C-243-96
Sentencia C-243/96
Sentencia
C-243/96
INCIDENTE DE
DESACATO-Naturaleza/CONSULTA-Naturaleza
La correcta
interpretación y alcance del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, parcialmente
demandado de inexequibilidad, no puede ser otro que el que se deduce de su
tenor literal y del sentido natural y obvio de sus palabras: es decir, consagra
un trámite incidental especial, que concluye con un auto que nunca es
susceptible del recurso de apelación, pero que si dicho auto es sancionatorio,
debe ser objeto del grado de jurisdicción llamado consulta, cuyo objeto
consiste en que el superior jerárquico revise si está correctamente impuesta la
sanción, pero que en sí mismo no se erige como un medio de impugnación. Y ello
es así por cuanto el trámite de la acción de tutela es un trámite especial,
preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos
fundamentales, lo cual implica una especial relievancia del principio de
celeridad.
SANCION
DISCIPLINARIA POR DESACATO/SANCION PENAL POR DESACATO
Suponer que el
artículo  52, que se refiere al incidente de desacato por incumplimiento de
órdenes judiciales, no cobija la posibilidad de sancionar por esta razón el
incumplimiento de órdenes contenidas en el fallo mismo, aduciendo que el
incumplimiento del fallo es regulado expresamente por el artículo 53 sin
llamarse “desacato”, implica privar de sentido al artículo 27 que expresamente
habla de desacato por incumplimiento de la sentencia. Luego la sana
hermenéutica hace concluir que, independientemente de la responsabilidad penal
derivada de la tipificación de conductas delictuales como el “fraude a la
resolución judicial” que menciona el artículo 52, el incumplimiento del fallo
también da lugar a que se configure el “desacato” y que resulten desplegables
los poderes disciplinarios del juez.
JUEZ COMPETENTE
PARA IMPONER DESACATO
Conviene precisar
cuál es el funcionario judicial competente para imponer la sanción por
desacato. Es decir, que la Corte debe responder a qué juez se está refiriendo
el artículo 52 bajo examen, cuando dice que la sanción será impuesta “por el
mismo juez”. De la lectura del inciso segundo del artículo 52, se deduce
claramente que el adjetivo “mismo” se utiliza para referirse al juez de primera
instancia, o, según el caso al juez que profirió la orden, toda vez que
exclusivamente a él se refiere el inciso primero del artículo. No importa si
dicho juez conoció la acción en primera o en segunda instancia, toda vez que al
tenor de lo prescrito por el art. 31 del decreto 2591 de 1991, la impugnación
del fallo no es óbice para su incumplimiento; es decir, aun mediando
impugnación, el fallo debe ser cumplido de inmediato.
CONSULTA DEL
DESACATO-Efectos
La norma en
cuanto establece que la consulta del auto que decide el incidente imponiendo
una sanción por desacato será consultada en el efecto devolutivo,
adolece de una falta de técnica legislativa, pues el señalarle este efecto al
trámite de la consulta,  puede llevar a la ineficacia de la segunda instancia,
tal como sucedería en el hipotético caso que se plantea en el libelo de la
demanda. El efecto devolutivo permite que mientras la consulta se decide, la
ejecución de la pena se lleve a efecto sin el pronunciamiento del superior
jerárquico,  que puede llegar tarde, cuando la privación de la libertad, por
ejemplo, esté consumada o parcialmente consumada y que, además, puede ser
revocatorio de la decisión sancionatoria del a-quo. La factibilidad jurídica de
esta situación que posibilita el inciso segundo del artículo 52, al consagrar
el efecto devolutivo para el trámite de la  consulta, resulta manifiestamente
contraria al inciso 4o. del artículo 29 de la Constitución Política que recoge el
principio de la presunción de inocencia, el cual sólo se desvirtúa cuando la
persona ha sido declarada judicialmente culpable. Ahora bien, como en el caso
en que procede la consulta es evidente que la sentencia de primera instancia
no está en firme, y por tanto no es cosa juzgada, no se ha desvirtuado
judicialmente la presunción de inocencia, y no hay razón suficiente para
imponer una sanción de tanta gravedad como lo es la privación de la libertad.
Referencia:
Expediente D-1160
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 52 (parcial) del Decreto 2591 de 1991.
Actor:
Germán H. Rincón
Perfetti
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., treinta (30) de mayo de mil novecientos noventa  y seis (1996)
I.      ANTECEDENTES
El ciudadano GERMÁN
H. RINCÓN PERFETTI, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandó la inexequibilidad parcial del artículo 52 del decreto 2591
de 1991.
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el
decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II.     TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de
las disposición demandada es el siguiente:
Decreto 2591 de 1991
"Por el cual se reglamernta la acción
de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política"
"..........................................................................................."
" Artículo
52. DESACATO. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con
base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta
de seis (6) meses  y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales,
salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica
distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
"La sanción
será impuesta por el mismo Juez, mediante trámite incidental y será
consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3) días
siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto
devolutivo." (Se subraya lo acusado).
III.    LA DEMANDA
1.      Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que
las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos  13, 28, 29, 31 y
229 de la Constitución Política.
2.      Fundamentos
de la demanda
En primer lugar, el
actor manifiesta que el tenor de la norma acusada de inconstitucionalidad
vulnera primordialmente el principio del debido proceso, por considerar que a
la parte demandante en un trámite incidental como el que prescribe la norma
demandada, se le cercena la capacidad de actuación procesal porque se le impide
interponer recursos e intervenir en el trámite  cuando se despacha el incidente
en favor del acusado de desacato. Según el libelista, "la ventaja procesal
conforme el fallo de la Corte Suprema la tiene únicamente el accionado o
demandado, ya que es incuestionable la decisión por la cual se niega el
incidente y si es en su contra, puede apelar o en su defecto ante su silencio,
se va en consulta."  Agrega, que el demandado "sale siempre
ganando" mientras el demandante asiste al litigio en calidad de simple
observador, sin que se le permita pronunciar palabra dentro de la discusión.
Concluye  por lo pronto afirmando, que el juez, erigido en la categoría de
soberano dentro del proceso por parte del legislador, hace de sus sentencias,
providencias incuestionables que trauman el equilibrio procesal, al otorgar
mayores beneficios a una de las partes en detrimento de la otra.
De otro lado, arguye
el demandante, el efecto devolutivo que consagra el legislador como propio de
los recursos de apelación para este tipo de procedimientos, permite (y para
demostrarlo presenta un ejemplo hipotético), que la decisión del a-quo se
haga efectiva allende la providencia del ad-quem. Esto es, que resulta
en teoría  posible, que la sanción se imponga de manera efectiva mientras se
tramita la apelación contra la providencia que la ordena,  haciendo nugatorio
el fallo del superior que resuelve confirmar o revocar el primero. Para el
actor, la interpretación exegética de la norma que viene haciendo   la Corte
Suprema de Justicia,  ha sido funesta, en tanto no se acopla a los cánones
constitucionales, al permitir que los despachos judiciales se descongestionen a
costa del sacrificio de impedir la intervención de una de las partes en el
conflicto.
Finalmente, el
demandante reitera que la disposición acusada rompe el principio de la doble
instancia, pues impide que se le dé trámite a los recursos de apelación.
IV.    INTERVENCIÓN
DEL   APODERADO   DEL        MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
Durante el término
de fijación en lista se presentó la ciudadana GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO en
representación del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, con el fin de
justificar la constitucionalidad de la norma acusada con fundamento en las
siguientes consideraciones.
1°     Estima la
interviniente que el debido proceso es una institución que descansa en ciertas
regulaciones legales preexistentes, las cuales vienen a determinar las formas
propias de cada litigio judicial. Esto quiere significar que la estructura de
cada uno de los diferentes procedimientos está fundamentada en normas de tipo
legal que determinan la manera como se hace efectivo el debido proceso. En este
orden de ideas, no es precisamente la Constitución la encargada de desarrollar
con precisión las características fundamentales de cada ritualidad, sino que es
el legislador quien debe estructurar la propia forma de los juicios. Por
consiguiente,  el legislador puede decidir cuales son los recursos que le caben
a una providencia judicial determinada; facultad ésta que la misma Constitución
Política le otorgó en su artículo 31°, al consignar que: "Toda sentencia
judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagra la
ley".
Según la
interviniente, el legislador de manera "deliberada" decidió impedir
que se interpusiera el recurso de apelación contra la providencia exonerativa,
porque la situación jurídica en un proceso de tutela no se modifica cuando se
comprueba la inocencia del presunto infractor. Por el contrario, la imposición
de una sanción podría ocasionar graves perjuicios de no poder ser revisado su
contenido por parte del superior jerárquico.
2°     Señala
igualmente que debido a la característica primordialmente sumaria que
identifica al procedimiento de tutela, el legislador, haciendo uso de la
facultad que le otorga la Constitución para esos casos y en aras de proteger el
principio de la celeridad procesal, determinó negar la posibilidad  de
interponer el recurso de apelación a la parte que provoca el incidente sancionatorio.
Dicha decisión no puede ser calificada como error u omisión en cabeza del
legislador, porque la intención propia de la ley es la de constitucionalizar el
procedimiento.
3°     Manifiesta
que la norma acusada no quebranta el principio  de la igualdad procesal, por
cuanto, no siendo iguales la posición del accionado y del accionante dentro del
trámite incidental sancionatorio, es imposible someterlos a ambos, sin desmedro
del equilibrio entre las partes,  a un tratamiento idéntico dentro del litigio.
4°     Se refiere
finalmente a varias jurisprudencias de la Corte Constitucional en las que se
ratifica la teoría según la cual,  la negación en algunos casos del principio
de la doble instancia no vulnera por sí misma el núcleo fundamental del debido
proceso. Según dicha posición , mientras se conserven las garantías de defensa
para los involucrados en un procedimiento, no es fundamental al mismo que deban
surtirse las dos instancias.
5°     En
consecuencia, opina la interviniente, el aparte de la norma debe ser declarado
EXEQUIBLE por ajustarse plenamente al sentido de los preceptos
Constitucionales.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA          NACIÓN
En la oportunidad
legal, el señor procurador general de la Nación se pronunció sobre la demanda
presentada por el actor y solicitó a esta Corporación que se declare la
EXEQUIBILIDAD de las normas acusadas de acuerdo con los argumentos que se
enuncian a continuación.
1°     A manera de
exordio, adopta la Procuraduría una tesis proveniente de la Corte
Constitucional en la que se aclara cómo la tutela no ha sido consagrada como un
mecanismo para crear instancias alternas a las ordinarias, ni  para desplazar
la competencia normal de los jueces. Esto permite afirmar, que el carácter del
procedimiento de tutela exige una celeridad especial que propenda por la
efectiva protección de los derechos y las garantías de los asociados.
Se pregunta entonces
el Ministerio Público si dicha celeridad no iría en perjuicio de los intereses
del accionante, y concluye que la responsabilidad que tiene el juez durante el
transcurso del proceso de verificar que el derecho se restablezca de manera
plena, es garantía suficiente para colegir que no existe desmedro injusto para
los intereses de ninguno de los intervinientes.
2°     Señala que la
simple lectura del texto legal permite comprender que lo que allí se consagra
es el procedimiento especial que debe seguirse cuando se presenta un caso de
desacato; el cual corresponde precisamente al ejercicio de la facultad que
posee el legislador para regular las características propias de cada proceso.
3°     Agrega
finalmente el Procurador General, que la consagración o no de la posibilidad de
interponer recurso de apelación contra la decisión sancionatoria, es
irrelevante para el demandante, por cuanto lo que éste busca con la
instauración del procedimiento de tutela es obtener la protección de sus
derechos fundamentales, lo que logra con el simple fallo del juez y no se le
altera con la decisión de sancionar a quien se abstuvo de cumplirlo.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
1.      La
competencia
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, es
competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta Fundamental.
2.      Alcance
del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991
En primer término,
para poder examinar la constitucionalidad de la norma acusada, se hace
necesario fijar su sentido y alcance. Estima la Corte que el artículo 52 del
Decreto 2591 de 1991 establece un procedimiento especial aplicable
específicamente al caso en él contemplado, en cuanto dispone que la persona que
incumpla una orden judicial proferida dentro del trámite de un proceso de
tutela puede ser sancionada por el mismo juez mediante trámite incidental,
otorgando el grado de jurisdicción llamado consulta solamente para la
providencia que decide el incidente y, si es del caso, impone  la sanción.
En efecto, entre
varias alternativas el legislador escogió precisamente la del trámite
incidental, y frente a la posibilidad de señalar los recursos que cabrían
contra el auto que lo decidiera guardó expreso silencio, estableciendo tan
sólo, como obligatorio frente a esta decisión, el grado de jurisdicción de la
consulta.
Al proceder de esta
manera el legislador definió claramente los derechos de los sujetos
procesales,  sin  que  sea  menester acudir a las reglas del procedimiento
civil para definir los alcances de esta norma. Cuando  el  texto  de  una
norma es claro,  debe  interpretarse  en  su sentido natural y obvio, sin
desvirtuarlo mediante la comparación con principios o normas jurídicas que no
son los especiales frente a la situación jurídica regulada en concreto.
En el caso presente
la norma acusada se limita a señalar que el auto que decide el incidente de
desacato imponiendo una sanción será consultado, sin consagrar el recurso de
apelación para ninguna de las partes ni cuando el incidente concluye en que no
hay sanción, ni cuando concluye imponiéndola.
¿Debe de aquí
deducirse que por aplicación del artículo 4o. del Decreto 306 de 1992 y
subsiguientemente de los artículos 138 y 351 del C.de PC, el auto que decide
este incidente es susceptible del recurso de apelación, tanto si impone la
sanción como si no la impone?
La Corte estima que
esta interpretación debe ser rechazada, por las siguientes razones:
-Porque el artículo
52 del Decreto 2591 de 1991 es la norma especial que regula la materia, y dicha
norma consagra un incidente especial, cual es el de desacato dentro del trámite
de la acción de tutela; en cambio, los artículos 138 y 351 del C.de P. C. que
establecen cuándo y en qué efecto procede la apelación del auto que decide un
incidente en el proceso civil, son normas no específicas frente al caso que
regula la norma demandada.
- Porque el
legislador al guardar silencio sobre el otorgamiento del recurso de apelación
al auto que decide el incidente de desacato, implícitamente no lo está
consagrando. Es decir, intencionalmente la norma guarda silencio para así no
consagrar el recurso; esto por cuanto el principio general del procedimiento
civil es exactamente ese: que sólo las providencias  que expresamente se
señalan por la ley como apelables, lo son. Por lo cual, si el legislador
expresamente no las menciona, no lo son.
- Porque si bien es
cierto que puede acudirse a llenar vacíos legales por aplicación analógica,
esto sólo resultará viable cuando haya un "vacío" y en el presente
caso no lo hay, porque justamente la manera que tiene el legislador de no
consagrar un recurso de apelación es guardar silencio sobre su otorgamiento,
toda vez que sólo las providencias expresamente señaladas son apelables.
Es por ello que la
correcta interpretación y alcance del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991,
parcialmente demandado de inexequibilidad, no puede ser otro que el que se
deduce de su tenor literal y del sentido natural y obvio de sus palabras: es
decir, consagra un trámite incidental especial, que concluye con un auto que
nunca es susceptible del recurso de apelación, pero que si dicho auto es
sancionatorio, debe ser objeto del grado de jurisdicción llamado consulta, cuyo
objeto consiste en que el superior jerárquico revise si está correctamente
impuesta la sanción, pero que en sí mismo no se erige como un medio de impugnación.
Y ello es así por cuanto el trámite de la acción de tutela es un trámite
especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los
derechos fundamentales, lo cual implica una especial relievancia del principio
de celeridad.
Conviene además
hacer claridad jurisprudencial en cuanto al sentido y alcance de otros
elementos normativos de la disposición que se interpreta:
A.
En primer
lugar, resalta la Corte que el artículo 52, parcialmente demandado de
inexequibilidad, se refiere a una conducta denominada por el legislador
“desacato”, que consiste en incumplir cualquier orden proferida por el juez con
base en las facultades que se le otorgan dentro del trámite de la acción de
tutela y con ocasión de la misma; dicha orden puede estar contenida en auto
emanado del juez, v.gr. en un auto que ordena pruebas. La facultad del juez de
imponer la sanción por el incumplimiento de tal orden, debe entenderse inmersa
dentro del contexto de sus poderes disciplinarios, asimilables a los que le concede
al juez civil el numeral 2o. del artículo 39 del Código de Procedimiento Civil.
Sobre la naturaleza
de dichos poderes, que se justifican por razones de interés público, expresó
esta Corporación, en el reciente fallo C-218 de 1996 (M.P. Dr. Fabio Morón
Díaz) lo siguiente:
“El juez, como
máxima autoridad responsable del proceso, está en la obligación de garantizar
el normal desarrollo del mismo, la realización de todos y cada uno de los
derechos de quienes en él actúan, y, obviamente, de la sociedad en general,
pues su labor trasciende el interés particular de las partes en conflicto. Para
ello el legislador lo dota de una serie de instrumentos que posibilitan su
labor, sin los cuales le sería difícil mantener el orden y la disciplina que
son esenciales en espacios en los cuales se controvierten derechos y se dirimen
situaciones en las que predominan conflictos de intereses”.
Y refiriéndose al
mismo tema, en sentencia T-351 de 1993 (M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell),
dijo:
“Los mencionados
poderes se traducen en unas competencias especÍficas que se aslgnan a los
jueces para imponer sanciones de naturaleza disciplinaria a sus empleados, o
correccionales a los demás empleados públicos, o los particulares...  Las
sanciones que el Juez impone a los empleados de su despacho tienen un contenido
y  una esencia administrativa y los respectivos actos son actos
administrativos, contra los cuales proceden los recursos gubernativos y las
acciones contencioso administrativas; en cambio, los actos que imponen sanciones
a particulares, son jurisdiccionales, desde los puntos de vista orgánico,
funcional y material...”
“Dado el carácter
punitivo de la sanción, asimilable a la sanción de tipo penal, cuando el juez
hace uso de la facultad correccional, a que alude el numeral 2 del art. 39 del
C.P.C. y pretende sancionar con arresto a la persona que ha incurrido en una
conducta que atenta contra el respeto debido a la dignidad del cargo, debe
adelantar el correspondiente procedimiento con estricto cumplimiento de las normas
que rigen el debido proceso (art. 29 C.P.) y justificar la medida en criterios
de proporcionalidad y de razonabilidad, en relación con los hechos y
circunstancias, debidamente comprobadas, que le sirvan de causa....”.
Así pues, como lo ha
sentado la jurisprudencia de esta Corporación, las sanciones que se imponen en
despliegue de los poderes disciplinarios del juez, revisten un carácter
correccional o punitivo, asimilable a la sanción de tipo penal.
Ahora bien, el
artículo 53 del decreto 2591 de 1991, inmediatamente siguiente al que es objeto
de la presente demanda, se refiere específicamente al incumplimiento del fallo
de tutela, conducta que, al tenor de dicho precepto, puede llegar a tipificar
el delito de “fraude a  resolución judicial”, el cual, conforme con el art. 184
del Código Penal, consiste en sustraerse por cualquier medio al cumplimiento de
obligación impuesta en resolución judicial, y que de suyo origina
responsabilidad penal directa, sin perjuicio de las sanciones derivadas del desacato,
como lo aclara el inciso final del artículo 52.
Los artículos 52 y
53 reseñados son concordantes con el 27 del mismo decreto 2591 de 1991, que se
refiere específicamente al cumplimiento del fallo por parte de la
autoridad responsable del agravio a los derechos fundamentales y que autoriza
al juez para sancionar por desacato a la persona responsable y
eventualmente cumplidos los supuestos que para ello se señalan en la norma,
también al superior de aquella.
Suponer que el
artículo  52, que se refiere al incidente de desacato por incumplimiento de
órdenes judiciales, no cobija la posibilidad de sancionar por esta razón el
incumplimiento de órdenes contenidas en el fallo mismo, aduciendo que el
incumplimiento del fallo es regulado expresamente por el artículo 53 sin
llamarse “desacato”, implica privar de sentido al artículo 27 que expresamente
habla de desacato por incumplimiento de la sentencia. Luego la sana
hermenéutica hace concluir que, independientemente de la responsabilidad penal
derivada de la tipificación de conductas delictuales como el “fraude a la
resolución judicial” que menciona el artículo 52, el incumplimiento del fallo
también da lugar a que se configure el “desacato” y que resulten desplegables
los poderes disciplinarios del juez.
La anterior es la
interpretación armónica de los artículos 27, 52 y 53 del decreto 2591 es decir
es la interpretación que consulta el contexto de la ley para entender cada una
de sus partes de manera que cada artículo produzca efectos y que entre todos
exista correspondencia y armonía.
B.      En segundo
lugar, conviene precisar cual es el funcionario judicial competente para
imponer la sanción por desacato. Es decir, que la Corte debe responder a qué
juez se está refiriendo el art. 52 bajo examen, cuando dice que la sanción será
impuesta “por el mismo juez”.
De la lectura del
inciso segundo del artículo 52, se deduce claramente que el adjetivo “mismo” se
utiliza para referirse al juez de primera instancia, o, según el caso al juez
que profirió la orden, toda vez que exclusivamente a él se refiere el inciso
primero del artículo. No importa si dicho juez conoció la acción en primera o
en segunda instancia, toda vez que al tenor de lo prescrito por el art. 31 del
decreto 2591 de 1991, la impugnación del fallo no es óbice para su
incumplimiento; es decir, aun mediando impugnación, el fallo debe ser cumplido
de inmediato.
C.      Finalmente
conviene aclarar también que los tres días a que se refiere el inciso 2o. del
art. 52, concedidos para que el superior jerárquico decida la consulta del auto
con que concluye el incidente de desacato, deben entenderse como días hábiles,
de conformidad con el precepto expreso del artículo 121 del Código de
Procedimiento Civil, que establece que “en los términos de días no se tomarán
en cuenta los de vacancia judicial, ni aquellos en que por cualquier
circunstancia permanezca cerrado el despacho”.
Refiriéndose a los
términos de que dispone el juez durante el trámite de la acción de tutela, ha
dicho la Corte en sentencia t-465 de 1994 ( M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo ):
“Es entendido que
se trata de días hábiles, es decir, aquellos durante los cuales se ejerce la
acción judicial en el despacho correspondiente...”
3.      Examen
de la constitucionalidad de la norma impugnada
Definido así el
sentido y alcance del artículo 52 del Decreto 2591, procede examinar si es
contrario a las normas constitucionales que el accionante estima violadas.
3.1   Presunta violación del artículo 29
En primer término,
aduce el demandante que la norma impugnada infringe el artículo 29 de la Carta
Política en cuanto consagra el derecho al debido proceso.
El debido proceso,
ha establecido la jurisprudencia de la Corte, es aquel que "en un todo se
ajusta al principio de juridicidad propio del estado de derecho y excluye, por
consiguiente, cualquier acción contra legem o praeter legem. Como las
demás funciones del Estado, la de administrar justicia está sujeta al imperio
de lo jurídico: sólo puede ser ejercida dentro de los términos establecidos con
antelación por normas generales y abstractas que vinculan positiva y
negativamente a los servidores públicos. Estos tienen prohibida cualquier
acción que no esté legalmente prevista, y únicamente pueden actuar apoyándose
en una previa atribución de competencia. El derecho al debido proceso es el que
tiene toda persona a la recta administración de justicia"[1]
De esta manera, el
respeto al mencionado principio impone el que la ritualidad de cada trámite
procesal esté definida por ley, de forma tal que se garanticen los derechos de
las partes de ser juzgadas conforme a normas preexistentes, ante juez
competente y con la observancia de la plenitud de las formas propias de cada
juicio.
Ahora bien, la norma
sub examine en su parte demandada se limita a indicar que el auto que
decide un incidente de desacato imponiendo una sanción "será consultado al
superior jerárquico, quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe
revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo". Al
expresar lo anterior, está simplemente ejerciendo de lleno la función que
compete al legislador de definir las formas propias de cada juicio, que
determinan cada etapa del proceso.
Esta función
obviamente compete a la ley, en virtud de la cláusula general de competencia
consagrada en el artículo 150 superior.  El legislador tiene así plena facultad
para determinar las ritualidades procesales, naturalmente dentro de los límites
impuestos por la Constitución Política, tal como lo corrobora además el
artículo 31 constitucional que prescribe que "toda sentencia judicial
puede ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagra la
ley", con lo cual confirma que es a la ley a quien compete
determinar las ritualidades procesales.
Al establecer que
una providencia será objeto del grado de jurisdicción llamado consulta, y el
efecto en que esa consulta se tramitará, la ley está justamente estableciendo
con antelación y de manera general y abstracta, los términos dentro de los
cuales se administrará justicia en un proceso concreto.
Con ello, lejos de
violar el principio del debido proceso, lo desarrolla, al precisar los derechos
y deberes de los sujetos procesales en el trámite incidental que nos ocupa.
Con base en las
anteriores consideraciones, esta Corporación deberá desechar como improcedente
el cargo de violación del artículo 29 superior, formulado contra la parte del
artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, antes indicada.
3.2    Presunta
violación del artículo 13 de la Constitución
Encuentra el actor
que la parte demandada del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 implica una
violación al principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la
Constitución. A esta conclusión llega a partir de cierta interpretación de la
norma impugnada, según la cual el auto que pone fin al incidente de desacato es
apelable por quien resulta sancionado, pero en cambio no es dable a quien
promovió el incidente apelar el auto que declara improcedente la sanción. Al
respecto, sea lo primero reiterar que la interpretación antedicha de la norma,
que el accionante atribuye a la Corte Suprema de Justicia, no es de recibo en
esta Corte, por cuanto se basa en una aplicación analógica de las normas del
proceso civil, que en el sentir de esta Corporación no es debida, toda vez que
la norma especifica que establece las instancias para el auto que decide el
incidente de desacato, es una norma completa que no deja vacíos legales, como
arriba se expuso.
Pero aún más, no se
explica  la Corte por qué dicha interpretación concluye en que el recurso de
apelación sólo estaría en cabeza del sancionado y no también en quien promueve
el incidente, si para el procedimiento civil todo auto que decide un incidente
es susceptible del recurso de apelación. La aplicación de las normas procesales
civiles se hace sólo para decidir que el sancionado tiene el recurso, mas no
para otorgárselo también al accionante del incidente.
Así las cosas, según
la anterior interpretación, sólo el sancionado puede recurrir en apelación.
No obstante, de
acuerdo con lo expresado al precisar el sentido y alcance de la norma acusada,
esto no es lo que dijo el legislador, quien confirió sólo el grado de
jurisdicción llamado consulta para el auto sancionatorio, e intencionalmente
omitió consagrar expresamente el recurso de apelación para ninguna de las partes,
y como no lo otorga a nadie, no rompe con ello el principio de igualdad.
Sin embargo, cabe
pensar que al establecer que la providencia sancionatoria debe ser consultada,
viola el principio constitucional aludido, por cuanto no existe esta misma posibilidad
cuando en auto decide el incidente sin imponer sanción.
Al respecto, como ya
lo ha reiterado en varias oportunidades esta Corporación, el principio de
igualdad no consiste en dar a todos lo mismo, sino en la proporcionalidad de
las medidas adoptadas frente a diversas situaciones jurídicas, con miras a la
obtención del bien común.
En el caso de la
norma sub examine, la situación jurídica de quien es sancionado de
resultas del incidente de desacato es bien distinta de la de quien promueve
este incidente, cuando el auto que lo resuelve no aplica la sanción. En efecto,
la norma prevé una sanción que puede consistir en arresto hasta por seis meses
y multa hasta de veinte salarios mínimos, salvo que en el decreto ya se haya
señalado otra consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las
sanciones penales a que haya lugar.
Estas sanciones
impuestas por el juez de tutela cuando comprueba el desacato, son manifestación
del poder disciplinario y coercitivo del juez y pueden consistir, como se ha
dicho, en la limitación de la libertad personal del sancionado o en una multa.
En cambio, el auto que pone fin al incidente sin aplicar sanciones, no
significa para quien propuso el incidente ninguna de estas posibilidades
sancionatorias. Esta diferencia de circunstancias justifica la diferencia de
tratamiento legal y el celo del legislador en dictaminar como obligatorio el
grado jurisdiccional de la consulta solamente para el auto que decide el
incidente aplicando la sanción.
Las diferentes
situaciones jurídicas esbozadas justifican plenamente la desigualdad de la ley
en punto de la concesión del segundo grado de jurisdicción a través de la
consulta, por lo cual no encuentra esta Corporación violentado el principio
contenido en el artículo 13 superior.
3.3    Presunta
violación del artículo 229 y 28 de la Constitución Política
El demandante opina
también, que la parte demandada del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 es
contraria a los artículos 229 y 28 superiores.
El derecho de acceso
a la justicia, consagrado en el artículo 229,  es la facultad que tiene toda
persona de poner en marcha la actividad jurisdiccional del Estado para el
reconocimiento de sus derechos sustanciales. Obviamente, de conformidad con el
principio del debido proceso, dicha actividad jurisdiccional se desenvuelve en
el tiempo a través de unos procedimientos previamente señalados por el
legislador de manera general y abstracta.
Para quien interpuso
la presente acción de inconstitucionalidad, el derecho de acceso a la justicia
resulta vulnerado por la norma sub examine por cuanto que
"únicamente puede acceder a la segunda instancia el accionado o demandado
pero el accionante o demandante nunca lo podrá hacer". Confunde con esto
el acceso a la justicia, con el acceso a la segunda instancia judicial. La
negación de la segunda instancia no es de suyo una negación del derecho de
acceso a la justicia y así lo entiende el ordenamiento constitucional. De otra
forma, no hubiera dispuesto en su artículo 31 que toda sentencia será
susceptible de apelación o consulta, salvo las excepciones que consagre la ley.
Luego por este
concepto la tacha de inconstitucionalidad debe descartarse por no conformarse
con el verdadero alcance del derecho de acceso a la justicia.
Pero adicionalmente,
el accionante sustenta, con otro argumento,  la  inconstitucionalidad de la
norma, en razón del desconocimiento del derecho a la libertad personal. Es así
como señala que el efecto devolutivo en que se establece la consulta significa
que la persona tiene que cumplir de inmediato con la sanción, antes de que el
juez de consulta lo revise, con .lo cual se hace o puede hacerse nugatoria esta
segunda instancia.
Estima la Corte que
le asiste razón al demandante en la formulación de la anterior tacha de
inconstitucionalidad.  En efecto, la norma en comento, en cuanto establece que
la consulta del auto que decide el incidente imponiendo una sanción por
desacato será consultada en el efecto devolutivo, adolece de una falta
de técnica legislativa, pues el señalarle este efecto al trámite de la
consulta,  puede llevar a la ineficacia de la segunda instancia, tal como
sucedería en el hipotético caso que se plantea en el libelo de la demanda. El
efecto devolutivo permite que mientras la consulta se decide, la ejecución de
la pena se lleve a efecto sin el pronunciamiento del superior jerárquico,  que
puede llegar tarde, cuando la privación de la libertad, por ejemplo, esté
consumada o parcialmente consumada y que, además, puede ser revocatorio de la
decisión sancionatoria del a-quo.
La factibilidad
jurídica de esta situación que posibilita el inciso segundo del artículo 52, al
consagrar el efecto devolutivo para el trámite de la  consulta, resulta
manifiestamente contraria al inciso 4o. del artículo 29 de la Constitución
Política que recoge el principio de la presunción de inocencia, el cual sólo se
desvirtúa cuando la persona ha sido declarada judicialmente culpable. Ahora
bien, como en el caso en que procede la consulta es evidente que la sentencia
de primera instancia  no está en firme, y por tanto no es cosa juzgada, no se
ha desvirtuado judicialmente la presunción de inocencia, y no hay razón
suficiente para imponer una sanción de tanta gravedad como lo es la privación
de la libertad.
Por esta razón la
Corte, en la parte resolutiva declarará la inexequibilidad del efecto
devolutivo en que según el artículo 52 del decreto 2591 de 1991 debe tramitarse
la consulta. Al declararse la inconstitucionalidad de la expresión “La consulta
se hará en el efecto devolutivo”, debe entenderse que conforme a lo dispuesto
por el artículo 386 del C.de P.C. (que remite para el trámite de la consulta a
las normas sobre el trámite de la apelación) , en armonía con el 354 del mismo
estatuto, la consulta debe tramitarse en el efecto suspensivo, toda vez que
según este último artículo, la apelación se otorga en este efecto, salvo
disposición en contrario.
3.4    Presunta
violación del artículo 31 de la Constitución Política
Estima el libelista
que la normatividad impugnada lesiona el artículo 31 constitucional que a su
tenor literal reza: "Toda sentencia judicial podrá ser apelada o
consultada, salvo las excepciones que consagre la ley".
Considera que esta
norma resulta aplicable toda vez que la decisión que se adopte para decidir el
incidente, "si bien no es una sentencia estricto - sensu, sí es una
decisión final que se hace a través de un auto interlocutorio que es la forma
procesal como se deciden los incidentes en un proceso civil". Estima que
la norma que establece que esta decisión, que es definitiva, sólo será objeto
de consulta mas no de apelación, contradice la norma constitucional transcrita.
No comparte esta
Corporación esas apreciaciones, porque la norma constitucional autoriza
expresamente para establecer excepciones al principio por ella consagrado de
que toda sentencia podrá ser apelada o consultada. Luego perfectamente se puede
concluir que estamos en presencia de una excepción legal autorizada por la
Constitución, al principio que señala que toda sentencia es susceptible de
segunda instancia. Así, el auto que decide el incidente de desacato sin imponer
sanción, no es forzosamente apelable o consultable, por expresa autorización
constitucional. Aún admitiendo en gracia de discusión que el auto que pone fin
a un incidente se asimila a una sentencia, por cuanto contiene una decisión
definitiva, no debe concluirse de ahí que forzosamente debe ser objeto de
segunda instancia, tal como se acaba de explicar precedentemente.
Razones muy claras
motivaron al legislador para eliminar ciertos estadios procesales en el
incidente que nos ocupa. Asistido por la facultad constitucional que tiene para
proferir los estatutos procesales y habida cuenta de la naturaleza propia del
proceso de tutela, en el cual se hace más imperiosa la necesidad de proferir
decisiones rápidas y oportunas, no quiso dilatar el trámite más allá de lo
estrictamente necesario para garantizar los derechos fundamentales de las
partes. Esto explica lo sumario del procedimiento, y el no reconocimiento de
ciertos recursos en cabeza de las partes.
Finalmente, frente
al cargo de inconstitucionalidad por omisión que aduce el demandante y que
implica, en su opinión, violación a los principios de igualdad, equilibrio
procesal, debido proceso y dos instancias, no se harán consideraciones
adicionales, por estimar que ya han sido examinados estos aspectos a lo largo
de la motivación de la presente sentencia.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
procurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
ARTÍCULO PRIMERO.      Declarar
EXEQUIBLE la expresión
“la sanción será impuesta por el mismo juez, mediante trámite incidental y será
consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días
siguientes si debe revocarse la sanción”,  del artículo52 del Decreto 2591
de 1991.
ARTÍCULO
SEGUNDO.-         Declarar
INEXEQUIBLE la expresión "la consulta se hará en el efecto
devolutivo” del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] C.Constitucional. Sentencia T-3668, feb.12/93, Dr. M.P. Jaime
Sanín Greiffenstein.