C-489-12
Sentencia C-489/12
Sentencia C-489/12
NORMAS ORGANICAS SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido normativo
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la
Corte Constitucional
Se omite de manera absoluta un desarrollo
directo de las regiones como entidades territoriales del artículo 307 de la
C.P., así como de las entidades territoriales indígenas previstas en el
artículo 329 de la C.P., ya que solo se establecen normas que remiten a una
posterior regulación de dichos deberes constitucionales. Por tal motivo, se
advierte que en el presente caso lo que se presenta en
el caso concreto es una ausencia total de legislación produciéndose de esta
manera una omisión legislativa absoluta no sujeta de control por parte de esta
Corte. Como se ha venido estableciendo ante la ausencia total de legislación la
Corte debe emitir en este caso un fallo inhibitorio porque como quedó dicho
desde la Sentencia C- 073 de 1996, la acción pública de inconstitucionalidad no
puede entablarse contra una norma jurídica “por lo que en ella no se expresa”,
sino que tiene lugar únicamente, “respecto del contenido normativo de la
disposición acusada”. Es decir que si el legislador genéricamente ha omitido un
deber de regulación constitucional, no ha habido una actuación de parte de
éste, no hay acto qué comparar y por ende la
Corte carece de competencia para realizar dicho control.
EXHORTACION AL CONGRESO DE LA
REPUBLICA- Cumplimiento
del deber constitucional de expedir la legislación relacionada con las regiones
y las entidades territoriales indígenas
NORMAS SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Pueden
desarrollarse en diversos cuerpos normativos siempre y cuando éstos cumplan con
el limitante de haber sido tramitados y aprobados como leyes orgánicas
REGIONES COMO ENTIDADES TERRITORIALES Y ENTIDADES TERRITORIALES
INDIGENAS-Omisión legislativa absoluta por falta de
regulación
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Materias
sujetas a reserva de ley orgánica
En cuanto a las materias
sujetas a reserva de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) la Constitución de 1991 estableció en el  artículo 151 de la
C.P. que, “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los
reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras, las normas sobre
preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación
de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas
requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros
de una y otra cámara”. Del mismo modo se estableció que la asignación de
competencias normativas a las entidades territoriales concretamente los
artículos 150.4, 286, 288, 297, 307, 319, 321 y 329 de la
Constitución Política han establecido de forma literal la “reserva de ley
orgánica”. En estas normas se establece que mediante el trámite propio de este
tipo de leyes se regulan aspectos relacionados con la organización territorial.
Dichos artículos establecen lo siguiente: (i) Artículo 150.4. “Corresponde al
Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
4. Definir la división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta
Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o
fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias”. (ii) Artículo 286
C.P “Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios
y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades
territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de
la Constitución y la ley”. (iii) Artículo 288 de C.P. “Una Ley orgánica de
ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los
distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la
ley”. (iv) Artículo 297. “El Congreso Nacional puede decretar la formación de
nuevos departamentos, siempre que se cumplan los requisitos exigidos en la ley
orgánica del ordenamiento territorial y una vez verificados los procedimientos,
estudios y consulta popular dispuesto en la
Constitución”. (v) Artículo 307. “La respetiva ley orgánica, previo concepto
de la comisión de ordenamiento territorial, establecerá las condiciones para
solicitar la conversión de la región en entidad territorial. La decisión tomada
por el Congreso se someterá en cada caso a referendo de los ciudadanos de los
departamentos interesados. La misma ley establecerá las atribuciones, los
órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación en
el manejo de los ingresos provenientes del fondo nacional de regalías.
Igualmente definirá los principios para la adopción del estatuto especial de
cada región”. (vi) Artículo 319. “Cuando dos o más municipios tengan relaciones
económicas, sociales y físicas, que den al conjunto características de un área
metropolitana (…) La ley de ordenamiento territorial adoptará para las áreas
metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de carácter especial;
garantizará que en sus órganos de administración tengan adecuada participación
las respectivas autoridades municipales; y señalará la forma de convocar y
realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios
(…)” (vii) Artículo 321. “Las provincias se constituyen con municipios o
territorios indígenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo departamento. La
ley dictará el estatuto básico y fijará el régimen administrativo de las
provincias que podrán organizarse para el cumplimiento de las funciones que les
deleguen las entidades nacionales o departamentales y que les asignen la ley y
los municipios que las integra”. (viii) Artículo 329 “La conformación de las
entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la ley
orgánica de ordenamiento territorial, y su delimitación se hará por el Gobierno
Nacional, con participación de los representantes de las comunidades indígenas,
previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial (…).
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Materias
sujetas a reserva de ley orgánica en la jurisprudencia constitucional
La jurisprudencia constitucional ha establecido que para determinar
la reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento territorial se parte en
primer término de los artículos que de manera literal ha dispuesto el
constituyente como sujetos a dicho trámite de aprobación. Es decir, los
artículos 150.4, 286, 288, 297, 307, 319, 321 y 329. Sin embargo, se ha
señalado por parte de la jurisprudencia de esta Corte que el criterio puramente
literal o semántico no es suficiente ni adecuado para determinar la legislación
orgánica territorial, ya que hay otros contenidos que de manera tácita y a
partir de su finalidad deben someterse a dicha aprobación. Por otro lado, se ha
establecido que la LOOT debe regular tres temas que se refieren: (i) a la
estructura territorial y la organización de los poderes públicos en función del
territorio en donde se establecen las definiciones, condiciones y requisitos de
existencia de las entidades territoriales así como su régimen jurídico básico;
en segundo lugar (ii) los mecanismos de participación por los cuales se decida
la incorporación y pertenencia a una división territorial; y por último (iii)
la asignación de competencias normativas y no normativas de las entidades
territoriales y la resolución de los conflictos competenciales con la
Nación. Igualmente se ha establecido que las leyes orgánicas de ordenamiento
territorial no tienen que estar contenidas en un documento único y por ende se
debe hablar de “legislación orgánica de ordenamiento territorial” porque la
legislación puede ser múltiple y desarrollarse no en una única ley sino en
varias leyes orgánicas. De otra parte, se ha señalado que una misma ley puede
contener materias de ley orgánica y materias de ley ordinaria siempre que éstas
guarden una conexidad temática razonable. Finalmente, se ha dispuesto en
materia de reserva de ley orgánica de ordenamiento territorial, que cuando
existe duda entre si una materia territorial debe tramitarse por ley orgánica o
por ley ordinaria “la duda debe resolverse a favor de la adopción por el
legislador ordinario”, ya que (i) existe una cláusula general de competencia a
favor del legislador y (ii) las limitaciones propias de las leyes orgánicas
constituyen una restricción al proceso democrático.  Por
otra parte se debe tener en cuenta que el constituyente estableció en dos
artículos la conformación de regiones: por un lado la región administrativa y
de gestión contenida en el artículo 306 de la
C.P., que no específica literalmente que se establecerán mediante el trámite
de la ley orgánica pero que por su finalidad se puede inferir que debe ser
aprobadas con los requisitos de esta legislación; y por otro, la región como
entidad territorial que se establece en el artículo 307 de la
C.P., que de manera literal indica que se debe regular mediante el trámite de
la ley orgánica. Finalmente el artículo 329 de la
C.P. señala que la conformación de las entidades territoriales indígenas, así
como las relaciones y la coordinación de estas entidades con aquellas de las
cuales forman parte, se hará conforme a lo establece en la ley orgánica de
ordenamiento territorial. Es decir que en este caso se establece de manera
literal y específica la reserva de ley orgánica para la conformación de las
entidades territoriales indígenas.
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA
ABSOLUTA-Jurisprudencia constitucional
OMISION LEGISLATIVA-Gradación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No procede por omisión en la norma
constitucional/INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA-Derecho
comparado
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos que se deben cumplir para que prospere el cargo
La Corte ha establecido que para la
prosperidad del cargo por omisión legislativa relativa, es necesario que se
cumplan determinados requisitos, que se pueden sintetizar de la siguiente
manera: (i) que exista una norma sobre la cual se predica; (ii) que una omisión
en tal norma excluya de sus consecuencias aquellos casos que, por ser
asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; (iii) que
dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; (iv) que al
carecer de una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad
injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las
consecuencias previstas por la norma y; (v) que la omisión implique el
incumplimiento de un deber constitucional del legislador.
LEGISLADOR-Casos en que incurre en omisión
legislativa
Según la jurisprudencia, el
legislador incurre en una omisión legislativa principalmente en dos casos: (i)
cuando ha regulado de manera insuficiente o incompleta un mandato
constitucional (omisión de una condición o un ingrediente que de acuerdo con la
Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella) lo cual
conduce a la violación del derecho a la igualdad; y en segundo término (ii)
cuando el legislador al regular o construir una institución omite una condición
o un ingrediente que, de acuerdo con la
Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella (por ejemplo)
si al regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa.
CORTE CONSTITUCIONAL EN OMISION LEGISLATIVA-Competencia de la Corte para incluir lo omitido, depende del grado
de deficiencia/OMISION LEGISLATIVA-Competencia de la
Corte Constitucional para instar al legislador para que regule lo pertinente
por deficiencia total
EXHORTOS AL CONGRESO-Eventos/INCONSTITUCIONALIDAD
POR OMISION LEGISLATIVA-Exhortación al Congreso para llenar vacíos
por la vulneración de deberes constitucionales de legislación o la protección
de grupos discriminados
Referencia: expediente D – 8693
Demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley 1454 de 2011, “Por
la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se
modifican otras disposiciones”.
Demandantes: Roberto de Jesús Daza Zabaleta y otros.
Magistrada Ponente:
ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGO
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio
de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. NORMA DEMANDADA
“LEY 1454 DE 2011
(junio 28)
Diario Oficial No. 48.115 de 29 de
junio de 2011
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por la cual se dictan normas orgánicas
sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
TÍTULO I.
DISPOSICIONES GENERALES.
ARTÍCULO 1o. OBJETO DE LA
LEY. La presente ley tiene por objeto dictar las normas orgánicas para la
organización político administrativa del territorio colombiano; enmarcar en las
mismas el ejercicio de la actividad legislativa en materia de normas y
disposiciones de carácter orgánico relativas a la organización político
administrativa del Estado en el territorio; establecer los principios rectores
del ordenamiento; definir el marco institucional e instrumentos para el
desarrollo territorial; definir competencias en materia de ordenamiento
territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las áreas
metropolitanas y establecer las normas generales para la organización
territorial.
ARTÍCULO 2o. CONCEPTO Y FINALIDAD DEL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL. El ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de
gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva
de país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con
responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político
administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo
institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo
territorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo, socialmente
justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente armónico,
culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y
físico-geográfica de Colombia.
La finalidad del ordenamiento territorial es
promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y
administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de
integración territorial, fomentará el traslado de competencias y poder de
decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden
nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente
asignación de recursos. El ordenamiento territorial propiciará las condiciones
para concertar políticas públicas entre la
Nación y las entidades territoriales, con reconocimiento de la diversidad
geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural e identidad
regional y nacional.
PARÁGRAFO NUEVO. En virtud de su finalidad y
objeto, la ley orgánica de ordenamiento territorial constituye un marco
normativo general de principios rectores, que deben ser desarrollados y
aplicados por el legislador en cada materia específica, para departamentos,
municipios, entidades territoriales indígenas y demás normas que afecten,
reformen o modifiquen la organización político administrativa del Estado en el
territorio.
ARTÍCULO 3o. PRINCIPIOS RECTORES DEL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL. Son principios del proceso de ordenamiento territorial entre otros
los siguientes:
1. Soberanía y unidad nacional. El ordenamiento territorial propiciará la integridad territorial,
su seguridad y defensa, y fortalecerá el Estado Social de Derecho organizado en
forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales.
2. Autonomía. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de
sus intereses dentro de los límites de la
Constitución y la ley.
3. Descentralización. La distribución de competencias entre la
Nación, entidades territoriales y demás esquemas asociativos se realizará
trasladando el correspondiente poder de decisión de los órganos centrales del
Estado hacia el nivel territorial pertinente, en lo que corresponda, de tal
manera que se promueva una mayor capacidad de planeación, gestión y de
administración de sus propios intereses, garantizando por parte de la
Nación los recursos necesarios para su cumplimiento.
4. Integración. Los departamentos y los municipios ubicados en zonas fronterizas
pueden adelantar programas de cooperación dirigidos al fomento del desarrollo
comunitario, la prestación de los servicios públicos, la preservación del
ambiente y el desarrollo productivo y social, con entidades territoriales
limítrofes de un Estado.
5. Regionalización. El ordenamiento territorial promoverá el establecimiento de Regiones
de Planeación y Gestión, regiones administrativas y de planificación y la
proyección de Regiones Territoriales como marcos de relaciones geográficas,
económicas, culturales, y funcionales, a partir de ecosistemas bióticos y
biofísicos, de identidades culturales locales, de equipamientos e
infraestructuras económicas y productivas y de relaciones entre las formas de
vida rural y urbana, en el que se desarrolla la sociedad colombiana y hacia
donde debe tender el modelo de Estado Republicano Unitario. En tal sentido la
creación y el desarrollo de Regiones de Planeación y Gestión, Regiones
Administrativas y de Planificación, y la regionalización de competencias y
recursos públicos se enmarcan en una visión del desarrollo hacia la
complementariedad, con el fin de fortalecer la unidad nacional.
6. Sostenibilidad. El ordenamiento territorial conciliará el crecimiento económico, la
sostenibilidad fiscal, la equidad social y la sostenibilidad ambiental, para
garantizar adecuadas condiciones de vida de la población.
7. Participación. La política de ordenamiento territorial promoverá la participación,
concertación y cooperación para que los ciudadanos tomen parte activa en las
decisiones que inciden en la orientación y organización territorial.
8. Solidaridad y equidad territorial. Con el fin de contribuir al desarrollo armónico del territorio
colombiano, la Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración
territorial de mayor capacidad política, económica y fiscal, apoyarán aquellas
entidades de menor desarrollo relativo, en procura de garantizar el acceso
equitativo a las oportunidades y beneficios del desarrollo, para elevar la
calidad de vida de la población.
9. Diversidad. El ordenamiento territorial reconoce las diferencias geográficas,
institucionales, económicas, sociales, étnicas y culturales del país, como
fundamento de la unidad e identidad nacional, la convivencia pacífica y la
dignidad humana.
10. Gradualidad y flexibilidad. El ordenamiento territorial reconoce la diversidad de las
comunidades y de las áreas geográficas que componen el país, por tanto,
ajustará las diferentes formas de división territorial. Las entidades e
instancias de integración territorial se adaptarán progresivamente, para lo
cual podrán asignárseles las competencias y recursos que les permitan aumentar
su capacidad planificadora, administrativa y de gestión.
En el caso de las instancias de integración, las
competencias y recursos serán asignados por las respectivas entidades
territoriales que las componen.
11. Prospectiva. El ordenamiento territorial estará orientado por una visión
compartida de país a largo plazo, con propósitos estratégicos que guíen el tipo
de organización territorial requerida.
12. Paz y convivencia. El ordenamiento territorial promoverá y reconocerá los esfuerzos de
convivencia pacífica en el territorio e impulsará políticas y programas de
desarrollo para la construcción de la paz, el fortalecimiento del tejido social
y la legitimidad del Estado.
13. Asociatividad. El ordenamiento territorial propiciará la formación de asociaciones
entre las entidades territoriales e instancias de integración territorial para
producir economías de escala, generar sinergias y alianzas competitivas, para
la consecución de objetivos de desarrollo económico y territorial comunes.
14. Responsabilidad y transparencia. Las autoridades del nivel nacional y territorial promoverán de
manera activa el control social de la gestión pública incorporando ejercicios
participativos en la planeación, ejecución y rendición final de cuentas, como
principio de responsabilidad política y administrativa de los asuntos públicos.
15. Equidad social y equilibrio territorial. La ley de ordenamiento territorial reconoce los desequilibrios en el
desarrollo económico, social y ambiental que existen entre diferentes regiones
geográficas de nuestro país y buscará crear instrumentos para superar dichos
desequilibrios. Por ello la Nación y las entidades territoriales propiciarán el
acceso equitativo de todos los habitantes del territorio colombiano a las
oportunidades y beneficios del desarrollo, buscando reducir los desequilibrios
enunciados. Así mismo, los procesos de ordenamiento procurarán el desarrollo
equilibrado de las diferentes formas de división territorial.
16. Economía y buen gobierno. La organización territorial del Estado deberá garantizar la
planeación y participación decisoria de los entes territoriales en el
desarrollo de sus regiones, autosostenibilidad económica, el saneamiento fiscal
y la profesionalización de las administraciones territoriales, por lo que se
promoverán mecanismos asociativos que privilegien la optimización del gasto
público y el buen gobierno en su conformación y funcionamiento.
La ley determinará los principios de economía y
buen gobierno mínimos que deberán garantizar los departamentos, los distritos,
los municipios, las áreas metropolitanas, sus descentralizadas, así como
cualquiera de las diferentes alternativas de asociación, contratos o convenios
plan o delegaciones previstas en la presente ley.
17. Multietnicidad. Para que los pueblos indígenas, las comunidades afrodescendientes,
los raizales y la población ROM ejerzan su derecho de planeación y gestión
dentro de la entidad territorial respectiva en armonía y concordancia con las
demás comunidades y entidades territoriales.
TÍTULO II.
MARCO INSTITUCIONAL.
CAPÍTULO I.
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL.
ARTÍCULO 4o. DE LA COMISIÓN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
(COT). La Comisión de Ordenamiento Territorial
(COT), es un organismo de carácter técnico asesor que tiene como función
evaluar, revisar y sugerir al Gobierno Nacional y a las Comisiones Especiales
de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes, la adopción de
políticas, desarrollos legislativos y criterios para la mejor organización del
Estado en el territorio.
PARÁGRAFO. Esta comisión orientará la aplicación de
los principios consagrados en la presente ley a los departamentos, distritos y
municipios, de forma que promueva la integración entre estos, y se puedan
coordinar con más facilidad los procesos de integración.
ARTÍCULO 5o. CONFORMACIÓN DE LA COT. La Comisión de Ordenamiento Territorial, COT, estará conformada por:
1. El Ministro del Interior o su delegado, quien la
presidirá.
2. El Ministro del Medio Ambiente o su delegado.
3. El Director del Instituto Geográfico Agustín
Codazzi (IGAC), o su delegado.
4. Un delegado de las CAR.
5. Un experto de reconocida experiencia en la
materia designado por el Gobierno Nacional.
6. Un experto de reconocida experiencia en la
materia designado por cada una de las Cámaras Legislativas, previa postulación
que hagan las respectivas Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de
Descentralización y Ordenamiento Territorial.
7. Dos expertos académicos especializados en el
tema designado por el sector académico.
ARTÍCULO 6o. FUNCIONES DE LA COT. Son funciones de la Comisión de Ordenamiento Territorial, COT, las
siguientes:
1. Asesorar al Gobierno Nacional y a las Comisiones
Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento
Territorial del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes en la definición de políticas y desarrollos
legislativos relativos a la organización territorial del Estado.
2. Asesorar los departamentos, distritos y
municipios, de forma que promueva la integración entre estos, y se puedan
coordinar con más facilidad los procesos de integración.
3. Establecer los parámetros de diferenciación
entre las diversas instancias de asociaciones que promueven el desarrollo
regional, dentro del marco de la
Constitución y la Ley.
4. Revisar, evaluar y proponer diferentes políticas
sectoriales que tengan injerencia directa con el ordenamiento territorial, a
iniciativa propia del Gobierno Nacional y a las Comisiones Especiales de
Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes.
5. Propiciar escenarios de consulta o concertación
con los actores involucrados en el ordenamiento territorial.
6. Presentar anualmente a las Comisiones Especiales
de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes un informe sobre el
estado y avances del ordenamiento territorial, según lo establecido en esta
ley.
7. Darse su propio reglamento.
8. Las demás que le asignen la
Constitución y la ley.
En el año siguiente de la conformación y puesta en
marcha de la COT, esta elaborará una propuesta de codificación y compilación de
las normas jurídicas vigentes en Colombia sobre organización territorial del
Estado y las entidades territoriales. El Gobierno Nacional difundirá
ampliamente el resultado de esta labor, en escenarios que faciliten la
participación de todos los ciudadanos y de las autoridades nacionales,
territoriales y demás esquemas asociativos.
PARÁGRAFO. Los informes de que trata el numeral 5,
serán publicados para su libre consulta en el portal institucional de la
entidad.
ARTÍCULO 7o. SECRETARÍA TÉCNICA Y SUBSECRETARÍA
TÉCNICA. El
Departamento Nacional de Planeación ejercerá la
Secretaría Técnica de la COT.
El Secretario técnico de la
COT se encargará de asegurar el apoyo logístico, técnico y especializado que
requiera la misma para el cabal desarrollo de sus funciones e invitará a las
deliberaciones a los ministros, jefes de departamento administrativo
respectivos, expertos académicos de diferentes universidades, el sector
privado, o a quien juzgue necesario, cuando deban tratarse asuntos de su
competencia o cuando se requieran conceptos externos a la
Comisión.
La Secretaría Técnica de la COT conformará un comité especial interinstitucional
integrado por las entidades del orden nacional competentes en la materia con el
fin de prestar el apoyo logístico, técnico y especializado que requiera la
comisión para el cabal desarrollo de sus funciones.
La Subsecretaría Técnica estará en cabeza de los Secretarios de las Comisiones Especiales de
Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del
Senado de la República y la Cámara de Representantes, por periodos alternados
de dos (2) años.
ARTÍCULO 8o. COMISIONES REGIONALES DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL. Se faculta a las Asambleas Departamentales y los Concejos
Municipales, para que mediante ordenanzas y acuerdos creen la
Comisión Regional de Ordenamiento Territorial que dentro de su jurisdicción se
establezcan, las que orientarán las acciones en esta materia y participarán en
la elaboración del proyecto estratégico regional de ordenamiento territorial,
acorde con los lineamientos generales establecidos por la
COT.
La Comisión de
Ordenamiento Territorial establecerá la integración y funciones generales de
las Comisiones Regionales y su forma de articulación con los distintos niveles
y entidades de gobierno.
En la conformación de las Comisiones Regionales, se
observará la composición de la COT, con el fin de garantizar la representación
de los sectores que integran dicho ente, de la siguiente manera:
Comisiones Departamentales
1. El Gobernador, o su delegado, quien la
presidirá.
2. El Secretario de Ambiente y Desarrollo Rural, o
la instancia similar, o su delegado.
3. El Director Departamental del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), o su delegado.
4. El Director de la
CAR respectiva, o su delegado.
5. Un experto de reconocida experiencia en la materia
designado por el Gobierno Departamental.
6. Dos expertos de reconocida experiencia en la
materia designados por la
Asamblea Departamental respectiva.
7. Dos expertos académicos especializados en el
tema designado por el sector académico del Departamento.
Comisiones Municipales
1. El Alcalde Municipal, o su delegado, quien la
presidirá.
2. El Secretario de Ambiente y Desarrollo Rural, o
la instancia similar, o su delegado.
3. Un delegado del Instituto Geográfico Agustín
Codazzi (IGAC).
4. Un delegado del Director de la
CAR respectiva.
5. Un experto de reconocida experiencia en la
materia designado por el Gobierno Municipal.
6. Dos expertos de reconocida experiencia en la
materia designados por el Concejo Municipal respectivo.
7. Dos expertos académicos especializados en el
tema designado por el sector académico del Municipio.
CAPÍTULO
II.
ESQUEMAS ASOCIATIVOS TERRITORIALES.
ARTÍCULO 9o. OBJETO. El Estado promoverá procesos
asociativos entre entidades territoriales para la libre y voluntaria
conformación de alianzas estratégicas que impulsen el desarrollo autónomo y
autosostenible de las comunidades.
La definición de políticas y modos de gestión
regional y subregional no estará limitada a la adición de entidades de
planeación y gestión e incluirá alternativas flexibles.
Igualmente, el Estado promoverá procesos
asociativos entre entidades territoriales nacionales y las de países vecinos y
fronterizos tendientes a la conformación de alianzas estratégicas que promuevan
el desarrollo social, económico y cultural.
El Gobierno Nacional promoverá la conformación de
esquemas asociativos a través de incentivos a las regiones administrativas y de
planificación, regiones de planeación y gestión, provincias administrativas y
de planificación, áreas metropolitanas y entidades territoriales económicamente
desarrolladas, para que se asocien con las más débiles, a fin de hacer
efectivos los principios de solidaridad, equidad territorial, equidad social,
sostenibilidad ambiental y equilibrio territorial previstos en los numerales 8
y 15 del artículo 3º de la presente ley.
El Gobierno Nacional promoverá la asociación de las
Corporaciones Autónomas Regionales, CAR, para diseñar y ejecutar programas de
protección ambiental y en especial de cuidado de las zonas productoras de agua
para que con recurso de esta se puedan proteger ecosistemas estratégicos y desarrollar
programas de mitigación de riesgo. En desarrollo de esta tarea, las
Corporaciones Autónomas Regionales podrán hacer inversión por fuera de su
jurisdicción en cumplimiento de los convenios adelantados entre las mismas.
PARÁGRAFO. En concordancia con lo previsto en el
numeral 16 del artículo 31 la Ley 99 de 1993 y el artículo 39 del Decreto 2372
de 2010, las Corporaciones Autónomas Regionales podrán declarar áreas
protegidas.
Los incentivos a los que se refieren los incisos 4o
y 5o del presente artículo serán fijados por el Gobierno Nacional.
El Gobierno Nacional fortalecerá las asociaciones
de departamentos, municipios y distritos ya creadas y promoverá la creación de
otros esquemas asociativos.
ARTÍCULO 10. ESQUEMAS ASOCIATIVOS
TERRITORIALES. Constituirán esquemas asociativos territoriales las regiones
administrativas y de planificación, las regiones de planeación y gestión, las
asociaciones de departamentos, las áreas metropolitanas, las asociaciones de
distritos especiales, las provincias administrativas y de planificación, y las
asociaciones de municipios.
ARTÍCULO 11. CONFORMACIÓN DE
ASOCIACIONES DE ENTIDADES TERRITORIALES. Las asociaciones de entidades territoriales se conformarán
libremente por dos o más entes territoriales para prestar conjuntamente
servicios públicos, funciones administrativas propias o asignadas al ente
territorial por el nivel nacional, ejecutar obras de interés común o cumplir
funciones de planificación, así como para procurar el desarrollo integral de
sus territorios.
PARÁGRAFO. Podrán conformarse diversas asociaciones
de entidades territoriales como personas jurídicas de derecho público bajo la
dirección y coordinación de la junta directiva u órgano de administración que
determinen las entidades territoriales interesadas, las cuales velarán por la
inclusión y participación de la comunidad en la toma de decisiones que sobre el
área se adopten.
ARTÍCULO 12. ASOCIACIONES DE
DEPARTAMENTOS. Dos o más departamentos
podrán asociarse administrativa y políticamente para organizar conjuntamente la
prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y el
cumplimiento de funciones administrativas propias, mediante convenio o contrato-plan
suscrito por los gobernadores respectivos, previamente autorizados por las
asambleas departamentales y para el ejercicio de competencias concertadas entre
sí en un marco de acción que integre sus respectivos planes de desarrollo en un
modelo de planificación integral conjunto.
ARTÍCULO 13. ASOCIACIONES DE DISTRITOS ESPECIALES. Dos
o más Distritos Especiales podrán asociarse política y administrativamente para
organizar conjuntamente la prestación de servicios o la ejecución de obras
públicas de interés común mediante convenio, siempre y cuando no se alteren las
características esenciales de cada uno de ellos. El respectivo convenio o
contrato-plan configurará un modelo de desarrollo y planificación integral
conjunto que será suscrito por los Alcaldes Mayores de cada Distrito,
previamente autorizados por sus respectivos Concejos y estará enmarcado en un
plan de acción de mediano plazo.
ARTÍCULO 14. ASOCIACIONES DE
MUNICIPIOS. Dos
o más municipios de un mismo departamento o de varios departamentos, podrán
asociarse administrativa y políticamente para organizar conjuntamente la
prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y el
cumplimiento de funciones administrativas propias, mediante convenio o
contrato-plan suscrito por los alcaldes respectivos, previamente autorizados
por los concejos municipales o distritales y para el ejercicio de competencias
concertadas entre sí en un marco de acción que integre sus respectivos planes
de desarrollo en un modelo de planificación integral conjunto.
ARTÍCULO 15. ASOCIACIONES DE LAS ÁREAS
METROPOLITANAS. Dos o más Áreas Metropolitanas de un mismo departamento o de varios
departamentos, podrán asociarse para organizar conjuntamente la prestación de
servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y el cumplimiento
de funciones administrativas propias, mediante convenio o contrato-plan
suscrito por los Directores de las áreas metropolitanas respectivas,
previamente autorizados por sus juntas metropolitanas.
El convenio o contrato-plan se asimilará para los
efectos legales a un convenio interadministrativo, en el cual se establecerán
las competencias específicas para delegar o transferir entre las distintas
entidades territoriales, según el ámbito de su objeto.
Para los efectos de esta ley se consideran a las
áreas metropolitanas como esquemas asociativos de integración territorial y
actuarán como instancias de articulación del desarrollo municipal, en virtud de
lo cual serán beneficiarias de los mismos derechos y condiciones de los
esquemas asociativos de entidades territoriales previstos en la presente ley.
ARTÍCULO 16. PROVINCIAS
ADMINISTRATIVAS Y DE PLANIFICACIÓN. Dos o más municipios geográficamente contiguos de un mismo
departamento podrán constituirse mediante ordenanza en una provincia
administrativa y de planificación por solicitud de los alcaldes municipales,
los gobernadores o del diez por ciento (10%) de los ciudadanos que componen el
censo electoral de los respectivos municipios, con el propósito de organizar
conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de
ámbito regional y la ejecución de proyectos de desarrollo integral, así como la
gestión ambiental.
Lo anterior no implicará que municipios que no
guarden continuidad geográfica y que pertenezcan a diferentes departamentos
puedan desarrollar alianzas estratégicas de orden económico con el fin de
comercializar sus bienes y servicios a nivel nacional e internacional.
PARÁGRAFO. Corresponde a las Asambleas Departamentales
crear las provincias, previa autorización de los respectivos Concejos
Municipales.
PARÁGRAFO. Los municipios que conformen la
PAP deberán tener en cuenta para su financiación y funcionamiento los
parámetros establecidos en la Ley 617 de 2000 y 819 de 2003 para los municipios
que la conformen.
En ningún caso las provincias administrativas y de
planificación podrán constituir circunscripción electoral especial dentro de la
División Político Administrativa Territorial del país.
El financiamiento de las Provincias Administrativas
y de Planificación no generará cargos ni al Presupuesto General de la
Nación, ni al Sistema General de Participaciones, ni al Sistema General de
Regalías.
ARTÍCULO 17. NATURALEZA Y FUNCIONAMIENTO
DE LOS ESQUEMAS ASOCIATIVOS. Las asociaciones de departamentos, las provincias y las asociaciones
de distritos y de municipios son entidades administrativas de derecho público,
con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la
conforman.
Las asociaciones de departamentos podrán
constituirse en regiones administrativas y de planificación, previa
autorización de sus asambleas departamentales.
En ningún caso las entidades territoriales que se
asocien podrán generar gastos de funcionamiento adicionales con cargo a su
presupuesto o al presupuesto general de la
Nación, ni incrementar la planta burocrática de las respectivas entidades que
las conformen.
PARÁGRAFO. En concordancia con lo previsto en el
artículo 95 de la Ley 489 de 1998, las Entidades Territoriales podrán continuar
asociándose mediante la celebración de convenios interadministrativos o
mediante la conformación de personas jurídicas de derecho público o derecho
privado.
ARTÍCULO 18. CONTRATOS O CONVENIOS
PLAN. La Nación podrá contratar o convenir con las entidades territoriales, con
las asociaciones de entidades territoriales y con las áreas metropolitanas, la
ejecución asociada de proyectos estratégicos de desarrollo territorial. En los
contratos plan que celebren las partes, se establecerán los aportes que harán
así como las fuentes de financiación respectivas.
La Nación también
podrá contratar con las asociaciones de entidades territoriales y las áreas
metropolitanas la ejecución de programas del Plan Nacional de Desarrollo,
cuando lo considere pertinente y el objeto para el cual fueron creadas dichas
asociaciones lo permita; previa aprobación de su órgano máximo de administración,
atendiendo los principios consagrados en la presente ley.
Se priorizarán con el Fondo de Desarrollo Regional
los esquemas asociativos, así como las entidades territoriales que desarrollen
contratos o convenios plan de acuerdo con los numerales 6, 8 y 10 del artículo
3º de la presente ley.
ARTÍCULO 19. REGIONES DE
PLANEACIÓN Y GESTIÓN. En virtud de lo estipulado en el artículo 285 de la
Constitución Política, créanse las Regiones de Planeación y Gestión (RPG).
Para los efectos previstos en esta ley, se consideran regiones de Planeación y
Gestión las instancias de asociación de entidades territoriales que permitan
promover y aplicar de manera armónica y sostenible los principios de
complementariedad, concurrencia y subsidiariedad en el desarrollo y ejecución
de las competencias asignadas a las entidades territoriales por la
Constitución y la ley.
Las asociaciones entre entidades territoriales
podrán conformar libremente entre sí diversas Regiones de Planeación y Gestión,
podrán actuar como bancos de proyectos de inversión estratégicos de impacto
regional durante el tiempo de desarrollo y ejecución de los mismos. Solo se
podrán asociar las entidades territoriales afines, de acuerdo con los
principios expuestos en la presente ley.
Las Regiones de Planeación y Gestión serán los
mecanismos encargados de planear y ejecutar la designación de los recursos del
Fondo de Desarrollo Regional.
ARTÍCULO 20. DELEGACIÓN. La
Nación y los diferentes órganos del nivel central podrán delegar en las
entidades territoriales o en los diferentes esquemas asociativos territoriales
y en las áreas metropolitanas, por medio de convenios o contratos plan, atribuciones
propias de los organismos y entidades públicas de la
Nación, así como de las entidades e institutos descentralizados del orden
nacional.
En la respectiva delegación se establecerán las
funciones y los recursos para el adecuado cumplimiento de los fines de la Administración Pública a cargo de estas.
CAPÍTULO
III.
POLÍTICA LEGISLATIVA EN MATERIA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
ARTÍCULO 21. OBJETIVOS GENERALES DE LA LEGISLACIÓN TERRITORIAL. La ley promoverá una mayor delegación de funciones y competencias
del nivel nacional hacia el orden territorial, la eliminación de duplicidades
de competencias entre la administración central y descentralizada y los entes
territoriales, el fortalecimiento de las Regiones de Planeación y Gestión y las
Regiones Administrativas y de Planificación, el fortalecimiento del
departamento como nivel intermedio de gobierno, el fortalecimiento del
municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del
Estado, la acción conjunta y articulada de los diferentes niveles de gobierno a
través de alianzas, asociaciones y convenios de delegación, el diseño de
modalidades regionales de administración para el desarrollo de proyectos
especiales y el incremento de la productividad y la modernización de la Administración municipal.
ARTÍCULO 22. DIVERSIFICACIÓN, FORTALECIMIENTO
Y MODERNIZACIÓN DEL RÉGIMEN DEPARTAMENTAL. La racionalización del régimen jurídico de los departamentos parte
del reconocimiento de sus diferencias y fortalezas específicas. A partir de
este principio y con el objeto de mejorar la Administración departamental y de asegurar una más eficiente prestación de los servicios
públicos, la ley establecerá regímenes especiales y diferenciados de gestión
administrativa y fiscal para uno o varios departamentos.
Para tal efecto la ley podrá establecer capacidades
y competencias distintas a las señaladas para los departamentos en la
Constitución de acuerdo con el artículo 302 de la
Carta Política.
La ley graduará y eventualmente integrará las
capacidades y competencias departamentales de acuerdo con la población,
recursos económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y
ecológicas de los departamentos.
Para la creación de departamentos la ley ordinaria
no podrá establecer requisitos adicionales a los exigidos por la
Constitución y esta ley.
ARTÍCULO 23. CREACIÓN DE
DEPARTAMENTOS. La creación de departamentos cuyos territorios correspondan
parcial o totalmente a una o varias regiones administrativas y de planificación
deberá contar con el concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial, del
Departamento Nacional de Planeación y la aprobación del Congreso de la
República, previa convocatoria a consulta popular, de acuerdo con los
lineamientos legales establecidos por el legislador y la
Constitución.
ARTÍCULO 24. DIVERSIFICACIÓN DE LOS
REGÍMENES MUNICIPALES POR CATEGORÍAS. Con el propósito de democratizar y hacer más eficiente y racional la Administración municipal, la ley, con fundamento en el artículo 320 de la
Constitución Política, establecerá categorías de municipios de acuerdo con su
población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y
señalará, a los municipios pertenecientes a cada categoría, distinto régimen en
su organización, gobierno y administración.
En todo caso, la superación de la pobreza y el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, será parámetro para todas
las políticas sociales.
ARTÍCULO 25. DEL RÉGIMEN FISCAL
ESPECIAL PARA LAS ÁREAS METROPOLITANAS. En desarrollo de lo previsto en el
artículo 319 de la Constitución Política, además de los recursos que integran
el patrimonio y renta de las áreas metropolitanas, el proyecto de constitución
de la misma regulado por el artículo 5º de la
Ley 128 de 1994 debe precisar las fuentes de los aportes de las entidades
territoriales que formarán parte de la misma, así como los porcentajes de tales
aportes, de conformidad con lo previsto en el artículo 22 de la
Ley 128 de 1994.
En las áreas metropolitanas que se encuentren
constituidas a la fecha de entrada en vigencia la presente ley, cada concejo
municipal a iniciativa de su alcalde expedirá un acuerdo en el que se señalen
las fuentes de los aportes a los que se compromete el respectivo municipio con
destino a la financiación de las funciones de la entidad, así como los
porcentajes de dicha participación.
El acto administrativo que constituya un Área
Metropolitana se considerará norma general de carácter obligatorio a la que
tendrá que regirse cada concejo municipal al momento de aprobar el presupuesto
anual de la respectiva entidad miembro.
PARÁGRAFO. Cuando se produzca la anexión de nuevos
municipios al área metropolitana, el acto que protocolice dicha anexión deberá
contener los elementos, previstos en el presente artículo.
TÍTULO III.
DE LAS COMPETENCIAS.
CAPÍTULO
I.
PRINCIPIOS PARA EL EJERCICIO DE LAS
COMPETENCIAS.
ARTÍCULO 26. DEFINICIÓN DE
COMPETENCIA. Para los efectos de la presente ley, se entiende por competencia
la facultad o poder jurídico que tienen la
Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración territorial
para atender de manera general responsabilidades estatales.
ARTÍCULO 27. PRINCIPIOS DEL EJERCICIO
DE COMPETENCIAS. Además de los que el artículo 209 de la
Constitución Política contempla como comunes de la función administrativa, son
principios rectores del ejercicio de competencias, los siguientes:
1. Coordinación. La
Nación y las entidades territoriales deberán ejercer sus competencias de
manera articulada, coherente y armónica. En desarrollo de este principio, las
entidades territoriales y demás esquemas asociativos se articularán, con las
autoridades nacionales y regionales, con el propósito especial de garantizar
los derechos fundamentales de los ciudadanos como individuos, los derechos
colectivos y del medio ambiente establecidos en la
Constitución Política.
2. Concurrencia. La
Nación y las entidades territoriales desarrollarán oportunamente acciones
conjuntas en busca de un objeto común, cuando así esté establecido, con respeto
de su autonomía.
3. Subsidiariedad. La
Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial
apoyarán en forma transitoria y parcial en el ejercicio de sus competencias, a
las entidades de menor categoría fiscal, desarrollo económico y social, dentro
del mismo ámbito de la jurisdicción territorial, cuando se demuestre su
imposibilidad de ejercer debidamente determinadas competencias. El desarrollo
de este principio estará sujeto a evaluación y seguimiento de las entidades del
nivel nacional rectora de la materia. El Gobierno Nacional desarrollará la
materia en coordinación con los entes territoriales.
4. Complementariedad. Para completar o
perfeccionar la prestación de servicios a su cargo, y el desarrollo de
proyectos regionales, las entidades territoriales podrán utilizar mecanismos
como los de asociación, cofinanciación, delegación y/o convenios.
5. Eficiencia. La
Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial
garantizarán que el uso de los recursos públicos y las inversiones que se
realicen en su territorio, produzcan los mayores beneficios sociales, económicos
y ambientales.
6. Equilibrio entre competencias y recursos. Las
competencias se trasladarán, previa asignación de los recursos fiscales para
atenderlas de manera directa o asociada.
7. Gradualidad. La asunción de competencias
asignadas por parte de las entidades territoriales se efectuará en forma
progresiva y flexible, de acuerdo con las capacidades administrativas y de
gestión de cada entidad.
8. Responsabilidad. La
Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración territorial
asumirán las competencias a su cargo previendo los recursos necesarios sin
comprometer la sostenibilidad financiera del ente territorial, garantizando su
manejo transparente.
CAPÍTULO II.
DISPOSICIONES EN MATERIA DE
COMPETENCIAS.
ARTÍCULO 28. Los departamentos y
municipios tendrán autonomía para determinar su estructura interna y
organización administrativa central y descentralizada; así como el
establecimiento y distribución de sus funciones y recursos para el adecuado
cumplimiento de sus deberes constitucionales.
Sin perjuicio de su control de constitucionalidad o
de legalidad, estos actos no estarán sometidos a revisión, aprobación o
autorización de autoridades nacionales.
PARÁGRAFO. Los municipios son titulares de
cualquier competencia que no esté atribuida expresamente a los departamentos o
a la Nación.
Cuando el respectivo municipio no esté en capacidad
de asumir dicha competencia solicitará la concurrencia del departamento y la
Nación.
PARÁGRAFO 2o. Los departamentos y municipios a
pesar de su autonomía e independencia podrán asociarse entre ellos para
procurar el bienestar y desarrollo de sus habitantes.
CAPÍTULO
III.
COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO
DEL TERRITORIO.
ARTÍCULO 29. DISTRIBUCIÓN DE
COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO. Son competencias de la
Nación y de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del
territorio, las siguientes:
1. De la
Nación
a) Establecer la política general de ordenamiento
del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales
y áreas protegidas.
b) Localización de grandes proyectos de
infraestructura.
c) Determinación de áreas limitadas en uso por
seguridad y defensa.
d) Los lineamientos del proceso de urbanización y
el sistema de ciudades.
e) Los lineamientos y criterios para garantizar la
equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social de
forma equilibrada en las regiones.
f) La conservación y protección de áreas de
importancia histórica y cultural.
g) Definir los principios de economía y buen
gobierno mínimos que deberán cumplir los departamentos, los Distritos, los
municipios, las áreas metropolitanas, y cualquiera de las diferentes
alternativas de asociación, contratos o convenios plan o delegaciones previstas
en la presente ley.
PARÁGRAFO. Las competencias asignadas a la
Nación en los literales anteriores se adelantarán en coordinación con los
entes territoriales.
2. Del Departamento
a) Establecer directrices y orientaciones para el
ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio,
especialmente en áreas de conurbación con el fin de determinar los escenarios
de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente
y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes
biofísicos, económicos y culturales.
b) Definir las políticas de asentamientos
poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su
territorio.
c) Orientar la localización de la infraestructura
física-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales
y se promueva la equidad en el desarrollo municipal.
d) Integrar y orientar la proyección espacial de
los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales
indígenas.
e) En desarrollo de sus competencias, los
departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de
ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y
actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento
para la totalidad o porciones específicas de su territorio.
f) La competencia para establecer las directrices y
orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio en los municipios
que hacen parte de un Área Metropolitana correspondiente a estas, la cual será
ejercida con observancia a los principios para el ejercicio de las competencias
establecidos en la presente ley.
g) Los departamentos y las asociaciones que estos
conformen podrán implementar programas de protección especial para la
conservación y recuperación del medio ambiente.
3. De los Distritos Especiales
a) Dividir el territorio distrital en localidades,
de acuerdo a las características sociales de sus habitantes y atribuir
competencias y funciones administrativas.
b) Organizarse como áreas metropolitanas, siempre
que existan unas relaciones físicas, sociales y económicas que den lugar al
conjunto de dicha característica y coordinar el desarrollo del espacio
territorial integrado por medio de la racionalización de la prestación de sus
servicios y la ejecución de obras de interés metropolitano.
c) Dirigir las actividades que por su denominación
y su carácter les corresponda.
4. Del Municipio
a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento
del territorio.
b) Reglamentar de manera específica los usos del
suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes.
c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y
coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los
planes departamentales y metropolitanos.
PARÁGRAFO 1o. La distribución de competencias que
se establece en este artículo se adelantará bajo los principios de
descentralización, concurrencia y complementariedad de las acciones
establecidas por las entidades territoriales y en coordinación con lo dispuesto
por sus autoridades respectivas en los instrumentos locales y regionales de
planificación.
PARÁGRAFO 2o. Al nivel metropolitano le corresponde
la elaboración de planes integrales de desarrollo metropolitano con perspectiva
de largo plazo, incluyendo el componente de ordenamiento físico territorial y
el señalamiento de las normas obligatoriamente genera1es que definan los
objetivos y criterios a los que deben acogerse los municipios al adoptar los
planes de ordenamiento territorial en relación con las materias referidas a los
hechos metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la
Ley de Áreas Metropolitanas.
TÍTULO IV.
DE LAS REGIONES ADMINISTRATIVAS Y DE
PLANIFICACIÓN.
ARTÍCULO 30. REGIÓN ADMINISTRATIVA
Y DE PLANIFICACIÓN. Son Regiones Administrativas y de Planificación (RAP) las
entidades conformadas por dos o más departamentos, con personería jurídica,
autonomía financiera y patrimonio propio, cuya finalidad está orientada al
desarrollo regional, la inversión y la competitividad, en los términos
previstos en el artículo 306 de la
Constitución Política y en el marco de los principios consagrados en la
presente ley, enfatizando la gradualidad, flexibilidad y responsabilidad
fiscal.
Los departamentos que conformen la
RAP deberán tener en cuenta para su financiación y funcionamiento los
parámetros establecidos en la Ley 617 de 2000 y 819 de 2003 para los
departamentos que las conformen.
En ningún caso las Regiones Administrativas y de
Planificación podrán constituir circunscripción electoral especial dentro de la
división político-administrativa territorial del país.
De conformidad con lo previsto en el artículo 306
de la Constitución Política, previa autorización de sus respectivas asambleas,
y previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial de Senado, los
gobernadores de dos o más departamentos podrán constituir mediante convenio la
región administrativa y de planificación que consideren necesaria para promover
el desarrollo económico de sus territorios y el mejoramiento social de sus
habitantes.
Entre los departamentos que conformen las regiones
aquí previstas debe haber continuidad geográfica.
Lo anterior no impedirá que Departamentos que no
guarden continuidad geográfica puedan desarrollar alianzas estratégicas de
orden económico con el fin de comercializar sus bienes y servicios a nivel
nacional e internacional.
La Nación podrá
cofinanciar proyectos estratégicos de las regiones administrativas y de
planificación, previo cumplimiento de los requisitos y condiciones previstos en
la normativa vigente.
PARÁGRAFO. Los Distritos Especiales cuyo territorio
esté inmerso en una Región Administrativa y de Planificación tendrán las mismas
prerrogativas que estas les otorguen a los Departamentos.
PARÁGRAFO 2o. Lo dispuesto en este artículo se
aplicará en lo pertinente frente a la constitución de la
Región Administrativa y de Planificación Especial (RAPE) entre entidades
territoriales departamentales y el Distrito Capital.
PARÁGRAFO 3o. De conformidad con el artículo 325 de
la Constitución Política, el Distrito Capital de Bogotá, el departamento de
Cundinamarca y los departamentos contiguos a este podrán asociarse en una
Región Administrativa de Planeación Especial (RAPE), con personería jurídica,
autonomía y patrimonio propio cuyo objeto principal será el desarrollo
económico y social de la respectiva región.
Las citadas entidades territoriales conservarán su
identidad política y territorial. El acto de constitución de la
Región Administrativa y de Planeación Especial podrá realizarse por convenio
entre los mandatarios seccionales, previa aprobación por parte de las
corporaciones de las respectivas entidades territoriales y su ejecución será
incorporada en el respectivo plan de desarrollo de la región mediante ordenanza
y acuerdo distrital o municipal, en cada caso, según corresponda.
ARTÍCULO 31. CONSEJO REGIONAL
ADMINISTRATIVO Y DE PLANIFICACIÓN. Créase el Consejo Regional Administrativo y
de Planificación como instancia técnica y asesora de las Regiones
Administrativas y de Planificación. El Consejo Regional de Planeación estará
integrado por los gobernadores de los departamentos que conformen las regiones
de planeación y gestión y por los Alcaldes de las Áreas Metropolitanas que
existan dentro de la misma, con una presidencia pro témpore, por el término que
la región establezca en el acto de constitución y creación.
ARTÍCULO 32. FINANCIACIÓN. El funcionamiento de las Regiones
Administrativas y de Planificación se financiará con cargo a los recursos o
aportes que las respectivas entidades territoriales que la conformen destinen
para ello y los incentivos que defina el Gobierno Nacional, de conformidad con
los indicadores de sostenibilidad fiscal de la
Ley 617 de 2000 para los departamentos que las conformen.
Los recursos de inversión asignados por las
entidades territoriales para el logro de los objetivos de la
Región Administrativa y de Planificación, podrán ser utilizados en todo el
territorio que la conforma, con el objetivo de alcanzar el desarrollo económico
de sus territorios y el mejoramiento social de sus habitantes.
Las Regiones Administrativas y de Planificación no
generarán gasto del presupuesto general de la
Nación, ni del Sistema General de Participaciones, ni del Sistema General de
Regalías.
ARTÍCULO 33. FONDO DE DESARROLLO
REGIONAL. El
Fondo de Desarrollo Regional servirá como un mecanismo de desarrollo para las
entidades territoriales del país, el cual tendrá como finalidad la financiación
de proyectos regionales de desarrollo en los términos que lo defina la ley.
PARÁGRAFO. El Fondo de Desarrollo Regional se
regirá por lo dispuesto en la
Constitución Política y por aquellas normas que lo modifiquen, desarrollen o
sustituyan.
ARTÍCULO 34. ZONAS DE INVERSIÓN
ESPECIAL PARA SUPERAR LA POBREZA. Son Zonas de Inversión Especial para
superar la Pobreza las receptoras del Fondo de Compensación Regional que defina
la Constitución y la ley como instrumento para superar condiciones de
desequilibrio en el desarrollo económico y social entre las regiones de
planeación y gestión y entre los distintos entes territoriales del país. Estas
serán instrumentos de planificación e inversión orientada a mejorar las
condiciones de vida de los habitantes de esas zonas y serán creadas por una
sola vez mediante decreto expedido por el Gobierno Nacional.
Para la definición de estas zonas, el Gobierno
tendrá como indicador de desempleo, NBI que se refiere a pobreza relativa,
entendida esta no como el número de pobres que habitan los municipios o
distritos, sino como el porcentaje de pobres que habitan esos municipios o
distritos.
ARTÍCULO 35. FONDO DE COMPENSACIÓN
REGIONAL. El
Fondo de Compensación servirá como un mecanismo de generación de equidad y
reducción de la pobreza entre las entidades territoriales del país, el cual
tendrá como finalidad la financiación de proyectos en las zonas de inversión
especial para superar la pobreza.
ARTÍCULO 36. DE LA
REGIÓN TERRITORIAL. De conformidad con el artículo 307 de la
Constitución Política la
Región Administrativa y de Planificación podrá transformarse en Región Entidad
Territorial, de acuerdo con las condiciones que fije la ley que para el efecto
expida el Congreso de la República.
TÍTULO V.
DISPOSICIONES FINALES.
ARTÍCULO 37. DESARROLLO Y
ARMONIZACIÓN DE LA LEGISLACIÓN TERRITORIAL. El Gobierno Nacional presentará al
Congreso las iniciativas de reformas legislativas correspondientes a la
expedición del régimen especial para los departamentos, la reforma del régimen
municipal orientada por las prescripciones del artículo 320 de la
Constitución Política y la reforma de la legislación en materia de áreas
metropolitanas.
PARÁGRAFO 1o. El Gobierno Nacional presentará al
Congreso en un período no superior a los seis (6) meses de la vigencia de la
presente ley los proyectos de ley sobre un Código de Régimen Departamental, un
Código de Régimen Distrital, un Código de Régimen de Área Metropolitana y un
Código de Régimen Municipal que integre la legislación vigente sobre la
materia.
PARÁGRAFO 2o. En virtud de lo establecido en el artículo
329 de la Constitución Política el Gobierno Nacional presentará al Congreso de la
República, dentro de los diez (10) meses siguientes a la vigencia de la
presente ley, el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la
conformación de las Entidades Territoriales Indígenas, acogiendo los principios
de participación democrática, autonomía y territorio, en estricto cumplimiento
de los mecanismos especiales de consulta previa, con la participación de los
representantes de las comunidades indígenas y de las comunidades afectadas o
beneficiadas en dicho proceso.
En desarrollo de esta norma y cuando corresponda,
el Gobierno Nacional hará la' delimitación correspondiente, previo concepto de
la comisión de ordenamiento territorial, como instancia consultiva del proceso.
ARTÍCULO 38. Las disposiciones
contenidas en las Leyes 47 de 1993, “por la cual se dictan normas especiales
para la organización y funcionamiento del departamento Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina y 915 de 2004”,
por la cual se dicta el Estatuto Fronterizo para el Desarrollo Social y
Económico del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina continuarán vigentes. Los aspectos relativos al régimen político
administrativo del departamento Archipiélago serán desarrollados de conformidad
con lo señalado en el artículo 310 de la
C. P.
ARTÍCULO 39. TRANSITORIO. Los
conflictos de competencia se dirimirán según la normatividad vigente, hasta que
se reglamente por la ley respectiva, la cual deberá ser presentada por el
Gobierno Nacional.
ARTÍCULO 40. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de la
fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
El Presidente del honorable Senado de la
República,
ARMANDO BENEDETTI VILLANEDA.
El Secretario General del honorable
Senado de la República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
CARLOS ALBERTO ZULUAGA DÍAZ.
El Secretario General de la honorable
Cámara de Representantes,
JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.
REPÚBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO
NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dada en el Distrito Turístico y
Cultural de Cartagena de Indias, a 28 de junio de 2011.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro del Interior y de Justicia,
GERMÁN VARGAS LLERAS.
2. LA
DEMANDA
Los ciudadanos
Roberto de Jesús Daza Zabaleta, Jahnnie Daniel Mora y Margarita Rosa Martínez
Pérez, solicitaron declarar inconstitucional en su integridad la
Ley 1454 de 2011, porque a su juicio, dicha disposición desconoció los
principios constitucionales para la organización político administrativa del
territorio colombiano, plasmados en el Preámbulo y en los artículos 1°, 287,
307 y 329 de la Carta. Igualmente, argumentaron la existencia de vicios en la
formación de la norma, ya que no se observó lo dispuesto en el artículo el 133
superior, relacionado con el voto nominal y público.
Luego de
transcribir la norma demanda, reseñar la competencia de la
Corte y advertir la ausencia de cosa juzgada, los accionantes plantearon tres
cargos, dos de ellos relacionados con aspectos materiales de la
Ley y, uno correspondiente a la existencia de un vicio formal en su formación,
los cuales se sintetizan de la siguiente manera:
2.1. Primer
Cargo: Desconocimiento del Congreso de la
República del pluralismo y el respeto a la identidad cultural regional
consagrada en el preámbulo y en el artículo 1° de la
Constitución política.
2.1.1.
Explicaron los actores que de la lectura del preámbulo de la
Constitución se evidencia el paso de un Estado liberal monocultural a un
Estado que reconoce, como pilar, la diversidad cultural. Por lo anterior, el
Constituyente Primario diseñó una nueva forma de organizar el territorio,
denominada “Región”, basándose en la descentralización, sin desconocer los
conceptos de Estado Unitario y de Unidad Nacional.
2.1.2. Posteriormente, argumentan
que Colombia es un Estado Unitario, en el cual se ha aplicado el principio de
la centralización política, y por esta razón se desconoce que la misma
Constitución plantea una nación políticamente descentralizada con autonomía
regional. Al respecto, indican que el modelo plasmado por la
Carta se avizora en países como Italia o España de forma que no son dos
conceptos excluyentes, sino dos preceptos dinámicos que se limitan entre sí[1].
2.1.3.
Enseguida, mencionaron que la Constitución consagra, en el artículo 287, el
derecho a la autonomía de las entidades territoriales, que se refiere a la
capacidad de solucionar y gestionar sus asuntos, sin indicar con ello que
posean soberanía propia. Explican que es un modelo que parte de la premisa de
que las entidades territoriales conocen mejor las necesidades insatisfechas de
sus habitantes y, por lo tanto, son las llamadas a mejorar sus condiciones de
vida.
2.1.4. Por
otra parte señalan que cuando se coarta o se niega la autonomía de las
entidades territoriales, se atenta contra los principios constitucionales y el
libre desarrollo de la identidad cultural de las regiones; ese último aspecto,
afirman, ha sido demostrado en diferentes ocasiones, por ejemplo con el “Voto
Caribe” con el cual se buscaba la constitución de una región, o los movimientos
tendientes a la regionalización en el Pacífico y, en el centro del país cuando
se pretendió crear una región administrativa y de planeación alrededor de la
Capital de la República mediante el Acto Legislativo 01 de 2003.
2.1.5. Para
los actores las manifestaciones ciudadanas son consecuencia del centralismo
actual del país, que debilita la periferia y aumenta las necesidades
insatisfechas de la población que se encuentra por fuera del centro y que por
lo general comparten una misma identidad. Sobre el tema, citan las
declaraciones dadas en la prensa, el día 11 de junio de 2005, por el Dr.
Rodrigo Rivera, para reforzar el argumento de la necesidad de desarrollar la
autonomía territorial, por ser esa la forma de lograr el desarrollo idóneo del
Estado Social de Derecho, plasmado en el artículo 1° superior.
2.1.6.
Manifestaron que el libre desarrollo de la personalidad en el plano individual,
se traduce en el derecho de autonomía de los pueblos y en el plano colectivo se
expresa en la oportunidad de tener su propia identidad jurídica y política. Por
lo anterior, consideran que la Ley 1454 de 2011 desconoció y dejó de lado el
sentido de identidad cultural, pues los lineamientos planteados en ella son
insuficientes para lograr la descentralización y autonomía de los niveles
territoriales.
2.1.7. Así, el
desarrollo económico y social de la Nación requiere la articulación del Estado
Unitario con la descentralización y la autonomía de sus entes[2], siendo esta última el marco facilitador de la organización
administrativa, a la cual se refiere el artículo 287 de la
Constitución.
2.1.8. Finalmente,
arguyeron que la teleología de la regionalización no es la independencia de las
entidades frente al poder central, sino un traslado de asuntos del centro a la
región, para cumplir de mejor manera con las finalidades del Estado Social de
Derecho[3]. Con base en lo anterior, advirtieron que la
Constitución edificó un estructura institucional sobre la democracia
participativa y el pluralismo, que no puede ser desconocida por el legislador “al
regular cualquier materia, y en especial aquella que se refiera a la ordenación
del territorio nacional.”[4].
2.2. Segundo
Cargo: Omisión del Congreso de la
República al no desarrollar lo contenido en los artículos 307 y 329 superiores
en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Ley 1454 de 2011
2.2.1.
Explicaron los actores que en el ordenamiento jurídico colombiano, las leyes
orgánicas encierran un sentido ordenador y autolimitante de las funciones
ejercidas por el Congreso, ya que la
Constitución le ordena al legislativo que expida leyes (Art. 151), que
posteriormente limitarán su libertad de configuración legislativa. Para los
demandantes esto se debe a que las leyes orgánicas prolongan los intereses
superiores que no pudieron ser regulados detalladamente en la
Carta, pero que dada su importancia, el Constituyente fijó unas pautas y
condicionamientos que deben ser observados sin omisión alguna.
2.2.2. En este
sentido argumentaron que la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT)
debe observar los parámetros establecidos en la
Constitución, en especial los contenidos en el Título XI “De la
Organización Territorial”. Además, que dada la mora legislativa, también
debieron tenerse en cuenta los postulados planteados por la
Corte Constitucional y los conceptos emitidos por los organismos del Estado
especializados en la materia, como la
Comisión de Ordenamiento Territorial de 1994, que ilustró sobre las
condiciones objetivas para la elaboración de la ley hoy demandada, las cuales
respondían a las verdaderas necesidades del país.
2.2.3. Por
otro lado, indicaron que la Ley 1454 de 2011, debió comprender todos los
aspectos que ordena la Constitución, y que a su entender son:
-
Establecer la distribución de competencias entre
la Nación y las entidades territoriales (Art. 288).
-
Otorgar el carácter de entidades territoriales a
las regiones y a las provincias (Art. 286).
-
Implantar las condiciones para la conversión de
la región en entidad territorial, las atribuciones, los órganos de
administración y los recursos de la misma y su participación en el manejo de
los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías.
-
Definir los principios para adoptar el estatuto
especial de cada región.
-
Determinar el procedimiento de conformación de
las entidades territoriales indígenas (Art. 329).
2.2.4.
Igualmente, argumentaron que el artículo 306 superior, permite que dos o más
departamentos puedan constituirse en regiones administrativas y de planificación,
con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio, cuyo objeto principal
sea el desarrollo económico y social del respectivo territorio.
2.2.5.
Argumentan que la ley acusada, en el Capítulo II, dedica gran parte de su
articulado a definir las distintas formas de asociación entre las entidades
territoriales y a establecer mecanismos de cooperación entre éstas y la
Nación. Sin embargo, indicaron que ya existía un régimen para cumplir ese
propósito establecido en las Leyes 136 de 1994 y 489 de 1998. Lo anterior, para
hacer énfasis en que llama la atención que la
Ley 1454 de 2011, regule detalladamente las formas asociativas de las
entidades territoriales (Art. 306 de la C.P.)  y omita reglamentar el artículo
307 superior, que contempla la conversión de las Regiones Administrativas y de
Planificación (RAP) en Regiones como Entes Territoriales (RET).
2.2.6. En
consecuencia, se cuestionan ¿Por qué la Ley 1454 de 2011, no desarrolló la
regionalización? en la medida de que no resulta lógico que la norma demandada
no regule de manera integral el régimen regional, sobre todo lo referente a las
Regiones como Entes Territoriales (RET).
2.2.7. En el mismo
sentido expresaron que el legislador cometió la misma omisión, respecto a la
conformación de las entidades territoriales indígenas, prevista en el artículo
329 de la Carta, ya que solo se limitó a señalar, en el parágrafo 2° del
artículo 37, que el Gobierno Nacional presentará al Congreso, dentro de los 10
meses siguientes a la vigencia de la Ley, un proyecto especial que reglamente
lo relativo a la conformación de la
Entidades Territoriales Indígenas.
2.2.8. A modo
de conclusión, afirmaron que “la
Constitución es clara al advertir que la regulación de la creación de las
regiones y provincias como entidades territoriales (artículos 286 y 307
constitucionales) y de la conformación de las entidades territoriales indígenas
(artículo 329 constitucional), con sus respectivos regímenes, solo puede
hacerse en un único cuerpo legislativo, que es la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y no por leyes ordinarias, por
más que llegasen a calificarse como ‘especiales’. Y si se trata el específico
tema de ‘región’, con más razón aún ha de abordarse de una manera integral (RAP
Y RET).” [5]
2.3. Tercer
Cargo: Vicios de procedimiento en su formación
Los
demandantes, sin mayor explicación, afirmaron que el proyecto de ley aprobado
por el Congreso, fue votado por una mayoría absoluta, siguiendo el
procedimiento ordinario previsto en la Ley 5 de 1992, desconociendo el mandato
constitucional dispuesto en el artículo 133, modificado por el artículo 5 de
Acto Legislativo 01 de 2009, que establece el voto nominal y público como regla
general.
2.4. Anexo
de la demanda
2.4.1. Los
accionantes anexaron a la demanda un concepto emitido por la
Comisión de Ordenamiento Territorial (COT) tomado del Boletín de Ordenamiento
Territorial, número 28 de noviembre de 1994, en el cual dicha Comisión conceptúa
sobre las condiciones de conversión de la
Región Administrativa y de Planificación en entidad territorial.
2.4.2. Explica
el texto que el ordenamiento regional debe dirigirse a reconocer la diversidad
cultural y geográfica propia del país, y a la vez reducir las desigualdades
relacionadas con el desarrollo económico y social entre las entidades
territoriales, por lo cual debe promoverse la solidaridad y la
complementariedad entre ellas, dentro del espacio nacional, más que la
rivalidad y la competencia. Lo anterior en procura de evitar que el progreso de
unas entidades se haga en desmérito de las demás, con lo cual se asegura la
igualdad en el acceso de la población a los servicios públicos.
3. TRÁMITE CONSTITUCIONAL
3.1. El veinte (20) de septiembre de 2011, el Magistrado
Ponente, decidió admitir la demanda de la referencia y solicitó por Secretaría
General a los Secretarios  Generales   del  Senado  y  Cámara  de
Representantes respectivamente,  que  en  el  término  de  diez  (10)  días, el
envío de copias auténticas a esta Corporación, en medios físicos y magnéticos
del expediente legislativo del proyecto,  que culminó con la expedición de la
Ley 1454 de 28 de junio de 2011.
3.2.
Mediante auto de veintiuno (21) de noviembre de 2011, por no encontrarse
completas las pruebas, se ordenó a los Secretarios de Senado y Cámara que en el
plazo máximo de dos (2) días se enviaran las Actas en las cuales constara que
se dio debate y aprobación a la Ley 1454 de 2011, en primer y tercer debate en
las comisiones constitucionales de Senado y Cámara.
3.3.
El veintinueve (29) de noviembre de 2011, se informó al despacho del Ponente,
que el Doctor Guillermo León Giraldo Gil, Secretario General de la
Comisión Primera del Senado de la República, en respuesta al oficio
OPC-362/11, remitió las Gacetas del Congreso en medio físico y magnético con
los Números 329 y 402 que consta de 35 folios y 1 CD. Del mismo modo, el
primero (1°) de diciembre de 2011, el Doctor Emiliano Rivera Bravo, Secretario
de la Comisión Primera Constitucional de la
Cámara de Representantes, en respuesta al oficio OPC. 363/11, envió las
Gacetas del Congreso Números 961 de 2010 y 94 de 2011 que constan de 84 folios.
3.4. Dado que las pruebas necesarias para el estudio de constitucionalidad
se encontraban completas, mediante auto del cinco (5°) de diciembre de 2011, el
Magistrado Ponente, resolvió:
- Dar trámite a la demanda de la referencia y,
en consecuencia, correr traslado al Procurador General de la
Nación, por el lapso de treinta (30) días, para rendir concepto en los
términos de los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución Política.
- Fijar en lista la
Ley acusada por el término de diez (10) días, con el objeto de que cualquier
ciudadano la impugnara o defendiera. El término de fijación en lista comenzó a
correr simultáneamente con el traslado al Procurador General.
-
Comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente de la
República y a la Presidencia del Congreso, para los fines del artículo 244 de la
Constitución. En el mismo sentido, se comunicó al Ministerio del Interior, al
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento
Nacional de Planeación y a la Defensoría del Pueblo.
- Se invitó a participar a las facultades de derecho de las Universidades Externado
de Colombia, Universidad Nacional de Bogotá, Universidad del Rosario,
Universidad de los Andes, Universidad Santo Tomás, Universidad Javeriana, a la
Universidad ICESI de Cali, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y
Sociedad (DeJusticia), a la
Federación Nacional de Municipios, a la
Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), a la
Organización Indígena de Antioquia OÍA, y a la
Fundación Centro de Cooperación al Indígena - Cecoin y Procesos de Comunidades
Negras - PCN.
II.
INTERVENCIONES
2.1. Intervención de las
Facultades y Escuelas de Derecho de la
Región Caribe
2.1.1. Los decanos y miembros de
las Facultades de Derecho, Ciencias Sociales y Jurisprudencia de las
Universidades de Cartagena, Libre de Barranquilla, Autónoma del Caribe, Libre
de Cartagena, del Atlántico, Sergio Arboleda de Santa Marta, del Magdalena, U.C.C.
de Santa Marta, C.U.C., la
Fundación Tecnológica Antonio de Arévalo, la
Corporación Universitaria Rafael Núñez y del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, apoyaron la demanda de inconstitucionalidad.
2.1.2. En cuanto al primer
cargo sostuvieron que el juicio interpretativo planteado en la demanda,
está fundamentado en un criterio objetivo de la norma superior, ya que toma los
principios constitucionales sobre la ordenación y organización político-
administrativa del territorio, consagrados en el Preámbulo y en los artículos
1°, 287, 307 y 329, los cuales fueron desconocidos por el Congreso, generando
la limitación del desarrollo de la identidad cultural que poseen las regiones.
2.1.3. Asimismo, manifestaron que
el Estado Unitario con descentralización político-administrativa, es una
fórmula jurídica que permite a un país tan diverso culturalmente, mantenerse en
unidad nacional. Además, consideraron que el concepto de autonomía de las
entidades territoriales busca hacer efectivo el respeto por la identidad
regional y local, y a la vez, por su capacidad de autodeterminarse y
autoadministrarse.
2.1.4. Frente al segundo cargo
resaltaron que las regiones, provincias y los territorios indígenas fueron
concebidos por el Constituyente Primario como entes territoriales, que debían
ser desarrollados por una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, lo cual no
hizo la Ley 1454 de 2011, porque solo se limitó a regular las regiones como
entidades administrativas y de planificación o remitió, en el caso de las
entidades territoriales indígenas, a una ley especial posterior, omitiendo
desarrollar los artículos 307 y 329 superiores.
2.1.5. En relación con el tercer
cargo, que se refiere a los vicios de procedimiento en la formación de la
ley por no haberse votado ésta de manera nominal y pública, manifestaron que
efectivamente no se cumplió con la exigencia estipulada en el artículo 133 de la
Carta, lo que deviene en la inconstitucionalidad de la
Ley demandada.
2.2. Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
2.2.1. La doctora Lina Quiroga
Vergara intervino, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, defendiendo la constitucionalidad de las normas demandadas.
Para tal fin transcribió el texto de la Ley 1454 de 2011, sintetizó los cargos
de la demanda y luego emitió el concepto que a continuación se reseña:
2.2.2. Frente al primer cargo
expresó que se avizora una ineptitud sustantiva de la demanda ya que no se
cumple con las condiciones exigidas por la
Corte Constitucional para abordar un estudio de fondo, pues ninguna de las
afirmaciones del accionante contiene un cargo de inconstitucionalidad claro,
cierto, específico, pertinente y suficiente. Al respecto, explicó que la
acusación se basa en la transcripción de una serie textos sobre los principios
constitucionales de autonomía y pluralismo, sin presentar un vínculo de
conexidad entre tales afirmaciones y un elemento puntual de la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, que por desconocerlos, resulte
inconstitucional.
2.2.3. Acto seguido, indicó que
los argumentos de los demandantes, relacionados con la violación del Preámbulo
y del artículo 287, no cumplen con los requisitos mínimos señalados por el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y desarrollados por la
Corte, puesto que falta en la demanda una identificación concreta de los
apartes de la norma que atenten contra el pluralismo o la descripción de la
manera como la ley elimina o afecta el núcleo esencial de la autonomía
territorial.
2.2.4. Posteriormente argumentó
que los demandantes olvidaron que el concepto de pluralismo es amplio en el
texto constitucional, como lo resalta con la cita de la sentencia T-388 de
2009, en el cual se señala la existencia de más de una definición de dicho
término. Por lo anterior, consideró que dada la complejidad del mencionado
concepto se impide a la Corte construir un cargo, con la sola enunciación de su
vulneración, sin que se señale la dimensión específica del pluralismo que
resulta afectada o las razones puntuales de la violación, por lo cual concluyó
que el cargo no es apto.
2.2.5. En lo referente a las
afirmaciones sobre el desconocimiento de la autonomía, mencionó que tampoco se
cumplen los parámetros requeridos por la
Corte para tramitar la demanda, porque las citas de extractos sobre el tema
son insuficientes para la estructuración de un cargo de inconstitucionalidad, a
más de no haber establecido un vínculo entre los argumentos explicados y la
norma demandada. Por tanto, solicitó a la
Corte declararse inhibida para pronunciarse.
2.2.6. En cuanto al segundo
cargo presentó una pretensión principal encaminada a obtener un fallo inhibitorio,
por incompetencia de la Corte para pronunciarse sobre omisiones legislativas
absolutas. Adicionalmente y como pretensión subsidiaria solicitó un fallo
inhibitorio, por ineptitud sustantiva de los cargos por omisión legislativa
relativa. Sobre la razón de la inhibición explicó que la pretensión
principal es sustentada en que la omisión legislativa señalada por los
accionantes, de no desarrollar el contenido de los artículos 307 y 329
constitucionales, es absoluta, por lo cual la
Corte carece de competencia para pronunciarse de fondo. Al respecto afirmaron
que “el legislador, en efecto, definió específicamente en la norma acusada
que los asuntos mencionados por el actor deben ser regulados en otra normativa,
mediante un juicio de conveniencia política que no es objeto de control de
constitucionalidad. El legislador, en ese sentido, no reguló de manera
incompleta lo previsto en los artículos 307 y 329 de la
Constitución, sino que omitió su contenido”[6].
2.2.7. A continuación, comentó que
el hecho de que el legislador se abstuviera de regular la conversión de las
regiones y la conformación de las entidades territoriales, constituye una
omisión absoluta, por lo cual la Corte no podría realizar el control de
constitucionalidad, ya que no existiría norma contra la cual comparar la
Constitución. [7]
2.2.8. Igualmente, manifestó que
la omisión legislativa absoluta no responde a un descuido, ya que la misma Ley
1454 de 2011, en sus artículos 36 y 37  parágrafo 2°, deja abierta la
posibilidad al legislador para que mediante una ley regule los aspectos
ausentes, reprochados por los demandantes. Por los anteriores argumentos
solicitó a la Corte que se declare inhibida frente a este cargo.
2.2.9. Como pretensión
subsidiaria solicitó a la Corte proferir un fallo inhibitorio, por existir
ineptitud sustantiva de los cargos por omisión legislativa relativa. Sobre este
punto, se indicó que los demandantes se limitaron a señalar que la omisión
constituye un incumplimiento del mandato dado por el constituyente en los
artículos 307 y 329 de la Carta, pero tal afirmación no satisface los
requisitos establecidos por la jurisprudencia para este tipo de cargos.
2.2.10. A su juicio, el demandante
no tiene en cuenta que el legislador tiene libertad de configuración
legislativa, que le permite regular un determinado tema o no, y aunque se
aceptara el incumplimiento de la obligación contenida en la
Carta, no se cumplen los demás requisitos señalados en la sentencia C-100 de
2011, ya que no demostró que “la norma excluye de sus consecuencias
jurídicas aquellos casos que por ser asimilables, tendrían que estar contenidos
en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omite incluir un
ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta.” [8]
2.2.11. A la par, advirtió que a
los accionantes les faltó demostrar que la exclusión de tales asuntos carecía
de un principio de razón suficiente y que la “falta de justificación y
objetividad genera para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad
negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la
norma”[9].
2.2.12. En el mismo sentido,
apunta que los demandantes hacen una crítica general frente a la manera como el
legislador desarrolló lo ordenado por el artículo 307 superior, pero no hacen
una impugnación puntual sobre las disposiciones de la ley a las cuales se
pudiesen vincular válidamente las omisiones[10]. Por las razones expuestas solicita a la
Corte declararse inhibida para pronunciarse sobre este cargo.
2.2.13. En relación con el tercer
cargo sostuvo como pretensión principal que la demanda está
formulada en términos vagos e imprecisos, ya que no informa el debate
específico en el cual se generó el vicio procedimental, relacionado con la
ausencia de votación nominal, o siquiera la
Gaceta en la cual consta dicha vulneración, de forma que pidió a la
Corte inhibirse por ineptitud sustantiva del cargo.
2.2.14. Como pretensión
subsidiaria explicó que la afirmación de los actores, relacionada con la
votación nominal de la norma acusada, es falsa, porque revisadas las gacetas
del Congreso Números 691 de 2010, 87, 402, 486 y 718 del 2011, se verifica que
la norma en efecto fue aprobada por votación pública y nominal, por tanto
solicita a esta Corporación declarar exequible la
Ley 1454 de 2011.
2.3. Intervención del
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
2.3.1. La doctora Gladys Lucía
Daza Monroy intervino en representación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio y, solicitó a la Corte que declare exequible la
Ley 1454 de 2011, por las razones que a continuación se sintetizan:
2.3.2. Frente al primer cargo
señaló que la Ley 1454 de 2011, es un compendio normativo que no coarta la
autonomía de las entidades territoriales, ya que como se evidencia en la
exposición de motivos y en el mismo texto normativo, la
Ley de Ordenamiento Territorial es una enunciación, no limitativa, de los
modelos de administración del Estado colombiano, no siendo violatoria de los
principios constitucionales enunciados por los demandantes[11]. Igualmente, explicó que la norma acusada consagra unos principios
rectores del ordenamiento territorial, en el artículo 3°, que distan de ser
prohibiciones para la existencia o autonomía de las regiones.
2.3.3. Por otra parte, indicó que
el artículo 286 de la Constitución al establecer que la ley “podrá” dar carácter
de entidades territoriales a las regiones y a las provincias, consagró una
potestad del legislador, más no una obligación, por lo tanto, que la
Ley Orgánica Territorial haya previsto una reglamentación general de los principios
que deben aplicarse a las regiones, departamentos, provincias, distritos y
municipios, no conlleva a que la misma sea declarada inconstitucional.
2.3.4. En relación con el segundo
cargo aclaró que la Ley 1454 de 2011, es una normatividad de carácter
general, que no tiene como requisito regular todo lo relacionado con el
ordenamiento territorial. Además, el legislador desde la exposición de motivos
explicó que es una ley de mínimos y de principios generales, que cumpliría la
función de marco de criterios para profundizar la descentralización y
organización territorial del Estado.
2.3.5. A continuación argumentó
que el espíritu del legislador fue que los demás temas concordantes con el
ordenamiento territorial correspondieran a leyes ordinarias, siguiendo los
parámetros fijados, con el propósito de abrir posteriores desarrollos
complementarios legislativos. Así mismo, indicó que el artículo 329 superior no
señala que la regulación de las entidades territoriales indígenas debe hacerse
por medio de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, pues lo que contempla
la norma es que tal reglamentación se debe hacer con sujeción a ella, por lo
tanto no existe una omisión legislativa.
2.3.6. Teniendo en cuenta las
anteriores consideraciones solicitó a la
Corte declarar exequible la norma demandada. Por último, es necesario
precisar que la interviniente no se pronunció frente al tercer cargo,
relacionado con los vicios en el procedimiento en la formación de la
Ley acusada.
2.4. Intervención del Departamento
Nacional de Planeación
2.4.1. El doctor Luis Carlos
Vergel Hernández, apoderado del Departamento Nacional de Planeación, intervino
solicitando la constitucionalidad de la norma demanda, para tal efecto
reseñó los cargos y presentó los argumentos que enseguida se resumen:
2.4.2. En cuanto al primer
cargo mencionó que los planteamientos de los actores no permite realizar un
cotejo entre los cargos y la Constitución, ya que la demanda presenta
simplemente consideraciones de carácter político, sin descender concretamente a
la presunta violación de la Constitución; además, expresó que la acusación es
indirecta, no siendo posible debatirla en el marco constitucional.
2.4.3. Asimismo, afirmó que, en lo
referente al pluralismo y la entidad cultural, la demanda presenta vacíos de
claridad y precisión que dificultan revisar la acusación, porque no se
establece el cómo y el por qué ocurre una vulneración a la
Carta y cuáles son los planteamientos de la
Ley 1454 de 2011 que se oponen a los principios consagrados en la
Constitución. También indicó que, contrario a lo dicho por los demandantes,
con la norma acusada el Estado colombiano cuenta con una herramienta para
materializar la autonomía y la descentralización territorial.
2.4.4. Igualmente, consideró que
desde que se presentó la iniciativa de la ley se tuvieron en cuenta los
postulados del Preámbulo, la concepción de Estado unitario y de autonomía de
las entidades territoriales dentro del marco de la descentralización, como se
evidencia en los artículos 1° y 2° de la nomatividad demandada, que consagran
el objeto de la misma y el concepto y la finalidad del ordenamiento
territorial. En el mismo sentido afirmó que el desarrollo territorial es un
proceso a largo plazo, cuya construcción no solamente se encuentra en cabeza
del Congreso, sino también de todos los estamentos de la sociedad.
2.4.5. Por otra parte, expuso que la
Ley 1454 de 2011, contempla como principio la regionalización, en especial en
los artículos 30 al 36, en los cuales se definen los criterios para la creación
de las Regiones Administrativas y de Planificación, como prerrequisito para la
conformación de la Región como ente territorial, sin que ello se pueda
considerar como contrario a la
Constitución. En atención a lo anterior la entidad interviniente solicitó la inhibición
de la Corte, ya que la demanda no presentó juicios concretos y fundados que
permitieran evidenciar el desconocimiento del Preámbulo, ni del artículo 1°
superior[12].
2.4.6. En relación con el segundo
cargo advirtió que la demanda refiere una omisión absoluta por parte del
legislador, la cual guarda correspondencia con el móvil político, que faculta
al Congreso para optar por legislar una determinada materia o no hacerlo, no
siendo competencia del juez constitucional enjuiciar su conducta. Al respecto, coligió
que los accionantes parten de un supuesto errado, al considerar que la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial debe estar contenida en una única
ley, es decir en un solo cuerpo normativo; y por ende no era obligación de la
Ley acusada regular todos los aspectos señalados por la
Carta Política.
2.4.7. Teniendo en cuenta lo
anterior, a modo de aclaración, señaló que de prosperar el cargo, lo máximo que
podría ordenar la Corte es exhortar al Congreso para que expida los
apartes faltantes de regulación, pues en ninguna norma se exige que la
Ley Orgánica se expida en un solo acto.
2.4.8. Frente al tercer cargo,
el interviniente solamente se limitó a señalar que los accionantes plantearon
un vicio en relación con la formación de la norma, sin expresar argumento a
favor o en contra del mismo. No obstante, solicitó a la
Corte declarar exequible la Ley demandada por este cargo.
2.5 Intervención de la
Organización Nacional Indígena de Colombia – ONIC
2.5.1. El ciudadano Luis Elvis
Andrade Casama, Consejero Mayor de la
Organización Nacional Indígena de Colombia - ONIC -, solicitó como pretensión
principal declarar la inconstitucionalidad de la norma acusada. Como
sustento a su afirmación indicó que no se pronunciaría sobre las
manifestaciones de los demandantes, sino que su intervención se concentraría en
otros argumentos. En primer lugar: (i) en la ausencia de desarrollos
legislativos en torno a las entidades territoriales indígenas y luego (ii) en el
parágrafo del artículo 2° y en el parágrafo segundo del artículo 37 de la norma
bajo estudio, lo anterior, con el objetivo de demostrar que la
Ley 1454 de 2011 resulta violatoria de los derechos fundamentales y colectivos
de los pueblos indígenas y por ende de la
Constitución.
2.5.2. En cuanto a la ausencia
de desarrollo orgánico legislativo en torno a las entidades territoriales
indígenas señaló que la Ley 1454 de 2011, no reguló lo concerniente a las
entidades territoriales indígenas, desconociendo de esta manera el artículo 286
constitucional[13]. Explicó que la Constitución ordena al legislador, en los artículos
288, 297, 307 y 329 expedir una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, que
debería abarcar toda la normatividad sobre la materia que regula. Al respecto,
explicó que la Corte Constitucional señaló en la sentencia C-337 de 1993, que
esta clase de leyes “gozan de una prerrogativa
especial, por su posición organizadora de un sistema legal que depende de
ellas”, e igualmente que la
Leyes Orgánicas “son estatutos que abarcan toda la normatividad de una
serie de asuntos señalados expresamente en la
Carta Política”.
2.5.3. Por lo anterior, aclaró que
la Ley 1454 de 2011, no permite desarrollar el artículo 329 superior, pues no
consagra los referentes necesarios para conformar los entes allí señalados, lo
cual afecta el derecho de los pueblos indígenas a que sus territorios sean
tenidos en cuenta como verdaderos entes territoriales, negándoseles de esta
manera la autonomía consagrada en el artículo 287 de la
Carta, el cual señala entre otras facultades la posibilidad de gobernarse por
autoridades propias, administrar sus recursos, establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas
nacionales. Así mismo, indicó que dicha situación es
más gravosa, al examinarse el parágrafo del artículo 2° de la
Ley 1454 de 2011, pues se dice que dicha normatividad será el referente único
y supremo del ordenamiento territorial que posteriormente se desarrolle.
2.5.4. Por otra parte, la
ONIC estableció que la Ley 1454 de 2011, viola el derecho fundamental a la
consulta previa, libre e informada de los pueblos indígenas, especialmente
en el parágrafo del artículo 2º y el parágrafo segundo del artículo 37 de la
Ley 1454 de 2011[14].  Sobre este punto, mencionó que a la luz del
Convenio 169 de la OIT y de la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, los pueblos indígenas tienen el derecho fundamental de
consulta previa, la cual se debe realizar cuando se prevean medidas
administrativas o legislativas que puedan llegar a afectarlos directamente,
como sucede con la Ley 1454 de 2011.
2.5.5.  En conclusión,
solicitó declarar inconstitucional de manera integral la norma acusada,
por no desarrollar cabalmente el artículo 286 superior, o en su defecto, como
pretensión subsidiaria, invitó a la Corte a declarar inexequibles el parágrafo
del artículo 2° y el segundo parágrafo del artículo 37, debido a la no se
realización de la consulta previa necesaria por afectar directamente dichas
disposiciones a los grupos indígenas.
2.6. Intervención del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
El día 24 de enero de 2012,
mediante escrito firmado por el doctor Andrés Bernal Morales, Jefe de la
Oficina Jurídica, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se informó
que dicha entidad se abstendría de intervenir, toda vez que la norma
objeto de la demanda no corresponde a asuntos de su competencia.
2.7. Intervención de la
Universidad Santo Tomás de Bogotá
2.7.1. Los doctores Carlos
Rodríguez Mejía y Ginna González Cortés, docentes de la
Universidad Santo Tomás, intervinieron en el proceso solicitando a la
Corte que declare inconstitucional la
Ley 1454 de 2011. La anterior petición la sustentan en los argumentos que
enseguida se resumen:
2.7.2. En relación con el primer
cargo, afirmaron que comparten los argumentos de la demanda, en el
entendido de que la Constitución introduce el concepto de autonomía, el cual
hace efectivo el respeto de la identidad comunitaria local y regional, es
decir, lo que busca dicho concepto es promover el ejercicio democrático,
suscitando la participación de la comunidad en las decisiones que afectan a sus
miembros de manera próxima. Por lo anterior, pide a la
Corte que declare la inconstitucionalidad de la
Ley acusada, por violar los principios establecidos en el Preámbulo y en el
artículo 1° de la Constitución.
2.7.3. Frente al segundo cargo,
explicaron que según la jurisprudencia de esta Corporación no se requiere que
las leyes orgánicas agoten todo lo relacionado con la materia de que tratan,
puesto que el legislador puede optar por separar algunos aspectos, ya sea por
conveniencia o porque se necesite de algún trámite especial, como lo sería la
consulta previa, libre e informada consagrada en el Convenio 169 de la
OIT, en el caso de regularse asuntos que afecten a las entidades territoriales
indígenas. Por consiguiente, manifestaron que no comparten el argumento
relacionado con la omisión legislativa. De lo anterior, se infiere que se debe desestimar
éste cargo.
2.7.4. En cuanto al tercer
cargo, consideraron que el artículo 133 de la
Constitución y la Ley 5 de 1992, señalan que las votaciones por regla general
deben ser públicas y nominales, y que solo podrán aprobarse proyectos mediante
votación ordinaria y secreta cuando se presenten las causales taxativamente
contempladas en el artículo 129 de la Ley reseñada. Por lo anterior, mencionan
que como en el expediente no aparece constancia acerca de la ocurrencia de alguna
de las excepciones a la votación nominal, la
Corte debe declarar inexequible la
Ley demandada, si de las pruebas que se anexen se corrobora que efectivamente
se aprobó la norma sin los lineamientos constitucionales y legales señalados
anteriormente.
2.8. Intervención de la
Universidad ICESI
2.8.1. El doctor Jorge Andrés
Illera Cajiao, docente de la
Universidad Icesi, solicitó a la Corte inhibirse frente a los cargos de
la demanda, sin embargo, frente al cargo de la ocurrencia de vicios de forma
aclaró que no se puede desconocer que la falta de votación nominal puede llevar
a la declaratoria de inconstitucionalidad. Para sostener su petición,
resumió los cargos de la demanda y posteriormente presentó los argumentos que
se sintetizan a continuación:
2.8.2. Frente al primer cargo,
indicó que la demandada no cumple con los requisitos señalados por la
Corte Constitucional para su estudio, ya que no se sustenta el contenido
normativo de las disposiciones constitucionales que riñen con las normas
acusadas. Además, señaló que las razones expuestas no son específicas,
pertinentes y suficientes, toda vez que jurídicamente no se explicó la forma en
que la Ley 1454 de 2011, niega la autonomía de las entidades territoriales, y
por el contrario sólo se mencionan argumentos emotivos y políticos, que nada
tienen que ver con el juicio de constitucionalidad, por lo anterior solicitó a
esta Corporación inhibirse en relación con este cargo.
2.8.3. Respecto al segundo
cargo, advirtió que no comparte los argumentos de los demandantes, ya que
según lo señalado por la
Corte Constitucional en sentencias C-543 de 1996, C-073 de 1996 y C-540 de
1997, la inconstitucionalidad de una disposición por haber omitido regular
algún aspecto, solo ocurre cuando se presenta una violación expresa a un
precepto constitucional, lo cual no ocurre en este caso, a su juicio, ya que no
se presentó en la demanda un enfrentamiento de dos disposiciones normativas, ni
una vulneración a algún derecho constitucional, sino que por el contrario se
señaló una ausencia absoluta de regulación, aspecto que impide a la
Corte realizar un control de constitucionalidad.
2.8.4. Por otra parte, reiteró que
la Corte Constitucional, desde la sentencia C- 543 de 1996,
ha señalado que no son procedentes las demandas de inconstitucionalidad
producto de omisiones legislativas, salvo que se presente una inminente
violación a los derechos fundamentales, que en esta ocasión no ocurre, por lo
tanto, apuntó que con referencia a este cargo la norma es constitucional.
2.8.5. Finalmente en relación con
el tercer cargo, sostuvo que si bien se cuestionó el modo en que se
realizó la votación, no se hizo en la demanda referencia al debate, ni a la
sesión respectiva en la cual se incurrió en la falta procedimental de carencia
de votación nominal. Por lo anterior, solicita a la
Corte que en caso de comprobarse que en alguno de los debates la
Ley 1454 de 2011, no se aprobó mediante votación nominal, se declare la
inconstitucionalidad de la misma.
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
3.1. El doctor Alejandro Ordóñez
Maldonado, Procurador General de la Nación, rindió concepto de conformidad con
lo previsto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la
Constitución Política, solicitando a la
Corte que declare exequible la Ley 1454 de 2011. Para tal efecto,
reseñó sumariamente la demanda y presentó el siguiente problema jurídico: “corresponde
determinar si la Ley 1454 de 2011, al no establecer las condiciones para la
conversión de la región en entidad territorial, así como para la conformación
de las entidades territoriales indígenas, incurrió en una omisión legislativa
y, en consecuencia, vulneró el Preámbulo y los artículos 1°, 287, 307 y 329 de la
Carta Política. Corresponde también determinar si en el proceso de formación
de esta ley se vulneró el artículo 133 Superior, según el cual el voto de los
miembros de cuerpos colegiados de elección popular será nominal y público,
salvo en los casos que determine la ley.” [15]
3.2. En relación con el primer
y segundo cargo, señaló que la
Ley 1454 de 2011, no desarrolló todos los temas relativos al ordenamiento
territorial, en especial los que concierne a la transformación de las Regiones
Administrativas y de Planeación en entes territoriales y lo relacionado con la
conformación de los territorios indígenas. Sin embargo, explicó que esta falta
de desarrollo no es contraria al texto constitucional, porque para cumplir con
lo mandatos de los artículos 285, 286, 307 y 329 superiores, no es obligatorio
que toda la normatividad relacionada con ordenamiento territorial esté contenida
en una sóla ley.
3.3. Al respecto argumentó que las
particularidades de las regiones como entes territoriales y de los territorios
indígenas, justifican la existencia de leyes propias, las cuales deben
tramitarse conforme a lo dispuesto para las leyes orgánicas, como se prevé en
los artículos 36 y 37 de la Ley 1454 de 2011. Asimismo, mencionó que la
Ley 1454 de 2011, busca establecer los principios rectores y las normas
generales para la organización territorial y su propósito es crear un marco
normativo general que debe ser desarrollado por el legislador en cada materia
específica, para cada tipo de entidad territorial dentro de la organización
político administrativa de la República de Colombia, como se precisa en el
artículo 2°.
3.4. Por otro lado, indicó que no
se puede pretender que en una ley se definan todas las cuestiones relativas al
ordenamiento territorial, dado que para ello es menester adelantar una serie de
trámites diversos, como es el caso de la consulta previa a las comunidades
indígenas. Teniendo en cuenta lo anterior afirmó que es equivocada la posición
de los demandantes al argüir que se configura una omisión legislativa relativa
en este caso.
3.5. En lo relacionando con el tercer
cargo, comentó que al estudiar el trámite legislativo de la
Ley 1454 de 2011, se encuentra que “en las actas de las comisiones y de las
plenarias que fueron publicadas en las Gacetas del Congreso, aparece que la
votación se hizo de manera nominal y pública, salvo en la discusión y
aprobación de la ponencia para segundo debate en el Senado de la
República y en la discusión y aprobación del informe de conciliación en esa
misma cámara. En estos dos eventos se aplicó lo previsto en el artículo 1° de la
Ley 1431 de 2011 (…).” [16].
3.6. Para sustentar lo anterior
explicó que en la Gaceta del Congreso 961 de 2010, se publicó el acta 22 del 13
de octubre de 2010, en la cual se da cuenta de la discusión y votación, en
primer debate, del Proyecto de ley 58 de 2010 Cámara, 214 de 2010 Senado, en la
Comisión Primera Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes. De igual forma advirtió que teniendo
en cuenta la certificación expedida por el Secretario General de la
Cámara de Representantes enviada a la Corte, se concluye que la
Ley acusada en la Sesión Plenaria de la
Cámara de Representantes del día 30 de noviembre de 2010, fue considerada y
aprobada con la mayoría que exige la
Constitución y de manera nominal.
3.7. También
apuntó que en la misma certificación se contempla que en la
Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del día 1 de diciembre de 2010,
fue considerada y aprobada con las mayorías que exigen la
Constitución y la ley, en forma nominal.  Además, indicó que al revisar el
Acta de Plenaria 36, que fue publicada en la
Gaceta del Congreso 10 del 28 de enero de 2011 y el Acta 37, que fue publicada
en la Gaceta del Congreso 87 del 15 de marzo del mismo año, se observa que
realmente la votación del proyecto de ley en la
Cámara de Representantes fue nominal y pública.
3.8.
Posteriormente, sostuvo que en relación a la votación en el Senado, se pueden
observar, en las Actas 52 y 53 del 11 y 17 de mayo de 2011 respectivamente, que
la votación del proyecto de ley en la
Comisión Constitucional Permanente fue nominal y pública, pero que no sucedió
lo mismo en el segundo debate ni al votarse el informe de conciliación.
3.9. En conclusión,
explicó que en la votación de la ley acusada no se
desconoció lo dispuesto en el artículo 133 Superior, ya que en la mayoría de
los casos la votación fue nominal y pública y, en los dos casos en los que no
lo fue, se trataba de una de las excepciones determinadas por el artículo 1° de
la Ley 1431 de
2011. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones el
Ministerio Público solicitó a la Corte que se declare exequible la
Ley 1454 de 2011.
IV. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
1.
Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer de
la presente demanda, en los términos previstos por el numeral 4 del artículo
241 de la Constitución Política.
2. Cuestión previa:
procedibilidad de los cargos aducidos por los demandantes
2.1. Reiterando la jurisprudencia
de este Tribunal[17] la acción pública de inconstitucionalidad
está destinada a provocar que la
Corte Constitucional, como máximo órgano de la
Jurisdicción Constitucional, tras el adelanto de un proceso, produzca una
sentencia con efectos de cosa juzgada sobre un cierto problema jurídico
planteado por el actor, relacionado con disposiciones creadas en general aunque
no exclusivamente por el Congreso de la
República, obrando como constituyente derivado o como órgano representativo
legislativo. En este orden de ideas, se trata de un instrumento que combina el
ejercicio de los derechos políticos (artículo 40
C.P.), con las prerrogativas entregadas al ciudadano para controlar el poder
desplegado por el legislador a través de la creación de normas jurídicas.
2.2. Ahora bien, aun desde su
faceta como derecho constitucional fundamental, esta facultad reconocida a los
ciudadanos puede estar regulada y delimitada por la ley, a fin de hacer
efectivo su ejercicio y definir las reglas a las cuales se somete. En este
sentido la acción pública de inconstitucionalidad busca ponderar entre el
interés perseguido por el actor al demandar y los demás bienes jurídicos
llamados a ser protegidos. Como lo ha expresado la jurisprudencia de esta
Corporación[18], no es función de ésta actuar de oficio, esto es, suplir al
demandante y pronunciarse sobre la exequibilidad de disposiciones que no han sido
acusadas, ni manifestarse sobre demandas que carecen de cargos concretos y
conceptos de violación constitucional reconocibles, pues de actuar así la
Corte se estaría convirtiendo en juez y parte, suplantando al ciudadano y contrariando
su función institucional de ser guardiana imparcial de la
Carta.
2.3. En este sentido, se debe
resaltar que la acción pública de inconstitucionalidad, conforme a lo previsto
en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, debe incluir todas las normas que
deberían ser acusadas para que el fallo no sea inocuo. De esta manera se
establece en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, los requisitos que debe
reunir la demanda, esto es exigencias básicas a partir de las cuales el
ciudadano ejerce su derecho de manera responsable y participa activamente en el
proceso de que trata el artículo 241 de la
Constitución Política, suministrando la información necesaria que permita
activar el funcionamiento de la
Jurisdicción Constitucional a instancias de la
Corte, como la obtención de un pronunciamiento definitivo sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de una determinada disposición
jurídica.
2.4. En lo que concierne a los
requisitos del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, reiterada jurisprudencia,
en particular la sentencia C-1052 de 2001[19], la Corte Constitucional estableció la importancia de requerir del
ciudadano el cumplimiento de unas cargas mínimas de comunicación y
argumentación, esto es “razones conducentes para hacer posible el debate”,
que informen adecuadamente al juez constitucional, con el fin de que éste
profiera una decisión de fondo sobre los preceptos legales acusados. Tales
requisitos no son otros que la definición del objeto demandado, el concepto
de la violación y la razón por la cual la
Corte es competente para conocer del asunto.
2.5. El objeto
demandado hace referencia al deber de identificar las normas acusadas como
inconstitucionales (artículo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991), cuya
transcripción debe acudir a una fuente oficial que asegure la exactitud de su
contenido y permita verificar las razones por las cuales para el actor ese
contenido normativo es contrario a la
Constitución. El concepto de la violación, consiste en la “exposición
de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma
constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de  la
demanda”. Sobre este punto se ha establecido que los cargos deben ser
ciertos, claros, específicos, pertinentes y suficientes. Esto significa que en
la demanda se deben plantear acusaciones comprensibles o claras, recaer
verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada y en ese orden ser
ciertas, mostrar de forma específica cómo la o las disposiciones objeto de
demanda vulneran la Carta, utilizando para tales efectos argumentos
pertinentes, esto es, de naturaleza constitucional y no legal o doctrinario ni
referidos a situaciones puramente individuales, y por último que la
argumentación del demandante debe ser suficiente, en el sentido de ser capaz de
suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.[20]
2.6. Para determinar si conforme a
lo expuesto, en el caso en estudio la demanda completó las exigencias
básicas para justificar un pronunciamiento de fondo se deben analizar los
cargos expuestos por los demandantes. Como quedó visto los actores presentan tres cargos de
inconstitucionalidad contra la Ley 1454 de 2011, que se pueden resumir[21] de la siguiente manera: el primer cargo se basa en desconocimiento
del Congreso de la República de los principios de
pluralismo y el respeto de la identidad cultural consagrada
en el Preámbulo y en el artículo 1° de la
Constitución política. Sobre este primer cargo los demandantes expresan que la
norma demandada niega y coarta la autonomía de las entidades territoriales, al
igual que desconoce el derecho de las regiones de conformarse como entes
territoriales, dejando de lado la identidad cultural de ciertas partes del país
como lo es la región Caribe. El segundo cargo de inconstitucionalidad
establece la presunta omisión del Congreso de la
República al no desarrollar lo contenido en los artículos 307 y 329
superiores, en la Ley 1454 de 2011. Al respecto, indican que la norma acusada
no contempló la integridad de los temas que la
Constitución establece para la regulación de la
LOOT, en la medida en que se omitió regular lo relativo a la
Región como ente territorial (RET) y lo relacionado con la conformación de las
entidades territoriales indígenas (ETI´s). El tercer cargo
se refiere a la existencia de vicios de procedimiento en la formación de la ley
acusada. Los demandantes sostienen que el proyecto de ley aprobado fue votado
por una mayoría absoluta, siguiendo el procedimiento ordinario previsto en la
Ley 5ª de 1992, desconociendo el mandato constitucional dispuesto en el
artículo 133 de la C.P. que establece el voto nominal y público por regla
general. Con base en lo anterior, pasa la
Corte a analizar sí del contenido de la demanda se puede derivar la existencia
de cargos aptos para llevar a un pronunciamiento sobre el fondo del asunto.
2.7. Primer Cargo: Desconocimiento
con la Ley 1454 de 2011 de los principios
de pluralismo y el respeto de la identidad cultural  consagrada
en el Preámbulo y en el artículo 1° de la
Constitución política
2.7.1. Sobre el primer cargo
relacionado con el desconocimiento en la Ley 1454 de 2011, los principios de
pluralismo y de respeto de la identidad cultural consagrados en el Preámbulo y el artículo
1° de la Constitución Política, encuentra la
Corte que la demanda carece de los presupuestos de claridad, certeza,
específicidad, pertinencia y suficiencia para ser analizada de fondo.
2.7.2. Con relación a la claridad
se constata que el cargo no contiene una coherencia
argumentativa tal que permita identificar con nitidez el contenido de la
censura y su justificación respecto a la violación de los principios de
pluralismo y el respecto de la identidad cultural. En efecto, se comprueba en
este caso que los accionantes se limitan a explicar los conceptos de Estado
unitario, descentralización y autonomía regional[22] sin que establezcan una relación nítida de cuáles son los elementos
de la Ley 1454 de 2011 que atentarían contra los artículos constitucionales
relacionados con el pluralismo y el respeto por la identidad cultural regional.
2.7.3. Del mismo modo no se
aprecia que los actores sigan un hilo conductor que permita entender claramente
los reproches formulados, y aunque exponen que el país se encuentra actualmente
centralizado y que por esta razón se estarían desconociendo los lineamientos de
la Carta Política relacionados con la autonomía de las entidades
territoriales, no se realiza por parte de los demandantes ninguna explicación
adicional que permita establecer la conexidad entre los aspectos
constitucionales referenciados en la demanda y el texto de las normas acusadas,
dando lugar a que se presente confusión e ininteligibilidad de los argumentos
de inconstitucionalidad presentados en la demanda.
2.7.4. Así
mismo, se colige que en la demanda no se cumple con el presupuesto de certeza,
porque el cargo analizado no cuestiona un contenido
legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado. Ciertamente
los demandantes no analizan de manera puntual las normas o cuerpo de normas que
consideran lesivas de los principios constitucionales de pluralismo y respeto
de la identidad cultural regional y solamente realizan explicaciones generales
y abstractas respecto a la necesidad de respetar el ámbito de autonomía
territorial contenido en la Constitución.
2.7.5. Por
otra parte, se comprueba que la demanda no cumple con el presupuesto de especificidad
ya que el cargo de inconstitucionalidad se sustenta con argumentaciones
abstractas, globales y vagas en donde no se relaciona
en forma concreta y directa las disposiciones que se acusan, impidiendo que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad. En efecto, los
demandantes parten de que se debe respetar el principio de autonomía que se ha
venido garantizando en reiterada jurisprudencia constitucional pero no indican
de qué manera la Ley 1454 de 2011, puede llegar a ser lesiva de dicho principio
constitucional de manera concreta y puntual.
2.7.6. Del mismo modo, se
comprueba que el cargo no cumple con la carga de pertinencia
debida, ya que el concepto de la violación no está construido con base en
argumentos de índole constitucional, lo cual se evidencia en que los actores
traen a colación argumentos de autoridad como lo son las declaraciones del
Doctor Rodrigo Rivera en torno a la autonomía territorial o presentan ejemplos
como lo son la ocurrencia del “Voto Caribe” o los movimientos tendientes a la
regionalización en el Pacífico, argumentos que pueden llegar a ser válidos en
una discusión política, pero que no lo son en esta clase de procesos, donde lo
prescrito por la Carta es un debate entre la
Constitución y la norma acusada, y no un parangón entre unos sucesos u
opiniones y la norma demandada[23].
2.7.7. De
igual manera, los reproches formulados carecen de suficiencia,
por cuanto los demandantes se limitan a definir los conceptos de
descentralización y autonomía regional, sin dar argumento alguno que desvirtúe
la presunción de constitucionalidad de la normatividad demandada. En este caso
es evidente, que el cargo carece de razones capaces de despertar una duda
mínima sobre la exequibilidad de la ley impugnada, puesto que los ciudadanos no
debaten ni sustentan de qué manera la Ley 1454 de 2011 (LOOT) vulnera los
principios de pluralismo y la identidad cultural, es decir, no señalan un cargo
reconocible de inconstitucionalidad respecto a la ley demandada.
2.7.8. En conclusión, por no
cumplir con los presupuestos mínimos de claridad,
certeza, específicidad, pertinencia y suficiencia, ni
aún bajo la aplicación del principio pro actione, la
Corte Constitucional se inhibirá en relación con el presente cargo y
así lo señalará en la parte resolutiva de esta Sentencia.
2.8. Segundo Cargo: Omisión del Congreso de la
República al no desarrollar lo contenido en los artículos 307 y 329 superiores
en la Ley 1454 de 2011
2.8.1. El segundo cargo planteado por los
demandantes, se resume en la omisión legislativa del Congreso de la
República al no desarrollar lo contenido en los artículos 307 y 329 superiores
en la Ley 1454 de 2011 que como se ha visto se refieren a las regiones como
entidades territoriales y a las entidades territoriales indígenas
respectivamente. Sobre este cargo los actores cumplieron con la carga de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia ya en la demanda se
evidencia una carga argumentativa tal que permite a la
Corte identificar el contenido de la censura y su justificación.
2.8.2. No
obstante lo anterior encuentra la Corte que en este caso lo que se presenta no
es una omisión legislativa relativa, como lo indican los demandantes, sino una
omisión legislativa absoluta ya que existe una regulación precaria y remisoria
de las regiones como entidades territoriales contenidas en el artículo 307 y de
las entidades territoriales indígenas del artículo 329 que no permiten inferir
que se dio un desarrollo integral y pleno de dichos artículos en la medida en
que las materias propias de la ley orgánica de ordenamiento territorial pueden
estar contenidas en diversas leyes, y no tienen por qué estar reguladas en un
documento legal único. Es decir, que la
Constitución no exige, como aducen los demandantes, que todos los temas que
tengan reserva de ley orgánica territorial deban de estar incluidos en un único
documento jurídico ya que como se ha reiterado en las Sentencias C-600A de
1995, C- 795 de 2000 y C-093 de 2002 los temas relacionados con el ordenamiento
territorial pueden desarrollarse en diversos cuerpos normativos siempre y
cuando éstos cumplan con el limitante de haber sido tramitados y aprobados como
leyes orgánicas.
2.8.3. En
atención a lo anterior el segundo cargo de inconstitucionalidad no puede ser
conocido por la Corte ya que se generaría un fallo inhibitorio por la
posibilidad que tiene el legislador de dictar varias leyes de ordenamiento
territorial. Empero considera la Corte que en el caso concreto debe realizarse
un análisis de por qué razones en este caso se presenta una omisión legislativa
absoluta que genera un fallo inhibitorio[24] ya que se evidencia que el tema de la
regulación de las regiones como entidades territoriales del artículo 307 y las
entidades territoriales indígenas (ETI´s) del artículo 329 no ha sido regulado
por el legislador después de más de veinte años de vigencia de la
Constitución de 1991 dando lugar a que se impida la puesta en práctica de
dichas entidades territoriales.
2.8.4. Teniendo
en cuenta lo anterior la Corte explicará por qué razón se presenta una omisión
legislativa absoluta en la Ley 1454 de 2011 en el desarrollo de los contenidos
establecidos en los artículos 307 y 329 de la
Constitución que establece las regiones como entidades territoriales y las
entidades territoriales indígenas respectivamente.
2.8.5. Sobre el particular la
Corte analizará en un primer lugar (i) las materias sujetas a reserva de Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y especialmente lo referente a las
regiones como entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas;
en segundo término (ii) la Corte estudiará con base en la doctrina y la
jurisprudencia constitucional el tema de la inconstitucionalidad por omisión
legislativa; y por último (iii) la Corte verificará porqué razón en la
Ley 1454 de 2011 el legislador incurrió en una omisión legislativa absoluta al
no regular los contenidos establecidos en los artículos 307 y 329 de la
Constitución que daría lugar a que en este caso se tenga que proferir una
decisión inhibitoria.
2.8.6. En cuanto a las materias
sujetas a reserva de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) la
Constitución de 1991 estableció en el  artículo 151 de la
C.P. que, “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto
el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán
los reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras, las normas sobre
preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las
leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los
votos de los miembros de una y otra cámara”[25].
2.8.7.
Del mismo modo se estableció que la asignación de competencias normativas a las
entidades territoriales concretamente los artículos 150.4, 286, 288, 297, 307,
319, 321 y 329 de la Constitución Política han establecido de forma literal la “reserva
de ley orgánica”[26].
En estas normas se establece que mediante el trámite propio de este tipo de
leyes se regulan aspectos relacionados con la organización territorial. Dichos
artículos establecen lo siguiente:
(i)
Artículo 150.4
“Corresponde al Congreso hacer las leyes[27].
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 4. Definir la división
general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución, fijar
las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades
territoriales y establecer sus competencias”.
(ii)
Artículo 286 C.P
“Son entidades territoriales los departamentos, los distritos,
los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles
el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se
constituyan en los términos de la
Constitución y la ley”[28].
(iii)
Artículo 288 de C.P
“Una Ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá
la distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los
distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la
ley”[29].
(iv)
Artículo 297
“El Congreso Nacional puede decretar la formación de nuevos
departamentos, siempre que se cumplan los requisitos exigidos en la ley
orgánica del ordenamiento territorial y una vez verificados los
procedimientos, estudios y consulta popular dispuesto en la Constitución”[30].
(v) Artículo 307
“La respetiva ley orgánica, previo concepto de la comisión
de ordenamiento territorial, establecerá las condiciones para solicitar la
conversión de la región en entidad territorial. La decisión tomada por el
Congreso se someterá en cada caso a referendo de los ciudadanos de los
departamentos interesados. La misma ley establecerá las atribuciones, los
órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación
en el manejo de los ingresos provenientes del fondo nacional de regalías.
Igualmente definirá los principios para la adopción del estatuto especial de
cada región”[31].
(vi) Artículo 319
“Cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas,
sociales y físicas, que den al conjunto características de un área
metropolitana (…) La ley de ordenamiento territorial adoptará para las
áreas metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de carácter especial;
garantizará que en sus órganos de administración tengan adecuada
participación las respectivas autoridades municipales; y señalará la forma de
convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los
municipios (…)”[32].
(vii) Artículo 321
“Las provincias se constituyen con municipios o territorios
indígenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo departamento. La ley
dictará el estatuto básico y fijará el régimen administrativo de las
provincias que podrán organizarse para el cumplimiento de las funciones
que les deleguen las entidades nacionales o departamentales y que les asignen
la ley y los municipios que las integra”[33].
(viii) Artículo 329
“La conformación de las entidades territoriales indígenas se hará
con sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento
territorial, y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con
participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo
concepto de la comisión de ordenamiento territorial (…)”[34].
2.8.8.
Por otra parte, la Corte Constitucional vía jurisprudencia ha resuelto qué
materias están sujetas al trámite de la ley orgánica en asuntos relacionados
con las competencias y atribuciones de las entidades territoriales. La primera
sentencia que se refirió al tema fue la C- 600A de 1995[35] en la cual
se establece que, “El criterio puramente literal no
es suficiente ni adecuado para delimitar el contenido general de la legislación
orgánica territorial (…) también hay otros contenidos que la
Carta tácitamente ha deferido a este tipo de estatuto, aun cuando los
artículos constitucionales respectivos no hayan utilizado, de manera literal,
la expresión ‘ley orgánica de ordenamiento territorial’ (…)”[36].
2.8.9.
De otro lado, se especificó en la misma Sentencia que la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) ha de regular tres temas: (i)
la estructura territorial y la organización de los poderes públicos en función
del territorio, de forma que se incluya la definición de las condiciones
y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas
divisiones administrativas del territorio, así como su régimen jurídico básico;
en segundo lugar (ii) los mecanismos de participación relacionados con el
ordenamiento territorial a partir de los cuales se decida la incorporación y
pertenencia a una división territorial; y por último (iii) la asignación de
competencias normativas y no normativas a las entidades territoriales, así como
la distribución de competencias entre la
Nación y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos
mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar.
2.8.10. Finalmente, se afirmó que hasta tanto no existan los
lineamientos de distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales por intermedio de una Ley Orgánica no se
puede a través de una ley ordinaria distribuir o asignar competencias entre la
Nación y las entidades territoriales[37].
2.8.11. Por su parte, en la
Sentencia C- 894 de 1999[38] que tuvo origen en la demandas de los artículos 117, 122, 123, 128
y 134 de la Ley 488 de 1998 que contenían normas de carácter tributario, se
estableció que “En el evento en el que el juez constitucional se enfrente al
estudio de una ley ordinaria que ha sido demandada por vulneración de la
reserva de ley orgánica, y siempre que los criterios hermenéuticos existentes
resulten insuficientes para definir si la materia regulada por ésta se
encuentra reservada al legislador orgánico, la duda debe resolverse a favor
de la opción adoptada por el legislador ordinario y, por lo tanto, la norma
deberá ser declarada exequible respecto del cargo en mención”[39].
2.8.12. Dicha línea jurisprudencia fue confirmada
posteriormente en la Sentencia C- 579 de 2001[40], que analizó
la Ley 617 de 2000, por la cual se
estableció la categorización de departamentos y municipios, se indicó
que únicamente hacen parte de la reserva de ley orgánica aquellas normas
señaladas especialmente por el Constituyente y citando la
Sentencia C -432 de 2000 dispuso que la duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de
ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario por dos motivos: (i) la existencia de una cláusula general de
competencia a favor del legislador, y (ii) el hecho de que las limitaciones
propias de las leyes orgánicas, constituyen un límite al proceso democrático.
2.8.13. Sobre este mismo punto se indicó que, “La reserva de la ley orgánica de ordenamiento territorial, por
tratarse de una restricción a la actividad del legislador ordinario, constituye
una excepción a su cláusula general de competencia que, por lo mismo, debe
interpretarse en forma restrictiva y limitada, incorporando bajo su alcance
únicamente aquellas materias expresamente reservadas por el Constituyente para
este tipo de leyes”[41].
2.8.14. Finalmente se señaló en dicha Sentencia que las materias
propias del ordenamiento territorial que deben regularse mediante ley orgánica
podían clasificarse en dos grandes grupos: en primer lugar (i) la distribución
y asignación de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de
acuerdo con el mandato del artículo 288 de la
Carta, y en segundo término (ii) aquellos eventos excepcionales, en los cuales
la Constitución difiere a la ley orgánica de ordenamiento territorial el
tratamiento de ciertos asuntos específicos sin que exista un criterio general y
uniforme que haya orientado al Constituyente para exigir la regulación de estas
distintas materias a través de ley especial.
2.8.15. A su turno, en la
Sentencia C- 795 de 2000[42] en la cual se demandó el artículo 7, numeral 2, parcial, de la
Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la
Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de1991”, estableció que dicha norma era
inconstitucional por violar la reserva de ley orgánica contenida en el artículo
288 de la C.P., ya que regulaba temas relacionados con las comunidades
indígenas[43]. Del mismo modo se dijo que, “La ley orgánica de ordenamiento
territorial - sea que se expida mediante una ley única o a través de
distintas leyes del mismo tipo -, necesariamente debe ocuparse de las
comunidades indígenas asentadas dentro de los límites de las entidades
territoriales existentes o de las que en el futuro se erijan (…)”[44].
2.8.16. Por otra parte se debe
destacar la Sentencia C-093 de 2002[45] en la cual se efectuó el control de constitucionalidad del literal
a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994, “por la  cual se expide la
Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas”, mediante la cual la
Corte estableció que:
“La Constitución Política tiene previsto que ciertas materias deben ser reguladas a
través de leyes orgánicas, esto es que el reglamento del Congreso, la ley de
presupuesto y apropiaciones, la ley del plan y la ley de ordenamiento
territorial requieren para su aprobación la mayoría absoluta de los miembros de
una y otra cámara - artículos 151, 288, 297, 307, 319, 329, 349 y 352
C.P.-. Y la jurisprudencia constitucional ha puntualizado que para que una
ley, que por razón de la materia debe ser dictada como orgánica, cumpla con el
dictado constitucional de haber sido aprobada por la mayoría absoluta de los
miembros de una y otra cámara, no solo se requiere que la iniciativa alcance
tal mayoría, sino que, además, la iniciativa haya sido propuesta como orgánica,
condición que ha debido mantenerse a lo largo del trámite, de manera que la
intención del Congreso de expedir, por razón de la materia, una ley conforme al
trámite previsto en el artículo 151 constitucional resulte clara y
contundente”.
2.8.17. Del mismo modo, y al igual
de lo que se dijo en la Sentencia C- 795 de 2000, la
Corte dirimió en este caso el asunto de sí la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial debía ser expedida en un único cuerpo
o en varios, frente a lo cual manifestó lo siguiente:
“(…) la reserva de ley orgánica es de aplicación
restrictiva, como quiera que condiciona la actividad parlamentaria y puede
comprometer la cláusula general de competencia del Congreso[46], de manera que aunque la expresión ‘Ley de Ordenamiento
Territorial’, utilizada en varias disposiciones constitucionales –artículos
288, 297, 307, 319 y 329-, podría ser entendida en el sentido de que el
Congreso debe reunir en un solo cuerpo normativo todas las materias relativas a
la configuración territorial del Estado, tal interpretación no es de
recibo.
Lo anterior porque el propósito de las leyes
orgánicas, en general, consiste en regular el ejercicio de la actividad
legislativa en torno de las mayorías parlamentarias que requieren la adopción
de aquellos asuntos previamente determinados por la
Carta, por razón de su esencialidad con el funcionamiento del Estado, y el de
las leyes de ordenamiento territorial, en particular, en salvaguardar, por
conducto de las mayorías parlamentarias exigidas para la adopción de asuntos
relativos al ordenamiento territorial, ‘(…) la autonomía territorial y los
derechos de las entidades territoriales’[47].
De ahí que se haya considerado que disposiciones
relativas a asuntos no sujetos a la reserva de ley orgánica pueden estar
contenidas en un solo texto con aquellas que desarrollan aspectos no sujetos a
tal reserva, siempre que guarden entre sí la concatenación material exigida por
el artículo 158 superior. Y, así mismo, se ha dicho que lo relativo al
ordenamiento territorial, que debe tramitarse como ley orgánica, bien puede
desarrollarse en diversos cuerpos normativos, siempre que éstos cumplan con el
limitante de haber sido tramitados y aprobados como leyes orgánicas”[48].
2.8.18. Recientemente en la
Sentencia C- 313 de 2009[49] se señaló que la creación, modificación,
fusión y eliminación de las entidades distritales debe ser previsto por la
LOOT de acuerdo con el numeral 4º del artículo 150 de la norma superior que
dispone que le corresponde al Congreso a través de leyes, “Definir la
división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución
y “fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar
entidades territoriales y establecer sus competencias”. Teniendo en cuenta
dicho artículo se estableció que “(…) corresponde a la ley orgánica de
ordenamiento territorial sentar los parámetros a los cuales debe someterse el
propio Legislador ordinario al expedir las leyes de creación, modificación,
fusión y eliminación de los entes territoriales, a excepción de los
municipios, dado que la Constitución revistió a las asambleas departamentales
del poder de decidir la existencia de municipios a través de ordenanzas (…)”[50].
2.8.19. En cuanto a las
regiones se debe advertir que la
Constitución de 1991 estableció en el artículo 286 de la
C.P. que la ley puede darles el carácter de entidades territoriales, cuya
Constitución se debe sujetar a los términos que establezca la ley[51]. Del mismo modo en los artículos 306 y 307 de la
Constitución se diferenció entre las Regiones Administrativas y de
Planificación (RAP) y las Regiones como Entidad Territorial (RET). Respecto a la
Región Administrativa y de Planificación contenida en el artículo 306 de la
C.P., se dijo que ésta contará con personería jurídica, autonomía y patrimonio
propio y su objeto principal será el desarrollo económico y social del
respectivo territorio.
2.8.20. Por su parte, las regiones
como entidad territorial establecidas en el artículo 307 de la
C.P., se indicó que las mismas deben ser regulas por (i) ley orgánica de
ordenamiento territorial y (ii) previo concepto de la comisión de ordenamiento
territorial. En dicha ley se debe establecer las condiciones para solicitar la
conversión de la región en entidad territorial, de manera que la decisión
tomada por el Congreso se someterá “en cada caso” a referendo de los ciudadanos
de los departamentos interesados. Igualmente, en dicha ley orgánica se
establecerán las atribuciones de las mismas, los órganos de administración, los
recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes
del fondo nacional de regalías, así como los principios para la adopción del
estatuto especial para cada región. De lo anterior, se concluye la necesidad de
la ley orgánica que regule lo relativo a la
Constitución y funcionamiento de las regiones con independencia de la ley
orgánica de ordenamiento de creación específica de algunos de ellos.
2.8.21. Por otro lado, la
Constitución estableció en el artículo 329[52] que la conformación de las entidades territoriales indígenas
se haría con sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento
territorial. En este caso se dispuso en el mismo artículo que la delimitación
de dicha entidad territorial se hará por el Gobierno Nacional con participación
de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la
comisión de ordenamiento territorial. En dicha ley se debe definir las
relaciones y coordinación de estas entidades con aquellas de las cuales formen
parte. Finalmente se indica en el parágrafo del artículo 329 que en caso de que
un territorio indígena decida constituirse como entidad territorial, se hará
con el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley orgánica de
ordenamiento territorial[53]. Esta ley orgánica que se refiere a las entidades territoriales
indígenas está llamada a establecer la coordinación entre las entidades
territoriales indígenas con aquellas de las cuales formen parte.
2.8.22. En conclusión la jurisprudencia
constitucional ha establecido que para determinar la reserva de ley orgánica en
materia de ordenamiento territorial se parte en primer término de los artículos
que de manera literal ha dispuesto el constituyente como sujetos a dicho
trámite de aprobación. Es decir, los artículos 150.4, 286, 288, 297, 307, 319,
321 y 329. Sin embargo, se ha señalado por parte de la jurisprudencia de esta
Corte que el criterio puramente literal o semántico no es suficiente ni
adecuado para determinar la legislación orgánica territorial, ya que hay otros
contenidos que de manera tácita y a partir de su finalidad deben someterse a
dicha aprobación[54].
Por otro lado, se ha establecido que la LOOT debe regular tres temas que se
refieren: (i) a la estructura territorial y la organización de los poderes
públicos en función del territorio en donde se establecen las definiciones,
condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales así como
su régimen jurídico básico; en segundo lugar (ii) los mecanismos de
participación por los cuales se decida la incorporación y pertenencia a una
división territorial; y por último (iii) la asignación de competencias
normativas y no normativas de las entidades territoriales y la resolución de
los conflictos competenciales con la Nación[55].
Igualmente se ha establecido que las leyes orgánicas de ordenamiento
territorial no tienen que estar contenidas en un documento único y por ende se
debe hablar de “legislación orgánica de ordenamiento territorial”[56] porque la
legislación puede ser múltiple y desarrollarse no en una única ley sino en
varias leyes orgánicas. De otra parte, se ha señalado que una misma ley puede
contener materias de ley orgánica y materias de ley ordinaria siempre que éstas
guarden una conexidad temática razonable[57].
Finalmente, se ha dispuesto en materia de reserva de ley orgánica de
ordenamiento territorial, que cuando existe duda entre si una materia
territorial debe tramitarse por ley orgánica o por ley ordinaria “la duda debe
resolverse a favor de la adopción por el legislador ordinario”, ya que (i)
existe una cláusula general de competencia a favor del legislador y (ii) las
limitaciones propias de las leyes orgánicas constituyen una restricción al
proceso democrático[58].
Por otra parte se debe tener en
cuenta que el constituyente estableció en dos artículos la conformación de
regiones: por un lado la región administrativa y de gestión contenida en el
artículo 306 de la C.P., que no específica literalmente que se establecerán
mediante el trámite de la ley orgánica pero que por su finalidad se puede
inferir que debe ser aprobadas con los requisitos de esta legislación; y por
otro, la región como entidad territorial que se establece en el artículo 307 de
la C.P., que de manera literal indica que se debe regular mediante el trámite
de la ley orgánica. Finalmente el artículo 329 de la
C.P. señala que la conformación de las entidades territoriales indígenas, así
como las relaciones y la coordinación de estas entidades con aquellas de las
cuales forman parte, se hará conforme a lo establece en la ley orgánica de
ordenamiento territorial. Es decir que en este caso se establece de manera
literal y específica la reserva de ley orgánica para la conformación de las
entidades territoriales indígenas.
2.8.23. En cuanto a la temática de
la inconstitucionalidad por omisión legislativa se tiene que
decir que en primer lugar la figura de la inconstitucionalidad por omisión
legislativa fue planteado en la dogmática por el alemán Wessel quien en un
escrito de 1952 titulado “Die Rechtsprechung der BVerfG zur Lehre von
Versassungsbeschwerde” introdujo el concepto de la inconstitucionalidad
por  omisión legislativa. En dicho escrito Wessel explicaba que la omisión de
un deber de legislación podía dar lugar a la lesión de determinados derechos
individuales[59].
2.8.24. Posteriormente Costantino
Mortati en su obra “Appunti per uno Studio sui remedi giuridizionale contro
comportamenti omissivi del Legislatore”[60] resaltó que una cosa es que se presente una laguna normativa en la
legislación que puede ser resuelta a través de la analogía o mediante la labor
interpretativa y, otra cosa, es la ausencia de legislación por incumplimiento
de un deber jurídico. Para Mortati, “la omisión supone siempre un
incumplimiento voluntario equivalente a un acto expreso de disposición
contrario a un deber constitucional; la laguna, en cambio, puede producirse de
modo involuntario”[61]. En dicho estudio concluye Mortati que
al presentarse una omisión legislativa para el desarrollo de la
Constitución, sólo es posible para el órgano constitucional realizar una
declaración somera de ilegitimidad y negligencia del comportamiento legislativo[62].
2.8.25. Para algunos autores la
problemática de la inconstitucionalidad por omisión legislativa empieza a ser
resuelta desde tres ámbitos: en primer lugar (i) desde el ámbito eminentemente
académico en el cual algunos autores establecen que se debe dar la posibilidad
de que los tribunales constitucionales, al realizar el control, provean la
legislación omitida; en segundo lugar (ii) desde el ámbito jurisprudencial
desde el cual los tribunales constitucionales como el italiano, el alemán y más
tardíamente el español empezaron a implementar la posibilidad de control de
constitucionalidad de las omisiones legislativas; y finalmente (iii) a través
de la implementación de normas constitucionales que imponen el deber de
legislar para que el Congreso cumpla su labor de desarrollo normativo de la
Constitución[63].
2.8.26. En Alemania, por ejemplo,
el Tribunal Constitucional a través de la figura de la “Queja Constitucional” o
“Verfassungsveschwerde” ha interpretado el artículo 1.1. de la
Ley Fundamental de Bonn que establece que “los derechos fundamentales que se
enuncian a continuación vinculan al Poder Legislativo, al poder
ejecutivo y a los tribunales” a título de derecho directamente aplicable,
para “corregir previsiones legislativas defectuosas o aquellas que quedan
desfasadas por circunstancias sobrevenidas, en cuanto resulte necesario para la
protección efectiva de los derechos fundamentales”[64]. Por su parte la jurisprudencia constitucional italiana mediante la
distinción entre “disposición” y “norma” ha dado lugar a la figura de las
sentencias manipulativas y su subclasificación en sentencias interpretativas,
aditivas, de recomendación y sustitutivas que le permiten a la
Corte Constitucional integrar mediante sentencia la legislación omitida, sobre
todo en los casos de violación del principio de igualdad[65]. Finalmente, el Tribunal Constitucional español ha
considerado que la omisión existe cuando la
Constitución impone al legislador la necesidad de expedir normas y el
legislador no lo hace, y en el ámbito de los derechos fundamentales ha
reconocido que la ausencia de una regulación sobre su ejercicio no es obstáculo
para reconocer su eficacia directa[66].
2.8.27. Desde el punto de vista
normativo, se establecen preceptos constitucionales que imponen el deber
constitucional de legislar en las constituciones de la ex Yugoslavia de 1974
(artículo 377), de Portugal de 1976 (artículo 279) y en su reforma de 1982
(artículo 283)[67], en la Constitución de Brasil de 1988 (artículo 102.1 y II)[68], en la Constitución de la
Provincia de Rio Negro en Argentina (artículo 207.2.d)[69], en la Constitución de Costa Rica (artículo 173 inciso f y artículo
75)[70], en la Constitución de Hungría (Cláusula 32ª. 3) y más
recientemente en la Constitución Bolivariana de Venezuela en su artículo 336.7[71].
2.8.28. Por su parte esta Corte ha
establecido desde las sentencias C- 073[72] y C- 543 de 1996[73] que cuando la demanda se estructura sobre la base de una omisión
legislativa absoluta[74], es decir cuando existe ausencia total de legislación, no se cuenta
con un parámetro normativo para realizar el control y por ende la demanda no
procede en este caso porque la Corte carece de competencia para realizarlo.
2.8.29. Sobre la imposibilidad de
realizar el control de constitucionalidad sobre las omisiones legislativas
absolutas dijo la Corte en la Sentencia C- 073 de 1996 que, “La
acción pública de inconstitucionalidad no puede entablarse contra una norma
jurídica por lo que en ella no se expresa, sino que tiene lugar únicamente
respecto del contenido normativo de la disposición acusada”.
2.8.30. En este mismo sentido en la
Sentencia C- 543 de 1996 se estableció que, “La acción pública de inconstitucionalidad si
bien permite realizar un control más o menos extenso de la labor legislativa,
no autoriza la fiscalización de lo que el legislador genéricamente ha omitido,
conforme a las directrices constitucionales (…) Por esta razón, hay que excluir
de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones legislativas
absolutas: si no hay actuación, no hay acto qué comparar con las normas
superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de control.
La Corte carece de competencia para conocer de demandas de
inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta”[75].
2.8.31. En esta misma Sentencia se
estableció que:
“El legislador puede violar
los deberes que le impone la Constitución de las siguientes maneras: cuando no
produce ningún precepto encaminado a ejecutar el deber concreto que le ha
impuesto la Constitución; cuando en cumplimiento del deber impuesto por la
Constitución, favorece a ciertos grupos, perjudicando a otros; cuando en
desarrollo de ese mismo deber, el legislador en forma expresa o tácita, excluye
a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga al resto; cuando el
legislador al regular o construir una institución omite una condición o un
ingrediente que, de acuerdo con la
Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella. En el primer
caso, se presenta una omisión legislativa absoluta por cuanto falta la
disposición de desarrollo legislativo de un determinado precepto
constitucional; mientras que en los restantes, existe una omisión
legislativa relativa por que si bien el legislador ha expedido la ley en
ella solamente ha regulado algunas relaciones dejando por fuera otros supuestos
análogos, con clara violación del principio de igualdad”[76].
2.8.32. Por otra parte, desde la
Sentencia C- 427 de 2000[77] la Corte ha establecido que para la prosperidad del cargo por
omisión legislativa relativa, es necesario que se cumplan determinados
requisitos, que se pueden sintetizar de la siguiente manera: (i) que exista una
norma sobre la cual se predica; (ii) que una omisión en tal norma excluya de
sus consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse
dentro de su presupuesto fáctico; (iii) que dicha exclusión no obedezca a una
razón objetiva y suficiente; (iv) que al carecer de una razón objetiva y
suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada entre los casos
que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma
y; (v) que la omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del
legislador[78].
2.8.33. Igualmente, se consagra en la
Sentencia C-041 de 2002[79] que una omisión legislativa se vincula con un aspecto puntual
dentro de una normatividad específica, “(…) pero aquella se vuelve
constitucionalmente reprochable si se predica de un elemento que, por razones
lógicas o jurídicas –específicamente por razones constitucionales-, debería
estar incluido en el sistema normativo de que se trata, de modo que su ausencia
constituye una imperfección del régimen que lo hace inequitativo, inoperante
o ineficiente”[80].
2.8.34. En esta misma Sentencia se concluyó que el legislador
incurre en una omisión legislativa principalmente en dos casos: (i) cuando ha
regulado de manera insuficiente o incompleta un mandato constitucional (omisión
de una condición o un ingrediente que de acuerdo con la
Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella) lo cual
conduce a la violación del derecho a la igualdad[81]; y en segundo término (ii) cuando el legislador al regular o
construir una institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo
con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella (por
ejemplo) si al regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa[82].
2.8.35. Por otra parte, en la
Sentencia C- 442 de 2009[83] se estableció una gradación por parte de la
Corte para incluir lo omitido y se prescribió que dicha competencia dependía
del grado de deficiencia del legislador. En este sentido se señaló que: “(…) Si la deficiencia es mínima, el juez de control de
constitucionalidad no sólo tiene la competencia, sino el deber de integrar
aquello que el legislador obvió. Si la deficiencia es media, se deberá sopesar
la necesidad de llenar el vacío con la imposibilidad de la
Corte de usurpar competencias establecidas por la
Carta en cabeza del legislador, y si la deficiencia es total la
Corte deberá instar al legislador para que desarrolle la regulación
pertinente”[84].
2.8.36. Posteriormente, en la
Sentencia C- 728 de 2009[85] se hizo un recuento bastante detallado de la figura de la
inconstitucionalidad por omisión en Colombia y las formas en que esta Corte
puede reparar dicho vacío de legislación a través de las sentencias
integradoras y sustitutivas[86]. Del mismo modo se recordó que la inconstitucionalidad por omisión
no sólo resulta de la afectación del derecho a la igualdad y del debido proceso
y se dispuso que: “(…) También sería posible
señalar que el producto de la actividad legislativa resulta incompleto, por no
incorporar una previsión cuya inclusión resultaba imperativa a la luz de la
Constitución, y que por consiguiente existe una inconstitucionalidad que
proviene de dicha omisión”.
2.8.37. En dicha sentencia se
indicó que aunque la inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta se
encuentra proscrita porque no hay acto que comparar con la norma superior, esto
no ha impedido que la
Corte, en diversas oportunidades, haya acudido a los exhortos al legislador,
para que en un plazo razonable, expida la legislación que se echa de menos a la
luz de los mandatos constitucionales. Expresó la
Corte en aquella oportunidad que las llamadas al Congreso mediante el exhorto
las ha utilizado en la Sentencia C- 691 de 2008[87] en la cual se hace un llamado al
legislador para que expida una regulación de la huelga en los servicios
públicos que sea acorde con la Constitución; en la
Sentencia C- 230A de 2008 para que actualice la legislación electoral[88]
y en la Sentencia C- 750 de 2008 para que se expida el Estatuto del Trabajo en
los términos del artículo 53 de la Constitución[89].
Precisamente, con base en estos precedentes jurisprudenciales en la
Sentencia C- 728 de 2009 se exhortó al Congreso para que hiciera una
legislación sobre la objeción de conciencia frente al servicio militar y en la
Sentencia C- 577 de 2011[90] se exhortó al Congreso para que en el término perentorio de dos
años realizará una legislación que impidiera el déficit de protección de las
parejas del mismo sexo[91].
2.8.38. Más recientemente en
sentencias como la C- 600 de 2011[92] y la C- 395 de 2012[93] se reiteró la doctrina
jurisprudencial en torno a la inconstitucionalidad por omisión en el sentido de
que esta se predica sólo de las omisiones de carácter relativo y que la
Corte debe valorar en el control si existe una norma por la cual se predique
el cargo que de lugar a una discriminación o exclusión que no pueda ser
explicada con una razón suficiente, o que dicha omisión sea el resultado del
incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al
legislador.
2.8.39. En conclusión, sobre
este punto se puede decir que esta Corte ha recogido la figura de la
omisión legislativa relativa cuando se puede hacer la constatación de la falta
o ausencia de legislación a través de la comparación entre la
Constitución y una norma o conjunto de normas establecidas previamente por el
legislador.
Igualmente, que esta Corte ha
rechazado la figura de la inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta,
ya que en este caso se carece de competencia por no existir parámetro de
control de constitucionalidad. Sin embargo, se constata que en caso de omisión
legislativa absoluta la Corte ha venido utilizando la herramienta del exhorto
para llenar así los vacíos de legislación por la vulneración de deberes
constitucionales de legislación o la protección de grupos discriminados.
Por otro lado, se comprobó que
la omisión legislativa relativa no sólo se predica de la violación del derecho
a la igualdad o del debido proceso, sino también de cualquier elemento que por
razones constitucionales debería estar incluido en el sistema normativo de modo
que éste no resulte inequitativo, inoperante o ineficiente. Por último, se ha
reiterado que para analizar si se ha presentado una omisión legislativa
relativa el juez constitucional debe valorar en el “test de las omisiones
legislativas inconstitucionales” cinco aspectos: (i) que exista una
norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma
excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables,
tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el
precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador. Como se ha venido estableciendo en
el presente caso se presenta una inconstitucionalidad por omisión legislativa
absoluta por la carencia de desarrollo de los artículos 307 y 329 de la
C.P. en la Ley 1454 de 2011.
2.8.40. En cuanto a la omisión absoluta de
regulación de los contenidos establecidos en los artículos 307 y 329 de la
C.P. en la Ley 1454 de 2011 y la explicación del fallo inhibitorio con
relación a este cargo se evidencia que con la expedición
de la Ley 1454 de 2011, el Congreso incurrió en una omisión legislativa
absoluta al no desarrollar en dicha ley los contenidos establecidos en los
artículos 307 y 329 de la C.P., que se refieren respectivamente al
establecimiento de regiones como entidades territoriales y las entidades
territoriales indígenas.
2.8.41. Como quedó visto
anteriormente los demandantes aducen que la
Ley 1454 de 2011, debió comprender todos los aspectos que la
Constitución ordena que deben ser tramitados mediante la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y que por ende se produjo una
inconstitucionalidad por omisión legislativa ya que no se reglamentó el
artículo 307 que contempla la conversión de las regiones administrativas y de
planificación (RAP) en regiones como entes territoriales (RET), y la
conformación de las entidades territoriales indígenas (ETI´s) previstas en el
artículo 329 de la Constitución.
2.8.42. Manifestaron los actores
que la Constitución es clara al advertir que la regulación de la creación de
las regiones y provincias como entidades territoriales (artículos 286 y 307
constitucionales) y la conformación de las entidades territoriales indígenas
(artículo 329 constitucional) “solo puede hacerse en un único cuerpo
legislativo; que es la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y no
por leyes ordinarias, por más que llegasen a calificarse como ‘especiales’. Y
si se trata el específico tema de ‘región’, con más razón aún ha de
abordarse de una manera integral (RAP y RET)”[94].
2.8.43. Sobre este punto encuentra
la Corte que la norma de la cual se predica la omisión legislativa es la
Ley 1454 de 2011 en su integridad. Esta ley, “Por la cual se dictan normas
orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”
esta compuesta por cuarenta artículos organizados en cinco títulos: el Título
Primero de “Las Disposiciones Generales”, el Título Segundo del “Marco
Institucional”; el Título III “De las Competencias”, el Título IV “De
las Regiones Administrativas y de Planificación” y el Título V sobre “Disposiciones
Finales”[95].
2.8.44. Al hacer el estudio
integral de la ley encuentra la Corte que en efecto como aducen los demandantes
se excluye de la Ley 1454 de 2011 lo referente a la regulación de las regiones
como entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas,
ya que solo se establecen en este cuerpo normativo disposiciones que no regulan
el tema sino que sirven de remisión a posteriores desarrollos. Así por ejemplo,
con relación a la región como entidad territorial el artículo 36 de la
ley establece que de conformidad con el artículo 307 de la
Constitución Política “…la
Región Administrativa y de Planificación podrá transformarse en
Región Entidad Territorial, de acuerdo con las condiciones que fije la ley
que para el efecto expida el Congreso de la República”[96]; y respecto a las entidades
territoriales indígenas en el parágrafo segundo del artículo 37 se indica
que en virtud de lo que establece el artículo 329 de la
C.P., “…el Gobierno Nacional presentará al Congreso de la
República, dentro de los diez (10) meses siguientes a la vigencia de la
presente ley, el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la
conformación de las Entidades Territoriales Indígenas, acogiendo los
principios de participación democrática, autonomía y territorio, en estricto
cumplimiento de los mecanismos especiales de consulta previa, con la
participación de los representantes de las comunidades indígenas y de las
comunidades afectadas o beneficiadas en dicho proceso”[97].
2.8.45. Del mismo modo con
relación a las entidades territoriales indígenas en el parágrafo nuevo del
artículo 2º se estableció que, “En virtud de su finalidad y objeto,
la ley orgánica de ordenamiento territorial constituye un marco normativo
general de principios rectores, que deben ser desarrollados y aplicados por el
legislador en cada materia específica, para departamentos, municipios, entidades
territoriales indígenas y demás normas que afecten, reformen o modifiquen
la organización político administrativa del Estado en el territorio”.
2.8.46. Finalmente, en el artículo 3º que establece
los Principios Rectores, se dispuso en el principio 17 que se refiere a la
Multietnicidad que dicho principio debe tenerse en cuenta en el
ordenamiento territorial, “Para que los pueblos indígenas, las comunidades
afrodescendientes, los raizales y la población ROM ejerzan su derecho de
planeación y gestión dentro de la entidad territorial respectiva en armonía y
concordancia con las demás comunidades y entidades territoriales”.
2.8.47. Teniendo en cuenta lo anterior se verifica
que en la Ley 1454 de 2011, se omite de manera absoluta un desarrollo
directo de las regiones como entidades territoriales del artículo 307 de la
C.P., así como de las entidades territoriales indígenas previstas en el
artículo 329 de la C.P., ya que solo se establecen normas que remiten a una
posterior regulación de dichos deberes constitucionales. Por tal motivo, se
advierte que en el presente caso lo que se presenta en el caso
concreto es una ausencia total de legislación produciéndose de esta manera una omisión
legislativa absoluta no sujeta de control por parte de esta Corte.
2.8.48. Como se ha venido
estableciendo ante la ausencia total de legislación la
Corte debe emitir en este caso un fallo inhibitorio porque como quedó
dicho desde la Sentencia C- 073 de 1996, la acción pública de
inconstitucionalidad no puede entablarse contra una norma jurídica “por lo
que en ella no se expresa”, sino que tiene lugar únicamente, “respecto
del contenido normativo de la disposición acusada”. Es decir que si el
legislador genéricamente ha omitido un deber de regulación constitucional, no
ha habido una actuación de parte de éste, no hay acto qué comparar y por ende la
Corte carece de competencia para realizar dicho control[98].
2.8.49. La explicación de dicha
omisión absoluta puede fundamentarse en que la regulación de las materias
propias de ley orgánica de ordenamiento territorial pueden estar contenidas en
diversas leyes, y no tienen por qué estar reguladas en un documento legal único[99]. Es decir que la Constitución no exige, como aducen los
demandantes, que todos los temas que tengan reserva de ley orgánica territorial
deban que estar incluidos integralmente en un único documento jurídico que
sería para ellos la Ley 1454 de 2011. En efecto, como quedó explicado en las
Sentencia C- 600A de 1995, C- 795 de 2000 y C- 093 de 2002 los temas
relacionados con el ordenamiento territorial pueden desarrollarse en diversos
cuerpos normativos siempre y cuando éstos cumplan con el limitante de haber
sido tramitados y aprobados como leyes orgánicas.
2.8.50. Del mismo modo, se puede
establecer que el legislador decidió postergar la regulación de las regiones
como entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas,
atendiendo a la conveniencia política y a los principios de gradualidad,
progresividad y flexibilidad (numeral 10º del artículo 3) que se establecen
como principios de la Ley 1454 de 2011. En dicha ley se dispuso que el proceso
de regionalización debe realizarse por etapas: (i) la creación de una
asociación de departamentos (artículo 17); en segundo término (ii) las Regiones
de Planificación de Gestión (RPG) (artículo 19); en tercer lugar (iii) las
Regiones Administrativas y de Planificación (RAP) (artículos 30
a 35) y por último (iv) la Región como ente territorial (artículo 36). De otra
parte se debe tener en cuenta que una vez elaborada la ley orgánica sobre
regiones como entidades territoriales y de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 307 de la C.P., “La respectiva ley orgánica, previo concepto de la
comisión de ordenamiento territorial, establecerá las condiciones para
solicitar la conversión de la región en entidad territorial”, y “La
decisión tomada por el Congreso se someterá en cada caso a referendo de los
ciudadanos de los departamentos interesados”, circunstancia que tiene que
ser reglamentada en la ley orgánica que tiene que dictar el legislador sobre
este tipo de entidades territoriales[100].
2.8.51. Por otra parte, sobre la
omisión de regulación de las entidades territoriales indígenas se puede
explicar que existe una razón constitucional suficiente para el diferimiento de
la regulación en atención a la dificultad que implica la consulta previa para
la expedición de la ley orgánica que regula a dichas entidades. Estas
circunstancias de conveniencia que no entran a ser valoradas por la
Corte no disculpan, en todo caso, el incumplimiento del legislador al deber
constitucional de regulación de dichas entidades, ya que la omisión absoluta
implica un desconocimiento de los presupuestos constitucionales de autonomía y
descentralización de las entidades territoriales que a su vez afectan principios
como el pluralismo y multiculturalidad que se encuentran dispuestos como
principios de la Constitución de 1991.
2.8.52. En atención a lo anterior
y siguiendo lo preceptuado en sentencias como la
C- 442 de 2009, cuando la deficiencia legislativa es total o absoluta la
Corte debe instar al legislador para que desarrolle la regulación omitida. Por
tal motivo, en el caso de la regulación sobre las regiones como entidades
territoriales y en el caso de las entidades territoriales indígenas la
Corte exhortará al Gobierno Nacional y al Congreso para que presente un
proyecto de ley orgánica que regule lo concerniente a dichas entidades territoriales.
2.8.53. En conclusión ya
que en la Ley 1454 de 2011 se omitió de manera absoluta la regulación sobre las
regiones como entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas la
Corte no es competente para realizar el juicio de constitucionalidad
solicitado y por ende se declara inhibida para fallar con relación a
este cargo. No obstante y debido a que existe un deber constitucional
incumplido por parte del legislador se exhortará al Gobierno Nacional y al
Congreso de la República para que regule lo concerniente a las regiones como
entidades territoriales y expidan el proyecto de ley especial que reglamente lo
relativo a la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas exhortó que
se establecerá en la parte resolutiva de esta Sentencia.
2.9. Tercer Cargo: Vicio de procedimiento
en la formación de la Ley 1454 de 2011 por no haberse votado la ley de manera
nominal y pública.
2.9.1. El tercer
cargo, se fundamenta en la existencia de un vicio de procedimiento en la
formación de la ley. Al respecto, es pertinente aclarar que si bien la
Corte debe tomar en cuenta el carácter público de la acción de
constitucionalidad y la necesidad de adoptar un criterio pro actione en
el análisis de las demandas que le son presentadas[101], no puede llegar al extremo de suplantar a los actores en la
formulación de los cargos. Así pues, en el análisis del cargo observa esta
Corporación que los demandantes indican que la
Ley 1454 de 2011, no fue tramitada conforme a lo dispuesto por el artículo 133
superior que señala la obligatoriedad en la aprobación de las leyes del voto
nominal y público.
2.9.2. Sin
embargo, se evidencia que los actores no señalan en la demanda en cuál debate o
en qué momento del trámite de aprobación de la ley se presentó el vicio de
procedimiento. En efecto, los demandantes explican simplemente los tipos de
votación que se establecen en el Reglamento del Congreso y la reforma que se
dió con el Acto Legislativo 01 de 2009, norma que en su artículo 5º adicionó al
artículo 133 de la Constitución disponiendo el voto nominal y público[102], pero no indican de manera clara, específica, certera y suficiente
en qué momento del procedimiento de aprobación de la ley se incumplió con dicho
requerimiento.
2.9.3. Por lo
anterior, encuentra la Corte que en el presente asunto existe una ausencia de
cargo, ya que la sola acusación de un precepto legal con
la indicación de los dispositivos superiores y legales en apariencia
infringidos, no satisface los requisitos de procedibilidad del juicio de
constitucionalidad en materia de forma, que permitan al
juzgador determinar si en realidad existe una oposición objetiva y verificable
entre el procedimiento surtido por la ley y el trámite ordenado por la
Constitución Política.
2.9.4. En
conclusión por falta de claridad, certeza, pertinencia, específicidad y
suficiencia la Corte se declarará inhibida para
pronunciarse sobre el presente cargo y así lo señalará en la parte resolutiva
de esta sentencia.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declararse INHIBIDA para
conocer de inconstitucionalidad de la Ley 1454 de 2011 por los cargos
propuestos por los demandantes.
Segundo.- EXHORTAR al Gobierno Nacional
y al Congreso de la República para que regule lo
concerniente a las regiones como entidades territoriales y expidan el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a
la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
Con aclaración de voto
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con permiso
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con aclaración de voto
ADRIANA MARIA GUILLEN ARANGO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
A LA
SENTENCIA C-489/12
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA EN LEY
ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Improcedencia por cuanto existía cargo de
inconstitucionalidad (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA EN LEY ORGANICA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Procedencia
(Salvamento parcial de voto)
En el presente proceso en que se demandó en su totalidad la
Ley 1454 de 2011 “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento
territorial y se modifican otras disposiciones”, por los cargos de: (i)
desconocimiento del pluralismo y respeto a la identidad cultural regional
consagrada en el Preámbulo y en el artículo 1º de la
CP; (ii) omisión legislativa por no desarrollar lo contenido en los artículos
307 y 329 CP en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, en relación con
las regiones como Entes Territoriales y las Entidades Territoriales Indígenas;
y (iii) por un vicio de procedimiento en su formación por omisión de voto
nominal y público, declarándose la Corte inhibida para fallar de fondo por
presunta ineptitud sustantiva de la demanda, decisión que comparto respecto de
dos de los cargos mas no así respeto del cargo por omisión legislativa, por
cuanto considero, en primer lugar, que sí existía cargo por omisión legislativa
relativa, y en segundo lugar, que dicho cargo ha debido prosperar.
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA EN LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Configuración por omisión de definición de Regiones y Entidades
Territoriales Indígenas (Salvamento parcial de voto)
Si bien la Ley 1454 de 2011 regula mediante Ley Orgánica y de manera
integral la materia relativa al ordenamiento territorial, omite definir unos
aspectos centrales de la misma, como son los relacionados con las regiones como
entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas, de conformidad
con los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 307 y 329 de la
Constitución Política.
SENTENCIA DE OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA CON
EXHORTACION AL GOBIERNO Y AL CONGRESO-Adolece de
graves fallas y errores de técnica de control de constitucionalidad (Salvamento
parcial de voto)
La sentencia incurre en una grave contradicción lógica, jurídica y
constitucional, al aceptar de una parte, que existe un cargo por omisión
legislativa, para posteriormente al final de la sentencia evidenciar que lo que
existe en este caso es una omisión legislativa absoluta, y por tanto,
sostener que la Corte no puede entrar a pronunciarse de fondo al respecto y
proponer una inhibición, acompañada de unas exhortaciones al Gobierno Nacional
y al Congreso de la República para que se expida un proyecto de ley orgánica
que regule lo concerniente a las regiones como entidades territoriales y las
entidades territoriales indígenas, de conformidad con los artículos 307 y 329
de la CP. Además, la sentencia no aplica de manera correcta ni la doctrina, ni
la jurisprudencia constitucional en esta materia, ya que con los errores que
comete no diferencia entre la omisión legislativa relativa y la absoluta, y no
aplica los criterios jurisprudenciales fijados pacífica y consolidadamente por
esta Corte para determinar la existencia de cargo por omisión legislativa
relativa, y a partir de ello entrar a analizar de manera correcta la
prosperidad del cargo. También se evidencia otra falla grave de técnica de
control de constitucionalidad, al proponer un fallo inhibitorio, y al mismo
tiempo proponer exhortaciones al Congreso, cuando este tipo de exhortaciones
presuponen necesariamente un pronunciamiento de fondo por parte de la
Corte.
EXHORTACION AL GOBIERNO Y AL CONGRESO-Improcedencia en omisión legislativa absoluta (Salvamento parcial de
voto)
Referencia:
expediente D-8693
Demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley 1454 de 2011, “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento
territorial y se modifican otras disposiciones”
Magistrada  Ponente:
ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGO
Con el debido respeto por las
decisiones mayoritarias de esta Corporación, me permito salvar parcialmente mi
voto a la presente sentencia, como paso a exponer a continuación:
1. En el presente proceso se demandó
toda la Ley 1454 de 2011 “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre
ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”, por tres
cargos: (i) desconocimiento del pluralismo y respeto a la identidad cultural
regional consagrada en el Preámbulo y en el artículo 1º de la
CP; (ii) omisión legislativa por no desarrollar lo contenido en los artículos
307 y 329 CP en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, en relación con
las regiones como Entes Territoriales y las Entidades Territoriales Indígenas;
y (iii) por un vicio de procedimiento en su formación por omisión de voto
nominal y público.
En esta sentencia la Corte se declara inhibida para fallar de fondo
por presunta ineptitud sustantiva de la demanda en relación con los tres
cargos.
2. En relación con los cargos por (i)
violación del Preámbulo y el artículo 1º de la
CP por irrespeto de la identidad cultural regional, y (ii) por vicio de forma
por omisión de la votación nominal y pública; este Magistrado comparte la
inhibición decidida por la sentencia, dado que se evidencia la ineptitud
sustantiva de la demanda, en razón a que los cargos adolecen de los requisitos
de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia.
3. Sin embargo en relación con la
resolución del cargo por omisión legislativa, el suscrito Magistrado encuentra
que la sentencia (i) adolece de fallas graves de técnica de control de
constitucionalidad; y (ii) que sí existía cargo, y adicionalmente éste ha
debido prosperar.
3.1 En primer lugar, a mi juicio, la sentencia
incurre en una grave contradicción lógica, jurídica y constitucional, al
aceptar de una parte, que existe un cargo por omisión legislativa –el
cual deja en principio sin determinar de qué omisión legislativa se trata-,
para posteriormente al final de la sentencia, luego de unas extensas
consideraciones de fondo, evidenciar que lo que existe en este caso es una omisión
legislativa absoluta, y por tanto, sostener que la
Corte no puede entrar a pronunciarse de fondo al respecto y proponer una
inhibición, acompañada de unas exhortaciones al Gobierno Nacional y al Congreso
de la República para que se expida un proyecto de ley orgánica que regule lo
concerniente a las regiones como entidades territoriales y las entidades
territoriales indígenas, de conformidad con los artículos 307 y 329 de la
CP.
Esta postura asumida en la sentencia es a todas luces
contradictoria, por cuanto (i) la Corte no puede aceptar que hay cargo, lo cual
implica necesariamente que debe pronunciarse de fondo, para luego inhibirse;
(ii) si la Corte acepta que hay cargo respecto de la omisión legislativa
alegada en la demanda, ello conlleva necesariamente que se acepta que se trata
de un cargo por omisión legislativa relativa, ya que si la
Corte evidencia de entrada que lo que el actor alega es una omisión
legislativa absoluta, ello presupone que en realidad no existe cargo verdadero,
y en ese caso, la Sala no puede entrar a pronunciarse de fondo, ni a realizar
consideraciones sustanciales en la parte considerativa de la sentencia, sino
que obligatoriamente debe entrar a inhibirse; (iii) la sentencia se contradice
igualmente cuando reconoce y reitera que la
Corte solo puede entrar a conocer y a pronunciarse de fondo en relación con un
cargo por omisión legislativa relativa, más no por uno de omisión legislativa
absoluta, para no obstante lo anterior, aceptar que existe un cargo por
omisión, sin aplicar los criterios que ha fijado la
Corte al establecer cuándo existe omisión legislativa relativa, y entrar a
realizar consideraciones de fondo, para posteriormente retractarse y
contradecirse al afirmar que lo que existe en realidad es una omisión
legislativa absoluta, lo cual supone que en realidad no hay cargo y que debió
inhibirse de entrada, sin realizar consideraciones de fondo; (iv) de esta
manera, el proyecto no reconoce que, si lo que la demanda alega es una omisión
legislativa absoluta, en realidad no existe cargo y que no puede realizar
consideraciones de fondo, como lo hace esta sentencia, para luego, en forma
contradictoria, terminar inhibiéndose.
Es claro entonces para este Magistrado, que la sentencia comete el
error inicial de aceptar que existe cargo, lo cual implica que se trata de un
cargo por omisión legislativa relativa respecto del cual la
Corte debe necesariamente pronunciarse de fondo, para luego al final
contradecirse y afirmar que en realidad no hay cargo, al presuntamente
evidenciar una omisión legislativa absoluta y proponer contradictoriamente una
inhibición, lo cual es un error de técnica constitucional.
3.2 De otra parte, considero que la
sentencia, a pesar de que trata de mostrar una erudición en el tema relativo a
la omisión legislativa, y cita la jurisprudencia de la
Corte, no aplica de manera correcta ni la doctrina, ni la jurisprudencia
constitucional en esta materia, ya que en el fondo, al cometer los errores
mencionados en el acápite anterior, no diferencia claramente entre la omisión
legislativa relativa y la absoluta, y no aplica los criterios jurisprudenciales
fijados pacífica y consolidadamente por esta Corte para determinar la
existencia de cargo por omisión legislativa relativa, y a partir de ello entrar
a analizar de manera correcta la prosperidad del cargo.
3.3 A juicio de
este Magistrado, lo que debió hacer la sentencia, para realizar debidamente el
control de constitucionalidad y aplicar correctamente los criterios
jurisprudenciales pacíficos y consolidados en materia de omisión legislativa,
era (i) determinar preliminarmente la existencia de cargo verdadero por omisión
legislativa relativa, a partir de los criterios consolidados y pacíficos
fijados por la jurisprudencia constitucional para ello; y (ii) si se
determinaba que había cargo por omisión legislativa relativa, entrar ahí sí a
pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad o inexequibilidad de la ley por
este respecto; y (iii) si por el contrario, se determinaba que no existe cargo,
por cuanto lo que se alega en la demanda era presuntamente una omisión
legislativa absoluta, respecto de la cual la
Corte no podía entrar a pronunciarse, entonces sí debía entrar a inhibirse.
3.4 De otra parte, este Magistrado
evidencia que el proyecto incurre en otra falla grave de técnica de control de
constitucionalidad, al proponer un fallo inhibitorio, y al mismo tiempo
proponer exhortaciones al Congreso, cuando este tipo de exhortaciones
presuponen necesariamente un pronunciamiento de fondo por parte de la
Corte.
3.5 Finalmente, a nuestro juicio en este
caso sí existe cargo por omisión legislativa relativa, y más allá el cargo debe
prosperar, ya que la Ley 1454 de 2011 regula mediante ley orgánica y de manera
integral la materia relativa al ordenamiento territorial, pero sin embargo deja
sin definir unos aspectos centrales de la misma, como son los relacionados con
las regiones como entidades territoriales y las entidades territoriales
indígenas, de conformidad con los mandatos constitucionales contenidos en los artículos
307 y 329 de la Constitución Política.
De esta forma, este Magistrado considera que los criterios fijados
por la jurisprudencia de la Corte para que se configure omisión legislativa
relativa, se aplican en este caso a la ley 1454 de 2011, en relación con las
materias demandadas y de conformidad con los artículos 307 y 329 de la
CP, y que al existir un pronunciamiento de fondo por omisión legislativa relativa,
sí debían proceder las exhortaciones propuestas por la sentencia para que el
Congreso desarrolle estas dos importantes materias que dejó sin regular.
3.6 En síntesis, este Magistrado salva
parcialmente su voto, por cuanto considero, en primer lugar, que sí existía
cargo por omisión legislativa relativa, y en segundo lugar, que dicho cargo ha
debido prosperar. Lo anterior, ya que la Ley 1454 de 2011 regula mediante Ley
Orgánica y de manera integral la materia relativa al ordenamiento territorial,
pero sin embargo omite definir unos aspectos centrales de la misma, como son
los relacionados con las regiones como entidades territoriales y las entidades
territoriales indígenas, de conformidad con los mandatos constitucionales
contenidos en los artículos 307 y 329 de la
Constitución Política. De esta forma, considero que los criterios fijados por
la jurisprudencia de la Corte, para que se configure omisión legislativa
relativa, sí se presentan en este caso frente a la
Ley 1454 de 2011, en relación con las materias demandadas y de conformidad con
los artículos 307 y 329 de la CP.
Adicionalmente, no comparto tampoco las exhortaciones que se hacen
simultáneamente con la inhibición al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, para que se expida un proyecto de ley orgánica que regule lo
concerniente a las regiones como entidades territoriales y las entidades
territoriales indígenas, de conformidad con los artículos 307 y 329 de la
CP. A este respecto, considero que si la
Corte realizaba un pronunciamiento de fondo por omisión legislativa relativa,
como en mi criterio debió ocurrir, entonces sí debía proceder la exhortación al
Congreso de la República para que regulara estas dos importantes materias que
omitió determinar en la Ley Orgánica en mención.
Con fundamento en
todo lo anterior, salvo mi voto de manera parcial a esta providencia.
Fecha ut supra
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
C-489/12
Referencia:
Expediente
D-8693. Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1454 de 2011, "Por
la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se
modifican otras disposiciones".
Magistrado Ponente:
ADRIANA MARÍA GUILLEN ARANGO.
Mi aclaración de
voto en el caso examinado se contrae a lo siguiente:
El Constituyente de 1991, en el artículo
207 de la Constitución Nacional, contempló la posibilidad de constituir
"regiones" como entes territoriales, dotados de órganos de
administración propia, recursos y participación en el manejo de los ingresos
provenientes del Fondo Nacional de Regalías, entre otras características. Algo
similar expresó en el artículo 329, en cuanto a la conformación de
"entidades territoriales indígenas".
En cualquiera de los dos casos, en razón
de la premura propia de la coyuntura histórica por la que atravesaba el país,
tal autoridad delegó esa competencia al Congreso de la República,
correspondiéndole desarrollar, a través de una Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial, el marco de referencia para tal efecto.
No obstante, el Congreso se ha mostrado
renuente en cumplir el mandato constitucional que, sobre el particular, le fue
conferido, soslayando, de forma reiterada en el tiempo, el cumplimiento de la
obligación que le asiste para con las alternativas de descentralización
territorial que propone nuestro modelo de Estado Central Unitario.
En efecto,
considero, que la referenciada sentencia debió enfatizar el deber
constitucional del legislador de expedir la regulación de las
"regiones" como entes territoriales y de las "entidades
territoriales indígenas", por tratarse de un cometido que se encuentra
pendiente por parte de ese cuerpo colegiado, inclusive, desde los albores de
nuestro Estatuto Supremo.
No puede
confundirse esa máxima con la facultad que se le otorga al legislador de
elevarlas a la categoría de "entidades territoriales" (art.286, 307 y
329 de la CP.), pues, aunque ello es una potestad que ostenta, no le es dable
dejar de confrontar cada situación con lo preceptuado en la Constitución y la
ley; legislación que no existe, porque no la ha desarrollado, reitero, a pesar
de la obligación superior que sobre él recae.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
[1] Los accionantes complementan sus afirmaciones, citando apartes de
las sentencias C-535 de 1996 y C-837 de 2001 de la
Corte Constitucional (Folio 18 de la demanda).
[2] Al
respecto se citó el siguiente aparte de la sentencia C-1258 de 2001: “En
relación con lo señalado en el artículo 1º de la
Constitución, la autonomía es un elemento sustancial de la organización del
Estado colombiano y tiene su especificidad frente a la descentralización. Por
ello la autonomía de las entidades territoriales se distingue de la
descentralización territorial. Mientras que la descentralización se refiere al
contenido material, a las competencias y recursos asignados por la
Constitución y la ley a los entes territoriales, la autonomía consiste en el
margen o capacidad de gestión que el constituyente y el legislador garantizan a
las entidades territoriales para que planeen, programen, dirijan, organicen,
ejecuten, coordinen y controlen sus actividades, en aras del cumplimiento de
las funciones y fines del Estado. Además, la autonomía es una consecuencia sine
qua non de la descentralización, aunque no es exclusiva de ésta. No es
previsible un régimen de descentralización como forma de organización política
de un Estado, en donde no haya autonomía de los entes territoriales.” (Folio
20)
[3] Sobre
el tema citaron el fragmento que a continuación se transcribe de la sentencia
C-506 de 1995: “El modelo actual de la organización del Estado colombiano
responde a una concepción diferente a la del Estado unitario centralizado. El
punto fundamental de este cambio se encuentra en el concepto de autonomía, que
se atribuyó de manera explícita a las entidades territoriales, a través de las
cuales se busca hacer efectivo el respeto a la identidad comunitaria local y a
su capacidad de autodeterminarse, sin que se ignore por eso la necesidad de que
ciertas actividades sean coordinadas y planeadas desde el poder central”
(Folio 21).
[4] Folio 21 del cuaderno principal.
[5] Folio 24.
[6] Folio 184.
[7] La
entidad interviniente apoyó su afirmación en el siguiente aparte de la
sentencia C-192 de 2006: “la inconstitucionalidad por omisión no puede ser
declarada por el juez constitucional sino en relación con el contenido
normativo de una disposición concreta, que por incompleta resulta ser
discriminatoria. Es decir, son inconstitucionales por omisión aquellas normas
legales que por no comprender todo el universo de las hipótesis de hecho
idénticas a la regulada, resultan ser contrarias al principio de igualdad. Pero
la omisión legislativa pura o total, no es objeto del debate en el proceso de
inexequibilidad, puesto que éste consiste, esencialmente, en un juicio de
comparación entre dos normas de distinto rango para derivar su conformidad o
discrepancia. Luego el vacío legislativo absoluto no puede ser enjuiciado en
razón de la carencia de objeto en uno de los extremos de comparación.” (Folio
185)
[8] Folio 189.
[9] Ibíd.
[10] La
representante del Ministerio respaldó sus consideraciones citando apartes de
las sentencias C-041 de 2002, C-192 de 2006 y C-454 de 2006.
[11] La representante del Ministerio, con el objetivo de
reforzar sus argumentos, citó los siguientes apartes de la sentencia C-600A de
1995: “Ahora bien, Colombia
es una república unitaria, descentralizada y autonómica (CP art. 1º). Estos
principios constitutivos del Estado colombiano tienen una gran significación,
por cuanto implican, como esta Corporación ya lo ha reconocido en diversas
sentencias, que las entidades territoriales tienen derechos y competencias
propios que deben ser protegidos, dentro del marco de una república unitaria,
de las interferencias de otras entidades y, en especial de la
Nación. Esto, a su vez, se articula con la eficiencia de la administración y
la protección de los mecanismos de participación ciudadana, puesto que la
autonomía territorial permite un mayor acercamiento entre la persona y la
administración pública. Al respecto, ha manifestado esta Corte: ‘La fuerza de
la argumentación a favor de la autonomía regional, seccional y local radica en
el nexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las
autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que
están en contacto más íntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en
últimas el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales. Es
el auto-interés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga
el de cualquier actor económico en la economía de mercado. Cada Departamento o
Municipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas
de su respectivo nivel. Por esto el artículo 287 habla de la ‘gestión de sus
intereses’. Y esa es la razón por la cual se considera al municipio la piedra
angular del edificio territorial del Estado (artículo 311
C.P.)’. En esas condiciones, si relacionamos esos principios con los artículos
constitucionales específicos que hablan del ordenamiento orgánico territorial,
podemos concluir que la Carta ha querido conferir una especial fuerza normativa
y una mayor estabilidad a ciertos contenidos del ordenamiento territorial, al establecer
una reserva de ley orgánica en este campo. De esa manera la
Carta busca una mejor sistematización de este trascendental tema, que no sólo
está ligado a la eficiencia misma del cumplimiento de las funciones del Estado
en el ámbito local y regional (CP art. 2º) sino que también busca proteger los
derechos y competencias autónomas de las entidades territoriales (CP art. 287),
en el marco de una República unitaria y una democracia participativa (CP art.
1º). En cierto sentido, esta legislación orgánica territorial representa,
dentro del marco de la unidad nacional, una protección de la autonomía
territorial y de todo lo que ella significa; es pues una garantía
institucional de la autonomía territorial y de los derechos de las
entidades territoriales (CP art. 287)” (Folios 201 a 202. Negrillas fuera del texto).
[12] Es importante mencionar que el interviniente realizó
unas extensas observaciones doctrinales y jurisprudenciales, en torno a la
organización territorial a la luz del ordenamiento constitucional, en las que
en resumen, señaló que dentro del Estado unitario el interés local debe ceder
frente al interés nacional, ya que la distribución territorial es una
herramienta concreta para solucionar los problemas de los ciudadanos. En este
sentido expuso que el legislador posee la facultad de expedir normas que
regulen situaciones propias de la nación que puedan afectar a las regiones, sin
que esto signifique un vaciamiento de competencias de los entes locales. Sin embargo,
mencionó que dicha competencia no es ilimitada, porque la misma Constitución
establece límites al legislador al no permitirle desconocer y eliminar la
autonomía territorial, pero si le permite determinar su alcance y modo de
aplicación. Entre otras providencias de la
Corte Constitucional, el interviniente citó las siguientes: T-406 de 1992,
C-478 de 1992, C-517 de 1992, T-518 de 1992, C-520 de 1994, C-082 de 1996,
C-177 de 1996, C-535 de 1996, C-219 de 1997, C-1043 de 2000, C-579 de 2001,
C-1258 de 2001, C-127 de 2002,  C- 568 de 2003, C- 593 de 2005 y  C-931 de 2006
(Folios 211 a 217).
[13] Se cita erróneamente el artículo 386 de la
C.P., pero en la intervención se deduce que se esta haciendo referencia al
artículo 286 de la C.P (p. 226 del Expediente).
[14] El parágrafo del artículo 2° consagra
que: “En virtud de su finalidad y
objeto, la ley orgánica de ordenamiento territorial constituye un marco
normativo general de principios rectores, que deben ser desarrollados y
aplicados por el legislador en cada materia específica, para departamentos,
municipios, entidades territoriales indígenas y demás normas que afecten,
reformen o modifiquen la organización político administrativa del Estado en el
territorio.” Por su parte el parágrafo 2 del artículo 37 expresa que: “En
virtud de lo establecido en el artículo 329 de la
Constitución Política el Gobierno Nacional presentará al Congreso de la
República, dentro de los diez (10) meses siguientes a la vigencia de la
presente ley, el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la
conformación de las Entidades Territoriales Indígenas, acogiendo los principios
de participación democrática, autonomía y territorio, en estricto cumplimiento
de los mecanismos especiales de consulta previa, con la participación de los
representantes de las comunidades indígenas y de las comunidades afectadas o
beneficiadas en dicho proceso. En desarrollo de esta norma y cuando
corresponda, el Gobierno Nacional hará la delimitación correspondiente, previo
concepto de la comisión de ordenamiento territorial, como instancia consultiva
del proceso.”
[15] Folio 242.
[16] Folio 244.
[17] Sentencias C-1095
de 2001, C-1143 de 2001, C-041 de 2002, Auto 178 de 2003, Auto114 de 2004, C-761
de 2009 y C-914 de 2010. Asímismo, entre muchas, sentencias la
C-405 de 2009.
[18] Entre otras las Sentencias C-320 de 1997 y C-428 de 2008.
[19] Ver también sentencias C-370 de 2006, C-922 de 2007 y C-923 de 2008.
[20] Idem.
[21] Al respecto, ver
los argumentos sintetizados en los numerales 2.1., 2.2. y 2.3. de los
antecedentes de esta providencia.
[22] En la p. 17 de la demanda se dice: “En Colombia, el Estado
Unitario es un modelo que se ha basado en el principio de la centralización
política, pero ello no quiere decir que deba ser así a futuro, dado que países
como Italia o España también son Unitarios pero se basan en el principio de la
descentralización política, es decir, la existencia de una sola soberanía,
fuente de un poder político único que radica en cabeza del pueblo, lo que se
traduce en Unidad del Estado pero con parlamentos regionales con capacidad
legislativa, es decir, e autonomía regional. Colombia también posee Unidad de
Estado y constitucionalmente es un Estado políticamente descentralizado, si
bien hasta ahora solo a nivel de principio constitucional, pero susceptible de
ser desarrollado en una nueva estructura organizativa territorial, tal como lo
reclaman las distintas regiones. Negar la autonomía regional es negar la
Constitución Política, y negar la identidad cultural y jurídico – política de
las regiones es negar la autonomía regional”.
[23] Se dice en la demanda lo siguiente: “Es así como el Dr. Rodrigo
Rivera, actual Ministro de Defensa, en una Declaración de Prensa realizada el
11 de junio de 2005 expresaba: ‘Es impostergable la necesidad de
replantear el modelo centralista. Así como España hace veintisiete años o a
Alemania después de la segunda guerra mundial, a Colombia le llegó el momento
de la autonomía territorial y no simplemente de la descentralización
(Comentario que el Dr. Rodrigo Rivera soporta en su libro ‘Hacia un Nuevo
Federalismo para Colombia, en el año 2001’).
Si la situación era así en 2005, ahora es ‘superimpostergable’, y cada día que
pasa se torna aún más sentida y necesaria’. Tomando las palabras del Dr.
Rivera, la autonomía territorial es una necesidad impostergable para el
desarrollo idóneo del modelo de Estado Social de Derecho, plasmado en el
artículo 1 de la Carta, concepto que es compatible con la unidad nacional, pero
antagónico con el centralismo, puesto que este último limita las posibilidades
de satisfacción de los intereses de la población que está fuera del centro, así
como el desarrollo económico y social de determinado grupo de personas que
comparten una misma identidad” (p. 19 de la demanda).
[24] Ya que como se ha establecido en la
Sentencia C-073 de 1996, no se puede entablar  la acción de
inconstitucionalidad contra una norma jurídica “por lo que ella no expresa”,
sino que tiene únicamente lugar “respecto del contenido normativo de la
disposición acusada”.
[25] Negrillas fuera del texto.
[26] Robledo Silva dice que “el fundamento de la figura de la reserva
de ley orgánica se encuentra en el principio democrático y el pluralismo
político; por tal razón, se entiende que la intervención del Congreso de la
República (órgano representante de todos los ciudadanos y todas las fuerzas
políticas, no sólo de las mayorías, como es el caso del Presidente de la
República, sino también de las minorías) en el proceso legislativo asegura la
mayor legitimidad a esa norma que a las demás. De tal modo, la técnica de la
reserva de ley es un límite a la potestad reglamentaria del Ejecutivo porque
excluye ciertas materias de su ámbito competencial (…)”. (ROBLEDO SILVA,
Paula, La autonomía municipal en Colombia, Bogotá, Universidad Externado de
Colombia, 2010, pp.  332 - 333).
[27] Negrillas fuera del texto. Según la interpretación que se da en la
Sentencia C- 313 de 2009, se establece que este artículo hace referencia de
leyes orgánicas como se analizará más adelante.
[28] Negrillas fuera del texto.
[29] Negrillas fuera del texto.
[30] Negrillas fuera del texto.
[31] Negrillas fuera del texto.
[32] Negrillas fuera del texto.
[33] Negrillas fuera del texto.
[34] Negrillas fuera del texto.
[35] M.P. Alejandro Martínez Caballero en donde se demandaba la inconstitucionalidad
de la Ley 60 de 1993 y en donde la Corte debía establecer si se había violado
el principio de reserva de Ley Orgánica.
[36] Negrillas fuera del texto.
[37] En este sentido la
Corte indicó que, “(…) no, por cuanto, en algunos
casos la propia Constitución distribuye ella misma ciertas competencias, de
suerte que una ley ordinaria puede desarrollar el tema con base en las
prescripciones generales de la Carta. De otro lado, también es posible que la
ley orgánica se limite a establecer los principios generales de distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de suerte que, con
base en esa norma orgánica, la ley ordinaria puede asignar competencias
específicas. Sin embargo, lo que no es admisible es que la ley ordinaria
distribuya o asigne competencias entre la
Nación y las entidades territoriales, sin que una ley orgánica previa o la
propia Constitución hayan establecido los principios generales de esa
distribución” (Negrillas
fuera del texto).
[38] M.P. Eduardo Cifuentes Múñoz.
[39] Negrillas fuera del texto. Del mismo modo se estableció en dicha
jurisprudencia respecto a las leyes orgánicas que, “Las leyes orgánicas tienen ciertas características que, de alguna
manera, les confieren una jerarquía superior a las que ostentan las leyes ordinarias.
Ciertamente, aquel tipo de leyes condicionan tanto el procedimiento como el
contenido de las leyes ordinarias y, por lo tanto, se convierten en patrón de
constitucionalidad de éstas. Dado su rango cuasi-constitucional, este tipo
de ley constituye una excepción al proceso político legislativo y un límite al
principio democrático. En consecuencia, la
Corte ha considerado que sólo pueden ostentar dicha categoría, las leyes
mencionadas en el artículo 151 de la Carta, es decir, aquellas que “sirven para
proteger la integridad de procesos que se han considerado - por el
constituyente - de importancia capital, como son los de planeación,
presupuesto, ordenamiento territorial y su distribución de competencias,
funcionamiento del Congreso y de cada una de las Cámaras” (Negrilla fuera del texto).
[40] Demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley 617 de 2000 (parcial). M.P. Eduardo Montealegre Lynnett.
[41] Negrillas fuera del texto.
[42] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[43] El numeral segundo del artículo 7º de dicha normatividad establecía
que al nivel departamental le correspondía la regulación de “la totalidad” o
“porciones específicas” de su territorio incluidos los territorios indígenas.
El demandante señaló que se conculcaban los valores principios consagrados en
el Preámbulo de la Carta, “porque no se debe involucrar a los pueblos
indígenas en un proceso de ordenamiento territorial y urbano y, dejarlos bajo
las directrices de los departamentos sin que previamente se encuentren
conformadas y definidas sus entidades territoriales, a través de una ley
orgánica que establezca las competencias entre las comunidades indígenas y las
demás entidades territoriales”. La Corte estableció en dicha ocasión que, “En
este caso, no obstante que no se haya expedido la ley orgánica territorial, la
norma demandada es inconstitucional por haber quebrantado el artículo 288 de la
C.P., como quiera que se ocupó de una materia reservada por la
Carta a un tipo especial de ley. Sobra agregar que la
Ley 388 de 1997, independientemente del quórum con el que fue finalmente
aprobada, no se presentó como ley orgánica de ordenamiento territorial. Se ha
advertido, a propósito de las leyes orgánicas, que, junto a los requisitos
relativos a la existencia de un quórum cualificado y de una materia específica,
debe concurrir también el propósito legislativo explícito de proponer y
tramitar una ley de ese tipo, esto es, la intención manifiesta y positiva de
que se surta un procedimiento legislativo directamente encaminado a la adopción
o reforma de una de tales leyes”.
[44] Igualmente se estableció en esta Sentencia que, “Cuando está en
juego la autonomía y la forma histórica de vida y de organización de personas y
grupos - como ocurre con las comunidades indígenas y otros colectivos -, se
percibe con mayor nitidez que las competencias vinculadas a la función de
ordenación y desarrollo del territorio, tienen una entidad y una relevancia tan
significativas que su debate y posterior definición deben necesariamente
ostentar el rango y atención asociados a las leyes orgánicas”.
[45] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[46] Al respecto se
puede consultar las sentencias C-478 y C-517 de 1992, C-025 de 1993
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[47] Sentencia C- 795 de 2000 (M.P. Eduardo
Cifuentes Múñoz).
[48] Negrilla fuera del texto.
[49] M.P. Mauricio González Cuervo.
[50] Negrilla fuera del texto.
[51] El artículo 286 dispone que, “Son
entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los
territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades
territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los
términos que establezca la ley”.
[52] En el artículo 286 de la C.P. se estableció que, “Son entidades
territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios
indígenas…” (Negrilla fuera del texto).
[53] El parágrafo del artículo 329 de la
C.P. establece lo siguiente: “En el caso de un territorio indígena que
comprenda el territorio de dos o más departamentos, su administración se hará
por los consejos indígenas en coordinación con los gobernadores de los
respectivos departamentos. En caso de que este territorio decida constituirse
como entidad territorial, se hará con el cumplimiento de los requisitos
establecidos en el inciso primero de este artículo”.
[54] Sentencia C- 600A de 1995.
[55] Sentencias C- 600A de 1995, C- 579 de 2001 y C- 313 de 2009.
[56] C-600A de 1995, C- 795 de 2000 y C-093 de 2002.
[57] C- 600A de 1995.
[58] C- 894 de 1999 y C- 579 de 2001.
[59] Sobre el particular ver los textos de Marcos Gómez Puente, “La
inactividad del legislador una realidad susceptible de control”, Madrid,
MacGraw- Hill, 1997. También la obra de José Julio Fernández Rodríguez, “La
inconstitucionalidad por omisión: Teoría General. Derecho Comparado. El caso
español”, Madrid, Civitas, 1997. Igualmente el texto de Gerardo Eto Cruz
titulado, “Acción de inconstitucionalidad por omisión”, en: Instrumentos de
tutela y justicia constitucional, Memoria del VII Congreso Iberoamericano
de Derecho Constitucional, México, UNAM, 2002, p. 172 y ss. Para el caso
colombiano el texto de Juan Pablo Sarmiento Erazo, “Responsabilidad patrimonial
del Estado por omisión legislativa”, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana,
Bogotá, 2010. Por último se puede consultar el artículo de Gonzalo A. Ramírez
Cleves titulado “El control de constitucionalidad sobre las omisiones
legislativas en Colombia” en: http://icr.uexternado.edu.co/Documentos/ponencia1.pdf.
[60] MORTATI, Costantino, “Appunti per uno Studio sui rimedi
giurisdizionale contro comportamenti omissivi del legislatore”, en: Problema
di diritto pubblico nell ´attuale esperienza costituzionale republicana.
Raccolta di scritti, Milán, Giuffré, 1972, vol. III, pp. 923 y ss. Apareció
también en Il Foro Italiano, 1970, Vol. V. pp. 153 – 191.
[61] GOMÉZ PUENTE, Marcos, Op. cit., p. 27.
[62] Ibíd.
[63] RAMÍREZ CLEVES, Gonzalo A., Op. cit., p. 10.
[64] GÓMEZ PUENTE, Marcos, Op. cit., p. 22,
pie de página 30. Se ha dado aplicación de dicha tesis por ejemplo en el caso Kalkar
Beschluss (BVerfGE, 49, 89) donde se profirió una decisión de
inexequibilidad diferida o constitucionalidad temporal en donde exhorta al
legislador a que modifique la legislación existente sobre centrales nucleares.
[65] Sobre el particular ver el libro de Edgar Solano González,
“Sentencias manipulativas e interpretativas y respeto de la democracia en
Colombia”, Tesis de Grado No 6, Bogotá, Universidad Externado de Colombia,
2000.
[66] Entre otras las providencias SSTC 15 de 1982 sobre la
objeción de conciencia; la SSTC 254 de 1993 sobre el acceso a los archivos
informáticos; y la SSTC 98 de 1994 que decide sobre aspectos no regulados por
la normatividad referente al acceso televisivo local por cable. De igual
manera, en otras ocasiones el motivo de inconstitucionalidad ha sido una
omisión propiamente dicha. Por ejemplo en las SSTC 96 de 1996 y 235 de 1999 fue
la ausencia de mecanismos de colaboración entre el Estado y las Comunidades
Autónomas lo que originó la declaración de mera inconstitucionalidad (Ver: GONZÁLEZ BEILFUSS, Markus, Tribunal Constitucional y reparación de
la discriminación normativa, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales,
2000, pp. 42 a 43).
[67] El artículo 283 dispone que, “El Tribunal Constitucional deberá
examinar y comprobar el incumplimiento de la
Constitución por omisión de las medidas legislativas necesarias para hacer
efectivas las normas constitucionales. 2. En el supuesto que el Tribunal
Constitucional compruebe la existencia de inconstitucionalidad por omisión
deberá comunicarlo al órgano legislativo competente”.
[68] En  este artículo se consagra el mecanismo del “mandato de
injuncao” en donde a través del recurso de inconstitucionalidad es posible
declarar la inconstitucionalidad por omisión para hacer efectiva la norma
constitucional y luego dar conocimiento al poder competente para hacer efectiva
dicha norma, y que si se trata de un órgano administrativo, lo debe hacer en el
término perentorio de 30 días.
[69] Según Fernández Rodríguez, “El profesor Bidart Campos,
comentando esta regulación de la omisión, va indicar que cuando el Estado
provincial o un municipio omite una norma y esa omisión supone el
incumplimiento de un deber concreto, es posible presentar la correspondiente
demanda ante el Supremo Tribunal, para lo cual está legitimado todo el que
resultara perjudicado en un derecho personal o colectivo por semejante inercia.
En el supuesto de que sea posible, el Tribunal, declarada la omisión, integrará
el orden normativo para el caso concreto, sin que esa integración tenga otra
virtualidad más allá de las fronteras de ese caso. De no poder llevar a cabo
tal integración, procederá una indemnización a favor de la persona que ha
resultado perjudicada por la inactividad pública (…) Hay diversa jurisprudencia
sobre el particular (casos 7623/1989, 8934/19992, 9480/1993; 8793/1992)”
(BIDART CAMPOS, Germán, “Las omisiones constitucionales en la novísima
constitución de la Provincia de Río Negro”, Buenos Aires, 1991. Citado por José
Julio Fernández Gutiérrez, Op. cit., pp. 298
a 299). Sobre responsabilidad por omisión legislativa ver el libro de Juan
Pablo Sarmiento Erazo, “Responsabilidad patrimonial del Estado por omisión
legislativa”, Op. cit.
[70] En Costa Rica la Ley número 7135 “Ley de la
Jurisdicción Constitucional”, en su artículo 73 contempla el control de
constitucionalidad, permitiendo demandar leyes u otras disposiciones que
desconozcan, ya sea por acción u omisión, alguna norma de rango constitucional.
En aplicación de dicho precepto, mediante sentencia 05649 de 2005, la
Corte resolvió un caso en el que se demandaba la existencia de una omisión del
Poder Legislativo al no emitir la ley de referéndum e iniciativa popular,
argumentando que dicha omisión impedía el ejercicio del derecho fundamental del
pueblo para legislar y reformar parcialmente la
Constitución Política en forma directa. La decisión tomada en esa ocasión fue
otorgar “un plazo razonable” a la
Asamblea Legislativa para que expidiera las leyes correspondientes, con el objetivo
de superar la situación inconstitucional provocada.
[71] “Artículo 336. Son atribuciones de la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia: 7. Declarar la
inconstitucionalidad de las omisiones del legislador o la legisladora nacional,
estadal o municipal, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas
indispensables para garantizar el cumplimiento de la
Constitución, o las haya dictado en forma incompleta, y establecer el plazo y,
de ser necesario, los lineamientos de su corrección”. Ver sobre las
distintas regulaciones en el derecho comparado el texto de José Julio Rodríguez
Op. cit., pp. 241 a 330 y el de Marcos Goméz Puente, Op. cit., pp. 19 – 25.
[72] M.P. José Gregorio Hernández.
[73] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[74] Ha sido la doctrina constitucional alemana la que empezó a realizar
la distinción entre “omisión legislativa absoluta” y “omisión legislativa
relativa” que se traduce por la doctrina italiana como “omisión material” y
“omisión formal” respectivamente. Sobre esta distinción explica Gómez Puentes
que, “De la doctrina alemana procede la distinción entre una omisión
legislativa absoluta y otra relativa. En el primer caso, la infracción
constitucional se refiere a la no producción de la norma legal que el
legislador esté obligado a dictar. En el segundo, en cambio, la norma legal se
dicta; pero en cuanto omite determinados contenidos o previsiones no cumple con
entera satisfacción las exigencias constitucionales impuestas al legislador,
(por ejemplo, no regula todos los aspectos previstos, reduce el ámbito de
aplicación requerido, implica una discriminación o arbitrariedad etc.)…”
(GÓMEZ PUENTE, Marcos, Op. cit. pp. 25
a 26).
[75] Negrilla fuera del texto.
[76] Negrillas fuera del texto. Esta doctrina constitucional se repitió
con posterioridad en la Sentencia C- 540 de 1997 (M.P. Hernando
Herrera Vergara) en donde se dijo que, “Comoquiera que la acusación
subexamine se concreta a la falta de notificación del auto que ordena la
apertura de la investigación dentro del proceso de responsabilidad fiscal, lo
cual, en criterio de los actores, impide una presencia activa del investigado
en esa etapa procesal en términos de una defensa adecuada, es preciso aclarar
que el cuestionamiento plantea una inconstitucionalidad por omisión ante la
inexistencia de un trámite dentro de dicha actuación, lo cual no guarda
relación directa con ninguno de los contenidos normativos mencionados en la
norma acusada, puesto que, como se vió, ella versa únicamente sobre la forma en
que se inicia el proceso de responsabilidad fiscal y el señalamiento de las
etapas que en el mencionado proceso adelantan los organismos de control fiscal”
(Negrillas fuera del texto).
[77] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[78] Estos requerimientos se repiten en la
Sentencia C-1549 de 2000 (M.P. (e) Martha Victoria Sáchica) y en la
C- 185 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[79] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[80] Negrillas fuera del texto.
[81] C- 1549 de 2000.
[82] C- 543 de 1996.
[83] M.P. Humberto Sierra Porto.
[84] Negrilla fuera del texto.
[85] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
[86] Se dijo sobre este punto lo siguiente: “La
Corte Constitucional ha señalado que por la vía de la acción pública de
inconstitucionalidad, cabe ejercer el control sobre las denominadas omisiones
legislativas relativas, y ha hecho un recuento de las opciones aplicables al
propósito de reparar una omisión legislativa contraria a la
Constitución, superando la dicotomía exequibilidad – inexequibilidad, pudiendo
el juez constitucional acudir a diversas fórmulas que permitan subsanar el
efecto inconstitucional de la omisión, preservando en la medida de lo posible
el ámbito de configuración del legislador (…)”.
[87] En esa sentencia la Corte precisó que, como lo indica el artículo
56 de la Constitución, en su inciso 1, el derecho de huelga está garantizado
como regla general, mientras que la excepción se circunscribe a la posibilidad
de que el legislador defina los servicios públicos esenciales. Agregó la
Corporación que dado que “(…) después de tres lustros, el Congreso no ha
desarrollado el artículo 56 (…) se exhortará respetuosamente al Congreso para
que lo desarrolle” y que “(…) mientras se expide la ley correspondiente,
el artículo 56, que amplió el alcance del derecho de huelga, se aplica de
manera directa e inmediata.” Con anterioridad, en la
Sentencia C-473 de 1994, la Corte había resuelto “EXHORTAR al Congreso para que en un plazo razonable expida una
regulación  de la huelga en los servicios públicos esenciales que sea acorde con
la Constitución.”
[88] En dicha Sentencia la
Corte Constitucional resolvió “EXHORTAR al Congreso de la
República, para que antes del 16 de diciembre de 2008, profiera la ley que
tenga por objeto armonizar el Código Electoral con el modelo de organización
electoral adoptado por la Constitución de 1991, con la reforma expedida
mediante el Acto Legislativo 01 de 2003 y en particular, la reglamentación de
la carrera administrativa especial prevista en el artículo 266 de la
Carta Política”.
[89] En la Sentencia C-750 de 2008 la
Corte llamó la atención del Congreso de la
República “(…) sobre la necesidad improrrogable que expida el Estatuto del
Trabajo que contenga los principios mínimos fundamentales de la relación
laboral, según lo ordena el artículo 53 de la
Constitución Política de 1991.” Por otra parte se dijo en aquella
oportunidad que, “En razón a que el tratado
de libre comercio con los Estados Unidos de América impone un mayor compromiso
de los Estados Partes en la protección de los derechos de los trabajadores
tanto en lo individual como en lo colectivo frente al ordenamiento nacional e
internacional en el proceso de liberalización comercial, le permite a la
Corte llamar la atención nuevamente del Congreso de la
República sobre la necesidad improrrogable que expida el Estatuto del Trabajo
que contenga los principios mínimos fundamentales de la relación laboral, según
lo ordena el artículo 53 de la
Constitución Política de 1991”.
[90] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
[91] En este caso la norma
el artículo 113 del código civil se declaró exequible pero en el numeral cuarto
de la parte resolutiva se exhortó al Congreso de la
República, “para que antes del 20 de junio
de 2013 legisle, de manera sistemática y organizada, sobre los derechos de las
parejas del mismo sexo con la finalidad de eliminar el déficit de protección
que, según los términos de esta sentencia, afecta a las mencionadas parejas”.
[92] M.P. María Victoria Calle.
[93] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[94] Folio 24. Negrilla fuera del texto.
[95] En el artículo primero de la ley se estableció que el Objeto de la
ley  es, “ (…) dictar las normas orgánicas para la organización político
administrativa del territorio colombiano; enmarcar en las mismas el ejercicio
de la actividad legislativa en materia de normas y disposiciones de carácter
orgánico relativas a la organización político administrativa del Estado en el
territorio; establecer los principios rectores del ordenamiento; definir el
marco institucional e instrumentos para el desarrollo territorial; definir
competencias en materia de ordenamiento territorial entre la
Nación, las entidades territoriales y las áreas metropolitanas y establecer
las normas generales para la organización territorial”.
[96] Negrilla fuera del texto.
[97] Negrilla fuera del texto.
[98] Sentencia C-543 de 1996.
[99] Sentencias C-600
A de 1995, C- 795 de 2000 y C-093 de 2000.
[100] Del mismo modo se dispone en el inciso segundo del artículo 307
que, “La misma ley establecerá las atribuciones, los órganos de
administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo
de los ingresos provenientes del fondo nacional de regalías. Igualmente
definirá los principios para la adopción del estatuto especial para cada región”.
[101] Ver Sentencia
C-1052  M.P. José Manuel Cepeda Espinosa.
[102] Dicha norma dispuso que, “El voto de sus miembros será nominal y
público, excepto en los casos en que determine la ley”.