T-576-92
Sentencia No
Sentencia No. T-576/92
DEBIDO
PROCESO/RECURSOS ADMINISTRATIVOS
El Derecho
Fundamental al Debido Proceso Administrativo es un conjunto complejo de
circunstancias de la administración que le impone la ley para su ordenado
funcionamiento, para la seguridad jurídica de los administrados  y para la
validez de sus propias actuaciones.  Dentro de aquellas  circunstancias, se
encuentran los medios, que el  conocimiento jurídico denomina
"RECURSOS", a disposición de los administrados para defenderse de los
posibles desaciertos de la administración, bien sea irregularidad formal,
injusticia o inconveniencia, hipótesis todas previstas en la ley,  y que
provocan con su uso la denominada "vía gubernativa", a fin de
permitir a la Administración la corrección de sus propios actos mediante su
modificación, aclaración o revocatoria, y,  a los administrados la garantía de
sus derechos por aquella, sin tener que acudir a la instancia judicial.
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Vulneración/EXCEPCION
DE INCONSTITUCIONALIDAD/PRINCIPIO SOLVE ET REPETE-Inaplicación
El principio de
solve et repete que consagra la norma, realmente se ha convertido en un
obstáculo para el ejercicio del derecho de defensa en el presente caso, y por
lo tanto la norma debe ser inaplicada porque viola el derecho fundamental al
debido proceso administrativo en esas circunstancias.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia/DERECHO DE ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Agotamiento de la vía gubernativa
La acción de
tutela no procede cuando existan otros medios judiciales para hacer valer el
derecho, sin perjuicio de que pueda ser utilizada como mecanismo  transitorio
para evitar un perjuicio irremediable, oportunidad que no se da en el presente
asunto por no ser el perjuicio de naturaleza irremediable. Sin embargo, el
amparo que se hace del derecho al debido proceso asegura el amparo  al también
derecho fundamental al libre acceso a la justicia, que podría verse desconocido
con la decisión administrativa, toda vez que la ley no libera expresamente a la
administración de agotar la vía gubernativa.
ACCION DE TUTELA-Carácter Público
Se trata de una
acción pública, que al poder ser ejercida por "cualquier persona", se
encuentra exenta de rigorismos procesales propios de las acciones que se
ejercen a través de profesionales habilitados con títulos académicos.
REF:  Expediente
No.T-3853
Los Recursos
Administrativos
Peticionario:
JOSE ISMAEL ALVARADO
GOMEZ
Magistrados:
Dr. FABIO MORON DIAZ
-Ponente-
Dr. SIMON RODRIGUEZ
RODRIGUEZ
Dr. JAIME SANIN
GREIFFENSTEIN
Santafé de Bogotá, D.C., octubre veintiocho
(28) de mil novecientos noventa y dos (1992)
La Corte Constitucional, Sala de Revisión
de Tutelas, se pronuncia sobre la acción de la referencia, en el grado
jurisdiccional de revisión, teniendo en cuenta lo siguiente:
A N T E C E D E N T E S
El señor JOSE ISMAEL ALVARADO GOMEZ, en
ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución
Política, instaura demanda para "que se ordene al INTRA Regional
Santander, abstenerse  de hacer efectiva, revocar, o lo que el Despacho
judicial estime pertinente, con respecto a la resolución No. 0120 de marzo de
1992, emanada de la Dirección Regional del INTRA Santander, por violación del
artículo 29 de la Constitución Nacional, derecho fundamental que solicito sea
protegido".
Encuentra fundamento para sus peticiones en
las siguientes circunstancias:
-  "El INTRA Regional Santander
mediante resolución No. 0012 de enero 12 de 1992, abrió investigación a la
INSPECCION MUNICIPAL DE TRANSITO Y TRANSPORTE DE FLORIDABLANCA, por presunta
violación del artículo 6o. literal A, del Decreto 1270 de mayo 20 de
1991".
-  "La norma presuntamente violada
(art. 6 literal A, Decreto 1270 de 1991) determina:  "Será sancionado con
multa equivalente a 150 salarios mínimos legales mensuales vigente, el
organismo de tránsito que incurra en cualquiera de las siguientes conductas:
a.-  No atender dentro de los plazos que se concedan las recomendaciones
impartidas por el INTRA,  con motivo de UNA VISITA DE INSPECCION O ASESORIA".
-  "Dicha visita de INSPECCION O
ASESORIA, nunca se realizó y consecuencialmente, si no hubo visita menos
podrían existir recomendaciones ni plazos para atender dichas
recomendaciones".
-  "Mediante escrito radicado bajo el
No. 0357 del 31 de enero de 1992, rendí descargos, haciendo notar dicha
inconsistencia jurídica y solicitando el archivo de las diligencias."
-  "No obstante el INTRA Regional
Santander mediante resolución No. 0120 del 16 de marzo de 1992, resolvió
sancionar a la INSPECCION MUNICIPAL DE TRANSITO Y TRANSPORTE DE FLORIDA BLANCA,
con multa de NUEVE MILLONES SETECIENTOS SETENTA Y CINCO MIL CINCUENTA PESOS
($9'775.050.oo) Moneda Corriente".
-  "La Resolución No. 0120 del 16 de
marzo de 1992 es extemporánea y viola  ostensiblemente el art. 10 del Decreto
1270 de 1991 y el artículo 118 del C.P.C., que habla de la perentoriedad de los
términos y oportunidades procesales".
-  Estima el señor ALVARADO GOMEZ que la
acción de tutela que impetra es procedente pues si bien es cierto contra la resolución
atacada están previstos los recursos de reposición y apelación, el Decreto 1270
de 1991 señala que cuando se trata de una multa, tales recursos "sólo
serán concedidos previo depósito de su valor o garantizado en forma idónea el
cumplimiento de la obligación",  ninguna de estas alternativas puede ser
satisfecha por cuanto el depósito es legalmente imposible  ya que no existe
apropiación presupuestal para cubrir el importe como se demuestra con la
respectiva certificación de tesorería, y en el caso de la garantía idónea
"las compañías de seguros tanto del estado como particulares se han negado
a expedir la póliza de garantía respectiva para poder recurrir", lo que
también se acredita.  En las condiciones anotadas afirma el accionante "mi
derecho de defensa es puramente ilusorio por cuanto  de hecho dichos recursos
serán improcedentes y se me va a causar un perjuicio irremediable del orden
moral y material".
LA DECISION DE PRIMERA INSTANCIA
El Tribunal Administrativo de Santander,
mediante sentencia de abril veintitrés (23)  de mil novecientos noventa y dos
(1992) decidió:  "Dejar sin efecto la Resolución No. 0120 del 16 de marzo
de 1992, expedida por el Instituto Nacional del Transporte Regional Santander,
por la cual se sanciona a la Inspección Municipal de Tránsito y Transporte de
Floridablanca, con multa de NUEVE MILLONES SETECIENTOS SETENTA Y CINCO MIL
CINCUENTA PESOS ($9'775.050.oo) M/cte, por las razones expuestas en la parte
motiva de esta providencia", que se resumen así:
-  "Es viable la acción de tutela que
se ha presentado con miras a obtener la anulación del acto administrativo
tantas veces citado"; conclusión a la que se llega luego de constatar que
no le fue posible al actor interponer los recursos de reposición y apelación en
razón de "la no existencia de partida alguna que permitiera a la
Inspección de Tránsito y Transporte de Floridablanca consignar la suma
correspondiente a la  multa, tal como da cuenta el Tesorero de esa oficina,
además la Caja Agraria y la firma Colseguros se abstuvieron de expedir pólizas
para garantizar el pago de esa obligación, así como también La Previsora S.A.,
aduciendo una serie de razones que colocaron en imposibilidad a esa oficina
pública de surtir los diligenciamientos  a que hemos hecho relación
anteladamente...".
-  Analizada la documentación aportada por
el INTRA  y que fue requerida como prueba "la Corporación arriba a la
conclusión de que la documentación a que hemos hecho referencia no obedece a
unas recomendaciones impartidas por el INTRA, que debieron cumplirse dentro de
unos plazos concretos y que hubieran sido motivadas por una visita previa de
inspección o de asesoría; necesariamente para que la sanción se ajuste a
derecho debe estar precedida del cumplimiento a cabalidad del proceso citado en
la norma supuestamente infringida, pues de lo contrario, evidentemente se está
desconociendo un derecho fundamental de la actual Carta."
-  "En las condiciones antes señaladas
se considera por el Tribunal que le asiste razón al actor y en consecuencia de
conformidad con el artículo 23 del Decreto 2591 de 1991, las cosas deben volver
al estado anterior al trámite irregularmente observado, o sea que si la oficina
del INTRA Regional Santander considera aún que debe ser investigada esa
dependencia, debe agotar el procedimiento exigido en la norma que estima
violada y permitir que se ejerza el derecho de defensa oportuna y
debidamente."
-  "De otra parte, el Tribunal
considera que es un impropiedad no solamente abrir investigación sino también
sancionar a la Inspección Municipal de Tránsito y Transporte de Floridablanca,
en razón a que es un ente que carece de personería jurídica".
LA IMPUGNACION
El Doctor JAIME GARCIA RUEDA, apoderado del
Instituto Nacional de Tránsito y Transporte, impugnó la  sentencia de primera
instancia y expone las siguientes razones:
-  La resolución 0120 de 1992 se expidió de
conformidad con el Decreto Ley 1270 de 1991 y la sanción que mediante ella se
impuso "tuvo su origen en las irregularidades cometidas por el Organismo
de Tránsito y Transporte de Floridablanca, registrando vehículos sin tener
placas reflectivas y ante los permisos ilegales expedidos por cuando dicho
organismo no es competente para expedir estos últimos".
-  "El INTRA Regional Santander al
tener conocimiento  de esta anomalía, por intermedio de su Director Regional le
envía al Inspector Municipal de Tránsito y Transporte de Floridablanca el
oficio DTSU-0950 de noviembre 18 de 1991, en el cual informa que ese organismo
no puede seguir registrando vehículos mientras no obtenga la existencia de las
placas reflectivas", concepto que también le fué informado por la Oficina
Jurídica del INTRA Nacional, al absolver consulta formulada por el Inspector de
Tránsito y Transporte de Floridablanca.
-  Estima el impugnante que "el
contenido de los citados oficio, incuestionablemente constituyen unas precisas
recomendaciones, para efectos de que el Organismo de Transporte de
Floridablanca le diera inmediata aplicación y por lo tanto se abstuviera de
seguir actuando irregularmente; no obstante lo anterior y en un verdadero
desacato a las recomendaciones dadas por el INTRA, éste sigue registrando
vehículos y expidiendo permisos irregularmente...".
-  Ante la conducta irregular reiterativa y
permanente la Regional de Santander optó por abrir investigación administrativa
cuya apertura fue  notificada al Organismo de Tránsito y Transporte por
intermedio de su Inspector quien presentó los descargos del caso que no lograron
desvirtuar el cargo imputado y en tal virtud se aplicó la sanción contenida en
la Resolución 0120 de 1992.
-  Afirma el impugnante que no es cierto la
afirmación de que al actor no le fue posible interponer los recursos "por
cuanto al notificarse de la resolución No. 0120 de marzo 16 de 1992 dentro del
término legal con escrito radicado en esta Regional bajo el # 1225 el 2 de
abril del año en curso interpone los recursos de reposición y apelación contra
la providencia antes citada, se hace notar que estos medios de impugnación por
la vía gubernativa tienen la misma fecha de la interposición de la acción de
tutela elevada por el  Inspector Municipal de Tránsito y Transporte de
Floridablanca ante esa Honorable Corporación, lo cual significa que el Organismo
de Tránsito y Transporte de Floridablanca a través de su Inspector hizo uso de
otros medios de defensa en la vía administrativa".
-  "...si la Inspección Municipal de
Tránsito y Transporte de Floridablanca para que fuera atendida a través de los
recursos no depositó el valor de la multa, ha debido garantizar el cumplimiento
de ésta por otro medio idóneo diferente a la póliza, como es un pagaré, una
letra de cambio, un cheque, que son títulos valores reconocidos por la
legislación comercial."
-  "En el presente caso no se aprecia
de manera incontrovertible que con la sanción impuesta al organismo de Tránsito
y Transporte de Floridablanca se haya  cometido un perjuicio irremediable,  por
cuanto la actuación del INTRA Regional Santander se fundamentó precisamente en
actuaciones irregulares y por fuera de la normatividad que regula la actividad
del Tránsito Terrestre Automotor".
-  El artículo 10 de la Ley 53 de 1989
concedió facultades al Gobierno Nacional para determinar el régimen de
sanciones aplicable a los organismos de tránsito y transporte.  Con base en
esta ley el Gobierno expidió el Decreto 1270 de 1991, que contiene las
sanciones a imponer por parte del INTRA a los mencionados organismos, que para
el cabal cumplimiento de sus funciones deben obtener del Instituto
clasificación y licencia de funcionamiento previo acuerdo debidamente aprobado
por el Concejo Municipal en el que se establece la estructura administrativa.
Así las cosas "la Inspección Municipal de Tránsito y Transporte de
Floridablanca al estar funcionando en debida forma si es sujeto para aplicarle
las sanciones establecidas en  el Decreto 1270 de 1991 y el INTRA  no puede
sustraerse de la obligación  que le señala esta norma."
LA DECISION DE SEGUNDA INSTANCIA
Al desatar la impugnación formulada el
Consejo de Estado mediante fallo calendado el diecisiete (17) de junio de mil
novecientos noventa y dos (1992) decidió revocar "la sentencia proferida
por el Tribunal Administrativo de Santander el 23 de abril  de 1992, en la cual
dispuso dejar sin efecto la resolución 0120 de 16 de marzo de 1992 expedida por
el INTRA Regional Santander.  En consecuencia, niégase la tutela
solicitada".   Lo anterior con fundamento en las siguientes
consideraciones:
- El artículo sexto (6) del Acuerdo No. 018
de noviembre de 1988 por medio del cual el Concejo Municipal de Floridablanca
dispuso la creación y organización de un establecimiento público autónomo del
orden municipal denominado Inspección de Tránsito clase A de Floridablanca,
señaló que la representación legal del establecimiento público, la tendrá el
Inspector de Tránsito de Floridablanca.
-  "No hay constancia en el expediente
de quien sea la persona que tenga la representación del citado establecimiento
público, pues el accionante José Ismael Alvarado Gómez, no invoca esa calidad
ni prueba que tenga la representación  del establecimiento público municipal
denominado "Inspección Municipal de Tránsito" de Floridablanca a
quien el Intra Regional de Santander impuso multa de $9.775.050 pesos moneda corriente.-"
-  "Siendo la Resolución 0120 de 16 de
marzo de 1992, un acto individual y concreto que impuso una multa, es en la
afectada la Inspección de Tránsito de Floridablanca en quien radica la facultad
de demandar la anulación del acto que le causa agravio y no cualquier persona.
Además, tratándose  de un acto administrativo que impone una multa él está
sujeto a las acciones de nulidad con restablecimiento en el derecho ante la
jurisdicción contenciosa administrativa;  luego tampoco por este aspecto cabría
la acción de tutela, ya que quien la intenta no ha probado que lo hace en
representación del establecimiento público multado".
Visto lo anterior, decide la Sala, previas
la siguientes
C O N S I D E R A C I O N E S :
a)  La Competencia
Es competente la Sala para conocer de la
acción de tutela instaurada por el señor JOSE ISMAEL ALVARADO GOMEZ, de acuerdo
con lo establecido en los artículos 86 inciso 2o. y 241 numeral 9o. de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 y 34 del Decreto
2591 de 1991.
b)  La Materia
Se revisa en el presente fallo la sentencia
del Honorable Consejo de Estado, en el asunto de la referencia, del diecisiete
de junio de mil novecientos noventa y dos (1992).
Los Recursos Administrativos
Esta misma Sala con ocasión de la revisión
de la Tutela No. 3197, sentencia T-552, del 7 de octubre de 1992, hizo entre
otras precisiones sobre el Derecho Fundamental al Debido Proceso
Administrativo, la  de que "es un conjunto complejo de circunstancias de
la administración que le impone la ley para su ordenado funcionamiento, para la
seguridad jurídica de los administrados  y para la validez de sus propias
actuaciones".  Dentro de aquellas  circunstancias, se encuentran los
medios, que el  conocimiento jurídico denomina "RECURSOS", a
disposición de los administrados para defenderse de los posibles desaciertos de
la administración, bien sea irregularidad formal, injusticia o inconveniencia,
hipótesis todas previstas en la ley,  y que provocan con su uso la denominada
"vía gubernativa", a fin de permitir a la Administración la
corrección de sus propios actos mediante su modificación, aclaración o
revocatoria, y,  a los administrados la garantía de sus derechos por aquella,
sin tener que acudir a la instancia judicial.  Existe además, la necesidad del
agotamiento de la vía administrativa, como un requisito previo, establecido por
la ley, para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, lo que
implica, nada menos, que su debido agotamiento es requisito indispensable para
el ejercicio, en los casos de ley, del derecho fundamental al libre acceso a la
justicia.  La razón de la exigencia legal del agotamiento señalado, es la de
que la administración revise los reparos que se le formulen  a su actuación,
antes de que conozca de ellos quien tiene la competencia para juzgados, a fin
de que pueda enmendados, cuando sea oportuno.
En el presente caso, el INTRA Regional
Santander violó el debido proceso administrativo al rechazar los recursos
interpuestos contra la Resolución No. 0120 del 16 de marzo de 1992, en la que
resolvió sancionar a la INSPECCION MUNICIPAL DE TRANSITO Y TRANSPORTE DE
FLORIDABLANCA, cuando ésta impugnó ese acto, con fundamento en el artículo  11
del Decreto 1270 de 1991, que en su parágrafo único dispone que:  "Los
recursos contra una resolución que imponga sanción de multa, sólo serán
concedidos previo depósito de su valor, o garantizando en forma idónea el
cumplimiento de la obligación".  Esta disposición resulta inconstitucional
al colocar a la Inspección en la imposibilidad de ejercer los recursos de la
vía gubernativa contra el acto que  la sancionó por la suma de nueve millones
setecientos setenta y cinco mil cincuenta pesos ($9'775.050) moneda corriente;
toda vez que, como lo anota el accionante, le resulta legalmente imposible a
una institución de derecho público, cuya disposición de bienes debe ajustarse
según la ley a la prescripción presupuestal y no existe apropiación
presupuestal para cubrir tal evento, según certificación que obra al folio 8
del expediente.  Tampoco fue posible, según se deduce de las pruebas, que
hubiese podido obtenerse expedición de garantía a la Inspección de Compañía de
Seguros, para asegurar en forma idónea la obligación.  El principio de solve et
repete que consagra la norma, realmente se ha convertido en un obstáculo para
el ejercicio del derecho de defensa en el presente caso, y por lo tanto la
norma debe ser inaplicada porque viola el derecho fundamental al debido proceso
administrativo en esas circunstancias.
Más aún, ha sostenido la doctrina que en
los casos en que la Administración es parte interesada, no hay lugar al uso de
los recursos para agotar la vía gubernativa porque esos medios de acción
jurídica son otorgados por la ley en favor de los administrados. En la
situación bajo análisis, los intereses de la administración en tanto conjunto
soportan la argumentación, lo mismo que la identidad de los bienes en juego, en
cuanto públicos. De suerte que el Intra Regional Santander, al no decidir sobre
los recursos interpuestos, desconoció igualmente el derecho al debido proceso
administrativo que tenía la Inspección Municipal de Tránsito y Transporte de
Floridablanca.  En consecuencia, la Sala amparará ese derecho en esta decisión.
En la sentencia que se revisa dos
argumentos se plantean por el Honorable Consejo de Estado, como consideraciones
para sustentar su decisión: La primera, según la cual "tratándose de un
acto administrativo que impone una multa él está sujeto a las acciones de
nulidad con restablecimiento en el derecho ante la jurisdicción contenciosa
administrativa"  (artículo 6o. numeral 1o. decreto 2591/91); y la segunda,
que expresa la inexistencia de "constancia en el expediente de quien sea
la persona que tenga la representación legal del citado establecimiento
público".
Es cierto que como lo sostiene la alta
Corporación, la acción de tutela no procede cuando existan otros medios
judiciales para hacer valer el derecho, sin perjuicio de que pueda ser
utilizada como mecanismo  transitorio para evitar un perjuicio irremediable,
oportunidad que no se da en el presente asunto por no ser el perjuicio de
naturaleza irremediable. Sin embargo, el amparo que se hace del derecho al
debido proceso asegura el amparo  al también derecho fundamental al libre
acceso a la justicia, que podría verse desconocido con la decisión
administrativa, toda vez que la ley no libera expresamente a la administración
de agotar la vía gubernativa.
Sobre la segunda consideración, encuentra
la Sala que si bien es cierto que en el expediente no hay, en rigor procesal,
certificación que acredite la representación de la Inspección, que es
establecimiento público autónomo del orden municipal, según el acuerdo No. 018
de noviembre de 1988, del Concejo Municipal de Floridablanca, no  es menos
cierto que en varias oportunidades en el expediente aparecen indicios que
valorados en su conjunto, no dejan duda de que el accionante ocupó el cargo de
inspector cuando se sucedieron los hechos motivo de la querella (ver folios 9,
34, 42, 43 y 51, entre otros), y de que actuaba en su calidad de tal, cuando
instauró la acción, como se desprende del "pie de firma" de su
escrito de demanda.  Tiene en cuenta la Sala que se trata de una acción
pública, que al poder ser ejercida por "cualquier persona", se
encuentra exenta de rigorismos procesales propios de las acciones que se
ejercen a través de profesionales habilitados con títulos académicos.  En  el
caso concreto hay suficientes elementos  que permiten deducir la personería del
accionante.  De manera extemporánea el actual Inspector, el señor LUIS JESUS
ARIAS BASTOS, después de proferido el fallo del Honorable Consejo de Estado,
convalida la actuación solicitando la revocatoria del fallo de la segunda
instancia.
De otra parte participa la Sala del
criterio del Honorable Consejo de Estado en el sentido de proteger la
existencia del Acto Administrativo, cuya legalidad puede ser revisada por la
jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo ya que la tutela es sólo una
acción subsidiaria o residual.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, Sala de Revisión de Tutelas, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la  Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.-  CONFIRMAR la sentencia proferida por el Honorable
Consejo de Estado, el diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa y dos
(1992), en cuanto dispuso mantener los efectos de la Resolución 0120 de 16 de
marzo de 1992 expedida por el INTRA Regional Santander y REVOCARLA en la parte
que ordena negar la tutela solicitada.
Segundo.-  CONCEDER  el amparo del Derecho al Debido Proceso
Administrativo en favor de la Inspección Municipal de Tránsito y Transporte de
Floridablanca, para lo cual se ordena al Intra Regional de Santander, decidir
los recursos de reposición y apelación interpuestos por el Inspector de
Tránsito y Transporte de Floridablanca, contra la Resolución No. 0120 de marzo
16 de 1992, de esa Regional.
Tercero.-  Comuníquese la presente decisión al Tribunal
Administrativo de Santander, conforme lo dispone el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese, comuníquese, cúmplase, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional.
FABIO MORON DIAZ               SIMON RODRIGUEZ
RODRIGUEZ
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria