T-729-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-729/07
ACTO ADMINISTRATIVO-Motivación de la desvinculación de
funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa
ACCION DE TUTELA-Procede para solicitar motivación del acto
de desvinculación del cargo/ACCION DE TUTELA-Improcedencia para el
reintegro y la indemnización de perjuicios causados por la no motivación del
acto de desvinculación del cargo salvo perjuicio irremediable
La jurisprudencia
constitucional ha descartado que la acción de tutela sea el mecanismo judicial
adecuado para lograr el reintegro al cargo y la indemnización de perjuicios
causados por la desvinculación inmotivada de un servidor público que ocupa un
cargo de carrera ejercido en provisionalidad. Lo anterior por cuanto ha
estimado que para ese propósito la acción pertinente es la de nulidad y
reestablecimiento del derecho, incoada ante la Jurisdicción Contencioso
Administrativa. La anterior regla tiene una excepción, que se presenta cuando
la acción de tutela es interpuesta como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, caso en el cual, para conceder la tutela, la inminencia
de consumación de dicho perjuicio debe estar acreditada en el proceso; en ese
supuesto, el juez constitucional otorga una protección provisional, que se
mantiene siempre y cuando el demandante acuda oportunamente a la Jurisdicción Contenciosa
a solicitar la nulidad de la resolución de desvinculación y el restablecimiento
de su derecho, medida de amparo que se mantiene mientras esa jurisdicción
decide lo que en derecho corresponda.
ACCION DE TUTELA-Carencia actual de objeto por cuanto el
actor dejó caducar el término para acudir a la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho
El demandante solicita de manera concreta
que se declare la nulidad de la Resolución mediante la cual se le desvinculó
del cargo que venía desempeñando, y se proteja su derecho al mínimo vital. Al
respecto, siguiendo la línea jurisprudencial trazada por esta Corporación, la
Sala recuerda que para estos propósitos la acción de tutela no es procedente y
el actor tenía que haber acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo para desvirtuar la presunción de legalidad de la Resolución y
obtener la indemnización de perjuicios correspondiente. Ahora bien, el actor
acudió a la Jurisdicción Contencioso Administrativa en ejercicio de la
mencionada acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pero hizo mal uso
de ella pues omitió corregir la demanda, lo cual motivó su rechazo, y dejó
pasar el término legal de que disponía para volver a intentarla, por lo cual
dejó caducar esta oportunidad de defensa judicial. Como en este caso no existe
la posibilidad de que el aquí demandante ejerza la acción de nulidad y
reconocimiento del derecho, pues por su incorrecta utilización dejó caducar
esta oportunidad, carecería de objeto ordenar la motivación de la Resolución
mediante la cual se produjo la desvinculación. Así las cosas, en el presente
caso se presentaría una carencia de objeto en la orden de motivación del acto
administrativo de despido, es decir, no tendría ninguna utilidad práctica que
el juez de tutela ordenara a la Registraduría que motivara la Resolución
mediante la cual dispuso su desvinculación.
Referencia: expediente T-1645471
Acción de tutela instaurada por Gustavo
Martín contra la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de dos mil siete
(2007).
La Sala Quinta de Revisión de tutelas de
la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Marco Gerardo Monroy
Cabra -quien la preside-, Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra
Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la Sentencia
proferida el día 29 de marzo de 2007 por el Tribunal Superior de Villavicencio,
Sala Civil Familia Laboral, dentro del proceso de tutela incoado por  Gustavo
Martín contra la Registraduría Nacional del Estado Civil.
I. ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección Número Siete de la Corte Constitucional escogió, para efectos de
su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con el artículo 34 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la Sentencia
correspondiente.
1. Solicitud
El señor Gustavo Martín solicita al juez de
tutela que proteja sus derechos fundamentales de petición, al debido proceso y
al mínimo vital, presuntamente vulnerados por la Registraduría Nacional del
Estado Civil. Sustenta su solicitud en los siguientes hechos y argumentos de
derecho:
1.1 En ejercicio del derecho de petición,
el 18 de septiembre de 2006 solicitó a la Registraduría Nacional del Estado
Civil, delegación Departamental del Vichada, que le explicara las razones por
las cuales había sido declarado insubsistente, a pesar de haber laborado para
esa entidad desde el 2 de enero de 2002 en el cargo de auxiliar administrativo
5120-04 en provisionalidad.
1.2 La petición fue resuelta el 27 de
septiembre siguiente, pero dentro de las explicaciones suministradas para
justificar la desvinculación solamente se argumenta que la entidad estaba
revestida de facultades discrecionales para ello, por lo cual la respectiva
resolución no requería ser motivada.
1.3 También en la misma fecha y en
ejercicio del mismo derecho de petición, solicitó “el pago de las diferencias
salariales a las cuales tenía derecho por haber ocupado el cargo de Registrador
del Municipio de Cumaribo- Vichada en varias oportunidades”, a lo cual le fue
respondido que tan solo se le habían asignado funciones de registrador y que
por ello no tenía derecho a diferencia salarial.
1.4 Adicionalmente señala el demandante
que, a la fecha de interposición de la acción de tutela, no se le habían pagado
las prestaciones a las cuales tiene derecho. Agrega que esta situación lesiona
su mínimo vital de subsistencia, pues él y su familia dependían del sueldo que
recibía por las funciones que desempeñaba. De manera particular pone de
presente que de él depende su señora madre, persona de avanzada edad (82 años),
quien requiere de un tratamiento médico permanente que actualmente tiene
suspendido debido a su desvinculación.
1.5 Agrega la demanda que la resolución por
la cual fue declarado insubsistente carece de motivación alguna, por lo cual
considera vulnerado su derecho al debido proceso.
1.6 Finalmente, el demandante afirma que en
el cargo que ocupaba se designó a otra persona que no tiene mejores calidades
que él y que tampoco fue designada en propiedad.
Como argumentos jurídicos destinados a
fundamentar su solicitud de tutela, el actor afirma que en reiterados fallos
esta Corporación ha sostenido que el hecho de desempeñar un cargo en
provisionalidad no deja al empleado completamente desamparado, sino que le da
cierta estabilidad de manera que no puede ser removido del cargo si no se
realiza previamente un concurso para llenar la vacante. Adicionalmente,
sostiene la desvinculación de un funcionario nombrado en provisionalidad exige
que la respectiva resolución sea motivada.
Con fundamento en los anteriores hechos y argumentos
de derecho, el demandante solicita de manera concreta que se declare la nulidad
de la Resolución mediante la cual se le desvinculó del cargo que venía
desempeñando, y se proteja su derecho al mínimo vital.
2. Traslado y contestación de la demanda.
El Tribunal Superior de Villavicencio, Sala Civil -
Laboral - Familia, admitió la demanda de tutela y ordenó el traslado de la
misma a la Registraduría Nacional del Estado Civil.
2.1 Esta entidad respondió la demanda indicando que en
virtud de lo reglado por el Decreto 1010 de 2000, en el nivel desconcentrado
correspondía a los Delegados Departamentales de la Registraducha Nacional
nombrar y remover a los empleados de la respectiva circunscripción electoral.
2.2 Hecha la anterior aclaración, la Registraduría
aduce que frente a alegada vulneración del derecho de petición del actor, es
claro que la solicitud de información sobre los motivos de su desvinculación
laboral fue oportunamente respondida, según se demuestra con el oficio
respectivo, suscrito por los delegados departamentales del Vichada. Dado que el
núcleo esencial del derecho de petición consiste en recibir una respuesta
oportuna, sin importar si esta es favorable o no a las pretensiones del
petente, se tiene que en el presente caso no es posible alegar la vulneración
de dicho derecho fundamental.
2.3 En cuanto a la estabilidad de los funcionarios
nombrados en provisionalidad en cargos de carrera y a sus derechos al debido
proceso y al mínimo vital cuando son desvinculados, la Registraduría sostiene
que los delegados departamentales pueden dar por terminados los nombramientos
provisionales sin motivar el respectivo acto, pues así lo permite la
normatividad vigente y ha sido también avalado por la jurisprudencia. En cuanto
a lo primero, señala que el inciso 4° del artículo 11 del Decreto 1014 de 2002
define que los nombramientos tienen carácter provisional cuando se trate de
proveer transitoriamente empleos de carrera con personal no seleccionado
mediante el sistema de mérito. Ahora bien, los funcionarios así nombrados
carecen de fuero alguno de estabilidad, ya que según lo reglado por el artículo
107 del Decreto 1950 de 1973, este tipo de nombramientos puede darse por
terminado en cualquier momento.
2.4 De otro lado, la Registraduría prosigue expresando
que el Consejo de Estado y los tribunales contenciosos han sido reiterativos en
indicar que los nombramientos en provisionalidad no generan ningún fuero de
permanencia. En sustento de esta afirmación, transcribe apartes de la Sentencia
de 3 de abril de 2003, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección A[1],
en la cual se afirma que el desempeño de cargos en provisionalidad no genera “ni
siquiera transitoriamente situación alguna de inamovilidad”, y que por lo
tanto, su retiro puede producirse “sin que sea menester motivación alguna”.
Así mismo, cita otras sentencias de ese mismo Tribunal en las cuales se adopta
la misma posición[2],
una de la Corte Suprema de Justicia en el mismo sentido[3] y otra del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca en la que igualmente se sigue esa línea
jurisprudencial[4],
de donde la Registraduría concluye que el nombramiento y retiro del servicio de
los funcionarios provisionales es una facultad discrecional de los nominadores,
no condicionada a la celebración de concurso de méritos, ni a la existencia de
una justa causa disciplinaria o a la supresión del cargo que la persona
ocupaba.
2.5 Adicionalmente, respecto a la presunta violación
del derecho al debido proceso del actor, que podría haberse presentado por su
desvinculación sin motivación, la Registraduría sostiene que esa posición parte
de una inadecuada equiparación de los funcionarios nombrados en provisionalidad
con aquellos que llegaron a ocupar el cargo previo concurso de méritos,
interpretación que fue rechazada por el Consejo de Estado, entre otras, en la
Sentencia de 5 de febrero de 2004, emanada de la Sección Segunda Subsección B,
cuyos apartes cita.
2.6 En cuanto al supuesto desconocimiento del derecho
al mínimo vital del demandante, la Registraduría sostiene que el acto
administrativo que dio origen a la tutela fue expedido el 31 de julio de 2006,
de manera que para cuando la demanda de tutela fue interpuesta, habían
trascurrido más de cuatro meses sin que el demandante, pudiéndolo hacer,
hubiera acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De otro
lado, sostiene también la Registraduría que dentro del expediente no se
encuentra probada la vulneración de su mínimo vital de subsistencia, por lo
cual no es clara la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable.  Al respecto, funda su defensa en la
cita de abundante jurisprudencia de esta Corporación relativa al mínimo vital
de subsidencia.
2.7 Finalmente, la defensa se apoya en diversas
sentencias de esta Corporación para hacer ver que la acción de tutela no
resulta procedente cuando el demandante cuenta con otros mecanismo ordinarios
de defensa judicial, como, a su parecer, resulta obvio en este caso. Así mismo,
indica que la petición de actor, en el sentido de que el juez constitucional
declare la nulidad de la resolución de desvinculación, resulta completamente
improcedente, si se tiene  en cuenta que la tutela, como acción residual, no
puede ser intentada para invadir la competencia del juez natural en este asunto.
Con fundamento en los anteriores argumentos, la
Registraduría pide al juez de tutela denegar la presente acción.
3. Pruebas obrantes
dentro del expediente
Obran en el plenario, entre
otras, las siguientes pruebas documentales:
3.1 Copia del derecho de
petición de fecha 13 de septiembre de 2006.
3.2 Copia de la respuesta dada
al mismo.
3.3 Copia de la Resolución N°
051 de diciembre 21 de 2001, por medio de la cual el demandante fue nombrado en
provisionalidad.
3.4 Copia de las resoluciones
mediante la cuales fue nombrado registrador municipal en encargo y copia de los
comprobantes de pago en los que consta que no se canceló ninguna diferencia
salarial como registrador encargado.
3.5 Copia de facturas de servicios
públicos
3.6 Copia de la cédula de
ciudadanía de la madre del demandante.
3.7 Constancia de Saludcoop
sobre desvinculación del servicio.
3.8. Copia de un oficio de 29
de noviembre de 2006 en el cual la Registraduría informa al Tribunal Superior de
Villavicencio que el Ministerio de Hacienda autorizó un traslado interno para
financiar el pago de prestaciones sociales adeudadas al aquí demandante.
3.9. Carta de septiembre 6 de
2006 mediante la cual el Gerente del Fondo de Empleados de la Registraduría
Nacional del Estado Civil solicita a los delegados departamentales de la
Registraduría en el Vichada retener y girar a nombre de dicho Fondo cualquier
acreencia laboral a favor del señor Gustavo Marín, hasta el tope de cuatro
millones novecientos mil pesos M/cte. ($ 4´900.000.)
3. 10. Declaración rendida por
el demandante ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Villavicencio, en
la cual, entre otras cosas, reconoce haber interpuesto acción de nulidad y
reconocimiento del derecho en contra de la Resolución que resolvió su
desvinculación de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
3.11 Copia de la demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el demandante.
3.12. Copia de la Resolución
041 de 31 de julio de 2006, mediante la cual se da por terminado el
nombramiento en provisionalidad del aquí demandante en la Registraduría
Nacional del Estado Civil.
3.13. Comunicación dirigida por
la Secretaria del Juzgado Tercero Administrativo de Villavicencio al Juez
Primero Civil del Circuito de esa misma ciudad, en la cual le informa que la
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el demandante fue
rechazada y el expediente archivado con fecha 26 de febrero de 2007.
II. ACTUACIÓN JUDICIAL
1. Sentencia proferida
por el Tribunal Superior de Villavicencio, Sala Civil - Familia - Laboral,
impugnación de la misma sentencia y declaración de nulidad de todo lo actuado
hecha por la  Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil.
1.1 Mediante Sentencia
proferida 6 de diciembre de 2006, el Tribunal Superior de Villavicencio, Sala
Civil - Familia - Laboral, decidió denegar la acción de tutela incoada por el
señor Gustavo Marín. En sustento de esta determinación, adujo que la acción de
tutela sólo estaba llamada a proceder cuando el afectado no disponía de otro
medio de defensa judicial a su alcance. Dado que el caso concreto lo que
pretendía el demandante era la declaración de nulidad de la Resolución por
medio de la cual la Registraduría Nacional de Estado Civil había dado por
terminado su nombramiento en provisionalidad, era claro que esa pretensión era
propia de la acción de nulidad y reestablecimiento del derecho consagrada en el
artículo 85 del Código Contencioso Administrativo. Lo cual significaba que el
demandante disponía de otro medio de defensa judicial, circunstancia que hacía
improcedente la acción de tutela, con mayor razón si se observaba que dentro de
la acción de nulidad era posible pedir la suspensión del acto administrativo
acusado.
Agregó el Tribunal que la Corte
Suprema de Justicia en sentencia de 21 de noviembre de 2005 había tomado igual
decisión dentro de otra acción de tutela fundada en similares hechos,  y que la
Corte Constitucional la había excluido de revisión. Lo cual significaba que en
ese caso esta Corporación había estado de acuerdo con la Corte Suprema de
Justicia.
En lo concerniente a la
petición de pago de acreencias laborales supuestamente debidas al tutelante por
el tiempo en que trabajó como registrador municipal  encargado, sostuvo el
Tribunal que dicha petición había sido respondida negativamente, explicando que
se le habían asignado funciones de registrador, pero no se le había nombrado
como registrador encargado, por lo cual no había lugar al incremento salarial.
Así pues, aunque, adversa, había mediado respuesta, por lo cual no se avizoraba
desconocimiento alguno del derecho de petición.
En lo relativo a la solicitud
de pago de prestaciones sociales originadas en el hecho de la desvinculación, estimó
el Tribunal que la Registraduría había tramitado el pago correspondiente, pero
que de las pruebas obrantes en el expediente emergía que el total del pago de
la liquidación había sido imputado como una deducción a favor del Fondo de
Empleados de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Por lo cual, no podía
alegarse vulnerado el derecho al mínimo vital del accionante.
1.2. La anterior Sentencia fue
oportunamente impugnada por el demandante[5],
y al entrar a resolver sobre dicha impugnación, la h. Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Civil, declaró que en el trámite de la instancia se
había incurrido en una causal de nulidad de naturaleza insubsanable, toda vez
que la acción de tutela se intentaba contra la Registraduría Nacional de Estado
Civil, pero en realidad la posible vulneración de derechos fundamentales se le
endilgaba solamente al Delegado Departamental de esa entidad en el Vichada.
Así, dado que eran los hechos descritos en la solicitud de tutela los que
permitían al juez concluir si era competente o no, y en el presente caso dichos
hechos involucraban simplemente al Delegado de la Registraduría Nacional en el
Vichada, se concluía que el juez de primera instancia que había conocido del
proceso, es decir el Tribunal Administrativo de Villavicencio, carecía de
competencia en virtud de lo dispuesto por el artículo 1° del Decreto 1382 de
2000, conforme al cual corresponde a los jueces de circuito el conocimiento en
primera instancia de cualquier acción de tutela dirigida contra un  organismo o
entidad del sector descentralizado por servicios del orden nacional o autoridad
pública del orden departamental.
Con fundamento en la anterior
declaración de nulidad, el expediente fue remitido a los jueces civiles del
Circuito de Villavicencio, habiéndole correspondido por reparto al Juez
Primero.
2. Sentencia proferida
por el Juez Primero Civil del Circuito de Villavicencio.
Mediante Sentencia proferida el
primero de marzo de 2007, el Juzgado Primero Civil del Circuito de
Villavicencio decidió denegar la tutela deprecada por el demandante. En
sustento de esta determinación expuso lo siguiente:
2.1. En relación con la posible
violación del derecho de petición, sostuvo que la misma no estaba acreditada,
pues en el plenario figuraba la comunicación enviada al actor en respuesta a su
solicitud de información sobre las razones de la desvinculación y sobre su
petición de reconocimiento y pago de salarios y acreencias que consideraba que
le debían ser pagados; respuesta que analizaba en el fondo cada una de la
solicitudes presentadas, y que, aunque no resolvía en forma positiva algunos de
los requerimientos del actor, satisfacía el núcleo esencial de su derecho de
petición.
2.2. En cuanto al supuesto
desconocimiento del derecho al debido proceso del actor, que se habría
producido por la falta de motivación de la resolución de desvinculación, estimó
el a quo que el h. Consejo de Estado en múltiples ocasiones había
manifestado que los empleados nombrados en provisionalidad no gozaban de un
fuero de inamovilidad, y que, por ende, para desvincularlos no era necesario ni
siquiera motivar la respectiva resolución. En sustento de esta aseveración,
citó la Sentencia de la Sección Segunda de esa Corporación, de fecha 13 de
marzo de 2003[6].
Agregó que idéntica posición había asumido la honorable Corte Suprema de
Justicia en Sentencia de tutela N° 00486/01, de 21 de noviembre de 2005. No
obstante, también reconoció que la Corte Constitucional había venido
manteniendo una posición contraria, conforme a la cual los actos de
desvinculación de empleados nombrados en provisionalidad debían ser motivados,
a fin de que los interesados conocieran las razones del despido y pudieran
ejercer su derecho de defensa en debida forma, acudiendo a la Justicia
Contencioso Administrativa. Así mismo, explicó que esta Corporación venía
sosteniendo que en esos casos la falta de motivación del acto de desvinculación
implicaba una violación del derecho al debido proceso, susceptible de ser
protegido mediante la acción de amparo. Al respecto, de manera concreta citó in
extenso apartes de la Sentencia T-883 de 2000[7].
2.3 Dicho lo anterior,
prosiguió el a quo afirmando que ante tan disímiles posiciones
jurisprudenciales, el operador jurídico se encontraba en un dilema que en
principio debía ser resuelto optando por la jurisprudencia de esta Corporación.
No obstante lo cual, observó que en el caso bajo examen resultaba notorio que
el demandante contaba con otras vías alternativas para atacar los actos de la
Administración que encontraba lesivos de sus derechos, y que era su deber
intentar la acción de nulidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, a fin de lograr la declaración de ilegalidad de la resolución
que acusaba en sede de tutela. Es más, observó el juez de primera instancia que
el actor efectivamente había presentado tal demanda el día 29 de noviembre de
2006, sin solicitar dentro de ella la suspensión provisional del acto que
tildaba de violatorio de derechos. Dicha acción le había correspondido al juez
tercero administrativo del Circuito de Villavicencio, quien la había inadmitido
dando oportunidad al demandante de subsanar la demanda, cosa que éste no había
hecho, por lo cual había sido rechazada y archivado el expediente. Así las
cosas, el a quo concluyó que a la fecha de su sentencia, la acción de
nulidad y reestablecimiento del derecho se encontraba caducada por haberse
superado con creces el término de los cuatro meses de que habla el artículo 136
del C.C.A. . Empero,  observó que aun tenía expedita la acción de simple
nulidad.
Visto lo anterior, el fallo de
primera instancia prosiguió examinando si era posible que la acción de tutela
resultara procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, concluyendo que esta Corporación había precisado en su
jurisprudencia que la acción de amparo no resultaba procedente ni tan siquiera
como mecanismo transitorio, cuando quiera que el actor hubiese dejado caducar
la acción ordinaria que hubiera tenido a su alcance[8]. En tal virtud, en el
caso de autos resultaba improcedente la acción de tutela, toda vez que el actor
no había hecho adecuado uso de los mecanismos directos que tenía a su alcance
para hacer valer sus derechos.
Por último, el Juez de primera
instancia vertió unas consideraciones adicionales, en las cuales hizo
referencia al derecho a la salud de la madre del demandante; al respecto hizo
ver que tanto el actor como su familia no estaban desprotegidos en materia de
salud, puesto que  podían ser atendidos a través del sistema de seguridad
social en salud subsidiado.
3. Impugnación de la
anterior Sentencia.
En su escrito de impugnación el
demandante afirma que cuando un acto administrativo conlleva la violaciones de
la Carta Fundamental, “por el principio de preeminencia constitucional deben
ser estudiadas a la luz de las leyes constitucionales y no, analizadas a través
de los diversos códigos laboral, administrativo, civil o penal”. Por lo tanto,
afirma que el juez de tutela debe estudiar este tipo de posibles violaciones de
derechos.
Resalta en seguida la grave
situación económica en la que se encuentran él y su familia, así como la
afectación de la salud de su madre producto de su desvinculación.
En cuanto a la existencia de
otro mecanismo de defensa judicial y al mal uso hecho de él en su oportunidad,
señala que no comparte la apreciación del a quo, por cuanto “si se hizo
la demanda solo fue para llenar el requisito, ya que como bien lo dice el
fallo, en la jurisdicción administrativa no prospera ninguna demanda en
tratándose de empleados en provisionalidad como lo era el suscrito.”  Es
decir, aduce que es inoficioso adelantar el proceso contencioso.
Finalmente, se opone al fallo
que impugna, alegando que a pesar de que el mismo reconoce la violación de derechos,
no ordena su protección amparado en la circunstancia de que se desperdició la
oportunidad de acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
4. Sentencia proferida
por el Tribunal Superior de Villavicencio, Sala Civil Familia Laboral.
Mediante Sentencia preferida el
29 de marzo de 2007, el Tribunal Superior de Villavicencio, Sala Civil -Familia
- Laboral, decidió confirmar la Sentencia impugnada. El sustento de esta
resolución vertió las consideraciones que se resumen a continuación:
4.1 En primer lugar, estimó el ad
quem que la acción de tutela solo procedía cuando el demandante no tenía a
su disposición otro mecanismo de defensa judicial a su alcance. Que en el caso
presente, la pretensión fundamental del actor era la declaración de nulidad de
la Resolución mediante la cual había sido desvinculado del cargo que ocupaba en
provisionalidad, pretensión que era propia de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. Es decir, el actor contaba con otro mecanismo de
protección a su alcance, lo cual ponía la descubierto la improcedencia de la
acción de tutela, con mayor razón si se tenía en cuenta que dentro de la acción
contenciosa hubiera podido solicitar la suspensión provisional de la Resolución
atacada.  Además, emergía que el actor había ejercido indebidamente dicha
acción, al no haber procedido a la corrección de la demanda, lo cual le había
significado su rechazo y archivo, estando a la fecha caducados los términos de
su ejercicio. Todo lo cual hacía protuberante la improcedencia de la tutela,
que eventualmente hubiera podido ejercerse como mecanismo transitorio, mientras
la Jurisdicción Contencioso Administrativa resolvía. No obstante, esta última
posibilidad ya no cabía, debido a que se había dejado caducar el término para
demandar ante esa jurisdicción en debida forma.
4.2 En segundo lugar, el
Tribunal recordó la jurisprudencia sentada por la Corte Suprema de Justicia en
la que se acoge la tesis según la cual la acción de tutela no procede en el
caso en el que mediante ella se atacan resoluciones que disponen la
desvinculación de funcionarios nombrados en provisionalidad[9], jurisprudencia sentada
en un fallo de tutela que no había sido objeto de selección por parte de la
Corte Constitucional, con lo cual se entendía que esta Corporación la
confirmaba.
4.3 Finalmente, el Tribunal
recordó que en relación con los salarios y prestaciones que el demandante
reclamaba, la Registraduría había explicado que al actor se le habían asignado
funciones de registrador, pero no se le había nombrado como registrador
encargado, por lo cual no se originaba una diferencia salarial a su favor.  Y
que en cuanto a otras prestaciones y salarios supuestamente debidos, los mismos
habían sido imputados al pago de una acreencia laboral del demandante a favor
del Fondo de Empleados de la Registraduría.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
Esta Sala de la Corte Constitucional es
competente para conocer de la revisión de la referencia, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 inciso 2° y 241 numeral 9° de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de
1991. Además, se procede a la revisión en virtud de la selección practicada por
la Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el
reglamento de la Corporación.
2. El problema jurídico
que debe ser resuelto por la Sala
2.1 Según se dejó reseñado en
el acápite de Antecedentes de la presente Sentencia, el demandante estima que
sus derechos fundamentales al debido proceso y de petición fueron desconocidos
por la Registraduría Nacional del Estado Civil, entidad que procedió a
desvincularlo del cargo de carrera que ocupaba en provisionalidad, haciéndolo
mediante resolución carente de motivación.  Además, cuando en ejercicio del
derecho de petición solicitó que le fueran informadas las razones de retiro,
sólo obtuvo como respuesta que la entidad estaba revestida de facultades
discrecionales para decidir sobre su desvinculación, sin necesidad de expresar
motivación. Finalmente, el demandante estima que la entidad demandada le adeuda
salarios y prestaciones sociales a que tiene derecho, en especial la
remuneración adicional correspondiente al tiempo en que se desempeñó como
registrador municipal encargado.
2.2 Por su parte, la entidad demandada  sostiene que
conforme a las normas legales vigentes y a la jurisprudencia sentada tanto por
el Consejo de Estado como por la Corte Suprema de Justicia, los funcionarios
nombrados en provisionalidad en cargos de carrera no gozan de estabilidad
laboral y pueden ser desvinculados discrecionalmente de sus cargos, mediante
resolución que no requiere motivación. Esta facultad discrecional de
desvinculación no está condicionada, dice la entidad demandada, a la
celebración de concurso de méritos, a la existencia de una justa causa
disciplinaria o a la supresión del cargo que la persona ocupaba.
Agrega que respondió
satisfactoriamente a la petición formulada por el demandante mediante la cual
indagaba por las razones del despido, pues al respecto le contestó que la
Registraduría gozaba de facultades para desvincularlo sin necesidad de expresar
motivación; con tal respuesta, dice, se satisfacía el derecho de petición,
aunque ella no llenara las expectativas del petente. Finalmente, sostiene que
resulta obvio el demandante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial y que
no está probada la inminencia de consumación de un perjuicio irremediable que
haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio.
2.3.  Los jueces de instancia deniegan la tutela,
amparados principalmente en el argumento de que existía otro mecanismo de
defensa judicial al alcance del actor para reclamar la nulidad de la Resolución
de desvinculación por falta de motivación y la indemnización de perjuicios
correspondiente, medio de defensa que fue mal utilizado por el demandante hasta
el punto en que hoy no es posible acudir a él por haber corrido los términos
legales fijados para la  interposición de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. Circunstancia ante la cual la acción de tutela se
hace improcedente, aun como mecanismo transitorio. Agregan que el derecho de
petición no fue desconocido en cuanto medió respuesta, y que respecto a los
salarios supuestamente no pagados, los mismos se habían imputado al pago de una
deuda pendiente del actor para con el Fondo de Empleados de la Registraduría.
2.4 En principio,
correspondería a la Sala determinar si la desvinculación del demandante
respecto del cargo que ocupaba en provisionalidad en la Registraduría General
de la Nación, llevada a cabo mediante Resolución inmotivada, desconoce sus
derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital,  toda vez que,
conforme a la jurisprudencia reiterada de esta Corporación,  el hecho de que un
servidor público desempeñe un cargo en provisionalidad le confiere cierta
estabilidad laboral, de manera que sólo puede ser removido del cargo si
previamente se lleva a cabo un concurso para llenar la vacante, y en todo caso
mediante resolución motivada. Además, debería establecer la Sala si el derecho
de petición del demandante fue vulnerado, por la respuesta de la Registraduría
a su solicitud de información sobre las razones de la desvinculación, en la
cual simplemente se limita a sostener su facultad de discrecional de retirar
personal vinculado en provisionalidad, sin necesidad de exponer ningún tipo de
motivación. No obstante, antes de entrar en el estudio de los anteriores
asuntos debe la Sala determinar la procedencia de la acción de tutela en el
caso presente.
Para los anteriores efectos, la
Corte brevemente recordará (i) su jurisprudencia relativa a la necesidad de
motivar los actos administrativos de desvinculación de funcionarios vinculados
en provisionalidad en cargos de carrera administrativa,  (ii) su jurisprudencia
relativa a la procedencia de la acción de tutela para reclamar tal motivación
cuando ella ha sido omitida, y (iii) la postura de la Corte en torno a  la
imposibilidad de recurrir a la acción de amparo cuando lo que se pretenda sea
lograr el reintegro y la indemnización de perjuicios ocasionada por el despido
inmotivado, salvo que la acción de tutela se interponga como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
3. La motivación de los
actos administrativos de desvinculación de funcionarios públicos vinculados en
provisionalidad en cargos de carrera administrativa.
3.1 La Corte Constitucional ha decantado una línea
jurisprudencial sólida, conforme a la cual el derecho al debido proceso cobija
todas las actuaciones administrativas y no sólo las judiciales, pues así emerge
directamente de lo prescrito por el artículo 29 superior. De esta forma, el
debido proceso administrativo se configura como un derecho fundamental que
impone a la Administración Pública ajustar sus actuaciones al principio de
legalidad, de manera que toda competencia y toda función se lleve a cabo en los
términos definidos en la Ley. En desarrollo de esta premisa, la Corte también ha
hecho ver que “el derecho al debido proceso administrativo es definido, como
(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la
administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por
parte de la autoridad administrativa (ii) que guardan relación directa o
indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de
manera constitucional y legal[10].
El objeto de esta garantía superior es (i) procurar el ordenado
funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus actuaciones,
y (iii) salvaguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa
de los administrados.”[11]
3.2 Dentro de los aspectos
integrantes del derecho fundamental al debido proceso administrativo, la Corte
ha resaltado que los actos de la Administración deben ser motivados, pues de
esta manera se evita la arbitrariedad y los abusos por parte de las autoridades
administrativas. Sobre este asunto, en la Sentencia SU-250 de 1998, explicó lo
siguiente:
“La Constitución de 1991 dispuso al Estado
como social de derecho, es decir, que una de sus consecuencias es el
sometimiento al derecho, de ahí la importancia de la motivación del acto
administrativo puesto que de esta manera se le da una información al juez en el
instante que pase a ejercer el control jurídico sobre dicho acto, constatando
si se ajusta al orden jurídico y si corresponde a los fines señalados en el
mismo. Es la desviación de poder que hoy contempla el artículo 84 del Código
Contencioso Administrativo, como causal autónoma de nulidad de los actos
administrativos, y que antes se deducía del artículo 66 del anterior Código,
cuando se hablaba de abuso o desviación en las funciones propias del
funcionario público.
(...)
El ordenamiento jurídico contemporáneo
prevé un control jurisdiccional al acto que afecta intereses protegidos de los
administrados, mediante el examen de los hechos antecedentes que hacen posible
la aplicación de la norma jurídica que dota a la administración de menor o
mayor grado de discrecionalidad.”
3.3 Concretamente, en lo
concerniente a los actos administrativos de desvinculación de funcionarios
públicos vinculados en provisionalidad en cargos de carrera administrativa, la
jurisprudencia de esta Corporación ha sido uniforme al afirmar que tal decisión
necesariamente debe ser motivada.  Al respecto, un recuento pleno de la línea
jurisprudencial de la Corte en tal materia fue hecho en la Sentencia T-951 de
2004[12]
en los siguientes términos, que conviene transcribir in extenso:
“El primer acercamiento se hizo en la
Sentencia SU-250 de 1998. En esta providencia la Sala Plena de la Corte analizó
la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa de
un notario que venía ocupando el cargo en interinidad y había sido desvinculado
del mismo sin motivación alguna. La Corte Constitucional, luego de hacer un
análisis jurídico de la figura de la motivación en el derecho administrativo,
sentó un primer precedente en la materia al indicar que, cuando un notario
ocupa un cargo en interinidad, en puestos que son de carrera, el acto de
desvinculación debe ser motivado, pues sólo razones de interés general pueden
conducir a la desvinculación.
(…)
[Además], la Corte distinguió entre los
actos de desvinculación de personal adscrito a un cargo de libre nombramiento y
remoción y los adscritos a un cargo de carrera, para advertir que mientras la
falta de motivación de los primeros es la regla, la motivación del acto de
desvinculación lo es en los segundos, pues en ellos no es la relación
personal la que determina la provisión del cargo sino el carácter técnico del
mismo.
(…)
Más tarde, en la Sentencia T-800 de 1998,
la Sala Novena de Revisión de tutelas de la Corte abordó de fondo el problema
que ahora se plantea, al revisar la vulneración de los derechos fundamentales
de una mujer que venía ocupando en provisionalidad un cargo de Auxiliar de
Enfermería en un hospital del Valle y que fue desvinculada sin motivación
alguna por el ente nominador.
De manera enfática, la Sala determinó que “la
estabilidad laboral de un funcionario que ocupa un cargo de carrera
administrativa no se reduce por el hecho de que lo haga en provisionalidad; en
otros términos, el nombramiento en provisionalidad de servidores públicos para
cargos de carrera administrativa, como es el caso, no convierte el cargo en uno
de libre nombramiento y remoción. Por ello, el nominador no puede desvincular
al empleado con la misma discrecionalidad con que puede hacerlo sobre uno de
libre nombramiento y remoción, a menos que exista justa causa para ello.[13]”.
(…)
En la Sentencia C-734 de 2000 la Sala Plena
de la Corte acogió las consideraciones vertidas en la SU-250 de 1998 a
propósito de la revisión de la constitucionalidad del artículo 26 del Decreto
2400 de 1968[14].
Allí advirtió nuevamente que la desvinculación de los funcionarios de libre
nombramiento y remoción no requiere de motivación, pues su situación laboral no
es similar a los que ocupan cargos de carrera administrativa, donde la
discrecionalidad se restringe.
Esta posición fue ratificada en la
Sentencia T-884 de 2002, cuando la Sala Novena de Revisión de tutelas concedió
la protección constitucional  a una funcionaria de la Fiscalía General de la
Nación cuya resolución de desvinculación de la entidad, en el cargo de carrera
que venía ocupando en provisionalidad, no fue motivada.
Al conceder la acción de tutela, la Corte
resaltó que la tesis según la cual los actos de desvinculación de funcionarios
que ejercen en provisionalidad cargos de carrera deben ser motivados no resulta
incompatible con la del Consejo de Estado, que no exige tal motivación, pues
mientras la Corte analiza la falta de motivación desde la perspectiva de la
defensa de los derechos fundamentales, el Consejo de Estado lo hace desde la
perspectiva de le protección de la legalidad, lo cual permite asegurar que
no obstante las apreciaciones del máximo Tribunal de lo contencioso
administrativo, desde el punto de vista de los derechos fundamentales la
motivación del acto resulta indispensable
(…)
Con posterioridad, en la Sentencia T-610 de
2003, la Sala Segunda de Revisión de tutelas de la Corte concedió la protección
constitucional a la empleada del Hospital departamental de Nariño, quien había
sido desvinculada de un cargo de carrera que venía ejerciendo en
provisionalidad. La Corte determinó que “la discrecionalidad no exonera a la
administración de la necesidad de justificar su actuación, pues la motivación
de un acto administrativo se consagra como una garantía para el administrado”[15].
En el contexto anterior, la Corte reiteró
la posición según la cual los actos de remoción de funcionarios que ocupan
cargos de libre nombramiento y remoción no requieren motivación –dado el
carácter personalísimo del cargo-, pero que los de carrera sí lo requieren,
incluso cuando están siendo ocupados por funcionarios en interinidad o provisionalidad.
(…)
3.4. Dentro de este contexto, esta
Corporación ha manifestado que es necesaria la motivación para el retiro de los
empleados que son de carrera o que están en una situación provisional o de
interinidad en un empleo que no es de libre nombramiento y remoción. (Sentencia
T-610 de 2003 M.P. Alfredo Beltrán Sierra)
Similar decisión adoptó la Sala Novena de
Revisión de tutelas al dictar la Sentencia T-752 de 2003. La peticionaria, una
empleada del Club Militar de Oficiales de Bogotá, había sido desvinculada sin
motivación alguna del cargo que venía ocupando en dicho club. La autoridad
nominadora sostenía que el cargo no era de carrera sino de libre nombramiento y
remoción. Tras establecer que el cargo que la peticionaria ejercía sí era de
carrera, pero que lo venía ocupando en provisionalidad, la Corte reiteró la
posición ya decantada por la jurisprudencia en relación con la necesidad de
motivación del acto de desvinculación. (…)
Nuevamente, en Sentencia T-1011 de 2003, la
Sala Séptima de Revisión de tutelas estudió el caso de un funcionario de la
Fiscalía General de la Nación que, aunque reconocía estar ocupando un cargo en
provisionalidad, alegaba que el mismo era de carrera y que, por ello, gozaba de
cierta estabilidad que consistía en que su desvinculación no podía ser
decretada sin motivación alguna. Aunque la tutela fue denegada en aquella
oportunidad porque el demandante no logró demostrar la existencia de un
perjuicio irremediable, la Corte reconoció que “el fuero de estabilidad ampara
a quienes han ingresado a la función pública mediante el sistema de concurso de
méritos y que las personas nombradas en provisionalidad no cuentan con el mismo
grado de protección judicial cuando son removidas del cargo. Sin embargo,
quienes son designados en provisionalidad gozan de cierto grado de protección,
en la medida en que no podrán ser removidos de su empleo sino dentro de los
límites que la Constitución Política y las leyes establecen”[16].
Ahora bien, el aporte relevante de esta
Sentencia es el énfasis que se hace en el respeto por el derecho de los
trabajadores a no ser desvinculados sino por motivos realmente vinculados con
el interés público, y la proscripción de la arbitrariedad que en muchos casos
se suscita cuando para reemplazarlos se nombra personal en provisionalidad, sin
justificación alguna.
(…)
Finalmente, en la sentencia (…)
T-597 de 2004, la Corte protegió el derecho de una funcionaria de la CAR cuyo
nombramiento fue declarado insubsistente, en un cargo de carrera que venía
ocupando en provisionalidad. En el caso particular, la Sala se preguntó si
violaba “los derechos fundamentales de una madre cabeza de familia” el que la
entidad nominadora “declare la insubsistencia de su nombramiento en el cargo
(…) al cual accedió sin haber participado en un concurso de méritos.”(Negrillas
fuera del original)
3.4 Con posterioridad a la Sentencia T-254 de 2006[17], cuyos apartes se
acaban de transcribir, diversas Salas de revisión de esta Corporación han
reiterado la línea jurisprudencial reseñada en ese pronunciamiento. Así por
ejemplo, en la Sentencia T-634 de 2006[18],
nuevamente se reiteró que “la motivación de los actos de desvinculación de
cargos de carrera ocupados en provisionalidad es indispensable –so pena de
vulnerar el debido proceso-, pues éstos no se equiparan a funcionarios de libre
nombramiento y remoción. Tal necesidad de motivación cesa cuando es nombrada a
través de concurso la  persona que ha de ocupar el cargo en cuestión.”  Y
más adelante, en la Sentencia T-653 de 2006[19],
que resolvió una demanda incoada concretamente contra la Fiscalía General de la
Nación, la Sala Séptima volvió a insistir en que “cuando la autoridad
nominadora procede a desvincular del servicio a un empleado que ocupa en
provisionalidad un cargo de carrera, sin que exista para ello una causa
justificativa, incurre en desviación de poder, susceptible de control
judicial”.
3.5. Recientemente, la Sala Séptima reiteró una vez
más la línea jurisprudencial en comento, pero en esta ocasión destacó la
diferencia entre la desvinculación de personal nombrado en provisionalidad en
cargos de carrera, que siempre exige motivación, y la desvinculación de
aquellas personas que ocupan cargos de libre nombramiento y remoción. Al
respecto indicó lo siguiente:
“… la Legislación prevé que en ciertos
casos no se requiere la motivación. Esto sucede, por ejemplo, cuando quien se
desvincula del servicio es un empleado de libre nombramiento y remoción. Ha
manifestado la Corte Constitucional que al “tratarse de personas que ejercen
funciones de confianza, dirección o manejo, la permanencia en sus cargos
depende, en principio, de la discrecionalidad del nominador[20].”
Este tipo de empleos suponen la existencia de estrechos lazos de confianza de
modo que “el cabal desempeño de la labor asignada debe responder a las
exigencias discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente
vigilancia y evaluación[21].”
“Bajo estas circunstancias, el nominador
goza de un margen amplio de discrecionalidad que no puede, desde luego, derivar
en actuación arbitraria o desproporcionada pero tampoco exige para que proceda
el retiro que el acto de desvinculación deba ser motivado. Ha sostenido la
Corporación en numerosas ocasiones que, “la falta de motivación del acto que
desvincula a una persona que ocupe un cargo de libre nombramiento y remoción no
es contrario a la Constitución[22].”
Ha recalcado, además, que la no motivación de esos actos constituye “una
excepción al principio general de publicidad, sin que ello vulnere derecho
fundamental alguno[23].”
“Cosa distinta ocurre con los cargos de
carrera. Las personas que acceden a estos cargos deben reunir un conjunto de
condiciones de mérito y sólo cuando demuestran que cumplen con los requisitos
para acceder pueden ocupar un puesto de carrera. La provisión de estos cargos
se somete, por consiguiente, a los procesos de selección y a los concursos
públicos que determine la ley. De ahí, que quienes ejercen cargos de carrera
gocen de mayor estabilidad y su desvinculación únicamente proceda por razones
disciplinarias, por calificación insatisfactoria de labores o por otra causal
previamente determinada por la Ley[24].
La Legislación exige que el acto mediante el cual se desvincula a un empleado o
funcionario que ocupa un cargo de carrera administrativa deba ser motivado.
“La legislación
ha previsto que los cargos de carrera pueden proveerse en provisionalidad
cuando se presentan vacancias definitivas o temporales “mientras éstos se proveen
en propiedad conforme a las formalidades de ley o cesa la situación
administrativa que originó la vacancia temporal”[25]. En numerosas
ocasiones[26]
y recientemente en la sentencia T- 222 de 2005 la Corte Constitucional ha dicho
que:
“pese al carácter eminentemente transitorio
de este tipo de nombramientos, las personas que ocupan un cargo de carrera en
provisionalidad gozan de cierta estabilidad laboral, pues su desvinculación no
puede hacerse de manera discrecional como está permitido para los cargos de
libre nombramiento y remoción. En tal sentido esta Corporación ha reiterado que
‘el nombramiento en provisionalidad de servidores públicos para cargos de
carrera administrativa, como es el caso, no convierte el cargo en uno de libre
nombramiento y remoción. Por ello, el nominador no puede desvincular al
empleado con la misma discrecionalidad con que puede hacerlo sobre uno de libre
nombramiento y remoción, a menos que exista justa causa para ello’. Así pues,
ha precisado que procede la desvinculación como consecuencia de una falta
disciplinaria o porque se convoque a concurso para llenar la plaza de manera
definitiva, con quien obtuvo el primer lugar[27]
.”
“Los actos por medio de los cuales se
desvincula a una funcionaria o a un funcionario nombrado en provisionalidad
para ejercer un cargo de carrera deben ser motivados, pues, de lo contrario, se
incurre en desconocimiento del derecho constitucional fundamental a la garantía
del debido proceso.”[28]
Visto lo anterior, no cabe duda a la Sala de que la
jurisprudencia reiteradísima de esta Corporación en todas sus Salas ha
sostenido que el derecho al debido proceso administrativo involucra la garantía
que cobija a los funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de
carrera, de ser desvinculados mediante resolución motivada. En tal virtud este
tipo de funcionarios gozan de cierta estabilidad laboral.
4. Jurisprudencia
constitucional relativa a la procedencia de la acción de tutela interpuesta en
el caso de despido sin motivación de funcionarios nombrados en provisionalidad
en cargos de carrera.
4.1 Un primer asunto que la jurisprudencia
constitucional ha estudiado en relación con el despido sin motivación de
funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera es el relativo a
la procedencia de la acción de tutela cuando es interpuesta para la protección
de los derechos de servidor público así retirado del servicio. Al respecto ha
hecho la siguiente distinción: para la exigir únicamente la motivación del acto
administrativo, la acción de tutela procede directamente, es decir, sin
necesidad de acudir previamente a otros mecanismos alternos de defensa
judicial; en cambio, para lograr el reintegro al cargo y la indemnización
correspondiente, la acción de tutela no procede como mecanismo principal de
defensa judicial, sino como mecanismo subsidiario; en tal virtud, para este
propósito es menester agotar primero los mecanismos ordinarios de defensa
judicial a favor del perjudicado, concretamente la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, salvo que la protección se pida como mecanismo
transitorio para evitar la inminente consumación de un perjuicio irremediable,
caso en el cual esta última circunstancia debe ser alegada y estar demostrada
dentro del proceso.  Ciertamente, sobre el particular se han vertido los
siguientes criterios:
“15.- La parte demandada sostiene que tanto
en la Resolución con fundamento en la cual se declara insubsistente al señor
Parra Sánchez así como en el escrito de notificación, se establecía la
existencia de recursos para impugnar el acto y alega, además, que el
peticionario hizo caso omiso de tal posibilidad y guardó silencio. Opina la
Sala que tampoco le asiste razón a la entidad demandada en este aspecto, toda
vez que al no encontrarse en la resolución una verdadera motivación no era
factible para el actor ejercer su derecho de defensa.
“16.- En líneas precedentes se explicó que la
acción de tutela es el mecanismo idóneo para exigir la motivación de un acto
administrativo, pues esta constituye una petición autónoma.
Por las razones expresadas, procederá la Sala a amparar el derecho
constitucional fundamental a la garantía del debido proceso del señor Jaime
Parra Sánchez. En consecuencia, declarará la nulidad de la Resolución No.
000046 emitida el día 27 de febrero de 2006 por parte del Director Ejecutivo de
la Rama Judicial, Seccional Bucaramanga, y ordenará a la entidad demandada que
expida un nuevo acto administrativo en el cual se motive la declaratoria de
insubsistencia del nombramiento del señor Jaime Parra Sánchez de modo que este
último tenga la posibilidad de controvertir el acto de desvinculación ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
“17.- Ahora bien, respecto de la
solicitud de reintegro y, en tal sentido, en relación con la petición para que
se le conceda al actor el amparo en tanto protección transitoria para evitar un
perjuicio irremediable – en su caso, para prevenir la vulneración de sus
derechos constitucionales fundamentales al trabajo, a la salud y al mínimo
vital – estima la Sala que en el asunto bajo examen no se cumple con los
requisitos por las razones que expresará a continuación.
“Cierto es que en varias oportunidades la
Corte Constitucional ha concedido la acción de tutela como mecanismo
transitorio para evitar perjuicio irremediable, pero en todos estos casos se ha
tratado de personas que por una u otra razón se ven colocadas en situación de
vulnerabilidad evidente. En relación con lo anterior, es preciso recodar que la
Corte Constitucional ha sido insistente en afirmar que para que proceda la
acción de tutela como mecanismo transitorio es necesario demostrar que, en
efecto, se trata de evitar un perjuicio irremediable. En esa línea de argumentación, ha dicho la
Corte que se considera irremediable el perjuicio cuando “la lesión y amenaza
de los derechos fundamentales invocados sea real, ‘no se trata de la simple
posibilidad de lesión, sino de la posibilidad de sufrir un mal irreparable y
grave de manera injustificada. La amenaza requiere de un mínimo de evidencia
fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o
menoscabo material o moral’”[29].”
También sobre este mismo asunto
de la procedencia de la acción de tutela cuando una persona que ocupa un cargo
de carrera administrativa en provisionalidad es desvinculada mediante un acto
administrativo no motivado, la jurisprudencia ha señalado:
“Encuentra la Sala que, cuando la autoridad
nominadora procede a desvincular del servicio a un empleado que ocupa en
provisionalidad un cargo de carrera, sin que exista para ello una causa
justificativa, incurre en desviación de poder, susceptible de control judicial.
Sin embargo, la acción tutela no es la vía adecuada para dirimir esa
controversia, y la persona afectada debe acudir ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo para desvirtuar la presunción de legalidad del acto.
“Excepcionalmente puede acudirse a la
acción tutela como mecanismo transitorio, para lo cual sería necesario
establecer la posibilidad de un perjuicio irremediable y acudir de manera
oportuna ante el juez de lo contencioso administrativo, situaciones que no
alega la demandante en el proceso objeto de Revisión.
“Como quiera que la pretensión de la actora
es lograr su reintegro al cargo, la misma debe tramitarse a través de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, la jurisprudencia
constitucional, ha manifestado que cuando sin motivación alguna se produce la
desvinculación del servicio de una persona que ocupa en provisionalidad un
cargo de carrera, puede plantearse una pretensión constitucional autónoma,
orientada, no a obtener el reintegro, sino la motivación del acto de
desvinculación del servicio.”[30]
(Negrillas y subrayas fuera del original)
De las sentencias transcritas,
y para lo que interesa al presente proceso, la Sala destaca lo siguiente:
1. La jurisprudencia
constitucional ha descartado que la acción de tutela sea el mecanismo judicial
adecuado para lograr el reintegro al cargo y la indemnización de perjuicios
causados por la desvinculación inmotivada de un servidor público que ocupa un
cargo de carrera ejercido en provisionalidad. Lo anterior por cuanto ha
estimado que para ese propósito la acción pertinente es la de nulidad y
reestablecimiento del derecho, incoada ante la Jurisdicción Contencioso
Administrativa.
2. La anterior regla tiene una
excepción, que se presenta cuando la acción de tutela es interpuesta como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, caso en el cual,
para conceder la tutela, la inminencia de consumación de dicho perjuicio debe
estar acreditada en el proceso; en ese supuesto, el juez constitucional otorga
una protección provisional, que se mantiene siempre y cuando el demandante
acuda oportunamente a la Jurisdicción Contenciosa a solicitar la nulidad de la
resolución de desvinculación y el restablecimiento de su derecho, medida de
amparo que se mantiene mientras esa jurisdicción decide lo que en derecho
corresponda.
3. La jurisprudencia también ha determinado
que con el propósito de permitir que el afectado con una resolución de
desvinculación inmotivada pueda acudir ante la Justicia Contencioso
Administrativa a controvertir la validez de la desvinculación, la acción de
tutela  procede como mecanismo definitivo y principal, solamente para lograr la
motivación del acto de desvinculación. En este sentido, en la Sentencia arriba
citada la Corte expresó que “la acción de tutela es el mecanismo idóneo para
exigir la motivación de un acto administrativo, pues esta constituye una
petición autónoma”, con el fin de que el interesado  “tenga la
posibilidad de controvertir el acto de desvinculación ante la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo.”
Con fundamento en los parámetros
anteriores, pasa la Corte a estudiar el caso concreto sometido a su decisión.
5. El caso concreto.
5.1 En el presente caso, el demandante
solicita de manera concreta que se declare la nulidad de la Resolución mediante
la cual se le desvinculó del cargo que venía desempeñando, y se proteja su
derecho al mínimo vital. Al respecto, siguiendo la línea jurisprudencial
trazada por esta Corporación, la Sala recuerda que para estos propósitos
la acción de tutela no es procedente y el actor tenía que haber acudido ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para desvirtuar la presunción de
legalidad de la Resolución y obtener la indemnización de perjuicios
correspondiente, mediante la correcta utilización de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.
Ahora bien, como según aparece probado en
el expediente, el actor acudió a la Jurisdicción Contencioso Administrativa en
ejercicio de la mencionada acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
pero hizo mal uso de ella pues omitió corregir la demanda, lo cual motivó su
rechazo, y dejó pasar el término legal de que disponía para volver a
intentarla, por lo cual  dejó caducar esta oportunidad de defensa judicial,
debe concluirse que no está en posibilidad de utilizar este mecanismo ordinario
de defensa judicial.
Esta circunstancia impide también conceder
la acción de tutela (para el propósito de obtener la nulidad de la Resolución
de desvinculación y ordenar el reintegro) como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, ni aun teniendo en cuenta la situación
personal y familiar del demandante y de su madre, porque esta forma excepcional
de procedencia de la acción de amparo implica, por definición, la verdadera
posibilidad de utilizar un mecanismo ordinario de defensa judicial, de manera
que la acción de tutela adquiere en ese supuesto un carácter provisional, cuyos
efectos sólo perduran mientras se produce la decisión del juez natural de la
causa, en este caso el contencioso administrativo. Así las cosas, dado que en
el caso presente ese otro mecanismo principal de defensa no fue utilizado
oportuna y correctamente, por sustracción de materia también resulta
improcedente la acción de tutela como mecanismo transitorio.
5.2 Ahora bien, lo anterior implica
adicionalmente que en esta oportunidad concreta la presente acción no pueda ser
concedida para ordenar única y directamente la motivación del acto
administrativo mediante el cual se decidió la desvinculación del demandante. En
efecto, aunque la jurisprudencia ha sostenido que para exigir únicamente la
motivación del acto administrativo de desvinculación de un funcionario nombrado
en provisionalidad en un cargo de carrera, la acción de tutela procede
directamente, la razón de esta excepcional procedencia de la acción de amparo
radica en que sin el conocimiento de las razones de la desvinculación no es
realmente posible acudir ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa a
discutir la validez de la resolución que la ordena y deprecar subsiguiente
restablecimiento del derecho. Empero, como en este caso no existe la
posibilidad de que el aquí demandante ejerza la acción de nulidad y
reconocimiento del derecho, pues por su incorrecta utilización dejó caducar
esta oportunidad, carecería de objeto ordenar la motivación de la Resolución
mediante la cual se produjo la desvinculación.
Así las cosas, en el presente caso se
presentaría una carencia de objeto en la orden de motivación del acto
administrativo de despido, es decir, no tendría ninguna utilidad práctica que
el juez de tutela ordenara a la Registraduría que motivara la Resolución
mediante la cual dispuso su desvinculación. En tal virtud, la Sala confirmará
la Sentencia proferida por el Tribunal Superior de Villavicencio, que denegó la
presente acción de tutela.
Ciertamente, esta Corporación tiene
establecido que la acción de tutela no puede ser utilizada cuando ha caducado
la acción principal. Al respecto, por ejemplo, ha dicho con toda claridad lo
siguiente:
“Si existiendo el medio judicial, el
interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que su
acción caduque, no podrá más tarde apelar a la acción de tutela para exigir el
reconocimiento o respeto de un derecho suyo. En este caso, tampoco la acción de
tutela podría hacerse valer como mecanismo transitorio, pues esta modalidad
procesal se subordina a un medio judicial ordinario que sirva de cauce para
resolver de manera definitiva el agravio o lesión constitucional.”[31]
5.3 Por último, en relación con la solicitud formulada
en la demanda en el sentido de que el juez de tutela ordene el pago de salarios
y prestaciones sociales adeudadas al demandante a la fecha de interposición de
la acción, en especial en lo relativo a su solicitud de que se le reconozca el
incremento salarial por el tiempo en que se desempeñó como registrador
delegado, la Sala estima que se trata de una pretensión que escapa al propósito
de la acción de tutela, y que necesariamente debe demandarse ante la autoridad
competente. Ciertamente, sobre la utilización de la acción de tutela para este
exclusivo propósito, la Corte ha dicho:
“No es viable la tutela, ha dicho la
jurisprudencia, -salvo  casos excepcionales -[32]
para alcanzar la ejecución de obligaciones laborales en cabeza de entidades
públicas o privadas. Para el efecto, el sistema jurídico ha previsto los
procesos ejecutivos laborales, que son adecuados a la finalidad perseguida.[33]
Controversias como la de la presente tutela, vale decir, reclamo de salarios
atrasados luego de finalizado el vínculo laboral, no son competencia de
la jurisdicción constitucional puesto que exceden ampliamente el campo propio
de la acción de tutela, cuyo único objeto, por mandato del artículo 86 de la
Constitución y  según la jurisprudencia de la esta Corte, radica en la
protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos constitucionales
fundamentales ante actos u omisiones que los vulneren o amenacen.[34]”
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la Sentencia proferida el 29 de
marzo de 2007 por el Tribunal Superior de Villavicencio, Sala Civil -Familia -
Laboral, que decidió confirmar la Sentencia del primero de marzo de 2007
proferida por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Villavicencio que denegó
la tutela deprecada por el señor Gustavo Martín.
SEGUNDO. Por Secretaría General líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
C.P. Alberto Arango Mantilla.
[2]
Sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda
Subsección B de 12 de febrero de 2004 (C.P. Ana Margarita
Olaya Forero), 11 de noviembre de 2004 (C.P Alejandro Ordóñez) y 16 de febrero
de 2006 (C.P. Alberto Arango Mantilla).
[3]
Corte suprema de Justicia, sentenciad e 7 de febrero de 2006.
[4]
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda –Sala
de Descongestión- Subsección Tercera, Sentencia de 22 de julio de 2004.
[5]
En la impugnación respectiva el demandante informa haber
incoado la acción de nulidad y reestablecimiento del derecho.
[6]
C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda.
[7]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[8]
Al respecto el a quo cita las sentencias SU-111 de 1997 y
SU-544 de 2001.
[9]
Sentencia de 21 de noviembre de 2005,
Sala de Casación Civil.
[10] Ver sentencia T-552 de 1992. En esta providencia se
indicó también que “El proceso
administrativo, denominado antes procedimiento administrativo, para
diferenciarlo del proceso judicial, en tanto, este último, tenía por finalidad
la cosa juzgada; comprende el conjunto de requisitos o formalidades anteriores,
concomitantes o posteriores, que establece el legislador para el cumplimiento
de la actuación administrativa, y los procedimientos, o pasos que debe cumplir
la administración para instrumentar los modos de sus actuaciones en general”.
[11] Ibídem.
[12]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[13]
Cfr. Sentencia T-800 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[14] “Decreto Ley 2400 de 1968 Artículo 26.-El nombramiento
hecho a una persona para ocupar un empleo del servicio civil, que no pertenezca
a una carrera, puede ser declarado insubsistente libremente por la autoridad
nominadora, sin motivar la providencia.  Sin embargo, deberá dejarse constancia
del hecho y de las causas que lo ocasionaron en la respectiva hoja de vida.”
[15]
Sentencia T-610 de 2003 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[16]
Sentencia T-1011 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[17]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[18]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[19]
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[20] Así lo expresó en la sentencias C-514 de 1994, en la
SU 250 de 1998 y en la sentencia C-292 de 2001.
[21]
Ver Corte Constitucional. Sentencias C-195 de 1994, C-368 de 1999, C-599 de
2000, C-392 y C-1146 y C-392 de 2001.
[22]
Corte Constitucional. Sentencia T-222 de 2005.
[23]
Corte Constitucional. Sentencia T-610 de 2003.
[24]
Corte Constitucional. Sentencias T-800 de 1998, T-884 de 2002, T- 572 de 2003 y
T- 1206 de 2004.
[25]
Corte Constitucional. Sentencia T- 1206 de 2004.
[26]
Corte Constitucional. Sentencias T-800 de 1998, C-734 de 2000, T-884 de 2002 y
T-519 y T-610 de 2003.
[27]
Ver sentencia T- 800 de 1998.  En el mismo sentido, pueden consultarse las
sentencias T-884 de 2002 y T-610 de 2003.
[28]
T-132 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[29] Corte Constitucional. Sentencia T-222 de 2005. En
este mismo sentido, también las sentencias C-531 de 1993, T-348 de 1997, T-823
de 1999 y T-1211 de 2000.
[30]
Sentencia T-653 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[31]
Sentencia SU-111 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En
similar sentido pueden consultarse las sentencias T-051 de 2006, SU-544 de 2001
y T-1211 de 2001.
[32]
Cfr. sentencias T-426 de 1992, T-147 de 1995, T-246, T-418, T-437, y T-608
de 1996, entre otras.
[33]
Cfr. sentencias T-345, T-580 y T-670 de 1997.
[34]
Cfr. Sentencias T-432,  T-418 y T-511 de 1998.