C-813-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-813/14
PROTECCION DE POSESION Y TENENCIA EN
CODIGO DE POLICIA-Normas
demandadas no vulneran debido proceso ni otro derecho fundamental, tampoco
invaden funciones propias y exclusivas de autoridades judiciales
PROTECCION DE POSESION Y TENENCIA EN
CODIGO DE POLICIA-Aptitud
de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de un mínimo de argumentación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional sobre
oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda
EJERCICIO DEL PODER Y FUNCION DE POLICIA
EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Límites
FUNCION DE POLICIA-Desarrollo jurisprudencial
POLICIA-Noción en un Estado Social de Derecho/ORDEN
PUBLICO-Noción en un Estado Social de Derecho
La policía, en sus diversos aspectos, busca entonces
preservar el orden público. Pero el orden público no debe ser entendido como un
valor en sí mismo sino como el conjunto de condiciones de seguridad,
tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los
derechos humanos. El orden público, en el Estado social de derecho, es entonces
un valor subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo cual el fin último
de la Policía, en sus diversas formas y aspectos, es la protección de los
derechos humanos. Estos constituyen entonces el fundamento y el límite del
poder de policía. La preservación del orden público lograda mediante la
supresión de las libertades públicas no es entonces compatible con el ideal
democrático, puesto que el sentido que subyace a las autoridades de policía no
es el de mantener el orden a toda costa sino el de determinar cómo permitir el
más amplio ejercicio de las libertades ciudadanas sin que ello afecte el orden
público.
POLICIA-Contexto histórico
POLICIA-Preservación
del orden público
POSESION-Definición
PODER DE
POLICIA-Alcance
El poder de policía comporta la facultad a cargo de
las autoridades públicas para fijar limitaciones a la actividad de los
administrados con el fin de mantener el orden público, cuestión que a la luz
del artículo 2º del Decreto 1355 de 1970 corresponde al conjunto de condiciones
de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y
el goce de los derechos humanos.
POLICIA NACIONAL-Concepto/POLICIA NACIONAL-Finalidad
La Policía Nacional es un cuerpo armado
permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el
mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en
paz.
PODER DE POLICIA ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia constitucional
En líneas muy generales, según la doctrina
nacional, el poder de policía es una de las manifestaciones asociadas
al vocablo policía, que se caracteriza por su naturaleza puramente normativa, y
por la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter
general e impersonal, y con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios
y dentro de los términos de la salubridad, moralidad, seguridad y tranquilidad
públicas que lo componen. Esta facultad que permite limitar en general el
ámbito de las libertades públicas en su relación con estos términos,
generalmente se encuentra en cabeza del Congreso de la República, en donde es
pleno, extenso y preciso, obviamente ajustado a la Constitución, y,
excepcionalmente, también en los términos de la Carta Política está radicado en
autoridades administrativas a las cuales se les asigna un poder de policía
subsidiario o residual como en el caso de la competencia de las asambleas
departamentales para expedir disposiciones complementarias a las previstas en
la ley.
FUNCION DE POLICIA ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia constitucional
La función de policía implica la atribución y el
ejercicio de competencias concretas asignadas de ordinario y mediante el
ejercicio del poder de policía a las autoridades administrativas de policía; en
últimas, esta es la gestión administrativa en la que se concreta el poder de
policía y debe ser ejercida dentro de los marcos generales impuestos por la ley
en el orden nacional. Su ejercicio compete exclusivamente al Presidente de la República,
a nivel nacional, según el artículo 189-4 de la Carta, y en las entidades
territoriales a los gobernadores y los alcaldes quienes ejercen la función de
policía (arts. 303 y 315-2 C.P.), dentro del marco constitucional, legal y
reglamentario.
PODER DE POLICIA, FUNCION DE POLICIA Y
ACTIVIDAD DE POLICIA-Distinción
El poder de policía se caracteriza por su naturaleza
normativa y por la facultad legítima de regulación de actos de carácter
general, impersonal y abstracto, orientados a crear condiciones para la
convivencia social, en ámbitos ordinarios, y dentro de los términos de
salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen. Esta función se
encuentra adscrita al Congreso de la República, órgano que debe ejercerla
dentro de los límites de la Constitución. De otro lado, la Constitución
Política a través del artículo 300 numeral 8, ha facultado a las Asambleas
Departamentales por medio de ordenanzas a dictar normas de policía en todo
aquello que no sea materia de disposición legal. La función de Policía, por su
parte, se encuentra sujeta al poder de policía, implica el ejercicio de una
función administrativa que concreta dicho poder y bajo el marco legal impuesto
por éste. Su ejercicio corresponde, en el nivel nacional, al Presidente de la
República tal como lo establece el artículo 189-4 de la Constitución. En las
entidades territoriales compete a los gobernadores (Art. 330 CP) y a los
alcaldes (Art. 315-2 CP), quienes ejercen la función de policía dentro del
marco constitucional, legal y reglamentario. Esta función comporta la adopción
de reglamentos de alcance local, que en todo caso deben supeditarse a la
Constitución y a la ley. Finalmente, la actividad de policía es la ejecución
del poder y la función de policía en un marco estrictamente material y no
jurídico, que corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y que
se encuentra necesariamente subordinado al poder y a la función de policía.
MEDIDAS DE POLICIA-Limitadas por principios y derechos contenidos en la
Constitución
MEDIDAS POLICIVAS QUE
IMPLICAN DESALOJO-Jurisprudencia
constitucional
PROCEDIMIENTO DE
DESALOJO-Finalidad
PODER DE MANTENIMIENTO DEL ORDEN PUBLICO-Límites/POLICIA-Criterios que
sirven de medida al uso/POLICIA EN UN ESTADO DEMOCRATICO-Principios
constitucionales mínimos que la gobiernan
En un Estado social de derecho, el uso
del poder correspondiente al mantenimiento del orden público está limitado por
los principios contenidos en la Constitución y por aquellos que derivan de la
finalidad de mantener el orden público como condición para el libre ejercicio
de las libertades democráticas. De ello se desprenden unos criterios que sirven
de medida al uso de los poderes de policía. Así, la
sentencia C-024 de 1994, luego de analizar in extenso el concepto, las
funciones y los límites del poder de policía en un Estado social de derecho (CP
art. 1°), señaló unos principios constitucionales mínimos que gobiernan la
policía en un Estado democrático, a saber, que (i) está sometido al principio
de legalidad, que (ii) su actividad debe tender a asegurar el orden público,
que (iii) su actuación y las medidas a adoptar se encuentran limitadas a la
conservación y restablecimiento del orden público, que (iv) las medidas que
tome deben ser proporcionales y razonables, y no pueden entonces traducirse en
la supresión absoluta de las libertades o en su limitación desproporcionada,
(v) que no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores,
(vi) que la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden
público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y que (vii)
obviamente se encuentra sometida a los correspondientes controles judiciales.
DEBIDO PROCESO-Derecho de estructura compleja
Esta Corporación ha determinado que el
debido proceso es un derecho fundamental de naturaleza compleja, toda vez que
está conformado por un conjunto de principios y reglas que articulados
garantizan que las actuaciones del Estado no sean arbitrarias. Valga decir, i)
el principio de legalidad, ii) el principio de juez natural, iii) la plenitud
de las formas propias de cada juicio, iv) el principio de favorabilidad, v) la
presunción de inocencia, vi) el derecho de defensa y contradicción, vii) la
celeridad en los términos procesales, viii) la garantía de la doble instancia,
ix) el non bis in ídem y, x) la legalidad de las pruebas.
Referencia: expediente D-10187
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Decreto 1355 de 1970 “Por el cual se dictan normas sobre Policía”.
Demandante: Hamixon Leal Chilatra
Magistrada (e) Ponente:
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá, D.C., cinco  (5) de noviembre de
dos mil catorce (2014)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, previo cumplimiento de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
presente sentencia, con fundamento en los siguientes
I.     ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Hamixon
Leal Chilatra presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 125
y 127 del Decreto 1355 de 1970 “Por el cual se dictan normas sobre Policía”.
II.  NORMAS DEMANDADAS
De conformidad con el Diario
Oficial No. 33.139 del 4 de septiembre de 1970, a continuación se transcribe
el texto de las disposiciones demandadas:
“DECRETO 1355 DE 1970
(Agosto 04)
"Por el cual se dictan normas
sobre Policía"
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA,
en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confirió la ley 16 de 1968 y atendido el concepto de la
comisión asesora establecida en ella,
DECRETA:
ARTÍCULO 125.- La policía solo
puede intervenir para evitar que se perturbe el derecho de posesión o mera
tenencia que alguien tenga sobre un bien y en el caso de que se haya violado
ese derecho, para restablecer y preservar la situación que existía en el
momento en que se produjo la perturbación.
(…)
ARTÍCULO 127.- Las medidas de
policía para proteger la posesión y tenencia de bienes se mantendrán mientras
el juez no decida otra cosa.”
III. DEMANDA
1.  El actor
sostiene que las disposiciones anteriormente transcritas son violatorias de los
artículos 1, 15, 28, 29, 51, 58, 93, 116 y 250 de la Constitución Política, así
como del artículo 11 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
en concordancia con la Observación General No. 7 del Comité del PIDESC, en
tanto facultan a las autoridades policivas para limitar los derechos fundamentales
de las personas mediante desalojos forzados, medidas cautelares y otras actuaciones
policivas, que a juicio del demandante son del resorte exclusivo de los jueces
de la República.
El argumento principal que sostiene la
demanda consiste en que la policía no es una autoridad judicial competente para
adoptar tales determinaciones, ya que todo desalojo implícitamente conlleva la
vulneración de derechos como el domicilio, la intimidad, la vivienda digna y la
dignidad humana; todo lo cual, de
conformidad con el orden presentado en la demanda, es sustentado de la
siguiente manera:
1.1.
En primer
término, el demandante explica
que los artículos 125 y 127 del Decreto 1355 de 1970 son contrarios a los
artículos 1, 15 y 28 de la Constitución debido a que: “Estos artículos son
vulnerados por la Policía cuando emite una orden de desalojo a una familia que
a (sic) ocupado un predio para utilizarlo como vivienda, ya que en dicha
vivienda se desarrollan derechos fundamentales como el de la intimidad familiar
y personal, dignidad humana, derecho al domicilio, derecho a estar protegido
por los factores ambientales (lluvia, frio, calor), y tener una vivienda
permite que las familias puedan cocinar sus alimentos, si bien es cierto estos
derechos no son intangibles, pues pueden ser suspendidos por orden de autoridad
judicial competente como lo establece el artículo 28 de la C.P.” (Fl. 3)
2.  De otra parte, el actor considera que las normas demandadas transgreden
el debido proceso (art. 29. C.P.) y la tutela judicial efectiva (art. 229 C.P.),
porque facultan a las autoridades de policía para adoptar medidas cautelares o
definitivas al interior de los procesos policivos, las cuales señala el
demandante no pueden ser controvertidas ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, de conformidad con las excepciones previstas en los numerales 2
y 3 del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011. Frente a este cargo argumenta lo
siguiente:
2.1.
Presunción de inocencia
A juicio del demandante se vulnera la
presunción de inocencia, toda vez que a través de las disposiciones demandadas la autoridad
de policía en el marco de un procedimiento policivo queda facultada para
imponer sanciones antes de que el juez competente decida de fondo.
2.2.
Non bis in ídem
El demandante afirma que la facultad de
desalojar atribuida a la policía implica la violación de la regla “non bis
in ídem”, ya que la perturbación a la posesión, simultáneamente puede ser
objeto de acciones policivas, civiles y penales, lo que es inconstitucional,
toda vez que un mismo hecho se somete al juzgamiento de tres autoridades
estatales diversas.
2.3.
Cosa juzgada y seguridad
jurídica
Para el demandante, los procedimientos
policivos suplantan competencias que están asignadas a la jurisdicción civil y
penal, en tanto una vez proferida la sentencia por parte de la jurisdicción
ordinaria con efectos de cosa juzgada material, tal decisión puede ser
posteriormente removida a través de un procedimiento policivo de naturaleza
administrativa.
2.4.       Economía
procesal
El
demandante manifiesta que se desconoce el principio de economía procesal,
porque constituye un desgaste judicial y administrativo que los mismos hechos
sean juzgados en tres clases de procesos paralelos, a saber: policivo, civil y
penal.
3.
Violación
del artículo 51 de la Constitución
En
relación con este cargo, el actor sostiene que las normas demandadas vulneran
el derecho a la vivienda digna porque: “En estos momentos si se le sigue
dejando la facultad que tiene la Policía de ordenar desalojo como medida
cautelar, implica que la Policía vulnere el derecho a la vivienda digna  y
todos los derechos que se desarrollan dentro de la vivienda digna. Mientras que
el juez jurisdiccional (sic) no ha resuelto el litigio de fondo. Implica
que la Policía prive al desalojado de derechos fundamentales sin ser autoridad
competente, teniendo en cuenta lo desastroso y vulnerante de derechos
fundamentales que es un desalojo lo mejor es que dicho desalojo sea ordenado
mediante un sentencia que determine si el desalojado es responsable o no de la
ocupación ilegal.” (Fls. 7 y 8)
4.
Violación
del artículo 58 de la Constitución
Para
sustentar este cargo, el actor explica que
las disposiciones demandadas vulneran el derecho de propiedad, teniendo en
cuenta que el interés privado debe ceder ante el interés público o social y en
el caso de los desalojos que ordena la Policía, en su criterio, siempre se
favorece el interés privado.
5.
Violación
del artículo 93 de la Constitución
El
demandante manifiesta que se vulnera el artículo 11 del Pacto de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales que forma parte del bloque de constitucionalidad,
toda vez que en desarrollo de esa normatividad la Observación General Número 7
del Comité de Derechos Sociales y Culturales establece que los desalojos forzosos
son incompatibles con ese instrumento internacional.
6.
Violación
del artículo 116 de la Constitución
El actor sostiene que las disposiciones
demandadas atribuyen funciones a la Policía para juzgar la conducta de
perturbación a la posesión y que en virtud de la función jurisdiccional
consagrada en el artículo 116 de la Constitución Política las autoridades
administrativas no están facultadas para juzgar delitos.
7.
Violación
del artículo 250 de la Constitución
Finalmente,
el actor manifiesta que las disposiciones demandadas transgreden las funciones
constitucionalmente asignadas a la Fiscalía General de la Nación, por cuanto la
perturbación a la posesión constituye un delito tipificado en el Código Penal y,
en tal sentido, su investigación es competencia exclusiva de la Fiscalía y su
juzgamiento está a cargo de los jueces penales.
IV.      INTERVENCIONES
1.
Ministerio de
Justicia y del Derecho
El Ministerio de Justicia y del Derecho,
por intermedio del Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento
Jurídico, se pronunció en torno a los cargos formulados en la demanda de
inconstitucionalidad presentada contra los artículos 125 y 127 del Decreto
Legislativo 1355 de 1970, solicitando a la Corte declare su exequibilidad.
Para fundamentar esta petición, realiza un
pormenorizado recuento de la jurisprudencia constitucional sobre la materia,
concluyendo lo siguiente: “No se encuentra sustento alguno que permita
siquiera inferir cómo el ejercicio de una acción policial con carácter
jurisdiccional, que persigue el fin constitucionalmente legítimo de la
protección de los derechos accesorios al derecho de la propiedad, se constituya
per se en una violación a una vivienda digna, teniendo en cuenta que este
último derecho no legitima la usurpación por vías de hecho de bienes inmuebles,
ni la impune violación del derecho constitucional no fundamental de propiedad
ni tampoco da patente para sepultar los Principios Generales del Derecho dentro
de los cuales está el enriquecimiento sin causa”[1].
En relación con el derecho a la vivienda digna,
señala que la facultad a cargo del Estado para fijar las condiciones necesarias
para hacer efectivo ese derecho, ha sido objeto de desarrollo jurisprudencial
por la Corte Constitucional, autoridad judicial que en los últimos años ha dado
un tratamiento especial a aquellas personas que obligadas por situaciones de
desplazamiento forzado, han usurpado la posesión y tenencia de los bienes de otros
sujetos. Con base en lo anterior, señala que no le asiste razón al actor cuando
afirma que las normas demandadas vulneran la Constitución.
2.
Universidad
Externado de Colombia
El Grupo de Investigación en Derecho
Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, mediante escrito recibido
en la Secretaría General de la Corte el 20 de mayo de 2014, solicita se declare
la exequibilidad de las normas demandadas.
La intervención presentada se centra en que
los cargos formulados por violación de los artículos 1, 15 y 28 de la Carta
Política son difusos y, por tanto, no satisfacen las condiciones de certeza y
claridad exigidos por la jurisprudencia constitucional.
Respecto a las competencias otorgadas a la
policía para ordenar el desalojo de inmuebles de familias que lo utilizan como
vivienda digna, estima que el legislador tiene la facultad de asignar este tipo
de competencias y, como tal, lo que se discute está determinado por el
legislador extraordinario de acuerdo con la libertad de configuración normativa
que le asiste. De lo anterior, surge que la policía goce de plena competencia
para realizar dichas actuaciones y no únicamente los jueces civiles y penales,
como erradamente lo sostiene el actor, al señalar que “…en el entender del
autor esta asignación de competencias, de origen legal al igual que las normas
acusadas, hace devenir en inconstitucional cualquier otra asignación
competencial sobre la materia, aun cuando sea el propio legislador quien
otorgue la competencia.”[2].
En complemento de lo anterior sobre este cargo  el interviniente estima que “la
asignación de competencias de origen legal, no daría lugar a la
inconstitucionalidad de una de las normas, aunque fuesen contradictorias”[3],
con fundamento en que debe tenerse en cuenta que “a pesar de que los hechos
son los mismos, los fines de las normas, las circunstancias, y las medidas y sanciones
son de diferente orden y trascendencia jurídica, lo que explica que el régimen
complejo, en tanto se vale de diversos medios, de protección del derecho
fundamental de propiedad, demás derechos reales y de tenencia.”[4]
De otra parte, en relación con los cargos
por violación del derecho al debido proceso, el interviniente manifiesta: (i)
sobre la presunción de inocencia “en caso de que se considere que el
principio de presunción de inocencia tiene cabida en procedimientos policiales
(…), la naturaleza de la decisión, así como el procedimiento previo, es
suficiente para que se considere que se respeta a cabalidad el principio
vulnerado”[5];
(ii) respecto del non bis in ídem “no tiene ningún sentido
esgrimir el argumento de non bis in ídem respecto de procesos que no tienen
naturaleza sancionatoria, como el civil y el policivo”; (iii) sobre los
principios de cosa juzgada, seguridad jurídica y de economía procesal,
considera los cargos son ineptos, en tanto carecen de certeza y especificidad.
Finalmente, en cuanto al argumento según el
cual el interés privado debe ceder ante el interés público o social, sostiene
que si bien se trata de un problema que debe ser solucionado por el Estado y en
tal sentido, los derechos de las personas desplazadas deben ser protegidos, ello
no se puede entender “…como una cláusula para que exista una especie de
expropiación, de hecho, a manos de los desplazados, para que puedan conseguir
vivienda digna”[6],
asunto que debería ser solucionado entonces a partir de políticas públicas y no
como una carga impuesta a los particulares.
3.
Universidad
Libre
Esta universidad intervino por intermedio
del Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá y un estudiante de
pregrado de la misma facultad, que actuó también en calidad de ciudadano,
mediante escrito radicado en la Secretaría de la Corte el 21 de mayo de 2012.
Aunque advierten la ineptitud de la demanda, solicitan a la Corte declarar
exequibles las normas demandadas.
Los intervinientes afirman que los cargos
formulados en la demanda son impertinentes e inciertos, lo que genera ineptitud
sustantiva de la demanda, en la medida en que las acusaciones derivan de “…miramientos
personales, por lo cual no es procedente identificar y analizar casos en
concreto que se desprendan presuntamente de las normas objeto de estudio”[7].
Sobre el cargo relativo a la facultad que
se le atribuye a la Policía Nacional para desalojar forzosamente a las personas
que habitan una vivienda, los intervinientes concluyen que: “…al tenor de la
norma, no se observa que dicha facultad se le haya brindado a la Policía
Nacional, ya que la función de éste cuerpo uniformado es tomar la medidas
necesarias para evitar que se transgreda el derecho a la posesión o mera
tenencia”[8].
4.
Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
En su intervención, el Instituto Colombiano
de Derecho Procesal, por intermedio de uno de sus miembros, Alfredo Beltrán
Sierra, sostiene que las disposiciones legales demandadas del actual Código
Nacional de Policía, no quebrantan norma alguna de la Constitución Política,
razón por la cual, deben ser declaradas exequibles”[9].
Para sustentar la solicitud de
exequibilidad, el interviniente señala que el artículo 125 del Decreto-Ley 1355
de 1970 es restrictivo de la actividad que puede cumplir la policía,  toda vez
que el vocablo “solo”, significa que es decir únicamente podrá
intervenir para “restablecer y preservar la situación que existía en el momento
en que se produjo la perturbación” a la posesión o a la mera tenencia de alguien
sobre un bien determinado. Es decir, lo que con esa norma se persigue es dar
seguridad a alguien a quien le fue perturbada por otro, pero sin entrar en
ningún caso a discurrir ni la existencia, ni la naturaleza, ni la extensión del
derecho, sino simplemente para preservar una “situación” en que se encuentra
con respecto a un bien. Es, como se ve, una protección inmediata de la
autoridad que vuelve las cosas al statu quo ante, sin inmiscuirse en asuntos
que son propios de la jurisdicción del Estado, con lo cual no se produce el
quebranto de la separación de las ramas del poder que se consagra como
primordial en el Estado de Derecho por el artículo 113 de la Carta Política, ni
se deja que la alteración súbita e inopinada de la situación jurídica en que se
encuentra el poseedor o el tenedor de un bien tenga que deferirse en el tiempo
mientras cursa un proceso judicial.”[10]
Respecto del artículo 127 del Decreto 1355
de 1970, que faculta a la policía a adoptar medidas tendientes a proteger la
posesión y tenencia de bienes, el interviniente concluye que“son
eminentemente provisorias, destinadas a otorgar una protección inmediata cuando
quiera que el poseedor o tenedor fueron perturbados, la que se hace necesaria
para la pacífica convivencia social y, en todo caso, sin que ello implique que
se impida acudir a la rama judicial del Estado para dirimir una contención si
ella existe”.[11]
5.
Academia
Colombiana de Jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia,
mediante escrito allegado a la Secretaría de la Corte el 23 de mayo de 2014, se
pronunció en torno a los cargos formulados en la demanda interpuesta,
manifestando que las disposiciones acusadas no vulneran disposición
constitucional alguna, por lo que solicita que los reproches del accionante
sean desestimados.
En concepto de la Academia, el “algunos
presupuestos construidos exclusivamente por el demandante en su propio juicio
subjetivo e hipotético, otorgándole un alcance a las normas demandadas que no
corresponde con su sentido literal y el correspondiente espíritu que inspiró al
legislador, pretendiendo caprichosamente su contradicción con la Constitución”[12].
Sobre la competencia de la policía para
adoptar las medidas orientadas a restablecer la posesión o tenencia de
inmuebles señala que: “El ámbito de aplicación de la norma atacada se
refiere a un acto arbitrario, injusto y violento que requiere una intervención
pronta y efectiva en pro de garantizar el libre ejercicio de la situación de
tenencia y posesión”[13].
De esta manera, afirma que las normas demandadas se proponen restablecer una
circunstancia de hecho sobre la cual “exista suficiente respaldo de
acreditación para activar la protección policiva requerida, en el propósito
final de proteger la convivencia social y el orden público y en tanto se
determinan judicialmente los derechos sobre los bienes objeto de debate”[14].
Por otra parte, afirma que las normas
demandadas no quebrantan el debido proceso, ya que se ha establecido “un
trámite que convoca a actores y afectados con los hechos arbitrarios de
perturbación, y se permite la controversia dentro del límite del objeto propio
de la acción”[15].
Así mismo, manifiesta que no existe violación alguna del efecto de la cosa
juzgada o del derecho de acudir a un juez natural, en tanto “el
procedimiento que adelanta la policía se reduce a la práctica de mecanismos
preventivos, de carácter temporal y con el exclusivo propósito de restablecer
transitoriamente una situación alterada por un hecho arbitrario, injusto y
perturbador, escenario éste que es de su esencia constitucional”[16].
En cuanto al non bis in ídem, afirma que no se vulnera esta garantía
constitucional “por la coexistencia de acciones relacionadas en la
jurisdicción civil y penal por cuanto cada una de ellas se dirige a
salvaguardar un derecho dentro del escenario autónomo de protección”[17].
6.
Universidad del
Rosario
Francisco Ternera Barrios, Director de la Línea
de Investigación en Derecho Civil de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario, se pronunció en torno a los cargos propuestos por el
demandante, señalando que “la eliminación del ordenamiento de los artículos
demandados lesionaría frontalmente la estructura de nuestra Carta Política”,
con base en ello solicita la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones
demandadas.
Para fundamentar esta postura es síntesis
afirma lo siguiente: “En términos de eficiencia, costos económicos –para los
particulares y para el Estado- y pertinencia sería inconveniente que estas
medidas demandadas fuesen eliminadas del mundo jurídico. Entre otras razones,
porque con tal eliminación se vulneraría la obligación del Estado de proteger
los derechos adquiridos por los particulares (Art. 58 C.N.) y se desconocería
el norte señalado por el Art. 218 C.N., según el cual le corresponde a la
Policía Nacional ‘el mantenimiento de las condiciones necesarias para el
ejercicio de los derechos y funciones públicas’”[18]
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En cumplimiento de lo dispuesto
en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, el señor Procurador
General de la Nación rindió el Concepto de Constitucionalidad Número 5784 del 16
de junio de 2014, por medio del cual solicita a la Corte se inhiba de efectuar un pronunciamiento de fondo, por
considerar que la demanda carece de los requisitos mínimos trazados por la
jurisprudencia para provocar un juicio de constitucionalidad.
El concepto del señor Procurador
se sustenta en que la demanda carece de certeza, pertinencia y suficiencia, por
una parte, debido a que las disposiciones
acusadas no confieren una facultad, sino que restringen una ya conferida por
otras normas y, por otra, se fundamenta en que el demandante no realiza la
distinción necesaria entre tres conceptos claves para abordar el juicio de
constitucionalidad, a saber: el poder de policía, la función de policía y la
actividad de policía; con lo cual señala resulta imposible generar una
verdadera controversia constitucional.
En esa misma perspectiva
sostiene que la interpretación que el demandante realiza de la norma
corresponde a una visión propia, lo cual es manifestado en los siguientes
términos: “En un primer lugar, la
demanda pareciera fundarse en una concepción particular, según la cual la
protección de la propiedad es un asunto meramente relacionado con el interés
particular y en cambio, la protección del invasor un asunto de interés público.” (Fl. 111)
De otra parte, el jefe del
Ministerio Público estima que la acción presentada carece de certeza, toda vez
que el demandante confunde el objeto del litigio que cursa ante la autoridad de
policía con los procedimientos que se llevan a cabo ante los jueces civiles y
penales. Esto último, por cuanto en el proceso policivo únicamente se resuelven
disputas sobre la posesión material, mientras que en sede judicial se tiene
competencia para proteger o determinar el dominio.
En complemento de lo anterior
sostiene que, si bien en ambas jurisdicciones (la policial y la ordinaria)
podría ventilarse la posesión, no existe razón suficiente para considerar la
violación del non bis in idem, pues en caso de juzgarse el mismo objeto,
causa y hechos, el operador determina si ha operado o no la cosa
juzgada, lo cual no implica una inconstitucionalidad general de la norma.
VI.    CUESTIÓN PRELIMINAR (aptitud de la demanda).
Previo al estudio del problema jurídico objeto de la presente acción de
inconstitucionalidad, corresponde a la Sala pronunciarse respecto a si la
demanda presentada cumple las condiciones de procedibilidad o si de esta se
deduce una ineptitud sustantiva que impida adoptar una decisión de fondo.
Para tal efecto, se debe constatar si los argumentos presentados por el
demandante se ajustan a lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067 de
1991 y a la jurisprudencia consolidada de esta Corporación en relación con la
indicación de las normas acusadas como inconstitucionales y los preceptos
superiores que se estiman violados, el señalamiento de por lo menos un cargo
concreto de inexequibilidad a través de argumentos claros, ciertos, específicos, pertinentes y
suficientes en grado de provocar duda sobre la constitucionalidad de lo
demandado.
A partir de lo anterior, es preciso reiterar que el Decreto 2067 de
1991 "Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional", dispone
que las demandas de inconstitucionalidad se deben presentar por escrito, en
duplicado y cumplir con los siguientes requisitos: i) señalar las normas cuya
inconstitucionalidad se demanda, transcribiendo literalmente su contenido o
aportando un ejemplar de su publicación oficial; ii) indicar las normas
constitucionales que se reputan infringidas; iii) exponer las razones por las
cuales dichos textos se estiman violados; iv) cuando fuere el caso, si la
demanda se fundamenta en un vicio en el proceso de formación de la norma
demandada, se debe señalar el trámite impuesto por la Constitución para
expedirlo y la forma en que fue quebrantado; y v) la razón por la cual la Corte
es competente para conocer la demanda.
En este orden, conforme lo ha señalado de manera reiterada esta
Corporación el requisito relativo a las razones por las cuales las
disposiciones constitucionales se estiman vulneradas supone la indicación de
los argumentos por las cuales el actor considera que el contenido de una norma
constitucional es desconocida por las disposiciones objeto de la demanda
e implica una carga argumentativa que tenga la virtualidad de generar una
verdadera controversia constitucional. Esto implica que los argumentos no
pueden ser abstractos, imprecisos o genéricos, de tal manera que impidan generar
duda sobre la constitucionalidad de aquello que se reputa contrario al texto
superior. En las sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, la Corte determinó
el alcance de las condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia
y suficiencia exigidas en la demanda.
La claridad comporta que la demanda esté compuesta de argumentos
adecuados que permitan comprender su contenido; la certeza apunta a que la
demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y no tenga por base una
suposición o deducción efectuada de manera subjetiva por el demandante; la
especificidad alude a que en la demanda se demuestre cómo la o las normas
demandadas vulneran la Carta Política; la pertinencia exige que se empleen
argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de orden legal,
doctrinal o de simple conveniencia; finalmente, la suficiencia se logra cuando
la demanda tiene alcance persuasivo, esto es que tenga la virtualidad de
generar incertidumbre sobre la exequibilidad de la o las normas demandadas.
En complemento de lo anterior, la jurisprudencia reiterada[19]
de esta Corporación ha señalado que el auto admisorio de la demanda es el
momento procesal oportuno para determinar si se cumplen los requisitos mínimos
de procedibilidad. No obstante, la Corte también ha precisado que la valoración
que se efectúa para admitir la demanda corresponde a una primera revisión
sumaria efectuada por el magistrado ponente, la cual no determina de
manera definitiva la competencia de la Sala Plena, autoridad judicial en quien
recae la función de decidir la constitucionalidad de las normas demandas.
Así las cosas, una vez admitida la demanda, el Ministerio Público y los
ciudadanos cuentan con la oportunidad procesal de participar en el trámite de
constitucionalidad, presentando su concepto e intervenciones ante la Corte, los
cuales deben ser tenidos en cuenta a efectos de adoptar una decisión. En tales
condiciones, si las intervenciones contienen observaciones relacionadas con la
aptitud de la demanda, como en efecto ocurre en este caso, estas deben ser
examinadas por la Sala Plena antes de decidir de fondo.
En efecto, en este caso el señor Procurador y varios intervinientes consideran
que la Corte debe inhibirse para pronunciarse de fondo, por considerar que
varios de los cargos formulados parten de una lectura de las normas demandadas
que realiza el actor conforme a sus concepciones propias, las cuales en
criterio de éstos no corresponden a su contenido real y material, de tal manera
que carecen de certeza, reduciéndose a argumentos y apreciaciones subjetivas de
la aplicación de las normas; cuestión esta que para los intervinientes escapa
al control de la Corte e impide realizar un efectivo juicio de fondo.
Debido a lo anterior, corresponde a la Corte examinar la aptitud de la
demanda individualizando cada cargo y atendiendo las observaciones efectuadas
por el señor Procurador y los diversos intervinientes.
Pues bien, según el demandante el legislador extraordinario al facultar
a las autoridades policivas para limitar los derechos fundamentales de las
personas mediante desalojos forzados, medidas cautelares y otras actuaciones
policivas, vulnera los artículos 1, 15, 28, 29, 51, 58, 93, 116 y 250 de la
Constitución Política, así como del artículo 11 del Pacto de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, en concordancia con la Observación General
No. 7 del Comité del PIDESC, en tanto estas medidas son del resorte exclusivo de
los jueces de la República.
Al respecto, la Sala
estima que le asiste razón al señor Procurador, al Ministerio de Justicia, así
como a otros intervinientes, cuando afirman que algunos de los cargos
formulados por el demandante carecen de certeza y pertinencia, toda vez que se
fundan en apreciaciones subjetivas del contenido de las normas demandadas y en
hipótesis que no se derivan de estas.
En términos generales, el demandante parte de un
contenido interpretativo propio según el cual siempre que se realiza un desalojo se favorece el
interés privado y en que todos los desalojos que ordena la Policía se realizan
mediante actuaciones que violan los derechos humanos “...en el caso de los
desalojos que ordena la Policía, en estos se está favoreciendo el interés
privado frente al interés social de la vivienda digna, con el desalojo ordenado
por la Policía se favorece al dueño del terreno[20].”
En esa misma perspectiva sostiene que: “Estos
artículos son vulnerados por la Policía cuando emite una orden de desalojo a
una familia que a (sic) ocupado un predio para utilizarlo como vivienda, ya que
en dicha vivienda se desarrollan derechos fundamentales como el de la intimidad
familiar y personal, dignidad humana, derecho al domicilio, derecho a estar
protegido por los factores ambientales (lluvia, frio, calor), y tener una
vivienda permite que las familias puedan cocinar sus alimentos, si bien es
cierto estos derechos no son intangibles, pues pueden ser suspendidos por orden
de autoridad judicial competente como lo establece el artículo 28 de la C.P.[21]”
Por lo anterior, la Corte se inhibirá de emitir un
pronunciamiento de fondo en relación con los cargos formulados contra los
artículos 125 y 127 del Código de Policía por violación a los artículos 1, 15,
51, 58 y 93 de la Constitución Política. Las razones que fundamentan esta
decisión son las siguientes:
En relación con los artículos 1 y 15 de la
Constitución el demandante se limita a decir “…y dicha facultad a la vez
vulneran la dignidad humana, la intimidad personal, familiar y el domicilio[22]”,
sin establecer cómo se vulnera la forma y caracteres del Estado prevista en el
artículo 1º o de qué manera se afecta el derecho a la intimidad contenido en el
artículo 15 de la Carta Política (falta de especificidad y pertinencia).
Sobre el cargo por violación a los artículos 51 (vivienda digna) y 58
(propiedad privada), los argumentos expuestos son subjetivos, pues
insinúan que en todos los casos de desalojo se favorece el interés privado “...en el caso de los desalojos que ordena
la Policía, en estos se está favoreciendo el interés privado frente al interés
social de la vivienda digna, con el desalojo ordenado por la Policía se
favorece al dueño del terreno[23]”. Lo
anterior concierne a una concepción particular, según la cual la protección de
la propiedad es un asunto meramente relacionado con el interés particular y en
cambio, la protección del invasor un asunto de interés público. Esta
interpretación que el actor efectúa no se deriva de la norma en sí misma, sino
de una interpretación propia, distinta a la que contempla el contenido jurídico
demandado. En consecuencia, la Sala estima que este cargo carece de certeza.
En cuanto a la vulneración del artículo 93 de la Constitución el actor
reitera los argumentos presentados por la violación al debido proceso: “En
primer lugar veremos que los juicios de policía no respetan el debido proceso
como lo argumente en el numeral 3.2 de la presente demanda pues estos juicios
vulneran los principios generales del derecho como el principio de inocencia,
el non bis in ídem, el principio de cosa juzgada y seguridad jurídica, como el
principio de juez natura l y de economía procesal. Es claro que los jueces de
policía no garantizan el debido proceso veamos que tampoco se respetan las
garantías establecidas en los literales g y h pues las decisiones de desalojo
ordenada por la policía no pueden demandarse ante la jurisdicción contenciosa
administrativa pues así lo estableció el legislador en la ley 1437 de 2011
artículos 105 numerales 2 y 3.[24]”,
limitándose a enunciar que las normas demandadas son violatorias del
artículo 11 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en
concordancia con la Observación General No. 7 del Comité del PIDESC, sin
explicar por qué son contrarias a estos instrumentos internacionales y
reiterando que estas medidas son del resorte exclusivo de los jueces de la República.
Así, el cargo carece de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia.
Con base en lo anterior, sobre estos cargos la Corte se declarará
inhibida para pronunciarse, por ineptitud sustancial de la demanda.
En cuanto a los demás cargos, estos son los relacionados con los
artículos 28, 29, 116 y 250 de la Constitución, los argumentos aducidos por el
actor en la demanda reúnen las condiciones mínimas establecidas en el Decreto
2067 de 1991 y la jurisprudencia de esta Corporación, en tanto permiten deducir
el concepto de la violación y generan una duda en el juez constitucional que
amerita su examen. Por lo expuesto, la Corte se pronunciará respecto de la
presunta vulneración de estos artículos.
VII. PROBLEMA JURÍDICO
En atención a lo anteriormente expuesto y
según los cargos formulados en la demanda, corresponde a la Sala Plena de la
Corte Constitucional, determinar si las facultades de policía para proteger la propiedad, posesión o
tenencia de bienes prevista en los
artículos 125 y 127 del Decreto 1355 de 1970“por el cual se dictan normas
sobre Policía”, vulneran los artículos 28, 29, 116 y 250 de la Constitución
Política.
Para abordar el problema jurídico
planteado, la Corte reiterará la jurisprudencia constitucional sobre i) los límites al ejercicio del poder y la
función de policía en un Estado social de derecho; ii) las medidas policivas
que implican desalojo  y,
para finalizar iii) se examinará la constitucionalidad de las disposiciones
demandadas.
VIII. CONSIDERACIONES
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
pronunciarse sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, en
atención a lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Límites al ejercicio del poder y la función de
policía en el Estado social de derecho (reiteracíon).
El término “policía” proviene del griego “politeia”
que hacía referencia a las distintas formas de gobierno adoptadas en la
ciudad-estado “polis”. Este concepto evolucionó en el derecho romano
bajo la concepción de la administración de la “res pública”, de
donde seria tomado para diversos ordenamientos europeos, principalmente el
alemán, el italiano, el español y el francés, en los que adquirió diversa significación.
En el caso español de donde procede la concepción adoptada en el derecho
colombiano, por su implantación en el Código de Indias y cuyo origen se remonta
a las Ordenanzas Reales de 1440 constituía la fuente de las normas
administrativas del Estado. A través de un extenso proceso de maduración
histórica la noción de policía se incorporó en el constitucionalismo colombiano
del siglo XIX, así como en las reformas del siglo XX y terminaría siendo
entendida como el poder o la facultad a cargo de las autoridades públicas para
fijar limitaciones a la actividad de los administrados a fin de mantener el
orden público.
Esta noción de policía fue la que se incorporó en el
Decreto 1355 de 1970[25]
expedido por el Presidente de la República en ejercicio de precisas facultades
extraordinarias otorgadas por la Ley 16 de 1968, disposición que está
conformada por un conjunto de normas relativas al ejercicio del poder de
policía que, en términos generales prevé los medios de actuación, el ejercicio
de las libertades públicas, las contravenciones y el procedimiento aplicable[26].
Puntualmente, las normas demandadas se ubican en el Libro II y están
relacionadas con el ejercicio de las libertades públicas, específicamente en el
Capítulo V se regula el derecho de propiedad, mediante el establecimiento de
las medidas de policía que las autoridades pueden adoptar en procura del
restablecimiento de los derechos de posesión o tenencia de un bien.
En este contexto se inscribe el artículo 125
demandado, norma que establece que: “La policía solo puede intervenir para
evitar que se perturbe el derecho de posesión o mera tenencia que alguien tenga
sobre un bien, y en el caso de que se haya violado ese derecho, para
restablecer y preservar la situación que existía en el momento en que se produjo
la perturbación.”, en complemento de ello el artículo 127 instituye una
condición según la cual: “Las medidas de policía para proteger la posesión y
tenencia de bienes se mantendrán mientras el juez no decida otra cosa.”
Entre los varios mecanismos de los que dispone el
propietario, poseedor o tenedor de un bien para hacer valer sus derechos, se
encuentra la medida contemplada en el artículo 125[27] demandado,
que ha sido denominado por la
doctrina como la acción por perturbación y se encuadra dentro de los medios que
en la instancia administrativa se pueden ejercer en defensa de los derechos
reales.
En aras de delimitar conceptualmente el contexto de la cuestión que la
presente acción entraña y
con el fin de proceder de manera sistemática frente al problema jurídico
planteado, también es preciso
señalar que de manera especial el artículo 98 del Decreto 2303 de 1989 consagra
un procedimiento de lanzamiento por ocupación de hecho para predios agrarios:
“ARTICULO 98. PARTES. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 984 del Código Civil, la persona que explote
económicamente un predio agrario, según el artículo 2o. de la Ley 4a. de 1973 y disposiciones concordantes,
que hubiere sido privada de hecho, total o parcialmente, de la tenencia
material del mismo, sin que haya mediado su consentimiento expreso o tácito u
orden de autoridad competente, ni exista otra causa que lo justifique, podrá
pedir al respectivo juez agrario que efectúe el lanzamiento del ocupante.”
Del mismo modo, el principal instrumento de naturaleza
judicial en esta materia son las acciones posesorias consagradas en los
artículos 972 y siguientes del Código Civil, las cuales tienen por objeto
conservar o recuperar la posesión de bienes raíces o de derechos reales
constituidos en ellos. Se trata de acciones judiciales de carácter civil que se
ejercen ante la jurisdicción ordinaria por el poseedor de bienes raíces o de derechos
reales constituidos sobre ellos, como consecuencia de perturbaciones o despojos
a la posesión material.
En complemento de esta regulación, conviene recordar que la posesión está
definida en el artículo 762 del Código Civil como “…la tenencia de una cosa
determinada con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por
tal, tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a
nombre de él.”
De otra parte, es preciso recordar que el poder de
policía comporta la facultad a cargo de las autoridades públicas para fijar
limitaciones a la actividad de los administrados con el fin de mantener el
orden público, cuestión que a la luz del
artículo 2º del Decreto 1355 de 1970 corresponde al
conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la
prosperidad general y el goce de los derechos humanos:
“ARTICULO 2o. - A la policía compete la conservación del
orden público interno.
El orden público que protege la policía
resulta de la prevención y eliminación de las perturbaciones de la seguridad,
de la tranquilidad de la salubridad y la moralidad públicas.”
A nivel constitucional esta noción tiene consagración
en el artículo 218, disposición que establece lo siguiente: “La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de
naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento
de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades
públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
En materia internacional el Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley aprobado por la Resolución No. 34 de la Asamblea
General de las Naciones Unidas en 1979, establece que las medidas de policía en
todo momento deben armonizar con los derechos humanos. Si bien esta norma no
representa una fuente vinculante por no formar parte del Bloque de
Constitucionalidad, constituye un criterio hermenéutico para delimitar el
alcance de las obligaciones a cargo de las autoridades administrativas que
ejercen funciones de policía.
En ese contexto normativo, la Sala Plena realizará una breve referencia al
desarrollo jurisprudencial sobre esta específica materia, partiendo de la Sentencia C-024 de 1994, mediante
la cual esta Corporación se refirió a la noción de policía, precisando lo
siguiente:
"La policía, en sus diversos aspectos, busca entonces preservar el
orden público. Pero el orden público no debe ser entendido como un valor en sí
mismo sino como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y
salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos
humanos. El orden público, en el Estado social de derecho, es entonces un valor
subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo cual el fin último de la Policía,
en sus diversas formas y aspectos, es la protección de los derechos humanos.
Estos constituyen entonces el fundamento y el límite del poder de policía. La
preservación del orden público lograda mediante la supresión de las libertades
públicas no es entonces compatible con el ideal democrático, puesto que el
sentido que subyace a las autoridades de policía no es el de mantener el orden
a toda costa sino el de determinar cómo permitir el más amplio ejercicio de las
libertades ciudadanas sin que ello afecte el orden público."
A partir de esta noción, en la Sentencia C-366 de 1996 la Corte
distinguió dos conceptos relacionados, pero diversos el poder y la función de policía administrativa,
veamos:
“En líneas muy generales, según la doctrina nacional, el poder
de policía es una de las manifestaciones asociadas al vocablo policía,
que se caracteriza por su naturaleza puramente normativa, y por la facultad
legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general e
impersonal, y con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro
de los términos de la salubridad, moralidad, seguridad y tranquilidad públicas
que lo componen. Esta facultad que permite limitar en general el ámbito de las
libertades públicas en su relación con estos términos, generalmente se
encuentra en cabeza del Congreso de la República, en donde es pleno, extenso y
preciso, obviamente ajustado a la Constitución, y, excepcionalmente, también en
los términos de la Carta Política está radicado en autoridades administrativas
a las cuales se les asigna un poder de policía subsidiario o residual como en
el caso de la competencia de las asambleas departamentales para expedir
disposiciones complementarias a las previstas en la ley.
De otra parte, la función de policía implica la
atribución y el ejercicio de competencias concretas asignadas de ordinario y
mediante el ejercicio del poder de policía a las autoridades administrativas de
policía; en últimas, esta es la gestión administrativa en la que se concreta el
poder de policía y debe ser ejercida dentro de los marcos generales impuestos
por la ley en el orden nacional. Su ejercicio compete exclusivamente al
Presidente de la República, a nivel nacional, según el artículo 189-4 de la Carta,
y en las entidades territoriales a los gobernadores y los alcaldes quienes
ejercen la función de policía (arts. 303 y 315-2 C.P.), dentro del marco
constitucional, legal y reglamentario.
En síntesis, en el ejercicio del poder de policía y a través de la ley
y del reglamento superior se delimitan derechos constitucionales de manera
general y abstracta y se establecen las reglas legales que permiten su
específica y concreta limitación para garantizar los elementos que componen la
noción de orden público policivo, mientras que a través de la función de
policía se hacen cumplir jurídicamente y a través de actos administrativos
concretos, las disposiciones establecidas en las hipótesis legales, en virtud
del ejercicio del poder de policía.” (Subrayas fuera del texto)
Posteriormente, en la Sentencia C-241 de 2010 la Corte ahondó en la
distinción, al referirse a tres conceptos multívocos el poder, la función y la
actividad de Policía administrativa:
“El poder de policía se caracteriza por su naturaleza normativa y por
la facultad legítima de regulación de actos de carácter general, impersonal y
abstracto, orientados a crear condiciones para la convivencia social, en
ámbitos ordinarios, y dentro de los términos de salubridad, seguridad y
tranquilidad públicas que lo componen. Esta función se encuentra adscrita al
Congreso de la República, órgano que debe ejercerla dentro de los límites de la
Constitución. De otro lado, la Constitución Política a través del artículo 300
numeral 8, ha facultado a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas
a dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición
legal. La función de Policía, por su parte, se encuentra sujeta al poder de
policía, implica el ejercicio de una función administrativa que concreta dicho
poder y bajo el marco legal impuesto por éste. Su ejercicio corresponde, en el
nivel nacional, al Presidente de la República tal como lo establece el artículo
189-4 de la Constitución. En las entidades territoriales compete a los gobernadores
(Art. 330 CP) y a los alcaldes (Art. 315-2 CP), quienes ejercen la función de
policía dentro del marco constitucional, legal y reglamentario. Esta función
comporta la adopción de reglamentos de alcance local, que en todo caso deben
supeditarse a la Constitución y a la ley. Finalmente, la actividad de policía
es la ejecución del poder y la función de policía en un marco estrictamente
material y no jurídico, que corresponde a la competencia del uso reglado de la
fuerza, y que se encuentra necesariamente subordinado al poder y a la función
de policía.”
Este marco conceptual demuestra con nitidez que el Código de Policía es
una manifestación expresa de la libertad de configuración legislativa del
Congreso de la República y que a su vez los mecanismos tendientes a la
protección de la posesión o tenencia de un bien, devienen de la actividad de
policía ejercida por las diversas autoridades administrativas.
Ahora bien, en el Estado social de derecho las medidas de policía están
intrínsecamente limitadas por los principios y derechos contenidos en la
Constitución Política. De allí que el ordenamiento jurídico condicione su
aplicación al restablecimiento del orden público, como ya se dijo, entendido este como el conjunto de condiciones de
seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten el bienestar general y el
goce de los derechos humanos y, por tanto, el ejercicio de estas medidas para
fines distintos comporta una desviación de poder por parte la autoridad
administrativa que conduce a la responsabilidad del Estado. Esta concepción
constitucional se evidencia con mucha claridad en las providencias que frente a
casos concretos en sede de tutela ha impartido esta Corporación.
3.
Medidas policivas que implican
desalojo.
En la referida Sentencia C-241 de 2010 la Corte realizó el estudio de
constitucionalidad de una norma análoga a la que en esta oportunidad es materia
de estudio. Se trataba de la demanda de inconstitucionalidad promovida contra el
artículo 15 de la Ley 057 de 1905 que regulaba el lanzamiento de predios
rurales, en dicha oportunidad la Corte explicó in extenso la naturaleza
jurídica de las acciones policivas previstas en el artículo 125 y siguientes
del Decreto 1355 de 1970:
“En ejercicio
de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 16 de 1968, se expidió
el Decreto Legislativo 1355 de 1970, conocido como Código Nacional de Policía,
el cual incluyó entre otros aspectos, las acciones policivas de naturaleza
civil destinadas a la protección de la posesión y la tenencia de bienes en caso
de perturbación:
“ARTÍCULO 125.- La
policía solo puede intervenir para evitar que se perturbe el derecho de posesión
o mera tenencia que alguien tenga sobre un bien, y en el caso de que se haya
violado ese derecho, para restablecer y preservar la situación que existía en
el momento en que se produjo la perturbación.
ARTÍCULO 126.- En los
procesos de policía no se controvertirá el derecho de dominio ni se
considerarán las pruebas que se exhiban para acreditarlo.
ARTÍCULO 127.- Las
medidas de policía para proteger la posesión y tenencia de bienes se mantendrán
mientras el juez no decida otra cosa.
ARTÍCULO 128.- Al amparar
el ejercicio de servidumbre, el jefe de policía tendrá en cuenta los preceptos
del Código Civil.
ARTÍCULO 129.- La
protección que la policía preste al poseedor, se dará también al mero tenedor.
ARTÍCULO 130.- La
policía velará por la conservación y utilización de las aguas de uso público.
En consecuencia, el jefe de policía deberá evitar el aprovechamiento de dichas
aguas, cuando no se haya obtenido el correspondiente permiso y velará por el
cumplimiento de las condiciones impuestas en él y en las mercedes de aguas.
ARTÍCULO 131.- Cuando
se trate de diligencias tendientes a verificar el estado y la tenencia de
inmuebles frente a actos de perturbación, se practicará siempre una inspección
ocular con intervención de peritos, y se oirá dentro de tal inspección a los
declarantes que presenten el querellante y el querellado.”
ARTÍCULO 132.- Cuando
se trate de la restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas
o rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por
los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía
ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que
deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución
procede recurso de reposición y también de apelación para ante el respectivo
gobernador.”
Estas acciones policivas se crean con el fin de otorgar protección
provisional tanto a bienes inmuebles rurales como urbanos, de forma que se
resuelvan  transitoriamente los conflictos surgidos entre particulares,
hasta tanto la justicia ordinaria decida de fondo sobre los derechos en
conflicto. En ese sentido, las acciones previstas en el Código de Policía
tienen un carácter instrumental con el fin de impedir vías de hecho que signifiquen
perturbación, razón por la cual se otorga a la autoridad policiva la facultad
de tomar medidas destinadas a preservar  y restablecer la situación
existente al momento de producirse la perturbación.
A partir de la entrada en vigencia de la acción policiva prevista en el
artículo 125 del Decreto ley 1355 de 1970, se explica a continuación cómo opera
el fenómeno de la subrogación respecto de normas policivas anteriores a 1970,
destinadas también a proteger los bienes –rurales y urbanos- contra perturbaciones
a la posesión  y a la tenencia.” (Subrayas
propias)
Sobre el alcance concreto de este tipo acciones policivas ejercidas en
la instancia administrativa, la jurisprudencia[28]
de esta Corporación en sede de tutela ha precisado que:
“El procedimiento de desalojo busca recuperar, a través
de acciones policivas, la tenencia de un bien ocupado sin justo título y, en
consecuencia, radicar en cabeza de su auténtico propietario la tenencia del
mismo. Ahora, existen ocasiones en que el bien ocupado de manera ilegítima es
un bien fiscal o de uso público, generando que las autoridades administrativas
actúen en forma legítima para la recuperación del mismo, bajo el supuesto de
que pertenecen a la colectividad y no pueden ser objeto de ocupaciones, en
tanto son imprescriptibles, inalienables e inembargables[29].”
En esa misma perspectiva, recientemente por medio de la Sentencia T-637
de 2013 la Corte, basándose en el principio de proporcionalidad determinó que
estas medidas policivas deben garantizar unos mínimos constitucionales:
“De acuerdo con el Comité
de Derechos Económicos Sociales y Culturales para garantizar el derecho a la
vivienda digna cuando se realicen desalojos forzosos es necesario (i) prevenir
que las personas que serán desalojadas se queden sin vivienda por lo cual se
deben adoptar medidas para garantizarles una vivienda adecuada con
posterioridad al desalojo, (ii) garantizar la protección especial de sujetos
que están en condiciones de vulnerabilidad como los niños, las mujeres y las
personas de la tercera edad.”
Este breve recuento jurisprudencial demuestra que las medidas policivas
de desalojo de un bien por parte de las autoridades se concretan en la defensa
del derecho propiedad, posesión o tenencia, en punto a protegerlos de
perturbaciones individuales o colectivas, lo cual debe ser congruente con los
derechos humanos y, a su vez, adquiere un efecto provisional hasta tanto la
titularidad de los derechos reales en controversia sean definidos por la
autoridad judicial competente.
4. Análisis de constitucionalidad de las normas demandadas
El argumento principal que sostiene el actor para sustentar la
inconstitucionalidad de las normas demandadas, consiste en que estas transgreden el debido proceso (art. 29. C.P.), toda
vez que facultan a las autoridades de policía para adoptar medidas cautelares o
definitivas al interior de los procesos policivos.
Al respecto, la Sala Plena encuentra que el demandante realiza una
interpretación aislada, tanto del verdadero contexto normativo en el que se
inserta la figura, descontextualizándola por completo de su propio ámbito de
operatividad. En primer término, porque a la luz de su interpretación le
confiere efectos definitivos a la medida policiva, siendo que de manera expresa
esta tiene meros efectos provisionales, hasta tanto la autoridad judicial no
decida otra cosa.
En segundo lugar, cuando el demandante afirma que se quebranta el
debido proceso, en tanto una misma circunstancia se juzga dos o más veces,
desatiende que las medidas policivas de protección de un bien están insertas en
la instancia administrativa, mientras que las acciones posesorias hacen parte
de otra instancia, la judicial. Cuestión esta que en nada riñe con la
aplicación de un proceso debido en ambas instancias e inobserva que las medidas
policivas tendientes a la protección de la posesión de un bien están
endógenamente condicionadas en doble vía. De una parte, porque la policía “solo puede intervenir para evitar que se
perturbe el derecho de posesión o mera tenencia que alguien tenga sobre un bien”.
Nótese que la
expresión “solo” es indicativa de una restricción material, pues esta facultad
alude a que únicamente pueda ser utilizada para evitar la perturbación y,
de otra, está temporalmente condicionada al principio de legalidad en tanto “se mantendrán mientras el juez no decida otra cosa”, lo que implica que de ninguna manera pueda concurrir
un doble juzgamiento, como erradamente lo sostiene el actor.
En la pluricitada Sentencia C-241 de 2010 la Corte lo sintetizó de
manera muy precisa:
“La
Corte Constitucional ha señalado unos límites precisos al ejercicio del poder y
la función de policía en un Estado democrático de derecho: (i.) Debe someterse
al principio de legalidad; (ii.) Debe tender a conservar y restablecer el orden
público; (iii.) Las medidas que se adopten deben ser proporcionales y
razonables, no pueden traducirse en la supresión absoluta de las
libertades o en su limitación desproporcionada; (iv.) no pueden imponerse
discriminaciones injustificadas a ciertos sectores; (v.) la medida policiva
debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien
ejerce legalmente sus libertades, y (vi.) las medidas policivas se encuentran
sometidas a los correspondientes controles judiciales. Aspectos que de antemano
impiden que el ejercicio del poder de policía atente contra los derechos
fundamentales, entre ellos, el derecho al debido proceso.”
Lo anterior adquiere mayor relevancia cuando se analiza el cargo
referido a la función jurisdiccional fijada en los artículos 116 y 250 de la
Constitución Política, los cuales no se quebrantan en la medida en que las
facultades de policía son provisorias hasta tanto la autoridad judicial
competente decida de fondo. Las medidas de policía, como ya se dijo pertenecen
a la esfera administrativa y, por tanto, deben en todo momento observar los
principios de la función administrativa contemplados en el artículo 209
Constitucional, así como las que establece el propio Código de Policía.
En tal sentido, el demandante no sólo descontextualiza la norma de su
propio ámbito normativo (Capítulo V del Decreto 1355 de 1970), sino que,
además, no tiene en cuenta las limitaciones fijadas por el propio Código de
Policía cuando expresamente limita las medidas de policía al contenido
dispositivo previsto en otras normas del Código, como en efecto lo es el
artículo 1º del Decreto 1355 de 1970 que confina la aplicación de toda medida
de policía a “los límites
estatuidos en la Constitución Nacional, en la ley, en las convenciones y
tratados internacionales, en el reglamento de policía y en los principios
universales del derecho[30].”
De este modo, la Sala Plena encuentra que la interpretación de las normas demandadas que efectúa
el actor es tan sesgada que, conforme a ésta, el legítimo propietario, poseedor
o tenedor no podría protegerse de la perturbación a sus derechos reales y
tendría que esperar a que judicialmente se defina su relación jurídica con un
determinado bien.
Un razonamiento análogo merecen los cargos
que el demandante imputa frente al quebrantamiento de los componentes que
integran del debido proceso. Esta Corporación ha determinado[31]
que el debido proceso es un derecho fundamental de naturaleza compleja, toda
vez que está conformado por un conjunto de principios y reglas que articulados
garantizan que las actuaciones del Estado no sean arbitrarias. Valga decir, i) el principio de legalidad, ii) el
principio de juez natural, iii) la plenitud de las formas propias de cada juicio,
iv) el principio de favorabilidad, v) la presunción de inocencia, vi) el
derecho de defensa y contradicción, vii) la celeridad en los términos
procesales, viii) la garantía de la doble instancia[32],
ix) el non bis in ídem y, x) la legalidad de las pruebas.
Al confrontar estos preceptos de talla constitucional
que integran el debido proceso con el contenido normativo de las disposiciones demandadas,
la Corte encuentra que en nada riñen con los postulados de este derecho
fundamental y que cuando se
aplica la medida policiva, acorde a la normatividad existente, las autoridades
están obligadas a valorar circunstancias relacionadas con la debilidad
manifiesta en que pudieran encontrarse las personas que resultarían afectadas,
pues a la luz de una interpretación
sistemática el ejercicio de la medida policiva en juicio debe ser adecuada a
los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven
de causa, conforme lo ordena el artículo 44 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Resta señalar que el actor acusa las normas demandadas de contravenir el
debido proceso (art. 29. C.P.) y la tutela judicial efectiva (art. 229 C.P.),
porque facultan a las autoridades de policía para adoptar medidas cautelares o
definitivas al interior de los procesos policivos, las cuales según el
demandante no pueden ser controvertidas ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, de conformidad con las excepción prevista en el numeral 3º del
artículo 105 de la Ley 1437 de 2011. Sobre el particular, la Corte encuentra
que el actor nuevamente se equivoca al considerar que las medidas cautelares en
los trámites policivos son decisiones administrativas definitivas. Sin embargo,
como ya se indicó estas son provisionales y se limitan a resolver disputas sobre la posesión material,
mientras que en sede judicial se tiene competencia para dirimir otro objeto que
está dado por determinar el derecho de dominio.
En consecuencia, la configuración procedimental adoptada por el
legislador extraordinario en los artículos 125 y 127 del Decreto 1355 de 1970,
es compatibles con los parámetros constitucionales a un debido proceso (Art. 29
C.P.), que es seguido por la autoridad administrativa competente (Art. 28
C.P.), sin afectar la función jurisdiccional atribuida a los jueces de la
República por virtud del artículo 116 o a la conferida a la Fiscalía General de
la Nación por el artículo 250 de la Constitución. En esta medida, no existe vulneración alguna del efecto de
la cosa juzgada o del derecho de acudir a un juez natural, ya que el
procedimiento que adelanta la policía se reduce a la práctica de mecanismos
preventivos, de carácter temporal y con el exclusivo propósito de restablecer
transitoriamente una situación alterada por un hecho de perturbación.
Por las razones expuestas, la Corte, reiterará su jurisprudencia y
declarará la exequibilidad, por los cargos analizados de los artículos 125 y
127 del Decreto 1355 de 1970.
IX. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos examinados en esta providencia, los
artículos 125 y 127 del Decreto 1355 de 1970.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente con excusa
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Ausente con permiso
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (e)
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (e)
[1] Folio 42.
[2] Folios 52-53.
[3] Folio 53.
[4] Folio 53.
[5] Folio 55.
[6] Folio 58.
[7] Folio 63.
[8] Folio 63.
[9] Folio 78.
[10] Folios 77-78.
[11] Folio 78.
[12] Folio 83.
[13] Folio 87.
[14] Folio 87.
[15] Folio 93.
[16] Folio 93.
[17] Folio 93.
[18] Folio 101.
[19] Ver sentencias C-623 de 2008, C-894 de
2009, C-055, C-281 de 2013, C-341 de 2014, entre otras.
[20] Folio 8.
[21] Folio 3.
[22] Folio 4.
[23] Folio 8.
[24] Folio 9.
[25] También se encuentra reglamentado en los decretos – leyes 2055 de
1970 y 522 de 1971.
[26] Adicionado por el
Decreto 522 de 1971.
[27] La acción por lanzamiento para predios
agrarios prevista en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 fue subrogada por el
artículo 125 demandado.
[28] En la Sentencia C-825 de 2004 la Corte lo planteó en los siguientes
términos: “En un Estado social de derecho, el uso
del poder correspondiente al mantenimiento del orden público está limitado por
los principios contenidos en la Constitución y por aquellos que derivan de la
finalidad de mantener el orden público como condición para el libre ejercicio
de las libertades democráticas. De ello se desprenden unos criterios que sirven
de medida al uso de los poderes de policía. Así, la sentencia C-024 de
1994, luego de analizar in extenso el concepto, las funciones y los límites del
poder de policía en un Estado social de derecho (CP art. 1°), señaló unos
principios constitucionales mínimos que gobiernan la policía en un Estado
democrático, a saber, que (i) está sometido al principio de legalidad, que (ii)
su actividad debe tender a asegurar el orden público, que (iii) su actuación y
las medidas a adoptar se encuentran limitadas a la conservación y
restablecimiento del orden público, que (iv) las medidas que tome deben ser
proporcionales y razonables, y no pueden entonces traducirse en la supresión
absoluta de las libertades o en su limitación desproporcionada, (v) que no
pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores, (vi) que
la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no
contra quien ejerce legalmente sus libertades, y que (vii) obviamente se
encuentra sometida a los correspondientes controles judiciales”.
[29] Sentencia T-314 de 2012.
[30] El artículo 1 del Decreto 1355 de 1970 dispone: ARTICULO 1o. - La policía
está instituida para proteger a los habitantes del territorio colombiano en su
libertad y en los derechos que de ésta se derivan, por los medios y con los
límites estatuidos en la Constitución Nacional, en la ley, en las convenciones
y tratados internacionales, en el reglamento de policía y en los principios
universales del derecho.
[31] SentenciaC-371 de 2011.
[32] Salvo las excepciones que establezca la ley de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 31 de la Constitución.