T-328-18
Sentencia T-328/18
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION DEL DEFECTO
MATERIAL O SUSTANTIVO COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
No cualquier diferencia en la interpretación en que se
funda una decisión judicial configura un defecto sustantivo o material, solo
aquellas que se consideren irrazonables, desproporcionadas, arbitrarias o
caprichosas, pues de no comprobarse, la acción de tutela sería improcedente. La
irregularidad señalada debe ser de tal importancia y gravedad que por su causa
se haya proferido una decisión que obstaculice o lesione la efectividad de los
derechos fundamentales. Así las cosas, pueden existir vías jurídicas distintas
para resolver un caso concreto, las cuales resultan admisibles si se verifica
su compatibilidad con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos
procesales
DEFECTO SUSTANTIVO POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL/SEPARACION DEL PRECEDENTE-Carga
argumentativa de transparencia y suficiencia del juez para apartarse del
precedente
La obligatoriedad de aplicar el precedente judicial no es
absoluta dado que el funcionario o autoridad judicial puede válidamente,
apartarse de él con base en los principios de independencia y autonomía
judicial. Pero, para ello debe “(i) hacer referencia al precedente que va a
dejar de aplicar y (ii) ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente
y proporcionada, que haga manifiestas las razones por las que se aparta de la
regla jurisprudencial previa”. De tal suerte que, cuando un juez falla
apartándose del precedente ya establecido y no cumple con su deber de ofrecer
una justificación con las características mencionadas, incurre en la causal
específica de procedencia de tutela contra providencia judicial denominada
defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, pues con su
actuación termina por vulnerar garantías fundamentales de las personas que acudieron
a la administración de justicia.
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE
CONSTITUCIONAL COMO CAUSAL AUTONOMA-Se predica exclusivamente de los
precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia
Las autoridades judiciales están obligadas a tener en
cuenta y acatar las razones de la decisión plasmadas en las sentencias
proferidas por la Corte Constitucional, ya que dicha Corporación es el máximo
intérprete de la Constitución Política a la cual todos estamos sometidos.
REGIMEN DE TRANSICION REFERENTE
AL IBL-Desarrollo jurisprudencial
APLICACION DEL REGIMEN DE
TRANSICION Y, EN PARTICULAR AL IBL-Subreglas
REGIMEN DE TRANSICION REFERENTE
AL IBL-Precedente constitucional
Existe un precedente constitucional consolidado según el
cual quienes son beneficiarios del régimen de transición previsto en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 tienen la posibilidad de que se les aplique
el régimen anterior en lo referente a edad, tiempo de servicios o semanas
cotizadas y monto de la pensión, el cual se refiere a la tasa de remplazo. El
IBL debe corresponder a lo previsto en la legislación vigente, esto es, el
promedio de los factores salariales devengados en los últimos 10 años de
servicio.
MONTO E INGRESO BASE DE
LIQUIDACION EN EL MARCO DEL REGIMEN DE TRANSICION-Para liquidarse debe
tomarse en cuenta el promedio devengado en los diez (10) últimos años, por
cuanto IBL no hace parte del régimen de transición
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia
por cuanto no se desconoció el precedente judicial sobre cálculo del IBL en el
régimen de transición
Referencia: Expedientes T-6.631.024, T-6.644.430 y T-6.665.989.
Acciones de tutela
instauradas por: (i) Fanny Acosta Santacruz, a través de apoderado judicial,
contra el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión Oral
(T-6.631.024); (ii) la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección 2º, Subsección F (T-6.644.430); y (iii)
Oscar Eduardo Jiménez Prado contra el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala
de Decisión Oral (T-6.665.989).
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Bogotá D.C.,
trece (13) de agosto de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Séptima de Revisión de
tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Cristina Pardo
Schlesinger –quien la preside-, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas
Ríos, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la
Constitución Política, profiere la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos de primera y
segunda instancia[1] proferidos
dentro de las acciones de tutela instauradas por (i)
Fanny Acosta Santacruz, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal
Administrativo de Nariño, Sala de Decisión Oral; (ii) la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social – UGPP contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 2º,
Subsección F; y (iii) Oscar Eduardo Jiménez Prado contra el Tribunal
Administrativo de Nariño, Sala de Decisión Oral.
I. ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Política (arts. 86 y
241-9), el Decreto 2591 de 1991 (art. 33) y el Acuerdo 02 de 2015 (art. 55), la
Sala de Selección Número Tres de la Corte Constitucional escogió, para efectos
de su revisión, las acciones de tutela de la referencia, el primero de los
expedientes en auto de fecha 12 de marzo de 2018 y los otros dos en auto del 23
de marzo de 2018[2] en el cual se ordenó
también su acumulación entre sí. En auto de fecha 13 de junio de 2018 se ordenó
la acumulación de los expedientes T-6.644.430, T-6.665.989 y T-6.665.992 al
T-6.631.024 para que fueran fallados en una misma sentencia por unidad de
materia. Posteriormente, por auto de fecha 27 de junio del presente año se
ordenó la desacumulación del expediente T-6.665.992 para que fuera fallado en
sentencia aparte por cuanto se trataba de un tema que requería un despliegue
probatorio distinto. De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de
1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.
1. Expediente T-6.631.024
1.1. Hechos y solicitud[3]
El 24 de mayo de 2017, a través de apoderado, la señora Fanny Acosta
Santacruz instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de
Nariño, Sala de Decisión Oral, por considerar que esta autoridad vulneró sus
derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso efectivo a
la administración de justicia, a la seguridad social y a los derechos
adquiridos, al dejar de liquidar su pensión de jubilación incluyendo lo
devengado en el último año de servicio y sin incluir todos los factores
salariales, desconociendo que su prestación fue reconocida bajo un régimen
pensional especial como es el de los docentes. Funda su solicitud en los
siguientes hechos:
1.1.1. La accionante, de 66 años, afirma que se desempeñó como
docente al servicio del Departamento de Nariño.
1.1.2. Comenta que se le reconoció pensión de jubilación mediante
Resolución No. 1301 del 16 de agosto de 2007, con base en la Ley 33 de 1985 “amparado
con el régimen excepcional de que gozan los docentes”.
1.1.3. Señala que no estuvo de acuerdo con el monto de la pensión
reconocida ya que no se incluyó la totalidad de factores salariales que
efectivamente se encontraba devengando al momento de obtener su status
pensional, por tanto, acudió a la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho para que se condenara a la entidad responsable a reliquidar su pensión
de jubilación.
1.1.4. Así las cosas, informa que su demanda contra la
Nación-Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio correspondió en reparto al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito
de Pasto, radicación No. 52-001-33-33-006-2014-00215-00, autoridad que en
sentencia del 26 de marzo de 2015 accedió a sus pretensiones y ordenó la
reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los
factores salariales devengados. La entidad demandada interpuso recurso de
apelación contra la anterior providencia y su conocimiento correspondió al
Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión Oral.
1.1.5. El Tribunal Administrativo de Nariño, en providencia del 10
de febrero de 2017, revocó el fallo concluyendo que se acogía a los criterios
expuestos en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 en
lo relacionado con los factores salariales, pues allí se señaló que para reliquidar
la pensión solo podrán tenerse en cuenta aquellos factores que han sido
efectivamente recibidos por la beneficiaria, que tengan carácter remunerativo
del servicio y que sobre los mismos se hubieran realizado las cotizaciones
respectivas. Además, la autoridad judicial señaló que debe tenerse en cuenta la
Sentencia C-816 de 2011 que hizo control de constitucionalidad al artículo 10º
del CPACA, “en el sentido que se aplicaran de forma preferente las
sentencias de constitucionalidad proferidas por la Corte Constitucional,
apartándose completamente del precedente jurisprudencial, desconociendo así
mismo el régimen excepcional de que gozan los maestros”.
1.1.6. De acuerdo con lo anterior, concluye que el Tribunal
accionado desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado pues
el criterio de interpretación dominante respecto de la reliquidación de
pensiones que permite tener en cuenta todos los factores salariales percibidos
por el trabajador, se unificó con la expedición de la sentencia del 4 de agosto
de 2010 (Sección Segunda, Consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado),
ratificada en la sentencia del 25 de febrero de 2016 y recientemente reiterada
en la sentencia de fecha 26 de noviembre de 2016. Para reforzar su argumento,
cita las sentencias del Consejo de Estado Sección Segunda, 4 de agosto de 2010;
1239-07 del 3 de abril de 2008, Consejero Ponente Gustavo Gómez Aranguren;
Sección Segunda, Consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila del 26 de
abril de 2012; Sección Segunda, radicado 11001-03-15-000-2013-01193-00, del 1º
de agosto de 2013; Sección Primera, Consejero Ponente Roberto Augusto Serrato,
del 10 de noviembre de 2016; y Sección Cuarta, Consejero Ponente Martha Teresa
Briceño de Valencia, del 10 de octubre de 2016.
1.1.7. Así las cosas, solicita se declare que el Tribunal
Administrativo de Nariño – Sala de Decisión Oral vulneró sus derechos
fundamentales al proferir una sentencia que se aparta de la línea
jurisprudencial del Consejo de Estado que sostiene que las liquidaciones y
reliquidaciones de las pensiones del régimen de transición del artículo 36 de
la Ley 100 de 1993 y de los regím enes excepcionales que trata el artículo 279
de la misma ley, deben incluir en el Ingreso Base de Liquidación (IBL) todos
los factores salariales devengados.
1.2.
Contestación de la acción de tutela[4]
1.2.1.
Tribunal Administrativo de Nariño[5]
El 22 de agosto
de 2017, el Tribunal accionado dio contestación a la acción de tutela
advirtiendo que “las actuaciones de la Corporación se ajustaron a las
garantías del debido proceso y del derecho de defensa de la parte actora y
quienes intervinieron en el proceso”. De igual manera, la decisión atacada
estuvo debidamente motivada de tal manera que no puede calificarse de “apartada
del derecho o de vía de hecho”.
Por otra parte,
en la sentencia de segunda instancia se hicieron valoraciones probatorias que
llevaron a la solución del caso. Circunstancia diferente es que la parte
accionante no esté de acuerdo con los criterios o decisiones contenidas en la
providencia, “pues todo debate probatorio o de orden legal que la actora
propicie debió hacerse al interior del proceso ordinario y no en sede de tutela”.
Asegura que el
criterio expuesto en la sentencia que se acusa “se ve hoy reafirmado con el
criterio expuesto en la sentencia SU-427 de 2016 y en sentencia SU-395 del 22
de junio de 2017 de la Corte Constitucional que reitera que el IBL se regula
como lo establece la Ley 100 de 1993. Ello indica que este criterio
jurisprudencial debe primar sobre el del Consejo de Estado”.
De acuerdo con
lo anterior, solicitó que “sean desestimadas las pretensiones de la acción
de amparo en tanto no se configuran los requisitos de procedencia y
procedibilidad previstos por la jurisprudencia constitucional en sede de tutela”.
1.2.2.
Fiduprevisora S.A.[6]
En escrito de
fecha 22 de agosto de 2017, Fiduprevisora contestó la acción constitucional y
solicitó la declaración de improcedencia ya que en el caso en concreto se
evidencia una “ausencia absoluta de las causales genéricas y específicas de
procedibilidad” de la acción de tutela contra providencia judicial.
Considera la
entidad que las entidades “actuaron conforme a la normativa establecida sin
que se pueda aducir que el juez de segunda instancia haya desconocido entre
otros, los precedentes judiciales relacionados con el tema objeto de la demanda”.
1.2.3.
Ministerio de Educación Nacional[7]
El Ministerio
vinculado solicitó en su escrito que se declare la improcedencia de la acción
constitucional por ausencia de vulneración de derechos fundamentales y la no
configuración plena de los requisitos de procedibilidad de la acción.
Por otra parte,
afirmó que es necesario desvincular del proceso al Ministerio de Educación ya
que este “no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos y
pretensiones de la acción de tutela”.
1.2.4.
Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto[8]
El 22 de agosto
de 2017, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto contestó la
acción de tutela.
Indicó que el 30
de abril de 2014 la accionante formuló demanda ordinaria de nulidad y
restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación
Nacional – FNPSM con el objeto de que se declarara la nulidad de la Resolución
No. 0342 del 5 de febrero de 2014 proferida por la Secretaría de Educación
Departamental en la cual se ajustó parcialmente el IBL pensional ya reconocido
a la señora Acosta, pero sin incluir la totalidad de factores salariales
devengados en el último año de prestación de servicios.
A continuación,
el Juzgado vinculado hizo un reporte detallado de las actuaciones surtidas al
interior de dicho proceso contencioso administrativo y concluyó que “el
conocimiento del asunto deviene de manera exclusiva al reparto efectuado, y que
en el proceso, se llevaron a cabo todas las instancias procesales con la
observación plena de lo dispuesto en la normatividad vigente, que el fallo se
profirió de conformidad con las pruebas allegadas al proceso, los hechos y
fundamentos planteados por las partes teniendo en cuenta además el concepto
presentado por la Procuraduría 207 judicial, conforme lo cual a criterio del
despacho se accedieron a las pretensiones incoadas por la parte demandante,
fundamentado principalmente en la normativa jurídica aplicable, ley 33 de enero
29 de 1985, Ley 62 de 1985, entre otros, se tomó en cuenta además, lo
concerniente a la aplicación de la sentencia de unificación del 4 de agosto de
2010, del Consejo de Estado (…)”.
1.3. Pruebas
que obran en el expediente
1.3.1. Poder
especial, amplio y suficiente, otorgado por la accionante al doctor Nelson
Alejandro Ramírez Vanegas, para que en su nombre y representación, inicie y
lleve a su culminación acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de
Nariño, Sala de Decisión Oral[9].
1.3.2. Copia del
documento de identidad de la accionante, donde consta que tiene 66 años[10].
1.3.3. Copia de
la Resolución No. 1301 del 2007, “Por la cual se reconoce y ordena el pago
de una Pensión de Jubilación”, en la que se resolvió reconocer y pagar a la
señora Fanny Acosta Santacruz “una pensión mensual vitalicia de jubilación
por el valor de SEISCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y OCHO
PESOS MDA. LEGAL” efectiva a partir del 18 de enero de 2007[11].
1.3.4. Copia de
la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo
Oral del Circuito, el 26 de marzo de 2015, dentro del proceso de Nulidad y
Restablecimiento del Derecho iniciado por Fanny Acosta Santacruz contra la
Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio[12].
1.3.5. Copia de
la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de
Nariño, Sala de Decisión Oral, el 10 de febrero de 2017, dentro del proceso de
Nulidad y Restablecimiento del Derecho iniciado por Fanny Acosta Santacruz
contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio[13].
1.4. Decisión
judicial objeto de revisión
El Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en sentencia de
única instancia de fecha 12 de octubre de 2017, resolvió amparar los derechos
fundamentales invocados y, en consecuencia, dejó sin efectos la sentencia
proferida el 10 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Nariño, y
ordenó a la mencionada autoridad proferir un nuevo fallo de segunda instancia,
que acate las consideraciones puestas de presente.
La autoridad
constitucional concluyó que el Tribunal accionado “incurrió en el defecto
sustantivo o material en cuanto le dio una indebida interpretación al artículo
36 de la Ley 100 de 1993 y a la Ley 33 de 1985, al darles un alcance diferente
al que se le ha reconocido por parte del Consejo de Estado; con lo que
desconoce el precedente jurisprudencial de dicha Corporación, respecto de los
factores salariales que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones
de jubilación”.
Aunado a lo
anterior, señaló que respecto de la aplicación de la Sentencia C-258 de 2013,
el Consejo de Estado, Sección Segunda, estableció que sus efectos únicamente
aplican “para aquellas personas que se encuentran en el régimen pensional de
congresistas” de tal manera que dicha regla, al hacerse extensiva a todos
los demás regímenes especiales con la sentencia SU-230 de 2015, “no contiene
todos los elementos necesarios para resolver cada uno de los casos particulares
del régimen de transición que ocupan la atención de esta Corporación como
órgano de cierre y que constituyen el precedente en la jurisdicción Contenciosa
Administrativo (…)”. Así las cosas, es necesario analizar cada situación
amparada por el “régimen de transición, para evitar aplicar un criterio
jurisprudencial que resulte atentatorio a los principios de progresividad y
favorabilidad, lo que vulneraría los derechos laborales de rango fundamental”.
En este orden de
ideas, señala que “de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 no se
puede predicar la condición de precedente para los asuntos como el que ahora
ocupa la atención de la Sala, por cuanto el régimen pensional que a ella se le
aplica es el contenido en la Ley 33 de 1985 y no es establecido para los
congresistas, magistrados de altas cortes y otros altos funcionarios (…), y en
tal virtud, las referidas sentencias de la Corte Constitucional no resultan
aplicables a su caso”.
Frente al
régimen especial de docentes, el fallador constitucional consideró que “las
disposiciones del Sistema Integral de Seguridad Social no se aplican a los
docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio,
no por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de
1993, sino en virtud de la exclusión que hace el artículo 279 ibídem, más aún
si se tiene en cuenta que el artículo 1º del Decreto 813 de 1994, prohíbe
expresamente la aplicación de dicho régimen a los excluidos por disposición del
279 de la Ley 100”. De esta manera, la “posibilidad de aplicar a los
docentes regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993, no nace en el artículo 36
de la Ley 100 de 1993, sino de la exclusión que hace el artículo 279”, y en
consecuencia, el parágrafo 4 del Acto Legislativo 01 de 2005, no les resulta
aplicable. Dicha decisión no fue impugnada.
1.5. Actuaciones recaudadas en sede de revisión
El 18 de abril de 2018, la Secretaría General de la Corte
Constitucional allegó a este despacho el oficio No. CEVV-0052 de fecha 16 de
marzo de 2018, suscrito por la Oficial Mayor de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, Secretaría General, al que se adjunta la nueva sentencia de
segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
adelantado por la señora Fanny Acosta, en cumplimiento de lo ordenado en la
sentencia de tutela de fecha 5 de marzo de 2018, proferida por el Consejo de
Estado, Sección Primera.
En la nueva sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Nariño, Sala de Decisión Oral, de fecha 2 de marzo de 2018, se resolvió “MODIFICAR
PARCIALMENTE” la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado
Sexto Administrativo del Circuito de Pasto, y se adiciona el ordenamiento
Cuarto de la sentencia apelada con el siguiente párrafo:
“La parte demandada descontará a la demandante los valores que
correspondan a aportes al sistema general de pensiones respecto de los factores
salariales que se incluye en esta sentencia y sobre los cuales no se hubiera
realizado los aportes respectivos. Dichas sumas deberán ser debidamente
actualizadas”.
En lo demás confirmó la sentencia. Por otra parte, condenó en costas
a la demandada en favor de la demandante.
2. Expediente T-6.644.430
2.1. Hechos y solicitud
El 5 de septiembre de 2017, Salvador Ramírez López en su calidad de
Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –
UGPP, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F por considerar que esta autoridad
vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la
Administración de Justicia “en conexidad con el principio de Sostenibilidad
Financiera del Sistema Pensional” de la entidad al ordenar que el Ingreso
Base de Liquidación (IBL) en la reliquidación de la pensión de vejez del señor
José Antonio García Linares debía liquidarse con el 75% del salario promedio
devengado en el último año de servicios y con la inclusión de factores
salariales como la prima técnica, prima de vacaciones, bonificación por
servicios, prima de servicios, prima de navidad, prima de riesgo además del
salario básico, dejando de lado lo establecido en el artículo 21 y el inciso 3º
del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en las Sentencias de la Corte
Constitucional C-168 de1995, C-258 de 2013, T-078 de 2013, SU-230 de 2015,
SU-427 de 2016 y SU 395 de 2017. Funda su solicitud en los siguientes hechos:
2.1.1. El señor José Antonio García Linares tiene 55 años. Prestó
sus servicios al Estado en el Departamento Administrativo de Seguridad – DAS
desde el 19 de septiembre de 1986 hasta el 19 de mayo de 2009, su último cargo
desempeñado fue el de detective profesional 207-09. Así las cosas, el señor
García obtuvo su estatus jurídico pensional el 18 de septiembre de 2006.
2.1.2. Cajanal EICE reconoció y ordenó el pago de una pensión de
vejez en favor del señor José García, a través de la Resolución  No. 044095 del
21 de septiembre de 2007, liquidando el 75% de los factores salariales
devengados durante los últimos 10 años de servicio, en cuantía de
$1.183.041,58, efectiva a partir del 1º de enero de 2007 y condicionado a
demostrar el retiro efectivo del servicio. Posteriormente, en Resolución No.
UGM 002191 del 26 de julio de 2011, se negó una solicitud de reliquidación
pensional.
2.1.3. Frente a la negativa de reliquidación de la pensión, el señor
García Linares inició acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho la cual
le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección F, autoridad que en sentencia del 22 de septiembre de 2016, resolvió
declarar la nulidad de la Resolución UGM 002191 de 26 de julio de 2011 y ordenó
a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación reconocida con el 75% del salario
promedio devengado en el último año de servicios y con la inclusión de la
asignación básica, prima técnica, prima de vacaciones, bonificación por
servicios, prima de servicios, prima de navidad y prima de riesgo. Además
ordenó reconocer y pagar al señor José Antonio García las diferencias
pensionales que resultaren entre el monto de la mesada reliquidada que se
ordena y las sumas canceladas.
2.1.4. En cumplimiento del fallo anterior, la UGPP expidió la
Resolución No. RDP 032049 del 11 de agosto de 2017 en la que reliquidó la
pensión de vejez del señor García Linares, elevando la cuantía a la suma de
$4.958.815 efectiva a partir del 20 de mayo de 2009.
2.1.5. Indica la entidad accionante que al momento de la
presentación de la acción de tutela, el señor José Antonio García Linares está
en la nómina de pensionados a partir de la Resolución No. 044095 del 21 de
septiembre de 2007, recibiendo una mesada pensional de $1.578.385,25. De tal manera
considera que al momento en que ingrese en nómina con la nueva reliquidación de
la mesada y se efectúe el pago correspondiente junto con el retroactivo, “serán
dineros que no se podrán recuperar por cuanto fueron recibidos de buena fe, tal
como lo ha planteado la Corte Constitucional en sentencia SU 427 de 2016”.
2.1.6. Para la entidad, el fallo atacado “es adverso a derecho,
en razón a que dicho pronunciamiento va en contra de los postulados del
ordenamiento jurídico y la jurisprudencia, siendo clara la grave afectación de
los principios de la sostenibilidad financiera y solidaridad del sistema
General de la Seguridad Social, así como del debido proceso”. Desconoció
además, el tratamiento jurisprudencial que se debe dar a estos casos pues a los
beneficiarios del régimen de transición se les deben aplicar las normas
anteriores “en lo referente a la edad, tiempo de servicios o al número de
semanas cotizadas (…), así como en el monto de la prestación en lo que toca con
la tasa de remplazo, pero NO en lo que respecta al ingreso base de liquidación
pensional (IBL)”, el cual se rige estrictamente por lo previsto en el
inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y las sentencias C-168
de1995, C-258 de 2013, T-078 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU 395
de 2017, providencias judiciales que estaban vigentes para la fecha en que se
dictó la sentencia controvertida.
2.1.7. Aduce que la presente acción de tutela cumple con los
requisitos generales de tutela contra providencia judicial y se enmarca dentro
de la causal específica de “defecto material o sustantivo” al no tener
en cuenta lo consagrado en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993,
contraviniendo postulados de rango constitucional “conduciendo a resultados
desproporcionados, específicamente porque viola los criterios de sostenibilidad
Financiera del Sistema Pensional permitiendo la inyección de más subsidios
pensionales por parte del Estado para el pago de las pensiones gobernadas por
el régimen de transición”.
2.1.8. Refuerza el argumento anterior, señalando que el Tribunal
accionado  “desconoció las normas y la jurisprudencia acerca de la
aplicación del régimen de transición, pues pasó por alto que al causante le era
aplicable, para efectos del IBL, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es
decir, liquidar su pensión de vejez con el promedio de lo devengado en los
últimos 10 años para adquirir el derecho, de conformidad con el artículo 21 de
la referida Ley 100 de 1993 y con la inclusión de los factores establecidos en
el Decreto 1158 de 1994, a raíz de la fecha en que se adquirió el estatus de
pensionado”.
2.1.9. También, afirma, el fallo acusado se enmarca en el defecto
específico de “desconocimiento del precedente jurisprudencial”, dado que
pasó por alto lo señalado en las sentencias C-168 de1995, C-258 de 2013, T-078
de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017, respecto de la manera
en que se deben liquidar las pensiones reconocidas a personas inmersas dentro
del régimen de transición, indicando que “el ingreso base de liquidación
(IBL) no hacía parte de la transición”.
2.1.10. Finalmente, advierte que el señor José Antonio García
Linares “se encuentra inmerso dentro del régimen de transición especial del
DAS determinado por el artículo 4 del Decreto 1835 de 1994, toda vez que su
vinculación al Departamento Administrativo de Seguridad – DAS fue con
anterioridad al 3 de agosto de 1994 fecha en la cual entró en vigencia el
Decreto 1835 de 1994, régimen especial aplicable en cuanto a edad, tiempo y
monto, sin embargo para la liquidación de la prestación, al adquirir su estatus
el 18 de septiembre de 2006, es decir con posterioridad a la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993, su pensión de vejez debe reliquidarse de
conformidad con lo establecido en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de
1993, es decir con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos diez (10)
años de servicio o el tiempo que le hiciere falta, teniendo en cuenta los
factores salariales contemplados en el Decreto 1158 de 1994”.
2.1.11. Conforme a lo anterior, solicita amparar los derechos
fundamentales invocados, dejar sin efectos el fallo proferido por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, dentro de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada por el señor José
Antonio García Linares contra la UGPP, ordenar al Tribunal accionado dictar
nueva sentencia ajustada a derecho y dejar sin efectos la Resolución RDP 032049
del 11 de agosto de 2017, con la cual se dio cumplimiento al fallo controvertido.
2.2.
Contestación de la acción de tutela[14]
2.2.1.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F[15]
El 19 de
septiembre, el Tribunal accionado dio contestación a la acción de tutela
advirtiendo que la misma no cumple con los requisitos generales de procedencia
en tanto: (i) la parte accionante no agotó todos los mecanismos judiciales a su
alcance, como lo era el recurso de apelación contra el fallo hoy acusado,
trámite de segunda instancia ante el Consejo de Estado; y (ii) no se cumplió
con el requisito de inmediatez ya que la sentencia atacada quedó en firme luego
de haber trascurrido los 10 días siguientes a la desfijación del edicto el 3 de
octubre de 2016, esto es, el 18 de octubre de 2016 y la acción de tutela fue
presentada el 5 de septiembre de 2017, casi un año después.
Frente a la
causal específica de desconocimiento del precedente judicial, el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca aseguró que no se advierte en tanto la decisión
fue adoptada “con ocasión de los criterios que se habían fijado para
entonces en la última sentencia de unificación del 25 de febrero de 2016
expedida por el H. Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción,
sobre la aplicabilidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, concerniente a la
forma de liquidar las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición
de esa norma”, así como en otra providencia con fin de unificación
proferida el 1 de agosto de 2013 por el mismo alto tribunal.
Respecto de las
sentencias de la Corte Constitucional SU-230 de 2015 y C-258 de 2013 afirmó que
fueron anteriores al fallo de unificación del Consejo de Estado, quien afirmó
que dichas providencias no eran aplicables “por la complejidad de los
regímenes especiales pensionales, aplicables en virtud del régimen de
transición de la Ley 100 de 1993 y por el desconocimiento de los principios de
igualdad y progresividad, teniendo en cuenta la gran cantidad de reconocimientos
pensionales que se han fallado con base en la postura del H. Consejo de Estado”.
Así mismo, el
Tribunal accionado destaca que no desconoce la línea jurisprudencial posterior
a la sentencia atacada, “señalando que en la actualidad no hay una postura
unificada en las Altas Cortes sobre la forma como se debe liquidar la pensión a
aquellos beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en
cuanto al salario base a tener en cuenta”. Sin embargo, el Despacho
considera que no hay desconocimiento del precedente  ya que “es deber de los
operadores jurídicos tener en cuenta las sentencias de unificación”.
Finalmente,
indica que la sentencia proferida no generó una vía de hecho o decisión
arbitraria sino que “contiene una interpretación razonable” que acató
los lineamientos jurisprudenciales vigentes para el momento.
2.2.2. José Antonio
García Linares[16]
El señor José
Antonio García Linares, a través de apoderado, presentó escrito en su calidad
de tercero interesado en el resultado del proceso, y solicitó al despacho
declarar la improcedencia de la acción por no cumplir los requisitos generales
de tutela contra providencia judicial.
Señaló el señor
García, que la parte accionante no interpuso el recurso de apelación contra la
sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo y,
aunado a esto, interpuso la acción de tutela 10 meses después del fallo adverso
para ella, con lo cual se incumplen los requisitos de subsidiariedad e
inmediatez que rigen la presente acción constitucional.
2.3. Pruebas
que obran en el expediente
2.3.1. Copia del
fallo emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección F, de fecha 22 de septiembre de 2016, dentro del proceso de Nulidad
y Restablecimiento del Derecho iniciado por José Antonio García Linares contra
Cajanal, hoy UGPP – Fiduprevisora S.A.[17]
2.3.2. Copia de
la Resolución No. AMB 44095 del 21 de septiembre de 2007, emitida por la Caja
Nacional de Previsión – Cajanal, “por la cual se reconoce y ordena el pago
de una pensión mensual vitalicia por vejez”, en la que se resolvió
reconocer y ordenar el pago a favor del señor José Antonio García Linares, de
una pensión mensual vitalicia por vejez en cuantía de $1.183.041,58, efectiva a
partir del 1 de enero de 2007, previa verificación del retiro definitivo del
servicio[18].
2.3.3. Copia de
la Resolución RDP 032049 del 11 de agosto de 2017, proferida por la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social, “por la cual se reliquida una pensión de vejez en
cumplimiento de un fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F”, en la que se resolvió elevar
la cuantía de la misma a la suma de $4.958.815, efectiva a partir del 20 de
mayo de 2009, de conformidad con el fallo en mención[19].
2.4. Decisiones
judiciales objeto de revisión
2.4.1. El
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, en
sentencia de fecha 23 de noviembre de 2017, resolvió declarar improcedente la
acción de tutela promovida en tanto no cumplió con el requisito de inmediatez.
Esto, ya que la sentencia atacada fue notificada por edicto desfijado el 3 de
octubre de 2016, y la radicación de la tutela se efectuó el 5 de septiembre de
2017, “es decir, que entre la circunstancia señalada como el origen de la supuesta
amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados y la radicación
del mecanismo de protección constitucional transcurrió 11 meses y 2 días”.
Indicó que si bien la UGPP alegó que para el conteo de términos se debe tener
en cuenta que se solicitó la corrección del número de radicación de la
sentencia, la cual fue negada el 21 de marzo de 2017, notificada a las partes
el 4 de abril de 2017, dicha circunstancia no modifica la fecha de notificación
y de ejecutoria de la sentencia según el artículo 286 del Código General del
Proceso[20].
2.4.2. El
Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –
UGPP, impugnó la decisión de primera instancia en los mismos términos expuestos
en el escrito tutelar[21].
2.4.3. El
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en
sentencia de fecha 1º de febrero de 2018, resolvió confirmar el fallo de
primera instancia, en cuanto a declarar improcedente el amparo solicitado.
Esto, por cuanto no se cumplió el requisito de inmediatez que rigen estas
acciones constitucionales, ya que la acción se presentó más de 11 meses después
de conocido el fallo que se acusa de vulneratorio de derechos fundamentales.
Aunado a lo anterior, la flexibilización del señalado requisito solo es
aplicable en aquellos eventos en que la UGPP no tuvo la posibilidad de conocer
oportunamente las decisiones judiciales, o no pudo ejercer su defensa en virtud
del estado de cosas inconstitucional. Finalmente, consideró que la entidad
contaba con el recurso de apelación contra el fallo del Tribunal y no lo
utilizó, y aun cuenta con el recurso extraordinario de revisión[22].
2.5. Actuaciones recaudadas en sede de revisión
El 4 de mayo de 2018, la Secretaría General de la Corte
Constitucional allegó a este despacho un escrito firmado por Miguel Alfonso
Arbeláez Ladino, como apoderado judicial de José Antonio García Linares[23],
en el que solicita:
“se desestimen los argumentos esbozados por la accionada
declarándose la improcedencia de la tutela y la confirmación del fallo
proferido por las Secciones Cuarta y Quinta del Honorable Consejo de Estado en
primera y segunda instancia respectivamente, toda vez que se encuentran en
riesgo los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración
de justicia y mínimo vital de mi representado y, los principios de seguridad
jurídica, cosa juzgada y confianza legítima, además de que no reúne los
siguientes requisitos generales: (…) b.- Que no exista otro medio de defensa
eficaz e inmediato que permita precaver la concurrencia de un perjuicio
irremediable. (…) c.- Que se cumpla el requisito de inmediatez, es decir que la
tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir
del hecho que originó la vulneración”.
3. Expediente T-6.665.989
3.1. Hechos y solicitud
El 24 de mayo de 2017, a través de apoderado, el señor Oscar Eduardo
Jiménez Prado instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño,
Sala de Decisión Oral por considerar que esta autoridad vulneró sus derechos
fundamentales a la igualdad, al debido proceso, buena fe y confianza legítima y
a los derechos adquiridos, al modificar la sentencia de primera
instancia dentro de un proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en el
sentido de ordenar la reliquidación de su pensión de vejez teniendo en cuenta
únicamente los factores salariales sobre los cuales cotizó al sistema de
seguridad social durante los últimos diez años de servicios, dejando de lado el
primer fallo que había reliquidado la prestación con el 75% del promedio de lo
devengado en el último año de servicios e incluyendo todos los factores
salariales. Funda su solicitud en los siguientes hechos:
3.1.1. El accionante, de 69 años, afirma que el 1 de abril de 1994
tenía más de 40 años de edad, por lo tanto, es beneficiario del régimen de
transición estipulado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, de tal manera,
se le debe aplicar el régimen pensional establecido en la Ley 33 de 1985.
3.1.2. Señala que Cajanal, a través de la Resolución No. 27405 del 7
de junio de 2006 ordenó reconocer y pagar al actor, una pensión mensual
vitalicia por vejez, liquidada con el 75% del promedio de lo devengado en los
últimos 10 años de servicio e incluyendo los factores salariales señalados en
el Decreto 1158 de 1994.
3.1.3. Al no estar de acuerdo con lo anterior, inició el 22 de abril
del 2014 acción de nulidad y restablecimiento del derecho demandando a la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social – UGPP con el propósito de que se
condenara a la demandada a reliquidar la pensión reconocida incluyendo todos
los factores salariales devengados en el último año de servicios, y a pagar las
diferencias generadas. Lo anterior con fundamento en la sentencia de
unificación proferida por el Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010[24].
3.1.4. De la demanda conoció, en primera instancia, el Juzgado Único
Administrativo de Mocoa (Putumayo), que en sentencia del 30 de abril de 2015
resolvió acceder a las pretensiones, declaró la nulidad parcial del acto
administrativo demandado y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a
la entidad emitir un nuevo acto en el que reliquidara la pensión del actor en
un porcentaje equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último
año de servicios e incluyendo todos los factores salariales devengados.
3.1.5. La demandada interpuso recurso de apelación, el cual le
correspondió conocer al Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión
Oral, autoridad que en fallo del 28 de abril del 2017 resolvió modificar la
sentencia de primera instancia en el sentido de ordenar la reliquidación de la
prestación, a partir del 21 de mayo de 2011 fecha definitiva del servicio,
teniendo en cuenta únicamente los factores salariales sobre los cuales cotizó
al sistema de seguridad social en pensiones y durante los últimos 10 años de
servicios.
3.1.6. Considera el actor que la decisión proferida por el Tribunal
Administrativo de Nariño, Sala de Decisión Oral, desconoció el precedente
judicial del Consejo de Estado contenido en las sentencias de unificación de
fechas 4 de agosto de 2010[25] y 25 de febrero de 2016[26],
entre otras.
3.1.7. Asevera que la presente acción de tutela cumple con los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones
judiciales, y en cuanto a las causales específicas, el fallo atacado desconoció
el precedente judicial establecido en las dos sentencias de unificación
mencionadas, las cuales han sido reiteradas en otros fallos de la misma
Corporación, específicamente frente a la exclusión expresa de la aplicación de
las sentencias C-258 de 2013 y SU 230 de 2015 y reiteración de la posición
según la cual “las pensiones que se rigen por la Ley 33 de 1985 se deben
liquidar con la inclusión de todos los factores salariales devengados por el
trabajador durante el último año de prestación de servicios, siempre que se
cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio, para lo cual
se deberá realizar la deducción de los descuentos por aportes que dejaron de
efectuarse”.
3.1.8. Así las cosas, solicita declarar que el Tribunal
Administrativo de Nariño – Sala de Decisión Oral vulneró sus derechos fundamentales
al proferir una sentencia que se aparta de la línea jurisprudencial del Consejo
de Estado que sostiene que las liquidaciones y reliquidaciones de las pensiones
del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y de los
régimen excepcionales que trata el artículo 279 de la misma ley, deben incluir
todos los factores salariales devengados y se ordene a dicha autoridad, emitir
un nuevo fallo de segunda instancia, conforme a la mencionada línea
jurisprudencial.
3.2.
Contestación de la acción de tutela[27]
3.2.1.
Tribunal Administrativo de Nariño[28]
El 10 de julio
de 2017, el Tribunal accionado dio contestación a la acción de tutela
advirtiendo que “las actuaciones de la Corporación se ajustaron a las
garantías del debido proceso y del derecho de defensa de la parte actora y
quienes intervinieron en el proceso”. De igual manera, la decisión atacada
estuvo debidamente motivada de tal manera que no puede calificarse de “apartada
del derecho o de vía de hecho”.
Por otra parte,
en la sentencia de segunda instancia se hicieron valoraciones probatorias que
llevaron a la solución del caso. Circunstancia diferente es que la parte
accionante no esté de acuerdo con los criterios o decisiones contenidas en la
providencia, “pues todo debate probatorio o de orden legal que la actora
propicie debió hacerse al interior del proceso ordinario y no en sede de tutela”.
Asegura que el
criterio expuesto en la sentencia que se acusa “se ve hoy reafirmado con el
criterio expuesto en la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional que
reitera que el IBL se regula como lo establece la Ley 100 de 1993. Ello indica
que este criterio jurisprudencial debe primar sobre el del Consejo de Estado”.
De acuerdo con
lo anterior, solicitó que se “desestimen las pretensiones de la acción de
amparo en tanto no se configuran los requisitos de procedencia y procedibilidad
previstos por la jurisprudencia constitucional en sede de tutela”.
3.2.2. Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la protección Social - UGPP[29]
En escrito de
fecha 12 de julio de 2017, la UGPP contestó la acción constitucional y solicitó
rechazar por improcedente la presente acción de tutela ya que lo que se
pretende es desplazar al juez ordinario para ventilar pretensiones de índole
económico, no se observa una vía de hecho y la Unidad no vulneró ningún derecho
fundamental del actor.
Consideró que el
Tribunal accionado realizó un pronunciamiento correcto al seguir los
lineamientos establecidos en las sentencias C-258 de 2013 y SU-427 de 2016,
pues el actor sí pertenece al régimen de transición y le es aplicable la Ley 33
de 1985 en lo que respecta a edad, tiempo y monto, pero para efectos del
Ingreso Base de Liquidación se debía aplicar el inciso 3º del artículo 36 de la
Ley 100 de 1993 y frente a los factores salariales eran los contenidos en el
Decreto 1158 de 1994 de los cuales se excluye la prima de servicios.
3.3. Pruebas
que obran en el expediente
3.3.1. Poder
especial, amplio y suficiente, otorgado por el accionante al doctor Víctor Hugo
Arcila Valencia, para que en su nombre y representación, inicie y lleve a su
culminación acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala
de Decisión Oral[30].
3.3.2. Copia del
Acta No. 70-2015, emitida por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de
Mocoa, correspondiente a la audiencia inicial dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho iniciado por Oscar Eduardo Jiménez Prado contra la
UGPP, en la que se resolvió (i) declarar la nulidad parcial de la resolución
27405 del 7 de junio de 2006, (ii) ordenar a la UGPP reliquide la pensión del
señor Jiménez Prado en un porcentaje equivalente al 75% del promedio de lo
devengado durante el último año de servicio, incluyendo en su cálculo, lo siguientes
factores: asignación básica mensual, bonificación por servicios, prima de
servicios, prima de vacaciones y prima de navidad, (iii) condenar a la
demandada a pagar las diferencias a que haya lugar luego de reliquidar la
pensión, (iv) declarar probada la excepción de prescripción de las mesadas
pensionales de acuerdo con la parte motiva, (v) condenar en costas a la
demandada[31].
3.3.3. Copia de
la sentencia de fecha 28 de abril de 2017, proferida por el Tribunal
Administrativo de Nariño, Sala de Decisión Oral, que resolvió un recurso de
apelación contra la sentencia de primera instancia dentro del proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por Oscar Eduardo Jiménez Prado
contra la UGPP, en la que se resolvió (i) modificar la sentencia del 30 de
abril de 2015 en cuanto se ordenó pagar a partir del 21 de mayo de 2011 en
favor del señor Oscar Eduardo Jiménez la pensión de jubilación teniendo en
cuenta los factores sobre los cuales efectuó aportes al sistema de seguridad
social en pensiones durante los últimos 10 años anteriores al retiro del
servicio y (ii) condenar en costas en un 50% a la parte demandada en segunda
instancia[32].
3.3.4. Copia de
la Resolución No. IHC 27405 del 7 de junio de 2006, proferida por la Caja
Nacional de Previsión Social – Cajanal, “por la cual se reconoce y ordena el
pago de una pensión por vejez”, en la que se resolvió reconocer y ordenar
el pago a favor del actor de una pensión mensual vitalicia por vejez en cuantía
de $738.718,25 efectiva a partir del 1 de enero de 2005, previa verificación
del retiro definitivo del servicio[33].
3.3.5. Copia del
certificado de tiempos de servicios prestados por el actor, expedido el 23 de
diciembre de 2011 por la Gobernación del departamento del Putumayo, donde costa
que tuvo vinculación laboral del 13 de agosto de 1994 al 10 de mayo de 2011[34].
3.3.6.
Certificación de salarios y prestaciones devengadas por el actor, de mayo de
2010 a mayo de 2011, expedida por la Gobernación del Putumayo el 11 de marzo de
2014[35].
3.3.7. Copia del
Registro Civil de Nacimiento y documento de identidad del accionante, donde
consta que tiene 69 años[36].
3.4.
Decisiones judiciales objeto de revisión
3.4.1. El
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección A, en sentencia de fecha 4 de septiembre de 2017, resolvió negar la
solicitud de amparo.
Consideró que el
Tribunal accionado realizó un recuento de la jurisprudencia sobre la forma de
liquidar y reliquidar las pensiones del régimen de transición que han producido
el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, para posteriormente “aplicar
la emanada de esta última Corporación, según la cual, el régimen de transición
contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no cobija la forma como se
calcula el IBL, pues para ese efecto sí debe tenerse en cuenta lo dispuesto en
el Régimen General de Seguridad Social (SU-230 de 2015)”.
Así, aunque el
Consejo de Estado no ha variado su jurisprudencia desde la expedición de la
sentencia del 4 de agosto de 2010 “en la cual se advirtió, específicamente,
que a quienes están cobijados por la Ley 33 de 1985, se les debe liquidar la
pensión con el 75% del salario devengado en el último año de servicios, y por
tanto es la posición vigente de esta alta Corporación en la materia, el tribunal
de instancia, tenía la potestad de apartarse válidamente de ella, en virtud de
los principios de autonomía e independencia judicial”.
Concluyó que el
Tribunal “cumplió con la carga de trasparencia de exponer las razones por
las cuales, ante la existencia de dos posiciones diversas provenientes de dos
altas Corporaciones, optó por aplicar la fijada por la Corte Constitucional”,
por lo tanto, la providencia atacada no incurrió en un desconocimiento del
precedente judicial[37].
3.4.2. El
apoderado judicial del actor impugnó la decisión de primera instancia indicando
que el fallador “no se pronunció acerca de la vulneración de los derechos
fundamentales de situación más favorable al trabajador en caso de duda en la
interpretación de las fuentes formales de derecho (artículo 53 C.P.), ni el de
buena fe y confianza legítima (artículo 83 C.P.)” y reiteró los esgrimidos
inicialmente en el escrito tutelar[38].
Por otra parte,
la UGPP en escrito idéntico al radicado como contestación de la acción de
tutela, solicitó “CONFIRMAR EL FALLO DE TUTELA EMITIDO POR EL CONSEJO DE
ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” DEL
04 DE SEPTIEMBRE DE 2017”[39].
3.4.3. El
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, en
sentencia de fecha 13 de febrero de 2018, resolvió revocar la decisión del 4 de
septiembre de 2017, proferida por el Consejo de Estado Sección Segunda, y en su
lugar amparar los derechos fundamentales a la igualdad, los derechos adquiridos
en materia pensional y el principio de confianza legítima invocados por el
actor, dejar sin efectos la providencia del 28 de abril de 2017 proferida por
el Tribunal Administrativo de Nariño, ordenar a dicha autoridad que en el
término de 20 días contados a partir de la notificación del fallo, emita una
nueva sentencia en la que sea tenida en cuenta la línea jurisprudencial del
Consejo de Estado.
La instancia
consideró que es cierto que la sentencia SU-230 de 2015 indicó que el Ingreso Base
de Liquidación no es un elemento del régimen de transición, de suerte que su
cálculo será en los términos de la Ley  100 de 1993. No obstante, “la
Sección ha sido del criterio mayoritario que en virtud del principio de
confianza legítima, lo que determina ese factor es la presentación de la demanda,
en tanto que si fue presentada antes del precedente de la Corte Constitucional
existe una situación que debe respetarse, por ser anterior a la nueva regla,
fuente formal de derecho como se ha dicho”. De tal manera, que en el caso
concreto, se trata de una persona que al momento de la entrada en vigencia de
la Ley 100 de 1993 se encontraba amparado por el régimen de transición,
adquirió su status pensional el 13 de octubre de 2003, le fue reconocida la
pensión en el 2006 e interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho el 22 de abril de 2014, antes de la expedición de la sentencia SU-230
de 2015 (29 de abril de 2015), por lo tanto “era viable que su situación
fuera revisada a la luz de la posición jurisprudencial asumida por la sección segunda
del Consejo de Estado, contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010”[40].
3.5. Actuaciones recaudadas en sede de revisión
El 25 de abril de 2018, la Secretaría General de la Corte
Constitucional allegó a este despacho el oficio No. CEVV-0058 de fecha 3 de
abril de 2018, suscrito por la Oficial Mayor de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, Secretaría General, al que se adjunta la nueva sentencia de
segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
adelantado por el señor Oscar Eduardo Jiménez Prado, en cumplimiento de lo
ordenado en la sentencia de tutela de fecha 13 de febrero de 2018, proferida
por el Consejo de Estado, Sección Cuarta.
En la nueva sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Nariño, Sala de Decisión Oral, de fecha 15 de marzo de 2018, se resolvió “CONFIRMAR
PARCIALMENTE” la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado
Único Administrativo de Mocoa, y se adiciona el ordenamiento Tercero de la
sentencia apelada con el siguiente párrafo:
“En caso de no haberse realizado, efectúense los descuentos
correspondientes por concepto de aportes al sistema de seguridad pensional
sobre los nuevos factores que no se incluyeron en la pensión del señor OSCAR
EDUARDO JIMÉNEZ PRADO. Dichos descuentos deben ser indexados al momento que se
realice la respectiva deducción”.
Modificó el ordenamiento quinto en el sentido de condenar en costas
a la parte demandada a favor del demandante y condenó en costas de segunda
instancia a la demandada en favor del demandante[41].
II. CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La Sala Séptima
de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en
desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°,
de la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados
en el proceso de esta referencia.
2. Problemas
jurídicos
La Sala deberá
verificar si (i) las acciones de tutela interpuestas
contra diferentes autoridades judiciales cumplen con los requisitos generales
de procedencia contra providencia judicial.
Posteriormente, si la respuesta al anterior interrogante es
afirmativa y en consideración a los antecedentes planteados, corresponde a
la Sala de Revisión atender las siguientes problemáticas:
(ii) ¿Las
sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de
Decisión Oral (Exp. T-6.631.024 y T-6.665.989) incurrieron en la causal
específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales denominada desconocimiento del precedente judicial, al no aplicar la
jurisprudencia del Consejo de Estado que permite reliquidar la pensión de
jubilación teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el
último año de servicios, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad,
debido proceso, buena fe y confianza legítima de los peticionarios?
(iii) ¿La
sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 2º,
Subsección F (Exp. T-6.644.430) incurrió en las causales específicas de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales
denominadas defecto material o sustantivo y desconocimiento del precedente
constitucional, al ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación de una
persona, teniendo en cuenta el 75% del salario promedio devengado en el último
año de servicios y con todos los factores salariales, lo cual considera el
peticionario, es una regla distinta a la señalada por la jurisprudencia
constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015,
SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017, vulnerando sus derechos
fundamentales al debido proceso y acceso a la
administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad
financiera del sistema pensional?
Para resolver
las cuestiones planteadas, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas reiterará su
jurisprudencia sobre primero, las causales específicas de procedencia de
la acción de tutela contra providencias judiciales, segundo, el defecto
material o sustantivo, tercero, el defecto por desconocimiento del
precedente judicial, cuarto, el defecto por desconocimiento del
precedente constitucional, quinto, desarrollo jurisprudencial del
régimen de transición referente al IBL, para finalmente, sexto, analizar
los casos concretos.
3. Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia[42]
3.1. Relevancia
constitucional. Los casos bajo estudio, tienen una evidente relevancia
constitucional, pues por un lado, se analiza la posible afectación de los
derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, buena fe y confianza
legítima de dos personas de 66 y 69 años, que consideran que con una decisión
judicial se está reliquidando de manera incorrecta su pensión, y por otro, la
presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a
la administración de justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad
financiera del sistema pensional, por cuanto las decisiones controvertidas
ordenaron la reliquidación pensional de una persona, sin tener en cuenta la
normativa y jurisprudencia constitucional aplicable al ingreso base de
liquidación.
3.2. Agotamiento
de los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. En los
casos referentes a los expedientes T-6.631.024 y T-6.665.989 los señores Fanny
Acosta Santacruz y Oscar Eduardo Jiménez Prado iniciaron cada uno, procesos de
nulidad y restablecimiento del derecho. Las sentencias de primera instancia se
profirieron por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pasto y por el
Juzgado Único Administrativo de Mocoa, respectivamente, las cuales accedieron a
las peticiones de los accionantes. Inconformes con la decisión de primera
instancia, las entidades demandadas interpusieron recurso de apelación. En
segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión Oral,
revocó las decisiones de instancia en el sentido de (i) ordenar la
reliquidación de la pensión teniendo en cuenta solo los factores que tuvieran
carácter remunerativo del servicio y por los que se hubieran hecho
cotizaciones, en ambos casos, y (ii) sobre el promedio de los últimos diez (10)
años, en el segundo caso.
Ahora bien, en el
caso del expediente T-6.644.430, el señor José Antonio García Linares inició
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando la reliquidación
de su pensión y en primera instancia, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, accedió a las peticiones ordenando
tener como ingreso base de liquidación el 75% del salario del último año
incluyendo todos los factores salariales. Frente a tal decisión ninguna de las
partes interpuso recurso alguno. De tal manera que la UGPP no hizo uso del
medio idóneo para controvertir la sentencia que hoy se acusa en sede de
revisión como era la apelación. El fallo atacado se profirió el 22 de
septiembre de 2016 y la UGPP en cumplimiento de dicha providencia, expidió la
Resolución RDP 032049 del 11 de agosto de 2017 en la que reliquidó la pensión
de vejez del señor García Linares. La entidad accionante no acudió a los medios
de defensa que tenía al alcance pues, además de la apelación que no interpuso,
tampoco ha acudido a la acción de revisión que procede en estos casos, y para
la cual está aún en término, interponiendo directamente la tutela. Así las
cosas, en este caso, no se cumple con el requisito de subsidiariedad.
3.3. Requisito
de inmediatez[43]. En cuanto a este
requisito se tiene lo siguiente:
(i) Expediente
T-6.631.024. La sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal
Administrativo de Nariño, Sala de Decisión Oral, es del 10 de febrero de 2017 y
la acción de tutela fue interpuesta el 24 de mayo de 2017, es decir, tres meses
y 14 días después de emitido el fallo, lo cual se considera un término
razonable.
(ii) Expediente
T-6.644.430. La sentencia acusada se profirió el 22 de septiembre de 2016 y la
acción de tutela fue presentada el 5 de septiembre de 2017, casi un año después
de emitido el fallo acusado. No obstante, el cumplimiento de dicho fallo se
materializó con la expedición de la Resolución RDP 032049 del 11 de agosto de
2017 en la que se reliquidó la pensión del señor Salvador Ramírez con base en
los lineamientos dados por el Tribunal hoy accionado. El periodo transcurrido
entre esta última actuación y la acción de tutela es de menos de un mes, lo
cual se considera razonable y proporcionado. Aunado a lo anterior, la
afectación alegada por la entidad accionante se reputa permanente en el tiempo,
pues se trata de una ventaja irrazonable que se concreta mensualmente a favor
del pensionado y en detrimento del sistema pensional.
(iii) Expediente
T-6.665.989. La sentencia acusada se profirió el 28 de abril de 2017 y la
acción tutelar se interpuso el 24 de mayo del mismo año, es decir, menos de un
mes después de expedido el fallo presunto vulnerador de derechos. Lo anterior
se considera un tiempo razonable y proporcionado.
3.4. Las
irregularidades alegadas tienen incidencia directa en los fallos cuestionados.
Los accionantes identificaron de manera clara y lógica los argumentos que
consideran son los generadores de las presuntas vulneraciones de sus derechos
fundamentales como lo son la igualdad, el debido proceso, la buena fe, la
confianza legítima y el acceso a la administración de justicia en conexidad con
el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, según el caso.
Efectivamente, por un lado, se alegó el desconocimiento del precedente judicial
establecido por el Consejo de Estado que indica la posibilidad de calcular el
IBL para liquidar la pensión, teniendo en cuenta todos los factores percibidos
en el último año de servicios, y por otro lado, se consideró que los fallos
desconocieron el precedente constitucional que ha concluido que el IBL no hace
parte del régimen de transición.
3.5. No es
tutela contra tutela. Las presentes acciones constitucionales están
dirigidas contra sentencias proferidas por distintos Tribunales
Administrativos, al interior de procesos de nulidad y restablecimiento del
derecho.
3.6. De lo anterior
se concluye que las acciones de tutela presentadas que corresponden a los
expedientes T-6.631.024 y T-6.665.989 cumplen los presupuestos procesales
generales para estudiar las acciones de tutela de fondo, no obstante, el
expediente T-6.644.430 no cumple con el requisito de subsidiariedad de tal
manera que no es posible entrar a analizar la supuesta vulneración alegada, ni
a dar respuesta al tercer problema jurídico planteado.
4. Causales
específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Reiteración de jurisprudencia
La Corte
Constitucional, desde el 2005, recopiló la evolución jurisprudencial en sede de
tutela en el tema de la posibilidad de interponer acción de tutela contra una
providencia judicial. Por esto, la Sala Plena profirió la sentencia C-590 de
2005[44] en donde se señaló que
además de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, como
mecanismo subsidiario en busca de la protección de garantías fundamentales, se
requería la presencia de alguna de las causales de procedibilidad especiales o
materiales del amparo tutelar contra las decisiones judiciales, las cuales son:
“a. Defecto
orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la
providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto
procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al
margen del procedimiento establecido.
c. Defecto
fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la
aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto
material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas
inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera
contradicción entre los fundamentos y la decisión.
e. Error
inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño
por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que
afecta derechos fundamentales.
f. Decisión sin
motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar
cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el
entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita
funcional.
g.
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando
la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el
juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
h. Violación
directa de la Constitución”.[45]
De tal manera
que, aunque en cada caso concreto se confirme la procedencia general de la
acción de tutela, es necesario que se pueda verificar la presencia de alguno de
los defectos mencionados, teniendo en cuenta que de lo que se trata es de
controvertir una decisión judicial.
5. El defecto material o sustantivo como causal de procedencia de la
acción de tutela contra providencia judicial. Reiteración de jurisprudencia
5.1. La Corte
Constitucional, en su jurisprudencia, ha señalado que el defecto sustantivo (o
material) se presenta cuando “la decisión que toma el juez desborda el marco
de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma
evidentemente inaplicable al caso concreto”.[46]
De igual forma, se concluyó que este defecto se ha erigido como tal, como
consecuencia de que la competencia asignada a los jueces para interpretar y
aplicar las normas jurídicas no es completamente absoluta, aunque se funde en
el principio de autonomía e independencia judicial. En cuanto esto se indicó:
“[p]or tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de
administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico
preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y
garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.”[47]
5.2. Esta
corporación también ha identificado ciertas situaciones que pueden presentarse
y en las que se puede incurrir en dicho defecto:
“(i) la
sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable porque a) no es
pertinente, b) ha sido derogada y por tanto perdió vigencia, c) es inexistente,
d) ha sido declarada contraria a la Constitución, o e) a pesar de que la norma
cuestionada está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación
fáctica a la cual se aplicó, porque la norma utilizada, por ejemplo, se le dan
efectos distintos a los señalados expresamente por el legislador;
(ii) a
pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al
caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de
interpretación razonable o “la aplicación final de la regla es inaceptable por
tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra
legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las
partes” o cuando se aplica una norma jurídica de forma manifiestamente errada,
sacando de los parámetros de la juridicidad y de la interpretación jurídica
aceptable la decisión judicial;
(iii)
no se toman en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga
omnes;
(iv) la
disposición aplicada se torna injustificadamente regresiva o contraria a la
Constitución;
(v) un
poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza “para un fin
no previsto en la disposición”;
(vi) la
decisión se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión del
análisis de otras disposiciones que regulan el caso; o
(vii)
se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso concreto”.[48]
5.3.
De lo anterior se concluye que no cualquier diferencia en la interpretación en
que se funda una decisión judicial configura un defecto sustantivo o material,
solo aquellas que se consideren irrazonables, desproporcionadas, arbitrarias o
caprichosas, pues de no comprobarse, la acción de tutela sería improcedente[49]. La
irregularidad señalada debe ser de tal importancia y gravedad que por su causa
se haya proferido una decisión que obstaculice o
lesione la efectividad de los derechos fundamentales[50].
Así las cosas, pueden
existir vías jurídicas distintas para resolver un caso concreto, las cuales
resultan admisibles si se verifica su compatibilidad con las garantías y
derechos fundamentales de los sujetos procesales[51].
6. El defecto por desconocimiento del precedente judicial como
modalidad del defecto sustantivo. Reiteración de jurisprudencia
6.1. Esta Corte ha definido el precedente judicial como “aquel
conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su
pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe
considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de
dictar sentencia”[52].
El juez, en sus decisiones, debe aplicar el precedente de manera
obligatoria, siempre y cuando la “ratio decidendi de la sentencia antecedente
(i) establezca una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente;
(ii) haya servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o una
cuestión constitucional similar a la que se estudia en el caso posterior; y
(iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la providencia anterior sean
semejantes o planteen un punto de derecho parecido al que debe resolverse
posteriormente”[53].
La importancia del precedente judicial se sustenta en dos razones
principalmente: (i) en “la necesidad de garantizar el derecho a la igualdad
y los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada, buena fe, confianza
legítima y de racionabilidad, pues la actividad judicial se encuentra regida
por estos principios constitucionales”[54], y (ii) en el
carácter vinculante de las decisiones judiciales ya que el ejercicio del
derecho no es una aplicación de consecuencias jurídicas previstas en normas o
preceptos generales, de manera mecánica, sino que es “una práctica
argumentativa racional”[55]. De tal manera que se le
otorga a la sentencia anterior, la categoría de fuente de derecho aplicable al
caso concreto[56].
No obstante lo anterior, “no todo lo que
dice una sentencia es pertinente para la definición de un caso posterior, como
se ha visto”[57], por tanto, la Corte Constitucional ha establecido la diferencia
entre lo llamado antecedente y precedente jurisprudencial:
“El (…) –antecedente-
se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que
puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo
más importante es que contiene algunos puntos de Derecho (e.g. conceptos,
interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para
resolver el caso objeto de estudio. Por tanto, los antecedentes tienen un
carácter orientador, lo que no significa (a) que
no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que
lo eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los
principios de transparencia e igualdad. (…)
[Entretanto, el] –precedente-, por regla general, es aquella sentencia o conjunto de
sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en
materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas
jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado
una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar
el nuevo caso.”[58]
6.2. Sin embargo, la obligatoriedad de aplicar el precedente
judicial no es absoluta dado que el funcionario o autoridad judicial puede válidamente,
apartarse de él con base en los principios de independencia y autonomía
judicial. Pero, para ello debe “(i) hacer referencia
al precedente que va a dejar de aplicar y (ii) ofrecer una justificación
razonable, seria, suficiente y proporcionada, que haga manifiestas las razones
por las que se aparta de la regla jurisprudencial previa”[59].  De tal suerte que,
cuando un juez falla apartándose del precedente ya establecido y no cumple con
su deber de ofrecer una justificación con las características mencionadas,
incurre en la causal específica de procedencia de tutela contra providencia
judicial denominada defecto sustantivo por desconocimiento del precedente
judicial, pues con su actuación termina por vulnerar garantías fundamentales de
las personas que acudieron a la administración de justicia[60].
7. El defecto por desconocimiento del precedente constitucional como
causal independiente. Reiteración de jurisprudencia
7.1. A la Corte Constitucional se le ha encargado, de acuerdo con el
artículo 241 de la Constitución Política, “la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución”, de tal manera que tiene como una de sus
funciones “fijar los efectos de los derechos fundamentales y determinar el
sentido en el que debe interpretarse”[61] la misma.
Así, cuando un funcionario judicial se aparta de una regla de
decisión establecida en un precedente constitucional fijado por la Corte
Constitucional, sin la carga de argumentación requerida, se configura la causal
específica que hace procedente la acción de tutela contra providencia judicial[62].
La sentencia SU-354 de 2017[63] trajo a
colación lo ya mencionado por esta Corporación desde antes en cuanto a que:
“La interpretación de la Constitución, que además permite
materializar la voluntad del constituyente, tiene como propósito principal,
orientar el ordenamiento jurídico hacia los principios y valores
constitucionales superiores. No reconocer entonces el alcance de los fallos
constitucionales vinculantes, sea por desconocimiento, descuido, u omisión,
genera en el ordenamiento jurídico colombiano una evidente falta de coherencia
y de conexión concreta con la Constitución, que finalmente se traduce en
contradicciones ilógicas entre la normatividad y la Carta, que dificultan la
unidad intrínseca del sistema, y afectan la seguridad jurídica. Que perturba,
además la eficiencia y la eficacia institucional, en la medida en que se
multiplica innecesariamente la gestión de las autoridades judiciales, más aún
cuando en definitiva, la Constitución tiene una fuerza constitucional
preeminente que no puede ser negada en nuestra organización judicial”
Así mismo, en la sentencia en mención[64]
se señaló que:
“Es preciso resaltar que los fallos emitidos por la Corte irradian
dos tipos de efectos: en el caso de los fallos de control abstracto de
constitucionalidad estos hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, de ahí
que se ha reconocido su carácter vinculante, obligatorio y de fuente de
derecho; por el contrario, los efectos de los fallos de tutela en principio son
inter partes. No obstante, existe un punto de encuentro y es que ambos fallos
se deben observar, no solo por reconocer que la Constitución es norma superior,
sino para garantizar el derecho a la igualdad de los administrados.
4.6. Los efectos inter partes de las acciones de tutela en ocasiones
pueden hacerse extensivos en virtud del alcance de la revisión que realiza el
Tribunal Constitucional. En este sentido, la vinculación de los jueces de
tutela a los precedentes constitucionales, resulta relevante para la unidad y
la armonía del ordenamiento jurídico como un conjunto estrechamente relacionado
a la Constitución. Por tal razón, de no acogerse un precedente
constitucional, la consecuencia devendría en restarle fuerza normativa a la
Carta, ya que cada juez podría interpretar la norma constitucional como
quisiera, desarticulando el sistema jurídico de las interpretaciones hechas a
Constitución”. (Subraya fuera de texto)
No obstante, a pesar de los efectos distintos de ambos tipos de
sentencias, “sí comparten una particularidad y es que se deben respetar, no
solo para reconocer que la Constitución es la norma Superior, sino para
garantizar el derecho a la igualdad”[65].
Así las cosas, se ha concluido que frente al deber de acatamiento
del precedente establecido por la jurisprudencia constitucional, debe ser más
estricto “ya que las normas de la Carta Política tienen el máximo nivel de
jerarquía dentro del sistema de las fuentes del derecho”[66].
7.2. Ahora bien, el
carácter obligatorio de los fallos de constitucionalidad que profiere la Corte
Constitucional emana de sus efectos erga omnes y del tránsito a cosa
juzgada constitucional de que están revestidos[67];
por ello, se ha precisado por la Corte que las razones o motivos de la decisión
de las sentencias de juicio abstracto contienen la solución constitucional a
los problemas jurídicos estudiados, y por tal razón, deben ser atendidas por
las autoridades judiciales, para que la aplicación del derecho sea conforme a
la Carta Política[68].
En el caso de los fallos en sede de
revisión de tutela, se ha concluido que el respeto a su ratio decidendi
se debe a “la concreción de los principios de igualdad en la aplicación de
la ley y la confianza legítima”.[69] De tal manera que, el
alcance que la Corte Constitucional le da a los derechos fundamentales debe
prevalecer sobre cualquier otra interpretación emitida por otras autoridades
judiciales.
Lo anterior se refuerza en los casos de
las sentencias de unificación y de control abstracto de constitucionalidad pues
un solo fallo o pronunciamiento ya es considerado un precedente teniendo en
cuenta que “las primeras, unifican el alcance e interpretación de un derecho
fundamental para casos que tengan un marco fáctico similar y compartan
problemas jurídicos y, las segundas, determinan la coherencia de una norma con
la Constitución Política”[70].
Esta Corporación ha señalado algunas
circunstancias en las que se puede configurar un desconocimiento del precedente
constitucional:
“(i) se aplican disposiciones
legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de
constitucionalidad, (ii) se
contraría la ratio decidendi de
sentencias de control de constitucionalidad, especialmente, la interpretación
de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del
texto superior, (iii) se
desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales
fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de
constitucionalidad o de revisión de tutela”.[71]
Así las cosas, se concluye que las
autoridades judiciales están obligadas a tener en cuenta y acatar las razones
de la decisión plasmadas en las sentencias proferidas por la Corte
Constitucional, ya que dicha Corporación es el máximo intérprete de la
Constitución Política a la cual todos estamos sometidos.
7.3. Finalmente, esta Corte ha definido
unas pautas que sirven para determinar si se está ante la configuración del
defecto de desconocimiento del precedente constitucional:
“(i) Determinar la existencia de un precedente o de un
grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas
decisionales contenidas en estos precedentes.
(ii) Comprobar que el fallo judicial impugnado debió
tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría
en un desconocimiento del principio de igualdad.
(iii) Verificar si el juez tuvo razones fundadas para
apartarse del precedente judicial bien por encontrar diferencias fácticas entre
el precedente y el caso analizado, bien por considerar que la decisión debería
ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en
relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y
efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro
hómine”. [72]
De todo lo anterior
se concluye que, “el precedente Constitucional debe ocupar un lugar
privilegiado en el análisis del caso por parte del juez de la causa”[73]
ya que en caso de desconocerse, se contrarían principios constitucionales pues
quienes administran justicia tienen la obligación de respetar la jurisprudencia
de esta Corporación, “especialmente, porque es a través de la función
jurisdiccional de la Corte Constitucional que se garantiza la eficacia de los
derechos constitucionales a los asociados”[74].
8. Desarrollo jurisprudencial del régimen de transición referente al
IBL
8.1. Régimen
de transición. La Ley 100 de 1993, que organizó el
régimen de seguridad social, además modificó las condiciones para acceder a las
prestaciones pensionales como la de vejez. No obstante, estableció un régimen
de transición en aras de proteger las expectativas legítimas[75]
de quienes al 1º de abril de 1994 (fecha de entrada en vigencia de la
mencionada ley) estuvieran cotizando para otros regímenes y cumplieran ciertas
prerrogativas:
“ARTÍCULO 36.
RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará
en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los
hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos
años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para
acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas
cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de
entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si
son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o
más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al
cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a
estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las
disposiciones contenidas en la presente Ley.
El ingreso base
para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso
anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será
el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el
cotizado durante todo el tiempo si este fuere Superior, actualizado anualmente
con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según
certificación que expida el DANE.”
De lo anterior
se extrae que el beneficio cobija a quienes a la entrada en vigencia de la Ley
100 de 1993 (i) tuvieran 35 o 40 años o más (mujeres u hombres respectivamente)
o (ii) independientemente de la edad acrediten quince (15) años de servicios o
más.
El régimen de
transición estaba consagrado para que inicialmente rigiera hasta el 31 de julio
de 2010, pero se hizo extensivo para aquellos que al 25 de julio de 2005,
cuando entró en vigencia el Acto Legislativo 01 de 2005, hubiesen cotizado como
mínimo 750 semanas, frente a estos casos, el beneficio se mantendría hasta el
31 de diciembre de 2014, fecha última para acreditar el cumplimiento de los
requisitos.
8.2. El
régimen de transición y el Ingreso Base de Cotización – IBL[76].
La Corte Constitucional ha consolidado una línea jurisprudencial, desde sus
inicios, que señala que el ingreso base de liquidación – IBL no es un elemento
que haga parte del régimen de transición. En sentido similar lo ha entendido la
Corte Suprema de Justicia, mas no así, el Consejo de Estado.
8.2.1. La Corte
Suprema de Justicia[77] ha considerado que el
régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 “solo
conservó a sus beneficiarios lo relativo a la edad, tiempo de servicios y monto
porcentual de la prestación. Por tanto, los demás aspectos del régimen
pensional, incluido el IBL, quedaron sometidos a la nueva legislación en
materia de seguridad social, especialmente, a lo dispuesto en los artículos 21
y 36 ibídem”[78]. Lo anterior, atendiendo
a que el monto hace alusión al porcentaje que se debe aplicar más
“no a la base reguladora de la pensión o a los ingresos en los que esta se
fundamenta”[79].
8.2.2. El
Consejo de Estado, por su parte, inicialmente consideró que los elementos que
cobijaba el régimen de transición eran la edad, el tiempo de servicios y el
monto, con base en que el IBL era un factor que no regulaba dicho beneficio[80].
Posteriormente, cambió su jurisprudencia[81] “por
razones de favorabilidad laboral y del efecto útil de las normas”[82],
y señaló que a quienes eran beneficiarios del régimen de transición se les
debía aplicar de manera integral  el régimen anterior, es decir, “el
ingreso base de liquidación no podía calcularse con fundamento en las
normas del SGSS”[83]. Esta postura se acogió
en tanto la redacción del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no era clara por lo
cual era necesaria aplicar la interpretación más favorable al trabajador[84].
De manera más
reciente, la Sección Segunda del Consejo de Estado al proferir un fallo de
remplazo de una sentencia de unificación indicó que “el régimen de
transición no hace excepción respecto de los factores base de liquidación de la
pensión ni de la forma de liquidar la misma”[85],
de lo que se puede deducir que el IBL está incluido en el régimen de
transición.
8.2.3. La Corte
Constitucional, desde la sentencia C-168 de 1995[86]
indicó que las personas serían beneficiarias del régimen de transición si
cumplían las condiciones de edad, tiempo de servicio o semanas de cotización,
pero respecto de las demás condiciones del derecho pensional, se ceñiría a la
Ley 100 de 1993.
Posteriormente,
en la sentencia C-258 de 2013, la Corte estudió la constitucionalidad de la
expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley
4 de 1992, y entre otras cosas, determinó que el “Ingreso Base de
Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente
en el texto del artículo 36”.
Ahora
bien, y reforzando la regla interpretativa consagrada con la sentencia
anterior, en la sentencia T-078 de 2014[87], se reiteró
que el monto de la pensión se liquidaba con base en lo dispuesto por el régimen
especial pero el IBL estaba sujeto a lo preceptuado en el inciso 3° del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En la
sentencia SU-230 de 2015[88], la Corte Constitucional
unificó su jurisprudencia en el sentido que “[a]unque
la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de
2013 [80] se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el
artículo 17 de la Ley 4 de 1992, (…), ello no excluye la interpretación en
abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el
sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por
tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para
determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se
pertenezca” (negrillas originales) [89].
De
manera posterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional ha proferido
diferentes sentencias de unificación que han desarrollado el tema de manera
tangencial.
Por ejemplo, la
sentencia SU-427 de 2016 reiteró que: “el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993 consagra un régimen de transición con el fin de salvaguardar
las expectativas legítimas que pudieran verse afectadas con la creación del
sistema general de seguridad social. Dicho beneficio consiste en la aplicación
ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero
solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o
cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación.
Lo anterior, evita que se reconozcan pensiones con abuso del derecho, en
especial, con fundamento en vinculaciones precarias derivadas de encargos que
buscan distorsionar la relación entre el monto de cotización y el monto de la
pensión.” (Subraya fuera de texto)
La sentencia SU-210 de 2017, señaló por su parte que
el IBL debe aplicarse conforme lo consagrado en la Ley 100 de 1993: “a los beneficiarios del régimen especial se les debe aplicar el
ingreso base de liquidación (IBL) establecido en el artículo 21 y el inciso 3º
del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debido a que es la interpretación
normativa que mejor se ajusta a los principios constitucionales de equidad,
eficiencia y solidaridad del artículo 48 superior, a la cláusula de Estado
social de Derecho, y que evita los posibles casos de evasión y fraude al
sistema”, además de considerar que “para todos los efectos, con la base del régimen general, esto es,
el promedio de los últimos 10 años de servicios[90]”. (Subraya fuera de texto)
Finalmente, en la Sentencia SU-023 de 2018[91]
se compilaron las reglas aplicables al régimen de transición, en especial, al
IBL, así:
“98. (i) El régimen de transición no puede
caracterizarse como una especie de derecho adquirido sino de expectativa.
99. (ii) El régimen de transición tenía como fecha
final el 31 de julio de 2010, excepto para quienes hubiesen cotizado, al menos,
750 semanas al 25 de julio de 2005, momento en el cual entró en vigencia el
Acto Legislativo 01 de 2005; para estas personas, dicho régimen se mantuvo
hasta el 31 de diciembre de 2014, con el fin de que pudieran reunir los
requisitos para ser acreedores a la pensión de vejez. Para estos últimos
efectos, el derecho debía consolidarse hasta el 31 de diciembre de 2014.
100.
(iii) El régimen de
transición está restringido a tres categorías de trabajadores: (i)
mujeres que al 1 de abril de 1994 tuvieran 35 años de edad o más; (ii) hombres
que al 1 de abril de 1994 tuvieran 40 años de edad o más; y (iii) trabajadores
que hubieren acreditado 15 o más años de servicios cotizados al 1 de abril de
1994 (750 semanas) sin consideración de su edad.
101. (iv)
A los beneficiarios del
régimen de transición les son aplicables las reglas previstas en las normas
anteriores a la Ley 100 de 1993 sobre: (i) edad para consolidar
el derecho; (ii) tiempo de servicios o semanas cotizadas;
y (iii) monto de la pensión.
102. (v) El monto corresponde a la tasa de
reemplazo o, en términos de la Corte Suprema de Justicia, al porcentaje
que se aplica al calcular la pensión.
103. (vi)
El Ingreso Base de
Liquidación (IBL), para el caso de las personas a las que se refiere el inciso
2º del artículo 36 de la Ley 100 del año 1993 (regla iii supra),
es el que regula el inciso 3º del referido artículo 36, en concordancia con el
artículo 21 ibídem y otras normas especiales en la materia.
104.
(vii) Los factores
constitutivos de salario, que deben tenerse en cuenta para calcular el monto de
la pensión de jubilación, por un lado, deben valorarse según las
consideraciones de la sentencia SU-395 de 2017 y, por el otro, tienen que ser
específicamente calculados para cada caso en concreto.
105.
(viii) La acreditación del
carácter subsidiario de la acción de tutela, en los
términos de las sentencias SU-427 de 2016 y SU-631 de 2017, a pesar de que se
cuente con la posibilidad de agotar los recursos ordinarios y, eventualmente,
el recurso extraordinario de revisión que regulan los artículos 19 y 20 de la
Ley 797 de 2003[92], está supeditada, a que
se trate de un supuesto de “abuso palmario del derecho”. Este se
configura, si se constata (i) un caso de “vinculación precaria”
en “un cargo de mayor jerarquía y remuneración” y, (ii) que
hubiese conllevado a un “incremento excesivo en la mesada pensional”.”
De lo anterior se extrae que existe un precedente
constitucional consolidado según el cual quienes son beneficiarios del régimen
de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 tienen la
posibilidad de que se les aplique el régimen anterior en lo referente a edad,
tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto de la pensión, el cual se
refiere a la tasa de remplazo. El IBL debe corresponder a lo previsto en la
legislación vigente, esto es, el promedio de los factores salariales devengados
en los últimos 10 años de servicio.
Ahora bien, frente a los factores salariales que componen el IBL, la
Sentencia SU 395 de 2017 señaló específicamente que:
“En la medida
en que si el inciso tercero de la norma bajo análisis expresamente establece
cuál debe ser el Ingreso Base de Liquidación para los beneficiarios del régimen
de transición, entonces el monto se refiere al porcentaje aplicable a esa base
que será el señalado por la normativa anterior que rija el caso concreto. En
igual sentido, los factores salariales, al no determinar el monto de la pensión
sino parte de la base de liquidación de la misma, serán los señalados por la
normativa actual (…).
A través de las
Sentencias C-168 de 1995 y C-258 de 2013, a la Corte Constitucional le
correspondió estudiar la constitucionalidad de los incisos segundo y tercero
del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin dejar lugar a dudas sobre el alcance
del inciso tercero, en cuanto a que el mismo determina el ingreso base de
liquidación aplicable a los beneficiarios del régimen de transición en los
términos de los incisos primero y segundo”.
Aunado a que
“[e]l Acto Legislativo 01 de 2005, en su
inciso 6, introdujo la regla ya consagrada en el artículo 13 de la Ley 100 de
1993, de acuerdo con la cual, [p]ara
la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre
los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Y, en cuanto al régimen de
transición, hizo remisión a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de
1993”. (Subraya fuera de texto)
Finalmente,
dicha sentencia de unificación concluyó que:
“En este orden
de ideas, es posible concluir que de acuerdo con lo expresamente establecido
por el legislador en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por el Constituyente
en el Acto Legislativo 01 de 2005, así como con los principios de eficiencia
del Sistema de Seguridad Social, correspondencia entre lo cotizado y lo
liquidado, y el alcance y significado del régimen de transición, la
interpretación constitucionalmente admisible es aquella según la cual el monto
de la pensión se refiere al porcentaje aplicable al IBL, y, por tanto, el
régimen de transición no reconoce que continúan siendo aplicables ni el IBL ni
los factores salariales previstos con anterioridad a la Ley 100 de 1993”
(subraya fuera de texto).
9. Casos concretos
9.1. Expediente T-6.631.024
Este caso se refiere al reconocimiento de una pensión de jubilación bajo
la Ley 91 de 1989 (docentes) y la Ley 33 de 1985 (servidores públicos) teniendo
en cuenta que la peticionaria es beneficiaria del régimen de transición, con un
monto del 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios. La
accionante inició proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y el
Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto, autoridad que conoció
la demanda en primera instancia, ordenó la reliquidación de la mesada
accediendo a sus pretensiones, es decir, con base en el 75% de lo devengado por
la demandante en el último año de servicios incluyendo la asignación básica,
prima de alimentación, prima de vacaciones y prima de navidad, por cuanto así
lo prescribe el artículo 1º de la Ley 33 de 1985 y la Sentencia de Unificación
proferida por el Consejo de Estado de fecha 4 de agosto de 2010.
Posteriormente, el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de
Decisión Oral, revocó lo decidido en primera instancia. Consideró que a la
accionante le es aplicable la Ley 91 de 1989 por criterios de especialidad lo
cual no constituye un obstáculo para que simultáneamente se aplique el régimen
general de pensiones de los servidores públicos consagrado en la Ley 33 de 1985
y la Ley 62 del mismo año, por cuanto la norma especial “regula el monto y
el índice base de liquidación (IBL) para docentes” y la norma general “regula
los aspectos de edad, semanas cotizadas o tiempo de servicios, monto de la
pensión y factores salariales que deben ser tenidos en cuenta para liquidar la
pensión (IBL)”.
Como consecuencia de lo anterior concluyó que “resulta procedente
la aplicación de las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016
de manera parcial y por contera la improcedencia de aplicar la sentencia de
unificación del CE-S2a- del 04 de agosto de 2010, exp. 112-09 y la sentencia de
unificación de 25 de febrero de 2016 CE-S2º exp. 4683-2013”.
Indicó también que del Acto Legislativo 01 de 2005 se puede extraer
“que en aras de proteger la sostenibilidad económica y financiera del
Sistema General de Seguridad Social, las mesadas pensionales cualquiera sea el
régimen pensional que las regule, deben observar el imperativo de efectuar los
correspondientes aportes parafiscales para el cometido trazado”.
Frente al ingreso base de liquidación, la autoridad de segunda
instancia consideró que “dada la norma especial (ley 91 de 1989) no será
aplicable el promedio de los factores salariales devengados en los últimos 10
años de servicios tal como se expresa la sentencia SU-230 de 2015 y SU-427 de
2016, sino será procedente el cálculo de la mesada pensional con base en los
factores salariales sobre los cuales se cotizó en el último año de servicios
anterior a la adquisición del status pensional, por criterios de especialidad
de la norma”. Así las cosas, revocó la decisión de instancia y negó las
pretensiones de nulidad manteniendo el acto administrativo emitido en el
ordenamiento jurídico.
En sede de tutela, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, en única instancia, amparó los derechos de la
accionante, dejó sin efectos la sentencia proferida el 10 de febrero de 2017
por el Tribunal Administrativo de Nariño, y ordenó a la mencionada autoridad
proferir un nuevo fallo que acate las consideraciones expuestas, que consistieron
en la presencia de un defecto sustantivo por parte de la sentencia de segunda
instancia ya que hizo una indebida interpretación del artículo 36 de la Ley 100
de 1993 y la Ley 33 de 1985 desconociendo a su vez el precedente jurisprudencial
del Consejo de Estado que ha indicado que para liquidar una pensión de
jubilación deben incluirse todos los factores salariales.
En cumplimiento de lo anterior, el Tribunal Administrativo de
Nariño, Sala de Decisión Oral profiere un nuevo fallo en el que resuelve modificar
parcialmente la sentencia de primera instancia adicionando la obligación de
descontar a la demandante los valores que correspondan a aportes al sistema
general de pensiones respecto de los factores salariales que se incluyen y
sobre los cuales no se hicieron aportes, cifras que deberán ser actualizadas.
Sobre las anteriores consideraciones la Sala estima lo siguiente:
El artículo 81 de la Ley 812 de 2003[93] señaló que
las personas vinculadas al servicio público educativo de manera posterior a la
entrada en vigencia de la mencionada ley, se encuentra cubiertas por el régimen
pensional de prima media consagrado en la Ley 100 de 1993 y en la Ley 797 de
2003. Por otra parte, aquellos docentes que se vincularon al servicio antes de
la misma, se encuentran amparados por el régimen anterior a la Ley 812 de 2003,
lo cual fue ratificado por el parágrafo transitorio 1º del Acto Legislativo 01
de 2005:
“[…] Parágrafo transitorio 1º. El régimen pensional de los docentes
nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público
educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones
legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de
2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta. Los docentes que se hayan
vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los
derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de
Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003 […]”.
De tal manera que si la vinculación del docente se llevó a cabo
antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (26 de junio de 2003) el
régimen pensional que lo cobija es el señalado en la Ley 91 de 1989. No
obstante, se ha indicado[94] que el régimen de estos
funcionarios corresponde al mismo que se aplica a los empleados públicos del
orden nacional, de tal manera que la reliquidación pensional se encuentra
regulada en las leyes 33 y 62 de 1985 y el Decreto 1978.
De acuerdo con lo anterior, frente a la sentencia acusada proferida
por el Tribunal Administrativo de Nariño, esta Sala concluye que no incurrió en
el defecto alegado por cuanto:
(i) Indicó que para el cómputo de la pensión de la señora Fanny
Acosta sólo se pueden tener en cuenta los factores salariales que hayan servido
como base para la realización de aportes al sistema de seguridad en pensiones
fundamentándose en que a los docentes vinculados antes del 27 de junio de 2003,
como es el caso de la accionante, se les aplica de manera simultánea la Ley 91
de 1989 por criterios de especialidad y la Ley 33 de 1985 la cual es la vigente
para los servidores del sector público nacional, en la que se indica que las
pensiones están a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio[95].
(ii) Señaló que de acuerdo con la Ley 33 de 1985 (modificada por la
Ley 62 de 1985) todos los empleados oficiales deben pagar los aportes que
indique la Caja de Previsión a la cual esté afiliada la entidad a la que se
encuentran adscritos y enlistó los factores por los que estaría conformada la
base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración[96].
(iii) Argumentó que el Consejo de Estado ha entendido que en lo que
tiene que ver con los factores salariales para el cómputo de la pensión, aplica
el criterio según el cual la lista de factores especificada en la Ley 33 de
1985 no era taxativa sino meramente enunciativa, lo que permitía que se
incluyeran todos los emolumentos recibidos por el docente aunque no se hubiesen
hecho aportes a pensión sobre ellos.
(iv) No obstante, indicó que se apartaba de dicha línea y se acogía
a lo manifestado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013,
SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 (reiteradas recientemente en la SU-395 de 2017)
frente a que la liquidación de pensiones de regímenes especiales no puede
incluir todos los factores salariales sino solo los que sirvieron de base para
efectuar los aportes al sistema pensional[97]. Lo anterior
además, en concordancia con el Acto Legislativo 01 de 2005 que introdujo la
regla ya consagrada en el artículo 13 de la Ley 100 de 1993 que señala que “[p]ara la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los
factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”.
Así las cosas, el Tribunal al encontrar que la señora Fanny Acosta
no cumplió “con el imperativo o la obligación de cotizar al sistema los
parafiscales sobre la prima de navidad, prima de vacaciones y prima de
alimentación, que reclama sean incluidos como factores de liquidación”, sus
pretensiones no prosperaron.
En esa medida, esta Sala concluye que la decisión del Tribunal
Administrativo de Nariño, Sala de Decisión Oral, se encuentra ajustada a
derecho al negar las solicitudes de la accionante fundamentándose en los
factores salariales contenidos en la Ley 33 de 1985 y 62 de 1985 y encontrando
que sobre ellos no se efectuaron los aportes al sistema de seguridad social en
los términos de las mencionadas normas, el Acto Legislativo 01 de 2005 y de las
sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 exponiendo las
razones suficientemente sustentadas para apartarse del precedente sentado por
el Consejo de Estado y acogerse a lo señalado por la Corte Constitucional, lo
cual considera, es de obligatorio cumplimiento, señalando que “dada la norma especial (ley 91 de 1989) no será aplicable el
promedio de los factores salariales devengados en los últimos 10 años de
servicios tal como se expresa la sentencia SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016,
sino será procedente el cálculo de la mesada pensional con base en los factores
salariales sobre los cuales se cotizó en el último año de servicios anterior a
la adquisición del status pensional, por criterios de especialidad de la norma”.
Por lo anterior, habrá de ser revocada la decisión de tutela
proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, en única instancia y se negará la
solicitud de amparo propuesta por la señora Fanny Acosta Santacruz por cuanto
la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de
Decisión Oral se encuentra ajustada a derecho.
9.2. Expediente T-6.665.989
Este caso se refiere al reconocimiento de una pensión de jubilación regida
por la Ley 33 de 1985 (servidores públicos) teniendo en cuenta que el
peticionario es beneficiario del régimen de transición, con un monto del 75%
del promedio de lo devengado en el último año de servicios. El actor demandó en
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho la Resolución No. 27405 del 7
de junio de 2006 por cuanto allí se le reconoció una pensión mensual vitalicia
por vejez con el 75% del promedio devengado los últimos 10 años de servicio y
con la inclusión de los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de
1994. El Juzgado Único Administrativo del Circuito de Mocoa, en primera
instancia, accedió a sus pretensiones y ordenó reliquidar la pensión “en un
porcentaje equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último
año de servicio, incluyendo en su cálculo, los siguientes factores salariales,
esto es, Asignación básica Mensual, Bonificación por Servicios, prima de
servicios, prima de vacaciones y prima de navidad”, con fundamento en el
precedente sentado por el Consejo de Estado y atendiendo los principios de
igualdad material, primacía de la realidad sobre las formas y de favorabilidad.
Posteriormente, el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de
Decisión Oral, confirmó el numeral primero de la sentencia de primera
instancia, en el sentido de declarar la nulidad parcial del acto demandado, y
modificó el numeral segundo ya que ordenó la reliquidación a partir del 21 de
mayo de 2011, fecha de retiro definitivo del servicio, con la inclusión de los
factores efectivamente cotizados durante los últimos 10 años de servicios
anteriores al retiro definitivo.
El Tribunal llegó a la conclusión de que “el acto administrativo
emitido por la parte demandada se encuentra ajustado a derecho, habida cuenta
que se habría respetado el régimen de transición, teniendo presente la edad, el
tiempo de servicios y la tasa de remplazo (o monto)”. De igual manera,
consideró que el IBL está constituido por el  “promedio de lo percibido por
el actor en los (10) últimos años de servicios y por supuesto con base en los
factores salariales previstos en los decretos reglamentarios de la Ley 100 de 1993
y que se entienden sobre los cuales se efectuó cotizaciones o aportes por parte
del empleador y trabajador”.
En sede de tutela, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, resolvió negar la solicitud de
amparo (iniciada por el demandante) ya que a pesar de existir una línea
jurisprudencial consolidada en el Consejo de Estado sobre el IBL, el Tribunal
cumplió con la carga necesaria de exponer los argumentos que le sirvieron para,
ante la existencia de dos posiciones diversas provenientes de dos altas Cortes,
optar por la fijada por la Corte Constitucional. De tal manera no se incurrió
en defecto alguno. En segunda instancia, el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, resolvió revocar la decisión de
primera instancia y amparó los derechos fundamentales invocados, dejó sin
efectos la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, y
ordenó a dicha autoridad emitir un nuevo fallo teniendo en cuenta la línea jurisprudencial
del Consejo de Estado respecto del IBL, es decir, incluyendo todos los factores
salariales percibidos en el último año de servicios.
En cumplimiento de lo anterior, el Tribunal Administrativo de
Nariño, Sala de Decisión Oral profiere el 15 de marzo de 2018 un nuevo fallo en
el que resuelve confirmar parcialmente la sentencia de primera instancia
adicionando la obligación de descontar al demandante los valores que
correspondan a aportes al sistema general de pensiones respecto de los factores
salariales que se incluyen y sobre los cuales no se hicieron aportes, cifras
que deberán ser actualizadas.
Sobre las anteriores consideraciones la Sala estima que el fallo
proferido el 28 de abril de 2017 por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala
de Decisión Oral, no incurrió en los defectos alegados teniendo en cuenta que:
Como ya se dijo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
interpretado el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido que el régimen
de transición establecido por el legislador protege en primer lugar, el acceso
a la pensión manteniendo los requisitos de la legislación anterior en lo que
atañe a edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto, entendiendo este
último como el porcentaje aplicable al Ingreso Base de Cotización, “como los
factores salariales no determinan el monto de la pensión sino parte de la base
de la liquidación de la misma, éstos serán los señalados en la normativa
actual, en este caso por el Decreto 1158 de 1994”[98].
Aunado a lo anterior, el Acto legislativo 01 de 2005 introdujo la regla ya
consagrada en el artículo 13 de la Ley 100 de 1993 que señala que “Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los
factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”.
Además, señaló la jurisprudencia ya anotada que al no ser el IBL
un elemento de la transición deben observarse las reglas que sobre él señale el
régimen general de pensiones, es decir, para liquidarse debe tomarse en cuenta
el promedio devengado en los diez (10) últimos años.
De acuerdo con lo anterior, la sentencia de segunda instancia
proferida en un primer momento el 28 de abril de 2017, por el Tribunal
Administrativo de Nariño se encuentra ajustada a derecho, y consecuente con la
normativa actual referente al régimen de transición, y lo señalado por la Corte
Constitucional (Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-426 de 2016,
reiteradas de manera reciente en las sentencias SU-631 de 2017, SU-395 de 2017
y SU-023 de 2018) en cuanto al Ingreso Base de Liquidación, apartándose de
manera sustentada del precedente del Consejo de Estado y prefiriendo la
interpretación dada por la Corte Constitucional, concluyendo que la pensión de
jubilación del actor debe liquidarse con el 75% del promedio de las asignaciones
sobre las cuales se hicieron aportes al sistema de seguridad social recibidas
en los diez (10) años anteriores al retiro efectivo del servicio.
Por lo anterior, habrá de ser revocada la decisión de tutela
proferida en segunda instancia por el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, y se confirmará
la sentencia de primera instancia de tutela proferida por el Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, que
resolvió negar la solicitud de amparo por no encontrar un yerro en la sentencia
atacada.
9.3. Expediente
T-6.644.430
En este caso como
ya se indicó, no se cumplió con el requisito de subsidiariedad de la acción de
tutela por cuanto la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP no interpuso recurso
de apelación frente a la sentencia que se pretende atacar en sede de tutela y,
además, aún cuenta con la posibilidad de acudir al recurso de revisión consagrado
en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 habida cuenta de la expedición de la
Ley 1437 de 2011[99]. De tal manera, se
confirmará el fallo de segunda instancia proferida por El Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta de fecha 1º de febrero de
2018, que a su vez confirmó la decisión de primera instancia del Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, que declararon
improcedente el amparo pero por el incumplimiento del requisito de
subsidiariedad.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera el 12 de octubre de 2017, que
amparó los derechos fundamentales invocados por la señora Fanny Acosta
Santacruz (Exp. T-6.631.024) y, en su lugar, NEGAR la solicitud de
amparo por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO.- REVOCAR la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta el 13 de febrero
de 2018, que amparó los derechos invocados por el señor Oscar Eduardo Jiménez
Prado (Exp. T-6.665.989), para en su lugar CONFIRMAR la sentencia de
primera instancia emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, el 4 de septiembre de 2017, que
negó la acción de tutela.
TERCERO.- CONFIRMAR la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta de fecha 1º de
febrero de 2018, que a su vez confirmó la decisión de primera instancia del
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, que
declararon improcedente la acción de tutela interpuesta por la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social – UGPP contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Segunda, Subsección F (Exp. T-6.644.430), pero por el incumplimiento
del requisito de subsidiariedad.
CUARTO.-
LIBRAR las comunicaciones –por la Secretaría
General de la Corte Constitucional–, así como DISPONER las notificaciones
a las partes –a través del Juez de tutela de instancia–, previstas en el
artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En el expediente T-6.631.024, sentencia de única instancia
proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera el 12 de octubre de 2017; en el expediente T-6.644.430, sentencia
proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Quinta el 1º de febrero de 2018 que a su vez confirmó la sentencia
proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta el 23 de noviembre de 2017; en el expediente T-6.665.989,
sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta el 13 de febrero de 2018 que a su vez revocó la
sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A el
4 de septiembre de 2017.
[2] Sala de Selección Número Tres, conformada por los magistrados
Gloria Stella Ortiz Delgado y Alejandro Linares Cantillo. Auto de selección del
12 de marzo de 2018, notificado el 3 de abril de 2018 y Auto de selección del
23 de marzo de 2018, notificado el 23 de abril de 2018.
[3] El escrito tutelar inicialmente presentado hacía referencia a una
acción de tutela interpuesta por Fanny Acosta Santacruz, Elia Oliva Cifuentes
Narváez, Frida del Carmen Kreisberger Gómez y Martha Cecilia Vallejo de
Portilla, contra el Tribunal Administrativo de Nariño. El 4 de julio de 2017 el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
profirió un auto señalando que previo a resolver la admisión de la demanda de
tutela y considerando que las decisiones que se censuran tienen origen en
procesos de nulidad diferentes, tramitados en autoridades diferentes, y
providencias independientes, la acción se deriva en causas diferentes, por
tanto, requirió a la parte actora para que en el término de 3 días contados a
partir del día siguiente a la notificación, corrigiera la acción de tutela de
tal manera que presentara en documentos separados, las respectivas solicitudes
interpuestas por cada una de las actoras, teniendo en cuenta la legitimación en
la causa por activa.
[4] El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Primera, en Auto del 02 de agosto de 2017, admitió la acción de tutela,
ordenó la notificación a la parte accionada, vinculó al Juzgado Sexto
Administrativo de Pasto y a la Nación – Ministerio de Educación Nacional –
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y solicitó en calidad
de préstamo, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho al Tribunal
accionado. Folios 176 al 177, cuaderno 1 del expediente T-6.631.024.
[5] Escrito enviado al Consejo de Estado a través de correo electrónico
de fecha 22 de agosto de 2017. Folios 184 al 186, cuaderno 1 del expediente
T-6.631.024.
[6] Escrito enviado al Consejo de Estado a través de correo electrónico
de fecha 23 de agosto de 2017. El oficio tiene radicado No. 20170581010891 de
22 de agosto de 2017, suscrito por William Emilio Mariño Ariza, Vicepresidente
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Folios 187 al 190,
cuaderno 1 del expediente T-6.631.024.
[7] Escrito enviado al Consejo de Estado a través de correo electrónico
de fecha 23 de agosto de 2017. El oficio de respuesta tiene radicado 2017-ER-175739
de fecha 23 de agosto de 2017, suscrito por Margarita María Ruiz Ortegón,
Asesora Oficina Jurídica de la entidad. Folios 191 al 197, cuaderno 1 del
expediente T-6.631.024.
[8] Oficio de fecha 22 de agosto de 2017, pero con recibido por parte del
Consejo de Estado del 11 de septiembre de 2017, suscrito por el Juez Sexto
Administrativo Oral del Circuito de Pasto – Nariño. Folios 296 al 299, cuaderno
1 del expediente T-6.631.024.
[9] Folio 12, cuaderno 1 del expediente T-6.631.024.
[10] Folio 18, cuaderno 1 del expediente T-6.631.024.
[11] Folios 19 al 20, cuaderno 1 del expediente T-6.631.024.
[12] Folios 21 al 44, cuaderno 1 del expediente T-6.631.024.
[13] Folios 45 al 68, cuaderno 1 del expediente T-6.631.024.
[14] El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, en Auto del 08 de septiembre de 2017, admitió la acción de
tutela, ordenó la notificación a la parte accionada así como al señor José
Antonio García Linares como tercero interesado en el resultado del proceso y
notificó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Folio 70,
cuaderno 1 del expediente T-6.644.430.
[15] Escrito de fecha 19 de septiembre de 2017, radicado el 20 del mismo
mes y año. Folios 78 al 83, cuaderno 1 del expediente T-6.644.430.
[16] Escrito enviado al Consejo de Estado el 25 de septiembre de 2017.
Folios 86 al 92, cuaderno 1 del expediente T-6.644.430.
[17] Folios 35 al 50, cuaderno 1 del expediente T-6.644.430.
[18] Folios 51 al 54, cuaderno 1 del expediente
T-6.644.430.
[19] Folios 55 al 57, cuaderno 1 del expediente T-6.644.430.
[20] Folios 94 al 99, cuaderno 1 del expediente
T-6.644.430.
[21] Folios 112 al 131, cuaderno 1 del
expediente T-6.644.430.
[22] Folios 156 al 166, cuaderno 1 del expediente T-6.644.430.
[23] Folios 18 al 30, cuaderno sede de revisión, del expediente
T-6.644.430.
[24] Consejo de Estado, radicado 25000-23-25-000-2006-07509-01
(0112-06), actor: Luis Mario Velandia, M.P. Víctor Alvarado Ardila.
[25] Consejo de Estado, radicado 25000-23-25-000-2006-07509-01
(0112-06), actor: Luis Mario Velandia, M.P. Víctor Alvarado Ardila.
[26] Consejo de Estado, radicado 25000-23-42-000-2013-01541-01
(4683-2013), actor: Rosa Ernestina Agudelo Rincón, M.P. Gerardo Arenas
Monsalve.
[27] El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda, en Auto del 28 de junio de 2017, admitió la acción de tutela,
ordenó la notificación a la parte accionada, a la UGPP y a la Agencia de
Defensa Jurídica del Estado, y solicitó en calidad de préstamo, el proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho al Juzgado Único Administrativo del
Circuito de Mocoa. Folio 165, cuaderno 1 del expediente T-6.665.989.
[28] Escrito enviado al Consejo de Estado a través de correo electrónico
de fecha 10 de julio de 2017. Folios 89 al 93, cuaderno 1 del expediente
T-6.665.989.
[29] Escrito enviado al Consejo de Estado a través de correo electrónico
de fecha 12 de julio de 2017. El oficio tiene radicado No. 201711102107731 de
12 de julio de 2017, suscrito por Salvador Ramírez López, Subdirector de
Defensa Judicial pensional de la UGPP. Folios 107 al 135, cuaderno 1 del
expediente T-6.665.989.
[30] Folio 29, cuaderno 1 del expediente T-6.665.989.
[31] Folios 30 al 34, cuaderno 1 del expediente T-6.665.989.
[32] Folios 35 al 53, cuaderno 1 del expediente T-6.665.989.
[33] Folios 55 al 58, cuaderno 1 del expediente T-6.665.989.
[34] Folio 59, cuaderno 1 del expediente T-6.665.989.
[35] Folio 60, cuaderno 1 del expediente T-6.665.989.
[36] Folios 61 y 62, cuaderno 1 del expediente T-6.665.989.
[37] Folios 140 al 146, cuaderno 1 del expediente T-6.665.989.
[38] Folios 153 al 157, cuaderno 1 del expediente T-6.665.989.
[39] Folios 166 al 194, cuaderno 1 del expediente T-6.665.989
[40] Folios 248 al 257, cuaderno 1 del expediente T-6.665.989.
[41] Folios 18 al 36, cuaderno sede de revisión del expediente
T-6.665.989.
[42] A mediados de la primera década del Siglo XXI, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, sistematizó y unificó los requisitos de procedencia y las
razones o causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Tema que había sido tratado, entre muchas otras, en las Sentencias
T-079 de 1993 y T-231 de 1994 (MP Eduardo Cifuentes
Muñoz), T-118 de 1995 (MP José Gregorio Hernández Galindo), T-055 de 1997 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz), T-204 de 1998 (MP Hernando Herrera Vergara), T-001 de
1999 (MP José Gregorio Hernández Galindo), T-1009 de 2000 (MP Carlos Gaviria
Díaz), T-025 de 2001 (MP Eduardo Montealegre Lynnet), T-188 de 2002 (MP Alfredo
Beltrán Sierra). De esta manera, la Corte en la
Sentencia C-590 de 2005 (MP Jaime Córdoba Triviño) señaló como requisitos
generales de procedencia los siguientes: “a. Que la cuestión que se discuta
resulte de evidente relevancia constitucional (…), b. Que se hayan agotado
todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance
de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un
perjuicio iusfundamental irremediable (…), c. Que se cumpla el requisito de la
inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término
razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…), d.
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma
tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que
afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…), e. Que la parte actora
identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración
como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el
proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…), f. Que no se trate
de sentencias de tutela”. Estos criterios
establecidos en la Sentencia C-590 de 2005, han sido reiterados uniformemente
en múltiples pronunciamientos, por ejemplo, en las Sentencias T-950 de 2006 (MP
Marco Gerardo Monroy Cabra), T-905 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto),
T-203 de 2007 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-264 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas
Silva), T-583 de 2009 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-453 de 2010 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto), T-589 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa),
T-464 de 2011 (MP Jorge Iván Palacio Palacio; AV Nilson Elías Pinilla Pinilla),
T-872 de 2012 (MP Mauricio González Cuervo), SU-918 de 2013 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub; SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Nilson Elías Pinilla
Pinilla), T-103 de 2014 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), T-213 de 2014 (MP
María Victoria Calle Correa), SU-297 de 2015 (MP Luis Guillermo Guerrero
Pérez), T-060 de 2016 (MP Alejandro Linares Cantillo; AV Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo; SV Gloria Stella Ortiz Delgado) y T-176 de 2016 (MP Gloria
Stella Ortiz Delgado; AV Jorge Iván Palacio Palacio).
[43] Sobre este punto, es pertinente recordar que esta Corporación ha
establecido como requisito de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales el principio de inmediatez, el cual se traduce en el
deber de solicitar el amparo constitucional tan pronto como sea posible,
atendiendo las particularidades del hecho que genera la violación. Al respecto,
se puede consultar entre muchas otras: sentencias T-1089 de 2004 (MP Álvaro
Tafur Galvis), T403 de 2005 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-1009 de 2006 (MP
Clara Inés Vargas Hernández; SV Jaime Araújo Rentería), T-607 de 2008 (MP Marco
Gerardo Monroy Cabra), T-680 de 2010 (MP Nilson Pinilla Pinilla), T-611 de 2011
(MP Mauricio González Cuervo), T-323 de 2012 (MP Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo; AV Nilson Pinilla Pinilla), T-034 de 2013 (MP Luis Guillermo Guerrero
Pérez), SU-377 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa; SV Luis Guillermo
Guerrero Pérez) y T-539 de 2015 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez; SV Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo).
[44] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (MP Jaime Córdoba
Triviño).
[45] Dichas causales han sido reiteradas y tenidas en cuenta para fallar
innumerables casos en donde la(s) providencia(s) atacada(s) presenta(n) alguno
de los defectos señalados. Por ejemplo, las sentencias SU-540 de 2007 (MP
Álvaro Tafur Galvis; AV Nilson Elías Pinilla Pinilla; SV Humberto Antonio
Sierra Porto), T-766 de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra; AV Nilson Elías
Pinilla Pinilla), T-819 de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-257 de
2010 (MP Mauricio González Cuervo), T-429 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), T-978 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; AV Nilson Elías
Pinilla Pinilla), T-010 de 2012 (MP Jorge Iván Palacio Palacio; AV Nilson Elías
Pinilla Pinilla), T-267 de 2013 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), T-482 de 2013
(MP Alberto Rojas Ríos), T-941 de 2014 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez; AV
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-414 de 2015 (MP Luis Guillermo Guerrero
Pérez), T-574 de 2016 (MP Alejandro Linares Cantillo; SV Gloria Stella Ortiz
Delgado), entre otras.
[46] Corte Constitucional, sentencia T- 008 de
1999 (MP Alfredo Beltrán Sierra), T- 156 de 2000 (MP José Gregorio Hernández
Galindo), SU-416 de 2015 (MP
Alberto Rojas Ríos).
[47] Corte Constitucional, sentencia T- 757 de
2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[48] Corte Constitucional, sentencia T-453 de 2017 (MP Diana Fajardo
Rivera) reiterando lo señalado en las sentencias SU-399 de 2012 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto), SU-400 de 2012 (MP (e) Adriana María Guillén Arango),
SU-416 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos) y SU-050 de 2017 (MP Luis Ernesto Vargas
Silva).
[49] Corte Constitucional, sentencias T-118A de 2013 (MP Mauricio
González Cuervo), SU-490 de 2016 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[50] Corte Constitucional, sentencias SU-241 de 2015 (MP Gloria Stella
Ortiz Delgado), SU-432 de 2015 (MP María Victoria Calle Correa), SU-427 de 2016
(MP Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[51] Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[52] Corte Constitucional, sentencia T-1029 de 2012 (MP Luis
Ernesto Vargas Silva).
[53] Corte Constitucional, sentencia T-459 de 2017 (MP Alberto
Rojas Ríos) citando la sentencia T-1029 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[54] Corte Constitucional, sentencia T-459 de 2017 (MP Alberto
Rojas Ríos) citando la sentencia T-1029 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[55] Corte Constitucional, sentencia SU-053 de 2015 (MP Gloria
Stella Ortiz Delgado).
[56] Corte Constitucional, sentencia SU-053 de 2015 (MP Gloria
Stella Ortiz Delgado).
[57] Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa).
[58] Corte Constitucional, sentencia T-714 de 2013 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[59] Corte Constitucional, sentencia SU 631 de 2017 (MP Gloria
Stella Ortiz Delgado).
[60] Corte Constitucional, sentencia SU 631 de 2017 (MP Gloria
Stella Ortiz Delgado).
[61] Corte Constitucional, sentencia SU -354 de 2017 (MP Iván
Humberto Escrucería Mayolo).
[62] Corte Constitucional, sentencia T-369 de 2015 (MP Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub).
[63] Reiterando lo señalado en las sentencias SU-640 de 1998 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-270 de 2013 (MP Nilson Pinilla Pinilla), entre
otras.
[64] Reiterado en la sentencia T-018 de 2018 (MP José Fernando
Reyes Cuartas).
[65] Corte Constitucional, sentencia T-018 de 2018 (MP José
Fernando reyes Cuartas) reiterando la T-270 de 2013 (MP Nilson Pinilla
Pinilla).
[66] Corte Constitucional, sentencia T-018 de 2018 (MP José
Fernando reyes Cuartas) reiterando la Sentencia T-102 de 2014
(MP Jorge Iván Palacio Palacio).
[67] Constitución Política de Colombia. Artículo 243.
[68] Corte Constitucional, sentencia T-410 de 2014 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva), reiterada en el fallo T-123 de 2017 (MP Luis Ernesto Vargas
Silva), entre otras.
[69] Corte Constitucional, sentencia T-018 de 2018 (MP José
Fernando Reyes Cuartas).
[70] Corte Constitucional, sentencia T-233 de 2017 (MP María Victoria
Calle Correa).
[71] Ver sentencia T-1092
de 2007 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), reiterado en la T-656 de 2011 (MP
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-536 de 2017
(MP Iván Humberto Escrucería Mayolo), y T-018 de 2018 (MP José Fernando Reyes
Cuartas).
[72] Corte Constitucional, sentencia T-107 de 2016 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[73] Corte Constitucional, sentencia T-018 de
2018 (MP José Fernando reyes Cuartas).
[74] Corte Constitucional, sentencia T-018 de 2018 (MP José Fernando
reyes Cuartas) reiterando la T-410 de 2014 (MP Luis Ernesto Vargas Silva),
reiterada en el fallo T-123 de 2017 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), entre
otras.
[75] Corte Constitucional, sentencias C-789 de 2002 (MP Rodrigo Escobar
Gil), T-543 de 2015 (MP Mauricio González Cuervo) y T-045 de 2016 (MP Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub).
[76] Consideración basada y reiterativa de lo señalado en la
SU-023 de 2018 (MP Carlos Bernal Pulido).
[77] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Sentencia del
7 de febrero de 2018 (52594): “Es sabido que con los regímenes de transición
especialmente creados para cuando se modifiquen los requisitos para acceder a
los derechos pensionales, se ha buscado por el legislador no afectar de manera
grave las expectativas legítimas de quienes, al momento de producirse el cambio
normativo, se hallaban más o menos próximos a consolidar el derecho. || Desde luego,
esos regímenes pueden tener diferentes modalidades respecto de la utilización
de la nueva preceptiva y la vigencia de las normas derogadas o modificadas, de
ahí que no impliquen necesariamente la aplicación, en su integridad, de estas
normas, que, por lo general, consagran beneficios más favorables al trabajador
o al afiliado a la seguridad social. Ya la Corte Constitucional ha explicado,
al referirse al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que goza el legislador de un
amplio poder de configuración al momento de definir la protección que le
otorgue a las expectativas de los ciudadanos, como las referidas a los derechos
prestacionales. || Precisamente con el régimen de transición pensional
consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no quiso el legislador
mantener para los beneficiarios la aplicación en su totalidad de la
normatividad que gobernaba sus derechos pensionales, sino solamente una parte
de ella. Esta Sala de la Corte ha consolidado, por reiterado y pacífico, el
criterio de que dicho régimen comporta para sus beneficiarios la aplicación de
las normas legales anteriores a la vigencia del Sistema General de Pensiones,
en tres puntuales aspectos: edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y
monto de la pensión. Y que el tema de la base salarial de liquidación de la
pensión no se rige por tales disposiciones legales, sino que pasa a ser regido,
en principio, y para quienes les hacía falta menos de diez años para adquirir
el derecho por el inciso 3º del artículo 36 citado (…)”.
[78] Corte Constitucional, sentencia SU 023 de 2018 (MP Carlos
Bernal Pulido).
[79] Corte Constitucional, sentencia SU 023 de 2018(MP Carlos
Bernal Pulido). Dicha tesis ha sido reiterada por la Sala de Casación Laboral
de la Corte Suprema de Justicia en las sentencias con radicados exp. 20223 de
1997, exp. 11128 de 1998, exp. 11455 de 1999, exp. 19663 de 2003, exp. 22226 de
2004, exp. 33578 de 2008, exp. 33343 de 2008, exp. 31711 de 2009, exp. 571960
de 2018, 52594 de 2018
[80] Esta tesis se fundamentó en un concepto de la Sala de Consulta y
Servicio Civil del 20 de mayo del año 1998.
[81] Corte Suprema de Justicia, expedientes No. 470-90 de 2000 y 2004-00
de 2000. En la última se señaló: “[e]n armonía con lo anterior, concluye la
Sala, el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consagró el
régimen de transición, consistente en que, las personas que cumplan las
hipótesis allí previstas, en cuanto a edad, tiempo de servicio y monto de la
pensión, se les aplica en su integridad el régimen anterior que las regula y
beneficia.  Si se aplica el inciso tercero del mismo artículo 36 de la citada
ley, para establecer la base de liquidación de la pensión, se escinde la ley,
pues la normatividad anterior (Ley 33 de 1985) señala la forma de liquidar la
pensión, se desnaturaliza el régimen, y se dejaría de aplicar el principio de
favorabilidad de la ley en los términos ya indicados” (negrillas originales).
[82] Corte Constitucional, sentencia SU 023 de 2018 (MP Carlos
Bernal Pulido).
[83] Corte Constitucional, sentencia SU 023 de 2018 (MP Carlos
Bernal Pulido).
[84] “81. Esta tesis ha sido reiterada en casos posteriores, del 16 de
febrero de 2006 (radicación 4076-04), 6 de marzo de 2008 (radicación 4799-05) y
17 de abril de 2013 (radicación 0112-12).” Corte Constitucional, SU-023 de 2018
(MP Carlos Bernal Pulido).
[85] Consejo de Estado, Sección Segunda.
Expediente No. 0112-2009.
[86] La Corte, mediante control abstracto de constitucionalidad de los
artículos 11 parcial, 36 parcial, y 288 de la ley 100 de 1993, excluyó del
ordenamiento jurídico colombiano, aquellas expresiones del artículo 36 referido
que establecían un trato discriminatorio para la población afiliada al sector
privado y los del sector público, pues mientras para los primeros se tomaba
como base en el promedio de los devengado los 2 últimos años de servicios, para
los segundos, el promedio se calcula solamente, sobre lo devengado en el último
año. || En esa ocasión se señaló: “Dado que en la [L]ey 100 de 1993 se
modifican algunos de los requisitos para acceder a la pensión de vejez, se establece
en el inciso segundo del artículo 36, materia de acusación, un régimen de
transición que da derecho a obtener ese beneficio mediante el cumplimiento de
los requisitos de edad, tiempo de servicio, o semanas cotizadas estatuidas en
la legislación anterior, para las personas que a la fecha de entrar a regir el
nuevo sistema de seguridad social, tengan 35 años o más de edad si son mujeres,
y 40 o más años de edad si son hombres; o a quienes hayan cumplido 15 o más
años de servicios cotizados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a
estas personas para obtener tal derecho son los contenidos en las disposiciones
de la nueva ley.”
[87] Corte Constitucional, sentencia T-078 de 2014 (MP Mauricio González
Cuervo).
[88] Corte Constitucional, sentencia SU-230 de 2015 (MP Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub).
[89] De manera previa, en el Auto 326 de 2014, al conocer el incidente
de nulidad de la sentencia T-078 de 2014, en la que la Sala Segunda de Revisión
había negado las pretensiones, en un caso similar al que se estudia, la Sala
Plena consideró lo siguiente: “A partir de las anteriores razones, la
Sala Plena considera que la solicitud de nulidad no está llamada a prosperar,
por cuanto la Sala Segunda de Revisión de Tutelas no cambió la jurisprudencia
constitucional en vigor, relativa a la interpretación del inciso 2º y 3º del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en lo atinente a la forma de liquidar el
monto y el ingreso base de liquidación, sino que, por el contrario, siguió en
estricto rigor la interpretación autorizada que realizó la Sala Plena en la
Sentencia C-258 de 2013, que por un lado, ha hecho tránsito a cosa juzgada
constitucional sólo en cuanto al régimen pensional especial contenido en la Ley
4 de 1992 y, que por otro lado, preciso es reiterarlo, establece un precedente
interpretativo sobre la aplicación del artículo 21 y el inciso 3° del artículo
36 de la Ley 100/93, según el cual el monto y el ingreso base de liquidación se
calculan bajo presupuestos diferentes, el primer concepto, bajo el régimen
especial del que fuese beneficiario el afiliado antes de la entrada en vigencia
del tránsito normativo, y el segundo, siguiendo lo previsto en las normas antes
mencionadas de la Ley 100/93 [32]”.
[90] “Consultar, entre otras, las Sentencias C-258 de 2013, T-078 de
2014 y SU-230 de 2015”.
[91] Corte Constitucional, SU-023 de 2018 (MP Carlos Bernal
Pulido).
[92] “El Acto Legislativo 01 de 2005 dispuso en su artículo 1 que el
Legislador debía regular un procedimiento breve para la revisión de las
pensiones reconocidas con abuso del derecho, o sin el cumplimiento de los
requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales
válidamente celebrados. Esta disposición no ha sido objeto de desarrollo
legislativo, por tanto, tal como se ha considerado a partir de las sentencias
C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, reiteradas en las sentencias SU-427 de 2016,
SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, el medio judicial procedente es el recurso
extraordinario de revisión que contemplan los artículos 19 y 20 de la Ley 797
de 2003”.
[93] “Artículo
81. Régimen prestacional de los docentes oficiales. El régimen
prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se
encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido
para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada
en vigencia de la presente ley. Los docentes que se vinculen a partir de la
entrada en vigencia de la presente ley, serán afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio y tendrán los derechos pensionales del
régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de
2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión
de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres. […].”
[94] Entre otras, por sentencias del Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Consejero ponente:
Gerardo Arenas Monsalve Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil catorce
(2014). Radicación número: 15001-23-33-000-2012-00170-01(3008-13).
[95] Folio 65, cuaderno 1 del expediente T-6.631.024.
[96] Folio 66, cuaderno 1 del expediente T-6.631.024.
[97] Folios 62 al 64, cuaderno 1 del expediente T-6.631.024.
[98] Corte Constitucional, sentencia SU-395 de 2017 (MP Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[99] Ley 1437 de 2011, Artículo 251, inciso 4º “En los casos previstos
en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro
de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o
en los casos en que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a
partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio”.