T-676-10
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-676/10
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Caso en que no se cumple por cuanto de las pruebas
aportadas se infiere que no existió una amenaza real en contra del demandante
De acuerdo con el relato del accionante éste debió
dejar el país con el objetivo de salvaguardar su integridad personal. No
obstante, como constató el juez de primera instancia, “únicamente registra una salida a Panamá el día 24 de
junio de 2009 con regreso el día 3 de julio de la misma anualidad”  conforme con el registro de salidas y
entradas que lleva el Departamento Administrativo de Seguridad –DAS-. Lo
anterior, indica que el sentimiento de angustia o perturbación de la ocurrencia del riesgo percibido por
el petente, en manera alguna fue de una magnitud tal que lo obligaron a
refugiarse en un sitio diferente a su residencia, como parece dar a entender en
el escrito de tutela. Tampoco se deduce que por estas circunstancias se haya
mermado su capacidad de acción, pues el actor convivió durante todo este tiempo
en su lugar de domicilio ejerciendo sus actividades profesionales y familiares
sin ningún contratiempo, lo cual permite inferir que éste contó con las
oportunidades suficientes para intentar las acciones contencioso
administrativas o llegado el caso las constitucionales. En este sentido, se
colige que no existió en realidad
una amenaza que de lugar a calificar como aceptable el motivo argüido por el
actor para conceder la protección solicitada. Así las cosas, al no poder
inferir de las pruebas aportadas en el libelo, que existió una amenaza real en
contra del actor que no puede inferirse determinación, pues no hay
identificación alguna de las características de la misma; y que tampoco las
amenazas crearon peligro alguno, esta Sala desechará como justificación
legítima el expresado por el demandante.
CARGO DE DIRECTOR GENERAL DE CORMACARENA-Caso en que el demandante contaba con la acción de
nulidad electoral
La Sala observa que el actor  contaba con
otro mecanismo judicial para atacar la legalidad del acto administrativo que
asignaba el cargo de Director General de CORMACARENA, que es la acción de
nulidad electoral, la cual nunca fue impetrada por el actor. Aunado a lo
anterior, encuentra la Sala que la Sección Quinta del Consejo de Estado ya
emitió pronunciamiento de fondo sobre la legalidad del acto en cuestión. En
este proceso el accionante esgrimió idénticos argumentos a los que hoy invoca
el accionante a través de la presente acción, por lo que una decisión en uno u
otro sentido reviviría una cuestión litigiosa que ya fue fallada por el juez
ordinario.
CARGO DE DIRECTOR GENERAL DE CORMACARENA- Análisis de los votos para la elección fue hecho en
sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado
El máximo órgano de la jurisdicción
contencioso administrativa determinó que el voto emitido por el representante
legal de la Asociación de Colonos del municipio de La Macarena y El Guayabero
es legitimo, por cuanto: “los actos del representante legal validamente
inscrito y no removido ejerza en calidad de tal, son plenamente validos”.
Respecto del voto realizado por el rector encargado de la Universidad de la
Amazonía, señaló: “la incongruencia de la figura del encargo que se utilizó no tiene
el alcance para enervar la legalidad de la delegación que efectuó, razón por la
cual la actuación cumplida por el representante de la Universidad de la
Amazonía en la elección del señor Patarroyo Varón, es válida”. Finalmente, se
estableció que el voto consignado por el delegado de la Directora General de la
Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales es
legítimo, por cuanto “ ante la ausencia de prohibición expresa en el artículo
38 de la ley 99 de 1993, debe darse aplicación a la cláusula general sobre la
procedencia de la delegación.
Referencia: expediente T- 2.573.365
Acción de Tutela instaurada por Fernando Romero
Herrera contra el Consejo Directivo de la Corporación para el Desarrollo
Sostenible del Área de Manejo Especial de la Macarena -CORMACARENA-
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D.C., treinta y uno (31) de
agosto de dos mil diez (2010).
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
conformada por los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt, Humberto Antonio Sierra
Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Nacional y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de
1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión de los fallos
proferidos el 20 de
noviembre de 2009 y el 21 de enero de 2010 por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo Seccional de
la Judicatura del Meta, en
primera y segunda instancias respectivamente,
en la acción de tutela instaurada por Fernando Romero Herrera en contra del Consejo
Directivo de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo
Especial de la Macarena -CORMACARENA-.
I. ANTECEDENTES
De acuerdo con las solicitudes de tutela y las pruebas
obrantes en el expediente, el accionante sustenta su pretensión en los
siguientes:
Hechos
1.- La
Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial de la
Macarena -CORMACARENA-, inició el proceso de selección para proveer el cargo de
Director General de dicha Corporación para los períodos 2007-2009[1].
2.- El proceso de selección se realizó por concurso de
méritos, ocupando el peticionario, dentro de la lista de elegibles, una
puntuación de 93.6 sobre 100 en la prueba psicotécnica y de conocimiento, y 50
puntos sobre 100 en la entrevista
3.- El 19 de abril de 2007 el Consejo
Directivo de la Corporación CORMACARENA, eligió al señor Joaquín Hernán
Patarroyo con 7 votos de 13 posibles, para ocupar el cargo de Director General,
mientras que el actor obtuvo únicamente 6.
4.- Alega que en dicha elección se contravino
lo señalado en el artículo 38 de la Ley 99 de 1993 y en los estatutos de
CORMACARENA, toda vez que tres de las personas que se hicieron presentes en la
votación realizada por el Consejo Directivo de la Corporación, no cumplen con
las cualidades exigidas para la referida elección.
El voto del señor NESTOR FRANCISCO
HERNANDEZ, considera el petente, como representante legal de la Asociación de
Colonos del municipio de La Macarena y El Guayabero, no es válido, por cuanto
éste no podía ejercer tal calidad, por haber sido otorgada, por medio del acta
021 de 1997, al señor JAVIER NOREÑA, quien falleció 7 de diciembre de 2004.
En este sentido, afirma el demandante, la
referida asociación debió reunirse en asamblea general para sustituir al
representante que había fallecido y elegir, de acuerdo a los procedimientos
establecidos, un nuevo representante de la Asociación de Colonos del municipio
de La Macarena y El Guayabero, para que participara en la elección del cargo de
Director General de la referida institución.
Asimismo, indica el actor, que el voto de
MEYER HURTADO PARRA como rector encargado de la Universidad de la Amazonía,
también debió ser considerado inválido, dado que, en primer lugar, la figura
del encargo, que es la utilizada por la Resolución 647 de 2007 para investir
a éste con facultades plenas para participar y decidir en la elección Director
General de CORMACARENA, únicamente está contemplada, conforme a lo establecido
en la Ley 909 de 2004, para los eventos en que es necesario ocupar un cargo
público mientras el mismo encuentre en vacancia temporal o definitiva,
situación que no se presentó en este caso; y en segundo lugar, si lo que se
buscaba era delegar la mencionada función, esta actuación, a su vez, se
encuentra prohibida por el literal j) del artículo 99 de 1993.
Igualmente, aduce que el voto depositado
por el señor EDGAR EMILIO RODRÍGUEZ BASTIDAS como delegado de la Directora
General de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales
Naturales, carece de total validez, puesto que el literal c) del artículo 38 de
la Ley 99 de 1993, no permite ningún tipo de delegación para esta elección.
5,- Finalmente, expresa que ante los
distintos acontecimientos que rodearon el concurso y las constantes amenazas y
conductas delictivas  de las que fue víctima, que lo llevaron incluso a tener
que salir del país y por tanto no le fue posible solicitar la nulidad de la
elección del actual Director General ni tampoco pudo presentar con anterioridad
la acción de tutela.
Solicitud de Tutela
6.-
Con fundamento en los hechos narrados, el ciudadano Fernando Romero Herrera solicitó la
protección de sus derechos fundamentales a elegir y ser elegido, acceder a
funciones y cargos públicos, y al debido proceso, vulnerados, en su opinión, por parte de la entidad demandada al  haber avalado los votos del representante legal de la Asociación de
Colonos del municipio de La Macarena y El Guayabero; rector encargado de la
Universidad de la Amazonía y el delegado de la Directora General de la Unidad
Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales en la
elección del Director General de esa institución.
Respuesta de la entidad demandada
Corporación para el Desarrollo Sostenible
del Área de Manejo Especial de La Macarena -Cormacarena-.
7.- La parte accionada por medio de escrito del 18 de
noviembre de 2009 respondió la acción de tutela de la referencia, y solicitó
declarar improcedente el recurso de amparo.
En primer lugar, indicó que el tutelante
pretende reabrir un asunto litigioso que fue debatido en la jurisdicción
contencioso administrativa, a través del proceso de nulidad electoral.
En este sentido, afirmó que las
pretensiones invocadas por el actor fueron desestimadas por la Sección Quinta
del Consejo de Estado en sentencia del 5 de junio de 2008[2]. Igualmente,
señala que la decisión del máximo órgano de la jurisdicción contencioso
administrativa fue atacada por vía de tutela sin prosperidad alguna, según
consta en el proceso No. 110010315000200801229-00 de la Sección Primera del
mismo cuerpo colegiado.
Aunado a lo anterior, indica que el proceso
de selección y elección del Director General de Cormacarena que ahora ataca por
vía de tutela el accionante, ya había sido demandado por medio de acción de
amparo por otra persona, y examinado por el Tribunal Superior de Distrito
Judicial, en segunda instancia consideró que el proceso se ajustó a derecho.
En Segundo lugar, sostiene que en el caso sub-examine
no existe inmediatez de la acción, por cuanto el acto administrativo que se
ataca, fue proferido el 19 de abril de 2007, es decir, casi 3 años después de
la referida elección.
Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo
Territorial y Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales
Naturales
El Ministerio del Medio Ambiente y
Desarrollo Territorial y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de
Parques Nacionales Naturales, como terceros interesados en el proceso
respondieron la acción de la referencia y solicitaron declararla improcedente.
En primer termino, se sostuvieron que el
actor dejó precluir la oportunidad procesal para accionar ante la jurisdicción
contencioso administrativa, donde tenía la posibilidad de solicitar la
suspensión provisional de los efectos del acto, conforme a los artículos 238 de
la Constitución Política y 152 del Código Contencioso Administrativo.
En segundo término, señalaron que el
recurso de amparo no fue incoado a tiempo, puesto que han transcurrido tres
años desde la elección del Director General de Cormacarena.
Y Finalmente, adujeron que las delegaciones
cuestionadas por el accionante en la presente acción de tutela se ajustaban a
derecho y no constituían ningún vicio para la elección del Director General de
Cormacarena
Decisiones judiciales objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
8.- La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta
declaró improcedente el amparo solicitado, por cuanto consideró que no cumplía
con el requisito de inmediatez exigido para la prosperidad de ésta.
Sobre el particular afirmó que la acción de tutela debió ser presentada de manera
oportuna, es decir, dentro de un término razonable después de la ocurrencia de
los hechos, no 2 años y medio después como se establece de las pruebas obrantes
en el proceso.
Añadió que, el argumento esgrimido por el accionante según el cual
no pudo ejercer las acciones legales correspondientes para solicitar la nulidad
del acto administrativo debido a la necesidad de ausentarse del país por
razones de seguridad ante supuestas amenazas contra su vida, no encuentra
fundamento, dado que se logró establecer que desde el 19 de abril de 2007, fecha
en que fue elegido el Director General de Cormacarena, el accionante solamente
registra una salida del país hacia Panamá el día 24 de junio de 2009 con
regreso el día 3 de julio del mismo año
9.- Por otro lado, concluyó que las
circunstancias que son motivo de la presente acción de tutela ya fueron objeto
de análisis por parte de la Sección Quinta del Consejo de Estado, razón
adicional para denegar por improcedente la acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia
10. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, confirmó
el fallo proferido por la Sala
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta.
Advirtió que, en el presente caso el
accionante contaba con otros mecanismos de defensa judicial ante la
jurisdicción contencioso administrativa, los cuales no fueron puestos en marcha
en el tiempo indicado para esto, por lo que no es válido argüir que no disponía
de herramientas para atacar la legalidad de la elección realizada por el
Consejo Directivo de CORMACARENA para proveer el cargo de Director General de
dicha institución.
Indica que, tampoco obran elementos
fácticos que permitan considerar que se está ante la presencia de un perjuicio
irremediable, en tanto, el peticionario, tan sólo enuncia dicha situación,
razón por la cual el recurso de amparo no procede de modo alguno de manera
transitoria
Por otro lado, consideró que la acción de
tutela no es el mecanismo idóneo y adecuado para controvertir actuaciones
administrativas como las ahora objetadas.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
1.- Es competente esta Sala de la Corte Constitucional
para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la
referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral
9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
En atención a lo expuesto, esta Sala de Revisión debe determinar si el
Consejo Directivo de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de
Manejo Especial de la Macarena -CORMACARENA- vulneró los
derechos fundamentales a elegir y ser elegido, acceder a funciones y cargos
públicos, y al debido proceso de Fernando Romero Herrera al haber
avalado los votos del representante legal de la Asociación
de Colonos del municipio de La Macarena y El Guayabero; rector encargado de la
Universidad de la Amazonía y el delegado de la Directora General de la Unidad
Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales en la
elección del Director General de esa institución
A fin de resolver el asunto, en primer término, la Sala determinará
la procedibilidad de la tutela en el caso sub judice, específicamente se
estudiará si la acción de amparo cumple con el requisito de inmediatez y en
segundo lugar, de llegarse a la conclusión de que la tutela es procedente, la
Corte definirá si en este evento se configuró una violación de los derechos
fundamentales aducidos por el actor.
3. Procedibilidad
de la acción de tutela: requisito de inmediatez.
Esta Corporación, en reiterada jurisprudencia, ha
sostenido que la acción de tutela es un
mecanismo judicial de carácter excepcional que garantiza la protección
inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o violados con ocasión
de la actuación u omisión de una entidad pública o de manera excepcional por un
particular. Si bien este instrumento no tiene un término de caducidad para su
interposición, lo que si es evidente, es que su empleo ha de hacerse dentro de
un término razonable que justifique y garantice la efectividad de la protección
buscada por esta vía.
En
efecto, a pesar de que la Corte mediante sentencia C-543 de 1992 declaró
inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991 que establecía un término
de caducidad para ejercer la acción de tutela por considerar que ésta puede interponerse
en cualquier tiempo; debe tenerse en cuenta, que en virtud del principio de
inmediatez que gobierna el mecanismo de amparo judicial, esta Corporación ha
señalado igualmente que la interposición de la acción de tutela debe realizarse
dentro de un término razonable que permita la protección inmediata del
derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la C.N., y que justifique
el ejercicio de la misma como mecanismo subsidiario y expedito de defensa
judicial.
Concretamente
en la mencionada sentencia se estableció:
“(…)La Corte ha señalado que dos de las
características esenciales de esta figura en el ordenamiento jurídico
colombiano son la subsidiariedad y la inmediatez: … la segunda, puesto que la
acción de tutela ha sido instituida como remedio de aplicación urgente que se
hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual
del derecho objeto de violación o amenaza.[3]
Luego no es propio de la acción de tutela el sentido de medio o
procedimiento llamado a reemplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el
de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de
competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya
que el propósito específico de su consagración, expresamente definido en el
artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección
efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus derechos
constitucionales fundamentales.
“En otros términos, la acción de tutela ha sido
concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho
creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o la amenaza de un
derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene
previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de
lograr la protección del derecho; es decir, tiene cabida dentro del
ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y oportuna a
circunstancias en que, por carencia de previsiones normativas específicas,
el afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara […]” (Negrillas fuera del texto)
De
esta manera, la clara intención de la acción de tutela es poder dar una respuesta
útil y apropiada a la persona que no cuenta con otros mecanismos judiciales que
le aseguren una protección igual de eficiente de sus derechos fundamentales.
En
sentencia T-996 A de 2006, esta Corporación reiteró que la inmediatez es una
condición de procedencia de la tutela, en virtud de la cual la acción debe
interponerse dentro de un tiempo razonable y prudencial a partir del
momento en que ocurrió la violación o amenaza de los derechos fundamentales,
puesto que es un instrumento jurídico que ha sido diseñado para conjurar de
manera imperiosa las perturbaciones sobre los derechos fundamentales, y no para
perpetuar indefinidamente actuaciones que pueden ser resueltas válidamente
mediante otros medios de defensa judiciales establecidos en el ordenamiento.
Adicionalmente,
se precisó que el requisito de inmediatez demanda que el recurso de amparo sea
presentado en un lapso cercano a la ocurrencia de los hechos generadores de la
perturbación, con el propósito de evitar que el paso del tiempo desvirtúe la
amenaza o la violación que se cierne sobre los derechos fundamentales o comprometa
incluso la necesidad de su inminente protección.
De
manera puntual la sentencia T- 996 A de 2006 señaló:
“Desconocer la razonabilidad en el plazo de
interposición de la acción de tutela, no sólo autorizaría la negligencia o
indiferencia de los posibles afectados a la hora de presentar la solicitud de
protección constitucional, sino que contribuiría a que se premie indebidamente
la desidia en la defensa de los propios derechos[4]. Por eso,
y con el fin de propender por la seguridad jurídica, el plazo de interposición
de la tutela debe ser por ello oportuno[5],
razonable, y evaluable en cada caso concreto”. (Negrillas fuera del texto)
Sobre
este último aspecto, la sentencia SU-961 de 1999, consideró que:
"De acuerdo con los hechos, entonces, el juez
está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo
prudencial y adecuado (...). Si bien el término para interponer la acción de
tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el
juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de
manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de
alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice
la acción”[6].
Así, la inactividad y el excesivo paso del tiempo
en el ejercicio de una acción constitucional, permiten suponer el desinterés de
los actores en el ejercicio o protección de sus derechos o la
inexistencia de una afectación urgente o irremediable, especialmente si no
existe “una justa causa predicable para el no ejercicio oportuno del mecanismo
constitucional”[7],
que desvirtué el descuido o la indolencia en acudir a la protección de los
derechos fundamentales”. (Negrillas
fuera del texto)
Así
mismo, la jurisprudencia constitucional[8]
ha establecido que la falta de inmediatez constituye un indicio de la
inexistencia de perjuicio irremediable, toda vez que el paso del tiempo hace
presumir que el accionante no se ha sentido lo suficientemente afectado, que
haya sido imposible continuar conviviendo con la amenaza de vulneración o con
el quebranto de sus derechos, con lo cual puede entenderse que no existe un
perjuicio.
A
lo anterior debe sumarse que el perjuicio irremediable necesario para que
proceda la tutela debe ser cierto, grave e inminente[9], circunstancia
que no se evidencian cuando el actor ha dejado pasar un largo tiempo sin
realizar ningún tipo de actuación orientada a la protección de sus derechos.
No obstante,
el juez constitucional debe constatar, en los casos que existió un tiempo
prolongado entre la ocurrencia de la vulneración y la presentación de la acción
de tutela, si existió un motivo válido para ello, entendiéndose éste como justa
causa para el no ejercicio de la acción constitucional de manera oportuna, la
cual deberá ser estudiada en cada caso en particular.
Al respecto
esta Corporación en sentencia T-157 de 2009 señaló que la
verificación del cumplimiento del requisito de inmediatez le corresponde al
juez constitucional, funcionario que debe analizar las circunstancias fácticas
del caso puesto a su consideración y determinar si la acción fue presentada o
no oportunamente. Ante la presencia de una valoración negativa, debe establecer
si la dilación en el ejercicio de la misma se encuentra justificada.
En ese sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido
los factores que deben tenerse en cuenta para determinar la razonabilidad del
tiempo en que debe presentarse la acción de tutela. En sentencia T-243 de 2008
la Corte señaló lo siguiente:
“Ahora bien, ¿cuáles factores deben ser tenidos en cuenta para
determinar la razonabilidad del lapso?  La Corte ha establecido, cuando menos,
cuatro de ellos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los
accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de
los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo
causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos
fundamentales del interesado;[10]
(iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la
actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un
plazo no muy alejado de la fecha de interposición.[11]”
La
razonabilidad en este contexto es una noción supeditada a la valoración que el
operador judicial haga de la dinámica en que acaecieron los hechos, en
particular, las condiciones de tiempo, modo y lugar de su ocurrencia, y el
impacto de las mismas frente a la posibilidad de lograr el fin de la tutela: la
protección inmediata y efectiva de derechos fundamentales.
4. caso concreto
En el presente asunto, el señor Fernando
Romero Herrera considera vulnerados sus derechos fundamentales
a elegir y ser elegido, acceder a funciones y cargos públicos, y al debido
proceso por el Consejo Directivo de la Corporación para el Desarrollo
Sostenible del Área de Manejo Especial de la Macarena -CORMACARENA-, al haber avalado los votos del representante
legal de la Asociación de Colonos del municipio de La Macarena y El Guayabero;
rector encargado de la Universidad de la Amazonía y el delegado de la Directora
General de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales
Naturales en la elección del Director General de esa institución
La primera verificación que se debe
realizar en este caso es aquélla que consiste en determinar si el amparo
incoado cumple con los mandatos del principio de inmediatez, el cual se
constituye como un requisito de procedibilidad de la acción de tutela.
Como bien se señaló en la parte considerativa de esta
providencia, este principio tiene como objetivo que la acción de tutela se interponga
de manera oportuna, es decir dentro de un plazo razonable, para así lograr una
respuesta eficiente por parte del ordenamiento jurídico a la amenaza o
vulneración acaecida.
Aunado a lo anterior, se indicó que le corresponde al juez constitucional indagar en cada caso si existió
un motivo válido para la presentación tardía del amparo constitucional, pues
pueden existir circunstancias que impidan a la persona afectada el ejercicio de
ésta por encontrarse en un situación sobrepase su poder de actuación.
Encuentra
la Sala de Revisión, que en el caso concreto el señor Fernando Romero Herrera interpuso la acción de tutela dos años y medio después de la ocurrencia
de los hechos generadores de la violación
alegada, pues como se observa, de las pruebas que obran en el expediente en
nombramiento del cargo de Director General de CORMACARENA fue el día 19 de abril de 2007 y la interposición de la
acción de tutela el 4 de noviembre de 2009.
Así
mismo, es importante destacar que el actor no inició actividad alguna de tipo
administrativo o judicial entre una fecha y otra. No obstante  arguyó como
motivo de esta inacción se debió al temor que le crearon las supuestas amenazas y conductas delictivas de las
que fue víctima, que lo llevaron a tener que salir del país.
Prueba de ello, aduce el peticionario, lo constituyen
las denuncias realizadas ante la Fiscalía Seccional 42 de Villavicencio el 31
de octubre de 2006[12],
cuya investigación inició el 9 de noviembre de 2006[13] y se realizó
bajo la modalidad de constreñimiento ilegal, absteniéndose de abrir
investigación penal formal, por cuanto no fue posible identificar a los autores
del delito
Por ello, la Sala considera necesario analizar, al
tenor de la jurisprudencia de esta Corporación, si las razones aducidas por el
actor justifican de manera suficiente la mencionada inactividad del actor.
El miedo creado en el actor debido a las diferentes
conductas delictivas de las que fue objeto, en principio, son un motivo
válido para haber dejado de ejercer la acción de tutela en el tiempo debido.
Sin embargo el relato del accionante pierde credibilidad al momento de examinar
las pruebas que obran en el proceso objeto de decisión.
En efecto, de acuerdo con el relato del accionante
éste debió dejar el país con el objetivo de salvaguardar su integridad
personal. No obstante, como constató el juez de primera instancia, el señor Fernando Romero Herrera “únicamente registra una
salida a Panamá el día 24 de junio de 2009 con regreso el día 3 de julio de la
misma anualidad”[14]
conforme con el
registro de salidas y entradas que lleva el Departamento Administrativo de
Seguridad –DAS-.
Lo anterior, indica que el sentimiento de angustia o perturbación de la ocurrencia del riesgo percibido por
el petente, en manera alguna fue de una magnitud tal que lo obligaron a
refugiarse en un sitio diferente a su residencia, como parece dar a entender en
el escrito de tutela.
Tampoco
se deduce que por estas circunstancias se haya mermado su capacidad de acción,
pues el actor convivió durante todo este tiempo en su lugar de domicilio ejerciendo
sus actividades profesionales y familiares sin ningún contratiempo, lo cual
permite inferir que éste contó con las oportunidades suficientes para intentar
las acciones contencioso administrativas o llegado el caso las
constitucionales.
En
este sentido, se colige que no existió en
realidad una amenaza que de lugar a calificar como aceptable el motivo argüido
por el actor para conceder la protección solicitada.
Así
las cosas, al no poder inferir de las pruebas aportadas en el libelo, que
existió una amenaza real en contra del actor que no puede inferirse
determinación, pues no hay identificación alguna de las características de la
misma; y que tampoco las amenazas crearon peligro alguno, esta Sala desechará como justificación legítima el
expresado por el demandante.
Al no existir un motivo válido para la inactividad del accionante, el cual es el primero de los requisitos
establecidos por esta Corporación para evaluar determinar la razonabilidad del
período de tiempo transcurrido entre los hechos que se erigen como afrenta al
derecho fundamental invocado y la interposición de la acción de tutela, se
declarara improcedente el presente recurso de amparo por no cumplir con el
requisito de inmediatez.
En gracia de discusión, si se llegare a pensar que los
motivos expresados por el demandante son suficientes para activar la protección
constitucional, se analizará el otro requisito de procedibilidad de la acción
de tutela, que es la subsidiariedad.
Esta segunda exigencia surge como presupuesto básico del recurso de amparo,
en tanto éste se instituyó como un mecanismo judicial, excepcional, cuyo empleo
es residual, siendo obligación que se recurra inicialmente a los medios
ordinarios de defensa cuando éstos sean oportunos y eficaces, de tal suerte que
les asegure una adecuada protección de sus derechos.
A su vez, resalta la Sala que la tutela no
puede ser un mecanismo con vocación de reemplazo de aquellos que el
ordenamiento jurídico ha establecido como ordinarios, ni tampoco puede
utilizarse para revivir oportunidades procesales perdidas por errores o incuria
de los actores, pues esto desnaturalizaría por completo la esencia de la acción
de tutela y alteraría el funcionamiento del ordenamiento jurídico. En este sentido
la sentencia T-588 de 2007:
“Por ello, puede considerarse que la acción de tutela
no fue instituida como una herramienta judicial destinada a desplazar los
mecanismos judiciales ordinarios de defensa, sino que es un mecanismo
extraordinario3, excepcional y residual, creado
exclusivamente para la protección constitucional de los derechos fundamentales.
En efecto, la acción de tutela no es una vía judicial adicional o paralela4
a las dispuestas por el legislador5, como tampoco es una vía
judicial que se ofrezca como un salvavidas, frente a los errores en que
pudieron incurrir las partes, o para revivir términos ya fenecidos como
consecuencia de la incuria procesal de esas mismas partes6,
que luego de haber dejado vencer los términos para hacer uso de los medios
procesales ordinarios o especiales, acuden de manera soterrada a la acción de
tutela para subsanar tales omisiones.”
En este caso, la Sala observa que el
ciudadano Fernando Romero Herrera contaba con otro mecanismo judicial para
atacar la legalidad del acto administrativo que asignaba el cargo de Director General
de CORMACARENA, que es la acción de nulidad electoral, la cual nunca fue
impetrada por el actor.
Aunado a lo anterior, encuentra la Sala que
la Sección Quinta del Consejo de Estado ya emitió pronunciamiento de fondo
sobre la legalidad del acto en cuestión. En este proceso el señor Oscar Alberto
Romero esgrimió idénticos argumentos a los que hoy invoca el accionante a
través de la presente acción, por lo que una decisión en uno u otro sentido
reviviría una cuestión litigiosa que ya fue fallada por el juez ordinario.
En esta oportunidad, el máximo órgano de la
jurisdicción contencioso administrativa determinó que el voto emitido por NESTOR FRANCISCO HERNANDEZ, como
representante legal de la Asociación de Colonos del municipio de La Macarena y
El Guayabero es legitimo, por cuanto: “los actos del representante legal validamente inscrito y no
removido ejerza en calidad de tal, son plenamente validos”[15]
Respecto del voto realizado por el rector encargado de la Universidad de la
Amazonía, señaló: “la
incongruencia de la figura del encargo que se utilizó no tiene el alcance para
enervar la legalidad de la delegación que efectuó, razón por la cual la
actuación cumplida por el señor MEYER HURTADO PARRA como representante de la
Universidad de la Amazonía en la elección del señor Joaquín Hernán Patarroyo Varón,
es válida”
Finalmente, se estableció que el voto
consignado por el delegado de la Directora General de la Unidad Administrativa
Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales es legítimo, por cuanto “ ante
la ausencia de prohibición expresa en el artículo 38 de la ley 99 de 1993, debe
darse aplicación a la cláusula general sobre la procedencia de la delegacion”
Así mismo, es importante resaltar que la
anterior decisión fue objeto de análisis por la Sección Primera del Consejo de
Estado y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio con
ocasión de la acción promovida por otro de los participantes de la referida
elección. En este los jueces de instancia negaron el amparo incoado.
En
este orden de ideas, no seguirá con el estudio de fondo del caso en cuestión,
por cuanto como quedo demostrado en las consideraciones precedentes, la
presente acción no cumple con el requisito de inmediatez.
En
consecuencia, esta Sala de
Revisión confirmara el fallo proferido por
el Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo Seccional del la Judicatura
del Meta, en primer y segunda instancia respectivamente.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
CONFIRMAR las decisiones proferidas por el Consejo Seccional de la
Judicatura del Meta, y la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en primera
y en segunda instancia respectivamente, por la razones
expuestas en la parte considerativa de este sentencia.
Segundo.-
Por Secretaría líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA
T-676/10
CON PONENCIA DEL MAGISTRADO HUMERTO
SIERRA, QUE RESOLVIÓ LA ACCIÓN DE TUTELA INSTAURADA POR FERNANDO ROMERO HERRERA
CONTRA EL CONSEJO DIRECTIVO DE LA CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL
ÁREA DE MANEJO ESPECIAL DE LA MACARENA -CORMACARENA-
Ref: Expediente T-2.573.365
Problema
jurídico: ¿Determinar si el Consejo Directivo de la
Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial de la
Macarena -CORMACARENA- vulneró los derechos fundamentales a elegir y ser
elegido, acceder a funciones y cargos públicos, y al debido proceso de Fernando
Romero Herrera al haber avalado los votos del representante legal de la
Asociación de Colonos del municipio de La Macarena y El Guayabera; rector
encargado de la Universidad de la Amazonia y el delegado de la Directora
General de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales
Naturales en la elección del Director General de esa institución?
Motivo
del salvamento: La acción de tutela analizada por la
Sala, no puede entenderse improcedente, ya que se dan condiciones especiales de
vulnerabilidad del accionante, que llevan a observar que el requisito de
inmediatez si se cumplió, y por otro lado, no existen mecanismos idóneos de
defensa judicial para la protección efectiva de los derechos humanos.
Salvo el voto respecto a la Sentencia T-676
de 2010, por cuanto considero que es posible determinar que la
acción de tutela estudiada en esta ocasión sí es procedente pues las
condiciones especiales de vulnerabilidad del accionante permiten concluir que
el requisito de inmediatez sí se cumplió y que, además, no existen mecanismos
eficaces de defensa judicial distintos a la tutela que garanticen la protección
de sus derechos fundamentales a elegir y ser elegido, a acceder a cargos
públicos y al debido proceso.
1.
ANTECEDENTES DE LA SENTENCIA
CORMACARENA
inició un proceso de selección para proveer el cargo de Director General de
dicha Corporación para el período 2007-2009 y el Consejo directivo realizó la
votación en abril del 2009, en la que el actor obtuvo 6 de los 13 votos
posibles y su oponente logró 7, siendo elegido éste para ocupar el mencionado
cargo. El demandante alegó que la elección contravino no sólo la Ley sino los
estatutos de la Corporación, toda vez que tres de las personas que se hicieron
presentes en la votación, no cumplían las calidades exigidas para hacer parte
de la referida elección. La Sala, al analizar los requisitos de procedibilidad
de la acción de tutela, constató que la misma no cumplió el principio de
inmediatez, toda vez que se interpuso dos años y medio después de la ocurrencia
de los hechos generadores de la violación alegada, sin que las razones del
actor fueran suficientemente válidas para justificar su inactividad.
2.
FUNDAMENTOS DEL SALVAMENTO
2.1. La ineficacia de los mecanismos ordinarios de
defensa judicial, para la protección de los derechos de quienes han participado
en un concurso de méritos.
En cuanto a lo
primero, el suscrito Magistrado observa que reiteradamente esta Corporación ha
venido sosteniendo que siempre que se desconozca el derecho de quien haya
participado en un proceso de evaluación, selección o en un concurso de méritos
convocado para proveer un cargo, la acción de tutela debe ser vista como un
instrumento idóneo para la protección de los derechos fundamentales de las
personas perjudicadas.[16]
Ciertamente, la Corte ha estimado que a pesar de la existencia y disponibilidad
de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho o de las acciones
electorales que se pueden ejercer ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo para la defensa de los derechos de quienes hagan parte de la
lista de elegibles, el ejercicio de las mismas con este objeto solamente
permitiría la recuperación simbólica del derecho fundamental del afectado, el
pago de una indemnización[17]
o el reconocimiento tardío del derecho, pero nunca la posibilidad real de
ocupar oportunamente el cargo para el cual se concursó[18].
En Sentencia
T-388 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz), la Corte sostuvo:
"También en
reiterada jurisprudencia y acogiendo el mandato contenido en el artículo 6 del
decreto 2591 de 1991, esta Corporación ha determinado que las acciones
contencioso administrativas no consiguen en igual grado que la tutela, el
amparo jurisdiccional de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados en
los procesos de vinculación de servidores públicos, cuando ello se hace por
concurso de méritos, pues muchas veces el agotamiento de dichas acciones
implica la prolongación en el tiempo de su vulneración y no consiguen la
protección del derecho a la igualdad concretamente, ya que, en la práctica,
ellas tan solo consiguen una compensación económica del daño causado[19], la reelaboración
de la lista de elegibles (cuando inconstitucionalmente se ha excluido a un
aspirante o se le ha incluido en un puesto inferior al que merece) y, muchas
veces, la orden tardía de nombrar a quien verdaderamente tiene el derecho de
ocupar el cargo, pero sin que realmente pueda restablecerse el derecho a
permanecer en él durante todo el tiempo que dura el proceso contencioso
administrativo[20] y con lo cual se
ve seriamente comprometido el derecho, también fundamental, a la participación
en la conformación, ejercicio y control del poder político, en la modalidad de
"acceder al desempeño de funciones y cargos públicos" [21].
"
En este sentido, en la Sentencia SU-613
de 2002[22]
se vertieron los siguientes conceptos en relación con cargos de carrera de la
administración judicial:
"... existe
una clara línea jurisprudencial según la cual la acción de tutela es el
mecanismo idóneo para controvertir la negativa a proveer cargos de carrera en
la administración judicial de conformidad con los resultados de los concursos
de méritos, pues con ello se garantizan no sólo los derechos a la
igualdad, al debido proceso y al trabajo,
sino también el acceso a los cargos públicos, y se asegura la correcta aplicación
del artículo 125 de la Constitución. Por lo mismo, al no existir motivos
fundados para variar esa línea, la Sala considera que debe mantener su posición
y proceder al análisis material del caso. Obrar en sentido contrario podría
significar la violación a la igualdad del actor, quien a pesar de haber actuado
de buena fe y según la jurisprudencia constitucional, ante un cambio repentino
de ella se vería incluso imposibilitado para acudir a los mecanismos ordinarios
en defensa de sus derechos. " (Subrayas fuera de texto)
En similar sentido, en la Sentencia T-488
de 2004[23] se dijo lo
siguiente sobre los empleos convocados a concurso en cualquier órgano estatal:
"... de
conformidad con el artículo 125 de la Constitución Política, los empleos en órganos
e instituciones del Estado son de carrera, salvo los de elección popular, los
de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que
determine la ley. Tal consagración busca la eficiencia y eficacia en el
servicio público, de manera que la elección de los servidores se efectúe de
acuerdo al mérito y a sus calidades y capacidades profesionales.[24] De igual modo,
esta norma constitucional reconoce la igualdad de los ciudadanos para acceder
al desempeño de cargos y funciones públicas, así como el principio de
estabilidad en el empleo de aquellos que ya han ingresado a la carrera judicial
o administrativa.
"La Corte
Constitucional, en desarrollo de su jurisprudencia, ha manifestado que la acción de
tutela puede emplearse para lograr la efectiva aplicación del artículo 125 de
la Carta. En este sentido, ha estimado que ni la
acción electoral ni la acción de nulidad y restablecimiento del derecho son
herramientas idóneas, eficaces y proporcionadas para lograr que quien tiene
derecho a ocupar un cargo de carrera judicial, acceda oportunamente a él.[25]
"
Esto porque el término de duración de los
procesos contenciosos suele ser tan amplio que usualmente sobrepasa el término
de los cargos para cuya provisión se organiza el concurso, así como los
términos de vigencia de las listas de elegibles. En esas condiciones, quien no
es nombrado en el cargo, a pesar de considerar que cumplió con los requisitos y
sobrepasó las etapas para lograrlo, tiene pocas probabilidades de ver
concretado su derecho.
Recientemente en la Sentencia T-720 de
2008[26] la Corte
Constitucional reiteró su posición frente a esos asuntos, de la siguiente
manera:
"La no
inclusión de una persona en la lista de elegibles o la figuración de ésta en un
lugar que no corresponde, según las consideraciones precedentes, puede implicar
la violación de derechos fundamentales, entre otros, a la igualdad, al debido
proceso y al trabajo.
La acción
contenciosa administrativa mencionada, en caso de prosperar, tendría como
resultado la anulación del acto administrativo en referencia, esto es la lista
de elegibles e igualmente el restablecimiento de derecho. Sin embargo, cabría
preguntarse, ¿en qué consistiría dicho restablecimiento ?
Hipotéticamente
podría pensarse que el restablecimiento del derecho lesionado se lograría de
dos maneras: 1) reconociendo al afectado el pago de una presunta indemnización.
2) Emitiendo la orden a la administración para que rehaga la lista de elegibles
e incluya a quien resultó favorecido con la acción dentro de dicha lista en el
lugar que corresponda, según el puntaje real obtenido. En cuanto al pago de la
indemnización, estima la Sala que existen dificultades jurídicas y prácticas para
tasarlas, pues los perjuicios morales difícilmente podrían reconocerse, por no
darse los supuestos jurídicos y fácticos que para ello se requiere; en cuanto a
los perjuicios materiales, realmente no existirían unos parámetros ciertos con
base en los cuales pudieran ser no sólo reconocidos, sino liquidados, pues
cabría preguntarse, ¿en qué forma se evaluaría el perjuicio consistente en no
ser incluido en una lista de elegibles, o en ser ubicado en ésta en un lugar
que no corresponda al puntaje obtenido por el interesado?, si se tiene en
cuenta que la colocación en dicha lista es apenas un acto preparatorio del
nombramiento y, por lo tanto, tan sólo crea una expectativa para ser designado
en el empleo.
Además, el
reconocimiento de la indemnización, no puede actuar como un equivalente o
compensación de la violación del derecho fundamental, pues lo que el
ordenamiento constitucional postula es su vigencia, goce y efectividad en
cabeza de su titular; dicho de otra manera, la indemnización que se reconocería
no sería idónea para obtener la protección del derecho fundamental que ha sido
conculcado por la actuación de la administración.
La orden a la
administración para que reelabore la lista de elegibles, con la inclusión en
ella del demandante en el proceso contencioso administrativo, carece de objeto
y de un efecto práctico, porque dicha lista tiene como finalidad hacer
posible la oportuna provisión del cargo o
de los cargos correspondientes y para la época en que se dictaría la sentencia,
ya la administración habría realizado los nombramientos y las personas
designadas han adquirido la estabilidad en el cargo que da su escalafonamiento
en la carrera administrativa, estabilidad que no se puede desconocer porque su
nombramiento se realizó en forma legítima y con base en un acto que era válido
-la lista de elegibles- para la época en que se hizo la designación, y
obviamente el escalafonamiento en carrera luego de superado el período de
prueba también es legítimo. Es decir, que el resultado del proceso contencioso
administrativo no tiene por qué afectar las situaciones jurídicas válidas que
quedaron consolidadas, con fundamento en el concurso, en favor de quienes
fueron incluidos en la lista de elegibles y fueron designados para los
respectivos cargos. Por consiguiente, quien triunfó en el proceso contencioso
administrativo no obtiene con su acción el resultado deseado, cual es el de ser
nombrado en el cargo correspondiente. Ello es así, porque el restablecimiento
del derecho, a juicio de la Sala, no puede ser ordenado en el sentido de que se
nombre al citado en el empleo al cual aspira pues semejante obligación no se le
puede imponer a la administración, ya que para ser nombrado, previamente debe
estar incluido en la lista de elegibles.
Es más, la orden
de reelaborar la lista no tiene un sustento jurídico serio, pues a la
administración se le conminaría a que modifique un acto administrativo que ya
se encuentra extinguido por el agotamiento de su contenido, lo cual, además,
como se dijo antes no tiene un efecto práctico. "La
provisión de empleos públicos a través de la figura del concurso, obedece a la
satisfacción de los altos intereses públicos y sociales del Estado, en cuanto
garantiza un derecho fundamental como es el acceso a la función pública,
realiza el principio de igualdad de tratamiento y de
oportunidades de quienes aspiran a los cargos públicos en razón del mérito y la calidad y
constituye un factor de moralidad, eficiencia e imparcialidad en el ejercicio
de la función administrativa. Por lo tanto, la oportuna provisión de los
empleos, con arreglo al cumplimiento estricto de las reglas del concurso y el
reconocimiento efectivo de las calidades y el mérito de los concursantes
asegura el buen servicio administrativo y demanda,
cuando se presenten controversias entre la administración y los participantes
en el concurso, de decisiones rápidas que garanticen en forma oportuna la
efectividad de sus derechos, mas aún cuando se trata   de   amparar   los
que   tienen   el   carácter de fundamentales[27] ". (Subrayas
fuera de texto)
De acuerdo con el
citado antecedente, este tribunal constitucional ha entendido que la tutela es
un mecanismo principal de defensa de los derechos fundamentales de las personas
que consideran haber cumplido requisitos para acceder a un cargo dentro de un
concurso de méritos y no obtienen el nombramiento que se reclama[28].
El suscrito
Magistrado encuentra que, además de que ha fenecido la oportunidad para
interponer los otros mecanismos por las razones que se expondrán más adelante,
en el asunto bajo estudio el demandante logró hacer parte de la lista de
elegibles en el concurso de méritos que fue adelantado para proveer el cargo de
Director General de CORMACARENA y considera que la votación, como última etapa
en el proceso de elección, desconoció normas legales, lo cual se traduce en que
él no cuenta con otro mecanismo judicial distinto de la acción de tutela para reclamar
lo que alega y que le garantice la eficaz protección de sus derechos
fundamentales. Además, la vigencia del concurso es hasta el año 2011, siendo
inocuo esperar más.
Así pues, no
queda duda de la procedencia de la acción de tutela como mecanismo principal de
defensa judicial para la protección de los derechos que el demandante alega le
fueron desconocidos, ante la declarada ineficacia de los mecanismos ordinarios
de defensa judicial a su alcance, según lo tiene definido la jurisprudencia de
esta Corporación.
2.2. El requisito
de inmediatez en el presente caso.
Como se dijo, la
jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que aunque la acción de tutela
no está sujeta a un término de caducidad, por lo cual en principio el juez no
puede rechazarla con fundamento en el paso del tiempo, eso no significa que
dicha acción no deba interponerse dentro de un plazo razonable. Las razones de
esta exigencia jurisprudencial se derivan de la relación de proporcionalidad y
razonabilidad que debe existir entre la acción de tutela entendida como medio, y su fin natural que es la
protección "inmediata " de derechos de
rango fundamental. Explicando lo anterior, la Corte ha dicho lo siguiente:
"La
posibilidad de interponer la acción de tutela en cualquier tiempo significa que
no tiene término de caducidad. La consecuencia de ello es que el juez no puede
rechazarla con fundamento en el paso del tiempo y tiene la obligación de entrar
a estudiar el asunto de fondo. Teniendo en cuenta el sentido de
proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de
caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse
dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada
por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso
concreto. De acuerdo con los hechos, el juez está encargado de establecer si la
tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que
no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la
acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera
afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha
interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad,
que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que
desnaturalice la acción. Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la
protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica
que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su
ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa
de la acción. Si la inactividad del accionante para ejercer las acciones
ordinarias, cuando éstas proveen una protección eficaz, impide que se conceda
la acción de tutela, del mismo modo, es necesario aceptar que la inactividad
para interponer esta última acción durante un término prudencial, debe llevar a
que no se conceda."[29]
Ahora bien, en sentencia T-123 de 2007[30], la
Corte señaló que las circunstancias de cada caso deben ser analizadas para
determinar si, en eventos de inactividad, ésta encuentra justificación
suficiente que se traduzca en que no existe realmente un incumplimiento del
requisito de inmediatez. Veamos: "(i) Si existe un motivo válido para
la inactividad del accionante; (ii) si la inactividad injustificada podría
causar lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una
decisión en sede de tutela; y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio
inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los
interesados".
En relación con
estos criterios, la Corte Constitucional se ha expresado también sobre los
casos en que el criterio de inmediatez no es exigible de manera estricta. Así
lo hizo en la Sentencia T-345 de 2009 M.P. María Victoria Calle Correa:[31] "La Corte
Constitucional ha sostenido que en los únicos dos casos en que no es exigible
de manera estricta el principio de inmediatez en la interposición de la tutela,
es cuando (i) se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que,
pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la
presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del
irrespeto por sus derechos, continúa y es actual. Y cuando (ii) la especial
situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos
fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga
de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción,
abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros".
En el caso presente el a quo encontró que la
acción de tutela, interpuesta con el objetivo de lograr la protección del
derecho constitucional del actor a ser elegido como Director General de
CORMACARENA, no había sido incoada dentro de un plazo razonable, posición compartida
por la sentencia de la que me aparto. Para llegar a esta conclusión, consideró
que entre la fecha en que se había proveído la vacante con el nombre de una
persona distinta al demandante, es decir, para la fecha en la que supuestamente
se habría vulnerado el derecho, y la fecha en la que se interpuso la acción de
tutela, había transcurrido un término excesivo, pues lo primero había ocurrido
el día 19 de abril de 2007 y lo segundo el 11 de noviembre de 2009.
Con todo, el suscrito Magistrado encuentra
que las circunstancias que antecedieron y las que se presentaron después de la
designación de la otra persona para ocupar el cargo al que aspiraba el
demandante justifican que la acción de tutela no hubiera sido presentada por él
sino hasta la fecha referida. En efecto, el actor explica y prueba que recibió
amenazas y fue víctima de acciones delictivas contra su vida tanto durante el
proceso del concurso como después del mismo, hasta el punto de verse obligado
en una oportunidad a salir del país y a alejarse permanentemente de su ciudad
de residencia.
Relata el actor que además de lo
expuesto, denunció "el hostigamiento a mi lugar de residencia e
incluso de las balas que fueron dirigidas en alguna oportunidad da mi lugar de
habitación. Circunstancias que generaron en mi, el temor que puede sentir
cualquier ciudadano de bien que está siendo amenazado, y habiéndose presentado
concomitantemente con la época en que se desarrollaba la selección y elección
del Director de CORMACARENA, no me dejaron forma de actuar diferente a alejarme
de quienes conocían de mi existencia, y como consta en constancia expedida por
el Departamento Administrativo de Seguridad, en alguna oportunidad me vi
compelido a salir del país " (Ver folios 87 y siguientes del cuaderno
4).
Dichas conductas fueron denunciadas ante
la Fiscalía Seccional 42 de Villavicencio el 31 de octubre de 2006[32], que
se abstuvo de abrir investigación penal formal el 9 de mayo de 2007 por no ser
posible determinar a los autores del delito, pero encontrando probada la existencia
del delito de constreñimiento ilegal en contra del accionante[33]. Señaló la
resolución: "Para el caso que nos ocupa, la acción penal no
puede iniciarse porque no hay sindicado conocido, además el término de
indagación preliminar se encuentra vencido ".
El riesgo al que estuvo sometido el actor
luego de ser designado el actual Director de CORMACARENA y que justifican el
tiempo transcurrido entre la designación y la presentación de la acción de
tutela, se demuestra además con el hecho de que las amenazas se reiniciaron una
vez se notificó a las partes la presente acción de tutela, lo cual también fue
denunciado y las investigaciones se adelantan por la Unidad de Reacción
Inmediata de Villavicencio. De dichas investigaciones se realizó un estudio de
seguridad por parte de la Policía Nacional que arrojó como resultado un índice
de riesgo "EXTRAORDINARIO"[34],
por lo que, bajo órdenes del Señor Director de la Policía Nacional del
Departamento del Meta, le fue asignado al actor un escolta de la policía las 24
horas del día. Al respecto, afirma el actor: "situaciones
estas ajenas a mi entorno y mi 'modus vivendi”, pues durante mis 37 años de
vida me he dedicado a formarme académicamente por más de 20 años, con énfasis
en medio ambiente". Además, el 24 de febrero de 2010 la
Fiscal 17 Seccional solicitó formalmente al Comandante de Policía del Meta
garantías de seguridad al actor por virtud de las amenazas descritas. Manifestó
la Fiscal: "me permito solicitarle se realicen las
actividades pertinentes para proveer de protección policiva y evitar
afectaciones en la vida e integridad del señor FERNANDO ROMERO HERRERA "[35]
20 Ver folio 34 del cuaderno principal
De lo anterior es posible afirmar que se
cumplen los requisitos para que, a pesar del paso del tiempo, se considere
cumplida la inmediatez. En primer lugar, el miedo o el temor es un motivo
válido que además fue puesto en conocimiento de las autoridades competentes
desde octubre de 2006. Una vez inició el proceso de elección del director de
CORMACARENA, proceso que inició en el segundo semestre de 2006, fue objeto de
acciones delictivas que, como ya se mencionó, fueron denunciadas en octubre 31
de ese año. Luego de ser nombrado Joaquín Patarroyo como Director General de la
Corporación Autónoma, continuaron las amenazas y, afirma el actor, como
consecuencia de ello debió salir del país en una oportunidad. Si bien sólo
existe prueba de que en el periodo comprendido entre el año 2007 y el año 2009
únicamente se registra una salida a Panamá, si se tienen en cuenta los demás
actos delictivos de los que fue víctima, no es irrazonable concluir que muy
posiblemente durante ese periodo sí existieron amenazas y, sobretodo, temor del
actor de iniciar acciones judiciales en contra de la elección y nombramiento
del señor Patarroyo.
Además, existe un nexo causal entre el
ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos del actor,
pues, en efecto, la demora para presentar la acción de tutela repercutió en su
contra en cuanto durante ese tiempo no pudo ejercer el cargo que él considera
tiene derecho a ocupar, así que evidentemente si hubiera tenido la oportunidad
o las garantías para lograr el amparo de sus derechos y, por tanto, su
designación como director de la Corporación Autónoma, seguramente lo hubiera
hecho con anterioridad. De este modo, se cumple con lo señalado por la Corte
Constitucional que ha afirmado que para que, no obstante haya transcurrido un
tiempo prolongado desde la ocurrencia del acto lesivo, pueda ser procedente el
recurso de amparo constitucional, se requiere que la afectación de derechos
fundamentales que se pretende remediar sea actual[36], factor éste que se
convierte en el punto central que cabría analizar en el presente caso. De
manera que el paso del tiempo tiene una relación directa de causalidad con la
alegada vulneración continuada de sus derechos fundamentales al acceso a los
cargos públicos, a ser elegido, a la igualdad y a la buena fe.
Adicionalmente, la vulneración es
permanente en el tiempo pues el actor no ha podido acceder al cargo al que considera
tiene derecho y, a pesar de que el hecho que la originó por primera vez -la
elección del actual director de CORMACARENA- es lejano respecto de la
presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada de la
vulneración de sus derechos, continúa y es actual, en cuanto todavía se
encuentra vigente el periodo del cargo para el cual concursó y que es ostentado
por quien él considera no tiene derecho. Y, también, el accionante se encuentra
en una especial situación que hace desproporcionado darle la carga de haber
acudido a un juez al ser víctima de actos delictivos que, sin duda, infunden
temor e intimidación.
De todo lo anterior, que se encuentra
debidamente acreditado dentro del expediente, la sentencia debió concluir que
el demandante sólo tuvo oportunidad real de incoar la presente acción cuando
consideró que su seguridad no se encontraba amenazada, por lo que cumplió con
el requisito de inmediatez exigido por la jurisprudencia de esta Corporación.
En tal virtud, por este segundo aspecto la presente acción de tutela también
resultaba procedente.
Con base en las anteriores
consideraciones, el suscrito Magistrado considera que la acción de tutela
presentada por el señor Fernando Romero sí era procedente y debió la Sala de
Revisión entrar al estudio material del problema jurídico planteado, esto es,
si el Consejo Directivo de CORMACARENA vulneró los derechos fundamentales del
accionante al acceso a los cargos públicos, a ser elegido, a la buena fe y a la
igualdad, al haber aceptado los votos depositados por personas no legitimadas
para ello.
Fecha ut supra,
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
[1] Periodo que fue extendido hasta el año 2011, por el artículo 3 transitorio de la Ley 1263 de
2008 que reza: “Para lograr
la homologación del período de los actuales Directores Generales de las
Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible y de sus miembros
de Consejo Directivo con el período de Gobernadores y Alcaldes se requiere un
período único de transición, para esto:
El período de los actuales Directores Generales de las
Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, y el de los
miembros del Consejo Directivo de que tratan los literales e), f), y g) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, se extenderá dos
(2) años más, es decir hasta el 31 de diciembre de 2011.”
[2]
Consejo de Estado, Sección Quinta  Proceso No.
11001032800002007003900
[3]
Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia Nº T-1. Abril 3
de mil novecientos noventa y dos (1992)
[4]
Corte Constitucional. Sentencia T- 570 de 2005
[5]
Corte Constitucional. Sentencia T-900 de 2004.
[6]
Corte Constitucional. Sentencia SU-961 de 1999.
[7] Corte Constitucional. Sentencia T-575 de 2002.
[8]
Ver sentencia T-519 de 2006
[9]
Corte Constitucional. Sentencia T-1316 de 2001.
[10] Sentencia SU-961 de
1999,
[11] Sentencia T-814 de 2005,
[12]
Folio 15, Cuaderno 2
[13]
Folios 19 y siguientes, Cuaderno 2.
[14]
Folio 148, Cuaderno 2.
[15]
Folio 69, Cuaderno 3
[16] Ver, entre otras,
la reciente Sentencia T-521 de 2006, M.P Humberto Antonio Sierra Porto.
[17] Frente a esta
hipótesis la Corte ha estimado que existirían dificultades jurídicas y
prácticas para tasar la compensación económica, pues los perjuicios morales
difícilmente podrían reconocerse por no darse los supuestos jurídicos y
fácticos que para ello se requiere, y respecto de los perjuicios materiales,
porque no existirían unos parámetros ciertos para liquidarlos. Esta Corporación
ha sostenido también que, en todo caso, la indemnización no puede actuar como
un equivalente o compensación a la violación del derecho fundamental. Cfr.
Sentencia T-256 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[18] Cfr. T-1164 de
2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En tal oportunidad el accionante
solicitaba el amparo de su derecho al trabajo, pues habiendo superado el
concurso de méritos para ingresar a la carrera judicial, y ocupando el primer
lugar en el listado de elegibles para el cargo de escribiente en un Juzgado
Promiscuo de Familia, el respectivo juez se negaba a nombrarlo toda vez que,
alegaba, había nombrado en provisionalidad a un funcionario sindicalizado por
lo que para poderlo retirar del cargo se debía primero proceder a levantar el
fuero sindical.  La Corte decidió en dicha oportunidad revocar las sentencias
de primera y segunda instancia y conceder el amparo al derecho al trabajo del
demandante, ordenando al juez respectivo que lo nombrara debidamente dentro de
las 48 horas siguientes.  Ver también las sentencias T-102 de 2001, M.P. Fabio
Morón Díaz, SU-103 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández, SU-136 M.P. José
Gregorio Hernández; y T-388 de 1998, M.P.  Fabio Morón Díaz, T-256 de 1995 M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[19] Corte
Constitucional, Sala Plena, sentencias SU-133 y SU-136 de 1998, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[20] Corte
Constitucional, Sala Segunda de Revisión, sentencia T-333 de 1998, M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
'' Constitución Política, artículo 40-7°.
[22] Sentencia SU-613
de 2002 M.P Eduardo Montealegre Lynett
[23]
Sentencia T-488 DE 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy
[24] Cfr. SU-961 de
1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[25] Cff. SU-086 de
1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Ver también la sentencia T-256 de
1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[26]
Sentencia T-720 de 2008 M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño.
[27] Sentencia T-256
de 1995 MP Antonio Barrera Carbonell
[28] Sentencia T-329
de 2009 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[29]
Sentencia SU 961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[30] SentenciaT-123 de
2007 MP Dr. Alvaro Tafur Galvis
[31] Sentencia T-345
de 2009 M.P. María Victoria Calle Correa
[32] Folio 15 del
cuaderno de pruebas principal.
[33] Ver folios 30 y
siguientes del cuaderno principal.
[34] Ver folio 48 del cuaderno principal.
[35]
Ver folio 34 del cuaderno principal
[36] Consultar, entre
otras, las Sentencias T-729 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y
T-055 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil