T-420-97
Sentencia T-420/97
Sentencia T-420/97
DEFENSOR DEL PUEBLO-Legitimación para interponer tutela
De las normas se
desprende que el Defensor del Pueblo sólo puede interponer acción de tutela
cuando sucede alguno de estos eventos : que lo haga a nombre de una
persona que se lo solicite, o que la persona esté en situación de desamparo e
indefensión. La jurisprudencia de la Corte se ha limitado a aplicar lo ordenado
por la Constitución y la ley en cuanto al campo de acción del agente oficioso,
del Defensor del Pueblo y de los Personeros Municipales, en el sentido de no
pasar por encima del querer de aquel que se presume interesado. Es decir,
realmente, lo que pretenden las normas, y así lo ha entendido la Corte, es
reconocer la capacidad de decisión de las personas, que actúen por su propia
voluntad, cuando pretendan ejercer la acción de tutela. Asunto que adquiere
mayor claridad e importancia, en esta clase de  acciones, que, por su naturaleza,
están desprovistas de formalidades, y pueden ser ejercidas por el afectado
directamente, sin tener que acudir a un abogado o a un representante. Por
consiguiente, se discrepa del planteamiento de la Defensoría en el sentido de
considerar estricta o rigurosa la jurisprudencia de la Corte al denegar las
acciones de tutela interpuestas por el Personero, cuando no medie autorización
del interesado, salvo en los casos de desamparo o indefensión.
ACCION DE TUTELA
INTERPUESTA POR PERSONERO-Falta
de legitimación por no mediar autorización empleados del despacho
Referencia: Expediente
T-127.677
Demandante: Alberto
Espinosa Arrieta, Personero Municipal de Sincé.
Demandados: Alcalde
y Tesorero del municipio de Sincé, departamento de Sucre.
Magistrado ponente :
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, en la sesión de la Sala Primera de Revisión, el día
primero (1o.) de septiembre de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Arango
Mejía, Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, decide sobre el
fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo,
Sucre, Sala de decisión penal, en la tutela presentada por el señor Alberto
Espinosa Arrieta, Personero Municipal de Sincé, contra el Alcalde y el Tesorero
Municipal del mismo municipio.
El expediente llegó
a la Corte Constitucional, por remisión que hizo el Tribunal, en virtud de lo
ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991.
La Sala de Selección
número Cinco de la Corte eligió, para efectos de su revisión, el expediente de
la referencia.
I. ANTECEDENTES.
El demandante
presentó acción de tutela ante el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sincé,
departamento de Sucre, el 17 de enero de 1997, por las siguientes razones.
a) Hechos.
El demandante, en su
condición de Personero del Municipio de Sincé, interpuso acción de tutela
contra el Alcalde y el Tesorero de ese municipio porque, a la fecha de la
demanda, se le debían a los empleados de la Personería, incluído el Personero,
los salarios correspondientes a los meses de agosto, septiembre, octubre,
noviembre y diciembre de 1996, pues los demandados habían omitido girar las
transferencias correspondientes a estos meses, obligación que deben cumplir,
según las normas legales, en los diez primeros días siguientes de cada mes,
según el Programa Anual Mensualizado de Caja -PAC (Acuerdo #17 de mayo 30 de
1995). La suma adeudada asciende a $21´752.984,oo.
El Personero señaló
que en muchas oportunidades se ha dirigido a los demandados con esta solicitud,
pero ellos sostienen que la plata que llega, por concepto de IVA, es para el
pago de deudas a cargo del municipio. En concepto del demandante, esta explicación
sólo es parcialmente cierta, pues, según la certificación expedida por el Banco
Ganadero y con otros documentos que acompaña a su demanda, aún falta por llegar
otro giro del año 1996, por concepto de IVA, y existen otros ingresos
provenientes de  catastro.
Por otra parte,
considera que los demandados están desconociendo que la ley 136 de 1994 señaló
que las personerías municipales gozan de autonomía presupuestal y
administrativa, y el desconocimiento de este hecho, reflejado en el
incumplimiento reiterativo en el giro de las transferencias, además de impedir
el pago oportuno de los salarios del personero y sus empleados, no permite
desarrollar con celeridad los programas socioeconómicos que adelanta la
entidad, en materia de derechos humanos, seminarios, fiscalización de obras,
viajes a las distintas ciudades, etc.
b) Sentencia de
primera instancia.
El Juzgado Promiscuo
del Circuito de Sincé una vez admitió la demanda, solicitó información a los
demandados sobre este asunto. Mediante sentencia del 29 de enero de 1997, concedió
la tutela solicitada. Los argumentos del Juzgado, se resumen así :
Según las pruebas
que obran en el expediente, al demandante y a los empleados de la personería,
desde el mes de agosto de 1996 hasta cuando fue interpuesta la tutela, enero de
1997, no les habían pagado sus sueldos, pues las transferencias
correspondientes no se habían girado.
Por consiguiente, al
personero y a los empleados de la entidad, los demandados les han violado los
derechos fundamentales al trabajo, al pago oportuno de salarios y prestaciones
y a la igualdad, éste último, en relación con los demás empleados del
municipio, artículos 25, 53 y 13 de la Constitución.
Además, señala el
juzgado, no existe otro medio de defensa judicial, para hacer cumplir las
transferencias ordenadas en el artículo 2o. del Acuerdo #17, de 30 de mayo de
1995, que reconoció autonomía presupuestal a la personería.
En consecuencia,
ordenó al Alcalde y el Tesorero del municipio de Sincé, que procedan dentro de
las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia, a realizar las
transferencias a la Personería, en forma completa, correspondientes a los meses
de agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre.
c) Impugnación.
El Alcalde del
municipio de Sincé impugnó esta decisión. Las razones se resumen así :
El demandante
instauró la tutela en su propio nombre y en el de sus empleados, sin acompañar,
para este último efecto, los poderes respectivos.
El Juzgado no tuvo
en cuenta las razones expuestas por el Alcalde en relación con la carencia de
fondos del municipio, ni que los demás empleados de la administración, se
encuentran en iguales condiciones que los de la Personería.
Las pruebas que
obran en el expediente, aportadas por el demandante y la alcaldía, demuestran
la carencia de fondos para transferir las partidas presupuestales. No obstante,
el Juez ordenó cancelar rubros de donde no existen fondos.
A pesar de que el
demandante solicita las transferencias para cancelar su sueldo y el de los
empleados de la Personería, el Juez ordenó también cancelar los gastos de
funcionamiento, lo que no resulta procedente por el proceso de tutela.
Finalmente, dice el
Alcalde, que la decisión debe revocarse para evitar que por cumplir lo ordenado
por el juez de tutela, la administración incurra en actuaciones penales, al
tener que canalizar fondos de forzosa inversión, en transferencias a los entes
del municipio.
d) Sentencia de
segunda instancia.
En sentencia del 5
de marzo de 1997, el Tribunal Superior de Sincelejo, Sala Penal, revocó
la tutela.
Las razones
pricipales para denegar la tutela, se encaminaron a la falta de legitimidad del
Personero para interponer esta acción, en su propio nombre y a favor de los
empleados de su despacho.  Para su decisión, se ciñó a la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, contenida en la sentencia T-462 de 1993, en la que se
denegó la acción por falta de legitimidad del Personero de Riohacha, en un caso
semejante al presente. Siguiendo esta jurisprudencia, el Tribunal concluyó que
en el presente caso tampoco existe tal legitimidad.
También, consideró
que la pretensión del demandante de obtener transferencias por valor de
$21´752.984,oo con el fin, no sólo de cancelar sueldos, sino también para pagar
los gastos generales de funcionamiento, resulta improcedente de ser atendida
por el procedimiento de tutela.
El Tribunal
consideró que, según la jurisprudencia de la Corte, el derecho al trabajo es
inalienable y que es obligación del empleador pagar de manera oportuna el
salario. Pero, se debe tener en cuenta que a la Personería, la administración
le ha girado transferencias por más de 28 millones, estando pendiente la suma
se 21´752.984,oo.
Además, obra  en el
expediente certificación en el sentido de que a los empleados de la Alcaldía y del
Concejo también se les adeudaban sueldos desde agosto de 1996, y gastos de
representación desde el mes de mayo del mismo año. Es decir, el a quo
tuteló el derecho a la igualdad de los empleados de la personería, sin
considerar que todos los empleados de la administración estaban en iguales
condiciones.
e) Insistencia de
la Defensoría del Pueblo en esta tutela.
El Defensor del
Pueblo solicitó que la Corte examinar el asunto de la legitimidad del
Personero, en este caso concreto, pues, en su concepto, la aplicación estricta
del artículo 46 del decreto 2591 de 1991, en la forma como lo ha hecho la
Corte, según la jurisprudencia contenida en las sentencias T-462 de 1993 y 493
de 1993, merece ser revisada, para permitir que los personeros puedan actuar no
sólo protegiendo sus derechos particulares, sino los de naturaleza pública, en
armonía con lo dispuesto en el artículo 10 del mismo decreto.
II.-
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.-
Competencia.
La Corte es
competente para conocer de este proceso, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 214, numeral 9, de la Constitución y el decreto 2591 de 1991.
Segunda.- Asunto
previo. Legitimación de los Personeros municipales para interponer acciones de
tutela.
Para determinar la
procedencia o no de esta tutela, es necesario resolver si el demandante estaba
legitimado para interponer a nombre de los empleados de la Personería, sin que
obre autorización de los interesados para ello, la presente acción de tutela, o
si sólo estaba legitimado para interponerla en procura de sus derechos
individuales.
La sentencia que se
revisa, originada en el Tribunal Superior de Sincelejo, estimó que el Personero
de Sincé carecía de legitimación para actuar, según la jurisprudencia de la
Corte. Por su parte, la solicitud de insistencia del Defensor del Pueblo para
escoger esta tutela, está encaminada a que esta Corporación examine nuevamente
su jurisprudencia sobre los límites en materia de legitimación.
Por consiguiente, se
examinará brevemente lo que dicen las normas constitucionales, legales y la
jurisprudencia, en relación con este asunto.
a) La Constitución
establece lo siguiente :
"Artículo
282.- El Defensor del Pueblo velará por la promoción, el ejercicio y la divulgación
de los derechos humanos, para lo cual ejercerá las siguientes funciones :
". . .
"3. Invocar el
derecho de Habeas Corpus e interponer las acciones de tutela, sin perjuicio del
derecho que asiste a los interesados.
". . ."
b) El decreto 2591 de
1991 contiene varias normas sobre la intervención del Defensor del Pueblo y de
los Personeros municipales en asuntos de tutela. Se mencionan los
siguientes :
El el artículo 10
del decreto 2591 de 1991, señala :
"Artículo 10.-
Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos.
"También se podrán
agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones
de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá
manifestarse en la solicitud.
"También
podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales."
(se subraya)
El artículo 46 del
mismo decreto, sobre la legitimación, en el caso específico del Defensor,
dice :
"Artículo 46.-
Legitimación. El Defensor del pueblo podrá, sin perjuicio del derecho
que asiste a los interesados, interponer la acción de tutela en nombre de
cualquier persona que lo solicite o que esté en situación de desamparo e
indefensión." (se subraya)
En relación con la
facultad de los Personeros, en virtud de delegación, señala el artículo
49 :
"Artículo 49.
Delegación a los personeros. En cada municipio, el personero en su
calidad de defensor en la respectiva entidad territorial, podrá por delegación
expresa del Defensor del Pueblo, interponer las acciones de tutela o
representarlo en las que éste interponga directamente."
De las normas
transcritas, se desprende que el Defensor del Pueblo sólo puede interponer
acción de tutela cuando sucede alguno de estos eventos : que lo haga a
nombre de una persona que se lo solicite, o que la persona esté en situación de
desamparo e indefensión.
c) ¿Cuál es la
jurisprudencia de la Corte sobre este asunto ?
Las sentencia T-462
y 493, ambas de 1993, expresaron lo siguiente :
- La T-462
corresponde a un caso muy semejante al presente, pues la interpuso el Personero
del municipio de Riohacha contra el Alcalde, por la no cancelación de salarios
y prestaciones a los empleados de la administración municipal, por los años de
1991, 1992 y 1993. La Corte denegó la tutela por falta de legitimación
del demandante. Señaló lo siguiente :
"4. El primer
supuesto habilitante para interponer la acción de tutela a nombre de otros no
se configura en el presente caso, ya que en el expediente no aparece prueba
alguna de solicitud elevada por los empleados del municipio de Riohacha con
miras a promover la intervención del Personero ante la jurisdicción
constitucional.
". . .
"No habiendo
podido establecerse la legitimación para actuar en nombre de los empleados
públicos por parte del Personero Municipal de Riohacha, se procederá a
confirmar la decisión del Tribunal de segunda instancia en el sentido de
denegar la tutela solicitada por falta de legitimación para instaurar la
acción." (Sentencia T-462, del 14 de octubre de 1996, M.P., doctor Eduardo
Cifuentes Muñoz)
- La sentencia T-493
de 1993 se refiere a la acción interpuesta por la  Personera Municipal de
Yarumal, en virtud de una solicitud del hermano de una persona adulta que
padece una enfermedad grave, pero que no quiere realizar el tratamiento médico
adecuado. La tutela pretendía que se ordenara a la "interesada"
recibir el tratamiento correspondiente. La Corte denegó la tutela, pues
consideró que la Personera no tenía legitimación para interponer esta tutela,
ni como agente oficioso ni como personera. Manifestó la Corte :
"Esta Sala
estima pertinente precisar, que el agente oficioso o el Defensor del Pueblo y
sus delegados, sólo pueden actuar dentro de los precisos límites que la ley ha
señalado a sus actuaciones; por lo tanto, no pueden de ninguna manera arrogarse
la atribución de interponer acciones de tutela a su arbitrio, es decir, sin que
esté justificado plenamente el supuesto fáctico que la norma exige para
legitimar sus actuaciones, cual es, que el afectado en sus derechos
fundamentales no pueda promover directamente su propia defensa, por hallarse en
una situación de desamparo e indefensión, o que solicite la intervención de
dicho defensor. Adicionalmente tampoco es procedente, que el agente oficioso o
el Defensor del Pueblo actúen  en contra de los intereses de las personas que
representan; su intervención debe estar dirigida a la defensa de los intereses
que agencian, que no son otros que los propios intereses de las personas que
van a resultar beneficiadas con la acción. En tales condiciones, si como sucede
en el presente caso, la presunta beneficiaria de la tutela, señora María Libia
Pérez Duque, no está interesada en la acción de tutela, ni considera amenazado
o vulnerado su derecho fundamental a la salud, no es procedente legalmente la
intervención de dichos sujetos procesales. En este orden de ideas, podría
concluírse que, en principio, el juez de su propio interés, es la persona
titular del mismo, a menos que no se halle en condiciones físicas y mentales de
proveer a su propia defensa." (Sentencia T-493 del 28 de octubre de 1993, M.
P., doctor Antonio Barrera Carbonell)
Como se observa, la
jurisprudencia de la Corte se ha limitado a aplicar lo ordenado por la
Constitución y la ley en cuanto al campo de acción del agente oficioso, del
Defensor del Pueblo y de los Personeros Municipales, en el sentido de no pasar
por encima del querer de aquel que se presume interesado. Es decir, realmente,
lo que pretenden las normas, y así lo ha entendido la Corte, es reconocer la
capacidad de decisión de las personas, que actúen por su propia voluntad,
cuando pretendan ejercer la acción de tutela. Asunto que adquiere mayor
claridad e importancia, en esta clase de  acciones, que, por su naturaleza,
están desprovistas de formalidades, y pueden ser ejercidas por el afectado
directamente, sin tener que acudir a un abogado o a un representante.
Por consiguiente, se
discrepa del planteamiento de la Defensoría en el sentido de considerar
estricta o rigurosa la jurisprudencia de la Corte al denegar las acciones de
tutela interpuestas por el Personero, cuando no medie autorización del
interesado, salvo en los casos de desamparo o indefensión, situación que no
ocurre en el presente proceso.
La Defensoría se
pregunta si resulta razonable que el Defensor o el Personero, frente a una
situación grave e inminente de violación o amenaza de derechos fundamentales,
diferente de la indefensión, deba esperar que exista la solicitud para poder
actuar.
Esta Sala de
revisión considera que, en primer lugar, no es el caso de que trata este
proceso, pues éste corresponde a una situación que se ha presentado desde
muchos meses antes de interponerse la tutela.
Y, en segundo lugar,
como la hipótesis planteada no es la que corresponde a este proceso, no es
oportuno establecer la procedibilidad o no de una acción en tales condiciones.
Será el juez competente, frente al asunto concreto, quien lo determine.
Le asiste, pues,
razón al ad quem cuando denegó esta tutela por falta de legitimación del
Personero, en relación con los empleados de su despacho, según lo analizado,
por no mediar las autorizaciones respectivas.
En conclusión, no se
concederá la tutela, y se confirmará la decisión del Tribunal, que declaró la
carencia de legitimación del Personero.
III. DECISIÓN.
Por lo anterior, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE :
Primero.- Por las
razones expuestas en esta sentencia, CONFIRMAR la sentencia de fecha
cinco (5) de marzo de mil novecientos noventa y siete (1997), proferida por el
Tribunal Superior de Sincelejo, Sala de decisión Penal.
Segundo.- Líbrense,
por la Secretaría General de la Corte, las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991, en la forma y para los efectos allí
contemplados.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General