T-865-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-865/02
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional pago de acreencias
laborales
DERECHO A LA
SUBSISTENCIA-Pago de prima
técnica
DERECHO AL MINIMO
VITAL DEL TRABAJADOR-No
afectación por no pago de prima técnica
DERECHO A LA
IGUALDAD EN PAGO DE PRIMA TECNICA-Trato diferente
PRIMA TECNICA-Falta de disponibilidad presupuestal no
justifica el no pago
La falta de disponibilidad presupuestal
no constituye un fundamento razonable que justifique no cancelar la prima
técnica a unos funcionarios mientras que a otros se cancela la misma por
haberse apropiado la partida correspondiente, independientemente del nivel que
ostenten, pues a ambos les fue reconocida. Se tiene entonces que ante
situaciones idénticas, esto es, el reconocimiento de una prima técnica a
funcionarios de una misma entidad, se está dando un tratamiento desigual sin
que medie un fundamento objetivo y razonable para ello, evidenciándose de esa
forma una discriminación en contra de los demandantes.
Referencia: expediente T-598817
Acción de tutela
instaurada por Luis Alejandro Tovar Guzmán y Esperanza García Parra contra La
Nación – Ministerio de Educación Nacional y Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO
RENTERIA
Bogotá, D.C., once
(11) de octubre de dos mil dos (2002).
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y
241, numeral 9, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la
siguiente,
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los
fallos proferidos por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá y la Sala
de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en el trámite de la acción
de tutela iniciada por Luis Alejandro Tovar Guzmán y Esperanza García Parra
contra La Nación – Ministerio de Educación Nacional y Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
Los señores Luis Alejandro Tovar Guzmán y
Esperanza García Parra se encuentran vinculados al Ministerio de Educación
Nacional en los cargos de asesor grado ocho (8) y profesional especializado
código 3020 grado trece (13). Indican que el Ministerio de Educación Nacional,
mediante Resoluciones 1912 y 1913 del 17 de agosto de 1999, les reconoció la
prima técnica por evaluación de desempeño, como un estímulo a los mejores
empleados oficiales, de conformidad con el Decreto 1661 de 1991  y la
Resolución 3528 del 16 de julio de 1993, reconocimiento que fue reiterado
mediante Resolución 2045 del 14 de julio de 2000.
El ministerio de Educación Nacional y el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público se negaron a cancelar la prima técnica
que solicitaron mediante derecho de petición, aduciendo falta de disponibilidad
presupuestal para atender el pago de la misma, por lo cual acudieron ante la
jurisdicción laboral, en ejercicio de la acción ejecutiva, para forzar el pago
de sus derechos, correspondiendo los negocios al Juzgado 13 Laboral del
Circuito de Bogotá, quien libró mandamiento ejecutivo y dispuso el embargo de
los dineros que reposaban en una cuenta del Ministerio de Educación. No
obstante lo anterior, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá revocó lo
ordenado por el a-quo, arguyendo falta de exigibilidad de la obligación por ausencia
del certificado de disponibilidad presupuestal y demás requisitos señalados en
el Art. 177 del C.C.A.
Sin embargo, aducen que no sucedió lo mismo
en relación con otros funcionarios vinculados a la entidad, a quienes sin
necesidad de proceso judicial y en forma automática, se les ha venido
cancelando la referida prima técnica, haciéndolo mes a mes junto con su
salario, lo que constituye un trato desigual ya que el reconocimiento hecho a
unos y otros se hizo sin distingo de ninguna naturaleza, cargo o posición.
2.  Pretensiones
Los demandantes interpusieron acción de
tutela contra el Ministerio de Educación Nacional y el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la
igualdad, al trabajo en condiciones dignas y justas y a la dignidad personal,
en razón a que las entidades demandadas se niegan a cancelar la prima técnica
por evaluación del desempeño a la que tienen derecho. En consecuencia,
solicitan a la Corte ordenar a las entidades demandadas el pago de los valores
adeudados por concepto de la prima técnica por evaluación del desempeño, de
acuerdo con los actos administrativos mediante los cuales se les reconoció el
derecho, junto con la indexación correspondiente.
3. Contestación de la demanda
- El Ministerio de Educación Nacional se
opuso a la prosperidad de la acción de tutela señalando que, de conformidad con
los Decretos 1661 de 1991 y la Resolución 3528 de 1993, la prima técnica que se
asigna por evaluación al desempeño es un derecho económico que no constituye
salario, motivo por el cual su no pago no puede considerarse como vulneración
al derecho fundamental al trabajo, al no afectarse su mínimo vital por
encontrarse percibiendo oportuna y totalmente su salario y no se pretende
evitar un perjuicio irremediable. Así pues, los actores contaban con otro medio
de defensa judicial, el cual ejercieron ante la justicia laboral, donde se
desestimaron sus pretensiones por falta de exigibilidad de la obligación,  al
no cumplirse el requisito de la expedición del certificado de disponibilidad
presupuestal, elemento éste que, conforme a las disposiciones en materia
presupuestal, no es competencia del Ministerio.
Tampoco se les desconoce el derecho a la
igualdad  porque los trabajadores a quienes se les pagó la prima se encuentran
en diferentes condiciones laborales, pues hacen parte del nivel directivo y
asesor, al que no pertenecen los demandantes y quienes de acuerdo con el
Decreto 1724 de 1997, se encuentran entre de las personas que la legislación ha
limitado como asignatarias de dicho pago.
- El Ministerio de Hacienda y Crédito
Publico se opuso a la prosperidad de la acción de tutela, por considerar que
existen otros mecanismos  judiciales ante la jurisdicción ordinaria a través de
los cuales pueden los actores reclamar dicha prestación económica. Conforme a
los requisitos exigidos por el Decreto 1661 de 1991 y el desarrollo que de él
ha hecho la  jurisprudencia, el reconocimiento de la prima técnica sin el
previo certificado de disponibilidad presupuestal es un claro desconocimiento a
la legalidad del gasto, razón por la cual el Ministerio de Hacienda no tiene
dentro de sus facultades la posibilidad de realizar gestiones para su pago a
favor de los funcionarios del Ministerio de Educación, cuando ésta les ha sido
reconocida presuntamente sin disponibilidad presupuestal.
4. Pruebas allegadas al expediente
- A folios 12 al 18, copia de la Resolución
3528 del 16 de junio de 1993 emanada del Ministerio de Educación Nacional, por
medio de la cual se reglamenta la asignación de la prima técnica para los
funcionarios de planta.
- A folios 19 al 36, copia de las
Resoluciones número 1912 y 1913 del 17 de agosto de 1999 y 2045 del 14 de julio
del año 2000, por medio de las cuales se les reconoció el derecho a la prima
técnica a los demandantes.
- A folios 41 a 45, copia de las respuestas
a los derechos de petición elevados ante el Ministerio de Educación Nacional y
Hacienda y Crédito Publico, en las cuales se les dan las razones para negar el
pago de la prima técnica.
- A folios 46 al 80, copia de los fallos de
primera y segunda instancia proferidos por el Juzgado 13 Laboral del Circuito y
la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, en los procesos ejecutivos
adelantados por los peticionarios.
- A folios 81 al 86, copias de las
resoluciones por medio de las cuales se les reconoce la prima técnica a otros
funcionarios del nivel asesor y directivo del Ministerio de Educación.
- A folios 87 al  92, copia informal de la
parte de la nómina en donde consta   el pago de la prima técnica a otros
funcionarios del nivel asesor y directivo del Ministerio de Educación.
- A folios 93 y 94, constancia expedida por
el Ministerio de Educación, en la que se expresa que los actores son
funcionarios vinculados a la entidad, uno dentro del nivel asesor y la otra
dentro del nivel profesional.
II. DECISIONES OBJETO DE REVISION
1. Fallo de primera instancia
Conoció del presente caso en primera
instancia la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, quien en sentencia de
marzo 19 de 2002 negó el amparo solicitado, por  considerar que no se cumplen
en su totalidad los requisitos indicados en la jurisprudencia constitucional para
hacer viable el amparo tutelar, pues la sola pretensión económica que se
plantea lo hace improcedente y no afecta el mínimo vital de los actores, en
cuanto han venido recibiendo sus salarios.
A juicio del tribunal, no existe vulneración
al derecho a la igualdad por la ausencia de cancelación de la prima técnica
reconocida a los actores, pues no fue el capricho, la arbitrariedad, ni mucho
menos una causa discriminatoria, lo que implicó que a otros empleados oficiales
sí se les cancelara, toda vez que existe una norma que consagra un trato
diferente en la aplicación del Decreto 1661 de 1991, cual es el artículo 1° del
Decreto 1724 de 1997. Finalmente, aduce que los actores cuentan con otros
mecanismos ordinarios de defensa para pretender la reivindicación de los
derechos que consideran quebrantados.
2. Impugnación
El apoderado de los demandantes impugnó la
sentencia de primera instancia, por considerar que el Decreto 1724 de 1997 no
hace distinción alguna respecto de los funcionarios de otros niveles que ya
venían disfrutando del derecho a la prima técnica, pues sus efectos se aplican
hacia el futuro, y quienes venían gozando del beneficio lo continuarán
haciendo. Por consiguiente, es evidente el trato discriminatorio al cancelarse
la prima técnica a unos funcionarios y a otros no, siendo en ambos casos
exigible el certificado de disponibilidad presupuestal, lo que no fue obstáculo
para pagarles la prima técnica a sólo algunos de ellos.
Afirma además que la pretensión de la
acción de tutela se centra en exigir el respeto al derecho a la igualdad, para
cuya garantía deben realizarse actos positivos que tienen repercusiones
económicas, lo cual no desvirtúa el derecho cuya protección se reclama, por
cuanto los demandantes merecen igual trato y reconocimiento que el que
recibieron quienes obtuvieron el pago de la prima técnica.
3. Fallo de segunda instancia
La Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia, en sentencia de mayo 7 de 2002 confirmó en su integridad
el fallo impugnado, luego de determinar que de los hechos que dieron lugar a la
omisión en la cancelación de la prima técnica, así como las normas legales que
amparan la posición de las entidades demandadas y el acervo probatorio que obra
en el expediente, no se evidencia una vulneración a los derechos fundamentales
de los actores por parte de las entidades demandadas, además de que ellos
cuentan con otros mecanismos legales para acceder a sus pretensiones.
4. Insistencia en su revisión por parte de
la Defensoría del Pueblo
El expediente T-598817 no fue seleccionado
para su revisión mediante auto del 11 de junio de 2002 proferido por la Sala de
Selección No. 6 de esta Corporación. La Defensoría del Pueblo, a través del
Director de Recursos y Acciones Judiciales, insistió en su revisión por
considerar que “se ha violado el principio de igualdad porque el Ministerio
de Educación Nacional consiguió la disponibilidad presupuestal y pagó la prima
técnica sólo al personal del nivel directivo, cuando estaba obligado a proceder
de igual forma con los demás funcionarios que tenían derecho a percibir el pago
en igualdad de condiciones. Es decir, hizo efectivo el derecho sólo respecto
del nivel directivo, estableciendo discriminación frente a los accionantes.”
Además de ser contrarias a reiterada
jurisprudencia de la Corte Constitucional, las sentencias de instancia, en
especial la proferida por la Corte Suprema de Justicia, “acaba con los
derechos” de los demandantes “cuando les atribuye a éstos las falencias
de los funcionarios encargados de tramitar la disponibilidad presupuestal, pues
la misma sentencia afirma que ‘los actores soportan una situación disímil, la
relativa a que el funcionario responsable no tramitó en oportunidad el
certificado de disponibilidad presupuestal que le autorizaba a afectar el
presupuesto’.”
La petición de insistencia presentada,
cuyos argumentos se resumieron, fue aceptada por la Sala de Selección No. 7
mediante auto del 8 de julio del mismo año.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA
CORTE
1. Competencia
Esta Corte es competente para conocer de
los fallos materia de revisión, de conformidad con lo previsto en los artículos
86 y 241-9 de la Constitución Política, los artículos 31 a 36 del Decreto 2591
de 1991, y por la escogencia del caso por la Sala de Selección No. Siete de
esta Corporación mediante Auto del 8 de julio de 2002, en el que aceptó la
petición de insistencia elevada por la Defensoría del Pueblo.
2. Planteamiento del problema jurídico
Corresponde a esta Sala determinar (i) si
la acción de tutela resulta procedente para reclamar el pago de una prima
técnica por evaluación del desempeño, cuando no se vulnera el mínimo vital de
los demandantes y éstos ya han acudido a la jurisdicción ordinaria con tal fin;
y (ii) si el hecho de que a funcionarios del nivel asesor y directivo de la
entidad se les haya reconocido y cancelado dicha prestación, constituye un
trato discriminatorio en contra de los demandantes, siendo que no hacen parte
de los niveles señalados.
3. Improcedencia de la tutela para el
reclamo de prestaciones económicas, salvo vulneración del mínimo vital
De conformidad con el artículo 86 de la
Constitución, la acción de tutela tiene como finalidad la protección inmediata
de los derechos fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un
particular en los casos que señale la ley. Por ello, es comprensible que sólo
proceda “cuando el afectado no disponga otro medio de defensa judicial, salvo
que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable,” disposición consagrada en el citado canon constitucional y
reiterada por el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991.
Así pues, en razón a su naturaleza residual
y subsidiaria, la acción de tutela es improcedente cuando el ordenamiento prevé
otros mecanismos para la protección del derecho invocado, o cuando aquéllos no
se ejercieron o se ejercieron en forma extemporánea y se pretende utilizar la
tutela para suplir o enmendar dicha inactividad. De igual forma, la referida
acción resulta improcedente para obtener un pronunciamiento más ágil o para
evitar las cargas procesales propias de quien accede a la jurisdicción
ordinaria. Por último, conviene reiterar que la tutela no es un medio para
revivir los procesos, convirtiendo por esa vía la jurisdicción constitucional
en una instancia extraordinaria ante la cual puedan ventilarse, como último
recurso, las controversias de que conocen los jueces ordinarios.
Sin embargo, el propio artículo 86 de la
Constitución admite la procedencia de la tutela cuando exista otro medio de
defensa judicial, con la condición de que se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable. Además, el juez de tutela está en el
deber de analizar, en cada caso, la efectividad de los medios ordinarios de
defensa respecto de las circunstancias específicas del demandante, en la medida
en que aquéllos pueden resultar ineficaces para la defensa de los derechos
vulnerados.
Tratándose de conflictos jurídicos de
estirpe laboral, entre las condiciones particulares que el juez debe valorar se
encuentra la posible afectación del mínimo vital de la persona en cuyo favor se
erige la acción de tutela. En efecto, si bien en principio dicha acción resulta
improcedente para reclamar el pago de acreencias laborales, la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que la tutela constituye un mecanismo idóneo para
proteger los derechos fundamentales del trabajador cuando, por el
incumplimiento de las obligaciones salariales por parte del empleador, aquél ve
afectadas las condiciones mínimas para gozar de una vida digna. Esta circunstancia
se hace evidente en aquellos casos en los que el salario constituye la única
fuente de ingreso económico de la persona y con ella sostiene a su núcleo
familiar.
En relación con el reconocimiento y pago de
una prima técnica, estando vinculado el empleado que invoca la protección
tutelar y recibiendo de manera cumplida sus salarios, la Corte ha manifestado
que no hay lugar a conceder la tutela, ni siquiera como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable, pues no se vulnera el mínimo vital del
trabajador. Sobre el particular, ha dicho la Corporación:
“En el presente
caso no es procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio por
ausencia de perjuicio irremediable, en cuanto los accionantes no ven vulnerado
su derecho al mínimo vital, en la medida en que vienen percibiendo
oportunamente su salario, acorde con la remuneración legalmente asignada a los
empleos que desempeñan. Además, disponen de un medio de defensa judicial idóneo
y efectivo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través del cual
podrán obtener el restablecimiento de los derechos a que haya lugar.”[1]
En efecto, aun cuando la prima técnica hace
parte del salario -entendido éste en un sentido amplio, según reiterada
jurisprudencia-,[2] es
necesario acreditar que su no cancelación pone
en peligro o vulnera el derecho fundamental al mínimo vital del trabajador,
demostrando que de ella depende su subsistencia y la de su núcleo familiar. Al
respecto, la Corte manifestó:
“(E)s claro que
en principio la prima técnica hace parte del concepto amplio de salario, por lo
cual, su no cancelación afecta el derecho fundamental de la peticionaria al
pago oportuno del salario. Sin embargo, eso no significa que la tutela deba ser
obligatoriamente concedida, por cuanto es necesario que la mora en el pago de
esa acreencia laboral haya afectado el mínimo vital de la actora, y por ende
sea susceptible de ocasionarle un perjuicio irremediable, puesto que en
principio existen otros mecanismos judiciales para que las personas reclamen el
pago de esas acreencias laborales.
“Ahora bien,  en
ninguna parte la actora siquiera afirma que la demora en el pago de la prima técnica
haya afectado su mínimo vital. Es cierto que el escrito solicita al juez que le
proteja el pago al salario, "en cuanto tiene implicaciones con el mínimo
vital", pero la peticionaria no explica, siquiera brevemente, que esas
demoras hayan puesto en peligro su derecho a una subsistencia digna. No es
entonces claro que la demora en el pago de la prima técnica haya afectado en
este caso el mínimo vital, sobre todo si se tiene en cuenta que la peticionaria
no indica que no se le esté cancelando el salario mensual por su trabajo como
secretaria del Instituto Técnico Femenino, por lo cual es razonable suponer que
cuenta con esos ingresos para satisfacer sus necesidades más urgentes.”[3]
En el presente caso se configuran los
anteriores supuestos, pues la pretensión de los demandantes a través de la
acción de tutela incoada consiste en el pago de la prima técnica por evaluación
del desempeño que les fue reconocida, junto con la indexación correspondiente.
Siendo que ambos trabajadores están vinculados a la entidad, devengan
oportunamente el pago de su salario, y no aducen ninguna razón que evidencie,
así sea someramente, una posible violación a su mínimo vital, habría lugar a
denegar la tutela con fundamento en los argumentos anteriormente expuestos.[4]
Ciertamente, no se manifiesta un perjuicio
irremediable que deba protegerse de manera transitoria a través de la tutela,
pues no obra prueba alguna en el expediente que demuestre que el supuesto daño
sufrido por los demandantes tenga tal connotación. Conviene recordar que éste
debe ser inminente, grave, las medidas que se requieren para conjurarlo deben
ser urgentes, y la tutela debe resultar impostergable para tal efecto.[5]
También ha de resaltarse que los
demandantes agotaron la vía ordinaria para reclamar el pago de la prima técnica
ante la jurisdicción laboral y, como se dijo, la acción de tutela no puede
constituir una instancia adicional donde se puedan controvertir las decisiones
judiciales dictadas por los jueces competentes.
Sin embargo, es de notarse que los
demandantes también solicitan la protección de su derecho fundamental a la
igualdad, en tanto a ciertos funcionarios se les ha cancelado la prima técnica
mientras que a ellos no. Por ello, la Sala considera necesario determinar si
existe una vulneración a este derecho por parte de las entidades demandadas en
relación con la omisión en el pago de la referida prestación,
independientemente de que los actores no hayan acreditado -ni el juez
advertido- la afectación de su mínimo vital ni que estén sufriendo un perjuicio
irremediable.[6]
4. El derecho a la igualdad en el pago de la prima
técnica consagrada en el Decreto 1661 de 1991
Manifiestan los actores que los Ministerios
de Educación y de Hacienda vulneran su derecho a la igualdad al no cancelarles
la prima técnica que les fue reconocida, aduciendo falta de disponibilidad
presupuestal, mientras que a otros funcionarios de la entidad a la cual están
vinculados sí se les ha pagado dicha prestación, por el sólo hecho de ser del
nivel asesor o directivo. Lo anterior, a su juicio, constituye un trato
discriminatorio que los perjudica.
Al respecto, la Sala considera:
El principio de igualdad, consagrado
genéricamente en el artículo 13 de la Constitución, irradia todas las
actuaciones de las autoridades públicas y encuentra manifestaciones concretas
como en el caso del pago de salarios y demás contraprestaciones económicas a
sus empleados, de conformidad con el postulado “a trabajo igual salario
igual”, el cual resulta aplicable al pago de la prima técnica y demás prestaciones
sociales.
Así pues, cancelar una prestación social
sólo a algunos de los funcionarios a quienes fue reconocida, sin un fundamento
objetivo, vulnera el derecho a la igualdad toda vez que, en virtud del
principio de razonabilidad, una determinada actuación es discriminatoria cuando
no se puede justificar razonablemente el trato diferencial que la autoridad
despliega frente a dos situaciones similares; en otras palabras, cuando ante
situaciones iguales se da un tratamiento jurídico diferente sin justificación
alguna.
En el presente caso, los demandantes
señalan que a las señoras Clara Inés Cruz Rivero, Olga Lucía Turbay Marulanda y
María Eugenia Méndez Munar, en su calidad de funcionarias del Ministerio de
Educación, se les reconoció como a ellos la prima técnica por evaluación de
desempeño. Pese a lo anterior, alegan que sólo a estas últimas se les canceló
dicha prima sin existir un fundamento razonable, pues el reconocimiento hecho a
unos y otros se hizo sin distingo de ninguna naturaleza, cargo o posición y en
ninguno de los casos existía disponibilidad presupuestal para tal efecto.
La Sala advierte que, efectivamente, a las
mencionadas funcionarias se les reconoció y canceló la referida prima, mientras
que las entidades demandadas han negado a los actores el pago de la misma,
aduciendo razones de índole presupuestal: el Ministerio de Educación alega que
ha agotado los procedimientos necesarios ante el Ministerio de Hacienda para la
asignación de las partidas presupuestales correspondientes, sin obtener
respuesta favorable; por su parte, el Ministerio de Hacienda aduce que los
actos administrativos de reconocimiento de la prima técnica se dictaron sin
verificar la existencia de la apropiación presupuestal, por lo cual es
improcedente su pago hasta tanto estén disponibles tales recursos.
No obstante, para dilucidar si de los
anteriores hechos se deriva un trato discriminatorio en contra de los
demandantes, la Corte debe analizar si unos y otros funcionarios comparten la
misma situación jurídica y, en consecuencia, merecen igual tratamiento en
relación con el pago de la prima técnica, teniendo presente que no se está
frente a un trato diferencial injustificado cuando las hipótesis sobre las que
recae la supuesta discriminación son totalmente disímiles.
Para tal fin, es necesario analizar la
normatividad aplicable al caso, con fundamento en la cual se les reconoció
dicha prestación:
El Decreto 1661 de
1991, expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas por la Ley 60 de 1990, señala en lo pertinente:
“Artículo 3º.
Niveles en los cuales se otorga la Prima Técnica.
Para tener
derecho al disfrute de Prima Técnica con base en los requisitos que trata el
literal a) del artículo anterior, se requiere estar desempeñando un cargo en
los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo. La Prima Técnica con
base en la evaluación del desempeño podrá asignarse en todos los niveles.
Parágrafo. En
ningún caso podrá un funcionario o empleado disfrutar de más de una Prima
Técnica.”
Con fundamento en la
normatividad antes citada, el Ministerio de Educación reconoció a los demandantes
el derecho a recibir la prestación económica antes señalada, mediante
resoluciones 1912 y 1913 del 17 de agosto de 1999.
Si bien el artículo
3º del citado decreto señala los niveles en los cuales se otorga la prima
técnica y establece que “con base en la evaluación del desempeño podrá
asignarse en todos los niveles”, tal norma fue modificada expresamente por
el Decreto 1724 del 4 de julio de 1997, para limitarla, a partir de su
vigencia, a los niveles directivo, asesor y ejecutivo. Dice así el referido
ordenamiento:
“Decreto 1724 de 1997
(julio 4)
por el cual se modifica el régimen de Prima
Técnica para los empleados públicos del Estado.
Artículo 1º.  La
prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, solo podrá
asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados
con carácter permanente en un cargo de los niveles Directivo, Asesor, o
Ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes Órganos y Ramas del Poder
Público.
Artículo 2º. Para
reconocer, liquidar y pagar la prima técnica, cada organismo o entidad deberá
contar con disponibilidad presupuestal acreditada por el jefe de presupuesto o
quien haga sus veces, en la respectiva entidad. Así mismo, se requerirá
certificado previo de viabilidad presupuestal expedido por la Dirección General
del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público o del
organismo que corresponda en las entidades territoriales, quienes para el
efecto deberán tener en cuenta las políticas de austeridad del gasto público.
Artículo 3º.  En
los demás aspectos, la prima técnica se regirá por las disposiciones vigentes.
Artículo 4º.
Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen
cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto,
continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se
cumplan las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al
momento de su otorgamiento.
Artículo 5º. El
presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y modifica
en lo pertinente el artículo 3º del Decreto 1661 de 1991, los artículos 2º,
3º y 5º del Decreto 1384 de 1996, el artículo 5º del Decreto 55 de 1997, el
artículo 8º del decreto 52 de 1997 y demás disposiciones que le sean
contrarias.” (subrayado
fuera de texto).
Ahora bien, a las
empleadas a quienes se les reconoció y canceló la prima técnica son del nivel
directivo y asesor, es decir, están entre aquellos funcionarios a que se
refiere el Decreto 1724 de 1997.[7] Con fundamento en este hecho, los jueces de instancia
negaron el amparo al derecho a la igualdad, señalando al efecto que los
demandantes no ejercen un cargo que se circunscriba en una de tales categorías
y, por tanto, se presenta una situación jurídica disímil de la cual no se
deriva trato discriminatorio alguno. No obstante, la Sala no encuentra de
recibo esta apreciación, por las razones que a continuación se exponen:
A partir de la
entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997, la prima técnica allí consagrada
sólo cobija a los empleados que desempeñen en propiedad empleos de los niveles
directivo, asesor y ejecutivo, pero garantizando la continuidad del
reconocimiento y pago a los empleados que hubieran cumplido los requisitos y
por consiguiente hubieran adquirido el derecho antes de la vigencia de aquél.
Sin embargo, para la Sala es evidente que aquí no se discute el reconocimiento
de la prima técnica a favor de los demandantes, siendo cierto que a los dos
grupos de funcionarios se les reconoció esta última con posterioridad a la
expedición del referido decreto.[8] El problema es de otro talante: mientras que a ambos
grupos de funcionarios se les reconoció la prima técnica, sólo a unos de ellos,
por mediar un certificado de disponibilidad presupuestal, se les canceló la
prima, mientras que a los otros se les negó dicho pago por carecer del referido
certificado. No se trata entonces de una controversia relacionada con la
aplicación de la normatividad sobre el reconocimiento de la prima, sino con el
tratamiento desigual que recibieron los demandantes respecto del pago de
la misma.
A este respecto, la
Corte estima que la falta de disponibilidad presupuestal no constituye un
fundamento razonable que justifique no cancelar la prima técnica a unos
funcionarios mientras que a otros se cancela la misma por haberse apropiado la
partida correspondiente, independientemente del nivel que ostenten, pues a
ambos les fue reconocida. Se tiene entonces que ante situaciones idénticas,
esto es, el reconocimiento de una prima técnica a funcionarios de una misma
entidad, se está dando un tratamiento desigual sin que medie un fundamento
objetivo y razonable para ello, evidenciándose de esa forma una discriminación
en contra de los demandantes.
La Sala se
cuestiona: ¿por qué frente a unos funcionarios se hicieron las diligencias tendientes
a obtener la disponibilidad presupuestal, mientras que frente a los otros no,
siendo que a unos y otros se les reconoció el mismo derecho a obtener la prima
técnica por evaluación de desempeño? Ciertamente, el que los primeros sean del
nivel directivo, ejecutivo o asesor no es una respuesta constitucionalmente
válida ante el interrogante planteado.
En sentencias
anteriores, particularmente la T-346 de 1998 y la T-459 de 1999, analizando
casos semejantes al presente, la Corte concedió la tutela y ordenó el pago de
la prima a los demandantes, precisando que:
“Mediante
decretos 1661 y 2164 de 1991, el Gobierno Nacional estableció el reconocimiento
y pago de una prima técnica para empleados oficiales calificados. Aún cuando
esta prima tiene rango legal, el derecho de todos sus titulares a ser tratados
de forma igual en la cancelación de la obligación es de origen constitucional y
tiene la categoría de fundamental. El presente caso es similar al resuelto por
esta Corte en sentencia T-346 de 1998, con ponencia del Magistrado Carlos
Gaviria Díaz, en donde por igual se comprobó  que sólo se había cancelado la
prima técnica a algunos de sus titulares en la Universidad Pedagógica y
Tecnológica de Colombia, y, ante el pago selectivo de la prima técnica y la consiguiente
infracción a la igualdad, se concedió el amparo por vía de tutela. En el
presente caso, también se comprueba la violación del derecho a la igualdad,
cuando la misma Universidad de Caldas, al haber reconocido el derecho a todos
los funcionarios de la institución, procedió a hacer efectivo su pago, sólo
respecto de los funcionarios del nivel directivo (Folios 258 y ss.). Es claro,
tal como se dijo en la ocasión mencionada, siguiendo la doctrina
constitucional, que las cargas provenientes de la insuficiente disponibilidad
presupuestal, deben repartirse entre todos los acreedores con igual título,
pues de lo contrario, se vulnera la garantía constitucional del artículo 13 de
la Carta Política.”
Podría argumentarse que los presupuestos
fácticos que originaron la decisión de la Corte en esas ocasiones son diversos
a los del caso bajo estudio, tal como se consideró en la sentencia T-1117 de
2001, donde la Corte manifestó: “En tales eventos el debate surgió con
anterioridad a la modificación del artículo 3º del Decreto 1661 de 1991 por
parte del Decreto 1724 de 1997, mientras que en este caso los hechos se
presentan con posterioridad al Decreto 1724.” Sin embargo, si bien
la controversia surge con posterioridad a la entrada en vigor del Decreto 1724
de 1997, no afecta en nada la conclusión a la que arribó la Sala, pues el
problema de fondo no es el reconocimiento de la prima sino su pago efectivo,
sobre el cual recae el trato que resulta discriminatorio, atendiendo las
razones señaladas en líneas anteriores.
Consecuentemente, se revocarán las
decisiones de instancia, y en su lugar se concederá la tutela a fin de proteger
el derecho a la igualdad de los demandantes, con fundamento en las razones
anteriormente expuestas.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero.- REVOCAR las sentencias proferidas por la Sala Penal
del Tribunal Superior de Bogotá del 19 de marzo de 2002 y por la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia del 7 de mayo de 2002, dentro de
la acción de tutela de la referencia y, en su lugar, CONCEDER la acción
de tutela para proteger el derecho fundamental a la igualdad de los
demandantes.
Segundo.- ORDENAR al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público que, en caso de que no exista partida presupuestal
para atender el pago de la prima técnica a que tienen derecho los actores, o de
que la misma sea insuficiente, dentro
de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente
sentencia adopte las medidas necesarias para situar los fondos con el objeto de
cancelar dicha prestación.
Tercero.- ORDENAR al Ministerio de Educación Nacional que,
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la
asignación de la partida presupuestal correspondiente por parte del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, proceda a cancelar la prima técnica por
evaluación de desempeño reconocida a favor de ESPERANZA GARCIA PARRA y LUIS
ALEJANDRO TOVAR GUZMAN mediante resoluciones No. 1912 y 1913 del 17 de agosto
de 1999, respectivamente.
Cuarto.- LÍBRESE por Secretaría la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia T-1117 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[2] Cfr. Sentencia SU-995 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[3] Sentencia T-314 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[4] En múltiples sentencias la Corte ha denegado las tutelas en las
que se solicita el pago de la prima técnica, por considerar que no se vulnera
el mínimo vital de los demandantes. Ver al respecto: Sentencias T-313 de 2000,
M.P José Gregorio Hernández; T-1599 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz; T-415 de
2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-424 de 2001, M.P. Jaime Córdoba
Triviño; T-515 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T- 047, M.P. Alvaro Tafur
Galvis; T-218 de 2002, M.P. Alvaro Tafur Galvis, entre otras.
[5] Sobre estas características del perjuicio irremediable, se pueden
consultar las sentencias T-225 de 1993 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y SU-250 de
1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, entre otras.
[6] En la sentencia T-047 de 2002, la Corte manifestó que cuando el “trato
diferenciado en el campo de las relaciones laborales proviene de una práctica
discriminatoria, el trabajador puede solicitar la protección del derecho a la
igualdad, por la vía ordinaria. Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corte
mediante la unificación efectuada en la Sentencia SU 547 de 1997, cuestiona la
efectividad e idoneidad de esa vía para asegurar una protección eficaz de la
igualdad, en razón a los limitados alcances de las facultades de los jueces
ordinarios para controlar en forma inmediata su vulneración; de esta manera, se
ha abierto la vía de la tutela para que los trabajadores reclamen la protección
ese derecho irrenunciable.”
[7] A folio 81, se comprueba que al momento en que les fue reconocida
la prima técnica, la funcionaria María Eugenia Méndez Múnar se desempeñaba como
Jefe de Oficina Jurídica del Ministerio de Educación, dentro del nivel asesor;
a folio 83, que la funcionaria Clara Inés Cruz Rivero se desempeñaba como Jefe
de Oficina Asesora de Planeación, dentro del nivel asesor; y a folio 85, que la
funcionaria Olga Lucía Turbay Marulanda se desempeñaba como Jefe de Oficina de
Cooperación Internacional, dentro del nivel directivo de la entidad.
[8] En efecto, los actos
administrativos con fundamento en los cuales se reconoció la prima técnica a
los demandantes son posteriores a la vigencia del Decreto 1724 de 1997, pues se
trata de las resoluciones 1912 y 1913 del 17 de agosto de 1999. Asimismo, los
actos administrativos con fundamento en los cuales se reconoció la prima a las
mencionadas funcionarias del nivel directivo y asesor son de fecha 26 de julio
de 2000.