C-128-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-128/13
Bogotá D. C., Marzo 13 de 2013
INAPLICACION DE CONFLICTO DE
INTERESES A CONGRESISTAS CUANDO PARTICIPEN EN DEBATE Y APROBACION DE ACTOS
LEGISLATIVOS-Existencia
de cosa juzgada constitucional respecto de la inconstitucionalidad del acto
legislativo 1 de 2011
ACCION
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Caducidad/CADUCIDAD
DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Término/CADUCIDAD
DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Contabilización
del término
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto
legislativo 01 de 2011 “por el cual se adiciona el parágrafo del artículo 183
de la Constitución Política de Colombia”
Referencia: expedientes D-9151, D-9152, D-9153, D-9154, D-9155,
D-9156, D-9157, D-9158, D-9159, D-9161 y D-9163
Actores: Martha Luz Rivera Rojas y otros.
Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES.
1.
Texto normativo demandado (objeto de revisión).
Los
ciudadanos Martha Luz Rivera Rojas (Exp. D-9151), Jorge William Bonilla Romero
(Exp. D-9152), Miller Muñoz Ortega (Exp. D-9152), Sonia Díaz González (Exp. D-9153),
Jeanet Tunjo Ramírez (Exp. D-9154), Olga Lilia Torres Jara(Exp. D-9155),
Ricardo Prieto Torres (Exp. D-9155), Jesús Antonio Bonilla Solarte (Exp.
D-9156), Carolina Arias García (Exp. D-9156), Xiomara Escobar Becerra (Exp. D-9157),
Claudia Constanza Lombo Rodríguez (Exp. D-9157), Yaneth Becerra Cortes (Exp. D-9157),
Betty Sánchez Arenas (Exp. D-9158), María Patricia Sánchez Ávila (Exp. D-9158),
Fredy Alexander Medrano Muñoz (Exp. D-9158), Fabio Ernesto Cajamarca Alfonso
(Exp. D-9158), Wilson Edisson Niño Reyes (Exp. D-9159), Claudia Bibiana Solarte
Enríquez (Exp. D-9159), Rodrigo Uprimny Yepes (Exp. D-9161), Luz María Sánchez
(Exp. D-9161), Paula Rangel Garzón (Exp. D-9161), Ana María Díaz (Exp. D-9163),
Fátima Esparza Calderón (Exp. D-9163), Mary de la Libertad Díaz Márquez (Exp.
D-9163), Juan Camilo Rivera Rugeles (Exp. D-9163), María Teresa Garcés Lloreda
(Exp. D-9163), Armando Novoa García (Exp. D-9163), Pablo Bustos Sánchez (Exp.
D-9163), Pedro Santana Rodríguez (Exp. D-9163), Jorge Iván Cuervo Restrepo
(Exp. D-9163), Oscar Ortiz González (Exp. D-9163) y Jesús Pérez (Exp. D-9163) en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
prevista en los artículos 40-6, 241 y 242 de la Constitución Política,
presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra del acto legislativo 01
de 2011 “por el cual se adiciona el parágrafo del artículo 183 de la
Constitución Política de Colombia”. El Acto
legislativo, tal y como se encuentra publicado en el Diario Oficial 48086 de
mayo 31 de 2011[1]es
el siguiente:
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2011
(mayo 31)
Diario Oficial No. 48.086 de 31 de mayo
de 2011
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Por el cual se adiciona el parágrafo del
artículo 183 de la Constitución Política de
Colombia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Adiciónese el parágrafo del artículo
183 de la Constitución Política,
con el siguiente inciso que será el primero:
La causal 1 en lo referido al régimen de conflicto
de intereses no tendrá aplicación cuando los Congresistas participen en el
debate y votación de proyectos de actos legislativos.
2. Actuaciones surtidas
por la Corte Constitucional.
El
magistrado sustanciador admitió las demandas mediante Auto del diez (10) de julio
de 2012, le ordenó al Secretario del Senado de la República y al de la Cámara
de Representantes enviar las gacetas del Congreso en las que consten los
antecedentes legislativos, certificar el quórum y del desarrollo de las
votaciones, certificar, si fuere el caso, el cumplimiento de la publicación del
artículo 9 del Acto Legislativo 01 de 2003 y el cumplimiento de lo dispuesto en
el artículo 175 de la Ley 5 de 1992. Asimismo, dispuso su fijación en lista,
simultáneamente se corrió traslado al Procurador General de la Nación para lo
de su competencia. A su vez, ordenó comunicar la iniciación de este proceso al
señor Presidente de la República, al Presidente de la Cámara de Representantes,
al Presidente del Congreso, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho,
e invitó a participar en este proceso a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, a la Facultad de Derecho de la Universidad Javeriana, a la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, a la Facultad de
Derecho de la Universidad de los Andes,  a la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional, a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado, a la
Facultad de Derecho de la Universidad de la Sabana y al Programa de Derecho de la
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas.
Cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Carta Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
3. Demandas.
Los
escritos presentados en desarrollo de la acción pública de inconstitucionalidad
en contra del acto legislativo 01 de 2011 se fundamentan en la existencia de un
vicio de competencia en la expedición del acto legislativo que determinaría, en
consecuencia, su inexequibilidad. Considerando las líneas argumentativas
empleadas y a efectos de precisar claramente el alcance de los cuestionamientos
formulados, la Corte agrupará -a continuación-las demandas en tres grupos.
3.1.
Demanda
correspondiente al Expediente D-9161
3.1.1
Es claro, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución y lo señalado por
la jurisprudencia constitucional a partir de la sentencia C-551 de 2003, que
las posibilidades de modificación constitucional se encuentran sometidas a
diferentes límites. Tales límites, apoyados en su origen por la distinción
entre los poderes constituyentes primario y derivado o de reforma, se
encuentran fundados en la existencia de razones lógicas así como razones
históricas y materiales relacionadas con la función vinculada al
constitucionalismo. Conforme a ello “la idea de una constitución democrática
no es únicamente la de una norma de especial jerarquía, sino que debe además
contener ciertos valores mínimos para poder ser calificada materialmente de
constitución”. En ese sentido “estos valores se encuentran ligados a la
idea de un Estado limitado, que se fundamenta en la democracia y garantiza la
dignidad y los derechos de la persona”.
Adicionalmente
estos límites vinculados a la función histórica del constitucionalismo han sido
reconocidos por el derecho internacional público si se tiene en cuenta que a
partir de diferentes instrumentos internacionales “es posible identificar un
orden público internacional, construido a partir de un sistema de valores que
les son exigibles a todos los Estados en el planeta”. De acuerdo con tal
afirmación “[u]na reforma constitucional no puede entonces contradecir esos
principios imperativos del derecho internacional público, muchos de los cuales
han sido constitucionalizados por la Constitución de 1991, en virtud del bloque
de constitucionalidad (CP. 93, 94 y 214).”
Así
las cosas, continua la demanda, “si el poder de reforma no puede implicar la
sustitución o destrucción de la constitución existente, es claro que este tiene
la capacidad de modificar múltiples regulaciones contenidas en la Constitución,
pero siempre y cuando dichas reformas no modifiquen la estructura básica de la
Carta”. La mencionada estructura básica se encuentra constituida por el “contenido
esencial, que deriva de la decisión política fundamental adoptada por el poder
constituyente y que debe ser preservado por el poder de reforma”.
3.1.2
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional un vicio de
procedimiento en un proceso de modificación de la Carta Política puede
encontrarse dado “por falta de competencia del sujeto llamado a impulsar y
desarrollar dicho trámite”. Con fundamento en este punto de partida, la
jurisprudencia constitucional ha venido desarrollando una metodología para el
control de las modificaciones a la Constitución a partir del denominado juicio
de sustitución que permite afirmar “una suerte de equivalencia semántica
entre los conceptos de vicio de competencia y sustitución de la Constitución”.
No
obstante lo anterior, “el alcance del poder de reforma constitucional no es
el mismo en todos los casos, sino que este depende del grado de rigidez de cada
procedimiento, así como del grado de participación popular”. En ese sentido
el juicio de sustitución no puede ser idéntico en todos los casos sino que debe
sufrir ajustes en función del procedimiento que haya dado lugar al ajuste
constitucional.
3.1.3
El alcance del poder de reforma varía en función del tipo de modificación
constitucional que pretenda instrumentarse. De esta forma “[p]ara los
ajustes menores de la Constitución a las nuevas realidades históricas,
existiría un poder de reforma si se quiere “ordinario”, que estaría limitado
por la estructura básica de la Constitución, esto es, sólo podría modificar
cláusulas constitucionales que no estuvieran contenidas en esa estructura
básica de la Carta.” Por el contrario “para la aprobación de las
reformas totales de la Constitución o de aquellas que afectan su contenido esencial,
es necesario un procedimiento agravado de reforma, que cuente siempre con la
consulta al pueblo y que haga difícil, pero no imposible la reforma de la
estructura básica de la Carta.”.
Esta
diferenciación explica los diferentes intentos de institucionalización del
poder constituyente originario y pretende también asegurar la existencia de
mecanismos de modificación de la Constitución sin afectar su continuidad en el
tiempo. Atendiendo los diversos mecanismos de reforma de la Constitución de
1991 cabe afirmar, al mismo tiempo, un tratamiento no igual del alcance del
poder de reforma de la Constitución. Ese alcance se encontraría definido, entre
otras cosas, por el nivel de participación directa del pueblo.
De
acuerdo con lo establecido en la Constitución Política, es posible formular una
distinción entre vías ordinarias y extraordinarias de reforma constitucional.
Entre las primeras se encontraría la modificación de la Constitución mediante
acto legislativo adoptado por el Congreso. En este caso, dado que no existe una
participación directa del pueblo y la mayoría para su aprobación no es
particularmente alta, puede afirmarse que se trata del supuesto en el que “la
competencia del poder de reforma es menor”.
No
ocurre lo mismo con las otras formas de ajuste constitucional. En efecto, “la
reforma constitucional por vía de referendo supone una ampliación de la base
democrática de la reforma”. En estos eventos, considerando su trámite y,
adicionalmente el hecho de que el pueblo tiene algunos límites para
pronunciarse “es razonable concluir que por esta vía no puede llegarse a una
sustitución total o parcial de la Carta, sino a la revisión de algunos
elementos de su estructura básica.” Por su parte, en el caso de una
Asamblea Constituyente expresamente investida por el pueblo para la revisión
total de la Constitución, puede afirmarse una habilitación para reformar la
totalidad de la Constitución sin perjuicio de que sus determinaciones sean
cuestionadas por desconocer determinados compromisos internacionales.
3.1.4
La intensidad del juicio de sustitución debe ajustarse en función del alcance
del poder de reforma. Este poder de reforma, a su vez y según lo señalado
anteriormente, se encontrará determinado por “el grado de rigidez del
procedimiento, así como con el nivel de participación ciudadana”. En
función de lo anterior “tratándose de reformas por vía de referendo se debe
utilizar un juicio restringido, mientras que frente a reformas a través de acto
legislativo debe aplicarse un juicio ampliado”.
Atendiendo
lo dicho la Corte debería avanzar en la precisión del alcance del juicio de
sustitución estableciendo intensidades diferenciadas en función del
procedimiento de reforma. Aunque en las oportunidades en que la Corte ha
adelantado actividades de control constitucional de procedimientos de reforma
constitucional no ha establecido en sus consideraciones (ratio formal)
diferencias en la estructura del juicio de sustitución, es posible constatar
que el contenido de sus decisiones contemplan una razón material diferente para
adoptar decisiones de inexequibilidad, que no coincidirían con la versión
formal dominante del concepto de sustitución.
Esta
conclusión se fundamentaría en las siguientes premisas:
a)
La metodología del juicio de sustitución mencionada en las sentencias C-1040 de
2005 y C-588 de 2009 que se ocuparon de examinar la constitucionalidad de
reformas constitucionales adoptadas por el Congreso contempla, entre sus pasos,
de una parte, la determinación de si el elemento esencial definitorio
identificado ha sido remplazado por otro –no simplemente modificado afectado,
vulnerado o contrariado- y, de otra, la identificación de si el nuevo elemento
esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente al punto que resulte
incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución
anterior.
b)
Sin embargo, al examinar las sentencias mencionadas puede constatarse que la
rigurosidad en la aplicación de los pasos del juicio no se corresponde con las
decisiones allí adoptadas. Las dos disposiciones que fueron declaradas
inexequibles en las sentencias C-1040 de 2005 y C-588 de 2009 contemplaban una
excepción temporal que “es difícil encuadrar en la noción de remplazo (…)”.
En efecto, “en estos casos el elemento esencial definitorio continúa
rigiendo en las situaciones no exceptuadas y recupera su vigencia absoluta una
vez se cumpla el período fijado para la excepción.” En esa medida “se
trata más de una alteración del elemento esencial definitorio, que de su remplazo
por otro”.
c)
De acuerdo entonces con la ratio material de esas determinaciones “el
Congreso no solo carece de competencia para remplazar un elemento esencial
definitorio de la Constitución por otro radicalmente opuesto, sino que además
carece de competencia para alterar elementos definitorios de esta, como sucede,
por ejemplo, con la introducción de excepciones a principios constitucionales o
con la restricción de su alcance”.
Además
de ello, sus facultades de reforma se restringen mucho más cuando de lo que se
trata es de ajustar el procedimiento a través del cual el Congreso puede
modificar la Constitución.
d)
El juicio de sustitución hasta ahora formulado se ajusta adecuadamente al
alcance del control que debe hacerse de los actos que a través de referendo
modifican la Constitución. Este juicio, en particular en los pasos antes
referidos, no se ajusta adecuadamente a la totalidad de hipótesis en las que el
Congreso –según la ratio material descrita- incurre en un ejercicio
excesivo de su competencia de reforma constitucional.
Así
las cosas “a diferencia del test para casos de reforma por vía de referendo,
no se trata de demostrar si ese elemento esencial definitorio ha sido
remplazado por otro integralmente opuesto, sino que se debe establecer si dicho
elemento ha sido interferido de modo intenso por el Congreso por medio de un
acto legislativo, que busca reformar la Constitución sin participación
ciudadana”.
3.1.5
La expedición del acto legislativo 01 de 2011 incurrió en un vicio de
competencia. Ello se constata una vez se aplica un juicio ampliado o estricto.
Las razones para aplicar un test de este tipo son, de una parte, que se trata
de una reforma aprobada por el Congreso y, de otra, que se trata de una reforma
a través de la cual se ajustan las condiciones definidas por el propio
constituyente para que el Congreso adopte reformas.
3.1.5.1
La expedición del acto legislativo tiene como resultado que el régimen de
conflicto de intereses “no operará cuando se tramita una reforma
constitucional” y, en esa medida “los congresistas que debatan y voten
proyectos de actos legislativos que les representen un beneficio particular,
directo e inmediato (…) no incurrirán en causal de pérdida de
investidura”.
A
pesar de que las modificaciones constitucionales tienen un alto nivel de generalidad
que podría implicar que no se reunirían las condiciones exigidas para la
existencia de un conflicto de interés “la Constitución también cuenta con
normas que prevén determinados efectos para situaciones concretas que, al ser
modificadas, pueden afectar intereses particulares, directos e inmediatos de
los congresistas”.
El
resultado del Acto Legislativo es que en los eventos de conflictos de interés
durante el trámite de un acto legislativo, la decisión del Congresista que se
encuentra en esa hipótesis no podrá ser cuestionada por los demás congresistas
–a través de la recusación- ni tampoco por la ciudadanía. Ello implica que se
priva a los electores de la posibilidad de exigir a sus representantes que
ajusten su conducta únicamente al interés general.
3.1.5.2
Aplicando el juicio para evaluar la existencia o no de un exceso de reforma
puede constatarse lo siguiente:
a)
El rasgo esencial o estructural impactado por el acto legislativo cuestionado “es
el principio básico según el cual en un Estado Democrático como el prefigurado
por la Carta Política, los representantes elegidos por el pueblo deben velar
por el interés general y el bien común”. Adicionalmente se afecta otro
elemento definitorio “según el cual, el texto constitucional es la norma
fundamental de convivencia en Colombia, por lo cual es suprema y debe contener
reglas y principios estables que respondan a principios imparciales y no a los
intereses particulares de algún congresista, y por ello su procedimiento de
reforma debe ser transparente y no estar viciado por intereses particulares.”
b)
Estos principios encuentran apoyo en múltiples disposiciones de la
Constitución. Cabe destacar los artículos 1, 3, 4, 133, 179, 180 y 260. Estos
artículos pretenden asegurar, entre otras cosas, “la transparencia e
intangibilidad del mandato de los representantes”. De esta manera el
conjunto de disposiciones citadas pretenden asegurar que los congresistas
actúen en función del bien común y no de sus intereses personales.
c)
Estos elementos resultan definitorios o esenciales del modelo constitucional
vigente “pues tiene que ver con la forma de organización del estado
Colombiano, a saber, la democracia y el principio de supremacía constitucional.”
En relación con ello, cabe afirmar, que “la democracia como elemento
fundante del Estado Colombiano se expresa en la primacía de la voluntad popular
que deben cumplir los congresistas cuando hacen las leyes” y, de manera
particular en aquellos eventos en los que “ejercen la función de reforma
constitucional, pues se espera que la Carta incorpore principios que amparen
los derechos de todos los habitantes y no que sea modificada con base en los
intereses particulares.”
d)
El elemento identificado no se encuentra establecido en una única disposición
constitucional sino que, por el Contrario se encuentra reconocido en diferentes
normas de la carta Política.
e)
El acto legislativo demandado afecta “el principio de democracia porque no
privilegia la voluntad general en la toma de decisiones y por el contrario
permite que los congresistas debatan y voten actos legislativos que les pueden
reportar un beneficio directo, concreto e inmediato”. No obstante que el
acto legislativo no sustituye “la obligación general de representar la
voluntad general” termina introduciendo una hipótesis en la que ese deber
es eliminado.
La
reforma excluye “a mandatarios específicos (congresistas) y situaciones
concretas (discusión y votación de actos legislativos) de las garantías de
transparencia e intangibilidad del mandato”. La afectación así producida
afecta la supremacía de la Constitución “pues se permite que los
congresistas puedan modificar la Carta para ajustarla a sus intereses privados,
sin que tengan que revelar esos intereses privados que los llevan a votar de
una manera posiblemente incompatible con el interés general”.
El
acto legislativo afecta profundamente el principio democrático, el  principio
de transparencia y, además, conduce a contradicciones inaceptables. De manera
particular, el acto legislativo termina exigiendo la declaratoria del conflicto
de interés cuando se adoptan leyes por el Congreso al paso que cuando se trata
de actos legislativos ello es irrelevante y, de esa manera, se autoriza la
constitucionalización de los intereses privados.
3.2.
Demanda correspondiente al Expediente D-9163
3.2.1
El acto legislativo 01 de 2011 resulta contrario a la Constitución dado que
sustituye un eje fundamental de la Constitución de 1991 que se enunciaría como
“la representación política y popular como elemento esencial dentro del
régimen político colombiano”. Ello implica que el Congreso incurrió en un
vicio competencial.
3.2.2
El eje definitorio impactado por la reforma constitucional se encuentra
contemplado en diferentes normas constitucionales entre las que se encuentran
aquellas que se adscriben al preámbulo y a los artículos 1, 2, 3, 6, 40, 95,
103, 123, 133, 144, 179, 183 y 259.
a)
Conforme se infiere de tales artículos el régimen político de Colombia es el
democrático que implica no solo manifestaciones representativas sino también
participativas de manera que “no se agota con la elección de los
representantes del pueblo” sino que también tiene expresión en “el
derecho ciudadano de participar de manera efectiva en los asuntos públicos, así
como la de ejercer control sobre quienes son elegidos y de exigirles
responsabilidades”
Es
claro que ambas expresiones de la democracia, la representativa y la
participativa se complementan lo que “trae como consecuencia el diseño de un
régimen político particular, en el que la distancia entre el pueblo y sus
representantes se reduce, en la medida en que se le permite al primero controlar
a los segundos para que desempeñen efectivamente la labor que les ha sido
encomendada”.
Según
tal definición cabe señalar que “[u]no de los elementos propios del
régimen democrático (…) es el de la representación efectiva de los
ciudadanos por sus elegidos, el cual hace que la democracia no se agote en el
ejercicio del voto, sino que implica la posibilidad de controlar la actuación
de los representantes del pueblo”. En consonancia con ello, “el mandato
representativo entonces no es algo así como un “cheque en blanco” entregado a
los ciudadanos elegidos, sino que implica límites y responsabilidades”.
b)
Los elegidos al Congreso no se encuentran autorizados en virtud del mandato
conferido para valerse de la investidura conferida en su propio beneficio.
Siendo ello así el mandato de efectiva representación implica que los
ciudadanos, en desarrollo del carácter participativo de la democracia
colombiana  tienen “la facultad de valerse de mecanismos y reglas de control
para verificar y corregir la actuación de los congresistas.” La
responsabilidad política de los elegidos implica “el deber de rendir cuentas
a los electores, como el de responder a las necesidades y expectativas de la
comunidad  y el Estado” y, de no resultar ello así, pueden activarse los
diferentes mecanismos de control dispuestos en la Constitución.
Además
de lo anterior, el carácter de la representación política implica el mandato de
transparencia que, reconocido en la Constitución y en la jurisprudencia
constitucional, se activa “con el fin de facilitar a los ciudadanos y
ciudadanas interesados la supervisión de la actuación de sus representantes.”
De
acuerdo con lo anterior el control de la actividad de los elegidos se
constituye en una de las condiciones fundamentales para garantizar la efectiva
representación en todos los niveles. Uno de los ejes de tal control es el
relativo al régimen de perdida de investidura que contempla, como una de las
causales, la infracción de la regla que prohíbe a los congresistas adoptar
decisiones cuando exista un conflicto de intereses. Esa prohibición “pretende
excluir los intereses privados de la discusión y aprobación de normas generales
que deberán propender al cumplimiento del bien general y de la justicia”.
Así las cosas “el régimen de conflicto de intereses pretende salvaguardar la
efectiva representación política (…) dotando a los ciudadanos de
instrumentos jurídicos para sancionar con la pérdida de la investidura a aquel
congresista que adopte normas respecto de las cuales, debido a situaciones
personales o familiares, su juicio pueda estar parcializado.”
c)
En ese contexto el régimen constitucional de la pérdida de investidura por conflicto
de intereses se erige en una de las formas de aseguramiento de la
representación en el sistema democrático diseñado en la Constitución de 1991.
Cabe
señalar, en primer término, que “[l]a pérdida de investidura es una figura
de especial importancia en el diseño constitucional colombiano pues permite que
el pueblo sea realmente la fuente última de poder (según lo dispone el artículo
3 de la CP) al darle la posibilidad de exigir rendición de cuentas y controlar
la actuación de sus representantes y verificar efectivamente las razones que
fundamentan las decisiones que adoptan”.
De
manera particular y en relación con la pérdida de investidura por la existencia
de un conflicto de intereses la Corte Constitucional ha señalado que ella “es
pieza fundamental del ordenamiento constitucional de 1991 y factor de
primordial importancia para lograr los propósitos estatales, pues traza y
delimita de manera clara la diferencia entre el beneficio de carácter público,
al cual debe servir el congresista, y su interés privado o personal, el cual
esta sancionado por el mismo texto constitucional”. En esa dirección debe
advertirse que el establecimiento del régimen jurídico del conflicto de
intereses “responde no solo a la necesidad de restablecer la legitimidad y
la confianza de los ciudadanos en el Congreso que para la época de la Asamblea
Nacional Constituyente se encontraban (como en nuestros días) debilitadas, casi
ausentes, sino también a la realización del mandato conferido a disco órgano
para diseñar una arquitectura constitucional con la finalidad expresa de
garantizar que la actuación de los miembros del poder legislativo no diera
cabida a que se agenciaran intereses generales, y en cambio promover que se
encontrara guiada de manera exclusiva por la realización del interés general”.
En
ese contexto cabe señalar entonces que “con la pérdida de la investidura por
conflicto de interés se otorga a los ciudadanos una herramienta para lograr que
los interese privados, personales o familiares, que en un determinado momento
puedan tener o defender los parlamentarios no primen en el debate sobre asuntos
de interés general”. Así las cosas “la pérdida de la investidura por
conflicto de intereses sirve como un mecanismo de control del abuso del poder
legislativo, y por esta razón es una salvaguarda de la democracia
representativa consagrada en la Constitución.”
3.2.3.
El acto legislativo cuestionado, que elimina la aplicación del régimen de
conflicto de intereses cuando el Congreso tramita la aprobación de actos
legislativos “establece una grieta en el sistema democrático representativo
diseñado por el constituyente originario, instalando una democracia no efectiva
sino puramente nominal en el ámbito legislativo, por cuanto elimina un
mecanismo ciudadano de control para verificar que los congresistas, al
legislar, efectivamente busquen el bienestar general y la justicia, en vez de
sus propios intereses.”
Se
trata entonces de un ajuste esencial al régimen de representación política y
popular y al sistema de control que se vincula al mismo. Ello ocurre dado que
el acto legislativo 01 de 2011 “introduce una excepción a la integridad del
mandato parlamentario, propio de la representación política y popular, pues
señala que la función que cumplen los congresistas ya no debe guiarse solo por
el bienestar general y por la justicia (artículos 3, 123 y 133), al convalidar
que puedan participar en la elaboración de normas aquellos congresistas que
tengan posiciones parcializadas sobre determinado asunto, sin que pueda
controvertirse esa manera de ejercer el mandato parlamentario.”
Este
resultado que implica entonces la eliminación de un régimen de responsabilidad
orientado también a la protección de la transparencia durante el proceso
legislativo, resulta especialmente grave cuando se refiere al trámite de
reformas constitucionales en las que no resulta imposible, a pesar del grado de
generalidad que en principio se predica de ellas, la existencia de conflictos
de interés. Ello conduce a un resultado absurdo: “la aplicación del
conflicto de intereses dependerá no del asunto regulado sino del trámite que se
elija” dado que si se trata de una ley, a diferencia de un acto
modificatorio de la Constitución, si se aplicará tal régimen.
En
conclusión, el acto legislativo que se cuestiona “introduce un elemento
esencial nuevo en la Constitución: la representación popular entendida como un
cheque en blanco a los representantes elegidos por el pueblo para que puedan
actuar en la discusión y votación de actos legislativos atendiendo intereses
privados, sin que los ciudadanos tengan la posibilidad de controlar sus
actuaciones y controvertirlas con el fin de que la función legislativa se
ajuste a los propósitos de un régimen genuinamente representativo: servir al
bienestar general y a la justicia, no al interés privado”
3.2.4.
La confrontación del elemento definitorio impactado por la expedición del acto
legislativo y el nuevo elemento incorporado en virtud de la modificación del
régimen jurídico en materia de conflictos de interés hace posible concluir “que
se trata de dos aspectos contradictorios e irreconciliables”. Ello es así
dado que “[a] partir de la vigencia del acto demandado, si bien la
Constitución continúa planteando que los elegidos deben buscar el bien común y
la justicia (artículos 3, 123 y 133) y que nadie puede abusar de sus derechos
–ni siquiera los congresistas- (artículo 95.1 de la CP), se crea una zona de
excepción en la que no puede exigirse el cumplimiento de tales mandatos, al
facultarse a los congresistas a legislar en nombre propio, con la única
limitante de tramitar sus intereses personales mediante reformas constitucionales,
sabiendo estos que si actúan de esta manera no tendrán que temer sanción alguna.”
De acuerdo con lo descrito “los elementos característicos de la
representación política y popular como pilar fundamental de la Constitución
Política han sido cambiados por otros”.
La
gravedad de la modificación se acentúa si se considera que se refiere al órgano
que expresa el mayor grado de representación política y, adicionalmente,
comprende el trámite de los actos que modifican el texto constitucional. Esta
modificación podría llegar a extenderse a otros niveles de representación
popular en los niveles departamental y municipal afectando los elementos
definitorios de la Constitución de 1991.
Se
concluye entonces que el acto legislativo, en primer lugar, “limita los
postulados constitucionales de los que se desprende que el régimen político
tiene elementos de democracia participativa (…)”. Asimismo, en segundo
lugar “limita las normas que establecen que el mandato representativo exige
que los representantes legislen con base en el bienestar común y la justicia, y
no en provecho propio (…)”. Finalmente, en tercer lugar, “deja sin
efecto las normas constitucionales que pretenden establecer un procedimiento
legislativo transparente”.
3.3. Demandas
correspondientes a los expedientes D-9151, D-9152, Exp. D-9153, D-9154, D-9155,
D-9156, D-9157, D-9158, D-9159
3.3.1
La Constitución autoriza que el Congreso, mediante un acto legislativo, reforme
la Constitución. No permite que el Congreso sustituya la Constitución
modificando aquellos elementos definitorios de la Constitución.
3.3.2 El Congreso desconoce
su competencia dado que introduce una modificación que sustituye la
Constitución. En efecto, el acto legislativo demandado, al prever la regla
conforme a la cual en materia de reformas constitucionales aprobadas por el
Congreso no resulta aplicable el conflicto de intereses (i) permite que los congresistas
legislen en su propio interés, (ii) afecta las garantías de transparencia,
legitimidad y confianza adscritas a la democracia representativa dado que
ampara una desviación del interés general, el bien común y la justicia, (iii)
debilita el régimen de responsabilidad que deben asumir los integrantes del
Congreso y (iv) desconoce la importancia de mantener la regla de conflicto de
interés atendiendo lo dispuesto en los artículos 2,133 y 183.
Debido a lo anterior, los
accionantes le solicitan a la Corte Constitucional para que declare la
inconstitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2011.
4. Intervenciones.
4.1. Intervenciones a favor de la
exequibilidad de la norma demandada.
El
Ministerio de Justicia y del Derecho y el Ministerio del Interior abogaron por
la exequibilidad de
la norma demandada.
4.2. Intervenciones
a favor de la inexequibilidad de la norma demandada.
La Misión de Observación Electoral, la
Universidad Externado de Colombia, y los ciudadanos Diego pardo Amezquita y
Johana Giraldo Gómez solicitaron
declarar la inexequibilidad de la norma acusada.
4.4. Concepto del Procurador
General de la Nación.
La
Procuraduría General de la Nación solicitó estarse a lo resuelto en el
expediente D-9131, D-9136 y D-9146 en el que emitió concepto solicitando la
inexequibilidad.
Constituye
un eje definitorio de la Constitución la prevalencia del interés general sobre
el particular, estrechamente vinculado con la configuración del Estado Social y
Democrático de Derecho. A pesar de que resulta excepcional que se presente un
conflicto de intereses en el trámite de una reforma constitucional ella
continúa siendo posible y, en esa medida, negar de plano la excepción, pese
a que ésta se funda en un principio estructural de la Carta, como es el de la
prevalencia del interés general sobre el interés particular, implica
sustituirlo, como lo señalan los actores.
Adicionalmente
el establecimiento de un régimen en materia de conflicto de intereses se
articula directamente con los principios de transparencia y moralidad que se
derivan de los artículos 182 y 209 de la Constitución. No es posible entonces,
sin sustituir la Constitución, exonerar de responsabilidad a los Congresistas
que adopten decisiones que deben consultar el interés general, no obstante
encontrarse en una situación en que sus intereses particulares entren en
conflicto con los intereses generales.
Conforme
a lo expuesto y con apoyo en la jurisprudencia constitucional el acto
legislativo demandado, no sólo modifica la carta Política sino que la
subvierte, al introducir elementos que resultan incompatibles con aquellos que
le dan su identidad. Así las cosas se desconocen las reglas superiores
inherentes a los limites competenciales del órgano reformador, previstas en el
artículo 374 Superior.
II.
CONSIDERACIONES.
1.
Competencia.
La
Corte Constitucional es competente para
decidir la constitucionalidad de la norma demandada, por tratarse de un acto
reformatorio de la constitución, de acuerdo con los artículos 241.1 y
379 de la Constitución Política.
2.
La caducidad de la acción -pretensión- de inconstitucionalidad.
2.1.
La Constitución dispone, en relación con los procesos de constitucionalidad que
se adelantan ante la Corte Constitucional, que “las acciones por vicios de
forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo
acto” (CP, art 242, num 3). Coherente con lo anterior, el artículo 379
constitucional dispuso que tales acciones contra un acto legislativo caducan en
el término expresamente previsto en el artículo 379 de la Constitución. Así,
con independencia del tipo de acusación que se formule[2], toda
acción pública contra los actos legislativos solo resulta procedente cuando se
presenta “dentro del año siguiente a que se lleve a efecto su promulgación”.
2.2. El “año siguiente” a una fecha determinada
comienza el día inmediatamente consecutivo a dicha fecha, esto es, a partir de
la medianoche del día de “su publicación o inserción en el Diario
Oficial.”[3]
Esta regla, reconocida en el artículo 8 de la ley 57 de 1985 al señalar que
los actos legislativos, las leyes que expida el Congreso Nacional y los
decretos del gobierno, entre otros, sólo regirán después de la fecha de su
publicación, es además aceptada a efectos de contabilizar el término del
que se dispone para cuestionar judicialmente diferentes actos jurídicos.
2.3. Contra tal conclusión, uno de los
intervinientes invoca lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia
C-395 de 2011, cuando al referirse a la caducidad de la acción formulada en esa
ocasión, indicó lo siguiente:
“Según lo que establece el
artículo 379 inciso segundo de la Constitución, la acción pública de
inconstitucionalidad contra este tipo de actos sólo procede dentro del año
siguiente a su promulgación oficial. Como la publicación del Acto Legislativo
N° 1 de 2009, ocurrió el 14 de julio de ese año, la acción habría caducado el
14 de julio de 2010. Teniendo en cuenta
la fecha en que fue presentada la demanda, se presenta el fenómeno de la
caducidad, por lo cual la Corte deberá inhibirse para pronunciarse
sobre la misma.
Como en esta ocasión la
demanda contra el artículo 6° del Acto Legislativo N° 1 de 2009 “por el cual
se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia”,
fue presentada más de un año después de promulgado el acto legislativo,
teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 20 de septiembre de 2010, la
Corte se inhibirá para conocerla por haberse presentado el fenómeno de la
caducidad de la acción.”.
A
juicio de la Corte el argumento en el que se apoya la postura del interviniente
no resulta correcto. En efecto, la mención que en dicha providencia se hace del
14 de julio de 2010 debe entenderse referida al último día en el que resultaba
posible plantear la demanda y no, por el contrario, al día a partir del cual ya
no era factible promover el examen constitucional. Ello es así dado que la
interpretación correcta del artículo 379 de la Constitución conduce a señalar
que el término de caducidad de la acción iniciaba a contarse el día 15 de julio
de 2009 y concluía el 14 de julio del año 2010, en tanto ella es procedente
dentro del año siguiente a su promulgación. Cabe indicar, en todo caso,
que la oportunidad para la presentación de la demanda en aquella oportunidad ya
se encontraba claramente extinguida en tanto fue formulada el día 20 de
septiembre de 2010.
Así
las cosas, el término para formular la acción pública de inconstitucionalidad
debe contarse a partir de la medianoche de la fecha de promulgación del acto
correspondiente, esto es, a partir del día siguiente a aquel en que tal
promulgación se llevó a cabo.
2.4. En el caso de la demanda formulada
ahora en contra del acto legislativo 01 de 2011, la Corte concluye que la misma
se presentó oportunamente. En efecto, el acto legislativo fue publicado en el
Diario Oficial 48.086 de fecha 31 de mayo de 2011, lo que implica que el
término de caducidad empezó a correr el día 1 de junio de 2011 y venció el día
31 de mayo de 2012, fecha en la cual fue radicada ante la Corte la ultima
demanda es decir la D-9163.
3. Cosa juzgada constitucional.
La Corte constata que mediante Sentencia C- 1056 de
2012 se declaró la inexequibilidad del Acto
legislativo 01 de 2011 “por el cual se adiciona el parágrafo del artículo 183
de la Constitución Política de Colombia”. A
continuación se transcribe la parte resolutiva de la sentencia:
“Declarar INEXEQUIBLE el Acto Legislativo 1 de 2011”.
La norma acusada fue
expulsada del ordenamiento constitucional, y en consecuencia, la Corte debe
estarse a lo resuelto en dicha oportunidad, debido a que existe cosa juzgada
constitucional.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional actuando en
nombre del pueblo colombiano y por mandato de la Constitución Política
RESUELVE:
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-1056
de 2012 en la cual se declaró inexequible el Acto
Legislativo 01 de 2011.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
Ausente con
excusa
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con aclaración
de voto
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Ausente con
permiso
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON ELÍAS
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI EGOR
JULIO ESTRADA
Magistrado (E)
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCA
C-128/13
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS-Requisitos (Aclaración de
voto)/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS-Cargos
por vicios de procedimiento en su formación (Aclaración de voto)/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS-Exclusión por cargos
denominados vicios materiales o de fondo (Aclaración de voto)
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto
legislativo 01 de 2011 “por el cual se adiciona el parágrafo del artículo 183
de la Constitución Política de Colombia”
Referencia: Expedientes D-9151, D-9152, D-9153, D-9154, D-9155,
D-9156, D-9157, D-9158, D-9159, D-9161 y D-9163
Actores: Martha Luz Rivera Rojas y otros
Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
No
obstante que comparto las decisiones adoptadas en la sentencia, considero del
caso aclarar mi voto en los siguientes términos:
1.
En la sentencia C-1056 de 2012 se declaró inexequible
el Acto Legislativo 01 de 2011. En esta oportunidad me aparte de la decisión
tomada por la mayoría de los miembros de la Sala Plena, al considerar que la demanda no cumplía a
cabalidad con el presupuesto de certeza exigido por la jurisprudencia constitucional,
el cual es indispensable para que la Corte analice si se cumple con los
requisitos requeridos en el juicio de sustitución.
2.
En el artículo 379 de la Constitución prevé, en su primer inciso, los
parámetros constitucionales que deben ser tenidos en cuenta para examinar la
constitucionalidad de los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la
consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente,
estableciendo que éstos consisten en “requisitos” establecidos en el
Título XIII de la Carta.
Con
mayor precisión, la Constitución (CP, art 241.1) ha indicado que los cargos de
inconstitucionalidad que pueden formularse respecto de actos legislativos, son
los “vicios de procedimiento en su formación”. Tales vicios de formación
puede consistir en: (i) vicios de trámite o estrictamente procedimentales; o
(ii) vicios competenciales, esto es, relativos a la competencia del órgano que
expide el acto, como supuesto necesario del procedimiento a su cargo. Ejemplo
de irregularidades de trámite son los defectos en la conformación de los
quórums o de las mayorías aprobatorias; a su vez, el vicio competencial se
halla perfectamente ilustrado en el artículo 376 de la Constitución, al
determinar que la facultad del Congreso para reformar la Constitución “quedará
en suspenso” a partir de la fecha de elección de una Asamblea Nacional
Constituyente y por el término de su período. Ambas modalidades de defecto
implican la infracción de las reglas
que deben observarse para tramitar y aprobar una reforma constitucional[4]. Así, la Ley Superior excluye del
ámbito de la acción pública de inconstitucionalidad, categóricamente, la
posibilidad de demandar los actos legislativos por los denominados vicios
materiales o de fondo[5].
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
[1] Puede confrontarse al respecto http://servoaspr.imprenta.gov.co/diariop/diario2.nivel_3
[2] En la sentencia C-395 de 2011 esta Corte dijo:
“Lo anterior confirma que cuando
se trata de acciones públicas de inconstitucionalidad contra actos legislativos
adoptados por el Congreso de la República, la caducidad opera inexorablemente cualquiera sea el vicio de que se trate y en consecuencia pierde la Corte Constitucional su competencia para pronunciarse de fondo, como quiera que el
constituyente no distinguió entre los tipos de vicios que pueden presentarse a
lo largo del trámite legislativo. Dada la contundencia del texto
constitucional, no le es dable a esta Corporación pronunciarse de fondo en el
asunto de la referencia.”
[3] En esa
dirección se encuentran las sentencias C-179 de 1994, C-108 de 1995, C-224 de
1995, C-492 de 1997, C-581 de 2001, C-925 de 2005 y C-025 de 2012.
[4] Sentencia C-1056 de 2012.
[5] Entre otras, se encuentran en esa dirección
las sentencias C-846 de 2012,  C-305 de 2012 y C-153 de 2007. Adicionalmente en
la sentencia C-1120 de 2008 esta Corporación señaló (i) que era posible
distinguir entre vicios de fondo, vicios de competencia y vicios de forma, (ii)
que en contra de los actos legislativos era factible plantear la segunda y
tercera clase de vicios y (iii) que por expresa disposición constitucional las
acciones contra los actos legislativos, con independencia del tipo de vicio,
caducan en el término de un año.