C-510-19
Sentencia
C-510/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia
de
la Corte Constitucional
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Expedición de leyes
INICIATIVA
LEGISLATIVA-Pertenece al Gobierno cuando de manera
clara y expresa así lo ha señalado la Constitución
INICIATIVA
LEGISLATIVA-Gobierno y congresistas/ PROYECTO DE
LEY DE INICIATIVA RESERVADA DEL GOBIERNO-Aval gubernamental/AVAL
GUBERNAMENTAL EN LOS PROYECTOS PROPIOS DE SU INICIATIVA-Requisitos
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN POLITICA ECONOMICA DEL ESTADO-Alcance
ACTIVIDAD
FINANCIERA-Concepto/ACTIVIDAD FINANCIERA-Alcance
IMPUESTO
SOBRE LA RENTA-Reducción sustancial
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Condiciones
para entender otorgado aval del Gobierno
TRAMITE
LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Circunstancias de
flexibilización del procedimiento
[L]a
Corte deduce que la negación de su otorgamiento tampoco requiere de una
oposición tan rígida que se traduzca en un rechazo manifiesto y categórico.
Basta con que dentro del trámite legislativo el Gobierno exprese con suficiente
claridad su inconformidad con las adiciones legislativas del caso
PROYECTO
DE LEY DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Aval o coadyuvancia de
los que se están tramitando
AVAL
EN MATERIAS SUJETAS A INICIATIVA PRIVATIVA DEL GOBIERNO-Opera
como una forma de activación del proceso legislativo o como manifestación del
consentimiento respecto de un asunto que se inició sin su previa aquiescencia
En
otras palabras, si el aval gubernamental que el ordenamiento superior
ocasionalmente requiere se encuentra dirigido a impedir que, en tratándose de
materias que comprometen cuestiones propias de la iniciativa del Ejecutivo, se
legisle sin el consentimiento de este último; y si, además, el otorgamiento del
referido aval no requiere de “fórmulas sacramentales” y puede ser
concedido tácitamente (…), con mayor razón su rechazo también puede ser
moderadamente informal e implícito cuando las manifestaciones del Gobierno
sobre la inconveniencia o incompatibilidad de las adiciones legislativas con el
proyecto de ley de su iniciativa reservada sean suficientemente claras e
inequívocas
NORMA
ACUSADA-Inexequibilidad por vicios de forma
La
Corte concluya que el Gobierno no otorgó el aval para una
proposición del Legislativo que, al alterar sustancialmente el proyecto de ley
de exclusiva iniciativa gubernamental, requería del consentimiento
gubernamental. Tal ausencia de aval es suficiente para que la Corte acoja las
pretensiones de la demanda y declare inexequible el parágrafo legal impugnado
por el vicio en el trámite que resulta de la vulneración a los artículos 346 y
347 de la Constitución Política
SENTENCIA
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Efectos en el tiempo
SENTENCIA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Criterios para determinar los
efectos en el tiempo
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Pronunciamiento sobre disposiciones
vigentes o sobre aquellas que habiendo perdido su vigencia continúen
produciendo efectos
INEXEQUIBILIDAD
DE NORMA DEMANDADA-Efectos inmediatos
Cabe
señalar que la inexequibilidad de las normas demandadas no fue diferida hacia
el futuro, como ocurriera con los efectos de la sentencia C-481 de 2019 que
declaró la inexequibilidad de toda La ley 1943 de 2018 por vicios de formación
en su producción. Por lo anterior, los efectos de la inexequibilidad declarada
son inmediatos
Referencia:
Expediente D-13166
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 80 (parcial) de la Ley 1943 de 2018,
“por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento
del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones”
Actores:
Juan Rafael Bravo Arteaga, Santiago Castro Gómez y Juan Carlos Esguerra
Portocarrero
Magistrada
sustanciadora:
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Bogotá
D. C., veintinueve (29) de octubre de dos mil diecinueve (2019).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los
ciudadanos Juan
Rafael Bravo Arteaga, Santiago Castro Gómez y Juan Carlos Esguerra Portocarrero
demandaron el artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 “por la cual se
expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del
presupuesto general y se dictan otras disposiciones”, por
considerar que, en uno de sus apartes -concretamente en el que le adicionó un
parágrafo 7º al artículo 240 del Estatuto Tributario- viola los artículos 157,
160, 347 y 363 de la Constitución Política.
Mediante
Auto del ocho (8) de abril de 2019, la magistrada sustanciadora admitió la
demanda. Luego de los trámites de rigor, la demanda fue fijada en la Secretaría
General de la Corte para permitir la participación ciudadana.
Presentaron escritos de intervención
varios ciudadanos, unos de ellos vinculados a distintas entidades, a saber: (i)
el señor Bruce Mac Master, en su condición de representante legal de la
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI; (ii) el señor Esteban
Jordán Sorzano, como asesor de la planta del Despacho del Ministro de Hacienda
y Crédito Público; (iii) la señora Clara Elena Reales Gutiérrez, en su calidad
de representante legal de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos
de Pensiones y de Cesantía – Asofondos; iv) la ciudadana María Fernanda Dávila
Gómez; v) la ciudadana Irene
Caballero Rubio, en nombre de la Asociación de Fiduciarias – ASOFIDUCIARIAS; y vi)
el señor Mauricio Piñeros Perdomo, en su condición de presidente del Instituto
Colombiano de Derecho Tributario - ICDT. El Procurador
General de la Nación también emitió el concepto de su competencia.
II. LA
NORMA DEMANDADA
El texto del artículo 80 de la Ley 1943 de
2018 acusado es el que se transcribe a continuación (se resalta en
subraya y negrilla el aparte legal demandado, según fue particularizado en la
demanda):
LEY 1943 DE 2018
(diciembre 28)
Diario Oficial No. 50.820 de 28 de diciembre de 2018
PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA
“Por la cual se expiden normas de financiamiento para el
restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras
disposiciones.”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
“(…)
ARTÍCULO
80. Modifíquense el inciso primero y el
parágrafo 5, del artículo 240 del Estatuto Tributario, los
cuales quedarán así:
Artículo 240. Tarifa general para
para personas jurídicas. La tarifa general del impuesto sobre la
renta aplicable a las sociedades nacionales y sus asimiladas, los establecimientos
permanentes de entidades del exterior y las personas jurídicas extranjeras con
o sin residencia en el país, obligadas a presentar la declaración anual del
impuesto sobre la renta y complementarios, será del treinta y tres por ciento
(33%) para el año gravable 2019, treinta y dos por ciento (32%) para el año
gravable 2020, treinta y uno por ciento (31%) para el año gravable 2021 y del
treinta por ciento (30%) a partir del año gravable 2022.
PARÁGRAFO 5o. Las siguientes
rentas están gravadas a la tarifa del 9%:
a) Servicios
prestados en nuevos hoteles que se construyan en municipios de hasta doscientos
mil habitantes, tal y como lo certifique la autoridad competente a 31 de
diciembre de 2016, dentro de los diez (10) años siguientes a partir de la
entrada en vigencia de esta ley, por un término de 20 años;
b) Servicios
prestados en hoteles que se remodelen y/o amplíen en municipios de hasta
doscientos mil habitantes, tal y como lo certifique la autoridad competente a
31 de diciembre de 2016, dentro de los diez (10) años siguientes a la entrada
en vigencia de la presente ley, por un término de 20 años. El tratamiento
previsto en este numeral, corresponderá a la proporción que represente el valor
de la remodelación y/o ampliación en el costo fiscal del inmueble remodelado
y/o ampliado, para lo cual se requiere aprobación previa del proyecto por parte
de la Curaduría Urbana o en su defecto de la Alcaldía Municipal del domicilio
del inmueble remodelado y/o ampliado;
c) A partir
del 1 de enero de 2019, servicios prestados en nuevos hoteles que se construyan
en municipios de igual o superior a doscientos mil habitantes, tal y como lo
certifique la autoridad competente a 31 de diciembre de 2018, dentro de los
cuatro (4) años siguientes a partir de la entrada en vigencia de esta ley, por
un término de diez (10) años;
d) A partir
del 1 de enero de 2019, servicios prestados en hoteles que se remodelen y/o
amplíen en municipios de igual o superior a doscientos mil habitantes, tal y
como lo certifique la autoridad competente a 31 de diciembre de 2018, dentro de
los cuatro (4) años siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, por
un término de diez (10) años, siempre y cuando el valor de la remodelación y/o
ampliación no sea inferior al cincuenta por ciento (50%) del valor de
adquisición del inmueble remodelado y/o ampliado, conforme a las reglas del
artículo 90 de este Estatuto. Para efectos de la
remodelación y/o ampliación, se requiere aprobación previa del proyecto por
parte de la Curaduría Urbana o en su defecto de la Alcaldía Municipal del
domicilio del inmueble remodelado y/o ampliado;
e) Las rentas
exentas a las que tengan derecho las personas naturales que presten servicios
hoteleros conforme a la legislación vigente en el momento de la construcción de
nuevos hoteles, remodelación y/o ampliación de hoteles, no estarán sujetas a
las limitantes previstas en el numeral 3 del artículo 336 de este
Estatuto;
f) A partir
del 1 de enero de 2019, los nuevos proyectos de parques temáticos, nuevos
proyectos de parques de ecoturismo y agroturismo y nuevos muelles náuticos, que
se construyan en municipios de hasta 200.000 habitantes, tal y como lo
certifique la autoridad competente a 31 de diciembre de 2018, dentro de los
diez (10) años siguientes a partir de la entrada en vigencia de esta ley por un
término de veinte (20) años;
g) A partir
del 1 de enero de 2019, los nuevos proyectos de parques temáticos, nuevos
proyectos de parques de ecoturismo y agroturismo y nuevos muelles náuticos, que
se construyan en municipios de igual o superior a 200.000 habitantes, tal y
como lo certifique la autoridad competente a 31 de diciembre de 2018, dentro de
los cuatro (4) años siguientes a partir de la entrada en vigencia de esta ley,
por un término de diez (10) años;
h) Lo previsto
en este parágrafo no será aplicable a moteles y residencias.
PARÁGRAFO 7o. Las
entidades financieras deberán liquidar unos puntos adicionales al impuesto de
renta y complementarios durante los siguientes periodos gravables:
1. Para
el año gravable 2019, adicionales, de cuatro (4) puntos porcentuales sobre la
tarifa general del impuesto, siendo en total del treinta y siete por ciento
(37%).
2. Para
el año gravable 2020, adicionales, de tres (3) puntos porcentuales sobre la
tarifa general del impuesto, siendo en total del treinta y cinco por ciento
(35%).
3. Para
el año gravable 2021, adicionales, de tres (3) puntos porcentuales sobre la
tarifa general del impuesto, siendo en total del treinta y cuatro por ciento
(34%).
Los
puntos adicionales de la que trata el presente parágrafo solo es aplicable a
las personas jurídicas que, en el año gravable correspondiente, tengan una
renta gravable igual o superior a 120.000 UVT.
(…)”
III. LA DEMANDA
En la
demanda se sostiene que en el trámite de la Ley 1943 de 2018 se incurrió en dos
vicios insubsanables relacionados con la aprobación del aparte legal impugnado.
El primero de dichos vicios habría sido la consecuencia de que “[A] el
aparte demandado, que el Congreso le agregó al proyecto durante su trámite,
requería indispensablemente, en razón de la materia, ser avalado por el
Gobierno y no lo fue”. El segundo vicio sería el resultado de que
“[B] la proposición del senador Barguil, relativa a la adición al proyecto del
aparte demandado, no fue sometida ni a discusión ni a votación en el curso del
primer debate en las Comisiones Conjuntas de Senado y Cámara, a pesar de que
dicha proposición fue presentada antes de ese debate” y, además, porque el
texto de dicho aparte legal “constituye un tema o asunto nuevo en el marco
del proyecto de ley que se venía discutiendo a lo largo de todo el trámite
legislativo”.
Así mismo, los demandantes denunciaron
que el aparte legal demandado habría “infring(ido) el principio de legalidad
en materia tributaria”.[1]
1.
El cargo por violación al artículo 347 superior
En
soporte del cargo por la violación al artículo 347 de la Carta los demandantes
explican que, según este, “el Gobierno Nacional tiene iniciativa exclusiva
para presentar los proyectos de ley encaminados a “la creación de nuevas rentas
o la modificación de las existentes”, cuando “los ingresos legalmente
autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados””[2]. A
ello añaden que con las leyes de financiamiento “el Gobierno Nacional busca
modificar las rentas para atender los gastos presupuestados para una vigencia
específica”; que estas “son de aquellas respecto de las cuales el
Gobierno Nacional tiene iniciativa exclusiva”[3]; y
que como “el Gobierno es el que determina la política fiscal (…) las normas
deben reflejar, en cierta medida, esta política”[4]
Explican
además que, como lo ha manifestado la jurisprudencia de la Corte[5], en
caso de que un proyecto de ley que requiera de iniciativa gubernamental carezca
de ella, tal ausencia “puede subsanarse en forma de aval durante el trámite
legislativo”[6]; aval este que se
tiene como “indispensable en aquellos casos en los que el Gobierno Nacional
presenta el respectivo proyecto de ley y el Congreso modifica sustancialmente
su contenido”[7] y que, para
otorgarlo, al Gobierno le basta con una mera mención en tal sentido en las
ponencias o, también, la “sola presencia del Ministro en la sesión aunada a
la ausencia de elementos que indiquen que el Gobierno se opone a la expedición
de la norma”[8]. En este sentido la demanda
indica que, si un proyecto de ley de iniciativa exclusiva el Gobierno Nacional
sufre modificaciones sustanciales por parte del Congreso, estas últimas
requieren del aval del Gobierno Nacional.
Con
lo anterior en mente, los demandantes señalan que el proyecto general que el
Gobierno sometió al Congreso para la ulterior expedición de la Ley 1943 de 2018
no contenía las adiciones que corresponden al parágrafo demandado; adiciones
estas que, introducidas por el Senado, no fueron avaladas por el Gobierno
Nacional en momento alguno. Para los demandantes, lo recién dicho demuestra la
existencia del vicio aludido habida cuenta de la modificación sustancial que
tales adiciones realizaron sobre el proyecto originalmente presentado por el
Gobierno Nacional.
La
demanda prosigue manifestando que la modificación sustancial que incorpora el
parágrafo demandado se evidencia si se considera que el proyecto de ley
originalmente presentado por el Gobierno Nacional “no tenía la intención de
incrementar la tarifa del impuesto de renta para las personas jurídicas, ni
mucho menos la de establecer tarifas diferenciales para un sector de la
economía como es el sector financiero incurriendo en una vulneración del
principio de equidad tributaria”[9]. En
apoyo de su argumentación los demandantes aducen que si, por una parte, la
reactivación económica se erige como una “piedra angular de la política
económica del Gobierno actual”[10] y  si,
por otra parte y como se deduce de la respectiva exposición de motivos del
proyecto de ley presentado por el Gobierno, tal reactivación pretendía ser
alcanzada mediante un ajuste en la carga tributaria de las empresas que se
reflejara, entre otros, en una reducción de la tarifa efectiva de tributación
asumida por estas, con “reducción de la tasa estatutaria de renta del 33% al
30%”[11], puede
concluirse que “lo aprobado por el Congreso en la norma demandada va en
clara contravía de lo propuesto por el Gobierno inicialmente”[12].
Los
demandantes además señalan que, sin perjuicio de lo recién señalado, el
Gobierno no solo no avaló las referidas modificaciones sustanciales al proyecto
de ley de su iniciativa, sino que, de hecho, se opuso a las mismas. La demanda
funda dicha oposición en que cuando se presentó la proposición de incluir una
sobretasa para el sector financiero, el Gobierno habría dicho que “(…)
actualmente el crédito está estancado, el crecimiento está en 1,27 y eso es preocupante
porque el crédito está asociado a la actividad económica. No es intuitivo
pensar que con la sobretasa] se van a reducir las utilidades, sino que se
traslada el costo a deudores o ahorradores”[13]; que
“(…) no es de recibo argumentar que un sector de la economía que crece más
debe pagar más bajo el concepto de equidad tributaria. Es un mal precedente que
un sector sea discriminado respecto del resto de la economía”[14]; y en
que, con dicha sobretasa al sector financiero, “podría presentarse una distorsión
de la renta empresarial (…)”[15]; razones
estas que, no obstante, no impidieron que el Congreso aprobara una norma
que no solo implicaba una modificación sustancial del proyecto de ley de
iniciativa exclusiva del Gobierno, sino que incorporaba una reforma a la que
este último se opuso y, por ende, no avaló.
Por
lo atrás expuesto, los demandantes solicitan la inexequibilidad del parágrafo
7º demandado, por razón de un vicio de procedimiento en su formación.
2.
El cargo por violación a los artículos 157 y 160
superiores
Por
otra parte, la demanda señala que el parágrafo 7º demandado vulnera los
artículos 157 y 160 de la Carta Política. Esto toda vez que la norma que
contiene tal parágrafo “no fue debatida ni aprobada en el seno del primer
debate que tuvo lugar de forma conjunta en las Comisiones Terceras y Cuartas de
Senado y Cámara” [16].
Los
demandantes explican que de los artículos 157 y 160 superiores se desprenden,
respectivamente, los principios de “consecutividad” y de “identidad”
que rigen la actividad legislativa. De acuerdo con la demanda, el principio de
consecutividad “dicta que [por regla general] los proyectos de ley deben
surtir cuatro debates sucesivos, tanto en comisiones como en plenarias” [17]. Se
señala así mismo que el principio de identidad “no implica que un proyecto
de ley deba permanecer intacto a lo largo de su trámite, sino que “entre los
distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo
exista la debida unidad de materia[18]; esto es, que
“se permite que, durante el trámite legislativo, los congresistas introduzcan
modificaciones, adiciones o supresiones “siempre que durante el primer debate
en la comisión constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a
que se refiera la adición o modificación””[19]; por lo que, según
la Sentencia C-801 de 2003 “(…) no puede la plenaria de una de las cámaras
incluir un artículo nuevo si el mismo no guarda unidad temática con el tema que
se ha debatido y aprobado en las comisiones, toda vez que en ese caso se desconocería
la Constitución”[20].
De lo
previamente expuesto, la demanda concluye que no se respeta el principio de
identidad flexible cuando las plenarias de cada cámara introducen un nuevo
impuesto que no haya sido previamente debatido al seno de las respectivas
comisiones, “como quiera que no le es dable al Congreso introducir impuestos
que no hayan sido debatidos y votados en los cuatro debates que establece el
artículo 157 de la Constitución”[21] pues,
“(d)e no ser obligatoria esta regla, el hecho de que una ley de
financiamiento o una ley tributaria se refiera a impuestos, autorizaría a que
(sic), en el último momento, y de manera subrepticia, pudieran ser aprobadas
cargas tributarias no debatidas previamente, con la excusa de que la materia de
la ley de financiamiento es tributaria y que la identidad temática se respeta
simplemente por el hecho de que se trata de tributos”[22].
Teniendo
en cuenta lo atrás expuesto, los demandantes indican que el aparte legal
demandado debe ser declarado inexequible pues se habría tratado de un “asunto
nuevo introducido en la plenaria del Senado, que no fue debatido previamente en
comisiones” [23].
Los
actores aducen que el pilar y filosofía del proyecto de ley que culminó con la
expedición de la Ley 1943 de 2018 no llegó a incluir la posibilidad de
incrementar la tarifa del impuesto de renta a cargo de las entidades del sector
financiero; por lo que, al momento de la introducción del parágrafo demandado
en el debate de la Plenaria del Senado, este “(surgió) como un asunto nuevo
que no guardaba relación con el conjunto de medidas que buscaba adoptar el
Gobierno Nacional ni con el espíritu inicial de la Ley de Financiamiento”[24].
Los
actores además indican que es cierto que dentro del primer debate que se
adelantó ante las Comisiones Terceras y Cuartas de ambas cámaras legislativas,
el senador David Barguil y otros llegaron a proponer el “(establecimiento
de) una sobretasa de 5 puntos porcentuales sobre la tarifa general del impuesto
sobre la renta y complementarios para las entidades financieras (Ver Gaceta No.
1048 de 2018, página 38) (…)”[25], pero
que “[tal] proposición no fue ni discutida ni aprobada en el marco de ese
primer debate, pues no fue incluida en el texto propuesto para primer debate
(Gaceta No. 1048 de 2018, páginas 58 a 99)”[26], sino
que tan solo habría sido “discutida por algunos congresistas con el señor
Ministro de Hacienda y Crédito Público en una reunión llevada a cabo el día 26
de noviembre de 2018 (…)”[27]. Más aún, se
señala en la demanda que a pesar de que la proposición del senador Barguil no
llegó a ser retirada, “como se ve en el informe de ponencia para segundo
debate [esta] tampoco fue incluida en la lista de proposiciones para modificar
el artículo 240 del Estatuto Tributario, ni siquiera como aquellas que “fueron
dejadas como constancia durante el primer debate a solicitud de los Honorables
Congresistas que las radicaron” (Gaceta No. 1137 de 2018, página 8)”[28]; y que
sólo llegó a debatirse por primera vez “después de abierto el debate en la
plenaria del Senado [en donde] el senador Barguil manifestó [que] “Presidente,
este artículo que vanos a presentar a continuación no tiene aval del gobierno
nacional, es un artículo de mi autoría que voy a plantearle a la plenaria”[29], siendo
entonces votada favorablemente “solo entonces por la Plenaria del Senado,
tal y como consta en la carta que el secretario del Senado le envió a la Cámara
de Representantes el día 18 de diciembre de 2018 y en el acta 40 del 18 de
diciembre de 2018, y por la Plenaria de la Cámara de Representantes” [30].
En
suma, para los demandantes, el que el aparte legal demandado hubiera sido
propuesto ante la Plenaria del Senado como una modificación al proyecto de ley
que presentó el Gobierno Nacional y como una modificación al proyecto de ley
que se sometió a primer debate, constituye una abierta violación al artículo
157 de la Constitución y a los artículos 47 numeral 3 y 111 a 115 de la Ley 5
de 1992. Así mismo, aducen que el contenido del aparte legal demandado “constituye
un tema o asunto nuevo en el marco del proyecto de ley que se venía discutiendo
a lo largo de todo el trámite legislativo”[31] que
no fue debatido desde el primer debate, con lo que se infringieron los
principios de consecutividad e identidad flexible.
Por
la anterior razón, los actores también solicitan la inexequibilidad del
parágrafo demandado.
3.
El cargo por violación al artículo 363
superior
Finalmente,
la demanda se refiere a que el incremento a las tarifas del impuesto a la renta
para quienes “desarrollan un objeto social determinado, es contraria al
principio de igualdad, lo cual implica la violación del principio de equidad, a
menos que existan razones para el trato diferencial”[32].
En el
anterior sentido los demandantes señalan que “ninguno de los argumentos
expresados” por los congresistas a favor del incluir el parágrafo demandado
“tienen fundamento razonable”[33] para
permitir su permanencia en el ordenamiento jurídico. En este sentido
los actores indican: (i) que el que al sector financiero le esté “yendo
bien” carece de fundamento “pues si el fundamento para aumentar la
tarifa radica en la prosperidad de los negocios, tal aumento debería aplicarse
a todos los contribuyentes que registren altas utilidades, y no solo a los de
un determinado sector empresarial, como la (sic) de las “entidades financieras”[34]; (ii)
que si el fundamento del aparte legal demandado radica en que el sector financiero
“no es un sector productivo de la economía sino de intermediación”, entonces
la tarifa diferenciada del impuesto a la renta debería también imponérsele a
las personas que desarrollan actividades económicas que no consistan en la
producción de bienes “como para los comerciantes, los prestadores de
servicios, etc. y no exclusivamente para las “entidades financieras”[35]; y
(iii) que no es cierto que el sector financiero “(haya) sido siempre el más
beneficiado” pues, por el contrario, “el sector financiero tiene más
exigencias que los demás contribuyentes para obtener provisiones de cartera
deducibles”[36]. En
apoyo de su argumentación, la demanda reproduce un cuadro comparativo de las
utilidades netas en millones de pesos producidos por las 100 empresas más
grandes de Colombia en 2017, según la edición 1881 de la Revista Semana.
Los
demandantes concluyen que la imposición de una tarifa del impuesto a la renta,
diferenciada y superior para las entidades financieras, no supera el test de
igualdad debido a que “son más importantes las semejanzas que las
diferencias, entre las “entidades financieras” y las demás sociedades”  [37];y tampoco
el test de razonabilidad “pues faltó hacer una comparación entre las
utilidades percibidas por el sector financiero y las obtenidas por otras
empresas comerciales”[38], por
lo que también solicitan que la Corte declare la inexequibilidad del parágrafo
demandado por violación al artículo 363 de la Carta Política.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del ciudadano Bruce Mac Master en su
condición de representante legal de la Asociación Nacional de Empresarios de
Colombia – ANDI
A
través de su representante legal, señor Bruce Mac Master, la Asociación
Nacional de Empresarios de Colombia -ANDI- solicita que los apartes legales
demandados sean declarados inexequibles.
Como
fundamento de su solicitud, la ANDI señala que los apartes impugnados violan el
principio de equidad tributaria, particularmente en su dimensión horizontal, con
el que se busca que “los contribuyentes con similar capacidad contributiva
tengan cargas tributarias equiparables, con el fin de no crear discriminación o
distorsiones anti-técnicas en el sistema tributario”. Sostiene, así mismo,
que la sobretasa específica al sector bancario de que trata la norma impugnada
fue creada sin que previamente mediara un análisis o justificación de tipo
técnico distinto a que en los últimos años el sector financiero habría tenido
un desempeño positivo; situación esta que descarta su razonabilidad o
justificación.
Continúa
la interviniente señalando que la imposición de una sobretasa a un sector
específico es inconstitucional pues el Legislador debió haber acudido a medidas
generales que permitieran que los contribuyentes que se encuentran en igualdad
de condiciones contribuyan similarmente. Prosigue aduciendo que normas como la
demandada resultan perjudiciales para la economía y a la seguridad jurídica “puesto
que mandan un mensaje nefasto para las compañías o sectores que son eficientes
y competitivas”.
El
representante legal de la ANDI finaliza invocando una serie de sentencias de la
Corte que, en sus palabras, “sostienen que las condiciones regulatorias y
las características del sector financiero no constituye argumentos suficientes
para validar un trato desigual frente a otros contribuyentes”. Para el
efecto, el interviniente alude a las sentencias C-1021 de 2012, C-183 de 1998 y
C-349 de 1995.
2.
Intervención del señor Esteban Jordán Sorzano, en
su condición de asesor de la planta del Despacho del Ministro de Hacienda y
Crédito Público
El
asesor del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita la inexequibilidad
de los apartes legales impugnados.
Sin
perjuicio de coadyuvar la totalidad de los cargos de la demanda, el
interviniente se centra en reiterar que, para la inclusión de los apartes
impugnados en la Ley 1943 de 2018 “no solo no hubo aval del Gobierno, sino
que [este] era absolutamente indispensable [para tal inclusión]”. En tal
sentido, el interviniente señala que, en su momento, el titular de la cartera
de Hacienda y Crédito Público “hizo pública ante el parlamento su oposición
definitiva” al aparte acusado, al punto de que el parlamentario que la
propuso reconoció ante la plenaria que su planteamiento no tenía el aval del
Gobierno Nacional.
Por
otra parte, ante la eventual soberanía que tendría el Congreso para incluir el
aparte legal demandado sin el aval del Gobierno Nacional, además de los cargos
que se propusieron en la demanda, el interviniente sostiene en lo fundamental
que la cláusula general de competencia que tiene el Congreso en materia
legislativa tiene límites; como lo es el principio de unidad de materia, de
modo tal que “las modificaciones sin aval a las que se debería limitar el
congreso no son aquellas que puedan llegar a modificar sustancialmente la
materia del proyecto de ley de iniciativa gubernamental (…) sino que deben ser
modificaciones que versen sobre artículos ya existentes en el proyecto de ley
inicialmente publicado o sobre aquellos que hayan sido adicionados con aval del
Gobierno nacional”. Añade que sostener una tesis que admita la
exequibilidad del aparte legal demandado iría en “total contravía del
derrotero macroeconómico planteado por el Gobierno nacional en la ley de
financiamiento”.
Finalmente
se señala que la sobretasa que contempla la norma “no tiene fundamento en la
teoría económica” pues “(l)a imposición de una mayor carga tributaria a
un sector, con respecto a los demás, se justifica si éste genera una
externalidad negativa sobre los demás, que no esté internalizado (…) tal y como
ocurre con el caso de las empresas que contaminan el medio ambiente, por
ejemplo”. Añade el interviniente que, por el contrario, el sector
financiero “contribuye en gran medida a impulsar el crecimiento económico
(…) (p)or ende, los buenos resultados que ha tenido el sistema en años
recientes no son una razón válida para imponerle una carga mayor, con lo cual
sólo se castigaría su eficiencia y se generarían desincentivos para su
crecimiento futuro, con lo cual se estaría afectando el crecimiento y la
economía en su conjunto”; así como que “un incremento en los costos del
sector financiero tiene como consecuencia un encarecimiento del crédito y un
menor acceso a él (…). Por ende, con la sobretasa sobre el impuesto de renta
para las entidades financieras, se están incrementando los costos que enfrentan
[las empresas que acuden al sistema financiero], con lo cual se desestimula la
inversión en ellas, y se reduce su competitividad y crecimiento”; y que “aplicar
la sobretasa también tendría efectos negativos sobre el proceso de inclusión y
profundización financiera (…)”.
3.
Intervención de la ciudadana Clara Elena Reales
Gutiérrez, en su calidad de representante legal de la Asociación Colombiana de
Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía – ASOFONDOS
La vicepresidente
jurídica de ASOFONDOS solicita la inexequibilidad del aparte legal demandado y
manifiesta que como “la infracción al trámite legislativo fue tan flagrante
(tal) vicio (sería) suficiente para sacar del ordenamiento tributario la norma
demandada (…)”.
En sustento de la
anterior manifestación, la interviniente sostiene que, sin perjuicio de que la
regla general es la libertad del Congreso para presentar proyectos de ley,
existen unas excepciones taxativas a dicha regla que establecen la iniciativa
exclusiva del Gobierno Nacional. Manifiesta además que “frente a proyectos
de ley que son de iniciativa gubernamental, el Congreso puede introducir
modificaciones al proyecto siempre que se trate de adiciones, supresiones o
modificaciones que no alteren sustancialmente el sentido de la iniciativa
gubernamental”; así como que “(s)i se introducen materias nuevas de
iniciativa gubernamental se requiere aval del gobierno”. (El énfasis es del
texto).
Descendiendo al
caso concreto, la ciudadana interviniente indica que la norma impugnada fue
presentada por un parlamentario sin contar “con el aval expreso o tácito del
Ministro de Hacienda o del Gobierno Nacional”, lo que a su juico infringe
el artículo 347 superior así como lo dispuesto por el artículo 54 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, “el cual establece, que el Gobierno mediante el
Ministerio de Hacienda propondrá los mecanismos para la obtención de nuevas
rentas o la modificación de las existentes que financien los gastos
establecidos”. En este sentido, señala que en Sentencia C-015 de 2016 la
Corte reconoció que la iniciativa exclusiva para presentar proyectos de ley que
busquen corregir el déficit presupuestal reside en el Gobierno; sin que la
sobretasa que prevé la norma demandada hubiese sido contemplada en el proyecto
de ley que presentó el Gobierno.
Señala que en el
proyecto de ley presentado por el Gobierno, este “optó por la unificación y
reducción de la tarifa del IVA ampliando la base de productos que deberían
pagar el IVA, unificar las cédulas tributarias para personas naturales y
reducir las exenciones tributarias a unas pocas, modificar las tarifas
marginales del impuesto a la renta estableciendo un esquema progresivo,
mantener el impuesto al patrimonio, pero con parámetros distintos y mejorar en
la administración tributaria para reducir la evasión. En ningunos de los
instrumentos propuestos, el gobierno consideró la posibilidad de introducir una
sobretasa del impuesto a la renta para algún sector en particular. Y, por el
contrario, resaltó la importancia de la reactivación económica como piedra
angular de la política económica del Gobierno, por lo que la creación de
sobretasas para sectores específicos de la economía se considera una medida
contraria a ese fin”; y en ese sentido señaló que cuando el Congreso
incluyó unos puntos adicionales en el impuesto de renta aplicable a las
entidades financieras, se incluyó una “modificación sustancial en ese
proyecto de ley” a la que, además, el gobierno se opuso expresamente
por considerar que “ese tipo de medidas contribuyen al estancamiento del
crédito y el afectado final es el deudor o ahorrador”.
Se prosigue
indicando que con ocasión de lo atrás expuesto, ante la ausencia de aval por
parte del Gobierno Nacional, la norma impugnada “no fue debatida o votada
por las Comisiones (…) ni incuid(a) en el texto de la ponencia para segundo
debate en el Senado, sino que fue introducid(a) mediante una nueva proposición,
distinta a la inicialmente presentada por el senador David Barguil en las
Comisiones Conjuntas (y) fue presentada ante la plenaria del Senado el 18 de
diciembre de 2018 y al describir su finalidad y alcance, el propio senador
ponente reconoció que esa proposición no contaba con el aval del gobierno”.
Subsigue
manifestando que la norma acusada “constituye una modificación sustancial
que requería el aval del gobierno, por las siguientes razones: i) sólo el
gobierno podía determinar qué instrumentos emplearía para el recaudo de los 14
billones faltantes; ii) la presentación sorpresiva de la medida no permitió que
se realizara algún estudio para determinar el impacto de la medida; iii) tal
como lo señaló el gobierno durante el debate en Comisiones, una medida como la
contenida en el párrafo demandado tenía implicaciones negativas para la reactivación
del crédito y por lo mismo se consideró que era una medida nociva a las
finalidades perseguidas por el proyecto de ley y, finalmente, iv) se trataba de
una medida abiertamente contraria a la política fiscal de este, transformando
la ley de financiamiento en algo totalmente distinto a lo buscado por el
gobierno”.
La ciudadana
interviniente finaliza señalando que la norma objeto de esta providencia se
erige como un asunto nuevo que no cumple con el principio de identidad flexible
pues esta: i) no fue debatida ni sometida a votación “como quiera que todas
las proposiciones que no fueron avaladas por el gobierno fueron dejadas como
constancia”;  ii) fue considerada por el gobierno como una medida contraria
a la perseguida con la Ley de financiamiento; y iii) no guarda relación con los
pilares que orientaron el diseño de la ley de financiamiento, ni es compatible
con el tratamiento tributario perseguido, toda vez que la respectiva ley tenía
como finalidad “crear fuentes de financiamiento adicionales con el fin de
sustentar las necesidades de gasto que enfrenta el gobierno en 2019 y, a su
vez, incrementar el crecimiento económico y la progresividad que contribuirán
positivamente a la recaudación, ejecución y distribución eficiente y eficaz de
los recursos”. Indica que la norma resulta inconsistente con las
medidas de choque que permitirían fomentar la economía y el empleo, tales como
la reducción de la tasa estatutaria de renta del 33% al 30%, el incremento en
la deducibilidad del gravamen a los movimientos financieros, el descuento de un
porcentaje del Impuesto de Industria y Comercio del impuesto a la renta y el
descuento del IVA para la adquisición de bienes de capital del impuesto a la
renta.
4.
Intervención de la ciudadana María Fernanda
Dávila Gómez
La
ciudadana Dávila Gómez pide que la norma objeta de la demanda sea declarada
inexequible debido a que no contó con el aval del Gobierno Nacional que le era
necesario por virtud de lo dispuesto por los artículos 150, 154 y 347
superiores al tratarse de una ley de financiamiento del presupuesto; situación
que deriva en un defecto insubsanable de la norma, por lo cual “debe
declararse directamente la inexequibilidad de la norma, sin necesidad de
devolver el trámite al Congreso de la República”.
5.
Intervención de la ciudadana Irene
Caballero Rubio, en nombre de la Asociación de Fiduciarias - ASOFIDUCIARIAS
La
vicepresidente jurídica de ASOFIDUCIARIAS solicita que se declare inexequible
el aparte del artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 que adicionó un parágrafo séptimo
al artículo 240 del Estatuto Tributario.
Como
fundamento de su solicitud la ciudadana interviniente comienza por censurar que
el aparte legal demandado, al determinar unos puntos adicionales para un
exclusivo sector de la economía, resulta violatorio de los principios de
equidad y justicia que contienen los artículos 95 y 363 superiores. Además, se
señala que en las motivaciones y/o debates efectuados en el Congreso para la
aprobación de la norma, no se encuentran respuestas técnicas ni financieras.
Posteriormente
la ciudadana vuelve sobre la falta de aval del Gobierno Nacional, por lo que
sostiene que la inexequibilidad de la norma se justifica en tanto que para su
aprobación “no se tuvo en cuenta la iniciativa gubernamental que para este
tipo disposiciones se exige, conforme se establece en el Artículo 347 [de la
Constitución Política]”, según el cual la norma demandada debería tener un
origen, o al menos un aval, por parte del Gobierno Nacional, lo que no ocurrió.
Finalmente,
la interviniente argumenta que la norma demandada “[vulneró] el principio de
publicidad en el debate en la Cámara de Representantes, pues el texto de la
ponencia puesta a consideración de (dicha) cámara (…) no fue publicado
previamente, y ni siquiera fue leído antes de su consideración por parte de
esta corporación, es decir, no hubo conocimiento previo por parte de los
miembros de la Cámara para su respectiva votación. Así mismo sostiene que “hubo
una votación doble efectuada sobre ochenta y ocho artículos de la ley 1943 de
2018, sobre los cuales ya había habido una votación previa en la Cámara de
Representantes, antes de que la Secretaría General de esta última decidiera
acoger la decisión de adoptar el texto aprobado previamente en el Senado, de
manera íntegra. Es decir, la Cámara de Representantes había agotado su
competencia legislativa sobre estos primeros 88 artículos del proyecto de ley
proveniente del Senado, dentro de los cuales se encuentran el Artículo 80
objeto de la presente demanda”.
6.
Intervención del señor Mauricio Piñeros Perdomo, presidente del
Instituto Colombiano de Derecho Tributario - ICDT
En su condición de presidente del ICDT,
el ciudadano Mauricio Piñeros Perdomo presenta el concepto elaborado por el
señor Adrián Rodríguez Piedrahita y aprobado por el Consejo Directivo del
referido instituto.
Frente del cargo fundado en la violación
del artículo 347 de la Carta, el ICDT señala que el aparte legal demandado
implica una modificación sustancial al proyecto de ley presentado por el
Gobierno Nacional y, por ende, para su valida aprobación legislativa era
necesario el aval de este último. Esto por cuanto dicho proyecto no tuvo la
intención de aumentar la recaudación tributaria “mediante el aumento de las
tarifas corporativas del impuesto sobre la renta y aún menos mediante el
aumento de la tarifa del impuesto sobre la renta para las entidades financieras”.
Señala que como en la Sentencia C-066 de
2018 se indicó que “(i)incluso la sola presencia en el debate parlamentario
del ministro del ramo correspondiente, sin que conste su oposición a la
iniciativa congresual en trámite, permite inferir el aval ejecutivo”, a
esta Corporación le corresponde “valorar los diferentes medios de prueba (…)
para determinar si en efecto el Gobierno se pronunció en contra de la norma y
si estos pronunciamientos se efectuaron en el marco del debate de la ley”.
Lo anterior toda vez que el ICDT tradicionalmente se ha abstenido de conceptuar
sobre vicios de forma en las demandas de inconstitucionalidad.
Respecto del cargo según el cual el
aparte legal demandado vulnera los artículos 157 y 160 de la Constitución, el
ICDT señala que el referido aparte “constituye una norma nueva que no guarda
unidad temática con el proyecto de ley presentado por el Gobierno y con lo
debatido y aprobado en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara”. Continúa,
sin embargo, indicando que a esta Corte le corresponde verificar si la anterior
conclusión corresponde a la realidad. Lo anterior toda vez que, como se señaló
para el anterior cargo, el ICDT tradicionalmente se ha abstenido de conceptuar
sobre vicios de forma en las demandas de inconstitucionalidad.
Finalmente, respecto del cargo atinente
a la violación del principio de equidad en materia tributaria, el ICDT
considera que el aparte legal debe ser declarado inexequible debido a que “las
entidades financiera y las demás sociedades mercantiles deben ser tratadas como
iguales para efectos de determinar la tarifa aplicable a sus rentas, sin que
exista razonabilidad suficiente para que con el fin de obtener mayores ingresos
fiscales el legislador haya optado por imponer una sobretasa específicamente a
las entidades financieras en razón a su actividad económica”. Señala,
además, que sin perjuicio de la amplia libertad de configuración legislativa
del Congreso, la aplicación del test de razonabilidad sobre el aparte legal
demandado permite concluir que “(l)a relación entre el medio y fin de la
norma, permite evidenciar que la finalidad de aumentar los ingresos tributarios
hubiera podido lograrse tomando otras medidas que no implicaran una
diferenciación arbitraria en perjuicio de las entidades financieras (como lo
hubiera sido) aumentar la tarifa general del impuesto sobre la renta o eliminar
tratamientos preferenciales”. Indica, además, que la sobretasa impugnada “no
consulta la capacidad económica de las entidades financieras”.
V.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El
Procurador General de la Nación, Fernando Carrillo Flórez, rindió en
oportunidad el concepto de que tratan el artículo 7º del Decreto Ley 2067 de
1991 y el numeral 5º del artículo 278 de la Constitución.
En su escrito, la cabeza del Ministerio
Público le solicitó a la Corte que declarara la exequibilidad de la norma
acusada por los cargos acusados. Las razones aducidas como sustento de su
solicitud se resumen a continuación:
1.
En cuanto al cargo por el supuesto
desconocimiento del artículo 347 superior, relativo a la ausencia de aval del
gobierno nacional respecto de la norma impugnada, la Vista Fiscal comenzó por
decir que la jurisprudencia constitucional, en sentencia C-838 de 2008,
reconoció que “(e)l Congreso de la República puede introducir modificaciones
a los proyectos de ley que han sido presentados por el Gobierno Nacional,
correspondientes a temas de iniciativa exclusiva ejecutiva. Estas
modificaciones no requieren de aval gubernamental, salvo que se trate de “temas
nuevos” o de “modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa
gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval exclusivo del
gobierno”.
Con lo anterior en mente, tras señalar
que la unidad de materia es el principio que rige la iniciativa gubernamental
exclusiva, explicó que “mientras los cómputos de las rentas del proyecto de
ley de financiación de las leyes anuales de presupuestos no se aumenten, el
Congreso de la República puede en forma directa y sin el aval del Gobierno
Nacional modificar el cómputo de las rentas”; y que, sin perjuicio de que
el proyecto de ley de financiación presupuestal para la creación de nuevas
rentas tributarias es de iniciativa gubernamental, “a partir de la
radicación del proyecto la iniciativa para modificar la tributación
originalmente presentada por el Gobierno Nacional deja de ser exclusiva de éste
y (en principio[39])
pasa a ser compartida con el Congreso de la República”. En ese sentido,
añade que “la iniciativa gubernamental exclusiva desaparece para tornarse
compartida con la iniciativa del Congreso de la República para modificar rentas
tributarias bajo tres condiciones: (i) que las modificaciones respeten el
principio de unidad de materia  que rige los proyectos de leyes de financiación
presupuestal; (ii) que no aumenten los cómputos de las rentas presentadas por
el Gobierno Nacional para acabar de financiar el presupuesto de la vigencia
fiscal respectiva; y (iii) que no se trate de exenciones”.
Dicho
lo anterior, luego de describir las transformaciones que sufrió la modificación
que inicialmente propuso el Gobierno Nacional sobre el artículo 240 del
Estatuto Tributario (art. 77 según el texto sometido a votación en la cámara
baja),  el Procurador General de la Nación concluyó que “(f)rente a lo
aprobado por la Cámara de Representantes en segundo debate en relación con el
artículo 240 del E.T. en lo correspondiente a la adición del parágrafo 7, se tiene
que el Gobierno Nacional le dio el aval y fue incluido dentro de lo aprobado en
bloque en la ponencia mayoritaria”. Dicha conclusión la soporta la Vista
Fiscal al transcribir varios apartes del debate surtido en la Cámara de
Representantes de donde se desprende que el parágrafo 7º del artículo 77 del
proyecto de ley (que corresponde al parágrafo 7º del artículo 80 que ahora se
demanda parcialmente) habría finalmente sido excluido del grupo de normas que
no contaban con aval gubernamental.
Finaliza, sin embargo, el Ministerio
Público indicando que, de todos modos, el aval gubernamental respecto del
parágrafo 7º del actual artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 “no era necesario
porque (…) el numeral 12 del artículo 150 (de la Constitución Política)
establece que el Congreso dela República puede expedir leyes que creen o
establezcan contribuciones fiscales sin necesidad del aval previsto en el
artículo 154 (superior)”; así como que “el artículo 338 de la
Constitución prevé que solamente el Congreso de la República puede imponer
contribuciones fiscales  y fijar sus elementos básicos (…) lo que incluye el
tema de las tarifas”; y que la aprobación de dicho parágrafo no dependía
del aval del Gobierno puesto que “no aumentó los cómputos de las rentas
presentadas para acabar de financiar el presupuesto de la vigencia fiscal
respectiva”.
2.
Frente del cargo por la eventual violación de
los artículos 157 y 160 superiores que refieren al desconocimiento del
principio de identidad  legislativa en tanto el aparte legal demandado sería un
tema nuevo no debatido ni aprobado en el primer debate conjunto de las
comisiones económicas de las dos cámaras legislativas, la Vista Fiscal sostiene
que la adición del parágrafo objeto de la demanda “se ciñó estrictamente al
muy especial, definido y delimitado principios de unidad de materia que rige
los proyectos de leyes de financiación presupuestal”.
En
el anterior sentido se indica que el tema propuesto en el proyecto de ley que
presentó el Gobierno “consistió en la modificación de la tarifa del impuesto
de renta para personas jurídicas regulada en el artículo 240 del E.T.” y
que “los puntos adicionales de tarifa de renta que se adicionan a las
entidades financieras tienen como base las tarifas generales del impuesto de
renta de las personas jurídicas y que fueron aprobadas en primer debate
conjunto de las Comisiones Económicas de ambas cámaras”.
3.
Por último, el Ministerio Público no considera
que el aparte legal impugnado sea contrario al principio de equidad tributaria.
VI. CONSIDERACIONES PREVIAS
VI.I Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia.
Cabe señalar que, si bien dos de los
tres cargos de la demanda corresponden a vicios formales eventualmente acontecidos
dentro del trámite de formación de la Ley 1943 de 2018, la presentación de la
demanda el pasado 19 de marzo de 2019[40] impidió que
operara la caducidad de un año que prevé el numeral 3 del artículo 242 de la
Carta Política para la declaración de tales vicios.
VI.III.
Problemas jurídicos
La Corte observa que la demanda se dirige
a que se resuelvan los siguientes problemas jurídicos:
1.       ¿Podía el Congreso de la República omitir el aval del Gobierno
Nacional para aprobar el parágrafo 7º del artículo 80 de la Ley 1943 de 2018?
En caso de que la respuesta a la anterior pregunta sea negativa, ¿fue el
referido parágrafo legal debidamente avalado por el Gobierno Nacional?
2.       ¿Cumplió el Congreso de la República con el trámite legislativo previsto
en los artículos 157 y 160 de la Carta Política para la aprobación del
parágrafo 7º del artículo 80 de la Ley 1943 de 2018?
3.       ¿Atenta el parágrafo 7º del artículo 80 de la Ley 1943 de 2018
contra el principio constitucional de equidad tributaria?
VI.III. Plan de la sentencia
La
Corte comenzará por (i) analizar si el contenido del parágrafo
7º del artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 requería del
aval del Gobierno Nacional dentro del proceso legislativo que se siguió para su
aprobación por parte del Congreso de la República. De ser así, la Corte
examinará si dicho aval fue o no otorgado. (ii) Posteriormente, solamente en
caso de que el estudio recién aludido no resulte en la inexequibilidad del
parágrafo demandado, la Corte estudiará si el trámite legislativo que se siguió
para la aprobación de dicho parágrafo cumplió con lo previsto por los artículos
157 y 160 de la Constitución Política. Del mismo modo,
sólo en caso de que de los anteriores análisis no se advierta la
inexequibilidad del parágrafo impugnado, la Corte se pasará a estudiar si este se
atiene al principio de equidad tributaria. (iii) Luego, si como
consecuencia de lo anterior la Corte considera que existen razones para
declarar la inexequibilidad del parágrafo demandado, se pasará a estudiar lo
atinente a los efectos en el tiempo de la sentencia a impartir. Dentro de este
punto se explicarán las razones por las cuales, a pesar de la declaratoria de
inexequibilidad de la totalidad de la Ley 1943 de 2018 por vicios formales según
se dispuso en la Sentencia C-481 de 2019[41], la Corte mantiene competencia
para estudiar el fondo del asunto.  (iv) A continuación, a modo de conclusión,
se resumirán las razones que fundamentan lo decidido en la parte resolutiva de esta
providencia. (v) Finalmente se sintetizará la motivación de la sentencia.
VII. FUNDAMENTOS
DE LA DECISIÓN
1.
El cargo
por violación al artículo 347 de la Constitución
1.1.
Según se desprende del artículo 114[42] y
de los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución[43],
el Congreso de la República cuenta con una amplia libertad de configuración
para el desarrollo de su función legislativa. Esta situación corresponde a la
cláusula general de competencia conforme a la cual “la
producción normativa, en los términos del artículo 150 de la Constitución,
radica exclusivamente en el Legislador, siendo la habilitación al Ejecutivo de
carácter limitado, a partir de condiciones y materias que dispone la misma
Constitución.  Ello debido a que es el Congreso la instancia que está
dotada de mayor capacidad de deliberación democrática y donde, a su vez, tienen
asiento diferentes tendencias políticas, entre ellas las de carácter
minoritario”[44].
1.2.
Existen algunas materias, sin
embargo, cuya iniciativa legislativa[45] le está constitucionalmente reservada al Ejecutivo[46]. Dentro de estas últimas y por
virtud de la responsabilidad que le asiste al Gobierno en materia de política
económica y de desarrollo[47], los artículos 346 y 347 de la Carta[48] indican que le corresponde a este formular ante el Legislativo el proyecto de ley dirigido a la obtención de
las rentas necesarias para financiar los gastos que a ejecutar en la respectiva
vigencia. Conforme
se señaló en Sentencia C-652 de 2015[49], “es al
Gobierno a quien compete formular anualmente el presupuesto de Rentas y
Ley de Apropiaciones, y presentar el proyecto al Congreso (…), incluyendo en
éste las partidas que considera deben ser ejecutadas dentro del período
fiscal respectivo(…) (C.P. arts. 346 y 347)” (El énfasis
es fuera de texto).
1.3.
La anterior potestad gubernamental no se opone, por supuesto, a
que el Congreso intervenga en el proceso legislativo que todo proyecto de ley
debe seguir para ser válidamente incorporado al ordenamiento jurídico como ley
de la República. Se trata, más bien, de que para los casos que contempla el
numeral 1.2. supra, la voluntad esencial del Ejecutivo prevalezca sobre
la del Legislativo, de manera tal que aquella no termine por desdibujarse dentro
del trámite legislativo que el respectivo proyecto de ley debe seguir en el
Congreso. Por esta razón, cualquier modificación sustancial que el Legislativo
realice sobre un proyecto de ley cuya iniciativa le esté reservada al Ejecutivo
depende de la aprobación o aval de este último. En palabras de la Corte, “[cuando
se trata] de un asunto (de) iniciativa privativa del ejecutivo, el proyecto (…) debe
contar con el consentimiento expreso del Gobierno Nacional, lo que
jurisprudencialmente se ha denominado (como) aval del Gobierno. Uno de los
requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional en esta materia es
que el aval puede ser dado por el Presidente de la República o ser otorgado por
el ministro titular de la cartera que tiene relación con los temas materia del
proyecto.”[50]
1.4.
Descendiendo al asunto que ahora ocupa a la Corte, esta
Corporación encuentra que el parágrafo 7º, adicionado al artículo 240 del
Estatuto Tributario por el artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 corresponde a uno
de esos asuntos que, al haber sido introducido por el Congreso en modificación
sustancial de un proyecto de iniciativa gubernamental, requería del aval del
Ejecutivo. Veamos:
1.4.1.
Por una parte, en la exposición de motivos del proyecto de ley que
el Gobierno presentó ante el Congreso de la República en desarrollo de las funciones
que le otorgan los artículos 346 y 347 de la Carta[51],
se señaló que la política económica diseñada por el Ejecutivo para financiar
los gastos durante la vigencia fiscal correspondiente estuvo dirigida a crear “un
paquete de medidas que mejor(e)n la competitividad de las empresas ajustando su
carga tributaria actual (…), con el fin de incentivar la inversión, la
generación de empleo y el crecimiento económico.” Para ello,
puntualmente se previó que “las medidas que se proponen en el proyecto de
ley se pueden clasificar en las siguientes tres categorías: i) formalización
empresarial y laboral; ii) reducción de la tarifa efectiva; e, iii)
incentivos tributarios para desarrollar inversiones de gran escala y en
sectores (regiones) clave para el desarrollo del país”. A efectos de lo
anterior el mentado proyecto de ley previó, entre otras, una “reducción
de la tasa estatutaria de renta de 33% a 30%” para las empresas[52].
(Énfasis fuera de texto)
1.4.2.
Por otra parte, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que
la financiera
es “una actividad esencial para el desarrollo económico [que] constituye
principal mecanismo de administración del ahorro del público y de financiación
de la inversión pública y privada”[53]. Así mismo, según
la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “(l)a relación entre crecimiento y
desarrollo del sector financiero, es clara. El desarrollo del sector financiero
reduce el costo del capital y mejora la asignación de recursos (aumentando la
cantidad y calidad de los proyectos de inversión), impulsando con ello el
crecimiento económico. Se ha demostrado que el crecimiento aumenta más que
proporcionalmente la demanda por servicios financieros, permitiendo una mayor
profundización de este sector. (…) hay consenso en que la relación entre
crecimiento y profundización financiera es positiva y no son pocos los estudios
que demuestran que el desarrollo financiero está positivamente correlacionado
con las futuras tasas de crecimiento.”[54]
1.4.3.
En el anterior orden, si por un lado el proyecto de ley presentado
por el Gobierno concibió la reducción del impuesto sobre la renta a las
empresas como un mecanismo dirigido a impulsar su competitividad y el
crecimiento económico; y por otro lado, los servicios prestados por las
entidades financieras resultan intrínsicamente relacionados con el crecimiento
económico y la competitividad empresarial, la Corte estima que la adición
parlamentaria del parágrafo 7º impugnado resulta evidentemente contraria al
propósito del referido proyecto de ley. Es decir, en clara oposición a un
proyecto de ley que aboga por la reducción de la tasa estatutaria de renta
empresarial, el Legislativo introdujo una norma que establece una sobretasa
específicamente destinada a gravar mayormente la renta de las entidades
financieras; situación que, se reitera, resulta manifiestamente incompatible con
el propósito del proyecto de ley de iniciativa gubernamental. Más allá, por
virtud del fenómeno de la traslación
tributaria[55], la sobretasa impuesta a
las entidades financieras podría terminar por encarecer los servicios prestados
por estas, logrando que al menos parte de tal particular carga impositiva se
traslade a sus respectivos consumidores, sobre quienes la referida sobretasa
terminaría por incidir[56]. Es decir, la sobretasa que
prevé el parágrafo demandado redundaría en la ineficacia de la política
económica perseguida por el Ejecutivo con su proyecto de ley (ver 1.4.1. supra)
y, por ende, implicaría una modificación sustancial a un proyecto de ley de
exclusiva iniciativa gubernamental; modificación ésta cuya validez, se insiste,
dependía del aval que para el efecto otorgara el Gobierno Nacional.
En suma, por constituir una alteración sustancial al proyecto de ley presentado
por el Gobierno, la introducción parlamentaria del parágrafo 7º que prevé el
artículo 80 de la Ley 1943 de 2018, requería del correspondiente aval
gubernamental (ver 1.3. supra). Esta situación exige entonces
preguntarse si dicho aval fue o no efectivamente otorgado.
1.5.
Para
responder la anterior pregunta la Corte comienza por señalar que, cuando se
trata de avalar proposiciones del Legislativo que alteren sustancialmente un
proyecto de ley de exclusiva iniciativa gubernamental, la aceptación del Ejecutivo
puede manifestarse de diferentes formas. La jurisprudencia ha explicado que “(e)l consentimiento expresado para dar el aval gubernamental
debe estar probado dentro del trámite legislativo, pero no requiere ser
presentado por escrito ni mediante fórmulas sacramentales. El aval tampoco
tiene que ser dado directamente por el Presidente de la República, pudiendo ser
otorgado por el ministro el titular de la cartera que tiene relación con
los temas materia del proyecto.[87[57]] Incluso la
sola presencia en el debate parlamentario del ministro del ramo
correspondiente, sin que conste su oposición a la iniciativa congresual en
trámite, permite inferir el aval ejecutivo.[88[58]] Además, la Corte ha aceptado que el
aval sea otorgado por quien haga las veces del ministro correspondiente.[89[59]] En cuanto a la oportunidad en la que
debe manifestarse el aval, se tiene que este debe  manifestarse antes de
la aprobación del proyecto en las plenarias.[90[60]]”.[61]
1.6.
De la variedad
de modos en que el aval gubernamental logra cristalizarse, la Corte deduce que
la negación de su otorgamiento tampoco requiere de una oposición tan rígida que
se traduzca en un rechazo manifiesto y categórico. Basta con que dentro del
trámite legislativo el Gobierno exprese con suficiente claridad su
inconformidad con las adiciones legislativas del caso. Ciertamente,
si bien es razonable aceptar que, como se afirmó en Sentencia C-066 de 2018[62]  “la intervención
y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación
de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación de
la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se
entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2° del artículo 154
de la Constitución Política[63]”, de dicha jurisprudencia
no se desprende que la ausencia de aval únicamente se configure cuando exista
una manifestación expresa del ejecutivo, oponiéndose al trámite del proyecto.
1.7.
En
otras palabras, si el aval gubernamental que el ordenamiento superior
ocasionalmente requiere se encuentra dirigido a impedir que, en tratándose de
materias que comprometen cuestiones propias de la iniciativa del Ejecutivo, se
legisle sin el consentimiento de este último[64];
y si, además, el otorgamiento del referido aval no requiere de “fórmulas sacramentales”
y puede ser concedido tácitamente (ver 1.5. y nota al pie No. 61 supra),
con mayor razón su rechazo también puede ser moderadamente informal e implícito
cuando las manifestaciones del Gobierno sobre la inconveniencia o
incompatibilidad de las adiciones legislativas con el proyecto de ley de su
iniciativa reservada sean suficientemente claras e inequívocas.
1.8.
Dicho
lo anterior obsérvese cómo, más allá de que el mismo parlamentario que propuso
la adición de aparte legal acusado[65] hubiera confesado que la respectiva sobretasa
al sector financiero no tenía el aval del Gobierno[66], en la Gaceta del
Congreso No. 1048 del 28 de noviembre de 2018 se hace alusión a dos (2)
reuniones, sostenidas el 26 y 27 de noviembre de esa anualidad con los
parlamentarios ponentes y coordinadores del proyecto de ley, en donde el
Ministro de Hacienda y Crédito Público manifestó sus reservas frente a la
iniciativa de la sobretasa al impuesto sobre la renta de las entidades
financieras.
1.9.
En
efecto, en la referida Gaceta No. 1048 de 2018 se lee que en la reunión del 26
de noviembre inmediatamente anterior “(a)lgunos Honorables Congresistas señalan
que el sector financiero no es un sector productivo, sino un sector de
intermediación, por lo que proponen que se les imponga una sobretasa permanente
en renta a dicho sistema con una tarifa del 5%, en vez de gravar las
operaciones financieras. El Gobierno explica que actualmente el crédito está
estancado, el crecimiento está en 1,27 y eso es preocupante porque el crédito
está asociado a la actividad económica. No es intuitivo pensar que se van a
reducir utilidades, sino que se traslada el costo a deudores o ahorradores.
(…)  El Ministro señala que no es de recibo argumentar que un sector de la
economía que crece más debe pagar más bajo el concepto de equidad tributaria.
Es un mal precedente que un sector sea discriminado respecto del resto de la
economía.” (Énfasis fuera
de texto)[67]. Y en reunión
del 27 de noviembre de 2018 se señaló que “(…) los Honorables
Congresistas presentaron sus argumentos a favor y en contra de la
implementación (…) de la sobretasa para el sector financiero en el impuesto
sobre la renta y complementarios.  (…) analizaron la situación tributaria del
sector financiero y los beneficios de recaudo que podría generar la imposición
de la sobretasa a dicho sector. Entre tanto, el Ministro de Hacienda y Crédito
Público advirtió las consecuencias de las dos iniciativas. Respecto a la
sobretasa al sector financiero, expuso que podría presentarse una distorsión de
la renta empresarial. (…)” (Énfasis fuera de texto)[68].
1.10.    La claridad de las anteriores
manifestaciones del Ministro de Hacienda y Crédito Público sobre la
inconveniencia del aparte legal impugnado lleva a la Corte a advertir que el
Gobierno se opuso de modo informal e implícito, aunque de manera lo
suficientemente clara e inequívoca, a otorgar el aval que requería la
correlativa proposición parlamentaria para surgir a la vida jurídica.
1.11.    Por tal razón, la Corte no comparte la
solicitud de exequibilidad que el Jefe del Ministerio Público realizó respecto
del primer cargo de la demanda. Ciertamente, al margen de que lo que se pudiera
haber dicho en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes que tomó lugar
el 18 de diciembre de 2018, del respectivo trámite legislativo no se desprende
que el Gobierno hubiere en momento alguno dado su aval, ni tácito ni expreso, a
la proposición del Congreso relativa a la sobretasa al impuesto a la renta de
las entidades financieras. De hecho, la situación que expone la Vista Fiscal evidentemente
contrasta con las inequívocas manifestaciones que, dentro del trámite
legislativo, hizo el Ministro de Hacienda en torno a la inconveniencia de dicha
sobretasa. Más aún, para la Corte la certeza de lo transcrito en el numeral
1.9. supra se opone a la existencia de la duda razonable que daría lugar
a la aplicación del principio in dubio pro legislatoris al que se
accede para superar la eventual presencia de un vicio de procedimiento[69].
Lo atrás
expuesto basta para que la Corte concluya que el Gobierno no otorgó el
aval para una proposición del Legislativo que, al alterar sustancialmente el
proyecto de ley de exclusiva iniciativa gubernamental, requería del
consentimiento gubernamental. Tal ausencia de aval es suficiente para que la
Corte acoja las pretensiones de la demanda y declare inexequible el parágrafo
legal impugnado por el vicio en el trámite que resulta de la vulneración a los artículos
346 y 347 de la Constitución Política.
2.
Los demás cargos de la
demanda
Dado que, según se explicó inmediatamente atrás, el parágrafo
demandado no es compatible con los artículos 346 y 347 superiores y ello es
suficiente para declarar su inexequibilidad, la Corte considera que no se hace
necesario pronunciarse sobre los demás cargos de la demanda.
3.
Efectos en el tiempo de la
presente sentencia
3.1.
En su condición de juez constitucional de cierre,
la Corte debe asegurarse de que las consecuencias de las sentencias que dicte
en desarrollo de sus funciones defiendan la supremacía e integridad del texto
superior[70] a través del tiempo. Para tal efecto,  si bien el
artículo 45 de la Ley 270 de 1996 (ley estatutaria de la Administración de
Justicia) [71] establece
que, por regla general, las sentencias que la Corte dicte en desarrollo de su
función de control abstracto de constitucionalidad rigen hacia el futuro (ex
nunc), de manera excepcional permite que este Tribunal decida si la
efectiva protección de la Constitución requiere que los efectos de las
declaratorias de inexequibilidad que se dicten sean modulados, surtiéndose
distintamente en el tiempo. En estos últimos casos la Corte puede establecer
que los efectos de sus sentencias sean diferidos a un futuro próximo y
determinado[72] o, en su
defecto, ordenar que tales efectos se surtan retroactivamente (ex tunc o
hacia el pasado).
3.2.
De este modo, al momento de adoptar una decisión,
la Corte cuenta con diferentes alternativas que debe ponderar para el cabal
ejercicio de sus funciones. En este sentido la Corte en Sentencia C-402 de 2010[73]
explicó que, “(l)os efectos
concretos de la sentencia de inexequibilidad dependerán entonces de una
ponderación, frente al caso concreto, del alcance de dos principios
encontrados: la supremacía de la Constitución -que aconseja atribuir a la
decisión efectos ex tunc, esto es retroactivos- y el respeto a la seguridad jurídica
-que, por el contrario, sugiere conferirle efectos ex
nunc, esto es únicamente hacia el futuro”; afirmación esta que, debe precisarse, no permite concluir que
siempre deba optarse por privilegiar los efectos ex tunc pues, como lo
ha explicado la Corte, la seguridad jurídica que defienden los efectos ex
nunc es un principio que ostenta rango constitucional según se deriva del preámbulo y
de los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 de la Carta Fundamental[74].
3.3.
Descendiendo al parágrafo 7º que contempla el artículo 80 de la
Ley 1943 cuya inexequibilidad la Corte declarará por las razones atrás
expuestas, la Corte advierte que la modulación de los efectos de la presente
sentencia no es necesaria. Justamente, si se considera: (i) que el impuesto
sobre la renta a que alude el parágrafo demandado es un tributo cuya efectiva
causación se ocasiona el último día de cada año fiscal, el 31 de diciembre de
cada uno de dichos años[75]; (ii) que el
parágrafo demandado comenzó a regir el 01 de  enero de 2019; y (iii) que la
presente sentencia se pronuncia antes del 31 de diciembre de 2019, la vigencia
de dicho parágrafo desaparecería antes de que el mismo pudiera producir efecto
jurídico definitivo alguno. Es decir, si se pensara que la defensa del texto
superior requeriría que la inexequibilidad del parágrafo legal demandado se
surtiera con efectos retroactivos, tal modulación carecería de cualquier efecto
puesto que cualquier consecuencia derivada del poder vinculante que tuvo dicho
parágrafo durante su vigencia no podría imputarse a la sobretasa que éste
previó pues la misma habría desaparecido del mundo jurídico antes de su
causación. Dicho de otro modo, la obligación de pagar la referida sobretasa no
llegó siquiera a nacer pues la inexequibilidad de su sustento legal devino
antes de que esta efectivamente existiera.
3.4.
Finalmente conviene explicar que, a pesar de que mediante
Sentencia C-481 del pasado 16 de octubre de 2019[76],
la Sala Plena de la Corte declaró la inexequibilidad de la totalidad de Ley
1943 de 2018 por haberse
desconocido en el curso del debate parlamentario los principios de publicidad y
consecutividad, para la fecha esta esta Corporación conserva competencia para
pronunciarse sobre los cargos elevados con el aparte legal objeto de la
presente demanda. Precisamente, habida cuenta de que en la mentada Sentencia
C-481 de 2019 la Corte expresamente dispuso que la respectiva declaratoria de
la inexequibilidad producirá efectos diferidos al 1º de enero de 2020, para la fecha en que esta
providencia se expide la norma demandada aún conserva vigencia y se refiere a
un tributo que aún no se causa pues la correlativa obligación tributaria por el
impuesto sobre la renta sólo se configura hasta el último día de cada periodo
fiscal (ver nota al pie 75 infra); esto es, al 31 de diciembre de 2019.
Así, toda vez que la Corte tiene competencia para pronunciarse sobre normas
que, aún derogadas o declaradas inexequibles, siguen produciendo efectos en el
mundo jurídico, el mero hecho de que para la fecha de pronunciamiento de la
presente providencia la norma objeto de esta tenga la potencialidad de producir
efectos, amerita la expedición de la aquella. No en vano, según se rememoró en
Sentencia C-192 de 2017[77], “sólo en la medida en que la
norma enjuiciada haya desaparecido del ordenamiento jurídico y no se encuentre
produciendo efectos jurídicos, puede la Corte acudir a la figura de la
sustracción de materia y, en consecuencia, abstenerse de adelantar el
respectivo juicio de inconstitucionalidad”[51[78]].
4.
Conclusiones
La Corte conviene en declarar la inexequibilidad del
parágrafo 7º que el artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 le adicionó al artículo
240 del Estatuto Tributario. Las razones de tal exequibilidad consisten que, si
para ser válidamente incorporado al proyecto de iniciativa gubernamental, el
referido parágrafo requería de aval gubernamental dentro del respectivo trámite
legislativo, como el mentado aval no fue otorgado, sino que, por el contrario,
su inclusión fue inequívocamente descalificada por el Gobierno Nacional, al ser
consecuentemente aprobado por el Congreso se incurrió en un vicio insubsanable
por la violación a los artículos 346 y 347 de la Constitución Política.
5.
Síntesis
Los actores acusaron al parágrafo 7º que el artículo 80 de la Ley 1943 de
2018 le adicionó al artículo 240 del Estatuto Tributario por
dos cargos formales y uno de fondo. Para los dos primeros cargos, la demanda
respectivamente sostuvo: (i) que con ocasión de su materia, las normas
vulneraban el artículo 347 superior en tanto estas requerían del aval
gubernamental durante su trámite legislativo, sin que lo hubieran obtenido; y
(ii) que se vulneraron los artículos 157 y 160 superiores, pues la proposición
para la inclusión de las normas demandadas no fue sometida ni a discusión ni a
votación en el curso del primer debate ante las comisiones conjuntas del Senado
y Cámara. Finalmente, los actores sostuvieron (iii) que, las normas demandadas
infringían el artículo 363 de la Constitución, por ser contrarias al principio
de igualdad y, consecuentemente, al principio de equidad en materia tributaria.
La Corte encontró que, efectivamente,
las normas demandadas correspondían a uno de los asuntos que, al haber sido
introducidos por el Congreso en modificación sustancial a un proyecto de ley de
iniciativa gubernamental, requería del aval del Ejecutivo. Lo anterior habida
cuenta de que, contrario a lo previsto por las normas demandadas, en la
exposición de motivos del respectivo proyecto de ley se señaló que mediante
este se buscaba mejorar la competitividad empresarial, ajustando su carga
tributaria mediante una reducción de la tarifa efectiva de su impuesto sobre la
renta.
Verificado lo anterior, la Corte sostuvo
que, al igual que sucede para el otorgamiento del aval, la negación de este
“tampoco requiere de una oposición tan rígida que se traduzca en un rechazo
manifiesto y categórico” y que, por el contrario, bastaba “con que dentro del
trámite legislativo el Gobierno (expresara) con suficiente claridad su
inconformidad con las adiciones legislativas del caso”. Así, tras constatar que
tanto el parlamentario que propuso la adición de los apartes legales acusados
confesó que su proposición no tenía el aval del gobierno, como que dentro del
trámite legislativo tomaron lugar dos reuniones con los parlamentarios ponentes
del respectivo proyecto en donde el Ministro de Hacienda y Crédito Público
manifestó sus reservas frente de la iniciativa de la sobretasa al impuesto
sobre la renta de las entidades financieras, la Corte concluyó que el Gobierno
se opuso de modo informal e implícito, aunque suficientemente claro e
inequívoco, a otorgar su aval a la proposición parlamentaria del caso; razón
por la cual accedió a la solicitud de inexequibilidad de las normas demandadas
sin que considerara necesario entrar a analizar los cargos restantes.
Cabe señalar que la inexequibilidad de
las normas demandadas no fue diferida hacia el futuro, como ocurriera con los
efectos de la sentencia C-481 de 2019 que declaró la inexequibilidad de toda La
ley 1943 de 2018 por vicios de formación en su producción. Por lo anterior, los
efectos de la inexequibilidad declarada son inmediatos.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 7º que el artículo 80
de la Ley 1943 de 2018 le adicionó al artículo 240 del Estatuto Tributario.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento de voto
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento de voto
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
Ausente de comisión
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS
BERNAL PULIDO
A
LA SENTENCIA C-510/19
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Modulación
de efectos temporales (Salvamento de voto)
Expediente:
D-13166
Magistrada
ponente:
Cristina
Pardo Schlesinger
1.
Con
mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, suscribo el
presente salvamento de voto, en relación con la sentencia de la referencia. En
mi concepto, la Sala Plena ha debido estarse a lo resuelto en la sentencia
C-481 de 2019, que declaró inexequible la Ley 1943 de 2018, con efectos a
partir del 1° de enero de 2020. Esto, por cuanto no existen razones que
justifiquen la decisión de modificar los efectos de la referida inexequibilidad
diferida y, en su lugar, declarar la inexequibilidad del artículo 80 ibidem
con efectos inmediatos o ex nunc, tal como se dispuso en esta sentencia.
2.
En
el caso sub examine, la Corte no presentó razón alguna –sustancial o
consecuencial– que explique por qué, en relación con el artículo examinado,
resulta necesario soslayar los efectos de cosa juzgada de la sentencia C-481 de
2019. En la sentencia de la referencia, la Corte no analiza por qué es
indispensable –o siquiera razonable– sustituir los efectos de
inexequibilidad diferida respecto del artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 por
los efectos inmediatos o ex nunc. En estos términos, la modificación de
los efectos temporales de la declaratoria de inexequibilidad del referido
artículo carece, por completo, de justificación.
Fecha ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-510/19
SENTENCIA
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Declaratoria de
inexequibilidad implica que no existe objeto para un nuevo pronunciamiento
(Salvamento de voto)
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia actual de
objeto (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente D-13166
Magistrada
ponente:
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito exponer las razones
por las cuales no comparto la determinación adoptada en la Sentencia C-510 de
2019. En mi criterio, no había lugar a emitir un pronunciamiento de fondo, en
la medida en que el debate de inconstitucionalidad por vicios de forma que el
demandante propuso ya había sido agotado en la Sentencia C-481 de 2019[79],
que declaró la inexequibilidad con efecto diferido de la totalidad de la Ley
1943 de 2018, a causa de vicios de procedimiento en su formación. La Sala
Plena, al resolver de fondo y adoptar una decisión de inexequibilidad inmediata
de algunas normas de esa regulación, contravino su propio fallo anterior, puso
en cuestión la seriedad de la justificación de las decisiones diferidas y, en
general, suscita inseguridad jurídica en torno al alcance de sus pronunciamientos.
1. En la
providencia de la que me aparto, la mayoría de la Sala encontró que, como lo
afirmaba el actor, las normas acusadas se ocupaban de uno de los asuntos que
requería del aval del Ejecutivo, al haber sido introducido por el Congreso en
modificación sustancial a un proyecto de ley de iniciativa gubernamental.
Enseguida, constató que, de modo informal e implícito, aunque suficientemente
claro e inequívoco, el Gobierno se había opuesto a otorgar su aval a la
proposición parlamentaria del caso, por lo cual, consideró que las reglas
impugnadas eran inconstitucionales. Pero paralelamente a esta conclusión, lo
cierto es que la totalidad de Ley 1943 de 2018, de la cual hacían parte las
disposiciones demandadas, ya había sido integralmente declarada inexequible
mediante la Sentencia C-481 de 2019, con efectos diferidos hasta el 1 de enero
de 2020, por desconocimiento de los principios de publicidad y consecutividad.
En estos términos, la pregunta evidente que surgía era si resultaba procedente
la declaratoria de inexequibilidad inmediata de algunas disposiciones de una
Ley que, en su totalidad, había sido objeto precisamente de una decisión previa
de inexequibilidad, aunque con efectos diferidos.
El problema anterior surge porque, conforme a la técnica constitucional,
cuando una norma es declarada inexequible, de ordinario, no puede ser acusada
una vez más ni ser objeto de una decisión de fondo, por cuanto la Corte ya ha
determinado que, al menos por una razón, es contraria a la Constitución y ello
basta para que sea retirada del sistema jurídico. No obstante, en las
sentencias de inexequibilidad diferida, la anterior consideración resulta
dudosa, pues pese a que se declaran inexequibles una o varias normas, su
exclusión del sistema jurídico queda aplazada por algún tiempo. Como
consecuencia, se tiene un resultado paradójico, en la medida en que existen
disposiciones cuya inconstitucionalidad ha sido judicialmente constatada y su
inexequibilidad declarada, pese a lo cual, siguen perteneciendo temporalmente
al sistema jurídico y deber de ser aplicadas.
La Sentencia de la que me separo solamente afirmó de manera genérica que
la Corte es competente para emitir un pronunciamiento sobre normas que, aún derogadas o
declaradas inexequibles, siguen produciendo efectos en el mundo jurídico. De
esta manera, ignoró la trascendencia de la cuestión, que ha sido objeto de
diversos análisis en la jurisprudencia constitucional, y desaprovechó la
oportunidad para avanzar en una respuesta frente una faceta específica del
problema con la que la Sala se enfrentó en esta oportunidad. A continuación,
ilustro cómo la Corte ha entendido el problema y los fundamentos con base en
los cuales ha considerado que luego de haberse emitido una decisión de
inexequibilidad diferida de disposiciones por vicios de procedimiento en su
formación, es posible analizar cargos en su vigencia temporal, por vicios
materiales. Enseguida, sustento por qué, si bien no existía una respuesta
clara e inequívoca en la jurisprudencia constitucional, cuando la nueva demanda
sea por vicios de trámite, como en el presente asunto, no hay lugar a
emitir pronunciamiento alguno y, por el contrario, hacerlo comporta
consecuencias constitucionalmente indeseables.
2. En las
sentencias C-863[80],
C-957[81],
C-1049[82]
y C-1211 de 2001[83],
así como en el Auto 311 de 2001[84],
la Corte examinó si era posible adelantar un nuevo control de
constitucionalidad contra diversos artículos de la Ley 619 de 2000, que
estableció normas sobre regalías y que, mediante la Sentencia C-737 de 2001,
había sido previamente declarada inexequible en su integridad, de manera
diferida, por vicios de procedimiento en su formación. En las citadas
providencias se plantearon cargos tanto por vicios materiales como por defectos
formales y, sin embargo, la decisión de esta Corporación en todos los casos fue
la misma: consideró que había operado la cosa juzgada constitucional absoluta,
sobre la totalidad de la regulación y ordenó estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-737 de 2001[85].
La Sala Plena sostuvo que, si
bien la expulsión de las disposiciones del sistema jurídico solo se produce a
partir de la fecha en la que el fallo así lo determine, “ya se sabe y así lo
ha declarado la Corte que es inconstitucional”[86],
de ahí que la cosa juzgada tenga carácter absoluto[87].
Adicionalmente, en el Auto 311 de 2011, agregó que cuando la Ley es declarada
inexequible, por vicios de procedimiento en su formación, “en realidad la
voluntad del legislador no se ha formado nunca, o no ha surgido válidamente a
la vida jurídica y en consecuencia no es ni siquiera necesario examinar si es
inexequible por razones de fondo”. Afirmó que la inexequibilidad por estas
últimas razones, presupone que la norma ha sido expedida de conformidad con el
procedimiento que la propia Constitución exige para que surja válidamente al
orden jurídico.
3. El precedente
anterior fue modificado en la Sentencia C-088 de 2014[88].
La Corte conoció una demanda, por vicios materiales, contra el artículo 22 de
la Ley 1437 de 2011[89],
el cual, junto con un grupo de normas de la misma regulación, habían sido
declarados inexequibles mediante la Sentencia C-818 de 2011, por violación a la
reserva de Ley Estatutaria. En dicho fallo, así mismo, la Sala Plena difirió
los efectos de la decisión de inexequibilidad por un término de casi tres años.
La Corte
consideró procedente conocer demandas por vicios materiales contra normas
objeto de una decisión previa de inexequibilidad diferida, cuando aún no se ha
cumplido el plazo dispuesto por la Corte, sobre la base de que no se desconoce
de ninguna manera el principio de cosa juzgada constitucional, fundamento
principal del precedente anterior. La Sala Plena clarificó que en los supuestos
en los que una decisión de inexequibilidad tiene efectos inmediatos, no es
posible iniciar nuevos procesos de inconstitucionalidad respecto del mismo
precepto ya retirado del ordenamiento, pero explicó que esto ocurre
precisamente por sustracción de materia, pues la disposición ya no hace parte
del sistema jurídico. Indicó que la justificación no reside realmente en la
cosa juzgada, debido a que este principio solo implica que no es posible
plantear ante la Corte la presunta violación a la Constitución en virtud de
acusaciones ya analizadas con anterioridad, es decir, en relación con la
irregularidad o el vicio en función del cual se adoptó una decisión anterior.
Conforme a lo
indicado, la Sala explicó que en los eventos en los cuales la propia Corte
ordena el aplazamiento de la declaratoria de inexequibilidad establecida en
función de un defecto procedimental, y posteriormente se presenta una demanda
por un vicio material contra la misma disposición que aún rige, no hay cosa
juzgada ni tampoco se presenta la sustracción de materia. Señaló que la norma
aún se encuentra vigente y la acusación se funda en una razón distinta. En este
escenario, argumentó que decae el fundamento de la prohibición de control y, de
este modo, resulta viable una nueva revisión a la luz de la acusación sustancial
propuesta por el demandante, así como un nuevo fallo en relación con esta[90].
La Corporación
indicó que a partir del principio de supremacía constitucional y de las
funciones de la Corte, como guardiana de la integridad de la Constitución,
existe una diferencia constitucionalmente relevante entre los vicios materiales
y formales y que, en la hipótesis examinada, la verificación de una falencia
procedimental no excluye, ni debe excluir, el examen por vicios de orden
sustantivo. Afirmó que mientras que los requisitos formales y procedimentales
para la validez de una disposición legal se establecen en función de los
principios democrático y de publicidad, las exigencias sustantivas se orientan
a la protección y defensa de los principios y valores contenidos en el texto
constitucional. En consecuencia, indicó: “lo que desde la primera
perspectiva puede aparecer como ajustado al ordenamiento superior, puedo no
serlo desde la otra perspectiva”. Esta distinción, subrayó, adquiere
especial relevancia en la hipótesis examinada, porque cuando el juez
constitucional imparte la orden de diferimiento de un fallo de inexequibilidad,
lo hace sobre la base de la irregularidad procedimental verificada, sin tener
en cuenta, como es obvio y natural, las posibles falencias de orden sustancial
a la luz de las cuales podría resultar imperativo retirar de inmediato la
respectiva norma del orden jurídico[91].
4. En este orden de ideas, desde la
Sentencia C-088 de 2014, es claro que disposiciones que han sido objeto de una
declaratoria de inexequibilidad diferida, ocasionada por vicios de
procedimiento en su formación, pueden ser objeto de nuevas demandas por cargos
sustanciales mientras permanezcan vigentes. Así mismo, en el nuevo proceso
podría adoptarse una decisión, tanto de exequibilidad como de inexequibilidad
inmediata, sin que nada esto sea contrario al principio de la cosa juzgada
constitucional, en razón de la diferencias entre las clases de irregularidades
examinadas. Ahora bien, ¿qué sucede si los nuevos cargos son, una vez más, por
vicios de procedimiento, como ocurre con la acusación examinada en la Sentencia
respecto de la cual salvo mi voto? En mi criterio, existen buenas razones para
sostener que en este caso no es procedente un nuevo pronunciamiento[92].
4.1. Aunque no lo afirma de modo
categórico, de lo indicado en el recuento del fallo anterior se infiere que no
hay lugar a una nueva decisión de fondo cuando lo que se proponga contra las
normas objeto de la decisión de inexequibilidad diferida, ocasionada por vicios
de procedimiento, sean nuevos cargos por irregularidades de la misma
naturaleza. Pero, más allá de esto, la providencia sostiene que las exigencias
formales y procedimentales para la validez de una disposición legal se
establecen en función de los principios democrático y de publicidad, mientras
que las garantías materiales se fundan en la protección y defensa de los
principios y valores contenidos en la Constitución. Esta constatación, en mi
criterio sustancialmente acertada, tiene una implicación fundamental para
demostrar que si nuevamente se busca un cuestionamiento por vicios de
procedimiento, no hay lugar a adoptar una sentencia de mérito.
Las normas que gobiernan la producción
legislativa inciden en la adecuada formación de la voluntad de las cámaras legislativas, con la finalidad de
garantizar procesos deliberativos transparentes, imparciales y reflexivos, que
aseguren una legislación acorde con el principio de representatividad y el
respeto a las minorías[93].
Como lo ha señalado la Corte, en las democracias constitucionales, la deliberación
pública y el respeto a los procedimientos en las cámaras permiten una formación
de la voluntad democrática, que sea pública y lo más imparcial  posible, y que
además respete los derechos de las minorías[94]. Permiten, así mismo, la
confrontación de diversas visiones y argumentos, como parte de un ejercicio
pluralista, de manifestación de distintas posturas políticas a las que se debe
dar igual respeto y consideración. Así, se garantiza la actuación de los
órganos políticos y se desarrolla la participación y el control ciudadano sobre
la labor parlamentaria[95].
De acuerdo con lo anterior, mientras que
cada uno de los límites materiales a la producción del Legislador,
representados por los derechos fundamentales y los valores constitucionales,
tienen un contenido y alcance autónomo e independiente entre sí, ello no ocurre
con las formas del trámite legislativo. El conjunto de reglas sobre los
procedimientos y requisitos para la producción de la Ley guardan, en general,
unidad de sentido y propósito en torno a la garantía del principio democrático,
en los términos indicados. En otros términos, su justificación se halla
vinculada a dicho principio, de modo que cuando se incurre en la gran mayoría
de vicios de esta índole se termina afectando la vigencia de aquél dentro del
trámite legislativo.
Por lo anterior, considero que, en
principio, cuando la Corte declara la inexequibilidad diferida de toda una
regulación a causa de vicios de procedimiento en su formación, por sustracción
de materia, carece de sentido una nueva decisión por la misma clase de cargos,
en la medida en que este Tribunal ya concluyó que el propósito último de las
reglas procedimentales fue quebrantado y ello motivó la decisión de
inexequibilidad del conjunto de disposiciones. En este escenario, estimo
incongruente una decisión de exequibilidad sobre uno o algunos de los artículos
de la misma normatividad. Además, resultaría por completo superflua, debido a
que las disposiciones en cuestión serían, en todo caso, inexequibles conforme a
la decisión diferida previamente adoptada. Así mismo, puesto que la decisión de
diferir los efectos de la inexequibilidad se funda en el balance de razones
entre la violación a las reglas del trámite legislativo y los efectos
inconstitucionales que acarrearía una inexequibilidad inmediata, la hipotética
inexequibilidad de una nueva decisión no podría tener efectos inmediatos sino
igualmente diferidos, dado que la Corte se enfrentaría a una ponderación cuyos
extremos serían exactamente los mismos[96].
4.2. En la
Sentencia de la que me aparto, la mayoría de la Sala Plena consideró que el
parágrafo 7º del artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 había sido tramitado sin el
aval del Gobierno nacional, aun cuando el asunto sobre el que versaba esa
disposición así lo exigía. En consecuencia, pese a que en la Sentencia C-481 de
2019, se había adoptado una decisión de inexequibilidad diferida, por vicios de
procedimiento en su formación, de la Ley 1943 de 2018 en su integridad, declaró
inexequible el referido precepto con efectos inmediatos. Con esta
determinación, alteró parcialmente y de forma injustificada la decisión de
diferir los efectos de la inexequibilidad de la regulación totalidad de la Ley,
adoptada en la Sentencia anterior.
Como se dejó
advertido, así como al dictar la Sentencia C-481 de 2019, en el presente caso,
al arribar a la conclusión de que se había pretermitido una norma de
procedimiento en relación con el parágrafo acusado, la Sala se enfrentaba a la
misma ponderación. Por un lado, se encontraban las finalidades del principio
democrático vulnerado y, por el otro, se hallaba el impacto que, en términos de
ingresos tributarios, tendría la decisión para el funcionamiento del Estado.
Precisamente, uno de los fundamentos por los cuales resultó inconstitucional la
totalidad de los artículos de la citada Ley y se dispuso una decisión con
efectos diferidos,  consistió en la constatación de la unidad de sentido que
aquellos guardan entre sí, lo cual conduce a que los efectos de una decisión
sobre la irregularidad que afecta ciertas disposiciones incida también en la
constitucionalidad de las demás.
En efecto, en la
Sentencia C-481 de 2019 se afirmó: “los proyectos de ley no pueden
concebirse fragmentada o desarticuladamente. La voluntad política de los
congresistas en muchos casos puede depender de si en la ley van a ser incluidos
o no ciertos textos que particularmente resultan importantes o trascendentales
para el congresista. Por ello, el hecho de no tener conocimiento previo de todo
el contenido normativo que se estaba votando, impacta necesariamente la
integralidad del debate y la voluntad de los representantes”. No
obstante lo anterior, la decisión de la que me aparto sorpresivamente determinó
la una inexequibilidad inmediata de una de las disposiciones de la Ley 1438 de
2019, con el agravante de que la Sala no proporcionó una justificación mínima,
destinada a mostrar por qué en este evento un diferimiento no era necesario.
La decisión da
lugar, así mismo, a otra consecuencia. En el marco de la indicada unidad de
sentido y propósito de las disposiciones que conforman la Ley 1943 de 2018, un
vicio de procedimiento insubsanable tenía la potencialidad de invalidar la
producción Ley y no resultaba constitucionalmente viable estratificarlos o
graduar su importancia. La Sentencia, sin embargo, al revertir parcialmente la
orden de diferir la inexequibilidad de algunas disposiciones para otorgarle
efecto inmediato, da a entender que hay un orden de relevancia entre ellos,
unos que dan lugar al retiro ipso facto de la norma del sistema jurídico
y otros cuyo efecto puede ser postergado, lo cual distorsiona el sentido de las
decisiones de inexequibilidad diferida, concebidas para evitar efectos inconstitucionales
de sus providencias.
Por último, la
Sentencia introduce una notable inseguridad jurídica alrededor de las
sentencias de inexequibilidad diferida. Cuando se emite un pronunciamiento de
estas características se envía el mensaje de que la regulación es
inconstitucional debido a que se desconoció el principio de democrático, a
partir de algunos vicios de procedimiento, pero que para evitar situaciones
contrarias a la Carta, la legislación surtirá efectos durante un término
específico, a fin de que el Legislador pueda remediar el problema
oportunamente. En este sentido, una decisión posterior que, antes de que se
cumple el respectivo plazo, disponga el retiro inmediato de parte de las normas
objeto de la Sentencia anterior genera incertidumbre y confusión, en relación
con los destinatarios que depositaron su confianza en el fallo diferido.
4.3. En
este orden de ideas, en general, cuando la Corte haya declarado la
inexequibilidad diferida de una regulación, por vicios de procedimiento en su
formación, considero que ante demandas por cargos de la misma naturaleza, como
en el presente asunto, debe emitirse una decisión inhibitoria por carencia de
objeto, en los términos indicados. No ignoro que en algún escenario
extraordinario que ahora no es posible prever, existan razones constitucionales
que, por vicios de forma, impongan declarar inexequible con efectos inmediatos
una disposición previamente declarada inexequible de modo diferido, dentro de
una regulación más amplia, a causa de la misma clase de irregularidades. Sin
embargo, una decisión de fondo en tales supuestos debe ser absolutamente
excepcional y rigurosamente justificada, lo cual no ocurrió en este caso.
Fecha ut supra,
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
[1] Ibidem.
[2] Folio 6 del expediente.
[3] Folio 7 del
expediente.
[4] Folio 8 del
expediente.
[5] Sobre este particular
la demanda cita las sentencias C-066 de 2018 y C-1707 de 2000 y C-177 de 2007.
[6] Folio
8 del expediente.
[7] Ibidem.
[8] Folio
9 del expediente.
[9] Folio
13 del expediente.
[10] Ibidem.
[11] Ibidem.
[12] Folio 14 del expediente.
[13] Folio 15 del expediente.
[14] Ibidem.
[15] Ibidem.
[16] Folio 19 del expediente.
[17] Ibidem.
[18] Folio 20 del
expediente.
[19] Ibidem. El énfasis es
del texto y según la demanda corresponde a la Sentencia C-702 de 2009.
[20] Ibidem.
[21] Folio 23 del
expediente.
[22] Ibidem.
[23] Ibidem.
[24] Folio 25 del
expediente.
[25] Ibidem.
[26] Ibidem.
[27] Nota al pie No. 42 de
la demanda, a folio 25 del expediente.
[28] Folio 26 del
expediente.
[29] Ibidem.
[30] Ibidem.
[31] Folio 27 del
expediente.
[32] Folio 30 del
expediente.
[33] Folio 32 del
expediente.
[34] Ibidem.
[35] Ibidem.
[36] Folio 33 del
expediente.
[37] Folio 39 del
expediente.
[38] Folio 40 del
expediente.
[39] En
su intervención, el Ministerio Público indica que la regla de iniciativa
legislativa a que se hace referencia no aplica “cuando se trate de
exenciones contributivas nacionales o cuando la variación por iniciativa
parlamentaria a las rentas tributarias aumente en cómputo de las rentas que
haya fijado el Gobierno Nacional al presentar el proyecto de ley o que haya
autorizado aumentar previamente durante el trámite del mismo”.
[40] Ver folio 1 del expediente.
[41] MP Alejandro Linares
Cantillo.
[42] Const. Pol., Art. 114.-
“Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las
leyes y ejercer control político sobre el Gobierno y la administración. (…)“
[43] Const. Pol., Art. 150.- “Corresponde al Congreso hacer
las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1º.-
Interpretar, reformar y derogar las leyes; [y] 2º.- Expedir códigos en todos
los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”.
[44] Sentencia C-253 de 2017, MP Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[45] Según se rememoró en Sentencia C-066 de 2018 (MP
Cristina Pardo Schlesinger) “la jurisprudencia constitucional ha dispuesto que
la iniciativa legislativa no es otra cosa que “la facultad atribuida a diferentes actores políticos y sociales
para concurrir a presentar proyectos de ley ante el Congreso, con el fin de que
éste proceda a darles el respectivo trámite de aprobación. Por eso, cuando la
Constitución define las reglas de la iniciativa, está indicando la forma como
es posible comenzar válidamente el estudio de un proyecto y la manera como
éste, previo el cumplimiento del procedimiento fijado en la Constitución y las
leyes, se va a convertir en una ley de la República.” (C-1707 de 2000, M.P. Cristina Pardo Schlesinger)
[46] Están, por ejemplo, las cuestiones que prevé el inciso 2º del
artículo 154 superior, según el cual: “(…) sólo podrán ser dictadas o
reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los
numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del
artículo 150;
las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de
las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas
industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales.”
[47] Sentencia C-592 de 1995, MP Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[48] “El proyecto de ley de apropiaciones
deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar
durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados
no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno
propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de
ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las
existentes para financiar el monto de gastos contemplados.
El presupuesto podrá aprobarse sin que
se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos
adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo
siguiente.”
[49] MP Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[50] Sentencia C-066 de 2018, MP Cristina Pardo
Schlesinger. Sobre este particular, en Sentencia C-322 de 2017 (MP Antonio José
Lizarazo Ocampo), la Corte precisó que “en
las materias sujetas a iniciativa privativa o exclusiva del Gobierno Nacional,
el aval opera como una forma de activación del proceso legislativo o como una
manifestación especial de consentimiento respecto de un asunto que se inició
sin su previa aquiescencia, sin que, por su propia naturaleza, tenga la
posibilidad de excluir el carácter autónomo del ejercicio deliberativo del
Congreso, en lo que respecta a la configuración de las materias sujetas a su
aprobación, en donde caben las adiciones, supresiones o modificaciones que se
estimen pertinentes, con la única carga, no sujeta a un control específico del
ejecutivo para su aprobación, de no alterar de forma sustancial la iniciativa,
esto es, de dar trámite a una regulación radicalmente distinta a la propuesta.
De esta manera, la iniciativa abre el espacio de deliberación y aprobación
congresional, en materias específicas y claramente delimitadas por la
Constitución, sin alterar la esencia de la autonomía parlamentaria y con una
única limitante relativa a la custodia de la estructura sustancial del
proyecto, cuya verificación no se sujeta a la capacidad decisoria del
ejecutivo, sino, eventualmente, a un examen de constitucionalidad a través de
los mecanismos ordinarios previstos en la Carta.” También se puede consultar la Sentencia C-838 de
2008, MP Marco Gerardo Monroy Cabra.
[51] Proyectos de Ley No. 240 de 2018 en Cámara de
Representantes y No. 197 de 2018 en Senado de la República.
[52] Gaceta del
Congreso No. 933. Miércoles 31 de octubre de 2018. pág. 64.
[53] Sentencia C-640 de
2010, MP Mauricio González Cuervo.
[54] Pollack, M. y A. García
(2004), “Crecimiento, competitividad y equidad: rol del sector financiero”,
serie Financiamiento del Desarrollo, Nº 147 (LC/L.2142-P), Santiago, Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), noviembre
En: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/5132/1/S045402_es.pdf
[55] La traslación “es el fenómeno por el
cual el sujeto pasivo legal, percutido por el impuesto, se hace reembolsar o recupera
indirectamente la carga fiscal que le produjo la percusión
del impuesto. Si por ejemplo, la fábrica de cemento agrega el importe del
impuesto a sus costos de producción y aumenta el precio de venta del cemento a
sus distribuidores, se produce la traslación del impuesto. (…)”
En: http://www.diccionariojuridico.mx/definicion/traslacion/
[56] “La incidencia es
el fenómeno por virtud del cual la carga del
impuesto recae sobre una persona, el último consumidor de
las mercancías o de los
servicios, que ya no encuentra ninguna otra persona a quien
trasladar la carga del
tributo. Su renta, o su capital, se disminuyen definitivamente con esa carga. A
esa persona se le
llama "incidido",
por vía indirecta,
cuando ha recibido la carga trasladada,
y en vía directa si siendo percutido no la ha
trasladado.”
En: http://www.diccionariojuridico.mx/definicion/incidencia-de-los-impuestos/
[57] [87] Cfr C-121
de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[58] [88] Cfr Sentencia
C-370 de 2004. M.P Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis.
[59] [89] Cfr Sentencia C-177 de 2007, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[60] [90] Cfr Sentencia
C-121 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[61] En similar
sentido, en Sentencia C-066 de 2018 (MP Cristina Pardo Schlesinger), la Corte
manifestó que, según la jurisprudencia, “(c)omo requisitos de dicho aval, señalaron las providencias que
(i) el consentimiento expresado para dar el aval gubernamental debe
necesariamente haber sido expresado dentro del trámite legislativo. Dijo la
providencia “La iniciativa gubernamental exclusiva no sólo se manifiesta en el
momento de la presentación inicial del proyecto de ley por el Gobierno, sino
que también se ejerce mediante el aval ejecutivo impartido a los proyectos en
curso, relativos a las materias sobre las que recae tal iniciativa
privilegiada”; (ii) puede ser expreso o tácito; (iii) no requiere ser
presentado por escrito ni mediante fórmulas sacramentales; (iv) el aval no
tiene que ser dado directamente por el Presidente de la República, pudiendo ser
otorgado por el ministro titular de la cartera que tiene relación con los
temas materia del proyecto. Incluso la sola presencia en el debate parlamentario
del ministro del ramo correspondiente, sin que conste su oposición a la
iniciativa congresual en trámite, permite inferir el aval ejecutivo. La Corte
ha aceptado que el aval sea otorgado por quien haga las veces del ministro
correspondiente y (v) en cuanto a la oportunidad en la que debe manifestarse el
aval, se tiene que éste debe manifestarse antes de la aprobación del
proyecto en las plenarias”.
[62] MP Cristina Pardo Schlesinger.
[63] Al
igual que el artículo 347 superior, el inciso 2º del artículo 154 de la Carta
prevé que ciertas leyes “sólo
podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno”.
[64] Cfr. con nota al pie No. 121 de la Sentencia C-507
de 2008, MP Jaime Córdoba Triviño.
[65] Senador David Barguil Assis.
[66] Ver sesión plenaria del Senado de la República del
18 de diciembre de 2018, desde las 8:24:39 en: https://www.youtube.com/watch?v=EbGO5bgLhxE
[67] Pág. 47.
[68] Pág. 49.
[69]  En Sentencia C-332 de 2012 (MP Humberto Antonio
Sierra Porto), la Corte manifestó que “la Corte ha aplicado el
principio in dubio
pro legislatoris, según el cual, en caso de duda razonable
acerca de la ocurrencia de un vicio de procedimiento, aquélla debe ser
resulta a favor de la decisión mayoritaria adoptada por un cuerpo deliberante,
como lo es el Congreso de la República. Se trata, en pocas palabras, de una
manifestación del principio democrático.” (Énfasis fuera de texto). En el
mismo sentido, mediante Sentencia C-786 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), se sostuvo que “(l)a
Corte ha aplicado el principio in dubio pro legislatoris, según el cual, en
caso de duda razonable acerca de la ocurrencia de un vicio de
procedimiento, aquélla debe ser resulta a favor de la decisión mayoritaria
adoptada por un cuerpo deliberante, como lo es el Congreso de la República.
(…) Así las cosas, reitera la Sala la regla jurisprudencial según la cual, cuando
quiera que no exista certeza acerca de la existencia de un vicio de
procedimiento, tal duda debe ser resuelta a favor del Legislador.” (Énfasis
fuera de texto)
[70] Ver, entre otras, las siguientes sentencias: C-619
de 2003, MP Clara Inés Vargas Hernández; C-473 de 2013, MP Luis Guillermo
Guerrero Pérez; y C-623 de 2015, MP Alberto Rojas Ríos
[71] Ley
270 de 1996, art. 45.- Reglas sobre los efectos de las
sentencias proferidas en desarrollo del control judicial de constitucionalidad. “Las sentencias
que profiera la corte constitucional sobre los actos sujetos a su control en
los términos del artículo 241 de
la constitución política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la corte
resuelva lo contrario.”
[72] Sobre
los efectos diferidos de las sentencias de la Corte se pueden consultar las
Sentencias C-700 de 1999 (MP José Gregorio Hernández Galindo) y C-747 de 1999
(MP Alfredo Beltrán Sierra).
[73] MP Luis Ernesto
Vargas Silva.
[74] Cfr. Sentencias C-416 de 1994, MP Antonio Barrera
Carbonell; y T-502 de 2002, MP Eduardo Montealegre Lynett.
[75] Decreto 1625 del 11 de octubre de 2018 (Decreto
Único Reglamentario en Materia Tributaria).- Artículo
1.6.1.5.7.    Ejercicio impositivo. “El
año, período o ejercicio impositivo, en materia de impuesto sobre la renta y
complementarios, es el mismo año calendario que comienza el 1o de enero y
termina el 31 de diciembre.”// Mediante Sentencia 2008-00012 del septiembre 13
de 2012, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado (CP Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez) sostuvo que “(…) el
‘anticipo’ se entiende como el pago adelantado de una obligación y, en el
caso, la primera cuota se causa con posterioridad al momento de la causación
del impuesto de renta, es decir, al 31 de diciembre del año anterior” (Énfasis
fuera de texto) (En el mismo sentido se puede consultar la Sentencia 2007-00025
del 04 de marzo de 2010 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado (CP Martha Teresa Briceño de Valencia)//
En Sentencia 2006-03352 del 19 de octubre de 2017 de la Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (CP Jorge Octavio
Ramírez Ramírez) dijo que “(…) si el proceso de escisión se perfeccionó el 27 de enero
de 2004 (cuando se inscribió en cámara de comercio la escisión), para el 31
de diciembre de 2003, fecha de causación del impuesto de renta de ese año,
el traspaso en bloque del patrimonio de Sinclair S.A. a Tintas S.A., en virtud
de la fusión, aún no se había surtido, (…)” (Énfasis fuera de texto).
[76] MP Alejandro Linares
Cantillo.
[77] MP María Victoria
Calle Correa.
[78] [51] Sentencia
C-1144 de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa (unánime), reiterada en la providencia
C-819 de 2011 MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo (unánime). En reciente
pronunciamiento, C-035 de 2016, la Corte insistió en tal regla al analizar si
había lugar o no a analizar de fondo una disposición del Plan Nacional de
Desarrollo del Gobierno anterior “La Sala debe determinar si esta norma se encuentra vigente, pues
se trata de una disposición que hace parte del Plan Nacional de Desarrollo
correspondiente al gobierno anterior. En caso de hallarse derogada o haber sido
declarada inconstitucional previamente, en principio, ello derivaría a la
carencia actual de objeto sobre el cual pronunciarse, salvo en caso de
demostrarse que aún podría hallarse produciendo efectos jurídicos.”(MP
Gloria Stella Ortiz Delgado, SP y AV María Victoria Calle Correa, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo y Jorge Iván Palacio Palacio, SP Alberto Rojas Ríos y AV Gloria Stella
Ortiz Delgado y AP Luis Ernesto Vargas Silva).
[79] M.P.
Alejandro Linares Cantillo.
[80] M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[81] M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[82] M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[83]M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[84] M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[85] En el Auto A-311 de
2001 (M.P. Jaime Araujo Rentería), la Corte indicó: “En los eventos en que
la Corte declara la inconstitucionalidad de una determinada norma o de todo un
ordenamiento legal, el efecto que ello produce es su expulsión o desaparición
del ordenamiento positivo y, en consecuencia, sobre ellos no se puede volver,
esto es, no pueden ser objeto de nuevo pronunciamiento constitucional.  La
sentencia C-737 de 2001 mediante la cual la Corte declaró la
inconstitucionalidad diferida de la ley 619 de 2001, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 243 del Estatuto Supremo, ha hecho tránsito a cosa
juzgada constitucional de carácter absoluto y, por tanto, no es posible admitir
nuevas demandas contra ese mismo ordenamiento, pues tal decisión cobijó la
integridad de la ley”.
[86] Ibíd.
[87] La misma posición fue
reiterada en la Sentencia C-027 de 2012 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez). En este
caso, se plantearon cargos por violación a reglas de trámite en la producción
de la Ley 1382 de 2010 (que modificó el Código de Minas), la cual, mediante
Sentencia C-366 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) había sido antes
declarada integralmente inexequible, con fundamento en que su expedición no
estuvo precedida de la consulta previa a las comunidades indígenas, decisión
que fue diferida por dos años. La Corte decidió reiterar que había cosa juzgada
y estarse en lo resuelto en la Sentencia de 2011. Planteó que una nueva
revisión podría amenazar la integridad del fallo inicial, pues si declara la
exequibilidad del precepto que anteriormente fue considerado inconstitucional,
se quebrantaría la declaratoria de inexequibilidad y si declara la
inexequibilidad sin diferir los efectos en los mismos términos de la
providencia original, también desobedecería la orden de aplazamiento.  De este
modo, indicó: “[s]e subraya que como la ley fue declarada inexequible en aquella
oportunidad, dicha declaratoria implica de manera ineludible, que la Ley 1382
de 2010 desaparecerá de nuestro ordenamiento jurídico, una vez transcurra el
plazo fijado por la Corte, decisión que no puede ser modificada en
pronunciamiento posterior, bien sea para declararla exequible o para disponer
un efecto inmediato de inexequibilidad, revocando la decisión de diferir los
efectos de la sentencia”. Ver esta reconstrucción en la Sentencia C-088 de
2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[88] M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[89] “Por la cual se expide el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[90] En el mismo sentido,
sostuvo que una nueva determinación judicial sobre el precepto legal tampoco
desconoce la parte resolutiva de una decisión previa de inexequibilidad
diferida. Indicó que si se adopta una determinación de inexequibilidad, no hay
ninguna inconsistencia pues ambas decisiones coinciden en sus conclusiones y
tampoco la segunda es redundante, porque parte de un cargo distinto. A su vez,
si la decisión es de exequibilidad respecto al cargo material examinado, planteó
que tampoco se afecta la orden judicial previa, en la medida en que la norma
seguiría siendo incompatible con el ordenamiento superior, aunque no desde una
perspectiva material, sino por las irregularidades procedimentales detectadas
en la sentencia anterior. La Corte precisó que tampoco se afecta la orden de
diferimiento. Advirtió que si el aplazamiento se mantiene en la nueva
sentencia, no hay alteración a lo dispuesto con anterioridad. Y, por su parte, si
se dispone la inexequibilidad inmediata no hay tampoco contradicción alguna,
por cuanto, la determinación de aplazar los efectos se ha fundado en la
ponderación entre el vicio procedimental frente a los perjuicios que provoca el
retiro automático de la norma del sistema jurídico, en virtud del cual se ha
considerado que, en términos constitucionales, el daño provocado por el vacío
legal sería muy superior a la vigencia temporal del precepto. En contraste, la
decisión de una inexequibilidad inmediata partiría de una ponderación distinta,
efectuada a la luz de un vicio de carácter material, por lo cual, tampoco se
lesionaría el principio de la cosa juzgada constitucional.
[91] En la misma Sentencia,
la Sala advirtió: “Es esto lo que explica que el mismo Artículo 21 del
decreto 2067 de 1991 establezca expresamente que “las sentencias que profiera
la Corte Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son
de obligatorio cumplimiento para toda las autoridades y los particulares. La
declaratoria de constitucionalidad de una norma impugnada por vicios de
formales no obsta para que ésta sea demandada posteriormente por razones de
fondo” (subrayado por fuera de texto). En estos términos, el propio
ordenamiento jurídico reconoce la diferencia constitucionalmente relevante
entre los vicios de una y otra naturaleza, y dispone que el control
constitucional no se agota con la revisión formal y procedimental”. Si bien
era un argumento secundario, respecto de la tesis del precedente anterior,
según la cual, cuando la ley es declarada inexequible, por vicios de
procedimiento en su formación, en realidad la voluntad del Legislador no se ha
formado nunca, o no ha surgido válidamente a la vida jurídica y en consecuencia
no es ni siquiera necesario examinar si es inexequible por razones de fondo, la
Sentencia en mención indicó, entre otras consideraciones: “la tesis esbozada
en el referido fallo lleva aparejado un contrasentido. En efecto, la idea de
que las irregularidades procedimentales afectan de tal modo el acto normativo,
que en estricto sentido impiden su nacimiento a la vida jurídica, podría tener
asidero de manera excepcional, cuando el fallo de inexequibilidad tiene efectos
retroactivos, y cuando por esta vía se presume que el acto nunca existió. No
obstante, en la hipótesis propuesta ocurre justamente lo contrario, porque una
vez advertida la falencia procedimental se declara la inexequibilidad de la
disposición, pero se aplazan los efectos de tal fallo. En este escenario, la
tesis del actor constituye un imposible lógico, y conduce al resultado
paradójico de entender que las normas que nunca han nacido a la vida jurídica,
sin embargo, se encuentran incorporadas al ordenamiento, producen efectos jurídicos
y se mantienen en él incluso después de que por vía judicial se declara su
inexequibilidad”.
[92] En este sentido, ver
el salvamento parcial de voto a
la sentencia C-027 de 2012, suscrito por los magistrados Juan Carlos Henao
Pérez, Jorge Iván Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva.
[93] Sentencia C-084 de
2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[94] Ibíd. En la Sentencia C-816
de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, la Corte señaló: “[e]n las democracias
constitucionales en general, y específicamente en el constitucionalismo
colombiano, la deliberación pública y el respeto a los procedimientos en las
cámaras no son rituales vacíos de contenido; el respeto a esas formas tienen un
sentido profundo ya que ellas permiten una formación de la voluntad
democrática, que sea pública y lo más imparcial  posible, y que además respete
los derechos de las minorías. Las sesiones del Congreso no son entonces un
espacio en donde simplemente se formalizan o refrendan decisiones y
negociaciones que fueron hechas por fuera de las cámaras y a espaldas de la
opinión pública. Sin excluir que puedan existir negociaciones entre las fuerzas
políticas por fuera de las sesiones parlamentarias, por cuanto esas reuniones
son en el mundo contemporáneo inevitables, sin embargo es claro que las
democracias constitucionales, y específicamente la Carta de 1991, optan por un
modelo deliberativo y público de formación de las leyes y de los actos
legislativos. Por ello la reunión de las cámaras no tiene por objetivo
únicamente formalizar la votación de una decisión, que fue adoptada por las
fuerzas políticas por fuera de los recintos parlamentarios; las sesiones del
Congreso tienen que ser espacios en donde verdaderamente sean discutidas y
debatidas, en forma abierta y ante la opinión ciudadana, las distintas
posiciones y perspectivas frente a los asuntos de interés nacional”.
[95]
Sentencia C-481 de 2019. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[96] En el salvamento parcial
a la Sentencia  C-027
de 2012, suscrito por los magistrados Juan Carlos Henao Pérez, Jorge Iván
Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva, se indicó: “consideramos que resultaría del
todo inútil e innecesario realizar un segundo análisis de constitucionalidad
por vicios de forma de una legislación que fue declarada inconstitucional con
efectos diferidos por presentarse también vicios de trámite, ya que en este
caso el resultado que se produciría sería el mismo ante la constatación del
vicio, es decir, la declaración de inconstitucionalidad de la norma ante la
violación de los mismos bienes jurídicos tutelados, es decir, el principio
democrático y el de publicidad que sustentan la inconstitucionalidad por vicios
de procedimiento de una norma legal. En este caso, al igual que cuando se
demanda por un mismo cargo ya estudiado, se debe aplicar la cosa juzgada
constitucional y estarse a lo resuelto en la sentencia que declaró
inconstitucional la norma con efectos diferidos”.