T-336-01
Sentencia T-336/01
Sentencia T-336/01
ACCION DE TUTELA-Naturaleza
JUEZ
CONSTITUCIONAL-Improcedencia
para sustituir a las autoridades en las competencias asignadas por la
Constitución Política
GOBIERNO NACIONAL-Formulación anual del presupuesto y ley de
apropiaciones/JUEZ DE TUTELA-Imposibilidad de modificar presupuesto para
incremento salarial de servidores públicos
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA-Improcedencia
incremento salarial para servidores públicos
Referencia:
expediente T-362913
Acción de tutela
interpuesta por Juan Pablo Pérez Benítez contra la Nación -Ministerio de
Hacienda y Crédito Público-, Ministerio de Educación Nacional y Departamento
Administrativo de la Función Pública
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de
dos mil uno (2001).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso
de revisión de los fallos dictados en el asunto de la referencia por el Juzgado
2 de Menores de Medellín y por el Tribunal Superior de esa ciudad -Sala Tercera
de Decisión-.
I. ANTECEDENTES
Juan Pablo Pérez Benítez promovió acción de
tutela por considerar que la Nación -Ministerio de Hacienda y Crédito Público-,
el Ministerio de Educación Nacional y el Departamento Administrativo de la
Función Pública le vulneraron sus derechos  a la vida en condiciones dignas, a
la igualdad y al trabajo en condiciones dignas y justas.
Afirmó el peticionario ser educador al
servicio del Ministerio de Educación Nacional, adscrito al Liceo Gilberto
Alzate Avendaño, Segunda Agrupación de Medellín, y que para el año 2000 el
monto de su salario no fue reajustado, debido a que se encuentra dentro del
rango de los que ganan más de dos salarios mínimos, mientras que el salario
mínimo fue incrementado y otros empleados sí recibieron el aumento.
Manifestó que esa situación genera una
discriminación y un deterioro en la calidad de vida suya y de su familia, toda
vez que el precio de los productos que conforman la canasta familiar sufrieron
un aumento desmedido.
Solicitó el demandante que se ordenara a
quien corresponda aumentar el salario en la misma proporción que a los demás
servidores públicos, en forma retroactiva al 1 de enero de 2000 y con
indexación.
II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE
REVISION
El Juzgado 2 de Menores de Medellín
decidió, mediante fallo del 8 de mayo de 2000, conceder la tutela incoada por
cuanto -a su juicio- se le violaron al actor sus derechos al trabajo en
condiciones dignas y justas y a la igualdad, y ordenó al Presidente de la
República, al Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Director del
Departamento Administrativo de la Función Pública que, en el término de 40
días, sitúen los recursos necesarios para incrementar el salario del actor en
una proporción equivalente al IPC, certificado por el DANE para el año 1999.
Consideró el a-quo que lo pretendido a
través de la acción de tutela no era atacar el acto administrativo del Gobierno
(Decreto 182 de 2000), sino buscar hacer efectiva la garantía de igualdad
frente al resto de empleados por la omisión del Ejecutivo en incrementar los
salarios.
En criterio del fallador de primera
instancia, se presentó una discriminación con el actor, por cuanto la
retribución económica por el trabajo prestado debe mantener su valor frente a
una economía inflacionaria como la nuestra y la falta de incremento salarial
rompe el equilibrio laboral, lo que se torna en violatorio de derechos
fundamentales.
Impugnado  el  fallo, correspondió  conocer
al  Tribunal Superior de Medellín -Sala Tercera de Decisión-, Corporación que
lo confirmó mediante sentencia del 12 de julio de 2000 con base en similares
argumentaciones, pero modificó el numeral 1, para precisar que esa sentencia
sólo surte efectos frente a Juan Pablo Pérez Benítez, toda vez que la señora
Stella de Jesús Molina Londoño no promovió acción de tutela.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
Reiteración de jurisprudencia sobre la
improcedencia de la acción de tutela para obtener el incremento salarial.
Incompetencia del juez de tutela para modificar el presupuesto o para ordenar
que se gaste sin sujeción a él
En reiteradas oportunidades la Corte ha
manifestado que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para modificar el
presupuesto o para ordenar la inclusión de nuevas partidas, con el fin de que
se reajusten los salarios de los servidores públicos.
Es así como en la Sentencia SU-1052 del 10
de agosto de 2000 (M.P.: Dr. Alvaro Tafur Galvis) la Sala Plena expresó:
"…al juez
constitucional no le corresponde interferir, por vía de tutela, en las
decisiones generales abstractas e impersonales confiadas por la Constitución
Política a otras autoridades estatales, aunque si podría, en defensa de
aquellas situaciones concretas y particulares que le competen, ordenar que se
adopten medidas excepcionales con el propósito de salvaguardar los derechos de
aquellos que, por quedar cubiertos en una decisión general, resultan
discriminados y por tanto desprotegidos.
De tal manera que,
tal como lo consideraron los jueces de instancia, mediante la acción de tutela
no es posible sustituir al Gobierno Nacional en su gestión de formular y
aplicar la política fiscal del Estado, como tampoco resulta procedente, con el
propósito por demás loable de proteger los derechos fundamentales, cuestionar
las decisiones que con respecto a ésta facultad se tomen, porque de ser
posibles la sustitución y la disputa, tendríamos que concluir que el
constituyente le confió al juez constitucional, por vía de tutela, el poder
omnímodo de decidir en todos los asuntos públicos, incluyendo la dirección
económica del Estado lo cual, además de impertinente, contradice abiertamente
la Constitución Política. Este ordenamiento determina con claridad las
funciones de los diferentes órganos del poder público delimitando las
concurrencias, las cuales se establecen, como mecanismos de control y
cooperación en la consecución de los fines del Estado, pero nunca como
inmisiones o interferencias (Art. 113. C.P.).
Así las cosas,
corresponde al Gobierno Nacional la formulación anual del presupuesto de rentas
y ley de apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 346 de la Constitución Política
y compete al Congreso Nacional su aprobación. Por su parte, esta Corporación es
la encargada de estudiar y decidir respecto de su constitucionalidad, si en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se llegare a
controvertir.
En consecuencia si
como lo expone con claridad el Ministro de Hacienda y Crédito Público y lo ha
sostenido esta Corporación, compete al Gobierno Nacional presentar el proyecto
de presupuesto y la ley de apropiaciones en armonía con su política económica y
fiscal, no le corresponde al juez de tutela ordenar su modificación con miras a
que se incluya un rubro destinado al incremento salarial de los servidores
públicos, porque, de hacerlo, se inmiscuiría por vía de tutela, en los asuntos
que competen a otras autoridades, desbordando así la competencia constitucional
conferida en el artículo 86 de la Constitución Política y deberá responder por
extralimitación de funciones de conformidad con lo dispuesto por el artículo 6
del mismo ordenamiento".
(…)
"…de
conformidad con la regla de legalidad del gasto que es un desarrollo del
principio de legalidad de la función pública, esta Corporación no podría crear
la obligación a cargo del Estado de reajustar el salario de los servidores
públicos en un monto determinado y para una vigencia específica, como tampoco
ordenar que el Gobierno Nacional lo haga, porque además de transgredir los
artículos 6° y 86 de la Constitución Política, como quedó explicado,
quebrantaría los artículos 345, 346 y 347 del mismo ordenamiento, como también
el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996). Lo
anterior por cuanto, de conformidad con estas disposiciones no se puede crear una
obligación ni tampoco ordenar un gasto, sin que se cuente para el efecto con la
respectiva disponibilidad presupuestal. Así mismo, no debe olvidarse que el
artículo 136 del Código Penal tipifica como peculado comprometer sumas
superiores a las fijadas en “el presupuesto” al igual que invertir las
incluidas en éste en forma diferente a la prevista. De tal suerte que, tanto
por la naturaleza de la acción de tutela como por el principio de legalidad del
gasto público, el juez constitucional no puede por vía de tutela incrementar el
salario de los accionantes como tampoco ordenar al Gobierno Nacional que lo
haga.
(…)
Los tutelantes
además de estar inconformes con la decisión del Gobierno Nacional relativa al
no incremento de sus salarios, discrepan de los reajustes previstos en el
ordenamiento, tanto para los miembros del Congreso Nacional por el artículo 187
de la Constitución Política, como para los Magistrados del Consejo Superior de
la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado y de otros funcionarios al servicio del Estado, por el
artículo 15 de la Ley 04 de 1992. Al respecto consideran, que los incrementos
previstos en estas normas desconocen el principio de igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Constitución Política. Arguyen que la medida del Gobierno
Nacional los discrimina, porque solo algunos servidores públicos resultarían
afectados con el no incremento de sus salarios para el presente año. Al
respecto, precisa reiterar que las anteriores disposiciones no pueden ser
controvertidas por vía de tutela porque tienen previsto en el ordenamiento un
trámite especial que hace de suyo a la tutela improcedente.
De lo anterior se
sigue que deben confirmarse las decisiones de instancia porque la acción de tutela,
tal como quedó expuesto, no es el mecanismo pertinente para cuestionar o
modificar las orientaciones o directrices del Gobierno Nacional en materia de
gasto público, en razón a que la política fiscal del Estado se hace realidad en
la Ley Orgánica del Presupuesto y Ley de apropiaciones para una vigencia
determinada, que debe controvertirse, ante esta Corporación, pero en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad. Al respecto vale recordar que a
consideración de ésta Corte se encuentran sendas demandas en las cuales se
controvierte la constitucionalidad de la Ley 547 de 1999 - por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia Fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre del 2000- radicadas
con los números 2780, 2804, 2922 y 3051.
Igualmente, tampoco
la acción de tutela es el procedimiento idóneo para controvertir la
constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 04 de 1992. Esta disposición, al
igual que las anteriores, debe demandarse ante ésta Corte en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad.
Así mismo, el
mandato del artículo 187 de la Constitución Política, de conformidad con el
cual la asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año, no
puede objetarse por ningún procedimiento, puesto que su incuestionable
jerarquía la hace inmune a las controversias, incluso ante esta Corporación a
la cual corresponde velar por su guarda e integridad. No obstante cabe recordar
que las mismas pueden ser reformadas por los canales previstos para el efecto
en el mismo ordenamiento (Art. 374 a 379 C.P.).
(…)
Corresponde a la
Corte determinar si procede conceder las acciones instauradas como mecanismo
transitorio, teniendo en cuenta que la solicitud de amparo constitucional
definitivo debe negarse, por existir otros procedimientos establecidos en el
ordenamiento para controvertir los hechos aducidos por los accionantes, tal y
como quedó explicado.
Por consiguiente, se
hace necesario valorar la situación particular y concreta de cada uno de los
accionantes a fin de establecer, si las circunstancias relatadas por éstos son
de tal gravedad que ameritan la intervención del juez constitucional en asuntos
que competen a otras autoridades desconociendo las disposiciones
Constitucionales y legales que consagran y desarrollan el principio de la
legalidad de la función pública. En caso contrario se negarán las acciones
también como mecanismo transitorio porque, si las circunstancias que aquejan a
los accionantes no constituyen amenaza o consolidación de un perjuicio
irremediable, nada se remediaría con la intervención del juez de tutela, empero
si se quebrantaría todo el orden institucional.
Al respecto se
observa que todos los accionantes invocan la protección transitoria arguyendo
que se disminuyó el poder adquisitivo de su salario al no haberse decretado su
reajuste de conformidad al incremento del IPC para el año inmediatamente
anterior. Ninguno se refiere a circunstancias especiales, como tampoco se
aportan pruebas de hechos excepcionales que ameriten protección. De ahí que ha
de considerarse que éstos han sido afectados por el incremento del costo de
vida, al igual que todos los habitantes del territorio nacional, problemática
que debido a su generalidad y a su componente estructural, no puede remediarse
mediante las órdenes que compete impartir al juez de tutela.
(…)
Por consiguiente, la
Corte estima que en el presente asunto la tutela no puede concederse como
mecanismo transitorio, en razón a que deben ser las instancias correspondientes
las que decidan si los actos generales que se controvierten, vulneran el derecho
a la igualdad y al trabajo de los servidores públicos; y, como ha quedado
expuesto, ninguno de los accionantes adujo ni probó un perjuicio irremediable
que amerite la protección transitoria.
No obstante no puede
desconocerse el efecto general que en los ingresos de los servidores públicos
ocasiona el no haberse decretado el incremento de sus salarios, por tanto, ha
de recomendarse al Gobierno Nacional que tal como lo plantea en su escrito de
contestación, cuando las circunstancias lo permitan expida “los Decretos que
determinen el aumento salarial a partir del 1° de enero del año 2.000 para los
empleados públicos y oficiales” puesto que, tal como lo dispone la
Constitución Política y lo ha reiterado esta Corporación, el salario es
elemento esencial y definitivo para que el trabajador y su familia alcancen y
mantengan una vida digna, lo cual implica que no puede permanecer estático sino
que debe, cuando menos, permitirle al trabajador conservar su nivel de vida y
esto no es posible, si la remuneración que recibe por su trabajo pierde su
poder adquisitivo".
De acuerdo con la citada jurisprudencia se
revocarán los fallos de instancia y se denegará el amparo, pero advirtiendo,
eso sí, que esta sentencia sólo surte efectos respecto del peticionario Juan
Pablo Pérez Benítez, pues aunque el a-quo hace relación en su providencia a la
señora Stella de Jesús Molina Londoño, lo cierto es que dentro del expediente
sólo obra la acción de tutela incoada por el primero de los nombrados.
DECISION
Con base en las expuestas consideraciones,
la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCANSE los fallos proferidos por el Juzgado 2 de
Menores de Medellín y por el Tribunal Superior de esa ciudad -Sala Tercera de
Decisión-, al resolver sobre la acción de tutela propuesta por Juan Pablo Pérez
Benítez, y, en su lugar, se DENIEGA el amparo solicitado.
Segundo.- Por Secretaría, LÍBRESE la comunicación de que trata
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR
GIL                           MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General