T-840-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-840/04
ACCION DE TUTELA CONTRA EL SISBEN-Debe entenderse dirigida contra la
administración municipal o distrital
La Sala aclara que el SISBEN no es un ente
jurídico ni una entidad prestadora de servicios de salud del régimen
subsidiado, por lo mismo no cuenta con capacidad jurídica para adquirir o
generar obligaciones en su nombre. No obstante, advierte que instaurada una
acción de tutela en contra del SISBEN, el juez de tutela deberá entenderla
dirigida en contra de la administración municipal o distrital, como responsable
del proceso de focalización del gasto social.
JUEZ DE TUTELA-Debe ser estricto, cuidadoso y comprometido en la
protección de los derechos fundamentales
En relación con el hecho de que el Juez de
instancia omitiera que la Alcaldía Municipal estaba vinculada al proceso, y
negara el amparo aduciendo que la tutela fue instaurada en contra de quien no
era responsable, aún cuando advirtiera la vulneración de los derechos
invocados, esta Sala recuerda de manera enérgica al Juez, que por mandato de la
Constitución Política y de la ley, y a la luz de la jurisprudencia de esta Corporación,
en el Estado Social de Derecho, los jueces constitucionales deben ser
estrictos, cuidadosos y comprometidos en la protección de los derechos
fundamentales, por lo mismo, sus decisiones tienen que compadecerse de la
situación de los sujetos y en ellas garantizarse el restablecimiento sin
dilaciones de los derechos.
DERECHO A LA SALUD-Práctica de cirugía de carácter urgente por
tumor cerebral de afiliada al SISBEN cuyo costo debe asumirlo Alcaldía
La
decisión tendrá que ser revocada, i) porque la accionante carece de recursos
económicos y es beneficiaria del régimen subsidiado de salud, nivel 2 del
SISBEN y ii) debido a que el tumor cerebral como enfermedad catastrófica y
ruinosa hace urgente la práctica del procedimiento quirúrgico que requiere la accionante.
En su lugar, se concederá el amparo de los derechos a la salud en conexidad con
la vida de la peticionaria. Así se ordenará que el costo de los instrumentos
quirúrgicos que condicionan la práctica de la cirugía de tumor cerebral de la
tutelante, deberán ser asumidos por el Municipio, sin la posibilidad de oponer
a la misma condición alguna que retrase aún más su realización.
Referencia: expediente T-893736
Acción de tutela instaurada por María
Josefa Carvajal Agudelo contra el Sistema de Selección de Beneficiarios
-Sisbén-.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D.C.,  primero (1º) de septiembre
de dos mil cuatro (2004).
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Jaime Araujo Rentería, Clara Inés
Vargas Hernández y Álvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el
proceso de revisión del fallo adoptado por el Juzgado Sexto Civil Municipal de
Ibagué, dentro de la acción de tutela instaurada por MARÍA JOSEFA CARVAJAL
AGUDELO contra EL SISTEMA DE SELECCIÓN DE BENEFICIARIOS -SISBEN-.
I.  ANTECEDENTES
La señora María Josefa Carvajal Agudelo solicita el
amparo constitucional de sus derechos a la vida, a la igualdad, a la salud y a
la seguridad social, como quiera que carece de los recursos económicos para
adquirir “un TORNILLO DE CORTICAL MF AUTORROSCANTE L 4 MM TITANIO y una
PLACA MF POLIGONAL (1.3) RECTANGULAR 4 AGUJEROS TITANIO”, indispensables
para la práctica de la cirugía del tumor cerebral que requiere.
1.  Hechos
a)  La señora María Josefa
Carvajal se encuentra en la base de datos del SISBEN de Ibagué e identificada
con la ficha N° 80720, puntaje 41, nivel 2, Zona Urbana.
b)  En el registro médico que
lleva el Hospital Federico Lleras Acosta de Ibagué, aparece que la accionante
padece de “menignoma frontal... y desde hace 15 años bocio nodular gigante
dependiente del lóbulo derecho”, por lo que se expidió orden para
“NEUROCIRUGÍA” y queda pendiente una cirugía de tiroides.
c)  El Departamento de Ventas
de SYNTHES COLOMBIA S.A., certificó que el precio de venta de 8 unidades de “1.3
Tornillo de Cortical MF autorroscante L 4 mm Titanio...$1,000,000.oo” y de
2 unidades de “placa MF poligonal (1.3) rectangular, 4 agujeros,
Titanio...$987,000.oo”, por un “VALOR TOTAL $1’987,000.oo”.
d)  La adquisición de los
implementos quirúrgicos reseñados en el literal anterior son requeridos para la
práctica de la cirugía del tumor cerebral a la tutelante, pero éstos i)
no los suministra el Hospital Federico Lleras, porque están por fuera del
cubrimiento para los beneficiarios del SISBEN, nivel 2 y ii) según
el escrito de demanda, tienen un costo que no está en capacidad económica de
asumir la tutelante, toda vez que “...actualmente me encuentro viviendo con
una hermana que me da el sustento necesario y las medicinas que me controlan
los ataques epilépticos”.
2. La tutela instaurada
La señora María Josefa Carvajal Agudelo formuló acción
de tutela contra el SISBEN, aduciendo que el Hospital Federico Lleras Acosta de
Ibagué no le ha practicado la cirugía del tumor cerebral que requiere con
carácter urgente, porque no le suministran ““un TORNILLO DE CORTICAL MF
AUTORROSCANTE L 4 MM TITANIO y una PLACA MF POLIGONAL (1.3) RECTANGULAR 4
AGUJEROS TITANIO”.
Sostiene que no tiene capacidad económica para
adquirirlos y que la cirugía no puede esperar porque “[e]n el año 2003 me
realizaron una serie de análisis y exámenes que arrojaron como resultado una
cirugía de carácter URGENTE, toda vez que actualmente sufro de un ataque
epiléptico por cada hora del día”.
Agrega que “[a]ctualmente estoy afiliada al SISBEN
, como mi única entidad de seguridad social, entidad que me ha negado dichos
elementos para la realización de la cirugía, puesto que me indicaron que ese
valor no se encuentra dentro del cubrimiento que realiza el SISBEN, y que debo
adquirirlos por mis propios medios..”.
Enfatiza que “[e]s de vital importancia que me sea
realizada dicha intervención por cuanto ya el dolor es insoportable y mi salud
está en deplorables condiciones además si se tiene en cuanta que este tumor es
progresivo y en cualquier momento puede acabar con mi vida”.
Pretende del Juez de tutela que “...proceda de
inmediato a ORDENAR a la entidad prestadora de salud SISBEN, que me realice la
correspondiente cirugía ordenada por el personal médico del Hospital Federico
Lleras y se me suministre el TORNILLO DE CORTICAL MF AUTORROSCANTE L 4 MM
TITANIO y la PLACA MF POLIGONAL (1.3) RECTANGULAR 4 AGUJEROS TITANIO, elementos
indispensables para la realización de la intervención quirúrgica según orden
médica”.
3.  Argumentos de la defensa
El señor Edgar Yepes Gómez, invocando la
calidad de Director (e) del Departamento Administrativo de Planeación –SISBEN
de la Alcaldía de Ibagué, intervino en el presente asunto para solicitar que se
declare improcedente la presente acción, como quiera que “…el SISBEN no
maneja recursos, por ello no realizamos atenciones médicas ni ordenamos
práctica de cirugías, entrega de medicamentos, exámenes médicos, consultas
médicas, ni ordenar el pago de gastos de medicamentos, hospitalizaciones, como
lo requiere la accionante, son los organismos de salud, llámense hospitales,
secretarías de salud, Empresas Promotoras de Salud (EPS), Administrativas del
Régimen Subsidiario (ARS), Instituciones Promotoras de Salud (IPS), las
encargadas de prestar dichos servicios”.
4.  Material probatorio que obra en el
expediente
-Fotocopia de la “CERTIFICACIÓN -SISBEN”
expedida por el Administrador SISBEN del Departamento de Planeación de la
Alcaldía Municipal de Ibagué, a nombre de la señora María Josefa Carvajal.
-Fotocopia de la “Tarjeta de
Identificación y Citas” de la accionante, expedida por el Hospital Federico
Lleras Acosta de Ibagué.
-Fotocopia de la cotización o
precio de venta por unidad de “Tornillo de Cortical MF autorroscante L 4 mm
Titanio y “placa MF poligonal (1.3) rectangular, 4 agujeros, Titanio”, elaborada
por el Departamento de Ventas de la empresa SYNTHES COLOMBIA S.A.
-Fotocopia de los informes
rendidos en el REGISTRO INDIVIDUAL DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS i) EN
ATENCIÓN GENERAL; ii) EN ATENCIÓN EN HOSPITALIZACIÓN y iii) EN
ATENCIÓN EN URGENCIAS, por los médicos que han atendido la patología que
presenta la accionante.
5.  Decisión judicial objeto de revisión
El Juzgado Sexto Civil Municipal de Ibagué, mediante
providencia del 20 de febrero de 2004, denegó el amparo constitucional
solicitado porque la acción de tutela no se instauró contra “la Entidad
obligada a prestar el servicio de salud solicitado por la accionante”. El
siguiente es un aparte de la decisión:
“(...) Teniendo en cuenta la respuesta dada por la
accionada, la jurisprudencia anteriormente transcrita y la ley 100 de 1.993,
tenemos que aunque la acción de tutela es el mecanismo para satisfacer las
pretensiones de la accionante, la presente no debe prosperar por cuanto el
Sisben como tal no es el encargado de suministrar u ordenar el servicio de
salud solicitado por la accionante, sino la entidad hospitalaria, la secretaría
de salud, E.P.S., A.R.S. o I.P.S. respectiva, por cuanto la función de este es
estratificar socio económicamente a la población para convertirlos en
beneficiarios de los planes que tanto en salud, vivienda, educación, etc.,
brinda el Estado a través de sus respectivas Instituciones a sus
conglomerados”.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia
Esta Sala es competente para revisar el fallo de
tutela reseñado, con base en la Constitución Política (arts. 86 y 241-9), en
concordancia con el Decreto 2591 de 1991 (arts. 33 al 36) y en cumplimiento del
auto del catorce (14) de mayo del año 2004, proferido por la Sala de Selección
de Tutelas Número Cinco de esta Corporación.
2.  Materia sometida a revisión
El presente asunto plantea a
esta Sala, determinar si, el Juez de instancia podía negar el amparo invocado
por la señora María Josefa Carvajal Agudelo, aduciendo que la tutela no se
instauró frente a la entidad responsable de la vulneración de los derechos
fundamentales, y si, resulta suficiente la exhortación que el Fallador hace a
la actora, de entablar una nueva acción de tutela, para garantizar el
restablecimiento de los derechos fundamentales.
Ahora
bien, según lo tiene definido la Corte Constitucional, en el Estado Social de
Derecho no es de recibo que la práctica de un procedimiento médico con carácter
urgente se condicione, máxime cuando quien requiere la atención es una persona
que padece una enfermedad ruinosa o catastrófica y es beneficiaria del Régimen
Subsidiado de Seguridad Social en Salud.
Por otra parte, el SISBEN es
un programa descentralizado de selección de potenciales beneficiarios del
régimen subsidiado, cuya aplicación y operación está a cargo de las entidades
territoriales; para el caso la Alcaldía Municipal de Ibagué, entidad que fue
notificada mediante Oficio No. 209 del 18 de febrero de 2004, del auto
admisorio y se pronunció respecto de la tutela, en escrito allegado al expediente
el 20 de febrero del mismo año, por lo que se entiende vinculada al presente
trámite.
De
modo que como se verá, el Juez de instancia no podía negar el amparo
constitucional y en consecuencia, tan solo exhortar a la accionante a instaurar
la acción en contra del responsable de suministrar y autorizar el servicio de
salud que requiere, puesto que la entidad obligada intervino en el asunto.
3. Reiteración de jurisprudencia
3.1  Procede la tutela para restablecer el
derecho a la salud en conexidad con la vida de la accionante, pues le fue
impuesta una condición que retrasa la práctica de la cirugía que requiere con
urgencia.
Aunque en reiterada jurisprudencia[1] la Corte ha señalado
que en principio el derecho a la salud no es susceptible de amparo por vía de
tutela, también ha sostenido que dicha protección procede cuando la afectación
del mismo implique la vulneración o amenaza de un derecho constitucional de
carácter fundamental, como los derechos a la vida y a la integridad personal
(art. 11 y 12 C.P.)[2].
A este respecto, en varias oportunidades
las diferentes Salas de Revisión de esta Corporación, han sostenido que el
derecho a la salud no solo es procedente cuando hay peligro de muerte, dado que
la vida, como derecho fundamental eminente, debe entenderse como una garantía
de existencia en condiciones dignas y justas[3]
y no como una mera posibilidad de subsistencia.
Está claro, entonces, las alternativas o
posibilidades de acceder a servicios de salud que mejoren la calidad de vida de
las personas, en especial la de aquellas a quienes dolores o malestares les
impiden vivir y desarrollarse normalmente en sociedad; no pueden ser dilatadas
o condicionadas, así el padecimiento no conlleve a la muerte, porque es el
derecho a la dignidad el que hace efectivo el deber de solidaridad (C.P. art.
95)[4].
La atención en salud, en consecuencia, es
una tarea programática de carácter social a cargo del Estado y de los
asociados, quienes tienen la misión constitucional de establecer un sistema de
seguridad y atención integral que permita a todos los ciudadanos acceder a los
servicios de salud[5].
Al respecto, los artículos 298, 311, 356 y 357 de la Carta Política, asignan la
responsabilidad de la ejecución de la política social de carácter asistencial
de los sectores más pobres de la población colombiana, a los departamentos,
municipios y distritos, para lo que deben llevar a cabo un proceso de
focalización del gasto social (art. 30 Ley 60 de 1993), “...definido como el
proceso por el cual se garantiza que el gasto social se asigna a los grupos de
población más pobre y vulnerables”.
De acuerdo con la cartilla “RESULTADO
ENCUESTA DE EVALUACIÓN SISBEN NIVEL MUNICIPAL”[6],
elaborada por el Departamento Nacional de Planeación –Dirección de
Desarrollo Social y Misión Social, la población objetivo de la encuesta SISBEN
-nivel 2- “...son los pobres que no alcanzan a pertenecer a la pobreza
extrema [o población de los pobres menos pobres extremos]...”. Lo que se
ajusta a la presunción de incapacidad económica que la Corte ha reconocido en
cabeza de los beneficiarios del SISBEN[7].
En suma, los servicios que reclaman los beneficiarios
del régimen subsidiado no pueden ser retrasados con condiciones que pongan en
peligro su integridad física y personal, por ello las entidades de salud
públicas y privadas están obligadas a prestar los servicios de salud a quien
los solicite, tenga o no capacidad de pago. En especial cuando la demora afecta
a personas con enfermedades ruinosas o catastróficas –tumor cerebral-, pues
respecto de éstas, la Corte ha advertido la existencia de un nexo entre salud y
vida[8].
3.2 El SISBEN es un programa de encuesta operado por los distritos y
municipios
De conformidad con lo dispuesto por las
Leyes 60 y 100 de 1993, y por el CONPES[9]
22 de 1994[10],
el Sistema de Selección de Beneficiarios –SISBEN es el conjunto de reglas,
normas y procedimientos de los cuales se valen las administraciones municipales
y distritales[11],
para obtener información confiable y actualizada que les permita diagnosticar
socio económicamente el grupo poblacional que por sus condiciones de debilidad
y vulnerabilidad deben pertenecer al régimen subsidiado de seguridad social[12].
Dentro del esquema general de focalización
del gasto social, el primer paso en el proceso es la encuesta SISBEN, cuya
operatividad y aplicación es responsabilidad de las alcaldías municipales y
distritales[13],
quienes se encargan de recoger, procesar la información[14], y asignar los
recursos públicos, entre otros, los dirigidos al financiamiento de la atención
en salud a las personas pobres y vulnerables y los grupos familiares que no
tienen la capacidad de cotizar.
La Sala aclara entonces, que el SISBEN no
es un ente jurídico ni una entidad prestadora de servicios de salud del régimen
subsidiado, por lo mismo no cuenta con capacidad jurídica para adquirir o
generar obligaciones en su nombre. No obstante, advierte que instaurada una
acción de tutela en contra del SISBEN, el juez de tutela deberá entenderla
dirigida en contra de la administración municipal o distrital, como responsable
del proceso de focalización del gasto social.
4.  El caso concreto.
La señora María Josefa Carvajal Agudelo está en
incapacidad económica de adquirir las unidades de “Tornillo de Cortical MF
autorroscante L 4 mm Titanio y “placa MF poligonal (1.3) rectangular, 4
agujeros, Titanio”, necesarias para que el Hospital Federico Lleras le
practique la cirugía de tumor cerebral, lo que se concluye de lo siguiente:
·
La accionante es
beneficiaria del SISBEN, en el nivel 2.
·
En el escrito de
tutela, afirma bajo la gravedad de juramento que carece de recursos económicos
y que se desempeñaba como modista, pero que actualmente no trabaja, pues su
estado de salud cada vez se deteriora debido a los frecuentes ataques de
epilepsia que sufre diariamente.
·
El argumento anterior
no fue controvertido dentro del proceso de tutela.
Se observa así mismo (1) que el
procedimiento que requiere la accionante es de carácter urgente y necesario
para salvaguardar la vida y la salud de quien padece un tumor cerebral; (2) que
la cirugía de tumor cerebral fue ordenada por los médicos del Hospital Federico
Lleras Acosta , donde es atendida como beneficiaria del régimen subsidiado de
salud; (3) que a la tutelante no le ha sido entregado el carné que la
identifica como beneficiaria del SISBEN nivel 2 y (4) que la Administración
municipal tampoco le ha asignado una A.R.S.
Por último, está claro para la Sala que en el asunto
bajo estudio, la notificación del auto admisorio de la tutela a la Alcaldía
Municipal de Ibagué, mediante Oficio No. 209 del 18 de febrero de 2004, y el
pronunciamiento que sobre el mismo hiciera la entidad en escrito allegado al
expediente, eran suficientes para entender su vinculación al proceso.
Así las cosas, a juicio de la Sala, si el
neurocirujano tratante ordenó la cirugía de tumor cerebral a la señora María
Josefa Carvajal Agudelo, ésta debe practicarse, pues su dignidad humana lo
reclama. De ahí que el Hospital Federico Lleras Acosta deberá practicarla sin
condicionamientos.
En relación con el hecho de que el Juez de instancia
omitiera que la Alcaldía Municipal de Ibagué estaba vinculada al proceso, y
negara el amparo aduciendo que la tutela fue instaurada en contra de quien no
era responsable, aún cuando advirtiera la vulneración de los derechos
invocados, esta Sala recuerda de manera enérgica al Juez Sexto Civil Municipal
de Ibagué, que por mandato de la Constitución Política y de la ley, y a la luz
de la jurisprudencia de esta Corporación, en el Estado Social de Derecho, los
jueces constitucionales deben ser estrictos, cuidadosos y comprometidos en la
protección de los derechos fundamentales, por lo mismo, sus decisiones tienen
que compadecerse de la situación de los sujetos y en ellas garantizarse el
restablecimiento sin dilaciones de los derechos.
En consecuencia, la decisión del 20 de
febrero de 2004 tendrá que ser revocada, i) porque la accionante
carece de recursos económicos y es beneficiaria del régimen subsidiado de
salud, nivel 2 del SISBEN y ii) debido a que el tumor cerebral
como enfermedad catastrófica y ruinosa hace urgente la práctica del
procedimiento quirúrgico que requiere la accionante. En su lugar, se concederá
el amparo de los derechos a la salud en conexidad con la vida de la señora
María Josefa Carvajal Agudelo.
Así se ordenará que el costo de los
instrumentos quirúrgicos que condicionan la práctica de la cirugía de tumor
cerebral de la tutelante, deberán ser asumidos por el Municipio de Ibagué, sin
la posibilidad de oponer a la misma condición alguna que retrase aún más su
realización.
III.-  DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:  REVOCAR por las razones expuestas en este
Fallo, la Sentencia proferida el veinte (20) de febrero de 2004 por el Juzgado
Sexto Civil Municipal de Ibagué, y en su lugar, amparar los derechos a la salud
en conexidad con la vida, de la señora María Josefa Carvajal Agudelo.
En consecuencia, ORDENAR a la Alcaldía
Municipal de Ibagué, que a través de las autoridades y entidades correspondientes,
practique INMEDIATAMENTE la cirugía de tumor cerebral ordenada a la accionante,
en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia. Para el
efecto deberá asumir el 100% del costo de la intervención.
Segundo. Líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Se pueden consultar, entre otras, las sentencias T-484 de 1992, M.P.
Fabio Morón Díaz; T-491 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz , T-304 de1998,
M.P. Fabio Morón Díaz y T-300 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas.
[2] De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta
Política, toda persona tiene derecho a acudir a la tutela para reclamar la
protección inmediata de los derechos fundamentales.
[3] Cfr. sentencia T-260 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz.
[4] Se pueden consultar, entre otras, las sentencias T-560 de 1998,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-214 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-542 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas.
[5] Cfr. sentencia T-723 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz.
[6]
DNP-DDS, Misión de Apoyo a la Descentralización y Focalización de los Servicios
Sociales, Misión Social, RESULTADO ENCUESTA DE EVALUACIÓN SISBEN NIVEL
MUNICIPAL, Bogotá, D.C., 2003, p.17.
[7]Cfr.
Sentencia T-410 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[8]Afirmación
hecha, entre otras, en las sentencias T-062 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre
Lynett y T-745 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[9] El CONPES es el encargado de fijar cada tres (3) años, los
criterios para la determinación, selección e identificación de beneficiarios de
los programas sociales.
[10] Reformado por el CONPES 55 del 22 de noviembre de 2001.
[11] Según el marco legal del SISBEN, consignado en el artículo 30 de la
Ley 60 de 1993. Los entes territoriales adelantan el proceso de focalización
del gasto social a través de los departamentos administrativos de planeación.
[12] Se pueden consultar entre otras, las sentencias T-1202 de 2001,
T-270 de 2002, T-410 y 862 de 2002, especialmente, el Salvamento de Voto del
Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz a la Sentencia T- 177 de 1999.
[13] Así mismo, los artículos 2-5 y 3-7 de la Ley 60 de 1993 establecen
en cabeza de las administraciones municipales y distritales, la entrega de los
subsidios directos a la demanda.
[14] Esta labor puede ser llevada a cabo por las administraciones
municipales y distritales, o en su defecto, se encomienda dicha labor a
empresas privadas u organizaciones no gubernamentales, con las que para tales
efectos, previamente se celebró un contrato.