T-073-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-073/94
ACCION DE TUTELA-Improcedencia/JURISDICCION CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA
No sirve la acción
de tutela para invadir las esferas de las competencias administrativas de la
rama ejecutiva del poder público, ni para provocar que ella adopte decisiones
ordinarias como la resolución de una situación administrativa de un servidor
público, o sobre las condiciones de acceso o de retiro de funcionarios de libre
nombramiento y remoción. No es del caso, pues, que en estas materias se utilice
la acción de tutela para que se produzca una resolución de insubsistencia o de
traslado o de nombramiento, ni el reconocimiento de salarios o de cualquier
remuneración no recibida ni percibida.
DERECHO DE
PETICION-Pronta Resolución
El derecho de
petición es de tal importancia en nuestro ordenamiento jurídico, que la
administración pública tiene que dar pronta respuesta a las peticiones elevadas
por los interesados en los términos establecidos por el Código Contencioso
Administrativo, so pena de ser obligada a ello por vía de la acción de tutela;
obviamente no se puede llegar a sustituir las competencias legales de los funcionarios
ni los límites jurídicos de sus deberes.
REF.: Expediente
No. T-22530
Derecho al
trabajo.
Derecho de
petición.
Actor:
MANUEL JAIME
GUERRERO PAZ
Magistrados:
Dr. FABIO MORON DIAZ
-Ponente-
Dr. JORGE ARANGO
MEJIA
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., febrero veintitrés (23) de mil novecientos noventa y cuatro  (1994).
La Sala de Revisión
en asuntos de tutela, integrada por los Honorables Magistrados JORGE ARANGO
MEJIA, VLADIMIRO NARANJO MESA Y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, previo estudio del Magistrado Ponente,
resuelve sobre las sentencias relacionadas con la acción de la referencia,
proferidas en primera instancia por el Juzgado Veinte Civil del Circuito de
Santafé de Bogotá el 16 de agosto de 1993 y por el Tribunal Superior del
Distrito Superior de Santafé de Bogotá, en segunda instancia, el 6 de
septiembre del mismo año
I.    A N T E C E D E N T E S
A. La Petición
1.  Mediante escrito
presentado el día 30 de agosto de 1993, el General (r) JAIME GUERRERO PAZ,
presentó ante el  Juez Civil del Circuito (Reparto) de Santafé de Bogotá D.C.,
la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución a fin de
obtener protección judicial a sus derechos constitucionales fundamentales al
trabajo y de petición, para que se ordene a la Ministra de Relaciones
Exteriores NOHEMI SANIN POSADA, que resuelva  la situación creada con el
Decreto 1562 de fecha junio 19 de 1991  y que dé respuesta a las solicitudes
allí elevadas dirigidas a obtener una resolución sobre su situación laboral.
2. Los fundamentos
de hecho y de derecho que señala el peticionario como causa de la acción
impetrada se resumen como sigue:
a) El accionante
JAIME GUERRERO PAZ, fué nombrado como Embajador Extraordinario y
Plenipotenciario de la República de Colombia,  ante República de Polonia en
agosto de 1989.
b)  Afirma el
peticionario que encontrándose en ejercicio de su cargo como Embajador
Extraordinario y Plenipotenciario de la República de Colombia ante el Gobierno
de la República de Polonia, el Presidente de la República designó al doctor
Carlos Bula Camacho, en su remplazo, y  ordenó que se trasladará a otro cargo
al General MANUEL JAIME GUERRERO PAZ. El correspondiente decreto lleva el
número 1562 del 19 de junio de 1991 y aparece publicado en el Diario Oficial
número 39.870 del 20 de junio del mismo año.
c)  Considera el
accionante que el decreto antes relacionado, lo ha colocado en una situación
laboral vaga e indefinida  al haberlo trasladado a un cargo que hasta la fecha
no se ha establecido; indica que sin que se haya producido la designación del
lugar de traslado continúa vinculado al Ministerio de Relaciones Exteriores como
funcionario público y sometido al régimen de inhabilidades e incompatibilidades
sin beneficio alguno. Destaca que se le ofrecieron varios destinos, pero en fin
de cuentas no se produjo traslado alguno quedando a la deriva, pues estaba
vinculado a la administración pero sin cargo alguno.
d) El General MANUEL
JAIME GUERRERO PAZ ha elevado en varias oportunidades solicitudes ante el
Ministerio de Relaciones Exteriores con la finalidad de que se defina su
situación laboral sin  que se haya obtenido resolución alguna, vulnerando en
esta forma su derecho fundamental de petición.
B.  PRIMERA
INSTANCIA
El Juzgado Veinte
Civil del Circuito  de Santafé de Bogotá, mediante sentencia de Agosto 17 de
1994, dentro de los términos constitucionales y legales, resolvió "
denegar parcialmente acción de tutela que instauró el ciudadano MANUEL JAIME
GUERRERO PAZ, en contra del Ministerio de Relaciones Exteriores....";
además, decidió  "Acceder a tutelar el derecho de petición que consagra en
el artículo 23 de la Constitución Nacional, en el sentido de ordenar al
Ministerio de Relaciones Exteriores, por intermedio de su Ministro, Dra. NOHEMI
SANIN, para que en el término de 48 horas, contadas a partir del recibo del
oficio respectivo, ponga en conocimiento del citado ciudadano el concepto por
medio del cual, se da respuesta a la petición por él elevada, conceptuando
sobre la situación laboral o de vínculo que éste tiene con el Ministerio, o en
su defecto, dé respuesta a la petición, en la forma autónoma, en la que se
establezca la vinculación o no de ese ciudadano."
La sentencia
fundamenta su decisión en las consideraciones que se resumen , así:
-  La acción de
tutela no es  el  mecanismo idóneo para que el petente pueda obtener sus
pretensiones, sino la acción ordinaria administrativa laboral, que se instaura
ante las autoridades judiciales pertinentes."  En consecuencia existiendo
otro mecanismo judicial para obtener la protección de su derecho al trabajo, la
presente acción no cumple con los presupuestos para su procedencia.
- Advierte el
juzgador que "No puede decirse que por el hecho de que una autoridad no le
asigna un empleo o una determinada función a un ciudadano, se le está violando
el derecho al trabajo, pues la vinculación de una persona a un determinado
cargo o función pública, está sujeta exclusivamente a la voluntad de la
administración, a la necesidad del servicio y a la vacancia que se
presente..."
Además, indica que
el cargo que venía ocupando el peticionario como Embajador,  es una cargo de
libre nombramiento y remoción del Presidente de la República, y no exige una
vez declarada la remoción o insubsistencia, que el Presidente deba seguir
teniendo vinculada a  la persona con la administración. A pesar de lo anterior
"al petente se le ofreció un nuevo cargo, el que no aceptó por cuestiones
personales y morales, actitud ésta que de contera implica que quedó
desvinculado de la Administración, pues no se trataba de un funcionario de
carrera diplomática.."
- Respecto al
derecho de petición, se considera por el juzgado que las diferentes solicitudes
elevadas por el accionante, fueron satisfechas por el Ministerio de Relaciones
Exteriores;  sin embargo, la inconformidad está en que la comunicación o
petición que se ha venido presentando desde 1991 ante el Ministerio, es para
que éste determine la situación laboral del ciudadano Guerrero Paz, sin que
hasta el momento se le haya dado respuesta concreta. La omisión en que incurre
el Ministerio no tiene justificación alguna, y vulnera en esta forma el derecho
fundamental de petición, el cual debe ser objeto de acción de tutela.
C.   IMPUGNACION
El General MANUEL
JAIME GUERRERO, mediante escrito presentado el 27 de agosto de 1993, presenta
impugnación contra el fallo anterior, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
- Afirma el
peticionario que el Juzgado incurrió en indebida interpretación de la demanda,
en razón a que "en ningún momento solicité que se me nombrara en otro
cargo, ni que me trasladaran a otro, lo que pedí claramente y sin lugar a duda,
fué que me resolvieran o definieran mi situación laboral con la misma
administración, habida cuenta de que el Decreto 1562 del 91 no me
desvinculaba."
-  Indica el
peticionario que "no se puede pensar en la forma como lo hace el Juzgado
de primera instancia que, como no acepté un ofrecimiento anterior, hecho el 18
de junio de 1991, automáticamente quede desvinculado", pues tal
interpretación lleva a establecer que existen actos administrativos que
resuelven situaciones particulares que no requieren notificación.
- Afirma el
peticionario que en su caso particular y para acudir a la  Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, se requiere la existencia de un acto administrativo
que resuelva su situación particular, el cual no se ha expedido, si se tiene en
cuenta que el último acto administrativo fué el contenido en el decreto 1562 de
1991, "que consistió en nombrar a otra persona en el cargo de Embajador de
Colombia ante Polonia y que ordenó que yo pasara a otro cargo". No existe
un acto administrativo que lo declare insubsistente,  ni se le ha notificado.
- Adicionalmente
manifiesta el General (r) MANUEL JAIME GUERRERO PAZ, que no tiene un derecho
adquirido para ser designado en otro cargo, "y tampoco lo ha pretendido ni
solicitado ni siquiera insinuado, pero en cambio si tengo derecho adquirido o
situación jurídica concreta a que se le resuelva mi situación laboral, a que se
me declare insubsistencia, si así lo quiere la administración, y a que no se me
deje ad-infinitum en una situación limbo de seguir siendo empleado público, sin
funciones ni cargo concreto."
C.   SEGUNDA
INSTANCIA
Mediante sentencia
de Septiembre 6 de 1993, la Sala Civil del Tribunal Superior de Santafe de
Bogotá, resuelve sobre la impugnación  presentada por el General MANUEL JAIME
GUERRERO PAZ,  "CONFIRMANDO íntegramente la decisión de la primera
instancia, proferida por el señor Juez Veinte Civil del Circuito, en el asunto
de la referencia, el día diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y
tres."  La decisión anterior previas las siguientes consideraciones:
- Para concepto de
la sala,  el decreto 1562 de 1991, expedido por el Presidente de la República
en ejercicio de su facultad nominadora, "contiene un nombramiento en favor
del Doctor Carlos Bula Camacho y la consecuente insubsistencia del entonces
titular del cargo, hoy impugnante. Ello al tenor de lo dispuesto en el inciso
segundo del artículo 107 del decreto 1950 de 1973"..  De acuerdo con lo
anterior, se puede establecer que el decreto 1562 de 1991, " no contiene
el acto administrativo condición de traslado o nombramiento a favor del general
(R) Guerrero Paz, pues no determina situación legal, estatutaria o reglamentaria
en la que lo coloca."
- Considera el
Tribunal que la expresión "a quien se traslada a otro cargo" no
surte ningún efecto jurídico, queda únicamente la designación del Doctor Bula
en el cargo de Embajador Extraordinario, acto administrativo que no vulnera
derecho fundamental alguno.  Se trata de un "acto - condición",
"los cuales no requieren notificación personal para producir efectos, pues
la misma solamente es imperativa para los actos administrativos que ponen fin a
actuaciones administrativas.  Los actos condición son objeto solamente de
comunicación, la que se estableció en el expediente, recibió en oportunidad el
General Guerrero Paz."
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Primera. La
Competencia
Esta Sala de la Corte Constitucional es
competente para conocer de la revisión de las sentencias de la referencia, en
atención a lo dispuesto por los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral  9 de
la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36
del Decreto 2591 de 1991; además, este examen se hace por virtud de la
selección que de dicho acto practicó la Sala correspondiente y del reparto que
se verificó en la forma señalada por el Reglamento de esta Corporación.
Segunda.    La
Materia Objeto de las Actuaciones
A.  Se advierte que
la Corte Constitucional seleccionó el asunto de la referencia para reiterar, en
este caso, las consideraciones que indican que de conformidad con lo
establecido por el artículo 86 de la Constitución en concordancia con los
decretos 2067 de 1991 y 306 de 1992, la acción de tutela no procede para
resolver eventuales conflictos judiciales contencioso administrativos de
contenido patrimonial entre la administración y sus servidores; además la Corte
quiere destacar que esta vía judicial específica prevista en la Carta de 1991
no está prevista para sustituir a las instancias judiciales en el ejercicio de
sus competencias, ni para evadir la vigencia de las reglas que aseguran el
control judicial del funcionamiento de la administración pública.
Tampoco sirve la
acción de tutela para invadir las esferas de las competencias administrativas
de la rama ejecutiva del poder público, ni para provocar que ella adopte
decisiones ordinarias como la resolución de una situación administrativa de un
servidor público, o sobre las condiciones de acceso o de retiro de funcionarios
de libre nombramiento y remoción. No es del caso, pues, que en estas materias
se utilice la acción de tutela para que se produzca una resolución de insubsistencia
o de traslado o de nombramiento, ni el reconocimiento de salarios o de
cualquier remuneración no recibida ni percibida.
Dichos fines son
incompatibles con la naturaleza residual de la acción de tutela y en el
presente asunto resulta claro que lo que se pretende es provocar una actuación
administrativa con consecuencias patrimoniales evidentes, que resuelva
anticipadamente sobre un asunto litigioso; esto en verdad conduciría a evadir
el camino judicial que se debe adelantar para resolver los eventuales
conflictos generados en desarrollo de vínculos anteriores entre un servidor
público y la administración a la que estuvo vinculado.
En efecto, es claro
que en este asunto se pretende debatir una cuestión litigiosa, surgida en el
desarrollo de unos vínculos de derecho administrativo entre una persona que se
desempeñaba dentro los más altos cuadros de la administración y un acto
administrativo por el cual se decretan unos movimientos de personal.
Por otra parte, la
Corte comparte parcialmente las consideraciones de los despachos de instancia,
ya que coincide con ambos en la improcedencia de la petición de amparo
constitucional del derecho al trabajo y en la procedencia de la tutela al
derecho de petición, ya que el Ministerio de Relaciones Exteriores debió
responder en la oportunidad legal a las solicitudes de información que en
ejercicio del Derecho de Petición elevó el interesado, ahora peticionario en la
acción de la referencia; empero cabe advertir que la petición debía atenderse,
cualquiera fuese el sentido de la respuesta, pero dándole atención oportuna,
tal y como lo establece la Constitución Nacional. La administración no estuvo
ni puede ser obligada a producir actos administrativos de naturaleza laboral en
respuesta al derecho de petición, menos en el caso de que se trata, pues es de
su competencia nombrar y remover libremente a los embajadores de la república
de entre personal no vinculado a la Carrera Diplomática. Pero si está obligada
a dar pronta respuesta a la solicitud de información sobre las consideraciones
de la entidad respecto de los hechos planteados por el peticionario, que
invocaba el derecho de petición del artículo 23 de la Carta Política. Este
derecho es de tal importancia en nuestro ordenamiento jurídico, que la
administración pública tiene que dar pronta respuesta a las peticiones elevadas
por los interesados en los términos establecidos por el Código Contencioso
Administrativo, so pena de ser obligada a ello por vía de la acción de tutela;
obviamente no se puede llegar a sustituir las competencias legales de los
funcionarios ni los límites jurídicos de sus deberes.
Es evidente que en
el peticionario existe una notoria inconformidad en el modo como la
administración dispuso sustituirlo en las funciones para las cuales había sido
designado y que desempeñaba en el exterior,  pero ésta no produce violación
directa de ningún derecho constitucional fundamental que deba remediarse por
vía de la acción de tutela; se observa que  la actuación del Presidente de la
República vertida en el Decreto 1562 de 1991, puede ser impugnada plenamente
ante la jurisdicción contencioso administrativa, y si es del caso reclamarse
las reparaciones y las consecuencias patrimoniales respectivas.
Además de lo
apreciado en el expediente administrativo de la Hoja de Vida del peticionario
radicada en el Ministerio, se concluye que no hubo atropello a su dignidad
pública ni a su buen nombre, y que estuvo oportunamente enterado de la voluntad
del Gobierno de afectar su vinculación con la administración, lo cual indica
que no se trata en este asunto de una actuación grosera de la administración,
como da a entender el reclamante.
Se concluye, pues,
que se trata del desarrollo conflictivo de unas relaciones administrativas de
índole laboral, que no pueden desatarse en el estrado especial de la tutela, y
por lo tanto esta Sala debe confirmar las providencias que se examinan y por
las cuales se deniega la tutela del derecho constitucional fundamental al
trabajo, y se tutela el derecho constitucional fundamental de petición, pero
únicamente en el sentido de informar al peticionario las razones en las que se
basó para actuar como actuó en el caso del nombramiento del reemplazo del
Embajador ante Polonia, ordenada por el Decreto 1562 de del 19 de junio de
1991.
La acción de tutela
no sirve para provocar movimientos de personal, ni para invadir las esferas de
las competencias de nominación dentro de los cuadros de la administración
pública, como se lo propuso el peticionario, y por ello se debe denegar su
principal reclamo.
Previas las
anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, en Sala de Revisión de
Tutelas, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E :
Primero. Confirmar, por las razones consignadas en
esta providencia, las sentencias proferidas dentro del trámite de la acción de
la referencia, por el Juzgado Veinte Civil del Circuito de Santafé de Bogotá,
el día diecisiete (17) de agosto de mil novecientos noventa y tres (1993) en
primera instancia, y por el Tribunal Superior de Bogotá el día seis (6) de
septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993), en segunda instancia.
Segundo.-  Notifíquese la presente decisión a cada
uno de los Despachos Judiciales a que se refieren los numerales anteriores de
la parte resolutiva de esta sentencia, para los efectos del artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, publíquese e insértese en la Gaceta Constitucional y cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General