T-973-03
III
Sentencia T-973/03
DERECHO DE PETICION-Alcance/DERECHO DE PETICION-Núcleo
esencial
QUEJA-Concepto/QUEJA-Impulsa el inicio de una acción
disciplinaria
Por su parte, el concepto de queja se relaciona con la
denuncia de una irregularidad administrativa que se pone de presente ante la
autoridad competente. Así, es la queja una de las formas que impulsan el inicio
de la acción disciplinaria, al tenor del artículo 69 de la Ley 734 de 2002.
QUEJA-La intervención del quejoso no es parte del proceso
disciplinario
La intervención del quejoso, que no es
parte del proceso disciplinario, se limita, según lo dispone el parágrafo del
artículo 90 de la Ley734 de 2002, a presentar y ampliar la queja bajo la
gravedad del juramento, a aportar las pruebas que tenga en su poder y a
recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio. Para estos efectos,
podrá conocer el expediente en la secretaría del despacho que profirió la
decisión.
QUEJA-Se debe promover una petición para averiguar por ella
en un órgano de control
Quien en calidad de quejoso intenta averiguar por una
queja que cursa en un organismo de control, debe promover la realización de su
derecho de petición y esperar una respuesta de fondo de la respectiva autoridad
administrativa. Es de la esencia del derecho de petición obtener una respuesta
que se comunique al interesado; mas, no es de la esencia de la queja que sea
comunicada, sino tramitada e investigada, y que lo que se expone como hechos
irregulares, constituya materia de estudio a efectos de determinar
responsabilidades.
DERECHO DE PETICION SOBRE QUEJA-No fue dirigido a la procuraduría
En este caso, el escrito de petición no
fue dirigido a la Procuraduría para efectos del derecho de petición. Mal podía
entonces la Procuraduría, dentro del trámite del proceso disciplinario iniciado
a instancias de la queja, comunicarle a las interesadas aspectos que sólo le
incumben a quienes son parte en el proceso, sin perjuicio de los derechos y
opciones que les son dados al tenor de la normatividad vigente sobre la
materia.
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expedientes T-758856 y T-758858
Acciones de tutela instauradas por Edelmira
Velasco de Zapata y Elsa Piedad Galvis Zúñiga contra el Procurador General de
la Nación.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., veintidós (22) de octubre de
dos mil tres (2003).
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ALFREDO BELTRÁN
SIERRA, MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA y JAIME ARAUJO RENTERÍA, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos
proferidos por la Sala Penal del Tribunal Superior de Popayán, en el trámite de
la acción de tutela promovida por Edelmira Velasco de Zapata y Elsa Piedad
Galvis Zúñiga contra el Procurador General de la Nación.
I.
ANTECEDENTES.
Manifiestan las demandantes que elevaron un
escrito de petición al señor Procurador General de la Nación en el mes de
noviembre de 2002. Inicialmente vía fax el día 28 de noviembre en las horas de
la mañana remitieron el escrito de su petición, y posteriormente por correo el
día 2 de diciembre del mismo año, hicieron llegar el documento contentivo de la
misma petición.
No obstante, a la fecha de interponerse las
presentes tutelas (abril 22 de 2002), han transcurrido más de cien (100) días,
sin que hayan obtenido respuesta alguna a su petición. Por tal motivo
consideran vulnerado su derecho de petición, y para su protección por esta vía
judicial, piden que se de un plazo de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a
partir de la notificación de la sentencia de esta tutela, para que el
Procurador resuelva las peticiones de las accionantes.
II. RESPUESTA DE LA ENTIDAD DEMANDADA.
En escrito obrante en cada uno de los
expedientes la apoderada de la Procuraduría General de la Nación respondió al
requerimiento del juez de primera instancia en cada una de las tutelas que aquí
se revisan, y en el dicho documento expuso los siguientes argumentos:
“ Del contenido de la comunicación dirigida
al Jefe del Ministerio Público se deduce inequívocamente las siguientes
circunstancias:
“1. Que las presuntas irregularidades
derivadas del mencionado contrato ya fueron investigadas por la Procuraduría.
“2. Que no se trata exactamente como es
obvio de un Derecho de Petición sino de la radicación de una queja aspecto que
tiene un trámite diferente al previsto en los artículos 5 y siguientes del
Decreto 01 de 1984.
“De conformidad con comunicación de
diciembre 18 de 2002, contenida en oficio 018842-2002 (Copia anexa) dirigida al
Despacho de la Procuraduría Regional , la comunicación de noviembre 27 de 2002,
incoada por la actora, ya mencionada, fue recibida por esta Regional el 25 de
marzo del año que transcurre y radicada bajo el número 844 de la misma fecha,
lo cual indica que solamente han transcurrido 23 días hábiles, lapso dentro del
cual, además del anterior la Procuraduría ha radicado 338 documentos que exigen
su trámite respectivo lo que de por si explica con suficiencia que solamente en
el día de ayer se haya expedido auto de indagación preliminar con el objeto de
esclarecer las presuntas y mencionadas irregularidades y en caso dado de
deducir la consecuente responsabilidad, no sin antes advertir que es menester
determinar, si como lo afirma la tutelante la investigación ya se hubiere
producido, circunstancia que por demás, recuerdan el abogado asesor de la
Procuraduría doctor Álvaro José Simmonds Muñoz y la señora secretará General
Isaura Álvarez de Bonilla lo que por ausencia de sistematización de la
información aún no se ha establecido plenamente, se deberá adoptar dentro del
proceso que se inicia en virtud de la indagación preliminar aludida, la
determinación que corresponda en aras de precaver los derechos procesales
fundamentales de quienes corresponda.
“Dentro del proceso disciplinario tal como
lo ordena el Parágrafo del artículo 90 de la ley 734 de 2002 (artículo 71 de la
ley 200 de 1955) ‘La intervención del quejoso se limita únicamente a presentar
y ampliar la queja bajo la gravedad del juramento a aportar las pruebas que
tenga en su poder y a recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio.
“Luego no le era dable a la tutelante
señora VELASCO DE ZAPATA intervenir dentro de la investigación en caso de que
esta se hubiese producido exceptuando su derecho a interponer los recursos previstos
en la ley, ello explica que no constituye en estricto sensu vulneración de sus
derechos constitucionales el hecho de que las diligencias hubiesen sido
archivadas porque en tal evento permanecería incólume su capacidad de recurrir
la decisión.”
III. DECISIONES JUDICIALES
OBJETO DE REVISIÓN.
Mediante fallos de los días 8 y 15 de mayo
de 2003, la Sala Penal del Tribunal Superior de Popayán negó las peticiones de
tutela de la referencia, considerando en ambos casos, que es claro que las
actoras no elevaron peticiones ante el Ministerio Público sino que formularon
una queja, para cuya respuesta los términos no se rigen por las reglas
generales sino por la ley 734 de 2002, bajo la cual la entidad demandada ha
adelantado las actuaciones pertinentes, a fin de determinar si hay mérito para
iniciar algún procedimiento disciplinario.
Así, en relación con la queja formulada por
las interesadas, la Procuraduría Regional del Cauca dispuso la apertura de
indagación preliminar a afectos de esclarecer las presuntas irregularidades
denunciadas en torno a la ejecución del Convenio No. 066 de septiembre 10 de
1998, suscrito entre INURBE y la Gobernación del Cauca. Por lo tanto, es
evidente que la entidad demandada ha actuado de manera correcta y no ha
vulnerado derecho fundamental alguno.
IV. PRUEBAS OBRANTES EN EL EXPEDIENTE.
1. Expediente T-758856.
- A folios 4 y 5, fotocopia simple de la queja
presentada por la accionante ante la Procuraduría.
- A folios 15 a 18, respuesta de la apoderada de la
Procuraduría al juez de primera instancia.
2. Expediente T-758858.
- A folios 3 y 4, fotocopia simple de la queja
presentada por la accionante ante la Procuraduría.
- A folios 14 a 17, respuesta de la apoderada de la
Procuraduría al juez de primera instancia.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
De conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1.991, la Corte Constitucional es competente para revisar las
decisiones judiciales mencionadas.
2. El problema jurídico planteado. El derecho de
petición del artículo 23 y la queja que da origen a una acción disciplinaria.
A pesar de que el presente caso plantea una situación
que ya ha sido superada, en tanto la queja propuesta por las demandantes ya fue
tramitada por la Procuraduría Regional del Cauca, corresponde a la Corte
determinar la diferencia existente entre la tramitación de la queja que genera
la apertura de una acción disciplinaria y el ejercicio del derecho de petición
(art. 23 C.P.), para efectos de precisar si en el presente caso la Procuraduría
estaba en la obligación de comunicar a las interesadas el trámite y la suerte
de la queja puesta a su consideración.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha
ocupado de fijar el sentido y alcance del derecho de petición trazando algunos
criterios acerca de la procedencia y efectividad de esa garantía fundamental.
Entre otras, en la sentencia T-1160A de 2001 esta Corporación resumió[1] los
siguientes criterios que se constituyen en pautas jurisprudenciales e “indican
a todos los jueces el sentido y los alcances de la normatividad fundamental y a
ellas deben atenerse”[2]:
“a) El derecho
de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos
de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros
derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la
participación política y a la libertad de expresión.
“b) El núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada
serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se
reserva para sí el sentido de lo decidido.
“c) La respuesta debe cumplir con estos
requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de
manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del
peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
“d) Por lo anterior, la respuesta no
implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una
respuesta escrita.
“e) Este derecho, por regla general, se
aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la
Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine.
“f) La Corte ha considerado que cuando el
derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres
situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando
realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se
dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se
constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental,
puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra
particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental
solamente cuando el Legislador lo reglamente.
“g) La figura
del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de
resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio
administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de
petición.
“h) El derecho de petición también es
aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho
consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de
1994.”[3]
En la sentencia T-1006 de 2001,[4] la
Corte adicionaron dos reglas jurisprudenciales más:
“i) La falta de competencia de la entidad
ante quien se plantea no la exonera del deber de responder”;[5]
j) “Ante la presentación de una petición,
la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado”.[6]
Por su parte, el concepto de queja se relaciona con la
denuncia de una irregularidad administrativa que se pone de presente ante la
autoridad competente. Así, es la queja una de las formas que impulsan el inicio
de la acción disciplinaria, al tenor del artículo 69 de la Ley 734 de 2002, en
donde se señala: “La acción disciplinaria se iniciará y adelantará de
oficio, o por información proveniente de servidor público o de otro medio que
amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona...”
Dispone el C.D.U. que son sujetos en la
actuación disciplinaria, el investigado y su defensor, el Ministerio Público,
cuando la actuación se adelante en el Consejo Superior o Seccional de la
Judicatura o en el Congreso de la República contra los funcionarios a que se
refiere el artículo 174 de la Constitución Política. A su vez, se señala que
tales sujetos procesales podrán solicitar, aportar y controvertir pruebas e
intervenir en la práctica de las mismas, interponer los recursos de ley,
presentar solicitudes que consideren necesarias para garantizar la legalidad de
la actuación disciplinaria y el cumplimiento de los fines de la misma y obtener
copias de la actuación, salvo que por mandato constitucional o legal, ésta
tenga carácter reservado.
La intervención del quejoso, que no es
parte del proceso disciplinario, se limita, según lo dispone el parágrafo del
artículo 90 de la Ley734 de 2002, a presentar y ampliar la queja bajo la
gravedad del juramento, a aportar las pruebas que tenga en su poder y a
recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio. Para estos efectos,
podrá conocer el expediente en la secretaría del despacho que profirió la
decisión.
En el caso planteado las demandantes, madres cabeza de
familia, se dirigieron al Señor Procurador General de la Nación con el fin de
que se solucionara una situación irregular derivada del presunto incumplimiento
del contrato celebrado entre el Departamento del Cauca y el INURBE, cuyo objeto
consistía en la Administración y Ejecución de subsidios en beneficio de madres
cabeza de familia de los Municipios de Puerto Tejada y Caloto. Recibida la
queja por el funcionario encargado de la División de Registro, Control y
Correspondencia, de la Procuraduría General de la Nación, se le envía a la
Procuradora Regional del Cauca el siguiente oficio:
“Mediante escrito de noviembre 27 de 2002,
Elsa Piedad Galvis Zuñiga, denuncia manejo irregular de dineros destinados y
apropiados por el INURBE para otorgar subsidios de mejoramiento de vivienda
para los habitantes del municipio de Caloto, Cauca, afectadas por la violencia.
Para su conocimiento y fines pertinentes”.
Tramitada de esa forma, es decir, como una
queja que denunciaba la irregularidad de un contrato con el INURBE, la
Procuradora Regional, con fecha 5 de mayo de 2003 (las tutelas fueron
presentadas en el mes de abril de 2003), abre la indagación preliminar, en
igual sentido para ambos expedientes en donde se lee:
“De conformidad con la inquietud propuesta
por la señora ELSA PIEDAD GALVIS ZÚÑIGA, ante el señor Procurador General de la
Nación el 27 de noviembre de 2002, se ordena adelantar INDAGACIÓN PRELIMINAR en
carácter averiguatorio con el propósito de dilucidar la comisión de presuntas
irregularidades dentro de la ejecución del convenio 066 de 10 de septiembre de
1998 suscrito entre INURBE y el departamento del Cauca, en tal virtud se ordena
la práctica de las siguientes pruebas:
1-
Recepcionar declaración
juratoria a la señora Galvis Zúñiga con el fin de que se ratifique y amplíe el
contenido de su queja.
2-
Por todos los
medios legales posibles allegar copia de los soportes que integre el referido
contrato.
3-
Recepcionar
exposición libre de juramento al Doctor César Laureano Negret Mosquera
Gobernador del Departamento para la época de los hechos y en relación con el
contenido de la queja.
4-
Las que se
deduzcan de las anteriores y permitan el esclarecimiento de los hechos.
5-
Para el
cumplimiento de lo anterior, COMISIONASE a la doctora María Elena Cárdenas
Paredes a quien se le concede un término de treinta (30) días.”
Es decir, todo el tratamiento otorgado al
escrito de las peticionarias, dado su contenido, fue el de una queja que debía
ser investigada, tramitada e indagada por parte de los funcionarios competentes
y así se hizo, según lo informó al Tribunal de instancia, la Procuradora del
Cauca, en escritos visibles a folios 15 a 17 de ambos expedientes.
La Sala se pregunta ahora: ¿ las quejosas, en calidad
de tales, tenían derecho a obtener información respecto de la suerte de su
queja, o por el contrario, era menester que presentaran un escrito de petición
para ello?.  En sentir de la Sala la respuesta es la segunda, por cuanto, como
se expuso, la persona que presenta una queja no es parte en el proceso
disciplinario, y sus derechos, que no son de poca monta, se concretan en:
ampliar la queja, aportar pruebas, e impugnar las decisiones absolutorias o de
archivo. Sin embargo, quien en calidad de quejoso intenta averiguar por una
queja que cursa en un organismo de control, debe promover la realización de su
derecho de petición y esperar una respuesta de fondo de la respectiva autoridad
administrativa. Es de la esencia del derecho de petición obtener una respuesta
que se comunique al interesado; mas, no es de la esencia de la queja que sea
comunicada, sino tramitada e investigada, y que lo que se expone como hechos
irregulares, constituya materia de estudio a efectos de determinar
responsabilidades.
En este caso, el escrito de petición no
fue dirigido a la Procuraduría para efectos del derecho de petición, y si bien
es cierto, al momento de instaurar la demanda de tutela las solicitantes no
conocían el curso de su queja, es de observar que iniciada la acción
disciplinaria y abierta la indagación preliminar, fueron citadas para ampliar
la queja y ejercer los derechos que le asisten al quejoso, dentro de los
cuales, como se vio, se encuentra el de impugnar una decisión que le sea adversa.
Mal podía entonces la Procuraduría, dentro del trámite del proceso
disciplinario iniciado a instancias de la queja, comunicarle a las interesadas
aspectos que sólo le incumben a quienes son parte en el proceso, sin perjuicio
de los derechos y opciones que les son dados al tenor de la normatividad
vigente sobre la materia.
Por las razones expuestas, se confirmará la sentencia
proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cundinamarca al negar
las tutelas en mención.
VI.
DECISIÓN.
En mérito de
lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. CONFIRMAR las sentencias proferidas por la Sala
Penal del Tribunal Superior de Popayán dentro de los expedientes T-758.856
y T-758.858.
Segundo. Por Secretaría líbrese la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado Ponente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Cfr. Sentencia T-1089/01, MP: Manuel
José Cepeda Espinosa.
[2] Cfr. Sentencia T-260/95, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[3] Cfr. Sentencia T-377/00, MP: Alejandro
Martínez Caballero.
[4] Cfr. Sentencia T-1006/01, MP: Manuel
José Cepeda Espinosa.
[5] Cfr. Sentencia 219/01, M.P. Fabio
Morón Díaz. En la sentencia T-476/01, MP: Rodrigo Escobar Gil, la Corte afirmó
“Desde una perspectiva constitucional, la obligación de realizar el traslado
de la solicitud, en caso de incompetencia de la entidad ante la cual se eleva
la petición, es un elemento del núcleo esencial del derecho de petición, toda
vez, que la simple respuesta de incompetencia, constituye una evasiva a la
solicitud y de acuerdo a lo expresado por la Corte: “…[ las respuestas
simplemente formales o evasivas]… no satisfacen el derecho de petición,
pues en realidad, mediante ellas la administración elude el cumplimiento de su
deber y desconoce el principio de eficacia que inspira la  función
administrativa, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución…”
[6] Cfr. Sentencia 249/01, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.