C-493-15
Sentencia
C-493/15
DEROGACION DE LA
EXENCION TEMPORAL DEL PAGO DE UN TRIBUTO POR EL USO DEL RECURSO HIDRICO EN
ESTRATOS UNO, DOS Y TRES-Desconocimiento del principio de unidad de materia y
medida regresiva en materia del derecho de acceso a vivienda digna
PRESUPUESTO DE
RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE
2013-Exención
de tarifa por uso de recurso hídrico para estratos uno, dos y tres como
elemento o faceta prestacional
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Exención
de tarifa por uso de recurso hídrico para estratos uno, dos y tres como
elemento o faceta prestacional/EXENCION DE TARIFA POR USO DE RECURSO HIDRICO
PARA ESTRATOS UNO, DOS Y TRES COMO ELEMENTO O FACETA PRESTACIONAL-Medida
regresiva de goce efectivo del derecho a la vivienda por derogación de la norma
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
formales mínimos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
PRINCIPIO PRO
HOMINE-Aplicación
por presunto desconocimiento del principio de progresividad a un servicio
público esencial
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS DEROGATORIAS-Reiteración de la procedencia y
alcance
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS DEROGATORIAS-Amplia facultad del legislador
para derogar normas vigentes
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA-Carácter fundamental autónomo/DERECHO
FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA-Relación intrínseca con los derechos a la
vida, mínimo vital, salud, educación y acceso a los servicios del Estado
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Construcción
dogmática
PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE RETROCESO-Herramientas conceptuales y
normativas para análisis de medidas adoptadas por el Estado y garantizar
facetas prestacionales de derechos constitucionales
PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD-Contenido
y alcance
PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD Y PRINCIPIO DE INTERDICCION DE ARBITRARIEDAD-Prohibición de
regresividad o prohibición de retroceso
PROHIBICION DE
REGRESIVIDAD-No
es absoluta/MEDIDAS O POLITICAS REGRESIVAS EN MATERIA DE DERECHOS
CONSTITUCIONALES-Validez de normas está sometida a principios de
razonabilidad y proporcionalidad
PROHIBICION DE
REGRESIVIDAD-Relación
con el principio de confianza legítima
INTERDICCION DE
REGRESIVIDAD-Recae
sobre configuración de recursos judiciales destinados a protección de facetas
prestacionales de derechos
PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD-Aplicable
siempre que Estado tome decisión que disminuya ámbito de protección de esfera
prestacional y cuando ello suponga aumento en costo de acceso al derecho para
población vulnerable
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Medidas destinadas a ampliar gradualmente la
eficacia de un derecho y presunción de corrección de decisiones
POLITICAS,
DECISIONES O MEDIDAS REGRESIVAS-Presunción de inconstitucionalidad de
retrocesos en facetas prestacionales de derechos constitucionales
DECISIONES QUE
FAVORECEN O AMPLIAN AMBITO DE PROTECCION DE UN DERECHO-No exigen
motivación especial por parte del Estado/CONTROL CONSTITUCIONAL DE MEDIDAS
LEGISLATIVAS-Deferencia hacia fines y medios elegidos por el Congreso para
propiciar mayor eficacia de un derecho/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Decisiones
regresivas solo pueden considerarse válidas si autoridades asumen carga de
justificarlas demostrando que retroceso supone avances de derechos
constitucionales
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA-Goce efectivo
PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD-Prohibición
de inacción o permanencia en un solo lugar
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Lleva implícito
el mandato de igualdad/PRESUNCION DE INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA MEDIDA
REGRESIVA QUE AFECTA A SUJETOS VULNERABLES O DE ESPECIAL PROTECCION
CONSTITUCIONAL-Aplicación estricta
PRESUPUESTO DE
RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE
2013-Amplia
cobertura y acceso a vivienda de grupos vulnerables y utilización del suelo
PRESUPUESTO DE
RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE
2013-Acceso
al agua potable y mantenimiento de tarifas de servicios públicos a población de
bajos ingresos
AMPLIO MARGEN DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE DERECHO A LA VIVIEDA DIGNA Y ADECUADA-Decisión de
excluir componente para cálculo de tarifas de servicio público de acueducto favorece
al reducir costos para usuarios de estratos uno, dos y tres
PRESUPUESTO DE
RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE
2013-Contenido
normativo asociado al derecho a vivienda digna y adecuada
DERECHO A LA
VIVIENDA-Acceso
a una habitación con servicios públicos y costos razonable y asequible para
población vulnerable
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Decisión
de excluir como componente de la tarifa por servicio público de agua la
exención a la tasa del recurso hídrico es una medida progresiva
UNIDAD DE
MATERIA-Principio
constitucional
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Aplicación
no puede ser extrema
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Aplicación
a la Ley anual de presupuesto
PRESUPUESTO DE
RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE
2013-Disposición
deroga norma que no hacía parte de la regulación especial del derecho a la
vivienda digna
Referencia:
expediente D-10546
Actor:
Jairo
Díaz Hernández
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 96 de la Ley 1593 de 2012, por el cual
se derogó el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012.
Magistrada
Ponente:
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., cinco (5) de agosto de
dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.
El
ciudadano Jairo Díaz Hernández, en ejercicio del derecho consagrado en los
artículos 40.6 y la competencia prevista en el artículo 241.4 de la
Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 96
de la Ley 1593 de 2012, por el cual se derogó el artículo 59 de la Ley 1537 de
2012, por considerarla incompatible con los artículos 51, 158 y 367 de la CP.
II.
NORMA DEMANDADA
2.
A continuación se trascribe la disposición citada, tal como fue publicada en el
Diario Oficial, y se resaltan los apartes demandados.
LEY 1593 DE 2012
(diciembre 10)
Diario Oficial
No. 48.640 de 10 de diciembre de 2012
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2013.
El Congreso de
Colombia
DECRETA:
Artículo
96. La
presente ley rige a partir de la fecha de su publicación, surte efectos
fiscales a partir del 1º de enero de 2013 y deroga el artículo 59 de la
Ley 1537 de 2012.
Para
comprender el alcance de la derogatoria, se trascribe también el texto de la
disposición derogada: “Artículo 59. Con el fin de garantizar el acceso al
agua potable y mantener las tarifas de los servicios públicos esenciales
asequibles a la población de bajos ingresos, no se podrá trasladar el cobro de
tasa retributiva y/o tasa por uso del recurso, a la población que pertenezca a
los estratos 1, 2 y 3. Por tal razón, la autoridad ambiental regional y de
desarrollo sostenible (CAR) deberá descontar el efecto que la población
excluida causa dentro de la contabilización y valoración de las tasas aquí
mencionadas, y la entidad prestadora del servicio deberá efectuar las
correcciones tarifarias a que haya lugar, hasta por cinco años”.
III.
LA DEMANDA
3.
El actor plantea que el artículo 96 de la Ley 1593 de 2012, por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2013 es
incompatible con la Constitución Política pues, al derogar el artículo 59 de la
Ley 1537 de 2012, por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y
promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras
disposiciones, desconoció los mandatos contenidos en los artículos 51, 158 y
367 de la Carta, de acuerdo con los argumentos que a continuación se exponen[1]:
3.1.
Cargo por violación del artículo 51 de la Constitución Política.
La
norma derogada, es decir, el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, por la cual se
dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el
acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones, preveía una exención en
el pago de una tasa por el uso del recurso hídrico para la población de los
estratos uno, dos y tres. En ese sentido, se trataba de una medida destinada a
satisfacer el derecho a una vivienda digna. El legislador no puede, en esta
materia, “estar fijando condiciones y posteriormente retirándolas del
ordenamiento legal”, en tanto se trata de una condición de eficacia de un
derecho fundamental. En ese marco, citó diversos elementos del derecho a la
vivienda digna, tomando como fundamento la sentencia C-359 de 2013 de la Corte
Constitucional, así:
“a) El Estado
debe construir una nueva política de vivienda de interés social y de interés
prioritario, enfocada a todas las familias colombianas de menores ingresos y a
cargo fundamentalmente de entidades del orden nacional y territorial.
b) Una
legislación adecuada permite enfrentar situaciones adversas a personas o
colectivos.
c) El Estado
social de derecho se proyecta en los derechos económicos, sociales y culturales
y dentro de estos se contempla el derecho de todos los colombianos a una
vivienda digna, asignando al Estado fijar las condiciones necesarias para
hacerlo efectivo.
d) El derecho a
la vivienda digna se define como aquel que se dirige a satisfacer la necesidad
humana de disponer de un sitio de residencia adecuado, propio o ajeno, que
ofrezca unas condiciones suficientes para que sus habitantes puedan realizar su
proyecto de vida de manera digna, lo cual es más significativo tratándose de
amparar personas que padecen circunstancias de debilidad manifiesta.
e) El derecho a
la vivienda compromete significativamente el principio y deber de solidaridad
social (arts. 1º y 95 superiores de la Carta Magna).
f) La garantía
efectiva del derecho fundamental a la vivienda digna en su faceta prestacional
exige un desarrollo legal —decisión política— y una apropiación presupuestal.
Requiere que el Estado desarrolle e implemente una política pública y que
disponga los recursos necesarios para su materialización, lo cual supone su
cumplimiento de forma progresiva.
g) La garantía
del derecho a la vivienda puede tornarse de inmediata observancia cuando se han
creado las condiciones para que la persona exija del Estado el acatamiento de
la obligación que tiene, por ejemplo en virtud de la ley, de ejecutar una
prestación determinada. En este supuesto, el derecho a la vivienda digna
permite su exigibilidad pronta por mecanismos constitucionales como la acción
de tutela”.
A
partir de esas premisas, el actor plantea que el Congreso de la República, al
derogar, de forma repentina, una norma que había aprobado para facilitar la
eficacia de un derecho social y económico viola el derecho que pretendió
desarrollar inicialmente.
3.2.
Violación al artículo 158 CP o principio de unidad de materia.
El
accionante considera que el enunciado normativo demandado no guarda relación de
conexidad razonable y objetiva con el tema y la materia dominante de la ley en
que se encuentra. Así, el aparte cuestionado atañe al derecho fundamental a la
vivienda digna y, sin embargo, fue incluido en la ley que define el presupuesto
anual de la nación.
Así
las cosas, la disposición censurada deroga una norma que no tenía un contenido
eminentemente presupuestal y que, en cambio, hacía parte de la regulación
especial del derecho a la vivienda digna, desconociendo que las disposiciones
generales de la ley de presupuesto no pueden modificar reglas generales
incluidas en leyes permanentes, como ocurre en este caso con el artículo 59 de
la Ley 1537 de 2012, por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y
promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras
disposiciones.
Continúa
el actor explicando que el artículo 158 de la CP prevé que todo proyecto de ley
debe referirse a una sola materia y añade que no son admisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Con base en la
sentencia C-006 de 2012, concluye que “las disposiciones generales de la ley
anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia, no pueden
modificar o derogar reglas generales, incluidas en leyes permanentes, como es
el caso del artículo 59 de la Ley 1537 de 2012. || [y afirma que], al derogarse
una norma permanente, […] condición necesaria para hacer efectivo el
derecho social y económico a la vivienda, en la ley de presupuesto anual, se
violó el artículo 158 de la Constitución Política”  [Se trascribe
literalmente].
3.3.
Violación al artículo 367 de la Carta.
El
artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, por la cual se dictan normas tendientes a
facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan
otras disposiciones, derogado por la norma demandada, disponía que, para
garantizar el acceso al agua potable y mantener las tarifas de servicios
públicos esenciales en niveles asequibles a la población de bajos recursos, la
autoridad ambiental regional y de desarrollo sostenible debía descontar el
efecto que la población excluida causa dentro de la contabilización y
valoración de las tasas. De igual manera, ordenaba a la entidad prestadora del
servicio a efectuar las correcciones tarifarias.
De
acuerdo con la Constitución Política, la ley debe fijar las competencias y
responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos y el
régimen tarifario debe tener en cuenta los criterios de costos, solidaridad
y redistribución de ingresos. La Carta también determina cuáles son las
entidades o autoridades competentes para fijar las tarifas. El artículo derogado
contemplaba el criterio de costo y ordenaba el descuento temporal de las tasas
de vertimiento sobre las tarifas para así mantener los costos y crear
condiciones de acceso al agua potable. En ese marco, la norma derogada ordenaba
a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de agua potable
realizar las correcciones tarifarias. Además, en desarrollo de la Ley 142 de
1994 (de servicios públicos domiciliarios), las empresas prestadoras de
servicios de agua potable y saneamiento básico fijan las tarifas del servicio,
conforme la regulación de la comisión de agua potable ─CRA─.
Así
las cosas, la norma que deroga el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012[2] (objeto de
la demanda) modifica los criterios de costos, solidaridad y redistribución y
afecta directamente la competencia de la Comisión de Regulación CRA, para definir
el marco tarifario, y de las empresas prestadoras del servicio para fijar sus
tarifas, aspectos regulados en la Ley 142 de 1994, y resulta incompatible con
la Carta, en tanto esta prevé que solo por Ley pueden determinarse las
entidades competentes para fijar las tarifas.
IV.
INTERVENCIONES
4.
Superintendencia de servicios públicos domiciliarios (Superservicios)
4.1.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios intervino en este
trámite, con el propósito de defender la constitucionalidad de la norma
demandada.
Comenzó
por señalar que, en concepto del actor, la Ley 1537 de 2012, por la cual se
dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el
acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones, desarrolla el
artículo 51 de la Constitución y, específicamente, establece una condición para
hacerlo efectivo en relación con las familias de estratos uno, dos y tres. Indicó
posteriormente que la afirmación del actor es cierta, en términos generales,
pero añadió que no es precisa pues, si bien la Ley citada, en su artículo 1º
señala que su objeto es “señalar las competencias, responsabilidades y
funciones de las entidades del orden nacional y territorial, y la confluencia
del sector privado en el desarrollo de los proyectos de vivienda de Interés
Social y proyectos de Vivienda de Interés Prioritario destinados a las familias
de menores recursos, la promoción del desarrollo territorial, así como
incentivar el sistema especializado de financiación de vivienda…” , y el
artículo derogado establecía un mecanismo para no trasladar el costo de la tasa
por uso del recurso hídrico a la población de los estratos uno, dos y tres, esa
medida no es una condición de efectividad de acceso a la vivienda, sino una
forma de “garantizar el acceso al agua potable y mantener las tarifas de
servicios públicos’.
4.2.
Luego, indicó que la tasa retributiva o la tasa por utilización del recurso
hídrico es un instrumento económico que tiene como fin transmitir el costo de
las medidas correctivas y compensatorias a quienes se benefician de las fuentes
hídricas con la generación de vertimientos, en desarrollo del principio “el
que contamina paga”. En ese orden de ideas, es un tributo estatal para
recuperar el patrimonio ambiental y una fuente de recursos para la inversión en
proyectos de descontaminación y monitoreo de la calidad del agua, y no una
sanción por el uso del recurso.
4.3.
Expuso que el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la
gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables,
se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras
disposiciones, que define las tasas retributivas y compensatorias, señala que “la
utilización directa o indirecta de la atmósfera, el agua y del suelo, para
introducir o arrojar desechos, desperdicios agrícolas, mineros o industriales,
aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias
nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el
hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas, se
sujetará al pago de las tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las
actividades expresadas”, en tanto que la regulación puntual de las tasas
retributivas por vertimientos fueron reglamentadas por los decretos 901 de
1997, 3100 de 2003, modificado por el 3440 de 2004 y 2667 de 2012.
4.4.
En concepto de la Superservicios, resulta contradictorio que el actor proponga
que la derogatoria de una norma que dejaba sin financiamiento la posibilidad de
descontaminar las fuentes hídricas con el propósito de asegurar el suministro
de agua potable, resulte violatoria del derecho a la vivienda digna. Por el
contrario, la derogatoria que se cuestiona permite el cobro de esta tasa y la
posibilidad de “completar el concepto de vivienda digna”. (Sobre el derecho
mencionado, cita las sentencias T-530 de 2011[3]
y C-936 de 2011[4]).
4.5.
Señala que el actor, erróneamente, interpreta que no incluir en la tarifa de un
servicio público el traslado de una tasa, implica una negación del derecho a la
vivienda digna. Esto no es preciso, pues “las facilidades de acceso a
vivienda digna incluyen por supuesto el acceso al mínimo vital de acueducto […]
pero no necesariamente la gratuidad en los servicios públicos”.
4.6.
Por otra parte, manifestó el interviniente que no se evidencia relación directa
entre la norma acusada (de carácter presupuestal) y el acceso a la vivienda
digna, pues “la tasa retributiva debe ser pagada por todos los usuarios que
realicen vertimientos puntuales, directa o indirectamente, a los cuerpos de
agua; en los casos que el usuario vierte al alcantarillado, será la entidad
prestadora del servicio quien deberá pagarla”.
4.7.
Sobre el eventual desconocimiento del artículo 158 de la Constitución, afirmó  que
el actor olvida el carácter temporal de la norma (se previó su vigencia por
cinco años) y que, pese a estar incluida en la ley que definió mecanismos y
estrategias para hacer efectivo el derecho a la vivienda, no tiene relación
directa con el tema de acceso al derecho, mientras que sí guarda una clara conexión
con el presupuesto. Si, por concepto de esa tasa no hay recursos, “la opción
sería financiar ese servicio vía presupuesto general de la nación. || Contrario
a lo esbozado por el actor; la norma de la Ley anual de presupuesto sí tenía
relación directa con el concepto incluido en el artículo 59 de la Ley 1539 de 2012
por referirse específicamente a una tasa”, de manera que cumple con los criterios
de conexión temática y finalidad.
4.8.
Argumentó, además, que la exposición de motivos de la Ley 1593 de 2012, por la
cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y
el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones, se refiere a todos los
temas relevantes a ser incluidos en el Presupuesto General de la Nación para el
año 2013. Entre esos temas se encuentra el de acceso a la vivienda, en virtud
de los principios de programación integral del gasto y coherencia
macroeconómica y adecuación de los gastos a las metas fijadas por el Gobierno,
en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República.
Por
ello, señaló, en caso de aceptar el argumento del actor, el Gobierno no podría
haber propuesto en el proyecto de ley 043 Cámara, 40 Senado, el artículo 63,
que hace referencia a los subsidios para el acceso a la vivienda digna. Así las
cosas, la Carta sí establece que las leyes deben respetar la unidad de materia,
pero el actor pasa por alto que la propuesta incluida en segundo debate (se
refiere a la norma derogatoria estudiada) corresponde al cumplimiento del deber
estatal de preservar la consonancia entre gastos y rentas, en la expedición de
la ley anual de presupuesto.
4.9.
Por lo expuesto, concluyó que como la norma acusada derogó otra de contenido
económico no se rompió el principio de unidad de materia. Por el contrario, la
conexidad es “absoluta”, pues ese presupuesto del año 2013 apropió recursos
para dar cumplimiento a la ley 1537 de 2012.
4.10.
Sobre la presunta trasgresión al artículo 367 Superior, plantea que el artículo
derogado parece desconocer la naturaleza especial de la ley 142 de 1993, en la
que se establecieron las competencias en materia de determinación de tarifas de
la Comisión de Regulación y Agua Potable (CRA), al prever que en cabeza de las
corporaciones autónomas recae la obligación de descontar el efecto que la
población causa dentro de la contabilización y valoración de las tasas, cuando a
estas, junto con las corporaciones para el desarrollo sostenible, las
autoridades ambientales de los grandes centros urbanos y los establecimientos
públicos ambientales de los distritos de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta,
les corresponde su recaudo.
4.11.
No tiene razón el actor al indicar que la norma desconoce los criterios de costo,
solidaridad y retribución, pues el cálculo de las tarifas persigue la
financiación del sistema, ajustando las tarifas a los cambios en los costos reales, para
mantener el equilibrio económico de la empresa y garantizar la cobertura futura
de los servicios.
La
modificación de los componentes de una tarifa como esta, propende por el
equilibrio en la prestación del servicio frente a las inversiones y a los costos
que esta prestación implica. Se trata de un concepto distinto e independiente
al de subsidio de vivienda que, en Colombia, se encuentra previsto para los
estratos uno, dos y tres. La norma derogada no preveía la fuente alternativa de
recursos para cubrir el costo de vertimientos a las fuentes hídricas y, por lo
tanto, para el tratamiento de las mismas, destinado a la provisión de agua
potable. Por ese motivo, el Legislador podía mediante la ley anual de
presupuesto derogar una norma que sí estaba en contravía del artículo 367
Superior, al no prever la fuente de esos recursos y generar así un eventual
desequilibrio en la estructura de costos para las empresas prestadoras del
servicio.
4.12.
En consecuencia, la Superservicios solicitó declarar la exequibilidad del
artículo demandado.
5. Academia Colombiana de Jurisprudencia
La
institución mencionada intervino durante este trámite. Consideró que el
artículo 96 de la Ley 1593 de 2012, parcialmente demandado, no desconoce el
derecho a la vivienda digna, ni las competencias definidas en el artículo 367
de la Carta Política. Pero, en cambio, señaló que el Legislador sí desconoció
el principio de unidad de materia, por lo que debe ser declarada inexequible. A
continuación se sintetizan sus argumentos:
5.1.
En cuanto al cargo por violación al artículo 51 de la Constitución, planteó que
el derecho a la vivienda digna es compatible con la libertad del Legislador
para establecer los medios más adecuados para lograr su eficacia.
En
esa dirección, sostuvo que el Congreso tiene la facultad constitucional de
establecer tributos como las tasas hídricas, de consagrar beneficios especiales
como la exoneración del pago para determinados grupos, o de restablecer la obligación
de hacerlo. Por ello, en su concepto, no puede sostenerse que la supresión de
un beneficio implica la exclusión de un sector de la población del derecho a la
vivienda digna. Por el contrario, estima que el Legislador puede considerar que
establecer tales tasas en cuantía razonable para toda la población contribuye
al buen uso del agua potable y, por lo tanto, al bienestar general.
5.2.
En cuanto al cargo por violación del artículo 158 de la Constitución, considera
que el título de la ley 1593 de 2012 [por la cual se decreta el presupuesto de
rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del
1º de enero al 31 de diciembre de 2013] indica que su contenido tiene que ver
con la determinación de los ingresos que la Hacienda Pública puede cobrar en el
curso del año fiscal, dado que según el artículo 345 de la Carta, en tiempos de
paz no se puede percibir contribución alguna que no esté prevista en el
presupuesto de rentas. Su título indica que contiene normas sobre apropiación
de partidas del tesoro para gastos e inversiones, pero según el artículo
demandado no es posible hacer erogaciones que no figuren en el presupuesto de
egresos.
Así
las cosas, la norma demandada viola el principio de unidad de materia; carece
de relación temporal con el tema principal de la ley porque la
derogatoria del beneficio tributario es permanente, mientras que la ley del
presupuesto tiene vigencia anual; no guarda relación temática con el núcleo
de la Ley porque el contenido del presupuesto se concreta en autorizaciones
para el cobro de los ingresos ordinarios y extraordinarios de la Nación, y para
su destinación a determinados gastos o inversiones, al tiempo que la
derogatoria cuestionada elimina un beneficio tributario para personas
determinadas, es decir, se refiere al sujeto pasivo del tributo. Y no evidencia
relación teleológica con el resto de la normativa, porque la ley
aprobatoria del presupuesto tiene como propósito hacer una estimación de todos
los recursos económicos de los que puede disponer el ente público durante un
año determinado y organiza su destinación de dichos en programas de inversión,
en tanto que la ley que deroga una exclusión tributaria tiene como finalidad aumentar
un recurso de la hacienda pública.
5.3.
Para terminar, el interviniente afirmó que la norma acusada no viola el
artículo 367 de la Carta, pues este determina que corresponde a la ley fijar la
competencia para organizar la prestación de servicios públicos, incluyendo el
régimen tarifario, y el hecho de que otra ley elimine un beneficio tributario
no contraría ese mandato. La modificación de la cuantía de un tributo no afecta
la competencia de la entidad encargada de fijar las tarifas de los servicios
públicos.
6.
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
6.1.
El concepto del Ministerio de Vivienda expresa que la Ley 1593 de 2012 fue
proferida con pleno respeto por el procedimiento legislativo y no desconoce principio
fundamental alguno.
Aunque
en otros apartes cuestiona la aptitud de la demanda para provocar un fallo de
fondo.
7.
Departamento Nacional de Planeación.
7.1.
El Departamento Nacional de Planeación defendió la constitucionalidad de la
norma demandada, basándose en la facultad del Congreso de la República para
regular los temas asociados a tarifas, siempre que respete los principios
constitucionales, especialmente los derechos fundamentales, desde el punto de
vista del principio de razonabilidad.
Como
en el caso objeto de estudio, el Legislador derogó el artículo 59 de la Ley
1537 de 2012, su decisión se encuentra dentro de la órbita de configuración
legislativa en materia presupuestal y no viola la Constitución.
7.2.
Además, el Departamento Nacional de Planeación cuestionó la aptitud de la
demanda, considerando que sus planteamientos no permiten realizar un cotejo con
la Constitución. En su criterio, la demanda plantea una serie de
consideraciones sin especificar el concepto de la violación. La acusación se
torna entonces, para el interviniente, indirecta o mediata y no es posible
debatirla en el marco de la acción de inconstitucionalidad. Después de citar
ampliamente las sentencias C-914 de 2012, C-029 de 2011 y C-1052 de 2001, concluye
que la Corte debería declararse inhibida para pronunciarse de fondo.
8.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
8.1.
El Ministerio solicitó un pronunciamiento inhibitorio, por ineptitud sustantiva
de la demanda.
8.2.
Afirmó que los cargos de las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir
mínimos requisitos de corrección argumentativa, lo que se logra explicando las
razones por las que las normas acusadas violan la Carta Política, y que se
concretan en la claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
(Cita la sentencia C-1052 de 2001).
8.3.
Al abordar el análisis de la demanda, señaló que “la argumentación planteada
por el actor no cumple con [esos] requisitos, pues sus pretensiones se
fundamentan en hechos y observaciones que carecen de claridad y que desde
ningún punto de vista dejan entrever la presunta vulneración de las normas
constitucionales (art. 51, 158 y 367 de la Constitución Política), realizando
de esta forma el actor juicios de valor inconsistentes y llenos de subjetividad”.
Después de trascribir apartes de la sentencia C-649 de 2010, sobre la aptitud
de las demandas de inconstitucionalidad, insistió en que el actor “se limitó
a señalar que el artículo 96 de la Ley 1593 de 2012 era inconstitucional,
sustrayéndose de entregar las razones concretas y claras del porqué la norma
demandada contraviene la Constitución”.
8.4.
Posteriormente, planteó algunos argumentos para desvirtuar los cargos, en caso
de producirse en pronunciamiento de fondo.
“Respecto del
argumento presentado por el accionante, […] esta Cartera se permite manifestar
que la derogatoria del artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, no puede ser
considerada como una vulneración del artículo 51 de la Constitución Política,
teniendo en cuenta que si bien la norma derogada estipulaba un beneficio
económico en el pago de los servicios públicos para los estratos 1, 2 y 3, de
ninguna manera [crea] un impedimento o traba para el acceso a una vivienda
digna”.
Después
de algunas referencias jurisprudenciales (especialmente de la sentencia C-177
de 2002) señaló que la ley anual de presupuesto involucra disposiciones
generales, es decir, indicaciones que debe acoger el gobierno como ejecutor del
gasto, lo que resulta compatible con la norma demandada, y añadió que debe tomarse
en consideración que desde la sentencia C-177 de 2002, esta Corporación viene
considerando que se trata de una verdadera norma, con fuerza y contenido
jurídicos, al igual que las leyes ordinarias, por lo que la evaluación del cumplimiento
del principio de unidad de materia no debe ser demasiado estricta, pues ello
pondría en peligro su fundamento democrático y sus finalidades:
“Se evidencia de
los anteriores argumentos, que ley anual de presupuesto (sic) es una verdadera
norma […] en la que pueden incluirse otras materias, siempre que […] guarden
los preceptos de conexión definidos en la jurisprudencia, se hace notorio que
la derogatoria del artículo 59 de la ley 1537 de 2012, guarda conexidad
teleológica y temática con la ley anual de presupuesto porque busca que los
recursos o tasas por la prestación de los servicios públicos ingresen a las finanzas
públicas para cumplir los fines y metas de la ley de presupuesto, así como los
de la vivienda”.
8.5.
Finalmente, plantea que las fallas argumentativas de la demanda no permiten
analizar la presunta violación del artículo 367 Superior.
9.
Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT)
9.1.
El ICDT remitió un escrito a la Corporación, en el que solicitó declarar la inexequibilidad
del enunciado normativo demandado, afirmando que contradice abierta y
evidentemente el artículo 158 de la Constitución. Como, en concepto del
interviniente esa violación es tan clara, se abstuvo de presentar argumentos en
torno a los demás cargos de la demanda. Este es el aparte central del concepto:
“[E]s evidente
que una disposición dirigida a eliminar la llamada contribución solidaria para impedir
impactos tarifarios por los servicios públicos de las personas de bajos
recursos difícilmente tiene que ver con el presupuesto público. Acaso podría
llegar a avizorarse una incidencia remota o indirecta porque el Estado, en
ausencia del plusvalor a sufragar por quienes integren los restantes estratos o
sectores económicos, tuviera que acudir a algún tipo de subsidio para impedir
el impacto de la tarifa sobre las personas de los estratos I, II y III. Empero,
tal razonamiento, amparado en supuestos y consideraciones políticas, no sería
suficiente para defender en el subexámine la unidad de materia”.
9.2.
Además sostuvo que las disposiciones incluidas en la ley anual de presupuesto
deben tener una mínima conexión temática con la materia presupuestaria y que la
norma cuestionada, al versar sobre tributos, no cumple ese requisito. Aunque la
conclusión del argumento no resulta muy clara, se trascribe integralmente el
aparte final: “de manera que se evidencie una presupuestal ni su viabilidad,
sino que simplemente incluye un inciso que deroga una disposición contenida en
una regulación especial, como lo es la Ley 1537 de 2012, que se ocupa de
regular la promoción y facilidad del desarrollo urbano y el acceso a la
vivienda”.
9.3.
Así las cosas, el ICDT plantea que debe declararse la inexequibilidad de la
norma, exclusivamente, por violación del artículo 158 de la Carta Política.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
10.
En el marco de sus funciones legales y constitucionales, el Procurador General
de la Nación radicó el concepto de número 5889, en la Secretaría General de la
Corte Constitucional, el 17 de marzo de 2010. Su argumentación comienza por una
evaluación sobre la posible violación del artículo 158 Superior; continúa con
el análisis de la presunta trasgresión al artículo 51 ibídem y culmina con el
estudio del cargo por desconocimiento del artículo 367 de la Constitución.
10.1.
En el primer acápite, señala que el cargo por violación del principio de unidad
de materia, al igual que todos los que se refieren a vicios de competencia
deben considerarse de naturaleza material, pues exigen el contraste directo de
contenidos normativos, incluso si se cumplen las reglas del trámite legislativo.
El propósito de esa aclaración es el de precisar que la acción objeto de
estudio no está sometida al término de caducidad previsto en el artículo 242,
numeral 3º de la Constitución.
10.2.
Después de mencionar la importancia del principio de unidad de materia,
previsto en el artículo 158 de la Carta Política, para preservar la transparencia
en el trámite legislativo y asegurar que no se introduzcan contenidos que no
hayan sido adecuadamente discutidos en el foro democrático, el Jefe del
Ministerio Público plantea que según la jurisprudencia de la Corte este debe
evaluarse a partir de un estudio de la conexidad causal, teleológica,
temática o sistemática entre la disposición bajo revisión y el cuerpo
normativo al que pertenece, siempre bajo una perspectiva que no termine por anular
el principio democrático o que convierta al principio en una “camisa de
fuerza” para el Legislador (cita la sentencia C-1185 de 2000).
10.3 De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional (C-1124 de 2008), aunque la Ley de presupuesto tiene contenido y
vigencia distintos a las demás leyes ordinarias, también en ella debe
observarse el mandato del artículo 158 de la Carta; sin embargo, la
verificación sobre su cumplimiento debe partir de considerar que la ley está
dotada de un contenido material y persigue el propósito de lograr finalidades
macroeconómicas, hacer efectivo el control de poder ejecutivo y expresar el
poder del Congreso en los temas económicos. Esto quiere decir que dada la
amplitud de la materia presupuestal, la Ley anual de presupuesto admite un
amplio número de materias.
10.4.
Las disposiciones generales tienen la finalidad de asegurar la correcta
ejecución del presupuesto y en ese sentido también es aplicable la exigencia de
acatar el principio de unidad de materia, pues su alcance debe circunscribirse
a su objeto y no rebasar su finalidad.
10.5.
La Ley 1593 de 2012 desarrolla los objetivos previstos en la Ley del Plan Nacional
de Desarrollo 2010-2014, uno de los cuales versa sobre la vivienda. En su exposición
de motivos (GC 475 de 2012), donde la vivienda “se plantea como uno de los
mecanismos propuestos por el Gobierno para reducir las condiciones de pobreza
absoluta. || Así las cosas […], lejos de ser un tema ajeno a la ley de
presupuesto del 2012, aparece como uno de los temas claves para lograr uno de
los objetivos propuestos por el Gobierno Nacional en materia económica y
social, puesto que se impulsa de manera decidida la construcción de viviendas”.
Además de la garantía de ese derecho constitucional, tales decisiones
contribuyen al crecimiento del sector de la Construcción.
Posteriormente
el Procurador General, se refirió a cada uno de los cargos formulados por el
demandante, resumidos a continuación:
10.6.
Sobre la presunta violación del artículo 51 de la Constitución Política, indicó
que la norma derogada establecía un beneficio temporal, que consiste en la
exención durante cinco años del pago de una tarifa por el uso del recurso hídrico,
en favor de una población en situación de vulnerabilidad, y no en cabeza de un
sujeto específico como lo sostiene el accionante.
10.7.
En concepto del Procurador General, la argumentación de la demanda “es
escaza (sic) pues sólo cuestiona que el legislador haya eliminado un beneficio
que previamente había otorgado en relación con un derecho social como la
vivienda”. En aplicación del principio pro actione podría pensarse
que el actor se refiere a un desconocimiento del principio de progresividad, aunque
no lo mencione en su escrito. Pero aun haciendo esa concesión al escrito de
demanda, la acción no cumple con el requisito de suficiencia, pues no
presenta todos los elementos necesarios para dar una respuesta de fondo al
problema planteado.
10.8.
Sin embargo, en caso de que la Corte decida pronunciarse de fondo, para
determinar si la medida tiene un carácter regresivo, deberá tener en
consideración la motivación y justificación ofrecidas para el cambio legal.
Aunque no es posible hallar esa motivación en las gacetas donde se describe el
trámite legislativo, ello “(…) se reitera que en la Ley 1593 de 2012 y en la
Ley 1537 de 2012, el legislador adoptó una serie de medidas presupuestales y
administrativas tendientes a asegurar el acceso a vivienda a título gratuito a
la población más vulnerable, de donde resulta razonable suponer [que] el
legislador encontró pertinente eliminar el subsidio al que se refería el
artículo 59 de la Ley 1537 de 2012 para que, en su lugar y de forma más
garantista, se asegurara así el acceso a la vivienda”.
10.9
Finalmente, la vista fiscal argumentó que el cargo por violación al artículo
367 de la Carta Política carece de pertinencia y especificidad, pues
ese artículo no define la competencia de la comisión de regulación para definir
el marco tarifario o de las empresas para fijar sus tarifas, pues estos
aspectos están regulados en las Leyes 142 y 143 de 1994:
“El citado cargo
no es específico puesto que no está planteando una inconformidad de la
disposición demandada con la Constitución sino que, por el contrario, en realidad
utiliza como parámetro supuestamente desconocido o contrariado una norma de
naturaleza legal. Esto, por cuanto la competencia de las comisiones de
regulación para establecer fórmulas para la fijación de las tarifas de los
servicios públicos que el accionante afirma que está siendo desconocida por la
disposición censurada está prevista en la ley 142 de 1994 (artículos 73, 11 y
88) y no en la Constitución. Y esto último por cuanto el artículo 367 Superior
(que equivocadamente se invoca como vulnerado) en realidad no otorga la competencia
para fijar el régimen tarifario de los servicios públicos a una entidad en
particular sino que, por el contrario, únicamente dispone que el legislador
deberá determinar las entidades competentes para fijar las tarifas de los
servicios públicos, cosa que en efecto se hizo con la ley 142 de 1994”.
En
ese orden de ideas, solicita se declare la exequibilidad de la disposición
acusada, y la ineptitud de la demanda frente al tercer cargo propuesto por el
accionante.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
11. La Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la
Carta.
Asunto previo. Las solicitudes de
inhibición por ineptitud de la demanda.
12.
De conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, las demandas de
inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que se concretan
en (i) señalar las norma acusadas y las que se consideran infringidas; (ii)
referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado; (iii)
explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario, y
(iv) presentar las razones de la violación.
13.
La última de esas condiciones exige al ciudadano asumir cargas argumentativas
mínimas, con el propósito de evitar que, de una parte, la Corporación
establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose
entonces en juez y parte del trámite y generando una intromisión
desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del
Congreso dela República; y, de otra parte, que ante la ausencia de razones
comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de corrección de las
decisiones adoptadas en el foro democrático, deba proferirse un fallo
inhibitorio, frustrándose así el objetivo de la acción de inconstitucionalidad.
14.
En ese orden de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras,
es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un
razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la
Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en
interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos
demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda
atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o
excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un
problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las
decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos
del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una
duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”[5].
15.
Algunos de los intervinientes, así como el Procurador General de la Nación,
cuestionan la aptitud de la demanda para provocar un pronunciamiento de fondo,
bien de manera integral, bien frente a algunos de los cargos planteados.
16.
El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio sostiene que la demanda carece de
claridad y añade que se basa en apreciaciones puramente subjetivas, lo
que afectaría su certeza. Finalmente, dice que el actor se limita a
mencionar que la norma viola la Constitución, sin explicar la razón de la
violación, lo que puede interpretarse como un cuestionamiento a la suficiencia
de la demanda. El Departamento Nacional de Planeación, por su parte, alega
que el escrito no cumple las cargas mínimas para provocar un fallo de
inconstitucionalidad y comparte la apreciación según la cual el actor no
desarrolló los cargos elevados contra el artículo 59 de la Ley 1593 de 2012, de
similar manera el Ministerio de Hacienda cuestiona la aptitud de la demanda,
pero también plantea argumentos en caso de producirse una decisión de fondo.
17.
El Procurador General de la Nación, a su turno, afirma que aunque la demanda
tiene deficiencias, es posible comprender que el primer cargo se refiere a la
violación de la prohibición de regresividad, pero considera, en cambio, que el
último cuestionamiento no satisface las condiciones argumentativas mencionadas,
pues el actor se equivoca al considerar que la Constitución define la
competencia de la Comisión de Regulación de Agua para la fijación de tarifas,
dado que esta se halla determinada en la Ley 142 de 1993, lo que hace que el
cargo se torne impertinente  e insuficiente.
18.
La Sala no comparte las apreciaciones del Ministerio de Vivienda y el
Departamento Nacional de Planeación. La demanda es clara al indicar que el
propósito que persigue es obtener la declaratoria de inexequibilidad de una
norma derogatoria, debido a que su efecto normativo conlleva la desaparición de
una exención en el pago de una tarifa por uso del recurso hídrico para los
estratos uno, dos y tres.
19.
Los cargos son ciertos pues, al excluir de las tarifas del servicio público las
tasas por uso del recurso hídrico, o la tasa retributiva a la que hacía
referencia el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, se persiguió el mantenimiento
de las tarifas y el acceso al servicio para la población vulnerable en términos
económicos. Así lo hizo explícito el Congreso de la República.
En
general, se trata de cuestionamientos pertinentes y específicos, asociados
a la eventual violación a la prohibición de retroceso en la eficacia de una
faceta prestacional del derecho a la vivienda digna y a la posible
incorporación de una norma que no guarda conexidad con temas asociados a los
ingresos y gastos de la Nación en la ley anual de presupuesto del año 2013.
20.
Se puede observar, que para el demandante esa regulación viola el derecho a la
vivienda digna, en tanto la disposición derogada representaba una medida para
asegurar el goce de un servicio público, y favorecía a la población económicamente
vulnerable. Por eso, tal como lo indica el Procurador General de la Nación, es
posible inferir en aplicación del principio pro homine que la demanda se
edifica sobre el presunto desconocimiento del principio de progresividad a un
servicio público esencial.
21.
Y para la Corte, si bien la demanda podría presentar una argumentación más
profunda, los argumentos que plantea, así como las citas de la jurisprudencia
de este Tribunal son apropiados para generar una duda inicial acerca de la conformidad
de esa decisión con la Constitución Política. Se trata, por supuesto, de una
consideración basada en el principio pro actione, pero además, en la
idea de que ese principio debe ser aplicado de forma más amplia cuando el
cuestionamiento involucra la vigencia de un derecho constitucional como la
vivienda digna y en la convicción de que es posible construir a partir de los argumentos
expuestos un problema constitucional, como también lo consideraron todos los
intervinientes que se pronunciaron a favor o en contra de la constitucionalidad
de la expresión demandada.
22. Si esa violación se produjo, y si es
posible atribuirla a un desconocimiento del artículo 51 de la Constitución, son
aspectos que deben definirse al momento de analizar el fondo del cargo, no su
aptitud. Esta última hace referencia a la fuerza argumentativa que posee la
demanda para construir un problema de relevancia constitucionalidad para
señalar una posible contradicción entre la norma demandada y las disposiciones
superiores de la Carta Política. Y ese cuestionamiento, como se ha explicado sí
se halla en el escrito de demanda.
23. Sin embargo, la Sala observa que el
tercer cargo, relativo a la violación del artículo 367 de la Carta Política no
cumple esos requisitos mínimos. En primer término,  como lo indica la
argumentación planteada por el Procurador General de la Nación, el artículo 367
no define competencias para la fijación de las tarifas de los servicios
públicos, sino que delega en la Ley esa definición, de manera que las
competencias que habría modificado el Legislador al derogar el artículo 59 de
la Ley 1537 de 2012 se encontrarían en normas de rango legal, como la Ley 142
de 1993, sobre servicios públicos domiciliarios, y no en la Carta Política.
24.
Como puede verse, la Constitución que delega en la Ley la determinación de las
autoridades competentes para fijar las tarifas de los servicios públicos, y no
establece, desde el Texto superior cuáles son esas autoridades. Como la Carta
no contiene esa regla de competencia, sino la Ley de servicios públicos
domiciliarios, la Corte carece de competencia para juzgar la validez de
cualquier modificación en ese sentido.
25.
En cuanto al argumento según el cual la norma desconocería también los
criterios de costos, solidaridad y redistribución en relación con la prestación
de los servicios públicos domiciliarios, la Sala estima que, exclusivamente en
lo atinente a ese aparte de la demanda, los intervinientes que critican su
aptitud tienen razón. El actor solamente menciona esa posible vulneración, sin
explicarla y para terminar, en cambio, mezclándola con el cuestionamiento por
violación de una norma de competencia definida en la ley.
Así
las cosas, la Sala presentará el problema jurídico que surge de los dos
primeros cargos.
Problema jurídico planteado
26.
A partir de los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala Plena determinar
si el artículo 59 de la Ley 1593 de 2012 es incompatible con los artículos 51
(derecho a la vivienda digna) y 158 de la Constitución Política (unidad de
materia) o, en otros términos, (i) si la norma desconoció el principio de progresividad
y la prohibición de retroceso en relación con facetas prestacionales del
derecho a la vivienda digna, al derogar un beneficio tarifario previsto para
los estratos uno, dos y tres en materia de uso del recurso hídrico y acceso al
agua potable. Y (ii) si el Congreso de la República trasgredió el principio de
unidad de materia, al incorporar la norma derogatoria objeto de control en la
ley anual de rentas y presupuestos del año 2013.
27.
Así las cosas, la Sala comenzará por estudiar el cargo primero (violación del
derecho fundamental a la vivienda digna), en el marco de la jurisprudencia constitucional
sobre (i) el control de constitucionalidad de normas derogatorias, (ii) el
derecho fundamental a la vivienda digna y (iii) el principio de progresividad y
la prohibición de retroceso.
Del control de constitucionalidad de normas
derogatorias
28. En la sentencia C-699 de 2007,[6] la Corte Constitucional estudió a fondo la procedencia y alcance del control de constitucionalidad de las normas derogatorias. La exposición que sigue se basa en ese pronunciamiento, ampliamente reiterado en la jurisprudencia constitucional[7]. 29. La Corporación ha considerado que los preceptos derogatorios poseen contenido normativo en la medida en que, al excluir un canon del ordenamiento jurídico, modifican el sistema normativo, considerado en su integridad (C-055 de 1996)[8]. Siguiendo influyentes estudios teóricos, el Tribunal Constitucional sostuvo, desde tempranas decisiones que “el acto de derogar provoca un cambio del sistema: después de la derogación tenemos un nuevo sistema, distinto del anterior (aun cuando ambos pertenezcan a la misma secuencia, es decir, al mismo orden jurídico)”[9]. 30. La derogatoria de las leyes o de las normas contenidas en ellas es una potestad del Legislador (artículo 150.1 CP) incluida dentro de la potestad general de configuración del derecho y, por esa misma razón, una manifestación de los principios democráticos y de soberanía popular. En ese contexto, la Corte ha señalado que si la legislación fuera “irreversible” o “inderogable”, las regulaciones legales definidas por las mayorías legislativas del pasado erosionarían la libertad de las mayorías presentes.[10]
31.
Pero, si bien la facultad de derogar las normas jurídicas hace parte de la cláusula
general de competencia del Congreso, y por lo tanto su ejercicio comprende un
amplio margen de acción, el desarrollo de esta facultad se encuentra vinculado y
limitado por los preceptos constitucionales y, especialmente, por los derechos
fundamentales, dada la supremacía de la Constitución en el orden jurídico
(artículo 4º CP)[11]
y el principio de eficacia de los derechos.
32.
El carácter normativo de las normas derogatorias, aunado a la necesidad de que estas
se produzcan dentro del marco de los mandatos superiores de la Constitución,
tiene como consecuencia necesaria la viabilidad del control de
constitucionalidad de estas normas pues, solo a través de ese mecanismo puede
la Corte ejercer su competencia esencial de preservar la supremacía e
integridad del Texto Superior “[las] cláusulas derogatorias deben ser
controladas ya que ellas tienen un efecto normativo preciso, que es restar
vigencia a la norma derogada, y por ello modifican materialmente el ordenamiento
jurídico” [12].
33.
Una vez definida la procedencia de este tipo de control, la Corte ha explicado
también que este puede desarrollarse en torno a dos aspectos, o por dos vías
distintas. De una parte, puede ejercerse para verificar la validez
constitucional de la norma en sí misma y, de otra parte, para controlar los
efectos producidos por la derogatoria.
34.
En el primer caso el análisis recae sobre la disposición, considerada
aisladamente, y hace referencia a la inconstitucionalidad ocasionada por vicios
en el procedimiento de formación de la norma, o por violación del principio
sustancial de unidad de materia. Como se indicó en la sentencia C-421 de 2006,
la Corte “[…] no sólo ha analizado por ejemplo si determinadas
disposiciones derogatorias desconocían o no el principio de unidad de materia,
o los principios de identidad y consecutividad[13],
o si para su derogatoria se reunieron los mismos presupuestos formales que para
su expedición[14],
sino que ha declarado la inexequibilidad de algunas de ellas[15].”
35.
En la segunda hipótesis, la inconstitucionalidad provendría de los efectos
generados la derogatoria en el ordenamiento jurídico. En este supuesto, el
análisis recae en el “efecto innovador” generado por la derogatoria y,
normalmente, se extiende a las demás disposiciones que, junto con la norma
derogatoria, producen esa innovación como ocurre con las normas previstas en
remplazo de la norma derogada.
36.
En esos casos, la inconstitucionalidad se produce si “(i) es posible aislar
un efecto innovador del ordenamiento jurídico, que (ii) sea atribuible a esa
norma y que (iii) resulte contrario a la Constitución”[16]. Además,
en el control de constitucionalidad de las leyes o normas derogatorias, la
Corte ha destacado que “[…] la declaración de inexequibilidad
de  una  cláusula derogatoria tiene  un efecto preciso, que consiste, de darse
determinados presupuestos, en reincorporar al ordenamiento aquellos contenidos
normativos que habían  sido  derogados[17].”.[18] El
restablecimiento de la vigencia de normas derogadas es necesario, por regla
general, para evitar que la decisión de declarar la inexequibilidad de la norma
derogatoria sea inocua, siempre que se trate de contenidos acordes con la
Constitución Política[19]
[20].
37.
En cuanto a la naturaleza de los cargos admisibles para el estudio de fondo de
normas derogatorias, la Corte ha explicado que el cargo debe dirigirse contra una
innovación real y existente del orden jurídico, atribuible a la
disposición acusada.
Ese
efecto tiene, según la jurisprudencia, un carácter omisivo, pues el control que
ejerce la Corte se dirige ante la posibilidad de que, al ser expulsada una
norma del orden jurídico, el vacío generado por la disposición derogatoria
afecte la eficacia del mandato constitucional que la primera pretendía
desarrollar, lo que deberá demostrarse en el escrito de demanda. En otros
términos, la falta de regulación derivada de la derogatoria debe ser el hecho
que genere la afectación a la supremacía de la Carta. La omisión que se
considera inconstitucional debe ser directamente atribuible a la norma
derogatoria, así que no es viable plantear un problema de inconstitucionalidad
por una omisión legislativa relativa derivada de otros contenidos, o por
la ausencia de otros contenidos, legales.
38.
Además de (i) la presencia de una innovación real y existente y (ii)
susceptible de ser atribuida a la norma derogatoria, el demandante deberá
satisfacer (iii) los requisitos argumentativos de toda demanda de
inconstitucionalidad (cargas de claridad, certeza, pertinencia,
especificidad y suficiencia, ya mencionados), y aquellos propios de las
omisiones legislativas (existencia de un mandato constitucional, que haya sido
desarrollado por el Legislador, y cuya eficacia se vea amenazada por la norma
derogatoria).
39.
Como el efecto inconstitucional de una norma derogatoria se produce cuando esta
genera un vacío en la regulación que atenta contra la eficacia de la
Constitución, es oportuno recordar que el control de constitucionalidad de las
omisiones legislativas relativas exige a los demandantes demostrar:
“(i) que exista
una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma
excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables,
tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el
precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador.”[21]
40.
Para terminar, la Corte Constitucional esquematizó, con fines ilustrativos, el
control de constitucionalidad de las normas derogatorias en estos términos:
“Esquematizando
las anteriores consideraciones podría decirse que la derogatoria de un régimen
legal (X) resulta contraria a la Constitución cuando existe un imperativo
constitucional (I) conforme al cual ese régimen (X) resulta obligado, al punto
que su ausencia de lugar a una situación de omisión legislativa (O).
Ese esquema
plantea problemas analíticos complejos desde la perspectiva de la técnica del
control de constitucionalidad, porque, en determinados escenarios, exige que,
para establecer la omisión legislativa (O), que se atribuye a una disposición
derogatoria (D) deba evaluarse la adecuación del régimen legal derogado (X) con
el imperativo constitucional (I) que se supone pretendía desarrollar.
Un primer
escenario podría ser, ubicándonos -para consideraciones solamente teóricas en
este acápite- en el ámbito de la demanda, aquel conforme al cual existe un
imperativo constitucional para que el legislador establezca un régimen
concursal para las personas naturales no comerciantes, pero el régimen legal
derogado no era aplicable a esas personas. En el esquema que se ha planteado,
ello implicaría que X no era una respuesta legal a I y que, por consiguiente, O
no es una consecuencia de D. Esto es, la eventual omisión legislativa que se
pudiera establecer, no sería atribuible a la disposición derogatoria, porque el
régimen derogado no constituía una respuesta legal al imperativo constitucional
que estaba en juego.
Una situación
más compleja se presenta cuando, prima facie, X es una respuesta legal a
I, de manera que pudiera establecerse, en principio, que la derogatoria de X,
condujese a una situación omisiva O, pero un análisis fáctico muestra que X no
es una respuesta legal adecuada a I.
Frente al hecho
objetivo de que X no es una respuesta legal adecuada a I, no podría decirse que
la situación omisiva frente al imperativo I sea resultado de la derogatoria de
X, porque, dada la inadecuación del régimen legal, aún en vigencia de X habría
una situación omisiva”.[22]
41.
En síntesis, el Legislador posee una amplia facultad para derogar las normas
vigentes, siempre que lo haga dentro del marco de los principios
constitucionales. Las normas derogatorias poseen un efecto normativo pues, al
excluir un mandato del ordenamiento jurídico, se genera una transformación del
sistema. Esa característica normativa de la derogación es la que justifica el
control de constitucionalidad por parte de la Corte. Concretamente, la
Corporación está habilitada para verificar si se cumplió el trámite
legislativo, si se respetó el principio de unidad de materia, y finalmente, si
la desaparición de la norma derogada crea un vacío que impide la eficacia de
los mandatos constitucionales.
El derecho fundamental a una vivienda digna.
Reiteración de jurisprudencia
42.
El artículo 51 de la Constitución Política establece que todas las personas
tienen derecho a una vivienda digna[23].
En sentido similar, el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos
Sociales, Económicos y Culturales[24],
instrumento que hace parte del bloque de constitucionalidad[25] y, por lo
tanto, se encuentra incorporado al ordenamiento jurídico nacional con el mismo
rango que las normas de la Carta, consagra el derecho de toda persona a contar
con una vivienda adecuada.
43.
Dado que ambas normas se refieren al derecho a la vivienda, pero lo califican de
manera distinta ─el texto constitucional como digna, y el
Instrumento internacional como adecuada─, en aplicación de los
principios pro homine y de eficacia de los derechos consagrados en la
Carta y en los tratados  de derechos humanos, corresponde a la Corporación y
los demás órganos encargados de la aplicación, defensa y protección de los
derechos humanos, dar el mayor alcance posible a cada una de esas
prescripciones. Así, en la sentencia T-235 de 2011, la Corte explicó:
“[E]s importante
indicar que ‘vivienda digna’ y vivienda adecuada’ no son conceptos idénticos.
En efecto, podría discutirse si el estándar de dignidad es menos exigente que
el estándar de adecuación y viceversa. Esa discusión, empero, resulta
infructuosa pues en materia de derechos humanos rige el principio pro hómine,
de manera que el juez constitucional debe escoger los estándares más amplios de
protección. Dicho de otra forma, si los estándares del derecho interno que
establecen los factores a tener en cuenta para que la vivienda sea digna y lo
del DIDH para calificar la adecuación de la vivienda son complementario, debe
asumirse que todos hacen parte del contenido esencial del derecho; en caso de
incompatibilidad, por supuesto, debe escogerse el estándar que favorezca en
mayor medida el ejercicio y goce del derecho analizado”.
44.
En el orden interno, la sentencia T-585 de 2008[26] sostuvo
que este derecho posee carácter fundamental autónomo, en tanto su
vinculación con la dignidad de la persona es evidente. Además, señaló que guarda
relaciones intrínsecas con otros derechos como la vida, el mínimo vital, la
salud, la educación y el acceso a los servicios del Estado, que no podrían
alcanzar su eficacia si la persona no cuenta con un  lugar de habitación digno
y adecuado para desarrollar su proyecto de vida.
45.
La sentencia citada, hace parte de una etapa jurisprudencial en la que la Corte
reconceptualizó el significado de los derechos fundamentales, en el orden
interno, a partir de avances en la dogmática y el derecho internacional de los
derechos humanos.
Ese
contexto jurisprudencial, construido principalmente entre los años 2002 y 2008[27] ─aunque
con claros antecedentes en decisiones previas como la C-257 de 1997─ se
basa en las siguientes características: (i) el abandono de la tesis de las “generaciones”
de derechos, y de las diferencias insalvables entre los derechos
tradicionalmente llamados civiles y políticos y aquellos denominados sociales
económicos y culturales; (ii) el vínculo entre el derecho y la dignidad humana
como criterio definitorio de su fundamentalidad; (iii) los principios de integralidad,
interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos, que tornan en
trivial el concepto de conexidad, pues todos los derechos guardan “conexiones”
entre ellos, y con la dignidad humana; y (iv) el carácter polifacético o
poliédrico de los derechos, reflejado en el hecho de que todos poseen facetas
de abstención y de prestación.
46.
Este conjunto de premisas llevó a la Corte a plantear una construcción
dogmática sobre los derechos fundamentales según la cual (i) todos los derechos
constitucionales son fundamentales. Sin embargo, (ii) en atención a la
pluralidad de facetas que los caracterizan, su efectividad puede alcanzarse por
diversas vías, tales como las medidas legislativas, las políticas públicas o la
intervención judicial directa. En ese escenario, (iii) la acción de tutela
procede para la protección de (iii.1) todas las facetas de abstención, (iii.2)
las esferas prestacionales que no supongan costos elevados; (iii.3) las
dimensiones que han sido objeto de precisión legislativa o reglamentaria, así
como (iii.4) para suplir espacios de indeterminación o lagunas persistentes a
pesar de aquellos desarrollos, especialmente cuando estas afectan a personas en
condición de debilidad manifiesta, grupos vulnerables o sujetos de especial
protección constitucional.
47.
En la sentencia T-585 de 2008, eje de esta reiteración, la Sala explicó el
proceso descrito en relación con la vivienda digna, con las siguientes palabras:
“Como ocurrió
con los demás derechos económicos, sociales y culturales, desde sus primeros
pronunciamientos, la jurisprudencia constitucional negó la iusfundamentalidad
del derecho a la vivienda digna, señalando para el efecto, que se trata de
un derecho de carácter prestacional cuyo contenido debe ser precisado en forma
programática por las instancias del poder que han sido definidas con fundamento
en el principio democrático, de conformidad con las condiciones jurídico
materiales disponibles en cada momento histórico. Así, gran parte de los
pronunciamientos en la materia califican la vivienda digna como un derecho asistencial
del cual no es posible derivar derechos subjetivos exigibles en sede de
tutela por cuanto su desarrollo sólo corresponde al legislador y la
administración. Argumentación que del mismo modo, acompañó desde etapas
tempranas las consideraciones en relación con derechos como la salud, el
trabajo, la educación, la seguridad social, entre otros […] Pese a lo anterior,
en situaciones de afectación clara de este tipo de derechos, la competencia del
juez constitucional fue reivindicada con fundamento en el criterio de la conexidad,
en desarrollo del cual se estableció que los derechos denominados de segunda
generación podían ser amparados directamente por vía de tutela cuando se
lograra demostrar un nexo inescindible entre éstos y un derecho fundamental en
atención a las circunstancias del caso concreto.
De esta forma,
se aceptó la procedencia de la tutela para lograr la protección del derecho a
la vivienda digna –aun cuando éste no fuera considerado fundamental– siempre
que la lesión de tal prerrogativa pudiera tener como consecuencia la amenaza o
vulneración de otros derechos del peticionario que pudieran ser considerados
fundamentales per se, tales como la vida, la integridad física, la
igualdad, el debido proceso, entre otros […] Criterio que asimismo se ha
mantenido latente en el análisis que en aras de la protección de los derechos
económicos, sociales y culturales realiza en cada caso el juez constitucional.
Sin embargo, el
criterio de conexidad se advertía insuficiente en muchos casos en los que
consideraciones de justicia y equidad tornaban necesario un pronunciamiento del
juez de tutela que permitiera la protección del derecho a la vivienda digna […]
En tal sentido,
se sostuvo en primer término que cuando pudiera evidenciarse una afectación del
mínimo vital, especialmente en personas que se encontraran en situación de
debilidad manifiesta, la autoridad judicial en sede de tutela debía proceder
–en forma en todo caso excepcional–a adoptar las medidas tendientes a conjurar
la violación alegada. || [B]ajo la misma idea de ampliar las hipótesis en las
que es posible para el juez de tutela proteger derechos sociales y económicos,
la jurisprudencia constitucional ha reconocido que en los casos en los cuales
el contenido de estos derechos ha perdido la vaguedad e indeterminación que
como obstáculo para su fundamentalidad se argüía en un principio, tales
garantías deben ser consideradas fundamentales y en tal sentido, admiten la
intervención del juez de amparo.
Así, respecto de
aquellas prestaciones que han sido reconocidas positivamente, por vía legal o
reglamentaria, a favor de los individuos, de forma tal que pueden ser definidas
como derechos subjetivos, es admitido el carácter iusfundamental de la
vivienda digna, con fundamento en el criterio de transmutación.
[…] En otras
ocasiones, el juez constitucional ha recurrido a la aplicación de otros
principios definitorios del Estado como es el caso de la solidaridad para, por
esta vía,  procurar la protección del derecho a la vivienda digna no obstante
ser calificado como un derecho constitucional no fundamental”.
48.
Al referirse al derecho a la vivienda digna, consideró la Corte que su relación
con la dignidad humana “es prácticamente evidente” y que “no [resultaba]
necesario desplegar un ejercicio argumentativo exhaustivo para concluir que
entre las necesidades básicas que deben ser satisfechas para permitir a un
individuo desarrollar en condiciones dignas su proyecto de vida, se encuentra
aquella relacionada con proveerle –por medios que no necesariamente implican la
inversión pública– un lugar de habitación adecuado”.
49.
Con base en la Observación General Número 4 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de la ONU, la Corte indicó que no puede interpretarse el
derecho de manera tal que se equipare con “el cobijo que resulta del mero hecho
de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como
una comodidad”, sino como “el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en
alguna parte”.
50.
En la sentencia T-235 de 2011[28],
basada a su vez en la T-585 de 2008, y en la que se estudió la afectación
sufrida por el resguardo indígena del cañón del río pepitas por la ola invernal
del mismo nombre, en la que el río del mismo nombre anegó los caminos, inundó
las viviendas y la escuela del resguardo, y generó dificultades para el acceso
a los cultivos y el intercambio comercial con las comunidades campesinas
aledañas, la Corte sostuvo ideas afines a las ya expresadas, así:
“[…] de la
posición sostenida por la Corporación en sus primeros fallos, de acuerdo con la
cual la tutela no sería procedente para lograr la eficacia de los ‘derecho
sociales’, sucesivamente se pasó a la eficacia excepcional bajo el criterio de
conexidad; a la transmutación de los derechos sociales en derechos
fundamentales, una vez su contenido recibe concreción legislativa, y a la
postura actual, según la cual es posible distinguir entre el carácter
fundamental de un derecho y la procedencia de la tutela para su protección,
enfoque bajo el cual se asume que son derechos fundamentales todos aquellos que
cumplen los parámetros indicados previamente, y corresponde al juez de tutela
determinar en cada caso si la tutela es procedente para hacer efectiva la
faceta específica del derecho comprometido en el caso sometido a su examen.
En esos
términos, la procedibilidad de la tutela para la protección de esferas
positivas de los derechos está condicionada a (i) que la esfera prestacional
requerida no comprometa un alto esfuerzo económico, como cuando se solicita
información adecuada en un puesto de servicio al público; (ii)  que se solicite
el cumplimiento de obligaciones que hayan recibido concreción política, o (iii)
que sean prestaciones imprescindibles para la garantía de la dignidad humana,
de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación o el DIDH.  [Además] el
juez constitucional debe tener presente, al evaluar la procedencia de la acción
de tutela frente a facetas positivas de un derecho constitucional, que la
inacción estatal no es constitucionalmente legítima en virtud del principio de
progresividad, que ordena dar ‘pasos hacia delante’ y prohíbe los pasos
regresivos en la cobertura y eficacia de los derechos constitucionales.
51.
Añadió la Corte, en el fallo citado, que pueden distinguirse dos escenarios los
que el juez constitucional debe desplegar una actuación positiva para preservar
la eficacia de los derechos fundamentales. Primero, cuando debe asegurar la
protección del derecho, debido a que existen posiciones subjetivas derivadas de
la concreción legislativa y reglamentaria del derecho que carecen de garantías
idóneas; y segundo, cuando le corresponde coadyuvar en la  configuración de las
posiciones jurídicas que (i) se infieran de una interpretación sistemática de
la Carta Política y de las obligaciones del Estado en el marco del DIDH y (ii)
no hayan sido definidas aún por los órganos políticos.
En
ese evento –explicó la Sala Octava– el juez constitucional debe suplir los vacíos,
no mediante la definición de políticas públicas de carácter general, sino ‘bajo
la idea de superar o suplir las falencias que advierta en la definición de
éstas’, particularmente cuando se trate de conjurar desigualdades materiales
en aplicación de los contenidos normativos de los incisos 2º y 3º del artículo
13 Superior y las demás cláusulas constitucionales de especial protección a
grupos vulnerables.
52.
Sobre el carácter adecuado de la vivienda, la Corporación ha seguido de cerca
al Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC),
intérprete autorizado del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales (PIDESC) que, en su Observación General Nº 4º definió, a grandes
rasgos, las grandes facetas de este derecho. Así, en la sentencia T-235 de
2011, la Corte hizo referencia a ese instrumento:
El
párrafo 8º de la Observación General Nº 4 define como parámetros de adecuación
de la vivienda, los siguientes: a) seguridad jurídica de la tenencia, b)
disponibilidad, c) gastos soportables, d) habitabilidad, e) asequibilidad, f)
lugar, y g) adecuación, los cuales pueden agruparse en dos grandes materias:
condiciones de la vivienda y seguridad de la vivienda.
Sobre
las condiciones de la vivienda, la Observación señala que la vivienda
adecuada no es equiparable a la existencia de un techo o cobijo sino que
debe tratarse de un lugar que ofrezca ‘seguridad a la persona frente a las inclemencias
ambientales y un punto a partir del cual pueda proyectar su vida privada y en
sociedad’ y que para lograrlo debe reunir elementos que aseguren su habitabilidad
es decir, requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio para que una persona
o un grupo familiar puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y
salud.
Debe
tener acceso a servicios públicos, de seguridad y de emergencia, de
manera que los planes de desarrollo urbano deben ‘asegurar que la vivienda
se encuentre en un lugar donde exista acceso a elementos centrales para la vida
digna de la persona y su vida en sociedad como acceso a trabajo, salud,
educación y un ambiente sano. Finalmente, deben tomarse en cuenta factores
culturales, de manera que la vivienda responda, sin sacrificar el acceso a los
servicios tecnológicos, a los patrones culturales de diseño, construcción,
etc., de viviendas’.
De
acuerdo con los literales b, f y g del párrafo 8 de la OG 4 debe garantizarse
la “disponibilidad de servicios materiales, facilidades e infraestructura”;
la vivienda debe “estar ubicada en un lugar que permita el acceso a
servicios de atención en salud, centros para niños, escuelas, entre otros; y
debe cumplir con el estándar de adecuación cultural, de manera que
permita la expresión de la identidad cultural y la diversidad en la vivienda”.
En
cuanto a la seguridad de la vivienda requiere a su vez de tres factores.
LA asequibilidad, la seguridad jurídica de la tenencia y el
criterio de gastos soportables.
La
asequibilidad “consiste en la existencia de una oferta suficiente de
vivienda, así como el acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna
modalidad de tenencia de la vivienda”. El Comité DESC ha enfatizado, así
mismo, la obligación jurídica y política del Estado de conceder prioridad en la
asignación de recursos para vivienda a grupos vulnerables (incluidas las
víctimas de desastres naturales). El concepto de gastos soportables involucra
la obligación de asegurar “sistemas adecuados para costear la vivienda, tanto
para financiar su adquisición como para garantizar un crecimiento razonable y
acorde con el nivel de ingresos, de los alquileres, entre otras medidas”. Por
otra parte, “[L]a seguridad de la tenencia […] apunta a que las distintas
formas de tenencia de la vivienda –propiedad individual, propiedad colectiva,
arriendo, leasing, usufructo, etc.– estén protegidas jurídicamente,
principalmente contra desahucio, hostigamiento, etc.”.
53.
Según lo expresado, el derecho a la vivienda digna es un derecho fundamental, y
como toda norma de esa categoría, supone para el Estado obligaciones de
abstención y obligaciones prestacionales. La demanda objeto de estudio afirma
que, en este caso, se violó una  esfera prestacional del mismo, al derogar la
exención en la transferencia de la tasa por uso del recurso hídrico y/o la tasa
de redistribución, para los estratos uno, dos y tres. El centro del problema
jurídico involucra entonces el principio de progresividad y la prohibición de
retroceso en el goce efectivo de las obligaciones positivas que involucran los
derechos constitucionales, elementos a los que se destina el siguiente acápite.
El principio de
progresividad y la prohibición de retroceso como herramientas conceptuales y
normativas para el análisis de las medidas adoptadas por el Estado para
garantizar las facetas prestacionales de los derechos constitucionales.
Reiteración de jurisprudencia.
54. El principio de progresividad
encuentra su fundamento normativo originario en el artículo 4º del Pacto
Internacional Sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Su
alcance ha sido ampliamente analizado por el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de la ONU (Comité DESC) en su Observación General No. 3,
relativa a la naturaleza de las obligaciones contraídas por los Estados que
suscribieron el Pacto[29]
y, en el orden interno, por la jurisprudencia de esta Corporación.[30]
55. El principio de progresividad
prescribe que la eficacia y cobertura de las dimensiones prestacionales de los
derechos constitucionales debe ampliarse de manera gradual y de acuerdo con la
capacidad económica e institucional del Estado en cada momento histórico.
Este principio se construyó a
partir del alcance de las obligaciones de los estados parte del Protocolo
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU y, de la
misma manera, se consideró aplicable en el ámbito interno a los “derechos
sociales”, bajo la doctrina tradicional de las “generaciones” de
derechos. Sin embargo, como se desprende de lo expuesto hasta el momento, todos
los derechos tienen contenidos de carácter positivo y negativo, razón por la
cual el principio sería aplicable también a las facetas positivas de los
derechos tradicionalmente considerados civiles y políticos, cuya aplicación
inmediata suele considerarse fuera de discusión.
La constatación de que los
derechos ubicados históricamente en ese grupo poseen esferas prestacionales no debe
restarles fuerza normativa, sino que permite evidenciar la existencia de
componentes prestacionales de los derechos constitucionales que son
directamente aplicables y judicialmente exigibles.[31] Esos contenidos
no están sometidos entonces al principio de progresividad y constituyen
estándares mínimos de protección y corresponde al juez competente analizar, en
cada caso, si se enfrenta a una de esas facetas para establecer la procedencia
de la acción de tutela y el alcance de las órdenes a impartir.
56. Ahora bien, en relación con
el mandato de progresividad, la Corte Constitucional tiene establecido que
comporta: (i) la satisfacción inmediata de niveles mínimos de protección; (ii)
el deber de observar el principio de no discriminación en todas las medidas o
políticas destinadas a ampliar el rango de eficacia de un derecho; (iii) la
obligación de adoptar medidas positivas, deliberadas, y en un plazo razonable
para lograr una mayor realización de las dimensiones positivas de cada
derecho, razón por la cual la progresividad es incompatible, por definición,
con la inacción estatal; y (iv), la prohibición de retroceder por el camino
iniciado para asegurar la plena vigencia de todos los derechos.[32]
57. El último aspecto, denominado
prohibición de regresividad o prohibición de retroceso, se desprende de
forma inmediata del mandato de progresividad y, de manera más amplia, del
principio de interdicción de arbitrariedad, propio del Estado de Derecho: si un
Estado se compromete en el orden internacional y constitucional a ampliar
gradualmente la eficacia de los contenidos prestacionales de los derechos
constitucionales, resulta arbitrario que decida retroceder en ese esfuerzo de
manera deliberada.
58. Sin embargo, esta Corporación
ha considerado, en armonía con la doctrina autorizada del DIDH[33], que
no toda regresión es arbitraria, pues la adecuada utilización de los recursos
públicos y las necesidades más apremiantes que en cada momento enfrenta el
Estado en materia social, pueden llevar a considerar como constitucionalmente
válida o legítima la modificación de políticas públicas y normas jurídicas que
impliquen un retroceso en la eficacia de un derecho, si esas medidas comportan
a la vez una ampliación (de mayor importancia) del ámbito de protección de otro
u otros derechos.
59. Por esta razón, la
prohibición de regresividad no es absoluta. La validez de normas, medidas o
políticas regresivas en materia de derechos constitucionales está sometida a
los principios de razonabilidad y proporcionalidad, bajo parámetros ya
decantados por la jurisprudencia constitucional. En los párrafos sucesivos, la
Sala explicará los criterios sentados por la jurisprudencia constitucional para
identificar la regresividad de una medida (política, norma, acción estatal), y
la forma en que el juez de tutela debe aplicar el principio de razonabilidad
frente a ese tipo de decisiones.
60. En la sentencia C-630 de 2011[34] la
Sala Plena recogió los criterios recogidos por la jurisprudencia de la
Corporación y la dogmática del DIDH para establecer cuándo un cambio normativo
es regresivo, tal como se expone:
“Una
medida se entiende regresiva, al menos, en los siguientes eventos: (1) cuando
recorta o limita el ámbito sustantivo de protección del respectivo derecho;[35] (2)
cuando aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al
respectivo derecho;[36]
(3) cuando disminuye o desvía sensiblemente los recursos públicos destinados a
la satisfacción del derecho. En este último caso la medida será regresiva
siempre que la disminución en la inversión de recursos se produzca antes de
verificado el cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestación (por
ejemplo, cuando se han satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad,
calidad y adaptabilidad).[37]
Frente a esta última hipótesis, es relevante recordar que tanto la Corte
Constitucional como el Comité DESC han considerado de manera expresa, que la
reducción o desviación efectiva de recursos destinados a la satisfacción de un
derecho social, cuando no se han satisfecho los estándares exigidos, vulnera,
al menos en principio, la prohibición de regresividad.[38] ”.[39]
61. Sobre el análisis de
constitucionalidad de normas o decisiones regresivas, este Tribunal ha
establecido que (i) sobre toda medida de carácter regresivo recae una presunción
de inconstitucionalidad; (ii) esa presunción puede ser desvirtuada por el
Estado, demostrando que el retroceso obedece a la consecución de fines
constitucionales imperiosos. Por lo tanto, (iii) la carga argumentativa y
probatoria necesaria para justificar una norma o medida regresiva corresponde a
las autoridades públicas. En ese marco, (iv) cuando el juez constitucional
evalúa la compatibilidad de tales decisiones con la vigencia de los derechos
constitucionales debe ejercer un análisis riguroso de proporcionalidad de las
mismas. Ese análisis, (v) debe ser aún más intenso cuando la decisión estatal
regresiva afecta grupos vulnerables o sujetos de especial protección
constitucional.[40]
62. En lo concerniente a la carga
de justificación que se encuentra en cabeza de la autoridad pública, precisó la
Sala Plena en la citada sentencia C-630 de 2011:
“(…)
[C]uando una medida regresiva es sometida a juicio constitucional,
corresponderá al Estado demostrar, con datos suficientes y pertinentes, (1) que
la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que,
luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es
efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de
un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para
alcanzar el fin propuesto; (4) que no afecta el contenido mínimo no disponible
de [la faceta de]l derecho social comprometido; (5) que el beneficio que
alcanza es claramente superior al costo que apareja[41]”.
63. La prohibición de retroceso,
en tanto herramienta de control de constitucionalidad, ha sido utilizada
principalmente para analizar la constitucionalidad de tránsitos regulativos en
regímenes de seguridad social y modificaciones normativas que suponen la
disminución de beneficios laborales[42].
De esos análisis se desprende que la prohibición mencionada guarda una estrecha
relación con el principio de confianza legítima, pues protege expectativas
creadas por las acciones estatales en el sentido de que las autoridades no
variarán de forma abrupta el rumbo adoptado para la satisfacción de necesidades
exigidas por el respeto de los derechos humanos[43].
La Corte Constitucional ha
precisado que la interdicción de regresividad recae también sobre la
configuración de los recursos judiciales destinados a la protección de facetas
prestacionales de los derechos, pues la efectividad de estos mecanismos redunda
directamente en el ámbito de protección y rango de eficacia de los derechos[44].
64. En  materia de vivienda
digna, la sentencia T-1318 de 2005[45]
es una decisión relevante, basada en la aplicación del mandato de no-retroceso.
En esa ocasión, la Sala revisó un caso en el cual el municipio de Palmira
suscribió un convenio asociativo de vivienda, en el que se comprometió a
brindar un subsidio de 12.94 salarios mínimos legales a un grupo de personas
residentes en el mismo. Posteriormente, el citado ente territorial decidió
reducir el subsidio a 3.3 salarios mínimos, alegando problemas presupuestales.
Se consideró que la medida era
regresiva en relación al goce efectivo del derecho a una vivienda digna y
expresó que si bien la eficacia de ese derecho supone la superación de serios
obstáculos económicos, la explicación dada por el municipio resultaba
insuficiente para justificar la disminución del monto del subsidio, dado que
(i) las razones asociadas al déficit fiscal eran conocidas por el municipio
desde antes de establecer el subsidio; y (ii) los problemas financieros
mencionados eran expresión de la falta de planeación y la inadecuada ejecución
del presupuesto municipal, por la cual ordenó la Corte al ente territorial y al
operador de los subsidios, mantener los términos inicialmente pactados.
65. Posteriormente, en la
sentencia C-444 de 2009, la Corporación analizó una eventual violación a la
prohibición de retroceso en relación con el derecho fundamental a una vivienda
digna, al resolver la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 40 de
la Ley 3ª de 1991, por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de
Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el
Instituto de Crédito Territorial, ICT y se dictan otras disposiciones.
La norma objeto de estudio, preveía
en cabeza del Gobierno Nacional la facultad de reglamentar las normas mínimas
de calidad de vivienda de interés social, “especialmente en cuanto a especio,
servicios públicos y estabilidad de vivienda”. En concepto de este Tribunal,
esa decisión supuso la subrogación del artículo 64 de la Ley 9ª de 1989, el
cual establecía la obligación de todo vendedor de constituir una póliza para garantizar
la estabilidad y buena calidad de la vivienda. Al evaluar el carácter regresivo
de la medida, la Corte sostuvo:
“Ciertamente,
la posibilidad de demandas a la compañía emisora de la póliza, y no
exclusivamente a los vendedores de la vivienda nueva, significaba una seguridad
adicional en cuanto a la efectividad de este derecho en caso de afectación
estructural o de deficiencias de calidad del inmueble, porque las compañías de
seguros están sujetas a una reglamentación dirigida a garantizar márgenes de
solidez y de solvencia que les permiten responder por sus obligaciones frente a
los asegurados ante la verificación de los riesgos que amparan, lo que aumenta
considerablemente las posibilidades de lograr la reparación del daño que se
ocasiona por la mencionada afectación de la vivienda nueva, cuando ella se
presenta”.
En ese contexto, consideró que la
norma estudiada se enmarcaba en el supuesto de “recorte” o “limitación en el
ámbito sustantivo de protección del derecho”, lo que demostraba la violación al
principio de retroceso. Posteriormente, procedió a evaluar si existía una
justificación válida para el paso atrás dado por el Congreso, y encontró que la
medida no fue explicada en la exposición de motivos, ni discutida durante el
trámite legislativo, lo que llevó a la Corporación a la siguiente conclusión:
“[…] ante la falta de dicha explicación, la Corte debe aplicar la presunción de
inconstitucionalidad de la medida derogatoria, en cuanto significa una
restricción del ámbito de protección sustancial y procesal de [una faceta
prestacional] de un derecho [constitucional], cual es el derecho a la vivienda
digna de interés social. Lo anterior, en la medida en que dicha presunción no
ha sido desvirtuada”.
La decisión que se adoptó se basó
en la idea de integrar el ordenamiento jurídico para suplir el vacío dejado por
el Legislador, al momento de subrogar la norma que ordenaba la constitución de
una póliza, por parte de los vendedores de vivienda y, para conseguirlo, la Corporación
decidió declarar la constitucionalidad del artículo 40 de la Ley 3ª de 1993, en
el entendido de que, dentro de las condiciones mínimas de la vivienda de
interés social, los vendedores están obligados a constituir una póliza de
calidad y estabilidad de los inmuebles que enajenan”.
Así las cosas, la prohibición de
retroceso fue aplicada como herramienta de control frente a una norma que
desmontó un mecanismo de protección a la vivienda previamente creado por el
Congreso de la República, y derogado tácitamente por la norma demandada, y un
fundamento central de la decisión se encuentra en la necesidad de aplicar la
presunción de inconstitucionalidad de las medidas regresivas carentes de
justificación por parte de las autoridades públicas.
66.
Así las cosas, resulta oportuno recordar que el principio de progresividad es
tanto una herramienta conceptual como un mandato normativo derivado del derecho
internacional de los derechos humanos que se aplica siempre que se deba evaluar
la validez de medidas destinadas a aumentar el goce de los derechos
constitucionales, así como aquellas que eventualmente constituyan un retroceso
en esa aspiración.
De
acuerdo con la reiteración jurisprudencial previamente presentada, este
principio es aplicable siempre que el Estado tome una decisión que disminuya el
ámbito de protección de una esfera prestacional de un derecho y, especialmente,
cuando ello suponga el aumento en el costo de acceso al derecho para la
población vulnerable.
Por
esa razón, la Corporación ha considerado que son pasos regresivos e
inconstitucionales, entre otros, la decisión de disminuir los recursos del
sistema subsidiado de seguridad social en salud (C-1165 de 2000[46]), la
medida consistente en desmontar una  póliza de seguros para garantizar la
calidad de las viviendas de interés social y prioritario (C-444 de 2009[47]) o la
decisión de una alcaldía municipal en el sentido de reducir un subsidio de
vivienda, para población económicamente vulnerable (T-1318 de 2005[48]),
generando así un aumento correlativo en el dinero que debían cancelar para el
acceso a una habitación digna y adecuada.
Para resolver el cargo,
la Sala comenzará por evaluar si la exención a la tarifa por el uso del recurso
hídrico para los estratos uno, dos y tres, contenida en el artículo 59 de la
Ley 1537 de 2012, y derogada por el artículo 96 de la Ley 1593 de 2012, puede
considerarse como un elemento o faceta prestacional del derecho a la vivienda
digna. En segundo lugar, se evaluará si la decisión adoptada por el Legislador
en el sentido de derogar esa disposición puede considerarse una medida
regresiva, o un paso atrás, en el goce efectivo del derecho a la vivienda. En
caso de responder afirmativamente estas preguntas, la Sala indagará si la
decisión constituye una violación a la Constitución o si existen razones
válidas que la justifiquen.
Análisis
del cargo por violación del artículo 51 de la Constitución Política
Consideraciones metodológicas previas
67. El primer cargo de la demanda
plantea que la norma derogatoria contenida en el artículo 96 de la Ley 1593 de
2012 violó el derecho a la vivienda digna, pues dejó sin vigencia una medida
diseñada por el propio Estado, como condición de eficacia para el acceso a la
vivienda para los estratos uno, dos y tres. La medida que fue excluida del
ordenamiento consistía en excluir de las tarifas del servicio de acueducto el
pago de la “tasa retributiva y/o tasa por uso del recurso [hídrico]”, es decir,
de un tributo por medio del cual el Estado persigue la descontaminación de las
fuentes de agua, por su uso o por el vertimiento de sustancias en ellas.
68. Para determinar la procedencia del
cargo, la Sala comenzará por aplicar las subreglas relativas al control de las
normas derogatorias; posteriormente, analizará si la medida es inconstitucional
por disminuir, recortar o limitar el contenido y ámbito protegido del derecho constitucional
a la vivienda digna y adecuada. Este análisis se desarrolla en torno a dos
premisas esenciales: (i) el respeto más amplio posible por la libertad de
configuración del Legislador para el diseño de medidas destinadas a ampliar
gradualmente la eficacia de un derecho y la presunción de corrección de esas decisiones,
de una parte, y (ii) una mirada de sospecha en torno a las políticas
(decisiones o medidas) regresivas, reflejada en la presunción de
inconstitucionalidad de los retrocesos en las facetas prestacionales de los
derechos constitucionales.
69. Estas premisas no son solo
referentes conceptuales, sino principios normativos que se reflejan en las cargas
de la argumentación de las autoridades. Así, las decisiones que favorecen o
amplían el ámbito de protección de un derecho no exigen, en principio, una motivación
especial por parte del Estado, y en el caso de las medidas legislativas, su
control por parte de este Tribunal parte por la deferencia hacia los fines y
medios elegidos por el Congreso para propiciar la mayor eficacia de cada
derecho. Por el contrario, las decisiones regresivas en este ámbito solo pueden
considerarse válidas si las autoridades asumen la carga de justificarlas de
manera amplia y suficiente, demostrando que ese retroceso supone otros avances,
de mayor entidad de las demás facetas positivas de los derechos
constitucionales y, en este caso, en el goce del derecho a la vivienda digna. En
el caso de las medidas legislativas, esa argumentación debe hallarse en el
trámite legislativo, bien sea en la exposición de motivos del proyecto de ley
correspondiente, bien sea en las deliberaciones propias de cada debate.
El estudio de constitucionalidad del
artículo 96 de la Ley 1593 de 2012.
Primero. Resulta razonable sostener,
como lo hizo el demandante, que el artículo 59 de la Ley 1593 de 2012 posee un
contenido normativo que puede adscribirse al goce efectivo del derecho a la
vivienda.
70. El artículo 51 de la Constitución y
el artículo 11 del PIDESC consagran el derecho a una vivienda digna y adecuada.
Estas disposiciones, como ocurre en general con las cláusulas de derechos
fundamentales, son amplias e indeterminadas.
71. La construcción de viviendas para
toda la población que no puede acceder a ellas mediante sus propios recursos o
a través del sistema financiero es un asunto complejo para un Estado marcado
por la carencia de recursos económicos; dotar a esas viviendas de las condiciones
necesarias para que sean adecuadas al logro de una vida digna supone
desafíos adicionales a nivel institucional, político, jurídico, social y
económico.
72. Por esas razones, la definición de
la política de vivienda y las normas necesarias para un acceso universal al
derecho deben ser construidas mediante la concurrencia del Legislador y las
autoridades administrativas, primeros obligados a adoptar medidas necesarias
para (o iniciar el camino hacia) el aumento gradual y progresivo del derecho a
la vivienda.
73. El principio de progresividad y la
prohibición de retroceso transmiten la idea de que el cumplimiento de un
derecho implica recorrer un camino y que ese recorrido debe llevar a ciertas
metas. Precisando un poco esa imagen, es necesario indicar que algunas metas se
encuentran definidas desde la Constitución y los tratados de derechos humanos,
mientras que otras se definen en el momento de configuración legislativa del
derecho. Y es oportuno aclarar también que no existe un solo camino por
recorrer, sino que los propósitos descritos pueden alcanzarse por distintas
vías, y que los órganos políticos pueden elegir entre diversas vías, según el
margen de configuración y el alcance de las competencias de cada órgano.
74. También debe recordarse que una
característica del principio de progresividad es que la inacción, o la
permanencia en un solo lugar, está prohibida y que, por la misma razón, el paso
del tiempo es un criterio relevante al momento de revisar el cumplimiento de
las obligaciones constitucionales e internacionales del Estado. Los avances
pueden ser tangibles pues, a manera de ejemplo, resulta inaceptable que transcurridos
veinte años desde la consagración de un derecho en el texto constitucional, las
autoridades no demuestren avances notables frente a los que se habían obtenido
durante el primero o los dos primeros años.
75. Por otra parte, el principio de
progresividad lleva implícito el mandato de igualdad, de dos maneras. En primer
término, las autoridades no pueden establecer diferencias irrazonables entre
diversos grupos poblacionales, especialmente, si estas se edifican sobre
criterios sospechosos (prohibición de discriminación). Pero, por otra, es
válido que se persiga, con medidas afirmativas, favorecer especialmente a los
grupos vulnerables y las personas en condición de debilidad manifiesta.
Precisamente por esta razón la Corte Constitucional ha explicado que la
presunción de inconstitucionalidad de una medida regresiva que afecta a sujetos
vulnerables o de especial protección constitucional debe ser aplicada de forma
más estricta.
76. La Ley 1593 de 2012 se dictó con el
propósito específico de ampliar la cobertura del derecho a la vivienda y de
facilitar el acceso al derecho a los grupos vulnerables. Como es obvio, la ley
incorpora medidas diversas para lograrlo, y ello cabe dentro de la potestad de
configuración del derecho[49].
El capítulo octavo de esa Ley se refiere a la utilización del suelo y en
diversas de sus normas se ocupa, específicamente, del acceso al agua potable.
El propósito perseguido por el
Legislador en el artículo 59 es claro, y se encuentra explícitamente mencionado
en la norma: “garantizar el acceso al agua potable y mantener las tarifas de
los servicios públicos […] a la población de bajos ingresos”. Al analizar las
distintas facetas del derecho a la vivienda digna, como han sido descritas o
definidas por la Corte o por el intérprete autorizado del PIDESC, es posible
concluir que esas finalidades corresponden o hacen parte de las esferas de gastos
soportables y acceso a servicios públicos.
77. La Superintendencia de servicios
públicos domiciliarios cuestiona esa decisión legislativa. En su concepto, si
bien los servicios públicos tienen que ver con la vivienda, esta exención no es
una condición de acceso, como lo supone el demandante y, por el contrario,
podría ser una medida que afecta el goce del derecho, pues priva al Estado de
recursos importantes para lograr el saneamiento del agua y, por lo tanto, para
el acceso de toda la población al agua potable.
78. Aunque el artículo 59 de la ley 1537
de 2012 no es la norma que ha sido cuestionada en sede constitucional, porque
el cargo se dirigió contra el artículo 96 que derogaba dicha norma, la Sala
considera que los argumentos presentados por la Superintendencia no son
admisibles, pues desconocen las premisas mencionadas al iniciar este análisis y
suponen una intensa interferencia al principio democrático, a la libertad de
configuración legislativa y a la presunción de corrección de las medidas que se
dirigen a su avance progresivo.
80. Como se explicó, el Legislador posee
un amplio margen para elegir los fines de las leyes, y los medios para
alcanzarlos y es claro que, al menos potencialmente, la decisión de excluir un
componente para el cálculo de las tarifas del servicio público de acueducto
tendría como resultado una reducción de los costos para los usuarios
destinatarios de esta medida (las familias de estratos uno, dos y tres) y en
ese sentido, la decisión sí favorece las esferas del derecho a la vivienda
descritas previamente.
79. Pero, además de ello, la hipótesis
planteada por la Superintendencia supone que el Legislador improvisó al dar ese
paso adelante en la satisfacción del derecho a la vivienda y la Sala no podría
asumir esta afirmación como parámetro de control de inconstitucionalidad. En
cambio, debe presumir que la racionalidad legislativa tuvo en consideración la
necesidad de hallar nuevas fuentes de recursos para la descontaminación del
agua, una vez decidió favorecer con la exención del artículo 59 de la Ley 1537
de 2012 a los estratos económicamente vulnerables.
80. En consecuencia, para la Sala es
claro que esa disposición presenta un contenido normativo asociado al derecho
constitucional a la vivienda digna y adecuada.
Segundo. Como la exención al pago de la
tasa retributiva o por uso del recurso hídrico constituyó un desarrollo
legislativo de una faceta prestacional del derecho a la vivienda, se trata de
un derecho sobre el cual son aplicables el principio de progresividad y la
prohibición de retroceso.
81. Para explicar este aspecto, vale la
pena retomar nuevamente un razonamiento de la Superintendencia de Servicios Público,
construido a partir de los argumentos de la demanda. Así, la autoridad citada
afirma que el demandante se equivoca al concebir la exención derogada como una
condición de acceso a la vivienda.
Ese razonamiento pasa por alto el
carácter poliédrico de los derechos, y el hecho de que a medida que su carácter
amplio e indeterminado se va precisando mediante decisiones legislativas o
reglamentarias, las distintas facetas del derecho comienzan a traducirse en
derechos subjetivos y en contenidos protegidos del derecho, exigibles incluso
judicialmente.
82. Estas consideraciones constituyen
parte de la doctrina de la Corte para habilitar la procedencia de la tutela en
defensa de las dimensiones positivas de un derecho. Sin embargo, resultan
también relevantes en el escenario de la acción pública de
inconstitucionalidad: mientras la Superintendencia, en el aparte de su
intervención mencionado, parece reducir el derecho a la vivienda al acceso a
una habitación, la Corte debe recordar que esa habitación debe ser digna,
garantizar el acceso a servicios públicos, y todo ello bajo un esquema de
costos razonable y asequible, especialmente, para la población vulnerable. Y
debe también insistir en que las facetas prestacionales se van desarrollando,
entre otros aspectos, mediante la intervención legislativa.
83. Negar entonces que los desarrollos dados
por el Legislador hacen parte del contenido (más evidente) de un derecho no
solo implica desconocer la naturaleza compleja de los derechos
constitucionales, sino restar de toda eficacia al mandato de progresividad,
pues cada paso adelante podría posteriormente deshacerse, sin control alguno y
bajo el argumento de que no hacía parte del contenido inicial (ese
supuestamente ‘evidente’) del derecho.
En ese orden de ideas, si bien no parece
imposible acceder a la vivienda sin una exención tributaria como la que fue
incorporada en el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, lo cierto es que una vez
en el foro de discusión política se considera necesaria esa medida, no para
tener una vivienda, pero sí para gozar de un servicio público bajo el criterio
de gastos soportables y que el respeto por esa decisión puede ser
perseguido judicialmente.
Tercero. La derogatoria del artículo 59
es una medida regresiva, prima facie.
84. La Corte concluyó en los dos
acápites precedentes que la decisión de excluir como componente de la tarifa
por el servicio público de agua la exención a la tasa del recurso hídrico es
una medida progresiva en materia de vivienda digna. En consecuencia, su
derogatoria debe considerarse una medida regresiva y, prima facie, inconstitucional,
pues como se explicó ampliamente en los fundamentos normativos de esta
providencia las medidas regresivas son sospechosas de inconstitucionalidad.
85. También se afirmó, en esos
considerandos centrales acerca del principio de progresividad y la prohibición
de retroceso que no toda medida regresiva es inconstitucionalidad, sino que la
presunción puede ser desvirtuada, siempre que el Estado asuma la carga de
motivarla y demostrar que resulta imperiosa para alcanzar la eficacia de otras
facetas prestacionales del derecho afectado, o del conjunto de facetas
prestacionales de otros derechos (evento en el que podría resultar necesario un
ejercicio de ponderación).
Y, finalmente, la justificación de la
medida es más exigente, y el control que ejerce la Corte más estricto, si con
ella se afecta a sectores vulnerables de la población, personas en condición de
debilidad manifiesta o sujetos de especial protección constitucional.
86. La Sala evaluará entonces si la
medida cuenta con una justificación de esa naturaleza, atendiendo las
presunciones y cargas de la argumentación mencionadas al comenzar el estudio
del caso concreto.
Cuarto. La derogatoria del artículo 59
de la Ley 1537 de 2012 medida carece de justificación por parte del Legislador.
Según
se ha expresado, la prohibición de retroceso supone una prohibición prima
facie de los pasos regresivos y pone en cabeza de las autoridades la carga
de otorgar una justificación suficiente, basada en el avance progresivo de
otras facetas prestacionales de los derechos fundamentales, para demostrar la
validez constitucional de la medida cuestionada.
Evidentemente,
cuando la medida es adoptada por el Congreso de la República es preciso
observar en el trámite legislativo las razones que existieron para su adopción,
pues era en ese escenario donde debió efectuarse la primera ponderación o
evaluación acerca de la capacidad de la norma a aprobar para satisfacer las
facetas mencionadas, bajo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad.
Suponer
que la justificación de la medida se dé a posteriori, o por órganos distintos
al que tomó la decisión regresiva implica avalar un actuar arbitrario del
Estado y, cuando se trata de medidas legislativas, permitir que otras ramas del
poder público suplanten al foro democrático en la elección de medios para
alcanzar los fines propuestos en relación con el goce efectivo de los derechos
fundamentales, y dejar sin efecto la presunción de inconstitucionalidad de la
medida y las cargas de argumentación ya señaladas.
87. La decisión de derogar el artículo
59 de la Ley 1537 de 2012 no fue objeto de justificación ni deliberación en el
Congreso de la República. Así, mientras en la exposición de motivos y en el
texto inicialmente presentado a discusión en el Congreso no se hizo referencia
a esa decisión, y se habló exclusivamente de la política general de vivienda y
de las metas en construcción de casas para impulsar el crecimiento económico y
asegurar el acceso de la población al derecho, todo ello bajo el marco de la
política macroeconómica y los fines de planeación fiscal del Estado, en ningún momento
se hizo una referencia explícita a la necesidad de derogar la exención por el
uso del recurso hídrico para los estratos uno, dos y tres.[50]
88. La medida fue incorporada en el
segundo debate del trámite legislativo, a partir de un amplio conjunto de
proposiciones, las cuales se encuentran enumeradas en el Informe de ponencia
para el segundo debate del Congreso, dentro del proyecto de ley 040, Senado y
043, Cámara[51].
Esa propuesta fue acogida  e incorporada inicialmente como el artículo 82 del
proyecto, para ser finalmente aprobada en el artículo 96 de la Ley 1593 de 2012[52], como
consta en la Gaceta del Congreso 620 de 2012.
89. Ese hecho es suficiente para
concluir que la presunción de inconstitucionalidad de la medida no fue
desvirtuada, pues el Congreso era el órgano llamado a presentar las razones
que, en el marco del principio de progresividad, es decir, en procura de
aumentar la cobertura de otras facetas prestacionales de los derechos
constitucionales, debía adoptar esta decisión, pese a disminuir el alcance dado
al derecho a la vivienda digna, en sus dimensiones de acceso a los servicios
públicos y gastos soportables.
90. En ese sentido, la Sala no comparte
el argumento de la Procuraduría según el cual debe suponerse que el Legislador
razonablemente consideró pertinente derogar la norma y buscar otras formas de
hacer eficaz este derecho. Esa propuesta hermenéutica sobre lo ocurrido en esta
oportunidad pasa por alto la presunción de inconstitucionalidad de las medidas
regresivas y la obligación de justificación en cabeza del Estado.
91. Tampoco el esfuerzo que efectúa la
Superintendencia de Servicios Públicos para asumir la carga de argumentación
omitida por el Congreso es para la Corte suficiente para sostener la
constitucionalidad de la medida.
El razonamiento de la autoridad de
vigilancia (ya mencionado) indica que era el artículo 59 el que resultaba
regresivo frente al derecho al acceso al agua potable y, por lo tanto al
derecho a la vivienda, dado que no preveía cómo obtener los recursos para la
descontaminación del agua.
La Corte debe insistir en que no se
encuentra bajo escrutinio constitucional la norma derogada, sino su
derogatoria. Pero debe añadir también que no corresponde hoy en día a la
administración asumir las cargas que el Congreso ignoró o desconoció al momento
de adoptar la norma cuestionada, pues ello supone pasar por alto la estructura
de la prohibición de retroceso y propiciar la arbitrariedad en las decisiones
legislativas, pues en lugar de que estas sean justificadas y discutidas durante
su trámite, se podría confiar en que, se encuentre a posteriori, una razón en
su favor.
92. Para la Sala es también preocupante,
en relación con el principio de progresividad y la racionalidad legislativa el
breve lapso trascurrido entre la promulgación del artículo 56 de la Ley 1537 de
2012 y su derogatoria. En efecto, mientras la primera comenzó a regir desde
junio de 2012 y, tan solo seis meses después, sin justificación o motivación
alguna, fue derogada, lo que indica que no se tomó en serio, por parte del
Congreso de la República, su obligación de dar pasos adelante para el goce
efectivo de todas las facetas del derecho fundamental a la vivienda digna y
adecuada.
Segundo cargo. Violación del principio
de unidad de materia.
93. El principio constitucional de
unidad de materia
Como lo indica la Constitución Política
(art. 158), ‘todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia’;
por ello advierte que son ‘inadmisibles las disposiciones o modificaciones
que no se relacionen con ella’. Reflejo de la importancia que la
Constitución concede a la cuestión, es el hecho de conferir autorización a
quien presida la respectiva comisión para rechazar las iniciativas que no se
atengan a esta regla.[53]
Si bien se trata de una regla que se ha revivificado en el nuevo orden
constitucional vigente, en especial a partir de su protección constitucional,
no es ajena a la tradición constitucional colombiana, pues la Constitución de
1886 ya la contemplaba, como lo señaló la jurisprudencia constitucional en el
pasado.[54]
94. La Corte Constitucional, con
respecto al principio de unidad de materia, ha trazado desde el inicio de su
jurisprudencia una posición que ha sido reiterada,[55]
se ha mantenido continua[56]
y es prolífica.[57]
94.1. Se ha resaltado que el principio
de unidad de materia se enmarca en el propósito constitucional de ‘racionalizar
y tecnificar’ el proceso de deliberación y creación legislativa.[58]
Mediante este principio, “[…] el constituyente pretendió evitar: La
proliferación de iniciativas legislativas sin núcleo temático alguno; la
inclusión y aprobación de normas desvinculadas de las materias inicialmente
reguladas; la promulgación de leyes que se han sustraído a los debates
parlamentarios y la emisión de disposiciones promovidas subrepticiamente por
grupos interesados en ocultarlas a la opinión pública como canal de expresión
de la democracia.”[59] Así, una de
las principales funciones del principio de unidad de materia es evitar que a
las leyes se les introduzcan normas que no tienen conexión con lo que se está
regulando. En otras palabras, que a los proyectos de ley que tramita el
Congreso se les inserten disposiciones ajenas a la cuestión tratada, lo cual ha
dado lugar a la popular metáfora de los ‘micos legislativos’.[60]
94.2. La jurisprudencia ha precisado que
la aplicación del principio de unidad de materia no puede ser extrema, por cuanto
ello permitiría limitar ilegítimamente la competencia legislativa del Congreso
de la República. Su objetivo no es obstaculizar, dificultar o entorpecer la
labor legislativa. El principio democrático demanda deferencia de parte del
juez constitucional con el diseño y organización que se haya elegido mediante
el proceso político legislativo.[61]
94.3. En tal medida, por ejemplo se ha
advertido que la noción de ‘materia’ que usa la Constitución es amplia, por lo
cual permite que una misma materia esté comprendida por variados asuntos,
relacionados entre sí por la unidad temática.[62] Por tanto,
se planteó en la jurisprudencia que para la “[…] ruptura de la
unidad de materia se requiere que la norma impugnada no tenga relación razonable
y objetiva con el tema y la materia dominante del cuerpo legal al cual ella
está integrada”.[63]
En tal sentido, ha advertido que entre una norma legal y la materia de la cual
trata la ley de la cual forma parte existe un vínculo razonable y objetivo
cuando “[…] sea
posible establecer una relación de conexidad  (i) causal, (ii) teleológica,
(iii) temática ni (iv) sistémica con la materia dominante de la
misma.”[64]
Se insiste, “[…] una
norma desconoce el principio de unidad de materia (artículo 158 de la C.P.),
sólo ‘cuando
existe absoluta falta de conexión’ entre el asunto tratado por ésta, con el
tema objeto de la ley en la que se encuentre consignada.”[65]
Es decir, no se exige un tipo de conexidad estrecha o directa, lo que se
prohíbe es que tal relación no exista.[66] Los
casos en los cuales la Corte Constitucional ha considerado violado el principio
de unidad de materia demuestran la deferencia con el legislador en su aplicación.
En efecto, sólo en asuntos en los cuales la norma claramente carece de relación
con la materia de la ley se ha declarado su inconstitucionalidad. En tal
sentido, por ejemplo, se ha sostenido que el legislador vulnera el principio de
unidad de materia cuando se introduce una norma que deroga una Ley que provee
la financiación de las centrales eléctricas del Cauca, en una ley dedicada a
las zonas francas[67]
o una norma que se ocupa de establecer un proceso judicial para recuperar el
lucro cesante establecido por la Contralorías en los juicios de responsabilidad
fiscal, en una ley que regula la acción de repetición.[68]
En este tipo de situaciones, ha reiterado la Corte,  “[…] si bien no puede
establecerse un control en extremo rígido de dicho principio, la Constitución
no permite que el juez constitucional al realizar el examen correspondiente,
flexibilice la interpretación a tal punto que quede el principio de unidad de
materia desprovisto de contenido[69]”.
95. Particularidades de la aplicación
del principio de unidad de materia a la ley anual de presupuesto
La jurisprudencia constitucional, en
síntesis, ha asumido dos posiciones con respecto al juicio de unidad de materia
de la ley anual del presupuesto. (1) La primera es la ‘estricta’,
defendida en la jurisprudencia inicial de la Corte, según la cual se viola el
principio de unidad de materia cuando se incluye una norma que no tenga un
contenido eminentemente presupuestal, esto es, un precepto cuyo objeto de
regulación sea el presupuesto en un sentido restringido. (2)  La segunda
posición, la ‘ponderada’ es la que fijó la Corte en sentencias como la
C-177 de 2002 y la C-1124 de 2008 según la cual: se viola el principio de
unidad de materia cuando se incluye una norma cuyo objeto no tenga ninguna
conexión con la materia presupuestaria (mínima conexión temática), no busque
lograr una cabal ejecución del presupuesto (mínima conexión teleológica) y que
supere la limitaciones de tiempo de tales normas (mínima conexión temporal).
Como se verá, en la presente providencia la Corte aplicará un juicio ponderado
de unidad de materia frente a la Ley 1420 de 2010.
La materia de la ley anual de
presupuesto está definida en alto grado por parte del orden constitucional
vigente. En tal medida, la libertad de configuración con la cual cuenta el
Congreso de la República para establecer el orden legal, encuentra
restricciones particulares en la configuración de las leyes anuales de
presupuesto que han de ser tenidas en cuenta. Además, otra razón por la cual la
Corte Constitucional ha de prestar especial atención al cumplimiento de las
limitaciones propias de los contenidos de las leyes anuales de presupuesto, es
la especialidad de su trámite en términos de participación democrática directa
y representativa.
La Corte Constitucional ha reconocido
que “la
ley de presupuesto involucra una serie de disposiciones generales necesarias
para su correcta ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el
Gobierno como ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales,
se revisten también de claro contenido normativo.”[70]
En tal sentido, ha precisado que en virtud del principio de unidad de materia,
el alcance normativo de la disposiciones generales de una ley de presupuesto “debe
circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue,
estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o
finalísticamente su materia propia”.[71]
En efecto, en la medida en que el tema, la finalidad
y el tiempo de las leyes anuales de presupuesto está previamente establecido
por la Constitución Política, el análisis de la conexidad que ha de tener toda
norma con el resto de la ley de la cual haga parte, en virtud del principio de
unidad de materia, se ha de valorar de forma específica y cuidadosa. Los
tiempos y la velocidad con los que se aprueban las leyes presupuestarias,
permite que normas que no tengan relación con la materia de la ley se oculten
más fácilmente y puedan pasar inadvertidas.[72]
La jurisprudencia ha considerado que son
ajenas a una ley de presupuesto normas que no guardan ningún tipo de relación
con su objeto. Así, por ejemplo se ha señalado que el legislador viola el
principio de unidad de materia
(i)
cuando introduce una norma que rebasa los límites temporales, al modificar una
regla legal que hace parte de una ley de carácter permanente, incluso si está
relacionada con la materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de
1994;[73]
C-177 de 2002);[74]
(ii)
cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a instituciones
en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control estrechamente
vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003);[75]
(iii)
cuando prorroga la vigencia de normas “cuya naturaleza es extraña a la ley
anual de presupuesto”, incluidas en una ley autónoma e independiente, que
ya habían sido prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006[76]);
(iv)
cuando se fijan derechos y garantías de carácter sustantivo con vocación de
permanencia –por ejemplo, en el ámbito de la seguridad social– mediante normas
que no son presupuestarias ni tampoco constituyen herramientas orientadas a
asegurar o facilitar la ejecución del presupuesto nacional (C-039 de 1994,[77]
C-668 de 2006[78]);
(v)
cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos
relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004[79]);
96. Pero también existen casos en los
que la jurisprudencia constitucional evaluó normas que no violan el principio
de unidad de materia en el contexto de una ley anual de presupuesto. Así, por
ejemplo,
(i)
una norma que ordena un trámite a los funcionarios que reciban una
orden de embargo de recursos presupuestales (C-402 de 1997);[80]
(ii)
una norma que reitera los límites de las entidades públicas en manejo de
personal, para impedir que se aumenten unilateralmente gastos como aumentar la
planta de personal o incrementar los salarios o prestaciones sociales (C-053 de
1998[81]);
(iii)
una norma que buscaba que el presupuesto de funcionamiento de una
entidad autónoma (en esa oportunidad, la Comisión Nacional de Televisión) no
superara su presupuesto de inversión (C-560 de 2001[82]);
(iv)
una norma que establece el deber de evaluar fiscalmente, de forma previa,
acciones administrativa que pueden tener un impacto presupuestal considerable
(modificaciones a contratos estatales que impliquen mayores aportes estatales
y/o mayores ingresos esperados y/o ampliación del plazo; C-1124 de 2008[83]);
97. En resumen, de acuerdo con
la jurisprudencia constitucional una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto
puede guardar una
relación de conexidad (i) causal,  (ii) teleológica,  (iii) temática o (iv)
sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta.
En el
caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a)
temporalidad (anual),  (b) tema  y  (c) finalidad (presupuestal).[84]
Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del
presupuesto no pueden tener vocación de permanencia, no pueden modificar reglas
generales, incluidas en leyes permanentes[85].
98. La Sala observa que, tal como lo propuso el
accionante, al incorporar el artículo 96 a la Ley 1593 de 2012, por el cual se
derogó una exención en la tarifa por el uso del recurso hídrico para la
población económicamente vulnerable, el Congreso de la República violó el principio
de unidad de materia. Así, si bien podría discutirse la existencia de una
mínima relación de conexidad causal, teleológica y temática entre la norma
demandada y la ley general de presupuesto, debido a que ambas tienen que ver
con los recursos del Estado, resulta para la Sala claro que no existe conexión
sistemática entre la derogatoria de una norma que hacía parte de la política general
de vivienda y la orientaciones anuales sobre el manejo de rentas y gastos
incorporadas en la Ley anual del presupuesto del año 2013.
99. Además, a partir de esa constatación la norma no
satisface dos de los criterios especiales que el juez constitucional debe
examinar cuando estudia un cargo por desconocimiento del artículo 158 Superior
frente a las leyes de presupuesto. En efecto, viola el criterio temporal,
esencial en este tipo de análisis, pues la derogatoria recae sobre una norma
con vigencia temporal de cinco años. Sus efectos exceden entonces a la vigencia
presupuestal de 2013, lo que resulta suficiente para verificar el
quebrantamiento del principio. Pero, además de ello, no puede considerarse que
la política de vivienda, y en este caso una medida destinada a favorecer a los
estratos uno, dos y tres en el mediano plazo, puedan incluirse o excluirse del
ordenamiento a través de la ley anual de presupuesto.
100.
Así las cosas, la Sala estima que tiene razón el accionante al señalar que la
disposición censurada deroga una norma que no tenía un contenido que hacía
parte de la regulación especial del derecho a la vivienda digna, desconociendo
que las disposiciones generales de la ley de presupuesto no pueden modificar
reglas incluidas en leyes permanentes, como ocurre en este caso con el artículo
59 de la Ley 1537 de 2012, por la cual se dictan normas tendientes a facilitar
y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras
disposiciones.
103. Por todo lo expuesto, la Sala declarará
la inexequibilidad de la norma demandada, y se abstendrá de llevar a cabo el
estudio de fondo del segundo cargo.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato expreso de la Constitución.
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE la expresión
“y deroga el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012”, contenida en el
artículo 96 de la Ley 1593 de 2012, “Por la cual se dictan normas tendientes
a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se
dictan otras disposiciones”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
MYRIAM AVILA ROLDAN
Magistrada (E)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
A LA SENTENCIA C-493 DE 2015
EXENCION DE
TARIFA POR USO DE RECURSO HIDRICO PARA ESTRATOS UNO, DOS Y TRES-Inexistencia de
presupuestos para aplicar línea jurisprudencial respecto del carácter regresivo
de un precepto (Salvamento de voto)
DEROGACION DE LA
EXENCION TEMPORAL DEL PAGO DE UN TRIBUTO POR EL USO DEL RECURSO HIDRICO EN
ESTRATOS UNO, DOS Y TRES-Calificación del precepto demandado como medida
regresiva, partió de establecer, sin suficiente sustento argumentativo, el
vínculo de la exoneración de la tasa con el derecho a la vivienda (Salvamento
de voto)
EXENCION DE
TARIFA POR USO DE RECURSO HIDRICO PARA ESTRATOS UNO, DOS Y TRES-Premisas que
dieron lugar a calificación de disposición legal como regresiva no soportan un
análisis riguroso (Salvamento de voto)
EXENCION DE
TARIFA POR USO DE RECURSO HIDRICO PARA ESTRATOS UNO, DOS Y TRES-Aunque efectos
de disposición cuestionada podrían prorrogarse más allá de la vigencia del
Presupuesto General de la Nación no se tuvo en cuenta que el precepto derogado
tenía vocación de vigencia limitada (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente D-10546
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 96 de la Ley 1593 de 2012, por el
cual se derogó el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012
Demandante:
Salvador
Ramírez López
Magistrada
Ponente:
María
Victoria Calle Correa.
Con el acostumbrado respeto, expongo las razones por
las cuales me aparto de la decisión adoptada por la Sala Plena en la Sentencia
C-493 de 2015. En este fallo se declaró la inexequibilidad parcial del artículo
96 de la Ley 1593 de 2012, que disponía la derogación del artículo 59 de la Ley
1537 de 2012, norma que a su vez prohíbe trasladar el cobro de la tasa
retributiva y la tasa por el uso del agua potable a la población perteneciente
a los estratos 1, 2 y 3, durante cinco años.
A juicio de la Sala, el precepto cuestionado adolece
de dos deficiencias insalvables: (i) por un lado, no obstante que la norma
tendría un carácter regresivo al disponer la eliminación de un beneficio,
establecido en favor de las personas de menores recursos, que facilita su
acceso a la vivienda digna, durante el proceso de aprobación parlamentaria no
se acreditó la necesidad de adoptar una medida semejante, y por otro lado, (ii)
la disposición vulneraría el principio de unidad de materia porque por vía de
la derogación, la norma intervino y reguló uno de los componentes de la
política de vivienda en una ley de presupuesto, por lo que no existe ninguna
conexión temática, sistemática, causal o teleológica entre el precepto
impugnado y la ley que lo contiene.
Discrepo de las dos premisas en que se soporta el
razonamiento de la Sala, y las consecuencias que de tales supuestos se
extrajeron.
1.
En
primer lugar, estimo que no se presentan en este caso los presupuestos que
permiten aplicar la línea jurisprudencial conforme a la cual, cuando el
precepto impugnado tiene un carácter regresivo –en este caso por disponer la eliminación
de una prestación que facilitaría el acceso a la vivienda dignada-, debe
presumirse su inconstitucionalidad, la cual solo puede entenderse desvirtuada
si dentro del proceso de aprobación parlamentaria se acreditó la necesidad de
la medida.
1.1.
De
una parte, en la sentencia se asume sin un detenido análisis que el precepto
impugnado tiene un carácter regresivo, en cuanto elimina la prohibición de
trasladar el cobro de la tasa retributiva y de la tasa por uso del agua potable
a la población de los estratos 1, 2 y 3. No obstante, el examen de las
referidas tasas a la luz de los imperativos del paradigma de la Constitución
ambiental pone en entredicho esta connotación regresiva, sobre la cual se
estructuró la declaratoria de inexequibilidad.
1.1.1.
En
efecto, las tasas a las que se refiere la normativa impugnada constituyen
medidas correctivas y compensatorias orientadas a cobrar un valor por el uso de
las fuentes hídricas y por la generación de vertimientos, y por tanto,
encaminadas a la recuperación del patrimonio ambiental y a la inversión en
proyectos de descontaminación y monitoreo de la calidad del agua. Este tipo de
tasas se enmarca, entonces, dentro de las directrices que orientan la política
ambiental en el país, en el sentido de que la utilización de los recursos
naturales como la atmósfera, el agua y el suelo, que provoque un deterioro
ambiental, una disminución en los recursos disponibles o que tenga por efecto “introducir
o arrojar desechos, desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas
negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que
sean el resultado de actividad antrópicas o propiciadas por el hombre, o
actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas”[86], se
sujetará al pago de las tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las
actividades desplegadas.  Mediante este cobro, entonces, las personas
asumen, al menos parcialmente, el impacto ambiental que producen, y contribuyen
a la recuperación del entorno en proporción al daño provocado.
En atención a la importancia de este instrumento
dentro de la política ambiental del país, y dado el vínculo de esta herramienta
con la protección y recuperación de los recursos naturales, y especialmente con
el derecho fundamental al agua, la calificación de la medida como regresiva
ameritaba al menos evaluar esta dimensión del precepto impugnado, y su
repercusión en el haz de derechos fundamentales establecidos en la Carta Política,
y en especial el derecho al agua, y en los imperativos derivados de la
Constitución ecológica. La Sala optó por efectuar un análisis lineal y
unidimensional, para concluir que la medida era regresiva porque afectaba
indirectamente el derecho a la vivienda de grupos vulnerables. Así las cosas,
el efecto de la decisión de la Sala Plena será la eliminación de una tasa con
alto valor ambiental, sin que exista una fuente alternativa de financiación.
1.1.2.
Así
mismo, la calificación del precepto demandado como medida regresiva, partió de
establecer, sin suficiente sustento argumentativo, el vínculo de la exoneración
de la tasa con el derecho a la vivienda, señalando que la medida había sido
incluida en la legislación en materia de vivienda, y que en general, el pago de
servicios públicos domiciliarios, como el servicio de agua y alcantarillado,
tiene repercusiones importantes en el acceso a la vivienda[87].
Sin embargo, dada la interdependencia entre los
derechos fundamentales, para adscribir una prestación al núcleo esencial del
derecho a la vivienda, no bastaba con argumentar que el valor de uno de los servicios
públicos domiciliarios puede tener alguna incidencia en el acceso a la vivienda
o que la medida cuestionada se enmarca dentro de una ley referida a la
vivienda, sino que se debía establecer un vínculo directo y riguroso entre la
prestación analizada y el derecho fundamental con el que se pretende vincular;
bajo este tipo de asociación de la Sala, laxa y flexible, cualquier prestación
podría ser adscrita a cualquier derecho.
1.1.3.
Y
finalmente, la calificación de la medida atacada como regresiva parte de
desconocer los términos en que se otorgó el beneficio legal: (i) así, el
argumento de la Sala Plena parte de asumir que la norma cuya derogación se
dispuso tenía una vocación de vigencia indefinida, y que por este motivo no
podía ser anulada; no obstante, según el mismo artículo 59 de la Ley 1537 de
2012, la prohibición allí prevista para trasladar  el cobro de las tasas a las
personas de los estratos 1, 2 y 3, operaría únicamente por cinco años; en este
orden de ideas, lo que para el legislador constituía sólo un beneficio de orden
temporal, en el fallo se desnaturaliza y se termina por convertir en un
estándar constitucional y en una prestación inamovible en virtud de la
prohibición de regresividad; (ii) además, en el proyecto se presupone que en virtud
del precepto impugnado, automáticamente se tornan exigibles la tarifa
retributiva y la tarifa por el uso de agua potable para las personas de los
estratos 1, 2 y 3, cuando su establecimiento, cobro y traslado a los referidos
grupos es una decisión que corresponde a las autoridades distritales y
municipales, quienes pueden abstenerse válidamente de adoptar este tipo de
medidas y buscar fuentes alternativas de financiación para la protección de los
recursos hídricos.
1.1.4.
En
definitiva, las premisas que dieron lugar a la calificación de la disposición
legal como regresiva, no soportan un análisis riguroso.
1.2.
El
segundo tipo de discrepancias recaen sobre la tesis de la Sala Plena de que el
legislador tenía una carga reforzada de demostrar la necesidad de eliminar el
beneficio legal, y que como durante el trámite de aprobación legislativa esto
no habría sucedido, debía mantenerse la presunción de inconstitucionalidad.
Esta tesis prescinde de varios elementos
constitucionalmente relevantes, cuyo análisis no podía ser omitido: (i) de una
parte, fundamentar la inconstitucionalidad material de la ley a partir de un
presunto déficit deliberativo del legislador, llevaría también a concluir en la
inconstitucionalidad de la disposición legal que se pretende revivir, pues como
se advirtió a la largo del trámite judicial, la prohibición de cobrar las tasas
se efectuó sin existir fuentes alternativas de financiación, y sin que el
Congreso se hubiere cerciorado del impacto y la sostenibilidad económica, ambiental
y social de la medida; y como consecuencia de esto, la Corte declara
inexequible una norma sobre la base de una presunta insuficiencia del debate
parlamentario, para revivir una norma que fue derogada justamente por ser el
resultado de la desatención e improvisación de ese mismo legislador; (ii) de
igual modo, el fallo tampoco tuvo en cuenta que aunque el precepto demandado
derogó un beneficio creado en el mismo año, lo que denotaría un precario
análisis en la adopción inicial de la medida, la referida exención tenía un
vocación temporal limitada en el tiempo, como quiera según el artículo 59 de la
Ley 1537 de 2012 la prohibición de traslado del cobro de las tasas operaría
solo hasta por cinco años.
2.
La
segunda base decisional del fallo es la presunta transgresión del principio de
unidad de materia, porque a juicio de la Sala Plena, la medida dispuesta en el
artículo 96 de la Ley 1593 de 2012 no guarda ningún tipo de conexidad temática,
sistemática, causal o teleológica con la ley en la que se enmarca, teniendo en
cuenta que la Ley 1537 de 2012 es la Ley de Presupuesto, que los efectos de la
derogatoria dispuesta en el precepto impugnado se extienden más allá del año
2013, y que “si bien podría discutirse la existencia de una mínima relación
de conexidad causal, teleológica y temática entre la norma demandada y la ley
general de presupuesto, debido a que ambas tienen que ver con los recursos del
Estado, resulta para la Sala claro que no existe una conexión sistemática entre
la derogatoria de una norma que hacía parte de la política general de vivienda
y las orientaciones anuales sobre el manejo de rentas y gastos incorporados en
la Ley anual de presupuesto del año 2013”.
Discrepo de este argumento por tres razones básicas.
2.1.
De
una parte, la Sala prescindió de un elemento constitucionalmente relevante que
debía ser incorporado al análisis, en el sentido de que la medida declarada
inexequible tenía por objeto preservar los recursos que debían incorporarse al
presupuesto. En este sentido, el suscrito coincide con los planteamientos de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que la Sala Plena no
consideró ni valoró, para la cual, la disposición demandada sí tenía un vínculo
temático y teleológico con la ley de presupuesto, porque era la condición para
liberar recursos que de otro modo, tendrían que estar a cargo del Presupuesto
General de la Nación.
2.2.
De
otra parte, la conclusión de la Sala Plena parte de una visión restringida
sobre el contenido, sentido y finalidad del presupuesto, pues éste no es solo
una ordenación de recursos, sino que constituye, ante todo, una herramienta
macroeconómica para la materialización del Plan Nacional de Desarrollo, que
fija derroteros claros y precisos en materia de vivienda y en materia de
protección ambiental. La valoración de la Sala Plena parte de considerar el
presupuesto como una ordenación de recursos, prescindiendo de su función
económica y social, y a la luz de esta perspectiva limitada y estrecha, sin
tener en cuenta su carácter instrumental, concluye que la medida atacada había
rebasado el ámbito propio del presupuesto.
Finalmente, aunque los efectos de la disposición
cuestionada podrían prorrogarse más allá de la vigencia del Presupuesto General
de la Nación, la Sala Plena no tuvo en cuenta que el precepto derogado también
tenía una vocación de vigencia limitada, porque como ya se expresó
anteriormente, la prohibición para trasladar el cobro de la tasa retributiva y
por el uso del agua a la población de los estratos 1, 2 y 3, operaría solo por
cinco años. Por ello no es de recibo el argumento de que los efectos de la
norma se proyectan más allá del año 2013, porque la derogación versó sobre una
norma que por su mismo diseño normativo, estaba concebida para expirar en sus
efectos en el corto plazo.
3.
Teniendo
en cuenta que ninguno de los cargos esbozados por los accionantes estaba
llamado a prosperar, y que estimo que las premisas que fundamentan el juicio de
constitucionalidad en la Sala Plena son inaceptables, así como la conclusión
que de ellas se deriva, en mi criterio, la Corte ha debido declarar la
exequibilidad del precepto impugnado,
Fecha
ut supra,
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO  DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-493/15
DEROGACION DE LA
EXENCION TEMPORAL DEL PAGO DE UN TRIBUTO POR EL USO DEL RECURSO HIDRICO EN
ESTRATOS UNO, DOS Y TRES-Desconocimiento del requisito de unidad de materia
no resultaba esencial para decisión de inexequibilidad (Aclaración de voto)
REQUISITO DE
UNIDAD DE MATERIA-Constituye
vicio de forma sujeto al plazo de caducidad de un año previsto en artículo 242
de la Constitución (Aclaración de voto)
DEROGACION DE LA
EXENCION TEMPORAL DEL PAGO DE UN TRIBUTO POR EL USO DEL RECURSO HIDRICO EN
ESTRATOS UNO, DOS Y TRES-Cargo por unidad de materia habría debido
descartarse mediante decisión inhibitoria (Aclaración de voto)
Aclaro
mi voto frente a la sentencia C-493 del 5 de agosto de 2015 porque, si bien comparto
la decisión de inexequibilidad de la expresión “y deroga el artículo 59 de
la Ley 1537 de 2012”, contenida en el artículo 96 de la Ley 1593 de 2012,
no comparto algunos de sus fundamentos, como expondré a continuación:
1.
Para arribar a la conclusión sobre la exequibilidad de la norma analizada, solo
resultaba necesario analizar el primero de los problemas jurídicos propuestos[88], de manera
que no se ha debido ahondar sobre la eventual ocurrencia de un vicio de unidad
de materia. Las consideraciones relacionadas con la violación del derecho a la
vivienda eran suficientes y conducentes para declarar inexequible la
disposición analizada.
2.
La cuestión del desconocimiento del requisito de unidad de materia no resultaba
esencial para la decisión de inexequibilidad. Sin embargo, si lo hubiese sido,
resultaba forzoso analizar el tema de su caducidad puesto que la Ley 1593 de
2012 fue publicada el 10 de diciembre de 2012[89],
mientras que la demanda correspondiente al expediente D-10546 fue radicada en
la Corte Constitucional el 18 de noviembre de 2014[90].
3.
A este respecto debo recordar que frente al requisito de unidad de materia he
sostenido de manera reiterada que constituye un vicio de forma, sujeto al
plazo de caducidad de un año previsto en el artículo 242 de la Constitución.
Esto es así puesto que es uno de los requisitos que integra el proceso de
formación de la ley, cuyo examen implica un mera confrontación de la norma con
el contenido de la ley y no con un precepto sustantivo constitucional, razón
por la cual carece de la entidad material que le ha venido atribuyendo la
jurisprudencia mayoritaria.
4.
Como consecuencia de lo anterior, si hubiese resultado esencial para la decisión
de inexequibilidad, el cargo por unidad de materia habría debido descartarse
mediante una decisión inhibitoria pues la demanda del ciudadano se interpuso
más de un año después de la publicación de la norma analizada, cuando ya había
caducado la posibilidad de alegar su ocurrencia.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
A
LA SENTENCIA C-493/15
EXENCION TEMPORAL DEL PAGO DE TRIBUTO POR USO DEL RECURSO HIDRICO
EN ESTRATOS UNO, DOS Y TRES-Falta de claridad sobre desconocimiento del principio de unidad de materia señalado en las
motivaciones del fallo (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente
D-10546. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 96 de la Ley 1593
de 2012, por el cual se derogó el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012.
Magistrado
Ponente:
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
La
aclaración de voto que seguidamente expongo tiene como especifica finalidad la
de hacer claridad en cuanto a que, a mi juicio, la declaratoria de
inexequibilidad del segmento del artículo 96 de la Ley 1593 de 2012, que a su
vez derogó el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, ha debido tener como
"única" justificación el hecho de que el gobierno nacional dentro de
la ley de presupuesto impugnada, no sustento suficientemente el motivo por el
cual resultaba imprescindible desmontar el beneficio previamente reconocido a las
personas de menores recursos tendientes a facilitar y promover su acceso a la
vivienda y a participar de los beneficios de desarrollo urbano, bajo la
consideración de que dicha media estaba adscrita al contenido del derecho
fundamental a la vivienda digna y adecuada. La ausencia de una real y
contundente explicación al respecto, plenamente ilustrativa de la insoslayable
necesidad de reversar ese importante beneficio social, fue lo que constituyó, a
mi modo de ver, la razón de ser de la consideración según la cual la norma
derogatoria no desvirtuó la presunción que en estos casos opera, en el sentido
de que las normas que, en tratándose de derechos económicos, sociales y
culturales se presentan como regresivas, en principio, deber ser estimadas como
infractoras de la constitución, por desconocimiento del principio de
progresividad y no regresividad predicable de dichos derechos.
Considero
pertinente la anterior salvedad por cuanto no me queda claro que se haya
desconocido en este caso el principio de unidad de materia como quedo señalado
en las motivaciones del fallo. Con esta precisión he de concluir que comparto
la decisión de mayoría.
Fecha
ut supra,
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] [La demanda fue
inicialmente inadmitida por la Magistrada Sustanciadora, a través de auto de 19
de diciembre de 2014; posteriormente, corregida por el accionante, en escrito
de 19 de enero de 2015, y admitida el 28 de enero de 2015.
[2] Por la cual se dictan normas
tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la
vivienda y se dictan otras disposiciones.
[3] MP. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[4] MP. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[5] Es un resumen de los apartes
centrales de la sentencia T-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) en la
que se abordó, con amplitud, el estudio de los requisitos argumentativos
mínimos de las demandas de inconstitucionalidad.
[6] MP. Rodrigo Escobar Gil. AV.
Jaime Araujo Rentería.
[7] Sobre el
particular, en esa providencia la Corte remitió a, entre otras, las
sentencias C-145 de 1994 (MP Alejandro Martínez Caballero), C-055 de 1996 (MP
Alejandro Martínez Caballero),  C-478 de 1998 (MP Alejandro Martínez
Caballero), C-501 de 2001 (MP Jaime Córdoba Triviño  SV Jaime Araujo Rentería
SPV Rodrigo Escobar Gil), C-618 de 2001 (MP Jaime Araujo Rentería  AV Jaime
Araujo Rentería), C-950 de 2001 (MP Jaime Córdoba Triviño, SV Manuel José
Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett), C-1190 de 2001 (MP Jaime Araujo
Rentería  A.V. Jaime Araujo Rentería), C-226 de 2002 (MP Álvaro Tafur Galvis AV
Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett),  C-801 de 2008 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa; AV Humberto Antonio Sierra Porto. AV Humberto
Antonio Sierra Porto. AV Jaime Araújo Rentería), C-444 de 2009 (MP Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub), C-402 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva. SV Jorge
Iván Palacio Palacio, SV Humberto Antonio Sierra Porto), C-286 de 2014 (MP Luis
Ernesto Vargas Silva. AV María Victoria Calle Correa, AV Luis Guillermo
Guerrero Pérez, AV Alberto Rojas Ríos, AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SV
Jorge Iván Palacio Palacio, AV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[8] MP. Alejandro Martínez
Caballero.
[9] Sentencia C-055 de 1996. Cita
tomada de  Carlos Alchourrón y
Eugenio Bulygin. Análisis lógico y derecho. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1991, p 401.
[10] Ibíd.
[11] Ver Sentencias
C-226 de 2002 y C-706 de 2005.
[12] Ver Sentencia
C-226/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis AV. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo
Montealegre Lynett. En el mismo sentido ver la Sentencia C-706/05 MP. Álvaro
Tafur Galvis SV. Humberto Sierra Porto AV. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime
Córdoba Triviño.
[13]  Ver entre
otras las sentencias C-305/04 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV. Jaime
Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montelaegre Lynnet, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño. SV. Clara
Inés Vargas Hernández y Rodrigo Escobar Gil) (Referencia original de la
Sentencia C-421 de 2006) Sobre la aplicación del principio de unidad de materia
al examen de constitucionalidad de las disposiciones derogatorias ha salvado el
voto el Magistrado Jaime Araujo Rentería y el Magistrado Humberto Sierra Porto
lo ha hecho por considerar que las cláusulas derogatorias, por su naturaleza,
pueden ser agregadas al finalizar el trámite legislativo y no se les puede
exigir con la misma intensidad el principio de identidad y de consecutividad.,
aspecto sobre el cual ha hecho algunas precisiones en aclaración de voto el
Magistrado Jaime Córdoba Triviño.
[14] Ver entre otras
las sentencias  C-778/01 MP. Jaime Araujo Rentería, C-149/03 MP. Manuel José
Cepeda Espinosa. AV. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[15] Ver entre otras
las sentencias C-659 de 2000 MP. Fabio Morón Díaz. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz.
C-1190/01 MP. Jaime Araujo Rentería. AV. Jaime Araujo Rentería. C-840/03 y
C-670/04 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, SPV. Jaime Araujo Rentería y Clara
Inés Vargas Hernández  C-706/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis   SV. Humberto Sierra
Porto A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño.
[16] “Para ilustrar esta hipótesis
podría acudirse a los pronunciamientos de la Corte en materia penal, conforme a
los cuales la potestad de configuración del legislador se mueve en un ámbito
amplio, pero limitado en varios aspectos, entre los cuales se cuenta el hecho
de que, de manera excepcional, se deriva de la Carta el deber de penalizar
ciertas conductas que atentan gravemente contra bienes constitucionales. Así, por
ejemplo, en las sentencias C-225 de 1995 MP. Alejandro Martínez Caballero y
C-368 de 2000 MP. Carlos Gaviria Díaz se señaló que ciertos comportamientos
como la tortura, las ejecuciones extrajudiciales, o las desapariciones
forzadas, no podían ser descriminalizadas y requerían ser sancionados,[16]
y lo propio se expresó en la Sentencia C-177 de 2001 en relación con la
penalización del genocidio. Tal doctrina se sintetizó por la Corte en la
Sentencia C-489 de 2002 en la que expresó que ‘… en determinados casos,
tanto la naturaleza de los bienes jurídicos, como la gravedad de las conductas
cuya exclusión se impone como medida para su protección, hacen que del
ordenamiento constitucional, incorporados en él los tratados que forman parte
del bloque de constitucionalidad, se derive el imperativo de criminalizar
ciertos comportamientos.’” (C-699 de 2007. MP Rodrigo Escobar Gil).
[17]  En ese sentido
ver, entre otras las sentencias  C-357/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
C-432/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil S.V. Jaime Araujo Rentería.
[18]  Sentencia
C-421 de 2006. Sobre los efectos de la inexequibilidad de disposiciones
derogatorias, ver las sentencias C- 608 de 1992, C-145 de 1994, C-501 de 2001y
C-427 de 2002.
[19]  La Corte ha
precisado que no “revive ipso iure la normatividad anterior cuando ésta es
claramente contraria, en términos de tipo de ley que debe desarrollar la
materia, a los preceptos constitucionales. En Sentencia C-700/99 la Corte, en
ocasión del establecimiento del efecto de sus sentencias, señaló que la
inexequibilidad de las normas demandadas que sería declarada en el fallo no
revivía las disposiciones anteriores. Consideró la Corte que “Aceptarlo así
implicaría admitir que, contra lo expuesto en este Fallo, siguieron rigiendo en
la materia objeto de regulación por ley marco unas disposiciones dictadas por
el Presidente de la República con base en facultades extraordinarias-lo cual
está prohibido por el artículo 150, numeral 10, de la Constitución-o, peor
todavía, decretos autónomos preconstitucionales, que hoy ya no pueden fijar las
reglas aplicables al asunto del que se trata. Tales decretos habían sido
retirados del ordenamiento jurídico por Decreto 1730 de 1991, expedido el 4 de
junio de ese año, antes de que principiara la vigencia de la actual
Constitución Política.”  Auto 126/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[20]. Ver  entre
muchas otras la  sentencia C-501 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño S.V. Jaime
Araujo Rentería  S.P.V. Rodrigo Escobar Gil.
[21] Sentencia
C-1009 de 2005. MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araujo Rentería,
Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas Hernández.
[22] Sentencia C-699 de 2007. MP.
Rodrigo Escobar Gil. AV. Jaime Araujo Rentería.
[23] Constitución
Política, artículo 52: “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda
digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este
derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas
de vivienda”.
[24] Pacto Internacional de Derechos
Sociales, Económicos y Culturales, de 1966, artículo 11, inciso 1º:  “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el
derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,
incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de
las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas
para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la
importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre
consentimiento”.
[25] El concepto hace referencia al
conjunto de normas que, por hallarse incluidas en tratados de derechos humanos
vinculantes para Colombia se integran a la Constitución Política o condicionan
la interpretación de las cláusulas de derechos fundamentales, en virtud a la
remisión normativa prevista en los incisos primero y segundo del artículo 93 de
la Carta Política.
[26] MP Humberto Antonio Sierra
Porto.
[27] Ver, al respecto, las sentencias
T-595 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-227 de 2003 (MP Eduardo
Montealegre Lynett), T-859 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett), T-860 de
2003, T-016 de 2007 y T-760 de 2008, entre otras.
[28] MP Luis Ernesto Vargas Silva.
[29] El
Comité citado es el órgano de la ONU encargado de controlar la aplicación del
Pacto y, por lo tanto, el intérprete autorizado del Instrumento. Si bien sus
observaciones no hacen parte del bloque de constitucionalidad, en el sentido de
ingresar directamente al orden jurídico colombiano como normas vinculantes, su
observación es imprescindible para que el  Estado colombiano cumpla de
buena fe sus obligaciones en materia de derechos humanos. Como criterio de
interpretación, la Corte siempre que lo considera pertinente acude a la
interpretación del Comité DESC pues, salvo en los aspectos en que el orden
interno prevea mayores garantías que las establecidas en el Pacto, puede
considerarse que su interpretación busca dar el máximo de efectividad normativa
a los derechos humanos contenidos en el PIDESC.
[30] Así, en la reciente sentencia
C-630 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa. SV Luis Ernesto Vargas Silva)
recordó la Corte Constitucional: “El principio de progresividad de los
derechos sociales tiene origen…. en normas vinculantes, al hacer parte del
bloque de constitucionalidad, del derecho internacional de los derechos
humanos. En Colombia el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales se integró al orden interno por medio de la Ley 74 de 1968. Tal
incorporación, por la vía del bloque de constitucionalidad, convierte al Pacto
en fuente de interpretación de los DESC y las obligaciones que este asigna a
los estados firmantes. A este respecto, el artículo 2.1. del Pacto DESC,
determina que “[C]ada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se
compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y
la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el
máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por
todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas
legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.
Esto significa, en los términos expuestos por los órganos encargados de la
interpretación autorizada de las normas del PIDESC, que los derechos sociales
están sometidos a un régimen de ampliación progresiva en su goce y garantía, lo
que implica para los Estados el deber de avanzar en esa materia, de conformidad
con sus capacidades y recursos.  Del mismo modo, una obligación de esa
naturaleza, involucra una prohibición correlativa de regresividad, consistente
en que una vez alcanzado determinado nivel de protección, resultan prima facie
contrarias al Pacto las acciones y disposiciones estatales que disminuyen ese
grado de satisfacción de los derechos sociales”. Corte Constitucional.
Sentencia C-630 de 2011. (M.P. María Victoria Calle Correa).
[31] Por
citar sólo algunos ejemplos, ello ocurre con la defensa técnica, el acceso a la
administración de justicia, la libertad de prensa y, a partir de la
jurisprudencia constitucional, el acceso a los servicios de salud definidos
como mínimos por los órganos políticos y administrativos competentes, en los
planes obligatorios de salud.
[32] El contenido del principio de
progresividad en el ámbito interno ha sido desarrollado por la jurisprudencia
constitucional en un amplio número de pronunciamientos. Ver, entre otros,
C-1165 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-1489 de 2000 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero), C-671 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-981 de
2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-038 de 2004 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett), T-1318 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-043 de 2007
(M.P. Jaime Córdoba Triviño), C.507 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-630
de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa; S.V. Luis Ernesto Vargas Silva),
C-629 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-372 de 2011 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub), entre otras. También constituye un criterio de
interpretación relevante en la materia, la Observación General Nro. 3 del
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, sobre el
alcance de las obligaciones estatales en la aplicación del PIDESC.
[33] Nuevamente, al respecto, ver la
Observación General Número 3 del Comité DESC, sobre la naturaleza de las
obligaciones contenidas en el Pacto.
[34] En la
sentencia C-630 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa. SV. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[35] Ver entre otras, C-038 de 2004
(MP. Eduardo Montelagre Lynett, SPV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas
Hernández. SV y AV. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño)
[36] En este sentido cfr. la
sentencia C-789 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil), a través de la cual la Corte
aplicó la prohibición de regresividad  a una ley que aumentaba los
requisitos para acceder a la pensión.
[37] El Comité DESC ha indicado que la
reducción o desviación efectiva, de los recursos destinados a la satisfacción
de un derecho social será, en principio, una medida regresiva Ver, por ejemplo,
Observaciones Finales Ucrania E/2002/22 párrafo 498. Sobre el mismo tema
respecto del derecho a la educación Cfr. párrafos 500 y 513.
[38] Ibídem.
[39] Corte Constitucional, sentencia
C-507 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Clara Inés Vargas Hernández y
Jaime Araujo Rentería).
[40] Una interesante presentación de
estas reglas y principios se encuentra en la sentencia T-043 de 2007, relativa
a los cambios legislativos regresivos en materia de pensión de invalidez. En el
fallo citado, expresó la Corte: “(i) Como regla general, el legislador goza
de un amplio margen de configuración de los derechos sociales, para lo cual
está facultado para modificar la legislación que define su contenido y
condiciones de acceso, incluso si las nuevas condiciones afecten meras
expectativas de consolidar un derecho bajo la antigua normatividad. Sin
embargo, cuando el legislador adopta medidas que de cara a la antigua
legislación implican un retroceso en su ámbito de protección, dichas medidas
son constitucionalmente problemáticas por contradecir el principio de
progresividad. Por lo tanto, frente a una medida regresiva debe presumirse su
inconstitucionalidad prima facie, que podrá desvirtuarse cuando se logre
establecer: (i) que la medida se encuentra justificada y ajustada al principio
de proporcionalidad; (ii) que la medida no desconoce situaciones particulares y
concretas consolidadas bajo la legislación anterior, por lo que se muestra
respetuosa de los derechos adquiridos; o que (iii) si bien afecta a situaciones
ya consolidadas, contempla otros mecanismos, como los regímenes de transición,
dirigidos a proteger los derechos adquiridos o expectativas legítimas”.
(T-043/07).
[41] Ver
Sentencias C-1064 de 2001 (MPs. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba
Triviño, AV. Álvaro Tafur Galvis. SV. Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo
Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Rodrigo Escobar Gil), C-671 de 2002 (MP
Eduardo Montealegre Lynett), C-931 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas
Hernández).
[42] Al
respecto, cfr. Las sentencias C-991 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra),
en la que la Corte declaró inconstitucional una ley que introducía un límite
temporal a la protección ofrecida a grupos vulnerables en el marco de los
procesos de reestructuración de la administración pública o   “retén
social”; C-038 de 2004 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett; SV. Jaime Córdoba
Triviño, SPV. Clara Inés Vargas Hernández, SV, Jaime Araújo Rentería, SV y AV
Alfredo Beltrán Sierra), decisión dividida en la que la mayoría de la Corte
encontró ajustada a la Constitución y al principio de no regresividad la
reducción de diversos beneficios laborales en materia de trabajo suplementario,
indemnizaciones y las condiciones del contrato de aprendizaje, llevada a cabo
mediante la Ley 789 de 2002; C-931 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra;
AV. Manuel José Cepeda Espinosa; SV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería
y Clara Inés Vargas Hernández). En la sentencia, la Corte encontró ajustada a
la Constitución Política la decisión de congelar los salarios de algunos
funcionarios públicos, protegiendo en cambio el ajuste equivalente al IPC de
quienes percibían menos de dos SMLMV. Salarios; C-671 de 2002 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett. Unánime) en la que la Corte declaró la exequibilidad
condicionada de una norma que reducía el grupo de destinatarios del sistema de
seguridad social en salud diseñado para padres de oficiales y suboficiales.
[43] En relación con el principio de
confianza legítima, en la reciente sentencia T-180 A de 2010 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva) expresó la Corporación: “(…) [H]a señalado la jurisprudencia
constitucional que el principio de confianza legítima se traduce en una
prohibición impuesta a los órganos de la administración para modificar
determinadas situaciones jurídicas originadas en actuaciones precedentes que
generan expectativas justificadas (y en ese sentido legítimas) en los
ciudadanos, con base en la seriedad que -se presume- informa las actuaciones de
las autoridades públicas, en virtud del principio de buena fe y de la
inadmisibilidad de conductas arbitrarias, que caracteriza al estado
constitucional de derecho”. Pueden consultarse también las sentencias C-478 de
1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-131 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández), T-248 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-110 de 2010 (M.P. María
Victoria Calle Correa. SPV. Mauricio González Cuervo) y T-698 de 2010 (M.P.
Juan Carlos Henao Pérez).
[44] Cfr. Sentencias
C-372 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) en la que la Sala Plena
consideró que el aumento del monto para la interposición del recurso de
casación en materia laboral era una medida regresiva en la medida en que
reducía los medios de protección del derecho laboral y C-630 de 2011 (M.P.
María Victoria Calle Correa; SV. Luis Ernesto Vargas Silva), en la que se
declaró la exequibilidad de la norma que derogó los incentivos económicos para
los demandantes en caso de prosperar las acción popular. (Sobre el fallo se ha
hecho referencia previamente). - De otra parte, en un conjunto de sentencias
relativas a las obligaciones estatales en materia de accesibilidad a la
educación preescolar[44], la Corte
explicó que las normas constitucionales establecen un estándar mínimo de acceso
a la educación que, en el nivel preescolar se concreta en la oferta de un grado
gratuito, susceptible de ser ampliado progresivamente por los municipios, hasta
alcanzar tres grados de cobertura, según lo prevé la Ley 115 de 1994. En ese
marco, la Corporación estableció, en los fallos que se reiteran, que cuando un
municipio ha ampliado la cobertura a dos o tres grados, la suspensión abrupta
del servicio o el regreso a un solo grado, constituyen medidas regresivas y
desconocen el principio de confianza legítima.
[45] MP. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[46] MP Alfredo Beltrán Sierra.
[47] MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[48] MP Humberto Antonio Sierra
Porto.
[49] La Ley 1537 de 2012 incorpora
disposiciones generales y lineamientos para el desarrollo de la política de
vivienda, normas destinadas a fomentar el acceso a la vivienda de interés
prioritario, disposiciones sobre el subsidio familiar para acceso a la
vivienda, un acápite destinado a definir aspectos sobre la política de vivienda
de interés social y vivienda de interés prioritario en el sector rural, medidas
para la eliminación de trámites y la simplificación de los negocios jurídicos,
estímulos y exenciones para la vivienda, relacionados con financiación por
medio de subsidios o a través de ahorro en la modalidad de leasing
habitacional; medias sobre la transferencia, titulación y saneamiento de
inmuebles; así como medidas para la habilitación del suelo. Estas últimas,
previstas en el capítulo 8º incorporan disposiciones sobre el acceso al agua
potable y fue, precisamente en ese segmento en el que se incluyó el artículo
59, derogado por la Ley 1593 de 2012 (ley de presupuesto del año 2013).
[50] Al respecto se puede consultar
la Gaceta 475 de 2012.
[51] En el cuadro o tabla que se
menciona, aparece como proposición nro 166, formulada por los congresistas Álvaro Pacheco, José
Herrera, Juan Felipe Lemos, Carlos Abraham Jiménez (Gaceta del Congreso 620 de
2012).
[52] Gaceta 620 de 2012.
[53] Constitución Política de 1991,
artículo 158: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.
El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se
avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma
comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo
texto que incorpore las modificaciones aprobadas”.
[54] A propósito de una acción de
inconstitucionalidad en la que acusaba una ley expedida antes de la entrada en
vigencia de la Constitución Política de 1991 de violar el principio de unidad
de materia – la Ley 66 de 1989 –, la Corte Constitucional recordó en la
sentencia C-523 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa) que la Constitución de 1886
también contemplaba el principio en cuestión en su artículo 77 (‘Todo proyecto de ley
debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva
Comisión rechazará las iniciativas que no se acuerden con este precepto, pero
sus decisiones serán apelables ante la misma Comisión.’); éste había sido comentado por
la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio del control constitucional, en los
siguientes términos: “La
razón de ser del artículo 77, fue la de buscar una sistematización racional en
la tarea legislativa, a fin de impedir que mediante inserciones, muchas veces
repentinas, anónimas, o inoportunas, se establecieran sorpresas legislativas,
reglamentaciones inconsultas o normas que no habían sufrido el trámite regular
del proyecto original.”
(Corte Suprema de Justicia,
Sentencia No. 23 del 17 de mayo de 1976).
[55] La posición fijada por la Corte
ha sido seguida en casos posteriores que plantean el mismo problema jurídico.
[56] La posición de la Corte en la
materia no ha tenido variaciones significativas o trascendentales.
[57] Han sido muchas las ocasiones en
que la jurisprudencia constitucional se ha manifestado sobre la cuestión.
Aunque se han presentado discrepancias, estas no han versado sobre cuáles son
los criterios para establecer si se violó el principio de unidad de materia,
sino sobre el grado de intensidad con el que se debían aplicar tales criterios
en el caso concreto, o sobre el marco teórico y conceptual en el que se enmarca
dicho principio constitucional.
[58] Corte Constitucional, sentencia
C-025 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). En este caso se decidió, entre
otras cosas, que el Reglamento del Congreso era inconstitucional al establecer
la posibilidad de que existieran proyectos de ley que se ocuparan de diferentes
materias.
[59] Corte Constitucional, sentencia
C-995 de 2001 (MP Jaime Córdoba Triviño). En este caso se reiteró la
jurisprudencia constitucional fijada en sentencias tales como la C-531 de 1995
(MP Alejandro Martínez Caballero, SV Jorge Arango Mejía, AV Hernando Herrera
Vergara) y C-501 de 2001 (MP Jaime Córdoba Triviño, SV Jaime Araujo Rentería y
Rodrigo Escobar Gil).
[60] Esta expresión ya había sido
usada en el pasado; en la sentencia C-523 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa)
se dijo que la intención del artículo 158 “[…] es la de racionalizar o
tecnificar el proceso de formación de la ley por parte del Congreso y erradicar
de la práctica legislativa colombiana, lo que se ha conocido en el lenguaje
vulgar como ‘micos’, término éste que busca significar, como ya se dijo,
el hecho de introducir en los proyectos de ley preceptos que resultan
contrarios o ajenos a la materia que se trata de regular.”  En la sentencia C-198 de 2002
(MP Clara Inés Vargas; SV Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y
Rodrigo Escobar Gil), por ejemplo, se dijo respecto a la aprobación de una
norma lo siguiente: “[…] no se incurrió en ningún vicio de procedimiento, por
cuanto si bien la comisión de conciliación propuso un texto nuevo que hoy
corresponde al del parágrafo del artículo 124 del Código Penal, dicho texto no
resultó novedoso ni ajeno a la temática sobre la cual se debía conciliar y por
ello el parágrafo en cuestión no constituye uno de aquellos denominados ‘mico
legislativo’, por lo que con la aprobación de dicho artículo no se vio “afectada
materialmente la función legislativa” ni se desconoció ‘el principio de
consecutividad temporal y lógica de los proyectos de ley” ni “el
principio democrático’, tal como se afirma en la demanda, por lo que la
Corte decidirá declararlo ajustado al Estatuto Superior.”
[61] En la sentencia C-025 de 1993
(MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), se dijo al respecto: “La interpretación del
principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y
terminar por anular el principio democrático, significativamente
de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano.”
[62] En la sentencia C-025 de 1993 se
dijo al respecto: “Anótase
que el término ‘materia’, para estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva
de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente.”
[63] Corte Constitucional, sentencia
C-407 de 1994 (MP Alejandro Martínez Caballero). En este caso se decidió, entre
otras cosas, que incluir el régimen de concesiones y licencias de los servicios
postales (artículo 37) dentro de Estatuto General de Contratación Pública (Ley
80 de 1993) no viola el principio de unidad de materia, “[…] por cuanto las
normas impugnadas regulan formas de contratación administrativa, que es el tema
general de la Ley 80 de 1993”.
[64] Corte Constitucional, sentencia
C-025 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). Esta posición ha sido reiterada en
múltiples ocasiones, entre ellas las sentencias C-407 de 1994 (MP Alejandro
Martínez Caballero), C-006 de 2001 (MP Eduardo Montealegre Lynett).
[65] Así lo señaló la sentencia
C-1025 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), caso en el que se estudió el
cargo por unidad de materia en el contexto de una legislación portuaria. En esa
oportunidad la Corte reiteró, entre otras, la sentencia C-352 de 1998 (MP Antonio Barrera Carbonell
y Alfredo Beltrán Sierra; SV Eduardo Cifuentes y Antonio Barrera Carbonell),
caso en que se decidió que no violaba el principio de unidad de materia una ley
que se ocupaba de la creación de ECOGAS, Empresa Comercial e Industrial del
Estado, al incorporar materias relacionadas con la creación del Consejo
Nacional de Operación de Gas Natural, del Instituto de Capacitación e
Investigación de Casanare, del Viceministerio de Hidrocarburos, del Centro de
Coordinación de Transporte de Gas Natural, del Fondo Especial para la promoción
y financiación de proyectos dirigidos al desarrollo de infraestructura para el
uso de gas natural y con el establecimiento de un impuesto para financiar el
Fondo mencionado.
[66] Corte Constitucional, sentencia
C-1025 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Al respecto se dijo lo
siguiente:  “[…]
para respetar el amplio margen de configuración legislativa del órgano
constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las
políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se analiza
si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la
medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en
un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese
concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que
la Constitución prohíbe es que ‘no se relacionen’ los temas de un
artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le
corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. […]”
[67] Corte Constitucional, sentencia
C-214 de 2007 (MP Álvaro Tafur Galvis, AV Humberto Antonio Sierra Porto). En
este caso la Corte consideró lo siguiente: “Ahora bien en el presente caso la
Corte constata que la derogatoria de la Ley 178 de 1959 ‘por la cual se
provee a la financiación de las Centrales Eléctricas del Cauca, Cedelca,
y se dictan otras disposiciones’-que tenía por objeto, como se ha
visto, establecer un impuesto sobre las pro­piedades inmuebles en el
Departamento del Cauca, equivalente al 2 por 1.000 anual, sobre el monto de los
avalúos catastrales-, difícilmente puede entenderse relacionada con una
estrategia de reforma del régimen de zonas francas y de algunas disposiciones
tributarias encaminadas a estimular la inversión en el territorio nacional.
Estrategia motivada como se señaló por la necesidad de hacer más competitivas
las zonas francas y por el cumplimiento de compromisos adquiridos por Colombia
en el marco de la OMC-dentro de los cuales, por lo demás, no figura la
modificación de la tributación en relación con el departamento del Cauca.
Evidentemente la relación que pudiera establecerse es en extremo lejana como
para poder entender respetado en este caso el principio de unidad de materia.” La Ley 1004 de 2005, por la
cual se modifica un régimen especial para estimular la inversión y se dictan
otras disposiciones, se ocupa de definir las zonas francas (art.1), establecer
su finalidad (art. 2), sus usuarios (art. 3), las condiciones para la
reglamentación gubernamental (art. 4) y una serie de cuestiones tributarias de
tales zonas (arts. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12). El último artículo (13), se
dedica a vigencias y derogaciones. El texto declarado inexequible aparecía
así:  “Artículo 13.  La presente Ley rige a partir de la
fecha de su publicación salvo lo dispuesto en los artículos 5°, 9°, y 10, y
deroga todas las disposiciones que le sean contrarias en especial la Ley
178 de 1959, la Ley 109 de 1985, el artículo 6 de la Ley 7 de
1991, el inciso primero del numeral 1 del literal A del artículo 16 de la Ley
677 de 2001 y el artículo 45 de la Ley 768 de 2002.”.
[68] Corte Constitucional, sentencia
C-309 de 2002 (MP Jaime Córdoba Triviño). Se dijo al respecto “[…] al contrastar la
norma demandada con el núcleo temático de la Ley 678, se aprecia que en efecto
aquella constituye un cuerpo extraño a la materia desarrollada en esta ley pues
la sola circunstancia de corresponder a dos modalidades del ius puniendi
del Estado, no son suficientes para superar válidamente el condicionamiento de
unidad de materia legislativa fijado por la Carta Política.  ||  Existen
fundadas razones para llegar a esta conclusión. En primer lugar, son diferentes
las modalidades de responsabilidad a que hacen referencia los artículos 90 y
268 numeral 5 de la Constitución Política. En un caso se trata de la
responsabilidad patrimonial del Estado y de la acción de repetición en contra
del agente que genera el daño antijurídico, y en el otro de la responsabilidad
que se deduce de la gestión fiscal. […] el Estado se ubica en posiciones
diferentes en cada caso: en el primero, el Estado es el que responde
patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, con la
oportunidad para repetir contra el agente que éste haya actuado con dolo o
culpa grave en la producción del daño, y en el segundo, el patrimonio del
Estado es el que resulta afectado en ejercicio de la gestión fiscal a cargo de
servidores públicos o de particulares.  ||  En segundo lugar, la determinación
de cada modalidad de responsabilidad se lleva a cabo a través de procesos de
diferente naturaleza: uno judicial y otro administrativo.  […]  ||  En tercer
lugar, no hay conexidad teleológica, sistemática ni material entre la norma
acusada y la Ley en la cual está circunscrita. En efecto, la finalidad de la
Ley 678 es reglamentar la determinación de responsabilidad patrimonial de los
agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de
llamamiento en garantía con fines de repetición, lo cual es un asunto distinto
de la responsabilidad por la gestión fiscal y del proceso de responsabilidad
fiscal. Además, el contenido de la Ley 678 corresponde a su título, es decir a
la acción de repetición y al llamamiento en garantía con fines de repetición,
razón que convierte a la norma demandada en un asunto extraño al tema
desarrollado en la ley 678. Tampoco hay conexidad temática del aparte demandado
con el contenido del artículo 2 y del parágrafo 1 en el cual se inserta, pues
mientras éstos últimos se refieren a la naturaleza, los destinatarios y la
procedencia de la acción de repetición, aquel alude al procedimiento que se
empleará para recuperar el lucro cesante determinado por los contralores en los
fallos con responsabilidad fiscal.  ||  Finalmente, el proyecto de ley fue
estructurado, discutido y aprobado desde la óptica de la acción de repetición y
no desde la perspectiva de la regulación de la gestión fiscal ni del proceso de
responsabilidad fiscal.”
[69] Corte Constitucional, sentencia
C-214 de 2007 (MP Álvaro Tafur Galvis, AV Humberto Antonio Sierra Porto).
[70] Corte Constitucional, sentencia
C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra). La sentencia retoma la
jurisprudencia constitucional en la materia. Ha sido reiterada en diversas ocasiones;
por ejemplo, en la sentencia C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo Rentería).
[71] Corte Constitucional, sentencia
C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).
[72] Corte Constitucional, sentencia
C-515 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). En este caso se consideró “[…]
importante precisar que las leyes de presupuesto tienen por mandato
constitucional un objeto propio y un proceso de formación particular. A
diferencia de lo que sucede en los Estados Unidos, donde las leyes de
presupuesto son utilizadas para regular múltiples materias que de una u otra
manera tengan incidencia fiscal, razón por la cual han sido llamadas en
ocasiones leyes ómnibus, en Colombia las leyes de presupuesto no pueden
contener normas de carácter estatutario así estas tengan alguna incidencia fiscal.
No solo el proceso de formación de las leyes de presupuesto es muy diferente al
de las leyes estatutarias, sino que los plazos fijados por la Constitución para
la expedición de la ley anual-o los que imponen las necesidades reales en el
caso de las leyes de modificación o adición del presupuesto-, dificultan que
dichas leyes sean objetadas por el Presidente cuando se incluyen materias
extrañas a la misma, y propias de leyes estatutarias. De esta manera, la
práctica de incluir normas estatutarias en leyes de presupuesto o de
modificación del mismo afectaría uno de los mecanismos más importantes del
sistema de pesos y contrapesos establecido en la Constitución.” La Corte
declaró la inconstitucionalidad del artículo 13 de la Ley 844 de 2003, por
cuanto no fue expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos para las
leyes estatutarias.
[73] Corte Constitucional, sentencia
C-039 de 1994 (MP Antonio Barrera Carbonell). En este caso se estudió una norma
que modificaba el ámbito de protección del derecho de seguridad social de los
congresistas, mediante una Ley que modificaba el presupuesto de rentas y
recursos de capital. La norma decía: “Artículo 14. En ejercicio de la
facultad conferida por el Artículo 150 de la Constitución Política al Congreso
Nacional, interprétase con autoridad el Artículo 17 de la Ley 04 de 1992 para
los efectos de lo previsto en los Decretos 801, 802, 1076, 1303 de 1992 y de
los que los modifiquen o sustituyan en el sentido de que para la liquidación de
pensiones, reajustes, sustituciones, cesantías y derechos salariales, deben
tenerse en cuenta dietas, gastos de representación, prima de localización y
vivienda, prima de salud y demás primas que constituyan el último ingreso
mensual promedio del Senador o Representante en los últimos seis (6) meses de
servicio al Congreso Nacional y surten efectos fiscales a partir del 1o. de
enero de 1992.”  Al respecto la sentencia dijo,
entre otras cosas: “[…]
la ley de presupuesto tiene una vigencia temporal, en tal virtud, no le era
dable al legislador establecer normas que tienen una vocación de permanencia en
el tiempo, como es el caso del artículo 14 de la Ley 17 de 1992, que tenía
limitada su vida jurídica a la vigencia fiscal de 1992.”
[74] Corte Constitucional, sentencia
C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra). Dijo la sentencia al respecto: “En la medida en que
es una norma que se orienta a la definición del régimen jurídico de la partida
presupuestal apropiada en el primer inciso de la misma disposición, tiene una
evidente relación de conexidad temática y sistemática con ella y en tal virtud
no desconoce, por este aspecto, el principio de unidad de materia.  A pesar de
lo anterior, es decir, a pesar que desde el punto de vista de la coherencia
temática y sistemática interna de la Ley en la cual se inserta, la disposición
no desconoce el principio de unidad de materia,  en cambio sí lo desconoce en
cuanto rebasa la materia temática propia de las leyes anuales de presupuesto al
modificar, como antes quedó demostrado, otra ley vigente y de contenido
permanente, como lo es la Ley 30 de 1992, específicamente su artículo 86. No
obstante que la unidad de materia es asunto que, como lo ha hecho ver la
jurisprudencia constitucional, debe ser examinado dentro criterios de laxitud a
fin de no anular el principio democrático, en el tema presupuestal el alcance
normativo que pueden tener las disposiciones se circunscribe específicamente a
su objeto propio, por lo cual las normas generales de la ley anual solamente
pueden referirse a la debida ejecución del presupuesto al que pertenecen, sin
tener efectos sobre otros asuntos, ni menos aun llegando a modificar la
legislación vigente.  ||  Adicionalmente, a juicio de la Corte el inciso sub
examine  rebasa los límites temporales propios de las disposiciones
generales de la ley anual de presupuesto, pues su alcance en el tiempo se
proyecta más allá de la vigencia presupuestal del año 2000. Ciertamente, al
prohibir la contabilización de las partidas aprobadas en el inciso anterior
para efectos del cálculo de los nuevos aportes de la Nación a las universidades
públicas, tiene un efecto económico acumulativo en los años siguientes. Por la
naturaleza del asunto que regula, sus efectos afectan vigencias futuras. En tal
virtud, desconoce específicamente lo dispuesto en el artículo 11 del decreto 11
de 1996[74] –Estatuto
Orgánico del Presupuesto -, norma que por su naturaleza orgánica se imponía al
legislador al momento de expedir la Ley 626 de 2002. Por lo anterior, prospera el
cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del principio de anualidad
tributaria.”
[75] Corte Constitucional, sentencia
C-803 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil). En este caso se resolvió declarar
parcialmente exequible el artículo 11 de la Ley 779 de 2002 [‘Exceptúase de cualquier
tasa, gravamen o contribución para la vigilancia fiscal a la Auditoría General
de la Nación. (en razón a que dicho control es ejercido por la Cámara
de Representantes en su Comisión Legal de Cuentas). Entre paréntesis
los apartes declarados inexequibles].
[76] Corte Constitucional, sentencia
C-457 de 2006 (MP Alfredo Beltrán Sierra). En este caso se resolvió declarar
inexequible el artículo 79 de la Ley 998 de 2005 porque se consideró que: “El artículo acusado,
pretende prorrogar la vigencia de normas cuya naturaleza es extraña a la ley
anual del presupuesto, no contiene herramientas necesarias  para la ejecución
del presupuesto aprobado, ni están destinadas a permitir la correcta ejecución
del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal, lo que desborda las
facultades del legislador.  ||  Como surge de lo anteriormente expuesto se
impone una conclusión en cuanto la norma acusada tiene contenido normativo
propio, es decir su texto podría haber sido objeto de una decisión del
legislador en una ley que no contuviera ninguna otra disposición, o, dicho de otra
manera es una norma que por sí sola tiene autonomía. De manera pues que resulta
evidente que no guarda ninguna relación con la ley 79 de 1998 de 2005 en la
cual se incorporó finalmente, y, por ello, queda claro que vulnera el principio
de unidad de materia expresamente establecido en el artículo 158 de la
Constitución Política.”
La norma decía:  Artículo
79°.
Modifíquese los artículos 1 y 11 de la Ley 901 de 2004 los cuales quedarán
así: Artículo 1°. Prorróguese hasta el 31 de diciembre de 2006, la
vigencia de los artículos 1o, 2o, 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 8o, 9o, 10, 11 y 17 de la
ley 716 de 2001.  ||  Artículo 11. Vigencia y derogatorias. La presente
ley rige a partir de la fecha de su publicación, su vigencia será hasta el
treinta y uno (31) de diciembre de dos mil seis (2006), con excepción del
parágrafo 3o del artículo 4o y el artículo 17 de la Ley 716 de 2001 y los
artículos 10 y 11 de la Ley 901 de 2004 y deroga las demás normas que le sean
contrarias.’.” La Ley 716 de 2001, que había introducido una serie de normas en
materia contable, había sido prorrogada y modificada a su vez por la Ley 863 de
2003 y, posteriormente, por la Ley 901 de 2004. Ninguna de ellas Ley anual de
presupuesto.
[77] Corte Constitucional, sentencia
C-039 de 1994 (MP Antonio Barrera Carbonell). Al respecto dijo la sentencia: “Del análisis
objetivo del contenido de las disposiciones de la Ley 17 de 1992, se colige que
lo regulado en el artículo 14 acusado, respecto a la fijación de precisas y
concretas condiciones para la liquidación de derechos prestacionales y
salariales de los Senadores y Representantes, indudablemente constituye una
materia que por su naturaleza resulta ser distinta y extraña a la que debe
predominar y caracterizar en una ley de presupuesto. De esta manera, con la
expedición de la norma acusada, se desconoció la unidad material de la ley, que
se predica en el artículo 158 de la Constitución Política.”
[78] Corte Constitucional, sentencia
C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo Rentería). La Corte dijo al respecto: “La norma
demandada está incluida en la Ley 998 de 2005, por la cual se decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2006, en la Parte III,
denominada ‘Disposiciones Generales’, Capítulo V, denominado ‘Disposiciones
Varias’, y establece que para todos los efectos prestacionales y de
bonificaciones los Secretarios Generales, Subsecretarios Generales y de
Comisión del Congreso de la República, tendrán los mismos derechos y garantías
que los altos funcionarios del Estado.  ||  La Corte observa que de modo
manifiesto dicha disposición no estima un ingreso, ni autoriza un gasto, ni
constituye un instrumento o herramienta para la debida ejecución del
presupuesto correspondiente a la citada vigencia fiscal, y, por el contrario,
modifica o adiciona las Leyes 4ª de 1992 y 332 de 1996, con un efecto sustantivo
y permanente, por lo cual vulnera el principio de unidad de materia consagrado
en los Arts. 158 y 169 de la Constitución Política.”
[79] Corte Constitucional, sentencia
C-515 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). La norma que se resolvió
declarar inexequible decía: “Artículo 13. Para tener derecho a la
reposición de gastos electorales, los candidatos que participen en las
elecciones del 26 de octubre de 2003 deberán presentar ante las Oficinas de la
Registraduría donde se inscribieron, los informes públicos a que se refieren
los artículos 10 y 11 del Decreto 2207 del 5 de agosto de 2003 en la forma y
con los requisitos que les exigió la Registraduría Nacional del Estado Civil al
momento de la inscripción. Quienes aspiren a reposiciones mayores a cincuenta
millones deberán presentar dicho informe auditado por un Contador Público
juramentado, el cual deberá ser acreditado ante la Auditoría del Partido que
inscribió al candidato y ante el Fondo Nacional de Financiación de Partidos y
Campañas Electorales del Consejo Nacional Electoral antes de la rendición del
respectivo informe. Tales Contadores Públicos formarán el sistema de Auditoría
Interna del respectivo Partido y cada uno de ellos será responsable solidario,
junto con el candidato, de la veracidad y exactitud del informe.  ||  También
podrá presentarse el informe por la entidad u organización que el candidato
haya acreditado ante la Organización Electoral para el efecto.  ||  Recibido el
informe la Registraduría lo remitirá al Fondo Nacional de Financiación de
Partidos y Campañas Electorales para los efectos del reconocimiento y pago de
la reposición. Dicho pago deberá hacerse dentro de los ciento veinte (120) días
siguientes a la fecha de presentación del informe, salvo que el Fondo Nacional
encuentre inconsistencias o violaciones que hagan necesaria la extensión de
dicho término o la negación de la reposición.  ||  La reposición de los gastos
electorales se hará a través de los Partidos y Movimientos políticos con
Personería Jurídica o grupos significativos de ciudadanos que inscribieron la
respectiva lista, pero estos, sus representantes, Tesoreros o Auditores no
tendrán responsabilidad sobre los informes que rindan los candidatos.” La norma
había sido incluida en la Ley 844 de 2003, por la cual se efectuaron
modificaciones a la vigencia fiscal de 2003.
[80] Corte Constitucional, sentencia
C-402 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero) En este caso se consideró que
el segundo inciso de la norma de la ley anual de presupuesto acusada que contemplaba una
forma de responsabilidad fiscal para los jueces que decreten embargos sobre
recursos presupuestales no violaba el principio de unidad de materia, pero si
la regla constitucional de la inembargabilidad del presupuesto.
[81] Corte Constitucional, sentencia
C-053 de 1998 (MP Fabio Morón Díaz; AV José Gregorio Hernández Galindo, Carlos
Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero). En esta oportunidad la Corte
consideró lo siguiente: “un
mandato legal que restringe las facultades de los máximos órganos de dirección
de las entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, y de los
entes universitarios, de cualquier nivel, siempre y cuando ellos reciban del
presupuesto nacional las asignaciones que requieren para cubrir sus gastos de
funcionamiento e inversión, en la medida que les impide aumentar
unilateralmente los costos de las plantas de personal e incrementar los
salarios y prestaciones sociales de los funcionarios de la entidad que dirigen,
por encima de los topes que fije el gobierno nacional y de las asignaciones
presupuestales que el legislador apruebe para el efecto en la respectiva
vigencia fiscal, no sólo encuentra una clara relación de causalidad con la
materia objeto de la ley que la contiene, en cuanto sirve a los propósitos de
racionalización de uno de los principales componentes del presupuesto público,
el de funcionamiento, sino que presenta una indiscutible relación teleológica
con ella, dado que se constituye en un mecanismo eficaz para el cumplimiento de
la funciones redistributivas que se le atribuyen al presupuesto en el Estado
social de derecho: el presupuesto-ha dicho la Corte-se ha convertido ‘... en
instrumento poderoso de manejo macroeconómico, ... [y] al definir las
metas de gasto e inversión, fijadas en el plan de desarrollo, asume el carácter
de instrumento de política económica’.”
[82] Corte Constitucional, sentencia
C-560 de 2001 (MP Jaime Córdoba Triviño, SV Jaime Araujo Rentería). Aunque en
este caso el principio de unidad de materia se tuvo en cuenta, el centro de la
decisión se fundó en la violación o no de la autonomía de la Comisión. Para la
Corte, “[…] el
grado de injerencia que dispone la norma acusada en relación con la CNTV es
ínfimo, pues se limita a ordenar el inicio de un programa de ajuste bajo unas
pautas mínimas y perfectamente razonables, que no le impiden a dicho ente
ordenar, planear, ejecutar y aun disponer de sus propios recursos.  ||
Como puede observarse, dicho
programa no afecta el núcleo esencial de la autonomía presupuestal y
patrimonial de la Comisión Nacional de Televisión ni supone un ejercicio no
razonable de la facultad gubernamental, tampoco afecta el manejo de partidas
específicas de su presupuesto ni constituye injerencia indebida en la
administración de los recursos económicos.”
El Magistrado Araujo Rentería salvó su voto por considerar que sí se había
desconocido dicha autonomía.
[83] Corte Constitucional, sentencia
C-1124 de 2008 (MP Rodrigo Escobar Gil; SV Humberto Antonio Sierra Porto y
Jaime Araujo Rentería). La sentencia indicó que tratándose “[…] de ‘las obras
de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad’,
así como de ‘las garantías a las concesiones’, el artículo 24 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto faculta al CONFIS, para que ‘en casos excepcionales
autorice que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias
futuras sin apropiación en el año en que se concede la autorización’, caso en
el cual ‘el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de
las mismas deberán consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano
Plazo’ del que trata el artículo 1º de la Ley 819 de 2003.  ||  Como se ve, la
atribución al órgano que tiene a su cargo la coordinación del sistema
presupuestal de una facultad para realizar la evaluación fiscal previa en los
casos de modificaciones a los contratos de concesión no es materia extraña a la
ley de presupuesto y menos aun cuando el artículo 26 del Estatuto Orgánico
expresamente prevé que, fuera de las funciones allí enunciadas, al CONFIS le
corresponden ‘las demás que establezcan la Ley Orgánica del Presupuesto, sus
reglamentos o las leyes anuales de presupuesto’.  ||  La ley anual de
presupuesto puede, entonces, asignarle algunas funciones al CONFIS, tal como lo
reconoció la Corte al declarar la constitucionalidad de un artículo que le
atribuía la función ‘de
determinar cuáles Empresas Industriales y Comerciales del Estado, y Sociedades
de Economía Mixta sujetas al régimen de aquéllas, o cuáles fondos públicos
nacionales administrados por entidades privadas, deberán someter sus
respectivos presupuestos a la aprobación por decreto del Gobierno Nacional’.
Precisamente con base en la disposición citada, que proviene del artículo 17 de
la Ley 38 de 1989, en esa oportunidad la Corporación estimó que ‘es posible que
la ley de presupuesto amplíe las funciones del Consejo’ y concluyó que, por
ello, la norma estudiada no quebrantaba ‘la ley orgánica de Presupuesto, ni la
Constitución’.”  Las posiciones disidentes consideraron que la aplicación de
los criterios jurisprudenciales había sido demasiado flexible. Dijo el
Magistrado Sierra Porto en su salvamento al respecto: “Encuentro esta
interpretación del alcance del principio de unidad de materia en la ley anual
del presupuesto excesivamente laxa, pues por esta vía se podrían incorporar
dentro de esta ley cualquier tipo de disposiciones que guarden relación con el
tema ‘macroeconómico’, alusión tan amplia e imprecisa, que hace referencia a
todo en general y a nada en concreto.  ||  Por esta vía la ley anual de
presupuesto terminara en convertirse en una especie de Ley del Plan de
Desarrollo, y su parte general sería la vía para que el Ejecutivo –haciendo un
uso indebido de su prerrogativas en el trámite legislativo- regulara todos los
asuntos que estimara convenientes, posibilidad que contraría abiertamente el
alcance del principio de unidad de materia.”
[84] Corte Constitucional, sentencia
C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).
[85] Al respecto ver, por ejemplo, la
sentencia C-803 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil).
[86]
Artículo 42 de la Ley 99 de 1993.
[87]  En el fallo
se sostiene que “resulta razonable sostener, como lo hizo el demandante, que
el artículo 59 de la Ley 1593 de 2012 posee un contenido normativo que puede
adscribirse al goce efectivo del derecho a la vivienda”, en la medida en
que se trata de una medida adoptada por el legislador en el marco de la
política de vivienda, con el objeto de facilitar el acceso a los servicios
públicos domiciliarios.
[88] El primero de los problemas
jurídicos propuestos fue formulado de la siguiente manera: “corresponde a la
Sala Plena determinar si el artículo 59 de la Ley 1593 de 2012 es incompatible
con los artículos 51 (derecho a la vivienda digna) y 158 de la Constitución
Política (unidad de materia) o, en otros términos, (i) si la norma desconoció
el principio de progresividad y la prohibición de retroceso en relación con
facetas prestacionales del derecho a la vivienda digna, al derogar un beneficio
tarifario previsto para los estratos uno, dos y tres en materia de uso del
recurso hídrico y acceso al agua potable”.
[89] Diario Oficial No. 48.640 del 10
de diciembre de 2012.
[90] Cfr. http://secretaria.corteconstitucional.gov.co/control/