C-802-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-802/06
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN LEY ESTATUTARIA-No configuración en cargo relativo a existencia de vicio en sanción
de ley acusada
Por
tratarse de un cargo relacionado con la supuesta existencia de un vicio surgido
al momento de la sanción de la ley acusada, el cargo no está cobijado por el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional que acompaña por regla general el
control automático e integral que realiza esta Corporación  sobre los proyectos
de leyes estatutarias. Al no haber transcurrido además, el término de caducidad
de la acción pública por razones de forma, la Corte Constitucional admitió la
demanda de la referencia, por cumplirse los requisitos establecidos en el
Decreto 2067 de 1991.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA-Características
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA-Vicios de inconstitucionalidad sobreviviente
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Importancia en
la actuación de las autoridades públicas/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Competencia
del Legislador para la regulación
El principio
de publicidad es una garantía constitucional que da seguridad a las relaciones
jurídicas; facilita el control ciudadano de las decisiones de las autoridades;
permite el ejercicio de varios derechos fundamentales y contribuye de manera
esencial al adecuado desarrollo y realización de los fines del Estado. La
materialización de este principio compete primordialmente al legislador, -
salvo en los casos en que la Carta consagra exigencias puntuales respecto de la
publicidad de ciertos actos-, por lo que es al Congreso a quien corresponde en
principio establecer o diseñar los mecanismos que considere pertinentes para
lograr la adecuada publicación de las decisiones de las autoridades.
DECRETO DE DELEGACION DE FUNCIONES PRESIDENCIALES-Competencia del Consejo de Estado para estudiar legalidad
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Delegación de
funciones
DELEGACION DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS Y DE FUNCIONES
CONSTITUCIONALES PRESIDENCIALES-Distinción
El artículo
196 de la Carta efectivamente consagra una situación especial de delegación de
funciones presidenciales, que no puede confundirse con las condiciones
generales establecidas por el artículo 211 de la Constitución. De hecho, los
artículos 196, 211 y 209 de la Carta difieren entre sí, porque el primero
consagra un régimen eminentemente constitucional que establece unas condiciones
de delegación específicas en materia de funciones presidenciales, cuando se dan
las circunstancias de tiempo, modo y lugar previstas en la Carta. El segundo,
fija el régimen general de delegación de funciones administrativas, que deja al
legislador la regulación de tal delegación, siempre que la naturaleza de tales
funciones lo permita (Ley 489 de 1998); y  finalmente, el último, determina el
marco general que rige la  función administrativa, que naturalmente incluye a
la delegación como un instrumento de gestión y organización en materia de
administración pública.
DELEGACION DE FUNCIONES CONSTITUCIONALES PRESIDENCIALES-Requisitos
SANCION DE
LEY POR MINISTRO DELEGATARIO-Procedencia
Aunque la Carta no establece un listado taxativo y diferenciado de
las funciones que ejerce el Presidente como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y
Suprema Autoridad Administrativa, lo cierto es que esta Corporación ha
sostenido que la “pertenencia de la sanción de las leyes a los actos de
gobierno es una afirmación que encuentra justificación suficiente en la
interpretación de los artículos 157-4 y 200-1 de la Constitución, (...) que de
manera consistente adscriben al Gobierno la función de sancionar las leyes”.
Bajo esta perspectiva, la sanción presidencial en tanto acto del gobierno,
podía ser objeto de delegación en los términos del inciso 4º del artículo 196
C.P.
DECRETO DE DELEGACION DE FUNCIONES PRESIDENCIALES-Régimen legal de publicidad
En lo que respecta exclusivamente al
régimen de publicidad aplicable al Decreto de delegación de funciones expedido
conforme con el artículo 196 de la Carta, - sobre el que recae de manera
restrictiva esta providencia en atención a su especificidad y que no se
extiende a otro tipo de decretos presidenciales -, es importante subrayar que
el régimen de publicidad de los “decretos y resoluciones ejecutivas expedidas
por el gobierno nacional” en estas circunstancias, exige que tales actos sean
publicados en el Diario Oficial de acuerdo con la Ley 489 de 1998. Así, al
margen de cualquier discusión sobre la naturaleza del acto - es decir si es de
carácter general o particular - y de su legalidad, dado que tal análisis
compete primordialmente a la jurisdicción contencioso administrativa, lo cierto
es que el decreto de delegación de funciones en el Ministro Delegatario, es un
decreto expedido por el Presidente de la República que tiene una trascendencia
nacional en la medida en que las facultades objeto de delegación son
atribuciones del orden nacional del más alto nivel, -funciones presidenciales-,
que resultan ser del interés de todos los colombianos, a quienes concierne
saber qué funcionario puede realizar transitoriamente funciones confiadas
expresamente al Primer Mandatario, en qué calidad y en qué condiciones. De tal
forma que el decreto de delegación de funciones se rige en cuanto a su
publicidad por la Ley 489 de 1998.
DECRETO DE DELEGACION DE FUNCIONES PRESIDENCIALES-Vigencia y oponibilidad/DELEGACION DE FUNCIONES CONSTITUCIONALES
PRESIDENCIALES-Publicación y ejercicio de las funciones delegadas en una
misma fecha, no desvirtúa el principio de publicidad
No comparte la Corte las apreciaciones del actor respecto a lo que
él denomina el “trámite” de publicidad, esto es, la exigencia de un  transcurso
de 24 horas desde la fecha de inserción del decreto en el Diario Oficial, para
que se entienda realizada de manera efectiva la publicación. El parágrafo del artículo 119 de la ley 489 de 1999, no hace
alusión alguna a lapsos específicos de tiempo o precisiones adicionales que
permitan concluir que la vigencia y oponibilidad del decreto de delegación de
funciones presidenciales del artículo 196 de la Carta, solo empieza en una
fecha diversa a la de su publicación. De allí que, si la publicación del
decreto se entiende realizada el día de su inserción en el Diario Oficial, y
con ello se cumple el requisito de vigencia y oponibilidad del decreto de
delegación en los términos fijados por el legislador para el efecto, no
encuentra la Corte óbice para que se puedan ejercer el mismo día las funciones
delegadas al Ministro Delegatario, conforme a la expresa determinación del
artículo 119 de la Ley 489 de 1998.
LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Sanción
por  Ministro Delegatario/SANCION DE LEY POR MINISTRO DELEGATARIO-Sanción
el mismo día en que fue publicado decreto de delegación
El Ministro Delegatario podía ejercer las funciones que
legítimamente le habían sido asignadas conforme al artículo 196 de la
Constitución en la fecha en que se cumplieron los requisitos legales y
constitucionales de vigencia y oponibilidad del acto, esto es el 24 de
noviembre de 2005. Esta conclusión se compadece además con los principios de
economía, publicidad, celeridad y eficacia que deben regir la función
administrativa y con las prescripciones legales enunciadas. De no ser así, se
podría llegar al absurdo de privar al país del ejercicio de funciones
presidenciales por un día en caso de urgencia, cuando el Primer Mandatario se
deba ausentar por 24 horas. Con la publicación del  Decreto 4241 de 2005, que
se dio en el Diario Oficial No 46.102 del día 24 de noviembre de 2005, se
surtió ese mismo día el requisito de vigencia y oponibilidad de dicho decreto
presidencial, lo cual habilitó al Ministro Delegatario para sancionar en esa
misma fecha,  la que es hoy la Ley 996 de 2005. Por ende, para efectos del
control constitucional de la Ley 996 de 2005, esta Corporación concluye que el
ejercicio de las facultades delegadas se realizó con competencia, por parte del
Ministro Delegatario.
Referencia: expediente D-6158
Actor: Pablo Julio Cáceres Corrales
Demanda de inconstitucionalidad contra la
ley 996 de 2005 “Por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente
de la República de conformidad con el artículo 152 literal f) de la
Constitución Política de Colombia, y de acuerdo  con lo establecido en el Acto
legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado
Ponente:
Dr. Manuel José Cepeda Espinosa
Bogotá, D.C.,
veintisiete (27) de septiembre de dos mil seis (2006)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano
Pablo Julio Cáceres Corrales, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, demanda la Ley 996 de 2005 "Por medio de la cual
se reglamenta la elección de Presidente de la República de conformidad con el
artículo 152 literal f) de la Constitución Política y de acuerdo con lo
establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras
disposiciones", por considerar que tal norma adolece de vicios de
forma, generados presuntamente en la sanción de la disposición acusada.
Surtidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda de la referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS
A continuación
se transcribe el texto total de la norma acusada:
LEY
996 DE 2005
(Noviembre
24)
CONGRESO
DE COLOMBIA
Por medio de la
cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad
con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de
acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras
disposiciones.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
TITULO
I.
DISPOSICIONES
GENERALES.
ARTÍCULO 1o. OBJETO DE LA LEY. La presente ley tiene como propósito
definir el marco legal dentro del cual debe desarrollarse el debate electoral a
la Presidencia de la República, o cuando el Presidente de la República en
ejercicio aspire a la reelección, o el Vicepresidente de la República aspire a
la elección presidencial, garantizando la igualdad de condiciones para los
candidatos que reúnan los requisitos de ley. Igualmente se reglamenta la
Participación en política de los servidores públicos y las garantías a la
oposición.
ARTÍCULO 2º. CAMPAÑA PRESIDENCIAL. Se entiende por campaña
presidencial el conjunto de actividades realizadas con el propósito de divulgar
el proyecto político y obtener apoyo electoral a favor de alguno de los
candidatos.
La campaña presidencial tendrá una duración de cuatro (4) meses
contados con anterioridad a la fecha de las elecciones de la primera vuelta,
más el término establecido para la realización de la segunda vuelta, si fuere
el caso.
ARTÍCULO 3o. ACTIVIDADES DE LA CAMPAÑA PRESIDENCIAL. Se entiende por
actividades de campaña presidencial, la promoción política y la propaganda
electoral a favor de un candidato a la Presidencia de la República. La
promoción política hace referencia a la divulgación de la propuesta de gobierno
o proyecto político del candidato. La propaganda electoral es el conjunto de
actividades políticas realizadas con la finalidad directa de convocar a los
electores a votar en favor de un candidato.
ARTÍCULO 4o. LEGISLACIÓN ESPECIAL. El Presidente o el Vicepresidente
de la República que manifiesten su interés de participar en la campaña
presidencial o se inscriban como candidatos en la elección presidencial,
estarán sujetos a las condiciones que para estos efectos consagra la
Constitución Política y la presente ley de manera explícita para ellos, en
razón a su doble condición de funcionarios públicos y candidatos.
TITULO II.
REGLAMENTACION ESPECIAL DE LA CAMPAÑA PRESIDENCIAL.
CAPITULO I.
SELECCIÓN DE CANDIDATOS.
ARTÍCULO 5o. SELECCIÓN DE CANDIDATOS A LA PRESIDENCIA POR PARTE DE
LOS PARTIDOS, MOVIMIENTOS POLÍTICOS O ALIANZAS. El Consejo Nacional Electoral
dispondrá lo pertinente para que todos los partidos, movimientos políticos o
alianzas que deseen realizar consultas populares para la escogencia de su
candidato, las adelanten en todo el territorio nacional.
El proceso de selección de los candidatos corresponde a la autonomía
interna de los partidos y movimientos políticos, quienes podrán decidir en todo
momento en su convención, congreso o asamblea general si este proceso se
adelanta mediante consulta popular u otro mecanismo democrático de selección
interna.
ARTÍCULO 6o. PARTICIPACIÓN DEL PRESIDENTE Y EL VICEPRESIDENTE EN LOS
MECANISMOS DE SELECCIÓN DE CANDIDATOS DE LOS PARTIDOS O MOVIMIENTOS POLÍTICOS.
El Presidente y el Vicepresidente de la República cuando aspiren a la elección
presidencial, podrán participar en los mecanismos de selección de candidatos de
los partidos o movimientos políticos.
Cuando el Presidente o el Vicepresidente, respectivamente, se
sometan a consultas populares, asambleas, congresos o convenciones de partidos
o movimientos políticos, podrán realizar proselitismo político para dicha
elección durante el (1) mes anterior a la realización del evento, si así lo
decide. Durante el período de campaña, el Presidente o el Vicepresidente,
respectivamente, quedará sujeto a las regulaciones que contempla la presente
ley para los períodos de campaña presidencial.
CAPITULO II.
INSCRIPCIÓN DE CANDIDATURAS.
ARTÍCULO 7. DERECHO DE INSCRIPCIÓN DE CANDIDATOS A LA PRESIDENCIA DE
LA REPÚBLICA. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica,
podrán inscribir, individualmente o en alianzas, candidato a la Presidencia de la
República. La inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos, por el
respectivo representante legal del partido o movimiento.
Los movimientos sociales o grupos significativos de ciudadanos
tendrán derecho a inscribir candidato a la Presidencia de la República. Para
estos efectos, dichos movimientos y grupos acreditarán ante la Registraduría
Nacional del Estado Civil, un número de firmas equivalente al tres por ciento
(3%) del número total de votos válidos depositados en las anteriores elecciones
a la Presidencia de la República.
Estas firmas deberán acreditarse ante la Registraduría General del
Estado Civil por lo menos treinta (30) días antes de iniciar el período de inscripción
de candidatos a la Presidencia de la República. Esta entidad deberá certificar
el número de firmas requerido ocho (8) días antes de iniciarse el citado
período de inscripción de candidatos.
ARTÍCULO 8o. PERÍODO DE INSCRIPCIÓN A LA PRESIDENCIA DE LA
REPÚBLICA. La inscripción de los candidatos a la Presidencia de la República
con su fórmula vicepresidencial se iniciará con cuatro (4) meses de
anterioridad a la fecha de votación de la primera vuelta de la elección
presidencial y, se podrá adelantar durante los treinta (30) días siguientes.
Las inscripciones podrán modificarse dentro de los cinco (5) días
hábiles siguientes a la fecha de cierre de la inscripción.
Parágrafo. La Registraduría Nacional del Estado Civil reglamentará
la materia.
ARTÍCULO 9o. DECLARACIÓN DEL PRESIDENTE QUE ASPIRA SER CANDIDATO A LA
ELECCIÓN PRESIDENCIAL. El Presidente o el Vicepresidente de la República que
aspiren a la elección presidencial, de conformidad con las calidades
establecidas en la Constitución Política, deberán declarar públicamente y por
escrito su interés de presentarse como candidatos, seis (6) meses antes de la
votación en primera vuelta. Copia del escrito deberá depositarse en la
Registraduría Nacional del Estado Civil.
CAPITULO III.
ACCESO A LA FINANCIACIÓN ESTATAL PREVIA.
ARTÍCULO 10. CONDICIONES DE LEY. Los candidatos inscritos a la
Presidencia de la República que cumplan los siguientes requisitos, podrán
acceder a financiación estatal previa a la fecha de las elecciones:
1. Haber sido inscrito por un partido o movimiento político con
personería jurídica, o alianza de estos, que hayan obtenido el cuatro por
ciento (4%) de los votos de Senado o un porcentaje igual de los votos de la
Cámara de Representantes sumados nacionalmente, en la elección al Congreso de
la República realizada con anterioridad a la fecha de inscripción de candidatos
a la Presidencia de la República. Ello debe ser certificado por el Consejo Nacional
Electoral en los ocho (8) días siguientes a la realización de las elecciones
para el Congreso, de acuerdo con el conteo de votos realizado el día de
elecciones.
2. Ser inscrito por un movimiento social o grupo significativo de
ciudadanos respaldado por un número de firmas válidas equivalentes al tres por
ciento (3%) del número total de votos depositados en las anteriores elecciones
a la Presidencia de la República, certificadas por la Registraduría Nacional
del Estado Civil.
La financiación estatal de los candidatos que no reúnan estos
requisitos, se realizará exclusivamente a través de la reposición de votos.
Parágrafo. La financiación estatal previa está compuesta por un
anticipo del Estado, que comprende una parte para la financiación de la
propaganda electoral y otra para la financiación de otros gastos de campaña,
tal y como se reglamenta en la presente ley.
CAPITULO IV.
FINANCIACIÓN DE LAS CAMPAÑAS PRESIDENCIALES FINANCIACIÓN ESTATAL.
ARTÍCULO 11. FINANCIACIÓN PREPONDERANTEMENTE ESTATAL DE LAS CAMPAÑAS
PRESIDENCIALES. El Estado financiará preponderantemente las campañas
presidenciales de los partidos y movimientos políticos, lo mismo que las de los
movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos que inscriban
candidatos a la Presidencia de la República, y reúnan los requisitos de ley:
a) Los candidatos que reúnan los requisitos de ley para acceder a
los beneficios de la financiación estatal previa, tendrán derecho a:
- Recibir, en primera vuelta, a título de anticipo aportes estatales
igualitarios equivalentes a cuatro mil ochenta millones de pesos
($4.080.000.000). De estos aportes, dos mil ochocientos millones de pesos
($2.800.000.000) serán destinados a la financiación de la propaganda política
de las campañas presidenciales, los restantes mil doscientos ochenta millones
de pesos ($1.280.000.000) serán para otros gastos de campaña.
Los recursos para la propaganda política los entregará el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público a las Campañas Presidenciales de los candidatos a
los que se refiere el presente literal, al igual que los recursos para los
otros gastos de campaña, dentro de los diez (10) días siguientes a la
certificación expedida por el Consejo Nacional Electoral que establece el lleno
de los requisitos previstos en el artículo anterior y la aceptación de la
póliza o garantía correspondiente.
- Los candidatos que accedan a la segunda vuelta, si la hubiere,
recibirán como anticipo aportes estatales igualitarios, equivalentes a dos mil
cuatrocientos cincuenta millones de pesos ($2.450.000.000), los cuales se
destinarán a la financiación de la propaganda política en un cincuenta por
ciento (50%) y el saldo en otros gastos de campaña, que se entregarán diez (10)
días después del día de las elecciones de primera vuelta.
- Recibir vía reposición de votos una suma equivalente al número de
votos válidos depositados multiplicado por mil setecientos cinco pesos por voto
($1.705). Ningún candidato podrá recibir suma superior al monto de lo
efectivamente gastado y aprobado por el Consejo Nacional Electoral, menos los
aportes del sector privado y el anticipo dado por el Estado, en caso de que
hubiera tenido acceso a él. Igualmente, en la segunda vuelta, si la hubiere,
los candidatos recibirán una suma equivalente a ochocientos cincuenta y dos
pesos ($852) por votos válidos depositados. Tanto en la primera como en la
segunda vuelta no se podrán exceder los topes de las campañas, establecidos en
la presente ley.
Para tener derecho a la reposición de votos los candidatos deberán
obtener en la elección para Presidente de la República, al menos una votación
igual o superior al cuatro por ciento (4%) de los votos válidos depositados.
Quien no consiga este porcentaje mínimo, no tendrá derecho a la financiación
estatal de la campaña por el sistema de reposición de votos, y deberá devolver
el monto de la financiación estatal previa en su totalidad. Estos montos de
recursos, serán asegurados mediante póliza o garantía a favor del Estado,
expedida por una entidad financiera privada, o en su defecto el partido que
avale al candidato podrá pignorar los recursos ciertos para la financiación que
le corresponda en los años subsiguientes, como garantía por el monto recibido,
siempre y cuando con ellas cancele las obligaciones contraídas. En el caso de
que el candidato haya sido inscrito por movimientos sociales o grupos
significativos de ciudadanos, la garantía o póliza deberá ser respalda por los
promotores del grupo hasta por el monto que se deba devolver;
b) La financiación de las campañas de los candidatos que no cumplan
con los requisitos establecidos en el artículo diez (10) de esta ley para
acceder a la financiación estatal previa de las campañas presidenciales, se
regirá por las siguientes reglas:
1. El Estado, a través de la Registraduría Nacional del Estado
Civil, financiará vía reposición de votos los gastos de campaña, en caso de que
obtenga al menos el cuatro por ciento (4%) de los votos válidos depositados.
2. El valor de la reposición por voto válido será de tres mil
cuatrocientos setenta y ocho pesos ($3.478).
3. Los partidos o movimientos políticos, movimientos sociales y
grupos significativos de ciudadanos que hayan inscrito candidato a la
Presidencia de la República, y en cuya votación no logren por lo menos el
cuatro por ciento (4%) del total de los votos válidos, no tendrán derecho a la
reposición de gastos de campaña por voto.
PARÁGRAFO 1o. Los candidatos que reúnan los requisitos de ley para
acceder a los beneficios de la financiación estatal previa, también podrán
solicitar un monto adicional al anticipo de hasta el diez por ciento (10%) del
tope establecido para la campaña presidencial, para utilizarlos en propaganda
electoral en radio, prensa escrita o televisión, los cuales estarán
garantizados a satisfacción del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y
regulados bajo los mismos parámetros establecidos para el anticipo destinado a
otros gastos de campaña.
PARÁGRAFO 2o. El candidato presidencial que haya accedido a la
financiación estatal previa y retire su nombre o desista de su candidatura
antes de las elecciones en primera vuelta, deberá devolver la totalidad de los
recursos recibidos de parte del Estado, dentro de los quince (15) días
siguientes a su retiro. De no ser así, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y la Registraduría Nacional del Estado Civil, procederán judicialmente
contra el candidato, su campaña presidencial, el Gerente de su campaña, los
integrantes del Comité Financiero de su campaña y los Partidos o Movimientos
Políticos que lo hayan inscrito.
ARTÍCULO 12. TOPES DE CAMPAÑA. El tope de gastos de las campañas
presidenciales del año 2006 será de diez mil millones de pesos
($10.000.000.000) para la primera vuelta. Para la segunda vuelta presidencial,
si la hubiere, el tope será de seis mil millones de pesos ($6.000.000.000). El
monto fijado como tope de campaña comprende la sumatoria, tanto de los recursos
aportados por el Estado, como los aportados por los particulares.
Los candidatos que no cumplan con los requisitos para acceder a la
financiación estatal previa de la campaña presidencial y que no alcancen el
número de votos necesarios para acceder a la reposición de votos por parte del
Estado, financiarán sus campañas en un ciento por ciento (100%) con aportes o
donaciones de particulares.
ARTÍCULO 13. Los valores señalados en pesos en la presente ley, se
reajustarán anualmente de acuerdo con el aumento del índice de precios al
consumidor certificado por el departamento administrativo nacional de
estadística, Dane.
ARTÍCULO 14. MONTO MÁXIMO DE LAS CONTRIBUCIONES O DONACIONES POR
PARTE DE PARTICULARES. El veinte por ciento (20%) del tope de los gastos de las
campañas presidenciales podrá ser financiado por personas naturales; sin
embargo, las campañas presidenciales no podrán recibir aportes o donaciones
individuales de personas naturales sino hasta el dos por ciento (2%) del monto
fijado como tope de la campaña.
Los aportes de los candidatos y sus familiares hasta el cuarto grado
de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil no podrán superar en
conjunto el cuatro por ciento (4%) del monto fijado como tope por el Consejo
Nacional Electoral.
ARTÍCULO 15. MANEJO DE LOS RECURSOS DE LAS CAMPAÑAS PRESIDENCIALES.
Los recursos de las campañas presidenciales se recibirán y administrarán a
través de una cuenta única y exclusiva para tal objetivo, tanto para la
recepción de los aportes y donaciones, y gastos de reposición del Estado, como
para los gastos de la misma campaña presidencial. Esta estará exenta del
impuesto a las transacciones bancarias. La Superintendencia Bancaria
establecerá un régimen especial de control y vigilancia que garantice la
transparencia de los movimientos de dichas cuentas.
PARÁGRAFO. Las campañas presidenciales podrán acordar con la entidad
financiera que seleccionen para abrir la citada cuenta, la apertura de las subcuentas
que consideren necesarias para organizar la distribución o gasto de los
recursos en las distintas áreas de trabajo en las que esté organizada la
campaña presidencial.
ARTÍCULO 16. GERENTE DE CAMPAÑA. El candidato presidencial deberá
designar un gerente de campaña, encargado de administrar todos los recursos de la
campaña. El gerente de campaña será el responsable de todas las actividades
propias de la financiación de la campaña política, y los gastos de la misma. El
gerente de campaña deberá ser designado dentro de los tres (3) días siguientes
a la inscripción de la candidatura presidencial, mediante declaración
juramentada del candidato, que deberá registrarse en el mismo término ante el
Consejo Nacional Electoral.
El gerente de campaña será el representante oficial de la campaña
presidencial ante el Consejo Nacional Electoral para todos los efectos
relacionados con la financiación de la campaña política y la posterior
presentación de informes, cuentas y reposición de los gastos de la campaña. El
gerente podrá designar unos subgerentes en cada departamento o municipio, según
lo considere. Estos serán sus delegados para la respectiva entidad territorial.
Ningún servidor público o ciudadano extranjero podrá ser designado como gerente
de campaña.
ARTÍCULO 17. LIBROS DE CONTABILIDAD Y SOPORTES. Los responsables de
la rendición de cuentas de la respectiva campaña deberán llevar el libro mayor
de balances, el diario columnario y al menos un libro auxiliar, los cuales
serán registrados ante la Organización Electoral al momento de la inscripción
de los candidatos. Igualmente llevarán una lista de las contribuciones, donaciones
y créditos, con la identificación, dirección y teléfono, de las personas
naturales que realizaron la contribución o donación.
Esta documentación podrá ser revisada por el Consejo Nacional
Electoral para verificar el cumplimiento de las normas sobre financiación de
las campañas.
ARTÍCULO 18. SISTEMA DE AUDITORÍA. Con el objeto de garantizar el
adecuado control interno en el manejo de los ingresos y gastos de la campaña
presidencial, los partidos, movimientos políticos con personería jurídica, movimientos
sociales y grupos significativos de ciudadanos, que inscriban candidatos,
crearán y acreditarán ante el Consejo Nacional Electoral un sistema de
auditoría interna como condición para iniciar la recepción de los aportes y
contribuciones de los particulares y/o de recibir los recursos de financiación
estatal.
El auditor será solidariamente responsable del manejo que se haga de
los ingresos y gastos de la campaña, así como de los recursos de financiación
estatal, si no informa al Consejo Nacional Electoral sobre las irregularidades
que se cometan.
El Consejo Nacional Electoral, por conducto del Fondo de
Financiación de partidos y campañas electorales, tendrá a su cargo la
realización de la auditoría externa sobre los recursos de financiación de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica y de las campañas
electorales, de que trata el artículo 49 de la Ley 130 de 1994.
Dicho sistema deberá garantizar una cobertura nacional y será
contratado con cargo al porcentaje del monto global de las apropiaciones
presupuestales destinadas a la financiación estatal, que fije el Consejo
Nacional Electoral. El valor del contrato se determinará hasta por una suma
máxima equivalente a dicho porcentaje y el pago se hará con base en las cuentas
o informes efectivamente auditados. El objeto del contrato deberá comenzar a
ejecutarse desde el inicio de la campaña electoral, conforme al término
definido en esta ley.
El sistema de auditoría externa será reglamentado por el Consejo
Nacional Electoral.
ARTÍCULO 19. RESPONSABLES DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS. El gerente de
campaña será el responsable de la rendición pública de informes de cuentas de
las campañas en las que participen. El candidato presidencial, el gerente, el
tesorero y el auditor de las campañas, responderán solidariamente por la
oportuna presentación de los informes contables y por el debido cumplimiento
del régimen de financiación de campañas. Cualquier modificación en la
designación del gerente, el tesorero o el auditor de las campañas será
informada a la autoridad electoral.
ARTÍCULO 20. REGLAMENTACIÓN. El Consejo Nacional Electoral
reglamentará lo referente al sistema único de información sobre contabilidad
electoral, presentación de cuentas, período de evaluación de informes,
contenido de informes, publicidad de los informes, sistema de auditoría y
revisoría fiscal.
ARTÍCULO 21. VIGILANCIA DE LA CAMPAÑA Y SANCIONES. El Consejo
Nacional Electoral podrá adelantar en todo momento, auditorias o revisorías
sobre los ingresos y gastos de la financiación de las campañas. Con base en
dichos monitoreos o a solicitud de parte, podrá iniciar investigaciones sobre
el estricto cumplimiento de las normas sobre financiación aquí estipuladas. De
comprobarse irregularidades en el financiamiento se impondrán sanciones de
acuerdo con la valoración que hagan de las faltas, en el siguiente orden:
1. Multas entre el uno por ciento (1%) y el diez por ciento (10%) de
los recursos desembolsados por parte del Estado para la respectiva campaña.
2. Congelación de los giros respectivos.
3. En caso de sobrepasar el tope de recursos permitidos, bien por
recibir donaciones privadas mayores a las autorizadas, o por superar los topes
de gastos, se podrá imponer la devolución parcial o total de los recursos
entregados.
4. En el caso del ganador de las elecciones presidenciales, el
Congreso podrá decretar la pérdida del cargo según el procedimiento contemplado
para las investigaciones y juicios por indignidad política.
PARÁGRAFO. La denuncia por violación de los topes de campaña deberá
ser presentada dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de la
elección presidencial.
CAPITULO V
ACCESO A MEDIOS DE COMUNICACIÓN SOCIAL.
ARTÍCULO 22. ACCESO EQUITATIVO A ESPACIOS EN LOS MEDIOS DE
COMUNICACIÓN SOCIAL QUE USAN EL ESPECTRO ELECTROMAGNÉTICO. En el período
comprendido entre los sesenta (60) días anteriores a la elección presidencial y
ocho (8) días antes a la misma, el Estado hará uso durante un (1) mes del
Espectro Electromagnético destinado a los concesionarios y operadores privados
de radio y televisión en un espacio diario de dos (2) minutos en televisión en
horario «triple A» y cuatro (4) minutos diarios en radio en el horario de mayor
audiencia, para que los candidatos divulguen sus tesis y programas de gobierno.
El Consejo Nacional Electoral determinará por sorteo la distribución de estos
espacios entre los distintos candidatos, durante los días hábiles de la semana.
Estos programas se emitirán hasta ocho días antes de la fecha de votación.
Los costos de producción de estos programas, serán asumidos
respectivamente por cada una de las campañas presidenciales.
PARÁGRAFO. En el caso del servicio de televisión, la Comisión
Nacional de Televisión reservará dichos espacios, previo concepto del Consejo
Nacional Electoral. En el caso del servicio de radiodifusión, dicha reserva
deberá ser hecha por el Ministerio de Comunicaciones, en los mismos términos.
ARTÍCULO 23. ACCESO AL CANAL INSTITUCIONAL Y LA RADIODIFUSORA
NACIONAL. Durante el período de campaña presidencial, los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, mantendrán el acceso a los
medios de comunicación social en los términos de la ley de partidos y
movimientos políticos. Tendrán los mismos derechos de estos, los movimientos
sociales y los grupos significativos de ciudadanos que inscriban candidato a la
Presidencia de la República en los términos de la presente ley.
Además de los programas de televisión del Canal Institucional
previstos en la ley, durante la campaña presidencial los partidos o movimientos
políticos con personería jurídica, los movimientos sociales y grupos
significativos de ciudadanos que inscriban candidato a la Presidencia de la
República, tendrán derecho a:
1. Realizar tres (3) debates de hasta sesenta (60) minutos cada uno,
por parte y a petición conjunta de todos los candidatos presidenciales o de
algunos de ellos, con las reglas y sobre los temas que ellos señalen en la
petición durante el período de campaña presidencial.
2. Realizar una intervención de hasta cinco (5) minutos por parte de
cada candidato, dentro de la semana siguiente al inicio de la campaña
presidencial, con el fin de presentar su programa de gobierno a los ciudadanos.
Estas transmisiones se realizarán en enlace nacional de todos los canales de
televisión y estaciones de radio, estatales.
3. Realizar una intervención de hasta diez (10) minutos por parte de
cada candidato presidencial, ocho (8) días antes de las elecciones a la
Presidencia de la República, con el fin de presentar a los ciudadanos sus
palabras de cierre de campaña. Estas transmisiones se realizarán en enlace
nacional de todos los canales de televisión y estaciones de radio, estatales.
El Consejo Nacional Electoral, de acuerdo con sus competencias,
reglamentará la materia dentro de los tres (3) días siguientes al cierre de la
inscripción de los candidatos a la Presidencia de la República.
ARTÍCULO 24. PROPAGANDA ELECTORAL. Cada una de las campañas
presidenciales, podrán contratar sólo durante los treinta (30) días anteriores
a la elección presidencial en primera vuelta, y durante el lapso entre esta y
la segunda vuelta, si la hubiere, con los concesionarios y operadores privados
de televisión, espacios para divulgar propaganda electoral de las respectivas
campañas.
Las campañas presidenciales podrán contratar y realizar propaganda
electoral en la prensa escrita y la radio, durante los tres (3) meses
anteriores a la elección presidencial.
Cada campaña presidencial decidirá en qué medio de comunicación
social desea pautar, teniendo como límite los topes establecidos en la presente
ley.
Las propagandas no podrán utilizar los símbolos patrios.
Las empresas que prestan el servicio de televisión por suscripción
tienen prohibida la transmisión o divulgación de propaganda electoral referente
a la campaña presidencial en Colombia, que sean transmitidos en los canales de
televisión extranjeros.
Los concesionarios y operadores privados de radio y televisión están
en la obligación de emitir propaganda política a una tarifa inferior a la mitad
de la efectivamente cobrada por estos mismos espacios durante el año anterior.
Parágrafo. También podrá transmitirse divulgación política o
propaganda electoral a través del servicio de televisión y radio difusión
comunitaria.
ARTÍCULO 25. GARANTÍA DE EQUILIBRIO INFORMATIVO ENTRE LAS CAMPAÑAS
PRESIDENCIALES. Los concesionarios y operadores privados de radio y televisión
deberán garantizar el pluralismo, el equilibrio informativo y la veracidad en
el manejo de la información sobre las campañas presidenciales y el proselitismo
electoral. Para estos efectos, remitirán un informe semanal al Consejo Nacional
Electoral de los tiempos o espacios que en dichas emisiones o publicaciones se
le otorgaron a las actividades de campaña presidencial de cada candidato. El
Consejo Nacional Electoral publicará dicha información y verificará que la
presencia de los candidatos en dichas emisiones o publicaciones sea equitativa.
Si de estos informes el Consejo Nacional Electoral deduce que no se
ha dado un trato equitativo en la información de las actividades políticas de
los candidatos presidenciales, la entidad solicitará al respectivo medio de
comunicación social que establezca el equilibrio informativo, y podrá acordar
con el respectivo medio y la Comisión Nacional de Televisión, o el Ministerio
de Comunicaciones, según sea el caso, las medidas que se requieran dentro de
las setenta y dos (72) horas siguientes.
Las campañas presidenciales suministrarán diariamente material audiovisual
y escrito suficiente sobre las actividades políticas de sus candidatos a los
medios de comunicación social, quienes seleccionarán libremente los aspectos
que consideren valiosos para la información noticiosa.
ARTÍCULO 26. PROHIBICIONES PARA TODOS LOS CANDIDATOS A LA
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Ningún candidato, a título personal directa o
indirectamente, desde el momento de su inscripción, podrá contratar, alquilar,
producir y/o dirigir programas de género periodístico en medios de comunicación
social.
ARTÍCULO 27. REGULACIONES A LAS TRANSMISIONES PRESIDENCIALES EN EL
CANAL INSTITUCIONAL. No podrán ser transmitidas por el Canal Institucional del
Estado la gestión del gobierno.
ARTÍCULO 28. DE LAS ENCUESTAS ELECTORALES. Toda encuesta de opinión
de carácter electoral al ser publicada o difundida por cualquier medio de
comunicación, tendrá que serlo en su totalidad y deberá indicar expresamente la
persona natural o jurídica que la realizó y la encomendó, la fuente de su
financiación, el tipo y tamaño de la muestra, el tema o temas concretos a los
que se refiere, las preguntas concretas que se formularon, los candidatos por
quienes se indagó, el área y la fecha o período de tiempo en que se realizó y
el margen de error calculado. Sólo podrán divulgarse encuestas representativas
estadísticamente, en las cuales los entrevistados sean seleccionados
probabilísticamente.
Se prohíbe la realización o publicación de encuestas o sondeos la
semana anterior a las elecciones a la Presidencia de la República en los medios
de comunicación social nacional. También queda prohibida la divulgación en
cualquier medio de comunicación de encuestas o sondeos, durante el mismo
término, que difundan los medios de comunicación social internacionales.
El Consejo Nacional Electoral ejercerá especial vigilancia sobre las
entidades o personas que realicen esta actividad cuando se trate de encuestas
políticas, electorales o sondeos de opinión, para asegurar que las preguntas al
público no sean formuladas de manera que induzcan una respuesta determinada y
que las encuestas reúnan las condiciones técnicas señaladas por el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, Dane.
Las empresas que contemplen dentro de su objeto la realización de
encuestas políticas o electorales, deberán estar inscritas en el Registro
Nacional de Encuestadores que para este efecto llevará el Consejo Nacional
Electoral cuando estén destinadas a ser publicadas.
En ningún caso se podrán realizar o publicar encuestas, sondeos o
proyecciones electorales el día de los comicios.
PARÁGRAFO 1o. Cuando un medio de comunicación realice sondeos de
opinión o consultas abiertas para que los ciudadanos expresen opiniones sobre
preferencias electorales por medio de Internet o de llamadas telefónicas, en
las que no existe un diseño técnico de muestra ni es posible calcular un margen
de error, el medio deberá informar claramente a sus receptores la naturaleza y
alcance de la consulta y advertir que no se trata de una encuesta técnicamente
diseñada.
PARÁGRAFO 2o. La infracción a las disposiciones de este artículo
será sancionada por el Consejo Nacional Electoral, con multa de quince (15) a
doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes, según la gravedad
de la falta, impuesta tanto al medio de comunicación como a quien encomendó o
financió la realización de la encuesta. El monto de la multa se depositará en
el Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales.
PARÁGRAFO 3o. Se entiende que una encuesta tiene carácter político
cuando verse sobre asuntos relacionados con el Estado o con el poder político.
Una encuesta o sondeo de opinión tiene carácter electoral cuando se refiere a
preferencias electorales de los ciudadanos, intenciones de voto, opiniones
sobre los candidatos, las organizaciones políticas o programas de gobierno.
También, en época electoral, las que versen sobre cualquier otro tema o
circunstancia que pueda tener incidencia sobre el desarrollo de la contienda
electoral.
CAPITULO VI.
DERECHO DE RÉPLICA.
ARTÍCULO 29. DERECHO DE RÉPLICA. Durante el período de campaña
presidencial, cuando el Presidente de la República o representantes del
Gobierno Nacional, en uso de sus facultades realicen afirmaciones en medios de
comunicación social del Estado, o que utilicen el espectro electromagnético,
que atenten contra el buen nombre y la dignidad de los candidatos
presidenciales, partidos o movimientos políticos con personería jurídica,
movimientos sociales o grupos significativos de ciudadanos que hayan inscrito
candidato a la Presidencia, siempre y cuando el medio de comunicación no haya
dado al afectado la oportunidad de controvertir tales afirmaciones, el afectado
podrá solicitar ante el Consejo Nacional Electoral el derecho a la réplica,
quien resolverá la petición dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes. Para estos efectos el Consejo Nacional Electoral deberá solicitar
al medio de comunicación las pruebas correspondientes y atender los principios
del derecho de defensa y el debido proceso.
En caso de ser concedida la réplica, el Consejo Nacional Electoral
dispondrá que la misma se realice de manera oportuna, por lo menos en un tiempo
y área de cubrimiento similar al que suscitó su ejercicio, en un medio de
comunicación social que garantice su amplia difusión.
PARÁGRAFO. El medio de comunicación social del Estado, o que
utilicen el espectro electromagnético que incumpla la presente disposición,
estará sujeto a la imposición de las sanciones pecuniarias a que haya lugar,
por parte del organismo competente, respetando las normas del debido proceso.
CAPITULO VII.
REGULACIONES ESPECIALES DURANTE LA CAMPAÑA PRESIDENCIAL.
ARTÍCULO 30. PROHIBICIONES AL PRESIDENTE DURANTE LA CAMPAÑA
PRESIDENCIAL. Durante los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de votación en
primera vuelta, y hasta la realización de la segunda vuelta, si fuere el caso,
el candidato que ejerce la Presidencia o la Vicepresidencia de la República no
podrá:
1. Asistir a actos de inauguración de obras públicas.
2. Entregar personalmente recursos o bienes estatales, o cualquier
otra suma de dinero proveniente del erario público o producto de donaciones de
terceros al Gobierno Nacional.
3. Referirse a los demás candidatos o movimientos políticos en sus
disertaciones o presentaciones públicas, como Jefe de Estado o de Gobierno.
4. Utilizar o incluir la imagen, símbolos o consignas de su campaña
presidencial en la publicidad del Gobierno.
5. Utilizar bienes del Estado, diferentes a aquellos destinados a su
seguridad personal, en actividades de su campaña presidencial.
ARTÍCULO 31. MONTO DE LA PUBLICIDAD ESTATAL. Durante la campaña
presidencial, no se podrán aumentar los recursos destinados a la publicidad del
Estado.
ARTÍCULO 32. VINCULACIÓN A LA NÓMINA ESTATAL. Se suspenderá
cualquier forma de vinculación que afecte la nómina estatal, en la Rama
Ejecutiva del Poder Público, durante los cuatro (4) meses anteriores a la
elección presidencial y hasta la realización de la segunda vuelta, si fuere el
caso. Se exceptúan de la presente disposición, los casos a que se refiere el
inciso segundo del artículo siguiente.
PARÁGRAFO. Para efectos de proveer el personal supernumerario que
requiera la Organización Electoral, la Registraduría organizará los procesos de
selección y vinculación de manera objetiva a través de concursos públicos de
méritos.
ARTÍCULO 33. RESTRICCIONES A LA CONTRATACIÓN PÚBLICA. Durante los
cuatro (4) meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización
de la elección en la segunda vuelta, si fuere el caso, queda prohibida la
contratación directa por parte de todos los entes del Estado.
Queda exceptuado lo referente a la defensa y seguridad del Estado,
los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias
educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la
reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de
comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones
terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban
realizar las entidades sanitarias y hospitalarias.
CAPITULO VIII.
DISPOSICIONES VARIAS.
ARTÍCULO 34. Declarado inexequible.
ARTÍCULO 35. SEGURIDAD A LOS CANDIDATOS PRESIDENCIALES. El Gobierno
Nacional dispondrá lo pertinente para que a través de la fuerza pública y los
organismos de seguridad del Estado, se estructuren programas de protección y
seguridad para los candidatos a la Presidencia de la República y los directivos
de las campañas, si fuere el caso. Estos esquemas de protección los
establecerán la Policía Nacional y el DAS, conjuntamente, con el pleno apoyo
que sea requerido de las Fuerzas Militares, de conformidad con los estudios de
nivel de riesgo que realicen. Semanalmente la Policía Nacional y el DAS,
programarán la seguridad de los candidatos conjuntamente con las campañas, de
acuerdo con la programación de recorridos y visitas que estas le anuncien.
El Ministerio del Interior y de Justicia, coordinará la
implementación de estos esquemas, para lo que establecerá un mecanismo de enlace
permanente con cada una de las campañas presidenciales, y recibirá los reportes
de protección de los organismos de seguridad del Estado.
ARTÍCULO 36. CONDICIONES ESPECIALES. El Gobierno Nacional por
iniciativa propia o a petición del Consejo Nacional Electoral o de un candidato
inscrito a la Presidencia de la República, solicitará la presencia de una
veeduría internacional que acompañe el proceso de elección en dichos puestos de
votación, por lo menos quince (15) días antes de la fecha de los comicios.
Los puestos de votación que tendrán presencia de la veeduría
internacional, serán concertados por el Consejo Nacional Electoral y los
partidos, movimientos políticos, movimientos sociales, y grupos significativos
de ciudadanos que hayan inscrito candidato a la Presidencia de la República.
TITULO III.
PARTICIPACION EN POLITICA DE LOS SERVIDORES PUBLICOS.
ARTÍCULO  37. Declarado inexequible.
ARTÍCULO 38. PROHIBICIONES PARA LOS SERVIDORES PÚBLICOS. A los
empleados del Estado les está prohibido:
1. Acosar, presionar, o determinar, en cualquier forma, a
subalternos para que respalden alguna causa, campaña o controversia política.
2. Difundir propaganda electoral a favor o en contra de cualquier
partido, agrupación o movimiento político, a través de publicaciones,
estaciones oficiales de televisión y de radio o imprenta pública, a excepción
de lo autorizado en la presente ley.
3. Favorecer con promociones, bonificaciones, o ascensos indebidos,
a quienes dentro de la entidad a su cargo participan en su misma causa o
campaña política, sin perjuicio de los concursos que en condiciones públicas de
igualdad e imparcialidad ofrezcan tales posibilidades a los servidores
públicos.
4. Ofrecer algún tipo de beneficio directo, particular, inmediato e
indebido para los ciudadanos o para las comunidades, mediante obras o
actuaciones de la administración pública, con el objeto de influir en la
intención de voto.
5. Aducir razones de “buen servicio” para despedir funcionarios de
carrera.
La infracción de alguna de las anteriores prohibiciones constituye
falta gravísima.
PARÁGRAFO. Los gobernadores, alcaldes municipales y/o distritales,
secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden
municipal, departamental o distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores
a las elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos para la
ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos
públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como
miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter
proselitista.
Tampoco podrán inaugurar obras públicas o dar inicio a programas de
carácter social en reuniones o eventos en los que participen candidatos a la
Presidencia y Vicepresidencia de la República, el Congreso de la República,
gobernaciones departamentales, asambleas departamentales, alcaldías y concejos
municipales o distritales. Tampoco podrán hacerlo cuando participen voceros de
los candidatos.
No podrán autorizar la utilización de inmuebles o bienes muebles de
carácter público para actividades proselitistas, ni para facilitar el
alojamiento, ni el transporte de electores de candidatos a cargos de elección
popular. Tampoco podrán hacerlo cuando participen voceros de los candidatos.
La nómina del respectivo ente territorial o entidad no se podrá
modificar dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones a cargos
de elección popular, salvo que se trate de provisión de cargos por faltas
definitivas, con ocasión de muerte o renuncia irrevocable del cargo
correspondiente debidamente aceptada, y en los casos de aplicación de las
normas de carrera administrativa.
ARTÍCULO 39. SE PERMITE A LOS SERVIDORES PÚBLICOS. Los servidores
públicos, en su respectiva jurisdicción, podrán:
1. Declarado Inexequible.
2. Inscribirse como miembros de sus partidos.
3. Declarado inexequible.
4. Declarado inexequible.
ARTÍCULO 40. SANCIONES. Incumplir con las disposiciones consagradas
en este capítulo, será sancionable gradualmente de conformidad con lo
establecido en la Ley 734 de 2002 y según la gravedad del hecho.
ARTÍCULO 41. ACTIVIDAD POLÍTICA DE LOS MIEMBROS DE LAS CORPORACIONES
PÚBLICAS. No se aplicará a los miembros de las corporaciones públicas de
elección popular, las limitaciones contenidas en las disposiciones de este
título.
ARTÍCULO 42. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de su
promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
La Presidenta del honorable Senado de la República,
CLAUDIA BLUM DE BARBERI.
El Secretario General del honorable Senado de la República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
JULIO E. GALLARDO ARCHBOLD.
El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,
ANGELINO LIZCANO RIVERA.
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y ejecútese.
Dada en Bogotá, D. C., a 24 de noviembre de 2005.
El Ministro del Interior y de Justicia de la República de Colombia,
delegatario de funciones presidenciales, conforme al Decreto número 4241 del 23
de noviembre de 2005,
SABAS PRETELT DE LA VEGA
El Ministro del Interior y de Justicia,
SABAS PRETELT DE LA VEGA.
III.     LA  DEMANDA
El ciudadano
Pablo Julio Cáceres Corrales, considera que la Ley 996 de 2005 fue sancionada
por el Ministro del Interior y de Justicia, Sabas Pretelt de la Vega, cuando el
“funcionario carecía de las facultades de Ministro Delegatario, es decir, no
era competente para sancionar y ordenar su promulgación”. Por tal razón,
estima que la ley es inconstitucional, al transgredir los artículos 189
numerales 9 y 10, y 209 de la Carta Política.
El demandante
afirma que aunque el Ministro del Interior y de Justicia sancionó la Ley 996 de
2005 conforme a las facultades que le fueron delegadas por el Presidente de la
República mediante el Decreto 4241 de noviembre 23 del 2005, ese decreto le
confirió tales facultades al ministro sólo a partir del día siguiente de su
publicación, es decir, a partir del 25 de noviembre de 2005, y no antes. Por
ende, según el actor, al sancionar la Ley 996 de 2005 el mismo día de la
publicación del Decreto 4241, - esto es el 24 de noviembre de 2005 -,  el
ministro carecía a la fecha de las facultades delegadas correspondientes, dado
que el término de publicación del decreto de delegación de funciones
presidenciales exige  el transcurso del día completo para que se surta el
requerimiento de publicidad. Como en este caso dicho término no se cumplió “totalmente”
en la fecha en que se surtió la sanción presidencial, estima el demandante que
la ley acusada debe ser declarada inexequible.
Argumenta el
actor, que la sola expedición del decreto no confiere las facultades delegadas
en cabeza del ministro, sino que se requiere su publicación, por ser éste un
acto administrativo general y abstracto. Además, afirma que el “trámite de
la publicación se surte durante la fecha, es decir, durante el día
correspondiente”, por lo que “las facultades delegadas podrán ejercerse
en el día siguiente a la realización del protocolo de la publicación y no
antes, puesto que ellas no se trasladan en cabeza del ministro delegatario sino
cuando el decreto ha producido efectos”. Por ende, conforme al artículo  52
del Código de Régimen Político y Municipal[1], el demandante asevera que “la
ley exige para que la publicación quede surtida cabalmente, el transcurso
del día (fecha) en que se inserte el acto jurídico en el periódico oficial”.
En consecuencia,
luego de ilustrar la importancia del principio de publicidad de los actos
generales y particulares de la Administración, el accionante solicita  a esta
Corporación que se declare inconstitucional la Ley 996 de 2005, por no haber
surtido todos los requisitos constitucionales exigidos, especialmente, por
haber sido sancionada por el Ministro del Interior y de Justicia el 24 de
noviembre de 2005, cuando, a su juicio, éste carecía de competencia para
ejercer las funciones que le habían sido delegadas por el Presidente de la
República.
IV.   INTERVENCIONES  DE AUTORIDADES.
1. Ministerio
del Interior y de Justicia.
El ciudadano
Luis Hernando Angarita Figueredo, en calidad de Viceministro del Interior
encargado de las funciones del Ministro del Interior y de Justicia, solicita a
esta Corporación que se declare constitucional la Ley 996 de 2005, por estimar
que ésta se encuentra ajustada a la Carta Política.
Para el
interviniente, se cumplieron todos los requisitos establecidos por el Estatuto
Superior para que la figura de la delegación de funciones presidenciales se
ajustara a la Constitución y la ley fuera sancionada en debida forma, teniendo
en cuenta que: a) En ejercicio de la facultad consagrada en el inciso final del
artículo 196 de la Carta, el Presidente expidió el 23 de noviembre de 2005 el
Decreto 4241, por medio del cual se delegaron unas facultades constitucionales
al Ministro del Interior y de Justicia, mientras se encontrara ausente el
Presidente, del territorio nacional. b) El día 24 de noviembre de 2005 el
Primer Mandatario estaba  efectivamente fuera el país, en una reunión bilateral
relacionada con sus competencias. c) Conforme al decreto en mención, se designó
al Ministro del Interior y de Justicia como Ministro Delegatario y se le
indicaron las funciones constitucionales que debía realizar, entre ellas, la
que se encuentra en el numeral 9 del artículo 189 del Estatuto Superior; y d)
el Decreto 4241 fue publicado en el Diario Oficial No 46.102 del día 24 de
noviembre de 2005.
En opinión del
Ministerio del Interior, en consecuencia, “el Decreto de Delegación fue expedido
válidamente, y por tal motivo surtió sus efectos jurídicos”. Al respecto,
precisa que la publicación que se hace de tales actos en el Diario Oficial,
cumple con los requisitos de publicidad y oponibilidad que exige la ley,
especialmente porque el parágrafo del artículo 119 de la Ley 489 de 1998
establece que, “únicamente con la publicación que de los actos
administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con
el requisito de la publicidad para efectos de sus vigencia y oponibilidad”.
Adicionalmente, conforme con la jurisprudencia de la Corte Constitucional[2]
y del Consejo de Estado, para el Ministerio del Interior una cosa es la
existencia y validez de los actos administrativos de carácter general, y otra
su oponibilidad. Por ende, citando una decisión del Consejo de Estado[3],
el interviniente considera que “la publicación de los actos administrativos
de carácter general como requisito para entrar a regir, solo se impone cuando
se afectan derechos de los gobernados, pero no cuando contengan medidas
internas para la misma administración, pues ellos pueden cumplirse sin tal
requisito, siempre que lleguen por otros medios al conocimiento de sus
destinatarios”.
A juicio del
Ministerio, en consecuencia, avalar la interpretación del demandante impediría
finalmente la delegación de funciones presidenciales ante faltas temporales del
Primer Mandatario, especialmente porque en la  mayoría de los casos estas
ausencias son tan sólo de 24 horas. Igualmente, haría gravosa la delegación de
funciones ante situaciones de emergencia o contingencia, lo que afectaría  a la
postre el ejercicio expedito de la gestión presidencial.
Por último,
sostiene el Ministerio del Interior que en la sentencia C-164 de 2000, la Corte
Constitucional estudió una ley cuya sanción también la realizó el Ministro
Delegatario el mismo día de la publicación del decreto de delegación de
funciones, sin que esta Corporación indicara que esa situación era contraria a la
Carta. Por lo tanto, con fundamento en estas razones y en las previamente
expuestas, concluye que todos los actos concretos llevados a cabo por el
Ministro Delegatario a partir del 24 de noviembre de 2005, fecha del traslado
del Presidente de la República al exterior y de la publicación del acto
administrativo de delegación, fueron efectuados por  autoridad competente. De
allí que solicite que se declare la exequibilidad de la norma acusada.
2. Consejo
Nacional Electoral
La ciudadana
Clelia América Sánchez de Alfonso, en calidad de Presidenta del Consejo
Nacional Electoral, solicita a la Corte Constitucional  declarar la
exequibilidad de la Ley 996 de 2005, porque la norma demandada fue sancionada y
promulgada, respetando las disposiciones constitucionales.
Para justificar
esta apreciación, la interviniente afirma que el acto de delegación de funciones
cumplió con los requisitos constitucionales, a saber: a) traslado al extranjero
del Presidente de la República en ejercicio de sus funciones; y b) delegación
de funciones al Ministro que corresponda. Así, considera que el Decreto 4241 de
2005 publicado el 24 de noviembre de ese año, al ser un acto particular, “creó
una situación jurídica particular y concreta al Ministro del Interior, al
erigirlo en Ministro Delegatario”, y surtió efectos desde su fecha de
expedición, es decir, desde el 23 de noviembre de 2005. Por esta razón, estima
que las calidades necesarias para que el Ministro Delegatario pudiera sancionar
válidamente la ley, se dieron en esta ocasión. Sin embargo, concluye que en
caso tal de que se considere como fecha de publicación aquella en que debe
surtir efectos del acto, se juzgue que  ello ocurrió el día 24 de noviembre de
2005, por lo que a su juicio, la ley fue sancionada conforme al Estatuto
Superior.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, en concepto No 4093 del 9 de mayo
de 2006, solicita que se declare exequible la Ley 996 de 2005, por considerar
que no existe vicio de competencia del Ministro Delegatario, en el acto de
sanción de la norma acusada.
Para precisar
estas consideraciones, el director del Ministerio Público inicia su análisis
señalando, en primer lugar, que la Corte Constitucional es  competente para
conocer de la acción pública de la referencia, por las siguientes razones: a)
Si bien el examen de constitucionalidad de las leyes estatutarias es integral
y, por lo mismo, los efectos de la cosa juzgada previstos en el artículo 243 de
la Constitución Política son aplicables hacia el futuro, la Corte
Constitucional ha dicho que en aras de garantizar el derecho de acción previsto
en los artículos 241-4 y 242-1 de la Carta, es posible analizar los cargos de
inconstitucionalidad que los ciudadanos formulen contra una ley estatutaria, si
tienen como causa hechos sobrevinientes, es decir, que el vicio acusado haya
surgido después del examen efectuado por la Corte, en virtud de lo dispuesto en
el numeral 8 del artículo 241 de la Carta Política. b) Como en el presente caso
se acusa la totalidad de la ley debido a  la existencia de un eventual vicio
surgido después de proferida la sentencia C-1153 de 2005 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra), en la cual se realizó un examen integral del proyecto de ley
estatutaria que reglamenta la elección del Presidente de la República, hoy Ley
996 de 2005, y en atención a que no ha operado el  fenómeno jurídico de la
caducidad de la acción, el Ministerio Público considera que el análisis del
cargo formulado en la demanda, es procedente.
En segundo
lugar, y en relación directa con las acusaciones del actor sobre la ausencia de
competencia del Ministro Delegatario en la sanción de la norma, el Procurador
General, al estudiar las disposiciones relacionadas con la publicación de los
actos administrativos de carácter general, - entre otras los artículos 43 del
Código Contencioso Administrativo; 2º  de la Ley 57 de 1985; 95 del Decreto-Ley
2150 de 1995; 119 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 61 de la Ley 4ª de 1913
(Código de Régimen Político y Municipal) -, concluyó que los actos
administrativos de carácter general para ser obligatorios respecto de todas las
personas, requieren de “su publicación en el Diario Oficial y su vigencia se
cuenta desde el mismo día de la publicación”.
En
consecuencia, a juicio del Ministerio Público, no existió vicio en la
delegación de funciones por parte del Presidente de la República, pues el
titular de la función se encontraba plenamente habilitado en virtud de lo
dispuesto por el inciso final del artículo 196 Superior para sancionar la ley.
De hecho, “al mediar un acto administrativo de contenido general, el
delegatario ejerció la función delegada con fundamento en el mismo, sin que se
evidencien excesos o defectos que sean objeto de reproche desde la óptica de la
normativa constitucional”. Igualmente, el decreto presidencial No. 4241 de
2005 por el cual se delegaron las funciones constitucionales previstas en los
numerales 9 y 10 del artículo 189 de la Carta, tuvo vigencia desde el mismo día
de su publicación, es decir, el 24 de noviembre de 2005  por lo que “la
sanción y promulgación de la Ley 996 de 2005, en la misma fecha, se hizo en
ejercicio pleno de las facultades delegadas”.
Concluye
entonces el Procurador, que la interpretación del actor según la cual las
facultades delegadas no podían ejercerse el mismo día en que se publicó el acto
de carácter general que hizo la delegación, “...resulta en extremo subjetiva
y extraña al ordenamiento jurídico vigente sobre la materia”. Por ende,
solicita a esta Corporación que se declare la constitucionalidad de la Ley
acusada, y que,  en el evento de que se desestime su petición, subsidiariamente
se aplique el parágrafo del artículo 241 de la Constitución con el fin de que
se  declare la existencia de un vicio subsanable.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. En virtud de
lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Carta, el artículo 43 de la Ley 270 de 1996 y el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre la presente
demanda.
Cuestión
previa: Los hechos sobrevinientes en el examen
de constitucionalidad de las leyes estatutarias y la novedad del cargo por
vicios de forma en la demanda de  la referencia.
2. Tal y como
lo señala el Procurador General de la Nación  y lo consideró esta Corporación
en el auto del  seis (06) de febrero de 2006, la acusación del demandante versa
sobre aparentes irregularidades surgidas con posterioridad al control
constitucional realizado por la Corte Constitucional al proyecto de ley
estatutaria que culminó con la expedición de la Ley 996 de 2005, de acuerdo con
la sentencia C-1153 de 2005 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
Por tratarse
de un cargo relacionado con la supuesta existencia de un vicio surgido al
momento de la sanción de la ley acusada, el cargo no está cobijado por el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional que acompaña por regla general el
control automático e integral que realiza esta Corporación  sobre los proyectos
de leyes estatutarias. Al no haber transcurrido además, el término de caducidad
de la acción pública por razones de forma, la Corte Constitucional admitió la
demanda de la referencia, por cumplirse los requisitos establecidos en el
Decreto 2067 de 1991.
3. Debe
recordarse que esta Corporación mediante la sentencia C-1153 de noviembre de
2005 citada, conoció oficiosamente del  Proyecto de Ley Estatutaria N° 216/05
Senado, N° 235 Cámara, “por medio de la cual se reglamenta la elección de
Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la
Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto
Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones”, hoy Ley 996 de
2005.
Desde la sentencia C-011 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), la Corte Constitucional ha sostenido reiteradamente[4],
que el control de los proyectos de leyes estatutarias, es un control
jurisdiccional automático[5], integral[6],
definitivo[7] y participativo[8],
por lo que las sentencias que profiere esta Corporación en ejercicio de sus
competencias, “hacen tránsito a cosa juzgada constitucional" según el
artículo 243 de la Carta. De allí que, una vez expedida una ley estatutaria,
ésta no pueda ser “demandada en el futuro por ningún ciudadano”[9].
4. Ahora bien, aunque la Corte Constitucional ha resaltado como
regla general los efectos de cosa juzgada absoluta de los fallos mencionados,
también ha reconocido que esa figura comprende sólo lo juzgado, y por lo tanto
no puede extenderse al “presunto vicio de inconstitucionalidad que surja con
posterioridad al control previo que la Corte realizó”[10].
Ante una eventualidad semejante, es decir, un vicio sobreviniente, el control
de constitucionalidad puede llevarse a cabo por esta Corporación, cuando se
interponga una acción ciudadana conforme a los artículos 241 numeral 4° y 242
numeral 1° de la Carta. Así lo ha precisado este Tribunal, en los siguientes
términos:
“(…) una ley estatutaria no sólo goza de constitucionalidad integral
desde el inicio de su vigencia, sino que la sentencia que así lo constató goza
de la fuerza de la cosa juzgada constitucional.
Distinto sería, sin embargo, observa la Corte, el caso en el que el
presunto vicio de inconstitucionalidad surja con posterioridad al control
previo que ella realizó, evento en el cual ciertamente procede el control de
constitucionalidad mediante acción ciudadana, de conformidad con el artículo
241 numeral 4° y 242 numeral 1°.
Por ejemplo, si al momento de la sanción presidencial se viola la
Constitución -si la ley es sancionada por un  ministro u otro funcionario
distinto del Presidente de la República-, el vicio
de constitucionalidad es sobreviniente al pronunciamiento -previo- de  la Corte
y por tanto no ha sido objeto de  sentencia alguna"[11].
(Las subrayas son fuera del texto original).
5. En esta oportunidad, la demanda del actor se centra precisamente en
acusar la totalidad de la Ley 996 de 2005 por un vicio sobreviniente. El
accionante reclama la inconstitucionalidad de la Ley 996 de 2005, porque
considera que fue sancionada en una fecha en la que el Ministro del Interior y
de Justicia, en su condición de Ministro Delegatario, carecía de competencia
para el ejercicio de las facultades delegadas para el efecto. Por este motivo, la
Corte Constitucional se pronunciará exclusivamente sobre este cargo
específico.
6. Para dar respuesta a la acusación anterior, esta Corporación
analizará los siguientes aspectos relevantes: (i) la importancia del
principio de publicidad en la actuación de las autoridades públicas; (ii) el
alcance de la competencia constitucional frente al cargo enunciado y el
señalamiento del acto involucrado en la acción pública de la referencia; (iii)
la especificidad de la delegación de funciones presidenciales consagrada en el
artículo 196 de la Carta y (iv) el tema de la oportunidad en la
ejecución de las funciones delegadas al Ministro Delegatario.
La
importancia del principio de publicidad en la actuación de las autoridades
públicas.
7.  El principio de publicidad es una
garantía constitucional para la consolidación de la democracia, el fortalecimiento
de la seguridad jurídica, y el respeto de los derechos fundamentales de los
asociados, que se constituye en uno de los pilares del ejercicio de la función
pública  y del afianzamiento del Estado Social de Derecho (C.P. Art. 209).
Este permite exteriorizar la voluntad de
las autoridades en el cumplimiento de sus deberes y en el ejercicio de sus
atribuciones, y además da la oportunidad a los ciudadanos de conocer tales
expresiones de voluntad, los derechos que les asisten, y las obligaciones y cargas
que les imponen las diferentes ramas del poder público.
En materia
administrativa (Art. 209 C.P.), la publicidad es un principio rector que “obliga
a la administración a poner en conocimiento de sus destinatarios los actos
administrativos, con el fin, no solo de que estos se enteren de su contenido y
los observen, sino que” puedan “impugnarlos a través de los recursos y
acciones”[12] correspondientes. De hecho, el
artículo 3º del Código Contencioso Administrativo señala que en virtud de este
principio, las autoridades deben dar a conocer sus decisiones mediante las
comunicaciones, notificaciones o publicaciones que ordene la ley.[13]
El principio de publicidad, en consecuencia, no sólo es “condición
esencial del funcionamiento adecuado de la democracia”[14]
al evitar el ocultamiento o la clandestinidad de las actuaciones de las
diferentes ramas del poder público, sino que: (i) contribuye a asegurar
la imparcialidad y la transparencia de las decisiones adoptadas por las
autoridades[15] al permitir que se
revele ante la sociedad el manejo de los asuntos públicos. (ii) Ayuda al
fortalecimiento de la democracia participativa (C.P Preámbulo, artículos
1° y 2°)[16], al facilitar la
intervención eventual de los ciudadanos en las decisiones que los afectan (C.P.
Art. 3). (iii) Favorece que las personas ejerzan las funciones de “control
político a las que se refiere el artículo 40 de la Carta”[17].
(iv) Garantiza la consolidación de la seguridad jurídica, ya que permite
el conocimiento de las diferentes disposiciones jurídicas por parte de los
ciudadanos; y  finalmente, (v) promueve el ejercicio de derechos
fundamentales como el debido proceso, el derecho a la información, el derecho
de petición, el derecho de acceso a documentos públicos y especialmente el
derecho de defensa y contradicción, entre otros, porque facilita a los
asociados controvertir las actuaciones del Estado[18].
8. Los actos
proferidos por las autoridades en un Estado Social y Democrático de Derecho,
están sometidos, por consiguiente, al principio de publicidad.[19]
Es por esto que no pueden aplicarse a los ciudadanos cargas derivadas de
decisiones de la Administración o de normas jurídicas, que no hayan sido
comunicadas a los asociados en virtud del principio que se invoca,  dado que
las personas no están obligadas a cumplir exigencias administrativas o legales
que no han tenido la oportunidad de conocer. Esta ha sido una constante en la
jurisprudencia de esta Corporación,[20] que en reiteradas
oportunidades ha ratificado la importancia del principio de publicidad en las
actuaciones  administrativas.
Precisamente en
la sentencia C-038 de 1996[21] (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz), dijo este Tribunal que:
Si el desempeño del poder, en los distintos ámbitos del Estado,
fuera clandestino y secreto, no sería posible que el ciudadano pudiera
“participar en la conformación, ejercicio y control del poder político” (C.P.
art. 40). La publicidad de las funciones públicas (C.P. art. 209), es la
condición esencial del funcionamiento adecuado de la democracia y del Estado de
derecho (...).
En el mismo sentido, la sentencia C-646 de 2000. (M.P. Fabio Morón
Díaz) hizo alusión a la publicidad como un factor de legitimidad de las
actuaciones estatales, al afirmar que:
La democracia, (…) “presupone la existencia de una opinión pública
libre e informada”[22], una opinión conformada
por sujetos autónomos, libres, dotados de razón y como tales titulares del
derecho deber de participación, que los habilita y obliga a ejercer las
funciones de control político a las que se refiere el artículo 40 de la
Constitución Política, necesarias para garantizar el equilibrio, la juridicidad
y la pertinencia de las actuaciones que emanan de las autoridades de las
diferentes Ramas del Poder Público. La publicidad es una condición de legitimidad,
que activa el principio de obligatoriedad de la norma jurídica, pues “...es
principio general de derecho que nadie puede ser obligado a cumplir las normas
que no conoce...”[23].
Por estas
razones, el principio de publicidad es una garantía constitucional que da
seguridad a las relaciones jurídicas[24]; facilita el control
ciudadano de las decisiones de las autoridades; permite el ejercicio de varios
derechos fundamentales y contribuye de manera esencial al adecuado desarrollo y
realización de los fines del Estado. La materialización de este principio  compete
primordialmente al legislador, - salvo en los casos en que la Carta consagra
exigencias puntuales respecto de la publicidad de ciertos actos-, por lo que es
al Congreso a quien corresponde en principio establecer o diseñar los
mecanismos que considere pertinentes para lograr la adecuada publicación de las
decisiones de las autoridades. La jurisprudencia constitucional ha reconocido
en este sentido, que la publicidad “admite diversas formas de realización, que
le corresponde definir y establecer al legislador”.[25]
El problema
jurídico en el asunto de la referencia y el acto objeto de la acción pública de
inconstitucionalidad
9. Los hechos
que se presentan en el caso de la referencia y de los que da cuenta el actor
para alegar la aparente inconstitucionalidad de la Ley 996 de 2005, son los
siguientes:
a. El Decreto 4241 de 2005 de delegación
de funciones presidenciales, fue expedido por el Primer Mandatario el 23 de
noviembre de 2005, invocando la potestad de delegar tales funciones conforme
al artículo 196 de la Carta. Dentro de las funciones delegadas, se encuentran
aquellas contenidas en el artículo 189 numerales 9 y 10 de la Constitución, es
decir, “sancionar las leyes” y promulgarlas. El artículo 2º del decreto
mencionado, señala además, que éste “rige a partir de la fecha de su
expedición”, hecho que tuvo lugar  el 23 de noviembre de 2005.
b. El Decreto 4241 de 2005, fue
publicado el 24 de noviembre  de 2005 en el Diario Oficial No 46102 de la misma
fecha.
c. El ejercicio de las funciones
delegadas en cuestión, es decir, la sanción presidencial de la Ley 996 de 2005
y su promulgación, se llevó a cabo el 24 de noviembre de 2005.
Para la Corte,
el problema constitucional que surge de los cargos presentados por el actor y
de los hechos que se plantean en la demanda, se relaciona principalmente con la
oportunidad en que se surtieron los actos de ejecución de la
delegación de funciones presidenciales, - vgr. la sanción de la ley-,  más que
con la publicidad del acto de delegación  de funciones en sentido estricto,
dado que: (i) no estamos ante un problema de un acto de delegación de
funciones que no fue publicado,  en la medida en que el Decreto 4241 de 2005 sí
lo fue. Tampoco se trata, (ii) del  ejercicio de las funciones delegadas
en una fecha anterior a la publicación del acto. Lo que aquí se presenta, (iii)
es un caso en el que el ejercicio de las funciones delegadas tuvo lugar  el
mismo día de la publicación del acto de delegación de funciones presidenciales.
Ante esta
situación, el problema jurídico que surge del cargo que se invoca es  el
siguiente:
¿Adolece
la Ley 996 de 2005 de un vicio de inconstitucionalidad, al haber sido
sancionada por el Ministro Delegatario el día de la publicación del Decreto
4241 de 2005 de delegación de funciones, cuando a juicio del demandante sólo
podía ejercer tales atribuciones a partir del día siguiente  al de la
publicación del decreto respectivo?
10. Para
resolver esta inquietud, la Corte Constitucional deberá considerar a
continuación: (i) los requerimientos que exige específicamente el
artículo 196 de la Carta, para la realización de la delegación de funciones
presidenciales desde una perspectiva constitucional, y (ii) la
incidencia de los hechos que presenta el demandante como posibles vicios de
forma en la expedición de la Ley 996 de 2005.
No sobra
advertir que la Corte Constitucional no entrará a estudiar la legalidad del
Decreto 4241 de 2005, por ser ésta una competencia específica del Consejo de
Estado. Por ende, las reflexiones que esta Corporación realice, tendrán el
propósito exclusivo de determinar si la norma acusada, esto es, la Ley 996 de
2005, es constitucional o no. Las conclusiones a las que llegue esta
Corporación en el análisis de los aspectos anteriores, serán las necesarias
para responder las cuestiones específicas que son objeto de esta providencia.
La
delegación de funciones presidenciales contenida en el artículo 196 de la
Carta.
11. La
delegación, como mecanismo de coordinación y organización de la estructura
administrativa[26], es una figura que
permite a las autoridades públicas transferir transitoriamente el ejercicio de
sus atribuciones a colaboradores u otras autoridades, - con sujeción a lo
previsto por la Constitución o en la ley -,  cuando ello resulte conveniente o
necesario para el servicio público o el interés general. La delegación así
entendida, involucra (i) la transferencia del ejercicio de funciones de
su titular a otra autoridad u órgano; (ii) la existencia previa de
autorización legal o constitucional para el efecto y (iii) la potestad
del titular de la función[27] de  reasumir sus
competencias en cualquier momento.[28]
Es una figura
además, consagrada en el artículo 209 de la Carta Política como un instrumento
de gestión de las autoridades administrativas en general; y en los artículos
196 inciso 4 y 211 de la norma superior[29], como reglas
que forman parte de la arquitectura funcional de la Rama Ejecutiva y de la
administración central, que hacen alusión, incluso, a la delegación de
funciones presidenciales. La jurisprudencia constitucional ha sostenido en
relación con estas disposiciones, que “la delegación, es una técnica de
manejo administrativo (…) que autoriza la Constitución en diferentes normas
(art. 209, 211, 196 inciso 4 y 305), algunas veces de modo general y otras de
manera específica (…)[30]”.
12. El artículo
209 de la Constitución, - relacionado con los principios rectores y los
instrumentos organizacionales que gobiernan la función administrativa -, es una
disposición constitucional que establece un marco general de
atribuciones que le permite al Estado cumplir con sus fines superiores por
medio de la descentralización, la desconcentración y la delegación de
funciones. La delegación, evita que se “desatienda, diluya o desdibuje la
gestión a cargo de las autoridades públicas”[31],
en la medida en que contribuye al ejercicio oportuno de las atribuciones
conferidas a la administración estatal.
El artículo 211
de la Carta, por su parte, se erige como la norma superior que establece de
manera especifica el régimen general de delegación de funciones administrativas
respecto de los órganos y entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público y de
la administración pública, al conceder a la ley la potestad de regulación de la
figura para tales autoridades, sin desvirtuar los criterios constitucionales
que el artículo superior establece en materia de responsabilidad y de recursos
contra los actos proferidos por el delegatario. En lo concerniente
concretamente a las atribuciones presidenciales, el artículo 211 de la Carta le
asigna a la ley la responsabilidad de determinar “las funciones que el
Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de
departamentos administrativos, representantes legales de entidades
descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del
Estado que la misma ley determine”, de manera general.
Estas normas no
regulan la hipótesis de delegación de funciones presidenciales cuando el Jefe
de Estado viaja al exterior. Es el artículo 196 de la Carta, el que consagra la
potestad de delegar funciones presidenciales en el Ministro Delegatario en
circunstancias específicas precisadas por esa norma constitucional.
La delegación de
funciones del artículo 211 de la norma superior, difiere de la prevista en el
artículo 196 de la Constitución, - que resulta ser una regla constitucional
especial respecto de la delegación presidencial-,  por varias razones fundadas
en el propio Estatuto Superior: (i) el artículo 211 exige regulación
legal para la delegación de funciones presidenciales. El artículo 196 de la
Constitución, al no requerirla expresamente, permite que sea en principio la
propia Carta la que señale las condiciones en las que esta última delegación
presidencial puede realizarse. (ii) El artículo 196 superior tiene que
ver concretamente con la delegación de “funciones constitucionales” del
Presidente de la República, incluyendo “aquellas funciones que le son
propias como las que ejerce como Jefe de Gobierno”. El artículo 211 de la
Carta, permite delegar las funciones presidenciales que expresamente determine
la ley (Art. 13 de la ley 489 de 1998[32]), salvo aquellas que por
mandato constitucional, o por su naturaleza, no sean susceptibles de delegación[33].
De allí que ciertas funciones presidenciales delegables en virtud del artículo
196 superior, no lo sean bajo la previsión del artículo 211 de la Carta, dada
la especificidad de la primera delegación. (iii) Para la procedencia de
la delegación del artículo 196 constitucional, se  exigen circunstancias de
modo, tiempo y lugar delimitadas por la Carta, que no son requerimientos
aplicables a las condiciones generales de delegación del artículo 211 de la
Constitución. (iv) El carácter especial de la delegación prescrita en el
artículo 196 constitucional  puede observarse también de la específica
denominación que se le atribuye al funcionario en quien se delegan las
atribuciones, - Ministro Delegatario-, nombre que responde a la magnitud
de la responsabilidad que asume el ministro al estar habilitado para el
ejercicio de las funciones presidenciales. Finalmente, (v) la delegación
consagrada en el artículo 196 de la Carta, consagra expresamente una
prohibición en el artículo 202 superior, que impide al Vicepresidente asumir
las funciones de Ministro Delegatario.
Desde esta
perspectiva, concluye la Corte que el artículo 196 de la Carta efectivamente
consagra una situación especial de delegación de funciones presidenciales, que
no puede confundirse con las condiciones generales establecidas por el artículo
211 de la Constitución. De hecho, los artículos 196, 211[34]
y 209 de la Carta[35] difieren entre sí,
porque el primero consagra un régimen eminentemente constitucional que
establece unas condiciones de delegación específicas en materia de funciones
presidenciales, cuando se dan las circunstancias de tiempo, modo y lugar
previstas en la Carta. El segundo, fija el régimen general de delegación de
funciones administrativas, que deja al legislador la regulación de tal
delegación, siempre que la naturaleza de tales funciones lo permita (Ley 489 de
1998); y  finalmente, el último, determina el marco general que rige la
función administrativa, que naturalmente incluye a la delegación como un
instrumento de gestión y organización en materia de administración pública.
13. Así, la
figura instituida en el artículo 211 de la Carta, conforme a la jurisprudencia
constitucional[36], involucra entonces, las
siguientes exigencias generales:
“(1) autorización legal. Sólo son delegables las
funciones que la ley señale y siempre que su naturaleza lo permita; (2) la
competencia no debe ser ajena al delegante. Si bien en la delegación no opera
una transferencia de la función, sino de su ejercicio, es inconcebible que ella
pueda recaer sobre una atribución constitucional ajena al delegante, pues
carecería de objeto, y crearlo equivaldría a que la ley por su cuenta
modificara el diseño de competencias instituido por el Constituyente. (…) (3)
acto presidencial de delegación. La decisión última sobre la delegación,
incumbe al titular de la función, que puede abstenerse de hacerlo, pese a la
autorización legal; (4) limitación de delegatarios. Únicamente tienen aptitud
para ser delegatarios los ministros, directores de departamentos
administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas,
superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley
determine; (5) imputación de los actos. Los actos o resoluciones que en
ejercicio de la delegación dicte el delegatario se reputan suyos para todos los
efectos legales y al hacerlo compromete su exclusiva responsabilidad, no la del
delegante; (6) reforma y revocación de los actos del delegatario. En todo
momento, el delegante puede reformar o revocar la actuación del delegatario, en
cuyo caso reasumirá la responsabilidad consiguiente. (7) recursos. Contra los
actos del delegatario pueden interponerse los recursos que establezca la ley”.
En la
actualidad, la Ley 489 de 1999, en sus artículos 9 a 13, es la norma que regula
este tipo de delegación presidencial.
14. La
delegación a la que se refiere el artículo 196 de la Constitución, por su
parte, ocurre exclusivamente cuando el Presidente de la República, “sin
separarse del cargo y por lo tanto en calidad de tal y en ejercicio de sus
funciones”[37], se traslada a
territorio extranjero. Al respecto, el artículo constitucional, en especial su
último inciso, reza lo siguiente:
Art. 196. El Presidente de la República o quien haga sus veces, no
podrá trasladarse a territorio extranjero durante el ejercicio de su cargo, sin
previo aviso al Senado o, en receso de este, a la Corte Suprema de Justicia.
La infracción en esta disposición implica abandono del cargo.
El Presidente de la República, o quien haya ocupado la presidencia a
título de encargado, no podrá salir del país dentro del año siguiente a la
fecha en que cesó en el ejercicio de sus funciones, sin permiso previo del
Senado.
Cuando el Presidente se traslade a territorio extranjero en
ejercicio de su cargo, el ministro a quien corresponda, según el orden de
precedencia legal, ejercerá bajo su propia responsabilidad las funciones
constitucionales que el Presidente le delegue, tanto aquellas que le son
propias como las que ejerce en calidad de Jefe de Gobierno. El Ministro
Delegatario pertenecerá al mismo partido o movimiento político del Presidente.
Como se ve, la delegación de funciones presidenciales del artículo
196 constitucional, permite que el Primer Mandatario pueda delegar en un
ministro, - denominado Delegatario -, aquellas funciones que considere
pertinentes, y que pueden ser, al tenor del artículo que se describe, “tanto
aquellas que le son propias, como las que ejerce en calidad de jefe de gobierno”.
La jurisprudencia constitucional, en la sentencia C-428 de 1993 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo)  ha señalado al respecto que está previsto que en
ese caso uno de los ministros, concretamente “aquel a quien corresponda
según el orden de precedencia legal-, ejercerá, temporalmente y bajo su propia
responsabilidad, no la presidencia de la República -pues ella sigue a cargo del
titular en el extranjero- sino aquellas funciones constitucionales que el
Presidente le delegue”.
Para que proceda
este específico tipo de delegación presidencial conforme al Estatuto Superior
(Art. 196 C.P), se requiere que se cumplan los siguientes requisitos
concurrentes, que determinan la especificidad de este tipo de delegación:
a.
Traslado. El
Presidente de la República, debe trasladarse al exterior. En ese
sentido, no es suficiente su ausencia de la capital o su movilización dentro
del territorio nacional. Se requiere, para que se pueda realizar este tipo de
delegación, que el Presidente de la República salga del territorio colombiano.
b.
Atribuciones.
El traslado presidencial debe ser, en ejercicio de su cargo, lo que
significa que el viaje debe estar motivado en el ejercicio de funciones
constitucionales o legales.
c. Delegatario. El ministro en quien se deleguen las funciones, debe ser
necesariamente el que corresponda según el orden de precedencia legal.
Además, conforme con el artículo 202 de la Constitución, por prohibición
expresa de la carta, “el Vicepresidente no podrá asumir funciones de
ministro delegatario”.
d.
Responsabilidad. El Ministro Delegatario realizará las funciones delegadas
bajo su propia responsabilidad.
e. Funciones delegadas. Dentro de las funciones que el Primer Mandatario puede delegar al
Ministro, se encuentran “tanto aquellas que le son propias, como las que
ejerce en calidad de jefe de gobierno”. Al respecto, la sentencia C-398 de
1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), precisó que constitucionalmente no
es admisible la delegación genérica de funciones presidenciales en estos casos,
por lo que  el Primer Mandatario deberá necesariamente proceder a hacer la
delegación de funciones que corresponda en cada uno de los traslado que realice
a territorio extranjero. Dijo la sentencia, lo siguiente:
“No es admisible, a la luz de la Constitución Política, una
delegación genérica, ni en cuanto a las ocasiones en que deba ausentarse el
Presidente de su cargo, ni respecto de los asuntos que puedan confiarse al
Ministro Delegatario. Es necesario que por cada vez que el Jefe del Estado
abandone el territorio en la indicada condición, dicte un decreto de delegación
y señale en él de manera precisa y taxativa las funciones presidenciales que se
delegan.
e.
Condición política. El Ministro Delegatario debe pertenecer al mismo partido
o al mismo movimiento político del Presidente.
Frente a estos
requerimientos constitucionales, ya la sentencia C-164 de 2000 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo) había especificado que la delegación presidencial
consagrada en el artículo 196 de la Carta era posible si: (i) se daba el
traslado del Presidente a territorio extranjero; (ii) ese traslado del
Primer Mandatario tenía lugar en ejercicio de su cargo; (iii) si se
configuraba la designación expresa en “el ministro a quien corresponda”,
según el orden de precedencia legal; y, (iv) en el mismo acto, se
indicaba de manera taxativa, cuáles funciones eran las que el Presidente
delegaba en su ministro. De no cumplirse con estas exigencias enunciadas de
acuerdo a la providencia que se cita, esta Corporación, ha manifestado que “el
acto de delegación carece de efectos y, en consecuencia, los actos concretos
que el ministro delegatario haya cumplido - que en esa hipótesis habría
efectuado sin autorización y, por tanto, sin competencia - son
inconstitucionales”[38].
15. En el caso que ocupa a la Sala puede concluirse que se radicaron
efectivamente las funciones presidenciales delegadas en cabeza del Ministro
Delegatario, teniendo en cuenta que el Presidente, invocando para el efecto la
competencia derivada del artículo 196 de la Carta: (i) se trasladó a
territorio extranjero con ocasión de una reunión bilateral entre mandatarios; (ii)
especificó mediante decreto las funciones que asumiría el Ministro
Delegatario - (iii) escogido en orden de precedencia legal-, durante su
ausencia transitoria; (iv) funciones entre las que se encontraban
aquellas contenidas en el artículo 189 numerales 9 y 10[39]
de la Carta. En este sentido, aunque la Carta no establece un listado taxativo
y diferenciado de las funciones que ejerce el Presidente como Jefe de Estado,
Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, lo cierto es que esta
Corporación ha sostenido que la “pertenencia de la sanción de las leyes a
los actos de gobierno es una afirmación que encuentra justificación suficiente
en la interpretación de los artículos 157-4 y 200-1 de la Constitución, (...)
que de manera consistente adscriben al Gobierno la función de sancionar las
leyes”[40]. Bajo esta perspectiva,
la sanción presidencial en tanto acto del gobierno, podía ser objeto de
delegación en los términos del inciso 4º del artículo 196 C.P.
16. Con todo, surge entonces la siguiente
inquietud: ¿desde qué momento podía el Ministro Delegatario realizar los actos
de ejecución de esa delegación presidencial?
Para responder a esta pregunta, es
necesario tener en cuenta que en la situación que se analiza se encuentran
involucrados tres actos distintos, cuya naturaleza difiere entre sí:
1. Un acto de
delegación de funciones suscrito por el Presidente de la República en
aplicación del artículo 196 de la Carta.
2. Los actos de
ejecución de las funciones delegadas, por parte del Ministro Delegatario. De
estos actos, resulta relevante la sanción presidencial, ya que es el elemento
constitucionalmente pertinente en el cargo que el actor plantea.
3. La Ley 996
de 2005, que es el resultado de un proceso constitucional que implica la
manifestación de la voluntad del Legislador, y que culmina con la sanción
presidencial.  En el caso que ocupa a la Corte, es la ley y no los demás actos,
la que  ha sido demandada por el accionante, dada la exclusiva competencia
constitucional de esta Corporación.
Cada uno de los actos mencionados sus
propios requisitos de validez, por lo que no necesariamente un vicio en uno de
ellos, implica su traslado automático a todos los demás actos. Por ejemplo, un
vicio en la ley, puede no comprometer en absoluto los otros actos descritos y
viceversa. En ese orden de ideas, dado que la Corte Constitucional es
competente exclusivamente para analizar la constitucionalidad de las leyes,
solo un vicio en otro acto que sea comunicable a la ley tendría relevancia para
el control constitucional de la misma.
Sin embargo, en la medida en que lo que
está en discusión en este caso, es determinar si el ejercicio de  las funciones
delegadas con base en el  artículo 196 de la Carta se hizo en un momento
inoportuno, es decir, cuando el Ministro carecía de competencia para el efecto,
la cuestión a determinar es si la oportunidad en que fueron ejercidas
las funciones delegadas incidió en la sanción, y de allí en la
constitucionalidad de la de la ley acusada[41],  en la
medida en que el proyecto de ley correspondiente fue sancionado en un día en el
cual el decreto de delegación de funciones, según el actor, no había todavía
entrado en vigor, por lo que la ley acusada tendría un vicio de forma.
17. Sobre ese punto, la Corte se pregunta
si la Carta alude al tema de la oportunidad en el ejercicio de las
funciones delegadas con base en el artículo 196 de la Constitución, o si
restringe en algún sentido el momento en que pueden ser ejercidas tales
funciones, una vez que se ha cumplido con los requisitos específicos del
artículo 196 superior para la delegación.
Lo anterior, debido a que si bien el
régimen de publicidad de los actos proferidos por las diferentes Ramas del
Poder Público varía según la  naturaleza, los alcances y el órgano que expide
los actos, en algunos casos aspectos de la publicidad de los actos del poder
público pueden estar regulados en la Carta. Ello ocurre, por ejemplo, en el
trámite de formación de las leyes, en el que ciertos elementos relacionados con
su publicidad se encuentran consagrados en la norma superior. De hecho, los
artículos 157 y 165 de la Constitución, fijan directrices respecto a  la
publicación del proyecto de ley antes de su curso en la comisión respectiva y
en relación a la promulgación final de la ley.
Con todo, a pesar de la especificidad de
la delegación consagrada en el artículo 196 de la Carta, la Constitución calla
en lo concerniente a la regulación de la publicidad. Así,  no establece norma
alguna que exija que el ejercicio de las funciones delegadas deba darse con
posterioridad a la publicación del acto de delegación de funciones basadas en
el artículo 196 superior, ni tampoco establece una prohibición que impida que
el ejercicio de tales funciones pueda llevarse a cabo en la misma fecha de
publicación del acto.
Por ende, más allá de las exigencias
comentadas para que constitucionalmente se considere procedente la delegación
de funciones del artículo 196 superior, la Constitución no exige que el
ejercicio de tales funciones por parte del Ministro se de al día siguiente de
la publicación del acto de delegación conforme al 196 C.P., o en una fecha
subsiguiente. Constitucionalmente no hay requisitos adicionales a los
establecidos en el artículo 196 de la Carta, para que el Ministro Delegatario
pueda ejercer las funciones delegadas por el Primer Mandatario.
Sin embargo, puede pensarse que la
exigencia constitucional en la materia, es aquella derivada de la obligación
general contenida en el artículo 209 de la norma superior, de respetar el
principio de publicidad en el ejercicio de la función administrativa. Al
respecto, cualquier requerimiento derivado del artículo 209 de la Carta en lo
concerniente a la publicidad del acto de delegación de las funciones
presidenciales del artículo 196 superior, exigiría en sentido estricto,
la realización de la publicación del acto conforme a la ley, para asegurarle a
la ciudadanía la posibilidad de conocer la decisión del Presidente de delegar
sus funciones en caso de traslado al exterior y evitar que una medida de esa
trascendencia, permanezca oculta para la colectividad. Esa exigencia, como se
expresó en los hechos de esta demanda, se dio el 24 de noviembre de 2005, dado
que el acto de delegación de funciones presidenciales fue publicado en esa
fecha. De esta manera, el acto de delegación descrito no fue secreto, ni se
privó a la  colectividad de la oportunidad de conocerlo, en la medida en que
fue un acto publicado oportunamente en el Diario Oficial.
18. Ahora bien, en lo que respecta al ejercicio
de las funciones delegadas, la crítica del actor se centra en
considerar que  el proyecto de ley fue sancionado en un día en el que el
decreto de delegación de funciones en el Ministro Delegatario no había entrado
en vigor, por lo que  a su juicio no podían ejercerse las funciones delegadas
correspondientes en esa fecha. Con esta acusación, el accionante pretende poner
en entredicho la competencia del Ministro Delegatario para sancionar la ley por
haber ejercido las funciones que le fueron delegadas antes de que el decreto de
delegación hubiera entrado en vigor.
La Corte debe advertir en este
sentido, que en lo que respecta exclusivamente al régimen de publicidad aplicable
al Decreto de delegación de funciones expedido conforme con el artículo 196 de
la Carta, - sobre el que recae de manera restrictiva esta providencia en
atención a su especificidad y que no se extiende a otro tipo de decretos
presidenciales -, es importante subrayar que el régimen de publicidad de los “decretos
y resoluciones ejecutivas expedidas por el gobierno nacional” en estas
circunstancias, exige que tales actos sean publicados en el Diario Oficial[42]
de acuerdo con la Ley 489 de 1998.
Así, al margen
de cualquier discusión sobre la naturaleza del acto - es decir si es de
carácter general o particular - y de su legalidad, dado que tal análisis
compete primordialmente a la jurisdicción contencioso administrativa, lo cierto
es que el decreto de delegación de funciones en el Ministro Delegatario, es un
decreto expedido por el Presidente de la República que tiene una trascendencia
nacional en la medida en que las facultades objeto de delegación son
atribuciones del orden nacional del más alto nivel, -funciones presidenciales-,
que resultan ser del interés de todos los colombianos, a quienes concierne
saber qué funcionario puede realizar transitoriamente funciones confiadas
expresamente al Primer Mandatario, en qué calidad y en qué condiciones. De tal
forma que el decreto de delegación de funciones se rige en cuanto a su
publicidad por la Ley 489 de 1998.
En este sentido, el Congreso, al señalar en
el parágrafo  del artículo 119 de la Ley 489 de 1998 que “únicamente con la
publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en el
Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su
vigencia y oponibilidad”, indicó que la publicación en el Diario Oficial
del decreto de delegación de funciones presidenciales del 196 de la Carta, era
el requisito necesario para determinar su vigencia y oponibilidad[43].
19. Al
respecto, es importante recordar que el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, fue
proferido por el legislador con el doble propósito de (a) unificar los
medios de publicidad aplicable a los actos expedidos por las diferentes entidades
del Estado a fin de reconocer en el Diario Oficial un medio idóneo para cumplir
con el principio de publicidad, salvo excepciones de ley[44];
y (b) fijar una regla común frente a la publicidad de tales actos
administrativos de carácter nacional, habida cuenta de que regímenes legales
anteriores habían utilizado diferentes criterios para determinar los alcances
de dicha publicidad.
En lo atinente
al primer propósito enunciado, cabe recordar que previamente la Ley 57
de 1985 estableció que todos aquellos “actos gubernamentales y
administrativos de la Nación, los Departamentos  y los  Municipios”, que “la
opinión” debiera conocer “para informarse sobre el manejo de los asuntos
públicos y para control sobre la conducta de las autoridades”, debían
incluirse en los respectivos Diarios, Gacetas o Boletines oficiales, para
surtir el requisito de publicidad.[45] En el artículo 2º de la
Ley 57 citada, se incluyeron también como publicables en el Diario Oficial
todos los decretos sin distinción, así como los actos del Gobierno que
crearan situaciones jurídicas impersonales u objetivas o de alcance e interés
general[46]. Igualmente, se
estableció en su artículo 8º, que los decretos del Gobierno específicamente
enumerados en dicha disposición regirían  sólo “después de la fecha
de publicación”[47].
Con posterioridad
a la Ley 57 de 1985, el Decreto Ley 2150 de 1995[48]
estableció en su artículo 95[49], que sólo se
publicarían en el Diario Oficial, entre otros, los decretos ejecutivos
expedidos por el Gobierno Nacional, cuya vigencia se determinaría en el
mismo acto de su expedición y los demás actos administrativos con carácter
general expedidos por entidades u órganos del orden nacional.
Con la Ley 489
de 1998[50], el legislador definió,
en aras de la unificación, que debían publicarse en el Diario Oficial, “los
decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas
por el Gobierno Nacional y los demás actos administrativos de carácter general,
expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden
nacional de las distintas Ramas del Poder Público y de los demás órganos de
carácter nacional que integran la estructura del Estado”[51].
En relación al segundo
propósito del artículo 119 de la Ley 489 de 1998, debido a la coexistencia
o sucesión de reglas sobre la publicación de los actos administrativos, también
se presentó la necesidad de fijar una regla común que ofreciera claridad en la
materia. En este sentido, el parágrafo del artículo 119 de la Ley 489 de 1998,
consagró que “únicamente con la publicación que de los actos administrativos
de carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de
publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad”.
La Corte Constitucional, en la sentencia C-957 de 1999 (M.P. Álvaro
Tafur Galvis), tuvo la oportunidad de pronunciarse precisamente sobre este
último   artículo. Tal providencia estudió los cargos dirigidos  contra el
artículo 8[52] de la Ley 57 de 1985,
por vulnerar aparentemente los artículos 209 y 228 superiores, al darle
prevalencia a lo formal sobre lo sustancial,  y por  poner en entredicho la
regla general que predicaba la vigencia de los actos administrativos desde su
expedición. El demandante en esa oportunidad procesal, consideró que el
artículo 8º de la Ley 57 de 1985 consagraba una excepción contraria a la regla
administrativa enunciada, al establecer que la vigencia y oponibilidad de
ciertos actos jurídicos (legislativos y administrativos), estaba subordinada a
la formalidad de la publicación oficial. La Corte Constitucional en la
sentencia que se cita, al comparar el texto del artículo 8º de la Ley 57 de
1985 con el del artículo 119 de la Ley 489 de 1998 vigente, y concluir que la
norma posterior había subrogado parcialmente a la anterior en cuanto se ocupó
de regular la misma materia en lo que concierne a la obligatoriedad de la
publicación de ciertos actos administrativos, decidió estudiar la proposición
normativa conformada por las dos disposiciones legales enunciadas[53].
En el estudio constitucional que se adelantó en esa providencia y
que culminó con la declaración de exequibilidad de “los artículos 8º
de la Ley 57 de 1985 y 119 de la Ley 489 de 1998” frente al cargo
formulado, la sentencia C-957 de 1999 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) estableció  lo
siguiente:
En el caso de los actos contenidos en el artículo 8º de la ley 57 de
1985, subrogado parcialmente por el artículo 119 de la ley 489 de 1998, es
preciso señalar que por la naturaleza de los actos y normas allí enunciadas,
como lo son los actos legislativos, las leyes y los actos administrativos
del orden nacional o territorial, por ser generales, impersonales y
abstractos, e involucrar el interés general, el legislador es exigente
en determinar el momento a partir del cual inicia su vigencia. Y dada la
trascendencia de los mismos, resulta pertinente condicionar la vigencia y
oponibilidad del acto a la publicación del mismo en el diario o boletín
oficial para asegurar los principios y derechos enunciados, lo cual como ya se
anotó, no afecta la existencia y validez del acto legislativo, de la ley ni del
acto administrativo. Lo cual, en criterio de la Corte, permite concluir que los
preceptos que se examinan se encuentran ajustados y conformes al ordenamiento
constitucional. (Subraya fuera del original).
Por consiguiente,
conforme a tal interpretación que avaló la vigencia y oponibilidad de tales
actos administrativos desde su publicación, concluye la Corte que el Decreto
4142 de 2006, al ser un decreto de delegación de funciones presidenciales
derivado del artículo 196 de la Carta y expedido bajo la vigencia de la Ley 489
de 1998, se encuentra claramente regulado por ella por las razones descritas.
Por lo tanto, debía ser publicado en el Diario Oficial conforme a la norma
enunciada. Esa publicación se llevó a cabo el 24 de noviembre de 2005, en el
Diario Oficial número 46102, como previamente se anotó.
20. Sobre el tema de cómo debe surtirse la publicación del acto
administrativo de delegación de funciones presidenciales correspondiente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional en  la
sentencia C-161 de 1999[54] dispuso que:
“La publicación, en estricto rigor, constituye
una operación administrativa material, reglada, que corresponde ejecutar al
Gobierno y que se desarrolla de conformidad con lo que establezca la ley, la
cual ha dispuesto que se realice por escrito y en el diario oficial.”[55]
Esa precisión implica que  la publicación, como operación
material que es, se surte tal y como lo establece la ley. Al
tenor del parágrafo del artículo 119 de la Ley 489 de 1998,  ello ocurre cuando
la publicación “se ha[ce] en el Diario Oficial”.
En este sentido, el parágrafo del artículo 119 enunciado, en modo
alguno señala que deben transcurrir 24 horas después de la publicación del acto
para que se considere satisfecho dicho requisito, o que debe esperarse un
periodo más allá de la fecha de publicación para que el acto se estime
oponible. Del tenor literal de la norma sólo se desprende que la publicación
del acto es el requisito de publicidad exigible para que se predique la “vigencia
y oponibilidad” del acto correspondiente. Este requisito se cumple “con
la publicación”, no un día después de la publicación.
Esta interpretación del
artículo mencionado responde a la diferenciación que hizo el legislador con
las normas legales anteriores en la materia, esto es con la Ley 57 de 1985[56]
y el Decreto Ley 2150 de 1995. Se recuerda  que ellas  establecían que la
vigencia de un decreto de los allí consagrados, regía “después de la fecha
de su promulgación”, o “a partir de su expedición” si así lo
determinaba el propio acto, respectivamente. En el caso del artículo 119 de la
Ley 489 de 1998, la norma señala que ello ocurre simplemente “con la
publicación” del acto, sin exigir el transcurso de una fecha adicional. Es
más, según lo dispuesto en el Código de Régimen
Político y Municipal, en especial el artículo 52[57]
de la Ley 4ª de 1913 por publicación no puede entenderse algo diferente
a “insertar” el acto administrativo “en un periódico oficial”,
requisito que se entiende consumado en la fecha del número en que ocurrió la
inserción.
La
jurisprudencia contencioso administrativa, además, ha señalado respecto de los
efectos de la publicación de los actos administrativos estipulados en el
artículo 119 de la Ley 489 de 1998, que ellos se dan de forma inmediata con la
publicación. Así, la Sala de Consulta y Servicio Civil  del Consejo de Estado[58],
ha señalado expresamente sobre la publicación y sus efectos, lo siguiente:
“[b]asta que los actos administrativos de alcance general sean
publicados conforme a la ley, para que adquieran plena e inmediata eficacia.
Su publicidad se erige, de esta manera, en una garantía para los administrados
que los protege de la arbitrariedad. Huelga advertir que a diferencia de la
ley, la cual para entrar a regir requiere primero ser sancionada y
luego  promulgada (art. 189. 9 y 10 de la C. P.), los actos administrativos no
están sujetos, para alcanzar su plena eficacia respecto de los particulares, a
formalidades distintas de la publicidad.”[59]
(Resaltado no original).
Por ende, no comparte la Corte las apreciaciones del actor respecto
a lo que él denomina el “trámite” de publicidad, esto es, la exigencia
de un  transcurso de 24 horas desde la fecha de inserción del decreto en el
Diario Oficial, para que se entienda realizada de manera efectiva la
publicación. El parágrafo del artículo 119 de la ley
489 de 1999, no hace alusión alguna a lapsos específicos de tiempo o
precisiones adicionales que permitan concluir que la vigencia y oponibilidad
del decreto de delegación de funciones presidenciales del artículo 196 de la
Carta, solo empieza en una fecha diversa a la de su publicación.
De allí que, si la publicación del decreto se entiende realizada el
día de su inserción en el Diario Oficial, y con ello se cumple el requisito de
vigencia y oponibilidad del decreto de delegación en los términos fijados por
el legislador para el efecto, no encuentra la Corte óbice para que se puedan
ejercer el mismo día las funciones delegadas al Ministro Delegatario, conforme
a la expresa determinación del artículo 119 de la Ley 489 de 1998.
La publicación y ejercicio de las funciones delegadas en una misma
fecha, no desvirtúa en modo alguno el principio de publicidad constitucional. Tal
publicidad, al tener lugar el 24 de noviembre de 2005, dio la oportunidad a los
ciudadanos de conocer la voluntad del Primer Mandatario de delegar ciertas
funciones presidenciales en el Ministro por razones de su viaje al exterior. No
fue entonces un acto oculto o secreto. Por el contrario, los asociados tuvieron
la oportunidad legal de conocer y controvertir el decreto, de acuerdo con las
normas jurídicas respectivas.
En ese orden de ideas, el Ministro Delegatario podía ejercer las
funciones que legítimamente le habían sido asignadas conforme al artículo 196
de la Constitución en la fecha en que se cumplieron los requisitos legales y
constitucionales de vigencia y oponibilidad del acto, esto es el 24 de
noviembre de 2005. Esta conclusión se compadece además con los principios de
economía, publicidad, celeridad y eficacia que deben regir la función
administrativa y con las prescripciones legales enunciadas. De no ser así, se
podría llegar al absurdo de privar al país del ejercicio de funciones
presidenciales por un día en caso de urgencia, cuando el Primer Mandatario se
deba ausentar por 24 horas; circunstancia que conforme a  la jurisprudencia
constitucional sería contraria a las previsiones de la Carta, dado que, “el
Constituyente [ha querido], que  no se presente vacío alguno en el
ejercicio de la jefatura del Estado, ni incertidumbre alguna en torno a aquel
que deba sustituir al Presidente en sus faltas absolutas o temporales”[60].
21. Por otra parte, aunque el decreto de delegación de funciones
indica que este “rige a partir de su expedición”[61],
la Corte no se pronunciará sobre dicha  disposición, por ser ello competencia
del Consejo de Estado. Lo que es relevante para el control de la ley acusada,
es el momento en que efectivamente fue ejercida la función delegada, es decir,
si el proyecto de ley  correspondiente fue sancionado antes de la promulgación
del decreto de delegación.
Con la
publicación del  Decreto 4241 de 2005, que se dio en el Diario Oficial No
46.102 del día 24 de noviembre de 2005, se surtió ese mismo día el requisito de
vigencia y oponibilidad de dicho decreto presidencial, lo cual habilitó al
Ministro Delegatario para sancionar en esa misma fecha,  la que es hoy la  Ley
996 de 2005[62]. Por ende, para efectos
del control constitucional de la Ley 996 de 2005, esta Corporación concluye que
el ejercicio de las facultades delegadas se realizó con competencia, por parte
del Ministro Delegatario.
Por las anteriores razones, considera esta Corporación que el cargo
de la demanda no  está llamado a prosperar, en la medida en que el ejercicio de
las facultades delegadas por el Presidente en el Ministro del Interior y de
Justicia, esto es, sancionar el proyecto de ley conforme al decreto de
delegación de funciones respectivo, se llevó a cabo conforme a derecho. De allí
que pueda concluirse que cuando el Ministro Delegatario ejerció las funciones
correspondientes, no carecía de competencia para sancionar el proyecto de ley.
De lo que se colige que la Ley 996 de 2005 es constitucional, por el cargo
analizado.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE, por el
cargo analizado, la Ley 996 de 2005.
Notifíquese, comuníquese,
cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
CON
SALVAMENTO DE VOTO
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON
SALVAMENTO DE VOTO Y ACLARACION ADICIONAL
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CON
SALVAMENTO DE VOTO
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE
VOTO
DEL MAGISTRADO JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO A LA SENTENCIA C-802 DE 2006.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Importancia
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE ACTUACION ADMINISTRATIVA-Momento a partir del cual se entiende satisfecho/ACTO
ADMINISTRATIVO-Oponibilidad (Salvamento de voto)
La legitimidad que el principio de publicidad imprime a los actos de
la administración está vinculada al conocimiento y adhesión o posibilidad de
control que se suscita a partir del mismo. No es la mera inserción en el órgano
de publicación oficial lo que satisface el principio de publicidad, sino la
verdadera posibilidad de su conocimiento por parte de los administrados. Si
bien, el mecanismo de la publicación se funda en una ficción legal, según la
cual una vez se publica el acto de manera oficial se entiende conocido por sus
destinatarios, tal ficción no puede operar, sin la necesaria consolidación del
acto oficial de publicación. Sólo después de cumplido el requisito de
publicidad, en los términos que lo prevé la ley, pude entenderse que el acto ha
sido  conocido por sus destinatarios; es en virtud de tal procedimiento,
oponible e idóneo para producir efectos jurídicos y desplegar su fuerza
vinculante.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Eficacia
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Vulneración/SANCION DE LEY POR MINISTRO DELEGATARIO-Falta de
competencia de Ministro por no haber existido acto previo de publicidad del
decreto de delegación respectivo (Salvamento de voto)
La posición mayoritaria aborda de manera inadecuada el problema
jurídico que la demanda plantea,  al soslayar la vulneración al principio de
publicidad de la función administrativa en el trámite de expedición del decreto
de delegación de funciones en el Ministro Delegatario, bajo el argumento que el
artículo 196 de la Carta, no regula lo concerniente a la publicidad de dicho
acto. Omitió efectuar un análisis integrado y sistemático de la censura frente
a los fines que orientan el estado social y democrático de derecho (Art.1°); el
principio de efectividad de los derechos constitucionales (Art.2°), y
particularmente el principio de publicidad de la actividad administrativa (Art.
209). Utiliza como referente normativo para la declaratoria de exequibilidad el
parágrafo del artículo 119 de la Ley 489/98 subordinando al contenido de tal
precepto, el espectro material y finalístico que la Constitución y la
jurisprudencia de esta Corte le imprimen al principio de publicidad de los
actos de la administración. La decisión debió ser de inexequibilidad, en cuanto
la ley demandada fue sancionada por el Ministro Delegatario en momentos en que
carecía de competencia para ejercer las funciones delegadas, en razón a que el
Decreto de delegación aún no había entrado en vigor  por no haberse surtido el
presupuesto previo de la publicidad, en el sentido finalístico en que es
concebido por la Carta fundamental y por la jurisprudencia de esta Corporación.
Los siguientes son los motivos por los cuales presento salvamento de
voto a la Sentencia C-802 de 2006, por medio de la cual la Corte declaró la
exequibilidad de la Ley 996 de 2005.
El punto de partida erróneo
1.
La conclusión de exequibilidad a que llegó la
mayoría parte de dos premisas que en  mi sentir son erróneas. En primer lugar,
según la sentencia, el problema constitucional que plantea la demanda, se
relaciona principalmente con la “oportunidad en que se surtieron los actos
de  ejecución de la delegación de funciones presidenciales,- vgr. la
sanción de la ley-, más que con la publicidad del acto de delegación de
funciones en sentido estricto”[63]. El problema así
planteado no revela un asunto de genuina relevancia constitucional lo que
explica que la fundamentación de exequibilidad se apoyara en forma preponderante
en parámetros de estirpe legal. El auténtico problema constitucional que
planteaba la demanda era el relacionado con el alcance del principio
constitucional de publicidad de los actos de la administración (Art.209 C.P.)
en el caso específico del acto de delegación de funciones presidenciales
prevista en el artículo 196 de la Carta. Este punto de partida erróneo condujo
a que no se abordara como problema fundamental el relativo a la vulneración del
principio constitucional de publicidad, del que emanaba la carencia de
competencia del Ministro Delegatario para sancionar la ley.
En segundo lugar, la cuestión de la publicidad del acto de
delegación de funciones, abordado como problema secundario parte, también
erróneamente en mi sentir, de una concepción recortada del principio de
publicidad de los actos de la administración, desligada de su fundamento y
finalidades, al punto que se consideró que la sola inserción, concomitante (o
aún posterior), del acto de delegación de funciones en el diario oficial
satisfacía el principio de publicidad. Confundió inserción del acto en
el órgano oficial, con publicidad del mismo.
El principio de publicidad de los actos de la administración,
fundamento del estado de derecho
2.
En forma reiterada la jurisprudencia de esta
Corte[64] ha señalado que el
principio de publicidad es uno de los fundamentos que soportan el Estado de
derecho, y que el mismo supone el “conocimiento de los actos de los órganos
y autoridades estatales, en consecuencia, implica para ellos desplegar una
actividad efectiva para alcanzar dicho propósito[65]”
(…). La certeza y seguridad jurídicas exigen que las personas puedan conocer,
no sólo de la existencia y vigencia de los mandatos dictados por los diversos
órganos y autoridades estatales, sino, en especial, del contenido de las
decisiones por ellos adoptadas, para lo cual, la publicación se instituye
en presupuesto básico de su vigencia y oponibilidad, mediante los instrumentos
creados con tal fin[66].
Así mismo ha señalado que el referido principio constituye un fin
esencial del Estado social de derecho, por cuanto permite enterar a la
comunidad y mantenerla informada sobre los hechos que ocurren a su alrededor,
así como de los fundamentos que motivan las decisiones adoptadas por las
autoridades[67].
Igualmente ha destacado su importancia como presupuesto para
garantizar el ejercicio de un adecuado control político en cuanto “contribuye
a facilitar la participación ciudadana de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política y cultural de la nación (C.P., art.
2o.), para efectos de formar “un ciudadano activo, deliberante, autónomo y
crítico” [68] que pueda ejercer un debido control de la
actividad del Estado.
En este orden de ideas, la Carta Política ha establecido la
publicidad como principio rector de las actuaciones administrativas, para lo
cual, de conformidad con lo preceptuado en su artículo 209, obliga a la
administración a poner en conocimiento de sus destinatarios los actos
administrativos, con el fin, no sólo de que éstos se enteren de su contenido y
los observen, sino que, además, permita impugnarlos a través de los
correspondientes recursos y acciones, o ejercer el control político correspondiente[69].
La legitimidad que el principio de publicidad imprime a los actos de
la administración está vinculada al conocimiento y adhesión o posibilidad de
control que se suscita a partir del mismo. No es la mera inserción en el órgano
de publicación oficial lo que satisface el principio de publicidad, sino la
verdadera posibilidad de su conocimiento por parte de los administrados. Así lo
ha destacado la jurisprudencia al señalar que “el principio de publicidad,
entendido como el conocimiento de los hechos, se refiere a que las
actuaciones de la administración -en general-, puedan ser conocidas por
cualquier persona, aún más cuando se trata de actos de la administración que
los afectan directamente[70]”. (Subrayas fuera
del original).
Si bien, el mecanismo de la publicación se funda en una ficción
legal, según la cual una vez se publica el acto de manera oficial se entiende
conocido por sus destinatarios, tal ficción no puede operar, sin la necesaria
consolidación del acto oficial de publicación. Sólo después de cumplido
el requisito de publicidad, en los términos que lo prevé la ley, pude
entenderse que el acto ha sido  conocido por sus destinatarios; es en virtud de
tal procedimiento, oponible e idóneo para producir efectos jurídicos y
desplegar su fuerza vinculante.
La sentencia destaca en su parte dogmática la compleja importancia
que para el adecuado funcionamiento de la democracia participativa, el Estado
de derecho, la seguridad jurídica y los derechos fundamentales (Fol.19)
comporta el principio de publicidad de los actos de la administración, lo que
aparentemente devela una concepción ligada a fines; sin embargo
paradójicamente, considera que la sola inserción del acto de delegación
de funciones en el órgano oficial satisface el presupuesto de la publicidad y
habilita de inmediato al delegatario (en forma concomitante) para el ejercicio
de la funciones delegadas, independientemente de que se hayan creado las
condiciones materiales para un efectivo conocimiento público del contenido del
acto de delegación. Tal perspectiva condujo a que la decisión de exequibilidad
se fundara en una concepción del principio de publicidad que se presenta despojada
del sustrato material, ligado a fines, que a este principio le adscribe el
texto constitucional.
La  carencia de pertinencia del argumento jurisprudencial que se
invoca prevalentemente
3. La sentencia apoya su decisión de exequibilidad, de manera
significativa en la  C-957 de 1999, que declaró la exequibilidad del artículo
8° de la Ley 57 de 1985 subrogado por el artículo 119 de la Ley 489 de 1998.
Cabe señalar al respecto que no se discute que el régimen legal de publicidad
del decreto de delegación de funciones en el Ministro Delegatario, está
establecido en la ley 489 de 1998, particularmente en su artículo 119, que
subrogó el artículo 8° de la ley 57 de 1985 y que estos preceptos fueron objeto
(parcial) de pronunciamiento por parte de esta Corporación en la mencionada
sentencia (C-957 de 1999). Debe precisarse también que el objeto normativo
sobre el cual recayó tal decisión fue el artículo 8° de la ley 57 de 1985[71]
subrogado por el artículo 119 de la ley 489 de 1998[72],
precepto que contempla la exigencia de que los actos legislativos y
administrativos en él relacionados sólo entrarán a regir después de su
publicación. El parágrafo del artículo 119[73], en el que se
apoya de manera preponderante la decisión mayoritaria no fue objeto de
pronunciamiento de exequibilidad en la sentencia C-957/99[74].
En consecuencia, resulta inadmisible acudir a ésta decisión para
fundamentar la exequibilidad de la ley que ahora se somete a estudio de
constitucionalidad por varias razones : (i) por que la materia objeto de
pronunciamiento es distinta: en aquella oportunidad se estudió la
constitucionalidad de la norma que exigía como requisito de oponibilidad de los
actos legislativos y administrativos a que se refiere la ley, su  publicación
en el Diario Oficial, en tanto que en este juicio se debate sobre el momento a
partir del cual se entiende surtido el requisito de la publicidad; (ii) el
aparte (parágrafo) del artículo 119 en el que la sentencia funda la legalidad
del procedimiento de publicidad, no fue objeto de pronunciamiento por parte de
la Corte en la sentencia que invoca, por lo que el argumento jurisprudencial
carece de pertinencia; y (iii) la interpretación que se adscribe en la
sentencia a ese dispositivo legal (el parágrafo del artículo119 de la ley
489/98) en el sentido que el único requisito de oponibilidad de los actos
jurídicos allí reseñados, es la publicación, sin que medien otras exigencias
derivadas de los fines del principio, de la razonabilidad o de la lógica misma,
no es compatible con el sentido y las finalidades que la misma sentencia le
atribuye a la ley, consistente en la unificación de los medios de
publicidad de los actos expedidos por las diferentes entidades del Estado, a
fin de reconocer únicamente” al Diario Oficial como el medio idóneo para
cumplir con el principio de publicidad. La expresión “únicamente” utilizada
por la norma no tiene la virtualidad que le atribuye el fallo de modificar el
régimen general de publicidad de los actos de la administración, los cometidos
que la Constitución le atribuye al principio de publicidad de la gestión
administrativa, ni las leyes elementales de la lógica que rigen este principio
que imponen divulgación, es decir, condiciones de conocimiento, lo que implica
que debe darse previamente (no coetánea) al momento en que se pretende
hacer oponible el acto divulgado.
A una conclusión distinta se hubiese llegado si la sentencia que
origina este  salvamento de voto se hubiera ceñido al sentido del fallo de
exequibilidad que se invoca con persistencia (C-957/99), orientado a exaltar el
contenido material del principio de publicidad anteponiéndolo a las meras
formalidades, y no, como ocurrió, en un precepto de rango legal (el parágrafo
del art. 119 de la Ley 489/98), que además no se encuentra amparado por el
juicio de constitucionalidad proferido en aquella oportunidad, en que se
advirtió:
“Por consiguiente, al imponer una norma, como ocurre en el caso sub
examine, que los actos administrativos en ella señalados sólo entran a
regir después de la fecha de su publicación, simplemente hace efectivo el
mandato constitucional contenido en el artículo 209, según el cual la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento, entre otros, en el principio de publicidad”. (C-957/99, subrayas
fuera del original)
En efecto, la sentencia C-957 de 1998 destaca el carácter
trascendente de la publicidad de la ley en el ámbito de su eficacia, y  vincula
tal presupuesto con la posibilidad de su conocimiento previo para su
oponibilidad: “el acto de publicación de la ley, se evidencia como requisito
indispensable para su obligatoriedad, pues  es principio general de derecho que
nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no conoce (principio de la
publicidad)[75]. Dicha función le
corresponde ejecutarla al Gobierno, después de efectuada la sanción[76].
Tal regla es complemento de la que prescribe que la ignorancia de la ley no
excusa su incumplimiento,[77] puesto que sólo con la
publicación oficial de las normas se justifica la ficción de que éstas han sido
conocidas por los asociados,[78] para luego exigir su
cumplimiento."[79].
La publicidad de los actos jurídicos de la administración, no puede
ser concebida como una mera ritualidad prevista en el ordenamiento legal, o
como la simple inserción del acto en el órgano de divulgación oficial;  su
valor está vinculado a los fines de la actividad estatal en general, y del
procedimiento administrativo en particular, consistentes  en la realización de
los derechos consagrados en abstracto por el derecho objetivo, y la efectividad
de los principios en que se funda el sistema democrático y el orden jurídico.
4. Así, la posición mayoritaria aborda de manera inadecuada el
problema jurídico que la demanda plantea,  al soslayar la vulneración al
principio de publicidad de la función administrativa en el trámite de
expedición del decreto de delegación de funciones en el Ministro Delegatario,
bajo el argumento que el artículo 196 de la Carta, no regula lo concerniente a
la publicidad de dicho acto. Omitió efectuar un análisis integrado y
sistemático de la censura frente a los fines que orientan el estado social y
democrático de derecho (Art.1°); el principio de efectividad de los derechos
constitucionales (Art.2°), y particularmente el principio de publicidad de la
actividad administrativa (Art. 209). Utiliza como referente normativo para la
declaratoria de exequibilidad el parágrafo del artículo 119 de la Ley 489/98
(Fol.37)  subordinando al contenido de tal precepto, el espectro material y
finalístico que la Constitución y la jurisprudencia de esta Corte le imprimen
al principio de publicidad de los actos de la administración.
La decisión debió ser de inexequibilidad, en cuanto la ley demandada
fue sancionada por el Ministro Delegatario en momentos en que carecía de
competencia para ejercer las funciones delegadas, en razón a que el Decreto de
delegación aún no había entrado en vigor  por no haberse surtido el presupuesto
previo de la publicidad, en el sentido finalístico en que es concebido por la
Carta fundamental y por la jurisprudencia de esta Corporación.
Estos los
motivos de nuestro disentimiento.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
SALVAMENTO  DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA
SENTENCIA C- 802 DE 2006
DELEGACION DE FUNCIONES CONSTITUCIONALES-Requisitos
formales (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE INTERPRETACION DEL EFECTO UTIL-Aplicación (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE LA NO REDUNDANCIA-Aplicación
(Salvamento de voto)
MINISTRO DELEGATARIO-Facultades
(Salvamento de voto)
SANCION DE LEY POR MINISTRO DELEGATARIO-Improcedencia
(Salvamento de voto)
La función de
sancionar las leyes es indelegable pues: 1) puede ser ejercida por el
Presidente en el exterior merced a los adelantos tecnológicos; 2) no es una
función que por su naturaleza sea ejercida por el Primer Mandatario en su
carácter de Jefe de Gobierno; y finalmente 3) no es una tarea que pueda ejercer
el Ministro delegatario bajo su propia responsabilidad. La sanción de las leyes
pueda ser ejercida por el Ministro delegatario. La sentencia, entonces, avaló
una sanción contraria a las disposiciones de la Constitución.
SANCION DE LEY-Función del Presidente de
la República como Jefe de Estado (Salvamento de voto)
La previsión
del artículo 165 constitucional en el sentido que la sanción de las leyes
corresponde al Gobierno no debe conducir al equívoco de asumir que se trata de
una función que el Presidente ejerce como Jefe de Gobierno y en esa medida es
susceptible de delegación.  Por el contrario, por la responsabilidad política
que acarrea se trata de una función típica de Jefe de Estado, máxime cuando
esta figura es un medio por medio del cual participa el primer mandatario en la
elaboración de las leyes.
GOBIERNO Y FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA COMO JEFE DE
GOBIERNO-Diferenciación (Salvamento de voto)
SISTEMA DE FUENTES EN EL ESTADO DE DERECHO-Importancia en la determinación de la autoridad encargada de
sancionar las leyes (Salvamento de voto)
DECRETO DE DELEGACION DE FUNCIONES PRESIDENCIALES-Naturaleza jurídica (Salvamento de voto)
DECRETO DE DELEGACION DE FUNCIONES PRESIDENCIALES-Juez competente para conocer/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
LEY-Recae sobre la integridad del proceso de formación de la ley (Salvamento
de voto)
El objeto del
control de constitucionalidad de la ley es la totalidad del trámite de
formación de la misma, y no como se afirma en la sentencia cuando se dice que “La
Corte Constitucional no entrará a estudiar la legalidad del Decreto 4241 de
2005, por ser ésta una competencia específica del Consejo de Estado”, ya que el
objeto del control de constitucionalidad es la integridad del proceso de
formación de la ley. En tal sentido, según la sentencia, la presencia de un
vicio que afecte a un acto administrativo, como lo es el decreto de delegación
de funciones presidenciales, no significa que éste deba transmitirse
automáticamente a la ley. No se presentaría una inconstitucionalidad, de no
tratarse de un vicio con entidad sustancial. En este orden de ideas, si el
mencionado decreto es nulo porque, por ejemplo, no podían delegarse funciones
presidenciales en un Ministro de otro partido político, esto es considerado un
vicio con entidad sustancial, el cual daría lugar a una declaratoria de
inconstitucionalidad de la ley. De tal suerte que, de llegar a configurarse un
vicio de trámite en un acto jurídico que hace parte del trámite de elaboración
de una ley, como es el caso de un decreto mediante el cual se delega la
facultad de sancionarla, tal irregularidad podría ser conocida por la Corte, en
virtud de la competencia que le asignada por el artículo 241.4 Superior, y en
caso de que tenga la entidad suficiente, puede ser eventualmente motivo de una
declaratoria de inconstitucionalidad.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO-Importancia (Salvamento de voto)
SANCION DE LEY-Concepto (Salvamento de
voto)
PROMULGACION DE LA LEY-Concepto (Salvamento
de voto)
ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY-Concepto (Salvamento
de voto)
SANCION, PROMULGACION Y ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY-Diferencias (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Vulneración/SANCION
DE LEY POR MINISTRO DELEGATARIO-Existencia de vicio formal con entidad
sustancial  por no haber existido acto previo de publicidad del decreto de
delegación respectivo/PUBLICIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO-Diferente del
concepto de ficción de conocimiento (Salvamento de voto)
El
procedimiento legislativo tiene un iter lógico, señalado por la Constitución.
En esa medida cada fase debe ser agotada plenamente, de manera sucesiva, no
simultánea, sin que sea posible confundirlas o pretermitir alguna de ellas,
como en mi opinión se realizó en el trámite de la Ley 996 de 2005. La Sala
entendió que el caso sometido a su consideración se relacionaba con “el
ejercicio de las funciones delegadas tuvo lugar  el mismo día de la
publicación del acto de delegación de funciones presidenciales.” En otras
palabras, el mismo día en que el decreto fue publicado, es decir, entró en
vigencia, el Ministro del Interior y de Justicia hizo uso de las facultades
delegadas. Esta forma de actuar constituye un vicio formal con entidad
sustancial, ya que supone la negación del principio de publicidad. No hubo, en
realidad, un acto previo de publicidad, sino concomitante, es decir, entró en
vigencia y se aplicó el decreto de delegación el mismo día que se hizo la
publicación, de forma tal que no hubo un acto previo de publicación,
rompiéndose de esta manera una secuencia lógica que gobierna el trámite de la
formación de ley en Colombia. Una cosa es el acto de publicación, la
promulgación de la ley y de los actos administrativos como lo es el decreto
4241 de 2005, que es una obligación y requisito sine qua non para la aplicación
de las normas, para su entrada en vigencia, para que, como sucede en este caso,
se pueda hacer uso de las competencias delegadas y otra diferente es la
ficción de publicidad, que consiste en la presunción de que una vez
publicada ( de manera real y no ficticia ) una ley o un acto administrativo se
entiende que todos los ciudadanos tienen conocimiento de esto, siéndoles
oponible su contenido. Sólo si hay una previa publicación se puede como
consecuencia entender que se produce la mencionada ficción. De allí que en esta
sentencia se confunden los conceptos de publicación y ficción de conocimiento.
La publicación siempre debe ser efectiva y la vigencia que se da con la ficción
de conocimiento debe ser posterior.
Referencia:
expediente D-6158
Demanda de
inconstitucionalidad contra la ley 996 de 2005 “Por medio de la cual se
reglamenta la elección de Presidente de la República de conformidad con el
artículo 152 literal f ) de la Constitución Política de Colombia y de acuerdo
con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras
disposiciones”.
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Temas:
Sanción,
promulgación y entrada en vigor de la ley
Principio de
publicidad de la ley
Facultades del
Ministro Delegatario
Con el
acostumbrado respeto, paso a exponer las razones por las cuales no comparto la
decisión adoptada por la Sala Plena en sentencia C- 802 de 2006, mediante la
cual se declaró exequible, por el cargo analizado, la Ley 996 de 2005.
En tal sentido,
cabe recordar que el problema jurídico que se planteó en la demanda de
inconstitucionalidad consistió en establecer si era conforme con la Carta
Política que el Ministro Delegatario sancionara la ley estatutaria mediante la
cual se regula la reelección inmediata del Presidente de la República, el mismo
día que entró en vigencia el decreto presidencial mediante el cual se le delegó
dicha facultad. En otras palabras, si se puede hacer uso de una delegación,
entendiendo que tal decreto está vigente el mismo día que se ordena su
publicación.
Con el propósito
de ofrecer una mayor claridad sobre los motivos por los cuales me aparté de la
decisión adoptada por la Sala Plena ( i ) analizaré si la función presidencial
de sancionar la ley es delegable; ( ii ) estudiaré las diferencias existentes
entre la sanción, promulgación y entrada en vigencia de la ley; ( ii )
examinaré la naturaleza jurídica del decreto presidencial mediante el cual se
delega la función de sancionar leyes, así como el juez competente para conocer
del mismo; ( iii ), por último, fijaré mi posición en relación con el caso
concreto.
1.
La función presidencial de sancionar la
ley es indelegable en un Ministro.
En la sentencia
de la cual me aparto se sostiene que “la sanción presidencial, en tanto que
acto de gobierno, podía ser objeto de delegación en los términos del inciso 4º
del artículo 196 C.P.”. No comparto la anterior afirmación, por las razones
que paso explicar.
En todo momento,
la labor de sancionar las leyes es ejercida por el Presidente de la República
en su calidad de Jefe de Estado, siendo así una función que no puede ser delegada
en el Ministro delegatario, según lo dispone el artículo 196 de la Carta
Política.
El precitado
artículo consagra un conjunto de requisitos formales que deben reunirse para
que proceda la delegación de funciones presidenciales en el Ministro
delegatario. Ellas son: ( i ) que el Presidente de la República se traslade al
extranjero en ejercicio de su cargo; ( ii ) la expedición de un acto
administrativo mediante el cual se deleguen expresamente las funciones presidenciales;
( iii ) que las funciones delegadas puedan ser ejercidas por el Ministro
Delegatario bajo su propia responsabilidad; ( iv ) las funciones delegadas
pueden ser de distinta naturaleza “tanto aquellas que le son propias como
aquellas que ejerce en su calidad de Jefe de Gobierno”; ( v ) las funciones
delegadas no puedan ser ejercidas por el Presidente de la República desde el
exterior; y ( vi ) el Ministro Delegatario debe pertenecer al mismo partido o
movimiento político del Presidente.
Por la manera en
que se encuentra redactado el artículo 196 Superior, es necesario que a más de
observar el cumplimiento de las anteriores exigencias, el operador jurídico
analice la naturaleza de las competencias que pretenden ser delegadas,
toda vez que la disposición adolece de una indeterminación en su enunciado
normativo. Lo anterior se afirma por cuanto la norma se limita a establecer que
las funciones deben poder ser ejercidas por el Ministro Delegatario bajo su
propia responsabilidad, y que adicionalmente pueden delegarse “tanto
aquellas que le son propias como las que ejerce en su calidad de Jefe de
Gobierno”.
La
indeterminación normativa a la que se ha hecho referencia tiene que ver con el
significado del enunciado “tanto aquellas que le son propias”, el cual
puede ser interpretado de dos distintas maneras: en primer lugar, podría
entenderse que se refiere a las funciones que le son propias al Presidente,
y en segundo lugar podría referirse a las funciones que le son propias al
Ministro Delegatario. Acudiendo a diversos criterios interpretativos –tales
como los del efecto útil y el principio de la no redundancia- cobra sentido la
primera interpretación, es decir, que pueden ser delegadas las funciones que le
son propias al Ministro.
A mi juicio, la
interpretación que concluye que pueden ser delegadas las funciones que le
son propias al Presidente es contraria al principio del efecto útil porque
la precisión introducida posteriormente –en el sentido que pueden ser delegadas
la funciones del Jefe de Gobierno- carecería de cualquier eficacia pues no
restringiría el ámbito de funciones delegables, por otra parte de conformidad
con uno de los criterios de uso frecuente en la interpretación –el de la no
redundancia- no tendría sentido que se hubiera previsto que el Presidente
delegara las funciones que le son propias y aquellas que ejerce en su calidad
de Jefe de Gobierno, porque nuevamente la segunda expresión sería redundante.
Adicionalmente, entender que el Presidente puede delegar cualquier función que
le sea propia en el ministro delegatario, significaría desnaturalizar esta
figura, pues no hay que olvidar que éste no suple una falta temporal del
Presidente de la República, quien continúa en el ejercicio de sus funciones,
salvo aquellas propias de su calidad de Jefe de Gobierno que decida delegar.
Por lo dicho en
el párrafo precedente, se tiene que el ministro delegatario ejercerá aquellas
funciones que le son propias en su calidad de Ministro y aquellas que el
Presidente le delegue como Jefe de Gobierno.
En este punto se
debe introducir una nueva precisión pues sólo son delegables aquellas funciones
que el Presidente no pueda cumplir por estar temporalmente en el exterior en el
ejercicio de su cargo. Este último caso comporta una restricción de carácter fáctico
que se relaciona con la imposibilidad de cumplir ciertas funciones
presidenciales desde el extranjero.
Según esta
última afirmación, la función de sancionar las leyes no es una función
constitucional que el Presidente de la República pueda delegar en el Ministro
Delegatario, pues aquél puede continuar sancionando las leyes cuando se
encuentra en el exterior, máxime con los avances en materia de comunicaciones
presentes en un mundo globalizado. Encuentro, entonces, que no se encuentra
verificado el requisito fáctico o material que establece que la función a ser
delegada no pueda ser ejercida por el Presidente en el exterior.
Estimo que
tampoco se cumplió en el caso analizado el requisito material sobre la
naturaleza de la función ejercida por el Ministro delegatario. Al respecto hay
que diferenciar entre las funciones del Presidente de la República como Jefe de
Gobierno y la figura del Gobierno prevista en distintas disposiciones
constitucionales. Afirmar que la sanción de las leyes ordinarias corresponde al
“Gobierno” y que por lo tanto se trata de una función presidencial que
corresponde a la calidad de Jefe de Gobierno no resiste el menor análisis.
Cuando el texto
constitucional emplea la expresión Gobierno no se refiere a las funciones del
Presidente como Jefe de Gobierno, sino a la figura de prevista por el artículo
115 constitucional, la cual guarda relación con otras características propias
de un régimen presidencial como la responsabilidad del Primer Mandatario y el
refrendo ministerial. Por ejemplo, sostener que la previsión del artículo 212
constitucional en el sentido que el Presidente de la República, con la firma de
todos los ministros, podrá declarar el Estado de Guerra Exterior y “mediante
tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias
para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de
la guerra, y procurar el restablecimiento de la normalidad”, corresponde a
una función presidencial que se ejerce en calidad de Jefe de Gobierno y por lo
tanto puede ser temporalmente transferida al ministro delegatario no resiste el
menor análisis desde la perspectiva de un Estado constitucional de derecho.
Ahora bien, la
previsión del artículo 165 constitucional en el sentido que la sanción de las
leyes corresponde al Gobierno no debe conducir al equívoco de asumir que se
trata de una función que el Presidente ejerce como Jefe de Gobierno y en esa
medida es susceptible de delegación.  Por el contrario, por la responsabilidad
política que acarrea se trata de una función típica de Jefe de Estado, máxime
cuando esta figura es un medio por medio del cual participa el primer
mandatario en la elaboración de las leyes.
Finalmente,
tampoco se encuentra que la sanción de las leyes encaje en el supuesto de
tareas que sean propias del Ministro, por cuanto ella no es una función que
pueda ser ejercida por el Ministro bajo “su propia responsabilidad”. Esto es
así toda vez que la sanción es un acto mediante el cual el Presidente transmite
su legitimidad política a la voluntad del Congreso, y en esa medida conlleva
una responsabilidad política que es indelegable.
Por lo expresado
hasta el momento encuentro que la función de sancionar las leyes es indelegable
pues: 1) puede ser ejercida por el Presidente en el exterior merced a los
adelantos tecnológicos; 2) no es una función que por su naturaleza sea
ejercida por el Primer Mandatario en su carácter de Jefe de Gobierno; y
finalmente 3) no es una tarea que pueda ejercer el Ministro delegatario bajo su
propia responsabilidad.
A la luz de lo
anterior, considero que es contrario a la Carta Política entender que la
sanción de las leyes pueda ser ejercida por el Ministro delegatario. La
sentencia, entonces, avaló una sanción contraria a las disposiciones de la
Constitución.
Para concluir,
cabe consignar que la regulación constitucional del sistema de fuentes, de la
cual hace parte la previsión de quien es la autoridad encargada de sancionar
las leyes, es de extrema importancia en un Estado de Derecho. No hay que
olvidar que esta materia hace referencia a quien puede producir ciertos actos y
bajo que procedimientos, en esa medida sostener que la sanción de las leyes es
una atribución presidencial delegable significa desvirtuar el orden
constitucional vigente y desconocer la atribución de competencias en la materia
hecha por la Carta Política de 1991.
2.
Naturaleza jurídica del decreto
presidencial mediante el cual se delega la función de sancionar leyes, así como
el juez competente para conocer del mismo.
En la sentencia
se sostiene que el decreto mediante el cual el Presidente delega en un Ministro
la facultad de sancionar leyes es un acto administrativo, y que por ende, “La
Corte Constitucional no entrará a estudiar la legalidad del Decreto 4241 de
2005, por ser ésta una competencia específica del Consejo de Estado”. Más
adelante se sostiene que “La Ley 996 de 2005, que es el resultado de un
proceso constitucional que implica la manifestación de la voluntad del
Legislador, y que culmina con la sanción presidencial. En el caso que ocupa a
la Corte, es la ley y no los demás actos, la que ha sido demandada por el
accionante, dada la exclusiva competencia constitucional de esta Corporación”.
No obstante lo
anterior, en su providencia la Corte examinó in extenso no sólo el tema
de la delegación de funciones presidenciales contenida en el artículo 196
constitucional sino que concluyó que, en el caso concreto, el Ministro
Delegatario contaba con la facultad de sancionar la ley estatutaria 996 de
2005. En otras palabras, a pesar de lo afirmando, la Sala Plena terminó
examinando en detalle la constitucionalidad del decreto presidencial mediante
el cual se delegaron unas facultades en un Ministro, con lo cual, siguiendo la
lógica de la sentencia, se debería concluir que el juez constitucional invadió
el ámbito competencial del juez administrativo.
Sobre el
particular, es preciso señalar que, en mi concepto, el objeto del control de
constitucionalidad de leyes, cuando el cargo es por vicios de forma, requiere
necesariamente conocer de los demás actos constitutivos del proceso de
elaboración de la ley. En otras palabras, el objeto del control de
constitucionalidad de la ley es la totalidad del trámite de formación de la
misma, y no como se afirma en la sentencia cuando se dice que “La Corte
Constitucional no entrará a estudiar la legalidad del Decreto 4241 de 2005, por
ser ésta una competencia específica del Consejo de Estado”, ya que el
objeto del control de constitucionalidad es la integridad del proceso de
formación de la ley.
En tal sentido,
según la sentencia, la presencia de un vicio que afecte a un acto
administrativo, como lo es el decreto de delegación de funciones
presidenciales, no significa que éste deba transmitirse automáticamente a la
ley. No se presentaría una inconstitucionalidad, de no tratarse de un vicio con
entidad sustancial.
En este orden de
ideas, si el mencionado decreto es nulo porque, por ejemplo, no podían
delegarse funciones presidenciales en un Ministro de otro partido político,
esto es considerado un vicio con entidad sustancial, el cual daría lugar a una
declaratoria de inconstitucionalidad de la ley. De tal suerte que, de llegar a
configurarse un vicio de trámite en un acto jurídico que hace parte del trámite
de elaboración de una ley, como es el caso de un decreto mediante el cual se
delega la facultad de sancionarla, tal irregularidad podría ser conocida por la
Corte, en virtud de la competencia que le asignada por el artículo 241.4
Superior, y en caso de que tenga la entidad suficiente, puede ser eventualmente
motivo de una declaratoria de inconstitucionalidad.
3.
La importancia del principio de
publicidad de los actos administrativos en un Estado de Derecho.
A mi juicio, la
sentencia de la cual me aparto sienta un  negativo precedente en materia de
publicidad de los actos administrativos. En efecto, el fallo adhiere a la tesis
según la cual aquéllos surten efectos jurídicos desde el día mismo de su
inserción en el Diario Oficial y no a partir del día siguiente, cuando se puede
entender que la ciudadanía se ha podido enterar de sus contenidos. Sin lugar a
dudas, el requisito de publicidad, consagrado en el artículo 209 Superior,
constituye una de las formas en que el principio de transparencia del Estado de
Derecho se manifiesta dentro de la estructura de las actuaciones
administrativas. Su punto de partida lo constituye la necesidad de que la
totalidad de las actuaciones y decisiones adoptadas por las autoridades se
caractericen por ser públicas y abiertas para todos los ciudadanos. De allí que
resulte inaceptable que la administración pretenda vincular jurídicamente a los
ciudadanos mediante actos ocultos, que materialmente no ha podido conocer.
En tal sentido,
en el caso concreto, la mayoría de la Corte aceptó que el Decreto 4241 de 2005,
“Por el cual se delegan unas funciones constitucionales”, surtiera
efectos, como reza el artículo 2º del mismo “a partir de la fecha de su
expedición”, es decir, el 23 de noviembre de 2005, y no de su efectiva
publicación, la cual sólo tuvo lugar al día siguiente en el Diario Oficial núm.
46.102 p. 47; es más, se aceptó que un acto administrativo de tal entidad
surtiera efectos jurídicos desde el día en que es enviado para su publicación y
no desde el día siguiente cuando efectivamente la ciudadanía ha podido
conocerlo.
En síntesis, no
se trata de equiparar por completo el requisito de publicidad de la ley con
aquel de los actos administrativos, por cuanto se trata de diferentes actos
jurídicos, sino de resaltar la importancia que reviste dicho principio en un
Estado de Derecho, en tanto que elemento condicionante de la validez de la
norma jurídica.
4.
Diferencias entre la sanción,
promulgación y entrada en vigencia de la ley.
El procedimiento
de formación de la ley en Colombia está integrado por una secuencia lógica de
pasos ( sanción, promulgación y entrada en vigor ) que es necesario agotar en
su totalidad, so pena de afectar la validez del acto jurídico.
En tal sentido,
mediante la sanción de la ley, el Gobierno aprueba y da fe de la
existencia y autenticidad del texto aprobado por las Cámaras, poniendo fin de
esta manera al procedimiento formativo de la ley, tal y como lo prescribe el
artículo 157 numeral 4 constitucional. De tal suerte que la sanción
presidencial no puede ser entendida como una aprobación de la labor legislativa
del Congreso, por cuanto no le corresponde al Ejecutivo otorgar un
consentimiento para que el proyecto debatido y aprobado por aquél se convierta
finalmente en ley de República. De allí que el Gobierno cuente con unos
términos constitucionales preceptivos dentro de los cuales puede objetar por
motivos de inconstitucionalidad o inconveniencia un proyecto de ley.
Ahora bien, una
vez sancionado el proyecto de ley, el paso siguiente es la promulgación
del mismo, atribución que, en los términos del artículo 189.10 Superior,
corresponde al Presidente de la República. Al respecto, el artículo 52.2 del
Código de Régimen Político y Municipal define la promulgación en los siguientes
términos: “La promulgación consiste en insertar la ley en el periódico
oficial y se entiende consumada en la fecha del número que termine la inserción”.
En consecuencia, en el derecho colombiano, promulgación y publicación de la ley
han sido asimiladas.
Sobre el
particular, es importante señalar que en un Estado de Derecho una ley que no ha
surtido la ritualidad de su publicación es inexistente. En efecto, carece de
todo carácter vinculante para los asociados una ley secreta, oculta. No se
trata, en consecuencia, de una mera formalidad insustancial,  de un simple
requisito o de una ficción carente de contenido, sino de un instrumento de
seguridad y defensa esencial para los ciudadanos. En otras palabras, una ley
que no ha sido debidamente conocida por sus destinatarios mediante su
publicación en el Diario Oficial, sencillamente no existe como norma jurídica.
Un tercer paso
consiste en la entrada en vigor de la ley, concepto vinculado con la
eficacia jurídica de la norma. Se trata, por lo tanto, de determinar a partir
de qué momento una ley, que ha sido debidamente sancionada y promulgada,
despliega sus efectos jurídicos. En tal sentido, corresponde al legislador
señalar con precisión el instante a partir del cual una determinada
normatividad resulta obligatoria, tomando en cuenta la realidad social,
económica y política del país. En otras palabras, se trata de un asunto de
conveniencia. De allí que, por ejemplo, nuevos códigos o legislaciones extensas
suelen entrar en vigor no de manera inmediata, sino al cabo de unos meses o un
año, con lo cual se garantiza el debido conocimiento y estudio de sus
disposiciones por parte de la ciudadanía. De igual manera, la Ley 5ª de 1992
faculta al Congreso para aplazar la entrada en vigor de tratados
internacionales en Colombia, una vez han sido ratificados y sus textos se
encuentran publicados en el Diario Oficial.
En suma, el
procedimiento legislativo tiene un iter lógico, señalado por la
Constitución. En esa medida cada fase debe ser agotada plenamente, de manera
sucesiva, no simultánea, sin que sea posible confundirlas o pretermitir alguna
de ellas, como en mi opinión se realizó en el trámite de la Ley 996 de 2005,
tal y como paso a explicar.
5.
En el caso concreto, se confundieron por
completo las fases de sanción, promulgación y entrada en vigor de una ley.
En el texto de
la sentencia se describen los hechos relevantes para decidir la demanda de
inconstitucionalidad presentada contra la Ley 996 de 2005, en los siguientes
términos:
“Los hechos que se presentan en el caso de la referencia y de los
que da cuenta el actor para alegar la aparente inconstitucionalidad de la Ley
996 de 2005, son los siguientes:
a. El Decreto 4241 de 2005 de delegación
de funciones presidenciales, fue expedido por el Primer Mandatario el 23 de
noviembre de 2005, invocando la potestad de delegar tales funciones conforme
al artículo 196 de la Carta. Dentro de las funciones delegadas, se encuentran
aquellas contenidas en el artículo 189 numerales 9 y 10 de la Constitución, es
decir, “sancionar las leyes” y promulgarlas. El artículo 2º del decreto
mencionado, señala además, que éste “rige a partir de la fecha de su
expedición”, hecho que tuvo lugar  el 23 de noviembre de 2005.
b. El Decreto 4241 de 2005, fue
publicado el 24 de noviembre  de 2005 en el Diario Oficial No 46102 de la misma
fecha.
c. El ejercicio de las funciones
delegadas en cuestión, es decir, la sanción presidencial de la Ley 996 de 2005
y su promulgación, se llevó a cabo el 24 de noviembre de 2005.
A continuación,
la Sala entendió que el caso sometido a su consideración se relacionaba con “el
ejercicio de las funciones delegadas tuvo lugar  el mismo día de la
publicación del acto de delegación de funciones presidenciales.” En otras
palabras, el mismo día en que el decreto fue publicado, es decir, entró en
vigencia, el Ministro del Interior y de Justicia hizo uso de las facultades
delegadas. Esta forma de actuar constituye un vicio formal con entidad
sustancial, ya que supone la negación del principio de publicidad. No hubo, en
realidad, un acto previo de publicidad, sino concomitante, es decir, entró en
vigencia y se aplicó el decreto de delegación el mismo día que se hizo la
publicación, de forma tal que no hubo un acto previo de publicación,
rompiéndose de esta manera una secuencia lógica que gobierna el trámite de la
formación de ley en Colombia.
En efecto, en el
caso concreto, el Presidente de la República, con motivo de un viaje en misión
oficial al extranjero, expidió el Decreto 4241 del 23 de noviembre de 2005,
mediante el cual delegó determinadas funciones constitucionales en su Ministro
del Interior y de Justicia, entre ellas, aquella de sancionar leyes.
El texto del
decreto, como se ha explicado, entró a regir desde su expedición, habiendo sido
publicado en el Diario Oficial al día siguiente. Ese mismo día, el Ministro
Delegatario de funciones presidenciales, sancionó la Ley 996 de 2005, “Por
medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de
conformidad con el artículo 152 literal f ) de la Constitución Política de
Colombia y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y
se dictan otras disposiciones”, normatividad que, de conformidad con su
artículo 42, entró a regir a partir de su promulgación, la cual tuvo lugar el
24 de noviembre en el Diario Oficial núm. 46.102 pag. 52. En otras palabras, en
un mismo día, ( i ) entró a regir el decreto mediante el cual se delegaron
ciertas funciones presidenciales; ( ii ) fue sancionada por el Ministro
Delegatario la Ley 996 de 2005; ( iii ) fue publicada la ley; y ( iv ) entró a
regir la misma. De tal suerte que se vulneró el principio de publicidad, como
pasa a explicarse.
Una cosa es el
acto de publicación, la promulgación de la ley y de los actos administrativos
como lo es el decreto 4241 de 2005, que es una obligación y requisito sine
qua non para la aplicación de las normas, para su entrada en vigencia, para
que, como sucede en este caso, se pueda hacer uso de las competencias delegadas
y otra diferente es la ficción de publicidad, que consiste en la
presunción de que una vez publicada ( de manera real y no ficticia ) una ley o
un acto administrativo se entiende que todos los ciudadanos tienen conocimiento
de esto, siéndoles oponible su contenido. Sólo si hay una previa publicación se
puede como consecuencia entender que se produce la mencionada ficción. De allí
que en esta sentencia se confunden los conceptos de publicación y ficción de
conocimiento. La publicación siempre debe ser efectiva y la vigencia que se da
con la ficción de conocimiento debe ser posterior.
Aunado a lo
anterior, la providencia de la cual me aparto consigna la siguiente afirmación:
“Por ende, más
allá de las exigencias comentadas para que constitucionalmente se considere
procedente la delegación de funciones del artículo 196 superior, la
Constitución no exige que el ejercicio de tales funciones por parte del
Ministro se de al día siguiente de la publicación del acto de delegación
conforme al 196 C.P., o en una fecha subsiguiente. Constitucionalmente no
hay requisitos adicionales a los establecidos en el artículo 196 de la Carta,
para que el Ministro Delegatario pueda ejercer las funciones delegadas por el
Primer Mandatario.
En otras palabras, según la mayoría, al no
existir norma o disposición expresa en el artículo 196 que ordene o exija que
el ejercicio de la función de sancionar se realice al día siguiente, o desde el
día siguiente, entonces puede ejercerse el mismo día. No se tiene en cuenta a )
la lógica y b ) se hace nugatoria la secuencia, de manera tal que podría ser
primero la sanción y luego la publicación siempre que coincida el día.
El mismo argumento esgrimido por la
mayoría es retomado en el siguiente aparte del fallo:
“En este sentido, el parágrafo del artículo 119 enunciado, en modo
alguno señala que deben transcurrir 24 horas después de la publicación del acto
para que se considere satisfecho dicho requisito, o que debe esperarse un
periodo más allá de la fecha de publicación para que el acto se estime
oponible. Del tenor literal de la norma sólo se desprende que la publicación
del acto es el requisito de publicidad exigible para que se predique la “vigencia
y oponibilidad” del acto correspondiente. Este requisito se cumple “con
la publicación”, no un día después de la publicación.”
De tal suerte que se recurre, una vez más, a la tesis según la cual
el artículo 119 de la Ley 489 de 1998 no ordena que deban transcurrir 24 horas
después de la publicación del acto para que se considere satisfecho dicho
requisito. Esta no es la exigencia constitucional, ya que es diferente que sea
al día siguiente a que deban esperarse 24 horas. Argumentar de otra manera
conduce a que la frase según la cual el decreto de delegación rige a partir de
su expedición, sea carente de contenido.
En este orden de
ideas, en mi concepto, en el caso concreto se confundieron por completo las
diversas etapas que la Constitución establece para el procedimiento
legislativo. A decir verdad, más allá de la discusión acerca del momento en el
cual el Ministro podía realmente asumir las funciones presidenciales delegadas,
el problema jurídico central estribaba en determinar la existencia de una ley
que, en un mismo día, fue sancionada, promulgada y entró en vigor, etapas que,
como se ha explicado, son completamente distintas, cumplen funciones
constitucionales precisas, no pudiendo pretermitirse ninguna de ellas. De igual
manera, como se ha explicado, se sienta un negativo precedente en lo
concerniente al principio de publicidad no sólo de la ley, sino de otras
fuentes del derecho como lo son los actos administrativos. En efecto, siguiendo
la lógica de la sentencia, en el futuro, los ciudadanos podrían quedar
vinculados por un acto administrativo que realmente no surtieron debídamente el
trámite de la publicación.
Por último,
deseo señalar que el Presidente de la República asume una responsabilidad
política cuando decide sancionar el texto de una ley; tanto más si se trata,
como en este caso, de una ley estatutaria referente a la reelección inmediata
del Jefe de Estado. De allí que si el Presidente no está de acuerdo con el
contenido del proyecto de ley que es sometido a su sanción, cuenta con la
facultad constitucional de objetarlo y no recurrir indebidamente a la figura de
la delegación de funciones presidenciales. En otros términos, en el presente
caso, así se tratara de la temática de la reelección del primer mandatario, la
sanción del proyecto de ley no puede ser entendida como un acto de cortesía o
de delicadeza; se trata, por el contrario, del cumplimiento de un deber
constitucional que conlleva responsabilidad política.
En definitiva,
en el caso concreto se dieron cita dos vicios con entidad sustancial: por una
parte, el Presidente de la República no podía delegar en un Ministro la
facultad de sancionar leyes; por otra, no se respetó el principio de publicidad
en la formación de la ley.
Fecha ut supra,
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO A LA
SENTENCIA C-802 DE 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
Referencia: expediente D-6158.
Demanda de inconstitucionalidad contra la ley 996 de 2005 “Por medio
de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República de
conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de
Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y
se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones mayoritarias de esta Corporación, me
permito salvar mi voto a la presente sentencia, con base en las siguientes
razones y consideraciones:
1. La sanción
presidencial de la ley: (i) Me permito reiterar mi
posición sostenida en Salvamento de Voto a la Sentencia C-172 del 2006,
respecto de la imposibilidad constitucional de que el Presidente de la
República pueda delegar la función de sancionar la ley, pues ésta constituye
una facultad reservada al presidente en su calidad de Jefe de Estado, por
mandato de la Constitución y de la ley,  y no simplemente en su calidad de Jefe
de Gobierno.
La exigencia de
sanción presidencial de las leyes tiene un trasfondo de carácter histórico, el
cual hace referencia a que antes del surgimiento de los estados nacionales, la
ley era dictada por el monarca y, posteriormente, al pasar dicha facultad al
parlamento, se empezó a exigir desde entonces hasta nuestros días, la
concurrencia de la voluntad del Jefe de Estado en la formación de las leyes, a
través de la sanción e incluso de la formulación de objeciones frente a ésta.
Por esta razón, se trata entonces de una función propia del ejecutivo en su
calidad de Jefe de Estado en relación con el Congreso, lo cual está prescrito
en nuestro ordenamiento por el  artículo 200 de la Constitución Nacional.
El requisito de
la sanción de la ley como función que reside en cabeza del Presidente de la
República en su calidad de Jefe de Estado, no es, por lo demás, exclusiva ni
típica de las monarquías o de los sistemas presidencialistas, sino que se encuentra
aún en sistemas parlamentarios.  A mi juicio, la sanción es parte de la ley, en
forma de la manifestación de la voluntad de Estado.
En este sentido,
es claro, en mi concepto, que la facultad de sancionar la ley tiene su origen
en las funciones propias de Jefe de Estado, en cuanto obedece históricamente a
los conflictos entre el rey y el parlamento, lo cual condujo a que en la
adopción de una ley se dejara un ámbito de concurrencia de la voluntad del
monarca, lo que significa que mediante la sanción de la ley el ejecutivo
participa en esta medida de la potestad normativa.  Ello explica, en mi
concepto, por qué ésta es una función propia del Jefe de Estado, pues es la
manifestación de la voluntad estatal, como lo es también la sanción que imparte
el Congreso, cuando no lo hace el Presidente de la República, pues con ello
también se expresa la voluntad del Estado.  A mi juicio, esto demuestra que la
sanción del Presidente es un acto de Jefe de Estado y no simplemente de Jefe de
Gobierno.
Finalmente y
respecto de este punto, me permito expresar mi acuerdo con lo observado en su
momento por el magistrado Humberto Sierra, en el sentido de que la modificación
de la jurisprudencia de la Corte, que le da a la sanción de la ley la
naturaleza de acto administrativo o acto de jefe de gobierno, conduce al
absurdo de dividir las decisiones sobre una ley, cuya sanción puede ser
inconstitucional, mientras que la ley no.
(ii) Así mismo,
me permito reiterar mi posición, sostenida igualmente en Salvamento de Voto a la
Sentencia C-172 del 2006, respecto de que los actos de Jefe de Estado, en
principio, no son delegables. Por esta razón, discrepo de la interpretación que
se hace del artículo 196 de la Constitución Nacional, en el sentido de que éste
permita que se delegue la función de la sanción presidencial, como tampoco
pueden delegarse, en mi concepto, todas las funciones administrativas, ya que
actualmente sólo se pueden delegar las que autoriza la Ley 489 de 1998.
En consecuencia,
aunado a la idea de que la sanción de la ley no es un acto administrativo sino
un acto de Jefe de Estado, considero que no existe norma de la Constitución que
autorice la delegación de dicha función. De otra parte, considero que las
delegaciones no pueden ser implícitas sino expresas, esto es, para delegar debe
haber una norma expresa –en este caso, constitucional- que así lo autorice. A
mi juicio, el artículo 211 de la Constitución no es aplicable al caso, pues se
refiere a la delegación permanente de funciones administrativas en cabeza de
distintos funcionarios de la rama ejecutiva, autorizada previamente por una
ley.
En este sentido,
reitero mi posición respecto de que en nuestro sistema constitucional la
sanción de la ley es indelegable. Considero, no sólo que nuestra Constitución
lo dispone así, sino que además, en materia de competencia es indispensable que
exista una norma expresa. En mi concepto, el artículo 196 de la Constitución no
admite una interpretación amplia que implique dicha delegación, entre otras,
porque el Ministro Delegatario ejerce las funciones presidenciales de manera
transitoria. Por lo tanto, insisto en que la sanción presidencial de la ley es
indelegable.
A mi juicio, no
existe claridad en esta sentencia respecto de cuáles actos se pueden delegar y
cuáles no. En mi criterio, el Presidente conserva en todo momento las funciones
de Jefe de Estado, lo cual significa que no puede delegarlas, ni desprenderse
de ellas porque no deja de ser Presidente e inclusive puede actuar como tal en
el extranjero.
2. El
Principio de publicidad: En segundo lugar y
respecto de los parámetros de control consagrados en especial en los artículos
161 y 166 Superior, que consagran la obligación de publicar las leyes, y el
artículo 168 de la Constitución Nacional, respecto de la sanción y promulgación
de las leyes por el presidente del Congreso, considero que la publicidad de las
normas jurídicas es esencial en el Estado de Derecho consagrado en el artículo
1° Superior, puesto que el sometimiento a la ley requiere que los ciudadanos
deben conocerla de manera previa e igualmente su participación en las
decisiones que les incumben no sería posible sin dicho conocimiento, como
también el ejercicio efectivo de los derechos (art. 2° C.P.).  Así mismo, el
artículo 4° de la Carta Fundamental le impone a todos el acatamiento a la
Constitución y a las leyes, para lo cual se necesita que éstas se den a conocer
al igual que los actos jurídicos de las autoridades.
En este sentido,
todas las leyes, decretos y sentencias son actos jurídicos que tienen
necesariamente que ser publicados y conocidos antes de que produzcan efectos
jurídicos. Dentro de las normas constitucionales que sustentan el principio de
publicidad, el artículo 161 de la Carta exige también la publicación previa del
texto conciliado de un proyecto de ley “por lo menos con un día de
anticipación” para permitir que los congresistas conozcan lo que deben debatir
y votar.
Así mismo, a mi
juicio, los actos de delegación, independientemente de cómo se llamen, son
actos jurídicos de una autoridad pública, lo cual basta para que deban ser
publicados, de manera que los ciudadanos los conozcan de manera previa.
Adicionalmente, considero, que de acuerdo con la Ley 57 de 1985 sólo un día
después de la publicación de la norma en el Diario Oficial habrá eficacia de la
norma. En el caso específico del decreto de delegación presidencial, es
evidente, a mi juicio, que los ciudadanos tienen derecho e interés de conocer
quién está gobernando.
Igualmente,
sostengo que las sentencias judiciales deben notificarse pues sólo pueden
producir efectos a partir de esta notificación y en el caso de las sentencias
de constitucionalidad en las que la Corte actúa como legislador negativo al
expulsar la norma del ordenamiento jurídico, con mayor razón, se requiere en mi
concepto cumplir con el principio de publicidad.
3. La Ley 57
de 1985 y 489 de 1998: En tercer lugar, considero
que en la presente sentencia se llega a una conclusión errada sobre la vigencia
del artículo 8º de la Ley 57 de 1985, que no fue derogado, sino únicamente
subrogado por el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, de manera que la norma
sigue vigente con un contenido diverso. En mi opinión, no se puede sostener que
una norma pueda regir sin publicarla (que no es lo mismo que promulgarla), pues
aunque sea una ficción, la publicación oficial es la que sustenta la presunción
de conocimiento, sin la cual la norma no puede obligar, como lo ha señalado
también la jurisprudencia. En mi concepto, este requisito de publicidad es el
mismo para los actos de contenido particular y toda ley requiere de un periodo
de vacancia, en la medida en que hay que darle tiempo a los ciudadanos para que
conozcan las normas y no puedan aducir la ignorancia de la ley como excusa.
En este sentido,
reitero mi concepto en cuanto a que la Ley 57 de 1985 en los artículos 2º y 8º
no fue derogada pues las disposiciones que se citan no son contrarias a la
regulación posterior de la Ley 489 de 1998, por lo que siguen vigentes con una
modificación parcial. A mi juicio, la autorización para la delegación no quiere
decir que se tenga que delegar ni que pueda hacerse de cualquier forma, pues
esto debe ser regulado por una norma general. A su vez, me permito indicar, que
si la delegación prevista en el artículo 197 de la Constitución es especial
tiene que regirse por normas especiales y si se tiene en cuenta que el
Presidente de la República sale del territorio nacional en ejercicio de sus
funciones, es obvio que debe conservar algunas de ellas. Para el efecto, las
normas aplicables son la ley 489 de 1998, la delegación presidencial se rige
por el principio de jerarquía y requiere que se haga por escrito. La otra
posibilidad de delegación, por fuera de la relación de jerarquía, se realiza
por medio de convenios interadministrativos que delegan en entidades
territoriales una función, evento en el cual se debe señalar quién es el
funcionario que la ejercerá. En mi opinión, en el presente caso lo que se
entendió erradamente es que no bastaba para que entrara en vigor la delegación
presidencial, que se insertara en el Diario Oficial, pues de acuerdo con la Ley
57 de 1985, que no fue derogada en esa parte, el acto sólo empieza a regir el
día siguiente de su publicación.
Así mismo y con
base en el contenido esencial del principio de publicidad, considero que el
problema que en este caso se plantea, es el del momento a partir del cual se
conocen las normas para hacerlas exigibles. En los antecedentes de la Ley 489
de 1998 no aparece que se quisiera cambiar el sistema de publicación y puesta
en vigencia de las normas jurídicas, ya que por el contrario se buscó obligar a
que sin distinción alguna se publicaran en el Diario Oficial, entre otros, los
actos administrativos de carácter general y no únicamente en las gacetas
particulares de cada entidad.  Es decir, que lo que se hizo, en mi criterio,
fue reforzar la obligatoriedad de la publicidad. Así se explicó en la
exposición de motivos de la ley en mención. En la Ley 489 de 1998, tampoco se
modificó, en mi concepto, el momento a partir del cual producen efectos dichos
actos, esto es, al día siguiente de publicados.
De otra parte,
considero necesario anotar que el Decreto 2150 de 1995 fue declarado
inexequible, razón por la cual y de acuerdo con la jurisprudencia, revivió la
norma anterior, la Ley 57 de 1985, en la parte en que no ha sido subrogada por
la Ley 489 de 1998. Adicionalmente, en mi opinión no se requieren normas
específicas para deducir preceptos que surgen de una interpretación sistemática
de los principios y disposiciones constitucionales.
Finalmente y
respecto de este punto, es de anotar, que en lo que toca a los actos
administrativos el Código Contencioso Administrativo remite en lo no regulado
al Código de Procedimiento Civil en donde la regla general es que los términos
se cuentan al día siguiente de la puesta en conocimiento del acto e inclusive
en ocasiones se exigen más días para permitir el conocimiento de los
ciudadanos, como ocurre con los actos que se notifican por edicto. Esto obedece
también, en mi criterio, a que el derecho parte de una ficción según la cual,
la ignorancia de la ley no sirve de excusa, la cual se compensa con la
denominada vacancia de la ley que debe transcurrir para permitir el
conocimiento de la misma a los ciudadanos. En mi concepto, la presente
sentencia lleva al absurdo de tener que determinar a qué hora sale el Diario
Oficial.
4. La
sentencia C-957 de 1999: En cuarto lugar, a mi
juicio, la sentencia C-957 de 1999, que se pronunció sobre el artículo 8º de la
Ley 57 de 1985, el cual dispone que los decretos del gobierno enumerados en
dicha disposición regirán sólo después de la fecha de publicación, en ningún
momento determinó que ese artículo fue derogado por el artículo 119 de la Ley
489 de 1998, como tampoco definió cuándo se producen los efectos jurídicos de
dichos decretos. En mi opinión, esta norma sólo se refiere a la vigencia y el
tema de su eficacia se rige por la Ley 57 de 1985, además de que el hecho de
perder un día no se puede aducir para justificar que la sanción de la ley se
haga en el mismo día en que se expidió el decreto de delegación de esa facultad
pues la delegación se puede hacer con antelación. En conclusión, considero que
de acuerdo con el artículo 8º de la Ley 57 de 1985 que sigue vigente, el
decreto de delegación comenzó a producir efectos un día después de la
publicación.
En este sentido,
en mi opinión, la sentencia C-957/99 se ocupó del tema relativo a la necesidad
de salirle al paso a que actos que no se conozcan comiencen a producir efectos,
pues en un orden lógico, lo primero es la validez y luego viene la oponibilidad
de tales actos que sólo pueden producir efectos jurídicos después de la
publicación de los mismos en el Diario Oficial. Igualmente, considero que la
sentencia en mención no dijo que tales efectos puedan comenzar a producirse el
mismo día de la publicación.  En mi concepto, aunque no existiera la norma, el
problema sigue siendo el de la obligatoriedad de un acto jurídico, el de cuándo
puede exigirse el acatamiento del mismo.
5. Validez,
Vigencia y Eficacia: En quinto lugar, a mi juicio,
en el acopio de jurisprudencia que se hace en la sentencia se la interpreta
desde una perspectiva que confunde conceptos básicos del derecho, como la
validez, la vigencia y la eficacia. La validez, que es lo primero, se refiere a
los procedimientos para producir normas, como también al contenido; luego viene
la vigencia, que determina a partir de qué momento se vuelve obligatoria la
norma; después, está la eficacia que alude a la verificación de si en la
práctica se está aplicando la disposición.
Así mismo,
considero necesario señalar que la jurisprudencia recalca que la publicación de
los actos jurídicos tiene por objeto marcar el instante de su entrada en
vigencia, que es un momento posterior al de su validez.  Esto, por cuanto,
primero está la causa y luego viene el efecto, en este caso la vigencia, la
cual no puede ser concomitante y menos anterior a la publicación de los actos
jurídicos.
Insisto en que
validez, vigencia y eficacia de una norma siguen una secuencia que se desconoce
en la sentencia que nos ocupa. Considero que de lo que se trata aquí es de la
vigencia y que este caso concreto se refiere a la exigencia de publicidad que
busca evitar que entre a regir una norma sin que los ciudadanos la conozcan.
De otra parte,
disiento de las observaciones que se hacen en la sentencia en relación con el
cambio de jurisprudencia respecto de la definición de estos conceptos básicos
del derecho como validez, vigencia y eficacia, y las consecuencias absurdas a
que se llega, como la de dividir  las decisiones de la ley, puesto que se
sostiene que la sanción puede ser inconstitucional, mientras que la ley no.
Respecto de este
punto, considero que el argumento planteado en su momento por el Doctor Sierra,
respecto de que la ausencia de norma no significa que la entrada en vigencia
del decreto de delegación se pueda producir en forma simultánea a su
publicación -pues en su concepto dicha interpretación haría que la publicación
fuera irrelevante-; carece en mi concepto de coherencia, pues no se puede
aceptar la premisa de la obligatoriedad de la publicación del decreto de
delegación sin su principal consecuencia y exigir norma específica que señale
el momento preciso en que comienza a producir sus efectos. En mi opinión, con
ese argumento, el decreto ni siquiera tendría que publicarse.
Finalmente, me
parece necesario medir las consecuencias de la tesis planteada por esta
sentencia, por cuanto detrás de la dilucidación de estos problemas se encuentra
una cuestión esencial de principio relativa a la pregunta acerca de cuándo las
normas son obligatorias para los ciudadanos, cuya respuesta es esencial para la
existencia de un Estado social y constitucional de Derecho.
6.
Conclusiones: En conclusión y aras de resumir lo
hasta aquí expuesto, sostengo que: (i) La sanción de las leyes es un acto
propio del Presidente de la República en su calidad de Jefe de Estado y que por
lo mismo, es indelegable. (ii) El principio de publicidad es esencial del
Estado social y constitucional de Derecho, por cuanto la aceptación y
sometimiento a la ley implica su necesario conocimiento por parte de los
ciudadanos. (iii) Las leyes, decretos y sentencias son todos actos jurídicos
que tienen que necesariamente ser publicados y conocidos antes de que puedan
producir efectos jurídicos. (iv) La Ley 57 de 1985 en sus artículos 2º y 8º no
ha sido derogada sino sólo subrogada por la regulación posterior de la Ley 489
de 1998, ley que por lo demás no le es contraria sino que lo que hizo, en mi
criterio, fue reforzar la obligatoriedad de la publicidad. De otra parte, la
ley 57 de 1985 es posterior al Código Contencioso Administrativo, de manera que
no puede haber contradicción, pues coinciden en que todos los decretos
requieren de publicación. (v) La jurisprudencia del Consejo de Estado en esta
materia ha sido, en mi opinión, mal entendida, además de que la sentencia
C-957/06 no determinó que el artículo 8º de la Ley 57 de 1985 fuera derogado y
determina por el contrario que en todos los casos es necesario conocer de
manera previa los actos jurídicos para saber cuándo se pueden ejercer los
derechos. (vi) En la presente sentencia se confunden conceptos básicos del
derecho como el de validez, vigencia y eficacia. (vii) En el Estado de Derecho
el principio según el cual la norma inferior debe respetar a la norma superior,
es de estricto y obligatorio cumplimiento. (viii) Acoger la tesis expuesta en
la presente sentencia, implica, en mi criterio, aceptar que exista tanto
legislación como actos jurídicos secretos.
Por las razones
expuestas, considero que la ley 996 de 2005 es inconstitucional, de un lado,
porque la sanción presidencial de la ley es un acto de Jefe de Estado y por
tanto es indelegable, por mandato de la Constitución y, de otro, porque no se
cumplió con el requisito de la publicidad de todos los actos jurídicos, en este
caso del acto de delegación presidencial, lo cual es esencial en el Estado de
Derecho.
En razón a todo
lo anteriormente expuesto disiento de la presente decisión.
Fecha ut
supra,
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] El artículo 52 de la Ley 4ª de 1913 citada por el
actor, reza lo siguiente: “La promulgación consiste en insertar la ley en el
periódico oficial, y se entiende consumada en la fecha del número en que se
termine la inserción”.
[2] Corte Constitucional. Sentencia C-069 de 1995. M.P. Hernando
Herrera Vergara.
[3] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Primera. Expediente No 2575. Consejero Ponente: Libardo Rodríguez.  (Sin fecha
citada).
[4] Corte Constitucional. Sentencias C-011 de 1994. M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero, C-088 de 1994. M.P. Dr. Fabio Morón Díaz y  C-292 de 2003.
M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Ver también Auto 038 de 1998 M.P. Hernando
Herrera Vergara y Auto 042 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas.
[5] Ver Artículo 39 del Decreto 2067 de 1991.
[6] Ver Artículo 241 de la C.P.
[7] Numeral 8° del artículo 241 de la Constitución.
[8] Ver Artículos 153 inciso 2°, 242 numeral 1° y 40 de la Carta.
[9] Corte Constitucional. Sentencia C-011 de 1994. M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero.
[10] Ibídem.
[11] Ibídem.
[12] Sentencia C-957 de 1999. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[13] El Congreso, conforme al artículo 150 de la Carta, es quien, en
virtud de su cláusula general de competencia legislativa, debe diseñar los
mecanismos que considere pertinentes para lograr la adecuada  publicación de
las decisiones de las autoridades estatales.
[14] Sentencia C-038 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[15] Sentencia C-641 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[16] Sentencia C-096 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[17] Vgr. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y
la ley; revocar el mandato de los elegidos  en los cargos públicos conforme la
Constitución y la ley; etc.
[18] La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado, en el Concepto del
día cuatro (4) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999). C.P.
Flavio Augusto Rodríguez Arce, a petición del Ministro de Transporte.
Radicación número: 1223., ha sostenido al
respecto, que:“...la certeza y la seguridad jurídicas exigen el conocimiento
oportuno por los administrados de las leyes expedidas, así como de las
decisiones adoptadas por la administración, no sólo por cuanto en los estados
democráticos no  deben existir actuaciones secretas de las autoridades, sino
porque de la publicidad se sigue la posibilidad de establecer  la existencia,
vigencia y obligatoriedad de las normas legales y de los actos administrativos
y, por consiguiente, el ejercicio de las garantías concretadas en el derecho de
defensa”.
[19] Existen algunas excepciones, como lo
determina el artículo 74 de la Carta Política, al disponer que “todas las
personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, salvo los casos
que establezca la ley”. Un ejemplo de dichas excepciones son “las
negociaciones de carácter reservado” (Art. 136, num. 2o. C.P.).
[20] Al respecto pueden verse entre otras, la sentencia
C-038 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-957 de 1999 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis); C-646 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz);  C-096 de 2001 (M.P. Álvaro
Tafur Galvis) y C-641 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). A su vez, las
sentencias C-957 de 1999 y  C-096 de 2001(M.P. Álvaro Tafur Gálvis), afirmaron
respectivamente, que el principio que se comenta, “constituye un fin esencial del Estado social de
derecho, por cuanto permite enterar a la comunidad y mantenerla informada sobre
los hechos que ocurren a su alrededor, así como de los fundamentos que motivan
las decisiones adoptadas por las autoridades” y es “un presupuesto de eficacia
de la función pública administrativa -artículo 209 C.P.- y una condición para
la existencia de la democracia participativa -Preámbulo, artículos 1° y 2°
C.P.”
[21] La sentencia que se cita, se refiere especialmente al principio de
publicidad en actuaciones disciplinarias y a la reserva, en tales situaciones
administrativas.
[22] Sobre el tema ver, entre otras, la sentencia C-386 de 1996, (M.P.
Alejandro Martínez Caballero).
[23] Sentencia C-161 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz
[24] Sentencia C-646 de 2000. M.P. Fabio Morón Díaz.
[25] Corte Constitucional. Sentencia 646 de 2000. M.P. Fabio Morón Díaz. En este caso la Corte Constitucional estudió la
constitucionalidad del artículo 95 del Decreto Ley 2591 de 1991 y analizó para
el efecto, si el principio de publicidad, era un principio absoluto o admitía
limitaciones. De hecho, la norma acusada estableció que los actos
administrativos de carácter particular y concreto, no debían ya ser publicados
en el Diario Oficial como garantía del principio descrito, sino que debían ser
notificados personalmente.  Dijo la sentencia sobre este tema que: “En síntesis, el principio de publicidad
admite diversas formas de realización que le corresponde definir y establecer
al legislador, el cual para el efecto deberá tener en cuenta la naturaleza y
específicas características del acto; así las cosas, no encuentra la Corte
inconstitucional la excepción que consagra el parágrafo del artículo 95 del
Decreto Ley 2150 de 1995, pues ella en nada contraría el artículo 209 superior,
dado que dicha norma, si bien exceptúa los actos administrativos de carácter
particular y concreto del requisito de publicación en el Diario Oficial, señala
para ellos la notificación como forma de publicitarlos, la cual, como se dijo
antes, cumple a cabalidad con los objetivos mismos del principio que realiza.”
[26] Sentencia C-1293 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[27] La titularidad de la función no se pierde por parte del delegante.
Sólo se trasfiere su ejercicio. Así, conforme con el artículo 122, no hay
empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o en reglamento.
[28] Ver entre otras, la Sentencia C-036 de 2005 (M.P. Humberto Sierra
Porto)., C-496 de 1998; C-561 de 1999 y C-727 de 2000 (Vladimiro Naranjo Mesa).
En la sentencia  C-372 de 2002 M.P. Jaime Córdoba Triviño, se hicieron
observaciones generales sobre los elementos de la delegación administrativa (211
C.P), en lo concerniente finalidad, objeto, elementos, discrecionalidad,
delegante, acto de delegación y subordinación del delegatario, etc.
[29] En el Artículo 305, numeral 14 de la  Carta, también
se hace alusión a la posibilidad de delegación de funciones  presidenciales de
carácter administrativo en el Gobernador.
[30] Corte Constitucional. Sentencia C-382 de 2000. M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[31]  Sentencia C-372 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[32] La ley 489 de 1999, regula el artículo 211 de la Carta, autoriza la
delegación de las funciones presidenciales contenidas únicamente en los
numerales 13, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27 y  28 del artículo 189 de la C.P.
[33]
Al respecto es importante precisar que de
acuerdo con la sentencia C-372 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño: “Hay
funciones cuyo ejercicio es indelegable, sea porque hay restricción expresa
sobre la materia o porque la naturaleza de la función no admite delegación. (…)
¨[R]esulta improcedente la delegación para el ejercicio de la actividad o la
competencia de la integridad de la investidura presidencial o cuando la delegación
supone transferir aquellas atribuciones que atañen con el señalamiento de
grandes directrices, orientaciones y la fijación de políticas generales que
corresponden como jefe superior de la entidad estatal, “pues lo que
realmente debe ser objeto de delegación, son las funciones de mera ejecución,
instrumentales u operativas”.
[34] Constitución política.  Articulo 211. La ley señalará las funciones que el Presidente de
la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos
administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas,
superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley
determine. Igualmente, fijará las condiciones para que las autoridades
administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.
La
delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá
exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre
reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente.  La ley
establecerá los recursos que se pueden interponer contra los actos de los
delegatarios.
[35] El artículo 209 de la Constitución reza lo siguiente: “La función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la desconcentración
y la delegación de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar
sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La
Administración Pública en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se
ejercerá en los términos que señale la ley.”
[36] Sentencia C-315 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[37] Sentencia C-428 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández.
[38] Sentencia C-164 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández.
[39] El Decreto 4241 de 2005 reza los siguiente: “(…) CONSIDERANDO, Que
el Presidente de la República se trasladará entre el día 24 de noviembre del
presente año, a la ciudad de Punto Fijo de la República Bolivariana de
Venezuela, con le fin de asistir a una reunión Bilateral. Que de conformidad
con las disposiciones  constitucionales y con la precedencia establecida en las
leyes, el Ministro del Interior y de Justicia, está habilitado para ejercer las
funciones constitucionales como Ministro Delegatario. DECRETA: ART. 1. Por el
tiempo que dure la ausencia del Presidente de la República, en razón del viaje
a que se refieren los considerandos del Presente decreto, deléganse en el
Ministro del Interior y de Justicia, doctor Sabas Pretelt de la Vega, las
funciones legales y las correspondientes  a las siguientes atribuciones
constitucionales: Art. 129; 189, con excepción de lo previsto en los numerales
1, 2, 303,304 y 314(…).”
[40] Sentencia C-172 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño. S.V.
Jaime Araujo Rentería y  S.V. Alfredo Beltrán Sierra. En la
Sentencia C-164 de 2000. (M.P. José Gregorio Hernández), se dijo expresamente
que incluso las competencias presidenciales correspondientes al artículo 150,
numeral 10 de la Constitución, es decir el ejercicio de las facultades
extraordinarias, podía ser susceptibles de delegación presidencial en virtud
del inciso 4 del artículo 196 de la Carta.
[41] Al respecto, debe señalarse que la sanción de una
ley, - Artículo 189-9 de la Carta -, sea por el Presidente de la República o en
su defecto por el presidente del Congreso (C.P. Art. 168), implica la
culminación del proceso de formación de la norma, y se constituye en un
presupuesto necesario para la validez de la misma. La sentencia C-172 de 2006.
MP. Jaime Córdoba Triviño, señaló al respecto, lo siguiente: “Por ende, la
sanción presidencial es una etapa del procedimiento de formación de las leyes
relacionado exclusivamente con el ámbito de su validez, excluyéndose su
incidencia en la configuración normativa y en la determinación de la voluntad
legislativa.(…) Con base en las consideraciones precedentes, la Corte advierte
que la función presidencial de sancionar las leyes (i) hace parte de los actos
de gobierno; (ii) tiene un alcance restringido al otorgamiento de validez a las
normas aprobadas por el Congreso; y (iii) es una etapa del procedimiento
legislativo que carece de connotación en el ámbito de configuración normativa,
potestad que recae en el exclusivo de la competencia de las cámaras. (...)”.
[42] Ley 489 de 1998. Articulo 119. “Publicación en el
Diario Oficial. A partir de la vigencia de la
presente ley, todos los siguientes actos deberán publicarse en el Diario
Oficial: a) Los actos legislativos y proyectos de reforma constitucional
aprobados en primera vuelta; b) Las leyes y los proyectos de ley objetados por
el Gobierno; c) Los decretos con fuerza de ley, los decretos y
resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los demás
actos administrativos de carácter general, expedidos por todos los órganos,
dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas Ramas
del Poder Público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la
estructura del Estado. Parágrafo. Únicamente
con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga
en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de
su vigencia y oponibilidad.” Este
artículo fue declarado exequible mediante sentencia C-957 de 1999. M.P. Álvaro
Tafur Galvis y por la sentencia C-646 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, en
la que se acusó la norma de inconstitucionalidad por omisión. Además, se debe
analizar la disposición en concordancia con el artículo 108 de la ley 510 de
1999 sobre los actos de carácter general emitidos por la Superintendencia
Bancaria y el 51 de la ley 31 de 1992, relacionada con el Banco de la República
que permite que la publicidad de estas entidades se surta conforme a boletines
propios. En la sentencia C-957 de 1999 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), al
declarar exequible el artículo 119 de la Ley 489 de 1998,  se concluyó que:   “...es preciso señalar que por la
naturaleza de los actos y normas allí enunciadas, como lo son los actos
legislativos, las leyes y los actos administrativos del orden nacional o
territorial, por ser generales, impersonales y abstractos, e involucrar el
interés general, el legislador es exigente en determinar el momento a partir
del cual inicia su vigencia. Y dada la trascendencia de los mismos, resulta
pertinente condicionar la vigencia y oponibilidad del acto a la publicación del
mismo en el diario o boletín oficial para asegurar los principios y derechos
enunciados, lo cual como ya se anotó, no afecta la existencia y validez del
acto legislativo, de la ley ni del acto administrativo. Lo cual, en criterio de
la Corte, permite concluir que los preceptos que se examinan se encuentran
ajustados y conformes al ordenamiento constitucional.” [42] (Subrayas y negrilla fuera
del original).
[43] Sobre la posición de la Corte Constitucional, pueden verse
las sentencias T-355 de 1993. M.P. Jorge Arango Mejía; C-957 de 1999 M.P.
Álvaro Tafur Galvis y C-647 de 2000 Fabio Morón Díaz. La Corte Constitucional
en la sentencia T-355 de 1993 (M.P. Jorge Arango Mejía), dijo: “Por
perfección del acto administrativo entiende la doctrina el cumplimiento de
todos los requisitos de procedimiento y forma que la ley le señale para su
expedición. Y sólo cuando el acto está perfeccionado se producen entonces sus
efectos jurídicos. Sin embargo, la ley suele exigir la publicación o
notificación del acto administrativo, para que este adquiera eficacia, o sea,
para que produzca efectos. Por eso la doctrina suele distinguir el acto
perfecto del acto eficaz.” La distinción entre validez y eficacia de los
actos administrativos también se analizó en la sentencia C-646 de 2000 (M.P.
Fabio Morón Díaz), en la que la Corte, acogiendo la jurisprudencia del Consejo
de Estado, dijo que: “el acto administrativo que no haya sido publicado o
notificado será un acto ineficaz, esto es que no producirá efectos, lo que no
quiere decir, desde luego, que sea nulo o inexistente. El acto administrativo
es válido desde que se expide, pero su contenido únicamente vincula y se impone
desde el momento en que se cumplen los requisitos de publicación o
notificación, según se trate de actos de contenido general y abstracto o de
actos de contenido particular y concreto respectivamente. (…)La omisión o la
irregularidad de la publicidad de los actos administrativos, (...) no afecta o
no incide sobre la validez de los mismos, puesto que se trata de un trámite o
diligencia externa y posterior a la formación o al nacimiento de ellos.  Afecta
sí su eficacia u oponibilidad  frente a los administrados cuando le impone
deberes u obligaciones, o establece restricciones a sus derechos; y, en
consecuencia, de ejecutarse sin la previa notificación y firmeza, puede dar
paso a una vía de hecho, que en tal caso sería atacable...”. (Las subrayas
fuera del original).
[44] Se debe analizar la disposición indicada
en concordancia con el artículo 108 de la ley 510 de 1999 sobre los actos de
emitidos por la Superintendencia Bancaria y el artículo 51 de la ley 31 de
1992, relacionada con el Banco de la República, que permite que la publicidad
de estas entidades se surta conforme a boletines propios. También debe
consultarse el artículo 5 de la ley 57 de 1985 con respecto a los actos de
carácter territorial.
[45] Ley 57 de 1985. Art. 1: “La Nación, los departamentos y los
Municipios  incluirán en sus respectivos Diarios, Gacetas o Boletines
oficiales, todos los actos gubernamentales y administrativos que la opinión
deba conocer para informarse sobre el manejo de los asuntos públicos y para
ejercer eficaz control sobre la conducta de las autoridades, y los demás que
según la ley deban publicarse para que produzcan efectos jurídicos”. (Subrayas
fuera del original).
[46] Ley 57 de 1985. Art. 2. “En el Diario Oficial,
cuya dirección corresponda al Ministerio de Gobierno, deberán publicarse: a)
Los Actos Legislativos  y las leyes que expida el Congreso Nacional; b) Los
Decretos del Gobierno. c) Las Resoluciones ejecutivas. d) Los contratos en que
sean parte la Nación o sus entidades descentralizadas, cuando dicha formalidad
sea ordenada por la ley que los regula; e) Los actos del Gobierno, de los
Ministerios, de los Departamentos  Administrativos, de las Superintendencias y
de las Juntas Directivas o Gerentes de las entidades descentralizadas que creen
situaciones jurídicas impersonales u objetivas o que tengan alcance e interés
generales; f) Los actos de naturaleza similar a las señalada en el literal
anterior que expidan otras autoridades por delegación que hayan recibido o por
autorización legal; y g) Los demás actos que señalen las disposiciones vigentes
y la presente Ley” (Subraya no original).Esta norma fue derogada por
el artículo 97 del Decreto Ley 2150 de 1995 que señaló lo siguiente: “Deróguense
el artículo 11 de la Ley 51 de 1898, la Ley 139 de 1936, los artículos 2,10 y
11 de la Ley 57 de 1985 y las demás normas que sean incompatibles  con lo
expuesto en el presente Decreto”. Sin embargo,  la sentencia C-957 de 1999.
M.P. Álvaro Tafur Galvis, consideró que la Ley 489 de 1998 subrogó parcialmente el artículo 8º
de la ley 57 de 1985, que remite al artículo 2 de la ley 57 de 1985, (ver cita
siguiente), en los siguientes términos: “i.) los actos a los que se refiere
el artículo 2º de la ley (actos legislativos, leyes, decretos del gobierno,
resoluciones ejecutivas, actos del gobierno, ministerios, etc.), fueron
incorporados en el literal a) del artículo 119 de la ley 489 de 1998, y
por lo tanto fueron formalmente subrogados; ii.) los actos señalados en el
artículo 5º de la ley 57 de 1985 no fueron objeto de regulación por el artículo
119 de la ley 489 de 1998, razón por la cual no se entienden modificados por la
nueva ley y, por consiguiente, siguen vigentes, produciendo plenos efectos
jurídicos”.
[47] Ley 57 de 1985. Art. 8. “Los actos a que se
refieren los literales a), b), c), e) y f) del artículo 2º  y a), c), f) y g)
del articulo 5º de esta Ley sólo regirán  después de la fecha de su
publicación.”  Esta norma, contenía la hipótesis que hoy alega el actor
como pertinente, en la medida en que el artículo 8 de la Ley 57 de 1985
específicamente consagraba que los actos “a que se refieren los literales
a), b) c), e) y f) del artículo 2º  y a), c), f) y g) del articulo 5º de
esta Ley sólo regirán  después de la fecha de su publicación”.  El literal
b) del artículo 2º de la ley citada hacía referencia a los “decretos del
Gobierno”. El literal e) del mismo artículo, hacía referencia a “los
actos del Gobierno, (…) que creen situaciones jurídicas impersonales u
objetivas o que tengan alcance e interés generales” Sentencia C-957 de 1999
(M.P. Álvaro Tafur Galvis) éste artículo 8º  fue interpretado en consonancia
con el artículo 119 de la Ley 489 de 1998. El artículo 2º de la Ley 57 de 1985
se entendió subrogado por el artículo 119 de la Ley 489 de 1998. Sin embargo el
artículo 5º de la Ley 57 de 1985 se estima vigente. Los actos administrativos
del artículo 5º, se
refieren a la edición en cada departamento de un boletín o gaceta oficial que
incluya los documentos que en él se relacionan, los cuales tratan de: a)
(ordenanzas de la asamblea departamental), c) (los decretos del gobernador), f)
(los actos de la gobernación, de las secretarías del despacho y de las juntas
directivas y gerentes de las entidades descentralizadas que creen situaciones
jurídicas impersonales u objetivas o que tengan alcance e interés general), y
g) (los actos de naturaleza similar a la señalada en el literal anterior que
expidan otras autoridades departamentales por delegación que hayan recibido o
por autorización legal u ordenanza), que rigen en principio, después de su
publicación.
[48] Decreto Ley 2150 de 1995.Art. 97. “Derogatorias.
Deróguense el artículo 11 de la Ley 51 de 1898, la Ley 139 de 1936, los
artículos 2,10 y 11 de la Ley 57 de 1985 y las demás normas que sean
incompatibles  con lo expuesto en el presente Decreto”.
[49] Decreto Ley 2150 de 1995. Art. 95. Publicaciones en
el Diario Oficial. A partir de la vigencia del presente decreto, sólo se
publicarán en el Diario Oficial los siguientes documentos públicos: ...c)
Los decretos y resoluciones ejecutivas expedidos por el Gobierno Nacional, cuya
vigencia  se determinará en el mismo acto de su expedición, y los demás actos
administrativos de carácter general expedidos por las entidades u órganos del
orden nacional, cualquiera que sean las ramas u organizaciones a las que
pertenezcan;...Parágrafo: Los actos administrativos de carácter particular y
concreto surtirán sus efectos  a partir de su notificación y no será necesaria
su publicación”.  (Subraya  y negrita fuera del original).
[50] Las normas sobre vigencia pertinentes, son las siguientes: El
artículo 2º de la Ley 57 de 1985 fue derogado por el Decreto 2150 de 1995 Art.
97.  “Derogatorias. Deróguense el artículo 11 de la Ley 51 de 1898, la Ley
139 de 1936, los artículos 2,10 y 11 de la Ley 57 de 1985 y las demás normas
que sean incompatibles  con lo expuesto en el presente Decreto”.  El
Artículo 95 del Decreto Ley 2150 de 1997 decía lo siguiente: “Publicaciones en
el Diario Oficial. A partir de la vigencia del presente decreto, sólo se
publicarán en el Diario Oficial los siguientes documentos públicos: ...c)
Los decretos y resoluciones ejecutivas expedidos por el Gobierno Nacional, cuya
vigencia  se determinará en el mismo acto de su expedición, y los
demás actos administrativos de carácter general expedidos por las entidades u
órganos del orden nacional, cualquiera que sean las ramas u organizaciones a
las que pertenezcan;...Parágrafo: Los actos administrativos de carácter
particular y concreto surtirán sus efectos  a partir de su notificación y no
será necesaria  su publicación”.  La ley 489 de 1998 dice lo siguiente
sobre derogatorias. Artículo 121 de la Ley 489 de 1998. Vigencia y derogatoria.
“La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones
que le sean contrarias, en especial los Decretos- leyes 1050 de 1968, 3130 de
1968 y 130 de 1976”.
[51] Ley 489 de 1998. Articulo 119. “Publicación en el
Diario Oficial. A partir de la vigencia de la
presente ley, todos los siguientes actos deberán publicarse en el Diario
Oficial: a) Los actos legislativos y proyectos de reforma constitucional
aprobados en primera vuelta; b) Las leyes y los proyectos de ley objetados por
el Gobierno; c) Los decretos con fuerza de ley, los decretos y
resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los demás actos
administrativos de carácter general, expedidos por todos los órganos,
dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas Ramas
del Poder Público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la
estructura del Estado. Parágrafo. Únicamente con
la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en
el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su
vigencia y oponibilidad.” Este artículo fue declarado exequible mediante
sentencia C-957 de 1999. M.P. Álvaro Tafur Galvis y por la sentencia C-646 de 2000
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, en la que se acusó la norma de
inconstitucionalidad por omisión. Además, se debe analizar la disposición en
concordancia con el artículo 108 de la ley 510 de 1999 sobre los actos de
carácter general emitidos por la Superintendencia Bancaria y el 51 de la ley 31
de 1992, relacionada con el Banco de la República que permite que la publicidad
de estas entidades se surta conforme a boletines propios.
[52] Ley 57 de 1985. Artículo 8º- Los actos a que se refieren los literales a), b), c),
e) y f) del artículo 2º y a), c), f) y g) del artículo 5º de esta ley sólo
regirán después de la fecha de su publicación”.
[53] Dijo la sentencia C-957 de 1999 lo siguiente al respecto:
“Con base en las condiciones anotadas, para la Corte resulta evidente que el
artículo 119 de la ley 489 de 1998 subrogó parcialmente el artículo 8º de la
ley 57 de 1985, en los siguientes términos: i.) los actos a los que se refiere
el artículo 2º de la ley (actos legislativos, leyes, decretos del gobierno,
resoluciones ejecutivas, actos del gobierno, ministerios, etc.), fueron
incorporados en el literal a) del artículo 119 de la ley 489 de 1998, y por lo
tanto fueron formalmente subrogados; ii.) los actos señalados en el artículo 5º
de la ley 57 de 1985 no fueron objeto de regulación por el artículo 119 de la
ley 489 de 1998, razón por la cual no se entienden modificados por la nueva ley
y, por consiguiente, siguen vigentes, produciendo plenos efectos jurídicos.
Además, el artículo 119 de la ley 489 de 1998 adicionó a los actos que se
incluían en el artículo 2º de la ley 57 de 1985, los proyectos de reforma
constitucional aprobados en primera vuelta, los proyectos de ley objetados por
el gobierno y los actos administrativos de carácter general expedidos por todos
los órganos y dependencias, entidades u organismos del orden nacional, los
cuales deben ser publicados en el diario oficial para efectos de su vigencia y
oponibilidad. En consecuencia, en la medida en que la subrogación no implicó en
el presente caso la derogatoria o modificación total de la norma anterior, la
Corte deberá resolver sobre la exequibilidad del texto acusado en la versión
anterior, teniendo en cuenta la modificación introducida, pues de esta forma
quedó integrada la proposición jurídica normativa objeto de examen”.
[54] Sentencia C-161 de 1999 MP. Carlos Gaviria Díaz.
[55] Sentencia C-306 de 1996 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[56] Art. 8º de la ley en mención.
[57] Ley 4 de 1913. Régimen Político y Municipal. Artículo
52. “La ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia
principia dos meses después de promulgada. La promulgación consiste en insertar
la ley en un periódico oficial y se entiende consumada en la fecha del número
en que termine la inserción.” (Las subrayas fuera del original).
[58] Concepto del cuatro de noviembre de mil
novecientos noventa y nueve (1999). Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodríguez
Arce, a petición del Ministro de Transporte. Radicación número: 1223
[59] Nótese
que en este caso se trató de una consulta sobre dos decretos del Ministerio de
Transporte, el Decreto 636 del 31 de marzo de 1998 y el Decreto 652 del 1 de
abril de 1998, que derogó el primer decreto. Ambos actos administrativos fueron
publicados el 3 de abril de 1998. La pregunta del Ministerio se circunscribió a
cuestionar si el primer decreto había surtido efectos de algún tipo. El Consejo
de Estado dijo: “en el caso concreto sometido a consulta, aparece que
los decretos 636 y 652 fueron publicados el 3 de abril de 1998  en el Diario
Oficial No. 43.297 y por tanto desde tal fecha deben considerarse sus
efectos. (…) Prima facie se aprecia que el decreto 636, a pesar de ser
expedido por el funcionario competente y por tanto ser válido, y de haberse
publicado conforme a la ley, no tuvo eficacia alguna y por tanto no surtió
efectos jurídicos, pues el mismo día en que entró a regir - 3 de abril de 1998
-, fue derogado por el decreto 652. Tal conclusión resulta de comparar la
publicación efectuada en el Diario Oficial No. 43.272,  del 3 de abril de 1988,
en la que aparece derogado expresamente el decreto 636, el  mismo día que debió
empezar a producir sus efectos, los que, como  ya se precisó, nunca acaecieron.”
(Subrayas y negrillas fuera del original).
[60] Corte Constitucional. Sentencia C-428 de 1993. M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[61] El Decreto Número 4241 de 2005, reza lo siguiente en
su artículo final: “Artículo 2:   El presente Decreto rige a partir de la
fecha de su expedición”.  La fecha de expedición del Decreto  fue  el 23 de
Noviembre de 2005 y su publicación en el diario oficial ocurrió el 24 de
noviembre de 2005.
[62] En el Diario Oficial  No 46102 del 24 de noviembre de 2005, fueron
en consecuencia publicados, tanto el Decreto 4241 del 23 de noviembre de 2005,
como la  Ley 996 del mismo año.
[63] Folio 22 de la sentencia.
[64] Sentencia C-038 de 1996, MP, Eduardo Cifuentes Muñoz; C-957 de 1999
y C-096 de 2001, MP, Álvaro Tafur Galvis; C-641 de 2002, MP, Rodrigo Escobar
Gil.
[65] Sentencia C-957 de 1999, MP, Álvaro Tafur Galvis.
[66] Ib.
[67] Ib.
[68] C-053 de 1995, MP. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[69] Sentencia T-420 de 1998, MP. Dr. Antonio Barrera Carbonell.
[70] Sentencia C-957 de 1999, MP. Dr. Álvaro Tafur Galvis.
[71]
Artículo 8º- Los actos a que se refieren los
literales a), b), c), e) y f) del artículo 2º y a), c), f) y g) del artículo 5º
de esta ley sólo regirán después de la fecha de su publicación”.
[72] Artículo 119:“A partir de la vigencia de la
presente ley, todos los siguientes actos deberán publicarse en el Diario
Oficial:
a. Los actos legislativos y proyectos de reforma
constitucional aprobados en primera vuelta.
b. Las leyes y los proyectos de ley objetados por el
gobierno.
c. Los decretos con fuerza de ley, los decretos y
resoluciones ejecutivas expedidas por el gobierno nacional y los demás actos
administrativos de carácter general expedidos por todos los órganos,
dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas ramas
del poder público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la
estructura del Estado”.
[73] Parágrafo. Únicamente con la publicación que de los
actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se
cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad”.
[74] La sentencia sugiere que sí hubo pronunciamiento sobre tal segmento
normativo al señalar:  “En relación al segundo propósito del artículo 119 de la
ley 489 de 1998, debido a la coexistencia o sucesión de reglas sobre la
publicación de los actos administrativos también se presentó la necesidad de
fijar una regla común que ofreciera claridad en la materia. En este sentido, el
parágrafo del artículo 119 de la Ley 489 de 1998, consagró que “únicamente
con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga
en el Diario Oficial se cumple con el requisito de publicidad para efectos de
su vigencia y oponibilidad. La Corte Constitucional, en la sentencia C-957 de
1999(M.P. Álvaro Tafur Galvis),  tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre este
último artículo (…)”.
[75] FULLER, Lon. The Morality of Law. Yale University Press, New
Haven, 1969. Págs. 49-51.
[76] Dicha obligación del gobierno está consagrada expresamente en el
artículo 2o. de la Ley 57 de 1985.
[77] Este principio está consagrado expresamente en el artículo 9o. del
Código Civil Colombiano y en el artículo 56 del Código de Régimen Político
Municipal (Ley 4a. de 1913).
[78] Sentencia de la Corte Constitucional  C-544 de 1994,
magistrado ponente: Dr. Jorge Arango Mejía. AFTALIÓN, Enrique, Introducción
al Derecho . op. cit. Pág. 293.
[79] Sentencia C-084 de 1996, MP, Carlos  Gaviria Díaz, citada en la
C-957 de 1999.