C-356-97
Sentencia C-356/97
Sentencia
C-356/97
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Exenciones
de impuestos por avalancha Río Páez
Referencia:
Expedientes D-1536 y D-1541 (acumulados)
Demandas de
inconstitucionalidad contra los artículos  1, 2, 3, 4, 5, 6, y 12 de la ley 218
de 1995
Demandantes :
César Augusto Rey Ramos y Diego Fernando Trujillo Marín
Magistrado
Ponente :
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., cuatro (4) agosto de mil novecientos noventa y siete (1997).
I.  ANTECEDENTES
Los ciudadanos César
Augusto Rey Ramos y Diego Fernando Trujillo Marín, presentan por separado,
demandas de inconstitucionalidad contra algunas disposiciones de la ley 218 de
1995, así: el primero acusa los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 12 ; y el
segundo los artículos 1, 6 y 12. Dada la identidad de algunas de las normas
impugnadas la Sala Plena de esta Corporación decidió acumularlas por medio de
auto del 23 de enero de 1997, en consecuencia, serán falladas conjuntamente en
esta sentencia.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales establecidos para procesos de esta índole,
procede la Corte a decidir.
II. TEXTO DE LAS
NORMAS ACUSADAS
“LEY
218 DE 1995
“Por la cual se
modifica el decreto 1264 del 21 de junio de 1994 proferido en desarrollo de la
emergencia declarada mediante el decreto 1178 del 9 de junio de 1994 y se
dictan otras disposiciones”.
“Artículo 1o.  Modifícase el artículo
1o del decreto número 1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así: las
exenciones  de impuestos  que se establecen en el presente decreto tendrán
vigencia hasta el 31 de diciembre del año 2003.
Para efectos del
presente decreto entiéndese que la zona afectada por el fenómeno natural es la
comprendida dentro de la jurisdicción territorial de los municipios de los
departamentos  de Cauca y Huila, así:
Cauca:
Caldono, Inzá,
Jambaló, Toribío, Caloto, Totoró, Silvia, Páez, Santander de Quilichao,
Popayán, Miranda, Morales, Padilla, Puracé, Tambo, Timbío y Suárez.
Huila:
La Plata, Paicol,
Yaguará, Nátaga, Iquira, Tesalia, Neiva, Aipe, Campoalegre, Gigante, Hobo,
Rivera y Villavieja.
Parágrafo. El
Gobierno Nacional podrá ampliar a otros municipios los beneficios de las
exenciones que por medio de esta ley se dispone.”
“Artículo  2o.   Modifícase el
artículo 2o. del decreto número 1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará
así:
Estarán exentas de
impuesto de renta y complementarios las nuevas empresas agrícolas, ganaderas,
microempresas, establecimientos comerciales, industriales, turísticos, las
compañías exportadoras y mineras que no se relacionen con la exploración o
explotación de hidrocarburos, que se instalen efectivamente en la zona afectada
por el sismo y avalancha del río Páez, y aquellas preexistentes al 21 de junio
de 1994 que demuestren fehacientemente incrementos  sustanciales en la
generación del empleo, siempre que estén localizadas en los municipios
señalados en el artículo 1o. del presente decreto.
La cuantía de la
exención regirá durante diez (10) años de acuerdo con los siguientes
porcentajes y períodos:
El ciento por ciento
(100%) para las empresas preestablecidas o nuevas que se establezcan entre el
21 de junio de 1994 y el 20 de junio de 1999; el cincuenta por ciento (50%)
para las que se instalen entre el 21 de junio de 1999 y el 20 de junio del año
2001 y el veinticinco  por ciento (25%) para las que se establezcan entre  el
21 de junio del año 2001 y el 20 de junio del año 2003.
Gozarán del mismo
beneficio las unidades económicas productivas  precisadas en el inciso primero
de este artículo que, preexistiendo al fenómeno natural y por causa de éste,
hayan disminuido sus ingresos reales en un mínimo del cuarenta por ciento
(40%), según certificación  expedida por la Corporación Nasa Kiwe, o por los
Ministerios de Desarrollo Económico, Agricultura o Minas y Energía.
Parágrafo 1o. Los
contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios que hubieren
efectuado inversiones en la zona afectada, tendrán derecho a solicitar la
exención en los porcentajes y períodos determinados en este artículo.
Parágrafo 2o. Cuando
se trate de nuevas empresas de tardío rendimiento, durante el período
improductivo y hasta el 31 de diciembre del año 2003, se les reconocerá un
crédito fiscal equivalente al quince por ciento (15%) de la inversión realizada
en dicho período. Para tal efecto se deberá acompañar la respectiva
certificación del Ministerio de Agricultura si se trata de empresas agrícolas o
ganaderas, del Ministerio de Minas y Energía si se trata de empresas mineras
que no se relacionen con la exploración o explotación de hidrocarburos, o del
Ministerio de Desarrollo Económico si se trata de empresas comerciales,
industriales y turísticas
Dicho crédito estará
representado en un bono que mantendrá su valor real en los términos que
establezca el Gobierno Nacional y sólo podrá utilizarse para pagar impuestos de
renta y complementarios a partir de la fecha en que se comience la actividad
productiva. Para tal efecto se aplicarán, en lo pertinente, las normas del
Estatuto Tributario que regulan el pago del impuesto mediante títulos.
Parágrafo 3o. A los
intereses que reciban los propietarios de las actividades que adquieran
inmuebles en desarrollo del decreto 1185 de 1994 se les aplicará lo dispuesto
en el segundo inciso del artículo 30 de la Ley 9ª de 1989.
Parágrafo 4o. La
exención será aplicable a las nuevas empresas efectivamente constituidas en la
zona afectada, a las preexistentes al 21 de junio de 1994 que comprueben aumentos
sustanciales en la generación de empleo y las compañías exportadoras.”
“Artículo 3o.
Modifícase el artículo 3o. del decreto 1264 del 21 de junio de 1994 el cual
quedará así :
Para los efectos del
inciso primero del artículo 2o del presente decreto, se considera efectivamente
establecida una empresa cuando ésta, a través de su representante legal, si es
persona jurídica o del empresario, si es persona natural, en memorial dirigido
a la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales respectiva, manifiesta su
intención de acogerse a los beneficios otorgados por este decreto, detallando
la actividad  económica  a la que se dedica, el capital de la empresa, su lugar
de ubicación y la sede principal de sus negocios.
Las sociedades
comerciales se considerarán establecidas desde la fecha de inscripción de su
acto constitutivo en el Registro Mercantil. Las demás personas jurídicas desde
la fecha de su constitución.
Parágrafo 1o.
Para gozar de la exención no podrá transcurrir un plazo mayor de cinco (5) años
entre la fecha del establecimiento de la empresa y el momento en el que empieza
la fase productiva.
Parágrafo 2o. Cuando
se trate de sociedades o entidades asimiladas  a éstas deberá remitir, dentro
del mismo término previsto en este artículo, una copia de la escritura o
documento de constitución.
Parágrafo 3o.
El cambio de denominación o propietario de las empresas o establecimientos de
comercio no les da el carácter de nuevos a los ya existentes y no tendrán
derecho a la exención a que se refiere el artículo 1o. del decreto 1264 del 21
de junio de 1994.
Parágrafo 4o.
Para determinar la renta exenta se entiende como ingresos provenientes de una
empresa o establecimiento comercial de bienes y servicios de los sectores
industrial, agrícola, microempresarial, ganadero, turístico y minero, a
aquellos originados en la producción, venta y entrega material de bienes dentro
o fuera de la zona afectada por la catástrofe.”
“Artículo 4o.
Modifícase el artículo 4º del decreto 1264 del 21 de junio de 1994, el cual
quedará así:
Requisitos para cada
año que se solicite la exención:
Para que proceda la
exención sobre el impuesto de renta y complementarios de que trata el presente
decreto, a partir del año gravable de 1994 los contribuyentes deberán enviar a
la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales que corresponda a su
domicilio o asiento principal de sus negocios, antes del 30 de marzo del año
siguiente al gravable, los siguientes documentos e informaciones:
1. Certificación
expedida por el Alcalde respectivo, en la cual conste que la empresa o
establecimiento objeto del beneficio se encuentre instalada físicamente en la
jurisdicción de uno de los municipios a que se refiere el artículo 1º de este
decreto.
2. Certificación del
revisor fiscal o contador público, según corresponda, en la cual conste:
a)  Que se trata de
una inversión en una nueva empresa establecida en el respectivo municipio entre
la fecha en que empezó a regir el presente decreto y el 31 de diciembre del año
2003;
b) La fecha de
iniciación del período productivo o de las fases correspondientes a la etapa
improductiva;
c) El monto de la
inversión efectuada y de la renta exenta determinada de acuerdo con lo
establecido en el presente decreto.
3. Cuando se trata
de unidades económicas productivas preexistentes al sismo o avalancha del río
Páez, o de empresas o establecimientos que se encuentren en período
improductivo o que sean de tardío rendimiento, certificación que determine y
precise la fase improductiva o de tardío rendimiento y el año de obtención de
utilidades expedida por el Ministerio de Agricultura, si se trata de
actividades  agrícolas o ganaderas, por el Ministerio de Desarrollo Económico
si se trata de empresas industriales, comerciales o turísticas o por el
Ministerio de Minas y Energía tratándose de actividades mineras.”
“Artículo 5o. Cuando
se efectúen nuevas inversiones por empresas domiciliadas en el país, el monto
del desembolso será deducible de la renta del ente inversionista.
Parágrafo.  Las
utilidades líquidas o ganancias ocasionales obtenidas durante un período y las
inversiones que una empresa nacional o extranjera realice en los municipios
señalados en el artículo 1º de esta ley durante los cinco (5) años siguientes a
1994, constituye renta exenta por igual monto al invertido, para el período
gravable siguiente.
En caso de que las
nuevas empresas establecidas generen pérdidas, la exención se podrá solicitar
en los períodos gravables siguientes hasta completar el ciento por ciento
(100%) del monto invertido.
El inversionista
podrá optar por aplicar el valor invertido como un menor valor del impuesto por
pagar o como renta exenta. En ningún caso podrá aplicarlo simultáneamente  a
ambos rubros.”
“Artículo 6o. La
maquinaria, equipos, materias primas y repuestos nuevos o de modelos producidos
hasta con cinco (5) años de antelación al momento de importarlos que se
instalen o utilicen en los municipios contemplados en el artículo 1o. de la
presente Ley, estarán exentos de todo impuesto, tasa o contribución, siempre
que la respectiva licencia de importación haya sido aprobada por el Ministerio
de Comercio Exterior a más tardar el día 31 de diciembre del año 2003.”
“........
“Artículo 12. La instalación de nuevas empresas y las
ampliaciones significativas en empresas establecidas en la zona afectada por el
fenómeno natural a que se refiere esta Ley, podrán ser de carácter nacional,
binacional y multinacional y estarán sujetas a las siguientes normas:
a) La importación de
bienes de capital no producidos en la subregión andina y destinados a empresas
de los sectores primario, secundario y terciario, estarán exentos de aranceles
por un término de cinco (5) años  contados a partir de la promulgación de la
presente Ley.
La Dirección de
Impuestos  y Aduanas Nacionales  o quien haga sus veces reconocerá, en cada
caso, el derecho a esta exención, de conformidad con la reglamentación dictada
al efecto por el Gobierno Nacional.
b)  Tendrán
libertad de  asociarse con empresas extranjeras ;
c)  Los bienes
introducidos a la zona determinada por el artículo 1o. de la presente Ley que
importen al resto del territorio nacional se someterán a las normas y
requisitos ordinarios aplicados a las importaciones.
Parágrafo.
Para los efectos establecidos en esta Ley, se entiende por instalación de nueva
empresa aquella  que se constituya dentro de los cinco (5) años  posteriores a
la promulgación de la presente ley, para lo cual el empresario deberá
manifestar ante la Administración de Impuestos respectiva, la intención de
establecerse en la zona afectada, indicando el capital, lugar de ubicación y
demás requisitos que  mediante reglamento, establezca la Dirección de impuestos
y Aduanas Nacionales.
No se entenderán
como empresas nuevas aquellas que ya se encuentran constituidas  y sean objeto
de  reforma  estatutaria  para  cambio de nombre,  propietarios  o  fusión con
otras  empresas. Para los efectos establecidos en la presente ley, se entiende
por ampliaciones significativas en empresas establecidas, aquellas que se
inicien dentro de los cinco (5) años posteriores a la promulgación de la
presente ley y que constituyan un proyecto de ampliación que signifique un
aumento en su capacidad productiva de por lo menos un treinta por ciento (30%)
de los que actualmente produce, el cual deberá ser aprobado, para efecto de
gozar de las exenciones contempladas en esta Ley, por la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales o quien haga sus veces, previo el cumplimiento de los
requisitos que por reglamento ella establezca.”
III. LAS DEMANDAS
Para el ciudadano
César Augusto Rey Ramos las normas acusadas vulneran los artículos 1, 2, 334,
335, 337, 339 y 341 de la Constitución, por las razones que a continuación se
resumen :
n La unidad de mercado  nacional “exige como conditio
sine qua non la suspensión de aduanas o barreras internas que limitan la
libertad de circulación de los productos o géneros, en razón a que el arancel
es el elemento que proporciona la protección del mercado frente a terceras
economías”. La unidad de mercado “es consustancial a la unidad política de un
Estado, razón por la cual el profesor Marshall, ha señalado que las naciones
europeas son un producto de las aduanas, porque al trasladar las aduanas a las
fronteras políticas se crea la unidad de mercado en el seno del Estado Nación.”
n La ley 218 de 1995 “vulnera la unidad de la economía
nacional, porque crea una zona especial comprendida dentro del ámbito
territorial de los departamentos de Huila y Cauca, sometida a un régimen
tributario y aduanero privilegiado, diferente al del resto del territorio
nacional, olvidando que cualquier excepción a esa unidad económica debe estar
señalada en la Constitución. Y, por tanto, al no existir ninguna norma
constitucional que faculte al Congreso de la República para establecer zonas
económicas especiales, con excepción de las zonas de frontera y el archipiélago
de San Andrés, no es acorde con los principios en que se funda nuestro sistema
jurídico, que se establezca un régimen privilegiado para los departamentos del
Huila y Cauca”. Es que “cuando un producto, equipo o materia prima se introduce
a los territorios del Huila y Cauca y proviene de cualquier país, que sea un
tercero con respecto a los signatarios del grupo, ingresará a esos territorios
con un arancel cero, mientras que si ingresara a cualquier otro espacio del
territorio nacional, el arancel que se le aplica sería el que corresponda a
terceros países dentro del mecanismo de arancel externo común, produciéndose
así lo que en el lenguaje arancelario y de los expertos se conoce como una
perforación del arancel.”
Por otra parte, el
ciudadano Diego Fernando Trujillo Marín sólo se refiere a los artículos 1, 6 y
12 de la ley 218 de 1995, los que considera violatorios de  la Constitución por
las siguientes razones:
n Uno de los valores de nuestro sistema político es el
de la integración de la comunidad latinoamericana, consagrado en el artículo
227 de la Constitución, cuyo desarrollo le corresponde al Congreso. En
ejercicio de él dicha corporación está autorizada para expedir leyes que
aprueben tratados con otros Estados o entidades de derecho internacional, e
inclusive puede transferir algunas funciones a organismos multinacionales.
Entonces cuando el Estado colombiano suscribe un tratado como el Acuerdo de
Cartagena o el Pacto Subregional Andino y son aprobados por el Congreso de la
República, las autoridades nacionales pierden competencia para regular las
materias objeto del convenio, dada la necesidad de promover y consolidar la
integración económica con otros Estados. El Acuerdo de Cartagena tiene una
supremacía normativa sobre las leyes que expide el Congreso y los decretos con
fuerza de ley dictados por el Presidente de la República, los cuales no podrán
contrariarlas por tratarse de normas de mayor rango.
El Acuerdo de
Cartagena se adoptó en nuestro país mediante la ley 8 de 1993 y desde esa fecha
tiene pleno vigor jurídico, con todas las consecuencias que de ello se deriva,
como son las disposiciones expedidas por la Junta y la Comisión las cuales se
incorporan automáticamente a nuestro derecho. En dicho Acuerdo se estableció el
arancel externo común con el fin de promover e impulsar la integración subregional,
cuyos elementos estructurales han sido aprobados por la decisión 370 de la
Comisión, expedida el 26 de noviembre de 1994, siendo incuestionable que desde
esta fecha, esa Decisión incorporó a nuestro ordenamiento el régimen jurídico
del arancel externo común, en virtud del mandato consagrado en el artículo 2o.
del tratado que crea el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena y que
textualmente señala: “Las Decisiones obligan a los países miembros desde la
fecha en que sean aprobadas por la Comisión”. Ante esta circunstancia “la
Decisión 370 tiene supremacía normativa en el derecho interno y, en
consecuencia, las exenciones arancelarias creadas para los departamentos de
Cauca y Huila, en el artículo 6o. de la ley 218 de 1995, deben respetar el
ordenamiento juridico subregional, so pena de que se genere un vicio de
inconstitucionalidad en la ley”. También se viola “el artículo 227 de la
Constitución Nacional que consagra el principio de la integración
latinoamericana, que implica la supremacía jurídica del ordenamiento andino en
nuestro derecho interno.”
El artículo 5 de la
Decisión 370 de la Junta del Acuerdo de Cartagena “indica cómo los países
podrán diferir la aplicación del arancel externo por un período máximo de tres
meses prorrogables, a juicio de la Junta, para atender situaciones de
emergencia nacional calificadas previamente por la misma, en un plazo de quince
(15) días. Si la Junta no se pronuncia en ese lapso el país solicitante queda
autorizado para diferir el arancel externo común de los productos cuyo
diferimiento haya solicitado, hasta tanto la Junta se pronuncie. Así las cosas
la norma andina transcrita nos permite formular el siguiente análisis: a) El
arancel externo sólo se puede diferir por un máximo de tres meses, b) si hay
prórroga esta procede a juicio de la junta. c) El diferimiento es procedente
sólo para atender situaciones de emergencia nacional, cuando ellas sean
previamente calificadas por la Junta. d) Es posible solicitar el diferimiento
respecto del arancel externo común para algunos productos respecto de los
cuales haya procedido la solicitud. La ley 218 de 1995 va mucho más lejos en
los beneficios otorgados a las empresas instaladas en los departamentos de
Huila y Cauca, pues concedió una exención por cinco (5) años y no un simple
diferimiento. La exención fue para todos los productos del universo
arancelario. No hubo solicitud ni calificación previa de la Junta. Todos esos
requisitos son lógicos y procuran evitar que los países miembros no hagan de
las catástrofes ‘loterías siniestras’, que fue lo que ocurrió con la avalancha
del río Páez.”
El artículo 3o. de
la Decisión le indica a los países cómo deben obrar cuando acudan a la Junta de
Calificación frente a una situación de emergencia nacional, lo que en nuestro
caso no se cumplió, pues allí expresamente se señala que el plazo del
diferimiento, es decir, de la no aplicación del Arancel Externo Común no podrá
exceder de tres (3) meses.
El artículo 4o. de
la resolución reitera el principio de la vinculación causal entre los productos
por los cuales se solicita el diferimiento y la naturaleza y alcances de la
situación de emergencia que se pretende conjurar.
Es claro también que
“en los artículos 5 a 7 de la resolución se establece que no puede haber
prórrogas tácitas de diferimiento y que si subsiste la situación que dio origen
al diferimiento, la Junta previa la opinión del Consejo de Coordinación
Arancelaria, propondrá las medidas que considere más apropiadas para resolver
el asunto. Y como se puede observar en el procedimiento de expedición de la ley
218 de 1995 y en el contenido de la misma, se concluye que el artículo 6o.
consagra no sólo un simple diferimiento del arancel externo común sino una
exención y por un período de cinco años, en una parte del territorio nacional,
sin que se cumplieran los criterios, requisitos y procedimientos señalados en
la Decisión 370 de la Comisión y en la Resolución 364 de la Junta del Acuerdo
de Cartagena. “En consecuencia, el artículo 6o. de la ley 218/95 es
ostensiblemente contrario a la Constitución, al haber sido expedido por las
autoridades nacionales sin respetar el ordenamiento jurídico del Acuerdo de
Cartagena, que goza de supremacía normativa en virtud del principio de
integración de la comunidad latinoamericana consagrado en el preámbulo y en los
artículos 150, numeral 16 y 227 de la Carta, y en las técnicas de
transferencias de competencias nacionales a organismos internacionales,
instituidas en el artículo 150, inciso 16 del mismo ordenamiento fundamental.”
La Decisión 370 del
Acuerdo de Cartagena que estableció el arancel externo común sólo permite en su
artículo 5o, un diferimiento en la aplicación de dicho arancel, previo concepto
de la Junta, en los casos específicamente establecidos en ese artículo, entre
ellos sin lugar a dudas, los de tragedias como la del rio Páez. Dice la norma:
“Los países miembros podrán diferir la aplicación del Arancel Externo Común por
un período máximo de tres meses, prorrogables a juicio de la Junta, para
atender situaciones de emergencia nacional calificadas previamente por la
Junta, en un plazo de 15 días. De no pronunciarse en ese plazo, el país
solicitante quedaría autorizado a diferir el Arancel Externo Común de los
productos cuyo diferimiento haya sido solicitado, hasta tanto se pronuncie la Junta.”
Nótese cómo lo
permitido, y dentro de circunstancias muy excepcionales, es un simple
diferimiento y nunca una exención, dado que dentro de la estructura de un
arancel externo común, permitir la no causación de tributos arancelarios sería
una forma de ‘autoperforación del arancel común’, efecto nocivo que no se
presenta en el diferimiento que implica simplemente una suspensión en la
aplicación de la tarifa.
La ley 218/95 en su
artículo 5o. establece una exención de gravámenes arancelarios para las materias
primas importadas a los territorios de Huila y Cauca por un período de cinco
años, violando doblemente las disposiciones de la Decisión 370 del Acuerdo de
Cartagena, pues por un lado el gobierno colombiano no obtuvo el previo concepto
de la Junta del Acuerdo, tal como sin duda lo dispone el artículo 7 de la
citada Decisión, y por el otro lado estableció una exención por cinco años
cuando la Decisión, aún en los casos de tragedias naturales, apenas y de manera
absolutamente excepcional, permite un diferimiento del arancel que en ningún
caso por regla general, se puede extender a más de tres meses.
Así las cosas, es
claro “que hoy en día, y a partir de la Decisión 370, bajo el sistema normativo
del Grupo Andino, ningún signatario puede conceder exenciones de arancel, sin
violar las disposiciones del Acuerdo y obvio, en el caso de Colombia, sin
violar la Constitución Nacional.”
IV. CONCEPTO
FISCAL
Manifiesta el
Procurador General de la Nación que mediante oficio No. 1220 del 17 de marzo
del presente año, emitió concepto sobre las mismas normas que hoy se demandan,
en los procesos Nos. 1522 y 1523 (acumulados). En consecuencia, solicita a la
Corte que se esté a lo allí resuelto y, en caso de que no se hubiere
pronunciado aún, se hagan las siguientes declaraciones:
“Primero. Declarar
la CONSTITUCIONALIDAD del artículo 1o. de la ley 218 de 1995, excepto su
parágrafo, como también la referencia a los municipios que no se encuentran
contemplados en el decreto 1264 de 1994, es decir : ‘Popayán, Miranda, Morales,
Padilla, Puracé, Tambo, Timbío y Suárez del departamento del Huila y Neiva,
Aipe, Campoalegre, Gigante, Hobo, Rivera y Villavieja’, cuya designación es
INCONSTITUCIONAL.”
“Segundo. Declarar
la CONSTITUCIONALIDAD del artículo 2o. de la ley 218 de 1995, excepto las
expresiones ‘establecimientos comerciales....turísticos, las compañías
exportadoras....’, las cuales son INCONSTITUCIONALES.”
“Tercero. Declarar
la CONSTITUCIONALIDAD de los artículos 3o. y 4o. de la ley 218 de 1995.”
“Cuarto. Declarar la
CONSTITUCIONALIDAD del artículo 5o. de la ley 218 de 1995, excepto su
parágrafo, el cual es INCONSTITUCIONAL.”
“Quinto. Declarar la
INCONSTITUCIONALIDAD del artículo 6o. de la ley 218 de 1995.”
“Sexto. Declarar la
CONSTITUCIONALIDAD del artículo 12 de la ley 218 de 1995, excepto el contenido
de sus literales a) y c), los cuales son INCONSTITUCIONALES.”
Para llegar a esta
conclusión el Procurador General dice que el Congreso de la República “efectuó
serias modificaciones a los decretos legislativos de la emergencia económica,
ampliando los beneficios tributarios y creando nuevos, además de extenderlos a
otros municipios que no sufrieron las consecuencias del fenómeno natural,
alejándose de los verdaderos propósitos para los que fueron diseñados. Además,
en dicha ley se amplió el término de duración de las exenciones tributarias,
pues el límite del 31 de diciembre de 1995 se extendió hasta el 31 de diciembre
del año 2003, ampliando los beneficios en el tiempo. Adicionalmente se incluyeron
15 municipios más a los señalados inicialmente en el decreto, como
beneficiarios de las prerrogativas establecidas en la ley 218 de 1995, a la vez
que se facultó al Gobierno para ampliarlas a otras localidades, como
efectivamente lo hizo mediante el decreto reglamentario No. 529 de 1996.......
Al respecto conviene mencionar que si bien estas localidades sufrieron en
cierta medida el impacto de la avalancha, brindando apoyo inmediato a las
víctimas, esto no repercutió significativamente sobre las finanzas locales al
grado de requerir un tratamiento igualitario al de la zona afectada por la
tragedia, por cuanto la ayuda para los damnificados no sólo estuvo a cargo de
la Nación, a través de la Red de Solidaridad Social de la Presidencia de la
República, sino que también provino de otras fuentes estatales y
particulares...... En consecuencia, todo acto jurídico tendiente (sic) a
desarrollar el decreto 1264 de 1994, debe estar estrictamente vinculado con el
territorio correspondiente a estos municipios. Las normas que extralimiten este
ámbito de competencia, deben ser excluidas del ordenamiento jurídico por no
estar directamente relacionadas con las entidades territoriales previstas en el
citado decreto, pues sólo ellas fueron consideradas beneficiarias del régimen
establecido durante el estado de excepción declarado mediante el decreto 1178
de 1994.”
Sobre el artículo
2o. del decreto 1264 de 1994 modificado en la ley 218 de 1995, afirma que “la
región afectada por la calamidad pública es esencialmente agrícola, ganadera y
manufacturera, con una economía basada en el sistema de minifundios por ser un
territorio indígena habitado en su mayoría por los grupos Paez y Guambiano. De
tal forma que los beneficios fiscales deben orientarse directamente a estimular
y reactivar las actividades que predominan en la zona, porque en ellas se
encuentra la base de la economía de estas comunidades. Por lo anterior, no
logra apreciarse claramente cómo la promoción de empresas turísticas,
exportadoras y comerciales en la región pueda favorecer directamente a un grupo
con estas particulares características.”
El artículo 5o. de
la ley 218/95, genera un grave deterioro fiscal  para la Nación, “porque las
cargas económicas, como resultado de tan amplios beneficios, serán trasladadas
al fisco nacional, exonerando a los empresarios que decidan instalarse en la
región.“
Sobre los artículos
6 y 12 demandados, dice el Procurador que la supresión de gravámenes sobre los
bienes allí indicados, “desconoce abiertamente los principios generales que
sirven de fundamento al sistema tributario y aduanero colombiano,. relacionados
con la unidad económica y territorial, toda vez que la imposición de tarifas
arancelarias y aduaneras sobre los bienes que ingresen al país, tiene su razón
de ser en el interés preeminente del Estado de proteger la producción nacional,
buscando desestimular la introducción de productos extranjeros. La libertad de
importación otorgada exclusivamente para esta región, genera un grave
desequilibrio entre nuestro país y aquellos Estados beneficiados con los
privilegios aduaneros, por cuanto la norma acusada no contempla algún tipo de
reciprocidad que permita un tratamiento especial para los bienes exportados por
Colombia a esos países, así mismo, se rompe la unidad arancelaria que debe
regir en todo el territorio nacional, creando situaciones de desigualdad frente
a las demás regiones.”
Finalmente, añade
que las normas citadas violan el Acuerdo Subregional Andino, concretamente la
decisión 370 de 1994, porque el Congreso no siguió los trámites exigidos para
decretar las exenciones arancelarias, esto es, la autorización que debía
otorgar la Junta del Acuerdo de Cartagena.
Concluye el
Procurador refiriéndose a la violación de los principios de igualdad y
solidaridad territorial, pues considera que el artículo 334 de la Constitución
propende por el desarrollo equitativo y armónico de todas las regiones del
país, como también por la distribución equitativa de las oportunidades. “En ese
contexto, la aplicación de algunas de las medidas en lugares que no sufrieron
los efectos del fenómeno natural y en aquellos sectores económicos que no
benefician a los grupos indígenas afectados por la avalancha, crean un
desequilibrio entre la región presuntamente amparada y las demás zonas y
sectores económicos del país, desconociendo lo preceptuado por la Carta
Política. Las anteriores reflexiones nos permiten concluir que las normas
atacadas mantienen y desarrollan los propósitos del legislador extraordinario
fijando, en algunos casos, alcances que desvirtúan los objetivos para los
cuales se crearon los beneficios fiscales, arancelarios y financieros,
desviando la voluntad del Ejecutivo, originariamente encaminada a reconstruir
una zona afectada en sus aspectos económico, social y ecológico. Las medidas
adoptadas sólo pueden dirigirse de manera directa y específica a solucionar la
crisis, para que los mecanismos excepcionales dispuestos, no pierdan su
naturaleza y correspondan a los fines para los cuales fueron establecidos por
el Constituyente, circunstancia que no se presenta en el caso bajo estudio.”
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.   Competencia
Al tenor de lo
dispuesto en el artículo 241-4 del Estatuto Superior, esta Corporación es
tribunal competente para decidir sobre la presente demanda.
2.   Cosa juzgada
Dado que los cargos
que aquí se formulan contra los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 12 de la ley 218
de 1995, se identifican con los analizados por esta Corporación en los procesos
D-1509, D-1522 y D-1523, los que concluyeron con las sentencias C-256 del 28 de
mayo de 1997 y C-353 del 4 de agosto del mismo año, la Corte ordenará estarse a
lo allí resuelto, pues ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
(art. 243 C.P.).
En efecto, veamos
cuáles fueron las determinaciones adoptadas por esta Corporación en los fallos
precitados. En la sentencia C-256/97, con ponencia del Magistrado José Gregorio
Hernández Galindo, se resolvió lo siguiente:
“Primero. ESTESE A
LO RESUELTO por la Corte en la sentencia C-407 del 11 de septiembre de 1995, en
cuanto a la constitucionalidad material de los artículos demandados, pero
solamente respecto de las razones expresadas por el Gobierno al objetarlos, es
decir, en torno a que no fueron violados los artículos 151, 154 y 215-6 de la
Constitución Política (aspecto temporal de la ampliación de la iniciativa
legislativa del Congreso en los asuntos que ordinariamente deben tener origen
en la iniciativa del Gobierno).”
.“Segundo.
Decláranse EXEQUIBLES los artículos 6 y 12 de la ley 218 de 1995, en cuanto las
materias en ellos abordadas no son ajenas al control político que ejerce el
Congreso, por iniciativa propia, sobre los decretos legislativos dictados al
amparo de la emergencia económica declarada mediante decreto 1178 del 9 de
junio de 1994 (aspecto material de la ampliación transitoria de la iniciativa
del Congreso en los asuntos que ordinariamente deben tener origen en la
iniciativa del Gobierno).”
“Tercero. Declárase
INEXEQUIBLE el artículo 7 de la ley 218 de 1995, por cuanto viola la Constitución
en un aspecto que no había sido examinado por la Corte en la sentencia C-407
del 11 de septiembre de 1995.
“La inexequibilidad
declarada no afectará los créditos ya otorgados con base en el artículo 7 de la
ley 218 de 1995, ni las solicitudes que se encuentren en trámite al momento de
notificar esta sentencia.
“Cuarto. La presente
sentencia surte efectos a partir de su notificación.”
En la sentencia
C-353 del 4 de agosto de 1997, con ponencia del Magistrado Jorge Arango Mejía,
se decidió en relación con las normas acusadas, lo siguiente:
“Primero. ESTESE A
LO RESUELTO en las sentencias C-407 y C-468 de 1995, y C-256 de 1997.”
“Segundo. Declárase
EXEQUIBLE el artículo 1o. de la ley 218 de 1995, salvo su parágrafo que se
declara INEXEQUIBLE.”
“Tercero.
Decláranse EXEQUIBLES los artículos 2o, 3o, 4o, 5o, 6o y 12 de la ley 218 de
1995, pero sólo por las razones analizadas en la parte motiva de este fallo.”
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Estarse a lo
resuelto en las sentencias C-256 de mayo 28 de 1997 y C-353 de agosto 4 del
mismo año.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
.
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General