C-925-06
SENTENCIA C- /04
Sentencia C-925/06
PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO
DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidad de armonizarlos
AUTONOMIA TERRITORIAL-Núcleo esencial
AUTONOMIA FISCAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Protección constitucional
TRIBUTO TERRITORIAL-Reglas
jurisprudenciales sobre intervención del legislador en la regulación
El diseño constitucional
propuesto, de facultades tributarias jerarquizadas entre los órganos de
representación política a nivel nacional y local que prevé, a su vez,
protección especial de los derechos mínimos de las entidades territoriales, ha
llevado a la jurisprudencia de esta Corporación a plantear reglas precisas
sobre el grado constitucionalmente admisible de intervención del legislador en
la regulación de los tributos territoriales. Esta doctrina se ha fundamentado
en tres aspectos; (i) la distinción entre fuentes endógenas y exógenas de
financiación de las entidades territoriales; (ii) la identificación de eventos
concretos en los que resulta ajustado a la Carta que el legislador intervenga,
excepcionalmente, en el régimen jurídico de los tributos de propiedad de las
entidades territoriales; y (iii) la determinación de los criterios formal,
orgánico y material para la identificación de la naturaleza de un tributo en
particular.
RECURSOS ENDOGENOS Y EXOGENOS DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES-Concepto
RECURSOS ENDOGENOS DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES-Carácter
excepcional de la intervención del legislador
RECURSOS ENDOGENOS Y EXOGENOS DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios
para identificarlos
RECURSOS PROPIOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Circunstancias que hacen posible
intervención del legislador
RECURSOS PROPIOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Criterio orgánico de determinación del
tributo
RECURSOS PROPIOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Criterio formal de determinación del
tributo
RECURSOS PROPIOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Criterio material de determinación del
tributo
RECURSOS PROPIOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Reglas jurisprudenciales sobre la
resolución de conflictos en la aplicación de criterios para determinar clase
del tributo
LICENCIA DE CONDUCCION-Tarifa que se cobra por su expedición
constituye una tasa/LICENCIA DE CONDUCCION-Tasa generada por expedición
es un recurso endógeno de las entidades territoriales
La expedición de las licencias
de conducción es un servicio estatal a cargo de los organismos de tránsito de
cada jurisdicción, entes que a su vez podrán delegar a una entidad pública o
privada que asuma la prestación del mismo.  En cuanto a la tasa generada por la
expedición, se advierte que la definición de su método y sistema es un asunto
que el legislador ha adscrito a la competencia de los órganos de representación
popular de las entidades territoriales. Sin embargo, los organismos de tránsito
mencionados deben transferir el 35% del valor de la tarifa correspondiente al
Ministerio de Transporte, en razón a la facultad que tiene esta cartera para
asignar series, códigos y rangos de la licencia de conducción, la licencia de
tránsito y la placa única nacional. Como se observa, la normatividad sujeta a
análisis no contiene una disposición expresa sobre la titularidad de la tasa
generada por la expedición de la licencia de conducción (criterio formal). No
obstante, la Ley 1005/06 y el Código Nacional de Tránsito Terrestre son
unívocos en conferir a los órganos de representación popular de las entidades
territoriales la facultad para determinar el método y sistema del tributo en
comento. Así, en aplicación del criterio orgánico, la Sala concluye que la tasa
bajo estudio es una fuente endógena de financiación de las mencionadas
entidades.
LICENCIA DE CONDUCCION-Renovación gratuita por una sola vez, es
constitucional
El artículo demandado, que
dispone la gratuidad de la renovación de las licencias de conducción por una
sola vez, incorpora una restricción al recaudo de recursos de las entidades
territoriales.  Esta restricción encuadra dentro de los supuestos previstos en
la jurisprudencia constitucional para la intervención excepcional del legislador,
en la medida en que la expedición de las licencias de conducción constituye la
prestación de un servicio de carácter nacional.  Por ende, si bien es cierto
que los servicios relacionados con las licencias de conducción, licencias de
tránsito y placa única nacional fueron asignados por la Ley 796/02 a las
entidades territoriales, con cargo a los recursos administrados por éstas,
también lo es que dentro del esquema de un Estado unitario, la prestación del
servicio mencionado implica la participación y contribución de todos los
niveles territoriales, de conformidad con los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad en la distribución de las competencias entre
dichos niveles (Art. 388 C.P.). Igualmente, lo previsto en la norma acusada se
explica ante la necesidad de otorgar eficacia al principio de equidad
tributaria, que en el presente caso se traduce en la imposibilidad de obligar a
los interesados a asumir el pago de una tasa fundada no en un servicio
requerido por el ciudadano, sino en la decisión estatal de contar con
documentos con mayores niveles de seguridad y confianza.  Del mismo modo,
también debe tenerse en cuenta que los efectos fiscales de la medida no son
desproporcionados, puesto que la renovación gratuita procede por una sola vez y
no es incompatible con el ejercicio de la potestad tributaria respecto de las
demás modalidades de derechos de tránsito que perciben las entidades
territoriales, según lo previsto en el Código Nacional de Tránsito Terrestre y
en la Ley 1005/06.
Referencia: expediente D-6289
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 16 de la Ley 1005 de 2006 “por la cual se adiciona y modifica el
Código Nacional de Tránsito Terrestre, Ley 769 de 2002”
Actor: Julio César Freyre Sánchez
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D.C., ocho (8) de
noviembre de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Julio César Freyre
Sánchez demandó el artículo 16 de la Ley 1005 de 2006 “por la cual se
adiciona y modifica el Código Nacional de Tránsito Terrestre, Ley 790 de 2002”.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos
de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
1.     La norma demandada
A continuación se transcribe la
disposición demandada de la Ley 1005 de 2006:
Artículo 16. La renovación de las
actuales licencias de conducción expedidas legalmente no tendrá costo alguno
para el titular de las mismas, por una sola vez.
2. LA DEMANDA
El ciudadano Freyre Sánchez
considera que la norma demandada vulnera los artículos 1º, 287 y 362 de la
Constitución Política. Para sustentar esta afirmación, pone a consideración de
la Corte los siguientes argumentos:
2.1. El
actor, para fundar el cargo de inconstitucionalidad, interpreta las normas de
la Ley 1005 de 2006, de manera tal que concluye que la tarifa que se cobra por
la expedición de la licencia de conducción corresponde, al menos en una porción
equivalente al 65%, a un recurso endógeno de las entidades territoriales.  Ello
en consideración al cumplimiento de los criterios material y orgánico que para
el efecto prevé la jurisprudencia constitucional.[1]
Para
sustentar este aserto, advierte que al tenor del artículo 15 de la ley
mencionada, corresponde a las asambleas departamentales y a los concejos
municipales o distritales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 338
de la Constitución Política y el artículo 168 de la Ley 769/02, fijar el método
y el sistema para determinar las tarifas por los derechos de tránsito correspondientes
a, entre otros aspectos, las licencias de conducción.  La norma en comento
dispone, del mismo modo, que tales tarifas deben basarse en un estudio
económico sobre los costos del servicio, fundado en indicadores de eficiencia,
eficacia y economía.  Por último, la disposición establece que “dentro de
ese cálculo deberá contemplarse un 35% que será transferido por el
correspondiente organismo de tránsito al Ministerio de Transporte, por concepto
de costos inherentes a la facultad que tiene el Ministerio de Transporte de
asignar series, códigos y rangos de la especie venal respectiva.”
A juicio
del demandante, la interpretación de esta disposición permite afirmar que la
tarifa originada por la expedición de licencias de conducción cumple con los criterios
orgánico y material para la calificación como recurso tributario endógeno
territorial. Los argumentos que expone sobre este aspecto son los siguientes:
“En efecto: El hecho de que el primer párrafo señale
que son los órganos representativos de las entidades territoriales los llamados
a determinar las tarifas hacen que entre en escena el criterio orgánico, la
advertencia de que esas tarifas “estarán basadas en un estudio económico
sobre los costos del servicio …” hace operar el criterio material.
El párrafo final reafirma esta conclusión, en la
medida en que señala que el valor de los derechos por licencias debe incorporar
un costo que se genera para el nivel nacional y que por tanto tendrá que ser
llevado a ese presupuesto.
El artículo 17 viene a cerrar el círculo, al
disponer que “Son sujetos activos beneficiarios
de la tarifa de que
trata el artículo anterior el organismo de tránsito correspondiente y el Ministerio de Transporte, en el
porcentaje señalado derivado de la facultad de asignar series, códigos y rangos
de la licencia de conducción, licencia de tránsito y placa única nacional.”
Parece obvio que la expresión “beneficiarios de la
tarifa” dice relación a titularidad sobre el recurso.
De esta manera, emerge sin lugar a dudas que el
sesenta y cinco por ciento del valor de la licencia de conducción es un recurso
endógeno de la respectiva entidad territorial, en tanto el treinta y cinco por
ciento restante ni siquiera alcanza a tener la calidad de recurso exógeno,
puesto que no ingresa al presupuesto de la entidad territorial, y si se recauda
es como un depósito a favor de terceros, con la obligación de transferirlo al
Ministerio, cuando no es que en la práctica el porcentaje del Ministerio ni
siquiera ingresa a las arcas de la municipalidad sino que es consignado
directamente a cuenta del Ministerio.”
2.2. A partir de la
jurisprudencia recopilada por la Corte en la sentencia C-533/05, el demandante
infiere la existencia de una limitación para el legislador en lo que tiene que
ver con la asignación del gasto de los recursos de las entidades territoriales,
derivados de fuentes endógenas de financiación, pues esto equivaldría a
desconocer la autonomía administrativa que la Constitución reconoce a las
regiones.  En ese sentido, resaltó que el fallo en comento había concluido que “toda
restricción a la autonomía territorial, en cuanto implique la destinación
específica de sus recursos propios, tendrá que ser necesaria, útil y
proporcionada al fin constitucional que el legislador busca alcanzar, o de lo
contrario deberá ser declarada inexequible.”
Con base en la regla citada, el
ciudadano Freyre Sánchez concluye que la norma demandada, en la medida en que
dispone una exención respecto de un recurso endógeno de las entidades
territoriales, resulta contraria a la Carta Política.  Ello debido a que el
precepto acusado priva a las entidades territoriales del 65% que deberían
recibir por concepto de expedición de licencias de conducción.  Esta decisión
legislativa afecta las finanzas locales, puesto que el hecho de la renovación
gratuita de las licencias de conducción imposibilitaría que los entes
territoriales accedan a recursos indispensables para su estabilidad
presupuestal.   A su vez, el precepto acusado constituye una modalidad de
intromisión indebida del legislador en la asignación del gasto para el caso de
recursos endógenos de las entidades territoriales, actuación prohibida en
términos de la jurisprudencia constitucional.
Por ende, el actor solicita a la
Corte que declare la inexequibilidad del artículo demandado o, de forma
subsidiaria, su constitucionalidad condicionada, en el sentido que la exención
del cobro sólo resulte aplicable para un porcentaje equivalente al 35% de la
tarifa por expedición de la licencia de conducción.
3. INTERVENCIONES
3.1.
Intervención del Ministerio de Transporte
La ciudadana Mariela Marroquín
García, apoderada del Ministerio de Transporte, intervino en el presente
proceso con el fin de defender la constitucionalidad de la norma acusada.  Con
este objetivo, señaló que la renovación de las licencias de conducción,
regulada por el artículo 16 de la Ley 1005/06, se explicaba en razón de la
necesidad de contar con un nuevo documento de identificación de los conductores
que respondiera a criterios de seguridad y confianza.  Por ende, la ejecución
de ese programa debe corresponder, por una sola vez, al Estado, pues no se
estaba ante la solicitud de un servicio estatal por parte de los ciudadanos, lo
que justificaría el cobro de la tasa correspondiente, sino ante un proceso de
modernización a cargo de las autoridades de tránsito.  Esta norma, en ese
sentido, en nada interfiere con la autonomía territorial, en tanto la Ley
1005/06 adscribe a los organismos territoriales la función de expedir las
nuevas licencias de conducción.
De esta forma, la exención a la
tasa prevista por la norma acusada es exequible, puesto que no resultaría justo
ni razonable que el Estado exigiera a los ciudadanos el pago de la tasa por la
prestación de servicios no solicitados por ellos.  Para sustentar este aserto,
el Ministerio interviniente hace alusión a la pertinencia en el presente
proceso de los principios de solidaridad y gratuidad que, en su criterio,
informan a la administración pública.  A su juicio, “se debe ponderar la
realización de los derechos fundamentales de las personas con otros fines del
Estado, como lo es la sostenibilidad económica de los servicios a su cargo.  La
reflexión es, entonces, si a la luz de los principios constitucionales, resulta
adecuado hacer depender el ejercicio de los derechos fundamentales de la
capacidad económica de las personas o de las necesidades del Estado, o si por
el contrario, ello conduce a situaciones de discriminación injustificadas.”
3.2.
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
La ciudadana Cecilia Montero
Rodríguez, presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, de
conformidad con lo decidido por el Consejo Directivo de esta entidad en sesión
del 25 de mayo de 2006, interviene en el presente proceso con el fin de aportar
concepto técnico de apoyo a la declaratoria de inexequibilidad de la norma
acusada.
De manera preliminar, el
Instituto realizó una exposición histórica sobre la titularidad de las tarifas
derivadas de la expedición de licencias de conducción, a la luz del ejercicio
de las competencias que sobre el tránsito terrestre tienen las entidades
territoriales.  Con base en este análisis, el interviniente concluyó que la
recopilación de los datos sobre estas licencias, amén el avance de la técnica y
la forma como se presta actualmente el servicio de transporte, exige que sea
desarrollada a escala nacional, a través de la desconcentración de las oficinas
de atención al público.  Este modelo lleva a inferir, entonces, que para el
caso del tránsito existe una articulación entre lo nacional y lo local.
Fijada esta condición, el
Instituto expuso los argumentos que permitan concluir que la tarifa cobrada por
la expedición de las licencias corresponde a una tasa para efectos
tributarios.  En efecto, (i) la certificación a un ciudadano de su
capacidad de conducir automotores constituye un servicio determinado, por el
cual se paga una suma proporcional a su costo; (ii) se trata de una
tarifa cuya determinación está a cargo de las corporaciones de elección popular,
en los términos del artículo 338 C.P.; y (iii) distintas disposiciones
de la Ley 1005/06 y de la Ley 769/02 permiten identificar los sujetos activos
(la Nación y los entes territoriales, el sujeto pasivo (quien solicita la
licencia); el hecho gravado (la expedición de la licencia) y la base gravable
del servicio.
Con base en lo anterior, el
Instituto concluye que la norma demandada confiere una función específica a las
entidades territoriales, como es la expedición de licencias, gratuita para el
caso de la renovación por primera vez, sin que confiera los recursos fiscales
para esa finalidad, lo que vulnera el artículo 356 Superior.  De la misma
forma, el precepto acusado también es contrario al artículo 362 de la Carta,
puesto que “obliga a la entidad territorial correspondiente a destinar su
propiedad – que goza de las mismas garantías de la privada y por tanto no se
puede usar por el Estado sin expropiación e indemnización previas – a un fin
público || Ahora bien: si la administración de recursos comprende la facultad
de decidir en que se emplean, se viola también el numeral 2º del artículo 287
de la Carta.  Y si la autonomía comprende la facultad de decidir como se
prestan los servicios se violan los numerales primeros de los artículos
constitucionales 300 y 313, que reservan esta función para las Asambleas y para
los Concejos”. [2]
4. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, en ejercicio de las competencias que le adscriben los artículos 242-2 y
278-5 de la Constitución Política, presentó concepto en el presente trámite, en
el que solicitó la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada. Para
sustentar esta petición, expuso los argumentos que a continuación se
desarrollan:
4.1. Con base en el análisis del
ordenamiento legal aplicable, el Ministerio Público concluye, de manera similar
a los demás intervinientes, que los derechos de tránsito cobrados por la
expedición de la licencia de conducción tienen la naturaleza tributaria de una
tasa.  Ello en tanto corresponde a “un tributo establecido por la Ley (Leyes
769 y 1005), a favor de las entidades territoriales y de la Nación, a quienes,
la misma Ley, les otorga una titularidad compartida del crédito tributario en
un 65% y 35%, respectivamente. Dicho tributo se origina en un servicio
administrativo que debe pagar el ciudadano como contraprestación del mismo.”
Verificada esta situación, el
Procurador General considera que el presente juicio de constitucionalidad se
centra en determinar si resulta ajustado a la Carta Política que el legislador
renunciara “al crédito fiscal que por concepto de la expedición de licencia
de conducción y bajo las circunstancias anotadas en la norma, debía entrar a
las arcas de la entidad territorial para recuperar el costo del servicio.”
4.2. Luego de establecer los
requisitos constitucionales para la creación de tributos, la Vista Fiscal
enfatiza en la facultad que los artículos 300 y 313 C.P. confieren a los
órganos de representación de las entidades territoriales para establecer
impuestos.  A su juicio, este poder tributario derivado está sujeto tanto a las
disposiciones constitucionales como a la ley; no obstante, tales ingresos gozan
de protección superior, puesto que el artículo 362 C.P. impide que los
impuestos territoriales sean trasladados a la Nación, excepto en el caso de
guerra exterior. Del mismo modo, los artículos 294 y 317 de la Constitución
estipulan otras limitaciones, la primera dirigida a la imposibilidad que el
legislador fije exenciones sobre los tributos de propiedad de las entidades
territoriales y la segunda relacionada con la facultad exclusiva de tributación
de los municipios respecto de los impuestos sobre la propiedad inmueble.
Conforme lo anterior, el
Ministerio Público concluye que no obstante el Congreso es titular del poder
tributario originario, la Constitución estipula límites para el ejercicio de
esa facultad respecto de los tributos propios de los entes territoriales.  Al
respecto, “si bien es cierto que existe el llamado principio de reserva de
ley tributaria, también lo es que existen el de descentralización
administrativa y el de autonomía de las entidades territoriales, que al lado de
lo establecido en el artículo 388, sugieren una armonización en aras de que sea
la ley la que determine someramente los elementos cualitativos de la obligación
tributaria (sujetos y hecho generador) y los acuerdos y ordenanzas que se
encarguen de fijar directa y claramente los vacíos dejados por el legislador y
los elementos cuantitativos del tributo (base gravable y tarifa), de forma que
sea el Congreso quien determine por razones de política nacional la existencia
de la obligación fiscal y las asambleas y concejos sus elementos, dependiendo
de las circunstancias propias de la respectiva entidad, pues de otra manera no
se concretaría la materialización de los principios de eficiencia y equidad
tributaria entendiendo que los tributos deben responder a las características y
necesidades propias de la entidad respectiva.”
4.3. Para el caso concreto de la
tasa por expedición de la licencia de conducción, el concepto fiscal advierte
que, aplicado el criterio orgánico previsto por la jurisprudencia
constitucional, se tiene que las entidades territoriales tienen poder de
regulación sobre el tributo, según las reglas fijadas por el artículo 15 de la
Ley 1005/06.  Por ende, la tasa analizada es de propiedad de los entes
mencionados.
De este modo, habida cuenta la
prohibición para el legislador de establecer exenciones ni tratamientos
preferenciales a los tributos de propiedad de las entidades territoriales (Art.
294 C.P.), la norma demandada resulta inexequible.  Esta conclusión persiste,
inclusive, ante la bondad del propósito de la norma, puesto que el hecho que
legislador haya estimado la necesidad de no perjudicar a los ciudadanos con la
asunción de los costos de las nuevas licencias de conducción no obsta para que “teniendo
en cuenta que por medio de sus órganos de representación popular, las entidades
territoriales estén facultadas, o bien para imponer los tributos que el
legislador establece, o bien para no acogerlos en su respectiva jurisdicción,
también es admisible que, de acuerdo con sus capacidades y en ejercicio de su
autonomía, la entidad resuelva no exigir el pago del costo por el servicio
prestado a los usuarios de la renovación. || Adicionalmente, en lo que toca con
las potenciales desigualdades regulatorias entre las distintas entidades
territoriales y a la consecuencia de esta disparidad normativa, en lo que al
derecho a la igualdad de los usuarios se refiere, es claro que “tratándose de
tributos territoriales la igualdad debe entenderse dentro de cada jurisdicción
y no con referencia al plano nacional”[3]
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
5. Competencia
De acuerdo con el mandato
contenido en el numeral 40 del artículo 241 de la Constitución Política, esta
Corporación es competente para conocer y decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por
su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
Como en esta ocasión el objeto
de la acción pública recae sobre el artículo 16 de la Ley 1005 de 2006, por la
existencia de presuntos vicios de fondo, la Corte es competente para adelantar
el correspondiente examen de constitucionalidad.
6. Problema jurídico
El demandante considera que la
norma acusada, que establece la gratuidad en la renovación, por una sola vez,
de las licencias de conducción, vulnera la Constitución Política, en la medida
que constituye una intervención indebida del legislador en la autonomía de las
entidades territoriales.  En su criterio, el tributo generado por la expedición
de las licencias de conducción es un recurso propio de las entidades
territoriales, por lo que el poder legislativo tiene restricciones concretas
sobre el mismo, conforme las previsiones del artículo 362 de la Carta.  Tales
límites fueron desconocidos por el artículo 16 de la Ley 1005 de 2006, lo que
hace a ese precepto incompatible con el régimen constitucional de las entidades
territoriales.
La solicitud de inexequibilidad
promovida por el ciudadano Freyre Sánchez es apoyada por uno de los
intervinientes y por el Ministerio Público.  En efecto, tanto el Instituto
Colombiano de Derecho Tributario como el Procurador General son coincidentes en
sostener que el pago por la expedición corresponde al concepto jurídico de
tasa, cuya definición corresponde a los órganos de representación popular de
las entidades territoriales, por lo que se trata de un recurso del que son
titulares esas entidades. En ese sentido, el legislador no podía establecer la
gratuidad de la renovación de las licencias, pues ello vulneraría las garantías
constitucionales que el artículo 287 C.P. confiere a las entidades
territoriales.
Por último, la apoderada del
Ministerio de Transporte defiende la constitucionalidad de la norma demandada.
A su juicio, la necesidad de contar con instrumentos de identificación de los
conductores más seguros y eficientes, objetivo de la renovación de las
licencias, no podía constituir un gasto adicional para los usuarios, más aun
cuando se trataba de una decisión administrativa unilateral y no de una
solicitud de servicio por parte de los interesados.  De esta manera, la
disposición acusada tiene como finalidad legítima la obtención del equilibrio
entre los derechos fundamentales de los ciudadanos y la sostenibilidad
financiera estatal.
Consideradas las razones que
conforman el concepto de la violación y los argumentos expuestos por los
intervinientes y por la Vista Fiscal, corresponde a la Corte dilucidar el
siguiente problema jurídico: ¿La decisión legislativa que impone la gratuidad
de la renovación por una sola vez de la licencias de conducción, es contraria a
las garantías que la Constitución Política confiere a los recursos de que son
titulares las entidades territoriales?
Con el fin de efectuar el
análisis de constitucionalidad de la norma acusada, la Sala adoptará la
metodología siguiente.  En primer lugar, reiterará las reglas fijadas en
decisiones anteriores de esta Corporación sobre el contenido y alcance de la
autonomía fiscal de las entidades territoriales. Particularmente, hará énfasis
en la doctrina relacionada con (i) la diferenciación entre recursos
endógenos y exógenos de financiación y (ii) los eventos en que resulta
admisible, desde la perspectiva constitucional, la intervención del legislador
en los tributos de dichas entidades. En segundo término, a partir del análisis
anterior, la Corte decidirá acerca de la exequibilidad del precepto acusado.
7.  Alcance de la autonomía
fiscal de las entidades territoriales.  Doctrina sobre los recursos endógenos y
exógenos de financiación.  Límites a la actividad del legislador respecto de
los tributos de propiedad de las entidades territoriales
7.1. La fórmula jurídica de
Estado dispuesta por la Constitución Política prevé la conformación de una
república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades
territoriales (Art. 1º C.P.). Este modelo de ejercicio del poder político
plantea una necesaria articulación entre las facultades propias del poder central,
justificadas por el principio de Estado unitario, y las competencias que la
Carta confiere a los poderes regionales y locales, que se explican en los
principios de descentralización y autonomía administrativa.
Uno de los aspectos medulares en
la definición de las fronteras entre el ejercicio del poder del Estado central
y la eficacia de la autonomía de las regiones, analizado en varias ocasiones
por la jurisprudencia constitucional,[4] es
el de los límites a la potestad legislativa respecto de la regulación de los
tributos de las entidades territoriales.  Sobre el tema, es evidente que el
cumplimiento del propósito constitucional de dotar al ámbito local y regional
de niveles progresivos de autonomía administrativa está supeditado a que las
entidades territoriales puedan gestionar los recursos para cumplir con los
fines que le son propios.  No obstante, el ejercicio de esta competencia debe
entenderse en sintonía con el principio de Estado unitario, a partir del cual
se predican potestades constitucionales y legales definidas, a favor del nivel
nacional, que tienen incidencia en la autonomía fiscal de las entidades
territoriales.
7.2. El debate constitucional
sujeto a análisis, así planteado, parte de advertir que la Constitución otorga
al Congreso la competencia general para fijar la política fiscal y tributaria
del Estado (Art. 150 C.P., numerales 11 y 12), disposición que permite inferir
válidamente que la capacidad de configuración legislativa en la materia no se
restringe al ámbito nacional, sino que también se extiende a la regulación del
poder fiscal derivado que ostentan los organismos de representación política de
las entidades territoriales.  No de otra manera podría comprenderse que el
Texto Constitucional, al momento de conferir a las asambleas departamentales y
concejos municipales y distritales la facultad de decretar los tributos y
contribuciones necesarias para el cumplimiento de sus funciones, haya sujeto el
ejercicio de esta potestad a su conformidad con la ley (Arts. 300-4 y 313-4
C.P.).
Sin embargo la Carta Política, a
la vez que dispone la potestad tributaria plena de que es titular el Congreso,
establece reglas igualmente específicas, destinadas a garantizar la eficacia de
la autonomía de las entidades territoriales.  Al respecto, el artículo 287
Superior establece que estas entidades gozan de autonomía para la gestión de
sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la Ley.  Para lograr
este fin, tienen los derechos de gobernarse por autoridades propias, ejercer
las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer
los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en
las rentas nacionales. Estas garantías configuran, en criterio de la
jurisprudencia de esta Corporación[5], el
reducto mínimo o núcleo esencial de autonomía de las entidades territoriales.
De la misma forma, otras normas
constitucionales prevén mandatos concretos de protección a las finanzas
territoriales.  El artículo 294 C.P. prohíbe que la ley conceda exenciones o
tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las
entidades territoriales. Igualmente, el artículo 317 Superior confiere a los
municipios la titularidad exclusiva para gravar la propiedad inmueble.  Por
último, el artículo 362 de la Carta determina que los bienes y rentas
tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades
territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías
que la propiedad y renta de los particulares.  En ese sentido, los impuestos
departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en
consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en
caso de guerra exterior.
7.3. Existe, conforme lo
expuesto, una tensión entre el poder fiscal originario del Congreso y el poder
fiscal derivado en cabeza de las entidades territoriales en relación con sus
propios tributos, aunado a las cláusulas específicas de protección de sus
recursos previstas por el Texto Superior.  El diseño constitucional propuesto,
de facultades tributarias jerarquizadas entre los órganos de representación
política a nivel nacional y local que prevé, a su vez, protección especial de
los derechos mínimos de las entidades territoriales, ha llevado a la
jurisprudencia de esta Corporación a plantear reglas precisas sobre el grado
constitucionalmente admisible de intervención del legislador en la regulación
de los tributos territoriales.
Esta doctrina se ha fundamentado
en tres aspectos; (i) la distinción entre fuentes endógenas y exógenas
de financiación de las entidades territoriales; (ii) la identificación
de eventos concretos en los que resulta ajustado a la Carta que el legislador
intervenga, excepcionalmente, en el régimen jurídico de los tributos de
propiedad de las entidades territoriales; y (iii) la determinación de
los criterios formal, orgánico y material para la identificación de la
naturaleza de un tributo en particular.
7.4. En relación con el primer
aspecto, la dualidad de poderes tributarios dispuesta por la Carta Política
permite que puedan predicarse dos fuentes diferenciadas de financiación.  La
primera, de carácter exógeno, está conformada por la transferencia o cesión de
las rentas nacionales y la participación en recursos derivados de regalías o
compensaciones.  En relación con fondos de esta naturaleza, la jurisprudencia
constitucional ha reiterado que “admiten una amplia intervención del
legislador dado que, en última instancia, se trata de fuentes de financiación
nacionales. || En particular, la Corte ha señalado que nada obsta para que la
ley intervenga en la definición de las áreas a las cuales deben destinarse los
recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades territoriales,
siempre que la destinación sea proporcionada y respete las prioridades
constitucionales relativas a cada una de las distintas fuentes exógenas de
financiación.” [6]
La segunda fuente de financiación
de las entidades territoriales son las de carácter endógeno, categoría que
corresponde al término “recursos propios” utilizado por la Constitución
al momento de definir el ámbito de autonomía fiscal de las regiones.  Al
respecto, la Corte ha considerado que son recursos propios de las entidades
territoriales los “que se originan y producen dentro de la respectiva
jurisdicción y en virtud de sus decisiones políticas internas.  En
consecuencia, son recursos propios tanto los que resultan de la explotación de
los bienes que son de su propiedad exclusiva, como las rentas tributarias que
surgen gracias a fuentes tributarias – impuestos, tasas y contribuciones –
propias”.[7]
7.5. El alcance de la potestad
legislativa tributaria en lo que tiene que ver con los recursos propios de la
entidades territoriales es limitado y excepcional.  Ello se explica, en
criterio de la jurisprudencia expuesta, en la necesidad de otorgar eficacia a
los derechos de las entidades territoriales de ejercer las competencias que le
son propias y administrar sus recursos para cumplir esas funciones; en tanto es
evidente que la garantía del uso autónomo de los recursos de las regiones es un
presupuesto ineludible para la viabilidad de la descentralización
administrativa.  En términos de la Corte “la autonomía financiera de las
entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición
necesaria para el ejercicio de su propia autonomía.  Si aquella desaparece,
ésta se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente.  En estas
condiciones, considera la Corte Constitucional que para que no se produzca el
vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos,
los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación – o recursos
propios strictu sensu – deben someterse, en principio, a la plena
disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin
injerencias indebidas del legislador.” [8]
No obstante, como se ha expuesto
en apartados anteriores, la competencia de las entidades territoriales debe
acompasarse con el ejercicio del poder tributario general de que es titular el
Congreso, de acuerdo con lo previsto en el artículo 150 C.P.  En ese sentido,
la jurisprudencia de esta Corporación ha identificado eventos concretos en que
resulta legítima desde la perspectiva constitucional la intervención del
legislativo en la destinación de los recursos propios de las entidades
territoriales.[9]
Esta posibilidad concurre cuando (i) la intervención es señalada
expresadamente por la Constitución; (ii) la medida es necesaria para
proteger el patrimonio de la Nación, es decir, para conjurar amenazas sobre los
recursos del presupuesto nacional; (iii) cuando la intervención resulta
conveniente para mantener la estabilidad económica interna y externa; y (iv)
en caso que las condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo
exijan, por trascender el ámbito simplemente local o regional.
Igualmente, la doctrina en
comento ha enfatizado que si bien la Constitución prohíbe la creación de rentas
nacionales con destinación específica, ello no se aplica para tributos de otra
índole, como sucede con los recursos propios de las entidades territoriales.
En todo caso, la intervención legislativa deberá someterse a criterios de
necesidad, utilidad y proporcionalidad al fin constitucional buscado por el
legislador.  El incumplimiento de estos requisitos significará, para la Corte,
la inexequibilidad de la norma correspondiente.[10]
7.6. Finalmente, la jurisprudencia ha dispuesto los
criterios para la identificación de las fuentes endógenas de financiación de
las entidades territoriales.  Conforme el criterio formal la renta
pertenecerá a la entidad territorial cuando así lo haya dispuesto la ley que
crea o autoriza el respectivo tributo.  Ante el silencio del legislador sobre
la titularidad del tributo, la Corte ha dispuesto la necesidad de utilizar
otros dispositivos para determinar la naturaleza de la fuente de financiación,
definidos como los criterios orgánico y material.
De acuerdo con el criterio orgánico el tributo
corresponderá a un recurso propio de las entidades territoriales, si para
perfeccionarlo “es necesaria una decisión política de los órganos de
representación local o regional.”[11]Como
lo ha reafirmado la doctrina constitucional en comento, “en la medida en que
una entidad territorial participa en la definición de un tributo, a través de
una decisión política que incorpora un factor necesario para perfeccionar el
respectivo régimen y que, en consecuencia, habilita a la administración para
proceder al cobro, no puede dejar de sostenerse que la fuente tributaria creada
le pertenece y, por lo tanto, que los recursos captados son recursos propios de
la respectiva entidad.”[12]
Ante la posibilidad que los
criterios formal y orgánico resulten insuficientes para determinar la
naturaleza del tributo, esta Corporación ha previsto la aplicación del criterio
material.  Según este parámetro, la fuente de financiación tendrá carácter
endógeno cuando las rentas que ingresan en el patrimonio de la entidad
territorial “se
recaudan integralmente en su jurisdicción y se destinan a sufragar gastos
propios de la entidad territorial, sin que exista algún elemento sustantivo -
como, sería por ejemplo, la movilidad interjurisdiccional de alguno de sus
elementos[13] - que
sirva para señalar que se trata de una renta nacional.”[14]
Por último, la Corte ha fijado
reglas definidas sobre la forma de dirimir los conflictos en la aplicación de
los criterios expuestos.  En ese sentido, para la definición del tributo deberá
darse prelación al derecho sustancial sobre las manifestaciones formales
expresadas por el legislador.  Así, en casos de controversia, el factor
definitorio será el criterio orgánico, de manera tal que aunque el legislador
haya previsto que determinada renta es de carácter nacional (criterio formal),
se comprenderá como fuente de financiación endógena de las entidades
territoriales si “(1)
para perfeccionar la respectiva obligación tributaria es necesaria una decisión
política de la asamblea departamental o del concejo municipal - criterio
orgánico -; (2) su cobro se realiza enteramente en la jurisdicción de la
respectiva entidad territorial; (3) las rentas recaudadas entran integralmente
al presupuesto de la respectiva entidad; y, (4) no existe ningún elemento
sustantivo que sirva para sostener que se trata de una renta nacional, deberá
concluirse que se está frente a una fuente endógena de financiación.”[15]
8. La tasa generada por la
expedición de la licencia de conducción como recurso endógeno de las entidades
territoriales
8.1. La Corte comparte el
criterio expuesto por los intervinientes y el Ministerio Público en el sentido
que la tarifa que se cobra por la expedición de la licencia de conducción
corresponde al concepto jurídico de tasa.[16]
En efecto, se trata del precio que cobran las autoridades de tránsito por un
servicio, consistente en la entrega del documento que acredita la idoneidad
para conducir vehículos.  El hecho generador del tributo depende de la voluntad
del interesado, pues consiste en la solicitud de expedición del documento, caso
en el cual se hace obligatorio el pago de la tarifa.  En el mismo sentido, el
costo de las licencias de conducción busca cubrir el gasto en que incurre la
administración para la expedición del documento y el ingreso de la información
correspondiente en el Registro Nacional de Conductores del Registro Nacional
Único de Tránsito (Art. 8. Ley 769/02 – Código Nacional de Tránsito Terrestre,
en adelante CNTT).  Finalmente, el sujeto pasivo de la tasa recibe un beneficio
directo, relacionado con el reconocimiento de su calidad de conductor para los
efectos legales correspondientes.
8.2. Verificada la naturaleza
tributaria de la tasa derivada de la expedición de la licencia de conducción,
corresponde definir la titularidad del tributo, de acuerdo con los criterios
expuestos. Al respecto, el artículo 17 CNTT establece que la licencia de
conducción será otorgada por primera vez a quien cumpla con todos los
requisitos descritos en el artículo 19 ejusdem, por parte de la entidad
pública o privada autorizada para el efecto por el organismo de tránsito en su
respectiva jurisdicción.  Igualmente, el artículo 23 CNTT estipula que la
renovación de la licencia de conducción se solicitará ante cualquier organismo
de tránsito o entidad pública o privada autorizada para ello, imponiéndose como
condición para el trámite que no subsista una sanción contra su tenencia o el
titular de la licencia figure como deudor al pago de infracciones debidamente
ejecutoriadas.
El artículo 15 de la Ley 1005/06
establece reglas concretas para la definición de la tasa derivada por la
expedición de licencias de conducción. Sobre el particular, la norma estipula
que corresponde a las asambleas departamentales, concejos municipales o
distritales, de conformidad con lo previsto en el artículo 338 C.P. y 168 CNTT;
fijar el método y el sistema para determinar las tarifas por derechos de
tránsito, correspondientes a licencias de conducción, licencias de tránsito y
placa única nacional.  Agrega que estas tarifas estarán basadas en un estudio
económico sobre los costos del servicio con indicadores de eficiencia, eficacia
y economía.  Por último, el precepto estima que dentro del citado cálculo
deberá contemplarse un monto equivalente al 35%, que será transferido por el
correspondiente organismo de tránsito al Ministerio de Transporte, por concepto
de costos inherentes a la facultad que tiene esa cartera de asignar series,
códigos y rangos de la especie venal respectiva.
Lo estipulado, como se indicó,
debe analizarse de acuerdo con lo regulado en el artículo 168 CNTT.  Esta
disposición señala que los ingresos por concepto de derechos de tránsito
solamente podrán cobrarse de acuerdo con las tarifas que fijen los concejos.
De igual manera, estipula que tales tarifas se fundamentarán en un estudio
económico sobre los costos del servicio, con los mismos indicadores de
eficiencia y economía.
Finalmente, el artículo 17 de la
Ley 1005/06 estipula que los sujetos beneficiarios de la tarifa indicada en el
artículo 15 ejusdem[17]
son el organismo de tránsito correspondiente y el Ministerio de Transporte,
en el porcentaje antes citado, derivado de la facultad de asignar series,
códigos y rangos de la licencia de conducción, licencia de tránsito y placa
única nacional. En cuanto a los sujetos pasivos de las tasas, la norma en
comento indica que serán el titular, para el caso de las licencias de
conducción, y el propietario del vehículo, respecto de la licencia de tránsito
y la placa única nacional.
8.3. A partir de la legislación
analizada, la Corte concluye que la expedición de las licencias de conducción
es un servicio estatal a cargo de los organismos de tránsito de cada
jurisdicción, entes que a su vez podrán delegar a una entidad pública o privada
que asuma la prestación del mismo.  En cuanto a la tasa generada por la
expedición, se advierte que la definición de su método y sistema es un asunto
que el legislador ha adscrito a la competencia de los órganos de representación
popular de las entidades territoriales. Sin embargo, los organismos de tránsito
mencionados deben transferir el 35% del valor de la tarifa correspondiente al
Ministerio de Transporte, en razón a la facultad que tiene esta cartera para asignar
series, códigos y rangos de la licencia de conducción, la licencia de tránsito
y la placa única nacional.
Como se observa, la normatividad
sujeta a análisis no contiene una disposición expresa sobre la titularidad de
la tasa generada por la expedición de la licencia de conducción (criterio
formal). No obstante, la Ley 1005/06 y el Código Nacional de Tránsito Terrestre
son unívocos en conferir a los órganos de representación popular de las
entidades territoriales la facultad para determinar el método y sistema del
tributo en comento. Así, en aplicación del criterio orgánico, la Sala concluye
que la tasa bajo estudio es una fuente endógena de financiación de las
mencionadas entidades.
8.4. Sin embargo, en contra de
la anterior conclusión puede afirmarse que el hecho que el legislador hubiera
dispuesto que el Ministerio de Transporte fuera sujeto activo de la tarifa en
un monto equivalente al 35% haría que, de acuerdo con el criterio material, el
tributo ingresara en ese porcentaje al presupuesto del sector central y, por
ende, no tuviera la calidad de fuente endógena de financiación.
Empero, a juicio de la Corte
existen varios argumentos sustanciales que reafirman la titularidad de la tasa
a favor de las entidades territoriales, a pesar de la participación del
Ministerio en la tarifa generada por la expedición de las licencias.  En primer
lugar, debe advertirse que la prestación del servicio que origina la tasa es un
asunto de competencia propia de los organismos de tránsito municipales y
distritales, por lo que resulta forzoso concluir que el monto de la tarifa
tiene como finalidad esencial el cubrimiento de los gastos en que incurre la
entidad territorial por la expedición de la licencia.  En segundo término,
aunque el artículo 15 de la Ley 1005/06 estipula que el Ministerio de
Transporte debe recibir el 35% de la tarifa, esa suma es transferida por
los organismos de tránsito de cada jurisdicción.  Esto lleva a inferir que la
tasa es recaudada en su totalidad por la entidad territorial, ingresa integralmente
a su presupuesto y luego, como consecuencia del mandato legal, es trasladado el
mencionado monto, a fin de retribuir al Ministerio por los costos que se
derivan de la asignación de series, códigos y rangos de la especie venal
respectiva.
Finalmente, no puede perderse de
vista que, al tenor del principio de representación popular del tributo (Art.
338 C.P.), sólo el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos
distritales y municipales pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
Esta disposición de la Carta Política, que reafirma el postulado del
constitucionalismo liberal relativo a la imposibilidad de decretar tributos sin
representación, permite afirmar para el presente asunto que, habida cuenta la
existencia de una norma jurídica que confiere a los órganos de representación
popular de las entidades territoriales la competencia para definir el método y
el sistema de un tributo en particular, resultaría un contrasentido afirmar que
se trata de una fuente de financiación exógena. Sobre el particular, debe
recordarse que el ejercicio del poder tributario tiene sustento esencial en la
eficacia del principio democrático, de manera que toda decisión que involucre
la imposición de tributos debe estar precedida de la deliberación por los
órganos de representación política correspondientes.  En concordancia con esta
afirmación, la jurisprudencia constitucional otorga carácter prevalente al
criterio orgánico en la definición de la titularidad del tributo, en tanto el
hecho que la ley confiera a las asambleas y concejos la facultad de definir el
método y el sistema del ingreso fiscal de que se trate, involucra
necesariamente que los recursos captados pertenezcan a esa entidad territorial.
8.5. En conclusión, existe una
norma legal que expresamente confiere a las asambleas y concejos la facultad de
definir las tasas generadas por la expedición de, entre otros documentos, las
licencias de conducción.  Por tanto, de acuerdo con el criterio orgánico
previsto por la jurisprudencia constitucional, el mencionado tributo
corresponde a una fuente de financiación endógena de las entidades
territoriales.  Este carácter es reforzado por el hecho que la tasa tiene por
objeto cubrir los costos de un servicio prestado por los organismos de tránsito
de las mismas entidades y, en ese sentido, la renta correspondiente ingresa al
presupuesto local, sin perjuicio de las transferencias que la ley prevé a favor
del Ministerio de Transporte, traslados que en ningún caso modifican la
titularidad del ingreso fiscal.
9. Constitucionalidad de la
norma acusada ante la necesidad y proporcionalidad de la renovación gratuita de
las licencias de conducción por una sola vez. Concurrencia de la Nación y las
entidades territoriales en la prestación de servicios públicos de carácter
nacional
9.1. Conforme se indicó en
apartado precedente de esta decisión, el grado de intervención del legislativo
en la destinación de los recursos propios de las entidades territoriales, en
virtud del principio de autonomía, está restringido a determinadas situaciones,
identificadas por la jurisprudencia constitucional.  Para el caso propuesto, se
advierte que la norma demandada impone la gratuidad, por una sola vez, de la
renovación de las licencias de conducción expedidas legalmente.  Una
disposición de esta naturaleza trae como consecuencia que las entidades
territoriales tienen una restricción, impuesta por el Congreso, para el cobro
de la tasa derivada de la prestación de un servicio a cargo de sus organismos
de tránsito, en el evento concreto de la renovación de las licencias citadas.
Desde esta perspectiva, la disposición acusada resultará acorde con la
Constitución sólo si la restricción en ella contenida es compatible con los
escenarios en que esta Corporación ha considerado admisible la intervención del
legislador en las fuentes endógenas de financiación de las entidades
territoriales.
9.2. La Sala advierte que no
existe una norma constitucional que prevea la intervención del legislativo en
relación con las tasas generadas por derechos de tránsito.  De igual manera, no
concurren razones que permitan inferir que la restricción en comento esté
fundada en el imperativo de proteger el patrimonio de la Nación, conjurar
amenazas sobre los recursos del presupuesto nacional o garantizar la
estabilidad económica interna o externa.
Sin embargo, para el caso puede
argumentarse válidamente que la restricción propuesta por la norma acusada
encuadra dentro del criterio de intervención legislativa relativo a la
justificación de la medida en razón de su trascendencia del ámbito meramente
local o regional.  En efecto, el artículo 2 CNTT, define a la licencia de
conducción como el documento público de carácter personal e intransferible,
expedido por la autoridad competente, el cual autoriza a una persona para la
conducción de vehículos, con validez en todo el territorio nacional. Esta
previsión, a su vez, es corolario de lo señalado por el artículo 1º CNTT, en el
sentido que las normas del Código Nacional de Tránsito rigen en todo el
territorio y regulan la
circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas,
ciclistas, agentes de tránsito, y vehículos por las vías públicas o privadas
que están abiertas al público, o en las vías privadas, que internamente
circulen vehículos; así como la actuación y procedimientos de las autoridades
de tránsito.
Con base en lo anterior, se colige que si bien las
disposiciones del CNTT y de la Ley 1005/05 confieren a los organismos de tránsito de
las entidades territoriales la competencia para expedir y renovar las licencias
de conducción y, en consecuencia, fijar y percibir las tasas generadas de estos
servicios; los efectos de la expedición de estos documentos no se restringen a
la jurisdicción de cada región, sino que tienen implicaciones en el ámbito
nacional, habida cuenta del carácter general de la regulación sobre tránsito
terrestre.  Así las cosas, las disposiciones legislativas que modifican el
régimen de las licencias de conducción, entre ellas las que determinan ciertas
restricciones al cobro de las tasas por su expedición recaen dentro del margen
de configuración legislativa de que es titular el Congreso.
9.3. Verificada la concurrencia
de uno de los supuestos fijados por la jurisprudencia constitucional para la
intervención del legislador en los recursos endógenos de las entidades
territoriales, debe la Corte analizar si esa restricción se ajusta a criterios
de necesidad, utilidad y proporcionalidad al fin constitucional buscado por el
legislador, de formal tal que resulte protegido el grado de autonomía de las
entidades territoriales.
Al respecto la Sala advierte, en
primer lugar, que la renovación de las licencias de conducción por una sola vez
es consecuencia de lo señalado en el artículo 17 CNTT, en el sentido que las
licencias que no cuenten con un
código de barras bidimensional electrónico, magnético u óptico con datos del
registro y un holograma de seguridad; deberán expedirse nuevamente, a fin que
cuenten que dichos dispositivos.  En ese sentido, es claro que en este caso la
tasa no se origina por un servicio solicitado por el ciudadano, sino por la
decisión unilateral de la administración de modificar la configuración de las
licencias, en aras de aumentar el grado de seguridad y confiabilidad de estos
documentos.  Por ende, prima facie estaría justificado que el legislador
excluyera del cobro de los derechos de tránsito respecto de la renovación de
las licencias de conducción por una sola vez.  Al respecto debe tenerse en
cuenta que si bien el artículo 95-9 de la Carta Política impone a los
ciudadanos el deber de contribuir al financiamiento de los gastos de
inversiones del Estado, supedita este deber a los parámetros de la justicia y
la equidad.  En ese sentido, es evidente que imponer a los conductores el deber
de asumir el costo de las licencias, cuando este servicio se origina no en su
propio interés, sino en una medida estatal de renovación, se muestra
problemático frente al principio de equidad tributaria, previsto tanto en la
norma citada como en el artículo 363 C.P.
Con base en lo anterior, la Corte concluye que el
objetivo del artículo 16 de la Ley 1005/06 responde a un fin
constitucionalmente legítimo, en tanto es un instrumento útil para otorgar
eficacia al principio de equidad que gobierna el sistema tributario. Sin
embargo, esta comprobación no permite predicar, por sí sola, la
constitucionalidad de la norma demandada, pues habrá que determinarse si la
restricción dispuesta por el legislador se muestra proporcional respecto del
grado de autonomía de las entidades territoriales.
9.4. Sobre este particular, la Sala advierte que la
verificación sobre la proporcionalidad de la exoneración del cobro de la tasa
por licencia de conducción debe llevarse a cabo a partir de un análisis
integral de las previsiones contenidas en la Ley 1005/06 sobre el cobro de
determinados derechos de tránsito y la financiación del Registro Único Nacional
de Tránsito - RUNT, administrado por el Ministerio de Transporte.
En efecto, de acuerdo con lo estipulado en los
artículos 8º y 9º CNTT, el RUNT es un sistema de información sobre el tránsito
terrestre en el país, el cual incorpora datos de diversas modalidades, entre
ellas, los registros nacionales de automotores, conductores, empresas de
transporte público y privado, licencias de tránsito, infracciones de tránsito,
centros de enseñanza automovilística, seguros, personas que prestan servicios
al sector público, remolques y semirremolques y accidentes de tránsito. Ante la
necesidad de garantizar la sostenibilidad financiera del RUNT, la Ley 1005/06
estableció los elementos generales de las tasas generadas por la inclusión de
información en el registro.  De esta forma, estipuló que el hecho generador de
la tasa está constituido por la inscripción, el ingreso de datos, expedición de
certificados y la prestación de servicios relacionados con los registros
anteriormente enunciados.  Del mismo modo, identificó como sujeto activo de la
tasa a la Nación – Ministerio de Transporte y como sujeto pasivo a las personas
que estén obligadas a inscribirse en el RUNT, al igual que quienes soliciten el
ingreso de información, la expedición de certificados o la prestación de algún
servicio relacionado con los registros nacionales antes descritos.
Consecuencialmente, el artículo 8º de la Ley 1005/06 dispuso la creación de un
fondo cuenta adscrito al Ministerio de Transporte, constituido con los recursos
provenientes de las tasas derivadas de los servicios propios del RUNT.
9.5. No obstante el carácter eminentemente nacional
que el Código Nacional de Tránsito Terrestre y la Ley 1005/06 confiere al RUNT
y a las tasas generadas por sus servicios, resultaba imperioso articular tal
naturaleza con las competencias que tienen las entidades territoriales para (i)
expedir, a través de sus organismos de tránsito, las licencias de
conducción, las licencias de tránsito y la placa única nacional; (ii) fijar
las tarifas de los derechos de tránsito derivados de estos servicios; (iii) percibir
las tasas correspondientes.  Bajo esta perspectiva, el artículo 15 de la Ley
1005/06 ratificó esas competencias y dispuso, igualmente, que un porcentaje
equivalente al 35% de lo percibido por las entidades territoriales en razón de
las mencionadas tasas debía trasladarse a la Nación – Ministerio de Transporte,
“por concepto de costos inherentes a la facultad que tiene el Ministerio de
Transporte de asignar series, códigos y rangos de la especie venal
respectiva”.  Finalmente, dentro de este grupo de disposiciones que
pretenden la articulación de los planos nacional y territorial en materia de
tránsito terrestre, el artículo 16 demandado estipula la gratuidad de la
renovación, por una sola vez, de las licencias de conducción.
Las medidas contenidas en la Ley 1005/06, entendidas
globalmente, permiten a la Corte concluir que el legislador reconoce las
competencias que tienen las entidades territoriales en relación con el tránsito
terrestre, en especial las relacionadas con la expedición de determinados
documentos, la definición de las tasas que sean aplicables a estas actuaciones
y el recaudo de los ingresos respectivos; todo ello según lo expuesto en el
fundamento jurídico 8 de esta sentencia. Sin embargo, en consideración de la
facultad que tiene el Ministerio de Transporte para asignar series, códigos y
rangos, se estipula una transferencia de los recursos endógenos a favor de la
Nación, cuyo objeto es el financiamiento de estas funciones.  Igualmente, la
Ley en comento incorpora una restricción a la posibilidad de percibir las
tasas, para el caso específico de la renovación por una sola vez de las
licencias de conducción.  Ello, como se indicó, ante la necesidad de otorgar un
tratamiento equitativo a favor de los usuarios, quienes no pueden estar sujetos
al pago de una tasa por una renovación que no han solicitado, sino que se
origina por expreso mandato legal, contenido en el artículo 17 CNTT.
9.6. Advierte la Corte que si bien esta restricción
involucra la imposibilidad que las entidades territoriales perciban, en un caso
particular y concreto, rentas de las que son titulares, tal disposición no
configura un tratamiento desproporcionado en contra del grado de autonomía que
la Constitución reconoce a las entidades territoriales.   Esta conclusión se
sustenta en considerar que, en primer lugar, la naturaleza jurídica de las
licencias de conducción se inscribe en la articulación entre el carácter
nacional de las normas sobre tránsito terrestre y las competencias que tienen
las entidades territoriales para expedir los documentos que acreditan la
capacidad para conducir vehículos.  En ese sentido, la aplicación de los
principios de Estado unitario (Art. 1 C.P.) y de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad en el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales (Art. 288 C.P.), hace inferir que no sólo resulta legítimo,
sino necesario, que las entidades territoriales participen en la financiación,
con base en los recursos que administran, en la prestación de un servicio que,
como es el caso de la expedición de las licencias de conducción, tiene carácter
nacional.
En segundo término, la Sala advierte que las
consecuencias en términos fiscales para las entidades territoriales son de bajo
impacto, puesto que tanto el Código Nacional de Tránsito como la Ley 1005/06
son coincidentes en reafirmar la competencia que tienen las entidades
territoriales para determinar las tasas sobre derechos de tránsito y percibir
los ingresos que de ellas se derivan.  Así, la decisión legislativa de
establecer una restricción específica al recaudo de estos rubros, fundada en el
principio de equidad tributaria, carece de un alcance tal que afecte
desproporcionadamente las finanzas de las regiones, pues ellas continúan
ejerciendo la potestad tributaria respecto de las mencionadas tasas en todos
los demás eventos y, además, la eliminación de la tasa es aplicable por una
sola vez. De igual manera, los costos de la renovación no son asumidos
enteramente por la entidad territorial, sino también por la Nación, en la
medida en que la gratuidad de la expedición también cobija al porcentaje del
35% de la tarifa por derechos de tránsito que debe transferirse al Ministerio
de Transporte, en los términos del artículo 15 de la Ley 1005/06.
9.7. En definitiva, el análisis efectuado en este
fallo permite afirmar que aunque existe claridad sobre la naturaleza endógena
de los recursos que perciben las entidades territoriales por concepto de
expedición de licencias de conducción, la restricción contenida en la norma acusada
no constituye una afectación desproporcionada a la autonomía de la que son
titulares dichas entidades.  En contrario, la decisión legislativa que dispone
la gratuidad de la renovación por una sola vez de las licencias de conducción
está justificada en el principio de equidad del sistema tributario (Art. 363
C.P.).  A su vez, no atenta contra la estabilidad de las finanzas
territoriales, en tanto opera por una sola vez y deja a salvo el ejercicio de
la facultad de recaudo respecto de las demás tarifas correspondientes a
derechos de tránsito.  Por lo tanto, el artículo demandado resulta acorde a la
Constitución.
10. Conclusiones
10.1. Los principios
constitucionales que orientan la descentralización administrativa y la
autonomía de las entidades territoriales, contrastados con la vigencia del
principio de Estado unitario, prefiguran el ejercicio de la potestad
impositiva.  En ese sentido, la Carta Política confiere al Congreso un poder
tributario general y pleno, que lo faculta para crear, suprimir y modificar los
distintos tributos, entre ellos los que son de titularidad de los municipios,
distritos y departamentos.  No obstante, el ejercicio de esta competencia
constitucional debe adelantarse con base en criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, que otorguen eficacia material a la autonomía de las
entidades territoriales y al poder tributario derivado del que gozan sus
órganos de representación popular.
10.2. Ante la necesidad de
resolver este debate, la jurisprudencia constitucional ha expuesto una doctrina
que distingue entre distintos niveles de intensidad en el ejercicio del poder
tributario del Congreso, diferenciados en tanto se trate de fuentes de
financiación endógena o exógena de las entidades territoriales.  Así, el
Congreso tendrá facultades más amplias de regulación para el caso de rentas
nacionales que en relación con los recursos propios de las entidades
territoriales a los que alude el artículo 362 C.P.  Para el caso de estos
recursos propios, la misma doctrina define escenarios concretos en los que
resulta constitucionalmente admisible la intervención excepcional del
legislador en la destinación de las rentas tributarias.
10.3. Las normas aplicables a la
expedición de las licencias de conducción, en especial el Código Nacional de
Tránsito Terrestre y la Ley 1005/06, permiten concluir que la tarifa cobrada
por la expedición de las licencias de conducción corresponde al concepto
jurídico de tasa y es, a su vez, una fuente de financiación endógena de las
entidades territoriales.  Ello debido a que (i) las disposiciones
enunciadas confieren a los órganos de representación política de estas
entidades la potestad de definir el método y el sistema de las tasas de los
distintos derechos de tránsito, cumpliéndose de esta forma las condiciones del criterio
orgánico previsto por la jurisprudencia constitucional; y (ii) en todo
caso, la tasa en comento retribuye un servicio que el legislador ha incorporado
dentro de las competencias de los organismos de tránsito de las entidades
territoriales.
10.4. El artículo demandado, que
dispone la gratuidad de la renovación de las licencias de conducción por una
sola vez, incorpora una restricción al recaudo de recursos de las entidades
territoriales.  Esta restricción encuadra dentro de los supuestos previstos en
la jurisprudencia constitucional para la intervención excepcional del
legislador, en la medida en que la expedición de las licencias de conducción
constituye la prestación de un servicio de carácter nacional.  Por ende, si
bien es cierto que los servicios relacionados con las licencias de conducción,
licencias de tránsito y placa única nacional fueron asignados por la Ley 796/02
a las entidades territoriales, con cargo a los recursos administrados por
éstas, también lo es que dentro del esquema de un Estado unitario, la
prestación del servicio mencionado implica la participación y contribución de
todos los niveles territoriales, de conformidad con los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad en la distribución de las
competencias entre dichos niveles (Art. 388 C.P.).
Igualmente, lo previsto en la
norma acusada se explica ante la necesidad de otorgar eficacia al principio de
equidad tributaria, que en el presente caso se traduce en la imposibilidad de
obligar a los interesados a asumir el pago de una tasa fundada no en un
servicio requerido por el ciudadano, sino en la decisión estatal de contar con
documentos con mayores niveles de seguridad y confianza.  Del mismo modo,
también debe tenerse en cuenta que los efectos fiscales de la medida no son
desproporcionados, puesto que la renovación gratuita procede por una sola vez y
no es incompatible con el ejercicio de la potestad tributaria respecto de las
demás modalidades de derechos de tránsito que perciben las entidades
territoriales, según lo previsto en el Código Nacional de Tránsito Terrestre y
en la Ley 1005/06.
Con base en estos argumentos, la
Corte estima que el artículo 16 de la Ley 1005 de 2006 constituye una modalidad
constitucionalmente legítima de intervención legislativa en la destinación de
los recursos endógenos de las entidades territoriales. En consecuencia, debe
declararse exequible
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 16 de la Ley 1005 de 2006 “por la cual se adiciona y
modifica el Código Nacional de Tránsito Terrestre, Ley 769 de 2002”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sobre este particular, el actor cita apartes de la sentencia C-533/05, M.P.
Álvaro Tafur Galvis, en el que la Corte expone el contenido de los criterios
formal, orgánico y material, dirigidos a determinar la titularidad del
tributo.
[2]
Debe tenerse en cuenta que los juristas Luis Miguel Gómez
Sjöberg y Benjamín Cubides Pinto salvaron su voto al concepto emitido por el
Instituto.  En su criterio, el concepto técnico dejó de evaluar el asunto de la
carga al ciudadano que significaría asumir la tasa por un servicio no
solicitado.  Por tanto, consideraron que la norma acusada debía declararse
exequible, pues su función era, precisamente, evitar ese perjuicio en contra de
las personas que requirieran la renovación de su licencia de conducción.
[3] El concepto
hace referencia a las reglas fijadas por la Corte en las sentencias C-1097/01 y
C-873/02.
[4]
Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-219/97, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz; C-495/98, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-720/99, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz; C-089/01. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-364/01, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett; C-227/02, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-538/02 M.P.
Jaime Araujo Rentería y C-533/05, Álvaro Tafur Galvis.
[5]
Sobre el criterio de reducto mínimo de la autonomía
territorial, Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-219/97, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[6] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-720/99, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[7] Ibídem.
[8] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-219/97, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[9] Sobre la
síntesis de estos criterios para la intervención del Legislativo en la
destinación de los recursos propios, Cfr. Corte Constitucional,
sentencia C-089/01, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[10] Ibídem.
[11] Cfr.
Corte Constitucional, sentencia C-720/99.
[12] Cfr.
Corte Constitucional, sentencia C-219/97.
[13]
C-219/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[14] Cfr.
Corte Constitucional, sentencia C-720/99.
[15] Ibídem.
[16] Acerca
de los caracteres definitorios de los impuestos, las tasas y las
contribuciones, Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-243/05, M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[17]
El artículo 17 de la Ley 1005/06 hace referencia al “artículo
anterior”, esto es, la norma demandada.  Empero, el artículo 16 no hace
referencia a tarifa alguna, sino a la gratuidad por una sola vez de la
renovación de las licencias.  En ese sentido, la Corte entiende que el artículo
en comento alude al artículo 15, que sí tiene que ver con las tarifas sobre
derechos de tránsito.