C-927-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-927/07
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO
INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Características
Según lo previsto en el artículo 241 numeral 10 de la
Constitución Nacional corresponde a la Corte el control automático de
constitucionalidad sobre los tratados internacionales y las leyes que los
aprueban. Este control se efectúa tanto sobre el contenido material del Tratado
y de su ley aprobatoria, como sobre la concordancia entre su trámite
legislativo y las normas constitucionales aplicables. En relación con el
aspecto formal, corresponde a la Corte examinar la validez de la representación
del Estado colombiano durante el proceso de negociación, celebración y
suscripción del tratado, al igual que la observancia de las reglas del trámite
legislativo que precedieron a la aprobación de la ley sujeta a análisis.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO
INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Trámite legislativo
La Constitución Nacional no dispone de un
procedimiento legislativo especial para la expedición de una ley aprobatoria de
un tratado internacional, de tal manera que debe seguir, en términos generales,
el mismo trámite que una ley ordinaria. Empero, esta previsión opera salvo las
obligaciones de (i) iniciación del debate en el Senado de la República, por
tratarse de asuntos relativos a relaciones internacionales (Art. 154 C. N.); y
(ii) remisión de la ley aprobada a la Corte Constitucional, por parte del
Gobierno, para efectos de su revisión definitiva (Art. 241-10 C. N.). Desde
esta perspectiva se requiere, en razón del trámite ordinario; (i) la
publicación oficial del proyecto de ley; (ii) el inicio del procedimiento
legislativo en la comisión constitucional correspondiente del Senado de la
República; (iii) la aprobación reglamentaria en los debates de las comisiones y
plenarias de cada una de las cámaras (Art. 157 C. N.); (iv) que entre el primer
y segundo debate medie un lapso no inferior a ocho días y que entre la
aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la
otra, transcurran por lo menos quince días (Art. 160 C. N.); (v) la
comprobación del anuncio previo a la votación en cada uno de los debates; y
(vi) la sanción presidencial y la remisión del texto a la Corte Constitucional
dentro de los seis días siguientes, (Art.  241-10 C. N.).
LEY APROBATORIA DEL TRATADO-Trámite legislativo/REQUISITO DE
ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Importancia/REQUISITO
DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Evolución
jurisprudencial/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Cumplimiento
La jurisprudencia constitucional le ha conferido una significativa
importancia a la exigencia derivada de lo dispuesto en el artículo 8º del Acto
Legislativo 01 de 2003. Ha entendido la Corporación que este requisito no puede considerarse una mera formalidad por
cuanto cumple con un propósito específico vinculado con la idea de afianzar y
profundizar el sistema democrático así como con la necesidad de racionalizar la
actividad del Congreso de la República mediante la adopción de un conjunto de
medidas y la introducción de un grupo de reglas procedimentales. Resulta, pues,
congruente con estos fines, que, con suficiente antelación a la votación, quienes deban resolver
sobre si aprueban o no un proyecto de ley se informen y adquieran conocimiento
relativo a la materia respecto de la cual recaerá su decisión. De otro modo, se
desvirtuaría el proceso de creación legislativa y se reduciría a ser una
instancia en la que las decisiones se adoptan de manera irreflexiva y
desinformada. El anuncio previo a la votación de un proyecto de ley resulta ser
uno de los requisitos del procedimiento legislativo y su trasgresión afecta la
validez del acto jurídico en dos planos igualmente importantes: de cara a la
legitimidad externa del acto – respecto de la transparencia que se exige de
esta suerte de actuaciones frente a la ciudadanía en general -, así como en correspondencia
con su legitimidad interna, esto es, dentro del procedimiento que se surte en
el Congreso de la República, en relación con los miembros de dicha Corporación.
ACUERDO ENTRE ECUADOR Y COLOMBIA SOBRE PESCA
ARTESANAL-Objetivos
El Acuerdo entre Ecuador y Colombia sobre Pesca
Artesanal suscrito en la ciudad de Popayán el día 13 de mayo de 1994, tiene
como telón de fondo la realización de unos objetivos específicos dentro de los
cuales se encuentran los siguientes: (i) el desarrollo conjunto de la actividad
pesquera marítima, fluvial así como la acuicultura artesanales, particularmente
en la Zona de Integración Fronteriza; (ii) el manejo integral entre la Partes
encaminado a asegurar un aprovechamiento ordenado y sustentable de los
recursos; (iii) la armonización de la normas referentes a la administración de
los asuntos concernientes a la pesca artesanal; (iv) el establecimiento de
mecanismos de comunicación, coordinación, consulta y control entre las
autoridades nacionales competentes; (v) el intercambio de información
disponible y de tecnologías desarrolladas en el campo de la pesca artesanal y
el desarrollo de investigaciones conjuntas; (vi) el mejoramiento de las
condiciones socioeconómicas y nutricionales de las comunidades pesqueras así
como la ejecución de proyectos binacionales; (vii) el manejo técnico y racional
de los recursos pesqueros y de ecosistemas de influencias.
Referencia: expediente L.A.T. 305
Revisión constitucional de la Ley 1131 de
2007 “Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre Ecuador y Colombia
sobre Pesca Artesanal”, firmado en la ciudad de Popayán a los trece (13)
días del mes de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos
mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión constitucional de la Ley 1131 de 2007 “Por medio de la cual se
aprueba el Acuerdo entre Ecuador y Colombia sobre Pesca Artesanal”, firmado
en la ciudad de Popayán a los trece (13) días del mes de mayo de mil
novecientos noventa y cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES.
Mediante oficio radicado en la Secretaría General de la
Corte Constitucional el día 22 de febrero de 2007, el Secretario Jurídico de la
Presidencia de la República, Mauricio González Cuervo, remitió a esta
Corporación copia auténtica del “Acuerdo entre Ecuador y Colombia sobre
pesca artesanal firmado en la ciudad de Popayán a los trece (13) días del mes
de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994)”, y de la Ley 1131 de
2007 que lo aprueba, para que de conformidad con lo previsto en el artículo
241, numeral 10 de la Constitución, la Corte resuelva sobre la exequibilidad
del tratado internacional y de su ley aprobatoria.
El Magistrado Sustanciador, por medio de auto del
veintitrés (23) de marzo de dos mil siete (2007) avocó el conocimiento del
proceso. Con el fin de contar con los elementos de juicio suficientes para
proferir una decisión, dispuso la práctica de pruebas en relación con los
antecedentes legislativos. Recibidas éstas, dictó auto de continuación de
trámite y ordenó dar cumplimiento a lo dispuesto en los numerales cuarto y
siguientes del auto de 23 de marzo de 2007.
Cumplidos los
trámites propios de esta clase de procesos y previo el concepto del Procurador
General de la Nación, procede la Corte a decidir acerca del asunto de la
referencia.
II. ORDENAMIENTO OBJETO DE REVISION.
A continuación se transcribe el texto de la ley
enviada para revisión.
LEY 1131 DE 2007
(febrero 15)
Diario Oficial No. 46.543 de 15 de febrero de 2007
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
“Por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre
Ecuador y Colombia sobre Pesca Artesanal”, firmado en la ciudad de Popayán, a
los trece (13) días del mes de mayo de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).”
“El Congreso de
Colombia
Visto el texto del “Acuerdo entre Ecuador y Colombia
sobre Pesca Artesanal”, firmado en la ciudad de Popayán, a los trece (13) días
del mes de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994), que a la letra
dice:
(Para ser trascrito: Se adjunta fotocopia del texto
íntegro del Instrumento Internacional mencionado).
ACUERDO ENTRE ECUADOR Y COLOMBIA SOBRE PESCA ARTESANAL
El Gobierno de la República del Ecuador y el Gobierno
de la República de Colombia,
CONSIDERANDO:
1. Que es necesario desarrollar conjuntamente la
actividad de la pesca marítima, fluvial y la acuicultura artesanales,
especialmente en la Zona de Integración Fronteriza.
2. Que el aprovechamiento ordenado y sustentable de
los recursos requiere un manejo integral entre las Partes.
3. Que es indispensable armonizar las normas de
administración sobre la materia.
4. Que se deben establecer mecanismos de comunicación,
coordinación, consulta y control entre las autoridades nacionales competentes.
5. Que se deben compartir la información disponible y
las tecnologías desarrolladas en la pesca artesanal, así como aunar esfuerzos
para adelantar investigaciones conjuntas.
6. Que se deben elevar las condiciones socioeconómicas
y nutricionales de las comunidades pesqueras artesanales de la región, mediante
la planificación y ejecución de proyectos binacionales, y
7. Que se deben manejar en forma técnica y racional
los recursos pesqueros y los ecosistemas de influencias.
ACUERDAN:
Artículo 1o. Realizar una evaluación y elaborar un
inventario de los recursos pesqueros en las aguas marítimas y fluviales de la
Zona de Integración Fronteriza.
Artículo 2o. Adoptar regulaciones binacionales, sobre
la base de las investigaciones científicas y la evaluación de los recursos
pesqueros, para racionalizar la pesca artesanal y para garantizar la
sustentabilidad de estos recursos y de los ecosistemas de influencia.
Artículo 3o. Elaborar programas binacionales de manejo
integral, que serán ejecutados por las autoridades nacionales competentes.
Artículo 4o. Diseñar programas binacionales de
acuicultura, con la participación de las correspondientes autoridades
nacionales y del sector pesquero artesanal.
Artículo 5o. Fomentar, sobre la base de organizaciones
de pescadores artesanales, la creación de Empresas Binacionales destinadas a la
captura, acopio, procesamiento y comercialización de los recursos de la pesca.
Artículo 6o. Realizar censos binacionales de
pescadores artesanales que incorporen la información social, económica y
técnica necesaria que permita el diagnóstico y la planificación de programas de
asistencia y cooperación.
Artículo 7o. Establecer centros, programas o cursos
binacionales de capacitación y de investigación básica y aplicada en recursos
bioacuáticos y ecosistemas de influencia.
Artículo 8o. Gestionar conjuntamente asistencia
técnica y económica internacional para los planes, programas y proyectos
binacionales que lo requieran.
Artículo 9o. Establecer mecanismos de información,
destinados a los pescadores artesanales, sobre períodos de veda fijados de
común acuerdo.
Artículo 10. Convenir acciones binacionales de
vigilancia y control para el debido respeto y observancia de los período de
veda.
Artículo 11. Elaborar programas de diversificación de
actividades productivas de los pescadores artesanales, durante los períodos de
veda.
Artículo 12. Para el debido cumplimiento de las
funciones de asesoramiento y de coordinación, las Partes constituirán un Comité
Técnico Binacional, conformado por funcionarios de los Ministerios de
Relaciones Exteriores, autoridades competentes en la materia, organizaciones
comunales, gremiales y Organizaciones No Gubernamentales (ONG).
Este Comité Técnico Binacional funcionará de acuerdo a
su propio Reglamento.
Artículo 13. La Presidencia del Comité Técnico la
ejercerán los representantes de las autoridades nacionales competentes, en
forma alternada y por períodos de un año.
Artículo 14. Cada Parte notificará a la otra la nómina
de los miembros del Comité Técnico y los cambios que se produzcan.
Artículo 15. El Comité Técnico Binacional tendrá las
siguientes funciones:
15.1 Proponer a los Gobiernos proyectos y programas
binacionales para el fomento de la pesca artesanal.
15.2 Proponer regulaciones binacionales sobre artes y
métodos de captura, tendientes al mejor manejo de los recursos pesqueros.
15.3 Ejercer el seguimiento de los programas
binacionales en ejecución y de los mecanismos de protección, vigilancia y
control de las actividades pesqueras y acuícolas.
15.4 Recomendar períodos simultáneos de veda para cada
uno de los recursos bioacuáticos comunes en las zonas de influencia y en la
extensión que los estudios técnicos lo determinen.
15.5 Proponer a los Gobiernos programas binacionales
de investigación científica.
15.6 Presentar informes anuales a los Ministerios de
de Relaciones Exteriores y a la Comisión de Vecindad, y
15.7 Las demás que le asignen las Partes.
Artículo 16. El presente Acuerdo entrará en vigor en
la última fecha en que las Partes se comuniquen el cumplimiento de los
requisitos de su orden interno.
Artículo 17. Cualquiera de las Partes podrá denunciar
el presente Acuerdo, mediante notificación escrita, que surtirá efectos sesenta
días después.
Artículo 18. El presente Acuerdo podrá ser modificado,
por mutuo acuerdo, mediante canje de notas.
En fe de lo cual firman, en dos ejemplares igualmente
auténticos, en la ciudad de Popayán, a los 13 días del mes de mayo de 1994.
El Ministro de Relaciones Exteriores del Ecuador,
Diego Paredes Peña.
La Ministra de Relaciones Exteriores de Colombia,
Noemí Sanín de Rubio.
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Bogotá, D. C., 5 de marzo de 2002
Aprobado. Sométase a la consideración del honorable
Congreso Nacional para los efectos constitucionales.
(Fdo.) ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro de Relaciones Exteriores,
(Fdo.) Guillermo Fernández de Soto.
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Apruébase el “Acuerdo entre Ecuador y Colombia sobre
Pesca Artesanal”, firmado en la ciudad de Popayán, a los trece (13) días del
mes de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
ARTÍCULO 2o. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o. de
la Ley 7a. de 1944, el “Acuerdo entre Ecuador y Colombia sobre Pesca
Artesanal”, firmado en la ciudad de Popayán, a los trece (13) días del mes de
mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994), que por el artículo 1o. de
esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se
perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
ARTÍCULO 3o. La presente ley rige a partir de la fecha de su
publicación.
Dada en Bogotá, D. C., a los…
Presentado al honorable Congreso de la República por la
Ministra de Relaciones Exteriores y el Ministro de Agricultura y Desarrollo
Rural.
La Ministra de Relaciones Exteriores,
Carolina Barco Isakson.
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
Andrés Felipe Arias Leiva.
III. PRUEBAS SOLICITADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
Por auto fechado el día 14 de mayo de 2007 el
Magistrado Sustanciador ordenó por intermedio de la Secretaría General de la
Corte Constitucional solicitar a la Presidenta del Senado de la República que
remitiera a la Corte certificado en donde constara (i) fecha exacta en que se
presentó el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Segunda
Permanente del Senado al Proyecto de Ley 195/2005 (Senado) “Por medio de la
cual se aprueba el Acuerdo entre Ecuador y Colombia sobre Pesca Artesanal”;
(ii) fecha exacta en que se presentó el informe de ponencia para segundo debate
en la Plenaria del Senado al Proyecto de Ley 195/2005 (Senado) “Por medio de
la cual se aprueba el Acuerdo entre Ecuador y Colombia sobre Pesca Artesanal”;
(iii) certificación donde se registre el número de Senadores y Senadoras que
aprobaron, en la Plenaria del Senado, el Proyecto de Ley 195/2005 (Senado) “Por
medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre Ecuador y Colombia sobre Pesca
Artesanal”.
Mediante escrito remitido a la Secretaría General de la
Corte Constitucional el día 22 de mayo de 2007, el Secretario General del
Senado de la República, Emilio Otero Dajud, certificó lo siguiente:
“Que el informe de ponencia para segundo
debate en la plenaria de Senado al proyecto de ley 195 de 2005 – Senado “Por
medio del cual se aprueba el Acuerdo entre Ecuador y Colombia sobre Pesca
Artesanal” fue presentado por el ponente del proyecto honorable Senador de la
República GUSTAVO ADOLFO ARISTIZABAL ARANGO, el día 12 de junio de 2006, según
consta en el Acta No. 53 de la sesión ordinaria de la misma fecha, la cual no
pudo ser aprobada por el hecho de no haberse registrado el quórum decisorio.
Que el día martes 13 de junio de 2006, fue
aprobado el proyecto de ley que se convirtió en ley  de la República 1131 de
2007, según consta en el Acta No. 54 de la sesión ordinaria de la misma fecha,
en la cual contestaron lista 98 honorables Senadores de la República de los 102
que conforman la plenaria, una vez sometida a consideración de la plenaria y
cerrada su discusión, esta respondió afirmativamente.”
IV. INTERVENCIONES
Intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores
El día 26 de junio de 2007 se recibió en la Secretaría
General de la Corte Constitucional la intervención del Ministerio de Relaciones
Exteriores solicitando declarar la constitucionalidad del “Acuerdo entre
Ecuador y Colombia sobre Pesca Artesanal” firmado en Popayán el 13 de mayo de
1994. La solicitud fue respaldada en los motivos que se sintetizan a
continuación.
En primer lugar, encontró la entidad interviniente que
resultaba preciso definir en qué consistía la pesca artesanal para distinguirla
de la pesca industrial. En ese orden, partió de la definición aportada por el
Instituto de Investigación Pesquera de la República de Uruguay de conformidad
con la cual la pesca artesanal es “aquella actividad realizada por uno o más
pescadores cuyas capturas son [efectuadas] con embarcaciones de menos de 10
toneladas, que [tienen lugar] en el mar, en zonas próximas a la costa o en
aguas interiores, sean éstas de agua dulce o salada.” Destacó la intervención
cómo desde el punto de vista geográfico, la pesca artesanal se ubica en zonas
que difieren entre sí tanto en lo que se refiere a “sus cuerpos de agua y
entorno” como en la que hace relación con el ambiente que rodea al pescador
artesanal y a su familia.
Subrayó, de otra parte, que este sector de la pesca
artesanal combina numerosos métodos que actúan sobre diversos recursos y
resaltó que la importancia relativa de las capturas varía de país en país.
Insistió en que “[s]ólo una buena ordenación de estas pesquerías y de los
recursos que explotan, así como de otros componentes socioeconómicos de la
misma área de influencia podrá garantizar una gestión más moderna y efectiva de
la zona costera colombiana.”
A juicio de la entidad interviniente, el Acuerdo bajo
examen se realizó previa coordinación y asesoría de “un equipo internacional
compuesto por expertos de las dos nacionalidades, que cubre las distintas
materias (estadística, biología economía, gestión) y el esfuerzo invertido en
un recurso que conduce a una distribución de las embarcaciones pesqueras
teniendo en cuenta las estrategias, los usos y el conocimiento de los
pescadores.” De inmediato pasó a describir la situación de la pesca artesanal
en Colombia[1]. Dadas las
características de esta actividad y sus marcadas diferencias con la pesca
industrial, al ser la primera de tipo artesanal y encaminada a la subsistencia,
“se lleva a cabo por lo general cerca de la
costa, con instrumentos manuales, rudimentarios y con baja inversión hace
necesario coordinar y buscar espacios de articulación y apoyo con la comunidad
científica y técnica del Ecuador para compartir, intercambiar y conocer
experiencias de funcionamiento del subsector, aspectos tecnológicos y de
formación de pescadores artesanales, estudios en biología de las especies,
épocas de reproducción, reclutamiento explotación, esfuerzo total (pesca
industrial más artesanal), que sería la base para mejorar e innovar nuevas
prácticas tecnológicas e implementar medidas de ordenamiento unificadas para el
aprovechamiento sostenido de los recursos pesqueros que son compartidos y para
el establecimiento de mecanismos de control y cruce de información entre los
dos países a través de este Acuerdo de pesca artesanal.”
Respecto de la pregunta acerca de si el trámite que
siguió el Acuerdo y el Proyecto de Ley Aprobatoria se ajusta o no a lo previsto
en la Constitución, manifestó la entidad interviniente lo siguiente:
“El ACUERDO ENTRE ECUADOR Y COLOMBIA SOBRE
PESCA ARTESANAL fue firmado en Popayán el 13 de mayo de 1994 en dos ejemplares
igualmente auténticos. / El 5 de marzo de 2002, el Presidente de la República
aprobó y ordenó someter a la aprobación del Congreso de la República el
proyecto de Ley Aprobatoria (…) de conformidad con lo dispuesto en el artículo
189 numeral 2 de la Constitución Política Nacional, aprobación que también fue
suscrita por la Ministra de Relaciones Exteriores y por el Ministro de
Agricultura y Desarrollo Rural./ (…) Impartida la aprobación ejecutiva el 5 de
marzo de 2002, el Gobierno Nacional por intermedio de la Ministra de Relaciones
Exteriores (…) presentó ante la Secretaría General del Senado de la República,
[el proyecto de Ley Aprobatoria]./ Surtidos los trámites correspondientes, el
Congreso de la República aprobó el acuerdo(…) que se convirtió en la Ley 1131,
la cual fue sancionada por el Presidente de la República el 15 de febrero de
2007 y publicada en el Diario Oficial no. 46.543 de 15 de febrero de 2007,
remitida a la Corte Constitucional dentro del término previsto por el
ordenamiento superior.”
Luego de describir la estructura del Acuerdo, la
entidad interviniente brindó las razones que en su parecer justifican la
constitucionalidad del acuerdo bajo examen. Manifestó, en primer término, que
el Acuerdo armonizaba con los principios constitucionales “de promoción de las
relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional y de integración económica, social y
políticas con las demás naciones.” A juicio de la entidad, lo anterior se
enmarca dentro de las exigencias derivadas a partir de distintas disposiciones
constitucionales relacionadas con esta temática como lo son los artículos 2º,
8º, 9º, 67, 79, 80, 226, 227, 189 numeral (2), 150 numeral (16), 289, entre
otros.
Por medio de la realización de esta suerte de
acuerdos, subrayó la entidad interviniente, se ponen en práctica esfuerzos
encaminados a proteger los recursos naturales y a obtener su explotación
racional tanto por parte de la comunidad involucrada como de su entorno. Se
crea conciencia acerca de que si dicho recurso no se explota “en debida forma,
puede verse afectado en su producción, calidad, variedad y demás factores
técnico- ecológicos, reflejándose las negativas consecuencias en el ecosistema,
que se traduce en un factor de riesgo para el deterioro de la calidad de vida
de la población correspondiente.”
Enfatizó la intervención, en que el Acuerdo señala la
implementación y creación de planes para la protección y buen uso de los
recursos pesqueros sin afectar el ecosistema, de manera que también en este
punto se cumple con la necesidad de que los colombianos y las colombianas se
instruyan acerca de la necesidad de proteger el medio ambiente y de cómo el
concepto de pesca artesanal juega un papel de suma importancia en esa
dirección. También subrayó la intervención, el aporte que efectúa el Acuerdo en
relación con la necesidad de tomar conciencia sobre la responsabilidad y el
deber del Estado en la planificación, manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales para garantizar un desarrollo sostenible, esto es, “la conservación
restauración o sustitución [de los recursos naturales] y asimismo en relación
con la necesidad de “prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental,
imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.”
Con base en los motivos expresados, solicitó el
Ministerio de Relaciones Exteriores que se declare la constitucionalidad del
Acuerdo bajo examen.
Intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial
Mediante escrito allegado a la Secretaría General de la
Corporación el día 28 de junio de 2007, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial se pronunció a favor de declarar la constitucionalidad
del Acuerdo sobre Pesca Artesanal celebrado entre Colombia y Ecuador y la Ley
Aprobatoria de dicho Tratado. A favor de lo anterior, brindó las razones que se
exponen de inmediato.
Apuntó la entidad interviniente que el objetivo del
Acuerdo coincidía con lo prescrito por la Constitución Nacional respecto de la
necesidad de promover un desarrollo sostenible y concordaba, en tal sentido,
con lo establecido en el artículo 80 superior. A juicio del Ministerio, el
instrumento pactado entre Colombia y Ecuador busca “mejorar las condiciones
económicas nutricionales de las comunidades pesqueras artesanales mediante la
planificación y ejecución de proyectos binacionales.” Lo anterior se conecta,
además, con la necesidad de buscar nuevas formas que permitan una mejor
utilización del recurso pesquero por cuanto se prescribe “un manejo técnico y
racional de los recursos pesqueros y de los ecosistemas de influencia.”
Luego de recordar lo consignado en la exposición de
motivos de la Ley 1131 de 2007, resaltó el Ministerio que el acuerdo objeto de
estudio se orienta a elaborar “programas de diversificación de actividades
productivas de los pescadores artesanales durante los períodos de veda.” De
otra parte, también se ocupa “de la explotación de los recursos naturales
renovables y al uso racional que se hace de tales recursos así como del
“establecimiento de nuevos horizontes económicos para los pescadores
artesanales” lo cual “muy seguramente conducirá a que estos trabajadores
[obtengan] mejores ingresos económicos y a su vez el recurso hidrológico sea
utilizado racionalmente, protegiendo así los ecosistemas donde se realiza la
actividad de la pesca marítima, fluvial y de acuicultura artesanal.”
El Ministerio puso énfasis asimismo en que el Acuerdo
establece la existencia de un Comité Técnico Binacional al cual se le confiere
la tarea de “desarrollar políticas públicas tendientes al mejoramiento en el
manejo del recurso hidrológico y de las condiciones socio-económicas de los
pescadores de la región.”
Con fundamento en lo expuesto, solicitó el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que se declarara la
exequibilidad de la norma objeto de control de constitucionalidad.
Intervención del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural
El día 28 de junio de 2007 fue allegada a la
Secretaría General de la Corte Constitucional la intervención presentada por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural por intermedio de la cual el
Ministerio solicitó que se declarara la constitucionalidad de la norma bajo
examen. El Ministerio ofreció los siguientes argumentos en apoyo de su
petición.
En primer lugar, se refirió la entidad interviniente a
la importancia de “la pesca y de la acuicultura como una fuente vital de
alimentos, empleo, recreación, comercio y bienestar económico para las
poblaciones de todo el mundo , tanto para las generaciones presentes como para
las futuras” y mencionó, de manera simultánea, la necesidad de que esta
actividad se lleve a cabo de modo “responsable.” Dijo, en relación con lo
anterior, que internacionalmente se reconocía la importancia de esta práctica
“por lo que en los diferentes espacios de discusión los Estados han manifestado
su compromiso con la aplicación de medidas de conservación y manejo efectivo de
los recursos pesqueros.”
Hizo memoria la entidad interviniente sobre la
exigencia establecida por el Comité de Pesca (COFI) en su 19º Periodo celebrado
en 1991 quien reconoció la grave situación que podría desprenderse de la falta
de regulación de las pesquerías en particular para las “especies ícticas
transfronterizas (especies migratorias que no reconocen divisiones político
administrativas de los Estados)” y “pidió que se elaboraran nuevos criterios
que llevaran a una pesca sostenible y responsable.” Recordó asimismo cómo, con
posterioridad, en la Conferencia sobre Pesca Responsable celebrada en el año de
1992 en Cancún, México, se había solicitado a la FAO preparar un Código
Internacional de Conducta que hiciera frente a estos problemas. Indicó, que
justo con ese propósito la FAO presentó un proyecto de Código, adoptado por
unanimidad el 31 de octubre de 1995 por la Conferencia de la FAO. Este Código
tiene vigencia mundial y está dirigido tanto a países miembros como no
miembros. Cobija, además, a las entidades pesqueras, a las organizaciones
subregionales, regionales y mundiales, tanto gubernamentales como no
gubernamentales y a todas las personas involucradas en la conservación de los
recursos pesqueros y la ordenación y desarrollo de la pesca, tales como los
pescadores  y aquellos que se dedican al procesamiento y comercialización del
pescado y productos pesqueros, así como otros usuarios del medio ambiente
acuático que tienen relación con la actividad pesquera.”
A continuación, expuso algunos de los principales
criterios adoptados por el Código (expediente a folios 61-63) y destacó cómo en
lo que respecta a las poblaciones de peces transfronterizas, poblaciones de
peces transzonales, poblaciones de peces altamente migratorios y poblaciones de
peces de alta mar, cuando estas sean explotadas por dos o más Estados,
incluidos los Estados ribereños, tales Estados deben cooperar convirtiéndose en
miembros de dicha organización. Más adelante resaltó el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, cómo en el ámbito nacional Colombia ha
reconocido la importancia del desarrollo de las zonas de frontera. Así, subrayó
la intervención, “el documento CONPES 3155 de 2002, el cual en concordancia con
la Ley 191 de 1995 de desarrollo fronterizo y el Decreto 569 de 2001 mediante
el cual se crea la Comisión de la Integración y Desarrollo Fronterizo,
establece como ámbito territorial de aplicación las fronteras que comparte
[Colombia] con Venezuela, Brasil Perú, Ecuador y Panamá y en el caso marítimo
con: Costa Rica, Ecuador, Haití, Honduras, Jamaica, Nicaragua , Panamá,
República Dominicana y Venezuela.”
Subrayó el Ministerio que de conformidad con el
contexto legal y administrativo existente en el país, el Acuerdo efectuado
entre Colombia y Ecuador sobre pesca artesanal adquiere plena justificación. A
juicio de la entidad interviniente, el Acuerdo en su parte considerativa así
como en los aspectos que se ocupan de las acciones que es preciso adoptar
conjuntamente por los dos países, “responde tanto a las necesidades de manejo
de los recursos pesqueros compartidos y también a los requerimientos de las
comunidades de pescadores que serían beneficiarios de las actividades
realizadas en el marco de este acuerdo.”
Según la entidad interviniente, el Acuerdo resulta un
instrumento apropiado para proteger la “producción de alimentos y otorga
prioridad a la actividad pesquera en los términos del artículo 65 de la
Constitución Política.” Significa, por demás, “un instrumento esencial para
mejorar el ingreso y la calidad de vida de las personas que se dedican a la
explotación de este tipo de actividad económica en consonancia con el deber que
tiene el Estado en Colombia de proteger los recursos naturales, el medio
ambiente y la diversidad e integridad del mismo.”
Con fundamento en lo expuesto, el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural consideró que el Tratado y la Ley aprobatoria
del mismo deben ser considerados como ajustados a lo que dispone la
Constitución Nacional.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Mediante escrito presentado en la
Secretaría General de la Corte Constitucional el día 17 de julio de 2007, el
señor Procurador General de la Nación solicitó a la Corporación declarar la
inexequibilidad del Acuerdo entre Ecuador y Colombia sobre pesca artesanal “a
menos que la Corte Constitucional logre establecer que el Presidente de la
Comisión Segunda del Senado autorizó la reproducción y entrega física de la
ponencia para primer debate antes de realizarse el anuncio, caso en el cual se
solicita que sea declarado EXEQUIBLE.” (Mayúscula y énfasis añadidos en
el escrito del Procurador). La Vista Fiscal sustentó su petición en los motivos
que se sintetizan a continuación.
El Procurador General de la Nación
consideró pertinente efectuar una aclaración previa para recordar que el
Acuerdo y su Ley Aprobatoria ya habían surtido trámite en el Congreso y había
sido sancionada la Ley con el número 871 de 2003 por el Presidente de la
República. Trajo a la memoria la Vista Fiscal, cómo la Corte Constitucional
mediante sentencia C-781 de 2004 había declarado inexequible la Ley “por cuanto
en la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes
no se cumplió con el requisito de quórum decisorio.” A renglón seguido, citó el
informe de la Procuraduría el pasaje pertinente de la referida sentencia[2].
Posteriormente, examinó la Procuraduría lo
concerniente al cumplimiento del trámite formal. En tal sentido, verificó la
entidad los siguientes aspectos. Constató, en primer lugar, que el Proyecto de
Ley fue “radicado en el Senado de la República por el Gobierno Nacional el día 7
de diciembre de 2005, [mediante] la Ministra de Relaciones Exteriores,
doctora Carolina Barco.” De esta manera se cumplió con el requisito derivado a
partir de lo dispuesto en el artículo 154 de la Constitución Nacional. También
comprobó la Vista Fiscal que se cumplió con la publicación del Proyecto de Ley
antes de darle curso en la Comisión respectiva, tal como lo ordena el artículo 157
numeral 1º superior.
Confirmó la entidad, que el informe de
ponencia para primer debate fue presentado por el Senador Jairo Clopatofsky
Ghisays y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 115 del 12 de mayo de
2006. Respecto del cumplimiento del trámite de los anuncios, evidenció la Vista
Fiscal lo siguiente:
“en el Acta 21 del 10 de mayo de 2006,
publicada en la Gaceta del Congreso número 223 de 28 de junio de 2006, consta
que el proyecto de Ley 195 de 2005 fue anunciado para ser discutido y aprobado
en primer debate el 16 de mayo de 2006. El anuncio se hizo en los
siguientes términos: ‘Proyectos de Ley para anunciar su discusión y votación en
la sesión de la Comisión Segunda del Senado, del día martes 16 de mayo de 2006:
(…) 5.Proyecto de Ley número 195 de 2005 Senado. Y al finalizar se lee: ‘Con
estos proyectos nos vamos para la sesión del martes 16 de mayo, a las 10 a. m.
. Se levanta la sesión.’”
No obstante lo establecido en el anuncio,
ratificó el Procurador que el martes 16 de mayo no se efectuó la discusión del
proyecto en la sesión conjunta de las Comisiones Segunda de Senado y Cámara
sino que fue anunciado de nuevo en los términos que se transcriben a
continuación:
“‘La Comisión Segunda del Senado entonces
anuncia para la sesión del miércoles 31 de mayo fuera de los proyectos ya
anunciados (…) el 195 de 2005’ y al finalizar observa: ‘agotado el orden del
día para el senado también, se convoca entonces nuevamente para el día
miércoles 31 revisaremos los proyectos anunciados’.”
Corroboró la Vista Fiscal que efectivamente
en la sesión del 31 de mayo de 2006 – tal como quedó consignado en el Acta No.
24 de esa fecha – fue discutido y aprobado en primer debate el Proyecto de Ley
y se contó con un quórum de doce de los trece Senadores que conforman la
Comisión, “cumpliéndose el requisito sobre quórum decisorio de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 146 superior.
Confirmó el jefe del Ministerio Público que
la ponencia favorable para segundo debate había sido presentada por el senador
Gustavo Aristizábal y fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 171 del 7 de
junio de 2006. Pudo establecer, de igual forma, que si bien es cierto el
Proyecto fue anunciado el día 7 de junio para ser votado el día 12 de junio de
2006 (Gaceta del Congreso 226 de 5 de julio de 2006) en la sesión del día 12 de
junio no se llevó a cabo la votación del proyecto anunciado por lo que el
Proyecto de Ley se anunció nuevamente para ser votado el día 13 de junio, fecha
en la cual, fue aprobado con un quórum de 98 Senadores de los 102 que conforman
el Senado (Gaceta del Congreso No. 231 de 12 de julio de 2006).
En relación con lo anterior, concluyó el
Concepto del Procurador que:
“revisado el trámite legislativo surtido en
la Comisión Segunda del Senado “resulta claro que en esta oportunidad se dio
cumplimiento a la exigencia constitucional prevista en el Acto Legislativo 01
de 2003, artículo 8, por cuanto la aprobación del proyecto en primer debate del
Senado, pese a las sucesivas prórrogas, se realizó de conformidad con el
mandato constitucional aludido, pues no se presentó un rompimiento en la cadena
de anuncios.” (Énfasis añadido).
Ahora bien, a continuación resaltó el
concepto presentado por la Vista Fiscal que al ser publicada la ponencia para
primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República el día 12 de
mayo de 2006 y al ser anunciado el proyecto para debate el día 10 de mayo, a
juicio de la entidad, no se le dio cumplimiento
“a las precisas exigencias que para el
trámite de los proyectos de ley han de cumplirse según lo preceptuado por los
artículos 156 y 157 de la ley 5ª de 1992, lo que de suyo lleva a concluir que
también fue quebrantado el artículo 157 de la Constitución Política. Y si bien
obra en el expediente constancia de entrega de la ponencia del proyecto de ley
a los senadores de la comisión segunda, esta constancia tiene fecha de 15 de
mayo de 2006, es decir, en momento posterior a la realización del anuncio,
entonces no se cumplió con el objetivo buscado por el artículo 156 inciso 2º de
la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso.”
De inmediato pasó la Vista Fiscal a
verificar si se había cumplido con las exigencias constitucionales y legales en
el trámite que tuvo lugar en la Cámara de Representantes. Así, verificó que la
ponencia para primer debate en la Comisión 2ª de la Cámara fue presentada por
los Representantes Roosvelt Rodríguez Rengifo y Oscar Fernando Bravo publicada
en la Gaceta del Congreso No. 327 de 29 de agosto de 2006. Constató asimismo
que el Proyecto de Ley fue anunciado en la sesión del 13 de septiembre de 2006,
tal como aparece en el Acta No. 9 de esa fecha publicada en la Gaceta del
Congreso No. 509 de noviembre de 2006. Encontró el Procurador que el anuncio
establecía lo siguiente: “anuncio Proyectos de ley para primer debate. 1.
Proyecto de Ley 304 de 2006 Cámara 195 de 2005 Senado. (…) Anunciados para el
martes 19 de septiembre de 2006.”
Confirmó la Vista Fiscal que el proyecto
fue, en efecto, aprobado el día 19 de septiembre de 2006, tal y como puede
verificarse en el Acta No. 509 de 3 de noviembre de 2006. Según certificación
escrita por la Secretaría de la Comisión Segunda de Relaciones Exteriores de la
Cámara de Representantes se contó con la asistencia de 18 Representantes, se
dio primer debate y se aprobó por unanimidad.
El Procurador General de la Nación pudo
constatar, de igual forma, que la ponencia para segundo debate fue presentada
por los Representantes Roosvelt Rodríguez Rengifo y Oscar Fernando Bravo y
aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 455 de 12 de octubre de 2006.
Comprobó simultáneamente por intermedio de certificación suscrita por el
Secretario General de la Cámara de Representantes, que el Proyecto fue
anunciado en los términos que se exponen de inmediato: “Se anuncian los temas,
proyectos y actas para debatir el siguiente martes a las tres de la tarde:
(…)”. El anuncio se insertó en el Acta 21 del 25 de octubre de 2006 y fue
publicado en la Gaceta No. 609 de 4 de diciembre de 2006.
De conformidad con lo expuesto en el
concepto presentado por el señor Procurador “en efecto el proyecto de ley fue
debatido y aprobado el próximo martes, es decir el 31 (sic) de octubre
como consta en el Acta número 22 de la fecha. La sesión contó con la
asistencia de 158 Representantes y fue publicada en la Gaceta No. 607 de
1 de diciembre de 2006.”(Énfasis añadido por la Vista Fiscal).
Luego de haber efectuado el anterior
análisis, concluyó la Vista Fiscal que el procedimiento legislativo había
cumplido con la exigencia constitucional derivada de lo establecido en el
artículo 160 superior. “Entre el primero y segundo debate en cada una de las
cámaras transcurrió un tiempo no inferior a ocho días, así: la aprobación en
primer debate en la Comisión Segunda del Senado tuvo lugar el 31 de mayo de
2006, mientras que la aprobación en la Plenaria ocurrió el 13 de junio del
mismo año; igualmente, la aprobación en primer debate en la Comisión Segunda de
la Cámara tuvo lugar el 19 de septiembre de 2006, mientras que la
aprobación en segundo debate en la Plenaria se dio el 31 de octubre de 2006.”
(Énfasis añadido por la Vista Fiscal). Corroboró el Procurador, de otra parte,
que “entre la aprobación del proyecto en el Senado (13 de junio de 2006)
y la iniciación del debate en la Cámara de Representantes (19 de septiembre
de 2006) transcurrió un lapso no inferior a quince días.(Énfasis añadido
por la Vista Fiscal). Por demás, constató el Ministerio Público que en vista de
no haberse introducido ninguna modificación al Proyecto no hubo lugar a
conciliación de modo que no existe publicación de la conciliación tal y como lo
exige el artículo 9º del Acto Legislativo 01 de 2003.
Más adelante afirmó la Vista Fiscal que el
trámite de la Ley bajo examen había cumplido con el requisito de quórum
decisorio prescrito en el artículo 146 constitucional y con los correspondientes
debates y aprobaciones, tanto por las Comisiones Segundas Constitucionales
Permanentes, como en las Plenarias de Senado y Cámara según lo determinado en
los artículos 160 y 163 superiores. De otro lado, se cumplió con el requisito
previsto en el artículo 162 constitucional de conformidad con el cual ningún
proyecto de ley podrá ser considerado en más de dos legislaturas.
Por último, constató el Ministerio Público
que el Presidente de la República había sancionado la Ley Aprobatoria el día 15
de febrero de 2007 convirtiéndose en la Ley 1131 de 2007. Confirmó también que
remitida la Ley por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República el
día 22 de febrero de 2007 a la Corte Constitucional se cumplió con el término
de remisión exigido por el artículo 241 numeral 10 de la Constitución Nacional.
Posteriormente, se pronunció el concepto presentado
por el Jefe del Ministerio Público acerca del supuesto vicio de
inconstitucionalidad del Convenio y de su Ley Aprobatoria por desconocimiento
del artículo 157 de la Ley 5ª de 1992 en los siguientes términos que se citan a
continuación:
“De conformidad con lo preceptuado por el
artículo 157 de la Ley 5/92 se tiene que, ‘la iniciación del primer debate
no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo’ lo que
guarda consonancia con el artículo 157 de la Constitución, según el cual ‘los
proyectos deben ser publicados por el Congreso antes de darle curso en la
comisión respectiva.’ / Aluden ambos preceptos a la publicación de las
ponencias de los proyectos de ley. La finalidad de dicha publicación es, según
lo ha señalado la Corte ‘poner en conocimiento de los miembros del Congreso
el estudio preliminar realizado por los Senadores o Representantes que actúan
como ponentes, con el fin de que éstos puedan evaluar y analizar con la debida
anticipación las normas que serán objeto de estudio en las comisiones y en las
plenarias de las Cámaras [Sentencia C-140 de 1998]’. Se trata de un aval al
derecho de participación política de los congresistas y de los ciudadanos en
general, que tendrán la oportunidad de conocer previamente el texto que se
someterá a su aprobación, dándoles la posibilidad de participar en el debate
expresando sus juicios y opiniones con respecto al proyecto. Es una exigencia
mínima de racionalidad deliberativa y decisoria que implica que con
anterioridad los congresistas conozcan los informes de ponencia para un
provechoso desarrollo de la discusión legislativa. / En el presente caso se
observa que cuando el proyecto de ley aprobatorio del referido instrumento
internacional fue tramitado en la Comisión Segunda del Senado de la República, se
desconoció el artículo 157 del Reglamento del Congreso y por ende el 157
numeral 1º de la [Constitución], que exigen la publicación de la ponencia antes
de darle curso al proyecto en la célula legislativa, toda vez que la ponencia
para primer debate fue publicada el 10 de mayo de 2006 y el anuncio para
primer debate se llevó a cabo el día 12 de mayo del mismo año.
/Atendiendo a lo anterior, este despacho considera que el trámite legislativo
en estudio se encuentra viciado de inconstitucionalidad no subsanable toda vez
que el vicio se produjo en el primer debate en el Senado de la República,
cuando este no había expresado válidamente su voluntad; y no obstante obrar en
el expediente constancia de entrega de la ponencia a los senadores que integran
la comisión, dicha constancia es de fecha 15 de mayo de 2006, es decir
que no es anterior a la realización del anuncio, en ese sentido no se cumple
con lo establecido por el artículo 156 inciso 2º de la Ley Orgánica del
Reglamento del Congreso.”
No obstante lo expuesto en líneas
precedentes, la Vista Fiscal subrayó que si la Corte Constitucional lograba
determinar que el Presidente de la Comisión Segunda del Senado autorizó la
reproducción y entrega física de la ponencia para primer debate, antes del 10
de mayo de 2006, fecha en la que tuvo lugar el anuncio, el vicio habría de
tenerse por inexistente. Por este motivo, pasó el Jefe del Ministerio Público a
efectuar el análisis de fondo del Acuerdo bajo examen.
Luego de efectuar un estudio sobre la
manera como está configurado el Acuerdo y de resaltar la importancia que la
Constitución de 1991 le confiere a la integración internacional en tanto que
una forma de cooperación encaminada a “lograr un desarrollo social, económico y
político” y, en el caso particular del Acuerdo examinado, dirigida a “promover
y fomentar el desarrollo y progreso en la Zona del Litoral Pacífico colombiano,
manifestó la Vista Fiscal que el Acuerdo sub judice armonizaba con los
postulados constitucionales consignados en los artículos 9º, 226 y 227
superiores, los cuales tienen como propósito brindar orientación a la “política
exterior del Estado colombiano referentes a la internacionalización de las
relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional así como en el respeto de la soberanía
nacional y el respeto a la autodeterminación de los pueblos.”
Agregó el concepto emitido por el Jefe del
Ministerio Público que de conformidad con las finalidades del Acuerdo, éste se
ajusta a las exigencias derivadas de la Constitución Nacional y resulta por
tanto exequible desde el punto de vista material.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
La competencia y el objeto del control
1.- Según lo previsto en el artículo 241 numeral 10 de
la Constitución Nacional corresponde a la Corte el control automático de
constitucionalidad sobre los tratados internacionales y las leyes que los
aprueban. El control de constitucionalidad que realiza esta Corporación se
efectúa tanto sobre el contenido material del Tratado y de su ley aprobatoria,
como sobre la concordancia entre su trámite legislativo y las normas
constitucionales aplicables.
En relación con el aspecto formal, corresponde a la
Corte examinar la validez de la representación del Estado colombiano durante el
proceso de negociación, celebración y suscripción del tratado, al igual que la
observancia de las reglas del trámite legislativo que precedieron a la
aprobación de la ley sujeta a análisis.
Al respecto, esta Corporación tiene en cuenta que la
Constitución Nacional no dispone de un procedimiento legislativo especial para
la expedición de una ley aprobatoria de un tratado internacional, de tal manera
que debe seguir, en términos generales, el mismo trámite que una ley ordinaria.
Empero, esta previsión opera salvo las obligaciones de (i) iniciación
del debate en el Senado de la República, por tratarse de asuntos relativos a relaciones
internacionales (Art. 154 C. N.); y (ii) remisión de la ley aprobada a la
Corte Constitucional, por parte del Gobierno, para efectos de su revisión
definitiva (Art. 241-10 C. N.).
Desde esta perspectiva se requiere, en razón del
trámite ordinario; (i) la publicación oficial del proyecto de ley; (ii)
el inicio del procedimiento legislativo en la comisión constitucional
correspondiente del Senado de la República; (iii) la aprobación
reglamentaria en los debates de las comisiones y plenarias de cada una de las
cámaras (Art. 157 C. N.); (iv) que entre el primer y segundo debate
medie un lapso no inferior a ocho días y que entre la aprobación del proyecto
en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, transcurran por lo
menos quince días (Art. 160 C. N.); (v) la comprobación del anuncio
previo a la votación en cada uno de los debates; y (vi) la sanción
presidencial y la remisión del texto a la Corte Constitucional dentro de los
seis días siguientes, (Art.  241-10 C. N.).
La constitucionalidad del tratado y de la ley
aprobatoria en sus aspectos formales
Negociación y
suscripción del Acuerdo
2.- La Corte Constitucional ha resaltado en múltiples
oportunidades, el deber constitucional de revisar los tratados internacionales
y las leyes que los aprueban y ha afirmado que tal análisis implica comprobar
la existencia de las facultades del representante del Estado colombiano para
negociar, adoptar el articulado mediante su voto y autenticar el instrumento
internacional respectivo, de acuerdo con lo previsto en los artículos 7 a 10 de
la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados de 1969[3].
En el caso bajo estudio, la negociación y
suscripción del Acuerdo entre Ecuador y Colombia sobre Pesca Artesanal, estuvo
a cargo de la Ministra de Relaciones Exteriores Noemí Sanin de Rubio, por lo
que, de conformidad con lo que establece el artículo 7º de la Convención de
Viena sobre el Derecho de los Tratados[4], no era necesario que se
le otorgaran plenos poderes, dado que la celebración de tratados se encontraba
dentro de sus funciones ordinarias.
Aprobación
Presidencial
3.- El día 5 de marzo de 2002, el
Presidente de la República dio su aprobación ejecutiva y ordenó someter a la
consideración del Congreso de la República el Acuerdo entre Ecuador y Colombia
sobre Pesca Artesanal, firmado en la ciudad de Popayán a los trece (13) días
del mes de mayo de mil novecientos noventa y cuatro, 1994”, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 189, numeral 2, de la Constitución. El decreto
correspondiente fue suscrito también por el Ministro de Relaciones Exteriores.[5]
En el marco del control automático de constitucionalidad,
la Corte Constitucional mediante sentencia C-781 de 2004 encontró que el
trámite de la Ley no se había ajustado a las exigencias constitucionales y
resolvió, en consecuencia, declararla inexequible. La Corte constató que de
conformidad con la certificación emitida por el Secretario General de la
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes respecto del caso sub
examine, el Proyecto de Ley había sido aprobado de manera unánime “por
‘siete de diecisiete’ miembros que componen dicha célula.”
Subrayó la Corporación en aquella ocasión, que, según
lo dispuesto en la ley, la Comisión Segunda de la Cámara estaba integrada por
19 Representantes, lo que implicaba, a su turno, “que para votar el proyecto se
requería un quórum decisorio de por lo menos 10 representantes.” En vista de lo
anterior, verificó la Corte que al estar compuesta la Comisión por 17 miembros,
el quórum indispensable para obtener la aprobación del proyecto debía ser
superior al número de votos que certificó el propio Secretario de la Comisión.
Así las cosas, concluyó que “en cualquier caso, al haberse votado por un número
inferior de Representantes (7, según la certificación), se desconoció el
artículo 145 de la [Constitución]”.
La Corte Constitucional resolvió, entonces, declarar
inexequible la Ley 871 de 2003 al “no haberse cumplido con el trámite
legislativo para [su] aprobación”. Por ese mismo motivo, se abstuvo la
Corporación de examinar de fondo el Acuerdo. No obstante, indicó que lo anterior
no podía interpretarse como un obstáculo para que, de estimarlo conveniente, el
Gobierno presentara un nuevo proyecto de ley mediante el cual se aprobara “el
Acuerdo entre Ecuador y Colombia sobre Pesca Artesanal, firmado en la ciudad de
Popayán a los trece (13) días del mes de mayo de mil novecientos noventa y
cuatro, 1994.”
Así las cosas, el Gobierno Nacional por intermedio de la
Ministra de Relaciones Exteriores, Carolina Barco Isakson, y del Ministro de
Agricultura y Desarrollo Rural, Andrés Felipe Arias Leiva, sometió nuevamente a
consideración del Congreso de la República el referido Acuerdo.
Una vez efectuado el examen del trámite del “Acuerdo
entre Ecuador y Colombia sobre Pesca Artesanal, firmado en la ciudad de Popayán
a los trece (13) días del mes de mayo de mil novecientos noventa y cuatro, 1994”
y luego de verificar que tanto la negociación y suscripción del Acuerdo como la
aprobación presidencial se realizaron cumpliendo con las exigencias
constitucionales, procederá la Corte a desarrollar el examen formal de su Ley
Aprobatoria.
Examen del trámite de la Ley 1131 de 15 de febrero de
2007 ante el Congreso de la República
4.- Con fundamento en los antecedentes legislativos,
las actas publicadas en las Gacetas del Congreso de la República y las
certificaciones remitidas a la Corte Constitucional por el Senado de la
República y la Cámara de Representantes, la Corporación estableció que el
trámite surtido para la expedición de la Ley No. 1131 de 2007 fue el siguiente:
Tramite en el Senado de la República
5.- El texto del proyecto de Ley por medio del
cual “se aprueba el Acuerdo entre Ecuador y Colombia sobre Pesca Artesanal”
- suscrito en la ciudad de Popayán el día 13 de mayo de 1994 por la
Ministra de Relaciones Exteriores de Colombia, Noemí Sanin de Rubio y el
Ministro de Relaciones Exteriores del Ecuador, Diego Paredes Peña -, radicado
bajo el número 195 de 2005 (Senado) se publicó junto con la respectiva
exposición de motivos en la Gaceta del Congreso No. 900, el día miércoles 14 de
diciembre de 2005 (páginas 1 a 3).
6.- El informe de ponencia para primer
debate en la Comisión Segunda del Senado de la República, fue
presentado por el Congresista Jairo Clopatofsky Ghisays y se publicó en la
Gaceta del Congreso No. 115 del viernes 12 de mayo de 2006 (páginas 1 a
2).
7.- En el Acta número 21 del 10 de mayo de
2006, publicada en la Gaceta del Congreso 223 del día 28 de junio de 2006
(páginas 15 a 17) se verifica que el Proyecto de Ley 195 de 2005, Senado, fue
anunciado para ser discutido y aprobado en primer debate el 10 de mayo
de 2006. El anuncio se hizo en los siguientes términos: “Proyectos de Ley
para anunciar su discusión y votación en la sesión de la Comisión Segunda del
Senado, del día martes 16 de mayo de 2006: (…) 5.Proyecto de Ley número 195 de
2005 Senado.” Y al finalizar se lee: “Con estos proyectos nos vamos para la
sesión del martes 16 de mayo, a las 10 a. m. Se levanta la sesión.”
8.- En el Acta número 22 del día 16 de mayo de 2006
- publicada en la Gaceta del Congreso 223 del 28 de junio de 2006 (páginas 17 y
18) -, se constata que el Proyecto de Ley 195 de 2005, Senado, no se votó
y fue anunciado de nuevo como se trascribe a continuación: “‘La Comisión
Segunda del Senado entonces anuncia para la sesión del miércoles 17 de mayo
de 2006. En la sesión del miércoles 17 de mayo de 2007 – publicada en la
Gaceta del Congreso 333 (página 12) – no se votó el Proyecto de Ley y se
anunció de nuevo de la forma que se transcribe a continuación: “fuera de los
proyectos ya anunciados (…) el 195 de 2005’ y al finalizar observa: ‘agotado el
orden del día para el senado también, se convoca entonces nuevamente para el
día miércoles 31 revisaremos los proyectos anunciados’.”
9.- De conformidad con lo establecido en el Acta
número 24 del día 31 de mayo de 2006 - publicada en la Gaceta del
Congreso 223 del miércoles 28 de junio de 2006 (páginas 39-40) -, se verifica
que la Comisión Segunda del Senado de la República aprobó en primer debate
el proyecto de ley. Según certificación expedida el día 30 de marzo de 2007
por el Subsecretario de la Comisión Segunda del Senado de la República, el
proyecto se aprobó con una votación a favor de 12 de los 13 Senadores y
Senadoras que integran la Comisión.
10.- La ponencia para segundo debate fue presentada
por el senador Gustavo Aristizábal y fue publicada en la Gaceta del Congreso
No. 171 del miércoles 7 de junio de 2006 (páginas 17 a 19).
11.- En el Acta No. 52 del día 7 de junio de 2006
- publicada en la Gaceta del Congreso número 226 del 5 de julio de 2006 -, se
verifica que el Proyecto de Ley 195 de 2005, Senado, fue anunciado de la
siguiente forma: “Por instrucciones de la Presidencia de conformidad con el
Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se
discutirán y aprobarán en la próxima sesión. Señora Presidenta, los proyectos
para debatir en las siguiente sesión, son: (…) Proyecto de Ley número 195 de
2005, Senado.” Al final se añadió: “Siendo las 8:00 p.m. la Presidencia levanta
la sesión y convoca para el lunes 12 de junio de 2006, a las 3:00 p.m.”
12.- En la Gaceta del Congreso No. 227 del miércoles 5
de julio de 2006 se publicó el Acta de Plenaria del Senado de la República No.
53 fechada el día lunes 12 de junio de 2006. Pudo determinarse que ese
día no se efectuó la votación. No obstante, en la página 21 de esta Gaceta
consta lo siguiente en relación con el anuncio:
“La Presidenta interviene para un punto /
No habiendo quórum decisorio para votar los proyectos que han sido ya cerrados
en su debate general, no podemos continuar si no hasta mañana, señor Secretario
sírvase leer los proyectos que serán debatidos y aprobados el día de mañana (…)
Proyecto de Ley número 195 de 2005 ‘Por medio del cual se aprueba el Acuerdo
entre Ecuador y Colombia sobre Pesca Artesanal’ firmado en la de Popayán, a los
trece (13) días del mes de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994).”
(Énfasis añadido).
13.- En la Gaceta del Congreso 231 del miércoles 12 de
julio de 2006 (página 46) se publicó el Acta de Plenaria del Senado de la
República No. 54, fechada el día jueves 13 de junio de 2006. Allí consta
que el Proyecto de Ley 195 de 2005 “por medio del cual se aprueba el
Acuerdo entre Ecuador y Colombia sobre Pesca Artesanal” fue aprobado.
Mediante escrito expedido por el Secretario General del Senado de la República
el día 22 de mayo de 2007 se certifica lo siguiente:
“[e]l día martes 13 de junio de 2006, fue
aprobado el proyecto de ley que se convirtió en ley de la República 1131 de
2007, según consta en el Acta No. 54 de la sesión ordinaria de las misma fecha,
en la cual contestaron lista 98 honorables Senadores de la República de los 102
que conforman la plenaria, una vez sometida a consideración de la plenaria y
cerrada su discusión, esta respondió afirmativamente.”
Tramite en la Cámara de Representantes
14.- Radicado el Proyecto de Ley en la Cámara de
Representantes con el número 304 de 2006, se le repartió a la Comisión Segunda
Constitucional Permanente, siendo designados como ponentes los Representantes
Roosvelt Rodríguez R (coordinador ponente) y Oscar Fernando Bravo R. (ponente).
El informe de ponencia fue rendido el día 28 de agosto de 2006 y
publicado en la Gaceta del Congreso No. 327 del martes 29 de agosto de 2006
(páginas 12 a 14).
15.- En el Acta de Comisión Segunda Constitucional
Permanente de la Cámara de Representantes No. 009 de 2006, fechada el día 13
de septiembre de 2006 y publicada en la Gaceta del Congreso No. 509 del
viernes 3 de noviembre de 2006 (página 36) se verifica lo siguiente respecto
del anuncio:
“Hace uso de la palabra el Presidente,
honorable Representante Oscar Fernando Bravo R./ sigue punto del Orden del Día.
/ Hace uso de la palabra la Secretaria General, doctora Pilar Rodríguez Arias:
/ Quinto: Anuncio proyectos de ley para primer debate. / 1. Proyecto de Ley
304/2006 Cámara, 195/2005 Senado, ‘por medio del cual se aprueba el Acuerdo
entre Ecuador y Colombia sobre pesca artesanal, firmado en la ciudad de Popayán
a los 13 días del mes de mayo de 1994’ (…) Anunciados para el martes 19 de
septiembre de 2006.”
(Énfasis añadido).
16.- En el Acta de Comisión Segunda Constitucional
Permanente de la Cámara de Representantes No. 010 de 2006, fechada el día 19
de septiembre de 2006 y publicada en la Gaceta del Congreso No. 509 de
viernes 3 de noviembre de 2006 (páginas 20 a 21), se constata que el
Proyecto de Ley fue aprobado una vez verificada la existencia de quórum
decisorio (15 Representantes) y que se designaron los mismos ponentes para la
Plenaria de la Cámara de Representantes. (Énfasis añadido).
17.- El informe de ponencia para segundo debate en la
Cámara de Representantes fue presentado el día 3 de octubre de 2006 por
los Congresistas Roosvelt Rodríguez (Coordinador ponente) y Oscar Fernando
Bravo R. (Ponente). Se publicó en la Gaceta del Congreso No. 455 del jueves 12
de octubre de 2006 (páginas 24 a 26).
18.- En la Gaceta del Congreso No. 609 del lunes 4 de
diciembre de 2006 se publicó el Acta de Plenaria del día miércoles 25 de
octubre de 2006. En la página 16 de la mencionada Gaceta aparece el
Proyecto de Ley anunciado en los siguientes términos:
“Dirección de la sesión por la Presidencia,
doctor Alfredo Cuello Baute: / Cuál es el orden señores citantes de
intervención, por favor los señores citantes mientras el Secretario anuncia los
proyectos del próximo martes. / (…) El Secretario General doctor Angelino
Lizcano Rivera informa: Se anuncian los temas, proyectos y actas para
debatir el próximo martes a las tres de la tarde. / Proyecto de Ley número 304
de 2006 Cámara, 195 de 2005 Senado.” (Énfasis añadido).
19.- En el Acta de Plenaria No. 22 de la Sesión
Ordinaria del día martes 31 de octubre de 2006, - publicada en la
Gaceta del Congreso No. 607 del viernes 1º de diciembre de 2006 (páginas 14 y
15) -, aparece que el Proyecto de Ley 304 de 2006, Cámara, 195 de 2005, Senado,
“por medio del cual se aprueba el acuerdo entre Ecuador y Colombia sobre
pesca artesanal” fue aprobado. (Énfasis añadido). Según certificación
expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes (expediente
cuaderno 2 a folio 3) así como de conformidad con lo establecido en el Acta de
Sesión Plenaria referida, para resolver sobre la aprobación del proyecto
de ley se hicieron presentes 158 Representantes y fue aprobado por la mayoría.
20.- La Ley fue sancionada por el Presidente de
la República el día 15 de febrero de 2007. El texto de dicha Ley fue remitido
a la Corte Constitucional para su revisión el día 21 de febrero del mismo año dentro
del término máximo de 6 días señalados para el efecto por el artículo 241
numeral 10 de la Constitución Nacional.
21.- A partir del examen efectuado por la Corte
Constitucional con el objeto de verificar si la Ley Aprobatoria 1131 de 15 de
febrero de 2007 cumplió en sus aspectos formales con las exigencias
derivadas de la Constitución y de la Ley 5ª de 1992 Orgánica del Reglamento del
Congreso (artículos 139 a 203), puede concluirse que el Proyecto de Ley inició
su curso en el Senado de la República - como lo exige el artículo 154 de la
Constitución-; fue publicado antes de comenzar el procedimiento en las
comisiones respectivas; aprobado en primero y segundo debates en cada una de
las cámaras legislativas.
En lo que respecta a las exigencias derivadas de lo
dispuesto en el artículo 160 superior se tiene lo siguiente: entre el primer
debate en cada una de las Cámaras, trascurrió un tiempo no inferior a ocho
días: el primer debate en el Senado de la República tuvo lugar el 31 de mayo
de 2006 y la aprobación en la Plenaria se llevó a cabo el día 13 de
junio del mismo año. El día 19 de septiembre de 2006 se aprobó el
Proyecto en primer debate por parte de la Comisión Segunda de la Cámara de
Representantes y la aprobación en segundo debate por parte de la Plenaria de la
Cámara se presentó el día 31 de octubre de 2006. De otro lado, entre la
aprobación del proyecto en el Senado (13 de junio de 2006) y la
iniciación del debate en la Cámara de Representantes (19 de septiembre de
2006) transcurrió un lapso no inferior a quince días.
Fue factible ratificar, de igual modo, que en vista de
no haberse presentado ninguna modificación al Proyecto, no existía publicación
de conciliación, tal como lo exige el artículo 9º del Acto Legislativo 01 de
2003. También resultó posible verificar que el trámite observó el requisito del
quórum decisorio en el sentido prescrito por el artículo 146 de la Constitución
Nacional, así como cumplió con los debates y aprobaciones en las Comisiones
Segundas Permanentes y en las Plenarias de Senado y Cámara, de conformidad con
lo dispuesto en los artículos 160 y 163 superiores. El trámite formal respetó,
por demás, el requisito plasmado en el artículo 162 superior encaminado a
ordenar que ningún proyecto de ley podrá ser considerado en más de dos
legislaturas.
22.- Ahora bien, en relación con los anuncios
debe la Corte constatar dos asuntos separados aun cuando relacionados entre sí.
De una parte, si el trámite legislativo que surtió el Proyecto de Ley sub
examine en el Senado de la República cumplió o no con el requisito
consignado en el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003. De otra parte, ha
de establecer si – aún cuando inicialmente se hizo un anuncio antes de la
publicación de la ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado
de la República, el hecho de que con posterioridad a la publicación de la
ponencia se hayan efectuado nuevamente los avisos, tal circunstancia da lugar a
una inconstitucionalidad.
A fin de responder los interrogantes planteados, es
preciso recordar que el requerimiento consignado en el artículo 8º del Acto
Legislativo 01 de 2003 –adicionó en un inciso el artículo 160 superior -. Al
tenor del artículo 8º “[n]ingún proyecto de ley será sometido a votación en sesión
diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un
proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o
Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.”A
partir de lo establecido en la disposición trascrita, puede afirmarse que el
aviso debe preceder a la votación y que no resulta factible anunciar y votar un
proyecto de ley en la misma sesión. En otras palabras, el aviso y la votación
deben tener lugar en sesiones distintas.
23.- La jurisprudencia de la Corte Constitucional
respecto del cumplimiento del requisito del anuncio previo a la votación ha
evolucionado hacia una comprensión cada vez más flexible de las exigencias que
se pueden derivar del artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 que adiciona
el artículo 160 superior.
(1) Ha dicho la Corte, por ejemplo, que la finalidad
del artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 consiste en facilitar que los
congresistas conozcan con antelación cuáles proyectos serán sometidos a
votación sin que pueda sorprendérseles con votaciones intempestivas”[6];
ha establecido igualmente, que aun cuando no se determinare con exactitud la
fecha para adelantar la votación, debe siempre tratarse de un término cierto
y determinable[7].
(2) De otra parte, ha indicado la Corporación[8]
que el nuevo requisito de procedimiento legislativo previsto en el Acto
Legislativo No. 01 de 2003, se acredita con “anunciar en sesión previa que se
convocará para votación en una fecha futura prefijada”[9].
(3) En otras ocasiones, la Corte ha estimado que “se
cumple con la citada exigencia constitucional, cuando en una sesión inicial
se ordena la lectura y se deja constancia de los proyectos que serán discutidos
y votados en una sesión diferente, siempre y cuando se convoque para su
aprobación en una fecha futura prefijada, la cual resulte al menos
determinable[10]”
(negrillas originales). No obstante lo anterior, en sentencia C-780 de 2004 la
Corte revisó la constitucionalidad del “Protocolo modificatorio a la ‘Convención
de Extradición entre la República de Colombia y el Reino de España’, y de
su correspondiente ley aprobatoria. Esta Corporación encontró que el anuncio
para la votación del proyecto en el primer debate en la Cámara de
Representantes no indicaba una fecha cierta y precisa, habiéndose indicado que
el mismo sería votado “la próxima semana”, irregularidad que no
constituyó un vicio en el procedimiento.
(4)
Posteriormente, ha indicado la Corte que cuando el anuncio y la votación tienen
lugar en la misma sesión, se origina un vicio insubsanable. Así lo afirmó, por
ejemplo, en sentencia C-333 de 2005 cuando revisó la constitucionalidad de la Ley 898 2004 por medio de la cual se aprueba la “Convención
Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown,
Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el Trigésimo Segundo
Período Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la Organización de
Estados Americanos”, encontrando que se había presentado un vicio de
procedimiento insubsanable por cuanto “se anunció el debate y votación del
Proyecto de Ley No. 206 de 2003, en
la misma sesión en que fue aprobado”. A partir de las consideraciones
efectuadas en esa providencia la Corte dejó sentado que el incumplimiento del
requisito del anuncio previo a la votación de un proyecto de ley configuraba un
vicio de procedimiento con significación constitucional evidente. Subrayó
la Corporación que al ser éste un requisito derivado del texto mismo de la
Constitución Nacional su inobservancia generaba la invalidez de la ley, por
cuanto la finalidad del anuncio consiste precisamente en afianzar la
realización del principio democrático asegurando el respeto por las minorías
parlamentarias, la publicidad y la transparencia del proceso legislativo.
(5)
Más tarde, en sentencia C- 400 de 2005, la Corte adelantó la revisión oficiosa de la Ley 899 de julio 21 de 2004, “Por medio de
la cual se aprueba el ´Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954
para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado´, hecho
en La Haya el veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y nueve
(1999)”, declarándola inexequible, por cuanto no se cumplió con los
anuncios previos que debían darse, en los términos de certeza señalados por
dicha norma, tanto a los congresistas como a la ciudadanía en general, respecto
a la fecha de las sesiones en que se iban a llevar a cabo las votaciones
correspondientes a los diferentes debates. En la mencionada providencia, el
juez constitucional consideró en relación con el requisito señalado en el
artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 que (a) las fórmulas utilizadas para
el anuncio deben dar certeza, respecto de las fechas de
realización de las sesiones para las cuales se dio aviso; (b) a la luz de lo
dispuesto por la Constitución, el anuncio debe hacerse para la votación del
proyecto de ley, aunque, en ocasiones, el contexto en el que aquél se
realiza da a entender que se cumplió lo dispuesto en el artículo 160 Superior;
(c) resulta inadmisible el anuncio realizado sin especificar la razón del mismo
o llevado a cabo para la discusión y no para la votación del proyecto; y
(d) la naturaleza de estos yerros no permite su subsanación, dado que se está
en presencia de un vicio de procedimiento con una significación constitucional
evidente, así el proyecto de ley haya sido votado por unanimidad.
(6) En otras circunstancias, ha considerado la Corte
que, más allá del término empleado para efectuar el anuncio, no se incurre en
un vicio de procedimiento cuando durante la sesión se da a entender que se está
haciendo alusión a la votación del proyecto de ley. En ese orden, ha estimado la
Corporación que si el legislador emplea un vocablo como “considerar”, ha
de interpretarse este término en el sentido de comprender “tanto la discusión
como la votación”[11]. Lo que sí ha exigido la
Corte es que se presente claridad respecto del momento en que habrá de
efectuarse la votación[12].
(7) Otras veces ha subrayado la Corte Constitucional
la necesidad de no romper la cadena de anuncios. Esta exigencia se incumple, a
juicio de la Corporación, cuando quiera que se interrumpe la secuencia de
citaciones y anuncios, esto es, cuando la votación tiene lugar en un sesión
distinta de aquella en la que fue anunciada. En ese mismo sentido, ha
encontrado la Corte que la omisión del anuncio para la votación
significa un vicio de procedimiento capaz de afectar el trámite subsiguiente
puesto que, en atención del principio de consecutividad, la validez de cada una
de las etapas del procedimiento para la formación de las leyes depende, a su
vez, de la validez de las actuaciones antecedentes[13].
(8) En sentencia C- 241 de 2006 mediante la cual se
declaró inexequible la Ley 968 del 13 de julio de 2005 "Por
medio de la cual se aprueba el Estatuto Migratorio Permanente entre Colombia y
Ecuador”, la Corte sistematizó las reglas jurisprudenciales referentes al
requisito del anuncio en los siguientes términos:
“Con fundamento en el anterior análisis
jurisprudencial, para el cumplimiento de lo señalado en el Acto Legislativo se
puede afirmar que (i) se hace necesario que así no esté exactamente
determinada, la fecha de votación sea determinable; (ii) se hace imposible el
cumplimiento de lo previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003,
si el anuncio para la votación se da el mismo día que ésta; (iii) la
contextualización que se da con la mención de que se está cumpliendo con los
requisitos del Acto Legislativo fortalece el que el anuncio de votación sea
válido a la luz de la Carta; (iv) no existe una fórmula textual específica para
realizar el anuncio. Lo esencial es verificar si se cumplió la finalidad del
anuncio, para lo cual se deben atender las circunstancias de cada caso; (vi) si
bien la omisión del requisito del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003
es, en principio, subsanable, tal posibilidad no se da si las graves
irregularidades en el anuncio se presentan en el primero de los debates de todo
el trámite de aprobación de la ley.”
(9) En sentencia C- 576 de 2006, la Corte
Constitucional precisó su jurisprudencia respecto del tipo de vicio que se
originaba con la inobservancia del requisito del anuncio previo a la votación.
Estimó la Corte que omitir el cumplimiento del requisito consignado en el
artículo 160 superior “hasta
la votación en la Plenaria del Senado se considera como un vicio en el trámite
legislativo insubsanable que desencadenará la declaratoria de inexequibilidad
de la ley aprobatoria de un tratado internacional.” Cuando la falta de
observancia de este requisito tiene lugar “en un momento posterior a la
votación en la Plenaria del Senado se considera un vicio subsanable.” En esta
eventualidad, la ley aprobatoria “se devolverá al Congreso para que subsane el
vicio y continúe su trámite desde el momento en que se produjo, cuando se
reúnan las demás condiciones de subsanabilidad”
24.-
A partir de lo planteado hasta aquí, resulta evidente que, pese a la existencia
de matices en su desarrollo, la jurisprudencia constitucional le ha conferido
una significativa importancia a la exigencia derivada de lo dispuesto en el
artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003. Ha entendido la Corporación que este requisito no puede considerarse una mera formalidad por
cuanto cumple con un propósito específico vinculado con la idea de afianzar y
profundizar el sistema democrático así como con la necesidad de racionalizar la
actividad del Congreso de la República mediante la adopción de un conjunto de
medidas y la introducción de un grupo de reglas procedimentales[14].
Resulta, pues, congruente con estos fines, que, con suficiente antelación a la votación, quienes deban resolver
sobre si aprueban o no un proyecto de ley se informen y adquieran conocimiento
relativo a la materia respecto de la cual recaerá su decisión. De otro modo, se
desvirtuaría el proceso de creación legislativa y se reduciría a ser una
instancia en la que las decisiones se adoptan de manera irreflexiva y
desinformada.
25.- El requisito de los anuncios apunta también a la
necesidad de que el procedimiento legislativo sea más transparente por cuanto
sólo a partir del aviso previo a la votación, las y los congresistas estarán
preparadas (os) para el acto de decisión y no las (los) tomará por sorpresa
privándolas (los) de la oportunidad de reflexionar sobre cómo ha de recaer su
decisión y hasta qué punto resulta conveniente u oportuno para el Estado
colombiano votar un proyecto de ley determinado. Esto únicamente se cumple
cuando el anuncio y la votación se efectúan en sesiones distintas así como
cuando no se interrumpe la cadena de anuncios, para efectos de lo cual el
anuncio debe redactarse de manera que este determinado o sea determinable el
día en que tendrá lugar la votación.
26.- Así, pues, el anuncio previo a la votación de un
proyecto de ley resulta ser uno de los requisitos del procedimiento
legislativo. Con el fin de poner claramente de relieve este aspecto es preciso
no perder de vista que los requisitos constitucionales son de ineludible
cumplimiento por el Congreso de la República. Se indicó más arriba, que tales
exigencias materializan elementos propios del principio democrático como son la
publicidad, la participación política, las garantías de la oposición y la
transparencia del debate parlamentario. Su trasgresión afecta la validez del
acto jurídico en dos planos igualmente importantes: de cara a la legitimidad
externa del acto – respecto de la transparencia que se exige de esta suerte de
actuaciones frente a la ciudadanía en general -, así como en correspondencia
con su legitimidad interna, esto es, dentro del procedimiento que se surte en
el Congreso de la República, en relación con los miembros de dicha Corporación.
27.- Se está bajo el supuesto de una votación
sorpresiva, no transparente y desinformada que pone en entredicho la
legitimidad externa e interna del acto objeto de aprobación cuando (i) luego de
haberse efectuado el aviso resulta imposible determinar con exactitud la fecha
en que se llevará a cabo la votación, esto es, cuando no se fija una fecha
cierta o no se proporcionan datos que hagan factible determinar cuál habrá de
ser la fecha de votación; (ii) el anuncio y la votación tienen lugar en la
misma sesión; (iii) se rompe la cadena de anuncios, es decir, se suspende la
secuencia de citaciones y, de esta manera, se efectúa la votación sin que haya
mediado anuncio previo lo que implica romper con la exigencia de consecutividad,
es decir, se desconoce el principio según el cual la validez de cada una de las
etapas del procedimiento para la formación de las leyes depende, a su turno, de
la validez de las actuaciones antecedentes; (iv) se constata que el aviso se
efectuó sin que previamente se rindiera informe de ponencia o que éste no haya
sido conocido por los congresistas y la votación tiene lugar de manera
intempestiva privando a la ciudadanía y a los miembros del Congreso de
informarse acerca del  texto sobre el cual recaerá la decisión.
28.- Cierto es, en efecto, que el artículo 8º del Acto
Legislativo 01 de 2003 no prevé como presupuesto del anuncio que el informe de
ponencia se haya rendido con antelación. Ese, sin embargo, resulta ser un
requerimiento que armoniza con el propósito perseguido por la disposición
contenida en el artículo 8º, a saber, la obtención de una votación no
sorpresiva e informada, precedida de suficiente análisis y reflexión. A
propósito de lo anterior, resulta pertinente recordar que el informe de
ponencia tiene lugar ya dentro del proceso de formación misma de la Ley y
constituye un requisito sine qua non de procedibilidad de los debates
que se presentan en desenvolvimiento del iter legis. El informe de
ponencia ha sido entendido por la doctrina como la actividad de un congresista
individualmente considerado o de un grupo de congresistas dentro de la cámara o
comisión respectiva, orientada a conferirle legitimidad interna al
procedimiento legislativo[15], esto es, una actuación
dirigida a propiciar una decisión informada, consciente y reflexiva así como a
conferirle legitimidad externa al proceso de producción legislativa, en el
sentido de permitir dotar tal procedimiento de la transparencia necesaria para
el conocimiento e información de la ciudadanía.
29.- Sería, entonces, por entero inocuo que pudiera
anunciarse el proyecto para votación si con antelación no se ha rendido el
informe de ponencia. En vista de la diversidad temática y del número de
Proyectos que se someten a la aprobación, la única manera de asegurar una
votación con conocimiento del tema sobre el que se adoptará la decisión es que
se garantice de alguna manera la posibilidad de conocer previamente sobre qué
versan los respectivos proyectos de ley que se someterán a votación y cuál es
el estudio jurídico y político que elabora la ponencia.
30.- Con todo, también respecto de esta exigencia es
factible distinguir al menos lo siguiente: (a) se rinde informe de ponencia
después del anuncio, pero con posterioridad se vuelve a avisar el proyecto de
ley sin que medie una interrupción en la cadena de avisos de forma que se
garantiza una votación no intempestiva, se respeta el principio de consecutividad
y se asegura que la decisión sea transparente e informada; (b) se realiza el
anuncio antes de haberse rendido informe de ponencia y la votación tiene lugar
inmediatamente después, de modo que la decisión se adopta sin que haya mediado
conocimiento suficiente sobre el proyecto así que la votación resulta
sorpresiva, no transparente y desinformada.
En el primer caso, la irregularidad inicial se subsana
por cuanto el anuncio se repite en un momento posterior y la votación se
realiza cuando ya el informe de ponencia se ha rendido sin que medie
interrupción en la cadena de anuncios. En el segundo caso, se presenta un
vicio. Si el yerro ocurre en el trámite ante la Comisión Segunda del Senado
resulta insubsanable toda vez que en esa eventualidad, el defecto descrito
incide en que la votación se torne sorpresiva, no transparente y desinformada e
impide cumplir con las finalidades encaminadas a garantizar la realización del
principio democrático así como imposibilita garantizar, en tal sentido, tanto
la legitimidad externa como la legitimidad interna de la actuación. De esta
suerte, vale la pena insistir una vez más en que el requisito del anuncio no es
únicamente una exigencia de orden formal. Este requerimiento tiene, de modo
simultáneo, un carácter sustancial relacionado estrechamente con la posibilidad
de asegurar que la participación en las decisiones adoptadas en el marco del
proceso legislativo sea más democrática, esto es, más informada y reflexiva así
como más respetuosa de los derechos de las minorías y más transparente frente a
la ciudadanía.
Para ponerlo en otros términos: la falta de
observancia de los supuestos previstos en el artículo 8º del Acto Legislativo
número 1 de 2003 significa, por tanto, una irregularidad formal, la cual, –
como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional -, hasta la votación en
la Plenaria del Senado constituye un vicio en el trámite legislativo
insubsanable cuya presencia desencadenará la declaratoria de inexequibilidad de
la ley aprobatoria de un tratado internacional. A contrario sensu, si se
deja de observar el requisito del anuncio previo a la votación “en un momento
posterior a la votación en la Plenaria del Senado, se considera un vicio
subsanable.” En esta eventualidad, la ley aprobatoria “se devolverá al Congreso
para que subsane el vicio y continúe su trámite desde el momento en que se
produjo, cuando se reúnan las demás condiciones de subsanabilidad.”
31.- Revisado el trámite surtido para la aprobación de
la Ley bajo examen de la Corte en la presente oportunidad, se tiene que durante
las actuaciones efectuadas en el Senado de la República el Proyecto de Ley
Aprobatoria fue anunciado el día 10 de mayo de 2006 para ser
discutido y aprobado el día 16 de mayo de 2006. El informe de
ponencia se rindió el día 12 de mayo de 2006, esto es, después de que tuvo
lugar el anuncio. La pregunta que surge aquí es si – aún cuando inicialmente el
aviso se efectuó antes de la publicación de la ponencia para primer debate en la
Comisión Segunda del Senado de la República, el hecho de que con posterioridad
a la publicación de la ponencia se haya realizado nuevamente el aviso, tal
circunstancia da lugar a una inconstitucionalidad.
32.- Aquí ha de repararse, de una parte, en que dentro
del trámite surtido en la Comisión Segunda del Senado el proyecto de ley fue
anunciado dos veces sin que se haya presentado ninguna ruptura en la cadena de
avisos. Debe tenerse en cuenta, de otra parte, que si bien el informe de
ponencia para primer debate se rindió después de haberse verificado el primer
anuncio – lo que en términos generales daría lugar a un vicio insubsanable –,
en el presente asunto, la votación tan sólo tuvo lugar el día 31 de mayo de
2006, esto es, muchos días después de haberse rendido informe de ponencia y
sin que haya mediado interrupción en la cadena de anuncios. De este modo,
estima la Corte que hasta aquí se cumplió con la finalidad perseguida por el
artículo 160 superior por cuanto el proceso logró asegurar tanto la legitimidad
interna del proceso legislativo como su legitimidad externa, en los términos
expuestos en párrafos anteriores.
33.- En relación con el trámite surtido en la Plenaria
del Senado, se tiene que el Proyecto de Ley fue anunciado el día 7 de junio
de 2006 y el informe de ponencia se presentó ese mismo día. También en esta
oportunidad el proyecto fue anunciado dos veces sin que se presentara una
ruptura en la cadena de avisos. Inicialmente el Proyecto de Ley había sido
anunciado el día 7 de junio para ser discutido y aprobado el día 12 de junio de
2006. En la sesión del 12 de junio no fue votado el proyecto y fue anunciado de
nuevo para ser debatido y aprobado el día 13 de junio, cuando fue aprobado.
34.- Así las cosas, considera la Corte que si bien el
anuncio no debe efectuarse antes de haber sido rendido el informe de ponencia,
en el caso concreto esta irregularidad se subsanó al mediar una cadena
ininterrumpida de anuncios y verificarse el segundo anuncio luego de haberse
rendido informe de ponencia. Con ello, se dio también cumplimiento a la
exigencia establecida en el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 por el
cual se adiciona el artículo 160 superior consistente en que la votación debe
realizarse en fecha diferente al anuncio. No se incurrió, pues, en ningún yerro
que en relación con el requisito del anuncio antes de la votación pudiese
acarrear la inconstitucionalidad del Proyecto en el trámite desarrollado tanto
en la Comisión Segunda del Senado de la República como en la Plenaria del
Senado[16].
35.- Respecto de los anuncios efectuados durante el
trámite desarrollado en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes así
como en la Plenaria de la Cámara, estima la Corte Constitucional que, de
conformidad con el material probatorio allegado y analizado en párrafos
anteriores, se cumplió con las exigencias constitucionales. De otra parte, el
Presidente de la República sancionó la ley aprobatoria del tratado
internacional el día 15 de febrero y el texto de la misma fue remitido dentro
del término previsto por la Norma Fundamental a la Corte Constitucional para su
revisión.
36.- En consideración a lo expuesto, estima la Corte
Constitucional que la Ley 1131 de 2007 “Por medio del cual se aprueba el
Acuerdo entre Ecuador y Colombia sobre Pesca Artesanal” cumple con los
requisitos formales derivados de la Constitución y de la Ley. A renglón seguido
pasará la Corporación a efectuar el análisis de fondo de la Ley sub examine.
La constitucionalidad de la ley aprobatoria 1131 de
2007 en sus aspectos materiales
Descripción del Acuerdo
37.- El Acuerdo entre Ecuador y Colombia sobre Pesca
Artesanal suscrito en la ciudad de Popayán el día 13 de mayo de 1994, tiene
como telón de fondo la realización de unos objetivos específicos dentro de los
cuales se encuentran los siguientes: (i) el desarrollo conjunto de la actividad
pesquera marítima, fluvial así como la acuicultura artesanales, particularmente
en la Zona de Integración Fronteriza; (ii) el manejo integral entre la Partes
encaminado a asegurar un aprovechamiento ordenado y sustentable de los
recursos; (iii) la armonización de la normas referentes a la administración de
los asuntos concernientes a la pesca artesanal; (iv) el establecimiento de
mecanismos de comunicación, coordinación, consulta y control entre las
autoridades nacionales competentes; (v) el intercambio de información
disponible y de tecnologías desarrolladas en el campo de la pesca artesanal y
el desarrollo de investigaciones conjuntas; (vi) el mejoramiento de las
condiciones socioeconómicas y nutricionales de las comunidades pesqueras así
como la ejecución de proyectos binacionales; (vii) el manejo técnico y racional
de los recursos pesqueros y de ecosistemas de influencias.
38.- Teniendo presente los objetivos mencionados con
antelación, las partes del Acuerdo convienen, en primer término, efectuar una
evaluación y elaborar un inventario de los recursos pesqueros en las aguas
marítimas y fluviales de la Zona de Integración Fronteriza. (artículo 1º del
Acuerdo). Resuelven también adoptar una suerte de regulaciones binacionales y
deciden hacerlo con fundamento en investigaciones científicas y en una
evaluación de los recursos pesqueros con el propósito de racionalizar la pesca
artesanal y de garantizar que los recursos y los ecosistemas de influencia se
exploten de manera sustentable (artículo 2º).
39.- Pactan, de otra parte, la elaboración de
programas binacionales de manejo integral y determinan que estos programas
serán ejecutados por autoridades nacionales competentes (artículo 3º).
Acuerdan, por demás, el diseño de programas binacionales de acuicultura y
prevén que estos programas se llevarán a cabo con la participación de las
correspondientes autoridades nacionales y del sector pesquero artesanal
(artículo 4º). Conciertan el fomento de Empresas Binacionales encaminadas a la
captura, acopio, procesamiento y comercialización de los recursos de pesca y
deciden hacerlo sobre la base de organizaciones de pescadores artesanales
(artículo 5º). Se comprometen a efectuar censos binacionales de pescadores
artesanales que incorporen la información social, económica y técnica necesaria
que permita el diagnóstico y la planificación de programas de asistencia y
cooperación (artículo 6º).
40.- Estipulan la creación de centros, programas o
cursos binacionales y de investigación básica aplicada en recursos bioacuáticos
y ecosistemas de influencia (artículo 7). Establecen la necesidad de gestionar
de modo conjunto la asistencia técnica y económica internacional para los
planes, programas y proyectos binacionales que lo requieran (artículo 8º).
Determinan, de otro lado, el establecimiento de mecanismos de información,
orientados a ilustrar a los pescadores artesanales en lo relacionado con los
períodos de veda fijados de común acuerdo (artículo 9º). Estipulan asimismo
efectuar acciones binacionales de vigilancia y control con el fin de asegurar
el respeto y la observancia de los períodos de veda (artículo 10). Se obligan a
elaborar programas de diversificación de actividades productivas de los
pescadores artesanales, durante los períodos de veda (artículo 11).
41.- Disponen, por último, que con miras a garantizar
el debido cumplimiento de las funciones relativas al asesoramiento y
coordinación, las Partes deberán constituir un Comité Técnico Binacional que
estará conformado por funcionarios de los Ministerios de Relaciones Exteriores,
por autoridades competentes en la materia así como por organizaciones
comunales, gremiales y Organizaciones No Gubernamentales (ONG). En ese orden de
ideas, fijan que el Comité Técnico Binacional deberá funcionar según su propio
reglamento (artículo 12) y pactan que la Presidencia de tal Comité habrá de ser
ejercida por los representantes de las autoridades nacionales competentes de
manera alternada y por períodos de un año (artículo 13) así como que cada parte
estará obligada a notifica a la otra lo relacionado con la nómina de miembros
del Comité Técnico Binacional y los cambios que se efectúen.
42.- El Acuerdo prevé en su artículo 15 las funciones
del Comité Técnico Binacional, a saber, proponer (i) a los Gobiernos proyectos
y programas binacionales para el fomento de la pesca artesanal; (ii)
regulaciones binacionales sobre artes y métodos de captura, tendientes al mejor
manejo de los recursos pesqueros; (iii) la realización del seguimiento de los
programas binacionales en ejecución y de los mecanismos de protección,
vigilancia y control de las actividades pesqueras y acuícolas; (iv) la recomendación
de períodos simultáneos de veda para cada uno de los recursos bioacuáticos
comunes en las zonas de influencia y en la extensión que los estudios técnicos
lo determinen; (v) a los Gobiernos programas binacionales de investigación
científica; (vi) la presentación de informes anuales a los Ministerios de de
Relaciones Exteriores y a la Comisión de Vecindad, y las demás que se asignen la
Partes.
43.- En el artículo 16 se dispone que el Acuerdo
entrará en vigencia en la última fecha en que las Partes se comuniquen.
Razones que justifican la constitucionalidad del
Acuerdo sobre Pesca Artesanal entre Ecuador y Colombia desde el punto de vista
material
44.- Tal como se desprende del contenido del Convenio sub
judice, la pesca artesanal tiene una dimensión económica y se proyecta de
modo simultáneo en el ámbito social[17]. Ello convierte a la
pesca artesanal también  en un hecho cultural, que determina el modo de vida de
sus participantes al mismo tiempo que exige reflexionar sobre la necesidad de
explotar los recursos pesqueros de manera razonable pues es esta la única forma
de asegurar la subsistencia de los ecosistemas acuáticos que la contienen en
condiciones apropiadas[18].
45.- Justamente con fundamento en estas
consideraciones, se configura el Acuerdo sobre Pesca Artesanal celebrado entre
Ecuador y Colombia. Una lectura de la exposición de motivos del Proyecto de Ley
por medio del cual se aprueba el referido Convenio[19]
permite confirmar lo expresado.
“El litoral Pacífico colombiano cuenta con 1392
Km de longitud y está conformado por un territorio que equivale a los 6.2% de
la superficie del país. Los principales centros poblacionales son los puertos
de Buenaventura, Tumaco, Guapí y Bahía Solano: los otros, son pequeños
asentamientos diseminados a lo largo de la costa y caracterizados por ausencia
de una adecuada infraestructura, en especial vías carreteables y energía
eléctrica, lo cual ha apartado sensiblemente esta zona de cualquier desarrollo
tradicional.
Lo anterior ha marcado el bajo desarrollo
de esta zona, a pesar de las potencialidades productivas de la región,
principalmente en términos de los recursos pesqueros, los cuales están
estrechamente relacionados con el quehacer de casi todas las comunidades.
Hacia 1994 se estimó que entre el sur del
departamento de Chocó y el Norte del Cauca, existían un total de 5067
pescadores pertenecientes a 81 comunidades del Valle del Cauca. A pesar de las
diferencias socio-culturales de las distintas comunidades, existen artes y
métodos de pesca en común que permiten orientar sus actividades, especialmente
hace la captura del camarón de aguas someras y la pesca blanca, sin desconocer
el ejercicio de extracción de jaiba, piangua e incluso camarón de río.
Se reconoce para 1998 una captura de
2.645.82 toneladas de camarón de aguas someras (blanco, tití y tigre) en el
litoral Pacífico colombiano, de las cuales el 73.21% es aportado por la pesca
artesanal, recurso en su mayoría exportado a países como Estados Unidos y
España. Con referencia a la pesca blanca son objeto principal de captura:
sierras, dorados, pargos, peladas, toyos, merluzas y chernas, entre otros, para
un volumen total en el Pacífico colombiano, de 3.220,53 toneladas en 1998. De
este valor, un 65.98% corresponde a la actividad de la pesca artesanal. Es
importante en este ítem la exportación de aletas de tiburón, buches de corvina,
chernas y dorados. De manera que ante la importancia en la generación de
divisas, extracción de proteína animal y fuente de empleo, la pesca artesanal
se convierte en una de las principales actividades del litoral Pacífico
colombiano.
Como uno de los aspectos estratégicos, para
el desarrollo del subsector se ha identificado el desarrollo tecnológico y en
este sentido, es necesario profundizar más en el conocimiento, implementación y
priorización de programas en materia de generación, validación, ajuste y/o
capacitación tecnológica, para propiciar el avance en cada uno de los
componentes identificados dentro de las fases de la pesca. Se espera que las
necesidades  tecnológicas sean identificadas no solamente desde la tecnología
misma, sino desde los requerimientos de los mercados en términos de cantidad,
calidad y tipo de presentación de los productos.
Adicionalmente, se espera que en el
desarrollo tecnológico productivo exista de forma transversal, la participación
de otras disciplinas que permitan generar tecnologías articuladas a proceso
regionales, que tengan en cuenta las particulares culturales y económicas de
los pescadores artesanales, además que sean sostenibles y que sean
competitivas.
Por otra parte se espera compartir
actividades de sistematización y socialización de experiencias exitosas, muchas
de las cuales estarán referidas a procesos de investigación y/o capacitación
que podrán ser compartidas con el propósito de superar las limitaciones
identificadas en torno a la producción y competitividad de la pesca a pequeña y
mediana escala y contribuir al logro de un mejor y más elevado nivel de
desarrollo, y en particular a las políticas sociales diseñadas para responder a
esos desafíos que suponen una cierta capacidad de participación y organización
de las comunidades; participación que se logrará en la medida en que haya una
efectiva capacidad de asociación y movilización desde la base social.
[De otro lado], encontramos una pesca
artesanal tradicional, con embarcaciones de madera o de fibra, con motores
fuera de borda, uso de redes especiales y en algunos casos con ciertas mejoras
en las instalaciones de desembarque y manipulación de los productos pesqueros y
una pesca artesanal de subsistencia, que se lleva a cabo por lo general cerca
de la costa, con instrumentos manuales, rudimentarios y con baja inversión.
Las dificultades, obstáculos y deficiencias
inherentes a una dinámica de trabajo con este subsector productivo tiene raíces
estructurales que van desde los elementos metodológicos del trabajo
desarrollado, a problemas referidos a niveles de desarrollo de cada grupo y de
la relación de estos con el resto de la organización no participante de los
proyectos.
Lo anterior conlleva a coordinar y buscar
espacios de articulación y apoyo con la comunidad científica y técnica de
Ecuador para compartir, intercambiar y conocer experiencias de funcionamiento
del subsector, aspectos tecnológicos y de formación de pesadores artesanales,
estudios en la biología de las especies, épocas de producción, reclutamiento,
biomasa, estado de explotación , esfuerzo total (pesca industrial más
artesanal) que serían la base para mejorar e innovar nuevas prácticas
tecnológicas e implementar medidas de ordenamiento unificadas par el aprovechamiento
sostenido de los recursos pesqueros que son compartidos, y para el
establecimiento de mecanismos de control y cruce de información para
salvaguardar los intereses de cada país u de la Región con relación a los
recursos pesqueros.”
46.- A partir de la exposición de motivos resulta
patente que uno de los mecanismos para desarrollar el proceso descrito con
antelación es, en efecto, el Convenio de Pesca Artesanal pactado por Ecuador y
Colombia en 1994. Dicho tratado internacional presenta el marco normativo que
facilita la cooperación de los dos países en actividades tendientes a promover
la pesca artesanal y a practicar políticas con el fin de beneficiar a quienes a
ella se dedican, optimizando la información así como  potenciando los recursos
disponibles de forma que se configure una agrupación de conocimiento construida
de manera colectiva, la cual, “con el aporte de todos los componentes, deberá
convertirse en el principal insumo para la toma de decisiones[20].”
Así las cosas, con fundamento en las pautas normativas que ofrece el Acuerdo
podrá obtenerse, de una parte, el desarrollo de las comunidades pesqueras y, de
otra, el aprovechamiento y la sostenibilidad de los recursos pesqueros en los
dos países.
47.- Cuando se examinan los motivos generales, las
finalidades específicas y las normas contenidas en el Acuerdo sub examine,
de inmediato resulta factible constatar que ellas armonizan con los objetivos
perseguidos por diferentes preceptos constitucionales. Lo allí acordado se
aviene, por ejemplo, con lo establecido en el artículo 2º de la Constitución
puesto que se encamina, entre otras cosas, a prestar un servicio a la comunidad
pesquera – buscando mejorar sus condiciones socioeconómicas y nutricionales - e
incide, a su turno, en el avance de la prosperidad general. Lo concertado en el
Acuerdo facilita asimismo la participación de la comunidad dedicada a la pesca
artesanal en los asuntos que puedan afectarla, de modo que las decisiones
dirigidas a vincular a pescadores y pescadoras tomen en cuenta sus necesidades
económicas y peculiaridades socioculturales y protejan además sus derechos
constitucionales  fundamentales.
48.- De otra parte, la letra del Convenio concuerda
con lo preceptuado por el artículo 8 Superior por cuanto configura un marco
bajo aplicación del cual se busca fomentar la protección de las riquezas
culturales y naturales de la Nación y  armoniza al unísono con lo previsto en
el artículo 9 constitucional, pues se orienta a incentivar la integración
latinoamericana bajo el respeto de la soberanía nacional, de la
autodeterminación de los pueblos y del reconocimiento de los principios del
derecho internacional aceptados por Colombia.
49.- El Acuerdo sub lite se acomoda, de igual
forma, a lo establecido por el artículo 67 de la Constitución Nacional dado que
pone énfasis en la necesidad de diseñar políticas educativas orientadas a
facilitar la participación activa y conciente de las comunidades dedicadas a la
pesca artesanal en los asuntos que puedan afectarlas, al igual que subraya la
necesidad de configurar estrategias respetuosas de sus tradiciones culturales,
así como tendientes a garantizar las sostenibilidad de los recursos pesqueros.
De esta manera, el Convenio prescribe la necesidad de asegurar un acceso al
conocimiento, a la ciencia y a la técnica y simultáneamente dispone que tal
acceso ha de efectuarse de modo que se preserven los bienes y valores de las
distintas culturas participantes cuya diversidad, al tenor de lo dispuesto por
el artículo 7 Superior, debe ser no solo  reconocida sino protegida.
50.- Lo dispuesto por el Acuerdo sobre Pesca Artesanal
entre Ecuador y Colombia que examina la Corte Constitucional en la presente
ocasión coincide, de otro lado, con lo establecido por el artículo 72 Superior.
En tal medida, sus objetivos persiguen proteger el patrimonio cultural de la
Nación que se manifiesta, en esta oportunidad, por medio de un conjunto de
usos, prácticas y tradiciones que han pertenecido desde tiempos inmemoriales a
las comunidades dedicadas a la pesca artesanal y que representan una riqueza de
gran valor económico, social y cultural.
51.- Ahora bien, el Tratado sub judice no solo
busca obtener beneficios para las comunidades dedicadas a la pesca artesanal y
promover, en ese orden, el trabajo conjunto entre Ecuador y Colombia para
desarrollar de la mejor manera posible dicha actividad sino que ordena hacerlo
sin que ello signifique un detrimento de los recursos pesqueros. El Convenio
ordena que los recursos pesqueros se exploten de modo sustentable y se asegure
la subsistencia de los recursos y ecosistemas de influencia. Así las cosas, el
Acuerdo reconoce la importancia que debe conferírsele a la educación también en
materia de preservación de un medio ambiente sano. Concuerda, por tanto, con lo
dispuesto por el artículo 79 de la Constitución Nacional en el sentido de
propiciar la garantía del derecho a gozar de un ambiente sano e incentivar “la
protección de la diversidad e integridad del ambiente así como conservar las
áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro
de estos fines.”
52.- En consonancia con lo anterior, el Acuerdo
también armoniza con lo perceptuado por el artículo 80 de la Constitución
Nacional que prescribe al Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales con miras a garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución y le ordena prevenir y controlar los
factores de deterioro ambiental. No puede perderse de vista que el artículo en mención
pone énfasis también en la necesidad de efectuar un trabajo coordinado con
otras naciones para la protección de ecosistemas situados en zonas fronterizas.
Lo dicho en relación con el artículo 80 forma parte, sin duda, de las
finalidades propuestas por el Acuerdo sobre Pesca Artesanal entre Colombia y
Ecuador y ello se relaciona igualmente con lo dispuesto tanto por el artículo
226 de la Constitución Nacional como por el artículo 227 Superior.
53.- De conformidad con lo ordenado por el artículo
226 constitucional, el Estado colombiano debe promover la “internacionalización
de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de
equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.” El artículo 227 dictamina al
Estado colombiano, entre otras cosas, promover “la integración económica,
social y política con las demás naciones y, especialmente, con los países de
América Latina y del Caribe mediante la celebración de tratados sobre bases de
equidad, igualdad y reciprocidad (…)”
54.- Si se tiene en cuenta que el fin primordial del
Acuerdo sobre Pesca Artesanal entre Colombia y Ecuador consiste, para decirlo
de nuevo, en estrechar lazos de cooperación entre los dos países a efectos de
diseñar estrategias que promuevan este tipo de pesca en condiciones favorables
desde el punto de vista económico, social y cultural - mejorando la calidad de
vida de quienes se dedican a la pesca artesanal -, así como el intercambio de
conocimientos, información y experiencias tanto en  aspectos técnicos como en
aquellos relacionados con la formación de quienes se dedican a la pesca
artesanal; si se parte, de igual forma, de que el camino trazado por los
preceptos contenidos en el Convenio exigen implementar medidas encaminadas
hacia el aprovechamiento sostenible de los recursos pesqueros - bajo el respeto
de los usos y tradiciones de las comunidades pesqueras así como procurando
profundizar su participación activa y consciente en las acciones y en la
adopción de las decisiones que afectan a las comunidades dedicadas a la pesca
artesanal -, encuentra la Corte Constitucional que el contenido del Convenio no
presenta reparos  pues, como se indicó con antelación, fue orientado y suscrito
a la luz de derechos, valores y principios consignados en la Constitución
Nacional. Por estos motivos, la Corte declarará exequible la Ley 1131 de 2007.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR EXEQUIBLE  el “Acuerdo entre Ecuador y Colombia
sobre pesca artesanal firmado en la ciudad de Popayán a los trece (13) días del
mes de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994)”,” y la Ley 1131 de
2007 aprobatoria del mismo.
SEGUNDO: Enviar copia de esta sentencia al Presidente de la República y al
Ministro de Relaciones Exteriores para los efectos pertinentes a que alude el
artículo 241, Num. 10, de la Constitución Nacional.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
archívese el expediente y cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] “Colombia, más específicamente en el Litoral
Pacífico, cuenta con 1392 Km de longitud y está conformado por un territorio
que equivale al 6.2% de la superficie del país. Los principales centros
poblacionales son los puertos de Buenaventura, Tumaco, Guapí y Bahía Solano;
los otros son pequeños asentamientos ubicados a lo largo de la costa y
caracterizados por ausencia de una infraestructura adecuada, en especial vías carreteables
y energía eléctrica./Por lo anterior se demuestra un bajo desarrollo en la
zona, a pesar de las necesidades productivas de la región, principalmente en
términos de recursos pesqueros . Existen aproximadamente 5067 pescadores de
diferentes comunidades y a pesar de las diferencias socioculturales, existen
artes y métodos de pesca común que permiten orientar sus actividades,
especialmente hacia la captura del camarón de aguas someras y las pesca blanca,
sin desconocer el ejercicio de extracción de jaiba, piragua e incluso camarón
de río.”
[2] “[E]n
el caso objeto de estudio, según la certificación del secretario General de la
comisión Segunda de la Cámara de Representantes, el proyecto fue aprobado por
unanimidad por ‘siete de los diecisiete’ miembros que componen dicha célula.
Según la Ley 3 de 1992, la Comisión Segunda está integrada por 19
Representantes. ello implica que para votar el proyecto se requería un quórum
decisorio de por lo menos 10 representantes (…). Por lo tanto, en cualquier
caso, al haberse votado por un número inferior de Representantes (7, según la
certificación), se desconoció el artículo 55 de la [Constitución]. Por lo
anterior es inexequible la Ley 871 de 2003.”
[3] El
artículo 7° de la citada Convención dispone que la representación de un Estado
para todo lo relativo a la celebración de un tratado es válida en cualquiera de
los siguientes casos: (1) cuando la persona delegada presenta los adecuados
plenos poderes (7.1-a); (2) si de la práctica del Estado, o de otras
circunstancias, se deduce que existe la intención de considerar a la persona
que participa en la negociación como la representante del Estado para esos
efectos, prescindiendo de la presentación de plenos poderes (7.1-b); o (3)
cuando se deduce de las funciones que cumple la persona delegada, sin tener que
presentar plenos poderes (7.2). En este último caso, el mismo artículo
considera que, por razón de sus funciones, representan a su Estado para los
efectos de negociar y adoptar el texto de un tratado: (i) los jefes de Estado,
jefes de Gobierno y ministros de relaciones exteriores (7.2-a); (ii) el jefe de
la misión diplomática ante el Estado con el cual se va a celebrar (7.2-b) y
(ii) el representante acreditado por el Estado ante una conferencia
internacional o ante una organización internacional o uno de los órganos de
ésta (7.2-c).Verificada la ocurrencia de alguna de las circunstancias
descritas, debe entenderse cumplido el requisito de representación del Estado para
cada una de las diversas etapas dentro de la celebración de un tratado
internacional.
[4] Adoptada como legislación interna
mediante Ley 32 de 1985.
[5] Ver expediente, folio 8.
[6] Corte Constitucional. Sentencia C- 533 de 2004. En
esa ocasión, la Corte ejerció al control de constitucionalidad respecto del
texto del “Tratado sobre cooperación judicial mutua entre el Gobierno de la
República de El Salvador y el Gobierno de la República de Colombia”, y de
su ley aprobatoria.
[7] Ibíd.
[8] Corte Constitucional. Auto 038 de 2004.
[9] Así mediante sentencia C-557 de 2004 esta Corporación
declaró exequible el “Convenio de Tampere sobre el suministro de recursos de
telecomunicaciones para la mitigación de catástrofes y las operaciones de
socorro en casos de catástrofe”, al igual que su ley aprobatoria, por cuanto el
proyecto de ley había sido sometido a votación en la Comisión Segunda
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes y en la Plenaria de
ésta en sesión previamente anunciada, en tanto que dicho requisito no resultaba
aplicable al trámite en el Senado, por haberse desarrollado el mismo en su
totalidad con anterioridad a la iniciación de la vigencia del Acto Legislativo
01 de 2003. Otro tanto sucedió en sentencia C- 619 de 2004, referente al
control de constitucionalidad sobre el “Acuerdo entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de la República Dominicana sobre Asistencia
Mutua en Materia Penal” y su ley aprobatoria, por cuanto la Corte estimó que el
proyecto de ley había sido previamente anunciado a su votación en las correspondientes
comisiones y Cámaras.
[10]
Corte Constitucional. Sentencia C-644 de 2004. En dicha oportunidad, como se
indicó, la votación del proyecto no pudo ser realizada durante la sesión
anunciada, habiendo sido votado en sesión posterior, durante la cual se indicó
que se agotaría el orden del día de la sesión anterior. La Corte consideró que
se había configurado en tal caso un vicio en el procedimiento pero que había
sido subsanado por el Congreso, dadas las especificidades del caso concreto.
[11] Corte Constitucional. Sentencia C-473 de 2005. En
esta oportunidad le correspondido a la Corporación conocer de un caso en el
cual el anuncio prescrito por el artículo 160 constitucional se había dado con
palabras diferentes a votación.
[12] Corte Constitucional. Sentencia C- 241 de 2006.
Mediante esta providencia se declaró inexequible la Ley 968 del 13 de
julio de 2005 "Por medio de la cual se aprueba el Estatuto Migratorio
Permanente entre Colombia y Ecuador”, pues en el trámite de la ley de la referencia
no se cumplió con la finalidad del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003,
toda vez que no existió claridad acerca del anuncio de la votación del proyecto
en la siguiente sesión, motivo por el cual los congresistas no pudieron tener
la certeza del momento en que se iban a realizar las votaciones. En sentencia
C- 649 de 2006, la corte Constitucional declaró inexequible la Ley 992
de 2005 por medio de la cual se aprobó el "Acuerdo para el desarrollo
integral y asistencia básica de las poblaciones indígenas Wayuu de la República
de Colombia y de la República de Venezuela." Consideró la
Corporación que “la palabra utilizada y el contexto en el que se dio, no
permiten inferir, el cumplimiento del mandato contenido en el último inciso del
artículo 160 constitucional tal como quedó modificado por el artículo 8 del
Acto Legislativo 01 de 2003”.
[13] Corte Constitucional. Sentencia C- 930 de 2005. En
esta sentencia se declaró inexequible la Ley 943 del 8 de febrero de 2005, por medio de la cual
se aprobó el “Convenio de reconocimiento y validez de títulos, diplomas y
certificados académicos de estudios parciales de educación superior entre el
Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Bolivia,
suscrito en la ciudad de La Paz a los veinte (20) días del mes de agosto del
año dos mil uno (2001)”,
[14] (i)
Establecer condiciones más exigentes para la creación de partidos y movimientos
políticos; (ii) listas únicas avaladas por estos últimos; (iii) cifra repartidora
para asignar curules, entre otras.
[15] Mirar Alfonso Palacios Torres, ob. Cit.
p. 173.
[16] En este lugar es pertinente recordar que mediante
Auto A 13 de 2007 la Corte Constitucional se pronunció sobre la revisión
oficiosa de la “Convención   para la salvaguardia del patrimonio cultural
inmaterial”, aprobada en la Conferencia General de la UNESCO, en su reunión
celebrada en París y clausurada el diecisiete (17) de octubre de 2003,  y de la
Ley 1037 de 2006, aprobatoria de aquélla. En esa ocasión la Corporación decidió
devolver a la Presidencia de la Cámara de Representantes la referida Ley 1037
de 2006 con el fin de que tramitara el saneamiento del vicio de procedimiento
detectado en esta providencia. Ahora bien, resulta preciso subrayar que la
situación presentada en aquella oportunidad relacionada con el requisito del
anuncio era distinta a la que examina la Corporación en la presente
sentencia. Mediante el auto A 13 de 2007 la Corte Constitucional identificó un
vicio durante el trámite del proyecto de ley que tuvo lugar en la Comisión de la
Cámara de Representantes y dijo la Corte que se trataba de un vicio subsanable
“por cuanto no se estaban alterando los principios y reglas propios de la
función legislativa, “y en especial los mandatos contenidos en la
Constitución sobre la aprobación de los proyectos de ley, así como el principio
de consecutividad”. Sobre el particular, se efectuó salvamento de voto.
Consideró el magistrado disidente que durante el trámite en la Comisión II del
Senado del proyecto de ley 244 de 2005 Senado, el aviso fue realizado
por el  Secretario de la misma, de la siguiente manera  “Proyectos para
anunciar”. Al no establecerse un criterio que permitiera determinar la
fecha exacta en la que tendría lugar la votación, por cuanto la expresión
utilizada fue que la votación se llevaría a cabo “en la próxima sesión”, el
voto disidente destacó que “la lapidaria fórmula empleada no cumpl[ía] con las
finalidades constitucionales de (i) brindar transparencia al trámite
legislativo; (ii) evitar votaciones intempestiva; y (iii) facilitar la
participación ciudadana. Según el salvamento de voto, lo anterior daba lugar a
declarar la inexequibilidad del proyecto de ley aprobatoria por haberse
incurrido en un vicio insubsanable.” Situación similar tuvo lugar en el auto
311 de 2006 mediante el cual la Corte se pronunció sobre la revisión oficiosa
de la Ley 1017 de 2006 “Por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio sobre
blanqueo, detección y confiscación de los productos de un delito’, hecho en
Estrasburgo el 8 de noviembre de 1990”. También allí detectó la Sala Plena un
vicio en el procedimiento de formación del proyecto de ley que se convertiría
en la Ley 1017 de 2006, el cual consistió en que en el anuncio hecho en la
Comisión Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, no se
identificó la sesión en la cual el proyecto de ley efectivamente sería sometido
a votación y, en consecuencia, esta Corporación consideró que el Congreso de la
República había incumplido con el requisito de la determinación. Con todo,
sostuvo que se trataba de un vicio de carácter subsanable, como quiera que se
presentó cuando el Senado ya había impartido válidamente su aprobación al
proyecto de ley y, en atención a que éste no afectó ninguna consideración que
cualquiera de las cámaras hubiese podido hacer al texto original presentado por
el Gobierno. Como consecuencia de las anteriores consideraciones, la Corte
decidió devolver a la presidencia de la Cámara de Representantes la Ley 1017 de
2006, a fin de que ésta diera trámite al saneamiento del vicio referido. Al
igual que en el caso del Auto A 13 de 2007, en este asunto también se presentó
salvamento de voto. El desacuerdo que conllevó al voto discrepante radicó aquí
en que el magistrado disidente estimó que la Sala Plena debió declarar
inexequible la ley objeto de revisión, por cuanto en el trámite surtido en la
Comisión Segunda del Senado, el anuncio tampoco satisfizo las exigencias
propias de esta etapa del trámite de formación de las leyes aprobatorias de
tratado, vicio éste que en aquella incipiente etapa del proceso legislativo
configura, en opinión del magistrado que salvó el voto, un vicio de carácter
insubsanable que conlleva necesariamente la inconstitucionalidad de la ley.
[17] La pesca artesanal “sostiene el empleo y la calidad de vida de millones de
integrantes de las comunidades costeras.” Consultar las Conclusiones del Encuentro convocado por el Colectivo
Internacional de Apoyo a los Pescadores Artesanales (ICSF por sus siglas en
inglés) y CeDePesca reunido los días 1 y 4 de
marzo de 2005 en Santa Clara del Mar(Argentina) el cual contó con el apoyo del
Programa FishCode de la FAO.http://www.cedepesca.org.ar/noticias/130405/Declaracion_final_taller_santa_clara.htm
[18] Ibíd.
[19] Exposición de Motivos del Proyecto de
Ley por medio del cual se aprueba el “Acuerdo entre Ecuador y Colombia sobre
Pesca Artesanal firmado en la ciudad de Popayán , a los trece días del mes de
mayo de mil novecientos noventa y cuatro. Expediente Cuaderno número cinco a
folios 189- 192.
[20] Ibíd.