C-486-09
SENTENCIA C-486 de 2009
Sentencia
C-486/09
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE
FORMA-Caducidad
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Violación constituye un vicio de carácter material que
no da lugar a la caducidad de la acción de inconstitucionalidad
En
el presente caso se trata de un cargo por vulneración al principio de unidad de
materia en el que se confronta el contenido de la norma y no el trámite de
elaboración, frente al cual tal como lo ha señalado la
Corte de manera reiterada, no opera el término de caducidad previsto en el
numeral 3 del artículo 242 Superior.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Carga
argumentativa
Para
adelantar el juicio de inconstitucionalidad sobre una ley por la presunta
violación del principio de unidad de materia, de conformidad con la interpretación sistemática de los artículos 158 y 169
de la Carta y 2 y 3 del Decreto 2067 de 1991, se requiere que el demandante cumpla previamente con
una carga procesal mínima que, se concreta en: (i) señalar en la demanda la
materia de la que se ocupa la ley acusada; (ii) citar la disposiciones que
según su propio criterio no se relacionan con la materia de la ley; y (iii)
explicar las razones por las cuales considera que dichas disposiciones no
guardan relación de conexidad con la materia de la ley y, en consecuencia,
desconocen el principio de unidad de materia.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA LEGISLATIVA-Concepto
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Implicaciones
El principio de unidad de materia en el ámbito del control
constitucional, constituye un
parámetro que habilita a cualquier ciudadano para plantear la expulsión del
ordenamiento jurídico de las normas que lo han incumplido; que le impone la
carga de identificar la materia de la ley y las normas que no se relacionan con
ella; y que le plantea al juez constitucional la necesidad de identificar los
núcleos temáticos de la ley y la existencia o no de una relación de conexidad
objetiva y razonable entre tales núcleos y las disposiciones cuya expulsión se
pretende.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Control flexible
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Elementos de análisis para determinar las relaciones
de conexidad entre las disposiciones de una ley
Para
ejercer el control de constitucionalidad por vulneración del principio de
unidad de materia, debe la Sala determinar, en primer lugar, cuál es la materia
propia de la Ley, esto es su núcleo temático, para luego proceder, de manera
amplia o flexible, a establecer si existe conexidad temática, teleológica o sistemática
entre la norma acusada y la ley que la contiene, para lo cual resultan valiosos
elementos como el contenido de la exposición de motivos; el desarrollo y
contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las
cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos
definitivos; la producción de efectos jurídicos de las distintas esferas de una
misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título
de la ley; etc.  La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir
si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace
parte.
UNIDAD DE MATERIA Y PROCESO LEGISLATIVO/PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Actos de control
sobre iniciativa legislativa
En
lo referente al proceso de elaboración de la ley, la
Corte ha reconocido como manifestaciones del principio de unidad de materia,
i) la atribución conferida a los presidentes de las comisiones legislativas de
rechazar los proyectos de ley que no se refieran a una sola materia, y ii)
concretar el principio democrático en el proceso legislativo al propender
porque la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a
unas materias predefinidas desde el surgimiento mismo de la propuesta y que en
esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la
promulgación de la ley
LEY REGLAMENTARIA DE LA
PROFESION DE ADMINISTRADOR AMBIENTAL-Núcleo
temático
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración por existencia de conexidad temática y
teleológica con la materia dominante
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY QUE REGLAMENTA
PROFESION DE ADMINISTRADOR AMBIENTAL-No
se vulnera por exigencia de crear un departamento de gestión ambiental en
empresas del sector industrial
La Ley
1124 de 2007, “por medio de  la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión
de administrador ambiental”, en su artículo 8º incluye una disposición que
obliga a las empresas a nivel industrial a crear un departamento de gestión
ambiental para velar por el cumplimiento de la normatividad ambiental de la
República, norma que pretende garantizar el goce efectivo del derecho
fundamental al medio ambiente, a través de personas debidamente capacitadas y
ubicadas en las empresas que por su ámbito de acción, el industrial, generan
una mayor afectación del bien constitucionalmente protegido, encontrando la
Sala que siendo el núcleo temático de la
Ley el de reglamentar la profesión de administrador ambiental para contribuir
de manera decisiva a la conservación y protección del medio ambiente, entre el artículo demandado y el resto de la
Ley existe relación de conexidad, toda vez que el legislador está regulando un
tema que guarda relación con la materia de la ley (la protección ambiental por
parte del sector industrial). Esta conexidad temática se encuentra además
reforzada por la existencia de una conexidad teleológica, puesto que la
decisión del legislador de regular la profesión de administrador
ambiental se sustenta no sólo en la necesidad de  reglamentar una actividad que
implica un riesgo social sino también en la de garantizar la protección del
medio ambiente, dada su incidencia en la preservación de la vida y la
conservación de la especie humana.
RIESGO SOCIAL-Configuración/DERECHO A EJERCER PROFESION U OFICIO-Fijación de requisitos por el legislador cuando
actividad implique riesgo social
La Corte ha
señalado que el riesgo social se configura  cuando las actividades realizadas
por los ciudadanos en ejercicio de su libertad de elegir oficio  o profesión
pueden eventualmente poner en peligro el interés general o los derechos
constitucionales de los posibles destinatarios de tales actividades. De ahí las facultades que tiene el legislador para exigir títulos
de idoneidad cuando el ejercicio de determinadas actividades implica un riesgo
social, con el fin de disminuir, en la medida de lo posible, los riesgos
vinculados al ejercicio de ciertos oficios o profesiones
LIBERTAD ECONOMICA E INICIATIVA PRIVADA-No son absolutas
LIBERTAD ECONOMICA-Concepto/LIBERTAD ECONOMICA-Ejercicio dentro de límites del bien
común
La Corte ha
definido la libertad económica como la facultad que tiene toda persona de
realizar actividades de carácter económico según sus preferencias o
habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio. Además,
ha señalado que la libertad económica comprende los conceptos de libertad de
empresa y libertad de competencia.
LIBERTAD DE EMPRESA-Concepto/LIBERTAD DE EMPRESA-No constituye un derecho
fundamental/LIBERTAD
DE EMPRESA-No es
absoluta
La
libertad de empresa, ha sido entendida por la jurisprudencia  constitucional
como aquella libertad que se reconoce a los ciudadanos para afectar o destinar
bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la realización  de
actividades económicas para la producción e intercambio de bienes y servicios
conforme a las pautas o modelos de organización típicas del mundo económico
contemporáneo con vista a la obtención de un beneficio  o ganancia. La libertad
de empresa no ha sido reconocida como un derecho fundamental ni como un derecho
absoluto, puesto que la Carta del 91, además de otorgarle una función social
que implica obligaciones, le ha fijado límites concretos como el interés social,
el ambiente y el patrimonio cultural de la
Nación.
ACTIVIDAD ECONOMICA-Regulación por el Estado/ACTIVIDAD ECONOMICA-Sujeta a normas
ambientales/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA
ECONOMIA-Ambito privado de las empresas como límites de regulación
El Estado al regular la actividad económica cuenta con
facultades para establecer límites o restricciones en aras de proteger la
salubridad, la seguridad, el medio ambiente, el patrimonio cultural de la
Nación, o por razones de interés general o bien común, pero en principio y a
título de ejemplo no podría en desarrollo de su potestad de intervención
interferir en el ámbito privado de las empresas, es decir, en su manejo
interno, en las técnicas que se deben utilizar en la producción de los bienes y
servicios, en los métodos de gestión, pues ello atentaría contra la libertad de
empresa y de iniciativa privada. También la Corte ha sido
enfática en señalar que la realización de la actividad económica debe sujetarse
a las normas ambientales vigentes, con el fin de mantener un medio ambiente
sano a través de un desarrollo económico sostenible, y con el control de las
autoridades ambientales
INTERVENCION
EN LA ECONOMIA-Criterios de razonabilidad y proporcionalidad
CONSTITUCION POLITICA-Carácter ecológico
DERECHO AL MEDIO AMBIENTE SANO-Carácter fundamental
MEDIO AMBIENTE-Derecho
deber/MEDIO AMBIENTE-Deberes del Estado
Mientras por una parte se acepta el medio ambiente sano como un
derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez están
legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben
colaborar en su conservación-, por la otra se le imponen al Estado los deberes
correlativos de: (i) proteger su diversidad e integridad, (ii) salvaguardar las
riquezas naturales de la Nación, (iii) conservar las áreas de especial
importancia ecológica, (iv) fomentar la educación ambiental, (v) planificar el
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, (vi)
prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, (vii) imponer las
sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente; y
(viii) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados
en las zonas de frontera.
LIBERTAD ECONOMICA-Condiciones para su limitación/LIBERTAD DE EMPRESA-Condiciones
para su limitación
En reiteradas
oportunidades esta Corporación ha resuelto tensiones que se presentan entre los
principios  de libertad económica,  libertad de empresa, y primacía del interés
general y ha concluido que la restricción a esas libertades económicas es
constitucional: (i) si respeta el principio de reserva democrática, (ii) si la
medida no anula el derecho en sus contenidos esenciales, y (iii) si responde a
criterios de razonabilidad y proporcionalidad en sentido lato.
PRINCIPIO
DE PROPORCIONALIDAD-Relación
medio-fin
DEPARTAMENTO DE GESTION AMBIENTAL-Imponer su creación en todas las empresas del sector
industrial resulta razonable pero desproporcionada en tratándose de las micro y
pequeñas empresas/LIBERTAD DE EMPRESA EN LEY QUE REGLAMENTA PROFESION DE ADMINISTRADOR
AMBIENTAL-Exigencia de crear un
departamento de gestión ambiental en todas las empresas del sector industrial
resulta desproporcionada
PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Concepto/PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Aplicación
La Ley 1124 de 2007 que regula la profesión de administrador
ambiental, en su artículo 8º incluye una disposición que obliga a todas las
empresas del sector industrial a crear un departamento de gestión ambiental con
el objeto de velar por el cumplimiento de la normatividad sobre la materia, medida
que si bien propende por un fin constitucionalmente legítimo,  resulta desproporcionada
respecto de ciertas empresas, particularmente las pequeñas empresas y  las
microempresas, que con una capacidad adquisitiva restringida, en las que los
asuntos relacionados con la administración, producción y ventas son elementales
y reducidos, además de un acceso limitado al sector financiero, con sistemas de
fabricación prácticamente artesanales, para las que el cumplimiento de la
obligación impuesta puede generarles la quiebra.
EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Justificación
Una disposición en la que
tanto el medio elegido por el legislador como el fin que pretende alcanzar son
compatibles con la Constitución, que además, en principio es adecuada para
lograr el fin propuesto, es decir, que es razonable, pero que genera una carga
desproporcionada a ciertas empresas, particularmente a las pequeñas empresas y
a las microempresas; y sin desconocer que la norma podría cumplir una finalidad
constitucionalmente importante en aras de alcanzar la efectividad de las normas
que protegen el medio ambiente, en particular, en relación con las grandes y
medianas empresas a nivel industrial. En esa medida, y en aplicación del principio de conservación del derecho, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “todas” y
condicionará la exequibilidad del resto de la disposición en el sentido de que
la obligatoriedad de crear un departamento de gestión ambiental no se aplica a
las micro y pequeñas empresas a nivel industrial, dado el impacto
desproporcionado que tal exigencia tendría sobre ellas.
Referencia: expediente D-7589
Demandante: Remberto Quant González.
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 8 de la Ley 1124 de 2007.
Magistrada Ponente:
Dra. MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D. C., veintidós (22) de Julio de dos mil
nueve (2009).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la
Constitución Política, el ciudadano Remberto Quant González, demandó el
artículo 8 de la Ley 1124 de 2007, “Por medio de la cual se
reglamenta el ejercicio de la profesión de Administrador Ambiental”, por
considerar que la norma acusada vulnera los artículos 158 y 333 de la
Constitución Política.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMA
DEMANDADA
El
texto de la disposición demandada es el siguiente:
Ley N° 1124 DE 2007
(enero 22)
CONGRESO DE COLOMBIA
“por medio de la cual se reglamenta el ejercicio de la
profesión de Administrador Ambiental”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
“(…)
ARTÍCULO 8o. Todas las empresas a nivel industrial deben tener un departamento de
gestión ambiental dentro de su organización, para velar por el cumplimiento de
la normatividad ambiental de la República.”
III.
LA
DEMANDA
Expone el actor que la norma demandada, vulnera, en
primer lugar, el artículo 158 de la
Constitución Política de Colombia, por romper con el principio de unidad de
materia al regular temas totalmente diferentes. En su concepto los artículos 1
a 7 de la Ley 1124 de 2007 desarrollan “claramente el tema del ejercicio de
la profesión de los Administradores Ambientales situación que es totalmente
coherente con dicha regulación”, mientras que el artículo 8 “crea en las
empresas industriales un departamento de Gestión Ambiental, cuyo objeto es el
de velar por el cumplimiento de la normatividad ambiental en Colombia”.
Aparece así una norma que hace referencia a un tema totalmente ajeno a la
regulación de la profesión de Administrador Ambiental.
En segundo lugar, considera infringidas la libre
actividad económica y la iniciativa privada, previstas en el artículo 333 de la
Carta. A su juicio, “es claro que el artículo 8 de la
Ley 1124 de 2007, viola el artículo 333 de la
Carta Política, al establecer la obligación a las empresas industriales de
tener un departamento de Gestión Ambiental, para que velen por el cumplimiento
de la normatividad ambiental de la República de Colombia; en este artículo se
le establece prácticamente un requisito dentro de la estructura interna de una
empresa, lo que contraría el inciso primero de la norma constitucional, la cual
se refiere al ejercicio de la actividad económica y la iniciativa privada son
libres, dentro de los límites del bien común y que para su ejercicio nadie
podrá exigir permisos ni requisitos, sin autorización de la ley”.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Educación
Nacional
El Ministerio de Educación,
intervino en el proceso, con el fin de allanarse al escrito de defensa que
presente el Ministerio de Vivienda, Desarrollo y Medio Ambiente y las otras
entidades del Estado que tengan injerencia en el tema, ya que la norma acusada
no afecta directamente los intereses del Ministerio de Educación Nacional.
No obstante lo anterior,
señaló que “plantear que se rompe la unidad de materia con lo dispuesto en
los artículos acusados, carece de sustento por las siguientes razones:
i)
Las disposiciones que
integran una ley deben guardar relación sustancial, bien sea por las
finalidades perseguidas, por las repercusiones de las normas, o porque a juicio
del legislador, deben pertenecer a ese cuerpo normativo.
ii)
La ley en mención determina
las regulaciones necesarias para que se pueda cumplir el espíritu de la misma,
supliendo de esta manera las leyes existentes que regulan cada materia.
iii)   En reiteradas jurisprudencias ha dicho la
Corte que todas las disposiciones requeridas para hacer más efectiva la
finalidad de la ley de que se trata, no rompe la
Unidad de Materia.”
2. Intervención del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial
El Ministerio intervino en
el proceso para solicitar a la Corte la declaratoria de constitucionalidad del
artículo 8 de la Ley 1124 de 2007.
Frente al primer cargo, la
entidad sostuvo que no se vulnera el principio de unidad de materia establecido
por la
Constitución Política porque la finalidad última de la profesionalización de
la actividad de administrador ambiental y la creación de departamentos de
gestión ambiental, tiene como propósito incrementar aún más la protección del
medio ambiente, principio que ha sido reconocido dentro del bloque de
constitucionalidad.
Precisó que los departamentos
de gestión ambiental que deben desarrollar las empresas industriales[1] tienen por objeto establecer acciones encaminadas a
dirigir su gestión ambiental; velar por el cumplimiento de la normatividad
ambiental; prevenir, minimizar y controlar la generación de cargas
contaminantes; promover prácticas de producción más limpias y el uso racional
de los recursos naturales; aumentar la eficiencia energética y el uso de
combustibles más limpios; implementar acciones para la reducción de gases
efecto invernadero y proteger y conservar los ecosistemas, lo cual no
suplanta,  las funciones establecidas a las autoridades ambientales que vigilan
el cumplimiento de la normatividad ambiental pues si las empresas cuentan con
algún permiso, licencia ambiental, plan de manejo, concesión u otra forma de
actividad que afecte al medio ambiente, resulta obvio que conozcan la
normatividad ambiental y tomen las medidas necesarias para su cabal
cumplimiento.
Explicó que en virtud de
este propósito de centinela y control, el Gobierno Nacional expidió el Decreto
1299 de 2008, por medio del cual se reglamentó la gestión empresarial, y se
estableció un departamento de gestión ambiental, entendido como el área
especializada dentro de la estructura organizacional de las empresas a nivel
industrial, responsable de garantizar la observación y cumplimiento los
objetivos arriba señalados que, resulta de suma importancia para que las
industrias implementen con mayor grado de responsabilidad la protección
ambiental, lo cual solo se logra con el cambio de actitud pasiva. En todo caso,
para el Ministerio, la creación de estos departamentos jamás desplazará a las
autoridades ambientales responsables de la vigilancia y control de la
normatividad ambiental y, en todo caso, su existencia otorga más beneficios que
su eliminación de la normatividad.
De tal manera que en un
balance estricto de principios, encuentra el Ministerio que, por imposición
constitucional, el principio de unidad de materia, debe ceder frente a los
principios de interés general, protección ambiental, fomento de la educación
ambiental, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar
su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución.
Frente al segundo cargo, la
entidad negó la vulneración de la libre actividad económica y la iniciativa
privada con el argumento de que a los empresarios industriales no se les
imponen obligaciones adicionales a las existentes sino que se refuerza su deber
de cooperación por existir en su proceso productivo un alto porcentaje
ambiental comprometido. En esa medida y de conformidad con la ponderación de
los principios de desarrollo sustentable, cooperación internacional,
prevención, subsidiariedad e integración en política ambiental,  los
departamentos de gestión ambiental que deben crear y desarrollar las empresas
industriales, contribuyen directamente aplicando o previniendo que toda la
normatividad ambiental se tenga en cuenta dentro del proceso industrial.
Considera el Ministerio que
en relación con el tema de protección ambiental debe dejarse de lado el
concepto iusprivatista-individualista abriendo paso a una nueva tendencia
pública colectiva de tipo protector donde se busque la prevención del daño
ambiental que, ampara principios superiores de necesaria protección como la
vida.
V.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación emitió su concepto No. 4746, lo remitió a esta Corporación el 31 de
marzo del presente año. En él solicita declarar la inexequibilidad del artículo
8 de la Ley 1124 de 2007 por violación del principio de unidad de materia, o en
su defecto declarar la exequibilidad en relación con el cargo de vulneración
del artículo 333 de la
Constitución Política, con fundamento en las siguientes consideraciones.
Según el Procurador, la intención del
legislador fue regular la profesión de administración ambiental, tal como se
evidencia desde el mismo título, por lo que la temática que desarrolla la ley
no tiene otro objeto que ocuparse de la reglamentación de la referida profesión,
sin que haya lugar a introducir asuntos distintos a los que enuncia desde el
título y desarrolla en el articulado. Esta coherencia normativa se rompe cuando
el artículo 8 consagra la obligación consistente en que las empresas a nivel
industrial deben tener un departamento de gestión ambiental para velar por el
cumplimiento de la normatividad ambiental de la
República, puesto que “ya no regula un aspecto propio de la profesión sino
que establece una situación, que si bien es loable, dado que sin duda le asiste
a las empresas un compromiso social de ajustarse a las normas medioambientales,
corresponde a otro escenario legislativo y no al que impera en la
Ley 1124 de 2007.”
A pesar de la importancia que tiene el tema
ambiental en la actividad industrial y en aras del principio de conservación
del derecho, la regla de la unidad de materia podría tornarse flexible, sin
embargo, “al no existir siquiera una mínima relación entre la regulación de
esta profesión y la decisión del legislador de imponer la creación de una
dependencia al interior de las empresas para garantizar el cumplimiento de las
disposiciones ambientales, solicita a la
Corte la declaratoria de inexequibilidad del artículo 8 de la
Ley 1124 de 2007.”
Con relación al segundo cargo basado en el desconocimiento
del  principio de la libertad económica, considera que dicha libertad no tiene
un carácter absoluto y a semejanza del derecho a la propiedad debe ser
entendida como una función social que implica obligaciones, razón por la cual
la obligación de que las empresas a nivel industrial cuenten con un
departamento de gestión ambiental, en nada desconoce los principios
constitucionales que rigen la actividad económica y la iniciativa privada, y
por el contrario, es posible satisfacer otros requerimientos constitucionales
como el de velar porque todas las personas disfruten de un ambiente sano.
En consecuencia, para el Procurador General de la
Nación, el artículo 8 de la Ley 1124 de 2007 no desconoce el artículo 333 de la
Constitución Política, sino que lo reafirma, en el sentido que se puede
limitar siempre y cuando esté de por medio el interés general, como ocurre en
el presente evento.
VI.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-4 de la
Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente
demanda.
2. Problemas jurídicos.
Debe
determinar la Corte, en esta oportunidad, si incluir en la ley que reglamenta el ejercicio de la profesión de
administrador ambiental una disposición que
obliga a todas las empresas a nivel industrial a crear un departamento de
gestión ambiental con el objeto de velar por el cumplimiento de la normatividad
ambiental en Colombia, (i) desconoce el principio de unidad de materia (Art.
158 CP); y (ii) vulnera la libertad económica y la iniciativa privada (Art. 333
CP). Procede entonces la Corporación a dar respuesta a estos cuestionamientos.
3.
Requisitos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad cuando se
involucra la violación del principio de unidad de materia.
3.1. De
conformidad con el numeral 4 del artículo 241 de la
Carta, a la Corte Constitucional le corresponde decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por
su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
Complementariamente, el numeral 3 del artículo 242 de la
Constitución prevé que las acciones por vicios de forma caducan en el término
de un año, contado desde la publicación del respectivo acto.
De manera previa al examen de fondo de los cargos
presentados, la Corte debe determinar en cada caso concreto la naturaleza de
los mismos en orden a establecer si es preciso aplicar el referido término de
caducidad.
Constata la Sala que la
Ley 1124 de 2007 fue publicada el 22 de enero de 2007[2] y que la
demanda de inconstitucionalidad contra su artículo 8 fue interpuesta por el
actor el 5 de diciembre de 2008, es decir, aproximadamente diez (10) meses
después del vencimiento del término de caducidad para cuestionar la norma por
vicios de forma.
No obstante, se trata en este caso de un cargo por
vulneración al principio de unidad de materia en el que se confronta el
contenido de la norma y no el trámite de elaboración,[3] frente al cual tal como lo ha señalado la Corte[4] de manera reiterada, no opera el término de caducidad
previsto en el numeral 3 del artículo 242 Superior.
3.2.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, que obedece a una
interpretación sistemática de los artículos 158 y 169 de la
Carta y 2 y 3 del Decreto 2067 de 1991, para adelantar el juicio de
inconstitucionalidad sobre una ley por la presunta violación del principio de
unidad de materia,[5] se requiere que el demandante cumpla previamente con
una carga procesal mínima que, se concreta en: (i) señalar en la demanda la
materia de la que se ocupa la ley acusada, (ii) citar la disposiciones que
según su propio criterio no se relacionan con la materia de la ley, y (iii)
explicar las razones por las cuales considera que dichas disposiciones no
guardan relación de conexidad con la materia de la ley y, en consecuencia,
desconocen el principio de unidad de materia.[6]
En el caso que se revisa observa la
Corte que el actor ha cumplido con estas exigencias pues sostiene que la
violación a la regla de unidad de materia se produce en razón de que el objeto
de la Ley 1124 de 2007 es regular lo relacionado con la reglamentación del
ejercicio de la profesión de administrador ambiental y la creación de un
departamento de gestión ambiental en las empresas del sector industrial resulta
un tema ajeno al asunto central de dicha ley, vulnerando en consecuencia el
artículo 158 de la Carta.
Establecido este aspecto, debe la
Corte emitir un pronunciamiento de fondo sobre el problema jurídico planteado
en la presente causa.
4. La inclusión de una disposición en la que
se obliga a las empresas a nivel industrial a crear un departamento de gestión
ambiental en la ley que regula la profesión de administrador ambiental, no
viola el principio de unidad de materia.
4.1
Con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la
Sala se referirá brevemente al principio de unidad de materia.
De
conformidad con el artículo 158 de la
Carta Política, todos los proyectos de ley tienen que referirse a una misma
materia, so pena de resultar inadmisibles las disposiciones o modificaciones
que no guarden relación con ella. Esta norma, interpretada en armonía con el
artículo 169 del mismo estatuto, que exige la necesaria correspondencia entre
el título de las leyes y su contenido material, conforman lo que la doctrina y
la jurisprudencia han denominado el principio de unidad de materia
legislativa.
La
jurisprudencia constitucional le ha atribuido al principio de unidad de
materia, un papel decisivo en la racionalización del
proceso de elaboración de la ley y en el ámbito del control constitucional.
4.2.
En lo referente al proceso de elaboración
de la ley, la Corte ha reconocido como manifestaciones del principio de unidad
de materia, i) la atribución conferida a los presidentes de las comisiones
legislativas de rechazar los proyectos de ley que no se refieran a una sola
materia, y ii) concretar el principio democrático en el proceso legislativo al
propender porque la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan
a unas materias predefinidas desde el surgimiento mismo de la propuesta y que
en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la
promulgación de la ley. Así se evita la aprobación de normas sobre materias que
no hacen parte o no se relacionan con aquella que fue debatida y se impide el
acceso de grupos interesados en lograr normas no visibles en el proceso
legislativo.[7]
4.3.
Respecto a las implicaciones del principio de unidad
de materia en el ámbito del control constitucional, la
Corporación ha precisado que constituye un parámetro que habilita a cualquier
ciudadano para plantear la expulsión del ordenamiento jurídico de las normas
que lo han incumplido; que le impone la carga de identificar la materia de la
ley y las normas que no se relacionan con ella; y que le plantea al juez
constitucional la necesidad de identificar los núcleos temáticos de la ley y la
existencia o no de una relación de conexidad objetiva y razonable entre tales
núcleos y las disposiciones cuya expulsión se pretende.
Este
control, según reiterada jurisprudencia constitucional[8] debe ser flexible, de tal manera que el legislador no
quede atado a núcleos temáticos que desconozcan la dinámica propia del  debate
parlamentario, cuya esencia está precisamente en que la discusión de los
asuntos, la intervención ciudadana en el debate público y el examen de las
iniciativas, pueden llegar a generar modificaciones, supresiones, adiciones o
reformulaciones que dentro del margen de valoración propio del legislador,
resultan pertinentes y exigen la ampliación del respectivo núcleo temático.
Sobre este aspecto se ha pronunciado la
Corporación en los siguientes términos:
“(…) La Corte estima que un control rígido
desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la
cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa.  Ante
ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que
impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los
distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros
diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un
criterio objetivo y razonable.[9]
En
tanto sea posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo
y la materia de la ley, la disposición acusada por ese concepto será exequible.
Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha, porque lo que la
Constitución prohíbe es que “no se relacionen” los temas de un artículo
y la materia de la ley (Art. 158 de la CP.).
La
relación entre los temas de un artículo y la materia de la ley puede ser de
tipo causal, temático, sistemático o teleológico. Al respecto ha dicho la
Corte:
“Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones
de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible
establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica
con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si
están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el
cuerpo de la ley.”[10]
Complementariamente,
la Corporación ha señalado que en la medida en que el ordenamiento jurídico no
está dividido nítidamente en “compartimientos estancos predeterminados”,
sino que es funcionalmente cambiante para responder a las necesidades,
prioridades y expectativas de la sociedad, el legislador tiene la libertad de
determinar el contenido de las normas que expide de la manera que considere más
conveniente y acorde con los objetivos de política pública que lo guían.[11]
Ahora
bien, la circunstancia de que el control constitucional sobre la observancia
del principio de unidad de materia sea flexible, tampoco puede implicar que
quede desprovisto de contenido. Es por ello que la jurisprudencia
constitucional ha expresado, que sólo una interpretación razonable y
proporcionada permitirá identificar si entre la norma acusada y la ley existe
conexidad temática.[12]
4.4.
Para ejercer el control de constitucionalidad por vulneración del principio de
unidad de materia en el caso que nos ocupa, debe la
Sala determinar, en primer lugar, cuál es la materia propia de la
Ley 1124 de 2007, para luego proceder, de manera amplia o flexible, a
establecer si existe conexidad temática, teleológica o sistemática entre la
norma acusada (Art. 8) y la ley que la contiene.
4.4.1.
A fin de establecer la materia propia de la
Ley 1124 de 2007 se debe determinar, en primer lugar, su núcleo temático para
luego inferir si la norma acusada vulnera o no el principio de unidad de
materia.
Para
estos efectos, la Corte ha señalado que, resultan valiosos elementos como el
contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por
las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan
los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el
desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las
plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos
originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos de las
distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la
cobertura indicada en el título de la ley; etc.  La valoración conjunta de
todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de
la materia de la ley de que hace parte.[13]
4.4.2.
En el presente caso se debe señalar que el artículo cuestionado no fue
introducido durante el trámite del proyecto de ley en las cámaras como una
disposición  nueva sino que hizo parte del proyecto originalmente presentado para
primer debate en la Cámara de Representantes y surtió todos los debates sin
ninguna modificación. Al revisar la historia legislativa de este proyecto se
encontró que fue presentado por primera vez en el mes de junio de 2003, y que a
pesar de haber surtido todo el trámite legislativo no se convirtió en ley de la
República por falta de conciliación entre el Senado y la
Cámara de Representantes, respecto a la introducción de dos artículos
transitorios: i) la convocatoria para conformar el Consejo Profesional de
Administración del Medio Ambiente, y ii) la fijación a los profesionales en
administración del medio ambiente que habían obtenido su título profesional antes
de la expedición de la ley, de un periodo de tiempo para obtener su respectiva
tarjeta profesional.
El
proyecto fue presentado nuevamente en octubre de 2005 (Proyecto número 284 de
2006 Senado y 008 de 2005 Cámara), sin los dos artículos nuevos mencionados, y
durante el tránsito legislativo se le introdujeron modificaciones al parágrafo
del artículo 2, al parágrafo del artículo 3 y al artículo 9,
a través de las cuales, se instituye en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo la función de expedir la respectiva tarjeta profesional; se le
concede a los tecnólogos la oportunidad de solicitar la tarjeta profesional,
previa nivelación académica; y se radica en la
Asociación Nacional de Administradores del Medio Ambiente, el trámite ante el
Ministerio de Ambiente de la expedición de la tarjeta profesional. El resto de
la estructura del proyecto permaneció intacta, particularmente, el artículo 8
demandado,[14] respecto del cual, ni en la exposición de motivos, ni
en el curso de los debates de que fue objeto el proyecto, se hizo alusión
especial.
El
título de la Ley 1124 de 2007, “por medio de  la cual se reglamenta el
ejercicio de la profesión de administrador ambiental”, en conjunción con su
artículo 1, en el que se define como objeto de la misma “gestionar,
supervisar, controlar, ejercer autoridad, ejercer mando e influenciar en el
sistema global constituido por elementos naturales y artificiales de naturaleza
física, química, biológica, sociocultural y de sus interrelaciones, en
permanente modificación por la acción humana o natural que rige o condiciona la
existencia o desarrollo de la vida”, determinan que su núcleo temático es
reglamentar la profesión de administrador ambiental para contribuir de manera
decisiva a la conservación y protección del medio ambiente.[15]
En
efecto, la norma acusada pretende garantizar el goce efectivo del derecho fundamental
al medio ambiente, a través de personas debidamente capacitadas y ubicadas en
las empresas que por su ámbito de acción, el industrial, generan una mayor
afectación del bien constitucionalmente protegido. Así lo confirma la ponencia
para primer debate en la Cámara de Representantes: “reglamentar una
Profesión relacionada con un tema vital en el mundo moderno, con una sociedad
más conciente de sus responsabilidades y con el compromiso de que el tema del
Medio Ambiente sea abordado con la seriedad que exige la
Carta Política”.[16]
Por
otra parte, al hacer un recorrido por el articulado de la ley se confirma que
su objeto es la reglamentación del ejercicio de la profesión de administrador
ambiental con el fin de garantizar la conservación del medio ambiente: (i)
definición y objeto de la carrera de administrador ambiental; (ii)
determinación de quiénes pueden obtener la matrícula profesional de
administrador ambiental y ante que entidad: (iii) alcance del ejercicio de la
profesión  de administrador ambiental; (iv) requisitos para obtener la
matrícula profesional de administración ambiental;(v) conformación del Consejo
Profesional Ambiental; (vi) exigencia de la tarjeta profesional; (vii)
conformación de la
Asociación Nacional de Administradores Ambientales; y (viii) creación de un
departamento de gestión ambiental dentro de las empresas del sector industrial.
La Sala encuentra, en consecuencia, que entre el artículo demandado (Art.
8) y el resto de la Ley 1124 de 2007 existe relación de conexidad. Al ordenar
la creación de un departamento de gestión ambiental en las empresas del sector
industrial para el cumplimiento de la normatividad sobre la materia, el
legislador está regulando un tema que guarda relación con la materia de la ley
(la protección ambiental por parte del sector industrial).
Esta conexidad temática se encuentra además reforzada por la
existencia de una conexidad teleológica, puesto que la decisión del legislador de regular la profesión de administrador ambiental se
sustenta no sólo en la necesidad de  reglamentar una actividad que implica un
riesgo social[17] sino también en
la de garantizar la protección del medio ambiente, dada su incidencia en la
preservación de la vida y la conservación de la especie humana.
Por
las anteriores razones, no prospera el cargo por violación del principio de
unidad de materia. A continuación pasa la
Sala a analizar el segundo problema jurídico que debe ser resuelto en el
presente caso.
5. El establecimiento de la
obligación de crear un departamento de gestión ambiental en todas las empresas
del sector industrial con el objeto de velar por el cumplimiento de la
normatividad ambiental, vulnera la libertad económica y la iniciativa privada.
Para resolver el problema jurídico planteado la
Corte brevemente precisará la naturaleza de la ley en que se haya inscrita la
norma demandada, su finalidad y, el contenido y alcance de la libertad
económica y del derecho al medio ambiente.
5.1. La Ley 1124 de 2007, “por medio de la cual se reglamenta
la profesión de administrador ambiental”, es una ley ordinaria expedida en
virtud de las facultades que tiene el legislador para exigir títulos de
idoneidad cuando el ejercicio de determinadas actividades implica un riesgo
social (Art. 26 CP.), con el fin de disminuir precisamente, en la medida de lo
posible, los riesgos vinculados al
ejercicio de ciertos oficios o profesiones. La Corte ha señalado que el
riesgo social se configura  cuando las actividades realizadas por los
ciudadanos en ejercicio de su libertad de elegir oficio  o profesión pueden
eventualmente poner en peligro el interés general o los derechos
constitucionales de los posibles destinatarios de tales actividades.[18]
En
esta materia la regla general es la libertad y la excepción, las restricciones.
De modo que, si la ley no exige títulos de idoneidad, la profesión o el oficio
pueden ser ejercidos, en todo caso bajo la vigilancia y el control del Estado,
el cual, a través de la
Administración, debe garantizar que no se cause daño a las personas ni se
perturbe el orden jurídico.
Debido
a que prevalece la libertad sobre la exigencia de títulos de idoneidad y que
éstos constituyen una excepción de estricto alcance, la
Corte ha reconocido que sólo el legislador está autorizado para determinar los
requisitos que se pueden exigir a los futuros profesionales que deben obtener
un título, y para hacerlo indispensable con miras al ejercicio efectivo de la
correspondiente actividad, razón por la cual no puede la Administración asumir tal competencia total ni parcialmente.
No
obstante, a pesar de que la potestad reglamentaria de las leyes confiada al
Presidente de la República, puede ser ejercida en cualquier momento, la
Constitución le ha impuesto una restricción de carácter sustancial,
consistente en que no puede modificar, ampliar, adicionar, enervar ni suprimir
por esa vía disposiciones que el legislador ha consagrado, pues el único objeto
del reglamento es lograr el cumplimiento y efectividad de la ley. Al respecto,
ha sostenido la Corte que no le es posible al Presidente, “so pretexto de
reglamentar la ley, introducir en ella mutaciones o alteraciones que desvirtúan
la voluntad del legislador, pero, a la vez, no es permitido al legislador
condicionar -como no lo ha hecho el Constituyente- el ejercicio de la potestad
reglamentaria, que es permanente, y que se ejerce en la oportunidad y con los
alcances administrativos que el Presidente escoja, según su criterio, sin
sujeción a la anuencia, el visto bueno, el criterio o el concepto favorable de
otro órgano.”[19]
De
otra parte, se debe precisar que la ley a la que pertenece la norma acusada, no
se limita a regular el ejercicio profesional de los administradores
ambientales, sino que además ordena la creación de un departamento de gestión
ambiental con el fin de velar por el cumplimiento de la normatividad
respectiva, lo cual no significa que asuma por ello la naturaleza de una ley de
intervención económica.
El
bien supremo que se pretende garantizar a través de personas debidamente
capacitadas y ubicadas en las empresas que por su ámbito de acción, el
industrial, generan una mayor afectación del medio ambiente, es el de la vida, puesto que la actividad
humana contribuye a la destrucción de la biosfera, situación que conllevará
irremediablemente la desaparición de la especie humana.
5.2. En virtud de la
consagración constitucional de la actividad económica y la iniciativa privada
(Art. 333 CP), en el sentido de que son libres dentro de los límites del bien
común, la Corte ha definido la libertad económica como la facultad que tiene
toda persona de realizar actividades de carácter económico según sus
preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su
patrimonio.[20] Además, ha señalado que la libertad económica
comprende los conceptos de libertad de empresa y libertad de competencia.[21]
A
su vez la libertad de empresa, ha sido entendida por la jurisprudencia
constitucional como “aquella libertad que se reconoce a los ciudadanos para
afectar o destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la
realización  de actividades económicas para la producción e intercambio de
bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organización típicas del
mundo económico contemporáneo con vista a la obtención de un beneficio  o
ganancia. El término empresa en este contexto parece por lo tanto cubrir dos
aspectos, el inicial –la iniciativa o empresa como manifestación de la
capacidad de emprender y acometer- y el instrumental –a través de una
organización económica típica-, con abstracción de la forma jurídica (individual
o societaria) y del estatuto jurídico patrimonial y laboral.
(…)
Así las cosas, el Estado al regular la actividad
económica cuenta con facultades para establecer límites o restricciones en aras
de proteger la salubridad, la seguridad, el medio ambiente, el patrimonio
cultural de la Nación, o por razones de interés general o bien común. En
consecuencia, puede exigir licencias de funcionamiento de las empresas,
permisos urbanísticos y ambientales, licencias sanitarias, de seguridad, de
idoneidad técnica, etc., pero en principio y a título de ejemplo no podría en
desarrollo de su potestad de intervención interferir en el ámbito privado de
las empresas, es decir, en su manejo interno, en las técnicas que se deben
utilizar en la producción de los bienes y servicios, en los métodos de gestión,
pues ello atentaría contra la libertad de empresa y de iniciativa privada; pero
sí puede, desde luego, proteger los intereses sociales de los trabajadores, las
necesidades colectivas del mercado, el derecho de los consumidores y usuarios,
etc. De ahí que se haya dicho que "la autonomía de la voluntad y por tanto
de empresa ya no se proyecta sobre el mercado con la absoluta disponibilidad y
soberanía de antaño, sus limitaciones de derecho público o privado forman parte
ya del patrimonio irreversible de la cultura jurídica contemporánea. Y, en tal
sentido, no puede interpretarse que el mandato constitucional de la libertad de
empresa comporta el desmantelamiento integral de todas esas restricciones y
limitaciones.[22]” [23]
También
ha dicho la Corte que dicha libertad “se fundamenta en la libertad de
organización de los factores de producción, la cual incluye la libertad
contractual, que ejercida por el sujeto económico libre, entiende la finalidad
de que en el mercado confluya un equilibrio entre los intereses de los
distintos agentes.”[24]
Cabe
recordar que la libertad de empresa no ha sido reconocida por la
Corporación como un derecho fundamental ni como un derecho absoluto, puesto
que la Carta del 91, además de otorgarle una función social que implica
obligaciones, le ha fijado límites concretos como el interés social, el
ambiente y el patrimonio cultural de la
Nación.
Igualmente,
ha señalado la jurisprudencia constitucional[25] que la  actividad estatal de intervención en la
economía, prevista en el artículo 334 de la
Carta, es el instrumento por excelencia que permite a las autoridades lograr
la efectividad de la función social de la empresa, con la cual “se pretende
conciliar los intereses privados presentes en la actividad empresarial de los
particulares, con el interés general que está involucrado en dicha actividad en
ciertos casos (…)”.[26]
Sin
embargo, a pesar de que la libertad de empresa admite límites que se imponen
mediante la intervención en la economía por mandato del legislador con el fin
de dar cabal cumplimiento a los fines de  interés general previstos en la
Carta y no hacer nugatoria la libertad, la
Corte ha sostenido que dicha intervención debe obedecer a criterios de
razonabilidad y proporcionalidad.[27]
5.3
También ha reconocido la Corte, reiteradamente, el carácter ecológico de la
Constitución de 1991,[28] la naturaleza fundamental del derecho al medio
ambiente sano y su conexidad con el derecho fundamental a la vida (Art. 11),
que impone deberes correlativos al Estado y a los habitantes del  territorio
nacional. De tal suerte que, el sistema productivo no puede extraer recursos ni
producir desechos ilimitadamente, pues tiene como límites el interés social, el
ambiente sano y al patrimonio cultural de la nación.
En
efecto,  mientras por una parte se acepta el medio
ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas
-quienes a su vez están legitimadas para participar en las decisiones que
puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación-, por la otra se le
imponen al Estado los deberes correlativos de: (i) proteger su diversidad e
integridad, (ii) salvaguardar las riquezas naturales de la
Nación, (iii) conservar las áreas de especial importancia ecológica, (iv)
fomentar la educación ambiental, (v) planificar el manejo y aprovechamiento de
los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución, (vi) prevenir y controlar los
factores de deterioro ambiental, (vii) imponer las sanciones legales y exigir
la reparación de los daños causados al ambiente; y (viii) cooperar con otras
naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera.[29]
5.4. Dentro de este contexto debe la
Sala determinar si el artículo 8 de la Ley 1124 de 2007, que regula la
profesión de administrador ambiental, al incluir una disposición que obliga a
todas las empresas del sector industrial a crear un departamento de gestión
ambiental con el objeto de velar por el cumplimiento de la normatividad sobre
la materia, vulnera la libertad económica y la iniciativa privada, previstas en
el artículo 333 de la Constitución.
En reiteradas oportunidades
esta Corporación ha resuelto tensiones que se presentan entre los
principios  de libertad económica,  libertad de empresa, y primacía del interés
general y ha concluido que la restricción a esas libertades económicas es
constitucional, (i) si respeta el principio de reserva democrática, (ii) si la
medida no anula el derecho en sus contenidos esenciales, y (iii) si responde a
criterios de razonabilidad, en el sentido que obedece al principio de
solidaridad o a alguna de las finalidades expresamente señaladas por la
Constitución, y proporcionalidad en sentido lato.[30]
5.4.1. Frente al primer requisito tenemos que la restricción a la
libertad de empresa para que sea legítima debe ser efectuada por el legislador,
como en efecto ocurre en este caso a través de la
Ley 1124 de 2007, expedida en desarrollo de las facultades que tiene el
Congreso no sólo para exigir títulos de idoneidad cuando el ejercicio de una
determinada actividad implica un riesgo social, sino también para hacer
efectiva la obligación estatal y social de velar por la conservación y debida
protección del medio ambiente. Se cumple así con la exigencia constitucional de
que este derecho sea regulado en el foro democrático.
5.4.2. En cuanto al segundo requisito, la
Corte encuentra que no hay anulación o
desconocimiento absoluto del derecho a la libertad de empresa, porque la norma
demandada no regula totalmente la actividad empresarial, se limita a establecer
la manera como las empresas a nivel industrial deben cumplir sus obligaciones
en relación con la protección ambiental.
Si
bien la Constitución ha elevado la libertad de empresa a la calidad de principio
rector de la actividad económica, el legislador se encuentra facultado para
establecer restricciones en este campo, pues la
Constitución lo habilita para desarrollar y concretar la sanción o el límite
frente a actividades que incumplan los parámetros básicos de conducta fijados
por el Constituyente.[31] Además, la Corte recuerda que es precisamente en  el
ámbito económico en donde, el interés general prima con claridad sobre el
interés particular (arts. 1 y 58 CP.), puesto que sólo limitando, de manera
razonable y proporcional, las libertades económicas, puede el Estado contribuir
a realizar un "orden político, económico y social justo”
(preámbulo) y a hacer efectivos los llamados derechos humanos de segunda
generación o derechos prestacionales de las personas.[32]
5.4.3.
A continuación y una vez establecido que el derecho no fue anulado en sus
contenidos esenciales por la norma cuestionada, procede la
Corte a verificar si la regulación es razonable.
Al respecto, encuentra la
Sala, en primer lugar, que la medida propende por un fin constitucionalmente
legítimo como en efecto lo es, garantizar
el cumplimiento de la normatividad ambiental de la
República. Como ya se mencionó la Carta de 1991 relieva la importancia de
generar políticas y crear mecanismos encaminados a contrarrestar y prevenir los
factores de deterioro ambiental que garanticen la viabilidad de la especie. En
efecto, el daño al medio ambiente plasmado en la destrucción de los bosques, la
explotación minera, y la contaminación producida por la industria y el
transporte, entre muchos otros, destruyen la atmósfera, el agua y la tierra,
elementos esenciales para la vida humana.
En
segundo lugar, la Corte constata, prima facie, que el medio en sí mismo
considerado, crear un departamento de gestión ambiental en las empresas a nivel
industrial,  no está prohibido ni riñe con los preceptos  constitucionales.
En
tercer lugar, respecto de la relación entre el medio y el fin  escogidos por el
legislador, la Corte considera que la creación de un departamento de gestión
ambiental es un medio adecuado para alcanzar el fin buscado, dentro de la
libertad de configuración que tiene el legislador, sin desconocer que no es el
único ni considerar si es el mejor para conseguir el fin propuesto.
5.4.4. Finalmente, respecto
de la proporcionalidad de la medida, encuentra la
Sala que la norma impone una carga excesiva a todas las empresas a nivel
industrial, que no se compadece con la finalidad que se pretende alcanzar al
exigir la creación de departamentos de gestión ambiental como mecanismo para
lograr la protección del medio ambiente. El hecho de que las empresas no
cuenten con tal departamento no implica una desprotección del medio ambiente.
La efectividad del resto de la normatividad ambiental,[33] no depende de que todas las empresas estén
organizadas bajo dicho esquema.
En efecto, a pesar de que el
ordenamiento constitucional vigente consagra un modelo económico que garantiza
un amplio espacio de libertad para la actividad económica y la iniciativa
privada, dentro de los límites del bien común, la empresa, como base del
desarrollo, se encuentra sujeta a una función social que implica obligaciones
(artículos 84 y 333 CP.). Es decir, recae sobre los particulares una especial
responsabilidad en la preservación y protección del medio ambiente, cuando
quiera que con el ejercicio de la libertad de empresa se puede atentar contra
su equilibrio.
En este sentido, la
Corte ha sido enfática en señalar que la realización de la actividad económica
debe sujetarse a las normas ambientales vigentes, con el fin de mantener un
medio ambiente sano a través de un desarrollo económico sostenible, y con el
control de las autoridades ambientales:
"Las normas ambientales,
contenidas en diferentes estatutos, respetan la libertad de la actividad económica
que desarrollan los particulares, pero le imponen una serie de limitaciones y
condicionamientos a su ejercicio que tienden a hacer compatibles el desarrollo
económico sostenido con la necesidad de preservar y mantener un ambiente sano.
Dichos estatutos subordinaban el interés privado que representa la actividad
económica al interés público o social que exige la preservación del ambiente,
de tal suerte que el particular debe realizar su respectiva actividad económica
dentro de los precisos marcos que le señala la ley ambiental, los reglamentos y
las autorizaciones que debe obtener de la entidad responsable del manejo del
recurso o de su conservación.”[34]
Por
su parte, el medio previsto en la norma demandada establece una obligación en
cabeza de todas las empresas pertenecientes al sector industrial sin ninguna
consideración respecto a las características específicas del tipo de industria
al que pertenece (manufacturero, textil, metalúrgica, minerales no metálicos
como el cemento, química y derivados del petróleo, etc.), el tamaño (grandes,
medianas, pequeñas y microempresas), el capital,  la localización, el grado de
afectación del medio ambiente, la situación económica que enfrente un
determinado sector o el compromiso previo con la protección del bien que se
busca proteger plasmado en acciones concretas y efectivas.
Desde esta perspectiva, las
implicaciones y efectos de la obligación contenidos en la norma demandada
variarán significativamente entre las empresas catalogadas como grandes,
medianas o microempresas. Por ejemplo, mientras la creación de tal departamento
en una gran empresa, en principio, se podría adelantar rápida y apropiadamente
porque los recursos físicos, económicos y humanos que se requieren se pueden
solventar con cierta facilidad; en una microempresa, con una capacidad
adquisitiva restringida, el cumplimiento de tal obligación puede generar su
quiebra.
Resulta evidente que el
artículo 8 demandado no considera las diferencias entre empresas, por ejemplo,
no distingue entre las que cuentan con sistemas de administración y operación
avanzados y pueden obtener líneas de crédito y préstamos por sumas importantes
a través de instituciones financieras nacionales o internacionales con relativa
facilidad, y aquellas en las que los asuntos relacionados con la
administración, producción y ventas son elementales y reducidos, y tienen un
acceso limitado al sector financiero; así como tampoco lo hace respecto de las
que poseen áreas o departamentos convenientemente estructurados con funciones,
sistemas y procedimientos estandarizados que efectivamente protegen el medio
ambiente, y las que cuentan con sistemas de fabricación prácticamente
artesanales.
Se tiene en consecuencia una
disposición en la que tanto el medio elegido por el legislador como el fin que
pretende alcanzar son compatibles con la
Constitución, que además, en principio es adecuada para lograr el fin
propuesto, es decir, que es razonable, pero que genera una carga
desproporcionada a ciertas empresas, particularmente a las pequeñas empresas y
a las microempresas[35] que, por una parte, produciría la vulneración del
derecho a la libre empresa, y por otra, impediría la realización de los
objetivos trazados en la Ley 590 de 2000, modificada por la
Ley 905 de 2004, expedida para promover el desarrollo de las micro, pequeñas y
medianas empresas, teniendo en cuenta que la estructura empresarial colombiana
está conformada principalmente por este tipo de empresas, que constituyen en la
actualidad una de las principales fuentes de empleo.[36]
Todo esto, sin desconocer
que debe resaltarse la responsabilidad social que compete a todas las empresas,
en la protección del medio ambiente. La circunstancia de su tamaño, no exonera
a ninguna empresa dedicada a la actividad industrial del cumplimiento de las normas
ambientales, por ende las pequeñas empresas que con su actividad puedan
impactar el entorno natural quedan sujetas al deber de solicitar las licencias
que haya a lugar y a los controles correspondientes.
Sin embargo, no desconoce la
Corte que la norma podría cumplir una finalidad constitucionalmente importante
en aras de alcanzar la efectividad de las normas que protegen el medio
ambiente, en particular, en relación con las grandes y medianas empresas a
nivel industrial. En esa medida, y en aplicación del principio de conservación del derecho
según el cual los tribunales
constitucionales tienen la obligación de mantener al máximo las disposiciones
normativas o leyes emanadas del Legislador,[37] la
Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “todas” y
condicionará la exequibilidad del resto de la disposición en el sentido de que
la obligatoriedad de crear un departamento de gestión ambiental no se aplica a
las micro y pequeñas empresas a nivel industrial,[38] dado el impacto desproporcionado que tal
exigencia tendría sobre ellas.
VII.       DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE, la expresión “todas”
contenida en el artículo 8 de la Ley 1124 de 2007 y declarar EXEQUIBLE
el resto de la disposición, por los cargos analizados en esta sentencia, en el
entendido de que la
obligatoriedad de crear un departamento de gestión ambiental no se aplica a las
micro y pequeñas empresas a nivel industrial,
en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente en comisión.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente con permiso
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Son todas aquellas actividades económicas establecidas en la
Clasificación Industrial Internacional Uniforme de todas las Actividades
Económicas, CIIU, adoptado por el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística, DANE, mediante Resolución 56 de 1998 y modificada por la
Resolución 300 de 2005.
[2] Diario Oficial No. 45.519 del 22 de enero de
2007, p. 11.
[3] La Corte ha señalado claramente que un vicio por desconocimiento del
principio de unidad de materia  tiene carácter sustancial y, por tanto, “no es
subsanable” (SC-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); y “por ende la
acción contra una norma legal por violar el artículo 158 de la
Carta no caduca” (SC-531 de 1995. MP. Alejandro Martínez Caballero). Ver
además las sentencias C-256 de 1998 (MP. Fabio Morón Díaz), C-006 de 2001 (MP.
Eduardo Montealegre Lynett), C-501 de 2001 (Jaime Córdoba Triviño), C-120 de
2006 (MP. Alfredo Beltrán Sierra), C-506 de 2006 (MP. Clara Inés Vargas
Hernández), C-211 de 2007 (MP. Álvaro Tafur Galvis), C-214 de 2007 (MP. Álvaro
Tafur Galvis) y C-230 de 2008 (Rodrigo Escobar Gil).
[4] Ver entre otras las sentencias C-025 de 1993
(MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-407 de 1994 (MP. Alejandro Martínez
Caballero), C-523 de 1995 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa), C-531 de 1995 (MP.
Alejandro Martínez Caballero), y C-501 de 2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[5]  El principio de unidad de materia está protegido
constitucionalmente en los artículos 158 y 169 de la
Carta, en los cuales se dispone, respectivamente, que "todo proyecto
de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella" y que "el
título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido".
[6] Sobre el punto se pueden consultar las Sentencias C-540 de 2001 (MP.
Jaime Córdoba Triviño), C-579 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), C-1114 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño), C-245 de 2004 (MP. Clara
Inés Vargas Hernández), y C-460 de 2004 (MP. Alfredo Beltrán Sierra).
[7] Sentencia C-501 de 2001. MP. Jaime Córdoba Triviño.
[8] Ver Sentencias C-992 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil) y  C-1025 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[9] Sentencia C-501 de 2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño). En este caso la
Corte consideró que no se desconocía el principio de unidad de materia, al
incluir en la Ley 510 de 1999 (sobre sistema financiero y asegurador, mercado
público de valores y Superinten­dencias Bancaria y de Valores), una norma
(parágrafo 3º, artículo 52) que reforma una disposición de otra ley (artículo
148 de la Ley 446 de 1998), con el fin de extender la competencia de la Superintendencia de Indus­tria y Comercio, en ejercicio excepcional de funciones judiciales.
Esta jurisprudencia ya había sido reiterada en la sentencia C-540 de 2001 (MP.
Jaime Córdoba Triviño). En este último caso, la
Corte estableció que el demandante tiene la carga de señalar cuál o cuáles son
las partes que no tienen relación alguna con la materia central de la ley.
[10] Sentencia C-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[11] Ver: Sentencia C-618 de 2002 (MP. Manuel
José Cepeda Espinosa). En esta providencia trajo como ejemplo los temas
de las pensiones y de la salud, que dada su interdependencia pueden permitir
una regulación unificada. Dijo la Corte: “Así pues, el hecho de que
usualmente temas como las pensiones hayan hecho parte de la legislación laboral
o temas como la salud hayan sido regulados en leyes específicas independientes,
en ningún caso constituyen una barrera al legislador para crear, por ejemplo,
un Código Social en el que integre todas las normas que regulan la seguridad
social. La estructura que el legislador quiera otorgarle al sistema normativo
hace parte esencial de los debates de técnica legislativa que se surten en el
seno del Congreso, con relación a cuál es la mejor forma de regular un tema,
pues el cumplimiento y eficacia de una ley no sólo depende del contenido
material de las normas que la componen, también obedece a la forma como éstas
hayan sido organizadas para que sean medios idóneos para lograr los fines de
política pública que guían al legislador. En virtud del principio de unidad de
materia no puede socavarse la potestad que tiene el legislador para crear y
reinventar instrumentos normativos que sirven para organizar un sistema
jurídico. Lo contrario implica aceptar que las facultades creadas y definidas
por el constituyente, como la potestad de configuración del legislador,
encuentran un límite en la tradición, que lo ataría al pasado, o en una teoría
sobre el ordenamiento jurídico ideal, que no aparece por ninguna parte en la Constitución.”
[12] Sentencia C-501 de 2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño). Reiterada, entre
otras, en la Sentencia C-460 de 2004 (MP. Alfredo Beltrán Sierra).
[13] Sentencia C-501 de 2001. MP. Jaime Córdoba Triviño.
[14] Ver Gacetas del Congreso Nos. 219 de 2006, 331 de 2006, 434 de 2006 y
649 de 2006.
[15] Conforme a la
Constitución Política, el medio ambiente es un derecho constitucional
fundamental para todos los individuos de la especie humana y el Estado está
obligado a velar por su conservación y debida protección, procurando que el desarrollo
económico y social sea compatible con las políticas que buscan salvaguardar las
riquezas naturales de la Nación. Ver Sentencia C-671 de 2001 (MP. Jaime Araújo
Rentería).
[16] Gaceta del Congreso 331, viernes 1 de
septiembre de 2006, p. 25.
[17] “El anterior examen sugiere la siguiente pregunta: ¿qué debe
entenderse por “riesgo social”, para efectos de  autorizar la intervención del
Estado en el ejercicio de actividades lícitas? La respuesta a este interrogante
no es sencilla, pues es posible interpretar esa expresión, en forma amplia o
restringida. La jurisprudencia constitucional ha considerado que el Legislador
está facultado para limitar el derecho a ejercer un oficio pero sólo en
aquellos casos en donde es indispensable la inspección y vigilancia estatal, o
es necesaria la imposición de servicios sociales obligatorios. En particular,
la reglamentación de un oficio está centrada en la protección a la colectividad
contra un riesgo producido por el ejercicio de una determinada actividad. (…)
Por consiguiente, para esta Corporación el concepto de riesgo social sólo puede
interpretarse en un sentido más restrictivo, pues la profesionalización de una
actividad busca hacer efectiva la garantía de derechos de terceros frente a las
impericias profesionales. Por ende, el concepto de riesgo social no se refiere
a la protección constitucional contra contingencias individuales eventuales
sino al amparo del interés general, esto es, a la defensa y salvaguarda de
intereses colectivos que se materializan en la protección de los derechos
constitucionales de los posibles usuarios del servicio.” Ver Sentencias C-964
de 1999 (MP. Alejandro Martínez Caballero) y C-191 de 2005 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[18] Para que esto ocurra, el riesgo debe: (i)
ser claro; (ii) afectar o poner en peligro el interés general y los derechos
constitucionales fundamentales; (iii) poder ser conjurado o disminuido de modo
sustantivo mediante una formación académica específica. Solo bajo estos
supuestos opera lo consignado en el artículo 26 superior cuando señala que “las
ocupaciones, artes u oficios que no exijan formación académica son de libre
ejercicio, salvo aquellas que impliquen riesgo social. Ver Sentencia C-193
de 2006. MP. Humberto Sierra Porto.
[19] Sentencia C-302 de 1999. MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[20] Sentencia T-425 de 1992. MP. Ciro Angarita Barón.
[21] Sentencia C-616 de 2001.
MP. Rodrigo Escobar Gil.
[22] Constitución y Sistema Económico. Martin Bassols Coma; Tecnos, 1988.
[23] Sentencia C-524 de 1995. MP. Carlos Gaviria Díaz.
[24] Sentencia C-615 de 2002.
MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[25] Ibíd.
[26] Ibid.
[27] Sentencias C- 616 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil) y C-398 de 1995
(MP. José Gregorio Hernández).
[28] En la sentencia C-944 de 2008 (MP. Nilson
Pinilla Pinilla), la Corte sostuvo: “Frente a las motivaciones y
objetivos de este convenio viene al caso evocar la gran importancia que la
Constitución de 1991 le confirió a los temas ambientales, al punto de haber
sido doctrinalmente catalogada como una Constitución ecológica. A este respecto
es pertinente recordar los siguientes aspectos, contenidos en distintas
cláusulas constitucionales:
(1) la obligación del
Estado y de todas las personas de proteger las riquezas culturales y naturales
de la Nación (art. 8°); (2) la naturaleza de servicios públicos a cargo del
Estado que se asigna a la salud y el saneamiento ambiental (art. 49); (3) la
función ecológica, como un elemento inherente al concepto de función social de
la propiedad privada (art. 58); (4) la necesidad de considerar la eventualidad
de las calamidades ambientales dentro de las variables que las normas sobre
crédito agropecuario deben tener en cuenta (art. 66); (5) inclusión de la
protección al medio ambiente como uno de los objetivos de la educación (art.
67); (6) el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, la
participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo, y el
deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar
las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el
logro efectivo de estos fines (art. 79); (7) la obligación del Estado de
planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución, prevenir los factores de deterioro ambiental y cooperar con las
naciones vecinas en la protección de los ecosistemas situados en zonas
fronterizas (art. 80); (8) la prohibición existente en relación con el ingreso
al país de residuos nucleares y desechos tóxicos (art. 81); (9) el deber que el
Estado tiene en relación con la defensa del espacio público y su destinación al
uso común (art. 82); (10) la procedencia de las acciones de cumplimiento y
populares para proteger el derecho a gozar de un medio ambiente sano (arts. 87
y 88); (8) el deber de la persona y del ciudadano de proteger los recursos
culturales y naturales del país y de velar por la conservación de un ambiente
sano (art. 95, num. 8°); (11) la función congresual de reglamentar, mediante la
expedición de leyes, la creación y funcionamiento de corporaciones autónomas
regionales (art. 150, num. 7°); (12) la perturbación del orden ecológico como
razón que justifica la declaratoria del estado de emergencia y el consiguiente
uso de facultades legislativas (art. 215); (13) el deber del Estado de promover
la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional (art.
226); (14) la inclusión del tema ambiental dentro de los objetivos del control
fiscal, manifestada en la necesidad de valorar los costos ambientales generados
por la gestión pública (art. 267, num. 3°) y en la obligación de que el
Contralor General presente al Congreso un informe anual sobre el estado de los
recursos naturales y el medio ambiente (art. 268, num. 7°); (15) la función
asignada al Procurador General de la
Nación de defender los intereses colectivos, y en especial el ambiente (art.
277, num. 4°); (16) la posibilidad de que los departamentos y municipios
ubicados en zonas limítrofes adelanten, junto con sus entidades homólogas de
los países vecinos, programas de cooperación e integración dirigidos, entre
otros objetivos, a la preservación del medio ambiente (art. 289); (17) la
competencia que tienen las asambleas departamentales para regular, por medio de
ordenanzas, temas relacionados con el ambiente (art. 300, num. 2°); (18) la
consideración de las circunstancias ecológicas como criterio para la asignación
de competencias administrativas especiales a los departamentos (art. 302); (19)
el régimen especial previsto para el departamento archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, uno de cuyos objetivos es la preservación del
ambiente y de los recursos naturales del archipiélago (art. 310); (20) la
competencia de los concejos municipales para dictar normas relacionadas con el
control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del
municipio (art. 313, num. 9°); (21) la asignación mediante ley de un porcentaje
de los impuestos municipales sobre la propiedad inmueble a las entidades
encargadas del manejo y conservación del ambiente (art. 317); (22) las
funciones que se atribuyen a los territorios indígenas con respecto a
vigilancia sobre los usos del suelo y la preservación de los recursos naturales
(art. 330, num. 1° y 5°); (23) la creación de la
Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la
Magdalena, la cual tiene dentro de sus objetivos el aprovechamiento y
preservación del ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales
renovables (art. 331); (24) la regla conforme a la cual el Estado es
propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin
perjuicio de los derechos adquiridos (art. 332); (25) la posibilidad de
limitar, mediante la expedición de leyes, el alcance de la libertad económica,
cuando así lo exija el interés social, el ambiente y/o el patrimonio cultural
de la Nación (art. 333); (26) la posibilidad de que el Estado intervenga, por
mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales y el uso del
suelo, así como en la producción, distribución, utilización y consumo de
bienes, y en los servicios públicos y privados, siendo la preservación de un
ambiente sano uno de los objetivos posibles de dicha intervención (art. 334); (27)
la necesidad de incluir las políticas ambientales como uno de los elementos
esenciales del Plan Nacional de Desarrollo que cuatrienalmente debe expedirse
(arts. 339 y 340); (28) el señalamiento de la preservación del ambiente como
una de las posibles destinaciones de los recursos del Fondo Nacional de
Regalías (art. 361); (29) la inclusión del saneamiento ambiental como uno de
los objetivos fundamentales de la actividad del Estado (art. 366).” Ver
también, las sentencias C-411 de 1992 (Alejandro Martínez Caballero), C-245 de
2004 (MP. Clara Inés Vargas Hernández) y C-150 de 2005 (Jaime Araújo Rentería).
[29] Sentencia C-431 de 2000. MP. Vladimiro Naranjo Mesa.
[30] La Corporación ha concluido que la restricción a esas
libertades económicas es constitucional: “si (i) se llevó
a cabo por ministerio de la ley;  (ii) respeta el “núcleo esencial” de la
libertad de empresa; (iii) obedece al principio de solidaridad o a alguna de
las finalidades expresamente señalada por la
Constitución; y (iv) responde a criterios de razonabilidad y proporcionalidad
en sentido lato.” Ver: Sentencia C-577 de 2005.
MP. Humberto Sierra Porto.
[31] Sentencia T-125 de 1994. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[32] Sentencia C-265 de 1994. MP. Alejandro Martínez Caballero.
[33] En
materia de protección ambiental se pueden citar entre otras las siguientes
disposiciones: Ley 2 de 1959 (reserva forestal y protección de suelos y
agua), Ley 23 de 1973 (protección y control de la
contaminación del aire, el agua y el suelo), Decreto Ley 2811 de 1974 (Código
Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio
Ambiente), Decreto 877 de 1976 (áreas de reservas forestales),
Decreto 622 de 1977 (parques nacionales naturales), Decreto
1449 de 1977 (conservación y protección de aguas, bosques, fauna terrestre y
acuática), Decreto 1541 de 1978 (aguas continentales, material de arrastre y
control de vertimientos), Decreto-Ley 1608 de 1978 (preservación,
conservación, restauración y fomento de la fauna silvestre), Decreto 1681 de
1978 (manejo y control de recursos hidrobiológicos y del medio ambiente),
Decreto 1715 de 1978 (protección del paisaje), Ley 9 de 1979
(Código Sanitario Nacional), decretos 1875 y 1876 de 1979 (contaminación
marina), Decreto 2857 de 1981 (Ordenación y protección de cuencas
hidrográficas), Decreto 02 de 1982 (disposiciones sanitarias
sobre emisiones atmosféricas); Decreto 1594 de 1984 (vertimiento de residuos
líquidos), Ley 29 de 1986 (áreas de reserva forestal protectora), Decreto 79 de
1986 (Conservación y protección del recurso agua), Ley
84 de 1989 (Estatuto nacional de protección de los animales),  Ley 430 de 1998
(desechos peligrosos), Decreto 2655 de 1988 (Código de Minas), Decreto 2462 de
1989 (explotación de materiales de construcción), Ley 13 de 1990 (Estatuto
general de pesca), Ley 99 de 1993 (ley del medio ambiente), Decreto 2721
de 1991(manejo, transporte, descargue y almacenamiento de productos químicos en
puertos), Decreto 1753 de 1994 y Decreto 2150 de 1995
(licencia ambiental), Ley 299 de 1995 (protección de la flora colombiana),
Decreto 948 de 1995 (protección y control de la calidad del aire), Decreto 605
de 1996 (manejo, transporte y disposición final de residuos sólidos), Ley 373 de 1997 (uso eficiente y ahorro del agua), Ley 388 de 1997 y Decreto 150 de 1999 (usos del suelo), Ley 430
de 1998 (desechos peligrosos), Decreto 3102 de 1998 (instalación de
equipos de bajo consumo de agua), Ley 491 de 1999 (seguro
ecológico y delitos contra los recursos naturales y el ambiente); Decreto 321
de 1999 (plan nacional de contingencias contra derrame e hidrocarburos,
derivados y sustancias nocivas), Decreto 1713 de 2002
(disposición final de residuos sólidos), Decreto 4688 de 2005 (actividades de
caza comercial), y Decreto 3600 de 2007 (ordenamiento del suelo rural).
[34] Se pueden consultar las sentencias C-624 de 1998
(MP. Alejandro Martínez Caballero), T-046 de 1999 (MP. Hernando
Herrera Vergara) y T-1527 de 2000 (MP. Alfredo Beltrán Sierra).
[35] La Ley 590 de 2000, modificada por la
Ley 905 de 2004, que tiene por objeto promover el desarrollo integral
de las micro, pequeñas y medianas empresas (PYME) en consideración a sus
aptitudes para la generación de empleo, el desarrollo regional, la integración
entre sectores económicos y el aprovechamiento productivo de pequeños
capitales, ha efectuado la siguiente caracterización: a) Microempresa:
personal no superior a 10 trabajadores con activos totales inferiores a 501 salarios mínimos mensuales legales vigentes. b) Pequeña Empresa: personal entre 11 y 50 trabajadores con
activos totales    mayores a 501 y menores a 5.001 salarios
mínimos mensuales legales vigentes. c) Mediana: personal entre 51
y 200 trabajadores con activos totales entre 5.001 y 15.000 salarios mínimos
mensuales legales vigentes.
[36] “Según el censo general de 2005, la estructura empresarial
colombiana está conformada principalmente por microempresas y pymes, las cuales
en su conjunto son la principal fuente de empleo del país.” En DNP. Conpes 3484 de agosto 13 de 2007. Política Nacional para
la transformación productiva y la promoción de las micro, pequeñas y medianas empresas: un esfuerzo público-privado. 54° Congreso Nacional de la
Pyme 2007, p. 1. De otra parte, para la
Acopi, las micro, pequeña y mediana empresa industrial “en el panorama
empresarial colombiano, representan el 96.4% de los establecimientos,
aproximadamente el 63% del empleo; el 45% de la producción manufacturera, el 40% de los salarios y el 37% del valor agregado. Son más de
650.000 empresarios cotizando en el sistema de seguridad social.” Su
distribución geográfica sigue la misma tendencia del total de  la
industria manufacturera y reúne prácticamente el 70% en los cuatro (4)
principales centros productivos: Cundinamarca–Bogotá, Antioquia,
Valle y Atlántico. El desarrollo sectorial de las PYMES, se encuentra
concentrado en aquellos segmentos basados en el aprovechamiento de los recursos
naturales, tanto de origen agropecuario  como minero. Este grupo de
sectores representa el 71% de la producción industrial, siendo los principales:
alimentos, cuero y calzado, muebles y madera, textil y confecciones, artes
gráficas, plástico y químico, metalúrgico y metalmecánico, autopartes y
minerales no metálicos. Ver: www.acopi.org.co.
[37]
En la Sentencia C-089 de 1994 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), esta Corporación
expresó “los tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar al
máximo las disposiciones emanadas del legislador, en virtud del respeto al
principio democrático”. Sobre este principio ver también, entre otras, las
sentencias C-100 de 1996 (MP. Alejandro Martínez caballero), C-273 de 1999 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz), C-995 de 2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño), C-1153 de
2005 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra),  y C-038 de 2006 (MP. Humberto Antonio
Sierra Porto).
[38] La definición de micro y pequeñas empresas se encuentra en el artículo
2 de la Ley 905 de
2004. Por ellas se entiende: (i) microempresas - aquellas que tienen entre 1 y
10 empleados y activos entre 0 y 500 salarios mínimos legales mensuales
vigentes; (ii) pequeñas empresas -aquellas que tienen entre 11 y 50 empleados y
activos entre 500 y 5000 salarios mínimos legales mensuales vigentes.