C-274-99
Sentencia C-274/99
Sentencia
C-274/99
BENEFICIOS
TRIBUTARIOS-Excluidas
ventas provenientes de ejercicio de profesiones liberales y servicios
inherentes a las mismas/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance
El artículo demandado determinó que los
beneficios tributarios contemplados en los artículos 14 a 16 de la Ley 10 de
1991 no se aplicarían a "las rentas provenientes del ejercicio de las
profesiones liberales y los servicios inherentes a las mismas". La
determinación del legislador de eliminar tanto los beneficios a que hace
referencia el artículo demandado, como otros beneficios y exenciones
tributarias, conduce indudablemente a aumentar los recaudos de la
administración. Como ya se ha señalado, ese resultado fue precisamente el que
se esperaba obtener con la presentación del proyecto que se convertiría en la
Ley 383 de 1997. Y para poder arribar a ese fin se seleccionaron distintos
instrumentos, dentro de los cuales, ciertamente, se destacaban la lucha contra
la evasión y el contrabando, situación que no significa que fueran los únicos
mecanismos previstos para cumplir con el fin que perseguía la ley. En vista de
lo anterior, ha de concluirse que la norma demandada no vulnera en ninguna
medida el principio de la unidad de materia. Tampoco atenta contra el artículo
169, por cuanto bien cabe dentro de la expresión "otras
disposiciones" contenida en el título de la ley.
COMPETENCIA DEL
CONGRESO PARA ESTABLECER, MODIFICAR O SUPRIMIR CONTRIBUCIONES FISCALES
El artículo 150
de la Constitución le confiere al Congreso la atribución de establecer las
contribuciones fiscales, y que ella lo autoriza también para modificarlas o
suprimirlas, decisiones para las cuales goza, en principio, de una amplia
discreción. Por esta razón, no tiene asidero la aseveración del actor acerca de
que, en todo caso, debe justificarse por parte del Congreso la eliminación de
cada beneficio tributario. Para el caso específico que se debate en este
proceso es suficiente con que se hayan expresado los problemas de recaudo que
ocasionaban los beneficios tributarios y con que la norma en concreto se sujete
al principio de la unidad de materia que debe gobernar las leyes.
Referencia:
Expediente D-2234
Actor: Arturo Yepes
Alzate
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 44 de la Ley 383 de 1997.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., abril veintiocho (28) de mil novecientos noventa y nueve (1999)
Aprobada por acta Nº
23
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Eduardo Cifuentes Muñoz y por
los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos
Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero,
Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Martha Victoria Sáchica de
Moncaleano
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I
A
En el proceso de
constitucionalidad contra el artículo 44 de la Ley 383 de 1997.
I. ANTECEDENTES
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 383 de 1997, publicada en el Diario Oficial N° 43083
de julio 14 de 1997.
El ciudadano Arturo
Yepes Alzate demandó la inconstitucionalidad del artículo 44 de la Ley 383 de
1997, por considerarlo violatorio de los artículos 158 y 169 de la Constitución
Política.
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público intervino, por medio de apoderado, para defender la
constitucionalidad del artículo demandado.
En su intervención,
la Dirección General de Impuestos Nacionales -DIAN, aboga por la declaración de
constitucionalidad de la norma acusada.
En su concepto, el
Procurador General de la Nación solicita que se declare la constitucionalidad
de la norma demandada.
TEXTO DE LA NORMA
DEMANDADA
Ley 383 de 1997
“Por la cual se expiden normas tendientes a
fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando y se dictan otras
disposiciones”
(Julio 10)
“El Congreso de Colombia”
D E C R E T A:
ARTÍCULO 44- Para efectos de los beneficios previstos en
los artículos 14, 15 y 16 de la Ley 10 de 1991, se excluyen las rentas
provenientes del ejercicio de profesiones liberales y los servicios inherentes
a las mismas.
CARGOS DE LA
DEMANDA
2. El actor
considera que el artículo 44 de la Ley 383 de 1997 vulnera tanto el artículo
158 de la Constitución Política - que establece que todo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia -, como el artículo 169, que dispone que el
título de las leyes debe corresponder de manera precisa a su contenido. Para
fundamentar su posición se refiere al objeto de las Leyes 383 de 1997 y 10 de
1991, para luego disertar sobre las relaciones dogmática e histórica entre los
ámbitos normativos de éstas.
En primer lugar,
señala que Ley 383 se enmarca dentro del campo de la lucha contra la evasión y
el contrabando, por lo cual “es natural, entonces, que se encuentren normas
propias de los derechos punitivo, tributario y mercantil cuando de lo que se
trata es de contrarrestar conductas lesivas a los intereses económicos del
Estado”. Respecto a la Ley 10 de 1991 expresa que esta guarda relación con
“ámbitos laborales y corporativos que tienen que ver con el empleo y la
vocación asociativa, los cuales, en principio, no se relacionan con la Ley 383
de 1997 en tanto evasión y contrabando (...) [aun cuando] el tema de las
empresas asociativas de trabajo puede guardar relación con el tema tributario
toda vez que tanto ellas como las personas que las conforman son eventuales
sujetos pasivos de impuestos, tasas y contribuciones”.
Así, pues, asevera
que “ambas leyes tienen en común el hecho de versar parcialmente sobre temas tributarios.
Pero esta relación no es de implicación sino que procede de la concepción de
unidad sistemática del derecho. De lo que ambas leyes dicen es posible afirmar
que las dos contienen preceptos tributarios pero no es posible entablar
relación necesaria entre la evasión y el contrabando, de una parte, y las
empresas asociativas de trabajo, de la otra. Desde la perspectiva dogmática,
los contenidos normativos señalados mantienen su distinción y su eventual
relación es mera contingencia. Esta contingencia no puede, en este caso,
desentrañarse por la vía dogmática pero sí por la vía histórica”.
Con el objeto de
establecer si la historia delata una asociación entre la evasión y el
contrabando, y las empresas asociativas, se ocupa del estudio de los antecedentes
de la Ley 383 de 1997. Manifiesta que en la exposición de motivos del proyecto
de ley se hizo una mención general al tema del estado de las finanzas públicas,
del contrabando y de la evasión, seguida de pronunciamientos específicos sobre
cada uno de los capítulos propuestos, a saber: fortalecimiento de la lucha
contra la evasión y el contrabando, penalización, impuesto sobre la renta,
impuesto sobre las ventas, impuesto de timbre, exenciones por la avalancha del
río Páez y otras disposiciones. Anota que los capítulos relacionados con los
impuestos sobre la renta y las ventas, sobre el impuesto de timbre y sobre las
exenciones por la avalancha del Río Páez fueron tratados en la exposición de
motivos bajo el título denominado “otras disposiciones”, y que en éste “no se
encuentra siquiera una alusión que justifique la introducción de la norma
demandada. Ni del texto, ni del contexto es posible inferir relación alguna con
el objeto, tema y propósito del proyecto de ley”.
Expresa que el
artículo demandado no fue objeto de discusión, porque fue aprobado en bloque
tanto en la Cámara como en el Senado. Además, añade que en el mismo Congreso
algunas voces señalaron que en el proyecto de ley se estaban incluyendo normas
referidas a la creación o incremento de impuestos y que ese no era el fin que
se anunciaba en el título del proyecto.
Concluye, entonces,
con la afirmación de que, si bien tanto la evasión y el contrabando como las
empresas asociativas de trabajo tienen relación con el tema tributario, de ello
no se deduce que exista una relación entre la evasión y el contrabando, por un
lado, y las empresas asociativas de trabajo, por el otro.
Sienta la premisa de
que las exenciones tributarias son aprobadas por voluntad del legislador “y que
es él quien define en cada caso el hecho que constituye su justificación”, lo
cual conlleva a que cuando se trate de eliminar exenciones se requiera  también
“de una explicitación por parte del legislador que permita al intérprete de la
norma establecer su conexidad con el tema del que se pretende que haga parte la
referida abrogación.” Al aplicar este postulado al caso concreto observa que es
natural que se hayan concedido exenciones a las empresas asociativas de
trabajo, “puesto que ellas son un instrumento para realizar el principio de
solidaridad generando empleo sin contribuir con los procesos de concentración
de riqueza o formación de monopolios”. Sin embargo, encuentra que para la norma
demandada el legislador no estableció “cómo el ejercicio de las profesiones
liberales a través de tales empresas coadyuvaba o promovía conductas como la
evasión y el contrabando”, razón por la cual no podía incluirse esa norma
dentro de la Ley 383 de 1997.
Enfatiza que el
artículo demandado no guarda ninguna relación con el título de la ley: “No
existe relación sustancial entre las normas, ni entre los motivos o las
finalidades ni entre la norma y el título de la ley. Tampoco relación de orden
fáctico que pueda inferirse de la voluntad del legislador, habida cuenta de
que, como quedó visto, esta norma no fue objeto de pronunciamiento alguno ni
por parte del gobierno como gestor del proyecto, ni de los legisladores”.
Para finalizar,
precisa que si bien había transcurrido más de un año entre la expedición de la
norma y la presentación de la demanda, en este caso no se aplicaba el principio
de la caducidad de la acción de inconstitucionalidad, puesto que, de acuerdo
con la Corte Constitucional, el vicio de la unidad de materia no es de forma
sino de fondo.
INTERVENCIONES
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
3. El apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público interviene para defender la
constitucionalidad del artículo demandado. En primer lugar, expresa que, como
ya lo habría reconocido la Corte Constitucional en la sentencia C-604 de 1997,
la Ley 383 de 1997 tuvo por fin superar la situación de déficit fiscal que
existía, a través de tres mecanismos, cuales son: 1) la lucha contra el
contrabando, 2) la lucha contra la evasión y 3) la adecuación de las
disposiciones tributarias, con el objeto de mejorar el recaudo de recursos,
medida necesaria para combatir el déficit fiscal.
Adicionalmente,
expone que en la sentencia referida se estableció que la Ley 383 también fue
expedida con el objeto de “introducir modificaciones en la legislación
tributaria para tratar de corregir algunas disposiciones que resultaban muy
onerosas para el fisco nacional. Por eso, la gran mayoría de sus artículos
constituyen una adición o reforma del Estatuto Tributario o de sus normas
complementarias.” Para el apoderado del ministerio, el artículo 44 de la ley
hace parte de este último propósito, pues “tiene como objeto la restricción de
una exención, es decir, de un beneficio tributario, concedido por una ley
anterior, esto es, la Ley 10 de 1991”.
Concluye el
apoderado que la norma demandada no desconoce el principio de la unidad de
materia. Al respecto, expresa que el artículo 44 formaba parte del mismo
proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional al Congreso, de manera que
no se puede afirmar que haya sido introducido subrepticiamente en alguna de las
Cámaras Legislativas, “que es precisamente lo que se pretende evitar a través
del anotado principio.” Asimismo, sostiene que el principio de la unidad de
materia tiene un carácter sustancial y no formal. Ello implica que “el análisis
sobre su definición y cumplimiento por parte del legislador, no debe
fundamentarse en un razonamiento de lógica formal, sino que debe serlo, en el
contexto de un estado social de derecho, basado en el estudio sistemático de
las disposiciones jurídicas, dentro de un contexto valorativo y fáctico
determinado”.
Intervención de
la Dirección General de Impuestos Nacionales -DIAN
4. La apoderada de
la DIAN asevera que el artículo 44 demandado es constitucional. Sostiene que en
la exposición de motivos se señaló como parte fundamental del proyecto de ley
el tema del deterioro de las finanzas públicas y la profundización del déficit fiscal.
Al respecto se expresó que era necesario “combatir los mayores problemas que
afectan los recaudos tributarios”, y que  entre ellos se mencionó el tema de
los beneficios fiscales y los descuentos tributarios existentes. Por eso,
considera que la norma acusada no se refiere a una materia distinta a la
tratada en la Ley 383 de 1997, pues esta ley contiene disposiciones que, con el
objeto de mejorar el recaudo y superar la crisis fiscal, recortan algunos
beneficios consagrados dentro del impuesto a la renta y complementarios.
Manifiesta que
el recorte de los beneficios mencionados busca también garantizar el principio
tributario de la neutralidad, que consiste “en que los impuestos no deben
condicionar las decisiones económicas de los individuos”. Al respecto, afirma
que los artículos 14, 15 y 16 de la Ley 10 de 1991 vulneran este principio, por
cuanto impulsan a las asociaciones de profesionales liberales a acogerse al
régimen de las empresas asociativas de trabajo - en vez de constituirse como
sociedades civiles o comerciales -, en razón de los beneficios tributarios que
ofrecen. Por lo tanto, asevera que el recorte de dichos beneficios a través del
artículo 44 de la Ley 383 de 1997 se ajusta a los principios rectores de la
tributación y propende el bien común, “lo cual está perfectamente ajustado a la
filosofía y a la temática de dicha ley”.
Además, expone que,
de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el principio de la
unidad de materia debe interpretarse en forma amplia, motivo por el cual “es
perfectamente válido que la norma acusada, derogatoria de beneficios fiscales,
esté incluida dentro de una ley que pretende ante todo sanear las finanzas
públicas, contando, ente otras herramientas, con un mejoramiento de los
ingresos corrientes del Estado, que se traduce en el recaudo de mayores
impuestos al suprimir privilegios tributarios”.
Por último, sostiene
que el contenido del artículo acusado sí guarda relación con el título de la
ley, puesto que éste contempla la frase “y se dictan otras disposiciones”.
Concepto del Procurador General de la Nación
6. El Procurador
General de la Nación aboga por la declaración de constitucionalidad de la norma
acusada. Afirma, en primer lugar, que con fundamento en la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, ese Despacho ha sostenido retiradamente que únicamente se
vulnera el principio de la unidad de materia cuando no es posible “establecer
de manera razonable y objetiva un nexo causal, temático, teleológico o
sistemático, entre los segmentos, apartes o proposiciones de una ley y la
materia de la misma.” Considera que  la lectura del título de la Ley 383 de
1997 permite observar que la ley se refiere a la materia tributaria.
Sostiene que el
establecimiento de mecanismos para prevenir y reprimir la evasión y el
contrabando incide en el aumento de los recaudos tributarios, asunto que tiene
una clara connotación tributaria.
Concluye, entonces,
que la norma acusada guarda una relación causal, lógica, temática y sistemática
con la ley en la que se incluye, puesto que se trata de una norma de marcada
naturaleza tributaria.
II.  FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-5 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda.
2. La norma
demandada consagra una excepción a los beneficios fiscales establecidos a favor
de las empresas asociativas de trabajo, al determinar que las rentas
provenientes del ejercicio de profesiones liberales y los servicios inherentes
a las mismas quedarán excluidos de esos beneficios.
El demandante
considera que la norma acusada viola los artículos 158 y 169 de la Constitución
Política. Expresa al respecto que la norma acusada no tiene ninguna relación
con el asunto sobre el que trata la Ley 383 de 1997, pues no existe una
relación necesaria entre las empresas asociativas de trabajo y la evasión y el
contrabando. Afirma, además, que la norma no guarda relación con el título de
la ley.
3. La apoderada de
la DIAN considera que el artículo demandado es constitucional, puesto que la
Ley 383 de 1997 también tiene dentro de sus objetivos el de superar el déficit
fiscal. Señala que esta finalidad se materializa a través del recorte de
algunos beneficios consagrados dentro del impuesto a la renta y
complementarios. Afirma que la norma acusada no desconoce el principio de la
unidad de materia, porque éste debe interpretarse de manera amplia. Tampoco
considera que la norma viole el artículo 169 de la Constitución Política,
puesto que se encuentra contemplada dentro del título “otras disposiciones”.
4. También el
apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público defiende la
constitucionalidad del artículo demandado. Señala que la Corte ya ha reconocido
que la Ley 383 también tiene como objetivo mejorar el recaudo de recursos para
combatir el déficit fiscal. Sostiene que la norma no desconoce el principio de
la unidad de materia puesto que fue introducida desde el proyecto de ley
propuesto por el gobierno. Además porque éste principio tiene un carácter
sustancial y no formal.
5. El Procurador
General de la Nación defiende la constitucionalidad de la norma acusada. En su
concepto, el principio de unidad de materia exige que exista un nexo causal,
temático y teleológico entre las partes de una ley y la materia de esta  lo
cual ocurre entre la norma acusada y la Ley 383, puesto que ambas se refieren a
materias tributarias.
El problema
planteado
6. Se pregunta
la Corte si la norma acusada - que consagra excepciones a los beneficios
tributarios concedidos a las empresas asociativas de trabajo - desconoce los
principios de la unidad de materia y de la correspondencia entre el título de
una ley y su contenido, puesto que la Ley 383 de 1997 se ocupa fundamentalmente
de la lucha contra la evasión y el contrabando.
La Ley 383 de 1997, además de ser una
herramienta contra el contrabando y la evasión, persigue enfrentar el déficit
fiscal.
7. Asevera el
actor que el objetivo perseguido por la Ley 383 de 1997 fue combatir de manera
más eficiente la evasión y el contrabando. Por eso, no encuentra que exista
ninguna relación entre el artículo demandado y el propósito que orientó la expedición
de la mencionada ley - salvo el hecho de que se refieren a la materia
tributaria.
Sin embargo, el
examen de los antecedentes de la ley permite llegar a una conclusión distinta a
la del actor. En la exposición de motivos del proyecto[1]
se manifiesta desde un  principio que la razón que había conducido a la
presentación del mismo era el estado alarmante de las finanzas públicas, tal
como se expone en el capítulo I, sobre las finanzas públicas. En los primeros
apartes de la aludida exposición se señala: “Las finanzas del gobierno nacional
en 1996, muestran un significativo deterioro en relación con lo programado en
el plan financiero aprobado por el Confis a principios del año. Se tenía
previsto un déficit antes de privatizaciones del 3.3% del PIB, habiendo
alcanzado el 4.4%. En el sector público consolidado el deterioro fue también
evidente, alcanzando el 2.1% del PIB, sin incluir los ingresos por
privatizaciones, superior al 1.5% programado.”
A continuación,
el Ministro de Hacienda y Crédito Público expone las causas del aumento del
déficit fiscal y manifiesta que, a pesar de que el Gobierno había disminuido
drásticamente los gastos de funcionamiento, se calculaba que el déficit alcanzaría
en 1997 “una cifra superior al 4%, antes de las privatizaciones.” Ante esta
situación, explica que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, el fenómeno de la crisis fiscal debía ser resuelto a través de
los mecanismos ordinarios y que, por ello, se había decidido acudir al
Congreso. Al respecto expresó el ministro:
“El
gobierno nacional, como se ha explicado, viene trabajando en la adopción de
medidas tendientes a sanear las finanzas por la vía del gasto. Sin embargo,
desde la perspectiva de los recaudos es necesario mejorar la normatividad que
permita al Sistema Tributario Colombiano fortalecer su eficiencia y
materializar los postulados de neutralidad y progresividad, y mejorar los
instrumentos jurídicos con que actualmente cuenta la Administración. Lo
anterior permitirá lograr una efectiva gestión, que necesariamente se verá
reflejada en el incremento de los recaudos, como consecuencia del cierre de las
brechas de evasión y contrabando.
“No
se pretende mejorar los recaudos incrementando las tarifas de los impuestos,
con excepción del impuesto de timbre que pasa del 0.5% al 1%. Tampoco se crean
nuevos tributos, como sucedió en la emergencia económica con el impuesto de
endeudamiento externo, que pretendía desestimular el endeudamiento en divisas y
al mismo tiempo obtener por esta vía la mayor parte de los ingresos
adicionales, fruto de la utilización de las posibilidades del estado de
excepción.
“Tan
solo se solicita el otorgamiento de mayores posibilidades a la Administración,
con el fin  de combatir los mayores problemas que afectan los recaudos
tributarios, al tiempo que se pretende una aproximación a unas bases
tributarias más justas y equitativas”.[2]
Dicho lo anterior,
la exposición de motivos se concentra en las distintas materias que contenía el
proyecto de ley, con miras a incrementar los recaudos y combatir el déficit
fiscal. Para el efecto se divide la presentación en los siguientes apartes: II.
El contrabando y la evasión; III. El fortalecimiento de la lucha contra la
evasión y el contrabando; IV. Penalización; y V. Otras disposiciones. Con estos
apartes se esperaba dar explicación cabal de cada uno de los capítulos del
proyecto de ley, cuales eran: I. Fortalecimiento de la lucha contra la evasión
y el contrabando; II. Penalización; III. Impuesto sobre la renta; IV. Impuesto
sobre las ventas; V. Impuesto de timbre; VI. Exenciones por avalancha del río
Páez; y VII. Otras disposiciones.
Como se observa, el
orden de la exposición que se siguió en la presentación del proyecto de ley por
parte del Ministro no correspondió completamente al que se había adoptado en el
proyecto mismo. Es decir, en la exposición de motivos se hizo especial énfasis
en los aspectos relacionados con la lucha contra la evasión y el contrabando,
mientras que todos los demás se aglutinaron bajo el punto de “otras
disposiciones”. Por su parte, en el articulado del proyecto se recalcó la
importancia de asuntos distintos al contrabando y la evasión, al conformar con
ellos capítulos propios.
8. El proyecto de
ley que se convirtió en la Ley 337 de 1998 tenía como fin establecer mecanismos
que permitieran combatir el déficit en las finanzas públicas. Dentro de las
medidas que entraron en consideración, se destacaron indudablemente la lucha
contra la evasión y el contrabando, pues como bien se decía en la exposición de
motivos, en términos aplicables también al contrabando, “el fenómeno de la
evasión es uno de los factores que más incide en forma desfavorable sobre los
ingresos de la Nación.” Ello explica la importancia que se le asignó  a estas
medidas en el momento de exponer ante el Congreso el proyecto de ley. Sin
embargo, lo anterior no significa que el proyecto solamente se ocupara de la
evasión y el contrabando, como lo afirma el actor. Como bien se percibe al
analizar el índice del proyecto de ley, el Gobierno tomó en consideración
también otras medidas, de las que esperaba una importante contribución en el
mejoramiento del recaudo, y que se relacionaban con temas disímiles, tales como
los beneficios que concedía la ley en punto al impuesto sobre las rentas, las
exenciones tributarias consagradas en la ley Páez, etc.
Este aserto se
corrobora con distintas manifestaciones realizadas acerca del proyecto durante
el trámite de su discusión y aprobación. Así, en las sesiones conjuntas de las
Comisiones Terceras de la Cámara y el Senado, el Ministro de Hacienda y Crédito
Público expuso lo siguiente acerca de las finalidades del proyecto:
“El énfasis de este
proyecto no es el aumento de tasas de tributación, las tasas de tributación se
mantienen alteradas (sic), con excepción de una que es la tasa de timbre.
“Pero más allá de
eso, aquí se propone una serie de normas que buscan tanto recolectar los
impuestos que deben pagarse, como eliminar algunos canales que pueden ser muy
costosos en términos de recursos para el fisco nacional; buscando fórmulas
intermedias en la mayoría de los casos para tratar de enfrentar diferentes
problemas.
“En términos
generales, el proyecto que fue presentado a consideración del Congreso tiene
tres elementos. Primero, algunas normas de control a la evasión, segundo, unas
normas de penalización, y tercero, unas normas, algunos ajustes a normas de
diferente carácter que consideramos que pueden ser objeto, digamos de algunas
erogaciones tributarias importantes.” (subraya fuera del texto)
Igualmente, en
la ponencia para primer debate del proyecto en la Cámara se expresó que su
finalidad era aumentar los recaudos de la Nación a través de distintos
mecanismos, entre los cuales se destacaba la lucha contra la evasión y el
contrabando:
“El proyecto de ley
presentado por el Gobierno Nacional recoge algunas de las disposiciones
contempladas en la emergencia económica declarada inexequible por la honorable
Corte Constitucional, y plantea medidas que buscan mejorar la normatividad
tributaria permitiendo, además contar con instrumentos jurídicos ágiles para
potenciar su eficiencia, lograr una gestión que aumente los ingresos de la
Nación, los cuales han venido atravesando un progresivo deterioro desde 1996.
“(....) se encuentra
que los diferentes temas sometidos a aprobación relacionados con las medidas de
fortalecimiento de la lucha contra la evasión y el contrabando, incluyendo la
penalización de estas conductas, así como las modificaciones propuestas  en
impuesto sobre la renta, sobre las ventas, retención en la fuente y timbre; las
exenciones relativas a la avalancha del río Páez y otras disposiciones de
carácter general, demuestran la necesidad de esta reforma, ya que es necesario
que la administración tributaria cuente con mejores herramientas, que le
permitan luchar contra fenómenos que, como la evasión y el contrabando, inciden
de manera negativa sobre los ingresos de la Nación, y afectan la libre
competencia en términos de lealtad e igualdad entre los diferentes agentes
económicos.
“Adicionalmente se
observa que, como se señala en la exposición de motivos presentada por el
Ministro de Hacienda y Crédito Público, se busca una aproximación a bases
tributarias más justas y equitativas.”[3]
De la misma manera
en la ponencia para segundo debate al proyecto de ley, presentada en la
plenaria del Senado de la República, se expresó que a pesar de que el proyecto
había sido presentado por el Gobierno con el objetivo básico de obtener
herramientas que le permitieran luchar contra la evasión y el contrabando,
también tuvo como meta “obtener recursos adicionales que son de imperiosa
necesidad para su correcto funcionamiento (...)”.
Las anteriores
premisas conducen a esta Corporación a corroborar la afirmación contenida en la
sentencia C-604 de 1997 acerca de que “durante el trámite del proyecto de ley
por el Congreso siempre fue claro que el proyecto estaba dirigido
fundamentalmente a combatir la evasión tributaria y el contrabando y, en alguna
medida, a introducir algunos correctivos dentro del sistema tributario.”
9. El artículo demandado determinó que
los beneficios tributarios contemplados en los artículos 14 a 16 de la Ley 10
de 1991 no se aplicarían a “las rentas provenientes del ejercicio de las
profesiones liberales y los servicios inherentes a las mismas.” La
determinación del legislador de eliminar tanto los beneficios a que hace
referencia el artículo demandado, como otros beneficios y exenciones
tributarias, conduce indudablemente a aumentar los recaudos de la
administración. Como ya se ha señalado, ese resultado fue precisamente el que
se esperaba obtener con la presentación del proyecto que se convertiría en la
Ley 383 de 1997. Y para poder arribar a ese fin se seleccionaron distintos
instrumentos, dentro de los cuales, ciertamente, se destacaban la lucha contra
la evasión y el contrabando, situación que no significa que fueran los únicos
mecanismos previstos para cumplir con el fin que perseguía la ley,
En vista de lo
anterior, ha de concluirse que la norma demandada no vulnera en ninguna medida
el principio de la unidad de materia.[4] Tampoco atenta
contra el artículo 169, por cuanto bien cabe dentro de la expresión “otras
disposiciones” contenida en el título de la ley.
10. Afirma el actor, igualmente, que así
como para la consagración de un beneficio o de una exención tributaria es necesario
que el Congreso justifique su decisión, también es preciso que explicite
claramente por qué decide eliminarla. Al respecto debe señalarse, en primer
lugar, que en la exposición de motivos sí se hizo alusión a los efectos
desfavorables que producían en la recaudación los beneficios tributarios y que,
por lo tanto, se consideraba importante eliminar algunos e introducir algunos
correctivos para otros. Y si bien allí no aparece una alusión explícita a la
norma que él ataca, ello no es, de ninguna manera, necesario.
De otra parte, cabe
recordar que el artículo 150 de la Constitución le confiere al Congreso la
atribución de establecer las contribuciones fiscales, y que ella lo autoriza
también para modificarlas o suprimirlas, decisiones para las cuales goza, en
principio, de una amplia discreción.[5] Por esta razón,
no tiene asidero la aseveración del actor acerca de que, en todo caso, debe
justificarse por parte del Congreso la eliminación de cada beneficio
tributario. Para el caso específico que se debate en este proceso es suficiente
con que se hayan expresado los problemas de recaudo que ocasionaban los
beneficios tributarios y con que la norma en concreto se sujete al principio de
la unidad de materia que debe gobernar las leyes.
III.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Declarar la EXEQUIBILIDAD
del artículo 44 de la Ley 383 de 1997.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO ENRIQUE LEAL RUÍZ
Secretario General (E)
[1] Cfr. la Gaceta del Congreso N° 109, del 28 de abril de 1997, pp.
6ss.
[2] Gaceta del Congreso N° 109, lunes 28 de abril de 1997, pp. 1- 10.
[3] Gaceta del Congreso N° 177, viernes 30 de mayo de 1997, pp. 1- 7.
[4] Sobre el principio de la unidad de materia ver, entre otras, las
sentencias C-604 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-025 de 1993, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; C-390/96, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-187
de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[5] Ver al respecto la sentencia C-341 de 1998, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, que versó sobre una norma de la misma Ley 338 de 1997 que
limitaba el campo de aplicación de una exención tributaria.