C-032-93
Sentencia No
Sentencia
C-032/93
CONMOCION
INTERIOR-Conexidad
La conexidad
entre las normas del decreto y las causas de la conmoción interior resulta ser
palmaria, pues aquellas apuntan directamente a contrarrestar los efectos de
éstas, razón por la cual, desde el punto de vista considerado, no existe
violación alguna de la preceptiva constitucional.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
R.E.-011
Revisión de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 1811 del 9 de noviembre de 1992,
"Por el cual se dictan normas para hacer efectivas las órdenes que en
materia de orden público imparta el Presidente de la República"
Magistrado
Ponente:
Doctor JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Aprobada en Santa Fe
de Bogotá, D.C., mediante acta de fecha ocho (8) de febrero de mil novecientos
noventa y tres (1993).
I.  ANTECEDENTES
La Secretaría
General de la Presidencia de la República, en acatamiento a lo dispuesto  por
el numeral 6º del artículo 214 de la Constitución Política, envió a la Corte
Constitucional el día siguiente al de su expedición copia auténtica del Decreto
Legislativo número 1811 del 9 de noviembre de 1992, "Por el cual se dictan
normas para hacer efectivas las órdenes que en materia de orden público imparta
el Presidente de la República".
Repartido el
expediente, se ordenó y practicó la fijación en lista por el término previsto
en el Decreto 2067 de 1991 y se remitió al Procurador General de la Nación,
quien emitió concepto el día diez (10) de diciembre de 1992.
Durante el término
de fijación en lista, el ciudadano Pedro Pablo Camargo hizo uso del derecho
previsto en el artículo 241 de la Carta y presentó un escrito enderezado a
impugnar en su integridad la constitucionalidad de las disposiciones sometidas
a revisión.
Cumplidos como están
todos los trámites y requisitos indispensables para que la Corte pueda adoptar
decisión de fondo, procede a ello mediante la presente providencia.
II.  TEXTO
El Decreto 1811 de
1992 es del siguiente tenor literal:
DECRETO NUMERO 1811
DE NOVIEMBRE 9 DE 1992
Por el cual se
dictan normas para hacer efectivas las órdenes que  en materia de orden público
imparta el Presidente de la República.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política, en
desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 1793 de 1992 y
CONSIDERANDO:
Que  mediante
decreto 1793 del 8 de noviembre de 1992, se declaró el Estado de Conmoción
Interior.
Que de acuerdo con
las motivaciones del mencionado Decreto, grupos guerrilleros vienen ejerciendo
presiones sobre algunos funcionarios de entidades territoriales con el fin de inducirlos
a entrar en contactos directos o entendimiento con ellos, contrariando la
política presidencial en materia de la conservación y restablecimiento del
orden público.
Que como
consecuencia de lo indicado anteriormente, se requiere dictar normas disciplinarias
para asegurar el cumplimiento de las órdenes impartidas por el Presidente de la
República, por parte de los Gobernadores y de los Alcaldes.
Que de conformidad
con los artículos 296 y 303 de la Constitución Política y artículo 6o. y
siguientes de la Ley 4a. de 1991, los  Gobernadores y los Alcaldes están
obligados a atender y aplicar en forma inmediata y de preferencia las órdenes
que en materia de orden público imparta el Presidente de la República.
Que la situación
descrita no puede ser conjurada mediante la aplicación de normas ordinarias.
DECRETA:
ARTICULO 1o. Sin perjuicio de la sanción  penal a que
haya lugar, los gobernadores y alcaldes que incurran en cualquiera de las
faltas especiales previstas en el artículo 14 de la Ley 4a. de 1991 se harán
acreedores a la suspensión en el ejercicio del cargo hasta por sesenta días
calendario o a la destitución del mismo según la gravedad de la falta.
ARTICULO 2o. La suspensión o destitución será
ordenada,  a solicitud de la Procuraduría General de la Nación, por el
Presidente de la República si se trata de los gobernadores o alcaldes de
distrito, y por los gobernadores cuando se trate de alcaldes municipales de su
respectivo departamento.
ARTICULO 3o. El Presidente de la República podrá
suspender provisionalmente de plano, de oficio o a solicitud de la Procuraduría
General de la Nación mientras se adelanta la investigación respectiva a los
Gobernadores y a los Alcaldes.
La suspensión
provisional podrá ser decretada desde el momento en que se formule la queja
correspondiente y hasta por el término de treinta días  calendario.
Decretada la
suspensión  provisional el Presidente de la República encargará de las
funciones correspondientes a un funcionario del Estado o a una persona
particular, y en este último caso,  de la misma filiación política del titular.
ARTICULO  4o. Cuando se ordene la sanción de suspensión
en los términos de este Decreto, el Presidente  y los Gobernadores podrán
encargar de las Gobernaciones o de las Alcaldías, a una persona de la misma
filiación política del titular.
ARTICULO 5o. En caso de destitución de los
Gobernadores o Alcaldes, el Presidente o el Gobernador, según el caso,
convocará a nueva elección dentro de los dos (2) meses siguientes, siempre y
cuando no haya transcurrido más de la mitad del período y las condiciones  de
orden público lo permitan. Mientras tanto el Presidente  y los Gobernadores,
según  el caso, podrán encargar de las Gobernaciones o Alcaldías en la forma
prevista en el artículo 4o. de este Decreto.
Cuando de acuerdo
con el inciso anterior no deba convocarse a elecciones, se encargará por el
resto del período en la forma  prevista en el artículo 4o.
ARTICULO 6o. Los Gobernadores están obligados a
cumplir la suspensión o la destitución que solicite el Procurador General de la
Nación dentro de los dos (2) días siguientes al recibo de la solicitud. De lo
contrario, el Gobernador incurrirá en causal de mala conducta que será
investigada y sancionada conforme a las disposiciones de este Decreto.
Sí  el gobernador no
cumpliere la suspensión o destitución solicitada dentro del término previsto,
el Presidente de la República procederá a decretarlas.
ARTICULO 7o.  Las investigaciones por las faltas a que
se refiere este Decreto, serán adelantadas por los funcionarios de la
Procuraduría General de la Nación que designe el Procurador, con aplicación del
procedimiento señalado en la Ley 25 de 1974 y en el Decreto reglamentario 3404
de 1983. Los términos previstos en dichas disposiciones se reducirán a la
mitad.
ARTICULO 8o. El presente Decreto se aplicará sin
perjuicio de las facultades otorgadas al Procurador General de la Nación por el
artículo 278, numeral 1o, de la Constitución Política, las cuales ejerce con
sujeción al procedimiento previsto en el Código Contencioso Administrativo.
ARTICULO 9o. Contra los actos que ordenen las
suspensión provisional, la suspensión o la destitución de un gobernador o de un
alcalde, procederá el recurso de reposición en el efecto devolutivo.
ARTICULO 10o. Este Decreto rige a partir de la fecha de
su promulgación, suspende las disposiciones que le sean contrarias y su
vigencia se extenderá por el tiempo de la conmoción interior, sin perjuicio de
que el Gobierno Nacional la prorrogue según lo previsto en el inciso 3o. del
artículo 213 de la Constitución Política.
PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Dado en Santafé de Bogotá. D.C., a los 9 de
noviembre de 1992.
SIGUEN FIRMAS.
III.  IMPUGNACION
El escrito de
impugnación del ciudadano Pedro Pablo Camargo dice en su consideración
principal:
"El Gobierno
Nacional no puede, sin transgredir el Art. 213 de la C.N., establecer por
decretos legislativos causales de suspensión y destitución de los Gobernadores
y Alcaldes de  elección popular.
El Art.  304 de la
C.N. establece que, 'el Presidente de la República, en los casos taxativamente
señalados por la ley, suspenderá o destituirá a los gobernadores'.  Las
causales están determinadas por la Ley 4a. de 1991.
El Art. 314 de la
C.N. prevé que 'el Presidente y los gobernadores, en los casos taxativamente
señalados por la ley, suspenderán o destituirán a los alcaldes'.  La Ley 4a. de
1991 prevé esas causales.  El Art. 315, numeral 2º, le confiere atribuciones al
alcalde para 'conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la
ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y
del respectivo gobernador'.  La ley de responsabilidad no puede ser un decreto
legislativo de estado de excepción".
IV.  CONCEPTO DEL
PROCURADOR
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte que declare exequible el Decreto
Legislativo 1811 de 1992 teniendo en cuenta las siguientes razones:
- Cumple en su
totalidad los requisitos de forma exigidos por el artículo 213 de la
Constitución Política.
- Existe conexidad
entre las medidas que se adoptan mediante el decreto en revisión y las causas
de la perturbación invocadas al declarar el Estado de Conmoción Interior
(Decreto Legislativo 1793 de 1992).
Destaca el
Ministerio Público que precisamente una de las circunstancias fácticas aludidas
al declarar el Estado de Conmoción es la consistente en el incremento de las
acciones terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia
organizada, así como en otras acciones tendientes a obtener de los funcionarios
públicos concesiones y beneficios de diversa índole y presiones sobre algunos
de ellos en las entidades territoriales "con el fin de inducirlos a entrar
en contactos directos o entendimientos con ellos, contrariando la política
presidencial en materia de la conservación y restablecimiento del orden
público".
Indica la
Procuraduría que el decreto objeto de examen contiene disposiciones tendientes
a asegurar el cumplimiento por parte de gobernadores y alcaldes de las órdenes
impartidas por el Presidente de la República, teniendo en cuenta lo preceptuado
en los artículos 296 y 303 de la Constitución Política y el 6º y siguientes de
la Ley 4a. de 1991.
Desde el punto de
vista material, entiende la vista fiscal que la función  consagrada en el
artículo 189, numeral 4º, de la Constitución -conservar en todo el territorio
nacional el orden público y restablecerlo donde fuere turbado- corresponde a
una atribución del Presidente de la República, constitucionalizada de manera
tal que pueda ser desarrollada bajo unidad de acción y de criterio, sin
perjuicio de las competencias propias de la autonomía regional y local.
Cita al efecto el
artículo 296 de la Carta y expresa que con la entrada en vigor de los nuevos
preceptos constitucionales y la elección popular de gobernadores, se buscó
unidad en la gestión gubernamental en materia de orden público, otorgando a las
órdenes y demás actos del Jefe de Gobierno relativas a dicho aspecto las
prerrogativas de preferencia y aplicación inmediata frente a las decisiones de
los gobernadores y alcaldes.
Dice el concepto en
algunos de sus apartes:
"Las
disposiciones citadas junto con las preceptivas del artículo 303, en lo
atinente a que el Gobernador será agente del Presidente de la República para el
mantenimiento del orden público, nos enseñan una estructura jerárquica donde
los jefes de las administraciones seccionales y locales están bajo la suprema
dirección del Presidente de la República, quien podrá, en ejercicio de la
misma, dictarles órdenes e instrucciones estando aquellos obligados a
acatarlas.
(...)
En este contexto, el
Decreto Legislativo 1811 bajo examen, no hace otra cosa,  con referencia en la
Ley 4a. de 1991, que prescribir las medidas para contrarrestar la ingerencia
(sic) de los grupos alzados en armas sobre los jefes de las entidades
territoriales, que de efectivizarse desarticularían la política presidencial en
materia de conservación y restablecimiento de orden público, que como ya se vió
está en cabeza del Jefe de Gobierno.
(...)
La normatividad en
estudio, para el desarrollo del régimen que prescribe, reitera en el organismo
de control encargado por la Carta  de la vigilancia superior y el poder
disciplinario preferente, el conocimiento, adelantamiento y solicitud de la
respectiva sanción sin perjuicio de utilizar las facultades que le son
inherentes (artículo 278-1), con referencia a los procedimientos que le son
propios (Ley 25 de 1974 y Decreto 3404 de 1983) pero en términos más cortos
como lo exigen las circunstancias excepcionales que invocó el Ejecutivo para
decretar el Estado de Conmoción Interior.
La concepción misma
del régimen excepcional en materia disciplinaria que contempla Decreto
Legislativo 1811, se adecúa al marco constitucional reseñado, así como a la
preceptiva superior tuitiva del debido proceso en cuanto previamente señala las
conductas reprochables, las sanciones y el procedimiento aplicables, lo que
lleva al Procurador a observar su conformidad con la Carta, máxime cuando
advierte que el mismo contempla como garantía de la continuidad del régimen
institucional, la manera de proveer los cargos de los servidores que desacaten
las directrices presidenciales en materia de orden público".
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia
Corresponde a esta
Corte resolver en forma definitiva acerca de la constitucionalidad de los
decretos que expida el Presidente de la República en ejercicio de las
atribuciones excepcionales previstas por el artículo 213 de la Constitución,
según lo establece la propia Carta en sus artículos 214-6 y 241-7.
Es claro que,
habiendo sido dictado el Decreto 1811 de 1992 en desarrollo de facultades de
esta índole, compete su conocimiento a la Corte Constitucional.
2.  Aspectos
formales
El decreto en
revisión fue expedido por el Presidente de la República con las firmas de todos
los ministros, en desarrollo del Decreto 1793 de 1992, declaratorio del Estado
de Conmoción Interior, hallado exequible por esta Corte mediante sentencia
número C-031 del ocho (8) de febrero de 1993 (Magistrado Ponente: Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
Además de haberse
dictado dentro de la vigencia del Estado de excepción, declarado inicialmente
por un término de noventa días que principió a contarse el ocho (8) de
noviembre de 1992, expresa con claridad que se limita a suspender las
disposiciones que le sean contrarias y que el término de vigencia se extenderá
por el tiempo de la conmoción interior sin perjuicio de su eventual prórroga a
juicio del gobierno, todo lo cual se ajusta a los mandatos del artículo 213 de
la Constitución Política.
No hay, pues, reparo
alguno a la constitucionalidad del Decreto 1811 de 1992 por el aspecto formal.
3.  Relación de
las medidas adoptadas con las causas de perturbación
Las facultades del Presidente
de la República durante el Estado de Conmoción Interior, como corresponde a su
naturaleza excepcional, están circunscritas de manera estricta al objeto de
conjurar las causas de la perturbación del orden público y a  impedir la
extensión de sus efectos.  En consecuencia, tan solo puede ejercerlas para
adoptar las medidas indispensables a ese objeto.
De allí resulta que
el control de constitucionalidad confiado a esta Corte debe partir de una
confrontación entre el alcance de las disposiciones pertenecientes al decreto
que se revisa y las causas invocadas por el Ejecutivo en el Decreto por medio
del cual se declaró el Estado de excepción.
Procediendo según
este criterio, halla la Corte Constitucional que la esencia del Decreto 1811 de
1992 es la consagración de normas de vigencia temporal tendientes a  precaver
que en efecto se acaten las instrucciones del Presidente de la República en
materia de orden público en todo el territorio nacional.
En concreto se
contemplan las disposiciones aplicables a los casos en que un alcalde o
gobernador incurra en cualquiera de las faltas previstas por el artículo 14 de
la Ley 4a. de 1991 -la cual consagra normas sobre orden público interno y
policía cívica local- y se establecen los procedimientos que deberán seguirse
en tales casos, la competencia para adelantar las investigaciones
correspondientes, las reglas sobre cumplimiento de las sanciones que se
impongan y los recursos procedentes contra los actos que las ordenen.
El artículo en
mención, que entró a regir varios meses antes de la promulgación de la nueva
Carta (16 de enero de 1991, Diario Oficial 39.631), contempló las faltas
disciplinarias de gobernadores, intendentes, comisarios y alcaldes en materia
de orden público, en los siguientes términos:
"a. No rendir
oportunamente los informes de que tratan los artículos 1º y 2º de esta
Ley" (anota la Corte que se trata de informes sobre la situación
general de orden público en la correspondiente entidad territorial en lo
concerniente a seguridad, tranquilidad y salubridad y de informes especiales
cada vez que ocurran alteraciones del orden público que lo ameriten, todos los
cuales deberán ser enviados por los alcaldes a  los gobernadores y por éstos al
Gobierno Nacional, según el caso, con indicación de las situaciones
"gestadoras o fomentadoras del orden público" y de las medidas que se
han tomado o deban tomarse para conjurar la situación).
"b. Desconocer,
injustificadamente, las determinaciones que sobre mantenimiento o
restablecimiento del orden público se adopten de conformidad con esta
ley;"
"c. Utilizar
indebidamente los recursos del Estado o de los particulares en actos que
perturben la tranquilidad o seguridad públicas;"
"d. Dirigir,
promover, instigar o participar en marchas, paros o motines ilegales que
alteren el orden público;"
"e. Inducir,
provocar o promover la ocupación de oficinas o edificios públicos o privados de
manera que alteren el orden público, y
"f. Por no
adoptar en forma oportuna las medidas adecuadas para preservar y restablecer el
orden público en su jurisdicción".
El mismo precepto
establece que la comisión de alguna de las descritas conductas será sancionada
según la gravedad o modalidades, con suspensión en el ejercicio del cargo de 5
a 40 días calendario o destitución del mismo, salvo la causal establecida en el
literal a), evento en el cual se aplicará la escala de sanciones establecida en
la Ley 13 de 1984 y en sus normas reglamentarias.
En materia de
procedimiento para aplicación de esas sanciones, el artículo 15 de la Ley 4a.
de 1991 previó el administrativo establecido en la Ley 13 de 1984.
El artículo 1º del
Decreto Legislativo materia de revisión hace más fuertes las sanciones
administrativas aplicables a alcaldes y gobernadores por la comisión de las
aludidas faltas, ya que, sin perjuicio de la sanción penal a que haya lugar,
dispone la suspensión en el ejercicio del cargo hasta por sesenta días
calendario o la destitución del mismo según la gravedad de la infracción.
La suspensión o
destitución será ordenada, de conformidad con el artículo 2º sub examine,
a solicitud de la Procuraduría General de la Nación,  por el Presidente de la
República si se trata de los gobernadores o alcaldes de distrito y por los
gobernadores en lo referente a los alcaldes municipales de su respectivo
Departamento.
Dispone el artículo
3º del Decreto en estudio que el Presidente de la República podrá suspender
provisionalmente de plano, desde que se formule la queja hasta por treinta días
a los gobernadores o alcaldes, de oficio o a solicitud de la Procuraduría,
mientras se adelanta la investigación respectiva, y que encargará de las
funciones correspondientes a un funcionario del Estado o a una persona
particular, en este último caso de la misma filiación política del titular.  El
artículo 4º prevé el encargo para el evento en que se ordene aplicar la
suspensión como sanción en los términos del decreto.
En la hipótesis de
destitución, el artículo 5º faculta al Presidente o Gobernador, según el caso,
para convocar a una nueva elección dentro de los dos (2) meses siguientes
siempre que no haya transcurrido más de la mitad del período y las condiciones
de orden público lo permitan.
Dice el artículo 6º
que los gobernadores están obligados a cumplir la suspensión o destitución que
solicite el Procurador General de la Nación dentro de los dos (2) días
siguientes al recibo de la solicitud y que si el gobernador no lo hiciere,
procederá a decretarlas el Presidente de la República.
Las investigaciones
necesarias para establecer la comisión de las faltas mencionadas se confían a
funcionarios de la Procuraduría General y las adelantarán según el
procedimiento señalado en la Ley 25 de 1974 y en el Decreto Reglamentario 3404
de 1983, reduciendo los términos allí previstos a la tercera parte (artículo 7º).
El artículo 8º
señala que el Decreto se aplicará sin perjuicio de las facultades otorgadas al
Procurador General de la Nación por el artículo 278, numeral 1º, de la
Constitución Política.
Contra los actos que
ordenen la suspensión provisional, la suspensión o la destitución de un
gobernador o alcalde procederá el recurso de reposición en el efecto
devolutivo.
Ahora bien, entre
las razones invocadas por el Presidente de la República en el Decreto
declaratorio del Estado de Conmoción Interior se encuentra la siguiente:
"Que los grupos
guerrilleros vienen ejerciendo presiones sobre algunos funcionarios de
entidades territoriales con el fin de inducirlos a entrar en contactos directos
o entendimientos con ellos, contrariando la política presidencial en materia de
la conservación  y restablecimiento del orden público." (Ver considerando
sexto).
Para la Corte
Constitucional es claro que la sola circunstancia enunciada, la cual en sí
misma reviste gravedad en cuanto pone en serio peligro la preservación de la
autoridad del Estado, implica la necesidad de adoptar medidas de urgente
aplicación con el objeto de impedir que las presiones puestas de presente por
el Ejecutivo se cristalicen, llevando a la ruptura de la unidad de criterio que
se hace indispensable tratándose de la conducción del orden público en todo el
territorio nacional, tarea que ha sido confiada por la Carta al Presidente de
la República.
Siendo ello así, es
evidente que las disposiciones contenidas en el Decreto 1811 de 1992 están
específicamente orientadas a la determinación de las consecuencias jurídicas
que acarrearía en época de tan grave perturbación del orden público como la que
se afronta, el que un gobernador o alcalde claudicara ante las diversas formas
de coacción de los grupos al margen de la ley para entrar en diálogo o
contactos ajenos a la política sobre orden público, cuya definición está
reservada de manera exclusiva al Presidente de la República, o si incurriera en
cualquiera otra de las faltas contempladas en el artículo 24 de la Ley 4a. de
1991, tal como se desprende de la motivación ya mencionada.
Repárese, además, en
que el mismo Decreto se apoya -según sus considerandos- en la especial urgencia
de dictar normas disciplinarias para asegurar el cumplimiento de las órdenes
presidenciales en los departamentos y municipios y en que, habida cuenta de la
naturaleza legal de las normas en vigor, la situación descrita no podrá ser
conjurada mediante el uso de atribuciones ordinarias.
Así las cosas, la
conexidad entre las normas del decreto y las causas de la conmoción interior
resulta ser palmaria, pues aquellas apuntan directamente a contrarrestar los
efectos de éstas, razón por la cual, desde el punto de vista considerado, no
existe violación alguna de la preceptiva constitucional.
4.  La función
presidencial de conservar el orden público
Como se ha dicho, la
función de guardar el orden público en el territorio corresponde al Presidente
de la República de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo
189 de la Constitución.
Ello significa que
al respecto el Constituyente ha querido estatuir la unidad de mando, es
decir, ha radicado en cabeza de quien ejerce simultáneamente la jefatura del
Estado y de Gobierno y la suprema autoridad administrativa, la delicada
responsabilidad de velar por la preservación de las condiciones mínimas de
estabilidad y paz que se requieren para que la sociedad y el Estado puedan
desenvolverse sin sobresalto en los demás frentes de actividad.
Es Colombia un
Estado unitario y aunque la norma constitucional reconoce autonomía a sus
entidades territoriales (artículo 1º C.N.), ésta no llega hasta permitirles que
fijen con independencia la política de orden público, la cual es concebida y
diseñada para todo el territorio nacional, lo cual explica por qué, al tenor
del artículo 303 de la Carta, "el Gobernador será agente del
Presidente de la República para el mantenimiento del orden público"
mientras que el 315, numeral 2, encomienda al alcalde la atribución de
"conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley
y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del
respectivo gobernador" (Subraya la Corte).
Por si fuera poco,
de manera expresa, en lo relativo al orden público, el artículo 296 de la
Constitución dispone:
"Artículo 296.-
Para la conservación del orden público o para su restablecimiento donde fuere
turbado, los actos y órdenes del Presidente de la República se aplicarán de
manera inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores; los actos y
órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos
efectos en relación con los de los alcaldes".
Como puede
observarse, en nada se ven disminuidas la unidad del sistema ni la autoridad
presidencial en esta materia por la existencia de la descentralización
territorial ni por la autonomía de las entidades territoriales, ni tampoco por
el hecho de que gobernadores y alcaldes sean elegidos popularmente.  Es
correcta, entonces, la apreciación del Procurador General de la Nación sobre la
existencia de una estructura jerárquica en relación con el manejo del orden
público, de tal modo que los jefes de las administraciones seccionales y
locales están sujetos a la suprema dirección del Presidente de la República, cuyas
instrucciones están obligados a acatar.
Dentro de esa
perspectiva, nada tiene de inconstitucional y, por el contrario, desarrolla los
preceptos superiores la norma legal por cuyo medio se asegura el debido
acatamiento a las decisiones del Jefe del Estado y de Gobierno en lo relativo a
la conservación y restablecimiento del orden público.
Si ello tiene
asidero jurídico y fundamento práctico en situaciones de normalidad, en las
cuales debe existir una permanente acción de la autoridad para procurar una
estructura institucional libre de sobresaltos y para prevenir la actividad
delictiva que tienda a su desestabilización, tanto más se justifica y aún se
reclama por la sociedad en épocas de turbulencia como las que dieron lugar en
este caso a la declaratoria del Estado excepcional.
5.  La
destitución y suspensión de gobernadores y alcaldes
Expresa el
impugnador que el Gobierno Nacional quebranta los artículos 213, 304 y 314 de
la  Constitución cuando establece mediante el decreto legislativo que se revisa
causales de suspensión y destitución de los gobernadores y alcaldes.
El artículo 304 de
la Carta Política establece que el Presidente de la República, en los casos
taxativamente señalados por la ley, suspenderá o destituirá a los
gobernadores.  El 314 señala que el Presidente y los gobernadores, en los casos
taxativamente señalados por la ley, suspenderán o destituirán a los alcaldes.
El sentido de estas
normas no es otro que el de evitar la discrecionalidad del Presidente y los
gobernadores, según el caso, en la remoción de funcionarios que por mandato de
la Constitución son elegidos  popularmente.  Así se estableció  desde el Acto
Legislativo Nº 1 de 1986 que introdujo la elección popular de los alcaldes y
fue ratificado y extendido a los gobernadores en la Constitución de 1991, a fin
de preservar la voluntad del pueblo limitando las posibilidades de injerencia
del Ejecutivo en la permanencia de estos servidores públicos en sus cargos, sin
perjuicio de la necesaria separación o suspensión de los mismos en sus
funciones cuando han incurrido en la comisión de delitos, faltas
disciplinarias, violación al régimen de inhabilidades o incompatibilidades, o
si se configuran otros motivos que lo ameriten.  Al dejar en manos del
legislador la previsión general y abstracta de las razones que pueden dar lugar
a esas determinaciones y los requisitos y procedimientos que deben seguirse al
adoptarlas, la Constitución ha desarrollado uno de los principios que sustentan
el sistema de elección popular sujetando a razones de carácter jurídico la
estabilidad de los funcionarios elegidos para determinado período, con lo cual
sustrajo la operatividad del sistema a las interferencias e intrigas de índole
política o personal.
Las normas
constitucionales transcritas no exigen en modo alguno que los casos de
destitución o suspensión de gobernadores y alcaldes estén consagrados
necesariamente en leyes en sentido formal, es decir expedidas por el Congreso
de la República.  Bien pueden hallarse plasmadas en normas dotadas de fuerza de
ley como por ejemplo las que se expidan por medio de decretos legislativos
dictados -como en el presente caso- en ejercicio de las atribuciones
excepcionales conferidas al Presidente por el artículo 213 de la Carta, a
condición de que se cumplan las prescripciones específicas de dichas
disposiciones en cuanto a la relación de las medidas con la crisis de orden
público respecto de la cual se dictan.  La ley que exigen los cánones
constitucionales en mención será en tales ocasiones el decreto legislativo
puesto en vigencia por el Ejecutivo investido de poderes excepcionales y ello
se justifica por las extraordinarias circunstancias propias del Estado de
excepción.
Ninguna razón existe
en la letra ni en el espíritu de la Constitución Política para pensar que este
campo de la legislación pueda entenderse vedado al Presidente cuando afronta
situaciones de grave perturbación del orden público.  Las atribuciones del
gobierno en tales circunstancias deben ser las estrictamente indispensables
pero también las suficientes para sortear la crisis y restablecer la
normalidad; una interpretación que condujera a la introducción de límites no
estipulados en la Constitución ni derivados de la naturaleza del Estado de
Conmoción Interior haría de éste una institución ineficaz y, por lo tanto,
inoficiosa.
En ese orden de
ideas, es constitucional el artículo 1º del decreto examinado que consagra la
suspensión en el ejercicio del cargo de gobernador o alcalde hasta por sesenta
días o la destitución del mismo según la gravedad de la falta cuando incurran
en cualquiera de las conductas previstas en el artículo 14 de la Ley 4a. de
1991.
Así mismo se aviene
a la normatividad constitucional el artículo 2º, que señala las normas de
competencia para imponer tales sanciones, pues ella se limita a reiterar lo
estatuido por los artículos 304 y 314 de la Carta.
La suspensión
provisional de los gobernadores o alcaldes mientras se adelanta la
investigación, que puede ser decretada en ambos casos por el Presidente de la
República de oficio o a solicitud de la Procuraduría General, no tiene el
carácter de sanción sino que corresponde a una medida preventiva tendiente a
controlar la situación de orden público que pueda haberse suscitado en el
respectivo departamento o municipio por la posible acción u omisión del
funcionario correspondiente.  Esta facultad de suspensión provisional, que
únicamente tendrá operancia en tanto sigue su curso la investigación y por un
término máximo de treinta días calendario, no desconoce la normativa
constitucional pues tiene el mismo fundamento de prevalencia del interés
público que sirve de soporte a instituciones tales como la detención preventiva
(artículo 28) y la suspensión del empleo en el caso de los altos funcionarios
del Estado respecto de los cuales el Senado de la República admita públicamente
una acusación (artículo 175, numeral 1), pero debe anotar la Corte que, para
ajustarse a los requerimientos del debido proceso (artículo 29 de la
Constitución), ella debe partir de elementos de juicio objetivos y de la
definición previa por la ley (específicamente este decreto y la Ley 4a. de
1991) de la conducta que se endilga al funcionario suspendido, razón por la
cual, aunque la norma en revisión no lo exige, se deriva de los preceptos
constitucionales (artículos 6º, 29 y 214, numeral 5º C.N.) que la determinación
ha de ser debidamente motivada y fundamentada, para preservar los derechos del
inculpado y a fin de establecer eventuales responsabilidades del Presidente de
la República si incurriere en cualquier abuso al adoptarla.
Téngase presente
también la consideración relativa al tránsito constitucional en lo atinente a
la elección de gobernadores y al nacimiento de nuevos departamentos, lo que
lleva a inevitables repercusiones políticas de cualquier decisión en las
materias aludidas, razones que hacen imperativa una cuidadosa definición de las
circunstancias que rodeen cada caso concreto e indispensable la razonable e
imparcial valoración de las faltas con miras a establecer que en verdad ellas
incidan o hayan incidido negativamente en el orden público de la localidad o
región.
El inciso 3º del
artículo 3º y los artículos 4º y 5º del Decreto 1811 están destinados a prever
la forma como habrán de ser reemplazados los funcionarios suspendidos o
destituidos, lo cual constituye aplicación de los artículos 303 y 314 de la
Constitución en armonía con el 213 Ibídem que faculta al Presidente durante el
Estado de Conmoción Interior para suspender las disposiciones legales que sean
incompatibles con éste.  En el tema que nos ocupa han venido rigiendo normas
similares contenidas en los artículos 19 y 20 de la Ley 78 de 1986, este último
modificado por el 8º de la Ley 49 de 1987, para los alcaldes.  La norma
transitoria consagrada en el artículo 5º del decreto legislativo supedita la
realización de la nueva elección, en su caso, a que lo permitan las condiciones
de orden público, lo cual es lógico tratándose precisamente de procesos
excepcionales para cuyo desarrollo necesariamente ha de tomarse en cuenta ese
factor.
Los artículos 2º,
3º, 6º, 7º y 8º del estatuto que se considera precisan el papel que habrá  de
jugar la Procuraduría General de la Nación en esta clase de actuaciones,
desarrollando las prescripciones de la Carta en el Capítulo 2 de su Título X.
En efecto, los
artículos 2º, 3º, y 6º aluden a solicitudes de destitución o suspensión
elevadas por el Ministerio Público a las autoridades competentes, previa
investigación de su parte (artículos 7º y 8º), en cumplimiento de la función
que le atañe, consistente en la vigilancia de la conducta oficial de quienes
desempeñen funciones públicas, inclusive en empleos de elección popular y en el
ejercicio del  poder disciplinario.  Claro está, habiendo estatuido la propia
Constitución en forma expresa a quiénes corresponde aplicar las sanciones de
destitución y suspensión en los cargos de gobernadores y alcaldes (artículos 303
y 315), es obvio que las atribuciones de la Procuraduría no pueden llegar sino
hasta la solicitud de que se impongan sobre la base de las diligencias
investigativas que, con arreglo a las normas del debido proceso, haya
culminado.
El artículo 9º
consagra el medio de impugnación que cabe por la vía gubernativa contra las
decisiones de suspensión provisional, suspensión o  destitución de gobernadores
y alcaldes -el recurso de reposición-, cuya exequibilidad no puede
controvertirse pues corresponde al más elemental instrumento para la defensa
del sancionado, de conformidad con los mandatos constitucionales.
Ya se ha dicho que
el artículo 10º, mediante el cual se resalta la vigencia temporal de las normas
integrantes del Decreto y su posibilidad de prórroga, se ajusta a las
previsiones de la Carta Fundamental.
Debe advertirse que
algunos de los artículos revisados plasman en términos muy similares
disposiciones ya establecidas en la legislación vigente por cuanto atañe a la
destitución y suspensión de gobernadores y alcaldes, su reemplazo temporal y la
eventual convocatoria a nueva elección.
Tal circunstancia,
sin embargo, en nada desvirtúa la correcta utilización del Estado de Conmoción
interior para poner dichas normas en vigencia puesto que, si bien las medidas
excepcionales autorizadas por el artículo 213 de la Carta deben corresponder a
situaciones no susceptibles de ser conjuradas mediante el uso de atribuciones
ordinarias, era menester la explícita consagración de aquellas a fin de dar  un
tratamiento de conjunto, coherente y ordenado a los motivos actuales de
perturbación del orden público y estatuír con claridad todo el régimen de
excepción aplicable a las conductas aludidas por el Decreto.
VI.  DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en Sala Plena y
oído el Procurador General de la Nación, actuando en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
R E S U E L V E:
Declarar
CONSTITUCIONAL el Decreto 1811 de 1992 (noviembre 9), "Por el cual se
dictan normas para hacer efectivas las órdenes que en materia de orden público
imparta el Presidente de la República".
Cópiese, comuníquese
al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA BARON
Magistrado
Con salvamento de Voto
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Con aclaración de Voto
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-032/93
Ref.: Expediente
RE-011
Revisión del
Decreto No. 1811 de 1992
El Magistrado
Alejandro Martínez Caballero aclara el voto en el proceso de la referencia, ya
que si bien comparte la decisión de fondo de la Sala Plena de la Corte
Constitucional en el sentido de declarar exequible el Decreto 1811 de 1992,
desea realizar algunas breves consideraciones generales con el fin de aclarar
la parte motiva de la sentencia.
En los considerandos
del Decreto objeto de revisión se dice "grupos guerrilleros vienen
ejerciendo presiones sobre algunos funcionarios de entidades territoriales con
el fin de inducirlos a entrar en contactos directos o entendimiento con
ellos...".
Este considerando no
es otra cosa que los denominados "diálogos regionales".
Al respecto el
suscrito comparte obviamente la parte motiva del fallo de mayoría, en el
sentido de que, como lo afirma la Constitución, los gobernadores y alcaldes, a
pesar del origen popular de su elección, son agentes del Presidente de la
República en materia de orden público, exclusivamente, de suerte que deben
acoger sus directivas.
No obstante lo
anterior, el suscrito desea reiterar lo que ya había sostenido en su aclaración
de voto al Decreto 1793 de 1992, el cual declaró la conmoción interior que
permitió expedir el presente decreto ahora revisado, a saber:
... Como medio
civilizado para superar sus diferencias, el hombre ha recurrido a un consenso
esencial de la sociedad civil, fruto de la necesidad de una acción comunicativa
entre los diversos factores de la sociedad, para alcanzar la intersubjetividad
que permite la conciliación de intereses diferentes: la comprensión mutua. Tal
consenso parte de los siguientes supuestos: primero, todas las ideas son
reflejo de intereses expresos o implícitos, lo cual es obviamente legítimo.
Segundo, las diferentes teorías sobre la forma de organización de la sociedad y
del Estado son abiertas, no cerradas. Y tercero, existen límites a las
conductas trazados por la conciencia  moral de las personas.
Es por todo ello que
el diálogo aparece como una solución razonable y civilizada para la superación
de los conflictos que naturalmente surgen de la alteridad, de la otredad, esto
es, del reconocimiento de la existencia  y reproducción del otro, del distinto,
del diferente. El hombre tiene que retomar la palabra como punto de partida
para el diálogo entre los diversos sectores sociales, de suerte que se
construye lo que Habermas denominaba una "comunidad ideal de
diálogo".
8. En este orden de
ideas, si bien todas las acciones de violencia deben ser rechazadas
-principalmente la guerra desatada por la guerrilla y el narcotráfico, las cuales
justamente provocaron la declaratoria de conmoción interior que ahora nos
ocupa-, es también lo cierto que todas las acciones de paz deben ser apoyadas.
La violencia, viniere de donde viniere, debe ser rechazada.
9. Tal constatación
debe ser advertida por todos pero muy principalmente por el Presidente de la
República, quien simboliza la unidad nacional, de conformidad con el artículo
188 de la Constitución, la cual es una consecuencia de la convivencia pacífica.
Siendo pues la paz
el principal anhelo de los colombianos, todos los caminos que conduzcan a ella
deben ser explorados. La paz no tiene, no puede tener límites...
Fecha ut supra.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-032/93
ORDEN PUBLICO-Conservación/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Funciones
(Salvamento de voto)
La misión de
conservación del orden público no es exclusiva del Presidente de la República.
Si bien el numeral 4 del artículo 189 le asigna esa función, no debe olvidarse
que igualmente los arts. 303 y 315 de la Carta le reconocen a los Gobernadores
y Alcaldes una participación no despreciable en el logro de la misma tarea. No
debe olvidarse que las Asambleas Departamentales están constitucionalmente
facultadas para dictar nosmas de policía en todo lo que no sea materia de
disposición legal (C:N. Art. 300-8). Si bien es cierto que el Gobernador es
agente del Presidente para el mantenimiento del orden público, ello no excluye
en manera alguna que tenga una órbita propia en su manejo, sobre todo cuando el
Presidente no está en trance de ejercer la suya. Es claro también, de otra
parte, que los alcaldes tienen la función de conservar el orden público (C.N.
315). Cosa muy distinta es que para hacerlo tengan que actuar conforme a la ley
y a las instrucciones del Gobernador y del Presidente. Si éstas no existen, o
no se refieren a materias específicas, el Alcalde conserva su propia iniciativa
en aquellas materias que no sean objeto de instrucciones precisas.
Ref.: Expediente
R.E. 011
Orden público, descentralización y
autonomía: reviven los "Ukases"?
Es bien sabido que
en el derecho público contemporáneo se ha hecho camino una noción material,
objetiva, del orden público que se traduce en la existencia de circunstancias
propicias para la convivencia ordinaria, pacífica y equilibrada.
Cuando un Estado de
Conmoción interior se declara con observancia estricta de los requisitos
constitucionales establecidos en el artículo 213 de la Carta, su razón de ser
fundamental es el restablecimiento de la normalidad del orden público mediante
el uso de atribuciones especiales. Es comprensible entonces que las relaciones
entre el Estado central y las entidades territoriales se supediten en buena
medida a las posibilidades de hacer frente a la turbación del orden comoquiera
que están en juego no sólo la convivencia social pacífica, sino la existencia
misma de las instituciones.
En estas
circunstancias, el ámbito de la autonomía de las autoridades territoriales bien
puede verse limitado por las necesidades técnicas y operativas del
restablecimiento del orden público. Lo cual no impide, desde luego, que la
autonomía se mantenga en forma compatible con las medidas razonables y
necesarias para su restablecimiento. Tales medidas deben ser tomadas, en
principio, desde una perspectiva general por el Presidente de la República, en
desarrollo de lo dispuesto por los artículos 189-4 y 296 de la Carta los cuales
dan prevalencia a un manejo centralizado del orden público que traduce
claramente la condición de república unitaria que tiene Colombia.
Con todo, no es
posible llevar las cosas hasta el extremo que lo hace la sentencia de la cual
disiento, la cual en su deseo de evitar la ruptura de la unidad de criterio y
del sistema en el manejo del orden público favorece claramente una visión de
desconocimiento de las exigencias de la descentralización y la autonomía de las
entidades territoriales y sus autoridades en grado cercano al arrasamiento
total.
Aunque uno de los
temas centrales de la providencia es por su materia y naturaleza la
compatibilidad entre unidad de mando en el manejo del orden público y
descentralización y autonomía de las entidades territoriales, sorprende al
lector desprevenido que no se haya estimado necesario profundizar tan delicado
e inevitable asunto comoquiera que de él depende en alto grado ni más ni menos
que la suerte futura de las relaciones y forma de organización territorial que
los colombianos decidimos darnos a partir del 7 de julio de 1991.
Luego de dedicar
escasos tres renglones a definir el orden público, la sentencia estima que la
política general de su manejo debe obedecer a una visión global rígidamente
unitaria y para todo el territorio, en la cual no parece quedar espacio alguno
para la actividad regional, así en la práctica ésta haya podido tener una mayor
y comprobada eficacia en el logro y mantenimiento efectivo de la paz. Queda,
por tanto, la inquietante impresión de que la Corte favorece más el imperio de
una visión rígidamente nacional del orden público que la paz misma.
Así las cosas, la
sentencia fue una oportunidad lastimosamente perdida para establecer criterios
claros de manejo del orden público frente a las nuevas realidades políticas
creadas en virtud de la creciente profundización del actual proceso de
descentralización. Su dictum supremo se redujo entonces a reafirmar una unidad
de mando en el manejo del orden público radicada en cabeza de quien ejerce
simultáneamente la jefatura del Estado y de Gobierno, dentro de una rígida
estructura jerárquica a la cual están sometidos tajantemente los jefes de las
administraciones seccionales y locales.
Por tanto, no es
infundado afirmar que con visiones de esta naturaleza se comienza a cavar la
tumba del proceso de descentralización y autonomía que el Constituyente de 1991
quiso estimular respondiendo a las expectativas de la sociedad civil. En
efecto, basta tan solo que el Ejecutivo considere que una materia es de orden
público -cualquiera que ello signifique- para que respecto de ella la vigencia
de la descentralización y la autonomía se reduzca a su mínima expresión.
Cuando es lo cierto,
en verdad, que la misión de conservación del orden público no es exclusiva del
Presidente de la República. Si bien el numeral 4 del artículo 189 le asigna esa
función, no debe olvidarse que igualmente los arts. 303 y 315 de la Carta le
reconocen a los Gobernadores y Alcaldes una participación no despreciable en el
logro de la misma tarea.
Además, no debe
olvidarse que las Asambleas Departamentales están constitucionalmente
facultadas para dictar normas de policía en todo lo que no sea materia de
disposición legal (C:N. Art. 300-8).
Si bien es cierto
que el Gobernador es agente del Presidente para el mantenimiento del orden público,
ello no excluye en manera alguna que tenga una órbita propia en su manejo,
sobre todo cuando el Presidente no está en trance de ejercer la suya.
Es claro también, de
otra parte, que los alcaldes tienen la función de conservar el orden público
(C.N. 315). Cosa muy distinta es que para hacerlo tengan que actuar conforme a
la ley y a las instrucciones del Gobernador y del Presidente. Si éstas no
existen, o no se refieren a materias específicas, el Alcalde conserva su propia
iniciativa en aquellas materias que no sean objeto de instrucciones precisas.
Ciertamente una
noción brumosa y elástica del orden público con sus inmediatas consecuencias en
la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales que se
desprende la sentencia C-032 hace pensar que no está lejano, como pudiera
creerse, el retorno simulado o abierto de los "ukases".
Fecha ut supra.
CIRO ANGARITA BARON
Magistrado