C-017-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-017/96
FUERO DISCIPLINARIO/REGIMEN DISCIPLINARIO
ESPECIAL
El fuero
disciplinario es la prerrogativa que la Constitución confiere a ciertos
servidores públicos "en virtud de la cual el juzgamiento de su conducta
por hechos u omisiones que cometan en ejercicio de su cargo o por razón de él
debe llevarse a cabo por autoridades distintas a las ordinarias." En cambio
el régimen especial significa que ciertos servidores, en razón de las
especificidades de su función, tienen un régimen particular de faltas
disciplinarias, que por ser especial, prevalece sobre el general. Pero ello no
significa que tales faltas no sean conocidas por el Ministerio Público, en
virtud de su facultad preferente de vigilancia superior de la conducta de los
servidores públicos.
FUERO PENAL MILITAR-Naturaleza penal
El fuero militar
es penal y no disciplinario, por lo cual la norma aplicable en este campo es el
artículo 277 ordinal 4º, según el cual, la vigilancia superior y preferente de
quienes desempeñen funciones públicas es ejercida por el Procurador General de
la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes.
PROCURADURIA DELEGADA DE DERECHOS HUMANOS-Competencias fijadas por el legislador
La norma regula
una distribución funcional de competencias con base en la materialidad de la
falta disciplinaria, en vez de tomar en cuenta el tipo de servidor público.
Esto en manera alguna vulnera la Carta, puesto que los miembros de la Fuerza
Pública no tienen ningún fuero disciplinario, y la ley puede regular la
distribución de competencias de las investigaciones disciplinarias con base en
múltiples criterios, como la naturaleza y gravedad de la falta, el tipo de
servidor público, el lugar de ocurrencia del hecho, etc. Es pues perfectamente
legítimo que el Legislador decida especializar un determinado despacho de la
Procuraduría para que conozca exclusivamente faltas de suma gravedad en materia
de derechos humanos, como las torturas, las desapariciones o los genocidios, ya
sea que éstas sean cometidas por miembros de la Fuerza Publica, o por
"los  demás funcionarios y empleados”.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Integral
El control
constitucional de las leyes no es rogado sino integral, por cuanto corresponde
a esta Corporación estudiar las normas acusadas frente a la totalidad de los
preceptos de la Constitución, y no únicamente en relación con las disposiciones
constitucionales señaladas por el actor.
RECURSOS-creación legal
Los recursos son
de creación legal, y por ende es una materia en donde el Legislador tiene una
amplia libertad, puesto que salvo ciertas referencias explícitas de la Carta
-como la posibilidad de impugnar los fallos de tutela y las sentencias penales
condenatorias (CP arts 29 y 86)-  corresponde al Legislador instituir los
recursos contra las providencias judiciales y administrativas, señalar la
oportunidad en que proceden y sus efectos.
PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA EN
INVESTIGACION DISCIPLINARIA/DEBIDO PROCESO EN INVESTIGACION
DISCIPLINARIA/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Vulneración
Es indudable que
la doble instancia constituye una garantía suplementaria para quien es
investigado disciplinariamente, puesto que quien sea sancionado puede impugnar
ante el superior jerárquico la decisión. Esta Corporación no encuentra ninguna
razón objetiva que justifique, en el marco de un juicio constitucional estricto
de igualdad, que  se establezca única instancia en los procesos disciplinarios
adelantados por el Procurador Delegado de Derechos Humanos, cuando la propia
Ley 4º de 1990 consagra la doble instancia para la mayor parte de los otros
procesos disciplinarios. Así, para la Corte el supuesto de hecho relevante en
estos casos es idéntico, pues en todos los eventos se regula la investigación
de una falta disciplinaria, por lo cual la consagración de los recursos, y en
particular de la doble instancia, debió ser igual.
Ref.: Demanda No. D-876
Norma acusada: Artículo 22 (parcial) de la
Ley  4º de 1990.
Actor: Nelson Rafael Cotes
Carvacho.
Temas: - Distinción entre régimen disciplinario
especial y fuero disciplinario.
- Inexistencia de un fuero disciplinario de
los miembros de la Fuerza Pública.
- La supervigilancia disciplinaria de la
Procuraduría Delegada para la defensa de los derechos humanos sobre los
miembros de la Fuerza Pública.
- Doble instancia, debido proceso
disciplinario y principio de igualdad.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
veintitrés (23) de enero de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente José
Gregorio Hernández Galindo y por los Magistrados  Jorge Arango Mejía, Antonio
Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz,  Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Nelson
Rafael Cotes Carvacho presenta demanda de inconstitucionalidad contra  el artículo
22 (parcial) de la Ley  4º de 1990, la cual fue radicada con el número D-876.
Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el
Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de
esta sentencia.
1. Del texto
legal objeto de revisión.
El artículo 22 de la
Ley 4º de 1990 preceptúa lo siguiente. Se subraya la parte demandada:
Ley 4º de 1990
"Por la cual se reorganiza la
Procuraduría General de la Nación, se asignan funciones a sus dependencias y se
dictan otras disposiciones."
Artículo 22.- La Procuraduría Delegada
para la Defensa de los Derechos Humanos tendrá las siguientes funciones:
(...)
b) Adelantar y decidir, en única instancia,
la acción disciplinaria por la participación en actos que configuren
genocidios, torturas y desapariciones de personas, en que incurran en ejercicio
de sus funciones los miembros del Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas
Militares, la Policía Nacional, los funcionarios o personal de los organismos
adscritos a esa instituciones, y los demás funcionarios y empleados.
2. De los
argumentos de la demanda.
El actor considera
que el aparte de la norma demandada viola los artículos 217 y 221 de la
Constitución.
Desafortunadamente
el demandante no formula los cargos de inconstitucionalidad con claridad. Sin
embargo, de su escrito se desprende que la acusación central reside en que el
actor considera que la norma acusada desconoce una especie de fuero militar
disciplinario. Así, , según su criterio, el "constituyente le ha dado al
fuero militar un tratamiento especial" que parece extenderse al ámbito
disciplinario. Por ello, para el demandante, el artículo 217 de la Carta
contempla una competencia disciplinaria exclusiva para las Fuerzas Militares,
la cual sólo puede ser regulada por la norma que el Legislador dicte para tal
efecto. Ahora bien, como el Legislador ya expidió tal régimen (Decreto 085 de
1989), el actor sugiere que la acción disciplinaría atribuida a la Procuraduría
Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos por la norma impugnada
desconoce ese fuero especial de los militares y viola, además, el debido
proceso, puesto que el artículo 29 de la Carta señala que se deben respetar las
"formas propias de cada juicio". Todo indica que para el actor esas
formas son las señaladas por el Decreto 085 de 1989 y por el Código Penal
Militar (Decreto 2550 de 1988), por lo cual la Ley 4º no podía desconocerlas.
De otro lado, la
demanda considera que las atribuciones del Ministerio Público para conocer y
sancionar las faltas cometidas por los miembros de las Fuerzas Militares, no
pueden ser delegadas en el Procurador de Derechos Humanos. En efecto, el
numeral 1º del artículo 278 constitucional atribuye al Procurador la función
de  "emitir conceptos en los procesos disciplinarios que se adelanten
contra funcionarios sometidos a fuero especial." Como el actor considera
que los militares tienen un fuero disciplinario especial, puesto que
corresponde a la justicia penal militar conocer de sus delitos relacionados con
el servicio, entonces el actor concluye que la potestad disciplinaria de la
Procuraduría en este campo debe ejercerse por medio de conceptos en el ámbito
de la justicia castrense. Concluye entonces el actor:
"En este sentido no puede sostenerse
bajo los presupuestos de la Carta de 1991, que la trascendencia, la importancia
o prevalencia que en algunos asuntos plantea la Justicia Penal Militar y el
Régimen Disciplinario de la Fuerzas Militares dispensen la intervención de la
Procuraduría Delegada para la defensa de los derechos humanos dentro de los
procesos penales y Disciplinarios militares, sin entender que el
fuero militar existe por mandato Constitucional y que él obedece, además de lo
establecido en la Constitución Nacional en materia de Debido Proceso y derecho
de defensa, a lo que en su desarrollo establezcan las prescripciones del Código
Penal Militar, y el sistema de régimen especial disciplinario propio, ya que
los artículos 217 y 221 de la Carta así lo establecen."
3. Intervención
de Autoridades Públicas
3.1 Intervención
del Ministerio de Defensa Nacional.
El señor Ministro de
Defensa, Fernando Botero Zea, interviene en el proceso para defender la
constitucionalidad de la norma impugnada. Según su criterio, y tal como lo ha
destacado la jurisprudencia del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de
Justicia y de la Corte Constitucional, los miembros de la Fuerza Pública tienen
un régimen disciplinario especial, pero ello no excluye la intervención
preferente de la Procuraduría en este campo, pues estos funcionarios carecen de
fuero disciplinario. Por ello, concluye este ciudadano, "los artículos 217
y 221 de la Constitución Nacional no están siendo violados por el artículo 22
de la ley 04 de 1990, como que para ningún efecto su aplicación altera la
vigencia del Régimen Disciplinario y Penal propios de la Fuerza Pública,
consagrados en estas normas constitucionales."
3.2 Intervención
del Defensor del Pueblo.
El Defensor del
Pueblo, Jaime Córdoba Triviño, interviene para defender la constitucionalidad
de la norma acusada. Según su criterio, el actor confunde el fuero militar -que
es de naturaleza penal- con la potestad de supervigilancia de la Procuraduría
-que es propiamente disciplinaria-. Es cierto, señala este interviniente, que
"tanto el derecho penal como el administrativo suponen una potestad
sancionatoria, de ahí la razón de la confusión en que incurre el
demandante." Sin embargo, considera el Defensor del Pueblo, "la
Constitución Política señala organismos y campos diferenciales de actividad del
control disciplinario y del control penal" puesto que distingue
"entre la competencia instructiva y punitiva penal y la competencia
disciplinaria". Por ello, concluye este ciudadano que "a la luz de la
Constitución Política, es clara la competencia del Procurador  General de la
Nación para ejercer por sí o por medio de sus delegados y agentes, las
funciones que le atribuye la norma demandada," por lo cual solicita que se
declare exequible el artículo 22 de la Ley 4ª de 1990.
4. Del concepto
del Viceprocurador General de la Nación.
El Procurador
General de la Nación, Orlando Vázquez Velázquez, manifiesta impedimento por
haber participado en la expedición de la norma acusada, el cual fue aceptado
por la Corte, por lo cual el concepto fue rendido por el Viceprocurador General
de la Nación, quien solicita la exequibilidad de la disposición acusada.
En primer término,
el Viceprocurador considera que el pronunciamiento de la Corte debe ser de
fondo, a pesar de que la norma acusada fue derogada por el literal a) del
artículo 60 de la Ley 201 de 1995. Según su criterio, no sólo es
"conveniente demostrar que dicha norma coincidió, durante el término de su
vigencia, con el Ordenamiento Constitucional" sino que, además, la
disposición acusada sigue produciendo efectos, porque continúa "rigiendo
en las precisas condiciones indicadas por el artículo 200 de la Ley de la
Procuraduría General de la Nación expedida el 28 de julio del año en
curso".
De otro lado, según
la Vista Fiscal, no es admisible la tesis del actor según la cual los miembros
de la Fuerza Pública tienen un fuero disciplinario. En efecto -señala el
Ministerio Público- "si bien es cierto que el artículo 217 de la Carta, en
su inciso final, faculta al Legislador para que determine el régimen
disciplinario correspondiente a las Fuerzas Militares, ello no significa que
esta norma superior haya creado un fuero disciplinario en favor de tales
Fuerzas. Como tampoco sucede así con lo previsto en los artículos 253 y 279 de
la Carta, en los cuales igualmente se autoriza al Legislador para determinar el
régimen disciplinario de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación y
de la Procuraduría General de la Nación, respectivamente."
Para la Vista Fiscal
es necesario entonces distinguir el fuero disciplinario del régimen
disciplinario especial. Así señala el Viceprocurador:
"Como bien lo ha señalado ese
Honorable Tribunal, el establecimiento de regímenes disciplinarios especiales
tiene su razón de ser en la clase de servicio público o función que compete
desarrollar a cada una de las entidades del Estado, hasta el punto de que los
miembros de las Fuerzas Militares no son los únicos funcionarios públicos que
tienen ese tipo de régimen, pues lo tienen igualmente, además de los
funcionarios de las dos entidades de control mencionadas, los docentes, los
empleados penitenciarios, los de servicio de salud, los de la rama judicial,
etc. (ver Sentencia D-152 de 1993), sin que ello dé lugar a pensar en un fuero disciplinario,
por ejemplo, judicial o penitenciario.
El alcance y significado de esos regímenes
disciplinarios no es otro, como también lo ha señalado esa Honorable
Corporación en la sentencia precitada, que el de que sus disposiciones se
apliquen única y exclusivamente a los funcionarios que según la ley
correspondiente ha de aplicarse".
Por todo lo
anterior, considera la Vista Fiscal, el carácter especial del régimen
disciplinario de los miembros de la Fuerza Pública no excluye la potestad
disciplinaria genérica del Ministerio Público "sobre todos los servidores
del Estado, y los miembros de las Fuerzas Militares los son, potestad que tiene
prevalencia sobre la que debe ejercer directamente la entidad a la cual presta
sus servicios el funcionario investigado, con lo que se evidencia la existencia
constitucional del poder disciplinario externo y prevalente."
Es entonces lógico,
según la Vista Fiscal, que  la Ley 4ª de 1990 sobre estructura orgánica y
funciones de la Procuraduría General de la Nación, distribuya
"competencias entre los delegados del Procurador General o Procuradores
Delegados, de acuerdo con una combinación de criterios que atiende al tipo de
falta disciplinaria y al carácter del funcionario responsable". Y, en
particular, que esa ley confiera al Procurador Delegado para los Derechos
Humanos una competencia disciplinaria específica respecto de las conductas de
los servidores públicos, pues según dicha norma "podía conocer tan sólo de
los internacionalmente llamados crímenes de lesa humanidad (genocidios,
torturas y desapariciones forzadas) y genérica respecto de los funcionarios
responsables pues su jurisdicción se extendía a todos los servidores
estatales". Esta competencia, que se mantiene en la nueva ley orgánica de
la Procuraduría  General de la Nación, en primera instancia, en su artículo 60,
es pues un desarrollo del artículo 277 de la Constitución. Es pues un error del
demandante, según la Vista Fiscal, creer que el fundamento constitucional de
esa atribución es el artículo 278 de la Carta, pues este último "se
refiere a otros aspectos de la tarea del Ministerio Público y no puede ser
válidamente invocado en relación con la función disciplinaria del Procurador
Delegado para la Defensa de los Derechos Humanos". En efecto, señala el
Viceprocurador,  como no existe fuero disciplinario especial para los miembros
de la Fuerza Pública, estos funcionarios se encuentran sujetos a la  vigilancia
superior y preferente que el artículo 177 ordinal 4º atribuye al Procurador
sobre todos aquellas personas que desempeñen funciones públicas.
II. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 22 (parcial) de la Ley  4º de 1990, ya
que se trata de la demanda de un ciudadano contra una norma legal.
Derogación de la
norma pero necesidad de un pronunciamiento de fondo.
2-  El 28 de julio
de 1995, el Ejecutivo sancionó la Ley 201 de 1995, "por la cual se
establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación
y se establecen otras disposiciones", la cual, en su artículo 203 deroga
expresamente la Ley 4º de 1990. Esto significa que la norma impugnada ha sido
formalmente derogada, por lo cual debe la Corte analizar si procede efectuar en
este caso un pronunciamiento de fondo, por cuanto esta Corporación ha señalado,
en repetidas ocasiones que, en función de la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, ella debe conocer de aquellas disposiciones que
hayan sido acusadas y se encuentren derogadas, siempre y cuando tales normas
continúen produciendo efectos jurídicos[1].
3- El artículo
impugnado regula la competencia del Procurador Delegado para los Derechos
Humanos, puesto que señala que a éste corresponde  adelantar y decidir, en
única instancia, la acción disciplinaria por la participación de funcionarios y
empleados "en actos que configuren genocidios, torturas y desapariciones
de personas".
Es muy probable que,
con fundamento  en la competencia señalada por esa disposición, el Procurador
Delegado para Derechos Humanos se encuentre adelantando investigaciones, en el
momento en que esta Corte se pronuncia sobre la norma impugnada, por cuanto la
decisión de esta Corporación se produce poco tiempo después de la derogación de
la Ley 4º de 1990. Ahora bien, esta  derogación de la Ley 4º de 1990 y la
entrada en vigor de la nueva normatividad no afectan la competencia del
Procurador Delegado para Derechos Humanos en esas investigaciones, por cuanto
el artículo 200 de la Ley 201 de 1995 expresamente señala que "las
diligencias disciplinarias que al entrar en vigencia esta ley se hallen en
trámite en las distintas oficinas o despachos de la Procuraduría, continuarán
su curso normal hasta la decisión final de conformidad con las competencias y
procedimientos anteriores."
La nueva
normatividad no afecta entonces los procesos iniciados bajo el imperio de la
Ley 4º de 1990 y, como es razonable suponer que esas investigaciones
disciplinarias se encuentran aún en curso,  la Corte concluye que el artículo
acusado es susceptible de seguir produciendo efectos jurídicos, por lo cual
debe esta Corporación efectuar un pronunciamiento de fondo sobre el mismo,
pronunciamiento que, por elementales razones de seguridad jurídica, sólo tendrá
efecto sobre aquellas investigaciones que hayan sido iniciadas bajo la vigencia
de la mencionada ley, y se encuentren aún en curso.
Inexistencia de
fuero disciplinario para los miembros de la Fuerza Pública.
4- El actor sugiere
que los artículos 217 y 221 de la Carta han consagrado una especie de fuero
militar de carácter disciplinario, por lo cual es inconstitucional que la norma
acusada atribuya al Procurador Delegado de Derechos Humanos el conocimiento de
ciertas faltas disciplinarias cometidas por miembros de la Fuerza Pública.
La Corte no comparte
la opinión del demandante. Así, en anteriores decisiones, esta Corporación ha
mostrado in extenso que el fuero militar es de naturaleza penal y de
interpretación restrictiva, por lo cual no afecta las funciones disciplinarias
de la Procuraduría General de la Nación. No existe entonces ningún fuero
militar disciplinario, por lo cual la Procuraduría ejerce, de manera plena, su
función de supervigilancia disciplinaria sobre los miembros de la Fuerza
Pública[2].
Diferencia entre
régimen disciplinario especial y fuero disciplinario.
5- La Corte
considera que -como bien lo señala la Vista Fiscal- el demandante atribuye un
alcance equivocado al artículo 217 de la Carta, según el cual la ley
determinará el régimen disciplinario especial propio de los miembros de las
Fuerzas Militares. En efecto, el actor infiere de esa norma que los militares
quedan excluidos de las instancias ordinarias de control disciplinario, pues
tienen un régimen disciplinario especial. Sin embargo esa apreciación del actor
es equivocada, por cuanto confunde el fuero con el régimen especial. Así, el
fuero disciplinario es la prerrogativa que la Constitución confiere a ciertos
servidores públicos "en virtud de la cual el juzgamiento de su conducta
por hechos u omisiones que cometan en ejercicio de su cargo o por razón de él
debe llevarse a cabo por autoridades distintas a las ordinarias.[3]" En cambio el
régimen especial significa que ciertos servidores, en razón de las
especificidades de su función, tienen un régimen particular de faltas
disciplinarias, que por ser especial, prevalece sobre el general. Pero ello no
significa que tales faltas no sean conocidas por el Ministerio Público, en
virtud de su facultad preferente de vigilancia superior de la conducta de los
servidores públicos (CP art. 277 ord 6º). Esta Corporación ya había establecido
al respecto:
"Como es de todos sabido cuando existe
un régimen especial este prevalece sobre el general, de manera que si las
fuerzas militares tienen un régimen especial disciplinario, como en efecto lo
tienen, el cual ha sido parcialmente acusado, éllo no tiene otro significado y
alcance que el de que sus disposiciones se aplican única y exclusivamente al
personal que los integra, es decir, al ejército, la armada y la fuerza aérea,
por las autoridades que allí se determina y de acuerdo con el procedimiento
señalado, siempre y cuando dichas disposiciones legales no contraríen los mandatos
constitucionales.
Pero como se dijo anteriormente es la misma
Constitución (Arts. 277 y 278) la que ha estatuido la potestad disciplinaria
que se podría denominar genérica que ejerce el Ministerio Público sobre todas
las personas que desempeñan funciones públicas en los términos del artículo
277-1 de la Carta Política, la cual tiene prevalencia o preeminencia sobre la
que ejerce directamente la entidad a la cual presta sus servicios el empleado
investigado.
En consecuencia y de acuerdo con nuestro
ordenamiento jurídico un empleado público puede ser investigado
disciplinariamente tanto por la Procuraduría General de la Nación como por la
entidad respectiva a la cual pertenece, competencias que no se contraponen ni
excluyen, porque en caso de adelantarse investigaciones paralelas por parte de
los dos organismos citados debe tenerse en cuenta, como se expresó en el punto
anterior, que prevalece la tramitada por el Ministerio Público, ente que debe
informar a la entidad respectiva su decisión de asumir tal averiguación pues de
lo contrario el órgano correspondiente debe culminarla.
Para concluir ha de anotarse que como los
oficiales y suboficiales de las fuerzas militares no gozan de fuero
disciplinario de orden constitucional, la Procuraduría General de la Nación
continúa con su atribución plena, superior y prevalente de investigar la
conducta de tales empleados públicos imponiendo las sanciones que considere del
caso, previo el adelantamiento de los procesos disciplinarios respectivos en
los que se respeten las garantías  procesales estatuidas en la Carta Política
para procesos de esta índole, sin que éllo sea óbice para que la misma
institución militar adelante y culmine sus propias investigaciones
disciplinarias internas.[4]"
La
constitucionalidad de la competencia de la Procuraduría Delegada para los
Derechos Humanos.
6-Según el artículo
278 ordinal 2º de la Carta, corresponde sólo al Procurador, de manera directa,
emitir conceptos en los procesos disciplinarios que se adelanten contra los
funcionarios sometidos a fuero especial. El demandante considera que tal es la
norma aplicable en relación con los miembros de la Fuerza Pública, por lo cual
tal función no podía ser delegada, por la norma acusada, en otro funcionario
del Ministerio Público.
Sin embargo, la
argumentación del actor parte del supuesto de que los miembros de la Fuerza
Pública tienen un fuero especial en el campo disciplinario, supuesto
equivocado, por cuanto el fuero militar es penal y no disciplinario, por lo
cual la norma aplicable en este campo es el artículo 277 ordinal 4º, según el
cual, la vigilancia superior y preferente de quienes desempeñen funciones públicas
es ejercida por el Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus
delegados y agentes.
7- Ahora bien,
corresponde a la ley determinar lo relativo a la estructura y funcionamiento de
la Procuraduría General (CP art. 279), por lo cual es perfectamente
constitucional que la norma acusada atribuya al Procurador Delegado de Derechos
Humanos el conocimiento de ciertas faltas disciplinarias de particular
gravedad, como las torturas, las desapariciones o los genocidios, en las cuales
incurran los diferentes servidores públicos, sean éstos miembros de la Fuerza
Pública o no lo sean.
En efecto, la Corte
considera que la norma regula una distribución funcional de competencias con
base en la materialidad de la falta disciplinaria, en vez de tomar en cuenta el
tipo de servidor público. Esto en manera alguna vulnera la Carta, puesto que,
como se ha reiterado, los miembros de la Fuerza Pública no tienen ningún fuero
disciplinario, y la ley puede regular la distribución de competencias de las
investigaciones disciplinarias con base en múltiples criterios, como la
naturaleza y gravedad de la falta, el tipo de servidor público, el lugar de
ocurrencia del hecho, etc. Es pues perfectamente legítimo que el Legislador
decida especializar un determinado despacho de la Procuraduría para que conozca
exclusivamente faltas de suma gravedad en materia de derechos humanos, como las
torturas, las desapariciones o los genocidios, ya sea que éstas sean cometidas
por miembros de la Fuerza Publica, o por "los  demás funcionarios y
empleados", como lo señala la parte no demandada del literal acusado. La
Corte no encuentra entonces vicio de inconstitucionalidad en la atribución de
competencia señalada por la norma acusada, por lo cual será declarada exequible
esa regulación de la competencia de la Procuraduría Delegada de Derechos
Humanos, no sólo en relación con los miembros de la Fuerza Pública, sino
también en cuanto concierne a los demás funcionarios y empleados, puesto que si
bien ese aparte no fue acusado, forma una unidad inescindible con el resto del
literal impugnado.
Doble instancia,
debido proceso disciplinario y principio de igualdad.
8- Un asunto que
requiere un examen atento de esta Corporación es el relativo a la decisión en
"única instancia" proferida por la Procuraduría Delegada de Derechos
Humanos en estos procesos disciplinarios. Es cierto que el actor no cuestionó
este aspecto de la norma, pero la Corte recuerda que el control constitucional
de las leyes no es rogado sino integral, por cuanto corresponde a esta
Corporación estudiar las normas acusadas frente a la totalidad de los preceptos
de la Constitución (art. 22 Dto. 2067 de 1991), y no únicamente en relación con
las disposiciones constitucionales señaladas por el actor. Por ello, si la
Corte encuentra que el acto impugnado puede desconocer otras normas
constitucionales, debe entrar a estudiar estas posibles violaciones, aun cuando
el demandante no las haya expresamente considerado. En ese orden de ideas, y
aun cuando el actor no incluyó entre los cargos la eventual vulneración del
principio de igualdad  (CP art. 13), debe la Corte analizar este tema, por
cuanto el Congreso podría haber desconocido ese mandato constitucional al
consagrar un proceso disciplinario de única instancia en este caso, mientras que
la Ley 4º de 1990 establece procesos de doble instancia en la regulación de la
mayoría de los procesos disciplinarios adelantados ante los otros despachos de
la Procuraduría[5].
9- Esta Corporación
ha reconocido, en multiples oportunidades, que una regulación diferenciada del
trámite de los procesos judiciales y administrativos por la ley no vulnera en
sí misma el principio de igualdad.  En particular, esta Corte ha señalado que
los recursos son de creación legal, y por ende es una materia en donde el
Legislador tiene una amplia libertad, puesto que salvo ciertas referencias
explícitas de la Carta -como la posibilidad de impugnar los fallos de tutela y
las sentencias penales condenatorias (CP arts 29 y 86)-  corresponde al
Legislador instituir los recursos contra las providencias judiciales y
administrativas, señalar la oportunidad en que proceden y sus efectos[6]. Así, en reciente
decisión, dijo esta Corporación:
"Si el legislador decide consagrar un
recurso en relación con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede
hacerlo según su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar
tal distinción, pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no
rompa o desconozca principios constitucionales de obligatorio observancia. Más
todavía, puede, con la misma limitación, suprimir los recursos que haya venido
consagrando sin que, por el sólo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución
Política"[7].
Ahora bien, es
indudable que la doble instancia constituye una garantía suplementaria para
quien es investigado disciplinariamente, puesto que quien sea sancionado puede
impugnar ante el superior jerárquico la decisión. En tal sentido, la Corte
considera que se encuentra en desventaja procesal quien, conforme a la Ley 4º
de 1990, es investigado por la Procuraduría Delegada de Derechos Humanos en
relación con quien ha cometido una falta cuya investigación corresponda, por
ejemplo, a las Delegadas para la Vigilancia Administrativa o para la
Contratación Administrativa. En efecto, mientras que el primero no puede apelar
la decisión tomada por el Procurador Delegado, los segundos pueden hacerlo
frente al Procurador General (Ley 4º de 1990 arts 15 literal a) y  16 literales
a) y b)). El interrogante que se plantea es entonces si esa diferencia de trato
encuentra un sustento objetivo y razonable.
10- Esta Corte ha
señalado los elementos que permiten determinar si existe ese fundamento
objetivo y razonable, tales como, la existencia de supuestos de hecho diversos;
que la finalidad de la norma sea legítima desde la perspectiva de los valores y
principios constitucionales; que la diferencia de situación, la finalidad que
se persigue y el trato desigual que se otorga sean coherentes entre sí o, lo
que es lo mismo, guarden una racionalidad y eficacia interna; y, finalmente,
que el trato diferente sea proporcionado con las circunstancias de hecho y la
finalidad que la justifican[8].
Igualmente esta Corporación ha precisado que el control del respeto de la
igualdad por el juez constitucional debe ser estricto cuando "las
clasificaciones efectuadas por el Legislador o por otras autoridades se fundan
en criterios potencialmente discriminatorios, como la raza o el origen
familiar, desconocen mandatos específicos de igualdad consagradas por la Carta,
restringen derechos fundamentales a ciertos grupos de la población, o afectan
de manera desfavorable a minorías o grupos sociales que se encuentran en
condiciones de debilidad manifiesta"[9].
Conforme a lo anterior, el examen de la Corte en relación con el trato
diferente que establezca la ley en materia de recursos y garantías procesales
debe ser estricto, por cuanto es susceptible de afectar el goce de un derecho
fundamental como el debido proceso. Esto explica que esta Corporación haya
retirado del ordenamiento ciertas regulaciones que excluían, sin razón objetiva
suficiente, la doble instancia en determinados procesos, mientras la reconocían
en otros de la misma naturaleza. Así, la Corte declaró inexequible el artículo
2º del Decreto 597 de 1988, que excluía la apelación en ciertos procesos
laborales administrativos en razón  de la asignación mensual correspondiente al
cargo, pues consideró que se trataba de un criterio irrazonable e injusto, que
por ende violaba el principio de igualdad. Dijo entonces la Corte:
"Así, pues, la consagración de
excepciones por parte del Legislador al principio de la doble instancia no es
una patente de corso que el Constituyente le hubiese conferido. Se trata de una
autorización constitucional para ser cumplida sin violar el resto del
ordenamiento constitucional, particularmente los derechos humanos.
Conclúyese así que se configura violación
al principio de la doble instancia, y específicamente al de la apelabilidad de
las sentencias, ya que dentro de las excepciones a dicho principio que el
artículo 31 de la Carta permite al Legislador establecer, no encajan aquellos
casos en se confiere un trato discriminatorio entre los colombianos, en razón
de sus ingresos laborales mensuales.[10]"
Igualmente, en
reciente decisión, esta Corporación declaró inexequible el inciso 2º del
artículo 6º de la Ley 14 de 1988, que excluía del recurso de súplica las
sentencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado, mientras que en los
procesos ante las otras secciones sí se prevé tal recurso. La Corte no encontró
ninguna razón objetiva que justificara ese trato diferente pues, a pesar de su
especialidad, los asuntos tratados por las distintas secciones del Consejo de
Estado son en esencia idénticos pues "mediante ellos se procura la
preservación de la constitucionalidad y legalidad de las actuaciones del
Estado".  La Corte concluyó entonces que la norma había establecido una
discriminación violatoria del principio de igualdad y señaló:
"De la preceptiva constitucional se
desprende que, si bien el legislador está facultado para crear y suprimir
recursos ordinarios y extraordinarios en relación con las providencias que
adopte el Consejo de Estado, no le es posible consagrarlos para las decisiones
de unas secciones y excluir a otras, sin justificación de su viabilidad, pues
la distinción injustificada repercute en perjuicio de los derechos
fundamentales de las personas que actúan ante el máximo tribunal de lo
Contencioso Administrativo. En otras palabras, dada la identidad de
situaciones, la ley debe, en aras del principio de igualdad, prever el recurso
para todas las secciones del Consejo de Estado o suprimirlo para todas, mas no
les es permitido estatuir entre ellas discriminaciones que no surjan objetivamente
de los asuntos en los cuales se ocupan y de una razonable y proporcional
distinción entre ellos.[11]"
11- Con base en
tales criterios y antecedentes, esta Corporación no encuentra ninguna razón
objetiva que justifique, en el marco de un juicio constitucional estricto de
igualdad, que  se establezca única instancia en los procesos disciplinarios
adelantados por el Procurador Delegado de Derechos Humanos, cuando la propia
Ley 4º de 1990 consagra la doble instancia para la mayor parte de los otros
procesos disciplinarios. Así, para la Corte el supuesto de hecho relevante en
estos casos es idéntico, pues en todos los eventos se regula la investigación
de una falta disciplinaria, por lo cual la consagración de los recursos, y en
particular de la doble instancia, debió ser igual.  No observa la Corte ninguna
finalidad constitucional relevante que justifique que las faltas investigadas
por la Procuraduría Delegada de Derechos Humanos estén desprovistas de la doble
instancia, cuando ésta es admitida en otros procesos disciplinarios de la misma
naturaleza. En efecto, ni la gravedad de la falta, ni la calidad de los
funcionarios investigados justifica esa exclusión. Así, esta norma se aplica a
todos los funcionarios y, en especial a los miembros de la Fuerza Pública, sin
que la Corte encuentre una razón para la exclusión de la garantía de la doble
instancia. En ese mismo orden de ideas, tampoco el tipo de falla disciplinaria
justifica la exclusión, pues la Corte considera que debe brindársele al
investigado todas las garantías procesales que la misma ley confiere en otros
eventos de menor gravedad ya que, en razón del principio de proporcionalidad,
la sanción disciplinaria en los casos investigados por el Delegado de Derechos
Humanos debe ser particularmente severa, pues se trata de conductas muy graves,
como los genocidios, las torturas o las desapariciones, expresamente prohibidas
por la Carta (CP arts 11 y 12).  Y, finalmente, tampoco considera la Corte que
en este caso exista una razón de jerarquía orgánica que justidique la exclusión
de la apelación de las decisiones del Procurador Delegado de Derechos Humanos
puesto que éste tiene un superior jerárquico, como el Procurador General, a
quien perfectamente la ley hubiera podido atribuir el conocimiento de las
impugnaciones. Por ello, en otros eventos, la propia Ley 4º de 1990 prevé que
las decisiones de otros Procuradores Delegados sean apeladas ante el Procurador
General.
12- La Corte
considera entonces que la expresión "en única instancia" de la norma
impugnada es violatoria del principio de igualdad y por ello será declarada
inexequible en la parte resolutiva de esta sentencia. Como es obvio, el efecto
de esa declaratoria de inconstitucionalidad es que las sanciones disciplinarias
impuestas por el Procurador Delegado para la Defensa de los Derechos Humanos
podrán ser apeladas ante el Procurador General de la Nación pero, por
elementales razones de seguridad jurídica, el efecto de esta sentencia será únicamente
hacia el futuro. Por ende se extenderá únicamente a las sanciones
disciplinarias que imponga el Procurador Delegado para los Derechos Humanos a
partir de la notificación del presente fallo.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el literal b) del artículo 22 de la Ley  4º de 1990, salvo la expresión
"en única instancia", la cual se declara INEXEQUIBLE.
Los efectos de la
inexequibilidad declarada se extenderán únicamente a las sanciones
disciplinarias que imponga el Procurador Delegado para los Derechos Humanos a
partir de la notificación del presente fallo.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA                          ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                        CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA      ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Al respecto puede verse, entre otras, las sentencias C-454/93,
C-457/93, C-467/93, C-541/93, C-103/93,C-377/93, C-047/94 y C-104/94.
[2]Ver sentencias C-152/93. MP Carlos Gaviria Díaz y C-399/95 MP
Alejandro Martínez Caballero. Fundamento jurídico No 9.
[3]Sentencia C-152/93.
[4]Sentencia C-152/93 MP Carlos Gaviria Díaz.
[5] Ver Ley 4º de 1990, artículos 15 a 22 y 31 a 37.
[6]Ver al respecto, entre otras, las sentencias C-345/93 y C-005/96.
[7]Sentencia C-005/95.
[8]Ver, entre otras, sentencias No. C-530/93, T-230/94, C-318/95 y
C-445/95.
[9]Sentencia C-445/95, Fundamento jurtídico No 17.
[10]Sentencia C-345/94, consideración jurídica cuarta.
[11]Sentencia C-005/96. MP José Gregorio Hernández Galindo.