C-178-16
Sentencia C-178/16
DESTINACION DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE
TURISMO PROVENIENTES DE CONTRIBUCION PARAFISCAL DEL TURISMO PARA ATENDER
OBLIGACIONES LABORALES Y PENSIONALES DEL SECTOR HOTELERO-Constituye
una medida inequitativa que desconoce los elementos previstos en el estatuto
orgánico del presupuesto y vulnera el interés general
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Admisión/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo
por desconocimiento del principio de igualdad
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Alcance
PRINCIPIO
DE IGUALDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Mandatos independientes y no
siempre armónicos
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Carácter
relacional/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Criterio de comparación/PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Tratamiento razonable
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Criterios de
comparación
DEMANDA
SOBRE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 EN MATERIA DE RECURSOS DEL
FONDO NACIONAL DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Requisito
de especificidad
DEMANDA
SOBRE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 EN MATERIA DE RECURSOS DEL
FONDO NACIONAL DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Contribuciones
parafiscales hacen parte del poder impositivo del Estado
DEMANDA
SOBRE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 EN MATERIA DE RECURSOS DEL
FONDO NACIONAL DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Amplio
margen de configuración legislativa
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione
DEMANDA
SOBRE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 EN MATERIA DE RECURSOS DEL
FONDO NACIONAL DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Adolece
de insuficiencia y falta de especificidad
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Facultad
para establecer contribuciones parafiscales/CONTRIBUCION PARAFISCAL DEL
TURISMO-Modificación por vía de ley ordinaria
CONTRIBUCION
PARAFISCAL DEL TURISMO-No fue creada en el Plan Nacional de Desarrollo/CONTRIBUCION
PARAFISCAL DEL TURISMO-Cambio de destinación no desvirtúa obligación
estatal de fomentar el turismo
CONSTITUCION
POLITICA-Orden
al Estado de promover la recreación, el arte y la cultura/CONTRIBUCION
PARAFISCAL DEL TURISMO-Modificación de destinación no impide, desconoce,
obstaculiza ni niega deberes estatales
CONTRIBUCIONES
PARAFISCALES-Principios
de prevalencia del interés general, igualdad y equidad del tributo
ESTATUTO
ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Contribuciones parafiscales hacen parte del control
de constitucionalidad
LEYES
ORGANICAS-Parámetro
de control de leyes ordinarias/LEYES ORGANICAS-Hacen parte del bloque de
constitucionalidad en sentido lato al igual que leyes estatutarias
NORMAS
LEGALES ORGANICAS-Control
de constitucionalidad
BLOQUE
DE CONSTITUCIONALIDAD-Reglas y principios de rango constitucional
DEMANDA
SOBRE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 EN MATERIA DE RECURSOS DEL
FONDO NACIONAL DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Principios
de igualdad y equidad tributaria
CONTRIBUCIONES
PARAFISCALES-Principio
de legalidad/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Libertad de configuración
normativa
POTESTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DEL DERECHO-Amplia
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Razonabilidad y proporcionalidad
CLAUSULA
GENERAL DEL CONGRESO-Principio
según el cual no deben existir tributos sin representación
POTESTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DEL DERECHO-Facultad para modificar y derogar
los tributos
ESPECIFICIDAD
Y SINGULARIDAD DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Reiteración de
jurisprudencia
ESTADO-Potestad para
imponer tributos
IMPUESTOS,
TASAS Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Concepto
CONTRIBUCIONES
PARAFISCALES FRENTE A LA LIBERTAD ECONOMICA E INICIATIVA PRIVADA-Desarrollo de
actividades e intervención estatal para preservar la equidad social
LIBERTAD
DE EMPRESA E INTERVENCION ESTATAL-Alcance
ESTATUTO
ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Elementos estructurales de las Contribuciones
parafiscales
CONTRIBUCIONES
PARAFISCALES-Alcance
y validez constitucional/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Principio de
solidaridad e igualdad
CONTRIBUCIONES
PARAFISCALES-Características
esenciales/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Obligatoriedad, singularidad y
destinación sectorial
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD FRENTE A LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Jurisprudencia
constitucional
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES Y
RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Diferencia
CONTRIBUCION
PARAFISCAL DE FOMENTO AL TURISMO-Jurisprudencia constitucional
CONTRIBUCION
PARAFISCAL PARA LA PROMOCION DEL TURISMO-Marco normativo
CONTRIBUCIONES
PARAFISCALES-Singularidad
y especificidad
INCLUSION
DE DETERMINADOS GRUPOS COMO CONTRIBUYENTES DEL GRAVAMEN DE FOMENTO AL
TURISMO
FRENTE A LA ESPECIFICIDAD Y SINGULARIDAD DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Jurisprudencia
constitucional
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 EN MATERIA DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL
DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-No refiere
inclusión de determinados aportantes sino destinación del tributo/DESTINACION
DE CONTRIBUCION
PARAFISCAL DE
FOMENTO
AL TURISMO-Singularidad y
especificidad
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 EN MATERIA DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL
DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Objeto,
beneficiarios y fuentes de financiación
CONTRIBUCION
PARAFISCAL DE
FOMENTO
AL TURISMO-Cambio de
destinación/CAMBIO DE DESTINACION DE CONTRIBUCION PARAFISCAL DE FOMENTO AL
TURISMO-Cubrimiento
de
obligaciones laborales y pensionales
RECURSOS
DEL NUEVO FONDO CUENTA PARA ATENDER PASIVO LABORAL Y PENSIONAL DEL SECTOR
HOTELERO-Alcance
RECURSOS
DEL NUEVO FONDO CUENTA PARA ATENDER PASIVO LABORAL Y PENSIONAL DEL SECTOR
HOTELERO-Limitados
y transitorios/RECURSOS DEL NUEVO FONDO CUENTA PARA ATENDER PASIVO LABORAL Y
PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Transferirán temporal
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 EN MATERIA DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL
DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Norma altera
estructura de contribución parafiscal pues afecta la igualdad, equidad
tributaria y prevalencia del interés general
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A CONTRIBUCION
PARAFISCAL DE
FOMENTO
AL TURISMO-Norma
no beneficia a los aportantes
CONTRIBUCION
PARAFISCAL PARA EL TURISMO-Promoción y competitividad del sector turístico
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A CONTRIBUCION
PARAFISCAL DE
FOMENTO
AL TURISMO-Norma beneficia
a un subgrupo de contribuyentes que fueron objeto de extinción de dominio
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A CONTRIBUCION
PARAFISCAL DE
FOMENTO
AL TURISMO-Sectores
económicos obligados
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A CONTRIBUCION
PARAFISCAL DE
FOMENTO
AL TURISMO-No es
constitucional que pocos actores del sector turístico asuman solidariamente
obligaciones del pasivo laboral y pensional de unos pocos por la vía de
tributos
FONDO
NACIONAL DE TURISMO PARA ATENDER PASIVO PENSIONAL DEL SECTOR HOTELERO-Finalidad del
nuevo fondo no es la promoción del turismo
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A CONTRIBUCION
PARAFISCAL DE
FOMENTO
AL TURISMO-No resulta
equitativo que recursos aportados sean destinados a cubrir deudas pendientes de
pasivos pensionales del sector hotelero
Referencia: expediente D-10957
Actor: Juan Carlos
Moncada
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 1753
de 2015, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014 - 2018,
‘Todos por un nuevo país’”
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., trece (13) de abril de dos mil dieciséis (2016).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El
ciudadano Juan Carlos Moncada presentó acción de inconstitucionalidad contra el
artículo 15 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 “todos por un nuevo país”. (Plan
Nacional de Desarrollo o PND 2014-2018).
II.
NORMAS DEMANDADAS
A
continuación se transcribe el artículo parcialmente cuestionado, destacando el
aparte objeto de control:
“LEY
1753 DE 2015
(junio 9)
Diario Oficial
No. 49.538 de 9 de junio de 2015
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
[…]
“ARTÍCULO
15. FONDO CUENTA PARA ATENDER PASIVOS PENSIONALES EN EL SECTOR HOTELERO. Créase un fondo
como una fiducia mercantil, cuyo fideicomitente será el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público. Su objeto será la financiación y el pago del pasivo laboral
y pensional del sector hotelero, que a la fecha de expedición de la presente
ley cumpla las siguientes condiciones:
1.
Que
los inmuebles en los que se desarrollen actividades hoteleras hayan sido
declarados de interés cultural.
2.
Que
los inmuebles hayan sido entregados a la Nación como resultado de un proceso de
extinción de dominio.
3. Que la Nación
en calidad de nuevo propietario los entregue en concesión o bajo cualquier
esquema de asociación público privada.
Este fondo
tendrá las siguientes fuentes de recursos:
1. Los recursos
que le transfiera la entidad concesionaria o administradora de los inmuebles,
originados en la contraprestación por la concesión o administración de los
inmuebles y que serán destinados exclusivamente para el pago del pasivo laboral
y pensional hasta su cancelación definitiva, momento en el cual se podrán
destinar a las demás finalidades establecidas en la ley.
2. Los recursos
de empréstitos para atender de manera oportuna las obligaciones para el pago
del pasivo laboral y pensional.
3. Las
donaciones que reciba.
4. Los
rendimientos financieros generados por la inversión de los anteriores recursos.
5. Los recursos
que reciba el Fondo Nacional de Turismo (Fontur) provenientes de la
contribución parafiscal del turismo que sean asignados al fondo cuenta para
atender las obligaciones laborales y pensionales del sector hotelero.
PARÁGRAFO. Los
recursos de Fontur que se destinen al propósito señalado en el presente
artículo serán limitados y transitorios. Estarán restringidos al pago del
pasivo pensional de la entidad receptora de los recursos mientras se completa
el fondeo necesario. Cumplida esta meta, los recursos regresarán a su objetivo
de promoción turística.”
III. LA DEMANDA
1.
El dieciocho (18) de agosto de dos mil quince (2015), el señor Juan Carlos
Moncada radicó en la Secretaría de la Corte Constitucional demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 5 y parágrafo del artículo 15 de la Ley
1753 de 2015.
2. En
concepto del demandante, los apartes demandados del artículo 15 del PND
2014-2018 violan los artículos 1, 13, 52 71, 150-3, 150.12, 200-3, 333, 334,
338, 355 y 363 de la Constitución Política, así como el artículo 29 del Decreto
111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto).
3.
Como cuestión previa, a partir de los fundamentos de la sentencia C-959  de
2007,[1]
destaca la importancia del sector turístico, derivada de su incidencia en las
relaciones entre los países del mundo y su contribución en la economía del
país. Indica que el sector está vinculado con el desarrollo o concreción
de normas de rango superior (arts. 2, 25, 52, 333, 344 CP), y concluye que el
deber constitucional del Estado, en cuanto a la promoción del turismo, se ve
obstaculizado a raíz de la aplicación de la norma demandada.
4. Luego,
se refiere a las contribuciones parafiscales en general y, con base en lo
dispuesto por los artículos 150 numeral 2 y 338 CP, las define como un
mecanismo excepcional de consecución de recursos. Resalta que el artículo 29
del Estatuto Orgánico del Presupuesto ordena que “el manejo, administración
y ejecución de estos recursos se ha[ga] exclusivamente en la forma dispuesta en
la ley que los crea y se destin[e] sólo al objeto previsto en ella”. Cita
las sentencias C-152 de 1997[2]
y C-437 de 2011, en las que la Corte Constitucional se ha referido a la
naturaleza jurídica y ha definido las características de las contribuciones parafiscales.
5. Explica
que la Ley 300 de 1996 creó una contribución parafiscal “con destino
exclusivo a la promoción, competitividad, desarrollo y fomento del sector
turístico” y además estableció el manejo de esos recursos en cabeza del
Fondo de Promoción Turística – FONTUR.
Indica
que el numeral 5º, y el parágrafo del artículo 15, de la Ley 1753 de 2015,
objeto de la presente demanda, dispone que la contribución parafiscal
mencionada se dirige al pago del pasivo laboral y pensional del sector hotelero,
que a la fecha de expedición de la ley cumpla las condiciones exigidas en el
artículo 15 de la ley, entre ellas que los inmuebles en los que se desarrollen
esas actividades hayan sido declarados de interés cultural, bajo el dominio de
la Nación como resultado de un proceso de extinción de dominio y posteriormente
dados en concesión, o bajo cualquier esquema de asociación público privada (APP),
a terceros.
6.
En criterio del actor, con esta medida el legislador modificó radicalmente la
destinación a los recursos de Fontur y alteró las características esenciales de
la contribución parafiscal definidas por la jurisprudencia constitucional, en
cuanto a i) la singularidad, pues se afecta un sector económico
determinado para beneficio de terceros, como el concesionario que administre el
hotel o el privado que se involucre en la APP; ii) la especificidad, en
razón al cambio de la destinación de la contribución parafiscal para aplicarlo
a unos pocos y no a todo el sector que la tributa; y iii) la naturaleza
pública, toda vez que se beneficia a terceros concesionarios o en APP, que
debieron incorporar el pasivo laboral y pensional en su respectivo esquema
financiero.
7. Pasa
entonces a efectuar una exposición de las razones que demuestran que la norma
demandada vulnera cada uno de los mandatos constitucionales y legales señalados.
7.1.
Frente al artículo 1º Superior argumenta que “mientras la disposición
constitucional ordena dar prevalencia al interés general, que en este caso
sería la protección de la industria del turismo como actividad de importancia
para la economía nacional, la disposición demandada permite utilizar una
contribución a la que aporta todo un sector económico, para el beneficio o
aprovechamiento de unos cuantos inmuebles a los que está asociado un pasivo
laboral y pensional.”
7.2.
El artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto se trasgrede ante el “radical
cambio de beneficiarios y destinación sectorial de los recursos de la norma que
crea la contribución parafiscal del turismo” lo que implica la desnaturalización
de esta cuota, puesto que “la disposición impugnada no guarda consonancia
con la misión y el objetivo de lograr la competitividad, promoción y mercadeo
del sector turístico, ya que termina por favorecer al inversionista privado que
se beneficia con la concesión o la APP sin respetar la destinación especial de
los recursos parafiscales esenciales a tal institución tributaria” y agrega
que “el uso de la contribución parafiscal al turismo en el pago de pasivos
pensionales y laborales de ciertos establecimientos hoteleros en que se va a
ver beneficiado un inversionista privado, altera su esencia, hace que se pierda
su finalidad, y [que] se confunda con una renta de destinación específica.”
7.3.
La norma demandada vulnera los artículos 52 y 71 de la Carta Política, es
decir, los deberes del Estado de fomentar las actividades de recreación y
cultura, porque implica la aplicación de los recursos que corresponderían
originariamente al cumplimiento de los deberes constitucionales “para
promover la productividad y competitividad del sector turismo, en el
cubrimiento del pasivo laboral y pensional con cargo a ciertos inmuebles de los
concesionarios o contratistas administradores de unos cuantos hoteles”.
El
deber del Estado de promover la productividad y la competitividad, previsto por
el artículo 334 CP, se cumple para el sector turismo a través de la
contribución parafiscal, en consecuencia, el cambio de destinación de los
recursos significa el desconocimiento de esta obligación constitucional.
7.4.
Tal cambio, además, se opone a los principios de igualdad y equidad tributaria
(arts. 13 y 363 CP), que deben ser observados al momento de crear las
contribuciones parafiscales porque la medida acusada cubrirá pasivos
pensionales y laborales pendientes, de unos establecimientos hoteleros
específicos, dejando de destinarse a la productividad y competitividad del
sector turismo en general. “[L]a norma demandada impone una contribución
parafiscal a un grupo que no se favorecerá con el recaudo, sólo cubrirá el
pasivo laboral y pensional de unos hoteles, que no representan ni repercuten en
el gremio.”
7.5.
La disposición viola el artículo 333 Superior, que consagra el principio de
libertad económica e iniciativa privada, dado que “restringe el desarrollo
de la industria turística al ejercer la soberanía fiscal para gravar todo un
sector económico, para favorecer los intereses de unos pocos hoteles
cubriéndoles su pasivo pensional, desconociendo la función social del sector
turístico.”
7.6.
Por otro lado, la exoneración del deber de pago de los pasivos pensionales y
laborales de que trata la norma, en criterio del actor, constituye un auxilio o
donación a favor de personas naturales o jurídicas que, además, no tiene en cuenta
un estudio de financiación, lo que explica la vulneración del artículo 355 Superior.
7.7.
Finalmente, la norma es violatoria de los artículos 1º, 200-3 y 150-3 de la
Constitución, que consagran el principio de democracia participativa y
deliberativa, porque ni en la exposición de motivos ni en las ponencias para
los debates constan las razones que justifiquen el cambio de la destinación
específica de los recursos de Fontur, lo que indica que la disposición acusada
no estuvo presente desde el proyecto del PND. Además “[l]a norma demandada
al no ser sometida a una deliberación real vulnera el principio de legalidad en
su aspecto material y con ello el principio democrático y pluralista porque ha
hecho ineficaz la habilidad del proceso político de rechazar legislación
irrazonable, y por lo tanto, indeseable para el sistema jurídico.” Tampoco existe
congruencia entre la iniciativa del Gobierno para la expedición de esta ley y
la inclusión de la norma demandada en su texto, posterior a los primeros
debates de Senado y Cámara.
En
concepto del actor, las razones expuestas demuestran la inconstitucionalidad de
los enunciados normativos demandados y por lo tanto solicita que se declare su
inexequibilidad.
8. En su escrito
de corrección, además de reiterar los argumentos de la demanda, el ciudadano
Juan Carlos Moncada planteó, en síntesis, que los
segmentos normativos demandados, al transformar la singularidad y la especificidad
de la contribución parafiscal destinada al fortalecimiento, competitividad,
promoción y mercadeo del turismo en nuestro país, con el fin de favorecer a
ciertos establecimientos hoteleros en el pago de sus pasivos pensionales y laborales,
(i) alteran las características esenciales del gravamen y su finalidad
(artículos 150-12 y 338 de la C.P. y el artículo 29 del Decreto 111 de 1996) y,
en consecuencia, desconocen (ii) el deber que tiene el Estado en cuanto
al fomento de actividades de recreación y cultura (arts. 52 y 71 C.P.), (iii)
los principios de equidad, eficacia y progresividad tributaria al imponer una
contribución parafiscal a un sector –turístico- que no se favorecerá con el
recaudo (arts. 13 y 363 C.P.); (iv) el deber que tiene el Estado de
promover la productividad, la competitividad y el desarrollo armónico de las
regiones dentro de un marco de sostenibilidad fiscal (art. 334 de la C.P.); (v)
la prohibición que tienen las ramas u órganos del poder público para decretar
auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho
privado (art. 355 C.P.) y; finalmente, (vi) el principio democrático y
de consecutividad, toda vez que ni en la exposición de motivos ni en las
ponencias para los debates que se adelantaron en el Congreso de la República,
se enunciaron las razones para cambiar la destinación específica de los
recursos del Fondo Nacional del Turismo (arts. 1, 200-3, 150-3 de la C.P.).
IV.
INTERVENCIONES
FONDO NACIONAL DE TURISMO – Fontur
9.
El Fondo Nacional de Turismo intervino en el presente asunto para defender la
constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 1753 de 2015, por considerarlo
ajustado a los preceptos constitucionales, contribuir a fortalecer la competitividad
del sector turístico y aliviar situaciones de afectación a derechos carácter
pensional y laboral que deben ser garantizados por el Estado, por tratarse de
derechos fundamentales.
9.1.
Afirma que el anterior Plan de Desarrollo (Ley 1450 de 2011), respondiendo a la
insuficiente y baja calidad de la “infraestructura soporte” para el
turismo, estableció como lineamiento estratégico, el fortalecimiento de la
institucionalidad y la gestión pública del turismo a nivel nacional y regional,
lo que se traduce en “la necesidad de mejorar, ampliar y modernizar la
infraestructura hotelera y los productos turísticos del país, con el fin de
lograr y/o permitir la prestación de estos servicios bajo estándares de
calidad”. Añade que para enfrentar esta situación se necesita, entre otras
cosas, que estos bienes estén saneados desde la óptica de los ingresos, el
empleo, la tributación y el incremento en la prestación de servicios turísticos
con estándares de calidad, “en procura de fortalecer el sector turístico
como motor del desarrollo de las regiones y mejorando la competitividad de
dicho sector…”.
9.2.
Con base en lo expuesto, considera viable que Fontur pueda dirigir recursos de
la contribución parafiscal del turismo a responder por el pasivo pensional del
sector hotelero, “el cual hace parte del universo del sector turístico, como
subsector económico y productivo del aparato económico del país”.
Señala
que cubrir los pasivos laborales y pensionales del sector hotelero fomenta su
competitividad y, en consecuencia, le suma importancia al sector turístico en
la economía nacional, lo que permite materializar la función social atribuida
expresamente a la industria turística en el artículo 1º de la Ley 300 de 1996.
Por otro lado, garantiza el derecho fundamental a la seguridad social de los
trabajadores, en el marco de los principios de  solidaridad y universalidad, y de
conformidad con los mandatos de la Constitución Política.
9.3.
Destaca que “los recursos provenientes de la contribución parafiscal con
destino al turismo, serán objeto de destinación específica, limitada, temporal
y transitoria, a favor de trabajadores del sector hotelero, para atender los
pasivos laborales y pensionales que tendrán incidencia directa con la
productividad económica y generaría eficiencia en la prestación de los
servicios de esa naturaleza, por lo que es un error indicar que la inversión de
estos recursos beneficiaría al futuro concesionario o a un privado, pues el
real deudor de dichas obligaciones es el Estado, toda vez que sobre dichos
bienes se ha aplicado la figura legal de extinción de dominio, por lo tanto el
pago de dicha carga, sin duda, beneficiará a los (sic) comunidad
vinculada al sector turístico…”; y propone que, en tanto los beneficiarios
de la medida (sector hotelero) hacen parte del sector turístico, esta cumple el
requisito de que los recursos de una contribución parafiscal sean invertidos en
beneficio del sector que los origina.
9.4.
Manifiesta que la intención del Legislador es incrementar  la productividad del
sector, sin que ello signifique una afectación para el mismo, dado que los
recursos de Fontur no serán la única fuente de financiamiento del Fondo Cuenta
para atender los pasivos pensionales del sector hotelero, tal y como
expresamente lo contempla la norma demandada.
9.5.
Finalmente sostiene que, contrario a lo afirmado por el actor, la disposición
demandada no vulnera el artículo 355 Superior en cuanto a la prohibición a las
ramas u órganos del poder público de otorgar auxilios o donaciones a favor de
particulares, toda vez que “el derecho de dominio de los hoteles producto de
los procesos de extinción de dominio está en cabeza del Estado (y no de un
particular) por lo que, no es cierto que con la medida en revisión se esté
favoreciendo a personas naturales o jurídicas que administran estos hoteles […]”.
Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo (Mincit)
10.
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo presentó concepto ante la
Secretaría Jurídica de la Corte Constitucional en el cual solicita desestimar
los cargos propuestos por el demandante y, en consecuencia, declarar la
exequibilidad de las normas demandadas.
10.1.
Luego de citar algunos fundamentos de la sentencia C-007 de 2002 y, de acuerdo con
lo dispuesto por los artículos 150-12 y 338 CP, sostiene que el Congreso de la
República tiene la facultad suficiente, amplia y discrecional para la creación,
modificación, disminución, aumento y eliminación de impuestos, tasas y
contribuciones fiscales o parafiscales, así como para determinar los sujetos
activos y pasivos, definir los hechos y bases gravables y las tarifas
correspondientes.
10.2.
En cuanto al cargo por violación del artículo 355 Superior, aclara que la norma
acusada no beneficia a particulares, sino a hoteles cuyo dominio se halla en
cabeza del Estado como consecuencia de la extinción de dominio sobre aquellos.
Adicionalmente, afirma que el actor se equivoca en sus señalamientos acerca de
la imposibilidad de modificar la destinación de la contribución, pues la norma
cuestionada fue expedida por el Legislador en ejercicio de las facultades que
le otorgan los numerales 3 y 12 del artículo 150 de la Carta que, según el
demandante, desconoció.
10.3.
Señala que el anterior Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450 de 2011) fijó, como
lineamiento estratégico para afrontar las circunstancias que inciden
negativamente en el desarrollo del sector turístico, el de “fortalecer la
institucionalidad y la gestión pública del turismo a nivel nacional y regional”.
De igual manera, evidenció que una importante cantidad de hoteles, entre los
que se cuentan los de propiedad de la Nación como resultado de la extinción de
dominio, se encuentran en estado improductivo o prestando un servicio
inadecuado, entre otras razones, debido a circunstancias de índole laboral y
económica.
10.4.
De acuerdo a lo anterior, y en armonía con el actual Plan Nacional de
Desarrollo (Ley 1753 de 2015), el Ministerio plantea que es viable que el Fondo
Nacional del Turismo (Fontur) destine recursos provenientes de la contribución
parafiscal con destino al turismo, para atender los pasivos laborales y
pensionales del sector hotelero, teniendo en cuenta que éste hace parte del
sector turístico, subsector económico y productivo del aparato económico del
país. Agrega que esta medida “materializa la función social atribuida de
forma legal a la industria turística en el artículo 1º de la Ley 300 de 1996 y
además garantiza un derecho fundamental como lo es el acceso a la seguridad
social dentro del marco de solidaridad y universalidad que son el fundamento
del Estado Social de Derecho en el cual se enmarca el país, de acuerdo a los
mandatos de la Constitución Política”.
10.5.
Destaca que los recursos provenientes de la contribución parafiscal con destino
al turismo destinados a cubrir los pasivos laborales y pensionales del sector
hotelero es una medida de destinación específica, limitada, temporal y
transitoria, que tendrá incidencia en la productividad económica, genera
eficiencia en la prestación de servicios y beneficia al sector turístico.
Departamento Nacional de Planeación – DNP
11.
El Departamento Nacional de Planeación presentó concepto defendiendo la
constitucionalidad de la norma demandada y solicitando a la Corte declarar su
exequibilidad.
11.1
Luego de esbozar los planteamientos de la demanda, el DNP presentó un análisis
jurídico de los fundamentos de hecho y de derecho que demuestran la importancia
de la medida adoptada por el Legislador a través de la norma acusada. Comienza
señalando que el plan estratégico del Sector Comercio, Industria y Turismo
comprende acciones para alcanzar las metas del sector turismo. En relación al
artículo 15 de la Ley 1753 de 2015, resalta como elementos y acciones para
lograr el éxito del plan estratégico en mención: (i) el empleo, como su
objetivo general; (ii) una estrategia nacional de formalización; (iii) una
estrategia en materia de fortalecimiento institucional de las entidades
encargadas de la promoción y fomento del sector. Adicionalmente, destaca que
las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 contienen un capítulo de
competitividad e infraestructura estratégicas, que a su vez se refiere a
medidas para alcanzar objetivos, tales como “incrementar la productividad de
las empresas colombianas a partir de la sofisticación y la diversificación del
aparato productivo” e indica que, para lograrlo, habla de “promover el
desarrollo regional sostenible” a través de diversas tareas, entre las cuales
destaca la de potenciar el turismo.
11.2
Sostiene que esa tarea “se hará a través de instrumentos de política pública
que apuntarán, entre otras cosas, a mejorar la promoción turística, así como la
infraestructura y las capacidades relevantes para el sector turístico, a
aumentar la calificación laboral y los niveles de formalidad en dicho sector, y
a avanzar en el saneamiento y recuperación de activos turísticos. Este último
propósito, que es el relevante para lo que aquí se discute, está incluido en la
tarea de “potenciar el turismo como instrumento para el desarrollo regional
sostenible y en paz” con el fin de hacer factible y realizable el resto de
la agenda del Gobierno en materia de competitividad y diversificación turística
plasmada en el Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018, pues la implementación
exitosa de dicha agenda exige que los problemas financieros básicos como la
sostenibilidad de los pasivos pensionales, sean resueltos previa o
simultáneamente”.
11.3.
Posteriormente, se pronuncia frente a los cargos formulados por los
demandantes, en relación con (i) la configuración legislativa en materia
impositiva; (ii) la prevalencia del interés general; (iii) la libertad
económica e iniciativa privada; (iv) la prohibición de auxilios y donaciones; y
(v) el principio de consecutividad.
11.4.
Respecto a la potestad de configuración legislativa en materia impositiva,
aduce que la atención del pasivo laboral y pensional del sector hotelero (el
cual es uno de los aportantes a la contribución parafiscal para la promoción
del turismo, en virtud del artículo 3º de la Ley 1106 de 2006) con recursos de
la contribución parafiscal para la promoción del turismo, constituye una medida
apta para el fomento de la competitividad del turismo, lo que indica que la
norma demandada guarda consonancia con el objeto para el que fue creada la
contribución parafiscal. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional (cita
las sentencias C-222 de 1995, C-007 de 2002) advierte que en la medida acusada
el Legislador actuó en desarrollo de su amplia potestad de configuración
legislativa que reconoce la autonomía del Congreso en materia tributaria.
11.5.
En relación a la prevalencia del interés general, señala que la medida acusada
beneficia a empleados que prestan o han prestados servicios a inmuebles
hoteleros y a las familias que se beneficien de este impulso al sector de la
economía. En cuanto a la libertad económica e iniciativa privada, señala que
los argumentos dados por el actor frente son insuficientes y no generan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma. Sobre la prohibición de
auxilios y donaciones indica que, comoquiera que la titularidad de los bienes
producto de los procesos de extinción de dominio radica en cabeza del Estado y
no de un particular, la medida beneficia e implica una contraprestación para el
Estado, reflejada en la recuperación arquitectónica de los inmuebles, mayores
ingresos tributarios y la reactivación económica del sector turístico en la
zona de ubicación de estos inmuebles.
11.6.
Para terminar, efectúa un recuento legislativo en relación con el artículo 15
de la Ley 1753 de 2015 y luego cita algunos fundamentos de la sentencia C-376
de 2008 donde la Corte hace referencia a los principios de consecutividad e
identidad flexible; esto, con el propósito de demostrar que el trámite
legislativo de la Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de Desarrollo) se adelantó en
debida y legal forma, específicamente en lo que se refiere al tema de
saneamiento y recuperación de activos turísticos que estén bajo administración
del Estado. Al respecto, indica que este siempre estuvo presente, tanto en el
articulado discutido durante el trámite del proyecto de ley, como en las bases
que hacen parte integral del mismo y de la Ley del Plan finalmente aprobada, de
manera que fue discutido y aprobado en todos los debates reglamentarios.
Del
Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones
El
Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, a través de
apoderado, presentó concepto técnico. Solicitó declarar la exequibilidad de las
normas cuestionadas, con base en las siguientes razones:
(i)
La Corte Constitucional ha señalado que el legislador puede modificar la
destinación originaria establecida por la ley para crear unos recursos
parafiscales (C-298 de 1998[3]);
en consecuencia, las normas demandadas no violan el artículo 29 del Decreto 111
de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto); (ii) En sentencia C-152 de 1997[4] la Corte
estudió la constitucionalidad del artículo 182 de la Ley 223 de 1995, y explicó
las características de las contribuciones parafiscales. Especialmente, señaló
que “se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector
económico que las tributa”. La contribución parafiscal para la promoción del
turismo fue creada por el artículo 40 de la Ley 300 de 1996,modifico por el
artículo 1º de la Ley 1101 de 2006 y sus aportantes se hallan en el artículo 3º
de esta última. El primer numeral se refiere a “los hoteles y centros
vacacionales”. Entonces, dentro del sector turístico gravado, se encuentra el
sector hotelero y la nueva destinación de la contribución, para la atención de
los pasivos pensionales del sector hotelero, no implica un cambio radical en
los beneficiarios, “cumpliéndose así con la característica de ser invertido
(sic) en beneficio del sector económico que tributan las aludidas
contribuciones parafiscales. Además, los reales beneficiarios son los
acreedores de las obligaciones laborales y pensionales, es decir, los
trabajadores del sector, y no los inversores privados. (iii) No se afecta la
productividad del sector, puesto que los recursos de Fontur destinados al Fondo
para tender pasivos pensionales del sector hotelero serán transitorios y limitados,
y no serán la única fuente de financiamiento de este último, como se hace
explícito en la norma demandada.
V.
CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
12.
El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5999 del 03 de
noviembre de 2015, solicitó a esta Corporación que se declare exequible el
numeral 5º y el parágrafo del artículo 15 de la Ley 1753 de 2015.
12.1.
En primer lugar, explica el sentido del artículo 15 de la Ley 1753 de 2015. Al
respecto, indica que a través de esta norma se creó un fondo como una fiducia
mercantil, cuyo objetivo es la financiación y el pago del pasivo laboral y
pensional del sector hotelero, que a la fecha de expedición de la Ley 1753
cumpla con las siguientes condiciones: i) que los inmuebles en los que se
desarrollen actividades hoteleras hayan sido declarados de interés cultural;
ii) que los inmuebles hayan sido entregados a la Nación como resultado de un
proceso de extinción de dominio; iii) que la Nación, en calidad de nuevo
propietario, los entregue en concesión o bajo cualquier esquema de asociación
público privada.
12.2.
Por otro lado, sostiene que es preciso tener en cuenta que en virtud del
mandato constitucional el legislador está facultado para fijar contribuciones
parafiscales en los casos y bajo las condiciones que él establezca en la ley
que los crea. Cita el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, que
define qué son las contribuciones parafiscales y destaca, que la misma
norma contempla que el manejo, administración y ejecución de estas
contribuciones se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los
crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella y en aquellas normas
legales que la modifiquen.
12.3.
En ese orden de ideas, y basándose en la sentencia C-443 de 1997 —en la cual la
Corte Constitucional se refirió a la competencia del Congreso para derogar
normas precedentes—,argumenta que “es el Legislador quien en virtud del
principio democrático y de la soberanía popular consagrados en los artículos 1
y 2 de la Carta Política, y concretamente, de conformidad con lo dispuesto por
el artículo 150, numeral 1, superior, está facultado para hacer las leyes y, en
consecuencia, puede interpretar, reformar y derogar las ya expedidas. Por tal
razón, el Congreso de la República puede modificar a través de una ley
posterior, como es el caso de la Ley 1753 de 2015, aquella que creó una
contribución parafiscal como la que se estudia, la cual es un gravamen
obligatorio establecido para la promoción y competitividad del turismo por la
Ley 300 de 1996, Ley General del Turismo, modificada por las leyes 1101 de 2006
y 1558 de 2012”.
12.4.
Finalmente, precisa que i) la finalidad de la disposición demandada se ajusta a
lo preceptuado en el artículo 48 Superior, que consagra el derecho a la
seguridad social; ii) la norma acusada mantiene el vínculo entre el sector
gravado y la destinación que debe existir en toda contribución fiscal; iii) la
destinación de parte de los recursos de Fontur, está restringida para atender
las obligaciones laborales y pensionales del sector hotelero, y es una medida
limitada y transitoria, es decir, opera hasta completar el fondeo necesario,
momento en el cual los recursos volverán a su objetivo de promoción turística;
iv) dicha financiación y pago del pasivo laboral o pensional con algunos de los
recursos de Fontur será únicamente en inmuebles en los que el Estado tiene un
interés especial, como se explicó anteriormente.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241, numeral 4, de la
Carta.
Cuestión
previa. Sobre la aptitud de la demanda.
2.
La demanda objeto de estudio fue inicialmente inadmitida; posteriormente
corregida por el accionante y, finalmente, admitida, dando inicio de esa manera
al trámite participativo que caracteriza a este tipo de procesos.
Una
característica del escrito de demanda y su corrección es la reiteración de un
conjunto de argumentos acerca de la modificación de la estructura de la
contribución parafiscal de fomento al turismo que, en concepto del actor,
demuestran la violación de un amplísimo número de principios constitucionales.
Este modo de exposición lleva a uno de los intervinientes (el Departamento
Nacional de Planeación) a cuestionar la capacidad de los argumentos para
construir verdaderos cargos de inconstitucionalidad: en concepto de la entidad,
se trata de afirmaciones genéricas, no de la demostración de una oposición real
entre los contenidos normativos cuestionados y las normas superiores de la
Constitución.
Como
lo ha explicado constantemente este Tribunal, la decisión de admisión de las
demandas, representa solo un análisis inicial, susceptible de ser acogido o desvirtuado
por la Sala Plena, como resultado de la discusión participativa que caracteriza
estos trámites, y de la deliberación interna de la Corporación. Procede la Sala
a estudiar entonces la aptitud de la demanda y, de hallar que cumple los
requisitos argumentativos mínimos recién descritos, a definir el problema
jurídico.
3.
De conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, las demandas de
inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que se
concretan en (i) señalar las norma acusadas y las que se consideran
infringidas; (ii) indicar a la competencia de la Corte para conocer del acto
demandado; (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de
ser necesario, y (iv) presentar las razones de la violación.
4.
La última de esas condiciones exige al ciudadano asumir cargas argumentativas
mínimas, con el propósito de evitar que, de una parte, la Corporación
establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose
entonces en juez y parte del trámite, pues se puede generar una intromisión
desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del
Congreso de la República; y, de otra, que ante la ausencia de razones
comprensibles, que cuestionen seriamente la constitucionalidad de las
decisiones adoptadas en el foro democrático, deba proferirse un fallo
inhibitorio, que frustre el objetivo de la acción de inconstitucionalidad.
5.
En ese orden de ideas, la jurisprudencia de esta Corporación ha dicho que las
razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir,
seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento
inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución;
(ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones
puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino
exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas,
lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes,
de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces
de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”[5].
6.
Además, cuando los accionantes plantean un cargo por violación al principio de
igualdad, deben satisfacer otros elementos específicos para acreditar la
suficiencia del cuestionamiento, dada la naturaleza compleja del
principio, y la facultad general del Congreso de distribuir los bienes y las
cargas sociales, en ejercicio de su potestad general de configurar el derecho,
por las razones que a continuación se explican:
6.1
El principio de igualdad es uno de los elementos cardinales del Estado
constitucional de derecho[6].
Este principio, en términos generales, ordena dar un trato igual a quienes se
encuentran en la misma situación fáctica, y un trato diverso a quienes se
hallan en distintas condiciones de hecho. Sin embargo, esta formulación amplia
no refleja la complejidad que supone su eficacia en un orden jurídico orientado
bajo los principios del Estado Social de Derecho, ni deja en claro qué
elementos son relevantes al momento de verificar las situaciones, personas o
grupos en comparación.
6.2.
Por ese motivo, la Sala recuerda que la igualdad es un principio complejo en un
Estado Social de Derecho y que, de acuerdo con el artículo 13 Superior, su
satisfacción comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre
armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad
ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las
disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su
aplicación uniforme a todas las personas; (ii) la prohibición de
discriminación, que, de una parte, excluye la validez constitucional de
cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en
motivos calificados como ‘sospechosos’ o incluso prohibidos por la Constitución
Política, el derecho internacional de los derechos humanos y, de otra, prohíbe
a las autoridades efectuar distinciones irrazonables; y (iii) el
principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas
afirmativas para asegurar la vigencia del principio incluso ante circunstancias
fácticas desiguales.
6.3.
Ahora bien, debido a la existencia de semejanzas y diferencias en todas las
personas y situaciones de hecho, las dificultades del intérprete radican en
escoger cuáles características son relevantes entre los grupos de comparación,
sin basarse exclusivamente en juicios de valor. La tarea consiste en escoger
tales cualidades evaluando su relevancia jurídica y ponderando, en cada caso,
si las semejanzas superan a las diferencias. Así, casos idénticos deberán
recibir consecuencias idénticas; casos semejantes, un tratamiento igualitario;
y casos disímiles uno distinto, pero solo después de que el juez evalúe la
relevancia de los criterios de comparación y pondere cuáles resultan
determinantes en cada caso.
6.4.
En ese orden de ideas, la Corporación ha resaltado que el principio de igualdad
posee un carácter relacional, lo que significa que deben establecerse
dos grupos o situaciones de hecho susceptibles de ser contrastadas, antes de
iniciar un examen de adecuación entre las normas legales y ese principio.
Además, debe determinarse si esos grupos o situaciones se encuentran en
situación de igualdad o desigualdad desde un punto de vista fáctico, para
esclarecer si el Legislador debía aplicar idénticas consecuencias normativas, o
si se hallaba facultado para dar un trato distinto a ambos grupos; en tercer
término, debe definirse un criterio de comparación que permita analizar
esas diferencias o similitudes fácticas a la luz del sistema normativo vigente;
y, finalmente, debe constatarse si se presenta un tratamiento distinto entre
iguales (o igual entre desiguales) y si este resulta razonable. Es
decir, si persigue un fin constitucionalmente legítimo y no restringe en exceso
los derechos de uno de los grupos en comparación.
Y,
en consecuencia, la Corte exige que las demandas por presunta violación a la
igualdad señalen, por lo menos, los grupos objeto de comparación; las circunstancias
de hecho comunes a esos grupos, que justifican iniciar el examen de igualdad;
la existencia de un trato diverso, a partir de un parámetro de comparación
constitucionalmente relevante; y la inexistencia de razones válidas desde el
punto de vista constitucional que justifiquen ese tratamiento distinto.
7.
En el caso objeto de estudio, la Sala partirá de las siguientes premisas de
análisis.
Es
necesario evaluar el cumplimiento del requisito argumentativo de especificidad,
dada la naturaleza sucinta de los cargos y las dudas planteadas por el
Departamento Nacional de Planeación, en su concepto técnico. Sin embargo, es
importante aclarar que la brevedad no se opone por sí sola a la configuración
de un cargo de inconstitucionalidad, sí corresponde a la Corte verificar que la
demanda dé cuenta e intente demostrar la existencia de una contradicción
normativa real entre las disposiciones legales acusadas y los mandatos de la
Carta. De no cumplirse esta condición, el control de constitucionalidad se
tornaría oficioso y la labor del Congreso no tendría el peso que debe
reconocérsele en un sistema democrático.
De
otra parte, existen dos principios que actúan en sentidos opuestos en el
análisis de aptitud de una demanda como la que se estudia. De una parte, las
contribuciones parafiscales hacen parte del poder impositivo del Estado, ámbito
en el que el Legislador cuenta con un margen de acción especialmente amplio y,
a medida que ese margen se amplía, se hacen también más altas las exigencias
argumentativas para desvirtuar la validez de las normas legales. De otra parte,
la acción de inconstitucionalidad es pública y, en ese sentido, los requisitos
de argumentación no son condiciones formales de procedibilidad (menos aún
formalismos), sino presupuestos para el inicio de un debate participativo
acerca de asuntos que, en verdad, generen dudas de inconstitucionalidad. Por
ese motivo, si bien los actores deben satisfacer las cargas descritas, el
Tribunal constitucional también aplica el principio pro actione, que ordena
privilegiar las decisiones de fondo, frente a las inhibitorias.
8.
Al aplicar el enfoque y los principios recién descritos al caso concreto, la
Sala observa que, en efecto, un conjunto de afirmaciones del actor adolecen de insuficiencia
y falta de especificidad, como lo indica el Departamento Nacional de
Planeación, aunque estima que ello no desvirtúa la existencia de al menos un
real problema de constitucionalidad. Como se expondrá, los defectos de la
demanda llevan a restringir el problema jurídico, pero no a un fallo
inhibitorio. A continuación, la Sala hará referencia, primero, a las razones
por las que debe restringirse el análisis constitucional, por incumplimiento de
las condiciones argumentativas citadas; y, segundo, al alcance de los problemas
o cuestiones de constitucionalidad que la demanda sí consigue construir.
8.1.
Para empezar, el actor plantea que se desconocieron los principios de la
deliberación democrática que debe guiar la actuación del Congreso (artículos
1º, 200, numeral 3º y 150, numeral 3º), debido a un irrespeto por el principio
de consecutividad. Su argumento se concreta en que el proyecto de ley no
incluía la norma que finalmente fue aprobada y en que no se percibe en el
trámite el momento en que se debatió su incorporación.
Al
respecto, el artículo 4º del Decreto 2067 de 1991, que regula el trámite de la
acción de inconstitucionalidad, establece que toda demanda que cuestione la
validez del trámite debe explicar la manera en que se rompió uno de sus
principios, carga que el actor no asume, pues no cita ni aporta las gacetas o
las pruebas necesarias para demostrar su posición.
8.2.
Propone el demandante que la norma cuestionada viola el artículo 150.12. pues
el legislador modificó intensamente la contribución del turismo. Sin embargo,
el artículo mencionado establece solo la facultad del Congreso para establecer
contribuciones parafiscales y, en consecuencia, no es posible comprender de qué
manera se produce su violación, cuando la modificación a la destinación de la
contribución parafiscal del turismo, que genera los cuestionamientos del actor,
se realizó por vía de ley ordinaria.
8.3.
También manifiesta el accionante que la decisión legislativa objeto de censura
atenta contra la libertad de empresa y desconoce el deber del Estado de
fomentar al sector turístico en el ejercicio de intervención a la economía, es
decir, los artículos 333 y 334 de la Carta. Pero la contribución para el
turismo no fue creada en el Plan Nacional de Desarrollo, de manera que el actor
debería explicar por qué afecta la libertad económica. Y el cambio de
destinación que considera inconstitucional no desvirtúa la obligación estatal
de fomentar el turismo o, al menos, ello no puede inferirse de la argumentación
de la demanda, ya reseñada.
8.4.
Algo similar ocurre con la supuesta trasgresión de los artículos 52 y 71, en
los que la Carta ordena al Estado promover la recreación, el arte y la cultura.
Sin perjuicio de que el turismo se asocie a esas actividades, no es posible
percibir que la modificación de la destinación, en la que se prevé que parte de
la contribución vaya a un grupo de hoteles con ciertas características
especiales, impida, desconozca, obstaculice o niegue los deberes estatales
previstos para la satisfacción de los derechos citados. No existe, en términos
técnicos, un conflicto normativo entre uno y otro mandato.
En
conclusión, cada una de las acusaciones citadas carece de especificidad y
suficiencia, que les impide configurar un cargo de constitucionalidad.
9.
En cambio, el actor sí consigue construir un argumento sólido acerca de la
posible vulneración de los artículos que definen la naturaleza de las
contribuciones parafiscales (artículo 29, del Estatuto Orgánico del Presupuesto
o Decreto 111 de 1996) y 338 Superior; y a partir de ese argumento es posible
comprender que, si resultara válida la argumentación propuesta por el
accionante, se generaría una violación por consecuencia de los principios de
prevalencia del interés general, igualdad y equidad del tributo (artículos 1º,
13 y 363 de la Carta Política).
De
igual manera, el demandante propone que la norma, en la medida en que apoyaría
a los beneficiarios de una concesión o una asociación pública privada que tenga
por objeto el manejo de hoteles amparados por la normativa cuestionada, podría
traducirse en la transferencia de dinero a particulares, lo que se opone a la
prohibición de que las autoridades públicas decretan auxilios o donaciones a
particulares, contenida en el artículo demandado.
Aunque
intervinientes aseguran que el actor no comprende el sentido de la disposición
cuestionada, ya que al ser el Estado el propietario de los bienes protegidos
por el Legislador, es también el único beneficiario de la nueva regulación, lo
cierto es que para la Sala, ninguna de las dos interpretaciones luce, a primera
vista, indiscutible. Y ninguna de las dos resulta irrazonable.
Es
importante indicar entonces, que el primer grupo de argumentos, que hacen
referencia a la violación de los artículos 29 del EOP, 1º, 13, 338, 355 y 363
de la Carta, se estudiarán como un solo problema jurídico, pues la
argumentación de la demanda se basa en un razonamiento esencial: para el actor,
el Legislador, al dictar la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 y
modificar la destinación de la contribución para el turismo creada por Ley 300
de 1996. Señaló que ello modificaría la estructura de la contribución  y la
desnaturalizaría, debido a que dos de sus elementos estructurales, la singularidad
del contribuyente y la especificidad en la destinación de las rentas se
verían intensamente trastocadas; y todo ello llevaría a una situación
inequitativa, violatoria por lo tanto del principio de igualdad.
Ese
cuestionamiento puede considerarse (i) claro, pues existe un hilo conductor que
permite comprender el interrogante constitucional del accionante; (ii) cierto,
pues su interpretación de la norma no es irrazonable, caprichosa o arbitraria,
–aunque sí podría ser discutible, aspecto que será abordado en el estudio de
fondo del caso–; (iii) específico, porque hay una explicación acerca de la
forma en que la norma legal se opone a la constitucional: (iv) pertinente, pues
claramente el conflicto es de relevancia constitucional, y (v) suficiente, en
tanto la duda ha sido sembrada.
Ahora
bien, frente a lo expuesto, y en aplicación del citado principio pro
actione, resulta necesario efectuar dos aclaraciones, relacionadas con (i)
la invocación del artículo 29 del EOP como parámetro de control y (ii) la razón
por la que la Sala acepta la existencia de un cargo de igualdad, tomando en
consideración lo expuesto en el numeral 6º de este acápite, acerca de las
cargas especiales que este supone.
1. El artículo 29 del Estatuto orgánico del
presupuesto hace parte del parámetro de control de constitucionalidad.
Buena
parte de la argumentación del actor se refiere al desconocimiento de la
naturaleza de las contribuciones parafiscales, cuyos elementos esenciales no se
encuentran plenamente definidos en la Constitución Política, sino en el
artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, o Decreto 111 de 1996.
De
esa circunstancia podría surgir una duda acerca de la validez de invocar
tal disposición como parámetro de control en los términos utilizados en la
doctrina constitucional, o cuestionar la pertinencia de la demanda, por proponer
un problema de interpretación entre fuentes distintas e inferiores a la Carta
Política.
Esta
objeción, empero, ha sido ampliamente abordada por la Corte Constitucional, por
ejemplo, en la sentencia C-228 de 2009,[7]
en la que se estudiaba una demanda contra otra norma asociada a la contribución
parafiscal destinada al fomento del turismo (artículo 3º de la Ley 1101 de
2006). La Corporación explicó que las leyes orgánicas sirven de parámetro de
control de las ordinarias pues al igual que las estatutarias hacen parte del
bloque de constitucionalidad en sentido lato, y establecen condiciones para la
producción de las normas ordinarias. También precisó la Corte que el Decreto
111 de 1996 compila dos leyes orgánicas, de manera que sí puede ser invocado
para el control de constitucionalidad de las leyes ordinarias. Por su
pertinencia para la exposición, resulta adecuado efectuar una reiteración
amplia de lo expresado en la sentencia referida:
“Utilización de normas legales orgánicas como
parámetro de control de constitucionalidad.
9.- La Corte ha señalado que forman parte del bloque
de constitucionalidad aquellas reglas y principios que, sin figurar
expresamente en la Carta, tienen rango constitucional (bloque de
constitucionalidad en sentido estricto) o al menos representan parámetros de
constitucionalidad (bloque de constitucionalidad en sentido lato) que permiten
controlar la constitucionalidad de las leyes y de las normas de inferior
jerarquía, por cuanto la propia Constitución, por medio de cláusulas de
remisión, confiere fuerza jurídica especial a esas reglas y principios […]
10.- [En ese marco] se ha afirmado que la
conformación del bloque remite a todas aquellas normas, de diversa jerarquía,
que sirven como parámetro para llevar a cabo el control de constitucionalidad
de la legislación. De ahí, que no sólo lo conformen el articulado de la
Constitución y los tratados internacionales referidos, sino algunas
disposiciones de leyes orgánicas y de leyes estatutarias. En este orden de
ideas se ha sostenido que estas leyes conforman el bloque de constitucionalidad
lato sensu, lo que significa que se trata de “parámetros para
determinar el valor constitucional de las disposiciones sometidas a control”[8].
[…Estas leyes que permiten determinar el alcance
pleno de las normas constitucionales y de esta forma apreciar en un caso
concreto la constitucionalidad de otra ley enjuiciada cumplen funciones de parámetro
complementario o de norma interpuesta.[9] Es
decir, la implementación del control de constitucionalidad pasa de tener dos
elementos en la actividad de cotejo de normas, a tener tres. La norma objeto de
control (B) se compara con la norma constitucional (A), y a su vez esta última
adquiere su verdadero alcance a partir de la consideración de la norma legal
orgánica o estatutaria (C).
[…] también se debe considerar que la relación de
las leyes orgánicas y estatutarias con las leyes ordinarias, implica afirmar
que las primeras, en razón de su especial caracterización constitucional, obran
como parámetro general de las segundas […] Por lo anterior, por vía de
incumplir alguna disposición orgánica, la ley ordinaria puede vulnerar la
cláusula constitucional que autoriza al legislador a regular ciertas materias
únicamente mediante el trámite de leyes orgánicas o estatutarias y no mediante
el trámite de leyes ordinarias (trámite legislativo ordinario) […].[10]
Esto quiere decir, que las referidas leyes orgánica
y estatutaria pueden ser utilizadas como parámetro de control de
constitucionalidad, en tanto (i) determinan en algunos casos el alcance real de
las normas constitucionales y (ii) su contenido, según la Constitución, enmarca
los límites a los que deben ceñirse otras leyes, lo cual configura la exigencia
de un trámite especial en ciertos temas (trámite de ley orgánica o
estatutaria), que debe ser respetado so pena de vulnerar los principios
constitucionales que la contienen”.  [De la C-228 de 2009. MP Humberto Antonio
Sierra Porto].
2.
Del cumplimiento del requisito para generar un cargo de igualdad.
Dado
que el cuestionamiento principal del actor se refiere a que la modificación
introducida en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 a la contribución
parafiscal para el fomento del turismo, es de tal naturaleza que afecta los
elementos de singularidad y especificidad de este tributo, y considerando que
estos elementos son los mecanismos legales por medio de los cuales se preserva
la equidad y la igualdad, al momento de definir un tributo de esta naturaleza,
es posible inferir que, si los razonamientos del actor son acertados, el
legislador habría violado tanto los artículos 338 de la Carta y 29 del EOP,
como los principios de equidad y la igualdad tributaria. Por eso, lo que la
Corte analizará, en cuanto al problema de igualdad, es si la norma cuestionada
lo desconoce como consecuencia de la desnaturalización de la
contribución parafiscal para fomento al turismo, considerando que esa
estructura es exigida precisamente por los principios de igualdad y equidad
tributaria, desde una óptica constitucional.
Planteamiento
del caso y problema jurídico
El
Legislador, en el Plan de Desarrollo 2014-2018, incorporó un artículo destinado
a solucionar el problema de los pasivos laboral y pensional de los hoteles bajo
titularidad del Estado, a raíz de los procesos de extinción de dominio. El
mecanismo escogido fue la creación de un fondo como una fiducia mercantil,
financiado a través de distintas fuentes. En el numeral 5º y el parágrafo del
artículo 15 de la Ley 1753 de 2015, se prevé destinar a ese fin parte de los recursos,
en tanto que el parágrafo efectúa un conjunto de precisiones acerca del
carácter transitorio y limitado de tal transferencia.
El
actor cuestiona la constitucionalidad de esta norma pues, en su concepto,
constituye un ejercicio del poder de configuración del derecho que se opone a
un amplio conjunto de mandatos constitucionales. Su inconformidad se cifra en la
desnaturalización de la contribución, por la intensa modificación a su
estructura y los principios de especificidad y singularidad, porque el dinero
recibido en virtud de la contribución ya no se destinará a todo el sector, sino
exclusivamente a uno de sus actores, afectando así el interés general, la
equidad tributaria y el principio de igualdad. Además, esta situación
beneficiaría a un tercero, el concesionario del hotel o quien lo administra y
aprovecha bajo una forma de asociación entre personas de derecho público y
privado, violando la prohibición de decretar auxilios o donaciones a favor de
particulares.
En
ese contexto, corresponde a la Sala Plena determinar si la decisión del
legislador, en el sentido de destinar parte de la contribución parafiscal del
turismo al pago del pasivo pensional y laboral de hoteles que hayan sido objeto
de extinción de dominio y entregados en concesión, o mediante otra forma de
asociación entre públicos y privados, viola los artículos 1º (interés general),
13 (igualdad), 338 (definición de las contribuciones para fiscales, en armonía
con el 29 del EOP), 355 y 363 de la Constitución.
Para
responder el problema, la Sala hará referencia a (i) la facultad del congreso
para crear tributos y, especialmente, contribuciones para fiscales; (ii) la
naturaleza de las contribuciones parafiscales; y, (iii) en ese marco resolverá
el caso concreto.
Libre
configuración normativa y principio de legalidad en materia de contribuciones
parafiscales
Colombia es un Estado organizado en forma de
república democrática (Preámbulo, artículos 1º y 2º CP), que consagra los
principios de división de poderes y colaboración armónica (artículo 113 CP) y,
atendiendo al principio de soberanía nacional, otorga la facultad de crear las
leyes al Congreso, elegido por voto popular universal (artículos 3º y 40 CP).
Esas características  concretan los principios democrático y de separación de
funciones, y fundamentan la existencia de la cláusula general de competencia
del Congreso: “hacer las leyes”, tal como lo establecen los artículos 150 y 114
de la Constitución Política[11].
La competencia general de hacer las leyes es
amplia y se desprende de la literalidad de las normas constitucionales citadas.
Tanto las cláusulas relativamente abiertas e indeterminadas de la Constitución,
como los espacios ausentes de una regulación superior, otorgan al Legislador un
amplio margen de decisión, susceptible de ser definido en discusión
democrática, junto con la potestad para reformar o derogar las leyes emitidas
previamente.
Por esa razón, la Corte Constitucional sostiene, en
jurisprudencia uniforme y constante, que el Legislador cuenta con una amplia
potestad de configuración del derecho y, correlativamente, que el control
que este Tribunal ejerce sobre la constitucionalidad de las leyes, parte de un
respeto o deferencia hacia las decisiones del Congreso de la República.
Sin embargo, Colombia no es solo un Estado
democrático y republicano, sino también un Estado constitucional de derecho,
organización que puede concebirse como un sistema de garantías de los derechos
fundamentales, fundamento y fin último de toda la estructura estatal; y cuya
orientación a la satisfacción de un conjunto de principios fundantes involucra
también la eliminación de la arbitrariedad en el ejercicio de las funciones de
las autoridades públicas, de manera que el amplia potestad de configuración del
derecho es, en cualquier caso, un margen, y sus contornos están delineados por
las normas superiores de la Constitución Política.
Así las cosas, el Legislador tiene la potestad de
transformar sus decisiones políticas en leyes de la República, mediante la
discusión democrática. No obstante, está sujeto a respetar las normas de la
Constitución Política, especialmente, a asegurar la vigencia y la eficacia de
los derechos fundamentales; y corresponde al Tribunal Constitucional evaluar el
respeto de esos principios mediante análisis de razonabilidad y
proporcionalidad de las decisiones legislativas, en relación con los mandatos
de la Carta.
Además de este panorama general sobre la cláusula
general del Congreso, existen escenarios específicos en los que la Constitución
prevé expresamente la necesidad de un desarrollo legislativo, o incluso reserva
al Legislador la regulación sobre determinados temas, todo ello en virtud del
principio según el cual no deben existir tributos sin representación,
fundamento de los sistemas democráticos liberales. Como lo ha explicado la
Corte:
“El primer elemento que surge del enunciado
constitucional hace referencia a la legitimidad que deben tener
las disposiciones que creen y definan los elementos fundamentales de los
tributos en el ordenamiento colombiano. Así, con fundamento en la previsión
constitucional, la Corte ha interpretado que la legalidad en materia tributaria
es un principio “derivado del de representación democrática, [que] implica
que sean los órganos de elección popular -y no otras autoridades o personas-
quienes directamente se ocupen de señalar los sujetos activo y pasivo, el hecho
y la base gravable y la tarifa de la obligación tributaria” (…).
Esta exigencia resulta fundamental en un Estado que
abraza la democracia como uno de sus principios esenciales –artículos 1, 2 y 3
de la Constitución- y que, por consiguiente, debe procurar el mayor grado de participación
en las decisiones que afectarán la vida económica y política de los
destinatarios de las mismas. Participación que no se agota en la faceta
subjetiva de la decisión –es decir, el carácter de soberano o de representante
del soberano- de quien la toma, sino que exige, además, que el procedimiento
por el que son decididos los asuntos más importantes sea un procedimiento que
garantice publicidad, acuerdo de la mayoría y pluralismo político, elementos
que integran el principio democrático en lo que al procedimiento de decisión
legislativa refiere. Participación que, como elemento del principio
democrático, resulta esencial en la decisión de las cargas tributarias
que deben soportar los ciudadanos y que, por consiguiente, se mantiene aún como
uno de los pilares axiales a un Estado al que legitima el carácter democrático
de sus actuaciones.
Desde la perspectiva de la legitimidad
democrática, una decisión que impone cargas tributarias a los ciudadanos
cuando incluida en una ley  -aprobada por el Congreso, luego de superar
las exigencias del procedimiento legislativo- tiene una significación
diametralmente distinta de la decisión tomada por procedimientos que no
involucran estos elementos. Es esta la razón para la diferencia que existe
entre el espacio reconocido al legislador y el concedido al Gobierno en la
decisión sobre la creación o modificación de los tributos en el ordenamiento
colombiano.
No obstante la importancia del origen democrático de
los tributos, el objeto del principio de legalidad no se agota en la
legitimidad de la norma que configure los elementos del tributo.
Un contenido fundamental del mencionado principio
es, así mismo, la seguridad jurídica en relación con los
elementos del tributo. Este aspecto obliga a que los órganos de representación
“determinen con suficiente claridad  y precisión todos y cada uno de
los elementos esenciales del mismo, pues de lo contrario no sólo se genera
inseguridad jurídica,  sino que en el momento de la aplicación de las
normas ‘se permiten los abusos impositivos de los gobernantes’[12], o
se  fomenta la evasión, ‘pues los contribuyentes obligados a pagar los
impuestos no podrían hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas
públicas y, por ende, en el cumplimiento de los fines del Estado’[13]”[14]
Es la propia Constitución en el artículo 338 la que
determina qué elementos deben ser definidos directamente por el Congreso de la
República, las asambleas departamentales o los consejos distritales o
municipales: el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravado, la base
gravable y la tarifa. Estos han sido denominados por la jurisprudencia
constitucional elementos esenciales del tributo[15].
El nivel de determinación de estos elementos puede
variar de una regulación a otra, siendo aceptado por la jurisprudencia
constitucional que “no se violan los principios de legalidad y certeza del
tributo cuando uno de los elementos del mismo no está determinado expresamente
en la norma, pero es determinable a partir de ella”[16]. Exigencia
que se entenderá desconocida “sólo cuando la falta de claridad sea
insuperable, [caso en el que] se origina la inconstitucionalidad de la
norma que determina los elementos de la obligación tributaria”[17].
Así
mismo, la Constitución prevé casos en que la determinación de los elementos del
tributos puedan ser dejados a autoridades administrativas, siempre que se
establezcan ciertos parámetros por parte de los órganos de representación”.
(C-621 de 2013[18]).
La
potestad de configuración del derecho no se agota en la definición de los
tributos, sino que comporta también la facultad de modificarlos y derogarlas,
como se expresó en la sentencia C-298 de 1998.[19]
Las
contribuciones parafiscales y sus características de especificidad y
singularidad. Reiteración de jurisprudencia.
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que la potestad estatal de imponer
tributos se concreta en tres tipos distintos de cargas o gravámenes. Los
impuestos, las tasas y las contribuciones parafiscales[20].
Los
impuestos se caracterizan por ser exigibles a todos los ciudadanos (son
generales y obligatorios), aunque la forma de liquidarlos puede variar según la
capacidad de pago de cada uno. Las sumas ingresan al erario y son utilizadas
para la satisfacción de los derechos y la prestación de los servicios a cargo
del Estado, bajo criterios definidos por las autoridades, no mediante la
entrega de bienes específicos, en proporción a la cantidad de dinero percibido[21].
Las
tasas son cobros efectuados por el Estado para recuperar total o parcialmente
los costos en que incurre por el desarrollo de una actividad, la entrega de un
bien o la prestación de un servicio específico. En ese sentido, su pago no es
obligatorio, depende de que el ciudadano haga uso del servicio que lo genera.
La suma a pagar por este concepto suele ser proporcional a la contraprestación
directamente recibida por el ciudadano, aunque es posible que el Estado
establezca tarifas diferenciales[22].
Las
contribuciones, que son la especie de tributos relevantes para el caso
concreto, han sido descritas como un punto medio entre la tasa y el impuesto, y
su característica esencial es que el cobro solo se impone a un grupo de
ciudadanos o un sector de la economía, con el propósito de que sea utilizada en
su propio beneficio. A continuación se hará una referencia más amplia a este
tipo obligaciones.
De
acuerdo con lo expresado en las sentencias C-040 y C-490 de 1993, los recursos
parafiscales aparecen por primera vez en Colombia hacia el año 1928, al crearse
la contribución cafetera. La Corporación señaló que este tipo de recaudos surge
en Francia, a mediados del Siglo XX, cuando un alto funcionario calificó de
“parafiscales” aquellos ingresos que, a pesar de ser fruto de la soberanía
fiscal del estado, presentaban características que los diferenciaban de otros,
como los impuestos. Se trataba de recursos cobrados solo a una parte de la
población, cuya destinación era cubrir los intereses del grupo gravado, en
lugar de ingresar al presupuesto general de la Nación.
En
armonía con lo expuesto, la doctrina de la hacienda pública se ocupó del
concepto, pero las diferentes aproximaciones mantuvieron como común
denominador, el de atribuir a las contribuciones parafiscales el papel de
herramienta de intervención estatal para extraer recursos de cierto sector e
invertirlos en el mismo, al margen del presupuesto de la Nación. Como se verá,
esta sigue siendo la nota central de esta carga tributaria.
En
el marco de lo expuesto, la Corporación asumió desde sus primeras decisiones la
tarea de explicar la validez de las contribuciones, frente a cuestionamientos
asociados a una eventual incompatibilidad con la libertad económica y la
iniciativa privada. Indicó, en ese contexto, que el concepto actual de libertad
involucra la posibilidad de desarrollar actividades escogidas por las personas,
pero también permite la intervención estatal para establecer las condiciones
mínimas para su ejercicio y, a la vez, preservar equidad social. Dijo la Corte
en la sentencia C-490 de 1993[23]:
“El
papel del mercado como instrumento de asignación de recursos se concilia con el
papel económico, político y social del Estado redistribuidor de recursos […] En
este sentido, la tarea de los poderes  públicos es la de generar una sociedad
más justa y solidaria.
En
consecuencia, frente a una determinada política tributaria progresista o
solidaria, no cabe alegar el derecho a ejercer la libertad económica. Si los
recursos recaudados mediante impuestos, tasas o contribuciones están destinados
a cumplir los fines esenciales del Estado social de derecho, no  puede decirse
que con su política […] atenta contra los derechos de libertad económica. Por
el contrario, una política de esta naturaleza no estaría haciendo cosa distinta
a crear las condiciones reales para que las decisiones libremente tomadas
puedan ser desarrolladas, dentro del marco de la economía de mercado”.
Después
de destacar la importancia del fomento agrícola –sector al que correspondían
las primeras contribuciones estudiadas por la Corte, tales como el fomento de
los sectores de producción de cereales, panela y café–, la Corporación explicó
que si la ley es un instrumento para la consecución de los fines del Estado,
las contribuciones definidas por el Legislador constituyen un desarrollo
directo de deberes impuestos desde la Carta Política. Así, desde el punto de
vista de la libertad de empresa y la intervención estatal, concluyó este
Tribunal:
“La
parafiscalidad es una técnica del intervencionismo económico legitimada
constitucionalmente, -destinada a recaudar y administrar (directa o
indirectamente) y por fuera del presupuesto nacional-determinados recursos para
una colectividad que presta un servicio de interés general […] Se trata, en
últimas, de la aplicación concreta del principio de solidaridad, que revierte
en el desarrollo y fomento de determinadas actividades consideradas como de
interés general.
Por
ello, carece de todo fundamento afirmar que el establecimiento de rentas
parafiscales vulnera el derecho de libertad económica y los que de él se
derivan […] En el constitucionalismo contemporáneo […] estos derecho deben ser
interpretados en el contexto del Estado social de derecho, al lado de
preceptos, como el de la igualdad (artículo 13 C.N) y solidaridad (artículo 1
C.N.), que tienden a la promoción de condiciones reales para el ejercicio
autónomo de las decisiones libremente escogidas”.
A
nivel normativo, la posibilidad de establecer contribuciones parafiscales se
encuentra prevista en el artículo 150.12, como una facultad del Congreso de la
República, y en el 338, donde se establece que, en tiempo de paz, sólo el
Congreso, las asambleas y los concejos, pueden crear contribuciones de esta
naturaleza, definiendo directamente los sujetos activos y pasivos del pago, los
hechos y bases gravables, y las tarifas[24].
En
desarrollo de estos artículos, el artículo 29 del Estatuto orgánico del
presupuesto, al que ya se ha hecho referencia, define los elementos
estructurales de las contribuciones parafiscales, en estos términos:
“Son
contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter
obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o
económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo,
administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma
dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en
ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al
cierre del ejercicio contable.
Las
contribuciones parafiscales administradas por los órganos que forman parte del
Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para
registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas
fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su
administración.
Las
contribuciones parafiscales administradas por los órganos que no forman parte
del Presupuesto General de la Nación, independientemente de su naturaleza
jurídica, se incorporarán en un presupuesto independiente que requerirá la
aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis), salvo aquellas
destinadas al financiamiento del Sistema General de Seguridad Social […]”.
A partir de lo expuesto, la
jurisprudencia constitucional se ha ocupado en un alto número de
pronunciamientos de definir el alcance y explicar la validez constitucional de
las contribuciones parafiscales. Para empezar, estas se basan en los principios
de solidaridad e igualdad, y en los mandatos constitucionales que, de manera
explícita, ordenan la promoción de ciertas actividades o sectores de la
economía. En segundo término, se trata de pagos obligatorios, en la medida en
que surgen de la potestad fiscal del Estado. Además, en tercer lugar, son pagos
que solo obligan a un grupo y solo se invierten en el mismo. Finalmente, deben
respetar el principio de legalidad, es decir, a la definición precisa de los
sujetos activos y pasivos, hechos generadores, bases gravables y tarifas. En
ese marco, la Corte ha destacado las características esenciales de las
contribuciones así:
“En esa oportunidad se dijo que los
rasgos definitorios de las contribuciones parafiscales eran la obligatoriedad,
singularidad y destinación sectorial, que definió así: “[…] Obligatoriedad:
el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen
dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, por tanto
el Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento. […] Singularidad: en oposición
al impuesto, el recurso parafiscal tiene la característica de afectar un
determinado y único grupo social o económico. […] Destinación Sectorial: los
recursos extraídos del sector o sectores económicos o sociales determinados se
revierten en beneficio exclusivo del propio sector o sectores”. Sin embargo, conviene aclarar,
respecto de esto último, que “[l]a destinación exclusiva en
favor del grupo, gremio o sector que tributa los recursos parafiscales no
impide que se beneficien personas que no pertenecen a él”. (C-167 de 2014,[25] C-621
de 2013,[26] C-152 de 1997[27] y C-577
de 1995 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz)[28]
En
relación con el principio de legalidad, en la sentencia C-577 de 1995,[29] en la que
se analizaban contribuciones parafiscales a cargo de los empleadores dentro del
sistema de seguridad social, la Corte explicó que, contrario a lo afirmado por
los demandantes, las normas cuestionadas sí establecían la forma de repartir
las cargas fiscales. Precisó, entonces, el alcance de la posibilidad de delegar
en otras autoridades la fijación de la tarifa, indicando que es válido “siempre
que establezca el sistema y método para calcularla, así como el modo de hacer
el reparto de los costos y beneficios que tiende a sufragar.” (…) “lo fundamental
para evitar la discrecionalidad de la administración, es que la Ley establezca
los criterios y directrices que permitan determinar los costos - sistema - y el
procedimiento para fijarlos - método –…”.
Un
problema jurídico similar fue resuelto en la sentencia C-621 de 2013,[30] uno de los
pronunciamientos que se toma como guía de esta reiteración. En aquella
oportunidad, la Corporación estimó que el tributo impuesto por el artículo 101
del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 para la estabilización del precio de
los combustibles correspondía a una contribución parafiscal, y que la norma
resultaba inconstitucional, dado que el Congreso delegó en órganos
administrativos la definición de la tarifa, sin precisar quiénes estarían
obligados al pago del sobrecosto por el precio de los combustibles, la base
gravable, ni aportó los elementos para determinarla, brindando suficiente
seguridad jurídica a los ciudadanos:
“En
resumen, el literal ahora acusado simplemente determina que la base gravable
será la diferencia entre dos precios, respecto de los cuales no existe un solo
elemento normativo de rango legal que sirva como derrotero al Ministerio de Minas
y Energía al momento de establecerlos. Esta situación ubica en un espacio de
discrecionalidad absoluta a la entidad administrativa en ejercicio de la
competencia prevista en el literal acusado, lo que implica en la práctica una
deslegalización en la determinación de la base gravable de una contribución
parafiscal, con la consiguiente vulneración de los mandatos que se derivan del
principio de legalidad, previsto en el tantas veces mencionado artículo 338 de
la Constitución”.
Como elementos accesorios, la
jurisprudencia ha manifestados que, aunque no ingresan al erario los recursos
recaudados por vía de contribuciones pueden hacer parte del presupuesto, con el
fin de estimar su cuantía; pueden ser manejados por particulares o personas de
derecho público; y, aunque los beneficiarios deben ser los mismos sectores,
grupos o personas gravadas, no resulta inconstitucional que un tercero se
beneficie también de las mismas.
La
Corte ha precisado también la diferencia entre las contribuciones y las rentas
de destinación específica, prohibidas por el artículo 359 de la Carta,
indicando que esta última únicamente se aplica a las rentas nacionales que
entran al presupuesto nacional, y no a las regionales, ni a las de naturaleza
parafiscal, dada su naturaleza sectorial7.
En un
conjunto de pronunciamientos, la Corte ha resuelto demandas en las que se
cuestiona la inclusión de un determinado sujeto como contribuyente y que, en
concepto de los demandantes, no se vería beneficiado o no guarda una similitud
con los demás obligados, como se expondrá a continuación.
En la sentencia C-152 de 1997,[31] la Corte
analizó una demanda contra el  artículo 182 de la Ley 223 de 1995 “por la
cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras
disposiciones”. La norma determinaba que las contribuciones parafiscales
sobre productos de origen agropecuario y pesquero se causarían también sobre
las importaciones de los productos del agro y la pesca. La Corte
consideró que los
importadores no forman parte de un subsector agropecuario o pesquero
determinado y, por lo tanto, no son beneficiarios de la inversión de
los tributos que les impone la norma acusada. En consecuencia, declaró la
inconstitucionalidad del artículo demandado y de otras disposiciones (por
unidad normativa).
La
demanda planteaba que, al incluir a los importadores de productos agropecuarios
y pesqueros, como sujetos de la contribución, se rompía el principio de
identidad entre el sujeto gravado y el beneficiario de los recursos. La
Corporación consideró que, en efecto, el Congreso desconoció el principio de
destinación específica de las contribuciones, por la falta de homogeneidad de
intereses entre los importadores de tales productos y los (demás) actores del
sector.
En
relación con la contribución parafiscal de fomento al turismo, es necesario
reseñar las sentencias C-959 de 2007[32]
y C-229 de 2008,[33]
que a continuación se reiteran. Aunque los problemas jurídicos no coinciden con
el que se debe resolver en esta oportunidad, sí tienen una especial relevancia
para la Sala, tanto para la comprensión de la naturaleza de este tributo, como
para recordar los elementos de análisis constitucional de los principios de
singularidad y destinación específica, que deberán abordarse en el caso
concreto.
En
la sentencia C-959 de 2007[34]
se estudió la demanda presentada contra el artículo 3 (parcial) de la Ley 1101
de 2006, que modificó la Ley 300 de 1996 – Ley General de Turismo. La norma
creó una contribución parafiscal con destino a la promoción y competitividad
del turismo, y en su artículo 3º se establecía quienes serían los aportantes.
El
numeral 14 de la norma preveía que los concesionarios de aeropuertos y carreteras
serían aportantes de la contribución parafiscal creada por la Ley 1101 de
2006.  A juicio del demandante, tal decisión imponía el pago de este tributo a
un grupo o sector que no se beneficiaba con el recaudo, pues no necesariamente
el desplazamiento de los usuarios de aeropuertos y carreteras tenía una
relación con el turismo. También indicaba que la norma acusada no definía de
forma concreta cuál era la base gravable.
La
Sala Plena de la Corte estudió si el apartado normativo atacado era contrario a
los elementos propios de la parafiscalidad y si, por ese motivo, vulneraba la
equidad tributaria. Con ese fin, comenzó por indagar si el numeral demandado
tenía relación directa con el sector turístico y si la liquidación de la
contribución, tomando como base a todos los pasajeros que se movilizan por esas
vías era inequitativa, pues no todos lo hacían por motivos de turismo. Luego,
analizó si desconocía el artículo 338 de la Constitución, al no definir de
forma concreta la base gravable, es decir, el principio de legalidad del
tributo.
La
sentencia reiteró las características esenciales de las contribuciones
parafiscales: su obligatoriedad, el hecho de que gravan únicamente a un grupo,
gremio o sector económico y se invierten exclusivamente en su beneficio, y su
naturaleza pública. Al revisar si estos elementos estaban presentes en la
contribución que se imponía a los concesionarios de aeropuertos y vías,
determinó que, en efecto, se configuraban todos los requisitos.
Posteriormente,
señaló que la infraestructura de aeropuertos y carreteras entregados en
concesión tiene relación directa con el transporte con fines de turismo.
Además, señaló que los beneficios de los parafiscales favorecen a los
concesionarios de aeropuertos y carreteras, pues en la medida que se estimule
el turismo, mejorarán sus ingresos. En consecuencia, se consideró que el
Legislador actuó de conformidad con el artículo 338 de la Constitución.
En
relación con el cargo por posible violación de la igualdad, la Corte señaló que
la contribución impuesta a concesionarios de aeropuertos y carreteras era
proporcional para conseguir el fin perseguido por la norma, que consistía en “fortalecer
e incrementar la contribución, controlar la evasión y unificar en un solo ente
su recaudo”[35].
En consecuencia, estimó que el Legislador no se excedió en el ejercicio de su
libertad de configuración.
Finalmente,
resaltó esta Corporación que el parágrafo 4 de la norma demandada precisaba que
la liquidación de la contribución que debían hacer los concesionarios de
carreteras y aeropuertos se haría con base en el transporte de pasajeros.
La Corte señaló que, para hacer la medición de transportes de pasajeros,
existen medidas especiales de acuerdo con las cuales sólo se tienen en cuenta
ciertos trayectos.
Para
terminar, en la sentencia C-228 de 2009,[36] la Corte
estudió la acción presentada por un ciudadano que consideraba que la
modificación establecida a la contribución de fomento al turismo por el
artículo 3º de la ley 1101 de 2006, consistente en incorporar un amplio número
de nuevos contribuyentes, violaba el principio de singularidad, definitorio de
las contribuciones, debido a que desvirtuaba la homogeneidad del grupo. Este
Tribunal consideró que esta decisión resultaba válida, debido a la naturaleza
especial del turismo. En efecto, el turismo es una actividad que puede ser
concebida en términos muy amplios, y los servicios turísticos asumen distintas
características igualmente diversas. En ese marco, la Corporación indicó que,
si bien no se debe flexibilizar el análisis acerca del cumplimiento de los
requisitos definitorios de las contribuciones (pues ello desvirtuaría su
excepcionalidad), sí se debe adecuar al sector específico, objeto del gravamen.
Fue,
precisamente, la naturaleza del turismo la que llevó a la Sala a concluir que
la incorporación de dieciocho categorías de contribuyentes no desvirtuaba la
naturaleza del tributo, la homogeneidad del grupo, ni el principio de
destinación específica, pues todos los contribuyentes se verían beneficiados
por el pago del mismo.
Los
elementos centrales de análisis derivados de este pronunciamiento se concretan
en (i) la relación directa entre los principios de singularidad y especificidad
de la destinación, de una parte, y los mandatos constitucionales de igualdad y
equidad tributaria; y (ii) la necesidad de adaptar el estudio de cada
contribución a la naturaleza del sector gravado. Sobre este último punto, es
oportuno recordar lo expresado por la Sala Plena acerca de la contribución de
fomento al turismo:
“Marco normativo
de la contribución parafiscal para la promoción del turismo.
16.- La Ley 1101
de 2006 “por la cual se modifica la Ley 300 de 1996
- Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”,
establece en su artículo 1º la creación de la contribución parafiscal con
destino a la promoción y competitividad del turismo[37]. Esta
disposición modificó el artículo 40 de la Ley 300 de 1996 “por medio de la
cual se expide la ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones” […]
Por su
lado, el artículo 42 de la Ley 300 de 1996, dispone la creación del Fondo de
Promoción Turística (en adelante FPT) para el manejo de los recursos
provenientes de
la contribución parafiscal para la promoción del turismo. A su turno el
artículo 10 de la Ley
1101 de 2006[38],
modificatorio del artículo 43 de la Ley 300 de 1996[39],
establece que la destinación de estos recursos será la
ejecución de proyectos de competitividad, promoción y mercadeo con el fin de
incrementar el turismo interno y receptivo […]
17.- La Corte
encuentra sobre lo anterior, que la Ley 1101 de 2006 introdujo modificaciones
importantes en relación con la regulación de la contribución […] En primer
lugar amplió la base de contribuyentes, lo que justamente es el punto de
discusión en la presente providencia, pues pasó de tres (3) sectores gravados (establecimientos
hoteleros y de hospedaje, agencias de viajes y restaurantes turísticos) a
veintiuno (21) en la nueva ley (L.1101/06), incluyendo diversas actividades
económicas como obligados de la contribución.
En
segundo término, se estructuró institucionalmente de manera distinta la
destinación de los recursos del FPT, mediante la adición de dos condiciones inexistentes
en la ley 300 de 1996. Se supeditó su ejecución a (i) la
implementación de “la Política de Turismo que presente el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo al Comité Directivo del Fondo de Promoción
Turística”, y (ii) la consideración de los proyectos “previamente
incluidos en el Banco de Proyectos” creado en la ley 1101 de 2006 […]”.
Descrita la modificación legal, en los
términos expuestos, la Corporación abordó específicamente el problema acerca de
la homogeneidad del grupo, y explicó a la vez su relevancia constitucional:
“[La
Corte]
ha afirmado que [las contribuciones parafiscales] deben entenderse como
instrumento para la generación de ingresos públicos, cuya característica
esencial es afectar a un determinado y único grupo social o económico (singularidad),
y dirigir su beneficio al propio grupo gravado (especificidad) […]
21.- En relación
con este elemento esencial de las contribuciones parafiscales, se ha explicado
igualmente que la adjudicación de la obligación en cabeza de sectores que
guardan relación entre sí como gremio o como grupo, se debe precisamente a la
necesidad de orientar la inversión de estos recursos a favor de aquellos que lo
han pagado. Estos es que su carácter singular se debe a su necesidad de especificidad
[…]
Con
todo, la jurisprudencia ha avanzado en punto de detallar aún más el anterior
principio jurisprudencial […]
22.-
A partir de ello se puede concluir, que la expansión de los sectores
susceptibles de rentas parafiscales, obliga a que su diseño por parte del
legislador, sea moldeado de acuerdo a las necesidades y configuración de cada
sector […]
Lo
anterior significa en últimas, que la Corte Constitucional ha ido matizando el
análisis de la exigencia del requisito de la singularidad de las contribuciones
parafiscales, no para aplicarlo de manera menos estricta, sino para hacerlo
coherente con la dinámica económica de los distintos sectores en los que el
legislador decide imponerlas. Y, adicional a ello, el sentido de la
argumentación que representa tal tendencia, tanto del juez de control de
constitucionalidad como del legislador, es el énfasis en la verificación de los
requisitos de la especificidad. Es decir, la comprobación efectiva de
que los obligados a un pago parafiscal determinado se beneficien del sector
gravado, luego de la inversión de dichos dineros […]”.
En
el siguiente acápite, la Sala estudiará el cargo de la demanda, utilizando los
criterios, subreglas y principios expuestos hasta el momento.
Análisis del cargo
1.
Según se explicó al definir el problema jurídico, el actor considera que el
numeral 5º y el parágrafo del artículo 15 del Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 viola diversos mandatos constitucionales, pues, permitir que la
contribución parafiscal de fomento al turismo, creada por Ley 300 de 1996 en su
artículo 40,[40]
se destine, aunque solo sea de manera limitada y transitoria, al pago del
pasivo laboral y pensional del sector hotelero, y específicamente de los
hoteles declarados de interés cultural entregados a la Nación como resultado de
un proceso de extinción de dominio, modifica de tal manera los elementos
estructurales del tributo, que éste perdió su sentido y validez constitucional.
2.
Concretamente, al obligar a todos los contribuyentes a aportar en beneficio de
un solo subsector (los hoteles beneficiarios de la norma), se desvirtúa su
naturaleza singular y su destinación específica. Y esta transformación conlleva
a un desconocimiento de la prevalencia del interés general (artículo 1º), el
principio de igualdad, en armonía con la equidad tributaria (artículos 13 y
363), al tiempo que se crea un auxilio para los concesionarios o beneficiarios
de las asociaciones público privadas[41]
que tengan a su cargo el manejo de los hoteles, en contravía con el
mandato contenido en el artículo 355, Superior.
3.
De acuerdo con la exposición de la jurisprudencia constitucional acerca de las
contribuciones parafiscales, es preciso realizar dos aclaraciones. La potestad
de configuración legislativa en esta materia no se agota en la definición de
una contribución, sino que comprende también las facultades de modificarla y
derogarla. Desde ese punto de vista, una modificación como esta no escapa a la
competencia del Congreso, siempre que esta se produzca dentro del marco
constitucional descrito.
4.
En segundo lugar, la Corporación suele iniciar el análisis de estos casos
indagando acerca de la naturaleza del tributo pues, aunque todas las cargas
tributarias reflejan el ejercicio de una potestad del Estado destinada al
cumplimiento de sus fines, cada una de las especies en que esta potestad se
manifiesta tiene notas específicas, algunas de las cuales poseen relevancia
constitucional. En esta ocasión, ello no es necesario, pues tanto el
Legislador, como la Corte, han señalado inequívocamente que este es su carácter
(Leyes 300 de 1996,[42]
1101 de 2006[43]
y sentencias C-957 de 2007[44]
y C-228 de 2009[45]).
Partiendo
de que este tributo fue pensado como una contribución, y ha funcionado dentro
de esa lógica hasta el momento, lo que debe estudiar la Sala es si la decisión
contenida en la norma demandada afecta su esencia, la cual encuentra definida
por los principios de singularidad y especificidad.
5.
Para comprender los anteriores elementos es importante recordar aspectos
básicos de las contribuciones: estas son obligatorias, solo gravan a un grupo o
sector de la economía y solo persiguen su beneficio. La razón de ser de estas
reglas deriva de la potestad de intervención de la economía del Estado, de los
principios de igualdad y solidaridad, y de los mandatos específicos de fomento
a determinadas actividades. Pero, si el Estado decide gravar a un sector, esto
es, imponerle un pago que no puede rehusar, sin que éste vea que los beneficios
del pago redundan a su favor, podría presentarse una situación inequitativa. En
consecuencia, estos principios no corresponden solo a una decisión autónoma del
legislador, sino a mandatos superiores, sin los cuales serían imposible
comprender adecuadamente la naturaleza de las contribuciones parafiscales.
6.
Ahora bien, teniendo claro el sentido de estos principios, es necesario señalar
que la Corte ha estudiado tres problemas jurídicos que se acercan al que le corresponde
definir a la Sala en esta ocasión, aunque ninguno de ellos coincide plenamente
con este último. Así, la Corporación se ha ocupado de estudiar si es válido
incluir a determinados grupos como contribuyentes del gravamen, dadas las
características de especificidad y singularidad de las contribuciones
parafiscales.
7.
En la sentencia C-152 de 1997[46]
se declaró la inconstitucionalidad de la norma por la cual se incluía a los
importadores en el pago de la cuota de fomento a la pesca y el agro. La Corte
analizó si este grupo se vería en realidad beneficiado por el fomento de ambas
actividades y concluyó que, en primer término, no se evidenciaba un beneficio
directo de manera clara a favor de los importadores, sino que los intereses de
este grupo podrían ser incompatibles con los del resto de los obligados. En
efecto, la importación supone la inexistencia o insuficiencia de la producción
local, o bien, la ausencia de competitividad entre los productos locales y los
extranjeros, lo que demuestra que los importadores no comparten las
características de los demás obligados en esa materia. La ausencia de
homogeneidad del grupo, y la existencia de intereses contrapuestos desvirtuó
entonces la validez de la medida.
En
la decisión C-959 de 2007,[47]
la cual hizo referencia precisamente a la contribución de fomento al turismo,
una vez más se estudió la validez de incorporar a dos aportantes específicos:
los concesionarios de aeropuertos y carreteras. Esta vez el estudio de
constitucionalidad se ocupó especialmente de indagar si el fomento al turismo
podría considerarse un beneficio directo para estos grupos o subsectores
económicos (en alguna medida, se dejó de lado el análisis de homogeneidad,
brindando especial interés al de razonabilidad de la medida dentro del concepto
de parafiscalidad). La Corte explicó que, con independencia del uso de
carreteras y aeropuertos para fines diversos, es evidente que ambas actividades
se relacionan y benefician directamente ante un aumento del flujo de turistas.
También indicó la Corte que existían medios ya definidos para excluir del
cálculo de los montos efectivos a pagar lo concerniente al transporte de carga,
de manera que no encontró ni irrazonable, ni inequitativa, la norma
cuestionada.
Finalmente,
la Corporación analizó si el cambio en el número de aportantes, de 3
inicialmente contemplados a 21, efectuado a través de la Ley 1101 de 2006,
rompía la homogeneidad del grupo y de allí (en cadena), el principio de
singularidad y los mandatos constitucionales de equidad e igualdad. El estudio
de esta disposición tomó en consideración, especialmente, la naturaleza del
sector, factor de análisis esencial en este tipo de casos. Recordando la
decisión acerca del arancel judicial (una contribución parafiscal en alguna
medida sui generis, dada la naturaleza diversa de los usuarios de la justicia),
la Corte planteó que, si bien las contribuciones inicialmente se dirigían a
sectores muy bien definidos (como la producción de café, cereales o panela),
con el paso del tiempo adquirieron un carácter más amplio. En concepto de la
Sala, ello implicaba la necesidad de adecuar el análisis a la naturaleza del
sector.
Y,
con base en diversas definiciones legales, y de órganos multilaterales, como la
Organización Mundial del Comercio,[48]
señaló que el sector turismo es particularmente complejo, pues las actividades
turísticas son de naturaleza diversa y son prestadas por sujetos distintos
entre sí. Piénsese en la diferencia entre el ecoturismo, los servicios
prestados por grandes cadenas hoteleras, las personas que arriendan sus casas o
quienes ofrecen servicios de turismo “extremo”. En ese marco, estimó la Sala
que la homogeneidad del grupo no se rompe por la existencia de muchos actores,
siempre que se analice en relación directa con el beneficio de especificidad.
En términos simples, siempre que ese amplio conjunto de actores  reciba
beneficio de la contribución.
8.
Todas las decisiones muestran las relaciones intrínsecas entre singularidad y
especificidad, y entre estos elementos y las normas constitucionales relevantes
(solidaridad, igualdad y equidad tributaria); demuestran la necesidad de
evaluar si, razonablemente, existe un beneficio directo para los aportantes; y
la obligación de adecuar el análisis a las características que definen cada
sector.
Sin
embargo, el problema actual no se refiere propiamente a una inquietud sobre la
inclusión de determinados aportantes, sino a una duda acerca de la destinación
que se prevé para este tributo. De acuerdo con lo expuesto, la singularidad y
la especificidad de la destinación son dos caras de una misma moneda que, en su
conjunto, definen las contribuciones parafiscales. Y, en ese contexto, puede
observarse que las sentencias citadas se ocuparon de estudiar un aspecto del
problema, mientras que el caso bajo estudio enfoca la otra faceta del mismo.
Las herramientas de análisis que llevan de la singularidad a la especificidad y
permiten dar respuesta al problema objeto de estudio; facilita a la Sala
determinar si al prever un cambio de destinación, aún los obligados recibirán,
razonablemente, beneficios directos de la misma. O si la nueva norma implica
que la destinación ya no los beneficia y convierte a un grupo relativamente
heterogéneo (cuyas diferencias se asocian a las características del turismo) en
el aportante para un solo subsector.
9.
Precisados los elementos centrales del análisis, la Sala entra a identificar el
contenido normativo de la disposición demandada, teniendo en consideración que
existen discusiones interpretativas en torno a su texto. Estas discusiones se
refieren, específicamente, a quién es el beneficiado por la nueva destinación
de la contribución, si el Estado o los terceros concesionarios o vinculados a
su aprovechamiento a través de una APP. Y a cómo debe entenderse el cambio de
destinación. Si como una transferencia absoluta del recaudo al nuevo Fondo
cuenta para el pago del pasivo pensional y laboral de los hoteles, o como una
medida restringida, tanto en el monto de las transferencias, como en su
duración.
10. Del contenido normativo cuestionado.
10.1. El artículo 15 del Plan Nacional de Desarrollo prevé la
creación de un Fondo cuenta para atender pasivos pensionales en el sector
hotelero. La norma define el objeto, los beneficiarios y las fuentes de
financiación del mismo, así:
10.2. El objeto del Fondo creado como una fiducia mercantil,
es la financiación y el pago del pasivo laboral y pensional del sector
hotelero, que cumpla con las siguientes condiciones: (i) haber sido entregados
a la Nación, como resultado de un proceso de extinción de dominio; (ii)
declarados de interés cultural; (iii) que la Nación, como propietario, los
entregue en condición o bajo esquemas de asociación público privada.
10.3. La fuentes de financiamiento del Fondo se componen de
(i) aportes de los hoteles beneficiarios, (ii) empréstitos suscritos
específicamente para el pago de estas obligaciones, (iii) donaciones; (iv)
rendimientos financieros derivados de la inversión de los anteriores recursos;
y (v) dinero proveniente de la contribución para el turismo. Finalmente, el
artículo 15 establece algunas salvedades frente al quinto rubro: los recursos
que sean asignados al Fondo serán limitados y transitorios. Se restringen “al
pago del pasivo pensional de la entidad receptora de los recursos mientras se
completa el fondeo necesario”. Y, cumplido ese propósito, “regresarán a su
objetivo de promoción turística”.
10.4. La Sala considera que es posible determinar con
suficiente claridad los inmuebles sobre los que se proyecta la norma, así como
su finalidad. Sin embargo, existen algunos aspectos vagos o ambiguos que, en
principio, no correspondería resolver a este Tribunal, sino a los jueces
ordinarios al momento de la aplicación, pero que resultan relevantes y deben
tomarse en cuenta para la adecuada comprensión del problema jurídico.
10.4.1. Ambigüedad acerca de las obligaciones que serían
cubiertas por el cambio de destinación:
Los enunciados objeto de control, en un comienzo, se refieren
a un fondo para el pago del pasivo “pensional y laboral”, mientras que en el
parágrafo habla solo de “pasivo pensional”. Así, una interpretación posible y razonable
es que la intención del legislador es cubrir tanto acreencias laborales, como pensionales,
en tanto que una segunda interpretación, también plausible, limita su alcance
al pago de acreencias pensionales.
10.4.2. Vaguedad y ambigüedad en torno al alcance de los
recursos que pasarán desde Fontur al nuevo Fondo cuenta para el pasivo laboral
y pensional de los hoteles mencionados.
De acuerdo con el parágrafo del artículo 15 del PND
2014-2018, los recursos objeto de la nueva destinación de la contribución
parafiscal de fomento al turismo, serán “limitados” y “transitorios”. Sin
embargo, el Congreso de la República no definió en esta norma, ni en otras del
Plan Nacional de Desarrollo, la forma en que se debe calcular el monto a
transferir, de donde se infiere que la limitación está en manos de la
administración. De otra parte, habla de que estos recursos se transferirán
temporalmente, sólo hasta “el fondeo” necesario para el cumplimiento del fin
propuesto. Ese límite adolece de vaguedad, pues no constituye un término
objetivo, y estos aspectos de la regulación serán relevantes en el estudio
ulterior del cargo.
11. La norma objeto de control altera la estructura de la
contribución parafiscal del turismo, de una forma que no es válida desde el
punto de vista constitucional, pues produce una afectación a la igualdad, la
equidad tributaria y la prevalencia del interés general.
11.1. No puede inferirse razonablemente que la norma
beneficie a los aportantes de la contribución del turismo.
La contribución parafiscal para el turismo fue creada por el
artículo 40 de la Ley 300 de 1996, modificado  por el artículo 1º de la Ley
1101 de 2006, y su propósito es el de impulsar la promoción y competitividad del
sector turístico, el cual posee, en concepto de la Corte, relevancia social y
constitucional:
“5.1. Entre los recursos económicos de
todos los países ocupa un renglón importante el relacionado con la explotación
de la denominada ‘industria sin chimeneas’; es decir, el sector del turismo.
Esta actividad involucra una serie de servicios que combinan atención a cargo
de personal calificado, infraestructura aérea, vial, hotelera, garantía de
condiciones de seguridad, eficiencia, cumplimiento y, además, promoción para
que la oferta llegue en forma adecuada y oportuna a los potenciales usuarios o
clientes de esta industria.
Los países que han logrado altos niveles de promoción y desarrollo
del sector turístico, como España, Francia y Estados Unidos, por citar algunos
casos, divulgan sus valores, enseñan su historia, comunican sus tradiciones,
enriquecen su cultura y, al mismo tiempo, generan un espacio económico para sus
nacionales, pues esta actividad requiere de personal en todos los puntos de la
cadena de servicios, tales como agentes de viajes, guías, empleados de
aerolíneas, compañías de transporte terrestre, hoteles, lugares turísticos,
centros comerciales y artesanales, generándose un importante mercado laboral,
permitiendo el tráfico de bienes y servicios, con lógicas consecuencias para el
bienestar social y económico de los anfitriones.
[…]
5.3. El sector turístico, integrado por agentes estatales,
particulares y entidades de naturaleza mixta, constituye una actividad de
importancia nacional que cumple una función social, por lo cual su existencia,
promoción y desarrollo se encuentra vinculado con los fines esenciales del Estado
previstos en el artículo 2º de la Carta Política, en particular los
relacionados con servir a la comunidad y promover la prosperidad general, por
cuanto la actividad turística contribuye de manera eficaz en el mejoramiento de
las condiciones económicas y sociales[49]”.
Una vez descrito el contenido normativo de las disposiciones
cuestionadas y la finalidad de la contribución, para la Sala no parece claro
que los aportantes de la contribución parafiscal de fomento al turismo[50]
reciban un beneficio directo de la nueva destinación prevista en el Plan
Nacional de Desarrollo. Tal como lo indica el accionante, esta decisión
beneficia exclusivamente a un subgrupo entre los contribuyentes, un conjunto
limitado de hoteles que fueron objeto de extinción de dominio. Para los demás
contribuyentes el pago de ese pasivo puede representar claramente un beneficio
para sus competidores directos. Y para otros, un asunto completamente ajeno a
sus intereses. La razón es la complejidad del sector, como se explica con más
detalle en los párrafos sucesivos.
La Sala considera imprescindible recordar que fue una
reflexión acerca de la complejidad del sector turismo el motivo que llevó a
validar la existencia de tal pluralidad de aportantes en la sentencia C-228 de
2009.[51]
La Corte afirmó que aunque es exigible la homogeneidad de los contribuyentes en
este tipo de tributos, pues solo así se puede razonablemente inferir que los
beneficios redunden en ellos, este elemento cardinal de las contribuciones debe
adecuarse a la naturaleza de los distintos sectores productivos. Y consideró
que, siendo el turismo un conjunto de actividades supremamente amplio, resulta
natural que un grupo igualmente amplio de actores se beneficie de su fomento y
pueda válidamente ser obligado al pago de esta carga.
A través de la modificación introducida al artículo 16 de la
Ley 1558 de 2012 al artículo 3º de la Ley 1101 de 2006, el número de obligados
pasó de 3 a 21 sectores económicos, entre estos se hallan algunos intereses diversos
(todos relacionados por el turismo, pero específicos en virtud de la naturaleza
de las actividades que desarrollan). El conjunto incluye, actualmente, los
siguientes actores:
Los
hoteles y centros vacacionales, las viviendas turísticas y otros tipos de
hospedaje no permanente, cuyas ventas anuales sean superiores a los 50 smlmv,
excluidos los establecimientos que prestan el servicio de alojamiento por
horas.[52]
Las agencias de viajes y turismo, agencias mayoristas y las agencias
operadoras, las oficinas de representaciones turísticas, las empresas dedicadas
a la operación de actividades tales como canotaje, balsaje, espeleología, escalada,
parapente, canopée, buceo, deportes náuticos en general, los operadores
profesionales de congresos, ferias y convenciones, los arrendadores de
vehículos para turismo nacional e internacional,  los usuarios operadores,
desarrolladores e industriales en zonas francas turísticas, las empresas
comercializadoras de proyectos de tiempo compartido y multipropiedad, los bares
y restaurantes turísticos, cuyas ventas anuales sean superiores a los 500
salarios mínimos legales mensuales vigentes, los centros terapéuticos o
balnearios que utilizan con fines terapéuticos aguas, minero-medicinales,
tratamientos termales u otros medios físicos naturales cuyas ventas anuales
sean superiores a los 500 smlmv, las empresas captadoras de ahorro para viajes
y de servicios turísticos prepagados, los parques temáticos, los concesionarios
de aeropuertos y carreteras, las empresas de transporte de pasajeros: aéreas
cuyas ventas anuales sean superiores a los 500 smmlv y terrestres, excepto el
transporte urbano y el que opera dentro de áreas metropolitanas o ciudades
dormitorio, las empresas de transporte terrestre automotor especializado, las
empresas operadoras de chivas y otros vehículos automotores que presten
servicio de transporte turístico, los concesionarios de servicios turísticos en
parques nacionales que presten servicios diferentes a los señalados en este
artículo, los centros de convenciones, las empresas de seguros de viaje y de
asistencia médica en viaje, las sociedades portuarias orientadas al turismo o
puertos turísticos por concepto de la operación de muelles turísticos y los
establecimientos del comercio ubicados en las terminales de transporte de
pasajeros terrestre, aéreo y marítimo cuyas ventas anuales sean superiores a
100 smlmv.[53]
Evidentemente
no es posible construir un argumento convincente, de acuerdo con el cual los 21
actores, en términos generales, recibirán un beneficio por el pago del pasivo
pensional  (y eventualmente laboral) de uno de ellos. Como lo afirmó la Corte
en la sentencia C-152 de 1997[54]
(inclusión de los importadores en la contribución para productos pesqueros y
agrícolas), muchos de los sectores mencionados podrían verse en realidad
obligados a satisfacer las necesidades de sus competidores directos.
Que los
pocos actores del sector turístico asuman solidariamente las obligaciones en
materia de pasivo laboral y pensional de unos pocos, por la vía de los
tributos, es incompatible con la Constitución Política. Es inequitativo pues
desconoce algunos elementos constitucionales de las contribuciones
parafiscales, dado que no se puede inferir que a través de su pago, el grupo
obligado recibirá beneficios en sus actividades. Así las cosas, la intervención
económica del Estado en el tema objeto de estudio no es igualitaria, solidaria
y equitativa.
Finalmente,
tomando en consideración la finalidad de la contribución, puede afirmarse que
el Estado pretende imponer una carga y una responsabilidad a un conjunto de
actores, que no están en el deber de asumir. Todo lo expresado en este acápite
encuentra respaldo en la naturaleza de los fondos que perciben o percibirán el
dinero de la contribución parafiscal al turismo. Antes de la entrada en
vigencia del Plan Nacional de Desarrollo estos aportes quedaban bajo la
administración de Fontur, cuyo objeto es específicamente, el fomento del
turismo. El cambio legislativo pretende remitirlos a un fondo creado con una
finalidad distinta, como lo demuestra la simple lectura del primer inciso del
artículo 15 del Plan Nacional de Desarrollo, demandado: “Créase
un fondo como una fiducia mercantil, cuyo fideicomitente será el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. Su objeto será la financiación y el pago del pasivo
laboral y pensional del sector hotelero, que a la fecha de expedición de la
presente ley cumpla las siguientes condiciones”.
Las
condiciones ya mencionadas, definen al conjunto de hoteles a los que se les
aplicaría la norma, previa la constatación del cumplimiento de las condiciones
enunciadas en los numerales 1 al 3 del artículo 15 del  Plan Nacional de
Desarrollo parcialmente demandado. Pero lo que debe destacar la Sala en este
punto es que la finalidad del nuevo fondo no es la promoción del turismo,
propósito con el que fue creada la contribución parafiscal a la que se viene
haciendo referencia.
12. La discusión sobre la existencia de un auxilio o
donación.
Ahora bien, de acuerdo con buena parte de las autoridades
intervinientes durante este trámite, la conclusión recién presentada se origina
en una comprensión inadecuada de las disposiciones bajo control. Su argumento
se dirige a señalar que, siendo el Estado el propietario de estos bienes, por
vía de extinción de dominio, es también el beneficiario único de la norma
cuestionada.
La Corte considera que, aunque este argumento luce, en
principio sólido, no es suficiente para desvirtuar la conclusión del acápite
anterior, y ello por dos razones. 1. Porque no es claro que su interpretación
de la norma sea correcta. 2. Porque, de ser así, tampoco resultaría legítimo
que los contribuyentes del turismo asuman una carga que le corresponde al
Estado.
De acuerdo con el accionante, el numeral 5º del artículo 15
del PND beneficiará directamente a los particulares que actualmente sean
concesionarios de los hoteles, o se vinculen al sector mediante asociaciones público
privadas.[55]
En concepto de las autoridades que presentaron intervención al trámite, ello no
es cierto. Afirman que solo el Estado se beneficia del saneamiento de ese pasivo,
dado que es el titular de los bienes.
La certeza de una u otra afirmación depende de cómo se
interprete la disposición demandada y de cuál pasivo será el que se satisfaga a
través de la reforma introducida en el Plan Nacional de Desarrollo. Si se habla
de un pasivo pensional y laboral, sin límite temporal, resultaría válido
afirmar, como lo señala el actor, que la norma estimula a los actuales
concesionarios, o participantes de las APP, a incumplir sus obligaciones
legales y constitucionales y que implica que los contribuyentes restantes
asuman las consecuencias de ello. De ser así, la norma sí establecería un
auxilio prohibido por el artículo 355 Superior.
Pero, si por otra parte, se interpreta que este dinero se
ocupará exclusivamente en el pago de acreencias pensionales consolidadas
durante el tiempo en que el Estado manejó los bienes, a raíz del proceso de
extinción de dominio, entonces se desvirtuaría la existencia de un auxilio. Sin
embargo, en realidad ello no disiparía la inconstitucionalidad de la norma
pues, para las necesidades generales del Estado debe acudirse a otros medios de
financiación, y no a las contribuciones parafiscales. Como se dijo, estas solo
resultan válidas si benefician al contribuyente. Pero, no resulta equitativo
que los recursos aportados como contribución parafiscal por los contribuyentes sean
destinados a cubrir deudas pendientes por concepto de pasivos pensionales del
sector hotelero cuando el inmueble haya sido declarado de interés cultural, y entregado
a la Nación como resultado de un proceso de extinción de dominio.
Descartada la existencia de un beneficio directo para este
sector, dada la cantidad de actores que lo configuran, la nueva destinación
desvirtúa también la homogeneidad del grupo y se torna inequitativa.
13. El argumento acerca de los límites a la contribución,
como fundamento de su validez, no resulta aceptable, pues implicaría pasar por
alto el principio de legalidad tributaria.
Para terminar, podría contra argumentarse a lo expuesto, que
la Sala debe tomar en cuenta el carácter transitorio y temporal de los recursos
que desde Fontur se dirigirán al pago del pasivo pensional de los hoteles
amparados por el artículo 15 de la Ley 1753 de 2015.
Esta vía de discusión enfrenta la siguiente dificultad. Debido
a la vaguedad en que se encuentra redactado el parágrafo del artículo 15 del
PND, la Corte no puede asegurar que estas limitaciones preserven el interés de
los contribuyentes del sector turismo. La limitación de los recursos se
anuncia, pero no se explica en qué consiste y, menos aún, se presentan los
criterios técnicos para comprender su alcance. La  “transitoriedad”, a su
turno, resulta discutible, pues depende del “fondeo” de un pasivo pensional (y
eventualmente laboral) que, dada la naturaleza periódica de estas prestaciones,
puede que no se obtenga en un plazo corto, ni determinable. La Sala observa que
el último argumento a favor de la constitucionalidad de la norma  es
incompatible con el principio de legalidad del tributo, ya que solo en sede
administrativa podría precisarse su transitoriedad y sus limitaciones.
Así las cosas, la Sala no puede aceptar un razonamiento que
choca directamente con el principio de legalidad tributaria, y debe declarar la
inexequibilidad de la norma demandada.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
DECLARAR INEXEQUIBLE el numeral
5º y el parágrafo del artículo 15 de la Ley 1753 de 2015, por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, ‘todos por un nuevo país’.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento de voto
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A
LA SENTENCIA C-178/16
NORMA
DEMANDADA SOBRE DESTINACION DE RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE TURISMO
PROVENIENTES DE CONTRIBUCION PARAFISCAL DEL TURISMO PARA ATENDER OBLIGACIONES
LABORALES Y PENSIONALES DEL SECTOR HOTELERO-Cuestionamientos formulados adolecen de
precariedad argumental en desconocimiento de las normas legales y exigencias
jurisprudenciales que atañen a la interposición de esta clase de acciones, por
lo que se debió adoptarse decisión inhibitoria (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente
D-10957. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la
Ley 1753 de 2015, "Por el
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018, 'Todos por un nuevo país”.
Magistrada Ponente:
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Comedidamente
me permito expresar sucintamente las razones por las cuales discrepo de la
decisión que declaró "inexequible
el numeral 5oy el
parágrafo del artículo 15 de la Ley 1753 de 2015 ". A tenor
de la norma demandada:
"ARTÍCULO 15. FONDO CUENTA PARA ATENDER PASIVOS
PENSIONALES EN EL SECTOR HOTELERO.
Créase un fondo como una fiducia mercantil, cuyo fideicomitente será el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Su objeto será la financiación y el
pago del pasivo laboral y pensional del sector hotelero, que a la fecha de
expedición de la presente ley cumpla las siguientes condiciones:
1.
Que los
inmuebles en los que se desarrollen actividades hoteleras hayan sido declarados
de interés cultural.
2.
Que los
inmuebles hayan sido entregados a la Nación como resultado de un proceso de
extinción de dominio.
3.
Que la Nación en
calidad de nuevo propietario los entregue en concesión o bajo cualquier esquema
de asociación público privada.
Este
fondo tendrá las siguientes fuentes de recursos:
1. Los
recursos que le transfiera la entidad concesionaria o administradora de los
inmuebles, originados en la contraprestación por la concesión o administración
de los inmuebles y que serán destinados exclusivamente para el pago del pasivo
laboral y pensional hasta su cancelación definitiva, momento en el cual se
podrán destinar a las demás finalidades establecidas en la ley.
2.  Los
recursos de empréstitos para atender de manera oportuna las obligaciones para
el pago del pasivo laboral y pensional.
3.
Las donaciones
que reciba.
4.
Los rendimientos
financieros generados por la inversión de los anteriores recursos.
5.
Los recursos que
reciba el Fondo Nacional de Turismo (Fontur) provenientes de la contribución
parafiscal del turismo que sean asignados al fondo cuenta para atender las
obligaciones laborales y pensiónales del sector hotelero. PARAGRAFO. Los
recursos de Fontur que se destinen al propósito señalado en el presente
artículo serán limitados v transitorios. Estarán restringidos al paso del
pasivo pensional de la entidad receptora de los recursos mientras se completa
el fondeo necesario. Cumplida esta meta, los recursos regresarán a su objetivo
de promoción turística."
A
mi juicio, si bien es cierto que debido al carácter público de la acción de
inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica específica,
para la formulación de los cargos, no lo es menos que sí resulta imperioso
exponer las razones en que se sustenta la demanda, de una forma clara, cierta,
específica, pertinente y suficiente, sin embargo, en este caso se observa que
los cuestionamientos formulados por el demandante adolecen de precariedad
argumental en desconocimiento de las norma legales y de las exigencias jurisprudenciales
que atañen a la interposición de esta clase de acciones, por lo que, a mi
juicio, no se debió penetrar en el estudio de fondo del asunto, situación
frente a la cual la inhibición, era la opción procedente.
Pero
aun aceptando, en gracia de discusión, que el examen de fondo resultaba
factible, la Sala debió decantarse por declarar la exequibilidad pura y simple
de la norma demandada o, en últimas, ha podido modular su entendimiento,
teniendo en cuenta los siguientes aspectos, a saber:
El
precepto acusado fue excluido del ordenamiento jurídico con fundamento en el
cotejo de factores extraños al alcance de los mandatos constitucionales. Es así
como el recurrente aduce que la norma demandada desconoce el aspecto de
especificidad al considerar que el legislador cambió la destinación de la
contribución parafiscal, para beneficiar a terceros, y no al sector que
tributa; sin embargo, al realizar un análisis ponderado sobre las
características del tributo consagrado en el artículo 15, numeral 5 y su
parágrafo, se advierte que se trata de una contribución parafiscal:
(i)
Con destinación
específica.
(ii)
Limitada.
(iii)
Transitoria,
(iv)
A favor del pago
del pasivo laboral de los trabajadores del mismo sector que tributa.
(v)
Que incide en la
productividad y en la eficiencia de la prestación del servicio respectivo.
Las
particularidades distintivas de esta contribución parafiscal denotan, en
efecto, que tiene el carácter de obligatoria para el grupo o gremio que
constituye el sector turístico y es precisamente para el beneficio del mismo;
si se repara en este último aspecto se concluye que fue establecida en
ejercicio de la facultad de libre configuración del legislador, de conformidad
con el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución Política que autoriza al
Congreso para ''''establecer
contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los
casos y bajo las condiciones que establezca la ley", sin
alteración alguna de las características esenciales de la contribución parafiscal,
por cuanto no se halla desvió de recursos, ni se favorece a otro sector, y si
bien, para el caso, la contribución aparentemente, no se redistribuye para
todos los tributantes, ello obedece a que se pretende beneficiar el patrimonio
estatal que en últimas pertenece a todos los Colombianos, protegiéndose de esta
manera el interés general[56] e indudablemente
el del sector involucrado.
Frente
a la problemática de la insuficiente y baja calidad de la infraestructura
soporte en los precisos casos que la ley regula, la solución que se adopta
tiende a fortalecer la institucionalidad, la gestión pública y los estándares
de calidad, sanear los bienes respecto al ingreso, empleo, tributación y mejora
de la competitividad.
Resulta
innegable la naturaleza pública de la medida legislativa, por cuanto, al ser
declarado el hotel de que se trate como propiedad del Estado, producto de la
extinción de dominio, es a este, y no al tercero concesionario, a quien
primordialmente le corresponde asumir la deuda del pasivo pensional y laboral,
acudiendo al efecto a las herramientas legales que le otorga la constitución,
como es el caso de esta medida parafiscal, producto de la apreciación y
ponderación de un fenómeno de la vida económica y social que se genera entorno
a los bienes adquiridos por particulares por medios ilícitos, que
posteriormente, mediante la extinción de dominio, ingresan al patrimonio del
Estado y, en consecuencia, este asume el deber de diseñar soluciones concretas
al problema del pasivo laboral y pensional que casi siempre está presente en
estas hipótesis; por consiguiente, descalificar los dictados de la norma demandada
es desconocer que el sector del turismo, indefectiblemente, también debe
propender hacia el respeto del derecho al trabajo[57]
como una obligación social y un derecho que goza de especial protección.
Dejarlo a un lado, deviene en un incumplimiento de esa obligación y de los fines
del Estado.
Así
las cosas, es claramente viable dirigir recursos para cubrir tales pasivos,
pues ello materializa la función social y garantiza igualmente el derecho fundamental
a la seguridad social de los trabajadores, en el marco de los principios de
solidaridad y universalidad, dentro del ámbito del sector concernido.
Tal
y como lo prescribe el régimen económico y de hacienda pública contenido en la
Constitución Política, el sector del turismo debe desarrollarse dentro de los
límites del bien común. Por lo tanto, entender la contribución creada por el
legislador como un gravamen que no están llamados a asumir los integrantes del
sector, como lo cita el demandante, es un clara negación y desconocimiento de
lo que entendemos por un Estado Social de Derecho. Es dejar en el tintero que
está actividad económica solo puede, y debe, desarrollarse dentro del parámetro
constitucional del bien común, reflejado claramente en la función para la cual
fue creada la contribución, que es servir para la protección de los
trabajadores del mismo sector, que actualmente se hallen en un estado de
vulneración de sus derechos fundamentales por el no pago del pasivo pensional y
laboral, a que tengan derecho.
Igual
consideración se impone si se tiene presente que la naturaleza jurídica de
varios de los hoteles adquiridos por el Estado mediante la extinción de
dominio, es la de constituir una cosa pública que, además, ostenta la calidad
patrimonio arquitectónico y cultural, siendo por tanto una responsabilidad del
Estado su preservación y protección, perspectiva bajo la cual, es sensata y
coherente la disposición normativa establecida en artículo 15 de la Ley 1753 de
2015, si se entiende que la creación de esta contribución es la forma en que el
Estado pretende ejercer una intervención para promover el desarrollo y la
productividad del sector del turismo.
Ante
la inconformidad expresada en la demanda, consistente en que quienes conforman
el sector del turismo pagar injustamente los pasivos laborales y pensiónales
pendiente respecto de los hoteles que están a cargo del Estado Colombiano, en
virtud de la extinción de dominio; considero que:
(i)
La contribución parafiscal establecida en la noma acusada, tiene implícito un
término temporal, por lo que a la misma se le otorgó el carácter de
transitoria, ya que su destinación es el pago hasta el límite que corresponda
del monto constitutivo de los pasivos de origen laboral y pensional respecto de
bienes públicos que también, por su valor cultural, el Estado está en el deber
de proteger.
(ii) Se puede claramente permitir que la
Junta como ente facultado para ello, destine únicamente la contribución
parafiscal al turismo que le corresponda pagar al hotel concernido, y le
otorgue solo a ese porcentaje la designación para el pago del pasivo pensional
y laboral al que hace referencia la norma.
El
anterior cúmulo de variadas posibilidades interpretativas evidencia que los
cargos de la demanda no han sido claros ni pertinentes respecto a cuál era el
fin y el propósito de la ley, no obstante, la mayoría concluyó que su espíritu
estaba enderezado beneficiar a las empresas privadas que eventualmente pudieran
estar interesadas, vía concesión, en la administración de ciertos hoteles,
considerando que eventualmente no eran estas empresas las que iban a asumir el
pasivo laboral sino el fondo en el que aportan los otros actores del sector; a
mi modo de ver, la mayoría no tuvo en cuenta que los hoteles que podrían
beneficiarse de las previsiones contenidas en el numeral demandado son
entidades públicas pertenecientes a la Nación que es quien asumió esos pasivos
laborales no por ser el empleador directo de los trabajadores en cuyo favor se
causaron sino, porque, en relación con esos inmuebles, se ha declarado la
extinción del dominio en cuanto que se tipificaron las causales que dieron
lugar a esa determinación, lo que supuso una carga para el Estado que
compromete al patrimonio público y por ende al interés general, lo cual,
obviamente, también repercute en los intereses del sector. No puede hablarse en
este caso de que ese pasivo laboral es del hotel particular pues en últimas
resulta ser de la Nación.
Tampoco
se puede perder de vista que estos hoteles son patrimonio de interés cultural[58],
lo que supone un alto y generalizado reconocimiento social y nacional sobre su
incidencia en la actividad de que se trata, luego no se descarta la posibilidad
de que solucionando el problema relacionado con el déficit de recursos para
cubrir su pasivo laboral se creen mejores condiciones de funcionamiento de
estos establecimientos que repercuta en un incentivo y promoción del sector
turístico en las zonas sedes de esos inmuebles.
De
otro parte, la mayoría tampoco tuvo en cuenta que del texto demandado bien
podía inferirse que solo los recursos provenientes del pago de la contribución
parafiscal al turismo que hiciera a Fontur el establecimiento en concesión se
pudiera destinar para el pago del pasivo laboral, y que esa posibilidad en nada
afectaba el interés que le asiste a los demás aportantes de que la contribución
tuviese como único destino actividades de interés para el beneficio de todo el
sector en general. Si la mayoría hubiese acogido dicho entendimiento y
eventualmente condicionado la interpretación de la norma en ese sentido
hubiesen quedado sin piso los fundamentos que sustentaron la declaratoria de
inexequibilidad.
En
síntesis, la decisión inhibitoria que consideramos ha debido adoptarse, como
opción principal, básicamente se fundamenta en el hecho de que los cargos de la
demanda no plantean, como era menester, disquisiciones indispensables para un
recto y eficaz entendimiento de la ley, y que el fallo de fondo, de estimarse
procedente, ha debido declarar la exequibilidad de la norma o, en últimas, su
eventual condicionamiento en los términos expresados.
Fecha
ut supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] MP. Clara Inés
Vargas Hernández.
[2]
MP. Jorge Arango Mejía. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez
Caballero.
[3] MP. Alejandro
Martínez Caballero.
[4]
MP. Jorge Arango Mejía. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez
Caballero.
[5] Es
un resumen de los apartes centrales de la sentencia T-1052 de 2001 (MP. Manuel
José Cepeda Espinosa) en la que se abordó, con amplitud, el estudio de los
requisitos argumentativos mínimos de las demandas de inconstitucionalidad.
[6] La Corte
Constitucional se ha referido al principio de igualdad en un amplio conjunto de
fallos. Entre estos pueden consultarse las sentencias T-422 de 1992 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz), C-371 de 2000 (MP. Carlos Gaviria Díaz), C-093 de
2001 (MP. Alejandro Martínez Caballero), C-671 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa. AV. Jaime Araújo Rentería), entre muchas otras. La exposición que se
adopta en esta providencia constituye una síntesis de la efectuada en la
reciente sentencia T-340 de 2010 (MP. Juan Carlos Henao Pérez).
[7] MP. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[8] C-774
de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil. AV. Manuel José Cepeda Espinosa).
[9] C-577
de 2006 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto). (FJ # 6 y 7).
[10] C-1042
de 2007 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SPV. Jaime Araujo Rentería).
[11]
Artículo 114,  Inciso 1º: “Corresponde al Congreso de la República
reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el
gobierno y la administración.”
Artículo
150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes. || 2.
Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus
disposiciones.
[12]
Sentencia C-084 de 1995 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[13]
Sentencia C-488 de 2000 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[14]
Sentencias C-597 de 2000 (MP. Álvaro Tafur Galvis. SV. Alfredo Beltrán Sierra,
José Gregorio Hernández Galindo y Carlos Gaviria Díaz), C-1179 de 2001 (MP.
Jaime Córdoba Triviño), C-155 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. SPV.
Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y
Eduardo Montealegre Lynett) y C-121 de 2006 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
AV. Rodrigo Escobar Gil), entre otras.
[15]
Entre muchas, sentencias C-583 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1179 de
2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño), C-227 de 2002 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV.
Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett), C-155 de 2003 (MP. Eduardo
Montealegre Lynett. SPV. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil,
Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett), C-776 de 2003 (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa. SPV. Y AV. Jaime Araujo Rentería), C-134 de 2009
(MP. Mauricio González Cuervo. AV. Jaime Araujo Rentería), C-402 de 2010 (MP.
Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Humberto Antonio Sierra Porto), C-704 de 2010
(MP. María Victoria Calle Correa, AV. Humberto Sierra Porto) y C-891 de 2012
(MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[16]
Entre otras, sentencia C-822 de 2011 (MP. Mauricio González Cuervo. SV. María
Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva).
[17]
Sentencia C-822 de 2011(MP. Mauricio González Cuervo. SV. María Victoria Calle
Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva).
[18]
MP. Alberto Rojas Ríos. SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[19] MP. Alejandro
Martínez Caballero.
[20]
C-621 de 2013 (MP. Alberto Rojas Ríos. SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez y
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) “3.3. El concepto de tributo en el
orden jurídico colombiano
Aunque
la Constitución hace referencia en distintas disposiciones al financiamiento
del Estado y, en consecuencia, a los ingresos fiscales y parafiscales, no
existe una definición constitucional expresa de lo que por tributo debe
entenderse. Por esta razón, y con fundamento en la interpretación de las
disposiciones constitucionales, la jurisprudencia de esta Corte ha concluido
que los tributos son prestaciones que se establecen por el Estado en virtud
de la ley, en ejercicio de su poder de imperio, destinados a contribuir con el
financiamiento de sus gastos e inversiones en desarrollo de los conceptos de
justicia, solidaridad y equidad[20].
Con
base en que tributo es un género que contiene diferentes especies, y
aunque la Constitución no tiene una terminología unívoca,  a partir de los
términos consignados en el artículo 338 de la Constitución la jurisprudencia de
esta Corte ha concluido que los tributos pueden ser de tres clases: impuestos,
las tasas y las contribuciones. C-621 de 2013. (MP. Alberto
Rojas Ríos. SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[21] “3.1.1. Los impuestos, ha dicho esta Corporación, se cobran a todo ciudadano
indiscriminadamente y no a un grupo social, profesional o económico
determinado; no guardan relación directa e inmediata con un beneficio
derivado  por el contribuyente; una vez pagado el impuesto, el Estado
dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades  distintos de los del
contribuyente, establecidos en democracia. Su pago no es opcional ni
discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva. Aunque se
tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente, no se hace para regular
la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios,
sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad.
Por último, el recaudo no se destina a un servicio público específico, sino a
las arcas generales del Estado, para atender todos los servicios y
necesidades que resulten precisos”. C-167 de 2014 (MP. María Victoria Calle
Correa), ver también, C-228 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-678
de 2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez y
Alberto Rojas Ríos).
[22]
“…” las tasas se identifican por las
siguientes características: la prestación económica necesariamente tiene que
originarse en una imposición legal; el cobro nace como recuperación total o
parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente,
prestar una actividad, o autorizar el uso de un bien de dominio
público. La retribución pagada por el contribuyente guarda relación
directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido; los valores
que se establezcan como obligación tributaria han de excluir la utilidad que se
deriva del uso de dicho bien o servicio y, aun cuando el pago de las tasas
resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés
público o general, su reconocimiento se torna obligatorio cuando el
contribuyente provoca su prestación. Así, las tasas se tornan forzosas a partir
de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado. El
pago de estos tributos es, por lo general, proporcional, pero en ciertos casos
admite criterios distributivos (por ejemplo tarifas diferenciales).” (Ibídem).
[23] MP. Alejandro
Martínez Caballero.
[24] Artículo 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones: […].
12.
Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones
parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.
Artículo
338. En tiempo de paz, solamente el Congreso., las
asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán
imponer contribuciones fiscales y parafiscales. La ley, las
ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La
ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la
tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en
los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir
tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados
por la ley, las ordenanzas o los acuerdos (negrillas fuera
del texto original).”
[25]
MP. María Victoria Calle Correa.
[26]
MP. Alberto Rojas Ríos. SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[27]
MP. Jorge Arango Mejía. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez
Caballero.
[28]
Ver también, C-621
de 2013 (MP.
Alberto Rojas Ríos. SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub),
reiterada.
[29] MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[30]
MP. Alberto Rojas Ríos. SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
7
Corte Constitucional. Sentencia C-040 de 1993, precitada.
[31]
MP. Jorge Arango Mejía. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez
Caballero.
[32]
MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[33]
MP. Jaime Araujo Rentería.
[34]
MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[35]
Corte Constitucional, sentencia C-959 de 2007 (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández).
[36] MP. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[37] Ley 1101 de
2006: Artículo
1°. El artículo 40 de la Ley 300 de 1996 quedará así: De la contribución
parafiscal para la promoción del turismo. Créase una contribución
parafiscal con destino a la promoción y competitividad del turismo. La
contribución estará a cargo de los aportantes previstos en el artículo 3º de la
presente ley.
[38] Ley 1101
de 2006: Artículo 10. el artículo 43 de la ley 300 de 1996, quedará así:
Destinación de los recursos del Fondo de Promoción Turística. Los recursos del
Fondo de Promoción Turística se destinarán a la ejecución de proyectos de
competitividad, promoción y mercadeo con el fin de incrementar el turismo
interno y receptivo, de acuerdo con la Política de Turismo que presente el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al Comité Directivo del Fondo de
Promoción Turística, la cual tendrá en cuenta los proyectos previamente
incluidos en el Banco de Proyectos creado en la presente ley.
El
Fondo también tendrá por objeto financiar la ejecución de políticas de
prevención y campañas para la erradicación del turismo asociado a prácticas
sexuales con menores de edad, las cuales serán trazadas por el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo en coordinación con el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar. Un porcentaje de los recursos del Fondo de Promoción
Turística que será definido anualmente por el Consejo Directivo y el monto
total de las multas que se imponga a los prestadores de servicios turísticos en
ejecución de la Ley 679 de
2001, se destinarán a este propósito. El gobierno reglamentará la materia en lo
que sea necesario.
[39] Antiguo
artículo 43 de la Ley 300 de 1996: Artículo 43. Objetivo y Funciones. Los
recursos del Fondo de Promoción Turística se destinarán a la ejecución de los
planes de promoción y mercadeo turístico y a fortalecer y mejorar la
competitividad del sector, con el fin de incrementar el turismo receptivo y el
turismo doméstico con base en los programas y planes que para el efecto
presente la Entidad Administradora al Comité Directivo del Fondo.
[40] El
artículo 40 de la Ley 300 de 1996, modificado por el artículo 1º de la Ley 1101
de 2006; establece: “Créase una contribución parafiscal con destino a la
promoción y competitividad del turismo. La contribución estará a cargo de los
aportantes previstos en el artículo 3° de la presente ley. Contribución que en
ningún caso será trasladada al usuario.
[41] En
adelante APP.
[42] "Por la cual se expide la ley general
de turismo y se dictan otras disposiciones".
[43]
Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 ­ Ley General de Turismo y se dictan
otras disposiciones.
[44]
MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Jaime Araujo Rentería y Humberto Antonio Sierra
Porto.
[45] MP. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[46]
MP. Jorge Arango Mejía. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez
Caballero.
[47] MP. Clara Inés
Vargas Hernández.
[48] OMC.
[49] C-959 de 2007. MP Clara Inés Vargas Hernández. SV
Jaime Araújo Rentería.
[50] El
artículo 3º de la Ley 1101 de 2006, reglamentado por el Decreto Nacional 1036
de 2007,  modificado por el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012, establece: “Artículo
16. Modifíquese, el artículo 3° de la Ley 1101 de 2006, donde se incluirán 3
nuevos aportantes, el cual quedará así: "Artículo 3. Aportantes de la
contribución parafiscal para la promoción del turismo. Para los fines de la
presente ley, se consideran i aportantes los siguientes: 1. Los hoteles,
centros vacacionales y servicios de alojamiento prestados por clubes sociales.
2. Las viviendas dedicadas ocasionalmente al uso turístico o viviendas
turísticas, y otros tipos de hospedaje no permanente, excluidos los
establecimientos que prestan el servicio de alojamiento por horas. 3. Las
agencias de viajes y turismo, agencias mayoristas y las agencias operadoras. 4.
Las oficinas de representaciones turísticas. 5. Las empresas dedicadas a la
operación de actividades de turismo de naturaleza o aventura, tales como canotaje,
balsaje, espeleología, 1 escalada, parapente, canopy, buceo y deportes náuticos
en general. , 6. Los operadores profesionales de congresos, ferias y
convenciones, excepto las universidades e instituciones de educación superior y
los medios de comunicación que realicen actividades de esta naturaleza cuando
su objeto o tema sea afín a su misión. 7. Los arrendadores de vehículos para
turismo nacional e internacional. 8. Los usuarios operadores, desarrolladores e
industriales en zonas francas turísticas. 9. Las empresas comercializadoras de
proyectos de tiempo compartido y multipropiedad. 10. Los bares y restaurantes
turísticos clasificados como tal, de acuerdo a resolución emanada del
Ministerio de comercio, industria y turismo. 11. Los centros terapéuticos o
balnearios que utilizan con fines terapéuticos aguas, minero-medicinales,
tratamientos termales u otros medios físicos • naturales. 12. Las empresas
captadoras de ahorro para viajes y de servicios turísticos prepagados. 13. Los
parques temáticos. 14. Los concesionarios de aeropuertos y carreteras 15. Las
empresas de transporte de pasajeros: aéreas y terrestres, excepto el transporte
urbano y el que opera dentro de áreas metropolitanas o ciudades dormitorio. 16.
Las empresas de transporte terrestre automotor especializado, las empresas
operadoras de chivas y otros vehículos automotores que presten servicio de
transporte turístico. II 17. Los concesionarios de servicios turísticos en
parques nacionales que presten servicios diferentes a los señalados en este
artículo. 18. Los centros de convenciones. 19. Las empresas de seguros de viaje
y de asistencia médica en viaje. 20. Las sociedades portuarias, marinas o
puertos turísticos, por concepto de la operación de muelles turísticos. 21. Los
establecimientos del comercio ubicados en las terminales de transporte de
pasajeros terrestre, aéreo y marítimo. 22. Las empresas operadoras de proyectos
de tiempo compartido y muItipropiedad. 23. Las empresas asociativas de redes de
vendedores multinivel de servicios turísticos. 24. Los guías de turismo (…)”.
[51] MP. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[52] En el
caso de las viviendas turísticas ubicadas en los territorios indígenas se
aplicará la contribución a aquellas cuyas ventas anuales sean superiores a los
100 smlmv.
[53] El artículo 3 de la
ley 1101 de 2006 “Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 ­ Ley General
de Turismo y se dictan otras disposiciones”.
[54]
MP. Jorge Arango Mejía. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez
Caballero.
[55] En adelante APP.
[56] Constitución
Política de 1991. Artículo, lo. Colombia es un Estado social de derecho,
organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de
sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada
en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del interés general.
[57]
Constitución Política. Articulo. 25. El trabajo es un derecho y una obligación
social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado.
Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.
[58] Regulados
por la Ley 397 de 1997. Reglamentada parcialmente por los Decretos Nacionales
833 de 2002, 763, 2941 de 2009,1100 de 2014. NOTA: La reglamentación del Decreto
833 de 2002, se refiere al Patrimonio Arqueológico; la del Decreto 763 de 2009,
en lo referente al Patrimonio Cultural de la Nación de naturaleza material y al
Régimen Especial de Protección de los Bienes de interés Cultural. Por su parte
el Decreto 2941 de 2009, reglamenta lo correspondiente al Patrimonio Cultural
de la Nación de naturaleza inmaterial. Por la cual se desarrollan los Artículos
70, 71 y 72 y demás Artículos concordantes de la Constitución Política y se
dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulo0s  la cultura, se
crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencia.