte ella se basa en una
autorización general que se confiere en el artículo 146 del Estatuto Contractual
de la Nación y sus entidades descentralizadas (Decreto Ley 222 de 1983).
RECURSOS DE LIBRE
ASIGNACION EN EL PRESUPUESTO/RECURSOS DE DESTINACION ESPECIFICA
La "libre
asignación" que autoriza la norma, equivale a "libre
destinación".  Y para que tenga algún sentido la norma, es necesario
interpretarla así:  la libertad para darles a los referidos recursos una
destinación específica, al arbitrio de quien hace la asignación.  Pues sería
ilógico pensar que tal libertad para asignar sólo pudiera conducir a que los
recursos hicieran parte de los fondos comunes, es decir, siguieran el principio
de la unidad de caja, al cual, de todas maneras, están sujetos. Por este primer
aspecto, la norma que se examina es contraria a la Constitución, pues establece
la posibilidad de dar a unos recursos una destinación específica, de
conformidad con la interpretación hecha.
RECURSOS DE
DESTINACION ESPECIFICA/LIQUIDACION DE ACTIVOS DE LA NACION/PRINCIPIO DE UNIDAD
DE CAJA-Vulneración
El inciso 2 de la
norma implica la autorización al Gobierno Nacional para que, a su arbitrio,
determine la enajenación, o liquidación de unos activos, para destinar su
producto a "las capitalizaciones o cancelación de obligaciones que deba
efectuar la Nación a entidades de derecho público". Es, sencillamente, la
destinación anticipada de unos recursos presupuestales a un fin específico.
Destinación que contraría la Constitución, en sí misma, y como consecuencia de
la violación de la ley Orgánica del Presupuesto. Es claro que al permitir al
gobierno enajenar unos activos para que el producto de la enajenación tenga una
destinación específica, se sustraen tales recursos a ese fondo común, y se
viola, por lo mismo el principio de la unidad de caja. Principio que está
plasmado expresamente en el artículo 359 de la Constitución, que prohíbe las
rentas nacionales de destinación específica, con las excepciones que la misma
norma contempla. Además, si la Constitución no hubiera prohibido de las rentas
de destinación específica, la norma en comento tampoco sería constitucional,
pues su materia es propia de la Ley Orgánica de Presupuesto.
EMPRESAS
INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Creación/SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA-Creación
A la luz de la
Constitución es inaceptable una autorización indefinida e ilimitada para crear
empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta.
A todo lo cual hay que agregar que el conferir la facultad para constituír
empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta,
es asunto que no se refiere a la misma materia que el Presupuesto. Tal
autorización debe ser objeto de una ley, y no un artículo más o menos oculto en
una ley cuya finalidad es diferente.  Por este aspecto, el inciso tercero
quebranta el artículo 158 de la Constitución.  En casos como éste, debe
primeramente existir la ley que autorice la constitución de la sociedad;
después, habiendo ley preexistente, se hará en el Presupuesto la apropiación
correspondiente.  Es lo que ordena el inciso segundo del artículo 346, al decir
que en la Ley de Apropiaciones no podrá incluírse partida alguna que no
corresponda a un gasto decretado conforme a la ley anterior.
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Caudales
públicos/CONDONACION
No se entiende
cómo el numeral 20 del artículo 189 de la Constitución, que obliga al
Presidente de la República a "Velar por la estricta recaudación y
administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de
acuerdo con las leyes", le permita estos actos: a) Reducir el valor de los
créditos en favor de la Nación, a un supuesto valor real, consultando
"el estado, calidad, y antigüedad de la cartera". Lo que en últimas
consagra esta norma, es la apreciación subjetiva de un funcionario, sobre
factores tales como el estado, calidad y antigüedad de la obligación.  Además,
hay aquí una condonación parcial de la obligación. b) Suprimir de la
contabilidad nacional créditos en favor de la Nación, lo que equivale a
condonar el total de la obligación. Estricto es lo "estrecho, ajustado
enteramente a la necesidad o a la ley y que no admite interpretación".
¿Cómo afirmar, razonablemente, que el Presidente cumple su deber de "velar
por la estricta recaudación de las rentas y caudales públicos", cuando
condona total o parcialmente las deudas a cargo de los contribuyentes?.
DIRECCION GENERAL
DEL TESORO-Facultad para
otorgar créditos
La facultad
otorgada a la Dirección General del Tesoro para otorgar créditos de corto plazo
a las entidades territoriales, por su especialidad y características, es ajena
a la ley anual de Presupuesto y por tanto vulnera el artículo 158, así como los
artículos 346 y 347 de la Constitución que señalan los elementos generales  que
debe contener esta ley. No se ve cómo en una ley de las características de
ésta, cuyo objeto es la estimación de  los ingresos fiscales, y  la autorización
de los gastos públicos para una determinada vigencia fiscal, pueda conferirse
una facultad tan especial a la Dirección General del Tesoro. La Corte entiende
la importancia que tiene la posibilidad de acceso de las entidades
territoriales y de los órganos de que trata el artículo 4 de la ley 88 de 1993,
a los créditos que pueda otorgar el Tesoro Nacional, pero debe entenderse que
materia tan importante es ajena a la ley anual de Presupuesto.
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Facultad para otorgar créditos
La facultad de
otorgar créditos no está  contemplada en el Decreto 2112 de 1992, dictado por
el Presidente de la República en virtud del artículo 20 transitorio de la
Constitución, y que reestructuró el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
sin que ello signifique que no se la pueda otorgar a través de una ley, pero
no de las características de la anual de presupuesto, que como ya se dijo, por
su objeto y características,  no puede entrar a otorgar una facultad de esta
naturaleza. Razón ésta suficiente para declarar la norma inexequible.
PRESUPUESTO ANUAL-Compromisos que cubran varias vigencias
fiscales
En nada viola la
Constitución el que se contraigan compromisos que cubran varias vigencias fiscales,
y que en cada presupuesto anual se hagan las apropiaciones correspondientes.
LEY DE
PRESUPUESTO-Incorporación
de recursos a los presupuestos municipales
No quebranta el
artículo 158 de la Constitución, el que en la ley de Presupuesto, en la cual se
apropian las partidas correspondientes a las participaciones de los municipios
en los ingresos corrientes de la Nación, se determine lo relativo al
procedimiento que deben cumplir los municipios para incorporar tales recursos a
sus presupuestos.
COMPENSACION
ENTRE ENTIDADES PUBLICAS/CONFUSION/OBLIGACIONES-Extinción
Y no se ve por
qué la compensación no pueda presentarse entre personas jurídicas de derecho
público.  A tal punto que la norma del inciso primero, en rigor, sería
superflua.  Y no quebranta la Constitución, porque la extinción de las
obligaciones, en favor o en contra de la Nación, forzosamente tiene que ver con
la ejecución del Presupuesto. En cuanto a la "compensación" a que se
refiere el inciso segundo, ella no es tal.  Lo que ocurre cuando se combinan
"las calidades de acreedor y deudor en una misma persona", es la confusión,
prevista en el artículo 1724 del C.C. Basta pensar en que si no existiera esta
norma, también la confusión extinguiría las deudas, por la sencilla razón de
que es imposible ser acreedor o deudor de uno mismo.
NOTARIADO-Reglamentación del servicio
Según el artículo
131 de la Constitución, inciso primero, "Compete a la ley la
reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores,
la definición del régimen laboral para sus empleados...". Siendo esto así,
no se ve porqué esta disposición se incluyó en la ley de Presupuesto. Si lo que
se pretendió fue la imposición de una obligación, al Fondo Nacional del
Notariado, esto habría debido hacerse por medio de ley especial.
CONFIS-Funciones
Este artículo
pretende, en su inciso primero, conferir una atribución nueva al Consejo
Superior de Política Fiscal, creado por el artículo 17 de la ley 38 de 1989.
¿Cuál es esa nueva función?.  La de determinar cuáles Empresas Industriales y
Comerciales del Estado, y Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de
aquéllas, o cuáles fondos públicos nacionales administrados por entidades
privadas, deberán someter sus respectivos presupuestos a la aprobación por decreto
del Gobierno Nacional. Y se dice que esta es una nueva función, porque las del
Consejo Superior de Política Fiscal, están descritas por el artículo 17.
Precisamente con base en el literal i) del citado artículo 17, es posible que
la ley de Presupuesto amplíe las funciones del Consejo.  Esta norma reza:
"Son funciones del Consejo Superior de Política Fiscal:  "...i) Las
demás que establezca este estatuto, sus reglamentos o las leyes anuales de
Presupuesto".
PRESUPUESTO-Apertura de créditos adicionales/PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Modificación
Bien sabido es
que la modificación del Presupuesto que supone el aumento de las apropiaciones,
es decir, la apertura de créditos adicionales, sólo puede hacerla el Congreso,
a partir de la vigencia de la actual Constitución.  Ya no tiene el Ejecutivo la
posibilidad de reformar el Presupuesto, en épocas de normalidad.  La Corte
aceptó la modificación por decreto legislativo, dictado durante los estados de
excepción. Pero, se repite, en tiempo de normalidad la reforma del Presupuesto
sólo corresponde al Congreso.  Han desaparecido, pues, los créditos adicionales
por decreto, en tiempo de normalidad. La ley estatutaria que regula los estados
de excepción, reconoció al Gobierno Nacional la facultad que le otorga el artículo
345, para percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, y hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en
el de Gastos.  Y le otorgó, además, la que ya la Corte le había reconocido:
reformar el Presupuesto, por medio de decretos legislativos. Mal puede, en
consecuencia, la ley de Presupuesto, conferir al Gobierno Nacional una facultad
que la Constitución no le otorga. Si el Gobierno pretende aumentar las
apropiaciones presupuestales con el fin previsto en el artículo 71, deberá
acudir al Congreso, para que se modifique el Presupuesto, mediante la apertura
de los créditos adicionales que sean necesarios.
PRESUPUESTO
NACIONAL-Corrección de
errores
La facultad
contemplada en este artículo la tiene el Ministerio de Hacienda, en cabeza del
Director General del Presupuesto, de conformidad con el artículo 34 del Decreto
2112 de 1992, que autoriza a este funcionario para "aprobar las
aclaraciones y correcciones de errores aritméticos o de leyenda en que se
incurra en la elaboración de la ley anual del Presupuesto General de la
Nación". Esta facultad nada tiene que ver con la modificación del
Presupuesto, y por lo mismo, carece de fundamento la acusación sobre una
supuesta violación de la ley 38 de 1989, o del artículo 352 de la Constitución.
FONDO DE
GARANTIAS DE INSTITUCIONES FINANCIERAS-Acuerdos de pago
Al asumir el
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras la administración de bancos o
de entidades financieras, en  general, existían obligaciones en favor de la
Nación.  Como los recursos del Fondo son recursos públicos, parte del erario,
en últimas el acreedor y el deudor era la misma Nación. Esto, naturalmente, en
sentido figurado, pues FOGAFIN tiene personería jurídica. Lo que la norma permite,
a la luz de la realidad descrita, es la celebración, sobre los pasivos del
Fondo a favor de la Nación, del contrato de transacción, para que de éste
surjan "acuerdos de pago". Tales acuerdos se celebrarían,
especialmente, antes de privatizar nuevamente las entidades nacionalizadas.
Tampoco esta norma tiene nada que ver con la ley de Presupuesto. Piénsese en
una sola razón: en abstracto, tal como la norma está redactada, es imposible
saber cuánto representa en el Presupuesto, es decir cuál sería el monto de los
ingresos o egresos que resultarían de su cumplimiento.
Ref: Expediente
D-564
Demanda de
inconstitucionalidad de los artículos  10,  14, 20, 21, 40, 45, 46, 62, 64, 70.
71, 73 y 78 de la ley 88 de 1993 "Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y
recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o.
de enero al 31 de diciembre de 1994."
Actor:
JORGE GARCIA
HURTADO
Magistrado
Ponente:
Dr.  JORGE ARANGO
MEJIA
Sentencia aprobada,
en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número cuarenta y seis (46),
correspondiente a la sesión de la Sala Plena, del día once  (11) de agosto de
mil novecientos noventa y  cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Jorge
García Hurtado, en uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6o,
y 241, numeral 4o, de la Constitución, presentó ante esta Corporación demanda
de inconstitucionalidad en contra de algunos artículos de la ley 88 de 1993
"Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y
la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de
diciembre de 1994."
Por auto del
veintidós (22) de abril de 1994, el Magistrado sustanciador admitió la demanda,
ordenó la fijación del negocio en lista para asegurar la intervención ciudadana
dispuesta por los artículos 242, numeral 1o, de la Constitución, y 7o., inciso
segundo, del decreto 2067 de 1991. Igualmente, dispuso  el envío de copia del
expediente al señor Procurador General de la Nación.
Cumplidos todos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto el señor
Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A.) NORMAS
ACUSADAS  Y CARGOS
Los artículos
acusados, así como los cargos en contra de cada uno de ellos, son los
siguientes:
"Artículo 10.
Los órganos del orden nacional deberán enajenar los activos que no sean
necesarios para el desempeño de sus funciones.  Los recursos así originados
serán de libre asignación en el Presupuesto General de la Nación".
Esta norma, en
concepto del actor, vulnera el artículo 150, numeral 9o, de la Constitución,
pues compete al Congreso autorizar, por medio de una ley especial,  la venta de
bienes de la Nación. Por tanto, no puede existir una autorización general e
indiscriminada, como la consagrada en el artículo acusado, para que las
entidades de derecho público enajenen sus activos.
Así mismo, la
materia de que trata este artículo, no pertenece al ámbito propio de la ley
anual de Presupuesto, sino al balance de hacienda en la cuenta de activos
fijos, razón por la cual, se desconoce la unidad de materia que contempla el
artículo 158 de la Constitución.
"Artículo 14.
La Nación podrá capitalizar, directa o indirectamente, a las entidades públicas
del orden nacional. Dentro de dicha capitalización se podrán incluír los
aportes que se efectúen o se hayan efectuado por parte de la Nación.
"Las
capitalizaciones o cancelaciones de obligaciones que deba efectuar la Nación a
entidades de derecho público, podrán realizarse mediante la liquidación de
activos de la Nación.
"El Gobierno
Nacional podrá participar como accionista en las empresas que se creen en
desarrollo de los proyectos eléctricos del plan de expansión aprobado por el
CONPES".
Este artículo desconoce
el artículo 345 de la Constitución, porque no existe mandato legal que autorice
al Estado para hacer los aportes de capital de que trata la norma acusada.
Desconoce, igualmente, el numeral 7, del artículo 150, pues sólo compete al
Congreso determinar, a través de una ley específica, la estructura de la
administración, creando, suprimiendo o fusionando determinadas entidades. Se
pregunta el actor, en relación con este artículo: "¿A qué entidades
públicas va dirigida esta disposición?. ¿Por qué cuantias? ¿Qué significado
jurídico, económico y contable contiene la capitalización indirecta?. ¿Es a
particulares, y en gracia de qué van a capitalizar, entidades o personas
indeterminadas con recursos públicos a espaldas del Congreso y de la opinión
pública?".
"Artículo 20.
El recaudo proveniente de las obligaciones a favor de la Nación -Ministerio de
Hacienda y Crédito Público-podrá efectuarse por su valor real, consultando el
estado, calidad y antigüedad de la cartera.
"El Gobierno
Nacional reglamentará los criterios y procedimientos para suprimir dichas
deudas de la contabilidad nacional, teniendo en cuenta su cuantía, antigüedad y
solvencia del deudor".
Para el demandante,
la  norma desconoce el artículo 158 de la Constitución, porque está regulando una
materia propia del campo financiero y no presupuestal. Así mismo, vulnera los
artículos 268, numeral 1o, y 354 de la Constitución, porque corresponde al
Contralor General de la República o al Contador General de la Nación, en su
caso, prescribir los métodos de la contabilidad presupuestal y la contabilidad
en general, y no al Gobierno Nacional como lo estipula el artículo acusado.
Por otra parte,
considera que la supresión de deudas de la contabilidad nacional, es
perjudicial para las finanzas de la nación. Más aún, cuando ella puede
referirse a deudas a favor de la Nación provenientes de la ejecución de
contratos o de  la prestación de servicios, o al pago mismo de impuestos, caso
éste último que requiere de una ley especial que así lo autorice.
"Artículo 21.
La Dirección General del Tesoro Nacional podrá otorgar créditos de tesorería
hasta por un plazo de doce (12) meses a los órganos de que trata el artículo
4o. de la presente ley y a las entidades territoriales, sujeto a la aprobación
del Consejo Superior de Política Fiscal, que reglamentará las condiciones y
garantías de dichos créditos.  Lo anterior sin perjuicio de que los órganos
puedan acceder al sistema financiero para los mismos fines, previa autorización
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General de Crédito
Público".
Esta norma, según el
actor, desconoce el artículo 150, numeral 19, literal a), pues sólo el Congreso
de la República, a través de una ley marco puede organizar el crédito público.
Así, la norma acusada al consagrar  una típica operación de banca,  está
regulando una materia sobre la cual sólo puede legislar el Congreso de la
República en una ley de carácter especial. Por lo mismo, no puede delegarse en
el Consejo Superior de Política Fiscal, la facultad de fijar las
características y cuantías de dichos créditos.
Las mismas  razones
le  sirven para sustentar  el desconocimiento del artículo 158 de la
Constitución,  porque el artículo acusado está regulando una materia que no es
propia de la ley anual de Presupuesto.
"Artículo 40.
Cuando un órgano requiera celebrar compromisos que cubran varias vigencias
fiscales, deberá cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentación
expedida por el Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS-. Los recursos
necesarios para desarrollar estas actividades deberán ser incorporados en los
proyectos de presupuesto de la vigencia fiscal correspondiente".
Esta norma, en
concepto de actor, desconoce el principio de anualidad consagrado en la ley
orgánica del Presupuesto,  pues no se puede otorgar a los órganos de la
administración,  la facultad de asumir gastos con cargo a presupuestos futuros.
Con la autorización contenida en la norma acusada,  se vulnera además, el
artículo 345 de la Constitución que prohíbe hacer erogaciones con cargo al
Tesoro no incluídas en el presupuesto de gastos. Expresa el actor que la vía
expedita para asumir compromisos que cubran varias vigencias fiscales, es el
presupuesto plurianual contemplado en el artículo 339 de la Constitución, y no
la ley anual de Presupuesto.
"Artículo 45.
Las modificaciones al presupuesto de inversión municipal, financiada  con
recursos provenientes de la participación en los ingresos corrientes de la
Nación, requieren del concepto previo y favorable del Jefe de la Oficina de
Planeación Departamental.  Para tal efecto, el alcalde respectivo deberá
justificar dicha solicitud".
Esta norma desconoce
el artículo 84 de la Constitución,  pues se está fijando un procedimiento
adicional en materia de reforma de los presupuestos de inversión de carácter
municipal, no establecido en la ley 60 de 1993, ley que desarrolló los
artículos 356 y 357 de la Constitución, relacionados con  la distribución de
competencias y recursos entre la nación y los municipios.
Así mismo, se
desconoce el artículo 158, pues las modificaciones a los presupuestos
municipales  no guardan relación alguna con la ley anual de Presupuesto, cuyo
objetivo en relación con las transferencias a las entidades territoriales
consiste en apropiar y transferir los recursos que a ellas corresponden,  tal
como lo señala la Constitución y la ley 60 de 1993.
Igualmente, vulnera
el artículo  313, numerales  2o. y 5o, porque a los Concejos municipales, sin
injerencia de la Nación, les compete adoptar los planes y programas de desarrollo
económico, así como dictar  las normas orgánicas del presupuesto. En la misma
forma, se desconoce el artículo 315, numeral 9o, porque éste faculta a los
alcaldes para ordenar los gastos de acuerdo con el plan de inversión y
presupuesto, sin contemplar la intervención de entes de carácter nacional, como
lo pretende la norma acusada.
"Artículo 46.
El alcalde deberá presentar al Concejo Municipal, durante los primeros cinco
(5) días de las sesiones del mes de agosto, el proyecto de acuerdo sobre el
plan general de inversión, donde estén incluídos los recursos de forzosa
asignación provenientes de la participación municipal conforme a la Ley 60 de
1993.
"Los Concejos
podrán eliminar, reducir o cambiar las inversiones propuestas, dentro de las
prescripciones y límites señalados por la ley.
"Si el Concejo
no expidiere el acuerdo en las sesiones ordinarias del mes de agosto, el
Alcalde pondrá en vigencia, mediante Decreto expedido con todas las
formalidades legales, el proyecto que hubiere presentado".
Con esta norma, se
están creando requisitos adicionales para la ejecución del plan general de
inversión regulado por la ley 60 de 1993, vulnerando así, el mandato contenido
en el artículo 84 de la Constitución, según el cual a los requisitos contenidos
en la ley general que regule determinada actividad o derecho, la autoridad no
podrá  agregar otros adicionales. Así mismo, deconoce la  unidad de materia
exigida por el artículo 158 de la Constitución, por cuanto las atribuciones de
los alcaldes y concejos son temas que no pueden regularse en la ley  que trata
del manejo del presupuesto de la nación.
"Artículo 62.
Con el fin de proveer el saneamiento económico y financiero de todo orden, autorízase
a la Nación y sus entidades descentralizadas para efectuar cruces de cuentas
entre sí o con entidades territoriales y sus descentralizadas, sobre las
obligaciones que recíprocamente tengan.
"Cuando en el
proceso de liquidación o privatización de órganos nacionales de derecho público
se combinen las calidades de acreedor y deudor en una misma persona, se
compensarán las cuentas automáticamente.  Esta figura no tendrá efectos
presupuestales.
"La pérdida o
déficit de que trata el literal e) del artículo 27 de la Ley 31 de 1992 y que
corresponda atender a la Nación se podrá pagar con títulos emitidos por el
Gobierno Nacional".
Esta norma, por su
amplitud, está invadiendo materias propias del campo financiero, que sólo puede
ser regulado por una ley marco dictada por el Congreso, artículo 150, numeral
19, literal c).
Así mismo, la
emisión de títulos para cancelar las pérdidas o déficit del Banco de la
República, por ser una operación típica de crédito público, requiere de la  ley
marco, tal como lo señala el artículo 150, numeral 19, literal a) de la
Constitución. Estas razones hacen que la norma  desconozca el artículo 158 de
la Constitución, en relación con la unidad de materia.
Igualmente,  el
cruce de cuentas al que se refiere el artículo demandado, hace parte de
operaciones contables relacionadas con ejercicios anteriores que nada tienen
que ver con las rentas y gastos del Presupuesto General de la Nación para una
determinada  vigencia fiscal.
Se pregunta el
actor, ¿ cuál es el propósito de este artículo? "¿Autorizar al Gobierno en
forma genérica, sin límites de tiempo y de forma, para que éste efectúe todo
tipo de operaciones financieras, so pretexto de que va a atender el saneamiento
económico de entidades ajenas a la Nación..., y otorgar validez legal al
déficit o pérdidas que el Banco de la República origine en la marcha de sus
actividades, pretendiendo con ello darle contenido a los estatutos del Banco,
mediante esta disposición transitoria del presupuesto.?"
"Artículo
64. Con el fin de garantizar las condiciones económicas de los Notarios y sus
empleados, el Fondo Nacional del Notariado transferirá al Fondo de Previsión
Social de Notariado y Registro -FONPRENOR-, los recursos excedentes del
producto de sus ingresos, una vez descontados sus gastos de funcionamiento e
inversión, con el fin de constituír reservas de pensiones o atender el pago de
éstas."
Este artículo dice
el actor,  regula una operación financiera de traslado de fondos de una persona
jurídica a otra de carácter prestacional, operación que no es propia del manejo
presupuestal, razón por la que se vulnera el artículo 158 de la Constitución.
Así mismo, el traslado que consagra esta norma  debe ser regulado por la ley,
conforme al sistema prestacional respectivo y respondiendo a sus
características.
"Artículo 70.
El Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS-, determinará cuáles Empresas
Industriales y Comerciales del Estado, Sociedades de Economía Mixta sujetas al
régimen de aquellas, o fondos públicos nacionales administrados por entidades
privadas, deberán someter sus respectivos presupuestos a la aprobación por
decreto del Gobierno Nacional.
"Las
modificaciones a los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales
del Estado y las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas,
se harán por resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección
General del Presupuesto Nacional".
La facultad
conferida al Consejo Superior de Política Fiscal por esta norma, desconoce el
artículo 345 de la Constitución, porque la no selección de determinadas
entidades que manejan fondos públicos, y, en consecuencia, la no aprobación de
su presupuesto, impide que ellos se incorporen jurídica y administrativamente a
la ley de Presupuesto, tal como lo prevé el artículo constitucional en mención,
o a un decreto del Gobierno Nacional,  como lo señala la Ley Orgánica de
Presupuesto.
Por otra parte, la
facultad de selección  que se le confiere al Consejo Superior de Política
Fiscal, en concepto del actor,  es "omnímoda" y desconoce el artículo
79 de la Ley Orgánica del Presupuesto, que ordena al Confis rendir un concepto
en relación con los presupuestos presentados por  las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado, así como de las privadas que manejen fondos públicos,
para su posterior aprobación por decreto del Gobierno, norma que en ningún caso
le otorga la facultad de señalar cuáles empresas deben someter sus presupuestos
a la aprobación del Gobierno Nacional. De esta manera, una norma de la ley anual
de Presupuesto está modificando la Ley Orgánica, lo que está expresamente
prohibido por ser ésta una ley de mayor jerarquía.
"Artículo 71.
El Gobierno Nacional queda facultado para incrementar los aportes con destino a
los  programas de reinserción de los movimientos guerrilleros que se acojan al
proceso de paz".
Esta norma desconoce
el artículo 158 de la Constitución, porque los programas de reinserción, en
concepto del actor, no pueden ser manejados a través de la ley anual de
Presupuesto. Las sumas destinadas a estos programas, así como los
procedimientos para su entrega deben ser objeto de una ley, y no de una norma
transitoria como lo es la ley 88 de 1993, de esta manera, cuando este  artículo
faculta al Gobierno para incrementar los aportes con destino a los programas de
reinserción, vulnera el mandato contenido en el artículo 346 de la
Constitución, según el cual, en la ley de apropiaciones no podrá incluirse
partida alguna que no corresponda a gastos decretados conforme a ley anterior.
Igualmente,
desconoce el artículo 347 de la Constitución,  que ordena que la ley de
apropiaciones contenga todos los gastos que el Gobierno pretende realizar
durante la vigencia fiscal, porque si se faculta al Gobierno para incrementar
los aportes con destino a los programas de reinserción, ello implica que el
presupuesto se expidió incompleto en relación con esos incrementos o ajustes,
que son al fin y al cabo gastos proyectados por el Gobierno.
"Artículo 73.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto
Nacional- de oficio o a petición del Jefe del órgano respectivo hará por
resolución las aclaraciones y correcciones de leyenda necesarias para enmendar
los errores de transcripción y aritméticos que figuren en el Presupuesto General
de la Nación para la vigencia fiscal de 1994".
En relación con esta
norma, considera el actor que las aclaraciones o correcciones de leyenda,
implican una modificación a la ley anual de Prespuesto aprobada por el
Congreso, modificaciones cuyo procedimiento, tal como lo señala el artículo 342
de la Constitución,  debe ser fijado por la Ley Orgánica  del Presupuesto, y en
ésta, no se encuentra la facultad del Ministerio de Hacienda -Dirección General
del Presupuesto-, para modicar,  a través de resolución,  la ley anual de
Presupuesto. Por esta razón,  la norma  es violatoria del artículo 342 de la
Constitución y de la ley 38 de 1989.
"Artículo 78.
Las obligaciones a favor de la Nación que corresponda asumir al Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras, en desarrollo de los contratos de
garantía por contingencias pasivas, se podrán transar mediante acuerdos de pago
que celebre dicho Fondo con la Nación".
En relación con esta
norma,  el actor expresa que si "la ley anual de Presupuesto es el
instrumento para recaudar las rentas y recursos y de efectuar los gastos con
cargo a las apropiaciones presupuestales respectivas. En ninguna forma, este
ciclo de recaudo de rentas y de pago de compromisos, puede relacionarse con una
figura "soterrada" de condonación de deudas a favor de particulares,
en perjuicio del Tesoro Público y mediante  un poder omnímodo de acuerdo de
pago. Lo procedente es hacer efectiva la deuda a favor de la Nación, recaudarla
e incorporar dichos recursos al Presupuesto General de la Nación. Esta clase de
facultades para condonar deudas, requiere de ley especial." Por tanto, la
norma en cuestión, desconoce los artículos 158  y 335 de la Constitución, este
último, en razón a que las actividades financieras, bursátil y aseguradora, así
como cualquier otra relacionada con el aprovechamiento e inversión de los
recursos de captación, son de interés público y requieren de previa
autorización del Estado para ser ejercidas.
B.)
INTERVENCIONES
Dentro del término
constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnación de la
ley demandada, sólo presentó escrito el ciudadano Antonio José Núñez Trujillo,
designado por el  Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Su intervención la
inicia haciendo un análisis de los conceptos de Ley Orgánica del Presupuesto y
anual del Presupuesto.
En el análisis  que
realiza en relación con la ley anual de Presupuesto, considera que como ésta es
la proyección anticipada de gastos e ingresos, ella debe incluír igualmente las
fuentes de esos ingresos y las modalidades y mecanismos para llevar a cabo los
gastos. Por ello, no es inconstitucional que en esta ley se incluyan mecanismos
tales como la venta de activos de entidades del orden nacional que no estén
prestando alguna utilidad,  o el capitalizar, o realizar cruce de cuentas.
Igualmente, la ley
anual, tal como lo establece el artículo 7 de la ley 38 de 1989, debe contener
las normas que sean necesarias para  "la correcta ejecución del
Presupuesto General de la Nación". Esta disposición, en concepto del
doctor Núñez Trujillo, permite desvirtuar uno de los cargos que con mayor
frecuencia utiliza el actor en la demanda, la unidad de materia, pues para que
éste prospere, no sólo bastará  la consideración de que  la norma debe
pertenecer a otro estatuto legal, a pesar de su relación con la ley anual, sino
que ella realmente no incide en la forma como el presupuesto debe ser
ejecutado. En relación con este punto, concluye:
"... el
carácter teleológico de la ley anual de presupuesto está alinderado  por la
existencia de normas que tipifican una modalidad de ejecución anual, sin la
cual el destino de la misma sería diferente, y las que inciden en la
contabilidad de los rubros que generan un mayor o menor valor de la misma
(ingresos y gastos), normas sin las cuales el cálculo se efectuaría sobre
diversos parámetros. Sobre el primero de estos aspectos gravitan puntos
esenciales, tales como el atinente a la protección  de los destinos que la
propia Constitución y la ley han previsto y la propia forma de contabilizar los
recursos. En cuanto al segundo, aquellas normas que facultan la capitalización
de empresas en las varias formas en que prevé esta ley anual."
Bajo esta óptica, el
interviniente comienza  el análisis de los cargos formulados en contra de cada
uno de los artículos demandados, así:
En relación con el
artículo 10, recuerda que la Corte ya se había pronunciado favorablemente con
ocasión de un artículo similar que traía la ley 21 de 1992, ley por medio de la
cual se adoptó el presupusto de rentas y apropiaciones para 1993. Con
fundamento en las mismas consideraciones que la Corte tuvo para declarar la
constitucionalidad de esa norma, solicita se declare  la exequibilidad del
artículo 10, pues él permite a la administración el cabal cumplimiento de sus
funciones, consultando criterios de eficiencia y eficacia.
Por demás, el
carácter presupuestal de  esa norma está en que con ella se busca racionalizar
el gasto mediante la adecuación de los activos a las necesidades del servicio,
y porque los recursos así obtenidos, hacen posible el aumento de los ingresos a
favor de la nación.
En cuanto al
artículo 14, referente a las capitalizaciones, que el actor considera inconstitucionales
por no existir ley que las autorice, recuerda que la ley 51 de 1990 autorizó a
la Nación capitalizar en algunas empresas deficitarias. Es con fundamento en
esa ley, que se expidió  el artículo 14 demandado.
En relación con la
constitucionalidad de la facultad dada a la Nación para capitalizar, expresa
que la Corte a través de la sentencia C-548 de 1993, declaró constitucional esa
facultad, así como la inclusión de las partidas correspondientes por ese
concepto, en el Presupuesto General de la Nación.
El artículo 20
demandado es constitucional pues, la materia de que trata, es la más usual en
una ley presupuestal. Por una parte, determina la forma como debe realizarse el
recaudo y, por otra, los criterios de cálculo que deben tenerse en cuenta en la
contabilidad nacional, medidas éstas que inciden en el ejecución del
presupuesto y, que por lo mismo, deben aparecer en la ley anual. Expresa que
"Sólo apelando a un criterio inorgánico y restricitivo puede afirmarse que
es totalmente intrascendente para la ejecución presupuestal la forma y monto
del recaudo, así como las compensaciones que resuelten del caso efectuar."
Igualmente, la norma
acusada tiene fundamento en el artículo 189, numeral 20 de la Constitución,
que obliga al Presidente de la República a velar por la estricta recaudación y
administración de las rentas, así como decretar su inversión de acuerdo con las
leyes. Porque al recaudar las deudas por su valor real como lo ordena  el
artículo acusado, se está dando  cumplimiento al mandato constitucional en
mención, en beneficio de los ingresos que debe percibir el Estado. Esta función
del Gobierno Nacional debe sujetarse, obviamente, a los lineamientos que en
materia contable establezca el Contador General de la Nación, y cuya ejecución
será revisada posteriormente por la Contraloría General de la República.
Razones suficientes para desvirtuar el cargo del actor, según el cual, se
desconocen las funciones propias de estos entes fiscalizadores.
Considera que
mientras no se nombre el Contador General de la Nación, el Gobierno Nacional
puede hacer uso de su facultad de reglamentar por vía general, y con fundamento
en el artículo 189, numeral 20, las metodologías de contabilidad.
En cuanto al artículo
21, estima que los créditos de tesorería por afectar los recursos tanto de las
entidades a financiar como los de la nación,  deben aparecer en la ley anual de
Presupuesto. Y, porque esos créditos están directamente relacionados con la
ejecución del presupuesto. En su concepto, cuando la ley 38 de 1989 faculta a
la Tesorería para invertir los excedentes transitorios de liquidez en títulos,
esa inversión también puede hacerse en forma de créditos. Por tanto,  la
facultad otorgada a la Dirección General de la Tesorería es ajustada a la
Constitución.
Por otra parte,
afirma que una cosa es la organización del crédito público, lo que sólo compete
al Congreso de la República, a través de una ley marco, y otra, facultar a
determinada entidad para que otorgue créditos como fuente de recursos y  un
medio de inversión.  Facultad que si bien puede otorgarse directamente en la
ley marco, nada se opone a que ella aparezca en la ley anual,  pues ello no
implica que se esté regulando la actividad  crediticia,  como lo afirma el
demandante.
En relación con el
artículo 40, recuerda que en la sentencia  C-337 de 1993, la Corte declaró
exequible la celebración de compromisos que cubrieran varias vigencias
fiscales, hecho que en sí mismo,  no desconoce el principio de la  anualidad
que el demandante estima vulnerado, pues lo que se busca es aplicar  un sistema
presupuestal planificado, donde se  prevean los recursos necesarios para llevar
a cabo determinado compromiso sin afectar los posteriores. Por demás, la
norma  es necesaria en la ley anual por su relación con la ejecución del
presupuesto.
En lo atinente a los
artículos 45 y 46, relacionados con la necesidad de obtener concepto favorable
del Jefe de la Oficina de Planeación Departamental, para modificar el
presupuesto de inversión municipal, considera, con fundamento en fallos de esta
Corporación, que la autonomía municipal que considera vulnerada el actor, no es
absoluta. Por ello, las atribuciones otorgadas a dichos entes, deben ser
interpretadas en armonía con los controles existentes dentro del Estado. Dentro
de ese contexto, y teniendo en cuenta que las rentas a  las que se refiere el
artículo acusado,  son aquellas que la nación ha cedido,  es necesario que se
ejerza un control, especialmente sobre su destino, el cual está enmarcado en la
ejecución misma del presupuesto. Por lo anterior, concluye el actor, " No
se puede confundir la nueva exigencia (refiriéndose a la autonomía) con el
cumplimiento de los postulados constitucionales, en una ley que desde el todo
punto de vista atañe a la forma en que se destinen los  recursos
públicos."
En cuanto al
artículo 62, que regula el cruce de cuentas entre la Nación y la entidades
descentralizadas, estima que existe ley preexistente que autoriza esta clase de
operaciones, la ley 51 de 1990, razón por la que el cargo esgrimido contra esta
norma no tiene asidero.
En este caso se está
dando aplicación a una figura del régimen civil para la extinción de las
obligaciones, la compensación, figura que busca evitar un doble pago, así como
facilitar la ejecución del presupuesto, que se vería distorsionado con deudas y
acreencias entre la Nación y sus entes.  Agrega, además, que la aplicación de
la compensación, en materia presupuestal, no vulnera ningún precepto de la
Constitución.
En relación con el
artículo 64 que permite el traslado de fondos del Fondo Nacional de Notariado
al Fondo de Previsión Social del Notariado, considera que si bien debe existir
ley que determine las prestaciones de los empleados públicos, tal como  ya  lo
están en la ley 4a. de 1992, la norma acusada no está  reconociendo nuevas
prestaciones, sólo se limita a establecer  un mecanismo para realizar  reservas
con el objeto de salvaguardar y asegurar el cumplimiento de las obligaciones
prestacionales en cabeza del Estado,  y cuyo fin es que existan los recursos
necesarios, para que una vez se reconozca el derecho prestacional se tenga
acceso efectivo a él.
En cuanto a la
facultad dada por el artículo 70 al CONFIS, para determinar cuáles presupuestos
de las empresas industriales y comerciales del Estado deben ser aprobados por
decreto del Gobierno, considera que ella está plenamente justificada en el
artículo 17 de la ley 38 de 1989, que ordena a ese ente rendir concepto sobre
los presupuestos de esas empresas,  para su  posterior aprobación por el
Gobierno.
Así mismo, señala
que los presupuestos de esas empresas no inciden en el Presupuesto General de
la Nación, pues lo único que hace parte de él son sus utilidades las cuales
pertenecen a la Nación por mandato legal.
Por tanto, la
facultad conferida al Confis es un control gubernamental adicional sobre dichas
empresas, control que no puede considerarse violatorio de la Constitución, o de
la ley orgánica del Presupuesto.
En relación con el
artículo 71, que faculta al Gobierno Nacional para incrementar los aportes con
destino a los programas de reinserción, expresa que esa facultad de ninguna
manera altera las reglas establecidas por la Constitución y por la ley orgánica
para la modificación del presupuesto.  En su concepto,  no existe otra forma de
obtener recursos para dichos programas, los cuales obviamente necesitan un
sistema de financiación, sin el cual no podrían llevarse a buen término.
Igualmente expresa  que, a través de la norma acusada,  se da cumplimiento al
mandato constitucional contenido en el artículo 22, según el cual, la paz es un
derecho y un deber de obligatorio cumplimiento.
En cuanto al
artículo 73, que faculta a la Dirección General del Presupuesto para efectuar
las correcciones aritméticas y de transcripción  que se presenten en la
elaboración del  presupuesto anual, estima que esa es una función de carácter
ejecutivo, que en nada se opone a la Constitución y a la ley orgánica del
presupuesto.  Señala que esa misma facultad, se  encuentra regulada en el
decreto 2112 de 1992, a través del cual se restructuró el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
Finalmente, en
relación con el artículo 78 que permite efectuar transacciones entre el Fondo
de Garantías de Instituciones Financieras y la Nación, hace una exposición
sobre la forma como el Fondo asumió la administración y los pasivos de las
entidades financieras oficializadas en 1982, para concluir que la norma acusada
es necesaria a fin de lograr que los pasivos asumidos por el Fondo, y  frente a
los cuales la Nación es acreedora y a su vez deudora, puedan ser negociados sin
necesidad de acudir a la vía judicial para su cobro.
Por otra parte,
expresa que la norma está enmarcada dentro de los programas de privatización
que se deben realizar durante este año, y que en ningún caso busca beneficiar a
un sector en particular como lo afirma el actor. Por el contrario "ella
facilita la depuración de los estados financieros del Fondo y los de la
Nación... Diversas normas legales permiten la conciliación entre particulares y
administración, pero había dudas sobre si serían suficientes para que la
administración pudiese conciliar consigo misma...", razones por las cuales
solicita declarar la constitucionalidad de la norma acusada.
C). CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Por medio de oficio
No. 432,  del ocho  (8) de junio  de mil novecientos noventa y cuatro (1994),
el señor Procurador General de la Nación rindió el concepto de rigor dentro del
proceso de la referencia. En él solicita a la Corte Constitucional declarar
exequibles las normas acusadas.
El Procurador
explica que el estudio efectuado por ese despacho, en relación con las normas
acusadas, se erige sobre tres elementos orientadores: el primero, los fines propios
del Estado,  frente a los cuales la Hacienda Pública juega un papel muy
importante; el segundo, el alcance del mandato contenido en el artículo 158 de
la Constitución, el cual fue señalado en la sentencia C-025 de 1993, de la
Corte, pues el actor fundamenta su demanda en la vulneración de ese precepto
constitucional; el tercero, la ley orgánica del Presupuesto, ley 38 de 1989,
tal como lo exige el artículo 349 de la Constitución.
Con fundamento en
esos tres elementos orientadores, el Ministerio Público entra a efectuar el
estudio de cada una de las normas acusadas, así:
Artículos 10 y 14:
el Procurador recuerda que el  texto del artículo 10, es similar al del
artículo 84 de la ley 21 de 1992, el cual había sido demandado ante esta
Corporación con los mismos argumentos que se esgrimen para impugnar la
constitucionalidad de este artículo, y que la Corte, en sentencia C-337 de
1993, encontró ajustado a la Constitución. Por esa razón, solicita se declare
exequible tendiendo en cuenta las consideraciones esgrimidas en su momento por
la Corte Constitucional.
Agrega, además, que
tanto el artículo 10 como el 14, son normas necesarias en la ley de anual
Presupuesto, porque a través de la venta de activos innecesarios, o de las
capitalizaciones, las entidades pueden cumplir las funciones para las cuales
fueron creadas.
Artículo 20: esta
norma es desarrollo directo del artículo 189, numeral 20 de la Constitución,
que ordena al Presidente de la República  velar  por la estricta recaudación y
administración de las rentas y caudales públicos. Norma que debe ser
interpretada en armonía con los preceptos  constitucionales que fijaron las
funciones del Contador y del Contralor General de la República.
Además, el carácter
presupuestal de la norma está en que a través de ella,  se busca dar vigencia
real a las obligaciones que existen a favor de la Nación.
Artículo 21: en
relación con este artículo, el Procurador se limita a describir la función que
tienen los créditos de tesorería como estabilizadores de los fondos de
tesorería,  y a señalar que ellos tocan con la ejecución del presupuesto.
Artículo 40: el
texto de este artículo,  recuerda el Procurador, es similar al del artículo 76
de la ley de presupuesto para la vigencia fiscal de 1993, y sobre el cual, se
pronunció favorablemente la Corte en la sentencia C-337 de 1993. En dicho
fallo,  se explicó que la anualidad del presupuesto dejó de ser un principio
absoluto con la incorporación del principio de planeación, y que sólo puede
tenerse como un punto de referencia y no de cálculo.  Más aún cuando en la
Constitución y la ley orgánica del Presupuesto están previstos los presupuestos
plurianuales aprobados por el Confis.
Artículos 45 y  46:
estos artículos, en concepto del Procurador, deben ser analizados en relación
con el principio de autonomía de las entidades territoriales y su armonización
con las políticas generales del Estado unitario.  Por tanto, explica que
"En el artículo 45 es necesario tener en cuenta que se están tratando
rentas de la Nación que son participaciones de los municipios en los ingresos
nacionales y conviene que se inviertan adecuadamente. De ahí el interés de un
concepto previo y favorable de la Oficina de Planeación Departamental sobre el
destino que de esos recursos se dirija para inversiones municipales."
Las mismas
consideraciones son utilizadas para fundamentar la constitucionalidad del
artículo 46.
El artículo 70, por
su parte, es desarrollo directo del artículo 17 de la ley 38 de 1989,  pues la
finalidad de la aprobación de los presupuestos de que trata esta norma, no es
la de su incorporación en el Presupuesto General de la Nación, sino la de un
control adicional del Gobierno sobre estas empresas. Así mismo, en lo que toca
con las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, lo único que importa de
éstas, en materia presupuestal, son sus utilidades,  las que corresponden a la
Nación. Razones suficientes para considerar que la norma acusada se ajusta
tanto a la Constitución como a la ley orgánica  de Presupuesto.
Artículo 78: para el
Ministerio Público, lo que consagra esta norma "es un acuerdo de pago, que
debe aparecer en la Ley de Presupuesto porque es una negociación que implica el
desembolso por parte de la Nación en favor del Fondo de Garantías o de las entidades
pertenecientes a él, que al mismo tiempo elimina un pasivo contigente cuyo
vencimiento y cuantía son indeterminados."
Artículo 62: la
compensación automática que consagra esta norma, si bien no está prevista en la
Constitución ni en la Ley Orgánica del Presupuesto, tampoco está prohibida por
ellas  ni contraría alguno  de sus preceptos. Tal como se encuentra incorporada
en la ley anual, se convierte en un mecanismo que facilita la ejecución del
presupuesto.
Artículo 64: en
relación con este artículo expresa el Procurador: "La norma es clara al
establecer que ese traslado de recursos tendrá como objeto constituír reservas
para atender las obligaciones pensionales. Es claro que es el Estado el Titular
de dichas obligaciones, en especial cuando  se involucran derechos laborales,
sociales y de la tercera edad. No existe, otro espacio distinto de la ley anual
de Presupuesto en donde se pudiesen ordenar dichas transferencias para atender
el pago de pensiones."
Artículo 71: la
constitucionalidad de esta norma, en concepto del Procurador,  se fundamenta en
el artículo 22,  como en  el 13 transitorio de la Constitución, pues la única
forma de cumplir con los fines propuestos en dichas normas es con un programa
de financiación que debe estar inmerso en la ley anual de Presupuesto.
Finalmente,  y en
relación con el artículo 73 acusado, establece que es una norma de carácter
instrumental que en nada afecta la estimación de gastos e ingresos en que
consiste la ley anual de Presupuesto. Agrega que una norma similar está
contemplada en el decreto 2112 de 1992, por medio de la cual se reestructuró el
Ministerio de Hacienda, en donde se consagra como facultad del Director General
del Presupuesto "aprobar  las aclaraciones y correcciones de errores
aritméticos o de leyenda en que se incurra en la elaboración de la Ley anual
del Presupuesto General de la Nación."
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Procede la Corte a
decidir, previas las siguientes consideraciones.
Primera .- Competencia.  La Corte
Constitucional es competente para conocer de esta demanda, en razón de lo
dispuesto por el numeral 4o. del artículo 241 de la Constitución, pues el
Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones es una ley.
Segunda.-  Estudio de los cargos concretos
contra cada una de las normas demandadas.
En gracia de la
brevedad, se estudiarán separadamente los cargos concretos contra cada una de
las normas, pues no viene  al caso hacer un estudio general sobre la ley de
Presupuesto.
a) "
Artículo 10.-   Los órganos del orden nacional deberán enajenar los activos que
no sean necesarios para el desempeño de sus funciones.  Los recursos así
originados serán de libre asignación en el Presupuesto General de la
Nación".
Esta norma comprende
dos partes, realmente independientes:  la primera contiene la orden de enajenar
los activos que no sean necesarios para el desempeño de las respectivas
funciones.  Orden dirigida a "los órganos del Orden Nacional", y que
no es incondicional, pues está sujeta al criterio que los funcionarios
responsables tengan sobre la necesidad o utilidad de los activos para el
cumplimiento de los fines estatales.  La segunda da a los recursos originados
en la enajenación la calidad de ser "de libre asignación en el Presupuesto
General de la Nación".  Habrá, en consecuencia, que analizarlas
separadamente.
En cuanto a la
disposición que manda enajenar los activos innecesarios, hay que señalar que
los argumentos que contra ella se esgrimen fueron, prácticamente, los mismos
que se adujeron contra el artículo 84 de la ley 21 de 1992, correspondiente al
Presupuesto General de la Nación para 1993, norma similar, al menos en uno de
sus apartes.  En efecto, decía el artículo últimamente citado:
"Artículo 84.-
Los organismos y entidades del orden nacional, con fundamento en la
actualización de valores de activos no corrientes y en especial de los bienes
inmuebles realizada durante 1992, deberán programar para la vigencia de 1993 la
venta de los mencionados activos que no sean necesarios para el desempeño de
sus funciones...".
Demandada esta norma
por violar el numeral 9o. del artículo 150, y el artículo 158, de la
Constitución, en la Sentencia C-337 de agosto 19 de 1993, la Corte dijo:
"En cuanto a la
primera parte del artículo 84 demandado, considera la Corte que se ajusta a la
Constitución, por cuanto la enajenación de que trata la norma, por una parte es
materia propia de una Ley de presupuesto, y por tanto no es violatoria del
artículo 158 superior, y por otra parte ella se basa en una autorización
general que se confiere en el artículo 146 del Estatuto Contractual de la
Nación y sus entidades descentralizadas (Decreto Ley 222 de 1983), cuyo texto
es el siguiente:
"Artículo 146.
DE LOS INMUEBLES QUE SE PUEDEN VENDER O PERMUTAR.  Sin perjuicio de lo
dispuesto por leyes especiales, los predios rurales y urbanos que las entidades
a que se aplica este estatuto no requieran para su servicio, podrán ser dados
en venta o permutados".
"La norma
sub-examine no vulnera pues el artículo 150 num. 9 de la Carta que, en términos
generales,  faculta al Congreso para "conceder autorizaciones al Gobierno
para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes
nacionales", y dispone que el Gobierno debe rendir periódicos informes al
Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones.  Estima la Corte que este
numeral debe concordarse con el numeral 14 del artículo 150, así como con el
inciso final del mismo, que disponen:
"14.- Aprobar o
improbar los contratos o convenios que, por razones de evidente necesidad
nacional, hubiere celebrado el Presidente de la República, con particulares,
compañías o entidades públicas, sin autorización previa".
"............................................................................................"
"Compete al
Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración
pública y en especial de la administración nacional".
"Debe señalarse
que el estatuto general vigente, fue el expedido por medio del Decreto Ley 222
de 1983, del cual hace parte el artículo 146 antes citado". (Magistrado
Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
Es claro, en
consecuencia, que estas mismas razones llevan a predicar la exequibilidad de la
norma ahora demandada.  Lo cual se explica en razón del carácter temporal de la
ley de Presupuesto, pues la norma declarada exequible en su oportunidad, perdió
vigencia al terminar el año de 1993. Por esta razón, se reprodujo en el
Presupuesto de 1994.
No sucede igual con
la segunda parte de la actual norma.  Pues, de un lado, no se incluyó en la que
ya juzgó la Corte; y, del otro, contradice ostensiblemente un mandato
constitucional, como se verá.
Dispone el artículo
359 de la Constitución:
"Artículo
359.-  No habrá rentas nacionales de destinación específica.
"Se exceptúan:
"1.  Las
participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos,
distritos y municipios.
"2.  Las
destinadas para inversión social.
"3.  Las que,
con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión social
y a las antiguas intendencias y comisarias".
Existe, como se ve,
la prohibición general de las rentas de destinación específica, con las
excepciones descritas.  Pero en la norma acusada se establece que los recursos
"serán de libre asignación en el Presupuesto General de la Nación".
Lo cual supone dar respuesta a dos preguntas:
1a.  ¿Qué debe
entenderse por "libre asignación"?
2a.  ¿A quién
correspondería hacerla, en caso de ser posible, y en qué momento?.
En relación con la
primera de estas cuestiones, hay que comenzar por decir que asignar, según su
primera acepción, es "señalar lo que corresponde a una persona o
cosa".  Su significado es semejante al de destinar, también
en su primera acepción: "ordenar, señalar o determinar una cosa para algún
fin o efecto".
Es claro, pues, que
la "libre asignación" que autoriza la norma, equivale a "libre
destinación".  Y para que tenga algún sentido la norma, es necesario
interpretarla así:  la libertad para darles a los referidos recursos una
destinación específica, al arbitrio de quien hace la asignación.  Pues sería
ilógico pensar que tal libertad para asignar sólo pudiera conducir a que los
recursos hicieran parte de los fondos comunes, es decir, siguieran el principio
de la unidad de caja, al cual, de todas maneras, están sujetos.
Por este primer
aspecto, la norma que se examina es contraria a la Constitución, pues establece
la posibilidad de dar a unos recursos una destinación específica, de
conformidad con la interpretación hecha.
En cuanto al segundo
interrogante, es menester decir que, ya corresponda al Congreso hacer la
"libre asignación" o corresponda al Ejecutivo, ésta será de todos
modos contraria a la Constitución.  Esto, sencillamente, porque los recursos de
que se trata no están comprendidos dentro de las excepciones del artículo 359.
Además, debe
agregarse que el artículo 113 de la Constitución, consagra la autonomía e
independencia de los órganos que integran la ramas del poder público.
Por lo expuesto, la
Corte declarará inexequible la frase del artículo 10 que dice:  "Los
recursos así originados serán de libre asignación en el Presupuesto General de
la Nación". Y, como se dijo, declarará exequible la primera parte de esta
misma norma.
b) "Artículo
14.-  La Nación podrá capitalizar, directa o indirectamente, a las entidades
públicas del orden nacional.  Dentro de dicha capitalización se podrán incluir
los aportes que se efectuén o se hayan efectuado por parte de la Nación.
"Las
capitalizaciones o cancelaciones de obligaciones que deba efectuar la Nación a
entidades de derecho público, podrán realizarse mediante la liquidación de
activos de la Nación.
"El Gobierno
Nacional podrá participar como accionista en las empresas que se creen en desarrollo
de los proyectos eléctricos del plan de expansión aprobado por el CONPES."
En lo que se refiere
al inciso primero de este artículo, no encuentra la Corte razón válida para
afirmar que se oponga a la Constitución.  Por el contrario: la autorización
para capitalizar entidades públicas del orden nacional, está contenida en el
artículo 17 de la ley 51 de 1990, que fue examinado por la Corte al resolver
sobre una demanda presentada contra algunas disposiciones contenidas en la ley
17 de 1992.  En esa oportunidad se dijo:
"En verdad no
se presenta en este caso la pretendida violación a la Carta Política, por la
supuesta ausencia de fundamento legal del gasto, en la especial modalidad de la
operación contable y financiera que se ordena; por el contrario, tanto en la
aplicación directa de la Constitución, como  por la sujeción a lo dispuesto por
el artículo 17 de la ley 51 de 1990, bien podría el Congreso Nacional ordenar
la inclusión en el cómputo del presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del
Tesoro de la Nación y en el Decreto ley de apropiaciones de la vigencia fiscal
de 1992, las partidas correspondientes y que aparecen acusadas por los
demandantes." (Sentencia C-548, de 29 de noviembre de 1993, Magistrado
Ponente Fabio Morón Díaz)
Interpretación que
resulta lógica si se tiene en cuenta que el artículo 17 citado, dice lo
siguiente:
"Cuando
entidades públicas u organismos administrativos del orden nacional presenten
pérdidas acumuladas que excedan el cincuenta por ciento (50%) del patrimonio neto,
excluído el superávit por valorización, o cuando se prevea razonablemente, a
juicio del Gobierno Nacional, que la entidad no podrá cumplir con el pago de
sus obligaciones, la Nación podrá disponer el reordenamiento, la fusión o la
liquidación del respectivo ente público.
"Para este
efecto, la Nación podrá ordenar compensaciones de cuentas, capitalizaciones,
daciones en pago o celebración de acuerdos de pago entre entidades públicas del
orden nacional a fin de sanear las obligaciones a cargo de dichas entidades.
"..."
No sucede lo mismo
con el inciso segundo.  Este implica la autorización al Gobierno Nacional para
que, a su arbitrio, determine la enajenación, o liquidación de unos activos,
para destinar su producto a "las capitalizaciones o cancelación de
obligaciones que deba efectuar la Nación a entidades de derecho público".
Es, sencillamente, la destinación anticipada de unos recursos presupuestales a
un fin específico.  Destinación que contraría la Constitución, en sí misma, y
como consecuencia de la violación de la ley Orgánica del Presupuesto.
Empezando por lo
último, hay que recordar que uno de los principios del sistema presupuestal, es
el de la Unidad de Caja, expresado así en la ley 38 de 1989:
"Artículo 12.-
Unidad de Caja. Con el recaudo de  todas las rentas y recursos de capital se
atenderá la situación de fondos a los organismos y entidades para el pago
oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la
Nación.
"..."
Es claro que al
permitir al gobierno enajenar unos activos para que el producto de la
enajenación tenga una destinación específica, se sustraen tales recursos a ese
fondo común, y se viola, por lo mismo el principio de la unidad de caja.
Principio que está
plasmado expresamente en el artículo 359 de la Constitución, que prohíbe las
rentas nacionales de destinación específica, con las excepciones que la misma
norma contempla.
Pero, hay más:
conferir tal atribución general al Ejecutivo, implica violar el artículo 350,
inciso primero, de la Constitución, que establece:
"Artículo 350.-
La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público
social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por
la ley orgánica respectiva.  Excepto en los casos de guerra exterior o por
razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre
cualquier otra asignación".
Es evidente que por
la aplicación del inciso segundo del artículo 14 que se analiza, es posible
sustraer ingentes sumas al mandato del artículo 350: "Excepto en los casos
de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público
social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación" (negrilla
fuera de texto). Basta recordar los centenares de miles de millones de pesos
recibidos por el tesoro nacional como resultado de algunas privatizaciones de
los últimos tiempos, para entender las consecuencias de esta autorización.
En consecuencia, no
se ajusta a la Constitución la facultad comentada, y así lo dirá la Corte al
declarar inexequible el inciso segundo analizado.
Además, si la
Constitución no hubiera prohibido de las rentas de destinación específica, la
norma en comento tampoco sería constitucional, pues su materia es propia de la
Ley Orgánica de Presupuesto.
También es contrario
a la Constitución el inciso tercero del artículo 14, por estos motivos:
El primero, que contempla
una autorización indefinida para constituír empresas industriales y
comerciales, y sociedades de economía mixta.  Al respecto valen las
siguientes consideraciones.
La primera surge del
artículo 150, numeral 7o, de la Constitución.  Según esta norma, el Congreso
por medio de leyes, ejerce las siguientes funciones: "...crear o autorizar
la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades
de economía mixta".
A la luz de esta
disposición, y de otras que con ella concuerdan, no es posible sostener que
puedan darse autorizaciones generales e indeterminadas para crear tales
personas jurídicas de derecho público, como se explicará.
En primer lugar, hay
que advertir que las empresas industriales y comerciales del Estado y las
sociedades de economía mixta están definidas por el decreto 1050 de 1968, así:
"Artículo 8.-
Son organismos constituídos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes
estatales y de capital privado, creados por la ley o autorizados por ésta, que
desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las
reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagre la ley".
En la anterior
Constitución, el artículo 76, reformado por el 11 del Acto Legislativo No. 1 de
1968, asignaba al Congreso, por medio de leyes, la atribución de "expedir
los estatutos básicos de las corporaciones autónomas regionales y otros
establecimientos públicos, de las sociedades de economía mixta, de las empresas
industriales o comerciales del Estado...".  Correspondía, pues, al
Congreso expedir los estatutos básicos de las sociedades de economía mixta.
Estatutos, o reglas, a los cuales deberían someterse los particulares al
celebrar, en cada caso, el contrato de sociedad correspondiente.
La actual
Constitución vino a morigerar esta exigencia, pues el artículo 150, numeral 7o,
habla de crear o autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.  Y
hay que entender que siempre la ley, en el fondo, se limitará a autorizar la
constitución de la sociedad de economía mixta, pues a ella debe seguir el
contrato de sociedad que se celebra con los particulares, pues sin el aporte de
éstos no puede hablarse de este tipo de sociedad.
Ahora bien :¿qué
clase de ley es la que autoriza la creación de una sociedad de economía mixta?.
Una ley en sentido
formal, pues sólo es ley por su origen, y su formación y no por su contenido.
Este contenido no es general y abstracto, sino particular y concreto.
Y por ser particular
y concreto tiene que referirse a una sociedad determinada, individualizada.
Como lo señala el  artículo 8o. del decreto 1050 de 1968, en tratándose de
sociedades de economia mixta, "el grado de tutela y, en general, las
condiciones de la participación del Estado en esta clase de sociedades se
determina en la ley que las crea o autoriza y en el respectivo contrato
social".
Tal ley, en
consecuencia, debe determinar asuntos como estos:  la cuantía de los recursos
públicos que se aportarán a la sociedad, su objeto, su domicilio, su duración,
la proporción del capital público y privado, lo mismo que el grado de tutela
por parte de la administración, y a qué dependencia corresponde ejercerla.
La necesidad de una
autorización especial ha sido la tesis sostenida por el Consejo de Estado.  Así
consta en concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, de abril 19 de
1993.  Allí se dijo:
"Dada
su naturaleza específica las sociedades de economía mixta se caracterizan:
"1)
Disposición estatal que autorice su creación.
"2)
Acto de constitución.
"3)
Personería jurídica.
"4)
Sujeción al régimen de tutela.
"1)
Por acto estatal que autoriza su creación.- Esta característica tiene su fuente
primigenia en la propia Constitución Política. En efecto, según se dispone en
el numeral 7 del artículo 150 corresponde al Congreso "Crear o autorizar
la constitución de las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades
de economía mixta". De acuerdo al artículo 300 numeral 7 corresponde a las
asambleas departamentales "autorizar la formación de sociedades de
economía mixta". En un mismo orden de ideas, el artículo 313, numeral 6,
atribuye a los Concejos Municipales "Autorizar la constitución de
sociedades de economía mixta".
"Lo
anterior quiere decir que, en nuestro régimen jurídico, se encuentra la
provisión constitucional consistente en que las sociedades de economía mixta
sólo pueden llegar a ser tales si ha mediado previamente el acto estatal fuente
de las mismas, llámese ley, ordenanza o acuerdo que autorice su creación; es un
presupuesto necesario para proceder a celebrar luego el acto de constitución o
el contrato de sociedad; y ello es lógico; si no media tal previsión, mal
podría el Estado justificar tanto su ánimo de asociarse como la participación
económica mediante la suscripción de parte del capital social, requisito
indispensable para adquirir el carácter de socio o accionista".
"...
"De
todo lo expuesto se concluye entonces que, la sociedad de economía mixta está
sometida a un régimen dual; en primer lugar, a las directrices trazadas por la
ley que autorizó su creación y a las leyes especiales que rigen cuestiones
específicas de su vida social; en segundo lugar el acto de constitución o
contrato social a cuyos términos deben ceñirse las decisiones tomadas por sus
organismos de dirección".
De otra parte,
tampoco resulta aceptable la autorización general, ilimitada, contenida en el
último inciso del artículo 14, si se trata de crear empresas industriales y
comerciales del Estado.
¿Por qué?.
Sencillamente porque según el inciso final del artículo 114 de la Constitución,
éstas forman parte de la Rama Ejecutiva. Y es función del Congreso, que ejerce
por medio de las leyes, "determinar la estructura de la administración
nacional". Función que no puede delegarse en forma general e ilimitada, y
menos por la ley de Presupuesto. En el mismo sentido, se había pronunciado esta
Corporación en sentencia C-196 de 1994, al expresar:
"... el
Congreso goza de plenas atribuciones constitucionales para resolver en cada
caso si crea una o unas determinadas sociedades  de economía mixta o
asociaciones, o si autoriza su constitución, siempre que disponga de manera
concreta y específica cuál será su objeto, el régimen al cual estará o estarán
sometidas y, si se trata de recursos provenientes directamente del tesoro de la
Nación, determine el monto de los recursos públicos que habrán de llevarse como
aporte  o participación..." ( Magistrado Ponente, doctor José Gregorio
Hernández Galindo)
En síntesis: a la
luz de la Constitución es inaceptable una autorización indefinida e ilimitada
para crear empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de
economía mixta.  En consecuencia, se declarará inexequible el último inciso del
artículo 14.
Sin que sobre anotar
que, también en este caso, contraría la ley orgánica del Presupuesto, e
indirectamente la Constitución, el conferir una autorización para gastos de inversión,
en cuantía indeterminada.  O, dicho en otros términos, el hacer una apropiación
presupuestal de cuantía indeterminada, librada por completo al arbitrio del
encargado de ejecutar el gasto.
Además, obsérvese
que la expresión utilizada por la norma "que se creen ", abre
unas posibilidades ilimitadas en cuanto al número, la magnitud, la naturaleza,
la composición del capital, etc. ¿Se crearán cien empresas, o un millar? ¿Cuál
será el capital de cada una de ellas, y cuál la participación de la Nación en
ese capital?. ¿Cuántas serán empresas industriales y comerciales del Estado y
cuántas sociedades de economía mixta? ¿Y cuál será el tipo de estas últimas:
anónimas o de responsabilidad limitada? ¿Cuántos centenares de miles de
millones o cuántos billones de pesos, podrá destinar la Nación a su
participación en tales empresas? ¿Predominará en ellas el aporte privado o el
público? ¿Habrá en ellas inversión extranjera, y en qué proporción frente a los
aportes nacionales, y especialmente frente a los estatales? En fin, un mandato,
porque nada menos es lo que contempla el artículo 150, numeral 7o, no podrá
jamás conferirse en términos tan generales, porque a la hora de exigir
responsabilidades al mandatario no habrá manera de comprobar si se ciñó a él o
se extralimitó.
Téngase en cuenta
que una cosa es la autorización para capitalizar empresas o sociedades
existentes, de las cuales el legislador al conferir la autorización puede tener
una idea, al menos aproximada, de su magnitud, y otra, completamente diferente,
autorizar al ejecutivo para  "participar como accionista" en
empresas, sin señalar límite alguno.  Es ostensible que esto no puede hacerse,
ni siquiera por una ley especial de autorizaciones.
Y menos aún podrá
hacerse por medio de la ley de Presupuesto, pues ello equivale, ni más ni
menos, a una  apropiación indeterminada, tanto por su destinación concreta,
como por su valor.  ¿Cómo establecer la cuantía la partida de gastos de
inversión contenida implícitamente en esta autorización?. Claramente se ve que
ello es imposible, lo que es aún más inaceptable en la ley de Presupuesto.
Por todo lo
anterior, también se declarará inexequible el inciso tercero del
artículo 14. Inciso que, además, por la indeterminación de la autorización,
también quebranta el artículo 350 de la Constitución.
No sobra anotar que en
el caso del inciso tercero, tampoco hay ley preexistente que decrete el gasto,
pues no puede aceptarse que ésta sea precisamente la misma ley de Presupuesto.
A todo lo cual hay
que agregar que el conferir la facultad para constituír empresas industriales y
comerciales del Estado o sociedades de economía mixta, es asunto que no se
refiere a la misma materia que el Presupuesto. Tal autorización debe ser objeto
de una ley, y no un artículo más o menos oculto en una ley cuya finalidad es
diferente.  Por este aspecto, el inciso tercero quebranta el artículo 158 de la
Constitución.  En casos como éste, debe primeramente existir la ley que
autorice la constitución de la sociedad; después, habiendo ley preexistente, se
hará en el Presupuesto la apropiación correspondiente.  Es lo que ordena el
inciso segundo del artículo 346, al decir que en la Ley de Apropiaciones no
podrá incluírse partida alguna que no corresponda a un gasto decretado conforme
a la ley anterior.
c) Artículo 20.-
" El recaudo proveniente de las obligaciones a favor de la Nación
-Ministerio de Hacienda y Crédito Público- podrá efectuarse por su valor real,
consultando el estado, calidad y antigüedad de la cartera.
"El Gobierno
Nacional reglamentará los criterios y procedimientos para suprimir dichas
deudas de la contabilidad nacional, teniendo en cuenta su cuantía, antigüedad y
solvencia del deudor".
Precisamente la
norma constitucional que el ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda y
el Procurador General de la Nación invocan como fundamento de este artículo, es
la que lleva a pensar en su inconstitucionalidad.  Pues no se entiende cómo el
numeral 20 del artículo 189 de la Constitución, que obliga al Presidente de la
República a "Velar por la estricta recaudación y administración de las
rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las
leyes", le permita estos actos:
a) Reducir el valor
de los créditos en favor de la Nación, a un supuesto valor real,
consultando "el estado, calidad, y antigüedad de la cartera". Lo que
en últimas consagra esta norma, es la apreciación subjetiva de un funcionario,
sobre  factores tales como el estado, calidad y antigüedad de la obligación.
Además, hay aquí una condonación parcial de la obligación.
b) Suprimir de la
contabilidad nacional créditos en favor de la Nación, lo que equivale a
condonar el total de la obligación.
Estricto es lo
"estrecho, ajustado enteramente a la necesidad o a la ley y que no admite
interpretación". ¿Cómo afirmar, razonablemente, que el Presidente cumple
su deber de "velar por la estricta recaudación de las rentas y caudales
públicos", cuando condona total o parcialmente las deudas a cargo de los
contribuyentes?.
Es claro que esta
facultad deja a su arbitrio, a su interpretación, cuáles rentas y caudales
recaudar y cuáles no.
De otro lado, es
ostensible que esta disposición no se refiere a la misma materia que el
Presupuesto General de la Nación, con el cual no tiene una relación directa.
Por este aspecto, la norma vulnera el artículo 158 de la Constitución.
De otra parte, si de
lo que se trata es de "decretar exenciones de impuestos, contribuciones o
tasas nacionales", ésta es atribución que corresponde al Congreso.  Este,
por medio de ley que sólo puede ser dictada o reformada por iniciativa del
Gobierno, puede decretar tal exención.  Pero, deberá dictarse una ley con ese
fin, para no quebrantar el artículo 158, como ha ocurrido en el presente caso.
d) "Artículo
21.-  La Dirección General del Tesoro Nacional podrá otorgar créditos de
tesorería hasta por un plazo de doce (12) meses a los órganos de que trata el
artículo 4o. de la presente ley y a las entidades territoriales, sujeto a la
aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal, que reglamentará las
condiciones y garantías de dichos créditos. Lo anterior sin perjuicio de que
los órganos puedan acceder al sistema financiero para los mismos fines, previa
autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección General de
Crédito Público".
Según el actor, con
este artículo se vulnera el artículo 150, numeral 19, literal a),  porque sólo
al Congreso de la República compete organizar el crédito público, y se está
facultando a un órgano como el  Consejo Superior de Política Fiscal, para establecer
las condiciones de determinados créditos y sus garantías.
En concepto de la
Corte, la norma acusada no vulnera la disposición señalada por el actor. Es
verdad que el artículo 150, numeral 19, literal a), ordena que el Congreso
mediante una ley marco, organice el Crédito Público, y el artículo 189, numeral
25, faculta al Presidente de la República para desarrollar dicha ley,
ajustándose obviamente a los parámetros señalados por el Congreso, pero no se
observa que el artículo acusado esté organizando en manera alguna los
instrumentos, y las características generales de las operaciones de crédito
público y de los órganos encargados de velar por su cumplimiento, como tampoco
las formas ni los  lineamientos generales que se deben cumplir para el acceso y
colocación de los dineros públicos, aspectos éstos entre otros, que debería
contener  la ley que organice el Crédito Público.
Sin embargo,
considera esta Corporación  que la facultad otorgada a la Dirección General del
Tesoro para otorgar créditos de corto plazo a las entidades territoriales, por
su especialidad y características, es ajena a la ley anual de Presupuesto y por
tanto vulnera el artículo 158, así como los artículos 346 y 347 de la
Constitución que señalan los elementos generales  que debe contener esta ley.
No se ve cómo en una ley de las características de ésta, cuyo objeto es la
estimación de  los ingresos fiscales, y  la autorización de los
gastos públicos para una determinada vigencia fiscal, pueda conferirse una
facultad tan especial a la Dirección General del Tesoro. La Corte entiende la
importancia que tiene la posibilidad de acceso de las entidades territoriales y
de los órganos de que trata el artículo 4 de la ley 88 de 1993, a los créditos
que pueda otorgar el Tesoro Nacional, pero debe entenderse que materia tan
importante es ajena a la ley anual de Presupuesto.
De otra parte, la
facultad dada a la Dirección General del Tesoro, no está contemplada en el
Decreto 2112 de 1992, dictado por el Presidente de la República en virtud del artículo
20 transitorio de la Constitución, y que reestructuró el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público. En el mencionado decreto se fijaron las funciones generales,
estructura y descripción de las funciones de la Dirección General del Tesoro.
Y, se repite,  la facultad de otorgar créditos no está  contemplada, sin que
ello signifique que no se la pueda otorgar a través de una ley, pero  no de las
características de la anual de presupuesto, que como ya se dijo, por su objeto
y características,  no puede entrar a otorgar una facultad de esta naturaleza.
Razón ésta suficiente para declarar la norma inexequible.
e) "Artículo
40.- Cuando un órgano requiera celebrar compromisos que cubran varias vigencias
fiscales, deberá cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentación
expedida por el Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS.- Los recursos
necesarios para desarrollar estas actividades deberán ser incorporados en los
proyectos de presupuesto de la vigencia fiscal correspondiente".
Esta norma es semejante
al artículo 76 de la ley 21 de 1992, declarado exequible en sentencia C-337/93,
de agosto 19 de 1993.
El texto del
artículo 76, era este:
"Cuando los
organismos y entidades requieran celebrar compromisos que cubran varias
vigencias fiscales, deberán cumplir con los requisitos exigidos en la
reglamentación expedida por el Consejo Superior de Política Fiscal-
Confis".
El cargo formulado
en aquella oportunidad era el de la violación del principio de la anualidad,
consagrado en los artículos 346 de la Constitución y 10o. de la ley 38 de
1989.  Y éste es el mismo que se esgrime ahora contra el artículo  40.
La Corte declaró
exequible el artículo 76, considerando que es lógico que en el Presupuesto de
cada año se hagan las apropiaciones correspondientes a los gastos que deban
hacerse en varias vigencias sucesivas (sentencia C-337/93, agosto 19 de 1993,
Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
Y en la sentencia
C-502 de noviembre 4 de 1993, al declarar exequible el artículo 102 de la ley
21 de 1992, sobre las reservas presupuestales, se dijo:
"Las partidas
en reserva de caja en el ICETEX, y demás entidades oficiales tendrán vigencia
fiscal (hasta el 31 de diciembre de 1994), antes de cuya fecha deberán ser
canceladas" (El paréntesis es del texto).
En síntesis: en nada
viola la Constitución el que se contraigan compromisos que cubran varias
vigencias fiscales, y que en cada presupuesto anual se hagan las apropiaciones
correspondientes. Así lo declarará la Corte.
f) "Artículo
45.- Las modificaciones al Presupuesto de inversión municipal, financiada con
recursos provenientes de la participación en los ingresos corrientes de la
Nación, requieren del concepto previo y favorable del Jefe de la Oficina de
Planeación Departamental.  Para tal efecto, el alcalde deberá justificar dicha
solicitud".
Esta norma tiene
fundamento en diversas disposiciones constitucionales,  así.
En primer lugar,
está el numeral 11 del artículo 300, según el cual "Los planes y programas
de desarrollo y de obras públicas, serán coordinados e integrados con los
planes y programas municipales, regionales y nacionales".  Es evidente que
el "concepto previo y favorable" del Jefe de Planeación
Departamental, busca asegurar esa coordinación, y no vulnerar la autonomía municipal.
En segundo lugar, el
artículo 344, inciso primero, establece que los organismos departamentales de
planeación participarán en la preparación de los presupuestos de los
municipios, en los términos que señale la ley. Es, ni más ni menos, lo que dispone
el artículo 45 que se examina.
No quebranta el
artículo 158 de la Constitución, el que en la ley de Presupuesto, en la cual se
apropian las partidas correspondientes a las participaciones de los municipios
en los ingresos corrientes de la Nación, se determine lo relativo al
procedimiento que deben cumplir los municipios para incorporar tales recursos a
sus presupuestos.
Finalmente, hay que
tener presente que la autonomía de las entidades territoriales se ejerce
"dentro de los límites de la Constitución y la ley " (artículo 287 de
la Constitución).
En consecuencia, se
declarará exequible el artículo 45 demandado.
g) "Artículo
46.- El alcalde deberá presentar al Concejo  Municipal, durante los primeros
cinco (5) días de las sesiones del mes de agosto, el proyecto de acuerdo sobre
el plan general de inversión, donde estén incluídos los recursos de forzosa
asignación provenientes de la participación municipal conforme a la ley 60 de
1993.
"Los
Concejos podrán eliminar, reducir o cambiar las inversiones propuestas, dentro
de las prescripciones y límites señalados por la ley.
"Si el
Concejo no expidiere el acuerdo en las sesiones ordinarias del mes de agosto,
el Alcalde pondrá en vigencia, mediante Decreto expedido con todas las
formalidades legales, el proyecto que hubiere presentado".
Para concluir que
esta norma se ajusta a la Constitución, hay que tener en cuenta que las
"participaciones previstas en la Constitución en favor de los
departamentos, distritos y municipos" son rentas nacionales de destinación
específica (artículo 359 de la Constitución).
Lo anterior, unido a
la necesidad de conseguir la incorporación de las mencionadas participaciones
en el presupuesto municipal, explica y justifica la norma.  Que en nada vulnera
la autonomía municipal, pues se limita a hacer viable la inversión de unos
recursos.
En consecuencia,
será declarará exequible.
h) "Artículo
62.- Con el fin de proveer el saneamiento económico y financiero de todo orden,
autorízase a la Nación y sus entidades descentralizadas para efectuar cruces de
cuentas entre si o con entidades territoriales y sus descentralizadas, sobre
las obligaciones que recíprocamente tengan.
"Cuando en
el proceso de liquidación o privatización de órganos nacionales de derecho
público se combinen las calidades de acreedor y deudor en una misma persona, se
compensarán las cuentas automáticamente.  Esta figura no tendrá efectos
presupuestales.
"La pérdida
o déficit de que trata el literal e) del artículo 27 de la ley 31 de 1992 y que
corresponda atender a la Nación se podrá pagar con títulos emitidos por el
Gobierno Nacional".
El inciso primero de
este artículo contempla lo que en derecho civil se denomina compensación, que
es un modo de extinguir las obligaciones, definido así:  "Cuando dos
personas son deudoras una de otra, se opera entre ellas una compensación que
extingue ambas deudas, del modo y en los casos que van a explicarse".
Esto es lo que el artículo 62 llama "cruce de cuentas".
Y no se ve por qué
la compensación no pueda presentarse entre personas jurídicas de derecho
público.  A tal punto que la norma del inciso primero, en rigor, sería
superflua.  Y no quebranta la Constitución, porque la extinción de las
obligaciones, en favor o en contra de la Nación, forzosamente tiene que ver con
la ejecución del Presupuesto.
En cuanto a la
"compensación" a que se refiere el inciso segundo, ella no es tal.
Lo que ocurre cuando se combinan "las calidades de acreedor y deudor en
una misma persona", es la confusión, prevista en el artículo 1724
del C.C., así: "Cuando concurran en una misma persona las calidades de
acreedor y deudor, se verifica de derecho una confusión que extingue la
deuda y produce iguales efectos que el pago".
Tampoco existe razón
para sostener que pugna con la Constitución este inciso segundo.  Basta pensar
en que si no existiera esta norma, también la confusión extinguiría las deudas,
por la sencilla razón de que es imposible ser acreedor o deudor de uno mismo.
En cuanto a la
emisión de títulos de deuda pública a que se refiere el inciso tercero, hay que
recordar que está prevista por el artículo 19 del decreto 2681 de 1993,
reglamentario de la ley 80 de 1993.  Cumpliéndose los requisitos previstos por
la norma citada, no hay razón para sostener que se viole la Constitución.
i) "Artículo
64.-  Con el fin de garantizar las condiciones económicas de los Notarios y sus
empleados, el Fondo Nacional del Notariado transferirá al Fondo de Previsión
Social de Notariado y Registro -FONPRENOR-, los recursos excedentes del
producto de sus ingresos, una vez descontados sus gastos de funcionamiento e
inversión, con el fin de constituir reservas de pensiones o atender el pago de
éstas".
Según el artículo
131 de la Constitución, inciso primero, "Compete a la ley la
reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores,
la definición del régimen laboral para sus empleados...". Siendo esto así,
no se ve porqué esta disposición se incluyó en la ley de Presupuesto.
Si lo que se
pretendió fue la imposición de una obligación, al Fondo Nacional del Notariado,
esto habría debido hacerse por medio de ley especial.  Dicho en otra forma:
definidos como están el origen y la destinación de los recursos del fondo
mencionado, la modificación en estos aspectos no puede hacerse por la ley de
Presupuesto, no sólo por el carácter especial de ésta, sino porque se violaría
el artículo 158 de la Constitución.
Es evidente, además,
que esta norma presupuestal, carece de ley preexistente.
Por todo lo anterior,
será declarada inexequible.
j) "Artículo
70.- El Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS-, determinará cuáles
Empresas Industriales y Comerciales del Estado, Sociedades de Economía Mixta
sujetas al régimen de aquellas, o fondos públicos nacionales administrados por
entidades privadas, deberán someter sus respectivos presupuestos a la
aprobación por decreto del Gobierno Nacional".
"Las
modificaciones a los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales
del Estado y las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas,
se harán por resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección
General del Presupuesto Nacional".
Este artículo
pretende, en su inciso primero, conferir una atribución nueva al Consejo
Superior de Política Fiscal, creado por el artículo 17 de la ley 38 de 1989.
¿Cuál es esa nueva función?.  La de determinar cuáles Empresas Industriales y
Comerciales del Estado, y Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de
aquéllas, o cuáles fondos públicos nacionales administrados por entidades
privadas, deberán someter sus respectivos presupuestos a la aprobación por
decreto del Gobierno Nacional.
Y se dice que esta
es una nueva función, porque las del Consejo Superior de Política Fiscal, están
descritas por el artículo 17.
Precisamente con
base en el literal i) del citado artículo 17, es posible que la ley de
Presupuesto amplíe las funciones del Consejo.  Esta norma reza:  "Son
funciones del Consejo Superior de Política Fiscal:  "...i) Las demás que
establezca este estatuto, sus reglamentos o las leyes anuales de
Presupuesto".
Por este aspecto, en
consecuencia, la norma materia de estudio no quebranta la ley orgánica de
Presupuesto, ni la Constitución.
Tampoco es posible
sostener que los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales del
Estado deban incluírse en el Presupuesto General de la Nación.  Al respecto
basta leer el artículo 2o. de la ley 38 de 1989.  Allí se ve cómo el
Presupuesto General de la Nación sólo tiene en cuenta "la distribución de
las utilidades de las empresas industriales y comerciales del Estado, sin
perjuicio de la autonomía que la Constitución Política les otorga".  No es
correcto afirmar que el artículo 345 de la Constitución, relativo a una materia
diferente, obligue a incluír tales presupuestos en el de la Nación.
Contra el inciso
segundo del artículo 70 no se esgrime argumento alguno. Se acusa todo el citado
artículo, pero se lanza el cargo que comprende solamente su inciso primero.  En
consecuencia, la corte declarará exequible el inciso primero, y se
abstendrá de fallar sobre el segundo.
k) "Artículo
71.-  El Gobierno Nacional queda facultado para incrementar los aportes con
destino a los programas de reinserción de los movimientos guerrilleros que se
acojan al proceso de paz".
Esta norma pretende
facultar al Gobierno Nacional para "incrementar los aportes con destino a
los programas de reinserción de los movimientos guerrilleros..." ¿A qué
equivale esta facultad?.  Sencillamente a la autorización para abrir créditos
adicionales.  En efecto dispone el artículo 65 de la ley 38 de 1989:
"Artículo 65.-
Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere
indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las
insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios
autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o
por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos
siguientes".
"Incrementar
los aportes" es exactamente igual a lo que en lenguaje técnico, desde el
punto de vista presupuestal, se denomina "aumentar el monto de las
apropiaciones".
Bien sabido es que
la modificación del Presupuesto que supone el aumento de las apropiaciones, es
decir, la apertura de créditos adicionales, sólo puede hacerla el Congreso, a
partir de la vigencia de la actual Constitución.  Ya no tiene el Ejecutivo la
posibilidad de reformar el Presupuesto, en épocas de normalidad.  La Corte
aceptó la modificación por decreto legislativo, dictado durante los estados de
excepción. Pero, se repite, en tiempo de normalidad la reforma del Presupuesto
sólo corresponde al Congreso.  Han desaparecido, pues, los créditos adicionales
por decreto, en tiempo de normalidad.
La ley estatutaria
que regula los estados de excepción, reconoció al Gobierno Nacional la facultad
que le otorga el artículo 345, para percibir contribución o impuesto que no
figure en el presupuesto de rentas, y hacer erogaciones con cargo al Tesoro que
no se hallen incluídas en el de Gastos.  Y le otorgó, además, la que ya la
Corte le había reconocido: reformar el Presupuesto, por medio de decretos
legislativos.
Mal puede, en
consecuencia, la ley de Presupuesto, conferir al Gobierno Nacional una facultad
que la Constitución no le otorga.
En conclusión: si el
Gobierno pretende aumentar las apropiaciones presupuestales con el fin previsto
en el artículo 71, deberá acudir al Congreso, para que se modifique el
Presupuesto, mediante la apertura de los créditos adicionales que sean
necesarios.
El artículo 71, por
lo expuesto, será declarado inexequible.
l) "Artículo
73.- El Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General del
Presupuesto Nacional- de oficio o a petición del Jefe del órgano respectivo
hará por resolución las aclaraciones y correcciones de leyenda necesarias para
enmendar los errores de transcripción y aritméticos que figuren en el
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1994".
La facultad
contemplada en este artículo la tiene el Ministerio de Hacienda, en cabeza del
Director General del Presupuesto, de conformidad con el artículo 34 del Decreto
2112 de 1992, que autoriza a este funcionario para "aprobar las
aclaraciones y correcciones de errores aritméticos o de leyenda en que se
incurra en la elaboración de la ley anual del Presupuesto General de la
Nación". Esta facultad nada tiene que ver con la modificación del
Presupuesto, y por lo mismo, carece de fundamento la acusación sobre una supuesta
violación de la ley 38 de 1989, o del artículo 352 de la Constitución.
Así  mismo, en el
Código de Régimen Político y Municipal, está consagrada la atribución de
corregir por medio de resoluciones, los errores de transcripción en las leyes,
decretos y ordenanzas.
Estas razones son
suficientes para declarar la EXEQUIBILIDAD de esta norma.
m) "Artículo
78.- Las obligaciones a favor de la Nación que corresponda asumir al Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras, en desarrollo de los contratos de
garantía por contingencias pasivas, se podrán transar mediante acuerdos de pago
que celebre dicho Fondo con la Nación".
La explicación de
esta norma es relativamente sencilla. Al asumir el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras la administración de bancos o de entidades
financieras, en  general, existían obligaciones en favor de la Nación.  Como
los recursos del Fondo son recursos públicos, parte del erario, en últimas el
acreedor y el deudor era la misma Nación. Esto, naturalmente, en sentido
figurado, pues FOGAFIN tiene personería jurídica.
Lo que la norma
permite, a la luz de la realidad descrita, es la celebración, sobre los pasivos
del Fondo a favor de la Nación, del contrato de transacción, para que de éste
surjan "acuerdos de pago". Tales acuerdos se celebrarían,
especialmente, antes de privatizar nuevamente las entidades nacionalizadas.
Tampoco esta norma
tiene nada que ver con la ley de Presupuesto. Piénsese en una sola razón: en
abstracto, tal como la norma está redactada, es imposible saber cuánto
representa en el Presupuesto, es decir cuál sería el monto de los ingresos o
egresos que resultarían de su cumplimiento.  Así lo confirma, aunque parezca
extraño, el mismo argumento utilizado por el Procurador General de la Nación
para sostener la constitucionalidad del artículo:
"Finalmente,
tampoco está de acuerdo este Despacho con la afirmación del Veedor en afirmar
que el artículo 78 consagró una figura "soterrada" de condonación de
deudas a favor de particulares y en perjuicio del Tesoro. Lo que claramente
consagra la norma es un acuerdo de pago, que en nuestra opinión debe aparecer
en la Ley de Presupuesto porque es una negociación que implica un desembolso
por parte de la Nación en favor del Fondo de Garantías o de las entidades
pertenecientes a él, que al mismo tiempo elimina un pasivo contingente cuyo
vencimiento y cuantía son indeterminados". (negrilla fuera del texto)
En consecuencia, por
quebrantar el artículo 158 de la Constitución, se declarará inexequible el
artículo 78 que se estudia.
III. Decisión
En mérito de lo
expuesto la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declárase EXEQUIBLE el artículo 10
de la ley 88 de 1993, en el aparte que dice " Los órganos del orden
nacional deberán enajenar los activos que no sean necesarios para el desempeño
de sus funciones;" e INEXEQUIBLE la última parte, según la cual
"Los recursos así originados serán de libre asignación en el Presupuesto
General de la Nación."
Segundo: Declárase  EXEQUIBLE el inciso
primero del artículo 14, según el cual "La Nación podrá capitalizar,
directa o indirectamente, a las entidades públicas del orden nacional. Dentro
de dicha capitalización se podrán incluír los aportes que se efectúen o se
hayan efectuado por parte de la Nación.". Decláranse INEXEQUIBLES
los incisos segundo y tercero del mismo artículo, según los cuales "Las
capitalizaciones o cancelaciones de obligaciones que deba efectuar la Nación a
entidades de derecho público, podrán  realizarse mediante la liquidación de
activos de la Nación.
"El Gobierno
Nacional podrá participar como accionista en las empresas que se creen en
desarrollo de los proyectos eléctricos del plan de expansión aprobado por el
CONPES".
Tercero: Decláranse  INEXEQUIBLES  los
artículos 20, 21, 64, 71, y 78 de la ley 88 de 1993.
Cuarto: Decláranse EXEQUIBLES los artículos
40, 45, 46, 62, el  inciso primero del artículo 70 y 73 de la ley 88 de 1993.
Quinto. Declárase la INHIBICION  para fallar
en relación con el inciso segundo del artículo 70, por falta de cargos contra
el mismo.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General