T-273-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-273/04
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Término para resolver reconocimiento y
pago de pensiones
Las entidades que hacen parte del Sistema
General de Pensiones, ya sean públicas o privadas, cuentan con un término de
seis (6) meses para hacer efectivo el derecho solicitado, el cual se concreta
en el pago de la pensión respectiva. El mencionado término se distribuye así:
quince (15) días para atender preliminarmente la petición y hacer las
indicaciones que fueren pertinentes al solicitante; cuatro (4) meses para
resolver la solicitud de reconocimiento de la pensión en concreto, de tal
manera que se comience a pagar la pensión correspondiente a más tardar seis (6)
meses después de la presentación de la solicitud.
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expedientes T-816597 y T-818498
Acciones de tutela instauradas por Rosalba Orjuela de Rodríguez y Luz
Elena Restrepo Rúa contra el Seguro Social en sus seccionales de Bogotá y
Medellín.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá D. C., veintitrés (23) de marzo de
dos mil cuatro (2004).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos dictados
por el Juzgado Treinta Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado Tercero de
Familia de Medellín dentro de las  acciones de tutela de la referencia.
I.
ANTECEDENTES.
1. Hechos y fundamentos de las solicitudes
de amparo.
Señalan las demandantes que interpusieron
acción de tutela contra el Seguro Social, por considerar vulnerado su derecho
constitucional fundamental de petición, pues la mencionada entidad no les ha
dado respuesta a la solicitud relativa a la pensión por vejez y a la
sustitución pensional respectivamente.
Los hechos discriminados en cada uno de los
expedientes  son los siguientes:
a. Expediente T-818498.
Actuando a través de apoderado, la señora
LUZ ELENA RESTREPO RUA relata los hechos de su demanda así:
- Desde el año de 1992 y mediante
resolución 04859 de  9 de junio de 1992, a la señora MARIA E. RUA ISAZA, madre
de la actora, le fue reconocida la pensión de sobrevivientes a que tenía
derecho por ser la cónyuge superviviente del causante ABELARDO RESTREPO ACOSTA.
- En el año 2001 fallece la señora MARIA E.
RUA, ante lo cual la ahora demandante inició los trámites dirigidos a gestionar
la sustitución pensional a nombre y a favor de su hermano JHON JAIRO RESTREPO
RUA, persona incapaz absoluta y que debía ser declarada interdicta por
demencia, al tiempo que debía nombrársele un curador para el posterior
beneficio de la pensión de que gozaba su madre.
- Efectivamente la señora LUZ ELENA
RESTREPO RUA fue nombrada curadora provisional de su hermano y en tal calidad,
inició el proceso para lograr la pensión de sobrevivientes a la que tenía
derecho el joven John Jairo Restrepo. En septiembre de 2002, adjuntó todos los
documentos necesarios al I.S.S.  Asimismo, en julio de 2003, por ser requisito
indispensable para llevar a cabo la sustitución pensional pretendida, envía a
esta entidad la sentencia del Tribunal Superior de Medellín, en donde se
aprueba la interdicción por demencia decretada por el Juzgado Civil del
Circuito de Girardota.
- A la fecha de presentación de la tutela,
26 de agosto de 2003 no se le había dado respuesta alguna a su petición, por
ello considera vulnerado el derecho de petición y solicita que el I.S.S. emita
el acto administrativo por medio del cual se reconozca, liquide y ordene el
pago de las mesadas pensionales respectivas.
- El I.S.S. respondió al juez de instancia
señalándole que el expediente de la referencia será enviado a la Coordinación
de Pensiones del I.S.S. con el fin de establecer e investigar la dependencia
económica del solicitante John Jairo Restrepo con la causante, tal como lo
ordena la Ley 100 de 1993. Anota que no se había dado trámite a la solicitud de
pensión por cuanto, sólo hasta el mes de julio de 2003 la peticionaria allegó
la sentencia definitiva del Tribunal de Medellín, donde se confirmaba la
interdicción por demencia de Restrepo Rúa y la curaduría en cabeza de la
demandante.  Frente a la fecha de presentación de la solicitud pensional el
I.S.S. no formuló objeción alguna.
- Se allegaron al expediente los siguientes
documentos que merecen citarse: copia de la resolución 04859 de 1992 donde el
I.S.S. reconoce la pensión de sobreviviente a la señora María E. Rúa, madre de
la demandante y del incapaz Jhon Jairo Restrepo Rúa, y ejemplar del radicado
ante el I.S.S. de 2 de julio de 2003, donde se recuerda que la solicitud
inicial sobre pensión se hizo en agosto de 2002.
b. Expediente T-816597.
En su escrito de tutela presentado el 6 de
septiembre de 2003, la actora señala que el día 6 de mayo de 2003 elevó ante el
I.S.S. solicitud de petición  solicitando el reconocimiento y pago de su
pensión de vejez. Sin embargo, al momento de interponer la tutela no había
obtenido respuesta alguna. Se acompaña al expediente copia de la cédula de la peticionaria,
junto con el  radicado ante el Seguro Social No. 403559.
Solicita que se ordene a la demandada resolver en forma definitiva
la petición presentada, tutelando el derecho de petición sobre la solicitud de
pensión de vejez.
Por su parte el I.S.S. no presentó escrito
de respuesta a esta demanda
2. Decisiones judiciales objeto de
revisión.
Mediante sentencia de 22 de septiembre de
2003 el Juzgado Treinta Civil del Circuito de Bogotá (exp.T-816597)
decide negar el amparo del derecho invocado, por considerar que a la fecha de
presentación de la demanda de tutela aún no habían transcurrido los seis (6)
meses de que habla la Ley 700 de 2001 para que los operadores públicos den
respuesta a las peticiones relativas a derechos pensionales.
Con sentencia de 15 de septiembre de 2003
(exp. T-818498) el Juzgado Tercero de Familia de Medellín niega la
tutela invocada tras considerar que hay que acoger los argumentos de la parte
demandada, por cuanto le asiste razón al no poder emitir resolución de
reconocimiento sin previa investigación de la dependencia económica del joven
Restrepo respecto de su fallecida madre.  Adicionalmente adujo que por tener la
tutela un carácter residual la demanda tampoco sería procedente.
II.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS.
1.
Competencia.
Esta Corte es competente para conocer  de
los  fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991, y por la escogencia del caso en la Sala de Selección No.
11 de 21 de noviembre de 2003.
2. Problema jurídico.
Procede esta
Sala de Revisión a determinar si en el presente caso el I.S.S. ha vulnerado el
derecho fundamental de petición de las demandantes, por no haber respondido de
fondo su solicitud de reconocimiento de pensión de vejez y de pensión
sustitutiva.
Ahora bien, debido a que la autoridad contra la cual
se dirigió la acción de tutela dentro del expediente T-816597 no contestó los requerimientos que le
hizo el juez de instancia, con el fin de que diera contestación a los hechos
expuestos en esa tutela, ni justificó tal omisión, se dará aplicación a la
presunción de veracidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del
Decreto 2591 de 1991.
3.
El contenido y alcance del derecho fundamental de petición reiteración de
jurisprudencia. Violación del derecho de petición en materia pensional.
Por tratarse de un asunto respecto del cual
existe amplia jurisprudencia, la Corte procederá a una breve sustentación del
fallo.
En relación con el artículo 23 C.P. la
Corte constitucional ha fijado los criterios que deben tener en cuenta todos
los operadores jurídicos al aplicar esta garantía fundamental, sobre este
particular en la sentencia T-1160A de 2001[1]
se señaló:
“En un fallo reciente[2], la
Corte Constitucional resumió las reglas básicas que rigen el derecho de
petición, tal y como han sido precisados en su jurisprudencia[3]:
“a) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión.
“b) El núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada
serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se
reserva para sí el sentido de lo decidido.
“c) La respuesta debe cumplir con estos
requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de
manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del
peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
“d) Por lo anterior, la respuesta no
implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una
respuesta escrita.
“e) Este derecho, por regla general, se
aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la
Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine.
“f) La Corte ha considerado que cuando el
derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres
situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando
realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se
dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se
constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental,
puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra
particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental
solamente cuando el Legislador lo reglamente.
“g) En relación
con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la
administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se
acude al artículo 6__ del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días
para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí
dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la
autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en
el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de
razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en
cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que
la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia
que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la
respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes.
“h) La figura del silencio administrativo
no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la
petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba
incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.
“i) El derecho de petición también es
aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho
consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de
1994. ”[4]
En la sentencia T-1006 de 2001,[5] la
Corte adicionó dos reglas jurisprudenciales más:
“j) La falta de competencia de la entidad
ante quien se plantea no la exonera del deber de responder”;[6]
“k) Ante la presentación de una petición,
la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado”.[7]
Ahora bien, para fijar el contenido del
derecho de petición en materia de pensiones, la Corte ha tenido que fijar el
alcance del artículo 4º de la Ley 700 de 2001. Para ello ha recurrido a una
interpretación sistemática de las normas que regulan el ejercicio del derecho
de petición en materia de seguridad social en pensiones (C.C.A., Decreto 656 de
1994 y Ley 700 del 2001).[8]
Sobre el punto, en la sentencia T-326 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, la
Corte afirmó:
“….las entidades públicas o privadas del
Sistema General de Pensiones para hacer efectivo el derecho solicitado,
cuentan, en total, con un término máximo de seis meses para tramitar y comenzar
a pagar la pensión respectiva, que se distribuyen así: quince días para atender
preliminarmente la petición y hacer las indicaciones que fueren pertinentes al
solicitante; cuatro meses para resolver la solicitud de la petición en
concreto, de tal manera que se comience a pagar la pensión correspondiente a
más tardar seis meses después de que se hizo la solicitud inicial.
“Frente al caso objeto de estudio, tenemos
que, se trata de diecisiete personas que en forma individual y en distintas
fechas elevaron derechos de petición a Cajanal, en el sentido de obtener
reconocimiento y pago de pensión o resolución de recursos interpuestos, pero a
pesar de que en cada una de las solicitudes ha transcurrido más de cuatro
meses, Cajanal ha omitido dar información o establecer la fecha en que dará
respuesta efectiva.” [9]
Tales consideraciones fueron recientemente
recogidas en la sentencia de unificación, SU-975 de 2003 M.P. Manuel José
Cepeda, en donde la Corte precisó:
“6) los plazos con que cuenta la autoridad
pública para dar respuesta a peticiones de reajuste pensional elevadas por
servidores o ex servidores públicos, plazos máximos cuya inobservancia conduce
a la vulneración del derecho fundamental de petición, son los siguientes:
“(i) 15 días hábiles para todas las
solicitudes en materia pensional –incluidas las de reajuste– en cualquiera de
las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información
sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la
autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento,
reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual
deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué
momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar
antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del
trámite administrativo.
“(ii) 4 meses calendario para dar respuesta
de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la
presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del
artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a
Cajanal;
“(iii) 6 meses para adoptar todas las
medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas
pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.
“Cualquier desconocimiento injustificado de
dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la
vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de
los plazos de 4 y 6 meses respectivamente amenazan la vulneración del derecho a
la seguridad social. Todos los mencionados plazos se aplican en materia de
reajuste especial de pensiones como los pedidos en el presente proceso.”
De conformidad con lo anterior,
las entidades que hacen parte del Sistema General de Pensiones, ya sean
públicas o privadas, cuentan con un término de seis (6) meses para hacer
efectivo el derecho solicitado[10], el cual se concreta en el
pago de la pensión respectiva. El mencionado término se distribuye así: quince
(15) días para atender preliminarmente la petición y hacer las indicaciones que
fueren pertinentes al solicitante; cuatro (4) meses para resolver la solicitud
de reconocimiento de la pensión en concreto, de tal manera que se comience a
pagar la pensión correspondiente a más tardar seis (6) meses después de la
presentación de la solicitud.
4. Caso concreto.
Las solicitudes elevadas por las
demandantes en los expedientes que se revisan reclaman el reconocimiento y pago
de la pensión de vejez y de la pensión de  sobreviviente, respectivamente
(exps. T-816597 y T-818498).
En las sentencias objeto de revisión se afirma que el derecho de
petición no se encontraba vulnerado pues de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 4º. de la Ley 700 de 2001, el término de 6 meses allí establecido aún
no había vencido.  Se señala además que el reconocimiento de pensiones no
compete al juez constitucional.
Es claro que siguiendo la jurisprudencia
vigente sobre la materia, existe vulneración del derecho de petición de la
actora dentro del expediente T-816597, puesto que al momento de
presentar la demanda de tutela habían transcurrido los cuatro (4) meses
establecidos por la jurisprudencia[11]
para resolver de fondo la petición relativa a su pensión de vejez. Lo mismo
acontece con la situación de la demandante dentro del expediente T-818498,
dado que el término que opera en relación con la pensión de sobrevivientes es
el fijado por el artículo 1º de la Ley 717 de 2001, esto es, máximo  “dos
(2) meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la
correspondiente documentación que acredite su derecho.”[12]
Ahora bien, es de advertir que los motivos
expuestos por el I.S.S., y que fueron avalados por el juez de instancia dentro
del expediente T-818498, no serán acogidos por esta Sala, puesto que si
bien es cierto que debía investigarse la relación de dependencia económica del
joven John Jairo Restrepo para con la causante, y ello demandaba tiempo,
también es claro que en ese caso la entidad estaba en la obligación de hacerle
saber a la actora dentro de los quince (15) días siguientes a la radicación de
su solicitud, el estado en que se encontraba su petición, señalándole a la vez
la fecha en que resolvería de fondo la misma.  Lo cual no ocurrió en este caso.
Así, considera la Corte que para los casos
analizados procede la tutela en amparo del derecho invocado, previa la
siguiente advertencia: la definición de la titularidad y el reconocimiento de
una pensión ante la Administración, constituye en principio un asunto ajeno al
ámbito de la jurisdicción constitucional en sede de tutela. La competencia del
juez de tutela se limita a verificar si los términos establecidos legalmente
para dar respuesta a los peticionarios, han sido cumplidos y en caso negativo
ordenar a la autoridad competente en cada caso dar una respuesta que resuelva
de fondo lo solicitado.
Las sentencias de instancia desatienden la normatividad especial que regula los términos a tener
en cuenta por parte de las entidades públicas y privadas del Sistema de
Seguridad Social en Pensiones, a efectos de resolver sobre el reconocimiento y
pago de derechos pensionales, y tampoco siguen la jurisprudencia de esta Corte
cuando ha interpretado el núcleo esencial del derecho de petición y sus
alcances en el ámbito de los pedimentos de orden pensional.
Por tanto, se concederá la tutela
solicitada, ordenando al Seguro Social que si no lo ha hecho aún, proceda,
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia a pronunciarse de fondo sobre el objeto
de las peticiones presentadas por las demandantes.
III.         DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR las sentencias proferidas por los Juzgados
Treinta Civil del Circuito de Bogotá y Tercero de Familia de Medellín;  en su
lugar, TUTELAR el derecho de petición.
Segundo. ORDENAR al I.S.S.,
Seccional Medellín, que si aún no lo ha hecho, dentro de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la notificación de esta providencia proceda a
pronunciarse de fondo sobre el objeto de la petición formulada por la  señora
LUZ ELENA RESTREPO RUA.
Tercero. ORDENAR al I.S.S.,
Seccional Cundinamarca, que si aún no lo ha hecho, dentro de las cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia proceda a
pronunciarse de fondo sobre el objeto de la petición presentada por la  señora
ROSALBA RODRÍGUEZ DE ORJUELA.
Cuarto. PREVENIR al I.S.S. para que en el futuro se abstenga
de incurrir en actuaciones que vulneran los derechos fundamentales de sus
afiliados.
Quinto. Por Secretaría, líbrense la comunicación de que trata
el artículo 36 del decreto 2591 de 1991
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado Ponente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
[1]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[2]
Corte Constitucional, Sentencia T-1089 de 2001, MP: Manuel José Cepeda
Espinosa.
[3]
Estos criterios fueron delineados en la sentencia T-377 de 2000, MP: Alejandro
Martínez Caballero.
[4]
Corte Constitucional, Sentencia T-377 de 2000, MP: Alejandro Martínez
Caballero.
[5]
Corte Constitucional, Sentencia T-1006 de 2001, MP: Manuel José Cepeda
Espinosa.
[6]
Corte Constitucional, Sentencia T-219 de 2001, MP: Fabio Morón Díaz. En la
sentencia T-476 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil,  la Corte afirmó “Desde
una perspectiva constitucional, la obligación de realizar el traslado de la
solicitud, en caso de incompetencia de la entidad ante la cual se eleva la
petición, es un elemento del núcleo esencial del derecho de petición, toda vez,
que la simple respuesta de incompetencia, constituye una evasiva a la solicitud
y de acuerdo a lo expresado por la Corte: “…[ las respuestas simplemente
formales o evasivas]… no satisfacen el derecho de petición, pues en
realidad, mediante ellas la administración elude el cumplimiento de su deber y
desconoce el principio de eficacia que inspira la  función administrativa, de
conformidad con el artículo 209 de la Constitución…”
[7]
Corte Constitucional, Sentencia T-249 de 2001, MP: José Gregorio Hernández
Galindo.
[8]
Sentencia T-588 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[9]
Reiterada en sentencia T-422 de  2003 M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[10]
Posición que además se ha reiterado en las sentencias T-325/03, T-326/03,
T-422/03, T-588/03 y T-642/03.
[11] Sentencias T-326 y T-325 de 2003.
[12]
En este sentido, pueden estudiarse las sentencias T-051 de 2003 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, T-304 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-605 de
2003 M.P. Jaime Araujo Rentería, entre otras.