C-317-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-317/07
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Configuración
Referencia:
expediente D-6406
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 8º del artículo 1º del Acto Legislativo
01 de 2005 “por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución
Política”.
Demandante:
Gustavo Serrano García
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO
ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., tres (3) de mayo de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, el ciudadano Gustavo Serrano García demandó el inciso
8º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, “por el cual se adiciona
el artículo 48 de la Constitución Política”
El Magistrado Sustanciador,
mediante Auto del dieciocho de julio de 2006, admitió la demanda, dispuso su
fijación en lista, y simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la
Nación para lo de su competencia. En la misma providencia, ordenó comunicarla
al Ministro del Interior y de Justicia, al Ministro de Hacienda y Crédito
Público, al Ministro de Protección Social, al Presidente del Seguro Social, al
Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), al Presidente de la
Asociación de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías (ASOFONDOS),
al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Director de la
Comisión Colombiana de Juristas, y a los decanos de las facultades de derecho
de las universidades del Rosario, Libre, Nacional y del Norte para que
intervinieran si lo consideraban conveniente.
En la misma actuación el
Magistrado Sustanciador solicitó, por medio de la Secretaría General de esta
Corporación, que los Secretarios Generales del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes remitieran las Gacetas del Congreso en las que conste
el trámite legislativo del Acto Legislativo 01 de 2005.
La Secretaría General de la Corte
Constitucional, mediante oficios del veinticuatro, veinticinco y treinta de
agosto de dos mil seis, remitió a este Despacho la documentación que los
Secretarios Generales del Senado y de la Cámara de Representantes hicieron
llegar a esta Corporación en cumplimiento del Auto referido del 18 de julio.
Sin embargo una vez revisada la documentación allegada por los funcionarios
señalados, y de conformidad con el artículo 10° del Decreto 2067 de 1991, el
Magistrado sustanciador consideró pertinente requerir a los Secretarios
Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que
allegasen a esta Corporación algunos documentos específicos, conducentes para
establecer el trámite que antecedió a la aprobación del citado Acto
Legislativo, sometido a juicio de constitucionalidad.[1]
La Secretaría General de esta
Corporación remitió la documentación solicitada y las respuestas a los
requerimientos que enviaron la Cámara de Representantes y el Senado de la
República.
Una vez cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.      NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe el
texto del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, conforme a su publicación
en el Diario Oficial No 45.984 del 29 de julio de 2005, y en el cual se ha
subrayado el inciso demandado:
ACTO
LEGISLATIVO 01 DE 2005
(julio
22)
Por
la cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política
ARTÍCULO 1o. Se
adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo  48 de la
Constitución Política:
El Estado
garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional,
respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la
deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia
pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este
acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo
establecido en ellas.
Sin perjuicio
de los descuentos, deducciones y embargos a pensiones ordenados de acuerdo con
la ley, por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el
valor de la mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho.
Para adquirir
el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de
servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás
condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones
de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir el
derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos
por las leyes del Sistema General de Pensiones.
En materia
pensional se respetarán todos los derechos adquiridos.
Los requisitos
y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de
vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del
Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo
alguno para apartarse de lo allí establecido.
Para la
liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los
cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá
ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá
determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos
inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con
las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión.
A partir de la
vigencia del presente Acto Legislativo, no habrá regímenes especiales ni
exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la
República y a lo establecido en los parágrafos del presente artículo.
Las
personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del
presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas
pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos
los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se hubiese efectuado el
reconocimiento.
La ley
establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones
reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos
establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente
celebrados.
Parágrafo 1o. A
partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a
veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a
recursos de naturaleza pública.
Parágrafo 2o. A
partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán establecerse en
pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno,
condiciones pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema
General de Pensiones.
Parágrafo
transitorio 1o. El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados
y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el
establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con
anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado
en el artículo  81 de esta. Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a
partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media
establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los términos del
artículo  81 de la Ley 812 de 2003.
Parágrafo
transitorio 2o. Sin perjuicio de los derechos adquiridos, el régimen aplicable
a los miembros de la Fuerza Pública y al Presidente de la República, y lo
establecido en los parágrafos del presente artículo, la vigencia de los
regímenes pensionales especiales, los exceptuados, así como cualquier otro
distinto al establecido de manera permanente en las leyes del Sistema General
de Pensiones expirará el 31 de julio del año 2010.
Parágrafo
transitorio 3o. Las reglas de carácter pensional que rigen a la fecha de
vigencia de este Acto Legislativo contenidas en pactos, convenciones colectivas
de trabajo, laudos o acuerdos válidamente celebrados, se mantendrán por el
término inicialmente estipulado. En los pactos, convenciones o laudos que se
suscriban entre la vigencia de este Acto Legislativo y el 31 de julio de 2010,
no podrán estipularse condiciones pensionales más favorables que las que se
encuentren actualmente vigentes. En todo caso perderán vigencia el 31 de julio
de 2010"
Parágrafo
transitorio 4o. El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y
demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31
de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen,
además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de
servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales
se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.
Los requisitos
y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los
exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que
desarrollen dicho régimen.
Parágrafo
transitorio 5o. De conformidad con lo dispuesto por el artículo  140 de la Ley
100 de 1993 y el Decreto  2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia de
este último decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia
Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo
contemplado en el mismo. A quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha se
aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón
de los riesgos de su labor, este es el dispuesto para el efecto por la Ley 32
de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes.
Parágrafo
transitorio 6o. Se exceptúan de lo establecido por el inciso 8o. del presente
artículo, aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a tres
(3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del
31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año.
III.
LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que se consideran infringidas
El accionante considera que la
disposición acusada vulnera los artículos 375 y 161 de la Constitución
Política, y los artículos 94, 186, 221 y 227 de la Ley 5ª de 1992.
2.      Fundamentos de la
demanda
Para sustentar el concepto de la
violación del artículo 375 de la Constitución y de los artículos 94, 221 y 227
de la Ley 5ª de 1992, el accionante señala que el trámite de la disposición
acusada en segunda vuelta, en el debate en la plenaria del Senado de la
República, se surtió en la sesión de junio 15 de 2005, como consta en el acta
51 publicada en la Gaceta del Congreso 476 de 2005. Agrega que, sometido a
votación, en esa sesión plenaria, el inciso octavo del artículo primero del
proyecto de Acto Legislativo, se obtuvo el siguiente resultado:
Por el Si:    45 votos
Por el No:   33 votos
Total:                   78 votos
Como quiera que, prosigue el
demandante, los integrantes del Senado de la República son 102, y que, de
acuerdo con el artículo 375 de la Constitución, para la aprobación de un
proyecto de acto legislativo en segunda vuelta se requiere de la mayoría
absoluta de los integrantes de la respectiva corporación, los 45 votos
afirmativos obtenidos por el inciso impugnado no fueron suficientes para su
aprobación, y, por consiguiente, tal como consta en la correspondiente acta, el
mismo se consideró negado o improbado.
Por las anteriores
consideraciones, el demandante estima que el hecho de que el referido inciso
8º, no obstante que fue improbado en la votación realizada en la sesión del 15
de junio de 2005 de la plenaria del Senado de la República, haga parte del Acto
Legislativo 1 de 2005, resulta contrario a la Constitución y a las normas del
reglamento del Congreso que se han citado.
El actor considera que,
adicionalmente, el inciso demandado también resulta contrario al artículo 161
de la Constitución Política, modificado por el artículo 9º del Acto Legislativo
1 de 2003, y al artículo 186 de la Ley 5ª de 1992.
Para sustentar este cargo, el
accionante expresa que, dado que, tal como se ha puesto de presente, el inciso
8º del proyecto del hoy Acto Legislativo 1 de 2005 fue negado o no aprobado en
la sesión del 15 de junio de 2005, no podía  ser objeto de la comisión
accidental de conciliación, cuyo objetivo, de acuerdo con el inciso primero del
artículo 161 de la Constitución y con el inciso tercero del artículo 186 de la
Ley Orgánica 5ª de 1992, es conciliar los textos de Senado y Cámara. Agrega que
a partir del momento en el que el inciso 8º  del proyecto fue negado o
improbado en la plenaria del Senado, el mismo dejó de hacer parte del texto del
Senado y por consiguiente no era susceptible de ser incluido en el informe de
conciliación, puesto que éste sólo puede versar sobre las discrepancias que
consisten en la aprobación del articulado de una manera distinta en una y otra
cámara.
Para el accionante, con el
“Informe de conciliación al proyecto de acto legislativo 34 y 127 de 2004 Cámara,
y 11 de 2004 Senado” del 17 de junio de 2007  se pretendió desconocer la no
aprobación del inciso 8º del artículo 1º del proyecto, pero dado que “… el
inciso 8 del artículo 1 del pliego de modificaciones nunca fue aprobado en
segundo debate de segundo periodo por el Senado en sesión plenaria ordinaria,
el que hoy ese inciso haga parte del acto legislativo 1 de 2005 es
inconstitucional.”
IV.
INTERVENCIONES
1.      Central Unitaria de
Trabajadores (CUT)
La interviniente coadyuva las
pretensiones de la demanda señalando que de acuerdo con el régimen legal de las
comisiones de conciliación, Artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, las mismas
buscan, en presencia de dos textos, conciliar las diferencias o discrepancias
que existan entre ellos, pero que no cabe incluir en el texto definitivo de la
Comisión un inciso que no fue aprobado en la plenaria del Senado. Esto sería,
agrega la interviniente,  como aceptar que se puede conciliar algo inexistente.
En consecuencia, la CUT solicita que el inciso 8 del artículo 1 del Acto
Legislativo de 2005 sea declarado inexequible por vicios en el trámite
legislativo.
2.      Comisión Colombiana de
Juristas
Señala el interviniente que en el
mes de julio del  año 2006 presentó, junto con la Central Unitaria de
Trabajadores (CUT), una demanda de inconstitucionalidad contra el Acto
Legislativo 01 de 2005, la cual actualmente cursa en la Corte con el radicado
D-6440, de modo que adjunta copia de la misma en la que se exponen los argumentos
por los cuales solicitan la inconstitucionalidad de la disposición.
En dicha oportunidad la Comisión
Colombiana de Juristas junto con la CUT señalaron que la norma acusada debía
ser declarada inexequible por cuanto presentaba vicios tanto por falta de
competencia del Congreso para expedirla, como por el trámite mismo. Respecto a
los primeros sostuvieron que uno de los límites que encuentran los actos
reformatorios de la Constitución consiste en la imposibilidad de sustituir
aspectos esenciales de la Carta que definen al Estado, lo cual solo puede ser
realizado por el constituyente primario. En este contexto, señalan que el
Congreso desbordó su competencia modificadora al establecer que los requisitos
para obtener la pensión y las condiciones de la misma solo podían ser definidos
por la ley, eliminando la posibilidad de que cada empleador acuerde con los
trabajadores tales aspectos, con lo cual suprimió el derecho a la negociación
colectiva en materia pensional. Lo anterior se hizo sin observar que este derecho
constituye un aspecto connatural el Estado Social de Derecho, que hace parte
del bloque de constitucionalidad, del ius cogens y goza de amplia
regulación en el derecho internacional y, en materia laboral, por parte de la
Organización Mundial del Trabajo, por tanto la negociación colectiva se
presenta como un derecho reconocido internacionalmente de imperativo
cumplimiento por parte de los estados.
Por otra parte, la demanda
mencionada hace referencia a la existencia de vicios de trámite insubsanables
dentro del procedimiento legislativo de la norma acusada, pues, en razón a que
el derecho a la negociación colectiva es un aspecto reconocido
internacionalmente y que se encuentra incluido en diversos tratados ratificados
por Colombia, antes de haberse proferido el Acto Legislativo debieron haberse
denunciado estos tratados, los cuales son de obligatorio cumplimiento, de modo
que el Congreso no podía desconocerlos y legislar en contrario.
Ahora bien, respecto al inciso
8º, se señaló que el mismo constituye una vulneración del derecho a la
negociación colectiva, dado que la definición del número de mesadas pensionales
es un tema que le corresponde acordar a los trabajadores y empleadores en
conjunto, y no debe fijarse a partir de una fórmula inmodificable. Con esto, se
dice en la demanda aludida anteriormente, además de operar una sustitución de
la Constitución por desconocer el derecho a la negociación colectiva, también
se desconoce el artículo 4º del convenio de 1998 de la OIT, el artículo 7º del
convenio 151 y los artículos 2 y 5 del convenio 154.
3.      Asociación Colombiana
de Administradoras de Fondos y Cesantías
La entidad interviniente
considera que los cargos de la demanda no están llamados a prosperar. Para
sustentar su posición señala que, por un lado, el recuento que el actor hace
del trámite legislativo es incompleto, a tal punto que induce a error, y, por
otro la interpretación que hace el demandante del alcance del procedimiento y
facultades de las Comisiones Accidentales de Conciliación es equivocada.
3.1.   En relación con el primer
punto, sostiene que, si bien, tal y como consta en el Acta de Plenaria 51,
durante la segunda vuelta de la Plenaria del Senado, el 15 de junio de 2005, el
inciso 8 del Acto Legislativo en cuestión no fue aprobado, debe tenerse en
cuenta que la discusión del proyecto no finalizó ni concluyó, y que al final de
la referida sesión se citó para el día siguiente con el propósito de continuar
el mismo debate. Agrega que, reiniciado el debate el día 16 de junio, se llevó
a cabo una amplia discusión que concluyó en la aprobación del inciso por una
decisión de 79 votos a favor y 9 en contra. En este sentido, la Asociación
arguye que no existió ninguna irregularidad en la expedición del Acto
Legislativo, y que, en especial, no hubo un desconocimiento del artículo 375 de
la Carta al incluir el inciso 8, ya que, como consta en el Acta de Plenaria del
16 junio de 2005, la votación aprobatoria superó la mayoría de los miembros del
Senado.
Pone de presente que de acuerdo
con lo previsto en el artículo 178 de la Ley 5ª de 1992, es posible que las
diferencias que se presenten con un texto en la plenaria de una cámara pueden
ser reexaminadas por la misma corporación.
3.2.   En segundo lugar, la
interviniente establece que la comisión accidental si gozaba de competencia
para haber sometido a conciliación el inciso 8, pues justamente su función
consiste en la adecuación de un solo texto a partir de las diferencias entre
los proyectos presentados por cada una de las cámaras.
En el hipotético caso de que el
inciso 8º  del proyecto hubiese sido negado, eso, a la luz de las normas
legales aplicables y de la jurisprudencia constitucional, debe tenerse como una
discrepancia susceptible de ser conciliada.
Por lo tanto, según la entidad, se
observa una discrepancia que debía ser resuelta mediante  la conformación de
una comisión de conciliación, e incluso, en el caso en que, como erradamente lo
afirma el accionante, el aparte demandado no hubiese sido aprobado en la
Plenaria del Senado, persistiría una diferencia entre el proyecto propuesto por
una y otra cámara, y habría sido necesario que la comisión determinara si ese
aparte se incluiría en el proyecto de acto legislativo mediante la intervención
de la comisión accidental.
4.      Ministerio de la
Protección Social
Quien interviene por el
Ministerio de la Protección Social, señala en primer lugar que la demanda es
inepta, puesto que, a partir de una lectura incompleta de las gacetas que
contienen el trámite legislativo del Acto Legislativo 1 de 2005, pretende
aplicar a lo ocurrido en la sesión plenaria del Senado de la República del 15
de junio de 2005, el régimen previsto en el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992
para conciliar  las discrepancias que surjan entre dos células legislativas
diferentes, el Senado y la Cámara de Representantes.
Por otra parte señala que si el
actor hubiese consultado la totalidad de las gacetas que contienen el trámite
legislativo del proyecto, se habría percatado de que si bien el inciso 8º del
artículo 1 del proyecto no fue aprobado en la sesión del 15 de junio, el
debate  prosiguió en la sesión del 16 de junio, en la cual el referido inciso
fue nuevamente discutido y finalmente aprobado con las mayorías requeridas por
la Constitución.
Concluye el Ministerio que en
este caso, en la aprobación del inciso acusado se presentó una diferencia de
criterio en el seno de la plenaria del Senado, que fue resuelta por la misma
corporación, y la norma aprobada con las mayorías exigidas en la Constitución.
Por consiguiente solicita que se
nieguen las pretensiones de la demanda puesto el inciso acusado cumplió con la
totalidad del trámite parlamentario de conformidad con las normas que le
resultan aplicables.
5.      Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y
Crédito Público intervino en este proceso para señalar que, de acuerdo con la
revisión de las gacetas del Congreso de la República en las que consta el
trámite del Acto Legislativo 01 de 2005, la aprobación del inciso 8º de dicho
Acto Legislativo no se encuentra viciada, toda vez que, si bien ese texto no
fue inicialmente aprobado en la sesión de la Plenaria del Senado de la
República del 15 de junio de 2005, es evidente que, como lo manifestó el
Secretario de esa Corporación, tampoco fue negado, de modo que algunos
congresistas plantearon la posibilidad de que se integrara  una subcomisión en
la que se pudiese llegar a un acuerdo respecto el texto del referido inciso 8º
del proyecto[2]. Así pues, señala el
Ministerio, se conformó una subcomisión multipartidista, en la que se discutió
el tema de la mesada catorce y se llegó a un acuerdo para someterlo nuevamente
a votación, de modo que el 16 de junio el texto correspondiente fue considerado
de nuevo y obtuvo un resultado de 79 votos a favor y 9 en contra. Por lo tanto,
concluye el Ministerio, el inciso 8º fue aprobado por la mayoría absoluta, y,
en consecuencia, cumplió con los requisitos que la Constitución y la ley
señalan para aprobar una reforma constitucional.
6.      Instituto de Seguros
Sociales
En su intervención el Seguro
Social hizo un recuento del proceso legislativo del Acto Administrativo 01 de
2005, para señalar que no hubo ningún vicio de trámite en la aprobación del
inciso acusado pues tanto en los textos que fueron aprobados en las comisiones
de Cámara y Senado, como en los de las plenarias y finalmente en el informe de
conciliación adoptado por ambas cámaras, aparece el inciso 8º, con la
modificación respecto de la causación pensional y la adición de un parágrafo
transitorio que garantiza la continuidad en el pago de la mesada catorce para
aquellas pensiones inferiores a tres salarios mínimos legales mensuales
vigentes. Por lo tanto, la entidad, solicita que sea declarada la exequibilidad
del aparte demandado.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la
Nación señaló en su intervención que el cargo presentado por el accionante en
la presente oportunidad es similar al formulado en el expediente D-6432, de
modo que solicita estarse a lo que allí se resuelva. Para el efecto hace un
recuento de los argumentos presentados en aquella oportunidad.
Estima el señor Procurador
General de la Nación que, de acuerdo con los requisitos establecidos en la
Constitución y en la ley para las reformas a la Carta, no es posible repetir la
votación que se ha realizado en la aprobación de un proyecto, pues nuestro
sistema no contempla la figura de la reconsideración. Así mismo, agrega, no
puede confundirse la reconsideración que se presentó en la presente oportunidad
con el trámite de enmienda de votación, el cual es usado en casos
extraordinarios para subsanar vicios. Por otra parte, no es admisible que se
realice una nueva votación en el mismo debate porque ello desnaturaliza el
concepto de seguridad jurídica que debe estar presente en el proceso de
creación de las leyes. El Congreso de la República, expresa el Ministerio
Público, debe ceñirse al proceso legislativo establecido, y según el cual, hay
un número taxativo de debates y de votaciones en el trámite de una reforma
constitucional. Por lo tanto, concluye “… el resultado de una votación debe
preservarse y no reconsiderarse en el mismo debate. Un acto legislativo o una
ley aprobada con ese vicio de procedimiento no debería alcanzar siquiera el
grado de existencia, y es obligación de la Corte Constitucional declarar su
inexequibilidad”[3]
Indica el Ministerio Público que,
en relación con la no aprobación de un proyecto de ley, la Corte Constitucional
ha señalado que la consecuencia es el “hundimiento” del mismo[4],
de modo que es preciso tener en cuenta cuál fue el trámite que se surtió para
el precepto acusado. Así pues, el señor Procurador General señaló que los
textos presentados a cada una de las cámaras tenían cierta variación en
relación con un adicional presentado por el Senado, la que al ser puesta a
consideración de la plenaria, el día 15 de junio de 2005 obtuvo 45 votos por el
si y 33 votos por el no, motivo por el cual había sido improbada por no
alcanzar una votación de la mayoría de los integrantes del Senado. Continúa el
señor Procurador relatando que los congresistas propusieron poner a
consideración nuevamente el inciso 8, y el  parágrafo transitorio 6, los cuales
fueron aprobados con  una votación de 79 contra 9.
Frente a lo anterior, el
Procurador General de la Nación advirtió que “(…) la realización de una
nueva votación del inciso octavo del Acto Legislativo 01 de 2005, en la
Plenaria del Senado durante el segundo debate en el segundo periodo de trámite
del proyecto de acto legislativo 034 y 127 de 2004 Cámara, 011 de 2004 Senado,
cuando previamente no fue aprobado en el mismo debate, resultó contrario al
querer del Constituyente de 1991.// Lo anterior, porque el artículo 375 de la Constitución
Política exige que las reformas constitucionales tramitadas en el Congreso de
la República, en el segundo período requieren para su aprobación el voto de la
mayoría de los miembros de cada cámara. Cuando no se alcanza la aprobación de
una reforma constitucional por falta de votación mayoritaria absoluta
requerida, tal se tiene como negada, por lo que no resulta procedente su
reconsideración en el mismo debate”[5].
Con base en las anteriores
apreciaciones, el señor Procurador solicita que la Corte se pronuncie en el
mismo sentido que en la sentencia que se dicte dentro del expediente D-6432 y,
en subsidio, declarar inexequible el inciso 8º y el parágrafo transitorio 6º
del Acto Legislativo 01 de 2005.
VI.    CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.      Competencia
La Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda en virtud de lo dispuesto en el
artículo 241 numeral 1º de la Carta, ya que la disposición acusada hace parte
de un acto reformatorio de la Constitución.
También es competente la Corte para
conocer de la presente acción debido a que la misma fue presentada dentro del
término constitucional, el cual es de un año contado a partir de la
promulgación del acto legislativo (artículo 379 superior). En efecto, el Acto
Legislativo 01 de 2005 se publicó en el Diario Oficial 45.980 el 25 de julio de
2005, corregido mediante Decreto 2576 del 27 de julio de 2005, publicado en el
Diario Oficial 45.984 del 29 de julio de 2005, y, por su parte, la demanda
contra el mismo se presentó el 5 de julio de 2006.
2.      El
problema jurídico a resolver
Para el
demandante, la Corte debe declarar la inconstitucionalidad del inciso 8º del
artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2005, por cuanto el mismo fue negado o
improbado en la sesión plenaria del Senado de la República del 15 de junio de
2005, y, por consiguiente no podía hacer parte del informe de conciliación al
proyecto de acto legislativo 034, 127 de 2004 Cámara, 11 de 2004 Senado, que la
comisión de conciliación presentó a la consideración de las plenarias de Senado
y Cámara de Representantes.
En
consecuencia, debe la Corte establecer si en el trámite del inciso 8º del
artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2005 en segunda vuelta en la plenaria del
Senado de la República y en su posterior incorporación en el informe de la
comisión de conciliación que se integró para conciliar las discrepancias entre
lo aprobado en el Senado y lo aprobado en la Cámara de Representantes, se
violaron los artículos 375 y 161 de la Constitución y las correspondientes
disposiciones de la Ley 5ª de 1992.
Observa la Sala que la Comisión
Colombiana de Juristas presenta como interviniente, copia de la demanda de
inconstitucionalidad que conjuntamente con la Central Unitaria de Trabajadores
(CUT), había presentado contra el Acto Legislativo 01 de 2005, y que fue
radicada en la Corte como expediente D-6440. Allí se plantean cargos distintos
a los contenidos en la presente demanda, respecto de los cuales ya se pronunció
la Corte en la Sentencia C-153 de 2007[6], y cuyo análisis, por lo
demás, no correspondería adelantar en el curso de este proceso por vicios de
trámite que tiene su ámbito delimitado por el contenido de los cargos
formulados por el demandante.
3.      Cosa juzgada
constitucional
En la Sentencia C-277 de 2007[7]
le correspondió a la Corte Constitucional determinar si en la aprobación por la
plenaria del Senado de la República, del inciso octavo del artículo 1º del Acto
Legislativo 01 de 2005, se incurrió en un vicio de procedimiento por violación
de los artículos 161 y 375 de la Constitución Política.
Después del correspondiente
análisis de los cargos presentados, la Corte decidió “Declarar exequible,  por
el cargo analizado en la presente sentencia,  el inciso octavo del artículo 1º
del Acto Legislativo 01 de 2005 de 2005, “Por el cual se adiciona el
artículo 48 de la constitución Política”.
Después de revisar las actas
correspondientes a las sesiones plenarias del Senado de la República realizadas
los días 15 y 16 de junio de 2005, la Corte pudo constatar que no tuvo lugar la
ocurrencia del vicio de procedimiento alegado en la demanda, en la aprobación
del inciso octavo del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, puesto que
la circunstancia de que inicialmente el citado inciso octavo no hubiera sido
aprobado, no impedía que se pudiera reabrir el debate sobre el mismo, previa
aprobación por la plenaria de una proposición en este sentido, tal y como lo
señaló la Corporación en la Sentencia C-140 de 1998. Encontró la Corte que, en
relación con el asunto debatido, aún no había concluido el debate general en
torno del proyecto de acto legislativo, toda vez que la plenaria del Senado
había decidido votar por partes dicho proyecto, hipótesis en la cual, de
conformidad con los artículos 94 y 134 del Reglamento del Congreso (Ley
Orgánica 5ª de 1992), se requiere de una votación general sobre el articulado
que todavía no se había efectuado. Agregó la Corporación que, al proseguir el
debate sobre el proyecto de acto legislativo en la sesión del 16 de junio de
2005, se discutió una propuesta relativa al inciso octavo que obtuvo un amplio
consenso y terminó por ser aprobada por la mayoría absoluta exigida por el
artículo 375 de la Constitución.
Con base en las anteriores
consideraciones, la Corte encontró que en el trámite del inciso acusado en la
plenaria del Senado de la República en segunda vuelta no se incurrió en el
vicio señalado por el actor en relación con el artículo 375 de la Constitución,
por cuanto el mencionado inciso fue aprobado por la mayoría calificada
requerida por la citada disposición constitucional.
El cargo por violación del
artículo 161 de la Constitución, a su vez, tiene como presupuesto la
consideración de que el inciso octavo del artículo 1º del Acto Legislativo 01
de 2005 había sido improbado en la plenaria del Senado de la República, razón
por la cual no podía hacer parte del informe de la comisión de conciliación.
Dado que, tal como se estableció en la Sentencia    C-277 de 2007, la plenaria
del Senado de la República, en su sesión del 16 de junio de 2005, discutió una
propuesta relativa al inciso octavo que obtuvo un amplio consenso y terminó por
ser aprobada por la mayoría absoluta exigida por el artículo 375 de la
Constitución, el texto del citado inciso sí podía hacer parte del informe de
conciliación[8] y el cargo por violación
del artículo 161 de la Constitución también carece de fundamento.
En consecuencia, en esta
oportunidad la Corte decidirá estarse a lo resuelto en la Sentencia C-277 de
2007 que decidió declarar exequible, por el cargo analizado,  el inciso
octavo del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005 de 2005, “Por el cual
se adiciona el artículo 48 de la constitución Política”.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-277 de 2007 que decidió “Declarar exequible,  por el cargo
analizado en la presente sentencia,  el inciso octavo del artículo 1º del Acto
Legislativo 01 de 2005 de 2005, “Por el cual se adiciona el artículo 48 de
la constitución Política”.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY
CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS
HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA
SENTENCIA C-317 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia
(Salvamento de voto)
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO
DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Incumplimiento (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente D-6406
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 8º del artículo 1º del Acto Legislativo
01 de 2005 “por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución
Política”
Magistrado
Ponente:
Dr. RODRIGO
ESCOBAR GIL
Con el respeto acostumbrado por
las decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito salvar mi voto frente a
la presente sentencia, por cuanto considero que en el presente caso no existe
cosa juzgada respecto de la sentencia C-277 de 2007, mediante la cual la Corte
analizó si en la aprobación por la plenaria del Senado de la República del
inciso octavo del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005 se incurrió en un
vicio de procedimiento por violación de los artículos 161 y 375 de la
Constitución Política, declarando exequible el inciso octavo acusado nuevamente
en esta oportunidad frente a los cargos examinados.
A mi juicio, en este caso sólo
existe cosa juzgada parcial en relación con el inciso demandado, pues en la
sentencia C-277/07 no se analizó la omisión del aviso previo de la votación de
dicho inciso exigido por el artículo 8º del Acto Legislativo 02 de 2003,
requisito indispensable para la validez de la votación que se efectuó para su
aprobación.
Por consiguiente, considero que
la Corte tiene el deber de pronunciarse respecto del vicio de trámite que
constituye la omisión del anuncio para votación, en cuanto no se cumplió en
debida forma el trámite para la debida aprobación del inciso acusado del Acto
Legislativo 02 de 2003, requisito que constituye una exigencia de orden constitucional
dirigida a garantizar la participación democrática tanto de los congresistas
como de la ciudadanía en el trámite de los proyectos de ley y de Actos
Legislativos que nos incumben y afectan a todos.
Por las razones expuestas,
discrepo de esta decisión.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO
RENTERÍA
Magistrado
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON
PINILLA PINILLA
A
LA SENTENCIA C-317/07
Referencia:
Expediente D-6406
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 8° del artículo 1° del
Acto Legislativo 01 de 2005, “Por el cual se adiciona el artículo 48  de  la
Constitución Política”.
Demandante: Gustavo Serrano García.
Magistrado
ponente:
RODRIGO
ESCOBAR GIL.
Comparto la
decisión tomada en el fallo de  la referencia, de estarse a lo resuelto en la
sentencia C-277 de 2007. Sin embargo debo aclarar que en su oportunidad me
aparté de esa decisión, puesto que en mi sentir la aprobación del inciso 8° del
Acto Legislativo 01 de 2005 estuvo viciada de inconstitucionalidad. Las razones
de mi disentimiento están consignadas en el salvamento de voto a dicha
providencia, cuyo texto se reproduce a continuación:
“ Comoquiera
que la ponencia que sustentaba la inexequibilidad de la norma, presentada por
el suscrito, la cual no fue acogida por la opinión mayoritaria en Sala Plena,
contiene los argumentos que apoyan la disidencia, enseguida se transcriben la
mayor parte de aquellas consideraciones:
‘3. Lo que
se debate.
Según el
actor, el inciso octavo del Acto Legislativo 01 de 2005, atinente a la
eliminación de la mesada catorce, es inconstitucional, porque habiendo sido
sometido a votación y negado por el Senado de la República en sesión plenaria
del 15 de junio de 2005, nuevamente fue votado y aprobado por esa corporación
el 16 de junio del mismo año, previa integración de una comisión accidental.
Anota que con
tal determinación se vulneraron los artículos 161 y 375 de la Constitución, ya
que como el inciso 8° acusado no fue aprobado, dejó de formar parte del texto
del proyecto de acto legislativo y, por lo tanto, no podía ser materia de
conciliación ni de nueva votación por la plenaria del Senado de la
República.
A partir de
los cargos planteados en la demanda, corresponde entonces determinar si en la
aprobación del inciso octavo del Acto Legislativo 01 de 2005, efectivamente se
configuró el alegado defecto formal que compromete la validez constitucional de
esa disposición, para lo cual la Corte se referirá previamente: (i) al
significado y alcance del control constitucional sobre actos reformatorios de
la Carta Política por vicios de procedimiento en su formación y (ii) a las
consecuencias que acarrea el desconocimiento de los efectos jurídicos de la
votación en la aprobación de enmiendas a la ley fundamental.
Abordadas
estas cuestiones, reconstruirá el trámite dado al proyecto de Acto Legislativo
01 de 2005, en relación con el segmento normativo enjuiciado, determinando la
forma como se surtió su debate y aprobación en las sesiones del 15 y 16 de
junio de 2005, para así finalmente entrar a establecer si en ese trámite hubo o
no infracción de los preceptos constitucionales que invoca el actor en su
demanda.
4. Control
constitucional sobre actos reformatorios de la Constitución. Significado y
alcance.
De
conformidad con lo establecido en el artículo 241-1 de la Constitución
Política, a la Corte Constitucional compete decidir ‘sobre las demandas de
inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios
de procedimiento en su formación’.
La Corte ha
expresado que el control de los vicios de procedimiento en la formación de las
reformas constitucionales ‘es sin lugar a dudas una de las funciones más
trascendentales de la justicia constitucional, en las democracias
contemporáneas’, dado que ‘la soberanía popular hoy se expresa, en gran
medida, a través de deliberaciones y decisiones sometidas a reglas procedimentales,
que buscan asegurar la formación de una voluntad democrática de las asambleas
representativas, que exprese obviamente la decisión mayoritaria, pero de tal
manera que esas decisiones colectivas, que vinculan a toda la sociedad, sea un
producto de una discusión pública, que haya permitido además la participación
de las minorías’.[9]
De ahí que el
rol del Juez de la Carta en el ejercicio de este control sea de suma
importancia, pues su tarea consiste en verificar la regularidad y transparencia
del proceso de aprobación de normas constitucionales, actividad que, de todas
maneras, no significa culto al ritualismo ‘ya que dichas formas y
procedimientos juegan un papel esencial en la democracia, por cuanto pretenden
asegurar que exista una verdadera formación de una voluntad democrática detrás
de cada decisión legislativa’.[10]
Además, como
bien precisa la jurisprudencia, ‘si no se protege la forma de la reforma de
la Constitución ¿en qué queda la supremacía y la integridad de la Constitución
y en qué queda la distinción entre poder constituyente y poder constituido? Por
ello la garantía de los contenido materiales de la Constitución implica la protección
de la regularidad formal de las reformas constitucionales…’.[11]
Por lo que hace al control formal
sobre actos legislativos, es evidente que en el proceso de expedición pueden
presentarse irregularidades, que llegarán a configurar vicios de procedimiento
trascendentes cuando sean de tal magnitud, y significación, que en realidad
comprometan los principios democráticos y el rigor que reclama modificar la
Constitución Política de la República.
En efecto, no cualquier falla
procedimental constituirá vicio de inconstitucionalidad, pues podrá ser
convalidada en virtud del principio de instrumentalidad, advirtiendo que
algunos defectos resultan intrascendentes, otros pueden ser suplidos por
mecanismos expresamente previstos en las normas vigentes, otros saneados a lo
largo del propio proceso legislativo y otros subsanables.[12]
Así pues, no toda irregularidad en el trámite del proyecto da lugar a la
materialización de un trascendente vicio de procedimiento[13].
De acuerdo con la jurisprudencia,
los vicios que conducen a la inexequibilidad del proyecto de ley, definidos
como de carácter sustancial, se caracterizan porque: (i) vulneran algún principio o valor constitucional;
(ii) afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras;
o (iii) desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada
por la Carta.[14]
En lo que respecta a los parámetros
normativos del control constitucional de actos legislativos, la Corte ha
expresado que está integrado por las normas de la Constitución y del Reglamento
del Congreso: (i) cuyo cumplimiento es presupuesto básico y necesario para la
adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras; (ii) están
estrechamente relacionadas con la materialización de principios y valores
constitucionales, particularmente de connotaciones democráticas; y (iii) tienen
una entidad tal que, al no ser observados, vician el procedimiento de la
formación del acto legislativo, en la medida en que desconocen ‘los
requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas
reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII’.[15]
Con todo, en
concreto, dichos parámetros no sólo emanan del referido Título XIII de la
Carta,  según dispone expresamente su artículo 379, sino también de otras
disposiciones constitucionales, así como de algunos preceptos concordantes y
complementarios, particularmente de la ley orgánica del procedimiento
legislativo, que resulten relevantes para encauzar la regularidad del
procedimiento de aprobación de una reforma a la Constitución, que será
violada si no se les aplica debidamente.[16]
Así mismo, la jurisprudencia ha
precisado que en ejercicio de este control constitucional formal, la Corte no
puede examinar la calidad ni la suficiencia de los debates, ‘ni mucho menos
de los argumentos esgrimidos por los miembros del Congreso’, toda vez que “el
respeto al principio del pluralismo así como el principio de autonomía del
Congreso de la República impiden que el juez constitucional juzgue tales
aspectos del debate’.[17]
Finalmente,
por lo que hace al examen de irregularidades en el proceso de formación de las
leyes y actos legislativos, la jurisprudencia[18]
ha señalado que al estudiar su gravedad, la Corte debe agotar los siguientes
pasos:
(i)
Debe indagar si el defecto es de
suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la
validez de la ley.
(ii)
En caso de que la irregularidad
represente un vicio, debe la Corte estudiar si fue o no una convalidado durante
el trámite mismo de la ley.
(iii)
Si el vicio no fue convalidado, debe la
Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para
que subsanen el defecto observado; y
(iv)
Si no se presenta ninguna de las
anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma
subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los
lineamientos antes trazados y respetando siempre el principio de razonabilidad.
Hechas estas
consideraciones sobre el control formal de los actos legislativos, a
continuación se procede a precisar el significado que tiene la votación en el
procedimiento, pues se recuerda que el vicio que se endilga en esta oportunidad
al inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005 se refiere al presunto
desconocimiento de los efectos de la votación realizada sobre dicha
disposición, hecho ocurrido en el octavo y último debate, llevado a cabo en la
plenaria del Senado de la República.
5. Efectos
jurídicos de la votación. Su desconocimiento en la formación de la ley y de los
actos legislativos, constituye un vicio de procedimiento insubsanable.
El artículo 94 de la Ley 5ª de
1992, orgánica del Reglamento del Congreso, se refiere al debate como el
sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya
adopción deba resolver la respectiva corporación; agrega que empieza al abrirlo
el Presidente ‘y termina con la votación general’.
La votación es, entonces,
la conclusión del debate, a la cual sólo se llega bajo el supuesto de la ‘suficiente
ilustración’ en el seno de la respectiva Comisión o Cámara (Ley 5ª de 1992,
artículos 108 y 164).
Por su parte,
el artículo 122 ibídem define la votación como ‘un acto colectivo por medio
del cual las Cámaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una
iniciativa o un asunto de interés general’ (no está subrayado en el texto
original).
Según lo dispuesto en el artículo
123-3 del Reglamento del Congreso, el voto de los parlamentarios es ‘personal,
intransferible e indelegable’ y para efectos de la aprobación de las leyes
o actos legislativos, el artículo 127 ibídem proscribe el voto en blanco, al
señalar: ‘Entre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno. Todo
Congresista que se encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido.’
La
jurisprudencia se ha referido a la importancia de la votación en el trámite
legislativo, precisando que ella debe ser expresa y específica y una
vez realizada no puede presumirse ni suprimirse:
‘Queda entonces establecido con
meridiana claridad que a la iniciativa o presentación del proyecto de ley,
sigue luego su discusión o debate y que, cerrado este, es la votación el
requisito siguiente y que, en cada Comisión Permanente, el articulado del
proyecto debe ser objeto no sólo de discusión, sino, también y esencialmente de
votación, pues el artículo 157 de la Carta exige que el proyecto sea ‘aprobado’
en la correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara, aprobación que no
puede presumirse, ni tampoco suprimirse, sino que exige una votación expresa,
específica, como quiera que por votación ha de entenderse, para evitar
equívocos y para garantía del cumplimiento de los requisitos exigidos por la
Carta, el ‘acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones
declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general’
según las voces del artículo 122 de la Ley 5ª de 1992. Por ello, el artículo
127 de la misma ley, prescribe que ‘ningún senador o representante podrá
retirase del recinto legislativo cuando, cerrada la discusión, hubiere de
procederse a la votación’; y el artículo 127 ejusdem, preceptúa que ‘entre
votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno. Todo Congresista que se
encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido’ y su abstención
sólo se autoriza ‘en los términos del presente reglamento’.’[19]
Producida una votación adquiere,
por lo tanto, plenos efectos jurídicos, de manera que no puede repetirse, salvo
en caso de que haya empate, situación regulada en el artículo 135 de la
Ley que se viene comentando, Reglamento del Congreso, que dispone que ‘en
caso de empate o igualdad en la votación de un proyecto, se procederá a una
segunda votación en la misma o en sesión posterior, según lo estime la
Presidencia’, evento en el cual ‘se indicará expresamente en el orden
del día que se trata de una segunda votación’.
La
jurisprudencia ha enfatizado el carácter irreversible del voto de los
congresistas:
‘Ahora bien,
para considerar que la respectiva corporación ha tomado una decisión respecto
de un asunto sometido a su consideración, se requiere que cierta mayoría de
parlamentarios haya ejercido su derecho al voto, es decir, que hayan votado en
sentido afirmativo o negativo, por cualquiera de los medios instituidos para
ese fin. Es en ese momento en que se considera cumplido el deber de votar por
parte del congresista[20]. La jurisprudencia
constitucional ha considerado posible que los parlamentarios cambien el voto
emitido o el sentido del mismo, ‘siempre y cuando este hecho se realice antes
del cierre de la votación’[21], pues justamente el
cierre de la votación tiene el alcance de ‘imposibilitar la emisión de nuevos
votos o el cambio de sentido en los que ya se han dado’[22].’[23]
(Está subrayado en la sentencia citada).
En lo que atañe a la aprobación
de actos legislativos, el artículo 375 de la Constitución Política dispone que ‘el
trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos’
y agrega que ‘aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los
asistentes, el proyecto será publicado por el gobierno’, advirtiendo,
igualmente, que ‘en el segundo período la aprobación requerirá el voto de la
mayoría de los miembros de cada cámara’, mandato desarrollado en el
artículo 119-1 de la Ley 5ª de 1992, según el cual se requiere mayoría absoluta
para la aprobación de ‘reformas constitucionales en la ‘segunda vuelta’, que
corresponde al segundo período ordinario y consecutivo de su trámite en el
Congreso (artículo 375, inciso 2° constitucional)’.
La jurisprudencia ha sido
exigente en el cumplimiento de la mayoría calificada para la aprobación de las
enmiendas a la Carta Política, precisando que cualquier irregularidad en su
votación puede llegar a constituir un vicio de procedimiento, susceptible de
provocar la inexequibilidad del respectivo acto legislativo.
Ciertamente, en sentencia C-816
de 2004 (30 de agosto), M. P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes, la
Corte consideró que el desconocimiento de la votación ‘equivale a una
supresión de los efectos de dicha votación, que obviamente es un vicio de
particular gravedad, por cuanto desconoce una decisión de las cámaras, con lo
cual distorsiona la voluntad democrática del Congreso’.
Cabe recordar
que en aquella oportunidad la Corte comprobó lo que llamó ‘grave
irregularidad’, en la aprobación del Acto Legislativo 02 de 2003,
consistente en que en la sesión del 5 de noviembre de 2001, la Mesa Directiva
de la Cámara de Representantes ‘levantó indebidamente la sesión y suprimió
los efectos de la votación del informe de ponencia que había ocurrido ese día’,
anomalía que constituyó un vicio de procedimiento, ‘pues afectó la formación
de la voluntad democrática de las cámaras’, la cual, además, no fue saneada
en el trámite posterior en el Congreso, ‘pues la votación del día siguiente
fue la materialización de ese vicio’ y ‘no es posible devolver el acto
legislativo para que el Congreso subsane el vicio’, razón por la cual ‘la
conclusión que debía tomar la Corte era ineludible: el Acto Legislativo tenía
que ser declarado inexequible’ (el texto original no está en
negrilla).
Razonó así esta corporación,
resaltando ahora en negrilla algunos apartes:
‘118- Por todo
lo anterior, la Corte concluye que en la sesión del 5 de noviembre de 2003
existió un vicio de procedimiento, que consistió en la supresión de los efectos
jurídicos y prácticos de la votación del informe de ponencia, la cual no
alcanzó la mayoría absoluta requerida por el artículo 375 de la Constitución,
en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la
aprobación de los actos legislativos en segunda vuelta. Esa votación
implicaba el hundimiento del proyecto, pero ese efecto fue suprimido por la
Mesa Directiva, que levantó indebidamente la sesión precisamente para no
reconocer dicho efecto. En tales circunstancias, para la Corte es claro,
además, que aún si se admitiera el argumento de que no se requería una mayoría
calificada para la aprobación del informe de ponencia en la segunda vuelta –
tesis que la Corte no comparte -, el vicio señalado subsiste, porque el efecto
práctico de la votación habría sido de todos modos el hundimiento del proyecto,
por la convicción de la Mesa Directiva y de la casi totalidad de los miembros
de la Cámara que esa mayoría era necesaria, convicción que es además jurídicamente
acertada.
119- La
supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la mencionada votación es, de
conformidad con los artículos 379 y 241 de la Constitución, y con la
jurisprudencia uniforme de esta Corte al respecto, uno de aquellos vicios de
procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto Legislativo, al
menos por las siguientes dos razones: de un lado, este vicio se encuentra
inescindiblemente ligado con el requisito de mayoría absoluta exigido por el
artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del
Reglamento del Congreso, para la aprobación de actos legislativos. Y de otro
lado, la votación del informe de ponencia es un momento ineludible del proceso
de aprobación de las reformas, y el propio artículo 375 exige que los actos
legislativos sean debidamente ‘aprobados’ por las cámaras. La Cámara de
Representantes violó entonces uno de los requisitos establecidos por el Título
XIII de la Carta para el trámite de las reformas constitucionales, puesto que
desconoció que un acto legislativo necesita ser aprobado por mayoría absoluta
de los miembros de cada cámara.
La Corte no
puede entonces sino constatar la existencia de ese vicio de procedimiento y
extraer del mismo la conclusión que la Constitución impone: la inexequibilidad
del Acto Legislativo.’
Para concluir, la votación, como
trasunto de la voluntad democrática soberana de las cámaras legislativas, una
vez producida con arreglo a los mandatos constitucionales y legales, adquiere
carácter intangible e irreversible, de manera  que su desconocimiento o
supresión acarrea inexorablemente un vicio de procedimiento, que afecta la
validez constitucional de la ley o del acto legislativo, produciendo su
inexequibilidad.
6. Trámite
surtido por el inciso octavo del Acto Legislativo 01 de 2005.
Con el fin de
establecer si los cargos de la demanda están o no llamados a prosperar, la
Corte estima pertinente realizar un recorrido por el trámite legislativo
surtido por el inciso octavo del Acto Legislativo 01 de 2005 acusado, pues
según el demandante en el octavo y último debate, realizado en la plenaria del
Senado de la República los días 15 y 16 de junio de 2005, se configuró el vicio
de inconstitucionalidad alegado.
De conformidad con las pruebas
que obran el expediente, se  observa que la medida referente a la eliminación
de la décimo cuarta mesada pensional hizo parte del proyecto de Acto
Legislativo N° 31 de 2004, presentado el 20 de julio de 2004 ante la Cámara de
Representantes por los ministros de Hacienda y Crédito Público y de la
Protección Social, según consta en la Gaceta del Congreso N° 385 del 23 de
julio de 2004, donde aparece publicado el texto del proyecto con su exposición
de motivos.
Según certificación del
secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes (cfr.
f. 5 cd. de pruebas, Cámara de Representantes, Comisión Primera
Constitucional), dicha disposición, contenida en el inciso cuarto del artículo
1° del referido proyecto, obtuvo la siguiente votación en el primer debate
de la primera vuelta, llevado a cabo en esa célula legislativa el 13 de
octubre de 2004:
‘Parte inicial
del inciso cuarto, artículo primero del texto concertado: aprobado con la
abstención del H. R. Germán Navas Talero. Parte final del inciso cuarto,
artículo primero del texto concertado: aprobado con 17 votos por el si y 11
votos por el no, abstención del H. R. Germán Navas Talero.’
En la segunda vuelta, el
inciso en comento ‘fue aprobado por la mayoría absoluta y de conformidad con
el artículo 119 de la Ley 5ª de 1992 y el artículo 375 de la Constitución
nacional’, en primer debate realizado en esa misma corporación el 20
de abril de 2005, según certificación expedida por el secretario de la Comisión
Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes (f. 5 cd. de
pruebas, Cámara de Representantes, Comisión Primera Constitucional).
Tal como consta en la
certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes
(f. 6 cd. de pruebas, Cámara de Representantes), en sesión plenaria de esa
corporación, celebrada el 2 de noviembre de 2004, la ponencia del  proyecto de
acto legislativo para segundo debate de la primera vuelta ‘fue
considerada y aprobada por la mayoría de los presentes’, incluyendo la
disposición atinente a la eliminación de la mesada décimo cuarta, la cual
estaba contenida en el inciso quinto del artículo 1° de dicha ponencia.[24]
En segundo debate de la
segunda vuelta en la Cámara, a la citada medida correspondió el lugar del
inciso 7° de la ponencia[25], el cual fue aprobado en
la sesión plenaria del 10 de mayo de 2005, con 99 votos a favor y 11 en contra,
según consta en la Gaceta del Congreso N° 354 del 13 de junio de 2005 (página
31) y también lo certifica el Secretario General de esa célula legislativa (f.
8 cd. de pruebas, Cámara de Representantes).
En el Senado de la República,
la Comisión Primera Constitucional Permanente aprobó en primer debate de la
primera vuelta la eliminación de la mesada catorce, contenida en el inciso
sexto de la ponencia[26], mediante votación
nominal por 12 votos afirmativos y 3 negativos, según consta en el Acta N° 29
del 29 de noviembre de 2004[27] y lo certifica el secretario
de dicha comisión (f. 485 cd. de pruebas, Comisión Primera del Senado).
En segunda vuelta, esa
misma comisión aprobó en primer debate la medida en comento, a la cual
correspondió el inciso séptimo de la ponencia[28], que fue votado por
partes, según consta en el Acta N° 45 de la sesión del 31 de mayo de 2005[29]
y lo certifica el secretario de esa corporación (f. 485 cd. de pruebas,
Comisión Primera del Senado), así:
‘Primera parte:
votado y aprobado el inciso como lo presenta el texto de la ponencia base, con
constancia de la Secretaría de ser por unanimidad y de estar presente en el
recinto 14 Honorables Senadores. Segunda parte: Votado y aprobado en el texto
formulado en la proposición aditiva N° 167, de autoría del Senador Carlos
Gaviria Díaz, con constancia de la Secretaría de ser por unanimidad y de estar
presente en el recinto 14 Honorables Senadores.’
La plenaria del Senado de
la República, aprobó en el primer debate de la primera vuelta la
eliminación de la mesada catorce contenida en el inciso quinto de la ponencia[30],
en sesión ordinaria del martes 14 de diciembre de 2004, según consta en el Acta
N° 28 de la misma fecha ‘con un quórum deliberatorio y decisorio de 101
Honorables Senadores de la República, de los 102 que conforman la plenaria del
Senado’, tal como lo certifica el Secretario General de esa corporación (f.
3 cd. de pruebas, Senado, Secretaría General):
‘Para los
incisos 1°, 3°, 4°, 5° y 6° del artículo 1°, al ser sometidos a consideración
de la plenaria del Senado por el señor Presidente de la corporación, esta
responde votando, con mayoría afirmativamente y dejan constancia del voto
negativo 11 Honorables Senadores.’
En el segundo debate de la
segunda vuelta, llevado a cabo por la plenaria del Senado de la República
el día miércoles 15 de junio de 2005[31], la secretaría informó a
la Presidencia de esa corporación sobre la realización de la votación del
inciso 8° de la ponencia, relativo a la eliminación de la mesada catorce, así:
‘Nos
encontramos, señor Presidente, para su información y antecedentes en la
discusión, terminamos la discusión del inciso 8°, estamos pendientes de
votación, señor Presidente.’ [32]
Luego de algunas interpelaciones,
la Presidencia intervino para un punto de orden y manifestó:
‘Señor
Secretario, sírvase llamar a lista para votar. Entramos a votar. Antes,
explique cómo se va a votar. Muy bien, sírvase leer lo que se va a votar,
principal inciso 8º, pliego de modificaciones de la ponencia principal. Sírvase
leerlo e inmediatamente llamar a lista.’
A continuación interpeló el
senador Mario Uribe Escobar:
‘Presidente, el
inciso 8º de la ponencia principal que vamos a votar por sus instrucciones,
dice lo siguiente: Las personas cuyo derecho a la pensión se causa a partir de
entrada en vigencia del presente acto legislativo, no podrán recibir más de 13
mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se
cumplen todos los requisitos para acceder a ella aun cuando no se hubiere
efectuado el reconocimiento.’ [33]
A lo cual la
Presidencia expresó:
‘Ya no hay
impedimentos. Estamos en votación, señor Secretario. Llame a lista.
La Presidencia
abre la votación del inciso 8° del artículo 1° del pliego de modificaciones, e
indica a la Secretaría llamar a lista para verificar su votación y aprobación,
en forma nominal.
Realizado este,
la Presidencia cierra la votación y por Secretaría se informa el siguiente
resultado:
Por
el Sí:
45
Por
el No:          33
Total:                 78
Votos
(…)
En consecuencia,
ha sido negado el inciso 8° del artículo 1° del pliego de modificaciones.’
Luego de algunas intervenciones,
hizo uso de la palabra el Ministro de la Protección Social con el fin de
solicitar un receso para ‘reflexionar sobre el impacto del artículo que
acaba de ser negado’ y ‘poder revisar un poco la posición que el
Gobierno cree debe tener frente a este acto legislativo, puesto que es un tema
de gran interés nacional’[34], a lo cual la
Presidencia manifestó:
‘Señor
coordinador de ponentes ¿usted que piensa? Estoy consultando con el señor
coordinador de ponentes, honorables Senadores. Muy bien. Vamos a estudiarle el
planteamiento al señor Ministro.’ [35]
Después de escuchar a algunos
senadores, la Presidencia expresó que ‘el señor Secretario dice que tuvo un
lapsus y que quiere hacer una aclaración’.
Intervino entonces el secretario
de la corporación para señalar que ‘cuando se leyó la votación del inciso
8°  yo dije que había sido negado. No fue negado, lo que pasó fue que no fue
aprobado, hubo decisión de no aprobación, no de negación’. [36]
Frente a esta aclaración, el
senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona manifestó que ‘conforme al artículo
225 de la Ley 5ª de 1992, en segunda vuelta del acto legislativo debía
aprobarse por mayoría absoluta, al no haberse obtenido esa mayoría absoluta, no
hubo aprobación; o sea, fue reprobado, fue negado y quería dejar esa aclaración
mía respecto a las palabras del señor Secretario, para que no se vaya a
presentar ninguna duda.’[37]
Más adelante, interpeló el
senador Juan Fernando Cristo Bustos para expresar  su voluntad de ‘reabrir
la discusión y a que por consenso entre todo el Senado demos una demostración
de voluntad política al país’[38], propuesta que llevó a
la conformación de una comisión por parte de la Presidencia del Senado de la
República en los siguientes términos:
‘La Presidencia
designa a los honorables senadores: Samuel Moreno Rojas, Juan Fernando Cristo
Bustos, Mario Salomón Náder Muskus, Ciro Ramírez Pinzón, Eduardo Benítez Maldonado,
Germán Vargas Lleras, Habib Merheg Marún, Carlos Holguín Sardi, Carlos Gaviria
Díaz, Carlos Albornoz Guerrero y los ponentes, para conciliar las discrepancias
surgidas y entregar un informe a la plenaria sobre el inciso 8° y el parágrafo
1° del artículo 1°.’[39]
Intervino enseguida el senador
Carlos Holguín Sardi para cuestionar la convocatoria de esa comisión en los
siguientes términos:
‘Pues no sé de
donde salió, no veo de donde salió esa Comisión y sí me asalta la duda de qué
tan constructiva es, qué posibilidades hay en la realidad de lograr un acuerdo
que sea posible sacarla tanto en Senado como en Cámara, irnos de aquí a
explorar eso, dejar esto aquí una hora, dos horas, la verdad es que no le veo
una gran utilidad y yo sí le pediría el favor de que me exonerara de formar
parte de esa comisión, creo, yo, quisiera fijar más adelante la posición,
nosotros hemos obrado frente a este proyecto conscientes de cuál es el ideal en
el tema pensional, pero conscientes también de cuál es la realidad política.
(…) Entonces señor Presidente, yo le ruego el favor que me exonere de forma, (sic)
parte de esa comisión a la que sinceramente no le veo objeto y estoy
atento a poder intervenir posteriormente para volver a reiterar cual ha sido la
posición con la cual hemos actuado nosotros.’[40]
A continuación la Presidencia
decretó un receso de 30 minutos y ofreció su oficina para que se reuniera dicha
comisión[41], siendo interpelada por
el senador Alfonso Angarita Baracaldo sobre la competencia de la mencionada
comisión en los siguientes términos:
‘Señor Presidente,
es para que usted determine cuáles son las funciones de esa Comisión, cual es
la competencia y qué debe hacer esa Comisión, ya hemos aprobado ocho incisos
del proyecto de acto legislativo y nos faltan los parágrafos transitorios y dos
parágrafos de la ley, señor Presidente, van a estudiar los incisos que ya
fueron aprobados debidamente y …’[42]
Frente a esta
inquietud, la Presidencia respondió ‘los dos incisos que han tenido dificultad
honorable Senador’, a lo cual nuevamente interrogó el congresista: ‘¿cuáles
son?’, y aquella le respondió ‘el inciso ocho y el primer parágrafo…’[43].
En la sesión ordinaria del 16 de
junio de 2005[44], se puso nuevamente a
consideración de la plenaria del Senado el inciso octavo improbado en la
anterior sesión. Al efecto, la Presidencia intervino para un punto de orden y
manifestó:
‘(…) Aquí se
está votando inciso por inciso y vamos apenas pues casi en la mitad del
artículo de tal manera que lo que se buscaba fundamentalmente es un acuerdo en
torno al inciso 8° y al parágrafo 1° del Art. 1°, por eso señor Secretario
sírvase leer la proposición que está radicada en la mesa en el sentido de
reabrir la discusión…La Presidencia abre la discusión del inciso 8° del
artículo 1°, concede el uso de la palabra al honorable senador coordinador de
ponentes, Mario Uribe Escobar.’[45]
Seguidamente, intervino el
senador Mario Uribe Escobar y leyó el texto del inciso en cuestión:
‘Presidente el
inciso 8º propuesto diría lo siguiente, le ruego someterlo a consideración y a
votación, las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la
vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de 13 mesadas
pensionales al año.
Se entiende que
la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella
aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento; el parágrafo transitorio
nuevo que sería el complementario dice: se exceptúan de lo establecido por el
inciso 8º del presente artículo aquellas personas que perciban una pensión
igual o inferior a 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes si la misma se
causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán 14 mesadas pensionales
al año.’[46]
A continuación interpeló el
senador Jorge Enrique Robledo Castillo y preguntó ‘qué artículo del
Reglamento del Congreso, permite reabrir articulados que ya han sido negados,
incisos que ya han sido negados…’, ante lo cual la Presidencia respondió
que ‘no se ha reabierto la discusión de ningún artículo, puesto que estamos
en la discusión del artículo 1°, que nunca se ha cerrado de tal manera que son
los incisos…’[47].
Posteriormente, en la misma
sesión tomó la palabra el senador Hernando Escobar Medina y propuso que ‘declare
de inmediato suficiente ilustración y entremos a votar’, a lo cual la
plenaria respondió impartiendo aprobación, previa invitación hecha en ese sentido
por la Presidencia del Senado de la República.
[48]
Leído por el secretario de la
corporación el texto del inciso 8° con su parágrafo, la Presidencia lo sometió
a consideración de la plenaria de la corporación, la cual le impartió su
aprobación así:
‘La Presidencia somete a consideración de la plenaria
el inciso 8° del artículo 1°, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la
plenaria la modificación propuesta?, y abre la votación al inciso 8°, e Indica
a la Secretaría llamar a lista para verificar su votación y aprobación en forma
nominal.
Una vez
realizado este, la Presidencia cierra la votación y la Secretaría informa el
siguiente resultado:
Por
el Sí:                           79
Por
el No:                         9
Total:                                88 Votos
(...)
En consecuencia,
ha sido aprobado el inciso 8° del artículo 1°, presentado por el honorable
Senador ponente, Mario Uribe Escobar.’ [49]
Intervino
luego el senador Oswaldo Darío Martínez Betancur, dejando una constancia en
relación con la decisión tomada por la plenaria, la cual se transcribe en su
integridad por ser de interés en la solución del asunto bajo revisión:
‘Con la venia de
la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Oswaldo Darío
Martínez Betancourt:
Breve
constancia, tiene que ver sobre la reapertura de las normas jurídicas, no de
los artículos, las normas jurídicas que hayan sido votadas y especialmente
cuando han sido negadas.
La pregunta la
formuló el Senador Robledo, la formuló mal, porque él habló de artículos, yo
hablo de normas jurídicas.
Efectivamente
las competencias que tiene el Congreso son unas competencias regladas, por
mandato constitucional y legal y, en el reglamento no existe ninguna norma que
faculte al Congreso realizar la reapertura de los debates cuando ya se han
clausurado a través de una votación en cualquier sentido.
Como no hay
norma aplicable, uno de las principios rectores del Reglamento del Congreso es
decir, el artículo 3º que se refiere a los frentes de interpretación del
reglamento, ordena que hay que recurrir a casos analógicos o en su defecto a la
jurisprudencia constitucional o a la doctrina constitucional; como no hay casos
analógicos, yo he tratado de rebuscar un poco la jurisprudencia constitucional
tampoco existe específicamente una doctrina constitucional al respecto, pero sí
podemos por lo menos dejar como constancia la Sentencia número C-816 de 2004
que desató la demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo número
02 del 2003, sobre el mal llamado estatuto de terrorismo, y allí se estableció
dos aspectos que me parecen vitales para el caso en comento.
Uno: El que
tiene que ver con lo que llama la sentencia la intangibilidad del voto, y dos:
Sobre la distorsión de la formación de la voluntad democrática de las Cámaras.
Este caso fue
muy conocido y ocurrió en la Cámara de Representantes porque se interrumpió la
votación de ese Acto Legislativo y, yo he concluido que si una votación no
puede interrumpirse, menos se puede revocar, leo solamente un renglón, de otro
lado dice la sentencia, ‘el Reglamento del Congreso no autoriza que si se ha
realizado una votación sobre un informe de ponencia o un artículo’ yo hablo de
norma jurídica, porque estamos hablando de parágrafo y de incisos ‘dicha
votación pueda ser repetida ulteriormente por lo cual la Cámara carecía de
competencia para adelantar una nueva votación’.
Obviamente como
el caso es muy especial y hay muchos intereses en este proyecto, en un sentido
o en otro, lo que aspiramos señor Presidente es que la honorable Corte
Constitucional, clarifique de una vez por todas si realmente se pueden reabrir
las votaciones una vez que ellas se hayan realizado y que lo haga la Corte,
pues obviamente a través de una sentencia con fuerza de cosa juzgada
constitucional, muchas gracias señor.’[50]
7.
Inconstitucionalidad del inciso octavo el Acto Legislativo 01 de 2005.
El anterior
recorrido sobre el trámite dado a lo que se convirtió en el inciso octavo del
artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005, permite advertir que en su
aprobación se presentó una situación irregular, como quiera que habiendo sido
improbada tal propuesta en el octavo debate surtido en la plenaria del Senado
de la República el día 15 de junio de 2005, por no contar con la mayoría
calificada exigida en el artículo 375 de la Constitución, nuevamente fue votada
y aprobada por esa célula legislativa con 79 votos a favor y 9 en contra, lo
cual, como se analizará en seguida, constituye para la Corte un vicio de
procedimiento, de tal entidad que afecta la constitucionalidad de la mencionada
norma.
En efecto,
como se expuso anteriormente, la jurisprudencia ha sido muy clara en señalar en
qué consiste la votación de los proyectos de ley y de acto legislativo,
precisando cuáles son los efectos jurídicos de esa actuación. Se trata, ni más
ni menos, de la declaración de la voluntad del órgano legislativo que, como
tal, pone fin al debate o discusión de determinada iniciativa. De ahí deriva su
carácter intangible e irreversible.
La votación
no es, pues, una simple formalidad, ya que a través de ese acto colectivo de
los congresistas aprueban o imprueban la ley, comprometiendo, de esta forma, un
valor sustantivo del orden constitucional que es el principio democrático,
representado en la voluntad de las cámaras legislativas. No gratuitamente se
define ‘ley’ como la ‘declaración de la voluntad soberana manifestada
en la forma prevenida en la Constitución Nacional’.[51]
Así pues, el
desconocimiento de los resultados de una votación sobre determinado asunto que
se encuentre en estudio en el Congreso constituye un acto antidemocrático y,
por ende, contrario al ordenamiento superior.
Al respecto vale tener presente
que la producción de la legislación es un elemento central en la configuración
del Estado constitucional, al cual pertenecen las ideas de democracia y
división de poderes, pues de un lado, la ley fija límites a actuaciones de los
otros órganos e instituciones y, de otro, en la democracia el poder legislativo
es ejercido esencialmente por un cuerpo colegiado -en nuestro caso el Congreso
de la República-, que se presume que ha sido elegido por el pueblo.
Por tal
razón, el procedimiento legislativo no puede ser considerado como el resultado
de un simple agregado de actos formales sin un fin particular, sino ante todo,
como un conjunto de actuaciones en el cual se reconozca y pondere la
importancia de principios constitucionales en su realización. En este sentido
se ha pronunciado esta corporación, al señalar que las normas constitucionales
sobre elaboración de las leyes ‘son importantes y deben ser respetadas,
precisamente porque protegen valores significativos’.[52]
En la votación de los proyectos de ley y de acto
legislativo evidentemente se manifiesta la esencia democrática, pues tal
actuación efectiviza la decisión que toma el Congreso, en representación del
pueblo, en relación con determinada iniciativa, la cual será de apoyo o de
rechazo, dependiendo de cada caso en particular. De ahí que la Corte también ha
expresado que la ‘votación es el mecanismo que realiza la prevalencia de las
mayorías, también consubstancial a la democracia’.[53]
En el caso
bajo revisión, se observa que el inciso 8° del artículo 1° del Acto Legislativo
01 de 2005 no obtuvo la mayoría absoluta que exige el artículo 375 superior
para su aprobación, pues al ser votado ese segmento normativo en segunda vuelta
en la sesión plenaria del Senado de la República del 15 de junio de 2005
alcanzó 45 votos a favor y 33 en contra, por lo cual fue ‘negado’ por
esa célula legislativa, tal como en principio aseveró el secretario de esa
corporación.
Pese a estar
materializada esa decisión, el Senado decidió votar nuevamente el aludido
inciso, para lo cual la Presidencia de esa corporación, sin dar mayor
explicación y pese a los reclamos hechos por algunos senadores sobre la
ausencia de fundamento legal de la medida, convocó previamente una comisión accidental
para reconsiderar la situación, arribándose finalmente a la cuestionada
aprobación, con 79 votos a favor y 9 en contra en la sesión plenaria del 16 de
junio de 2005.
Como bien
advierte en su concepto el Procurador General encargado, esa comisión carecía
de competencia para sustituir a los congresistas en la realización del debate
correspondiente, pues las comisiones accidentales sólo cumplen ‘misiones
específicas’ (art. 66 Ley 5ª de 1992).
La Corte
Constitucional ha recalcado el papel del debate en el trámite legislativo, como
foro natural de discusión de las propuestas[54]. Más que la simple
reunión en plenaria o en comisión de los miembros de la respectiva célula, lo
cardinal es la activa participación de todas las tendencias y opiniones
-incluidas obviamente las minorías- en la decisión que se toma, lo cual se echa
de menos en el procedimiento aplicado para la aprobación del inciso impugnado,
por cuanto la discusión acerca de la nueva e irreglamentaria votación se
adelantó únicamente en el seno de la comisión accidental y no en la plenaria
del Senado de la República, como lo ordenan la Constitución y el Reglamento del
Congreso.
La
inconstitucionalidad estriba, por lo tanto, en el desconocimiento de los
efectos jurídicos y fácticos de la primera votación, que al proseguir con la
segunda fueron ignorados, lo cual constituye un defecto sustancial en la
aprobación cuestionada, después de la evidencia de que la norma demandada no
alcanzó la mayoría que se requiere para adoptar enmiendas a la Constitución.
Tal como se
estableció anteriormente, el Reglamento del Congreso en su artículo 135 sólo
autoriza repetir una votación en caso de empate o igualdad, situación que no se
presentó con el inciso 8° del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005, el
cual, según se vio, al ser votado obtuvo un resultado de 45 votos a favor y 33
en contra, en la sesión plenaria del 15 de junio de 2005.
Además, al
revisar el iter legis se observa que no hubo convalidación o saneamiento
de dicha irregularidad por parte del Senado de la República, pues no obstante
la advertencia de algunos senadores, la Presidencia de esa corporación accedió
a convocar una comisión accidental, que se ocupó de discutir la propuesta del
Ministro de la Protección Social de reconsiderar la negativa del inciso
impugnado y, sin debate pues sólo fue escuchado el coordinador de ponentes, se
procedió a la nueva votación.
Lo ocurrido no
fue entonces una simple irregularidad intrascendente, pues generó un verdadero
vicio de procedimiento, en tanto y en cuanto comprometió un valor
constitucional sustantivo, con afectación de principios democráticos, como
quiera que con la nueva votación se desconoció la determinación original del
Senado de la República, que en la sesión del 15 de junio de 2005, en torno a la
eliminación de la mesada catorce, no dio la mayoría exigida
constitucionalmente.[55]
Hubo, en
consecuencia, reacomodo de la actitud democrática de una de las cámaras
legislativas -el Senado de la República-, pues al no haber contado el inciso
demandado con la mayoría absoluta requerida, la opción señalada fue no adoptar
ese aspecto en la reforma constitucional, mas no volver a votar como se hizo.
Advierte la
Corte que el caso bajo análisis es similar al resuelto en la mencionada
sentencia C-816 de 2004 (30 de agosto), M. P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo
Uprimny Yepes, aunque en la presente ocasión se pretendió anular los efectos de
una votación, no interrumpiendo el trámite, sino esta vez a través de una nueva,
surtida en la misma cámara legislativa -el Senado-, sin previo debate abierto y
a través de un procedimiento que no está regulado en el Reglamento del
Congreso, situación que, según se vio, afectó la formación de la voluntad de
esa célula legislativa.
Es de recordar que desde aquella ocasión la Corte dejó en
claro que el desconocimiento de la votación equivale a una supresión de
sus efectos jurídicos, que ‘obviamente es un vicio de particular gravedad,
por cuanto desconoce una decisión de las cámaras, con lo cual distorsiona la
voluntad democrática del Congreso’.
El referido vicio tiene, por ese motivo, el carácter de insubsanable,
además porque así lo dispone expresamente el artículo 5°-1 del Reglamento del
Congreso, que concretamente contempla ‘como vicios de procedimiento
insubsanables’, entre otros, toda reunión de congresistas que, ‘con el
propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del Poder
Público’, evento en el cual ‘sus decisiones carecerán de validez, y a
los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno’.
Precisamente,
una de las condiciones constitucionales en el trámite de los actos legislativos
es su aprobación, que en el segundo período requiere la mayoría de los
miembros de cada cámara, la cual no fue obtenida por el inciso 8° del Acto
Legislativo 01 de 2005 en la plenaria del Senado de la República acaecida el 15
de junio de 2005, determinación que luego fue desconocida por la misma
corporación en subsiguiente sesión del 16 de junio de los mismos, en abierto
artilugio contra principios democráticos, al rehacerse arbitrariamente la
votación, actuación esencial del procedimiento legislativo.
Así mismo, al haber sido
suprimidos los efectos jurídicos y prácticos de la votación realizada en la
plenaria del Senado el 15 de junio de 2005, se desconoció el debate que
previamente había sufrido el inciso acusado en esa misma célula legislativa, en
el cual se había declarado la suficiente ilustración en relación con esa
materia, tal y como consta en los antecedentes legislativos reseñados el
acápite anterior.
Sobre esta particular conviene
reiterar que el Reglamento del Congreso no autoriza reabrir un debate que ha
sido cerrado con la votación, lo cual es además apropiado que sea así, porque
se supone que concluida la discusión de determinada iniciativa se cuenta con la
manifestación definitiva de  la voluntad colectiva de las cámaras legislativas,
la cual será, por tanto, inmodificable. Esto es tan cierto que en el caso
particular de los congresistas, la jurisprudencia ha señalado que ellos pueden
cambiar o modificar su posición en una votación, ‘siempre y cuando este
hecho se realice antes del cierre de la votación’.[56]
Si existiera la posibilidad de
revocar o suprimir, por conveniente que sea, los efectos de las votaciones
sobre proyectos de ley o acto legislativo, no sólo cundiría el desorden en el
procedimiento legislativo, en detrimento de la efectividad, seriedad y solidez
que deben caracterizar la labor congresal, sino que además se afectaría
severamente la democracia, ya que no se podría tener certeza y seguridad sobre
la real voluntad de las mayorías y de las minorías en el Congreso de la
República (cfr. Artículo 1°-3-4 de la Ley 5ª de 1992).
El examen efectuado anteriormente
muestra, en consecuencia, que en la aprobación del inciso 8° del Acto
Legislativo 01 de 2005 acusado: ‘Las personas cuyo derecho a la pensión
se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán
recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la
pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella,
aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento,’ se presentó una
grave irregularidad en la sesión del 16 de junio de 2005 de la plenaria del
Senado, puesto que esta célula legislativa decidió suprimir los efectos de la
votación llevada a cabo el día anterior, por la cual se había improbado la
citada disposición, emergiendo un vicio de procedimiento insubsanable porque
trastocó la formación de la voluntad democrática de esa corporación.
Dicha anomalía no podía ser
saneada por el Senado en el trámite posterior y tampoco esta Corte puede
remediarla, por su carácter por lo cual tendrá que declarar inexequible la
norma bajo revisión.’
Vale precisar
que en el proyecto también se propuso declarar inexequible el parágrafo 6° del
Acto Legislativo 01 de 2005, que excluye de la eliminación de la mesada
pensional a quienes ‘…perciban una pensión igual o inferior a tres (3)
salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31
de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año’,
por considerar que si se acogía la inexequibilidad del inciso 8° acusado,
automáticamente dejaba de producir efectos jurídicos la medida en ella
contenida y, por tanto, carecía de sentido mantener vigente la mencionada
excepción.
También creo conveniente anotar
que en la providencia C-277 de 2007, de la cual me aparto, la mayoría de la
Corte desconoció que en relación con el proyecto de acto legislativo se había
llegado al acuerdo de votar en forma separada cada uno de sus incisos y
que aun cuando reglamentariamente en esa hipótesis había lugar a realizar una
nueva votación general o en conjunto, se olvida que ésta sólo procede sobre ‘las
partes aprobadas’, como bien lo señala expresamente el artículo 134 de la
Ley 5ª de 1992, lo cual no aconteció con el inciso 8° del Acto Legislativo 01
de 2005, que según se demostró, fue improbado por la plenaria del Senado
de la República en la sesión del 15 de junio de 2005.
De otra parte, tampoco comparto
el argumento esgrimido en la providencia según el cual entre lo no aprobado en
la sesión del 15 de junio de 2005 y lo aprobado el día siguiente no existe
identidad material alguna y que siendo distinto el contenido de los textos
sometidos a consideración de la plenaria del Senado no puede hablarse de ‘doble
votación’ del inciso 8° del Acto Legislativo, porque en mi parecer tal
postura ignora la genuina voluntad democrática de esa cámara legislativa de no
aprobar la eliminación de la medada catorce, o dicho de otra manera, de
mantener vigente dicho beneficio para todos los pensionados sin excepción
alguna, decisión que quedó consumada con la votación llevada a cabo en la
sesión del 15 de junio de 2005.
Por ello, en mi parecer no puede
sostenerse validamente que el texto aprobado el 16 de junio de 2005 es distinto
del que fue improbado el día anterior en la sesión plenaria del Senado, por el
simple hecho de que aquel consagrara una excepción a la eliminación de la
mesada catorce en favor de ciertos pensionados, pues puede advertirse
fácilmente que la norma aprobada mantuvo de todas formas como regla general la
eliminación de la mesada catorce. Es evidente, entonces, que sí se configuró
doble votación sobre un mismo texto y que este hecho desconoció la voluntad de
la célula legislativa de no aprobar la supresión del citado beneficio,
violándose de esa manera el artículo 375 superior, que exige el voto de la
mayoría de los miembros de cada cámara para la aprobación de la reforma
constitucional en el segundo periodo.
Igualmente discrepo de la opinión
mayoritaria de acuerdo con la cual cuando se leyó la votación obtenida por la
propuesta en sesión del 15 de junio de 2005 del Senado, se incurrió en ‘un
error involuntario’ por parte del secretario de esa cámara legislativa,
quien se equivocó al anunciar que el inciso en cuestión había sido ‘negado’,
cuando realmente fue improbado, pues la discusión en torno a esa disposición
todavía no había concluido, de modo que podía ser objeto de nueva votación.
Con todo respeto, considero que
esa interpretación tergiversa la realidad de lo acontecido en la sesión del 15
de junio de 2005, toda vez que conforme quedó consignado en el acta
correspondiente, antes de realizar la votación del inciso en comento el
Secretario del Senado expresó con toda claridad: ‘terminamos la discusión
del inciso 8°, estamos pendientes de votación, señor Presidente’, por lo
cual a continuación se procedió a realizar la votación de la disposición, la
cual obtuvo un  resultado de 45 votos por el sí y 33 por el no, llevando a que
el mismo servidor anunciara, como era su deber: ‘ha sido negado el inciso 8°
del artículo 1° del pliego de modificaciones’, que fue lo que en verdad
aconteció ya que, se repite, la discusión sobre la norma había concluido.
Sostener entonces, pese a la
fuerza de los hechos, que la intención de quienes dirigieron el debate y
votación no era cerrar la discusión, constituye una argucia orientada a
justificar la violación al artículo 135 del Reglamento del Congreso, que en
forma diáfana establece que votada una iniciativa no puede realizarse una nueva
votación, salvo que se presente empate o igualdad, situación en la cual no se
encontraba el inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005, el cual, según se
analizó, había sido negado por no alcanzar la mayoría exigida
constitucionalmente.
Tampoco me parece apropiado que
para justificar esa determinación se cite la doctrina plasmada en sentencia
C-140 de 1998, pues en este pronunciamiento la situación allí analizada es muy
diferente a la que se presentó en la aprobación del inciso 8° del Acto
Legislativo 01 de 2005. En efecto, en dicha providencia se estudió una
situación muy particular respecto del artículo 30 de la Ley 344 de 1996, sobre
facultades extraordinarias, el cual fue aprobado como artículo sustitutivo,
luego de haber sido negado. Se consideró que en tal evento la solicitud de
reabrir el debate sobre la nueva disposición no requería de su aprobación por
mayoría absoluta.
Finalmente, no encuentro acertado
el análisis que se hace en la sentencia sobre la función que en la aprobación
de la norma acusada cumplió la denominada ‘comisión de conciliación’,
pues este organismo lejos de cumplir con su deber terminó por suplantar a la
plenaria en el debate sobre la eliminación de la mesada catorce y los alcances
de esa medida.
Por todo lo anterior, reitero mi disconformidad
con la decisión adoptada en la sentencia C-277 de 2007, de declarar exequible
el inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005, pues en mi criterio en la
aprobación de esa disposición se incurrió en una grave irregularidad que la
vició de inconstitucionalidad, por cuanto  el Senado de la República desconoció
la intangibilidad e irreversibilidad de la votación realizada el día anterior
sobre el mencionado inciso, mediante la cual fue negado, por lo cual no era
viable y resultaba contrario a la Constitución, haber repetido esa votación.”
Fecha
ut supra
NILSON
PINILLA PINILLA
[1]   Ver los documentos solicitados mediante auto en
el expediente, Cuaderno No. 1, Folios 96 y 97.
[2]   Al respecto, el Ministerio
menciona las intervenciones de los senadores Juan Fernando Castro Bustos,
Roberto Gerléin Echeverría, Eduardo Benítez Maldonado
[3]   Ver expediente, concepto del Procurador General
de la Nación, Cuaderno No. 1, Folio 262.
[4]   El Procurador hace referencia a la Sentencia
C-816 de 2004.
[5]   Ver expediente, Cuaderno No. 1, Folio 274.
[6]   M.P. Jaime Córdoba Triviño
[7]  M.P. Humberto Sierra Porto, con
salvamento de voto de los magistrados Jaime Araujo Rentería, Nilson Pinilla
Pinilla y Alvaro Tafur Galvis
[8]    En el Informe de Conciliación
al Proyecto de Acto Legislativo 034  y 127 de 2004 acumulados – Cámara, y 11 de
2004 – Senado, en relación con el inciso octavo del artículo primero del
proyecto en la numeración del Senado de la República, que correspondía al
inciso 7º de la Cámara de Representantes, se decidió: “Se acoge el texto del
Senado de la República, toda vez que en la redacción de esta corporación se
incluyó una aclaración que complementa lo aprobado por la Cámara de
Representantes. El texto queda: // Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a
partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de
trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa
cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se
hubiese efectuado el reconocimiento.” Adicionalmente, en relación con el
parágrafo 6º del Activo Legislativo 01 de 2005, en el Informe de Conciliación
se consignó: “En atención a que se acogió la redacción del Senado de la
República, debe incluirse este parágrafo, que corresponde al debate que se dio
en ambas Corporaciones. El texto es: //  Se exceptúan de lo establecido por el
inciso 8o. del presente artículo, aquellas personas que perciban una pensión
igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la
misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14)
mesadas pensionales al año.” El informe de la Comisión de Conciliación fue
publicado en las Gacetas del Congreso 382 y 383 del 17 de junio de 2005 y
aprobado en las sesiones plenarias del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes del 20 de junio de 2005.
[9] Sentencia C-816 de 2004 (30 de agosto) M. P.
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes.
[10] C-816 de 2004.
[11] C-816 de 2004.
[12] Sentencia C-473 de 2004 (18 de mayo), M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[13] Sentencia C-1040  de 2005 (19 de octubre), M. P.
Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas
Hernández.
[14] C-473 de 2004 (18 de mayo).
[15] Sentencia C-816 de 2004 (30 de agosto), M. P. Jaime
Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes.
[16] Sentencia C-337 de 2006 (3 de mayo), M. P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[17] C-473 de 2004 (18
de mayo).
[18] C-473 de 2004 (18 de mayo).
[19] C-1056 de 2003 (11 de noviembre), M. P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[20] C-543 de 1998 (1° de octubre), M. P. Carlos Gaviria
Díaz.
[21]Ibídem.
[22]Ibídem.
[23] C-1040 de 2005 (19 de octubre), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar
Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur
Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
[24] Cfr. Gaceta del Congreso N° 593 del 5 de octubre de
2004, página 6.
[25] Cfr. Gaceta del Congreso N° 218 del 27 de abril de
2005, páginas 2 y 9.
[26] Cfr. Gaceta del Congreso N° 739 del 23 de noviembre
de 2004, página 10.
[27] Cfr. Gaceta del Congreso N° 32 del 7 de febrero de
2005, página 42.
[28] Cfr. Gaceta del Congreso N° 287 del 25 de mayo de
2005, página 4.
[29] Cfr. Gaceta del Congreso N° 535 del 18 de agosto de
2005, página 32.
[30] Cfr. Gaceta del Congreso N° 739 del 23 de noviembre
de 2004, página 6.
[31] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005.
[32] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 29.
[33] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 30.
[34] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 31.
[35] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, pagina 31
[36] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, pagina 32.
[37] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 34.
[38] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 49.
[39] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 50.
[40] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 50.
[41] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 51.
[42] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 51.
[43] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 51.
[44] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de
2005, páginas 1ª y ss.
[45] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de
2005, página 28.
[46] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de
2005, página 28.
[47] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de
2005, página 28.
[48] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de
2005, página 41.
[49] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de
2005, página 42.
[50] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de
2005, página 43.
[51] Código Civil, artículo 4°.
[52] C-737 de 2001 (11 de julio), M. P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[53] C-760 de 2001 (18 de junio), M. P. Marco Gerardo
Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.
[54] C-222 de 1997 (29 de abril), M. P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[55] “En
el segundo periodo, la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los
miembros de cada Cámara” (Aparte final del inciso 2° del artículo 375 de la
Constitución Política).
[56] Sentencia C-543 de 1998 (1° de octubre), M. P. Carlos
Gaviria Díaz.