T-987-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-987/02
DERECHO DE
PETICION-Vulneración por
falta de respuesta de fondo sobre pago de cesantías
Referencia:
expediente T-645.303.
Acción
de tutela instaurada por José David Avila Serrano contra la Registraduría
Nacional del Estado Civil.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de
dos mil dos (2002).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo del Tribunal Superior de Bogotá,
Sala Civil, de fecha 20 de agosto de 2002, en la acción de tutela presentada
por José David Avila Serrano contra la Registraduría Nacional del Estado Civil.
El expediente llegó
a la Corte, por remisión que hizo el Tribunal, en virtud de lo ordenado por el
artículo 31 del decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección de Tutelas Número
Nueve de la Corte, en auto de fecha 25 de septiembre de 2002, eligió, para
efectos de su revisión, el expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
El demandante trabajó 33 años en la
Registraduría Nacional del Estado Civil. Mediante Resolución 4510 de 3 de
diciembre de 2001, se le aceptó la renuncia a partir del 31 de diciembre del
mismo año. Sin embargo, hasta la fecha de presentación de esta acción de tutela,
27 de junio de 2002, la entidad demandada no le ha pagado el valor de la
cesantía a que tiene derecho. Considera que, por esta razón, la Registraduría
le ha violado sus derechos consagrados en los artículos 13, 22, 23, 42, 53, 83
y 89 de la Constitución. Señala, además, que el día 14 de junio de 2002
presentó derecho de petición reclamando este pago. Esta solicitud fue
contestada por la entidad, explicándole al demandante que el pago
correspondiente no se ha efectuado por falta de recursos presupuestales.
Solicitó el actor al juez de tutela que,
al conceder el amparo pedido, ordene “que se cancelen en forma inmediata las
cesantías; que se le reconozca un día de salario por cada día de retardo, hasta
que se haga efectivo el pago de las cesantías; y, que se señale el grado de
responsabilidad por parte del empleador por no haberse hecho efectivo el pago.”
(fl. 5).
Acompañó documentos correspondientes al
derecho de petición elevado a la Registraduría el 14 de junio de 2002, la
respuesta de fecha 20 del mismo mes y año y fotocopia de la resolución en la
que se le acepta la renuncia.
2. Respuesta de la Registraduría al juez
de tutela.
Notificada la
Registraduría del inicio de esta acción de tutela, el Jefe de la Oficina
Jurídica se opuso a la procedencia de la misma. Explicó que según la
normatividad existente, el pago de las cesantías está sujeto a los giros que
para tal efecto realice la Dirección del Tesoro del Ministerio de Hacienda, de
acuerdo con el orden de radicación, como lo dispone el inciso primero del
artículo 49 del Decreto 1045 de 1978.
Señala que no
hay negativa para el pago de las cesantías al actor, sino que, por el
contrario, se le informó del trámite que se sigue en estos casos.
Para apoyar
la improcedencia de esta acción, trajo a colación algunas sentencias de la
Corte Constitucional : la T-482 de 1999, en la que la Corte manifestó que la
acción de tutela no puede convertirse en instrumento para violar los turnos de
pagos de cesantías; las sentencias C-543 de 1992, T-242 de 1995, entre otras,
que explican los casos en que no es procedente la acción de tutela como
mecanismo transitorio. Recuerda, también, la sentencia de la Sala Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, sentencia del 7 de septiembre de 1994, en el mismo
sentido.
3. Sentencia de primera instancia.
El Juzgado
Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá, en sentencia de fecha 12 de julio de
2002 denegó la tutela pedida, pues, consideró que de acuerdo con la
jurisprudencia de la Corte contenida en la sentencia T-482 de 1999, la tutela
no puede convertirse en un instrumento para violar los turnos de pago de
cesantías. Además, el rubro asignado para este efecto sólo alcanzó hasta el
radicado 0107/02, sin que se cobijara la solicitud del actor, por no existir la
respectiva partida presupuestal. De otro lado, el Ministerio de Hacienda no fue
demandado en esta acción, entidad a la que le corresponde situar los fondos
necesarios para cubrir el pago de las cesantías y la indexación
correspondiente. Entonces, como no es la Registraduría la entidad encargada de
pagar la prestación, debe denegarse la acción de tutela.
4. Impugnación.
El actor dice
que impugna la decisión anterior argumentando que como su solicitud de tutela
no se podía atender por la Registraduría, por la falta de giros de los
respectivos dineros por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
único óbice para el cumplimiento y reconocimiento del derecho, pide al a quo,
que “se oficie en forma diligente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
para que dicho ente gire oportunamente los dineros correspondientes, con el fin
de que la Registraduría Nacional del Estado Civil pueda satisfacer mi
respetuosa solicitud.” (fl. 27)
4. Sentencia de segunda instancia.
En sentencia de fecha 20 de agosto de 2002,
el Tribunal Superior de Bogotá,  Sala Civil, confirmó la providencia impugnada,
porque consideró que el actor no puede pretender que se le pague a él primero
el rubro que le corresponde por concepto de cesantías definitivas “vulnerando
eso sí el derecho a la igualdad que le asiste a todas las personas que con
anterioridad a él presentaron solicitud con los mismos fines de pago de
cesantías.” (fl. 37) Sobre el punto exclusivo del objeto de la impugnación,
dice el Tribunal que el juez de segunda instancia no puede ordenar la
vinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por cuanto con tal
vinculación quedaría el Ministerio “inerme a un eventual fallo favorable al
actor, y no tendría la oportunidad de impugnación por cuanto, los fallos de
segunda instancia en vía tutela no pueden ser objeto de nueva impugnación.”
(fl. 38).
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
La Corte es competente para conocer de
esta demanda, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9,
de la Constitución Política y en los artículos 33 a 35 del Decreto 2591 de
1991.
2. Lo que se debate.
2.1 Se debe examinar si al actor se le han violado sus derechos
fundamentales por el hecho de que 6 meses después de estar desvinculado de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, aún no se le ha pagado la suma
correspondiente al valor de sus cesantías, a pesar de haber hecho la solicitud
correspondiente. Cabe advertir que sólo es en este punto donde se detendrá la
revisión de esta acción de tutela, pues, las demás pretensiones del actor :
que se le reconozca un día de salario por cada día de retardo, hasta que se
haga efectivo el pago de las cesantías; y, que se señale el grado de
responsabilidad por parte del empleador por no haberse hecho efectivo el pago, corresponden
a asuntos de naturaleza legal, que deben ser controvertidos en el proceso
laboral respectivo y no en acción de tutela.
2.2 La entidad demandada solicitó declarar improcedente esta acción,
porque no ha habido negación de pago de las cesantías al actor, sino que el
mismo debe hacerse siguiendo el orden en que sean presentadas las solicitudes,
de acuerdo con los giros que para tal efecto realice la Dirección del Tesoro
del Ministerio de Hacienda, tal como lo establece el Decreto 1045 de 1978, artículo
49. Además, el rubro para este pago sólo alcanzó hasta la solicitud radicada
con el Nro. 0107/02, y la del actor es la Nro. 0450/02.
2.3 Los jueces de instancia negaron la acción de tutela al
considerar que ésta es improcedente cuando tiene por objeto que se alteren los
turnos de pago de las cesantías, tal como lo ha señalado la jurisprudencia de
la Corte Constitucional en la sentencia T-482 de 1999. Además, es el Ministerio
de Hacienda el responsable de situar los fondos necesarios para cubrir estos pagos.
2.4 De acuerdo con lo anterior, entra la Corte a estudiar si existe
la vulneración de derechos fundamentales alegada por el actor.
3. El derecho a obtener una respuesta que resuelva de fondo un
derecho de petición no riñe con el principio del respeto de la asignación de
turnos para el pago de cesantías.
3.1 En primer lugar
hay que decir que desde su inicio, el objeto de esta acción de tutela se
planteó equivocadamente, por parte de la entidad demandada y de los jueces de
instancia, pues, al examinar detenidamente el asunto, se está frente a un
típico caso de violación del derecho de petición y no de una solicitud de
alterar a favor del actor los turnos para el pago de la cesantía, como lo
entendieron la entidad demandada y los jueces de instancia.
En efecto, para la
Sala de Revisión se está ante un derecho de petición por las siguientes razones
:
3.1.1 El actor, en
comunicación del 14 de junio de 2002, solicitó a la Registraduría que se le
liquidara y pagara, a la mayor brevedad, el valor de su cesantía
correspondiente a 33 años de trabajo con la entidad y en razón de que habían
transcurrido más 6 meses desde la aceptación de su renuncia y todavía no había
ocurrido tal pago. (fl. 2)
3.1.2 A esta
petición, el 20 de junio de 2002, la Registraduría le respondió que el rubro
asignado para el pago de cesantías definitivas en la presente vigencia alcanzó
hasta la radicación Nro. 0107/02. La radicación del actor es la Nro. 0450/02.
Se le explicó que “en el evento de encontrarse agotado el presupuesto, como es
el caso actualmente, la Registraduría Nacional, actuara (sic) sin
discriminación alguna para el reconocimiento y pago de su cesantía definitiva y
otras más de orden prioritario relacionado en dicha Oficina, ya que esta
circunstancia se encuentra supeditada a la existencia de presupuesto con
dineros que deben ser asignados por el Tesoro Nacional, además la entidad no
cuenta con recursos propios para efectos de asumir estas acreencias laborales.
Una vez el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asigne una adición, se
procederá al trámite reglamentario de su solicitud radicada con el No. 0450 del
13 de febrero de 2002” (fl. 3)
Ante esta respuesta,
el actor presentó el 27 de junio de 2002, acción de tutela.
3.2 A todas luces se
observa que si bien al actor se le contestó su derecho de petición
oportunamente, no se le resolvió el objeto de la misma. La Registraduría
simplemente le informó que no estaba en sus manos solucionar su pedido, ya que
ello correspondía al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, porque el rubro
para cesantías se había agotado en el turno Nro. 107/02 y al actor le
corresponde el Nro. 450/02, es decir, el rubro se agotó 343 turnos antes. Y,
que sólo cuando el Ministerio asigne una adición se procederá al pago de
acuerdo con el turno correspondiente.
Para esta Sala de
Revisión, es en esta respuesta donde radicó la violación del derecho de
petición, pues la misma es insuficiente y no puede considerarse que resolvió el
asunto puesto a su consideración, porque la Registraduría dejó  al ex servidor
público, como se dice en el lenguaje común, “en las mismas”. En efecto, la
entidad trasladó toda la responsabilidad de la resolución de lo pedido por el
actor, por haberse agotado la partida presupuestal para el pago de cesantías, a
manos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como si la propia
Registraduría fuera totalmente ajena al trámite mismo de la consecución de
recursos presupuestales ante ese Ministerio. Dejó de lado la Registraduría que
ella es el conducto obvio y natural al que tiene que acudir la persona que ha
trabajado allí y que pretende que se le reconozca, liquide y pague el valor de
su cesantía.
Considera la Corte
que el demandante debió ser informado en asuntos esenciales de su pedido, tales
como si el derecho ya se le reconoció y liquidó, aunque esté pendiente la
adición presupuestal para su pago; qué trámites ha realizado la entidad ante el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público encaminados a que se resuelva su
pedido de cesantía, ante la situación de  agotamiento del rubro
correspondiente; en qué estado se encuentra la adición presupuestal; en qué
término aproximado se prevé el pago de lo debido.
3.3 Nada dijo la
Registraduría en su respuesta del 20 de junio de 2002, sobre estos asuntos, y es
por ello, que se dio la vulneración del derecho de petición por parte de la
entidad demandada.
3.4 De otro lado, no obstante la poca
información que existe en el expediente, de la solicitud de petición y de la
respuesta a la misma se desprende que al actor no sólo no se le habían pagado
sus cesantías al momento de presentar la acción de tutela, sino que nada se le
dijo si se habían realizado los pasos que anteceden al pago de la misma. Los
pasos de reconocimiento, liquidación y  pago de las cesantías no pueden
confundirse, pues el reconocimiento no está sujeto a disponibilidad
presupuestal, tal como se explicó en la sentencia C-428 de 1997.
A estas diferencias
se refirió la sentencia T-721 de 1998, con ocasión de las solicitudes de
cesantías parciales por parte de servidores públicos de la Rama Judicial. En
ella se reunió la jurisprudencia que sobre el tema había sido expuesta y las
consecuencias en las acciones de tutela. Las consideraciones allí mencionadas,
no obstante que se refieren a reclamaciones de pago de cesantías parciales, en
lo pertinente, se aplican, con mayor razón, al caso de los ex servidores
públicos que reclaman sus cesantías definitivas. Señaló la Corte :
Presentado así el presente asunto, se debe
resolver el siguiente interrogante : ¿procede la tutela cuando la
solicitud ha sido atendida por el ente competente, se ha expedido el acto de
reconocimiento y liquidación, pero su pago está pendiente de la existencia de
disponibilidad presupuestal ?
Para resolver este interrogante, en primer
lugar, se hará un recuento somero de la doctrina de la Corte sobre este asunto.
En segundo lugar, se hará referencia al contenido de las intervenciones del
Ministerio de Hacienda y del Consejo Superior de la Judicatura (Direcciones
Seccionales Judiciales y de Fiscalías) en las que se oponen a la procedencia de
estas tutelas contra esas entidades y el Ministerio. Y, tercero, se examinará,
según la jurisprudencia de la Corte, cada caso concreto.
a) Sobre el primer tema, en esta providencia
se reitera lo señalado por la Corte en relación con los siguientes
asuntos :
1o. Es procedente la tutela cuando la razón
para demorar el reconocimiento y pago de las cesantías parciales, únicamente
radica en el régimen de cesantías escogido por el servidor público. En efecto,
si la demora en el trámite y pago ocurre en razón de no haberse acogido al
nuevo sistema de cesantías, la protección que se otorga a través de la tutela,
es consecuencia de la vulneración al derecho constitucional a la igualdad. No
se trata pues, de tutelar la simple reclamación de obligaciones laborales,
asunto que no corresponde proteger a través de esta acción de tutela. Sentencia
T-418 de 1996, reiterada recientemente en la T-609 de 1998.
2o. Es procedente proteger el derecho de
petición, cuando el servidor público solicita el reconocimiento y pago de las
cesantías y la administración no emite el acto administrativo correspondiente,
aduciendo falta de disponibilidad presupuestal. La Corte ha señalado que al
servidor público hay que suministrarle una respuesta de fondo a su petición, y
que no se pueden confundir dos asuntos distintos :  el reconocimiento de
la obligación  con el pago de la misma, pago que puede estar condicionado a la
existencia de la disponibilidad presupuestal. Sentencias T-363 de 1997 y C-428
de 1997, reiteradas en la T-609 de 1998.
3o. Cuando ya se ha producido la resolución
de reconocimiento y pago de cesantías parciales, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público deberá situar los fondos indispensables para el pago de
cesantías parciales de los solicitantes, si hubiere apropiación presupuestal
suficiente. En caso contrario, el Ministerio iniciará los trámites
indispensables a fin de efectuar las pertinentes adiciones presupuestales .
Así mismo, se hará el reconocimiento de la cesantía parcial, con la
correspondiente indexación de las sumas debidas. Sentencias T-418 de 1996 y
SU-400 de 1997, reiteradas en la T-609 de 1998.” (sentencia T-721 de 1998,
M.P., dr. Alfredo Beltrán Sierra)
Esta jurisprudencia ha sido reiterada en
las sentencias T-780 de 1998; T-039; T-091; T-482, todas de 1999; entre otras
providencias.
De acuerdo con lo
anterior, examinada la respuesta de la entidad demandada, de fecha 20 de junio
de 2002, se concluye, también, que el actor tenía derecho a conocer si ya se
había producido el reconocimiento y la liquidación de su cesantía, como asunto
independiente a la realización del pago.
3.5 Sólo resta
señalar que una cosa es el derecho de petición, que, como se dijo, puede
eventualmente ser protegido por la acción de tutela, cuando al interesado no se
le resuelve el objeto de su solicitud, y otra, que tal protección del derecho
de petición lleve consigo la alteración de los turnos asignados para el pago de
cesantías.
3.6 Esta fue la
diferencia que no observaron la entidad demandada y los jueces de instancia, al
apoyarse en una parte de la sentencia T-482 de 1999, para denegar esta acción
de tutela. En efecto, la Corte en la sentencia citada expresó que “En estas
sentencias [T-780 de 1998; T-039 de 1999; T-091 de 1999] se analizó la
jurisprudencia sobre las solicitudes de cesantías parciales dentro del mismo
período presupuestal y la circunstancia de que la tutela no puede
convertirse en un instrumento para violar los turnos de pago de cesantías.
Pues, de no ser así, se dijo en estas providencias, la tutela perdería la
finalidad para la cual fue creada y sería utilizada como un simple mecanismo
para alterar los turnos de pago, vulnerando, de paso, el derecho a la igualdad
de quienes también han solicitado el pago parcial de sus cesantías, pero no han
interpuesto acción de tutela. Se señaló, también, que corresponde al juez de
tutela examinar cada caso concreto para determinar si realmente ha habido
violación al derecho a la igualdad y a los demás derechos fundamentales que los
actores estiman vulnerados.” (sentencia T-482 de 1999, M.P., dr. Alfredo
Beltrán Sierra). Y, más adelante en esta misma providencia, según el caso
concreto, la Corte decidió proteger el derecho de igualdad y petición, con la
advertencia de que la acción concedida no implicaba alteración de los turnos
asignados.
Esta advertencia,
que no habría alteración de los turnos asignados para el pago de las cesantía,
obedece al respeto absoluto de la jurisprudencia de la Corte en la que se ha
expresado que el juez de tutela, excepcionalmente, podría impartir una orden de
pago inmediato de cesantía o alteración de turnos para su pago, si está
debidamente probado que existe una grave afectación del mínimo vital del
demandante. Es decir, ante la evidente vulneración de derechos fundamentales.
Es de señalar que ésta no es la
situación del actor de esta demanda, pues en este caso no está probada tal
afectación.
3.7 En conclusión :
siguiendo toda la jurisprudencia mencionada, la Sala concederá la acción de
tutela impetrada sólo en lo que concierne a la violación del derecho de
petición, en razón de que la respuesta suministrada por la Registraduría al
actor, el 20 de junio de 2002 (fl. 3), no resolvió el objeto de la solicitud
presentada el 14 del mismo mes y año.
En consecuencia, dentro
de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
sentencia, la Registraduría, si aún no lo ha hecho, suministrará al actor una
respuesta de fondo sobre lo concerniente al trámite de su cesantía. Si ya se
produjo el reconocimiento y la liquidación, se le dirá en qué estado se
encuentra el trámite para el pago. En el caso de agotamiento de la partida
presupuestal, se le informará el estado del trámite adelantado por la
Registraduría ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y sobre una
fecha aproximada de cuándo podrá pagársele lo debido.
No sobra advertir que esta respuesta no
implicará alteración de turnos asignados para el pago de cesantía.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Revocar la sentencia de fecha
veinte (20) de agosto de dos mil dos (2002), proferida por el Tribunal Superior
de Bogotá, Sala Civil, en la acción de tutela presentada por José David Avila
Serrano contra la Registraduría Nacional del Estado Civil. En consecuencia, se
concede la tutela impetrada, sólo por la violación del derecho fundamental de
petición, en la comunicación presentada el día 14 de junio de 2002.
Por lo tanto, se
ordena a la Registradora Nacional del Estado Civil, o en quien ella delegue,
que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de
esta sentencia, si aún no lo ha hecho, suministre al actor una respuesta de
fondo sobre lo concerniente al trámite de su cesantía. Si ya se produjo el
reconocimiento y la liquidación, se le dirá en qué estado se encuentra el
trámite para el pago. En caso de agotamiento de la partida presupuestal, se le
informe el estado del trámite adelantado por la Registraduría ante el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y sobre una fecha aproximada de cuándo
podrá pagársele lo debido.
Es claro que la respuesta que se ordena dar no implica alteración de
turnos asignados para el pago de cesantías definitivas.
Líbrense por Secretaría, las comunicaciones
de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, cópiese, publíquese,
comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General