C-835-13
Sentencia C-835/13
Sentencia C-835/13
MEDIDAS PARA FORMALIZAR EL SECTOR DEL ESPECTACULO
PUBLICO DE LAS ARTES ESCENICAS-Inspección,
vigilancia, control y toma de posesión de las sociedades de gestión colectiva
de derechos de autor y derechos conexos
ATRIBUCION A LA DIRECCION NACIONAL DE DERECHOS DE
AUTOR PARA DECRETAR “CUALQUIER MEDIDA CAUTELAR” QUE CONSIDERE RAZONABLE
CON EL FIN DE GARANTIZAR EL ADECUADO EJERCICIO DE SUS FUNCIONES-Desconoce el principio de legalidad y el debido
proceso
La norma impugnada
desconoce el debido proceso y el principio de legalidad, como quiera que al
permitir a la Dirección Nacional de Derecho de Autor imponer cualquier medida
cautelar inmediata que considere razonable para garantizar el adecuado
ejercicio de sus funciones, el legislador paso por alto que toda actuación,
judicial o en este caso administrativa debe estar clara y expresamente señalada
en la ley, sin dar lugar a indeterminaciones que afecten principios o valores
superiores que, cono en este caso, impide a los administrados conocer de antemano
cuáles serán las eventuales actuaciones que desplegara la administración.
INSPECCION, VIGILANCIA, CONTROL Y TOMA DE POSESION DE
LAS SOCIEDADES DE GESTION COLECTIVA DE DERECHOS DE AUTOR Y DERECHOS CONEXOS-Medidas cautelares
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias mínimas de argumentación/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes/PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen no puede convertirse en un método de
apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia
constitucional
DIRECCION NACIONAL DE DERECHOS DE AUTOR-Competencias
SOCIEDADES DE GESTION COLECTIVA-Funciones
AMPLIO
MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA ESTABLECER PROCEDIMIENTOS-Límites
Esta
corporación ha puntualizado que el margen de configuración normativa que le es
propio al legislador no resulta absoluto, pues encuentra sus límites en los principios
y valores constitucionales. La actividad del legislador se ajusta a la carta
política si atiende: (i) principios y fines del Estado como la justicia y la
igualdad; (ii) la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos,
entre ellos el debido proceso; (iii) los principios de razonabilidad y
proporcionalidad al establecer las normas respectivas y (iv) la realización
material de los derechos y del principio de supremacía del derecho sustancial
sobre las formas. En igual sentido, esta corporación ha indicado que toda
medida de intervención por parte de la administración debe atender los
principios de raigambre constitucional de legalidad y proporcionalidad, no
siendo posible que tengan un carácter indeterminado.
MEDIDAS DE INTERVENCION POR PARTE DE LA ADMINISTRACION-Deben atender a los principios de raigambre
constitucional de legalidad y proporcionalidad, no siendo posible que tengan un
carácter indeterminado/HABILITACION PARA APLICAR MEDIDAS INDETERMINADAS EN
INTERVENCION DE LA ADMINISTRACION-Jurisprudencia constitucional respecto a
vulneración de principios legalidad y proporcionalidad
REGULACION DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS-Resulta “deficiente”
cuando las autoridades públicas no tienen ningún parámetro de orientación, de
modo que los administrados no tienen certeza sobre cuál será la actuación
concreta de los servidores públicos
TEST DE PROPORCIONALIDAD-Importancia/TEST
DE PROPORCIONALIDAD-Pasos
MEDIDAS INNOMINADAS O ATIPICAS-Definición/MEDIDAS
CAUTELARES INNOMINADAS-Alcance
Referencia: expediente D-9626.
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal d)
del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011 (“Por la cual se toman medidas para
formalizar el sector del espectáculo público de las artes escénicas, se otorgan
competencias de inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de
gestión colectiva y se dictan otras disposiciones”).
Demandante: Jorge Alonso Garrido Abad.
Magistrado ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá,
D.C., noviembre veinte (20) de dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución, el ciudadano Jorge
Alonso Garrido Abad demandó el literal d)
del artículo 30 de la Ley 1393 de 2011.
Mediante auto de mayo 21 de 2013, el
Magistrado sustanciador admitió la demanda de la referencia, una vez corregida
por el actor[1], y dispuso que se fijara
en lista el presente proceso y se diera traslado al Procurador General de la
Nación para que rindiese su concepto.
También se ordenó comunicar la
iniciación del asunto a los señores Presidentes de la República y del Congreso,
a los Ministros de Interior, Hacienda, Justicia, Cultura, y Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones y se invitó a los señores Superintendentes de
Industria y Comercio y de Sociedades, a los Directores de la Unidad
Administrativa Especial de Derecho de Autor, de la Sociedad de Autores y
Compositores de Colombia SAYCO, de la Asociación Colombiana de Intérpretes y
Productores Fonográficos ACINPRO, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia,
al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, a la Comisión Colombiana
de Juristas y a las facultades de derecho en Bogotá de las Universidades
Nacional de Colombia, Santo Tomás, Javeriana, Externado de Colombia, del Rosario,
de los Andes y Sergio Arboleda, al igual que a las de Antioquia, del Norte, e
Industrial de Santander, con el objeto de que, si lo estimaban pertinente,
conceptuaran sobre la exequibilidad de dicha norma.
Cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de esta clase de procesos, la Corte procede a decidir acerca
de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA.
A continuación se trascribe
el texto de la norma demandada, resaltando el segmento acusado.
“LEY 1493 DE 2011
(diciembre 26)
Diario Oficial No. 48.294 de 26 de diciembre de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se toman medidas para formalizar el sector
del espectáculo público de las artes escénicas, se otorgan competencias de
inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de gestión colectiva y se
dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
…   …   …
CAPÍTULO VII.
INSPECCIÓN, VIGILANCIA, CONTROL Y TOMA DE POSESIÓN DE
LAS SOCIEDADES DE GESTIÓN COLECTIVA DE DERECHOS DE AUTOR Y DERECHOS CONEXOS.
…   …   …
ARTÍCULO 30. MEDIDAS CAUTELARES. El Director de la
Unidad Administrativa Especial –Dirección Nacional de Derechos de Autor del
Ministerio del Interior podrá adoptar, en desarrollo de las funciones de
inspección, vigilancia y control y mediante resolución motivada, las siguientes
medidas cautelares inmediatas:
a) El cese inmediato de los actos que constituyan la
presunta infracción a las disposiciones legales o estatutarias en materia de
derecho de autor, por parte de las sociedades de gestión colectiva, entidades
recaudadoras o de sus directivos;
b) Suspender en el ejercicio de sus funciones a los
miembros del Consejo Directivo, del Comité de Vigilancia, al Gerente, al
Secretario, al Tesorero y al revisor fiscal de las sociedades de gestión
colectiva y de las entidades recaudadoras;
c) La suspensión de la personería jurídica y de la
autorización de funcionamiento de las sociedades de gestión colectiva y de las
entidades recaudadoras;
d) Cualquiera otra medida que encuentre razonable para
garantizar el adecuado ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y
control.
PARÁGRAFO. Las medidas cautelares podrán decretarse
antes de iniciar una investigación, conjuntamente con ella o con posterioridad
a su inicio antes de que se profiera la decisión que le ponga fin. La adopción
de estas medidas no implicará prejuzgamiento.”
III. LA DEMANDA.
El actor afirmó que el
literal d) del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011 desconoce el debido proceso y
los principios de legalidad y proporcionalidad que rigen las actuaciones
administrativas (artículo 29 Const.), pues permite al Director de la Unidad
Administrativa Especial, denominada Dirección Nacional de Derecho de Autor del
Ministerio del Interior, implementar medidas cautelares absolutamente
indeterminadas en desarrollo de sus funciones de inspección, vigilancia y
control de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y de
derechos conexos.
Explicó que la
indeterminación de la norma desconoce el debido proceso, pues permite a la
Dirección Nacional de Derecho de Autor adoptar cualquier medida que a su juicio
resulte razonable, haciendo subjetivo ese proceder y dejando al “sujeto
pasivo” de la actuación a merced de la entidad.
Agregó que la norma
demandada desconoce el principio de legalidad de la actividad de la
administración, como quiera que no remite a la ley para la adopción de esas
medidas, luego no se conoce de antemano cuál será la actuación de la entidad
que adelante la actuación administrativa sancionatoria.
El demandante sostuvo que
el “debido proceso dentro del derecho administrativo sancionatorio implica
la aplicación del principio de legalidad, el cual, se encuentra reconocido en
varias disposiciones constitucionales. Así, el artículo 29 superior consagra
que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes prexistentes al acto que se
le imputa. Los artículos 122 y 123 de la carta política establecen que los
servidores públicos en el ejercicio de sus funciones se someterán a los comportamientos
descritos en la Constitución, la ley y el reglamento, y que en todo caso, ‘no
habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento’.
El artículo 124 que le asigna al legislador la potestad normativa para crear,
modificar o derogar el régimen de responsabilidad al que se someten los
servidores del Estado, disponiendo que ‘la ley determinará la responsabilidad
de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva” (f. 3 cd.
Corte).
Mas adelante indicó que
acorde con la jurisprudencia constitucional, el principio de legalidad:
“(i) otorga
certidumbre normativa sobre la conducta y la sanción a imponer; (ii) exige que
el texto predeterminado tenga fundamento directamente en la ley, sin que sea
posible transferir tal facultad al Gobierno o a las autoridades
administrativas, por ser una competencia privativa del legislador; (iii)
constituye una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos; (iv)
protege la libertad individual; (v) controla la arbitrariedad judicial y
administrativa; y (vi) asegura la igualdad de todas las personas ante el poder
punitivo y sancionador del Estado.”
Explicó que tratándose del
régimen de intervención estatal a las sociedades de gestión colectiva, los
criterios para efectuar la inspección, vigilancia y control deben ser
desarrollados por la ley, pues compete al Congreso expedir leyes sobre
intervención económica (art. 150 num. 21) y sobre el régimen de propiedad
industrial, marcas, patentes y demás formas de propiedad intelectual (num. 24),
relacionado directamente con los derechos de autor.
Aseveró que la norma
también resulta desproporcionada, como quiera que si bien procura garantizar el
adecuado ejercicio de las funciones de inspección y control de la Dirección
Nacional de Derecho de Autor, se otorga una atribución drástica sobre las
sociedades vigiladas, restringiendo su autonomía.
De otro lado, en el escrito
mediante el cual se corrigió la demanda, el actor sostuvo (está en negrilla en
el texto original, fs. 12 y 13 ib.):
“Esa absoluta
indeterminación en la actuación administrativa que se depreca de la norma
atacada, es inadmisible constitucionalmente, porque consagra una actuación
administrativa donde no se limita previamente el poder del Estado,
contraviniendo las reglas del debido proceso administrativo, definido por esa
Corte en sentencia T-982 de 2004, ‘como la regulación jurídica que de manera
previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a
los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de
las autoridades públicas depende de su propio arbitrio, sino que se
encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley. El debido
proceso administrativo consagrado como derecho fundamental en el artículo 29 de
la Constitución Política se convierte en una manifestación del principio de
legalidad conforme al cual toda competencia ejercida por las autoridades
públicas debe estar previamente señalada en la ley como también las funciones
que les corresponden y los trámites a seguir antes de adoptar una determinada
decisión (C.P. arts. 4º y 122)’.
En efecto el
texto impugnado desconoce el principio de legalidad propio de las actuaciones
administrativas, porque no aplica medidas cautelares previamente señaladas en
la ley sino indeterminadas, libradas al arbitrio de la Dirección Nacional de
Derecho de Autor, privando a las personas destinatarias de aquellas medidas, de
conocerlas con anticipación y haciendo indeterminada, per se, la actuación
administrativa. Por su connotación, la norma demandada hace depender la
actuación de esa Dirección, en su propio arbitrio, lo que sin duda, no
sirve de límite al inmenso poder del Estado y mucho menos garantiza la
protección de los derechos de los afectados, que es la esencia del debido
proceso y del principio de legalidad de los procedimientos y actuaciones
administrativas.
Además, el
texto atacado, resulta también más que desproporcionado desde el punto de vista
de su finalidad, porque tiene como objeto garantizar el adecuado ejercicio de
las funciones de inspección, vigilancia y control de la Dirección Nacional de
Derecho de Autor; facultades que si se revisan dentro del articulado del que
hace parte el texto censurado, resultan exageradas pues las mencionadas
facultades, otorgan atribuciones absolutamente drásticas sobre esas sociedades
de carácter particular que limitan en gran forma su autonomía.”
IV. INTERVENCIONES.
4.1. Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
Dicha cartera intervino
mediante apoderado, quien solicitó declarar la exequibilidad de la norma
demandada, indicando que no existe la discrecional absoluta predicada, pues para
adoptar las medidas cautelares contenidas en el artículo 30 de la Ley 1493 de
2011, se debe dar aplicación a los criterios generales contenidos para tal
efecto en los artículos 24 a 26 ibídem.
Explicó que las decisiones
de los funcionarios públicos se materializan mediante resoluciones motivadas,
evitando así la arbitrariedad de la administración, por lo que la norma
demandada no estimularía actuaciones caprichosas; por el contrario, busca
cumplir principios inherentes al buen funcionamiento de la actividad
administrativa.
Con todo, expresó que la
demanda formulada adolece de falta de certeza, pues “el actor deduce
consecuencias jurídicas de la norma acusada que desbordan lo expresado en ésta”
(f. 51 ib.).
4.2. Ministerio del
Interior.
El apoderado de este
Ministerio solicitó a la Corte proferir un fallo inhibitorio señalando que, en
su sentir, que (i) la demanda no reúne los requisitos para emitir un fallo de
fondo por falta de suficiencia, pues se fundamenta en apreciaciones subjetivas
que no representan el contenido de la norma y (ii) existe cosa juzgada
constitucional, como quiera que mediante fallo C-124 de 2013 se declaró la
exequibilidad del artículo aquí impugnado.
4.3. Dirección Nacional
de Derecho de Autor DNDA.
La Directora General de
dicha Unidad Administrativa Especial solicitó a la Corte inhibirse de emitir un
fallo de fondo y, subsidiariamente, declarar exequible la norma demandada.
En primer lugar, la
interviniente sostiene que la demanda no satisface los requisitos de certeza,
pertinencia y especificidad, pues el actor confunde dos figuras jurídicas, como
son las medidas cautelares y las sanciones administrativas, tornando sus argumentos
subjetivos y no verificables.
De otro lado para sustentar
la exequibilidad de la norma impugnada, explicó que el director de esa entidad
es competente para decretar u ordenar una medida cautelar innominada o atípica[2]
cuando corresponda, “evidentemente ligado a un criterio de razonabilidad de
la medida, esto es, debidamente soportada en el principio de legalidad que debe
regir en toda actuación judicial o administrativa, conllevando esta situación,
que la discrecionalidad administrativa existente en cabeza del Director de la
DNDA en manera alguna es sinónimo de arbitrariedad” (f. 79 ib.).
Luego de relatar la
distinción entre las facultades regladas y las discrecionales, indicó que la
facultad a la que alude el literal demandado es discrecional y “tiene como
fin salvaguardar los derechos e intereses de los titulares de derechos de autor
o derechos conexos que pueden resultar afectados o encontrarse en riesgo por
las actuaciones de las sociedades de gestión colectiva a la cual pertenecen o
de sus administradores”; además, “se ejerce en atención a los principios
legales y constitucionales que rigen las actuaciones administrativas y en
atención a los hechos, circunstancias y proporcionalidad en la adopción de la
decisión” (f. 80 v. ib.).
Así, en sentir de la
interviniente, “diáfano resulta que la DNDA en ejercicio de las facultades
otorgadas por la ley, tiene la posibilidad de decretar medidas cautelares
derivadas de su facultad de inspección, vigilancia y control sobre las
sociedades de gestión colectiva, mediante acto administrativo motivado siendo
entonces dable concluir que estas medidas, en manera o forma alguna se constituyen
en decisiones que conlleven implícita una sanción, como quiera que las mismas
concurren de forma vertical en defensa de la integridad de una actuación
judicial o administrativa con la finalidad de otorgar legalidad a estos
procedimientos” (f. 82 ib.).
4.4. Facultad de Derecho
de la Universidad Santo Tomás de Bogotá.
Un docente y el coordinador
del grupo de acciones constitucionales del Consultorio Jurídico de esa facultad
solicitaron declarar inexequible el literal d) del artículo 30 de la Ley 1493
de 2011, porque desconoce el principio de legalidad que debe regir las
actuaciones administrativas.
Los intervinientes indicaron
que si bien se reconoce un amplio margen de configuración para que el
legislador establezca medidas cautelares, “debe ser preciso en la concesión
de facultades a las autoridades administrativas, pues solo de esa manera se
preservan los derechos constitucionalmente reconocidos y se asegura el
principio de razonabilidad y proporcionalidad que debe presidir la aplicación
de una medida excepcional… estas acciones que realiza el legislativo más la
facultad que le brinda a la parte administradora para aplicar las medidas
cautelares tiene que estar basada en el principio de la buena fe” (f. 94
ib.).
4.5. Asociación
Colombiana de Intérpretes y Productores Fonográficos ACINPRO.
El representante legal de
dicha entidad intervino para coadyuvar la demanda, en procura de que se declare
la inexequibilidad de la norma impugnada, por desconocimiento del derecho
fundamental al debido proceso y los “principios de legalidad –tipicidad- y
proporcionalidad de la sanción” (f. 97 ib.).
Luego de hacer referencia a
la garantía al debido proceso en las actuaciones administrativas, el interviniente
aseveró que la norma demandada afecta la seguridad jurídica, en particular de
las sociedades de gestión colectiva, “quedando al arbitrio pleno y total de la
DNDA generándose una violación a nuestros derechos al quedar expuestos a los
criterios personales y subjetivos del ente de control, quien interpreta,
argumenta y cuadra sus decisiones contrariando y desconociendo la Constitución
y la ley” (f. 101 ib.).
A renglón seguido expreso
que “no existe norma que determine en forma clara e inequívoca qué actos,
acontecimientos, conductas o hechos generados por las sociedades de gestión
colectiva, constituyen faltas, ni se sabe si tales actos… se les puede aplicar
una de las sanciones determinadas en forma genérica en la norma, estamos en
presencia de una vulneración al principio de proporcionalidad de la sanción,
pues al no existir parámetros o criterios claros que permitan a qué (sic) vulneración
o falta se puede aplicar a una u otra sanción, puede aplicarse una sanción
demasiado severa para la presunta falta cometida y peor aún la indeterminación
de la sanción, le da a la DNDA poderes omnímodos para que en virtud del literal
d) del artículo 30 atacado, genere cualquier medida que encuentre razonable,
haciéndose evidente la plurimencionada violación a principios fundamentales ya
referidos”.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
En concepto 5596 de julio 9
de 2013, el señor Procurador General de la Nación solicitó a la Corte declarar
exequible el literal d) del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011, pues las
medidas cautelares en los procesos que realiza la Dirección de Derecho de Autor
se adoptan mediante acto administrativo, debidamente motivado, descartando así “cualquier
vicio de arbitrariedad”.
Explicó que “los actos
administrativos no obedecen a la mera discrecionalidad del funcionario y, menos
aún, al capricho de los servidores públicos, quienes por el sólo hecho de serlo
están sujetos al cumplimiento de la Constitución y la ley (artículos 122 y 123
de la carta política)” (f. 116 ib.).
Al respecto, agregó (fs.
116 y 117 ib.):
“La motivación de
los actos administrativos no sólo es garantía del derecho a la impugnación sino
que, es una expresión del carácter reglado que comporta la generalidad de
éstos.
La jurisprudencia
constitucional y administrativa han definido con claridad los requisitos que
deben cumplir los actos administrativos a efectos de su conformidad con el
ordenamiento jurídico. Por ello, los derechos de sus destinatarios están
siempre protegidos. En tal sentido, esta Vista Fiscal no encuentra reproche de
constitucionalidad lo suficientemente objetivo y elaborado que permita poner en
duda el ajuste de la norma demandada al ordenamiento superior.”
VI. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL.
1.- Competencia.
En virtud de lo dispuesto
por el artículo 241.4 superior, la Corte es competente para decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad contra las leyes, tanto por vicios de
contenido material o de fondo, como por aquellos procedimentales suscitados en
su formación, siendo esta acción fruto de la acusación contra un segmento de la
Ley 1493 de 2011.
2.- Lo que se debate.
Corresponde a la Corte
Constitucional determinar si la facultad otorgada por el legislador a la
Dirección Nacional de Derecho de Autor, para imponer cualquier otra medida
cautelar que encuentre razonable para garantizar el adecuado ejercicio de las
funciones de inspección, vigilancia y control de las sociedades de gestión
colectiva de derechos de autor y derechos conexos, conculca el debido proceso y
los principios de legalidad y razonabilidad, dada la presunta indeterminación
de tal potestad.
Con todo, inicialmente esta
corporación debe analizar: (i) si la censura invocada en la demanda cumple con
los contenidos del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, ampliamente
desarrollados por la jurisprudencia constitucional; (ii) si existe o no cosa
juzgada constitucional en el presente evento; y (iii) analizado lo anterior,
proceder al respectivo estudio de fondo.
3. Aptitud sustantiva de
la demanda en el presente evento.
3.1.
El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991
establece los requisitos mínimos que razonablemente[3]
deben contener las demandas de constitucionalidad para su admisión y para que la
Corte pueda emitir así un fallo de fondo. Según lo allí indicado, es imperativo
señalar con claridad las normas que son censuradas como inconstitucionales, al
igual que la preceptiva superior que se tilda de infringida y explicar las
razones por las cuales se estima que presuntamente las primeras violan o
desconocen la segunda.
Otra
parte fundamental de los indicados requisitos es la formulación de cargos de
inconstitucionalidad contra las normas demandadas, esto es, la sustentación de
los distintos argumentos por los cuales el ciudadano demandante advierte que
aquéllas contrarían uno o más preceptos superiores. Al respecto, en atención a
lo cuestionado por algunos de los intervinientes[4], recuérdese que la
jurisprudencia tiene establecido que las razones presentadas para sustentar la
inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, deben ser claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes[5].
La
adecuada presentación del concepto de violación permite a esta corporación
desarrollar su función de defensa de la carta política en debida forma, en
tanto delimita el campo en el cual se hará el respectivo análisis de
constitucionalidad, sin que ello implique una restricción de los derechos
políticos de los demandantes, pero sí el establecimiento de unos elementos que
informen adecuadamente a la Corte para poder proferir un pronunciamiento de
fondo, evitando un fallo inhibitorio[6].
Reitérese,
en cuanto al concepto de la violación, que la jurisprudencia ha sido constante[7]
en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de
las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo
conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda
y las justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda
habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos,
en la medida que se precise la manera como la norma acusada vulnera un precepto
o preceptos de la Constitución, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes,
ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma
superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, más no en su
aplicación práctica; y suficientes, por cuanto se debe exponer todos los
elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio y que despierten duda
sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.
Esta
carga mínima de argumentación que debe exponer el ciudadano, resulta
indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad, no obstante la
naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de inexequibilidad;
de no atenderse dicho presupuesto podría generarse un fallo inhibitorio por
ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar la acción, sin
que ello implique una restricción de los derechos políticos del demandante,
pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente a la
Corte, para poder proferir un pronunciamiento de fondo[8].
Sobre
este tema, ha expuesto la Corte que[9] “la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, sí despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera
que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.
3.2. Con todo, la Corte ha
explicado que en aplicación del principio pro actione, la exigencia de los presupuestos para la presentación
de una demanda, (i) no debe tener tal rigorismo que haga nugatorio ese derecho
ciudadano, (ii) debiendo propender el juez constitucional hacia un fallo de
fondo y no uno inhibitorio; por ende, (iii) la duda debe resolverse a favor del
actor.
Al respecto, en el fallo
C-978 de diciembre 1° de 2010[10], M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva, se indicó (no está en negrilla en el texto original):
“No obstante,
también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el examen de
los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser
sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una
decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la
efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso
judicial efectivo ante la Corte[11].
Este principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de
carácter público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige
acreditar la condición de abogado[12];
en tal medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la
demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga
nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a
favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.’[13]”
3.3. La demanda cumple los
requisitos formales y de fondo exigidos por el Decreto 2067 de 1991, y de
manera explícita, los presupuestos desarrollados por la jurisprudencia
constitucional, pues los planteamientos contra el segmento impugnado reúnen las
exigencias para provocar un estudio de constitucionalidad, al identificar el
texto acusado y esbozar los cargos, generando una duda razonable sobre su
exequibilidad, partiendo de la posible contradicción con el texto superior que
invoca.
El actor acusó
concretamente un segmento normativo y señaló en forma directa que desconoce el
artículo 29 superior, y con ello no solo el debido proceso propio de las
actuaciones administrativas, sino también los principios de raigambre
constitucional de legalidad y razonabilidad, pues en su sentir, el legislador
dejó al arbitrio de la Dirección Nacional de Derecho de Autor decretar medidas
cautelares distintas a las taxativamente reseñadas en el artículo 30 de la Ley
1493 de 2011.
3.4. Sintetizado lo
anterior y contrario a lo expuesto por quienes solicitan la inhibición,
principalmente por falta de suficiencia, la demanda cumple los presupuestos
para que la Corte profiera un fallo de fondo, pues los planteamientos contra la
preceptiva impugnada reúnen las exigencias necesarias para provocar un estudio
de constitucionalidad, al identificar el texto acusado y esbozar el cargo,
generando una duda razonable sobre su exequibilidad, partiendo de la posible
contradicción con el texto superior.
Por el contrario, hacer
mayores exigencias como se propone, implicaría incluso desconocer el principio
pro actione y los derechos de acceso a la administración de justicia y de
participación democrática.
Existiendo un cargo
debidamente formulado con relación al presunto desconocimiento del artículo 29 superior,
procede efectuar el análisis de fondo, analizando previamente si existe cosa
juzgada constitucional, como invocó el apoderado del Ministerio del Interior.
4. Inexistencia de cosa
juzgada constitucional.
4.1. Acorde con el inciso primero del
artículo 243 superior, los fallos que esta corporación dicte “en ejercicio
del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”.
El principal efecto de este precepto es que una vez la Corte se pronuncia de
fondo sobre la exequibilidad de un determinado precepto, no puede volver a
ocuparse del tema, por lo que en caso de presentarse nuevas demandas sobre el
mismo asunto, deberán ser rechazadas.
Según explicó esta corporación en fallo C-228
de marzo 30 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, “el fenómeno de la
cosa juzgada [constitucional] se configura bajo dos requisitos: (i) que
se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición
normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se proponga dicho
estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional o
norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior”.
El efecto de cosa juzgada constitucional[14]
es claro cuando la norma cuestionada fue declarada inexequible, al desaparecer
del ordenamiento jurídico y, ante la eventualidad de posteriores demandas, es
evidente que no existiría objeto sobre el cual pronunciarse. El asunto ofrece
mayores complejidades cuando, como en este evento, al término de un primer
análisis de constitucionalidad la norma fue encontrada exequible, ya que si bien
se genera ese efecto de cosa juzgada, no siempre son indubitables sus alcances.
En estos casos, la cosa juzgada resultante
puede ser absoluta o relativa, lo que en la práctica podría dejar abierta la
posibilidad de que se presenten nuevas demandas en relación con dicho precepto.
Dentro de este escenario, si al no existir prima facie certidumbre al
respecto, la demanda es admitida, la Corte Constitucional puede aún reconocer
el efecto de cosa juzgada al emitir el fallo, absteniéndose de resolver de
fondo y proferirá entonces la orden de estarse a lo resuelto en su anterior
pronunciamiento que generó tal efecto.
Sobre las circunstancias bajo las cuales
la cosa juzgada constitucional es absoluta o relativa, ello depende
directamente de lo que se determine en la sentencia de la cual tales efectos se
derivan. Esta claridad resulta de lo planteado por la jurisprudencia de esta
corporación durante sus primeros años, cuando expresó que, en su calidad de
guardiana de la integridad de la carta política, “sólo la Corte
Constitucional, de conformidad con la Constitución, puede, en la propia
sentencia, señalar los efectos de ésta”[15]. Más
adelante, este tribunal también explicó, que en tanto “no señale que los
efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se
entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada
absoluta”[16].
Según lo anterior, la ausencia de
precisiones por parte del juez constitucional en la parte resolutiva de una
sentencia de exequibilidad acerca de los efectos de esa decisión, llevaría a
presumir que el precepto analizado es válido frente a la totalidad de las
normas constitucionales, por lo que se genera entonces un efecto de cosa
juzgada absoluta, que impide a la Corte, en forma así mismo absoluta,
volver a fallar sobre esa materia. Si, por el contrario, ella delimita en la
parte resolutiva el efecto de dicha decisión, habrá entonces cosa juzgada
relativa, la que en este caso se considera además explícita, en
razón de la referencia expresa que el juez constitucional hizo sobre los
efectos de su fallo.
Con todo, la Corte ha advertido que en
realidad no existe cosa juzgada absoluta cuando, pese al silencio del fallador
en la parte resolutiva de la sentencia acerca de los alcances de tal decisión,
existen en su parte motiva referencias suficientes para concluir que, en
realidad, este tribunal limitó su análisis únicamente a los cargos que le
fueron planteados en la demanda, o a la confrontación de la norma acusada con
unos determinados preceptos constitucionales; como tampoco la hay cuando, no
obstante incluir la parte resolutiva un pronunciamiento decisorio en relación
con una determinada norma, puede constatarse que no existe en su motivación
referencia alguna que sustente la decisión supuestamente tomada en relación con
ella.
En relación con esas dos situaciones, esta
corporación ha considerado que habría entonces lo que se denomina cosa
juzgada absoluta aparente[17], con la
precisión de que en la primera de ellas existe sí cosa juzgada, pero
relativa e implícita, al paso que en la segunda, no existe en realidad cosa
juzgada de ninguna clase. Sin embargo, y aunque por distinto motivo, en ambos
eventos queda a salvo la posibilidad de que la Corte decida de fondo sobre
nuevas demandas contra ese mismo precepto, naturalmente, siempre que ellas se
refieran a aspectos distintos de los que anteriormente fueron analizados.
4.2. En fallo C-124 de
marzo 13 de 2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, la Corte resolvió una
acción dirigida contra los artículos 23 a 34 de la Ley 1493 de 2011, donde se planteó que esas normas vulneraban: “(i) el numeral 2° del artículo 157
superior, en cuanto los proyectos de ley relativos a la propiedad intelectual
deben iniciar su trámite en las Comisiones Primeras Permanentes
Constitucionales, y las normas demandadas se tramitaron en las Comisiones
Terceras; y (ii) contrarían lo dispuesto en los artículos 158 y 169 superiores,
por cuanto su contenido no guarda conexión con la materia de la ley, ni su
título, ya que la competencia para la inspección, vigilancia y control sobre
las sociedades de gestión colectiva no tiene relación alguna con la
formalización del sector del espectáculo público de las artes escénicas”.
En dicha decisión se declararon
exequibles las normas impugnadas, entre ellas el artículo 30 aquí demandado,
pero limitando el alcance del fallo a los cargos allí examinados, al concluir
que no se desconoció la carta política, pues (i) las Comisiones Terceras
Constitucionales eran competentes para conocer del trámite de la iniciativa
legislativa y (ii) no se desatendió el principio de unidad de materia ni la
congruencia del título de la ley y su contenido material.
Acorde
con todo lo hasta aquí expuesto, en el presente evento no existe la cosa
juzgada predicada por el Ministerio del Interior, pues en este asunto se aduce
el desconocimiento del debido proceso y los principios de legalidad y
razonabilidad predicables dentro de las actuaciones administrativas.
Así, existiendo un cargo
debidamente formulado con relación al presunto desconocimiento del texto
superior, y ante la ausencia de cosa juzgada, procede emitir un fallo de fondo,
para tal efecto, la Corte: (i) recordará su jurisprudencia sobre las
características de las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y
derechos conexos; (ii) analizará la naturaleza de las medidas que puede adoptar
la Dirección Nacional de Derecho de Autor dentro de sus competencias de
inspección, vigilancia y control y, a partir de ello, (iii) analizará la
exequibilidad de la norma impugnada.
5. Competencias de la
Dirección Nacional de Derecho de Autor frente a las sociedades de gestión
colectiva de derechos de autor y derechos conexos.
5.1. Atendiendo su
relevancia para el presente asunto, la Sala Plena recordará ampliamente lo
consignado en el fallo C-124 de 2013, en lo que respecta a las funciones de la
Dirección Nacional de Derecho de Autor para inspeccionar, vigilar y controlar a
las denominadas sociedades de gestión colectiva.
En dicho fallo esta corporación
reseñó que tanto los autores y los titulares de obras literarias y artísticas
están facultados para autorizar el uso de sus creaciones, para lo cual se prevé
que el recaudo de los derechos de autor[18] y sus derechos conexos[19]
sea efectuado por el propio interesado, o por intermedio de personas jurídicas,
denominadas sociedades de gestión colectiva que realicen tal actividad conjuntamente[20]
y sin ánimo de lucro[21].
En dicho pronunciamiento,
acorde con la jurisprudencia de esta corporación[22],
se explicó que las sociedades de gestión colectiva “desarrollan su actividad
en representación de una pluralidad de titulares de derechos, para ejercer
frente a terceros los derechos exclusivos o de remuneración que correspondan a
sus afiliados con ocasión del uso de sus obras o producciones artísticas”.
Tratándose de las funciones
que cumplen las sociedades de gestión colectiva, en el fallo C-124 de 2013, la
Corte explicó:
“4.1.1.5. En
relación con las funciones asignadas a dichas sociedades, puede colegirse que
en su gran mayoría hacen referencia a actividades de gestión o de
administración de los intereses de los titulares de derechos de autor y de
derechos conexos, por lo que puede decirse que el contenido de estas funciones
es esencialmente patrimonial, en la medida que gestionan el recaudo de la
remuneración derivada de los derechos de los autores y demás titulares,
distribuyéndola entre sus asociados.
4.1.1.6. En este
sentido, esta Corporación en sentencias C-265 de 1994 y C-509 de 2004, ha establecido que las sociedades de gestión colectiva son sociedades de contenido patrimonial
no en el entendido de buscar un lucro propio ‘sino en la medida en que su
función se centra en la recaudación de las remuneraciones provenientes por el
pago de los derechos patrimoniales ligados al derecho de autor y conexos y su
reparto entre los beneficiarios pertenecientes a la asociación’.
4.1.1.7. Así
mismo, en la sentencia C-792 de 2002, la Corte determinó que las funciones de
las sociedades de gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos, en
su gran mayoría, hacen referencia a la administración de los intereses de los
titulares de dichos derechos y, en especial, aquellos que tienen un contenido patrimonial,
puesto que generan una remuneración para sus titulares.
4.1.1.8. Para
comprender, a partir de su contenido, qué comprenden dichos derechos
patrimoniales administrados por las sociedades de gestión, debe tenerse en
cuenta que la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual – OMPI- ha
establecido que los derechos patrimoniales ‘en relación con las obras son los
derechos de los autores que integran el elemento pecuniario del derecho de
autor, en contraposición con los derechos morales. Los derechos patrimoniales
suponen, en general, que, dentro de las limitaciones impuestas por la
legislación de derecho de autor, el titular del derecho de autor pueda hacer toda
clase de utilizaciones públicas de la obra previo abono de una remuneración. En
particular, los derechos patrimoniales comprenden la facultad para hacer o
autorizar que se haga lo siguiente: publicar o reproducir de otro modo la obra
para su transmisión (distribución) al público: comunicarla al público mediante
representación o ejecución, mediante radiodifusión o por hilo; hacer
traducciones o cualquier tipo de adaptaciones de la obra y utilizarlas en
público, etc.’[23] (Negrilla
fuera de texto).”
5.2. Atendiendo esa
importante misión particularmente patrimonial que adelantan ese tipo de
sociedades de gestión colectiva[24], la Corte indicó que se
trata de “sujetos pasivos de la intervención del Estado en su
funcionamiento, en ejercicio de su facultad de dirección de la economía del
país”[25].
Así, el control del Estado
a las sociedades de gestión colectiva corresponde a la Dirección Nacional de
Derecho de Autor, que se “encuentra a cargo de verificar las condiciones y
requisitos de constitución de las mismas, autorizar su funcionamiento y ejercer
sobre ellas actividades de inspección y vigilancia, con la finalidad de garantizar
una debida explotación de los derechos de autor o conexos” (C-124 de 2013).
En el citado fallo, esta
corporación también recordó que acorde con el artículo 11 del Decreto 3942 de
2010[26], las sociedades de
gestión colectiva de derecho de autor o derechos conexos están sometidas a la
inspección y vigilancia de la Dirección Nacional de Derecho de Autor, y que a
su vez deben ajustarse en el ejercicio y cumplimiento de sus funciones y
atribuciones legales y estatutarias, y a lo establecido en la Decisión Andina
351 de 1993[27], a la Ley 44 de 1993, a dicho Decreto y a las demás normas pertinentes[28].
En consecuencia, la Ley
1493 de 2011 adoptó una serie de medidas para formalizar el sector del
espectáculo público de las artes escénicas y reguló lo relacionado con las competencias
para la inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de gestión
colectiva de derechos de autor y derechos conexos, las cuales son ejercidas por
el Presidente de la República por conducto de la Unidad Administrativa Especial
denominada Dirección Nacional de Derecho de Autor del Ministerio del Interior
(art. 24).
El capítulo VII de la Ley
1493 de 2011 regula lo relacionado con la referida función de inspección,
vigilancia y control de las sociedades de gestión colectiva por parte de la
referida Unidad Administrativa Especial[29]:
(i)
Inspección es la atribución para “solicitar,
confirmar y analizar de manera ocasional, y en forma, detalle y términos que
ella determine, la información que requiera sobre la situación jurídica,
contable, económica y administrativa de las Sociedades de Gestión Colectiva de
Derechos de Autor y Derechos Conexos, así como realizar auditorías periódicas o
extraordinarias a las sociedades de gestión colectiva de derecho de autor o de
derechos conexos, con el fin de analizar su situación contable, económica,
financiera, administrativa o jurídica”. Incluye además la posibilidad de
practicar investigaciones administrativas sobre esas entidades (art. 26)[30].
(ii)
Vigilancia es la atribución permanente
que permite velar porque dichas sociedades y sus administradores se ajusten a
la ley y a los estatutos, para evitar (a) abusos de sus órganos de dirección,
administración, o fiscalización, que impliquen desconocimientos de los derechos
de los asociados o violación grave o reiterada de las normas legales o
estatutarias; (b) suministro al público, a la Dirección Nacional, o a cualquier
organismo estatal, de información que no se ajuste a la realidad; (c) no llevar
contabilidad acorde con la ley o con los principios contables generalmente
aceptados; y (d) realizar operaciones no comprendidas en su objeto social (art.
27).
(iii)
Control es la atribución que
permite ordenar, mediante acto administrativo de carácter particular, los
correctivos necesarios para “subsanar una situación crítica de orden
jurídico, contable, económico o administrativo de cualquier sociedad de gestión
colectiva de derechos de autor y derechos conexos, cuando así lo determine la
Unidad Administrativa” (art. 29)[31].
5.3. Para el cumplimiento
de las funciones de inspección, vigilancia y control que le son propias a la
Dirección Nacional de Derecho de Autor, el legislador estableció que dicha
entidad podrá, mediante resolución motivada, adoptar una serie de medidas
cautelares inmediatas, antes de iniciar una investigación, conjuntamente con
ella o con posterioridad a su inicio antes de que se profiera la decisión que
le ponga fin, sin que ello implique prejuzgamiento[32].
Acorde con el artículo 30
de la Ley 1493 de 2011, las medidas cautelares pueden ser:
“a) El cese
inmediato de los actos que constituyan la presunta infracción a las
disposiciones legales o estatutarias en materia de derecho de autor, por parte
de las sociedades de gestión colectiva, entidades recaudadoras o de sus
directivos;
b) Suspender en
el ejercicio de sus funciones a los miembros del Consejo Directivo, del Comité
de Vigilancia, al Gerente, al Secretario, al Tesorero y al revisor fiscal de
las sociedades de gestión colectiva y de las entidades recaudadoras;
c) La suspensión
de la personería jurídica y de la autorización de funcionamiento de las
sociedades de gestión colectiva y de las entidades recaudadoras;
d) Cualquiera
otra medida que encuentre razonable para garantizar el adecuado ejercicio de
las funciones de inspección, vigilancia y control.”
La Dirección Nacional de
Derecho de Autor también podrá tomar posesión de una sociedad de gestión
colectiva para administrarla, cuando dichas asociaciones (i) no quieran o no
puedan gestionar los derechos confiados por sus socios o por contratos de
representación recíproca; (ii) sus administradores persistan en violar en forma
grave las normas a las que deben estar sujetos y (iii) cuando sus
administradores hayan rehusado dar información veraz, completa y oportuna a la
Dirección Nacional, o a las personas a quienes estas hayan confiado la
responsabilidad de obtenerla (art. 31 L. 1493/11).
En síntesis, como ha
explicado la Corte Constitucional, la Ley 1493 de 2011 “tiene por objeto la
regulación de las condiciones fiscales, económicas, administrativas,
financieras y tributarias para la realización de espectáculos públicos, así
como también de los controles que pueden ejercerse por una incorrecta o
fraudulenta gestión de los mismos, sin que el objeto central de la ley sea
regular los derechos de autor o establecer limitaciones frente a los mismos” (C-124
de 2013, ampliamente citada).
6. Análisis sobre la
exequibilidad de la facultad de la Dirección Nacional de Derecho de Autor
otorgada en el literal d) del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011.
6.1. Acorde con lo anterior, procede la Corte a establecer
si la posibilidad de que la Dirección Nacional de Derecho de Autor pueda
imponer cualquier medida cautelar que encuentre razonable, para garantizar el
adecuado ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control,
otorgada en el literal d) del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011, desconoce los
principios de legalidad y proporcional y con ello el debido proceso
administrativo.
El demandante, la Facultad
de Derecho de la Universidad Santo Tomás de Bogotá y la Asociación Colombiana
de Intérpretes y Productores Fonográficos ACINPRO, sostienen que la referida norma
es inexequible, como quiera que permite a la administración, en cabeza de la
Dirección Nacional de Derecho de Autor, imponer medidas cautelares
indeterminadas, por lo que los administrados (sociedades de gestión colectiva) desconocen
cuál puede ser la eventual actuación de dicha entidad para restringir sus derechos
y libertades.
De
otro lado, el Ministerio de Tecnologías de la Información, la Dirección
Nacional de Derecho de Autor y el Procurador General de la Nación plantean que
la norma demandada no desconoce la Constitución, habida cuenta que la imposición
de toda medida cautelar se efectúa mediante resolución motivada, bajo criterios
de razonabilidad, lo que descarta cualquier arbitrariedad.
6.2.
El artículo 29 de la Constitución exige que la gran constelación de garantías
que constituyen el debido proceso, entre las cuales cabe destacar, para el
caso, el principio de legalidad, se materialicen no sólo en las actuaciones
judiciales sino también en las administrativas, siendo una “forma de limitar
el poder del Estado y de garantizar la protección de los derechos de los
administrados, de tal manera que ninguna de las actuaciones de la autoridad
pública vaya a depender de su propio arbitrio”[33].
El
debido proceso constituye un “derecho fundamental de aplicación inmediata
(C.P. art. 83), que en relación con el desarrollo de las actuaciones
administrativas, pretende regular el ejercicio de las potestades discrecionales
de la Administración, cuando en virtud del inicio de las mismas puedan llegar a
comprometerse los derechos de los administrados[34].”[35]
Así,
el principio
de legalidad implica que junto con la determinación de los comportamientos que
dan lugar a la responsabilidad de los asociados y las consecuencias que de ello
se deriven, la ley también debe precisar cuál será el procedimiento aplicable
tanto a las actuaciones judiciales como administrativas competentes para
analizar los comportamientos, investigar y declarar la eventual responsabilidad
por dichos actos u omisiones[36].
Así,
aunque el legislador posee un amplio margen de configuración para establecer
los procedimientos mediante los cuales la administración ejerce sus competencias,
como en el presente evento la inspección, vigilancia y control sobre
determinados sujetos, tal facultad no es absoluta, pues tiene límites en los
principios y valores constitucionales, de modo que no puede implicar la
anulación u obstaculización de derechos y libertades fundamentales, luego toda
actuación judicial o administrativa, según el caso, deberá atender los
criterios de razonabilidad, racionabilidad, proporcionalidad y finalidad[37].
En
efecto, esta corporación ha puntualizado que el margen de configuración
normativa que le es propio al legislador no resulta absoluto, pues encuentra
sus límites en los principios y valores constitucionales. La actividad del
legislador se ajusta a la carta política si atiende: (i) principios y fines del
Estado como la justicia y la igualdad; (ii) la vigencia de los derechos
fundamentales de los ciudadanos, entre ellos el debido proceso; (iii) los
principios de razonabilidad y proporcionalidad al establecer las normas
respectivas y (iv) la realización material de los derechos y del principio de
supremacía del derecho sustancial sobre las formas[38].
En
igual sentido, esta corporación ha indicado que toda medida de intervención por
parte de la administración debe atender los principios de raigambre
constitucional de legalidad y proporcionalidad, no siendo posible que tengan un
carácter indeterminado.
En
efecto, en fallo C-145 de marzo 12 de 2009, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, que resulta pertinente para el presente asunto, se declaró inexequible el literal h)
del artículo 7º del Decreto Ley 4333 de 2008[39] que habilitaba a la
Superintendencia de Sociedades, en desarrollo de una intervención
administrativa, a adoptar “cualquier otra [medida] que se estime
conveniente para los fines de la intervención”, considerando que “evidentemente
envuelve un alto grado de indeterminación, desconociendo los principios
superiores de legalidad y proporcionalidad”.
En
el citado fallo se analizó la exequibilidad del Decreto Ley 4334 de 2008[40],
precisando que acorde con la carta política (no está en negrilla en el texto
original), “la competencia del Gobierno en materia de estados de emergencia
es reglada y, con ello, política y jurídicamente responsabilizadora, estando
sujeta a precisas pautas definidas en el ordenamiento superior que conducen, en
lo que concierne al control jurídico de los decretos dictados bajo su amparo, a
la realización por parte de la Corte Constitucional, de un examen que
comprende juicios acerca de la conexidad y la proporcionalidad de las medidas
adoptadas, tal como se desprende del artículo 215 superior y de lo
establecido en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de Estados de Excepción”.
Tratándose
del análisis o juicio de proporcionalidad, en esa providencia la
Corte explicó (no está en negrilla en el texto original):
“… el juicio de proporcionalidad se orienta a
verificar la adecuación de los medios en que consisten las medidas adoptadas,
con los fines propuestos tanto por la Constitución como por los decretos de
excepción; dicho juicio se refiere a la necesidad, idoneidad y conducencia de
los medios adoptados por el Ejecutivo, para realizar no sólo el fin general de
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos’, sino también los
fines específicos definidos por el respectivo decreto legislativo.
La medida de la proporcionalidad está dada por la
mínima repercusión negativa que las medidas adoptadas para alcanzar el fin o
los fines propuestos, tengan sobre otros principios igualmente fundamentales; y
también por la conducencia e idoneidad de los medios para la consecución de los
objetivos definidos por el legislador de excepción.”
Bajo
esos parámetros, luego de constatar el cumplimiento de los requisitos formales
para la adopción del Decreto 4334 de 2008, al efectuar el análisis material de
su contenido normativo y su juicio de proporcionalidad, la Corte concluyó que
las facultades otorgadas a la Superintendencia de Sociedades por los literales
a) a h) del artículo 7º ibídem (toma de posesión, revocatoria o
reconocimiento de ineficacia de actos y negocios jurídicos previamente
celebrados, devolución de bienes de terceros, plan de desmonte, suspensión
inmediata de actividades, disolución y liquidación judicial de la persona
jurídica y liquidación judicial de la actividad no autorizada de personas
naturales) dentro de su intervención administrativa inmediata a operaciones y
personas naturales o jurídicas que captaran o recaudaran dineros de forma no autorizada[41],
eran idóneas para la consecución de los fines previstos con la emergencia
social declarada.
Con
todo, no se arribó a la misma conclusión frente al literal h) que permitía a la
Superintendencia de Sociedades adoptar cualquier otra medida que estimara
conveniente para los fines de la intervención, pues para la Corte
Constitucional el grado de indeterminación de dicha norma desconocía los
principios de legalidad y proporcionalidad, integrantes del debido proceso.
La
Corte puntualizó entonces que en la aplicación de cualquiera de las medidas
para las cuales estaba autorizada dicha Superintendencia, se “debe
asegurar a las personas naturales o jurídicas intervenidas el debido proceso
(art. 29 Const.), con las garantías que le son inmanentes, tales como (i) el
acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia; (ii) el juez
natural; (iii) la posibilidad de ejercicio del derecho de defensa, con los
elementos para ser oído dentro del proceso; (iv) la razonabilidad de los
plazos para el desarrollo del proceso; y . (v) la imparcialidad, autonomía e
independencia de los jueces y autoridades” (no está en negrilla en el texto
original).
6.4.
Esta corporación ha indicado que se ajusta a la Constitución permitir que las
autoridades judiciales o administrativas impongan medidas cautelares, para
garantizar, entre otros fines, el ejercicio de un derecho o asegurar los
resultados de una decisión futura, mientras se adelanta la actuación
respectiva. Con todo, el legislador está sometido a ciertos límites
establecidos en la propia carta política que restringen su amplio marco de
configuración normativa.
Al
respecto en el ya referido fallo C-523 de 2009[42], la Corte Constitucional
reiteró que aunque el legislador goza de una considerable libertad para regular
el tipo de instrumentos cautelares y su procedimiento de adopción, debe “obrar
cuidadosamente”, pues esas medidas tienen una naturaleza preventiva y en
ciertas ocasiones restringen los derechos a personas que aún no han sido
declaradas responsables dentro de una actuación judicial o administrativa
Así,
en el citado fallo esta corporación indicó que la libertad de configuración no
es omnímoda o discrecional y sin controles, pues se somete a los límites
establecidos en la carta política, definidos por los principios constitucionales,
acorde con los cuales debe obrar acorde con la razonabilidad y proporcionalidad
que “se exceden tan sólo cuando los derechos fundamentales se afectan”.
6.5.
En el presente asunto, la norma demandada permite a la Dirección Nacional de Derecho
de Autor imponer medidas cautelares inmediatas sobre las sociedades de gestión
colectiva, para desarrollar sus funciones de inspección vigilancia y control,
de forma previa, concomitante o con posterioridad al inicio de cualquier
investigación y hasta antes de adoptar una decisión final (art. 30 L. 1493 de 2011).
Acorde
con tal artículo 30, la facultad de imposición de medidas cautelares se
materializa, principalmente, (i) ordenando el cede de los presuntos actos que
infringen la ley o los estatutos, (ii) suspender a algunos directivos, y/o
(iii) suspender la personería jurídica y la autorización de funcionamiento de
las sociedades de gestión colectiva y de las entidades recaudadoras.
Con
todo, permitir a la Dirección Nacional de Derecho de Autor imponer cualquier
otra medida cautelar que encuentre razonable para garantizar el adecuado
ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control que le son
propias, tiene tal grado de indeterminación que desconoce el principio de
legalidad exigible para este tipo de actuaciones administrativas, máxime que
con ellas se restringe el derecho de asociación de las entidades vigiladas.
Tal
indeterminación resulta latente al constatar que impide incluso efectuar un
adecuado análisis de proporcionalidad de la medida, para efectos de determinar
si atiende o no principios y valores constitucionales, al punto que no permite
establecer un aspecto tan relevante como si resulta idónea o no para cumplir
los fines constitucionales propuestos por el legislador.
Resulta
pertinente recordar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
señalado que una regulación de funciones administrativas por parte del
legislador resulta “deficiente”, cuando las autoridades públicas no
tienen ningún parámetro de orientación, de modo que los administrados no tienen
certeza sobre cuál será la actuación concreta de los servidores públicos[43].
Así,
el principio de legalidad consignado en el artículo 29 superior exige que las
funciones públicas otorgadas a la administración estén previa y claramente
establecidas de modo que se permita conocer los alcances del ejercicio de
dichas facultades, sin que ello implique un rigorismo exhaustivo.
Con
todo, aunque la jurisprudencia constitucional admite que en las actuaciones
administrativas sancionatorias, frente a principios como el de legalidad y el de
tipicidad, no se predica el “mismo grado de rigurosidad que se exige en
materia penal”[44], ello no implica dejar “abierto
el campo para la arbitrariedad de la administración”[45].
En
efecto, no se puede desconocer que el principio de legalidad como “rector
del ejercicio del poder” conlleva “que no existe facultad, función o
acto que puedan desarrollar los servidores públicos que no esté prescrito,
definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en la ley. Este
principio exige que todos los funcionarios del Estado actúen siempre
sujetándose al ordenamiento jurídico que establece la Constitución y lo
desarrollan las demás reglas jurídicas”[46].
6.4.
El test de proporcionalidad es un instrumento hermenéutico que permite
establecer si determinada medida resulta adecuada y necesaria para la finalidad
perseguida, sin que se sacrifiquen valores, principios o derechos de mayor
entidad constitucional para el caso concreto que se analiza.
El primer aspecto que debe
abordarse con ese propósito, es la finalidad de la medida, a efectos de
constatar si ella persigue un objetivo legítimo a la luz de la Constitución.
Como quedo visto, permitir a la
Dirección Nacional de Derecho de Autor imponer cualquier medida cautelar que
considere razonable, tiene como finalidad garantizar el adecuado ejercicio de
las funciones de investigación, vigilancia y control sobre las sociedades de
gestión colectiva de derechos de autor y derechos conexos, en procura de salvaguardar
los intereses de los titulares de esos derechos, que puedan resultar afectados
o en riesgo por la eventual incorrecta o fraudulenta actuación de las
sociedades que los agrupan.
En efecto, en el informe
informe de ponencia[47] para primer
debate al Proyecto de Ley 126 de 2011 Cámara, 166 de 2011 Senado, que
posteriormente se convertiría en la Ley 1493 de 2011, se explicó que parte de
dicha normatividad “busca solucionar un problema que se ha generado por la
falta de control por parte del Estado a las sociedades de gestión colectiva de
derechos de autor y derechos conexos, a través de la cual se permite a la
Unidad de Administrativa Especial - Dirección Nacional de Derechos de Autor del
Ministerio del Interior, la posibilidad de establecer una inspección,
vigilancia, control y regulación administrativa de este tipo de sociedades de
gestión colectiva y sus administradores, en los mismos términos que la tiene la
Superintendencia Financiera respecto de sus vigilados”.
A reglón seguido se consignó:
“Para lo anterior se incluye un capítulo nuevo, el VI, titulado Inspección,
vigilancia y control de las Sociedades de Gestión Colectiva de Derechos de
Autor y Derechos Conexos, que otorga facultades y competencia a la Unidad
Administrativa Especial - Dirección Nacional de Derechos de Autor del
Ministerio del Interior y que busca responder a la necesidad de controlar a
sociedades como SAYCO y ACINPRO las cuales han demostrado en los últimos meses
su deficiente gestión, sin que el Estado tenga herramientas jurídicas para
mitigar este impacto.”
La Corte constata que dicha
norma pretende dar cumplimiento a uno de los deberes del Estado, esto es, direccionar
la economía, mediante la vigilancia y control de este tipo de asociaciones que,
como quedo ampliamente consignado, principalmente se encargan de recaudar las
remuneraciones provenientes del pago de derechos patrimoniales de autor y de
otra índole, y distribuirlo dentro de sus asociados, cuyos intereses
representan, de modo que puedan ostentar y salvaguardar los diferentes derechos
que les son propios.
Se acepta entonces que el
objetivo de la disposición normativa acusada persigue objetivos
constitucionalmente válidos, pues no solo pretende hacer efectiva la
inspección, vigilancia y control de sociedades de gestión colectiva, sino salvaguardar
los intereses de los titulares y beneficiarios de derechos de autor y similares
que se asocian en ese tipo de organizaciones para garantizar la adecuada
explotación y reconocimiento de sus derechos.
El siguiente paso del test de
proporcionalidad indaga por la idoneidad de la medida para alcanzar el
objetivo propuesto. Este es uno de los pocos casos en que, por excepción,
le es permitido al juez constitucional adentrarse en el estudio de los efectos
previsibles de la aplicación de la norma acusada.
El legislador procura que la
imposición de una medida cautelar dentro de la inspección y control de una
sociedad de gestión colectiva de derechos de autor y conexos por parte de la
Dirección Nacional de Derecho de Autor, prevenir, cesar y/o suspender aquellos
actos que impliquen la incorrecta o fraudulenta actuaciones de las entidades
vigiladas que infrinjan la ley o los estatutos que le son propios.
Como toda medida cautelar, el
legislador en este caso procura asegurar el cumplimiento de la eventual
decisión que llegase a adoptar la Dirección Nacional de Derecho de Autor dentro
de una investigación adelantada contra una sociedad vigilada.
Empero, la indeterminación es
tal, que impide a esta corporación establecer cuál sería el tipo de medida
cautelar inmediata que esa entidad considere “razonable” imponer, para
garantizar el adecuado ejercicio de sus funciones y, a partir de ello,
establecer su idoneidad frente a los fines propuestos.
La Corte recuerda que aunque
en el ordenamiento jurídico colombiano hay cabida para una serie de medidas
cautelares atípicas o innominadas[48] novedosas[49],
que además de no ser viables de oficio, solo pueden imponerse por el juez en
ciertos procedimientos para proteger derechos litigiosos, prevenir daños o
asegurar la efectividad de las pretensiones, dentro de parámetros que para su
imposición, son claramente delineados por el legislador.
Las medidas innominadas son
aquellas que no están previstas en la ley, dada la variedad de circunstancias
que se pueden presentar y hacen difícil que sean contempladas todas por el
legislador, que pueden ser dictadas por el juez acorde con su prudente
arbitrio, para “prevenir que pudiera quedar ilusoria la ejecución del fallo
o cuando hubiera fundado temor de que una de las partes pueda causar lesiones
graves o de difícil reparación al derecho de la otra”[50].
En efecto, en el Código
General del Proceso (L. 1564 de 2012) las reglas para la solicitud, decreto,
práctica, modificación, sustitución o revocatoria de las medidas cautelares en
los procesos declarativos están contenidas en el artículo 590, según el cual
pueden ser solicitadas por el demandante, desde la presentación de la demanda.
El literal c) del referido
artículo 590 permite al juez, previa petición de parte, decretar cualquier otra
medida cautelar que “encuentre razonable para la protección del derecho
objeto de litigio, impedir su infracción o evitar las consecuencias derivadas
de la misma, prevenir daños, hacer cesar los que se hubieren causado o asegurar
la efectividad de la pretensión”.
Para tal efecto, el citado
literal preceptúa que “el juez apreciará la legitimación o interés para
actuar de las partes y la existencia de la amenaza o la vulneración del
derecho”. Igualmente, “el juez tendrá en cuenta la apariencia de buen
derecho, como también la necesidad, efectividad y proporcionalidad de la medida
y, si lo estimare procedente, podrá decretar una menos gravosa o diferente de
la solicitada. El juez establecerá su alcance, determinará su duración y podrá
disponer de oficio o a petición de parte la modificación, sustitución o cese de
la medida cautelar adoptada”.
Queda claro que incluso en
los casos de medidas cautelares innominadas o atípicas, es imperativo que el
legislador diseñe previamente los parámetros mediante los cuales la autoridad,
judicial o administrativa, pueda acudir a ella, pues aunque no existe una
exigencia constitucional para que en todas las actuaciones se contemple la posibilidad
de decretar medidas cautelares, es necesario que su definición por parte del
Congreso atienda los criterios de razonabilidad y proporcionalidad (C-039 de
2004, ya referida).
Así, aunque las medidas
cautelares innominadas no significan arbitrariedad, sino una facultad
circunstancialmente atribuida al juez técnicamente para obrar consultando la
equidad y la razonabilidad, al servicio de la justicia[51],
los parámetros para su imposición se encuentran previamente establecidos en la
ley, cosa que no ocurre en el caso ahora analizado, dejando al absoluto
arbitrio de la Dirección Nacional de Derecho de Autor establecer no solo cuál
sería la medida cautelar adoptada, sino también los parámetros de necesidad y
razonabilidad para acudir a la misma.
6.5. Acorde con todo lo
expuesto, le asiste razón al demandante y
a los intervinientes que plantean que la norma impugnada desconoce el debido
proceso y el principio de legalidad, como quiera que al permitir a la Dirección
Nacional de Derecho de Autor imponer cualquier medida cautelar inmediata que
considere razonable para garantizar el adecuado ejercicio de sus funciones, el
legislador paso por alto que toda actuación, judicial o en este caso
administrativa debe estar clara y expresamente señalada en la ley, sin dar
lugar a indeterminaciones que afecten principios o valores superiores que, cono
en este caso, impide a los administrados conocer de antemano cuáles serán las
eventuales actuaciones que desplegara la administración.
Recuérdese que en el fallo
T-982 de 2004, ya referido, la Corte explicó que “el debido proceso administrativo
se ha definido como la regulación jurídica que de manera previa limita los
poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de
los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades
públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre
a los procedimientos señalados en la ley” (no está en negrilla en el
texto original).
Y, más adelante, en el
fallo que se acaba de citar también se indicó que “el debido proceso
administrativo consagrado como derecho fundamental en el artículo 29 de la
Constitución Política, se convierte en una manifestación del principio de
legalidad, conforme al cual toda competencia ejercida por las autoridades públicas
debe estar previamente señalada en la ley, como también las funciones que les
corresponden y los trámites a seguir antes de adoptar una determinada decisión
(C.P. arts. 4º y 122)”.
6.6. La Corte Constitucional
declarará entonces la inexequibilidad del literal d) del artículo 30 de la Ley
1493 de 2011, por desconocer el principio superior de legalidad como garantía
integrante del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución,
predicable de toda actuación administrativa, como en este caso, efectuada por la
Dirección Nacional de Derecho de Autor en cumplimiento de su función de
inspección, vigilancia y control de las sociedades de gestión colectiva de
derechos de autor y derechos conexos.
VII.- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el
literal d) del artículo 30 de la Ley 1493 de 2011.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese y archívese el expediente. Cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada                                                                         Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado                                               Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA            JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado                                                  Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS                     LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado                                                   Magistrado
MARÍA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Mediante auto de mayo 8 de 2013, el Magistrado sustanciador
inadmitió la demanda, posibilitando que el actor la corrigiera, como en efecto
hizo en escrito allegado el día 20 del mismo mes y año.
[2] La interviniente sostiene que la “doctrina define las medidas
cautelares innominadas como aquellas que puede dictar el juez según su arbitrio
con el objeto de asegurar el cumplimiento de un fallo o de evitar la causación
de algún daño o perjuicio a cualquiera de las partes dentro del proceso”
(f. 80 v. ib.).
[3] C-131 de abril 1° de 1993, M. P. Alejandro Martínez Caballero, entre otros.
[4] Ministerios de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y del Interior, al igual que la Dirección Nacional de Derecho de Autor.
[5] Ver, entre otros, auto 288 y fallo C-1052 de 2001, ambos de octubre 4,
con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] C-1052 de 2001, previamente citada.
[7] Ver, entre otros, auto 288 de octubre 4 de 2001 y sentencias C-1052 de
octubre 4 de 2001 y C-568 de junio 28 de 2004, todas esas providencias con
ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa; y C-980 de septiembre 26
de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[8] Sentencias C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, ya citadas.
[9] C-1052 de 2001 previamente citada.
[10] Reiterada en los fallos C-533 de julio 11 y C-589 de julio 25 de 2012,
y C-511 de julio 31 de 2013, todos con ponencia del Magistrado Nilson Pinilla
Pinilla, entre otros.
[11] “Corte Constitucional, sentencia C-012 de 2010.”
[12] “Corte Constitucional, sentencia C-814 de 2009.”
[13] “Corte Constitucional, sentencia C-480 de 2003.”
[14] La Corte se ha pronunciado sobre la naturaleza, alcances,
clases y efectos de la cosa juzgada constitucional en múltiples providencias,
dentro de las cuales pueden destacarse, entre muchos otros, los fallos C-774 de
julio 26 de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-415 de mayo 28 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynnet; C-914 de septiembre 21 de 2004, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; C-382 de abril 12 de 2005 y C-337 de mayo 9 de 2007, ambos
con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa; C-931 de septiembre 24
de 2008, M. P. Nilson Pinilla Pinilla y C-228 de 2009 ya citado.
[15] Cfr., C-113 de marzo 25 de 1993, M. P. Jorge Arango Mejía, por la cual se declararon inexequibles algunas normas del Decreto 2067 de 1991,
relacionadas con los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional.
[16] C-037 de 1996 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa) en lo referente al
análisis del artículo 46 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia).
[17] Cfr. sobre estos aspectos, entre otros, las fallos C-397 de
septiembre 7 de 1995 y C-700 de septiembre 16 de 1999, ambos con ponencia del
Magistrado José Gregorio Hernández Galindo; C-1062 de agosto 16 de 2000, M. P. Álvaro Tafur Galvis; C-415 de 2002 y C-931 de 2008 ya referidos; y C-729 de octubre 14 de
2009, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[18] Según el artículo 3º de la Ley 44 de 1993, los derechos de autor
comprenden para sus titulares las facultades exclusivas de: (i) disponer de su
obra a título gratuito u oneroso bajo las condiciones lícitas que su libre
criterio les dicte; (ii) aprovecharla, con fines de lucro o sin él, por los
diferentes medios de reproducción, multiplicación, o difusión conocidos o por
conocer y (iii) ejercer las diferentes prerrogativas reconocidas para proteger
su perpetuo, inalienable, e irrenunciable “derecho moral” en los
términos del artículo 30 ibídem.
[19] En el fallo C-523 de agosto 4 de 2009, M. P. María Victoria Calle Correa, esta corporación explicó: “La protección jurídica a los
autores se manifiesta en dos tipos de derechos: los derechos patrimoniales y
los derechos morales. Los derechos patrimoniales se refieren al derecho
exclusivo de realizar o autorizar la reproducción de la obra; la traducción,
adaptación, arreglo o cualquier otra transformación, de la misma, y su comunicación
al público mediante la representación, ejecución, radiodifusión o por cualquier
otro medio. Según lo señalan las definiciones de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual –OMPI-, los derechos patrimoniales
constituyen el elemento pecuniario del derecho de autor, en cuanto ‘suponen, en
general, que, dentro de las limitaciones impuestas por la legislación de
derecho de autor, el titular del derecho de autor pueda hacer toda clase de
utilizaciones públicas de la obra previo abono de una remuneración.’ En este
sentido, lo advierte la Corte, sobre los derechos patrimoniales ‘el titular
tiene plena capacidad de disposición, lo que hace que sean transferibles y por
lo tanto objeto eventual de una regulación especial que establezca las
condiciones y limitaciones para el ejercicio de la misma, con miras a su
explotación económica, (reproducción material de la obra, comunicación pública
en forma no material, transformación de la obra’.
Los
derechos morales, a su vez, comprenden, entre otros, el derecho del autor a
reivindicar en todo tiempo la paternidad de su obra y, en especial, a que se
indique su nombre o seudónimo cuando se realice cualquiera de los actos de
comunicación pública de la misma; a oponerse a cualquier deformación,
mutilación o modificación de su obra que pueda ir en detrimento de su honor o
reputación; a conservar su obra inédita o anónima, o a modificarla, antes o
después de su publicación.”
[20] En el fallo C-124 de 2013, esta corporación explicó que la existencia
de las denominadas sociedades de gestión colectiva tiene su fundamento en el
derecho de asociación, reconocido en el artículo 38 superior.
[21] Cfr., artículo 10º de la Ley 44 de 1993.
[22] En la sentencia C-124 de 2013 se recordó lo expuesto por la Corte, entre otros, en los fallos C-265 de junio 2 de 1994, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-792 de septiembre 17 de 2002, M. P. Jaime Córdoba Triviño; y C-509 de mayo 25
de 2004, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[23]“Cfr. OMPI – Glosario de Derecho de Autor y
Derechos Conexos. Definición No. 95.”
[24] En el citado fallo C-124 de 2013 se explicó: “En la actualidad,
según la información suministrada durante su participación en el presente
asunto por parte de la Dirección Nacional de Derecho de Autor, las únicas sociedades
con personería jurídica y autorización de funcionamiento y, que por ende, se
encuentran legitimadas para gestionar y recaudar colectivamente los derechos de
autor y conexos son: la Sociedad de Autores y Compositores de Colombia –
SAYCO-, la Asociación Colombiana de Intérpretes y Productores Fonográficos –
ACINPRO-, el Centro Colombiano de Derechos Reprográficos – CEDER-, la Entidad de Gestión de Derechos de los Productores Audiovisuales de Colombia – EGEDA Colombia-
y los Actores con autorización de funcionamiento.”
[25] Cfr., C-792 de 2002, ya referida, citada en el fallo C-124 de 2013.
[26] “Por el cual se reglamentan las Leyes 23 de 1982, 44 de 1993 y el
artículo 2°, literal c) de la Ley 232 de 1995, en relación con las sociedades
de gestión colectiva de derecho de autor o de derechos conexos y la entidad
recaudadora y se dictan otras disposiciones.”
[27] La Decisión Andina 351 de 1993 “tienen por finalidad reconocer una
adecuada y efectiva protección a los autores y demás titulares de derechos,
sobre las obras del ingenio, en el campo literario, artístico o científico,
cualquiera que sea el género o forma de expresión y sin importar el mérito
literario o artístico ni su destino” y que se protegen los Derechos Conexos”
(art. 1 º).
[28] Tratándose de la protección de los derechos de autor y sus derechos
conexos, en el citado fallo C-523 de 2009 se recordó que “en sus diferentes
modalidades el legislador colombiano, en desarrollo del precepto constitucional
citado [artículo 61], ha expedido la Ley 23 de 1982 ‘Sobre derechos de autor’, la Ley 44 de 1993 ‘por la cual se modifica y adiciona la ley 23 de
1982 y se modifica la ley 29 de 1944’, la Ley 170 de 1994 ‘Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo por el que se establece la ‘Organización Mundial de
Comercio (OMC)’, suscrito en Marrakech (Marruecos) el 15 de abril de 1994, sus
Acuerdos multilaterales anexos y el Acuerdo Plurilateral anexo sobre la Carne de Bovino’, la Ley 232 de 1995 ‘Por la cual se dictan normas para el funcionamiento de
los establecimientos comerciales’ y la Ley 565 de 2000 ‘Por medio de la cual se
aprueba el ‘Tratado de la OMPI -Organización Mundial de la Propiedad Intelectual- sobre Derechos de Autor (WCT)’, adoptado en Ginebra, el veinte (20) de
diciembre de mil novecientos noventa y seis (1996)’. Esta normatividad interna
pretende garantizar procedimientos justos y equitativos para la protección de
los derechos de autor y sus derechos conexos a través de procedimientos
razonables, ‘pues sólo así se cumpliría la exigencia constitucional establecida
en el artículo 61’”.
[29] En lo no regulado en el capítulo VII de la Ley 1493 de 2011, según el artículo 34 ídem, deberá aplicarse el Código de Comercio en
lo que respecta a la inspección, vigilancia y control y liquidación
obligatoria, y las normas contables aplicables en lo propio.
[30] El artículo 27 de la Ley 1493 de 2011 señala que además de las
funciones de inspección reseñadas, la Dirección Nacional de Derecho de Autor también podrá:
“1.
Reconocer personería jurídica y otorgar autorización de funcionamiento a las
sociedades de gestión colectiva.
2.
Practicar visitas generales, de oficio o a petición de parte, y adoptar las
medidas a que haya lugar para que se subsanen las irregularidades que se hayan
observado durante la práctica de estas e investigar, si es necesario, las
operaciones realizadas por la sociedad visitada o sus administradores.
3. Enviar
delegados a las reuniones de la asamblea general o asambleas regionales, de Consejo
Directivo o del Comité de Vigilancia cuando lo considere necesario.
4.
Verificar que las actividades que desarrolle estén dentro del objeto social y
ordenar la suspensión de los actos no comprendidos dentro del mismo.
5. Iniciar
investigaciones y, si es del caso, imponer sanciones administrativas a la
sociedad de gestión colectiva o entidad recaudadora o a los miembros del
Consejo Directivo, a los integrantes del Comité de Vigilancia, al Gerente, al
Secretario, al Tesorero, al Revisor Fiscal o a los demás administradores.
6.
Designar al liquidador en los casos previstos por la ley o cuando se ordene la
cancelación de la personería jurídica de la sociedad.
7. Ejercer
control de legalidad a los estatutos adoptados por las sociedades de gestión
colectiva de derecho de autor o derechos conexos y a las reformas estatutarias.
8.
Convocar a reuniones extraordinarias de la Asamblea General, las Asambleas Regionales, de Consejo Directivo o del Comité de Vigilancia
en los casos previstos por la ley o cuando lo estime conveniente.
9. Ordenar
la modificación de las cláusulas estatutarias cuando no se ajusten a la ley.
10.
Conocer de las impugnaciones que se presenten contra los actos de elección
realizados por la Asamblea General y las Asambleas Seccionales, y los actos de
administración del Consejo Directivo de las sociedades de gestión colectiva de
derecho de autor o de derechos conexos.
11.
Inscribir, o de ser el caso, negar la inscripción de los miembros del Consejo
Directivo, de los integrantes del Comité de Vigilancia, del Gerente, del
Secretario, del Tesorero y del Revisor Fiscal de las sociedades de gestión
colectiva de derecho de autor o de derechos conexos.
12.
Ejercer control de legalidad al presupuesto aprobado por las sociedades de
gestión colectiva de derecho de autor o de derechos conexos.
Parágrafo.
A los miembros del Consejo Directivo, los integrantes del Comité de Vigilancia,
el Gerente, Secretario, Tesorero o del Revisor Fiscal se les podrá imponer las
sanciones de amonestación, multa, suspensión o remoción del cargo. En el caso
de imposición de multas estas podrán ser de hasta cincuenta (5) salarios
mínimos mensuales. Los pagos de las multas que se impongan conforme a este
artículo a personas naturales, no podrán ser cubiertos ni asegurados o en
general garantizados, directamente o por interpuesta persona, por la persona
jurídica a la cual está vinculada la persona natural cuando incurrió en la
conducta objeto de sanción.”
[31] Dentro de las facultades de control reseñadas, el artículo 29 de la Ley 1493 de 2011 también le permite a la Dirección Nacional de Derecho de Autor:
“1.
Promover la presentación de planes y programas encaminados a mejorar la
situación que hubiere originado el control y vigilar la cumplida ejecución de
los mismos.
2. Ordenar
la remoción y consecuente cancelación de la inscripción de los miembros del
Consejo Directivo, de los integrantes del Comité de Vigilancia, del Gerente,
del Secretario, del Tesorero y del Revisor Fiscal y empleados, según sea el
caso por incumplimiento de las órdenes de la Unidad Administrativa Especial – Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del
Interior, o de los deberes previstos en la ley o en los estatutos, de oficio o
a petición de parte, mediante providencia motivada en la cual podrá designar su
remplazo u ordenar que la sociedad proceda en tal sentido. La remoción ordenada
por la Unidad Administrativa Especial – Dirección Nacional de Derechos de Autor
del Ministerio del Interior, implicará una inhabilidad para cargos directivos
en sociedades de la misma naturaleza, hasta por diez (10) años, contados a
partir de la ejecutoria del acto administrativo correspondiente.
A partir
del sometimiento a control, se prohíbe a los administradores y empleados la
constitución de garantías que recaigan sobre bienes propios de la sociedad,
enajenaciones de bienes u operaciones que no correspondan al giro ordinario de
las actividades de la sociedad sin autorización previa de la Unidad Administrativa Especial – Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del
Interior.
Cualquier
acto celebrado o ejecutado en contravención a lo dispuesto en el presente
artículo será ineficaz de pleno derecho.
El
reconocimiento de los presupuestos de ineficacia previstos en este artículo
será de competencia de la Unidad Administrativa Especial – Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del Interior, de oficio o a petición de
parte en ejercicio de funciones administrativas.
3.
Conminar bajo apremio de multas a los administradores para que se abstengan de
realizar actos contrarios a la ley, los estatutos, las decisiones de la Asamblea General, el Consejo Directivo o el Comité de Vigilancia.
4.
Efectuar visitas especiales e impartir las instrucciones que resulten
necesarias de acuerdo con los hechos que se observen en ellas.”
[32] Cfr., artículo 30 L. 1493/11.
[33] Cfr. C-633 de agosto 15 de 2012, M. P. Mauricio González Cuervo.
[34] “Recuérdese que de conformidad con el artículo 4o del Código
Contencioso Administrativo, las actuaciones administrativas se inician: (i) Por
virtud del ejercicio del derecho de petición; (ii) de oficio por las
autoridades competentes; (iii) o por la necesidad de cumplir un deber legal.”
[35] T-782 de octubre 8 de 2004, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[36] Id..
[37] Cfr. C-346 de julio 22 de 1997, M. P. Antonio Barrera Carbonel.
[38] Cfr. C-523 de 2009 ya citada.
[39] “Por el cual se expide un procedimiento de intervención en
desarrollo del Decreto 4333 del 17 de noviembre de 2008.”
[40] Expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 215 superior, la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4333 de 2008 que declaró el estado de emergencia
social.
[41] Cfr. artículo 1º del Decreto 4334 de 2008.
[42] En la sentencia C-523 de 2009 se recordó lo expresado por la Corte Constitucional en los fallos C-379 de abril 27, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, y C-039 de enero 27 de 2004, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[43] Cfr. C-710 de julio 5 de 2001, M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[44] Cfr. C-099 de febrero 11 de 2003, M. P. Jaime Córdoba Triviño. Tratándose del criterio de flexibilidad razonable que se admite en la legalidad exigible en el derecho administrativo
sancionador, en dicho fallo se recordó que en la sentencia C-564 de mayo 17 de 2000, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, la Corte explicó que: “el derecho administrativo, a diferencia
de lo que sucede en el derecho penal, suele no establecer una sanción para cada
una de las infracciones administrativas que se presente, sino que se opta por
establecer clasificaciones más o menos generales en las que puedan quedar
subsumidos los diferentes tipos de infracciones. Para el efecto, el legislador
señala unos criterios que han de ser atendidos por los funcionarios encargados
de imponer la respectiva sanción, criterios que tocan, entre otros, con la
proporcionalidad y razonabilidad que debe presentarse entre la conducta o hecho
que se sanciona y la sanción que pueda imponerse, lo que le permite tanto al
administrado como al funcionario competente para su imposición, tener un marco
de referencia cierto para la determinación de la sanción en un caso concreto”.
En igual sentido puede consultarse el fallo C-242 de abril 7 de 2010, M. P. Mauricio González Cuervo.
[45] Cfr. C-242 de 2010, ya referida.
[46] Cfr. C-710 de 2001, ya referida.
[47] Gaceta del Congreso 912 de noviembre 29 de 2011.
[48] PARRA QUIJANO, Jairo. Medidas cautelares innominadas. En Memorias
del XXXIV Congreso Colombiano de Derecho Procesal. Instituto Colombiano de
Derecho Procesal, Medellín, 2013, págs. 301 a 318.
[49] La Corte Constitucional en fallo C-279 de mayo 15 de 2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, recordó que la exposición de motivos del Código General
del Proceso señala dentro de las principales modificaciones realizadas al
procedimiento civil, la inclusion de nuevas instituciones y procedimientos
verdaderamente novedosos como las “medidas cautelares innominadas, amplias y
según las necesidades del proceso”.
[50] RANGEL ROMBERG, Aristides. Medidas Cautelares Innominadas. En
http://www.icdp.co/revista/articulos/8/MEDIDAS%20CAUTELARES%20INNOMINADAS-
%20ARISTIDES%20RANGEL%20ROMBERG.pdf, web del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal.
[51] RANGEL ROMBERG, Aristides, ob. cit..