T-954-05
II
Sentencia
T-954/05
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Existencia
de perjuicio irremediable/PERJUICIO IRREMEDIABLE-Elementos
PROCESO DISCIPLINARIO O SANCION DISCIPLINARIA-No constituyen perjuicio irremediable/MEDIO
DE DEFENSA JUDICIAL EFICAZ-Controversias sobre
decisiones sancionatorias
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance/PROCESO DISCIPLINARIO CONTRA
CONCEJALES-No
existió vulneración del debido proceso
Referencia:
expediente T-1137182
Acción de tutela de Betulia Inés Ladino
García y otros, contra Procuraduría Regional de Nariño y Procuraduría
Provincial de Pasto.
Procedencia:
Consejo de Estado Sección Cuarta.
Magistrado
Ponente:
Dr. ALFREDO
BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, quince
(15) de septiembre de dos mil cinco (2005).
La Sala Segunda
(2ª.) de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados,
Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa y
Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
proferido por el Consejo de Estado Sección Cuarta, dentro de la acción de tutela instaurada por Betulia Inés Ladino García y otros, contra
Procuraduría Regional de Nariño y Procuraduría Provincial de Pasto, a efectos
de reiterar  la jurisprudencia de esta Corporación, en el asunto que originó la
tutela de la referencia.
El expediente
llegó a la Corte Constitucional, por remisión que hizo el Juzgado, en virtud de
lo ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección
de la Corte eligió, para efectos de su revisión, el expediente de la
referencia.
I.       ANTECEDENTES.
Los actores presentaron acción de tutela
el dieciséis (16) de diciembre de 2004, ante el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca (reparto), por los hechos que se resumen a continuación:
A.      Hechos
Los actores,
Betulia Inés Andino de García, Mauro Adrián Botina,
Claudio Alexander Córdoba, Lucio Bernardo Meneses, Luis Armando López, Segundo
Alberto García y Pablo Emilio Jiménez, en su calidad de Concejales del
Municipio de El Peñol – Nariño, mediante apoderado instauraron acción de tutela
por la presunta vulneración de sus derechos a la
defensa, debido proceso, igualdad, honra y buen nombre, ya que en su criterio
se ha constituido una vía de hecho.
Expresan que el
señor Mario Fernando Zambrano Méndez fue elegido Personero del Municipio de El
Peñol – Nariño por el Concejo Municipal el 6 de
septiembre de 2002, para el período comprendido entre el 8 de septiembre de
2002 y el último día de febrero de 2004. Esta elección fue demandada y
declarada su nulidad mediante sentencia del Tribunal Administrativo en junio 6 de 2003.
Después de
declarada la nulidad de la elección, la Procuraduría Provincial de Pasto inició
de oficio investigación disciplinaria contra los hoy accionantes Concejales y
al considerar que su conducta fue gravísima (ley 734 de 2002 Art. 48 núm. 1), a título de dolo, el día 9 de agosto de 2004 los
sancionó con la destitución del cargo, y como sanción accesoria, la inhabilidad
general para ejercer funciones públicas por el término de 10 años. Luego se
confirmó esta decisión por la Procuraduría Regional de
Nariño en septiembre 16 de 2004.
Afirman que el
Concejo anterior había elegido como personero a John Jairo Burgos para el
período de 3 años, pero como éste renuncio el 27 de mayo de 2001, al
presentarse la falta absoluta por aceptación de la
renuncia, el Concejo eligió a Carlos Bustamante, para que terminara el período
de Burgos, posesionándose el 30 de agosto de 2001 y actuó como tal hasta el 30
de agosto de 2002.
El Concejo
actual, al conocer que la elección de Carlos Bustamante se había efectuado en relación con la falta del período de John Jairo
Burgos, entendieron que al terminar dicho período se debía elegir nuevo
personero, ya que se había elegido a una persona para que terminara el período
de otra, y así lo hicieron, partiendo del supuesto de
la vacancia, escogiendo entonces a Mario Fernando Zambrano Méndez, quien se
posesionó el 6 de septiembre de 2002.
Consideran que
los cargos que se formularon a los concejales por una acción que tal como lo
concibió la Procuraduría, no esta prevista como falta,
menos aún gravísima en la normatividad disciplinaria, ya que se les reprochó
haber procedido a la elección del personero Municipal cuando había terminado el
período anterior, lo que no esta señalado como falta en ninguna disposición del ordenamiento.
Solicitan la
tutela como mecanismo transitorio, ya que en los términos del Art. 29 y 40 de
la C. Política tiene este caso las características exigidas para el perjuicio
irremediable, toda vez que los concejales afectados no pueden ser elegidos ni designados mientras los actos administrativos
emitidos por la Procuraduría permanezcan vigentes.
B. Respuesta de la entidad accionada
La Procuraduría
Regional de Nariño, informó que la conducta desplegada por los disciplinados se
calificó, a la luz de lo dispuesto en el Código
Disciplinario Único Art. 48 numeral 1, como gravísima y dolosa, dado que se les
manifestó que la elección del Personero Municipal en las condiciones
enunciadas, “la hicieron a sabiendas de que no podían hacerlo, máxime que el Personero titular les hizo la advertencia y las
consecuencias de ese irregular proceder.
Afirma que es
errada la apreciación del apoderado de los actores, en cuanto a los argumentos
que sustentan la vulneración, toda vez que en los cargos por los cuales se sanciono a los concejales, la omisión y/o
extralimitación en el ejercicio de funciones constituye falta disciplinaria, al
igual que el faltar a los deberes de hacer cumplir la Constitución y las leyes,
así como no cumplir con la debida diligencia,
eficiencia e imparcialidad que el servicio reclama y abstenerse de cualquier
acto que implique abuso indebido del cargo.
Resalta que la
Procuraduría en el caso sub examine ha ejercido su función, por cuanto ella se
halla expresamente descrita en el numeral 6 del Art.
277 de la Constitución, en cuanto establece: “Ejercer
vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones
publicas... adelantar las investigaciones correspondientes”.
C.      Pretensión.
Los actores solicitan la protección a sus derechos fundamentales, mediante una orden que
suspenda con carácter preventivo la decisión derivada de la sanción impuesta y
se les reintegre al ejercicio de sus cargos como concejales, mientras decide la
jurisdicción de lo contencioso administrativo en la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho que ya se adelanta.
D.      Sentencia de primera instancia.
El Tribunal
Administrativo de Nariño – Sala Tercera, mediante sentencia del siete (7) de
febrero de dos mil cinco (2005), denegó la tutela
solicitada al considerar que no le corresponde al juez de tutela decidir sobre
el fondo del litigio que se plantea en virtud de una supuesta vía de hecho en
la resolución a la manera de jurisdicción paralela, sino que se debe limitar a
establecer la posible vulneración del ordenamiento
jurídico en que incurrió la providencia demandada.
Se examinó el
expediente del proceso que la Procuraduría adelantó en contra de los actores,
para determinar si existían los presupuestos que enuncia la jurisprudencia de la Corte Constitucional, para que la actuación acusada
se constituyera vía de hecho, así:
1.
Defecto sustantivo: La decisión de destitución del cargo de los concejales y la
inhabilidad, tuvo como fundamento la violación de las normas contenidas en los artículos 6, 123 inciso 2 de la Constitución Política;
artículo 170 de la ley 136 de 1994; artículo 34, numeral 1, 2 y artículo 48 de
la ley 734 de 2002. Si los hechos se presentaron tal como la Procuraduría con
la prueba recaudada finalmente logró determinarlos,
indudablemente las normas que invocó en su decisión indiscutiblemente son
aplicables.
2.
Defecto fáctico: En
el expediente la prueba fue debidamente recaudada, para
establecer todos los pormenores alusivos a la falta en que incurrieron los
concejales. Existieron manifestaciones de Carlos Enrique Bustamante al Concejo
Municipal que no se podía realizar la elección del Personero, y que el cargo no
estaba vacante; se acompañaron conceptos jurídicos e
incluso pronunciamientos del Tribunal Administrativo de Nariño y Consejo de
Estado, actas de sesiones de esta Corporación Administrativa; es decir, la
Procuraduría sí contó con un sustento probatorio realizado
minuciosamente, razón por la cual la decisión se adoptó respetando las pruebas
solicitadas y la respectiva evaluación de las mismas.
3.
Defecto orgánico: Las decisiones proferidas por la Procuraduría General de la Nación
(Procuraduría Provincial de Pasto – Procuraduría
Regional de Nariño), han sido expedidas por sus servidores públicos quienes
están investidos de competencia debidamente reglada tanto por la Constitución
Política, como por la Ley 734 de 2002, es decir tienen la competencia para
abordar esta clase de investigaciones disciplinarias.
4.
Defecto procedimental : La investigación disciplinaria, se inicia por la Procuraduría
Provincial de Pasto, el día 3 de julio de 2003 por una posible extralimitación en las funciones de los concejales al designar Personero a pesar
de que no se había terminado el período anterior. Se va recaudando la
documentación pertinente y con fecha 15 de septiembre de 2003 el señor
Procurador Provincial de Pasto, ordenó la apertura de
investigación disciplinaria en contra de los señores concejales, una vez
perfeccionada la indagatoria preliminar se procedió con el inicio de la
investigación disciplinaria.
Se Procedió a notificar a las personas investigadas ya señaladas
mediante las respectivas comunicaciones. Se recaudaron
los antecedentes disciplinarios de los Concejales y estos confirieron poder a
un profesional del derecho para que en su nombre y representación actuara en el
proceso. Se escucho en versión libre a los investigados,
se elevaron cargos, y los abogados defensores presentaron posteriormente los
descargos.
Se abrió el proceso a pruebas, decretándose su conducencia y
procedencia y negando las que no lo son. Luego se dispuso que el expediente
quedara a disposición de los sujetos procesales para la
presentación de los alegatos de conclusión; se ordena la notificación
concediéndose el respectivo traslado, y finalmente el Procurador Provincial,
dicta una decisión de fondo en la actuación disciplinaria con la sanción e inhabilidad de los concejales.
Interponen el recurso de apelación al fallo de primera instancia, y
se resuelve por la Procuraduría Regional de Nariño confirmando íntegramente el
fallo sancionatorio mediante resolución de agosto de
2003 y luego les fue notificado a los implicados.
Por lo anterior,
el procedimiento observado se ha cumplido a cabalidad de manera rigurosa por
parte de la Procuraduría Provincial de Pasto y Procuraduría Regional de Nariño)
garantizando el debido proceso a los disciplinados,
respetando su derecho a la defensa y tomando las decisiones pertinentes.
E.      Impugnación.
Los actores
impugnaron la anterior decisión, señalando que el examen efectuado por el
Tribunal Administrativo de Nariño es puramente formal,
contrariando la jurisprudencia de la Corte Constitucional, pues omite la
confrontación de lo decidido en los fallos de la Procuraduría con el núcleo
esencial de los derechos fundamentales invocados. Agregan que no hay nada en
los cargos formulados, ni en los fallos de la
Procuraduría que encuentre sustento normativo y menos que haya norma que
tipifique como falta lo hecho por los concejales.
Sostienen que el
acto de elegir un funcionario cuando se entiende que el cargo esta vacante, no
implica otra cosa que cumplir la función y de ninguna
manera constituye falta disciplinaria. No se dice nada sobre la buena fe con la
que actuaron los concejales, tampoco se analizó en la sentencia lo atinente a
la divergencia interpretativa que existía en torno a sí
los períodos eran institucionales y se apartaron legítimamente de la
jurisprudencia no obligatoria de la Corte Constitucional, según la cual los
períodos eran personales.
Agregan que no
se pronunció acerca del hecho significativo de que el propio constituyente, en el Art. 6 del Acto Legislativo N. 1 de 2003,
expresó que  “los períodos establecidos en la Constitución Política o en la ley
para los cargos de elección tienen carácter de institucionales”. Insisten
además en que se incurrió en vía de hecho en las
resoluciones atacadas, citando jurisprudencia de la Corte Constitucional.
F. Sentencia
de segunda instancia.
Mediante
sentencia del doce (12) de mayo de dos mil cinco (2005), el Consejo de Estado
Sección Cuarta, confirmó el fallo del a quo, al
considerar que los actores tienen a su disposición otro medio de defensa
judicial como es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las
providencias del 9 de agosto de 2004 y la del 16 de septiembre de 2004, por
medio de las cuales la primera sanciona a los actores
con destitución del cargo y los inhabilitó por el término de 10 años y la
segunda que confirmó la anterior.
La acción de
tutela por su naturaleza es subsidiaria y residual, no fue creada para
sustituir los medios ordinarios de defensa procedentes,
entonces se torna improcedente el amparo solicitado.
No se observa
que la Procuraduría hubiese actuado en forma arbitraria, sino que para tomar
una decisión se basó en lo probado en la investigación disciplinaria y tampoco
se encontró que a los actores se les haya vulnerado el
debido proceso, toda vez, que se les garantizó el derecho de defensa en las
diferentes etapas del proceso disciplinario. Además las razones por las cuales
los accionados aplicaron la sanción, obedeció al comportamiento
que se interpreta a los Concejales, que es el de haber elegido el 6 de
septiembre de 2002 como Personero al abogado Mario Fernando Zambrano, a
sabiendas de que no podían hacerlo, porque Carlos Enrique Bustamante quien
venía desempeñando ese cargo, les hizo conocer, tanto
un sentencia del Consejo de Estado, como en un concepto jurídico emitido por el
doctor William Holman Hernández del Grupo de Coordinación de Directrices
Territoriales y CAP del 2 de septiembre de 2002 relativo al período del personero, el cual ilustraba que de conformidad a la ley 136 de 1994, su
período iba hasta el 28 de febrero de 2004, y que si elegían a otro, él
procedería a iniciar las acciones judiciales del caso. Por todo lo descrito se
les observó cómo incurrieron en una conducta que está
tipificada en nuestra ley penal como delito, a título de dolo y concretamente
prevaricato por acción, es decir, delito contra la Administración Pública.
Así la
providencia sancionatoria manifiesta que en el plenario “obra la prueba demostrativa de ese acontecer, tal como se desprende de lo consignado en
las respectivas copias autenticas de las Actas de Sesión del Concejo Municipal
de El Peñol, remitidas con destino al asunto.
II.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
La Sala es
competente para decidir, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 241,
numeral 9º., de la Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que
se debate.
Corresponde a
esta Sala establecer si, en el presente asunto, existió vulneración del derecho
fundamental al debido proceso, en razón a que según los actores dentro del
proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría Provincial y la
Procuraduría Regional de Nariño, se incurrió en
ostensible vía de hecho, al sancionarlos con la destitución de sus cargos de
concejales del Municipio de El Peñol - Nariño, y como sanción accesoria, la
inhabilidad general para ejercer funciones públicas por el término de 10 años, ya que no nada hay en los cargos formulados, ni en los fallos
de la Procuraduría que encuentre sustento normativo y menos que haya norma que
tipifique como falta lo hecho por los concejales.
Por tanto,
corresponderá a esta Sala decidir si en el caso en
estudio procede la acción de tutela.
Tercera. Reiteración de
jurisprudencia. Procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Esta Corporación
ha establecido en repetidas oportunidades que la acción
de tutela, fue consagrada por el Constituyente como un mecanismo de naturaleza subsidiaria para la protección de los
derechos fundamentales, que no fue diseñada para desplazar a los jueces
ordinarios del ejercicio de sus atribuciones propias. Por lo tanto, el artículo 86 de nuestra Constitución  dispone que la acción de
tutela “sólo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial”[1].
La jurisprudencia constitucional, ha precisado que este mandato se debe interpretar en el sentido de que los medios alternos de defensa
con que cuenta el interesado tienen que ser idóneos, es decir, aptos para obtener la protección requerida, con la
urgencia que sea del caso[2]. La idoneidad de los medios de defensa se debe evaluar, en el
contexto particular de cada caso, teniendo en cuenta las circunstancias
específicas que afectan al peticionario, para así determinar si realmente
existen alternativas eficaces de protección que hagan
improcedente la tutela.
No obstante lo
anterior, el mismo Constituyente introdujo una excepción a dicha regla de
subsidiariedad, en el mismo artículo 86 Superior; a pesar de la existencia de
otros medios de defensa judicial, será procedente la
acción de tutela cuando quiera que “se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
La
jurisprudencia de esta Corte[3] ha señalado que para efectos de esta disposición, es decir, para determinar la existencia de un perjuicio irremediable, es
necesaria la concurrencia de cuatro elementos:
“la inminencia,  que exige medidas inmediatas, la urgencia que
tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la
impostergabilidad de
la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales. La concurrencia de los elementos mencionados
pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la
acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para
garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se
encuentran amenazados.”[4]
En el primer
argumento del apoderado de los actores, se invoca la
existencia de un perjuicio irremediable para justificar la procedencia de la
acción de tutela, ya que estos fueron sancionados por la Procuraduría con
destitución de sus cargos e inhabilidad para ejercer cargos públicos por el
término de 10 años. Considera que, si bien existen
medios judiciales ordinarios para controvertir la validez legal y
constitucional de las providencias disciplinarias en que se impusieron las
sanciones referidas, dadas las demoras propias de los procesos ante la jurisdicción contencioso-administrativa. “La
sanción impuesta apareja la inhabilidad para el desempeño de cargos públicos,
la vulneración del derecho al debido proceso y al ejercicio de cargos públicos,
en los términos de los artículos 29 y 40 de la Constitución Política, tienen las características exigidas para el perjuicio
irremediable, toda vez que los concejales  afectados no pueden ser elegidos ni
designados mientras los actos administrativos permanezcan vigentes...”,
En el caso
particular, la Sala considera que no se reúnen los elementos señalados para
configurar el perjuicio irremediable, pues aunque los actores afirman que
existe una limitación al derecho al buen nombre, y se restringe su posibilidad
de acceder a cargos públicos, se ha establecido que el
buen nombre es el que resulta de la propia conducta del servidor. Así este
derecho no se ve afectado por la apertura o la tramitación de un proceso
disciplinario, ni por la imposición de una sanción disciplinaria que se encuentra en firme, pues la percepción de la comunidad surge de
los actos propios del peticionario y el ejercicio legítimo del poder
disciplinario del Estado. Por eso, la apertura de un proceso disciplinario o la
imposición de una sanción disciplinaria no constituyen
en sí mismas un perjuicio irremediable al derecho al buen nombre.[5]
Se observa
támbien que los demandantes cuentan con medios ordinarios de defensa judicial a
su alcance, como es el de acudir ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, para controvertir las decisiones sancionatorias
emitidas por la Procuraduría hoy demandada. Por lo tanto, en principio la
acción de tutela no es procedente, ya que las acciones contenciosas de nulidad
y restablecimiento del derecho son la vía procesal
adecuada para impugnar la legalidad de las providencias en cuestión.
Cuarta. El principio de tipicidad
en materia disciplinaria - Alcance según la jurisprudencia constitucional.
En el ámbito del
derecho disciplinario tienen aplicación, en lo
pertinente, las garantías constitucionales propias del proceso penal, por
tratarse de una manifestación administrativa del poder sancionador del Estado;
entre ellas, el principio de tipicidad, que constituye una manifestación del principio constitucional de legalidad (art. 6, C.P.).
Este tema fue
explicado con mayor detalle en la sentencia C-099 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño), en los términos siguientes:
“En la concreción del principio de legalidad participan, a su vez,
los principios de reserva de ley y de tipicidad.
// El primero de ellos exige que en el Estado democrático de derecho sea el
legislador, como autoridad de representación popular por excelencia, el
facultado para producir normas de carácter sancionador. En relación con este principio de reserva de ley, la Corte ha señalado que de
acuerdo con nuestro ordenamiento constitucional sólo el legislador puede
establecer, con carácter previo, la infracción y las sanciones a que se hacen
acreedores quienes incurran en ellas (cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-739 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz). // Por su
parte, el principio de tipicidad se realiza a través de la descripción
completa, clara e inequívoca del precepto (praeceptum legis) y de la sanción
(sanctio legis).”
Igualmente, en la sentencia C-921 de 2001
(M.P. Jaime Araujo Rentería) la Corte explicó, refiriéndose al principio de
legalidad:
“Dicho principio que rige tanto las
actuaciones judiciales como las administrativas, está integrado, a su vez, por
otros dos principios: el de reserva legal y el de tipicidad. De conformidad con
el primero sólo el legislador está constitucionalmente autorizado para
consagrar conductas infractoras de carácter delictivo, contravencional o
correccional, establecer penas restrictivas de la libertad o sanciones de
carácter administrativo o disciplinario, y fijar los procedimientos penales o
administrativos que han de seguirse para efectos de su imposición. De acuerdo
con el segundo, el legislador está obligado a describir la conducta o comportamiento
que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de
modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la
prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o disciplinario.
Igualmente, debe predeterminar la sanción indicando todos aquellos aspectos
relativos a ella, esto es, la clase, el término, la cuantía, o el mínimo y el
máximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad competente para
imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su imposición.”
El artículo 29
de la Constitución establece en términos generales que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto
que se le imputa”. Según ha explicado la Corte,
este mandato constitucional “consagra el principio de legalidad en materia sancionatoria”[6], también expresado a través del aforismo nullum crimen, nulla poena sine lege, y
consagrado en instrumentos internacionales de derechos humanos que vinculan a Colombia[7]. De conformidad con este principio, para que el Estado ejerza de
manera legítima su poder sancionador en casos concretos se requiere que tanto
la conducta por la cual se va a juzgar al sujeto, como la sanción a imponer,
hayan sido definidas de antemano –es decir, con
anterioridad a los hechos- y con precisión en las leyes aplicables.
La Corte Constitucional ha resaltado la
importancia de este principio para la preservación del debido proceso, al
afirmar que:
“como
salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos, hace parte de las garantías del debido proceso,
pues permite conocer previamente las conductas prohibidas y las penas
aplicables, tanto en materia penal como disciplinaria. Este principio además protege la libertad individual,
controla la
arbitrariedad judicial y administrativa y asegura la igualdad de todas las
personas ante el poder punitivo y sancionatorio del Estado” [8]. La aplicabilidad del principio de tipicidad en el campo disciplinario ha sido reconocida en reiteradas oportunidades por
la Corte; así, por ejemplo, en la sentencia C-404 de 2001[9] se señaló que “dentro de los principios que rigen el derecho
disciplinario, está sin duda el de la tipicidad,
que exige que la conducta del servidor público que la ley erige como falta sea
previamente definida por el legislador, así como la sanción correspondiente”.
“Ahora bien, aunque la tipicidad hace parte del derecho al debido
proceso en toda actuación administrativa, no es
demandable en este campo el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia
penal. La naturaleza de las normas, el tipo de conductas que se reprimen, los
bienes objeto de protección, la finalidad de la sanción y la participación de normas complementarias son, entre otros, factores que
determinan la diversidad en el grado de rigurosidad que adquiere el principio
de tipicidad en cada materia[10]. // De esta manera, lo que se exige frente al derecho al debido
proceso no es que los principios de la normatividad sustantiva y procesal del
derecho penal se apliquen a todas las actuaciones judiciales, administrativas o
de carácter sancionatorio, sino que en todo caso
de actuación administrativa exista un proceso debido, que impida y erradique la
arbitrariedad y el autoritarismo, que haga prevalecer los principios de
legalidad y de justicia social, así como los demás principios y fines del Estado, y que asegure los derechos constitucionales, los intereses
legítimos y los derechos de origen legal o convencional de todas las personas.”[11]
Esta Corporación
ha indicado que existen diferencias importantes en
cuanto a la precisión con la cual han de estar definidas las conductas en las
normas disciplinarias aplicables, y la amplitud del margen del fallador
disciplinario en el proceso de adecuación típica de las conductas
disciplinarias.
La Corte ha aceptado de tiempo atrás que es admisible que las faltas
disciplinarias se consagren en “tipos abiertos”, “ante
la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de
comportamientos donde se subsuman todas aquellas conductas que están prohibidas a las autoridades o de los actos antijurídicos de los
servidores públicos”[12]. La infracción disciplinaria implica siempre el incumplimiento o
desconocimiento de un deber del servidor público; “la
negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia pueden ser
sancionados en este campo en cuanto impliquen la vulneración de los deberes
funcionales de quienes cumplen funciones públicas”.
De esta manera,
las normas disciplinarias estructuradas en forma de tipos abiertos remiten a un
complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se
consagran deberes, mandatos y prohibiciones aplicables a los servidores
públicos; y es a este complemento al cual debe acudir
el juez disciplinario al momento de decidir dentro de un proceso la existencia
de responsabilidad y la procedencia de una sanción. Así, “la tipicidad en las infracciones disciplinarias se establece por la
lectura sistemática de la norma que establece la
función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera genérica
prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones
constituye una infracción disciplinaria”[13].
En efecto, en la
sentencia C-155 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-124 de 2003 M.P
Jaime Araujo Rentería, señaló lo siguiente:
“mediante la ley disciplinaria se
pretende la buena marcha de la administración
pública asegurando que los servidores del Estado cumplan fielmente con sus
deberes oficiales, para lo cual se tipifican las conductas constitutivas de
falta disciplinaria en tipos abiertos que suponen un amplio margen de
valoración y apreciación en cabeza del fallador”[14]. Por ende, “el investigador disciplinario dispone de un campo amplio para
determinar si la conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho
de los tipos legales correspondientes, y si fue cometida con dolo o con culpa,
es decir, en forma consciente y voluntaria o con
violación de un deber de cuidado, lo mismo que su mayor o menor grado de
gravedad”
La Sala observa
que el apoderado de los actores, argumenta que en la demanda de tutela se
pretendió demostrar que “se formularon cargos a los
concejales por una acción, que, tal como la
concibió la Procuraduría no está prevista como falta, menos aún gravísima, en
la normatividad disciplinaria...”
Según la
Procuraduría Provincial de Pasto, se tiene entonces que las normas violadas por
los concejales son:
De la Constitución Política de
Colombia
ARTICULO 6. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por
infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la
misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
ARTICULO 123 inciso 2° Los servidores públicos están al servicio del
Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la
Constitución, la ley y el reglamento.
De la ley 136
de 1994:
ARTICULO 170.
ELECCION: A partir de 1995, los personeros serán
elegidos por el Concejo Municipal o Distrital, en los primeros diez (10) días
del mes de enero del año respectivo, para períodos de tres años, que se
iniciarán el primero de marzo y concluirán el último día de febrero.
De la ley 734
de 2002:
ARTICULO 34 de
los deberes:
Son deberes de
todo servidor público:
1. Cumplir y hacer que se cumplan los
deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional
Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las
leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales,
los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las
decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por
funcionario competente.
2. Cumplir con
diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y
abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso
indebido del cargo o función.
Faltas gravísimas
Artículo 48.
Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:
1. Realizar objetivamente una descripción
típica consagrada en la ley como delito sancionable a
título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de
la función o cargo, o abusando del mismo.
Para la Sala
este argumento fue desvirtuado expresamente en el fallo disciplinario de
primera instancia, en el cual la Procuraduría
Provincial de Pasto le da una calificación provisional de la falta y su grado
de gravedad de la siguiente manera así: “De la
descripción de los hechos, se observa que los señores ....., en sus condiciones
de Concejales del Municipio de El Peñol, al
haber designado el día 6 de septiembre de 2002, como Personero de esa localidad
al abogado Mario Fernando Zambrano Méndez, a pesar de estar vigente el período
del señor Carlos Enrique Bustamante de la Cruz y a sabiendas de que no podían hacerlo, incurrieron en una conducta que a la luz del artículo 48,
numeral 1° de la ley 734 de 2002, se considera como GRAVISIMA; ahora bien, dado
que oportunamente el Personero Bustamante de la Cruz, les hizo conocer de que
no podían designarle reemplazo, amen de que si
lo hacían iniciaría las correspondientes acciones judiciales, que le
acarrearían al municipio perjuicios de carácter económico, se tiene que su
actuar fue doloso, es decir, concientes de su ilicitud”
Seguidamente en
el mismo desarrollo del fallo disciplinario, después de
los descargos y consideraciones, se le dio una calificación definitiva a la
falta así: “Como se ha venido manifestando a lo
largo de este proveído, dadas las circunstancias en que sucedieron los hechos y
el conocimiento que tenían los investigados de
que el período de entonces Personero Carlos Bustamante iba hasta el último día
del mes de febrero de 2004 y por lo tanto el día 6 de septiembre de 2002 el
cargo no estaba vacante y en consecuencia, no podía proceder a elegir a un nuevo Personero, y sin embargo lo hicieron, se tiene que la
calificación que se hizo de la conducta de los señores Concejales del Municipio
de El Peñol, para esa época, en forma provisional se conserva como GRAVÍSIMA
(numeral 1° del artículo 48 de la ley 734 de
2002) a título de dolo (conocimiento de la ilicitud), y por ende la sanción a
imponer debe ser acorde a esta calificación.”
De otro lado,
también en el fallo disciplinario de segunda instancia la Procuraduría Regional
de Nariño, abordó el argumento en cuestión, al señalar en primer lugar que “la
descripción comportamental señalada en que incurrieron los sancionados como
consecuencia ocasionó perjuicios a la buena marcha de la Administración. Asumir
una posición contraria semejaría sustentar que a los concejales en ejercicio de
sus funciones, les es dado transitar por la ley disciplinaria mientras no
irrogue un perjuicio a la administración o a terceros”, y en segundo lugar
que “se encuentra demostrado, el irregular proceder y por eso una vez más se
concluye que la conducta reprochada encuentra una adecuada imputación fáctica y
jurídica. En el caso planteado la Procuraduría Regional comparte la
calificación que se hizo de la conducta, como Gravísima y Dolosa, porque así lo
ha determinado la ley 734 de 2002, tampoco puede aceptarse una vez más que los
disciplinados actuaron bajo la causal de exclusión de responsabilidad alguna,
por lo demás en el plenario con certeza se encuentra probada la culpable
infracción normativa no milita prueba que conduzca a afirmar lo contrario.”
Por lo tanto,
esta Sala observa que en el presente caso la acción de tutela es improcedente,
por cuanto no se avizora un perjuicio irremediable y no se encontró que en la
actuación adelantada en el proceso disciplinario contra los actores, se hubiesen desconocido las garantías
propias del debido proceso, por cuando la Procuraduría Provincial de Pasto y la
Procuraduría Regional de Nariño resolvieron el proceso disciplinario en forma
adecuada y dentro de sus competencias propias.
Así las cosas, se confirmarán las sentencias proferidas por el Tribunal
Administrativo de Nariño y por el Consejo de Estado - Sección Cuarta, en la
acción de tutela instaurada por la señora Betulia Inés Ladino García y otros,
contra Procuraduría Regional de Nariño y Procuraduría
Provincial de Pasto.
III.- DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por  mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:  Por las
razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, CONFIRMAR la
decisión proferida el doce (12) de mayo de dos mil cinco (2005) por el Consejo de
Estado - Sección Cuarta, que confirmó el fallo del Tribunal Administrativo de
Nariño, en la acción de
tutela instaurada por la señora Betulia Inés Ladino García y otros,
contra Procuraduría Regional de Nariño y Procuraduría Provincial de Pasto, y
mediante la cual se negó la acción de tutela de la referencia.
Segundo:
Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sentencia T-600 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-1198 de 2001
(M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1157 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra), T-321 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), y SU-250 de 1998
(M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[2]
Sentencia T-384 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[3]
Ver, entre muchas otras, las sentencias T-225 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa), T-253 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y T-142 de 1998 (M.P.
Antonio Barrera Carbonell).
[4] Sentencia T-225
de 1993 (MP Vladimiro Naranjo Mesa).
[5]
Sentencia T-143 de 2003
[6]
Sentencia C-124 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[7]  Ver a
Declaración Universal de Derechos humanos (arts. 9, 10 y 11) y el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (arts 9-3-4, 14 y 15), que
incluyen este precepto entre las garantías y derechos de todo procesado.
[8]
Sentencia C-653 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[9]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[10]  En
relación con el criterio de flexibilidad razonable que se admite en la legalidad
exigible en el derecho administrativo sancionador, la Corte señaló en la
sentencia C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, que:   “el derecho
administrativo, a diferencia de lo que sucede en el derecho penal, suele no
establecer una sanción para cada una de las infracciones  administrativas que
se presente, sino que se opta por establecer clasificaciones más o menos
generales en las que puedan quedar subsumidos los diferentes tipos de
infracciones. Para el efecto, el legislador señala unos criterios que han de
ser atendidos por los funcionarios encargados de imponer la respectiva sanción,
criterios que tocan, entre otros,  con la proporcionalidad y razonabilidad que
debe presentarse entre la conducta o hecho que se sanciona y la sanción que
pueda imponerse,  lo que le permite tanto al administrado como al funcionario
competente para su imposición, tener un marco de referencia cierto para la
determinación de la sanción en un caso concreto”.  Al respecto, Sentencia
C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[11]
Sentencia C-099 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[12]
Sentencia C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[13]
Sentencia C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[14]
Sentencia C-155 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.