T-238-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-238/93
ALCALDE-Facultades/PLAZAS DE MERCADO/BIENES DE
USO PUBLICO
Las plazas de
mercado son bienes de uso público, no por el hecho de su destinación a la
prestación de un servicio público sino por pertenecer su uso a todos los
habitantes del territorio. El carácter de bienes de uso público somete a las
plazas de mercado a la custodia, defensa y administración por parte de las
entidades públicas respectivas.  La primera autoridad municipal tiene la
facultad legal de adoptar las medidas administrativas que considere
indispensables para la adecuada utilización del espacio público en las plazas
de mercado, en particular con el fin de garantizar unas condiciones de libre
competencia y de salubridad óptimas que propicien la comercialización directa y
efectiva por los campesinos de productos de primera necesidad.
IGUALDAD DE
OPORTUNIDADES/IGUALDAD ANTE LA LEY
El acceso a
puestos o cargos que reportan una condición de poder político o de ventaja y
definen la participación de su titular en los beneficios y responsabilidades de
la vida comunitaria debe estar precedido de un proceso abierto a todos los
interesados que les otorge igualdad de oportunidades de acuerdo con sus
condiciones intelectuales, económicas y sociales. De lo que se trata es de
ofrecer una auténtica igualdad de oportunidades a todos, que especialmente
garantice a los miembros de la comunidad titulares de intereses legítimos
originados en una situación merecedora de tutela y a los menos favorecidos, una
mayor atención en el proceso de acceso a los beneficios y a las
responsabilidades sociales de manera que se compensen las desventajas
contingentes y que, progresiva y firmemente, se vaya construyendo una igualdad
real y efectiva. La administración municipal no contempló en absoluto el
interés especial del peticionario en el sentido de que se le respetara el
puesto de venta en la plaza de mercado o se le asignara uno de iguales o
mejores condiciones. Por ello  desconoció no sólo la igualdad ante la ley, sino
también el derecho a una igualdad de oportunidades al privar al petente
injustificadamente de su principal fuente de ingresos.
DERECHO AL
TRABAJO-Vulneración/DERECHO
AL TRABAJO-Núcleo Esencial/PRINCIPIO DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO
Si bien el
derecho al trabajo no comporta una facultad de exigir del Estado la provisión
de un cargo o empleo,  la administración al llevar a cabo un proceso de
recuperación y mejoramiento del espacio público no puede desconocer las
expectativas económicas y sociales de un vendedor que tiene como fuente
exclusiva de ingresos su negocio comercial. La reubicación o reasignación de
puestos de venta en las plazas de mercado sin el respeto a un debido proceso
que otorgue igualdad de oportunidades a todos los interesados vulnera
directamente el derecho a la igualdad e indirectamente el principio fundamental
de estabilidad en el empleo, el cual hace parte del núcleo esencial del derecho
al trabajo.
PRINCIPIO DE
MORALIDAD/PRINCIPIO DE EFICACIA/PRINCIPIO DE LA BUENA FE
Si bien la
autoridad local debe ceñir sus actuaciones administrativas a los principios de
eficiencia y celeridad, el celo del servidor público no debe llevarlo a
desconocer los principios de moralidad y de buena fe que también orientan el
ejercicio de sus funciones. El primero involucra la garantía de transparencia y
publicidad en la toma de decisiones que afectan los derechos e intereses
individuales, mientras que el segundo incluye la prohibición expresada en la
máxima "venire contra factum proprio", que impone a la
administración el deber de no contradecirse en el desarrollo de sus
actuaciones. No es atendible, en consecuencia, el argumento de la actual
Alcaldía Municipal de Acacías que pretende evadir su responsabilidad pública
alegando que los hechos ocurrieron durante la anterior administración. El
municipio, como entidad fundamental de la división político-administrativa,
goza de personería jurídica propia, respecto de la cual no puede haber solución
de continuidad.
IGUALDAD ANTE LA
LEY-Alcance/JURISPRUDENCIA-Cambio
La igualdad en la
aplicación de la ley por parte de los órganos judiciales guarda íntima relación
con el derecho fundamental a recibir la misma protección y trato de las
autoridades. En este orden de ideas, un mismo órgano judicial no puede otorgar
diferentes consecuencias jurídicas a dos o más situaciones de hecho iguales,
sin que exista una justificación razonable  para el cambio de criterio. La
igualdad en la aplicación de la ley ha de hacerse compatible con la
independencia y autonomía de cada órgano en la determinación de los hechos y la
interpretación de las normas, en cuya virtud el Juez no está obligado en todo
caso a conceder tratamiento igual a supuestos de hecho iguales. Lo que definitivamente
le está vedado al Juez es modificar el sentido de sus resoluciones sin ofrecer
una justificación suficiente y razonable. Si bien el cambio de criterio
jurisprudencial y su fundamentación no requieren de motivación expresa, deben
siempre poder deducirse de la resolución judicial y obedecer a una opción
consciente y razonable, consecuencia de la toma en consideración de nuevos
elementos de juicio y de la evolución del derecho, la cual permite que leyes
expedidas en otras circunstancias se adapten a las nuevas realidades sociales.
ACCION DE TUTELA
CONTRA AUTORIDAD PUBLICA-Omisión
La vulneración de
los derechos a la igualdad y al trabajo del petente se originó en una omisión
de la autoridad pública consistente en su no inclusión en el proceso de reasignación
de puestos de venta en la plaza de mercado ignorando su interés legítimo
prioritario y prevalente. En este orden de ideas, la acción de tutela es
procedente.
JUNIO 23 DE 1993
REF: Expediente
T-9472
Actor: SALVADOR
ROJAS CARRANZA
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T-9472 adelantado por SALVADOR ROJAS CARRANZA contra el Alcalde
Municipal de Acacías, Meta.
A N T E C E D E N T E S
1. SALVADOR ROJAS
CARRANZA, vendedor en la plaza de mercado de Acacías - Meta -, por intermedio
de apoderado, interpuso acción de tutela contra el ALCALDE MUNICIPAL de esa
localidad, por violación del principio de buena fe (CP art.83) y de su derecho
al trabajo, a la dignidad, a la familia y a la libertad de profesión, arte u
oficio. El petente asevera que en el curso del mes de noviembre de 1991 el
Municipio le comunicó a él y a otros mercaderes titulares de puestos de venta
en la plaza de mercado de ACACIAS que debían desocupar sus casetas porque los
iban a reubicar en otro lugar con el fin de mejorar "las condiciones de
aseo, presentación y aprovechamiento del espacio". Afirma que luego de la
entrega de su caseta, el municipio no solamente incumplió su promesa sino que
le entregó el puesto a un tercero, actuación ésta que lo despojó en forma
injusta e inhumana de su única fuente de sustento y que actualmente lo expone a
la penuria económica y a la indigencia humana dada su avanzada edad y la
dificultad de realizar un trabajo permanente. Sobre el proceder arbitrario de
la administración expuso el apoderado del solicitante:
"El recurrente
aceptó y el Municipio desbarató lo que éste había construido con su propio
esfuerzo y dinero y la entregó en la esperanza de recibir el nuevo local
prometido. Pero han pasado más de ocho meses y el municipio no le ha cumplido
con la entrega de la caseta. Por el contrario se la entregó a otra persona que
hoy la ocupa; él ha hecho los reclamos del caso y la respuesta del Municipio es
de evasivas; y en otros casos mal trato verbal".
El peticionario
justificó el ejercicio de la tutela dada la inexistencia de un acto
administrativo u orden escrita de la Alcaldía, que pudiera ser recurrido ante
la jurisdicción contencioso administrativa. En su escrito de tutela solicita la
restitución de la caseta o local en la plaza de mercado de ACACIAS, o una de
mejores o similares condiciones a la que le fuera sustraida por la Alcaldía
Municipal. Adicionalmente, exige el pago de los perjuicios y el pago de
salarios caidos desde el mes de diciembre de 1991, hasta la fecha de la
devolución efectiva del local.
2. El Juzgado
Primero Promiscuo Municipal de Acacías asumió el conocimiento de la acción y
ordenó la práctica de pruebas.
MARCO FIDEL RODRIGUEZ
NIETO, de sesenta años de edad, comerciante, declaró ante el juez de tutela
conocer a SALVADOR ROJAS CARRANZA desde hace cerca de cinco años en la galería
o plaza de mercado donde vendía fruta en compañía de su señora. El declarante
sostuvo que los comerciantes de la plaza, incluido el petente, cancelan sus
impuestos cumplidamente. Ante la pregunta relativa al motivo para que le
cancelaran a SALVADOR ROJAS el derecho de venta, respondió:
"Lo que sé es
que en ese lugar arreglaron los puestos levantando los techos, y seguramente
los que no ayudaron los sacaron y aquellas que si dieron, les entregaron los
puestos de los retirados".
HERNANDO BARRETO,
también comerciante, ratificó lo expuesto por MARCO FIDEL RODRIGUEZ NIETO y en
su declaración juramentada expresó:
"Hace más de
cinco a seis años que lo conozco ampliamente ahí trabajando dentro de la plaza
de mercado de esta ciudad, antes tenía un puesto donde vendía frutica y
revuelto de líchigo, y de ahí lo sacaron con la confianza de que le iban a dar en
otro lado, pero no le dieron nada, y ahora le toca amarrar cebolla por ahí  en
una parte u otra".
Respecto a la
situación económica del petente, HERNANDO BARRETO manifestó que el puesto de
venta en la plaza constituía el único medio económico de subsistencia del
petente, razón por la cual éste estuvo luchando para que se lo dejaran, incluso
volviendo a la plaza de donde nuevamente lo sacaron, resignándose finalmente a
"amarrar cebolla por ahí donde le quieran dar el trabajito".
MARIA ALICIA SOLANO
VARELA, vendedora de comida en la plaza de mercado de Acacías, relata que
también fue despojada de su puesto de trabajo pero que lo recuperó luego de
interponer una acción de tutela. Declaró igualmente conocer a SALVADOR ROJAS
CARRANZA hace cinco o seis años desde el momento en que ambos recibieran sus
puestos para trabajar en la plaza durante la administración del Alcalde CARLOS
PLATA, quien por esa época "les cobró de a cien a unos y cuarenta y cinco
a otros". La declarante precisa que el puesto de venta de
"líchigo" de ROJAS CARRANZA era el tercero en el mismo costado
ocupado por "la señora AURA" y el cuarto si se ingresa por "la
heladería el RUIZ". Advierte que actualmente no existe ya que lo
desbarataron y los nuevos fueron construidos con material y tejas de zinc y, en
su lugar, funciona actualmente un puesto de ropa. Preguntada sobre las
circunstancias en que les fueran arrebatados los puestos de venta a ella misma
y al peticionario, la declarante respondió:
"Nos dijeron
que quitaban los puestos porque le tocaba renovarlos y otros decían que era que
ahí no se vendía bien y que arreglándonos en casetas bonitas se iba a vender
más, pero eso era mentira, por lo que había otras personas que estaban
lagartiando esos puestos y ahí personas diferentes que se hicieron a esos
puestos, como nosotros somos los más pobres y a los más pobres nos quitaron los
puestos".
Sobre la situación
del petente, MARIA ALICIA SOLANO asegura que en la actualidad ROJAS CARRANZA se
dedica a amarrar cebolla que es lo único que puede hacer para sostener a su
esposa y a sus niños pequeños y pagar arriendo. La declarante, por último, se
refirió a la respuesta dada por la autoridad municipal  a los vendedores
desalojados de la plaza:
" Fuimos todos
los que habíamos quedado sin puesto y nos dijeron que Qué teníamos que
reclamar, que lo que se había arreglado se había arreglado, eso nos lo dijo una
secretaria morenita de la Alcaldía (...) ".
3. La Alcaldía
Municipal de Acacías, por intermedio del Secretario de Planeación y Gobierno
(E), mediante oficio 184 de diciembre 22 de 1992, informó al Juez Promiscuo
Municipal que SALVADOR ROJAS CARRANZA no figuraba en sus archivos ni a él se
refería acto administrativo alguno en  relación con la Plaza de Mercado y que,
por lo tanto, la administración desconocía sus pretensiones. Respecto de otras
averiguaciones adicionales, el funcionario público de la Alcaldía señaló:
"Consultada la
Tesorería Municipal, han informado que no se halla relacionado ni figura en las
tarjetas ni está en la relación de Planeación Municipal. Hecha la averiguación
con el señor JESUS CIFUENTES presidente del sindicato de la Plaza de Mercado,
manifiesta no conocerlo y no tiene puesto alguno".
4. El Juzgado
Primero Promiscuo Municipal de Acacías, mediante sentencia de diciembre 23 de
1992, concedió la tutela solicitada y ordenó al Alcalde del Municipio entregar
a SALVADOR ROJAS CARRANZA el local en el lugar que venía trabajando por espacio
de cinco años o reubicarlo en otro de iguales o mejores condiciones. Además,
condenó a la Alcaldía a resarcir los daños ocasionados al petente desde el
desalojo hasta la fecha de la nueva entrega del local. El juzgador basó su
decisión en la existencia de una violación ostensible de los derechos
fundamentales del peticionario. Sobre el particular manifestó:
"De conformidad
con lo expuesto, y de acuerdo a las declaraciones rendidas por los señores
MARCO FIDEL RODRIGUEZ NIETO, HERNANDO BARRETO y MARIA ALICIA SOLANO VARELA, la
inspección judicial al lugar indicado, y aún cuando el informe rendido por la
Alcaldía Municipal no aporta mayores datos relacionados con los hechos, se
demostró que efectivamente que el señor SALVADOR ROJAS CARRANZA, ante la
petición de la Alcaldía que entregara el local pues había que hacerle algunas reparaciones
y que posteriormente y una vez realizados estos arreglos se le devolvería, se
vió en la necesidad de entregarlo, sin que hasta la fecha se le hubiera
devuelto como fue lo acordado o argumento esgrimido por el Municipio para
despojarlo de ese inmueble, que aún cuando no era de su propiedad sí le
correspondía ya que como cualquier otro de los vendedores que allí se
encuentran, tenía derecho y pagaba sus impuestos, situación que deja claramente
establecido y así lo considera este Despacho, que hubo violación a los derechos
fundamentales y que como ciudadano Colombiano le asisten al señor SALVADOR
ROJAS CARRANZA, como es el derecho al trabajo y como corolario de éste una
mejor existencia social y dignidad humana máxime si se tiene en cuenta su edad
que no le permite buscar o iniciar otras labores para su subsistencia y la de
su familia".
5. El representante
legal y Alcalde del Municipio de Acacías, por intermedio  de apoderado, impugnó
el fallo de primera instancia con fundamento en el desconocimiento de los
principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía,
celeridad y eficacia en el trámite de la tutela. En su concepto, el juzgado de
tutela se limitó a preguntar a la Alcaldía sobre la existencia de una relación
tributaria o contractual entre el petente y la administración para concluir, a
pesar de la respuesta negativa de la Alcaldía, que ésta vulneró en forma
arbitraria los derechos fundamentales del petente.
El desconocimiento
del principio de publicidad por parte del juzgado lo hace consistir el
apoderado de la Alcaldía Municipal en que el despacho judicial le negó el
acceso al expediente de tutela hasta tanto no hubiera acreditado su
representación. La violación de la prevalencia del derecho sustancial es
evidente para el impugnante porque el fallador encontró probado con base en
testimonios y no mediante acreditación documental unas supuestas peticiones de
adjudicación de un puesto en la plaza de mercado, sin que la actual
administración iniciada el 1o. de junio de 1992 tuviera conocimiento del puesto
de trabajo del tutelado SALVADOR ROJAS CARRANZA. Finalmente, el apoderado de la
Alcaldía Municipal estima que "una petición cordial y legalmente
sustentada hubiese sido el camino más corto para todos e igualmente eficaz".
Por lo anterior, concluye el impugnante:
"No haberse
acreditado suficientemente que el peticionario de la acción de tutela
efectivamente cumplía con todos los requisitos para usufructuar un bien
público, que existen otras maneras para solicitar a la administración municipal
el cumplimiento de un derecho adquirido, la injusta atribución de arbitrariedad
predicada de la administración entre otras razones nos llevan a impugnar la
decisión tomada con el ánimo siempre de lograr un bienestar de nuestra
comunidad".
6. Por su parte, el
Alcalde Municipal de Acacías presentó un escrito adicional para sustentar su
impugnación, argumentando la incompetencia del juez promiscuo municipal para
conocer del asunto, la improcedencia de la tutela por errónea interpretación
judicial de la ley, la denegatoria de la tutela por la Honorable Corte Suprema
de Justicia en casos como el presente y la sospechosa tardanza del peticionario
en invocar la acción, teniendo en cuenta que los hechos ocurrieron en noviembre
de 1991.
7. El Juzgado Civil
del Circuito de Acacías, mediante providencia de febrero 2 de 1993, revocó
íntegramente el fallo impugnado y negó las pretensiones formuladas por el
accionante SALVADOR ROJAS CARRANZA. Luego de desechar los cargos de una
presunta nulidad procesal por falta de competencia, - aclarando que el artículo
aplicable era el 37 del Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la tutela, y no
el artículo 40 como erróneamente lo planteó el impugnante -, el juez de segunda
instancia concluyó que el procedimiento cumplido permitía inferir que ningún
derecho fundamental había sido objeto de amenaza o violación.
El fallador negó la
existencia de una violación del derecho fundamental al trabajo, pues, a su
juicio, de existir una relación entre el accionante y el municipio, ella sería
de carácter contractual. Al respecto sostuvo el juzgado:
"El derecho al
trabajo implica el derecho a obtener un empleo, y la restitución de la caseta
y/o local, que se solicita a favor del peticionario, surge de una relación
contractual, precisamente porque dicho bien fue dado en tenencia, y, si el
presunto agraviado ante el requerimiento hecho por la administración municipal
para que desocupara con el propósito de realizar obras consistentes en
reparaciones indispensables, hizo entrega voluntaria del mismo, podía dar por
terminado dicha relación contractual, y exigir la indemnización de perjuicios.
No existe, por tanto, violación a éste derecho fundamental (...)".
El Juzgado del
Circuito tampoco encontró vulnerado o amenazado el derecho a la armonía y a la
unidad familiar del peticionario. Sobre esta materia señaló:
"Si bien el
artículo 42 de la Constitución establece que cualquier forma de violencia en la
familia se considera destructiva de su armonía y unidad, el hecho de que el
peticionario no haya logrado la restitución de la tenencia que venía ejerciendo
sobre dicho bien, cuya posesión y administración corresponde a la Alcaldía
Municipal, por mandato legal, no es una forma de violencia que destruya la armonía
y unidad del núcleo familiar.
"Es necesario
resaltar que los bienes dados en arrendamiento o aquellos dados en tenencia a
título distinto de arrendamiento, por el municipio, se someten al lleno de los
requisitos especiales, que la misma ley o los reglamentos exigen acreditar, y
obedecen a la necesidad de prevenir problemas de control, y por ende el mal uso
de los particulares".
Por último, el
juzgador afirma que tampoco se ha impedido al peticionario el desempeño de
actividades propias de su profesión u oficio, obrando por el contrario prueba
en el expediente de que  "aspiraba o aspira a proseguir como tenedor de
una caseta que entregó voluntariamente, sin acreditar los requisitos exigidos,
en este caso, por la entidad demandada".
8. Remitido el presente
expediente a la Corte Constitucional, éste fue seleccionado para revisión y
repartido a este Despacho mediante auto de marzo 12 de 1993.
9. Con el fin de
determinar la existencia de una presunto fallo de tutela en relación con la
declarante MARIA ALICIA SOLANO VARELA, el despacho del magistrado ponente
consultó a la Secretaría General de la Corte Constitucional, dónde le fue
comunicado que el Juzgado Civil del Circuito de Acacías profirió sentencia en
julio 27 de 1992 dentro del proceso de tutela adelantado por la peticionaria
SOLANO VARELA contra la Alcaldía Municipal de Acacías. El Juzgado Civil del
Circuito al dar respuesta al requerimiento acompañó una copia auténtica de la
providencia. En ella se refiere a una situación de hecho análoga a la predicable
del petente que involucra a una vendedora que igualmente ocupaba en la plaza de
mercado de Acacías un puesto de venta y que también le fue despojado por la
Administración municipal. La sentencia que resolvió la acción interpuesta por
la vendedora dispuso tutelar su derecho al trabajo. En esa oportunidad, el
mismo Juez Civil de Circuito de Acacías que conociera en segunda instancia el
proceso cuya sentencia se revisa, en providencia anterior y frente a una
similar situación de hecho dictaminó:
"Ulteriormente,
la alcaldía en el mes de noviembre de mil novecientos noventa y uno, tomó la
determinación de remodelar dicho sector, y por lo mismo, ordenó a las personas
que allí trabajaban, entre ellas doña MARIA ALICIA, desocupar y entregar las
casetas, orden que cumplieron con la esperanza que se les iba a reubicar en
otro sitio.
"Pero el
municipio no cumplió y ante los reclamos verbales que en este sentido se
formularon, perentoriamente le contestaron que había perdido su puesto de
trabajo porque lo había abandonado y porque además no contaba con recursos para
construir (folios cuarenta y tres a cuarenta y siete).
"Síguese de lo
expuesto, que a SOLANO VARELA se le ha impedido el libre ejercicio de su oficio
y, de suyo se le ha privado de procurarse su propia subsistencia;
independientemente de las razones que en forma perentoria, adujo la alcaldía
para no ordenar su reubicación.
"En
consecuencia será procedente ordenarle a la autoridad querellada para que
proceda en forma inmediata a reubicar a la señora MARIA ALICIA SOLANO VARELA y
por consiguiente se le asigne un puesto de trabajo, concretamente en el sector
correspondiente a la venta de productos campesinos (patio campesino) porque la
libertad de trabajo no puede ser violada a través de medios como los descritos
que perturban e impiden el libre ejercicio de la actividad u oficio de las
personas y menos por parte de los funcionarios públicos que están obligados a
brindar a los trabajadores la debida y oportuna protección para la garantía y
eficacia de sus derechos, de acuerdo con sus atribuciones".
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Conflicto
planteado
1. El petente,
vendedor de verduras en un puesto de la plaza de mercado de Acacías durante
cinco años acusa a la Alcaldía de la municipalidad de violar sus derechos
fundamentales al trabajo, a la libertad de escoger profesión, arte u oficio y
de quebrantar la protección de la familia como consecuencia de la actuación de
la primera autoridad local, acaecida en noviembre de 1991, que lo despojó de su
medio de trabajo - un puesto en la plaza de mercado - bajo el pretexto de
mejorar las condiciones de aseo, presentación y aprovechamiento del espacio en
la plaza de mercado de esa localidad.
Para el juez de
tutela la no devolución de la caseta al petente y la negativa de la Alcaldía en
reubicarlo desconocieron el derecho que éste venía disfrutando sobre el puesto
de venta, con la consiguiente vulneración de sus derechos fundamentales. El
apoderado del Municipio impugnó la sentencia y en su memorial alega que los
hechos denunciados ocurrieron bajo la anterior administración. Adicionalmente,
pone de presente la inexistencia de constancia en los archivos de la Alcaldía
sobre una eventual relación contractual o tributaria entre el municipio y el
petente, así como la no acreditación por éste de los requisitos para
usufructuar un bien público. El juzgador de segunda instancia, por su parte,
revocó la decisión y adujo como sustento de su decisión la existencia de una
relación contractual cuyo incumplimiento genera indemnización de perjuicios sin
que sea procedente la acción de tutela, además de corresponder a la Alcaldía
Municipal, por mandato legal, la posesión y administración de los puestos de
venta en la plaza de mercado, debiendo someterse quienes los reciben en
arrendamiento o tenencia a los requisitos especiales contemplados en la misma
ley y en los reglamentos.
El problema jurídico
constitucional que trasluce la situación fáctica descrita consiste en
determinar sí en el proceso de asignación de los puestos de venta en la plaza
de mercado de Acacías luego de su remodelación y renovación para la cual fueron
desalojados los originales vendedores de la zona, la Alcaldía Municipal vulneró
los derechos fundamentales del peticionario que se vio desplazado de su puesto
de trabajo y posteriormente no fue reubicado en un lugar de iguales o mejores
condiciones al que venía usufructuando.
Las plazas de
mercado
2. El Alcalde, jefe
de la administración local y representante del municipio, (CP art. 314) es la
autoridad pública encargada de asegurar el cumplimiento de las funciones y la
prestación de los servicios a cargo del municipio (CP art. 315-4), entre los
que se encuentra la construcción de las obras que demande el progreso local (CP
art. 311). Así mismo, es deber del Estado velar por la integridad del espacio
público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés
particular (CP art. 82). El anterior marco normativo legitima la actuación de
la autoridad tendiente a mejorar las condiciones de aseo, presentación y
aprovechamiento del espacio de la plaza de mercado de Acacías.
3. La jurisprudencia
nacional ha sostenido de tiempo atrás que las plazas de mercado son bienes
de uso público ( Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Sentencia julio 24 de 1990), no por el hecho de su destinación
a la prestación de un servicio público sino por pertenecer su uso a todos los
habitantes del territorio (C.Civil art. 674). El carácter de bienes de uso
público somete a las plazas de mercado a la custodia, defensa y administración
por parte de las entidades públicas respectivas (Sentencia junio 19 de 1968.
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil).
4. La elaboración y
ejecución de planes de renovación, saneamiento, reubicación y aprovechamiento
del espacio público tienen claro sustento constitucional y legal. Las entidades
públicas - entre ellas el municipio como entidad fundamental de la división
político-administrativa del Estado (CP art. 311) - están facultadas para
regular la utilización del suelo en defensa del interés común ( CP art. 82). El
Estado, a cuyo cargo está la dirrección general de la economía, interviene
"en el uso del suelo y en la producción, distribución, utilización y consumo
de los bienes y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la
economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios
del desarrollo y la preservación del medio ambiente" (CP art. 334).
5. Por virtud de la
ley, los municipios están obligados a poner a disposición de productores y
consumidores un espacio - abierto o cerrado - dentro del perímetro urbano
destinado al libre intercambio de productos de primera necesidad a precios no
especulativos (D. 929 de 1943, artículo 1º). La práctica comercial, consagrada
luego legalmente, ha llevado a distinguir dentro de las plazas de mercado por
lo menos dos tipos de puestos de venta: los "puestos fijos", corrientemente
dotados de algunos servicios públicos, y los puestos "accidentales",
dispuestos para recibir el mercado campesino que fluye al pueblo o ciudad en
forma irregular y dependiendo de las fluctuaciones en las cosechas. Es así como
los municipios no están autorizados para exigir impuesto, contribución o
derecho alguno ni pueden prohibir a los campesinos productores que expendan
directamente sus productos, a no ser que se les haya señalado previamente sitio
fijo en la plaza de mercado (art. 2º ibídem.).
En consecuencia, la
primera autoridad municipal tiene la facultad legal de adoptar las medidas
administrativas que considere indispensables para la adecuada utilización del
espacio público en las plazas de mercado, en particular con el fin de garantizar
unas condiciones de libre competencia y de salubridad óptimas que propicien la
comercialización directa y efectiva por los campesinos de productos de primera
necesidad. La intervención estatal en el ámbito de la libertad de mercado debe
orientarse estrictamente a conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes de la localidad mediante la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo.
Relación jurídica
entre el petente y la administración
6. La Alcaldía
inicialmente acusada de vulnerar los derechos fundamentales del peticionario
aduce la inexistencia de una relación contractual o tributaria entre éste y la
administración. Por su parte, el juez de segunda instancia fundamenta la
denegatoria de la tutela en la existencia de una relación contractual que hace
improcedente el ejercicio de esta acción por parte del presunto afectado.
La incertidumbre en
torno a la calificación que pueda dársele a la relación jurídica que vinculaba
a la Administración con el petente, que por más de cinco años tuvo un puesto de
venta en la plaza de mercado de la ciudad de Acacias como quedó plenamente
demostrado en primera instancia, no puede tener el efecto de justificar la
actuación pública mediante la cual se lo despojó del puesto de venta que con su
esfuerzo había acreditado, máxime si la relativa flexibilidad en la
administración del espacio público en las plazas de mercado se origina en la
ley misma, la que otorga un tratamiento diferenciado - en materia de derechos y
contribuciones - a los campesinos productores según se les haya señalado o no
un sitio fijo en el mercado (D. 929 de 1943, art. 2º).
En la práctica, la
configuración inicial de mercados en pueblos y ciudades obedece a la necesidad
de propiciar un intercambio libre y desregularizado de productos de primera
necesidad, en relación con el cual el Estado se mantiene al margen y contribuye
exclusivamente poniendo a disposición de los campesinos y usuarios sitios
adecuados para la venta de sus productos. El aumento de la demanda de bienes y
servicios y el crecimiento de la población, propicia una mayor regulación legal
y reglamentaria del mercado en los aspectos administrativo, fiscal y policivo
con el fin de impedir la competencia desleal, la especulación o la insalubridad,
entre otros males. Ello explica que una actividad u oficio que antes era libre
y sólo requería el permiso de la autoridad para su desempeño puede con el
tiempo demandar para su ejercicio el cumplimiento de precisos requisitos
especiales, los cuales implican cargas para el particular pero cuya imposición
se justifica en la defensa del interés general o el bien común. Este es,
aparentemente, el caso de la actuación pública adelantada en noviembre de 1991
por la Alcaldía Municipal, orientada al saneamiento, presentación y
aprovechamiento del espacio público en la plaza de mercado de Acacías.
Igualdad de
oportunidades en el proceso de asignación de puestos o beneficios
7. El petente
acusa a la administración local de haberlo engañado en el proceso de
adecuación y mejora de los puestos de venta en la plaza de mercado al
despojarlo de manera injusta y arbitraria de su fuente de trabajo e incumplir
el compromiso de reubicarlo en otro lugar de iguales o mejores condiciones.
8. Ante todo, es
importante puntualizar que los medios utilizados por el Estado para alcanzar
fines legítimos no son constitucionalmente indiferentes cuando de ellos depende
la asignación o el reconocimiento de derechos y deberes que habrán de
determinar la correcta distribución de los beneficios y las cargas de la vida
social. La finalidad constitucional de asegurar la vida, la convivencia, el
trabajo, la justicia y la igualdad mediante el diseño y aplicación de un marco
jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político,
económico y social justo (CP Preámbulo) exige de la autoridad pública orientar
sus actuaciones según principios de justicia económica y social (CP arts. 1, 2,
13, 334).
En efecto, la
estructura básica de la sociedad debe obedecer a claros principios de justicia
en ausencia de los cuales no sería posible afirmar la naturaleza social de
Estado de derecho (CP art. 1), ni la efectividad de los principios, derechos y
deberes constitucionales y la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación (CP art. 2). La intervención del Estado en la economía debe llevarse a
cabo mediante un proceso democrático, participativo e imparcial que otorgue a
los potenciales destinatarios de los planes y acciones oficiales igualdad de
oportunidades en la distribución de la riqueza y del ingreso y en el acceso a
puestos o cargos de autoridad o de ventaja (CP arts. 13 y 334) .
9. La plaza de
mercado constituye un sistema de intercambio de productos de primera necesidad
entre campesinos, productores y usuarios o consumidores. La adjudicación de
puestos para la venta de productos corresponde a la autoridad pública local
cuya actuación debe observar mínimos principios de justicia.
La sentencia revisada
no encontró vulnerados los derechos fundamentales del petente como tampoco se
planteó la posible violación del artículo 13 de la Carta por la autoridad
pública en el proceso de adjudicación de "puestos fijos" en la plaza
de mercado. En su concepto, la asignación de estos bienes se sujeta a los
requisitos especiales exigidos por ley y el petente no acreditó cumplirlos,
limitándose a entregar voluntariamente la caseta que ocupaba.
10. La igualdad de
todos ante la ley, expresión de una justicia puramente procesal, supone la
observancia efectiva de un procedimiento público e imparcial, instituido con
antelación a la asignación de cargos o plazas abierto a todos sobre una base
justa. En el presente caso, sin embargo, no existe disposición legal o administrativa
alguna que regule el proceso de asignación de puestos fijos en las plazas de
mercado, quedando al arbitrio de la autoridad pública la respectiva decisión.
La invocación de la
necesidad de prevenir "problemas de control" y "el mal uso"
de estos bienes por particulares - como sostiene el fallador de instancia - no
constituye fundamento constitucional para adelantar una actuación
administrativa que, en ausencia total de normas que garanticen un debido
proceso económico con igualdad de oportunidades, desconoce los intereses
legítimos de quienes venían disfrutando una actividad lícita y libre.
Las razones
sostenidas inicialmente por el apoderado de la Alcaldía - como que en los
archivos no existe constancia de acto administrativo alguno en relación con el
petente ni figura en las tarjetas de la Tesorería su nombre como contribuyente
-, tampoco no justifican la exclusión del peticionario del proceso de
asignación de puestos fijos en la plaza, precisamente porque las circunstancias
anotadas encuentran una explicación válida en la propia permisibilidad legal y
en la actitud tolerante de la autoridad pública frente a la utilización del
espacio público destinado al intercambio primario de productos campesinos con
anterioridad a noviembre de 1991. De otra parte, resulta paradójico que la
administración, buscando un grado mayor de regulación de la actividad económica
en las plazas de mercado, haya adoptado ella misma una conducta azarosa e
informal. La mera realización de un previo censo, empadronamiento o encuesta en
la zona tendiende a determinar las personas portadoras de intereses legítimos
sobre los puestos de venta, habría contribuido sin duda a evitar la
arbitrariedad. La virtual situación de desaparición comercial del
peticionario en los archivos del municipio pone de presente la ausencia de
consideración que recibieron muchos de los antiguos ocupantes de puesto de
venta.
11. De otra parte,
el acceso a puestos o cargos que reportan una condición de poder político o de
ventaja y definen la participación de su titular en los beneficios y
responsabilidades de la vida comunitaria debe estar precedido, siempre que sea
ello posible,  de un proceso abierto a todos los interesados que les otorge
igualdad de oportunidades de acuerdo con sus condiciones intelectuales,
económicas y sociales. Este mínimo de justicia sustancial, no significa, como
en principio podría pensarse, que en la tarea de proveer ciertos cargos sea
necesario tener en cuenta la variedad infinita de circunstancias particulares
de los postulantes, lo cual de suyo sería imposible. De lo que se trata es de
ofrecer una auténtica igualdad de oportunidades a todos, que especialmente
garantice a los miembros de la comunidad titulares de intereses legítimos
originados en una situación merecedora de tutela y a los menos favorecidos, una
mayor atención en el proceso de acceso a los beneficios y a las
responsabilidades sociales de manera que se compensen las desventajas
contingentes y que, progresiva y firmemente, se vaya construyendo una igualdad
real y efectiva (CP art. 13).
Trato más
favorable frente a situaciones creadas y personas menos favorecidas en el
proceso de asignación de puestos
12. La situación
creada por el petente y otros comerciantes - quienes gracias a su trabajo,
permitido y tolerado durante un largo periodo de tiempo por la administración
local, contribuyeron a la consolidación de la plaza de mercado   - les otorga a
éstos un interés especial mayor que a personas en situación diferente en el
proceso de asignación de puestos de venta. Los antiguos vendedores de la plaza
tenían un interés prevalente producto de su esfuerzo que, pese a representar un
bien intangible, se traduce en un valor económico indiscutible que obligaba a
la autoridad pública a respetar y considerar debidamente su situación. A lo
anterior se agrega que la destinación pública de la plaza permitía realizar el
género de actividades desplegada por los antiguos ocupantes de puestos. No
puede calificarse de justo e igualitario el proceso de asignación de puestos
ejecutado por la Administración municipal que, por lo menos, en el caso
revisado revela un flagrante desconocimiento de quien tenía un interés legítimo
y se ubicaba en una situación especial que le otorgaban el mérito suficiente
para conservar por lo menos su status anterior. La falta de reconocimiento a
esta obligada diferenciación vicia el procedimiento de asignación.
13. En la misma
dirección, se turna necesario llamar la atención acerca de la manera como la
autoridad acusada infringió el derecho a la igualdad de oportunidades al
excluir al accionante de tutela de la asignación de puestos sin reparar en su
condición menos favorecida frente a quienes tenían medios económicos para
hacerse a un puesto de venta en la plaza. De las versiones recogidas en primera
instancia, y luego reafirmadas por la sentencia de julio 27 de 1992, se
desprende que la Alcaldía Municipal tuvo en cuenta para la asignación de los
puestos la capacidad de contribuir económicamente a la construcción de las
nuevas casetas o locales de venta, desestimando sin más a los antiguos
vendedores minoristas carentes de capital y que podían ubicarse en la categoría
de los "peor situados", cuyo exclusivo respaldo provenía del puesto
de trabajo que habían podido acreditar durante varios años de actividad
comercial. De esta forma, la autoridad actuó en contravía de la protección
especial que debe prestar a los menos favorecidos (CP art. 13) y de la
prevalencia en este caso de los intereses del trabajo sobre los del capital. En
un contexto en el cual era viable promover la igualdad sustancial, la
Administración dejó perder una oportunidad para hacerlo.
De la situación
planteada en los antecedentes se desprende que la administración municipal no
contempló en absoluto el interés especial del peticionario en el sentido de que
se le respetara el puesto de venta en la plaza de mercado o se le asignara uno
de iguales o mejores condiciones. Por ello  desconoció no sólo la igualdad ante
la ley, sino también el derecho a una igualdad de oportunidades (CP art. 13) al
privar al petente injustificadamente de su principal fuente de ingresos.
Vulneración del
derecho al trabajo
14. El  derecho
fundamental al trabajo (CP art. 25) y la protección de la familia (CP Art. 42)
cuya vulneración acusa el petente resultan igualmente desconocidos por la
autoridad pública que omitió tenerlo en cuenta en el proceso de reasignación de
los puestos de venta en la plaza de mercado.
Si bien el derecho
al trabajo no comporta una facultad de exigir del Estado la provisión de un
cargo o empleo,  la administración al llevar a cabo un proceso de recuperación
y mejoramiento del espacio público no puede desconocer las expectativas
económicas y sociales de un vendedor que tiene como fuente exclusiva de
ingresos su negocio comercial. La reubicación o reasignación de puestos de
venta en las plazas de mercado sin el respeto a un debido proceso que otorgue
igualdad de oportunidades a todos los interesados vulnera directamente el
articulo 13 de la Constitución e indirectamente el principio fundamental de
estabilidad en el empleo (CP art. 53), el cual hace parte del núcleo esencial
del derecho al trabajo.
La inmotivada
exclusión de un proceso de reasignación de puesto de venta en una plaza pública
de mercado - sin observar un debido proceso económico - de un vendedor que
previamente lo ocupaba durante un largo periodo de tiempo, es injusta e
inconstitucional pues desconoce el esfuerzo del trabajador independiente que lo
acreditó, despojó de su trabajo a quien derivaba del mismo su sustento personal
y familiar y, además, resulta tan excesivamente gravosa que equivale a una pena
cuando ella afecta a una persona anciana que en su condición se ve privada
sorpresivamente de su único medio de subsistencia (CP arts. 12 y 46).
Principios de
moralidad, eficiencia y buena fe en la actuación pública
15. El peticionario
acusa igualmente a la administración de vulnerar el principio de buena fe (CP
art. 83) en razón del incumplimiento del compromiso de entregarle de nuevo el
puesto de venta en la plaza de mercado luego de su reforma o de reubicarlo en
otro lugar de iguales o mejores características. Si bien la autoridad local
debe ceñir sus actuaciones administrativas a los principios de eficiencia y
celeridad (CP art. 209), el celo del servidor público no debe llevarlo a
desconocer los principios de moralidad y de buena fe que también orientan el
ejercicio de sus funciones. El primero involucra la garantía de transparencia y
publicidad en la toma de decisiones que afectan los derechos e intereses
individuales, mientras que el segundo incluye la prohibición expresada en la
máxima "venire contra factum proprio", que impone a la
administración el deber de no contradecirse en el desarrollo de sus
actuaciones.
No es atendible, en
consecuencia, el argumento de la actual Alcaldía Municipal de Acacías que
pretende evadir su responsabilidad pública alegando que los hechos ocurrieron
durante la anterior administración. El municipio, como entidad fundamental de
la división político-administrativa, goza de personería jurídica propia,
respecto de la cual no puede haber solución de continuidad. Su representante
legal, o sea el Alcalde Municipal, es el llamado a responder institucionalmente
por las actuaciones u omisiones de la autoridad pública, a pesar de que dicha
responsabilidad no sea predicable directamente del efímero titular del cargo.
Más aún, la continuidad de la función pública exige de las autoridades un
comportamiento coherente y unas reglas del juego claras que no estén sujetas al
arbitrio del funcionario de turno sino que obedezcan a objetivos legítimos
perseguidos mediante un proceso político democrático, participativo e
imparcial, lo cual supone el respeto de los derechos e intereses de los
destinatarios de las decisiones oficiales. Los abusos de una pasada
administración deben ser enmendados o resarcidos por la nueva como quiera que
ellos se imputan al ente público y es evidente que el tránsito de funcionarios
no produce ningún efecto novatorio.
Vulneración del
derecho a la igualdad en la aplicación de la ley por parte de la autoridad
judicial
16. Llama la
atención, finalmente, la manera como el fallador de segunda instancia dió una
solución totalmente opuesta a la proferida por él mismo en sentencia de julio
27 de 1992 ante análogas circunstancias de hecho, sin justificar en modo alguno
el cambio de criterio, con lo cual vulneró el artículo 13 de la Carta que
garantiza el principio de la igualdad en la aplicación de la ley.
17. El derecho de
igualdad ante la ley abarca dos hipótesis claramente distinguibles: la igualdad
en la ley y la igualdad en la aplicación de la ley. La primera está dirigida a
impedir que el Legislador o el Ejecutivo en ejercicio de su poder reglamentario
concedan un tratamiento jurídico a situaciones de hecho iguales sin que exista
para ello una justificación objetiva y razonable. La segunda, en cambio,
vincula a los jueces y obliga a aplicar las normas de manera uniforme a todos
aquellos que se encuentren en la misma situación, lo que excluye que un mismo
órgano judicial modifique arbitrariamente el sentido de decisiones suyas
anteriores.
La igualdad en la
aplicación de la ley por parte de los órganos judiciales guarda íntima relación
con el derecho fundamental a recibir la misma protección y trato de las
autoridades (CP art.13). En este orden de ideas, un mismo órgano judicial no
puede otorgar diferentes consecuencias jurídicas a dos o más situaciones de
hecho iguales, sin que exista una justificación razonable  para el cambio de
criterio.
La desigual
aplicación de la ley se concreta, en consecuencia, no obstante existir una
doctrina jurisprudencial aplicable a supuestos de hecho similiares - término de
comparación - el órgano que profirió el fallo se aparta de su criterio jurídico
previo de forma no razonada o arbitraria, dando lugar a fallos contradictorios
y allanando el camino a la inseguridad jurídica y a la discriminación.
De otra parte, la
igualdad en la aplicación de la ley ha de hacerse compatible con la
independencia y autonomía de cada órgano en la determinación de los hechos y la
interpretación de las normas (CP art. 228), en cuya virtud el Juez no está
obligado en todo caso a conceder tratamiento igual a supuestos de hecho
iguales. Lo que definitivamente le está vedado al Juez es modificar el sentido
de sus resoluciones sin ofrecer una justificación suficiente y razonable. Si
bien el cambio de criterio jurisprudencial y su fundamentación no requieren de
motivación expresa, deben siempre poder deducirse de la resolución judicial y
obedecer a una opción consciente y razonable, consecuencia de la toma en
consideración de nuevos elementos de juicio y de la evolución del derecho, la
cual permite que leyes expedidas en otras circunstancias se adapten a las
nuevas realidades sociales.
El Juez Civil del
Circuito de Acacias tuteló el derecho al trabajo de MARIA ALICIA SOLANO VARELA
y ordenó a la Alcaldía Municipal su reubicación en la plaza de mercado. No
obstante, algunos meses después, al desatar la impugnación de un fallo que
concedió la tutela de su derecho al trabajo a SALVADOR ROJAS CARRANZA, el mismo
juez revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, denegó la tutela
arguyendo la improcedencia de esta acción. Pese a encontrarse SALVADOR ROJAS
CARRANZA en idéntica situación de hecho que MARIA ALICIA SOLANO VARELA -  pues
igualmente se trataba de un antiguo ocupante de un puesto de venta en la misma
plaza de mercado y que al iniciarse su remodelación lo entregó con miras a su
futura reasignación, la cual finalmente nunca ocurrió -, el mismo fallador, sin
motivación alguna, modificó su criterio en torno a la procedencia de la acción
de tutela ante este tipo de conflictos y concluyó la no vulneración de los
derechos fundamentales del petente, violando con ello el artículo 13 de la
Constitución.
Procedencia de
la tutela frente a omisiones de la autoridad administrativa
18.  El peticionario
justifica el ejercicio de la acción de tutela ante la inexistencia de un acto
administrativo o de una orden escrita de la Alcaldía Municipal que le sirva de
base para recurrir ante la jurisdicción administrativa.
En efecto, la
vulneración de los derechos a la igualdad y al trabajo del petente se originó
en una omisión de la autoridad pública consistente en su no inclusión en el
proceso de reasignación de puestos de venta en la plaza de mercado ignorando su
interés legítimo prioritario y prevalente. En este orden de ideas, la acción de
tutela es procedente.
DECISION
En mérito de lo expuesto,
la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.-
REVOCAR la sentencia de
febrero 2 de 1993, proferida por el Juzgado Civil del Circuito de Acacías.
SEGUNDO.-
CONCEDER la tutela
solicitada y, en consecuencia, ORDENAR al Alcalde de Acacías, Meta, que
en el término de cuarenta y ocho horas (48) contadas a partir de la
notificación de la presente providencia asigne al petente, SALVADOR ROJAS
CARRANZA, un lugar o puesto de venta dentro de la plaza de mercado del Municipio
de ACACIAS, de similares o mejores condiciones a las del puesto que venía
ocupando antes de la renovación adelantada por la anterior administración
municipal.
TERCERO.- LIBRESE
comunicación al mencionado
juzgado con miras a que se surta la notificación de esta providencia, según lo
establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., a los
veintitres (23) días del mes de junio de mil novecientos noventa y tres (1993)
).