C-518-07
Sentencia C-518 de 2007
Sentencia C-518/07
REGIMEN DE BANCADAS-Corporaciones públicas a las que se aplica
El régimen de bancadas se aplica al Congreso de la
República; y, en los asuntos compatibles con sus funciones, de conformidad con
la Constitución, la ley, y los reglamentos de la respectiva corporación, a las
asambleas departamentales, los concejos municipales, y las juntas
administradoras locales, por cuanto todos ellos son órganos colegiados,
compuestos por miembros elegidos por votación popular.
CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Mecanismos a
través de los cuales se ejerce
CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Puede recaer
sobre alcaldes y gobernadores, pero solamente sobre asuntos de interés nacional
y no de carácter netamente local
CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Diferencias con
el control político que ejercen los concejos municipales y asambleas
departamentales/MOCION DE OBSERVACIONES Y MOCION DE CENSURA-Diferencias
Tanto el Congreso de la República como las
corporaciones públicas territoriales tienen a su cargo el ejercicio del control
político, si bien con una naturaleza y unas connotaciones y un alcance
completamente diferentes; (ii) la moción de censura, como institución
eminentemente política, compete exclusivamente al Congreso de la República;
(iii) el control político que ejerce el Congreso de la República tiene su origen
en expresa disposición superior (arts. 113, 300-11), así como de lo previsto en
disposiciones legales (Ley 136 de 1994, arts. 38 y 39); (iv) el ejercicio de la
moción de censura puede conllevar a la cesación en sus funciones del ministro
censurado; mientras que la moción de observaciones no puede conducir a la
remoción del servidor público cuya actuación haya sido cuestionada, ni la
obligatoriedad de revocación de actos administrativos propios de la autoridad
en relación con la cual se ejerce el control político, ya que, de no ser así,
se estarían desconociendo tanto el principio de separación de funciones
administrativas como el correspondiente reparto de competencias.
MOCION DE CENSURA-Titularidad/MOCION DE CENSURA-Atribución
propia del Congreso de la República/REGIMEN DE BANCADAS EN CONCEJOS
MUNICIPALES Y ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES-Límite a la facultad de presentar
mociones/REGIMEN DE BANCADAS EN CONCEJOS MUNICIPALES Y ASAMBLEAS
DEPARTAMENTALES-Imposibilidad de presentar moción de censura
La facultad de la norma acusada otorga a las bancadas
para presentar mociones de cualquier tipo, no puede ser entendida como una
atribución que comprenda la posibilidad para todas las corporaciones públicas
de ejercer las facultades que por Constitución se han entregado de manera
exclusiva al Congreso de la República, pues por el contrario, las demás
corporaciones públicas deben actuar de conformidad con la Constitución. Cabe
recordar que, para el desarrollo de las diferentes funciones que compete tanto
al Congreso de la República como a las demás corporaciones públicas del nivel
territorial, ha sido prevista la posibilidad de presentar diversas clases de
mociones, salvo la de censura que solo la puede ejercer el Congreso, facultad
genérica que no es contraria a la Constitución, pues es justamente a través de
la proposición de las diferentes mociones que puede desarrollarse cabalmente la
función que corresponde a los miembros de las mismas. Así las cosas, las
bancadas de las corporaciones públicas diferentes al Congreso podrán presentar
cualquier tipo de mociones según sus propios reglamentos, pero no podrán en la
actualidad, presentar moción de censura. En este orden de ideas, la expresión
acusada se declarará exequible en el entendido de que la moción de censura solo
se puede ejercer en el seno del Congreso de la República con los requisitos
exigidos por el numeral noveno del artículo 135 de la Constitución.
Referencia: expediente D-6579
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 3°., parcial, de la Ley 974 de 2005 "por la cual se
reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones
públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas".
Demandante: Luís Eduardo
Manotas Solano
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil
siete (2007)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.     ANTECEDENTES
.
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Luís
Eduardo Manotas Solano demandó la inconstitucionalidad de la expresión "a
presentar mociones de cualquier tipo" contenida en el artículo 3°., de
la Ley 974 de 2005, por considerar que la misma vulnera los artículos 1,20,
114, 300 Y 312 de la Constitución Política.
Mediante Auto del 07 de diciembre de 2006,
la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda, dispuso su fijación en lista y simultáneamente
corrió traslado el Señor Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de su competencia. En la misma providencia se ordenó comunicar la
iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del
Congreso, al Ministro del Interior y de Justicia e invitar a la Academia Colombiana
de Jurisprudencia y a las facultades de derecho de las universidades Nacional
de Colombia, Externado de Colombia, Libre de Colombia, Pontificia Universidad
Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Universidad de los
Andes y Universidad de Santo Tomás, para que intervengan impugnando o
defendiendo la disposición acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991,
procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.     DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto del
artículo 3°., de la Ley 974 de 2005, tal como aparece publicado en el Diario
Oficial núm. 45.980 de 25 de julio de 2005, subrayando la expresión demandada.
LEY 974 DE 2005
(julio 22)
Diario Oficial No. 45.980 de 25 de julio de
2005
Por la cual se reglamenta la actuación en
bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el
Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
CAPITULO 1.
RÉGIMEN DE BANCADAS.
"ARTICULO 3o. FACULTADES. Las
bancadas tendrán derecho, en la forma prevista en la presente ley, a promover
citaciones o debates y a intervenir en ellos,  a participar con voz en las
sesiones plenarias de la respectiva Corporación; a intervenir de manera
preferente en las sesiones en las que se voten proyectos normativos; a
presentar mociones de cualquier tipo; a hacer interpelaciones; a solicitar
votaciones nominales o por partes y a postular candidatos.
Lo anterior sin perjuicio, de las
facultades o atribuciones que por virtud del Reglamento del Congreso   se  les
confieren de manera individual a los congresistas,  para promover citaciones o
debates y a intervenir en ellos, a participar con voz en las sesiones plenarias
de la respectiva corporación; a intervenir de manera preferente en las sesiones
en las que se voten proyectos normativos; a presentar mociones de cualquier
tipo; a hacer interpelaciones; a solicitar votaciones nominales o por partes y
a postular candidatos, así como verificaciones de quórum, mociones de orden,
mociones de suficiente ilustración y las demás establecidas en el citado
reglamento",
III.      LA DEMANDA
El ciudadano Luís Eduardo Manotas Solano
demanda la inconstitucionalidad de la expresión "a presentar mociones
de cualquier tipo" contenida en el artículo 3°. de la Ley 974 de 2005,
"Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de
las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al Régimen de
Bancadas", por considerar que la misma vulnera los artículos 1,20,
114, 300 y 312 de la Constitución Política.
Sostiene el ciudadano demandante que al
facultar, mediante la expresión  acusada, a las corporaciones públicas (entre
las que se hallan incluidas las asambleas departamentales y los concejos
municipales) para presentar mociones de cualquier tipo, se las está invistiendo
del ejercicio constitucional del control político, circunstancia que
conllevaría igualmente la inviolabilidad de las opiniones de los miembros de
las corporaciones públicas para hacer efectivo dicho control, lo cual desborda
los mandatos constitucionales, por cuanto tanto las asambleas departamentales
como los concejos municipales son corporaciones de naturaleza administrativa.
La expresión acusada estaría consagrando,
en consecuencia, el ejercicio del   control político de las actuaciones de los
secretarios del gabinete de su  jurisdicción, por parte de los miembros
de las respectivas corporaciones administrativas territoriales.
Hace alusión a la fallida institución del
control político por parte de las asambleas departamentales a través del
Acto Legislativo 01 de 2003, art. 16, que modificaba el artículo 299 de la
Constitución, disposición que fue excluida del ordenamiento superior mediante
la Sentencia C-668 de 20041[1],
continuando en consecuencia el ejercicio del control político como una
atribución exclusiva de los congresistas.
La vulneración del precepto contenido en el
artículo 20 superior, que proscribe la censura, radicaría, en el sentir del
actor, en que la expresión del control político es precisamente la moción de
censura, reservada como tal a los congresistas.
La vulneración de los preceptos superiores
contenidos en los artículos 1°. (organización política de república unitaria),
3°. (ejercicio de la soberanía a través de los representantes del pueblo), 114
(ejercicio del control político por parte del Congreso de la República), 300 (atinente
a las asambleas departamentales) y 312 (relacionado con los concejos
municipales) se estaría configurando al hacer extensivo a los miembros de las
corporaciones públicas territoriales el ejercicio del control político
constitucionalmente reservado a los miembros del Congreso de la República.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio del Interior
y de Justicia
El Ministerio del Interior y de Justicia,
considera que la expresión acusada no contraviene las disposiciones de la Carta
Política de 1991, a través de la cual se introdujo el control político como una
de las funciones más importantes del Congreso de la República, tendiente a
evitar los abusos de poder mediante el seguimiento y monitoreo de los actos de
gobierno bajo los criterios de  oportunidad y conveniencia.
En cuanto al ejercicio del control político
por parte de las corporaciones públicas del orden territorial y específicamente
en cuanto concierne al los concejos municipales, alude al pronunciamiento del
Consejo de Estado[2]
en el sentido de que los concejos municipales ejercen un control político en
relación  con los asuntos propios de la democracia local y a las Sentencias T
-405 de 1996 y C-405 de 1998 que se ocupan igualmente de temas estrechamente vinculados
con el que constituye el objeto del presente juicio de  constitucionalidad.
Sostiene el Ministerio que la Carta no
excluye que las Corporaciones regionales puedan ejercer un control político con
fundamento en preceptos legales y, en consecuencia, en la posibilidad de que en
dichas corporaciones se adelanten mociones de cualquier tipo no sólo no hay
contradicción entre la ley y la Constitución, sino que lo que existe es un
cabal desarrollo de la segunda por parte de la primera.
Alude luego al artículo 38 y siguientes de
la Ley 136 de 1994 en los que se establece que la función principal de los
concejos en Colombia es ejercer el control político sobre la gestión del
gobierno municipal y se indica que dicho control puede llevarse a cabo mediante
citaciones, formulación de cuestionarios, solicitud de informes, escritos,
debates, informaciones escritas y moción de observaciones, entre otras.
Precisa que el artículo 39 de la mencionada
ley alude a la moción de observaciones como una de las herramientas con las que
cuentan los concejales para adelantar el control político y que
jurisprudencialmente se ha equiparado a la moción de censura que corresponde a
los congresistas, en la cual se ha inspirado aquella.
Concluye el Ministerio que el artículo
acusado se encuentra ajustado a los mandatos superiores, especialmente en
cuanto tiene que ver con la libertad de configuración que le corresponde al
legislador y en virtud de la cual puede señalar las condiciones y los términos
de la actuación de las bancadas en las corporaciones públicas de elección
popular.
2. Intervención de la Universidad del
Rosario
El Dr. Alejandro Venegas Franco, decano de
la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario manifiesta que, en
el concepto de la institución que representa, no hay lugar a que se declare la
inconstitucionalidad de la expresión acusada, por cuanto aun cuando las
asambleas y concejos son corporaciones administrativas y no legislativas, ello
no implica que no tengan un origen y una función políticos y, en consecuencia,
nada impide que mediante las mociones presentadas por sus integrantes se ejerza
el control político sobre la administración departamental y municipal.
Alude la Universidad a la limitación que
existe en el ejercicio del referido control en razón de las competencias que
constitucional y legalmente le han  sido asignadas a dichas corporaciones, en
forma tal que no les es dado aplicar la moción de censura a un secretario de
despacho de la gobernación o de la alcaldía, sin que ello implique que no
puedan promover un debate de rendición de cuentas en relación con determinado
asunto, o sobre la gestión de un servidor público que ejerza un cargo de
responsabilidad política en la correspondiente administración.
Agrega que, en cuanto hace alusión a la
proscripción de la censura de que trata el artículo 20 superior, nada tiene que
ver con la moción de censura por cuanto allí se alude es al ejercicio del
derecho fundamental a la libertad de expresión.
V. CONCEPTO RENDIDO POR EL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador General de la Nación,
mediante concepto No. 4265, radicado en la Secretaría General el 15 de febrero
de 2007, empieza por manifestar que en este caso procede la declaración de
unidad normativa, por cuanto la expresión cuestionada atañe no solo a las
asambleas departamentales y a los concejos municipales sino, además, a las
juntas administradoras locales.
Abordando el análisis de la acusación
formulada dice el Ministerio Público         que el fin del control político es
evitar que la rama ejecutiva del poder público      se desborde en el ejercicio
de sus funciones; sirve para la colaboración armónica  de la rama ejecutiva con
el legislativo y se trata de un control        inherente a la sociedad, que se
ejerce a través de la representación política.
En los regímenes democráticos el control
político tiene dos expresiones       directas: la primera en la creación de las
non11as y la segunda en la ejecución      de las mismas desde el punto de vista
del interés público o colectivo. Las  sanciones que hayan de aplicarse como
consecuencia de controles políticos adversos dependen de la potestad política
del poder constituyente y de su  desarrollo legal.
Agrega que" la concepción
democrática del poder público en Colombia hace     que el control político haya
trascendido de la representación ejercida individualmente (empresas
electorales), a un ejercicio de responsabilidad     política colectiva
partidista con el ciudadano mediante la actuación en     bancadas al interior
de las corporaciones públicas (Congreso de la  República, asambleas
departamentales, concejos distritales y municipales, juntas administradoras
locales; Constitución Política, artículos 107, 108 y  133)".
Con el fin de determinar el alcance de las
mociones que tienen derecho a presentar las bancadas y que están relacionadas
con la representación popular, resulta indispensable establecer la naturaleza
del control político que se ejerce por cada tipo de .corporación pública,
especialmente en lo que tiene que ver con las consecuencias del mismo.
En cuanto concierne al Congreso de la
República, la función de control político constituye una expresión del
centralismo político en lo que tiene que ver con la ejecución de la ley, para
efectos de que se garanticen los fines del Estado. Se trata, en este caso, de "un
control expreso con una única capacidad sancionatoria política consistente en
la remoción del ministro contra el cual se apruebe la moción de censura, a modo
de reproche al ejercicio de las funciones propias de su cargo".
En cambio, el control político que les
corresponde a corporaciones regionales de representación popular, no fue
establecido en forma expresa por el Constituyente de 1991 y un intento de
consagración del mismo fue declarado inexequible por vicios de trámite en su formación[3].
Afirma el Señor Procurador que en el
contexto constitucional colombiano existe la función de control político en
cabeza de asambleas, concejos y juntas administradoras locales, no con igual
alcance y consecuencias del ejercido por el Congreso de la República, sino
determinado por su propia naturaleza y por la naturaleza del ente territorial
en el cual desempeñan sus funciones.
El control político que ejercen las
corporaciones públicas regionales de          elección popular, tiene su
fundamento en el derecho de los ciudadanos a        participar en el control
del poder político en forma soberana y democrática, a través del mecanismo de
la representación.
Dicho control político es, sin embargo,
limitado en cuanto se circunscribe a "advertir a la administración
departamental o municipal sobre presuntos      errores políticos, económicos,
técnicos o jurídicos en los cuales esté       incurriendo a la luz de
los principios que rigen la función pública (ibidem,  artículo 209), recoger
las inquietudes de la ciudadanía en relación con el      actuar e la
administración, y formar opinión pública", sin que pueda llegar,          sin
embargo, a invadir la órbita de los controlados, bien sea aplicando        sanciones
políticas (remoción de funcionarios) u obligándolos al cambio de         sus
decisiones (revocatoria de sus actos administrativos).
Alude al pronunciamiento de esta
Corporación en relación con la función de control político por palie de las
corporaciones regionales de representación   popular, sus alcances y límites,
contenido en la Sentencia C-063 de 2002.
En relación con las juntas administradoras
locales, hace la salvedad en el        sentido de que no cumplen funciones de
control político per se, por cuanto su existencia no está relacionada
directamente con un ente territorial, a diferencia     de los concejos municipales
y las asambleas departamentales, sino que            depende de la
desconcentración que haga el concejo del ente territorial       respectivo.
Ocupándose del caso concreto, advierte que "el
régimen de bancadas incluye la actuación de las mismas al interior de todas las
corporaciones públicas de elección popular (Congreso de la República, asambleas
departamentales,         concejos distritales y municipales y juntas
administradoras locales)".
Encuentra que el cuestionamiento que se
hace en relación con el derecho de         las bancadas a presentar mociones de
cualquier tipo, obedece a la            circunstancia de que el legislador no
distingue acerca de las mociones ni de su aplicación en relación con las
corporaciones públicas.
Afirma que hay que distinguir entre las
mociones propias del trámite        normativo y las que corresponden, como
consecuencia, al ejercicio del control político, a manera de sanción o de
reconvención. Mientras en relación con las primeras no hay discusión, en
relación con las segundas lo relevante no es su nombre sino su consecuencia,
radicando en ello la diferencia del control       político otorgado al
Congreso, frente al que compete a las corporaciones         regionales de
representación popular.
La posibilidad del ejercicio de la moción
de censura por parte del Congreso es        la única que tiene consecuencias
que superan el principio de separación            funcional del poder público
en relación con la libre remoción de los servidores      de la rama ejecutiva.
Se trata de una sanción política constitucional.
Alude a la existencia de mociones de orden
legal orgánico con carácter de reconvención - la moción de proposición
concluyente y la moción           de observaciones - las cuales constituyen
llamados de atención o reproches políticos, sin que lleguen a acarrear
consecuencias sancionatorias directas o de injerencia en las actuaciones de
otras ramas u órganos del poder público.
Refiriéndose a los cuerpos colegiados
territoriales, afirma que las mociones        que se derivan del ejercicio de
su función de control político y las       consecuencias de las mismas, han de
ser analizadas a la luz de la naturaleza constitucional de dicho control. En
este contexto, el control político debe       ejercerse bajo la premisa de que
cada autoridad es autónoma frente a la otra,        por lo que no pueden
invadirse las esferas de sus competencias, razón por la        cual no resultan
procedentes consecuencias de control político que acarrean remociones de funcionarios
o injerencias en las actuaciones administrativas ejecutivas.
El control político que pueden ejercer
estas corporaciones es el consistente en     una citación, un debate y la formulación
de algunas críticas a la administración      en relación con su gestión, sin
importar el nombre que se les de (p. ej.        mociones de censura, de
observación, concluyentes, etc.) y sin que comporten       la obligación de ser
acogidas o que conlleven consecuencias sancionatorias o        de cambios
unilaterales en las actuaciones administrativas. Sobre el particular     hizo
referencia a la declaratoria de inexequibilidad en relación con las
consecuencias de las mociones de observación (revocación directa de actos
administrativos o policivos) y de censura (desvinculación inmediata de     funcionario)
que hiciera esta Corporación a través de la Sentencia C-063 de      2002,
precisando que lo que motivó la declaratoria de inexequibilidad fue que      las
consecuencias de las mociones referidas, atentaban contra los principios de
separación de funciones administrativas y de distribución de competencias.
En consecuencia, el Ministerio Público
solicita que se declare "ajustado al      orden superior el derecho de
las bancadas a presentar mociones de cualquier       tipo, bajo el entendido
que para el caso de las que aprueben el Congreso de la República (con excepción
de la moción de censura constitucional), las      asambleas departamentales,
los concejos distritales y municipales y las juntas administradoras locales, no
pueden implicar ningún tipo de consecuencias          que comprometan la
autonomía de la administración pública nacional, departamental o municipal
y de las ramas y órganos del poder público".
VI. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4o. de la       Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y      decidir definitivamente sobre
la demanda de inconstitucionalidad de la      referencia, pues la expresión
acusada forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 974 de
2005.
2. Problemas jurídicos que debe resolver la
Corte.
El ciudadano Luís Eduardo Manotas Solano
demanda la inconstitucionalidad   de la expresión "a presentar mociones
de cualquier tipo"            contenida en el inciso 1°. del artículo
3°. de la Ley 974 de 2005, por la supuesta vulneración de los artículos 1, 20,
114, 300 Y 312 de la Constitución Política.
A pesar de que el actor alude a la supuesta
violación de las disposiciones    superiores señaladas, la Corte limitará su
análisis al cargo propuesto en        relación con los artículos 114, 300 Y 312
superiores, ya que en relación con los artículos 1 y 20 ibídem no se formuló
acusación alguna.
Cabe recordar, que en relación con el
artículo 20 de la Constitución, el      demandante hace alusión al mismo en
cuanto proscribe la censura; sin        embargo, la disposición constitucional
no hace referencia a la moción de       censura como expresión del control
político, sino a la censura como indebida limitación de la libertad de
expresión y de difusión del pensamiento.
En relación con los cargos propuestos,
sostiene el ciudadano demandante que        al facultar mediante la expresión
acusada a las corporaciones públicas (entre        las que se hallan. incluidas
las asambleas departamentales y los concejos municipales) para presentar
mociones de cualquier tipo, se las está invistiendo     del ejercicio
constitucional del control político, circunstancia que conllevaría igualmente
la inviolabilidad de las opiniones de los miembros de las    corporaciones
públicas para hacer efectivo dicho control, lo cual desborda los mandatos
constitucionales, por cuanto tanto las asambleas departamentales      como los
concejos municipales son corporaciones de naturaleza         administrativa.
Con lo cual, se estaría consagrando, en consecuencia, el       ejercicio del
control político de las actuaciones de los secretarios del gabinete   de su
jurisdicción, por palie de lo  miembros de las respectivas corporaciones
administrativas territoriales.
El Ministerio del Interior y de Justicia
considera que la expresión acusada no contraviene las disposiciones de la Carta
Política de 1991, por cuanto el ordenamiento superior no excluye que las
Corporaciones regionales puedan       ejercer un control político con
fundamento en preceptos legales y, en    consecuencia, en la posibilidad de en dichas
corporaciones se adelanten      mociones de cualquier tipo no sólo no hay
contradicción entre la ley y la Constitución, sino que lo que existe es un
cabal desarrollo de las disposiciones constitucionales a través de la
disposición legal acusada.
La Universidad del Rosario considera que no
hay lugar a que se declare la inconstitucionalidad de la expresión acusada, por
cuanto aun cuando las    asambleas y concejos son corporaciones
administrativas y no legislativas, ello      no implica que no tengan un origen
y una función políticos y, en         consecuencia, nada impide que mediante
las mociones presentadas por sus integrantes se ejerza el control
político sobre la administración departamental          y municipal.
Se refiere igualmente a la limitación que
existe en el ejercicio del referido      control en razón de las competencias
que constitucional y legalmente le han        sido asignadas a dichas
corporaciones, en forma tal que no les es dado aplicar        la moción de
censura a un secretario de despacho de la gobernación o de la alcaldía, sin que
ello implique que no puedan promover un debate de          rendición de cuentas
en relación con determinado asunto, o sobre la gestión de     un servidor
público que ejerza un cargo de responsabilidad política en la correspondiente
administración.
Por su parte, la Vista Fiscal
solicita a la Corte declarar exequible la expresión acusada, "bajo el
entendido que para el caso de las que aprueben el Congreso       de la
República (con excepción de la moción de censura constitucional), las asambleas
departamentales, los concejos distritales y municipales y las juntas
administradoras locales, no pueden implicar ningún tipo de consecuencias
que comprometan la autonomía de la administración pública nacional,
departamental o municipal y de las ramas y órganos del poder
público".
Igualmente solicita la Vista Fiscal que el
análisis se extienda también a las       Juntas Administradoras Locales, dado
que la expresión demandada atañe no      solo a las asambleas departamentales y
a los concejos municipales sino,         además, a las juntas administradoras
locales.
En este orden de ideas, los problemas
jurídicos que se le plantea a la Corte son los siguientes:
La Ley 974 de 2005, que consagra el régimen
de bancadas de las         Corporaciones Públicas, además del Congreso de la
República se aplica       también a las Asambleas Departamentales, Concejos
Municipales y Juntas Administradoras Locales?
Absuelta afirmativamente la anterior
pregunta corresponde determinar a la      Corte, si excede las
competencias otorgadas a las asambleas departamentales,         a los concejos
municipales, y a las juntas administradoras locales, facultar a          sus
bancadas a "presentar mociones de cualquier tipo", tal como se
dispone           en el inciso primero del artículo 3°. de la Ley 974 de 2005,
dado que además          se las estaría habilitando para presentar incluso la
moción de censura que, como expresión del control político, compete
exclusivamente al Congreso de la República?
3. El régimen de bancadas y las Corporaciones
Públicas a las que se aplica.
Al respecto del régimen de
bancadas previsto en los incisos 6 y 7 del artículo      108 de la
Constitución, consideró esta corporación que tales disposiciones consagran una novedad
en el funcionamiento del Congreso, que la misma     reforma política hizo
extensiva a las demás corporaciones públicas de         elección popular, en
cuanto modifica la forma tradicional de actuación de sus miembros, que se hacia
a título personal o mediante la conformación de            grupos o coaliciones
puramente accidentales, muchas veces determinadas         sólo por la
coyuntural coincidencia en relación con algún proyecto, idea o    asunto
de su interés[4].
En efecto, dicha novedad fue precisada por
la Corte, en el sentido de          considerar que,
"(... )
"Ahora, por disposición
constitucional, la regla general de la actuación de los miembros de las
corporaciones públicas será en bancadas políticas, quedando como excepcional su
actuación a título individual.
Así lo consideró la Corte en la sentencia C-859 de 2006, al declarar
inexequible la expresión "o de aquellos en los que, por razones de
conveniencia política, de trámite legislativo o controversia regional en
el caso de la Cámara de Representantes, los miembros de las bancadas decidan no
adoptar una decisión única o", del inciso segundo del artículo 5° de
la Ley 974 de 2005, al encontrar que se vulneraba el artículo 108 de la
Constitución, en cuanto se hacían nugatorios sus propósitos. Se consideró, que la
generalidad y ambigüedad de la cláusula demandada convierte prácticamente en
regla general la excepción de actuación individual de los miembros de las
corporaciones públicas,
Sistema de bancadas que
introduce un cambio respecto de los protagonistas del juego político, pues en
adelante ya no lo serán los integrantes de las corporaciones públicas
individualmente considerados, sino que los actores principales serán los
partidos y movimientos políticos a través de sus bancadas en las corporaciones
públicas de elección popular, que se deberán fortalecer mediante la actuación
cohesionada y disciplinada de sus miembros.
Actuación en bancadas que
presupone para estas la adopción de directrices, decisiones y determinaciones
que deberán ser unificadas y obligatorias para sus miembros, que han de
llevarse luego a la respectiva corporación a través de sus voceros o miembros
autorizados. En esta medida, como es condición indispensable de la actuación en
bancada, que sus miembros actúen bajo la disciplina de grupo, y que las
decisiones que deban adaptarse lo sean por la mayoría de sus miembros, las
minorías que puedan quedar en dicho momento están obligados a secundar con su
voto en la correspondiente corporación pública tales determinaciones, so pena
de las sanciones que por la inobservancia de las directrices de la bancada
respectiva haya de imponerse de manera individual a sus miembros, de
conformidad con los estatutos de los partidos.
Y, si bien es cierto que la posición que se
asuma por parte de cada bancada es obligatoria para sus miembros y ha de ser
expuesta en las corporaciones públicas a través de sus voceros o miembros
autorizados para tal efecto, ello no indica que los otros miembros de las
bancadas estén escusados para asistir a las sesiones respectivas, pues resulta
indispensable su concurrencia a las diferentes sesiones, para la toma de las
decisiones de bancada que puedan resultar necesarias en virtud de la dinámica
propia del debate y para hacer cumplir el reglamento respectivo, y sobre todo
para formalizar con su voto la expresión de la voluntad popular que
representan, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 133 de la
Constitución Política.
Al respecto de la disciplina partidista,
que obliga a los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismos
partido o movimiento político a actuar de conformidad con el régimen de
bancadas, es decir, a pronunciarse en la forma previamente establecida por
esta, podría pensarse que constituiría una negación de la democracia, en cuanto
no permitiría la libre expresión de todos sus miembros, que son los directos
representantes del pueblo; sin embargo, el sistema de bancada no se orienta a
anular la actuación individual de los miembros de las corporaciones públicas
sino a enmarcarla dentro de las decisiones, determinaciones y directrices
sentadas por las bancadas respectivas. Además, este sistema implica que en el
seno de las corporaciones públicas existan y se observen a cabalidad los
mecanismos democráticos que garanticen la libre expresión de todos sus miembros
y el análisis abierto de las diferentes posiciones en relación con los diversos
temas de interés, con lo cual se garantizan el principio democrático que debe
regir la actuación de los miembros de las corporaciones públicas.
En efecto, el sistema de bancadas presupone
una importante labor que habrá de llevarse a cabo ahora al interior de cada
bancada, pues les corresponde debatir y adoptar democráticamente una posición
de grupo, que habrá de ser expuesta por el vocero o voceros en la
correspondiente corporación pública, para lo cual deberán establecerse
mecanismos que aseguren la efectiva participación de los diferentes miembros
del grupo parlamentario, en forma tal que la posición que finalmente se adopte,
constituya realmente el resultado del respectivo ejercicio democrático.”[5]. (negrillas no son del
texto original)
Ahora bien. La actuación en bancadas fue
reglamentada por la Ley 974   de 2005, la que dispone en el artículo primero,
que "Los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un
mismo partido, movimiento social o grupo significativo de ciudadanos
constituye una bancada en la respectiva        corporación..
En relación con la expresión "corporación
pública", la Corte, al estudiar la constitucionalita de una norma
contenida en el artículo 91 de la Ley 136 de        1999 "por la cual
se dictan normas tendientes a modernizar la organización       y el
funcionamiento de los municipios ", antes de la entrada en vigencia
del        Acto legislativo 01 de 2003, consideró que cuando el artículo 261 de
la Constitución hace alusión a las corporaciones públicas, incluye a los
concejos municipales. Preciso la Corte que, la expresión
"corporaciones públicas" contenida en dicha norma se utiliza por el
constituyente sin distinción, para referirse a aquellos órganos colegiados,
compuestos por miembros elegidos por votación popular. Así
lo ha entendido esta Corte, no solamente respecto del artículo en mención, sino
de! 134, normas que fueron objeto de modificación por el Acto
legislativo No. 3 de 1995[6]
Posteriormente, la Corte aludió en forma
específica a las juntas administradoras locales entre las corporaciones
públicas territoriales de elección popular, así:
"4.3.5. Atendiendo pues
a la  filosofía que inspira el principio democrático ha de precisarse que, para
que éste se entienda agotado, los actos  decisorios o de poder que
regularmente se expresan a través de la ley y de aquellas decisiones que
corresponde adoptar a las Corporaciones Públicas territoriales de elección
popular (asambleas, Concejos y Juntas Administradoras Locales), deben ser,
en todos los casos, e! resultado de la expresión de la voluntad soberana que
emerge de un proceso en el que se garantice: el pluralismo, es decir, el
derecho de todas las corrientes de pensamiento que detentan la representación
popular, a ser escuchados y sus opiniones debatidas; la participación, esto
es, el derecho de los            ciudadanos a intervenir en las deliberaciones
y decisiones cuando les              asista interés o puedan resultar
afectados con ellas,' el principio de las           mayorías, entendido
como el derecho de unos y otros a que las decisiones               sean
adoptadas por quienes sumen el mayor número de votos en torno a            una
misma posición, habiéndose permitido previamente la participación de             las
minorías; y la publicidad , o sea la posibilidad de que el asunto
a      debatir sea conocido en detalle por los interesados y por los propios             miembros
de las corporaciones públicas, incluso, con anterioridad a la             iniciación
de los debates”[7].
(Negrillas fuera del original).
En virtud del Acto Legislativo 01 de 2003,
en el inciso séptimo del artículo        108 de la Constitución se estableció
la facultad que tienen los partidos y movimientos políticos para establecer las
sanciones que correspondan a la inobservancia de su directrices por parte de
los miembros de las bancadas, sanciones que pueden llegar hasta "la
pérdida del derecho de voto del          congresista, diputado, concejal o edil
por el resto del período para el cual fue elegido". La expresa
inclusión  de los ediles entre los miembros de las        corporaciones públicas
susceptibles de sanción por la inobservancia de las directrices que los partidos
impartan a sus respectivas bancadas pone en         evidencia de sujeción de
las juntas administradoras locales al régimen de        bancadas.
Finalmente, al referirse al fenómeno de la
doble militancia, la Corte aludió igualmente en forma expresa a las juntas
administradoras locales como una de      las especies del género "corporaciones
públicas", así:
"Tal prohibición, por lo demás, tiene
como corolario la sanción del  "transfuguismo político ", fenómeno que afecta el normal
desarrollo de la actividad del Congreso de la República, o en su
caso, de las Asambleas Departamentales, los Concejos Distritales y
Municipales y las Juntas Administradoras Locales. Así pues, no se trata tan
sólo de un asunto de lealtad para con la organización política que llevó al
candidato a la curul, sino que está de por medio el racional funcionamiento de
una Corporación       Pública”[8]
(Negrillas fuera del original).
En efecto, el régimen de bancadas se aplica
al Congreso de la República; y, en     los asuntos compatibles con sus
funciones, de conformidad con la        Constitución, la ley, y los reglamentos
de la respectiva corporación, a las    asambleas departamentales, los concejos
municipales, y las juntas         administradoras locales, por cuanto todos
ellos son órganos colegiados,      compuestos por miembros elegidos por
votación popular.
4. El control político que corresponde
ejercer a las corporaciones públicas. La moción de censura es atribución propia
del Congreso de la República.
El artículo 3°, inciso primero, de la Ley
974 de 2005, al consagra las         facultades que corresponde ejercer a las
bancadas, dispone que estas tendrán derecho, en la forma prevista en la ley, a
presentar mociones de cualquier tipo. Cabe recordar, que el inciso segundo de
la citada disposición consagró que, la facultades otorgadas a las bancadas lo
eran sin perjuicio de las facultades que      por virtud del Reglamento del
Congreso se les confieren de manera individual        a los Congresistas para,
entre otras actuaciones, presentar mociones de        cualquier tipo, mociones
de orden, mociones de suficiente ilustración y las        demás establecidas en
el citado reglamento. Facultades que, entre otras, la          Corte encontró
ajustadas a la Constitución, en el entendido que esas        actuaciones,
salvo que se hayan definido por la bancada como un asunto de conciencia, se
harán en todo caso dentro del marco de las decisiones, determinaciones y
directrices fijadas previamente por ésta, de conformidad        con los
estatutos del respectivo partido.
Entre las mociones que se pueden
presentar en el Congreso de la República se encuentra la denominada "moción
de censura ", manifestación del control que       le corresponde
ejercer a dicha corporación sobre el gobierno y la            administración
por disposición expresa de la Constitución[9],
y que la debe ejercer de conformidad con lo dispuesto en el artículo 261 del
Reglamento         del Congreso.
En relación con los diversos mecanismos del
control político que le corresponde ejercer al Congreso de la República a
partir de la Constitución de 1991, esta corporación consideró algunas modalidades
de la siguiente manera:
"Como se estableció anteriormente, el Constituyente
de 1991 introdujo diversas modificaciones al régimen de control político que el
órgano legislativo puede ejercer sobre los actos de la administración. Sobre el
particular, cabe advertir que la Carta Política que rige ahora a los
colombianos mantuvo el esquema de vigilancia descrito con anterioridad,
principalmente a partir de la atribución que el artículo 114 de la Constitución
le otorga al Congreso para "ejercer el control político sobre el
gobierno y la administración". Con todo, debe agregarse que también se
introdujeron algunas figuras jurídicas que modificaron sustancialmente las
relaciones Congreso-Gobierno dentro del esquema constitucional colombiano. En
consecuencia, corresponde repasar brevemente las características de los más
importantes tipos de control, dentro del esquema referido.
A) La moción de censura
Originaria, como se ha dicho, del sistema
de gobierno parlamentario, el Constituyente de 1991 la introdujo en el Estatuto
Superior vigente, con el fin de consagrar un mecanismo más efectivo que
comprometa la responsabilidad política de los ministros. En efecto, la moción
de censura opera bajo dos supuestos fácticos distintos: en primer lugar, la
plenaria de alguna de las dos Cámaras puede solicitarla en los casos en que un
ministro no concurra a una citación y no hubiese presentado una excusa
justificada (Art.135-8 C.P.). Cabe anotar que lo anterior no resulta procedente
en los casos en que un viceministro asiste ante la plenaria de la Cámara, en
representación de un ministro (Art. 208 C.P.). En segundo lugar, puede ser
propuesta por la décima parte de los miembros que conforman la respectiva
Cámara, cuando se considere que un ministro no ha cumplido cabalmente con las
responsabilidades a él encomendadas. En este evento, el artículo 135-9 de la
Carta Política señala que para que prospere la moción de censura, se requiere
que la votación se lleve a cabo "entre el tercero y el décimo día
siguientes a la terminación del debate, en Congreso pleno, con la audiencia de
los ministros respectivos". Igualmente, la disposición citada prevé que la
aprobación de la moción de censura requerirá la mayoría absoluta de los
integrantes de cada cámara, caso en el cual, el ministro quedará separado de su
cargo. Finalmente la norma referida establece que si la moción de censura fuere
rechazada. "no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que
la motiven hechos nuevos".
Queda claro pues que la moción de censura
procede exclusivamente contra los Ministros del Despacho, y no contra ninguna
otra autoridad política o administrativa.
B) Solicitud de informes
.La Constitución Política amplió la órbita
del Congreso de la República respecto de la facultad para solicitar a determinados
funcionarios públicos la presentación de informes relacionados con el desempeño
de su gestión. Por ello, el numeral tercero del artículo 135 superior,
establece como facultad de cada Cámara, la de solicitar al Gobierno los
informes que solicite, salvo que se trate de instrucciones en materia
diplomática o de negocios de carácter reservado. En los mismos términos el
numeral 5o. del artículo 200 constitucional, señala como deber del Gobierno
rendir los informes solicitados por las cámaras.
Debe agregarse que la facultad del órgano
legislativo de solicitar informes al Gobierno, se ejerce ya sea por factores
temporales, ora por situaciones específicas. Respecto del primer evento, cabe
mencionar, por ejemplo, el deber del Presidente de presentar un informe al
Congreso, al iniciarse cada legislatura, sobre los actos de la administración,
sobre los programas de desarrollo económico y social, y sobre los proyectos de
ley que se proponga adelantar en esa legislatura (Art.189-12 C.P.); la
obligación de los ministros y directores de departamentos administrativos de
presentar, dentro de los primeros quince días de cada legislatura, un informe
sobre el estado de los negocios adscritos a su entidad y sobre las reformas que
consideren pertinentes; el mismo cometido se predica del Contralor General de
la República (Art. 268 nums. 7o. y 11), del Procurador General de la Nación
(Art.277 num 9o.) y del Defensor del Pueblo (Art. 282 num. 7o). En cuanto a la
segunda circunstancia, puede traerse como ejemplo la facultad de las cámaras de
solicitar informes (Art. 135 num. 30.) y el deber del Gobierno de presentar al
Congreso un informe motivado de las causas por las cuales se decretó el estado
de guerra, la conmoción interior o el estado de emergencia, de conformidad con
lo dispuesto en los artículos 212, 213, 214 Y 215 de la Constitución Política.
C) Citaciones
Las citaciones surgieron como mecanismo de
control político, a raíz de la posibilidad que los diversos ordenamientos
constitucionales confirieron al Congreso para solicitar en forma verbal -además
de escrita- los informes que debían rendir determinados funcionarios de la rama
ejecutiva del poder público. Posteriormente, y en particular dentro del sistema
de gobierno presidencial, se estableció la posibilidad de solicitar la
presencia de esos funcionarios no para que rindieran un informe general, sino
para evaluar aspectos específicos de su gestión. Como se señaló anteriormente,
la intensidad de los debates y la gravedad de las acusaciones se constituyeron
en un importante mecanismo de control dentro de este sistema de gobierno.
Al igual que en el caso de los informes, la
atribución del Congreso relacionada con las citaciones se amplió
considerablemente en la Carta de 1991. Veamos:
En primer lugar, es facultad de cada Cámara
citar y requerir a los ministros para que concurran a las sesiones. Dicha
citación, de acuerdo con el numeral 8o. del artículo 135 superior, deberá
hacerse con una anticipación no menor de cinco días y requiere formularse por
escrito. Adicionalmente, de acuerdo con la norma citada, el debate que se le
haga al ministro sobre un asunto de su cartera, deberá encabezar el orden del
día y no podrá versar sobre asuntos no contemplados en el cuestionario que se
haya remitido. No sobra agregar que la inasistencia injustificada del ministro,
podrá acarrear la votación de la moción de censura, según se explicó anteriormente.
Por su parte, y en concordancia con lo
señalado, los incisos tercero y quinto del artículo 208 constitucional prevén:
"Los ministros, en
relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las cámaras
proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman
parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros (…).
"Las cámaras pueden requerir la
asistencia de los ministros. Las comisiones permanentes, además, la de
los viceministros, los directores de departamentos administrativos, el Gerente
del Banco de la República, los presidentes, directores o gerentes de las
entidades descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la
rama ejecutiva del poder público". (Negrillas fuera de texto original)
Finalmente, el artículo 137 del mismo
ordenamiento, establece:
"Cualquier comisión permanente
podrá emplazar a toda persona natural o jurídica, para que en sesión especial
rinda declaraciones orales o escritas, que podrán exigirse bajo juramento sobre hechos
relacionados directamente con las indagaciones que la comisión adelante (…)
". (Negrillas fuera de texto original)
De la lectura de las disposiciones citadas
se puede concluir que las plenarias de las Cámaras únicamente pueden requerir
la presencia de los ministros del despacho, quienes deben atender las
citaciones y participar en los debates directamente o por intermedio de sus
viceministros (arts. 135-8 y 208 C.P.), y que las comisiones permanentes pueden
solicitar la presencia, además de los ministros, de los funcionarios señalados
en el inciso quinto del artículo 208 constitucional y de cualquier otro
servidor público vinculado a la rama ejecutiva del poder público, en los términos
previstos en la referida norma y en el artículo 115 superior. En todo caso, el
objeto de las citaciones a los altos funcionarios del Estado no debe extenderse
a temas relativos a decisiones que estos deban adoptar y que estén
sujetas a procedimientos reglados, esto es, que deban ceñirse a derecho, debido
al carácter estrictamente jurídico y no político que tienen estas actuaciones.
D) El control presupuestal
De acuerdo con el artículo 346 de la Carta
Política, el Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y la ley de
apropiaciones, el cual deberá ser estudiado y aprobado por el Congreso dentro
de las condiciones que establece el estatuto superior.
Por tratarse de un asunto que escapa los
propósitos de esta providencia, baste con señalar que esta atribución obedece a
uno de los principales instrumentos de control político por parte del Congreso,
el cual, junto con la facultad constitucional otorgada a la Cámara de
Representantes de examinar y fenecer la cuenta general del presupuesto y del
tesoro que le presente el contralor general de la República (Art.178-2), le permite
evaluar constantemente el comportamiento del ejecutivo en materia de gasto
público e inversión social.
E) Estados de excepción
Además del deber del Gobierno de remitir al
Congreso de la República un informe detallado en el cual se consignen las
causas y las justificaciones de la declaratoria de un determinado estado de
excepción, el órgano legislativo goza de plena atribución constitucional para
reunirse y juzgar las acciones emprendidas por el ejecutivo durante el curso
del estado de guerra exterior, de conmoción interior o de emergencia. En este
punto debe la Corte recordar que el numeral 3o. del artículo 241
superior, en concordancia con los artículos 114 y 138 (inciso cuarto), facultan
al Congreso para ejercer siempre en todo momento el control político sobre los
actos de la administración. Sobre la conveniencia de esta facultad que
la Carta Política le atribuye al órgano legislativo aun durante los estados de
excepción, esta Corporación ha manifestado:
"El acentuado control
político que ejerce el Congreso en los estados de excepción, cumple una función
democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el Presidente. Pero,
adicionalmente, se pretende que con ocasión del mismo, se  adelante en el seno
del Congreso, sede natural del diálogo y de la deliberación nacional, un debate
sobre la especifica problemática que originó el correspondiente estado de
excepción, con el objeto de ventilar públicamente responsabilidades, examinar
sus causas últimas, estudiar las diferentes alternativas de acción y promover
hacia el futuro los cambios y medidas que se juzguen más convenientes.
"Los valores esenciales
de la democracia y de la participación exigen que con ocasión de cada estado de
excepción, particularmente los de conmoción interior y emergencia, el control
político del congreso se ejerza con plenitud y de lugar al más amplio y
profundo debate público en torno de los hechos que los suscitaron y de sus
soluciones. Ningún sistema político puede persistir si la comunidad y las
instituciones que la representan no tienen la posibilidad de recuperar su
historia e introducir los cambios y transformaciones que las variadas
circunstancias están máxime si éstas han sobrevenido como hechos perturbadores
de la normalidad".[10]
F) La función judicial del Congreso
Continuando con una tradición
constitucional a la que ya se ha hecho referencia, el Constituyente de 1991
mantuvo la facultad del Senado y de la Cámara de Representantes de acusar y
juzgar, respectivamente, a los más altos funcionarios del Estado. En efecto,
los artículos 174, 175 Y 178 de la Carta Política facultan al Congreso para
ejercer la referida función judicial sobre los actos del presidente de la
República -o quien haga sus veces-, de los magistrados de la Corte
Constitucional, del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y del
Consejo Superior de la Judicatura y del fiscal general de la nación. Como puede
apreciarse, la única modificación que se introdujo en esta materia en la Carta
Política en comparación con la Constitución de 1886, fue la de ampliar el radio
de acción del Congreso habida cuenta de las nuevas instituciones y de los
nuevos servidores públicos que entraron a formar parte del aparato estatal
desde 1991.”.”[11]
Además, la Corte encontró que la facultad
otorgada al Congreso en el numeral 9° del artículo 150 de la Constitución, es
otra manifestación del control político, pues ésta no corresponde solamente a
una expresión del principio de separación y colaboración armónica entre los
poderes ejecutivo y legislativo, toda vez que en virtud de lo dispuesto en la
citada norma, si el Congreso decide autónomamente autorizar al gobierno para
celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales, éste a
su vez, está en la obligación de "rendir periódicamente informes al
Congreso sobre el ejercicio de las autorizaciones conferidas”[12] .
Sobre el ejercicio del control político que
corresponde ejercer al Congreso de la República como instrumento de equilibrio
entre las ramas del poder público, ha dicho esta Corporación:
"... el control que ejerce el
legislativo sobre el gobierno es el paradigma de los controles de índole
política, toda vez que, independientemente que se trate de un sistema
parlamentario o presidencial no puede ignorarse que al órgano ejecutivo se le
ha dotado de facultades para la dirección del Estado haciendo indispensable la
adopción de herramientas de control que garanticen el equilibrio entre los
poderes constitucionales. De ahí que el Congreso, como máximo representante de
la comunidad y tutor del principio dernocrático, esté llamado a ejercer una
función especial que es la de contrapeso o control político
frente a la actividad del Ejecutivo, con lo cual se produce una transformación
en el rol que desempeña aquél órgano en el escenario de las instituciones estatales,
pues aparte de su función primigenia de legislar debe controlar al que
gobierna, es decir, al Ejecutivo, asegurando de esta forma un balance en el
ejercicio del poder público.
(...)
Es de resaltar que según el artículo 114 Superior corresponde al Congreso de la
República reformar la Constitución, hacer las leyes "y ejercer control
político sobre el gobierno y la administración", función ésta que en
criterio de la Corte "encuentra fundamento en los poderes que los sistemas
democráticos liberales le han conferido al parlamento o al Congreso para que
ejerza un real contrapeso al órgano ejecutivo del poder público”[13],
caracterizando nuestro Estado de Derecho. Ha dicho la Corte:
"En un Estado democrático
se hace indispensable como garantía de la libertad y de los derechos
fundamentales de los asociados, que se ejerzan por distintos órganos y de
manera separada las funciones de legislar, administrar y juzgar. Su
concentración en una sola de las ramas del poder conduce, necesariamente, a un
Estado autoritario, al despotismo o a la tiranía. De la misma manera el Estado
democrático supone la adopción de recíprocos controles entre las ramas del
poder para que no impere la voluntad aislada de una de ellas. Es, pues,
esencial que quien ejerza el poder, a su vez sepa que es objeto de control en
su ejercicio. Es esa la razón por la cual al Ejecutivo lo vigila y controla
desde el punto de vista político, el Congreso de la República que, además de la
función de legislar ejerce como representante de la voluntad popular esa
trascendental función democrática. Así mismo, la rama judicial, a su turno, no
escapa a los controles establecidos en la Constitución Política. En síntesis,
en una democracia, ninguna de las ramas del poder público puede sustraerse a la
sujeción que le debe a la Constitución Política y a la ley. De lo contrario,
desaparecería el Estado de Derecho”.[14]
El control político del Congreso sobre el Ejecutivo tiene en nuestro
ordenamiento superior múltiples manifestaciones, entre otras, la moción de
censura y la citación de los ministros (CP art. 135-8-9); el control sobre los estados
de excepción (CP arts. 212, 213 y 215), y también la presentación
de informes del Gobierno al Congreso en relación con sus acciones y ejecutorias
(CP art. 136-3, 150-9, 150-9 y 189-12).
Todo lo dicho anteriormente permite
concluir, entonces, que en virtud del principio de separación de poderes el
Congreso y el Ejecutivo ejercen funciones separadas, aún cuando deben
articularse para colaborar armónicamente en la consecución de los fines del
Estado, y que ésta separación no excluye sino que, por el contrario, conlleva
la existencia de mutuos controles entre órganos estatales, entre ellos, el que
ejerce el legislativo sobre el ejecutivo, esto es, el control político. Así
mismo queda claro, que esta especie de control que ejerce el Congreso sobre el
Gobierno y la administración tiene límites, pues su ejercicio no puede servir de
pretexto para ejercer las funciones propias de otras autoridades ni desconocer
los atributos y competencias que les ha entregado la Constitución.[15]
Al respecto del ejercicio del control político
por parte del Congreso de la República esta corporación consideró, que no es
absolutamente discrecional pues el Congreso, al ejercerlo, debe respetar no
sólo los derechos de las personas sino la estructura orgánica del Estado, por
lo cual la propia Carta determina que es un control político sobre el Gobierno
y la administración, tal y como esta Corporación ya lo ha señalado[16], por
lo cual no podrán las Cámaras invocarlo para afectar la autonomía de los
funcionarios judiciales.[17]
En relación con el control político sobre
la gestión pública en general, esta corporación también ha considerado que es
una consecuencia de la atribución de las diferentes funciones públicas a los
diversos órganos, lo cual permite un ejercicio eficaz del control político
sobre la actividad estatal, con miras a garantizar el cumplimiento de los fines
sociales del Estado. Al respecto preciso lo siguiente:
"(...)
Las Asambleas Departamentales y los
Concejos Municipales tienen a su cargo, entre otras funciones, el control
político sobre la gestión gubernamental. A unas y otros corresponde reglamentar
el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios públicos (C.P.,
arts. 300-1 y 313-1). El
Constituyente separó estrictamente las funciones del control político y de
administración o gestión pública (C.P., art. 292). Sólo
excepcionalmente, las corporaciones administrativas pueden autorizar, pro
tempore, al jefe del gobierno departamental o local, el ejercicio de
precisas funciones de las que les corresponden (C.P., arts. 300-9 y 313-3).
Lo que no pueden hacer las Asambleas y Concejos es delegar funciones que no
tienen, a saber, la función administrativa o de gestión, por vía de la
designación de delegados en las juntas directivas de las entidades
descentralizadas.
9. La separación de las funciones administrativas y
de control político constituye una garantía institucional para el cumplimiento
efectivo de los fines del Estado (C.P., arts. 113 y 2).
En efecto, el artículo 113 de la Constitución Política
entroniza la separación de funciones corno uno de los principios medulares de
la organización del Estado.  Este principio es un corolario del Estado de
Derecho. La atribución de funciones a diferentes órganos, autónomos e
independientes entre sí, busca evitar la concentración de poder político en una
persona (dictador, monarca) o en una institución (junta, comité o partido).
Como afirmara lord Acton, "el poder tiende a corromper y el poder absoluto
tiende a corromperse absolutamente". Sólo la restricción o limitación
en el ejercicio del poder político permite superar el peligro inherente a un
gobierno de hombres y no de leyes.
En el sistema constitucional
colombiano, el diseño y la formulación de los planes y programas de desarrollo
económico y social corresponde a instancias legislativas (C.P., art. 150-3) y
administrativas (C.P., arts. 300-3 y 313-2). La ejecución de las políticas está a cargo
de las autoridades gubernamentales (C.P., arts. 189-11, 305-2 Y 315-3).
El control político del gobierno se radica en el Congreso, pero también
en las Asambleas Departamentales y en los Concejos Municipales, en su calidad
de órganos elegidos popularmente. La atribución de diferentes
funciones públicas a diversos órganos permite un ejercicio eficaz del control
político sobre la actividad estatal, con miras a garantizar el cumplimiento de
los fines sociales del Estado (C.P., art. 2). Los órganos del Estado
ejercen sus funciones en forma independiente y bajo su propia responsabilidad,
pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines (C.P., art. 113).
La distribución del poder entre varios órganos significa su limitación y
control mediante un sistema de pesos y contrapesos, que permiten hacer realidad
la responsabilidad política de los titulares del poder.
La separación de funciones representa, por
lo tanto, una garantía institucional para el correcto funcionamiento del
aparato estatal. Esta garantía institucional constituye un presupuesto
normativo necesario para el control horizontal y vertical del poder político.
La división de funciones dentro de los diferentes órganos del estado permite ejercer
un control intraorgánico, mientras que la distribución de funciones entre
órganos autónomos e independientes (C.P., arts. 113, 136), asegura la operatividad de controles
"inter-órganos", como los que se presentan entre el Congreso y
el Gobierno (citación a los ministros, moción de censura, etc.). A su
vez, los controles verticales se manifiestan en la estructura unitaria,
descentralizada y autónoma de la organización estatal, y en la existencia de
derechos fundamentales como límite al poder estatal. La distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales supone la mutua
delimitación de sus funciones y el control en su ejercicio. De otro lado, el
reconocimiento de derechos fundamentales oponibles a las autoridades y, en
ciertas situaciones, a los particulares, y exigibles judicialmente, acredita la
evolución de la organización estatal hacia el ejercicio limitado y controlado
del poder político.
En la esfera territorial, las funciones de
formulación política y de gestión administrativa, confiadas a los órganos
estatales, se encuentran
igualmente separadas. Mientras que a las corporaciones administrativas
corresponde, entre otras cosas, reglamentar el ejercicio de las funciones y la
prestación de los servicios públicos, expedir las disposiciones relacionadas
con la planeación, el desarrollo económico y social, las finanzas, el
transporte, el turismo, el ambiente, etc., y adoptar de acuerdo con la
ley los planes y programas de desarrollo económico y social (C.P., arts.
300-1,-2,-3 y 313-1 y -2), los gobiernos departamentales y
municipales tienen como principal función a su cargo la ejecución de tales
decisiones (leyes, decretos del gobierno, ordenanzas, acuerdos) y la dirección
de la acción administrativa en sus territorios.
La representación de las Asambleas o
Concejos, por intermedio de delegados, en las juntas directivas de las
entidades descentralizadas, desconoce la garantía institucional de la
separación de funciones entre los órganos del Estado. La gestión administrativa sólo puede ser
efectivamente controlada por un órgano autónomo e independiente, cuyas
funciones no se confundan con la dirección de las entidades públicas
sobre las que ejerce control político. En este sentido, la Ley 190 de 1995 sólo
viene a adoptar, en la práctica, un mecanismo de regulación del ejercicio de la
función pública que garantiza la independencia de los órganos administrativos y
el control político de los entes corporativos de elección popular, sin sacrificar
la autonomía político administrativa de las entidades territoriales.” [18] (negrillas
no son del texto original)
Y, de manera particular, en relación con
los Concejos Municipales, esta corporación de consideró que,
"(...)
"Dentro de tal esquema
institucional, es natural que la labor de control político sobre la
administración se encuentre radicada también en los cuerpos plurales. En
efecto, la Presidencia y la alcaldía, por ser cuerpos dirigidos por un único
jefe electo popularmente, tienden a ser una expresión institucional de las
fuerzas mayoritarias, por lo cual es natural que sus actuaciones sean
controladas por un cuerpo representativo plural en donde tengan también cabida
las minorías, como son el Congreso y los concejos. Por ende, si bien los
concejos son corporaciones administrativas, no por ello se debe concluir que es
extraño a estas corporaciones que ejerzan funciones de control en el ámbito
local sobre la gestión gubernamental municipal. Y ese control tiene un cierto
sentido político ya que es una expresión del derecho de los ciudadanos de
ejercer, ya sea de manera directa o por medio de sus representantes, un control
sobre el ejercicio del poder político (CP arto 40). Por ello, en anterior
ocasión, la Corte había señalado que a nivel local "el Constituyente
separó estrictamente las funciones del control político y de administración o
gestión pública (C.P., art. 292)"
de suerte que las "Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales
tienen a su cargo, entre otras funciones, el control político sobre la gestión
gubernamental".
(...)
"7- Los concejos
ejercen entonces un control político sobre la administración local. Es cierto
que esa labor de fiscalización no tiene todas las connotaciones del control
radicado en el Congreso, ni los concejales gozan de todas las prerrogativas que
la Carta atribuye a los representantes y senadores, puesto que Colombia es una
república unitaria, por lo cual los grandes problemas nacionales tienen su
espacio natural de deliberación política en el parlamento, que tiene entonces
la función primaria de ejercer el control político sobre la administración. El
control de los concejos, por su parte, se refiere a los asuntos propios de la democracia
local. Esto es lo que explica que la Sentencia T-405 de 1996, al
insistir en las obvias diferencias que existen entre el control del Congreso y
aquel ejercido por las asambleas, haya incurrido en la imprecisión de limitar
el control político exclusivamente al Congreso, de suerte que caracterizó como
control administrativo aquél que es adelantado por las asambleas y los
concejos. Por tal razón, en la presente ocasión, la Corte precisa sus criterios
en el siguiente sentido: las asambleas y los concejos, a pesar de ser
corporaciones administrativas, ejercen un control político sobre la
administración local, el cual, por su ámbito territorial reducido, no es
idéntico al control ejercido por el Congreso, por lo cual el status jurídico de
los congresistas y de los concejales no es el mismo.
8- Conforme a lo anterior,
la Corte encuentra que la moción de observaciones es una competencia que la ley
podía adscribir a los concejos. En efecto, este mecanismo simplemente permite
al concejo formular un cuestionario a un funcionario local a fin de debatir
sobre la manera cómo ejerce sus funciones, y eventualmente formular una
observación crítica que es remitida al alcalde, con lo cual esa corporación
manifiesta una crítica pública y un reproche político a ese servidor público.
La figura es entonces pe11ectamente compatible con las labores de control que
la Carta confiere a esas corporaciones administrativas en el plano local. Es
cierto que la Constitución no atribuye directamente a los concejos la facultad
de citar a los funcionarios locales, presentar les cuestionarios y debatir sus
actuaciones, a fin de eventualmente formular una moción de observaciones sobre
el ejercicio de sus funciones. Sin embargo, las competencias de los concejos no
son exclusivamente aquellas que la Carta expresamente les otorga pues la ley
puede asignarle nuevas funciones, siempre y cuando éstas sean compatibles con
la naturaleza de estas corporaciones administrativas (CP art. 313 ord 10),
tal y como sucede en este caso. Así las cosas, en la medida en que la figura  de
la moción de observaciones no suscita en sí misma ningún problema
constitucional, entra la Corte específicamente a estudiar la expresión acusada,
la cual permite que el  concejo aplique ese mecanismo en relación con los
contralores y los personeros municipales.”[19]
.
Las precisiones mencionadas, hechas en
sentencias C-082 de 1996, C-386 de 1996 y C-405 de 1998, en cuanto a que el
control político se radica en el Congreso, pero también lo ejercen de cierta
manera las demás corporaciones públicas del orden territorial sobre la
administración local, fueron reiteradas en Auto 080 de 1998[20], en el cual se preciso
además, que el Congreso de la República puede ejercer control político sobre
Alcaldes y Gobernadores, pero tal control puede recaer solamente sobre
asuntos de interés nacional y no de carácter netamente local, pues en
éste último evento dicho control le compete ejercerlo a los Concejos Municipales
y a las Asambleas departamentales, respectivamente. Sin embargo, también se
preciso, que pueden existir asuntos que siendo de orden local pueden afectar
ineludiblemente a la Nación y, por consiguiente, son de su interés, V. gr.: el
medio ambiente, la contaminación en general, la protección ecológica, la
transparencia que debe regir todos los actos de la administración pública, la
lucha contra la corrupción, el control de gastos, etc.
En este orden de ideas, se tiene que: (i)
tanto el Congreso de la República como las corporaciones públicas territoriales
tienen a su cargo el ejercicio del control político, si bien con una naturaleza
y unas connotaciones y un alcance completamente diferentes; (ii) la moción de
censura, como institución eminentemente política, compete exclusivamente al
Congreso de la República; (iii) el control político que ejerce el Congreso de
la República tiene su origen en expresa disposición superior (arts. 114 y 138),
y el que atañe a las corporaciones públicas territoriales se deriva de la
aplicación de diferentes disposiciones superiores (arts. 113, 300-11), así como
de lo previsto en disposiciones legales (Ley 136 de 1994, arts. 38 y 39); (iv)
el ejercicio de la moción de censura puede conllevar a la cesación en sus
funciones del ministro censurado; mientras que la moción de observaciones no
puede conducir a la remoción del servidor público cuya actuación haya sido
cuestionada, ni la obligatoriedad de revocación de actos administrativos
propios de la autoridad en relación con la cual se ejerce el control político,
ya que, de no ser así, se estarían desconociendo tanto el principio de
separación de funciones administrativas como el correspondiente reparto de
competencias.
Cabe recordar, que el Congreso de la
República expidió el Acto Legislativo 01  de 2007, "Por medio del cual
se modifican los numerales 8 y 9 del artículo 136, se modifican
los artículos 299 y 312, y se adicionan dos numerales a los
artículos 300 y 313 de la Constitución Política de Colombia ",
el cual empieza a regir el 1° de enero de 2008, según así se dispuso en el
artículo 7° del mismo. Por lo que, el control de constitucionalidad sobre la
disposición acusada se debe realizar con fundamento en las normas
constitucionales actualmente vigentes.
Ahora bien. En relación con las juntas
administradoras locales, sus funciones se encuentran establecidas en la
Constitución, artículo 318, con el fin de mejorar la prestación de los
servicios y asegurara la participación de la ciudadanía en el manejo de los
asuntos públicos de carácter local; para lo cual, deben vigilar y controlar la
prestación de los servicios municipales en su comuna o corregimiento y las inversiones
que se realicen con recursos públicos. En tal medida, no les corresponde
ejercer la moción de censura, pues como quedó claro, esta es una facultad
exclusiva del Congreso de la República por disposición constitucional. Tampoco
les corresponde presentar moción de observaciones, por cuanto tal atribución se
encargó a los concejos municipales de conformidad con lo previsto en la Ley 136
de 1994.
De otra parte, también afirma el demandante
que la expresión acusada, al facultar a todas las corporaciones públicas para "presentar
mociones de cualquier tipo", entre las que se encuentra la moción de
censura, concebida­ como institución propia y exclusiva del Congreso de la
República, se estaría dando paso igualmente a la inviolabilidad de las
opiniones de los miembros de las corporaciones públicas territoriales, lo cual
resultaría desproporcionado en razón de la naturaleza administrativa de tales
corporaciones territoriales.
Al respecto de tal afirmación esta
Corporación consideró que:
"5- Las asambleas departamentales
y los concejos municipales, a pesar de ser órganos de representación plural y
de elección directa por la ciudadanía, no son en estricto rigor organismos
políticos, en e! mismo sentido que lo es el Congreso de la República. Estas
instituciones son, como lo señala claramente la Constitución, corporaciones
administrativas (CP arts 299 Y 312), lo cual armoniza con la
naturaleza unitaria del Estado colombiano (CP art. 1°). Por ello la Corte había
precisado que "si bien los concejos municipales están conformados por
personas de la localidad, elegidas directamente por sus conciudadanos,
constituyéndose por ello en sus voceros y agentes, y representando sus
intereses y voluntad, ello no puede servir para pretender erigirlos como un
"órgano legislativo de carácter local"[21] 21.
Esto significa que los concejos carecen de ciertas potestades que son propias
del Congreso, como órgano político de representación plural nacional que es.
Así, si bien los concejos ejercen una facultad reglamentaria y dictan normas
generales válidas en el respectivo municipio, en sentido estricto
carecen "de potestad legislativa porque ella está concentrada en el
Congreso de la República. "[22].
Igualmente, por esa misma razón, esta Corte ha considerado que el control
político sobre la administración (CP art. 114), en sentido estricto, se
encuentra radicado primariamente en el Congreso, por lo cual ciertas
prerrogativas de los congresistas, como la inviolabilidad de sus opiniones, no
se extienden automáticamente a los disputados y a los concejales”[23]
5. Examen de los cargos de
inconstitucionalidad planteados. Constitucionalidad condicionada de la
expresión "a presentar mociones de cualquier tipo", contenida
en el inciso primero del artículo 3°. de la Ley 974 de 2005.
La expresión acusada "a presentar mociones
de cualquier tipo", contenida en el inciso primero del artículo 3°, de
la Ley 974 de 2005, por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los
miembros de las corporaciones públicas, hace parte de las facultades que dicha
ley otorgan a las bancadas que se conforman en el interior de las diferentes
corporaciones de elección popular, en desarrollo de la reforma política
introducida al ordenamiento superior en virtud del Acto Legislativo 01 de 2003.
El actor fundamenta su censura en dos
aspectos centrales que la Corte no comparte, a saber: (i) que en virtud de la
facultad que se otorga a las bancadas que actúan en las diferentes
corporaciones públicas para "presentar mociones de cualquier
tipo", se está instituyendo el control político y la moción de censura
por parte de las asambleas departamentales y de los concejos municipales; y,
(ii) que el ejercicio de dicho control político comportaría también el
reconocimiento de inviolabilidad de las opiniones de los miembros de dichas
corporaciones públicas, desbordándose así el correspondiente mandato
constitucional.
Al respecto cabe recordar, que para el
desarrollo de las diferentes funciones que compete tanto al Congreso de la
República como a las corporaciones públicas territoriales, han sido previstos
diversos tipos de mociones que se encuentran claramente establecidas en la
Constitución, en la ley y en los respectivos reglamentos internos de las
diferentes corporaciones públicas de elección popular.
En relación con la denominada moción de
censura, de conformidad con la Constitución, artículo 135, sólo  se halla
establecida para ser ejercida en el seno del Congreso de la República como una
facultad común a ambas cámaras. En efecto, el numeral octavo del artículo
citado dispone, que en caso de que los ministros no concurran, sin excusa
aceptada por la respectiva cámara, a las citaciones que se les haga para que
concurran a las sesiones, esta podrá proponer moción de censura; y, el numeral
noveno de la misma disposición, consagra la posibilidad para cada cámara de
proponer moción de censura respecto de los ministros respecto de los asuntos
relacionados con funciones propias del cargo, la que deberá ser propuesta por
lo menos por la décima parte de los miembros que componen la respectiva cámara,
y para su aprobación requerirá de la mayoría absoluta de los integrantes de
cada cámara. Aprobada la moción de censura, el ministro quedará separado de su
cargo.
Las demás corporaciones públicas de
elección popular, diferentes al Congreso de la República, si bien pueden
desarrollar dentro del ámbito de sus propias competencias un cierto control
político sobre la gestión gubernamental que se lleva a cabo en los
departamentos y en los municipios, no pueden ejercer en la actualidad la
denominada moción de censura.
En efecto, no resulta acertado afirmar, que
en virtud de la facultad que se consagra en la norma acusada para que las
bancadas puedan presentar mociones de cualquier tipo, se este invistiendo a las
asambleas departamentales, los concejos municipales, o las juntas
administradoras locales, de la potestad de ejercer control político en igualdad
de condiciones al que corresponde al Congreso, incluyendo la posibilidad de
ejercer la moción de censura, por cuanto, independientemente  de lo dispuesto
en la expresión acusada, si bien dichas corporaciones territoriales de elección
popular detentan igualmente la representación de los ciudadanos y se hallan
habilitadas para el ejercicio de un cierto control político en virtud del
mecanismo de la representación, ellas presentan ciertas diferencias con el
Congreso dadas las limitaciones que se derivan de su propia condición de entes
administrativos que, como tales, no son titulares de la plenitud de las
prerrogativas que se reservan para el Congreso de la República, como órgano
esencialmente político.
En efecto, la facultad que la norma acusada
otorga a las bancadas para presentar mociones de cualquier tipo, no puede ser
entendida como una atribución que comprenda la posibilidad para todas las
corporaciones públicas de ejercer las facultades que por Constitución se han
entregado de manera exclusiva al Congreso de la República, pues por el
contrario, las demás corporaciones públicas deben actuar de conformidad con la
Constitución.
Cabe recordar, que para el desarrollo de
las diferentes funciones que compete tanto al Congreso de la República como a
las demás corporaciones públicas del nivel territorial, ha sido prevista la
posibilidad de presentar diversas clases de mociones, salvo la de censura que
solo la puede ejercer el Congreso, facultad genérica que no es contraria a la
Constitución, pues es justamente a través de la proposición de las diferentes
mociones que puede desarrollarse cabalmente la función que corresponde a los
miembros de las mismas. Así las cosas, las bancadas de las corporaciones públicas
diferentes al Congreso podrán presentar cualquier tipo de mociones según sus
propios reglamentos, pero no podrán, en la actualidad, presentar moción de
censura.
En este orden de ideas, la expresión
acusada se declarará exequible en el entendido de que la moción de censura solo
se puede ejercer en el seno del Congreso de la República con los requisitos
exigidos por el numeral noveno del artículo 135 de la Constitución.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la expresión "a
presentar mociones de cualquier tipo", contenida en el inciso primero
del artículo 3°, de la Ley 974 de 2005, por los cargos examinados en la
presente sentencia, en el entendido de que la moción de censura sólo se puede
ejercer en el seno del Congreso de la República con los requisitos exigidos por
el numeral noveno del artículo 135 de la Constitución.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO JAIME
ARAUJO RENTERIA A LA SENTENCIA C-518/07
VALIDEZ Y VIGENCIA DE LA NORMA-Distinción conceptual (Aclaración de voto)
MOCION DE CENSURA-Titularidad/MOCION DE CENSURA-Atribución
propia del Congreso de la República (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-6579
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 3º, parcial, de la ley 974 de 2005 “por el cual se reglamenta la
actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua
el Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas”.
Magistrada Ponente:
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ.
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta
Corporación, me permito presentar aclaración de voto a la presente sentencia,
por cuanto si bien comparto lo resuelto por la Sala Plena en el asunto de la
referencia, considero conveniente dejar constancia de algunas consideraciones
que paso a exponer a continuación:
1. En primer término, considero conveniente recabar en
que el control de constitucionalidad que realiza la Corte se tiene que llevar a
cabo con fundamento estricto en las normas constitucionales vigentes. En este
sentido, si bien el Congreso de la República expidió el Acto Legislativo 01 de
2007 “Por medio del cual se modifican los
numerales 8 y 9 del artículo 13, se modifican los artículos 299 Y 312, y se
adicionan dos numerales a los artículos 300 Y 313 de la Constitución Política
de Colombia”, este Acto Legislativo
sólo empieza a regir a partir del 1º de enero de 2008, razón por la cual no
puede aplicarse como control de constitucionalidad una norma que no se
encuentra vigente.
Lo anterior se fundamenta en la diferencia de teoría y
filosofía del derecho respecto de la validez y vigencia de las normas
jurídicas. La validez se encuentra referida al aspecto sustancial o material de
la norma, mientras que la vigencia se refiere al aspecto formal o procesal de
producción de la misma, aspecto que determina en últimas que una norma nazca
efectivamente al mundo jurídico. De acuerdo con esto, pueden presentarse
situaciones en las cuales una norma siendo válida no es vigente, por cuanto
todavía no ha nacido al mundo jurídico, como ocurre en el presente caso.
Por consiguiente, las normas consagradas en el Acto
Legislativo 01 de 2007 no pueden aplicarse como parámetro de constitucionalidad
y se tiene que fallar con la Constitución vigente. De este modo, en mi
criterio, la Corte debe ejercer control estricto solamente con base en las
normas constitucionales vigentes.
2. En segundo lugar, considero del caso realizar
algunas precisiones respecto del tema del control político. Considero que un
mecanismo típico del control político es la moción de censura, que determina el
retiro de un ministro sin que caiga el gobierno. A mi juicio, trasladar las
mismas prerrogativas del control político que ejerce el Congreso a las
entidades territoriales ofrecería dificultades particulares, por cuanto a mi juicio
el único que puede hacer control político es el Congreso, mientras que este
tipo de control no debería establecerse para las asambleas y concejos
municipales. Así mismo, es de tener en cuenta que el mismo Acto Legislativo 01
de 2007 no establece la moción de censura para todos los concejos sino
solamente para los municipios de ciertas categorías.
3. En tercer lugar, considero necesario precisar que
si la norma demandada se refiere a las bancadas de todas las corporaciones
públicas y no sólo a las del Congreso, de todos modos, con excepción de este
último, mientras no entre a regir el Acto Legislativo 01 de 2007, las demás
corporaciones públicas sólo pueden  presentar mociones que no sean de censura.
4. Finalmente y como lo expuse en Sala Plena, en mi
opinión se debe indicar en la parte resolutiva, que la moción de censura en
todo caso debe cumplir los requisitos constitucionales, sin exponer posiciones
respecto del acto legislativo que no ha entrado a regir.
Con fundamento en lo expuesto, aclaro mi voto a la
presente decisión,
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C- 518 DE 2007
MOCION DE CENSURA-Concepto (Aclaración de voto)
MOCION DE CENSURA-Titularidad (Aclaración de voto)
MOCION DE CENSURA EN REGIMEN DE BANCADAS-Requiere que sea presentada por un número
mínimo de congresistas (Aclaración de voto)
Al legislador ordinario le está vedado modificar los
requisitos constitucionales existentes en materia de número de congresistas
necesarios para presentar una moción de censura, so pretexto de regular el
funcionamiento de las bancadas. En efecto, la ley de bancadas, que es un
desarrollo de la Reforma Política de 2003, cuyo propósito consiste en regular
la composición y funcionamiento de aquéllas en el Congreso de la República, no
puede desconocer las disposiciones constitucionales referentes a la iniciativa
en materia de moción de censura. En otras palabras, interpretando
sistemáticamente el artículo 135 superior y el Acto Legislativo 01 de 2003, se
tiene que bien pueden los integrantes de una bancada presentar una moción de
censura, pero a su vez requieren simultáneamente conformar el número mínimo de
integrantes del Congreso necesario para ello. Resultaría por tanto inadmisible
constitucionalmente que el legislador pretendiera establecer que este mecanismo
de control político, por ejemplo, sólo pudiera ser presentado por bancadas, sin
las precisiones anotadas.
Referencia: Expediente D- 6579
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 3º (parcial) de la Ley 974 de 2005, “por la cual se reglamenta la
actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua
el Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas”.
Demandante: Luis Eduardo Manotas Solano.
Temas:
-
Funcionamiento de las
bancadas
-
Moción de censura.
-
Control político.
Magistrada
Ponente:
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el acostumbrado respeto por las providencias
adoptadas por la Sala Plena, paso a exponer las razones por las cuales si bien
compartí la decisión adoptada por la Corte mediante la cual declaró “EXEQUIBLE
la expresión “a presentar mociones de cualquier tipo”, contenida en el inciso
primero del artículo 3º de la Ley 974 de 2005, por los cargos examinados en la
presente sentencia, en el entendido de que la moción de censura sólo se puede
ejercer en el seno del Congreso de la República con los requisitos exigidos por
el numeral noveno del artículo 135 de la Constitución”, estimo que en la
parte motiva de la sentencia requiere claridad sobre algunos puntos que paso a
explicar.
1. El mecanismo de control político denominado moción
de censura se encuentra regulado en el artículo 135 numerales 8 y 9 de la
Constitución, y el Título Primero “Del Congreso Pleno”, Capítulo Tercero “la
moción de censura” de la Ley 5ª de 1992, más exactamente en los artículos 29,
30, 31 y 32. El estudio de la moción de censura debe igualmente considerar el
alcance del artículo 108 de la C.P. y de la Ley 974 de 2005 sobre el funcionamiento
en bancadas del Congreso, al igual que el alcance del artículo 40 Superior
sobre el sufragio pasivo y la jurisprudencia sobre ese derecho político en
concreto, la cual es escasa, debiendo señalar las sentencias C- 198 de 1994, C-
405 de 1998, C- 317 de 2003 y C- 246 de 2004.
2. Sobre el particular, es preciso señalar que
mediante el Acto Legislativo 01 de 2007, expedido el 27 de junio de 2007 y el
cual entrará a regir el 1º de enero de 2008[24],
se introdujeron importantes modificaciones a la moción de censura, encaminadas
a superar las dificultades que ha conocido esta figura en nuestro secular
sistema presidencial de gobierno, en especial, en cuanto a la aprobación de
aquélla, ya que no se precisará, como ahora, de la mayoría absoluta de los
integrantes de la cada Cámara, sino que “su aprobación requerirá el voto
afirmativo de la mitad más uno de los integrantes de la Cámara que la haya
propuesto”[25].
De igual manera, como novedad, se introduce la moción de censura en los ámbitos
territoriales, ya que la misma podrá ser promovida, dentro de determinadas
condiciones, por diputados y concejales, contra los respectivos Secretarios del
Despacho.[26]
3. Pues bien, la moción de censura es un típico
mecanismo de control “por el Parlamento” y “en el Parlamento”,
esto es, se trata de un instrumento que pretende trasladar o poner en
conocimiento de la opinión pública unos hechos, situaciones o comportamientos
que le permitan en el futuro, en los procesos electorales, que se manifieste a
favor o en contra del Gobierno o de un determinado Ministro. El efecto de la
crítica lo determina la opinión pública; sin embargo, el mensaje se transmite
independientemente que se limite a una posición de los partidos de la oposición
o un grupo no mayoritario de congresistas (control del Congreso) y no se logre
la aprobación de la moción.
4. En este orden de ideas, de conformidad con la
regulación vigentes hasta finales de este año. la iniciativa de la titularidad
para interponer moción de censura la radica la Constitución en (i) las Cámaras,
Senado o Cámara de Representantes. El artículo 135.8 Superior expresamente
establece como funciones de las Cámaras la de proponer moción de censura. Se
trata de una decisión que requiere mayoría simple por parte del Pleno. Se trata
de una hipótesis de difícil ocurrencia, pues la presentación de la moción por
una de las Cámaras requeriría de una votación mayoritaria, esto es, de la mitad
más uno de los asistentes en una sesión donde haya quorum decisorio, que
si bien es una votación muy inferior a la exigida para aprobar la moción de
censura, que es la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara, supone
un nivel de acuerdo político de los partidos mayoritarios que prácticamente
generaría un adelanto, o si se quiere supresión, del resto de etapas previstas
para este mecanismo. (ii) la décima parte de los miembros que componen la
respectiva Cámara. Se trata de una propuesta que debe estar suscrita por
once Senadores o por 37 Representantes (aproximadamente). La décima parte se
refiere a la Cámara, la norma no alude a la hipótesis de que la propuesta tenga
origen en Senadores o Representantes; si esto llega a suceder, la validez de la
propuesta dependerá de que el número de Senadores o Representantes por separado
corresponda a ese porcentaje.
5. Así las cosas, estimo que debe quedar claro que al
legislador ordinario le está vedado modificar los requisitos constitucionales
existentes en materia de número de congresistas necesarios para presentar una
moción de censura, so pretexto de regular el funcionamiento de las bancadas. En
efecto, la ley de bancadas, que es un desarrollo de la Reforma Política de
2003, cuyo propósito consiste en regular la composición y funcionamiento de
aquéllas en el Congreso de la República, no puede desconocer las disposiciones
constitucionales referentes a la iniciativa en materia de moción de censura. En
otras palabras, interpretando sistemáticamente el artículo 135 Superior y el
Acto Legislativo 01 de 2003, se tiene que bien pueden los integrantes de una
bancada presentar una moción de censura, pero a su vez requieren
simultáneamente conformar el número mínimo de integrantes del Congreso
necesario para ello (art. 135 de la C.P.). Resultaría por tanto inadmisible
constitucionalmente que el legislador pretendiera establecer que este mecanismo
de control político, por ejemplo, sólo pudiera ser presentado por bancadas, sin
las precisiones anotadas.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra. La Corte declaró la
inexequibilidad del art. 16 del Acto Legislativo 01 de 2003,
por vicios de procedimiento en su formación.
[2]
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sección Primera. Rad. 5731 de 2000.
[3]
Sentencia C-668 de 2004 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[4]
Sentencia C-036 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[5]
Sentencia C-036 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández
[6]
Sentencia C-647 de 2002. M.P. Alvaro
Tafur Gálvis. 7 Sentencia C-008 de 2003. M.P. Rodriga Escobar Gil.
[7]
Sentencia C-008 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[8]Sentencia C-342 de 2006. M.P. Hlill1berto Antonio
Sierra Porto.
[9]
C.P., artículos 114 y 135 numerales 8 y 9
[10]
Sentencia C-004/92 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[11]
Sentencia C-198 de 1994 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[12]
Sentencia C-246 de 2004 p.m. Clara Inés Vargas Hernández
[13]
Sentencia C-198 de 1994. MP Vladimiro Naranjo Mesa
[14]
Sentencia C-317 de 2003. MP Alfredo Beltrán Sierra.
[15]
Sentencia C-246 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[16]
Ver sentencia C-198/94. MP Vladimiro Naranjo Mesa.
[17]
Sentencia C-386 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[18]
Sentencia C-O82 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[19]
Sentencia C-40S de 1998 M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[20]
M.P. Carlos Gaviria Díaz
[21]
Sentencia C-538 de 1995. MP Fabio Morón Díaz.
[22]
Sentencia T -425. junio 24 de 1992, M,P, Ciro
Angarita Barón,
[23]
Corte Constitucional. Sentencia T-405 de 1996, MP Alejandro Martínez Caballero
[24] Artículo 7 del Acto Legislativo 01 de 2007.
[25] Artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2007.
[26] Artículos 4º y 5º del Acto Legislativo 01 de 2007.