C-168-95
Sentencia No
Sentencia No. C-168/95
DERECHOS
ADQUIRIDOS-Contenido/LEY-Aplicación
en el tiempo/PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY-Excepción/PRINCIPIO
DE FAVORABILIDAD PENAL
Los derechos adquiridos están íntimamente
relacionados con la aplicación de la ley en el tiempo, pues una ley posterior
no puede tener efectos retroactivos para desconocer las situaciones jurídicas
creadas y consolidadas bajo la ley anterior. Sin embargo, nuestra Constitución
establece una excepción al principio de la irretroactividad de la ley, al
consagrar la favorabilidad de las normas penales, la que dejó estatuída en el
artículo 29, así: "En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun
cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o
desfavorable".
DERECHOS
ADQUIRIDOS/EXPECTATIVA LABORAL/PENSION DE JUBILACION-Requisitos
El derecho adquirido se incorpora de modo
definitivo al patrimonio de su titular y queda a cubierto de cualquier acto
oficial que pretenda desconocerlo, pues la propia Constitución lo garantiza y
protege; no ocurre lo mismo con la expectativa que, en general, carece de
relevancia jurídica y, en consecuencia, puede ser modificada o extinguida por
el legislador. Y es en esta última categoría donde debe ubicarse la llamada
'condición más beneficiosa'. Se puede concluir que quien ha satisfecho los
requisitos de edad y tiempo de servicio o número de semanas cotizadas, exigidas
por la ley para acceder a una pensión de jubilación o de vejez, tiene un
derecho aquirido a gozar de la misma. Pero quien aún no ha completado el tiempo
de servicio o llegado a la edad prevista en la norma legal, no tiene un derecho
sino que se halla apenas ante una simple expectativa de alcanzarlo en el
momento de reunir la condición faltante.
PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD LABORAL/CONDICION MAS BENEFICIOSA PARA EL TRABAJADOR
La "condición más beneficiosa"
para el trabajador, se encuentra plenamente garantizada mediante la aplicación
del principio de favorabilidad que se consagra en materia laboral, no sólo a
nivel constitucional sino también legal, y a quien corresponde determinar en
cada caso concreto cuál norma es más ventajosa o benéfica para el trabajador es
a quien ha de aplicarla o interpretarla. De conformidad con este mandato,
cuando una misma situación jurídica se halla regulada en distintas fuentes
formales del derecho (ley, costumbre, convención colectiva, etc), o en una
misma, es deber de quien ha de aplicar o interpretar las normas escoger aquella
que resulte más beneficiosa o favorezca al trabajador. La favorabilidad opera,
entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente
formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una
sola norma que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser
aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada
norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en
legislador.
PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD LABORAL/PRINCIPIO IN DUBIO PRO OPERARIO-Diferencias
El Código Sustantivo del Trabajo en su
artículo 21, contempla el principio de favorabilidad, así: "En caso de
conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo, prevalece
la más favorable al trabajador. La norma que se adopte debe aplicarse en su
integridad"; se parte entonces del presupuesto de la coexistencia de
varias normas laborales vigentes que regulan una misma situación en forma
diferente, evento en el cual habrá de aplicarse la norma que resulte más
benéfica para el trabajador. Dicho principio difiere del "in dubio pro
operario", según el cual toda duda ha de resolverse en favor del
trabajador; porque en este caso tan sólo existe un precepto que reglamenta la
situación que va a evaluarse, y como admite distintas interpretaciones, se
ordena prohijar la que resulte más favorable al trabajador.
PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD EN MATERIA PENSIONAL/REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES
En punto a la aplicación del principio de
favorabilidad en materia de régimen pensional, considera la Corte que esta es
labor que incumbe al juez en cada caso concreto, pues es imposible, en juicios
de constitucionalidad, confrontar la norma acusada que es genérica, con cada
una de las distintas normas contempladas en los diferentes regímenes
pensionales que antes de la vigencia de la ley 100 de 1993 existían en el
sector privado y en el público, para establecer cuál resulta más favorable a
determinado trabajador.
PENSION DE
JUBILACION-Edad de las
mujeres/PENSION DE JUBILACION-Edad
La previsión de una edad diferente, menor
en la mujer, para acceder a la pensión de vejez y a la pensión sanción, así
como para otros efectos pensionales, es una medida que precisamente, toma en
consideración fenómenos sociales anómalos con un indudable propósito corrector
o compensador que se acomoda muy bien a la normativa constitucional que lejos
de ser contrariada resulta realizada.
DISCRIMINACION
LABORAL-Inexistencia/IGUALDAD
FORMAL
Sobre la discriminación que, según el
actor, se crea entre las personas que quedan comprendidas por el precepto
demandado frente a las demás, cobijadas por el régimen anterior, cabe anotar
que mal podría considerarse que la situación de las personas que se van
acercando por edad o tiempo de servicio a las contempladas en la ley para
acceder a la pensión de vejez, es la misma de aquellas que apenas inician una
vida laboral, llevan pocos años de servicio o su edad está bastante lejos de la
exigida, pues a pesar de que en ambos casos se tienen meras expectativas, las
que como tantas veces se ha reiterado, pueden ser reguladas por el legislador a
su discreción, sus condiciones, por ser distintas, justifican un trato
diferente. Recuérdese que la igualdad formal no es ajena al establecimiento de
diferencias en el trato, fincadas en condiciones relevantes que imponen la
necesidad de distinguir situaciones para otorgarles tratamientos distintos;
esta última hipótesis expresa la conocida regla de justicia que exige tratar a
los iguales de modo igual y a los desiguales en forma desigual.
PENSION DE
JUBILACION-Desigualdad en
el promedio de lo devengado/DISCRIMINACION ENTRE EMPLEADOS PUBLICOS Y
PRIVADOS
El aparte final del inciso tercero del
artículo 36, objeto de impugnación, en el que sí se consagra una
discriminación, que la Corte encuentra irrazonable e injustificada, para
efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del
sector privado, y los del sector público, pues mientras para los primeros se
toma como base el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años de
servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo
devengado en el último año, desigualdad que contraría el artículo 13 del
Estatuto Superior.
LEY DE SEGURIDAD
SOCIAL-No es posible
determinar in genere beneficios
En el presente evento se acusan normas
generales, impersonales y abstractas que cobijan a todos los habitantes del
país, por tanto, como se dejó consignado en párrafos anteriores, no es posible
determinar in genere si la nueva legislación contiene disposiciones más
benéficas para los trabajadores, frente a los regímenes antes vigentes y, mucho
menos cuando se trata de meras expectativas.
REF.: Expediente
No. D-686
Normas acusadas:
artículos 11 parcial, 36 parcial y 288 de la ley 100 de 1993
Demandante: Jairo Villegas Arbeláez
Magistrado
Ponente: Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C., abril veinte (20)
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad presenta demanda contra
los artículos 11 parcial, 36 parcial, y 288 de la ley 100 de 1993.
A la demanda se le imprimió el trámite
constitucional y legal estatuído para procesos de esta índole, y una vez
recibido el concepto fiscal procede la Corte a decidir.
II. NORMAS ACUSADAS.
A continuación se transcriben las
disposiciones a las cuales pertenecen los apartes demandados, los que aparecen
subrayados.
Artículo 11.
Campo de aplicación. El
Sistema General de Pensiones, con las excepciones previstas en el artículo 279
de la presente ley, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional,
conservando adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas,
servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones
normativas anteriores para quienes a la fecha de vigencia de esta ley hayan
cumplido los requisitos para acceder a una pensión o se encuentren pensionados
por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores
público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, del Instituto de Seguros
Sociales y del sector privado en general.
Para efectos de este
artículo se respetarán y por tanto mantendrán su vigencia los derechos
adquiridos conforme a disposiciones normativas anteriores o convención
colectiva del trabajo.
Lo anterior será
sin perjuicio del derecho de denuncia que le asiste a las partes y de que el
tribunal de arbitramento dirima las diferencias entre las partes".
Artículo 36.
Régimen de transición. La
edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55)
años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha
en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para
las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para
acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas
cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de
entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si
son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o
más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al
cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a
estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las
disposiciones contenidas en la presente ley.
El ingreso base
para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior
que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el
promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el
cotizado durante todo el tiempo si éste fuere superior, actualizado anualmente
con base en la variación del Indice de Precios al Consumidor, según
certificación que expida el DANE. Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o
inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso
base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2)
últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los
servidores públicos.
Lo dispuesto en el
presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el
régimen tengan treinta y cinco (35) años de edad si son mujeres o cuarenta (40)
o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas personas
voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso
en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho régimen.
Tampoco será
aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con
solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida.
Quienes a la fecha
de vigencia de la presente ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a
la pensión de jubilación o de vejez conforme a normas favorables anteriores,
aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento. tendrán derecho, en
desarrollo de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y liquide la
pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes, al momento en que
cumplieron tales requisitos".
Artículo 288.
Aplicación de las disposiciones contenidas en la presente ley y en leyes
anteriores. Todo
trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor
público tiene derecho a la vigencia de la presente ley le sea aplicable
cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo
dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a
la totalidad de disposiciones de esta ley."
III. RAZONES DE LA DEMANDA.
Manifiesta el demandante que, en la parte
no impugnada del inciso primero del artículo 11 de la ley 100 de 1993, que
dice: "conservando .....beneficios adquiridos y establecidos conforme a
disposiciones normativas anteriores", el término "adquiridos"
hace referencia a los derechos adquiridos estatuídos en el artículo 58 de la
Constitución, y la expresión "establecidos" se refiere a "la
condición más beneficiosa" a que alude el inciso final del artículo 53
ibidem; sin embargo, esta última no se tuvo en cuenta en lo acusado, rompiendo
"la unidad lógica y secuencia normativa, restringiendo y limitando
excluyentemente la aplicación del texto normativo anterior, al reducirlo sólo
al derecho adquirido, pues preceptúa que es únicamente para quienes a la fecha
de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a una
pensión o se encuentren pensionados".
Y agrega, que el derecho adquirido sólo es
predicable de quienes a la fecha iniciación de la vigencia de la ley hayan
cumplido los requisitos para acceder a una pensión o se encuentren pensionados,
esto es, "la protección del derecho causado, del artículo 58 constitucional",
en cambio, la condición más beneficiosa está referida a "lo establecido
conforme a disposiciones normativas anteriores del artículo 53 onstitucional
inciso final, a fin de que no haya menoscabo en los derechos de los
trabajadores".
En cuanto al inciso final del mismo
artículo 11, que considera violatorio de la parte final del artículo 53 de la
Constitución, afirma que "los beneficios convencionales de carácter
normativo o de beneficio individual derivados de un contrato colectivo, tienen
el efecto legal de incorporarse a los contratos individuales y entrar a formar
parte así del patrimonio contractual de cada uno de los trabajadores, como
beneficio protegido por la irrenunciabilidad, que no la puede efectuar
válidamente, ni el propio trabajador en forma individual como tampoco el
sindicato....".
Sobre lo demandado del artículo 36 de la
ley 100 de 1993,  considera el actor que la edad fijada para acceder a la
pensión de vejez (55 años las mujeres y 60, los hombres) viola el inciso final
del artículo 53 constitucional, por menoscabar derechos de los trabajadores del
sector privado "no afiliados al ISS, no subrogados sus patronos por el ISS
y por tanto frente a quienes sus empleadores tenían a su cargo el
reconocimiento y pago de la pensión", pues de conformidad con el artículo
260 del C.S.T., la edad de pensión para éllos era de 50 años para las mujeres y
55 para los hombres, cuyo monto era del 75% del promedio salarial devengado en
el último año de servicios, mientras que la norma que se acusa "aumenta
tal promedio a no menos de 10 años o en todo caso al tiempo faltante para la
pensión si fuere inferior".
Además, la edad allí fijada también vulnera
los derechos de los trabajadores del sector público "no afiliados a Caja
de Previsión alguna y por tanto entidades no subrogadas y con derecho pensional
a cargo, en cuyo caso la edad pensional es de 50 y 55 años, liquidable con el
75% del promedio salarial del último año, por aplicación del decreto 3135 de
1968, artículo 27 y no ser aplicable la nueva edad pensional de 55 años que
estableció la ley 33 de 1985, ni la liquidación con base no en el salario sino
en los aportes, tanto que dicha ley 33, como lo señala su encabezamiento y
distintos artículos, es para el evento en que la pensión sea reconocida por una
Caja de Previsión, cual fenómeno distinto del reconocimiento directo por la
entidad", entonces, se viola el artículo 53 Supremo "al aumentarse en
5 años la edad pensional y al disminuirse la base salarial de liquidación de la
pensión".
Por las razones anteriores, estima que se
vulnera "la condición más beneficiosa" para los trabajadores
"con relación laboral en curso y regulados por norma laboral preexistente,
según la cual, para los empleados públicos y trabajadores particulares no
afiliados al ISS (Ley 33/85 art. 2o. y C.S.T. art. 260), el  salario base para
la liquidación de pensión es el promedio salarial devengado durante el último
año de servicio, en tanto que en la presente ley será tomado en cuanto les
faltare menos de 10 años para adquirir el derecho, será el promedio de lo
devengado en el tiempo que les hiciere falta", lo que es predicable solo
de quienes ingresen a partir de la vigencia de la ley 100 de 1993, "mas no
puede menoscabar los derechos de los trabajadores que tenían condición de tales
antes de la vigencia de la citada ley".
Por otra parte, sostiene que se lesiona
también el derecho a la igualdad, al establecer una discriminación entre
quienes tengan a la vigencia de la ley 35 o 40 años de edad o, 15 o más años de
servicio, o les faltare menos o más de 10 años para adquirir el derecho.
Para finalizar, considera el demandante que
el artículo 288 de la ley 100 de 1993, viola la condición más beneficiosa para
el trabajador, porque la favorabilidad es de "doble vía" y en su
aplicación "puede resultar más favorable tanto la norma anterior como la
nueva, y no solamente la nueva como se regula en la norma acusada", figura
que se utiliza en forma inapropiada por que la favorabilidad "es un
fenómeno de interpretación por concurrencia de normas vigentes, para en caso de
duda, resolverla mediante la aplicación de la más favorable al trabajador, que
no es el caso planteado en la norma acusada, dado que la ley 100 como se prevé
en su artículo 289 deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, lo que
quiere decir que no hay concurrencia normativa, por tratarse de una norma
anterior no vigente y una norma nueva vigente. Lo que la norma acusada regula
es un fenómeno distinto de sucesión o tránsito normativo entre norma superior
no vigente y norma nueva vigente, que es precisamente donde opera la figura de
la condición más beneficiosa".
IV. INTERVENCION CIUDADANA
1.- La Ministra de Trabajo y Seguridad Social,
actuando por medio de apoderado, presentó un escrito en el que solicita a la
Corte declarar la nulidad de lo actuado en relación con el aparte acusado del
primer inciso del artículo 11, por haberse demandado tan sólo expresiones del
mismo, siendo presupuesto indispensable para que la Corte pueda entrar a
pronunciarse sobre la constitucionalidad de una norma, la existencia de la
unidad normativa mínima, esto es, que lo demandado independientemente genere
efectos jurídicos. No obstante, analiza la disposición y pide que se declare
exequible por no vulnerar el artículo 53 de la Carta, por que la condición más
beneficiosa para el trabajador es un principio que debe regir la actividad
legislativa al momento de expedir el estatuto del trabajo, y sólo "tiene
eficacia en los casos de duda en la aplicación o interpretación de las fuentes
del derecho"; además, de que "nada impide que el legislador modifique
las expectativas de quienes se encuentran en vías de adquirir un derecho".
Sobre el derecho de denuncia y arbitramento
laboral que se consagra en el inciso final del mismo artículo 11, se limita a
reiterar lo sostenido por esta Corporación dentro del proceso D-623 en donde se
demandó dicho inciso.
- En lo que respecta a la acusación formulada
contra el artículo 36 de la ley 100 de 1993, que contempla la modificación de
la edad para tener derecho a la pensión de vejez a partir del año 2014,
considera que respeta las expectativas por un periodo superior a 20 años y sólo
después de esa fecha reforma el requisito de edad, por tanto, no infringe la
Constitución pues "pretender perpetuar indefinidamente los requisitos para
adquirir un beneficio o prestación conduciría al absurdo de circunstancias
inmodificables y al derecho de las condiciones adquiridas, con lo cual se
limitaría en extremo la competencia del legislador".
- En cuanto al régimen de transición
contenido en el mismo artículo, señala que "no hay violación de derechos
adquiridos pues aún no se han consolidado y por ello, se permite al trabajador
continuar bajo el régimen inicial", razonamiento aplicable también a la
forma en que debe liquidarse la pensión.
- Sobre el artículo 288, objeto de acusación,
sostiene que esta norma tiene clara justificación, ya que en los artículos 11 y
36 de la ley 100 "se prevé que los trabajadores continúen sometidos al
régimen anterior y con el artículo 288 puedan acogerse al régimen nuevo",
entonces, "resulta inaceptable glosar la norma por no establecer una
favorabilidad respecto de las leyes anteriores, pues está concebida para
quienes encontrándose sometidos a éstas deseen acogerse a la nueva".
2.- El ciudadano JESUS VALLEJO MEJIA presenta un escrito
para impugnar la demanda y demostrar que las normas acusadas son exequibles,
por las razones que se resumen a continuación:
- El actor considera que el principio de
favorabilidad en materia laboral "va más allá de la protección de los
derechos adquiridos, e incluye la idea de garantizar lo que algunos denominan
la condición más beneficiosa", lo cual no está conforme con la
Constitución pues esta protege el principio tradicional del derecho adquirido
"vinculándolo en el orden laboral a los beneficios mínimos que por ser
irrenunciables por parte de los trabajadores son también intangibles por el
legislador", es decir, que el derecho adquirido tiene una mayor amplitud
en el campo laboral que el civil o el comercial, "pero no que deba
sustituírsela o complementársela con otras tan erráticas e inasibles como las
que menciona el actor, llámeselas 'condición más beneficiosa' o 'conquistas' de
los trabajadores".
- De otra parte, no puede perderse de vista
que si bien en el artículo 1o. de la Carta se consagran el trabajo y la
solidaridad como principios fundamentales del ordenamiento de la República,
también se proclama el interés general, y es por ello que el artículo 58 ibidem
consagra que "cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de
utilidad pública o interés social resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá
ceder al interés público o general".
- "Las garantías que la Constitución
otorga en materia de tránsito legislativo versan sobre los derechos adquiridos,
pero no respecto de otras figuras de diseño difuminado, y que en materia
laboral aquella noción se aplica con mayor amplitud que en el derecho privado,
por cuanto contempla la intangibilidad de beneficios mínimos y de derechos
ciertos. El tema de la favorabilidad de las disposiciones laborales,
contemplado desde una perspectiva general, se desprende del principio de
protección del trabajo en general, considerado como factor de la producción y
en forma colectiva".
- La
protección general del trabajo no deriva solo de la importancia que tiene
dentro del sistema económico, sino del hecho de que la mayoría de los seres
humanos suplimos nuestras necesidades mediante ese instrumento; en
consecuencia, "puede implicar que se alteren ciertas situaciones
específicas, en aras de la obtención de beneficios globales para el sector,
como cuando se introduce un régimen más racional para la economía general del
país o que equilibre más adecuadamente las condiciones de los distintos
estratos laborales".
- De
aceptarse el criterio del demandante "se aplicaría ni más ni menos una
camisa de fuerza al sistema jurídico, haciéndolo de tal rigidez que las
evoluciones legislativas hacia el futuro serían prácticamente imposibles, en un
asunto por lo demás de tamaña importancia para el interés general".
- El artículo 36 demandado, no viola el
derecho de igualdad, pues los hombres y las mujeres no son iguales y "sus
desigualdades naturales o culturales admiten e incluso exigen trato
diferente". Por tanto, tampoco puede aceptarse que sean exactamente
iguales las situaciones de quienes tienen expectativas fundadas en haber
cumplido ciertad edad o tiempo de cotización, en relación con quienes no
cumplen estos requisitos.
- De acuerdo con la tesis del actor la ley
100 de 1993 sólo podría aplicarse a quienes empezaron a laborar con
posterioridad a su vigencia, "lo que significaría que los principios de
eficiencia, solidaridad y universalidad de la seguridad social que proclamó el
artículo 48 de la Constitución Política tendrían que postergarse hacia el
futuro. Y como se trata de introducir un régimen diferente, las desigualdades
que tanto lo ofuzcan se introducirían entre los sujetos al régimen derogado y
los vinculados al nuevo. En rigor, sus razonamientos conducen a proclamar la
inamovilidad en una materia que de suyo requiere precisamente de innovaciones
al compás de la evolución de la sociedad".
- Sobre el artículo 288, materia de
impugnación, dice que los argumentos del actor son impertinentes, "pues
que el texto acusado no sea de auténtica favorabilidad sino regulador de un
fenómeno de tránsito o sucesión normativa, no lo hace de suyo inconstitucional",
pero si se entiende rectamente la norma "no es posible interpretarla como
provocadora de menoscabo de derecho adquirido alguno de los trabajadores. Lo
que se postula no es la inaplicabilidad de regímenes anteriores que los
beneficien, sino la aplicación integral del nuevo, si ello lo invocan en su
favor, habida consideración de que dicho régimen es un todo orgánico, un
auténtico sistema de seguridad social y no un agregado de prestaciones que
puedan tasajearse en una partija individualista, con desmedro de los principios
de eficiencia, universalidad y solidaridad que reclama el artículo 48 de la
Constitución Política y sin los cuales no es posible hablar de seguridad social
sino, a lo sumo de seguridad particular".
V. CONCEPTO FISCAL
Ante el impedimento manifestado por el
Procurador General de la Nación y aceptado por esta Corporación mediante auto
del 20 de octubre de 1994, correspondió al Viceprocurador rendir el concepto
fiscal, el que concluye solicitando a la Corte que en relación con el inciso
final del artículo 11 de la ley 100 de 1993 se esté a lo resuelto en la
sentencia C-408/94, y se declaren exequibles el aparte acusado del inciso
primero de la misma disposición y los artículos 36 en lo acusado, y 288 en su
totalidad, del mismo ordenamiento.
A continuación se resumen algunos de los
argumentos que expone el Viceprocurador en el concepto:
- Según el demandante, en materia laboral, no
solo debe regir la regla universal de la protección de los derechos adquiridos
contenida en el artículo 58 Superior, sino también la "intangibilidad de
los beneficios establecidos en normas anteriores, así estos no hayan ingresado
al patrimonio del trabajor", que el denomina "condición más
beneficiosa", criterio que no puede compartirse, "por la elemental
razón de que en nuestro sistema jurídico sólo es concebible la tutela de los
llamados derechos adquiridos y no de las situaciones en curso o expectativas de
derecho", lo que se deduce claramente del inciso primero del mandato
constitucional citado.
- Por otra parte, "la condición más
beneficiosa" como la plantea el actor, "conduciría al absurdo de una
legislación laboral petrificada y refractaria a los cambios cuantitativos y
cualitativos que por motivos de orden social y económico paulatinamente se les
va introduciendo a las instituciones del derecho del trabajo", conduciendo
en cierto modo a que dos fenómenos jurídicos distintos: derechos adquiridos y
expectativas de derecho reciban el mismo tratamiento legal.
- De acuerdo con la Constitución, el
legislador está impedido para "abolir los derechos, prestaciones,
servicios y beneficios regulados en leyes anteriores; pero obviamente no lo
estaría para crear nuevos derechos en cabeza de los trabajadores, ni para
introducirle cambios a los requisitos o condiciones para hacerse acreedor a los
mismos, máxime si con estas modificaciones se pretende alcanzar un objetivo de
interés general", por tanto, el artículo 11 respeta lo dispuesto en los
artículos 53 y 58 de la Carta al proteger los derechos adquiridos, esto es, "los
que corresponden a la situación individual de los trabajadores que a la fecha
de entrar en vigencia esa preceptiva cumplieron los requisitos exigidos por
leyes anteriores para pensionarse, o se encuentran pensionados conforme a
ellas".
- Sobre los incisos acusados del artículo 36
de la ley 100 de 1993 manifiesta, que allí se consagra un régimen de transición
que el actor considera inconstitucional por vulnerar "la condición más
beneficiosa", cargo que no está llamado a prosperar, porque como ya se expresó
al analizar el artículo 11 de la misma ley, "por expreso mandato
constitucional, sólo es posible la protección de los derechos adquiridos, pero
no de las situaciones en curso o expectativas de derecho".
- Las normas laborales son de orden público y
producen efecto general inmediato, sin embargo, en la norma acusada se ampara
la situación de quienes están próximos a pensionarse aplicándoles los
requisitos del régimen anterior, normatividad que tampoco vulnera el derecho a
la igualdad, porque la diferencia de trato está razonablemente justificada,
"toda vez que no es lo mismo estar en un estadio cercano a la adquisición
del derecho a la pensión, que estar lejos de él por contar con edades precoces
o escaso tiempo de servicios al momento de entrar a regir el sistema general de
pensiones previsto en la ley 100 de 1993".
Y, tampoco puede afirmase que la
discriminación se produce respecto a quienes están cobijados con un régimen de
transición, "por cuanto no puede equipararse la situación de quien cuenta
con un derecho adquirido con la de aquél que tiene una expectativa de derecho,
así esta sea muy grande", por tanto, el artículo 36, en lo acusado, debe
ser declarado exequible.
- El artículo 288 demandado, tampoco vulnera
la Constitución, puesto que esta disposición se refiere a la situación de los
trabajadores que tienen la posibilidad de invocar que se les apliquen leyes
anteriores, por ejemplo, quienes tienen expectativas amparadas por el régimen
pensional de transición contemplado en el artículo 36 de la misma ley, "solo
dentro de este contexto es válido pensar en un conflicto normativo entre la ley
anterior y la nueva ley en torno a la aplicación o interpretación de alguna de
las dos, que mueva al trabajador a escoger la más favorable. Si en tal evento
el trabajador considera que la ley favorable es la ley 100 de 1993, es lógico
pensar que esta normatividad en desarrollo del principio de la
inescindibilidad, debe aplicársele integralmente al trabajador. En este sentido
es diáfano el artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo".
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
a. Competencia.
Es esta Corporación tribunal competente
para decidir acerca de la constitucionalidad de las normas acusadas que forman
parte de la ley 100 de 1993, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4o.
del artículo 241 del Estatuto Superior.
b. Petición de nulidad.
Extraña a la Corte la petición que, en
representación de la Ministra de Trabajo y Seguridad Social, hace el doctor
Juan Manuel Charry Urueña, para que se declare la nulidad del proceso en cuanto
respecta a la acusación contra un aparte del inciso primero del artículo 11 de
la ley 100 de 1993, por considerar que no se integró la proposición jurídica
completa o unidad normativa necesaria que permita a la Corporación decidir.
Son varios los procesos de
constitucionalidad en los que el citado ciudadano ha intervenido y elevado
idéntica petición sin que ninguna haya prosperado, y en los que la Corte ha
dejado claramente dilucidado cuándo existe proposición jurídica completa para
efectos de las acciones de inconstitucionalidad, valga citar, entre otras las
dos más recientes contenidas en las sentencias C-397/94 y C-409/94; entonces,
no cree la Corte que sea necesario volver nuevamente sobre este tema y dada la
similitud de los casos basta simplemente remitirse a las consideraciones allí
consignadas para no acceder a lo pedido.
Conviene sí recordar al citado abogado que
de exigirse a los demandantes el rigorismo formal que él pretende, se
entrabaría el ejercicio pleno de un derecho constitucional que se le reconoce a
todo ciudadano para interponer acciones públicas en defensa de la Constitución
y la ley (art. 40-6), y para cuyo uso no se exige técnica especializada de
ninguna índole, sino el cumplimiento de unos requisitos mínimos contemplados en
el decreto 2067 de 1991, que en esta oportunidad se acataron en su totalidad.
Además, adviértase que la Corte está facultada por este mismo ordenamiento para
pronunciarse de fondo no sólo sobre las normas demandadas, sino también sobre
las "que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que
declara inconstitucionales".
c. Cosa juzgada
El inciso final del artículo 11 y el
artículo 288 de la ley 100 de 1993, que en esta oportunidad se demandan, ya
fueron objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporación dentro del
proceso D-544 que concluyó con la sentencia C-408 del 15 de septiembre de 1994,
en la que se declararon exequibles.
El inciso primero del artículo 36 de la
misma ley 100 de 1993, también ha sido objeto de varios pronunciamientos, así:
en la sentencia C-410 del 15 de septiembre de 1994, dicha norma se declaró
exequible "pero únicamente respecto al cargo formulado" que se
relacionaba con la violación del derecho a la igualdad, por consagrarse para
efectos de pensiones, una edad superior para el hombre que la de la
mujer.
Posteriormente se volvió a demandar ese
mismo inciso dentro del proceso acumulado D-616, D-617 y D-625, por motivos
distintos al antes analizado, el que concluyó con la sentencia C-126 del 23 de
marzo de 1995, mediante la cual se declaró exequible, pero sólo "en lo
relativo a los cargos formulados" que versaban sobre la violación del
derecho a la seguridad social, los derechos adquiridos y la dignidad humana,
debido al aumento de la edad para acceder a la pensión de jubilación, cargos
que se identifican con los que hoy se invocan.
Ante esta circunstancia, sólo resta ordenar
que se esté a lo resuelto en los fallos citados, pues dichas decisiones al
tenor de lo dispuesto en el artículo 243 de la Carta han hecho tránsito a cosa
juzgada constitucional.
En consecuencia, la Corte procederá a
emitir pronunciamiento de fondo solamente sobre el aparte demandado del inciso
primero del artículo 11 y los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la
ley 100 de 1993.
d. La acusación.
El único cargo que formula el demandante
contra los citados preceptos legales consiste en sostener que la Constitución
no sólo protege "los derechos adquiridos" a que alude el artículo 58,
sino que va más allá garantizando la "condición más beneficiosa" al
trabajador, figura que, según él, está contenida en el inciso final del
artículo 53 del mismo Ordenamiento, y que resulta violada en el presente caso,
por que la ley nueva no puede desconocer los derechos aún no consolidados de
los trabajadores, consagrados en normas anteriores.
Pues bien, para resolver es necesario
determinar, en primer término, si nuestro Estatuto Superior contempla tales
prerrogativas y en caso afirmativo determinar el sentido y alcance de cada una
de ellas.
e. Derechos adquiridos
El Constituyente de 1991, en forma clara y
expresa se refirió a los derechos adquiridos para garantizar su protección, al
estatuir en el artículo 58:
"Se garantizan
la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las
leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad
pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá
ceder al interés público o social ......".
Los derechos adquiridos están íntimamente
relacionados con la aplicación de la ley en el tiempo, pues una ley posterior
no puede tener efectos retroactivos para desconocer las situaciones jurídicas
creadas y consolidadas bajo la ley anterior. Sin embargo, nuestra Constitución
establece una excepción al principio de la irretroactividad de la ley, al
consagrar la favorabilidad de las normas penales, la que dejó estatuída en el
artículo 29, así: "En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun
cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o
desfavorable".
El concepto de derecho adquirido ha sido
tema de reflexión de innumerables tratadistas, muy especialmente en el campo
del derecho civil, oponiendo esa noción a la de mera expectativa. Por vía de
ilustración, resulta pertinente aludir a algunos, bien significativos.
Veamos:
Para Louis Josserand "Decir que la ley
debe respetar los derechos adquiridos, es decir que no debe traicionar la
confianza que colocamos en ella y que las situaciones creadas, los actos
realizados bajo su protección continuarán intactos, ocurra lo que ocurra; fuera
de esto, no hay sino simples esperanzas mas o menos fundadas y que el
legislador puede destruir a su voluntad.... Las simples esperanzas no
constituyen derechos, ni eventuales siquiera; corresponden a situaciones de
hecho más que a situaciones jurídicas: son intereses que no están jurídicamente
protegidos y que se asemejan mucho a los 'castillos en el aire': tales como las
'esperanzas' que funda un heredero presunto en el patrimonio de un pariente,
cuya sucesión espera ha de corresponderle algún día. En general, las simples
expectativas no autorizan a quienes son presa de ellas a realizar actos
conservatorios; no son transmisibles; y como ya lo hemos visto, pueden ser
destruidas por un cambio de legislación sin que la ley que las disipe pueda ser
tachada de retroactividad" (Derecho Civil. Tomo I. Vol. I  págs. 77 y ss.).
Los hermanos Mazeaud encuentran justificada
la diferenciación hecha por la doctrina clásica entre derecho adquirido y
expectativa. Para ellos, es derecho adquirido aquél "que ha entrado
definitivamente en un patrimonio, o una situación jurídica creada definitivamente"
y, expectativa, "es una esperanza no realizada todavía"; por tanto,
"los derechos adquiridos deben ser protegidos, incluso contra una ley
nueva: ésta no podría privar de un derecho a las personas que están
definitivamente investidas del mismo, a la inversa, las simples expectativas
ceden ante la ley nueva, que puede atentar contra ellas y dejarlas sin
efecto", y consideran que "la necesidad de seguridad está
suficientemente garantizada si el derecho adquirido está amparado, y las
simples expectativas deben ceder ante una ley que se supone más
justa".(Lecciones de Derecho Civil. Tomo I)
Merlín define los derechos adquiridos como
"aquellos que han entrado en nuestro patrimonio, que hacen parte de él y
que no puede ya quitarnos aquél de quien los tenemos". Toda otra ventaja
no es más que un interés o expectativa que no nos pertenece y la ley puede
quitarnos la esperanza de adquirirla, definición reproducida con ligeras
variantes por casi todos los autores, y que según Luis Claro Solar "tiene
el inconveniente de no poderse aplicar en todos los casos pues hay derechos que
no figuran en nuestro patrimonio, como los derechos políticos y los derechos
constitutivos de la persona; y hay facultades que no pueden sernos quitadas por
nadie y que, sin embargo, no constituyen derechos adquiridos en el sentido que
debemos dar a estas expresiones. Pero en el fondo todas las definiciones están
de acuerdo en esta idea capital: los derechos adquiridos son las facultades
legales regularmente ejercidas y las expectativas aquellas facultades no
ejercidas en el momento del cambio de legislación". (Explicaciones de
Derecho Civil Chileno Comparado. Tomo I. págs 64 y ss)
Por otra parte, Bonnecase considera que la
noción clásica del derecho adquirido debe sustituirse por la de "situación
jurídica concreta" y a su turno, la noción de expectativa debe ceder el
puesto a la de "situación jurídica abstracta"; la primera, es derecho
adquirido y la segunda, es expectativa. "Por la noción de situación jurídica
abstracta entendemos la manera de ser eventual o teórica de cada uno, respecto
de una ley determinada"; y la situación jurídica concreta, "es la
manera de ser de una persona determinada, derivada de un acto jurídico o de un
hecho jurídico que ha hecho actuar en su provecho o en su contra, las reglas de
una institución jurídica, y el cual al mismo tiempo le ha conferido
efectivamente  las ventajas y las obligaciones inherentes al funcionamiento de
esa institución", y sobre esta última señala que "constituyen el campo
sobre el cual no puede tener efecto la nueva ley". (Elementos de Derecho
Civil. Tomo I. págs. 194 y ss)
Fiore define el derecho adquirido como
"el derecho perfecto, aquél que se debe tener por nacido por el ejercicio
integralmente realizado o por haberse íntegramente verificado todas las
circunstancias del acto idóneo, según la ley en vigor para atribuir dicho
derecho, pero que no fue consumado enteramente antes de haber comenzado a
entrar en vigor la ley nueva", y agrega, que "lo pasado, que queda
fuera de la ley, es el derecho individualmente ya adquirido, en virtud de una
disposición de la antigua ley antes vigente". (De la Irretroactividad e
Interpretación de las leyes).
Gabba sostiene que "es adquirido todo
derecho que entra inmediatamente a formar parte del patrimonio de quien lo ha
adquirido, la consecuencia de un acto idóneo y susceptible de producirlo, en
virtud de la ley del tiempo en que el hecho hubiere tenido lugar, aunque la
ocasión de hacerlo valer no se presentase antes de la publicación de una ley nueva
relativa al mismo, y por los términos de la ley bajo cuyo imperio se llevará a
cabo". (Teoría de la retroactividad de la ley. Vol. I. 1991)
En la obra titulada "Cours de Droit
Civil Francais. Introd", afirma Beudant, que "es evidente que la ley
nueva no puede perjudicar los derechos adquiridos en virtud de la antigua. Por
consiguiente, las consecuencias de un hecho ejecutado bajo una ley quedan
sometidas a esta ley auncuando ellas no se realicen sino bajo el imperio de la
ley nueva, cuando ellas se relacionan a su causa como un resultado necesario y
directo, porque ellas constituyen un derecho adquirido desde la aparición de la
causa a la cual se relacionan".
Por "derechos adquiridos hay que
entender las facultades legales regularmente ejercidas, y por expectativas o
intereses las que no lo habían sido todavía en el momento del cambio de
legislación", según lo sostienen Baudry-Lacantinerie y Houques-Fourcade
(Tratado Teórico y Práctico de Derecho Civil).
Julián Restrepo Hernández, tratadista
colombiano, considera que "los derechos adquiridos son pues las
consecuencias jurídicas nacidas en virtud de una ley vigente al cumplimiento
del hecho previsto en la misma ley".
La jurisprudencia Colombiana también ha
sido copiosa en ese sentido. Sin embargo, sólo citaremos dos de sus
pronunciamientos, que en nuestro criterio, recogen el pensamiento de la Corte
Suprema de Justicia sobre este asunto, el que ha sido reiterado con pequeñas
variaciones no sustanciales.
"La noción de
derecho adquirido se contrapone a la de mera expectativa...... Por derecho
adquirido ha entendido la doctrina y la jurisprudencia aquél derecho que ha
entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él,
y que por lo mismo, no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o
reconoció legítimamente.
Lo anterior conduce
a afirmar que el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya
conservación o integridad, está garantizada, en favor del titular del derecho,
por una acción o por una excepción.
Ajusta mejor con la
técnica denominar 'situación jurídica concreta o subjetiva', al derecho
adquirido o constituído de que trata la Constitución en sus artículos 30 y 202;
y 'situación jurídica abstracta u objetiva', a la mera expectativa de derecho.
Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado
ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una persona en el momento
en que ha entrado a regir una ley nueva. A la inversa, se está frente a la
segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su
papel jurídico en favor o en contra de una persona". (sent. diciembre 12
de 1974)
Y en sentencia del 17 de marzo de 1977, se
expresó:
"Por derechos
adquiridos, ha dicho la Corte, se tienen aquellas situaciones individuales y
subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley, y que por
lo mismo han creado a favor de sus titulares un cierto derecho que debe ser
respetado. Fundamento de la seguridad jurídica y del orden social en las
relaciones de los asociados y de estos con el Estado, es que tales situaciones
y derechos sean respetados íntegramente mediante la prohibición de que leyes
posteriores pretendan regularlos nuevamente. Tal afectación o desconocimiento
sólo está permitido constitucionalmente en el caso de que se presente un
conflicto entre los intereses generales o sociales y los individuales, porque
en este caso, para satisfacer los primeros, los segundos deben pasar a un
segundo plano. Se trata de afirmar entonces el imperio del principio de que el
bien común es superior al particular y de  que, por lo mismo, este debe
ceder."
Por su parte, la Corte Constitucional en
reciente fallo, al resolver una demanda contra el artículo 289 de la misma ley
que hoy se impugna parcialmente, expresó en relación con este tema lo
siguiente:
"La norma (art.
58 C.N.) se refiere a las situaciones jurídicas consolidadas, no a las que
configuran meras expectativas, estas, por no haberse perfeccionado el derecho,
están sujetas a las futuras regulaciones que la ley introduzca.
Es claro que la
modificación o derogación de una norma surte efectos hacia el futuro, salvo el
principio de favorabilidad, de tal manera que las situaciones consolidadas bajo
el imperio de la legislación objeto de aquélla no pueden sufrir menoscabo. Por
tanto, de conformidad con el precepto constitucional, los derechos individuales
y concretos que ya se habían radicado en cabeza de una persona no quedan
afectados por la nueva normatividad, la cual únicamente podrá aplicarse a las
situaciones jurídicas que tengan lugar a partir de su vigencia." (sent.
C-529/94  M.P. José Gregorio Hernández Galindo)
Y en sentencia C-126 de 1995 al resolver la
acusación contra el inciso primero del artículo 36 de la ley 100 de 1993, que
aquí también se impugna y que trata sobre el aumento de edad para efectos
pensionales a partir del año 2014, expresó:
"...considera
la Corte conveniente precisar que la cuestión debatida no involucra un
desconocimiento de los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se
consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente, no tienen porqué
ser alteradas en el evento de que entre a operar la hipótesis prevista para el
año 2014. Las meras expectativas mientras tanto permanecen sujetas a la regulación
futura que la ley ha introducido, situación perfectamente válida si se tiene en
cuenta que los derechos pertinentes no se han perfeccionado conforme a lo
dispuesto en la ley." (M. P. Hernando Herrera Vergara)
Como se puede apreciar, la jurisprudencia
al igual que la doctrina, distingue los derechos adquiridos de las simples
expectativas, y coinciden ambas en afirmar que los primeros son intangibles y
por tanto, el legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o
desconocer. No sucede lo mismo con las denominadas "expectativas",
pues como su nombre lo indica, son apenas aquellas probabilidades o esperanzas
que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser
modificadas discrecionalmente por el legislador.
Nuestro Estatuto Superior protege
expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohibe al
legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de
esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador,
conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio
Constituyente para el cumplimiento de su función.
Así las cosas, se puede concluir que quien
ha satisfecho los requisitos de edad y tiempo de servicio o número de semanas
cotizadas, exigidas por la ley para acceder a una pensión de jubilación o de
vejez, tiene un derecho aquirido a gozar de la misma. Pero quien aún no ha
completado el tiempo de servicio o llegado a la edad prevista en la norma
legal, no tiene un derecho sino que se halla apenas ante una simple expectativa
de alcanzarlo en el momento de reunir la condición faltante.
En conclusión: el derecho adquirido se
incorpora de modo definitivo al patrimonio de su titular y queda a cubierto de
cualquier acto oficial que pretenda desconocerlo, pues la propia Constitución
lo garantiza y protege; no ocurre lo mismo con la expectativa que, en general,
carece de relevancia jurídica y, en consecuencia, puede ser modificada o
extinguida por el legislador. Y es en esta última categoría donde debe ubicarse
la llamada 'condición más beneficiosa'.
e. La condición más beneficiosa
El artículo 53 de la Constitución,
establece en el inciso primero, los principios "minimos
fundamentales" que debe contener el Estatuto del Trabajo, a saber:
igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y
móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el
empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas
laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y
discutibles; "situación más favorable al trabajador en caso de duda en la
aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho"; primacía
de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las
relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación,
adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la
maternidad y al trabajador menor de edad.
En el inciso segundo, dispone que el Estado
garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones
legales, y en el tercero consagra que los convenios internacionales del trabajo
debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna.
En el inciso final, que es el precepto del
cual deduce el actor la existencia de la denominada "condición más
beneficiosa" para el trabajador, concretamente de la parte que se
resaltará, prescribe: "la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de
trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los
derechos de los trabajadores".
Veamos entonces el significado de la
expresión a que alude el demandante. "Menoscabar", según el
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, tiene entre otras
acepciones la de "Disminuir las cosas, quitándoles una parte; acortarlas,
reducirlas". "Causar mengua o descrédito en la honra o en la fama".
Quiere esto decir, que el constituyente
prohibe menguar, disminuir o reducir los derechos de los trabajadores. Pero ¿a
qué derechos se refiere la norma? Para la Corte es indudable que tales derechos
no pueden ser otros que los "derechos adquiridos", conclusión a la
que se llega haciendo un análisis sistemático de los artículos 53, inciso
final, y 58 de la Carta. Pretender, como lo hace el demandante, la garantía de
los derechos aún no consolidados, sería aceptar que la Constitución protege
"derechos" que no son derechos, lo cual no se ajusta al
Ordenamiento Superior, como se consignó en párrafos anteriores.
La pretensión del actor equivale a asumir
que los supuestos de eficacia diferida condicional, es decir, aquellos que sólo
generan consecuencias jurídicas cuando la hipótesis en ellos contemplada tiene
realización cabal, deben tratarse como supuestos de eficacia inmediata y, por
ende, que las hipótesis en ellos establecidas han de tenerse por inmodificables
aun cuando su realización penda todavía de un hecho futuro de cuyo advenimiento
no se tiene certeza. Es la llamada teoría de la irreversibilidad que,
sin éxito, ha tratado de abrirse paso en países como España y Alemania, donde
ha sido rechazada no sólo por consideraciones de orden jurídico sino también
por poderosas razones de orden social y económico. Aludiendo a una sola de
éstas, entre muchas susceptibles de análisis, dice Luciano Parejo Alfonso:
"En épocas de desarrollo y crecimiento de la economía, con presupuestos
estatales bien nutridos, es posible la creación y puesta a punto de
instituciones de carácter social que luego, en épocas de crisis económica, con
presupuestos estatales limitados por la misma, resultan de difícil
mantenimiento. De ahí que aparezca muy problemática la afirmación de la
exigencia constitucional del mantenimiento de prestaciones otorgadas bajo una
coyuntura diferente".1
De aplicarse el criterio del actor, se
llegaría al absurdo de que las normas laborales se volverían inmodificables y
toda la legislación laboral estática, a pesar de los grandes cambios que en
esta materia es necesario introducir, en atención al dinamismo de las
relaciones laborales y las políticas sociales y económicas, que en defensa del
interés social o general debe prevalecer sobre el particular, y las cuales
finalmente redundan en el mejoramiento de la clase trabajadora.
De otra parte, considera la Corte que la
"condición más beneficiosa" para el trabajador, se encuentra
plenamente garantizada mediante la aplicación del principio de favorabilidad
que se consagra en materia laboral, no sólo a nivel constitucional sino también
legal, y a quien corresponde determinar en cada caso concreto cuál norma es más
ventajosa o benéfica para el trabajador es a quien ha de aplicarla o
interpretarla. En nuestro Ordenamiento Superior el principio de favorabilidad
se halla regulado en los siguientes términos: "situación más favorable al
trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes
formales de derecho", precepto que debe incluirse en el estatuto del
trabajo que expida el Congreso.
De conformidad con este mandato, cuando una
misma situación jurídica se halla regulada en distintas fuentes formales del
derecho (ley, costumbre, convención colectiva, etc), o en una misma, es deber
de quien ha de aplicar o interpretar las normas escoger aquella que resulte más
beneficiosa o favorezca al trabajador. La favorabilidad opera, entonces, no
sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o
entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma
que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en
su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada norma lo más
ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en
legislador.
El Código Sustantivo del Trabajo en su
artículo 21, contempla el principio de favorabilidad, así: "En caso de
conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo, prevalece
la más favorable al trabajador. La norma que se adopte debe aplicarse en su
integridad"; se parte entonces del presupuesto de la coexistencia de
varias normas laborales vigentes que regulan una misma situación en forma
diferente, evento en el cual habrá de aplicarse la norma que resulte más
benéfica para el trabajador. Dicho principio difiere del "in dubio pro
operario", según el cual toda duda ha de resolverse en favor del
trabajador; porque en este caso tan sólo existe un precepto que reglamenta la
situación que va a evaluarse, y como admite distintas interpretaciones, se
ordena prohijar la que resulte más favorable al trabajador.
En este orden de ideas, no le asiste razón
al demandante, pues la reiteración que hace el Constituyente en el artículo 53
de que no se menoscaben derechos de los trabajadores, no tiene el alcance que
arguye el actor, sino el de proteger los derechos adquiridos de los
trabajadores, mas no las simples expectativas.
Bajo estos parámetros se procederá al
estudio de lo demandado.
e.- El aparte acusado del inciso primero
del artículo 11 de la ley 100 de 1993
En el inciso primero del artículo 11 de la
ley 100 de 1993, parcialmente demandado, se consagra el campo de aplicación del
Sistema General de Pensiones al cual están sujetos todos los habitantes del
territorio nacional, excepto las personas que se indican en el artículo 279 de
la misma ley, esto es, los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional; el personal que se rige por el decreto 1214 de 1990, excepto los que
se vinculen a partir de la vigencia de la ley; los miembros no remunerados de
las Corporaciones Públicas, los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, los trabajadores de las empresas que a partir de la
vigencia de la ley estén en concordato preventivo y obligatorio, con la
condición allí señalada; los servidores públicos de la Empresa Colombiana de
Petróleos, los pensionados de la misma, etc; ordenando respetar todos los
derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y
establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores "de las
personas que, a la vigencia de la ley, hayan cumplido los requisitos para
acceder a una pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez,
invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial,
semioficial, en todos sus órdenes, del Instituto de Seguros Sociales y del
sector privado en general," siendo éste el aparte acusado, como ya se
dijo, por violar la condición más beneficiosa de los trabajadores con situación
en curso.
Para la Corte es evidente que en el aparte
demandado el legislador no hace cosa distinta de cumplir los mandatos
contenidos en el inciso final del artículo 53, y el artículo 58 del Estatuto
Superior, en el sentido de respetar los derechos adquiridos de las personas que
hubieren cumplido los requisitos para acceder a una pensión de jubilación,
vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes, de cualquier sector de la administración
pública, oficial o semioficial, del Instituto de Seguros Sociales o del sector
privado, como también los de quienes ya estuvieren gozando de alguna de ellas.
Que la norma acusada al refererise a
"derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y
establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores", está
haciendo una distinción entre derechos adquiridos y la "condición más
beneficiosa", es una interpretación errada, pues sólo existe derecho
adquirido cuando se han cumplido en su totalidad las hipótesis normativas
exigidas para gozar de él. Entonces, mientras no se realicen íntegramente los
presupuestos, condiciones o requisitos que la misma norma contempla para
adquirir el derecho, mal puede hablarse de "derecho adquirido"; lo
que existe es una simple esperanza de alcanzar ese derecho algún día, es decir,
una "expectativa", y como se ha reiterado, la Constitución no las
protege. Sin embargo, considera la Corte que las 'expectativas' pueden y deben
ser objeto de valoración por parte del legislador quien en su sabiduría, y bajo
los parámetros de una anhelada justicia social, debe darles el tratamiento que
considere acorde con los fines eminentemente proteccionistas de las normas
laborales.
Ahora bien: para garantizar los derechos
adquiridos no es necesario que el legislador utilice ese término exacto; bien
puede incluir otros, como lo hace en el precepto parcialmente acusado, al
enunciar: derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos,
que para el caso tienen igual significación. El término
"establecidos" conforme a disposiciones anteriores, que contiene la
norma demandada, no tiene connotación distinta a la de asegurar que los
derechos que se invoquen como adquiridos deben encontrarse consagrados en la
ley.
Y en punto a la aplicación del principio de
favorabilidad en materia de régimen pensional, considera la Corte que esta es
labor que incumbe al juez en cada caso concreto, pues es imposible, en juicios
de constitucionalidad, confrontar la norma acusada que es genérica, con cada
una de las distintas normas contempladas en los diferentes regímenes
pensionales que antes de la vigencia de la ley 100 de 1993 existían en el
sector privado y en el público, para establecer cuál resulta más favorable a
determinado trabajador.
En este orden de ideas, el aparte acusado
del inciso primero del artículo 11 de la ley 100 de 1993, es exequible y así se
declarará.
e.- Los incisos segundo y tercero del
artículo 36 de la ley 100 de 1993
Dado que en la ley 100 de 1993 se modifican
algunos de los requisitos para acceder a la pensión de vejez, se establece en
el inciso segundo del artículo 36, materia de acusación, un régimen de
transición que da derecho a obtener ese beneficio mediante el cumplimiento de
los requisitos de edad, tiempo de servicio, o semanas cotizadas estatuídas en
la legislación anterior, para las personas que a la fecha de entrar a regir el
nuevo sistema de seguridad social, tengan 35 años o más de edad si son mujeres,
y 40 o más años de edad si son hombres; o a quienes hayan cumplido 15 o más
años de servicios cotizados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a
estas personas para obtener tal derecho son los contenidos en las disposiciones
de la nueva ley.
En el inciso tercero se fija el ingreso
base para liquidar la pensión de vejez de las personas antes citadas,
disponiendo que para quienes les faltare "menos" de diez (10) años de
servicio para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo
que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si éste
fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de
precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Y, si el tiempo
que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada de
vigencia de la ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio
de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector
privado y de un (1) año para los servidores públicos.
Adviértase, cómo el legislador con estas
disposiciones legales va más allá de la protección de los derechos adquiridos,
para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo
de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión
de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de
violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial
protección al trabajo.
En cuanto a la violación del derecho a la
igualdad, por razones de edad y sexo, esta Corporación ya tuvo oportunidad de
pronunciarse sobre las disposiciones acusadas, en la sentencia C-410/94,
algunos de cuyos apartes vale la pena transcribir:
"La visión,
absolutamente igualitarista, que el accionante expone, entraña una falsa
semejanza y se revela inapropiada para la construcción de un orden justo que
exige identificar y neutralizar circunstancias sociales desiguales que surgen
como obstáculos a la igualdad sustancial; el tratamiento jurídico de la discriminación
sexual no puede ignorar una realidad social que, según los datos contenidos en
esta providencia, se muestra claramente distante de la igualdad, y que, por lo
mismo, amerita la adopción de medidas positivas favorables a la población
femenina trabajadora y dirigidas a promover la mejor participación de las
mujeres en el mundo laboral y a compensar los efectos nocivos de esa realidad
social generadora de una desigualdad, que no es introducida por normas como las
acusadas sino que preexiste, en cuanto anterior a las mismas. La previsión de
una edad diferente, menor en la mujer, para acceder a la pensión de vejez y a
la pensión sanción, así como para otros efectos pensionales, es una medida que
precisamente, toma en consideración fenómenos sociales anómalos con un
indudable propósito corrector o compensador que se acomoda muy bien a la
normativa constitucional que lejos de ser contrariada resulta realizada.
...el asunto que
ahora ocupa la atención de la Corte, si bien comporta un tratamiento distinto a
situaciones efectivamente distintas, implica, en un plano adicional, el
otorgamiento de relevancia jurídica a las diferencias sociales de las mujeres
para elevar su condición mediante la adopción de una medida compensatoria de
las dificultades que enfrentan en virtud de su vinculación al mercado laboral;
aspecto este último que se ubica dentro de las perspectiva de la igualdad
sustancial que, acorde con los postulados del Estado Social de Derecho, no se
detiene en la mera función de garantía o tutela sino que avanza hacia una
función promocional que se realiza normalmente a través de medidas positivas en
favor de grupos sociales discriminados o marginados. Proceder de manera neutral
ante la realidad social entrañaría el desconocimiento de los valores, principios
y fines que la Constitución consagra, abandonar la búsqueda de una sociedad
justa, respetuosa de la dignidad humana y vaciar de todo contenido las normas
constitucionales que prohiben la discriminacion de la mujer y que disponen su
especial protección -arts. 43 y 53-." (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
Y sobre la discriminación que, según el
actor, se crea entre las personas que quedan comprendidas por el precepto
demandado frente a las demás, cobijadas por el régimen anterior, cabe anotar
que mal podría considerarse que la situación de las personas que se van
acercando por edad o tiempo de servicio a las contempladas en la ley para
acceder a la pensión de vejez, es la misma de aquellas que apenas inician una
vida laboral, llevan pocos años de servicio o su edad está bastante lejos de la
exigida, pues a pesar de que en ambos casos se tienen meras expectativas, las
que como tantas veces se ha reiterado, pueden ser reguladas por el legislador a
su discreción, sus condiciones, por ser distintas, justifican un trato diferente.
Recuérdese que la igualdad formal no es ajena al establecimiento de diferencias
en el trato, fincadas en condiciones relevantes que imponen la necesidad de
distinguir situaciones para otorgarles tratamientos distintos; esta última
hipótesis expresa la conocida regla de justicia que exige tratar a los iguales
de modo igual y a los desiguales en forma desigual.
No acontece lo mismo con el aparte final
del inciso tercero del artículo 36, objeto de impugnación, en el que sí se
consagra una discriminación, que la Corte encuentra irrazonable e
injustificada, para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los
trabajadores del sector privado, y los del sector público, pues mientras para
los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los dos (2)
últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente
sobre lo devengado en el último año, desigualdad que contraría el artículo 13
del Estatuto Superior.
En este orden de ideas, son pues exequibles
los incisos segundo y tercero del artículo 36, materia de impugnación, con
excepción del aparte final de este último que prescribe: "Sin embargo,
cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a
la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la
pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los
trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores
públicos", el cual es INEXEQUIBLE.
Antes de terminar, considera la Corte
conveniente aclarar al demandante, que la doctrina que cita para fundamentar la
protección de la "condición más beneficiosa", contenida en la
sentencia C-013/93, difiere del caso aquí examinado, puesto que en esa ocasión
se trataba de determinar en una situación concreta, esto es, respecto a los
trabajadores oficiales de Colpuertos, si la ley podía modificar la conquista
lograda por ellos en virtud de una convención colectiva, fuente creadora de
normas jurídicas obligatorias para las partes, llegando a la conclusión de que
los beneficios, prerrogativas, y garantías adquiridas por este último medio no
pueden vulnerarse, pues la Constitución prohibe menoscabar tales derechos.
Obsérvese que allí se confrontó
directamente lo consignado en la convención colectiva y el decreto 035 de 1991,
materia de impugnación, para adoptar la decisión correspondiente. En cambio, en
el presente evento se acusan normas generales, impersonales y abstractas que
cobijan a todos los habitantes del país, por tanto, como se dejó consignado en
párrafos anteriores, no es posible determinar in genere si la nueva
legislación contiene disposiciones más benéficas para los trabajadores, frente
a los regímenes antes vigentes y, mucho menos cuando se trata de meras
expectativas.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Nacional,
R
E S U E L V E :
PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE el aparte demandado del inciso
primero del artículo 11 de la ley 100 de 1993 que dice: "...para quienes a
la fecha de vigencia de esta Ley hayan cumplido los requisitos para acceder a
una pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez,
sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial, en
todos los órdenes, del Instituto de Seguros Sociales y del sector privado en
general."
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLES los incisos segundo y tercero del
artículo 36 de la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que
dice: "Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o
inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso
base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2)
últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los
servidores públicos", el cual es INEXEQUIBLE.
TERCERO. Estarse a lo resuelto en la sentencia C-408 del 15 de
septiembre de 1994, en la que se declararon exequibles el inciso final del artículo
11 y el artículo 288 de la ley 100 de 1993.
CUARTO. Estarse a lo resuelto en las sentencias C-410 del 15
de septiembre de 1994 y C-126 del 23 de marzo de  1995, en las que se declaró
exequible el inciso primero del artículo 36 de la ley 100 de 1993, en relación
con los cargos formulados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien
corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Estado Social y Administración Pública. Edt. Cívitas,
Monografías, 1983.