T-487-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-487/11
ACCION DE
TUTELA-Improcedencia por existir otro medio de defensa judicial
La acción
de tutela fue concebida como una institución procesal dirigida a garantizar una
protección efectiva, pero a la vez supletoria de los derechos fundamentales,
razón por la cual no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo,
adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de
los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o
especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos al interior de
estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten.
DERECHO DE
ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS COMO MANIFESTACION DEL DERECHO DE PETICION Y DEL
DERECHO A LA INFORMACION-Reiteración de jurisprudencia
La jurisprudencia
constitucional ha expresado que el derecho a la información es un derecho de
doble vía: el derecho a dar y el derecho a recibir información. De tal forma
que, este derecho fundamental brinda a los asociados la posibilidad de
solicitar cualquier tipo de información que no esté bajo ningún tipo de reserva
definido por la ley o la Constitución. Así, en el marco de una democracia
participativa como es la colombiana, la posibilidad que tienen las personas
para acceder a la información que reposa en manos de las entidades estatales,
promueve el control de las decisiones que les afecten al generar en dichos
organismos el deber de brindar una información “completa, consistente,
coherente, verificable, comparable, contextualizada, diáfana y siempre
oportuna”. Igualmente, la protección del derecho de acceso a documentos
públicos, dentro de una interpretación sistemática, se encuentra íntimamente
ligado al derecho fundamental de a la información. Conforme a lo descrito, la
información que se caracterice por estar sometida a reserva, debe tener sustento
legal y constitucional como límite del derecho de acceso a la información
pública.
DERECHO DE
ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Procedimiento según ley 57/85
La norma
estableció un procedimiento sumario para hacer efectivo el derecho de acceso a
la información, cuando se considere que no ha sido satisfecho por parte de la
administración a través de sus órganos oficiales. Se trata de un recurso de
insistencia ante el tribunal de lo contencioso administrativo con jurisdicción
en el lugar donde se encuentren los documentos, para que, a través de un
proceso judicial de única instancia, se resuelva de manera definitiva sobre la
validez de la restricción a los derechos fundamentales de información y acceso
a los documentos públicos, en el término de diez (10) días. En
los casos en los que la administración no responde el derecho de petición, no
es aplicable el recurso establecido en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985,
sino la acción de tutela, pues para que proceda el primero se requiere una
respuesta expresa en la que se niegue el suministro de la información bajo el
argumento de ser de carácter reservado.
DERECHO DE
PETICION Y DERECHO DE INFORMACION-Protección por tutela cuando la entidad
pública no responde la solicitud/DERECHO DE PETICION Y DERECHO DE
INFORMACION-Procede recurso de insistencia de la ley 57/85 cuando entidad
pública se niega a suministrar la información bajo el argumento de que es
reservada
En los casos en los que la
administración no responde el derecho de petición, no es aplicable el recurso
establecido en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985, sino la acción de tutela,
pues para que proceda el primero se requiere una respuesta expresa en la que se
niegue el suministro de la información bajo el argumento de ser de carácter
reservado.
DERECHO DE
ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Orden al Ministerio de Protección Social que
suministre el listado de precios pactado con los laboratorios solicitado por la
Federación Médica Colombiana por no tener carácter reservado
Referencia: expediente
T-2.919.170
Acción de
Tutela instaurada por la Federación Médica Colombiana en contra    de la Nación
– Ministerio de la Protección Social.
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio
de dos mil once (2011).
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub -quien la preside-, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas
Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y
específicamente de las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente.
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la
Sentencia proferida el diecinueve (19) de noviembre de dos mil diez (2010), por
la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó la
sentencia proferida por la Sala de Familia del Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Bogotá, que negó la tutela incoada por la Federación Médica
Colombiana en contra de la Nación – Ministerio de Protección Social.
1.
ANTECEDENTES
De acuerdo
con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del
Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Uno de la Corte
Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la
referencia.
De
conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión
procede a dictar la sentencia correspondiente.
1.1
SOLICITUD
A través de su representante legal, la Federación Médica Colombiana
solicitó al juez de tutela la protección de su derecho fundamental de petición,
el cual considera vulnerado por el Ministerio de la Protección Social con
fundamento en lo siguientes:
1.2.
HECHOS
1.2.1. Afirma
que dentro del estado de emergencia social decretado por el gobierno
nacional, debido a la profunda crisis en el sistema de salud originada en el
crecimiento exponencial de los recobros al FOSYGA y los gastos de las entidades
territoriales por concepto de medicamentos no POS, se expidió el Decreto 1313
de 2010 “por el cual se fijan los requisitos y procedimientos para autorizar importaciones
paralelas de medicamentos y dispositivos médicos” y las resoluciones
ministeriales 1424, 1499, 1662 y 1663 de 2010 que complementan el primero.
1.2.2.  Señala
que las resoluciones 1424 y 1499 de 2010, expedidas por el Ministerio de la
Protección Social, establecen un listado de medicamentos no incluidos en el
Plan Obligatorio de Salud, de los cuales nueve pertenecen al laboratorio
Productos Roche S.A., los cuales el actor considera monopólicos, de alto costo
y de gran impacto en el sistema de salud.
1.2.3. Sostiene
que el 11 de mayo de 2010, el Ministerio de la Protección Social, mediante Resolución
No. 1662, excluyó únicamente dichos medicamentos de Productos Roche S.A. del
listado de importaciones paralelas de medicamentos  no incluidos en el Plan de
Beneficios.
1.2.4. Dada
la exclusión de estos nueve medicamentos de Productos Roche S.A., la Federación
Médica Colombiana formuló un escrito de petición ante el Ministerio de la
Protección Social solicitando el suministro de la siguiente información: 1.
“El listado de precios pactados con los laboratorios como efectos de las
Resoluciones 1424, 1499, 1662 y 1663 del Ministerio de la Protección Social.”  2.
“O, en su defecto, el listado de precios pactados con Productos Roche S.A., en
virtud de la cual se produjo la Resolución 1662 de 2010”.
1.2.5. El 3
de agosto de 2010, el Ministerio de Protección Social dio respuesta a dicha
solicitud señalando que la información requerida es de carácter confidencial y
en consecuencia sometido a reserva.
1.2.6. Indica
que el Ministerio de la Protección Social, previamente a dar respuesta al
escrito de petición, consultó con Productos Roche S.A., la naturaleza de la
información y que el laboratorio aseguró que se trata de información reservada.
1.2.7. La
Federación Médica Colombiana alega que la información solicitada es de carácter
público desde el momento en que la Resolución No. 1662 excluyó los nueve
medicamentos de Productos Roche S.A. del listado de importaciones paralelas con
fundamento en los precios ofertados por el laboratorio, y teniendo en cuenta
que tales precios definieron los términos de una negociación con dineros
públicos proyectada para los años 2011 y 2012.
1.2.8. Finalmente,
indica que la solicitud no está encaminada a que se les “revelen las
fórmulas científicas de los medicamentos, ni que se nos informe los costos de
compra de cada elemento base, ni se nos indique los costos de talento humano de
científicos, ingenieros, farmaceutas, etc. (…)”, sino que
simplemente requiere los precios que ya están dados y fueron reportados, lo
cual “sirve para ejercer el control social y evitar nuevas emergencias
sociales del sistema”.
1.3.
TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA
DEMANDA.
Recibida la
solicitud de tutela, la Sala de Familia del Tribunal Superior de Bogotá la
admitió, ordenó correr traslado al representante legal del Ministerio de la
Protección Social y vinculó a Productos Roche S.A., quienes, dentro del término
correspondiente, contestaron en los siguientes términos:
1.3.1.
Respuesta del Ministerio de la Protección Social.
Señala que
conforme a la Circular 002 del 22 de abril de 2010, expedida por la Comisión
Nacional de Precios de Medicamentos, “la información de precios de
medicamentos que se efectúa a través del Sistema de Información de Medicamentos
SISMED, objeto de divulgación pública, es la correspondiente a los
precios mínimos y máximos reportados, el promedio de los precios reportados y
el total de las unidades vendidas por cada medicamento en cada eslabón de la
cadena de comercialización, dispuesta en la página web: www.sispro.gov.co/ReportesSISPRO/SISMED-Sisetma
, por la cual, se les indicó que, para esta clase de información, podrían
consultar en la página.”
En cuanto al
requerimiento de información para difusión pública de los precios pactados por
ese Ministerio con Productos Roche S.A., manifiesta que por tratarse de una
oferta comercial, dicha información podría tener carácter confidencial y estar
sometida reserva. Ante esta situación, consultaron a su Oficina Asesora
Jurídica y de Apoyo Legislativo, quienes a su vez informaron de tal petición a
Productos Roche S.A., con el fin de que les indicaran si la oferta comercial
pactada o alguno de sus elementos integrantes están protegidos por reserva
legal. Afirma que Productos Roche S.A. no accedió a la petición del suministro
de información sobre el listado de precios de medicamentos.
Sostiene que
con base en estas consideraciones negaron la petición de la Federación, pero le
informaron que de no estar de acuerdo con la respuesta dada, podían hacer uso
del recurso de insistencia de que trata el artículo 21 de la Ley 57 de 1985[1].
De acuerdo con
lo anterior, señala el Ministerio que conforme al artículo 6 del Decreto 2591
de 1991, la acción de tutela no procede, por cuanto existen otros recursos o
medios de defensa judicial, es decir, el peticionario dispone de otro medio
judicial idóneo para lograr lo pretendido: el recurso de insistencia de la Ley
57 de 1985.
1.3.2. Respuesta de Productos
Roche S.A.
Afirma que con
la figura de las importaciones paralelas, es posible que un tercero, sin que
medie autorización del titular de la marca, pueda traer un producto en forma
legal al país, sin que se le multe por infracciones a la propiedad intelectual.
Sostiene que en
ningún aparte de las resoluciones ministeriales 1424 y 1499 de 2010 se señala
que el motivo de incluir a los medicamentos en el listado es que los productos sean
monopólicos, de alto costo y de gran impacto. Por el contrario, aclara que el
motivo de su inclusión es crear un listado de 138 medicamentos,
aproximadamente, que pudieran ser objeto de herramienta de importaciones paralelas.
Por tal razón, asegura que en ningún momento Productos Roche S.A., ha sido
objeto de tratamiento preferencial por parte del Ministerio de la Protección
Social.
En cuanto a la
oferta comercial realizada ante el Ministerio de la Protección Social, argumenta
que es de carácter privado, pues en ella se manifiesta el interés de Productos
Roche S.A. de suministrar los productos a determinados precios. Asegura que
tanto la oferta como los precios están sometidos a reserva de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 266 de la Decisión Andina 486, situación que le
manifestaron en forma expresa al Ministerio.
Señala que de
conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 254 de la Ley 100
de 1993, el Ministerio de Protección Social tiene la facultad de desarrollar un
programa de información sobre los precios de los medicamentos. Con fundamento
en lo anterior, afirma que suministró a dicho Ministerio información de
naturaleza privada, confidencial y reservada sobre los precios de sus
productos.
Reafirma que
la información sobre los precios es de carácter privado, confidencial y
reservado, que fue suministrada al Ministerio de la Protección Social en virtud
de sus competencias legales, y que no es cierto que por el hecho de haber
suministrado esta información a entidades públicas, automáticamente haya
perdido su naturaleza privada, confidencial y reservada.
Finalmente,
rechaza la afirmación del actor en cuanto a que la negativa de entregar la
información requerida impide a los particulares ejercer control social. Lo
anterior, teniendo en cuenta que la respuesta dada por el Ministerio de la
Protección Social señala que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4
de la Circular 02 de 2010, “por mandato legal se considera de divulgación
pública la información de los precios relativa a los precios mínimos y máximos
reportados, promedio de precios reportados y total de las unidades vendidas por
cada medicamento en cada eslabón de la cadena de comercialización”, de modo
que esa es la información que debe emplearse para el ejercicio del control
social.
Por todo lo
anterior, considera que en ningún momento se ha vulnerado el derecho
fundamental de petición del accionante y, por lo tanto, debe declararse
improcedente la acción de tutela.
1.4.
PRUEBAS DOCUMENTALES
1.4.1.  Documentos
obrantes dentro del expediente
Obran en el expediente, entre otros, el siguiente documento relevante:
1.4.1.1. Copia de la respuesta dada por el
Ministerio de la Protección Social al escrito de petición de la Federación
Médica Colombiana, fechado el 3 de agosto de 2010.
2.  DECISIONES JUDICIALES
2.1.    SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA – SALA
DE FAMILIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTA
Mediante
sentencia proferida el treinta (30) de septiembre de dos mil diez (2010), la
Sala de Familia del Tribunal Superior de Bogotá negó el amparo del
derecho fundamental alegado por el accionante, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
Manifiesta que
el Ministerio de Protección Social dio respuesta al accionante en el sentido de
que la información requerida está sometida a reserva legal, por lo tanto, el
funcionario ya dio respuesta a lo solicitado por el actor y corresponde a este
último, si lo considera y cree conveniente, agotar el procedimiento previsto en
el artículo 21 de la Ley 57 de 1985, para que sea el juez competente quien
determine si es viable o no la entrega de la información requerida.
2.2.   IMPUGNACIÓN.
El accionante
impugna la decisión de primera instancia argumentando que la información
solicitada no está sometida a reserva, que es importante para ejercer control
social, por cuanto en Colombia existe ausencia efectiva del control de precios
de medicamentos; además, que la respuesta no fue clara, precisa, completa y
oportuna.[2]
2.3.            SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA – SALA DE CASACIÓN
CIVIL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.
En
sentencia proferida el diecinueve (19) de noviembre de 2010, la Sala de
Casación Civil de la Cote Suprema de Justicia confirmó la sentencia de
primera instancia, con base en los siguientes argumentos:
Sostiene
el ad quem que el derecho de petición es una garantía constitucional que
brinda a toda persona la efectividad de los derechos fundamentales de
información, participación y expresión, cuyo alcance ha sido precisado por la
jurisprudencia constitucional, indicando que debe satisfacer los requerimientos
de claridad, precisión, congruencia y notificación oportuna, so pena de
infringir su núcleo esencial.
Frente al
caso particular, afirma que no amerita protección constitucional alguna por
cuanto no se vislumbra el quebrantamiento del tal derecho fundamental y además
se estructuró la causal de improcedencia prevista en el numeral 1 del artículo
6º del Decreto 2591 de 1991.
En
efecto, la inconformidad del accionante radica en que la información ya no era
reservada por lo que corresponde al juez natural dirimir tal controversia y no
puede ser resuelta en el escenario constitucional, en razón al procedimiento
establecido en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985.
3.
CONSIDERACIONES.
3.1.  COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala
Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, con base en las
facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el
proceso de la referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección
realizada por la Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma
establecida por el reglamento de la Corporación.
3.2.   PROBLEMA JURÍDICO
La Federación
Médica Colombiana asegura que solicitó al Ministerio demandado el listado de
precios de la oferta de medicamentos entregada por Productos Roche S.A. para
efecto de que fueran excluidos del listado de autorización de importaciones
paralelas, con el argumento de que el laboratorio tiene un monopolio en el
suministro de esos medicamentos y, además, con el ánimo de ejercer control
social. Debido a que el Ministerio se negó a suministrarle la información, a
través de su representante legal, interpuso acción de tutela en su contra por
considerar quebrantado su derecho fundamental de petición. El Ministerio, por
su parte, afirma que se negó a suministrar la información, ya que dicha oferta
tenía carácter reservado.
Con base en lo
anterior, la Sala determinará si la negativa de la institución accionada a
suministrar la lista de precios ofertada por Productos Roche S.A., bajo el argumento
de que es confidencial y reservada, quebranta los derechos fundamentales de
petición y de información de la entidad accionante.
Para resolver
este problema la Sala, primero, examinará la jurisprudencia sobre la improcedencia
de la acción de tutela frente a la existencia de otro mecanismo de protección
judicial; segundo, determinará el alcance del derecho fundamental de acceso
a los documentos públicos como manifestación del derecho a la información; tercero,
hará una descripción del recurso establecido por el artículo 21 de la Ley
57 de 1985 para el acceso a la información pública y, por último,
resolverá el caso concreto.
3.3.    IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA ANTE LA EXISTENCIA DE
OTROS MECANISMOS DE DEFENSA JUDICIAL. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA.
3.3.1. La Constitución Política establece en su artículo 86 que
cuando una persona vea quebrantado su derecho fundamental y no cuente con otro
mecanismo de defensa judicial, la acción de tutela es procedente. En razón a
ello, el juez constitucional en el estudio de los casos puestos a su
consideración, debe evaluar en primer lugar que no se cuente con otro
instrumento de protección por medio del cual se pueda garantizar el derecho
vulnerado.
En este
sentido la jurisprudencia constitucional ha señalado que es necesario “(…)entender
que los mecanismos judiciales ordinarios son los instrumentos preferentes a los
cuales deben acudir las personas para lograr la protección de sus derechos;
pues los jueces ordinarios están obligados a resolver los problemas legales que
a aquellas aquejen, garantizando en todo momento la primacía de los derechos
inalienables. De ahí que la tutela por parte de la jurisdicción constitucional
adquiera carácter subsidiario frente a los restantes medios de defensa
judicial.”[3]
3.3.2. Es notable entonces el carácter excepcional y
subsidiario de la acción de tutela, de tal forma que por medio de ésta, el juez
de tutela no puede pretender sustituir a la justicia ordinaria. En tal sentido,
la Corte ha sido enfática al expresar que:
“La acción
de tutela no ha sido concebida como un instrumento para sustituir los demás
medios de defensa judicial, sino como un mecanismo que complementa los otros
recursos y acciones, en la medida en que cubre aquellos espacios que éstos no
abarcan o lo hacen deficientemente. Aceptar lo contrario sería admitir
que el juez constitucional tomará el lugar de las otras jurisdicciones,
resultado que iría en contra del fin de la jurisdicción constitucional, cual es
el de velar por la guarda e integridad de la Constitución, tarea que comprende
también la de asegurar las competencias de las otras jurisdicciones. Es por eso
que esta Corte estableció, en su sentencia T-119 de 1997, que dentro de las
labores que le impone la Constitución “está la de señalarle a la acción de
tutela límites precisos, de manera que se pueda armonizar el interés por la
defensa de los derechos fundamentales con la obligación de respetar el marco de
acción de las jurisdicciones establecidas””[4]
En efecto, la
tutela está caracterizada por ser esencialmente subsidiaria, es decir, su
procedencia está sujeta a la verificación previa de la no existencia de otros
medios de defensa o a que ante su existencia, éstos no sean lo suficientemente
eficaces para la protección inmediata de los derechos fundamentales de los
asociados.
3.3.3. Al respecto esta Corporación en la sentencia SU- 037 de
2009[5],
al estudiar la naturaleza y características del principio de subsidiariedad
como requisito de procedibilidad de la acción de tutela, sostuvo lo siguiente:
“El
principio de subsidiariedad de la tutela aparece claramente expresado en el
artículo 86 de la Constitución (…)
Respecto de
dicho mandato, ha manifestado la Corte que, en cuanto el ordenamiento jurídico
cuenta con un sistema judicial de protección de los derechos constitucionales,
incluyendo por supuesto los que tienen la connotación de fundamentales, la
procedencia excepcional de la tutela se justifica en razón a la necesidad de
preservar el orden regular de competencias asignadas por la ley a las distintas
autoridades jurisdiccionales, buscando con ello no solo impedir su paulatina
desarticulación sino también garantizar el principio de seguridad jurídica.
(…)
Así las
cosas, conforme con su diseño constitucional, la tutela fue concebida como una
institución procesal dirigida a garantizar “una protección efectiva y actual,
pero supletoria, de los derechos constitucionales fundamentales”, razón por la
cual no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o
complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los derechos,
pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o especiales y,
menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos al interior de estos procesos
para controvertir las decisiones que se adopten.
La
jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en señalar que, en virtud del
principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos jurídicos relacionados
con los derechos fundamentales deben ser en principio resueltos por las vías
ordinarias -jurisdiccionales y administrativas- y sólo ante la ausencia de
dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia
de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo
constitucional.
En efecto,
el carácter subsidiario de la acción de tutela impone al interesado la
obligación de desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha los medios
ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la
protección de sus derechos fundamentales. Tal imperativo constitucional pone de
relieve que para acudir a la acción de tutela el peticionario debe haber
actuado con diligencia en los procesos y procedimientos ordinarios, pero
también que la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales
deviene en la improcedencia del mecanismo de amparo establecido en el artículo
86 Superior.
Sobre este
particular, ha precisado la jurisprudencia que si existiendo el medio judicial
de defensa, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo,
permite que éste caduque, no podrá posteriormente acudir a la acción de tutela
en procura de obtener la protección de un derecho fundamental. En estas
circunstancias, la acción de amparo constitucional no podría hacerse valer ni
siquiera como mecanismo transitorio de protección, pues tal modalidad procesal
se encuentra subordinada al ejercicio de un medio judicial ordinario en cuyo
trámite se resuelva definitivamente acerca de la vulneración iusfundamental y a
la diligencia del actor para hacer uso oportuno del mismo.”[6]
(Negrillas fuera de texto)
3.3.4. Así las cosas, conforme con lo anterior, la acción de tutela
fue concebida como una institución procesal dirigida a garantizar una
protección efectiva, pero a la vez supletoria de los derechos fundamentales,
razón por la cual no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo,
adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de
los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos
ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos al
interior de estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten.
3.4.    EL DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A DOCUMENTOS PÚBLICOS COMO
MANIFESTACIÓN DEL DERECHO A LA INFORMACIÓN.
3.4.1. Con base en el artículo 20[7]
de la Constitución Política, la jurisprudencia constitucional ha expresado que
el derecho a la información es un derecho de doble vía: el derecho a dar y el
derecho a recibir información.[8] De tal forma que, este
derecho fundamental brinda a los asociados la posibilidad de solicitar
cualquier tipo de información que no esté bajo ningún tipo de reserva definido
por la ley o la Constitución. Así, en el marco de una democracia participativa
como es la colombiana, la posibilidad que tienen las personas para acceder a la
información que reposa en manos de las entidades estatales, promueve el control
de las decisiones que les afecten al generar en dichos organismos el deber de
brindar una información “completa, consistente, coherente, verificable,
comparable, contextualizada, diáfana y siempre oportuna”[9]
3.4.2. Igualmente, la protección del derecho de acceso a
documentos públicos, dentro de una interpretación sistemática, se encuentra íntimamente
ligado al derecho fundamental de a la información, el cual está expresamente
señalado en la Constitución así:
“Art.
74.Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los
casos que establezca la ley. El secreto profesional es inviolable.”[10]
Al respecto,
la jurisprudencia constitucional ha expresado que, dentro de un Estado Social
de Derecho, la transparencia y la publicidad de la información pública son dos
de las más importantes herramientas con que cuenta el ciudadano “contra
la arbitrariedad estatal y la condición de posibilidad de un Estado de derecho
genuinamente fundado en el principio democrático”[11].
3.4.3. En la sentencia C-491 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño, esta Corporación definió los requisitos constitucionales para
encontrar ajustada a la Carta la limitación del derecho de acceso a la información
pública, los cuales, la ya citada sentencia T-1025 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda, recopiló de la siguiente manera:
“i.) La
norma general es que las personas tienen derecho a acceder a la información que
reposa en las instituciones del Estado. Ello significa que las normas que
limiten el acceso a información deben ser interpretadas de manera restrictiva y
que toda limitación debe ser motivada;
ii.) En
armonía con lo establecido en el art. 74 de la Constitución, los límites al
acceso a la información bajo control del Estado deben ser fijados a través de
la ley;
iii.) Los
límites fijados en la ley para el acceso a la información pública deben ser
precisos y claros en lo referido al tipo de información que puede ser reservada
y a la autoridad que puede tomar esa determinación;
iv.) Desde
la perspectiva constitucional, los límites al acceso a la información bajo
control del Estado sólo son válidos si persiguen la protección de derechos
fundamentales o bienes constitucionalmente valiosos, tales como la seguridad y
defensa nacionales, los derechos de terceros, la eficacia de las
investigaciones estatales y los secretos comerciales e industriales. En todo
caso, las restricciones concretas deben estar en armonía con los principios de
razonabilidad y proporcionalidad y pueden ser objeto de examen por parte de los
jueces;
v.) La
determinación de mantener en reserva o secreto un documento público opera sobre
el contenido del mismo, pero no sobre su existencia;
vi.) En el
caso de los procesos judiciales sometidos a reserva, ésta se levanta una vez
terminado el proceso. Solamente podrá continuar operando la reserva respecto de
la información que puede comprometer seriamente derechos fundamentales o bienes
constitucionales;
vii.) La
ley no puede asignarle el carácter de información reservada a documentos o
datos que, por decisión constitucional, tienen un destino público;
viii.) En
todo caso, la reserva debe ser temporal. El plazo que se fije debe ser
razonable y proporcional al bien jurídico que se persigue proteger a través de
la reserva;
ix.)
Durante la vigencia del período de reserva de la información, los documentos y
datos deben ser debidamente custodiados y mantenidos, con el fin de permitir su
publicidad posterior;
x.) El
deber de reserva se aplica a los servidores públicos. Este deber no cobija a
los periodistas y, en principio, la reserva no autoriza al Estado para impedir
la publicación de la información por parte de la prensa;
xi.) La
reserva de la información bajo control del Estado se aplica a las peticiones
ciudadanas. Ella no puede extenderse a los controles intra e interorgánicos de la
Administración y el Estado; y
xii.) En el
caso de las informaciones relativas a la defensa y la seguridad nacionales, que
era el tema que ocupaba a la Corte en esa ocasión, se admite la reserva de la
información, pero siempre y cuando se ajuste a los principios de
proporcionalidad y razonabilidad.”
3.4.4. Conforme a lo descrito, la información que se
caracterice por estar sometida a reserva, debe tener sustento legal y
constitucional como límite del derecho de acceso a la información pública.
3.5.    EL PROCEDIMIENTO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 21 DE LA LEY 57
DE 1985 PARA ACCEDER A LA INFORMACIÓN PÚBLICA.
3.5.1. En cuanto al derecho de acceso a documentos de carácter
público, la Ley 57 de 1985[12] prevé una reglamentación
especial para garantizar su eficacia frente a las solicitudes que se inicien en
razón de su ejercicio.
3.5.2. De este modo, la norma estableció un procedimiento
sumario para hacer efectivo el derecho de acceso a la información, cuando se
considere que no ha sido satisfecho por parte de la administración a través de
sus órganos oficiales. Se trata de un recurso de insistencia ante el tribunal
de lo contencioso administrativo con jurisdicción en el lugar donde se
encuentren los documentos, para que, a través de un proceso judicial de única
instancia, se resuelva de manera definitiva sobre la validez de la restricción
a los derechos fundamentales de información y acceso a los documentos públicos,
en el término de diez (10) días. En concreto, la ley señala lo siguiente:
“Artículo 21º.- La Administración sólo podrá negar la
consulta de determinados documentos o la copia o fotocopia de los mismos
mediante providencia motivada que señale su carácter reservado, indicando las
disposiciones legales pertinentes.
Si la persona interesada insistiere en su solicitud, corresponderá al
Tribunal de lo Contencioso Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar
donde se encuentren los documentos decidir en única instancia si se acepta o no
la petición formulada o si se debe atender parcialmente.
Ante la insistencia del peticionario para que se le permita consultar
o se le expida la copia requerida, el funcionario respectivo enviará la
documentación correspondiente al Tribunal para que éste decida dentro de los
diez (10) días hábiles siguientes.
Se interrumpirá este término en el caso de que el Tribunal solicite
copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir y hasta
la fecha en la cual los reciba oficialmente”.
3.5.3. La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en que
el procedimiento estipulado en el artículo 21 de la citada ley solamente es
procedente cuando (i) la entidad pública responde la solicitud, pero
(ii) se niega a suministrar la información bajo el argumento de que es
reservada. En los demás casos, es decir, cuando la respuesta por parte
de la entidad pública es tardía, no es dada o niega el acceso a la información,
pero con fundamento en razones distintas a su carácter reservado, procede la
acción de tutela, bien para proteger el derecho de petición, -un derecho de
contenido diferente- o para proteger directamente el derecho a la información,
debido a la inexistencia de otros mecanismos judiciales.
3.5.3.1.Sobre la improcedencia del recurso de insistencia de la
Ley 57 de 1985 cuando la entidad pública no responde y, en su lugar, la
procedencia de la tutela para garantizar el derecho de petición, se ocupó la
Corte, por ejemplo, en la sentencia T-473 de 1992[13].
En dicha oportunidad la Corte estudió un caso en el que el accionante solicitó
al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, que le suministrara
información de los contratos públicos adjudicados por esa entidad, de lo cual
no hubo respuesta alguna. Allí se determinó que al operar el silencio
administrativo (Artículo 22 C.C.A.), surgió el derecho de acceder a la
información solicitada. Frente a la existencia de otro mecanismo, como el
contemplado en el artículo 21 de la ley 57 de 1985, la Corporación sostuvo que
para que prosperara se hacía necesario que “la administración haya expedido
una providencia motivada en la que niega la petición”[14],
situación que no se presentó. Finalmente, concluyó que “este mecanismo, de
ordinario más eficaz que la misma tutela, no hubiera procedido en este caso”[15],
por las razones ya expuestas.
Más adelante, en la sentencia T-074 de 1997[16],
esta Corporación revisó el caso de un ciudadano que solicitaba a la
Superintendencia de Notariado y Registro, la certificación del nombramiento de
algunos notarios, precisando la modalidad en que fueron nombrados, entre otras
cosas. La Corte tuteló el derecho de petición, en tanto la administración no había
respondido en forma oportuna en el término establecido por la ley, lo cual,
para la Corte, no se subsanaba con la intervención que el demandado hizo dentro
del trámite de tutela y en la que manifestaba una posible violación del derecho
a la intimidad en relación con los datos personales que se solicitaban. La
Corte hizo énfasis en que debido a que la entidad no había dado respuesta a la
solicitud del ciudadano oportunamente, el recurso de insistencia de la Ley 57
de 1985 era improcedente y, de otro lado, sí procedía la tutela para la
protección del derecho de petición. Al respectó, en dicha sentencia se señaló
que:
“(…) la
respuesta emanada de la Oficina Jurídica en el oficio No. 11587, en el sentido
de la existencia de limitaciones para no permitir el acceso a aquellos
documentos cuya consulta o comunicación pueda vulnerar, entre otros, el derecho
a la intimidad, consagrado por el artículo 15 de la Carta Política; en efecto,
considera la Corporación que para el caso de documentos reservados, el artículo
74 de la C.P., en armonía con el artículo 21 de la Ley 57 de 1985, precisa que
todas las personas tienen derecho a acceder a documentos públicos, salvo los
casos que establece la ley. Por consiguiente la decisión negativa debió
motivarse señalando su carácter reservado e indicando las normas jurídicas
pertinentes que establecen excepcionalmente la reserva, situación que no se
cumplió en el oficio referido, con lo cual se desconoció la garantía al derecho
de petición y el acceso a documentos públicos, así como el debido proceso
administrativo, por cuanto limitó la posibilidad eventual del ciudadano para
interponer el recurso de insistencia contra la decisión que para el caso
concreto era en el único mecanismo judicial con que contaba el peticionario, el
cual debía ser resuelto (art. 21 ley 57 de 1985) por el Tribunal
Contencioso Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar donde se
encuentren los documentos; en consecuencia, la tutela es el único mecanismo
de defensa judicial que surge para proteger el derecho fundamental de petición
y de acceso a los documentos públicos.”[17] (Negrillas
propias).
Del anterior razonamiento,
se puede concluir que en los casos en los que la administración no responde el
derecho de petición, no es aplicable el recurso establecido en el artículo 21
de la Ley 57 de 1985, sino la acción de tutela, pues para que proceda el
primero se requiere una respuesta expresa en la que se niegue el suministro de
la información bajo el argumento de ser de carácter reservado.
3.5.3.2.En
un segundo grupo de casos, la Corte ha precisado que la tutela –no el recurso
de insistencia de la Ley 57 de 1985- es procedente incluso para resolver
controversias sobre el derecho de acceso a la información, cuando la entidad
accionada se niega a suministrar la información solicitada con argumentos
distintos a su carácter reservado. Por ejemplo, en la sentencia T-1025 de 2007[18],
esta Corporación tuteló el derecho fundamental de acceso a documentos públicos
de una persona que solicitó al Ministerio de Defensa Nacional, el suministro de
los nombres de los miembros de la fuerza pública que se encontraban en una
determinada hora y fecha en el lugar donde ocurrieron supuestas violaciones de los
derechos de algunos miembros de una comunidad de paz.
Allí la Corte observó
que el Ministerio de Defensa, al responder la solicitud, no manifestó que la
información fuera reservada por mandato legal, en particular, no señaló “(…)
que el hacer públicos los nombres solicitados constituya un riesgo para la
defensa o la seguridad nacional”, sino que se limitó a “(…) expresar que
la entrega de los nombres en las circunstancias existentes comportaría una
vulneración de los derechos de sus agentes al debido proceso y a la presunción
de inocencia, dado que el actor pretende relacionarlos con hechos vulneratorios
de los derechos humanos.”.
Por lo tanto, al
no hacer expresa dicha reserva, la Corte estimó que el recurso establecido en
el artículo 21 de la Ley 57 de 1985 no era aplicable, puesto que éste solo se
refiere a los casos en los que la negativa de la administración para proporcionar
la información se sustenta en la reserva de la misma. Se concluyó entonces“(…)
que sí procede la acción de tutela, puesto que el recurso judicial contemplado
en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985 se aplica solamente para aquellos casos
en los que la respuesta negativa de la Administración para brindar la
información solicitada está fundada en el  argumento de que ella es
reservada y se indican las normas legales pertinentes”[19]
En este mismo
sentido, en la sentencia T-534 de 2007[20], la Corte revisó el caso
de un ciudadano que tras participar en un concurso de docentes, solicitó a la
Secretaría de Educación Municipal de Cúcuta la documentación referida a la
forma cómo evaluó a los otros docentes que lo precedían en la lista de
elegibles. La entidad se negó a suministrar la información alegando en términos
generales su carácter confidencial y sin señalar expresamente la norma que impedía
su divulgación . En esa oportunidad, la Corte tuteló el derecho de acceso a los
documentos públicos, por considerar que la negativa de la administración
constituía una violación al derecho de acceso a documentos oficiales, en razón
a que la entidad no había señalado la disposición constitucional o legal que
protegiera la información solicitada por el accionante.  En cuanto a la
existencia del mecanismo establecido en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985, la
Corte expresó:
“(…) la Sala
observa que la acción de tutela resulta procedente en el caso concreto en la
medida en que la aplicación del recurso de insistencia consagrado en el
artículo 21 de la Ley 57 de 1985 parte del supuesto según el cual la
Administración niegue el acceso de la información requerida bajo el argumento
de la existencia de alguna reserva de orden jurídico que limite tal acceso la
ciudadanía. En este orden de ideas, el Tribunal de lo contencioso
administrativo competente se encargará de examinar si la reserva alegada es
valedera en el caso concreto o si, por el contrario, la demanda de acceso al
documento público resulta legítima. En tal sentido, en la medida en que la
entidad demandada se opuso a la pretensión elevada sin que mediara disposición
legal o constitucional alguna que protegiera la información requerida –y en
atención a las inocultables consecuencias que se siguen de la realización de
este tipo de procesos sin que se permita a los ciudadanos ejercer algún tipo de
control- la respuesta de la Administración constituye una vía de hecho que
desborda el margen de competencia atribuido a la autoridad judicial de lo
contencioso administrativo, y abre las puertas a la actuación del juez de
tutela como garante de los derechos fundamentales.”(Negrillas propias).
Siguiendo lo anterior,
recientemente, en la sentencia T-157 de 2010[21], esta Corporación
estudio el caso de un ciudadano que en ejercicio del derecho fundamental de
petición, solicitó a la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, la lista
de las placas de los taxis registrados en la ciudad. Allí, se concedió la
tutela del derecho de acceso a la información en tanto la respuesta dada por la
entidad no se sustentaba en el carácter reservado de la información sino en
otras razones.
Al respecto, la
respectiva Sala de revisión concluyó que:
“la Secretaría
Distrital de Movilidad de Bogotá es una entidad pública, por tanto, la
información que administra debe ser de acceso para todos, salvo que exista
reserva sobre aquella[22]. Sin embargo, la
accionada fundamenta la negativa de suministrar la información solicitada por
el señor Soto Molina por el mal manejo que se ha dado a esta cuando se ha
entregado en ocasiones anteriores o por razones de seguridad o movilidad para
evitar el “gemeleo” de los vehículos. Así, para la Corte es evidente la
ausencia de una referencia a una norma legal o constitucional para impedir al
peticionario el acceso al listado de taxis que operan en Bogotá.”
En
cuanto al mecanismo contemplado en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985, sostuvo
que “la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá invocó razones distintas
a la reserva legal o constitucional, para negar el acceso a la información
solicitada por el señor Santiago Soto Molina, lo que significa que el otro
mecanismo de defensa judicial no resulta idóneo para controvertir la decisión
de la accionada, y en consecuencia, la acción de tutela es procedente para
definir la violación del derecho al acceso a documentos públicos”.
3.5.3.3.
Por último, en un tercer grupo de casos en los que las entidades
públicas se han negado expresamente a suministrar la información solicitada por
los ciudadanos, bajo el argumento de su carácter reservado, la Corte ha
sostenido que la tutela es improcedente ante la existencia de otro mecanismo de
defensa judicial: el recurso de insistencia del artículo 21 de la Ley 57 de
1985. Así, en la sentencia T-881 de 2004[23], la Corte declaró
improcedente la tutela del derecho de acceso a documentos públicos del
accionante, quien solicitó a un batallón el nombre de los soldados que
participaron en un operativo, a lo que le respondieron que esa información era
de carácter reservada.
Allí,
la Corporación expresó lo siguiente:
“Obsérvese,
entonces, que una cosa sería la vulneración al derecho de petición por no
resolver material y oportunamente una solicitud, y otra, que ésta se responda
negativamente alegando el carácter reservado de la documentación solicitada.
Para proteger la falta de respuesta o la solución tardía de la entidad, la
jurisprudencia constitucional ha reiterado la procedencia de la acción de
amparo constitucional.[24]
Sin embargo, para controvertir judicialmente las
decisiones que impidan el acceso a los documentos públicos por considerar que
se encuentran sometidos a reserva, existe un mecanismo especial, breve y eficaz
previsto en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985. Se trata de un recurso de
insistencia ante el tribunal de lo contencioso administrativo con jurisdicción
en el lugar donde se encuentren los documentos, para que, a través de un
proceso judicial de única instancia, se resuelva de manera definitiva sobre la
validez de la restricción a los derechos fundamentales de información y acceso
a los documentos públicos, en el término de diez (10) días.
Por esta razón, esta Corporación ha señalado que la
acción de tutela resulta improcedente para controvertir la negativa de la
entidad de entregar documentos de carácter reservado[25].
Como quiera que en el trámite del recurso de insistencia, el Tribunal debe
determinar si los documentos o la información solicitada realmente tienen el
carácter reservado que alega la entidad, se ha considerado improcedente el
amparo constitucional teniendo en consideración que los peticionarios cuentan
con otro medio de defensa judicial capaz de proveer un remedio integral y
eficaz a sus pretensiones.”[26](Negrillas fuera de texto)
3.5.4.  Decantada la
jurisprudencia relevante para determinar el alcance del mecanismo establecido
por el artículo 21 de la Ley 57 de 1985, se observa entonces que la línea
sostenida por esta Corporación en cuanto a la procedencia de la acción de
tutela para la protección del derecho fundamental de acceso a documentos
públicos, está orientada por las siguientes reglas:
3.5.5.
La acción de
tutela es procedente para la protección del derecho de acceso a la información
pública, cuando la entidad, dentro de las razones que sustentan la respuesta de
la solicitud ciudadana, no argumenta el carácter reservado de la misma con base
en normas de orden constitucional y legal.
Contrario sensu,
se puede concluir que siempre que dicho argumento de reserva sea manifestado y
sustentado en la respuesta a la solicitud, la acción de tutela se tornará
improcedente ante la existencia del recurso de “insistencia” establecido en el
artículo 21 de la Ley 57 de 1985, en tanto éste garantiza que en un término de
10 días, el juez contencioso administrativo decida sobre el carácter reservado
o no de la información requerida.
3.6.   CASO
CONCRETO.
3.6.1. La Federación Médica Colombiana, por intermedio de
apoderado judicial, instauró acción de tutela en contra del Ministerio de la
Protección Social, con el fin de que se le ordene suministrar la siguiente
información: 1. “El listado de precios pactados con los laboratorios como
efectos de las Resoluciones 1424, 1499, 1662 y 1663 del Ministerio de la
Protección Social.”  2. “O, en su defecto, el listado de precios
pactados con Productos Roche S.A., en virtud de la cual se produjo la
Resolución 1662 de 2010”.
De acuerdo con
el escrito de tutela, la finalidad de la solicitud es ejercer control social
sobre las actuaciones del Ministerio accionado y además evitar un control
monopólico de algunos medicamentos de alto costo suministrados por laboratorios
Roche S.A.
Por su lado,
el Ministerio de la Protección Social en su respuesta manifestó que “(…) el
documento enviado por esa empresa [Productos Roche S.A.], ‘Propuesta:
No. 200-510 de fecha 4 de mayo de 2010’ bajo la distinción de ’Ref.: Oferta
Comercial de Medicamentos’, es de carácter reservado, teniendo en cuenta que se
ajusta a los supuestos previstos en el precitado artículo 260, ibídem,[De
la decisión 486 de la Comunidad Andina] al incluir información referida a
una negociación de precios de medicamentos, en la cual se especifican y
detallan, productos, precios y condiciones de oferta comercial”
3.6.2. Establecido un panorama general del caso particular, la
Sala observa que no existe vulneración del derecho de petición, pues la
solicitud fue resuelta oportuna y formalmente, exponiendo las razones y motivos
por los cuales se niega el suministro de la información requerida.
Como la ha
expresado la jurisprudencia constitucional, “(…) dar una respuesta de fondo
a una petición propuesta por un particular, impone a la administración el deber
de adelantar un proceso analítico y detallado que integre en un respuesta un
proceso de verificación de hechos, una exposición del marco jurídico que regula
el tema sobre el cual se esta cuestionando, para luego de su análisis y
confrontación, concluir con una contestación plena que asegure que el derecho
de petición se ha respetado y que el particular ha obtenido la correspondiente
respuesta, sin importar que la misma sea favorable o no a sus intereses”.[27].
La Sala
considera entonces, que conforme a lo sentado por esta Corporación a través de
su jurisprudencia, en el caso particular el actor recibió una respuesta
concreta, clara y jurídicamente sustentada frente a la solicitud presentada,
por tanto su derecho de petición no fue lesionado.
3.6.3. Corresponde entonces determinar ahora si la negativa de
suministrar lo solicitado vulnera el derecho a la información, en particular a
acceder a documentos públicos, de la Federación Médica Colombiana. Sin embargo,
antes de analizar este problema jurídico, la Sala debe examinar la procedencia
de la tutela, teniendo en cuenta que el Ministerio alega que el tutelante
cuenta con otros mecanismos idóneos de defensa judicial.
Así, es
necesario recordar que el ordenamiento jurídico colombiano prevé que en los
casos en los que el peticionario no esté de acuerdo con la decisión tomada por
la autoridad ante quien elevó la petición, puede acudir ante el juez
contencioso administrativo con el fin de que sea este quien determine en
definitiva la pertinencia o no de divulgar la información.
Particularmente,
en lo que tiene que ver con el derecho de acceso a documentos públicos y la
posibilidad de acudir ante los jueces administrativos cuando no sea posible
acceder a aquellos, la Ley 57 de 1985 consagra en su artículo 21 lo siguiente:
“ARTICULO
21. La Administración sólo podrá negar la consulta de determinados documentos o
la copia o fotocopia de los mismos mediante providencia motivada que señale su
carácter reservado, indicando las disposiciones legales pertinentes. Si la
persona interesada insistiera en su solicitud, corresponderá al Tribunal de lo
Contencioso Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar donde se
encuentren los documentos decidir en única instancia si se acepta o no la
petición formulada o si se debe atender parcialmente.
Ante la
insistencia del peticionario para que se le permita consultar o se le expida la
copia requerida, el funcionario respectivo enviará la documentación
correspondiente al Tribunal para que éste decida dentro de los diez (10) días
hábiles siguientes. Se interrumpirá este término en el caso de que el Tribunal
solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba
decidir y hasta la fecha en la cual los reciba y oficialmente.”
Entonces, con
base en lo expuesto hasta el momento, la Sala observa que en el presente caso,
la parte accionante cuenta con un mecanismo diferente a la acción de tutela,
establecido por la legislación para garantizar a los ciudadanos el derecho de
acceso a la información pública, más aún, si se tiene en consideración que la
petición fue elevada a una entidad oficial, como el Ministerio de la Protección
Social. En este sentido, la citada ley en su artículo 14 señala expresamente
cuáles organismo del Estado se entienden como oficinas públicas:
Artículo
14. Para los efectos previstos en el artículo 12[28],
son oficinas públicas las de la Procuraduría General de la Nación, la
Contraloría General de la República, los Ministerios, los
Departamentos Administrativos, las Superintendencias y las Unidades
Administrativas Especiales; las de las Gobernaciones, Intendencias, Comisarías,
Alcaldías y Secretarías de estos Despachos, así como las de las demás
dependencias administrativas que creen las Asambleas Departamentales, los
Consejos Intendenciales o Comisariales y los Concejos Municipales o que se
funden con autorización de estas mismas Corporaciones; y las de los
Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales o Comerciales del Estado y
las Sociedades de Economía Mixta en las cuales la participación oficial sea
superior al cincuenta por ciento (50%) de su capital social, ya se trate de
entidades nacionales, departamentales o municipales y todas las demás respecto
de las cuales la Contraloría General de la República ejerce el control fiscal.”
(Negrillas y subrayas propias).
Sin embargo,
la ley es clara al señalar que este mecanismo es procedente cuando la
información que es solicitada está protegida por reserva legal. En este
sentido, es necesario invocar una norma constitucional o legal que califique la
información como reservada.
Por otro lado,
la Sala recuerda, tal como lo señaló la sentencia T-157 de 2010[29],
que “la publicidad de los
documentos contribuye en un Estado democrático a evitar la arbitrariedad y
garantizar la transparencia en las actuaciones de las autoridades[30]. Por ello, la regla debe
ser la publicidad de la información lo que correlativamente implica que solo
una justificada decisión del legislador o el constituyente puede configurarse
como excepción para considerar como reservada determinada información[31].”
Así, la Sala
considera que en el caso particular, y conforme a la extensa jurisprudencia
expuesta con anterioridad, solamente en casos de reserva legal es que la
entidad encargada de tratar la información puede negar la solicitud elevada por
cualquier ciudadano que la requiera, situaciones en las cuales es procedente el
mecanismo previsto por la Ley 57 de 1985.  Por el contrario, al tratarse de una
entidad pública como el Ministerio de Protección Social, la información que
administra debe ser de libre acceso para todos, salvo que, como se indicó,
exista reserva legal.
Al respecto,
la reserva legal alegada por la parte accionada se sustenta en lo señalado por
el artículo 15 de la Ley 1340 de 2009, el cual señala:
“ARTÍCULO 15.
RESERVA DE DOCUMENTOS. Los investigados por la presunta realización de una
práctica restrictiva de la competencia podrán pedir que la información relativa
a secretos empresariales u otro aspecto de la cual exista norma legal de
reserva o confidencialidad que deba suministrar dentro de la investigación,
tenga carácter reservado. Para ello, deberán presentar, junto con el documento
contentivo de la información sobre la que solicitan la reserva, un resumen no
confidencial del mismo (…)”
La Sala no
considera necesario realizar un examen profundo de la norma citada para
concluir que en ningún aparte de la misma se refiere a la reserva legal sobre
los precios de los medicamentos ofertados en el mercado por una determinada
empresa comercial. Entonces, a pesar que la negativa del Ministerio de
Protección Social está fundada en el carácter reservado de la información
solicitada por la Federación Médica Colombiana, realmente no existe una norma
de carácter legal que proteja la confidencialidad de la misma en el caso
concreto. Por lo tanto, el listado de precios requerido por la Federación
Médica Colombiana no se enmarca dentro del tratamiento de información reservada
en los términos previstos por el artículo 74 de la Constitución Política y 12
de la Ley 57 de 1985.
3.6.4. De este modo, teniendo en cuenta la finalidad con la
cual el accionante elevó su solicitud, la Corte recuerda que el contenido del
derecho de acceso a la información pública es una condición necesaria e
imprescindible para el ejercicio del control ciudadano de la actividad estatal,
posibilidad que a su vez es un rasgo propio del modelo constitucional
democrático, participativo y pluralista previsto en el artículo 1º de la
Carta.  Este entendimiento lleva a que la estipulación contenida en el artículo
74 Superior sea una fórmula amplia y genérica, que faculta al individuo para la
consulta y reproducción de todos los documentos públicos, con excepción de los
excluidos por mandato expreso de la ley.
3.6.5. En
virtud de lo expuesto, se revocará la decisión proferida por la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó la sentencia
adoptada por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Barranquilla, mediante la
cual se negó por improcedente la acción de tutela promovida por la Federación
Médica Colombiana contra el Ministerio de Protección Social, y en su lugar, se
concederá el amparo de su derecho al acceso a documentos públicos.
En consecuencia, se ordenará al Ministerio de
Protección Social que suministre la información solicitada, y por lo tanto,
remita a la Federación Médica Colombiana “El listado de
precios pactados con los laboratorios como efectos de las Resoluciones 1424,
1499, 1662 y 1663 del Ministerio de la Protección Social.”  2. “O, en su
defecto, el listado de precios pactados con Productos Roche S.A., en virtud de
la cual se produjo la Resolución 1662 de 2010”
4. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala
Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR  por las razones expuestas, la
sentencia proferida el diecinueve (19) de noviembre de dos mil diez (2010) por la
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia,  que confirmó la sentencia adoptada por el Juzgado Segundo Penal del
Circuito de Barranquilla, mediante la cual se negó por improcedente la acción
de tutela promovida por la Federación Médica Colombiana contra el Ministerio de
Protección Social, y en su lugar, CONCEDER el amparo de su derecho al
acceso a documentos públicos.
SEGUNDO. ORDENAR al Ministerio de Protección Social que suministre la
información solicitada y por lo tanto, remita a la Federación Médica Colombiana
“El listado de precios
pactados con los laboratorios como efectos de las Resoluciones 1424, 1499, 1662
y 1663 del Ministerio de la Protección Social.”  2. “O, en su defecto,
el listado de precios pactados con Productos Roche S.A., en virtud de la cual
se produjo la Resolución 1662 de 2010”
TERCERO.- Por Secretaría,
líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente
en comisión
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA
Secretaria
General
[1] Artículo 21 Ley 57 de 1985. La Administración solo podrá negar la consulta de determinados documentos o la copia o fotocopia
de los mismos mediante providencia motivada que señale su carácter reservado,
indicando disposiciones legales pertinentes. Si la persona interesada
insistiera en su solicitud, corresponderá al Tribunal de lo Contencioso
Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar donde se encuentren los
documentos decidir en única instancia si se acepta o no la petición formulada o
si se debe atender parcialmente.
[2] Cita sentencia T-377 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero. Sobre los requisitos de la respuesta al derecho de petición.
[3] Sentencia T-565 de 2008 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[4] Sentencia T-262 de 1998 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[6] Ibíd.
[7] “Se garantiza a toda persona la libertad de
expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir
información veraz e imparcial y la de fundar medios masivos de comunicación”
[8] Sentencia T-199 del 9 de mayo de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[9] C-891 de 2002 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[10] De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el derecho de acceso a la información  pública es un derecho
fundamental autónomo pues si bien se relaciona con el derecho de
petición tiene una cierta autonomía jurídica. Cfr. T-473
de 1992; T-605 de 1996; T-074 de 1997.   Sobre los orígenes
históricos del artículo 74 la Corte había señalado lo siguiente: “Al respecto,
una interpretación histórica del artículo 74 constitucional, evidencia que fue
la voluntad de los Constituyentes profundizar aún más en la garantía del
derecho de acceso a documentos públicos. En tal sentido, durante la sesión
plenaria del jueves 6 de junio de 1991 se propuso el siguiente artículo:
“DERECHO A LA INFORMACIÓN. ARTÍCULO NUEVO. Los documentos oficiales son públicos, excepto los que la ley considere secretos. Las sesiones de los Consejos
Directivos de las empresas de servicios públicos y en general de entidades
administrativas estatales, así como las reuniones de la junta directiva del
Banco de la República son públicas. Cualquier persona puede conocer la
información que sobre ella tenga el Estado. La información estadística oficial
debe tener origen en instituciones del Estado imparciales e independientes del
Gobierno. Es deber de las personas suministrar al Estado información veraz y
oportuna sobre las materias que interesan al conglomerado social”. Gaceta
Constitucional núm. 129, Acta sesión plenaria, jueves 6 de junio de 1991, p.
4.”  Sentencia C-872 de 2003.
[11] Sentencia C-491 del 27 de junio de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño. En el mismo sentido, la Sentencia C
[12] “Por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos
oficiales”
[13] M.P. Ciro Angarita Barón.
[14] Ibíd.
[15] Ibíd.
[16] M.P. Fabio Morón Díaz.
[17] Ibíd.
[18] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[19] Ibíd.
[20] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[21] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[22] “En la sentencia T-1322 de 2000, M.P. Martha Sáchica Méndez., la Corte concedió el amparo del derecho fundamental a la
información, pues la entidad accionada no pudo demostrar que existía una
reserva, en términos legales o constitucionales, sobre la información que le
fue solicitada (informe de gestión sobre un contrato interadministrativo).
Igualmente, en la sentencia T-1268 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentaría, reiterada por la sentencia T-1102 de 2004, M.P. este Tribunal concluyó que la Aeronáutica Civil debía entregar la información solicitada, relacionada con un accidente
aéreo, para promover las acciones judiciales pertinentes, dado que aquella no estaba amparada por una expresa
y taxativa reserva legal. Un similar fundamento permitió a la Corte ordenar la entrega de la información a la ARP COLPATRIA sobre un accidente de trabajo en el que había muerto el esposo de la accionante, pues no existía fundamento
legal para calificar como reservado el informe y además el interés para acceder
a la administración de justicia justificaban el suministro de la información.
En la sentencia T-334 de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, la Corte concluyó que la reserva sobre el acceso a la información de los desplazados no les era
oponible a ellos sino a terceros o a personas ajenas al asunto debatido o
solicitado. En idéntico sentido puede consultarse la sentencia T-705 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño.”
[23] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[24] “En la sentencia T-242 de 1993 y otras, se ha reiterado la
procedencia de la acción de tutela para proteger el derecho fundamental de
petición ante la omisión o el retardo de la entidad en resolver las solicitudes
que se eleven.”
[25] “Sentencias T-618 de 1995 (M.P. Hernando Herrera Vergara),
T-821 de 1999 ( M.P. Alfredo Beltrán Sierra).”
[26] Sentencia T-881 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[27] Sentencia T-395 del 24 de abril 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[28] “Artículo 12. Toda persona tiene derecho a
consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le
expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter
reservado conforme a la Constitución o la ley, o no hagan relación a la defensa
o seguridad nacional.” Ley 57 de 1987.
[29] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[30] “Al respecto, la sentencia C-872 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, resaltó: “El fortalecimiento de una democracia
constitucional guarda una estrecha relación con la garantía del derecho de
todas las personas a acceder a los documentos públicos, salvo los casos que
establezca la ley. La publicidad de la información permite que la persona pueda
controlar la gestión pública, en sus diversos órdenes: presupuestal, grado de
avance en los objetivos planteados, planes del Estado para mejorar las
condiciones de vida de la sociedad, entre otros. En tal sentido, el control
efectivo de los ciudadanos sobre las acciones públicas requiere no sólo una
abstención por parte del Estado de censurar la información sino que demanda una
acción positiva consistente en proporcionarle a los individuos  los medios
para que accedan a los archivos y documentos en los cuales se plasma, día a
día, la actividad estatal.” En el mismo sentido,
este Tribunal había advertido al estudiar la Ley Estatutaria de Partidos Políticos, en la sentencia C-089 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, lo siguiente: “El acceso a la información y documentación
oficiales, es condición de posibilidad para la existencia y ejercicio de las
funciones de crítica y fiscalización de los actos de gobierno que, en el marco
de la Constitución y la ley, cabe legítimamente ejercer a la oposición. No se
entiende cómo se pueda controlar el poder político si los asuntos de interés
público se mantienen ocultos a la oposición y a los ciudadanos. La norma
examinada reconoce en cabeza de la oposición un derecho que pretende asegurar
total transparencia al manejo de la cosa pública, a fin de consentir la
confrontación leal e igualitaria entre las minorías y las mayorías - que no
pueden detentar información privilegiada o monopolizar sus fuentes - y el
ejercicio del derecho al control del poder político.””
[31] “La sentencia C-860 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, señaló: “Respecto al cargo formulado en contra del
artículo 36 en su conjunto, éste se apoya en una interpretación del artículo 74
de la Carta, según la cual el legislador tendría la competencia para establecer
el carácter reservado de los documentos públicos, pero no para negar dicha
reserva, como ocurre en el presente caso.  Tal entendimiento, apegado a la
literalidad del precepto constitucional y orientado por una comprensión en
exceso restrictiva de las cláusulas que establecen competencias legislativas,
soslaya, sin embargo, que cuando el legislador, en lugar de establecer límites
para el acceso a ciertos documentos tributarios, atribuye carácter no reservado
a los mismos, simplemente se limita a ratificar lo ya dispuesto por el artículo
74 de la Constitución.  Así las cosas, tal disposición podría considerarse
redundante, pero en modo alguno inconstitucional, como lo propone el actor.” También puede consultarse la sentencia C-887 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, en la que la Corte reiteró el carácter  reservado dentro
de la licitación y adjudicación de los contratos de concesión de licencias
de PCS solo puede ser definido por el legislador en concordancia con lo
establecido en el texto del artículo 74  Superior. Del mismo modo, la
sentencia T-1025 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, la Corte ordenó a la Alcaldía de Bogotá la entrega de los documentos solicitados en un proceso
de licitación salvo aquellos amparados por la reserva contemplada en el
artículo 24.4 de la Ley 80 de 1993 y en otras disposiciones legales, por
ejemplo, las patentes, procedimientos y privilegios que hubiesen sido
anexados por los oferentes a sus propuestas.”