C-569-10
Sentencia C- 569/10
Sentencia C-569/10
EXCEPCION
TRANSITORIA A LA PROHIBICION DE LA DOBLE MILITANCIA POLITICA-Existencia de
cosa juzgada constitucional
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Requisito de
caducidad
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Configuración de cosa juzgada
constitucional
Referencia: expediente
D-8001
Demanda
de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de 2009, artículo 1º
(parcial)
Demandante
María Eugenia
Martínez Uribe
Magistrado
Ponente:
JUAN CARLOS
HENAO PÉREZ
Bogotá, D. C.,
catorce (14) de julio de dos mil diez (2010)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere
la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el
artículo 241, numeral 1º de la Constitución, la ciudadana Maria Eugenia Martínez
Uribe solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del parágrafo 1º del
artículo 1º del Acto Legislativo 1º de 2009 “por el cual se modifican y
adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia”.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver la demanda de la referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
Se
transcribe a continuación la norma demandada y se subraya el apartado acusado
de inconstitucional:
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2009
(Julio 14)
Diario Oficial No. 47.410 de 14 de julio de 2009
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Por el cual se modifican y adicionan unos artículos de la
Constitución Política de Colombia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. El
artículo 107 de la Constitución Política quedará así:
Se garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar
y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a
ellos o de retirarse.
En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer
simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería
jurídica.
Los Partidos y Movimientos Políticos se organizarán democráticamente
y tendrán como principios rectores la transparencia, objetividad, moralidad, la
equidad de género, y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos.
Para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos
propios o por coalición, podrán celebrar consultas populares o internas o
interpartidistas que coincidan o no con las elecciones a Corporaciones
Públicas, de acuerdo con lo previsto en sus Estatutos y en la ley.
En el caso de las consultas populares se aplicarán las normas sobre
financiación y publicidad de campañas y acceso a los medios de comunicación del
Estado, que rigen para las elecciones ordinarias. Quien participe en las
consultas de un partido o movimiento político o en consultas interpartidistas,
no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral. El resultado de
las consultas será obligatorio.
Los directivos de los Partidos y Movimientos Políticos deberán
propiciar procesos de democratización interna y el fortalecimiento del régimen
de bancadas.
Los Partidos y Movimientos Políticos deberán responder por toda
violación o contravención a las normas que rigen su organización,
funcionamiento o financiación, así como también por avalar candidatos elegidos
en cargos o Corporaciones Públicas de elección popular, quienes hayan sido o
fueren condenados durante el ejercicio del cargo al cual se avaló mediante
sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos relacionados
con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico o
de delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa
humanidad.
Los partidos o movimientos políticos también responderán por
avalar a candidatos no elegidos para cargos o Corporaciones Públicas de
Elección Popular, si estos hubieran sido o fueren condenados durante el período
del cargo público al cual se candidatizó, mediante sentencia ejecutoriada en
Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculación a grupos
armados ilegales y actividades del narcotráfico, cometidos con anterioridad a
la expedición del aval correspondiente.
Las sanciones podrán consistir en multas, devolución de los
recursos públicos percibidos mediante el sistema de reposición de votos, hasta
la cancelación de la personería jurídica. Cuando se trate de estas condenas a
quienes fueron electos para cargos uninominales, el partido o movimiento que
avaló al condenado, no podrá presentar candidatos para las siguientes
elecciones en esa Circunscripción. Si faltan menos de 18 meses para las
siguientes elecciones, no podrán presentar terna, caso en el cual, el nominador
podrá libremente designar el reemplazo.
Los directivos de los partidos a quienes se demuestre que no han
procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y
obligaciones que les confiere Personería Jurídica también estarán sujetos a las
sanciones que determine la ley.
También se garantiza a las organizaciones sociales el derecho a
manifestarse y a participar en eventos políticos.
Quien siendo miembro de una corporación pública decida presentarse
a la siguiente elección, por un partido distinto, deberá renunciar a la curul
al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Sin
perjuicio de lo dispuesto por el artículo 134, dentro de los dos (2) meses
siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, autorízase,
por una sola vez, a los miembros de los Cuerpos Colegiados de elección popular,
o a quienes hubieren renunciado a su curul con anterioridad a la vigencia del
presente acto legislativo, para inscribirse en un partido distinto al que los
avaló, sin renunciar a la curul o incurrir en doble militancia.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 2o. El Gobierno Nacional o los miembros del
Congreso presentarán, antes del 1o de agosto de 2009, un Proyecto de Ley
Estatutaria que desarrolle este artículo.
El Proyecto tendrá mensaje de urgencia y sesiones conjuntas y
podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. Se reducen a la
mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto de Ley
Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional (…)
III. LA DEMANDA
Manifiesta la
actora que el parágrafo transitorio demandado es contrario al artículo 375 de
la Constitución, que establece la competencia del Congreso para adelantar
reformas constitucionales a través de actos legislativos, ya que en el presente
caso el poder de reforma del Congreso desborda los límites de sus atribuciones
convirtiéndose en poder constituyente y sustituyendo la Constitución de 1991 al
alterarse principios y valores consustanciales a ésta.
Para
sustentar su demanda la actora hace un breve resumen del precedente
jurisprudencial que da  la posibilidad que la Corte Constitucional estudie los
casos de sustitución de la Constitución “de manera permanente o transitoria”
so pretexto de la reforma, y cita las Sentencias C-551 de 2003 y C-1040 de
2005. Del mismo modo, considera que el parágrafo 1º del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2009 vulnera el principio fundamental a la representación
política ya que, “los ciudadanos al ejercer nuestro derecho a participar en
la conformación, ejercicio y control del poder público, efectivamente elegimos
nuestros representantes dentro de los mismos partidos que los han avalado o
presentado ante todos los ciudadanos…”[1].
Igualmente
manifiesta que “La Decisión política soberana para conformar el Congreso de
la República” se vería vulnerada ya que con el parágrafo demandado existe
la posibilidad de que se altere la escogencia de los representantes y el
partido cuando se depositó el voto por parte de los electores[2]. Además
considera que “…los electores, quedaríamos sin elegidos, sin representantes,
pues no son representantes de un partido sino de los ciudadanos electores, lo
fueron por nuestro voto, porque por medio de éste, ejercitando nuestra
libertad, para hacer efectivos nuestros derechos…”[3].
También
dice que el parágrafo transitorio demandado al autorizar a los miembros de los
Cuerpos Colegiados a presentarse por otro partido distinto al que los avaló, sin
perder la curul ni incurrir en doble militancia, va en contra del principio de
soberanía popular. Sobre este punto considera la demandante que el parágrafo
demandado,
“esta aboliendo
directamente la representación otorgada por nosotros los ciudadanos electores,
es decir, ha abolido la Soberanía del Pueblo por toda una legislatura. No
existe autorización alguna, por parte de nosotros los electores, Cuerpo
Electoral del actual Congreso de la República, ni de los partidos políticos y
similares que escogimos en el acto soberano popular, decisión política
soberana, para que sus miembros dispongan discrecionalmente de la
representación que les otorgamos para todo el período para el cual fueron
electos, como lo dispone la Carta”[4].
Igualmente
manifiesta sobre este punto que “…el Congreso de la República, carece en
absoluto de toda competencia para disponer libremente de la representación del
soberano popular, la norma acusada no tuvo ni tiene ni ha tenido validez
alguna. La norma acusada, ha elevado a canon constitucional el fraude a los
electores y a los partidos”[5].
Concluye
la demandante su impugnación diciendo que con la reforma del parágrafo demandado
el Congreso se abrogó el poder de la soberanía popular y desbordó su poder de
reforma ya  que éste ha abolido, derogado “… la representación del SOBERANO
POPULAR ASI SEA TRANSITORIAMENTE”[6],
y “…ha sustituido la Constitución vigente por una forma innominada de
totalitarismo o dictadura en la cual han participado, la rama Ejecutiva y
Legislativa del poder público”[7].
IV.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
1.     Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario
El Doctor
Alejandro Venegas Franco, en su calidad de Decano de la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, el 25 de febrero de 2010 mando
una comunicación en donde recuerda que el 27 de octubre de 2009 su institución
tuvo la oportunidad de intervenir en el proceso de constitucionalidad iniciado
por una demanda que se presentó en aquel momento en contra del  Artículo 1º
(parcial) del Acto Legislativo 01 de 2009, demanda que pretende la declaratoria
de inexequibilidad de la misma disposición constitucional que ahora se acusa y
que plantea argumentos similares a los formulados por la demandante en aquella
ocasión. Por lo tanto, la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario solicita a la Corte la acumulación de expedientes[8].
De todas maneras
considera pertinente anexar a su respuesta el oficio No 2449 de 7 de octubre de
2009 en donde se encuentra contenida la Intervención que la Universidad realizó
del Expediente D – 7894, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En aquella oportunidad
la Facultad de Jurisprudencia solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad
de la norma demandada. En dicho escrito, la Universidad considera que el
problema jurídico a resolver se puede resumir en dos preguntas: 1. ¿Carecía de
competencia el Congreso de la República para introducir la reforma a la Carta
Política, en el sentido de autorizar, a través de la disposición demandada, por
una sola vez, a los miembros de los cuerpos colegiados de elección popular, o a
quienes hubieren renunciado a su curul con anterioridad a la vigencia del
presente acto legislativo, para inscribirse en un partido distinto al que los
avaló, sin renunciar a la curul o incurrir en doble militancia? y por otro lado
2. ¿Sustituyó el Congreso de la República la Constitución con la disposición
demandada?[9]
Para resolver
estos cuestionamientos la entidad interviniente realiza un repaso del procedimiento
que se debe seguir en la adopción de un Acto Legislativo para que pueda
considerarse como válido, por consiguiente invita a la Corte Constitucional a
verificar si dicho procedimiento se ha cumplido correctamente[10]. A
renglón seguido, señala que el Congreso de la República sólo tiene atribuciones
para reformar la Constitución mas no para sustituirla o derogarla, así que la
Corte debe “evaluar que el Congreso no haya excedido el poder de reforma de
la Constitución”[11].
Siguiendo este
postulado explica las reglas jurisprudenciales que ha dado la Corte
Constitucional para hacer el juicio de sustitución[12] y
subraya que en el caso concreto la premisa mayor es el concepto de
representación política que es el eje más importante del sistema democrático.
Posteriormente añade que, “la representación es el acto mediante el cual un
representante, bien sea gobernante o legislador actúa en nombre de un
representado, es decir el ciudadano para la satisfacción de sus intereses. En
este orden de ideas, el representado puede controlar y exigir que el gobernante
cumpla con sus responsabilidades por medio de mecanismos electorales institucionalizados,
como por ejemplo votando por otro partido político en las siguientes
elecciones”[13].
Igualmente afirma que la representación política, “consiste en hacer
presentes las voces, opiniones y perspectivas de los ciudadanos que encuentran
en las ideas de un partido o movimiento político la defensa de sus intereses en
el proceso de elaboración de políticas públicas”[14].
Del mismo modo,
señala que el artículo 107 reformado transitoriamente acentúa la
democratización de los partidos y prohíbe la doble militancia, así que no se
explica, “con qué finalidad es que el Congreso en el ejercicio de su función
constituyente establece una excepción de movilidad de partido a los miembros de
los cuerpos colegiados de elección popular o a quienes hubieren renunciado su
curul con anterioridad a la vigencia del acto legislativo para inscribirse en
un partido distinto al que los avalo sin renunciar a la curul o incurrir en
doble militancia”. Con esta reforma se exceptúa la regla general “desdibujando
el principio democrático de representación política que es columna vertebral
del Estado colombiano. Es menester entonces señalar que sin un principio de
representación política coherente, existe una sustitución del sistema
democrático, atrás anunciado”[15]
(Negrilla fuera del texto).
De otra parte se
dice que el parágrafo demandado autoriza por una sola vez a los miembros de los
cuerpos colegiados de elección popular o a quienes hubieren renunciado a su
curul con anterioridad a la vigencia del presente acto legislativo para
inscribirse en un partido distinto al que los avaló, sin necesidad de renunciar
a su curul o incurrir en doble militancia. A partir de la lectura de esta norma
se puede inferir “1. Que se trata de una disposición que despliega sus
efectos para los destinatarios de la misma, cuando ésta sea ejercitada y
solamente opera en una sola oportunidad. De allí el carácter transitorio, 2.
Que es destinatario de la disposición el representante político elegido
popularmente para cuerpo colegiado, bien en su calidad de miembro activo del
citado cuerpo o bien a los que hubieren renunciado a la curul con anterioridad
a la vigencia del acto legislativo que se estudia”[16].
Siguiendo esta
interpretación la entidad interviniente se pregunta a quién beneficia esta
disposición y porqué se consagra la retroactividad frente al segundo grupo de
destinatarios, es decir los que hubieren renunciado a su curul antes de la
vigencia de la disposición. Expresa que “La consecuencia es que el cambio de
partido o movimiento político deja sin representación las ideas que sirvieron
de base para la elección a través del partido o movimiento político. Con lo
cual se encuentra una tensión entre el interés del ciudadano que lo eligió y el
interés del representante, que abandona la representación de las ideas del
partido o movimiento político que lo avaló y lo hizo elegir, y sin que la
Constitución lo justifique ni establezca consecuencias políticas o jurídicas al
inscribirse en otro partido o movimiento”[17].
Finalmente
explica que teniendo en cuenta lo relacionado con el sistema electoral sobre el
umbral y la cifra repartidora, así como el sistema de bancadas desarrollado
mediante la Ley 974 de 2005, los miembros de los partidos políticos tienen la
obligación legal de actuar en grupo y coordinadamente. Por ende, considera que
la norma demandada “quiebra todo el sistema de representación política (…),
pues no solo frustra la concreción del interés de los electores sino que
también causa menoscabo a todo el partido, quien con la inscripción de sus
elegidos en otros partidos o movimientos pierde gobernabilidad (…),
perjudicando la forma disciplinada (…) con la que deben actuar los miembros de
las corporaciones públicas”[18].
En este orden de
ideas, se concluye que la norma atacada sustituye temporalmente la Constitución
“en la medida en que el elegido abandona la representación política
conferida a través de la elección, dejando de lado el compromiso con los
electores y con el partido o movimiento político que lo avaló y acogió en su
seno, por lo cual con efecto retroactivo debe declararse la inexequibilidad de
la norma acusada”[19].
De esta forma concluye la entidad interviniente su escrito diciendo que con
esta reforma “existe un vicio de competencia del Congreso de la República en
el ejercicio de la función constituyente”[20].
2. Facultad de
Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia
Sede Bogotá
El doctor José
Francisco Acuña Vizcaya, en su calidad de decano de la Facultad de
Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia
Sede Bogotá, se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad del artículo
1° (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2009, en el sentido de declarar la
norma inexequible.
En primer
término, la entidad interviniente explica que sobre la reforma del mismo
artículo ya había presentado concepto de la demanda  D- 7894 en octubre de
2009. En dicho concepto la entidad interviniente dividió su escrito en cuatro
partes. En primer lugar (i) la doctrina constitucional vigente en materia de
revisión de actos legislativos por la presunta sustitución de la Constitución,
en segundo lugar (ii) el análisis de la estructuración del cargo de la demanda;
en tercer término (iii) la verificación de la violación de la noción de Estado
Social y Democrático plasmado en la Constitución de 1991, y por último (iv) el
análisis de si se presenta una contradicción del parágrafo demandado con el
principio de representación democrática que deriva de su legitimidad misma en
el poder soberano del pueblo como constituyente primario[21].
Sobre el primer
punto la entidad interviniente resume el precedente jurisprudencial referente a
la revisión por parte de la Corte Constitucional de actos legislativos por la
presunta sustitución de la Carta en donde cita la jurisprudencia que se ha dado
sobre el tema de la sustitución de la Constitución[22], los
requisitos que debe tener la demanda para comprobar de una manera clara,
concreta y específica que se ha sustituido la Carta[23] y la
posibilidad de que la Corte analice las “sustituciones parciales” a través de
reformas específicas[24].
En relación con
el segundo punto, pasa la entidad interviniente a sintetizar los cargos
enunciados en la demanda contra el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2009.
Sobre este tema apunta que  “la Constitución Política a lo largo de su
articulado establece unos lineamientos básicos con los cuales procura de un
lado fortalecer las instituciones democráticas del Estado, al tiempo que busca
afianzar y vigorizar los diversos mecanismos de participación entre los que se
encuentran los partidos y movimientos políticos, regula además, aspectos tales
como el derecho de asociación con fines políticos (artículos 4 y 107 de la
Constitución), los distintos tipos de organización partidista que participan en
el juego electoral (artículos 107 y 108) y la financiación estatal de las
organizaciones políticas y las campañas (artículos 109 y 111) entre otros, con
el ánimo de proteger la participación ciudadana por medio de la restauración de
los partidos políticos y de unas reglas claras en el sistema electoral”[25].
Por otra parte,
considera la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional que el
fortalecimiento del sistema democrático encuentra eco en la organización de los
partidos y movimientos políticos alrededor de una idea o pensamiento político,
característica ésta que se canaliza a través de la exigencia de mayores
requisitos para la creación de partidos y movimientos políticos, de la
conformación de listas únicas, de la cifra repartidora, del voto preferente y
de un régimen de bancadas.
Sobre el
análisis del articulo demandado, considera que con esta reforma se debilitan
los partidos y movimientos políticos permitiendo el transfuguismo, en vez de
fortalecerlos con mecanismos que permitan recoger todos los intereses e
inquietudes ciudadanas, “…posibilidad que se ve ampliamente debilitada en la
medida en que se le permita a unos pocos miembros de las corporaciones públicas
electos popularmente, cambiar de partido político sin que esta actitud genere
ninguna consecuencia a quien así decida actuar, transformando y pasando por
encima de la voluntad popular manifestada en las urnas a favor de un
determinado programa o ideología política…”[26].
Para concluir, se
enfatiza en que uno de los pilares sobre los que se fundamenta la Constitución
es el principio democrático, el cual conlleva la prohibición de la doble
militancia, fenómeno que da lugar a que prevalezca el interés privado del
representante elegido y no el mandato de los electores o representados que
reflejan el “interés general”[27].
Adicionalmente, se sostiene que la norma demandada “deja sin efecto el
sistema electoral basado en la cifra repartidora y la ley de bancadas, en
donde la curul no es del individuo, sino del partido o movimiento político,
situación que es incompatible con el principio de representación democrática,
pilar de la Constitución” (negrillas tomadas del texto original). Así pues,
se solicita a esta Corporación declarar inexequible la disposición acusada,
pues el Congreso excedió el poder de reforma[28].
3. Consejo
Nacional Electoral
El doctor Marco
Emilio Hincapié Ramírez, en su condición de Presidente del Consejo Nacional
Electoral, intervino en este proceso apoyando la declaratoria de
constitucionalidad del artículo 1° (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2009.
Sin negar la
diferencia existente entre la reforma y la sustitución de la Constitución, el
interviniente no encuentra que la prohibición de la doble militancia implique
sustituir la Constitución por cuanto esta proscripción no existía al momento de
promulgar la Carta de 1991, sino que fue introducida por el Congreso mediante
el Acto Legislativo 01 de 2003, por lo que luego puede ser atenuada
transitoriamente por la misma institución que la estableció. Del mismo modo
explica que la prohibición de la doble militancia no es “un principio
axiológico de nuestra Constitución que no pueda ser modificado, atenuado o
eliminado por el Congreso de la República, ya que de ser considerado como tal,
desde un principio no habría sido considerado ajustado a la Carta, en tanto que
habría introducido un elemento extraño a su esencia”[29].
Por otra parte,
manifiesta que el Acto Legislativo 01 de 2003 introdujo la posibilidad de que
los partidos inscribieran sus listas a los cuerpos colegiados de manera
abierta, es decir que los electores pueden votar por el candidato de su
preferencia dentro de una lista dando lugar a que prevalezca el orden de los
candidatos de preferencia y no el orden establecido por los partidos en la
lista.[30].
Por esta razón considera la entidad interviniente que, “al momento de
diseñar nuestro sistema electoral el Constituyente entendió que la tradición
del país era votar más por personas que por partidos (…), por lo que se debe
entender que no se atenta contra la esencia de nuestro ordenamiento (…), cuando
el ciudadano elector, detentador de la soberanía, vota no solo por un partido
sino por un candidato, por lo que es su voluntad que ambos sean sus
representantes”[31].
Igualmente
considera que la reforma constitucional demandada no sustituye la Constitución
y por ende es constitucional ya que con esta disposición “no se alteró de
manera radical la Constitución, en la medida que la esencia del sistema de
democracia participativa se mantiene”[32]. Además considera que “…debe
tenerse presente, que no es de la esencia de la democracia participativa, la
prohibición a la doble militancia, ya que ninguna de sus definiciones consagra
la indisolubilidad del vínculo entre el elegido y el partido por el cual fue
elegido…”.
Finaliza el
interviniente diciendo que, “podemos o no estar de acuerdo con el parágrafo
demandado, más no por ello, podemos concluir que se ha sustituido, así sea
transitoriamente, el principio de democracia participativa, por lo que no se
puede compartir el tremendismo del que hace gala la demandante, quien coloca a
los partidos por encima de los electores…”[33]. En este sentido
recomienda a la Corte que se declare la constitucionalidad de la norma
demandada ya que, “… el sistema de lista abierta con voto preferente
incorporado en nuestro sistema electoral, implica nada más y nada menos, una
doble expresión de los electores, quienes votan con los partidos, pero
preferentemente lo hacen por los candidatos predilectos, no pudiéndose dejar de
lado, que en un modelo democrático los partidos por muy actores importantes del
sistema, no dejan de ser meros intermediarios entre elegidos y electores, y que
son estos quienes prevalecen al momento de ser ambos contrapuestos”[34].
4. La ciudadana Inés
Arias Arias
La ciudadana
Inés Arias Arias, actuando en nombre propio, intervino en este proceso a favor
de la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada, pues ella “sobrepasa
todo límite y que con alevoso cinismo conculca los derechos de los
electores, Soberano popular, al permitir que su elegido por un partido y con un
compromiso concreto, programático y de bancada, ‘autorizase’, admite, promueve
y estatuye, contra los fundamentos democráticos, lo que se conoce como doble
militancia” (Negrilla tomada del texto original)[35].
Con relación a
la trasgresión de la soberanía popular, la ciudadana interviniente asegura que
los políticos elegidos no pueden pasarse a otros partidos o movimientos
políticos toda vez que ello implica representar a electores diferentes a los
que los eligieron, con lo que se defraudaría a la propia agrupación política y
a la nueva agrupación receptora. Explica que con el Acto Legislativo No 1 de
2009 que da lugar a la doble militancia no hay una responsabilidad del elector
con su partido y no se tiene el compromiso de defender el ideario de éste”
puesto que la pertenencia a una agrupación política, como representante de
ésta, lo determina el elector de esa agrupación, quien únicamente por el
sufragio universal elige a sus representantes”[36].
Explica que con
la posibilidad que establece la reforma constitucional de que el representante
se pase a un partido diferente al que lo eligió se comete una doble trasgresión
y violación del mandato de representatividad con los propios electores como con
su propia agrupación política, “puesto que sin renunciar a su investidura de
elegido, la han usurpado y defraudado para entregarla a otra agrupación”[37].
Por último, la
interviniente considera que esta reforma da lugar a que se destruya y desvirtúe
la voluntad de los electores que se quedaron sin representación legal y cita el
caso de los cinco congresistas elegidos por el Partido Cambio Radical que en su
opinión “están desistitucionalizando el Estado Social de Derecho y en
consecuencia al Congreso y a todas las demás instituciones de la vida
pública en Colombia”[38].
Finaliza su
intervención señalando que “el parágrafo transitorio que permite el cambio
de partido es destructor de la democracia en su fundamento principal, la
constitución del voto y del sufragio universal”[39],
y, en consecuencia, implica una sustitución de la Constitución.
5. El ciudadano Juan
Pablo Cardona González
El ciudadano
Juan Pablo Cardona González coadyuvó en este proceso de constitucionalidad
mediante la remisión de un escrito a través del cual considera que la norma
acusada debe ser declarada inexequible, comoquiera que viola los
principios democráticos de transparencia, pluralismo político, representación
política y moralidad, a la vez que defrauda la ley de bancadas y la buena fe de
quienes eligieron a los políticos que pretendan cambiarse de partido o
movimiento político.
Del mismo modo
considera que el artículo demandado, traiciona “la confianza depositada por
los electores, como la de la posición asumida por la bancada del partido de
origen. Con esta disposición constitucional se fragmentó el pluralismo político
y se debilitaron sin justificación constitucional razonable los partidos y
movimientos políticos”[40].
Por otra parte
señala que “Con la autorización del transfuguismo político tristemente se
constitucionalizó y autorizó la defraudación ética y moral de los
representantes del pueblo, avalando dos maneras de traición simultáneas: Tanto
la de la confianza depositada por los electores, como la de la posición asumida
por la bancada del partido de origen”[41] y considera que con esta
disposición constitucional se fragmentó el pluralismo político y se debilitaron
sin justificación constitucional razonable los partidos y movimientos
políticos.
Por último, observa
que la norma acusada tenía como finalidad favorecer y aprobar la Ley que
convocaba al referendo sobre la segunda reelección presidencial, Ley que fue
declarada inexequible por la Corte Constitucional y que en el comunicado de
prensa se determinó que fue aprobada “a costa de maniobras de migración
partidista prohibidas por la misma Constitución (transfuguismo electoral)”[42].
Entonces manifiesta que, “declarada inexequible en su totalidad la ley que
convocaba al mecanismo de participación ciudadana, debe declararse igualmente
inexequible la reforma al artículo 107 de la Constitución que sirvió como
fundamento Constitucional de su fácil aprobación”[43].
6. Ministerio
del Interior y de Justicia
El doctor
Fernando Gómez Mejía, en su condición de Director de Ordenamiento Jurídico del
Ministerio de Interior y de Justicia, allegó a la Secretaría General de esta
Corporación concepto técnico en virtud del cual defiende la constitucionalidad del
Artículo 1º (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2009.
En primer lugar,
precisa cuáles son los argumentos de la demanda, para posteriormente advertir
que los cargos que se proponen en esta demanda son los mismos que expusieron en
la demanda D-7894, en la medida en que en ambas impugnaciones “se acusa la
misma norma y por el mismo cargo de sustitución de la Carta Política en
relación con lo que en ésta se denomina ‘Democracia Representativa-Soberanía
Popular-República’ y en la D-7894 se llamó ‘Principio democrático’ ”[44].
Por tal razón considera el interviniente que en el presente caso resultan
pertinentes exponer los mismos argumentos que se expusieron en el concepto del
expediente D-7984.
En dicha
Intervención subrayó el Ministerio que no se presenta una sustitución de la
Constitución en los términos del principio democrático, sino que, al contrario,
se
“reafirma dicho
principio al establecer una medida transitoria que permita consolidar la
identidad política de los aspirantes a cargos y Corporaciones públicas de
elección popular, así como una medida necesaria para hacer tránsito a la regla
general señalada en el mismo artículo, en cuanto a la obligación de renunciar a
la respectiva curul doce (12) meses antes de cambiar de partido o movimiento
político, transición que para quienes ya están ocupando un cargo o investidura
de elección popular al momento de entrar a regir esta disposición, resulta
esencial para permitirles, al mismo tiempo que definir su línea política, no
ver cercenado su derecho de aspirar para el siguiente periodo a la misma o a
otra Corporación de elección popular”[45].
Por otra parte,
considera que en el presente caso no se está frente a la misma disposición que
fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-342 de
2006, “porque no se está exceptuando de manera definitiva la prohibición de la
doble militancia o del transfuguismo político mediante una simple notificación
al partido que avaló su elección en el cargo o investidura que está ejerciendo,
sino que, por una sola vez y dentro de un lapso muy corto (2 meses)”[46]
se está permitiendo tal conducta.
Igualmente, cita
la sentencia C-332 de 2005 en la que se dijo que no es inconstitucional una
disposición transitoria cuya función sea instrumental para evitar “…un vacío
jurídico o precisar cómo ha de hacerse la transición del régimen anterior al
nuevo establecido por la reforma constitucional demandada” (Negrilla en el
texto original)[47],
y por ende considera que el parágrafo transitorio demandado evita el vacío
jurídico que se configuraría “en relación con los miembros de Corporaciones
Públicas que ya vienen ocupando una curul con el aval de determinado partido o movimiento
político y desean aspirar en las elecciones subsiguientes por otro partido, con
el que real y definitivamente se sienten identificados, pero que dada la nueva
condición establecida para ello en este Acto Legislativo, a saber, que deben
renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de
inscripciones, les resultaría imposible teniendo en cuenta la fecha de expedición
de esta nueva disposición constitucional frente a la fecha de las próximas
elecciones”[48].
A continuación
el Ministerio cita apartes del texto de la exposición de motivos del proyecto
que se convirtiera en el Acto Legislativo 01 de 2009, en los cuales se
evidencia que el espíritu de esta reforma política es profundizar la
democratización de los partidos y ahondar en el tema de la responsabilidad
política[49].
Finalmente,
entiende que el artículo demandado no constituye una sustitución de la
Constitución sino una simple reforma que garantiza un mecanismo de transición
para que los miembros de corporaciones públicas que quisieran presentarse a la
siguiente elección por un partido distinto no tuvieran que renunciar a su
curul, de modo que no se afecte de “manera desigual a quienes ya hubieren
iniciado un periodo en la respectiva Corporación o Cargo antes de esta reforma”[50].
En razón de lo expuesto el Ministerio del Interior y de Justicia pide que se
declare la exequibilidad del Parágrafo Transitorio 1 del artículo 1º del Acto
Legislativo 01 de 2009, que reformó el artículo 107 de la Constitución
Política.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En su concepto
Nº 4946  de 5 de abril de 2010 el Jefe del Ministerio Público le solicita a la
Corte Constitucional declarar exequible el parágrafo transitorio 1º del
artículo 1º del Acto Legislativo No 1 de 2009. En dicho concepto el jefe
del Ministerio Público considera que sobre el parágrafo acusado ya se habían
hecho una serie de reflexiones en el concepto No 4869 emitido con ocasión de la
demanda D-7894 que en su opinión “guarda relación de conexidad material y
teleológica con la que ahora se analiza”[51].
Después de
realizar esta observación, señala que se tiene que solucionar el problema
jurídico que se sintetiza en responder a la pregunta de si con la reforma
constitucional del parágrafo transitorio 1º del artículo 1º del Acto
Legislativo No 1 se sustituyó los principios y valores de la Constitución de
1991. Para dar respuesta a esta cuestión la Procuraduría estima que se debe
tener en cuenta las consideraciones generales sobre los límites materiales al
poder de reforma constitucional que se establecieron en la Sentencia C-551 de
2003[52],
y en segundo lugar aplicar el test de la sustitución enunciado
“incipientemente” en las Sentencias C – 970 y  C – 971 de 2004[53].
Una
vez hecho este análisis concluye que el parágrafo transitorio 1º del artículo 1º
del Acto Legislativo No 1 de 2009 no sustituye el principio democrático que
sustenta la organización política colombiana. Para llegar a esta conclusión se
exponen cuáles fueron las consecuencias de la redacción original del artículo
307 de la C.P[54]
que garantizaba a todos los nacionales el derecho de fundar, organizar y
desarrollar partidos y movimientos políticos. Sobre este tema dice que esta
norma fue el fiel reflejo de la apertura partidista que pretendía impulsar la
irrupción de variadas fuerzas políticas en el escenario nacional.
Del
mismo modo considera que el Acto Legislativo No 1 de 2003 introdujo una serie
de cambios en el sistema electoral, especialmente en cuanto al régimen
partidista y su relación con el funcionamiento del Congreso de la República,
cuya finalidad última consistió en fortalecer los partidos políticos, y el
régimen de bancadas, creando una serie de medidas como el voto preferente, las
listas únicas, los umbrales, las bancadas, la cifra repartidora que dio lugar a
que los miembros de las Corporaciones Públicas de elección popular, y en
particular el Congreso actúe conforme a los ideales que rigen los partidos
políticos por el cual fueron electos[55].
Teniendo
en cuenta la reforma constitucional que se estableció con el Acto Legislativo
No 1 de 2003 y los conceptos y sentencias que se han proferido al respecto,
considera que el principio fundamental que se pretende proteger con dicha norma
es el principio democrático, consagrado como valor supremo de la
Constitución y que presupone consecuentemente tener como objeto central la
regulación en el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos “como
célula básica de nuestro sistema democrático que encarna la representación,
expresión y decisión de los ciudadano”[56].
Una
vez identificado y descrito el elemento definitorio de la Constitución que se
encuentra comprometido con la reforma bajo análisis, la Procuraduría pasa a
determinar el alcance del parágrafo transitorio examinado. En este sentido dice
que, “Éste habilita a los congresistas, diputados, concejales y ediles, por
una sola vez, para inscribirse en un partido político distinto de aquel que
avaló su elección sin renunciar a su curul ni incurrir en doble militancia. Es
decir, permite que los miembros de los cuerpos colegiados de elección popular,
sin más justificación que su propia voluntad, puedan trasladarse junto con su
curul a un partido distinto en detrimento directo del programa e ideario
político del partido que inscribió su candidatura y de sus electores”.
Teniendo
en cuenta esta interpretación de la norma demandada y después de exponer los
cargos aducidos por la actora[57]
considera que la modificación demandada no vulnera los fundamentamentos
estructurales de la Constitución ya que se seguirían garantizando los
principios de democracia, participación ciudadana y soberanía popular
contenidos en el preámbulo de la Constitución y en sus artículos 1º y 3º que
consagran, a Colombia como Estado Social de derecho, democrática, participativa
y pluralitas y cuya “soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual
emana el poder público”.
Tampoco
estima que se vean afectados los fines del Estado señalados en el artículo 2º
de la Carta, entre los cuales se encuentra el de “garantizar la efectividad
de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar
la participación de todos en las decisiones que los afecten y en la vida
económica, política…”.  De igual manera, considera que no se aprecia que
dicha reforma viole los artículos 40 y 95 de la Constitución, ni el principio
de participación democrática, ni el derecho a la conformación de los partidos
políticos regulados en el Título IV de la Constitución. Por último, estima que
con la reforma a la Constitución demandada no se esta sustituyendo la
Constitución con relación a los mecanismos de participación ciudadana
(artículos  103 a 106 de la C.N), siguiendo la jurisprudencia que la Corte
estableció en la Sentencia C – 1040 de 2005.
El
Ministerio Público explica que “El constituyente derivado al expedir el Acto
Legislativo No 1º de 2009 está reformando a su vez otro Acto Legislativo, el 01
de 2003 que no formaba parte del texto originario de la constitución de 1991 y,
en esa medida no consagra elementos definitorios nuevos de la Carta Magna sino
que simplemente desarrolla los establecidos por el Constituyente primario, tal
como sucede con la presente reforma, incluido su parágrafo transitorio que no
hace otra cosa distinta que favorecer el tránsito hacia un nuevo régimen
electoral que sigue los lineamientos esenciales de fortalecimiento de los
partidos y de la representación política, propios del principio democrático que
sirve de pilar estructural del estado colombiano”[58].
La
Procuraduría concluye su concepto diciendo que no es posible sostener que el
Congreso de la República se extralimitó en el ejercicio de sus competencias
como constituyente secundario sino que, por el contrario respetó los límites
materiales de su potestad de reformar la Carga Magna al mantener su identidad
en relación con el principio democrático en conexidad con los principios de
soberanía popular y pluralismo político, “el cual ni se derogó, ni mucho
menos fue sustituido por otro que se le opone”.
En este sentido
explica que con la reforma demandada “(…) sencillamente se concedió a través
del parágrafo acusado un término prudencial de dos meses, para que los miembros
de las corporaciones públicas de elección popular puedan ajustarse a los
lineamientos del nuevo régimen electoral – que sigue y refuerza la orientación
ideológica de la reforma constitucional de 2003 (…) permitiendo una sana
reorganización de las fuerzas representadas en el Congreso de la República”[59]
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1. Competencia
de la Corte y caducidad de la acción
1.1 La Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 1º del
artículo 241 y el artículo 379 de la Constitución Política por estar dirigida
contra un Acto Legislativo “solo por vicios de procedimiento en su
formación”. La jurisprudencia de esta Corte ha previsto desde la Sentencia
C-551 de 2003 que dentro del concepto de procedimiento se encuentra la
potestad de la Corte para adelantar el juicio de sustitución de la Constitución
y verificar que el poder de reforma no se exceda y se convierta en poder
constituyente alterando principios y valores de la Constitución o aspectos del
Bloque de Constitucionalidad[60].
1.2 El inciso
segundo del artículo 379 de la Constitución prevé que la acción pública de
inconstitucionalidad contra los actos legislativos deberá presentarse dentro
del año siguiente de su promulgación. Para el asunto de la referencia, el
requisito de caducidad de la acción se encuentra cumplido, pues el Acto
Legislativo No 1 de 2009 fue promulgado el 14 de julio de 2009 y la demanda
propuesta por la ciudadana María Eugenia Martínez Uribe fue radicada ante la
Secretaría General de la Corte el 20 de enero de 2010.
2. Existencia
del fenómeno de la cosa juzgada constitucional por los cargos de la demanda.
2.1 Como ya se
había anunciado en algunas de las intervenciones[61] y en el
Concepto del Procurador los cargos de la demanda que se refieren a que con el
parágrafo primero del artículo 1º del Acto Legislativo No 1 de 2009 se vulnerán
los principios de soberanía popular y de representación política, y que por
ende el Congreso de la República habría excedido sus competencias sustituyendo
la Constitución de 1991, ya se habían expuesto en la demanda D-7894, resuelta
mediante la Sentencia C – 303 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
2.2 En dicha
Sentencia dispuso la Corte “Declarar EXEQUIBLE,
por los cargos analizados en esta sentencia, el parágrafo transitorio 1º
del artículo 1º del Acto Legislativo 1º de 2009 ‘por el cual se modifican y
adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia’”.
2.2 Al respecto
consideró la Corte que:
“En el asunto objeto de análisis, no puede perderse de vista que
el parágrafo transitorio es apenas un componente de una reforma política de
amplio espectro, que estableció distintas reglas constitucionales unívocamente
dirigidas a fortalecer la democracia participativa a través del aumento de los
estándares de la disciplina de partidos y movimientos políticos, aunada a la fijación
de responsabilidades y sanciones a estas agremiaciones cuando permitan la
interferencia de grupos armados ilegales y el narcotráfico. Esta reforma
establece, como se ha señalado insistentemente, requisitos más estrictos para
los miembros de las corporaciones públicas, entre ellos, mayores exigencias y
sanciones en lo que se refiere al transfuguismo y la doble militancia.
Por lo tanto, no es acertado sostener que la norma demandada
sustituya la Constitución, puesto que se limita a prever una regla transitoria
inmersa en una reforma constitucional amplia, que está dirigida precisamente al
fortalecimiento de los principios y valores constitucionales que la demandante
considera afectados. Incluso, la Sala advierte, que la norma acusada, según sus
particulares condiciones, puede válidamente comprenderse como un mecanismo para
salvaguardar derechos constitucionales relevantes, como el derecho a elegir y
ser elegido (art. 40.1 C.P.), al igual que el encauzamiento institucional de la
garantía al derecho de conformar, pertenecer y retirarse de partidos o
movimientos políticos (art. 107 C.P.). Ello, en tanto posibilita que los
congresistas que decidiesen cambiar de partido y movimiento político no
terminaran afectados retroactivamente por el nuevo régimen que, se insiste,
establece condiciones más estrictas para esta opción.
Para la Corte, es imprescindible interpretar la norma acusada en
su verdadero sentido, el cual no está dirigido a avalar el transfuguismo
político y la doble militancia in genere, sino que se circunscribe a
facilitar la transición entre regímenes constitucionales bajo el cumplimiento
de precisas condiciones identificadas en fundamento jurídico de este fallo.
Esas especiales, características permiten inferir, contrario sensu, que
toda forma de doble militancia y transfuguismo que se manifieste por fuera de
tales condiciones excepcionales, recibirá el reproche jurídico vigorosamente
alentado por la reforma política de 2009 y, en consecuencia será pasible, de
las sanciones previstas por la Constitución y la Ley para tal efecto.
Empero, la Corte considera imprescindible señalar que lo decidido
en esta sentencia, se restringe al ámbito de competencia de este Tribunal para
efectuar el juicio de sustitución y las implicaciones, en todo caso limitadas,
que la  norma acusada tiene para la democracia constitucional. Por tanto,
lo expresado en esta sentencia no puede comprenderse, de ninguna manera como un
aval de conductas profundamente nocivas para la estabilidad institucional y la
representación democrática, como la doble militancia, la indisciplina de
bancadas y el transfuguismo político”.
2.3 Como el parágrafo transitorio 1º del artículo 1º del Acto
Legislativo 1º de 2009 ya fue analizado por esta Corporación en relación
con los mismos cargos que consisten en la eventual vulneración de los
principios de representación política y soberanía popular es claro que ha
operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, y por lo tanto debe la
Corte limitarse a disponer en la parte resolutiva, estarse a lo resuelto en
la Sentencia C- 303 de 2010 que declaró la exequibilidad del parágrafo transitorio 1º del artículo 1º del Acto
Legislativo 1º de 2009 “por el
cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de
Colombia”[62].
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE A LO
RESUELTO en
la Sentencia C- 303 de 2010 que por los cargos mismos cargos declaró EXEQUIBLE
el parágrafo transitorio 1º del artículo 1º del Acto
Legislativo 1º de 2009 “por el cual se modifican y adicionan unos artículos
de la Constitución Política de Colombia”.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
Ausente
en comisión
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
Aclaración
de voto
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Aclaración
de voto
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente
en comisión
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETTELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-569 DE 2010
PROHIBICION
DE LA DOBLE MILITANCIA Y TRANSFUGUISMO POLITICO-Análisis
no se ajusta completamente a los parámetros del juicio de sustitución
Referencia:
expediente D-8001
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio 1º del artículo 1º
(parcial) del Acto Legislativo 1º de 2009 “por el cual se modifican y
adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia.”
Actora: María Eugenia Martínez Uribe
Magistrado
Ponente:
Juan Carlos
Henao Pérez
Por
considerarlo pertinente frente a la decisión mayoritaria en la presente
sentencia, con el acostumbrado respeto, aclaro mi voto, reiterando las razones
expuestas en mi aclaración de voto a la sentencia C-303 de 2010. En dicha
ocasión dije lo siguiente:
A
pesar de compartir la decisión mayoritaria que declaró la exequibilidad,
exclusivamente por los cargos analizados, del parágrafo transitorio 1º del
artículo 1º del Acto Legislativo 1º de 2009 “por el cual se modifican y
adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia,” por considerar
que tal disposición no constituía una sustitución de la Constitución, y por lo
mismo, con ella el Congreso no había desbordado su competencia para reformar la
Carta Política de 1991, consideramos que algunas de las afirmaciones realizadas
en la sentencia, en particular las relativas a la
prohibición de la doble militancia y el transfuguismo político y la vigencia de
la democracia participativa y la soberanía popular, no se ajustan
completamente a los parámetros de análisis del juicio de sustitución, y por lo
mismo, pueden dar lugar a confusiones sobre el carácter del juicio de
sustitución y su distinción con un eventual juicio material a las reformas
constitucionales.
Por
la estructura del argumento desarrollado y el detalle de la descripción sobre
el régimen de partidos, la sentencia logra un efecto argumentativo
contradictorio que puede confundir al lector sobre el tipo de análisis que debe
hacerse cuando se cuestiona el poder de reforma del Congreso. Sin embargo, como
se trata de afirmaciones obiter dicta, no afectan la ratio decidendi de la
presente sentencia.
Sin
desconocer, tal como lo señala la sentencia, que “los partidos políticos son
imprescindibles para la vida democrática, la consolidación de una
representación política que exprese las mayorías y que se muestre respetuosa de
los intereses de los grupos minoritarios, y para el ejercicio responsable y
ordenado de la participación,” consideramos que la norma cuestionada es
exequible porque la existencia de un régimen de bancadas, el establecimiento de
un régimen de disciplina de partidos, la prohibición del transfuguismo, son tan
sólo algunas de las alternativas que permite el régimen democrático para
determinar las reglas de juego de los partidos. De hecho antes de la reforma
constitucional del 2003, no existía un régimen sólido de partidos ni disciplina
de partidos, y en todo caso, el funcionamiento de éstos permitió la vigencia
del régimen democrático.
Y
es por ello precisamente que en el caso bajo examen, no hay sustitución de la
Constitución. Dado que en materia de regulación de partidos dentro de una
democracia participativa hay muchas alternativas, acoger una de ellas, que haga
mayor o menor énfasis en la disciplina de partidos, que facilite la
consolidación de partidos fuertes mayoritarios o logre la generación de cientos
de pequeños partidos, no supone la sustitución de elemento esencial de la
Constitución de 1991, independientemente de que tal regulación se plasme en
“una norma transitoria inmersa en una reforma constitucional amplia, que está
dirigida precisamente al fortalecimiento de los principios y valores
constitucionales”, o en una norma de carácter permanente.
Dejo, pues
expuestas las razones que me llevan a aclarar mi voto frente a la decisión
adoptada por esta Corporación en el asunto de la referencia.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
A LA SENTENCIA C-569/10
PROHIBICION
DE LA DOBLE MILITANCIA Y TRANSFUGUISMO POLITICO-Análisis
no se ajusta completamente a los parámetros del juicio de sustitución
Referencia: Expediente
D-8001
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio 1º del artículo 1º
(parcial) del Acto Legislativo 1º de 2009 “por el cual se modifican y
adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia.”
Por
considerarlo pertinente frente a la decisión mayoritaria en la presente
sentencia, con el acostumbrado respeto, aclaro mi voto, reiterando las razones
expuestas en mi aclaración de voto a la sentencia C-303 de 2010. En dicha
ocasión dije lo siguiente:
A
pesar de compartir la decisión mayoritaria que declaró la exequibilidad,
exclusivamente por los cargos analizados, del parágrafo transitorio 1º del
artículo 1º del Acto Legislativo 1º de 2009 “por el cual se modifican y
adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia,” por
considerar que tal disposición no constituía una sustitución de la
Constitución, y por lo mismo, con ella el Congreso no había desbordado su
competencia para reformar la Carta Política de 1991, consideramos que algunas
de las afirmaciones realizadas en la sentencia, en particular las relativas a la prohibición de la doble militancia y el transfuguismo
político y la vigencia de la democracia participativa y la soberanía popular,
no se ajustan completamente a los parámetros de análisis del juicio de
sustitución, y por lo mismo, pueden dar lugar a confusiones sobre el carácter
del juicio de sustitución y su distinción con un eventual juicio material a las
reformas constitucionales.
Por
la estructura del argumento desarrollado y el detalle de la descripción sobre
el régimen de partidos, la sentencia logra un efecto argumentativo
contradictorio que puede confundir al lector sobre el tipo de análisis que debe
hacerse cuando se cuestiona el poder de reforma del Congreso. Sin embargo, como
se trata de afirmaciones obiter dicta, no afectan la ratio decidendi de la
presente sentencia.
Sin
desconocer, tal como lo señala la sentencia, que “los partidos políticos son
imprescindibles para la vida democrática, la consolidación de una
representación política que exprese las mayorías y que se muestre respetuosa de
los intereses de los grupos minoritarios, y para el ejercicio responsable y ordenado
de la participación,” consideramos que la norma cuestionada es exequible porque
la existencia de un régimen de bancadas, el establecimiento de un régimen de
disciplina de partidos, la prohibición del transfuguismo, son tan sólo algunas
de las alternativas que permite el régimen democrático para determinar las
reglas de juego de los partidos. De hecho antes de la reforma constitucional
del 2003, no existía un régimen sólido de partidos ni disciplina de partidos, y
en todo caso, el funcionamiento de éstos permitió la vigencia del régimen
democrático.
Y
es por ello precisamente que en el caso bajo examen, no hay sustitución de la
Constitución. Dado que en materia de regulación de partidos dentro de una
democracia participativa hay muchas alternativas, acoger una de ellas, que haga
mayor o menor énfasis en la disciplina de partidos, que facilite la
consolidación de partidos fuertes mayoritarios o logre la generación de cientos
de pequeños partidos, no supone la sustitución de elemento esencial de la
Constitución de 1991, independientemente de que tal regulación se plasme en
“una norma transitoria inmersa en una reforma constitucional amplia, que está
dirigida precisamente al fortalecimiento de los principios y valores
constitucionales”, o en una norma de carácter permanente.
Dejo, pues
expuestas las razones que me llevan a aclarar mi voto frente a la decisión
adoptada por esta Corporación en el asunto de la referencia.
Fecha
ut supra,
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
[1] Página 6 de la demanda.
[2] Dice la demandante que, “por
razón de nuestros intereses, ideologías, pensamiento, creencias, programas o
cualquier otro motivo político suficiente para que el en el acto de depositar
el voto, como cuerpo electoral, se exprese la Soberanía que reside
exclusivamente en el pueblo, tanto en la escogencia de nuestros representantes,
como del partido. Decisión política soberana para conformar el Congreso de la
República, Rama Legislativa del poder público” (Folio 6 de la demanda).
[3] Folio 9 de la demanda
[4] Ibíd.
[5] Folio 10 de la demanda.
[6] Folio 11 de la demanda.
[7] Ibíd.
[8] Dice el Decano  en su
comunicación que “Comparadas la demanda que fue remitida con oficio 520 del
22 de febrero de 2010 y la anteriormente referida, encontramos que se trata de
dos demandas que pretenden la declaratoria de inexequibilidad de la misma
disposición constitucional y además se observa que los argumentos que
justifican la petición de inconstitucionalidad son similares, por lo cual, en
forma respetuosa solicitamos sea decretada la acumulación de los expedientes”.
[9] Página 3 de la Intervención.
[10] Páginas 2 a 6 de la Intervención
en donde cita el procedimiento que se establece en el articulo 375 de la C.N en
cuanto el trámite y la iniciativa, y el artículo 223 de la Ley 5ª de 1992 sobre
la publicación oficial, las reglas para la radicación del proyecto y
designación de ponentes. También cita los artículos 148, 158 y 169 de la Ley 5ª
de 1992 sobre unidad de materia, la no aplicación de acumulación de proyectos y
la exigencia de deliberación en los debates. También cita el artículo 226 de la
Ley 5ª de 1992 que dispone que “En la segunda vuelta sólo podrán debatirse
iniciativas presentadas en la primera. Las negadas en este período no podrán
ser consideradas nuevamente”.
[11] Página 7 de la Intervención.
[12] Dice que la Corte en las
sentencias C -970 de 2004 reconstruyó las reglas jurisprudenciales establecidas
en las sentencias C – 551 de 2003 y C – 1200 de 2003 en donde se estableció que
hay sustitución de la Constitución en aquellos eventos en los que se produce un
cambio constitucional de manera significativa, en el  que no puede sostenerse
la identidad de la Constitución. Señala el interviniente que “A partir de
las sentencias señaladas, la Corte Constitucional estructuró la metodología
para el ejercicio del control de constitucionalidad en relación con cargos por
sustitución de  la Constitución así: ´i. Premisa mayor: consiste en
la enunciación de aquellos aspectos definitorios de la identidad de la Constitución
que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio; ii. Premisa menor:
consiste en el examen del acto acusado, para establecer cual es su alcance
jurídico, en relación con los elementos definitorios identificadores de la
Constitución, iii. Contraste de las anteriores premisas con el criterio de
juzgamiento señalado por la Corte, es ´ (…) la verificación de si la reforma
reemplaza un elemento definitorio identificador de la Constitución por otro integralmente diferente”.
[13] Página 8 de la Intervención.
[14] Ibíd.
[15] Dice el Interviniente que “Lo
anterior, se explica en la medida en que la construcción de los representantes
políticos debe estar al servicio del interés general, entendido como entidad de
sustancia colectiva propia y distinta de los intereses particulares, que
implica una distancia respecto de los intereses particulares. A partir de esta
distancia se deduce precisamente la legitimación específica de las disposiciones
democráticas con respecto del principio democrático, atrás anunciado”
(Página 8 de la Intervención).
[16] Página 9 de la demanda.
[17] Folio 9 de la Intervención.
[18] Página 10 de la Intervención.
[19] Página 11 de la Intervención.
[20] Ibíd.
[21] Folio 7 de la Intervención.
[22] Sobre este punto explica que
desde la Sentencia C – 551 de 2003 se dio la posibilidad de revisar las
reformas a la Constitución para comprobar si so pretexto de la reforma se
sustituyó una constitución por otra, dando lugar a que el poder de reforma se
abrogará competencias del poder constituyente. En la Intervención se resume la
jurisprudencia sobre el tema y se cita las sentencias C – 551 de 2003, C -1040
de 2005, C – 153 de 2007, C – 157 de 2007 y C – 293 de 2007.
[23] Sobre este punto en la intervención
se indica que se debe explicar en primer lugar (i) los elementos definitorios
de la Constitución que han sido sustituidos, en segundo término (ii) explicar
cuál es el elemento novedoso y distinto que se ha introducido y por último
comprobar en qué forma ese elemento nuevo varía el régimen constitucional
(C-888 de 2004 y C – 1124 de 2005). También explica que se debe tener en cuenta
no solamente los requisitos del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, sino que
se deberá a su vez sustentar plenamente en qué consiste dicha sustitución a
través de la exposición de argumentos suficientes que explique que tal cambio
implica la abrogación de la Constitución vigente (C – 888 de 2004 y C – 1124 de
2005).
[24] Sobre este punto cita la
Sentencia C – 153 de 2007 en donde se dice que si pueden existir sustituciones
parciales a la Constitución ya que “… una norma que afecte en principio solo
una parte de la Constitución puede tener como consecuencia un cambio sustancial
del modelo político y por lo tanto, hacer incompatible su contenido con el
contenido y alcance originario de las restantes normas. En consecuencia, cuando
quiera que una reforma parcial afecte el contenido medular del Estado
constitucional podrá la Corte ejercer el respectivo control” (Folio 3 de la
Intervención).
[25] Folio 5 de la intervención.
[26] Se cita la Sentencia C – 342 de
2006 al señalar que con este tipo de comportamientos se configura “… (un)
fraude que se le comete a los electores, quienes votaron por un determinado
programa al cual se comprometió a defender el elegido mediante su bancada en
una determinada Corporación Pública” (Folio 7 de la intervención).
[27] Folio 7 de la intervención.
[28] Ibíd.
[29] El Consejo Nacional Electoral
explica que “De lo expuesto debemos llegar a una primera conclusión, en el
sentido que los principios incorporados por el Congreso de la República en su
función de Constituyente derivado pueden ser en cualquier momento, y por el
mismo procedimiento adoptado por este para su expedición, en el futuro,
modificados, atenuados o extinguidos, sin que con ello se esté sustituyendo la
Constitución” (Página 3 de la Intervención).
[30] Es decir “que al momento de
votar, los electores lo hicieran no solo por los partidos sino también los
candidatos, determinando con ello el orden de elección de los integrantes de
tal listas, de tal suerte que el orden de elección no estará dado por el orden
de inscripción, sino por la mayoría de apoyos obtenidos por cada candidatos
[sic], en relación con el cual se reordenará la lista” (Ibíd.).
[31] Ibíd.
[32] Dice el Consejo Nacional Electoral
que “… la consideración según la cual las curules en las corporaciones
públicas no son de propiedad ni de los partidos ni de los miembros de estas
corporaciones, solo que los elegidos, por el hecho de haberlo sido, tienen el
derecho a ocupar por el período por el que fueron elegidos tales curules, de
allí, que incluso desde antes de la modificación que se demanda, se considera
que la violación a la prohibición de la doble militancia, en ningún caso diera
lugar a la pérdida de la curul, por cuanto su régimen de sanciones, deferido a
lo que sobre el particular establecieran los propios partidos, sanciones que
según la propia Constitución, modificada en tal sentido por el Acto Legislativo
01 de 2003, van desde la pérdida del derecho al voto hasta la expulsión del
partido, sin que se incluyese la sanción mayor de pérdida de la curul” (Ibíd.).
[33] Ibíd.
[34] Páginas 4 y 5 de la Intervención.
[35] Página 3 de la Intervención.
[36] Página 5 de la
Intervención
[37] Ibíd.
[38] Página 7 de la Intervención.
[39] Ibíd.
[40] Página 2 de la Intervención.
[41] Ibíd.
[42] Página 3 de la Intervención.
[43] Ibíd.
[44] Página 5 de la Intervención.
[45] Página 6 de la Intervención.
[46] Ibíd.
[47] Página 7 de la Intervención.
[48] Ibíd.
[49] En la exposición de Motivos se dijo que “Dentro
de un marco de equilibrio, colaboración armónica y respeto mutuo en el
ejercicio de sus funciones, los poderes públicos tenemos la oportunidad de
fortalecer los mecanismos para erradicar las malas prácticas y costumbres en la
política. Ya la reforma política de 2003 viene generando importantes transformaciones
en el ejercicio del quehacer político, sin embargo, es necesario hacer un
ajuste constitucional y legal para adaptar la legislación a las nuevas y
complejas realidades que hoy enfrenta Colombia…” (Negrillas en el
original).
[50] Página 8 de la Intervención.
[51] Página 4 del Concepto.
[52] En este sentido el Ministerio
Público explica que se debe establecer qué se entiende por poder de reforma
constitucional, cuál es su límite, y por tanto que desborda esta competencia. “En
este sentido, se tomarán como base los parámetros jurisprudenciales que la
Corte Constitucional ha establecido al respecto, especialmente lo consignado en
la sentencia C-551 de 2003, recopilado y reiterado en la sentencia C-1040 de
2005, en cual se expusieron  detalladamente las respuestas a dichos
interrogantes en los siguientes términos in extensu: “Así la Corte, en la
Sentencia C- 551 de 2003 sentó estos criterios en relación con la sustitución
de la Constitución, al juzgar una ley que convocaba a un referendo, no a un
acto legislativo en cuya aprobación no participa directamente el pueblo: a) Que
el poder de reforma definido por la Constitución colombiana está sujeto a
límites competenciales. b) Que por virtud de esos límites competenciales el
poder de reforma puede reformar la constitución, pero no puede sustituirla por
otra integralmente distinta u opuesta. c) Que para establecer si una
determinada reforma a la Constitución es, en realidad, una sustitución de la
misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores del ordenamiento que
le dan su identidad. d) Que la Constitución no contiene cláusulas pétreas ni
principios intangibles y que, por consiguiente, todos sus preceptos son
susceptibles de reforma por el procedimiento previsto para ello. e) Que el
poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su
integridad la Constitución. f) Que sólo el constituyente primario tendría la
posibilidad de producir una tal sustitución. Todas las anteriores reglas
jurisprudenciales fueron reiteradas por la Corte en las sentencias C- 1200 de
2003, C- 979 y C-971 de 2004” (Corte Constitucional, Sentencia C- 1040 de
2005, MM. PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Gálvis y Clara Inés
Vargas Hernández).
[53] “Para definir paso a paso el
método hermenéutico del test de sustitución concretado en que: ´(a) se aprecia
si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución, (b) se
analiza si éste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y,
luego, (c)  se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no
sin distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente
diferentes, al punto de que resulten incompatibles”.
[54] Dicho articulo establecía que “Se garantiza a
todos los nacionales el derecho de fundar, organizar y desarrollar partidos y
movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse.
También se garantiza a las organizaciones sociales el
derecho a manifestarse y a participar en eventos políticos”.
[55] El Ministerio Público cita el
Concepto del Magistrado del Consejo Nacional Electoral Dr. Rafael Bornacelli
Guerrera No 0480 de 2 de marzo de 2005  en donde se dice que el Acto Legislativo No 1 de 2003
tiene como finalidad la necesidad de fortalecer los partidos políticos con el
aglutinamiento de las fuerzas políticas y que “En últimas, se concibió un
verdadero sistema electoral orientado por unas finalidades constitucionales
claras: fortalecimiento de los partidos, disciplina política, y racionalización
del trabajo en la Corporación. En este sentido se dispuso entonces: la
prohibición de la doble militancia (inc. 2º art. 107 CN), el mecanismo de las
listas únicas por partido o movimiento político (inc 1º art. 263 CN), la
exigencia de un umbral (inc. 2º art. 263 C.N), la inclusión de una cifra
repartidora (art. 263 A CN), y el deber de que los miembros de cada lista
actuaran como bancada (inc. 6º art. 108 C.N)… (Negrilla fuera del texto. Folio
13 del Concepto):
[56]  Folio 15 del Concepto.
[57] Explica la Procuraduría que la
reforma demandada vulneraría según los actores el principio de
representatividad política como expresión jurídica de los ciudadanos a través
del voto a nivel de las Corporaciones legislativas y, en particular, del
Congreso de la República. También subraya el Ministerio Público que dicen los
demandantes que con la norma sub judice se estaría vulnerando de cierta manera,
la confianza del pueblo depositada en sus representantes “pues los electores
votaron para las elecciones a las corporaciones públicas por una lista única y
luego ésta se ve desintegrada por la posibilidad de sus miembros de cambiarse
de partido a otro diferente al que los avaló.” (Folio 16 del Concepto).
[58] Folio 18 de Concepto
[59] Folio 19 del Concepto
[60] Fundamento Jurídico 29 y siguientes de
la Sentencia C – 551 de 2003. Esta línea jurisprudencial se mantiene las
Sentencias C – 1200
de 2003, C – 816 de 2004, C – 970
y C – 971 de 2004, C – 1040 de 2005, C – 588 de 2009 y en la C – 141 de
2010. En las Sentencias, C – 970 y C – 971 de 2004 se establece el
llamado “Test de la Sustitución” en donde se debe verificar por parte de la
Corte,  “…
(a)
(…) si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución, (b)  (…)
si éste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y, luego, (c)
se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no sin distintos,
lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al
punto de que resulten incompatibles”.
[61] Por ejemplo en la Intervención
de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, de la Facultad
de Derecho de la Universidad Nacional, del Ministerio del Interior y de
Justicia.
[62] En esta
Sentencia salvaron el voto los magistrados Nilson Pinilla Pinilla y Humberto
Antonio Sierra Porto, acorde con su posición contraria a la tesis del
control de los que se denominan como vicios de competencia, la cual, desde su
punto de vista, desconoce el tenor literal del artículo 241.1 de la
Constitución, ya que en su sentir termina por efectuar un control material de
los actos reformatorios de la Carta Política que excede la competencia de la
Corte Constitucional. El magistrado Sierra Porto observó
que la demanda no cumplía con los presupuestos señalados por la jurisprudencia
para admitir una demanda de inconstitucionalidad por vicios de competencia, los
cuales deben ser aportados por el demandante y no construidos por la Corte.
Además, se advierte una contradicción con la sentencia C-588 de 2009, mediante
la cual se declaró inconstitucional una norma transitoria, mientras que aquí es
uno de los argumentos para considerar que no configura una sustitución de la Constitución.
A su juicio, nuevamente,  esta sentencia pone de manifiesto las
dificultades que ha implicado para la Corte asumir  un control que se
aparta de los cánones de un control jurídico, para entrar en el ámbito de
control político e ideológico propio del Congreso. Los magistrados
María Victoria Calle Correa y Juan Carlos Henao Pérez se reservaron
la presentación de una eventual aclaración de voto.