C-402-97
Sentencia C-402/97
Sentencia
C-402/97
LEY-Unidad de materia
Sólo se viola la
unidad de materia si no existe ninguna conexidad razonable entre la norma
impugnada y el cuerpo legal del cual forma parte.
LEY DE
PRESUPUESTO-Control
constitucional estricto/LEY DE PRESUPUESTO-Conexidad instrumental
Como la propia
Carta ha definido un contenido específico para la ley anual del presupuesto, el
control de la Corte debe ser más estricto. No basta que una norma tenga una
cierta conexidad con la ejecución presupuestal para que ella pueda ser incluida
como una disposición general en una ley anual. Es necesario que exista una
conexidad instrumental estricta, esto es, que sólo pueden incluirse dentro de
la ley anual aquellas disposiciones que se encuentren rigurosamente
relacionadas con la búsqueda de una correcta ejecución del presupuesto en la
vigencia fiscal respectiva, y siempre y cuando el contenido de las normas no
desborde el campo de lo estrictamente presupuestal.
INEMBARGABILIDAD DEL PRESUPUESTO
El primer
inciso puede ser considerado una norma instrumental, en la medida en que se
limita a desarrollar un mecanismo para que se aplique el principio de
inembargabilidad del presupuesto contenido en la ley orgánica. Se trata pues de
una carga que se impone al funcionario con el fin de proteger estos recursos
que, por mandato de la ley orgánica son inembargables, por lo cual esta
Corporación considera que este mandato podía ser incluido en la ley anual del
presupuesto como disposición instrumental.
INEMBARGABILIDAD
DEL PRESUPUESTO-Cumplimiento
de las funciones del Estado
La legitimidad
del principio de la inembargabilidad del presupuesto no implica que el Estado
pueda desatender sus obligaciones patrimoniales con los particulares, por lo
cual corresponde a los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos
públicos emplear la mayor diligencia para cumplir tales obligaciones,  con el
fin de evitar no sólo que se causen perjuicios al tesoro público por concepto
de los eventuales intereses sino también para evitar dilaciones en perjuicio de
los particulares acreedores. No se puede olvidar que las relaciones entre el
Estado y los particulares se rigen por la buena fe, por lo cual no pueden las
autoridades invocar un principio que es en sí mismo legítimo, como la
inembargabilidad del presupuesto, con el fin de injustificadamente dilatar el
cumplimiento de las obligaciones del Estado con sus acreedores.
FUNCIONARIOS
JUDICIALES-Responsabilidad
patrimonial fiscal
El segundo inciso
establece una sanción contra aquellos jueces que ordenen el embargo de rentas y
recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, pues establece
que en tales casos la Contraloría General de la República podrá abrir juicio
fiscal de cuentas para recuperar los dineros embargados por cuenta del
patrimonio del funcionario que ordenó el embargo. La Corte considera que en
este caso la norma desborda el contenido propio de una disposición presupuestal
instrumental, ya que tiene un sentido normativo propio, puesto que consagra una
nueva forma responsabilidad -la responsabilidad patrimonial fiscal- para los
funcionarios judiciales que decreten un embargo sobre los recursos
presupuestales. El inciso no puede entonces ser considerado como una
disposición simplemente instrumental ya que su contenido desborda el campo
estrictamente presupuestal.
Referencia:
Expediente D-1552
Norma acusada:
Artículo 40 de la Ley 331 de 1996.
Demandante: Luis
Antonio Vargas Alvarez
Temas:
Prohibición de la
inclusión de disposiciones prescriptivas en la ley anual del presupuesto.
Inembargabilidad del
presupuesto, cumplimiento de las obligaciones estatales y protección de los
derechos de los trabajadores.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
veintiocho (28) de agosto de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Corte Constitucional
de la República de Colombia, integrada por su Presidente Antonio Barrera
Carbonell y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes Muñoz,
Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Luis
Antonio Vargas Alvarez presenta demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 40 de la Ley 331 de 1996, la cual fue radicada con el número D-1552.
Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el
Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de
esta sentencia.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se
transcribe el artículo 40 de la Ley 331 de 1996, el cual se encuentra demandado
en su totalidad.
ARTICULO 40. El servidor público que reciba una orden
de embargo sobre los recursos incorporados en el Presupuesto General de la
Nación, incluidas las transferencias que hace la Nación a las entidades
territoriales, está obligado a efectuar los trámites correspondientes para que
se solicite por quien corresponda la constancia sobre la naturaleza de estos recursos
a la Dirección General del Presupuesto Nacional, con el fin de llevar a cabo el
desembargo.
Cuando los jueces
ordenen el embargo de rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General
de la Nación, la Contraloría General de la República podrá abrir juicio fiscal
de cuentas para recuperar los dineros embargados por cuenta del patrimonio del
funcionario que ordenó el embargo.
III. LA DEMANDA.
El actor considera
que la norma demandada viola los artículos 1º, 2º, 13, 209, 228, 229, 230, 346
y 351  de la Constitución Política.  Según su criterio, esa disposición
contradice la consagración de Colombia como un Estado Social de Derecho pues
permite a las autoridades incumplir sus obligaciones, ya que la prohibición de
que “se puedan llevar a cabo medidas cautelares, indica claramente que
cualquier acción judicial es inocua” frente al Estado. De esa manera, la
inembargabilidad presupuestal vulnera la igualdad “puesto que se constituye en
un claro inconveniente para hacer efectivo el pago de las obligaciones
pecuniarias del Estado”. Concluye entonces al respecto el actor :
Los acreedores
del Estado, ya sea en virtud de actos administrativos a los cuales no se les ha
dado cumplimiento - y se presentan infinidad de casos de esta naturaleza -, ya
lo sea en razón de sentencias en firme, están en precarias condiciones, con
respecto a los acreedores de personas naturales, o de personas jurídicas de
derecho privado, para quienes sí operan las medidas precautelativas. Podría
decirse que la norma acusada, cierra el caso a toda posibilidad de obtener el
pago de obligaciones adquiridas.
Esta situación es
aún más inequitativa con los créditos laborales, pues “si el derecho al
trabajo, es un derecho fundamental, no existe razón ni derecho para que se
autorice al Estado el incumplimiento de sus obligaciones laborales a través de
la puerta que se cierra a la ejecución de las obligaciones laborales”.
De otro lado,  según
el demandante la disposición acusada también vulnera la independencia de la
administración de justicia ya que subordina a los jueces a los criterios del
Ministerio de Hacienda y de la Contraloría, que “se convierten en jueces de los
jueces”. Esta  situación es aún más grave si se tiene en cuenta que los
funcionarios judiciales terminarían por “responder patrimonialmente por aplicar
los códigos que consagran las medidas cautelares”.
Por
todo lo anterior, el actor concluye que una norma como la acusada “sería
aceptable, en gracia de discusión, si el Estado fuera buen pagador, o si la
administración no fuera tramposa en el cumplimiento de sus obligaciones”. Sin
embargo, según su criterio, ése no es el caso, pues “no existe justificación de
ninguna naturaleza para que el Estado, que después de ejecutoriado un fallo
tiene 18 meses para pagar de acuerdo al Código Contencioso Administrativo,
transcurrido dicho término, que se presume se le ha dado para finiquitar todos
los procedimientos requeridos, pueda burlar el incumplimiento de sus
obligaciones amparado en el principio de la inembargabilidad”. Por ello el actor
también cuestiona que la ley de presupuesto guarde silencio respecto de la
negligencia de los ordenadores del gasto o pagadores que incumplan las
obligaciones adquiridas por la administración, lo que en su entender está
autorizando el desconocimiento de los principios constitucionales que orientan
el desarrollo de la función administrativa.
IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES
4.1 Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El ciudadano José
Mario Cardona Ramírez, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la
disposición impugnada.
Según su criterio,
desde la sentencia C-546 de 1992, la Corte ha dilucidado en punto relativo a la
constitucionalidad de la inembargabilidad del presupuesto, por lo cual la
demanda “se fundamenta en el desconocimiento del alcance de dicho fallo y las
proyecciones que éste ha tenido en el manejo presupuestal colombiano.” Por ello
considera que la norma acusada es materialmente exequible.
De otro lado, el
interviniente considera que la inclusión de la norma en la ley del presupuesto
también es legítima ya que se incorpora “en el acápite de disposiciones
generales de la mencionada norma, permite la adecuada ejecución del presupuesto
y tiene el carácter instrumental que allí se destaca.” Según su parecer, este
principio de inembargabilidad, que ya ha sido declarado constitucional,
“persigue que los recursos del Estado no sufran una inconveniente parálisis que
dejaría al Estado colombiano totalmente huérfano.” Además, agrega el
interviniente, no es cierto que el Estado pretenda sustraerse al cumplimiento
de sus obligaciones pues múltiples normas, y en especial la ley orgánica,
establecen “los mecanismos idóneos para el pago de cualquier clase de
acreencia”, en desarrollo de lo cual, “en cada una de las secciones
presupuestales, aparece el rubro correspondiente a sentencias, con el objeto de
que el Estado atienda oportunamente la cancelación de sus obligaciones una vez
se haya reconocido judicialmente el crédito, tal y como lo señala el artículo
346 de la Constitución.”
Finalmente, el
interviniente considera que no hay violación de la igualdad ya que el Estado
representa el interés común, por lo cual no se le “puede calificar con el mismo
rasero con el que miden las relaciones entre los privados.”
4.2. Intervención
de la Contraloría General de la República.
El ciudadano Hernán
Carrasquilla Coral, en representación de la Contraloría General de la
República, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la
disposición impugnada.  El interviniente, con base en una larga transcripción
de la sentencia C-546 de 1992, concluye que el principio de la inembargabilidad
es constitucional y debe mantenerse, ya que “es un mecanismo protector de las
finanzas públicas que permite al Estado cumplir sus fines”. En todo caso,
agrega el ciudadano, “la Nación y las entidades territoriales pueden ser
ejecutadas, tal como lo dispone el Código Administrativo, artículo 177,  norma
que morigeró el rigorismo con el que se venía aplicando el principio de
inembargabilidad, pues hoy sólo tiene aplicación frente a las sentencias
condenatorias, proferidas por la jurisdicción ordinaria.”
4.3. Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho.
El ciudadano Alvaro
Namén Vargas, en representación del Ministerio de Justicia y del Derecho,
interviene en  el proceso para defender la constitucionalidad de la disposición
impugnada. Según su criterio, la norma demandada no infringe nuestro ordenamiento
constitucional ya que es un “simple desarrollo del principio de
inembargabilidad del artículo 63 de la Constitución Política que faculta a la
Ley para determinar que bienes deben exceptuarse del embargo judicial” por
razones de interés general. Además, agrega el ciudadano, la  disposición
impugnada también es “desarrollo del principio de inembargabilidad
previsto en la Ley Orgánica de Presupuesto”, el cual ya “ha sido apoyado, dada
su importancia, en reiterada jurisprudencia constitucional al respecto.”
De otro lado, según
el ciudadano, tampoco existe violación de la igualdad,  pues es legítimo que no
se regulen en igual forma los deberes y derechos del Estado y de los
particulares, ya que las autoridades cumplen funciones de interés general.
Además, “el no poder contar los acreedores estatales con la garantía del
embargo, no les impide reclamar sus derechos a través de mecanismos igual de
idóneos pero acordes con el interés general que los fondos públicos traen
consigo.” El interviniente considera que tampoco es de recibo el cargo, según
el cual la norma acusada viola el artículo 209 de la Constitución, por cuanto
la ley no prevé un mecanismo de control interno que “a través de la
inembargabilidad de los fondos públicos se estén violando los principios de la
función administrativa.” Según su criterio, “por su impresión y vaguedad, el
cargo no está llamado a prosperar, toda vez que de conformidad con la reiterada
jurisprudencia, se requiere que la demanda, además de cumplir con los
requisitos de forma para su presentación, contenga cargos concretos, en los
cuales se pueda basar el Juez Constitucional para pronunciarse de fondo.”
V. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
En
su concepto de rigor, el Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuellar,
comienza por destacar que la Corte Constitucional, “mediante la sentencia C-546
de 1992, estableció la doctrina constitucional en materia de inembargabilidad
de los recursos y rentas incorporados en el Presupuesto General de la Nación y
así lo ratificó en las sentencias C-013 de 1993; C-017 de 1993 y C-337 de
1993.” Según tal doctrina, añade la Vista Fiscal, este principio es
constitucional, salvo “cuando se trata de hacer efectivos los derechos de los
trabajadores, en cuanto al pago de sus salarios y prestaciones sociales.”  Por
ello el Procurador considera que la norma acusada “es acorde con la Carta
Fundamental, pero bajo el entendido que los funcionarios encargados de ejecutar
los presupuestos públicos no podrán pagar las apropiaciones para el cumplimiento
de condenas más lentamente que el resto, so pena de mala conducta; y que sólo
podrá embargarse bienes y rentas incorporados al presupuesto de la Nación, en
los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, en
aquellos casos en que resulte necesario garantizar la efectividad del pago de
las obligaciones dinerarias, surgidas de compromisos laborales”. Concluye
entonces el Ministerio Público:
Corresponde
entonces a los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos,
la obligación de emplear la mayor diligencia para cumplir la sentencias en el
menor tiempo posible y antes de que transcurran los 18 meses, que es el término
al que alude el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, con el fin
de evitar que se causen perjuicios al tesoro público por concepto de los
intereses de que allí se trata, al igual que evitar la dilación en el
cumplimiento de esos fallos, en perjuicio de sus beneficiarios.
Conforme con lo
anterior, resulta claro que los recursos y rentas de la Nación no pueden ser
embargados, excepto en los casos y términos antes señalados y que cualquier
medida cautelar de embargo y secuestro que desconociendo los mismos se dicte
por parte de un juez de la República, conlleva una responsabilidad para el
citado funcionario, cuya fuente se encuentra en los artículos 6º y 124 de la
Carta Política, correspondiendo a la Contraloría General de la República, en
tal evento, iniciar juicio fiscal contra el servidor público, en desarrollo de
la función que a dicho órgano de control le fuera asignada por la Constitución
conforme a los artículos 267 y 268-8.
Así las cosas,
encuentra este Despacho que el inciso segundo de la norma demandada es conforme
a la Carta Política, en el sentido que sólo en el evento señalado
anteriormente, podrá la Contraloría General de la República proceder contra el
funcionario que ordenó el embargo en los términos allí señalados.
Finalmente,
considera este Despacho que no asiste razón al demandante para manifestar que
la certificación que expide el Director General de Presupuesto, a la cual se
refiere el inciso primero de la norma impugnada, vulnera el principio de la
separación de poderes y la autonomía de la rama judicial, pues en realidad el
precepto desarrolla el principio de colaboración armónica entre los órganos del
Estado, consagrado por el artículo 113 de la Constitución Política.
VI. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1. Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 40 de la Ley 331 de 1996, ya que se trata
de una demanda de inconstitucionalidad en contra de artículo que hace parte de
una ley de la República.
La norma
impugnada y el contenido propio de la ley del presupuesto.
2- Comienza la Corte
por recordar que el control constitucional de los actos sometidos a su control
no es rogado sino integral, por cuanto corresponde a esta Corporación estudiar
las normas impugnadas frente a la totalidad de los preceptos de la Constitución
(art. 22 Dto. 2067 de 1991), y no únicamente en relación con las disposiciones
constitucionales señaladas por el actor. Por ello, si la Corte encuentra que el
acto impugnado adolece de vicios distintos a los señalados por el demandante,
debe entrar a estudiarlos, aun cuando el actor no los haya considerado. En ese
orden de ideas, y aun cuando el demandante no incluyó entre los cargos la
eventual inconstitucionalidad del artículo acusado por violar el contenido
propio de la ley anual del presupuesto, debe la Corte analizar este aspecto. En
efecto, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación[1], la ley del presupuesto
tiene un contenido específico, que no puede ser desconocido por el Congreso.
Así, la Corte ha señalado que tal ley no tiene, en sentido estricto, una
función normativa abstracta, por lo cual no pueden incluirse en la misma
disposiciones que tengan un contenido prescriptivo distinto  a la estimación de
los ingresos, la autorización de los gastos y la inclusión de aquellas
disposiciones instrumentales que sean necesarias para la debida ejecución de lo
aprobado.  En consonancia con lo anterior, el artículo 11 del decreto 111 de
1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto, al señalar el contenido propio de la
ley del presupuesto, establece que éste se compone de tres partes esenciales:
el presupuesto de rentas, que estima los ingresos, la ley de apropiaciones, que
autoriza los gastos, y las llamadas "disposiciones generales", que
"son normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto
General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el
cual se expidan." Esto significa que estas disposiciones generales tienen
un contenido puramente instrumental, pues su finalidad no es otra que permitir
una adecuada ejecución del presupuesto. Entra entonces la Corte a estudiar si
el artículo impugnado, que hace parte de las disposiciones generales, puede ser
considerado una norma instrumental, pues de no ser así, la disposición sería
inexequible.
3- Para adelantar
tal examen, la Corte destaca que el contenido propio de la ley anual del
presupuesto ha sido prefigurado por la propia Constitución (CP arts 346 a 352),
por lo cual el control constitucional en este ámbito debe ser más estricto que
en aquellas ocasiones en que simplemente esta Corporación verifica el respeto a
la regla de unidad de materia (CP art. 151). En efecto, desde sus primeras
decisiones en este campo, la Corte ha precisado que no puede efectuarse una
interpretación restrictiva sino amplia del alcance del tema tratado por una
ley, ya que "la materia" de una ley abarca todos los “varios asuntos
que tienen en ella su necesario referente"[2].
Esta comprensión amplia de la unidad temática de una ley no es caprichosa sino
que es una concreción del peso del principio democrático en el ordenamiento
colombiano y en la actividad legislativa. En efecto, si la regla de la unidad
de materia pretende racionalizar el proceso legislativo y  depurar el producto
del mismo, al hacer más transparente la aprobación de las leyes y dar
coherencia sistemática al ordenamiento[3],
no es congruente interpretar esta exigencia constitucional de manera tal que se
obstaculice indebidamente el desarrollo de la actividad legislativa. Por ello
la Corte ha entendido que sólo se viola la unidad de materia si no existe
ninguna conexidad razonable entre la norma impugnada y el cuerpo legal del cual
forma parte.
Sin embargo, esta
Corporación también ha establecido que entre más definida se encuentre una
institución por la Carta, menor es la libertad de configuración del Legislador, y más estricto debe ser el
control constitucional[4].
Esto significa que la intensidad del control depende “de la propia complejidad
y desarrollo de la construcción constitucional de un determinado concepto o
institución”, ya que debe entenderse que si la propia Constitución ha
determinado en forma relativamente completa los elementos estructurales de una
institución o de un concepto, entonces debe ser “más estricto el control
constitucional del acto normativo” que los desarrolla, pues el “Constituyente
ha limitado el ámbito de acción del legislador. Por el contrario, si la
protección constitucional solamente se predica de ciertos elementos, los cuales
no delimitan perfectamente la figura jurídica del caso, el Congreso tiene una
amplia libertad para optar por las diversas alternativas legítimas del
concepto, obviamente respetando el marco constitucional fijado”[5]. Por ende, como la
propia Carta ha definido un contenido específico para la ley anual del
presupuesto, el control de la Corte debe ser más estricto. La Corte entiende
entonces que no basta que una norma tenga una cierta conexidad con la ejecución
presupuestal para que ella pueda ser incluida como una disposición general en
una ley anual. Es necesario que exista una conexidad instrumental estricta,
esto es, que sólo pueden incluirse dentro de la ley anual aquellas
disposiciones que se encuentren rigurosamente relacionadas con la búsqueda de
una correcta ejecución del presupuesto en la vigencia fiscal respectiva, y
siempre y cuando el contenido de las normas no desborde el campo de lo
estrictamente presupuestal. Entra entonces la Corte a analizar si la
disposición demandada cumple tales requisitos.
4- El artículo
acusado establece dos mandatos distintos, que si bien guardan conexidad, puesto
que ambos son un desarrollo del principio de inembargabilidad del presupuesto,
tienen sin embargo alcances diversos. Así, el primer inciso simplemente ordena
un trámite a los funcionarios que reciban una orden de embargo de recursos
presupuestales, mientras que el segundo establece una forma de responsabilidad
fiscal para los jueces que decreten embargos sobre tales recursos. Entra
entonces la Corte a examinar en forma diferenciada ambos mandatos.
Inembargabilidad
del presupuesto, cumplimiento de las funciones del Estado y protección al
trabajo.
5- La Corte
considera que el primer inciso puede ser considerado una norma instrumental, en
la medida en que se limita a desarrollar un mecanismo para que se aplique el
principio de inembargabilidad del presupuesto contenido en la ley orgánica. En
efecto, el artículo 19 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del
Presupuesto señala que son inembargables tales recursos, mientras que  el
inciso primero simplemente dispone que todo servidor público que reciba una orden
de embargo sobre los recursos incorporados en el Presupuesto General de la
Nación debe hacer todos los trámites para obtener constancia sobre la
naturaleza de estos recursos de parte de la Dirección General del Presupuesto
Nacional con el fin de que se adelante el desembargo ante la autoridad judicial
respectiva. Se trata pues de una carga que se impone al funcionario con el fin
de proteger estos recursos que, por mandato de la ley orgánica son
inembargables, por lo cual esta Corporación considera que este mandato podía
ser incluido en la ley anual del presupuesto como disposición instrumental.
6- Despejada así la
duda sobre la posibilidad de incluir ese mandato como disposición general del
presupuesto, entra la Corte a estudiar los cargos del actor contra su contenido
material. Así, según el demandante, el inciso es inconstitucional ya que se
fundamenta en el principio de inembargabilidad del presupuesto, el cual  es
inadmisible pues permite al Estado eludir el cumplimiento de sus obligaciones.
El cargo no es de recibo pues, desde la sentencia C-546 de 1992, esta
Corporación ha mostrado que este principio es legítimo ya que es un instrumento
para garantizar el cumplimiento de los fines del Estado. Sin embargo desde esta
primera sentencia, la Corte también precisó que a ese principio no se le podía
dar un contenido absoluto, por cuanto se vulnerarían valores constitucionales.
Así, esta Corporación señaló que la inembargabilidad del presupuesto no podía
afectar el cumplimiento de las obligaciones laborales por el Estado, debido a
que “el derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su
carácter de valor fundante del Estado social de derecho, merece una especial
protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto.[6]”
En reciente
decisión, la Corte tuvo la oportunidad de precisar el alcance del principio de
inembargabilidad, al declarar la constitucionalidad condicionada del artículo
19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó materialmente el artículo 6º de la
Ley 179 de 1994. Dijo entonces esta Corporación:
Para la Corte el
principio de inembargabilidad general que consagra la norma resulta ajustado a
la Constitución, por consultar su reiterada jurisprudencia. No obstante, es
necesario hacer las siguientes  precisiones:
a) La Corte
entiende la norma acusada, con el alcance de que si bien la regla general es la
inembargabilidad, ella sufre excepciones cuando se trate de sentencias judiciales,
con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos
reconocidos a las personas en dichas sentencias.
Por contener la
norma una remisión tácita a las disposiciones del Código Contencioso
Administrativo, igualmente entiende la Corte que los funcionarios competentes
deben adoptar las medidas que conduzcan al pago de dichas sentencias dentro de
los plazos establecidos en las leyes, es decir, treinta días contados desde la
comunicación de la sentencia (art. 176), siendo posible la ejecución diez y
ocho meses después de la ejecutoria de la respectiva sentencia  (art. 177).
Podría pensarse,
que sólo los créditos cuyo título es una sentencia pueden ser pagados como lo
indica la norma acusada, no así los demás títulos que constan en actos
administrativos o que se originan en las operaciones contractuales de la
administración. Sin embargo ello no es asi, porque no existe una justificación
objetiva y razonable para que únicamente se puedan satisfacer los títulos que
constan en una sentencia y no los demás que provienen del Estado deudor y que
configuran una obligación clara, expresa y actualmente exigible.  Tanto valor
tiene el crédito que se reconoce en una sentencia como el que crea el propio
Estado a través de los modos o formas de actuación administrativa que regula la
ley.
Por lo tanto, es
ineludible concluir que el procedimiento que debe seguirse para el pago de los
créditos que constan en sentencias judiciales, es el mismo que debe adoptarse
para el pago de los demás créditos a cargo del Estado, pues si ello no fuera
así, se llegaría al absurdo de que para poder hacer efectivo un crédito que
consta en un título válido emanado del propio Estado es necesario tramitar un
proceso de conocimiento para que a través de una sentencia se declare la
existencia de un crédito que, evidentemente, ya existe, con el pernicioso
efecto del recargo innecesario de trabajo en la administración de justicia.
En conclusión, la
Corte estima que los créditos a cargo del Estado, bien sea que consten en sentencias
o en otros títulos legalmente validos, deben ser pagados mediante el
procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después
de que ellos sean exigibles, es posible  adelantar ejecución, con embargo de
recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias
o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes
de las entidades u órganos respectivos.
Sin embargo debe
advertir la Corte que cuando se trate de títulos que consten en un acto
administrativo, éstos necesariamente deben contener una obligación clara,
expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, según se desprende
de la aludida sentencia C-103 y que en el evento de que se produzca un acto
administrativo en forma manifiestamente fraudulenta, es posible su revocación
por la administración, como se expresó en la sentencia T-639/96[7].
En se orden de
ideas, la Corte reiterará su jurisprudencia de que el principio de
inembargabilidad es constitucional, con las excepciones señaladas en la
sentencia C-354 de 1997.
7. Aclarado el cargo
relativo al principio de inembargabilidad, el resto de acusaciones del actor contra
ese inciso pierden su fundamento, ya que todas ellas tienen como presupuesto su
tesis sobre la inconstitucionalidad de este principio. La Corte coincide
entonces con la Vista Fiscal en que no le asiste razón al demandante cuando
señala que esta certificación vulnera el principio de la separación de poderes
y la autonomía de la rama judicial, pues en realidad el precepto desarrolla el
principio de colaboración armónica entre los órganos del Estado (CP art. 113),
ya que tal certificación permite al servidor público conocer la naturaleza de
los recursos y determinar si son o no embargables. Por todo lo anterior, la
Corte considera que este inciso es constitucional, con las precisiones
señaladas en el numeral precedente de esta sentencia. Sin embargo, y como bien
lo señala la  Vista Fiscal y uno de los intervinientes, la legitimidad del
principio de la inembargabilidad del presupuesto no implica que el Estado pueda
desatender sus obligaciones patrimoniales con los particulares, por lo cual
corresponde a los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos
emplear la mayor diligencia para cumplir tales obligaciones,  con el fin de
evitar no sólo que se causen perjuicios al tesoro público por concepto de los
eventuales intereses sino también para evitar dilaciones en perjuicio de los
particulares acreedores. No se puede olvidar que las relaciones entre el Estado
y los particulares se rigen por la buena fe (CP art. 83), por lo cual no pueden
las autoridades invocar un principio que es en sí mismo legítimo, como la
inembargabilidad del presupuesto, con el fin de injustificadamente dilatar el
cumplimiento de las obligaciones del Estado con sus acreedores.
La
responsabilidad fiscal de los funcionarios judiciales.
8- El segundo inciso
establece una sanción contra aquellos jueces que ordenen el embargo de rentas y
recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, pues establece
que en tales casos la Contraloría General de la República podrá abrir juicio
fiscal de cuentas para recuperar los dineros embargados por cuenta del
patrimonio del funcionario que ordenó el embargo. La Corte considera que en
este caso la norma desborda el contenido propio de una disposición presupuestal
instrumental, ya que tiene un sentido normativo propio, puesto que consagra una
nueva forma responsabilidad -la responsabilidad patrimonial fiscal- para los
funcionarios judiciales que decreten un embargo sobre los recursos
presupuestales. El inciso no puede entonces ser considerado como una
disposición simplemente instrumental ya que su contenido desborda el campo
estrictamente presupuestal, por lo cual será declarado inexequible en la parte
resolutiva de esta sentencia.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar EXEQUIBLE
el inciso primero del artículo 40 de la Ley 331 de 1996, bajo el entendido
de que los créditos a cargo del Estado, bien sea que consten en sentencias o en
otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento
que indica el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, y que transcurridos 18 meses
después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con
embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de
sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre
los bienes de las entidades u órganos respectivos.
Segundo: Declarar INEXEQUIBLE
el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 331 de 1996.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA                        CARLOS
GAVIRIA DÍAZ
Magistrado                                                       Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                   JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA         ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                             VLADIMIRO
NARANJO MESA          Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver, entre otras, las sentencias C-490/94, C-357/94, C-546/94 y
C-685/96.
[2]Sentencia C-025/93. Fundamento Jurídico No 43.
[3]C.f. sentencia C-531/95 Fundamento Jurídico No 5. Ver también
sentencia C-055/96
[4] Ver, entre otras, las sentencias C-081/96, Fundamento Jurídico No
4 y C-358/96. Fundamento Jurídico No 2.2
[5] Sentencia C-081/96. MP Alejandro Martínez Caballero, Fundamento
Jurídico No 4.
[6] Sentencia C-546/92, tesis reiterada, entre otras, en las
sentencias C-013/93, C-017/93 y C-337/93.
[7] Sentencia C-354/97. MP Antonio Barrera Carbonell. Consideración
de la Corte No 6.