C-496-19
Sentencia C-496/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte
Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos que se deben
cumplir cuando se invoca la violación del principio de unidad de materia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VIOLACION AL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Inhibición
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional sobre oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional/ CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Definición
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición para decidir de
fondo por ineptitud sustantiva de la demanda
Referencia: Expediente D-13126
Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad contra los
artículos 2º (parcial), 3º (parcial) y 7º de la Ley 1949 de 2019
Accionante: Aida Helena Vergara Vergara
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento
de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en
el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos los
trámites y requisitos establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la
siguiente sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo
40-6 de la Constitución, la ciudadana Aida Helena Vergara Vergara presentó demanda
de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2º (parcial), 3º (parcial) y
7º de la Ley 1949 de 2019, “[p]or la cual se adicionan y modifican algunos
artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras
disposiciones”.
Mediante auto de 21 de marzo de 2019, el magistrado
sustanciador inadmitió la demanda por considerar que no cumplía con (i) la argumentación especial prevista
para los cargos por unidad de materia y omisión legislativa relativa; y (ii) los
requisitos de certeza, especificidad y suficiencia, en relación con la presunta
vulneración de los artículos 29, 209, 277, 278 y 333 superiores[1].
De manera oportuna el accionante presentó
escrito de corrección y mediante  Auto de 30 de abril de 2019, en aplicación
del principio pro actione, el magistrado sustanciador admitió la demanda
y dispuso (i) fijar en lista; (ii) comunicar el inicio del proceso al
Procurador General de la Nación para lo de su competencia; (iii) comunicar la
iniciación del proceso al Presidente del Congreso y, con fundamento en el
inciso segundo del artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, a la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público (en adelante, “MHCP”) y al Ministerio de Salud y Protección Social (en
adelante, “MSPS”) para que, de considerarlo conveniente, intervinieran en el proceso;
y (iv) a efectos de rendir concepto, invitó a la Defensoría del Pueblo, a la
Superintendencia Nacional de Salud (en adelante, “SNS”), a la Entidad
Administradora de los Recursos del Sistema General de la Seguridad Social en
Salud (en adelante, “ADRES”), al Fondo de Solidaridad y Garantía (en adelante, “FOSYGA”),
al Fondo de Salvamento y Garantía para el Sector Salud-FONSAET, a la Unidad de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, al
Departamento Nacional de Planeación (en adelante, “DNP”), a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, a la Academia Colombiana de Abogacía, a la
Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios sobre Derecho, Justicia
y Sociedad – DeJusticia, a la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina
Integral, a GESTARSALUD, a la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas, a
Pacientes Colombia, a la Asociación Colombiana de Empresas Sociales del Estado
y Hospitales Públicos-ACESI, y a los Decanos de las Facultades de Derecho de la
Universidades de Antioquia, del Rosario -Grupo de Acciones Públicas (en
adelante, “GAP”), de los Andes, del Norte, Externado de Colombia, Libre de
Colombia -Observatorio de Justicia Constitucional, Militar Nueva Granada,
Católica, Nacional de Colombia, Pontificia Javeriana, Industrial de Santander,
Sergio Arboleda, Autónoma de Bucaramanga, San Buenaventura, de Caldas, de
Nariño y Santo Tomás -Maestría de Derechos Humanos, para que, de considerarlo
conveniente, intervinieran en el proceso de la referencia.
Concluido el procedimiento y recibido el
concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a resolver la
demanda de la referencia.
II.
TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS
A continuación, se transcribe el texto de las
disposiciones acusadas conforme a su publicación en el Diario Oficial Nro. 50.830 de 8 de enero de 2019 y se subrayan y resaltan en negrilla los
apartes demandados:
“LEY
1949 DE 2019
(enero 8)
Diario Oficial No. 50.830 de 8 de enero de
2019
PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA
Por la cual se adicionan y modifican
algunos artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras
disposiciones.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 2o. Modifíquese el artículo 131 de la Ley 1438 de 2011, el cual quedará así:
Artículo 131. Tipos de sanciones administrativas. En
ejercicio de la función de control sancionatorio y en desarrollo del
procedimiento que para el efecto se haya previsto, la Superintendencia Nacional
de Salud podrá imponer las siguientes sanciones:
1. Amonestación escrita.
2. Multas entre doscientos (200) y hasta
ocho mil (8.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes para personas
jurídicas, y entre (50) y hasta (2.000) salarios mínimos legales mensuales
vigentes para las personas naturales.
3. Multas sucesivas, para las personas
jurídicas de hasta tres mil (3.000) salarios mínimos mensuales legales
vigentes, y para el caso de las personas naturales de hasta trescientos (300)
salarios mínimos mensuales legales vigentes, cuando en un acto
administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud se imponga una
obligación no dineraria y no se cumpla en el término concedido.
4. Revocatoria total o parcial de la
autorización de funcionamiento, suspensión del certificado de autorización y/o
el cierre temporal o definitivo de uno o varios servicios, en los eventos en
que resulte procedente.
5. Remoción de representantes legales y/o
revisores fiscales en los eventos en que se compruebe que autorizó, ejecutó o
toleró con dolo o culpa grave conductas violatorias de las normas del Sistema
de Seguridad Social en Salud.
Parágrafo 1°. El monto de las multas se
liquidará teniendo en cuenta el valor del salario mínimo legal mensual vigente
a la fecha de expedición de la resolución sancionatoria, y el pago de aquellas
que se impongan a título personal debe hacerse con recursos diferentes a los de
la entidad. En el caso de que las sanciones se impongan a personas jurídicas,
deberán ser asumidas con su patrimonio y en ningún caso para su pago se podrá
acudir a los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Las
multas se aplicarán sin perjuicio de la facultad de revocatoria de la
autorización de funcionamiento y la remoción de los representantes legales y/o
revisores fiscales cuando a ello hubiere lugar.
Cuando en el proceso administrativo
sancionatorio se encuentren posibles infracciones relacionadas con el mal
manejo de los recursos a cargo de personas naturales que sean sujetos vigilados
de la Superintendencia Nacional de Salud, se iniciará proceso administrativo sancionatorio
en su contra.
Parágrafo 2o. Los actos administrativos expedidos
en el marco del procedimiento administrativo sancionatorio de la
Superintendencia Nacional de Salud podrán contener órdenes o instrucciones
dirigidas al propio infractor y/o a otros sujetos de inspección,
vigilancia y control que tengan relación directa o indirecta con la
garantía del servicio público esencial de salud en el caso, con el propósito de
superar la situación crítica o irregular de que dio lugar a la investigación
administrativa y evitar que la conducta sancionada se repita. El incumplimiento
de dichas órdenes o instrucciones dará lugar a la imposición de las multas
sucesivas a las que se refiere el artículo tercero numeral 3 de la presente
ley.
Parágrafo 3o. Quienes hayan sido sancionados
administrativamente de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 de este
artículo, quedarán inhabilitados hasta por un término de quince (15) años para
el ejercicio de cargos que contemplen la administración de los recursos públicos
del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esta inhabilidad se aplicará
siempre de forma gradual y proporcional a la gravedad de la conducta.
La Superintendencia Nacional de Salud
adoptará los criterios técnicos y jurídicos necesarios para la adecuada
dosificación de la inhabilidad.
Parágrafo 4°. Cuando proceda la sanción
determinada en el numeral 5 del presente artículo, el reemplazo o designación
del nuevo representante legal y/o revisor fiscal removido, estará a cargo de la
misma entidad a quien le competa realizar el nombramiento, conforme a la
normatividad que regule la materia.
Parágrafo 5°. Las sanciones administrativas
impuestas no eximen de la responsabilidad civil, fiscal, penal o disciplinaria
a que haya lugar.
Parágrafo 6°. Para efectos de la imposición
de las sanciones acá previstas, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará
el proceso administrativo sancionatorio establecido en el artículo 128 de la
Ley 1438 de 2011, a excepción de las sanciones derivadas de la conducta
descrita en el numeral 10 del artículo 3° de esta ley, la cual solo será
excusada por evento de fuerza mayor, que deberá ser acreditada por el infractor
dentro de los 5 días hábiles siguientes a su ocurrencia. La Superintendencia
Nacional de Salud diseñará un procedimiento y una metodología sancionatoria
para la imposición de sanciones por el incumplimiento en el reporte de
información.
ARTÍCULO 3o. Modifíquese el artículo 130 de la Ley 1438 de 2011, el cual quedará así:
Artículo 130. Infracciones administrativas. La Superintendencia
Nacional de Salud impondrá sanciones de acuerdo con la conducta o infracción
investigada, sin perjuicio de lo dispuesto en otras disposiciones del Sistema
General de Seguridad Social en Salud, así:
1. Infringir la Ley 1098 de 2006 en lo relativo
a la prestación de servicios de salud.
2. No dar aplicación a los mandatos de la
Ley 1751 de 2015, en lo correspondiente a la prestación de los servicios de
salud.
3. Aplicar preexistencias a los afiliados
por parte de la Entidad Promotora de Salud.
4. Impedir u obstaculizar la atención de
urgencias.
5. Incumplir las normas de afiliación o
dificultar dicho proceso.
6. Incumplir con los beneficios a los
cuales tienen derecho todos los afiliados al Sistema General de Seguridad
Social en Salud en Colombia, en especial, con la negociación de los
medicamentos, procedimientos, tecnologías, terapias y otros que se encuentran
incluidos en el Plan Obligatorio de Salud.
7. Impedir o atentar contra la selección de
organismos e instituciones del Sistema de Seguridad Social Integral, por parte
del empleador y, en general, por cualquier persona natural o jurídica.
8. La violación de la normatividad vigente
sobre la prestación del servicio público de salud y el Sistema General de
Seguridad Social en Salud.
9. Efectuar por un mismo servicio o
prestación un doble cobro o pago al Sistema General de Seguridad Social en
Salud.
10. Efectuar cobros al Sistema General de
Seguridad Social en Salud con datos inexactos o suministrando información
falsa.
11. No reportar información con calidad,
cobertura, oportunidad, pertinencia, fluidez y transparencia para el ejercicio
de las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia
Nacional de Salud y aquella que solicite el Ministerio de Salud y Protección
Social en el marco de sus competencias.
12. Obstruir las funciones de inspección,
vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud por renuencia en
el suministro de información, impedir o no autorizar el acceso a sus archivos e
instalaciones.
13. El no reconocimiento, el reconocimiento
inoportuno, el pago inoportuno o el no pago de las prestaciones económicas en
el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
14. Incumplir los compromisos obligatorios
de pago y/o depuración de cartera producto de las mesas de saneamiento de
cartera, acuerdos conciliatorios y/o cualquier otro acuerdo suscrito entre las
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y las Entidades Promotoras de
Salud del Régimen Subsidiado y del Contributivo o entre estas y cualquier otra
entidad de los regímenes especiales o de excepción.
15. No brindar un diagnóstico oportuno,
entendido como el deber que tienen las entidades responsables de prestar
servicios de salud en aras de determinar el estado de salud de sus usuarios, de
manera que se impida o entorpezca el tratamiento oportuno.
16. Aplicar descuentos directos, sobre los
pagos a realizar a los prestadores de servicios de salud sin previa
conciliación con estos, en los eventos en que las entidades responsables de pago
efectúen reintegros de recursos a la Administradora de Recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud (ADRES). En todo caso, se respetarán los
acuerdos de voluntades suscritos entre las entidades, en relación con los pagos
y sus descuentos.
17. Incumplir las instrucciones y órdenes
impartidas por la Superintendencia Nacional de Salud.
18. Incumplir los planes de mejoramiento
suscritos en ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia de la
Superintendencia Nacional de Salud.
19. Incumplir con las normas que regulan el
flujo de recursos y el financiamiento del Sistema General de Seguridad Social
en Salud.
20. Incumplir los términos y condiciones
del trámite de glosas a las facturas por servicios de salud, impedir la
radicación de las facturas e imponer causales de glosas y devoluciones
injustificadas o inexistentes.
21. Incurrir en las conductas
establecidas en el artículo 133 de la Ley 1438 de 2011.
Parágrafo 1o. En los casos en los que, como
resultado de las investigaciones adelantadas por la Superintendencia Nacional
de Salud, se compruebe que cualquier sujeto vigilado ha cometido una o más
infracciones previstas en el presente artículo, por una razón atribuible a
cualquier otra entidad sujeta a la vigilancia y control de la Superintendencia
Nacional de Salud, este iniciará y/o vinculará a dicho sujeto al proceso
administrativo sancionatorio.
Parágrafo 2°. En el proceso sancionatorio
de la Superintendencia Nacional de Salud se atenderán los criterios eximentes
de responsabilidad regulados por la ley respecto de cada una de las conductas
señaladas en el presente artículo cuando haya lugar a ello.
Parágrafo 3°. La Superintendencia
Nacional de Salud no es competente para adelantar investigaciones
administrativas respecto de la praxis en los servicios de salud.
(…)
ARTÍCULO 7o. Modifíquese el artículo 3o del Decreto Ley 1281 de 2002, el cual
quedará así:
Artículo 3o. Reintegro de recursos apropiados o
reconocidos sin justa causa. Cuando la Administradora de los Recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud (ADRES) o quien haga sus veces o cualquier
entidad o autoridad pública que en el ejercicio de sus competencias o
actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud detecte que se presentó apropiación sin
justa causa de los mismos, solicitará la aclaración del hallazgo a la persona
involucrada, para lo cual remitirá la información pertinente, analizará la
respuesta dada por la misma y, en caso de establecer que se configuró la
apropiación o reconocimiento sin justa causa de recursos, ordenará su
reintegro, actualizado al Índice de Precios al Consumidor, IPC, dentro de los
plazos establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Una vez quede en firme el acto
administrativo que ordena el reintegro, de conformidad con el procedimiento
definido, la ADRES o quien haga sus veces o cualquier entidad o autoridad
pública que, en el ejercicio de sus competencias o actividades como
participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad
Social en Salud, compensará su valor contra los reconocimientos que resulten a
favor del deudor por los diferentes procesos que ejecuta ante la entidad. En
todo caso, los valores a reintegrar serán actualizados con el Índice de Precios
al Consumidor (IPC).
Cuando la apropiación o reconocimiento a
que alude este artículo sea evidenciada por el actor que recibe los recursos,
este deberá reintegrarlos actualizados con el Índice de Precios al Consumidor
(IPC), en el momento en que detecte el hecho.
En los casos en que la ADRES o quien haga
sus veces o la autoridad o entidad pública que en el ejercicio de sus
competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos
del Sistema General de Seguridad Social en Salud identifique en el proceso de
reintegro actos u omisiones presuntamente constitutivas de infracciones de las
normas del Sistema, informará de manera inmediata y con las pruebas
correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud, para que adelante las
investigaciones administrativas a que haya lugar.
Parágrafo 1o. Los procesos que hubiesen sido
allegados a la Superintendencia Nacional de Salud hasta la entrada en vigencia
de la presente ley culminarán su trámite y se les aplicarán las reglas
previstas en el régimen jurídico anterior. En todo caso, los recursos del
aseguramiento en Salud apropiados o reconocidos sin justa causa involucrados en
procedimientos en curso serán reintegrados actualizándolos con el Índice de
Precios al Consumidor (IPC).
Los procesos de reintegro que a la entrada
en vigencia de la presente ley no hayan sido recibidos en la Superintendencia
Nacional de Salud, se regirán y culminarán su trámite bajo las disposiciones
previstas en el presente artículo.”
(subrayado y negrilla fuera del texto original)
III.
LA DEMANDA
La accionante arguyó que los artículos 2º (parcial), 3º
(parcial) y 7º de la Ley 1949 de 2019 violan los artículos 29, 158, 169, 209,
277 y 278 superiores.
3.1. Solicitó declarar la exequibilidad condicionada
del numeral 3 (parcial) del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019 en el entendido
de que la imposición de multas sucesivas se limita al incumplimiento de
obligaciones regladas de conformidad con el debido proceso constitucional y
administrativo. Adujo que, al contemplar una sanción objetiva, el texto infringe
de manera directa el artículo 29 superior, pues hace nugatoria la presunción de
inocencia y socava el derecho de defensa y contradicción. A su juicio el
término “obligación no dineraria” es genérico, lo que permite a la SNS imponer
sanciones con base en presupuestos indeterminados, generando una ruptura del
principio de tipicidad como componente esencial del debido proceso
administrativo. Agregó que, al no admitir causales eximentes de responsabilidad
frente a eventuales incumplimientos y presumir la culpa, el texto demandado
faculta a la SNS a imponer multas de plano, sin admitir prueba en contrario. En
esa medida, el aparte sería violatorio de las garantías del debido proceso
administrativo, en particular, aquellas de presunción de inocencia, derecho de
defensa, derecho a controvertir y aportar pruebas y el principio de la
seguridad jurídica. Concluyó que, además de ser desproporcionada, tal facultad
sancionadora afecta también los derechos al mínimo vital, a la vida digna y a
la propiedad privada.
3.2. Solicitó declarar la inexequibilidad del numeral
5 del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019 por considerar que, al conferirle a la
SNS la facultad de remover representantes legales y/o revisores fiscales, el legislador
invadió la órbita de competencia del Constituyente -en inobservancia del artículo
278 superior- y violó, con ello, el derecho a la libertad económica contemplado
en el artículo 333 superior.
a)
En lo atinente a la violación del
artículo 278 superior, la accionante señaló que los representantes legales de
las entidades promotoras de salud (en adelante, “EPS”), por el hecho de
administrar recursos del SGSSS, están sujetos al control disciplinario de la
Procuraduría General de la Nación y, en ese sentido, la facultad de removerlos
está reservada constitucionalmente a tal organismo. El numeral acusado, contrariando
esta reserva orgánica, permite que los representantes legales sean removidos
por la SNS y que, por la misma causa, puedan ser desvinculados de sus cargos por
el Ministerio Público.
b)
Frente a la violación de la
libertad económica, la accionante alegó que la facultad referida a la remoción
de funcionarios es intervencionista y la calificó como “una injerencia desproporcionada
de la libertad de empresa y en la propiedad privada”, pues da lugar
a una “eventual coadministración del Estado en la función privada por virtud
de usurpar la facultad legal y estatutaria”[2].
3.3. Solicitó declarar la inexequibilidad del
parágrafo 2º (parcial) del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019. Sostuvo que, al
extender la facultad de la SNS para impartir órdenes o instrucciones a
terceros, se vulneran los postulados del artículo 29 superior, sobre todo en lo
que respecta a la presunción de inocencia, al derecho de defensa y contradicción,
y al principio de legalidad. En el entendido de que dichas órdenes o
instrucciones deben ser precedidas de un procedimiento administrativo, arguyó
que la vinculación de terceros no tiene en consideración “la legitimación y
el desconocimiento por parte del sujeto que de manera directa o indirecta fue
ultimado a ejecutar una orden de cuyo proceso puede resultar (…) desconocido”[3].
Explicó que obligar a un tercero a cumplir una orden o instrucción emitida dentro
de un procedimiento del que no fue parte y del cual puede resultar sancionado
con multas sucesivas, al tenor del numeral 3 del mismo artículo, vulnera sus
derechos a la defensa, a la contradicción, y a aportar y controvertir pruebas. Reiteró
frente a este cargo lo alegado contra el aparte del numeral 3 (parcial) del
artículo 2º de la Ley 1949 de 2019.
3.4. Solicitó declarar la inexequibilidad del
parágrafo 3º del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019 porque, al prever una
inhabilidad derivada de la sanción administrativa impuesta por la SNS, se invade
la competencia constitucional de la Procuraduría General de la Nación en
materia disciplinaria, inobservando lo establecido en el numeral 6 del artículo
277 superior. Reconoció que hay diferencias entre las sanciones disciplinarias
y las infracciones administrativas pero consideró que la norma acusada crea un
sistema de control disciplinario difuso, impropio de las competencias de la SNS,
en el cual una inhabilidad -que es una pena principal- se deriva de la sanción
administrativa, desconociendo, así, el principio del juez natural. Agregó que
la inhabilidad prevista es desproporcionada e irracional, pues se suma a multas
de altas cuantías y a la investigación disciplinaria.
3.5. Solicitó declarar la inexequibilidad del aparte
demandado del parágrafo 1º del artículo 3º pues, al considerar que cualquier
sujeto vigilado puede ser vinculado a un procedimiento administrativo
sancionatorio iniciado con antelación, sin que para el efecto haya sido
notificado del mismo desde un principio, se vulneran los derechos del vigilado
a la defensa y contradicción, protegidos estos por el artículo 29 superior. Puso
de presente que el aparte no precisa con claridad la etapa a la cual se
vincularía el vigilado y, en esa medida, se le vulnerarían sus mínimas garantías
procesales. Al respecto, consideró que no es aplicable el precedente de la
Sentencia C-341 de 2014 -la cual declaró exequible el artículo 37 del Código
General del Proceso al encontrar que “la notificación de actuaciones
administrativas a terceras personas que puedan resultar directamente afectadas
por la decisión que se adopte, no resulta inconstitucional”[4]-
porque en este caso no se trata de un tercero, sino de un vigilado que se
vincula cuando ya se ha demostrado la comisión de una infracción dentro de un
procedimiento sancionatorio del cual no ha sido parte.
3.6. Solicitó declarar la inexequibilidad del artículo
7º de la Ley 1949 de 2019 por las siguientes razones.
a)
Por un lado expuso que, al
facultar a la ADRES a solicitar el reintegro inmediato de los recursos que
considere apropiados sin justa causa una vez se haya culminado el proceso de solicitud
de explicaciones previas con potestad de descuento unilateral y compensación de
deudas sobre los mismos, se vulneran los artículos 29 y 209 superiores. Lo
anterior puesto que la ADRES estaría actuando como juez y parte, además de que
se suprimen las funciones de intervención y resolución de conflictos que
anteriormente se radicaban en cabeza de la SNS. La accionante señaló que el artículo 3 del Decreto Ley
1281 de 2002 había designado a la SNS como juez natural de las controversias
que se llegaran a presentar entre la ADRES y las Entidades Administradoras de
Planes de Beneficios (en adelante, “EAPB”) y, en esa medida, estaba facultada
para impartir eventuales órdenes de reintegro de recursos, en armonía con las
reglas del debido proceso administrativo y de sus funciones de inspección
vigilancia y control. No obstante, el artículo demandado deja “al libre
arbitrio de la misma entidad que desarrolla la administración de los recursos
del Sistema General de Seguridad Social en Salud, determinar la imputación y
definición de la causa que ella misma motivó y de la cual es parte activa
habida cuenta de los procesos de COMPENSACÓN DE UPC (unidad de pago por
capitación) y de RECOBROS por coberturas tecnológicas NO PBS (Tecnologías no
cubiertas o excluidas del Plan de Beneficios en Salud)”[5]. Arguyó, así mismo,
que la disposición atacada vulnera el artículo 29 superior debido a que “el
proceso de reintegro de recursos (…) no lo es en el marco de una actuación
administrativa que respete los presupuestos y principios propios del debido
proceso, al punto de que se constituye como una sanción gravosa previa la
posibilidad de demostración de la inocencia del administrado, vulneración del principio de juez
natural, derecho de defensa y contradicción, la cual ni siquiera se avizora a juzgar por los
términos en que se presenta la norma acusada”[6].
Y frente al artículo 209 superior, la
accionante afirmó que su vulneración se materializa “al concentrar todas las
facultades de instrucción y decisión en materia del proceso de restitución de
recursos en ADRES, se le otorgan plenos poderes a un actor del sistema
(ADRES) sobre otro (sic) actores del sistema (EPS-IPS) siendo que la ley los
ubica en esta materia como iguales, justamente por eso es que la intervención
de la Supersalud para estos casos resultaba ser razonable y legítima en la
medida en que estaba llamada a dirimir las diferencias entre dos actores, vigilados
por cierto”[7].
Agregó, sobre este punto, que la ADRES no cuenta con facultades sancionatorias.
b)
Por otro lado, la accionante argumentó
que el artículo 7º no guarda conexidad temática, causal, teleológica,
metodológica ni sistemática con la ley en que se inserta y, en consecuencia,
viola el principio de unidad de materia consignado en los artículos 158 y 169
superiores. A este fin, ilustró que la Ley 1949 de 2019 tiene como “eje
central y temático (…) el fortalecimiento de la capacidad sancionatoria de la
SNS” y “la materia de restitución de recursos de que trata el artículo
7º acusado, resulta ajena al eje temático sancionador”[8], y que un “segundo eje temático (…) supone un
redireccionamiento al interior de la entidad de Inspección, Control y Vigilancia
pero en sintonía con el fortalecimiento de su capacidad de actuación y
respuesta sobre esta materia especial de restitución de recursos”[9]. Por tanto, el artículo bajo examen “lejos de
fortalecer la capacidad institucional de la SNS, lo que hace es restarle
competencias, por manera que, produce una ruptura al principio de unidad de
materia en tanto que, se configura la inexistencia de un vínculo causal entre
la condición de fortalecimiento como núcleo y eje temático y la decisión de
quitarle competencias a la entidad”[10].
c)
Precisó, finalmente, que “el
artículo 7º ídem, no está siendo acusado por omisión legislativa relativa,
pues, lo que se busca justamente es la declaratoria de inexequibilidad de la
totalidad del artículo por ser contrario de un lado al artículo 29 y 209
superiores y, del otro al principio de unidad de materia (…)”[11].
IV.
INTERVENCIONES
4.1. Departamento Nacional de
Planeación[12]
Solicitó que la Corte se declare inhibida para
pronunciarse de fondo en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda por
ausencia concreta de cargos. De forma subsidiaria, solicitó declarar exequibles
las normas cuestionadas.
4.1.1. Respecto a los numerales 3 y 5 y los parágrafos
2º y 3º del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019, consideró que la accionante
hizo una lectura fragmentada de las normas para estructurar sus cargos. En
efecto, subrayó que el artículo 2º dispone que las facultades sancionatorias de
la SNS están sujetas al procedimiento administrativo sancionatorio, como lo
prevé el parágrafo 6º del mismo artículo. Manifestó que estas normas buscan,
precisamente, establecer reglas claras para garantizar el debido proceso, como ocurre,
por ejemplo, con el parágrafo 3º que dispone que la SNS adoptará los criterios
técnicos y jurídicos necesarios para la adecuada dosificación de la inhabilidad,
además de que “se aplicará siempre de forma gradual y proporcional”[13]
lo cual obliga a fijar, en su concepto, criterios y dosificación equitativos.
4.1.2. Frente al parágrafo 1º (parcial) del artículo 3º,
aseguró que la accionante confundió las funciones de inspección, vigilancia y control
administrativo que ejerce la SNS, con el régimen disciplinario que aplica el
Ministerio Público. Resaltó que, en todo caso, el parágrafo 5º del artículo 2º
de la Ley 1949 de 2019 prevé que “[l]as sanciones administrativas impuestas
no eximen de la responsabilidad civil, fiscal, penal o disciplinaria que haya
lugar”, por lo que el texto demandado lo que realmente busca es fortalecer
la función sancionatoria de la SNS “de allí que incluya sanciones
individuales, que se aplicarán conforme al proceso administrativo
sancionatorio, sin perjuicio de las acciones de organismos de control en el
ámbito de su competencia”[14].
4.1.3. En relación con el artículo 7º manifestó que sí
hace parte de la unidad de materia de la Ley 1949 de 2019 “porque está
acorde con los objetivos previstos en el numeral 1 de la misma ley (sic), y
permite fortalecer a la Superintendencia Nacional de Salud readecuando sus
competencias en relación con el reintegro de los recursos, aprovechando la
reciente institucionalidad de ADRES, quien (sic) conforme a su perfil asume
gran parte del proceso de restitución, lo cual permite descongestionara (sic)
la SNS, sin perjuicio de que en todo caso, cuando se requiera, cualquiera pueda
oficiar a dicha entidad sobre presuntas infracciones en las normas del sistema
en procesos de reintegro, pero solo en ese caso”[15].
4.1.4. En últimas, el DNP arguyó que la demanda no
permite realizar con nitidez un cotejo de los cargos formulados con la
Constitución en razón a que plantea una serie de percepciones de carácter
subjetivo, sin precisar la forma en que se concretan las violaciones.
4.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público[16]
El MHCP limitó su intervención al cargo elevado contra
el artículo 7º de la Ley 1949 de 2019 con respecto al cual solicitó declarar su
exequibilidad.
4.2.1. En lo que respecta a la presunta vulneración
del artículo 29 superior derivada de que la ADRES actúa como juez y parte en el
proceso de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, el
MHCP aseguró que tal competencia corresponde, precisamente, a la finalidad para
la que fue creada la administradora. Ilustró lo siguiente:
“De acuerdo con el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015,
la ADRES fue creada con el fin de “garantizar el adecuado flujo y los
respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en
Salud”, de manera que se optimice el flujo de recursos y se promueva la
eficiencia en la gestión de los recursos. En desarrollo de estos postulados la
ADRES tiene las siguientes facultades: i) garantizar el adecuado flujo de
recursos del SGSSS, a través de procesos como la compensación, la liquidación
mensual de afiliados -LMA- y el pago por concepto de servicios y tecnologías no
incluidas en los Planes de Beneficios en Salud; y ii) garantizar (…) los
respectivos controles de registros del Sistema General de Seguridad Social en
Salud, mediante mecanismos como el reintegro de los recursos apropiados o
reconocidos sin justa causa por parte de los agentes del sistema. La referida
disposición, permite a la ADRES verificar que los recursos parafiscales del
SGSSS sean percibidos por quien corresponde”[17].
Agregó que, según el artículo 48 superior, los
recursos parafiscales se encuentran destinados a las finalidades
constitucionales y legales de la seguridad social y no corresponden ni
pertenecen a ninguna entidad en particular. Así las cosas, no existe una
limitación constitucional que lleve a entender que la ADRES, en su carácter de
administradora de los recursos de SGSSS, sea juez y parte “por cuanto no
existe ningún interés particular o conflicto de interés que le reste
imparcialidad o independencia al determinar la necesidad del reintegro de los
pagos que resulten justificados”[18].
La administradora, sostuvo, se limita a garantizar que -a través del pago y el
reintegro- se preserve el flujo adecuado de los recursos de la salud.
Adujo, asimismo, que contrario a lo indicado por la
accionante, el artículo 7º contiene los elementos esenciales que la ADRES debe
aplicar en los procedimientos de reintegro de recursos, los cuales son: “[u]na
solicitud de aclaración efectuada por la ADRES con el envío de la información
pertinente [p]osibilidad de respuesta de la parte requerida [a]nálisis de la
respuesta y orden de reintegro actualizado con el IPC”[19]
y, en esa medida, se cumplen los presupuestos del debido proceso. Aclaró que
tal procedimiento está sujeto a la parte primera de la Ley 1437 de 2011 (en
adelante, “CPACA”), la cual, en sus artículos 74 y 104, establece que las decisiones
adoptadas por la ADRES en sus actos administrativos serán susceptibles de
recursos en vía administrativa y de control judicial. Precisó que en la
Sentencia C-607 de 2012 la Corte Constitucional señaló que el procedimiento de
restitución de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, de que trata
el artículo 3 de Decreto Ley 1281 de 2002, modificado por el artículo 7º de la
Ley 1949 de 2019, deben aplicarse de manera subsidiaria las normas sobre procedimiento
administrativo de la parte primera del CPACA en tanto no sean incompatibles.
4.2.2. También afirmó que el legislador tiene libertad
para reasignar competencias entre las distintas entidades del Estado acorde con
su experticia y profesionalismo, sin que por esto se contradiga algún principio
constitucional. Y explicó que, de acuerdo con lo dicho en la exposición de
motivos de la Ley 1949 de 2019, el artículo cuestionado se introdujo con el fin
de descongestionar a la SNS, eliminando a ese fin una de sus múltiples
funciones, lo que a su vez reafirma el carácter técnico que debe primar en las
entidades del Estado.
4.2.3. Frente al cargo por desconocimiento del
principio de unidad de materia sostuvo que, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 1º de la Ley 1949 de 2019, el objeto de la ley es redefinir “las
competencias de la superintendencia, en materia de reintegro de recursos
apropiados o reconocidos sin justa causa”[20]
y, por ende, no es claro cómo la accionante construye tal argumento cuando
expresamente se señala que la finalidad de la ley es el desarrollo del artículo
7º atacado.
4.3. Ministerio de Salud y Protección Social[21]
El MSPS solicitó que la Corte declare exequibles las
normas atacadas.
4.3.1.  En lo atinente al cargo elevado contra el numeral
3 y el parágrafo 2º del artículo 2º, sostuvo que la accionante omitió poner de
presente que el legislador, en el mismo artículo 2º de la Ley 1949 de 2019 y en
el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011, sí previó un procedimiento
administrativo que garantiza la presunción de inocencia y el debido proceso.
Adicionalmente, subrayó que en los procedimientos administrativos siempre debe
tenerse en cuenta lo establecido en el CPACA, que se aplica en lo no previsto
en los procedimientos especiales.
Así las cosas:
“(…) si se le ha impuesto con anterioridad al administrado
una obligación no dineraria luego de un procedimiento administrativo y que
culminó en un acto administrativo y éste no cumple, se iniciará un nuevo
procedimiento administrativo tendiente (sic)
imponer la multa consagrada en la norma. Y así también lo será para quienes
(sujetos de inspección, vigilancia y control) tengan relación directa o
indirecta con la garantía del servicio pública (sic) esencial de salud.
Como es claro, el procedimiento administrativo señalado da diferentes términos
para, entre otros, que el presunto responsable dé explicaciones, aporte pruebas
y presente alegatos, lo cual, evidentemente garantiza el debido proceso”[22].
4.3.2. Frente al cargo elevado contra el numeral 5 y
el parágrafo 3º del artículo 2º, arguyó que la accionante olvidó los principios
de reserva legal y tipicidad desarrollados ampliamente en la Sentencia C-921 de
2001, en la cual se estudió la constitucionalidad del Decreto 1259 de 1994 “[p]or
el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud”. Agregó que
la acción disciplinaria no es exclusiva de la Procuraduría General de la Nación,
y, en ese sentido, “el legislador estaba constitucionalmente facultado para
consagrar la conducta infractora de carácter administrativo [autorizar,
ejecutar y tolerar con dolo o culpa grave conductas violatorias de las normas
del Sistema de Seguridad Social en Salud], la autoridad para imponerlas
[Superintendencia Nacional de Salud] y el procedimiento para imponerla [artículo
128 de la Ley 1438 de 2011]”[23].
En lo que respecta a la inhabilidad establecida en el
parágrafo 3º del artículo 2º reprochado, el MSPS sostuvo que también se
encuentra ajustada a derecho pues el legislador no desbordó sus competencias y no
resulta incompatible frente a las funciones que el Constituyente asignó a la
Procuraduría.
4.3.3. En relación con el cargo elevado contra el
artículo 7º, manifestó que la ADRES no ejerce funciones jurisdiccionales y que
su función se limita a garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles
de recursos del SGSSS. Asimismo, precisó que aquella no ejerce funciones de
inspección, vigilancia y control y, en consecuencia, no impone sanciones. Así, la
eventual decisión de reintegro que adopte la ADRES “no tiene la intencionalidad
de sancionar la apropiación sin justa causa de recursos sino el reintegro de aquellos
sobre los cuales no se encuentra una justa causa para su reconocimiento”[24].
4.4. Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del
Rosario[25]
Solicitó que la Corte declare la exequibilidad de las
normas demandadas.
4.4.1. En primer lugar, consideró que no se violó el
principio de unidad de materia, por cuanto, de un lado, (i) de acuerdo con el
título de la Ley 1949 de 2019 su carácter es aditivo y reformatorio de normas
preexistentes, las cuales, a su vez, refieren al SGSSS de manera amplia, por
tanto lo dispuesto por el artículo 7º guarda coherencia con la materia de la
ley; y por el otro, (ii) el objeto de la Ley 1949 de 2019, contemplado en su
artículo 1º, incluye de manera expresa la facultad de la ADRES frente al
reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa.
4.4.2. Sobre las supuestas violaciones al debido
proceso, sostuvo lo siguiente:
(i) El numeral 3 del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019
no vulnera el debido proceso en la medida en que su interpretación debe articularse
dentro del contexto del principio de legalidad dispuesto en el artículo 6 superior
y de las funciones regladas de la SNS establecidas en el artículo 6 del Decreto
2462 de 2013. En esa medida, cualquier actuación de la SNS en el marco del aparte
demandado que no esté guiada por las disposiciones antes mencionadas, implicaría
un vicio que daría pie a una nulidad.
Hizo precisiones sobre la diferencia entre el carácter
discrecional y el carácter arbitrario de las decisiones de la administración
para concluir que la SNS “al momento de establecer una obligación no
dineraria en cabeza de un sujeto inspeccionado, vigilado o controlado por ella,
debe ceñirse estrictamente al catálogo de facultades que autoricen la
imposición de una tal obligación. Posteriormente, para elegir el término del
que dispondrá el sujeto para cumplir la obligación, la autoridad deberá decidir
adecuándose a criterios de racionalidad y razonabilidad”[26].
(ii) Frente al cargo elevado contra el parágrafo 2º
del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019, el GAP argumentó que no procede en la
medida en que el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011 establece los parámetros
que deben aplicarse a todas las actuaciones administrativas sancionatorias y,
en lo no regulado por este artículo, aplican las normas del CPACA. Lo anterior
“significa que cualquier sujeto (…) destinatario de un acto administrativo sancionatorio
deberá haber tenido la oportunidad de presentar descargos o explicaciones, las
pruebas y los alegatos que considere pertinentes. Todo lo cual se traduce en la
garantía del derecho al debido proceso”[27].
(iii) Frente al parágrafo 1º del artículo 3º, aseguró
que, lejos de configurarse la violación alegada en la demanda, este aparte garantiza
el debido proceso al ordenar la vinculación del sujeto en los términos del
artículo 128 de la Ley 1438 de 2011 y del CPACA.
(iv) Y, frente al numeral 5 del artículo 2º, indicó que
la facultad sancionatoria en cabeza de la SNS no corresponde al ámbito de
responsabilidad disciplinaria y, en esa medida, las facultades de la SNS en
nada tocan la órbita orgánica del Ministerio Público.
4.4.3. En
últimas, frente a la supuesta vulneración del principio de legalidad que se le
atribuye al parágrafo 2º del artículo 2º, manifestó que no se concreta pues el
texto demandado establece cuáles son las conductas infractoras y dispone
específicamente el tipo de sanciones que acarrean.
4.5. Estephany Romero Latorre[28]
Se adhirió a las solicitudes de la accionante y las complementó,
como pasa a exponerse.
4.5.1. En lo atinente al cargo elevado contra el numeral
3 (parcial) del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019, agregó que la cuantía de
las multas es abiertamente confiscatoria de la propiedad privada y no soluciona
los problemas endémicos del sistema de salud colombiano, “porque abocará al
presente dilema a las EPS: pagar la multa y descuidar su finalidad de servicio
con lo cual se agrava el circulo de inseguridad patrimonial y jurídica a que se
ven sometidas las EPS”[29].
4.5.2. Respecto del numeral 5 del artículo 2º, sostuvo
que la facultad de la SNS de remover representantes legales y revisores
fiscales tiene como fundamento la responsabilidad objetiva de los mismos, la
cual está proscrita por el ordenamiento jurídico y viola la defensa técnica y
el debido proceso. Esto, a su juicio, derivará en la imposibilidad de encontrar
personas idóneas que estén dispuestas a asumir tales cargos.
4.5.3. Frente al parágrafo 2º del artículo 2º, estima
que le otorga facultades exorbitantes a la SNS, lo cual desborda la
proporcionalidad legislativa y viola el debido proceso de los terceros vinculados
al procedimiento sancionatorio debido a que no pueden ejercer una defensa
técnica.
4.5.4. En lo relativo al parágrafo 3º del artículo 2º,
reiteró sus apreciaciones en el sentido de que corresponde a una facultad
exorbitante y desproporcionada, habida cuenta de que las EPS, a la luz de los
artículos 365 y 209 constitucionales, ejercen un servicio público.
4.5.5. Frente al parágrafo 1º del artículo 3º, insistió
en que vulnera el debido proceso y la posibilidad de defensa técnica.
4.5.6. Y en cuanto al artículo 7º, expuso que
constituye un desborde legislativo que transformó a la ADRES en juez y parte y
que, con ello, se vulnera el derecho al debido proceso.
4.6. ADRES[30]
Solicitó que la Corte Constitucional declare la
exequibilidad de las normas demandadas.
4.6.1. Consideraciones sobre los señalamientos de la
demanda acerca de las facultades sancionatorias de la SNS
(i) Respecto del numeral 3 (parcial) del artículo 2º
de la Ley 1949 de 2019, la ADRES puso de presente que, en su encabezado, el
mismo artículo 2º señala que la imposición de multas deberá estar precedida de
un procedimiento al que le son aplicables todas las garantías desarrolladas en
el CPACA, de manera que no es necesario que el legislador reitere todas las
garantías y etapas que gobiernan tales instancias.
(ii) Frente al numeral 5 del artículo 2º, arguyó que
la titularidad de la acción disciplinaria no se encuentra exclusivamente en
cabeza de la Procuraduría y, por tanto, el cargo de la accionante se fundamenta
en premisas erradas.
(iii) Sobre el parágrafo 1º del artículo 3º, señaló
que la accionante realizó una lectura fraccionada del mismo para elevar su
cargo y omitió, para el efecto, la disyuntiva relativa a que la SNS puede
iniciar o vincular al tercero vigilado al procedimiento administrativo. En el
primer caso, el cargo de la demanda carece de sentido pues el tercero haría
parte del procedimiento desde su inicio y, en el segundo, “no se vulneran
sus derechos de defensa, pues como en cualquier actuación administrativa podrá
hacer uso de las herramientas jurídicas que se disponen en cada etapa del
proceso administrativo”[31].
4.6.2. Consideraciones sobre el procedimiento de
restitución de recursos apropiados sin justa causa
(i) Frente a la supuesta vulneración del debido
proceso, aseguró que la ADRES no puede adelantar el procedimiento de reintegro
a su libre arbitrio porque desconocería el CPACA y el artículo 121 superior, dado
que la actuación debe ceñirse a los parámetros ya existentes en el
ordenamiento.
(ii) Sobre el acceso a la administración de justicia
precisó que el procedimiento de restitución de recursos apropiados o
reconocidos sin justa causa no se ejerce en virtud de funciones
jurisdiccionales, por lo que resulta imposible que el artículo demandado cercene
el acceso a la administración de justicia. Especificó que el citado procedimiento
tampoco ostenta un carácter sancionatorio ni se enmarca dentro de las
facultades de inspección, vigilancia y control de la SNS, en tanto su fin es el
de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del
SGSSS.
(iii) Argumentó que la ADRES no ejerce como juez y
parte dentro de este procedimiento debido a que la detección de recursos
reconocidos sin justa causa “se enmarca en las funciones de administración
hoy ejercidas por la ADRES, y es en función de esta determinar la procedencia
del reintegro, lo cual no supone un actuar arbitrario por parte de la
administración, así como tampoco implica una convergencia de las funciones de
juez y parte, debido a que se trata de operaciones necesarias y en ocasiones
complejas, para garantizar el flujo de recursos en salud”[32].
(iv) Frente a la compensación, puso de
presente que ocurre únicamente “cuando los actos administrativos se
encuentren en firme, por lo que para alcanzar esa etapa ya se ha surtido un
procedimiento administrativo que garantizó la defensa y contradicción de las
entidades vinculadas a él”[33].
Sobre el
proceso de restitución de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, concluyó que la demanda tiene muchos
elementos en común con aquella que motivó la Sentencia C-607 de 2012, en la que
se descartaron los cargos esgrimidos puesto que “lo que plantea el actor son
cuestionamientos de la aplicación práctica de disposición, que no dan cuenta de
un verdadero juicio, sino que expone situaciones particulares que podrían
presentarse con la existencia de la norma, y no propiamente una acusación de
inconstitucionalidad”[34].
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante Concepto Nro. 006592 de 25 de junio de 2019, el
Procurador General de la Nación[35]
solicitó a la Corte que:
(i) Se declare inhibida para emitir pronunciamiento de
fondo sobre la vulneración del artículo 267 superior y sobre el cargo por omisión
legislativa relativa;
(ii) De manera principal, se declare inhibida para
emitir pronunciamiento de fondo sobre los cargos por vulneración de los
artículos 29, 277, 278 y 333 superiores formulados contra el artículo 2º
(parcial) de la Ley 1949 de 2019, en razón a la ineptitud sustantiva de la
demanda; y, de manera subsidiaria, declare exequible el artículo 2º (parcial)
de la Ley 1949 de 2019 por los cargos de vulneración indicados;
(iii) Se declare inhibida para emitir pronunciamiento
de fondo sobre la vulneración del artículo 29 superior formulado contra el
artículo 3º (parcial) de la Ley 1949 de 2019 en razón a la ineptitud sustantiva
de la demanda;
(iv) Declare exequible al artículo 7º de la Ley 1949
de 2019 por los cargos de vulneración a los artículos 29, 158, 169 y 209
superiores.
5.1. Como cuestión previa, el Procurador señaló que la
accionante, a pesar de alegar una supuesta vulneración del artículo 267 superior,
no desarrolló argumentos que sustentaran la infracción ni determinó la manera
en que ella se concreta. También llamó la atención sobre el hecho de que, si
bien cuestionó el artículo 7º de la Ley 1949 de 2019 por omisión legislativa
relativa, en su escrito de corrección puntualizó que la norma no se acusó por
dicha causa. En consecuencia, estimó que la Corte se debe declarar inhibida para
emitir pronunciamiento de fondo sobre estos dos asuntos.
5.2. Frente al cargo contra el artículo 2º (parcial)
de la Ley 1949 de 2019 sustentado a partir de la violación de los artículos 29,
277, 278 y 333 superiores, el Procurador consideró que no satisface los
requisitos mínimos exigidos para su análisis de fondo, en particular, aquellos
atinentes a las exigencias de certeza, especificidad y suficiencia, por lo que
no se puede tener como apto. En subsidio, solicitó declarar la exequibilidad
del texto demandado en tanto los tipos de sanciones administrativas y las
disposiciones para su imposición allí establecidas no infringen normas
superiores.
5.3. Sobre el cargo formulado contra el artículo 3º
(parcial) de la Ley 1949 de 2019 por violación del artículo 29 superior, afirmó
que “no es apto, al no satisfacer la exigencia de certeza, pues las
acusaciones de la accionante no se desprenden ni atacan lo establecido en el
parágrafo 1 del artículo 130 de la Ley 1438 de 2011, que modificó el artículo 3
de la Ley 1949 de 2019, en la medida en que este no incide en las disposiciones
que se deben atender en observancia de los parámetros constitucionales del
debido proceso. Tampoco cumple con los requisitos de especificidad, dado que no
existe una confrontación concreta con la disposición atacada, ni suficiencia,
al no desvirtuar su presunción de inconstitucionalidad”[36]. Solicitó,
por tanto, que la Corte se declare inhibida sobre el cargo en cuestión.
5.4. En lo relativo al cargo formulado contra el
artículo 7º de la Ley 1949 de 2019, consideró:
(i) Que el artículo atacado no faculta a la ADRES para
actuar como juez de la actividad desplegada por las EAPB “en la medida en
que la norma no se dirige a establecer una responsabilidad a cargo de dichas
entidades sino que procura garantizar el adecuado manejo de recursos que son de
especial relevancia”[37].
(ii) Que el artículo cuestionado no vulnera los
artículos 29 y 209 superiores “en la medida en que al establecer la
competencia de la ADRES (…) no desconoce el debido proceso administrativo ni
asigna alguna competencia que desatienda los principios de la función
administrativa”[38].
(iii) Que no se configura el cargo por inobservancia
de unidad de materia, pues el artículo acusado “guarda consonancia con el
cuerpo y con el objeto de la ley discutida, sin que se trate de una disposición
respecto de la cual no sea posible determinar razonablemente su conexidad
causal, teleológica, temática o sistemática con la materia general que inspiró
la iniciativa legislativa”[39].
Agregó que el objeto de la Ley 1949 de 2019 “supera el referido en la acción
que se estudia puesto que, como se enunció, el mismo no se limita a fortalecer
en abstracto las competencias de la SNS sino que se dirige principalmente a la
protección y el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, mediante la
adopción de mecanismos que incluyen la redefinición funcional (título y
artículo 1 de la Ley 1949 de 2019, y análisis de motivaciones)”[40].
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
6.1.
Competencia
De conformidad con lo establecido en el
numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la acción pública de constitucionalidad de la
referencia porque las disposiciones demandadas hacen parte de la Ley 1949 de 2019, “[p]or la cual se adicionan y modifican algunos
artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras
disposiciones”.
A efectos de habilitar un eventual escrutinio
constitucional de fondo, la Sala, de forma preliminar, abordará lo relativo al
cargo por omisión legislativa relativa (6.2); analizará el cumplimiento de los
requisitos procesales mínimos para el cargo por unidad de materia (6.3.); y, finalmente,
estudiará la aptitud de los restantes cargos de inconstitucionalidad (6.4.).
6.2.
Primera cuestión preliminar: Cargo por omisión legislativa relativa
En su escrito de corrección, la accionante precisó que
el artículo 7º de la Ley 1949 de 2019 “no está siendo acusado por omisión legislativa
relativa, pues, lo que se busca justamente es la declaratoria de
inexequibilidad de la totalidad del artículo por ser contrario de un lado al
artículo (sic) 29 y 209 superiores y, del otro al principio de unidad de
materia (…)”[41].
En esa medida, la Sala no estudiará la aptitud de tal
cargo y descartará, por tanto, su análisis de fondo para efectos de la presente
providencia.
6.3.
Segunda cuestión preliminar: Cargo por unidad de materia
De acuerdo con lo preceptuado en los artículos 158 y
169 de la Constitución y 2 y 3 del Decreto Ley 2067 de 1991, la Corte[42] ha
establecido que para la procedencia del cargo por violación del principio de
unidad de materia el demandante debe cumplir con una carga procesal mínima,
consistente en: (i) señalar en la demanda la materia de la que se
ocupa la ley acusada; (ii) citar las disposiciones que supuestamente no
guardan relación con el tema general de la ley; y (iii) explicar las
razones por las cuales se considera que dichas disposiciones no son afines con
la materia de la ley.
En su escrito de corrección la accionante señaló que,
según su artículo 1º, el “eje central y temático”[43] de la Ley
1949 de 2019 es el fortalecimiento de la capacidad sancionatoria de la SNS.
Como segundo eje temático, la accionante identificó aquel de “redefinición
de las competencias de la Superintendencia, en materia de reintegro de recursos
apropiados o reconocidos sin justa causa”[44].
Asimismo, indicó que el artículo 7º de la Ley 1949 de 2019 no guarda relación
con el tema general de la ley y alegó, en concreto, ausencia de conexidad
temática, causal, teleológica, metodológica, y sistemática con el objeto de la
misma.
Si bien la Sala evidencia que la accionante identificó
la materia de la que se ocupa la Ley 1949 de 2019 y la disposición con la que
supuestamente no guarda relación, también encuentra que no explicó las razones
que sustentan la ausencia de afinidad. Lo anterior en razón a que se limitó a
examinar la falta de conexidad del artículo atacado frente a uno de los ejes
temáticos que identificó -el fortalecimiento de la capacidad institucional de
la SNS en materia sancionatoria- y, a la hora de sustentar la falta de
conexidad temática, causal, teleológica, metodológica y sistemática, no tuvo en
cuenta el segundo eje temático por ella misma identificado, que se encuentra
consignado en el segundo inciso del artículo 1º de la Ley 1949 de 2019 y que expresamente
dispone que la finalidad de la ley es la redefinición de las competencias de la
SNS en materia de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa
causa.
Para la Sala, la accionante no cumplió con la carga
mínima procesal necesaria para estudiar de fondo el cargo por unidad de materia,
y procederá, en consecuencia, a declararse inhibida sobre este cargo por
ineptitud sustantiva de la demanda.
6.4.
Tercera cuestión preliminar: Aptitud sustantiva de la demanda
Esta Corporación ha indicado que los cargos de
inconstitucionalidad contra una ley se someten a exigencias de tipo formal y
material, destinadas a la consolidación de un verdadero problema de
constitucionalidad que permita adelantar una discusión a partir de la
confrontación del contenido verificable de una norma legal con el enunciado de
un mandato superior.
En ese contexto, en reiterada jurisprudencia
constitucional se ha señalado que la competencia para ejercer control de
constitucionalidad sobre leyes demandadas está atada al cumplimiento de dos
presupuestos básicos e insustituibles: (i) que la demanda ciudadana reúna los
requisitos mínimos señalados en el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991[45];
y (ii) que las normas sometidas a control se encuentren vigentes o que, si no
lo están, produzcan efectos o tengan vocación de producirlos[46].
En consecuencia, para que exista aptitud sustantiva de
la demanda, se debe cumplir con los requisitos exigidos para la debida
estructuración de los cargos de inconstitucionalidad.
De conformidad con el artículo 2 del Decreto Ley 2067
de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deberán señalar: (i) las
normas acusadas como inconstitucionales; (ii) las normas constitucionales que
se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos han
sido violados; (iv) en caso de que lo que se discute sea el quebrantamiento del
correcto trámite legislativo, se debe señalar cuál es el trámite que debió
haberse observado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente.
Particularmente, respecto del requisito consistente en
expresar las razones por las cuales la disposición demandada se considera
inconstitucional, esta Corte ha dicho que supone elaborar correctamente el
concepto de la violación. Según la jurisprudencia constitucional el concepto
de la violación es formulado adecuadamente cuando, además de (i) identificar
las normas que se demandan como inconstitucionales (transcripción literal o
inclusión por cualquier medio) y (ii) determinar las disposiciones
constitucionales que se alegan como vulneradas, en el sentido indicado en el
párrafo anterior, (iii) se formula por lo menos un cargo de
inconstitucionalidad con la exposición de las razones o motivos por los cuales
se considera que dichos textos constitucionales han sido infringidos.
En relación con este último requisito, la
jurisprudencia ha expresado que se le impone al ciudadano “una carga de
contenido material y no simplemente formal”, en el sentido de que no basta
que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de
cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones
invocadas sean “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[47].
Únicamente con el cumplimiento de estas exigencias le será posible al juez
constitucional realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto
superior.
Este Tribunal ha definido el alcance de los mínimos
argumentativos requeridos en los siguientes términos: claridad, cuando existe un hilo conductor de la
argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones en las cuales se soporta; certeza, cuando la
demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en una que
el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera
confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; especificidad,
cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Constitución; pertinencia,
cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de
estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y suficiencia,
cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de
despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma demandada[48].
Con el fin de evitar en lo posible un fallo
inhibitorio, la apreciación de tales requisitos debe realizarlo la Corte a la
luz del principio pro actione. La oportunidad para ello, en
principio, corresponde al auto admisorio, no obstante, la Corporación ha
determinado que en tal providencia se plasma un primer análisis que responde a “una
valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta
del Magistrado Ponente” y en esa medida “la misma no compromete ni
define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función
constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad
que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley
(C.P. art. 241-4-5)” [49].
En consecuencia, a la hora de realizar un análisis
detallado de tales requerimientos y encontrarlos incumplidos, la Corte deberá
declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, de manera que se
deje abierta la posibilidad de que se vuelva a cuestionar la correspondencia
entre las normas acusadas y la Constitución.
6.4.1. Análisis de la aptitud
de la demanda en el caso concreto
Habida cuenta de que, por una parte, la Procuraduría
General de la Nación cuestionó la aptitud de la demanda y solicitó que se
profiriera fallo inhibitorio frente: (i) al cargo por la supuesta vulneración
de los artículos 29, 277, 278 y 333 superiores formulado contra el artículo 2º
(parcial) de la Ley 1949 de 2019; y (ii) al cargo atinente a la eventual
vulneración del artículo 29 superior formulado contra el artículo 3º (parcial)
de la Ley 1949 de 2019. Y, por otra parte, el DNP hizo lo propio frente a todos
los cargos elevados en la demanda, la Corte examinará si la accionante cumplió
los requisitos exigidos para la configuración de los cargos de
inconstitucionalidad.
6.4.2. Análisis del
primer cargo de inconstitucionalidad
Para comenzar, la Sala encuentra que el cargo por
vulneración del debido proceso (artículo 29 superior), las competencias
constitucionales del Procurador (artículos 277 y 278 superiores) y la libertad
económica (artículo 333 superior), que la accionante atribuye al artículo 2º de
la Ley 1949 de 2019, se soporta sobre
razones de inconstitucionalidad que son claras pues siguen un curso de exposición comprensible y presentan
un razonamiento inteligible, pero no cumple la exigencia de certeza porque
recae sobre una interpretación fragmentada y subjetiva de las normas atacadas. Pese
a los esfuerzos realizados en el escrito de corrección, la accionante no logró
evidenciar el carácter cierto, real y existente de la interpretación que ofreció
sobre las normas puestas bajo examen de esta Corporación. Lo anterior en razón
a lo siguiente:
(i) Respecto a la supuesta facultad de la SNS de imponer multas
sucesivas de plano, sin atender posibles eximentes de responsabilidad, cuando
se verifique el incumplimiento de obligaciones no dinerarias por ella impuestas,
la Sala observa que la accionante ignoró lo contemplado en el parágrafo 2º del
artículo 3º de la Ley 1949 de 2019, en el sentido de que en el procedimiento
administrativo sancionatorio “se atenderán los criterios eximentes de
responsabilidad regulados por la ley respecto de cada una de las conductas
señaladas en el presente artículo cuando haya lugar a ello”[50].
En esa medida, para estructurar su cargo, la accionante interpretó la
norma cuestionada de una forma aislada que impide contar con el mínimo de
certeza necesario para que la Sala pueda desarrollar un juicio de
constitucionalidad de fondo.
(ii) En lo atinente a la supuesta inobservancia del principio de
tipicidad, derivada del presupuesto fáctico que da lugar a las multas sucesivas
-a saber, el incumplimiento de obligaciones no dinerarias impuestas por la SNS-
la Sala observa que la accionante ignoró lo dispuesto en el artículo 3º de la
Ley 1949 de 2019, el cual tipifica las infracciones administrativas. En efecto,
las obligaciones no dinerarias que puede imponer la SNS mediante actos
administrativos de naturaleza sancionatoria, cuyo incumplimiento acarrea la
imposición de multas sucesivas, están circunscritas a las órdenes e
instrucciones que puede impartir la SNS en desarrollo de sus funciones de
inspección, vigilancia y control, cuyo incumplimiento, al tenor de lo dispuesto
en el numeral 17 del artículo 3º de la Ley 1949 de 2019[51], constituye infracción
administrativa.
Lo anterior fue reconocido por esta Corporación en la
Sentencia C-713 de 2012, en la cual se analizó un cargo contra el texto del
numeral 7 del artículo 130 de la Ley 1438 de 2011 (modificado por el artículo 3º
de la Ley 1949 de 2019), y se declaró su exequibilidad con base en las
siguientes consideraciones:
“En cuanto a la conducta prevista en el
numeral 130.7, referida al “incumplimiento de las instrucciones y órdenes
impartidas por la Superintendencia” y que en criterio del Procurador debe
ser declarada exequible condicionadamente, por ser muy amplia y vaga, pudiendo
conducir a actuaciones arbitrarias por parte de los operadores jurídicos,
considera la Corte, relevante mencionar la Sentencia C- 921 de 2001, en la que
se declaró la exequibilidad del numeral 23 del artículo 5 del Decreto 1259/94,
que establecía que la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de sus
funciones y facultades, podía imponer sanciones a las instituciones respecto de
las cuales tenía funciones de inspección y vigilancia, cuando
desobedecieran las instrucciones u órdenes por ella impartidas, en la que esta
Corporación respondió una acusación similar, en los siguientes términos:
La conducta o comportamiento que da lugar a
la imposición de la sanción también se encuentra nítidamente descrita, y
consiste en el desobedecimiento de las instrucciones y órdenes que imparte
la Superintendencia Nacional de Salud. Las expresiones “instrucciones y
órdenes” deben entenderse conforme al uso general y ordinario de las palabras.
Instrucción, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, es
el “conjunto de reglas o advertencias para algún fin”; “reglamento en que
predominan las disposiciones técnicas y explicativas para el cumplimiento de un
servicio administrativo”. Orden es una “regla o mandato”.
Si a los sujetos a la vigilancia y control
de la Superintendencia de Salud se les imponen unos deberes y obligaciones
por parte de esa entidad con el único fin de lograr la eficiencia, calidad,
oportunidad y permanencia en la prestación del servicio público de salud,
resulta apenas obvio, que se le autorice a esa misma entidad para imponer
sanciones de naturaleza administrativa a quienes no cumplan sus mandatos, como
medio de coerción ideado por el legislador, que se muestra razonable y
proporcionado para ese fin.(...)
En esta oportunidad, considera la Corte
que la conducta reprochable está claramente descrita, al consistir en el “incumplimiento
de las instrucciones y órdenes impartidas por la Superintendencia”, en su
condición de entidad encargada de la inspección, vigilancia y control de la
prestación de los servicios de salud, en virtud de contar con la facultad no
solo de impartir las reglas, ordenes (sic) y mandatos a sus vigilados en
ejercicio de sus competencias, que permitan hacer efectivos los objetivos que
se buscan satisfacer con la inspección, vigilancia y control, sino imponer las
sanciones administrativas que su incumplimiento ocasione, motivo por el cual,
no considera la Corte procedente el condicionamiento solicitado por el Señor
Procurador” (negrilla
fuera del texto original).
Por consiguiente, la accionante omitió una lectura sistemática del
aparte atacado para sustentar su interpretación del mismo, careciendo su
argumento, por lo mismo, de un alcance cierto y objetivo.
(iii) Frente a las alegaciones atinentes a la inobservancia de las
mínimas garantías procesales con ocasión de la imposición de multas sucesivas y
de la impartición de órdenes o instrucciones a terceros por parte de la SNS, la accionante tampoco
hizo un análisis sistemático, sino que, por el contrario, interpretó el numeral
3 y el parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019 de manera aislada y
desatendiendo su contexto.
En efecto, el cargo se estructuró con desconocimiento absoluto
del propio encabezado del artículo, que expresamente dispone que la SNS
impondrá las sanciones “[e]n ejercicio de la función de control
sancionatorio y en desarrollo del procedimiento que para el efecto se haya
previsto”. Además, el parágrafo 6º indica sobre el particular que “[p]ara
efectos de la imposición de las sanciones acá previstas, la Superintendencia
Nacional de Salud aplicará el proceso administrativo sancionatorio establecido
en el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011”[52].
El artículo 128 de la Ley 1438 de 2011[53], por su
parte, establece que la SNS aplicará las multas “realizando un proceso
administrativo sancionatorio consistente en la solicitud de explicaciones en un
plazo de cinco (5) días hábiles después de recibida la información, la práctica
de las pruebas a que hubiere lugar en un plazo máximo de quince (15) días
calendario, vencido el término probatorio las partes podrán presentar alegatos
de conclusión dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes. La
Superintendencia dispondrá de un término de diez (10) días calendario después
del vencimiento del término para presentar alegatos de conclusión para imponer
la sanción u ordenar el archivo de las actuaciones. Si no hubiere lugar a
decretar pruebas, se obviará el término correspondiente. La sanción será
susceptible de los recursos contenidos en el Código Contencioso Administrativo”.
Y, el parágrafo del artículo 128, dispone que “(…) en lo que no se
oponga, (sic) lo previsto en el Código Contencioso Administrativo, la
Superintendencia Nacional de Salud, mediante acto administrativo, desarrollará
el procedimiento administrativo sancionatorio, respetando los derechos al
debido proceso, defensa, contradicción y doble instancia”.
En esa medida, la interpretación que ofreció la
accionante fue limitada y no tuvo en cuenta que la potestad administrativa
sancionatoria de la SNS atribuida por el artículo 2º de la Ley 1949 de 2019
está sujeta a unas reglas de procedimiento que garantizan la defensa del
investigado y de terceros a los cuales la SNS pueda impartirles órdenes o instrucciones
en virtud de las obligaciones derivadas de la normativa del SGSSS.
(iv) Y en lo tocante a la supuesta usurpación de las
funciones constitucionales del Ministerio Público que se concreta al conferirle
a la SNS las facultades de remover a los representantes legales y/o revisores
fiscales en los eventos en que se compruebe que autorizaron, ejecutaron o
toleraron con dolo o culpa grave conductas violatorias de las normas del SGSSS
y de inhabilitar a los removidos para el ejercicio de cargos que contemplen la
administración de los recursos públicos del SGSSS, la Sala constata que la
interpretación puesta de presente en la demanda es subjetiva.
De la disposición demandada no se puede deducir que
confiera funciones disciplinarias a la SNS. El parágrafo 5º del artículo 2º de
la Ley 1949 de 2019 es claro al establecer que las sanciones administrativas
impuestas no eximen de la responsabilidad disciplinaria a que haya lugar. La
lectura que la accionante ofrece sobre este punto, por tanto, desatiende el
texto de la norma en cuanto asimila ámbitos regulatorios diferentes y no logra
demostrar cómo el aparte atacado desplaza las funciones constitucionales del
Procurador. Por consiguiente, los argumentos, por no ser ciertos, impiden el juicio
de fondo solicitado.
En la misma línea, encuentra la Sala que el primer
cargo desatiende el mínimo de especificidad requerido, pues la
accionante, al no integrar a su análisis las remisiones al artículo 128 de la
Ley 1438 de 2011 ni las diferencias de fondo entre las sedes administrativa y
disciplinaria, se limitó a controvertir los eventuales efectos resultantes del
fortalecimiento de las competencias sancionatorias de la SNS, que suponen un
actuar arbitrario de esta última entidad en el ejercicio de las mismas, sin
exponer una oposición objetiva y verificable entre las normas atacadas frente
al derecho al debido proceso y el componente orgánico de la Constitución,
advirtiendo, simplemente, problemas de aplicación de la norma.
Y, en lo concerniente a la eventual violación de la
libertad económica, la accionante tampoco esgrimió ningún argumento que
demostrara, en concreto, cómo las facultades estatutarias y legales de las
sociedades privadas se ven cercenadas al facultar a la SNS a remover los representantes
legales y/o revisores fiscales cuando hayan violado -con dolo o culpa grave- las
normas del SGSSS. Por lo demás, se limitó a mencionar, casi anecdóticamente,
que las multas podrían acarrear eventuales violaciones a los derechos al mínimo
vital, a la vida digna y a la propiedad privada del sancionado, sin precisar para
ello un concepto específico de violación.
La Sala reconoce que el primer cargo emplea argumentos
de naturaleza estrictamente
constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia y, en
ese entendido, cumple con el requerimiento de pertinencia, no obstante, no
despierta una duda mínima de inconstitucionalidad que satisfaga la exigencia de
suficiencia y que dé lugar a un estudio de fondo del artículo 2 º (parcial) de la Ley 1949 de
2019.
6.4.3. Análisis del
segundo cargo de inconstitucionalidad
El segundo cargo se estructura en la supuesta
violación del debido proceso (artículo 29 superior) por parte del parágrafo 1º
del artículo 3º de la Ley 1949 de 2019 que dispone que “[e]n los casos en
los que, como resultado de las investigaciones adelantadas por la
Superintendencia Nacional de Salud, se compruebe que cualquier sujeto vigilado
ha cometido una o más infracciones previstas en el presente artículo, por una
razón atribuible a cualquier otra entidad sujeta a la vigilancia y control de
la Superintendencia Nacional de Salud, este iniciará y/o vinculará a dicho
sujeto al proceso administrativo sancionatorio”.
En síntesis, la accionante afirmó que el aparte
atacado no define la etapa procesal en la que debe vincularse al tercero y, en
esa medida, podría ser vinculado cuando el procedimiento sancionatorio se
encontrare avanzado, impidiéndole cualquier opción de ejercer las mínimas
garantías procesales que le son inherentes. En particular, llamó la atención
sobre el hecho de que la disposición desatiende lo establecido en el artículo
47 del CPACA[54],
el cual, entre otros, obliga a comunicarle al investigado que se encontraron
méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio en su contra y a
notificarlo personalmente del acto administrativo en el que se le formulan
cargos. Además, considera que, frente al caso, no podía tenerse en cuenta lo
resuelto por esta Corte en la Sentencia C-341 de 2014, la cual declaró
exequible el deber de comunicarle a terceros la existencia de una actuación
administrativa cuando se advierta que puedan verse afectados por las decisiones
que en ella se adopten, esto, en la medida en que, según el aparte cuestionado,
la vinculación del tercero en el procedimiento sancionatorio puede darse en una
etapa en la que ha quedado demostrado que dicho tercero cometió una infracción.
La Sala constata que el segundo cargo es claro y
pertinente, pero considera que no cumple las exigencias de certeza, debido
a la lectura incompleta que se hace del aparte atacado, en tanto la accionante
no integró a su interpretación lo dispuesto en el encabezado y en el parágrafo
6º del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019, los cuales, como ya se observó en el
análisis del primer cargo, sujetan el desarrollo de procedimientos
sancionatorios por parte de la SNS, sin distinguir el origen de los mismos, a
la regulación contemplada en el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011. Lo
anterior implica que el aparte atacado no puede aplicarse al margen de las disposiciones
que facultan la vinculación de un tercero a un procedimiento con plenitud de las
garantías procesales previstas.
La Sala tampoco encuentra que el segundo cargo sea específico
ni suficiente. La accionante se limitó a controvertir eventuales efectos
de la aplicación de la norma frente a la vinculación o inicio de un procedimiento
sancionatorio contra un tercero, bajo la hipótesis de que el mismo no contaría con
las mínimas garantías procesales. Por tanto, no expuso una oposición objetiva y
verificable entre la norma atacada y la Constitución y, en esa medida, no logró
generar una duda sobre la constitucionalidad del aparte demandado frente al
artículo 29 superior.
En síntesis, el segundo cargo carece de certeza,
especificidad y suficiencia, por lo cual la Sala se declara
inhibida para pronunciarse de fondo respecto del mismo por ineptitud
sustantiva.
6.4.4. Análisis del
tercer cargo de inconstitucionalidad
Orientada a cuestionar la competencia de la ADRES
frente al procedimiento de reintegro de recursos del SGSSS apropiados o
reconocidos sin justa causa, la accionante adujo que el artículo 7º de la Ley
1949 de 2019, al facultar a la ADRES a ordenar el reintegro de los recursos
mediante acto administrativo y, una vez en firme, a compensar el valor del
reintegro contra los reconocimientos que resulten a favor del deudor por los
diferentes procesos que ejecute ante el organismo, vulnera el debido proceso
por impedir el acceso al juez natural (artículo 29 superior) y los principios
de la función administrativa, en particular, el de imparcialidad (artículo 209
superior).
Al respecto, la Sala encuentra que la argumentación
del actor es clara, en la medida en que sigue un hilo conductor lógico
que permite entender su cuestionamiento; asimismo, estima que es pertinente,
pues se adscribe a la vulneración de normas constitucionales, en particular, de
los artículos 29 y 209 superiores. No obstante, advierte que el tercer cargo
carece de certeza, especificidad y suficiencia.
Frente al requisito mínimo de certeza, la Sala constata
que este cargo está fundamentado sobre una lectura subjetiva y fraccionada de
la norma atacada, que desatiende su misma redacción, desconoce el objeto que
regula y no toma en cuenta el contexto normativo en el que se encuentra. Lo
anterior en razón a lo siguiente.
Primero, porque el inciso final del artículo 7º de la
Ley 1949 de 2019[55],
en similar sentido a lo previsto en la legislación anterior, conserva en cabeza
de la SNS, y no de la ADRES, la competencia para adelantar las investigaciones
administrativas a las que hubiere lugar en caso de que se identifiquen
actos u omisiones presuntamente constitutivos de infracciones de las normas del
SGSSS en el procedimiento de reintegro. En ningún aparte del artículo
cuestionado se le asigna a la ADRES la competencia de sancionar, ni mucho menos
de juzgar, las actuaciones de las personas involucradas en apropiaciones o
reconocimientos sin justa causa.
A ese propósito, la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado[56],
en el marco de un concepto sobre el alcance de la legislación anterior,
modificada por el artículo demandado, determinó lo siguiente frente a la
naturaleza de la función de expedir el acto administrativo que ordena el
reintegro de recursos, antes en cabeza de la SNS:
“En efecto, la función que el
legislador asignó a la Superintendencia Nacional de Salud en el artículo 3º del
Decreto Ley 1281 de 2001, se limita a la posibilidad de que la entidad dé
las órdenes para obtener el reintegro del monto de los recursos involucrados,
incluyendo los intereses de mora calculados con base en la tasa de interés
moratorio establecida para los impuestos administrados por la DIAN, o
actualizado mediante la aplicación del Índice de Precios al Consumidor (IPC),
según corresponda, sin que esta actividad implique, en principio, establecer
responsabilidades respecto de la conducta de los sujetos llamados a reintegrar
los recursos, ni se imponga en la resolución del asunto sanciones de algún
tipo.
Se tiene entonces, que la orden de
reintegro de los recursos constituye el efecto propio que tiene lugar a
propósito de la ausencia de una causa legal que justifique el reconocimiento o
apropiación de dichos recursos. La decisión proferida por la Superintendencia
Nacional de Salud y vertida en un acto administrativo, es esencialmente una
orden de restitución de carácter patrimonial.
Esto sin perjuicio de que, si la
Superintendencia Nacional de Salud durante el procedimiento de reintegro
identifica actuaciones dolosas o de mala fe perpetradas por sus vigilados, que
vulneren el deber jurídico de preservar los recursos de la salud, pueda ejercer
adicionalmente sus funciones investigativas y sancionatorias que en relación con los mismos hechos
estime pertinente adelantar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 1122 de 2007, evento en el cual aplicará las reglas
sobre la caducidad de la facultad sancionatoria que contempla la Resolución
3140 de 2011, “por medio de la cual se desarrolla el procedimiento
administrativo sancionatorio previsto en el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011, aplicable por la Superintendencia
Nacional de Salud a sus vigilados”, en concordancia con el artículo 52 del
Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo.”(negrilla fuera del texto original)
En consecuencia, la lectura ofrecida por la accionante
dirigida a afirmar que se estaría facultando a la ADRES para ejercer funciones
sancionatorias o jurisdiccionales frente al procedimiento de reintegro, no atiende
al tenor textual del artículo demandado y ni siquiera podría derivarse de su
contenido una interpretación objetiva del mismo.
Segundo, porque la misma norma atacada establece un procedimiento
que debe ser obligatoriamente agotado por la ADRES a fin de proferir la orden
de reintegro mediante acto administrativo. De dicho procedimiento sobresalen garantías
procesales, entre las cuales se destacan, por ejemplo, la que obliga a que
la ADRES, una vez detecte posibles apropiaciones o reconocimientos, a elevar -ante
la persona involucrada- una solicitud de aclaración del hallazgo junto con la
información pertinente a efectos de que esta responda; o la que conmina a la
ADRES a analizar la respuesta ofrecida por la persona involucrada a propósito
de determinar la eventual configuración de la apropiación o del reconocimiento
sin justa causa de recursos del SGSSS.
De igual forma, la Sala observa que la accionante leyó
la norma demandada de forma aislada, alejada de una interpretación sistemática
necesaria para establecer “el alcance de una disposición legal”, el
cual “no se define de manera exclusiva a partir del texto específico de la
misma sino, adicionalmente, debe ser interpretada en su contexto normativo”[57]. Las
competencias de la ADRES frente al procedimiento de reintegro de recursos del
SGSSS se ejercen en claro desarrollo de funciones administrativas y esto,
sumado a que dicho organismo pertenece a la Rama Ejecutiva del orden nacional
de acuerdo con el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015[58], reglamentado
por el artículo 1º del Decreto 1429 de 2016[59],
conduce a que dicho procedimiento especial, en lo que no esté comprendido por
el artículo 7º de la Ley 1949 de 2019, se rige por las disposiciones de la
parte primera del CPACA, según el artículo 2º de dicho código[60].
Lo anterior ha sido reconocido expresamente por esta
Corporación, en particular en la Sentencia C-607 de 2012 -proferida en el marco
del estudio de un cargo por omisión legislativa relativa dirigido a señalar que
con la legislación anterior, modificada por el artículo 7º de la Ley 1949 de
2019, el legislador había vulnerado el debido proceso al no haber establecido
un procedimiento específico que permitiera a los participantes y actores del
SGSSS ejercer su derecho a la defensa- determinó, en la misma línea de la Sentencia
C-510 de 2004, que “las actividades del encargo fiduciario administrador del
FOSYGA han de entenderse sujetas al derecho público al desarrollar funciones
administrativas” (negrilla fuera del texto original) debido a que “el
trámite a que alude la disposición acusada es de naturaleza pública
administrativa pues, a pesar de que, como se advirtiera por las autoridades
intervinientes, desde el momento de su creación la administración
del Fondo de Solidaridad y Garantía -Fosyga- fue asignada a un encargo
fiduciario de carácter privado, es lo cierto que las actuaciones ante su
administrador se han de entender sujetas a las normas de derecho público
como quiera que aquél cumple funciones administrativas en relación con recursos
públicos del Sistema General de Seguridad Social en Salud con los que se
atienden obligaciones inherentes al mismo” (negrilla fuera del texto
original).
En síntesis, la interpretación del artículo 7º alegada
por la accionante está lejos de ser cierta, real o existente, por lo que la
Sala estima incumplido el requisito mínimo de certeza, indispensable
para adelantar un estudio constitucional en relación con el tercer cargo.
En lo referente al requisito de especificidad,
la Sala observa que la accionante se limitó a controvertir hipotéticos
incumplimientos de la ADRES frente a los principios de la función pública a los
cuales está sometida, en particular, aquel de imparcialidad. En efecto, expuso
que la ADRES, en tanto organismo encargado de reconocer y pagar inicialmente los
recursos del SGSSS, tendría un interés frente al procedimiento de reintegro que
la llevaría a ordenarlo mediante acto administrativo sin atender las
explicaciones o justificativos de la persona involucrada. La Sala, en
consecuencia, encuentra que las alegaciones en torno a la parcialidad de la
ADRES se fundamentaron en eventuales problemas ligados a la aplicación de la
norma atacada. Así, pues, no se expusieron argumentos que opongan de manera
objetiva y verificable el artículo 7º de la Ley 1949 de 2019 contra los
artículos 29 y 209 superiores, lo que resulta en que no se satisfaga el
requisito mínimo de especificidad que habilite el escrutinio
constitucional de fondo frente al cargo.
Por último, en lo que respecta al requisito de suficiencia,
la Sala estima que el cargo no logra generar una duda, ni siquiera mínima,
sobre la constitucionalidad de la norma atacada.
VII.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
La Corte concluye que: (i) la accionante no elevó en su demanda
un cargo por omisión legislativa relativa; (ii) el cargo por unidad de materia
formulado contra el artículo 7º de la Ley 1949 de 2019 desatendió los
requisitos de argumentación especiales exigidos por esta Corporación; y (iii)
el cargo que apunta a la supuesta vulneración de los artículos 29, 277, 278 y
333 superiores formulado contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 949 de 2019,
el cargo atinente a la eventual vulneración del artículo 29 superior formulado
contra el artículo 3º (parcial) de la Ley 1949 de 2019, y el cargo elevado
contra el artículo 7º de la Ley 1949 de 2019 por una posible vulneración de los
artículos 29 y 209 superiores, se estructuraron sobre razones carentes de certeza y
de especificidad, que resultaron insuficientes para demostrar que la normas
demandadas son contrarias a los mandatos de la Constitución. En consecuencia,
la Corte se declara inhibida para adoptar un pronunciamiento de fondo sobre
estos cargos, por ineptitud sustantiva de la demanda.
VIII.
DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
ÚNICO. INHIBIRSE de emitir un
pronunciamiento de fondo sobre los cargos formulados contra los artículos 2º
(parcial), 3º (parcial) y 7º de la Ley 1949 de 2019, por ineptidud sustantiva
de la demanda.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folios 42 a 57.
[2]
Folio 18.
[3]
Folio 19.
[4]
Folio 25.
[5]
Folio 28.
[6]
Folio 30.
[7]
Folio 29.
[8]
Folio 32.
[9]
Folio 32.
[10]
Folio 33.
[11]
Folio 87 y 88.
[12] Folios
184 y ss. Intervención radicada el 23 de mayo de 2018 y suscrita por Luis
Carlos Vergel Hernández, en calidad de apoderado especial.
[13]
Folio 185.
[14]
Folio 185.
[15]
Folio 186.
[16] Folios 190 y ss.
Intervención radicada el 24 de mayo de 2019 y suscrita por Estaban Jordán
Sorzano en calidad de apoderado del MHCP.
[17]
Folio 191.
[18]
Folio 191.
[19]
Folio 191.
[20]
Folio 193.
[21] Folios 197 y ss.
Intervención radicada el 24 de mayo de 2019 y suscrita por Juan Camilo Escallón
Rodríguez, en calidad de apoderado especial del MSPS.
[22]
Folio 199.
[23]
Folio 201.
[24]
Folio 204.
[25] Folios 216 y ss.
Intervención radicada el 24 de mayo de 2019 y suscrita por Camila Zuluaga
Hoyos, Valentina Carvajal, Mateo Isaza Díaz y Juan Felipe Parra Rosas.
[26]
Folio 222.
[27]
Folio 226.
[28] Folios 228 y ss.
Intervención radicada el 24 de mayo de 2019.
[29] Folio 229.
[30]
Folios 235 y ss. Intervención radicada el 24 de mayo de 2019, suscrita por
Cristina Arango Olaya en calidad de directora.
[31]
Folio 242.
[32]
Folio 245.
[33]
Folio 245.
[34]
Folio 246.
[35]
Folios 264 y ss. Oficio radicado el 25 de junio de 2019.
[36] Folio
271.
[37]
Folio 272.
[38]
Folio 273.
[39]
Folio 273.
[40]
Folio 273.
[41]
Folios 87 y 88.
[42] Corte
Constitucional, Sentencias C-188 de 2006, C-432 de 2010, C-277 de 2011 y C-133
de 2012.
[43] Folio 60.
[44] Folio 61.
[45] Ver entre otras, Corte Constitucional,
Sentencias C-055 de 2010 y C-634 de 1996.
[46] Ver entre otras, Corte Constitucional,
Sentencia C-699 de 2016.
[47]Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de
2001. En dicho fallo la Corte sistematizó la jurisprudencia existente sobre el
tema de los requisitos de procedibilidad de la acción de inconstitucionalidad.
[48]Corte
Constitucional, Sentencias C-1052 de 2001, C-856 de 2005 y
C-220 de 2019.
[49]
Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 DE 2013,
C-281 de 2013 Y C-165 de 2019.
[50]El texto del
parágrafo en comento dispone “PARÁGRAFO 2o. En el proceso sancionatorio
de la Superintendencia Nacional de Salud se atenderán los criterios eximentes
de responsabilidad regulados por la ley respecto de cada una de las conductas
señaladas en el presente artículo cuando haya lugar a ello.”
[51] El texto del
numeral en comento dispone: “ARTÍCULO 3o. Modifíquese el artículo 130 de la
Ley 1438 de 2011, el cual quedará así: Artículo 130. Infracciones
administrativas. La Superintendencia Nacional de Salud impondrá sanciones de
acuerdo con la conducta o infracción investigada, sin perjuicio de lo dispuesto
en otras disposiciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud, así:
(…)
17. Incumplir las
instrucciones y órdenes impartidas por la Superintendencia Nacional de Salud.”(negrilla
fuera del texto original)
[52]El
parágrafo en comento dispone textualmente: “PARÁGRAFO 6o. Para
efectos de la imposición de las sanciones acá previstas, la Superintendencia
Nacional de Salud aplicará el proceso administrativo sancionatorio establecido
en el artículo 128 de la Ley
1438 de 2011, a excepción de las sanciones derivadas de la conducta descrita en
el numeral 10 del artículo 3o de esta
ley, la cual solo será excusada por evento de fuerza mayor, que deberá ser
acreditada por el infractor dentro de los 5 días hábiles siguientes a su
ocurrencia. La Superintendencia Nacional de Salud diseñará un procedimiento y
una metodología sancionatoria para la imposición de sanciones por el
incumplimiento en el reporte de información.”
[53] El artículo en comento dispone lo siguiente: “ARTÍCULO
128. PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO. La
Superintendencia Nacional de Salud aplicará las multas o la revocatoria de la
licencia de funcionamiento realizando un proceso administrativo sancionatorio
consistente en la solicitud de explicaciones en un plazo de cinco (5) días
hábiles después de recibida la información, la práctica de las pruebas a que
hubiere lugar en un plazo máximo de quince (15) días calendario, vencido el
término probatorio las partes podrán presentar alegatos de conclusión dentro de
los cinco (5) días hábiles siguientes. La Superintendencia dispondrá de un
término de diez (10) días calendario después del vencimiento del término para presentar
alegatos de conclusión para imponer la sanción u ordenar el archivo de las
actuaciones. Si no hubiere lugar a decretar pruebas, se obviará el término
correspondiente. La sanción será susceptible de los recursos contenidos en
el Código Contencioso Administrativo.
PARÁGRAFO. Con
sujeción a lo anterior y teniendo en cuenta en lo que no se oponga, lo previsto
en el Código Contencioso Administrativo, la
Superintendencia Nacional de Salud, mediante acto administrativo, desarrollará
el procedimiento administrativo sancionatorio, respetando los derechos al
debido proceso, defensa, contradicción y doble instancia.”
[54] El artículo en
comento dispone lo siguiente “ARTÍCULO 47. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONATORIO. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no
regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán
a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este
Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes.
Las actuaciones administrativas de
naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de
cualquier persona. Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la
autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento
sancionatorio, así lo comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones
preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo
en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las
personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones
presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes Este
acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados.
Contra esta decisión no procede recurso.
Los investigados podrán, dentro de
los quince (15) días siguientes a la notificación de la formulación de cargos,
presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer
valer. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las
impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente.
PARÁGRAFO. Las actuaciones
administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los recursos, se
regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia.”
[55] El texto del
inciso final del artículo 7 de la Ley 1949 de 2019 dispone lo siguiente: “En
los casos en que la ADRES o quien haga sus veces o la autoridad o entidad
pública que en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante
o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en
Salud identifique en el proceso de reintegro actos u omisiones presuntamente
constitutivas de infracciones de las normas del Sistema, informará de manera
inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional
de Salud, para que adelante las investigaciones administrativas a que haya
lugar.”
(negrilla fuera del texto original)
[56]
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 7 de
diciembre de 2015, rad. 2235.
[57] Corte Constitucional, Sentencia C-607 de 2012.
[58] El texto del artículo en comento dispone
lo siguiente: “ARTÍCULO 66. DEL MANEJO UNIFICADO DE LOS
RECURSOS DESTINADOS A LA FINANCIACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL
EN SALUD (SGSSS). Con el fin de garantizar el adecuado flujo y los
respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en
Salud, créase una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado de
la orden nacional asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado que
se denominará Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud (SGSSS). La Entidad hará parte del SGSSS y estará adscrita
al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con personería jurídica,
autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente. (…)
La Entidad tendrá como objeto administrar
los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los
del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que
financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones
no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, los recursos que
se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social (UGPP); los cuales confluirán en la Entidad. En ningún
caso la Entidad asumirá las funciones asignadas a las Entidades Promotoras de
Salud. (…)”.
[59] El texto del artículo en comento dispone
lo siguiente: “ARTÍCULO
1o. NATURALEZA. La
Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
– ADRES es un organismo de naturaleza especial del nivel descentralizado de la
Rama Ejecutiva del orden nacional, con personería jurídica, autonomía
administrativa y financiera, patrimonio independiente, asimilada a una empresa
industrial y comercial del Estado en los términos señalados en la ley de
creación, adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, la cual se
denominará para todos los efectos, Administradora de los Recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud – ADRES.”
[60] El
artículo en comento dispone lo siguiente en su tenor textual: “ARTÍCULO 2o.
ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las normas de esta Parte Primera del Código se
aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder
público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e
independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones
administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. Las
disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos
militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación
inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los
aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y
circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad
de libre nombramiento y remoción.
Las autoridades
sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este
Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.
En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.” (negrilla
fuera del texto original)