C-260-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-260/93
TRANSITO
CONSTITUCIONAL/INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE
Si bien la ley
acusada fue expedida en el año 1990, esto es  cuando aún se encontraba vigente
el antiguo estatuto constitucional, el examen de constitucionalidad de la ley
debe hacerse a la luz  de la  Carta vigente.  Ello es así por dos motivos: a)
Porque de examinar la constitucionalidad frente a una Carta Política derogada,
necesariamente se llegaría a un fallo inocuo, y b) Porque la normatividad de la
Constitución vigente, como norma de normas, actúa en relación con situaciones
jurídicas anteriores, privándolas de validez y, por consecuencia, de eficacia,
cuando ellas son manifiestamente contrarias a su espíritu.  Es decir, no las
que son distintas, sino aquellas normas jurídicas que pugnan con la filosofía
de la Constitución, de tal manera que, de subsistir, implicarían un caso de
violación del principio lógico de no contradicción.  La norma constitucional es
retroactiva en el sentido de corregir las normas jurídicas originadas antes de
su expedición, que en la actualidad contradicen manifiestamente los principios
rectores del máximo estatuto jurídico. Esto es, cuando se trate de una
inconstitucionalidad sobreviniente.
SUSTRACCION DE
MATERIA
En forma
ininterrumpida, la Corte ha rehusado conocer demandas que versan sobre leyes o
decretos que al momento de la decisión no tienen efectividad, bien por haber
sido derogados, suspendidos, incorporados a otras normas o, también, por haber
surtido efectos. No habiendo sustracción de materia, puesto que la norma en
cuanto a su contenido se encuentra vigente, debe entrar a conocer y decidir de
fondo sobre la presente demanda, lo que impide un pronunciamiento inhibitorio
para ejercer su jurisdicción constitucional.
FOCINE-Recursos/IMPUESTO AL CINE-Vigencia
El legislador
estableció la destinación específica del impuesto con el único fin de que una
entidad estatal pudiera cumplir adecuadamente su función:  la del fomento al
cine.  No se trataba entonces de otorgar a FOCINE una gratificación, o un
beneficio fiscal determinado.  Se trataba de permitir el debido desarrollo de
una de las manifestaciones más importantes de la cultura universal.  El hecho
de que la entidad estatal que tenía a su cargo el fomento del cine desaparezca
del universo jurídico, no significa que el impuesto contenido en el artículo 63
de la Ley 49 de 1990 pierda su vigencia legal y su justificación jurídica.
IMPUESTO AL CINE-Saneamiento/AMNISTIA
TRIBUTARIA/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Razones de equidad
Sólo por razones
de equidad se justifica apartarse del sentido de igualdad que debe imperar,
como regla general, en materia de recaudación de impuestos. Saneamiento conceptualmente
implica  la acción humana de reparar, mejorar o remediar una situación que no
se adecúa a la naturaleza de las cosas.  Es la necesidad misma la que exige la
acción de sanear, para llegar siempre a lo conveniente. El saneamiento previsto
en la norma acusada no contraviene la Carta, por cuanto no consagra beneficio
ni gratificación alguna en favor de particulares, sino que se limita a
establecer una amnistía destinada a sanear una situación de morosidad en que se
encontraban los contribuyentes del impuesto al cine, con obligaciones
pendientes de pago, dotándolos de las medidas legales necesarias para que se
pusieran a paz y salvo con el Fondo de Fomento Cinematográfico, lo cual
repercutiría favorablemente en su beneficio, mediante el recaudo de importantes
sumas adeudadas a él, sin renunciar al cobro de la totalidad de las
obligaciones pendientes de pago por quienes a ella se acogieran, razón que
amerita concluir que la medida de saneamiento contenida en el artículo 66 de la
ley 49 de 1990 no encaja dentro de los supuestos que prevé el mandato superior,
pues en ningún momento se está  otorgando una gratificación ni una donación,
producto de la mera liberalidad del legislador.
AMNISTIA
TRIBUTARIA
Por la amnistía
el Estado renuncia circunstancialmente a su potestad punitiva, en virtud de
requerimientos de interés público, conformándose como una figura de contenido
político, como respuesta global a las necesidades del hombre del momento. Hoy
la amnistía ha excedido el campo del derecho penal y se ha hecho extensiva a
otros campos del derecho público, como es el caso del tributario, para exonerar
de la obligación a los contribuyentes, cuando las circunstancias que recaen
sobre la realidad económica así lo aconsejen.  Es un olvido que tiene su razón
de ser en la conveniencia socio-económica, tanto del Estado como de la sociedad
civil, como partes de un mismo proceso económico y jurídico.
INDULTO-Concepto
El fundamento del
indulto es el ejercicio del derecho de gracia.  En sentido genérico es la
remisión o perdón, total o parcial, de las penas judicialmente impuestas.
Mientras la amnistía recae sobre la causa, el indulto opera sobre el efecto
mismo;  igualmente, mientras la amnistía hace referencia al hecho, en el
indulto se mira directamente a la persona: no es real sobre la cosa o hecho,
sino personal. En sana lógica, debe concluirse que se trata de un acto
jurisdiccional en cuanto a la naturaleza de su objeto y a los efectos que
tiene.
AMNISTIA
TRIBUTARIA/GRATIFICACION
La amnistía es
una "autorización que se da a una persona natural o jurídica para que
ajuste su situación fiscal a la realidad", mientras que la gratificación o
donación "implican un ánimo liberatorio o de recompensa pecuniaria de un
servicio o mérito extraordinario".
REF.
Expediente No. 094
Demanda
de inconstitucionalidad                                                  contra
el artículo 66 de la ley 49 de                                                1990.
Saneamiento
del impuesto al cine.
Demandante:
JAIME HORTA DIAZ
Magistrado
Ponente:  Dr. VLADIMIRO                                                                  NARANJO
MESA
Aprobado
por Acta No.
Santafé de Bogotá, D.C.,  primero (1o.)  de julio de
mil novecientos noventa y tres (1993).
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública y política consagrada en el artículo 242-1 de la Constitución
Nacional, el ciudadano JAIME HORTA DIAZ acude ante esta Corporación con el fin
de solicitar la declaratoria de inexequibilidad del artículo 66 de la Ley 49 de
1990, por violar los artículos 78 numeral 5o. de la Constitución de 1886 y 136
numeral 4o. de la Carta Política de 1991.
Cumplidos como están
los trámites constitucionales y legales estatuídos para asuntos de esta índole,
procede la Corte Constitucional a decidir.
II.  NORMA
ACUSADA
A continuación se transcribe la disposición materia de
impugnación:
"Artículo 66.-
Saneamiento del impuesto del artículo 15 de la Ley 55 de 1985. Los
contribuyentes que tengan obligaciones pendientes con el Fondo de Fomento
Cinematrográfico, por concepto del impuesto al cine creado por el artículo 15
de la Ley 55 de 1985, podrán acogerse al saneamiento, cancelando solamente el
ocho y medio por ciento (8.5%), como tarifa de dicho impuesto, sin intereses y
dentro de los términos y condiciones que se señalan a continuación:
"a.   Liquidar
y pagar la totalidad de las obligaciones pendientes por concepto del impuesto
al cine, a la tarifa del ocho y medio por ciento (8.5%), causado a partir de la
vigencia de la  Ley 55 de 1985.
"b. Aquellos
contribuyentes a quienes se les haya notificado liquidaciones oficiales o
especiales, deberán aceptar las mismas y presentar memorial desistiendo de
todos los recursos que contra ellas se hubieren interpuesto. En este evento la
base gravable para acogerse al saneamiento será el monto determinado en las
mismas, a las cuales se les aplicará la tarifa del ocho y medio por ciento
(8.5%), y
"c. Estar a paz
y salvo por concepto de todas las obligaciones derivadas del impuesto al cine,
a más tardar el 29 de marzo de 1991.  Para este efecto se podrán realizar
acuerdos con la autoridad competente, los cuales deberán cobijar los
correspondientes intereses de que trata el siguiente inciso.
"A partir del
primero (1o.) de febrero de 1991 se causarán los intereses moratorios de que
trata el artículo 635 del Estatuto Tributario sobre las obligaciones pendientes
de pago por parte de los exhibidores cinematográficos.  Sin embargo, cuando los
exhibidores cinematográficos se acojan a la amnistía y celebren acuerdos de
pago, sólo se generarán intereses a partir del primero (1o.) de enero de 1992 o
del incumplimiento del mismo.
"PARAGRAFO.-
Sobre los exhibidores que no se acojan a la amnistía del presente artículo, se
proseguirán las acciones de determinación y cobro por parte de la Compañía de
Fomento Cinematográfico,  FOCINE, en cuyo caso la tarifa será del dieciseis por
ciento (16%), determinada por el artículo 15 de la Ley 55 de 1985 y se causarán
los intereses moratorios correspondientes".
III.   LA DEMANDA
En primer término
señala el demandante que con la norma acusada se está otorgando una amnistía a
los dueños de los teatros y exhibidores de cine al exonerarlos de su entrega al
Estado de los  impuestos causados por el ingreso a esas salas y pagados por los
espectadores, lo cual a su juicio constituye una donación de impuestos pagados
por terceros, que éstos tenían la obligación legal de recaudar y girar al
tesoro  público, por lo que concibe la norma no como una "amnistía",
sino como un "indulto".
Considera el actor
que la norma acusada es violatoria de los artículos 78-5 de la Constitución de
1886 y 136-4 de la Carta vigente, pues al consagrar una gratificación o
donación de impuestos pagados por terceros en favor de los dueños de los
teatros y exhibidores de películas, vulnera las disposiciones constitucionales
citadas, por las mismas razones que llevaron a la Corte Suprema de Justicia, en
sentencia del 11 de septiembre de 1986 a declarar la inexequibilidad  de los
incisos tercero y cuarto del artículo 15 de la Ley 55 de 1985.
Finalmente, concluye
el demandante que la norma no se compadece con la política fiscal del Gobierno
que lo ha llevado a establecer nuevas cargas tributarias, tales como el
impuesto de guerra, por lo que la inconstitucionalidad resulta clara y
manifiesta.
IV.   INTERVENCION
CIUDADANA
El Dr. CAMILO VARGAS
AYALA,  en su condición de apoderado de la sociedad Cine Colombia S.A.,
presentó dentro del término de fijación en lista un escrito del cual se han
extractado los siguientes considerandos:
- En primer término
es preciso resaltar que la norma acusada ha desaparecido del ordenamiento
jurídico, no está vigente y perdió eficacia, razón por la cual se impone un
pronunciamiento inhibitorio por sustracción de materia.  Fue la misma norma la
que señaló un término máximo dentro del cual era posible acogerse a la
amnistía, o dicho en otras palabras, fijó el tiempo de su vigencia.
-  En el evento de
que se entre en un análisis de fondo, la demanda no podría prosperar, pues la
norma acusada se ajusta plenamente a la Carta Política.  En ella no se consagra
beneficio ni gratificación alguna en favor de particulares (como sí lo hacía la
norma declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia en el fallo
mencionado, la cual era ostensiblemente inconstitucional como así se resolvió),
sino que se limita a establecer  una amnistía sin renunciar al cobro de la
totalidad de las obligaciones pendientes de pago por quienes a ella se
acogieran, razón por la cual mal pueden serle endilgados los mismos vicios de
inconstitucionalidad del artículo 15, incisos 3o. y  4o. de la Ley 55 de 1985.
V.   CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, por oficio número 074 del 10 de septiembre de 1992, emite
el concepto ordenado por los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución
Nacional dentro del término legal, en el que después de hacer un análisis del
gravamen a favor del Fomento Cinematográfico y de la medida de saneamiento
creada por la norma demanda, solicita a la Corte Constitucional declarar
EXEQUIBLE la norma impugnada, con base en los argumentos que a continuación se
resumen:
1. La Ley 55 de
1985, por la cual se dictan normas tendientes al ordenamiento de las finanzas
del Estado, en su artículo 15 creó un gravamen del dieciseis por ciento (16%)
del valor neto de la boleta de ingreso a las salas de exhibición cinematográfica,
del cual un ocho y medio por ciento (8.5%) ingresaría a una cuenta especial
denominada Fondo de Fomento Cinematográfico, y el restante siete y medio por
ciento (7.5%) se destinaría al productor, distribuidor y exhibidor de
cortometrajes nacionales.
La Corte Suprema de
Justicia, en fallo de 11 de septiembre de 1986, declaró inconstitucional la
destinación del siete y medio por ciento (7.5%), por considerar que era
inconcebible que unos particulares sin estar realizando una actividad del
Estado fuesen beneficiarios de un impuesto.  Como consecuencia del fallo, este
porcentaje del gravamen en virtud del Decreto 131 de 1987 pasó a una cuenta
especial denominada Fondo de Desarrollo Cinematográfico.
2.   La Ley 49 de
1990 eliminó a partir del primero (1o.) de enero de 1991 el gravamen a que se
refiere el artículo 15 de la Ley 55 de 1985, fecha desde la cual el servicio de
exhibición cinematográfica con fines comerciales se gravó con una tarifa del
doce por ciento (12%).
Esta medida
contenida en el artículo 66 de la Ley 49 de 1990, tuvo como fin estimular a los
contribuyentes que tenían obligaciones pendientes con el Fondo de Fomento
Cinematográfico, a cancelarlas, pagando únicamente el ocho y medio por ciento
(8.5%) como tarifa del impuesto, sin intereses y dentro de los términos y
condiciones que señaló, previendo además la celebración de acuerdos de pago.
3. En vigencia de la
Carta de 1886, es exequible el gravamen al cine del artículo 15 de la Ley 55 de
1985, impuesto que el Consejo de Estado estimó existente y válido desde la
expedición de la ley.
En este orden, el
saneamiento previsto por el artículo 66 acusado no contraviene la Carta, por
cuanto se limita a establecer una amnistía sin renunciar al cobro de la
totalidad de las obligaciones pendientes de pago por quienes a ella se
acogieran, cargas que resultaban conformes a la Constitución y que con el tránsito
constitucional no se vieron afectadas en su obligatoriedad y legalidad.
4. No son de recibo,
como lo propone el impugnante, los vicios de inconstitucionalidad que percibió
la Corte Suprema de Justicia en el fallo citado, toda vez que los supuestos que
lo sustentaban son diferentes a los previstos por el artículo 66 de la Ley 49
de 1990.
5. Finalmente, no
advierte tal Despacho que se produzca violación por parte de la norma acusada
del numeral cuarto (4o.) del artículo 136 de la Constitución Nacional, en
virtud de que la medida de saneamiento allí prevista no encuadra dentro de los
supuestos que prevé el mandato superior.
VI.   CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.   Competencia
Al tenor de lo
dispuesto en el numeral cuarto (4o.) del artículo 241 de la Carta, la Corte
Constitucional es competente para decidir la presente acción, toda vez que ella
se dirige contra normas que hacen parte de una Ley de la República.
2.   Normatividad
aplicable
Como lo ha expresado
la Corte Constitucional en varios fallos[1] y lo ha
reiterado en reciente providencia, el estudio relativo a los aspectos formales
de normas expedidas con anterioridad a la vigencia de la nueva Carta debe
efectuarse en relación con la preceptiva constitucional que regía en el momento
de su expedición, pues era a los requisitos y procedimientos en ella señalados
a los que se hallaba sujeta la autoridad que expidió la ley materia de examen.
Distinta es la situación cuando los motivos por los cuales se ha puesto en tela
de juicio la constitucionalidad de una norma hacen relación con su contenido
material, ya que en tales eventos se requiere efectuar el correspondiente
cotejo con los principios y mandatos de la nueva Constitución, en orden a
verificar si las disposiciones impugnadas pueden subsistir dentro del
ordenamiento jurídico en razón de su compatibilidad con la Carta vigente al
tiempo de proferirse el fallo o si, por el contrario, han sido derogadas por
ser incompatibles con ella y, en consecuencia, no pueden continuar
ejecutándose.
El actor acusa el
artículo 66 de la Ley 49 de 1990 por violar tanto la expresamente derogada
Carta de 1886, como la Constitución vigente de 1991.
Si bien la ley
acusada fue expedida en el año 1990, esto es  cuando aún se encontraba vigente
el antiguo estatuto constitucional, para esta Corporación, como se afirmó
anteriormente, el examen de constitucionalidad de la ley debe hacerse a la luz
de la  Carta vigente.  Ello es así por dos motivos:
a) Porque de
examinar la constitucionalidad frente a una Carta Política derogada,
necesariamente se llegaría a un fallo inocuo, y
b) Porque la
normatividad de la Constitución vigente, como norma de normas, actúa en
relación con situaciones jurídicas anteriores, privándolas de validez y, por
consecuencia, de eficacia, cuando ellas son manifiestamente contrarias a su
espíritu.  Es decir, no las que son distintas, sino aquellas normas jurídicas
que pugnan con la filosofía de la Constitución, de tal manera que, de
subsistir, implicarían un caso de violación del principio lógico de no contradicción.
La norma constitucional es retroactiva en el sentido de corregir las normas
jurídicas originadas antes de su expedición, que en la actualidad contradicen
manifiestamente los principios rectores del máximo estatuto jurídico. Esto es,
cuando se trate de una inconstitucionalidad sobreviniente.
De otra parte,
conviene hacer referencia antes de entrar en el análisis de fondo de la norma
acusada, al tema relativo a la "posible" sustracción de materia en el
presente caso.
La norma acusada,
-el artículo 66 de la Ley 49 de 1990-, continúa plenamente vigente a pesar de
que el impuesto a que ella alude ya no existe dentro del ordenamiento jurídico,
pues esta misma Ley eliminó a partir del primero (1o.) de enero de 1991 el
gravamen a que se refiere el artículo 15 de la Ley 55 de 1985, es decir, el
impuesto al cine, fecha desde la cual el servicio de exhibición cinematográfica
con fines comerciales se gravó con una tarifa del doce por ciento (12%).  Este
impuesto se regulará y administrará, en adelante, por el régimen aplicable al
impuesto sobre las ventas, excepto en cuanto a su destinación específica para
el Fondo de Fomento Cinematográfico, que administra FOCINE, razón por la cual
no puede decirse que la norma contenida dentro del artículo 66 no se encuentra
vigente.
En forma
ininterrumpida, la Corte ha rehusado conocer demandas que versan sobre leyes o
decretos que al momento de la decisión no tienen efectividad, bien por haber
sido derogados, suspendidos, incorporados a otras normas o, también, por haber
surtido efectos.
La motivación,
repetida en numerosos fallos de la Corte Suprema de Justicia, la expresó en
sentencia de julio 30 de 1955, presentada por el Magistrado Manuel Barrera
Parra de la siguiente manera:
"La decisión
sobre inexequibilidad no es otra cosa que la declaración jurisdiccional de que
acto acusado no puede ejecutarse por vulnerar o menoscabar la norma
constitucional de superior jerarquía.  Tal declaración, por consiguiente,
supone la vigencia y operancia del decreto o ley inconstitucional ya que el
acto insubsistente, por el solo hecho de serlo no es susceptible de
ejecución".
Lo puesto bajo la
guarda de la Corte es la integridad de la Constitución; a esta expresión de la
Corte y por claros motivos históricos, hay que darle la mayor amplitud posible.
Cuando una ley o un
decreto la han violado, el orden jurídico se ha alterado y su integridad ha
sido quebrantada.  Independientemente de sus efectos, la Corte debe así
advertirlo.
Por lo tanto, considera esta Corporación que no habiendo sustracción de
materia, puesto que la norma en cuanto a su contenido se encuentra vigente,
debe entrar a conocer y decidir de fondo sobre la presente demanda, lo que
impide un pronunciamiento inhibitorio para ejercer su jurisdicción
constitucional.
3.   Gravamen en
favor del Fomento Cinematográfico
El cine ha sido
calificado como una de las más extraordinarias expresiones del arte y de la
cultura contemporánea.  Es, sin lugar a dudas, un arte que puede ser
industrializado siempre y cuando se cuente con los recursos económicos,
técnicos y humanos que permitan su adecuado desarrollo y promoción.
Ciertamente existe
en el caso de la obra cinematográfica, una ambigüedad entre el arte y la
industria.  Es por ello que, cada vez más, se torna indispensable acudir a
reglamentaciones precisas que definan tanto el alcance de los derechos y
obligaciones que adquieren las personas que se vinculan a ella con su capital
de trabajo, así como la competencia del Estado para regular, controlar y
estimular esta actividad.  Son, en últimas, los productores, directores,
actores, técnicos, distribuidores y exhibidores del cine, los que requieren de
un marco legal suficiente para el desarrollo de su gestión frente a la
administración, lo cual debe redundar en un perfeccionamiento y estímulo de las
labores de supervisión y vigilancia sobre las diferentes etapas de la
cinematografía.
En Colombia, la
primera ley de fomento cinematográfico se dictó en 1942 bajo la Presidencia del
doctor Alfonso López Pumarejo, y vino a ser  reglamentada tan sólo 24 años
después.  Desde entonces se han expedido infinidad de normas sobre los más
variados aspectos del cine, tales como los gravámenes a la exhibición que
cambian de cuantía y destinación, giros al exterior provenientes de la
adquisición de películas y estímulos y exenciones para la producción
cinematográfica.
Dentro de las
principales normas expedidas en materia de fomento y gravámenes a la exhibición
de películas, se puede mencionar el Decreto 2288 de 1977, reglamentario de la
Ley 9a. de 1942, el cual creó el Fondo de Fomento Cinematográfico,
"destinado exclusivamente a financiar la industria cinematográfica
nacional", disponiendo en el artículo 5o. que a él "ingresarían las
partidas destinadas por el Gobierno Nacional y por la Corporación Financiera
Popular para el fomento del cine nacional, al igual que el valor de los
sobreprecios que para ese efecto fijara el Ministerio de Comunicaciones".
La administración de este Fondo de Fomento Cinematrográfico se trasladó a
FOCINE mediante el Decreto 3137 de 1979, que aprobó el Acuerdo No. 1 de la
misma entidad.
4.   Del Impuesto
al Cine
La Ley 55 de 1985,
en su artículo 15, inciso lo., creó un gravamen del 16% al valor neto de las
boletas de ingreso a las salas de exhibición cinematográfica, y que se denominó
"impuesto al cine", cuya administración,  inversión y recaudo
correspondía a la Compañía de Fomento Cinematográfico, Focine.  Dicho impuesto
careció desde su creación de instrumentos jurídicos claros que establecieran
los responsables de la percepción del tributo, su forma de recaudo,
determinación, discusión y control, así como su régimen sancionatorio, lo que
determinó su inoperancia y poca efectividad, ante la ausencia de un
procedimiento expreso, en este sentido.
La contribución
creada por el artículo 15 de la Ley 55 de 1985, se acomodó por sus elementos y
características, a la naturaleza del impuesto, de conformidad con el criterio
adoptado por la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de agosto 23 de 1973
sobre el concepto genérico de contribuciones:
"Los
hacendistas califican como contribuciones aquellas prestaciones monetarias o de
cosas valorables en dinero que percibe el Estado de los gobernantes y
gobernados, conforme a la ley.  Tienen un carácter obligatorio y se determinan
de modo unilateral y en proporción a las necesidades públicas por satisfacer.
Son generales cuando se destinan a cubrir aquellos servicios cuyo costo para
los particulares no se puede calcular; son especiales, cuando es posible este
cálculo y, cubren los gastos que ocasionan determinados servicios
administrativos, las primeras se denominan impuestos y las segundas
tasas".
Sobre el origen de
esta ley, conviene revisar los principales argumentos que el ponente para
segundo debate en el Congreso tuvo en esta materia:
"A este
respecto, cabe una voz de alerta sobre el artículo 15, en el cual se emplea un
vocabulario que puede fácilmente llevar a error.  En efecto, allí se habla de
que crea un gravamen sobre los boletos de cine.  En realidad este artículo
simplemente sustituye la terminología antigua de "sobreprecio" por la
de gravamen, a fin de subsanar una deficiencia jurídica que había notado el
Consejo de Estado".
"Sea ésta la
oportunidad de mencionar que la subcomisión y las comisiones conjuntas examinaron
de manera prolija este artículo, frente a observaciones respetables de que
FOCINE, administradora del Fondo de Fomento Cinematográfico, al cual llega la
mayor parte del gravamen era entidad altamente ineficiente.
"Por ello se
dispuso reasignar parte de los recursos del Fondo, según la fórmula progresiva
que ya se expuso, y aplicar los recursos reasignados al financiamiento de
programas culturales y artísticos, que hoy adolecen de apropiaciones
insuficientes.
"Además, se
reiteró la orientación que le corresponde al Gobierno sobre FOCINE,  con el fin
de encauzar los recursos del Fondo hacia actividades que se juzgaron más
productivas para el país, como los incentivos al rodaje de películas en
Colombia.".
El inciso 2o. del
artículo en comento dispuso que el 8.5% ingresaría a una cuenta especial
denominada Fondo de Desarrollo Cinematográfico, la cual sería administrada por
FOCINE,  y el otro 7.5% del gravamen pasaría al productor, distribuidor y
exhibidor de cortometrajes nacionales, lo cual a juicio de la Corte según la
sentencia del 11 de septiembre de 1986 era inexequible, pues consideró que los
impuestos solamente pueden beneficiar al patrimonio del Estado o de las
entidades que a su nombre prestan servicios públicos a la comunidad, concluyó
que lo allí establecido configuraba una mera liberalidad del legislador, y así
mismo teniendo en cuenta los argumentos sobre las rentas de destinación
especial y sobre la imposibilidad de que los particulares reciban sin causa
derivada del servicio público, rentas del Estado, estimó que tales
disposiciones contenían una gratificación. Y las gratificaciones son
prohibiciones taxativas que el constituyente le ha impuesto al Congreso para
otorgarlas a cualquier persona o entidad, en el artículo 78 ordinal 65o. de la
Constitución de 1886, y en el artículo 136 numeral 4o. de la Carta vigente.
Este último
porcentaje, en cuanto a que la norma se refiere a su destinación, fue declarado
inexequible por la Corte Suprema de Justicia en fallo de 11 de septiembre de
1986, ya que en su criterio:
"No es
concebible que unos particulares, sin estar realizando una actividad del
Estado, como es la de prestar un servicio público, sean beneficiarios del
impuesto.  El porcentaje a que se refiere la norma citada, que se paga sobre el
precio de la boleta de ingreso a las salas de cine, no puede corresponder a la
naturaleza de la tasa, pues con aquel, no se está cubriendo el gasto de ningún
servicio administrativo.
La contribución
general establecida en la norma, una vez recaudada, origina un tipo de renta
que por su especial característica de ser asignada a una actividad
gubernamental, para el adecuado cumplimiento de sus fines, se denomina
"renta de destinación especial, y no es posible legalmente, que unos
particulares se instituyan destinatarios de sus rentas, sin que exista
contraprestación por parte de aquellos, o a su cargo la obligación de orientar
esos recursos a un fin público específico, frente al cual el Estado pueda
verificar su cumplimiento".
Con base en el
anterior pronunciamiento de la Corte, el 23 de enero de 1987, se expidió el
Decreto 131, que creaba una cuenta especial denominada "Fondo de
Desarrollo Cinematográfico", a la cual ingresarían los restantes 7.5% del
gravamen establecido en el artículo 15 de la Ley 55 de 1985.
El Gobierno del
presidente Barco intentó establecer un esquema claro de recaudo y
administración de este impuesto, pero por diversas circunstancias cuyo análisis
escapa al objeto de esta providencia, dicho propósito no se logró.
La ausencia de estos
mecanismos administrativos se evidenció en el bajo nivel de los recaudos
obtenidos por este impuesto y en la desorganización imperante en su
administración, situación ésta que motivó el proponer la eliminación del
impuesto al cine y su sustitución por el impuesto sobre las ventas a la tarifa
del 12%, al gravar el servicio de exhibición cinematográfico, al igual que la
recuperación de altas sumas adeudadas por los contribuyentes, a través de la
expedición de medidas encaminadas al saneamiento de las obligaciones pendientes
de pago por concepto de este impuesto.  De esa manera, quienes tengan
obligaciones pendientes por concepto del impuesto al  cine, podrán  cancelarlas
sin sanciones ni intereses y a una tarifa especial del 8.5%, siempre y cuando
cancelen dicha tarifa, paguen las obligaciones atrasadas y desistan de los
recursos contra las liquidaciones oficiales proferidas.
Esta medida
pretendió de otra parte, liberar a FOCINE de la carga administrativa que
representaba la administración del impuesto al cine, permitiéndole centrar su
actividad en los fines que le son propios.  De otra parte, el control a cargo
de la Dirección General de Impuestos garantizaría una mayor eficiencia en su
recaudo.
El recaudo obtenido
por el gravamen de este servicio, mantuvo su destinación original para el
fomento de la industria cinematográfica a través del Fondo de Fomento
Cinematográfico.
Se suprimió con base
en las anteriores consideraciones  el gravamen a que se refería el artículo 15
de la Ley 55 de 1985, a partir del lo. de enero de 1991, y en sustitución del
impuesto al cine, se gravó con el impuesto sobre las ventas la prestación de
este servicio.
5.   La Ley 49 de
1990 y el fomento cinematográfico
Los artículos 62 y
63 de la Ley 49 de 1990, suprimen el impuesto establecido por el artículo 15 de
la Ley 55 de 1985 y, a su vez, crean un impuesto del 12% sobre la exhibición
cinematográfica con fines comerciales.
Por su parte, el
artículo 65 de la misma Ley dispone:  "Destinación del Impuesto al Cine:
El impuesto al cine causado y recaudado por el servicio de exhibición
cinematográfica tendrá destinación específica para el Fondo de Fomento
Cinematográfico que administra la Compañía de Fomento Cinematográfico,
FOCINE".
Para la Corte
Constitucional resulta claro que el legislador estableció la destinación
específica del impuesto con el único fin de que una entidad estatal pudiera
cumplir adecuadamente su función:  la del fomento al cine.  No se trataba
entonces de otorgar a FOCINE una gratificación, o un beneficio fiscal
determinado.  Se trataba de permitir el debido desarrollo de una de las
manifestaciones más importantes de la cultura universal.  En otras palabras, la
destinación específica del impuesto del 12% no se consagró por el hecho de
tratarse de FOCINE, sino por la apremiante necesidad de apoyar el desarrollo de
la industria cinematográfica nacional.
El Decreto 2125 de
1992, dictado por el Gobierno Nacional con base en las facultades contenidas en
el artículo transitorio 20 de la Constitución dispuso  la supresión de FOCINE
aduciendo, entre otras razones, la prohibición de crear rentas nacionales de
destinación específica según las voces del artículo 359 de la Carta Política.
Sin embargo, esta Corporación considera que el hecho de que la entidad estatal
que tenía a su cargo el fomento del cine desaparezca del universo jurídico, no
significa que el impuesto contenido en el artículo 63 de la Ley 49 de 1990
pierda su vigencia legal y su justificación jurídica.
6.   El artículo
66 de la Ley 49 de 1990 y las amnistías tributarias
La norma acusada
crea una medida cuyo fin está encaminado a darle un estímulo a los
contribuyentes del impuesto al cine, creado por el artículo 15 de la Ley 55 de
1985, en los casos en que tengan obligaciones pendientes con FOCINE, medida
ésta que como lo dispone la norma en comento, corresponde a un saneamiento del
impuesto, que se limita a establecer una amnistía sin renunciar al cobro de la
totalidad de las obligaciones pendientes de pago por quienes a ella se acogieren,
lo cual no contraviene el mandato constitucional, y que con el tránsito
constitucional no se vieron afectadas en su obligatoriedad y legalidad.
La norma es estricta
y rigurosa en cuanto a los requisitos exigidos para que los contribuyentes del
impuesto al cine que se encuentren en las circunstancias señaladas
anteriormente, puedan acogerse a la medida de saneamiento.
Entre ellas se
destacan las siguientes:
1.   Liquidar y
pagar la totalidad de las obligaciones pendientes por concepto del impuesto al
cine, a la tarifa del 8.5%
2.   Estar a paz y
salvo por concepto de todas las obligaciones derivadas del impuesto del cine, a
más tardar el 29 de marzo de 1991.  Para este efecto podrán realizarse acuerdos
de pago con la autoridad competente, y
3.   En el caso de
que al contribuyente se le haya notificado liquidación oficial o especial,
deberá aceptarlas y presentar memorial desistiendo de todos los recursos que
contra ellas se hubieren interpuesto.
La norma, sin
embargo, podría en principio interpretarse como violatoria del principio de
igualdad, consagrada en la Carta Política como un derecho fundamental, puesto
que hace diferenciación en favor de quienes han incumplido con sus obligaciones
tributarias, respecto de quienes, en cambio, si han cumplido con esas
obligaciones. Es esta la situación que se presenta, en general, con las
amnistías tributarias indiscriminadas. Considera a este respecto la Corte
oportuno recabar la atención del legislador y del gobierno sobre el cuidado muy
riguroso que debe tenerse al otorgar este tipo de amnistías, las cuales deben
basarse exclusivamente en la razonabilidad que las justifique, sólo para casos
muy específicos. Igualmente debe la Corte llamar la atención a las autoridades
encargadas de la recaudación de impuestos, sobre su obligación de cumplir este
cometido teniendo en cuenta los principios de equidad y eficiencia que consagra
la Carta (Art. 363), evitando incurrir en conductas negligentes o tolerantes,
como aquellas en las cuales, con lamentable frecuencia, se ha incurrido en
muchos casos. Debe insistirse en que sólo por razones de equidad se justifica
apartarse del sentido de igualdad que debe imperar, como regla general, en
materia de recaudación de impuestos.
Considera la Corte
que en el caso del artículo 66 de la Ley 49 de 1990 se está frente a una de
estas situaciones, puesto que, dada la profunda crisis que ha venido afrontando
la industria cinematográfica, y en concreto la que ha afectado a productores y
distribuidores, es razonable y equitativo el que se les conceda, como estímulo
a su actividad, la amnistía contemplada en esa norma. No encuadra ella dentro
del supuesto a que hacía referencia el artículo 78-5 de la Constitución de
1886, hoy artículo 136-4 de la Carta vigente, por cuanto no se trata, como lo
sostiene el actor de una gratificación ni de una donación, sino de una
amnistía.
El demandante señala
que la norma acusada está otorgando más que una "amnistía" un indulto
a los dueños de los teatros y exhibidores de cine para que no entreguen al
Estado los impuestos causados por el ingreso a esas Salas y pagados por los
espectadores, atribuyéndole un carácter de "donación de impuestos",
por lo que a su juicio no debe hablarse de una amnistía sino de un indulto.
Considera la Corte
que el actor confunde el sentido de la norma con la esencia de las figuras de
la amnistía, el saneamiento fiscal, el indulto, la justicia legal, la donación
y la gratificación, cuando la filosofía y el contenido de la norma acusada son
claros en el sentido de tratarse de un saneamiento a través del mecanismo de la
amnistía tributaria.
La amnistía como tal
es una figura jurídica que ha evolucionado a partir del concepto de la suprema
potestad de perdonar que tiene la autoridad política de un pueblo.  En el
derecho romano era una de las figuras que atemperaba el rigorismo de la ley,
introduciendo el criterio de equidad para atenuar lo que se debía en estricta
justicia.  La equidad evidenciaba unos imperativos de carácter social y
político; imperativos que se mostraban a todas luces convenientes para la
humanización de la ley penal.
Por la amnistía el
Estado renuncia circunstancialmente a su potestad punitiva, en virtud de
requerimientos de interés público, conformándose como una figura de contenido
político, como respuesta global a las necesidades del hombre del momento.  Es
importante advertir que la amnistía no se hace en consideración a la persona,
sino que se tiene en cuenta la infracción misma. Procede este vocablo de uno
griego de significado parecido:  Amnesia (pérdida de memoria, olvido), para dar
a entender que el Estado ha borrado tal conducta y, por ende, tal pena.  Es el
olvido jurídico.  En un principio su aplicación se refería a la suspensión de
las penas imponibles a ciertos delitos, especialmente a aquellos cometidos
contra el Estado, esto es, a los denominados propiamente
"políticos".  La razón de ser de ello es que las conductas que
atentan contra el Estado en sentido político se calificaban como
circunstanciadas y no producto de la maldad humana.
Hoy  la amnistía ha
excedido el campo del derecho penal y se ha hecho extensiva a otros campos del
derecho público, como es el caso del tributario, para exonerar de la obligación
a los contribuyentes, cuando las circunstancias que recaen sobre la realidad
económica así lo aconsejen.  Es un olvido que tiene su razón de ser en la
conveniencia socio-económica, tanto del Estado como de la sociedad civil, como
partes de un mismo proceso económico y jurídico.
"Debe
entenderse que la esencia de la amnistía radica en la autorización que la
administración tributaria concede al contribuyente para que ajuste su situación
fiscal a la realidad, sin que este comportamiento le acarree consecuencias de
investigación, liquidaciones o sanciones.
El perdón y olvido
en que radica la amnistía debe recaer sobre una situación fiscal comprobable y
anterior". (Concepto número 012832 de junio 9 de 1989, Dirección General
de Impuestos Nacionales).
Por su parte,
saneamiento conceptualmente implica  la acción humana de reparar, mejorar o
remediar una situación que no se adecúa a la naturaleza de las cosas.  Es la
necesidad misma la que exige la acción de sanear, para llegar siempre a lo
conveniente.  En la tradición ius civilista esta figura jurídica surge de la
obligación principal del tradente de poner en posesión útil y pacífica al
adquirente de la cosa tradita.  Su principio de operación es ser garantía de
una obligación principal, que se proyecta como subsistente.
La obligación de
saneamiento tiene su motivación en la responsabilidad que recae sobre todos los
sujetos de derecho a no inferir daño a otro o a reparar su daño probable, bien
sea saliendo en defensa del ofendido o indemnizándolo.
El impuesto antes
que una carga es la participación económica que legalmente toma la sociedad en
los fines del Estado.  Constituye un derecho que tiene el Estado, correlativo
al deber de atender los servicios públicos y a la necesidad de medios
materiales para su realización.  Se objetiva así el principio de la democracia
participativa, cual es la cooperación de los asociados en el bien común. Una de
sus características primordiales es la noción de igualdad, entendida no como lo
idéntico -o lo mismo-, sino como la proporcionalidad equivalente.
Por último, esta
Corporación estima necesario aclarar las connotaciones jurídicas de la figura
del indulto, erróneamente invocada por el demandante. Su fundamento es el
ejercicio del derecho de gracia.  En sentido genérico es la remisión o perdón,
total o parcial, de las penas judicialmente impuestas.  Mientras la amnistía
recae sobre la causa, el indulto opera sobre el efecto mismo;  igualmente,
mientras la amnistía hace referencia al hecho, en el indulto se mira directamente
a la persona: no es real sobre la cosa o hecho, sino personal. En sana lógica,
debe concluirse que se trata de un acto jurisdiccional en cuanto a la
naturaleza de su objeto y a los efectos que tiene.
Por lo demás, es
importante resaltar que el impuesto -y en general todo lo referente a la
tributación- es un típico acto de justicia legal, cuyo fin mediato es integrar
la materia apta para realizar la justicia distributiva.  La justicia legal,
como acto propio de justicia, debe reunir las características de racionalidad y
de igualdad proporcional, complementarios entre sí.  La racionalidad hace
referencia a la oportunidad y conveniencia de la obligación tributaria,
aspectos motivados y determinados por las necesidades sociales del momento.  Y
la igualdad proporcional se mide por las bases y gravámenes acordes con las
capacidades del contribuyente, dado que nadie está obligado a lo imposible.
El actor utiliza
como fundamento de la demanda la sentencia proferida por la Corte Suprema de
Justicia el 11 de septiembre de 1986, que declaró inexequibles los incisos 3o.
y 4o. del artículo 15 de la ley 55 de 1985, con el argumento de que en ambos
casos se trataba de una gratificación o donación.
Sobre el particular
es importante señalar que los presupuestos de hecho consagrados en la norma
ibídem, son totalmente distintos a los de la norma acusada, pues en el primer
caso se trata de una gratificación en favor de particulares, en la que debe
entenderse que ésta consiste "en un galardón y recompensa pecuniaria de un
ser icio o mérito extraordinario" como así lo declaró la Corte Suprema,
cuando afirmó que la norma era inexequible ya que constituía una mera
liberalidad del legislador y contenía una gratificación, que a su juicio
"son prohibiciones taxativas que el constituyente le ha impuesto al
Congreso para otorgarlas a cualquier persona o entidad, como las rentas
destinadas en los incisos 3o. y 4o. del artículo15"; en el segundo caso,
la norma no incluye gratificación o donación alguna, sino por el contrario una amnistía,
la cual no contiene elementos que impliquen una gratuidad o donación en favor
del contribuyente, pues como lo dispone la misma norma, para que proceda,
deberá acreditarse una serie de condiciones precisas e indispensables, tales
como el pago de la totalidad de las obligaciones pendientes por concepto del
impuesto al cine.  En síntesis, la diferencia estriba en que la amnistía es una
"autorización que se da a una persona natural o jurídica para que ajuste
su situación fiscal a la realidad", mientras que la gratificación o
donación "implican un ánimo liberatorio o de recompensa pecuniaria de un
servicio o mérito extraordinario".
La norma
constitucional supuestamente infringida, artículo 136-4, establece la
prohibición por parte del legislador de "decretar a favor de personas o
entidades, donaciones ..." u otras erogaciones que no estén destinadas a
satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a la ley preexistente.
.
7.   El artículo
66 de la Ley 49 de 1990 no es un indulto
Esta Corporación, de
acuerdo con lo expuesto acerca de la amnistía y del indulto,  no acoge pues la
tesis del actor, según la cual el artículo 66 de la Ley 49 de 1990 configura,
no una amnistía, sino un indulto, por ser "sui generis", como si éste
fuese una especie de aquella en condiciones de imperfectibilidad de la figura
mayor.
Es poco exacto
considerar que el gravamen o impuesto, propios de la justicia legal en
consonancia con la distributiva, constituye una pena, pues la razón de ser del
impuesto no es otra que la contribución solidaria, fundada en la participación
del ciudadano en los fines de la comunidad por medio de su aporte racional.
Del análisis
detallado de la disposición constitucional, se puede inferir que el saneamiento
previsto en la norma acusada no contraviene la Carta, por cuanto no consagra
beneficio ni gratificación alguna en favor de particulares, sino que se limita
a establecer una amnistía destinada a sanear una situación de morosidad en que
se encontraban los contribuyentes del impuesto al cine, con obligaciones
pendientes de pago, dotándolos de las medidas legales necesarias para que se
pusieran a paz y salvo con el Fondo de Fomento Cinematográfico, lo cual
repercutiría favorablemente en su beneficio, mediante el recaudo de importantes
sumas adeudadas a él, sin renunciar al cobro de la totalidad de las
obligaciones pendientes de pago por quienes a ella se acogieran, razón que
amerita concluir que la medida de saneamiento contenida en el artículo 66 de la
ley 49 de 1990 no encaja dentro de los supuestos que prevé el mandato superior,
pues en ningún momento se está  otorgando una gratificación ni una donación,
producto de la mera liberalidad del legislador.
En consecuencia,
desvirtuados como están los cargos de inconstitucionalidad formulados contra el
artículo 66 de la Ley 49 de 1990, se impone su declaratoria de exequibilidad, y
así se consignará en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, actuando en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 66 de la Ley
49 de 1990.
Cópiese, publíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el
expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Vicepresidente
JORGE ARANGO
MEJIA                     ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                                                Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                       CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado                                               Magistrado
FERNANDO HINESTROSA FORERO
Conjuez
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON
DIAZ                                HUGO PALACIOS MEJIA
Magistrado                                   Conjuez
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]Cfr. Corte Constitucional Sentencia No. 514 del 10 de septiembre
de 1992, Magistrado ponente doctor José Gregorio Hernández Galindo; Sentencia
C-416 del 18 de junio de 1992, Magistrado ponente doctor Fabio Morón Díaz.