C-225-08
Sentencia C-_______
Sentencia C-225/08
CONGRESO-Bicameralismo fundado en formas de representación
democrática y balance de poderes entre cámaras legislativas
El diseño institucional colombiano, que prevé un
Congreso bicameral con orígenes representativos diferenciados, contrae
consecuencias de primer orden desde la perspectiva constitucional,
especialmente en lo que tiene que ver con su incidencia en las formas de
representación democrática y el balance de poderes entre las cámaras
legislativas. El bicameralismo es funcional a la representación de intereses
distintos en cada una de las cámaras, en la medida que el origen democrático de
cada una de ellas suele ser distinto. Del mismo modo, la existencia de dos
cámaras permite el ejercicio de un sistema de pesos y contrapesos al interior
del Congreso, en tanto una de las células legislativas está facultada para
ejercer control político sobre la otra, de suerte que opera como barrera de los
excesos en que pudiere incurrir.
CONGRESO-Beneficios del Bicameralismo
La existencia de dos cámaras, que concurren en el
trámite de los proyectos de ley a través del ejercicio de idénticas
competencias, es un instrumento que permite el mejoramiento de la actividad de
producción legislativa, en tanto cada cámara funciona como instancia de control
de las iniciativas discutidas y aprobadas por la otra, y permite la producción
de resultados legislativos más estables, en tanto obliga que la aprobación de
los proyectos de ley esté precedida de un trámite deliberatorio complejo, lo
que estimula a que las iniciativas aprobadas tengan vocación de permanencia.
CONGRESO-Elección de sus miembros por circunscripciones
diferentes
Los Representantes a la Cámara son elegidos a través
de circunscripciones territoriales, manera a la que se le contrapone el método
de composición del Senado de la República, que es elegido por circunscripción
nacional, aunado a la circunscripción especial para comunidades indígenas. Así
pues, en la composición de la Cámara de Representantes concurren dos factores:
Uno territorial, dirigido a ampliar las instancias de representación mínima
para las regiones y otro democrático, que responde a que los habitantes de cada
circunscripción territorial obtengan representación en el Congreso,
proporcional a su población, en tanto que para el Senado de la República, en
cambio, el modo de elección a través de circunscripción nacional ordinaria y
especial para el caso de las comunidades indígenas.
CONGRESO-Distinción entre método de su composición e índole del
mandato representativo
En cuanto al método de su composición, se ha indicado
que está institucionalmente diseñado de modo tal que las regiones y las
mayorías étnicas y políticas obtengan instancias adecuadas de participación en
el Legislativo, en tanto que respecto del mandato representativo, es evidente
que una vez conformado el Congreso, el mandato que ejercen los congresistas
refiere a la Nación colombiana, sin perjuicio de las formas especiales de
representación de minorías. No de otra manera se entiende que en las diversas
facetas de la actividad legislativa (producción normativa, control político,
elección e investigación de determinados funcionarios, etc.), los congresistas
deban actuar, por expreso mandato constitucional, a favor de los intereses del
Pueblo soberano. En consecuencia, una vez definida la composición del Congreso,
los parlamentarios elegidos deben actuar en representación de todos los
colombianos, esto es, están llamados a agenciar el interés general en tanto
parámetro esencial para el ejercicio de la actividad legislativa, lo que
excluye la posibilidad que el ejercicio de la mandato representativo se
concentre en los intereses de un determinado departamento y región.
COMISIONES REGIONALES INTERPARLAMENTARIAS
CRI-Su integración es
incompatible con el mandato democrático representativo del Congreso
La Ley 1127/07 adiciona el Reglamento del Congreso, en
el sentido de incorporar comisiones regionales interparlamentarias, cuyo objeto
es la representación de los intereses de las circunscripciones territoriales.
Estas comisiones ofrecen problemas jurídico – constitucionales en el aspecto
concreto de su composición. Ello debido a que en la misma hacen parte
congresistas que tienen un origen democrático representativo de índole
nacional, como sucede con los senadores elegidos por circunscripción ordinaria,
o que representan minorías étnicas o políticas, caso en el que se encuentran
los senadores elegidos por circunscripción especial indígena y los
representantes a la cámara por minorías indígenas, afrocolombianas y políticas.
Asimismo respecto de su objetivo, por cuanto involucra una fragmentación del
mandato democrático que contradice lo consagrado en el artículo 133 C.P.
Además, el modo de integración de las CRI impide que dicha representación
fundada en la identidad se ejerza en su verdadero sentido. Las comisiones
regionales, según lo dispuesto en la ley acusada, están diseñadas con el
objetivo unívoco de intermediar los intereses de las entidades territoriales
que conforman circunscripciones territoriales. Este diseño institucional no
otorga espacio alguno para la representación de los intereses y necesidades de
las minorías étnicas y políticas que, como se dijo, no responden a un criterio
de distribución territorial. Por ende, lo previsto en la disposición demandada
contraría los artículos 171 y 176 C.P, previsiones constitucionales que
confieren instancias de representación identitaria para dichas minorías.
COMISIONES REGIONALES INTERPARLAMENTARIAS
CRI-Su integración es
incompatible con el sistema de elección fundado en listas únicas
Mediante el Acto Legislativo 1 de 2003, el Congreso de
la República reformó algunas normas constitucionales, con el fin de implementar
la denominada Reforma Política. Los propósitos de esta reforma, como lo
consideró la exposición de motivos correspondiente y lo ha reiterado la
jurisprudencia de la Corte, fueron el fortalecimiento y modernización de los
partidos políticos y la racionalización y eficiencia del trámite legislativo.
En consonancia con la finalidad general de fortalecimiento de los partidos y
movimientos políticos, el Congreso reformuló los artículos 263 y 264 de la
Constitución Política, en el sentido que para los procesos de elección popular
de miembros de las corporaciones públicas, los partidos o movimientos políticos
deben presentar listas únicas, cuyo número de integrantes no podrá exceder el
de curules o cargos a proveer en la respectiva elección. Ante este modo de
elección, uno de los aspectos que cobra mayor relevancia es la manera en que se
compone el orden de cada una de las listas únicas, pues el mismo determinará la
prelación de sus miembros para el acceso a las curules, sobre lo que la Carta
establece dos posibilidades. En primer término, los partidos y movimientos
políticos pueden, a través de sus mecanismos democráticos internos, determinar
el orden de los miembros y proponer a sus electores una lista única cerrada. En
consecuencia, los sufragios se contabilizarán a favor de la lista y de acuerdo
con la votación obtenida, se distribuirán las curules en el orden fijado por el
partido o movimiento político. La alternativa a este modelo de elección es el
de la lista única con voto preferente. En este caso, los partidos y movimientos
políticos confeccionan su lista con una orden apenas provisional, pues los
electores votan por la lista y señalarán al candidato de su preferencia. Así,
los sufragios se contabilizarán a favor de la lista y la asignación hecha por
los votantes será el criterio definitivo para la reordenación de la misma, de
modo que la asignación de curules entre sus miembros se hará en orden
descendente. En todo caso, el elector está en la libertad de hacer o no uso del
voto preferente, pues en caso que se abstenga de hacerlo, su sufragio se
contabilizará únicamente a favor de la lista, para los efectos de la aplicación
de la cifra repartidora y umbral mínimo de participación, sin que tenga
incidencia en la mencionada reordenación. Así el método de composición de las
CRI entra en contradicción con el sistema de elección de los miembros de las
corporaciones públicas. En efecto, el criterio para la designación de los
senadores y los representantes a la cámara por minorías étnicas y políticas en
determinada comisión regional, es el de la circunscripción territorial en la
que hubiere obtenido, cada congresista individualmente considerado, el mayor
número de votos. La aplicación de esta fórmula, según lo expuesto, sólo sería
viable para el caso de los candidatos elegidos con base en el uso del con voto
preferente, pues es el único escenario donde es posible adscribir sufragios a
candidatos individualmente considerados.
DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA Y REGIMEN
DE AUTONOMIA DE LAS REGIONES-Diferencias
De acuerdo a como la Corte lo ha considerado en su
jurisprudencia, la descentralización administrativa y el régimen de autonomía
de las regiones versa su diferencia del principio de Estado unitario en la
medida en que éste implica que existe un solo legislador; descentralización
consiste en la facultad que se otorga a entidades diferentes del Estado para
gobernarse por sí mismas, a través de la radicación de ciertas funciones en sus
manos, existiendo varios tipos de descentralización, a saber: territorial,
funcional o por servicios, por colaboración y, finalmente, por estatuto
personal. La descentralización territorial se entiende como el otorgamiento de
competencias o funciones administrativas a las entidades territoriales
regionales o locales, las cuales se ejecutan en su propio nombre y bajo su
propia responsabilidad. La descentralización funcional o por servicios consiste
en la asignación de competencias o funciones del Estado a ciertas entidades,
que se crean para ejercer una actividad especializada, tales como los
establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales, las empresas
industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta. La
descentralización por colaboración se presenta cuando personas privadas ejercen
funciones administrativas v. gr. las Cámaras de Comercio y la Federación
Nacional de Cafeteros y, por último, la descentralización por estatuto
personal, cuyo concepto fundamental es el destinatario de la norma jurídica; en
tanto que  autonomía significa la capacidad de gestión independiente de los
asuntos propios. Etimológicamente, autonomía significa autonormarse, y de ella
se derivan las siguientes consecuencias: a. Capacidad de dictar normas; b.
Capacidad de la comunidad de designar sus órganos de gobierno; c. Poder de
gestión de sus propios intereses y d. Suficiencia financiera para el desempeño
de sus competencias.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Excepción
al control de constitucionalidad/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Configuración
De ordinario, el control de constitucionalidad se
dirige respecto de disposiciones efectivamente contenidas en una norma
jurídica. Sin embargo, esta regla general encuentra excepción para el caso de
la inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa. Esta posibilidad se
configura cuando el legislador expide una disposición que confiere determinada
consecuencia jurídica a un grupo de supuestos de hecho con exclusión de otros,
cuando tenía el deber constitucional de extender los efectos a los grupos
excluidos. Para que se configure este fenómeno, la doctrina sobre el particular
prevé la concurrencia de requisitos definidos, que se pueden sintetizar de la
siguiente manera: a) que exista una norma sobre la cual se predica; b) que una
omisión en tal norma excluya de sus consecuencias aquellos casos que, por ser
asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; c) que dicha
exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; d) que al carecer de
una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad
injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las
consecuencias previstas por la norma y; e) que la omisión implique el
incumplimiento de un deber constitucional del legislador. La omisión se predica
de una norma existente, que para el caso es el primer “artículo nuevo”
contenido en el artículo 2º de la Ley acusada, disposición que prevé la
composición de las CRI. Esta norma estipula como criterio de adscripción a las
comisiones regionales, la circunscripción territorial en la que el congresista
hubiera obtenido la mayor cantidad de votos. Esta fórmula, como se indicó, es
incompatible con la posibilidad que los senadores y representantes a la Cámara
por minorías étnicas y políticas, elegidos con base en listas únicas sin voto
preferente, accedan a las CRI; del mismo modo que en los casos en que dichas
listas contemplen el voto preferente, sin que el elector haga uso del mismo. Por
lo tanto, el legislador no estaba cobijado por razón objetiva o suficiente que
le permitiera prever un modo de composición de las CRI que excluyera al grupo
de congresistas en mención. En ese sentido, se está ante una discriminación
injustificada en contra de los senadores y los representantes a la Cámara por
minorías étnicas y políticas quienes, debido a que por su método de elección,
que no prevé votos que puedan contabilizarse a favor de cada candidato
individualmente considerado, son marginados de la composición de las CRI. Esta
exclusión, además, resulta contradictoria con los preceptos constitucionales
que otorgan legitimidad a la posibilidad que los partidos y movimientos
políticos, a través de sus mecanismos democráticos internos, determinen el
orden de las listas únicas de los candidatos a las corporaciones públicas.
Referencia: expediente D-6897
Demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley 1127 de 2007 “por medio de la cual se adiciona la Sección 5ª al Capítulo
IV del Título II de la Ley 5ª de 1992 Reglamento del Congreso. Creación legal
de las Comisiones Regionales Interparlamentarias.”
Actor: David Ricardo Rodríguez Navarro.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución, el ciudadano David Ricardo Rodríguez Navarro
instauró demanda de constitucionalidad contra
la integridad del texto de la Ley 1127 de 2007 “por medio de
la cual se adiciona la Sección 5ª al Capítulo IV del Título II de la Ley 5ª de
1992 Reglamento del Congreso. Creación legal de las Comisiones Regionales
Interparlamentarias.”
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de
la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre
la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe la norma demandada, publicada
en el Diario Oficial 46.542 del 14 de febrero de 2007:
LEY 1127 DE 2007
(febrero 14)
por medio de la cual se adiciona la Sección 5ª al
Capítulo IV del Título II de la Ley 5ª de 1992 Reglamento del Congreso.
Creación legal de las Comisiones Regionales Interparlamentarias.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. El artículo 53 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:
Artículo 53. Clases. Durante el período Constitucional
funcionarán, en cada una de las Cámaras, las Comisiones Constitucionales
Permanentes, las Comisiones Legales, las Comisiones Especiales, las Comisiones
Accidentales y las Comisiones Regionales Interparlamentarias.
Artículo 2º. Adiciónase la Sección 5ª al Capítulo IV del Título
II de la Ley 5ª de 1992, el siguiente artículo:
Artículo nuevo. Composición. Habrá una Comisión Regional
Interparlamentaria, por cada circunscripción electoral territorial de Cámara de
Representantes. Estará integrada por Senadores y Representantes a la Cámara.
Los Senadores harán parte de la Comisión Regional de conformidad con la
circunscripción donde hayan obtenido el mayor número de votos para su elección,
los Representantes por la circunscripción que hayan sido elegidos.
Los Representantes de circunscripción especial de
grupos étnicos y minorías políticas harán parte de la Comisión Regional de
conformidad con la circunscripción donde haya obtenido el mayor número de votos
para su elección.
Al inicio de cada legislatura los Presidentes del
Senado y la Cámara de Representantes expedirán una resolución conjunta en la
cual se establezca la composición nominal de las Comisiones Regionales
Interparlamentarias.
Artículo nuevo. Funciones. Las Comisiones Regionales
Interparlamentarias tendrán el carácter de deliberatorias y para ello ejercerán
las siguientes funciones:
1. Adelantar debates, audiencias, públicas, foros,
conversatorios y deliberaciones relacionadas exclusivamente con la problemática
de cada una de las circunscripciones territoriales del orden nacional.
2. Citar, requerir o invitar, a los Ministros del
despacho, a los directores de departamentos administrativos, a los presidentes
o directores o gerentes de entidades descentralizadas nacionales o
territoriales y funcionarios de la rama ejecutiva nacional o territorial para
que informen de manera exclusiva y específica sobre asuntos regionales
relacionados con sus funciones. Con todo nadie podrá ser citado el mismo día
para más de una Comisión y tendrán prioridad las citaciones a las Comisiones
Constitucionales Permanentes.
3. Invitar a personas naturales o jurídicas que tengan
relación con asuntos regionales para que participen de las deliberaciones en
los casos pertinentes.
4. Pronunciarse, si lo considera necesario, sobre
proyectos de ley o de acto legislativo en cuanto afecte el interés regional.
5. Emitir un concepto sobre las leyes que adopten el
Plan Nacional de Desarrollo y Presupuesto General de Rentas y Gastos en cuanto
a su impacto regional.
6. Solicitar la intervención del Gobierno Nacional o
territorial, del Ministerio Público, de la Contraloría General de la República
o de las contralorías territoriales, de los organismos de la Rama Judicial, de la
Fuerza Pública, de la Defensoría del Pueblo, en la solución de asuntos que
afecten a la respectiva región.
7. Formular recomendaciones respetuosas a los
Gobiernos Nacional o territoriales sobre la adopción de decisiones, medidas,
políticas públicas, que estén orientadas a las soluciones de problemas
regionales.
Artículo nuevo. Reunión y funcionamiento.
CONVOCATORIA. Las Comisiones Regionales se reunirán cuando la
convoquen la mitad más uno de los integrantes.
LUGAR DE REUNION. Podrá reunirse en salón de sesiones de cualquier
Comisión Constitucional o legal u otro recinto del Congreso. Si la comisión
legal así lo decide podrá deliberar en el respectivo departamento, válidamente,
sin que ello ocasione gasto público alguno.
SECRETARIA. Actuará como Secretario un Congresista miembro de la
Comisión Regional, designada por los mismos integrantes para tal fin en cada
una de las sesiones.
PRESIDENCIA. La presidencia de la Comisión Regional se rotará en
cada sesión entre cada uno de los integrantes de manera alternativa.
ACTAS. Se levantarán actas de las deliberaciones y estas deberán publicarse
en las Gacetas del Congreso y en la página web del Senado de la República y la
Cámara de Representantes.
TRANSMISION POR TELEVISION. Mediante el procedimiento adoptado para
aprobación de debates televisados se podrá autorizar la publicidad de los
debates en las Comisiones Regionales. Estas no tendrán prioridad sobre las
demás Comisiones.
Parágrafo. Varias Comisiones Regionales Interparlamentarias
podrán reunirse con los mismos propósitos y funciones que otorga esta ley.
Artículo 3°. Vigencia. La presente ley rige a partir de su
sanción, promulgación y publicación.
III. LA
DEMANDA
El ciudadano
Rodríguez Navarro considera que la Ley 1127/07 es contraria al Preámbulo y a
los artículos 1º, 133, 171 y 209 de la Constitución Política. El argumento
principal de la censura consiste en que la norma acusada desconoce el modelo de
representación política previsto en la Carta Política, de acuerdo con el cual
el Senado de la República tiene origen en una circunscripción nacional y la
Cámara de Representantes en circunscripciones territoriales. Por lo tanto, la
decisión legislativa de integrar comisiones regionales interparlamentarias, en
adelante CRI, viola dicho modelo. Las razones que sustentan esta conclusión son
las siguientes:
1. De
conformidad con el artículo 171 C.P., los senadores son elegidos por
circunscripción nacional. En ese sentido, la representación que ejercen estos
funcionarios refiere a todos los ciudadanos colombianos, en tanto están
habilitados para elegir a aquellos, al margen de la distribución territorial de
la votación obtenida. “A pesar de lo anterior, la Ley 1127 de 2007 ignora
este mandato constitucional y crea comisiones interparlamentarias
regionales las cuales serán integradas por los senadores “de conformidad con
la circunscripción donde hayan obtenido el mayor número de votos para su
elección”, y a reglón seguido establece las funciones de las mismas entre las
cuales se encuentran adelantar debates y similares, citar autoridades y
funcionarios para dar cuentas, invitar a debate a personas naturales o
jurídicas, pronunciarse sobre proyectos de ley, emitir concepto sobre el Plan
Nacional de Desarrollo y el Presupuesto General de Rentas y Gastos, solicitar
intervención del Gobierno Nacional y otras entidades gubernamentales y formular
recomendaciones a los Gobiernos Nacionales o territoriales pero todo limitado a
la afectación o los intereses de la región que representa cada comisión. De lo
anterior se entiende que en estas comisiones interparlamentarias regionales
los senadores solo representarán una región determinada y solo abogarán por
los intereses de una porción de nacionales. La Ley 1127 de 2007 estaría viciada
por inconstitucional ya que estaría incentivando que los senadores se limiten a
representar una región determinada y no la nación en su totalidad (que fue el
querer del constituyente).”
Igualmente, el
demandante considera que las CRI, en la medida que regionalizan la
representación de los senadores, se tornan funcionales a prácticas
clientelistas, “ya que el senador, supuesto representante de los ciudadanos
de todo el territorio nacional, tiene la oportunidad mediante estas comisiones
de favorecer intereses regionales y convertirse en una fuente de clientelismo
político.”
2. La
existencia de las CRI es igualmente problemática respecto de las disposiciones
constitucionales que prevén la circunscripción nacional especial para la
elección de senadores por comunidades indígenas (Art. 171 C.P.) y la
circunscripción especial para asegurar la participación en la Cámara de
Representantes de los grupos étnicos y las minorías políticas (Art. 176 C.P.). En
efecto, el artículo 2º de la Ley 1127/07 establece que los mencionados
senadores y representantes harán parte de la CRI de conformidad con la
circunscripción donde hayan obtenido el mayor número de votos para su elección.
Esta regla, a juicio del actor, “se aparta de la voluntad del constituyente
y organiza a los representantes de cada etnia o minoría política en
circunscripciones determinadas ignorando la especialidad que tiene la elección
o minoría política en circunscripciones determinadas ignorando la especialidad que
tiene la elección de estos funcionarios. Así, congresistas indígenas o de
comunidades negras realizarán sus funciones dentro de la respectiva comisión
regional interparlamentaria en representación de una parte de su comunidad o
grupo étnico y no la totalidad de sus electores como lo ordena la Constitución
Política.”[1]
3. La norma
acusada, del mismo modo, desconoce la independencia de cada una de las cámaras
legislativas. Al respecto, el actor utiliza las consideraciones realizadas por la
Corte en la sentencia C-365/96 para concluir que no resulta admisible “que
se creen comisiones permanentes donde hagan parte tanto el Senado como la
Cámara de Representantes ya que la reunión de estos dos organismos es
excepcional y expresa en la Constitución. La independencia de estas cámaras se
ve vulnerada por la norma en cuestión inclusive con mayor grado cuando la
conformación debe estar determinada por la manera de elección de los
Representantes a la Cámara, es decir, mediante circunscripciones específicas.”
4. La demanda
advierte que las CRI también entran en contradicción con el artículo 209 C.P.,
que prevé a la economía dentro de los principios que gobiernan la función
administrativa. En su criterio, la constitución legal de las CRI configura un
gasto innecesario, en tanto sus funciones son propias del ejercicio de los
Representantes a la Cámara por cada una de las regiones. El actor insiste en
que estos Representantes son “la voz y defensa en el parlamento de cada
región y por eso mismo son elegidos según circunscripciones previamente
establecidas. En esa condición, estos deben velar por los intereses propios de
su región oponiéndose a las medidas que se tomen en detrimento de la misma y
apoyando, colaborando y participando a su vez en las políticas que se
establezcan sobre tal sector del territorio nacional. De igual manera lo hacen
los representantes por comunidades minoritarias y etnias quienes son elegidos
por circunscripciones especiales de manera que representan políticamente a una
comunidad específica que se establece en una región determinada. En ese
sentido, los congresistas que son elegidos para la Cámara de Representantes
deben realizar todas aquellas funciones de protección a sus regiones que se
establecen en el artículo 2 de la Ley 1127 de 2007. || Al crear nuevas
comisiones, junto a los gastos de diversos tipos que generan, cuando sus
funciones ya están asignadas, se incurriría en una duplicidad que iría en
contra del principio de economía ya mencionado.”
5. Finalmente,
el ciudadano Rodríguez Navarro sostiene que la Ley 1127/07 tiene la virtualidad
de afectar el principio de Estado unitario, que deriva del Preámbulo y del
artículo 1º C.P. En su criterio, admitir para el ordenamiento jurídico
colombiano la existencia de las CRI permitiría que los Senadores se erigieran
cada vez como voceros de sus regiones, lo que se muestra incompatible con su
origen representativo de carácter nacional. Así, “las votaciones serán
determinadas por las funciones que se cumplan en la respectiva comisión
regional interparlamentaria y en consecuencia cada senador será elegido por su
región, no por el país unido. Se convertiría el Congreso en dos “cámaras de
representantes” ya que de uno o de otro lado se elegirían por la decisión de
una región determinada. Todo lo anterior es, por supuesto, totalmente contrario
al querer del constituyente.|| Pero además se constituiría una discriminación y
diferenciación con algunas regiones del país donde no haya votaciones
mayoritarias para un senador determinado. Así, regiones pequeñas
(electoralmente) tendrán una comisión regional interparlamentaria donde no
habrá senadores sino únicamente los representantes de cámara elegidos por la
región regresando al problema antes citado de la economía administrativa.”
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del Consejo Nacional Electoral
El Presidente
del Consejo Nacional Electoral intervino en el presente proceso con el fin de
solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. A
juicio del Consejo la constitucionalidad de la disposición no sólo debe
estudiarse a la luz del principio del Estado unitario, sino también bajo la
consideración del modelo de descentralización previsto en la Carta Política. Desde
esta perspectiva, la Ley no afecta en si misma el carácter unitario del Estado,
el cual no tiene un carácter absoluto, puesto que debe acompasarse con las
finalidades de la descentralización, las cuales permiten que el Congreso vuelva
su accionar hacia las regiones.
Para el interviniente,
debe tenerse en cuenta que “Colombia es un país de regiones, las que se
encuentran representadas en el Congreso de la República, directamente en la
composición y representación territorial de la Cámara de Representantes, pero
también en la conformación del Senado de la República, en la medida que si bien
sus integrantes son elegidos por circunscripción nacional, tienden a
representar determinadas regiones, en las que tienen establecidas sus
fortalezas electorales”. Desde esta perspectiva, el Consejo insiste en que
esta “representación no solo [es] partidaria, sino de las regiones,
hace que los integrantes de las regiones se deban a las mismas, de tal suerte
que no puedan ser ajenos a la problemática que se suscita en las mismas y que
dada la complementación existentes entre las autoridades nacionales y las
territoriales, nada impide que puedan servir de interlocutores válidos entre
ambas tal y como se plantea en la ley demandada, la que institucionaliza una
práctica que puede venirse dando desde antes, con la ventaja que se hace de
manera abierta, clara, transparente y de cara a la sociedad.”
De otro lado,
las funciones que la Ley asigna a las CRI en momento alguno son incompatibles
con la “estructura centralizada” de la función legislativa, puesto que sus
competencias no están relacionadas con el trámite de proyectos de ley. “en ese
orden de ideas, se entiende que con la creación de estas comisiones, lo que se
ha pretendido es efectuar un más eficaz control político del gobierno, del
gobierno nacional en cuanto a su relación con las distintas regiones, pero
también de los gobiernos locales, primeros responsables de satisfacer las
necesidades básicas de sus habitantes.
Por último, el
Consejo advierte que la norma acusada, contrario a lo considerado por el
demandante, refuerza al Estado centralista, en tanto las CRI son instituciones
nacionales en las que cobran mayor relevancia los asuntos locales. Igualmente,
la posibilidad que en las CRI sesionen integrantes en ambas cámaras no sólo no
se opone a la Constitución, sino que es reflejo de una práctica vigente en
otras instancias legislativas, como es el caso de las comisiones accidentales
de conciliación.
2.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
El Ministerio
del Interior y de Justicia, a través de su Director de Ordenamiento Jurídico,
intervino el presente trámite de constitucionalidad, a fin de solicitar que la
Corte se declare inhibida para resolver la demanda interpuesta o, de manera
subsidiaria, decida la exequibilidad de la norma acusada. Con este fin, expresa
algunos argumentos dirigidos a desvirtuar los cargos propuestos, según el orden
señalado en la demanda.
A partir de una
recopilación doctrinaria sobre la materia, el Ministerio se opone al primer y
al segundo cargo de inconstitucionalidad. A su juicio, la norma acusada no contradice
el principio de Estado unitario, vía regionalización del país. Ello en tanto la
creación de las CRI, responde a que “sin detrimento de la unidad de la
nación, en Colombia existen regiones con innumerables necesidades particulares
insatisfechas, cuyos habitantes tiene derecho a que los representantes y
senadores que han sido elegidos con sus votos, dispongan de espacios, en el
seno del Congreso de la República, donde se discutan y busquen soluciones a
tales problemas y necesidades regionales.” En este orden de ideas, el
interviniente sostiene que las CRI no desconocen “la irrenunciable vocación
de unidad del pueblo colombiano consignada en la Carta Política, lo que hace es
reconocer que la unidad de la nación surge y se fortalece en virtud del
reconocimiento de que el todo es la unión de las partes, de que a la nación la
conforman las regiones, y así sucesivamente, porque cada unidad es parte de
otra más grande, y a su vez la suma de otras más pequeñas.”
Con base en
estos criterios, considera que la reunión de senadores y representantes en CRI
es legítima, en tanto dichas instancias legislativas están creadas con el ánimo
de obtener el progreso de las regiones. Así, advierte que las comisiones
materia de análisis son consecuencia lógica de las funciones del Congreso
dentro del Estado contemporáneo, debido a que la creación de dichas instancias
racionaliza el trabajo legislativo, a la vez que optimiza la representación
política. Al respecto, señala que las CRI hacen efectivo “el ejercicio del
poder legislativo en pro de las regiones que integran la nación; por considerar
legítimo y necesario que los senadores sean voceros, en las comisiones
interparlamentarias regionales, de las regiones en que se encuentren los
electores que los han llevado al Congreso de la República con sus votos, para
que los representen políticamente, sin perjuicio de las funciones de los
representantes a la Cámara”. De acuerdo con esta consideración, el
Ministerio estima que la acusación formulada en contra de la Ley 1127/07, no
tiene otro sustento que la interpretación subjetiva del actor acerca del citado
texto legal. Por ende, el interviniente solicita a la Corte que se declare
inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo o, en su defecto, determine la
exequibilidad del precepto.
El Ministerio
también desestima el cargo por afectación del artículo 133 CP., en tanto la
norma acusada vulnera el modelo de circunscripción electoral previsto por la
Carta Política. Al respecto, sostiene que las CRI no convierten a los senadores
en voceros de una región determinada. En contrario, el hecho que representen al
pueblo significa que “antes que nada, los senadores representan a aquellos que
le han elegido para ser su vocero, y nada de malo hay en que, honrando la
confianza democrática en ellos depositada, hagan parte de una comisión
interparlamentaria en la cual puedan de alguna forma cumplir mejor con el
mandato democrático de los electores a los que se debe.”
Por último, el
Ministerio se opone a la presunta contradicción entre la norma acusada y el
principio de economía, propio de la función administrativa. Con este fin,
señala que (i) los congresistas desempeñan una actividad propia del
poder legislativo, diferente a la de la función administrativa; y (ii) no
existe la duplicidad de funciones entre las cámaras alegada en la demanda, pues
los senadores no reemplazan a los representantes a la Cámara en el ejercicio de
la representación regional. Simplemente, “al ser un senador determinado electo
gracias a unas mayorías de una región, éste tiene el deber y la responsabilidad
política de velar por los electores de esa región que lo llevaron al cargo, y
asumir las problemáticas de toda índole que deben afrontar.” Por lo tanto,
el interviniente solicita que ante la imposibilidad que la Ley 1127/07 afecte
el artículo 209 C.P. se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo o, de
forma subsidiaria, declare la constitucionalidad del precepto.
3. Intervención
de la Universidad del Rosario
El Decano de la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario intervino en el
presente trámite, con el fin de solicitar la inconstitucionalidad de la Ley
1127/07. Con este fin, expone algunos argumentos que, aunque van en sentido
distinto a los propuestos en la demanda, están dirigidos a demostrar la
incompatibilidad de las CRI con la Carta Política, en especial con aquellas
normas que regulan el régimen electoral.
En primer
lugar, el interviniente pone de presente que el sistema de elección de los
senadores no garantiza que pueda establecerse el origen geográfico de los votos
que hubieran podido ser depositados a su favor. Ello debido a que si la lista
por la cual se inscribieron como candidatos era cerrada, los sufragios
depositados por ella no discriminan las preferencias por un determinado
integrante de la misma; así mismo, en las listas abiertas, que admiten el voto
preferente, el elector puede sufragar por el partido sin hacerlo por ningún
candidato en particular, con lo cual tampoco habría correspondencia entre la
decisión del elector y el origen territorial de los votos de cada candidato
elegido por esa lista.
A partir de la
posibilidad fáctica antes descrita, el interviniente evidencia una ruptura del
principio de igualdad, que en su criterio vicia desde su origen la composición
de las CRI. Esto sucede dado que los candidatos elegidos en listas cerradas no
tendrían asignación de votos propios en ninguna de las circunscripciones
territoriales para la Cámara de Representantes. Por lo tanto, los
imposibilitaría para pertenecer a cualquiera de las CRI, a las cuales sí
podrían acceder aquellos que hubieren obtenido votos preferentes.
A lo anterior
debe sumarse el hecho que los senadores son elegidos por circunscripción
nacional, lo que es incompatible con la posibilidad que pertenezcan a una
comisión en razón del origen geográfico de su caudal electoral, cuando tal
definición sea posible debido al voto preferente. “Además, piénsese en el
caso eventual que dichos votos se hallen repartidos de tal manera entre varias
circunscripciones que los obtenidos en cualquiera de ellas no constituyan la
mayoría absoluta de los alcanzados por ese Senador; en tal caso ¿Cuál sería el
verdadero soporte territorial mayoritario de su representación? || Añádase a lo
anterior que una vez los congresistas son elegidos (…) pasan a
representar al pueblo, ni siquiera a sus electores, precisamente porque la
forma de organización del Estado colombiano es unitaria y no autonómica ni
federal.”
4.
Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
A través de
concepto rendido por el Académico de Número Augusto Trujillo Muñoz, la Academia
Colombiana de Jurisprudencia solicitó a la Corte que declarara la exequibilidad
de la Ley 1127/07. Con este fin, señaló en primer término que no es
posible sostener la violación del artículo 133 C.P., puesto que la
representación del Pueblo no es predicable sólo del Senado de la República,
sino también de la Cámara de Representantes. En ese orden de ideas, resulta
desacertado predicar que la norma acusada desconoce el modelo de representación
política previsto en la Constitución.
De acuerdo con
el anterior razonamiento, la Academia sostuvo en segundo lugar que la
descentralización administrativa dispuesta por la Carta Política hace que los
intereses de las regiones “justifiquen que las entidades territoriales sean
titulares de unas facultades para regir su vida interior, dentro de un Estado
que las integra, pero que las reconoce autónomas.” Así, el reconocimiento del
grado de la autonomía de las regiones hace que el legislador pueda establecer
instancias para la gestión de sus intereses, como es el caso de las CRI, sin
que ello conculque el principio de Estado unitario. Esto debido a que resulta
legítimo de la perspectiva constitucional que el Congreso, consciente de la
existencia de unas realidades territoriales específicas, proceda a atenderlas a
través de las CRI.
En tercer
lugar, el interviniente expone como la creación de las CRI no es incompatible
con el diseño institucional que prevé circunscripciones especiales. En criterio
de la Academia, el hecho que la Ley 1127/07 incluya dentro de las CRI a los
parlamentarios elegidos por esas circunscripciones es corolario de la
materialización del principio de igualdad, el cual resultaría afectado “si
sus representantes no tiene acceso a una comisión parlamentaria de la cual
forman parte representantes del resto de los colombianos.”
Del mismo modo,
señala que la norma demandada no es incompatible con la independencia de las
cámaras, puesto que la creación de comisiones es un asunto inherente a sus
competencias, por lo que la Ley acusada es apenas una reforma a su propio
reglamento, circunstancia en nada ajena a sus posibilidades de configuración
legislativa.
Finalmente, la
Academia estima que, como lo señala la demanda, las CRI promueven la
regionalización del país. Empero, esta consecuencia jurídica es un asunto que
subyace a los propósitos constitucionales respecto de las entidades
territoriales. Así, dicha regionalización “está contenida, entre otros, en
los artículos 306 y 307 superiores”, disposiciones que en tanto promueven
la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades
territoriales, sirven de base para acreditar la compatibilidad entre las CRI y
el principio de Estado unitario.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador
General de la Nación rindió el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5
de la Constitución, en el que solicita a la Corte la declaratoria de
inexequibilidad de la Ley 1127/07.
Con base en
los cargos planteados en la demanda, el Ministerio Público identifica dos
problemas jurídicos definidos. De un lado, debe definirse si la creación de las
CRI compuestas, cada una de las mismas, por parlamentarios elegidos por
circunscripciones territoriales y nacionales, vulneró las finalidades de las
circunscripciones nacionales, en cuanto que los elegidos por éstas pasan a
representar intereses regionales específicos y no a la Nación en general o a la
totalidad de los electores de la circunscripción especial. De otro, tendrá que
establecerse si las CRI violan el principio de economía por la duplicidad de
funciones en que se incurre, debido a que las mismas ya están asignadas al
Congreso en su organización institucional.
En cuanto a
lo primero, considera que la conformación electoral del Congreso de la
República no crea ninguna diferencia para el cumplimiento de las funciones al
interior de sus dos cámaras, razón por la que la creación de las CRI y la
composición de las mismas no tienen ninguna incidencia en la actividad
legislativa. Para la Vista Fiscal, el ejercicio de la representación política
es un asunto de responsabilidad que depende del elegido en relación con su
procedencia y no de la organización institucional del Congreso.
De acuerdo con el Procurador General, la razón de ser de
las diferentes circunscripciones electorales para la conformación del Congreso
de la República es la de ampliar el espectro de participación democrática,
combinando la tradicional representación regional con la proveniente de la
organización de la sociedad civil en sus diversas expresiones y la
correspondiente a las acciones afirmativas constitucionales para garantizar la
participación política de grupos étnicos y de minorías políticas. Por lo tanto,
una vez elegidos, en el Senado de la República y en la Cámara de
Representantes, los parlamentarios cumplen exactamente las mismas funciones
constituyentes, legislativas, de control político y electorales, y sus
decisiones o votos tienen igual valor. Así, desde el punto de vista estructural
y funcional, la creación y composición de las comisiones regionales
interparlamentarias no tienen ninguna incidencia en las actividades del
Congreso de la República ni resquebrajan la unidad de la Nación.
Otra cosa muy diferente es la responsabilidad del
parlamentario que es elegido por cada una de las circunscripciones, en cuanto a
los intereses que representa, lo cual es un asunto de conciencia y de control
por parte de su partido y de sus electores, según lo prevé el artículo 133
Superior. Dicha responsabilidad política no tiene, para el Ministerio Público,
ninguna incidencia respecto de las citadas comisiones.
No obstante, la constitucionalidad de la norma acusada
sí se muestra problemática respecto del segundo problema jurídico. En efecto,
el Ministerio Público advierte que la duplicidad de funciones de las CRI en
relación con las que cumplen las plenarias y las comisiones permanentes del
Congreso de la República, vulnera la competencia constitucional exclusiva de
estas últimas para cumplir las funciones asignadas también a las primeras, al
igual que la separación funcional de la rama ejecutiva por desproporción
injustificada del ejercicio del control del poder político.
Para sustentar esta conclusión, señala que las
funciones de control político que la Ley 1127/07 adscribe a las CRI son en todo
análogas a las que tiene el Congreso, de conformidad con lo reglado en los
artículos 135, 137 y 208 de la Constitución Política. Estas funciones, resalta,
comprenden el control político en el orden territorial, lo que demuestra la
duplicidad de funciones entre el Congreso y las CRI. Por lo tanto, resulta
claramente afectado el principio de economía de la función administrativa.
Sobre el particular, el Procurador General expone lo siguiente:
“En general, el control político de los
asuntos del orden nacional está en cabeza del Congreso de la República, el cual
se ejerce sobre el gobierno y la administración, incluyendo las
gobernaciones y las alcaldías, a través de las reuniones plenarias de
sus cámaras y de las comisiones constitucionales permanentes
(Constitución Política, artículos 114, 115, 138, 142).
De acuerdo con lo contemplado en los
artículos 135, 137 y 208 de la Carta, para el ejercicio de dicho control,
incluyendo lo pertinente en asuntos nacionales manifestados en el orden
territorial, el Parlamento tiene las siguientes funciones:
a) Adelantar debates sobre todos los asuntos del orden
nacional, lo que abarca los que tienen incidencia en las regiones.
b) Citar y requerir a los ministros, directores de
departamentos administrativos y superintendentes y demás funcionarios de la
rama ejecutiva nacional y territorial, e imponer la moción de censura en los
casos procedentes.
c) Emplazar a personas naturales y jurídicas para que
asistan a los debates o rindan declaraciones.
d) Pronunciarse sobre proyectos de ley o de acto
legislativo, los planes nacionales de presupuesto o los presupuestos generales
de rentas y gastos nacionales, cuando participan y actúan con voz y voto en el
trámite de los mismos.
e) Recabar del gobierno la cooperación de los organismos
de la administración pública para el mejor desempeño de sus atribuciones, lo
que incluye la intervención de las autoridades para la solución de los
problemas regionales (En esto emplean gran parte de su tiempo los congresistas).
f)
Formular recomendaciones respetuosas a
los gobiernos Nacional y territoriales sobre la adopción de decisiones que
estén orientadas a las soluciones de los problemas que les compete resolver,
incluidos los regionales.
4.3. En relación con los asuntos
nacionales que se manifiestan en las regiones, se observa que existe una dualidad de funciones de
control político entre las ejercidas por las plenarias del Congreso de la
República y sus comisiones constitucionales permanentes, por una parte, y las
asignadas a las comisiones regionales interparlamentarias, de otra parte.
Tal situación vulnera el principio de
economía de la función pública, no por la duplicidad de funciones en si misma,
sino porque, a partir de esa dualidad, las funciones asignadas a las comisiones
regionales interparlamentarias invaden la competencia exclusiva
de control político de las comisiones constitucionales permanentes y de las
plenarias del Congreso de la República.
La anomalía se configura si se tiene que,
por mandato superior, el control político de los asuntos de gobierno y de
administración del orden nacional, incluyendo a las gobernaciones y las
alcaldías, le corresponde ejercerlo al Congreso de la República, únicamente
a través de las plenarias o de las comisiones permanentes (estas últimas son
las que tramitan en primer debate los proyectos de acto legislativo y de ley y
que, de acuerdo con la Ley 3 de 1992, son siete).” (Subrayas y
negrillas originales).
Así, con base en las consideraciones expuestas, el
Procurador General concluye que las CRI comprometen la separación funcional del
poder público, en lo correspondiente a la rama ejecutiva, incluidas las
gobernaciones y alcaldías, por la desmesurada invasión fáctica en el ejercicio
de sus funciones sin justificación razonable, debido al exceso de control
político al que se pueden ver sometidos sus funcionarios. Ello en tanto, “además
de atender las citaciones, requerimientos y peticiones de las actuales siete
(7) comisiones constitucionales permanentes, de ahora en adelante los
funcionarios de la rama ejecutiva del poder público deben responder al mismo control
político ejercido por las treinta y tres (33) comisiones regionales
interparlamentarias. ¡Se trata de un incremento de más del 400% en el ejercicio
del control político (petición de información, requerimientos, debates,
recomendaciones, presiones, etc.)!”. Por ende, la norma acusada debe ser
declarada inexequible por la Corte.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del
artículo 241 de la Constitución, corresponde a esta Corporación conocer de la
presente demanda, por dirigirse contra un aparte de una disposición que forma
parte de una Ley.
Problemas jurídicos y metodología de la decisión
2. Las censuras formuladas por el ciudadano Rodríguez
Navarro versan sobre dos aspectos definidos, relativos a la presunta
incompatibilidad de la Ley 1127/07 con (i) el modelo constitucional de
elección del Senado de la República a través de una circunscripción nacional,
lo que impide que su mandato pueda comprenderse de forma regional. Del mismo
modo, afecta el mandato representativo de los Congresistas nombrados por
comunidades étnicas o políticas, quienes agenciarían intereses regionales,
distintos a los que fundamentaron dicho mandato. Por último, dentro de este
nivel de análisis, resulta afectado el principio de Estado unitario, en tanto la
regionalización del mandato de los Senadores provocaría que sus funciones
legislativas se concentrarían en la satisfacción del interés de los electores
de una sola circunscripción, en perjuicio de las regiones con menor censo
electoral, que no podrían constituir mayoría en la votación de un senador y,
por ende, no tendrían representación senatorial en las CRI; (ii) el
principio de economía, propio de la función administrativa, ya que las CRI
ejercerían las mismas funciones constitucionales que actualmente ejercen los
representantes a la cámara, quienes en razón de su modo de elección, son los
genuinos voceros de los intereses regionales.
Ante los problemas propuestos, un grupo de
intervinientes confieren legitimidad constitucional a las CRI, pues consideran
que la representación de los intereses regionales en el Congreso es una
finalidad compatible con la intención de la Carta Política de fortalecer las
entidades territoriales, a través de mecanismos de descentralización en el
ejercicio de la representación política. Bajo esta perspectiva, las CRI reforzarían
la discusión acerca de las necesidades locales y el ejercicio del control
político, en aras de la satisfacción de los mencionados intereses. Con base en
estos criterios, para los intervinientes es clara la legitimidad constitucional
que los senadores agencien dichos intereses y necesidades respecto de las
regiones en la que han obtenido mayor votación y al interior de las CRI. Antes
bien, las actividades que desarrollan las CRI permiten honrar de mejor modo el
mandato democrático que reciben los senadores, en tanto el sustento de la
participación en la comisión regional proviene, precisamente, de la decisión
del electorado. Por último, el grupo de intervinientes en cita considera que
las CRI son plenamente compatibles con el principio de Estado unitario, pues la
misma Carta Política otorga a las regiones un grado de autonomía que, como en
el caso de la ley acusada, puede traducirse en mecanismos concretos de
participación territorial al interior del Congreso.
En contraposición a lo anterior, uno de los
intervinientes considera que la Ley 1127/07 se opone a la Constitución Política,
debido a que el diseño institucional para la elección de los Senadores no
permite, en todos los casos, evidenciar su origen geográfico; circunstancia que
concurre en el caso de las listas únicas sin voto preferente. Por lo tanto, la
norma acusada configura una discriminación injustificada, pues excluye a dichos
senadores de la posibilidad de participar en las CRI.
El Procurador General desestima la censura sobre la
fragmentación del mandato nacional del Senado, al considerar que la
participación de los senadores en las CRI, en nada afecta el ejercicio de las
competencias constitucionales de las cámaras legislativas. No obstante, la
norma acusada se muestra problemática respecto del principio de economía,
propio de la función pública. Ello en tanto las CRI duplican las competencias
de control político regional, de las que son titulares las distintas comisiones
constitucionales permanentes, al igual que las plenarias de cada cámara. Además,
la instauración de las 33 CRI, una por cada circunscripción territorial,
compromete la separación funcional de las ramas del poder público, habida
cuenta el aumento exponencial de las instancias de control político.
3. De acuerdo con las tesis expuestas, la Corte debe
resolver los siguientes problemas jurídicos:
3.1. ¿Las comisiones regionales interparlamentarias,
en tanto están parcialmente integradas por los senadores y los representantes a
la cámara por circunscripciones especiales de conformidad con la
circunscripción electoral en la que obtuvieron la más alta votación, configuran
una fragmentación del mandato democrático representativo, incompatible con el
modelo institucional de elección de estos congresistas?
3.2. ¿La imposibilidad de incorporar a las comisiones
regionales interparlamentarias a los congresistas elegidos en listas únicas sin
voto preferente configura una discriminación injustificada y afecta los
propósitos constitucionales del Acto Legislativo sobre reforma política?
3.3. ¿La multiplicación de las instancias de control
político que contrae la creación de las comisiones regionales
interparlamentarias, es contraria al principio de economía de la función
pública y a la autonomía de las ramas del poder público?
Para resolver estas controversias y con el fin de
otorgar un preciso orden metodológico a la decisión, la Corte hará un análisis
general del contenido de la ley acusada. Luego, asumirá el estudio de las tres
problemáticas citadas, según la enumeración expuesta.
Materia de la Ley 1127/07
4. La Ley 1127/07 tiene como propósito reformar la Ley
Orgánica del Reglamento del Congreso en el sentido de adicionar a las
comisiones existentes, las comisiones regionales interparlamentarias (Art. 1º).
Habrá una comisión por cada circunscripción electoral y cada una de ellas
estará integrada por (i) los senadores de conformidad con la
circunscripción en la que hayan obtenido el mayor número de votos; (ii) los
representantes a la Cámara elegidos por cada circunscripción; (iii) los
representantes a la Cámara elegidos por circunscripciones especiales, de
acuerdo con la circunscripción en la que hubieran obtenido el mayor número de
votos. (Art. 2).
La composición nominal de cada CRI deberá determinarse
a través de resolución expedida por los Presidentes del Senado de la República
y de la Cámara de Representantes, al inicio de cada legislatura (Art. 2).
Las funciones de las CRI, previstas en el artículo 2º
pueden agruparse en tres grupos. Aquellas relacionadas con el ejercicio del
control político, otras con el agenciamiento de los intereses regionales ante
las autoridades del Estado y finalmente otras de intervención en el
procedimiento legislativo de iniciativas relacionadas con los mencionados
intereses.
Así, dentro las funciones de control político están la
posibilidad de citar, requerir o invitar a distintos funcionarios de la Rama
Ejecutiva, en los niveles nacional y municipal, con el objeto que informen
acerca de asuntos regionales relacionados con sus funciones. Igualmente, en lo
que tiene que ver con la gestión de estos asuntos, se destacan las funciones de
(i) adelantar audiencias sobre la problemática de cada circunscripción; (ii)
solicitar la intervención de autoridades y organismos de control, a fin de
solucionar la problemática de la región; y (iii) formular
recomendaciones respetuosas a los Gobiernos nacional y territorial, respecto de
la adopción de políticas dirigidas a solucionar los problemas regionales. Por
último, en lo relativo a la intervención en el procedimiento legislativo, las
CRI están facultadas para pronunciarse sobre proyectos de actos de ley y de
acto legislativo, en cuanto afecten el interés regional, al igual que para
emitir concepto sobre las leyes que adopten el Plan Nacional de Desarrollo y el
Presupuesto General de Rentas y Gastos, en lo referente a su impacto regional.
Finalmente, la Ley acusada estipula las condiciones de
reunión y funcionamiento de las CRI. Al respecto, se establecen las reglas
sobre convocatoria, lugares de reunión, autoridades al interior de la comisión,
actas, transmisiones por televisión y la posibilidad que varias comisiones se
reúnan con los mismos fines y propósitos anteriormente enunciados.
Verificadas de esta manera las materias de que trata
la disposición acusada, pasa la Corte a resolver los problemas jurídicos
enumerados en el apartado precedente.
La integración de las comisiones regionales
interparlamentarias es incompatible con el mandato democrático representativo
del Congreso
5. El diseño institucional colombiano, que prevé un
Congreso bicameral con orígenes representativos diferenciados, contrae
consecuencias de primer orden desde la perspectiva constitucional,
especialmente en lo que tiene que ver con su incidencia en las formas de
representación democrática y el balance de poderes entre las cámaras
legislativas.
Como lo ha identificado la doctrina,[2]
el bicameralismo es funcional a la representación de intereses distintos en
cada una de las cámaras, en la medida que el origen democrático de cada una de
ellas suele ser distinto. Del mismo modo, la existencia de dos cámaras permite
el ejercicio de un sistema de pesos y contrapesos al interior del Congreso, en
tanto una de las células legislativas está facultada para ejercer control
político sobre la otra, de suerte que opera como barrera de los excesos en que
pudiere incurrir.
La existencia de dos cámaras, que concurren en el
trámite de los proyectos de ley a través del ejercicio de idénticas
competencias, es un instrumento que permite el mejoramiento de la actividad de
producción legislativa, en tanto cada cámara funciona como instancia de control
de las iniciativas discutidas y aprobadas por la otra. Por último, el
bicameralismo permite la producción de resultados legislativos más estables, en
tanto obliga que la aprobación de los proyectos de ley esté precedida de un
trámite deliberatorio complejo, lo que estimula a que las iniciativas aprobadas
tengan vocación de permanencia.
6. Para el caso colombiano, a los fines antes anotados
debe sumarse el aumento de los espacios de representación de las entidades
territoriales en las instancias nacionales de decisión política,[3]
objetivo que se logra a través de la elección de los Representantes a la Cámara
a través de circunscripciones territoriales (Art. 176 C.P.). A esta manera de designación
se contrapone el método de composición del Senado de la República, el cual es
elegido por circunscripción nacional, aunado a la circunscripción especial para
comunidades indígenas. (Art. 171 C.P.).
Tal modelo de elección de los miembros del Congreso
permite afirmar, como lo ha señalado esta Corte en decisiones anteriores, que
en la composición de la Cámara de Representantes concurren dos factores. Uno
territorial, dirigido a ampliar las instancias de representación mínima para
las regiones y otro democrático, que responde a que los habitantes de cada circunscripción
territorial obtengan representación en el Congreso, proporcional a su población.
En ese sentido, la jurisprudencia de este Tribunal ha
considerado que un “análisis histórico de las razones que llevaron a
mantener el bicameralismo en la Constitución Política de 1991, y
particularmente a consagrar la forma de elección de la Cámara de Representantes
según lo prescrito en el artículo 176 superior, revela que el constituyente
estuvo animado del propósito de ampliar los espacios de representación con
fundamento en factores territoriales. En efecto, uno de los objetivos que
persiguió la Asamblea Nacional Constituyente fue el de mejorar de manera
general la representatividad del Congreso de la República, para lo cual se
consideró necesario revisar su sistema de elección. Con este propósito se
introdujo la circunscripción nacional para la elección del Senado, estimando
que así se abriría espacio a las minorías y nuevas fuerzas políticas sociales[4], y con la misma finalidad se
promovió la representación de las comunidades de las entidades territoriales
que por su escasa población no tenían entonces influencia en la Cámara de
Representantes[5].
Para lograr este objetivo se consagró el referido artículo 176 de la
Constitución que, al asegurar que habría por lo menos dos representantes por
cada circunscripción electoral, abrió un espacio para la representación
permanente de las comunidades asentadas en aquellas circunscripciones que no
estaban teniendo tal representación congresional. || Así pues, si bien la
representación en nuestra Cámara de Representantes no obedece a la necesidad de
que las entidades territoriales se encuentren representadas como tales y en
igualdad de condiciones dentro del órgano legislativo -a la manera en que
sucede en las cámaras representativas de los estados asociados en los estados
federales-, dicha representación democrática sí toma en consideración factores
territoriales para asegurar que la población de cada circunscripción (no la
circunscripción misma) tenga verdadera oportunidad de influir en el trabajo
legislativo.[6]
Para el caso del Senado de la República, en cambio, el
modo de elección a través de circunscripción nacional ordinaria y especial para
el caso de las comunidades indígenas (Art. 171 C.P.), se explica en el fortalecimiento
del factor democrático. En ese sentido, como lo indicó la jurisprudencia
citada, el mandato representativo nacional de los Senadores pretende que las
minorías obtengan asiento en esa célula legislativa, superándose con ello el
modelo mayoritario para la elección al interior de la circunscripción
territorial, como sucedía al amparo de la Constitución anterior.[7]
7. Bajo esta perspectiva, la Carta Política de 1991
dispone un sistema mixto de representación al interior de las cámaras
legislativas, mediante el cual (i) se estimula la participación de las
entidades territoriales, estableciéndose una representación mínima de la
población de cada circunscripción en la Cámara de Representantes, al igual que
se garantiza el principio democrático
representativo a través de la proporcionalidad entre el número de
representantes y la población de cada circunscripción territorial; (ii) se
establece un modo de representación nacional para el caso del Senado de la
República, lo que facilita la participación de las minorías; (iii) se
refuerza la participación de dichas minorías, en especial las étnicas y
políticas, a través de la estipulación de curules especiales para estos grupos,
tanto en el Senado como en la Cámara.
El régimen de composición mixto del Congreso de la
República, empero, no significa que la Constitución plantee una diferencia de
grado entre el nivel de representación democrática de los Senadores y los
Representantes a la Cámara. Ello en tanto la Carta Política dispone
expresamente que los miembros de cuerpos colegiados de elección directa, como
es por excelencia el Congreso, representan al Pueblo y deberán actuar
consultando el bien común (Art. 133 C.P.).
Así, es necesario distinguir entre el método de
composición del Congreso y la índole del mandato representativo. En cuanto a lo
primero, se ha indicado que el régimen de composición está institucionalmente
diseñado de modo tal que las regiones y las mayorías étnicas y políticas
obtengan instancias adecuadas de participación en el Legislativo. Respecto a lo
segundo, es evidente que una vez conformado el Congreso, el mandato que ejercen
los congresistas refiere a la Nación colombiana, sin perjuicio de las formas
especiales de representación de minorías a las que se hará referencia en
apartado posterior. No de otra manera se entiende que en las diversas facetas
de la actividad legislativa (producción normativa, control político, elección e
investigación de determinados funcionarios, etc.), los congresistas deban
actuar, por expreso mandato constitucional, a favor de los intereses del Pueblo
soberano.
8. La Ley 1127/07 adiciona el Reglamento del Congreso,
en el sentido de incorporar comisiones regionales interparlamentarias, cuyo objeto
es la representación de los intereses de las circunscripciones territoriales. Estas
comisiones ofrecen problemas jurídico – constitucionales en el aspecto concreto
de su composición. Ello debido a que en la misma hacen parte congresistas que
tienen un origen democrático representativo de índole nacional, como sucede con
los senadores elegidos por circunscripción ordinaria, o que representan
minorías étnicas o políticas, caso en el que se encuentran los senadores
elegidos por circunscripción especial indígena y los representantes a la cámara
por minorías indígenas, afrocolombianas y políticas. En cada uno de estos
casos, el demandante considera que opera una forma de deslegitimación del
mandato representativo, a través de dos cauces diferenciados. El primero,
relacionado con un fraccionamiento del mandato de los senadores elegidos por
circunscripción nacional, quienes a pesar de contar entre sus electores con
ciudadanos habitantes de distintas circunscripciones territoriales,
concentrarían su mandato en la representación de sólo una porción de su
electorado, en virtud de su participación a las CRI. El segundo, que tiene que
ver con los senadores y representantes a la Cámara elegidos por minorías, caso
en el cual la pertenencia a las CRI desnaturalizaría el carácter de su mandato,
puesto que entrarían a agenciar los intereses de la región correspondiente, en
detrimento de su condición de voceros de las minorías de que se trate.
9. Para la Corte, el legislador orgánico, al estipular
las CRI, confunde los planos del método de composición del Congreso y la índole
del mandado democrático representativo, antes expuestos. En efecto, la
existencia de circunscripciones territoriales para la elección del Congreso de
manera alguna significa que exista una diferencia en el grado de representación
de los senadores y representantes a la Cámara, no obstante que los primeros son
elegidos por circunscripción nacional y dos de ellos, en circunscripción
especial de los pueblos indígenas y los segundos en circunscripción
territorial, también con representación en circunscripción especial de las
minorías étnicas, políticas y de los colombianos en el exterior.
La Sala insiste que una vez definida la composición
del Congreso, los parlamentarios elegidos deben actuar en representación de
todos los colombianos, esto es, están llamados a agenciar el interés general en
tanto parámetro esencial para el ejercicio de la actividad legislativa, en los
términos previstos por el artículo 133 Superior, lo que excluye la posibilidad
que el ejercicio de la mandato representativo se concentre en los intereses de
un determinado departamento y región. Como se indicó en el fundamento jurídico 4
de esta sentencia, las CRI tienen por objeto gestionar los intereses de las
regiones donde sus integrantes tuvieron mayores votaciones. Este objetivo, a la
luz de la doctrina expuesta, involucra una fragmentación del mandato democrático
que contradice lo consagrado en el artículo 133 C.P.
10. Ante la posición expuesta, algunos intervinientes
en el presente proceso señalan que las CRI tienen legitimidad constitucional,
puesto que son expresión de la descentralización de las regiones por la que
propugna el Estatuto Superior. Al respecto, la Corte debe precisar que de
acuerdo a como lo ha considerado su jurisprudencia, la descentralización administrativa
y el régimen de autonomía de las regiones versa su diferencia del principio de
Estado unitario en la medida en que éste “implica que existe un solo
legislador; descentralización consiste en la facultad que se otorga a entidades
diferentes del Estado para gobernarse por sí mismas, a través de la radicación
de ciertas funciones en sus manos y autonomía significa la capacidad de gestión
independiente de los asuntos propios. Etimológicamente, autonomía significa
autonormarse, y de ella se derivan las siguientes consecuencias: a. Capacidad de
dictar normas; b. Capacidad de la comunidad de designar sus órganos de
gobierno; c. Poder de gestión de sus propios intereses y d. Suficiencia
financiera para el desempeño de sus competencias. || Ahora bien, existen varios
tipos de descentralización, a saber: territorial, funcional o por servicios,
por colaboración y, finalmente, por estatuto personal. La descentralización
territorial se entiende como el otorgamiento de competencias o funciones
administrativas a las entidades territoriales regionales o locales, las cuales
se ejecutan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. La
descentralización funcional o por servicios consiste en la asignación de
competencias o funciones del Estado a ciertas entidades, que se crean para
ejercer una actividad especializada, tales como los establecimientos públicos,
las corporaciones autónomas regionales, las empresas industriales y comerciales
del Estado y las sociedades de economía mixta. La descentralización por
colaboración se presenta cuando personas privadas ejercen funciones
administrativas (art. 123 inciso 3º C.P.), v. gr. las Cámaras de Comercio y la
Federación Nacional de Cafeteros y, por último, la descentralización por
estatuto personal, cuyo concepto fundamental es el destinatario de la norma
jurídica.”[8]
De lo expuesto se tiene que la descentralización está
relacionada con el traslado de funciones administrativas a las entidades
territoriales, a partir de un diseño institucional que les confiere un grado de
autonomía, el cual les permite regularse por sus propias normas para la gestión
de sus intereses. Estas facultades de índole administrativa que otorga la
Constitución a las entidades territoriales, no pueden confundirse con las
competencias políticas que le corresponden a las autoridades y órganos
nacionales, como lo es el Congreso de la República. Ello debido a que dichas
autoridades y órganos son expresión del carácter unitario del Estado colombiano
(Art. 1º C.P.), por lo que son incompatibles con la fragmentación del mandato
democrático representativo a favor de las regiones.
Por supuesto, lo aquí señalado no se contrapone a la
eficacia y el carácter expansivo del principio de autonomía regional que prevé la
Constitución, sino en la necesidad de hacer compatible esta previsión con las
implicaciones del Estado unitario y la representación nacional del Congreso. Las
regiones están plenamente facultades para ejercer todas las competencias de
autogobierno que les reconoce la Carta Política, posibilidad que en todo caso
carece de un alcance tal que modifique el vínculo inescindible entre el
ejercicio del mandato democrático representativo de los congresistas y la
protección de los intereses nacionales.
11. De otro lado, el modo de integración de las CRI ofrece
dificultades adicionales, esta vez respecto del carácter particular de la
representación democrática que ejercen los parlamentarios elegidos por minorías
étnicas y políticas. En este caso, debe tenerse en cuenta que para el caso de
estos congresistas, su mandato no solamente está sustentado en un criterio de
mayoría y elección directa, sino que contiene un vínculo identitario entre el
parlamentario y la minoría étnica o política que representa.
Sobre este particular, la jurisprudencia
constitucional ha señalado los aspectos centrales de dicho vínculo. Así, en la
decisión que estudió la constitucionalidad del proyecto que culminó con la
constitucionalidad de la Ley Estatutaria 649 de 2001, que regula las
circunscripciones especiales en la Cámara de Representantes, la Corte advirtió,
en primer término, que la consagración de dichas instancias de participación
parlamentaria fortalece la participación democrática y el pluralismo. Ello en
tanto “Por una parte, enriquece la composición de la Cámara de
Representantes, dotando de vocería efectiva en tal Corporación a cuatro
categorías sociales que tienen en común el hecho de ocupar una posición
marginal frente a las instancias decisorias nacionales y que, en ese sentido,
se pueden definir como verdaderas "minorías", desde el punto de vista
político, étnico y social. Por otra, trasciende la noción clásica de la
ciudadanía en tanto atributo formal de individuos abstractos, admitiendo que
una parte esencial y constitutiva de la subjetividad humana está dada por la
pertenencia a un grupo determinado, y que, en ciertos casos -como los de los
pueblos indígenas y las comunidades negras-, dicha adscripción es de tal
importancia para los individuos que la comparten, que constituye el marco
referencial de su visión del mundo y de su identidad, por lo cual se trata de
un hecho social digno de ser reconocido y protegido con medidas que, como ésta,
vayan más allá de la simple retórica. || Con ello se logrará un efecto
doblemente benéfico. Primero, se contribuirá a consolidar al Congreso como un
eje articulador de la diversidad material que caracteriza al pueblo colombiano.
Segundo, se materializará una de las principales condiciones de posibilidad, no
sólo de la participación efectiva de los grupos étnicos en el diseño de las
políticas nacionales, sino de su existencia misma en tanto agrupaciones
identitarias diferenciadas, puesto que es al Congreso a quien compete, en
primera instancia, adoptar las decisiones tendientes a coordinar la
interrelación armónica de las distintas culturas que conviven en el país -por
ejemplo, a través de la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial-, y a tomar medidas que favorezcan a los grupos que, como éstos,
han sido tradicionalmente marginados de los beneficios que conlleva la
inserción activa en la vida nacional[9].
Asimismo, en lo relativo a las minorías políticas, permitirá que éstas ingresen
al foro democrático, enriqueciendo el debate legislativo como portavoces de
intereses sociales legítimos; y en lo tocante a los colombianos residentes en
el exterior, no sólo facilitará que se canalice la expresión de sus múltiples y
diversas necesidades a través de un representante común a la Cámara, sino que
fomentará su proceso organizativo, lo cual es especialmente importante en un
momento histórico en el cual, por diversas causas convergentes, casi el diez
por ciento de la población colombiana se encuentra en territorios foráneos[10] .”[11]
El vínculo entre circunscripciones especiales y
reforzamiento del pluralismo democrático exige, por ende, que los congresistas
elegidos en representación de estas minorías adquieran un mandato
suficientemente definido, esto es, que tenga origen en los electores que
pertenezcan a dicha minoría. Este requerimiento tiene efectos concretos en
cuanto al modo de circunscripción, que en todo caso deberá entenderse de
carácter nacional, tanto para el caso de los senadores indígenas, como en el de
los representantes a la cámara por minorías étnicas y políticas. Acerca de
estos últimos, la jurisprudencia en comento señaló que “de conformidad con
el artículo primero del proyecto, esta es una circunscripción especial de
alcance nacional. Ello implica que ha sido creada y organizada, no en función
de un territorio determinado, sino de ciertos grupos sociales cuya
participación se busca fomentar, y que se encuentran distribuidos por todo el
país, o, como en el caso de los colombianos residentes en el exterior, por todo
el globo. La cualificación de nacional, conlleva también que esta
circunscripción se encuentra abierta a la participación de todo el
electorado; es decir, que cualquier colombiano, pertenezca o no a alguno de los
cuatro grupos que contempla la norma, puede votar por los candidatos que se
postulen a través de ella, a diferencia de lo que ocurre en la circunscripción
territorial ordinaria de la Cámara de Representantes, por la cual sólo podrán
votar los habitantes del territorio correspondiente. || La posibilidad de que
cualquier ciudadano participe, como elector, en esta circunscripción, encuentra
sustento constitucional, en la medida en que, si bien se pretende dotar de
representación a ciertos grupos específicos, para hacerlo es indispensable, por
virtud del artículo 1 de la Carta, consultar el interés general, dentro del
cual se entiende incluido el interés particular de tales colectividades; por
ello, es necesario que sea la totalidad de los ciudadanos la que decida quienes
habrán de ejercer este cargo.”[12]
El precedente expuesto permite concluir, entonces, que
el mandato representativo para el caso de los senadores de circunscripción
especial indígena y los representantes a la Cámara por minorías étnicas y
políticas tiene una connotación identitaria, que asegura la representación de
los habitantes pertenecientes a dicha minoría. Este electorado, en razón a que
no responde necesariamente a un criterio geográfico sino enteramente
poblacional, puede estar localizado en cualquier circunscripción territorial,
lo que implica que la elección de estos dignatarios debe tener carácter
nacional, a fin de asegurar la representación de la minoría en condiciones de
respeto a la democracia pluralista.
Es claro que el modo de integración de las CRI impide
que dicha representación fundada en la identidad se ejerza en su verdadero
sentido. Las comisiones regionales, según lo dispuesto en la ley acusada, están
diseñadas con el objetivo unívoco de intermediar los intereses de las entidades
territoriales que conforman circunscripciones territoriales. Este diseño
institucional no otorga espacio alguno para la representación de los intereses
y necesidades de las minorías étnicas y políticas que, como se dijo, no
responden a un criterio de distribución territorial. Por ende, lo previsto en
la disposición demandada contraría los artículos 171 y 176 C.P, previsiones constitucionales
que confieren instancias de representación identitaria para dichas minorías.
La integración de las comisiones regionales
interparlamentarias es incompatible con el sistema de elección fundado en las
listas únicas
12. Mediante el Acto Legislativo 1 de 2003, el
Congreso de la República reformó algunas normas constitucionales, con el fin de
implementar la denominada Reforma Política. Los propósitos de esta reforma,
como lo consideró la exposición de motivos correspondiente y lo ha reiterado la
jurisprudencia de la Corte, fueron el fortalecimiento y modernización de los
partidos políticos y la racionalización y eficiencia del trámite legislativo.
Estos objetivos generales encuadraban en una serie de
modificaciones a la Carta Política, que surgen como respuesta a la necesidad de
un sistema electoral proclive a la atomización de la representación política y
al privilegio de la acción individual de los congresistas, desarticulada de los
programas y propósitos de las colectividades a las que pertenecen. Así, como lo
ha destacado la Corte, “todas estas innovaciones, como se dijo, perseguían
como designio la modernización de los partidos políticos y la reforma del
sistema electoral que, en la coyuntura histórica por la que atravesaba la
Nación cuando se aprobó la reforma, se consideró inaplazable ante el carácter
personalista y excesivamente fragmentario que acusaba la actividad política,
debido, entre otros factores, a la naturaleza del sistema electoral diseñado
por las normas constitucionales entonces vigentes. Estimó el constituyente
derivado, que en el panorama político colombiano era excesivo el liderazgo
local y personal, manifiesto en las llamadas “micro empresas políticas”, el
“clientelismo” y las “operaciones avispa”, fenómenos todos estos que
obstaculizaban la gobernabilidad y la posibilidad de adoptar políticas públicas
coherentes con programas de gobierno respaldados por partidos fuertes,
ideológicamente identificados y mayoritariamente respaldados. || El
constituyente derivado estimó que a la raíz de los problemas de fragmentación y
personalismo político que se detectaban, se encontraban las propias normas
constitucionales que organizaban nuestro sistema electoral. Las reglas para la
asignación de las curules en las elecciones para corporaciones públicas
determinaba esta situación, y merecía su urgente reforma”.[13]
13. En consonancia con la finalidad general de
fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos, el Congreso reformuló
los artículos 263 y 264 de la Constitución Política, en el sentido que para los
procesos de elección popular de miembros de las corporaciones públicas, los
partidos o movimientos políticos deben presentar listas únicas, cuyo número de integrantes
no podrá exceder el de curules o cargos a proveer en la respectiva elección. De
este modo, cada lista accedería, en modo descendente, a tantos escaños tuviera
derecho, de acuerdo con el sistema de cifra repartidora y a condición que el
número de votos de la misma supere el umbral mínimo de participación del dos
(2%) por ciento de los votos sufragados en el Senado de la República o el
cincuenta (50%) por ciento del cuociente electoral, en el caso de las demás
corporaciones.
Ante este modo de elección, uno de los aspectos que
cobra mayor relevancia es la manera en que se compone el orden de cada una de
las listas únicas, pues el mismo determinará la prelación de sus miembros para
el acceso a las curules. Al respecto, la Carta establece dos posibilidades. En
primer término, los partidos y movimientos políticos pueden, a través de sus
mecanismos democráticos internos, determinar el orden de los miembros y
proponer a sus electores una lista única cerrada. En consecuencia, los sufragios
se contabilizarán a favor de la lista y de acuerdo con la votación obtenida, se
distribuirán las curules en el orden fijado por el partido o movimiento
político.
La alternativa a este modelo de elección es el de la
lista única con voto preferente. En este caso, los partidos y movimientos
políticos confeccionan su lista con una orden apenas provisional, pues los
electores votan por la lista y señalarán al candidato de su preferencia. Así,
los sufragios se contabilizarán a favor de la lista y la asignación hecha por
los votantes será el criterio definitivo para la reordenación de la misma, de
modo que la asignación de curules entre sus miembros se hará en orden
descendente, empezando por el candidato que haya obtenido el mayor número de
votos preferentes. En todo caso, el elector está en la libertad de hacer o no
uso del voto preferente, pues en caso que se abstenga de hacerlo, su sufragio
se contabilizará únicamente a favor de la lista, para los efectos de la
aplicación de la cifra repartidora y umbral mínimo de participación, sin que
tenga incidencia en la mencionada reordenación.
Estas dos modalidades de elección permiten concluir
que sólo en el caso de las listas únicas que prevean el voto preferente y el
elector haga uso del mismo, será posible adscribir sufragios a un candidato en
específico, pues para los demás eventos, los votos serán contabilizados a favor
de la totalidad de los miembros de la lista, quienes accederán a las curules en
orden de prelación previsto por el partido o movimiento político que
representan. Sin embargo, tanto en uno como en otro caso, la pretensión del
constituyente derivado fue fortalecer los partidos políticos, a través de la
consagración de listas únicas para las corporaciones públicas. Esta
disposición, aunada a la del umbral mínimo de participación, busca desestimular
la práctica de las microempresas electorales, la cual se ha mostrado
especialmente nociva en términos de representatividad democrática, según se
tuvo oportunidad de indicar en apartado precedente.
14. Como lo indicó uno de los intervinientes en el
presente proceso, el método de composición de las CRI entra en contradicción
con el sistema de elección de los miembros de las corporaciones públicas. En
efecto, el criterio para la designación de los senadores y los representantes a
la cámara por minorías étnicas y políticas en determinada comisión regional, es
el de la circunscripción territorial en la que hubiere obtenido, cada
congresista individualmente considerado, el mayor número de votos. La
aplicación de esta fórmula, según lo expuesto, sólo sería viable para el caso
de los candidatos elegidos con base en el uso del con voto preferente, pues es
el único escenario donde es posible adscribir sufragios a candidatos
individualmente considerados. Es evidente que la contabilización de votos
individuales no es factible en las listas únicas cerradas o en las que prevén
el voto preferente sin que el elector haga uso del mismo, pues en dichos eventos
los ciudadanos votan únicamente a favor de la lista, sin que su sufragio
corresponda con alguno de sus miembros.
15. La jurisprudencia de esta Corporación ha previsto
que, de ordinario, el control de constitucionalidad se dirige respecto de
disposiciones efectivamente contenidas en una norma jurídica. Sin embargo, esta
regla general encuentra excepción para el caso de la inconstitucionalidad por
omisión legislativa relativa. Esta posibilidad se configura cuando el
legislador expide una disposición que confiere determinada consecuencia
jurídica a un grupo de supuestos de hecho con exclusión de otros, cuando tenía
el deber constitucional de extender los efectos a los grupos excluidos.
Así, para que se configure este fenómeno, la doctrina
sobre el particular prevé la concurrencia de requisitos definidos. De este
modo, la Corte ha señalado que “para que el cargo de inconstitucionalidad
por omisión pueda prosperar, es necesario que se cumplan determinados
requisitos, que se pueden sintetizar de la siguiente manera: a) que exista una
norma sobre la cual se predica; b) que una omisión en tal norma excluya de sus
consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse
dentro de su presupuesto fáctico; c) que dicha exclusión no obedezca a una
razón objetiva y suficiente; d) que al carecer de una razón objetiva y
suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada entre los casos
que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma
y; e) que la omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del
legislador”.[14]
16. A juicio de la Corte, las condiciones enunciadas
concurren respecto del problema jurídico objeto de análisis en este apartado. En
efecto, la omisión se predica de una norma existente, que para el caso es el primer
“artículo nuevo” contenido en el artículo 2º de la Ley acusada, disposición que
prevé la composición de las CRI. Esta norma estipula como criterio de
adscripción a las comisiones regionales, la circunscripción territorial en la
que el congresista hubiera obtenido la mayor cantidad de votos. Esta fórmula,
como se indicó, es incompatible con la posibilidad que los senadores y
representantes a la Cámara por minorías étnicas y políticas, elegidos con base
en listas únicas sin voto preferente, accedan a las CRI; del mismo modo que en
los casos en que dichas listas contemplen el voto preferente, sin que el
elector haga uso del mismo. Ello en tanto para esos eventos no es viable
adscribir sufragios a los candidatos individualmente considerados, sino
solamente a la lista única. Así, el segundo de los requisitos fijados en la
regla jurisprudencial citada también resulta acreditado, en razón a que la
norma excluye de su supuesto fáctico a los congresistas citados que son, en
términos de representación democrática, en todo asimilables a los
parlamentarios elegidos con base en listas únicas con voto preferente.
Precisamente, de esta última consideración se deriva
la comprobación del tercer requisito de la omisión legislativa relativa. Es
evidente que no existe ninguna razón de naturaleza constitucional que
justifique la exclusión de los congresistas elegidos de la manera citada, de la
composición de las CRI. Esto debido a que dicho grupo de parlamentarios son
igualmente titulares de un mandato representativo de los habitantes de las
circunscripciones electorales. Por lo tanto, el legislador no estaba cobijado por
razón objetiva o suficiente que le permitiera prever un modo de composición de
las CRI que excluyera al grupo de congresistas en mención. En ese sentido, se
está ante una discriminación injustificada en contra de los senadores y los
representantes a la Cámara por minorías étnicas y políticas quienes, debido a
que por su método de elección, que no prevé votos que puedan contabilizarse a
favor de cada candidato individualmente considerado, son marginados de la
composición de las CRI. Esta exclusión, además, resulta contradictoria con los
preceptos constitucionales que otorgan legitimidad a la posibilidad que los
partidos y movimientos políticos, a través de sus mecanismos democráticos
internos, determinen el orden de las listas únicas de los candidatos a las
corporaciones públicas.
Conclusión
17. La fórmula de composición de las CRI es
contraria a la Constitución Política, debido a que es incompatible con (i) el
carácter nacional e indivisible del mandato democrático representativo de que
son titulares los congresistas en el Estado unitario; (ii) la representación
identitaria de los congresistas elegidos por circunscripciones especiales de
minorías étnicas y políticas, inasible por fórmulas de distribución regional; y
(iii) el método de elección de los congresistas a partir de listas
únicas que prescindan, merced en su composición o la decisión del elector, del
mecanismo de voto preferente.
Para la Corte, el estudio adelantado en
esta decisión otorga los elementos de juicios suficientes para concluir que la
composición de las comisiones regionales interparlamentarias es un aspecto
estructural del diseño institucional propuesto por el legislador orgánico, en
tanto define a dichas comisiones como instancias de representación regional al
interior del Congreso. En ese sentido, cuestionada la constitucionalidad de
dicha fórmula de integración, la inexequibilidad se extiende a la totalidad de la
Ley.
Así, no resulta necesario adentrarse en el
estudio de los demás problemas jurídicos identificados en el fundamento 3 de esta
sentencia, puesto que del análisis de las materias anteriormente expuestas, se
concluye la inconstitucionalidad de la Ley 1127/07.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1127 de 2007 “por medio de la cual se adiciona la Sección
5ª al Capítulo IV del Título II de la Ley 5ª de 1992 Reglamento del Congreso.
Creación legal de las Comisiones Regionales Interparlamentarias.”
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
CON SALVAMENTO DE VOTO
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
AUSENTE CON EXCUSA
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
CON ACLARACIÓN DE VOTO
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
IMPEDIMENTO ACEPTADO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
A LA SENTENCIA C-225/08
REPRESENTACION DE LOS INTERESES DE LAS
REGIONES AL INTERIOR DEL CONGRESO-La Constitución no impide establecer instancias de participación
(Aclaración de voto)
El sistema mixto de elección de los parlamentarios, en
el que concurre la participación nacional, territorial y de las minorías étnicas
y políticas, confiere legitimidad a la posibilidad que el legislador prevea
instancias para la representación regional. El legislador se encuentra
facultado para establecer modificaciones en la organización institucional del
congreso, a fin de que se establezcan instancias de debate de los intereses de
las regiones.
COMISIONES REGIONALES INTERPARLAMENTARIAS
CRI-Pertenencia de senador
elegido por circunscripción nacional no afecta el ejercicio de sus funciones al
interior de las comisiones constitucionales, especiales y accidentales
(Aclaración de voto)
En cada una de las instancias el senador estará
facultado para ejercer el mandato representativo en relación con los intereses
de la circunscripción nacional, competencia que no se ve anulada ni disminuida
por el hecho de pertenecer a una CRI en particular. Estas mismas
consideraciones son predicables para el caso de los congresistas que
representan minorías étnicas y políticas, pues igual dichos congresistas
podrían agenciar los intereses de las minorías a las que representan y que
residan en la circunscripción territorial correspondiente.
COMISIONES REGIONALES INTERPARLAMENTARIAS
CRI-Son instancias de
reforzamiento de la participación democrática de las regiones al interior del
Congreso (Aclaración de voto)
COMISIONES REGIONALES INTERPARLAMENTARIAS
CRI-Presunta duplicidad de
funciones entre las CRI y las comisiones constitucionales permanentes y las
plenarias del Senado y la Cámara de Representantes está basada en una
interpretación errónea de las competencias del Congreso. (Aclaración de voto)
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la
Corte, aclaro mi voto en relación con la sentencia C-225 del 5 de marzo de
2008, en la que el Pleno de esta Corporación decidió declarar la
inexequibilidad de la Ley 1127 de 2007 “por medio de la cual se adiciona la Sección 5ª al
Capítulo IV del Título II de la Ley 5ª de 1992 Reglamento del Congreso.
Creación legal de las Comisiones Regionales Interparlamentarias.”   Para ello, expongo los argumentos
siguientes:
1. Comparto la razón de la decisión, en el sentido que
la norma demandada contraría la Carta Política, puesto que la fórmula de composición
de las comisiones regionales interparlamentarias – CRI es inexequible, en tanto
incurre en una omisión legislativa relativa al excluir la participación de los
congresistas elegidos por listas únicas en las que (i) no se contempla
la posibilidad del voto preferente; o (ii) se prevé ese mecanismo, pero
el elector se abstiene de utilizarlo, por lo que voto se adscribe a favor de la
lista y no de un candidato en particular.  Del mismo modo, concuerdo con la
Sala en que dicha fórmula de composición de las CRI es un aspecto estructural
del diseño institucional propuesto por el legislador orgánico, por lo que su
inexequibilidad se extiende a los demás aspectos regulados por la Ley 1127/07.
2. Sin embargo, me aparto de lo considerado por la
Corte en el sentido que la Constitución impide al legislador orgánico
establecer instancias de representación de los intereses de las regiones al
interior del Congreso.  Como se sostuvo en la ponencia original, del sistema
mixto de elección de los parlamentarios, en el que concurre la participación
nacional, territorial y de las minorías étnicas y políticas, confiere
legitimidad a la posibilidad que el legislador prevea instancias para la
representación regional.  Si, como se sostiene en la sentencia adoptada por el
Pleno, que dentro de los objetivos perseguidos por el Constituyente con la
redefinición del modelo de adscripción de las curules en el Congreso está la
consolidación de instancias de representación política a favor de las entidades
territoriales; el legislador se encuentra prima facie facultado para
establecer modificaciones en la organización institucional del Congreso, a fin
que se establezcan instancias de debate de los intereses de las regiones.
Esta posibilidad de arreglo institucional no es
incompatible con el carácter nacional del mandato democrático representativo
que ostentan los senadores de la República.  En mi criterio, la posición
adoptada por la mayoría, que acepta como válida dicha contradicción, está
basada en una interpretación del contenido y alcance de las CRI que va más allá
de la materia misma de la Ley acusada.  Como se indicó en el fundamento
jurídico 4 de la sentencia, las funciones a cargo de las CRI están relacionadas
con el control político, la participación en el trámite de proyectos de ley y
la gestión de los intereses regionales ante distintas autoridades del Estado.
Estas competencias se muestran en todo acordes con la posibilidad que los
senadores elegidos por circunscripción nacional adelanten las demás tareas que la
Constitución y la ley les asignan en las demás instancias del Congreso.  Por
ende, la pertenencia de un senador elegido por circunscripción nacional a una
determinada CRI no afecta en grado alguno el ejercicio de sus funciones al
interior de las comisiones constitucionales permanentes, especiales y
accidentales, al igual que en las plenarias de la corporación legislativa.  En
cada una de estas instancias, el senador estará facultado para ejercer el
mandato representativo en relación con los intereses de la circunscripción
nacional, competencia que no se ve anulada ni disminuida por el hecho de la
pertenencia a una CRI en particular.
3. Consideraciones similares son predicables para el
caso de los congresistas que representan minorías étnicas y políticas. En ese
evento, la pertenencia de estos parlamentarios en las CRI no afecta en modo
alguno la posibilidad que los parlamentarios ejerzan sus competencias, de
acuerdo con el mandato representativo de que son titulares, en las demás
instancias de la actividad legislativa.
Igualmente, debe tenerse en cuenta que las normas
acusadas en nada se oponen a que dichos congresistas, al interior de la CRI,
agencien los intereses de las minorías a las que representan y que residan en
la circunscripción territorial correspondiente.  Ante este panorama, podría
desestimarse el argumento defendido por la mayoría, en el sentido que la
pertenencia de los congresistas representantes de minorías a las CRI,
desnaturalizaría su mandato.  Esto en razón a que las funciones de estas
comisiones son compatibles con la defensa de los intereses de las minorías, las
que, para el caso colombiano, están en un buen número de casos concentradas
geográficamente.  Por ende, la pertenencia de los mencionados congresistas a
las CRI no solo se mostraría constitucionalmente válido, sino adecuado en
términos de representación democrática y pluralista.
En criterio del suscrito magistrado, la composición de
las comisiones regionales por senadores elegidos por circunscripción nacional y
por circunscripciones especiales, al igual que los representantes a la cámara
por minorías étnicas y políticas, no se opone a los postulados constitucionales
que regulan el mandato democrático representativo de los miembros del
Congreso.  Ello debido a que (i) los senadores y representantes
pertenecientes a cada CRI tienen entre sus electores, en proporción
mayoritaria, electores pertenecientes a la circunscripción territorial
correspondiente, lo que comprueba la existencia de un mandato representativo; (ii)
la pertenencia del congresista a una CRI no afecta el ejercicio pleno de
las competencias en las demás instancias de la actividad legislativa,
circunstancia que niega el argumento de la fragmentación o desnaturalización
del mandato; y (iii) para el caso de las senadores indígenas y
representantes a la Cámara por minorías étnicas y políticas, la pertenencia a
una CRI de una determinada circunscripción territorial, no es incompatible con
la posibilidad que en la comisión regional ejerzan la representación de los
intereses de la minoría que habita en la misma.
Por lo tanto, la decisión legislativa de adicionar el
Reglamento del Congreso en el sentido de estipular las CRI y establecer sus
funciones, todas ellas circunscritas a la representación de intereses de las
circunscripciones territoriales, no afecta las funciones ordinarias de los senadores
elegidos por circunscripción nacional.  En ese sentido, su mandato no es
desagregado ni fragmentado por su participación en dichas comisiones
regionales, conservándose íntegramente la representación democrática de la que
son titulares.
4. Finalmente, tampoco concurrían razones
suficientes que sustentaran la vulneración del principio de economía de la
función pública por parte de las CRI.  Al respecto, considero que las
comisiones regionales son instancias de reforzamiento de la participación democrática
de las regiones al interior del Congreso, finalidad que en sí misma considerada
no plantea reproches desde la perspectiva constitucional. Por ende, su
exequibilidad a luz de los principios de la función administrativa sólo podrá
ser valorada a partir de la acreditación de la absoluta incompatibilidad entre
dichas comisiones y el contenido mismo de esos principios.
Así, simples censuras fundadas en la
inconveniencia del ejercicio de las funciones de control político de las CRI,
habida cuenta de la sobrecarga que ocasionarían respecto de las citaciones a
autoridades nacionales o locales, no tienen una entidad tal que permita
sustentar la contradicción entre la norma acusada y los principios de la
función administrativa.
A partir de esta consideración, advierto
que la presunta duplicidad de funciones entre las CRI y las comisiones
constitucionales permanentes y las plenarias del Senado y de la Cámara de
Representantes está basada en una interpretación errónea del ámbito de las
competencias del Congreso.  Nótese que, de acuerdo con lo dispuesto en los
artículos que integran el Título VI de la Constitución Política, la Rama
Legislativa concentra sus competencias principales en las funciones de
producción normativa y ejercicio del control político a las autoridades del
Estado.  En ese sentido, si el legislador, como sucede en el presente caso,
optó por crear una nueva comisión al interior del Congreso, no sólo es
aceptable sino jurídicamente obligatorio que las funciones que imponga a la
institución estén en consonancia con las competencias que la Carta Política le
adscribe al legislativo.
Para el asunto objeto de análisis, la Ley
1127 de 2007 estipulaba las comisiones regionales interparlamentarias como
instituciones para el ejercicio del control político, la participación en la
actividad de producción legislativa y la gestión de intereses ante autoridades
nacionales y locales, funciones todas enfocadas al ámbito regional.  En otras
palabras, la norma acusada disponía una instancia para los congresistas
ejercieran sus facultades constitucionales, delimitándola a la discusión de las
necesidades de los habitantes de cada circunscripción territorial.  Esta
función, según lo expuesto, no contradice el principio de economía pues, lejos
de producirse una duplicación de funciones, opera una concentración de las
mismas en torno a los intereses regionales, a través de un diseño institucional
que se muestra compatible con el ámbito de competencias del Congreso.
Por último, no puede perderse de vista que
el ejercicio del control de político por parte del Congreso es uno de los
pilares que justifican, desde la perspectiva constitucional, la actividad de la
Rama Legislativa. En este orden de ideas, no resulta admisible la tesis según
la cual la creación de nuevos canales institucionales para el desarrollo de
esta función, como es el caso de las CRI, sea incompatible con la independencia
de los poderes públicos.  Antes bien, el reforzamiento de estas instancias de
control es expresión de una de las facetas del principio democrático, que
obliga que a que los ciudadanos, a través de sus representantes directos,
tengan herramientas suficientes y adecuadas para la rendición de cuentas
respecto de la actividad de las autoridades del Estado.
De otro lado, debe enfatizarse que la misma
Ley establecía mecanismos que, precisamente, estaban dirigidos a garantizar el
cumplimiento de los principios de eficacia y economía de la función pública. De
acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2º del segundo “artículo nuevo” contenido
en el artículo 2 de la Ley 1127/07, ninguna autoridad podrá ser citada
simultáneamente por más de una CRI y, en todo caso, tendrán prioridad las
citaciones efectuadas por las comisiones constitucionales permanentes.
5. En conclusión, las comisiones regionales
interparlamentarias vulneraban la Constitución por un aspecto concreto de su
fórmula de composición, contrario a las finalidades constitucionales de las
listas únicas, previstas como parte de los instrumentos de fortalecimiento de
la actividad del Congreso que ofrece el Acto Legislativo 1 de 2003 sobre
Reforma Política.  Sin embargo, esta circunstancia no se oponía a que el
legislador orgánico estableciera legítimas instancias de representación
regional al interior de los órganos de representación política de raigambre
nacional, instancias que, comprendidas en su verdadera dimensión, no
contradicen ni el carácter unitario del Estado colombiano ni la naturaleza del
mandato democrático representativo.
Las anteriores razones sustentan esta aclaración de
voto.
Fecha ut supra,
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
[1] Para apoyar esta conclusión, la demanda refiere a la sentencia
C-484/96, que se ocupó de la relevancia constitucional de las circunscripciones
especiales.
[2] Cfr. LLANOS, Mariana. El bicameralismo en América Latina.
En: Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano. Edición 2003.
Fundación Konrad-Adenauer Stiftung. Montevideo, 2003. pp. 347-377.
[3] Sobre el particular es ilustrativa la exposición realizada ante la
Asamblea Nacional Constituyente por parte del Gobierno, respecto del sentido de
un congreso bicameral. Al respecto, Cfr. Informe del Ministerio del
Interior y el Consejero Presidencial para la Asamblea y la Reforma
Constitucional. El sentido de un congreso bicameral. En: CEPEDA
ESPINOSA, Manuel José. Introducción a la Constitución de 1991. Hacia un nuevo
constitucionalismo. Presidencia de la República. Consejería para el Desarrollo
de la Constitución. Imprenta Nacional de Colombia. Bogotá, 1993. pp. 305-307.
[4] Ibídem.
[5] Ibidem.
[6] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-759/04. En este caso,
la Corte declaró exequible la Ley 848/03, la cual había sido demandada en razón
a que durante su trámite no se contó con la participación de los Representantes
a la Cámara por el Departamento del Vaupés, quienes habían sido suspendidos del
cargo debido a lo resuelto por el Consejo de Estado. En esta sentencia se
consideró que si bien los habitantes de cada circunscripción tenían un derecho
de representación mínima en la Cámara, el ejercicio del mismo debía hacerse
compatible con la libertad y legalidad del voto. Así, la restricción a la
representación resultaba acorde a la Carta Política, puesto que estaba
sustentada en el cumplimiento de decisiones judiciales que protegen intereses
constitucionalmente valiosos.
[7] Al respecto, el artículo 93 de la Constitución Política de 1886
estipulaba que el Senado se compondría de dos senadores por cada departamento,
y uno más por cada doscientos mil o fracción mayor de cien mil habitantes que
tengan en exceso sobre primeros doscientos mil.
[8] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1051/01.
[9] Sentencia SU-225/98, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10] Ponencia para segundo debate en el Senado de la República del
proyecto de ley que se revisa.
[11] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-169/01.
[12] Ibídem.
[13] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1081/05.
[14] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-427/00.