C-056-93
Sentencia No
Sentencia
C-056/93
CONTRATO DE
PRESTACION DE SERVICIOS/CONTRATO DE TRABAJO-Improcedencia
En el contrato
administrativo de prestación de servicios, la actividad humana que la persona
natural o jurídica se obliga a ejecutar en favor del ente público, no puede
realizarse "bajo la continuada dependencia o subordinación" de éste
último. La relación laboral no puede en efecto ser objeto de un contrato de
prestación de servicios. En el plano legal, frente a la entidad administrativa
debe entenderse siempre un contratista independiente. La administración
no está legalmente autorizada para celebrar un contrato de prestación de
servicios que en su formación o en su ejecución exhiba las notas de un contrato
de trabajo. La autorización que el legislador concede al gobierno para celebrar
un contrato determinado - en este caso el de prestación de servicios - puede
ser más o menos amplia y contemplar excepciones a sus formulaciones generales,
como la que se hace en el texto del artículo 163 del Decreto, la cual en todo
caso resulta razonable. Por su parte, la prohibición de pactar el pago de
prestaciones sociales en los contratos de prestación de servicios, es
consecuente con la naturaleza de ese contrato y su objeto que, de conformidad
con la ley, no es subsumible en el esquema del contrato de trabajo.
PRINCIPIO DE
IGUALDAD/CONTRATISTA INDEPENDIENTE-Autonomía/EMPLEADO PUBLICO/TRABAJADOR OFICIAL
No se observa
quebranto al principio de igualdad. El contratista independiente no puede
homologarse al empleado público o al trabajador  oficial. El trato diferente
que en los dos supuestos reciben las categorías que pretenden contraponerse, se
justifica por la existencia de una razonable diferencia que media entre ellas y
que está dada por el carácter de trabajadores dependientes que exhiben los
empleados públicos y trabajadores oficiales y la condición de independencia y
autonomía propia del contratista. Lo anterior no obsta para que en un evento de
abuso de las formas jurídicas, en gracia del principio de primacía de la
realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones
laborales, se llegue a desestimar un aparente contrato de prestación de
servicios que en su sustancia material equivalga a un contrato de trabajo, en
cuyo caso la contraprestación y demás derechos de la persona se regirán por las
normas laborales más favorables. Postular esa contingente hipótesis - que de
ocurrir conllevaría las consecuencias esbozadas - no autoriza a esta Corte a
declarar la inexequibilidad de las normas demandadas.
REF: Demanda Nº
D-111
Actor: Alirio
Uribe Muñoz
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 163 (parcial) y 167 del Decreto Ley
222 de 1983
Contratos
Administrativos de Prestación de Servicios
Magistrado
Ponente:
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Santafé de Bogotá,
D.C., febrero 22 de 1993
Aprobado por Acta Nº
13
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Simón Rodríguez Rodríguez y
por los Magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio
Hernández Galindo, Fabio Morón Díaz, Alejandro Martínez Caballero y Jaime Sanín
Greiffenstein
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso
ordinario de constitucionalidad contra los artículos 163 (parcial) y 167 del
Decreto Ley 222 de 1983, expedido en ejercicio de las facultades
extraordinarias otorgadas en el artículo 10º de la Ley 19 de 1982.
ANTECEDENTES
1. TRANSCRIPCION
DE LAS NORMAS ACUSADAS
El tenor literal de
los artículos 163 y 167 es el siguiente:
Artículo 163. De
la definición del contrato de prestación de servicios.
Para los efectos
del presente estatuto, se entiende por contrato de prestación de servicios el
celebrado con personas naturales o jurídicas para desarrollar actividades
relacionadas con la atención de los negocios o el cumplimiento de las funciones
que se hallen a cargo de la entidad contratante, cuando las mismas no puedan
cumplirse con personal de planta.
No podrán
celebrarse esta clase de contratos para el ejercicio de funciones
administrativas, salvo autorización expresa de la Secretaría de
Administración Pública de la Presidencia o de la dependencia que haga sus veces.
Se entiende
por funciones administrativas aquellas que sean similares a las que estén
asignadas, en todo o en parte, a uno o varios empleos de planta de la entidad
contratante.
(...)
Artículo 167. De
la remuneración a las personas naturales.
Las personas
naturales vinculadas por contrato de prestación de servicios sólo tendrán
derecho a los emolumentos expresamente convenidos. En ningún caso podrá
pactarse el pago de prestaciones sociales.
(Se subraya la parte
demandada del artículo 163)
2. PROCESO
CONSTITUCIONAL
1. La Ley 19 de
1982 fue promulgada el 22 de enero de 1982 en el Diario Oficial Nº 35.937.
En su artículo 1º señaló expresamente como contratos administrativos a los de
obras públicas, a los de prestación de servicios, a los de
concesión de servicios públicos, a los de explotación de bienes del Estado, y a
los de suministros. Agrega, en el inciso segundo, que los contratos de
prestación de servicios son "los regulados bajo esa denominación en el
Decreto Ley 150 de 1976". En el artículo 10º, la Ley concedió facultades
extraordinarias al Presidente de la República, por el término de un (1) año
contado a partir de la promulgación de la Ley, para (...) "b)
Establecer la manera en que hayan de operar en los contratos a que se refiere
el Decreto Ley 150 de 1976 los nuevos principios jurídicos consagrados en esta
ley; (...)".
2. El Decreto Ley
150 de 1976 regulaba en sus artículos 138 a 142 los contratos de prestación
de servicios suscritos por la Nación y los Establecimientos Públicos. El
artículo 138 definía los contratos de prestación de servicios así: "Para
los efectos del presente Decreto, se entiende por contrato de prestación de
servicios el celebrado con personas naturales o jurídicas para desarrollar
actividades relacionadas con la atención de los negocios o el cumplimiento de
las funciones que se hallen a cargo de la entidad contratante, cuando las
mismas no puedan cumplirse con personal de planta. No podrán celebrarse esta
clase de contratos para el ejercicio de funciones administrativas". El
artículo 139 disponía: "Son contratos de prestación de servicios, entre
otros, los de asesoría o de asistencia de cualquier clase; realización de estudios,
distintos de los de obras públicas; representación judicial; y rendición de
conceptos". El artículo 140 hacía extensiva esta modalidad de
contratación a los contratos celebrados "con el fin de obtener y
aprovechar conocimientos y aptitudes especiales de carácter técnico".
El artículo 141 estipulaba: "Las personas naturales vinculadas por
contrato de prestación de servicios sólo tendrán derecho a los emolumentos
expresamente convenidos. En ningún caso podrá pactarse el pago de prestaciones
sociales". Por su parte, según el artículo 142: "Para los
efectos del presente Decreto, no se consideran contratos de prestación de
servicios los de trabajo".
3. En ejercicio de
las facultades otorgadas por la Ley 19 de 1982, el Presidente expidió el
Decreto Ley 222 de 1983, el cual regula los contratos administrativos de
prestación de servicios en el capítulo 11 del Título VIII sobre
"Contratos". El artículo 163 define los contratos de prestación de
servicios. El artículo 164 relaciona algunos de los contratos de prestación de
servicios: "Son contratos de prestación de servicios, entre otros, los
de asesoría de cualquier clase, representación judicial, rendición de
conceptos, servicios de salud distintos de los que celebren las entidades de
previsión social; edición, publicidad, sistemas de información y servicios de
procesamiento de datos, agenciamiento de aduanas, vigilancia, aseo;
mantenimiento y reparación de maquinaria, equipos, instalaciones y
similares..." y excluye expresamente a los contratos de consultoría.
El artículo 165 hace extensivos los contratos de prestación de servicios a los
contratos de carácter técnico o científico, y el artículo 166 a los contratos
de asistencia técnica que se celebren con gobiernos extranjeros o entidades
públicas internacionales. El artículo 167 señala que la remuneración de los
contratos de prestación de servicios pactados con personas naturales se
sujetará a lo estipulado en ellos y prohíbe el pago de prestaciones sociales.
El artículo 168 dispone: "Para los efectos del presente estatuto, no se
consideran contratos de prestación de servicios los de trabajo". El
artículo 169 -modificado por el artículo 25, del Decreto ley 1680 de 1991-
dispone que, salvo autorización expresa del jefe del respectivo organismo o
entidad, éstos contratos no pueden celebrarse para el ejercicio de funciones
administrativas. El artículo 170 regula el trámite a seguir para la solicitud
de las mencionadas entidades y el 171 regula lo relativo a la prórroga y
adición del valor del contrato.
El ciudadano Alirio
Uribe Muñoz instauró demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 163
(parcial) y 167 del Código de Contratación Administrativa, Decreto Ley 222 de
1983, el siete (7) de abril de 1992.
La apoderada del
Ministerio de Obras Públicas y Transporte presentó, dentro del término legal,
un escrito defendiendo la constitucionalidad de las normas acusadas.
En la misma
oportunidad, el señor Secretario General de la Presidencia presentó un memorial
en idéntico sentido.
3. CARGOS DE
INCONSTITUCIONALIDAD Y DEFENSAS
En opinión del
actor, las normas acusadas regulan relaciones de trabajo y son ajenas a la
contratación administrativa.
Las personas
naturales que prestan sus servicios con carácter permanente y desempeñan
funciones administrativas en las entidades públicas, en desarrollo del contrato
de prestación de servicios, pertenecen - considera el libelista -, a la
categoría de "servidores públicos", como los denomina la nueva
Constitución, y tienen todos los derechos inherentes a la misma, tales como
vacaciones, prestaciones sociales y demás ventajas laborales. Cuando el
artículo 167 proscribe el pacto de prestaciones sociales en estos contratos,
está violando las normas constitucionales que garantizan y desarrollan el
derecho al trabajo, en su modalidad de derecho laboral público, pues en ese
caso se regula una relación laboral de carácter público, sin importar
que se denomine contrato administrativo de prestación de servicios. Considera
el demandante que las normas acusadas violan el preámbulo y los artículos 1º,
2º, 4º, 13, 25, 39, 48, 53, 55, 56, 122, 123 y 125 de la Constitución de 1991.
La apoderada del
Ministerio de Obras Públicas y Transporte procede a hacer un recuento de las
diversas formas posibles de vinculación jurídica con el propósito de prestar
servicios personales al Estado. Analiza las normas para entender los conceptos
de empleado público y trabajador oficial, como servidores públicos. Señala que
el Decreto 3135 de 1968 en su artículo 5º, en concordancia con el artículo 3º
del Decreto 1950 de 1973, define como empleados públicos a las personas que
prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias y establecimientos públicos, salvo las excepciones legales. En
las empresas industriales y comerciales del Estado, son empleados públicos
aquéllos que presten sus servicios en actividades de dirección y confianza, a
ser precisadas por los estatutos de las entidades. Son trabajadores oficiales
los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas en los
establecimientos públicos; los que no desempeñen labores de dirección y
vigilancia en las empresas industriales y comerciales del Estado, y todos los
empleados de las sociedades de economía mixta donde el Estado tenga el 90% o
más del capital social, salvo las excepciones hechas en los estatutos.
Como otras posibles
formas de vinculación cita el contrato de arrendamiento de servicios
inmateriales regulado en el Código Civil, el contrato de trabajo de carácter
privado regulado por el Código Sustantivo del Trabajo y el contrato
administrativo de prestación de servicios regulado por el Estatuto de la
Contratación Administrativa.
De lo anterior, la
apoderada concluye que el contrato administrativo de prestación de servicios no
reúne las condiciones para considerarse como un empleo público, porque sus
funciones nacen de un acuerdo de voluntades y no de la Constitución, la ley o
reglamento. El contratista no es un empleado público, porque no hay
nombramiento previo ni posesión para el establecimiento del vínculo con la
entidad contratante. Tampoco constituye un contrato de trabajo, por no reunir
los elementos señalados en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo,
básicamente el de la continua dependencia o subordinación, ya que la entidad no
está facultada para exigir obediencia sino únicamente el cumplimiento del
contrato, y la remuneración que recibe el contratista no tiene la calidad de
salario. Concluye el escrito señalando que la totalidad de la reglamentación
del contrato administrativo de prestación de servicios está concebida bajo el
entendido de no tratarse de una relación laboral. Indica, por último, que si la
prestación de servicios bajo esta modalidad se convierte en permanente,
contraría lo dispuesto en el artículo 7º del Decreto 1950 de 1973, generándose
un problema de ilegalidad mas no de inconstitucionalidad.
El Señor Secretario
General de la Presidencia de la República explica que el artículo 53 de la
Carta se dirige a la protección del trabajo subordinado. Cuando la norma se
refiere a un estatuto del trabajo, no hace más que recoger la tradición
legislativa en la regulación del régimen laboral, por lo cual adopta varios de
los principios de la legislación laboral y les da rango constitucional. Señala
que el Código Sustantivo del Trabajo se aplica a las relaciones laborales
nacidas de un contrato de trabajo, el cual supone los elementos de la actividad
personal, la continua subordinación o dependencia del trabajador y el salario
como contraprestación del servicio. El Secretario General afirma que es
justamente el elemento de la continuada subordinación o dependencia, que
implica la potestad por parte del patrono de dar órdenes al trabajador sobre la
forma y lugar como debe ejecutarse la labor, el que marca la diferencia
fundamental frente a los contratos de prestación de servicios, en los cuales el
contratista presta un servicio de manera independiente, sujeto únicamente a las
previsiones que se hayan efectuado en el contrato. Por lo anterior, concluye la
defensa, a los contratistas bajo la modalidad de prestación de servicios no les
es aplicable el artículo 53 de la Constitución.
En lo relativo al
cargo según el cual los contratistas son realmente servidores públicos,
relación simulada bajo un contrato administrativo de prestación de servicios,
el defensor manifiesta que el artículo 123 de la Carta señala con tal carácter
a los miembros de las corporaciones públicas, a los empleados públicos y a los
trabajadores oficiales. Tanto los empleados públicos, vinculados por
situaciones legales y reglamentarias, como los trabajadores oficiales,
vinculados por medio de un contrato de trabajo prestan sus servicios en forma
personal, y bajo la continua dependencia de una persona de Derecho público. En
conclusión,  "...es evidente que cuando la Constitución regula al
servidor público, rige la situación en la que se encuentran las personas que
prestan sus servicios personales a la administración bajo la continua
subordinación y dependencia".
Los artículos 163 y
164 del Código Contencioso Administrativo tratan del contrato administrativo de
prestación de servicios por el cual una persona natural o jurídica se obliga a
prestar un servicio a una entidad pública, sin que ello implique que el
contratista ponga "su energía laboral a disposición de la entidad, para
que la misma determine qué tipo de actividad debe desarrollar y cómo lo debe
hacer". Agrega la defensa, que el contrato de prestación de servicios
tiene carácter subsidiario para la administración, en tanto que no puede
recurrir a él si el servicio lo puede prestar el personal de planta de la
entidad, y no puede celebrarse para el desarrollo de funciones administrativas
sino en casos excepcionales. Cuando el artículo 168 autoriza la celebración
excepcional de contratos de prestación de servicios para el desarrollo de
funciones administrativas, no está permitiendo una relación de carácter
laboral. La norma admite una figura contractual para desarrollar labores
similares a las que desempeña el personal de planta, pero no en lo referente a
las condiciones en que se ha de cumplir, es decir, no en forma subordinada sino
independiente, caso contrario, este contrato perdería su naturaleza.
Cuando el artículo
167 dispone que: "Las personas vinculadas por contrato de prestación de
servicios sólo tendrán derecho a los emolumentos expresamente convenidos. En
ningún caso podrá pactarse el pago de prestaciones sociales",
establece una medida de sana administración, con el fin de evitar que, a pesar
de la inexistencia de una relación laboral, la administración reconozca
prestaciones sociales al contratista, manteniendo con ello la separación entre
el régimen laboral y el régimen de prestación de servicios independientes.
El Señor Secretario
General de la Presidencia concluye que sólo en el evento de que a las personas
que presten sus servicios a la administración bajo su continuada dependencia y
subordinación se les vincule además bajo contrato de prestación de servicios,
se incurriría en violación del régimen legal de los servidores públicos.
4.  EL CONCEPTO
FISCAL
El Procurador
General de la Nación alude al artículo 53 de la Carta que señala los principios
que debe contener el Estatuto del Trabajo, el cual también se aplica a las
relaciones laborales entre la Administración y sus servidores. Se refiere
además al artículo 123, que determina quiénes son los servidores públicos, para
concluir que la característica sobresaliente de la función pública es la
legalidad, es decir, su carácter reglado, bien sea mediante ley o reglamento.
El Código Laboral
regula las relaciones nacidas de un contrato de trabajo, por el cual una
persona natural se obliga a prestar un servicio personal a otra persona,
natural o jurídica, bajo la continuada dependencia y subordinación de la
segunda.
En resumen, tanto
los empleados privados como los empleados de la Administración, prestan un
servicio personal sometido a las órdenes y la voluntad de quien lo recibe.
Además de las mencionadas relaciones de carácter laboral, existe la modalidad
del contrato de prestación de servicios regulado en el Código de Contratación
Administrativa, que surge de un acuerdo de voluntades, a lo cual se agrega el
rasgo diferenciador de prestarse en forma independiente y no bajo la
subordinación de la persona para quien se ejecuta el servicio, propio de las
relaciones laborales.
Concluye que el
Estatuto del Trabajo a que se refiere el artículo 53 de la Carta, se dirige a
cobijar las relaciones jurídicas en las cuales una persona presta un servicio
bajo la continuada dependencia y subordinación de otra, característica que no
comparte el contrato de prestación de servicios, por lo cual queda por fuera de
la regulación laboral. En consecuencia, por tratarse de actividades distintas a
las cobijadas por los artículos que protegen el Derecho Laboral que el actor
considera violados, no se genera su desconocimiento.
Advierte que es
distinta la situación cuando en la práctica, a través de esta contrato, "que
en principio es de resultado y no de medio, transitorio y no permanente, la
administración, desconociendo su esencia, pueda haber variado su naturaleza
subsidiaria, en cuanto ésta solo puede acudir a él cuando no le sea posible
atender determinadas tareas con su personal de planta, para convertirlo en
régimen general; hipótesis en la cual el llamado a reconocer las garantías
laborales que la Constitución consagra es el juez del trabajo". (folio
57 del cuaderno principal)
Por lo anterior el
Procurador General solicita a esta Corporación declarar la constitucionalidad
de las normas acusadas.
IV. FUNDAMENTOS
JURIDICOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-5 de la CP esta Corte es competente para decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de los artículos 163 y 167 del
decreto ley 222 de 1983. Si bien el artículo demandado fue parcialmente
modificado por el artículo 25 del Decreto ley 1680 de 1991 - que atribuye a los
Ministros, Jefes de Departamento Administrativo, y Juntas o Consejos Directivos
en sus respectivas esferas de competencia la función de autorizar la
celebración de contratos de prestación de servicios para el ejercicio de
funciones administrativas -, la asignación de competencias que allí se hace, no
afecta la identidad sustancial de la norma acusada, ni desvirtúa la identidad
del cargo que se le imputa.
El Contrato Administrativo de Prestación de
Servicios
2. El estatuto de
contratación administrativa define así el contrato de prestación de servicios
"(...) el celebrado con personas naturales o jurídicas para desarrollar
actividades relacionadas con la atención de los negocios o el cumplimiento de
las funciones que se hallen a cargo de la entidad contratante, cuando las
mismas no puedan cumplirse con personal de planta". Agrega esta
disposición - aparte materia de acusación - que no podrá celebrarse esta clase
de contratos para el ejercicio de funciones administrativas, salvo autorización
expresa del jefe del respectivo organismo o entidad. Esto último de acuerdo a
la modificación introducida por el artículo 25 del Decreto Ley 1680 de 1991.
3. Para los
anteriores efectos, se entiende por funciones administrativas aquéllas
que sean similares a las que están asignadas, en todo o en parte, a uno o
varios empleos de planta de la entidad contratante (D 222 de 1983, art. 163, acusado).
4. Entre otros
contratos, se consideran pertenecientes a esta clase los de asesoría,
representación judicial, rendición de conceptos, servicios de salud distintos
de los que celebran las entidades de previsión social, edición, publicidad,
sistemas de información y servicios de procesamiento de datos, agenciamiento de
aduanas, vigilancia, aseo, mantenimiento y reparación de maquinaria, equipos,
instalaciones y similares (D 222 de 1983, art. 164).
5. Señala el
artículo 167 del estatuto de contratación - igualmente objeto de la demanda de
inconstitucionalidad - que las personas naturales vinculadas por contrato de
prestación de servicios sólo tendrán derecho a los emolumentos expresamente
convenidos y que, en ningún caso, se podrá pactar el pago de prestaciones.
6. Por su parte, el
artículo 168 del mismo cuerpo normativo precisa que "no se consideran
contratos de prestación de servicios los de trabajo".
7. En la órbita de
la administración pública, los contratos de administración de servicios, por
expresa consagración legal, tienen la naturaleza de contratos
administrativos y, por consiguiente, en su formación y efectos están
sujetos, en primer término, a las normas de derecho público (D 222, art. 16-3).
Los litigios que surjan de estos contratos son del conocimiento de la Justicia
Contencioso Administrativa (D 222, art. 17).
8. Los contratos de
prestación de servicios que estipulan la Nación, los establecimientos públicos
y demás entes a los que se aplica el estatuto de contratación, con personas
naturales o jurídicas privadas, constituyen, modifican o extinguen una relación
jurídica patrimonial, cuya materia versa sobre la prestación independiente de
un servicio (obligación de hacer) a  cambio de una contraprestación dineraria.
La figura del
contrato pone de presente que la entidad pública se vale de la autonomía
negocial y que el acto que concluye se perfecciona mediante el acuerdo de las
partes que concurren a instituirlo.
Si bien los
contratos que el ente celebra como titular de una función pública siempre se
caracterizan por la relevancia directa de un específico interés del cual es
vocero y que se integra a su causa, la bilateralidad del acto y la deliberada
apelación al principio contractualístico no permiten que este sea la exclusiva
traducción de dicho interés.
Desde luego, la
relevancia del momento público de este contrato puede manifestarse, entre otros
aspectos, en el proceso de exteriorización de la voluntad contractual del ente,
en la incorporación de ciertas cláusulas, en el régimen de nulidades y
terminación y en la consagración de determinadas prohibiciones y mecanismos de
autotutela. En todo caso, así eventualmente se trate de excepciones a la
disciplina puramente contractual, no resultan incompatibles con ésta y la
administración permanece sustancialmente ligada por principios propios de la
misma.
9. De acuerdo con
las notas legales del contrato administrativo de prestación de servicios, la
actividad humana que la persona natural o jurídica se obliga a ejecutar en
favor del ente público, no puede realizarse "bajo la continuada
dependencia o subordinación" de éste último. La relación laboral no puede
en efecto ser objeto de un contrato de prestación de servicios (D 222 de 1983,
art. 168). En el plano legal, frente a la entidad administrativa debe
entenderse siempre un contratista independiente. La administración no
está legalmente autorizada para celebrar un contrato de prestación de servicios
que en su formación o en su ejecución exhiba las notas de un contrato de
trabajo. De crearse un acto semejante o de producirse su mutación en ese
sentido, se ingresa en el campo de la patología de este típico contrato
administrativo y en la ilegalidad de la correspondiente actuación o práctica
administrativa, sin perjuicio de los derechos y garantías del trabajo que aun
bajo este supuesto haya podido realizarse.
Destinatarios de la protección del Estatuto
del trabajo
10. La consagración
constitucional del derecho del trabajo y de sus garantías, es una consecuencia
del principio constitutivo del estado social de derecho, el cual tiene como
fundamento  y centro de gravedad la dignidad de la persona humana y el trabajo.
El estatuto del
trabajo que ha de expedirse por el Congreso y cuyos principios mínimos recoge
el artículo 53 de la CP, tiene como misión continuar la obra del Constituyente
en punto de su tutela. La filosofía tuitiva de la Constitución exige una
penetrante legislación que la proyecte en contenidos específicos de justicia,
promoción y protección del trabajo.
11. Los principios
mínimos fundamentales que deben ser tenidos en cuenta por el estatuto del
trabajo, deben ser interpretados de manera amplia pues no son límite sino
garantía del trabajo cuyo núcleo o ámbito como derecho está llamado a
expandirse. De ahí que aquéllos cobijen todas las modalidades de trabajo,
intelectual o material, libre o independiente.
12. La condición de
contratista independiente de quien es parte en un contrato administrativo de
prestación de servicios - así como la prohibición de que su contenido equivalga
o se asimile a la de un contrato de trabajo - no permite calificarlo como
destinatario de los indicados principios mínimos referidos en el citado
artículo 53 de la Constitución política. De otra parte, esos principios -
remuneración mínima vital y móvil, estabilidad en el "empleo",
adiestramiento y descanso necesario etc. -, no se concilian con las notas de
autonomía e independencia  que caracterizan la ejecución de las prestaciones a
que se obliga el contratista y al objeto y economía del contrato que, salvo los
elementos imperativos de derecho público que eventualmente se incorporen -
resultan en últimas moldeados y precisados en todos sus contornos por las
partes, sin que por fuera de sus estipulaciones pueda postularse - desde la ley
- un mínimo prestacional.
Alcance de la categoría de los servidores
públicos
13. La figura
genérica del servidor público en el universo de la función pública, comprende a
los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del
Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios (CP
art. 123). Los servidores públicos ejercen sus funciones en la forma prevista
por la Constitución, la ley y el reglamento (CP art. 123). La ley determina la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva (CP
art. 124).
13. Quien celebra
con un ente público un contrato administrativo de prestación de servicios, sólo
adquiere como autor del acuerdo el carácter de titular de una relación
contractual y, en el circunscrito universo del convenio, se convierte en un
específico centro de intereses. No se transforma en empleado público ni en
trabajador del Estado. El régimen del empleado público y de su responsabilidad
se encuentra definido y regulado minuciosamente en la ley y no es materia de
contrato. La subordinación  del empleado y del trabajador oficial se opone a la
independencia y autonomía del mero contratista del Estado. En fin, la situación
legal y reglamentaria (empleado público) y laboral (trabajador), no son en modo
alguno equivalentes ni asimilables a la posición que ostenta el contratista
independiente.
Examen específico de los cargos de
inconstitucionalidad
15. Las normas
acusadas - aparte final del artículo 163 del Decreto 222 de 1983, subrogado por
el artículo 25 del Decreto-Ley 1680 de 1991, y el artículo 167 ibid -, indican,
la primera, el único evento en que excepcionalmente se pueden celebrar contratos
administrativos para el ejercicio de funciones administrativas y, la segunda,
la contraprestación que las personas naturales podrán derivar del contrato de
prestación de servicios y que no podrá comprender el pago de prestaciones
sociales.
16. Las normas acusadas
no violan norma alguna de la Constitución Política. La autorización que el
legislador concede al gobierno para celebrar un contrato determinado - en este
caso el de prestación de servicios - puede ser más o menos amplia y contemplar
excepciones a sus formulaciones generales, como la que se hace en el texto del
artículo 163 del Decreto, la cual en todo caso resulta razonable (CP art.
150-9). Por su parte, la prohibición de pactar el pago de prestaciones sociales
en los contratos de prestación de servicios, es consecuente con la naturaleza
de ese contrato y su objeto que, de conformidad con la ley, no es subsumible en
el esquema del contrato de trabajo.
17. No se observa
quebranto al principio de igualdad (CP art. 13). El contratista independiente
no puede homologarse al empleado público o al trabajador  oficial. El trato
diferente que en los dos supuestos reciben las categorías que pretenden
contraponerse, se justifica por la existencia de una razonable diferencia que
media entre ellas y que está dada por el carácter de trabajadores dependientes
que exhiben los empleados públicos y trabajadores oficiales y la condición de
independencia y autonomía propia del contratista.
18. Las normas
acusadas no violan los artículos 1, 2, 4, 25, 39, 48, 54, 55, 56, 122, 123 y
125 de la Constitución Política. Ha quedado demostrado que el contratista
independiente no es asimilable al trabajador ni al empleado público. Los cargos
de inconstitucionalidad expresados deben despacharse negativamente, pues tienen
como común presupuesto esa equivocada premisa.
19. Lo anterior no
obsta para que en un evento de abuso de las formas jurídicas, en gracia del
principio de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por
los sujetos de las relaciones laborales (CP art. 53), se llegue a desestimar un
aparente contrato de prestación de servicios que en su sustancia material
equivalga a un contrato de trabajo, en cuyo caso la contraprestación y demás
derechos de la persona se regirán por las normas laborales más favorables.
Postular esa contingente hipótesis - que de ocurrir conllevaría las
consecuencias esbozadas - no autoriza a esta Corte a declarar la
inexequibilidad de las normas demandadas.
IV. DECISION
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional
R E S U E L V E
PRIMERO.- Declarar constitucional la parte acusada
del artículo 163 del Decreto ley 222 de 1983, con la modificación introducida
por el artículo 25 del Decreto ley 1680 de 1991.
SEGUNDO.- Declarar constitucional en su integridad el
artículo 167 del Decreto 222 de 1983.
COPIESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Magistrado
CIRO ANGARITA
BARON                                      EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                                Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ G.                     ALEJANDRO MARTINEZ C.
Magistrado                                                         Magistrado
FABIO MORON DIAZ
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-056/93
CONTRATO DE
PRESTACION DE SERVICIOS/SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONAL (Aclaración de voto)
Si bien es cierto
que en la mayoría de los casos los contratos de prestación de servicios
excluyen la continuada dependencia o subordinación, ello no significa
necesariamente que en algunas circunstancias y en virtud de los hechos que lo
rodean bien puede ocurrir que se transforme, en presencia de una clara y real
subordinación o dependencia, en contrato de trabajo, con todas sus
consecuencias. En este caso, las normas protectoras del trabajo humano y de su
dignidad exigen que se reconozca la realidad de los hechos que se subsume en el
contrato laboral como prototipo del contrato realidad. El ponente al proponer
la declaratoria de una constitucionalidad condicionada al hecho de que -en
aquellos casos en que por cualquier eventual abuso de formas jurídicas el
contrato de prestación de servicios deviniere en contrato de trabajo- se
respeten cabalmente los derechos del trabajador. Esta forma tiene la ventaja de
estimular una rígida observancia o vigilancia del cumplimiento de las
respectivas obligaciones para mantenerse en el marco de los preceptos
constitucionales.
PREGUNTA PERTINENTE
Esta sentencia
dedica buena parte de su contenido a destacar las notas características del
contrato administrativo de prestación de servicios y del contratista
independiente, las cuales en opinión del ponente no permiten en ningún caso
calificarlo como destinatario de los principios mismos contenidos en el
artículo 53 de la Constitución vigente.
Si bien es cierto
que en la mayoría de los casos tal contrato excluye la continuada dependencia o
subordinación, ello no significa necesariamente que en algunas circunstancias y
en virtud de los hechos que lo rodean bien puede ocurrir que se transforme, en
presencia de una clara y real subordinación o dependencia, en contrato de
trabajo, con todas sus consecuencias. En este caso, las normas protectoras del
trabajo humano y de su dignidad exigen que se reconozca la realidad de los
hechos que se subsume en el contrato laboral como prototipo del contrato
realidad, característica ésta que ha venido siendo reiterada tanto en la
doctrina clásica como en la jurisprudencia nacional.
La sentencia no
puede menos que reconocer también esta realidad en un modesto párrafo final que
tiene sin embargo, virtud redentora de tales dimensiones que hace que lo que
parecía ser un salvamento de voto se convierta tan sólo en la presente aclaración,
tranquilo como quedo con la seguridad de que al trabajo humano en sus diversas
formas o modalidades, -bien sea intelectual o material, libre o dependiente-,
se le reconoce su dignidad y valor, por encima de conceptos o categorías de los
cuales a veces resultan vulnerados los derechos de sus titulares, con menoscabo
también de la justicia y la igualdad.
Con todo sorprende
comprobar que el ponente no hubiere optado por una tónica más enfática al
derecho al trabajo humano que condujera a proponer la declaratoria de una
constitucionalidad condicionada al hecho de que -en aquellos casos en que por
cualquier eventual abuso de formas jurídicas el contrato de prestación de
servicios deviniere en contrato de trabajo- se respeten cabalmente los derechos
del trabajador. Esta forma tiene la ventaja de estimular una rígida observancia
o vigilancia del cumplimiento de las respectivas obligaciones para mantenerse
en el marco de los preceptos constitucionales. Lo cual favorece en mejor forma
la causa inextinguible de la justicia.
Por todo lo
anterior, es pertinente preguntar con sana curiosidad: Por qué no se optó en
esta ocasión por decretar una exequibilidad condicional, más acorde como era
con las exigencias de la dignidad humana?
Fecha ut supra
CIRO ANGARITA BARON
Magistrado