C-319-98
Sentencia C-319/98
Sentencia
C-319/98
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL
Referencia:
Expediente D-1916
Norma acusada:
Artículo 236 de la Ley 100 de 1993.
Demandante:
Alejandro García Urdaneta.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
treinta (30) de junio de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por Alfredo Beltrán
Sierra, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria
Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
Alejandro García Urdaneta presenta demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 236 de la Ley 100 de 1993, la cual fue radicada con el número D-1916.
Mediante auto del 12 de diciembre, el magistrado ponente rechaza la demanda en
relación con los parágrafos 1º y 2º de ese artículo, por cuanto la sentencia
C-497-A ya había declarado la constitucionalidad de esos apartes. La demanda es
admitida en relación con el resto del artículo, se fija en lista para las
intervenciones ciudadanas y se corre traslado al Procurador General para que
rinda el concepto de rigor. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la
Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el
asunto por medio de esta sentencia.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se
transcribe el artículo 236 de la Ley 100 de 1996 y se subrayan los apartes en
relación a los cuales la demanda fue admitida.
"LEY 100 DE 1993
"por la cual se crea el sistema de seguridad social integral
y se dictan otras disposiciones".
El Congreso de Colombia
DECRETA  :
(...)
"Artículo
236.-     De las cajas, fondos y entidades de seguridad social del sector
público, empresas y entidades públicas.
Las cajas,
fondos y entidades de seguridad social del sector público, empresas y entidades
del sector público de cualquier orden, que con anterioridad a la fecha de
vigencia de la presente ley presten servicios de salud o amparen a sus
afiliados riesgos de enfermedad general y maternidad, tendrán dos años para
transformarse en empresas promotoras de salud, adaptarse al nuevo sistema o para
efectuar su liquidación, de acuerdo con la reglamentación que al respecto
expida el Gobierno Nacional.
La
transformación en Entidad Promotora de Salud será un proceso donde todos los
trabajadores recibirán el Plan de Salud Obligatorio de que trata el artículo
162 y, en un plazo de cuatro años a partir de la vigencia de esta ley, éstos
pagarán las cotizaciones dispuestas en el artículo 204, ajustándose como mínimo
en un punto porcentual por año, y la Entidad Promotora de Salud contribuirá al
sistema plenamente con la compensación prevista en el artículo 220. Cuando el
plan de beneficios de la entidad sea mas amplio que el Plan de Salud
Obligatorio, los trabajadores vinculados a la vigencia de la presente ley y
hasta el término de la vinculación laboral correspondiente o el período de
jubilación, continuarán recibiendo dichos beneficios con el carácter de plan
complementario, en los términos del artículo 169. Las dependencias que presten
servicios de salud de las cajas, fondos, entidades previsionales o entidades
públicas con otro objeto social podrán suprimirse o convertirse en Empresas
Sociales del Estado, que se regirán por lo estipulado en la presente ley.
Las entidades
públicas antes referidas, que a juicio del Gobierno Nacional no requieran
transformarse en empresas promotoras de salud, ni liquidarse podrán continuar
prestando los servicios de salud a los servidores que se encuentren vinculados
a la respectiva entidad en la fecha de iniciación de vigencia de la presente
ley y hasta el término de la relación laboral o durante el período de
jubilación, en la forma como lo vienen haciendo. Estas entidades deberán no
obstante, ajustar gradualmente su régimen de beneficios y financiamiento, al
previsto en los artículos 162, 204 y 220 de esta ley, en un plazo no mayor a
cuatro (4) años, de tal manera que participen en la subcuenta de compensación
del Fondo de Solidaridad y Garantía. De conformidad con lo anterior, las
entidades recaudarán mediante retención a los servidores públicos, en forma
creciente y explícita, las cotizaciones establecidas en el artículo 204 de la
presente ley, la cual aumentará como mínimo en un punto porcentual por año.
En caso de
liquidación, de las cajas, fondos, entidades previsionales y empresas del
sector público, los empleadores garantizarán la afiliación de sus trabajadores
a otra Entidad Promotora de Salud y, mientras estos logren dicha afiliación,
tendrán que garantizar la respectiva protección a sus beneficiarios.
Para las
instituciones del orden nacional se aplicarán por analogía las disposiciones
laborales de que trata el  capitulo 2 del Decreto 2147 de 1992, en especial
para preservar los derechos de los trabajadores y pagar las indemnizaciones que
resulten de la supresión de los empleos. Igualmente, se harán  extensivas las
disposiciones consagradas en el decreto 2151 de 1992 para garantizar la
adaptación laboral de los empleados que, por obra de lo aquí dispuesto, se les
supriman sus cargos.
Para las
instituciones de otro orden distinto al nacional, la respectiva entidad
territorial o la junta directiva de los entes autónomos, expedirá la norma
correspondiente, observando los principios establecidos en el presente
artículo.
PARAGRAFO 1. En
todo caso, los servidores públicos que se vinculen a partir de la vigencia de
la presente ley se afiliarán al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier
Entidad Promotora de Salud, según lo dispuesto en esta ley.
PARAGRAFO 2. Las
enajenaciones derivadas de los procesos de reorganización aquí mencionados
estarán exentos de los impuestos correspondientes.
PARAGRAFO 3.
Las instituciones de seguridad social del orden nacional podrán ser liquidadas
cuando así lo solicite la mitad mas uno de los afiliados que se expresarán de
conformidad con el mecanismo que para el efecto defina el decreto
reglamentario. Lo anterior sin perjuicio de que todas las instituciones se
sometan a las disposiciones consagradas en la presente ley.
III. LA DEMANDA.
El actor considera
que la norma demandada viola el artículo 69 de la Constitución porque obliga a
las universidades a suprimir o transformar sus dependencias que prestan
servicios asistenciales a docentes y trabajadores en empresas promotoras de
salud y empresas sociales del Estado, con lo cual se desconoce la autonomía que
la Carta reconoce a los entes de educación superior para regular, por medio de
sus órganos de gobierno, sus asuntos de organización administrativa interna.
Según su criterio, la autonomía diferencia a las universidades de las otras
instituciones estatales, por lo cual no se las puede someter a “las directrices
diseñadas para el común de los entes de derecho público sin tener en cuenta sus
singulares características y prerrogativas”. La norma acusada es entonces
inexequible pues contraviene la particular naturaleza de las universidades al
incluirlas en el sistema general de seguridad social de la ley 100 de 1993.
Según su criterio, la regulación de los aspectos relativos a los fondos y
entidades de seguridad social son aspectos esenciales para el cumplimiento de la
misión de las universidades, por lo cual deben ser reguladas por ellas mismas.
El demandante concluye entonces:
“La ley puede
imponer límites a la autonomía universitaria, pero sus regulaciones no pueden
extenderse al punto de contradecir, cercenar, o limitar su núcleo esencial.
Como lo ha expresado la Corte Constitucional, la autonomía de las universidades
es entonces plena, pero no absoluta, lo que presupone la existencia de límites
legales.
El problema
estriba, en el presente caso, en determinar si la ley 100 de 1993 en su
artículo 236 al ordenar que todas las entidades del sector público de cualquier
orden deben transformarse en empresas promotoras de salud, adaptarse al nuevo
sistema o liquidarse, interfiere con la capacidad de autodeterminación de los
entes universitarios autónomos, y si ello implica una interferencia indebida de
los poderes públicos en una de las funciones que corresponde regular a la
propia universidad.
La decisión del
legislador, de incluir tácitamente a las universidades dentro de su mandato,
viola el artículo 69 de la Carta, pues la atención de la salud en la
universidad, se soporta en el manejo de sus propios recursos, y la fijación de
sus políticas en materia de bienestar, en una competencia que le corresponde a
los Consejos Superiores de las universidades públicas. De otra parte, el
legislador al disponer la transformación, adaptación o liquidación de una
dependencia de la propia universidad, modifica su estructura orgánica tarea que
también compete al máximo organismo de dirección y gobierno de la misma
universidad. De suerte pues que el artículo 236 de la ley 100 de 1993 resulta
inconstitucional en cuanto pretende decidir por quien legítimamente debe
hacerlo, esto es, el Consejo Superior, y por cuanto entraña una flagrante
intervención del poder público en asuntos del manejo interno de las
universidades.”
IV- INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES
El
ciudadano Juan Manuel Charry Urueña, en representación del Ministerio de Salud,
interviene en el proceso para impugnar la demanda. Según su criterio, existe
cosa juzgada constitucional sobre la mayor parte del artículo demandado, pues
la sentencia C-497-A de 1994 declaró exequibles los incisos  1o., 3o., 4o. y 6o. y los parágrafos 1o. y 2o. del
artículo 236 de la Ley 100 de 1993. Igualmente esa sentencia precisó que
también declaraba exequible el inciso 2o. de este artículo, salvo un
aparte que fue excluido del ordenamiento. Por ende, concluye el interviniente,
ha operado la cosa juzgada constitucional “en relación con el artículo 236 de
la Ley 100, con excepción del inciso 5º y el parágrafo 3º, respecto de los
cuales la demanda no hace ningún cargo específico ni señala norma
constitucional infringida”. Por ello solicita a la Corte estarse a lo resuelto
en la mencionada sentencia e inhibirse de conocer el resto del artículo “por
falta de elementos en la demanda”.
Con todo, agrega el
interviniente, en caso de que la Corte conozca del fondo del asunto, es claro
que la norma acusada es constitucional ya que “no interfiere con la capacidad
de autodeterminación de las universidades, pues no corresponde a estas regular
la prestación de un servicio público constitucional.” Según su criterio, “el
asunto se contrae a la colisión de dos derechos constitucionales: El derecho a
la seguridad social (Art. 48) y el derecho a la autonomía de las universidades
(Art. 69).” Ahora bien, precisa el ciudadano, la seguridad social está sujeta,
por mandato constitucional, a los principios de eficacia, universalidad y
solidaridad, en los términos que establezca la ley, los cuales fueron
desarrollados por la Ley 100 de 1993. Por su parte, la autonomía de las
universidades implica “para éstas darse sus directivas y regirse por sus
propios estatutos, de acuerdo con la ley”. El interviniente precisa entonces las
relaciones entres esos derechos así:
“Por lo tanto,
las universidades con su autonomía no pueden prestar el servicio público de la
seguridad social sin sujeción a las principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, como tampoco pueden sustraerse de la dirección, coordinación y
control del Estado, sin vulnerar la disposición constitucional.
De otra parte, la
autonomía universitaria no tiene propiamente limitaciones constitucionales, su
ejercicio se circunscribe a los términos de la ley. En el caso de la Ley 30 de
1992, la autonomía se limita a los aspectos estatutarios, académicos,
administrativos, docentes, científicos y culturales. En consecuencia, las
materias relativas a la prestación del servicio público de seguridad social en
salud no están comprendidas dentro de la esfera de la autonomía.
Un argumento
adicional, consiste en que el Artículo 365 de la Constitución dispone que los
servicios públicos están sometidos al régimen jurídico que fije la ley. De
manera que, cuando una entidad que goza de autonomía presta un servicio
público, (como es el caso de los entes territoriales o de las universidades),
prevalece el régimen del servicio sobre la autonomía de la entidad. Si se
interpreta en sentido contrario, los servicios públicos quedarían sometidos a
la autonomía de los entes territoriales o de las universidades, con un régimen
distinto en cada caso, en perjuicio de la universidad, eficiencia y solidaridad
que rige específicamente el servicio de seguridad social.”
Conforme a lo
anterior, el ciudadano concluye que “el establecimiento del Sistema Integral de
Seguridad Social no es una restricción a la autonomía universitaria, sino la
forma de garantizar a las personas la eficacia de su derecho a la seguridad
social.”  Por ende, según su criterio, la autonomía universitaria no autoriza a
las personas a sustraerse al cumplimiento “de sus deberes constitucionales y
legales, como es el caso de la solidaridad en el Sistema de Seguridad Social.”
V. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
En su concepto de
rigor, el Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuéllar, solicita a la
Corte declarar constitucional, en lo acusado, el artículo 236 de la Ley 100 de
1993. Según su criterio, y con base en un estudio de varias sentencias de esta
Corporación, la autonomía universitaria puede ser entendida como “un derecho
constitucional, cuyo núcleo esencial está conformado por todos los elementos
indispensables para el cabal ejercicio de la libertad académica, entendida como
la posibilidad de que los estudios superiores no estén sometidos a intervención
alguna por parte de las agencias estatales.”  Por ende, agrega el Ministerio
Público, el Legislador puede regular la autonomía universitaria siempre y
cuando respete su contenido esencial, por lo cual no puede introducir
“restricciones o limitaciones que representen un atentado a las libertades
académicas de enseñanza e investigación de la cual gozan los establecimientos
de educación superior.”
Conforme a lo
anterior, la Vista Fiscal considera que la autonomía reconocida a las
universidades para darse su propia organización “no puede erigirse en un
obstáculo al ejercicio de las atribuciones que la Carta Política confiere al
Estado para regular con criterio unificador aspectos relacionados con los
servicios públicos, y en particular el servicio de salud, cuya prestación
eficiente es inherente a su finalidad social”.  El Procurador concluye
entonces:
“La norma acusada
contiene una regulación que no afecta el contenido esencial de la autonomía
universitaria de los entes oficiales de educación superior, puesto que la
transformación, supresión o conversión de sus dependencias de salud en
entidades promotoras de salud o en empresas sociales del Estado, no representa
una intromisión del Estado en la facultad de autorregulación u orientación
ideológica de las universidades estatales.
Los servicios
asistenciales que prestan las dependencias de salud de dichas instituciones, no
representan un soporte de la investigación y la docencia, ejes fundamentales de
la autonomía universitaria, se encuentran enmarcados dentro del concepto del
servicio público de salud, que acorde con el artículo 49 de la Ley Fundamental,
debe ser organizado, dirigido y reglamentado por el Estado, con arreglo a los principios
de eficiencia, universalidad y solidaridad.
Conviene señalar
que la transformación, supresión o conversión que la norma acusada ordena, no
constituye una obligación imperativa para las dependencias de salud de las
universidades, como quiera que esta decisión queda en manos del Gobierno
Nacional quien, al tenor del precepto demandado, decidirá si pueden continuar
prestando los servicios de salud en las mismas condiciones a los servidores
afiliados, para lo cual deben ajustarse al régimen de beneficios y
financiamiento establecido en la Ley 100 de 1993.
Finalmente, es de
anotar que de conformidad con los artículos 57 y 62 de la Ley 30 de 1992, la
estructura básica de las universidades estatales no comprende la existencia de
dependencias de salud ni su manejo autónomo por parte de esas instituciones.”
VI. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Competencia.
1. Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad de los apartes acusados del artículo 236 de la Ley 100
de 1993, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de
normas que hacen parte de una ley de la República.
Cosa juzgada
constitucional.
2-  Como bien lo
destaca uno de los intervinientes, en la sentencia C-497-A de 1994 la Corte se
pronunció sobre la casi totalidad del artículo impugnado. Así, la parte
resolutiva de esa sentencia ordena:
“DECLARAR  EXEQUIBLES los artículos
181, 238 y 239  y los incisos  1o., 3o., 4o. y 6o. y los parágrafos 1o. y 2o.
del artículo 236 de la Ley 100 de 1993. En cuanto al inciso 2o. de este
artículo DECLÁRASE EXEQUIBLE, salvo la parte que dice: "En un plazo
de cuatro (4) años, a partir de la vigencia de esta ley, éstos pagarán las
cotizaciones dispuestas en el artículo 204", y en la que expresa:
"con el carácter del plan complementario, en los términos del artículo
169", en las cuales SE ESTARA A LO RESUELTO en la
Sentencia No. C-408 del 15 de septiembre de 1994.”
Por consiguiente, es
claro que la cosa juzgada constitucional ha operado sobre los incisos 1º, 2º, 3º, 4º y 6º del artículo 236 de la
Ley 100 de 1993, por lo cual, en relación con esos apartes de la disposición
acusada, se ordenará estarse a lo resuelto en la citada sentencia C-497-A de
1994.
Inhibición por ausencia de cargo.
3- Así las cosas,
los únicos apartes del artículo 236
de la Ley 100 de 1993 sobre los cuales no existe cosa juzgada constitucional, y
por ende puede haber un pronunciamiento de fondo de esta Corporación, son el
inciso quinto y el parágrafo 3º, los cuales establecen respectivamente:
“Para las
instituciones del orden nacional se aplicarán por analogía las disposiciones
laborales de que trata el  capitulo 2 del Decreto 2147 de 1992, en especial
para preservar los derechos de los trabajadores y pagar las indemnizaciones que
resulten de la supresión de los empleos. Igualmente, se harán extensivas las
disposiciones consagradas en el decreto 2151 de 1992 para garantizar la
adaptación laboral de los empleados que, por obra de lo aquí dispuesto, se les
supriman sus cargos.
(....)
PARAGRAFO 3. Las
instituciones de seguridad social del orden nacional podrán ser liquidadas
cuando así lo solicite la mitad mas uno de los afiliados que se expresarán de
conformidad con el mecanismo que para el efecto defina el decreto
reglamentario. Lo anterior sin perjuicio de que todas las instituciones se
sometan a las disposiciones consagradas en la presente ley. “
Según
el interviniente, el actor no formula ningún cargo específico contra esos
apartes, ni señala norma
constitucional infringida en relación con ellos, por lo cual esta Corporación
debe inhibirse de pronunciarse de fondo por demanda inepta. La Corte coincide
con el interviniente, ya que en numerosas oportunidades esta Corporación ha
precisado que los demandantes deben formular “acusaciones susceptibles
de ser analizadas y discutidas mediante el trámite propio del control
constitucional abstracto”, esto es, “un cargo concreto, de naturaleza constitucional,
contra una norma legal” [1].
Ahora bien, en este caso, los cargos del actor, fundamentados en una eventual
violación de la autonomía universitaria, estaban dirigidos esencialmente contra
los otros apartes del artículo, sin que exista una impugnación específica
contra el inciso quinto y el parágrafo tercero, por lo cual esta Corporación se
inhibirá de pronunciarse de fondo en relación con los mismos, por inepta
demanda, por ausencia de cargo, pues sólo existe demanda cuando el actor
formula un cargo constitucional específico contra la disposión impugnada. En
efecto, debe recordarse que a la Corte no le corresponde estudiar oficiosamente
la constitucionalidad de las leyes ordinarias sino examinar las normas
específicas que sean demandadas por los ciudadanos (CP art. 241).
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: En relación con los incisos  1º, 2º, 3º,
4º y 6º del artículo 236 de la Ley 100 de 1993, estarse a lo resuelto en la
sentencia C-497-A de 1994.
Segundo: INHIBIRSE de pronunciarse de fondo sobre el inciso
5º y el parágrafo 3º del artículo 236 de la Ley 100 de 1993, por inepta demanda, por ausencia de cargo.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA                     ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado                                                     Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                     CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO      HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ
CABALLERO                          FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado                                                Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Sentencia C-447 de 1997. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento jurídico No 3.