C-439-11
INTERVENCIONES
Sentencia C-439/11
PROHIBICION DE LLEVAR ANIMALES EN VEHICULOS DE
TRANSPORTE TERRESTRE PUBLICO DE PASAJEROS EN DETERMINADAS CONDICIONES-Excepciones
TENENCIA DE ANIMALES DOMESTICOS-Supone el ejercicio de derechos fundamentales/TENENCIA
DE ANIMALES DOMESTICOS-Reiteración de jurisprudencia
La
Corte Constitucional en
diferentes providencias ha reconocido que la tenencia de animales domésticos es
una expresión de los derechos fundamentales, por lo que no hay duda de que ese
estrecho vínculo que surge entre el animal y el hombre con ocasión de su
convivencia, es una expresión positiva del ejercicio inherente al derecho del
libre desarrollo de la personalidad (Art. 16 de la C.P.), entendido como el
derecho a la autodeterminación o libertad general de acción, que se vulnera
cuando al individuo se le impide, de forma arbitraria o desproporcionada,
alcanzar, ejercer o perseguir aspiraciones legítimas en relación con sus
elecciones, y, del derecho a la intimidad (Art. 15 de la C.P.) que se
desarrolla en el ámbito de la vida privada personal y familiar, inmune a
intromisiones externas, que impidan, por ejemplo, el derecho de convivir con
una mascota sin más limitaciones que las impuestas por los derechos de los
demás y el orden jurídico, de manera que no puede negar la Corte que tales
derechos deben ser objeto de protección y garantía jurídica.
CONVIVENCIA DE SERES HUMANOS CON ANIMALES DOMESTICOS-Controversia
DERECHOS CONSTITUCIONALES-No pueden ser disueltos en un cálculo utilitario sobre
el bienestar colectivo, ni pueden estar únicamente sometidos al criterio de las
mayorías
PROHIBICION DE LLEVAR ANIMALES EN EL SERVICIO PUBLICO
DE TRANSPORTE DE PASAJEROS-Finalidad
PRESTACION DE SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Regulación corresponde al legislador/GOBIERNO
NACIONAL-Potestad reglamentaria en el ámbito de su competencia para la cumplida
ejecución de la ley en materia de servicio público de transporte
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Definición/SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Lleva
implícito el derecho de libre locomoción/SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Implicaciones
A partir del Artículo 24 Superior todo colombiano, con
las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por
todo el territorio nacional, de forma que con fundamento en el mismo la ley
define el servicio público de transporte como “… una industria encaminada a
garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos
apropiados a cada una de las infraestructuras del sector (aéreo, marítimo,
fluvial, férreo, masivo y terrestre), en condiciones de libertad de acceso, calidad
y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica…”. En
consecuencia, el servicio público de transporte lleva implícito el derecho de
libre locomoción y por tanto de libre acceso, lo cual  implica: (i) que el
usuario pueda transportarse a través del medio y modo que escoja en condiciones
de comodidad, calidad y seguridad, (ii) que los usuarios sean informados sobre
los medios y modos de transporte que le son ofrecidos y las formas de su
utilización, (iii) que las autoridades competentes diseñen y ejecuten políticas
dirigidas a fomentar el uso de los medios de transporte, racionalizando los
equipos apropiados de acuerdo con la demanda y propendiendo por el uso de
medios de transporte masivo, (iv)  que el diseño de la infraestructura de transporte,
así como la provisión de los servicios de transporte público de pasajeros,
supongan que las autoridades competentes promuevan el establecimiento de las
condiciones para su uso por los discapacitados físicos, sensoriales y psíquicos.
RESTRICCION DEL ACCESO DE ANIMALES AL TRANSPORTE
PUBLICO DE PASAJEROS-Análisis de la
necesidad y proporcionalidad de la medida
PROTECCION DE LA FAUNA SILVESTRE-Regulación/CONVENCION SOBRE EL COMERCIO
INTERNACIONAL DE ESPECIES AMENAZADAS DE FAUNA Y FLORA SILVESTRE-Contenido
TENENCIA DE ANIMALES DOMESTICOS QUE TIENEN LA
CONDICION DE MASCOTAS-Supone para el
propietario el ejercicio de derechos fundamentales tales como la autonomía,
libre desarrollo de la personalidad, la intimidad individual y familiar
TRANSPORTE DE ANIMALES EN EL SERVICIO PUBLICO DE
PASAJEROS-Condiciones
Referencia: expediente D-8314
Demandante: Martha
Stella Coronell Herrera.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 87
(parcial) de la Ley 769 del 6 de agosto de 2002.
Magistrado Ponente:
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Bogotá
D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil once (2011)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, profiere la presente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES.
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 superior la
ciudadana Martha Stella Coronell Herrera instauró demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 87º -parcial- de la Ley 769 de
2002.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en
referencia.
II.
NORMA DEMANDADA.
El
aparte de la disposición demandada es el siguiente:
“LEY 769 DE 2002
(agosto 6)
Diario Oficial No. 44.893, de 07 de agosto de 2002
“ARTÍCULO 87. DE LA PROHIBICIÓN
DE LLEVAR ANIMALES Y OBJETOS MOLESTOS EN VEHÍCULOS PARA PASAJEROS. En los vehículos de servicio público de pasajeros no
deben llevarse objetos que puedan atentar la integridad física de los usuarios;
ni animales, salvo que se trate de perros lazarillos. El equipaje
deberá transportarse en la bodega, baúl o parrilla.”
III.
LA DEMANDA.
La
actora manifiesta que el aparte que se demanda del artículo 87º de la Ley 769
de 2002, vulnera los artículos superiores 13 -derecho a la igualdad-,
15-derecho a la intimidad personal y familiar-, 16 -derecho al libre desarrollo
de la personalidad-, 24 -la libertad de locomoción- y, 58 -propiedad privada-.
Según
se indica en la demanda, al establecer el artículo 87º de la Ley 769 de 2002
que “en los vehículos de servicio público de pasajeros no deben llevarse…animales”,
el legislativo sobrepasó el mandato constitucional estatuido en el artículo 150
de la Constitución Política, excediendo sus facultades, al limitar derechos
fundamentales de los particulares.
A
juicio de la actora, el que la norma acusada impida transportar animales en el servicio
de transporte público como lo es, por ejemplo, el servicio de taxi, genera una
discriminación negativa; así, si una persona tiene la imperiosa necesidad de
transportar a su mascota y carece de vehículo particular no tiene opción de
movilizarlo, mientras que, quien cuente con vehículo privado, sí. La norma, a
su juicio, es abiertamente discriminatoria, pues en este país, la gran mayoría
de  personas no cuentan con vehículo particular. En  esos términos, si el dueño
de la mascota toma las debidas medidas de seguridad y transporte, no existe
razón fundada para crear condiciones de desigualdad en cuanto al libre acceso
al servicio público de transporte de pasajeros. De esta forma, la medida
restrictiva vulnera sin necesidad el derecho a la igualdad –artículo 13
Superior-.
A
ello se suma que el derecho a tener animales es una expresión del derecho
constitucional al libre desarrollo de la personalidad -artículo 16 de la
Constitución Política- y de la intimidad personal y familiar –artículo 15 de la
Carta-. De allí que el grado de los vínculos que se crean entre los humanos y
los animales puede llagar a tener una importancia singular para la vida de cada
persona desde la óptica subjetiva. Por tanto, la opción de tener una mascota
supone que este derecho pueda ser ejercido sin que se establezcan obstáculos
insalvables para su ejercicio, de manera que el derecho a poseer una mascota
lleva aparejada la posibilidad de desplazarse con ella, previa adopción de las
medidas necesarias para que no ocasione perjuicio a los pasajeros ni afecte o
ponga en riesgo los derechos de éstos.
Señala
la demandante que limitar el derecho de una persona a transportar su mascota
coarta la libertad de locomoción de los dueños de los animales, cuando quiera
que sea necesario trasladarse con éstos  –artículo 24 Superior-. Sobre el punto
la actora afirma que la Corte Constitucional ya se ha pronunciado al respecto a
propósito del mantenimiento de mascotas en unidades de propiedad horizontal y
la prohibición de que éstas fuesen transportadas en ascensores, caso frente al
cual la Corporación señaló que no existe razón para prohibir el desplazamiento
de mascotas en ascensores o en determinadas áreas comunes, mientras no se cause
daño a sus habitantes, en tanto tal limitación atenta contra los derechos al
libre desarrollo de la personalidad y la intimidad personal.
Al
respecto, considera que la misma lógica debe operar respecto del transporte
público; tal prohibición resulta restrictiva de la libertad de locomoción si se
tiene en cuenta que, muchas personas por razón de su subsistencia, se ven en la
necesidad de transportar animales domésticos en vehículos de servicio público.
Expone
además la demandante que la expresión cuya inexequibilidad se solicita, limita
el derecho de una persona a tener mascota –artículo 58 Superior- si no posee
vehículo particular, ya que en el evento en el que tuviera la necesidad de
transportarla le sería imposible, lo cual podría determinar la  renuncia al
derecho de tener una mascota; la demandante afirma que existen múltiples normas
que regulan el tratamiento que los dueños deben dar a sus animales, entre
ellas, la Ley 84 de 1989 por la cual se establece el Estatuto Nacional de
Protección Animal, la cual tiene por objeto, entre otras cosas, promover la
salud y el bienestar de los animales asegurando su higiene, sanidad y
condiciones apropiadas de existencia, así como imponer una serie de deberes a
sus propietarios, de forma que si estos deberes se cumplen adecuadamente no hay
razón alguna para impedir su movilización en el transporte público.
IV.    INTERVENCIONES.
4.1
Alcaldía Mayor
de Bogotá - Transmilenio S.A.
Transmilenio S.A., actuando a través de
apoderada judicial, interviene en el presente proceso para defender la
constitucionalidad de la norma acusada, a partir de las consideraciones que a
continuación se  sintetizan:
Señala la representante de Transmilenio
S.A., que a los operadores de servicio público de pasajeros les asiste el deber
de guarda y protección  de la integridad física de sus usuarios. En el caso
concreto, estima que el interés general y la seguridad ciudadana en el sistema
de transporte masivo es una prioridad del Estado Social de Derecho y de todos
los entes territoriales, en el sentido que la excepción del transporte de
animales en el sistema de pasajeros tiene su fundamento en reglas de seguridad,
tranquilidad, buen comportamiento, solidaridad, seguridad y convivencia
ciudadana.
Expone la interviniente que la prioridad
para la empresa y para todos los sistemas de transporte público a gran escala,
es maximizar el número de personas transportadas en la menor fracción de
tiempo. En tal sentido, pretender el transporte de animales en un sistema
masivo de transporte, comporta disminuir la capacidad para movilizar pasajeros
en un estado donde la demanda de transporte público supera la oferta. Así,
teniendo en cuenta que en cada bus de transporte troncal se movilizan un
promedio de 160 pasajeros, no es posible llevar paquetes grandes ni ingresar
mascotas con excepción de perros lazarillos que acompañan a personas con
discapacidad  y que por tanto tiene cierto grado de entrenamiento y están
sujetos a una debida identificación.
Recuerda la representante de Trasmilenio
S.A., que la Ley 105 de 1993 dispone que el transporte público es una industria
encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de
vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en
condiciones de acceso, seguridad  y calidad, lo cual impone la racionalización
de los equipos de acuerdo con la demanda. De igual forma, recuerda que de
conformidad con la Ley 336 de 1996, el servicio público de transporte debe ser
prestado por empresas privadas, previa expedición de un permiso o la celebración
de un contrato de concesión u operación y, es a esas empresas, dentro del
criterio de libertad de empresa a quienes corresponde la operación del Sistema.
Es así como, frente al cargo por la
supuesta vulneración del artículo 13 superior, advierte que la norma tiene una
finalidad constitucionalmente legítima, en tanto los sistemas de servicio
público están diseñados para el transporte de pasajeros en condiciones de
igualdad, al punto que personas con discapacidad o en condiciones de
vulnerabilidad puedan recibir tratamiento especial en el servicio público en
condiciones de comodidad, tranquilidad  y seguridad.
Considera la interviniente que tampoco se
vulnera el artículo 15 Superior, dado que si bien es cierto la tenencia de
animales domésticos es una expresión del derecho a la intimidad en los términos
de la sentencia T-035 de 2007, su interpretación no puede llevar al menoscabo
de reglas básicas de convivencia. El ejercicio de los derechos implica una
serie de deberes y obligaciones para sus titulares. Así, en tanto no existe una
restricción inequívoca en el derecho a tener animales domésticos como expresión
de la misma dignidad humana, tampoco se vulnera el derecho a la intimidad.
Indica además que la norma acusada tampoco vulnera los
artículos 16 y 24 Superiores, en la medida que existen limitaciones legales
válidas para hacer uso del derecho a la libre locomoción, cuando prima el
interés general. Al respecto, cita como sustento un aparte de la sentencia
T-508 de 2010, frente a la libertad de locomoción y el acceso al transporte
público.
Finalmente, afirma que no se viola el
artículo 58 superior, porque la tenencia de mascotas y su correspondiente
transporte no se puede confundir con el derecho a la propiedad privada
estatuido en la Constitución. Ello constituye un desconocimiento de la
finalidad de la disposición acusada en tanto lo que se pretende es la
regularización de la tenencia de animales.
4.2
Alcaldía Mayor de Bogotá
D.C. - Secretaria de Movilidad
La apoderada de la Alcaldía Mayor de Bogotá -
Secretaria de Movilidad,  defiende la constitucionalidad de la norma acusada,
en razón a que la restricción impuesta es a todas luces indispensable para el
desarrollo óptimo de la vida en comunidad y para la garantía de derechos
colectivos como son la seguridad, salubridad e integridad física de las
personas usuarias de los vehículos de pasajeros. Al respecto, señaló la
interviniente que el Código Nacional de Tránsito ha establecido una diferencia
entre vehículos de servicio particular, público y, masivo, de la siguiente
manera:
Vehículo de servicio particular: Vehículo automotor destinado a satisfacer las
necesidades privadas de movilización de personas, animales o cosas.
Vehículo de servicio público: Vehículo automotor homologado, destinado al transporte
de pasajeros, carga o ambos por las vías de uso público mediante el cobro de
una tarifa, porte, flete o pasaje.
Vehículo de transporte masivo: Vehículo automotor para transporte público masivo de
pasajeros, cuya circulación se hace por carriles exclusivos e infraestructura
especial para acceso de pasajeros.
Observa
entonces la representante del Distrito que a partir de tales definiciones, los
vehículos de servicio público y masivo se establecen con destinación exclusiva
para el transporte de pasajeros, sin que se permita el transporte de animales.
Indica, además, que el transporte de mascotas acarrea para el pasajero desde la
simple incomodidad hasta la perturbación de su salubridad e integridad física.
Al respecto concluye que es necesario mantener la vigencia de la norma, dadas
las características de esta clase de vehículos, el alto volumen de pasajeros
que transportan y, la obligación de garantizar la salubridad e integridad
física de los ciudadanos.
Estima
que, frente al cargo dirigido contra el artículo 13 superior, no es cierto que
se vulnere el derecho a la igualdad a través de la norma acusada, pues el hecho
de que el legislador, a través del Código Nacional de Tránsito, haya impuesto
una restricción a la movilidad con animales en ejercicio de su facultad
regulatoria, no entraña una desproporción ya que existen elementos objetivos y
razonables que la sustentan. Desde este punto de vista, a los dueños de
animales o mascotas, no se les está discriminando injustificadamente, ya que de
por medio se encuentra la finalidad de garantizar la seguridad pública, la
salubridad y comodidad de los pasajeros. Concluye la interviniente que este
cargo no debe prosperar porque estos límites no constituyen vulneraciones
infundadas del derecho a la igualdad, ya que en este caso prima el interés
general.
Frente
al cargo dirigido contra los artículos 15 y 16 superiores, señaló la
interviniente que se debe tener en cuenta que lo que pretendió el legislador
fue garantizar el interés social y, en esa medida se encuentra autorizado para
imponer limitaciones y restricciones a otros derechos. La disposición acusada
parte de la base que “llevar animales en vehículos de servicio público para
pasajeros genera un riesgo para la comunidad”, lo cual no atenta contra el
derecho al libre desarrollo de la personalidad. En consecuencia, serán
admisibles aquellas limitaciones que sean legítimas, idóneas, necesarias y
proporcionales para conservar la integridad de los intereses públicos.
Respecto
del cargo contra el artículo 24 Superior, considera la interviniente que la
norma acusada no impide que las personas puedan transitar o desplazarse de un
lugar a otro dentro del territorio nacional, es decir, circular libremente.
Sobre el punto, cita como
sustento de sus aseveraciones la Sentencia C-355 de 2003, mediante la cual la
Corte se pronunció en relación con el tema del interés público, la circulación
de las personas en vías públicas y su protección constitucional.
4.3
Alcaldía de Medellín -
Secretaria de Salud.
La
Secretaria de Salud de Medellín solicita que la disposición sea declarada
exequible, pues con ella se garantiza la seguridad y salubridad de la
población.
Al
verificar los antecedentes históricos de la norma, encuentra que los ponentes
perseguían conseguir para el tránsito en Colombia un esquema mucho más seguro,
así como evitar consecuencias nocivas para la vida y la integridad personal de
los ciudadanos.
En
este sentido, observa cómo desde la óptica de la salud pública, el transporte
de animales en el sistema masivo de pasajeros conlleva un riesgo real para la
comunidad, dado que en Colombia no existe la obligación de que los animales se
encuentren dentro de un plan sanitario que garantice buenas condiciones de
salud y, por lo tanto, la garantía de no transmisión de enfermedades
zoonoticas, respiratorias y  ácaros a los humanos. En ese orden, considera
que por motivos de salubridad pública debe evitarse este tipo de riesgos a los
ciudadanos.
4.4
Alcaldía de Medellín –
Secretaría de Transporte y Tránsito.
La
Secretaría de Transporte de Medellín solicita que la disposición sea declarada
exequible de manera condicionada en el entendido de que la prohibición de
llevar animales en vehículos de servicio público es una medida que busca
cumplir con los principios rectores del  Código Nacional de Tránsito. De esta
manera tal restricción debe cobijar el servicio público para transporte
colectivo de manera que se exceptúe de ella a los vehículos de servicio público
individual como el servicio de “taxi”. Afirma el representante de la Secretaría
que uno de los principios transversales del Código Nacional de Tránsito es la
seguridad de los usuarios, siendo el transporte de animales sin importar si es
doméstico o domesticado, un factor que afecta la seguridad y tranquilidad de
los usuarios del transporte público.
4.5
Flota Usaquen S.A.
Expone
el apoderado de la empresa Flota Usaquen S.A., que la expresión cuya
inexequibilidad se demanda no contraría normas constitucionales, por lo tanto
solicita que se declare su constitucionalidad.
Al
respecto, considera que el interés general debe primar sobre el interés particular,
de lo contrario se estaría dando prevalencia a la protección animal sobre la
prevalencia de la dignidad humana, salubridad pública y seguridad en el
transporte público de pasajeros; lo anterior, no significa que los animales no
sean merecedores de protección, respeto  o buen trato, sino que la garantía del
libre desarrollo de la personalidad de los dueños de mascotas no puede invadir
la esfera de protección de los derechos de los demás ciudadanos.
Indica
el representante de la empresa transportadora que el transporte de mascotas en
un vehículo público de pasajeros, facilita la difusión de enfermedades a
personas vulnerables como niños, ancianos y,  discapacitados; aunado a que se
requeriría que los mismos automotores fuesen sometidos a procesos de limpieza y
desinfección constante, por la fuga de orina y excrementos durante el viaje.
Adicionalmente,
el transporte de animales en vehículos de servicio público afectaría la
capacidad transportadora de los mismos, así como el espacio de movilidad de los
usuarios del servicio; esta problemática real se acentúa en las horas pico en
que no es suficiente el servicio de transporte para la demanda de pasajeros,
pues es una hecho evidente el hacinamiento al cual se someten las personas que
acceden al servicio público para adicionar a éste el transporte de animales.
Concluye el interviniente indicando que los
automotores de servicio público han sido diseñados para el transporte de
pasajeros y no de animales, pues para este fin se destinan vehículos de carga y/o
especializados en su transporte, hasta el punto que las clínicas o centros de
atención veterinaria, así como establecimientos del orden distrital  ofrecen
atención de transporte de urgencia en caso de enfermedad, razón por la cual,
los cargos formulados no están llamados a prosperar.
4.6
Ministerio de Defensa
Nacional - Policía Nacional.
El
Secretario General de la Policía Nacional- Ministerio de Defensa Nacional,
estima que la disposición demandada debe ser declarada exequible. Sostiene que
el interés general debe prevalecer sobre el interés particular. En ese sentido
el llevar animales en vehículos públicos conlleva entorpecer el adecuado
funcionamiento de los medios de transporte masivos de la ciudad, ya que estos
medios están sometidos a sobrecupo de pasajeros que, de por sí  ocasionan
molestias a los usuarios y, que en tal medida sólo contribuirían a generar
estrés en el animal a transportar, el cual también se vería sometido a condiciones
de encierro, ahogamiento y malestar generado por el hacinamiento, factores que
podrían hacer reaccionar a los animales en forma agresiva y violenta.
Recuerda
para el efecto, la sentencia de tutela T-508 de 2010, por la cual se debatió el
ingreso a los buses del Sistema de Transmilenio S.A., de una canasta metálica
con ruedas. Señaló que en tal caso el límite a la libertad de locomoción se
justificaba en la satisfacción de los intereses colectivos y, en evitar el
desconocimiento del beneficio general sobre el particular.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACIÓN.
El
Señor Procurador General de la Nación allegó el concepto número 5069 recibido
el 12 de enero de 2011, en el cual solicita a la Corte Constitucional
declararse inhibida para pronunciarse de fondo por las falencias sustantivas de
la demanda, al no señalar la demandante con claridad en qué forma la expresión
acusada vulnera los preceptos constitucionales. No obstante, en aras de hacer
efectivo el principio pro accione y, en caso de que los cargos sean
estudiados de fondo, el señor Procurador considera que la norma acusada debe
declararse exequible de manera condicionada, de conformidad con las siguientes
consideraciones:
La
prohibición que se demanda debe circunscribirse únicamente a la fauna
silvestre, cuyo acceso, manejo, disfrute y aprovechamiento se encuentra
restringido por el Código Nacional de Recursos Naturales – Decreto 2811 de 1974-,
por la Ley 99 de 1993 y por el Código Penal  y las demás disposiciones que
adicionan, reforman y reglamentan tales normas. Así, mirada esta prohibición
resulta constitucional y razonable, pues no puede desconocerse que Colombia es
un país con altos niveles de tráfico ilegal de fauna silvestre y dicha medida
contribuye a un control efectivo de tal conducta.
Un
segundo examen de la prohibición que se demanda, es que ésta también cobije a
los animales domésticos, en especial, a las mascotas diferentes de perros
lazarillos, cuya tenencia a la luz de la jurisprudencia constitucional, supone
el ejercicio de derechos fundamentales, tal como en su momento lo señaló la
Corte Constitucional en sentencia C-035 de 1997. De esta forma,  lo dicho en
esa providencia respecto de mantener un animal doméstico en el lugar de
habitación, puede decirse también de su transporte. Es decir, que es posible
transportar animales domésticos en un vehículo de servicio público, siempre que
no ocasionen perjuicio a los demás pasajeros o a los conductores, previa
adopción de medidas de precaución razonables.
Señala
el Ministerio Público que es posible constatar que buena parte de la población
colombiana, por razones de subsistencia, se ve en la necesidad de transportar
animales domésticos en vehículos de servicio público, muchos de ellos:
campesinos, indígenas y afrodescendientes que carecen de otro medio de
transporte para llevar al mercado los animales que crían (gallinas, chivos,
cerdos), con el fin de derivar de su venta sustento para sus familias. Impedir
el traslado de estos animales no solo afectaría los derechos al libre
desarrollo a la personalidad y a la intimidad personal, sino al mínimo vital.
Por
las anteriores razones, el Ministerio Público solicita que se condicione la
exequibilidad de la expresión acusada a la interpretación según la cual los
animales que no pueden transportarse en vehículos de pasajeros son los
silvestres. Los animales domésticos pueden ser transportados, siempre que el
propietario tome las medidas necesarias para evitar el riesgo social que se
pueda generar.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
Competencia.
1. La Corte Constitucional es competente para conocer
de la presente demanda, en los términos previstos por el numeral 4 del artículo
241 de la Constitución Política, al dirigirse contra disposiciones que integran
una ley.
Cuestión
previa. Inhibición frente al cargo por violación al artículo 58 Superior.
2.
Manifiesta la actora que la expresión que se demanda del artículo 87 de la Ley
769 del 6 de agosto de 2002, según la cual, en los vehículos de servicio
público no deben llevarse animales, vulnera el artículo 58 Superior porque “El
Derecho a la propiedad privada se ve limitado por cuanto la norma acusada
limita el derecho de una persona a tener una mascota si no posee vehículo
particular, ya que en el evento en el que tuviera la necesidad de transportar
la mascota le sería imposible y haría que la persona renunciara a este derecho
para no verse en esa situación”. Para la Corporación dicha afirmación
resulta precaria para sustentar un verdadero cargo constitucional frente al
artículo 58 superior que regula el derecho a la propiedad privada, más aún si
como se advierte, el reclamo responde a un eventual efecto desalentador de la
tenencia de mascotas derivado de la aplicación de la norma.
3. A partir de esta sucinta
manifestación se puede deducir que el cargo no resulta de una confrontación
directa entre la norma constitucional y la disposición acusada, sino que se
produce a partir de una consideración subjetiva de la actora que no alcanza a
reunir los requisitos exigidos a un cargo, pues no se especifica de qué forma
la norma reprochada lesiona materialmente el derecho a la propiedad. En ese
orden, no es posible su trámite por vía de la acción pública que se depreca,
por ineptitud sustancial, de conformidad con el Decreto 2067 de 1991 y reiterada jurisprudencia de esta Corporación,
que en este evento impide que la Corte se pronuncie de fondo[1].
La formulación de un cargo constitucional concreto
contra la norma demandada es uno de los requisitos materiales que debe cumplir
el demandante, razón por la cual al ciudadano se le impone como carga mínima,
que sustente de manera específica el concepto de la violación, a fin de que
pueda existir una verdadera controversia constitucional[2].
4. En ese orden de ideas, la Corte ha establecido que
un cargo de inconstitucionalidad es apto para propiciar un juicio de
inexequibilidad  sólo si cumple con los requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia[3],
los cuales no se reúnen respecto del cargo en análisis, razón por la cual la
Sala se declara inhibida para tramitarlo.
Problema Jurídico.
5.
En consideración a que los cargos propuestos en la demanda de
inconstitucionalidad  giran en torno a la prohibición de llevar animales en los
vehículos de transporte público de pasajeros, el problema constitucional a
resolver por la Corte es si dicha restricción resulta ajustada a la
Constitución Política –artículos 13, 15, 16 y 24-, en atención a la finalidad
perseguida por el servicio público de transporte de pasajeros, que no es otra
que asegurar condiciones de seguridad, salubridad y comodidad de los usuarios.
6. Para resolver este interrogante la Corte (i)
revisará su jurisprudencia respecto de la tenencia de animales y el ejercicio
de derechos fundamentales que ello supone. Reiteración, (ii) para luego
establecer a partir de las normas que regulan el servicio público de transporte
de pasajeros, la finalidad, idoneidad,  necesidad y proporcionalidad de la
prohibición de llevar animales en el servicio público de transporte de
pasajeros, en tanto medida restrictiva de derechos fundamentales de las
personas tenedoras de animales. El test de proporcionalidad respecto de la
norma en concreto se realizará  a partir  de una revisión de (ii.i) los
modos y clasificación  del transporte público de pasajeros, así como del
(ii.ii) alcance de la expresión “animal” en el contexto jurídico
colombiano.
La
tenencia de animales domésticos supone el ejercicio de derechos fundamentales.
Reiteración de Jurisprudencia.
7. La Corte
Constitucional en diferentes providencias ha reconocido que la tenencia de
animales domésticos es una expresión de los derechos fundamentales, por lo que
no hay duda de que ese estrecho vínculo que surge entre el animal y el hombre
con ocasión de su convivencia, es una expresión positiva del ejercicio
inherente al derecho del libre desarrollo de la personalidad (Art. 16 de la
C.P.), entendido como el derecho a la autodeterminación o libertad general de
acción, que se vulnera cuando al individuo se le impide, de forma arbitraria o
desproporcionada, alcanzar, ejercer o perseguir aspiraciones legítimas en
relación con sus elecciones[4],
y, del derecho a la intimidad (Art. 15 de la C.P.) que se desarrolla en el
ámbito de la vida privada personal y familiar, inmune a intromisiones externas,
que impidan, por ejemplo, el derecho de convivir con una mascota sin más
limitaciones que las impuestas por los derechos de los demás y el orden
jurídico, de manera que no puede negar la Corte que tales derechos deben ser
objeto de protección y garantía jurídica.
8. Sobre el punto, la Corporación también ha
reconocido que la convivencia de los seres humanos con los animales domésticos
no es ajena a todo tipo de controversias entre quienes construyen lazos de
afecto con sus mascotas, aprecian su compañía o sencillamente necesitan de sus
animales por razones de discapacidad física o subsistencia económica y, entre
aquellos que prefieren mantener distancia de aquellos, al punto extremo de
rehusarse a compartir los mínimos espacios que impone la convivencia cotidiana
en comunidad[5].
9. De allí que la Corte haya mediado en ocasiones para
resolver la tensión que surge entre los derechos de tenedores de animales y
quienes se oponen a su permanencia en zonas abiertas al público, avalando, por
ejemplo, la posibilidad de permanencia de ejemplares caninos en edificaciones
sometidas al régimen de propiedad horizontal, siempre que sus dueños se sometan
a algunos condicionamientos dirigidos a preservar la seguridad y salubridad de
los habitantes de las unidades residenciales. Al respecto, esta Corporación
señaló lo siguiente:
“Con apoyo en el principio general que rechaza la
existencia de derechos absolutos y como quiera que todo derecho detenta un
deber correlativo, no sólo ante él mismo sino también frente a los derechos de
los demás, unido a la necesidad de una coexistencia armónica entre el ejercicio
de los derechos que confluyen en la copropiedad y que con la permanencia de un
animal se ponen en contacto, será imperioso que en el seno del órgano de
administración supremo - asamblea general- se lleve a cabo una labor de
definición de las medidas mínimas que regulen esa convivencia pacífica, las
cuales deberán consignarse en el respectivo reglamento.
Para el efecto conviene precisar que las limitaciones
al ejercicio de derechos fundamentales, como los que aquí se consignan, se
justifican plenamente a fin de que el régimen de propiedad horizontal pueda
garantizar la convivencia tranquila de la comunidad, sin alteraciones entre los
copropietarios que habitan el mismo inmueble.
Desde luego que el desarrollo de los derechos
fundamentales como el señalado, implica, a su vez, para el propietario el
respeto a las condiciones de protección de los animales durante su tenencia,
según el ordenamiento legal vigente - Ley 84 de 1989-, las cuales están
encaminadas a garantizar la vida, la promoción de la salud y el bienestar de
los animales. Esas hacen referencia al deber de cuidado en cuanto a sus
necesidades de movilidad, luminosidad, aireación, aseo e higiene o de abrigo,
suministro de bebida y alimento, así como de medicinas y cuidados
indispensables para mantener al animal con buena salud y sin enfermedades, a
efecto de garantizar su integridad física y mantenerlos en condiciones
apropiadas para la convivencia respectiva.”[6]
10.
De esta forma, la Corte garantizó la tenencia de animales domésticos en sitios
de habitación como un justo ejercicio de los derechos fundamentales del tenedor
de la mascota, pero ajustado a límites racionales que fueron posteriormente
definidos en la Ley 746 de 2002, por la cual se prescribió que los animales
domésticos en las viviendas urbanas requieren que las condiciones de su
alojamiento se den en un ambiente higiénico y sanitario, así como que los
alimentos y custodia sean los adecuados para que no se produzca ninguna
situación de peligro o incomodidad para los vecinos u otras personas y para el
bienestar del propio animal. De igual forma, se exigió la compañía del dueño o
de un tercero mayor de edad en ascensores o edificaciones; además se estableció
que en las zonas comunes de propiedad horizontal o conjuntos residenciales, los
ejemplares caninos debían ir sujetos por una traílla y provistos de bozal
cuando se trate de perros potencialmente peligrosos; las anteriores exigencias
también aplican, según la misma ley, cuando el animal pasee en vía pública, en
algún medio de transporte o en  lugares abiertos al público donde sea permitida
su estancia[7].
11.
El caso bajo estudio plantea a la Corte un problema de naturaleza similar al
expuesto aunque con algunas complejidades derivadas de las condiciones propias
del servicio de transporte público de pasajeros en Colombia, respecto del cual
no sólo se plantea una tensión entre los derechos de los usuarios de éste
servicio a la seguridad, salubridad y comodidad y los derechos de tenedores de
mascotas al libre desarrollo de la personalidad, intimidad y locomoción, sino
una verdadera tensión respecto del derecho a la igualdad frente al acceso a los
sistemas de transporte de pasajeros de unos y otros.
12.
El trato diferenciado que la norma reprochada establece, demanda de la Corte un
esfuerzo por establecer si tal limitación se encuentra constitucionalmente
justificada o si por el contrario desborda desproporcionadamente los cauces del
artículo 13 Superior, lesionando de paso los derechos a la locomoción,
libertad y autonomía personal. No se trata en este caso, tan sólo de aplicar el
trillado argumento de que el derecho individual y particular debe per se ceder
ante el interés colectivo. En efecto, con ello se anularía el mandato contenido
en el artículo quinto de la Carta, según el cual el Estado reconoce, sin
discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona.
Es por ello que se debe determinar cuál es la racionalidad de la norma, es
decir, la finalidad que subyace en la prohibición y, si a partir de otras
medidas posibles, ésta se puede garantizar sin necesidad de sacrificar el
derecho individual de las minorías que tienen animales y que en ejercicio de
esa elección bien por sus necesidades, intereses, afectos o circunstancias
particulares, requieren movilizarse con ellos haciendo uso del transporte
público de pasajeros.
13.
Tal como se indicó en la sentencia C-309 de 1997, los derechos constitucionales
no pueden ser disueltos en un cálculo utilitario sobre el bienestar colectivo,
ni pueden estar únicamente sometidos al criterio de las mayorías, ya que esos
derechos fundamentales e individuales son precisamente limitaciones al
principio de mayoría. Sobre el punto ha referido esta Corte que "condicionar
la validez de un derecho constitucional a los criterios de las mayorías es
quitarle toda su eficacia específica puesto que, en una gran medida, los
derechos constitucionales fundamentales son las promesas que formulan las
mayorías a las minorías -y a esas minorías radicales que son las personas- de
que su dignidad e igualdad serán siempre respetadas"[8]. Por ello debe entenderse
que el respeto de esos derechos es un componente integrante del interés
general.
14. Por consiguiente, no es posible admitir que el
aumento del bienestar colectivo sea razón en sí misma suficiente para imponer
coercitivamente a las personas restricciones contrarias a la libertad y
dignidad. Tampoco es ajeno a esta Corte el deber de protección coactiva que le
asiste al Estado, de manera que para dirimir el conflicto entre la finalidad
perseguida por el transporte público de seguridad, comodidad y la salubridad de
los pasajeros y, por otro, el reconocimiento de la garantía de la igualdad,
autonomía, intimidad y dignidad de las personas en función de la decisión de
transportar su mascota, se acudirá al juicio de proporcionalidad tantas veces
utilizado por la Corporación, con el fin de determinar si el trato diferente a
tenedores de animales frente al servicio público de transporte se ajusta o no a
la Constitución.
Con
este propósito se detendrá la Sala en revisar a partir de las normas que
regulan el servicio público de transporte de pasajeros, en primer lugar, la
finalidad de la medida; en segundo lugar si ésta resulta adecuada o idónea para
lograr el fin perseguido ; en tercer lugar si resulta "necesaria" en
el sentido de que no exista otro medio menos gravoso en términos de compromiso
de otros principios constitucionales para alcanzar el fin perseguido y;
finalmente si es "proporcionado stricto sensu", esto es, sino
se sacrifican valores y principios que tengan un mayor peso que el principio
que se pretende satisfacer.
15. Para aplicar el citado test, la Sala se
referirá a continuación a la finalidad del servicio público de transporte
público de pasajeros en Colombia y, en consecuencia a la idoneidad o
legitimidad de la expresión que se demanda dentro del contexto normativo en que
se halla inserta.
Finalidad de la prohibición de llevar animales en el
servicio público de transporte de pasajeros.
16. Toda actividad organizada que tienda a satisfacer
necesidades de interés general en forma regular y continua es característica
esencial de la prestación de un servicio público, tal como se infiere de lo dispuesto por el artículo 365 de la Constitución
Política, según el cual “Los servicios públicos son inherentes a la
finalidad social del Estado” y es deber de éste “asegurar su prestación
eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”. En esos términos
la norma superior le otorga al legislador la facultad de fijar el régimen
jurídico al cual estos servicios deben someterse.
17. Siendo así, no cabe duda que de acuerdo con lo
dispuesto por el artículo 150 numeral 23 de la Carta, corresponde al Congreso
la expedición de las leyes destinadas a regular la prestación del servicio
público de transporte, atribución que igualmente le corresponde en ejercicio de
la potestad de “expedir códigos en todos los ramos de la legislación y
reformar sus disposiciones” (artículo 150 numeral 2 Constitución Nacional).
Lo dicho significa que lo atinente a la regulación de
la prestación del servicio público de transporte, los modos y medios en que
éste se preste, las condiciones generales para el otorgamiento de las rutas y
horarios, así como los requisitos mínimos de seguridad para los usuarios, deben
señalarse por el legislador, sin perjuicio de que para la cumplida ejecución de
la ley el Gobierno Nacional, en el ámbito de su competencia, ejerza la potestad
reglamentaria conforme a lo preceptuado por el artículo 189, numeral 11 de la
Constitución[9].
18. Ahora bien, a partir del Artículo 24 Superior todo
colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a
circular libremente por todo el territorio nacional, de forma que con
fundamento en el mismo la ley define el servicio público de transporte como “…
una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por
medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector
(aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre), en condiciones de
libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación
económica…”[10].
En consecuencia, el servicio público de transporte lleva implícito el derecho
de libre locomoción y por tanto de libre acceso, lo cual  implica: (i) que el usuario pueda transportarse a través del
medio y modo que escoja en condiciones de comodidad, calidad y seguridad, (ii)
que los usuarios sean informados sobre los medios y modos de transporte que le
son ofrecidos y las formas de su utilización, (iii) que las autoridades
competentes diseñen y ejecuten políticas dirigidas a fomentar el uso de los
medios de transporte, racionalizando los equipos apropiados de acuerdo con la
demanda y propendiendo por el uso de medios de transporte masivo, (iv)  que el
diseño de la infraestructura de transporte, así como la provisión de los
servicios de transporte público de pasajeros, supongan que las autoridades
competentes promuevan el establecimiento de las condiciones para su uso por los
discapacitados físicos, sensoriales y psíquicos[11].
19. En Colombia, la operación del transporte público
resulta inherente a la finalidad social del Estado y, en consecuencia como ya
se indicó, tiene por objeto propugnar por el libre acceso de los usuarios en
condiciones de  seguridad, calidad, salubridad, cubrimiento y libertad de
acceso; al punto que  de no existir una adecuada regulación de los derechos de
los particulares frente al interés colectivo, se generaría una grave
descoordinación de las fuerzas que actúan en el escenario del tránsito
vehicular[12].
La seguridad en el servicio, particularmente la relacionada con la protección
de los usuarios, “constituye prioridad esencial en la actividad del sector y
del sistema de transporte”, la cual en tanto finalidad se ajusta a los
mandatos constitucionales contenidos en los artículos 2°, 11, 24, 365 y 366,
que  imponen al Estado el deber de proteger la vida e integridad de todas las
personas residentes en Colombia y garantizar su bienestar general[13].
20. En cuanto a la norma específica que se revisa
–artículo 86 de la 769 de 2002- y la expresión que de él se demanda, si bien el
legislador no realizó ningún señalamiento respecto de los motivos que lo
llevaron a establecer la prohibición de llevar animales en el transporte
público de pasajeros, vale la pena señalar que dicha prohibición ha sido
reiterada en las diferentes disposiciones de tránsito expedidas desde el
Decreto 1344 de 1970 –Artículo 166-. Así, por ejemplo, al revisar los registros
de las comisiones redactoras del Decreto 1809 de 1990 por el cual se modificó
el decreto 1344 de 1970, se señaló a propósito de la enmienda 140, lo
siguiente:
“La
comodidad que es uno de los requisitos para que un vehículo pueda transitar
(artículo 41 literal b), se palpa aquí. El artículo preceptúa que en vehículos
de servicio público de pasajeros no pueden llevarse ni animales ni objetos que
incomoden a los usuarios. Determina igualmente que el equipaje deberá (es una
obligación) transportarse en la bodega, baúl o parrilla. Aun cuando la norma no
lo dice, existe en este caso una excepción y es la relacionada con el servicio
público mixto que está contemplada en el Decreto 1600 del 23 de julio de 1990
que no fue definida allí, e igualmente en el Decreto 1787 del 3 de agosto de
1990 (art. 7º literal b) en donde se expresó que es aquel que se ‘presta en
vehículos automotores para transportar simultáneamente personas y bienes.
‘Esta
es una disposición cuyo control debe ejercerse con mayor intensidad en el
transporte de pasajeros que se realiza entre las ciudades capitales de los
departamentos y municipios aledaños o entre municipios, es allí donde su
violación es manifiesta dando lugar no sólo a la incomodidad de los pasajeros,
sino que ha sido fuente de muchos accidentes que acontecen en estas localidades
y en los cuales los agentes del Estado no han actuado para evitarlos como es su
función.” [14]
De lo transcrito se infiere que el propósito de la
disposición no era otro que asegurar la comodidad y seguridad de los usuarios.
Igualmente, se infiere que tal prohibición desde entonces no se extendía al
transporte automotor de naturaleza mixta que autoriza el transporte de
pasajeros y de bienes.
21. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra
que la finalidad que persigue la prohibición contenida en el artículo 87 de la
Ley 769 de 2001, resulta legítima o idónea, pues por esa vía
indudablemente el legislador no sólo persigue garantizar al pasajero
condiciones de seguridad, salubridad y comodidad sino que lo consigue, con
independencia de otros factores que tienen incidencia en las condiciones de calidad
y comodidad, todo lo cual resulta ajustado a principios constitucionalmente
protegidos.
Pasa entonces la Sala a analizar la necesidad y
proporcionalidad de la medida que se reprocha.
Necesidad y proporcionalidad de la medida que
restringe el acceso de animales al transporte público de pasajeros.
22. Previo a su estudio, vale la pena indicar que el
juicio de necesidad tiene que ver, según lo ha señalado la Corte, con que no
exista otro medio alternativo al trato diferenciado, mediante el cual se pueda
lograr el mismo objetivo o finalidad que la perseguida por la norma, con igual
o mayor idoneidad, pero sin que sea necesario el menoscabo o restricción de
derechos fundamentales. En el caso concreto, la Sala verificará si existen
mecanismos menos gravosos para el ejercicio de los derechos de tenedores de
animales en cuanto al acceso al transporte público de pasajeros, garantizando a
su turno la seguridad, salubridad y comodidad de los pasajeros.
23. Ahora bien, las normas que integran el Código
Nacional de Tránsito tienen relación directa con los derechos de terceros y con
el interés público, razón por la cual la ecuación vía – persona – vehículo debe
reflejar la dinámica de los asentamientos humanos, de manera tal que la
regulación de tránsito evolucione a la par de dichas transformaciones y guarde
conexidad con la realidad y necesidad urbana, lo cual no es otra cosa que el
reconocimiento del principio de coherencia del derecho[15].
24. De allí que sea el Estado el encargado de
organizar y coordinar los elementos involucrados en esta ecuación, así como de
evaluar en qué grado y con qué intensidad se afectan los derechos de terceros
al autorizar el transporte de animales en vehículos automotores de transporte
público. En otras palabras, corresponde al Estado, por conducto del legislador,
determinar cuáles son las restricciones que se anticipan necesarias y
proporcionadas con el derecho de las minorías tenedoras de animales para
alcanzar las finalidades antes planteadas.
25. El análisis de necesidad debe partir entonces de
un rápido repaso de: 25.1 los modos de transporte público de pasajeros,
así como del 25.2 alcance de la expresión “animal” en el contexto
jurídico colombiano.
25.1 El servicio de transporte se define como el
movimiento de personas y de carga (bienes) a lo largo de un espacio físico,
utilizando para el efecto tres modalidades: (i) terrestre -automotor y férreo-,
(ii) aéreo y (iii) fluvial y sus varias combinaciones.
25.1.1 La Ley 769 de 2002, materia de debate,
corresponde al Código Nacional de Tránsito Terrestre, circunstancia que
excluye de la prohibición de que trata el artículo 87, los modos de transporte
aéreo, fluvial y aun férreo, en la medida que éste último cuenta con regulación
especial. Así, el ámbito de aplicación de este Código se circunscribe a “… usuarios,
pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito, y
vehículos por las vías públicas o privadas que están abiertas al público…”.
(resaltado fuera de texto)
25.1.2 Precisado el ámbito de aplicación del Código,
debe señalarse que en la modalidad de transporte terrestre automotor que
involucra el traslado de pasajeros se encuentra: i. El transporte de
pasajeros –propiamente dicho-, el cual a su turno comprende: a.
el transporte terrestre automotor individual de pasajeros[16], como el servicio de
taxi, el cual no se encuentra sujeto a rutas ni horarios determinados; b.
el transporte terrestre automotor de pasajeros colectivo, que se presta
mediante vehículos de servicio público tipo bus o de transporte masivo[17], éstos
últimos sujetos a horarios, rutas, carriles exclusivos e infraestructura
especial y,  c. los servicios de transporte especial como los de
servicio escolar, de asalariados y de turismo. ii. El transporte mixto
por el cual al tiempo que se autoriza el transporte de pasajeros, también se
autoriza  la movilización de carga[18].
25.2 Ahora bien, con el fin de contextualizar la
expresión demandada debe destacarse que dentro del ordenamiento jurídico
colombiano la expresión “animal” ha sido definida por el Código Civil, libro de
bienes, en el título relativo a la “ocupación”, al describir los modos de
adquirir el dominio de las cosas, a partir de una somera distinción entre
animales bravíos, domésticos y domesticados, según se señala en el artículo
687, de la siguiente forma:
“Se llaman animales bravíos o salvajes los que
viven naturalmente libres e independientes del hombre como las fieras y los
peces; domésticos, los que pertenecen a especies que viven ordinariamente
bajo dependencia del hombre, como las gallinas, ovejas y, domesticados,
los que sin embargo ser bravíos por su naturaleza se han acostumbrado a la
domesticidad, y reconocen en cierto modo el imperio del hombre.
Estos últimos, mientras conservan la costumbre de
volver al amparo o dependencia del hombre, siguen la regla de los animales
domésticos, y perdiendo esta costumbre  vuelven a la clase de los animales
bravíos.”
25.2.1
Estas definiciones, permiten advertir que en el contexto normativo interno la primera
referencia sobre el punto se desarrolló en el marco del derecho privado, con la
única finalidad de reconocer derechos reales sobre los animales, tales como el
dominio, la posesión, la tenencia, el uso y el usufructo, planteando para el
efecto la ficción jurídica inserta en el artículo 655 del Código Civil, según
la cual en su calidad de “semovientes” los animales se ubican dentro de la
categoría clásica de bienes muebles, de la siguiente manera: “los que pueden
trasladarse de un lugar a otro, sea moviéndose ellos así mismos, como los
animales…”, dando lugar a que los mismos pudiesen ser objeto de ocupación
mediante actividades como la caza y la pesca –Artículo 686 del Código Civil-.
Esta misma clasificación permitió en su momento edificar la teoría de la
responsabilidad civil por daños causados por animales domésticos y por animal
fiero de que tratan los artículos 2353 y 2354 del Código Civil.
25.2.2
No obstante, las corrientes
globales de protección y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales, derivaron en una actualización normativa según la cual la regulación
relativa a animales “fieros”, hoy denominados “fauna silvestre” o “salvaje”,
pasó a ser de resorte exclusivo del derecho público por virtud del artículo 248
del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables –Decreto 2811 de 1974-, al
tenor del cual la fauna silvestre que se encuentre en el territorio nacional
pertenece a la Nación, salvo dos
excepciones: los zoocriaderos[19]
y los cotos de caza[20]
de propiedad particular (art. 248).  Bajo estas condiciones, es decir, a partir
del cambio drástico de los presupuestos que rigen el aprovechamiento racional
de estos especímenes,  del artículo 250 en adelante se reemplazan las
condiciones bajo las que se puede ejercer la caza[21], dividiéndola en seis
especialidades[22]
con sus respectivos condicionamientos y, sobre todo, advirtiendo que solamente
el Estado es quien puede determinar y autorizar explícitamente qué especies
pueden ser objeto de dicha actividad.
De
esta forma, a partir del año 1974 no es posible a los particulares reclamar
ningún derecho sobre especies de fauna silvestre y, en consecuencia tampoco es
posible la tenencia de estos animales y su libre transporte por particulares.
Corresponde a la Administración Pública regular el tema relativo a su
clasificación, establecimiento y administración de las zonas de protección,
velar por su conservación, prohibir o restringir la introducción, trasplante,
transporte, cultivo y propagación de especies silvestres, imponer vedas,
señalar en qué casos es posible su aprovechamiento, así como autorizar o
restringir la caza por razones de subsistencia  o de comercialización.
Tal
como se señaló en extenso en la sentencia T-760 de 2007, por la cual se analizó
la situación de depresión de una ciudadana a quien se decomisó una lorita
llamada “Rebeca” por tratarse de una especie protegida por el convenio CITES,
con la expedición del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de
Protección al Medio Ambiente (Decreto 2811 de 1974) y, más aún, con la expedición
de la Carta Política en 1991, el concepto de propiedad privada y también así el
de las demás libertades individuales, fue sometido a una metamorfosis radical,
debido a la introducción y énfasis atribuido a un nuevo bien jurídico: la
protección medio ambiental.  A partir de tales estatutos por tanto, de la
disposición absoluta o “arbitraria”[23]
de los recursos de la naturaleza en cabeza de cada individuo, se dio paso a la
protección que debe emprender cada persona por el bien de todos, aclarando, de
paso, que el medio ambiente pasa a ser un límite específico de las potestades
privadas regulado especialmente por normas de derecho público.
Sin
embargo, hay que aceptar que a pesar de las trabas enunciadas, de ninguna
disposición del Código es posible inferir, por ahora, la facultad de la
administración de “decomisar” los animales silvestres que se encuentren en
compañía de una persona. No obstante, el Decreto Reglamentario del CRNR número
1608 de 1978 se encargó de desarrollar con mayor rigor los diferentes valores e
instrumentos de protección de la fauna silvestre[24] y en su artículo 226
señaló: “Sin perjuicio de las demás sanciones a que hubiere lugar, la
infracción de las disposiciones sobre fauna silvestre dará lugar al decomiso de
los individuos, especímenes o productos obtenidos y de los instrumentos y
equipos empleados para cometer la infracción. Habrá lugar también al decomiso
cuando se movilicen individuos, especímenes o productos de la fauna silvestre
sin el respectivo salvoconducto, o cuando se pretenda amparar la movilización
con salvoconductos vencidos o incorrectos”, con lo cual se prescribió que
el desconocimiento de las condiciones y prohibiciones que rigen el
aprovechamiento de la fauna silvestre conlleva, entre otros, al “decomiso” del
animal.
25.2.3 Por su parte, la Ley 84 de 1989, por la cual se
promulgó el Estatuto Nacional de Protección Animal, se limitó a prescribir que “
…La expresión "animal"
utilizada genéricamente en este Estatuto, comprende los silvestres, bravíos o
salvajes, y los domésticos o domesticados, cualquiera sea el medio donde se
encuentren o vivan en libertad o en cautividad.”, sin efectuar ninguna definición respecto de
aquellos, al punto que la ley remite al libro segundo, Título IV del Código
Civil y al Código Nacional de Recursos Naturales y sus decretos reglamentarios.
Esta
disposición objeta la relación abusiva o cruel del hombre con la naturaleza y
llama la atención de todos a partir del siguiente epígrafe: “los animales
tendrán en todo el territorio nacional especial protección contra el
sufrimiento y el dolor, causados directa o indirectamente por el hombre”
(art. 1º); enseguida, dentro de sus objetivos, la misma insiste en rechazar el dolor
y sufrimiento animal, plantea la promoción de su salud, bienestar, respeto
y cuidado, y propone desarrollar medidas efectivas para la preservación de
la fauna silvestre. Como tal, la ley impone un conjunto de obligaciones
específicas para lograr su cometido, todas ellas enmarcadas en el compromiso de
evitar causar daño o lesión a cualquier especie (art. 4º), y enlista el
conjunto de actos que considera perjudiciales y crueles[25] aplicables, en su gran
mayoría, a las maniobras de cacería reguladas por el CRNR y su decreto
reglamentario.
Ya
en vigencia de la Constitución Política de 1991 se expide la Ley 99 de 1993 en
la cual se incluye la protección de la biodiversidad dentro de sus principios
generales (art. 1º num. 2), define cada uno de los ingredientes del Sistema
Nacional Ambiental y, entre otros, articula y sistematiza en un solo cuerpo
normativo el conjunto de castigos vigentes en la actualidad, aplicables a las
infracciones de las “normas de protección ambiental”, por parte del
Ministerio del Medio Ambiente o las Corporaciones Autónomas Regionales (arts.
83 y 84).  De éstos -la Sala destaca- se cuenta como sanción y medida
preventiva el decomiso definitivo o preventivo “de individuos o
especimenes de fauna y flora o de productos e implementos utilizados para
cometer la infracción” (art. 85, num. 1, lit “e” y num. 2, lit. “b”).
También
dicha concepción se plasmó en la Decisión 391 de 1996 de la –en ese entonces-
Comisión del Acuerdo de Cartagena, por la cual se dictaron unas disposiciones
para la protección de los recursos genéticos, haciendo énfasis en la
conservación de la diversidad biológica (art. 2º lit. “c”) y estableciendo
condiciones mínimas para  permitir el acceso[26] a los mismos.
Finalmente,
la Ley 611 de 2000 por la cual se introdujo la modificación de algunas de las
disposiciones del CRNR y, el Decreto 1608 de 1978 y la Ley 84 de 1989 por el
cual se planteó el aprovechamiento comercial de las especies silvestres[27],  regularon
la práctica de zoocriaderos (arts. 9 ss), los cuales se convierten en el medio
legítimo a través del cual las personas pueden aprovechar y acceder
sosteniblemente a la diversidad faunística, siempre bajo la dirección y
autorización de las autoridades ambientales[28].
25.2.4 Lo dicho, sin perjuicio de la tendencia actual
de la doctrina y la jurisprudencia dirigida a superar el concepto privatista de
“bien” otorgado a los animales para definirlos como “criaturas esencialmente
sintientes, capaces de experimentar dolor, manifestar emociones … e incluso
desarrollar patrones sociales, que se alejan de ser objetos materiales de los
derechos del hombre”[29],
al punto que hoy día se plantea un interesante debate respecto de  su
protección. En ese orden, resulta pertinente aclarar que en el caso particular
que ocupa la atención de la Corte, no se discute o pone en entredicho el
derecho de los animales per se, sino la problemática que se concreta en
la posible restricción a los derechos de libre locomoción de las personas con
sus mascotas y, al libre desarrollo de la personalidad, la intimidad y la
igualdad a partir del vínculo particular que éstas crean con aquellas.
25.2.5  Previa esta claridad y, para efectos de esta
providencia, la Corte partirá de la clasificación efectuada por el Código Civil
de animales domésticos, fieros  -fauna silvestre y salvaje- y domesticados, así
como del símil previsto por este Código a partir del cual se les asigna la
condición de bienes muebles, para efectos de establecer si sobre todos ellos es
legítima, necesaria y proporcionada la prohibición contenida en la norma que
parcialmente se reprocha.
26. A partir de lo expuesto, si
el objetivo de la prohibición es ofrecer seguridad y  salubridad a los
usuarios del transporte de pasajeros, vale la pena realizar varias precisiones:
26.1 Como de manera acertada lo señaló el Jefe del
Ministerio Público en su intervención, en la actualidad no es posible a los
particulares ejercer tenencia alguna sobre especies de fauna silvestre, salvo
en aquellos especiales casos regulados por la ley; circunstancia que lleva a
esta Sala a inferir que la prohibición de transportar estas especies en el servicio
público de pasajeros, guarda coherencia no sólo con la finalidad de seguridad y
salubridad propia del servicio de transporte público de pasajeros, sino
principalmente con el propósito constitucional de proteger la biodiversidad e
integridad del ambiente y garantizar su conservación en concordancia con los
artículos 79 y 80 de la Carta, en atención a que estas especies forman parte
del patrimonio biológico y ecológico del país, lo que de suyo impide su libre
tránsito a través de cualquier modo de transporte. De allí que estas potísimas
razones de interés social se encuentren suficientes, necesarias y
proporcionadas para encontrar exequible la medida que se reprocha en cuanto
dice a la fauna silvestre, cuya categoría comprende los animales fieros o
salvajes y silvestres señalados en los “Cites”[30]
así como los “domesticados”, dada la prohibición expresa de cautiverio de estas
especies y la obligación de las autoridades de ordenar el decomiso de las
mismas y reintegrarlas a su hábitat.
26.2 No obstante, la misma prohibición  no se
encuentra necesaria respecto de los  animales “domésticos”, especialmente
aquellos que tienen la condición de mascotas[31], no sólo porque esta Corporación ha reconocido que su
tenencia supone para el propietario el ejercicio de derechos fundamentales
tales como la autonomía, el libre desarrollo de la personalidad, la intimidad
individual y familiar, sino porque, al acudir
a las reflexiones efectuadas por la Corte Constitucional a propósito de la
sentencia T-035 de 1997, en la medida en que el propietario del animal
doméstico observe las reglas que en rigor imponen las normas vigentes, esto es,
que las mascotas sean trasladadas utilizando instrumentos adecuados como
traíllas, bozales y guacales o contenedores debidamente destinados a su
movilización y, que su tenedor porte el “carnet” en el que conste la
regularidad y actualidad de las vacunas necesarias para evitar la transmisión
de enfermedades como la zoonosis y la rabia, no se encuentra razón  fundada
para impedir, por razones de seguridad o salubridad, el libre acceso de
“mascotas” u otros animales domésticos en el transporte público de pasajeros.
En materia de salubridad entonces corresponderá al
tenedor del animal doméstico acreditar que cumple con la medidas de salubridad
e higiene que imponen tanto la Ley 84 de 1989 como la Ley 9 de 1979 y su Decreto
reglamentario 2257 de 1986, en virtud de las cuales es obligatoria la
vacunación de los animales domésticos teniendo en cuenta condiciones de edad,
periodicidad y demás que señalen los Ministerios de Salud y de Agricultura,
según el caso. De esta forma es obligatoria la vacunación de animales
domésticos contra las zoonosis inmunoprevenible y la rabia, de suerte que en la
vías públicas y sitios de tránsito o recreo se puede exigir a los dueños o
responsables de animales que porten los certificados de vacunación a que se
refiere la ley y lo enseñen cuando así lo indiquen las autoridades
correspondientes, al punto que de no cumplir con tal obligación las autoridades
podrán capturar a los animales que no sean conducidos en las condiciones
anteriores, todo lo cual garantiza niveles de seguridad en materia de
salubridad.
27.
Ahora bien, en cuanto a la comodidad que debe garantizarse a los
pasajeros, para la Corte no son ajenas
las condiciones de hacinamiento a que se ven sometidos los usuarios del
transporte público de pasajeros en la modalidad del transporte colectivo, como
la reducida oferta de este servicio, aspectos que deberán ser considerados a
continuación por la Sala en cuanto al estudio de necesidad y proporcionalidad
de la limitación cuya exequibilidad se examina.
28.
Lo señalado obliga a revisar en detalle qué ocurre con el propósito de
comodidad del transporte de pasajeros respecto de los distintos modos de
transporte automotor y a propósito de las tallas y características de los
diferentes animales domésticos a transportar.
28.1 Desde ese punto de vista, la medida de impedir el
acceso de animales domésticos al transporte público mixto, que involucra
el transporte de pasajeros,  no encuentra ningún fundamento de necesidad o
proporcionalidad,  en razón a que esta modalidad está destinada no sólo a
movilizar personas sino también “cosas” o “bienes”, entre los cuales se
encuentran los semovientes según el símil privatista antes mencionado. De allí
que el transporte de animales en buses abiertos como chivas o camperos y
camiones a nivel metropolitano, distrital, municipal e intermunicipal deben ser
excluidos de esta prohibición, pues de hecho sirven en la actualidad de medio
de transporte de animales domésticos de tipo rural como cerdos, gallinas,
chivos, etc- .
28.2
Tampoco encuentra la Sala que esta restricción sea necesaria o proporcionada
respecto del servicio de transporte terrestre automotor individual de pasajeros,
como lo es el servicio de taxi, en el cual no es posible poner en riesgo la
seguridad, comodidad o salubridad de otros pasajeros, pues su carácter
individual no genera conflicto con derechos de terceros, siempre y cuando el
propietario del animal -para efectos de garantizar la salubridad y seguridad-
cumpla con los deberes y obligaciones que le imponen tanto la Ley 86 de 1989
como la Ley 746 de 2002, en cuanto a las medidas de salud, higiene y transporte
que exigen este tipo de animales. De forma que este servicio también debe ser
excluido de la prohibición de que trata el artículo 87 demandado por no
encontrar razones de necesidad o proporcionalidad que justifiquen el sacrificio
de los derechos fundamentales de los tenedores de animales domésticos en este
caso puntual.
En
todo caso el transporte de mascotas por este medio deberá estar en consonancia
con los reglamentos  que para el efecto establezcan las empresas operadoras
hasta tanto el punto sea regulado por las autoridades competentes. De cualquier
forma, los operadores de esta modalidad de transporte no podrán establecer
obstáculos insalvables o desproporcionados que impidan la movilización efectiva
de estos animales con sus propietarios, de forma que las reglas deberán ser
objetivas y razonables.
28.3
En cuanto al transporte automotor colectivo de pasajeros, buses y
sistemas masivos, considera la  Corporación que la comodidad media que hoy día
se ofrece a los usuarios del transporte público, no se vería menoscabada por
llevar de manera ordinaria animales domésticos tipo “mascota”[32],
de tallas pequeñas a medias, si se tiene
en cuenta que al acudir al símil señalado por el Código Civil, nada impide
ingresar a estos modos de transporte “paquetes” o “bultos” de tamaño regular.
Conviene recordar la sentencia T-508 de 2010, por la cual esta Corporación se pronunció
sobre la posibilidad de permitir el ingreso al Sistema de Transmilenio de un “canastito
-de ruedas”, concluyendo que la prohibición de acceso al transporte no es
desproporcionado  al derecho de libre locomoción, en cuanto hace a paquetes
“grandes” o que puedan lesionar a los usuarios. En esos términos, no existe
razón fundada para prohibir el acceso de carteras, contenedores o guacales de
pequeño y mediano tamaño en los cuales se transporten mascotas de talla pequeña
o mediana que puedan ser cargados por sus propietarios[33], caso en el cual serán
los propietarios de aquellas quienes asumirán la responsabilidad  del estrés
que las condiciones de hacinamiento puedan generar a sus mascotas.
En
lo que respecta a animales de tallas grandes, la finalidad de comodidad
impone que no sea posible el traslado de animales domésticos como vacas, bueyes
o caballos en el transporte colectivo de pasajeros, pero nada impide el
traslado de “mascotas” de tallas grandes, siempre que para garantizar la
comodidad de los usuarios,  el operador del servicio o el administrador del
sistema de transporte masivo de pasajeros fije en sus reglamentos, para el
acceso de mascotas de estas tallas, las condiciones en que se haría viable su
traslado, esto es, las rutas, los horarios habilitados, los vehículos, así como
el importe o coste por el espacio físico que llegaren a ocupar dentro de los
vehículos de servicio público. Lo anterior, con el fin de asegurar el derecho
de los tenedores de mascotas de transportarse con ellas en el sistema público
sin sacrificar sus derechos ni derechos de terceros, hasta tanto el legislador
regule de manera integral este aspecto y señale las condiciones generales en
que este derecho puede materializarse.
En
este caso, la Corte mantiene la filosofía contenida en la sentencia T-087 de
2005, según la cual se tutelan unos mínimos de protección integral requeridos
para asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales. En el caso
concreto de la sentencia en cita  se privilegió la libertad de movimiento de
niños y niñas, en el contexto urbano al autorizar a los menores ‘de brazos’
ingresar al sistema masivo de transporte sin pagar,  teniendo en cuenta que su
presencia, por decisión del legislador, no cuenta como un cupo que afecte la
capacidad autorizada, en el entendido que este es un reconocimiento mínimo,  no
de máximo y, en consecuencia nada impide que el Estado avance en una política
de protección a los menores incluso con mayor cobertura cuando éstos ya son
adolescentes, otorgándoles más y mayores beneficios.
En ese orden, la posibilidad de transportar mascotas
de talla grande en el transporte público colectivo de pasajeros, constituye de
por si un avance en el reconocimiento de los derechos fundamentales de sus
tenedores; no obstante la movilización de estas implica costos para el
transportador, que por ahora no pueden ser soportadas por el Sistema y que
deben ser trasladados a los usuarios  tenedores de esta talla de mascotas, pues
a partir de esta medida se mantiene su capacidad de oferta de servicios y se
promueve la remoción de barreras para su acceso al transporte.  Es
innegable que el acceso de animales de talla grande afecta la capacidad total
de pasajeros que el transportador está autorizado a movilizar, teniendo en
cuenta el número de pasajeros de pie permitidos, capacidad que no se afecta si
las mascotas son pequeñas o medianas y se compensa cuando éstas son de tallas
grandes, todo lo cual estará sujeto a los reglamentos que para el efecto establezca
el operador o administrador del sistema masivo de transporte.
29.
No puede olvidar la Corte, que el crecimiento económico y el rápido incremento
de la población colombiana ha llevado al sector del transporte a sufrir
importantes transformaciones, en las cuales es necesario involucrar la atención
a todas las necesidades urbanas en punto a consolidar e impulsar el transporte
carretero y el desarrollo de sistemas de transporte masivo capaces de atender
todo tipo de particularidades.
El
país debe aprovechar la coyuntura actual de formación de sistemas masivos de
transporte para generar espacios incluyentes, pues en la actualidad se
estructuran y organizan a nivel nacional nuevos esquemas de transporte masivo
como: Trasmilenio y el proyecto de metro en Bogotá, Metroplus de Medellín,
Transmetro en Barranquilla, Transcaribe en Cartagena, Metrolínea en
Bucaramanga, MIO en la ciudad Calí. Realidad que facilita la transición a una
nueva organización del transporte urbano de pasajeros y de la cultura urbana.
30.
Este por supuesto no es un tema novedoso  o ajeno a la realidad global. En
Francia, por ejemplo, si bien se prohíbe el transporte de animales, el artículo
79 del Decreto 730 del 22 de marzo de 1942, señala que el explotador del
transporte puede autorizar excepciones a esta norma, en particular respecto de
animales pequeños. Por su parte, en el sistema de transporte público de la
región parisina (RATP) se autoriza el transporte de animales en bolsos de menos
de 45 centímetros. A su turno, el sistema de ferrocarril nacional (SNCF)
permite el transporte de mascotas, previa la compra de un “ticket” por valor de
5,10 euros para animales de menos de 6 kilogramos y la mitad de un ticket de segunda clase para un animal más grande, independiente de los
perros guías y de asistencia a las personas con discapacidad que pueden
ingresar sin ningún costo a todas las modalidades de transporte público a
partir de la Ley 87-588 del 30 de julio de 1987.
En
los Estados Unidos de América el  “Americans with disabilities act of 1990
(ADA)” permite a las personas con limitaciones utilizar todo transporte
público con su animal. De igual forma, la gran mayoría de las compañías de
transporte público en las ciudades grandes como New York, San Francisco,
Chicago, Washington, Boston, Atlanta, Seattle, Dallas, autorizan el transporte
de animales pequeños. En Londres, todos los animales son aceptados en el
sistema de transporte público, salvo que exista una razón justificada para
restringir su acceso[34].
En España, en los servicios masivos de tren como
RENFE, se lee en sus reglamentos: “Se admitirán para su transporte pequeños
animales domésticos, siempre bajo la custodia del viajero que los lleve si
no se oponen los otros viajeros o se producen molestias a los mismos. Será
responsable el viajero que lleva la mascota de los daños que ésta pudiera
ocasionar y podrán acompañar gratuitamente a su titular, siempre que se
presenten provistos de cadena y bozal, si fuera necesario…”. Por su parte,
el Real Decreto 1428 de 21 de noviembre 2003, por el que se aprueba el Reglamento
General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la
Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado
por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, señala en su artículo
11 que en el transporte colectivo de personas se prohíbe  “ e) Llevar
consigo cualquier animal, salvo que exista en el vehículo lugar destinado para
su transporte”.
31.
Como se desprende de lo analizado no
existen razones de necesidad y proporcionalidad suficientes para impedir que
animales domésticos sean transportados en el sistema automotor público de
pasajeros. Admitir lo contrario, sería desproporcionado y limitante de los
derechos a la igualdad, el libre desarrollo de la personalidad, el derecho a la
intimidad y de locomoción de los tenedores de animales, en la medida que sus
dueños están en capacidad de garantizar  condiciones de seguridad y salubridad
mediante la observancia de las reglas
contenidas en la Ley 84 de 1989 y Ley 746 de 2002, así como condiciones de
comodidad de los usuarios mediante el uso de los medios autorizados por la ley
o reglamento para su transporte (bolsos, contenedores y maletas pequeñas y
medianas) y, en caso de mascotas de tallas grandes, someterse a los reglamentos
que al efecto establezcan los empresarios del transporte colectivo de pasajeros
en cuanto a rutas, horarios y condiciones de traslado que permitan su movilidad
previo pago de un coste o importe.
Lo
anterior, en razón a que como lo ha sostenido reiteradamente la Corte
Constitucional[35],
la igualdad es uno de los pilares sobre los que se funda el Estado
colombiano. De un lado, se trata de un principio fundante del orden
político que se proyecta en el carácter general y abstracto de las leyes,
elemento esencial del Estado de Derecho; y en los deberes públicos para la
satisfacción de los derechos constitucionales mediante la garantía de un mínimo
de condiciones materiales que faciliten su ejercicio por parte de todas las
personas, desde la perspectiva social del Estado. De otro lado, posee una
relación inescindible con la dignidad humana, fuente y fin de los derechos
fundamentales, como atributo de todos los seres humanos de donde deriva su
derecho al goce pleno de los derechos humanos por igual (Artículos 2º y 5º de la
Constitución Política).
Ello
se hace patente desde la propia construcción normativa del artículo 13 de la
Carta, en la que la igualdad se concreta a través de tres tipos de ordenación[36]: en el
inciso 1º como principio de igualdad formal o igualdad ante la ley, o en
general ante el Derecho, al cual le es consustancial la prohibición de
discriminación que veda el establecer un trato desigual frente a algunos
sujetos en razón de ciertos rasgos de su identidad, tales como la raza, el
sexo, la religión y la filiación política o ideológica. A su vez se establece
en los incisos 2º y 3º, una dimensión promocional de la igualdad material o
igualdad de trato, destinada a superar las desigualdades que, de hecho,
enfrentan ciertos grupos tradicionalmente discriminados o marginados, o las
personas que, por diversos motivos, se encuentran en situación de
vulnerabilidad o debilidad manifiesta. Esta dimensión de la igualdad permite -y
en determinados contextos obliga- al Estado a adoptar medidas positivas en
favor de esos colectivos o personas[37]
En
efecto, una de las expresiones de la cláusula de igualdad es la protección de
grupos tradicionalmente discriminados o marginados, condición que en el Estado
social de derecho determina a la vez un mandato de abstención o
interdicción de tratos discriminatorios y un mandato de intervención, a
través del reconocimiento de exigencias al Estado que le imponen realizar
acciones tendentes a superar las condiciones de desigualdad material que
enfrentan dichos grupos.
Un
mandato que en pos de la igualdad, proscribe tanto las discriminaciones
directas y por las cuales se coarta o excluye a una persona o grupo de
personas del ejercicio de un derecho o del acceso a un determinado beneficio,
como las discriminaciones indirectas “que se derivan de la aplicación de
normas aparentemente neutras, pero que en la práctica generan un impacto
adverso y desproporcionado sobre un grupo tradicionalmente marginado o
discriminado”[38]
En
cuanto a lo segundo, se habla de un mandato de intervención, porque para
alcanzar los ideales de igualdad, es también necesario que el Estado intervenga
y despliegue actuaciones positivas para garantizar condiciones de
igualdad real y efectiva, y la igualdad de trato por parte de la ley (art.
13, inc. 2º y 3º CP).
Así,
desde sus fallos iniciales, la Corte expresó que la igualdad constituye
un concepto relacional[39]
en la medida en que su estudio parte de la determinación de una relación,
característica o elemento común entre dos situaciones, personas, o grupos
poblacionales. Además, desde tempranos fallos, la Sala acogió un concepto de
justicia ampliamente difundido, de acuerdo con el cual debe darse un trato
igual a lo igual y un trato desigual a situaciones desiguales[40]. Sobre el
punto la Corte ha señalado que, dado que ninguna situación, persona o grupo son
idénticos a otros, determinar la igualdad y la desigualdad supone siempre un
juicio de valor sobre cuál característica o propiedad resulta relevante para
establecer el examen de igualdad por parte del juez. En consecuencia, un juicio
sobre la eventual violación al derecho a la igualdad, o sobre la mejor forma de
aplicar este principio no parte entonces de presupuestos idénticos, ni tampoco
de situaciones por completo diferentes, sino que se efectúa en relación con
igualdades y desigualdades parciales, a partir de propiedades relevantes desde
el punto de vista jurídico-constitucional. En los eventos en que concurren
tanto igualdades como desigualdades, debe el juez determinar si existen
razones suficientes para mantener un trato igual frente a situaciones en alguna
medida disímiles, o si existen razones suficientes para establecer un trato
distinto entre situaciones con algún grado de similitud.
En
el caso concreto, las medidas de prohibición de animales domésticos no se
encuentran proporcionales en la medida que
existen medios alternativos igualmente adecuados o idóneos, dentro de
parámetros de razonabilidad para la obtención del fin, pero menos restrictivos
de los principios afectados. De allí que la finalidad del transporte público de
pasajeros de garantizar la seguridad, salubridad y comodidad es posible
alcanzarla sin necesidad de afectar el principio de igualdad de una población
minoritaria que se moviliza junto con sus mascotas, por vía de los mecanismos
antes expuestos.
Todo
lo anterior evitará un trato diferenciado que en este caso la Corte no
encuentra justificado o legitimado de manera suficiente en lo que respecta al
transporte de animales domésticos.
32.
Se trata este asunto, más allá de una tensión de derechos, de un típico caso en
que debe priorizarse la cooperación como valor intrínseco de convivencia
social, en que cada ciudadano que indudablemente persigue su ventaja personal,
cede una parcela de su propio interés en beneficio de todos, de manera que en
aras de la defensa de derechos fundamentales de las minorías tenedoras de animales,
vale la pena como operador jurídico privilegiar unas reglas que cada ciudadano
puede aceptar razonablemente a efectos de alcanzar mutuos beneficios, se trata
pues de que el operador jurídico optimice el sistema jurídico a favor de
valores garantistas de los derechos de unos y, de otros. Sólo a partir de esta
visión, el análisis de proporcionalidad y necesidad efectuado por la Sala se
encuentra lógico, racional y, sobre todo, constitucional.
33.
Como se infiere de lo expuesto, la disposición en estudio establece una barrera
a la libertad de locomoción y movimiento en el servicio público de transporte
para quien se vea en la necesidad de transportarse con su mascota, por lo cual
en este contexto resulta válido recordar lo señalado por la sentencia T-595 de
2002,  mediante la cual se puntualizó este derecho y su ámbito de protección en
el citado servicio:
“Primero, la libertad de locomoción es de
capital importancia por cuanto es una condición para el goce efectivo de otros
derechos fundamentales.”
“Segundo, esta libertad se afecta no sólo cuando por
acciones positivas directamente se obstruye la circulación de los ciudadanos,
sino también se ve limitada cuando se genera ese efecto indirectamente o por
omisión en la remoción de barreras o en la creación de una infraestructura
adecuada para la circulación.”
“Tercero, el servicio de transporte público es
indispensable para el ejercicio de la libertad de locomoción, y de los demás
derechos constitucionales que dependen de la posibilidad de movilizarse, en
especial para aquellos sectores marginados de la población urbana que carecen
de otra alternativa de transporte.”
“Cuarto, el servicio básico de transporte debe
ser accesible para todos los usuarios.”
Lo
expuesto para señalar que derechos fundamentales como la igualdad y la
locomoción se ven innecesariamente afectados cuando restricciones como la
estudiada se extiende a tenedores de animales domésticos y, se halla fundada en
relación con animales de especial protección como la fauna silvestre.
Conclusiones.
34.
En conclusión, la decisión legislativa de prohibir el acceso de animales en los
vehículos de servicio público de pasajeros se encuentra exequible en relación
con las especies de fauna silvestre (silvestre, salvajes, fieros y
domesticados) debidamente señaladas por el Código Nacional de Recursos
Naturales Renovables y sus normas concordantes y complementarias, al estar de
por medio la finalidad constitucional de conservación y preservación del
patrimonio biológico del país.
35.
Tal medida, en cambio, no se encuentra necesaria respecto de animales
domésticos, para efectos del sistema de transporte automotor mixto y transporte
terrestre automotor individual de pasajeros, en los cuales no se pone en
peligro la salubridad, seguridad y comodidad de los usuarios, siempre que se
aseguren condiciones de seguridad, salubridad, razonabilidad y en los términos
que al efecto se señalen en los respectivos reglamentos, los cuales en todo
caso no podrán contener condiciones que impliquen obstáculos  irrazonables o
desproporcionados para la efectiva movilización de personas con sus mascotas.
36.
Tampoco tendrá aplicación la limitación contenida en el artículo demandado
respecto del servicio de transporte terrestre automotor colectivo de pasajeros
tipo bus o transporte masivo en cuanto a  mascotas que puedan ser transportadas
de la forma señalada en el artículo 108-C de la Ley 746 de 2002, o en carteras,
contenedores o guacales de tamaño pequeño a mediano según lo establezcan los
operadores y/o autoridades competentes[41],
pues en términos prácticos no se diferencian de otros paquetes ya autorizados
por los reglamentos internos de estos servicios, de manera que no afectan el
grado de comodidad normal o habitual que estos ofrecen. Para efectos del
transporte de mascotas de talla grande, las empresas transportadoras,
operadoras o administradoras de transporte automotor colectivo de pasajeros, en
aras de garantizar condiciones de comodidad podrán adaptar sus reglamentos a
efectos de establecer las condiciones de acceso de éstas, por ejemplo, rutas u
horarios en que su ingreso será autorizado, así como el pago de un importe o
coste según el tamaño y peso de la mascota hasta tanto el legislador defina de
manera integral y definitiva este punto.
37.
Todo lo anterior, sin perjuicio de la obligación del tenedor de mascotas de
cumplir con las reglas mínimas de tenencia, seguridad y salubridad señaladas en
la Ley 86 de 1989, Ley 746 de 2002 y  Ley 9º de 1979 y sus normas conexas o
concordantes.
38.
En ese orden, la norma será declarada exequible en relación con los animales
clasificados como “fieros”, “fauna silvestre”, “salvaje” o “domesticada” y,
bajo el entendido que se excluye de la misma a los animales domésticos a los
cuales no podrá restringirse el acceso al transporte público de pasajeros,
siempre que sus tenedores cumplan con las condiciones de seguridad y salubridad
señaladas en la ley y en sus reglamentos. Vale señalar que los operadores de
transporte colectivo y administradores de sistemas masivos de transporte  no
podrán abstenerse de modificar y adecuar sus reglamentos en los términos
previstos en la presente providencia.
En
ese orden el transporte público debe garantizar el goce efectivo del derecho de
locomoción de las personas, junto con sus animales domésticos, tenidos y
transportados según las reglas citadas, libre de obstáculos irrazonables o
desproporcionados que impidan su materialización.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE la expresión “ni animales” contenida en el artículo 87 de la Ley 769 de 2002 bajo
el entendido que se exceptúan de dicha prohibición los animales domésticos
siempre y cuando sean tenidos y  transportados en condiciones de salubridad,
seguridad, comodidad y tranquilidad según las reglas aplicables.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración
de voto de la Magistrada
María
Victoria Calle Correa a la
Sentencia
C-439/11
JUICIO DE RAZONABILIDAD CONSTITUCIONAL-Intensidad
DERECHO CONSTITUCIONAL RECONOCIDO-Hace parte de la libertad de locomoción de las
personas
RACIONALIDAD Y RAZONABILIDAD-Diferencia
Referencia: Expediente
D-8314
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 87,
parcial, de la Ley 769 del 6 de agosto de 2002.
Actora:
Martha Stella Coronell Herrera
Magistrado Ponente
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Una medida naturalmente razonable
Como
Magistrada, acompaño con mi voto la decisión adoptada por la Sala Plena de la
Corte Constitucional en la sentencia C-439 de 2011, en la cual se decidió,
entre otras cosas, que el Congreso de la República viola la Constitución
Política al prohibir ‘llevar’ ‘animales’ en los ‘vehículos de
servicio público’, estableciendo como única excepción, los ‘perros
lazarillos’.[42]  La sentencia consideró que el criterio escogido por
el legislador no es razonable ni proporcional, con base en argumentos que
comparto en términos generales. No obstante, considero necesario hacer una
serie de aclaraciones con relación a la decisión de constitucionalidad que
acompaño.
1.
La sentencia sólo da respuesta, con autoridad, al problema jurídico que le
fue planteado en la acción de inconstitucionalidad estudiada
Como
siempre ocurre en el derecho, una sentencia da respuesta, con autoridad, al
problema jurídico que le fue presentado; en el presente caso, a la cuestión
planteada en la acción de inconstitucionalidad estudiada por la Corte.
Determinar el problema jurídico, por lo tanto, es imprescindible para
establecer el alcance la misma. De acuerdo con el texto de la sentencia C-439
de 2011, la cuestión de inconstitucionalidad que la ciudadana, en ejercicio de
sus derechos políticos fundamentales, le planteó a la Corte Constitucional fue
la siguiente:
“En consideración a que los cargos
propuestos en la demanda de inconstitucionalidad giran en torno a la
prohibición de llevar animales en los vehículos de transporte público de
pasajeros, el problema constitucional a resolver por la Corte es si dicha
restricción resulta ajustada a la Constitución Política –artículos 13, 15, 16 y
24–, en atención a la finalidad perseguida por el servicio público de
transporte de pasajeros, que no es otra que asegurar condiciones de
seguridad, salubridad y comodidad de los usuarios.” (subrayas fuera de texto)
En
tal sentido, es posible hacer dos precisiones acerca del alcance y sentido de
la decisión adoptada por la Corte en la sentencia C-439 de 2011.
1.1.
La primera es que lo que se resuelve es si el Congreso puede resolver mediante
ley prohibir ‘llevar’ ‘animales’ en los ‘vehículos de servicio
público’, estableciendo como única excepción, los ‘perros lazarillos’.
La Corte no está estudiando una regla o parámetro distinto. No está analizando,
por ejemplo, una medida concreta de una entidad de transporte, que establezca
restricciones o limitaciones diferentes a las usadas por el legislador en la
norma acusada.  Es cierto que las consideraciones que adopta la Corte en la
sentencia C-439 de 2011 sirven para analizar casos futuros similares al
planteado por la acción de inconstitucionalidad, pero que sean alternativas. En
efecto, en este caso se analizó una regla legal altamente restrictiva, otro
caso sería el de una ley permisiva o una decisión de una empresa concreta en
una determinada ciudad. Si bien se trata de problemas jurídicos muy
relacionados, son distinguibles, y plantean cuestiones y aspectos disímiles que
habrán de ser considerados de manera independiente y particular por el juez de
constitucionalidad, en el evento en que tales problemas jurídicos llegasen a
ser presentados en sede de constitucionalidad (si surgen por la acción del
legislador) o en sede de tutela (si surgen de una acción u omisión de otro
poder, que no pueda ser cuestionable por otro medio de defensa judicial).
1.2.
La segunda precisión, que va en el mismo sentido de la anterior, es que los
comentarios de la Corte Constitucional con relación a otros tipos de transporte
diferentes al servicio público de pasajeros que no son objeto de la demanda
presentada, son análisis de constitucionalidad que sirven de ejemplo para
analizar el problema jurídico planteado por la demanda, pero no son decisiones
de fondo.[43] En otras palabras, los análisis de
constitucionalidad  que con relación a tales casos se hace, no son juicios
constitucionales con autoridad que den lugar a una declaratoria de exequibilidad
al respecto, en tanto no son problemas jurídicos que formen parte del asunto de
constitucionalidad que fue planteado por la ciudadana en su acción.  Es sobre
el problema jurídico que le fue presentado a la Corte Constitucional que le es
dado a ésta fijar un precedente jurisprudencial, en virtud de su poder de iuris
dicto.
Teniendo
en cuenta la importancia de la libertad de locomoción, en especial en el
contexto de transporte urbano,[44] debo indicar que suscribo plenamente la afirmación de
la sentencia, según la cual, el transporte de animales por esos medios de
transporte distintos al analizado, “deberá estar en consonancia con los
reglamentos que para el efecto establezcan las empresas operadoras hasta tanto
el punto sea regulado por las autoridades competentes.”[45] De acuerdo con el orden constitucional vigente, es
claro que no sería admisible que en tales casos se “pudieran establecer
obstáculos insalvables o desproporcionados que impidan la movilización efectiva
de estos animales con sus propietarios, de forma que las reglas deberán ser
objetivas y razonables.”[46]
1.3.
Las precisiones anteriores, permiten resaltar que la sentencia C-439 de 2011 no
implica un pronunciamiento ex ante, de otras fórmulas legislativas que
sean planteadas y diseñadas por el legislador distintas a la juzgada. El
Congreso conserva su margen de configuración, para establecer una nueva
política legislativa determinada con relación a la materia objeto de debate. De
igual manera, las autoridades administrativas conservan su poder para
establecer las restricciones razonables y proporcionales, de acuerdo a las
condiciones específicas que tengan que ser enfrentadas como, por ejemplo, los
daños y el riesgo de que ocurran.
La
razonabilidad de las medidas concretas que adopte determinada autoridad
competente, en relación con el acceso de animales al servicio de transporte
público de pasajeros, depende de factores contextuales y concretos, que han de
tener en cuenta, tanto las autoridades administrativas como los particulares y,
en caso de debate los jueces. Las condiciones y restricciones específicas que
puedan existir con relación al acceso de personas con animales al servicio de
transporte público de pasajeros, pueden depender de factores como obras que se
realizan temporalmente; necesidades especiales de espacio para personas a
determinadas horas; cantidad de mascotas existentes; medios alternativos
sustitutos equivalentes, que se hayan implementado y ofrecido a las personas;
mayor rentabilidad o riesgos de epidemias o pandemias, por mencionar sólo
algunas.
En
cualquier caso, lo que sí pueden saber con certeza y plena seguridad jurídica
las autoridades encargadas de regular el derecho protegido por la Corte
Constitucional, es que no se podrá prohibir ‘llevar’ ‘animales’
en los ‘vehículos de servicio público’, estableciendo como única
excepción, los ‘perros lazarillos’.
2.
La intensidad del juicio de razonabilidad constitucional
La
razonabilidad constitucional de una medida no siempre responde a los mismos
criterios.[47] Por ejemplo, cuando lo que se encuentra en juego es
un ámbito de protección especial, considerablemente afectado por una medida
restrictiva, las consideraciones del juez constitucional tienen que ser
estrictas y exigentes. No así, cuando se trata de ámbitos de regulación propia
de las autoridades estatales, que no comprometen de manera considerable el
ejercicio de derechos constitucionales.  En tal sentido, si una medida prohíbe
el acceso a un tipo de transporte público a un grupo de personas en razón a sus
creencias religiosas, la misma será considerada en principio sospechosa y sólo
podrá ser considerada razonable y proporcionada constitucionalmente, bajo
condiciones estrictas y precisas. En cambio, una restricción de acceso a
personas que transporten líquidos peligrosos, como gasolina, por ejemplo, sería
considerada razonable bajo criterios más amplios y deferentes con el ejercicio
de las competencias de la autoridad.
2.1.
En el caso de las normas de tránsito suele presentarse un debate en torno a cuál
ha de ser la intensidad del juicio de constitucionalidad de las medidas de
restricción a la libertad de locomoción. La jurisprudencia de la Corte
Constitucional en la materia ha señalado, en muchas ocasiones, cómo se deben
analizar aquellas reglas que implican un impacto considerable a la libertad
fundamental mencionada. Por una parte, se ha tenido en cuenta que existen
razones para que el juez constitucional use un juicio de razonabilidad
estricto, por la importancia para una democracia que tiene el derecho en
cuestión. Pero por otra parte, existe una competencia especial en materia
legislativa para la configuración de las reglas de tránsito, tanto en cabeza
del Legislador como del poder Ejecutivo, puesto que se trata de un área del
derecho que supone la determinación de reglas basadas, en gran medida, en
parámetros de carácter técnico. Así, al existir razones para hacer un estudio
estricto de constitucionalidad (por la importancia del derecho y su grado de
afectación), pero a la vez, un estudio ordinario (por lo técnico de muchos de
los ámbitos que se regulan), la jurisprudencia ha optado por criterios de
razonabilidad intermedios.
Así
ocurrió, por ejemplo, en la sentencia C-885 de 2010, caso en el que se estudió una
norma de tránsito que establecía una sanción significativa a los usuarios de
motocicletas. A pesar de ser una norma de carácter restrictivo y sancionatorio
con un impacto considerable para la libertad de locomoción de las personas que
se mueven en motocicletas, se optó por un juicio de razonabilidad intermedio en
los siguientes términos,
“En la medida que la norma en cuestión es de carácter sancionatorio, en
principio tiene la Corte razones para hacer un juicio estricto a la norma en
cuestión, sobre todo si se tiene en cuenta que, como lo señala el accionante,
en algunos casos la sanción puede afectar considerablemente el goce efectivo de
los derechos de las personas. Pero por otra parte, al tratarse de una norma que
regula el tránsito de los vehículos, que como se dijo, es una competencia
específicamente asignada por la Constitución al legislador, es preciso que el
juez constitucional realice un juicio leve a las normas. Efectivamente, ante el
enfrentamiento, por un lado, de derechos fundamentales como el derecho al
trabajo, a la libertad de locomoción y al mínimo vital, que exigirían un juicio
de constitucionalidad estricto, y por el otro, el amplio margen de
configuración de que goza el legislador en materia de transporte como garantía
del principio democrático y que demandaría la aplicación de un juicio leve, se
debe optar de acuerdo con la jurisprudencia constitucional[48] por un juicio intermedio que
sopese adecuadamente los intereses en conflicto. Es decir, la Corte considerará
que la norma es razonable si propende por fines importantes
constitucionalmente, mediante medios que no estén prohibidos y sean conducentes
para llegar a los fines propuestos. Como se indicó, tales fueron también los
parámetros empleados por la jurisprudencia previamente analizada”.[49]
2.2.
No obstante, coincido con la Sala Plena de la Corte en el hecho de que el
análisis de razonabilidad debía ser estricto en el presente caso y que, de tal
manera, la norma sólo podía considerarse razonable en tanto fuera una medida ‘necesaria’
para lograr un fin ‘imperioso’. Es decir, estimo que la defensa de la
medida legal analizada debía cumplir un estándar de razonabilidad que no es
usual en materia de reglas de tránsito; a saber, que sea necesaria, es
decir, que se trate del único camino con que cuenta el Estado para llegar al
fin propuesto. Un fin que, además, ha de ser mandado de forma clara expresa e
inequívoca por la Constitución como uno de los fines esenciales del Estado para
poder ser considerado imperioso.
En
efecto, como se indicó previamente, normalmente las normas de tránsito son
reglas de carácter técnico que limitan la libertad de circulación con aras a
hacer viable y adecuado el flujo y la locomoción en un sistema de transporte;
en especial en el contexto de las ciudades donde se trata de sistemas
complejos. Sin embargo, en el presente caso se trata de una norma que establece
una restricción que afecta de manera considerable la libertad de locomoción de
las personas, pues no se trata de una limitación parcial, de modo, tiempo o
lugar, sino de una prohibición de carácter absoluto a poder viajar en compañía
de animales. Prohibiciones totales y generales para acceder al sistema de
transporte público deben ser analizadas con mucho mayor celo por parte del juez
constitucional.
2.3.
Definir la intensidad del juicio de constitucionalidad al momento de analizar
una medida concreta y específica será importante en el futuro, puesto que las
regulaciones concretas de transporte tendrán grados y niveles de exigencia
diferentes, en tanto se trate afectaciones diferentes a los derechos
fundamentales de las personas.
Así,
las restricciones que podrán ser consideradas razonables para no permitir que
un invidente entre en el servicio de transporte público de pasajeros con su
perro lazarillo en una determinada hora serán mucho más exigentes, que las
restricciones que podrán ser consideradas razonables para no permitir que una
pareja joven salga a hacer ejercicio a un parque público con dos perros de gran
tamaño. En el primero de los casos el control ha de ser estricto y muy
exigente, por tratarse de la libertad de locomoción de un sujeto de especial
protección constitucional, que vería restringido su derecho a desplazarse por
la ciudad, en caso de depender del transporte público y de su perro
acompañante. En el segundo de los casos, el margen de regulación y maniobra de
la legislación y la administración es mayor, en la medida en que no están en
juego tan caros valores constitucionales. De forma similar, por ejemplo, no
podría ser evaluada con igual intensidad una medida que exigiera a una persona
con su mascota salirse de un bus y esperar el siguiente transporte del sistema,
en caso de que ingresara una mujer embarazada, a una medida que exigiera lo
mismo, incluso en el caso del perro lazarillo. No anticipo cuál sería la
respuesta constitucional en uno y otro caso.
Lo
que resalto es la diferencia de intensidad y análisis en el control de
constitucionalidad que ha de hacer un juez en uno y otro problema jurídico, en
razón al diferente grado de compromiso de los derechos fundamentales, o de los
principios o valores constitucionales involucrados en la situación concreta.
3.
El derecho constitucional reconocido, hace parte de la libertad de
locomoción de las personas
Señalar
que la sentencia C-439 de 2011 hace el análisis de razonabilidad con relación a
la limitación a la libertad de locomoción de las personas tiene dos propósitos.
Clarificar la titularidad del derecho constitucional protegido, así como los
derechos protegidos.
3.1.
La Corte Constitucional no protegió los derechos de los animales o de las
mascotas. Protegió los derechos de las personas que tienen animales. Lo que
está en juego es el derecho a la libertad de locomoción de aquellas, y no la de
éstos. Es la igualdad de las personas las que está en juego, no la del trato
entre los diferentes tipos de personas. Son las personas quienes han sido
reconocidas como titulares de derechos fundamentales, no los animales.[50]
3.2.
Tal como lo señala la sentencia C-439 de 2011 al final, en el apartado 38 de
las consideraciones, toda persona tiene derecho constitucional a acceder al
servicio de transporte público de pasajeros, con los animales que tenga –de
acuerdo con las reglas vigentes para tal efecto–, “libre de obstáculos
irrazonables o desproporcionados”.
Identificar
el derecho constitucional en cuestión y protegerlo es la cuestión que
correspondía a la Corte Constitucional. Es deber de las autoridades competentes
establecer en cada caso cuáles son las condiciones razonables de modo, tiempo y
lugar para el ejercicio del derecho que se pueden imponer a las personas. No
existe un derecho concreto y específico a transportar cierto tipo de animales a
determinadas horas, en determinados momentos o de determinada forma. No existe
un derecho constitucional a poder viajar con cierto tipo de contenedores o de
guacales, o a transportar los animales de cualquier forma concreta y
específica. Como se indica en la propia sentencia el derecho protegido consiste
en poder acceder al servicio de transporte público de pasajeros con animales,
libre de obstáculos irrazonables o desproporcionados. No se tiene el derecho
constitucional a acceder a formas o condiciones concretas de transporte para
animales, se tiene el derecho constitucional  (i) a que se fijen medidas y
reglas para acceder al transporte público en dichas condiciones y  (ii) a que
éstas no sean irrazonables o desproporcionadas. En tal caso, el ejercicio del
poder habría desconocido el derecho constitucional de las personas.
En
tal sentido, las consideraciones establecidas por la Sentencia C-439 de 2011 en
el apartado 36 de las consideraciones, no se ha de entender como una orden
concreta y específica acerca de cuáles son “las medidas constitucionales” que
se pueden tomar. Se trata de indicaciones y ejemplos de casos que, en
principio, parecen suponer limitaciones razonables y proporcionales. Pero en
modo alguno estos ejemplos o indicaciones privan a las entidades, encargadas de
adoptar medidas adecuadas al respecto de su capacidad de ingenio e innovación.
Por ello sostiene la sentencia que “[…] en aras de garantizar condiciones de
comodidad podrán adaptar sus reglamentos a efectos de establecer las
condiciones de acceso a éstas, por ejemplo, rutas u horarios en que su ingreso
será autorizado, así como el pago de un importe o coste […]”.
4.
El deber de tomar decisiones razonables en cabeza de las autoridades
La
norma analizada por la Corte en la sentencia C-439 de 2011 plantea una de las
discusiones centrales de la teoría jurídica contemporánea: cuáles son las
condiciones de aplicación de las reglas jurídicas establecidas por la
normatividad aplicable.
4.1.
Durante años, la tradición jurídica abogó por una aplicación de las reglas casi
mecánica, que no involucrara, en la medida de lo posible, valoraciones o
consideraciones por parte del juez. El silogismo judicial, modelo argumentativo
defendido de tal tipo de posturas, se presentaba como la herramienta que
permitía aplicar lógicamente los conceptos y categorías jurídicas a los casos
concretos para así llegar a la solución correcta de un caso.
4.2.
No obstante, esta forma ‘racional’ de aplicación del derecho comenzó a
ser cuestionada, especialmente después de los sucesos acaecidos durante la
segunda guerra mundial, por permitir llegar a conclusiones que si bien eran
lógicas, desde la perspectiva del silogismo judicial, eran totalmente ‘irrazonables’
desde un punto de evaluación más amplio. Es decir, se criticaba la posibilidad
de tener decisiones racionales, desde una perspectiva de deducción conceptual y
lingüística, más no razonables, desde una perspectiva instrumental y
valorativa.
4.3.
La diferencia entre racionalidad y razonabilidad fue explicada de
forma magistral en el contexto iberoamericano por el profesor
hispano-guatemalteco Luis Recasen Siches (1903 – 1977), mediante un ejemplo
tomado de un gran jurista alemán (Gustav Radbruch) que popularizó en su texto Nueva
Filosofía de la Interpretación del Derecho (1956). Dice así,
“[…] En el andén de una estación
ferroviaria de Polonia, había un letrero que transcribía un artículo del
reglamento de ferrocarriles, cuyo texto rezaba: ‘se prohíbe el paso al andén
con perros’. Sucedió una vez que alguien iba a penetrar en el andén
acompañado de un oso. El empleado que vigilaba la puerta le impidió el acceso.
Protestó la persona que iba acompañada del oso, diciendo que aquel artículo
del reglamento prohibía solamente pasar al andén con perros, pero no con otra
clase de animales; y de ese modo surgió un conflicto jurídico, que se centró en
torno a la interpretación de aquel artículo del reglamento.
No
cabe la menor duda de que, si aplicamos estrictamente los instrumentos de la
lógica tradicional, tendremos que reconocer que la persona que iba acompañada
del oso tenía indiscutiblemente derecho a entrar ella, junto con el oso al
andén. No hay modo de incluir a los osos dentro del concepto de ‘perro’.  Si el
legislador hubiera querido prohibir también el caso con osos, tenía dos caminos
para hacerlo así: o bien haber añadido la palabra ‘osos’ a continuación de la
palabra perros; o bien haber empleado una designación más amplia, por ejemplo
‘animales de cierto tamaño’; o ‘animales peligrosos’ o ‘animales que puedan
ocasionar molestias a los viajeros’, o simplemente ‘animales’, pero lo cierto
es que usó la palabra ‘perros’, la cual es perfectamente unívoca y no ofrece
ninguna posibilidad racional de que se le dé un sentido diverso del que tiene,
ni más amplio ni más restringido: ni animales diferentes de los perros, ni una
determinada especie de perros: sencillamente cualquier perro y nada más que los
perros.
Sin
embargo, no sólo todo jurista, sino incluso cualquier lego en la materia de
Derecho, pero con sentido común, habrá de reputar como descabellada esta
interpretación, aunque ella sea incontrovertible­mente correcta, la única
absolutamente correcta, desde el punto de la lógica tradicional. Este caso,
ciertamente tan sencillo, constituye un impresionante síntoma del hecho de que
por lo visto la lógica tradicional es inadecuada, al menos en parte, para
iluminarnos en la interpretación de los contenidos de los preceptos jurídicos.
La contemplación de este caso nos sugiere irresistiblemente las vehementísimas
sospechas de que hay problemas de interpretación jurídica, para los cuales la
lógica tradicional no sólo no nos sirve, sino que produce consecuencias
disparatadas. ¿Por qué? Porqué  la lógica tradicional […] no contiene puntos de
vista de valor ni estimaciones sobre la corrección de los fines, ni sobre la
congruencia entre medios y fines, ni sobre la eficacia de los medios en
relación con un determinado fin.”[51]
4.3.1.
A la luz de la aplicación del derecho que demandarían las nociones de
subsunción conceptual de la lógica clásica, la solución racional, como
sostiene Recasens Siches, es claramente irrazonable. Si bien es
imposible deducir de la mera aplicación literal de la regla que los osos quedan
excluidos de poder ingresar a la estación de trenes, es claro, de acuerdo al
sentido común, que si se considera incompatible el ingreso de perros, con mayor
razón la de osos. No tiene sentido que ningún guarda deje entrar al oso, así el
cartel hable únicamente de perros. Pero, se insiste, esta inferencia es
razonable, no racional.[52]
4.3.2.
Además de mostrar que la aplicación del derecho tiene que ver más con la
‘lógica de lo razonable’, que con la ‘lógica de lo racional’, el ejemplo
permite desvirtuar la afirmación según la cual, la interpretación de un texto
jurídico sólo tiene lugar en aquellos casos en que el mismo no es claro, y su
sentido ha de ser precisado. La vieja regla de interpretación según la cual, no
es dado al interprete buscar el sentido de una norma cuando su sentido literal
es claro.
Si
se aplicara esta regla clásica de interpretación al caso de la estación de
trenes citada por Recasens Siches, se tendría que concluir necesariamente que
el oso sí puede entrar a la estación de trenes. Es decir, nuevamente la
solución racional del caso sería irrazonable. El dueño del oso en el ejemplo,
podría insistir diciendo lo siguiente: –según una aplicación literal del
texto (se prohíbe el paso al andén con perros), mi perro puede entrar;
el texto es claro en tal sentido. Y es precisamente esa claridad del texto, la
que impide que se trate de dar otra solución al caso, cambiando la regla
aplicable con base en una interpretación que apele al ‘espíritu de la norma’–.
Por
supuesto, bajo el orden constitucional vigente, ninguna autoridad puede amparar
una decisión jurídica que sea irrazonable por el hecho de fundarse en una
aplicación racional de los textos. Una lectura de una norma legal que
desatienda o desproteja los valores, bienes y principios que son objeto de
protección jurídica de la propia norma, por ejemplo, es irrazonable
jurídicamente, sin importar cuán racional sean los argumentos que sostengan tal
lectura del derecho. Incluso, como lo ha señalado la jurisprudencia
constitucional, antes del cambio a la Carta Fundamental en el año 1991, el
Congreso de la República había excluido de amplias áreas del derecho la
centenaria norma de prohibición de interpretación de textos que fueran claros
(v. gr., de códigos completos que regían parte importante de la población).[53]
4.3.3.
El clásico ejemplo de Recasens Siches ilustra el caso analizado por la
sentencia C-439 de 2011. Si bien son diferentes, tienen puntos de conexión que
los permiten ver como dos casos extremos de una misma moneda. Mientras que el
ejemplo de la estación de trenes de Polonia se trata de una norma que establece
una restricción parcialmente razonable, por defecto, en el caso analizado por la
Corte Constitucional, la norma establece una restricción parcialmente
razonable, pero por exceso.
Entender
que la norma que prohibía el ingreso de los perros a la estación de trenes se
refería únicamente a los perros, ante la posibilidad de permitir el ingreso de
un oso, se evidenciaba como claramente irrazonable, por cuanto se consideraba
que las razones que llevan a no permitir el ingreso de un perro, exigían con
mayor celo que se impidiera el acceso de un oso.[54]  La categoría empleada por la regla ‘perro’ es entonces sub-inclusiva,
esto es, incluye algunas de las cosas que es razonable que se impidan ingresar,
pero deja por fuera algunas de las que deberían estar contempladas por la
prohibición.
En
el caso de la norma legal analizada ocurre lo contrario. La medida cubre casos
que es razonable y proporcional excluir, como son los animales fieros, pero
también cubre casos que no han debido ser incluidos en la prohibición, de forma
total y absoluta, como es el caso de animales domésticos que no representen
riesgos significativos para los pasajeros. La categoría por tanto, en este caso
no es sub-inclusiva, sino lo contrario, sobre-inclusiva. Esto es cubre casos
que es razonable excluir, pero no peca por defecto sino por exceso al emplear
una categoría (animal) que excluye casos que no son razonables. Prohibir el
ingreso de animales que puedan menoscabar o poner en riesgo la integridad
personal o la vida de las personas, como lo son los animales fieros, es un
medio que no le está vedado usar al legislador para proteger derechos
fundamentales que podrían verse gravemente afectados. Es más, le está obligado.
Pero esta medida no puede adoptarse de forma tal que cubra casos que no es
razonable que no contemple.
4.3.4.
En cuanto a la clasificación de los animales, por tanto, el ejemplo de la
estación de trenes es sub-inclusivo pues usa un concepto (perro) que implica
dejar por fuera del ámbito de aplicación de la norma casos que han debido ser
incluidos. Por otra parte, la norma analizada es sobre-inclusiva porque usa de
forma central un concepto (animal) que incluye casos que se ha debido dejar por
fuera.
Pero
en cuanto a la segunda parte de la norma ocurre lo contrario. Es decir, si la
exclusión de los animales peca de excesiva por lo amplia y general que es, la
excepción que de dicha prohibición se había hecho (para los perros lazarillos)
peca exactamente de lo contrario: por defecto, por no haber incluido
situaciones diversas. No existe criterio que permita razonablemente distinguir
en abstracto los casos de animales que acompañan a sujetos de especial
protección constitucional. Por ejemplo, ¿por qué se permitiría a un invidente
joven y muy hábil pasar con su perro lazarillo, así este sea útil, pero no
necesario, y no se permitiría a una persona de la tercera edad, débil de salud,
y con fuertes problemas de audición, que cada día depende más para posibilidad
de locomoción de un perro acompañante?
Así
pues, de acuerdo con la sentencia C-439 de 2011, es inconstitucional aplicar la
expresión ‘animal’ de la norma acusada de forma literal, porque ello
permitiría incluir en la prohibición casos que no es razonable que estén
incluidos, y es inconstitucional aplicar la expresión ‘perros lazarillos’
de la norma de forma literal, por cuanto ello permitiría excluir de la
excepción situaciones que no es razonable dejar por fuera.
Aunque
de alguna manera se podría pensar que la excepción de los perros lazarillos ya
no es necesaria, en la medida que quedaría contemplada dentro de la lectura
abierta que hace la sentencia en su parte resolutiva de la expresión ‘animal’.
No obstante, la excepción sigue siendo importante y sigue teniendo fuerza
normativa. Si se tiene en cuenta que la excepción de los perros lazarillos
siempre existió, esto es, incluso cuando la prohibición total y general fue
concebida y consignada, es evidente que incluso para el legislador ese caso
excepcional debía ser protegido de manera prioritaria. Por tanto, la fuerza
normativa que tiene la excepción de los perros lazarillos es indicar a las autoridades
competentes que en aquellas oportunidades, las restricciones de modo, tiempo y
lugar que se impongan,[55] deben ser estrictamente justificadas para ser
consideradas razonables y proporcionadas.
De
acuerdo con la sentencia C-439 de 2011, entonces, toda persona tiene derecho
constitucional a acceder al servicio de transporte público de pasajeros, con
los animales que tenga –de acuerdo con las reglas que estén vigentes para tal
efecto–, “libre de obstáculos irrazonables o desproporcionados”. La
excepción contemplada por la norma acusada, entonces, significa que este
derecho ha de ser protegido especialmente, cuando se trate de la protección de
los derechos de una persona que sea sujeto de especial protección
constitucional, como ocurre con los perros lazarillos.
5.
Conclusión
Las
anteriores razones son entonces, los motivos que me llevan a aclarar el voto.
Sin embargo, una vez hechas tales precisiones, reitero que acompaño la decisión
adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia C-439 de
2011. Se trata de un pronunciamiento judicial que ha de ser entendido como una
invitación a que las autoridades respectivas tomen las medidas adecuadas y
necesarias para establecer un balance constitucionalmente aceptable entre el
respeto y la protección al derecho que se había conculcado de forma total y
general (el derecho a acceder al servicio de transporte público de pasajeros
con animales, libre de obstáculos irrazonables o desproporcionados), por una
parte, y los derechos que se había protegido de forma total y preferente en la
norma vigente (el derecho a la seguridad y a la comodidad de los pasajeros del
servicio de transporte público).
La
decisión constitucional adoptada, como se dijo, consideró constitucionalmente
irrazonable y desproporcionado desconocer de forma total y general los derechos
de las personas con animales para acceder con ellos al servicio de transporte
público. Corresponde pues a las autoridades encargadas, en virtud de sus
competencias constitucionales y legales, trazar una línea que armonice de forma
razonable y proporcionada los derechos constitucionales en tensión.
Fecha
ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
A LA SENTENCIA C-439/11
PROHIBICION DE LLEVAR ANIMALES EN EL SERVICIO PUBLICO
DE TRANSPORTE DE PASAJEROS-Excepción
de animales domésticos sujeta a condiciones de salubridad, seguridad, comodidad
y tranquilidad (Aclaración de voto)
TRANSPORTE DE ANIMALES DOMESTICOS EN EL SERVICIO
PUBLICO DE PASAJEROS-Excepción a la
prohibición no constituye una obligación para los operadores del servicio de
transporte (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-8314
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 87 (parcial) de la Ley 769 del 6 de agosto de 2002
Magistrado Ponente
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la mayoría de los
miembros de la Sala Plena de esta Corporación, procedo a aclarar mi voto en el
asunto de la referencia debido a que, aunque me encuentro de acuerdo con la
decisión adoptada, deseo hacer algunas precisiones sobre la forma en que debe
ser entendida la parte resolutiva de la sentencia específicamente en lo que se
refiere a la prohibición de transportar “mascotas de talla pequeña o
mediana” o “animales domésticos” en el transporte automotor
colectivo de pasajeros como los buses y sistemas masivos.
Tal
y como se lee en el texto de la parte resolutiva de la decisión, la Corte
decidió declarar exequible la norma demandada, es decir, consideró que, en
términos generales, la prohibición de llevar animales – así sean “mascotas
de talla pequeña o mediana” – en vehículos de servicio público de pasajeros
–incluido el transporte automotor colectivo de pasajeros – se ajusta a la
Constitución. El condicionamiento introducido a esta prohibición general en la
parte resolutiva debe ser entendido en el sentido de que no está prohibido el
transporte de animales domésticos en este tipo de transporte cuando medien
condiciones de salubridad, seguridad, comodidad y tranquilidad. En otras
palabras, se pueden introducir excepciones a esta prohibición si se
presentan las condiciones anotadas.
No
puede ser entendida entonces la decisión en el sentido de que es una obligación
de los operadores del servicio de transporte permitir en todo caso y en todo
tipo de transporte el ingreso de animales domésticos cuando no se encuentran
dadas las condiciones de salubridad, seguridad, comodidad y tranquilidad. Así,
ello dependerá de las condiciones que se presenten en cada caso concreto.
Fecha ut supra.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Sentencias C-509 de 1996, C-236 de 1997, C-013 de 2000, C-362 de 2001
y  C-045 de 2003.
[2] Sentencia C-044 de 1997.
[3] Ver sentencia C-1052 de 2001.
[4] Sentencia T-532 de 1992.
[5] Sentencias T -035 de 1997 y T-595 de 2003.
[6] Sentencia T-035 de 1997.
[7] Estas reglas mínimas
para la convivencia entre perros y quienes cohabitan con ellos fueron
introducidas al Código Nacional de Policía mediante la Ley 746 de 2002. Con ellas se busca permitir una convivencia armónica, sobre todo en
edificaciones sometidas a propiedad horizontal y cuando se trata de ejemplares
caninos clasificados como potencialmente peligrosos. Artículos 108- A, 108 -B
incorporados al Código Nacional de Policía. “Artículo Artículo 108-C. En las
vías públicas, en los lugares abiertos al público, y en el transporte público
en que sea permitida su estancia, todos los ejemplares caninos deberán ser
sujetos por su correspondiente traílla. En el caso de los ejemplares objeto de
los artículos 108-E y 108-F de la presente ley, deberán portar además su
correspondiente bozal y permiso.”
[8] Corte Constitucional. Sentencia C-350/94.
[9] Sentencia C-355 de 2003.
[10] Artículo 3 de la Ley 105 de 1993.
[11] Ley 336 de 1996.
[12] Sentencia C-355 de 2003.
[13] Sentencia C-043 de 1998.
[14] Francisco Antonio Díaz
Rubio y Rafael Arturo Patiño Londoño. Comentarios de la Comisión Redactora del proyecto de decreto ley reformatorio del Código Nacional de Tránsito
–Decreto 1344 de 1970-.. Editorial Presencia Ltda. 1991.
[15] Sentencia C-355 de 2003.
[16] Decreto 172 de 2001.
[17] Ley 769 de 2002.
[18] Decreto 175  de 2001.
[19]  El artículo 254 define zoocriadero de la siguiente manera: “el
área de propiedad pública o privada que se destina al mantenimiento, fomento y
aprovechamiento de especies de la fauna silvestre con fines científicos,
comerciales, industriales o de repoblación.”
[20]  El artículo 256 estipula lo siguiente: “Se entiende por coto de
caza el área destinada al mantenimiento, fomento y aprovechamiento de especies
de la fauna silvestre para caza deportiva”.
[21]  Esta actividad, que al igual que en Código Civil constituye la manera
como se aprovecha la fauna, es definida en los artículos 250 y 251 en los
siguientes términos: “Entiéndese por caza todo acto dirigido a la captura de
animales silvestres ya sea dándoles muerte, mutilándolos o atrapándolos vivos,
y a la recolección de sus productos.” (...)  “Son actividades de caza la
cría, captura, transformación, procesamiento, transporte y comercialización
de especie y productos de la fauna silvestre” (negrilla fuera de texto
original).
[22]  El artículo 252 dispone lo siguiente: “Por su
finalidad la caza se clasifica en:
a).
Caza de subsistencia o sea que sin ánimo de lucro tiene como objeto exclusivo
proporcionar alimento a quien la ejecuta y a su familia.
b).
Caza comercial, o sea la que se realiza por personas naturales o jurídicas para
obtener benéfico económico;
c).
Caza deportiva, o sea la que se hace como recreación y ejercicio, sin otra
finalidad que su realización misma;
d).
Caza científica, o sea la que se practica únicamente con fines de investigación
o estudios realizados dentro del país;
e).
Caza de control, o sea la que se realiza con el propósito de regular la
población de una especie cuando así lo requieran circunstancias de orden
social, económico y ecológico;
f). Caza
de fomento o sea la que se realiza con el exclusivo propósito de adquirir
ejemplares para el establecimiento de zoocriaderos o cotos de caza”.
[23]  Sobre este término, en la sentencia C-595 de 1999 se afirmó:  “Como lógico corolario, la configuración del derecho de propiedad
(reiterativa de la inconsistencia anotada a propósito de la Reforma de 1936), se hizo atenuando aún más las connotaciones individualistas del derecho y
acentuando su función social; agregó además el Constituyente que al derecho de
propiedad le es inherente una función ecológica y creó, con el mandato de que
sean protegidas, y promovidas formas asociativas y solidarias de propiedad |(...) “ De todo lo que anteriormente se ha expuesto se
desprende con meridiana claridad que el concepto de propiedad que se consagra
en la Constitución colombiana de 1991,  y las consecuencias que de él hay que
extraer (la doctrina de la Corte ejemplificada en las citas anteriores así lo
confirma), es bien diferente del que se consignó en el Código Civil adoptado en
1887 y, por tanto, que el uso que allí se prescribe del concepto de  propiedad,
dista mucho de coincidir con el que ha propuesto el Constituyente del 91; por
ende, se deduce que el contenido del art. 669 del Código Civil según el cual,
el propietario puede ejercer las potestades implícitas en su derecho
arbitrariamente, no da cuenta cabal de lo que es hoy la propiedad en Colombia.”.
[24]  En el artículo 3º numeral 2 se enumeran los objetivos planteados por
el decreto alrededor de la fauna silvestre, así: “Artículo 3o. En
conformidad con los artículos anteriores este estatuto regula:
“2. El
aprovechamiento de la fauna silvestre y de sus productos, tanto cuando se
realiza por particulares, como cuando se adelanta por la entidad administradora
del recurso, a través de:
“a. La
regulación de los modos de adquirir derecho al ejercicio de la caza y de las
actividades de caza;
“b. La
regulación del ejercicio de la caza y de las actividades relacionadas con ella,
tales como el procesamiento o transformación, la movilización y la
comercialización;
“c. La
regulación de los establecimientos de caza;
“d. El
establecimiento de obligaciones a los titulares de permisos de caza, a quienes
realizan actividades de caza o practican la caza de subsistencia y a los
propietarios, poseedores o administradores de predios en relación con la fauna
silvestre que se encuentre en ellos y con la protección de su medio ecológico;
“e. La
repoblación de la fauna silvestre mediante la retribución del aprovechamiento
del recurso con el pago de tasas o con la reposición de los individuos o
especímenes obtenidos, para asegurar el mantenimiento de la renovabilidad de la
fauna silvestre;
“f. El
desarrollo y utilización de nuevos y mejores métodos de aprovechamiento y
conservación;
“g. La
regulación y supervisión del funcionamiento tanto de jardines zoológicos,
colecciones y museos de historia natural, así como de las actividades que se
relacionan con la fauna silvestre desarrolladas por entidades o asociaciones
culturales o docentes nacionales o extranjeras;
“h. El
control de actividades que puedan tener incidencia sobre la fauna silvestre.”
[25]  El artículo 6º de la ley 84 trae un listado con más de veinte
conductas, precedidas por el siguiente texto: “El que cause daño a un animal
o realice cualquiera de las conductas consideradas como crueles para con los
mismos por esta Ley, será sancionado con la pena prevista para cada caso”.
[26]  La definición de acceso, conforme a la propia decisión 391 es: “Obtención
y utilización de los recursos genéticos conservados en condiciones ex situ e in
situ, de sus productos derivados o, de ser el caso, de sus componentes
intangibles, con fines de investigación, prospección biológica, conservación,
aplicación industrial o aprovechamiento comercial, entre otros”.
[27]  De hecho la Ley 611 deroga de manera expresa el artículo 31 de la Ley 84 de 1989 (art. 28).
[28]  El artículo 25 de la ley, por ejemplo, consigna las siguientes
estrategias de control de los zoocriaderos: “La autoridad ambiental ejercerá
funciones de supervisión constante de las tierras, de la infraestructura y de
las actividades relacionadas con el zoocriadero, dispondrá las inspecciones y
controles (marca o identificación, expedición de permisos y licencias entre
otros) y realizará los estudios que estime necesarios. Así mismo, formulará las
recomendaciones en general, apoyará técnicamente a los interesados, planificará,
administrará la ejecución de los programas, revisará y estudiará los requisitos
técnicos y legales para permitir la instalación, funcionamiento y desarrollo de
los zoocriaderos.
“El
Ministerio del Medio Ambiente efectuará una recopilación práctica de la información
concerniente a las diversas especies que conforman nuestra fauna silvestre y
acuática en lo que toca con la reproducción, nutrición, manejo, sanidad y
aspectos relevantes del mercadeo a fin de contribuir a generar un marco
referencial para su explotación zootécnica y a fin de tener una base sólida
para el diseño de políticas en la materia.”
[29] El Derecho de los Animales. FAJARDO Ricardo. CARDENAS
Alexandra. Pontificia Universidad Javeriana: Facultad de Ciencias Jurídicas.
Editorial LEGIS. 2007.
[30] El 3 de marzo de 1973, 21 países suscribieron
la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna
y Flora Silvestres (CITES) que entró en vigor el 1º de julio de 1.975. La CITES reglamenta la exportación, reexportación e importación de animales y plantas vivos o
muertos y de sus partes o derivados mediante un sistema de permisos y
certificados que se expiden cuando se cumplen ciertos requisitos y que han de
presentarse antes de que se autorice que un cargamento de especímenes salga de
un país o entre en él.
[31] Animales domésticos cuya reproducción  y crianza está dirigida a la
convivencia y compañía de personas.
[32] Animales domésticos cuya reproducción  y crianza está dirigida a la
convivencia y compañía de personas.
[33] Ley 746 de 2002.
[34] You can also travel with any other dog or domestic animal, unless there
is a good reason for us to refuse it (such as if the animal seems dangerous or
is likely to upset other customers). También es posible
viajar con un perro o animal doméstico. Sin embargo pueden haber buenas razones
para prohibir su traslado como en el caso de un animal peligroso o que disguste
a otros usuarios. Fuente: Sitio internet www. Transport for
London.com.uk.
[35] Se siguen, en especial, las sentencias T-291 de
2009 y T-340 de 2010.
[36] Sentencia T-629 de 2010.
[37] Al
respecto, por ejemplo sentencias SU-388, SU-389 de 2005; C-371 de 2000.
[38] Sentencia
T-291 de 2009.
[39] Cfr.
T-352 de 1997, C-090 de 2001.
[40] Cfr. Entre otras, las
sentencias C-345 de 1993 y C-058 de 1994, C-094 de 1993 y T-152 de 2007.
[41] Ley 746 de 2002.
[42] Corte Constitucional, sentencia C-439 de 2011 (MP Juan Carlos
Henao Pérez; AV María Victoria Calle Correa, Humberto Antonio Sierra Porto). La
sentencia estudia la constitucionalidad, parcial, del artículo 87 de la Ley 769 de 2002 que dice lo siguiente: ‘Artículo 87. De la prohibición de llevar animales
y objetos molestos en vehículos para pasajeros. En los vehículos de
servicio público de pasajeros no deben llevarse objetos que puedan atentar la
integridad física de los usuarios; ni animales; salvo que se trate de perros
lazarillos. El equipaje deberá transportarse en la bodega, baúl o parilla.’
[43] La sentencia C-439 de 2011 afirma en los apartados (28.1) y
(28.2) de las consideraciones, que la medida de impedir el acceso de animales
domésticos al transporte público mixto y al servicio de transporte terrestre
automotor individual de pasajeros no encuentra ningún fundamento de necesidad o
proporcionalidad. En el primero de los casos “[…] en razón a que esta modalidad
está destinada no sólo a movilizar personas sino también ‘cosas’ o ‘bienes’,
entre los cuales se encuentran los semovientes según el símil privatista antes
mencionado […]”. En el segundo de los casos, se considera no aplicable porque
en casos como el taxi “[…] no es posible poner en riesgo la seguridad,
comodidad o salubridad de otros pasajeros, pues su carácter individual no
genera conflicto con derecho de terceros, siempre y cuando el propietario del
animal –para efectos de garantizar la salubridad y seguridad– cumpla con los
deberes y obligaciones que le imponen tanto la Ley 86 de 1989 con la Ley 746 de 2002, en cuanto a las medidas de salud, higiene y transporte que exigen este
tipo de animales.”
[44] La Corte Constitucional ha considerado que de acuerdo con su
jurisprudencia: “(i) la libertad de locomoción tiene una
importancia central, por cuanto es una condición para el goce efectivo de otros
derechos fundamentales; (ii) es una libertad que se afecta no sólo cuando
irrazonablemente por acciones positivas directamente se obstruye la circulación
de los ciudadanos, sino también cuando se genera ese efecto indirectamente o
por omisión en la remoción de barreras o en la creación de una infraestructura
adecuada para la circulación; (iii) el transporte en las ciudades es
fundamental para el ejercicio de la libertad de locomoción, y de los demás
derechos constitucionales que dependen de la posibilidad de movilizarse, en
especial para aquellos sectores marginados de la población urbana que carecen
de otra alternativa de transporte diferente a los servicios públicos;
(iv) el poder de regulación del transporte no sólo pretende asegurar la
posibilidad de desplazarse, sino el hacerlo en condiciones de seguridad, sin
riesgos para la vida y la integridad personal más allá de lo razonable.”
Corte Constitucional, sentencia C-885 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa).
En esta oportunidad se estudió la constitucionalidad parcial de una norma del
Código Nacional de Tránsito Terrestre.
[45] Corte Constitucional, sentencia C-439 de 2011 (MP Juan Carlos
Henao Pérez; AV María Victoria Calle Correa, Humberto Antonio Sierra Porto).
[46] Corte Constitucional, sentencia C-439 de 2011.
[47] Sobre la jurisprudencia acerca de la razonabilidad
constitucional y las intensidades en cuanto a los juicios de
constitucionalidad, ver entre otras, la sentencias C-673 de 2001 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa; AV Jaime Araujo Rentería, Alvaro Tafur Galvis), caso en
el cual se hace una recopilación de decisiones al respecto.  La posición
jurisprudencia recogida en aquella ocasión, ha sido reiterada, entre otras
ocasiones, en las sentencias C-809 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett),
C-065 de 2005 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), C-475 de 2005 (MP
Álvaro Tafur Galvis), C-823 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño; SPV Nilson
Pinilla Pinilla, Rodrigo Escobar Gil), C-928 de 2006 (MP Humberto Antonio
Sierra Porto), C-992 de 2006 (MP Álvaro Tafur Galvis), C-154 de 2007 (MP Marco
Gerardo Monroy Cabra), C-1065 de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández), C-354 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-807 de 2009 (MP
María Victoria Calle Correa), C-818 de 2010 (MP Humberto Antonio Sierra Porto,
AV Luis Ernesto Vargas Silva, Nilson Elías Pinilla Pinilla), C-885 de
2010 (MP María Victoria Calle Correa), C-123 de 2011 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio; AV María Victoria Calle Correa; SPV Luis Ernesto Vargas Silva; SV
Humberto Antonio Sierra Porto). Sobre la intensidad del juicio de
razonabilidad, ver también, por ejemplo, las sentencias C-183 de 1998 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz, SV José Gregorio Hernández Galindo), C-1054 de 2004
(MP Marco Gerardo Monroy Cabra), C-179 de 2005 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra),
C-862 de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), C-228 de 2010 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva) y C-089 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[48] Sentencia C-673 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa; AV Jaime
Araujo Rentería y Alvaro Tafur Galvis).
[49] Corte Constitucional, sentencia C-885 de 2010; en esta
oportunidad se decidió que “[…] [i] el legislador no desconoce
los derechos a la libertad de locomoción y al trabajo, al establecer que a los
conductores de motocicletas, en los casos de mora en el pago de las multas de
las graves contravenciones, se les puede también inmovilizar su vehículo,
cuando con ello pretende proteger la vida y la integridad personal
adecuadamente. […]  [ii] el legislador no viola el principio de igualdad, al
imponer dicha sanción de inmovilización a los motociclistas a pesar de que no
ocurre lo mismo con los otros vehículos. Lejos de tratarse de normas contrarias
al orden constitucional vigente, lo emulan y se inspiran en él, dando una gran
importancia a la vida y a la integridad personal, sobre una dimensión de la
libertad que no es definitiva ni fundamental para las personas.” En esta
oportunidad la Corte Constitucional siguió los criterios de razonabilidad
trazados en decisiones previas que se habían ocupado también sobre la
constitucionalidad de normas de tránsito, las sentencias C-799 de 2003 (MP
Jaime Córdoba Triviño) y C-018 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). En
este último caso, por ejemplo, se había señalado respecto a la intensidad del
juicio de constitucionalidad aplicable, lo siguiente: “[…] teniendo en cuenta,
por un lado, que las disposiciones acusadas limitan una libertad
constitucional, pero por otro, que la restricción impuesta no es significativa
y versa sobre un tema respecto del cual la Constitución reconoce una competencia específica y particular al legislador, la Corte analizará los apartes de los literales B, C y D del artículo 131 del CNTT objeto de la
presente demanda para determinar si la limitación impuesta al derecho busca un
fin constitucional importante, a través de un medio que no está
prohibido y que es efectivamente conducente para lograr el fin buscado.
De lo contrario, según la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, la
limitación no será razonable.”
[50] Sobre la protección de los animales, como un derecho de las
personas, ver por ejemplo, la sentencia C-666 de 2010 (MP Humberto Antonio
Sierra Porto; SV María Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio Palacio).
[51] Recasens Siches,
Luis (1956) Nueva Filosofía de la Interpretación del Derecho. Editorial Porrúa S.A. México, 1980. pág. 165. Con relación al origen del ejemplo dice
Recasens Siches: “Aunque sin sacar de él ni remotamente las consecuencias que
me parecen pertinentes, Radbruch [Gustav Radbruch, Grunzuege der
Rechtphilosophie, 1914]. –tomándolo creo que de Petrasyski– relata un caso,
el cual, aunque muy sencillo, puede servir para ejemplificar con gran relieve
la idea que propugno en este libro, y que acabo de bosquejar”
[52] Existen diversas formas de usar la expresión ‘racional’; acá se
hace referencia con esta expresión a la lógica clásica tradicional con base en
la cual se construyó buena parte del saber jurídico tradicional.
[53] Por ejemplo, a propósito de la aplicación de Código de la Infancia de 1989, la Corte Constitucional indicó lo siguiente: “[…] cuando una persona va a
interpretar el sentido de una disposición normativa, para con base en ella
tomar una decisión que afecta a la vida de un menor, el interés superior del
menor se tomará en cuenta por encima de cualquier otra consideración (art. 44, C.P. y art. 20, C. del M.)  El artículo 22 del Código del Menor hace explícita esta
consideración hermenéutica al imponer al intérprete del texto la siguiente
regla de lectura: ‘la interpretación de las normas contenidas en el presente
Código deberá hacerse teniendo en cuenta que su finalidad es la protección del
menor.’ El Código no otorga espacio de discrecionalidad al intérprete para
usar o no el parámetro de lectura.  ||  No se trata de una regla de
interpretación residual que sólo debe usarse en aquellos casos en que la ley
‘no sea clara’, se trata de una pauta de interpretación obligatoria en todos
los casos. En otras palabras, no es aceptable dentro del orden constitucional
vigente entender el significado de una norma del Código del Menor, tanto en
general como en el caso concreto, que no implique en efecto, la protección del
interés superior del menor, así se trate de una lectura fiel al texto.” Corte
Constitucional, sentencia C-507 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa, AV
Manuel José Cepeda Espinosa, SV Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra,
Alvaro Tafur Galvis).
[54] Para que este ejemplo fuera razonable en el contexto
colombiano, se tendría que aceptar en gracia de discusión que la regla de la
estación de trenes impide el ingreso de animales como los perros a dicha
edificación, pero que ello no implica una barrera o un obstáculo irrazonable
para que las personas accedan con animales domésticos a los servicios de
transporte público de pasajeros (por ejemplo, porque existen medios
alternativos, iguales o menores en costo).
[55] Las restricciones a la libertad de locomoción en modo, tiempo y
lugar contemplan, por ejemplo, horas del día en las que un sistema de
transporte no opera y, por tanto, no se permite el ingreso de ningún pasajero a
las estaciones a esas horas.