T-618-19
Sentencia T-618/19
ACCION DE TUTELA
PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS CUANDO EXISTE VULNERACION DE DERECHOS
FUNDAMENTALES-Requisitos de procedencia excepcional
(i)
Debe existir una conexidad entre la afectación a los derechos colectivos y a
los derechos fundamentales; (ii) el accionante debe ser la persona cuyos
derechos fundamentales se encuentran afectados; (iii) la vulneración o amenaza
a los derechos fundamentales debe estar demostrada; (iv) la orden de amparo
debe tutelar los derechos fundamentales invocados y no el derecho colectivo
involucrado, aunque este puede verse protegido como consecuencia de la orden de
tutela; y (v) debe estar claro que la acción popular debe ser ineficaz en el
caso en concreto para amparar de manera idónea los derechos fundamentales
invocados
ACCION DE TUTELA
PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS-Improcedencia por
cuanto no se demostró la afectación de derechos fundamentales y los accionantes
cuentan con la acción popular para la protección de derechos colectivos
Referencia: expediente T-7.341.019
Acción de tutela instaurada por Carlos
Octavio Gámez Castañeda contra el Municipio de Santa María, Boyacá y otros
Magistrada Ponente:
Diana Fajardo Rivera
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de diciembre
de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Alejandro Linares Cantillo, Luis
Guillermo Guerrero Pérez y la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los  fallos dictados
en el asunto de la referencia por el Juzgado Promiscuo municipal de Santa
María, Boyacá, el 11 de febrero de 2019 y el Juzgado Civil del Circuito con
Conocimientos Laborales de Garagoa, Boyacá, el 22 de marzo de 2019.
I. ANTECEDENTES
El 24 de enero de 2019, el señor Carlos Octavio Gámez
Castañeda, actuando como presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda
de Charco Largo, ubicada en el Municipio de Santa María, Boyacá, promovió acción
de tutela buscando la protección de los derechos de los habitantes de dicha
vereda a la vida, a la asistencia de las personas de la tercera edad y a la
explotación productiva y desarrollo económico de los campesinos, los cuales
habrían sido vulnerados por los Municipios de Santa María y Ubalá, así como por
los departamentos de Boyacá y Cundinamarca, al no adelantar las acciones necesarias
para construir  un puente sobre el río Guavio que garantice la seguridad de los
integrantes de la comunidad, quienes deben atravesar este tramo a diario para
desarrollar sus actividades. A continuación, la Sala resumirá los hechos
expuestos por el accionante:
A.   Hechos
1. El señor Carlos Octavio Gámez narró que reside con
su familia en la vereda Charco Largo ubicada en el Municipio de Santa María,
Boyacá, la cual se comunica con el Municipio de
Ubalá, Cundinamarca, mediante un puente colgante que atraviesa el río Guavio y
se encuentra en muy mal estado[1]. Aseguró
que por ese puente transitan
diariamente menores de edad que se encuentran matriculados en centros
educativos de las inspecciones de Mambita y San Pedro de Jagua -que hacen parte
del Municipio de Ubalá-. También es frecuentado por adultos mayores para
efectos de obtener atención en salud y, en general, por toda la comunidad que
utiliza ese corredor para comprar víveres y verduras, así como vender los
productos que producen, como leche, cuajada, ganado, plátano y porcinos. Señaló que debido al deterioro de la estructura, cada vez que los
habitantes de la vereda cruzan el puente ponen en riesgo su vida. Afirmó
también que la vía de acceso más cercana se encuentra por la vereda de Ceiba Grande,
ubicada a 10 kilómetros por trocha, razón por la cual, no es un camino viable
en caso de emergencia. En vista de lo anterior, el 29 de enero de 2018 la Alcaldía de Santa María
emitió un acta[2]
prohibiendo el tránsito peatonal y de semovientes por el puente, después de
realizar una visita y un diagnóstico sobre la situación.
2. El 31 de octubre de 2018, la Comunidad de Charco
Largo  le pidió  al alcalde del Municipio de Ubalá que tomara acciones en
relación con el mal estado del puente colgante. El alcalde respondió el 23 de
noviembre del mismo año[3]
advirtiendo que los recursos con que cuenta el Municipio deben dirigirse a
satisfacer las necesidades de sus habitantes y que, hasta el momento, no existía
solicitud alguna por parte de las inspecciones que conforman el Municipio tendiente
a la realización de esta obra. Concluyó que la necesidad de construir un puente
colgante es exclusiva de la población del Municipio de Santa María, que se
encuentra por fuera de su jurisdicción.
3. La comunidad también realizó una petición al alcalde
municipal de Santa María[4]
buscando (i) que se realizara una visita técnica  al puente colgante que
comunica a la vereda Charco Largo con el Municipio de Ubalá, (ii) que se
elaborara un informe  sobre su estado, (iii) que el mismo fuera socializado con
la comunidad y (iv) que “se determine un proceso contractual este año para
hacer las adecuaciones o la construcción de un nuevo puente (de ser necesario),
en el lugar precisado”[5].
En respuesta al derecho de petición, el 4 de diciembre de 2018, el alcalde de
Santa María informó que ha realizado visitas periódicas en el sector del puente
colgante sobre el río Guavio. Sostuvo que adelantó un proyecto de inversión
denominado “Construcción del puente colgante para camperos y peatones sobre
el río Guavio. Inspección Puerto Soya - Municipio de Ubalá - y Vereda Charco
Largo - Municipio de Santa María, Boyacá, Centro Oriente” en el marco del
cual solicitó un permiso de ocupación del cauce del río Guavio ante la
Corporación Autónoma Regional de Chivor (en adelante Corpochivor), autoridad
que informó que el mismo debía tramitarse en conjunto con la Corporación
Autónoma Regional del Guavio (en adelante Corpoguavio), puesto que el puente se
encuentra ubicado entre las dos jurisdicciones. Por ello, Corpochivor elevó
ante la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (en adelante ANLA) una
solicitud para que resolviera el conflicto de competencias entre las dos corporaciones
autónomas regionales, el cual no había sido solucionado al momento de
interposición de esta acción de tutela.
4. El Alcalde de Santa María concluyó que  el proceso
de construcción de un nuevo puente se debe realizar con aportes de los Municipios
de Santa María y Ubalá en tanto se trata de una obra que beneficiaría a la
población de los dos lugares. Sin embargo, manifestó que el Municipio de Ubalá
ha ignorado las peticiones encaminadas a la construcción de la estructura[6], por lo que
el Municipio de Santa María se encuentra limitado para ejecutar cualquier
acción.[7]
A la respuesta señalada adjuntó un informe de gestión del riesgo[8] del puente
colgante peatonal, elaborado por el Municipio de Santa María, en el cual se
presentaron las siguientes conclusiones y recomendaciones:
·
“Se observa la falla de
la estructura y superestructura del puente, detectando el desprendimiento de
guayas, asimismo se observa que no se han realizado mantenimientos ni medidas
correctivas al puente [por] lo cual el deterioro ha ido aumentando.
·
El puente se encuentra
en riesgo de colapso, generando un riesgo para la comunidad que diariamente
tienen [sic] que transitar, debido a que es el único acceso entre las
veredas del Municipio de Santa María Boyacá y el Municipio de Ubalá
Cundinamarca.
·
No se recomienda realizar
intervenciones sobre la estructura ya existente, teniendo en cuenta que esta ya
cumplió su vida útil y por lo tanto realizar una intervención requiere de su
respectivo análisis Patológico y Estructural, para evaluar el comportamiento de
la infraestructura.”
5. En estos términos, el accionante solicitó que se
proteja el derecho fundamental a la vida, y los derechos a la asistencia de las
personas de la tercera edad, y a la explotación productiva y desarrollo
económico de los campesinos, de los habitantes de la vereda Charco Largo, y que
en consecuencia se ordene a los Municipios accionados la construcción de un
nuevo puente colgante que conecte a dicha población con la vereda de Soya del Municipio
de Ubalá, garantizando la seguridad de todos los transeúntes y el ingreso de
vehículos para que “las personas de grupos especiales como infantes y
adultos mayores puedan asistir a sus compromisos médicos, educativos y
sociales, además del acceso a la comercialización de productos.”[9]
B. Trámite de  primera instancia y respuesta de las
accionadas
6. El 24 de enero de 2019 el Juzgado Promiscuo municipal
de Santa María, Boyacá, asumió el conocimiento de la acción de tutela, notificó
a los municipios involucrados de Boyacá y Cundinamarca y vinculó al extremo
pasivo de la acción a las oficinas de gestión del riesgo de los Municipios de
Santa María y Ubalá, así como a las direcciones de tránsito y transporte de los
departamentos de Boyacá y Cundinamarca. De igual manera, decretó como medida
provisional, la práctica de inspección judicial al lugar objeto de tutela para,
si fuese del caso, dictar medidas de conservación o seguridad encaminadas a
proteger los derechos y evitar la producción de daños.
-
Alcaldía municipal
de Santa María, Boyacá[10]
7. El Alcalde del Municipio de Santa María solicitó no
atender las pretensiones del accionante, en tanto no ha existido ninguna
vulneración de derechos fundamentales en cabeza del actor o de la comunidad.
Argumentó que  no puede adelantar la obra a la que se refiere la acción de
tutela, pues para ello es necesario contar con  la colaboración administrativa
y presupuestal del Municipio de Ubalá, el cual ha ignorado las solicitudes que
le ha presentado. Señaló también que el amparo es improcedente porque la
controversia planteada por el actor puede ser solucionada mediante otros
mecanismos judiciales de defensa. Añadió que la construcción del puente
colgante está condicionada a órdenes, permisos, directrices y erogaciones
presupuestales que se encuentran fuera de su alcance, y por lo tanto harían
imposible el cumplimiento de un fallo a favor del actor, en tanto se necesita
de “acciones conjuntas tanto de los Municipios de Santa María (Boyacá) y
Ubalá (Cundinamarca), las Gobernaciones de Boyacá como de Cundinamarca, y de
las Corporaciones Ambientales de CORPOCHIVOR y CORPOGUAVIO, entidades estas
sobre las cuales el Municipio de Santa María no tiene injerencia alguna u orden
de mando.”[11]
-
Instituto de Tránsito
de Boyacá[12]
8. La oficina jurídica del Instituto de Tránsito de
Boyacá solicitó ser desvinculada del trámite de tutela por considerar que no le
asiste legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no se encuentra dentro
de sus funciones u obligaciones el mantenimiento o construcción de puentes
peatonales para las comunidades. Sostuvo que el sitio de ubicación del puente
es una vía terciaria o rural, y por lo tanto solo el Municipio de Santa María
tiene competencia para realizar intervenciones en la misma.
-
Alcaldía municipal
de Ubalá, Cundinamarca[13]
9. El alcalde de Ubalá respondió a la acción de
tutela, solicitando que se nieguen las pretensiones del accionante en relación
con la gestión del Municipio que representa. Indicó que el Municipio de Ubalá
es uno de los más grandes de Cundinamarca, cuenta con 5 inspecciones y 53
veredas en las que habitan cerca de 11.000 personas, cuyas necesidades son atendidas
con recursos limitados. Por ello, pese a entender las necesidades de la
comunidad vecina, manifestó que solamente está obligado a atender las demandas
de su jurisdicción, pues de llevar a cabo obras por fuera de su competencia
estaría desconociendo las fronteras territoriales y los límites administrativos
entre los Municipios establecidos en la Ley. Añadió que su comunidad no ha
elevado peticiones que den cuenta de la necesidad del puente colgante para
ellos, y que, en todo caso, el actor  no aportó prueba de la vulneración de
derechos en cabeza del Municipio de Ubalá, de manera que el debate que plantea
debe ser resuelto por el Municipio de Santa María.
-
Departamento de
Boyacá[14]
10. La apoderada judicial del departamento de Boyacá respondió
la acción de tutela y solicitó declarar la exclusión de la entidad territorial
de la misma. Manifestó que lo pretendido por el accionante excede sus competencias
pues es el alcalde del Municipio de Santa María el encargado de la
implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres
-conocimiento, reducción y manejo-, a través de los cuales se pueden incorporar
estrategias que permitan solucionar la problemática expuesta por el actor.
-
Instituto de Infraestructura
y Concesiones de Cundinamarca[15]
11. El jefe de la Oficina jurídica del Instituto de
Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca señaló    que el departamento de
Cundinamarca no se encuentra legitimado en la causa por pasiva, dado que el
mantenimiento del puente artesanal que comunica a la vereda de Charco Largo del
Municipio de Santa María de Boyacá con la vereda Soya del Municipio de Ubalá de
Cundinamarca, se encuentra a cargo de las autoridades locales municipales de
Santa María, y no existe ningún deber en cabeza de la autoridad territorial a
la que representa. Añadió que de los hechos narrados por el accionante no es
posible establecer que exista una vulneración de su derecho a la vida; por el
contrario, es claro que lo que busca es la protección de unos derechos
colectivos, que debe ser reclamada por vía de acción popular.
-
Oficina Jurídica de
Transporte y Movilidad de Cundinamarca[16]
12. La Jefe de la Oficina Jurídica de transporte y movilidad
de Cundinamarca solicitó desvincular a la Entidad, toda vez que la ejecución de
las obras es una tarea que se encuentra a cargo de las autoridades municipales
de Santa María. Sostuvo que según el Decreto 1079 de 2015, las competencias en
materia de transporte están asignadas a los alcaldes municipales y/o distritales
de cada ente territorial, a los cuales les corresponde establecer radios de
acción, recorridos, restricciones, sentido de las vías, frecuencias y horarios
de transporte, entre otras. Además, la Ley 769 de 2002  reconoce a los alcaldes
municipales como autoridades de tránsito y les otorga facultades de regulación
que buscan garantizar la seguridad de las personas en las vías públicas y
privadas, de ahí que, la Oficina señalada carezca de competencia para atender
las pretensiones de la acción de tutela.
-
La inspección
judicial realizada por el Juzgado Promiscuo municipal de Santa María, Boyacá
13. El 30 de enero de 2019 el Juez Promiscuo municipal
de Santa María, Boyacá, realizó la inspección judicial al lugar de los hechos,
ordenada en el Auto del 24 de
enero de 2019[17],
durante la cual recibió los testimonios de tres personas.
14. En primer lugar, entrevistó al señor Juan Ángel
Suarez Salgado, que afirmó ser agricultor  y vivir en la vereda Charco Largo de
Santa María. Narró que por el puente solía cruzar el ganado para comercio, y
que la estructura lleva unos dos años en pésimo estado. Según su relato, el siguiente
puente más cercano queda a unas 3 horas de camino. Afirmó que en época de verano
las reses cruzan por el río pero que ello no es posible en invierno, razón por
la cual la comunidad ha hecho arreglos por su cuenta, como superponer tablas de
madera en la estructura para cruzar. A la pregunta sobre si conocía de algún
accidente al cruzar el puente respondió de manera negativa.[18] que respondiendo
a una pregunta hecha por el Juez, señaló que no ha tenido noticias de
accidentes ocasionados al cruzar el río.
15. En segundo lugar, escuchó al señor Tito Antonio
Vargas, agricultor y comerciante que vive desde hace 34 años en la vereda de
Soya, Ubalá. Relató que  al puente objeto de la acción de tutela nunca se le ha
hecho mantenimiento y, por ello, las redes que lo sostienen están en pésimas
condiciones, prácticamente “podridas”. Dijo también que el puente lo
usan todos los agricultores y ganaderos para llevar productos como yuca,
plátanos y lácteos a los pueblos aledaños;  él, particularmente, suele cruzar
al Municipio de Santa María para comprar ganado. Manifestó que ha hecho
peticiones encaminadas a que se haga mantenimiento del puente a los alcaldes de
Ubalá y de Santa María sin recibir respuesta. Añadió que por el puente transitan
niños y adultos mayores, aclarando que los menores de edad que estudian en el Municipio
que reside tienen cubierto el servicio de transporte automotor.
16. En tercer lugar, recibió la declaración del señor Hugo
Ernesto Segura, Vicepresidente de la Junta de Acción Comunal de Charco Largo, que
manifestó vivir en la vereda Charco Largo desde hace aproximadamente 5 años y
ser agricultor y ganadero. Contó que la anterior Alcaldía había dado recursos,
como listones de madera, para arreglar temporalmente el puente, pero la nueva
administración suspendió la mencionada ayuda. Afirmó que el puente es absolutamente
necesario para el comercio porque es más fácil sacar los productos por esa vía
que desde el Municipio de Santa María, insistió en que el comercio de la zona está
en Cundinamarca. Agregó que actualmente el ganado lo cruzan los fines de semana
en que “se cierran las turbinas del río” y cuando ello no es posible van
hasta Garagoa, lugar que se encuentra a 5 horas de camino. Señaló que unos 3 o
4 niños suelen cruzar el puente para ir a estudiar al Municipio de Ubalá.
C. Los fallos objeto de revisión
-
Sentencia de primera
instancia
17. El 11 de febrero de 2019, el Juzgado Promiscuo municipal
de Santa María, Boyacá, resolvió tutelar los derechos a la vida e integridad
personal en favor del accionante y de los miembros de la comunidad de Charco
Largo. En consecuencia, ordenó a los Municipios de Santa María y Ubalá
realizar, en el término de un año, los estudios previos, el diseño, la
disposición de recursos en el presupuesto y la construcción del puente para
atravesar el río Guavio, y determinó que a cada una de las alcaldías le
corresponde el 50% de la labor ordenada. De igual manera, ordenó a las
direcciones de Tránsito y Transporte de los departamentos de Boyacá y
Cundinamarca, en virtud del principio de subsidiariedad consagrado en el
artículo 298 de la Carta Política, apoyar a los Municipios en la realización de
las obras mencionadas.
18. En sus consideraciones resaltó que si bien, en
principio, es la acción popular el mecanismo idóneo para reclamar las
pretensiones propuestas por el actor, en este caso la acción de tutela es
procedente puesto que lo que se discute es la amenaza de los derechos a la vida
e integridad personal de los habitantes de las veredas Charco Largo de Santa
María, Boyacá, y Soya de Ubalá, Cundinamarca, así como la posibilidad de
comercializar los productos agropecuarios que producen, y el tránsito normal
de  la comunidad que incluye un porcentaje alto de adultos mayores y niños.
Respecto al fondo del asunto, el despacho advirtió que luego de realizar una
visita al puente objeto de la acción de tutela, pudo comprobar que el mismo “se
encuentra instransitable y en pésimo estado”[19], situación
que sin duda pone en riesgo los derechos a la vida e integridad personal de
quienes frecuentan ese paso peatonal. Concluyó que los Municipios accionados no
han tomado medidas serias y eficaces para dar una solución a la problemática
bajo estudio, por lo que decidió conceder la acción de tutela.
-
Impugnación
19. El apoderado judicial del Municipio de Santa María
impugnó oportunamente el fallo de primera instancia[20].
Argumentó, en primer lugar, que tal como lo reconoció el Juez, la Alcaldía de
Santa María ha tomado acciones para atender las solicitudes la comunidad, sin
embargo no ha encontrado eco en el Municipio de Ubalá, razón por la cual no ha
podido ejecutar acción alguna y, por lo tanto, no es posible asegurar que la
Alcaldía vulneró los derechos fundamentales del accionante y la comunidad a la
que representa. En segundo lugar, puso de presente que la orden puede desbordar
la capacidad económica del Municipio y que no se realizó un concepto técnico
que sustente la división de las cargas entre los dos entes territoriales
accionados.
20. Por su parte, el representante legal del Municipio
de Ubalá impugnó la decisión,[21]
reiterando los argumentos expuestos al responder a la acción de tutela,
advirtiendo que las fronteras territoriales y los límites administrativos
impuestos al Municipio le impiden invertir sus recursos en favor de una
población y un lugar que no hacen parte de su jurisdicción. Añadió que el fallo
de primera instancia restringe la autonomía administrativa y financiera de los
entes territoriales y pone en riesgo la realización de obras con vital importancia
para los habitantes de su Municipio como vías, optimización de acueductos, y
mejoramiento de escuelas. No obstante, mediante Auto del 11 de marzo de 2019,
el Juzgado Promiscuo municipal de Santa María, Boyacá, determinó que la
impugnación presentada por el Municipio de Ubalá era extemporánea[22].
-
Sentencia de segunda
instancia
21. El 22 de marzo de 2019, el Juzgado Civil del
Circuito con Conocimientos Laborales de Garagoa resolvió revocar el fallo de
primera instancia y, en su lugar, declaró improcedente el amparo de los
derechos fundamentales del accionante. Señaló que la acción de tutela no cumple
con el requisito de subsidiariedad toda vez que resulta evidente la existencia
de otro mecanismo, como lo es la acción popular, el cual consideró idóneo para
proteger los derechos de la comunidad.  Argumentó que “el deterioro del
puente sobre el Río Guavio no se puede desconocer, sin embargo, es evidente que
el propio representante de la comunidad reconoce que no es la única vía de
tránsito entre las dos veredas, pues en uno de los hechos narra que existe una
vía de acceso por la vereda de Ceiba Grande la cual es distante unos diez
kilómetros desde la vereda puente Charco Largo, pero que no es fácil acceder a
ella por parte de los adultos mayores y menores en edad escolar en razón a la
distancia y por el costo que representa dicha vía”[23]. Añadió
que hacer uso del camino señalado, es decir el cercano a la vereda Ceiba
Grande, aminora el riesgo que asumen quienes, en contra de la determinación de
la autoridad municipal, persisten en hacer uso del puente colgante.
D. Actuaciones durante la revisión de las
sentencias de instancia
22.
Mediante Auto del 23 de julio de 2019 la Magistrada ponente vinculó al trámite
a Corpochivor
y Corpoguavio, por considerar que ostentan un interés legítimo en el asunto sometido a
revisión, en tanto podrían verse afectadas con ocasión de las decisiones que eventualmente
se profieran al resolver la controversia. En esa misma providencia, la
Magistrada le solicitó al
accionante que brindara información encaminada a (i) determinar si la oferta
estudiantil para los menores de edad que suministra el  Municipio de Santa María es suficiente para la cantidad de niñas
y niños que habitan en la vereda Charco Largo, y las razones por las que deben
cruzar el puente colgante sobre el río Guavio para acudir a estudiar[24];
(ii) establecer cuál es la oferta institucional en salud para los habitantes de
la vereda, la red de urgencias a la que pueden acudir[25];
y (iii) conocer las razones que obligan a las poblaciones tanto del Municipio de Santa María como del
de Ubalá a cruzar el puente objeto de la acción de tutela. Para ello se le
pidió ampliar la información sobre las labores comerciales que se realizan en
la zona, aclarar de qué dependen las mismas, y los productos que se comercian
de cada lado del río Guavio.
23.
En sentido similar, la Magistrada pidió a los alcaldes de los Municipios de Santa María, Boyacá[26] y de
Ubalá, Cundinamarca[27],
que presentaran un informe
en el que señalaran cuál es la
oferta institucional educativa para los menores de edad de cada Municipio, los
cupos de las mismas, y cuántas niñas y niños asisten a instituciones ubicadas
en la jurisdicción vecina, haciendo especial énfasis en los que habitan en la vereda
Charco Largo. También se les preguntó sobre la oferta institucional en salud
para sus habitantes y el estado de las vías de acceso con las que cuentan.
24. De otra parte, requirió a la Secretaría de Planeación
e Infraestructura del Municipio de Santa María, Boyacá, para que informara cuáles
son las vías de acceso a la vereda Charco Largo, el estado de estas, la
frecuencia de tránsito, y la proximidad de éstas al Municipio de Ubalá,
Cundinamarca. Por último, le pidió información a la Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales sobre el conflicto de competencia planteado entre Corpochivor y Corpoguavio, en relación con
el proyecto denominado “Construcción
del puente colgante para camperos y peatones sobre el Río Guavio, Inspección
Puerto Soya- Municipio de Ubalá y Vereda Charco Largo- Municipio de Santa
María, Boyacá, Centro Oriente”.
25. La Sala hará referencia a los documentos allegados
más adelante, al realizar el estudio sobre la procedencia de la acción.
II. CONSIDERACIONES
A. Competencia
26. Esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de
tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto en el inciso 3º del artículo 86 y el numeral 9º del artículo 241 de
la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991[28]
y en cumplimiento del Auto del 31 de mayo de
2019, expedido por la Sala de Selección Número Cinco de esta
Corporación.
B. La acción de tutela es
improcedente
27. Antes de formular el problema
jurídico, la Sala debe analizar la procedencia de la acción de tutela
interpuesta por Carlos Octavio Gámez Castañeda contra los Municipios de Santa
María y Ubalá, y los departamentos de Boyacá y Cundinamarca. De manera preliminar,
advierte que en esta oportunidad no se cumple el requisito de subsidiariedad, pues
no es la acción de tutela la vía judicial adecuada para estudiar las
pretensiones del accionante.
28. Legitimación por activa:
Carlos Octavio Gámez Castañeda, quien actúa como el presidente de la Junta de
Acción Comunal de la vereda Charco Largo[29], puede
presentar la acción de tutela. Esta Corte ha aceptado acciones de tutela
interpuestas por quienes representan a las juntas de acción comunal, teniendo
en cuenta que se trata de una organización comunitaria[30]
que busca una utilidad común, según lo dispone la Ley 743 de 2002 “Por la cual se
desarrolla el artículo 38 de la Constitución
Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal”, que señala los
propósitos de estos organismos:
“Artículo 19: Los
organismos de acción comunal tienen los siguientes objetivos:
[…] e) Generar procesos
comunitarios autónomos de identificación, formulación, ejecución,
administración y evaluación de planes, programas y proyectos de desarrollo
comunitario;
[…]
j) Lograr que la comunidad
esté permanentemente informada sobre el desarrollo de los hechos, políticas,
programas y servicios del Estado y de las entidades que incidan en su bienestar
y desarrollo;
k) Promover y ejercitar
las acciones ciudadanas y de cumplimiento, como mecanismos previstos por la
Constitución y la ley, para el respeto de los derechos de los asociados;
l) Divulgar, promover y
velar por el ejercicio de los derechos humanos, fundamentales y del medio
ambiente, consagrados en la Constitución y la ley;
[…]
o) Procurar una mayor
cobertura y calidad en los servicios públicos, buscar el acceso de la comunidad
a la seguridad social y generar una mejor calidad de vida en su jurisdicción; […]”
29. Siguiendo lo dispuesto por el
artículo citado, la jurisprudencia ha reconocido que el objetivo de las juntas
de acción comunal es “consolidar la participación activa de la comunidad, el
estrechamiento de vínculos entre sus miembros y la existencia de una relación
armónica con respecto a sus gobernantes. En consecuencia, estos organismos
están facultados para, entre otras funciones, buscar la protección de los
derechos fundamentales y colectivos, procurar garantizar unas mejores
condiciones de vida y lograr que el Estado informe constantemente sobre el desarrollo
de proyectos que puedan incidir en el bienestar y en el desarrollo de la
comunidad.”[31] De ahí que esta Corte
entienda que este tipo de organismos tiene facultades para proteger a la
comunidad que representa, para lo cual puede hacer uso de las acciones
constitucionales a que haya lugar.
30. También debe observarse que
el presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda Charco Largo pretende
garantizar tanto sus derechos fundamentales como los de la comunidad a la que
representa, dentro de la cual destaca la presencia de menores de edad y adultos
mayores que estarían poniendo en riesgo sus derechos a la vida, a la salud y a
la educación, al cruzar el puente colgante sobre el río Guavio. Al respecto
cabe recordar que cualquier persona está legitimada para presentar una acción
de tutela para garantizar los derechos de los niños[32].
Por lo tanto, el señor Carlos Octavio Gámez Castañeda puede interponer acción
de tutela buscando la protección de los derechos de la comunidad de la vereda
Charco Largo, y en particular, de las niñas, niños y adultos mayores que
habitan en ella[33].
31. Legitimación
por pasiva: la tutela puede dirigirse contra los Municipios de Santa María
y Ubalá[34] porque son las autoridades
a las que se les reprocha una omisión en sus deberes legales frente a la
comunidad accionante. Aunque la Alcaldía de Ubalá argumentó que la obra sobre
la que recae la controversia de la acción de tutela beneficiaría exclusivamente
a la comunidad de la vereda de Santa María, lo cierto es que, al tratarse de un
puente que comunica a ambos lugares en tanto conecta los límites fronterizos
entre los mismos, dicha Entidad territorial, eventualmente, puede ser también
responsable de la vulneración de derechos alegada por el actor.
32. En lo que tiene
que ver con las gobernaciones de los departamentos de Boyacá y Cundinamarca,
así como sus oficinas de tránsito, la Sala también las encuentra legitimadas
por pasiva porque aunque las obras de infraestructura están a cargo de cada Municipio,
y en específico el artículo 76 de la Ley 715 de 2001 establece que en materia
de transporte corresponde a los municipios la competencia de “construir y
conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas,
suburbanas, verdales y aquellas que sean propiedad del municipio […]”[35]
según los principios de subsidiariedad[36] y concurrencia[37]
los departamentos tienen el deber de brindar apoyo a las autoridades
municipales cuando estas no tengan la capacidad suficiente para cumplir con sus
responsabilidades[38]. Conviene recordar que,
según lo ha sostenido la Corte, el principio de subsidiariedad no puede
interpretarse “de manera
simplista. Bien sabido es, que así como existen municipios relativamente
autosuficientes existen otros sumidos en la absoluta pobreza y precariedad. En
vista de que no existe  una forma única y mejor de distribuir y organizar las
distintas competencias y dada la presencia de profundos desequilibrios y
enormes brechas presentes en las distintas Entidades Territoriales, la
distribución y organización de competencias significa un proceso continuo en el
que con frecuencia es preciso estar dispuesto a ajustarse a los sobresaltos, en
el cual es necesario andar y a veces también desandar las rutas propuestas y en
el que se requiere aplicar, sin lugar a dudas, un cierto nivel de coordinación,
cooperación, solidaridad y concurrencia.”[39]
Este principio aplica cuando no hay una asignación expresa de competencias al
municipio, o cuando la entidad territorial necesita apoyo porque le es
imposible o demasiado difícil satisfacer de manera eficaz las necesidades de su
población.
33. Inmediatez: la acción de tutela fue
promovida en un plazo razonable[40].
El deterioro de la estructura del puente colgante que fue denunciado por el
accionante es un proceso que ha ido empeorando con el paso del tiempo[41], frente al
cual la comunidad de la vereda Charco Largo ha permanecido activa. Así lo
demuestran las múltiples peticiones que han hecho frente a las autoridades
municipales accionadas, en relación con la necesidad de intervenir el puente
colgante que comunica al Municipio de Santa María con el de Ubalá[42]. La última
respuesta fue obtenida el 4 de diciembre de 2018 por parte del alcalde del Municipio
de Santa María, y el
24 de enero de 2019 se interpuso la acción de tutela, es decir que transcurrieron menos de dos
meses entre el hecho vulnerador y el ejercicio de la acción de amparo, término que la Sala
encuentra oportuno para acudir al amparo constitucional.
34. Subsidiariedad: la acción
de tutela no es, en principio, el mecanismo idóneo para la protección de los
derechos invocados por el accionante[43].
En el caso bajo estudio, la mayoría de entidades accionadas y vinculadas al
trámite de tutela plantearon un debate respecto al tipo de acción procedente
para la protección de los derechos del accionante y la comunidad a la que
representa. En específico, señalaron que la construcción del puente para la
comunidad de los Municipios de Santa María y Ubalá es un asunto que debería
tramitarse a través de una acción popular, argumento que fue acogido por el
Juez de segunda instancia. Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar
cuál es la acción apropiada frente a la pretensión del señor Gámez Castañeda.
35. Esta Corte ha sostenido en
reiteradas ocasiones que la protección de los derechos colectivos, cuando
quiera que las autoridades o personas llamadas a su garantía desconocen sus
deberes, es un asunto que corresponde a la acción popular. Este mecanismo está
consagrado en el artículo 88 Superior y desarrollado por la Ley 472 de 1998, la
cual creó un trámite ágil y efectivo para la misma. Así pues, ante la
existencia de un mecanismo judicial eficaz e idóneo, la acción de tutela no es
procedente, en principio, para solucionar este tipo de controversias.
36. Sin embargo, la jurisprudencia
constitucional también ha señalado que existen casos en los que la afectación
de un interés colectivo puede implicar la vulneración o amenaza de un derecho
fundamental; y en esa circunstancia, la acción de tutela puede ser admitida “si
se comprueba que la acción popular no resulta adecuada para amparar el derecho
fundamental o cuando, siendo idónea la acción popular, el actor acuda a la
acción de tutela como mecanismo de protección transitorio. De lo contrario, la
acción de amparo pierde toda legitimidad y es necesario iniciar el trámite
establecido en la Ley 472 de 1998.[44]”[45]
37. En este caso el accionante solicitó al juez
ordenar la construcción de un puente sobre el río Guavio en el sector conocido
como Charco Largo, que conecte a las veredas Charco Largo del Municipio de
Santa María y Soya del Municipio de Ubalá para así garantizar la seguridad de
los habitantes, el tránsito de vehículos escolares y de salud, y el acceso a la
comercialización de los productos de la zona. En su relato, el accionante alegó
que el deterioro actual del puente en mención pone en riesgo los derechos a la
vida y a la educación de las niñas y niños que a diario lo cruzan para llegar a
instituciones educativas ubicadas en el Municipio de Ubalá, así como los
derechos a la vida y la salud de las personas de la tercera edad que reciben
atención en salud en la vereda Soya. No obstante, ni las pruebas allegadas al
proceso durante la revisión de las sentencias de instancia, ni las recaudadas
durante la primera instancia,  demuestran la vulneración de los mencionados
derechos fundamentales.
38. La respuesta del alcalde municipal de Santa María[46], al
requerimiento hecho por la Corte durante la revisión de los fallos de instancia
señaló que en su jurisdicción existe una sola institución educativa con 14
sedes rurales y 2 urbanas, en las cuales se encuentran matriculados 612 niños,
de los cuales 3 viven en la vereda Charco Largo. Afirmó que desconoce el dato
respecto de los estudiantes matriculados en el Municipio de Ubalá, por estar
éste fuera de su jurisdicción y o competencia, y que “una razón fundamental
para que los menores de edad lleguen a desplazarse al Municipio de Ubalá, es la
distancia de dicho Municipio a sus residencias, la cual es considerablemente
menor a la del casco urbano del Municipio de Santa María. [Aclaró] que
los padres de familia matriculan a sus hijos en la escuela más cercana, en este
caso las escuelas de la Inspección de Mambita Ubalá o San Pedro de Jagua.”[47]
39. En lo relativo a las vías de acceso a la vereda
Charco Largo, afirmó que la principal es “la que comprende del Municipio de
Santa María (Casco Urbano) hasta el sitio denominado puente de Garagoa, al
margen izquierdo se encuentra una vía que conduce a las veredas de charco largo
y Ceiba Grande. || Una segunda vía de acceso comprende del Municipio de Santa
María (Casco Urbano) hasta el sitio denominado Puente Guavio girando hacia la
izquierda vía a San Pedro de Jagua Cundinamarca donde se encuentra ubicado un
puente colgante en el sector de Soya vereda del Municipio de San Pedro de Jagua
Cundinamarca que comunica con el Municipio de Santa María Boyacá Vda Charco
Largo el cual actualmente se encuentra en un estado de alto riesgo.”[48]
40. Frente a la cobertura de los servicios en salud,
señaló que la red de urgencias más cercana a la vereda Charco Largo es la ESE
Hospital San Francisco San Luis de Gaceno y ESE Hospital regional Valle de
Tenza sede Garagos o Guateque. Además, informó que “de acuerdo a la base de
datos del Sisben […] se encuentran 51 habitantes de la vereda charco largo de
los cuales 16 son adultos mayores, 12 se encuentran afiliados al régimen subsidiado
Santa María, 2 afilados en Bogotá y 2 que no reportan con afiliación […]”[49]. Por
último, sostuvo que el proyecto de inversión para la construcción del puente
colgante que dio origen a la acción de tutela actualmente se encuentra
suspendido en tanto la ANLA no ha resuelto el conflicto de competencia que le
fue planteado respecto a la ocupación del cauce del río Guavio, entre
Corpochivor y Corpoguavio.
41. El alcalde del Municipio de Ubalá[50] remitió
certificaciones expedidas por cada una de las instituciones educativas ubicadas
en su jurisdicción[51],
en las cuales consta que solo existe un niño matriculado en grado primero que
proviene de la vereda Charco Largo del Municipio de Santa María, Boyacá, al
cual se le brinda el transporte escolar que provee la Alcaldía y la
Gobernación, a través de una vía Departamental y carreteras veredales[52].
El alcalde aclaró que el menor asiste al colegio de San Pedro de Jagua que se
encuentra ubicado a aproximadamente 20 kilómetros de distancia de la vereda en
la que reside y “que para llegar al centro educativo no es necesario
realizar el cruce por el puente peatonal afectado”[53]. Sostuvo,
además, que no tiene conocimiento de adultos mayores que reciban atención en
salud por parte de las entidades competentes de su jurisdicción.
42. La ANLA[54]
sostuvo que el 5 de abril de 2018 Corpochivor le solicitó designar la Autoridad
Ambiental competente para adelantar el trámite de autorización de ocupación de
cauce, presentado por el Municipio de Santa María, Boyacá, para la construcción
del puente colgante para camperos y peatones sobre el río Guavio, Inspección
Puerto Soya, Municipio de Ubalá y vereda Charco Largo, Municipio de Santa
María. Lo anterior, teniendo en cuenta que el proyecto está ubicado en los
límites jurisdiccionales de Corpochivor y Corpoguavio. El 11 de abril de ese
mismo año, la ANLA requirió a Corpohivor para que (i) la solicitud fuera
realizada por el representante legal del interesado, es decir, el Director de
la Corporación o su apoderado, y (ii) se le enviara información relacionada con
los componentes del proyecto, las obras asociadas al mismo (vías, ornato,
andenes, cunetas), datos cartográficos del polígono de intervención, y planos
en formato digital, entre otros. El 30 de abril de 2018 Corpochivor respondió
afirmando que había dado traslado del comunicado al Municipio de Santa María,
Boyacá, para que atendiera las exigencias mencionadas. Como no recibía ninguna
respuesta,  el 22 de mayo de 2018, la ANLA le reiteró a Corpochivor los requerimientos
para poder adelantar el trámite. El 28 de junio de 2018, Corpochivor atendió a
la solicitud de manera extemporánea y sin cumplir con los requisitos
advertidos. Por lo tanto, la ANLA profirió el Auto 04071 del 23 de julio de
2018[55],
en el que decretó el desistimiento tácito de la actuación administrativa.
43. El accionante, por su parte, no atendió a la
solicitud hecha por la Magistrada sustanciadora, ni se pronunció sobre los
documentos allegados por las entidades accionadas al trámite de revisión[56]. Las
corporaciones autónomas regionales Corpochivor[57] y Corpoguavio[58] respondieron
a la acción de tutela señalando, en escritos separados, que las funciones que
les fueron asignadas legalmente no contemplan la construcción o mantenimiento
de infraestructura, como un puente peatonal, pues ello corresponde a las
autoridades municipales. Solicitaron ser desvinculadas del trámite tutelar.
44. Pues bien, esta Corte ha definido unos parámetros
para poder determinar, en cada caso concreto, la eventual procedencia de la
acción de tutela en casos que, por su naturaleza, debían ser resueltos mediante
la acción popular. Así, la
sentencia SU-1116 de 2001[59]
sostuvo que “en principio Ley 472 de 1998 es un instrumento idóneo y eficaz
para enfrentar las vulneraciones o amenazas a los derechos colectivos. [Sin
embargo,] para que la tutela proceda en caso de afectación de un
derecho colectivo, es además necesario (…) que en el expediente aparezca claro
que la acción popular no es idónea, en concreto, para amparar específicamente
el derecho fundamental vulnerado en conexidad con el derecho colectivo”.
45. Esta providencia sistematizó, al mismo tiempo, cinco
criterios para determinar la procedencia de la acción de tutela cuando la
vulneración de un derecho colectivo implica el desconocimiento de un derecho
fundamental: (i) debe existir una conexidad entre la afectación a los derechos
colectivos y a los derechos fundamentales; (ii) el accionante debe ser la
persona cuyos derechos fundamentales se encuentran afectados; (iii) la
vulneración o amenaza a los derechos fundamentales debe estar demostrada; (iv)
la orden de amparo debe tutelar los derechos fundamentales invocados y no el
derecho colectivo involucrado, aunque este puede verse protegido como
consecuencia de la orden de tutela[60];
y (v) debe estar claro que la acción popular debe ser ineficaz en el caso en
concreto para amparar de manera idónea los derechos fundamentales invocados “por ejemplo porque
sea necesaria una orden judicial individual en relación con el peticionario. En
efecto, en determinados casos puede suceder que la acción popular resulta
adecuada para enfrentar la afectación del derecho colectivo vulnerado, pero
ella no es suficiente para amparar el derecho fundamental que ha sido afectado
en conexidad con el interés colectivo. En tal evento, la tutela es procedente
de manera directa, por cuanto la acción popular no resulta idónea para proteger
el derecho fundamental. Pero si no existen razones para suponer que la acción
popular sea inadecuada, entonces la tutela no es procedente, salvo que el actor
recurra a ella ‘como mecanismo transitorio, mientras la jurisdicción competente
resuelve la acción popular en curso y cuando ello resulte indispensable para la
protección de un derecho fundamental’”[61]
46. Cabe aclarar, frente al primer
criterio, que el carácter indivisible e interdependiente de los derechos
permite identificar, generalmente, conexidades entre la vulneración de un
derecho fundamental y la violación o amenaza de un derecho colectivo. Al
reconocer la relación estrecha que existe entre todos los derechos, en tanto su
fundamento y finalidad es la búsqueda por la realización de la dignidad humana,
la Corte ha advertido que el análisis de procedencia en estos casos debe
enfocarse en “i)
examinar los problemas de legitimación de la solicitud, es decir, la
titularidad del derecho por parte del peticionario y la presencia de un riesgo
o un perjuicio directo para sus derechos, individualmente considerados y en ii)
verificar el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, evaluando
si la tutela es idónea para proteger el derecho amenazado, o si su adecuada
protección solo puede lograrse mediante las acciones populares y de grupo,
dadas las circunstancias del caso concreto.[62]”[63]
47. En lo que tiene que ver con el
segundo criterio, encuentra la Sala que en el asunto objeto de revisión no está demostrada la afectación del
derecho fundamental a la educación de las niñas y niños que habitan en la vereda
Charco Largo. Tal como se mencionó previamente, las pruebas incorporadas en el
expediente dan cuenta de que sólo un menor de edad habitante de la mencionada
vereda se encuentra matriculado en una institución educativa del Municipio de
Ubalá, y que es beneficiario del servicio de transporte que proporciona dicha
autoridad territorial, el cual no incluye en su recorrido el paso por el puente
objeto de la acción de tutela. En igual sentido, no se pudo comprobar la
existencia de una vulneración o amenaza del derecho a la salud de los
habitantes de la vereda Charco Largo pues, en principio, el Municipio de Santa
María cuenta con una oferta institucional suficiente en la materia. Asimismo,
pese a que la Corte solicitó información encaminada a verificar una posible
afectación del derecho a la seguridad alimentaria de la comunidad, ello tampoco
quedó demostrado. Lo anterior conduce a la Sala a concluir que, al no haberse verificado
una afectación de derechos fundamentales en el caso bajo estudio, la acción
popular es la vía adecuada para resolver el debate planteado por el señor
Carlos Octavio Gámez Castañeda.
48. No existe prueba que
demuestre un riesgo verificable para los derechos fundamentales de los
habitantes de la vereda a los que representa, pues de acuerdo con la
información suministrada por los alcaldes de los Municipios accionados, el Municipio
de Santa María le brinda a la comunidad el acceso a los servicios de educación
y salud, y no existe prueba de que la situación afecte el derecho a la
seguridad alimentaria de la misma, en tanto no se planteó una problemática, por
ejemplo, en torno al abastecimiento de víveres, sino una relacionada únicamente
con actividades comerciales.  Aunque el alcalde del Municipio de Santa María
sostuvo, expresamente, que una de las principales razones por las que la
población de la vereda Charco Largo suele desplazarse al Municipio de Ubalá es
que el mismo está mucho más cerca de sus viviendas que el casco urbano del Municipio
de Santa María[64],
ello no es suficiente para concluir que el paso es necesario para salvaguardar
los derechos fundamentales de la comunidad, pues existen otras vías de acceso a
la misma, y los servicios básicos fundamentales se encuentran cubiertos por la
entidad territorial competente según los límites territoriales del lugar en el
que habitan.
49. Por el contrario, las
pretensiones del actor están más relacionadas con la protección de derechos como
el goce efectivo del espacio público y la utilización y defensa de los bienes
de uso público; a la seguridad y prevención de desastres previsibles
técnicamente; y a la realización de las construcciones, todos ellos consagrados
como derechos e intereses colectivos en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998,
cuya protección corresponde al juez popular, lo anterior sin perjuicio de otras
garantías que puedan resultar afectadas. En este orden de ideas, considera la
Sala que el debate planteado por el accionante tiene una evidente relevancia
constitucional, sin embargo, no está demostrada una urgencia tal que permita
desplazar a la acción popular como el medio idóneo para solucionarlo.
50. Con todo, es
importante resaltar que durante el proceso quedó demostrada la necesidad de un
puente que comunique a la comunidad de la vereda Charco Largo con el vecino Municipio
de Ubalá, en aras de mejorar su calidad de vida. Las pruebas aportadas al proceso
dan cuenta de que el puente que comunica a la vereda Charco Largo con el
Municipio de Ubalá, Cundinamarca no es actualmente transitable. El deterioro de
la estructura ha sido documentado por la Alcaldía de Santa María, autoridad
que, buscando evitar un lamentable accidente, prohibió el tránsito peatonal y
de semovientes por el mismo. También está claro que se trata de una obra que ha
alertado a las autoridades municipales, de ahí que la alcaldía de Santa María
haya creado un proyecto denominado “Construcción del puente colgante para camperos y peatones sobre el
río Guavio. Inspección Puerto Soya - Municipio de Ubalá - y Vereda Charco Largo
- Municipio de Santa María, Boyacá, Centro Oriente”, con un valor estimado
de $718.735.460[65],
que haya realizado una reserva presupuestal de $150.000.000 para el efecto[66] y que haya
iniciado el permiso para ocupación del cauce del río Guavio que, como explicó
la ANLA, no ha seguido adelante por falta de interés de las autoridades
encargadas de su desarrollo[67].
La Sala estima necesario hacer énfasis en que, en este caso, la protección de
los derechos e intereses colectivos de la comunidad de la vereda Charco Largo le
corresponde en primer lugar a las autoridades territoriales competentes, de
manera que solo el incumplimiento de sus deberes debe activar el aparato
judicial, en este caso, al juez popular. También encuentra pertinente informar
al accionante que la comunidad puede hacer uso de los mecanismos de
participación ciudadana previstos en el artículo 66 de la Ley 80 de 1993[68], con el
fin de ejercer vigilancia y control sobre el mencionado proyecto.
51. Cabe recordar que la
acción popular es, al igual que la de tutela, una acción constitucional que se
rige según los principios de eficacia y de primacía del derecho sustancial[69]. Al juez popular,
además, se le otorgaron amplios poderes y herramientas[70] con el fin de
materializar, tanto en el trámite de la acción popular, como en la fase de su
cumplimiento, “la protección judicial, actual y efectiva de los
derechos e intereses colectivos contemplados en la Ley 472 de 1998. En palabras
de la Corte, la estructura especial de dichas acciones constitucionales tiene
que ver con la necesidad de ‘precaver o
superar un daño en bienes que comprometen la existencia y desarrollo de la
colectividad misma, frente a los poderes del Estado, de la Administración
Pública y de los grandes grupos económicos’.[71].[72] Por ello, es
en ese escenario en el que deben ser resueltas las pretensiones del accionante.
52. En suma, la Sala
considera que el caso no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues existe
en este caso un mecanismo judicial idóneo para garantizar los derechos
invocados por el accionante, que es la acción popular. Por lo tanto, confirmará
la sentencia de segunda instancia que declaró improcedente el amparo.
III. DECISIÓN
53. La acción popular es mecanismo
judicial idóneo para la protección de derechos colectivos. Su procedencia puede
ser desplazada por la acción de tutela si el actor demuestra (i) ser titular de
un derecho que se encuentra en riesgo o perjuicio, considerado de manera
individual, y (ii) que la acción popular no lograría una adecuada protección
del mismo.
RESUELVE:
Primero.- Confirmar la sentencia proferida por
el Juzgado Civil del Circuito
con Conocimientos Laborales de Garagoa, Boyacá, el 22 de marzo de 2019, que revocó el amparo
proferido por el Juzgado Promiscuo municipal de Santa María, Boyacá, el 11 de
febrero de 2019, y en su lugar, declaró improcedente el amparo solicitado por
el señor Carlos Octavio Gámez Castañeda.
Segundo.- Librar las comunicaciones -por Secretaría General de
la Corte Constitucional-, y disponer las notificaciones a las partes -a
través del Juez de tutela de instancia-, previstas en el artículo 36 del
Decreto Ley 2591 de 1991.
Comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El actor aportó fotografías que permiten constatar que el
puente está construido en madera, le faltan varios listones y cuelga de sogas
de alambre oxidadas, algunas de ellas rotas. (Folios 6 a 9, cuaderno de primera
instancia).
[2] En los folios 25 a 31 del cuaderno de primera instancia
reposa el acta que prohibió el paso por el puente y un diagnóstico técnico del
estado del mismo.
[3] Respuesta de la Alcaldía de Ubalá a la comunidad de Charco Largo,
con fecha del 23 de noviembre de 2018. (Folios 35 y 36, cuaderno de primera
instancia )
[4] Una copia del derecho de petición, radicado el 2 de noviembre de
2018, se encuentra en los folios 10 a 12 del cuaderno de primera instancia.
[5] Folio 10, cuaderno de primera instancia.
[6] El 5 de junio de 2017 el Coordinador de Gestión del Riesgo de
Desastres y Secretario de Planeación e Infraestructura de Santa María, Boyacá,
le informó al Alcalde municipal de Ubalá que “los usuarios del puente que
comunica a la vereda Charco Largo con el centro poblado de San Pedro de Jagua
han manifestado […] su preocupación por el mal estado que presenta el puente
colgante citado, infraestructura que requiere de pronto mantenimiento general
para evitar su colapso.”  Además, le solicitó tomar las acciones
pertinentes para articular entre los dos entes territoriales la intervención de
dicha estructura que es de uso común, pues se trata de una obra que
beneficiaría a habitantes de los municipios de Ubalá y de Santa María.
(Folio 34, cuaderno de primera instancia).
[7] Respuesta de
la Alcaldía de Santa María a la comunidad de Charco Largo. (Folios 13 a 15).
[8] Informe
de gestión del riesgo, Secretaría de Planeación e infraestructura de Santa
María, Boyacá (folios 21 a 24 del cuaderno de primera instancia).
[9] Folio
4, cuaderno de primera instancia.
[10]  Folios
62 a 69, cuaderno de primera instancia.
[11] Folio
67, cuaderno de primera instancia.
[12] Folios
80 a 83, cuaderno de primera instancia.
[13] Folios
85 a 87, cuaderno de primera instancia.
[14] Folios
88 a 91, cuaderno de primera instancia.
[15] Folios
98 a 100, cuaderno de primera instancia.
[16] Folios
104 y 105, cuaderno de primera instancia.
[17] Al expediente fueron anexados dos discos compactos que contienen
(i) la grabación de la inspección judicial y (ii) fotos del puente y un video
que demuestran el mal estado de su estructura. (Folios 58 y 61, cuaderno de
primera instancia).
[18] Minuto 9:34
del audio de la inspección judicial. Cd que obra a folio 58 del cuaderno de
primera instancia.
[19] Folio
115, reverso, cuaderno de primera instancia.
[20] Folios
140 a 142, cuaderno de primera instancia.
[21] Folios
153 a 15, cuaderno de primera instancia.
[22] Folio
178, cuaderno de primera instancia.
[23] Folio
35, cuaderno de segunda instancia.
[24] Las preguntas formuladas al accionante fueron las siguientes: (i) Cuántos
niños habitan en la vereda Charco Largo y cuál es la oferta institucional
educativa para ellos. Indique cuántos menores de edad se encuentran
matriculados en instituciones educativas ubicadas en el Municipio de Santa
María, y cuántos en el Municipio de Ubalá. Señale si la oferta estudiantil no
es suficiente para los menores que habitan en la mencionada Vereda, y cuál es
la razón por la que tienen que desplazarse hasta el Municipio de Ubalá. Informe
si tiene conocimiento de otros menores de edad que habiten en otras veredas y
que deban también cruzar el puente referido para acceder a servicios educativos
o de salud.
(ii) Cuántos
menores de edad deben cruzar el puente sobre el río Guavio del que trata la
acción de tutela, para acudir a estudiar. Señale los nombres y edades de cada
uno, la escuela o colegio al que asisten y el lugar que se encuentra ubicada
dicha institución educativa.
[25] (iii) Cuál es la oferta institucional en salud para los habitantes
de la Vereda Charco Largo. Indique cuál es la red de urgencias a la que pueden
acudir y la distancia de los hospitales más cercanos. Señale si tiene
conocimiento de adultos mayores que reciban tratamientos de salud en el
Municipio de Ubalá u otros cercanos, y las razones por las que no pueden
acceder a ellos en su jurisdicción.
[26] Al Alcalde de Santa María se le preguntó: (i)  Cuántos niños
habitan en la Vereda Charco Largo y cuál es la oferta institucional educativa
para ellos. Indique cuántos menores de edad se encuentran matriculados en
instituciones educativas ubicadas en el Municipio de Santa María, y cuántos en
el Municipio de Ubalá. Señale si la oferta estudiantil no es suficiente para
los menores que habitan en la mencionada Vereda, y cuál es la razón por la que
tienen que desplazarse hasta el Municipio de Ubalá. Informe si tiene
conocimiento de otros menores de edad que habiten en otras veredas y que deban
también cruzar el puente referido para acceder a servicios educativos o de salud.
(ii) Cuántos menores de edad deben cruzar el puente sobre el río Guavio del que
trata la acción de tutela, para acudir a estudiar. Señale los nombres y edades
de cada uno, la escuela o colegio al que asisten y el lugar que se encuentra
ubicada dicha institución educativa. (iii) Cuál es la oferta institucional en
salud para los habitantes de la Vereda Charco Largo. Indique cuál es la red de
urgencias a la que pueden acudir y la distancia de los hospitales más cercanos.
Señale si tiene conocimiento de adultos mayores que reciban tratamientos de
salud en el Municipio de Ubalá u otros cercanos, y las razones por las que no
pueden acceder a ellos en su jurisdicción. (iv) Cuáles son las razones que
obligan a las poblaciones tanto del Municipio de Santa María como del de Ubalá
a cruzar el puente objeto de la acción de tutela. Amplíe la información sobre
las labores comerciales que se realizan en la zona, aclare de qué dependen las
mismas, y los productos que se comercian de cada lado del río Guavio.
[27] Al Alcalde de Ubalá se le pidió que informara sobre: (i)  Cuál es
la oferta institucional educativa para los menores de edad del Municipio de
Ubalá. Indique los cupos de cada institución y la forma en que estos son
distribuidos, especificando cuántos de estos están ocupados por menores de edad
que habiten en el Municipio de Santa María, Boyacá, u otros cercanos. (ii) Cuál
medio de transporte utilizan los menores para acudir a las instituciones de
educación y la vía que transitan. Señale si el transporte es prestado por la
administración municipal. (iii) Indique si tiene conocimiento de otros menores
de edad que habiten en otras veredas y que deban cruzar el puente que comunica
a la Vereda Charco Largo con el Municipio de Ubalá para acceder a servicios
educativos o de salud. (iv) Cuál es la oferta institucional en salud para los
habitantes del municipio de Ubalá. Señale cuál es la red de urgencias a la que
pueden acudir y la distancia de los hospitales más cercanos a la Vereda Charco
Largo ubicada en el Municipio de Santa María, Boyacá. Informe si tiene
conocimiento de adultos mayores que reciban tratamientos de salud en el
Municipio de Ubalá u otros cercanos, que no residan en su jurisdicción, y las
razones por las que no pueden acceder a ellos en el Municipio en el que habitan.
[28] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la Constitución Política”
[29] Tal como consta en el Formulario de Registro Único Tributario de
Representación, que obra a folio 5, reverso, del cuaderno de primera instancia.
[30] Artículos
38 y 103 de la Constitución Política.
[31] Sentencia
T-306 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo.
[32] Sentencias
T-306 de 11. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y T-306 de 2015. M.P.
Mauricio González Cuervo., entre otras.
[33] Artículo 10,
Decreto 2541 de 1991.
[34] El artículo 5º del Decreto 241 de 1991 señale que la acción de
tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas que
vulnere o amenace los derechos fundamentales.
[35] Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288,
356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación
y salud, entre otros.”
[36] La Sentencia T- 306 de 2015 antes citada, definió el principio de subsidiariedad en los siguientes términos “[…] corresponde
a un criterio, tanto para la distribución y como para el ejercicio de las
competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervención el
Estado, y la correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en el
nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático
y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas
autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en
su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las
autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los
asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces
o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades”.
[37] “El principio de concurrencia parte de
la consideración de que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe
cumplirse con la participación de los distintos niveles de la Administración.
Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de competencias
conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que
se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la
exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar.
De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al
cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia
sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan
sustraerse de esa responsabilidad.” Ibídem.
[38] Ver Decreto
1222 de 1986, artículo 7: “Corresponde a los Departamentos: (…)
d) Prestar asistencia administrativa,
técnica y financiera a los Municipios, promover su desarrollo y ejercer sobre
ellos la tutela que las leyes señalen.”
[39] Sentencia C-983 de 2005. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En esa
oportunidad se estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el numeral
5.18 del artículo 5º; del parágrafo 3º del artículo 9º y del numeral 73.1 del
artículo 73 de la Ley Orgánica 715 de 2001.
[40] La acción de tutela debe interponerse en un término oportuno, justo
y razonable, es decir, cumplir con el requisito de inmediatez. Ello responde a
la finalidad de “protección inmediata” de  los derechos fundamentales
que rige este medio judicial, la cual implica que, pese a no existir un término
específico para acudir al juez constitucional, los ciudadanos deban actuar de
manera diligente y presentar la acción en un tiempo razonable.
[41] En una de las declaraciones recibidas por el Juez de primera
instancia en la diligencia de inspección judicial se afirmó que el puente lleva
aproximadamente dos años en un visible estado de deterioro.
[42] Al
expediente fueron aportadas varias peticiones, que dan cuenta de la constante
actividad de la comunidad, por lo menos, desde junio de 2017 (ver folio 34,
cuaderno de primera instancia).
[43] El requisito de subsidiariedad se refiere al agotamiento previo de
todos los medios judiciales de defensa que se encuentren al alcance del
accionante para resolver sus pretensiones.
[44] Sentencias T-081 de 2013, T-661 de
2012.
[45] Sentencia
T-305 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo.
[46] Folios 59 a 60, cuaderno de revisión.
[47] Folio 59, reverso, cuaderno de revisión.
[48] Folio 59, reverso, cuaderno de revisión.
[49] Folio 60, cuaderno de revisión.
[50] Folio 62, cuaderno de revisión.
[51] Fueron aportadas al proceso 4 certificaciones expedidas por los
rectores de la Institución Educativa Departamental Kennedy de San Pedro de
Jagua (Folio 63, cuaderno de revisión), Institución Educativa Departamental
Integrado Santa Rosa (Folio 64, cuaderno de revisión), Institución Educativa
Rural Departamental Mambita (Folio 65, cuaderno de revisión), y la Institución
Educativa Departamental Rural Instituto de Promoción Social (Folio 66, cuaderno
de revisión), todas del Municipio de Ubalá, Cundinamarca.
[52] Folio 63,
cuaderno de revisión. El certificado fue expedido por la Institución Educativa
Departamental Kennedy de San Pedro de Jagua del Municipio de Ubalá, el 30 de
julio de 2019.
[53] Folio 62,
cuaderno de revisión.
[54] Folio 68 y
69, cuaderno de revisión.
[55] Folios 70 a 72, cuaderno de revisión.
[56] Los folios 27 y 28 del cuaderno de revisión dan cuenta de las
comunicaciones enviadas por la Secretaría General de la Corte al señor Carlos Gámez
Castañeda. Cabe también mencionar que el despacho de la Magistrada Ponente
intentó ponerse en contacto con el actor vía telefónica sin éxito.
[57] Folios 38 a
40, cuaderno de revisión.
[58] Folios 52 a
54, cuaderno de revisión.
[59] MP.
Eduardo Montealegre Lynett. En esta decisión, la Sala Plena de la Corporación
precisó después de la entrada en vigor de la Ley 472 de 1998, que es procedente
“la tutela para aquellos eventos en que la
afectación de un interés colectivo implica también la vulneración o amenaza de
un derecho fundamental del peticionario”. Antes de dicha ley, esta
Corporación estimó que si la afectación de un interés colectivo implicaba la vulneración o
amenaza de un derecho fundamental del peticionario, entonces la acción de
tutela era procedente, y prevalecía sobre las acciones populares, y se
convertía en el instrumento idóneo para el amparo de los derechos amenazados.
Ver, entre otras, las sentencias SU-067 de 1993 (MP. Fabio Morón Díaz y Ciro
Angarita Barón, SPV. Ciro Angarita Barón),  T-254 de 1993 (MP. Antonio Barrera
Carbonell), T-500 de 1994 (MP. Alejandro Martínez Caballero), T-244 de 1998
(MP. Fabio Morón Díaz). En la sentencia T-1451 de 2000 (MP. Martha Victoria
Sáchica Méndez) se indicó que el  juez de tutela no puede dejar de tener en cuenta la presencia de
la Ley 472 de 1998, la cual subsanó el vacío legal que había llevado a
que los jueces, "a través de sus decisiones, y para resolver casos
concretos, suplieran esa falta de decisión legislativa en la materia,
extendiendo la protección que de derechos fundamentales estaban obligados a
realizar, para cobijar ciertos derechos colectivos que se enc[ontraban] en
estrecha relación con éstos". Cita tomada de la Sentencia T-149 de
2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
[60] Puede consultarse al respecto, entre
varias, las siguientes decisiones: T-219 de 2004 (MP. Eduardo Montealegre
Lynett), T-135 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-661 de 2012 (MP.
Adriana María Guillén Arango, SPV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo),  T- 197 de
2014 (MP. Alberto Rojas Ríos), T-042 de 2015 (Jorge Iván Palacio Palacio) y
T-139 de 2016 (Jorge Iván Palacio Palacio).
[61] Sentencia
SU-1116 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[62] Tal tesis fue planteada por la Sentencia
T-235 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas), al analizar la procedencia formal de
una acción de tutela promovida con ocasión de unos sucesos que comprometían,
también, el derecho colectivo a la seguridad y la prevención de desastres
técnicamente previsibles.
[63] Sentencia
T-254 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[64] Informe enviado como respuesta a la solicitud hecha por la
Magistrada Ponente. Ver folio 59, reverso, cuaderno de revisión.
[65] Ver contestación a la acción de tutela presentada por el Alcalde
del municipio de Santa María, folio 63, cuaderno de primera instancia.
[66] Así lo afirmó el Alcalde municipal en la respuesta que envió a esta
Corte el 29 de julio de 2019, atendiendo a las preguntas que le fueron hechas
durante el trámite de revisión del proceso.
[67] Ver arriba
el párrafo 40 en el que se reseñó la respuesta dada por la ANLA a esta Corporación.
[68] Ley 80 de  1993 “Por la cual se expide el Estatuto
General de Contratación de la Administración Pública” “ARTÍCULO 66. DE LA
PARTICIPACIÓN COMUNITARIA. Todo contrato que celebren las
entidades estatales, estará sujeto a la vigilancia y control ciudadano.
Las
asociaciones cívicas, comunitarias, de profesionales, benéficas o de utilidad
común, podrán denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones,
hechos u omisiones de los servidores públicos o de los particulares, que
constituyan delitos, contravenciones o faltas en materia de contratación
estatal.
Las
autoridades brindarán especial apoyo y colaboración a las personas y
asociaciones que emprendan campañas de control y vigilancia de la gestión
pública contractual y oportunamente suministrarán la documentación e
información que requieran para el cumplimiento de tales tareas.
El
Gobierno Nacional y los de las entidades territoriales establecerán sistemas y
mecanismos de estímulo de la vigilancia y control comunitario en la actividad
contractual orientados a recompensar dichas labores.
Las
entidades estatales podrán contratar con las asociaciones de profesionales y
gremiales y con las universidades y centros especializados de investigación, el
estudio y análisis de las gestiones contractuales realizadas.”
[69] Artículo 5, Ley 472 de 1998.
[70] “[…] el juez
popular está revestido de amplias facultades, para  definir la
protección del derecho, prevenir  la amenaza o
vulneración  y, procurar la restauración del daño en caso
de que éste se produzca”. Sentencia del 16 de mayo de 2007 proferida por
la
Sección Tercera del Consejo de Estado.
[71] Sentencia C-622 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar)
[72] Sentencia T-
254 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.