T-181-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-181/08
DERECHO DE PETICION Y ACCION DE TUTELA-Solicitud
de pago de retroactivo al ISS/DERECHO DE PETICION Y RECURSOS EN VIA
GUBERNATIVA/PRESUNCION DE VERACIDAD EN TUTELA/DERECHO DE PETICION-Términos
para resolver
Nota de Relatoría:
Fuente formal: Artículo 20 del Decreto 2591/91
Referencia: expediente T-1726755
Acción de tutela interpuesta por el señor Rodrigo Escobar Salazar
contra el Instituto de Seguro Social
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., veintidós
(22) de febrero de dos mil ocho (2008).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Clara Inés Vargas Hernández,
Jaime Araújo Rentería y Manuel José Cepeda Espinosa, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del
proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Primero Penal del
Circuito con Funciones de Conocimiento de la ciudad de Neiva, en el trámite de
la acción de tutela incoada por el señor Rodrigo Escobar Salazar contra el
Instituto de Seguro Social.
I. ANTECEDENTES.
Mediante escrito presentado el 10 de julio de 2007 el señor Rodrigo
Escobar Salazar interpuso acción de tutela contra el Seguro Social por
considerar vulnerado su derecho fundamental de petición. Como fundamento a la
solicitud de amparo, invoca los siguientes:
1. Hechos
Manifiesta que en la Resolución 2360, de fecha de 10 de mayo de 2007,
proferida por la entidad accionada, se le negó el reconocimiento y pago de un
retroactivo, al que alega tener derecho, por cuanto aduce que la entidad
demandada le reconoció pensión de vejez a partir de febrero de 2007, siendo su
última cotización al sistema de la seguridad social en pensiones el día 28 de
febrero de 2004[1].
Asevera que interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación
contra la Resolución No. 2360 de mayo 10 de 2007, el cual fue enviado a través
de la empresa Servientrega[2].
Señala que hasta la fecha de presentación de la tutela, no había
obtenido respuesta alguna sobre el recurso formulado[3].
Por lo anterior,
solicita el amparo de tutela de su derecho fundamental de petición, y en
consecuencia, pretende que se ordene al Instituto de Seguro Sociales que resuelva
el recurso en mención, y en subsidio apelación que presentó contra la
Resolución 2360 de fecha de mayo 10 de 2007, y que el ente demandado proceda a
reconocer el retroactivo que reclama.
2. Trámite
procesal
El día 10 de julio de 2007, el Juzgado Primero del
Circuito con Funciones de Conocimiento de Neiva, ordenó correr traslado de la
acción de tutela al Instituto de Seguro Social, quien no obstante, vencido el
término para tal efecto, omitió dar informe acerca de la acción de tutela
presentada en su contra.
3. Pruebas
Dentro del expediente
de tutela, reposan las siguientes pruebas:
·
Copia del recurso de reposición y en subsidio
apelación, de fecha de 29 de mayo de 2007 contra a la entidad demandada,
dirigido al Departamento de Pensiones del Instituto de Seguro Social -
Seccional Caldas, contra la Resolución 2360 de fecha de 10 de mayo de 2007.[4]
·
Copia de una constancia de la Cooperativa de
Trabajo Asociado “Apoyemos”, en la cual se señala que el accionante se encontró
vinculado al sistema de seguridad social en pensión hasta el 28 de febrero de
2004 por medio de la misma.[5]
·
Copia de la Resolución No. 2360 de fecha de mayo
10 de 2007, proferida por la entidad demandada.[6]
·
Copia de la Resolución No. 000568 de fecha de
enero 29 de 2007, proferida por la entidad accionada.[7]
·
Copia de la factura cambiaria No. 7 79785061 de
la empresa Servientrega[8].
·
Copia de la cédula de ciudadanía del accionante[9].
II. DECISIÓN JUDICIAL
OBJETO DE REVISIÓN
El día 17 de julio de 2007, el Juzgado
Primero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Neiva resolvió
denegar el amparo del derecho fundamental de petición del accionante.
Consideró que los recursos de la vía
gubernativa son una expresión del derecho de petición, y en consecuencia, por
disposición del artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, se le otorga
a la administración pública un término de dos meses contados a partir de la
interposición del respectivo recurso para contestar los mismos.
De esta manera, señaló que desde la fecha
en que el actor envió el recurso de reposición y en subsidio apelación en
contra la Resolución 2360 de mayo 10 de 2007 no había transcurrido un lapso
superior de dos meses de los que trata el artículo 60 del Código Contencioso
Administrativo.
Por consiguiente, adujo que no existía
mora alguna por parte de la entidad demandada en el que se indicare un retardo
injustificado para resolver la respectiva petición que formuló el actor, que
conculcare su derecho fundamental de petición.
La sentencia no
fue impugnada por las partes.
III. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
Esta Corte
es competente para conocer de los fallos antes mencionados, de conformidad con
lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso y
planteamiento del problema jurídico
El accionante
solicita que el Instituto de Seguro Social resuelva el recurso de reposición y
apelación que interpuso en contra de la Resolución No. 2360 de 10 de mayo de
2007 expedida por la entidad demandada.
Afirma que el
mencionado recurso fue enviado por correo mediante la empresa Servientrega el
día 29 de mayo de 2007, mediante factura cambiaria No. 7 79785061[10].
Por su parte, la
entidad accionada omitió dar respuesta acerca de la acción de tutela, y no
existe prueba en el expediente de que en efecto, hubiere contestado el referido
recurso.
El juez de
instancia denegó el amparo reclamado por el accionante, al considerar que el
ente demandado no había superado el término legal de dos meses para resolver el
recurso interpuesto por el actor.
Conforme lo
anterior, corresponde a la Sala establecer si el Instituto de Seguro Social
vulneró el derecho fundamental de petición del señor Rodrigo Escobar Salazar,
al no resolver el recurso de reposición y en subsidio apelación, incoado contra
la Resolución 2360 de 10 de mayo de 2007.
Para efectos de
resolver el anterior problema jurídico, la Sala se referirá, de cara con la
jurisprudencia constitucional, sobre los siguientes temas: (i) el derecho de
petición y su protección por vía de la Acción de Tutela. (ii) la relación entre
los recursos de la vía gubernativa con el derecho de petición.
3. Alcance
del derecho fundamental de petición. Reiteración de jurisprudencia.
Sobre el alcance
del derecho fundamental de petición, reconocido de forma expresa en el artículo
23 de la Constitución, la Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse en
numerosas sentencias para explicar que comprende, además de la posibilidad de
acudir ante la administración o en ciertos casos ante los particulares para
elevar solicitudes respetuosas, el derecho a obtener una respuesta oportuna y a
que en la misma se resuelva de fondo sobre la solicitud presentada.[11]
Al respecto esta Corporación ha explicado lo siguiente:
“(i) El derecho de petición es fundamental
y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa, garantizando a su vez otros derechos constitucionales, como los
derechos a la información, a la participación política y a la libertad de
expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la
resolución pronta y oportuna de la cuestión; (iii) la petición debe ser
resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo
solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el
cual debe ser lo más corto posible[12]; (v)la
respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre
en una respuesta escrita; (vi) este derecho, por regla general, se aplica a
entidades estatales, y en algunos casos a los particulares[13];
(vii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para
agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho
fundamental de petición pues su objeto es distinto. Por el contrario, el
silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el
derecho de petición; (viii) el derecho de petición también es aplicable en la
vía gubernativa[14]; (ix) la
falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del
deber de responder;[15] y (x)
ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su
respuesta al interesado[16]”.[17]
4. Recursos de la vía gubernativa y derecho de petición. Reiteración
de jurisprudencia.
La Corte Constitucional ha concluido que la interposición de
recursos frente a actos administrativos hace parte del ejercicio del derecho
fundamental de petición, toda vez que “a través de ellos, el administrado eleva ante la
autoridad pública una petición respetuosa, que tiene como finalidad obtener la
aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto”[18].
En este sentido,
cuando se han interpuesto recursos para agotar la vía gubernativa y la
autoridad pública a quien le han sido presentados los recursos omite resolverlos
y no cumple con los términos legales, se encuentra vulnerando el derecho
fundamental de petición.
Al respecto, la
Corte en su jurisprudencia ha señalado que si el derecho de petición tiene por
objeto obtener una respuesta de fondo, clara,
oportuna y congruente con lo pedido, los recursos ante la administración deben
incluirse en el núcleo esencial del artículo 23 Superior. De tal forma que si
la administración no tramita o no resuelve los recursos dentro de los términos
señalados legalmente, vulnera el derecho de petición del administrado y, por lo
tanto, legitima al solicitante para presentar la respectiva acción de tutela
para salvaguardar su derecho fundamental.
Sentencias anteriores en supuestos similares al
que aquí se estudia han sostenido lo siguiente:
“…la obligación del funcionario u
organismo sobre oportuna resolución de las peticiones formuladas no se
satisface con el silencio administrativo. Este tiene el objeto de abrir para el
interesado la posibilidad de llevar el asunto a conocimiento del Contencioso
Administrativo, lo cual se logra determinando, por la vía de la presunción, la
existencia de un acto demandable. Pero de ninguna manera puede tomarse esa
figura como supletoria de la obligación de resolver que tiene a su cargo la
autoridad, y menos todavía entender que su ocurrencia excluye la defensa
judicial del derecho de petición considerado en sí mismo.”[19].Según
tal consolidada doctrina, desconocida por los falladores de instancia la falta
de respuesta oportuna de los recursos previstos por el propio Código
Contencioso Administrativo, en orden a debatir frente a la propia
Administración sus decisiones, constituyen una de las múltiples facetas que
muestra en el panorama legislativo el derecho fundamental “a presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o
particular y a obtener pronta resolución” de conformidad con lo dispuesto por
el artículo 23 Superior. [20]
De igual
forma, la Corte ha afirmado que no es justificación suficiente para denegar el
amparo, aducir la existencia del silencio administrativo negativo,
esencialmente porque con ésta figura no se satisface el derecho del solicitante
de obtener una respuesta pronta y de fondo sobre lo solicitado. Por tales
razones esta Corporación también ha afirmado:
“Ahora bien, la acción
contencioso administrativa no es el medio judicial idóneo para obtener la
resolución de los recursos de reposición y apelación, como quiera que, tal y
como lo ha dicho esta Corporación en múltiples sentencias[21], “el silencio administrativo no
protege el derecho de petición, pues tiene un objeto distinto y, por otra
parte, es precisamente prueba clara e incontrovertible de que el mismo ha sido
violado”[22]. Además, el administrado
“conserva su derecho a que sea la propia administración, y no los jueces, quien
resuelva sus inquietudes, pues al fin y al cabo ella es la obligada a dar
respuesta. Prueba de ello está en que si la persona no recurre ante la
jurisdicción, la administración sigue obligada a resolver”[23].
En relación al término para decidir
sobre la interposición de un recurso ante la administración, la Corte en
sentencia de unificación SU-975/2003, MP. Manuel José Cepeda, sostuvo:
“6) los plazos con que cuenta la autoridad
pública para dar respuesta a peticiones de reajuste pensional elevadas por
servidores o ex servidores públicos, plazos máximos cuya inobservancia conduce
a la vulneración del derecho fundamental de petición, son los siguientes:
(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia
pensional incluidas las de reajuste– en cualquiera de las siguientes hipótesis:
a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los
procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera
para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un
término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado
señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a
la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya
interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.
(ii) 4 meses calendario para dar respuesta
de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la
presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del
artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a
Cajanal;
(iii) 6 meses para adoptar todas las
medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas
pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.
Cualquier desconocimiento injustificado de
dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la
vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de
4 y 6 meses respectivamente amenazan la vulneración del derecho a la seguridad
social. (Negrilla fuera de
texto original).
Es por tanto un deber de la administración resolver dentro de los
términos señalados, el recurso que el peticionario ha presentado oportunamente[24].
Actuar de manera contraria, además de vulnerar el derecho fundamental de
petición, cuestiona el cumplimiento de los principios de celeridad y eficacia
impuestos a la función pública por el artículo 209 de la Constitución. Por
tanto, es procedente solicitar la protección por la vía de la tutela cuando
existe una irregularidad de este tipo, tal y como sucede en el presente caso.
En razón a los anteriores criterios, esta Sala, se ha pronunciado en
las sentencias T-259 de 2004, T-363 de 2004, T-734 de 2004, T-1017 de 2004,
T-1018 de 2004, T-371 de 2005, T-411 de 2005 y T-470 de 2005, en donde se ha
amparado el derecho de petición de los distintos accionantes, que en los
diferentes casos, no recibieron respuesta por parte de las entidades encargadas
de resolver sus solicitudes en materia pensional, dentro de los plazos
señalados anteriormente.
Ahora, teniendo en cuenta las anteriores precisiones, la Sala
proseguirá con el estudio del caso concreto.
5. Caso concreto.
La Sala ve necesario aclarar, antes de
abordar el fondo del asunto, que en el presente caso el Instituto de Seguro
Social no otorgó respuesta al traslado ordenado por el juez de instancia.
El artículo 20
del Decreto-Ley 2591 de 1991, consagra la presunción de veracidad como un
instrumento para sancionar el desinterés o negligencia de la autoridad pública
o el particular contra quien se ha interpuesto la acción de tutela, en aquellos
eventos en los que el juez de la acción requiere cierta información; de tal
forma que, si dichos informes no se rinden dentro del plazo respectivo, acarrea
como consecuencia, que los hechos narrados por el accionante en la demanda de
tutela sean tenidos como ciertos.[25]
De todos modos, aún cuando en el caso sub examine se debe dar
aplicación al artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, la Sala evaluará las
pruebas que obran en el expediente de tutela, que en cierta medida otorgan
claridad sobre los hechos relatados por el accionante.
Ahora bien, se tiene que el ente accionado reconoció al actor
pensión de vejez mediante Resolución No. 000568 de 2007. El demandante, el día
9 de marzo de 2007, presentó un derecho de petición, en el cual solicitó el
reconocimiento y pago de un retroactivo acerca de unas mesadas pensionales.
El anterior derecho de petición fue respondido de manera negativa
por parte de la entidad demandada, el día 10 de mayo de 2007 mediante Resolución
No. 2360 de 2007, la cual fue notificada al accionante el día 28 de mayo de
2007.
El demandante inconforme con la anterior decisión, mediante escrito
de fecha de 29 de mayo de 2007, elevó recurso de reposición, y en subsidio apelación
en contra de la Resolución 2360 de 2007, que dirigió a la Jefe del Departamento
de Pensiones del Instituto de Seguro Social Seccional Caldas, y el mismo fue
enviado a través de la empresa de correos “Servientrega”, mediante factura
cambiaria de transporte No. 7 79785061, cuya copia obra en el expediente.
La Sala advierte, tal y como lo manifiesta el actor, que los recursos
interpuestos no habían sido resueltos a la fecha de la presentación de la
acción de tutela, máxime cuando se tiene en cuenta que el Instituto de Seguro
Social no controvirtió nada al respecto.
Así entonces, conforme a la jurisprudencia constitucional anteriormente
esbozada sobre el alcance de las peticiones en materia pensional, el Instituto
de Seguro Social, disponía de un plazo de 15 días para resolver el recurso de
reposición, y en subsidio apelación que formuló el actor contra la Resolución
No. 2360, expedida por el ente demandado.
De ahí que la Sala observa que en el caso en estudio, el juez de
instancia debió amparar el derecho fundamental de petición solicitado por el
demandante, toda vez que el recurso de reposición, y en subsidio apelación, que
presentó contra la resolución No. 2360 emitida por el ente demandado no había
sido resuelto al momento de presentar la tutela y se había superado el término
legal para ello, puesto que la administración sobrepasó el plazo de 15 días
hábiles para resolver el recurso interpuesto, que conlleva un desconocimiento
injustificado a la vulneración del derecho fundamental de petición en materia
pensional.
En consecuencia, la Sala revocará la sentencia proferida por el Juzgado
Primero Penal del Circuito con funciones de Conocimiento de Neiva, y en su lugar
concederá el amparo del derecho fundamental de petición del señor Rodrigo
Escobar Salazar. Por consiguiente, ordenará al Instituto de Seguro Social que, en
el término máximo de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la
notificación de la presente providencia y si aún no lo hubiere hecho, proceda a
resolver el recurso de reposición que
formuló el accionante contra la Resolución 2360 de 10 de mayo de 2007, expedida
por dicha entidad; y en caso que el mismo sea resuelto de manera desfavorable
al accionante, el Instituto de Seguro Social contará con un término máximo de
(20) días, para resolver el recurso de apelación que en subsidio interpuso el
demandante.
IV.- DECISIÓN.
En mérito de
lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado Primero
Penal del Circuito con funciones de Conocimiento de Neiva en el asunto de la
referencia. En su lugar CONCEDER el amparo del derecho fundamental de
petición del señor Rodrigo Escobar Salazar.
Segundo.- ORDENAR al Instituto de Seguro Social que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de
la notificación de esta sentencia, y si aún no lo hubiere hecho, proceda
a resolver el recurso de reposición que
formuló el accionante contra la Resolución 2360 de 10 de mayo de 2007, expedida
por dicha entidad. En caso que dicho recurso sea resuelto de manera
desfavorable al accionante, el Instituto de Seguro Social contará con un
término máximo de (20) días, para resolver el recurso de apelación que en
subsidio interpuso el demandante.
Tercero.- Por Secretaría General líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Folio 3 del cuaderno original.
[2]
Folio 3 del cuaderno original.
[3]
Folio 4 del cuaderno original.
[4]
Folio 5 y 6 del cuaderno original.
[5] Folio 7 del cuaderno original.
[6] Folio 8 del cuaderno original.
[7] Folio 9 del cuaderno original.
[8] Folio 10 del cuaderno original.
[9] Folio 11 del cuaderno original.
[10] Folio 4 del cuaderno original.
[11]
Cfr., entre muchas otras, las sentencias T-481 de 1992, T-457 de 1994, T-294 de
1997, T-1160A de 2001, T-294 de 2003, T-392 de 2003, T-625 de 2004 y T-411 de
2005.
[12] Sentencia T-481 de 1992, MP. Jaime Sanín
Greiffenstein.
[13] Sentencia T-695 de 2003, MP. Alfredo Beltrán Sierra.
[14] Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.
[15] Sentencia T- 219 de 2001, MP. Fabio Morón Díaz.
[16] Sentencia T-1104 de 2002, MP. Manuel
José Cepeda
[17] Sentencia T-952 de 2004, MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra, donde la Corte reitera los planteamientos centrales de la
sentencia T-1160 A de 2001, MP. Manuel José Cepeda.
[18]
Sentencia T-304 de 1994, MP. Jorge Arango Mejía; T-911 de 2001, MP. Rodrigo
Escobar Gil; T-051 de 2002, MP. Eduardo Montealegre Lynett.
[19] Sentencia T-242 de 1993. MP. José Gregorio Hernández Galindo; T-910 de
2001 MP. Jaime Araujo Rentería.
[20] Ver Sentencia T-365 de 1998 MP. Fabio Morón Díaz; y T-276 de 2001, MP.
Clara Inés Vargas Hernández.
[21]
Al respecto pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias T-119 de
1993, T-663 de 1997, T-601 de 1998, T-637 de 1998, T-724 de 1998, T-529 de 1998
y T-281 de 1998.
[22]
Sentencia T-294 de 1997, MP. José Gregorio Hernández Galindo
[23]
Sentencia T-304 de 1994, MP. Jorge Arango Mejía.
[24]
Adicionalmente, pueden consultarse las sentencias T-365 de 1998, MP. Fabio
Morón Díaz; T-469 de 1998, MP. Vladimiro Naranjo
Mesa; T-344 de 1999, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[25] Ver Sentencias T-644 de 2003, MP.
Jaime Córdoba Treviño; T-911 de 2003, MP. Jaime Córdoba Treviño; y T-1074 de
2003, MP. Eduardo Montealegre Lynett, entre otras.