T-389-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-389/11
DERECHO A LA
ESTABILIDAD LABORAL DE EMPLEADOS INSCRITOS EN CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL
CONTEXTO DE SUPRESION DE ENTIDADES
Los
servidores públicos de carrera administrativa, cuentan entre sus prerrogativas
con el derecho a la estabilidad laboral, que si bien no es absoluta, les
asegura que la remoción de sus puestos de trabajo, sólo tenga ocurrencia una
vez se presenten determinadas causales legales y luego de que la entidad
pública surta una actuación administrativa plenamente reglada. De igual manera,
esta Corporación en múltiples oportunidades ha sostenido que la administración
pública tiene la facultad de adecuar su funcionamiento a las necesidades del
servicio; por tanto puede crear, modificar,
reorganizar y suprimir los cargos de su planta de personal, cuando las necesidades
públicas o las restricciones económicas se lo impongan, sin que lo anterior
implique el menoscabo del derecho a la estabilidad laboral que se deriva de la
calidad de trabajadores inscritos en la carrera administrativa. Se puede
deducir que las personas inscritas en carrera administrativa gozan de una
relativa estabilidad laboral, la cual coexiste con el margen de
discrecionalidad que le asiste a la administración pública para que pueda
adecuar sus dependencias de acuerdo con los principios constitucionales que la
rigen.
REINCORPORACION
DE EMPLEADOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA EN CONTEXTO DE SUPRESION DE ENTIDADES/SUPRESION
DE CARGO DE CARRERA ADMINISTRATIVA Y SOLICITUD DE REINCORPORACION EN UN EMPLEO
IGUAL O EQUIVALENTE
La demandante incoó la presente acción de tutela, en
busca de que se le proteja el derecho al debido proceso y a la estabilidad
laboral, ya que manifiesta ser madre cabeza de familia; adicionalmente señaló
que le falta poco tiempo para adquirir el derecho a la pensión, situación que
no fue controvertida dentro de la acción de amparo por ninguna de las entidades
demandadas. Los jueces constitucionales denegaron el amparo solicitado al
considerar que, a la tutelante le asisten otros medios de defensa judicial,
además coinciden en precisar que en el presente asunto no se cumple con el
requisito de inmediatez. Al respecto, se hace necesario señalar que al momento
de interponer la acción de tutela, no se le había resuelto la solicitud de
reincorporación a la petente, toda vez que ni siquiera se había enviado su
solicitud a la CNSC, en esta medida no han transcurrido los seis meses de que
trata el artículo 28.1 del Decreto 760 de 2005 y por tanto, el perjuicio que se
cierne sobre la accionante es actual y permanente en el tiempo. Esta situación
hace procedente la acción de tutela en aras de garantizar el debido proceso.
Sea lo primero precisar que a la Corte no le corresponde resolver la petición
de reincorporación de la accionante, toda vez que ello es competencia de las
entidades administrativas. Sin embargo, dentro del ámbito constitucional la
Sala constata una vulneración del derecho al debido proceso administrativo y a
la estabilidad laboral de un trabajador de carrera administrativa cuando la
Liquidadora de la Empresa Metropolitana de Tránsito y Transporte de
Barranquilla, omitió enviar la solicitud de reincorporación de la actora  a la
Comisión Nacional del Servicio Civil para que se pronunciara al respecto. Por
tanto, el reconocimiento unilateral por parte de la entidad demandada de la
indemnización a favor de la accionante, no obedece a la opción por ella
deseada, ni la que manifestó por escrito, sino que fue fruto de una flagrante
vulneración al debido proceso.
Referencia: expediente
T-2913934
Acción de
tutela instaurada por Maribel del Carmen Acosta Macías, contra la Comisión
Nacional del Servicio Civil y otros.
Magistrado
Ponente:
JORGE IVAN
PALACIO PALACIO
Bogotá D.C, diecisiete (17) de mayo
de dos mil once (2011)
La Sala Quinta de Revisión de
tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO, NILSON PINILLA PINILLA y JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, especialmente las
conferidas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, y 33
y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de la sentencia emitida por el Consejo de Estado -Sala de lo
Contencioso Administrativo- Sección Primera, el veintiocho (28) de octubre de
dos mil diez (2010), la que a su turno confirmó la dictada el veinticinco (25)
de agosto de dos mil diez (2010) por el Tribunal Administrativo del Atlántico.
La anterior decisión fue remitida a la Corte Constitucional y seleccionadas por
la Sala de Selección Número Uno (1), mediante auto del Treinta y Uno (31) de enero
de dos mil once (2011), correspondiendo a la Sala Quinta de Revisión su
conocimiento.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos relatados por la
demandante
1.1 Manifiesta que el 15
de octubre de 1992 ingresó a laborar como Auxiliar Administrativo en la
Secretaría Distrital de Tránsito y Transportes de Barranquilla, en cargo de
carrera administrativa. Sostiene que dicha relación laboral se mantuvo vigente
cuando la entidad se transformó en la Empresa Metropolitana de Tránsito y
Transporte de Barranquilla S.A. (METROTRÁNSITO S.A.).
1.2. Señala que el Concejo de Barranquilla, a través del
Acuerdo 008 de 2008, facultó al Alcalde Distrital de la misma ciudad, para
suprimir, fusionar, reestructurar, transformar, crear, escindir, adscribir o
vincular entidades de las dependencias de la Administración Distrital.
1.3. Aduce que el 24 de abril de 2009, recibió un oficio
de fecha 14 de abril de 2009, donde se le manifestó que el cargo de auxiliar
administrativo que venía desempeñando fue suprimido y que en consecuencia podía
acogerse a la reincorporación o a recibir el pago de una indemnización.
1.4. Indica que estando dentro de los términos legales,
el 30 de abril de 2009, manifestó a través de un escrito su intención de
acogerse a la reincorporación.
1.5. Afirma que la empresa Metrotránsito S.A. en
liquidación, le informó que pondría su solicitud en conocimiento de la Comisión
Nacional del Servicio Civil, para que allí se decidiera lo pertinente.
1.6. Manifiesta que el 28 de mayo de 2009, la entidad
demandada envió a la CNSC, una lista con el nombre de 9 personas que se
acogieron a la reincorporación, dentro de la cual no se encuentra inscrito el
nombre de la accionante.
1.7. Arguye que pese a haberse acogido a la
reincorporación a un cargo de carrera administrativa, igual o superior al que
venía desempeñando, pasado más de un año no ha recibido respuesta alguna por
parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil, ni del Distrito de
Barranquilla, quien debió vincularla en la entidad que entró a reemplazar a
Metrotránsito S.A.. Considera que ésta situación vulnera su derecho al debido
proceso y lo consagrado en el artículo 44 de la Ley 909, el cual reglamenta el
artículo 125 de la Carta Política.
1.8. Advierte que la liquidadora de Metrotránsito S.A., el
10 de febrero de 2010, procedió a reconocer de manera unilateral la
indemnización, sin que se hubiera tramitado el procedimiento establecido para
su reincorporación. Sustentó tal actuación en el hecho de haber transcurrido
más de seis meses desde el momento en que elevó la solicitud del estudio de
factibilidad para la reincorporación de sus ex trabajadores; ello sin tener en
cuenta que la señora Acosta Macías, no estaba incluida en la lista enviada a la
CNSC, por tanto nunca hubo pronunciamiento sobre su petición.
1.9. Menciona que tuvo conocimiento de que la Comisión
Nacional del Servicio Civil no ha podido hacer manifestación alguna frente a la
posibilidad de reintegro de los funcionarios de carrera de la entidad en
liquidación, por cuanto la liquidadora de la misma, no ha enviado los
documentos necesarios para el estudio de factibilidad solicitados por la CNSC,
mediante oficio 01114 del 24 de junio de 2009, y en el caso de la demandante ni
siquiera se allegó su petición.
1.10. Anota que el día 17 de diciembre de 2009 se
publicó en la página web de la Alcaldía Distrital de Barranquilla, un listado
con 411 cargos vacantes existentes en el sector central de dicho ente
territorial, suscrito por la gerente de Gestión Humana de dicho Distrito.
1.11. Por último, puntualiza que la Empresa Metropolitana
de Tránsito y Transporte de Barranquilla S.A., fue reemplazada por la
Secretaría Distrital de Movilidad, ente que cumple idénticas funciones a la
empresa liquidada.
Con base en los anteriores hechos la accionante, a través
de tutela interpuesta el día 9 de agosto de 2010,  solicita que el juez
constitucional, ordene las medidas conducentes y tendientes a proteger sus
derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso y la
protección especial de los beneficios que otorga la carrera administrativa.
1.2. Contestación de las
entidades demandadas
El Tribunal Administrativo
del Atlántico mediante auto del 11 de agosto de 2010, avocó conocimiento de la
presente acción y ordenó que se corriera traslado del contenido de la demanda
al Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil, al Director Distrital
de Liquidaciones de Barranquilla, al Representante Legal de Metrotránsito S.A.
en liquidación y al Alcalde del Distrito Especial, Industrial y Portuario de
Barranquilla, con el fin de que los mismos se pronunciaran sobre los supuestos
de hecho que sustentan las pretensiones de la accionante.
Respuesta de la Comisión
Nacional del Servicio Civil
Esta entidad mediante
escrito del 24 de agosto de 2010, manifestó al juez constitucional que se
atiene a las documentales que obran en el expediente y que fundamentan las
afirmaciones hechas por la tutelante; sin embargo, señala que en el documento
radicado ante dicha Comisión, el día 15 de junio de 2010, mediante el cual
Metrotránsito S.A. solicita la reincorporación de algunos funcionarios, no se
encuentra relacionada la señora Maribel del Carmen Acosta Macías.
Adicionalmente, luego de
hacer una referencia expresa de la normatividad que rige el debido proceso
frente a la desvinculación de un funcionario de carrera administrativa,
solicitó que se desvincule del trámite de la tutela a la CNSC y en su lugar se
deniegue la misma; ello por cuanto la entidad METROTRÁNSITO S.A. en
liquidación, no ha enviado la documentación necesaria para que se proceda a
resolver si hay lugar a la reincorporación de los ex funcionarios de la aludida
empresa, y en el caso de la accionante, ni siquiera se ha allegado dicha
solicitud. En esta medida, aduce la Comisión que los seis meses que otorgan las
disposiciones legales para que opere la reincorporación de los ex empleados no
han empezado a correr.
Respuesta del Director
Distrital de Liquidaciones de Barranquilla
Dicha entidad allegó escrito
ante el juez de primera instancia el día 18 de agosto de 2010, a través del cual aceptó que a la señora Maribel del Carmen Acosta Macías se le ofreció el
derecho de optar por la reincorporación o en su defecto por la indemnización,
toda vez que el cargo que venía desempeñando en la entidad METROTRÁNSITO S.A.
había sido suprimido. Manifestó que la empresa en liquidación puso en
conocimiento de la CNSC que varios de sus ex trabajadores optaron por la
reincorporación; sin embargo, pasados los seis meses que otorga la ley, para
que dicha comisión se pronunciara, no se recibió respuesta alguna y por tanto,
se procedió a reconocer las indemnizaciones correspondientes.
De esta manera, considera la
Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla, que la misma no ha vulnerado
derecho fundamental alguno y que por tanto, se debe denegar la acción de tutela.
Respuesta de la Alcaldía
del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla
La alcaldía de Barranquilla
a través de apoderado judicial solicitó que se declarara la improcedencia de la
acción de tutela, ello por cuanto considera que el ente territorial no ha
vulnerado los derechos fundamentales invocados por la accionante, toda vez que
no ha sostenido relación laboral alguna con la señora Acosta Macías. Adicionalmente
argumentó que le asisten otros medios de defensa judicial como lo es la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho; adicionalmente, no se probó la
ocurrencia de un perjuicio irremediable que sea grave, urgente e inminente, y
no se cumple con el requisito de la inmediatez, ya que presentó la acción de
tutela una vez había transcurrido un año, tres meses y 13 días desde el momento
de la supresión del cargo de la actora.
II. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
1. Decisión de primera
instancia
El Tribunal Administrativo del
Atlántico, mediante providencia del veinticinco (25) de agosto de dos mil diez
(2010), decidió declarar la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto
consideró que “en el caso que ocupa a la Sala existían otros medios
judiciales de defensa, como el acudir a la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo para solicitar la nulidad del acto administrativo (Resolución
Núm. 044 de 21 de enero de 2010), por medio de la cual se ordenó el
reconocimiento y pago de la deuda laboral del personal retirado de la entidad
correspondiente a la indemnización de carrera administrativa de la Empresa de
Tránsito y Transporte Metropolitano de Barranquilla (Metrotránsito en
Liquidación).”
(…)
“Por otra parte, en el caso
sub examine el Tribunal no encuentra dentro de las pruebas allegadas al proceso
hechos que indiquen la necesidad de adopción de medidas urgentes para evitar la
producción de un perjuicio irremediable, de tal entidad que justifique que la
accionante, a su arbitrio y discrecionalidad, pretenda satisfacer pretensiones
a través de la acción de tutela, que pueden o pudieron resolverse por los
medios judiciales ordinarios.”
Impugnación
La decisión fue impugnada por
parte de la tutelante, quien al respecto manifestó que los jueces de instancia
no se alcanzaron a percatar de que su caso era distinto al de otros demandantes
que interpusieron idénticas acciones de tutela contra las mismas entidades
accionadas en la presente. Aclara, que en el presente caso la entidad demandada
ni siquiera envió a la Comisión Nacional del Servicio Civil la solicitud de
reincorporación hecha por la señora Acosta Macías.
Precisa, además, que la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho no resulta ser la vía idónea para
proteger sus derechos fundamentales, ya que se encuentra sin trabajo a pesar de
tener el derecho preferencial que le otorga la carrera administrativa, además
de ser madre cabeza de familia con tres hijos menores a cargo.
Por último, señala que se ha
vulnerado su derecho al debido proceso y se ha incurrido en una vía de hecho,
por cuanto no se siguió el conducto regular para establecer la procedencia de
su reincorporación.
3. Decisión de segunda
instancia
El Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, mediante
proveído del 28 de octubre de 2010, decidió confirmar el fallo impugnado por
cuanto consideró que a la accionante le asisten otros medios ordinarios de
defensa ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los cuales ya
fueron incoados por la tutelante, según lo manifiesta en su propio escrito de
impugnación al manifestar que solicitó la nulidad y restablecimiento del
derecho en contra de la Resolución Núm. 044 de 2010, mediante la cual se le
reconoció la indemnización administrativa. Adujo además el ad quem que el presente
asunto carece de inmediatez.
II. PRUEBAS
Como pruebas se allegaron al expediente las siguientes:
1.    Copia
del oficio dirigido a la Comisión Nacional del Servicio Civil por parte de la
Directora Distrital de Liquidaciones, ente liquidador de METROTRÁNSITO S.A. en
liquidación, donde pone en conocimiento que nueve empleados de la empresa a
liquidar, se acogieron a la reincorporación (folios 13 a 15); entre los mismos no figura el nombre de la accionante.
2.    Copia
de la respuesta y solicitud de documentación suscrita por la Secretaría General
de la CNSC, de fecha 24 de junio de 2009, requiriendo a la Empresa
Metropolitana de Transportes de Barranquilla, en liquidación, que enviara la
documentación adicional necesaria para proceder a verificar si existen en el
distrito cargos que se puedan proveer con las personas que se acogieron a la
reincorporación (folios 16-17).
3.    Relación
de cargos que se someterían a concurso dentro del Distrito de Barranquilla,
suscrita por la Jefe de Gestión Humana y que fue publicada en la página web de
la alcaldía del ente territorial demandado, el 17 de diciembre de 2009 (folios
18-21).
4.    Carta
de despido dirigida a la señora Acosta Macías, donde se le brinda a la
accionante la posibilidad de acogerse a la reincorporación o la indemnización
(folio 22).
5.    Copia
del oficio radicado ante METROTRÁNSITO S.A., donde la señora Acosta Macías
manifiesta su intención de acogerse a la reincorporación, fechado 30 de abril
de 2009 (folio 23).
III. Consideraciones
y Fundamentos
1.
Competencia
Es competente
la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional para revisar los fallos
mencionados, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso
tercero, y 241, numeral 9° de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Problema jurídico
En el presente caso corresponde a la Sala resolver si el
Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, a través de la
Directora Distrital de Liquidaciones quien actúa como ente liquidador de la
Empresa Metropolitana de Tránsito y Transporte de la misma ciudad, junto con la
Comisión Nacional del Servicio Civil, vulneraron el derecho al debido proceso
de la accionante, al desconocerle el conducto regular que se debe seguir al
momento de decidir la procedencia de la reincorporación de empleados públicos
que se encontraban desempeñando funciones en carrera administrativa.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala entrará
a pronunciarse sobre i) el deber que recae en la administración pública de
respetar los procedimientos que se deben seguir frente a las solicitudes de
reincorporación de los funcionarios de carrera administrativa. ii) De igual
manera, se referirá al derecho a la estabilidad laboral de los empleados
inscritos en la carrera administrativa en el contexto de la supresión de
entidades de la administración pública. iii) Finalmente, verificará si a la luz
de lo establecido por la Corte en el anterior contexto existió una vulneración
al debido proceso de la tutelante, para de esta manera resolver el caso
concreto.
3. El deber que recae
en la administración pública de respetar los procedimientos que se deben seguir
frente a las solicitudes de reincorporación de los funcionarios de carrera
administrativa
Como se ha reiterado en la
jurisprudencia de esta Corte[1], el derecho al debido
proceso es aplicable a todas las decisiones administrativas, sin perjuicio de
las reglas específicas que rigen dichas actuaciones. De igual manera, en la Sentencia
T-653 de 2006[2] se definió este derecho
como:
“(i)
el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración,
materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la
autoridad administrativa (ii) que guardan relación directa o
indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado
de manera constitucional y legal[3]. El objeto de esta
garantía superior es (i) procurar el ordenado funcionamiento de
la administración, (ii) la validez de sus actuaciones, y (iii)
salvaguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los
administrados[4].”
El debido proceso administrativo
también está garantizado por el Estatuto Superior, y por las leyes que regulan
específicamente el trámite previsto para resolver la petición de
reincorporación que realice el trabajador, ante la entidad para la cual
laboraba y en la que desempeñaba un cargo de carrera administrativa, y que fue
objeto de liquidación, fusión o escisión que se realice a la entidad pública
para la cual prestaba sus servicios.
Es así como la Ley 909 de 2004, por la cual se expiden normas que regulan el empleo
público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras
disposiciones, en su artículo 44 preceptúa lo siguiente:
“Artículo  44. Derechos del empleado de carrera
administrativa en caso de supresión del cargo. Los empleados públicos de
carrera administrativa, que como consecuencia de la liquidación,
reestructuración, supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o
del traslado de funciones de una entidad a otra, o por modificación de planta
de personal, se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, tendrán derecho
preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva
planta de personal, y de no ser posible podrán optar por ser reincorporados a
empleos iguales o equivalentes o a recibir indemnización. El Gobierno Nacional
reglamentará el proceso de reincorporación y el reconocimiento de la
indemnización.”
Así mismo, el artículo 28 del
Decreto 760 de 2005, reglamentario de la Ley 909 de 2004, señala:
“ARTÍCULO
28. Suprimido un empleo de carrera administrativa, cuyo titular sea un empleado
con derechos de carrera, este tiene derecho preferencial a ser incorporado en
un empleo igual o equivalente al suprimido de la nueva planta de personal de la
entidad u organismo en donde prestaba sus servicios.
De no ser posible
la incorporación en los términos establecidos en el inciso anterior, podrá
optar por ser reincorporado en un empleo igual o equivalente o a recibir una
indemnización, de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo 2o del artículo 44
de la Ley 909 de 2004 y con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
Para la
reincorporación de que trata el presente artículo se tendrán en cuenta las
siguientes reglas:
28.1 La
reincorporación se efectuará dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha
en que el Jefe de la entidad comunique a la Comisión Nacional del Servicio
Civil que el ex empleado optó por la reincorporación, en empleo de carrera
igual o equivalente que esté vacante o provisto mediante encargo o nombramiento
provisional o que de acuerdo con las necesidades del servicio se creen en las
plantas de personal en el siguiente orden:
28.1.1 En la
entidad en la cual venía prestando el servicio.
28.1.2 En la
entidad o entidades que asuman las funciones del empleo suprimido.
28.1.3 En las
entidades del sector administrativo al cual pertenecía la entidad, la
dependencia o el empleo suprimido.
28.1.4 En
cualquier entidad de la rama ejecutiva del orden nacional o territorial, según
el caso.
28.1.5 La
reincorporación procederá siempre y cuando se acrediten los requisitos exigidos
para el desempeño del empleo en la entidad obligada a efectuarla.
De no ser posible
la reincorporación dentro del término señalado, el ex empleado tendrá derecho
al reconocimiento y pago de la indemnización.
PARÁGRAFO. Cuando
se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad u
organismo, no tendrá el carácter de nuevo nombramiento la incorporación que se
efectúe en cargos iguales a los suprimidos a quienes los venían ejerciendo en
calidad de provisionales.”
De igual manera el artículo 87
del decreto 1227 de 2005 dispone que los “empleados de carrera a quienes se
les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la
supresión o fusión de entidades o dependencias o del traslado de funciones de
una entidad a otra o de modificación de planta, tendrán derecho preferencial a
ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta, y de no ser
posible, a optar por  ser reincorporados o a percibir la indemnización de que
trata el artículo 44 de la Ley 9009 de 2004, conforme a las reglas previstas en
el decreto ley que regula el procedimiento que debe surtirse ante y por la
Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones
(…)”.
De acuerdo con lo anterior, se
pueden establecer las siguientes subreglas: i) los servidores públicos que
se encuentren inscritos en la carrera administrativa ostentan unos derechos
subjetivos que materializan el principio de estabilidad en el empleo; ii) la
administración pública está facultada para suprimir cargos de carrera administrativa
en los términos establecidos por la Constitución y la ley; iii) en los casos de
supresión de cargos de empleados inscritos en la carrera administrativa estas
personas, en virtud del derecho a la estabilidad laboral, tienen derecho a
optar libremente por la incorporación,  reincorporación o la indemnización. En
los primeros dos eventos se tiene un límite temporal de seis meses para
efectuar la incorporación o reincorporación, término después del cual si no es
posible encontrar una vacante se procede a indemnizar al servidor; iv) el
respeto a tales reglas fijadas en la ley configura el debido proceso
administrativo a seguir en estos eventos.[5]
El primer derecho que surge para
un trabajador de carrera administrativa es la incorporación, que nace de la
obligación que le asiste a la entidad de nombrarlo en un cargo igual o del
mismo nivel, dentro de la nueva planta de personal una vez ha operado la
supresión del cargo.
Según lo expresa la CNSC, dicha
incorporación tiene las siguientes características:
1.    El
único obligado es el nominador, quien después de verificar la supresión del
cargo debe revisar si existe empleo igual o equivalente para mantener la
vinculación laboral.
2.    La
incorporación sólo tiene lugar en la nueva planta de empleos de la misma
entidad pública en la que se encontraba vinculado el empleado.
3.    La
incorporación tiene oportunidad de manera previa al retiro del servicio, ya que
se entiende que el nominador después de examinar la nueva planta de empleos no
halló empleo con condiciones iguales o equivalentes.
4.    El
responsable de la unidad de personal debe expresar los motivos sustanciales por
los cuales no fue procedente la incorporación de un servidor con derechos de
carrera.
De no ser posible la
incorporación, surge un segundo derecho para el trabajador amparado con fuero
de inamovilidad relativa[6], el cual es la
reincorporación preferencial a un cargo igual o equivalente que esté vacante o
provisto mediante encargo o nombramiento provisional o que de acuerdo con las
necesidades del servicio se creen en las plantas de personal en la misma
entidad en la cual venía prestando el servicio, en la entidad o entidades que
asuman las funciones del empleo suprimido, en las entidades del sector
administrativo al cual pertenecía la entidad, la dependencia o el empleo
suprimido o en cualquier entidad de la rama ejecutiva del orden nacional o
territorial, según el caso. El reintegro debe hacerse dentro de los seis meses
siguientes a la fecha en que el ex empleador comunique a la Comisión Nacional
del Servicio Civil que el ex empleado optó por la reincorporación.
Sólo de no ser posible la
reincorporación, nace para el trabajador un tercer derecho, cual es la
indemnización; ésta procederá previo pronunciamiento de la CNSC. Sin el pleno
de los anteriores procedimientos, no podrá darse por terminada una relación
laboral con un trabajador de carrera administrativa, so pena de vulnerarle el
derecho fundamental al debido proceso.
4.    Derecho a
la estabilidad laboral de los empleados inscritos en la carrera administrativa
Esta
Corporación ha señalado en varias oportunidades[7], que el establecimiento
del sistema de provisión de cargos mediante concurso de méritos responde a tres
objetivos principales[8]: i) la concreción del
óptimo funcionamiento del servicio público, que garantice condiciones de
igualdad, eficiencia, eficacia, imparcialidad y moralidad; ii) la protección
del derecho fundamental a acceder a las posiciones públicas mediante concurso
de mérito y en condiciones de igualdad, en virtud de los artículos 13 y 40 de la
Constitución; y iii) la protección y el respeto de los derechos subjetivos de
los servidores del Estado relacionados con el principio de estabilidad en el
empleo, con los derechos referidos al ascenso, la capacitación profesional y el
retiro de la carrera y con los demás beneficios derivados de la condición de
escalafonados.[9]
Es por ello
que los servidores públicos de carrera administrativa, cuentan entre sus
prerrogativas con el derecho a la estabilidad laboral, que si bien no es
absoluta, les asegura que la remoción de sus puestos de trabajo, sólo tenga
ocurrencia una vez se presenten determinadas causales legales y luego de que la
entidad pública surta una actuación administrativa plenamente reglada.
De igual
manera, esta Corporación en múltiples oportunidades ha sostenido que la
administración pública tiene la facultad de adecuar su funcionamiento a las necesidades
del servicio; por tanto puede crear, modificar,
reorganizar y suprimir los cargos de su planta de personal, cuando las
necesidades públicas o las restricciones económicas se lo impongan, sin que lo
anterior implique el menoscabo del derecho a la estabilidad laboral que se
deriva de la calidad de trabajadores inscritos en la carrera administrativa. Así
en la Sentencia T-574 de 2007 precisó:
“La
supresión de un cargo de carrera administrativa se puede dar por diferentes
razones. Por ejemplo, es posible la supresión de cargos por fusión o
liquidación de la entidad pública respectiva, por reestructuración de la misma,
por modificación de la planta de personal, por reclasificación de los empleos,
por políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la
prestación del servicio público, controlar el gasto público, entre otros. No
obstante, la ley ha previsto ciertas medidas que buscan garantizar la
estabilidad laboral de las personas que se encuentran inscritas en la carrera
administrativa como la incorporación, reincorporación y la indemnización cuando
se suprime un cargo de un trabajador escalafonado. Así, dichos empleados tienen
la posibilidad de optar libremente por cualquiera de las anteriores
alternativas.”
La Ley 909 de 2004, en similares
términos garantiza la estabilidad laboral de los trabajadores de carrera administrativa
ya que establece unas reglas que procuran que el trabajador escalafonado a
quien le fue suprimido el cargo siga desempeñándose como tal y en el caso de no
ser posible proveer el cargo a pesar de la preferencia establecida para los
empleados de carrera para ocupar cargos, se indemniza al trabajador con el
objetivo de reparar el daño causado.
Dicha estabilidad laboral
trasciende el marco legal para mutar en constitucional, cuando los postulados
de los artículos 125, 209 numeral 7, 300, y 305 numerales 7 y 8 del Carta Política,
facultan a las entidades públicas para que adapten su funcionamiento según las
necesidades del servicio. Sin embargo, los reajustes que realice la
administración pública deben respetar la estabilidad laboral de sus servidores
y por lo menos garantizarle el debido proceso administrativo.
Al respecto ha dicho esta
corporación haciendo referencia expresa a los límites constitucionales de las
reestructuraciones administrativas “que la estructura de la administración
pública no es intangible sino que puede reformarse incluyendo una readecuación
de la planta física y de personal de la misma. La reforma de las entidades y
organismos sólo será procedente si, conforme a los mandatos constitucionales,
se ajusta a las funciones asignadas a los poderes públicos y no vulnera los
derechos fundamentales de los ciudadanos, en especial, los derechos laborales
de los servidores públicos, según lo preceptuado en los artículo 53 y 58 del
Estatuto Superior”.
De lo anterior, se puede deducir
que las personas inscritas en carrera administrativa gozan de una relativa estabilidad
laboral, la cual coexiste con el margen de discrecionalidad que le asiste a la
administración pública para que pueda adecuar sus dependencias de acuerdo con
los principios constitucionales que la rigen.
5.    Caso concreto
De la prueba documental allegada al expediente se puede
colegir que la señora Maribel del Carmen Acosta Macías, laboró en la Empresa
Metropolitana de Tránsito y Transporte de Barranquilla hasta el momento en que
entró en liquidación dicha entidad.
La accionante recibió por escrito la notificación de la
supresión del cargo que venía desempeñando como Auxiliar Administrativo a
partir del 24 de abril de 2009. En el mismo documento, se le advertía que podía
acogerse a la reincorporación de que trata el artículo 44 de la Ley 909 de 2005
u optar por recibir la indemnización prescrita en el artículo 28 del Decreto 760 de 2005.
Manifiesta que el 30 de abril de
2009, estando dentro del término legal, manifestó a través de un oficio
entregado a su ex empleador, su intención de acogerse a la reincorporación. La
Empresa Metropolitana de Tránsito y Transporte S.A., le comunicó que su
solicitud sería enviada a la Comisión Nacional del Servicio Civil para que la
misma se pronunciara al respecto.
Aduce que después de haber transcurrido
más de un año la CNSC no se pronunció frente a la procedencia de su
reincorporación; dicha situación obedeció a que la entidad en liquidación,
nunca envió la solicitud realizada por la accionante para que fuera analizada.
Además, añade que la Liquidadora de METROTRÁNSITO S.A., procedió de manera
unilateral y sin cumplir el debido proceso administrativo a reconocer, en
febrero de 2010, la indemnización sin que mediara solicitud por parte de la
tutelante.
Ante esta situación incoó la
presente acción de tutela, en busca de que se le proteja el derecho al debido
proceso y a la estabilidad laboral, ya que manifiesta ser madre cabeza de
familia; adicionalmente señaló que le falta poco tiempo para adquirir el
derecho a la pensión, situación que no fue controvertida dentro de la acción de
amparo por ninguna de las entidades demandadas.
Los jueces constitucionales
denegaron el amparo solicitado al considerar que, a la tutelante le asisten
otros medios de defensa judicial, además coinciden en precisar que en el
presente asunto no se cumple con el requisito de inmediatez. Al respecto, se
hace necesario señalar que al momento de interponer la acción de tutela, no se
le había resuelto la solicitud de reincorporación a la petente, toda vez que ni
siquiera se había enviado su solicitud a la CNSC, en esta medida no han
transcurrido los seis meses de que trata el artículo 28.1 del Decreto 760 de
2005 y por tanto, el perjuicio que se cierne sobre la señora Acosta Macías es
actual y permanente en el tiempo. Esta situación hace procedente la acción de
tutela en aras de garantizar el debido proceso.
Sea lo primero precisar que a la
Corte no le corresponde resolver la petición de reincorporación de la
accionante, toda vez que ello es competencia de las entidades administrativas.
Sin embargo, dentro del ámbito constitucional la Sala constata una vulneración del
derecho al debido proceso administrativo y a la estabilidad laboral de un
trabajador de carrera administrativa cuando la Liquidadora de la Empresa
Metropolitana de Tránsito y Transporte de Barranquilla, omitió enviar la
solicitud de reincorporación de la señora Maribel del Carmen Acosta Macías a la
Comisión Nacional del Servicio Civil para que se pronunciara al respecto. Por
tanto, el reconocimiento unilateral por parte de la entidad demandada de la
indemnización a favor de la accionante, no obedece a la opción por ella deseada,
ni la que manifestó por escrito, sino que fue fruto de una flagrante
vulneración al debido proceso.
Es de anotar que la tutelante manifiesta ser madre cabeza
de familia, que tiene que velar por el sustento de tres hijos menores y que se
encuentra dentro de los requerimientos exigidos para ser beneficiaria del retén
social. Por todo lo anterior, la vulneración del derecho al debido proceso por el
no envío de su solicitud de reincorporación a la CNSC, lo que a su vez implica
la vulneración del derecho a la estabilidad laboral de una servidora inscrita
en carrera administrativa, exige retrotraer las actuaciones de la
administración al momento de solicitud de incorporación para poder restablecer
los derechos vulnerados[10].
De acuerdo con lo anterior, la entidad demandada deberá
analizar la solicitud de reincorporación de la señora Acosta Macías, cumpliendo
con todos los pasos del debido proceso administrativo y enviando a la Comisión
Nacional del Servicio Civil, toda la documentación necesaria para que se
pronuncie frente a la viabilidad de la misma, previo análisis de cada uno de
los tópicos contemplados en el artículo 28 del
Decreto 760 de 2005[11]. Tanto la Liquidadora
de METROTRÁNSITO S.A., como la Comisión Nacional del Servicio Civil, tendrán un
término perentorio de 30 días para realizar los trámites correspondientes.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión
de la Corte Constitucional, revocará la sentencia proferida el 28 de octubre de
2010 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, que a su vez confirmó el fallo emitido por el Tribunal Administrativo
del Atlántico, el 25 de agosto del mismo año, para en su lugar tutelar los
derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a la estabilidad
laboral del servidor público en carrera administrativa, de los cuales es
titular la accionante.
III.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la
sentencia proferida el 28 de octubre de 2010 por el Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, que a su vez confirmó el fallo
emitido por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 25 de agosto del mismo
año, para en su lugar tutelar los derechos fundamentales al debido proceso
administrativo y a la estabilidad laboral del servidor público en carrera
administrativa, de los cuales es titular la señora Maribel del Carmen Acosta
Macías.
SEGUNDO.-  ORDENAR a la liquidadora de
METROTRÁNSITO S.A., que analice la solicitud de reincorporación de la señora
Acosta Macías, cumpliendo con todos los pasos del debido proceso
administrativo; adicionalmente que envíe a la Comisión Nacional del Servicio
Civil toda la documentación necesaria para que la misma se pronuncie frente a
la viabilidad de la reincorporación de la accionante, previo análisis de cada
uno de los tópicos contemplados en el artículo 28 del
Decreto 760 de 2005[12]. Tanto la
Liquidadora de METROTRÁNSITO S.A., como la Comisión Nacional del Servicio
Civil, tendrán un término perentorio de 30 días a partir de la notificación de
la presente sentencia para realizar los trámites correspondientes.
TERCERO.- LIBRAR la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1] C-297 de 2007, T-574 de
2007.
[2] Sentencia T-653 de 2006.
[3] Ver sentencia T-522 de 1992. En
esta providencia se indicó también que “El proceso administrativo,
denominado antes procedimiento administrativo, para diferenciarlo del proceso
judicial, en tanto, este último, tenía por finalidad la cosa juzgada; comprende
el conjunto de requisitos o formalidades anteriores, concomitantes o
posteriores, que establece el legislador para el cumplimiento de la actuación administrativa,
y los procedimientos, o pasos que debe cumplir la administración para
instrumentar los modos de sus actuaciones en general”.
[4] Ver
sentencia T-522 de 1992. En esta providencia se indicó también que “El
proceso administrativo, denominado antes procedimiento administrativo, para
diferenciarlo del proceso judicial, en tanto, este último, tenía por finalidad
la cosa juzgada; comprende el conjunto de requisitos o formalidades anteriores,
concomitantes o posteriores, que establece el legislador para el cumplimiento
de la actuación administrativa, y los procedimientos, o pasos que debe cumplir
la administración para instrumentar los modos de sus actuaciones en general”.
[5] Al respecto ver la Sentencia T-574 de 2007.
[6] Al respecto la Sentencia T-375 de 2002, señaló: “Igualmente, no hay duda de que la pertenencia a la carrera
administrativa implica para los empleados escalafonados en ella la estabilidad
en el empleo, sin embargo, esa sola circunstancia no obliga al Estado a
mantener los cargos que éstos ocupan, por siempre y para siempre, pues pueden
existir razones y situaciones que justifiquen la supresión de los mismos. La
estabilidad, como tantas veces se ha dicho, “no significa que el empleado sea
inamovible.”
[7] Sentencia C-079 de 2007..
[8] Ley 909 de 2004. Artículo 27. Carrera
Administrativa. La carrera administrativa es un sistema técnico de
administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la
administración pública y ofrecer; estabilidad e igualdad de oportunidades para
el acceso y el ascenso al servicio público. Para alcanzar este objetivo, el
ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se hará
exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos de selección en los que
se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna.
[9] Sentencia 1079 de 2002 MP:
Rodrigo Escobar Gil: “3.4. Ateniendo pues a su propia naturaleza jurídica y a
la filosofía que la inspira, la jurisprudencia constitucional viene
considerando que, bajo el actual esquema constitucional, el régimen de carrera
encuentra un claro fundamento de principio en tres objetivos básicos; los
cuales, amén de encontrarse íntimamente relacionados, se sustentan en valores,
principios y derechos plenamente garantizados por la Constitución Política. Así, ha dicho la Corte que mediante el sistema de carrera se persigue:
“(i) El óptimo funcionamiento en el servicio
público, de forma tal que el mismo se lleve a cabo bajo condiciones de
igualdad, eficiencia, eficacia, imparcialidad y moralidad; siendo condiciones
que se alcanzan a través del proceso de selección de los servidores del Estado
por concurso de méritos y capacidades (C.P. Preámbulo, arts. 1°, 2° y 209).
“(ii) Garantizar el ejercicio del derecho de acceso
al desempeño de funciones y cargos públicos, así como la efectividad del
principio de igualdad de trato y oportunidad para quienes aspiran a ingresar al
servicio estatal, a permanecer en él, e incluso, a ascender en el escalafón
(C.P. arts. 13, 25 y 40).
“Y, finalmente, (iii) proteger y respetar los
derechos subjetivos de los trabajadores al servicio del Estado, originados en
el principio de estabilidad en el empleo, en los derechos de ascenso,
capacitación profesional, retiro de la carrera y en los demás beneficios
derivados de la condición de escalafonados (C.P arts. 53, 54 y 125).
“3.5. De este modo, ha sido unívoco el criterio de la Corte en considerar el sistema de carrera también como un principio de orden
Superior que, al margen de constituirse en base principal de la estructura
organizacional del Estado, se erige en una herramienta eficaz e
imprescindible-siguiendo lo ya expuesto-para la realización y consecución de
otros principios como la igualdad, eficacia, prevalencia del interés general e
imparcialidad, y de ciertos derechos fundamentales como el trabajo, el acceso
al desempeño de funciones y cargos públicos y aquellos derivados de las
garantías laborales reconocidas expresamente por el artículo 53 de la actual
Carta Política-igualdad de oportunidades, estabilidad laboral, reconocimiento e
irrenunciabilidad de beneficios mínimos-.” Reiterado en sentencia T-131 de 2005
MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[10]
Decreto 2591 de 1991.
Artículo 23. PROTECCION DEL DERECHO TUTELADO. Cuando la solicitud se dirija
contra una acción de la autoridad el fallo que conceda la tutela tendrá por
objeto garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho, y volver al estado
anterior a la violación, cuando fuere posible.
Cuando lo impugnado hubiere sido la denegación de un
acto o una omisión, el fallo ordenará realizarlo o desarrollar la acción
adecuada, para lo cual se otorgará un plazo prudencial perentorio. Si la
autoridad no expide el acto administrativo de alcance particular y lo remite al
juez en el término de 48 horas, éste podrá disponer lo necesario para que el
derecho sea libremente ejercido sin más requisitos. Si se hubiere tratado de
una mera conducta o actuación material, o de una amenaza, se ordenará su
inmediata cesación, así como evitar toda nueva violación o amenaza,
perturbación o restricción.
En todo caso, el juez establecerá los demás efectos
del fallo para el caso concreto. (Subraya por fuera del original)
[11] “Para la reincorporación de que trata el presente
artículo se tendrán en cuenta las siguientes reglas:
28.1 La reincorporación se efectuará dentro de los seis (6) meses
siguientes a la fecha en que el Jefe de la entidad comunique a la Comisión Nacional del Servicio Civil que el ex empleado optó por la reincorporación, en
empleo de carrera igual o equivalente que esté vacante o provisto mediante
encargo o nombramiento provisional o que de acuerdo con las necesidades del
servicio se creen en las plantas de personal en el siguiente orden:
28.1.1 En la entidad en la cual venía prestando el servicio.
28.1.2 En la entidad o entidades que asuman las funciones del empleo
suprimido.
28.1.3 En las entidades del sector administrativo al cual pertenecía la
entidad, la dependencia o el empleo suprimido.
28.1.4 En cualquier entidad de la rama ejecutiva del orden nacional o
territorial, según el caso.
28.1.5 La reincorporación procederá siempre y cuando se acrediten los
requisitos exigidos para el desempeño del empleo en la entidad obligada a
efectuarla.”
[12] “Para la reincorporación de que trata el presente
artículo se tendrán en cuenta las siguientes reglas:
28.1 La reincorporación se efectuará dentro de los seis (6) meses
siguientes a la fecha en que el Jefe de la entidad comunique a la Comisión Nacional del Servicio Civil que el ex empleado optó por la reincorporación, en
empleo de carrera igual o equivalente que esté vacante o provisto mediante
encargo o nombramiento provisional o que de acuerdo con las necesidades del
servicio se creen en las plantas de personal en el siguiente orden:
28.1.1 En la entidad en la cual venía prestando el servicio.
28.1.2 En la entidad o entidades que asuman las funciones del empleo
suprimido.
28.1.3 En las entidades del sector administrativo al cual pertenecía la
entidad, la dependencia o el empleo suprimido.
28.1.4 En cualquier entidad de la rama ejecutiva del orden nacional o
territorial, según el caso.
28.1.5 La reincorporación procederá siempre y cuando se acrediten los
requisitos exigidos para el desempeño del empleo en la entidad obligada a
efectuarla.”