T-091-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-091/07
ACCION DE TUTELA-Requisitos de procedencia
CRITERIOS PARA DETERMINAR NATURALEZA
CONSTITUCIONAL DE UN ASUNTO
La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido
los criterios para determinar la naturaleza constitucional y fundamental de
determinado asunto, que permita su conocimiento por parte de los jueces de
tutela. En la Sentencia T-564 de 1994 se señaló: "a. El juez
constitucional debe apreciar si el caso concreto involucra la posible
vulneración de uno o varios derechos fundamentales, independientemente de que
las actuaciones públicas se viertan en actos jurídicos. En materia de control
constitucional, las acciones u omisiones de la autoridad pública o del
particular, con prescindencia de su denominación dogmática o legal, constituyen
hechos empíricos o datos externos deducibles del respectivo contexto fáctico
que deben ser examinados a la luz de los derechos fundamentales."b. La
conducta de la autoridad pública o del particular sólo debe ser objeto de
juicio constitucional si ella vulnera o amenaza directamente un derecho
fundamental. La lesión indirecta de un derecho fundamental, como consecuencia
de la violación de la ley que lo regula o desarrolla, no es fundamento
suficiente para tutelar el derecho, salvo de manera temporal para evitar un
perjuicio irremediable. La acción de tutela, por lo tanto, no es procedente en
este evento por tratarse de una cuestión de derecho ordinario cuyo control
corresponde a otros jueces y tribunales."c. La mediatez o inmediatez de la
vulneración o amenaza de un derecho constitucional sólo puede apreciarse en las
circunstancias concretas del caso. De la índole de la lesión de los derechos
depende, a su vez, la aptitud de los mecanismos de defensa judicial existentes
para protegerlos (D. 2591 de 1991, art. 6-1º). El juez constitucional deberá,
en consecuencia, ponderar los intereses en juego y apreciar si la aducida
violación es producto de una lesión directa de derechos fundamentales - la
acción sería, por regla general, procedente -, o de la violación de la ley por
una interpretación errónea o una aplicación indebida que, en caso de
demostrarse judicialmente, conllevaría sólo a una infracción indirecta de la
Constitución - hipótesis en la que la acción debe en principio rechazarse por
improcedente -. (...)"(Subrayado fuera del texto) Se concluye que,
constituye un elemento esencial de la procedencia de la protección por vía de
tutela, la efectiva vulneración de un derecho fundamental por parte de una
entidad pública.
ACCION DE TUTELA CONTRA INTERPRETACION Y
APLICACION DE NORMAS-Improcedencia
Las controversias sobre la interpretación y aplicación
de normas, en principio, son un asunto de orden legal, ajeno a la competencia
de los jueces de tutela, toda vez que no implican la vulneración inmediata de
un derecho fundamental en concreto.
CONCEPTOS DE LA ADMINISTRACION-Naturaleza jurídica/CONCEPTOS DE LA
ADMINISTRACION-Alcance
La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del
Consejo de Estado ha señalado que como regla general los conceptos que se
expiden a instancia del interesado no son obligatorios, no crean situaciones
jurídicas, y por tanto, no comprometen la responsabilidad de la entidad pública
que los expide. Sólo en situaciones excepcionales, cuando el concepto cree o
modifique situaciones jurídicas, éste debe considerarse un acto administrativo,
frente a los cuales caben las acciones contencioso administrativas. Se tiene
entonces que: (i) la facultad de los administrados de solicitar conceptos a la
Administración relacionados con las funciones a su cargo, es una manifestación
del derecho de petición, (ii) como sucede con otras clases de derecho de
petición, la obligación de la administración radica en la contestación oportuna
y de fondo del derecho de petición y no en emitir un contenido específico en su
respuesta y (iii) los conceptos, como se vio antes, no constituyen, en
principio, una decisión administrativa, es decir, una declaración que afecte la
esfera jurídica de los administrados, en el sentido de que se les imponga
mediante ellos deberes u obligaciones o se les otorguen derechos. En los
excepcionales casos que constituya un acto administrativo, proceden las
acciones contenciosas administrativas.
ACCION DE TUTELA CONTRA CONCEPTO DEL
MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL-Caso de renuncia al contrato laboral de un miembro de la Junta
Directiva del Sindicato
Resulta a todas luces improcedente el uso de la acción
de amparo para obtener un concepto favorable a los intereses del señor Alberto
Pardo Barrios por parte de una entidad administrativa. Lo anterior, si se tiene
en cuenta que: (i) tal y como lo ha desarrollado la jurisprudencia de esta
Corporación, los conceptos no tienen carácter vinculante ni comprometen la
responsabilidad de las entidades públicas que los profieren y (ii) al no ser
obligatorios, por regla general no modifican ni crean derechos en cabeza de los
administrados. En relación con lo afirmado por el demandante, referente a la
supuesta ilegalidad de los Conceptos No. 01289 del 6 de marzo de 2006 y No.
02966 del 1 de junio de 2006, al no reconocer su derecho a reemplazar al
Presidente del Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros
Sociales, la Sala considera que el accionante cuenta con la jurisdicción
Contenciosa Administrativa para definir si, efectivamente, la opinión emitida
por el Ministerio de la Protección Social constituye un verdadero acto
administrativo, frente al cual procede las acciones contenciosas.
Referencia T-1422307
Peticionario: Alberto Pardo Barrios
Accionado: Ministerio de la Protección
Social
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C., ocho (8) de febrero de dos mil
siete (2007)
La Sala Quinta de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Álvaro Tafur Galvis y
Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo de tutela adoptado por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, el 18 de julio
de 2006, decisión confirmada por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación
Laboral, el 15 de agosto de 2006.
I. ANTECEDENTES
A. Hechos
1.
El accionante
afirma que ejerce el cargo de Vicepresidente en el Sindicato Nacional de
Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales, SINTRAISS, el cual se encuentra
debidamente reconocido como organización de Primer Grado de Empresa en el
Ministerio de la Protección Social.
2.
Agrega que en la
última inscripción de la Junta Directiva Nacional del sindicato se encuentra
figurando como Presidente de la organización sindical el señor Saúl Peña
Sánchez.
3.
El actor señala que
el señor Peña Sánchez renunció al contrato de trabajo que venía desarrollando
en el Instituto de Seguros Sociales, de manera libre y voluntaria el día 2 de
febrero de 2006, el cual se dio por terminado el 6 de febrero del mismo año.
4.
En virtud de lo
anterior, el accionante considera que por aplicación del artículo 356 del
Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 40 de la Ley 50 de
1990, los sindicatos de empresa estarán conformadas por los trabajadores que
prestan su servicio a la misma. Por tal razón, al haberse presentado la
renuncia al contrato de trabajo por parte del Presidente del Sindicato, éste no
puede ser parte del mismo, quedando vacante su cargo, el cual correspondería al
señor Alberto Pardo Barrios.
5.
Ante dicha
situación el señor Pardo Barrios solicitó al Ministerio de la Protección
Social,  un concepto donde se preguntaba si la renuncia al contrato laboral de
un miembro de la Junta Directiva del Sindicato del Instituto de Seguros
Sociales, implicaba el retiro automático de su cargo en dicha Junta.
6.
El Ministerio de la
Protección Social dio respuesta a su solicitud mediante Concepto 01289 del 6 de
marzo de 2006, el cual fue ampliado, por solicitud del señor Pardo, mediante
Concepto No. 02966 del 1 de junio de 2006. Este último señaló:
“(….) corresponde a la organización
sindical a través de sus estatutos determinar si la desvinculación de la
empresa de cualquiera de sus directivos sindicales implica o no que de
inmediato tal trabajador también deje de ostentar el cargo de directivo
sindical
Así mismo, son también los estatutos de la
organización sindical los que deben establecer en qué momento y circunstancias
puede el vicepresidente del sindicato asumir el ejercicio de las funciones de
vicepresidente de la organización.”
7.
Para el accionante,
el referido concepto desconoce normas constitucionales, legales y estatutarias,
y por tanto, el Ministerio de la Protección Social está desconociendo sus
derechos fundamentales al debido proceso, el derecho a la defensa, la igualdad
ante la Ley y el derecho a la asociación.
8.
En efecto, agrega
que, con base en este concepto el señor Saúl Peña Sánchez ha ejercido en forma
ilegal la representación legal del sindicato y ha convocado a elecciones para
la designación de una nueva Junta Directiva.
9.
Por todo lo
anterior, el accionante solicita se ordene al Ministerio de la Protección
Social revocar el Concepto No. 02966 del 1 de junio de 2006, y en su lugar
aclare “que una vez aceptada la renuncia a un servidor del Instituto del
Seguro Social, que sea afiliado, y miembro de la Junta Directiva (…) deja automáticamente
de ser afiliado a este Sindicato de Empresa y por sustracción de materia deja a
su vez de ser miembro de la Junta Directiva. Que en caso de ser el presidente
de dicho sindicato, es al Vicepresidente a quien legal y estatutariamente le
corresponde asumir las funciones de presidente”
B. Actuaciones procesales
Mediante auto del 5 de julio de 2006 el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal admitió la tutela
interpuesta por el señor Alberto Pardo Barrios, vinculando al señor Saúl Peña
Sánchez y a la Jefe de la Oficina Jurídica y de apoyo legislativo, doctora Alba
Valderrama, funcionaria que suscribió los conceptos atacados.
C. Contestación de las partes demandadas
-        Doctora Alba
Valderrama de Peña, Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de la Protección
Social
La doctora Valderrama, Jefe de la Oficina Jurídica y
de apoyo legislativo del Ministerio de la Protección Social señaló que expidió
el concepto No. 02966 del 1 de junio de 2006, en atención a la petición elevada
por el señor Alberto Pardo Barrios. Agrega que dicho concepto tiene como
soporte el contenido de las normas legales y jurisprudenciales, así como lo
dispuesto en los Estatutos de la organización sindical.
Considera que la respuesta referida no constituye un
acto administrativo obligatorio para las partes, sino que su función es
netamente orientadora, y por tanto en ellos no se definen derechos ni
obligaciones.
Agrega que no es procedente, a través de la acción de
tutela, solicitar la revocatoria de un concepto emitido por una autoridad
administrativa, teniendo en cuenta además, que no se vislumbra desconocimiento
alguno de sus derechos fundamentales.
-
Doctor Saúl Peña
Sánchez
El doctor Saúl Peña Sánchez, Presidente del
Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales señaló que
no es posible acceder a lo solicitado por el señor Pardo Barrios toda vez que:
(i) no ha renunciado a la dignidad de Presidente, y por tanto no hay vacancia y
(ii) en los Estatutos del Sindicato no se contempla este reemplazo automático.
En efecto, tal y como lo estableció el concepto atacado corresponde a la
organización sindical determinar si la desvinculación de la empresa de sus
directivos sindicales implica que el trabajador deje de pertenecer a la Junta
Directiva del Sindicato.
Por último se señala que el 28 de julio se
llevarían a cabo un proceso de elección, agregando que los dos últimos años el
señor Pardo no ha cumplido con sus obligaciones como directivo.
II. DECISIONES JUDICIALES
A. Primera Instancia
El Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, Sala Penal, mediante providencia del 18 de julio de 2006,
denegó el amparo al considerar que las respuestas que emitan las entidades a
los derechos de petición de consultas no comprometen la responsabilidad de la
entidad, y éstas no son de obligatorio cumplimiento o ejecución.
En consecuencia, tales conceptos no
pueden considerarse como actos administrativos, y por tanto, no son sujetos de
control jurisdiccional, y menos aún de protección por vía de tutela. En
consecuencia, declara la improcedencia de la acción.
B. Segunda instancia
La Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral,
mediante Sentencia del 15 de agosto de 2006, confirmó la decisión proferida por
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, toda vez que el artículo
25 del Código Contencioso Administrativo señala que los conceptos no serán de
obligatorio cumplimiento o ejecución, es decir no constituyen una decisión
administrativa.
En este sentido, el derecho de petición de
consulta cumple una función didáctica y orientadora no sólo ajustada a la
Constitución, sino que se justifica en la comunicación que debe existir entre
los administrados y la administración.
La Corte Suprema de Justicia agrega que no
se vislumbra vulneración de derecho fundamental alguno, más aún cuando el
concepto fue emitido en tiempo y con el lleno de los requisitos legales.
III.  PRUEBAS
A continuación se relacionan las pruebas que fueron
aportadas al expediente:
1.
Certificación de
inscripción de la organización sindical y del cargo de Vicepresidente emitida
por el Ministerio de la Protección Social del 2 de marzo de 2006.
2.
Carta de renuncia del señor
Saúl Peña Sánchez dirigida al Seguro Social del 6 de febrero de 2006.
3.
Aceptación de la
renuncia proferida por el Seguros Social del 6 de febrero de 2006.
4.
Concepto No. 01289 del
6 de marzo de 2006, y la ampliación del mismo No. 02966 del 1 de junio de 2006
emitido por la Oficina Asesora Jurídica y de Apoyo Legislativo del Ministerio
de la Protección Social y suscrito por la doctora Alba Valderrama de Peña.
5.
Derecho de petición
suscrito por el señor Alberto Pardo Barrios dirigido al Ministro de la
Protección Social, doctor Diego Palacios Betancourt, solicitando intervenga en
la situación, toda vez que el concepto emitido es ilegal.
6.
Estatutos del Sindicato
Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales del año 1998.
7.
Carta suscrita el 16 de
febrero de 2006, mediante la cual el señor Pardo Barrios requiere al señor Saúl
Peña de hacer entrega de las instalaciones del sindicato.
8.
Solicitud de desalojo
de las instalaciones del sindicato presentada por el señor Alberto Pardo Barrios
contra el señor Saúl Peña presentada en la Alcaldía Local de Teusaquillo.
9.
Certificación de la
situación laboral de los integrantes de la Junta Directiva del Sindicato
expedida por el Seguros Social el 7 de julio de 2006.
10.
Resolución No.003 del 1
de junio de 2006, mediante la cual el Sindicato Nacional de Trabajadores del
Instituto de Seguros Sociales convoca al proceso de elección.
11.
Certificación del
Secretario General del Sindicato, del 11 de julio de 2006, en la que se señala
que desde el año 2002 el señor Alberto Pardo no se ha hecho presente en la sede
de la organización sindical.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
Esta Corte es competente, de conformidad
con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y el Decreto 2591 de
1991, para revisar el presente fallo de tutela.
B. Fundamentos jurídicos
Problema jurídico
En la presente ocasión,
corresponde determinar a la Sala si es procedente la acción de tutela frente al
contenido de los conceptos que expide la Administración, cuando el ciudadano
considera que con tales se desconocen sus derechos fundamentales.
Para tal efecto se
estudiarán los siguientes asuntos: (i) los requisitos de procedencia de las
acciones de amparo y (ii) la naturaleza jurídica de los conceptos expedidos por
la Administración.
(i)      Requisitos
para la procedencia de las acciones de tutela
La acción de tutela, en los términos establecidos en
el artículo 86 de la Carta Política, constituye un instrumento judicial
mediante el cual las personas, naturales o jurídicas, obtienen la salvaguarda
directa e inmediata de sus derechos fundamentales frente a la acción u omisión
de las autoridades y de los particulares, cuando amenazan o vulneran su
efectividad, permitiendo restituir a sus titulares en el ejercicio de los
mismos, dentro de una controversia que debe otorgarse en el ámbito
estrictamente constitucional.
Así mismo, el artículo 86 de la Carta dispone que la acción de
tutela  “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de
defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable”.
En este sentido, pueden considerarse como elementos de esta acción
constitucional su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta
sólo pueda ser ejercida frente a la violación de un derecho fundamental
cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en
que aún existiendo otro medio de protección ordinario, sea necesario decretar
el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio
irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso
respectivo.
La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido los criterios
para determinar la naturaleza constitucional y fundamental de determinado
asunto, que permita su conocimiento por parte de los jueces de tutela. En la
Sentencia T-564 de 1994[1] se señaló:
"a.El juez constitucional debe
apreciar si el caso concreto involucra la posible vulneración de uno o varios
derechos fundamentales, independientemente de que las actuaciones públicas se
viertan en actos jurídicos. En materia de control constitucional, las acciones u omisiones de la
autoridad pública o del particular, con prescindencia de su denominación
dogmática o legal, constituyen hechos empíricos o datos externos deducibles del
respectivo contexto fáctico que deben ser examinados a la luz de los derechos
fundamentales.
"b.La conducta de la autoridad
pública o del particular sólo debe ser objeto de juicio constitucional si ella
vulnera o amenaza directamente un derecho fundamental. La lesión indirecta
de un derecho fundamental, como consecuencia de la violación de la ley que lo
regula o desarrolla, no es fundamento suficiente para tutelar el derecho, salvo
de manera temporal para evitar un perjuicio irremediable. La acción de tutela,
por lo tanto, no es procedente en este evento por tratarse de una cuestión de
derecho ordinario cuyo control corresponde a otros jueces y tribunales.
"c. La mediatez o inmediatez de la
vulneración o amenaza de un derecho constitucional sólo puede apreciarse en las
circunstancias concretas del caso. De la índole de la lesión de los derechos
depende, a su vez, la aptitud de los mecanismos de defensa judicial existentes
para protegerlos (D. 2591 de 1991, art. 6-1º). El juez constitucional deberá,
en consecuencia, ponderar los intereses en juego y apreciar si la aducida
violación es producto de una lesión directa de derechos fundamentales - la
acción sería, por regla general, procedente -, o de la violación de la ley por
una interpretación errónea o una aplicación indebida que, en caso de
demostrarse judicialmente, conllevaría sólo a una infracción indirecta de la
Constitución - hipótesis en la que la acción debe en principio rechazarse por
improcedente -. (...)"[2] (Subrayado fuera del texto)
Se concluye entonces que, constituye un elemento esencial de la
procedencia de la protección por vía de tutela, la efectiva vulneración de un
derecho fundamental por parte de una entidad pública.
En este sentido, las controversias sobre la
interpretación y aplicación de normas, en principio, son un asunto de orden
legal, ajeno a la competencia de los jueces de tutela, toda vez que no implican
la vulneración inmediata de un derecho fundamental en concreto.
Teniendo en cuenta lo anterior, se procederá a
estudiar si un concepto jurídico expedido por una autoridad administrativa,
frente a la interpretación de normas laborales y estatutarias de un sindicato
puede desconocer derechos fundamentales, que habiliten la interposición de una
acción de amparo.
(ii)     Naturaleza
jurídica de los conceptos
Sin perjuicio que la jurisdicción contenciosa
administrativa, determine, en los casos concretos, la naturaleza de los actos
expedidos por la administración, el ordenamiento jurídico colombiano faculta a
los administrados a solicitar a la administración que absuelva consultas
relacionadas con el ejercicio de sus funciones. En efecto, el artículo 25 del
Código Contencioso Administrativo señala que el derecho de petición incluye el
de formular consultas “escritas o verbales a las autoridades, en relación
con las materias a su cargo, y sin perjuicio de lo que dispongan las normas
especiales”.
El artículo señalado agrega que “Las respuestas en
estos casos no comprometerán la responsabilidad de las entidades que las
atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del
Consejo de Estado ha señalado que como regla general los conceptos que se
expiden a instancia del interesado no son obligatorios, no crean situaciones
jurídicas, y por tanto, no comprometen la responsabilidad de la entidad pública
que los expide. Sólo en situaciones excepcionales, cuando el concepto cree o
modifique situaciones jurídicas, éste debe considerarse un acto administrativo,
frente a los cuales caben las acciones contencioso administrativas. En la
Sentencia C-487 de 1996[3] esta Corporación señaló:
“Cuando el concepto se produce a instancia
de un interesado, éste queda en libertad de acogerlo o no y, en principio, su
emisión no compromete la responsabilidad de las entidades públicas, que los
expiden, ni las obliga a su cumplimiento o ejecución. Por consiguiente, de la
circunstancia de que el administrado no se someta a sus formulaciones no puede
ser objeto de consecuencias negativas en su contra, diferentes a las que
podrían originarse del contenido de las normas jurídicas sobre cuyo
entendimiento o alcance se pronuncia el concepto. No obstante, cuando el
concepto tiene un carácter autorregulador de la actividad administrativa y se
impone su exigencia a terceros, bien puede considerarse como un acto decisorio de
la Administración, con las consecuencias jurídicas que ello apareja. En tal
virtud, deja de ser un concepto y se convierte en un acto administrativo, de
una naturaleza igual o similar a las llamadas circulares o instrucciones de
servicio.” (Subrayado
fuera del texto)
Tal posición ha sido reiterada en las Sentencias C-
877 de 2000[4], T-807 de 2000[5]
y C-542 de 2005[6], en las cuales se dijo:
“Los conceptos emitidos por las autoridades
públicas en respuesta del derecho de petición de consultas contenido en el
artículo 25 del Código Contencioso Administrativo significan, en principio, una
orientación, un consejo, un punto de vista. Se convierten en acto
administrativo, en la medida en que de tales conceptos se desprendan efectos
jurídicos para los administrados[7]. (Subrayado
fuera del texto)
El acto administrativo representa el modo
de actuar ordinario de la administración y se exterioriza por medio de
declaraciones unilaterales o bien orientadas a crear situaciones jurídicas
generales, objetivas y abstractas o bien orientadas a crear situaciones
concretas que reconocen derechos o imponen obligaciones a los administrados.
Los conceptos no configuran, en principio, decisiones administrativas pues no
se orientan a afectar la esfera jurídica de los administrados, esto es, no
generan deberes u obligaciones ni otorgan derechos. En el evento que el
concepto se emita a solicitud de un interesado, éste tiene la opción de acogerlo
o no acogerlo.
La exclusión de responsabilidad a la que se
refiere el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo hace relación, en
concreto, al contenido del concepto emitido en respuesta del derecho de
petición. Del contenido del concepto emitido, insiste la Corte, no es posible
derivar responsabilidad patrimonial alguna para la entidad que lo emite. Ello
no significa que las autoridades públicas puedan actuar de modo arbitrario. En
virtud de la cláusula del estado de derecho contenida en el artículo 1º de la
Constitución Nacional, está vigente en Colombia el principio fundamental de
interdicción de la arbitrariedad de la administración. Los conceptos emitidos
por las entidades públicas en respuesta a un derecho de petición de consultas
de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 25 del Código Contencioso
Administrativo, insistimos, son orientaciones, puntos de vista, consejos y
cumplen tanto una función didáctica como una función de comunicación fluida y
transparente. De llegar a establecerse una responsabilidad patrimonial por el
contenido de tales conceptos, entonces, esto podría traer como consecuencia no
solo que se rompa el canal fluido de comunicación entre el pueblo y la
administración que existe y se ha consolidado en virtud del ejercicio del
derecho de petición de consultas, sino que podría significar, al mismo tiempo,
la ruptura del principio de legalidad y con ello una vulneración del principio
de estado de derecho por cuanto se le otorgaría a cada autoridad pública el
derecho de hacer una interpretación auténtica de la ley.”
Por otra parte, sobre el particular ha
manifestado el Consejo de Estado:
“De otra parte, cabe puntualizar que la
enumeración de actos demandables que hace el inciso 3º del artículo 14 del
decreto ley 2304 de 1989 (subrogatorio del artículo 84 del C.C.A.) no es
taxativa y los conceptos son enjuiciables en la medida que contengan una
decisión capaz de producir efectos jurídicos y emanen de una entidad pública o
persona privada que cumpla funciones administrativas”[8]
Se tiene entonces que: (i) la facultad de los
administrados de solicitar conceptos a la Administración relacionados con las
funciones a su cargo, es una manifestación del derecho de petición, (ii) como
sucede con otras clases de derecho de petición, la obligación de la
administración radica en la contestación oportuna y de fondo del derecho de
petición y no en emitir un contenido específico en su respuesta y (iii) los
conceptos, como se vio antes, no constituyen, en principio, una decisión
administrativa, es decir, una declaración que afecte la esfera jurídica de los
administrados, en el sentido de que se les imponga mediante ellos deberes u
obligaciones o se les otorguen derechos. En los excepcionales casos que
constituya un acto administrativo, proceden las acciones contenciosas
administrativas.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, se
procederá a analizar si resulta procedente la acción de tutela contra el
contenido del concepto emitido por el Ministerio de la Protección Social, como
respuesta del derecho de petición presentado por el señor Alberto Pardo
Barrios.
C. Caso concreto
La Sala Quinta de Revisión confirmará la sentencia
proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal,
el 18 de julio de 2006, decisión confirmada por la Corte Suprema de Justicia,
Sala Laboral, mediante Sentencia del 15 de agosto de 2006, teniendo en cuenta:
(i) que no se advierte vulneración de derecho fundamental alguno que amerite la
protección por vía de amparo y (ii) la improcedencia de la acción de tutela
frente a la solicitud de revocatoria del contenido de un concepto proferido por
una entidad administrativa.
En este sentido, como se desarrolló en la parte motiva
de esta providencia, el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo
señala como una manifestación del derecho de petición, la facultad de elevar
consultas escritas o verbales a las autoridades, en relación con las materias a
su cargo.
Sin embargo, tal y como lo ha sostenido esta
Corporación, el ejercicio del derecho constitucional fundamental de petición no
implica que la administración deba resolver la solicitud en el sentido
perseguido por quien la presenta, por cuanto este derecho se satisface cuando
la autoridad resuelve oportunamente la consulta al peticionario, sin importar
si la resolución es positiva o negativa a los intereses de éste. Además, debe
ser comunicada dentro de los términos establecidos en la ley.
La Corte ha expresado que una respuesta es suficiente
cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del
solicitante, sin perjuicio de que sea negativa a las pretensiones del
peticionario[9]; es efectiva si la
respuesta soluciona el caso que se plantea[10] (artículos 2,
86 y 209 de la C.P.); y es congruente si existe coherencia entre lo respondido
y lo pedido, de tal manera que la solución a lo pedido verse sobre lo
preguntado y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la
petición, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional
que se encuentre relacionada con la petición propuesta[11].
En el caso en estudio puede observarse que
efectivamente el Ministerio de la Protección Social dio respuesta oportuna y
congruente con lo pedido en la solicitud del señor Alberto Pardo Barrios.
En efecto, el señor Pardo Barrios solicitó al
Ministerio de la Protección Social, un concepto donde se preguntaba si la
renuncia al contrato laboral de un miembro de la Junta Directiva del Sindicato
del Instituto de Seguros Sociales implicaba el retiro automático de su cargo en
dicha Junta. Así como la situación del Vicepresidente en caso de renuncia del
cargo de la empresa del Presidente.
El Ministerio de la Protección Social expidió un
primer concepto No. 01289 del 6 de marzo de 2006, el cual fue ampliado en el
Concepto No. 02966 del 1 de junio de 2006; en ellos se consideró que en virtud
de la autonomía sindical, establecido en el Convenio 87 de la OIT, es la
organización sindical quién debe establecer en qué momento un directivo deja de
formar parte de la misma, y si el vicepresidente ocuparía automáticamente el
cargo de Presidente en el caso de retiro de la empresa del anterior presidente.
Cosa distinta es que el accionante busque una
respuesta acorde con sus inquietudes y posturas, lo que se repite, no implica
que la entidad esté desconociendo sus derechos fundamentales.
Por otra parte, resulta a todas luces improcedente el
uso de la acción de amparo para obtener un concepto favorable a los intereses
del señor Alberto Pardo Barrios por parte de una entidad administrativa. Lo
anterior, si se tiene en cuenta que: (i) tal y como lo ha desarrollado la
jurisprudencia de esta Corporación, los conceptos no tienen carácter vinculante
ni comprometen la responsabilidad de las entidades públicas que los profieren y
(ii) al no ser obligatorios, por regla general no modifican ni crean derechos
en cabeza de los administrados.
En relación con lo afirmado por el señor Alberto
Pardo, referente a la supuesta ilegalidad de los Conceptos No. 01289 del 6 de
marzo de 2006 y No. 02966 del 1 de junio de 2006, al no reconocer su derecho a
reemplazar al Presidente del Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de
Seguros Sociales, la Sala considera que el accionante cuenta con la
jurisdicción Contenciosa Administrativa para definir si, efectivamente, la
opinión emitida por el Ministerio de la Protección Social constituye un
verdadero acto administrativo, frente al cual procede las acciones
contenciosas.
En mérito de lo expuesto,
la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO : CONFIRMAR el fallo proferido por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, el 18 de julio de 2006, decisión
confirmada por la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, mediante Sentencia
del 15 de agosto de 2006, por los motivos expuestos en la parte considerativa.
En consecuencia, NEGAR la tutela iniciada por el señor Alberto Pardo Barrios
contra el Ministerio de la Protección Social.
SEGUNDO : Para los efectos del artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, el juzgado de origen hará las notificaciones y tomará las medidas
conducentes para el cumplimiento de esta sentencia.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[2]En este mismo sentido ver  Sentencia T-098 de 1994 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[3] M.P. Antonio Barrera Carbonell
[4] M.P. Antonio Barrera Carbonell
[5] M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[6] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[7] La Sección Primera del Consejo de Estado en auto de mayo 6 de
1994, se pronuncia sobre la definición de acto administrativo en los siguientes
términos: “...de conformidad con la definición tradicional de acto
administrativo y con reiterada jurisprudencia y constante doctrina, la
característica esencial del acto administrativo es la de producir efectos
jurídicos, la de ejecutar una determinación capaz de crear, modificar o
extinguir una situación jurídica.” No importa cuál sea la forma que ostente
el acto, en todo caso, cuando está llamado a producir un efecto jurídico
específico, por ejemplo, “la no autorización hasta tanto se cumplan los
requisitos señalados en una norma específica” allí se puede identificar,
tal como lo expresa el Consejo de Estado en la providencia citada, “una
manifestación de la voluntad de la administración tendiente a producir efectos
jurídicos.”
[8] Consejo de Estado. Sección primera. Sentencia de octubre 25 de 1995
[9] Sentencias T-1160ª de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-581
de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[10] T-220 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[11]  T-669 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra