C-349-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-349/95
LEY-Unidad de materia/LEY DE DESARROLLO
AGROPECUARIO Y PESQUERO-Modificación al régimen tributario
En el más amplio
sentido, las modificaciones al régimen tributario no tienen relación lógica con
la pretensión de lograr el desarrollo de un campo específico de la producción:
el sector agropecuario y pesquero, y en consecuencia ese inciso segundo del
artículo 88 de la Ley 101 de 1993, viola el artículo 158 de la Carta, al
referirse a una materia ajena al tema de que se ocupa la ley que lo contiene,
como bien lo sostienen los demandantes.
DERECHO A LA
IGUALDAD-Vulneración por
exención de impuestos
La exención de impuestos
que se establece sobre algunas transacciones comerciales, cuando se realizan
con una entidad sometida al control y vigilancia de la Superintendencia
Bancaria, implica un trato preferente en relación con el que se da a las
personas jurídicas que están sometidas a control de entidades distintas, cuyas
operaciones comerciales sí aparecen gravadas con el impuesto a las ventas, sin
que existan justificaciones razonables y objetivas para establecer la
diferenciación, pues lo que en esencia se hace es tratar en forma diferente la
misma actividad. El supuesto de hecho sobre el que se establece la
discriminación: que la entidad esté sometida a la vigilancia y control de la
Superintendencia Bancaria o que no lo esté, es irrelevante para adoptar un
diferencia de trato, y en consecuencia, la norma demandada viola también el
artículo 13 de la Constitución.
REF.:
Expedientes Nos. D-781, D-805, D-807
Demandas de
inconstitucionalidad contra el inciso segundo del artículo 88 de la Ley 101 de
l993
Demandantes: Hugo
Palacios Mejía, Fernando Gómez Jiménez y Alfonso Suárez de Castro
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ
Acta No. 31
Santafé de Bogota
D.C., nueve (9) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
En forma separada y
en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos HUGO
PALACIOS MEJIA, FERNANDO GOMEZ JIMENEZ y ALFONSO SUAREZ DE CASTRO, solicitan a
la Corte que declare inexequible el inciso segundo del artículo 88 de la Ley 101
de 1993, por infringir distintos preceptos  constitucionales.
En sesión llevada a
cabo el día 3 de Noviembre de 1994, la  Sala Plena de la Corte resolvió
acumular las tres demandas, por existir coincidencia total de las normas
acusadas, las cuales han de ser decididas en la misma sentencia.
Cumplido el trámite
previsto en la Constitución y en la Ley para esta clase de asuntos, procede la
Corte a resolver.
II.  TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
El que aparece
resaltado es el texto de la norma acusada:
Ley 101 de 1993
"LEY GENERAL DE DESARROLLO
AGROPECUARIO Y PESQUERO"
Art. 88.- "Las
primas de los contratos del seguro agropecuario creado por el artículo 1o. de
la Ley 69 de 1993 estarán excluídas del impuesto sobre las ventas.
"Se entiende
que las comisiones de seguros y los intereses generados por las operaciones de
crédito a que hace referencia el numeral 3o. artículo 476 del estatuto
tributario, solamente están exceptuados del impuesto sobre las ventas cuando el
servicio financiero haya sido prestado por una entidad sometida al control y
vigilancia de la Superintendencia Bancaria".
III. RAZONES DE
LA DEMANDA.
A.  Los ciudadanos
Hugo Palacios Mejía, Fernando Gómez Jiménez y Alfonso Suárez de Castro
coinciden al formular el cargo relacionado con la vulneración al principio de
la "unidad de materia legislativa", pues consideran que la norma
demandada no se refiere a la misma materia regulada por la ley de la cual hace
parte, ya que mientras la Ley 101 de 1993 se refiere específicamente a aspectos
relacionados con el desarrollo agropecuario y pesquero, el inciso segundo del
artículo 88 acusado,  modifica disposiciones  del Estatuto Tributario.
Para fundamentar la
acusación, el primero de los nombrados hace un breve recuento del surgimiento
histórico del principio de la "unidad de materia legislativa";
señalando, según la jurisprudencia de la Corte Suprema y de la Corte
Constitucional, los criterios que han operado para definir cuándo hay unidad de
materia, y asi  pasa a concluir que no existe conexidad teleológica, temática o
sistemática, ni causal, entre el inciso acusado y la ley que lo contiene, como
tampoco correspondencia  con su título.
Por su parte, el
ciudadano Fernando Gómez Jiménez se limita a manifestar que la norma acusada
viola el artículo 158 de la Constitución  porque "desde el punto de vista
formal y conceptual, esta disposición es de naturaleza totalmente distinta a la
Ley 101 de 1993".
Finalmente, el
ciudadano Alfonso Suárez de Castro argumenta que el "tenor literal,
espíritu, propósito y título" de la Ley 101 de 1993 "Ley general de
desarrollo agropecuario y pesquero" delimitan su alcance, y   en
consecuencia lo relativo a seguros, comisiones e intereses, son asuntos ajenos
al tema general regulado por la ley, lo cual constituye  violación al artículo
158 de la Constitución.  Al efecto cita algunos fallos de la Corte Suprema de
Justicia, que considera siguen teniendo vigencia y son doctrina constitucional,
por tener las normas de la actual Constitución que contemplan el principio de
unidad de materia invocado, el mismo contenido de las disposiciones de la
Constitución de 1886, bajo cuyo amparo se dictaron los fallos.
B.  El ciudadano
Fernando Gómez Jiménez formula dos cargos  más contra la misma norma.  El
primero, relacionado con la violación  del derecho de igualdad de todas las
personas ante la ley, previsto en el artículo 13 de la Constitución, por
establecer discriminación entre las personas naturales y jurídicas que no están
sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, y las que sí
lo están, toda vez que los servicios financieros que ellas prestan se ven
incrementados con el 14% del impuesto a las ventas; que no se paga cuando las
operaciones se celebran con una entidad vigilada por la Superintendencia
Bancaria.  Impuesto del que habían sido exonerados, sin ninguna excepción, los
intereses generados por las operaciones de crédito y las comisiones por la
intermediación de seguros, de que trata el artículo 476 numeral 3o. del
Estatuto Tributario.
Dicha
discriminación, a juicio del demandante, vulnera los derechos de justicia y
equidad, previstos en los artículos 95 numeral 9 y 363 de la Constitución.
El segundo cargo lo
concreta en su afirmación de que la disposición demandada contempla "un
nuevo tributo", que no existía, a cargo de las personas naturales y
jurídicas no sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria;
en consecuencia, la norma debió tener su inicio en la Cámara de Representantes
y no en el Senado, como ocurrió, violando así  el artículo 154 de la Carta.
IV.
INTERVENCIONES.
A. A través de
apoderada, el Ministro de Hacienda y Crédito Público presenta oposición a las
pretensiones de los demandantes, por considerar, en primer término, que la
acción es improcedente, por sustracción de materia, ya que la norma acusada
desapareció del mundo jurídico, al haber sido derogada expresamente por el
artículo 13 de la Ley 174 de 1994, y  en consecuencia, solicita a la Corte dictar
un fallo inhibitorio.
En forma
subsidiaria, y siempre que la Corte decida pronunciarse de fondo sobre el
asunto, solicita la declaratoria de constitucionalidad de la norma demandada
con base en las siguientes   argumentaciones:
- El inciso segundo
del artículo 88 de la Ley 101 de 1993 sí tiene relación "razonable y
objetiva" con la materia de la Ley a la que pertenece, pues ésta tiene
como propósito desarrollar los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución, en los
cuales expresamente se define como deber del Estado la promoción del desarrollo
de las actividades agrícola y pesquera, y para lograr ese fin debe reglamentar
el crédito agropecuario; instrumento relacionado con el régimen tributario y
con el seguro agropecuario.
La generalidad de la
norma demandada no implica su inconstitucionalidad, por cuanto en ella resulta
contenida la actividad que la ley desarrolla, cumpliendo así su finalidad.
- No hay lugar a
discriminación real porque toda actividad de seguros y toda operación de
crédito está sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto Reglamentario 1107
de l992, y del mandato constitucional que obliga al Estado a realizar el
control directo del crédito agropecuario.  Por lo que resulta errado considerar
que es la norma acusada la que en esencia pretende someter al control de la
Superintendencia las operaciones aludidas.
- La norma no
contiene un nuevo tributo porque no modifica las bases gravables contenidas en
los artículos 447 y 448 del Estatuto Tributario.
B. El Ministro de
Agricultura y Desarrollo Rural interviene, a través de apoderado especial, para
defender la constitucionalidad de la norma acusada, bajo las siguientes
consideraciones:
- El error de los
demandantes se presenta en virtud de la interpretación aislada que hacen de la
norma acusada, sin circunscribirla a la ley de la cual hace parte.  La norma
demandada se refiere a las comisiones de seguros y a los intereses generados
por las operaciones de crédito.  Es parte del artículo 88 cuyo tema son
"las primas de los contratos de seguro agropecuario"; el artículo
forma parte, a su vez,  del título XI, cuyo título es precisamente "El
seguro agropecuario".  Ese mismo artículo 88 se remite además a la Ley 69
de 1993, que creó el seguro agropecuario y es desarrollo del artículo 66 de la
Constitución Nacional.  De modo que "el contexto normativo dentro del cual
debe incluirse e interpretarse el inciso demandado no es otro que el de las
operaciones de crédito agropecuario, respecto de las comisiones de seguros y de
los intereses que generan, a efecto de excluirlas del impuesto a las
ventas".
- La remisión al
Estatuto Tributario que hace la norma demandada, tiene una justificación muy
clara, pues el ordenamiento jurídico es uno solo y las normas se complementan
entre sí.  En esencia lo único que el legislador hizo fue ejercer la facultad
consagrada en el artículo 150 de la Constitución, interpretando el sentido que
debía darse al artículo 476 numeral 3o. del Estatuto Tributario, en un contexto
determinado: en el campo del crédito agropecuario.
- En cuanto a la
discriminación de que se acusa a la disposición, manifiesta que el actor se
equivoca porque pretende mostrar que las entidades no sometidas al control y
vigilancia de la Superbancaria soportan una carga tributaria adicional, cuando
en verdad los sujetos pasivos del impuesto no son las entidades que prestan el
servicio, sino las personas que lo utilizan;  las cuales tampoco pueden considerarse
afectadas porque cuentan con las "libertades de escogencia y acceso a los
mercados", y en esa medida pueden optar por acudir al intermediario que
más les convenga de acuerdo con sus intereses.
- La norma acusada
no establece ningún tributo, pues esto sólo es posible hacerlo, siguiendo las
prescripciones del artículo 338 de la Constitución Nacional, es decir,
determinando "los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, y las tarifas de los impuestos".  Aspectos que no son objeto de
regulación en la norma acusada, y en consecuencia, no era necesario que tal
disposición iniciara su trámite en la Cámara de Representantes.
C. El ciudadano
Ismael Enrique Marquez Correal intervino en forma extemporánea, razón por la
cual no se tendrán en cuenta sus apreciaciones.
V. CONCEPTO
FISCAL.
Como el Procurador
General de la Nación se declaró impedido para rendir concepto en este asunto,
le correspondió hacerlo al Viceprocurador General de la Nación, quien solicita
a la Corte que se inhiba para fallar sobre la constitucionalidad de la norma
demandada, porque ésta fue expresamente derogada por el artículo 13 de la Ley
174 de 1994, y no se encuentra produciendo ningún efecto, ya que al no
"existir la ley en donde se contemple el crédito fiscal y el hecho
generador que es el portador de la materia imponible", "la obligación
tributaria no puede hacerse efectiva, y por lo tanto, la norma derogada no
puede ya quebrantar la Carta".
No obstante,
advierte que la Dirección Nacional de Impuestos conserva la facultad de
"requerir, demandar a quienes se hicieron responsables (retenedores) de
este tributo durante la fugaz existencia de la norma", y que "en caso
de constatarse al momento de fallar que esos eventuales efectos de la norma aún
persisten en el tiempo, el fallo, atendiendo la doctrina constitucional al
respecto, sin lugar a dudas debería ser de mérito y no inhibitorio".
En este último caso,
precisa que el fallo debe ser de inexequibilidad pues en verdad la norma
atacada restringió el mandato contenido en el artículo 476 numeral 3 del Código
Tributario, al disponer que la exención de impuestos allí contemplada se limita
a los servicios financieros prestados por las entidades sometidas al control y
vigilancia de la Superintendencia Bancaria.  Es decir, se operó una
"desgravación tributaria, consistente en establecer una exoneración con
carácter excepcional".  Y como la norma fue de iniciativa parlamentaria,
se vulneró el artículo 154 de la Carta, que otorga al Gobierno, en forma
exclusiva, la iniciativa sobre leyes que decreten exenciones de impuestos.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A. Competencia
La Corte es
competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma demandada, por
formar parte de una ley de la República, de conformidad con lo previsto en el
artículo 241-4  de la Constitución.
b.  Derogatoria
de la norma acusada
El inciso segundo
del artículo 88 de la Ley 101 de 1993, objeto de la demanda, fue derogado
expresamente por el artículo 13 de la Ley 174 de 1994, que seguidamente se
transcribe:
Ley 174 de 1994
"Por el cual se expiden normas en
materia de saneamiento aduanero y se dictan otras disposiciones  en materia
tributarias"
"Art. 13:
Derógase el segundo inciso del artículo 88 de la Ley 101 de 1993".
Reiteradamente la
Corte ha sostenido que cuando la norma acusada ha sido reiterada del
ordenamiento jurídico ya sea por drogación expresa o tácita, y en la actualidad
no se encuentra produciendo ningún efecto, el fallo debe ser inhibitorio, por
sustracción de materia y así lo ha consignado en distintas sentencias: "El
fallo de inexequibilidad (...) tiene por efecto propio excluir la disposición
impugnada del orden jurídico, pero si ésta ha dejado de regir, no hay objeto sobre
el cual pueda recaer la decisión de la Corte, pues la norma derogada o
subrogada no está en condiciones de quebrantar la Constitución y mal haría la
Corte de retirar de la normatividad jurídica lo que ya no existe".
(Sentencia C-467 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz).
Situación diferente
ocurre cuando lo impugnado, a pesar de haberse derogado expresamente, aún puede
producir algún efecto, como es el caso sujeto a examen, pues la Corte debe
necesariamente emitir pronunciamiento de fondo. En efecto, el inciso segundo
del artículo 88 de la ley 101 de 1993, materia de acusación, estuvo vigente por
el término de un (1) año y, es posible que se estén adelantando procesos
administrativos por parte de la Administración de Impuestos destinados a
imponer las sanciones a que haya lugar a las personas que no dieron
cumplimiento a lo allí normado, o a quienes consignaron extemporáneamente el
impuesto al valor agregado IVA.
c. Unidad de
materia.
Atendiendo las
prescripciones de los artículos 64, 65 y 66 de la Carta, el legislador expidió
la Ley 101 de 1993, que se intitula: "Ley  general de desarrollo
agropecuario y pesquero", "con miras a proteger el desarrollo de las
actividades agropecuarias y pesqueras y promover el mejoramiento del ingreso y
calidad de vida de los productores rurales".
Entre las
regulaciones de la ley se encuentra lo relativo a la
"Internacionacionalización y protección del sector agropecuario"; la
"Provisión de crédito para el sector agropecuario y pesquero", para
cuyo fin el Estado se compromete a subsidiar el crédito para pequeños
productores, incentivar el crédito para la capitalización rural y garantizar la
disponibilidad de recursos crediticios; además trata sobre las
"Contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras"; el "apoyo
a la comercialización de productos de origen agropecuario y pesquero", y
otros temas, todos íntimamente ligados con la actividad agropecuaria y
pesquera.
En el capítulo XI de
la Ley se trata el tema de "El seguro agropecuario", creado por la
Ley 69 de 1993, con el  fin de regular el compromiso del Estado para concurrir
al pago de las primas que los productores agropecuarios deben sufragar para
tomar el seguro. En el inciso primero del artículo 88, que pertenece a este
capítulo se consigna que las primas de los contratos del seguro agropecuario
están excluídas del impuesto a la ventas.
Pero, en el inciso
siguiente, que es el demandado, el legislador deja de referirse al tema que
viene tratando para ocuparse de modificar el   artículo 476 numeral 3o. del
Estatuto Tributario que establece la exención del impuesto a las ventas sobre
determinados servicios, al señalar que "Se entiende que las comisiones de
seguros y los intereses generados por las operaciones de crédito a que hace
referencia el numeral 3 artículo 476 del estatuto tributario, solamente están
exceptuados del impuesto sobre las ventas cuando el servicio financiero haya
sido prestado por una entidad sometida al control y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria."
Por su parte, en el
artículo  476 numeral 3 del Estatuto Tributario se  establece:
Art. 476 num. 3:
"Modificado por Ley 6 de 1992.  Se exceptúan del impuesto los siguientes
servicios:
"3. El
arrendamiento financiero (leasing), los servicios de administración de fondos
del Estado, las comisiones de los comisionistas de bolsa, las comisiones de las
sociedades fiduciarias, las comisiones por la intermediación en la
colocación de seguros, reaseguros o títulos de capitalización, y los intereses
generados por las operaciones de crédito."  (resalta la Corte).
La Corte ha sido
clara al sostener que el concepto de "materia" que trae el artículo
158 de la Constitución debe entenderse "en una acepción amplia,
comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente";
y "solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley
respecto de los cuales razonable y objetivamente no sea posible establecer una
relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la
materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están
incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de
la ley": (Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
En el más amplio
sentido, las modificaciones al régimen tributario no tienen relación lógica con
la pretensión de lograr el desarrollo de un campo específico de la producción:
el sector agropecuario y pesquero, y en consecuencia ese inciso segundo del
artículo 88 de la Ley 101 de 1993, viola el artículo 158 de la Carta, al
referirse a una materia ajena al tema de que se ocupa la ley que lo contiene,
como bien lo sostienen los demandantes.
d. Violación del
derecho de igualdad.
De otro lado, la
exención de impuestos que se establece sobre algunas transacciones comerciales,
cuando se realizan con una entidad sometida al control y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria, implica un trato preferente en relación con el que
se da a las personas jurídicas que están sometidas a control de entidades
distintas, cuyas operaciones comerciales sí aparecen gravadas con el impuesto a
las ventas, sin que existan justificaciones razonables y objetivas para
establecer la diferenciación, pues lo que en esencia se hace es tratar en forma
diferente la misma actividad.
El supuesto de hecho
sobre el que se establece la discriminación: que la entidad esté sometida a la
vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria o que no lo esté, es
irrelevante para adoptar un diferencia de trato, y en consecuencia, la norma demandada
viola también el artículo 13 de la Constitución.
Sobre el derecho de
igualdad la Corte ha tenido la oportunidad de pronunciarse en gran número de
fallos y ha dejado establecido que:
"El principio
de igualdad no sólo le impide al legislador, a través de la ley, consagrar
entre las personas distinciones que en primer lugar no obedezcan a las
diferencias que las mismas circunstancias fácticas establecen, sino que
inadmite tratos desiguales que sean irracionales, esto es, que no tengan una
justificación objetiva y razonable, y que no guarden proporcionalidad  entre
los hechos que le sirven de causa a la norma y los fines que ésta
persigue." (Sentencia C-012 de 1994.  M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonel).
Para finalizar, vale
la penaanotar que era tan ostensible la inconstitucionalidad de la norma
acusada que el mismo legislador, en la exposición de motivos de la ley 174 de
1994, en cuyo artículo 13 decidió derogarla, lo reconoció expresamente, cuando
afirmó:
"El artículo
476 del Estatuto Tributario excluyó del impuesto sobre las ventas, en forma
general, los intereses generados por las operaciones de crédito.  El artículo
88 de la Ley 101 de 1993, de fomento agropecuario y pesquero, entrando en un
tema que no corresponde a su finalidad, limitó la mencionada exclusión a los
intereses generados en operaciones realizadas con entidades sometidas a la
vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria.
"La expedición
de esta medida ha desatado un clamor general por parte de las cooperativas, los
fondos de empleados y otras entidades que realizan préstamos a favor de
personas pertenecientes a los sectores más vulnerables de la población, quienes
son los directamente afectados con el impuesto del 14% sobre los intereses que
pagan.  A pesar de que hay varias demandas de nulidad (sic) contra la
mencionada disposición, esta es una oportunidad propicia para corregir la
situación comentada". (Gaceta del Congreso No. 254 de 15 de diciembre de
1994, pág. 5).
Así las cosas, la
Corte sin hacer ninguna otra consideración, procederá a declarar inexequible el
inciso segundo del artículo 88 de la ley 101 de 1993, pues durante su vigencia
infringió los artículos 13 y 158 del Estatuto Superior.
Por lo expuesto la
Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar inexequible
el inciso segundo del artículo 88 de la Ley 101 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General