T-558-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia  T-558/03
FUENTES DEL DERECHO INTERNACIONAL PUBLICO
COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Facultad de adoptar actos jurídicos unilaterales
Los órganos
de las organizaciones internacionales pueden, de conformidad con el tratado
multilateral constitutivo de cada una de ellas, u otros textos normativos como
son los Estatutos o los Reglamentos Internos, adoptar actos jurídicos
unilaterales de diversa denominación y con distintos efectos jurídicos como
son: resoluciones, recomendaciones, decisiones, opiniones consultivas, medidas
provisionales, medidas cautelares o incluso sentencias.
ACTO JURIDICO POR ORGANOS INTERNACIONALES-Clases/DECISIONES DE ORGANOS INTERNACIONALES-Efecto
vinculante/RECOMENDACIONES DE ORGANOS INTERNACIONALES-Carecen de efecto
vinculante
La práctica
internacional demuestra que existe en esta materia una gran incertidumbre
terminológica y una ambigüedad conceptual que no permiten, en muchos casos,
precisar con exactitud el alcance de cada una de estas clases de actos
jurídicos. Por tales razones, la doctrina se limita a distinguir entre los
actos de los órganos judiciales internacionales, que pueden ser “sentencias”,
las cuales tienen efecto vinculante y hacen tránsito a cosa juzgada y
“opiniones consultivas”, desprovistas de tales efectos; y por otra parte, están
las decisiones y las recomendaciones. En lo que concierne a las decisiones, se
trata de un acto jurídico unilateral de una Organización Internacional que
tiene efecto vinculante. En el ámbito internacional, los únicos actos que
técnicamente pueden ser calificados como decisiones son aquellos que aparecen
referidos en el artículo 25 de la Carta la ONU y son adoptados por el Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas, en el marco de las facultades que le
otorga el Capítulo VII de la misma. Por el contrario, las recomendaciones carecen
de efecto vinculante y se limitan a proponerle a sus destinatarios un
determinado comportamiento. De allí que el contenido jurídico de la expresión
coincida con su sentido corriente. Los destinatarios de éstas son los Estados
Partes en la Organización Internacional, y en ocasiones, los particulares.
RECOMENDACIONES-Doctrina internacionalista contemporánea
Ciertos
tribunales arbitrales internacionales, así como un destacado sector de la
doctrina internacionalista contemporánea, han considerado que la aseveración
según la cual las recomendaciones adoptadas por organismos internacionales
carecen de todo efecto vinculante, debe ser matizada, o al menos, examinada
caso por caso. En tal sentido, el operador jurídico debe tomar en consideración
la naturaleza del órgano internacional que adoptó la recomendación; si se trata
de una invitación dirigida al Estado para que tome medidas legislativas o
administrativas encaminadas a enfrentar situaciones generalizadas de
violaciones de los derechos humanos o si por el contrario se alude a un caso
concreto; y finalmente, los principios y las disposiciones del tratado
internacional con base en los cuales la recomendación fue adoptada.
RECOMENDACIONES
COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
En virtud
del artículo 41 de la Convención Americana la CIDH tiene competencia para
formular recomendaciones, cuando lo estime conveniente, a los Gobiernos de los
Estados miembros para que adopten medidas progresivas a favor de los derechos
humanos en el marco de sus leyes internas, al igual que disposiciones
apropiadas para fomentar el debido respeto a esos derechos. Estas
recomendaciones aluden, con frecuencia, a situaciones generalizadas de
violaciones a los derechos humanos en un Estado determinado.
MEDIDAS
CAUTELARES-Alcance
Las medidas
cautelares o providencias cautelares o precautorias son indispensables no sólo
en los procesos propiamente dichos, sino inclusive en los procedimientos en los
cuales se discuten los derechos o intereses legítimos de las personas, ya que
es necesario preservar la situación que debe prevalecer durante el trámite para
evitar que se consumen de manera irreparable las violaciones a dichos derechos
e intereses, o bien que pueda quedar sin materia la sentencia o resolución que
se pronuncien en cuanto al fondo.
MEDIDAS
CAUTELARES-Importancia en el
derecho internacional de derechos humanos
Es evidente
que las providencias o medidas cautelares tienen mayor significado en el
derecho internacional de los derechos humanos, pues en esta materia, más que en
ninguna otra, es imprescindible evitar que durante la tramitación de un
procedimiento ante los órganos tutelares, en particular los de carácter
regional, se consumen de manera irreparable las violaciones de los derechos
establecidos en los convenios internacionales respectivos, o se afecte a las
personas que deben comparecer o han comparecido como testigos o peritos en
estos procedimientos.
CORTE
INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Regulación de medidas cautelares
MEDIDAS
CAUTELARES-Naturaleza jurídica
La
naturaleza jurídica de las medidas cautelares sigue siendo la misma, es decir,
se trata de un acto jurídico adoptado por un organismo internacional de
protección de los derechos fundamentales mediante el cual se conmina al Estado
demandado para que adopte, en el menor tiempo posible,  todas las medidas
necesarias, de orden administrativo o judicial, a fin de que cese una amenaza
que se cierne sobre un derecho humano determinado. La práctica de la CIDH en la
materia muestra además que tales medidas, decretadas por un órgano de
naturaleza cuasijurisdiccional, pueden ser adoptadas en el curso de un proceso
que se adelante contra un Estado Parte o incluso sin que haya sido presentada
aún la demanda, es decir, como una especie de medida cautelar previa.
MEDIDAS
CAUTELARES DECRETADAS POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Incorporación de ordenamiento jurídico
El
Reglamento de la CIDH no precisa de qué manera las medidas cautelares
decretadas por este órgano internacional deben ser incorporadas o recepcionadas
en el ordenamiento jurídico interno. A decir verdad, se está en presencia de un
problema exclusivamente de derecho interno. En Colombia se aplican estas mismas
reglas generales. Así pues, las medidas cautelares adoptadas por la CIDH se incorporan
de manera automática al ordenamiento jurídico interno.
MEDIDAS CAUTELARES DECRETADAS POR LA CORTE INTERAMERICANA DE
DERECHOS HUMANOS-Ejecución por autoridades
colombianas
La Convención
Americana sobre Derechos Humanos no establece qué órgano del Estado debe
ejecutar las medidas cautelares decretadas por la CIDH. El Reglamento Interno
de la misma tampoco lo precisa. De allí que, de conformidad con los principios
del derecho internacional público que informan el tema de la responsabilidad
internacional, el Estado sea considerado para tales efectos como un todo, sin
tomar en consideración su estructura interna. De hecho, la decisión adoptada
por la CIDH no se dirige a ningún órgano interno específico sino al Estado
colombiano en su conjunto, el cual deberá informarle, por medio de su autoridad
competente, sobre la ejecución de la mencionada medida. Cada Estado goza de un
margen de maniobra al momento de establecer responsabilidades sobre el
cumplimiento de las medidas cautelares decretadas por la CIDH. No obstante, la
decisión del Estado no es discrecional por cuanto la estructura administrativa
interna que se destine para el cumplimiento de las citadas medidas debe ser
realmente operativa, encontrarse debidamente coordinada y disponer de los
recursos técnicos y presupuestales necesarios para el logro de su cometido. Lo
anterior por cuanto la eficacia real de las decisiones adoptadas por la CIDH no
depende únicamente de la naturaleza jurídica de éstas sino de su correcta
implementación en el orden interno de los Estados.
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Instancia
gubernamental de coordinación
En el caso
colombiano, el Decreto 2105 de 2001, por el cual se modificó la estructura el
Ministerio de Relaciones Exteriores, acordó a la Dirección de Derechos Humanos
y Derecho Internacional Humanitario, así pues, de conformidad con la ley, se
trata de una instancia gubernamental de coordinación entre las diversas
autoridades públicas internas encargadas de ejecutar directamente el contenido
de las medidas cautelares decretadas por la CIDH y del interlocutor válido
entre el Estado colombiano y los organismos internacionales de protección de
los derechos humanos.
MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA-Instancia
ejecutora de las medidas cautelares decretadas por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Instancia
ejecutoria interna de las medidas cautelares decretadas por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en lo referente a investigación penal
La Fiscalía General de la Nación es
evidente que por su mandato constitucional constituye una instancia ejecutora
interna de las medidas cautelares adoptadas por la CIDH, en lo que se refiere a
la investigación penal de los hechos denunciados por quien solicitó el decreto
de aquéllas. Al respecto, cabe señalar que la Fiscalía cuenta en la actualidad
con una Dirección de Asuntos Internacionales, que hace las veces de puente
entre el fiscal a cargo del caso y el Ministerio de Relaciones Internacionales
en el sentido de que debe informar a este último sobre el avance de las
investigaciones penales sobre las cuales hayan sido decretadas las mencionadas
medidas y asimismo lleva “el registro sobre el estado de las investigaciones
referentes a violación de derechos humanos e infracciones al derecho
internacional humanitario” y atiende “los requerimientos formulados por
organismos gubernamentales y no gubernamentales nacionales e internacionales”.
Además, la Fiscalía General de la Nación es responsable de la ejecución de las
medidas cautelares decretadas por la CIDH ya que cuenta con un programa de
protección a testigos, víctimas e intervinientes en el proceso.
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Instancia ejecutora interna de las medidas
cautelares decretadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en lo
referente a prevención de violaciones de derechos fundamentales
La Procuraduría General de la Nación como
órgano de control de la actividad de la Administración Pública, defensor de los
derechos humanos y por supuesto, en su calidad de investigador en materia
disciplinaria está llamada a ejecutar en el orden interno las medidas
cautelares decretadas por la CIDH en lo que se refiere a la prevención de las
violaciones a los derechos fundamentales y adelanta la correspondiente
investigación de los hechos que constituyan violaciones graves a los mismos y
al DIH. De igual manera, por mandato constitucional y en ejecución de las
medidas cautelares decretadas por la CIDH, la Procuraduría debe, de
preferencia, adelantar las correspondientes investigaciones disciplinarias
contra los funcionarios que violen los derechos humanos o el DIH,
comportamientos estos que constituyen faltas gravísimas. Le compete además
velar porque los procesos penales que se sigan por estos mismos hechos avances
con celeridad.
ORGANISMOS DE SEGURIDAD DEL ESTADO-Mecanismos para proteger la vida e
integridad de los peticionarios
POLICIA NACIONAL-Cooperación en ejecución interna de
medidas cautelares decretadas por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos
ACCION DE TUTELA Y ACTO JURIDICO
INTERNACIONAL-Semejanzas y
diferencias
La naturaleza
cautelar constituye, sin lugar a dudas, la principal semejanza existente entre
el acto jurídico internacional emanado de la CIDH  y el mecanismo interno judicial
de protección de los derechos humanos. En efecto, ambos apuntan a prevenir un
perjuicio irremediable que se cierne sobre un determinado derecho inherente al
ser humano. Se asemejan además en su carácter urgente, sumario, expedito e
informal. Las diferencias existentes entre estos mecanismos cautelares son, sin
embargo, importantes. Sin duda, la acción de tutela se encamina a proteger un
derecho constitucional fundamental frente a una amenaza o vulneración
proveniente de una autoridad pública o de un particular por medio de la
expedición de una orden judicial de pronto cumplimiento. Por su parte, las
medidas cautelares decretadas por la CIDH apuntan a garantizar el goce de un
derecho humano reconocido en alguno de los instrumentos internacionales a los que
alude el artículo 23 del nuevo Reglamento de esta instancia internacional y, en
muchos casos, a esclarecer los hechos denunciados, a investigar y sancionar a
los responsables; su destinatario es el Estado colombiano excluyéndose por
tanto a los particulares, debido a que las medidas cautelares hacen parte de
procedimientos encaminados a establecer la responsabilidad internacional de un
Estado Parte en un tratado internacional que versa, en este caso, sobre
derechos humanos. De tal suerte que la omisión en adoptar las medidas
administrativas internas necesarias para cumplir lo ordenado por la CIDH puede
ser la base para que, llegado el caso y previo el agotamiento de un proceso
internacional controversial, este organismo internacional estime que el Estado colombiano
no está cumpliendo a cabalidad y de buena fe sus compromisos internacionales en
desconocimiento del principio pacta sunt servanda y del artículo 1 del Pacto de
San José de Costa Rica. En la práctica, la ejecución interna de aquéllas
conlleva la adopción de medidas administrativas que garanticen la seguridad de
los peticionarios las cuales serán adoptadas, por decisión de la CIDH, “de
conformidad con las personas protegidas”, es decir, de común acuerdo entre el
Estado y los peticionarios. Cabe además señalar que la acción de tutela no fue
concebida para garantizar el cumplimiento interno de las medidas cautelares
decretadas por la CIDH. No obstante, nada obsta para que, en determinados
casos, los dos mecanismos puedan llegar a complementarse, cuando quiera que
persigan idénticos objetivos. Así pues, el juez de tutela puede emanar una
orden para que la autoridad pública proteja un derecho fundamental cuya amenaza
o vulneración justificó la adopción de una medida cautelar por parte de la CIDH
mas no para ordenar la mera ejecución de ésta, sin que concurran los requisitos
de procedibilidad de la acción de tutela.
ACCION DE TUTELA-Protección de minorías políticas
ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL SOBRE
DEFENSOR DE DERECHOS HUMANOS-Debida
protección por el Estado/PREVENCION EN TUTELA-Promoción y protección de
derechos humanos
TESTIGO-Protección
PRINCIPIO DE CELERIDAD DE LA ADMINISTRACION
DE JUSTICIA-Impulso de
procesos penales
DEBIDO PROCESO PUBLICO SIN DILACIONES
INJUSTIFICADAS-Cumplimiento
de términos procesales/PRINCIPIO DE CELERIDAD PROCESAL-Dilación
indefinida de decisiones judiciales
PARTE CIVIL EN PROCESO PENAL-Finalidad
DERECHOS DE VICTIMAS DEL DELITO-Protección amplia
CRIMENES DE GUERRA-Concepto/CRIMENES DE GUERRA-Relación
con los medios y métodos del combate/CRIMENES DE GUERRA Y CRIMENES DE LESA
HUMANIDAD-Contenido y alcance de la noción son distintos
VICTIMA O TESTIGO-Colaboración con la administración de
justicia/ESTADO-Protección a víctima de testigo que colabora con la
administración de justicia
JUEZ DE TUTELA-Función ante amenaza o vulneración de derechos
humanos
La
acción de tutela no sería el mecanismo indicado, y ni siquiera idóneo, para
intentar transformar este estado de cosas ya que se estaría ante la búsqueda de
una protección objetiva de los derechos fundamentales y no subjetiva que es
aquella que se logra mediante la mencionada acción, lo cual no quiere decir
que, en un caso concreto de amenaza o vulneración de los derechos de las
víctimas a conocer la verdad, a obtener justicia o reparación, y a recibir la
adecuada protección por parte del Estado, el juez de tutela no pueda impartir
las órdenes correspondientes contra las autoridades que en un determinado
asunto hayan incumplido con sus deberes constitucionales de respetar y
garantizar el disfrute de los derechos humanos.
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Posición pasiva frente a vulneración de
derechos humanos
MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA-Posición pasiva frente a vulneración de
derechos humanos
ACCION DE TUTELA-Procedencia de la ejecución de medidas
cautelares decretadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
Para la Sala
la debida ejecución de unas medidas cautelares decretadas por la CIDH,
encaminadas a brindarle protección a unas víctimas o testigos de violaciones a
los derechos humanos o al derecho internacional humanitario, puede ser
demandada en sede de acción de tutela por cuanto existe una coincidencia entre
los derechos fundamentales protegidos y la amenaza de peligro en la que se
encuentran. Sin duda, la protección a la vida e integridad física por parte de
las autoridades, así como los resultados de una investigación penal o
disciplinaria en estos temas pasa por que el Estado brinde una efectiva
protección a los peticionarios, es decir, la garantía de los derechos a la
verdad, justicia y reparación depende, en buena medida, de la eficacia que
tenga la protección que el Estado debe brindar a personas que se hayan en
especial riesgo, como lo son los testigos y las víctimas de esta clase de crímenes.
Referencia: expediente
T-719935
Acción de tutela promovida por Matilde Velásquez Restrepo contra el
Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio del Interior y de Justicia.
Magistrada
Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá,  D. C.,  diez (10) de julio de  dos mil
tres (2003).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por
los Magistrados CLARA INES VARGAS HERNANDEZ, JAIME ARAUJO RENTERÍA y ALFREDO
BELTRAN SIERRA, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9, de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, dicta la siguiente,
SENTENCIA
dentro del
proceso de revisión del fallo proferido por el por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el trámite de la
acción de tutela iniciada Matilde Velásquez Restrepo contra el Ministerio de
Relaciones Exteriores.
I.  HECHOS.
La accionante,
actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Ministerio del
Interior y el Ministerio de Relaciones Exteriores con fundamento en los
siguiente hechos:
1. El señor
Hernán de Jesús Ocampo Velásquez, hijo de la demandante, fue víctima de “desaparecimiento
forzoso por miembros del ESTADO COLOMBIANO, conforme se probará en este proceso”.
2. La demandante solicitó a la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos “se nos concediera medidas de protección
tendientes a que no se nos vulnerara el DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIDA, a todos
los familiares”.
3. La Comisión Interamericana de Derechos
Humanos ordenó al Estado colombiano que implementara las medidas de protección
necesarias para garantizar la integridad de la familia “dignidad de la
persona y por supuesto el derecho a la vida”.
4. Como “represalia”, argumenta la
demandante, días después, en Febrero de 2002, miembros del Estado colombiano “los
cuales son plenamente identificados en el proceso penal”, entraron en la
casa de la peticionaria y torturaron a uno de los miembros de la familia.
5. Argumenta la accionante que, aunque la
Comisión ha ordenado dos veces se practiquen medidas cautelares, el Estado
colombiano ha hecho caso omiso a las mismas.
En este orden de
ideas, solicita la demandante que se le ordene a las autoridades públicas
accionadas, dar cumplimiento a las medidas cautelares decretadas por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
II. RESPUESTA DE LAS AUTORIDADES PÚBLICAS
ACCIONADAS.
El Ministerio de
Relaciones Exteriores, mediante escrito radicado el 31 de enero de 2003,
solicitó al juez de tutela rechazar por improcedente la acción de tutela
instaurada en su contra por la señora Velásquez Restrepo.
En su escrito el
demandado adelantó un relato cronológico del trámite que ante la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos ha seguido el caso del señor Ocampo
Velásquez. Enfatiza que el Ministerio siempre ha sido diligente en lo que a su
competencia corresponde, “en tanto no es entidad ejecutora de gestiones como
la protección física de personas o la investigación, medidas éstas solicitadas
por la CIDH”.
En lo que
concierne el trámite ante la CIDH, los hechos más relevantes son los
siguientes:
1. El 21 de
Noviembre de 2001 la CIDH solicitó información sobre la situación de la familia
de Hernán de Jesús Ocampo Velásquez, en los siguientes términos “sin
prejuzgar sobre la apertura de un trámite sobre medidas cautelares ( ... )
enviar a esta Secretaría, en un lapso de cinco días contados a partir de la
recepción de esta comunicación, la información que considere oportuna sobre la
situación a la que se refiere el peticionario”.
2. El 22 de
Noviembre de 2001 tuvo lugar una reunión interinstitucional en la cual el
Ministerio de Relaciones Exteriores hizo entrega de la comunicación de la CIDH
a la Fiscalía General de la Nación, la Vicepresidencia de la República y la
Policía Nacional.
3. Ese mismo
día, el demandado envió unos oficios a la Jefe de la Oficina Jurídica del DAS,
a la Procuraduría Delegada en lo Preventivo para los Derechos Humanos, anexando
la comunicación de la CIDH y solicitando información sobre las medidas
adoptadas al respecto.
4. El 26 de
Noviembre de 2001, la Oficina de la Asesora Jurídica en Derechos Humanos del
DAS informó al demandado que solicitó información al a Dirección Seccional del
DAS Antioquia y dio traslado de la denuncia a la Oficina de Control
Disciplinario de la entidad.
5. En la misma
fecha, la Oficina de Asuntos Internacionales de la Fiscalía envió copia de la
comunicación a la Unidad de Fiscalía Especializada de Medellín y a la Fiscalía
47 Delegada GAULA Medellín.
6. La Fiscalía
Delegada ante el GAULA Medellín informó que adelanta una investigación, bajo el
radicado núm. 1584, por el delito de secuestro en la persona del señor Hernán
de Jesús Ocampo Velásquez, ocurrido en la tarde del día 28 de Octubre de 2001.
7. El 27 de
Noviembre de 2001 el demandado le informó a la CIDH que una vez recibida su
comunicación, ésta fue remitida a las entidades competentes con el fin de que
informaran sobre el caso.
8. El 27 de Noviembre de 2001, el
Coordinador de Derechos Humanos de la Policía Nacional solicitó establecer
alianzas estratégicas de seguridad para el señor Hernán de Jesús Ocampo
Velásquez y otros miembros de su familia. Solicitó asimismo información sobre
los hechos que involucran, al parecer, a miembros de la Institución.
9. El 19 de
Diciembre de 2001, mediante una nota, la CIDH remitió al Ministerio una
información presentada por la peticionaria referente al caso, la cual fue
remitida inmediatamente por el Ministerio  al Programa Presidencial para los
Derechos Humanos, a la Procuraduría General de la Nación, al Ministerio del
Interior, al DAS, a la Policía Nacional y a la Fiscalía General de la Nación.
10. El 27 de
Diciembre de 2001 el demandado le envió una nota a la CIDH informándole que la
Dirección Antisecuestro y Extorsión del GAULA de Medellín adelanta una
investigación por el presunto secuestro del señor Hernán de Jesús Ocampo
Velásquez.
11. El 10 de
enero de 2002 el DAS Seccional Antioquia informó que adelanta una investigación
preliminar tendientes a establecer la presunta participación del agente
Gutiérrez Brand en los hechos.
12. El 24 de
enero de 2002 el demandado le informó a la CIDH sobre la investigación interna
que adelanta el DAS Seccional Antioquia, así como sobre aquella que está en
conocimiento de la Fiscalía Especializada ante el GAULA de la Policía Nacional.
13. El 19 de
Febrero de 2002 la CIDH formalizó su solicitud al Estado colombiano de adoptar
medidas cautelares a favor de la familia de Hernán de Jesús Ocampo Velásquez,
en los siguientes términos:
“1. Adoptar de manera urgente las medidas necesarias para proteger
la vida e  integridad personal de los miembros de la familia del señor Hernán
de Jesús Ocampo Velásquez de conformidad con las personas protegidas y
atendiendo a la naturaleza de la agresión denunciada.
“2. Establecer la participación de agentes del Estado en los hechos
de violencia denunciados e investigar, juzgar y sancionar a los responsables”.
14. El 20 de
Febrero de 2002 el Ministerio de Relaciones Exteriores le informó a la
Procuraduría Delegada para los Derechos Humanos, a la Fiscalía General de la
Nación, al Ministerio del Interior, a la Policía Nacional, al DAS y al Programa
Presidencial para los Derechos Humanos sobre el decreto de las medidas
cautelares.
15. El 26 de
Febrero de 2002 el mencionado Ministerio le informó a la CIDH que en cuanto a
la adopción de medidas urgentes para proteger a la familia del presunto
desaparecido, se le había solicitado al DAS y a la Policía Nacional la adopción
de las medidas pertinentes. En lo que atañe al esclarecimiento de los hechos,
se informó que cursa una investigación en la Fiscalía Delegada ante los Jueces
Penales del Circuito Especializados, con el propósito de individualizar autores
o partícipes en los hechos.
16. El 8 de
marzo de 2002 el Director General de Derechos Humanos del Ministerio del
Interior le informó al Ministerio de Relaciones Exteriores que no aparece
solicitud alguna de protección de la familia Ocampo Velásquez y que ponen a
disposición de los mismos sus programas de protección.
17. El 19 de
junio de 2002 el DAS Seccional Antioquia informó a la Cancillería el archivo de
su investigación interna.
18. El 22 de
Noviembre de 2002 el Ministerio de Relaciones Exteriores remitió un oficio “dirigido
al Coordinador de Investigación y Seguridad CIS, F.G.N. remitiendo la
información solicitada por el mismo. – CORPOJURIDICO-. Esta es la última
actuación que reposa en el expediente que lleva la Dirección de Derechos
Humanos y Derecho internacional Humanitario del Ministerio de Relaciones
Exteriores, en el que se puede observar que la última vez que la CIDH se
dirigió al Estado colombiano fue el 19 de Febrero de 2002”.
En lo que se
refiere a los hechos y fundamentos de derecho invocados en la presente acción
de tutela, la Cancillería sostiene que la accionante hace juicios de valor que
no han sido demostrados en el curso de un proceso judicial.
Agrega que las
medidas cautelares decretadas por la CIDH difieren de las medidas provisionales
que decreta la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a solicitud de la
Comisión, las cuales no han sido adoptadas en el presente asunto.
En síntesis, el
Ministerio de Relaciones Exteriores alega que con fundamento en el artículo 59
de la Ley 489 de 1998, sus funciones se limitan a transmitir a las autoridades
nacionales competentes las decisiones adoptadas por la CIDH y a informar a esta
última los avances que se han presentado en cuanto a la ejecución de las mismas
en el orden interno.
El Ministerio
del Interior y de Justicia, por su parte, contestó la acción de tutela
señalando que con base en el artículo 81 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por
las leyes 548 de 1999 y 782 de 2002, adelanta un programa de protección a
personas que se encuentren en situación de riesgo para sus vidas, integridad y
seguridad por causas relacionadas con la violencia política o con el conflicto
armado. La población a proteger es la siguiente:
- Dirigentes o
activistas de grupos políticos y especialmente de los grupos de oposición.
- Dirigentes y
activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunitarias, comunitarias,
gremiales, sindicales, campesinas y de los grupos étnicos.
- Dirigentes y
activistas de las organizaciones de derechos humanos.
- Testigos de
violación de los derechos humanos y de infracciones al derecho internacional
humanitario, independientemente de que se hayan iniciado o no los respectivos
procesos penales, disciplinarios y administrativos.
Explica a
continuación los requisitos que debe reunir la persona para acceder al
programa, el procedimiento de estudio de la petición y la resolución de la
misma por el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos  CRER.
Aduce además el
Ministerio del Interior y de Justicia que mediante oficio del 8 de marzo de
2002, le informó al Ministerio de Relaciones Exteriores que no existían
antecedentes en relación con el caso en estudio y que ponía a disposición de
los peticionarios el programa de protección de víctimas y testigos.
Por las
anteriores razones el Ministerio del Interior y de Justicia solicitó al juez de
tutela negar la misma por improcedente.
Debido a que el
juez de tutela, mediante auto del 4 de Febrero de 2003, dispuso lo vinculación
en calidad de demandados en el presente proceso a la Procuraduría Delegada para
los Derechos Humanos, la Fiscalía General de la Nación, el Ministerio de
Defensa Nacional, el DAS y el Programa Presidencial para los Derechos Humanos,
es necesario resumir las argumentos expuestos por cada una de estas entidades.
La Unidad de
Apoyo a la Unidad Nacional de Derechos Humanos y DIH de Medellín informó que
bajo el radicado núm. 1187 adelantaba una investigación por los delitos de
tortura y amenazas personales donde aparece como ofendida la señora Luz Miriam
Ocampo Velásquez, “al que se anexó por conexidad la investigación por los
hechos en los cuales se encuentra actualmente desaparecido el señor Hernán de
Jesús Ocampo Velásquez”.
Agrega que,
hasta la fecha, el proceso cuenta con tres cuadernos originales e igual número
de duplicados, empero “estos últimos se encuentran sin igualar debido a los
problemas de fotocopiado que actualmente atravesamos”.
Posteriormente,
mediante oficio del 5 de Febrero de 2002, la mencionada Unidad de Fiscalía
informó que el proceso se encontraba en “la etapa de investigación previa,
en espera del resultado que puedan arrojar la práctica de unas pruebas ya
decretadas en forma legal, para proceder de conformidad. De otro ( sic ) me
permito emitirle copia de los oficios 073 y 306F3 dirigidos al Comandante del
Gaula y al comandante de la Estación de Policía de Belén de esta ciudad, en los
que se solicita la debida protección a los ofendidos”.
Mediante escrito
radicado el 11 de Febrero de 2003 el Coronel ( r ) Augusto Betancourt Llanos,
Director Seccional del DAS Antioquia, solicitó negar la acción de tutela con
base en los siguientes fundamentos.
La Dirección
General de Asuntos Especiales del Ministerio de Relaciones Exteriores remitió
al DAS copia de las comunicaciones enviadas por la CIDH mediante las cuales se
solicita información sobre la adopción de las medidas necesarias para preservar
el derecho a la vida y la integridad personal de los señores Hernán de Jesús
Ocampo Vélez, Jhon Jairo Ocampo Velásquez y Carlos Arturo Velásquez.
La medida
cautelar adoptada por la CIDH tiene como fundamento la captura ilegal de que
fue víctima el señor Hernán de Jesús Ocampo Vélez, “al parecer por miembros
del Departamento Administrativo en esta ciudad y por quien se exigía rescate de
un millón de dólares”.
Alega el DAS que
ninguna entidad nacional o internacional le ha solicitado prestación de
servicios de seguridad y protección para la señora Matilde Arnolda Velásquez
Restrepo.
Con fundamento
en los hechos denunciados ante la CIDH, la Dirección Seccional del DAS,
mediante auto del 26 de Noviembre de 2001, ordenó abrir investigación
preliminar, dentro de la cual se citó en reiteradas oportunidades por escrito y
telefónicamente a los señores Carlos Arturo Velásquez, Jhon Jairo y Diana
Ocampo Velásquez para que depusieran en torno a la supuesta desaparición
forzada, pero nunca concurrieron.
Mediante auto
del 31 de mayo de 2002 se resolvió archivar definitivamente la actuación, al no
encontrar mérito suficiente para iniciar la investigación disciplinaria. La
Procuraduría General de la Nación, Dirección Nacional de Investigaciones
Especiales, el 15 de Noviembre de 2002 realizó una visita especial al
expediente 752/2001 seguida contra Alvaro Gutiérrez Brand sin que se efectuara
observación alguna al respecto.
La Procuradora
Regional de Antioquia, mediante escrito del 12 de Febrero de 2003 dio respuesta
a la presente acción de tutela solicitando se declare la improcedencia de la
misma por cuanto, a su juicio, se ha actuado de manera suficiente por parte de
los organismos estatales que deben actuar en estos casos.  Además, teniendo en
cuenta que actualmente existen acciones penales y disciplinarias pendientes de
solución relacionadas con la desaparición del Señor Hernán de Jesús Ocampo
Velásquez y las torturas infligidas a la señora Myriam Ocampo Velásquez, la
peticionaria debe esperar a la solución de las mismas  “y no acudir a este
medio para obtener supuestamente la resolución de una petición que ya fue
debidamente atendida”.
La Procuraduría
Delegada Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos remitió asimismo
un oficio al Tribunal Administrativo de Antioquia dando cuenta que adelantaba
el proceso 008-68603-2002 por la desaparición del señor Hernán de Jesús Ocampo
y por las presuntas torturas infligidas a la señora Myriam Ocampo Velásquez “el
cual se encuentra en práctica de pruebas dentro de la etapa de indagación
preliminar”.
La Policía
Metropolitana del Valle de Aburra respondió la acción de tutela de la
referencia señalando que la Fiscalía General de la Nación le solicitó tomar las
medidas necesarias para garantizar la integridad de Myriam Ocampo Velásquez,
para lo cual dispuso la realización de un estudio de seguridad en el cual se
estableciera además su nivel de riesgo. El mencionado estudio le fue realizado
al Jhon Jairo Ocampo Velásquez, Matilde A. Velásquez Restrepo, Diana Patricia
Ocampo Velásquez y Luz Miriam Ocampo Velásquez.
Señala además
que “Del estudio de seguridad realizado a dicha familia por parte del
personal de Inteligencia de la Policía Nacional, se hizo la observación
consistente que se debía instruir al señor Comandante del Sector, para que
pasara revista a las instalaciones ubicadas en la calle 27 Nro. 83-101,
residencia de la familia OCAMPO, las que se han venido realizando hasta la
fecha en forma interrumpida ( sic ) por parte del personal que integra esa
Unidad”. Agrega que debido a la acción de tutela presentada por la señora
Matilde Arnolda, el Señor General Comandante de la Policía Metropolitana del
Valle de Aburra dispuso la realización de un nuevo estudio de seguridad a la
peticionaria al igual que a su familia para verificar nuevamente el peligro que
corren “y de ser necesario se ordenará un dispositivo de seguridad permanente
a los referidos”.
III. DECISIÓN OBJETO DE REVISIÓN.
El Tribunal
Administrativo de Antioquia mediante sentencia del 12 de Febrero de 2003
consideró que la protección del derecho a la vida y a la integridad personal
invocados correspondía exclusivamente a la Policía Nacional, razón por la cual
el fallo tuvo efectos exclusivamente frente a esa Institución.
En efecto, para
el Tribunal la Policía Nacional no había cumplido con el requerimiento que le
formulara la Fiscalía General de la Nación de proteger la integridad personal
de Matilde Arnolda Velásquez Restrepo y su familia. Aclara que ante la
imposibilidad de “colocarle a cada ciudadano amenazado un agente del orden
que lo proteja, lo cual no impide que en virtud al principio de colaboración
que se predica desde la Constitución Política se tracen entre las diferentes
entidades que brindan seguridad, planes o programas tendientes a garantizar la
vida e integridad de los asociados”.
Agrega el fallador que para la actora y su
núcleo familiar también nace la obligación de colaborar con las autoridades de
la República, suministrándole información veraz, seria y oportuna que conlleve
a identificar a quienes pretenden hacerles daño.
Con base en los
anteriores fundamentos el Tribunal Administrativo de Antioquia tuteló el
derecho a la vida e integridad personal de la señora Matilde Arnolda Velásquez
Restrepo y su familia amenazada, “ORDENÁNDOLE AL COMANDANTE DE LA POLICÍA
METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRA, CON SEDE EN LA CIUDAD DE MEDELLÍN, QUE EN UN
TÉRMINO DE CUARENTA Y OCHO HORAS, CONTADOS A PARTIR DE LA NOTIFICACIÓN DE ESTA
PROVIDENCIA, PROCEDA A INICIAR LA REALIZACIÓN DE UN ESTUDIO DE SEGURIDAD DE LA
PETICIONARIA Y SU FAMILIA AMENAZADA PARA VERIFICAR EL PELIGRO QUE ESTOS CORREN,
Y CON BASE EN LOS RESULTADOS DEL MISMO, SI ES DEL CASO, SE TOMARÁN LAS MEDIDAS
DE SEGURIDAD PERTINENTES”.
IV.  INTEGRACIÓN DE LA PARTE PASIVA.
De conformidad
con los hechos expuestos en la presente acción de tutela la Sala de Revisión
consideró que el accionante no había integrado correctamente el contradictorio,
ya que la demanda no  fue  dirigida contra una entidad cuyo concurso es
necesario para establecer la presunta amenaza o vulneración de los derechos
fundamentales alegados, es decir, contra el Comité de Reglamentación y Evaluación
de Riesgos, CRER. Siendo obligación del juez constitucional proceder a la
vinculación oficiosa del mencionado organismo, a fin de garantizarle el
ejercicio del derecho de defensa y, en esa medida, determinar el grado de
responsabilidad que le pueda asistir, mediante auto del 26 de mayo de 2003 la
Sala resolvió poner en conocimiento del Comité de Reglamentación y Evaluación
de Riesgos, CRER el contenido del expediente de tutela T-719935 para que, en el
término de tres días siguientes a la notificación del auto, dicha entidad se
pronunciase acerca de las pretensiones y del problema jurídico que plantea la
aludida acción de tutela.
Mediante
escrito del 3 de junio de 2003, suscrito por el Dr. Iván Echeverri Mejía en su
calidad de asesor del Director General de la Dirección de Derechos Humanos del
Ministerio de Interior y de Justicia, procedió a responder el requerimiento
formulado por la Sala de Revisión, en los siguientes términos:
“Con relación al fallo de la presente acción de
tutela que esta ( sic ) para la revisión de su Despacho, consideramos que esta
( sic ) concordado con lo expuesto en nuestra respuesta dada en su momento por
parte de esta Dirección.
“Toda vez que revisada nuestra base de datos no se
encontró solicitud alguna de protección por parte de la tutelante o sus
familiares. Así mismo revisada la documentación allegada en el expediente, por
esa Sala de Revisión, podemos deducir que los tutelantes no están dentro de la
población objeto que determina, de conformidad con el artículo 28 de la ley 782
del 2002, las personas que cobija el Programa de Protección que lidera esta
Dirección del Ministerio del Interior y de Justicia, motivo por el cual este
caso no se pudo analizar en el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos
– CRER.”
V. DECRETO DE PRUEBAS.
Debido a que es necesario contar con más
elementos de juicio para resolver la presente acción de tutela, la Sala de
Revisión, mediante auto del 13 de Junio de 2003, decretó la práctica de las
siguientes pruebas:
“Primero. Ordenar que por la Secretaría General de esta Corporación
se oficie a la Procuraduría Delegada Disciplinaria para la Defensa de los
Derechos Humanos para que dentro del término de tres (3) días siguientes
contados a partir de la notificación de este proveído se sirva informar a este
Despacho lo siguiente:
1. ¿Qué funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, y
durante cuánto tiempo, han conocido del caso de la desaparición del señor
Hernán de Jesús Ocampo y de las torturas ocasionadas a la señora Luz Myrian
Ocampo Velásquez?
2. ¿En qué etapa procesal se encuentran las
investigaciones disciplinarias que se adelantan por estos casos?
Segundo. Los términos continúan suspendidos para fallar el presente
asunto hasta tanto no se practiquen las pruebas señaladas.”
La Procuraduría Delegada Disciplinaria para
la Defensa de los Derechos Humanos, mediante oficio del 18 de Junio de 2003,
dio respuesta en los siguientes términos:
“Para su conocimiento y fines pertinentes me permito
anexarle copia del reporte histórico del reparto, arrojado por el Sistema GEDIS
del Expediente 008-68603-2002. Se encuentra actualmente en práctica de pruebas
en etapa de indagación preliminar.
Así mismo le informo que en la Procuraduría Delegada Preventiva en
Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos cursa proceso por la protección a
la familia OCAMPO VELÁSQUEZ y sus correspondientes medidas cautelares”.
La Sala desea destacar algunos de los
siguientes datos que aparecen en el reporte del proceso radicado
008-068603-2002, remitido por la Procuraduría.
1. La queja data
del 27 de Febrero de 2002.
2. El proceso
disciplinario se adelanta por la desaparición del Señor Jesús Ocampo y la
retención y tortura de la hermana del mismo.
3.  Los
investigados son miembros del Gaula del Ejército.
4. La
investigación se encuentra actualmente en etapa de investigación preliminar.
5. Las últimas
actuaciones procesales realizadas fueron las siguientes:
a. El 6 de Junio
de 2003 se ordenó la práctica de una visita especial.
b. Con fecha 16
de Junio de 2003 aparece la siguiente anotación en el sistema GEDIS “Auto de
pruebas sale a comisión al Valle de Aburra el expediente pasa a reparto de
abogados”.
VI. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
revisar la decisión judicial adoptada por el Tribunal Administrativo de
Antioquia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problemas jurídicos.
La procedencia
de la acción de tutela para hacer efectivas las medidas cautelares decretadas
por un órgano internacional de protección de los derechos humanos como lo es la
CIDH plantea varios y complejos problemas jurídicos que debe entrar a resolver
la Sala:
A. ¿ Cuál es la
naturaleza jurídica de los diversos actos emanados de las Organizaciones
Internacionales y cuál en particular aquélla de las medidas cautelares
decretadas por la CIDH?,
B. ¿De qué
manera se incorporan las medidas cautelares al ordenamiento jurídico
colombiano?
C. ¿ Qué
autoridades públicas internas están llamadas a participar en la ejecución de
las mencionadas medidas?,
D. ¿ Procede la
acción de tutela para garantizar la eficacia de unas medidas cautelares
decretadas por la CIDH? y,
E. En el caso
concreto, ¿procede o no la acción de tutela y cuál debe ser el contenido de la
orden judicial de amparo?.
Naturaleza jurídica de las medidas
cautelares decretadas por la CIDH.
1. Las fuentes del derecho internacional
público.
Para
determinar cuál es la naturaleza jurídica de las medidas cautelares decretadas
por la CIDH es necesario acudir al sistema de fuentes del derecho internacional
público. Al respecto, el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de
Justicia de La Haya recoge las siguientes: 1 ) los tratados internacionales; 2
) la costumbre internacional; 3 ) los principios generales del derecho “reconocidos
por las naciones civilizadas”; 4 ) la jurisprudencia; 5 ) la doctrina y 6 )
la equidad.
La doctrina
internacionalista[1]
más autorizada en la materia ha criticado, sin embargo, este listado de fuentes
del derecho internacional público por cuanto no suministra un catálogo
exhaustivo de las mismas. De tal suerte, que existe un amplio consenso en la
actualidad en el sentido de incluir en éste a los actos unilaterales de los
Estados y de las Organizaciones Internacionales.
En tal
sentido, conviene señalar que los órganos de las organizaciones internacionales
pueden, de conformidad con el tratado multilateral constitutivo de cada una de
ellas, u otros textos normativos como son los Estatutos o los Reglamentos
Internos, adoptar actos jurídicos unilaterales de diversa denominación y con
distintos efectos jurídicos como son: resoluciones, recomendaciones,
decisiones, opiniones consultivas, medidas provisionales, medidas cautelares o
incluso sentencias, como es el caso de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos.
La práctica internacional
demuestra que existe en esta materia una gran incertidumbre terminológica y una
ambigüedad conceptual que no permiten, en muchos casos, precisar con exactitud
el alcance de cada una de estas clases de actos jurídicos. Por tales razones,
la doctrina se limita a distinguir entre los  actos de los órganos judiciales
internacionales, que pueden ser  “sentencias”, las cuales tienen efecto
vinculante y hacen tránsito a cosa juzgada y “opiniones consultivas”,
desprovistas de tales efectos; y por otra parte, están las decisiones y las
recomendaciones.
En lo que
concierne a las decisiones, se trata de un acto jurídico unilateral de una
Organización Internacional que tiene efecto vinculante. En el ámbito
internacional, los únicos actos que técnicamente pueden ser calificados como
decisiones son aquellos que aparecen referidos en el artículo 25 de la Carta la
ONU y son adoptados por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en el
marco de las facultades que le otorga el Capítulo VII de la misma.
Por el
contrario, las recomendaciones carecen de efecto vinculante y se limitan a
proponerle a sus destinatarios un determinado comportamiento. De allí que el
contenido jurídico de la expresión coincida con su sentido corriente. Los
destinatarios de éstas son los Estados Partes en la Organización Internacional,
y en ocasiones, los particulares.
Ahora bien, el
tema del valor jurídico de las recomendaciones ha sido objeto, en los últimos
años, de un intenso debate doctrinal y finalmente se puede concluir que no
existen posiciones unánimes en la materia. Así, para algunos autores las
recomendaciones simplemente carecen de efectos jurídicos vinculantes[2]. Incluso la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, en sentencia del 8 de Diciembre de 1993 en
el asunto Caballero Delgado y Santana contra Colombia estimó que el
término “recomendaciones”, tal y como figura en el texto del Pacto de
San José de Costa Rica, debía ser interpretado “conforme a su sentido
corriente” de acuerdo con la regla general de interpretación contenida en
el artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de
1969 y por ello “no tiene el carácter de una decisión jurisdiccional
obligatoria cuyo cumplimiento generaría la responsabilidad del Estado”.[3] De tal suerte que los
destinatarios de las recomendaciones no están obligados a someterse a ellas ni
cometen una infracción internacional por incumplirlas.
Por otra
parte, ciertos tribunales arbitrales internacionales, así como un destacado
sector de la doctrina internacionalista contemporánea[4], han considerado que la
aseveración según la cual las recomendaciones adoptadas por organismos
internacionales carecen de todo efecto vinculante, debe ser matizada, o al
menos, examinada caso por caso.
Así, en el
asunto Texaco-Calasiatic contra Libia[5],
el Tribunal de Arbitramento Internacional en laudo del 19 de enero de 1977
consideró que era difícil formular de manera general y abstracta el alcance de
las recomendaciones, ya que era necesario tener en cuenta las condiciones en
las cuales la recomendación fue adoptada siendo indispensable analizar
rigurosamente cada una de sus disposiciones.
En tal
sentido, el operador jurídico debe tomar en consideración la naturaleza del
órgano internacional que adoptó la recomendación; si se trata de una invitación
dirigida al Estado para que tome medidas legislativas o administrativas
encaminadas a enfrentar situaciones generalizadas de violaciones de los
derechos humanos[6]
o si por el contrario se alude a un caso concreto; y finalmente, los principios
y las disposiciones del tratado internacional con base en los cuales la
recomendación fue adoptada.
2. Las especificidades de las medidas
cautelares decretadas por la CIDH.
Un análisis
del funcionamiento del sistema interamericano de protección de los derechos
humanos evidencia que existen diversos actos jurídicos emanados los órganos que
lo integran.
Así pues, en
virtud del artículo 41 de la Convención Americana la CIDH tiene competencia
para formular recomendaciones, cuando lo estime conveniente, a los
Gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas progresivas a favor
de los derechos humanos en el marco de sus leyes internas, al igual que
disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos derechos. Estas
recomendaciones aluden, con frecuencia, a situaciones generalizadas de
violaciones a los derechos humanos en un Estado determinado; su implementación
interna, en muchas ocasiones, dependen de la voluntad del  legislador en la
medida en que se le invita a regular una materia o a que derogue una
determinada normatividad contraria al tratado internacional. También son
frecuentes los llamados de atención al Ejecutivo, en especial, para que combata
ciertas “prácticas administrativas”, en términos de la extinta Comisión
Europea de Derechos Humanos, en las que han incurrido los encargados del
mantenimiento del orden público.
Estas
recomendaciones usualmente aparecen consignadas en los informes sobre Estados
que elabora la CIDH, en especial, al término de una visita in loco
al país o pueden figurar en el texto de sus informes anuales sobre la situación
de los derechos humanos en el Continente.
En este orden
de ideas, la acción de tutela no es procedente para buscar el cumplimiento o la
ejecución de una recomendación de esta naturaleza, dado que se vulneraría, de
manera grave, el principio constitucional de la separación de poderes.
Por otra
parte, de conformidad con el artículo 51 del Pacto de San José de Costa Rica,
la CIDH, al término de un proceso contencioso surtido ante ella contra un
Estado Parte, puede formular las recomendaciones que estime pertinentes
para que el demandado resarza integralmente a las víctimas de la violación a un
derecho que aparece recogido en el texto del tratado internacional.
Con el
propósito de que esta variedad de recomendaciones pudiesen ser ejecutadas en el
ordenamiento jurídico interno se expidió la Ley 228 de 1996 “Por medio de la
cual se establecen instrumentos para la indemnización de perjuicios a las
víctimas de violaciones de derechos humanos en virtud de lo dispuesto por
determinados órganos internacionales de derechos humanos”, trámite que
apunta, principalmente, al pago de una indemnización económica a las víctimas
de una violación a sus derechos humanos y a sus familiares. De tal suerte que,
en estos casos, también se cuenta con un mecanismo judicial para que la
decisión del organismo internacional sea cumplida en Colombia.
De igual
manera, con fundamento en el artículo 63.2 de la Convención Americana, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos puede, en casos de extrema gravedad y
urgencia, y cuando se haga necesario para evitar daños irreparables a las
personas, en los asuntos que esté conociendo, tomar las medidas
provisionales que considere pertinentes. Si se tratare de asuntos que aún
no estén sometidos a su conocimiento, podrá actuar a solicitud de la Comisión.
En este
panorama de actos jurídicos unilaterales emanados de órganos del sistema
interamericano de protección de los derechos humanos, se hallan finalmente las
medidas cautelares decretadas por la CIDH.
Las medidas
cautelares o providencias cautelares o precautorias son indispensables no
sólo en los procesos propiamente dichos, sino inclusive en los procedimientos
en los cuales se discuten los derechos o intereses legítimos de las personas,
ya que es necesario preservar la situación que debe prevalecer durante el
trámite para evitar que se consumen de manera irreparable las violaciones a
dichos derechos e intereses, o bien que pueda quedar sin materia la sentencia o
resolución que se pronuncien en cuanto al fondo.
Al respecto,
el procesalista italiano Piero Calamandrei[7]
ponía de relieve que debían considerarse como tales la anticipación provisoria
de ciertos efectos de la resolución definitiva, encaminados a prevenir el daño
que podría derivar del retardo de la misma, ya que sin la aplicación de este
instrumento, el resultado final del proceso, es decir, la sentencia, carecería
de eficacia, o la misma sería muy reducida.
Esta
institución procesal, que se desarrolló ampliamente en el ámbito del derecho
interno, trascendió a la esfera internacional y por eso se consagró en el
artículo 41 del Estatuto del Tribunal Internacional de Justicia.
Pero es
evidente que las providencias o medidas cautelares tienen mayor significado en
el derecho internacional de los derechos humanos, pues en esta materia, más que
en ninguna otra, es imprescindible evitar que durante la tramitación de un
procedimiento ante los órganos tutelares, en particular los de carácter
regional, se consumen de manera irreparable las violaciones de los derechos
establecidos en los convenios internacionales respectivos, o se afecte a las
personas que deben comparecer o han comparecido como testigos o peritos en
estos procedimientos.
Esta necesidad
determinó que si bien la Convención Europea para la Protección de los Derechos
Humanos y las Libertades Fundamentales de 1950 no otorgó facultades a la
Comisión y a la Corte Europeas de Derechos Humanos para solicitar u ordenar
medidas precautorias o cautelares, la práctica hizo necesario introducir este
instrumento procesal en los Reglamentos de ambos organismos y las mismas se han
decretado en varias ocasiones.
Los preceptos
del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia y los Reglamentos y
prácticas de la Comisión y de la Corte Europeas de Derechos Humanos sirvieron
como modelos para el sistema interamericano de protección.
Así pues, el
antiguo Reglamento de la CIDH, aprobado en la sesión del 8 de abril de 1980,
regulaba en su artículo 29 la adopción de medidas cautelares en los siguientes
términos:
“Artículo 29. Medidas cautelares.
“1. La Comisión podrá, a iniciativa propia o a
petición de parte, tomar cualquier acción que considere necesaria para el
desempeño  de sus funciones.
“2. En casos urgentes, cuando se haga necesario para
evitar daños irreparables a las personas, la Comisión podrá pedir que sean
tomadas medidas cautelares para evitar que se consume el daño irreparable, en
el caso de ser verdaderos los hechos denunciados.
“ 3. Si la Comisión no está reunida, el Presidente,
o a falta de éste, uno los Vicepresidentes, consultará por medio de la
Secretaría con los demás miembros sobre la aplicación de lo dispuesto en los
párrafos 1 y 2 anteriores. Si no fuera posible hacer la consulta en tiempo
útil, el Presidente tomará la decisión, en nombre de la Comisión y la
comunicará inmediatamente a sus miembros.
“ 4. El pedido de tales medidas y su adopción no
prejuzgarán la materia de la decisión final”.
En la
práctica, la denominación de estos actos jurídicos expedidos por la CIDH ha
sido muy variada por cuanto se alude a “medidas excepcionales de protección”,
“medidas cautelares urgentes”, “medidas precautorias urgentes” o
simplemente “medidas urgentes”.[8]
A lo largo de
la vigencia del anterior Reglamento de CIDH, la doctrina especializada[9] distinguió entre las
medidas cautelares decretadas con fundamentos en los numerales 1 y 2 del
artículo 29 de la citada normatividad internacional.
En lo que
concierne a las primeras, se trataba de situaciones en las cuales una persona
no se encontraba ante un daño irreversible, es decir, de supuestos de hecho en
los cuales la vida o integridad física de un individuo se hallaban amenazadas
de forma grave e inminente. En tal sentido, la CIDH decretó medidas cautelares
encaminadas a lograr el respeto de las debidas garantías judiciales en un
proceso que se adelantaba contra el peticionario[10]. En otros casos
aquéllas fueron decretadas para obtener la suspensión de la ejecución judicial
de los bienes de una persona mientras se buscaba una solución amistosa[11] o para suspender la
concesión otorgada a una empresa privada para llevar a cabo actividades
forestales en las tierras de una comunidad indígena[12] o para evitar la
expulsión de un periodista extranjero[13].
En
contrapartida, las medidas cautelares decretadas con base en el numeral 2 del
artículo 29 del anterior reglamento de la CIDH se encontraban reservadas para
casos urgentes en los cuales se estaba ante la necesidad de evitar un daño
irreparable a una persona. Como lo comenta Faúndez Ledesma[14] estas medidas se
adoptaban en casos en que los afectados fueran defensores de los derechos
humanos, testigos de crímenes cometidos por agentes del Estado, personas que
habían sido amenazadas con ser deportadas del país o condenados a muerte.
La doctrina
coincide también en afirmar que, por su propia naturaleza, estas medidas eran
de aplicación temporal, su duración no se extendía más allá de la decisión
final del caso; para proceder a su adopción no era indispensable haber agotado
los recursos internos y lo usual es que requieran, para su correcta
implementación, del concurso de los órganos administrativos o judiciales del
Estado contra el cual se expidió la medida cautelar.
El nuevo
Reglamento de la CIDH, que entró en vigor el 1 de mayo de 2001 reguló el tema
de las medidas cautelares en los siguientes términos:
“Articulo 25. Medidas cautelares.
“1. En caso de gravedad y urgencia y toda vez que
resulte necesario de acuerdo a la información disponible, la Comisión podrá, a
iniciativa propia o a petición de parte, solicitar al Estado de que se trate la
adopción de medidas cautelares para evitar daños irreparables a las personas.
“2. Si la Comisión no está reunida, el Presidente, o
a falta de éste, uno de los Vicepresidentes, consultará por medio de la
Secretaría Ejecutiva con los demás miembros sobre la aplicación de lo dispuesto
en párrafo anterior. Si no fuera posible hacer la consulta dentro de un plazo
razonable de acuerdo a las circunstancias, el Presidente tomará la decisión, en
nombre de la Comisión y la comunicará a sus miembros.
“3. La Comisión podrá solicitar información a las
partes interesadas sobre cualquier asunto relacionado con la adopción y
vigencia de las medidas cautelares.
“4. El otorgamiento de tales medidas y su adopción
por el Estado no constituirá prejuzgamiento sobre el fondo de la cuestión”.
Nótese
entonces que el nuevo Reglamento de la CIDH limitó la adopción de medidas
cautelares a los casos graves y urgentes de una amenaza que se cierne contra un
derecho humano reconocido en alguno de los instrumentos internacionales a los
que alude el artículo 23 del Reglamento, es decir, la Declaración Americana de
los Derechos y Deberes del Hombre, la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, el Protocolo Adicional sobre Derechos Humanos en materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, el Protocolo Relativo a la Abolición de la
Pena de Muerte, la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la
Tortura, la Convención Interamericana sobre la Desaparición Forzada de Personas
y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer.
Por lo demás,
la naturaleza jurídica de las medidas cautelares sigue siendo la misma, es
decir, se trata de un acto jurídico adoptado por un organismo internacional de
protección de los derechos fundamentales mediante el cual se conmina al Estado
demandado para que adopte, en el menor tiempo posible,  todas las medidas
necesarias, de orden administrativo o judicial, a fin de que cese una amenaza
que se cierne sobre un derecho humano determinado. La práctica de la CIDH en la
materia muestra además que tales medidas, decretadas por un órgano de
naturaleza cuasijurisdiccional, pueden ser adoptadas en el curso de un proceso
que se adelante contra un Estado Parte o incluso sin que haya sido presentada
aún la demanda, es decir, como una especie de medida cautelar previa.
Incorporación
y efectos en el ordenamiento jurídico interno de las medidas cautelares
decretadas por la CIDH.
El Reglamento
de la CIDH no precisa de qué manera las medidas cautelares decretadas por este
órgano internacional deben ser incorporadas o recepcionadas en el ordenamiento
jurídico interno. A decir verdad, se está en presencia de un problema
exclusivamente de derecho interno.
Sobre el
particular cabe señalar que la doctrina internacionalista[15] coincide en afirmar
que los textos constitucionales expedidos después de la Segunda Guerra Mundial
se limitan a regular el trámite de incorporación de los tratados
internacionales al ordenamiento jurídico interno y a realizar algunas
remisiones puntuales a determinados principios del derecho internacional[16],  lo cual no ha sido
óbice para considerar que las demás fuentes del derecho internacional público
son incorporadas de manera automática a los ordenamientos jurídicos internos,
es decir, no precisan de una norma de transformación como sería el caso de una
ley.
En Colombia se
aplican estas mismas reglas generales. Así pues, las medidas cautelares
adoptadas por la CIDH se incorporan de manera automática al ordenamiento
jurídico interno. En cuanto a los efectos jurídicos de las mismas, la Corte
Constitucional no había tenido ocasión, hasta el momento, de pronunciarse en la
materia. Por el contrario, existen algunos fallos de esta Corporación referidos
a los efectos jurídicos de ciertas recomendaciones emanadas por
organismos internacionales, en especial, aquellos de la Organización
Internacional del Trabajo[17],
pero tales pronunciamientos no resultan aplicables al caso concreto dada la
especial naturaleza jurídica que presentan las medidas cautelares decretadas
por la CIDH.
Así las cosas,
considera la Sala de Revisión que dado que el Estado colombiano es Parte en el
Pacto de San José de Costa Rica, la medida cautelar debe ser examinada de buena
fe por las autoridades públicas internas. Además, por sus particulares
características procesales y los fines que pretenden alcanzar, su fuerza
vinculante en el derecho interno va aparejada del cumplimiento de los deberes
constitucionales que están llamadas a cumplir las autoridades públicas
colombianas, en los términos del artículo 2 Superior. En otros términos,
independientemente que con la medida cautelar se pretenda proteger alguno de
los derechos humanos que aparecen recogidos en los instrumentos internacionales
relacionados en el artículo 23 del Reglamento de la CIDH[18],  que con el cumplimiento
de las mismas el Estado colombiano esté ejecutando sus obligaciones
internacionales, y por supuesto, al margen de la discusión sobre su carácter
vinculante o no, la ejecución interna de las mismas se encamina simplemente a
hacer efectivos los deberes de respeto y protección de los derechos
fundamentales que tienen asignados, en virtud de la Constitución, las diversas
autoridades públicas colombianas.
Aunado a lo
anterior, es necesario tomar en consideración que las medidas cautelares aluden
no a situaciones generalizadas de violaciones de los derechos humanos en un
Estado sino a casos concretos, particularizados, con beneficiarios
determinados, que apuntan a salvaguardar los derechos a la vida e integridad personal
de éstos, razón por la cual, no es de recibo el argumento de que el Estado
destinatario de las medidas cautelares goce de absoluta liberalidad para
cumplir o no lo decidido por la CIDH, tanto menos y en cuanto el otorgamiento
de aquéllas no constituye prejuzgamiento sobre el fondo de la cuestión.
1. Autoridades Públicas colombianas
llamadas a ejecutar las medidas cautelares decretadas por la CIDH.
La Convención
Americana sobre Derechos Humanos no establece qué órgano del Estado debe
ejecutar las medidas cautelares decretadas por la CIDH. El Reglamento Interno
de la misma tampoco lo precisa. De allí que, de conformidad con los principios
del derecho internacional público que informan el tema de la responsabilidad
internacional, el Estado sea considerado para tales efectos como un todo, sin
tomar en consideración su estructura interna. De hecho, la decisión adoptada
por la CIDH no se dirige a ningún órgano interno específico sino al Estado
colombiano en su conjunto, el cual deberá informarle, por medio de su autoridad
competente, sobre la ejecución de la mencionada medida.
En este orden de
ideas, cada Estado goza de un margen de maniobra al momento de establecer
responsabilidades sobre el cumplimiento de las medidas cautelares decretadas
por la CIDH. No obstante, la decisión del Estado no es discrecional por cuanto
la estructura administrativa interna que se destine para el cumplimiento de las
citadas medidas debe ser realmente operativa, encontrarse debidamente
coordinada y disponer de los recursos técnicos y presupuestales necesarios para
el logro de su cometido. Lo anterior por cuanto la eficacia real de las
decisiones adoptadas por la CIDH no depende únicamente de la naturaleza
jurídica de éstas sino de su correcta implementación en el orden interno de los
Estados.
Al respecto cabe
señalar que, a diferencia de lo sucedido en el ordenamiento jurídico interno,
las medidas cautelares adoptadas por la CIDH no se encuentran predeterminadas
como tales en su Reglamento Interno, es decir, no existe un catálogo riguroso
de éstas.  No obstante, la práctica de la CIDH muestra que, un número
importante de éstas guardan relación con dos aspectos concretos:  la protección
de los derechos a la vida y a la integridad personal de un grupo determinado de
individuos y la realización de una investigación seria, imparcial e inmediata
de los hechos referenciados por el peticionario, es decir, en términos de la
doctrina americana, la eficacia de los derechos a la verdad ( right to know ),
a la justicia ( right to justice ) y a una reparación integral ( right
to reparation )[19].
De allí que sea usual que en la ejecución internas de cumplimiento de medidas
cautelares decretadas por la CIDH estén llamadas a intervenir no sólo
autoridades administrativas sino judiciales y disciplinarias.
En el caso colombiano, el Decreto 2105 de
2001, por el cual se modificó la estructura el Ministerio de Relaciones
Exteriores, acordó a la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario, entre otras, las siguientes funciones:
“7. Transmitir a las entidades estatales
pertinentes las solicitudes de acción urgente que le formulan al Estado
colombiano los organismos internacionales de protección de los derechos humanos
ante amen amenazas o situaciones especiales de riesgo, hacer un seguimiento de
las medidas adoptadas en virtud de tales amenazas o situaciones y presentar los
informes periódicos a que haya lugar”.
“8. Coordinar el manejo de los casos
individuales, que por posibles violaciones de derechos humanos, sean
denunciados internacionalmente y transmitidos al Gobierno de Colombia por los
organismos internacionales de protección y definir las pautas que deben tenerse
en relación con las actuaciones de especial trascendencia jurídica”.
Así pues, de conformidad con la ley, se
trata de una instancia gubernamental de coordinación entre las diversas
autoridades públicas internas encargadas de ejecutar directamente el contenido
de las medidas cautelares decretadas por la CIDH y del interlocutor válido
entre el Estado colombiano y los organismos internacionales de protección de
los derechos humanos.
No obstante, considera la Sala que, dados
los fines que se persiguen con  las medidas cautelares decretadas por la CIDH,
que como se ha señalado coinciden con los principios constitucionales, la
mencionada competencia de coordinación del Ministerio de Relaciones Exteriores
en la materia no puede limitarse a informar las decisiones adoptadas por la
CIDH a las diversas instancias internas encargadas directamente de la ejecución
de las mismas y, viceversa, reportar al órgano internacional los avances en la
materia. En efecto, en estos casos, la labor de coordinación lleva implícitos
aspectos materiales y no solamente formales, lo cual se traduce en la facultad
con que cuenta el Ministerio para conminar a las diversas autoridades al
cumplimiento inmediato de lo ordenado por la CIDH y correlativamente el deber
que le asiste a éstas  de colaborar efectivamente con aquél poniendo a su
disposición los recursos logísticos y operativos que sean necesarios para la
consecución del fin. Al mismo tiempo, la Cancillería tiene la obligación de
buscar, por todos los medios disponibles, que en el mundo de lo fáctico la
medida cautelar despliegue todos sus efectos, lo cual no significa nada
distinto a asumir el asunto como propio orientando, por ejemplo, a la víctima
sobre la existencia de los diversos programas estatales a los cuales puede
recurrir para proteger sus derechos fundamentales.
En lo que
concierne al actual Ministerio del Interior y de Justicia, no cabe duda que se
trata de una instancia ejecutora interna de las medidas cautelares decretadas
por la CIDH, por las razones que pasan a explicarse.
La Ley 199 de
1995, mediante la cual se cambió la denominación del Ministerio de Gobierno por
el de Interior y se modificó su estructura orgánica, dispuso en su artículo 6
lo siguiente:
“Sistema de protección de los derechos humanos. En desarrollo de la
obligación constitucional del Gobierno Nacional de garantizar los derechos y
libertades de todos los colombianos, el Ministerio del Interior coordinará
las actividades de todos los organismos del Ejecutivo, encargados de la
promoción, protección y defensa de los derechos humanos.  ( subrayado y
negrilla fuera de texto ).
“El Ministerio del Interior contará con un
sistema de atención a las demandas de protección de los derechos ciudadanos. El
desarrollo de este sistema estará a cargo de una Unidad Administrativa Especial
dependiente del Ministerio del Interior, la cual deberá actuar previamente en
caso de amenaza inminente de los derechos ciudadanos y desarrollar programas
orientados a la protección, preservación y restablecimiento de los derechos
humanos de los denunciantes. El Ministerio del Interior o la autoridad en la
que se delegue esta función, emprenderá, de oficio, las acciones
correspondientes ante las autoridades judiciales, sin detrimento de las funciones
de las mismas o de las atribuciones del Ministerio Público. ( Subrayado fuera
de texto ).
El decreto reglamentario 0372 de 1996, que estableció
la estructura del Ministerio del Interior, en su artículo 28 dispuso que la
Dirección General Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos
tendría las siguientes funciones:
“Actuar preventivamente en los casos de
amenaza inminente de los derechos humanos, desarrollar programas especiales
para su protección, preservación y restablecimiento; y emprender de oficio las
acciones correspondientes ante las autoridades judiciales, así como la
protección de los denunciantes” ( subrayado fuera de texto ).
Ese mismo decreto, en su artículo 49 creo
el “Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos, CRER”, conformado por las
siguientes personas:
“a) El Director General de la Dirección General Unidad
Administrativa Especial para los Derechos Humanos;
b) Un delegado del Viceministro del Interior;
c) Un delegado de Departamento Administrativo de Seguridad;
d) Un delegado de la Consejería Presidencial para los Derechos
Humanos;
e) Dos delegados de la sociedad civil que serán
designados por el Ministro del Interior.”
La función
principal del CRER era la de aprobar la reglamentación del programa de testigos
y personas amenazadas, evaluar  cada caso particular de riesgo y establecer los
niveles de protección correspondientes.
Al año siguiente la Ley 418 creo, a cargo del
Ministerio del Interior ( en la actualidad Ministerio del Interior y de
Justicia ) un programa de protección a personas que se encuentren en situación
de riesgo para su vida, integridad, seguridad o libertad por causas
relacionadas con la violencia política o ideológica o con el conflicto armado
interno y que pertenezcan a una de las siguientes categorías: dirigentes o
activistas de grupos políticos y especialmente de los grupos de oposición;
dirigentes y activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunitarias,
gremiales, sindicales, campesinas y de los grupos étnicos; dirigentes y activistas
de las organizaciones de derechos humanos; testigos de violación de los
derechos humanos y de infracciones al derecho internacional humanitario,
independientemente de que se hayan iniciado o no los respectivos procesos
penales, disciplinarios y administrativos.
Posteriormente,
mediante decreto núm. 978 de 2000 “por el cual se crea el Programa Especial de
Protección Integral para dirigentes, miembros y sobrevivientes de la Unión
Patriótica y del Partido Comunista Colombiano”, adoptado dentro de  la búsqueda
de una solución amistosa al caso 11.227 que se adelanta ante la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, el Gobierno Nacional creo un Programa
Especial de Protección Integral para dirigentes, miembros y sobrevivientes de
la Unión Patriótica y del Partido Comunista Colombiano. Por mandato de este
decreto,  en desarrollo de los temas de competencia del Ministerio del
Interior, se dispuso que se adoptarían medidas de seguridad tales como la
protección de sedes donde se lleven a cabo actividades directamente
relacionadas con el objeto de las agrupaciones a quienes se dirige el Programa,
traslados dentro del país o al exterior, ayudas humanitarias, proyectos
productivos y reubicación en el territorio nacional de sus dirigentes, miembros
y sobrevivientes, para propender por su estabilidad socioeconómica, según la
necesidad y la evaluación que sobre cada caso particular haga un Comité de
Reglamentación y Evaluación de Riesgos integrado así:
“1. El Director General para los Derechos Humanos del Ministerio del
Interior, quien lo presidirá.
2. El Vicepresidente de la República o su delegado.
3. El Coordinador del Grupo de Derechos Humanos de la Inspección
General de la Policía Nacional.
4. El Gerente de la Red de Solidaridad Social o su
delegado;
Asistirán como invitados permanentes con voz y voto:
5. El Secretario General del Partido Comunista Colombiano o su
delegado.
6. El Presidente Nacional de la Unión Patriótica o su delegado.
7. El Presidente de la Corporación Reiniciar, peticionaria del caso
ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, o su delegado, y
8. El Director de la Comisión Colombiana de Juristas, peticionaria
del caso ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, o su delegado”.
Ese mismo año, mediante decreto núm. 1592
“por el cual se reglamenta el artículo 6° de la Ley 199 de 1995” se creo un
“Programa de Protección a Periodistas y Comunicadores Sociales que en el
ejercicio de su actividad profesional asuman la difusión, defensa, preservación
y restablecimiento de los derechos humanos y aplicación del Derecho
Internacional Humanitario y que, por tal circunstancia, se encuentren en
situación de riesgo contra su vida, integridad, seguridad o libertad por causas
relacionadas con la violencia política o ideológica o con el conflicto armado
que padece el país”, programa que estará a cargo de la Dirección General para
los Derechos humanos del Ministerio del Interior. Para establecer los niveles
de riesgo de esta población específica de personas se estableció otro Comité de
Reglamentación y Evaluación de Riesgos, CRER, integrado de la siguiente manera:
“1. El Viceministro del Interior o su delegado, quien lo presidirá;
2. El Director General para los Derechos Humanos del Ministerio del
Interior;
3. Un delegado del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.
En el año 2002
se adoptó asimismo una normatividad referida a la protección de determinadas
personas. Se trata del decreto 1386 “por el cual se dictan medidas para brindar
protección a alcaldes, concejales y personeros municipales.” Este programa será
coordinado por la Dirección General para los Derechos Humanos del Ministerio
del Interior. Se estableció, de igual manera, un Comité de Reglamentación y
Evaluación de Riesgos, CRER,  para efectos de evaluar los
estudios técnicos de nivel de riesgo y grado de amenaza contra alcaldes,
concejales y personeros y para recomendar las medidas de protección a
implementarse en cada caso particular, integrado de la siguiente manera:
“a) El Viceministro del Interior o su delegado, quien lo presidirá;
b) El Director del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, o
su delegado;
c) El Director General para los Derechos Humanos del Ministerio del
Interior;
d) El Director del Programa Presidencial para los Derechos Humanos y
el DIH o su delegado;
e) El Director General de la Policía Nacional o su delegado.
Cabe asimismo señalar que el artículo 28 de la Ley 782
de 2002, “Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997,
prorrogada y modificada por la Ley 548 de 1999” mantuvo lo relacionado con las
categorías de personas que pueden ser destinatarias del programa de protección
del Ministerio del Interior y de Justicia, pero agregando que los interesados
en ser acogidos al mismo “deben demostrar que existe conexidad directa entre
la amenaza y el cargo, o la actividad que ejerce dentro de la organización”,
y además que “las medidas de protección correspondientes a este programa
serán de carácter temporal y sujetas a revisión periódica”.
Por su parte, el Decreto núm. 200 del 3 de Febrero de 2003, “Por el cual se
determinan los objetivos y la estructura orgánica del Ministerio del Interior y
de Justicia” establece en su artículo 17 como funciones de la Dirección de
Derechos Humanos, entre otras, las siguientes:
“4. Diseñar y coordinar los programas generales de protección de los
derechos humanos y de prevención a la violación de los mismos, en relación con
personas que se encuentren en situación de riesgo, en colaboración con el
Programa Presidencial de Promoción, Respeto y Garantía de los Derechos Humanos
y de aplicación del Derecho Internacional Humanitario”. ( negrilla fuera de
texto ).
Todos estos
programas, que coordina el Ministerio de Interior y Justicia, junto con sus
respetivos Comités de Reglamentación y Evaluación de Riesgos CRER, se
convierten, por su naturaleza, en instrumentos para ejecutar las medidas
cautelares decretadas por la CIDH.
En cuanto a la Fiscalía General de la
Nación es evidente que por su mandato constitucional constituye una instancia
ejecutora interna de las medidas cautelares adoptadas por la CIDH, en lo que se
refiere a la investigación penal de los hechos denunciados por quien solicitó
el decreto de aquéllas. Al respecto, cabe señalar que la Fiscalía cuenta en la
actualidad con una Dirección de Asuntos Internacionales, que hace las veces de
puente entre el fiscal a cargo del caso y el Ministerio de Relaciones
Internacionales en el sentido de que debe informar a este último sobre el
avance de las investigaciones penales sobre las cuales hayan sido decretadas
las mencionadas medidas y asimismo lleva “el registro sobre el estado de las
investigaciones referentes a violación de derechos humanos e infracciones al
derecho internacional humanitario” y atiende “los requerimientos
formulados por organismos gubernamentales y no gubernamentales nacionales e
internacionales”, en los términos del artículo 19.3 del Decreto 261 de 2000
“Por el cual se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación”.
Además de su labor como organismo
investigador, la Fiscalía General de la Nación es responsable de la ejecución
de las medidas cautelares decretadas por la CIDH ya que cuenta con un programa
de protección a testigos, víctimas e intervinientes en el proceso. De conformidad
con la resolución 2700 de 1996 el procedimiento de protección podrá ser
solicitado por el funcionario judicial que esté conociendo el proceso,
cualquier otro servidor público o directamente por el interesado.
La Procuraduría General de la Nación como
órgano de control de la actividad de la Administración Pública, defensor de los
derechos humanos y por supuesto, en su calidad de investigador en materia
disciplinaria está llamada a ejecutar en el orden interno las medidas
cautelares decretadas por la CIDH en lo que se refiere a la prevención de las
violaciones a los derechos fundamentales y adelanta la correspondiente
investigación de los hechos que constituyan violaciones graves a los mismos y
al DIH.
En relación con las labores de prevención,
el Procurador General de la Nación expidió la resolución núm. 138 del 26 de
Febrero de 2003 mediante la cual adoptó los fundamentos y procedimientos
contenidos en el documento “Función preventiva de la Procuraduría General de la
Nación en materia de Derechos Humanos”. En dicho documento se afirma que “los
casos que mayor atención demandan actualmente a la PGN con los asuntos del
Sistema Interamericano y el Sistema de Naciones Unidas”. A continuación se
aclara que corresponde a la Cancillería coordinar lo referente a soluciones
amistosas; proposiciones y recomendaciones de la CIDH; medidas cautelares y
provisionales y los casos que propiamente lleva la Corte. En relación con la
función que está llamada a cumplir la Procuraduría en estos casos se señala que
“ En el primer caso, la PGN fundamentalmente debe ser un garante de los
compromisos adquiridos; en el segundo, asegurarse de que se cumplan por las
autoridades responsables; en el tercero, garantizar que se tomen las medidas
dispuestas por la Comisión o la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y en
el cuarto, que las decisiones de la Corte, así como de otros órganos del
sistema, se cumplan. En todo caso, la PGN debe igualmente asegurarse de que (
sic ) la información suministrada tanto a la Comisión como a la Corte,
corresponden a la realidad de los hechos”.[20]
De igual manera, por mandato constitucional
y en ejecución de las medidas cautelares decretadas por la CIDH, la
Procuraduría debe, de preferencia, adelantar las correspondientes
investigaciones disciplinarias contra los funcionarios que violen los derechos
humanos o el DIH, comportamientos estos que constituyen, en virtud del artículo
48  la Ley 734 de 2002, faltas gravísimas. Le compete además velar porque los
procesos penales que se sigan por estos mismos hechos avances con celeridad.
Más allá de estos órganos de control del
Estado es indudable que la ejecución de buena parte de las mencionadas medidas
es de competencia de los organismos de seguridad del Estado, por cuanto se
trata de adoptar mecanismos efectivos encaminados a proteger la vida e
integridad de los peticionarios.
Al respecto, el decreto núm. 2110 de 1992
“Por el cual se reestructura el Departamento Administrativo de Seguridad”, en
su artículo 6 disponía:
“Son funciones
del Departamento Administrativo de Seguridad:
“3. Proteger al Presidente de la República y a su
familia en la forma que él determine, a los Expresidentes y prestar servicios
de seguridad personal a quienes por razón del cargo, posición, funciones o
motivos especiales, puedan ser objeto de atentado contra su persona o bienes,
cuando de ellos pudieren derivarse perturbaciones del orden público”. (
Subrayado fuera de texto ).
Posteriormente, mediante el decreto núm.
218 de 2000 “Por el cual se modifica la estructura  del Departamento
Administrativo de Seguridad”, en el parágrafo de su artículo 3 dispone:
“Para los efectos de la seguridad que deba darse a
personas y dignatarios, distintas de las enumeradas en el numeral 15 de este
artículo [ Presidente de la República y su familia, Ministros y Expresidentes
de la República ], que requieran la protección del Estado, deberá concentrarse
la asunción de dicha responsabilidad por parte de otros organismos estatales
que desarrollen de protección. El DAS continuará prestando tales servicios en
los términos que señala el artículo 6 numeral 3 del Decreto 2110 de 1992, hasta
que dichos servicios sean asumidos por otras entidades u organismos estatales”.
De igual manera, de conformidad con su
mandato constitucional, y teniendo presentes su visión, misión, funciones y
principios de gestión, que aparecen recogidos en el decreto núm. 2158 de 1997,
es indudable que la Policía Nacional también está llamada a cooperar en la
ejecución interna de las medidas cautelares decretadas por la CIDH. En tal
sentido, es indudable que en virtud de la Constitución autoridades de los ámbitos
departamental y municipal como lo son los gobernadores y los alcaldes están
asimismo comprometidos en la correcta ejecución interna de las mencionadas
medidas internacionales. En tal sentido la Ley 62 de 1993 dispone que son
atribuciones de estas autoridades públicas en relación con la Policía Nacional,
entre otras, la de impartir las órdenes atinentes al servicio, por conducto del
respecto comandante y “promover en coordinación con el Comandante de la
Policía programas y actividades encaminados a fortalecer el respeto por los
derechos humanos y los valores cívicos”.[21]
Existen otros casos en los cuales la
ejecución de las medidas cautelares, por su propia naturaleza, y en
cumplimiento de su mandato constitucional, requiere del concurso de las Fuerzas
Militares, en coordinación con otras instancias estatales. Así por ejemplo,
dentro de las decisiones adoptadas por la CIDH en el año 2002, se encuentra una
medida a favor de las comunidades afrocolombianas que habitan 49 caseríos
ubicados en la cuenca del Río Naya mediante la cual requirió al Estado
colombiano para que adoptase “medidas de protección civil no armada y
acciones efectivas de control perimetral por parte de la fuerza pública con el
fin de evitar incursiones armadas a las cuencas del Naya y del Yurumanguí por
las bocanas del Mar Pacífico, en consulta con el Consejo Comunitario del Naya y
los peticionarios”[22].
En sentido similar, en el caso de las medidas cautelares decretadas para
proteger la vida e integridad física de 515 familias afrodescendientes,
miembros del Consejo Comunitario de la cuenca del Jiguamiandó, la CIDH solicitó
al Estado, inter alia, adoptar medidas preventivas de control perimetral
y combate a los grupos armados en el río Atrato, facilitar el sistema de
alertas tempranas, incluyendo un sistema de comunicaciones adecuado y confiable
con las zonas humanitarias[23].
En suma, en Colombia la correcta ejecución
de las medidas cautelares que han sido decretadas por la CIDH depende de la
eficacia que presente, de conformidad con la naturaleza que ofrezcan, la labor
desarrollada por determinadas autoridades públicas, de los órdenes nacional,
departamental o municipal, bien sean de coordinación del sistema, como es el
caso del Ministerio de Relaciones Exteriores o de ejecución de las mismas en
los ámbitos administrativo, judicial o disciplinario.
2. Relaciones entre la acción de tutela y
las medidas cautelares.
La Sala de
Revisión considera necesario realizar un paralelo entre las medidas cautelares
decretadas por la CIDH y la acción de tutela, a fin de determinar la procedencia
o no de ésta última cuando quiera que aquéllas no han sido correctamente
ejecutadas en el orden interno colombiano.
La naturaleza
cautelar constituye, sin lugar a dudas, la principal semejanza existente entre
el acto jurídico internacional emanado de la CIDH  y el mecanismo interno
judicial de protección de los derechos humanos. En efecto, ambos apuntan a
prevenir un perjuicio irremediable que se cierne sobre un determinado derecho
inherente al ser humano. Se asemejan además en su carácter urgente, sumario,
expedito e informal.
Las diferencias
existentes entre estos mecanismos cautelares son, sin embargo, importantes. Sin
duda, la acción de tutela se encamina a proteger un derecho constitucional
fundamental frente a una amenaza o vulneración proveniente de una autoridad
pública o de un particular por medio de la expedición de una orden judicial de
pronto cumplimiento. Por su parte, las medidas cautelares decretadas por la
CIDH apuntan a garantizar el goce de un derecho humano reconocido en alguno de
los instrumentos internacionales a los que alude el artículo 23 del nuevo
Reglamento de esta instancia internacional y, en muchos casos, a esclarecer los
hechos denunciados, a investigar y sancionar a los responsables; su
destinatario es el Estado colombiano excluyéndose por tanto a los particulares,
debido a que las medidas cautelares hacen parte de procedimientos encaminados a
establecer la responsabilidad internacional de un Estado Parte en un
tratado internacional que versa, en este caso, sobre derechos humanos. De tal
suerte que la omisión en adoptar las medidas administrativas internas
necesarias para cumplir lo ordenado por la CIDH puede ser la base para que,
llegado el caso y previo el agotamiento de un proceso internacional
controversial, este organismo internacional estime que el Estado colombiano no
está cumpliendo a cabalidad y de buena fe sus compromisos internacionales en
desconocimiento del principio pacta sunt servanda y del artículo 1 del
Pacto de San José de Costa Rica.
En la práctica,
la ejecución interna de aquéllas conlleva la adopción de medidas
administrativas que garanticen la seguridad de los peticionarios las cuales
serán adoptadas, por decisión de la CIDH, “de conformidad con las personas
protegidas”, es decir, de común acuerdo entre el Estado y los
peticionarios.
Cabe además
señalar que la acción de tutela no fue concebida para garantizar el
cumplimiento interno de las medidas cautelares decretadas por la CIDH. No
obstante, nada obsta para que, en determinados casos, los dos mecanismos puedan
llegar a complementarse, cuando quiera que persigan idénticos objetivos. Así
pues, el juez de tutela puede emanar una orden para que la autoridad pública
proteja un derecho fundamental cuya amenaza o vulneración justificó la adopción
de una medida cautelar por parte de la CIDH mas no para ordenar la mera
ejecución de ésta, sin que concurran los requisitos de procedibilidad de la
acción de tutela.
3. Protección de personas en condiciones
especiales de riesgo.
Indudablemente,
el desarrollo de un conflicto armado interno conlleva a poner en peligro los
derechos fundamentales de la totalidad de la población civil en Colombia. No
obstante, por las particularidades que el mismo ofrece, determinadas personas,
en razón de su actividad profesional, sus convicciones políticas o ideológicas,
su calidad de dirigente sindical o campesino o por la circunstancia particular
de haber sido víctima o testigo de una violación grave a los derechos humanos o
al derecho internacional humanitario se encuentra en un nivel de riesgo aún
mayor, razón por la cual el cumplimiento deber constitucional que tienen las
autoridades públicas de asegurar la vida, integridad y libertad de todas las
personas residentes en Colombia ( art. 2 constitucional ) ofrece,
correlativamente, un nivel de exigencia superior.
En tal
sentido, desde temprana jurisprudencia, la Corte ha insistido en la necesidad
de brindarle una especial protección a un grupo particular de personas, por vía
de la acción de tutela, como es el caso de los miembros de las minorías
políticas. Así, en sentencia T-439/92, con ponencia del Magistrado Eduardo
Cifuentes Muñoz consideró  que “Los integrantes de minorías políticas que
individualmente ostentan la condición de civiles pueden verse afectados con
ocasión de las actividades militares y tienen derecho a solicitar del Estado su
protección específica, mediante el ejercicio de los medios jurídicos más
efectivos para ello, en particular de la acción de tutela.”
Posteriormente,
en sentencia T-590 de 1998, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez
Caballero, la Corte consideró que la desprotección estatal en el que se
encontraban los defensores de los derechos humanos en Colombia, constituía un
estado de cosas inconstitucional en los siguientes términos “DECLARAR que
hay un estado de cosas inconstitucional en la falta de protección a los
defensores de derechos humanos y, en consecuencia, HACER UN LLAMADO A
PREVENCION a todas las autoridades de la República para que cese tal situación,
y, solicitar al Procurador General de la Nación y al Defensor del Pueblo que
dentro de la obligación constitucional de guardar, proteger y promover los
derechos humanos se le de un especial favorecimiento a la protección de la vida
de los defensores de los derechos humanos. Y HACER UN LLAMADO a todas las
personas que habitan en Colombia para que cumplan con el mandato del artículo
95 de la Constitución que los obliga a defender y difundir los derechos humanos
como fundamento de la convivencia pacífica.”
Cabe asimismo señalar que la Corte en sentencia T-532 de 1995, con
ponencia del Magistrado José Gregorio Hernández Galindo examinó el contenido
del deber estatal de proteger a los testigos de los casos de homicidios
relacionados con alteraciones al orden público en los siguientes términos “La
evaluación acerca de la idoneidad, importancia y efectividad de la colaboración
prestada por una persona en un proceso penal corresponde al fiscal competente
que adelanta dicho proceso, el cual deberá definir el tipo de protección que el
caso amerita, para el conocimiento y las posteriores gestiones a cargo de la
Oficina de Protección de la Fiscalía. Al respecto, nada podría hacerse
externamente al proceso penal y, por ello, mal podría el juez de tutela
sustituir al fiscal en dicha tarea de evaluación. Sin embargo, tanto respecto
de personas procesadas, juzgadas o condenadas como en relación con las que no
están en esas condiciones, cuando sea evidente la vulneración o la amenaza de
derechos fundamentales, puede verificarse si la Fiscalía está cumpliendo con la
obligación que le corresponde según el artículo 250, numeral 4, de la
Constitución: "Velar por la protección de las víctimas, testigos e
intervinientes en el proceso".
De igual manera, en razón a la actividad profesional o al oficio que
desarrollan, se encuentran en especial riesgo los fiscales, jueces e
investigadores que asumen los casos de violaciones graves a los derechos
humanos y al derecho internacional humanitario; los periodistas, los
integrantes de la misión médica y los líderes sindicales, comunitarios y
sociales.
Los organismos
internacionales de derechos humanos, de tiempo atrás, han venido asimismo
recomendándole al Estado colombiano que dedique particular atención a la
protección de estos grupos y personas que se hallan en condiciones especiales
de riesgo y que las investigaciones penales y disciplinarias que se adelanten
por casos de amenazas o atentados contra la vida e integridad de aquéllos sean
objeto de un especial tratamiento[24].
4. Acción de tutela e impulso de los
procesos penales en casos de violaciones graves a los derechos humanos y al
derecho internacional humanitario.
Por mandato
del artículo 29 constitucional, toda persona tiene derecho a un debido proceso
sin dilaciones injustificadas. En tal sentido, la Corte ha insistido en la
necesidad de garantizar el principio de celeridad en la administración de
justicia. Así, en sentencia T- 450 de 1993, con ponencia del Magistrado
Alejandro Martínez Caballero, la Corte consideró que “Es esencial la
aplicación del principio de celeridad en la administración de justicia. Una
dilación por una causa imputable al Estado no podría justificar una demora en
un proceso penal. Todo lo anterior nos lleva a concluir que frente al
desarrollo del proceso penal, se deben aplicar las disposiciones sobre fijación
de términos en desarrollo del principio de respeto a la dignidad de la persona,
como límite a la actividad sancionadora del Estado”.
Posteriormente,
en sentencia T-577 de 1998, con ponencia del Magistrado Alfredo Beltrán
Sierra consideró que “El derecho fundamental al debido proceso, consagrado
en nuestro Estatuto Fundamental en su artículo 29, se encuentra en armonía con
el derecho a que se administre pronta y cumplida justicia, es decir, en la vigencia
y realización del principio de celeridad procesal que debe regir las
actuaciones de todos los funcionarios de la Rama Judicial. Por ende, cuando los
funcionarios investidos de la potestad de administrar justicia dilatan
indefinidamente las decisiones judiciales que deben proferir, incumplen los
deberes que les son propios, conculcan el derecho fundamental mencionado y,
ocasionan perjuicios a la parte afectada con esa dilación. De acuerdo con lo
dispuesto por el artículo 228 del Estatuto Fundamental, el principio de
celeridad es uno de los más importantes para la administración de justicia. El
transcurso de períodos prolongados, más allá de los términos previstos en la
ley para la toma de las decisiones, se traduce en una omisión constitutiva de
falta de la actividad debida, la cual en sí misma es violatoria del derecho
fundamental al debido proceso.”
Ahora bien,
estima la Sala que cuando se trate de procesos penales que se adelanten por
violaciones graves a los derechos humanos o al derecho internacional
humanitario, el principio de celeridad adquiere una relevancia aún mayor no
sólo por los bienes jurídicos que han sido lesionados, por las hondas
repercusiones nacionales e internacionales que conllevan estos crímenes, sino
además porque están de por medio los derechos a la verdad, la justicia y la
reparación de las víctimas.
En tal
sentido, mediante sus fallos en sede de acción pública de inconstitucionalidad,
esta Corte ha venido abriendo el camino para que las víctimas de estos crímenes
puedan tener una participación mucho más activa en estos procesos penales, en
especial, cuando se encuentran en etapa preliminar, que por lo demás son la
gran mayoría.
Así pues, en
sentencia C-1149 de 2001, con ponencia del Magistrado Jaime Araujo Rentería, la
Corte dejó claramente establecido que la finalidad de la parte civil dentro del
proceso penal militar no se limitaba a la búsqueda de la verdad, sino también
la reparación del daño, la justicia y el efectivo acceso a ella.  Se trata, por
tanto, de una nueva perspectiva del papel y finalidades de la parte civil que
se proyecta en varias direcciones “La primera y una de las más importantes
es que la parte civil en el proceso penal debe contar con las mismas facultades
y derechos procesales que el sindicado, como por ejemplo, la del acceso directo
al expediente, desde el momento mismo de su existencia o creación del
expediente, aunque no se haya dictado resolución de apertura de instrucción; el
titular del bien jurídico protegido, llámese perjudicado, víctima del hecho
punible, sujeto pasivo, heredero o sucesor de ellos, debe poder intervenir
desde el inicio de la investigación previa y tener acceso al expediente desde
el momento mismo en que este comienza a formarse aunque no se halla llegado a
la etapa de instrucción y en las mismas condiciones y con los mismos derechos
del sindicado. Lo anterior no es más que consecuencia de la nueva perspectiva
señalada por la Corte respecto de la parte civil pues ésta no persigue un
interés meramente patrimonial, sino también la búsqueda de la verdad, la
realización de la justicia y el efectivo acceso a ella”[25].
Esta nueva concepción de la parte civil
tiene trascendencia en la definición y alcances de la participación de la
víctima o los perjudicados tanto durante la investigación preliminar como
dentro del proceso penal. Al respecto, la Corte en sentencia C-228 de 2002, con
ponencia de los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre
Lynett, consideró que si los derechos de las víctimas “no están limitados a
la búsqueda de una reparación económica, la solicitud y presentación de
documentos e información relevante también podrá estar orientada a contribuir
al esclarecimiento de la verdad y a reducir el riesgo de impunidad y no sólo a
demostrar la existencia de un perjuicio ni a cuantificar el daño material. Esta
concepción también tiene implicaciones tanto en materia de los recursos que
puede interponer contra decisiones que puedan afectar sus derechos a la verdad
y a la justicia, como respecto la necesidad de que las providencias que puedan
menoscabar sus derechos sean conocidas oportunamente por la parte civil para
que pueda controvertirlas. Por ende, está legitimada, por ejemplo, para
impugnar decisiones que conduzcan a la impunidad o no realicen la justicia. Sin
embargo, no le corresponde a la Corte en este proceso pronunciarse sobre todas
las consecuencias de la concepción constitucional de la parte civil, puesto que
la Corte debe limitarse a estudiar los cargos presentados por el demandante
contra las normas por él cuestionadas y las disposiciones tan estrechamente
ligadas a ella que integran una unidad normativa.”
Mediante su jurisprudencia, la Corte
Constitucional también ha dilucidado el contenido y alcance de los términos
“genocidio”[26],
“desaparición forzada”, “crímenes de guerra” y “crímenes de lesa humanidad”.
Así, en sentencia C-1076 de 2002, con ponencia de la Magistrada Clara Inés
Vargas Hernández esta Corporación consideró que  “la noción de crimen de
guerra guarda una estrecha relación con los medios y métodos de combate, vale
decir, con las armas elegidas por los combatientes, la manera como éstas se
emplean y contra quiénes se hace, las tácticas y estrategias seleccionadas para
atacar al enemigo o a quienes se consideran sus partidarios. De allí que los
autores de estas atrocidades sean los combatientes. Las víctimas, en la mayoría
de los casos, serán entonces los miembros de la población civil, aunque, se
insiste, la noción de crimen de guerra abarca a los combatientes como sujetos
pasivos, en determinadas y precisas circunstancias. Conviene de igual manera
señalar que el concepto de autor de un crimen de guerra comprende asimismo a
los superiores jerárquicos, bien sea porque directamente ordenaron la comisión
del acto o debido a que gracias a su omisión de control y vigilancia, sus
subalternos pudieron perpetrar el delito” y que por el contrario, el
concepto de crimen de lesa humanidad  “reviste importantes elementos
cuantitativos y cualitativos, que permiten distinguirlo de otras categorías de
delitos. En efecto, no se debe tratar de un acto aislado o esporádico de
violencia, sino que debe hacer parte de un ataque generalizado, lo que quiere
decir que esté dirigido contra una multitud de personas, y sistemático, lo que
significa que el delito se inscriba en un plan cuidadosamente orquestado, que
ponga en marcha medios tanto públicos como privados, sin que, necesariamente,
se trate de la ejecución de una política de Estado[27].
Además, el ataque debe ser dirigido exclusivamente contra la población civil,
lo cual permite diferenciarlo de los crímenes de guerra, que abarcan, como
hemos visto, a los combatientes. Se precisa, por último, que el acto tenga un
móvil discriminatorio, bien que se trate de motivos políticos, ideológicos,
religiosos, étnicos o nacionales.”
Así las cosas, merced a la jurisprudencia
de esta Corporación existe una nueva concepción de los derechos sustanciales y
procesales de las víctimas en los casos de violaciones graves a los derechos
humanos o al derecho internacional humanitario y los organismos de seguridad
del Estado, los fiscales y los jueces cuentan con las herramientas teóricas
necesarias y suficientes para investigar y castigar estos crímenes. Si se toma
además en consideración que estos delitos tienen repercusiones profundas en la
sociedad, que la investigación de los mismos va de la mano no sólo del
cumplimiento de los mandatos constitucionales sino de diversos compromisos
internacionales asumidos por Colombia y que, de tiempo atrás, el Estado  ha
venido estructurando todo un sistema de protección para determinados grupos de
personas cuya vida, integridad o libertad se encuentran en peligro precisamente
por haber sido víctimas o testigos de esta clase de crímenes o son hostigados
por denunciarlos, se colige fácilmente que el grado de exigibilidad del
principio constitucional de celeridad, para el conjunto de las autoridades
públicas, resulta ser mayor que en los demás procesos penales.
En lo que concierne a la víctima o al
testigo de estos crímenes, por mandato constitucional, está en el deber
ciudadano de colaborar con la administración de justicia en el esclarecimiento
de los hechos. No obstante, el cumplimiento de tal deber va acompañado de la
correlativa obligación del Estado de brindarle la necesaria protección al
declarante, tomando en consideración las circunstancias de en que fueron
cometidos los hechos denunciados y las calidades personales, familiares y
profesionales de la persona que será protegida.
Para la Sala entonces los retardos
injustificados que se presentan en las investigaciones que se adelantan por
violaciones graves a los derechos humanos o al derecho internacional
humanitario no son imputables a la carencia de  herramientas jurídicas
necesarias para que la víctima acceda al proceso penal y coopere con su
adelantamiento o a la no comprensión de los nuevos tipos penales por los
operadores jurídicos sino que, en la actualidad, constituyen una
responsabilidad compartida entre quienes son los encargados de arbitrar los
recursos económicos necesarios para que la administración de justicia tenga los
medios para actuar, las diversas autoridades públicas encargadas directamente
bien sea de investigar los hechos, ejercer funciones de policía judicial,
brindar protección efectiva a los testigos y víctimas de los crímenes o incluso
garantizar la vida e integridad de los funcionarios judiciales en el
adelantamiento de sus labores de investigación.
Así las cosas se
trata, sin lugar a dudas, de un complejo problema estructural de nuestra
justicia penal que explica, en buena medida, los elevados índices de impunidad
que existen en esta clase de crímenes y la limitada eficacia que tienen las
medidas cautelares decretadas por organismos internacionales de protección de
los derechos humanos.
De tal suerte
que, en principio, la acción de tutela no sería el mecanismo indicado, y ni
siquiera idóneo, para intentar transformar este estado de cosas ya que se
estaría ante la búsqueda de una protección objetiva de los derechos
fundamentales y no subjetiva que es aquella que se logra mediante la mencionada
acción, lo cual no quiere decir que, en un caso concreto de amenaza o
vulneración de los derechos de las víctimas a conocer la verdad, a obtener
justicia o reparación, y a recibir la adecuada protección por parte del Estado,
el juez de tutela no pueda impartir las órdenes correspondientes contra las
autoridades que en un determinado asunto hayan incumplido con sus deberes
constitucionales de respetar y garantizar el disfrute de los derechos humanos.
El caso concreto.
En el presente
caso la accionante pretende, por vía de acción de tutela, conminar a
determinadas autoridades públicas para que cumplan lo dispuesto en unas medidas
cautelares decretadas por la CIDH el 19 de febrero de 2002, consistente en :
“1. Adoptar de manera urgente las medidas necesarias para proteger
la vida e  integridad personal de los miembros de la familia del señor Hernán
de Jesús Ocampo Velásquez de conformidad con las personas protegidas y
atendiendo a la naturaleza de la agresión denunciada.
“2. Establecer la participación de agentes del Estado en los hechos
de violencia denunciados e investigar, juzgar y sancionar a los responsables”.
Dicha solicitud entrañó entonces la
apelación a la vía de la tutela para la protección de los derechos
fundamentales a la vida e integridad personal de la accionante.
Con el propósito de determinar la
procedencia de la presente acción de tutela, estima la Sala necesario analizar,
por separado, las actuaciones de las autoridades públicas concernidas con el
presente asunto.
En cuanto al
Ministerio de Relaciones Exteriores, en su calidad de entidad demandada, alega
que su gestión, en virtud de la ley, es únicamente de coordinación mas no de
ejecución de las medidas cautelares decretadas por la CIDH. En tal sentido,
hace un relato detallado de cada una de sus actuaciones encaminadas a
informarle a diversas autoridades públicas el decreto de las mencionadas
medidas y a transmitirle, correlativamente, a la CIDH los avances en la
materia, que por lo demás no ha habido ninguno en la materia.
Así pues, en
principio, se podría concluir que este Ministerio no ha vulnerado o amenazado
los derechos fundamentales de la señora Matilde Velásquez Restrepo por cuanto
ha sido diligente en su labor de intermediación entre la instancia
internacional y las autoridades públicas locales. No obstante, entiende la Sala
que los casos de violaciones graves a los derechos humanos las  competencias y
los correlativos deberes del Ministerio de Relaciones Exteriores deben ser
entendidos de manera mucho más amplia, por cuanto su papel no se debe limitar a
realizar una actividad mecánica, de simple intermediario o impulsor de
documentación sino al de actuar como una instancia que, asumiendo el caso como
propio, demande a las distintas autoridades competentes resultados concretos,
para lo cual éstas deben prestarle una colaboración efectiva.
En el caso
concreto, el 20 de Febrero de 2002 el Ministerio de Relaciones Exteriores le
comunicó al del Interior el decreto de las medidas cautelares por parte de la
CIDH. El 8 de marzo de 2002 el Director General de Derechos Humanos del
Ministerio del Interior le informó al demandado “que no aparece solicitud
alguna de protección de la familia Ocampo Velásquez y que ponen a disposición
de los mismos sus programas de protección”. Frente a esta respuesta, que no
resolvía absolutamente nada, el ente accionado guardó silencio.
Para la Sala, el
Ministerio de Relaciones Exteriores no debió haber asumido en este caso una
posición pasiva frente a la respuesta insuficiente y que no atendía el fondo del
asunto, brindada por el Ministerio del Interior sino conminarlo para que
adelantase todas las gestiones necesarias para contactar a los peticionarios e
ingresarlos al programa de protección de víctimas y testigos que éste dirige.
Igual comportamiento omisivo se presentó en relación con la Fiscalía General de
la Nación, por cuanto no reposa prueba en el expediente de que el Ministerio
hubiese solicitado al organismo investigador mostrar resultados concretos en
los procesos penales que se adelantan por la desaparición del señor Hernán de
Jesús Ocampo Velásquez y las amenazas y torturas cometidas contra algunos
miembros de la familia Ocampo. Tampoco le solicitó el Ministerio a la Fiscalía
que estudiase la posibilidad de incorporar a estas personas en su programa de
protección a víctimas y testigos.
En este orden de
ideas, el Ministerio de Relaciones Exteriores, si bien adelantó algunas
gestiones administrativas encaminadas a ejecutar las medidas cautelares
decretadas por la CIDH, mediante diversos comportamientos omisivos vulneró los
derechos fundamentales de la accionante a obtener una pronta y eficaz
protección del Estado en tanto que miembro de un grupo de personas que han sido
víctimas o testigos de una violación grave a los derechos humanos, y a quienes
le asiste el derecho a conocer la verdad de lo sucedido, a obtener justicia y a
ser reparadas integralmente.
En cuanto al
Ministerio del Interior y de Justicia, para la Sala está claro que también
vulneró los derechos fundamentales de la accionante y los de su familia. En
efecto, el demandado se contentó con responder que “no aparece
solicitud alguna de protección de la familia Ocampo Velásquez y que ponen a
disposición de los mismos sus programas de protección”, es decir, ya que la
demandante “directamente” no solicitó ante la entidad la protección, no
se entiende que exista petición alguna y por ende, el correspondiente Comité de
Regulación y Evaluación de Riesgos CRER nunca conoció el asunto.
Para la Sala
este comportamiento resulta inadmisible por la sencilla razón que una instancia
internacional, como la CIDH hubo de ordenar la protección de la accionante y su
familia, y como lo ha entendido este organismo y la doctrina autorizada en
estos temas, el decreto de las medidas cautelares no exige el agotamiento de
los recursos internos. El Ministerio conocía además de la situación por las
comunicaciones que le había remitido al respecto el Ministerio de Relaciones
Exteriores. Además, dado el estado de desprotección en el que se encuentran la
peticionaria y su familia, merced al incumplimiento del Estado colombiano por
acatar las medidas cautelares decretadas por la CIDH y cumplir cabalmente con
sus deberes constitucionales, la demandante se vio en la necesidad de instaurar
una acción de tutela. En otros términos, no cabe la menor duda de que la
accionante y su núcleo familiar desean ingresar a al programa de protección de
víctimas y testigos que maneja el Ministerio del Interior. No aparece tampoco
prueba en el expediente de labores que haya realizado el demandado por
contactar a los demandantes y ofrecerles protección.
Tampoco es de
recibo para la Sala el argumento planteado por el Ministerio del Interior y de
Justicia en su escrito del 3 de junio de 2003 según el cual “los tutelantes
no están dentro de la población que determina, de conformidad con el artículo
28 de la ley 782 del 2002, las personas que cobija el Programa de Protección
que lidera esta Dirección del Ministerio del Interior y de Justicia, motivo por
el cual este caso no se pudo analizar en el Comité de Reglamentación y
Evaluación de Riesgos – CRER”, ya que la situación de hecho en la cual se
encuentran los peticionarios encuadra en citada norma legal que reza:
“Artículo 28. El artículo 81 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por
la Ley 548 de 1999, quedará así:
Artículo 81. El Gobierno Nacional pondrá en funcionamiento un
programa de protección a personas, que se encuentren en situación de riesgo
inminente contra su vida, integridad, seguridad o libertad, por causas
relacionadas con la violencia política o ideológica, o con el conflicto armado
interno, y que pertenezcan a las siguientes categorías:
Dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de
grupos de oposición.
Dirigentes o activistas de organizaciones sociales, cívicas y
comunales, gremiales, sindicales, campesinas y de grupos étnicos.
Dirigentes o activistas de las
organizaciones de derechos humanos y los miembros de la Misión Médica.
Testigos de casos de violación a los derechos humanos y de
infracción al derecho internacional humanitario, independientemente de que no
se hayan iniciado los respectivos procesos disciplinarios, penales y
administrativos, en concordancia con la normatividad vigente. ( subrayado fuera de texto ).
Dado el tiempo
que ha trascurrido y el comportamiento omisivo y negligente del demandado, la
Sala ordenará directamente al Ministerio del Interior y Justicia  incorporar a
su programa a Jhon Jairo Ocampo Velásquez, Matilde A. Velásquez Restrepo, Diana
Patricia Ocampo Velásquez y Luz Myriam Ocampo Velásquez, a uno de sus programas
de protección, para lo cual los contactará inmediatamente.
En lo que
concierne a la Procuraduría General de la Nación considera la Sala que esta
entidad ha venido desarrollando, a lo largo de más de un año de investigación,
determinadas laborales encaminadas a establecer la verdad sobre lo sucedido y a
sancionar a los responsables. De hecho la investigación fue asumida
directamente por la Procuraduría Delegada Preventiva en Materia de Derechos
Humanos y Asuntos Étnicos, y según las pruebas remitidas a la Corte la
investigación se dirige contra miembros del Grupo Gaula del Ejército Nacional.
No obstante, hasta el momento no se han obtenido resultados concretos ya que
aquélla continúa en etapa preliminar, a pesar de que, según la denunciante “miembros
del Estado colombiano los cuales son plenamente identificados en el
proceso penal entraron a nuestra casa y torturaron a uno de los miembros de la
familia...”   ( subrayado fuera de texto ). Con base en las pruebas que reposan
en el expediente no existe suficiente claridad sobre si la investigación
disciplinaria interna que adelantó el DAS contra uno de sus agentes fue  o no
asumida por la Procuraduría. Así las cosas, la Sala de Revisión instará a la
Procuraduría Delegada Preventiva en Materia de Derechos Humanos y Asuntos
Étnicos, para que con base en las declaraciones de las víctimas, y unas vez
éstos se hallen debidamente protegidos por el Estado, obtenga resultados
concretos en la investigación disciplinaria núm. 008-068603-2002.
En lo que atañe
a la Fiscalía General de la Nación estima la Sala que el fiscal de la Unidad de
Apoyo a la Unidad de Derechos Humanos y DIH que lleva el caso radicado bajo el
núm. 1187 fue diligente en la medida en que ha decretado algunas pruebas
encaminadas a esclarecer los hechos, y asimismo informó al Comandante del Gaula
y al Comandante de la Estación de Policía de Belén de Medellín sobre el riesgo
que corrían la accionante y su familia. No obstante, el fiscal del caso debe
tomar muy cuenta la afirmación de la peticionaria según la cual “Como
represalia, días después en febrero del año pasado miembros del Estado
Colombiano los cuales son plenamente identificados en el proceso penal
entraron a nuestra casa y torturaron a uno de los miembros de la familia...”.
Tampoco reposa prueba en el expediente que el funcionario hubiese informado a
los peticionarios sobre la existencia de un programa de protección a víctimas y
testigos a cargo de la Fiscalía. Considera además la Sala que la labor del
funcionario judicial se ha visto entorpecida por la ausencia de los materiales
logísticos mínimos y necesarios para llevar a cabo su tarea por cuanto en su
escrito señala que “el proceso cuenta con tres cuadernos originales e igual
número de duplicados, empero estos últimos se encuentran sin igualar debido
a los problemas de fotocopiado que actualmente atravesamos”. (
subrayado fuera de texto ). La ausencia de una debida protección estatal a los
demandantes sin lugar a dudas ha dificultado aún más la labor del fiscal del
caso.
En lo que atañe
a la Seccional Antioquia del Departamento Administrativo de Seguridad DAS
advierte la Sala que si bien adelantó una investigación interna disciplinaria
encaminada a determinar la posible participación de uno de sus funcionarios en
la desaparición del señor Hernán de Jesús Ocampo, la cual finalmente fue
archivada con el argumento simplista de que los afectados no colaboraron en su
adelantamiento, también desconoció los derechos fundamentales a la justicia,
verdad y reparación por cuanto era responsabilidad de la entidad informarle y
recomendarle a los peticionarios su ingreso previo a un programa de protección
especial para que, una vez se encontrasen protegidos sus derechos a la vida e
integridad personal, declarasen en el proceso disciplinario. En otros términos,
la entidad debe entender que la obtención de resultados en sus investigaciones
disciplinarias internas no es responsabilidad exclusiva de las víctimas ni se
adelantan sólo en interés de éstas.
Finalmente, en
cuanto a la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá comparte la Sala la
decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en cuanto a que
la protección que la institución debía brindarle a los peticionarios fue
insuficiente. No obstante, estima que la garantía de los derechos fundamentales
de los peticionarios pasa por que éstos hagan parte de un verdadero programa de
protección a víctimas y testigos y no sólo que se le solicite a la Policía, de
manera periódica, realizar estudios de seguridad sobre las víctimas.
En suma, para la
Sala la debida ejecución de unas medidas cautelares decretadas por la CIDH,
encaminadas a brindarle protección a unas víctimas o testigos de violaciones a
los derechos humanos o al derecho internacional humanitario, puede ser
demandada en sede de acción de tutela por cuanto existe una coincidencia entre
los derechos fundamentales protegidos y la amenaza de peligro en la que se
encuentran. Sin duda, la protección a la vida e integridad física por parte de
las autoridades, así como los resultados de una investigación penal o
disciplinaria en estos temas pasa por que el Estado brinde una efectiva
protección a los peticionarios, es decir, la garantía de los derechos a la
verdad, justicia y reparación depende, en buena medida, de la eficacia que
tenga la protección que el Estado debe brindar a personas que se hayan en
especial riesgo, como lo son los testigos y las víctimas de esta clase de
crímenes.
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de
Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: LEVANTAR la suspensión del
término decretada para decidir el presente asunto.
Segundo: REVOCAR PARCIALMENTE el fallo proferido el 12 de Febrero
de 2003 por el Tribunal Administrativo de Antioquia y en su lugar TUTELAR
los derechos fundamentales a la vida, integridad personal, verdad, justicia y
reparación de los señores  Jhon Jairo Ocampo Velásquez,
Matilde A. Velásquez Restrepo, Diana Patricia Ocampo Velásquez y Luz Myriam
Ocampo Velásquez.
Tercero. ORDENAR  al Ministerio de Relaciones Exteriores que, en
adelante, haga un seguimiento más estricto y material al cumplimiento de las
medidas cautelares decretadas por la CIDH el 19 de Febrero de 2002 en el caso
de la desaparición del señor Hernán de Jesús Ocampo Velásquez y las amenazas y
torturas que se le causaron a algunos miembros de su familia.
Cuarto. ORDENAR al Ministerio de Interior y de Justicia, que en
el término de 48 horas brinden protección inmediata a los señores Jhon Jairo Ocampo Velásquez, Matilde A. Velásquez Restrepo, Diana
Patricia Ocampo Velásquez y Luz Myriam Ocampo Velásquez, para lo cual se
comunicará inmediatamente con los peticionarios e informará al Ministerio de
Relaciones Exteriores, con el propósito de que éste, a su vez, en nombre del
Estado colombiano, le rinda un informe sobre el particular a la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos.
Quinto.
INSTAR a la Procuraduría Delegada Preventiva en
Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, para que con base en las
declaraciones de las víctimas, y unas vez se hallen éstos debidamente
protegidos por el Estado, obtenga resultados concretos en la investigación
disciplinaria núm. 008-068603-2002 y a que informe periódicamente de los
avances y dificultades de la misma al Ministerio de Relaciones Exteriores, con
el propósito de que éste, a su vez, en nombre del Estado colombiano, le rinda
un informe sobre el particular a la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos. La Procuraduría Delegada Preventiva en Materia de Derechos Humanos y
Asuntos Étnicos vigilará además el estricto cumplimiento de este fallo por cada
una de las autoridades públicas destinatarias de las órdenes impartidas por la
Corte Constitucional.
Sexto.
ORDENAR al Señor Fiscal General de la Nación que
brinde todo el apoyo logístico necesario y eficaz para que avance la
investigación radicada bajo el núm. 1187 que cursa en la Unidad de Apoyo a la
Unidad de Derechos Humanos y DIH de Medellín e imparta instrucciones precisas
al Cuerpo Técnico de Investigación destacado ante aquélla para que, bajo la
tutela del fiscal del caso, realice todas las gestiones necesarias y
conducentes a fin de que la investigación arroje resultados, informándole a los
peticionarios que, si lo desean, pueden ingresar al programa de protección de
víctimas y testigos de la Entidad. La Fiscalía informará además,
periódicamente, al Ministerio de Relaciones Exteriores los avances en la
investigación, con el propósito de que éste, a su vez, en nombre del Estado
colombiano, le rinda un informe sobre el particular a la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos.
Séptimo. ORDENAR al Comandante de la Policía Metropolitana del
Valle de Aburrá que, en el término de 48 horas, en coordinación con el
Ministerio del Interior y de Justicia, brinde la protección necesaria a los
señores Jhon Jairo Ocampo Velásquez, Matilde A.
Velásquez Restrepo, Diana Patricia Ocampo Velásquez y Luz Myriam Ocampo
Velásquez.
Octavo. ORDENAR al Señor Director del Departamento Administrativo de
Seguridad DAS que brinde toda su colaboración para que las investigaciones
penales y disciplinarias que se adelantan en el caso de la desaparición del
señor Hernán de Jesús Ocampo Velásquez y las torturas y amenazas contra algunos
miembros de su familia arrojen resultados en el menor tiempo posible. El DAS
informará además, periódicamente, al Ministerio de Relaciones Exteriores los
avances en la materia, con el propósito de que éste, a su vez, en nombre del
Estado colombiano, le rinda un informe sobre el particular a la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos.
Noveno.
ORDENAR al Señor Comandante de los Grupos Gaula del
Ejército Nacional que brinde toda su colaboración para que las investigaciones
penales y disciplinarias que se adelantan en el caso de la desaparición del
señor Hernán de Jesús Ocampo Velásquez y las torturas y amenazas contra algunos
miembros de su familia arrojen resultados en el menor tiempo posible.
Décimo. ORDENAR que por Secretaría General se dé cumplimiento a
lo previsto en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Entre muchos otros autores los siguients: Manuel Díez de Velasco,
Instituciones de Derecho Internacional Público, Madrid, Ed. Tecnos, 1997, p. 180; Allan Pellet y Patrick Daillier, Droit
International Public, París, Ed. LGDJ, 2000 y C. Economides “Les actes
institutionnels internationaux et les sources du droit international”, A.F.D.I.,
1988, p. 131.
[2] Ver por ejemplo, M. Merle, “Le pouvoir réglementaire des organisations
internationales”, AFDI, 1958, pp. 341 a 360.
[3]Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia del 8 de
Diciembre de 1993, caso Caballero Delgado y Santana contra Colombia.
[4]Ver al respecto: A Tammes, “Decisions of international organs as a
source of international law”, RCADI, 1958, pp. 265 y ss;  J. Combacau, Le
pouvoir de sanction de l’ONU, París, Ed. Pedone, 1974; Schreuer, « The
relevance of U.N. decisions in domestic law litigation”, ICLQ, 1978;
José Manuel Sobrino Heredia, “La formación del derecho internacional por las
organizaciones internacionales”, en Instituciones de Derecho Internacional
Público, Manuel Díez de Velasco, Madrid, Ed. Tecnos, 1997, p. 180 y Allan
Pellet y Patrick Daillier, Droit International Public, París, Ed. LGDJ,
2000.
[5] Tribunal de Arbitramento Internacional, laudo del 19 de enero de
1977, caso Texaco-Calasiatic contra Libia, en Journal de Droit
International, p. 350.
[6] Como por ejemplo, aquellas que suele emitir cada año el Alto
Comisionado para los Derechos Humanos en relación con la situación de los
derechos humanos en Colombia.
[7] Piero Calamandrei, Introducción al estudio sistemático de las
providencias cautelares, Buenos Aires, Edit. Bibliográfica Argentina, 1945.
[8] CIDH, Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos. 1996,
Washington, D.C., 1997, pp. 29 a 38.
[9] Ver especialmente: Héctor Faúndez Ledesma, El sistema
interamericano de protección de los derechos humanos, Segunda Edición, San
José de Costa Rica, Ed. IIDH, 1999, pp. 269 a 275;
Antonio Cançado Trindade, The modern world of human rights: essays in honor
of Thomas Burgenthal, San José de Costa Rica, Ed. IIDH, 1996, p. 450 y
Richard Lillich         ( compilador ), Fact Finding before International
Tribunals, Eleventh Sokol Colloquium, New York, Transnational Publishers,
1992, p. 234.
[10] CIDH, Informe 1/95, caso 11.006, Perú, 7 de Febrero de 1995, en Informe
Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1994, Washington
D.C. 1995, p. 74.
[11] CIDH, Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, 1997, Washington D.C. 1998, p. 39.
[12] Ibídem, p. 46.
[13] Ibídem.
[14] Héctor Faúndez Ledesma, ob. cit., p. 270.
[15] Araceli Mangas Martín, “Recepción del derecho internacional en el
derecho español”, en Instituciones de derecho internacional público,
Manuel Díez de Velasco, Madrid, 2002, p. 456.
[16] Al respecto, son elocuentes los artículos 1.2, 9.2, 25 y 26.2 de la
Ley Fundamental de Bonn, en Klaus Stern Derecho del Estado de la República
Federal Alemana, Madrid, Ed. Centro de Estudios Constitucionales, 1987, p.
803.
[17] Entre otras las siguientes sentencias: C-562 de 1992, C-147 de
1994 y la C-468 de 1997.
[18] Santoscoy, B, La Comisión Interaméricaine des Droits de l´Homme et
le développement de sa compétence par le systeme des pétitions individuelles,
París, LGDJ, 1995, p. 15.
[19] L. Joinet, Questions of the impunitu of perpetrators of human
rights violations ( civil and political ), E/CN. 4/Sub. 2/ 1997, 20 de
junio de 1997.
[20] Procuraduría General de la Nación, Función preventiva de la
Procuraduría General de la Nación en materia de derechos humanos, 2003, p.
55.
[21] Artículo 16, numeral 4 de la Ley 62 de 1993.
[22] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, medidas cautelares
decretadas el 2 de enero de 2002 en el caso de las comunidades
afrocolombianas que habitan 49 caseríos ubicados en la cuenca del Río Naya.
[23] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, medidas cautelares
decretadas el 7 de Noviembre de 2002 en el caso de 515 familias
afrodescendientes (2125 personas),miembros del Consejo Comunitario de la cuenca
del Jiguamiandó.
[24] Entre los numerosos
documentos existentes en la materia ver especialmente: Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, Tercer Informe sobre la situación de derechos humanos
en Colombia 1999. OEA/Ser.L/V/II. 102.Doc. 9 rev. 126 febrero 1999.
[25] Aclaración parcial de voto a la sentencia C-228 de 2002 del
Magistrado Jaime Araujo Rentería.
[26] Corte Constitucional, sentencia C-181/02, M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[27] Ibídem.