T-219-14
Sentencia T-219/14
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL
Y PROTECCION POR MEDIO DE ACCION DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL
Y PROTECCION POR MEDIO DE ACCION DE TUTELA-Procedencia por tratarse de una persona
de avanzada edad que no cuenta con los medios económicos para su sustento
LEY 100 de 1993-Interpretación constitucional del literal
b del artículo 61
PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE EQUIDAD EN LA
INTERPRETACION-Artículo
61, literal b de la Ley 100/93
La
constitucionalidad del artículo 61 de la Ley 100 de 1993, no es óbice para que
su contenido se aplique atendiendo las particularidades de cada caso concreto. Con fundamento en esta premisa,
y en la protección especial y reforzada de las personas de avanzada edad, a
quienes les resulta especialmente
difícil tener una relación laboral o poder cotizar como independientes, sostuvo
que aunque estas personas se hubieran comprometido voluntariamente a cotizar un
número mínimo de semanas, si por alguna razón les resulta imposible cumplir con
dicho compromiso, no se les puede exigir “a
como de lugar la obligación de ostentar una relación laboral o de conseguir por
su cuenta los recursos para cotizar al sistema.
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, DIGNIDAD
HUMANA Y MINIMO VITAL-Orden a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público reconocer y pagar el bono pensional al que tiene derecho el
actor
Referencia: expedientes T-4122723
Acción de
tutela instaurada por Juan de Dios Quiceno en contra de la Administradora de
Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., primero (1) de abril de dos mil catorce (2014)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada
por los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y
Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y  previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales
y reglamen­tarios, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos de tutela
proferidos, en primera instancia, por la Sala de Decisión Penal del Tribunal
Superior de Medellín el dos (2) de agosto de dos mil trece (2013), y en segunda
instancia, por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el diecisiete
(17) de septiembre de dos mil trece (2013), en el trámite de la acción de
tutela instaurada por Juan de Dios Quiceno en contra de la AFP Protección S.A.[1]
I.
ANTECEDENTES
El señor Juan de Dios Quiceno interpuso acción de tutela en
contra de la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. (en
adelante, Protección S.A.), porque la entidad accionada se niega a tramitar su
solicitud de devolución de aportes, bajo el argumento de que el actor se afilió
al régimen de ahorro individual con solidaridad a pesar de que a la entrada en
vigencia del Sistema General de Pensiones tenía más de cincuenta y cinco (55)
años de edad, y que por esta razón, con base en lo establecido en el artículo
61 de la Ley 100 de 1993, debía cotizar quinientas (500) semanas para poder acceder
a las prestaciones contempladas en dicho régimen.[2]
A continuación se exponen los fundamentos de la demanda:
1.
Hechos
1.1.
El señor Juan de Dios Quiceno es una persona de setenta y seis (76) años
de edad.[3]
Manifiesta que se afilió al Instituto de Seguros Sociales en mil novecientos
ochenta y cinco (1985), y que en el año dos mil uno (2001) se trasladó al régimen
de ahorro individual con solidaridad (en adelante, RAIS) por medio de su
afiliación a Protección.
1.2.
Señala que cuando solicitó su afiliación a Protección S.A., ésta entidad
no le informó que perdería los beneficios del régimen de transición, ni que
debía aportar quinientas (500) semanas en ese régimen para poder obtener la
devolución de saldos.
1.3.
El actor manifiesta que superó la edad mínima para pensionarse, “no
t[iene] quien [lo] emplee y no puede aportar como trabajador independiente,[…] no
cumpl[e] con los requisitos para acceder a una pensión, est[á] en imposibilidad
de seguir cotizando, o de continuar aportando hasta alcanzar el derecho”.[4]
1.4.
En respuesta a una solicitud presentada por el actor a Protección S.A. para
que le devolvieran sus aportes, porque ya había cumplido la edad para
pensionarse y consideraba que no alcanzaría a cotizar el capital suficiente
para financiar una pensión mínima de vejez, ésta entidad le informó que tenía
la condición de “afiliado excluido en los términos del artículo 61 de la Ley
100 de 1993”,[5]
razón por la cual era necesario que cotizara quinientas (500) semanas en el RAIS
“para acceder a las prestaciones que otorga el mismo”.[6]
Adicionalmente, la AFP accionada le indicó que, con base en
lo establecido en el artículo 18 del Decreto 3798 de 2003,[7] para que la Oficina de
Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitiera y
pagara su bono pensional, era igualmente necesario que acreditara haber
cotizado quinientas (500) semanas en el RAIS.
1.5.
El trece (13) de noviembre de dos mil doce (2012) el señor Juan de Dios
Quiceno solicitó nuevamente la devolución de sus aportes a Protección S.A. Asimismo,
requirió que, en el evento en que se concluyera que no era procedente la
devolución de saldos, se le informara qué destino tendrían las cotizaciones efectuadas,
sus rendimientos, y la cuota de administración que le cobraban. Solicitó que se
le certificara cuál era su relación con esa administradora de fondos de
pensiones, el estado de su cuenta, y los beneficios pensionales a que tiene
derecho.[8]
1.6.
El actor afirma que para el momento en que interpuso la acción de tutela
no había recibido respuesta a estas solicitudes por parte de Protección S.A.
1.7.
Finalmente, el señor Juan de Dios Quiceno sostiene que es una persona de
avanzada edad, que no tiene empleo ni otra fuente de recursos. Vive en casa de
uno de sus hermanos, quien le brinda techo y comida. Sin embargo, necesita de
los aportes que hizo al Sistema General de Pensiones durante su vida laboral,
para contribuir con su sustento.
1.8.
En consecuencia, solicita que se tutelen sus derechos fundamentales a la
seguridad social, al mínimo vital, a la dignidad humana y de petición, por
medio de una orden a Protección S.A. para que le devuelvan el capital acumulado
en su cuenta de ahorro individual, los rendimientos financieros y el valor del
bono pensional.
2.
Actuaciones adelantadas en primera instancia
2.1       Mediante
Auto del veinte (20) de febrero dos mil trece (2013), el Juzgado Octavo Penal
Municipal con Función de Control de Garantías de Medellín admitió la acción de
tutela objeto de estudio, y vinculó al proceso a la Administradora Colombiana
de Pensiones –Colpensiones– (en adelante, Colpensiones).
2.2       El
siete (7) de marzo de dos mil trece (2013), el Juzgado en mención profirió
sentencia de primera instancia en la que tuteló los derechos fundamentales del
señor Juan de Dios Quiceno.
2.3       Impugnada
la anterior decisión por parte de Protección S.A., el Juzgado Once Penal del
Circuito de Medellín declaró la nulidad de lo actuado desde el auto admisorio
de la acción de tutela, porque consideró que se debió vincular al proceso al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Oficina de Bonos Pensionales, entidad
que debía pronunciarse sobre la emisión del bono pensional del actor. En
consecuencia, devolvió el proceso para que este fuera remitido a la Sala Penal
del Tribunal Superior de Medellín.[9]
2.4       Mediante
auto del catorce (14) de mayo de dos mil trece (2013), la Sala Penal del
Tribunal Superior de Medellín admitió la acción de tutela objeto de estudio, y
corrió traslado del proceso al Ministerio de Hacienda, Oficina de Bonos
Pensionales, a Protección S.A., al Instituto de Seguros Sociales en Liquidación
y a Colpensiones.
2.5       El
veintisiete (27) de mayo de dos mil trece (2013) la Sala Penal del Tribunal
Superior de Medellín profirió sentencia de primera instancia por medio de la
cual amparó los derechos fundamentales del actor.
2.6       Esta
decisión fue impugnada por el Ministerio de Hacienda y por Protección S.A.,
entidad que a su vez solicitó que se declarara la nulidad del proceso desde la
sentencia de primera instancia, porque el auto admisorio de la acción no les
fue notificado.
2.7       La
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia declaró la nulidad de
todo lo actuado desde el auto admisorio proferido el catorce (14) de mayo de dos
mil trece (2013), porque éste no le fue notificado a Protección S.A.
2.8       Finalmente,
la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín admitió nuevamente la acción de
tutela mediante auto del veintidós (22) de julio de dos mil trece (2013), y
ordenó la vinculación de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, de Protección S.A., del Instituto de Seguros
Sociales en Liquidación y de Colpensiones.
3.
Informes presentados por las entidades vinculadas al proceso
3.1       Informe
presentado por el Jefe de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
El jefe de la
Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló
que el señor Juan de Dios Quiceno no había presentado derecho de petición
alguno ante esa entidad.
Asimismo, informó que en su base de datos figura el traslado
del actor al RAIS desde el trece (13) de diciembre de mil novecientos noventa y
nueve (1999), y que, de acuerdo con lo establecido en el literal b del artículo
61 de la Ley 100 de 1993,[10]
el señor Quiceno estaba excluido de trasladarse al mencionado régimen, porque
al momento de entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones el primero (1°)
de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994) tenía cumplidos cincuenta y
seis (56) años de edad. Con fundamento en esta información, señaló:
“En este sentido, cuando el
accionante manifestó su voluntad de trasladarse del Régimen de Prima Media
donde estaba válidamente afiliado, al Régimen de Ahorro Individual, la
AFP PROTECCIÓN debió explicarle, y el señor JUAN DE DIOS QUICENO aceptar la
obligación de cotizar 500 semanas adicionales exigidas por la Ley 100 de 1993.
Luego, no se trata de una imposición extraordinaria de orden administrativo y
por fuera de la Ley.”[11]
(Subraya y negrilla en texto original).
Por lo anterior, manifestó que el señor Juan de Dios Quiceno
está excluido del régimen de ahorro individual, debiendo cotizar quinientas (500)
semanas en el RAIS para acceder a las prestaciones de ese régimen, y como no ha
acreditado la cotización de este número de semanas, no se encuentra válidamente
vinculado al RAIS. Asimismo, sostuvo que el señor Juan de Dios Quiceno “sabe
que en el momento de su afiliación estaba excluido del Régimen de Ahorro
Individual pero de todas formas adoptó la decisión de comprometerse a cumplir
la obligación de cotizar 500 semanas”.[12]
Por otra parte, solicitó que se declarara la improcedencia
de la acción de tutela, porque este mecanismo no es procedente para obtener el
reconocimiento y pago de un derecho económico como lo es un bono pensional.
Finalmente, solicita que se ordene el traslado del actor al
régimen de prima media con prestación definida, con base en lo establecido en
el artículo 5° del Decreto 3995 de 2008,[13]
ya que:
“Si se aceptaran las
pretensiones del accionante se estaría vulnerando la espina dorsal del Sistema
General de Pensiones, creado por la Ley 100 de 1993, pues se motivaría a que
las personas, en lugar de solicitar la Indemnización Sustitutiva ante el ISS,
se trasladen al Régimen de Ahorro Individual para pedir un bono pensional.”
3.2       Informe
presentado por Protección S.A.
La Jefe del Departamento de Beneficios y Pensiones de
Protección S.A. presentó un informe el veintitrés (23) de julio de dos mil
trece (2013), en el que solicitó que se negara la tutela de los derechos del
actor, porque su actuación se ajustó a las normas legales y no vulneró los
derechos fundamentales del señor Juan de Dios Quiceno.
En su informe, la entidad accionada señaló que el señor Juan
de Dios Quiceno se afilió a esa administradora de fondos de pensiones el trece
(13) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999). Asimismo,
manifestó que el actor debe considerarse como excluido del Régimen de Ahorro
Individual, “salvo que decida cotizar 500 semanas adicionales, tal como lo
consagra el artículo 61 de la Ley 100 de 1993”.[14]
Agregó que el accionante acredita un total de noventa y
siete punto setenta y un semanas (96.71) semanas de cotización, razón por la
cual debe aportar cuatrocientos tres punto veintinueve (403.29) semanas
adicionales para tener derecho a la devolución de saldos reclamada. De lo
contrario, consideró que el actor no podrá acceder a prestación alguna prevista
en el RAIS.
Asimismo, informó que estos argumentos han sido comunicados
al actor en respuesta a algunas solicitudes por él presentadas, y que si no ha
accedido a las peticiones del actor es porque éste no reúne los requisitos
establecidos en el artículo 61 de la Ley 100 de 1993 para ser beneficiario de
las prestaciones contempladas en el RAIS.
Por otra parte,
manifestó que la acción de tutela no es procedente en el caso objeto de
estudio, ya que el conflicto que éste plantea puede ser resuelto por medio
dentro de un proceso laboral ordinario, medio judicial que considera eficaz.
3.3       Colpensiones
no se pronunció sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela.
4.
Sentencia de primera instancia
La Sala Penal del Tribunal Superior de
Medellín tuteló los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo
vital y a la dignidad humana, del señor Juan de Dios Quiceno, mediante
sentencia del dos (2) de agosto de dos mil trece (2013).
El juez de primera instancia empezó por
señalar que la acción laboral ordinaria no es procedente en el caso objeto de
estudio, porque el actor es una persona de la tercera edad que se encuentra en
una situación de evidente vulnerabilidad, condiciones que ameritan brindarle
una especial protección constitucional, y que imponerle la carga de acudir a un
proceso laboral ordinario “es injustificado, en razón a su avanzada edad”.[15]
Por otra parte, señaló que en la fecha en que el
señor Juan de Dios Quiceno se trasladó al RAIS estaba vigente una norma que “condicionaba
la obligación de cotizar 500 semanas adicionales a la existencia de un vínculo
laboral o de condiciones que le permitiesen al afiliado cotizar en calidad de
trabajador independiente”.[16]
Este hecho, sumado a la avanzada edad del
actor, a su afirmación de que estaba en imposibilidad de seguir cotizando, y a
los principios de justicia y equidad que orientan el derecho a la seguridad
social, llevaron al juez de primera instancia a tutelar los derechos
fundamentales del señor Juan de Dios Quiceno, y a ordenarle a Protección S.A.
que le reconociera al actor la devolución de saldos, y al Jefe de la Oficina de
Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, que exonerara al actor de su
compromiso de cotizar quinientas (500) semanas en el RAIS, para que el actor
pudiera acceder al  pago del bono pensional.
5.
Impugnación
El Ministerio de Hacienda impugnó el fallo de primera
instancia, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, y
reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la acción de tutela.
6.
Sentencia de segunda instancia
La Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia revocó el fallo de primera instancia mediante
sentencia del diecisiete (17) de septiembre de dos mil trece (2013). En su concepto,
el hecho de que el actor pertenezca a la tercera edad no es razón suficiente
para eximirlo del cumplimiento del requisito de aportar quinientas (500)
semanas al RAIS, porque todas las personas a quienes va dirigida la norma deben
reunir esa condición. Adicionalmente, sostuvo:
“[…] considera
la Corte, […] que el cambio de régimen efectuado por el actor no es válido para
obtener la devolución de saldos reclamada, ni la redención del bono pensional
que solicita y, si bien por su actual edad probablemente no desee o no pueda
cotizar mensualmente hasta completar las quinientas (500) semanas antes
citadas, fue éste quien discrecionalmente se puso en tal situación, al saber
que no podía cumplir con esta exigencia legal al momento de su traslado llevado
a cabo en 1999, año desde el cual ha contado con más de 10 años para su cabal
cumplimiento; tampoco se observa que lo hubiese intentado constantemente y que
a pesar de ello, por razones sobrevivientes y ajenas a su voluntad, no hubiese
podido satisfacer el requisito legal.”[17]
Por lo anterior, se dijo que en el caso concreto no se
presentaba alguna de las circunstancias excepcionales indicadas en las sentencias
T-084 de 2006 y T-237 de 2008 para ordenar la devolución de saldos, porque “no
existe un hecho del cual se pueda inferir que el actor realmente hubiese
procurado, hasta el final, satisfacer lo indicado en el artículo 61 –literal b
de la Ley 100 de 1993”.[18]
Con fundamento en lo expuesto, consideró que la actuación de
la administradora de fondos de pensiones accionada no fue arbitraria, porque no
se demostró el cumplimiento de los presupuestos constitucionales que hubieran
permitido a Protección S.A. hacer la devolución de saldos, y al Ministerio de
Hacienda a cancelar el bono pensional en nombre del actor.
En consecuencia, dispuso que al actor “le corresponde
regresar su afiliación al régimen de prima media con prestación definida
administrado por Colpensiones y solicitar allí la indemnización sustitutiva a
que haya lugar”.[19]
7.
Medios de prueba relevantes que obran en el expediente
·
Fotocopia del registro civil de nacimiento identificado con NUIP
0000719500, en el que consta que el señor Juan de Dios Quiceno nació el veintiuno
(21) de septiembre de mil novecientos treinta y siete (1937). (Folio 5).
·
Fotocopia de un derecho de petición presentado por el señor Juan
de Dios Quiceno a Protección S.A. el trece (13) de noviembre de dos mil doce (2012),
en el que solicita, entre otras cosas, la devolución de saldos de su cuenta de
ahorro individual. (Folios 6 – 8).
·
Fotocopia del oficio identificado con radicado No. 309641 del nueve
(9) de mayo de dos mil doce (2012), suscrito por la Jefe de Departamento de
Beneficios  Pensiones de Protección S.A., mediante el cual se le niega al señor
Juan de Dios Quiceno su solicitud de devolución de saldos. (Folios 9 – 11).
·
Fotocopia del reporte del estado de cuenta del señor Juan de Dios
Quiceno, expedido por Protección S.A. el diecinueve (19) de octubre de dos mil
once (2011). (Folios 12 y 13).
·
Fotocopia del reporte de semanas cotizadas en pensiones por el
señor Juan de Dios Quiceno, expedido por el Instituto de Seguros Sociales el veintiocho
(28) de septiembre de dos mil once (2011). (Folios 14 – 17).
·
Declaración del señor Juan de Dios Quiceno, en la que manifiesta
bajo juramento que está en imposibilidad de seguir cotizando al Sistema General
de Pensiones. (Folio 11 del cuaderno de revisión).
iI. Consideraciones y fundamentos
1.
Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de
la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°,
y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Problema Jurídico
La acción de tutela instaurada por el señor Juan de Dios
Quiceno le plantea a la Corte el siguiente problema jurídico:
¿Vulneran las entidades accionadas (Protección S.A. y Ministerio
de Hacienda) los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital, de una persona (Juan de Dios Quiceno) de setenta y seis (76) años de
edad, al negarle el reconocimiento de la devolución de saldos y la expedición
del bono pensional, argumentando que el actor no cumple con el requisito de
aportar quinientas (500) semanas al RAIS establecido en el literal b) del
artículo 61 de la Ley 100 de 1993,[20]
sin tener en cuenta que por su avanzada edad y por la falta de empleo y de
recursos económicos, le es prácticamente imposible cotizar las semanas que
requiere para cumplir ese requisito?
Para resolver el problema jurídico, la Sala de Revisión
reiterará la jurisprudencia de esta Corporación sobre la procedencia de la
acción de tutela para la protección del derecho a la seguridad social, y la
aplicará al caso objeto de estudio. Si se concluye que la acción de tutela es
procedente, se estudiará la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la
interpretación del literal 61 b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993, y la
aplicará al caso objeto de estudio.
3.
Procedencia de la acción de tutela para la
protección del derecho a la seguridad social.
Es
necesario establecer si la acción de tutela es procedente en el caso objeto de
estudio, porque, en principio, el ordenamiento dispone otros medios de defensa
judicial para solicitar la devolución de saldos y la expedición de bonos
pensionales.
En
efecto, de la interpretación del artículo 86 de la Constitución Política, la
Corte ha concluido que la acción de tutela procede de manera excepcional para
la protección de los derechos fundamentales de las personas, cuando el afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial, o cuando el medio existente no
sea idóneo o eficaz para la defensa de los derechos cuyo amparo se pretende.
Ahora
bien, la idoneidad y eficacia del medio judicial ordinario debe ser analizada
en cada caso concreto y respecto de los derechos fundamentales cuya protección
se reclama. Esta afirmación está respaldada en el artículo 6° del Decreto 2591
de 1991, en el que se establece que la existencia de otro medio de defensa
judicial “será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo
las circunstancias en que se encuentra el solicitante.”
Así, en
casos similares, en los que a personas de edades avanzadas que no cuentan con
recursos económicos para su subsistencia, se les ha negado la devolución de
saldos porque no aportaron quinientas (500) semanas al RAIS, la Corte ha
señalado que la acción de tutela es un mecanismo judicial procedente para
proteger los derechos fundamentales de estas personas. Específicamente ha
dicho:
“En criterio de esta
Corporación, aun cuando por regla general los conflictos jurídicos en materia
de reconocimiento prestacional o pensional deben ser tramitados a través de los
mecanismos judiciales ordinarios, como el proceso laboral o la acción
contencioso administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho según el
caso, el amparo constitucional de tutela procede cuando quien reclama el amparo
es una persona que forma parte de un grupo poblacional considerado en estado de
debilidad manifiesta, ya sea por su condición económica, física o mental, en la
medida en que el derecho a la seguridad social se torna fundamental, al estar ‘contenido
dentro de valores tutelables como son el derecho a la vida, el mínimo vital
(…)’[21],
lo que torna indispensable la intervención del juez constitucional para el
restablecimiento de los derechos vulnerados o amenazados.
En tal sentido, la Corte
ha advertido que negar injustificadamente a una persona un derecho prestacional
equivale a ‘(…) someter arbitrariamente su bienestar a la voluntad o
capacidad de terceras personas, lo que compromete seriamente la dignidad, la
igualdad y la autonomía. Al respecto, (…) el principio de dignidad humana
resulta vulnerado cuando se somete a una persona a vivir de la caridad ajena,
existiendo la posibilidad de que tenga acceso a unos recursos económicos
propios que le permitan subvenir algunas de sus necesidades básicas’[22].
De modo que, en aras de
proteger los derechos de las personas sujetos de especial protección
constitucional, como lo son los discapacitados y las personas de la tercera
edad que se encuentran en incapacidad económica de garantizarse por sí solas su
subsistencia mínima vital, la Constitución Política en el artículo 86 establece
la procedencia del amparo de tutela definitivo y no transitorio, cuando para el
reconocimiento prestacional o económico se exige un requisito legal imposible
de cumplir.”[23]
Con
fundamento en el precedente citado, la Sala de Revisión considera que la acción
de tutela es un medio judicial procedente para resolver la pretensión del señor
Juan de Dios Quiceno, ya que aunque el actor dispone de otro medio de defensa
judicial, éste no es idóneo para proteger sus derechos fundamentales, porque es
una persona de avanzada edad[24]
que no cuenta con los medios económicos para su sustento, lo que hace necesaria
la intervención del juez constitucional para garantizarle la protección de sus
derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social.
4.
Jurisprudencia constitucional sobre la interpretación del literal
b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993.
En la sentencia C-674 de dos mil uno (2001) se estudió la
constitucionalidad del artículo 61 de la Ley 100 de 1993,[25] a partir de una demanda
que argumentaba que esa disposición establece un trato discriminatorio en
contra de las personas con discapacidad o de edad avanzada, que les impide
acceder a un régimen de seguridad social, cuyo ingreso, en concepto del actor,
no debería estar limitado.
Respecto de lo establecido en el literal b) de la norma en
cuestión, en el que se señala que están excluidas del RAIS las mujeres y los
hombres que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 fueran mayores
de cincuenta (50) y  cincuenta y cinco (55) años de edad respectivamente, la
Corte concluyó que ésta disposición no vulneraba el derecho a la igualdad ni
los principios constitucionales que gobiernan el derecho a la seguridad social,
“por cuanto establece una diferencia de trato que tiene un fundamento
objetivo y razonable”.[26]
Para llegar a esta conclusión, se indicó que la norma
persigue una finalidad constitucionalmente importante, como lo es la de “evitar
traumatismos financieros al sistema pensional”,[27] los cuales podían
ocasionarse por el pago de bonos pensionales “en un solo contado”[28]
de personas para las que, antes de entrar en vigencia el Sistema General de
Pensiones, estaba previsto cancelarles mesadas pensionales periódicas. Asimismo,
se sostuvo que la medida es proporcionada, porque el Sistema General de
Pensiones le ofrece a quienes están excluidos del RAIS por edad, la posibilidad
de acceder a una pensión de vejez en condiciones más favorables que los otros
pensionados, en virtud de lo establecido en el régimen de transición consagrado
en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Por otra parte, la Corte resaltó que la exclusión no es
absoluta, porque la norma permite que aquellas mujeres y hombres mayores de cincuenta
(50) o cincuenta y cinco (55) años de edad al primero (1°) de abril de mil
novecientos noventa y cuatro (1994), respectivamente, ingresen al RAIS siempre
que decidan cotizar más de quinientas (500) semanas en este régimen.
Finalmente, se sostuvo que los argumentos de la demandante se estructuraron a
partir de un mal entendimiento de los requisitos para el reconocimiento de las
pensiones en los dos (2) regímenes, porque los afiliados requieren más tiempo
de cotización en el RAIS para obtener una pensión similar a la que obtendrían
en el régimen de prima media con prestación definida.
Posteriormente, en la sentencia T-084 de 2006[29] la Sala
Octava de Revisión estudió una acción de tutela interpuesta por una persona
afiliada al Instituto de Seguros Sociales antes de la entrada en vigencia del
Sistema General de Pensiones, momento en el cual contaba con sesenta (60) años
de edad. En mil novecientos noventa y ocho (1998) el actor se trasladó al RAIS,
e hizo algunos aportes hasta el año dos mil uno (2001).  En el año dos mil
cinco (2005) fue calificado con una pérdida de capacidad laboral superior al
cincuenta por ciento (50%), estructurada el once (11) de junio de dos mil
cuatro (2004). La administradora de fondos de pensiones a la que se encontraba
afiliado le negó el reconocimiento de la pensión de invalidez, porque el actor
no cumplió con el requisito de haber aportado cincuenta (50) semanas en los
tres (3) años anteriores a la estructuración de su invalidez, pero le reconoció
el derecho a la devolución de saldos de su cuenta individual. Sin embargo, la
Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda le negó al actor el
derecho de redimir su bono pensional, argumentando que no había aportado las
quinientas (500) semanas requeridas en el artículo 61 de la Ley 100 de 1993.
En el análisis del caso concreto, la Sala encontró que no
podía hacer una aplicación literal del artículo 61 de la Ley 100 de 1993, porque
el actor se encontraba en una situación de debilidad manifiesta, y de hacerlo,
se vulneraría el principio de la equidad consagrado en los artículos 13, 209 y
230 de la Constitución Política.
Adicionalmente, sostuvo que las personas que han alcanzado la
edad para pensionarse “no pueden ser compelidas, sin más, a trámites que de
antemano se sabe no pueden cumplir”.[30]
Argumento que aplicado al requisito establecido en el artículo 61 de la Ley
100 de 1993[31]
de aportar quinientas (500) semanas al RAIS, llevó a la Corte a concluir que su
exigencia sólo sería posible al afiliado en capacidad de cotizar al Sistema
General de Pensiones “porque el hecho de exigir al
actor que cotice e imponerle una sanción por no hacerlo conociendo que
físicamente está impedido, constituye una inequidad, pese a la
constitucionalidad del artículo 61 en mención.”[32]
Por lo anterior, y teniendo en cuenta que el accionante se
encontraba en incapacidad absoluta de seguir aportando al Sistema General de
Pensiones, se concluyó que lo equitativo era “no exigir el requisito
de cotización durante el tiempo establecido por el artículo 61 de la Ley 100 de
1993”,[33]
y ordenar a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda que
redimiera el bono pensional del actor.
En la sentencia T-707 de 2006[34] la Sala Séptima de
Revisión estudió una acción de tutela interpuesta por una persona que tenía cincuenta
y seis (56) años de edad al momento de entrar en vigencia el Sistema General de
Pensiones, que en abril de mil novecientos noventa y siete (1997) se trasladó
al RAIS, y cotizó a ese régimen hasta noviembre de mil novecientos noventa y
siete (1997), cuando se retiró de su trabajo. En el año dos mil tres (2003)
solicitó la devolución de saldos, pero la administradora de fondos de pensiones
a la que se encontraba afiliado le negó esa prestación, porque el actor no
cotizó las quinientas (500) semanas exigidas en el literal b) del artículo 61
de la Ley 100 de 1993, a pesar de que el actor había manifestado su
imposibilidad de seguir cotizando por su edad y falta de recursos económicos.
Por otra parte, solicitó la cancelación de su bono pensional a la Oficina de
Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, entidad que le negó dicha
solicitud argumentando que el actor se encontraba excluido del RAIS.
En concepto de la Sala, “la constitucionalidad
del artículo 61 de la Ley 100 de 1993, no es óbice para que su contenido se
aplique atendiendo las particularidades de cada caso concreto”. Con
fundamento en esta premisa, y en la protección especial y reforzada de las
personas de avanzada edad, a quienes “les resulta especialmente difícil
tener una relación laboral o poder cotizar como independientes”, sostuvo
que aunque estas personas se hubieran comprometido voluntariamente a cotizar un
número mínimo de semanas, si por alguna razón les resulta imposible cumplir con
dicho compromiso, no se les puede exigir “a como de lugar la obligación de
ostentar una relación laboral o de conseguir por su cuenta los recursos para
cotizar al sistema.”[35]
Adicionalmente, se sostuvo que el
artículo 28 del Decreto-Ley 1513 de 1998[36]
modificó el literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de
establecer que la prohibición de negociar los bonos pensionales de las personas
que se encuentren en la situación de hecho descrita en esta última norma, se
aplicará salvo que dichas personas manifiesten bajo juramento la imposibilidad
de seguir cotizando.
Con base en esta norma, la cual estaba
vigente en el momento en que el actor solicitó la devolución de saldos y el
pago de su bono pensional, la Corte concluyó que el actor había hecho “uso legítimo de la excepción que la norma vigente al momento de su
solicitud le brindaba”.[37] Por lo
anterior, y en aplicación del principio de equidad, la Corte concluyó que el
actor tenía derecho a la devolución de saldos y al pago del bono pensional.
En el mismo sentido, en la sentencia T-237
de 2008[38]
se estudió una acción de tutela interpuesta por una persona de setenta y un (71)
años de edad, que en diciembre de dos mil uno (2001) se trasladó al RAIS,
aportó ciento cincuenta (150) semanas aproximadamente en ese régimen, pero no
pudo seguir cotizando. Cuando solicitó la devolución de saldos y la redención
de su bono pensional, la administradora de fondos de pensiones a la que se
encontraba afiliado y la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público le negaron estas prestaciones, argumentando que el
actor no aportó quinientas (500) semanas al RAIS.
En esa oportunidad la Sala tuvo en cuenta
que el actor se trasladó al RAIS en vigencia del artículo 28 del Decreto 1513
de 1998, norma que condicionaba el cumplimiento del requisito de aportar
quinientas (500) semanas “a la existencia de un
vínculo laboral o de condiciones que le permitiesen al afiliado cotizar al
Sistema, en calidad de trabajador independiente”.[39] Por lo anterior, y con base en la
jurisprudencia de esta Corporación en la que se señala que “en la aplicación del artículo 61 de la Ley 100 de 1993 debía
subyacer el principio de equidad”,[40] esta
Corporación tuteló los derechos a la igualdad y a la seguridad social, ordenó a
la administradora de fondos de pensiones accionada que reconociera la
devolución de saldos al actor, y a la Oficina de Bonos Pensionales del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público que relevara al actor de cumplir con
el requisito de cotizar quinientas (500) semanas al RAIS.
Finalmente, en la sentencia T-708 de 2009,[41]
se estudió una acción interpuesta por una persona de setenta (70) años de edad,
que había cotizado al Instituto de Seguros Sociales interrumpidamente desde mil
novecientos setenta y tres (1973) hasta el año dos mil (2000), cuando se
trasladó al RAIS. Sin embargo, no pudo seguir aportando al Sistema General de
Pensiones porque sufrió una pérdida parcial de su capacidad laboral. Por lo
anterior, solicitó a la AFP a la que se encontraba afiliado la devolución de
saldos, y a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público el reconocimiento del bono pensional, entidades que le negaron
sus peticiones argumentando que el actor no cumplió con el requisito
establecido en el literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993 de aportar
500 semanas al RAIS.
En esta providencia se reiteraron los argumentos expuestos
en la sentencia T-084 de 2006,[42]
y se indicó que en virtud del principio de equidad, la aplicación del literal b)
del artículo 61 de la Ley 100 de 1993 debe hacerse teniendo en cuenta las
circunstancias de cada caso concreto, y que “la imposición del
requisito de las quinientas (500) semanas, sólo se puede aplicar a aquellas
personas que están en capacidad de seguir cotizando al Sistema General de
Seguridad Social en Pensiones”.[43]
Adicionalmente, en esta sentencia se sostuvo que el derecho
al bono pensional se adquiere en el momento del traslado de régimen pensional,
razón por la que en ese caso concreto la norma vigente era el artículo 28 del
Decreto 1513 de 1998, en virtud del cual el afiliado tenía derecho a la
devolución de saldos siempre que manifestara bajo juramento su imposibilidad de
seguir cotizando.[44]
Textualmente dijo:
“17. Conforme a lo
señalado con antelación, el derecho al bono pensional se adquiere en el momento
en el que la persona se traslada del régimen de prima media con prestación
definida al régimen de ahorro individual con solidaridad. Por lo tanto, la
emisión del bono debe hacerse de acuerdo a las normas vigentes en el momento en
el que se adquirió el derecho.”[45]
Con fundamento en estos argumentos, se concluyó que la
Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público vulneró
el derecho a la seguridad social del actor, porque le negó la expedición de su
bono pensional con base en una norma que no le era aplicable, y exigiéndole un
requisito imposible de cumplir.
5.
Caso objeto de estudio
Como se expuso en los antecedentes de esta sentencia, el
señor Juan de Dios Quiceno es una persona que actualmente tiene setenta y seis
(76) años de edad,[46]
de lo que se infiere que al primero (1°) de abril de mil novecientos noventa y
cuatro (1994) tenía cincuenta y seis (56) años de edad. El actor se afilió al
Instituto de Seguros Sociales en mil novecientos ochenta y cinco (1985), se
trasladó al RAIS por medio de su afiliación a Protección S.A. el trece (13) de
diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999),[47] y cotizó en forma
interrumpida noventa y dos punto ochenta y seis (92.86) semanas en este
régimen.[48]
El actor sostiene que no tiene empleo ni recursos para
asumir el pago de los aportes al Sistema General de Pensiones como
independiente. Por lo anterior, y teniendo en cuenta que necesita de los
aportes que hizo durante su vida laboral al Sistema General de Pensiones para
su sustento, solicitó a Protección S.A. la devolución de saldos y el
reconocimiento de su bono pensional.
Protección S.A. y la Oficina de Bonos Pensionales del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostienen que el señor Juan de Dios
Quiceno tenía más de  cincuenta y cinco (55) años de edad al primero (1°) de
abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994), razón por la cual, y en
virtud de lo establecido en el literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de
1993, debía aportar más de quinientas (500) semanas en dicho régimen para
obtener la devolución de saldos y la redención del bono pensional.[49] En
consecuencia, como sólo aportó noventa y dos punto ochenta y seis (92.86)
semanas, concluyen que no tiene derecho a las prestaciones mencionadas.
La Sala de Revisión considera que las decisiones de
Protección S.A. y de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público de negarle al señor Juan de Dios Quiceno la devolución de
saldos y la expedición del bono pensional, vulneran sus derechos fundamentales
a la seguridad social y al mínimo vital.
Para empezar, tal cómo se expuso en la sentencia T-708 de
2009,[50]
el derecho al bono pensional se adquiere en el momento en que el afiliado al
Sistema General de Pensiones decide trasladarse de régimen pensional, razón por
la cual este derecho se debe regir por las normas que se encuentren vigentes en
ese momento.
En el caso del señor Juan de Dios Quiceno, éste se
trasladó al RAIS el trece (13) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve
(1999), fecha en la que se encontraba vigente el Decreto 1513 de 1998, “por el cual se modifican y/o adicionan algunos artículos de los
Decretos Reglamentarios 1748 de 1995 y 1474 de 1997 y se dictan otras
disposiciones”. En el artículo 28 de esta norma, se establece que la
obligación consagrada en el literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993 de
cotizar quinientas (500) semanas en el RAIS, estaba condicionada a que el
afiliado mantuviera una vinculación laboral o pudiera seguir cotizando como
independiente. De lo contrario, el afiliado debería manifestar que estaba en
imposibilidad de seguir cotizando.[51]
El actor cotizó ciento cuarenta y seis punto cuarenta y
tres (146.43) semanas al régimen de prima media con prestación definida[52] y noventa y
dos punto ochenta y seis (92.86) semanas en el RAIS.[53] Sin embargo, no podía exigírsele
que cotizara las semanas que le faltaban para alcanzar quinientas (500) semanas
de aportes en este último régimen, ya que según lo afirma bajo juramento, está
imposibilitado para seguir cotizando por su avanzada edad y porque hace tiempo
no tiene trabajo.[54]
La Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público al exigirle al señor Juan de Dios Quinceno aportar quinientas
(500) semanas al RAIS para obtener la redención del bono pensional, a pesar de
que este manifestó que está en imposibilidad de seguir cotizando al Sistema
General de Pensiones, desconoció el artículo 28 del Decreto Reglamentario 1513
de 1998, “por el cual se modifican y/o adicionan algunos
artículos de los Decretos Reglamentarios 1748 de 1995 y 1474 de 1997 y se
dictan otras disposiciones”,[55] norma que estaba vigente
el trece (13) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999), fecha en la
que el actor se trasladó de régimen pensional. En el artículo mencionado se
establece que la exclusión del RAIS de las mujeres y hombres mayores de cincuenta
(50) y cincuenta y cinco (55) años de edad respectivamente, estaba condicionada
a que estas personas mantuvieran una vinculación laboral con algún empleador o
pudieran seguir aportando como independientes, y que de lo contrario, debería
manifestar bajo juramento su imposibilidad de seguir cotizando.
Además, la decisión de Protección S.A. de negarle al
accionante la devolución de sus aportes, desconoce las expectativas legítimas
que tenía el actor al momento de ingresar al RAIS, derivadas del contenido del
artículo 28 del Decreto Reglamentario 1513 de 1998, a propósito de que en el
evento en que no pudiera continuar cotizando, podría acceder a la devolución de
saldos y a la redención de su bono pensional.[56]
Por otra parte, la jurisprudencia de esta Corporación ha
sostenido reiteradamente que el literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de
1993, norma que invocan Protección S.A. y la Oficina de Bonos Pensionales para
negar la devolución de saldos y la redención del bono pensional, y en la que se
excluye del RAIS a los hombres y mujeres que al entrar en vigencia el Sistema
General de Pensiones tuvieran más de cincuenta y cinco (55) y cincuenta (50)  años
de edad respectivamente “salvo que decidan cotizar por lo menos quinientas
(500) semanas en el nuevo régimen”,[57]
debe interpretarse con base en el principio de equidad (C.P. 230).[58] En aplicación de este principio, algunas salas de revisión al
estudiar el tema han concluido que el requisito de aportar quinientas (500)
semanas debe analizarse en cada caso concreto, y sólo podrá exigirse a aquellas
personas que están en capacidad de seguir cotizando al Sistema General de
Pensiones.
En efecto, en la sentencia T-084 de 2006[59] se estudió la aplicación
del literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993 en un caso muy similar al
que en esta oportunidad se analiza, y se concluyó que las autoridades judiciales
están en el deber de interpretar el contenido de esta norma con base en el
principio de equidad. Este principio, señaló la Corte, implica que en casos en
los que deben definirse los derechos fundamentales de sujetos de especial
protección constitucional, el operador jurídico debe tener en cuenta el
contenido de las normas jurídicas, pero además, debe ponderar “las
situaciones particulares y concretas de cada caso” y “los efectos
concretos de su decisión entre las partes”, con el fin de hacer efectivo el
principio de igualdad material.[60]
Con fundamento en este principio, la Corte sostuvo:
“Ahora bien, el
artículo 61 de la Ley 100 de 1993 establece el cumplimiento de ciertos
requisitos para acceder a la pensión de invalidez o a la devolución del capital
por cotizaciones a través del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad,
imposición que solo será posible si previamente se parte del presupuesto que el
afiliado está en capacidad de cotizar al Sistema General de Seguridad Social en
Pensiones, porque el hecho de exigir al actor que cotice e imponerle una
sanción por no hacerlo conociendo que físicamente está impedido, constituye una
inequidad, pese a la constitucionalidad del artículo 61 en mención.”[61]
Esta posición fue reiterada en
las sentencias T-707 de 2006[62]
y T-237 de dos mil ocho (2008).[63]
En ambas se sostuvo que en virtud del principio de equidad, el requisito
establecido en el literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993 debe
aplicarse atendiendo las particulares de cada caso concreto, con el fin de
garantizar los derechos a una vida digna y al mínimo vital de las personas que
se encuentran en el supuesto de hecho del mencionado artículo, quienes cuentan
con edades “en las que les resulta especialmente difícil tener una relación
laboral o poder cotizar como independientes”.[64]
En el caso objeto de estudio, las decisiones de Protección
S.A. y de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público son contrarias al principio de la equidad, ya que el señor Juan de Dios
Quiceno es una persona de avanzada edad,[65]
sin empleo ni recursos económicos,[66]
que manifestó su imposibilidad de seguir cotizando al Sistema General de
Pensiones. Exigirle a una persona en estas condiciones que cotice cuatrocientas
ocho (408) semanas adicionales para obtener la devolución de saldos, es
inequitativo y contrario al derecho a la igualdad material consagrado en el
artículo 13 de la Constitución Política, porque significa imponerle una
obligación a un sujeto de especial protección constitucional cuyo cumplimiento le
sería prácticamente imposible. Adicionalmente, desconoce los derechos a la
seguridad social y al mínimo vital del accionante, porque con ella se le impide
acceder a los únicos ingresos a los que tiene expectativa de acceder para
llevar una vida digna durante la última etapa de su vida.
Conclusión
Las decisiones que resuelven las solicitudes
de devolución de saldos y la expedición del bono pensional de aquellas mujeres
y hombres que al momento de entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones
eran mayores de cincuenta  (50) y cincuenta y cinco (55) años de edad
respectivamente y que se trasladaron al RAIS, debe hacerse con base en el
principio de equidad que orienta las actuaciones judiciales (C.P. artículo 230).[67]
Por lo tanto, las administradoras de fondos de pensiones deben tener en cuenta
elementos relevantes como la edad del solicitante, la ausencia de empleo o
recursos económicos que le impidan continuar aportando al Sistema General de
Pensiones, y los efectos que pueda tener esa decisión para que la persona pueda
tener una vida en condiciones mínimas de dignidad. Así, si en un caso se
concluye que una persona en las condiciones antes descritas está en
imposibilidad material de aportar las quinientas (500) semanas al RAIS exigidas
en el literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993[68] y por esa
circunstancia requiere la devolución de los aportes que hizo durante su vida
laboral al Sistema para garantizarse una vida digna, negarle esa prestación y
la redención del bono pensional constituye una decisión inequitativa que
vulnera los derechos de una persona en situación de vulnerabilidad a la seguridad
social, al mínimo vital y a la vida digna.
Si el traslado al RAIS de aquellas personas
que al momento de entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones tenían más
de cincuenta (50) años de edad, si son mujeres, o cincuenta y cinco (55) años
de edad, si son hombres, ocurrió en vigencia del Decreto 1513 de 1998,[69]
y estas personas solicitan la devolución de saldos sin haber alcanzado a
cotizar las quinientas (500) semanas exigidas en el literal b) del artículo 61
de la Ley 100 de 1993, están desempleados y no pueden seguir cotizando como
independientes por falta de recursos económicas, y manifiestan que no pueden
seguir cotizando, tienen derecho a obtener la devolución de saldos y la
redención del bono pensional. Una decisión que niegue estas prestaciones sería
contraria al debido proceso, porque desconocería las normas vigentes al momento
de constituirse el derecho.
En mérito de lo expuesto, en la parte resolutiva de esta
sentencia se revocará la sentencia proferida por La Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el diecisiete (17) de septiembre
de dos mil trece (2013), que revocó la sentencia de primera instancia en la que
se tutelaron los derechos fundamentales del actor, porque consideró que en el
caso objeto de estudio no “fueron demostrados los presupuestos
constitucionales que permitieran a la AFP Protección S.A. hacer la devolución
de saldos reclamada, y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitir y
redimir, de forma excepcional, el bono pensional a nombre del actor”,[70]
y en su lugar, se confirmará la sentencia proferida por la Sala Penal del
Tribunal Superior de Medellín el dos (2) de agosto de dos mil trece (2013), que
amparó los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la
dignidad humana del señor Juan de Dios Quiceno adicionándose la decisión en el
sentido de ordenarle al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que dentro de los
quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia,
reconozca y pague a favor del señor Juan de Dios Quiceno el bono pensional al
que tiene derecho. En el mismo término la Administradora de Fondos de Pensiones
y Cesantías Protección S.A., deberá una vez se expida el bono pensional,
reconocer y pagar la devolución de saldos de la cuenta de ahorro individual al
señor Juan de Dios Quiceno, con sus correspondientes rendimientos financieros.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por la Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia el diecisiete (17) de septiembre de dos mil trece (2013),
que revocó la sentencia de primera instancia en la que se
tutelaron los derechos fundamentales del actor, por considerar que en el
caso objeto de estudio no se demostraron circunstancias excepcionales que
permitieran la devolución de saldos y la redención del bono pensional, y en su lugar, CONFIRMAR la sentencia de la Sala Penal del Tribunal
Superior de Medellín el dos (2) de agosto de dos mil trece (2013), que amparó
los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la
dignidad humana del señor Juan de Dios Quiceno.
Segundo.- ORDENAR a
la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
que dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de esta
sentencia, reconozca y pague a favor del señor Juan de Dios Quiceno el bono
pensional al que tiene derecho. En el mismo término la Administradora de Fondos
de Pensiones y Cesantías Protección S.A., deberá una vez se expida el bono
pensional, reconocer y pagar la devolución de saldos de la cuenta de ahorro
individual al señor Juan de Dios Quiceno, con sus correspondientes rendimientos
financieros.
Tercero.- Por Secretaría
General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con
aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO MAGISTRADO
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA
T-219/14
DERECHO DE PETICION-Respuesta oportuna y de fondo (Aclaración de voto)
Si bien en el caso
estudiado por la Sala no existe temeridad en la interposición de la acción de
tutela, pues el accionante adujo un hecho nuevo, esto es, la interposición de
una nueva petición ante Protección S.A., solicitando información sobre la
devolución de saldos y el destino que tendrían las cotizaciones efectuadas, sus
rendimientos y la cuota de administración cobradas, del 13 de noviembre de 2012
ante la AFP. Estimo que las consideraciones realizadas por la Sala debieron
tener en cuenta lo decidido en la sentencia T-640 de 2013, y circunscribirse a
la protección del derecho fundamental de petición, pues a la fecha de la presentación
de la segunda acción de tutela, Protección S.A. no había suministrado respuesta
oportuna y de fondo a su solicitud.
Referencia: Expediente T-4.122.723.
Accionante: Juan
de Dios Quiceno.
Accionado: Administradora
de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A.
Magistrada sustanciadora: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Aclaro el voto frente a la sentencia aprobada por la Sala
Primera de Revisión en sesión del primero (1º) de abril de dos mil catorce
(2014), por las razones que expongo a continuación:
La sentencia decidió tutelar los derechos
fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y a la dignidad humana y
ordenó a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público que reconozca y pague el bono pensional y la devolución de saldos de la
cuenta de ahorro individual del señor Juan de Dios Quinceno a quien Protección
S.A. le informó que ostentaba la  calidad de afiliado excluido del régimen de
ahorro individual, pues a la luz del artículo 61 de la Ley 100 de 1993, contaba
con 56 años al momento de la entrada en vigencia del Sistema General de
Seguridad Social en Pensiones, razón por la cual debía cotizar 500 semanas para
efectos de que se le pudiera conceder la devolución de saldos.
Aunque comparto la decisión tomada, la Sala Segunda de Revisión, en la
sentencia T-640 de 2013, correspondiente al expediente T-3895175, estudió el
mismo caso, correspondiente a la acción de tutela interpuesta por Juan de Dios
Quinceno contra Protección S.A, alegando la vulneración de los mismos derechos
fundamentales invocados. En ese caso se ordenó al representante legal de Protección S.A. que procediera a realizar el
trámite correspondiente para la emisión del bono pensional del accionante, de
conformidad con lo establecido en el artículo 21 del Decreto 1474 de 1997. Y procediera a liquidar los aportes de la cuenta
de ahorro individual y para efectuar la devolución de los saldos del señor Juan
de Dios Quiceno.
Si bien en el caso estudiado por la Sala
Primera de Revisión no existe temeridad en la interposición de la acción de
tutela, pues el accionante adujo un hecho nuevo, esto es, la interposición de
una nueva petición ante Protección S.A., solicitando información sobre la
devolución de saldos y el destino que tendrían las cotizaciones efectuadas, sus
rendimientos y la cuota de administración cobradas, del 13 de noviembre de 2012
ante la AFP. Estimó que las consideraciones realizadas por la Sala Primera
debieron tener en cuenta lo decidido en la sentencia T-640 de 2013, y
circunscribirse a la protección del derecho fundamental de petición, pues a la
fecha de la presentación de la segunda acción de tutela, Protección S.A. no
había suministrado respuesta oportuna y de fondo a su solicitud.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
[1] El expediente de la referencia fue escogido para
revisión por medio del Auto del catorce (14) de noviembre de dos mil trece
(2013), proferido por la Sala de Selección número Once.
[2] Ley 100 de 1993, “por la cual se crea el sistema de seguridad social
integral y se dictan otras disposiciones”. Artículo 61. “Personas
excluidas del régimen de ahorro individual con solidaridad. Están excluidos del
régimen de ahorro individual con solidaridad: || a) Los pensionados por
invalidez por el Instituto de Seguros Sociales o por cualquier fondo, caja o
entidad del sector público, y || b) Las personas que al entrar en vigencia el
sistema tuvieren cincuenta y cinco (55) años o más de edad, si son hombres, o
cincuenta (50) años o más de edad, si son mujeres, salvo que decidan cotizar
por lo menos quinientas (500) semanas en el nuevo régimen, caso en el cual será
obligatorio para el empleador efectuar los aportes correspondientes.”
[3] Como documento anexo al escrito de
tutela, el señor Juan de Dios Quiceno aportó copia de su registro civil de
nacimiento, documento en el que consta que nació el 21 de septiembre de 1937.
(Folio 5, del cuaderno principal. En adelante, cuando se cite un folio, debe
entenderse que hace parte del cuaderno principal, a menos que se diga
expresamente otra cosa).
[4] Folio 2.
[5] Ley 100 de 1993, artículo 61, ob.
cit.
[6] Folio
9.
[7] Decreto 3798 de 2003, “por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 17
de la Ley 549 de 1999, se dictan medidas en relación con la emisión de bonos
pensionales, se establecen mecanismos para la compensación de obligaciones
entre entidades públicas por concepto de obligaciones pensionales.” El artículo 18 consagra: “Bonos pensionales para personas que deban cotizar 500
semanas. Las personas a que se refiere el literal b) del artículo 61 de la Ley
100 de 1993 tendrán la obligación de cotizar quinientas (500) semanas en el
nuevo régimen y no podrán negociar el bono pensional para solicitar pensión o
devolución de saldos, de conformidad con el artículo 66 de la Ley 100 de 1993,
antes de las quinientas (500) semanas mencionadas.”
[8] Folios 6 – 8.
[9] Folios 71 y 72.
[10] Ley 100 de 1993, artículo 61, ob.
cit., pág. 2.
[11] Folios 89 – 93. El aparte citado se
encuentra específicamente en el folio 89.
[12] Folios 89 – 93. El aparte citado se
encuentra específicamente en el folio 91.
[13] Decreto 3995 de 2008, “por el cual se reglamentan los artículos 12, 13 y 16
de la Ley 100 de 1993”.
Artículo 5°. “Cotizaciones erróneas,
aportes sin vinculación, afiliaciones simultáneas, compartibilidad pensional.
En aquellos casos en que el traslado del Régimen Pensional se haya efectuado
atendiendo el término de permanencia pero no se haya hecho cotizaciones a la
entidad seleccionada, por una única vez, para aquellas situaciones presentadas
hasta 31 de diciembre de 2007, la persona se entenderá vinculada a la
administradora a la cual ha realizado las cotizaciones. || Por otra parte,
salvo las situaciones planteadas en el inciso anterior, cuando se realicen
cotizaciones a cualquier administradora distinta a la seleccionada válidamente
por el afiliado, se debe proceder a regularizar la situación, trasladando las
cotizaciones y la información a la administradora seleccionada válidamente y a
la cual se encuentra vinculado el afiliado, atendiendo el artículo 10 del
Decreto 1161 de 1994. || En aquellos casos en que por una persona se haya
realizado cotizaciones sin que medie una afiliación al sistema, se entenderá
vinculado el trabajador a la administradora donde realizó el mayor número de
cotizaciones entre el 1° de julio y el 31 de diciembre de 2007. En caso de no
haber realizado cotizaciones en dicho término, se entenderá vinculado a la
administradora que haya recibido la última cotización efectiva. Esta situación
deberá ser informada al afiliado y al empleador para que se proceda a afiliar
estos trabajadores al Sistema, mediante la suscripción del formularios
respectivo. En este evento se tendrán en cuenta las cotizaciones realizadas
antes de la fecha de afiliación. || Cuando el afiliado presente simultaneidad
en la fecha de vinculación a los dos regímenes pensionales, se entenderá
vinculado a la administradora en donde haya efectuado el mayor número de
cotizaciones efectivas. || En virtud de la incompatibilidad de regímenes
prevista en el artículo 16 de la Ley 100 de 1993, cuando un trabajador tenga
derecho a una pensión compartida no podrá vinculares al Régimen de Ahorro
Individual con Solidaridad (RAIS). En consecuencia, el trabajador se entenderá
vinculado al ISS y los aportes efectuados en el RAIS se consideran como
cotizaciones erróneas, las cuales deberá ser trasladadas al ISS en los términos
del artículo 10 del Decreto 1161 de 1994.”
[14] Folios
188 – 193.
[15] Folio
207.
[16] Folio 212.
[17] Folio 32 del cuaderno de segunda
instancia.
[18] Folio 33 del cuaderno de segunda
instancia.
[19] Folio 34 del cuaderno de segunda
instancia.
[20] Ley 100 de 1993, “por la cual se crea el sistema de seguridad social
integral y se dictan otras disposiciones”. Artículo 61. “Personas
excluidas del régimen de ahorro individual con solidaridad. Están excluidos del
régimen de ahorro individual con solidaridad: […] b) Las personas que al entrar
en vigencia el sistema tuvieren cincuenta y cinco (55) años o más de edad, si
son hombres, o cincuenta (50) años o más de edad, si son mujeres, salvo que
decidan cotizar por lo menos quinientas (500) semanas en el nuevo régimen, caso
en el cual será obligatorio para el empleador efectuar los aportes
correspondientes.”
“[21]Corte Constitucional, sentencia T-695
de 2000, Álvaro Tafur Galvis. La jurisprudencia en cita es reiterada entre
otras, en las sentencias T- 1283 y T-1285 de 2001; T-954 de 2003; T-1185 y
T-1221 de 2004.”
“[22] Cfr. Sentencia T-456 de 2004, M.P.
Jaime Araujo Rentería.”
[23] Sentencia
T-084 de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis). En el mismo sentido, se pueden revisar
las sentencia T-237 de 2008 (MP. Mauricio González Cuervo) y T-708 de 2009 (MP.
Juan Carlos Henao Pérez).
[24] Folio
5. El señor Juan de Dios Quiceno aportó copia de su registro civil de
nacimiento, documento en el que consta que nació el veintiuno (21) de
septiembre de mil novecientos treinta y siete (1937).
[25] Ley 100 de 1993, “por la cual se crea el sistema de seguridad social
integral y se dictan otras disposiciones”. Artículo 61. “Personas
excluidas del régimen de ahorro individual con solidaridad. || Están excluidos
del régimen de ahorro individual con solidaridad: || a) Los pensionados por
invalidez por el Instituto de Seguros Sociales o por cualquier fondo, caja o
entidad del sector público, y || b) Las personas que al entrar en vigencia el
sistema tuvieran cincuenta y cinco (55)  años o más de edad, si son hombres, o
cincuenta (50) años o más de edad, si son mujeres, salvo que decidan cotizar
por lo menos quinientas (500) semanas en el nuevo régimen, caso en el cual será
obligatorio para el empleador efectuar los aportes correspondientes.”
[26] Sentencia C-674 de 2001 (MP.
Eduardo Montealegre Lynett), aparte número 13.
[27] Sentencia C-674 de 2001 (MP.
Eduardo Montealegre Lynett), aparte número 11.
[28] Sentencia C-674 de 2001 (MP.
Eduardo Montealegre Lynett), aparte número 10.
[29] MP.
Álvaro Tafur Galvis.
[30] Sentencia T-084 de 2006 (MP. Álvaro
Tafur Galvis).
[31] Ley 100 de 1993, “por la cual se crea el sistema de seguridad social
integral y se dictan otras disposiciones”. Artículo 61. “Personas
excluidas del régimen de ahorro individual con solidaridad. || Están excluidos
del régimen de ahorro individual con solidaridad: || a) Los pensionados por
invalidez por el Instituto de Seguros Sociales o por cualquier fondo, caja o
entidad del sector público, y || b) Las personas que al entrar en vigencia el
sistema tuvieran cincuenta y cinco (55)  años o más de edad, si son hombres, o
cincuenta (50) años o más de edad, si son mujeres, salvo que decidan cotizar
por lo menos quinientas (500) semanas en el nuevo régimen, caso en el cual será
obligatorio para el empleador efectuar los aportes correspondientes.”
[32] Sentencia
T-084 de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis).
[33] Sentencia T-084 de 2006 (MP. Álvaro
Tafur Galvis).
[34] MP. Humberto Antonio Sierra Porto.
[35] Sentencia T-707 de 2006 (MP.
Humberto Antonio Sierra Porto).
[36] Decreto 1513 de 1998, “por el cual se modifican y/o adicionan algunos
artículos de los Decretos Reglamentarios 1748 de 1995 y 1474 de 1997 y se
dictan otras disposiciones”. Artículo 28. “El artículo 21
del Decreto 1474 de 1997 quedará a así: ||  Las personas cobijadas por el
literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993, deberán cotizar por lo menos
durante quinientas (500) semanas en el nuevo régimen y no podrán negociar el
bono pensional para solicitar pensión o devolución de saldos de conformidad con
el artículo 66 de la Ley 100, mientras mantengan una vinculación laboral con
algún empleador o puedan seguir cotizando en condición de independientes. De lo
contrario, deberán manifestar bajo juramento su imposibilidad de cotizar.”
[37] Sentencia T-707 de 2006 (MP.
Humberto Antonio Sierra Porto).
[38] MP. Mauricio González Cuervo.
[39] Sentencia T-237 de 2008 (MP.
Mauricio González Cuervo).
[40] Sentencia T-237 de 2008 (MP.
Mauricio González Cuervo).
[41] MP. Juan Carlos Henao Pérez.
[42] MP.
Álvaro Tafur Galvis.
[43] Sentencia T-084 de 2006 (MP. Álvaro
Tafur Galvis).
[44] Decreto 1513 de 1998, “por el cual se modifican y/o adicionan algunos
artículos de los Decretos Reglamentarios 1748 de 1995 y 1474 de 1997 y se
dictan otras disposiciones”. Artículo 28. “El artículo 21
del Decreto 1474 de 1997 quedará a así: ||  Las personas cobijadas por el
literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993, deberán cotizar por lo menos
durante quinientas (500) semanas en el nuevo régimen y no podrán negociar el
bono pensional para solicitar pensión o devolución de saldos de conformidad con
el artículo 66 de la Ley 100, mientras mantengan una vinculación laboral con
algún empleador o puedan seguir cotizando en condición de independientes. De lo
contrario, deberán manifestar bajo juramento su imposibilidad de cotizar.”
[45] Sentencia
T-708 de 2009 (MP. Juan Carlos Henao Pérez).
[46] Como documento anexo al escrito de
tutela, el señor Juan de Dios Quiceno aportó copia de su registro civil de
nacimiento, documento en el que consta que nació el 21 de septiembre de 1937.
(Folio 5).
[47] Aunque en el escrito de tutela el
señor Juan de Dios Quiceno afirma que se trasladó al RAIS en el año 2001,
Protección S.A. y la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público manifiestan que el trasladó del actor ocurrió el 13 de
diciembre de 1999. (Folios 188 y 223).
[48] Como documento anexo al escrito de
tutela, el señor Juan de Dios Quiceno aportó copia de un reporte de su estado
de cuenta expedido por Protección S.A. el 19 de octubre de 2011. (Folios 12 y
13).
[49] Ley
100 de 1993, “por la cual se crea el
sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. Artículo 61. “Personas excluidas del régimen de ahorro individual
con solidaridad. || Están excluidos del régimen de ahorro individual con
solidaridad: || a) Los pensionados por invalidez por el Instituto de Seguros
Sociales o por cualquier fondo, caja o entidad del sector público, y || b) Las
personas que al entrar en vigencia el sistema tuvieran cincuenta y cinco (55)
años o más de edad, si son hombres, o cincuenta (50) años o más de edad, si son
mujeres, salvo que decidan cotizar por lo menos quinientas (500) semanas en el nuevo
régimen, caso en el cual será obligatorio para el empleador efectuar los
aportes correspondientes.”
[50] MP. Juan Carlos Henao Pérez, antes
citada.
[51] Decreto
1513 de 1998, “por el cual se modifican
y/o adicionan algunos artículos de los Decretos Reglamentarios 1748 de 1995 y
1474 de 1997 y se dictan otras disposiciones”. Artículo 28. “El
artículo 21 del Decreto 1474 de 1997 quedará a así: ||  Las personas cobijadas
por el literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993, deberán cotizar por lo
menos durante quinientas (500) semanas en el nuevo régimen y no podrán negociar
el bono pensional para solicitar pensión o devolución de saldos de conformidad
con el artículo 66 de la Ley 100, mientras mantengan una vinculación laboral
con algún empleador o puedan seguir cotizando en condición de independientes.
De lo contrario, deberán manifestar bajo juramento su imposibilidad de
cotizar.”
[52] El actor aportó copia del reporte
de semanas cotizadas en pensiones al Instituto de Seguros Sociales, documento
en el que consta que el actor cotizó ciento cuarenta y seis punto cuarenta y
tres (146.43) semanas. Folio 14.
[53] Como documento anexo al escrito de
tutela, el señor Juan de Dios Quiceno aportó copia de un reporte de su estado
de cuenta expedido por Protección S.A. el 19 de octubre de 2011. (Folios 12 y
13).
[54] Folio 11 del cuaderno de revisión.
[55] Decreto
1513 de 1998, “por el cual se modifican
y/o adicionan algunos artículos de los Decretos Reglamentarios 1748 de 1995 y
1474 de 1997 y se dictan otras disposiciones”. Artículo 28. “El
artículo 21 del Decreto 1474 de 1997 quedará a así: ||  Las personas cobijadas
por el literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993, deberán cotizar por lo
menos durante quinientas (500) semanas en el nuevo régimen y no podrán negociar
el bono pensional para solicitar pensión o devolución de saldos de conformidad
con el artículo 66 de la Ley 100, mientras mantengan una vinculación laboral
con algún empleador o puedan seguir cotizando en condición de independientes.
De lo contrario, deberán manifestar bajo juramento su imposibilidad de
cotizar.”
[56] Sentencia
T-237 de 2008 (MP. Mauricio González Cuervo), antes citada.
[57] Ley
100 de 1993, “por la cual se crea el
sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. Artículo 61.
[58] Sentencia T-084 de 2006 (MP. Álvaro
Tafur Galvis). En un sentido similar, pueden revisarse las sentencias T-707 de
2006 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), T-237 de 2008 (MP. Mauricio González
Cuervo) y T-708 de 2009 (MP. Juan Carlos Henao Pérez).
[59] MP. Álvaro Tafur Galvis, antes
citada.
[60] Sentencia T-084 de 2006 (MP. Álvaro
Tafur Galvis), antes citada.
[61] Sentencia
T-084 de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis), antes citada.
[62] MP.
Humberto Antonio Sierra Porto, antes citada.
[63] MP.
Mauricio González Cuervo, antes citada.
[64] Sentencia
T-237 de 2008 (MP. Mauricio González Cuervo), antes citada.
[65] Como documento anexo al escrito de
tutela, el señor Juan de Dios Quiceno aportó copia de su registro civil de
nacimiento, documento en el que consta que nació el 21 de septiembre de 1937.
(Folio 5).
[66] Folio
1.
[67] Sentencia
T-084 de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis).
[68] Ley
100 de 1993, “por la cual se crea el
sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.
Artículo 61. “Personas excluidas del régimen de ahorro individual
con solidaridad. Están excluidos del régimen de ahorro individual con
solidaridad: […] b) Las personas que al entrar en vigencia el sistema tuvieren
cincuenta y cinco (55) años o más de edad, si son hombres, o cincuenta (50)
años o más de edad, si son mujeres, salvo que decidan cotizar por lo menos
quinientas (500) semanas en el nuevo régimen, caso en el cual será obligatorio
para el empleador efectuar los aportes correspondientes.”
[69]  Decreto 1513 de 1998, “por el cual se modifican y/o adicionan algunos
artículos de los Decretos Reglamentarios 1748 de 1995 y 1474 de 1997 y se
dictan otras disposiciones”. Artículo 28. “El artículo 21
del Decreto 1474 de 1997 quedará a así: ||  Las personas cobijadas por el
literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993, deberán cotizar por lo menos
durante quinientas (500) semanas en el nuevo régimen y no podrán negociar el
bono pensional para solicitar pensión o devolución de saldos de conformidad con
el artículo 66 de la Ley 100, mientras mantengan una vinculación laboral con
algún empleador o puedan seguir cotizando en condición de independientes. De lo
contrario, deberán manifestar bajo juramento su imposibilidad de cotizar.”
[70] Folio
33 del cuaderno de segunda instancia.