C-453-16
Sentencia C-453/16
NORMAS DE LA LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 Y EL PRESUPUESTO NACIONAL PARA LA
VIGENCIA FISCAL DE 2015 ALUSIVAS AL DERECHO A LA SALUD-Trámite
en primer debate en sesión conjunta de las comisiones tercera y cuarta de las
cámaras se ajustó a la Constitución y al reglamento del congreso/NORMAS DE
LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 Y EL PRESUPUESTO NACIONAL PARA
LA VIGENCIA FISCAL DE 2015 ALUSIVAS AL DERECHO A LA SALUD-No desconocen el
principio de unidad de materia
DERECHO A LA
SALUD EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-No es
irrazonable la asignación de competencias de las Comisiones de Asuntos
Económicos/DERECHO A LA SALUD EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-No
quebranta el principio de especialidad de la actividad legislativa
DERECHO A LA
SALUD EN LA LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2015-No
quebranta el límite temporal fijado para este tipo de normas
COSA JUZGADA-Valor
y relevancia/COSA JUZGADA Y AUTONOMIA JUDICIAL-No hay lugar a reabrir
debates agotados
COSA JUZGADA-Efectos
COSA JUZGADA
ABSOLUTA-Configuración/COSA
JUZGADA RELATIVA-Configuración
JUICIO DE
CONSTITUCIONALIDAD-Cosa juzgada relativa
COSA JUZGADA
RELATIVA-Verificación
requiere doble escrutinio
DERECHO A LA
SALUD EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Inexistencia de
cosa Juzgada por vicios de forma
LEY DE
APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2015-Aplicación de
integración normativa
INTEGRACION
NORMATIVA-Significados/INTEGRACION
NORMATIVA-Procedencia
FINANCIACION DE
LA LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2015-Inhibicion
por la pérdida de vigencia de los artículos 52 y 100 de la Ley 1737 de 2014
RECOBRO ANTE EL
FOSYGA EN LA LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2015-Norma
no está condicionada a la temporalidad del título de la ley sino fija su
alcance a un tope económico
ACCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Caducidad/ACCION
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Caduca en el término de un año,
contado desde la publicación del acto
DEMANDA DE
CONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE
2015-Caducidad
de la acción
ACCION PUBLICA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho político de ciudadanos/ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Objeto y concepto de la violación/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
DEMANDA DE
CONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE
2015 FRENTE A SU FORMACION EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inhibición
por falta de claridad, especificidad y pertinencia
DERECHO A LA
SALUD EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Contenido y
alcance normativo/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Asignacion de
recursos económicos en la realización del derecho a la salud
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO 2014-2018-Reglamentación de política pública en
materia de salud
LEY DE
APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2015-Contenido
normativo en materia de recursos para la salud/LEY DE APROPIACIONES PARA LA
VIGENCIA FISCAL DE 2015-Principio de legalidad del gasto para la
realización del derecho a la salud
DERECHO A LA SALUD-Relevancia
de los instrumentos para la administración y la ejecución de los recursos
DERECHO A LA
SALUD-Consagración
constitucional/DERECHO A LA SALUD-Mandatos constitucionales
desarrollados por la Ley 100 de 1993/LEY 100 DE 1993-Estructura el
Sistema General de Seguridad Social en Salud/LEY 100 DE 1993-Implementa
el Plan Obligatorio de Salud
DERECHO A LA
SALUD-Desarrollo
normativo mediante Ley Estatutaria 1751 de 2015
SALUD-Derecho
fundamental y servicio público
LEY ESTATUTARIA
DE LA SALUD-Obligaciones del estado
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL GASTO Y PRINCIPIO DEMOCRATICO-Conexión
PRESUPUESTO-Resulta
necesario que en la planeación y elaboración se incluya lo requerido para
realizar el derecho fundamental a la salud
SALUD-Sostenibilidad
en el financiamiento/SALUD-Implicaciones de la sostenibilidad financiera
LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Distribución del trabajo legislativo
entre las comisiones constitucionales permanentes
PROYECTO DE LEY-Aprobación
en primer debate en la correspondiente comisión permanente/LEY ORGANICA-Debate
en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras
LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Informe de las comisiones conjuntas de
asuntos económicos
REGLAMENTO DEL
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Sesión conjunta de las comisiones
COMISIONES
CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Funcionamiento y composición
LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Competencia de las Comisiones Tercera y
Cuarta del Congreso para primer debate
COMISIONES
CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Órbita de competencia de la Comisión
Séptima
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Ley multitemática
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata con el principio de
unidad de materia
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Diversidad de materias
PROYECTO DE LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Competencia de las comisiones de
asuntos económicos
COMISIONES
CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Racionalidad en la distribución de
trabajo legislativo y debate especializado en el seno del principio mayoritario
PROYECTO DE LEY-Examen
de constitucionalidad de determinadas materias del resorte de distintas
comisiones permanentes debe ser flexible
PROYECTO DE LEY-Aplicación
del criterio de razonabilidad en el juicio de constitucionalidad
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y LA LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Reiteración de jurisprudencia
PROCESO DE
FORMACION DE LAS LEYES-Requisitos/PROYECTO DE LEY-Debe
referirse a una misma materia/TITULO DE LAS LEYES-Deberá corresponder a
su contenido
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Principio democrático/PROYECTO DE
LEY-Coherencia en la actividad legislativa del Congreso
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Principio de transparencia/PROYECTO
DE LEY-Preservación de la unidad temática
LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Principio de unidad de materia
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Consagración constitucional/PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Integración
LEY ORGANICA DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Ámbito legal/LEY ORGANICA DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Caracterización de los contenidos
LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Control riguroso
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas
para la verificación del cumplimiento del principio de unidad de materia
LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Principio de Unidad de Materia
LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Consagración constitucional/LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Contenido
PRESUPUESTO-Carácter
instrumental/LEY DE PRESUPUESTO-Imposición de obligaciones y
prohibiciones al Gobierno/LEY DE PRESUPUESTO-Carácter sustantivo/LEY
DE PRESUPUESTO-Fija límites y condiciones a la ejecución del presupuesto/LEY
DE PRESUPUESTO-Instrumento de política macroeconómica pública/LEY ANUAL
DE PRESUPUESTO-No puede ser entendida como un mero ejercicio contable pues
condiciona al Gobierno en la destinación, monto y uso de los recursos públicos
LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Valor específico en el Estado Social de Derecho
LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Caracterización/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Carácter
instrumental
LEY DE
PRESUPUESTO-Integrado en una parte por normas generales/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN EL PRESUPUESTO-Conexión con el objetivo de la Ley/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN EL PRESUPUESTO-Carácter temporal de normas
generales
Referencia:
Expediente D-11175
Demandante:
Juan
Carlos Moncada Zapata
Asunto:
Acción pública
de inconstitucionalidad contra los artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de
2015 y los artículos 56, 100 y 112 de la Ley 1737 de 2014
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá
D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, de los requisitos y de los
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Juan Carlos Moncada Zapata, presentó demanda contra los
artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015 y de los artículos 56, 100 y
112 de la Ley 1737 de 2014.
Mediante Auto del veinte (20) de enero
de 2016, el magistrado sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso su
fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de
la Nación para que rinda el concepto a su cargo.
En la misma providencia, se ordenó
oficiar a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara
de Representantes y a los Secretarios de las Comisiones Tercera y Cuarta
Constitucionales Permanentes de dichas cámaras, para que remitieran los
antecedentes legislativos de la Ley 1737 de 2014 y de la Ley 1753 de 2015, en
los que se incluyeran las certificaciones correspondientes a los debates,
constancias y proposiciones desarrollados en las comisiones y en las plenarias
de ambas cámaras legislativas.
Igualmente, en virtud de lo dispuesto en
los artículos 244 Constitucional y 11 del Decreto 2067 de 1991, se ordenó
comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República,
al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, al Ministerio de Salud y Protección Social, al Departamento Nacional
de Planeación y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República,
para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso de la
referencia para exponer su posición en cuanto a la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de los preceptos acusados.
Adicionalmente, en observancia de lo
sentado en el artículo 13 del Decreto 2067 de 2011, se invitó a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, al FOSYGA, al FONSAET, a la UGPP y a los decanos
de las Facultades de Derecho de las universidades de Antioquia, Militar,
Externado de Colombia, del Atlántico, UIS, San Buenaventura, Andes, Libre, Gran
Colombia, EAFIT, del Rosario, del Norte, Pontificia Javeriana, del Sinú,
Pontifica Bolivariana, Santo Tomas, Sergio Arboleda, del Valle y Autónoma de
Bucaramanga-UNAB-, con el fin de que, si lo consideraban pertinente,
intervinieran dentro del proceso, rindiendo concepto acerca de la exequibilidad
de las disposiciones demandadas.
Una vez allegadas las pruebas requeridas
y cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución
Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a
decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  EL TEXTO
DEMANDADO
A continuación se transcribe el texto de
los artículos
65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015 y de los artículos 56,
100 y 112
de la Ley
1737 de 2014, según
su publicación en el Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015 y en el
Diario Oficial No. 49.353 de 2 de diciembre de 2014, respectivamente.
Ley 1753 de 2015
Diario
Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015
Congreso de la
República
Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
“Todos por un
nuevo país”
ARTÍCULO 65. POLÍTICA DE ATENCIÓN INTEGRAL
EN SALUD. El Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), dentro del marco
de la Ley 1751 de 2015, Estatutaria en Salud, así como las demás leyes
vigentes, definirá la política en salud que recibirá la población residente en
el territorio colombiano, la cual será de obligatorio cumplimiento para los
integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) y de las
demás entidades que tengan a su cargo acciones en salud, en el marco de sus
competencias y funciones.
Para
la definición de la política integral en salud se integrarán los siguientes
enfoques: i) atención primaria en salud (APS); ii) salud familiar y
comunitaria, iii) articulación de las actividades individuales y colectivas y
iv) enfoque poblacional y diferencial. Dicha atención tendrá en cuenta los
componentes relativos a las rutas de atención para la promoción y mantenimiento
de la salud por curso de vida, las rutas de atención específicas por grupos de
riesgos, el fortalecimiento del prestador primario, la operación en redes
integrales de servicios, el desarrollo del talento humano, en el marco de la
Ley 1164 de 2007, articulación de las intervenciones individuales y colectivas,
el desarrollo de incentivos en salud y la definición de requerimientos de
información para su seguimiento y evaluación.
PARÁGRAFO
1o. El Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS) realizará la adaptación
de esta política en los ámbitos territoriales con población dispersa, rural y
urbana diferenciando a los municipios y distritos que tengan más de un millón
de habitantes. Para zonas con población dispersa y rural, se podrá determinar
la existencia de uno o varios aseguradores. Si se trata de un único asegurador,
el MSPS establecerá las condiciones para su selección.
PARÁGRAFO
2o. Para la definición de la política de atención integral, el Ministerio de
Salud y Protección Social garantizará una amplia participación de todos los
grupos de interés del sector salud: usuarios, prestadores, aseguradores,
academia, asociaciones científicas, entes territoriales, entre otros.
ARTÍCULO 66. DEL MANEJO UNIFICADO DE LOS
RECURSOS DESTINADOS A LA FINANCIACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL
EN SALUD (SGSSS). Con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos
controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, créase
una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional
asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado que se denominará
Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social
en Salud (SGSSS). La Entidad hará parte del SGSSS y estará adscrita al
Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con personería jurídica,
autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente.
En
materia laboral los servidores de la Entidad se regirán por las normas
generales aplicables a los empleados de la rama ejecutiva del orden nacional;
en materia de nomenclatura se regirá por el sistema especial que establezca el
Gobierno Nacional. En materia de contratación se regirá por el régimen público.
La
Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo
de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías
para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud,
los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios
del Régimen Contributivo, los recursos que se recauden como consecuencia de las
gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); los cuales
confluirán en la Entidad. En ningún caso la Entidad asumirá las funciones
asignadas a las Entidades Promotoras de Salud.
Para
desarrollar el objeto la Entidad tendrá las siguientes funciones:
a)
Administrar los recursos del Sistema, de conformidad con lo previsto en el
presente artículo.
b)
Administrar los recursos del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector
Salud (Fonsaet) creado por el artículo 50 de la Ley 1438 de 2011 y modificado
por el artículo 7o de la Ley 1608 de 2013.
c)
Efectuar el reconocimiento y pago de las Unidades de Pago por Capitación y
demás recursos del aseguramiento obligatorio en salud.
d)
Realizar los pagos, efectuar giros directos, a los prestadores de servicios de
salud y proveedores de tecnologías en salud, de acuerdo con lo autorizado por
el beneficiario de los recursos y adelantar las transferencias que correspondan
a los diferentes agentes del Sistema, que en todo caso optimice el flujo de
recursos.
e)
Adelantar las verificaciones para el reconocimiento y pago por los distintos
conceptos, que promueva la eficiencia en la gestión de los recursos.
f)
Desarrollar los mecanismos establecidos en los artículos 41 del Decreto-ley
4107 de 2011 y 9o de la Ley 1608 de 2013.
g)
Administrar la información propia de sus operaciones.
h)
Las demás necesarias para el desarrollo de su objeto.
Los
recursos destinados al régimen subsidiado en salud, deberán ser presupuestados
y ejecutados sin situación de fondos por parte de las entidades territoriales
en el respectivo fondo local, distrital o departamental de salud, según sea el
caso. La entidad territorial que no gestione el giro de estos recursos a la
Entidad, será responsable del pago en lo que corresponda, sin perjuicio de las
sanciones a que haya lugar por la omisión en dicha gestión. Los recursos del
Presupuesto General de la Nación destinados al financiamiento del Sistema General
de Seguridad Social en Salud (SGSSS) se presupuestarán como transferencias para
ser trasladados a la Entidad.
Los
recursos administrados por la Entidad harán unidad de caja, excepto los
recursos de propiedad de las entidades territoriales, los cuales conservarán su
destinación específica y se manejarán en contabilidad separada. La
estructuración del presupuesto de gastos se hará por conceptos, dando prioridad
al aseguramiento obligatorio en salud. La presupuestación y contabilización de
los recursos administrados no se hará por subcuentas.
La
Entidad tendrá domicilio en Bogotá, D. C., sus ingresos estarán conformados por
los aportes del Presupuesto General de la Nación definidos a través de la
sección presupuestal del Ministerio de Salud y Protección Social, los activos
transferidos por la Nación y por otras entidades públicas del orden nacional y
territorial y los demás ingresos que a cualquier título perciba. Los recursos
recibidos en administración no harán parte del patrimonio de la Entidad. Los gastos
requeridos para el desarrollo del objeto de la Entidad se financiarán con un
porcentaje de hasta el cero coma cinco por ciento (0,5%) de los recursos
administrados con situación de fondos.
Son
órganos de Dirección y Administración de la Entidad el Director General y la
Junta Directiva. El Director General será de dedicación exclusiva, de libre
nombramiento y remoción del Presidente de la República y actuará como
representante legal; como tal, ejercerá las funciones que le correspondan y que
le sean asignadas por el decreto de estructura de la Entidad. La Junta
Directiva formulará los criterios generales para su adecuada administración y
ejercerá las funciones que le señalen su propio reglamento. Estará integrada
por cinco (5) miembros así: el Ministro de Salud y Protección Social, quien la
presidirá; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien podrá delegar su
participación en sus viceministros; el Director del Departamento Nacional de
Planeación, quien podrá delegar su participación en sus subdirectores
generales; un (1) representante de los gobernadores y un (1) representante de
los alcaldes de municipios y distritos, los cuales serán elegidos de
conformidad con el mecanismo que establezca el Gobierno Nacional.
El
Gobierno Nacional determinará el régimen de transición respecto del inicio de
las funciones de la Entidad y las diferentes operaciones que realiza el Fosyga.
En el periodo de transición se podrán utilizar los excedentes de las diferentes
Subcuentas del Fosyga para la garantía del aseguramiento en salud. Una vez
entre en operación la Entidad a que hace referencia este artículo, se suprimirá
el Fosyga.
PARÁGRAFO
1o. El Gobierno Nacional establecerá las condiciones generales de operación y
estructura interna de la Entidad y adoptará la planta de personal necesaria
para el cumplimiento de su objeto y funciones.
PARÁGRAFO
2o. El cobro de los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el
plan de beneficios del régimen contributivo tendrá en cuenta la capacidad de
pago de los usuarios y en consideración a los usos requeridos por pacientes con
enfermedades crónicas y huérfanas.
ARTÍCULO 67. RECURSOS QUE
ADMINISTRARÁ LA ENTIDAD ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. La Entidad administrará los siguientes recursos:
a)
Los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud del componente de
subsidios a la demanda de propiedad de las entidades territoriales, en los
términos del artículo 44 de la Ley 1438 de 2011, los cuales se contabilizarán
individualmente a nombre de las entidades territoriales.
b)
Los recursos del Sistema General de Participaciones que financian Fonsaet.
c)
Los recursos obtenidos como producto del monopolio de juegos de suerte y azar
(novedosos y localizados) que explota, administra y recauda Coljuegos de
propiedad de las entidades territoriales destinados a financiar el
aseguramiento, los cuales se contabilizarán individualmente a nombre de las
entidades territoriales.
d)
Las cotizaciones de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en
Salud (SGSSS), incluidos los intereses, recaudados por las Entidades Promotoras
de Salud. Las cotizaciones de los afiliados a los regímenes especiales y de
excepción con vinculación laboral adicional respecto de la cual estén obligados
a contribuir al SGSSS y el aporte solidario de los afiliados a los regímenes de
excepción o regímenes especiales a que hacen referencia el artículo 279 de la
Ley 100 de 1993 y el parágrafo del artículo 57 de la Ley 30 de 1992.
e)
Los recursos correspondientes al monto de las Cajas de Compensación Familiar de
que trata el artículo 217 de la Ley 100 de 1993.
f)
Los recursos del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) destinados al
SGSSS, en los términos previstos en la Ley 1607 de 2012, la Ley 1739 de 2014 y
las normas que modifiquen, adicionen o sustituyan estas disposiciones, los
cuales serán transferidos a la Entidad, entendiéndose así ejecutados.
g)
Los recursos del Presupuesto General de la Nación asignados para garantizar la
universalización de la cobertura y la unificación de los planes de beneficios,
los cuales serán girados directamente a la Entidad por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, entendiéndose así ejecutados.
h)
Los recursos por recaudo del IVA definidos en la Ley 1393 de 2010.
i)
Los recursos del Fonsaet creado por el Decreto–ley 1032 de 1991.
j)
Los recursos correspondientes a la contribución equivalente al 50% del valor de
la prima anual establecida para el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito
(SOAT) que se cobra con adición a ella.
k)
Los recursos recaudados por Indumil correspondientes al impuesto social a las
armas y de municiones y explosivos y los correspondientes a las multas en
aplicación de la Ley 1335 de 2009.
l)
Los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar, diferentes a los que
hace referencia el literal c), rentas cedidas de salud y demás recursos
generados a favor de las entidades territoriales destinadas a la financiación
del Régimen Subsidiado, incluidos los impuestos al consumo que la ley destina a
dicho régimen, serán girados directamente por los administradores y/o
recaudadores a la Entidad. La entidad territorial titular de los recursos
gestionará y verificará que la transferencia se realice conforme a la ley. Este
recurso se contabilizará en cuentas individuales a nombre de las Entidades
Territoriales propietarias del recurso.
m)
Los copagos que por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de
beneficios del Régimen Contributivo paguen los destinatarios de tales
servicios.
n)
Los rendimientos financieros generados por la administración de los recursos
del Sistema y sus excedentes.
o)
Los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la
Entidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales
de la Protección Social (UGPP), los cuales serán transferidos directamente a la
Unidad sin operación presupuestal.
p)
Los demás recursos que se destinen a la financiación del aseguramiento
obligatorio en salud, de acuerdo con la ley o el reglamento.
q)
Los demás que en función a su naturaleza recaudaba el Fosyga.
Estos
recursos se destinarán a:
a)
El reconocimiento y pago a las Entidades Promotoras de Salud por el
aseguramiento y demás prestaciones que se reconocen a los afiliados al Sistema
General de Seguridad Social en Salud, incluido el pago de incapacidades por
enfermedad de origen común que superen los quinientos cuarenta (540) días
continuos. El Gobierno Nacional reglamentará, entre otras cosas, el
procedimiento de revisión periódica de la incapacidad por parte de las EPS, el
momento de calificación definitiva, y las situaciones de abuso del derecho que
generen la suspensión del pago de esas incapacidades.
b)
El pago de las indemnizaciones por muerte o incapacidad permanente y auxilio
funerario a víctimas de eventos terroristas o eventos catastróficos, así como
los gastos derivados de la atención psicosocial de las víctimas del conflicto
en los términos que señala la Ley 1448 de 2011.
c)
El pago de los gastos derivados de la atención en salud inicial a las víctimas
de eventos terroristas y eventos catastróficos de acuerdo con el plan y modelo
de ejecución que se defina.
d)
El pago de los gastos financiados con recursos del impuesto social a las armas
y de municiones y explosivos y los correspondientes a las multas en aplicación
de la Ley 1335 de 2009 que financiarán exclusivamente los usos definidos en la
normatividad vigente.
e)
El fortalecimiento de la Red Nacional de Urgencias. Este gasto se hará siempre
y cuando, en la respectiva vigencia, se encuentre garantizada la financiación
del aseguramiento en salud.
f)
A la financiación de los programas de promoción y prevención en el marco de los
usos definidos en el artículo 222 de la Ley 100 de 1993.
g)
A la inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia Nacional
de Salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 119 de la Ley 1438
de 2011.
h)
Al pago de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios, que venían
siendo financiados con recursos del Fosyga.
i)
Las medidas de atención de la Ley 1257 de 2008, en los términos que defina el
Ministerio de Salud y Protección Social, para la cual los recursos asignados
para el efecto, serán transferidos a las entidades territoriales con el fin de
que estas sean implementadas a su cargo.
j)
A las finalidades señaladas en los artículos 41 del Decreto-ley 4107 de 2011 y
9o de la Ley 1608 de 2013. Este gasto se hará siempre y cuando, en la
respectiva vigencia se encuentre garantizada la financiación del aseguramiento
en salud.
k)
A cubrir los gastos de administración, funcionamiento y operación de la
entidad.
1)
Las demás destinaciones que haya definido la Ley con cargo a los recursos del
Fosyga y del Fonsaet.
m)
El pago de los gastos e inversiones requeridas que se deriven de la
declaratoria de la emergencia sanitaria y/o eventos catastróficos en el país.
Los
recursos a que hace referencia este artículo harán unidad de caja en el fondo,
excepto los recursos de propiedad de las entidades territoriales, los cuales
conservarán su destinación específica y se manejarán en contabilidad separada
dentro del fondo. En la estructuración del presupuesto de gastos se dará
prioridad al componente de aseguramiento en salud de la población del país.
ARTÍCULO 68. MEDIDAS
ESPECIALES. Sin perjuicio de lo previsto en las demás normas que regulen la
toma de posesión y ante la ocurrencia de cualquiera de las causales previstas
en el artículo 114 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el
Superintendente Nacional de Salud podrá ordenar o autorizar a las entidades
vigiladas, la adopción individual o conjunta de las medidas de que trata el
artículo 113 del mismo Estatuto, con el fin de salvaguardar la prestación del
servicio público de salud y la adecuada gestión financiera de los recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Las
medidas especiales que se ordenen se regirán por lo dispuesto en el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, incluido el artículo 291 y siguientes de ese
estatuto, en lo que resulte pertinente a las medidas especiales; el Decreto
número 2555 de 2010; las disposiciones aplicables del Sector Salud y las normas
que los sustituyan, modifiquen o complementen. El Gobierno Nacional
reglamentará la forma de armonizar las medidas especiales o preventivas de la
toma de posesión para su adecuada implementación en el Sector Salud.
Con
cargo a los recursos del Fosyga– Subcuenta de Garantías para la Salud, el
Gobierno Nacional podrá llevar a cabo cualquiera de las operaciones autorizadas
en el artículo 320 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
PARÁGRAFO.
Para garantizar la continuidad de los servicios de salud de los afiliados de la
Caja Nacional de Previsión Social de Comunicaciones condónase toda la
obligación que esta entidad tenga con la Nación a la expedición de la presente
ley.
El
Gobierno Nacional reglamentará lo dispuesto en el presente artículo.
LEY 1737 DE 2014
Diario Oficial
No. 49.353 de 2 de diciembre de 2014
Congreso de la
República
Por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015
ARTÍCULO 56. Con
el fin de financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud, en
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución Política y el
artículo 9o de la Ley 1122 de 2007, para la vigencia 2015 se presupuestarán en
el Presupuesto General de la Nación los excedentes y los ingresos corrientes de
la Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT) del Fondo
de Solidaridad y Garantía (Fosyga).
Previa cobertura de los riesgos
amparados con cargo a la Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de
Tránsito del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), se podrán financiar, con
cargo a dicha subcuenta, los Programas de Protección a la Salud Pública,
Vacunación, Apoyo, Sostenibilidad, Afiliación de la Población Pobre y
Vulnerable asegurada a través del Régimen Subsidiado, Vulnerabilidad Sísmica,
Gestión de Instituciones de la Red Pública Hospitalaria, Atención a la
Población en Condiciones Especiales tanto discapacitada como población
desplazada, ampliación, renovación de la afiliación del régimen subsidiado,
población desplazada y vulnerable, atención prioritaria en salud, Asistencia y
Prevención en Emergencias y Desastres y Capacitación del Recurso Humano del
Sector Salud, incorporados en el presupuesto del Ministerio de Salud y
Protección Social.
También podrán ser financiados con
dichos recursos, en el marco de lo dispuesto por el artículo 337 de la
Constitución política y los tratados e instrumentos internacionales vigentes,
los valores que se determinen en cabeza del Estado colombiano por las
atenciones iniciales de urgencia que sean prestadas a los nacionales
colombianos en el territorio extranjero de zonas de frontera con Colombia, al igual
que las atenciones iniciales de urgencia prestadas en el territorio colombiano
a los nacionales de los países fronterizos, previa depuración de dichas
obligaciones a través de un mecanismo de compensación que se adelante entre los
gobiernos nacionales, de conformidad con la reglamentación que para el efecto
expida el Gobierno Nacional.
Los excedentes de la subcuenta de
promoción de la salud del Fosyga independientemente de la fuente de
financiación se podrán utilizar para financiar los programas nacionales de
promoción y prevención, como el plan ampliado de inmunizaciones a cargo del
Ministerio de Salud y Protección Social en consecuencia se incorporarán al
presupuesto del Fosyga.
ARTÍCULO 100. Los
excedentes y saldos no comprometidos en el uso de recursos de oferta de salud
del Sistema General de Participaciones a 31 de diciembre de 2014, se destinarán
para el pago de deudas por prestación de servicios de salud de vigencias
anteriores y de no existir estas deudas, al saneamiento fiscal y financiero de
las Empresas Sociales del Estado. En el caso de que el municipio haya perdido
la competencia para administrar los recursos de prestación de servicios de
salud o de no presentar deudas por concepto de prestación de servicios de
vigencias anteriores dichos saldos serán girados al Departamento para financiar
las actividades definidas en el presente inciso.
Los recursos girados al mecanismo de
recaudo y giro previsto en el artículo 31 de la Ley 1438 de 2011, en virtud del
artículo 85 de la Ley 1438 de 2011 y el artículo 106 de la Ley 1687 de 2013 por
parte de las Administradoras de Pensiones tanto del Régimen de prima media con
prestación definida, como de ahorro individual con solidaridad, las
administradoras de cesantías, Entidades Promotoras de Salud y/o Fosyga y las
Administradoras de Riesgos Laborales; se podrán destinar al saneamiento fiscal
y financiero de la red pública prestadora de servicios de salud, privilegiando
el pago de los pasivos laborales incluidos los aportes patronales. De no
existir estos pasivos se podrán destinar al pago de servicios de salud en lo no
cubierto con subsidios a la demanda que adeude la Entidad Territorial a la EPS
o a los prestadores de servicios de salud o al saneamiento fiscal y financiero
de Empresas Sociales del Estado. Estos recursos se distribuirán según lo
previsto en el numeral 2 del artículo 3o de la Ley 1608 de 2013 entre los
departamentos y distritos a quienes se efectuó asignación de recursos de
aportes patronales en las vigencias anteriores a 2011. Los recursos se girarán
directamente a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Públicas a
través de la Subcuenta de Solidaridad del Fosyga y permanecerán en el
portafolio de esta subcuenta hasta su giro al beneficiario final.
ARTÍCULO 112. El
Fosyga reconocerá y pagará hasta por un valor de 200 mil millones de pesos,
todos aquellos recobros y/o reclamaciones cuya glosa aplicada en el proceso de
auditoría haya sido glosa única de extemporaneidad, siempre y cuando no haya
operado el fenómeno de la caducidad para la interposición de las acciones
legales, según lo establecido en las normas vigentes y sin necesidad de acudir
a un proceso previo de conciliación.
En estos casos, el giro de los recursos
solo podrá realizarse en forma directa a las IPS que hagan parte de la red de
prestadores de servicios de salud de las respectivas EPS.
III. LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que se consideran infringidas
A juicio del accionante, por medio de los artículos
65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015, [p]or la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo país, y de los
artículos 56, 100 y 112 de la Ley 1737 de 2014, [p]or la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015, se infringen
los artículos 48, 49, 157-2, 158, 200,169 y 339 de la Constitución Política.
2.
Fundamentos de la demanda
2.1.
Artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015
2.1.1.
Manifiesta
que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 158 y 169 por
desconocer el principio de unidad de materia. Explica que siguiendo este
principio la Corte se ha decantado por la inexequibilidad cuando el mandato
censurado no tiene una relación objetiva y razonable con el cuerpo de la Ley y resalta
que tratándose de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo el cumplimiento de este
principio se hace más exigente. Precisa que las disposiciones instrumentales
deben presentar una conexión directa con sus objetivos y programas.
Advierte
que el Plan Nacional de Desarrollo, por la diversidad de temas que incluye, se
expide a través de una ley heterogénea. Sin embargo, no puede ser empleado para
llenar los vacíos de otras leyes o regular temas que deban desarrollarse
mediante leyes especiales como, en su criterio, sucede en el presente caso.
A
su parecer las normas cuestionadas pretenden implementar reformas estructurales
y profundas en asuntos presupuestales y financieros del Sistema General de
Seguridad Social en Salud (SGSSS), sin que se haya expuesto una justificación,
se haya determinado su objetivo o se evidencie una estrategia transversal para
ello.
Para
argumentar esta posición sostiene que: (i) Los artículos demandados están
aislados de objetivos y estrategias de inversión pública del Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018; (ii) no son necesarios para impulsar proyectos o
programas incluidos en la parte general del Plan ni en los pilares del mismo
(contemplados en los artículos 3º y 4º de la Ley 1753 de 2015) y (iii) no son
normas generales que faciliten la interpretación o ejecución global del plan.
Agrega
que la vulneración al principio de unidad de materia se genera también debido a
que con el Plan Nacional de Desarrollo se pretende resucitar propuestas
legislativas fracasadas y con ello eludir el debate que estas deberían surtir en
las Comisiones Séptimas de las Cámaras, habida cuenta que la Ley del Plan surte
sus debates en las Comisiones Económicas.
2.1.2.
Adicionalmente,
en su criterio, las normas demandadas conculcan los artículos 200 y 339
Superiores, puesto que tienen aspiración de permanencia, desbordando el periodo
presidencial respectivo. Considera inadmisible que el gobernante subsiguiente
se someta a un Plan Nacional de Desarrollo anterior, ello, advierte, va en contravía
del principio democrático. Estima que si el término del ejercicio presidencial
es de cuatro años, el Plan debe proyectarse para ese periodo.
Agrega
que las disposiciones acusadas, al desarrollar asuntos atinentes al sistema de
seguridad social, debieron tramitarse mediante una ley ordinaria, dado que son
normas que deben ser estables y concretas, por ende, es inconstitucional someterlas
a la ley por medio de la cual se regula el Plan Nacional de Desarrollo cuya
vigencia, reitera, se debe limitar a cuatro años.
2.1.3.
Asimismo,
considera que con las normas objeto de estudio se vulneran los artículos 48 y
49 de la Carta, puesto que reglamentan elementos estructurales del derecho
fundamental a la salud, en este sentido, sostiene que el Plan Nacional de Desarrollo
no podía absorber la materia de seguridad social ni reglamentar sus aspectos
prácticos y concretos.
Resalta
que el tema de administración de los recursos del SGSSS se ha intentado regular
en reiteradas oportunidades y, tras varios intentos frustrados, se insertó en
el Plan Nacional de Desarrollo, a través del cual se incorporó la idea del
manejo unificado de los mismos y la creación de una entidad administradora. No
obstante, insiste, ese es un asunto que debe ser tramitado a través de la vía
legislativa ordinaria.
2.2.
Artículos 56, 100 y 112 de la Ley 1737 de 2014
El
accionante afirma que las disposiciones acusadas regulan aspectos orientados a
la unificación de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
y, con ello, se vulnera el principio de unidad de materia dada la finalidad y
el tiempo de vigencia que caracteriza la ley anual de presupuesto.
Seguidamente, enlista un conjunto de circunstancias en las cuales la
jurisprudencia ha estimado algunas disposiciones como ajenas al objeto de este
tipo de normas, tras lo cual concluye que la ley de presupuesto no puede entrar
a modificar reglas generales incluidas en leyes permanentes.
En
el mismo sentido sostiene que las normas acusadas no constituyen herramientas
orientadas a asegurar o facilitar la ejecución del presupuesto nacional y, especifica,
que los artículos 100 y 112 no determinan un límite de tiempo para su
aplicación.
3.
Censura común a todas las disposiciones legales aludidas
3.1.
Considera
que existe un vicio de procedimiento debido a que los Artículos 65, 66 y 67 de
la Ley 1753 de 2015 (Proyecto de Ley 052 de 2014 Cámara) y los Artículos 56,
100 y 112 de la Ley 1737 de 2014 (Proyecto de Ley 138 de 2015 Senado) tuvieron
aprobación, en primer debate, por una comisión distinta de la constitucionalmente
correspondiente, incurriendo en la vulneración del Artículo 157, numeral 2. El
debate a su parecer debía surtirse en las comisiones séptimas de las cámaras, según
lo dispone el Artículo 2 de la Ley 3ª de 1992 y no en las comisiones segundas y
terceras de las Cámaras en los que aquel se dio.
Insiste
en que por medio de las normas acusadas se pretende una reforma al sistema
financiero, presupuestal y operativo del Sistema General de Seguridad Social en
Salud, empleando las especiales características de las normas a través de las
cuales se regula el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Anual de Presupuesto
que permiten la regulación aislada de diferentes asuntos. Explica que las
disposiciones demandadas, al referirse al desarrollo y promoción del derecho
fundamental a la salud, debieron tramitarse en una ley distinta que registrara
su faceta prestacional.
IV. INTERVENCIONES
1.
Departamento Nacional de Planeación
El
señor Gian Carlo Suescun Sanbria, en representación del Departamento Nacional
de Planeación, por medio de escrito presentado en esta Corporación el 18 de
marzo de 2016, solicita declarar la exequibilidad de los artículos 65, 66, 67 y
68 de la Ley 1753 de 2015.
Sostiene
que las disposiciones acusadas satisfacen el principio de unidad de materia
exigido por los artículos 158 y 169 Superiores. Explica que la Ley 1753 de
2015, en su artículo primero, determina como pilares generales la paz, la
equidad y la educación y que la “movilidad social” es una de las estrategias
principales para su cumplimiento. Esta se desarrolla en el Capítulo II del
Título III de la misma ley y en el documento “Bases del Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo país”, parte integral del Plan (artículo
2º, Ley 1753 de 2015).
Precisa
frente al artículo 65 demandado que su implementación se justifica debido a
que, por las condiciones de heterogeneidad que tiene el país, no se podía
aplicar una misma política de salud en todo el territorio, por ende, era
necesario definir las reglas de operación y administración del aseguramiento,
lo que, a su modo de ver, se concreta en el artículo comentado.  Igualmente,
con esta disposición se permite cumplir con uno de los objetivos del  documento
Bases del Plan, consistente en “aumentar el acceso efectivo a los servicios y
mejorar la calidad de vida en la atención”, al integrar una política
integral de atención.
En
cuanto a los artículos 66 y 67, concernientes a la “creación” de una entidad
encargada de la administración de los recursos del Sistema General de Seguridad
Social y a la indicación de cuáles son esos recursos, respectivamente, asegura que
con estas disposiciones se pretende recuperar la confianza frente a la administración
de los recursos del FOSYGA, reducir las intermediaciones existentes, disminuir
las barreras para la implementación de la normativa cambiante y fortalecer el
control directo del Estado. Sumado a lo anterior, con la nueva Entidad será
posible mayor eficiencia en el manejo financiero de los recursos, en el
reconocimiento de derechos y en la respuesta a acciones administrativas y
judiciales.
Señala
que con estas disposiciones se procura cumplir con la estrategia de “recuperar
la confianza y la legitimidad en el sistema”, determinada en el Documento
Bases del Plan, para lo cual se pretendía el “[fortalecimiento de] la
institucionalidad para la administración de los recursos del Sistema General en
Seguridad Social en Salud”.
Frente
al artículo 68 considera que también se inscribe en el objetivo de “recuperar
la confianza y legitimidad del Sistema”, pues, con el mismo propósito, el
Documento Bases del Plan “propuso la estrategia de acercar la inspección,
vigilancia y control al ciudadano” y, por consiguiente, se fortalecieron
las facultades de la Superintendencia Nacional de Salud como de la lectura de
la misma se evidencia.
Bajo
estas consideraciones concluye que ninguno de los
preceptos comentados quebranta el principio de unidad de materia.
Respecto
a la alegada vulneración de los artículos 200 y 339 Superiores, relacionados
con la integración de normas con vocación de permanencia en el Plan Nacional de
Desarrollo, advierte que la Corte Constitucional ha admitido la existencia de
disposiciones similares, como sucedió con la creación de Colpensiones (Sentencia
C-376 de 2008), las cuales por su naturaleza, en este caso, están conectadas a
los objetivos y metas de mediano y largo plazo del gobierno nacional.
Frente
a la presunta vulneración de los artículos 48 y 49 de la Carta, referentes a la
“reserva de ley estatutaria”, arguye que las disposiciones acusadas se
relacionan con la organización administrativa y financiera, por ende, su
regulación a través de una ley estatutaria no era obligatoria teniendo en
cuenta que, según la Corte, “si el objeto de la ley es regular materias
relacionadas con un derecho fundamental, pero no el derecho fundamental en sí
mismo, el trámite de ley estatutaria no es requerido”. Aunado a ello, en
virtud del artículo 150 Constitucional, le corresponde al Congreso determinar
la estructura de la administración nacional y “crear, suprimir o fusionar” diferentes
entidades del orden nacional, conforme con lo cual se procedió por medio de las
disposiciones acusadas, cuyo debate se surtió en obediencia al trámite
legislativo correspondiente.
Finalmente,
respecto a la presunta inconstitucionalidad de los artículo 65, 100 y 112 de la
Ley 1737 de 2014, advierte que esa normatividad dejó de regir a partir del 31
de diciembre de 2015, por ende, no se encuentra produciendo efectos jurídicos,
lo que implica la carencia actual de objeto de la decisión judicial. Adicionalmente,
“la supuesta violación por vicios de trámite”, es una acción afectada por la
caducidad, dado que la norma fue publicada el 2 de diciembre de 2014 y la
demanda se presentó el 3 de diciembre de 2015.
2.
Comisión de Seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008 y Mesa Nacional por el
Derecho a la Salud
Por
medio de escrito presentado el 28 de marzo de 2016, los ciudadanos Pedro
Santana Rodríguez, miembro de la Comisión de Seguimiento de la Sentencia T-760
de 2008, y Rafael Caballero, miembro de la Mesa Nacional por el Derecho a la
Salud, manifiestan su coadyuvancia a la demanda de inconstitucionalidad y
presentan acusaciones adicionales contra las disposiciones atacadas.
Consideran
que el artículo 65, al determinar que “el Ministerio de Salud y Protección
Social, dentro del marco de la Ley 1751 de 2015, definirá la política en salud
(…)”, contradice el Artículo 48, 49 Superiores, donde se establecen los
principios políticos generalizados de este derecho, el Artículo 152 Superior,
en el que se determinan las materias que deben regularse mediante ley
estatutaria, y la Ley Estatutaria 1751 de 2015, en la que se establece la
definición de salud como un derecho fundamental autónomo e irrenunciable y a la
vez determina su marco jurídico.
La
facultad de “definir”, según señalan, le corresponde al Congreso, no al
ejecutivo, el cual debe, en términos del artículo 20 de la Ley Estatutaria,
implementarla (reglamentarla), en caso contrario, excede sus facultades
legales. Sumado a ello, con la disposición se autoriza al Gobierno para decidir
sobre todos los asuntos derivados del derecho a la salud sin imponer un límite
o un criterio, a pesar de que el legislador tiene el deber de hacerlo. Lo
anterior, a su consideración, desconoce el derecho de participación, regulado
en el artículo 12 de la Ley Estatutaria de la Salud.
Adicionalmente,
frente al artículo 67 demandado, especialmente en lo atinente a sus literales a
y b, advierte que “la administración de los recursos del Sistema General de
Participaciones en Salud del componente de subsidios a la demanda de propiedad
de las entidades territoriales y los recursos del Sistema General de
Participaciones”, estará a cargo de una entidad administradora, lo que
contradice la autonomía territorial (artículos 287, 356 y 359 Superiores),
puesto que, en primer lugar, se centralizaran los recursos destinados a las
entidades territoriales, con lo que se afectan los principios de eficacia y
celeridad establecidos en el artículo 209 constitucional, dado que a esa
entidad le corresponde, a su vez, ejecutarlos en los mismos territorios. En
segundo lugar, afecta la facultad de las entidades de administrar sus recursos,
cuyo libre manejo es un derecho, situación que impide, a la vez, gestionar sus
propios intereses y, con ello, se desencadena el incumplimiento de sus
competencias constitucionales y legales (Sentencia C-517 de 1992). En este
sentido, arguye que carece de razón constitucional la imposición de competencias
a las entidades territoriales, cuando no les es posible manejar y dirigir los
recursos para su cumplimiento, igualmente, determina que con esa disposición se
afecta la finalidad que persiguió el Texto Superior al regular las entidades
territoriales.
Adicionalmente,
considera que la centralización impuesta con la norma representa una “indebida
o excesiva intromisión legislativa”. Advierte que la competencia para
determinar los proyectos a los cuales se destinan los recursos hace parte de la
autonomía territorial. Igualmente, aduce que las entidades territoriales
conocen sus necesidades y, por ende, pueden determinar de “forma precisa,
apropiada y oportuna” la disposición de los recursos (C-1058 de 2008).
Concluye
que con la norma demandada se contradice el Estado Social de Derecho y el
sistema democrático, el cual fijó como valores fundantes la descentralización y
la autonomía.
Respecto
del artículo 68 demandado, tras citar su parágrafo, advierte que esa norma
atenta contra la moralidad administrativa al permitir una “afectación
significativa” contra el patrimonio público. Explica que, sin que se hayan estudiado
los efectos de la condonación que plantea la norma, se impone una medida lesiva
fiscalmente, al no determinar la forma en que se cubrirán los recursos
faltantes, con lo que se afecta, además, la sostenibilidad fiscal.
3.
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
El
señor Julio Ossa, en representación de la Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República, a través de escrito allegado a esta Corporación el 28 de marzo
de 2016, se encarga de defender la constitucionalidad de las normas acusadas.
Señala
que el principio de unidad de materia, en leyes encargadas de regular el Plan
Nacional de Desarrollo, tiene connotaciones especiales de acuerdo con lo
sentado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-305 de 2004, según la
cual, se cumple con ese principio si existe conexidad entre la parte general
del Plan y las disposiciones particulares que lo desarrollan, criterio que
también se sostiene en la sentencia C-077 de 2012. Especifica que el documento
Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo país,
contiene los ejes temáticos del Plan, descritos con los objetivos y metas a
mediano y corto plazo. La Ley 1753 de 2015 establece, en su artículo 2º, que
ese documento es parte integral de la ley. En consecuencia, es indispensable remitirse
a aquel para verificar que con las normas que integran la ley se cumple con el
principio de unidad en la materia.
Señala
que en el mentado documento, se establece como objetivo “mejorar las
condiciones de salud de la población colombiana y propiciar el goce efectivo
del derecho a la salud, en condiciones de calidad, eficiencia, equidad y
sostenibilidad” y, para materializarlo, se propone como meta (i) la
definición de mecanismos para consolidar una política de atención integral en
salud, lo que va acorde con el artículo 65 demandado; (ii) recuperar la
confianza y la legitimidad en el sistema, para lo que se incluyó, como
estrategia, la creación de una entidad destinada a mejorar la eficiencia en la
administración y el flujo de los recursos del SGSSS, acorde con los acusados
artículos 66 y 67; (iii) igualmente, se determinó como estrategia el
acercamiento de la inspección, vigilancia y control al ciudadano, lo que
comprendió el fortalecimiento de las facultades de la Superintendencia Nacional
de Salud, en consonancia con el artículo 68 cuestionado. Así, concluye que
entre las disposiciones demandadas y los objetivos generales, metas específicas
y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo existe unidad de materia.
Respecto
a la presunta vulneración de los artículos 200 y 339 de la Constitución
Política, debido a la vocación de permanencia de las normas acusadas, considera
que es un criterio no acorde con los lineamientos de la Corte Constitucional,
la cual ha declarado constitucionales disposiciones en las que se ha excedido
el cuatrienio presidencial. Al efecto, cita la Sentencia C-412 de 2015, en la
cual se estudió la vigencia del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 y se decretó
que, al no ser derogada por la Ley 1753 de 2015, ni expresa ni tácitamente,
seguía vigente. La Corte al haberse pronunciado de fondo sobre el artículo 106,
a su parecer, admitió tácitamente que las normas del Plan Nacional de
Desarrollo tienen vocación de permanencia. Así las cosas, afirma que las normas
de un Plan Nacional de Desarrollo no pierden vigencia automática con la
implementación de uno nuevo; permanecen activas hasta que sean derogadas, por
ende, “tienen vocación de permanencia”.
A
la par, trae a colación la Sentencia C-376 de 2008 por medio de la cual se
declaró la constitucionalidad de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de
2007, en los que se dispuso la creación de Colpensiones, como Empresa
Industrial y Comercial del Estado y de una Unidad Administrativa Especial
adscrita al Ministerio de Hacienda. La Corte determinó la constitucionalidad de
ese tipo de disposiciones, según expone, siempre y cuando respeten el principio
de unidad de materia. En el mismo sentido, destaca la Sentencia C-035 de 2016.
Igualmente,
destaca la Sentencia C-032 de 1996, que declaró exequibles, parciamente, los
artículos 20 y 36 de la Ley 188 de 1995, Plan Nacional de Desarrollo 1995-1998,
en los que se “ordenaba la reorganización del Fondo Nacional de Caminos
Vecinales”, y dispuso, según indica, que por medio de ese tipo de normas se
puede, además de reorganizar, crear organismos públicos cuando se destinen al
cumplimiento de “los objetivos generales y las metas propuestas por el
Gobierno en la parte general del Plan”.
Así
las cosas, según afirma, los Planes Nacionales de Desarrollo pueden desarrollar
normas con vocación de permanencia, como sucede cuando disponen la creación y
reorganización de entidades públicas, siempre y cuando “estén al servicio de
los objetivos y los propósitos nacionales de largo plazo y sean concordantes
con las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo”.
Observa
que el artículo 309 Superior prevé que “la ley del plan no está llamada a
reducirse a un simple catálogo de estrategias del gobierno de turno”. Con
tal preceptiva es admisible que la Ley del Plan proyecte sus efectos más allá
del límite temporal que formalmente se indique en el título de la Ley.
Respecto
a la presunta vulneración de los artículos 48 y 49 de la Constitución Política,
sustentada en que las disposiciones acusadas regulan asuntos propios de una ley
estatutaria, advierte que, de acuerdo con esta Corporación, por medio de leyes
con tal naturaleza se regula el núcleo esencial del derecho fundamental, por
ende, asuntos de raigambre administrativo o financiero no necesariamente deben
estar desarrollados en ellas. Precisión tras la cual sostiene que las normas
cuestionadas no refieren al núcleo esencial de la salud puesto que (i) regulan
las competencias del Ministerio de Salud respecto de la definición de la
política en salud, comprenden asuntos financieros y administrativos
relacionados con la creación de la entidad administradora del SGSSS y definen
directrices de vigilancia de las entidades que prestan el servicio; (ii) se
constituyen como mecanismos de ejecución de los objetivos de la ley y de los
principios constitucionales de la misma; y (iii) tienen una “función
instrumental” que pretende garantizar ese derecho y, por ende, son cambiantes,
modificables y ajustables.
Respecto
de la inconstitucionalidad alegada frente a los artículos 56, 100 y 112 de Ley
1737 de 2014, sostiene que esta ley dejó de regir el 31 de diciembre de 2015,
en consecuencia, no se encuentra produciendo efectos jurídicos y, por
consiguiente, existe carencia actual de objeto.
En
todo caso, sostiene respecto de los artículos 56 y 100 que son normas dirigidas
a limitar la operatividad de la ley a la correspondiente vigencia fiscal.
Detalla que el artículo 56 determina que “la regla rige para la vigencia fiscal
de 2015”; el artículo 100 “alude al uso que puede dárseles a los saldos de la
vigencia fiscal anterior”. Destaca que son normas reproducidas en le Ley 1769
de 2015, por medio de la cual se “decreta el presupuesto de rentas y recursos
de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del año 2016”, con lo
que concluye que son de carácter temporal y con vocación instrumental, al
constituir mecanismos para efectuar y operar el presupuesto de la vigencia
fiscal.
Frente
al artículo 112, advierte que no fue reproducido en la Ley 1769 de 2015, por
ende, es una regla que no se encuentra vigente.
Respecto
a los cargos comunes por vicios de procedimiento de las leyes 1737 de 2014 y
1753 de 2015 advierte, en primer lugar, que la primera disposición fue sancionada
el 2 de diciembre de 2014 y la demanda se presentó el 3 de diciembre de 2015,
por ende, la Corte, en virtud del artículo 242, numeral 3º, no puede emitir un
pronunciamiento. En lo atinente a la Ley 1753 de 2015 advierte que la demanda,
al estar nuevamente relacionada con cargos referentes a la unidad de materia,
no puede prosperar.
Adiciona
que al ser normas cuya regulación puede desarrollarse por medio del Plan
Nacional de Desarrollo no era obligatorio dar trámite independiente en
comisiones constitucionales distintas a la que deben conocerlo. Especifica que
si el legislador “podía tramitar las normas demandadas en una ley del Plan,
era su deber tramitarlas ante la comisión constitucional permanente competente
para darle primer debate a la ley del plan”. Para el interviniente el
respeto al principio de unidad de materia supone el cumplimiento del requisito
procedimental de trámite en la Comisión Permanente respectiva, por ello,
desestimado el primer cargo, pierde vocación de prosperidad el otro.
4.
Ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo
El
señor Juan Diego Buitrago, por medio de escrito allegado a esta Corporación, el
28 de marzo de 2016, interviene en aras de que se declare la constitucionalidad
del artículo 112 de la Ley 1737 de 2014.
Considera,
por un lado, que tal disposición no transgrede el principio de unidad de
materia, habida cuenta que no implica una modificación del modelo financiero,
presupuestal y operativo, en atención a que el FOSYGA, desde antes de la
regulación de esa norma, tiene la obligación de reconocer y pagar los servicios
no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, lo que, además, en su parecer,
implica que no le asiste razón al accionante al afirmar que debió tramitarse
por medio de la Comisión Séptima.
Por
otro lado, advierte que se trata de una norma que no comprende garantías
presupuestarias de carácter sustantivo con vocación de permanencia, ya que se
limita a la vigencia fiscal para la que fue regulada. Adiciona que no le asiste
razón al demandante al determinar que este artículo no se orienta a “asegurar
o facilitar la ejecución del presupuesto nacional”, al involucrar una
obligación que recae sobre el eje temático de la ley de presupuesto, dado que
establece los recursos con los que se va a cubrir el pago de un tipo
determinado de recobros durante la vigencia fiscal correspondiente.
5.
Universidad Santo Tomas
Los
señores Ciro Güechá y Carlos Rodríguez, a nombre de la Facultad de Derecho de
la Universidad Santo Tomás, por medio de escrito presentado el 28 de marzo de
2016, solicitan que se declare la inconstitucionalidad de las disposiciones
acusadas.
Manifiestan
que concuerdan con los argumentos de los accionantes relacionados con que las
disposiciones acusadas vulneran de los artículos constitucionales 48, 49,
157-2, 169, 200 y 339, y considera que se infringe, adicionalmente, la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, Artículo 11, y la Convención
Americana de Derecho Humanos, artículo 26.
Precisan
que se vulnera el principio de unidad de materia porque se integran
disposiciones de carácter financiero y presupuestal. Para sustentar su posición
traen a colación los argumentos esgrimidos por el demandante en cuanto a que “los
artículos aparecen aislados de objetivos y estrategias de inversión pública del
PND 201-2018[sic]”; “no resultan necesarios para impulsar proyectos o
programas incluidos en la parte general del plan” y “no constituyen
normas de carácter general que faciliten la interpretación o ejecución global
del plan”. Agregan que las normas a través de las cuales se modifiquen
asuntos financieros o de presupuesto solo se pueden implementar por medio de
una ley ordinaria, ajustada al trámite legislativo correspondiente al Estatuto
Orgánico de Presupuesto.
En
cuanto a los artículos 200 y 339 Superiores, alegada por los accionantes,
considera que resultan vulnerados con las normas acusadas debido a que una
norma ordinaria sometida a un límite temporal como el Plan Nacional de
Desarrollo no puede modificar la regulación presupuestaria para la prestación
de los derechos a la salud y la seguridad social, como, a su parecer, sucede
con estas, citando a favor de esta tesis un apartado de la sentencia C-289 de
2014.
Destaca
que el derecho a la salud y a la seguridad social son derechos fundamentales,
lo que implica que su regulación y la modificación que se realice sobre la misma
tiene un trámite especial. Alega que le corresponde al Estado crear mecanismos
idóneos para su regulación, así como para su “correcta prestación” y
protección.
6.
Ministerio de Hacienda
La
señora Laura Bechara, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, a través de escrito allegado a esta Corporación el 28 de marzo de
2016, solicita que se declare la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas.
Frente
a los artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015, considera, en primer
lugar, que no existe vulneración al principio de unidad de materia. Explica que
el Plan Nacional de Desarrollo se regula mediante una ley de naturaleza heterogénea,
al integrar diversas materias y mecanismos instrumentales para su ejecución, según
lo ha sentado la sentencia C-394 de 2012. Resalta el principio de coherencia,
definido en la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, Ley 152 de 1994, artículo
3º, de acuerdo con el cual las estrategias y bases del Plan Nacional de
Desarrollo deben tener una relación efectiva con los programas y proyectos
implementados.
Bajo
esa orientación, precisa que el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018, Todos por un Nuevo País,  es parte integral del Plan de acuerdo con
su artículo 2º, el cual estableció como metas a lograr y estrategias para ello,
dentro del capítulo denominado Movilidad Social, el acceso universal a
la salud de calidad (i), el acercamiento de la inspección y vigilancia al
ciudadano (ii) y la simplificación de procesos. Seguidamente, sostiene que el
artículo 65 demandado contempla la definición de la política de atención
integral de salud por el Ministerio de Salud y Protección Social; los artículos
66 y 67 comprenden la integración en el manejo de los recursos del SGSSS, como la
administración de los recursos del FOSYGA y, finalmente, el artículo 68 regula
las medidas preventivas y especiales de la Superintendencia Nacional de Salud
con el fin de garantizar “la prestación del servicio de salud y la adecuada
gestión financiera de los recursos del sistema”. Así, concluye que la
integración normativa de las regulaciones acusadas está fundamentada en la
parte general del Plan Nacional de Desarrollo, y se erigen como normas
instrumentales adecuadas para desarrollar y cumplir con sus objetivos.
Frente
a la presunta vulneración de los artículo 200 y 339 Superiores, afirma que la vocación
de permanencia no infringe el texto superior cuando ello permita cumplir con
los objetivos y metas fijados por el Gobierno de acuerdo con las problemáticas
existentes, refiere en este punto la sentencia C-376 de 2008 la cual se
pronunció sobre una situación similar prevista en las Leyes 812 de 2003 y 1151
de 2007. Advierte que se está frente a instrumentos que se orientan a cumplir
los objetivos del Plan.
En
cuanto a la alegada vulneración de los artículos 48 y 49 Superiores, por
involucrar la definición del derecho fundamental a la salud, considera que es
una afirmación que carece de sustento, dado que el accionante no explica las
razones de la presunta vulneración, en consecuencia, solicita que no se emita
un pronunciamiento de fondo.
No
obstante, tras citar el concepto de salud como derecho fundamental fijado en la
Ley Estatutaria de Salud, Ley 1751 de 2015, afirma que por medio de las
disposiciones acusadas se busca, precisamente, su cumplimiento “al permitir
alternativas tendientes a darle mayor movilidad a los recursos del sistema y
así garantizar la continuidad en la prestación del servicio”. Asevera que si
los recursos tienen un uso adecuado se garantiza el acceso de calidad, oportuno
y eficaz. Igualmente, resalta que al ser un servicio público justifica la
“reafirmación” de que el Ministerio de Salud y Protección Social defina “la
política en salud” y diseñe un sistema para que la administración de los
recursos sea mejor.
Frente
a los artículos demandados de la Ley 1737 de 2014, considera que no vulneran el
principio de unidad de materia. Explica, respecto del artículo 56 que al rezar
sobre la destinación de los excedentes de los ingresos corrientes de la
Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT), los cuales
pertenecen al Presupuesto General de la Nación, tiene conexidad con la ley. En
cuanto al artículo 100 destaca que comprende las reglas sobre los excedentes y
saldos no comprometidos en el uso de recursos de oferta del Sistema General de
Participaciones, los cuales pertenecen al presupuesto asignado al Ministerio de
Salud y Protección Social, y que esa disposición “coadyuva al sostenimiento
financiero del sector [al] evitar la acumulación de deudas que afectan la
continuidad en la prestación de los servicios”. Frente al artículo 112 aduce
que con su integración se pretende el pago oportuno de las prestaciones que no
comprenda el Plan de Beneficios y que las EPS lo reciban efectivamente a fin de
evitar que se vulnere la continuidad en la prestación del servicio.
Bajo
estos considerandos sostiene que las disposiciones acusadas se enmarcan en la
finalidad de que el Presupuesto General de la Nación se ejecute de forma
efectiva, su contenido se limita a asuntos de carácter presupuestal y guarda una
conexidad evidente con la naturaleza de una ley anual de presupuesto. Advierte
que son normas necesarias para la operatividad del presupuesto. Finalmente,
destaca que se restringen a la vigencia fiscal del año 2015.
Por
último, respecto de los vicios de trámite señalados por la parte accionante,
relacionados con que las normas acusadas debieron conocerse por la comisión
séptima del Senado y Cámara de Representantes, sostiene, bajo el presupuesto de
que existe claridad en la naturaleza de las normas y la unidad de materia, que
no era necesaria su aprobación en las mencionadas comisiones y que bastaba el
cumplimiento del trámite dispuesto en el Estatuto Orgánico de Presupuesto,
Decreto 111 de 1996.
7.
Academia Colombiana de Jurisprudencia
En
representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, mediante  escrito de
marzo 28 de 2016, el Académico Juan Bravo, manifiesta que se debe declarar, por
un lado, la inconstitucionalidad de los artículos 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de
2015 y, por otro, la constitucionalidad del artículo 65 de la Ley 1753 de 2015,
así como la de los artículos 56, 100 y 112 de la Ley 1737 de 2014.
Precisa
que, al margen del límite temporal que comprendan las disposiciones del Plan
Nacional de Desarrollo, su contenido debe ser prospectivo, estableciendo los
medios para el cumplimiento de las metas. Advierte que la unidad de materia
implica que las normas que integran al Plan procuren “formular planes de
gobierno a largo, mediano y próximo plazo” y que su vulneración devendría de
que se integren normas dirigidas a “la ejecución de los planes de gobierno”.
Bajo
esta orientación, sostiene que el artículo 65 tiene un contenido general,
prospectivo, al ordenar al Ministerio de Salud y Protección Social que defina
la política de salud y sus enfoques fundamentales de operación, por ende, es
constitucional. No sucede lo propio con los artículos 66, 67 y 68, por cuanto el
primero de ellos se refiere a la creación de una empresa industrial y comercial
del Estado y determina sus funciones; el segundo, enumera los recursos de esa
entidad y, el tercero, comprende algunas funciones de la Superintendencia
Nacional de Salud para salvaguardar el derecho fundamental a la salud, tras lo
cual concluye que por medio de esas disposiciones se pretende la ejecución del
Plan Nacional de Desarrollo,
Ahora
bien, en cuanto a las disposiciones demandadas que reposan en la Ley 1737 de
2014, afirma que deben ser declaradas constitucionales por limitarse a la
vigencia fiscal del 2015 puesto que el artículo 56, en su mismo texto ordena
una limitación temporal; respecto al artículo 100 considera que, al contener la
expresión “sobrantes a 31 de diciembre de 2014”, se entiende que esa cantidad
“constituye una partida cuya cuantía puede incluirse en el presupuesto de
apropiaciones por 2015 y ejecutarse en dicho periodo” y, por último, respecto
del artículo 112 expone que al señalarse “el valor máximo del que puede
disponer el FOSYGA” y “la causa de la glosa de la auditoria”, limita, al igual
que con las anteriores normas, su vigencia al año 2015.
8.
Ministerio
de Salud y Protección Social
El señor Juan Camilo Escallón Rodríguez,
actuando como apoderado del Ministerio de Salud y Protección Social, por medio
de escrito entregado en esta Corporación el 28 de marzo de 2016, solicita
declarar la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
El interviniente comienza advirtiendo
que el juicio realizado por el accionante frente a la unidad de materia no se
adecua a la naturaleza del Plan Nacional de Desarrollo y, al contario, limita
su eficacia. Presupuesto que, a su parecer, implica per se  la perdida
de fortaleza de los demás argumentos que motivan la demanda. Igual situación,
afirma, se presenta con la demanda adelantada contra ley anual de presupuesto.
A continuación procede a hacer
referencia a la naturaleza, los principios y la estructura del Plan Nacional de
Desarrollo y, seguidamente, expone sus argumentos frente a lo que, a su
consideración, implica la ineptitud sustantiva de la demanda.
Al respecto, señala que las
consideraciones y afirmaciones no son ciertas ni específicas, ni se orientan a
demostrar la inconstitucionalidad de los preceptos demandados. Adicionalmente,
no se sustentan los argumentos expuestos ni fáctica ni normativamente.
Puntualmente, expone
“El
demandante realiza una serie de deducciones y suposiciones, formula algunas
hipótesis e infiere segundas intenciones por parte del legislador o del
Gobierno, lo que determina que dichos señalamientos no constituyen ni
estructuran un cargo de inconstitucionalidad”.
Bajo esta orientación, y tras reiterar
que no se expone de manera “clara la violación de las normas constitucionales”,
solicita a esta Corporación inhibirse frente a los cargos de la demanda.
Específicamente, frente a la alegada
vulneración de los artículos 200 y 339 Superiores, asevera que el Gobierno
Nacional cumplió con lo señalado en la primera de estas disposiciones y, en
todo caso, “el demandante en ninguno de los señalamientos y afirmaciones
correspondientes a este cargo, manifiesta” que “se haya incumplido con el
requisito de presentación por parte del Gobierno Nacional, en los términos y condiciones
de las normas constitucionales supuestamente violadas”.
Frente a la temporalidad del Plan
Nacional de Desarrollo advierte que el accionante “plantea una proposición
normativa inexistente, según la cual si el periodo de gobierno es de cuatro años,
la ejecución del PND debe proyectarse para término igual”. Puntualmente
advierte que:
“Dicha
previsión solo existe en el texto de la demanda formulada por el actor, porque
en los textos correspondientes a los artículos 200 y 339 de la Constitución Política
no se encuentra consagrada, ninguna normativa legal en este sentido ni coincide
con la intención del legislador”.
Igualmente, frente a este cargo pone en
consideración la Sentencia C-376 de 2008, según la cual:
“Respecto
de tales asuntos accesorios, la Corte entiende que, si se comprueba la unidad
de materia de los temas básicos o principales, se debe admitir que también
existe conexidad temática en esas determinaciones legislativas secundarias, las
cuales, por razones de técnica legislativa, deben incluirse también dentro del
cuerpo de la Ley del Plan, en cuanto son desarrollo de instrumentos de
ejecución del  mismo.”
Así, afirma que este argumento
“constituye una deducción e inferencia de imposible realización y verificación
(pues no existe en el ordenamiento jurídico)”. Por ende, concluye que este
cargo carece de la certeza, claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia,
requisitos que constituyen razones que la Corte Constitucional “ha considerado
indispensables para la procedencia y efectividad de la acción pública de
inconstitucionalidad”. Para fundamentar su posición trae a colación la
Sentencia  C-376 de 2011 y C-412 de 2015.
En lo atinente a los artículos 48 y 49
Superiores afirma que los argumentos expuestos en la demanda “no se dirigen a
demostrar de qué manera o en qué forma los artículos demandados desconocieron o
violaron” estas normas constitucionales. Adicionalmente, tampoco se indica en
“qué aspectos o cuestiones desde el punto de vista factico y normativo se
fundamentan sus cuestionamientos”. Así, concluye que tampoco se cumplen con los
requisitos de certeza y especificidad y, por ende, a su consideración, la Corte
debe declararse inhibida.
Por otro lado, expone que en virtud del
artículo 150 numeral 7º, el Congreso está facultado para determinar la
estructura de la administración nacional, por consiguiente, las disposiciones
de la Ley 1753 de 2015 acusadas, están dentro de su órbita de competencia. Asevera
que tal regulación se expidió en aras del adecuado manejo del Sistema General
de Seguridad Social en Salud y de la efectividad del servicio y a fin de
permitir al  Gobierno ejercer control sobre el flujo de los recursos, en
concordancia con los objetivos y estrategias del Plan.
Igualmente, afirma que el trámite
legislativo se surtió en debida forma y que, en todo caso, respecto de los
vicios de trámite alegados, se debe declarar la cosa juzgada constitucional,
puesto que cargos relacionados con ese particular fueron estudiados, contra la
misma norma, por medio de la Sentencia C-087 de 2016.
Frente a los reparos formulados contra
los artículos 65, 100 y 112 de la Ley 1737 de 2014, advierte que se configura
el fenómeno jurídico de la carencia actual de objeto. Precisa que esta preceptiva
perdió su vigencia el 31 de diciembre de 2015 y, actualmente, la norma que
regula el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones
es la Ley 1769 de 2015.
Sin embargo, precisa, frente al exceso
del límite temporal, que en el artículo 56 demandado se especifica que rige
para la vigencia fiscal del año 2015 y el artículo 100 refiere al uso que puede
darse a los saldos de la vigencia fiscal anterior. En todo caso, destaca, esas
normas se volvieron a incorporar en la Ley 1769 de 2015 lo que, a su parecer,
“confirma su carácter temporal y vocación instrumental”. Respecto del artículo
112 acusado, afirma que no fue regulado nuevamente en la Ley 1769 de 2015, por
ende, es una disposición carente de vigencia.
En todo caso, solicita a la Corte
declarar la caducidad para demandar estas disposiciones, habida cuenta que esta
norma fue publicada el 2 de diciembre de 2014.
A pesar de las anteriores
consideraciones, el interviniente realiza algunas salvedades frente a la
alegada vulneración del principio de unidad de materia.
Respecto de la presunta vulneración de
los artículos 158 y 169 de la Constitución Política destaca que las normas
acusadas tienen una relación directa con la estrategia de movilidad social,
estipulada en la parte general de la norma y desarrollada en el documento Bases
del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo país (parte
integral del mismo de acuerdo con su artículo 2º).
Respecto del artículo 65 de la Ley 1753
de 2015 especifica que, en virtud del   objetivo de equidad del Plan, se implementa
la estrategia de movilidad social, la cual comprende, a su vez, entre los
objetivos específicos “mejorar las condiciones de salud de la población
colombiana y propiciar el goce efectivo  de [este] derecho […] en condiciones
de calidad, eficiencia, equidad y sostenibilidad”, con lo que se busca
“aumentar el acceso efectivo a los servicios y mejorar la calidad en la
atención”, lo que conduce a la implementación de una “política de atención
integral en salud”, preceptos desarrollados en la norma en comento. Por
consiguiente, no considera que se vulnere el principio de unidad de materia y,
al contrario, se consagra un mecanismo de ejecución del Plan.
Adiciona que esta disposición se orienta
a asegurar “la garantía de los mínimos vitales [y] el acceso universal a los
servicios de salud en condiciones de calidad”; a la vez, integra “la
diferenciación por ámbitos territoriales” y la función que debe adelantar el
Ministerio de Salud respecto de la adaptación de la Política de Atención
Integral de Salud.
Frente a los artículos 66, 67 y 68
sostiene que cumplen con el principio de unidad de materia al estar sujetos a
la estrategia de movilidad social, en especial a sus objetivos estratégicos
tercero y cuarto, consistentes en “recuperar la confianza y la legitimidad en
el sistema” y “asegurar [su] la sostenibilidad financiera […] en condiciones de
eficiencia”.
Aclara, respecto del tercer objetivo,
que este prevé el “fortalecimiento de la institucionalidad para la
administración de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
mediante la creación de la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud” en aras de garantizar el flujo adecuado
de los recursos y el control sobre los mismos[1].
En lo atinente a la Ley 1737 de 2014
sostiene que las normas acusadas de la Ley en comento no vulneran el principio de
unidad de materia. Explica, detalladamente, que existe conexidad temática,
por cuanto se relacionan con asuntos de carácter presupuestal, de rentas,
recursos de capital y de la ley de apropiaciones; conexidad causal, debido
a que su expedición guarda concordancia con las razones que motivaron la
expedición de la ley de presupuesto en general; ninguna de las tres
disposiciones acusadas modifican una norma sustantiva y, además, resultan
pertinentes para la administración de los recursos determinados en la Ley 1737
de 2014 -frente al artículo 100 y 112, destaca que su aplicación debe sujetarse
también al artículo 3º de la misma ley, por ende, concuerdan con su
naturaleza-; conexidad teleológica, puesto que las disposiciones
tienen impacto presupuestal; conexidad sistemática, debido a que están
“conectadas, relacionadas y articuladas” con el resto del cuadro normativo de
la Ley 1737 de 2014, dado que “se refieren a rentas y recursos”.
En este sentido, sostiene que los
recursos de los que trata el artículo 56 y 112 corresponden al Sistema General
de Seguridad Social en Salud y aquellos referidos por el artículo 100 al
Sistema General de Participaciones y de Salud.
Finalmente, pone en consideración la
Sentencia C-704 y C-1124 de 2015, con fundamento en las cuales sostiene que la
Corte Constitucional ha determinado que en leyes anuales de presupuesto es
posible incluir asuntos que, conservando conexidad en la materia, “vayan más
allá de prescripciones eminentemente contables”, considerandos bajo los cuales,
a su parecer, las normas acusadas se ajustan al precedente sentado por esta
Corporación.
9. Colegio Colombiano de Juristas
Vencido el término para intervenir, la
profesional Carmen Consuegra, en representación del Colegio Colombiano de
Juristas, a través de escrito presentado en esta Corporación, solicita que se
declare la inconstitucionalidad de las normas acusadas.
En cuanto a los artículos 56, 100 y 112
de la Ley 1737 de 2014 afirma, en concordancia con el accionante, que a través
de estas disposiciones se regulan condiciones del presupuesto del Sistema
General de Seguridad Social en Salud. Precisa que “se cambia la destinación de
los excedentes y los ingresos corrientes del ECAT del FOSYGA (y) de los
excedentes y saldos no comprometidos en el uso de recursos de oferta de salud
del Sistema General de Participaciones a 31 de diciembre de 2014, y se
establece que el FOSYGA reconocerá y pagará recobros y/o reclamaciones”.
Especifica que el artículo 56 infringe
la Constitución y la regulación propia de los recursos parafiscales dado que
los ECAT son “una contribución parafiscal de destinación específica”, por ende,
con el contenido de esa disposición, se vulnera el principio de unidad de
materia. Arguye que la ley anual de presupuesto tiene vigencia de un año y que
no puede modificar, adicionar o derogar leyes permanentes en materia de
seguridad social.
En cuanto a los artículos 65, 66, 67 y
68 de la Ley 1753 de 2015 manifiesta que le asiste razón a los demandantes al
afirmar que se vulneran los artículos 200 y 339 Superiores, puesto que en los
Planes Nacionales de Desarrollo no se deben incluir normas que sobrepasen el
límite del periodo presidencial, como se está haciendo por medio de las
disposiciones acusadas al modificar principios y reglas generales del Sistema
General de Seguridad Social.
Precisa que el artículo 66 demandado
debe estudiarse con especial observancia al crear una entidad con manejo
unificado de los recursos del Sistema, lo que modificaría, en su consideración,
la estructura actual generando un retroceso en las garantías y la progresividad
de los principios constitucionales, entre ellos, la eficiencia.
Igualmente, considera que se vulneran
los artículos 48, 49, 157, numeral 2º, 158, 169 y 339, puesto que con la
normatividad demandada se está modificando la Ley 100 de 1993 sin que se haya
surtido el debate legislativo ordinario correspondiente.
10. Asociación Colombiana de
Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías (Asofondos)
La ciudadana Clara Reales, en calidad de
representante legal de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de
Pensiones y de Cesantías, por medio de escrito presentado en esta Corporación,
después de vencido el termino para intervenir, solicita que se declare la constitucionalidad
de las disposiciones acusadas.
Comienza manifestando que el Plan
Nacional de Desarrollo, a pesar de que se regula mediante una ley ordinaria,
tiene características especiales derivadas de su heterogeneidad. Afirma que
integra propósitos de diversa naturaleza que contienen la orientación
económica, social y ambiental determinante de la política pública del periodo
presidencial correspondiente, así como normas instrumentales (presupuestales o
normativas) tendientes a garantizar su realización efectiva y eficiente.
Precisa que existe unidad de materia cuando hay coherencia y conexidad entre
los propósitos o metas, también fijados mediante el Documento Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018, y los instrumentos que se regulen para su
cumplimiento, presupuesto que cumplen las disposiciones acusadas.
Destaca que el Documento Bases del Plan
estableció como uno de sus objetivos “reducir las brechas poblacionales y
territoriales en la provisión de servicios de calidad en salud (…)”, el
cual “permite proteger a las personas ante los eventos que afectan las
condiciones de salud de la población, por lo que incluye estrategias de
promoción y prevención y curación de las enfermedades (…)”. Igualmente, relaciona
los objetivos específicos y las acciones correspondientes, entre estas: (i)
aumentar el acceso y mejorar la calidad de los servicios; (ii) mejorar las
condiciones de salud de la población y disminuir las brechas de resultados en
salud; (iii) recuperar la confianza y la legitimidad en el Sistema y (iv)
asegurar la sostenibilidad financiera del Sistema en condiciones de eficiencia.
Con el propósito de ejecutar tales
acciones, según señala, se integran las disposiciones acusadas, las cuales
están ligadas a “(i) mejorar el acceso universal y efectivo a servicios de
salud con calidad; (ii) implementar actividades que mejoren las condiciones y
reduzcan las brechas de resultados en salud”; (iii) recuperar la confianza y la
legitimidad en el sistema; y (iv) asegurar la sostenibilidad financiera del sistema
en condiciones de eficiencia.
Sumado a ello, alega que con las normas
acusadas no se está modificando la actual estructura jurídica del sistema de
salud, dado que el Ministerio de Salud y Protección Social, es el ente rector de
la salud en Colombia, por consiguiente, tiene facultades para “fijar,
implementar, controlar y supervisar la Política de Atención Integral en Salud”.
Destaca que, según lo dispuesto en el artículo 65, esas facultades las ejerce
“(…) dentro del marco de la Ley 1751 de 2015, Estatutaria en Salud, así como
las demás leyes vigentes”.
Frente al argumento atinente a que las
normas acusadas no se aprobaron a través del trámite legislativo
correspondiente, considera que ello no tiene justificación puesto que la
regulación de una norma en el Plan se sujeta a las prioridades que determine el
Gobierno, no a la temporalidad; la ley por medio de la cual se regula el Plan
Nacional de Desarrollo, si bien, en principio, se expide para una vigencia de 4
años, lo cierto es que puede ser prorrogada por decisión del poder legislativo
y ejecutivo; adicionalmente, “no constituye un límite al principio democrático
ni a la potestad de configuración del legislador”.
11. Universidad Militar Nueva Granada
El señor Reinaldo González Rodríguez, en
calidad de Docente de la Facultad de Derecho de la Universidad Militar Nueva
Granada, por medio de escrito presentado de forma extemporánea, manifiesta que,
en su consideración, las disposiciones acusadas deben ser declaradas
inconstitucionales.
Advierte que con las disposiciones
acusadas se incurre en la vulneración del principio de unidad de materia puesto
que el Plan Nacional de Desarrollo atiende a un especifico plan de gobierno el
cual es temporal, motivo por el cual “si bien es cierto no se puede
dejar de alto obligaciones en la política de Seguridad Social” esta “no es la
vía recomendable [para] crear instituciones”, como se pretende hacer y sin que
se “tenga los debates necesarios” [sic]. Situación que también se presenta con
los traslados que se proponen en el Sistema General de Seguridad Social en
Salud, según advierte.
Por otro lado, desataca que “revisando
el ordenamiento del Plan Nacional de Desarrollo (…) en primer y segundo debate
difieren de su contenido en el tema de estudio, igual no se atiende las
recomendaciones de la comisión accidental en lo pertinente al tema de seguridad
social”.
Frente al artículo 65 sostiene que el
Plan Nacional de Desarrollo no es una ley reglamentaria de la Ley Estatutaria
de Salud, dentro de la cual, en su artículo 20, está regulado lo
correspondiente al Plan Integral de Salud. En consecuencia, es una disposición
que en su criterio no debió tramitarse por la Ley del Plan.
Respecto del artículo 66 considera que
no beneficia al Sistema General de Seguridad Social en Salud y, al contrario,
“le impone una carga” e irrumpe contra el artículo 9º de la Ley 100 de 1993, de
acuerdo con el cual “no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones
de la seguridad social para fines diferentes a ella”.
Agrega que la creación de la nueva
entidad, va contra la destinación de los recursos del Sistema y es una
disposición regresiva por los costos que implica. Específicamente, frente al
parágrafo 2º, señala que para su regulación no se determinó el impacto y se
constituye como un precepto que “deviene en mercantilización” del sistema,
dejando de lado la esencia del Estado Social de Derecho.
En relación con el artículo 67,
considera que afecta la destinación de los recursos, actualmente en
administración del Fosyga y Fonsaet. Seguidamente, sostiene “estas entidades se
había proyectado su reforma asuntos que darían origen a la Ley Estatutaria de
Salud donde no prosperaron. Ahora de manera irregular por el trámite pretendido
se impulsa en esta Ley 1753 de 2014” [Sic].
En lo que atañe al artículo 68, asevera
que desconoce el principio de unidad de materia dado que implementa
modificaciones referidas a asuntos de carácter financiero, los cuales tampoco
deben ser desarrollados por medio del Plan Nacional de Desarrollo.
Respecto a los artículos acusados de la
Ley 1737 de 2014, considera, frente al artículo 56, que no se vulnera el
artículo 48 Superior y la Ley 1122 de 2007. Puntualmente, determina que:
“El
artículo demandado es para la vigencia 2015 se presupuestaron en el Presupuesto
General de la Nación los excedentes y los Ingresos Corrientes de las Subcuenta
de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT) del Fondo de Solidad y
Garantía (Fosyga). Abiertamente contrario a lo consignado en una Ley específica
citada la Ley 1122 de 2007, articulo 9; en lo citado del artículo 48
constitucional contraria su espíritu del principio de universalidad”.
Respecto al artículo 100 precisa que su
contenido desconoce que, de acuerdo con la ley especial del Sistema General de
Seguridad Social Integral, “sus recursos no deben tener destinación diferente”.
Desde su punto de vista, con la asignación que se da a dichos recursos en la
ley demandada, su fin cambia y los objetivos del Sistema no se cumplen.
Frente al artículo 112, asevera que
desborda los límites de la ley del presupuesto “como quiera que en su
proyección se establecen los ingresos de donde proviene, más no crea
obligaciones que están previamente definidas en normas especiales como es el
caso el Sistema General de Seguridad Social Integral (Salud)” [Sic].
Señala que “el artículo 347 de la Carta
Política dispone que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la
totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia
fiscal respectiva, significa lo anterior que el presupuesto tiene un carácter
restrictivo”. Siguiendo la Sentencia C-457 de 2006, indica, que “la Ley de
presupuesto no puede modificar normas sustantivas porque en tal caso sus
disposiciones generales dejarían de ser meras herramientas para la ejecución
del presupuesto aprobado y se convertirían en portadoras de decisiones
autonómicas modificatorias del ordenamiento jurídico”.
Bajo la anterior orientación, concluye
que los artículos objeto de pronunciamiento regulan una materia diferente al
compendio normativo que comprende el Plan Nacional de Desarrollo y la Ley Anual
de Presupuesto en las cuales se integran, debido a que se refieren a asuntos de
índole administrativo, funcional y al manejo de información.
Por último, insiste en que “merece
especial atención la censura impetrada, téngase que los tramites no se
surtieron ante las comisiones respectivas de ahí que si se revisan
detenidamente la integralidad de los artículos de las normas bajo estudio,
contiene un desarrollo legal del Sistema General de Seguridad Social integral
(Salud) que si bien es cierto crea la alerta al Ministerio de Salud en
aplicación del principio de universalidad (cobertura y eficiencia del sistema)
el mismo no tiene la conexidad, que deben contener estas normas”.
12. Universidad del Atlántico
El señor Jorge Luis Restrepo Pimienta,
en calidad de Docente de Carrera en el Área de Seguridad Social de la
Universidad del Atlántico, a través de escrito entregado en esta Corporación de
manera extemporánea, manifiesta que las disposiciones acusadas no se encuentran
ajustadas al ordenamiento jurídico.
Inicia su escrito poniendo en evidencia
la complejidad de la estructura del Sistema de Seguridad Social en Salud.
Señala que esta es la “consecuencia jurídico política de la definición del
modelo de Estado”. Según el interviniente el Sistema de Salud se encuentre
regulado en la Ley 100 de 1993, la Ley 1122 de 2007 y la Ley 1438 de 2011, marco
jurídico en el cual se busca materializar los derechos correspondientes.
Igualmente señala que este “vela por la optimización del presupuesto destinado
[al cumplimiento de sus fines], la financiación del sistema, la fuentes de
recursos, así como los principios y garantías constitucionales contempladas”.
Estas obligaciones, advierte, contienen
un componente normativo, administrativo-operativo, de prestación de servicio y
atención de seguridad social y de organización de autoridades, todo lo cual, a
su parecer, está reglamentado en el mencionado compendio normativo, sin
embargo, no sucede lo propio en las disposiciones acusadas.
Precisa que con la inclusión de las
disposiciones en comento en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Presupuesto
de Rentas se irrumpe contra el principio de unidad de materia, puesto que son
normas con naturaleza diversa y general. Aunado a ello, con su integración “se
pretende modificar la estructura funcional y financiera del sistema de
seguridad social en salud”, lo cual debe tramitarse por una ley autónoma y con
un estudio integral, no basado únicamente en asuntos de carácter financiero,
como a su parecer sucede en esta oportunidad.
Específicamente, frente a los artículos
65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015 señala que con estos se pretende
“taxativamente derogar, cambiar (y) suprimir la estructura institucional
financiera” al integrar una nueva entidad de naturaleza jurídica similar a la
de una empresa industrial y comercial del Estado. Con esta, afirma, se
reemplazaría al FOSYGA y se adicionan otras “funciones y obligaciones como es
el pago de la incapacidad de más de 540 días”.
Frente a los artículo 56, 100 y 112 de
la Ley 1737 de 2014 advierte que con su integración “se pretende hacer una
reubicación de las fuentes de financiación”, con lo cual se apartaría del
ordenamiento jurídico lo signado en los artículos 202, 214 y 217 de la Ley 100
de 1993.
Para finalizar, trae a colación la
Sentencia C-133 de 2012, en la que, a su consideración, se estudió un caso
similar y se determinó que “mientras la Ley 1393 de 2010 tiene por objeto la
generación y optimización de recursos para contribuir al financiamiento del
Sistema de Seguridad Social en Salud, las normas acusadas, en su orden, se
ocupan del destino y manejo de recursos dirigidos a las bibliotecas públicas y
al fomento y desarrollo del deporte y la cultura, aspectos éstos que resultan
totalmente ajenos al fin perseguido por la citada ley.”
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Ministerio Público emitió su concepto a través de un escrito del 25 de abril de
2016, en el cual, luego de transcribir la preceptiva tachada y de reseñar la
demanda, hace el análisis constitucional respectivo, aclarando, previamente,
que en lo concerniente a las disposiciones de la Ley Anual de Presupuesto,
podría estimarse que perdieron su vigencia, sin embargo, sus contenidos podrían
estar surtiendo efecto y resulta necesario su estudio.
Manifiesta
que los artículo 65 a 68 de la Ley 1753 de 2015, tienen relación directa e
inmediata con los pilares del Plana nacional de desarrollo paz y equidad, los
cuales se materializan a través de la estrategia de la movilidad social.
Encuentra que hay una estrecha relación entre las bases del Plan, las cuales
hacen parte integral de la Ley y los temas cuestionados por el accionante.
Igualmente, tales asuntos fueron propuestos desde el inicio del trámite legislativo
por el Gobierno. Todo ello permite colegir que no se ha quebrantado el
principio de unidad de materia.
Por
lo que atañe a la transgresión de tales normas por desconocer el límite de
vigencia de 4 años, el Procurador general de la Nación estima que no se cumple
el requisito de claridad en la formulación de la demanda. Se explica en el
concepto que el actor no da cuenta de las razones que soportan su afirmación,
según la cual, las materias a las que se refieren los artículos 65 a 68
debieron ser tramitadas mediante ley ordinaria y no a través de la Ley del
Plan. Para la Vista Fiscal, en los planes de desarrollo lo que debe verificarse
es que la preceptiva cuestionada, sea un mecanismo idóneo de cabal ejecución
del proyecto y este es el caso. La vigencia temporal no es un obstáculo para la
validez de la normas del plan, pues, los objetivos y propósitos a largo plazo
pueden ser continuados en el siguiente plan. De dicho razonamiento, concluye el
concepto la ineptitud de la demanda en este punto.
Respecto
de los artículos 56, 100 y 112 de la Ley 1737 de 2014, considera que deben ser
objeto de una declaratoria de inexequibilidad, la cual, para el caso del
artículo 112, debe surtirse con efectos retroactivos, desde el 2 de diciembre
de 2014. No obstante, manifiesta que esa decisión no debe basarse en el
presunto vicio de trámite en su aprobación, sino en las siguientes razones:
Respecto
de la alegada transgresión del principio de unidad de materia, después de
explicar la estructura y el proceso de las leyes a través de las cuales se
regulan los presupuestos generales de la Nación, manifiesta que este principio
consiste en que las disposiciones que los componen se encaminen a su correcta
ejecución, en que rijan solo para la vigencia fiscal correspondiente y en que
no se decrete, autorice o apruebe en forma directa ningún tipo de gasto. Este
precepto considera, no se cumple en las normas acusadas.
En
este sentido, afirma que el artículo 56 demandado ordena que en el presupuesto
general de la Nación se incluyan los excedentes e ingresos corrientes de la
subcuenta del ECAT y los de la Subcuenta de Promoción, ambas del FOSYGA, con el
propósito de “financiar nuevos gastos del Sistema General de Seguridad
Social en Salud (SGSSS)”, no regulados en norma previa, lo que califica
como una “maniobra presupuestal”. En el mismo sentido, afirma, respecto
del artículo 100, que, por medio de este, se ordena un gasto que comprende “la
destinación de los excedentes y saldos no comprometidos en el uso de recursos
de oferta de salud del Sistema General de Participaciones, a 31 de diciembre de
2014, para el pago de deudas por prestación de servicios de salud de vigencias
anteriores y al saneamiento fiscal y financiero de las Empresas Sociales del
Estado, y de otros recursos para el saneamiento fiscal y financiero de la red
pública prestadora de servicios de salud”.
Finalmente,
frente al artículo 112 considera que también se ordenó un gasto consistente en
“el reconocimiento y pago por parte del FOSYGA de recobros y reclamaciones
por glosa única de extemporaneidad, por un monto de 200 mil millones de pesos”.
Advierte que con esta disposición la inconstitucionalidad se deriva al mismo
tiempo porque, en virtud del artículo 355 Superior, no es posible decretar
auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho
privado. Aunado a ello, este precepto viola el principio de identidad
legislativa dado que fue incluido en segundo debate, “sin haber sido
discutido y aprobado en primer debate conjunto por parte de las comisiones
económicas de ambas cámaras”. Esa disposición, a su parecer, representa una
grave afectación al patrimonio público, de ahí su requerimiento de una
declaratoria con efectos retroactivos.
No
obstante, respecto del cargo relacionado con que las disposiciones acusadas de
la Ley 1753 de 2015 y 1737 de 2014 adolecen de un vicio de trámite por cuanto
que debieron adelantarse en primer debate mediante la comisión permanente,
considera que no es procedente puesto que los artículos demandados de ambas
disposiciones fueron “debatidos en forma conjunta por las comisiones de
asuntos económicos del Senado de la República y de la Cámara de Representantes”.
VI.
CONSIDERACIONES
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 4, del artículo 241, de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir la demanda que en el
presente caso se formula contra los artículos 65, 66, 67 y 68 de
la Ley 1753 de 2015 y los artículos 56, 100 y 112 de la Ley 1737 de 2014.
2. Cuestiones preliminares
Previo a cualquier pronunciamiento sobre
el fondo del asunto corresponde considerar algunos aspectos cuya resolución
puede incidir en la decisión a adoptar. En primer lugar, se debe precisar si
resulta cierta la apreciación de una de las intervenciones que respecto de las
acusaciones por vicios de forma, manifiesta la existencia de la cosa juzgada. En
segundo lugar, se revisará si las disposiciones cuestionadas de la Ley 1737 de
2014 siguen teniendo efectos en el ordenamiento jurídico y, por ende, tendría
lugar el pronunciamiento de fondo de la Corte. Igualmente, se debe verificar si
la caducidad afirmada  respecto del cargo por vicios de forma de contenidos de
la mencionada Ley 1737 tiene lugar. Finalmente, se debe clarificar si tienen
asidero algunas censuras formuladas por algunos intervinientes y el Ministerio
Público, en relación con la aptitud de algunos de los cargos elevados por el
actor.
2.1. Las sentencias C-087 y C-298 de
2016 y la cosa Juzgada por vicios de forma en el asunto en estudio
El valor y la relevancia de la Cosa
Juzgada se fundan en diversas razones, entre las cuales se destacan, la
necesidad de materializar el valor de la seguridad jurídica, el cual alcanza
expresión concreta en la protección de la confianza y la buena fe de quien se
atiene a decisiones judiciales previamente adoptadas. Igualmente, en el deber
de defender la autonomía judicial no dando lugar a que se reabran debates
agotados por el juez competente[2].
Por lo que atañe a los efectos que en
materia de cosa juzgada produce una decisión proferida por la Corte
Constitucional se ha sentado:
“
(…) (i) Cuando la decisión ha consistido en declarar la
inconstitucionalidad de una norma, se activa la prohibición comprendida por el
artículo 243 conforme a la cual ninguna autoridad puede reproducir su contenido
material; (ii) en los casos en los que la Corte ha declarado exequible cierta
disposición respecto de determinada norma constitucional, la jurisprudencia
constitucional ha reiterado que no puede suscitarse un nuevo juicio por las
mismas razones, a menos que ya no se encuentren vigentes o hubieren sido
modificadas las disposiciones constitutivas del parámetro de constitucionalidad
(…)”[3].
Entre
las varias distinciones señaladas por la jurisprudencia a propósito de la cosa
juzgada, es pertinente recordar la que alude a la cosa juzgada absoluta y a la
cosa juzgada relativa. En relación con la primera, se ha establecido, de modo
general, que tiene lugar cuando en la parte resolutiva de la providencia no se
precisan los efectos del pronunciamiento. Respecto de la segunda, se ha dicho
que se presenta cuando la Corte delimita en la parte resolutiva del fallo su
efecto.
Específicamente
se ha advertido que la cosa juzgada relativa se configura:
(…) si
en la parte resolutiva de la sentencia la Corte declara la constitucionalidad
de la norma por los cargos analizados (cosa juzgada relativa
explícita), o si de la parte motiva se infiere inequívocamente que el examen se
limitó a los cargos o problema jurídico construidos en la demanda (cosa juzgada
relativa implícita) disposiciones constitutivas del parámetro de
constitucionalidad(…)”[4].
El juicio de constitucionalidad de una disposición
puede concluir en una cosa juzgada relativa cuando el examen se hace desde un
punto de vista formal, pero, se preserva la posibilidad de hacer un nuevo examen
por razones de fondo. También se está frente a esa modalidad de cosa juzgada,
cuando el mandato atacado es declarado exequible a la luz de unos específicos contenidos
constitucionales, pero, cabe la posibilidad de revisar nuevamente tal precepto
frente a una normativa Superior distinta de aquella que fungió como parámetro
anteriormente.
La Corte ha estimado que la verificación
de la cosa juzgada relativa comporta un doble escrutinio, de un lado, habrá de verificarse
si el mandato acusado fue objeto de juzgamiento en una ocasión anterior y, de otro,
si la acusación formulada en tal oportunidad, coincide con el nuevo
cuestionamiento sometido al estudio del Pleno.
En el asunto sub examine, se
manifestó por el Ministerio de Salud que se estaba ante la Cosa Juzgada por
vicios de trámite en la formación de Ley 1753 de 2015. Tal consideración tuvo
lugar frente al cuestionamiento del accionante, según el cual, las
disposiciones censuradas y, entre ellas, los artículos 65, 66, 67 y 68 de la
Ley 1753 de 2015, deberían ser declaradas inexequibles, dado que en su
tramitación se infringió lo mandado en el numeral 2 del artículo 157 Superior,
pues, el primer debate se surtió en las Comisiones Segundas y Terceras de ambas
cámaras, cuando al revisarse la competencia de la Comisión Séptima, se tiene
que entre los asuntos de su resorte se encuentran la seguridad social, los
fondos de prestaciones, el derecho a la salud. Dado que los referidos mandatos
de la Ley 1753 hacen relación a dichas temáticas, correspondía entonces a la
Comisión Séptima el trámite mencionado, lo cual no aconteció, presentándose un
vicio insubsanable.
Acorde con lo sentado en este apartado comprueba
la Sala que en la Sentencia C-087 de 2016 se acusó de modo general la Ley 1753
de 2015 planteándose en esa oportunidad como acusaciones a desatar las
siguientes:
“(…)
durante la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del cinco (5) de mayo
de dos mil quince (2015), en la cual se anunció el Informe de Conciliación
Proyecto de Ley 200/2015 Cámara 138/2015 Senado (por el cual se expide el Plan
de Desarrollo 2014 – 2018), se suspendió la votación de dos (2) proyectos de
ley por falta de quórum, lo cual desconoció el artículo 132 de la Ley 5ª de
1992 y con ello vulneró los artículos 145, 151 y 161  de la Constitución.
(…)
en la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del cinco (5) de mayo se
suspendió la votación en dos (2) ocasiones y agrega que en ambos eventos habían
transcurrido más de treinta (30) minutos sin que se hubiera terminado  la
votación, lo que desconocería lo señalado en los artículos 160, 149 y 151 de la
Constitución.
Y seguidamente se precisaba:
“De
esta manera, al no existir ningún cuestionamiento sobre el trámite del proyecto
en el Senado de la República ni en una sesión distinta a la Plenaria de la
Cámara de Representantes llevada a cabo el cinco (5) de mayo de dos mil quince
(2015), el debate se centrará en determinar si la suspensión de las
votaciones de los impedimentos respecto del proyecto Ley No. 175 de 2013 y del
retiro del Proyecto de Ley No. 066 de 2013 Cámara llevadas a cabo en esa fecha,
desatendió lo señalado en los artículos 145, 151, 161, 160 y 149 de la
Constitución.”
(Negrillas fuera de texto)
Como se aprecia, los motivos de
inconformidad que originaron el pronunciamiento son diferentes a los que
convocan a la Corte en esta oportunidad. En la sentencia C-087 de 2016 se ponía
en tela de juicio la suspensión de una votación en una sesión en la Plenaria de
la Cámara de Representantes en dos ocasiones, en tanto, que en esta oportunidad,
lo que se tacha es el trámite en unas comisiones permanentes diferentes a las
que en el sentir del accionante, debió haberse debatido la normativa acusada.
Además, en la sentencia C-087 de 2016 se precisó el punto al que se contraería
la sentencia y, por ello, en la parte resolutiva, expresamente se advirtió que
la declaración de exequibilidad de “(…) la Ley 1753 de 2015, por medio de la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018” se profería
“por los cargos analizados en la presente sentencia”. En esa medida,
resulta claro que no se está frente a una situación de Cosa Juzgada.
Igualmente, es pertinente observar que en
la Sentencia C-289 de 2016, en la cual se formularon cuestionamientos de forma
a diversos preceptos de la Ley del Plan, entre ellos los artículos 67 y 68, la
Sala precisó que los reparos objeto de estudio eran los siguientes:
“
(…) si al momento de llevarse a cabo la conciliación de las anteriores
disposiciones demandadas, el Legislador ordinario quebrantó: i) la
publicación previa del informe de conciliación, establecida en el artículo 161
de la Constitución; ii) la presunta prohibición de sesiones simultáneas,
entre la celebrada por la comisión de conciliación y la Plenaria del Senado, el
día 5 de mayo de 2015 (art. 93, Ley 5ª de 1992); iii) la votación
pública y nominal que debió efectuar la comisión de conciliación, presuntamente
prevista en el artículo 133 Superior y; iv) las razones que debían darse
en los Informes a las Plenarias de las Cámaras para adoptar el texto
controvertido de una u otra Cámara Legislativa (art. 188, Ley 5ª de 1992).
En esa oportunidad, la Sala Plena se inclinó
por la constitucionalidad de los imperativos censurados en los siguientes términos:
QUINTO.-
Declarar
EXEQUIBLES, por los vicios del procedimiento analizados, los
artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173,
179, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015. (Negrillas de
las minúsculas fuera de texto)
Como se observa, ninguno de los ataques
estudiados en la Sentencia C-289 de 2016 coincide con la censura que se ventila
en la presente providencia y en aquella sentencia se advertía puntualmente que
el pronunciamiento se contraía a los vicios examinados, con lo cual, es
palmario que no se está frente a la Cosa Juzgada.
Establecido que no tiene lugar la Cosa
Juzgada, continua la Corporación con la revisión de las cuestiones
preliminares.
2.2 La vigencia de los artículos 56, 100
112 de la Ley 1737 de 2014 y la continuación de producción de efectos de dichas
disposiciones
En las intervenciones presentadas por el
Ministerio de Salud y Protección Social, la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República y el Departamento Nacional de Planeación, se
enfatizó en la pérdida de vigencia de las disposiciones de la Ley Anual de
Presupuesto; para tales intervinientes dicha circunstancia debe conducir a la
Corte Constitucional a declarar la carencia actual de objeto o inhibirse de
adelantar el juicio de constitucionalidad puesto que no cabe emitir
pronunciamiento de fondo frente a enunciados legales que ya no hacen parte del
ordenamiento jurídico. Dado que para la Sala Plena tales consideraciones no
resultan exactas, se hace necesario revisar el asunto de la vigencia de dichas
prescripciones.
Por lo que respecta al artículos 56 se
puede advertir que su vigencia se redujo al año fiscal de 2015, así se
desprende de su redacción cuando se dice que “Con el fin de
financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud, en cumplimiento de
lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución Política y el artículo 9o de
la Ley 1122 de 2007, para la vigencia 2015 se presupuestarán en el
Presupuesto General de la Nación los excedentes y los ingresos corrientes
de la Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (…)”
(negrillas fuera de texto).
En lo atinente
al mandato del Artículo 100 bien podría afirmarse que el texto no es claro sobre
la vigencia, pero el título de la ley “Por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015”
(negrillas fuera de texto) aunado al principio de anualidad del presupuesto
conforme a lo consagrado en el literal c) del Artículo 11[5]
del Estatuto orgánico del Presupuesto se constituirían en razones para afirmar
que dicho artículo 100 no está vigente.
Sin embargo,
encuentra la Corporación que parte sustantiva de los textos legales en mención
fue reproducida en mucho dentro del cuerpo de la Ley 1769 de 2015 “Por la cual se
decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2016” tal como se
puede verificar en el siguiente cuadro comparativo:
LEY 1737 DE 2014
LEY 1769 DE 2015
Artículo 56
Artículo
54
Con el fin de financiar el Sistema General de
Seguridad Social en Salud, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución Política y el artículo 9o de la Ley 1122 de 2007, para la vigencia 2015 se
presupuestarán en el Presupuesto General de la Nación los excedentes y los
ingresos corrientes de la Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de
Tránsito (ECAT) del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga).
Previa cobertura de los riesgos amparados con cargo
a la Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito del Fondo de
Solidaridad y Garantía (Fosyga), se podrán financiar, con cargo a dicha subcuenta,
los Programas de Protección a la Salud Pública, Vacunación, Apoyo,
Sostenibilidad, Afiliación de la Población Pobre y Vulnerable asegurada a
través del Régimen Subsidiado, Vulnerabilidad Sísmica, Gestión de
Instituciones de la Red Pública Hospitalaria, Atención a la Población en
Condiciones Especiales tanto discapacitada como población desplazada,
ampliación, renovación de la afiliación del régimen subsidiado, población
desplazada y vulnerable, atención prioritaria en salud, Asistencia y Prevención
en Emergencias y Desastres y Capacitación del Recurso Humano del Sector
Salud, incorporados en el presupuesto del Ministerio de Salud y Protección
Social.
También podrán ser financiados con dichos recursos,
en el marco de lo dispuesto por el artículo 337 de la Constitución política y los tratados e
instrumentos internacionales vigentes, los valores que se determinen en
cabeza del Estado colombiano por las atenciones iniciales de urgencia que
sean prestadas a los nacionales colombianos en el territorio extranjero de
zonas de frontera con Colombia, al igual que las atenciones iniciales de
urgencia prestadas en el territorio colombiano a los nacionales de los países
fronterizos, previa depuración de dichas obligaciones a través de un mecanismo
de compensación que se adelante entre los gobiernos nacionales, de
conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno
Nacional.
Los excedentes de la subcuenta de promoción de la
salud del Fosyga independientemente de la fuente de financiación se podrán
utilizar para financiar los programas nacionales de promoción y prevención, como
el plan ampliado de inmunizaciones a cargo del Ministerio de Salud y
Protección Social en consecuencia se incorporarán al presupuesto del Fosyga.
Con el fin de financiar el Sistema General de
Seguridad Social en Salud, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución Política y el artículo 9o
de la Ley 1122 de 2007, para la vigencia 2016 se presupuestarán en el
Presupuesto General de la Nación los excedentes y los ingresos corrientes de
la Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT) del
Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga).
Previa cobertura de los riesgos amparados con cargo
a la Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito del Fondo de
Solidaridad y Garantía (Fosyga), se podrán financiar, con cargo a dicha
subcuenta, los Programas de Protección a la Salud Pública, Vacunación, Apoyo,
Sostenibilidad, Afiliación de la Población Pobre y Vulnerable asegurada a
través del Régimen Subsidiado, Vulnerabilidad Sísmica, Gestión de
Instituciones de la Red Pública Hospitalaria, Atención a la Población en
Condiciones Especiales tanto discapacitada como población desplazada,
ampliación, renovación de la afiliación del régimen subsidiado, población
desplazada y vulnerable, atención prioritaria en salud, Asistencia y
Prevención en Emergencias y Desastres y Capacitación del Recurso Humano del
Sector Salud, incorporados en el presupuesto del Ministerio de Salud y
Protección Social.
También podrán ser financiados con dichos recursos,
en el marco de lo dispuesto por el artículo 337 de la Constitución Política y los tratados e
instrumentos internacionales vigentes, los valores que se determinen en
cabeza del Estado colombiano por las atenciones iniciales de urgencia que
sean prestadas a los nacionales colombianos en el territorio extranjero de
zonas de frontera con Colombia, al igual que las atenciones iniciales de
urgencia prestadas en el territorio colombiano a los nacionales de los países
fronterizos, previa depuración de dichas obligaciones a través de un
mecanismo de compensación que se adelante entre los gobiernos nacionales, de
conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno
nacional.
Los excedentes de la subcuenta de promoción de la
salud del Fosyga independientemente de la fuente de financiación se podrán
utilizar para garantizar los programas nacionales de promoción y
prevención.
ARTÍCULO 100
ARTÍCULO 75
Los excedentes y saldos no comprometidos en el uso
de recursos de oferta de salud del Sistema General de Participaciones a 31 de
diciembre de 2014, se destinarán para el pago de deudas por prestación
de servicios de salud de vigencias anteriores y de no existir estas deudas,
al saneamiento fiscal y financiero de las Empresas Sociales del Estado. En el
caso de que el municipio haya perdido la competencia para administrar los
recursos de prestación de servicios de salud o de no presentar deudas por
concepto de prestación de servicios de vigencias anteriores dichos saldos
serán girados al Departamento para financiar las actividades definidas en el
presente inciso.
Los recursos girados al mecanismo de recaudo y
giro previsto en el artículo 31 de la
Ley 1438 de 2011, en virtud del artículo 85 de la
Ley 1438 de 2011 y el artículo 106 de la
Ley 1687 de 2013 por parte de las Administradoras de Pensiones tanto del
Régimen de prima media con prestación definida, como de ahorro individual con
solidaridad, las administradoras de cesantías, Entidades Promotoras de Salud
y/o Fosyga y las Administradoras de Riesgos Laborales; se podrán destinar al
saneamiento fiscal y financiero de la red pública prestadora de servicios de
salud, privilegiando el pago de los pasivos laborales incluidos los aportes
patronales. De no existir estos pasivos se podrán destinar al pago de
servicios de salud en lo no cubierto con subsidios a la demanda que adeude la
Entidad Territorial a la EPS o a los prestadores de servicios de salud o
al saneamiento fiscal y financiero de Empresas Sociales del Estado. Estos
recursos se distribuirán según lo previsto en el numeral 2 del
artículo 3o de la Ley 1608 de 2013 entre los
departamentos y distritos a quienes se efectuó asignación de recursos de
aportes patronales en las vigencias anteriores a 2011. Los recursos
se girarán directamente a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud
Públicas a través de la Subcuenta de Solidaridad del Fosyga y permanecerán en
el portafolio de esta subcuenta hasta su giro al beneficiario final.
Los excedentes y saldos no comprometidos en el
uso de recursos de oferta de salud del Sistema General de Participaciones a
31 de diciembre de 2015, se destinarán para el pago de deudas por
prestación de servicios de salud de vigencias anteriores y de no existir
estas deudas, al saneamiento fiscal y financiero de las Empresas Sociales del
Estado. En el caso de que el municipio haya perdido la competencia para
administrar los recursos de prestación de servicios de salud o de no
presentar deudas por concepto de prestación de servicios de vigencias
anteriores dichos saldos serán girados al departamento para financiar las
actividades definidas en el presente inciso.
Los recursos girados al mecanismo de recaudo y
giro previsto en el artículo 31 de la
Ley 1438 de 2011, en virtud del artículo 85 de la
Ley 1438 de 2011 y el artículo 106 de la
Ley 1687 de 2013 por parte de las Administradoras de Pensiones tanto del
Régimen de Prima Media con prestación definida, como de ahorro individual con
solidaridad, las administradoras de cesantías, Entidades Promotoras de Salud
y/o Fosyga y las Administradoras de Riesgos Laborales, se podrán destinar al
saneamiento fiscal y financiero de la red pública prestadora de servicios de
salud, privilegiando el pago de los pasivos laborales incluidos los aportes
patronales. De no existir estos pasivos se podrán destinar al pago de
servicios de salud en lo no cubierto con subsidios a la demanda que adeude la
Entidad Territorial a la EPS o a los prestadores de servicios de salud. Estos
recursos se distribuirán conforme al artículo 49 de la Ley 715 de 2001. Los recursos
se girarán directamente a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud
Públicas a través de la Subcuenta de Solidaridad del Fosyga y permanecerán en
el portafolio de esta subcuenta hasta su giro al beneficiario final.
Los recursos del Sistema General de
Participaciones presupuestados por las Empresas Sociales del Estado por
concepto de aportes patronales del componente de prestación de servicios en
lo no cubierto con subsidios a la demanda girados y que no hayan sido
facturados o que no crucen contra los servicios prestados por No POS o por
población pobre no afiliada, prestados efectivamente
por el prestador de servicios beneficiario de los aportes patronales durante
la vigencia 2015, se considerarán subsidio a la oferta.
*El
texto subrayado en la Ley 1769 de 2015 es en el que diverge la normativa en
comparación.
Para
la Corporación, esta reproducción de una parte importante de los mandatos
cuestionados pone de presente que aunque los artículos 56 y 100 de la Ley 1737
de 2014 no estén rigiendo, los efectos de lo que se dispuso en esos imperativos
continúan teniendo lugar, pues, los artículos 54 y 75 de la Ley 1769 de 2015
disponen en mucho lo mismo que preceptuaran los citados mandatos de la Ley 1737
de 2014. Tal situación reviste relevancia constitucional, pues, una decisión
que apenas cobije los enunciados legales acusados y nada de los que los repiten
posteriormente puede convertir en inane el control de constitucionalidad. Bien
podría acontecer que para desatender lo considerado por el juez de
constitucionalidad sobre los artículos 56 y 100, se le diese pleno vigor a lo
reglado en los artículos 54 y 75 so pretexto de que la Sala se pronunció sobre
los contenidos incluidos en la Ley 1737 de 2014 y no sobre los incorporados en
la Ley 1769 de 2015.
La
eventualidad apuntada impele a la Corte a dar aplicación a lo dispuesto en el
inciso 3º del Artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, según el cual, procede la integración
normativa con miras a evitar, entre otras cosas, la incertidumbre frente a un
pronunciamiento parcial. Recientemente esta Corporación ha explicado que:
“la
integración normativa posee tres (3) significados: (i) la realización de
un deber de quien participa en el debate democrático, a través de la acción de
inconstitucionalidad de que trata el art. 241 CP, consistente en la
identificación completa del objeto demandado, que incluye todos los elementos
que hacen parte de una unidad indisoluble creada por el Derecho; (ii) es
un mecanismo que hace más efectivo el control ciudadano a las decisiones del
legislador; (iii) y es, finalmente, una garantía que opera a
favor de la coherencia del orden jurídico, pues su conformación determina que
el poder del juez constitucional para resolver un asunto en sus problemas
jurídicos sustanciales, pueda efectuarse sobre todos los elementos que
estructuran una determinada construcción jurídica.” (Negrillas fuera de
texto) (SentenciaC-721 de 2015 M.P. Pretelt Chaljub).
En cuanto a la procedencia de la integración
normativa la jurisprudencia ha considerado que tiene lugar en los siguientes
eventos:
“(i) cuando un
ciudadano demanda una disposición que, individualmente, no tiene un contenido
deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta
absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra
disposición que no fue acusada; (ii) en aquellos casos en los cuales la
disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del
ordenamiento que no fueron demandadas, con el propósito de evitar que un fallo
de inexequibilidad resulte inocuo; (iii) cuando la norma demandada se
encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera
vista, presenta serias dudas de constitucionalidad” (Sentencia C-539
de 1999) (Negrillas fuera de texto).
Encuentra
pues la Sala que si bien formalmente podría predicarse la pérdida de vigencia
de los mandatos en consideración, también es cierto que materialmente renovaron
su vigor a través de los artículos 54 y 75 de la Ley 1769 de 2015. Así pues,
por virtud de la integración normativa procederá la Sala a examinar los
contenidos de los referidos artículos 54 y 75 de la Ley 1769 de 2015 en lo que
coinciden con los demandados en esta actuación y en lo que las respectivas
proposiciones jurídicas requieran para tener sentido. En concreto y,
específicamente, para la atención de los cargos que se desatarán en esta
providencia, el artículo 54 será tenido en cuenta en su totalidad, pues
privarlo de alguna expresión le resta sentido a algunas de las proposiciones
normativas que incorpora. Por lo que concierne al artículo 75 se considerarán
los incisos primero y segundo, dado que el inciso tercero contiene un enunciado
que no hacía parte del artículo 100 de la Ley 1737 de 2014. En el inciso
segundo del mencionado artículo 75 se entenderá incluida la expresión “conforme
al artículo 49 de la Ley
715 de 2001”,
pues sin ella parte de la proposición perdería su sentido.
Una
decisión distinta reñiría con el papel de guardián supremo que la Constitución
le asigna  a esta Corte y eventualmente tornaría en huero el mandato de
supremacía de la Carta al que alude el artículo 4 Superior. Dada la pérdida de
vigencia de los artículos 56 y 100 se impone respecto de los mismos la decisión
inhibitoria respectiva.
La situación del artículo 112 es un
tanto distinta, pues su vigor normativo no tiene como único condicionante la
temporalidad de la que habla el título de la ley, sino que esa prescripción
fija su alcance a un tope económico tal como puede verse:
ARTÍCULO
112.
El Fosyga reconocerá y pagará hasta por un valor de 200 mil millones de
pesos, todos aquellos recobros y/o reclamaciones cuya glosa aplicada en el
proceso de auditoría haya sido glosa única de extemporaneidad, siempre y cuando
no haya operado el fenómeno de la caducidad para la interposición de las
acciones legales, según lo establecido en las normas vigentes y sin necesidad
de acudir a un proceso previo de conciliación.
En
estos casos, el giro de los recursos solo podrá realizarse en forma directa a
las IPS que hagan parte de la red de prestadores de servicios de salud de las
respectivas EPS.
Es factible que el mandato transcrito
siga produciendo efectos, pues nada obsta para que cursen aún actuaciones
administrativas y eventualmente judiciales en las cuales haya de aplicarse el
precepto. Esta circunstancia explica y justifica el ejercicio del control
demandado tal como se verá al momento de resolver los problemas jurídicos.
2.3. La caducidad por vicios de forma
en el caso de la Ley 1737 de 2014
Acorde con lo contemplado en el numeral
3º del artículo 242 de la Constitución Política, las acciones de
inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un (1) año,
contado desde la publicación del respectivo acto.  En el asunto en examen
varias intervenciones han observado que la Ley 1737 de 2014 no puede ser censurada
por tal tipo de vicios dado que fue publicada en el Diario Oficial No. 49.353
del 02 de diciembre de 2014 y la demanda de inconstitucionalidad fue presentada
el 03 de diciembre de 2015.
Advierte la Sala que una de las
acusaciones formuladas contra la  Ley 1737 de 2014, tiene que ver con el
trámite del proyecto en unas Comisiones que en el sentir del actor no eran las
competentes para conocer del asunto. Se trata, sin duda, de una tacha de forma
y por ello se hace necesario verificar si la acción aún no ha caducado.
Como se aprecia, el vencimiento del
término para demandar por razones de forma, contado desde la publicación de la
Ley, tuvo lugar el 02 de diciembre de 2015, esto es, un día antes de la
presentación de la demanda. Por ende, respecto de este cuestionamiento se
verifica la caducidad de la acción, con lo cual, el Pleno se pronunciará sobre
esta censura en tal sentido[6].
2.4. La aptitud de los cargos
Otro asunto de relevancia jurídica a
valorar, preliminarmente, lo constituye el cuestionamiento expuesto en algunas
intervenciones contra la aptitud de algunos de los cargos formulados por la
parte accionante. De un lado, el Departamento Nacional de Planeación y el
Ministerio de Salud cuestionan el presunto quebrantamiento por parte de las
normas acusadas a los artículos 48 y 49 Superiores. De otro lado, la
Procuraduría General de la Nación y el Ministerio de Salud objetan la
formulación del cargo, según el cual, las varias veces citadas normas del Plan
Nacional de Desarrollo, vulneran los artículos 200 y 339 de la Constitución.
Respecto de la infracción a los
artículos 48 y 49 Superiores, la intervención del Ministerio de Hacienda
advierte que el cargo no tiene sustentación y se limita a repetir los
argumentos esgrimidos para probar la violación al principio de unidad de materia.
Tampoco se encuentra en la acusación una explicación sobre cómo las normativas
cuestionadas son esenciales en la definición del derecho fundamental a la
salud. Precisa que las reglas censuradas, en lugar de desconocer el derecho
fundamental a la salud, se orientan a realizarlo. En relación con el mismo
cargo, el Ministerio de salud repara que lo expuesto por el accionante no se
dirige a demostrar la vulneración de los preceptos constitucionales
incumpliendo con las exigencias de certeza y especificidad.
En lo concerniente al cargo por
desconocimiento de los artículos 200 y 339 de la Carta, la intervención del
Ministerio de Salud precisa que la acusación se funda en una proposición
jurídica de carácter constitucional inexistente, cual es, “si el periodo de
gobierno es de cuatro años, la ejecución del PND debe proyectarse para término
igual”. Explica el Ministerio que esa previsión solo existe en el escrito
de demanda. En esa medida, se desatienden las exigencias de certeza y
especificidad de la acusación. Por su parte, la Vista Fiscal reprocha que el
accionante no demuestra por qué los temas de las normas cuestionadas, debían
únicamente ser tramitados por ley ordinaria. Tal circunstancia comprometería el
presupuesto procesal de claridad exigible en la formulación de acusaciones ante
la Corte.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo
40, numeral 6 de la Constitución, uno de los derechos políticos con los que
cuentan los ciudadanos es la defensa de la Constitución, la cual, encuentra
como una forma de realización el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad. Con todo, el ejercicio de dicho derecho implica algunas
exigencias necesarias para el correcto trámite de la solicitud. En tal sentido,
cabe recordar que el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece una serie
de requisitos mínimos  que debe atender el accionante para presentar su solicitud
ante la Corte. Particularmente, la jurisprudencia de la Corporación ha
precisado como requisitos esenciales de la demanda, la presencia del objeto demandado,
el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente
para asumir el conocimiento del asunto.
En lo concerniente al objeto, se trata
de los enunciados legales reprochados por el accionante. Por lo que respecta al
concepto de violación, la jurisprudencia ha detallado, reiteradamente, los
requisitos que permiten determinar la idoneidad de la demanda para lograr una decisión
de fondo. De modo puntual, se ha observado que las razones aducidas por el
actor en su libelo acusatorio deben ser claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes; pues de no serlo, no le resulta posible a la Corte proferir
la decisión que absuelva las dudas planteadas por el actor.
De manera reiterada la jurisprudencia ha
sentado al respecto:
La
claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la
conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de
la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que
la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de
oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del
deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector
comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente,
el que las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas
significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y
existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e
incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda (…)
(…)
las razones son específicas si definen con claridad la manera como la
disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de
la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de
establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando
inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de
argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan (…).
La
pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la
demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche formulado
por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en
la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta
al precepto demandado (…) son inaceptables los argumentos que se formulan a
partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros
que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante
en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando
la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco
prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en
un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o
reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos.
(…)
la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de
inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se
tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (…), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos
que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se
aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante (…)
la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la
demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime
facie convencer (…) de que la norma es contraria a la Constitución, si
despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada,
de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la
presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario
un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional (Sentencia
C-1052 de 2001)
Ahora bien, en el asunto en estudio se
profirió el auto de enero 20 de 2016 ordenando la admisión de la demanda y la
prosecución del procedimiento. Se entiende entonces que, en principio, se
estimaron atendidos los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto
2067 de 1991. Con todo, no se desprende de lo resuelto en aquel momento que al
proferirse la sentencia, deba esta Corte decidir de fondo si advierte en un
análisis más detallado la presencia de razones que podrían conducir a un
pronunciamiento diferente, más aún, cuando se han formulado observaciones
respecto de la aptitud de algunos cargos.
En cuanto al  cargo por presunta
vulneración a los artículos 48 y 49 de la Carta, el accionante estima que tal
infracción es cierta ya que (i) las normas atacadas no podían incluirse en la
Ley del Plan dada la vocación temporal de esta, (ii) aquellas disposiciones
reglamentan elementos estructurales del derecho fundamental al salud debiendo
ser regulados fuera de la Ley del Plan, además  (iii) esta última no puede
absorber la materia de la seguridad social, (iv) los recursos de la salud han
sido objeto de regulación en dos oportunidades fallidas y se vació la
competencia ordinaria del congreso para discutir el tema.
Para la Sala, los varios argumentos
escuetamente presentados por el actor no logran satisfacer las exigencias que
configuran la aptitud del cargo. Así por ejemplo, no se tiene una mínima
explicación de los asertos según los cuales la preceptiva cuestionada no podía
ser incluida en la Ley del Plan dada la vocación temporal de esta, ni porqué
esas normas regulan elementos estructurales del derecho fundamental a la salud
o porqué se vació la competencia del legislador. Se trata de afirmaciones sin
soporte argumentativo que en algunos intervinientes dieron pie para entender
que se reparaba lo ocurrido porque no se había dado trámite de Ley Estatutaria
a la preceptiva atacada. Es preciso advertir que el accionante no alude a
ningún tipo de Ley Especial, solo se contrae a decir que la vía elegida no era
la correcta. En ningún momento el accionante se refiere a las disposiciones
constitucionales que regulan el trámite y contenido de las leyes estatutarias
como vulneradas. Debe la Corte aclarar que la equivocada interpretación de
algunos intervinientes no la obliga a sustituir las falencias argumentativas
del actor y configurar un cargo inexistente.
Por lo que atañe a la manifestación
según la cual la ley del Plan no puede absorber la materia de la seguridad
social, no se comprende si lo que se quiere decir es que la Ley del Plan no
puede incluir ninguna disposición que regule el derecho a la seguridad social o
si, en el caso concreto, lo acontecido supuso que la Ley del Plan absorbió el
régimen de la seguridad social. En esa medida, también el requisito de la
claridad se ve insatisfecho redundando en detrimento de la construcción del
cargo. Del mismo modo, advierte la Corporación que lo que pudiesen haber sido
los fracasos de proyectos legislativos orientados a unificar el manejo de los
recursos de la salud, no son razones que permitan predicar la inconstitucionalidad
de la preceptiva tachada, con lo cual, se pone de manifiesto la transgresión a
la exigencia de pertinencia.
Así pues, se verifica que el cargo por
supuesta violación a los artículos 48 y 49 por parte de los artículos 65, 66,
67 y 68 al estar incluidos en la Ley del Plan de Desarrollo 2014-2018 no cumple
las mínimas exigencias que la jurisprudencia de esta Corporación ha contemplado
para que tenga lugar el examen de constitucionalidad, imponiéndose respecto de
este cuestionamiento la inhibición.
Por lo que respecta a la censura, según
la cual, las mencionadas disposiciones del Plan quebrantan los contenidos de
los artículos 200 y 339 Superiores, dado que los contenidos legales tienen
vocación de permanencia y exceden el periodo presidencial. Se tiene que el
actor funda la presunta inconstitucionalidad en la infracción al principio
democrático pues (i) el periodo de Gobierno es de cuatro años y normas con
vocación de permanencia no son de recibo, (ii) estima igualmente como
inadmisible que un gobierno pueda “someter al gobernante subsiguiente el
cumplimiento (sic) del programa de su antecesor, en contravía del
principio democrático”, (iii) agrega que dada esa vigencia temporal de la
Ley del Plan, la modificación del sistema de seguridad social debió hacerse a
través de una Ley ordinaria, entiende que cabe en este punto un argumento
similar al que la Corte ha empleado para declarar inexequibles normas de la Ley
Anual de Presupuesto cuando incluye normas permanentes .
Para la Sala, esta acusación también
presenta situaciones que afectan su aptitud e impiden el juicio de
constitucionalidad deprecado. En los argumentos expuestos a favor de su tesis,
no se observa una oposición objetiva entre algún imperativo constitucional que
proscriba del Plan Nacional de Desarrollo normas cuyo vigor exceda del
cuatrienio para el cual fue concebido el instrumento y el conjunto de
disposiciones censuradas. Tanto es así que para intentar fundar su aserto, el
actor pretende que por vía de analogía se tenga en cuenta la jurisprudencia en
la cual la Corte ha establecido el peso del principio de anualidad en el ámbito
de la Ley Anual del Presupuesto. Acorde con lo sentado por la Corporación, las
razones que sustenten el cargo han de ser pertinentes y no pueden basarse en
consideraciones doctrinarias o apreciaciones subjetivas del accionante, pues si
ello ocurre no se satisface el requisito de pertinencia que debe comportar la
tacha respectiva. El uso analógico de la jurisprudencia sobre la anualidad del
presupuesto que el actor propone al Pleno como guía interpretativa para revisar
el cuestionamiento no es una razón que sugiera la presunta inconstitucionalidad
referida en la demanda.
Igualmente, no resulta claro qué es lo
que el actor denomina sometimiento de un Gobierno futuro a lo que haya
dispuesto un Gobierno presente. No hay en la lacónica solicitud del accionante
una explicación sobre lo que se quiere significar con tal aseveración, más aún,
si se tiene en cuenta que no hay alguna prohibición para los Gobiernos futuros
de adelantar las iniciativas orientadas a derogar las prescripciones de
Administraciones anteriores, incluidos en el Plan.
Por lo que atañe a la afirmación, según
la cual, las prescripciones de los artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley del Plan
debieron incluirse en una Ley ordinaria, caben las mismas observaciones que
sobre ese argumento se hicieron cuando se verificó la falta de aptitud del
cargo por vulneración a los artículos 48 y 49 Superiores.
Así pues, la acusación a la Ley del Plan
por la presunta infracción de los artículos 200 y 339 de la Carta, dada la
inclusión de los artículos 65, 66, 67 y 68 no satisface los requisitos de
claridad, especificidad y pertinencia, con lo cual procede la inhibición en
relación con esa tacha.
Por lo que respecta a la aptitud de los
restantes cargos no se encuentran cuestionamientos y la Sala tampoco tiene
reparos en ese punto, razón por la cual sobre ellos recaerá un examen de fondo.
3. Los problemas jurídicos
Aclaradas las varias situaciones que
requerían un estudio preliminar, procede la Sala a determinar cuáles son los
problemas jurídicos que demandan una decisión de mérito por parte de la Corte
Constitucional.
Como se observa, son dos los conjuntos
de preceptos cuestionados, unos pertenecen a la Ley 1753 de 2015 contentiva del
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país” y los
restantes a la Ley 1737 de 2014 “Por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del
1o de enero al 31 de diciembre de 2015”. Por ello, los problemas jurídicos
concernientes a cada grupo de disposiciones serán formulados por separado.
En el caso de la Ley 1753 de 2015 se
cuestiona la inclusión en ese conjunto de normas de los artículos 65, 66, 67 y
68 al considerarse que dados sus contenidos debieron haber sido tramitadas en
una Comisión Permanente del Congreso diferente a las que debatieron y dieron
trámite al Plan Nacional de Desarrollo y, al entenderse por el actor que, dados
los contenidos de los enunciados referidos, estos no podían incorporarse en el
Plan Nacional de Desarrollo desconociéndose con ello el principio de unidad de
materia. Así pues, se deben absolver los siguientes interrogantes:
A.     ¿Se incurrió en
un vicio de procedimiento, desconociéndose el numeral 2 del artículo 157 de la
Carta y el Artículo 2 de la Ley 3ª. de 1992, cuando los Artículos 65, 66, 67 y
68 de la Ley 1753 de 2015, Ley del Plan Nacional de Desarrollo, contentivos de
disposiciones alusivas al derecho a la salud, a la administración de sus fondos
y a la Superintendencia Nacional de Salud fueron aprobados en las Comisiones de
asuntos económicos de ambas Cámaras de forma conjunta y no en la Comisión
Séptima?
B.     ¿Viola el
principio de unidad de materia en la Ley del Pan Nacional de Desarrollo
2014-2018 “Todos por un nuevo país”, Ley 1753 de 2015, la inclusión de
los Artículos 65, 66, 67 y 68, concernientes al derecho a la salud, a la
administración de sus fondos y a la Superintendencia Nacional de Salud?
Por lo que
respecta a los artículos 56, 100 y 112 de la Ley 1737 de 2014 “Por la cual
se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de
2015”, se censura su inclusión en dicho cuerpo legislativo, pues dada su
temática y lo que el actor entiende como su vocación de permanencia, se estaría
desconociendo el principio de unidad de materia y el límite temporal de un año
que vincula a los mandatos de la Ley Anual de Presupuesto. Previamente la Sala
advirtió que en aplicación de la integración normativa adelantaría el juicio
sobre los artículos 54 y 75 de la Ley 1769 de 2015 en lo pertinente. Entonces,
corresponde al Pleno atender las siguientes inquietudes:
A.       ¿Quebranta el
principio de unidad de materia en la Ley Anual de Presupuesto, la inclusión de
los artículos, en este caso y por vía de integración normativa lo dispuesto en
los artículos 54 y 75 (parcial) de la Ley 1769 de 2015 y, en el artículo 112 de
la Ley 1737 de 2014 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de
enero al 31 de diciembre de 2015” en los cuales, se adoptan diversas
medidas encaminadas a financiar el Sistema General de Salud?
B.
¿Vulnera
la Constitución la presencia en la Ley Anual de Presupuesto de los artículos 54
y 75 (parcial) de la Ley 1769 de 2015 y, en el artículo 112 de la Ley 1737 de
2014, preceptos en los cuales se adoptan diversas medidas encaminadas a
financiar el sistema general de salud; dado que dichos mandatos habrían excedido
el límite temporal de la vigencia fiscal para la que inicialmente fueron
concebidos?
Establecidos los
problemas jurídicos procede la Corte a resolverlos, siendo pertinente
inicialmente (i) aludir al alcance normativo de las disposiciones atacadas y la
relevancia de los recursos económicos en la realización del derecho a la salud;
(ii) seguidamente, se procederá a recordar la jurisprudencia de esta
Corporación en lo atinente al principio de especialidad cuando se distribuye el
trabajo legislativo entre las Comisiones Constitucionales Permanentes; (iii)
posteriormente, se revisará lo sentado por la Corporación respecto del
principio de unidad de materia cuando se trata de la Ley del Plan y de la ley
anual de Presupuesto. Con tales supuestos se desatará cada cargo.
4.- El contenido
de las prescripciones acusadas y la importancia de la asignación de recursos en
la realización del derecho a la salud
Dados los
problemas jurídicos planteados se procederá a revisar el sentido de los
enunciados legales demandados, con lo cual se podrá establecer, de mejor modo,
si se respetaron o se desconocieron los contenidos constitucionales referidos
por el accionante en las correspondientes censuras. Inicialmente, se revisarán
los respectivos preceptos del Plan Nacional de Desarrollo, seguidamente, se aludirá
a los de la Ley Anual de Presupuesto.
4.1. El contenido
de los artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015
El artículo 65
de la Ley 1753 de 2015 atribuye al Ministerio de Salud y Protección Social la definición
de la política en salud, estableciendo que esta será de obligatorio
cumplimiento para los integrantes del Sistema General de Seguridad Social en
Salud. Es importante advertir que esa función del Ministerio se enmarca, por
virtud de la misma disposición, en los mandatos de la Ley Estatutaria que
regula el derecho fundamental a la salud. Igualmente, el parágrafo segundo del
mismo artículo ordena que la definición de dicha política deberá garantizar la
amplia participación de todos los grupos de interés del sector.
La misma
disposición establece, en su inciso segundo, cuáles son los enfoques que se
integrarán en la definición de la política pública mencionada y los componentes
a tener en cuenta en la construcción de la referida política. Por otra parte,
el parágrafo primero del artículo en cita establece la obligación para el
Ministerio de adaptar tal política a ámbitos territoriales con población
dispersa, rural y urbana señalando algunos criterios para materializar esa
finalidad.
El artículo 66
se orienta a lograr el manejo unificado de los recursos destinados a la
financiación del sistema General de Seguridad Social en Salud, para tal efecto,
crea una entidad especial del orden nacional, la cual se asimilará a una
Empresa Industrial y Comercial del Estado y se adscribirá al Ministerio de
Salud. El inciso segundo establece el tipo de régimen laboral y de contratación
de la referida entidad y el inciso tercero le asigna al nuevo ente el papel de
administrar recursos de la salud, sin que llegue a asumir funciones propias de
las Entidades Promotoras de Salud. En el inciso cuarto se enlistan las
funciones que habrá de cumplir la entidad con miras a cumplir su objeto, entre
las cuales se destacan la administración de los recursos, el reconocimiento y
pago de las unidades por capitación y la realización de los pagos
correspondientes.
En el inciso
quinto se establecen reglas concernientes a los recursos del régimen subsidiado
y se fija la responsabilidad de las entidades territoriales que no gestionen el
giro de los recursos. El inciso sexto determina cuáles recursos harán unidad de
caja y cuáles no. Igualmente indica pautas para la estructuración del
presupuesto, la presupuestación y la contabilización. Los incisos séptimo y
octavo establecen otros elementos de la nueva entidad tales como su domicilio,
la procedencia de sus ingresos, su patrimonio, la configuración de la Junta
Directiva, la designación del Director general y, de modo general, las
funciones de tales órganos. En el inciso noveno se fija la obligación de
establecer un régimen de transición.
Finalmente, el
parágrafo primero radica en cabeza del Gobierno Nacional la tarea de establecer
las condiciones de operación y, el parágrafo segundo, establece factores a tener
en cuenta para el cobro de los copagos por concepto de prestaciones no
incluidas en el plan de beneficios.
Por su parte, el
inciso primero del artículo 67 enlista los recursos que administrará la nueva
entidad y, en el inciso segundo, se establece la destinación de tales recursos,
cual es, el reconocimiento y la realización de diversos pagos, el
fortalecimiento de la Red Nacional de Urgencias, la financiación de programas
de promoción y prevención, el pago de prestaciones no incluidas en el plan de
beneficios y los gastos de funcionamiento y operación de la entidad, entre
otros. El inciso último determina cuales recursos harán unidad de caja y cuáles
no, advirtiéndose que en la estructuración del presupuesto de gastos se dará
prioridad al componente de aseguramiento en salud de la población del país.
En el artículo
68 se le atribuye al Superintendente Nacional de Salud la facultad de ordenar o
autorizar a las entidades vigiladas la toma de medidas que salvaguarden la
prestación del servicio de salud y la adecuada gestión financiera. En el inciso
segundo se determina la normativa que regentará aquellas medidas y se indica
que el Gobierno Nacional reglamentará la forma de armonizarlas al momento de
implementarlas en el sector salud. El inciso tercero autoriza al Gobierno para
que con cargo a los recursos del FOSYGA lleve a cabo algunas operaciones
autorizadas por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Finalmente, el
parágrafo único condona la deuda que la Caja Nacional de Previsión Social de
Comunicaciones tiene con la Nación. En un inciso final se ordena al Gobierno
Nacional la reglamentación de lo contemplado en el artículo.
Para la
Corporación, se trata de disposiciones encaminadas a reglamentar aspectos de la
política pública en materia de salud, así como a regular la administración y
manejo de los recursos del sector. Para los efectos de la gerencia referida se
provee una entidad y se le dota de los elementos jurídicos que hagan viable su
actuar. Igualmente, se empodera a la Superintendencia Nacional de Salud para la
adopción de ciertas medidas que se estimen necesarias para la defensa de la
prestación del servicio de salud. La condonación que se establece a favor de la
Caja Nacional de previsión Social de las Comunicaciones está signada por la
garantía en la continuidad de la prestación del servicio.
La reseña de
tales contenidos permitirá a la Sala hacer el análisis de rigor que demandan
los cargos formulados contra los mandatos mencionados.
4.2.  El
contenido de los artículos 54 y 75 (parcial) de la Ley 1769 de 2015 y del
artículo 112 de la Ley 1737 de 2014
Por lo que
concierne a las prescripciones contenidas en el artículo 54, se tiene que se
incluyeron en el Presupuesto General de la Nación con miras a financiar el
Sistema de Seguridad Social en Salud, los excedentes y los ingresos corrientes
de una subcuenta del Fosyga. Seguidamente, se advirtió que previa cobertura de
los riesgos amparados por esa subcuenta, se podrían financiar con la misma
diversos programas en materia de salud pública, tales como la vacunación, la
afiliación de población pobre y vulnerable, la atención a la Población en
Condiciones Especiales tanto discapacitada como población desplazada, entre
otros.  En el inciso tercero se extiende la cobertura de financiación a otros
conceptos como la atención inicial de urgencias a nacionales en territorios
extranjeros de zonas de frontera. En el último inciso se destinan los
excedentes de la subcuenta de promoción de la salud del Fosyga para la
financiación de los programas nacionales de promoción y prevención.
El artículo 75,
en sus incisos primero y segundo, que son los que interesan en este juicio,
establece que los excedentes y saldos en materia de oferta en salud, no
comprometidos, se destinarán para el pago de obligaciones pendientes por la
prestación del servicio y, eventualmente, al saneamiento de Empresas Sociales
del Estado.  Igualmente, se dispone el giro de recursos en salud del Municipio
al Departamento para el financiamiento en salud, cuando aquella entidad
territorial haya perdido la competencia para administrarlos o no presente
deudas por la prestación del servicio en salud de vigencias anteriores.
En el inciso
segundo del mismo mandato se prescribe que los recursos al mecanismo de recaudo
y giro previsto en el artículo 31 de la Ley 1438 de 2011, en virtud del
artículo 85 de la Ley 1438 de 2011 y el artículo 206 de la Ley 1687 de 2013,
podrán destinarse al pago de deudas por prestación de servicios de salud de
vigencias anteriores privilegiando los pasivos laborales y, de no existir estas
deudas, se asignarán al pago de ciertos servicios en salud. Del mismo modo, se
indica cuál es el precepto legal que regulará la distribución de los recursos y
determina algunas reglas particulares para el giro correspondiente.
En cuanto al
artículo 112 de la Ley 1737 de 2014 se observa que radica en cabeza del Fosyga
el reconocimiento y pago, hasta por un tope de 200.000 millones de pesos, de
los recobros y reclamaciones cuya glosa en el proceso de auditoria haya sido
únicamente la extemporaneidad, siempre y cuando no haya operado el fenómeno de
la caducidad para la interposición de acciones legales, según lo contemplado en
el ordenamiento vigente y sin necesidad de acudir a la conciliación.
Para la Sala,
estos contenidos legales establecen tanto el destino como la administración de
recursos en el ámbito de la salud, precisando que en cada una de ellas se fijan
pautas para la gestión de tales dineros. Se trata de disposiciones que son
expresión del principio de legalidad en el marco del gasto, en la medida en que
apuntan a regular por el legislativo el flujo de dineros públicos asignados a
la realización de un derecho fundamental.
4.3. La relevancia
de los instrumentos para la administración y la ejecución de los recursos
destinados al derecho a la salud
El
derecho a la salud se constitucionalizó de forma expresa en los artículos 44 y
49 de la Constitución Política. Inicialmente estos mandatos fueron
desarrolladas por la Ley 100 de 1993, la cual también estructuró el Sistema
General de Seguridad Social en Salud y determinó como objetivos de este último
la regulación del servicio público de salud, la creación de condiciones para el
acceso de toda la población a tal servicio en todos los niveles de atención, la
cobertura de las contingencias de enfermedad general y maternidad de sus
afiliados y beneficiarios y la garantía universal del acceso a los servicios de
promoción, protección y recuperación de la salud. Para alcanzar estos fines la
Ley 100 de 1993 implementó un Plan Obligatorio de Salud, como el conjunto
básico de servicios para los afiliados y beneficiarios del sistema.
Otro momento
significativo en el desarrollo normativo del derecho se alcanzó con la
expedición de Ley Estatutaria 1751 de 2015, la cual regula el derecho
fundamental a la salud. Esta preceptiva incluyó en el marco de la Ley y con
carácter estatutario, entre otras cosas,  los elementos que integran el derecho
a la salud, un conjunto de obligaciones en cabeza del Estado, un listado de
principios rectores del derecho, un catálogo de derechos de los pacientes, un
conjunto de derechos que se orientan a materializar el derecho de participación
de los asociados en el diseño de las políticas públicas del sector;
prescripciones que fueron objeto de revisión en esta Corporación mediante la Sentencia
C-313 de 2014. Sin duda, son múltiples las facetas que el derecho a la salud y
la profusa jurisprudencia que este ha suscitado en esta Corporación. Sin
embargo, dado el objeto de este juicio, se resaltará un aspecto, cual es, la
trascendencia de la asignación y gestión de los recursos para el logro de su
realización.
Aparejada a su dimensión como derecho la
salud también se entiende como servicio público, basta recordar el imperativo
constitucional contenido en el artículo 366, el cual ordena:
“El bienestar
general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades
sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de
las necesidades básicas insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento
ambiental y de agua potable
Para tales
efectos en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades
territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra
disposición.”  (Negrillas de
la Sala)
Es tal mandato
constitucional el que explica en mucho la presencia de un conjunto de
obligaciones en la referida Ley 1751 de 2015, cuyo artículo 5º preceptúa:
ARTÍCULO
5o. OBLIGACIONES DEL ESTADO. El Estado es responsable de respetar,
proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud; para
ello deberá:
a)
Abstenerse de afectar directa o indirectamente en el disfrute del derecho
fundamental a la salud, de adoptar decisiones que lleven al deterioro de la
salud de la población y de realizar cualquier acción u omisión que pueda resultar
en un daño en la salud de las personas;
b)
Formular y adoptar políticas de salud dirigidas a garantizar el goce
efectivo del derecho en igualdad de trato y oportunidades para toda la
población, asegurando para ello la coordinación armónica de las acciones de
todos los agentes del Sistema;
c)
Formular y adoptar políticas que propendan por la promoción de la salud,
prevención y atención de la enfermedad y rehabilitación de sus secuelas,
mediante acciones colectivas e individuales;
d)Establecer
mecanismos para evitar la violación del derecho fundamental a la salud y
determinar su régimen sancionatorio;[7]
e)
Ejercer una adecuada inspección, vigilancia y control mediante un órgano y/o
las entidades especializadas que se determinen para el efecto;
f)
Velar por el cumplimiento de los principios del derecho fundamental a la salud
en todo el territorio nacional, según las necesidades de salud de la población;
g)
Realizar el seguimiento continuo de la evolución de las condiciones de salud de
la población a lo largo del ciclo de vida de las personas;
h)
Realizar evaluaciones sobre los resultados de goce efectivo del derecho
fundamental a la salud, en función de sus principios y sobre la forma como el
Sistema avanza de manera razonable y progresiva en la garantía al derecho
fundamental de salud;
i)Adoptar
la regulación y las políticas indispensables para financiar de manera
sostenible los servicios de salud y garantizar el flujo de los recursos para
atender de manera oportuna y suficiente las necesidades en salud de la
población;[8]
j)
Intervenir el mercado de medicamentos, dispositivos médicos e insumos en salud
con el fin de optimizar su utilización, evitar las inequidades en el acceso,
asegurar la calidad de los mismos o en general cuando pueda derivarse una grave
afectación de la prestación del servicio. (negrillas fuera de texto)
Por ende, la
asignación, gestión y ejecución de los recursos para el logro de la realización
del derecho resultan imprescindibles, siendo la Ley una de las vías que
permiten tales cometidos. Ahora bien, el principio de legalidad del gasto
comporta un compromiso del principio democrático en tales tareas.  Sobre el
peso de dicho principio y su conexión con el principio democrático se ha dicho
por la Corte:
“
(el) principios (…) de legalidad, el cual se constituye en uno de los
fundamentos más importantes de las democracias constitucionales. "Según
tal principio, corresponde al Congreso, como órgano de representación plural,
decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo
necesario de control al Ejecutivo y una expresión inevitable del principio
democrático y de la forma republicana de gobierno. En el constitucionalismo
colombiano, la legalidad del gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en
general las erogaciones no sólo deben ser previamente decretadas por la ley
sino que, además deben ser apropiadas por la Ley de presupuesto para poder ser
efectivamente realizadas.” (sentencia C-772 de 1998)
Desatender la
exigencia de viabilizar el gasto, comporta desconocer los mandatos de
materialización de los derechos dispuestos por Constituyente en el artículo 2º Superior,
cuando fijó entre los fines esenciales del Estado la garantía de la efectividad
de los derechos protegidos por la Carta. En esa medida, no solo resulta
comprensible, sino necesario que instrumentos como la planeación y la
elaboración del presupuesto, incluyan en sus contenidos lo requerido para
realizar el derecho fundamental a la salud, siempre y cuando, ello no comporte
la infracción de mandatos constitucionales como la unidad de materia, el
principio de anualidad del presupuesto, entre otros.
La satisfacción de la salud como derecho
fundamental y servicio público, implica el compromiso de un volumen importante
de recursos. La preocupación por el costo del derecho a la salud se advierte en
diversos momentos de la formulación de los mandatos que regulan la prestación
respectiva. Así, por ejemplo, en el debate legislativo que aprobó la Ley
Estatutaria que regula el derecho fundamental la salud, se observaba que algunos
de los aspectos en los que debía concentrarse la propuesta normativa eran “La
sostenibilidad en el financiamiento del plan Único de Salud”, “La calidad
en términos de acceso, continuidad y progresividad.”, “La eliminación
progresiva de las exclusiones hoy vigentes conocidas como Servicios No POS.”[9],
todos ellos vinculados a dimensiones económicas.
Finalmente, el legislador incluyó varias
disposiciones en las cuales se pone de presente ese interés, prueba de ello es
el transcrito artículo 5º, cuyo literal i) ordena la adopción de la
regulación y las políticas que logren financiar de manera sostenible los
servicios de salud y la garantía del flujo de los recursos; en relación con esa
prescripción, la Corporación, en la precitada Sentencia C-313 de 2014,
haciéndose eco de informes de la Organización Mundial de la Salud, observaba:
“(…)
Las implicaciones de la sostenibilidad, pasan por aspectos tan significativos
en la prestación del servicio como la cobertura. Una dificultad en la
disponibilidad de recursos, contrae la posibilidad de extender el servicio y/o
mejorar la prestación del mismo, para más personas. Tal es el nivel del
asunto que la Organización Mundial de la Salud dedicó su informe de 2010 a “La
Financiación de los Sistemas de Salud. El camino hacia la cobertura universal”.
En
el precitado informe de la OMS, se ha especificado la dimensión del tema
financiero en materia de salud. Refiriéndose al acceso oportuno a los servicios
sanitarios. Ha precisado el organismo internacional que “esto no se puede
conseguir, excepto para una minoría de la población, sin un sistema de
financiación sanitaria que funcione correctamente. Es lo que determina si las
personas pueden permitirse el uso de los servicios sanitarios cuando los
necesitan. Es lo que determina la existencia de los propios servicios”. En el
mismo estudio, se advierten otras posibles consecuencias cuando hay fallas en
la financiación. Una de ellas, tiene que ver con el traslado de la dificultad
financiera al usuario del sistema. Esto es, ante la imposibilidad del sistema
para atender a quien requiere de su servicio, este hará uso de sus propios
recursos buscando otras vías de recuperación de la salud. Sin duda, el supuesto
que subyace a esta forma de razonar es que quien principalmente carga con la
financiación del derecho es el Estado.
Las
estimaciones de la O.M.S. resultan importantes porque permiten ver el peso del
asunto en lo concerniente a la realización del derecho a la salud. En el Informe
Sobre la Salud en el Mundo 2003, el organismo internacional ya advertía sobre
las implicaciones de la política pública en materia de financiamiento de los
sistemas de salud, y lo hacía del siguiente modo:
“Las
decisiones de políticas sobre los mecanismos de financiación tiene muchas
repercusiones. Influyen en aspectos tales como la cantidad de dinero
eventualmente movilizable, la mayor o menor equidad con que se recauden y
apliquen los recursos, y la eficiencia de los servicios e intervenciones
resultantes (…)”.
(Negrillas fuera de texto)
Agregaba en esa oportunidad la Sala:
“En
suma, son palmarias las evidencias de la necesidad de cumplir de manera
urgente, el deber de adoptar la regulación y las políticas para financiar de
manera sostenible el sistema de salud. Sin embargo, esta conclusión no puede
conducir al equívoco de estimar que la presencia de dicho deber, en el
ordenamiento jurídico, es una patente de corso para proferir normas y tomar
decisiones que lesionen los derechos de los usuarios del sistema y, desconozcan
la jurisprudencia de esta Corporación sobre los límites de dicho deber.
Y concluía en
esa oportunidad el Pleno:
Así pues, la
Sala procederá a declarar la exequibilidad del literal i) del artículo 5 del
Proyecto en el en el entendido que la sostenibilidad financiera no puede
comprender la negación a prestar eficiente y oportunamente todos los servicios
de salud debidos a cualquier usuario.
Así pues,
resulta claro que mecanismos como la planeación y el presupuesto están en mucho
al servicio de la protección y materialización del derecho a la salud en
consonancia con los postulados constitucionales y legales sucintamente
referidos.
5. La Ley del
Plan Nacional de Desarrollo en el marco de la distribución del trabajo entre
las comisiones constitucionales permanentes
El numeral 2 del artículo 157 de la
Constitución Política establece que ningún proyecto será ley sin cumplir, entre
otros requisitos, el de “haber sido aprobado en primer debate en la
correspondiente comisión permanente” y el mismo Imperativo Superior, a
renglón seguido, le defiere a una específica ley orgánica la determinación de
los casos en los cuales el primer debate tendrá lugar en sesión conjunta.
Establece el constituyente que “El reglamento del Congreso determinará los
casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las
comisiones permanentes de ambas cámaras”.
Por su parte, el artículo 341 Superior
que regenta algunos aspectos puntuales de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo señala, en su inciso segundo, lo siguiente:
“Con
fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos
económicos, cada corporación discutirá y evaluará el plan en sesión plenaria.
Los desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no serán
obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea
de su competencia. No obstante, cuando el gobierno decida modificar la parte
general del plan deberá seguir el procedimiento indicado en el artículo
siguiente.” (Negrillas
fuera de texto)
En virtud de dichos preceptos, la Ley 5
de 1992 incluyó, en su artículo 169, el siguiente enunciado:
Artículo
169. comisiones de ambas cámaras o de la misma. Las Comisiones
Permanentes homólogas de una y otra Cámara sesionarán conjuntamente:
1.
Por disposición constitucional. Las Comisiones de asuntos económicos de
las dos Cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto
de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.
Las mismas
comisiones elaborarán un informe sobre el Proyecto de Plan Nacional de
Desarrollo
que será sometido a la discusión y evaluación de las Plenarias de las Cámaras. (Negrillas de la
Corte).
(…)”
Como
se aprecia, el Reglamento del Congreso, en acatamiento del mandato
constitucional, incorporó en el inciso segundo del numeral 1º como una de las
ocasiones en las cuales las Comisiones Permanentes sesionan conjuntamente la
encaminada a producir el informe sobre el Plan Nacional de Desarrollo para que
posteriormente sea considerado por las plenarias respectivas.
Por
su parte, el artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, modificado por el artículo 1º de la Ley 754
de 2002, estipuló, entre otros asuntos, el número de comisiones permanentes, su
composición y los asuntos de su competencia consagrando que correspondía a estas
dar el primer debate a los proyectos de Ley o de acto legislativo en lo de su
resorte. Entre dichas comisiones se establecieron las Comisiones Tercera y
Cuarta reguladas por la disposición en cita, en los siguientes términos:
“Comisión
Tercera
Compuesta
de quince (15) miembros en el Senado y veintinueve (29) miembros en la Cámara
de Representantes, conocerá de: hacienda y crédito público; impuesto y
contribuciones; exenciones tributarias; régimen monetario; leyes sobre el Banco
de la República; sistema de banca central; leyes sobre monopolios; autorización
de empréstitos; mercado de valores; regulación económica; Planeación
Nacional; régimen de cambios, actividad financiera, bursátil, aseguradora
y de captación de ahorro
Comisión Cuarta
Compuesta de
quince (15) miembros en el Senado y veintisiete (27) miembros en la Cámara de
Representantes, conocerá de: leyes orgánicas de presupuesto; sistema de control
fiscal financiero; enajenación y destinación de bienes nacionales; regulación
del régimen de propiedad industrial, patentes y marcas; creación, supresión,
reforma u organización de establecimientos públicos nacionales; control de
calidad y precios y contratación administrativa”  (Negrillas de la
Corte).
La
misma ley, en su artículo 4º, calificó dichas comisiones como las de asuntos
económicos, estableciendo los términos dentro de los cuales debían rendir sus
respectivos informes una vez presentado el proyecto de “Plan Nacional de
Desarrollo”.
Así
pues, revisada la normatividad constitucional y legal, para la Sala resulta
claro el fundamento normativo que atribuye a las Comisiones Tercera y Cuarta
del Congreso la competencia para dar primer debate a la Ley que contiene el
Plan Nacional de Desarrollo. También resultan comprensibles las razones que dan
lugar a que sean específicamente esas comisiones, entre las siete existentes en
cada Cámara, las que inicien la fase del debate del proceso legislativo que
antecede a la expedición de la referida ley. Sin duda, el tipo de temas que
configuran la órbita de conocimiento de las células legislativas referidas y la
temática que integra el Plan de Desarrollo resultan consonantes. Los asuntos de
los cuales conocen ordinariamente las Comisiones Tercera y Cuarta se avienen
con el tipo de contenidos que debe, según el inciso primero del artículo 339 de
la Carta, incorporar el Plan Nacional de Desarrollo.
También
está claro que las restantes comisiones permanentes conocen de otras materias,
tal es el caso de la Séptima cuya referencia resulta pertinente para este
juicio de constitucionalidad. Acorde con lo dispuesto en el mencionado artículo
2º de la Ley 3ª de 1992, las Comisiones Séptimas conocerán:
“(…) de:
estatuto del servidor público y trabajador particular; régimen salarial y
prestacional del servidor público; organizaciones sindicales; sociedades de
auxilio mutuo; seguridad social; cajas de previsión social; fondos de
prestaciones; carrera administrativa; servicio civil; recreación; deportes;
salud, organizaciones comunitarias; vivienda; economía solidaria;
asuntos de la mujer y de la familia” (Negrilla de la Sala).
Esta
comisión permanente también tiene su órbita de competencia debidamente
circunscrita y, en principio, no parecieran haber temas comunes entre las
comisiones referidas. Sin embargo, desde ahora debe advertirse que la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo presenta una característica que la jurisprudencia
ha reconocido. Se trata de una ley en cierta medida multitemática. Ha
señalado la Sala sobre el punto, al referirse al principio de unidad de
materia, el cual, como se ha indicado, será considerado posteriormente, lo
siguiente:
“No obstante, en
lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo
la Corporación estima que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir,
sí, si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley heterogénea, en
la medida en que se ocupa de diversas materias (políticas macroeconómicas,
sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas
instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la
efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo, el criterio
para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales
contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa, no
eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos
contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que
especifican los recursos para su ejecución.”[10] (Negrillas fuera
de texto).
Entiende
la Corporación que dado el amplio espectro de materias que debe abarcar un Plan
Nacional de Desarrollo son diversas las materias que le corresponde cumplir en
su tarea de fungir como un instrumento para el crecimiento económico y social.
Es justamente esa pluralidad de asuntos la que exige, en la configuración del
Consejo Nacional de Planeación consagrado en el artículo 340 Superior, la
representación de diversos sectores en los órdenes “(…) económicos,
sociales, ecológicos, comunitarios y culturales”. Estas precisiones de
carácter constitucional resultan necesarias a la hora de valorar la competencia
de las comisiones de asuntos económicos cuando se somete a su conocimiento el
proyecto de ley que pretende ser el Plan Nacional de Desarrollo.
Por
otra parte, resulta oportuno recordar que, de manera general, la racionalidad
en la distribución de trabajo legislativo y la búsqueda de un debate
especializado en el seno del principio mayoritario, se constituyen en los
fundamentos fácticos que explican la existencia de diversas comisiones y sus
distintos ámbitos de competencia. Sin embargo, es frecuente encontrar aspectos
susceptibles de ser regulados desde distintas perspectivas, siendo una de ellas
la que corresponde al Pan Nacional de Desarrollo. Es justamente esta situación
la que ha sustentado el criterio de esta Corte, según el cual, el examen de
constitucionalidad encaminado a establecer si determinadas materias del resorte
de distintas comisiones eran de la órbita de otra Comisión permanente debe ser
flexible. En jurisprudencia reiterada se ha justificado esa ductilidad con los
siguientes argumentos:
“1.
No se pone en riesgo ningún precepto constitucional cuando se decide que un
proyecto de ley que ofrece duda razonable acerca de su materia dominante y, por
lo tanto, de la comisión competente para aprobarlo en primer debate, sea
tramitado en una u otra comisión permanente, máxime si se tiene en cuenta que
lo relativo a la distribución del trabajo legislativo fue deferido por la
Constitución Política a la ley.
2.
La manera como el legislador reguló la solución de los casos en que exista duda
sobre la materia predominante en un proyecto de ley, fue asignándole poder de
decisión al Presidente de la respectiva Cámara para que, según su criterio,
remita el proyecto a la comisión que considere competente. Esta figura se
encuentra en el Parágrafo 2º - artículo 2º de la Ley 3ª de 1992 […].
3.
El artículo 159 de la Constitución Política señala que el proyecto que sea
negado en primer debate puede ser considerado en plenaria de la respectiva
Cámara, con lo cual se demuestra que en todo caso ese criterio rígido o
excluyente de la especialidad cede ante la decisión de la plenaria. Es más, de
acuerdo con el artículo 166 de la Ley 5ª de 1992 -Ley Orgánica del Congreso- si
la plenaria de la respectiva Cámara acoge la apelación, el proyecto pasará a
una comisión constitucional diferente para que surta el trámite en primer
debate.
[…]
Si,
de acuerdo con lo anterior, es procedente la aprobación de proyectos de ley en
primer debate en una comisión permanente con competencia diferente al tema de
discusión, será de mayor aceptación el reparto en una u otra comisión cuando se
trata de proyectos que ofrecen duda razonable acerca de su materia dominante.
4.
Todos los miembros del Congreso tienen la oportunidad de hacer seguimiento al
trámite en primer debate de los diferentes proyectos de ley y pueden plantear
modificaciones, adiciones o supresiones a la comisión respectiva, así no hagan
parte integrante de ella (L. 5ª de 1992, art. 160 nl. 1), lo cual compagina con
el grado de flexibilidad relativa que la Constitución asigna al trámite en
primer debate de los proyectos de ley.
[…]
De
acuerdo con lo expuesto, no existen fundamentos constitucionales para exigir
una rigurosidad estricta en la distribución del trabajo legislativo. Por el
contrario, la Constitución y las Leyes 3ª y 5ª de 1992 consagran preceptos que
permiten una flexibilidad razonable en la designación de la comisión que
apruebe en primer debate los proyectos de ley”. (Sentencia C-011
de 2013)[11].
Ciertamente,
cuando esta Corte ha tenido la ocasión de adelantar juicios de esta índole, ha
acudido al criterio de razonabilidad, advirtiendo que frente a una asignación
de competencia irrazonable a una determinada comisión en detrimento de la
potestad de otra, cabe decantarse por la inexequibilidad. Así, por ejemplo, en
las Sentencias C-475 de 2006 y C-306 de 2009, el Pleno entendió que para
efectos de establecer la razonabilidad de un reparto de un proyecto de ley, sometido
al escrutinio de constitucionalidad, debía determinarse cuál era la materia
dominante, elemento que permitía valorar la razonabilidad o irrazonabilidad en
el caso concreto.
Con
los presupuestos sentados se revisará el cargo respectivo en el apartado
dedicado a la resolución del caso concreto.
6.-
El principio de unidad de materia en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y
en la Ley Anual de Presupuesto. Reiteración de jurisprudencia
Diversos
son los requisitos que el constituyente ha establecido para  el proceso de
formación de las leyes, entre ellos, se tiene lo consagrado en los artículos
158 y 169 Superiores, la primera de estas prescripciones ordena, entre otras
cosas, que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia, siendo
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella,
en este mismo sentido preceptúa el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992. La
segunda disposición constitucional precisa que el título de las leyes deberá
corresponder precisamente a su contenido.
En
términos generales se ha entendido que el principio de unidad de materia
encuentra su fundamento en la protección de diversos contenidos caros al
principio democrático, entendido en este punto como la sujeción a un deber de
coherencia interna en la actividad legislativa del Congreso, se trata de
garantizar que los temas a discutir estén previamente definidos y los miembros
de las Cámaras puedan acudir al escenario de discusión para proponer las
modificaciones del caso o defender los proyectos de norma. Se pretende con esta
regla, evitar que, de modo subrepticio, se incluyan temáticas que desbordan el
objeto de la Ley y se tornen en sorpresa para los legisladores, restándoles la
oportunidad de afrontar el debate con la preparación necesaria. Permitir la
introducción de elementos ajenos al objeto de discusión inicialmente fijado,
impide la ilustración suficiente de quien posteriormente habrá de cumplir con
su deber de votar respaldando o rechazando un proyecto de norma. Este criterio
ha sido sostenido por el Pleno en las sentencias C-230 y C-714 de 2008.
Otros
de los principios en los cuales se soporta la exigencia de unidad de materia es
la transparencia, pues, al preservarse la unidad temática del proyecto de ley,
resulta claro para los legisladores y la ciudadanía que no se han introducido
de modo abrupto contenidos cuyo debate se pretende eludir por no haberse dado
la oportunidad de preparación suficiente a los Congresistas e interesados en el
proceso.
Dado
que en el asunto sub examine se cuestionan enunciados legales contenidos
en Leyes distintas y, cada una de estas presenta sus propias peculiaridades, se
hace necesario considerar el asunto por separado. Así pues, se abordará primero
el presupuesto que permitirá evaluar la situación del principio de unidad de
materia en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y, posteriormente, se hará lo
correspondiente para la Ley Anual del Presupuesto
6.1.-
El principio de unidad de materia en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo
El
artículo 339 de la Carta señala que habrá un Plan Nacional de Desarrollo, el
cual, estará integrado por dos partes, la  primera, se denominó por el
constituyente parte general y, contiene los propósitos objetivos nacionales de
largo plazo(i), las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo
(ii), y, las estrategias y orientaciones generales de la política económica,
social y ambiental (iii) A su turno, el plan nacional de inversiones públicas
está integrado por los presupuestos plurianuales de los principales programas y
proyectos de la inversión pública nacional (i) y la especificación de los
recursos financieros requeridos para su ejecución de manera que se garantice la
sostenibilidad fiscal. El artículo 3 del artículo 150 de la Carta permite,
igualmente, la incorporación de “las medidas necesarias para impulsar el
incumplimiento de los mismos”.
En
el ámbito legal, los artículos 5, 6 y 7  de la Ley 152 de 1994, Ley Orgánica
del Plan Nacional de Desarrollo, contemplan, de un modo más detallado, tales
exigencias. Señalan los preceptos referidos lo siguiente:
“Contenido
de la parte general del plan. La parte general del plan contendrá lo
siguiente:
a)
Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo
plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales
sectores y grupos sociales;
b)
Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo
y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos;
c)
Las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que
guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan
definido;
d)
El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y
armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional,
departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas;
y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de
las normas constitucionales vigentes.
ARTÍCULO
6o. CONTENIDO DEL PLAN DE INVERSIONES. El plan de inversiones de las
entidades públicas del orden nacional incluirá principalmente:
a)
La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su
armonización con los planes de gasto público;
b)
La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de
sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos
prioritarios de inversión;
c)
Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos
de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte
general;
d) La
especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.
PARÁGRAFO. El Plan de
Inversiones del Proyecto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo deberá
guardar consistencia con la regla fiscal contenida en el Marco Fiscal de
Mediano Plazo.
ARTÍCULO
7o. PRESUPUESTOS PLURIANUALES. Se entiende por presupuestos
plurianuales la proyección de los costos y fuentes de financiación de los
principales programas y proyectos de inversión pública, cuando éstos requieran
para su ejecución más de una vigencia fiscal.
Cuando
en un sector o sectores de inversión pública se hubiere iniciado la ejecución
de proyectos de largo plazo, antes de iniciarse otros, se procurará que los
primeros tengan garantizada la financiación hasta su culminación.”
Por
su parte, la jurisprudencia de esta Corporación ha tenido reiteradas
oportunidades de referirse a los contenidos que integran el mencionado Plan
Nacional de Desarrollo. Relevante en ese aspecto, resulta la sentencia C- 394
de 2012 en la que los componentes del Plan se agruparon en normas que contienen
los objetivos, metas, estrategias y políticas, las disposiciones de carácter
presupuestal y los mecanismos de ejecución del plan, sentándose lo siguiente:
“(…) la unidad
de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias
y políticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones
de carácter presupuestal y de las disposiciones que señalan mecanismos para la
ejecución de plan, las cuales siempre han de encontrar un referente en la parte
general del mismo”
La
caracterización de los contenidos del Plan, ha permitido a la Sala establecer
que la valoración del principio de unidad de materia presenta singularidades
por dos razones, de un lado, porque, como se indicó en un apartado precedente,
se está frente a una Ley multitemática y heterogénea; y, de otro, porque al
tratarse de una ley especial encaminada a trazar los lineamientos de la
realidad económica y social del país, no da lugar a señalar algún tema
dominante, salvo, lo que genéricamente es la planeación.
En
esas condiciones se ha sentado por la Corte que frente a las normas de carácter
instrumental se lleve a cabo un control más riguroso, pues de asumirse sin más
la heterogeneidad de temas, se correría el riesgo de permitir la incorporación
de prescripciones ajenas a la finalidad establecida por el constituyente.
Adicionalmente,
el hecho de que la Ley del Plan sea de iniciativa exclusiva del gobierno, por
disposición del artículo 341 de la Carta, de que los términos para su debate
resulten más restringidos que los de otro tipo de Ley, según lo dispone el
mismo artículo 341, y el que las posibilidades de modificación al Plan por
parte de los miembros del legislativo estén limitadas; refuerza la idea de un
control con sus propias especificidades que no torne en inocuo el valor del
principio de unidad de materia en el juicio de constitucionalidad a la Ley del
Plan.
Para
el caso de la verificación del cumplimiento del principio de unidad de materia,
en tratándose de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, la Corte ha
establecido las siguientes reglas:
a.
La
Ley del Plan no es un instrumento para llenar los vacíos e inconsistencias de
leyes precedentes. Tampoco permite relevar de la potestad legislativa al
Congreso más allá de los objetivos, metas y estrategias de la especifica
política de planeación del respectivo Gobierno. Esto es, recae sobre el
legislativo el deber de respetar el contenido constitucional del Plan, en
cuanto que el Plan contiene “normas de orientación” o “normas de contenido
instrumental”. Una norma que no se ajusta a ninguna de estas dos categorías a
de ser excluida.[12]
b.
El
examen de las normas instrumentales debe evidenciar una relación de conexidad
directa con los objetivos, metas y estrategias de la política del Plan. De no
verificarse tal circunstancia quedará puesto de presente el quebrantamiento del
principio y tendrá lugar la inexequibilidad .[13] se ha sentado que una
norma instrumental que autónomamente no establezca condiciones suficientes para
la materialización del objetivo al que sirve o, no es inequívocamente efectiva
para la realización del programa o proyecto contenido en la parte general del
Plan; quebranta la unidad de materia.
c.
Igualmente,
se ha fijado que debe existir una conexidad teleológica entre el telos
del Plan y la preceptiva instrumental del mismo.
d.
También
se ha valorado que si un mandato instrumental ha permanecido durante todo el
debate legislativo del Plan, se puede presumir que está al servicio de los
programas y proyectos de la parte general.
En
esa medida, el juicio para establecer si se cumplió con el principio de unidad
de materia, implica determinar la ubicación y alcance del precepto acusado, con
lo cual quedará claro su rol de norma general o instrumental. Seguidamente se
determina si existen objetivos, metas, estrategias o planes a los que sirva el
mandato. Se puede acudir al procedimiento legislativo como criterio que permita
advertir el reconocimiento del mandato instrumental como medida para
materializar el Plan.
6.2
El Principio de Unidad de Materia en la Ley Anual de Presupuesto.
El artículo 346
de la Carta
fija el deber gubernamental de formular anualmente el presupuesto de rentas y
ley de apropiaciones. Acorde con lo dispuesto en el literal a) del
Artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, el primer
componente debe contener “la estimación de los ingresos corrientes de la
Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un
órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los
recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del
orden nacional.”.
Por su parte, de conformidad con el literal b) del mismo Estatuto, el
Presupuesto de Gastos o Ley de apropiaciones incluye “las apropiaciones para
la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la
Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría
General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye
el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos
administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional,
distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y
gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los
reglamentos”. Finalmente, el literal c) del mismo enunciado legal
señala que también tiene cabida un conjunto de “disposiciones generales”
cuyo propósito es asegurar la correcta ejecución del presupuesto, este último
grupo de mandatos presenta, como característica significativa, una vigencia
restringida, la cual se contrae al año fiscal para el cual se expiden.
Por vía jurisprudencial se ha precisado
que si bien es cierto, el presupuesto tiene un importante carácter
instrumental, también es cierto que dada la misma calidad de la Ley de
presupuesto, se imponen en ella obligaciones y prohibiciones al Gobierno, en
esa medida, no basta la calificación de instrumento para las disposiciones del
presupuesto si se ha de entender correctamente. La Ley de presupuesto tiene
carácter sustantivo, dado que le fija “límites y condiciones a la ejecución
del presupuesto” y en razón a que esta Ley es un instrumento de política
macroeconómica pública.[14]
Ha sido también criterio reiterado de esta Corporación observar que la Ley
anual de presupuesto no puede ser entendida como un mero ejercicio contable[15],
pues tal como se observó, sus mandatos condicionan el actuar del Gobierno en
cuanto a la destinación, el monto y el uso de los recursos públicos.
La normatividad contenida en la Ley
anual de Presupuesto tiene un valor específico en el marco del Estado Social de
Derecho, pues así como este tipo de Estado supone unos determinados fines, el
logro de estos implica la presencia de instrumentos. Explica Díaz Moreno que
todo Estado se prevale de dos instrumentos específicos para realizar su
política “la burocracia y los presupuestos”[16] de los
que afirma “(…) para el Estado social estos dos instrumentos son de
inestimable valor (…)” aunque cuestiona lo que puede ser el uso inapropiado
de los mismos cuando eliminan la iniciativa personal radicando toda la
obligación de la satisfacción de ciertas necesidades en cabeza de un grupo de
funcionarios. Ciertamente el diseño de la medida y el destino que ella pueda
tener, pueden comprometer la realización del fin al que aquella preste su
servicio.
Hechas estas precisiones, cabe recordar
que en jurisprudencia reciente (Sentencia C-625 de 2015 M.P. Guerrero Pérez) al
caracterizar la Ley Anual del Presupuesto, la Sala Plena señalaba:
“(…)
(vi)
La ley de presupuesto tiene un alcance temporal y, en consecuencia, su vida
jurídica se encuentra limitada a la vigencia fiscal respectiva que comienza a
contarse el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año;
(vii)
La ley anual de presupuesto debe ceñirse a los principios y normas orgánicas
del Presupuesto, cuya transgresión lleva consigo la violación de los artículos
151 y 352 de la Constitución Política.
(…)
(ix)
la función específica de las disposiciones generales es la de facilitar
y agilizar la correcta ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia
fiscal, razón por la cual a dichas normas se les ha reconocido un contenido
instrumental, lo que significa que deben circunscribirse al cumplimiento
de su objetivo y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo
regulaciones que sobrepasen temporal, temática o finalísticamente su materia
propia.
(x)
Dado su carácter instrumental, las disposiciones generales no pueden
contener regulaciones con vocación de permanencia, pues ello desbordaría el
ámbito propio de la ley anual como es el de modificar el presupuesto de la
respectiva vigencia fiscal. Tampoco pueden derogar o modificar normas
orgánicas o sustantivas, pues perderían su condición de herramientas destinadas
a asegurar la ejecución del presupuesto aprobado, convirtiéndose en medidas
portadoras de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico.” (negrillas
fuera de texto)
Lo sentado por la Sala permite observar
otra especificidad de las normas del Presupuesto y, en particular, de las
denominadas “normas generales” que integran la tercera parte de la
referida Ley. Se trata, de dos tipos de restricciones que han de tenerse en
cuenta al momento de evaluar si una disposición de esa tercera parte se
acompasa con el principio de unidad de materia o lo transgrede. La primera de
esas limitaciones comporta una labor de verificación respecto de la conexión
con el objetivo de la Ley, advirtiendo que la Sala, en Sentencia C-704 de 2015
M.P. Vargas Silva, explicaba “la Corte ha ponderado en su jurisprudencia la
necesidad, de un lado, que estos preceptos tengan un vínculo verificable con la
materia presupuestal y, del otro, que se preserve la cláusula general de
competencia legislativa del Congreso, que en el caso se traduce a que en la ley
en mención pueda incluir válidamente otros asuntos que, conservando la
conexidad con la materia, vayan más allá de prescripciones eminentemente
contables”. La segunda restricción, implica que es obligatorio el
carácter temporal de las aludidas normas generales.
Para la Corporación tales son los
presupuestos que deben guiar el análisis al momento de desatar los cargos
formulados en este juicio de constitucionalidad. Se trata, de atender las
reglas trazadas por la jurisprudencia sin perder de vista la situación del
objetivo, meta, propósito especialmente protegido por la Constitución, al cual
sirve la medida general que se juzga a la luz del principio de unidad de
materia.
7.-
El caso concreto
En
este acápite la Corporación decidirá inicialmente los cargos formulados contra
la Ley 1753 de 2015, contentiva
del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, por
la inclusión de los artículos 65 66 67 y 68 en ese texto legal. Seguidamente,
se pronunciará sobre los cuestionamientos inicialmente formulados contra la Ley
1737 de 2014 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de
diciembre de 2015” en razón de la incorporación de los artículos 56, 100 y
112, pero, dada la aplicación del principio de unidad normativa, el examen se
adelantará contra los artículos 54 y 75 (parcial) de la Ley 1769 de 2015 y, en
el artículo 112 de la Ley 1737 de 2014 “Por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015. Consecuentemente
y dado que inicialmente fueron cuestionados los mencionados artículos 56 y 100
de la Ley 1737 de 2014, pero no se emitirá un pronunciamiento sobre los mismos dada
su pérdida de vigencia, la Sala consignará la inhibición pertinente en la parte
resolutiva del fallo.
Se
procede pues a los exámenes específicos.
7.1 Primer cargo
Al considerar los problemas jurídicos
encontró la Corporación que se planteó un presunto vicio de procedimiento, por
desconocimiento del numeral 2 del artículo 157 de la Carta y el Artículo 2 de
la Ley 3ª. de 1992, en razón de que los artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley
1753 de 2015, Ley del Plan Nacional de Desarrollo, contentivos de disposiciones
alusivas al derecho a la salud, a la administración de sus fondos y a la
Superintendencia Nacional de Salud, fueron aprobados en las Comisiones de
asuntos económicos de ambas Cámaras de forma conjunta y no en la Comisión
Séptima. Respecto de esta acusación se tiene que las materias reguladas en los
cuatro preceptos referidos no son ajenas a la órbita de competencia de las
Comisiones Tercera y Cuarta, en la medida en que, si se revisan los temas que
por virtud del ordenamiento legal le corresponden a las referidas Comisiones,
tal como se señaló en el apartado 5 de esta providencia, se encuentra que si
bien es cierto el derecho objeto de reglamentación en esa preceptiva es
principalmente el derecho a la salud, también es cierto que los aspectos
normados aluden a temas propios del resorte de las Comisiones y más
específicamente del ámbito del Plan Nacional de Desarrollo, asunto este que,
por virtud de la Constitución y de la Ley, es del fuero de las citadas
comisiones, las cuales deben debatirlo conjuntamente. Considerados
separadamente los cuatro enunciados legales se observa:
A.   En lo
concerniente al artículo 65 no encuentra la Sala reparo alguno en que las
Comisiones Permanentes autorizadas por el ordenamiento jurídico, hayan debatido
y aprobado un mandato que en virtud de la obligación constitucional que recae
en cabeza del Gobierno de elaborar un Plan de Desarrollo, le asigna al
Ministerio de Salud la definición de la política en Salud. Si se observa, la
Comisión Tercera tiene dentro del listado de asuntos de su resorte la
planeación nacional  de modo que la designación de un órgano del Gobierno como
responsable de la definición de una política pública del orden social, cabe en
ese marco de conocimiento y dominio temático de la célula legislativa. El
conjunto de criterios y pautas que se le fijan a ese ente gubernamental para la
construcción de la política pública, se avienen con lo que esa Comisión
calificada para conocer asuntos en materia económica y planeación, puede
discutir sin que quepa calificar de irrazonable la asignación de tales temas a
la Comisión que conjuntamente sesiona con la Comisión Cuarta. El enmarcar esa
actuación del Ministerio en la Ley Estatutaria que regula el derecho
fundamental a la salud y reiterar la obligación de ese ente de garantizar la
participación del colectivo social en la definición de la política pública, no
es otra cosa que la reiteración de preceptos de dicha ley estatutaria que la
Corte avaló en sede de constitucionalidad. Entiende la Corporación que una
norma de ese tenor bien hubiera podido ser discutida por la Comisión Séptima
especializada en la materia de salud, sin embargo, lo que atañe a ese asunto
tiene la potencialidad de interesar a otras comisiones, y en este caso, una
labor de planeación de lo que sería la política pública en el ámbito de la
salud bien cabe en el abanico de la temática de las Comisiones que debaten el
Plan Nacional de Desarrollo.
B.   Por lo que atañe
al artículo 66, tal como se indicó en el apartado 4 de esta providencia, hace
relación a una medida encaminada a lograr una gestión que el Gobierno estima
más adecuada en el manejo de los recursos del Sistema General de Seguridad
Social en Salud (SGSSS), como lo es la creación de una Entidad encargada del
manejo unificado de los recursos del sector. Una disposición de ese tenor cabe
en el marco de competencias de las Comisiones de Asuntos Económicos, una de las
cuales conoce de temas como la Hacienda Pública y la Planeación Nacional. Nada
encuentra la Sala de irrazonable en dicha asignación del trabajo legislativo.
En el mismo precepto  se incluyen reglas que señalan el régimen laboral y
contractual de la Entidad, temas que si se observa, se acompasan con la órbita
de conocimiento propio de la Comisión Cuarta, pues  a esta, le corresponden los
debates sobre creación, supresión, reforma u organización de establecimientos
públicos nacionales y contratación administrativa. El diverso listado de
funciones y la definición de los elementos básicos de funcionamiento de la
Entidad creada, caben también dentro de la temática referida. En suma, no se
advierten razones que permitan calificar como irrazonable la asignación del
debate de la disposición en comento a las Comisiones Conjuntas de Asuntos
Económicos.
C.   En cuanto al
artículo 67 que enlista el conjunto de recursos de la nueva entidad, se tienen
similares consideraciones a las expuestas precedentemente. Sin duda, una
disposición con esa temática se aviene con las especialidad de las comisiones
permanentes encargadas de debatir inicialmente el Plan Nacional de Desarrollo.
En este caso, tampoco se advierte una asignación irracional del trabajo
legislativo.
D.   En lo
concerniente al artículo 68, el cual contempla unas medidas especiales
orientadas a lograr una adecuada gestión financiera de los recurso del SGSSS y,
condona la deuda de la Caja Nacional de Previsión Social de Comunicaciones
(CAPRECOM) con la Nación, para garantizar la continuidad en los servicios de
salud; no encuentra la Sala que esté fuera del ámbito del conocimiento de células
legislativas que tienen competencia para debatir asuntos de Planeación, más aun,
si se tiene en cuenta que la Comisión Tercera es experta en materia de Hacienda
Pública, con lo cual,  es de su área de dominio lo relacionado con las deudas
contraídas con la Nación.
Para la Sala, la temática comprendida en
los preceptos referidos se corresponde con el campo de competencias de las
Comisiones de asuntos Económicos y no se observan motivos que den lugar a
calificar de irrazonable esa asignación de competencia, ni que comporten un
quebrantamiento del principio de especialidad en el desarrollo de la actividad
legislativa. En esa medida se desestimará el cargo considerado.
7.2 Segundo cargo
Igualmente consideró el actor que se
vulneraba el principio de unidad de materia en la Ley del Pan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, Ley 1753 de 2015, cuando
se incorporaron en este los artículos 65, 66, 67 y 68, concernientes al derecho
a la salud, a la administración de sus fondos y a la Superintendencia Nacional
de Salud. Acorde con la metodología trazada por esta Corporación, se procederá
a determinar la ubicación de los preceptos, y seguidamente se determina si
existen objetivos, metas, estrategias o planes a los que sirva el mandato, advirtiendo
desde ahora que acorde con lo normado en el artículo 2 de la Ley  1753 de 2015
“El documento denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018: Todos por un nuevo país”, elaborado por el Gobierno
nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del
Consejo Nacional de Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite
legislativo, es parte integral del Plan Nacional de Desarrollo y se
incorpora a la presente ley como un anexo” (negrillas fuera de texto).
Por lo que concierne a la ubicación de
los cuatro mandatos en revisión es pertinente anotar que todos se ubican dentro
del capítulo segundo “ Movilidad social” del título III que se
denomina “Mecanismos para la ejecución del Plan”. Así pues, queda fuera
de toda duda que se está frente a disposiciones instrumentales y procede sobre
ellas el control constitucional respecto del cumplimiento de la exigencia de
unidad de materia. Corresponde ahora establecer si dichos enunciados legales
guardan una conexión directa con algunos de los objetivos, metas, estrategias o
planes  del Plan. Al igual que en el cargo anterior se hará el correspondiente
examen por separado.
A.- Por lo que atañe al artículo 65,
cuyo contenido ya se ha expuesto, resulta indudable su vínculo con las
disposiciones del Plan. Para la Sala, se presenta una conexidad teleológica en
la medida en que una vez examinadas las Bases del Plan se advierte la
multiplicidad de roles que en el marco de la realización del derecho a la salud
se le asignan al Ministerio de Salud y a la Nación. Así por ejemplo, con miras
a elevar la calidad en materia del servicio de salud se le atribuye la mejora
en los sistemas de información y se le pide la puesta en marcha de programas de
asistencia técnica[17].
Con el objeto de mejorar la cobertura universal y unificar la operación del
aseguramiento se calidad, se le asigna el desarrollo de un sistema en línea de
fácil acceso que permita realizar la afiliación[18]. Con la
finalidad de implementar el modelo integral de Atención en salud se fijan
diversas acciones[19].
Estas son solo algunas de las múltiples tareas que en el marco de la salud
hacen parte del Plan. Nota la Corte que las diversas pautas establecidas en el
artículo 65 para la construcción de la política pública, se corresponden con
las acciones referidas, con lo cual se hace más patente la conexión entre lo
pretendido por el Plan y la disposición en consideración. Tales nexos se
evidencian por ejemplo en la definición de los enfoques (articulación de
actividades individuales y colectivas, enfoque poblacional y diferencial, entre
otros) que según el precepto legal, debe integrar la política pública.
Para la Corporación, esa pluralidad de
actividades explica que se atribuya a un organismo específico de la
Administración una labor que permita coordinar ese conjunto de acciones,
pudiendo afirmarse que la asignación del rol de definidor de la política
pública en salud, respetando y materializando siempre la participación del
colectivo social, apunta a realizar los numerosos compromiso que el Plan
establece en materia de goce efectivo del derecho a la salud. Así pues, esta
medida se entiende como instrumental y se acompasa con los propósitos y
objetivos específicos trazados en la bases que como se indicó, por virtud de la
Ley del Plan, son parte integral de este.
B.- En lo que respecta al contenido del
artículo 66 mediante el cual se crea una entidad cuyo principal propósito es el
manejo unificado de los recursos del sistema, advierte la Sala que, revisadas
las bases del Plan, en particular la estrategia denominada movilidad social,
incluida en el artículo 3 de la Ley del Plan, en los siguientes términos “Para la
consolidación de los tres Pilares descritos en el artículo anterior y la
transformación hacia un nuevo país, en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
se incorporarán estrategias transversales: (…) 2. Movilidad social”[20], se contempla
entre las estrategias y metas una denominada “seguridad social integral:
Acceso universal a la salud de calidad”, incluyéndose entre  los objetivos
específicos para el logro de la movilidad social el de “Mejorar las
condiciones de salud de la población colombiana y propiciar el goce efectivo
del derecho a la salud, en condiciones de calidad, eficiencia, equidad y
sostenibilidad.”, el cual se expresa en los lo pertinente en los siguientes
términos:
“La
salud universal y de calidad es una de las condiciones básicas para preservar
el capital humano a través de la promoción del aseguramiento de la población,
por sus propios medios o mediante subsidios, para el manejo de los riesgos
individuales, y por medio de acciones de salud pública, para intervenir los
riesgos colectivos a los que está expuesta la población. Por su parte, la
preservación del capital humano permite desarrollar el potencial productivo y
las capacidades que dinamizan la movilidad social(…).
(…)
el derecho fundamental a la salud, como derecho autónomo e irrenunciable en lo
individual y en lo colectivo, se constituye en uno de los elementos
primordiales para “alcanzar la equidad y el desarrollo humano sostenible,
afectando positivamente los determinantes sociales de la salud y mitigando los
impactos de la carga de enfermedad sobre los años de vida saludables...”.
En
línea con lo anterior, se deben desarrollar los siguientes objetivos
específicos: 1) aumentar el acceso efectivo a los servicios y mejorar la
calidad en la atención; 2) mejorar las condiciones de salud de la población y
reducir las brechas de resultados en salud; 3) recuperar la confianza y la
legitimidad en el sistema; y, 4) asegurar la sostenibilidad financiera del
sistema de salud en condiciones de eficiencia. (..)”[21]
(Negrillas
fuera de texto)
Y con miras a viabilizar los objetivos
pertinentes, en particular la recuperación de la confianza y legitimidad del
sistema se estableció la estrategia de simplificación de procesos, en la
cual, se prescribía lo siguiente:
“Con
el fin de promover su transparencia y recuperar la confianza de los actores y
el público en el sistema de salud, se propone efectuar una serie de acciones
dirigidas a simplificar los procesos en el flujo de recursos del sistema, los
trámites deben realizar los afiliados y los procesos que llevan a cabo las IPS.
En
materia de flujo de recursos se requiere:
(…)
Simplificar
el manejo de los recursos en Salud mediante la eliminación rigideces de las
subcuentas del Fosyga, a partir de la unificación de las fuentes y el
establecimiento de los usos para el sector con cargo a las mismas, respetando
la destinación específica y titularidad de las rentas de las Entidades
Territoriales.
(Negrillas
fuera de texto)[22].
Es esa la razón por la cual en el Plan,
para tornar en efectiva dicha intención se lee hoy:
“2. Fortalecer la institucionalidad para la administración de
los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
Para
lograr mayor eficiencia en la administración y flujo de los recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) que actualmente se
administran a través del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga),
se creará una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado
del orden nacional, asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado,
adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con personería
jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Esta
entidad será parte del SGSSS y tendrá por objeto administrar los
recursos del Fosyga y del Fondo de Salvamento a Entidades Territoriales
(Fonsaet). Así mismo, podrá directamente o por intermedio de
terceros, desarrollar los procesos operativos y logísticos requeridos
para el desarrollo de su objeto”.
Para la Sala, resulta suficientemente
claro que la medida presentada por el Gobierno y adoptada por el legislador
mantiene una conexión directa, dado que, como se indica en las bases del Plan,
en la gestión del sistema de salud, se han presentado “incentivos de
extración de rentas por parte de los agentes en demérito de los objetivos en
salud de la población”, el aseguramiento ha estado centrado en el manejo
financiero en detrimento del objetivo misional de gestión de los riesgos en
salud. Estos desajustes comprometen seriamente los flujos financieros,
generando altos costos de transacción, todo ello redundando negativamente en el
goce efectivo del derecho. Prescribir la creación de una entidad que administre
los recursos de modo unificado es la respuesta a esa situación. Entiende la
Corte que la nueva entidad apunta a corregir esas múltiples falencias,
poniéndose en este caso de presente una conexión teleológica. Los restantes
contenidos de la disposición, los cuales tienen que ver con la conformación y
el funcionamiento de la entidad, son consecuencia de la decisión principal. Sin
tales previsiones la nueva entidad no sería jurídicamente viable. Así pues, no
advierte la Corte una infracción del principio de unidad de materia.
C.- En lo que respecta a los contenidos
del artículo 67 se observa que se trata de un enunciado legal que complementa
lo dispuesto en el artículo inmediatamente examinado. La determinación del
conjunto de recursos a cargo de la nueva entidad y el destino que ésta deberá
darles son elementos sin los cuales el instrumento establecido en el Plan
Nacional de Desarrollo no podría funcionar. En ese sentido cabe predicar de
este mandato lo que se dijo respecto del artículo 66, pues, finalmente ambas prescripciones
obedecen al mismo propósito y su destino en este juicio de constitucionalidad
ha de ser idéntico.
D.- En lo que atañe al artículo 68 se
observa que en las bases del Plan se estipula que con el mismo propósito de “recuperar
la confianza y la legitimidad en el sistema”  se señaló como una de las
estrategias la de “acercar la inspección, vigilancia y control (IVC) al
ciudadano”. Dicha estrategia se concibió en las bases del plan en los
siguientes términos:
“La
restructuración del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y
Alimentos (Invima) el Instituto Nacional de Salud (INS) y la Superintendencia
Nacional de Salud (SuperSalud) emprendida en el periodo de gobierno 2010-2014,
expresa una primera fase del fortalecimiento de la dimensión de supervisión
(funciones de inspección, vigilancia y control) del modelo de rectoría
sectorial, a partir de un enfoque de gestión de riesgo. Este ejercicio de buen
gobierno sectorial demanda el desarrollo de una segunda fase de fortalecimiento
de las funciones de IVC que ejercen estas entidades. Durante esta segunda fase
se llevarán a cabo las siguientes acciones:
• Desde lo institucional, se implementará un modelo
de supervisión basado en riesgo que establezca para las entidades vigiladas la
obligatoriedad de la identificación de los riesgos y el establecimiento de
controles, para que a su vez la SuperSalud realice la supervisión basada en la
evaluación de la gravedad y probabilidad de los riesgos significativos a los
que están sujetas las entidades vigiladas. Al mismo tiempo, se establecerá un
seguimiento sobre la efectividad de los controles, con el fin de anticiparse a
situaciones indeseables, no solo desde el punto de vista financiero en el
Sistema, sino también en la gestión de riesgo en salud, para iniciar las
investigaciones a que haya lugar y determinar las acciones correctivas
correspondientes. Con el propósito de mejorar el proceso e intervención forzosa
administrativa por parte de la SuperSalud, se promoverá la expedición de los
desarrollos reglamentarios conducentes a la definición del procedimiento por
aplicar por parte de dicha Superintendencia, en los procesos de intervención
forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas.
También se hará énfasis en el fortalecimiento de las funciones jurisdiccionales
de la Superintendencia, para acompañar mecanismos que permitan mayor
efectividad del flujo de recursos sectoriales entre los diferentes actores del
Sistema, en especial entre aseguradores y prestadores. Se implementarán
esquemas de supervisión en la SuperSalud con miras al logro de los siguientes
objetivos: 1) expedir la regulación que reglamente el gobierno corporativo de
obligatorio cumplimiento en las entidades vigiladas y su esquema de
seguimiento; 2) determinar funciones y procesos para implementar las acciones
de supervisión basada en riesgos, y 3) diseñar e implementar el sistema de
alertas tempranas para el ejercicio de la supervisión. Se generará mayor
presencia territorial del Invima, el INS y la SuperSalud y en la delegación de
las funciones de IVC a escala territorial en cabeza de las secretarías de
salud. Para lo anterior se deben mejorar los mecanismos de coordinación entre
dichas secretarías y otras entidades públicas nacionales que ejercen funciones
de IVC, a través de información sectorial oportuna y disponible”[23].
Para la Corte, las atribuciones que en
el artículo 68 cuestionado, se le confieren a la Superintendencia Nacional de
Salud, no son más que otro instrumento al servicio del logro establecido en el
plan. La conexión entre el propósito del plan arriba descrito y la estipulación
legal, es directa, no teniendo lugar en este caso una infracción del principio
de unidad de materia.
Por lo que concierne al parágrafo único
del artículo 68 en revisión, valora la Sala que la condonación de la deuda de
la Caja Nacional de Previsión Social de Comunicaciones (CAPRECOM) con la Nación
se encamina a “Asegurar la sostenibilidad financiera del Sistema en
condiciones de eficiencia”, entre cuyas estrategias se tiene la de
“Establecer medidas financieras para el saneamiento de pasivos”[24].
En suma, se advierte la consonancia entre la medida legislativa consignada en
el enunciado legal en examen y lo contenido en las Bases del Plan, con lo cual,
se imponen desestimar la acusación por el cargo formulado.
En
suma, ninguno de los artículos acusados quebrantó el principio de unidad de
materia y se impone la declaratoria de exequibilidad respecto de los mismos por
este cargo.
7.3 Tercer cargo
Si bien es cierto, los dos cargos
restantes aluden al principio de unidad de materia, por razones de orden
expositivo se tratarán separadamente. En el presente apartado, se revisará si
se presenta alguna de las formas de conexidad salvo la de carácter temporal,
aspecto este último que será tratado en el acápite posterior.
Procede ahora establecer si se quebrantó
el principio de unidad de materia en la Ley Anual de Presupuesto, al
incorporarse, en este caso y por vía de integración normativa, los artículos 54
y 75 (parcial) de la Ley 1769 de 2015 y, en el artículo 112 de la Ley 1737 de
2014 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital
y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de
diciembre de 2015” en los cuales, se adoptan diversas medidas encaminadas a
financiar el sistema general de salud.
Una precisión que cabe hacer respecto de
los artículos 54 y 75 de la Ley 1769 de 2015 es que se ubican en el apartado de
las disposiciones generales de la Ley Anual del Presupuesto, con lo cual se
pone de presente que se trata de disposiciones orientadas a servir de
instrumento en la ejecución del presupuesto. Advertida tal circunstancia, la
Corte considerará cada disposición por separado.
A.- En lo que concierne al artículo 54
de la Ley 1769 de 2015, lo valora la Sala como un precepto que incluye en el
Presupuesto General de la Nación los excedentes e ingresos corrientes de la
subcuenta de eventos catastróficos y accidentes de tránsito (ECAT),
seguidamente fija la destinación de los mismos, cual es, cubrir inicialmente
los riesgos de eventos catastróficos y accidentes de tránsito, para
posteriormente financiar diversos programas en el ámbito de la salud pública,
los cuales se mencionan específicamente. Para la Corte, la inclusión de una
partida presupuestal y su consecuente destinación guarda una relación directa
con el objeto propio del presupuesto, sin que exista en este sentido un
quebranto de la unidad de materia. Para la Sala, el precepto estudiado se
aviene con la clase de disposiciones que integran la Ley Anual de Presupuesto,
la cual, según dispone el artículo 10 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, “(…)
es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de
desarrollo económico y social”.
Igualmente, resulta oportuno advertir
que no resulta de recibo a la luz del cargo aquí considerado, el cuestionamiento
de la Procuraduría cuando descalifica la norma en estudio por considerar que
con ella se están ordenando gastos que no estaban previamente contemplados en
las leyes que rigen la destinación de los dineros que conforman la subcuenta
afectada. Interesa en esta acusación verificar si el mandato juzgado se
corresponde con el tipo de norma instrumental que viabiliza la ejecución del
presupuesto. Para la Corporación, presupuestar y destinar dineros públicos, es
precisamente la materia de la Ley Anual de Presupuesto. No se consideran otras
tachas, pues no hace parte de las reglas que rigen este juicio el control de
constitucionalidad oficioso.
B.- En cuanto a los incisos 1 y 2º. Del
artículo 75 de la Ley 1769 de 2015 cabe hacer las mismas consideraciones, se
trata de enunciados que establecen una partida para incluirla en el presupuesto
de apropiaciones y las destinan con miras a que se ejecuten en un determinado
periodo. Se trata de contenidos legales que se acompasan con el objeto de la
Ley Anual de Presupuesto, referido precedentemente al transcribir el artículo
10 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Estas peculiaridades le permiten a la
Sala concluir que se trata de disposiciones legales propias del tipo de Ley en
consideración, con lo cual, carece de sentido la afirmación del demandante,
según la cual, ninguna relación guardan tales mandatos con el objeto propio de
la Ley de Presupuesto.
C.- En lo que atañe al artículo 112 de
la Ley 1737 de 2014, se trata también de la destinación de un monto de dinero
para cancelar deudas originadas en la prestación del servicio de salud. Al
igual que los contenidos legales inmediatamente referidos, no cabe predicar la
ausencia de relación directa, pues se trata de una norma propia del presupuesto
público en la que, además, se señalan las condiciones que permiten satisfacer
deudas con los recursos públicos afectados para el caso.
Así pues, descarta la Sala que en el
caso de los tres mandatos revisados, se trate de contenidos legales ajenos al
objeto del presupuesto público, su finalidad y su papel instrumental, son
razones suficientes para sustentar lo considerado. Lo anterior teniendo en
cuenta, además lo que esta Corporación sostuvo, en la providencia C-652 de
2015, en el siguiente sentido:
(i)
“la
función específica de las disposiciones generales es la de facilitar y agilizar
la correcta ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal,
razón por la cual a dichas normas se les ha reconocido un contenido
instrumental, lo que significa que deben circunscribirse al cumplimiento de
su objetivo y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo
regulaciones que sobrepasen temporal, temática o finalísticamente su materia
propia.
(ii)
Dado su
carácter instrumental, las disposiciones generales no pueden contener regulaciones con
vocación de permanencia, pues ello desbordaría el ámbito propio de la ley anual
como es el de modificar el presupuesto de la respectiva vigencia fiscal. Tampoco pueden derogar o modificar
normas orgánicas o sustantivas, pues perderían su condición de herramientas
destinadas a asegurar la ejecución del presupuesto aprobado, convirtiéndose en
medidas portadoras de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento
jurídico”.
7.4 Cuarto cargo
El último cargo se contrae a establecer
si la presencia en la Ley Anual de Presupuesto de los artículos 54 y 75
(incisos primero y segundo) de la Ley 1769 de 2015 y, en el artículo 112 de la
Ley 1737 de 2014, preceptos en los cuales se adoptan diversas medidas
encaminadas a financiar el sistema general de salud; vulneran el principio de
unidad de materia, dado que dichos mandatos habrían excedido el límite temporal
de la vigencia fiscal para la que inicialmente fueron concebidos.
Para la Sala, los preceptos legales de
los artículos 54 y 75 (incisos primero y segundo) de la Ley 1769 de 2015
referidos no quebrantan el límite temporal establecido en el ordenamiento
jurídico para la Ley Anual del Presupuesto. Por lo que concierne al artículo 54
en cita, es preciso destacar que ese imperativo expresamente advierte que “(…)
para la vigencia 2016 se presupuestarán en el Presupuesto General de la Nación
(…)”, de tal manifestación se colige que su vigor ha de entenderse
únicamente para la vigencia fiscal respectiva, lo cual, se adecua al principio
de anualidad. En cuanto al artículo 75, si bien es cierto no hace tal
manifestación específica, se observa que su vigencia se encuentra limitada
desde el contenido del título de la Ley que específicamente señala “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y
recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de
enero al 31 de diciembre de 2016.”(negrilla
fuera de texto). En esa medida, le resulta claro a la Sala que los dos
preceptos legales no pueden exceder la vigencia puntualmente advertida y, por
ende, no se observa quebrantamiento alguno del principio de anualidad debiendo
imponerse por este cargo la declaración de exequibilidad respectiva
Ahora bien, tal como se indicó en el apartado
de las cuestiones preliminares, dada la reproducción de los contenidos de lo
que fueran preceptos de la Ley 1737 de 2014 en los artículos 54 y 75 de la Ley
1769 de 2015 y, para la vigencia del 1º. de enero al 31 de diciembre de 2016, se
hace imperativo llamar la atención del Gobierno y el Congreso para que si
estiman que materialmente las disposiciones revisadas deben trascender la
vigencia fiscal, se tramiten por un tipo de ley distinto que no suponga menor
celeridad y menores limitaciones al debate democrático. Estima la Corte que
reiterar contenidos de la Ley Anual de Presupuesto durante vigencias fiscales
consecutivas, puede conducir a la censurable práctica de eludir el control de
constitucionalidad, so pretexto de que las disposiciones que se estén juzgando
pertenecían a una Ley que ha perdido vigencia y, lo que acontecería en realidad
es que los mandatos continuarían teniendo vigor en otro cuerpo legislativo.
Por lo que concierne al artículo 112 de
la Ley 1737 de 2014, advierte la Sala que, de conformidad con lo establecido en
el título de la ley “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de
enero al 31 de diciembre de 2015.”se trata de una disposición cuya vigencia
expiró, pero que sirvió de soporte a diversas actuaciones administrativas y por
ello puede seguir surtiendo efectos. Como el análisis, se contrae al cargo
propuesto, en este caso la presunta infracción del límite temporal que se le
fija a la Ley Anual de Presupuesto, observa la Sala que acorde con lo
expresamente dispuesto en el título del cuerpo legal, no se configura tal
circunstancia, razón por la cual se debe despachar desfavorablemente la
respectiva solicitud de inexequibilidad.
VI. SÍNTESIS DE
LA DECISIÓN
Examinados los cargos formulados contra
la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, Ley1753 de 2015, en razón de la
inclusión los artículos 65, 66, 67 y 68, la Sala encontró lo siguiente:
Respecto del vicio formal por haberse
tramitado el contenido de tales preceptos en comisiones permanentes no
competentes, la Sala desestimó el cuestionamiento al encontrar que la temática
comprendida en los preceptos referidos cabe en el campo de competencias de las
Comisiones de Asuntos Económicos y no se observan motivos que den lugar a
calificar de irrazonable esa asignación de competencia, ni comporten un
quebrantamiento del principio de especialidad que rige la actividad
legislativa.
En lo concerniente al supuesto
quebrantamiento del principio de unidad de materia la Corte entendió que la
acusación resultaba infundada, pues, todos y cada uno de los mandatos
presentaban conexión directa con la estrategia de la movilidad social y
se acompasaban con las bases del Plan Nacional de Desarrollo. Para la Sala, los
preceptos apuntan al cumplimiento de los propósitos del Plan evidenciándose la
conexidad teleológica.
En cuanto a los mandatos de la Ley Anual
del Presupuesto que fueron demandados en esta actuación, la Corte observó que
el contenido de los artículos 56 y 100 de la Ley 1737 de 2014, hoy no vigente,
se reprodujeron en los artículos 54 y 75 (incisos primero y segundo) de la Ley
1769 de 2015, por lo cual, se estimó que continuaban produciendo efectos y por
virtud del principio de unidad normativa, se procedió hacer la integración
normativa para el control correspondiente. Por lo que atañe a su conformidad
con el principio de unidad de materia, la Corporación encontró que guardaban
relación directa con el objeto de la Ley Anual del Presupuesto y, también
verificó que por mandato de la misma preceptiva su vigor comprendía la vigencia
anual para la que fueron expedidas. Sin embargo, observó que los contenidos
reproducidos para la vigencia legal posterior, podrían conducir a una eventual
elusión del control de constitucionalidad da la pérdida formal de vigencia, por
ello, se advirtió al Gobierno y al Congreso de la República que  de considerar
que las disposiciones revisadas deben trascender la vigencia fiscal, deberán
tramitarlas por un tipo de ley diferente a la Ley Anual de Presupuesto.
En cuanto al artículo 112 de la Ley1737 de 2014 se
estimó que no estaba vigente pero ante la posibilidad de que continuará
surtiendo efectos, se examinó por los cargos formulados, encontrándose que no
infringía el principio de unidad de
materia dado que sí tiene una conexión
inmediata con el objeto del plan y no había quebrantado el límite temporal que
se le fija a ese tipo de normas.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES
por los cargos examinados los artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015
“Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un
nuevo país” y el artículo 112 de Ley 1737 de 2014 “Por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES
por los cargos examinados los artículos 54 y 75 (incisos primero y segundo) de
la Ley 1769 de 2015 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y
recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de
enero al 31 de diciembre de 2016”.
TERCERO.- INHIBIRSE de emitir un
pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de los artículos 56 y 100
de la ley 1737 de 2014, por las razones expuestas en la presente providencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Presidenta
Ausente
en comisión
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
con excusa
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] En este punto, se destaca que, de
acuerdo al interviniente, con la nueva entidad, se pretende el manejo unificado
de las fuentes de financiación del sistema, la realización de procesos
misionales y de apoyo,  la ejecución centralizada de la administración y
gestión de los recursos del FOSYGA, la adecuación normativa eficiente en los
procedimientos y el control directo de “los procesos de mantenimiento,
desarrollo, generación, administración y utilización del sistema de información
de las bases de datos del Sistema de Seguridad Social en Salud”, su seguridad y
custodia, para lograr su circulación oportuna en el Ministerio de Salud y en
los organismos de control.
[2] Ver Sentencias C-600 de 2010 y
C-744 de 2001
[3] Ver Sentencias C-960 de 2014 y
C-462 de 2013
[4] Ver sentencias C-931 de 2008 y
C-744 de 2015
[5] “El
Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes: (…) c)
Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la
correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán
únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”
[6] En la sentencia C - 124 de 2013
la Sala consideró y se decantó por la caducidad frente a un cargo consistente
en el presuntamente inapropiado trámite de un proyecto de Ley debatido en una
Comisión Permanente que en el sentir del actor no era la competente.
[7] Esta disposición fue declarada
exequible de manera condicionada por esta Corporación mediante sentencia C-313
de 2014.
[8]
Esta
disposición fue declarada exequible de manera condicionada por esta Corporación
mediante sentencia C-313 de 2014.
[9] Algunas consideraciones sobre estos
aspectos fueron vertidas por esta Corporación en la citada sentencia C-313 de
2014.
[10] Este carácter multitemático
también ha sido reconocido en la sentencia C-573 de 2004
[11] Consideraciones reiterando esta
postura se pueden verificar en pronunciamientos más recientes como las
providencias C-465 de 2014 M.P. Rojas Ríos y C-044  de 2015 M.P. Calle Correa.
[12] Ver sentencia  C- 394 de 2012
[13]  ver sentencia C- 539 de 2008
[14] Ver sentencia C- 704 de 2015
[15] Ver sentencia C- 177 de 2002
[16] Díaz Moreno F., El Estado Social,
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2004, p. 243
[17] Se dice en el documento Bases del
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Versión para el Congreso :
“Así
mismo, con el fin de mejorar los resultados en salud y brindar la mejor
calidad, el Ministerio de Salud y Protección Social reformulará la política de
calidad bajo un nuevo marco conceptual más amplio, armónico y sistémico, acorde
con los nuevos enfoques de calidad del país y del mundo. Para el nuevo marco
conceptual que adoptará la política de calidad, será indispensable la revisión
y actualización del Sistema Obligatorio de Garantía de Garantía de Calidad
(SOGC) de la atención de salud del SGSSS.
De
igual forma, bajo esta estrategia se mejorará el sistema de Información para la
calidad, que facilitará el seguimiento a la atención en salud. Así mismo, se
diseñarán y pondrán en marcha programas de asistencia técnica y de largo plazo,
con miras a consolidar procesos permanentes de autoevaluación y mejoramiento al
interior de las instituciones que conforman el sistema de salud. (…)”  pp. 253-254 de
la Gaceta del Congreso No. 116 de 17 de marzo de 2015. Dicha información reposa
en el expediente, concretamente, en el folio 1138 de la parte II del cuaderno
de pruebas.
[18] Se indica en las citadas Bases
“(…) con
el objetivo de mitigar las deficiencias en la operación de la afiliación en
salud, el MSPS desarrollará un sistema transaccional en línea, de fácil acceso
al ciudadano, que permita a los diferentes actores del sistema realizar el
proceso de afiliación y gestionar sus novedades de manera más expedita. Con
ello, se buscará mitigar las deficiencias en la operación de afiliación, en el
marco del registro único de afiliados al Sistema de Seguridad Social Integral.” P. 252 de la
Gaceta del Congreso No. 116 de 17 de marzo de 2015 (folio 1138 de la parte II
del cuaderno de pruebas del expediente D-11175).
[19]
Específicamente tales acciones
son:
Fortalecer
la gestión de la salud pública territorial, a partir de la definición de
necesidades y problemas en salud (tanto de los conglomerados como de los
individuos) que permitan la articulación del Plan Territorial de Salud (PTS)27
con el Plan Decenal de Salud Pública (PDSP) y los planes de desarrollo y
ordenamiento territorial.
Definir
el Plan de Intervenciones Colectivas (PIC), el cual resume el conjunto de
intervenciones contempladas en las rutas de atención desarrolladas, cuyo objeto
es
la intervención de los riesgos
colectivos, ajustados para diferentes ámbitos territoriales, entornos sociales
e institucionales. Estas intervenciones se basan en la evidencia,
permiten mayor eficacia, orientan el gasto de la salud pública, buscando
economías de escala en la operación a escala territorial.
Implementar
la gestión integral del riesgo en salud, a partir de la articulación
territorial de las intervenciones individuales y colectivas que realizan los
diferentes agentes del sistema, orientadas a minimizar el riesgo de
ocurrencia de enfermedades y a reducir las consecuencias de las enfermedades
una vez se han generado. Para el efecto, el Ministerio de Salud y Protección
Social (MSPS) elaborará unas rutas de atención.
Adoptar
las rutas de atención, las cuales identifican los riesgos colectivos e
individuales,
así como las intervenciones que han sido seleccionadas para minimizar el riego
en salud y manejar la enfermedad y sus potenciales secuelas, teniendo en cuenta
herramientas para la conformación de grupos poblacionales, según curso de vida,
la definición de grupos de riesgo y la aplicación de rutas de atención
específicas para los grupos de riesgo priorizados.
Conformar
redes integradas de servicios de salud, a partir de las cuales se debe
responder a la demanda de servicios de salud. Para ello se asignarán grupos de
población a una red de prestadores primarios que incorporarán equipos de salud
básicos, encargados de las acciones individuales y colectivas de baja
complejidad. La red de prestadores primarios se integrará con la red de
prestadores complementarios, los cuales tendrán la responsabilidad del
tratamiento y la rehabilitación para problemas de alta complejidad. Lo anterior
de acuerdo con las rutas reguladas de atención para las poblaciones y grupos de
riesgo definidos, de manera que posibilite el acceso real y efectivo a los
servicios individuales y colectivos con oportunidad, continuidad, integralidad,
resolutividad, calidad y suficiencia.
Desarrollar
incentivos orientados hacia los resultados en salud, con el fin de hacer
operativo el sistema, lo cual implica ajustar el esquema de pagos a lo largo de
la cadena de provisión de servicios. Tanto aseguradores como prestadores deben
alinearse alrededor de los resultados que el regulador y las entidades
territoriales, en su ejercicio de rectoría, determinen.
Adecuar
la implementación del MIAS a los diferentes contextos poblacionales y
territoriales. Por un lado, este modelo debe adaptarse a las necesidades particulares
y específicas de acuerdo con la cultura, como a las derivadas por la presencia
del conflicto armado, así como a la vulnerabilidad económica y social
en que se
encuentran algunas poblaciones (e.g. indígenas, negritudes, población rom,
población con discapacidad y habitantes de la calle).
Caracterizar
las entidades territoriales en diferentes tipos para garantizar el acceso
efectivo a la salud:
-  Territorios con
población dispersa. Están compuestos por municipios con alta dispersión de la
población y en los cuales la movilidad es limitada. En estos territorios el
MSPS, en la regulación que adopte para ellos, tendrá en cuenta: 1) la gestión
de la integración interadministrativa y técnica de la red de servicios
existente y su complementariedad con redes externas, para lo cual podrá incluir
un hospital universitario que garantice la integralidad y continuidad de la
atención; 2) la definición de esquemas de contratación que incluya la totalidad
de los prestadores que hagan parte de la red, los cuales deberán contener
mecanismos de pago por desempeño o resultados, asociados a la atención integral
de la población; 3) el ajuste del aseguramiento, para lo cual el MSPS podrá
definir un único asegurador que opere en ambos regímenes y establecer el mecanismo
de selección permitiendo alianzas; 4) el fortalecimiento de la participación
comunitaria, atendiendo a su condición étnica y cultural; y, 5) la definición
de un mecanismo financiero especial que garantice el manejo integral y el flujo
de recursos del sector.
-
Territorios
con alto componente de ruralidad. Los municipios que hacen parte de estos
territorios cuentan con una población pequeña y de escasos recursos, pero con
facilidad de desplazamiento a urbes para ser atendidas en los servicios de salud.
En estas zonas se requiere: 1) fortalecer las redes de servicios primarios de
salud con equipos comunitarios de salud intra e intersectoriales; y, 2) definir
el número de afiliados por asegurador y el número de aseguradoras por
territorio, de acuerdo con la población.
-  Territorios de
centros urbanos. Los contextos urbanos deben funcionar con competencia en el
aseguramiento y la prestación, pero buscando una integración territorial con el
nivel primario para facilitar la implementación de la atención primaria. Con
miras a garantizar una competencia efectiva y eficiente en estos territorios,
el Ministerio de Salud y Protección Social podrá definir los lineamientos bajo
los que operará la competencia entre aseguradores, de acuerdo con las condiciones
de los mercados.
(negrillas fuera de texto) pp. 255-257
de la Gaceta del Congreso No. 116 de 17 de marzo de 2015. Al respecto, ver el
folio 1138 de la parte II del cuaderno de pruebas.
[20] Esta estrategia
se encuentra definida en las bases del plan en los siguientes términos:
“(…)
se entiende como una situación donde las personas, independientemente de
sus características y circunstancias sociales, económicas,
físicas o personales, tienen las mismas oportunidades y pueden competir
en igualdad de condiciones en el mercado laboral, o en cualquier ámbito
que deseen desempeñarse, siendo retribuidos de acuerdo con su nivel de
esfuerzo y talento. Para facilitar procesos de movilidad social un país
debe reducir las inequidades que se van acumulando a lo largo de todo el ciclo
de vida, con el n de que los resultados de las personas no dependan de sus
condiciones de origen o de otras condiciones físicas y sociales. La
movilidad social por tanto debe abarcarse desde una mirada multidimensional,
que favorezca el empoderamiento de las personas como actores de su propio
desarrollo
[21] Bases del Plan Nacional de
Desarrollo pp.
250  y 251 de la Gaceta de Congreso No. 116 de 17 de marzo de 2015. Véase los
folios 1137 y 1138 de la parte II del cuaderno de pruebas.
[22] Bases del Plan pp. 273 y 274 de
la Gaceta del Congreso No. 116 de 17 de marzo de 2015 (folio 1140 de la parte
II del cuaderno de pruebas).
[23] Bases del Plan pp.272 y 273 de la
Gaceta del Congreso No. 116 de 17 de marzo de 2015 (folio 1140 de la parte II
del cuaderno de pruebas).
[24] Bases del Plan p. 278 de la
Gaceta del
Congreso
No. 116
de 17 de marzo de 2015
(folio 1141 de la parte II del cuaderno de pruebas).