T-024-00
Sentencia T-024/00
Sentencia T-024/00
PERSONERO
MUNICIPAL-Legitimación
para interponer tutela
Tal y como lo señala la Carta Política, la
ley y las resoluciones de la Defensoría del Pueblo,  los personeros
municipales, en virtud de sus funciones constitucionales y legales que
efectivamente les han sido conferidas, están legitimados para presentar
acciones de tutela de conformidad con su misión de guarda y promoción de los
derechos fundamentales. Por consiguiente, si se percatan de la amenaza o
violación de los derechos fundamentales de  un individuo,  pueden ejercer la
acción de tutela en nombre de cualquier persona que se los solicite, o cuando
ésta se encuentre en estado de subordinación o indefensión, tal y como se
encuentra consagrado en el artículo 46 del Decreto 2591 de 1991.
CALIDAD DE VIDA-Como valor constitucional
El artículo 366 de la Constitución
Colombiana señala que "El bienestar general y el mejoramiento de la calidad
de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo
fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de
salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable". Aparece,
pues, en la Carta de 1991, la calidad de vida como valor constitucional.
CALIDAD DE VIDA Y
ESPACIO PUBLICO
En el mejoramiento de la calidad de vida y
en la misma protección a la vida, el manejo del espacio público en las zonas
urbanas (donde hoy vive la mayor parte de la humanidad) es más que un tema
urbanístico, ha llegado a ser tema del constitucionalismo con rasgos humanos.
Ese manejo está influenciado por el tráfico en la ciudad,  problema éste que
constituye uno de los mas delicados en la sociedad moderna porque el transporte
urbano alteró el cuadro tradicional de las áreas locales y el desplazamiento de
los peatones.
ESPACIO PUBLICO-Acceso de personas con capacidad de
orientación disminuida por edad, analfabetismo, incapacidad o enfermedad
Las autoridades deben propender por la
protección de la integridad del espacio público y su destinación al uso común,
sin olvidar que según la Constitución se debe dar trato preferencial a los
disminuidos físicos no solo porque el artículo 47 ordena protegerlos sino
porque el artículo 13 expresamente determina que el Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta. Lo anterior
implica que, en lo relativo al espacio público,  atendiendo el derecho a la
igualdad como lo consagra la Constitución, se debe  facilitar el adecuamiento,
diseño y construcción de mecanismos de acceso y tránsito, hacia y en el espacio
público,  que no solo garanticen la movilidad general, sino también el acceso a
estos espacios, de las personas con movilidad reducida, temporal o permanente,
o cuya capacidad de orientación se encuentra disminuida por edad,
analfabetismo, incapacidad o enfermedad. En otras palabras, la accesibilidad,
al y en el espacio público, es esencial para los disminuidos físicos. Y si no
se les viabiliza la accesibilidad, se viola la diferenciación positiva
consagrada en el artículo 13 de la C.P.
TRAFICO PEATONAL-Competencia del alcalde
Según el artículo 315 de la Carta, los
Alcaldes, en su calidad de primera autoridad de policía en el área de su
competencia, son quienes deben cumplir y hacer cumplir en el respectivo ámbito
territorial, las normas constitucionales, legales y las reglamentarias que
expida el Concejo Municipal correspondiente, entre las que se encuentran
aquellas relacionadas con el concepto de tráfico peatonal.
BOLARDOS-Afectan a invidentes
La Sala
estima que algunos obstáculos antes mencionados, ubicados en inmediaciones al
INCI, sí afectan la accesibilidad del invidente a su trabajo. Para superar
estos obstáculos, dentro de una solución técnica, los correspondientes
funcionarios del Distrito y los funcionarios del INCI deben concertar las
medidas a tomar. Sin embargo, ello no impide hacer unos llamados a prevención,
para lograr el objetivo de dar adecuada "accesibilidad" a los
invidentes, en todos los espacios públicos de la ciudad. Como se trata de
revisar los fallos de instancia, debe distinguirse: el argumento que ellos
esgrimieron sobre legitimidad de la actuación del Distrito Capital para su
política de "bolardos", es un argumento válido que se ratificará.
Pero como las pruebas practicadas por la Corte Constitucional indicaron que hay
bolardos que no cumplen su función y perjudican al invidente y hay otros obstáculos
que también afectan el desplazamiento de aquel (cuestiones probadas en la etapa
de revisión), entonces, en este entendido deben ser modificadas las sentencias
que se revisan.
Referencia:
expediente T-236916
Accionante:
Personero de Santa Fe de Bogotá  en nombre y representación del señor Gilberto
Pastrana Fernández.
Juzgado de origen:
Tribunal Superior  de  Santa
Fe de Bogotá, Sala
Civil.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá, D.C., veinticuatro (24)
de enero de dos mil (2.000).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados doctores Fabio Morón Díaz,
Vladimiro Naranjo Mesa y Alejandro Martínez Caballero, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
Dentro de la acción de tutela Nº 236916
promovida por el Personero de Santa Fe de Bogotá,  - quien actúa en nombre y
representación del señor Gilberto Pastrana Fernández -, contra la Alcaldía
Mayor de Santa Fe de Bogotá, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe
de Bogotá  y el Instituto de Desarrollo Urbano del Distrito Capital.
ANTECEDENTES
1.     Hechos
El señor Germán Varón Cotrino, Personero
de Santa Fe de Bogotá, presentó acción de tutela en contra de la Alcaldía Mayor
y la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá  y el Instituto
de Desarrollo Urbano del Distrito Capital, a fin de que sean protegidos los
derechos constitucionales fundamentales del invidente señor Gilberto Pastrana
Fernández. Los hechos que fundamentan su solicitud, son los siguientes:
1. El día 9 de abril de 1999 se hizo
presente en la Personería Delegada para Asuntos Jurisdiccionales, el señor
Gilberto Pastrana Fernández, con el fin de que se interpusiera en su nombre y
representación, una acción de tutela en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá,
la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito y el Instituto de
Desarrollo Urbano.
2. El señor Gilberto Pastrana Fernández,
es una persona con limitación visual (ceguera), quién se encuentra vinculada al
Instituto Nacional para Ciegos "INCI" como Profesional Universitario.
En la queja presentada a la Personería, el señor Pastrana manifiesta, que debe
desplazarse diariamente a su lugar de trabajo por diferentes sectores de la
capital con los inconvenientes que su limitación  física le imponen y que la
ubicación de algunos bolardos le generan. Aclara que los bolardos, a su juicio,
son un medio efectivo para recuperar el espacio público y concretamente los
andenes y que de ello se desprende su utilidad sin embargo, sostiene que tales
bondades pueden verse limitadas si se afecta con ello el desplazamiento seguro
de los peatones, especialmente de personas que como él, sufren de limitaciones
físicas.
En su queja presentada ante la Personería,
manifiesta los siguientes aspectos específicos:
"
Permítaseme reiterar que soy un defensor de los bolardos. Sin embargo, la mala
colocación de éstos  me ha ocasionado golpes inesperados en varias ocasiones
pues no parece lógico prever que éstos se encuentren justo en la parte de la
acera por la cual uno se desplaza. En hora buena por los bolardos bien
ubicados."
Con respecto a las gestiones adelantadas
por el INCI para solicitar  la correcta ubicación de los bolados y el resultado
de tal gestión, el solicitante señaló ante la Personería, lo siguiente:
(...) En mi
calidad de funcionario y de invidente hablé telefónicamente con un funcionario
del Instituto de Desarrollo Urbano, solicitándole precisamente la colocación
correcta de bolardos en las aceras aledañas al INCI (...) que por lo general
permanecen invadidas de vehículos. Se me dijo que se trasladaría la  solicitud
al funcionario correspondiente, pero no ha pasado nada hasta ahora.
(...)".
Preguntado respecto a los derechos que le
estaban siendo vulnerados manifestó que:
"Fundamentalmente
el derecho a la libre accesibilidad y desplazamiento, lo que incide en mi
desempeño tanto personal como profesional".
3. Manifiesta que
ha encontrado que los bolardos se han instalado en  la mitad de las aceras;
desconociendo a su juicio, tanto las normas ICONTEC 745/97, como las señaladas
en la Ley 361 de 1997 y la Resolución Número 14861 del 4 de octubre de 1985,
motivo por el cual ve constantemente amenazada su vida ante la inminencia de
tropezar permanentemente con uno de estos artefactos, que son  colocados sin
las debidas señales táctiles requeridas para ser detectados fácilmente por los
ciegos con la ayuda del bastón guía. Considera además que esa circunstancia ha
violado los mandatos  contenidos en el artículo 1º del Decreto 1344 de 1970 o
Código Nacional de Tránsito Terrestre; el inciso  1º del artículo 22 del Pacto
de San José de Costa Rica; la Declaración Universal de los Derechos Humanos,
así como el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, mas todas
aquellas disposiciones consagradas de manera especial para las personas con
limitación, sea esta temporal o permanente, en cuanto prohiben restringir el
derecho que tienen las personas que se hallen en el territorio Nacional  a
circular libremente por el mismo.
En su opinión, es precisamente para
proteger en igualdad de condiciones a los ciudadanos,  que se dio cabida en la
Constitución Nacional a los derechos de las personas con limitaciones físicas,
como es su caso, respecto de las cuales se consagraron disposiciones
especiales, (artículos 13, 47, 54 y 68 C.P.) y en desarrollo de los cuales  se
expidió la Ley 361 de 1997, normatividad que contiene un capítulo especial
denominada "de la Accesibilidad" el cual se encuentra destinado al
grupo de personas con movilidad reducida, sea ésta temporal o definitiva y a
aquellas cuya capacidad de orientación se encuentre disminuida por la edad,
analfabetismo, limitación o enfermedad. Así, dichas disposiciones buscan
suprimir  y evitar toda clase de barreras físicas  en el diseño y ejecución de
las vías y espacios públicos con el fin de permitir que cualquier espacio o
ambiente interior o exterior cuente con elementos que aseguren y garanticen el
tránsito de personas con limitaciones físicas.
4- Por esta razón, considera que se le
están vulnerando los derechos constitucionales fundamentales a la circulación,
a la vida, al libre desarrollo de la personalidad, a la igualdad y al trabajo,
en razón a que con la reciente instalación de los bolardos en las condiciones
señaladas, su capacidad de desplazamiento se ha visto considerablemente
limitada, como quiera que es constante el riesgo al que se expone al transitar
por algunas aceras de la ciudad. En efecto, como se indicó, el bastón que le
sirve de guía no alcanza a detectar fácilmente los bolardos y ha sido víctima
de caídas y golpes que afortunadamente han sido leves y no le han generado
lesiones irreparables. Sin embargo, alega que la situación de amenaza persiste
y por ende solicita protección constitucional a sus derechos fundamentales, y
que se proceda al inmediato retiro de los bolardos que obstruyen el libre
desplazamiento del actor y que se ordene al IDU abstenerse de instalar bolardos
que no cumplan con las normas que protegen la accesibilidad de las personas con
movilidad reducida.
2.
Pruebas.
1. Dentro de las pruebas que se encuentran
en el expediente y las solicitadas por el Tribunal de instancia en su
oportunidad, es pertinente tener en cuenta las siguientes:
a) Cinco fotografías de andenes del
Distrito Capital, en los que se puede ver claramente la colocación de bolardos
a lo largo y ancho del paso peatonal.
b) Un video en V.H.S. en el que se
observa,  la dificultad que para una persona con limitación visual implica
desplazarse  por los andenes  de la ciudad que cuentan con bolardos colocados
en las condiciones que preocupan al  actor.
c) Un documento proferido por el Instituto
Nacional para Ciegos, INCI, denominado "Accesibilidad en andenes para
personas con limitación visual. Recomendaciones básicas", en el que se
exponen algunos de los siguientes elementos:
" (...)Se
aconseja que estos implementos (bolardos) tengan una altura mínima de 75 cm. Y un radio de base de
35 cm esto con el fin de ser detectados con el bastón de una persona con
limitación visual.
Igualmente  se
aconsejan  bolardos con más de 8 caras o circulares, ya que entre menos filos
tengan presentan un menor riesgo para las personas.
De acuerdo con
las normas ICONTEC 745/97 la circulación de las personas en la acera debe tener
un área libre de circulación de acuerdo a las especificaciones siguientes:
El área mínima de
circulación es de 90 cm. Pero se recomienda 120 cm.
Cuando se
prevea alto flujo peatonal el ancho mínimo debe ser mayor o igual a
160 cm, pero
se recomienda 180. (...)
Es importante
resaltar que esta área de circulación, no debe tener ningún tipo de obstáculo
como por ejemplo cables, cadenas, bolardos, caballete, entre otros.
Los bolardos
deben ubicarse  en línea paralela sobre la acera, de forma que no  interrumpa
la circulación de las personas; también debe evitarse el uso de cadenas o
cables para unirlos, ya que éstos no son identificables por el bastón, y
causarían accidentes."
En el mismo documento se establecen otras
consideraciones relacionadas con el tipo de bolardos que se deben utilizar para
facilitar el reconocimiento por parte de la población limitada visual,  la
ubicación de las casetas en los andenes y también la ubicación de elementos
aéreos como cables, ramas o señales, de manera tal que representen menos
peligro  para la población limitada visual.
d) Copia informal de la Resolución No 14861
de 1985  del  Ministerio de Salud,  "Por la cual se dictan normas para
la protección, seguridad, salud y bienestar de las personas en el ambiente y en
especial de los minusválidos", en el que  de conformidad con la ley 09
de 1979, se establecen disposiciones sobre accesibilidad y desplazamiento de la
población en general, características de los andenes  y colocación de elementos
y señales en las aceras, y en la que se consagran aspectos relacionados con la
protección de personas con deficiencias visuales.
e) Oficio del Director Técnico Legal del
IDU, en el que se ponen en consideración del Tribunal de conocimiento, las
siguientes apreciaciones:
"Los
bolardos son elementos del amoblamiento urbano  y de protección del espacio
público de la ciudad, en especial de los andenes y se han instalado por la
administración, con la finalidad de evitar que los vehículos  automotores lo
invadan, entorpeciendo el normas desplazamiento de los peatones por la ciudad.
Quiere decir lo anterior que los bolardos, antes de constituirse en elementos perturbadores
y amenazadores de la libre circulación o desplazamiento de los invidentes, son
un factor mas para su seguridad, en tanto evitan, la invasión de este espacio
público de circulación peatonal, por los automotores.
No resulta lógico
que un elemento mas del amoblamiento urbano como los bolardos, amenacen los
derechos fundamentales del accionante, cuando en su diario recorrer, personas
con este tipo de limitaciones, encuentran en las calles de la ciudad además de
bolardos, señales de tránsito, hidrantes del acueducto, postes de alumbrado,
jardineras, semáforos, sillas, escaleras, rampas, canastas de basura, que
igualmente serían obstáculo para el desplazamiento de los invidentes; pero que
permanecen en las calles de la ciudad actual, debido a que son necesarias para
satisfacer las necesidades comunitarias, que prevalecen lamentablemente frente
a las  necesidades individuales.
No puede
olvidarse que antes de que se implementaran las nuevas políticas de protección
del espacio público, los peatones ya no circulaban por los andenes, sino por
las calles, en razón a que arbitrariamente, muchos individuos habían sustituido
su natural uso, para convertirlos en parqueaderos públicos o en zonas de carga.
La existencia en
las calles de la ciudad de bolardos, permite a la administración distrital,
darle cumplimiento a normas de orden legal y constitucional, que le imponen
como obligación administrativa la preservación del espacio público. "
f) Informe presentado por el Director de la
Oficina Jurídica de la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito
Capital, en el que se ponen de presente entre otras cosas los siguientes datos:
" (...) El
espacio que comprende la entrada al garaje de las residencias o
establecimientos comerciales, no lleva consigo la instalación del muro
separador, sin embargo para evitar que el espacio del anden sobrante sea
utilizado para el estacionamiento de vehículos, los mismos" (bolardos) " son ubicados en los
costados laterales de tal forma que únicamente quede el espacio disponible para
entrar el vehículo al garaje residencial.
5-.El programa de
instalación de protección del espacio público con bolardos, no afecta el
desplazamiento de personas con limitaciones físicas, dado que su ubicación
geométrica permite circular con mayor comodidad y fluidez por los andenes del
Distrito Capital, caso contrario a lo sucedido con anterioridad a la
instalación de bolardos, donde imperaba el desmedido parqueo  de vehículos y
ubicación de vallas comerciales en la zona peatonal, los cuales sí comprometían
la integridad personal de  todos los residentes  y visitantes de esta ciudad,
por cuanto los peatones tenían que ceder su espacio público para comodidad de
los invasores y transitar por la calzada vehicular.
6- El sistema de
bolardos, viene operando en el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, desde
hace mas de ocho (8) meses, tiempo durante el cual en esta entidad no han sido
reportados accidentes que vean comprometida la vida o integridad personal de
los usuarios del espacio público, excepto la inconformidad de algunos
comerciantes que vieron desmontado un sistema alterno de  parqueadero que
funcionaba sobre los andenes y los antejardines.
7- En ningún
momento hemos coartado la libertad de circulación del señor Gilberto Pastrana
Fernández que le permitan elegir los lugares públicos cuyo uso quiere
disfrutar, en virtud a que lo pretendido con el sistema de bolardos, no es otra
cosa que brindar una oportunidad a las personas con o sin limitaciones físicas,
de disfrutar de su espacio público (...)".
Así mismo, sostiene el interviniente, que
en modo alguno se vulnera el derecho a la vida del señor Gilberto Pastrana
Fernández con ellos, ya que no constituyen un obstáculo generador de accidentes
para quienes circulan por las vías peatonales, sino que por el contrario
protegen a quienes poseen limitaciones físicas en cuanto indican la
finalización de la calzada peatonal e inicio de la vial e impiden el acceso de
vehículos a los andenes. Tampoco considera que con ellos se vulnere el derecho
a la igualdad del señor Pastrana, en razón a que esta es una medida adoptada
para todas las personas  que circulan por la ciudad, procurando su bienestar y
seguridad.
g) Informe presentado por el Director de la
Oficina de Asuntos Judiciales de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de
Santa Fe de Bogotá en el que se comenta la importancia de la recuperación del
espacio público, el deber constitucional que se tiene a partir de la Carta de
1991 en relación a él y al deber del Estado de velar por su protección  e
integridad y  las obligaciones instauradas de conformidad con el Acuerdo 06 de
1990 o "Estatuto para el Ordenamiento Físico de  Santa Fe de Bogotá"
en lo concerniente a los elementos que constituyen el espacio público. Así
mismo, presenta una relación pormenorizada de las autoridades  competentes para
ejercer  acciones de recuperación del espacio público, entre las que se
destacan el  Taller del Espacio Público del Departamento Administrativo de
Planeación Distrital, el Instituto de Desarrollo Urbano y la Secretaría de
Tránsito y Transporte. Respecto de los bolardos en sí mismos considerados, el
interviniente sostiene lo siguiente:
" (...) Es
por esta razón que los bolardos más que elementos de amoblamiento  están cumpliendo
funciones policivas con el único propósito de convertir a Bogotá en una ciudad
a escala humana.
El bolardo fue el
elemento escogido para evitar la invasión y restituir a la ciudad un espacio
que le pertenece; el objetivo principal es la instalación de barreras físicas
que impidan el parqueo en los andenes y así como se escogió el bolardo,
igualmente se hubiera podido escoger unos tubos, unas materas o simplemente la
disposición de varios policías e igual cantidad de grúas para levantar los
vehículos parqueados en los andenes.  (...) "
2. Así las cosas, reconociendo que los
comentarios del actor respecto a la ubicación de los bolardos no son solo
generales como se pretende, sino también específicos, en razón a su queja
respecto a los bolardos ubicados en inmediaciones del INCI, la Corte
Constitucional, decidió adelantar una inspección judicial en la zona, para
determinar la existencia real o no de la violación.
En la inspección judicial, que tuvo lugar
el día 15 de diciembre de 1999, se inquirió al invidente sobre la posible
vulneración de sus derechos fundamentales y él señaló entre otras cosas, lo
siguiente:
"Es de
advertir que el suscrito se dirigió en algunas ocasiones por teléfono al IDU,
solicitando precisamente su intervención en la recuperación de sitios de
desplazamiento de transeúntes, específicamente de las áreas aledañas al INCI
(Carrera 13 entre calles 34 y 36) dado el tránsito permanente por dichas áreas,
de población con limitación visual. Este es simplemente un ejemplo del caos al
que se tiene que enfrentar toda persona, más si se trata de alguien con
limitaciones físicas y sensoriales para cumplir sus labores cotidianas. Que se
continúe pues con la ubicación de bolardos en forma adecuada y que se retiren
todas aquellos objetos que por el contrario representan verdadero peligro  para los transeúntes, tales como tubos de
muy baja altura, cadenas, cabinas telefónicas  en forma de burbuja que no se
pueden detectar con el bastón  y por favor ni un vehículo mas sobre la acera.
De alguna manera, lo que vivo yo lo vive el conglomerado de personas
invidentes. En mis sucesivos desplazamientos de mi domicilio al sitio de
trabajo, me encuentro con bolardos cuya ubicación correcta pongo en tela de
juicio en la carrera 7ª  entre las calles 33 y 34 a ambos costados de la vía y
de la calle 36 al sitio de trabajo se encuentran  diferentes objetos, que
ameritarían ser sustituidos por bolardos  bien ubicados"
Igualmente se
realizó un recorrido por la zona, que como consta en el acta de la inspección,
arrojó los siguientes resultados:
. (...) En este
estado de la diligencia  los asistentes, bajo la orientación de señor Pastrana
hicimos un recorrido por los sitios habituales que el señor Pastrana usa, a
saber: Carrera 13 entre calles 36 y 34, calle 34 entre carrera 13 y carrera 7ª
;  carrera 7ª entre calles 34 y 36 y calle 36 entre carreras  7ª y 13. Lo
primero que se observó por los funcionarios de la Corte Constitucional es que
el señor Pastrana detecta muy bien los sitios  por donde transita  e inclusive  ya
conoce suficientemente  el uso de los locales, restaurantes, edificios, tanto
en los costados oriental y occidental  en las carreras, como norte y sur en las
calles. Indicó el señor Pastrana que los bolardos existentes entre el INCI y la
calle 34 y la distribución del anden en el costado occidental son adecuados en
primer lugar porque entre el INCI y la funeraria la Candelaria hay una rampa
que no obstaculiza el paso de invidentes  y que sí sirve para evitar la
ubicación de vehículos en el anden; igualmente los cinco bolardos interiores en
sentir del señor Pastrana, están adecuadamente ubicados porque impiden que allí
se estacionen vehículos  y porque no están situados en forma que afecten el
paso de invidentes.  Ascendiendo de la carrera 13 a la 7ª, por el contrario, hay una serie de
obstáculos como son: numerosos vehículos irregularmente ubicados en el ande,
tubos de hierro sin explicación lógica de su ubicación y poca diferenciación
entre el andén  y la calle. En el costado occidental de la carrera séptima,
tanto en el sector que va hacia el sur como en el sector que se dirige la
norte, hay sobre el anden, fuera de los bolardos que separan la vía  peatonal
de la vía vehicular, una cantidad de bolardos que no mantienen una exacta
secuencia, que no son paralelos en las líneas que forman porque la distribución
es irregular, hasta el punto de que  entre ellos hay espacios  diversos, por
ejemplo dos de ellos están a menos de un metro entre sí, la gran mayoría son
una distancia aproximada de metro y medio y otros de mayor espacio entre ellos,
especialmente en las entradas a parqueaderos y concesionarios de vehículos.
Destaca el señor Pastrana que en el corredor de la calle 36, costado sur, como
en el de la carrera 13 costado oriental, hay un respeto técnico de lo que debe
ser una acera en cuanto  no hay obstáculo alguno y permite el manejo del bastón
en forma lógica. Sin embargo, en el costado occidental de la carrera 13 desde
la calle 36 hasta el INCI hay numerosos obstáculos, por ejemplo frente a la
casa 35-69, en la intersección de la casa 35-63 con la casa 35-43 y en la
intersección de la casa 35-38 (sic), con la 35-33, hay tubos que difícilmente
son ubicables con el bastón; Se informó por el señor Pastrana que en uno de
estos sitios además se ubica en ocasiones una cadena casi a ras de piso, por lo
cual el invidente tiene que pasar  por la calle vehicular. También se constató
una gran cantidad de vehículos en el andén y que las cabinas telefónicas en
forma de burbuja, en su parte superior, son imposibles de detectar por el
invidente, salvo que sea habitual usuario del andén. El representante del IDU
explica que algunos de los bolardos internos  en el anden son necesarios
porque están frente a parqueaderos  o entidades de concesionarios y su objetivo
es evitar que los carros, haciendo un giro de 180 grados, se ubiquen en la
acera.(...)."
II. LAS DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE
REVISION
1. El Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, Sala Civil, conoció en
primera instancia de la acción de tutela de la referencia, y mediante fallo del
veintiocho de mayo de 1999, señaló lo siguiente:
"En el anterior orden de ideas, se está en
presencia de una acción popular o una acción de cumplimiento más que ante una acción
de tutela, por cuanto se pretende recuperar el espacio público invadido por los
bolardos, para un grupo de personas, constituido por los invidentes y, de otra
parte, el cumplimiento por parte de los accionados de las normas Icontec -745
de 1997, como las señaladas en la Ley 361 de 1997 y la Resolución No 14861 del
4 de octubre de 1995, expedida por el Ministerio de Salud.
Pero en el hipotético caso de encontrarnos frente a
una acción de tutela por haberse concretado la violación de los derechos invocados
por el accionante, al derecho a la libre accesibilidad y desplazamiento por el
hecho de haberse colocado unos bolardos en la mitad del anden, no podría
accederse al amparo constitucional por la sencilla razón que no sabe este
despacho cuales son estos bolardos y donde están ubicados.
(...) Por el contrario, se le están protegiendo los
derechos de que es titular como asociado, especialmente su vida, al impedir que
encuentre a su paso vehículos parqueados  que le impidan su transcurrir normal
y tener que desplazarse por la vía vehicular con el grave riesgo que ello
conlleva  para su integridad personal.
Si bien es cierto, como se pudo establecer
objetivamente a través del video que se allegó como prueba, existe cierta
dificultad en el desplazamiento de los invidentes, se debe tener paciencia y
conciencia ciudadana..." (Las subrayas fuera del texto).
El Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá consideró que existe otro
medio de defensa judicial en el caso en comento, que en su opinión no es otro
que  el consagrado en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo,  en
la medida en que existe un convenio interadministrativo  celebrado entre el IDU
y el Instituto  Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud -IDRIPON-,
relacionado con la instalación de bolardos y un contrato entre el Fondo de
Educación y Seguridad Vial Fondatt y la Secretaría de Tránsito y Transporte.
Por
consiguiente, se denegó la tutela por las razones anteriormente expresadas.
2. Dentro del
término correspondiente, el señor Personero de Santa Fe de Bogotá, impugna la
acción de tutela de la referencia por considerar que las apreciaciones del
Tribunal implican una limitación del derecho de circulación del ciudadano  y de
todos sus demás derechos fundamentales, al ordenar solamente el retiro de los
bolardos que obstaculizan el acceso a su vivienda o sitio de trabajo.
Igualmente estima grave que se afirme que:  ´... como se pudo establecer
objetivamente a través del video que se allegó como prueba, existe cierta
dificultad en el desplazamiento de invidentes, se debe tener paciencia y
conciencia ciudadana...´ porque considera que con esa apreciación se está
contraviniendo el artículo 13 según el cual se debe brindar especial protección
a las personas que se encuentran en  circunstancias de debilidad manifiesta
dada su condición económica, física o mental.
Ahora bien,
respecto a la idea de que se está en presencia de una acción popular o una
acción de cumplimiento más que ante una acción de tutela, la Personería reiteró
lo señalado en la sentencia SU-257/97, M.P José Gregorio Hernández, es decir
que, en principio, la acción de tutela “no procede cuando se trata de proteger
derechos colectivos, salvo que el titular solicite la tutela de sus derechos
amenazados o violados en situaciones que comprometen sus intereses o derechos
de aquella índole... si además de los intereses estrictamente colectivos están
comprometidos o en peligro... derechos fundamentales de personas en concreto,
por las mismas causas procede la tutela, para hacerlos efectivos”.
3. La Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, conoció en segunda
instancia. En el fallo del 6 de julio de 1999 relativo al caso en comento, tuvo
en consideración  los siguientes aspectos:
"(...) De admitirse, que por estar la presente
acción referida a los derechos individuales y personalísismos del señor
Pastrana Fernández no puede  interpretársele como una acción popular o de
cumplimiento,  e independientemente del acierto o desacierto que reconozca la
Sala a la decisión de la Administración Local de instalar bolardos en procura
de defender los andenes públicos de los automotores y de las casetas o puestos
de vendedores informales, es del caso advertir que el amparo deprecado no está
llamado a abrirse paso, pues, lo primero, esas acciones de las autoridades
distritales no  se muestran  en principio ilegítimas y, por el contrario, están
amparadas en la Constitución misma y en la ley, que, se repite, autoriza y
obliga a los alcaldes municipales a adoptar las medidas necesarias para la
defensa y protección del espacio público....
4.- Por lo mismo resulta inaceptable que en la queja
se afirme que la totalidad de los bolardos instalados en la ciudad  afecten los
derecho fundamentales del peticionario, ya que tales elementos, en esencia,
están concebidos,... para defender en él mas racional de los sentidos, las
franjas establecidas para la circulación peatonal de las vías públicas....
Cuestión diferente  es que, por su uso indiscriminado,  algunos de ellos, sin
ajustarse en su diseño o en la determinación de su ubicación espacial al
espíritu de las normas técnicas aplicables o a las legales que se aducen en la
queja, afecten sin razón valedera alguna libre movilización del accionante,
caso en el cual para establecer la  viabilidad del amparo constitucional así
planteado, era indispensable que se precisara cuáles de ellos en particular son
los que desbordan el cometido legal y, por ende, los generadores de la
violación de los derechos del aquí interesado. (...)
Por
consiguiente, se confirmó en su totalidad el fallo proferido por el Tribunal
Superior, en  primera instancia.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
A. Competencia.
Esta Sala de Revisión del la Corte
Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela, de conformidad
con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional y el Decreto 2591 de
1991.
2.     De la situación jurídica presentada.
Como se desprende de los hechos anteriormente
expuestos, el ciudadano Gilberto Pastrana Fernández, quien es invidente y
trabajador del Instituto Nacional de Ciegos, presentó acción de tutela en
contra de la Alcaldía Mayor de  Santa Fe de Bogotá  y de otras  autoridades
distritales, por considerar vulnerados sus derechos constitucionales
fundamentales a la libre circulación, vida, trabajo y libre desarrollo de la
personalidad, con  la instalación de ciertos bolardos a lo largo y ancho de los
andenes de ciertos lugares de la capital por donde él se desplaza.
Para las autoridades locales, los bolardos,
por el contrario,  constituyen un medio legítimo e idóneo para preservar el
espacio público tan reiteradamente vulnerado por los vehículos que invaden los
andenes. Por ende, consideran que tales instrumentos, antes que lesionar los
intereses del señor Gilberto Pastrana, lo que han generado es la protección de
sus derechos constitucionales fundamentales. Así mismo expresan que
difícilmente se puede concretar la violación que tales instrumentos generan en
la vida y derechos  del actor, en razón a que no se precisa con claridad cuales
son los bolardos que le generan la situación por él planteada en la tutela.
C- CONSIDERACIONES JURIDICAS FRENTE AL CASO
CONCRETO
I- ASPECTOS PREVIOS
1. Legitimación del Personero Municipal
para instaurar acción de tutela.
Tal y como lo señala la Carta Política, la
ley y las resoluciones de la Defensoría del Pueblo,  los personeros
municipales, en virtud de sus funciones constitucionales y legales que
efectivamente les han sido conferidas, están legitimados para presentar
acciones de tutela de conformidad con su misión de guarda y promoción de los
derechos fundamentales. Por consiguiente, si se percatan de la amenaza o
violación de los derechos fundamentales de  un individuo,  pueden ejercer la
acción de tutela en nombre de cualquier persona que se los solicite, o cuando
ésta se encuentre en estado de subordinación o indefensión, tal y como se
encuentra consagrado en el artículo 46 del Decreto 2591 de 1991[1].
En el caso objeto de la presente tutela, es
claro que el señor Gilberto Pastrana Fernández solicitó el apoyo de la
Personería de Santa Fe de Bogotá, ante la indicada vulneración de sus derechos fundamentales.
Incluso reposa copia en el expediente, de la queja presentada por el señor
Gilberto Pastrana Fernández,  sobre el particular. Por consiguiente, debe
concluirse que se cumplen los requisitos mínimos para la legitimidad de la
actuación del Personero de Santa Fe de Bogotá.
2. De la
procedibilidad de la acción en el caso concreto.
Tradicionalmente
esta Corporación ha reconocido que para que la acción de  tutela  sea un
mecanismo jurídico  procedente y viable,  se requiere la manifestación de  la
existencia de una violación o amenaza cierta a los derechos constitucionales
fundamentales de una  persona o personas que invocan la protección
constitucional.
Al respecto,
la reiterada jurisprudencia de esta Corporación[2]
ha señalado la necesidad de acreditar la vulneración o amenaza de un derecho
fundamental, pues es indispensable contar con un mínimo de evidencia
"fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o
en el menoscabo material o moral"[3]
del derecho que se pretende proteger.
En el caso del
actor, las pruebas que se aportaron para la acción de la referencia, se
traducen en circunstancias que indican la posibilidad de una violación real y
cierta de los derechos fundamentales del ciudadano debido a su calidad de
invidente. Aunque según se indica por los intervinientes y los falladores, no
se precisaron en las instancias los bolardos que con exactitud  constituyen la
amenaza o violación de sus derechos, circunstancia que determinó la
improcedencia de la tutela para las instancias judiciales de primera y segunda
instancia; sin embargo, en las pruebas practicadas por la Corte Constitucional
se aclararon esas circunstancias. Luego, es viable tramitan la tutela, porque
no se trata de derechos colectivos sino de derechos específicos del señor
Pastrana, quien en concreto pide le sean respetados.
FUNDAMENTOS JURIDICOS DE FONDO
1. De la calidad de vida de la población
El artículo 366 de la Constitución
Colombiana señala que "El bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será
objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades
insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua
potable". Aparece, pues, en la Carta de 1991, la calidad de vida como
valor constitucional.
En la sentencia SU-360/99 se dijo:
"La búsqueda de una mejor calidad de vida para las
personas y la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos, es uno
de los fundamentos sobre las cuales se estructura el concepto de Estado Social
de Derecho. Es por ello que, de conformidad con el artículo 82 de la
Constitución Política, la integridad del espacio público y su destinación  al
uso común, son conceptos cuya protección se encuentran a cargo del Estado,
precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al
goce y utilización  común de tales espacios colectivos”.
Y se agrega:
“Hay que tener claro, entonces, que  el
orden en los espacios abiertos, como calles y parques, debe ser un valor social
por excelencia que genera confianza, respeto y tranquilidad en la comunidad,
porque contribuye a mejorar las condiciones de vida urbana y a neutralizar, así
sea en mínima parte, las agresiones propias de una gran ciudad (visuales,
auditivas, de tránsito, de seguridad, etc.). Es por ello que algunos
doctrinantes sostienen que, el “atributo básico de una ciudad exitosa es que
una persona pueda transitar libremente por las vías públicas y  además pueda
sentirse personalmente segura en las calles, entre todos los ciudadanos que
transitan en ella”. [4]
2. El espacio público
Los conceptos: calidad de vida y espacio
público, en la Carta de 1991, adquieren una clara connotación constitucional.
Integran el espacio público, según el
artículo 5º de la ley 9ª de 1989 y la jurisprudencia:
a-
Las áreas requeridas para la circulación tanto
peatonal como vehicular (vías públicas), - como por ejemplo las calles, plaza,
puentes y caminos -.
b-
Las áreas para la recreación
pública, activa o pasiva, - léase estadios, parques y zonas verdes, por
ejemplo-.
c-
Las franjas de retiro de las edificaciones sobre las
vías, - es decir andenes o demás espacios peatonales-.
d-
Las fuentes agua, y las vías
fluviales que no son objeto de dominio privado[5].
e-
Las áreas  necesarias para la instalación y
mantenimiento de los servicios públicos básicos o para la instalación y uso de
los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones.
f-
Las áreas para la preservación de las obras de interés
público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y
artísticos, para la conservación y preservación del paisaje.
g-
Los elementos naturales del
entorno de la ciudad.
h-
Lo necesarios para la
preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de
bajamar, así como la de sus elementos vegetativos, arenas y corales.
i-
En general, todas las zonas existentes o
debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y
conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso o el disfrute
colectivo[6].
La noción de espacio público resulta
contingente y dependiente de lo que fije como tal el legislador (Marienhoff).[7]” Y una vez determinado
qué es espacio público, su demarcación debe respetarse.
3. La afectación del espacio público
Respecto a las implicaciones que surgen por
el no respeto al espacio público, en la SU- 360/99, la Corte indicó:
“ Sin embargo, el trastorno del espacio
público ocasionado por un particular o por la actuación de autoridades no
competentes[8],
puede llegar a vulnerar no solo derechos constitucionales individuales de los
peatones y aspiraciones colectivas de uso y aprovechamiento general, sino
también la percepción de la comunidad respecto de las áreas a las que tiene
acceso libre y a las que no lo tiene. En efecto, algunos estudios y
estadísticas  sugieren que los actos de perturbación que ocurren en un sitio
público, posiblemente afectan a miles de personas por hora[9]. Los
ciudadanos, entonces, a mayor desorden en las áreas comunes, tienen la
tendencia de disminuir su acceso a ellas, generando en consecuencia un
detrimento de esas mismas localidades y una disminución en su utilización por
parte de la  sociedad en general. Esas situaciones como consecuencia, crean la
necesidad de cerrar establecimientos de comercio y de trasladar y cambiar los
lugares de trabajo de muchas personas, en razón de la complejidad que adquieren
tales zonas, el difícil acceso a ellas, al parqueo, e incluso el favorecimiento
de  actividades ilícitas.
Adicionalmente, las repercusiones pueden
ser no  sólo colectivas, sino también privadas, y acarrear la vulneración del
derecho a la libertad de locomoción de los transeúntes al cual alude el
artículo 24 de la Carta[10],
en cuanto se impide a las personas transitar en espacios que, por su carácter
público, deben ser accesibles para todos los miembros de la comunidad en
igualdad de condiciones. También se puede infringir “el derecho a la seguridad
personal de los peatones y vehículos que se sirven de esos bienes públicos que
son las vías, parques, aceras, etc. y el muy importante interés de los
comerciantes aledaños que no solamente pagan sus impuestos, utilizan los
servicios públicos domiciliarios y cumplen la ley, sino que también representan
una actividad económica garantizada igualmente por la Constitución (art. 333 y
ss. C.N.) y, como si fuera poco, dan trabajo y son el resultado de esfuerzos
personales a veces muy prolongados.”[11]
Una situación de perturbación prolongada del espacio público, especialmente
cuando es debida a factores estructurales de la sociedad, desborda el control
de las autoridades, y también podría calificarse como un signo de erosión en el
cumplimiento de los deberes de la Administración y del Estado."
Pero el
análisis no puede limitarse únicamente a las perturbaciones que particulares o
autoridades no competentes hagan del espacio público, sino que puede ocurrir
que las mismas autoridades locales, por omisión o por acción, violen las normas
que ellos deben cumplir y que muchas veces han expedido. En este caso, cabe la
acción de cumplimiento, salvo que afecte un interés personal y eso viole
derechos fundamentales, en cuyo caso, excepcionalmente, cabe la tutela.
4. Los
"bolardos" afectan el espacio público?
La pregunta más difícil hace referencia a
si pueden constituir perturbaciones, las determinaciones de las propias
autoridades locales que señalan formas de manejo del espacio público,
especialmente tratándose de vias peatonales o vias vehiculares (como sería el
caso de la orden de instalar bolardos en determinados lugares). Hay que
responder que la opción escogida por dichas autoridades, desde que se enmarque
dentro de la legalidad, es una acción legítima que debe respetarse. La SU-
360/99, dijo al respecto:
“En ese orden de ideas, las reglas
diseñadas para la preservación del espacio público, desde que sean razonables,
no pueden ser consideradas como un impedimento para la libertad de las personas[12] sino
la base misma de esa libertad, extendida y articulada para todos. En
consecuencia los ciudadanos deben sujetarse a los mandamientos constitucionales
y legales que regulan el debido aprovechamiento del espacio público, como parte
de su responsabilidad con la comunidad y de sus deberes constitucionales. Por
ende, una “sociedad liberal que aspire a asegurar la igualdad de oportunidades
para todos y una política universal de participación, debe presumiblemente
darle la posibilidad a cada individuo de hacer uso de todos los espacios
necesarios para circular libremente y transportarse, así como  de todos los espacios
públicos abiertos.” [13]
Las instalaciones de los bolardos, como
política policiva y de amoblamiento urbano, responde a competencias de las
autoridades locales, tienen un objetivo claro: disuadir el tránsito vehicular
por espacios que corresponden al peatón; obedece a previas especificaciones
técnicas y a normas legales y reglamentarias; en el caso concreto de la
capital, según expresión de sus autoridades, responde  también a nuevas
políticas de protección del peatón, lo cual se enmarca no solo dentro de
facultades de tales autoridades sino de las obligaciones que tienen de velar
por el bien de la comunidad.
Si se trata, conforme se indicó, de una
acción legítima del Distrito Capital, porque consideró que hace parte de lo que
las autoridades denominan "ciudad a escala humana" y preservar el
correcto uso del espacio público, un juez constitucional no puede enjuiciar la
opción, salvo que vaya contra la protección de todas las personas residentes en
el país (CP art. 2), en especial de aquellas discriminadas, marginadas o en
condiciones de debilidad manifiesta, mediante la adopción de medidas en su
favor (CP art. 13).
Ese accionar legítimo de las autoridades,
no puede obviamente, llegar al abuso. La citada SU-360/90 dice al respecto:
“La actuación de
la autoridad pública en desarrollo de sus funciones de policía administrativa
debe adecuarse a un margen objetivo de apreciación, evitando la
desviación o el abuso de las competencias estatales.
Y agrega:
“Una actuación
desordenada e ineficiente de la administración, aunque el objetivo  buscado con
ella sea la prevalencia  del interés general sobre el particular, puede llevar
a la generación de daños en virtud del mismo caos generado en la falta de
previsión de las autoridades,  que al salirse de su propio control, puede
además de causar “perjuicio al interés colectivo, una violación de los derechos
fundamentales de los asociados involucrados en tal situación.”[14]
En el caso concreto de los
"bolardos", las órdenes dadas por las autoridades locales para que
fueran ubicados en determinados sitios, a fin de establecer una separación
efectiva entre la vía vehicular y la vía peatonal, y disuadir con ese obstáculo
la usurpación del espacio peatonal por parte de vehículos, es una medida
legítima de la autoridad local; autoridad que la escogió válidamente, entre
varias opciones; cumple además un objetivo sano, en bién de la comunidad,
incluidos los peatones. Por supuesto que si hay bolardos, u otros obstáculos
que no cumplen función alguna, que no tienen sentido y que por el contrario
afectan irrazonablemente el tráfico peatonal, esto escapa al correcto uso de la
medida.
5.  El espacio público urbano y los
problemas que le surgen al peatón
En el mejoramiento de la calidad de vida y
en la misma protección a la vida, el manejo del espacio público en las zonas
urbanas (donde hoy vive la mayor parte de la humanidad) es más que un tema
urbanístico, ha llegado a ser tema del constitucionalismo con rasgos humanos.
Ese manejo está influenciado por el tráfico en la ciudad,  problema éste que
constituye uno de los mas delicados en la sociedad moderna porque el transporte
urbano alteró el cuadro tradicional de las áreas locales y el desplazamiento de
los peatones.
El origen del problema del tránsito en las
grandes ciudades se debe en parte a la superposición de miles de vehículos en
calles cuyo trazo y capacidad pertenece a diseños de antes de la Era Cristiana.
[15]
En esa arremetida del vehículo
autopropulsado, se puede decir, que ha habido varios comportamientos de la
sociedad y de sus autoridades:
a)     Preferencia de la motorización. Determinada
porque los medios de transporte masivo (trenes, tranvías, autobuses) se
convirtieron inicialmente en factores de desarrollo urbano sin planificación.
Posteriormente si se tuvo como algo inherente a la planificación, no solo
respecto a barrios periféricos sino también en la proyección de importantes
vias arterias. Esta preferencia inicial por lo automotor se debió a que en
todos los países después de la segunda guerra mundial[16] hubo una agresiva
presencia en la calle de los automóviles, se hpnotizaron los ciudadanos con el
automóvil; y esto planteó  tareas colosales para la solución del tráfico.
Además, al crecer horizontalmente las grandes  ciudades, se  aumentó la
dependencia del vehículo de motor. En esta perspectiva el transporte era un
tema para planificadores no para constitucionalistas. Y la ciudad se principio
a diseñar para los automotores (casos Camaberra y Brasilia); se decía que ésta
era la solución perfecta e integral.
b- Transporte balanceado. Se abogó,
especialmente hacia 1960, por preferenciar un transporte colectivo
automatizado, rápido y de bajos costos (p. ej. el metro, como medio de
transporte que vendría a solucionar todos los problemas). Se rediseñaron las
vias, se presentaron como opción las vías radiales y vías circulares para
alojar los mayores volúmenes de tránsito, con buenos niveles de servicio. Por
supuesto  que la solución de agregar una red de vías con altas
especificaciones, sobre un trazo urbano anticuado, trajo consigo muchos
problemas de afectaciones, de construcción, de obras municipales modificadas y
de inversiones. Pero sobre todo es el gran costo de las obras lo que guiará el
problema de acción y la toma de decisiones. Es cuando aparece la ingeniería de
tránsito, y dentro de ésta, vuelve al orden del día el tema de los peatones.
Esto porque, las
máquinas empujaron al peatón a los andenes, hasta el punto de que muchas normas
locales consideraron que el ancho de la senda sería sólo de 0.56 metros, era
una calidad de servicio deficiente, afectando el caminar, con bajo grado de
confort y comodidad; se olvidaba que el peatón es agredido por el peligro de
ser atropellado, por el ruido, por la contaminación del aire, por el clima, por
los obstáculos que hay en los andenes. Además, los vehiculos invadieron el
espacio propio de los peatones. Todo ello obligaría a replantear el cuidado al
peatón.
c- Preocupación ambiental. Se inicia hacia
1970. Esa preocupación no sólo se refería a las depredaciones del ambiente sino
a las contaminaciones visuales y auditivas, especialmente a estas últimas. En
este contexto  se reconoce la necesidad de caminar como modo de transporte. [17] Era apenas obvio que
se tuviera en cuenta al hombre; además, en distancias inferiores a los 400
metros no tiene sentido usar el vehículo automotor, el 35% de los viajes
citadinos se hacen a pie (del 50 al 65% en determinadas zonas) y hay
innumerables viajes de enlace hacia los automotores.
Por qué tardó
tanto en llegar el interés por los peatones? Por el peso político, financiero y
tecnológico de los propietarios de los medios motorizados de transporte y por
el rechazo de comerciantes y ediles a destronar el imperio de los automotores
sobre los espacios públicos.
En esta nueva etapa se requieren nuevas
políticas de urbanismo y circulación que no solamente obligan a ensanchar las
áreas y remover los obstáculos, sino a cierta eliminación de circulación de
automóviles y reconocimiento de calles peatonales, y, obviamente, a defender el
espacio peatonal.
6. Protección a los discapacitados y la
diferenciación positiva.
Los discapacitados, en cuanto peatones,
deben ser protegidos en esa doble condición.
En la sentencia T-228/95 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz) se dijo:
"El derecho a la igualdad de
oportunidades trasciende la concepción formal de la igualdad ante la ley. Tiene
en cuenta las diferencias naturales o sociales como factores relevantes para
determinar el trato a que tienen derecho determinadas personas o grupos. En
relación con los discapacitados, la igualdad de oportunidades es un objetivo, y
a la vez un medio, para lograr el máximo disfrute de los demás derechos y la
plena participación en la vida económica, política, administrativa y cultural
de la Nación (CP art. 2). La igualdad de oportunidades es, por consiguiente, un
derecho fundamental mediante el que se "equipara" a las personas en
inferioridad de condiciones, para garantizarles el pleno goce de sus derechos.
Los derechos específicos de protección
especial para grupos o personas, a diferencia del derecho a la igualdad de
oportunidades, autorizan una "diferenciación positiva justificada" en
favor de sus titulares. Esta supone el trato más favorable para grupos
discriminados o marginados y para personas en circunstancias de debilidad
manifiesta (CP art. 13)."
Y agrega la mencionada sentencia, al darle
fuerza a la discriminación positiva a favor de los discapacitados:
"Consciente de esta situación, la
Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó en 1975 la Declaración de los
Derechos de los Impedidos. Este instrumento busca que los discapacitados
reciban un trato igualitario y tengan servicios que les aseguren el máximo
desarrollo de sus aptitudes y les faciliten su integración social. En relación
con su derecho a participar plenamente en la vida social, la mencionada
Declaración dispone:
"Artículo 8. El impedido tiene derecho
a que se tengan en cuenta sus necesidades particulares en todas las etapas de
la planificación económica y social".
"Artículo 9. El impedido tiene derecho
a ... participar en todas las actividades sociales, creadoras o recreativas.
...
"Artículo 10. El impedido debe ser
protegido contra toda explotación, toda reglamentación o todo trato
discriminatorio, abusivo o degradante".
11. No es ajeno a la Corte que el proceso
de diseño y reconstrucción de la infraestructura física de las ciudades con
miras al cubrimiento de las necesidades de las personas con limitaciones
físicas y mentales, amerita cuantiosas inversiones, que deberán efectuarse gradualmente.
No obstante, mientras la planeación y la ejecución de proyectos arquitectónicos
de dimensión "humana" se convierte en realidad, las autoridades
públicas deben contribuir a la eliminación de las barreras jurídicas y
culturales que refuerzan la discriminación en contra de los discapacitados. En
efecto, corrientemente, so pretexto de  la aplicación de reglamentaciones
genéricas se discrimina por omisión a las personas discapacitadas.
Adicionalmente, la existencia de prejuicios, actitudes de vergüenza, de temor
supersticioso, de incomodidad o de intolerancia, impide en la práctica la
integración y participación plena de los discapacitados en todos los ámbitos de
la vida social. Frente a esta realidad social, el Estado está en la obligación
de intervenir mediante la adopción de medidas en favor de los grupos segregados
o discriminados, por expreso mandato constitucional (CP art. 13)."
Dentro de esa pluralidad de acciones, a
favor de los discapacitados, un aspecto muy importante es el del desplazamiento
de ellos por la ciudad.
7. Parámetros que debe tener en cuenta la
administración local, en especial, en lo relativo a los discapacitados
En este tema, hay un concepto esencial que
no se puede eludir: el de accesibilidad. Según sentencia T-228/95:
"Por accesibilidad se entiende
"la condición que permite en cualquier espacio o ambiente interior o
exterior, el fácil desplazamiento de la población en general y el uso en forma
confiable y segura de los servicios instalados en esos ambientes" (ibid.,
art. 6). En cuanto a las rampas de acceso a puentes peatonales, por ejemplo, la
citada resolución establece en su artículo 39 que éstas deberán cumplir con los
siguientes requisitos: ancho mínimo: 0.90 metros; pendiente máxima: 14%; máxima
longitud de tramo de rampa: 9.00 metros; descanso de rampa: 1.10 metros de
largo; pasamanos colocados a 0.90 metros y a 0.50 metros en toda su longitud,
con prolongación en los extremos, de 0,30 metros paralelos al piso.
La destinación del espacio público al uso
común, incluye la garantía de acceso al mismo para toda la población. La
finalidad de facilitar el desplazamiento y el uso confiable y seguro del
espacio público por parte de las personas, en especial de aquéllas limitadas
físicamente, impone la toma de medidas especiales para asegurar dicho acceso y
permanencia."
Las autoridades deben propender por la
protección de la integridad del espacio público y su destinación al uso común,
sin olvidar que según la Constitución se debe dar trato preferencial a los
disminuidos físicos no solo porque el artículo 47 ordena protegerlos sino
porque el artículo 13 expresamente determina que el Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta. Lo anterior
implica que, en lo relativo al espacio público,  atendiendo el derecho a la
igualdad como lo consagra la Constitución, se debe  facilitar el adecuamiento,
diseño y construcción de mecanismos de acceso y tránsito, hacia y en el espacio
público,  que no solo garanticen la movilidad general, sino también el acceso a
estos espacios, de las personas con movilidad reducida, temporal o permanente,
o cuya capacidad de orientación se encuentra disminuida por edad,
analfabetismo, incapacidad o enfermedad.[18]
En otras palabras, la accesibilidad, al y en el espacio público, es esencial
para los disminuidos físicos. Y si no se les viabiliza la accesibilidad,
se viola la diferenciación positiva consagrada en el artículo 13 de la C.P..
Según el artículo 315 de la Carta, los
Alcaldes, en su calidad de primera autoridad de policía en el área de su
competencia, son quienes deben cumplir y hacer cumplir  en el respectivo ámbito
territorial, las normas constitucionales, legales y las reglamentarias que
expida el Concejo Municipal correspondiente, entre las que se encuentran
aquellas relacionadas con el concepto de tráfico peatonal.
Por consiguiente, es en las autoridades
locales  en quienes recae por expresa atribución constitucional la
responsabilidad de hacer cumplir por todos los ciudadanos las normas relativas
a la protección y acceso al espacio público, en su respectiva localidad, esto
implica, adicionalmente, que entre las diferentes opciones (constitucionales,
legales  y razonables) que puedan surgir sobre el manejo del espacio público,
las que preferencien las autoridades locales serán las que los ciudadanos deben
obedecer.
CASO CONCRETO
Esta
Corporación,  haciendo un análisis detallado de la exposición de los hechos que
el actor presenta en su queja ante la Personería y de la solicitud de tutela,
reconoce que si bien hay una alusión a la generalidad de bolardos mal ubicados
en el Distrito Capital, también el actor hace énfasis especialmente en aquellos
ubicados en inmediaciones del INCI, que especialmente lo afectan como se
desprende del siguiente comentario:
"En mi
calidad de funcionario y de invidente hablé telefónicamente  con un funcionario
del Instituto de Desarrollo Urbano, solicitándole precisamente  la colocación
correcta de bolardos en las aceras aledañas al INCI que por lo general
permanecen invadidas de vehículos. Se me dijo que se trasladaría la solicitud
al funcionario correspondiente  pero no ha pasado nada hasta ahora."
Se recuerda
que el actor labora en el INCI en calidad de Profesional Universitario y que
está debidamente probado lo siguiente:
a)
Permanentemente el
señor Pastrana hace uso de las vias peatonales ubicados en las carreras 7ª y 13
y calles 34 y 36 de la Capital.
b)
Los andenes de la
calle 36 y el andén de la carrera 13, costado oriental, no ofrecen obstáculo
alguno a los peatones (incluidos los ciegos) porque son obras bién diseñadas y
correctamente conservadas, es decir, hay respeto técnico a lo que debe ser una
acera.
c)
Por el contrario, en
el costado occidental de la carrera 7ª entre calles 34 y 36, si bién es cierto
hay unos bolardos que cumplen su función de preservar el espacio de los
peatones (los que dan contra la calzada vehicular y los que delimitan entradas
a parqueaderos o concesionarios de vehiculos), también es cierto que otros
bolardos interiores que no cumplen función alguna no responden a la idea de
desestimular el ingreso de vehículos y por el contrario se convierten en
irrazonable obstáculo para el desplazamiento del invidente.
d)
Igualmente, en el
costado occidental de la carrera 13, desde la calle 36 a la 34, hay obstáculos
que no responden al ordenamiento urbano, ni al amoblamiento urbano y, si son
obstáculos mayores para los ciegos que van al INCI, entre ellos el señor
Pastrana. Son: varillas, teléfonos de burbuja, cadenas y vehiculos estacionados
donde no les corresponde. Todo ello dificulta la accesibilidad al INCI, en
ocasiones lanza al peatón a la via vehicular, y ello afecta la vida del
peticionario y su derecho a desplazarse sin correr riesgo.
e)
En la calle 34,
costado norte, entre carreras 13 y 7ª hay diferentes obstáculos, que no
responden a las políticas locales, como p. ej. varillas que no pueden ser detectadas
por los invidentes.
Entiende la
Corte que es respecto de la reseña específica de los bolardos y algunos otros
obstáculos, en inmediaciones del INCI, que debe pronunciarse esta Corporación,
y determinar si la violación que alega el actor respecto de los mismos, en ese
lugar, es procedente o no. La Sala estima que algunos obstáculos antes
mencionados, ubicados en inmediaciones al INCI, sí afectan la accesibilidad del
invidente a su trabajo. Para superar estos obstáculos, dentro de una solución
técnica, los correspondientes funcionarios del Distrito y los funcionarios del
INCI deben concertar las medidas a tomar. Sin embargo, ello no impide hacer
unos llamados a prevención, para lograr el objetivo de dar adecuada
"accesibilidad" a los invidentes, en todos los espacios públicos de
la ciudad.
Por último,
como se trata de revisar los fallos de instancia, debe distinguirse: el
argumento que ellos esgrimieron sobre legitimidad de la actuación del Distrito
Capital para su política de "bolardos", es un argumento válido que se
ratificará. Pero como las pruebas practicadas por la Corte Constitucional
indicaron que hay bolardos que no cumplen su función y perjudican al invidente
y hay otros obstáculos que también afectan el desplazamiento de aquel
(cuestiones probadas en la etapa de revisión), entonces, en este entendido
deben ser modificadas las sentencias que se revisan.
DECISION
En mérito de
lo expuesto la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero. REVOCAR PARCIALMENTE las
sentencias objeto de revisión según lo explicado en la parte motiva y en su
lugar CONCEDER  la tutela y proteger los derechos a la vida, y el derecho a la
igualdad, en cuanto trato preferente al invidente señor Gilberto Pastrana
Fernandez.
Segundo. ORDENAR al Alcalde Mayor
del Distrito Capital que en el término de cuarenta y ocho (48) horas inicie
concertación con las directivas del INCI para retirar los obstáculos que
dificultan el desplazamiento del invidente Gilberto Pastrana Fernandez, en la
zona cercana a su lugar de trabajo (INCI).
Tercero. ORDENAR que los funcionarios
de la Alcaldía del Distrito Capital consulten al INCI sobre lo que tiene que
ver con el espacio público de la ciudad en relación con los desplazamientos de
los invidentes.
Cuarto. Por  Secretaría  líbrese
la comunicación prevista  en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Al respecto consultar las sentencias T- 293 de 1994; T-331 de 1997
[2]
Pueden consultarse las sentencias T-082 de 1998; T -578 de 1998; T- 739 de
1998; T-321 de 1993 y la T- 864 de 1999, entre otras.
[3]
Corte Constitucional. Sentencia  T-082 de 1998. M.P. Hernando Herrera Vergara.
[4]
Jane Jacobs. The Death and Life of Great American Cities. 1961. Citado, Robert
C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces : Of
Panhandlers, Skid Rows, and Públic-Space  Zoning. The Yale Law Journal. Volume
105, Marzo de 1996.
[5]
Corte Constitucional. Sentencia T-508 de 1992. M.P. Fabio Morón Díaz.
[6]
Ley de 1989. Artículo 5º.
[7]
Ver Miguel Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, Editorial
Abeledo-Perrot, Buenos Aires
[8]
Corte Constitucional. Sentencia T-550 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[9]
Robert C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces : Of
Panhandlers, Skid Rows, and Públic-Space  Zoning. The Yale Law Journal. Volume
105, Mazo de 1996.
[10]
Corte Constitucional. Sentencia T-550  y  T-518 de 1992. M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[11]
Corte Constitucional. T-778 de 1998. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[12]
Robert C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces : Of
Panhandlers, Skid Rows, and Públic-Space  Zoning. The Yale Law Journal. Volume
105, Mazo de 1996.
[13]
Ver el caso Evans vs. Newton, 382 U.S. 296, 301-302. 1966.
[14]
Corte Constitucional. Sentencia T-115 de 1995. José Gregorio Hernández Galindo.
[15]
El trazo actual en cuadrículas rectangular, adoptadas por los españoles para
las ciudades del Nuevo Mundo, fue copiado del trazo de los municipios
españoles. A su vez, éstos copiaban en su trazo a las ciudades romanas, que
heredaron el trazo de las ciudades griegas. Hipodamo de Mileto, el primer
urbanista del mundo hizo el trazo de las ciudades de Rodas en la isla del mismo
modo rectangular, 300 años antes de Cristo.
[16]
El factor que más contribuyó quizá, a la multiplicación del vínculo de motor,
fue la II Guerra Mundial, el deseo de aprovechar las fábricas bélicas y la
necesidad de dar empleo en la posguerra formaron la producción masiva de
automóviles y empezó la acelerada motorización de los países más adelantados.
Este fenómeno continúa hasta nuestros días.
[17]
Ya hace varias décadas el Comité de transportes del 8º Plan del gobierno de
Francia, invocando la calidad de vida de los ciudadanos recomendó.
"-La organización de los transportes urbanos debe
fundamentarse en los desplazamientos de personas y no sobre los desplazamientos
de vehículos.
-El uso de los coches individuales debe ser limitado en los
centros más densos de las ciudades y en las vías que llegan a estos centros.
-En esas regiones los transportes colectivos, deben tener
prioridad y sus condiciones de confort y eficiencia deben ser mejoradas. Es de
urgencia reconquistar de la circulación automovilistica los espacios necesarios
a la circulación de peatones y ciclistas.
-Conviene construir para los automóviles parques de disuación
en el límite de las zonas centrales de la ciudad. Parques en que los vehículos
hagan su estacionamiento sin tener que ir al centro de la ciudad.
-Los metros franceses debe desarrollar sus redes en razón de
estos objetivos. No es tan solo desarrollar las redes, mas desarrollarlas
teniendo en cuenta estos objetivos.
-En las aglomeraciones importantes es recomendable recorrer a
fórmulas menos onerosas de transportes colectivo como por ejemplo los tranvías,
los troleybuses y los ómnibuses en sitios propios."
[18]
Corte Constitucional. Sentencia T-288 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.