C-537-10
Sentencia C-538/10
Sentencia C-537/10
DOCTRINA
PROBABLE DE LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Solo se aplica para
actuaciones relacionadas con la libre competencia y vigilancia administrativa
de la competencia desleal
PRINCIPIO
PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
LIBRE
COMPETENCIA-Concepto
SUPERINTENDENCIA
DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Funciones administrativas y jurisdiccionales en
materia de competencia desleal
DOCTRINA
PROBABLE-Concepto
La doctrina probable pude ser
definida como una técnica de vinculación al precedente después de presentarse
una serie de decisiones constantes sobre el mismo punto. Esta técnica tiene
antecedentes en el derecho romano en lo que se llamaba la perpetuo similiter
judicatarum. En Colombia, como se indica en la Sentencia C-836 de 2001, la
figura tuvo origen en  la doctrina legal más probable, consagrada en el
artículo 10º de la Ley 153 de 1887. Posteriormente en la Ley 105 de 1890 se
especificó aun más los casos en que resultaba obligatorio para los jueces
seguir la interpretación hecha por la Corte Suprema y cambió el nombre de
doctrina legal más probable a doctrina legal. Finalmente en el artículo 4º de la
Ley 169 de 1896 estableció el artículo vigente de la doctrina probable para la
Corte Suprema de Justicia.
DOCTRINA
JUDICIAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Emanación de fuerza normativa
La fuerza
normativa de la doctrina dictada por la Corte Suprema proviene (1) de la
autoridad otorgada constitucionalmente al órgano encargado de establecerla y de
su función como órgano encargado de unificar la jurisprudencia ordinaria; (2)
de la obligación de los jueces de materializar la igualdad frente a la ley y de
igualdad de trato por parte de las autoridades; (3) del principio de la buena
fe, entendida como confianza legítima en la conducta de las autoridades del
Estado; (4) del carácter decantado de la interpretación del ordenamiento
jurídico que dicha autoridad ha construido, confrontándola continuamente con la
realidad social que pretende regular.
DOCTRINA
PROBABLE EN SEDE ADMINISTRATIVA CUANDO SE EJERCE VIGILANCIA, CONTROL Y
PROTECCION DE LA LIBRE Y LEAL COMPETENCIA POR LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA
Y COMERCIO-Alcance del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009
Con el apartado sobre doctrina
probable del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009, se establece la posibilidad de
crear doctrina probable en sede administrativa, cuando se ejerce la facultad de
supervisión, vigilancia y control en las investigaciones y resoluciones de la
SIC en materia de protección a la libre competencia y la vigilancia administrativa
de la competencia desleal. En ese caso lo que se presenta es una vinculación
más formal al precedente administrativo que se desarrolla en consonancia con
los principios constitucionales de igualdad, seguridad jurídica, buena fe y
confianza legítima. En ese caso se debe aplicar la línea jurisprudencial de que
la decisión que acoge la doctrina probable debe ser motivada, pero
especialmente de que la vinculación a ésta, no debe ser óbice para que teniendo
en cuenta el caso concreto, la entidad administrativa se pueda apartar de dicha
doctrina motivando con razones suficientes el acto para evitar las
modificaciones intempestivas y descontextualizadas.
SUPERINTENCIA
DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Facultades administrativas y jurisdiccionales
SUPERINTENDENCIA
DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Clase de actos que emite en su labor de vigilancia,
control y protección de la libre y leal competencia
DOCTRINA
PROBABLE Y LEGITIMA CONFIANZA EN MATERIA DE PROTECCION DE LA COMPETENCIA-Ambito
de aplicación
En cuanto a las atribuciones
en materia de competencia desleal, encuentra la Corporación que el ámbito de
aplicación de la Ley 1340 se extiende no solo a aquellas prácticas relacionadas
con la libre competencia propiamente dicha, es decir con la prohibición de
prácticas restrictivas e integraciones empresariales lesivas a la libre
concurrencia, sino también, por vía del artículo 6º de la misma Ley que se
refiere a la regulación de la vigilancia administrativa de la competencia
desleal (“Libre y leal competencia”). Igualmente verifica que en materia de
protección al consumidor, la remisión del artículo 48 del Decreto 2153 de 1992
que establece que se entenderá contrario a la libre competencia la “infracción
de las normas sobre publicidad contenidas en el Estatuto de protección al
Consumidor”, no da lugar a la interpretación de que todas las normas sobre
protección al consumidor del Decreto 3466 de 1982, se entiendan como lesivas a
la libre competencia, sino solamente aquellas referidas a las normas sobre
publicidad que afecten de manera significativa la libre concurrencia.
DOCTRINA
PROBABLE DE CARACTER ADMINISTRATIVO-No existe prohibición constitucional
para establecer la figura a través de la Ley
La Corte
estima que no existe prohibición constitucional para que a través de la Ley se
pueda establecer la figura de la doctrina probable de carácter administrativo.
Sin embargo, se debe tener en cuenta que la vinculación a la doctrina probable
no elimina la posibilidad de que se pueda cambiar ésta  por parte de la entidad
supervisora en situaciones específicas, caso en el cual debe motivar el acto con
razones suficientes para evitar la vulneración de los principios de igualdad,
seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima.
Referencia: expediente D-7942
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 24 (parcial) de la
Ley 1340 de 2009.
Demandantes:
Camilo Pabón Almanza y Andrea Mora
Ramírez
Magistrado Ponente:
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Bogotá, D. C., treinta (30) de
junio dos mil diez (2010)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos  CAMILO
PABÓN ALMANZA y ANDREA MORA RAMÍREZ, solicitan a la Corte Constitucional que
declare la inconstitucionalidad del artículo 24 (parcial) de la Ley 1340 de
2009 que establece lo siguiente:
“Doctrina Probable y Legítima Confianza: La
Superintendencia de Industria y Comercio deberá compilar y actualizar
periódicamente las decisiones ejecutoriadas que se adopten en las actuaciones
de protección de la competencia. Tres decisiones ejecutoriadas uniformes
frente al mismo asunto, constituyen doctrina probable”.
2. Los
demandantes consideran que la parte subrayada del precepto va en contra del
Preámbulo y  los artículos 113, 116, 228, 230, 234 y 235 de la Constitución
Política de Colombia.
3. La demanda
fue inadmitida en una primera instancia por el despacho del Magistrado Ponente
mediante Auto proferido el diecisiete (17) de noviembre de dos mil nueve
(2009), por no cumplir con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia,
ya que en el texto de la demanda no se precisaban de manera concreta y
detallada cuáles eran las razones por las cuales el aparte subrayado del
artículo 24 de la Ley 1340 de 2009, contrariaba cada uno de los postulados
constitucionales invocados.
4. El día
veintitrés (23) de noviembre de dos mil nueve (2009) fue recibido el escrito de
corrección de la demanda y fue admitida por el Magistrado Ponente el día diez
(10) de diciembre del mismo año. En el Auto de admisión se dispuso lo
siguiente:
- Correr
traslado de la demanda al Procurador General de la Nación para que emita
concepto por el lapso de treinta (30) días en los términos de los artículos
242-2 y 278-5 de la Constitución Política.
-  Fijar en
lista la disposición acusada por el término de diez (10) días con el objeto de
que cualquier ciudadano la impugne o la defienda.
- Comunicar
sobre la iniciación del proceso al Presidente de la República y a la
Presidencia del Congreso para los fines del artículo 244 de la Constitución.
Del mismo modo, se comunicó al Ministerio del Interior y de Justicia, a la
Defensoría del Pueblo y a las Superintendencias de Industria y Comercio, de
Servicios Públicos Domiciliarios, Financiera, de Sociedades, Nacional de Salud
y de Economía Solidaria, para que intervengan en el proceso.
- Invitar a
participar en el proceso a los Decanos de las facultades de derecho de las
Universidades Externado de Colombia, Icesi, Eafit, Javeriana, Andes, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, con el objeto de que emitan concepto técnico sobre la norma
demandada, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de
1991.
Surtidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de la acción
pública de inconstitucionalidad, esta Corte procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
la disposición normativa demandada, según fuera publicada en el Diario Oficial
No. 47.420 de 24 de julio de 2009:
“Ley 1340
de 2009
“Por medio de la cual se dictan normas en materia de
protección de la competencia
“EL
CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA:
“ARTICULO
24. “DOCTRINA PROBABLE Y LEGÍTIMA CONFIANZA: La Superintendencia de Industria y
Comercio deberá compilar y actualizar periódicamente las decisiones
ejecutoriadas que se adopten en las actuaciones de protección de la
competencia. Tres decisiones ejecutoriadas uniformes frente al mismo asunto,
constituyen doctrina probable” (Se subraya el aparte demandado).
III. LA DEMANDA
Como se dijo en los antecedentes,
los demandantes presentaron una primera demanda y una demanda de corrección en
vista de que el primer escrito no cumplía con los presupuestos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia. En el siguiente apartado la Corte resumirá la
demanda teniendo en cuenta los dos escritos presentados. En el punto uno (1) la
Corte analizará la primera demanda y en el punto dos (2) la corrección que se
hizo de ésta.
1.1 En la demanda original
manifiestan los actores que el apartado del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009
vulnera los artículos 113, 116, 228, 230, 234 y 235 de la Constitución Política
(C.P). En el primer cargo exponen que el artículo 24 de la Ley 1390 de 2009 va
en contra del artículo 113 de la C.P que establece que “los diferentes órganos
del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la
realización de sus fines”. Para los actores este artículo constitucional
implica que “La Rama Ejecutiva no puede influir o tener alguna injerencia en
las decisiones de la Rama Judicial”.
1.2 Dicen los actores que si bien
es cierto, en el artículo 116 de la C.P se establece que “Excepcionalmente
la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a
determinadas autoridades administrativas”, en el caso del Régimen General
de la Competencia que contiene las funciones de la Superintendencia de
Industria y Comercio, además de ser excepcionales, no son de carácter
privativo, ya que el Juez Civil puede conocer a prevención de dichos procesos.
1.3 Por este hecho indican los
demandantes que como el artículo de la ley demandada no distinguió “si se
trata de decisiones adoptadas por la Superintendencia de Industria y Comercio
(SIC) en ejercicio de sus funciones administrativas o de sus funciones
jurisdiccionales, en principio debe entenderse que el legislador se refirió a
ambas”, y apuntan que cuando la Superintendencia de Industria y Comercio
adopte tres decisiones uniformes y se configure la doctrina probable en materia
de “Protección de la Competencia”, esa línea doctrinal producirá los efectos
que le son propios con relación al precedente horizontal y vertical, ya que
éstas decisiones vincularán a la Superintendencia en las decisiones que adopte
ella misma en un futuro, como a las decisiones de los jueces civiles en su
competencia a prevención.
1.4 Así mismo, consideran que la
doctrina probable creada por la SIC tendrá una “mayor fuerza doctrinal”, en el
sentido de que se exige una fuerte carga argumentativa para poder ser
desvirtuada y dicha norma sobrepasaría la colaboración interinstitucional entre
los órganos, ya que vincularía en “grado leve” a los jueces de la República por
la línea doctrinal creada por la entidad administrativa[1].
1.5 Por otra parte, consideran
los demandantes, que al hacer parte la Superintendencia de Industria y Comercio
de la rama ejecutiva, las facultades jurisdiccionales de esta entidad
administrativa terminaría siendo un “Caballo de Troya”, ya que la rama
ejecutiva incidiría en las decisiones de la rama jurisdiccional en “aquellos
temas que sean objeto de conocimiento (a prevención) por parte de los Jueces
Civiles”[2].
Por tanto, consideran los actores, que la norma acusada no solo violaría el
artículo 113 C.P., sobre división y colaboración armónica de los poderes, sino
también el artículo 228 de la C.P, que establece que “La administración de
justicia es función pública y sus decisiones son independientes”, y el
artículo 230 de la C.P que establece que “los jueces en sus providencias,
sólo están sometidos al imperio de la Ley”.
1.6 En un segundo cargo de la
demanda original los actores, citando el precedente de la Sentencia C-816 de
2001, afirman que la competencia para crear doctrina probable por parte de la
Superintendencia de Industria y Comercio es inconstitucional, ya que dicha
potestad se debe crear por vía constitucional y no por vía legal y menos cuando
se trata de funciones jurisdiccionales de carácter excepcional[3]. Afirman que el
apartado del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009, violaría así mismo los
artículos 234 y 235 de la C.P que establecen como cabeza de la Jurisdicción
Ordinaria a la Corte Suprema de Justicia, “quien como Tribunal de Casación”,
cumple con la función de unificar jurisprudencia[4].
1.7 En tercer lugar, señalan la
relación que existe entre el Régimen de Protección de la Competencia, que se
establece en la Ley 1340 de 2009, con el Derecho de Consumo[5], especialmente por
vía del artículo 48 del Decreto 2153 de 1992[6],
en donde se establece que se consideran actos contrarios a la competencia “Infringir
las normas sobre publicidad contenidas en el estatuto de protección del
consumidor”[7].
Consideran que estas funciones jurisdiccionales de protección del consumidor en
materia de publicidad por parte de la SIC, se ejercen “a prevención” con el
Juez Civil, y esto podría generar que, “La Doctrina Probable sentada por la
Superintendencia de Industria y Comercio llegara a ‘atar levemente’ a la otra
autoridad que conoce el tema, a prevención (léase el Juez Civil)”[8].
1.8 Los demandantes explican que
la norma demandada, además de vulnerar el principio de separación de poderes
del artículo 113 de la C.P[9],
también se constituiría en un “Despropósito de la ´Doctrina Probable´”
ya que se darían dos instituciones que tendrían la posibilidad de crear dicha
doctrina en temas sobre competencia y consumo: la Corte Suprema de Justicia y la
Superintendencia de Industria y Comercio. Esta doble posibilidad daría lugar a
que se creara inseguridad jurídica con dos órganos que pueden crear doctrina
probable, que irradiarían sus efectos para los jueces civiles cuando conozcan
estos temas[10].
1.9 Finalmente, los actores
consideran que el apartado de la norma acusada violaría el principio de
igualdad ya que un demandante puede acudir a resolver sus problemas del régimen
de competencia o régimen de consumo ante el Juez Civil o ante la
Superintendencia de Industria y Comercio en ejercicio de sus facultades
jurisdiccionales y se pueden dar soluciones distintas sobre un mismo punto.
1.10 Por encontrarse fallas en la
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en la primera
demanda los demandantes la corrigen, el 23 de noviembre de 2009, tratando los
siguientes puntos:
1.11 Con relación al primer cargo
sobre que la norma demandada violaría el artículo 113 sobre independencia de
las ramas del poder público, añaden que el artículo 24 de la Ley 1340 de 2009
afectaría el precedente vertical y horizontal de las distintas jurisdicciones,
ya que “cuando la Superintendencia de Industria y Comercio actúa como Juez
(…) sus decisiones no sólo producirán efectos para esta misma[11], sino
también sobre los otros funcionarios del ´mismo nivel´(…) los Jueces Civiles de
la República (y los jueces Especializados de Comercio) que conocen a prevención
de los temas de Protección de la Competencia”.
1.12 Señalan que teniendo en
cuenta los artículos 143 y 147 de la Ley 446 de 1998, la Superintendencia de
Industria y Comercio tendrá competencia a prevención con los jueces civiles
respecto de las conductas constitutivas de la competencia desleal[12].
1.13 Del mismo modo, citan el
Preámbulo de la Constitución y establecen que dicho precepto violaría la “paz”,
ya que ésta debe ser entendida como “una estabilidad jurídica razonable, que
respete las expectativas y la confianza legítima de los administrados”[13] y que no podrá
cumplirse con dicho precepto si “hay dos autoridades distintas unificando
criterios sobre un mismo punto”[14].
1.14 También reiteran que dicha
norma vulneraría el artículo 116 de la C.P., porque si bien es cierto la ley
excepcionalmente puede atribuir funciones jurisdiccionales en materias precisas
a la administración “no pueden pretender que las funciones jurisdiccionales
excepcionales se transformen en una usurpación de funciones en cabeza de la
Jurisdicción Ordinaria”[15].
1.15 De otra parte, consideran
los demandantes que el precepto acusado vulnera el artículo 228 de la C.P. que
establece que, “las decisiones de la Administración de Justicia son
independientes”, porque estiman que si “…la unificación de criterios
está en cabeza de una entidad de naturaleza administrativa y con su cabeza de
libre nombramiento y remoción por el jefe de la Rama Ejecutiva”, no se
puede decir que se garantice dicha autonomía. En este sentido vuelven a indicar
que el precedente en sentido horizontal que daría lugar a que se implemente la
doctrina probable de la Superintendencia en la jurisdicción ordinaria, daría
lugar a la pérdida de esta independencia.
1.16 Los demandantes vuelven a
referirse a la fuerza de la doctrina probable y a la Sentencia de la Corte
Constitucional C-836 de 2001, que según los actores especifica que “la
fuerza normativa de la doctrina probable proviene de la autoridad
constitucional…”, lo cual implica que se le da un “mayor plus” a la
doctrina de los órganos de cierre. Para los demandantes la Constitución no
prevé que “… la Superintendencia de Industria y Comercio sea ni pueda ser
órgano de cierre o una autoridad con una fuerza de tal magnitud”[16].
1.17 Aplicando el test de
proporcionalidad de la medida (idoneidad, necesidad y proporcionalidad en
sentido estricto), encuentran que es totalmente irrazonable tener dos
autoridades que “unifiquen criterios” para los mismos jueces civiles y
encuentran que la norma demandada no es proporcional porque violaría el
principio de Nomus Basileus de que “nadie está por encima de la
Constitución Política”.
1.18 Apuntan los demandantes, que
la norma violaría el artículo 230 de la C.P. que establece que los jueces en
sus providencias solo están sometidos al imperio de la ley y que la
jurisprudencia y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial.
También, según los actores, se violaría los artículos 234 y 235 de la C.P ya que se usurparía a la Corte Suprema de
Justicia ser el máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria, y dicen que el
constituyente estableció que fuera éste órgano el que unificara la jurisprudencia[17].
1.19 Por último, y sin cambiar el
texto de la primera demanda, subrayan los actores que el apartado del artículo
24 de la Ley 1340 de 2009 sería inconstitucional, porque teniendo en cuenta el
artículo 48 del Decreto 2153 de 1992 y los artículo 145 y 147 de la Ley 446 de
1998, la Superintendencia de Industria y Comercio conoce a prevención, con los
jueces de la República, de los temas de libre competencia[18] y derecho del
consumidor, circunstancia que violaría la independencia de la rama
jurisdiccional, ya que una entidad administrativa como la SIC establecería la
doctrina probable a tener en cuenta por la jurisdicción ordinaria en estos
temas, circunstancia que vulneraría el Preámbulo y los artículos 113, 116, 228,
230, 234 y 235 de la C.P.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
En representación del Instituto
Colombiano de Derecho Procesal intervino el abogado Alberto Rojas Ríos, quien
se pronunció en favor de la declaración de constitucionalidad de la
norma acusada. Subraya los siguientes puntos como sustento de su concepto
técnico:
1.1. Que el concepto se concentrará
a determinar, “si dentro de las funciones de naturaleza administrativa o
jurisdiccional, a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio, la ley
1340 de 2009 constituye o no desarrollo de estas últimas, y si es posible la
subsistencia en nuestro ordenamiento jurídico de normas que, a la manera del
artículo 24 de esta misma ley, establezcan la doctrina probable de las
actuaciones administrativas”[19].
1.2 En este sentido dice que en
el art. 116 de la C.P., se facultó al legislador para investir excepcionalmente
a las autoridades administrativas de funciones jurisdiccionales. Teniendo en
cuenta este presupuesto el Instituto considera que en materia de Protección de la
Competencia, la Superintendencia de Industria y Comercio tiene una naturaleza
bifronte “a la manera del dios Jano”, ya que confluyen en ella funciones
jurisdiccionales y administrativas sobre el mismo asunto[20].
1.3 Según el Instituto, de
conformidad con el artículo 1º del Decreto 2153 de 1992, modificado por el
artículo 3 de la Ley 1340 de 2009, corresponde a la Superintendencia de
Industria y Comercio las funciones administrativas en materia de protección de
la competencia. El Instituto encuentra que teniendo en cuenta el contexto
normativo y la unidad de materia de la ley objeto de la demanda, ésta se
refiere a las competencias que tiene la Superintendencia en materia
administrativa (por ejemplo los artículos 1, 3 y 6 de la ley)[21]. Estas funciones
se derivan de la ley 155 de 1959 que determinó la naturaleza de las funciones
administrativas de la Superintendencia de Industria y Comercio, distintas a las
funciones jurisdiccionales de las cuales ha sido investida la misma entidad a
partir de la Ley 446 de 1998, artículos 143, 145 y 147.
1.4 Para el Instituto, cuando se
trata de las funciones administrativas de la Superintendencia, la doctrina
probable cumple un “efecto disciplinador institucional” y es viable
jurídicamente. En este sentido dice que, “No existe norma constitucional que
prohíba la observancia de los precedentes administrativos por parte de la
administración. Estos por el contrario materializan los principios de igualdad,
seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima”[22].
1.5 Por otra parte, considera que
en la labor de la administración se puede aplicar la técnica del precedente que
desarrollan los principios de igualdad, seguridad jurídica[23], eficiencia,
eficacia, buena fe y confianza legítima[24]
de la administración. En este sentido “las interpretaciones distintas deben
estar fundamentadas en razones suficientes que sustenten el trato diferenciado
que se produce en razón de esa divergencia”. Citando la Sentencia T- 545 de
2004 explica que cuando la administración varíe sus posiciones jurídicas debe
sustentar correctamente este cambio y motivarlo, evitar modificaciones súbitas
o descontextualizadas y consultar los cambios introducidos en las fuentes
formales del derecho “y en los tribunales encargados de la unificación”.
1.6 Así mismo, teniendo en cuenta
la función de la doctrina probable y sus orígenes históricos en Colombia[25] y teniendo en
cuenta la sentencia de la Corte Constitucional C-836 de 2001, explica que el
artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 hace parte de un régimen de procedimiento
administrativo para la protección de la competencia por parte de la
Superintendencia de Industria y Comercio. Estima que la ley establece en estos
casos la variable de la doctrina probable en el marco del principio de
confianza legítima de los asociados y por tanto en principio  “no vulnera
nuestro régimen constitucional y por ende es exequible”.
1.7 Sin embargo, considera el
Instituto que como la Superintendencia de Industria y Comercio puede ejercer
funciones jurisdiccionales y administrativas en el marco del artículo 116 de la
C.P., la interpretación de que éste organismo pueda tener funciones
jurisdiccionales sobre la misma materia de protección de la competencia que los
jueces civiles del circuito (artículo 147 de la Ley 446 de 1998), podría romper
el presupuesto establecido en el artículo 4 de la Ley 169 de 1896, conforme al
cual la fuente de la doctrina probable en la jurisdicción ordinaria es la Corte
Suprema de Justicia, hecho que generaría problemas constitucionales
relacionados con el principio de igualdad.
1.8 Por esta razón, y teniendo en
cuenta la función docente que le corresponde a la Corte Constitucional,
considera que si se declarase la exequibilidad de la norma acusada, se debe
condicionar su permanencia en el ordenamiento jurídico, “en el sentido de
que solo será doctrina probable aquellas decisiones que se asuman por parte de la
Superintendencia de Industria y Comercio en ejercicio de funciones
administrativas en materia de protección de la competencia”[26].
2. Intervención de la
Superintendencia de Industria y Comercio (SIC)
La Superintendencia de Industria
y Comercio (SIC), a través de Jair Fernando Imbachi Cerón, intervino a nombre
de la entidad pidiendo la constitucionalidad del aparte del precepto
demandado, aduciendo las siguientes razones:
2.1 En primer lugar, la entidad
interviniente hace un breve resumen sobre las facultades que tiene la SIC en
defensa de la libre competencia y el abuso de la posición dominante en
Colombia. Cita el artículo 333 de la C.P. que establece que la “libre
competencia es un derecho de todos que supone responsabilidades”. Esta
norma prevé los principios de libertad de empresa, libre competencia y libertad
económica como derechos radicados en cabeza de todos los ciudadanos y sometidos
a los límites que establezca la ley. La entidad cita la Sentencia C - 624 de 1998[27] en donde se
resalta que “La libertad de competencia supone la ausencia de obstáculos
entre una pluralidad de empresarios en el ejercicio de una actividad económica
lícita”. También se resalta que el “Elemento característico de la libre
competencia es la tensión que se presenta entre los intereses opuestos de los
agentes participantes en el mercado…”.
2.2 Del mismo modo, citando la
Sentencia C - 616 de 2001[28]
indica que en Colombia se empezaron a dictar normas que regulaban la
competencia a partir de la Ley 155 de 1959, tendientes a eliminar las prácticas
colusorias entre empresarios para restringir la competencia, el abuso de la
posición dominante y la competencia desleal. Dice la entidad, que la libre
competencia consagrada en el artículo 333 de la C.P, no es un derecho absoluto
y comporta una doble perspectiva: por una parte una perspectiva subjetiva que
consiste en la potestad de los agentes económicos de desarrollar la actividad
económica de su predilección sin más dilaciones que las establecidas en la ley,
y una perspectiva colectiva que implica que la libre competencia se realice
teniendo en cuenta el interés público, es decir, el bienestar de todos y la
eficiencia del mercado bajo un esquema de economía social[29].
2.3 Señala igualmente que a
partir de la Ley 1340 de 2009 la Superintendencia de Industria y Comercio es la
autoridad única para la protección de la libre competencia. La libre
competencia está encaminada a que se establezca una competencia efectiva en los
mercados y obliga a las empresas a hacer un continuo esfuerzo de mejora,
favoreciendo la innovación, la calidad y el mantenimiento de precios moderados
a favor del interés de los consumidores[30].
2.4 Con relación al cargo de la
demanda de que el aparte del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 viola el
principio de separación de poderes, dice la SIC que, “el actor incurre en una
grave imprecisión al considerar que la Superintendencia de Industria y Comercio
desarrolla facultades jurisdiccionales en el trámite de las investigaciones por
violación de las normas de libre competencia y prácticas comerciales
restrictivas previstas en la Ley 1340 de 2009, 155 de 1959 y en el Decreto 2153
de 1992”[31].
2.5 Para sostener esta posición
recuerda que según el artículo 82 de la Ley 489 de 1998, la Superintendencia de
Industria y Comercio es una entidad pública, con personería jurídica, autonomía
administrativa y financiera que tiene a su cargo el cumplimiento de funciones
de inspección, vigilancia y control que el Presidente de la República le
delegue al Superintendente o las que de manera especial le atribuya la ley.
Según el interviniente las funciones de la SIC son por regla general
administrativas y de manera excepcional jurisdiccionales cuando se
trata de la competencia desleal y de la protección del consumidor. Por
ende, según la entidad, resulta claro que las funciones que ejerce la SIC en
materia de libre competencia y prácticas restrictivas de competencia, son
eminentemente administrativas y no jurisdiccionales, y son de aquellas que la
doctrina y la jurisprudencia denomina de “Policía Administrativa” que surgen
del “Poder de Policía”[32]
y que dan lugar a la potestad administrativa sancionadora de la
administración[33].
2.6 Teniendo en cuenta la
naturaleza administrativa de esta potestad, considera la Superintendencia de
Industria y Comercio, que en materia de protección de la libre competencia de la
Ley 1340 de 2009 se profieren actos administrativos de carácter sancionatorio y
no sentencias, y por ende el artículo 24 demandado, que se refiere a decisiones
administrativas y no jurisdiccionales, es constitucional.
2.7 En este sentido dice que “…la
Superintendencia de Industria y Comercio ejerce funciones como policía
administrativa en lo atinente a la protección de la libre competencia, a
las infracciones de las normas sobre prácticas restrictivas de la competencia y
de competencia desleal en su acepción administrativa y no ejercita
funciones jurisdiccionales en estas materias como erradamente señala el actor,
lo que implica que la ´doctrina probable´ prevista en el artículo 24 de la ley
1340 de 2009 no surte efectos de manera vertical respecto de los jueces Civiles
de la República, pues estos no son funcionarios jerárquicamente inferiores lo
que implica que los actos administrativos expedidos por la Superintendencia de
Industria y Comercio, en materia de protección de la competencia no los vincula”[34].
2.8 Teniendo en cuenta este
presupuesto dice la entidad interviniente que la doctrina probable que cree la
Superintendencia de Industria y Comercio a partir del artículo 24 demandado,
solo producirá efectos para la misma entidad y por tanto no está adicionando o
sustituyendo el precepto de la doctrina probable del artículo 10 de la Ley 153
de 1887[35].
2.9 Por otra parte, la entidad
interviniente subraya en su escrito que la Ley 1340 de 2009 en sus artículos 1,
2 y 6 especifican que las funciones de la Superintendencia de Industria y
Comercio son eminentemente administrativas y que esta última tiene como objeto
vigilar, investigar e imponer multas por infracciones sobre la protección de la
competencia que impidan el abuso de la posición dominante, las integraciones
empresariales que limiten la competencia y la vigilancia administrativa del
cumplimiento de las disposiciones sobre competencia desleal[36].
2.10 Así mismo, señala que de
manera excepcional y en materias precisas, la SIC puede ejercer funciones
jurisdiccionales con fundamento en el párrafo tercero del artículo 116 de la
C.P[37].
En este sentido cita los artículos 143[38],
144[39],
145[40]
de la Ley 446 de 1998[41] sobre competencia
desleal que establecen que la Superintendencia de Industria y Comercio tendrá
las mismas facultades en esta materia que en las de promoción de la competencia
y prácticas comerciales restrictivas. Para complementar el argumento de la
potestad jurisdiccional, la entidad interviniente cita el artículo 147 de la
ley 446 de 1998, que establece que la Superintendencia o el Juez competente
conocerán a prevención de los asuntos sobre competencia desleal[42].
2.11 En esta sentido, subraya que
la SIC ejerce facultades jurisdiccionales excepcionales en los casos de
competencia desleal en los términos de la Ley 256 de 1996 y en protección del
consumidor de acuerdo a las atribuciones previstas en el artículo 145 de la Ley
446 de 1998[43].
Según la entidad interviniente, estas facultades jurisdiccionales excepcionales
no se extienden a los eventos previstos en la Ley 1340 de 2009, en la Ley 155
de 1959 y en el Decreto 2153 de 1992, relativos a las prácticas restrictivas de
la competencia, el control de operaciones de integración económica y la competencia
desleal administrativa, que son funciones de carácter administrativo de
contenido sancionatorio[44].
2.12 Finalmente subraya la SIC,
que siguiendo una interpretación sistemática de la Ley 1340 de 2009, las
facultades en materia de protección de la competencia que da lugar a la
constitución de la doctrina probable del artículo 24, son funciones
eminentemente administrativas y no jurisdiccionales y por tanto concluye que la
norma demandada es constitucional.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
1.1 En su
concepto Nº 4911 de 23 de febrero de 2010, el Jefe del Ministerio Público le
solicitó a la Corte Constitucional declararse inhibida para fallar
porque los demandantes no señalaron razones suficientes por las cuales
la expresión “Tres decisiones ejecutoriadas uniformes frente al mismo
asunto, constituyen doctrina probable”, consagrada en el artículo 24 de la
Ley 1340 de 2009, vulnere la Constitución.
1.2 Después
de señalar “las apreciaciones de los demandantes” sobre la posible vulneración
de la Constitución por parte del apartado del artículo 24 de la Ley 1340 de
2009, la Procuraduría en su concepto dispone que, “no analizará los
supuestos cargos de violación que según los accionantes recaen sobre las
disposiciones acusadas en relación con el preámbulo y los artículos 113, 116,
228, 230, 234 y 235 de la Constitución Política, toda vez que se limitan a hacer
mención de la inconstitucionalidad de la creación de la doctrina probable
contenida en las decisiones ejecutoriadas de la Superintendencia de Industria y
Comercio, que en sus pareceres alteran el diseño constitucional en una forma
que rompe el equilibrio institucional al vincular a los jueces ordinarios con
las decisiones de una autoridad administrativa”[45].
1.3 El
Ministerio Público considera que, “Los accionantes en sus señalamientos no
mencionan motivos que puedan constituir una argumentación lógica entre las
expresiones acusadas como inconstitucionales y las normas constitucionales que
se consideran infringidas que amerite un pronunciamiento de fondo: tampoco
mencionan porqué las decisiones administrativas de la Superintendencia de
Industria y Comercio no pueden constituir precedentes superintendenciales,
mucho menos las razones por las cuales tales precedentes son inconstitucionales…”.
1.4 Dice la
Procuraduría en su concepto que en la demanda los accionantes no cumplen con
los requisitos consagrados en el articulo 2 del Decreto 2067 de 2001, “…pues
se limitan a efectuar unos señalamientos de manera desorganizada, sin acusar
específicamente la expresión con la que se pueda desarrollar el juicio de
constitucionalidad (…) Sobre este particular, la jurisprudencia ha precisado
que la sustentación específica del concepto de violación, debe contener una
carga mínima en cabeza del ciudadano que ejercita la acción de
inconstitucionalidad, en la medida en que permite situar la controversia en el
plano constitucional”. El Ministerio Público cita las Sentencias C-1052 de
2001, C-1256 de 2001, C-374 de 2002, C-370 de 2008, sobre la posibilidad de
declararse inhibida por no establecerse claramente en la demanda el concepto de
violación.
1.5 No
obstante la recomendación de inhibición, la Procuraduría considera que el
precepto demandado desarrolla el principio y la garantía de la confianza
legítima que posibilita la seguridad jurídica de los coasociados en las
decisiones de la administración. Posteriormente cita dos sentencias de la Corte
Constitucional en donde se especifica cuándo y de qué manera puede la
Superintendencia de Industria y Comercio ejercer potestades jurisdiccionales[46].
VI. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
En virtud de lo dispuesto por el
artículo 241, numeral 4º, de la Constitución, la Corte Constitucional es
competente para conocer de las acciones de inconstitucionalidad contra las Leyes
de la República.
1. Problema jurídico
1.1 El problema jurídico a
resolver consiste en establecer si el apartado del artículo 24 de la Ley 1340
de 2009 que establece que “Tres decisiones ejecutoriadas uniformes frente al
mismo asunto, constituyen doctrina probable”, vulnera el Preámbulo y los artículos 113, 116, 228, 230, 234
y 235 de la Constitución Política (C.P.) porque, a juicio de los demandantes,
la jurisdicción ordinaria podría quedar sometida a los criterios dados por una
entidad administrativa, la Superintendencia de Industria y Comercio, cuando
ésta cumpla funciones jurisdiccionales en materia de competencia desleal y
protección al consumidor.
1.2 Para solucionar el problema
jurídico planteado la Corte desarrollará tres puntos: (i) En primer lugar,
teniendo en cuenta los cargos de inconstitucionalidad planteados por los
actores, determinará qué tipo de competencias son las que se delegan en la Ley
1340 de 2009 a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), para
verificar el ámbito de aplicación de la Ley y determinar si se trata de
competencias meramente administrativas o si puede dar lugar a competencias
jurisdiccionales. En segundo lugar, (ii) verificará si el apartado del artículo
24 demandado se puede extender a las competencias jurisdiccionales sobre
competencia desleal y protección del consumidor de la Ley 446 de 1998 y el artículo
48 del Decreto 2153 de 1992, respectivamente. (iii) Por último se realizarán una serie de consideraciones
en torno a la doctrina probable del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 y se
resolverá el caso concreto.
2. Análisis de los cargos
planteados en la demanda. Competencias delegadas a la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) en la Ley 1340 de 2009
En este apartado la Corte
estudiará, a partir de los cargos planteados por la demanda, el ámbito de
aplicación de la Ley 1340 de 2009, para establecer si las competencias que se
delegan a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) son competencias
meramente administrativas o también implica competencias jurisdiccionales. El
análisis de este punto se va a desarrollar en dos partes. En primer lugar (2.1), la síntesis de los cargos
planteados por los demandantes con relación a la inconstitucionalidad del
apartado del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 sobre doctrina probable; en
segundo término (2.2), la Corte estudiará las competencias que la Ley 1340
establece para la SIC y así determinar el ámbito de aplicación de la Ley y si
se trata de competencias meramente administrativas o si también implican
competencias jurisdiccionales, como indican los demandantes. En desarrollo de
este punto, la Corte analizará las motivaciones de la ley y el trámite
legislativo de ésta. Así mismo, a través de una interpretación sistemática, se
estudiará el ámbito de aplicación de la Ley y se determinará si las
competencias otorgadas a la SIC corresponden únicamente a facultades
administrativas o si se extiende a las facultades jurisdiccionales, para así
establecer si los cargos planteados por los demandantes están fundamentados.
2.1 Análisis de los cargos
planteados por los demandantes con relación a la inconstitucionalidad del
apartado del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 sobre doctrina probable.
Antecedentes legislativos e interpretación sistemática
2.1.1 En este apartado la Corte
sintetizará los cargos planteados por los demandantes para verificar cuáles son
las razones de inconstitucionalidad que se señalan con relación al apartado del
artículo 24 de la Ley 1340 de 2009. Como observa la Procuraduría en su
concepto, la demanda y la corrección de ésta carecen de elementos de claridad,
certeza, especificidad y congruencia. Sin embargo, con base en el principio pro
actione[47],
pasa la Corte a determinar cuáles son los cargos de inconstitucionalidad que
mínimamente establecen los demandantes en sus escritos.
2.1.2 En
primer lugar, los demandantes consideran que el apartado del artículo 24
titulado “Doctrina Probable y Legítima Confianza” de la Ley 1340 de 2009
que establece que, “(…) Tres decisiones ejecutoriadas uniformes frente al
mismo asunto, constituyen doctrina probable”, es inconstitucional porque
vulnera el derecho de la paz contenido en el  Preámbulo, y  los artículos 113,
116, 228, 230, 234 y 235 de la Constitución Política de Colombia.
2.1.3 De las
distintas referencias a los artículos constitucionales se pueden desprender dos
razones sobre la inconstitucionalidad del apartado de la norma demandada:
i) En primer
lugar, lo que tiene que ver con la independencia y autonomía de los poderes
públicos en consonancia con su colaboración armónica, contemplada en el
artículo 113 de la C.P. Este cargo lo relacionan los demandantes con la
supuesta vulneración del artículo 228 de la C.P que establece que las “decisiones
de la administración de justicia son independientes”, y el artículo 230 de la
C.P que dispone que “los jueces en sus providencias, sólo están
sometidos al imperio de la ley”. Aunque los actores son conscientes que el
artículo 116 de la Constitución establece la posibilidad de que se otorguen
facultades jurisdiccionales a la administración, y especialmente a las
Superintendencias, en temas puntuales[48],
insisten en que con la posibilidad de otorgar competencias jurisdiccionales a
la administración se vulneraría dicho articulo ya que, “no se puede
pretender que las funciones jurisdiccionales se transformen en una
usurpación de funciones en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria”. En
este sentido los demandantes indican que como la Ley 1340 de 2009 no distinguió
si se trata de funciones administrativas o jurisdiccionales, “en principio
debe entenderse que el legislador se refirió a ambas”. De otra parte,
subrayan con ejemplos que según los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998 y
el artículo 48 del Decreto 2153 de 1992 en materia de competencia desleal y
protección del consumo, respectivamente, la SIC tiene facultades
jurisdiccionales a prevención con la Jurisdicción Ordinaria. Por este
hecho, la vinculación a la Doctrina Probable del artículo 24 daría lugar a que
las decisiones de la SIC vincularán en “grado leve” a la Jurisdicción
ordinaria, convirtiéndose en un “Caballo de Troya” ya que la rama ejecutiva
terminaría incidiendo en la jurisdiccional.
ii) Por otra
parte, los demandantes estiman que el apartado del artículo 24 de la Ley 1340
de 2009 vulneraría los artículos 234 y 235 de la C.P, que disponen que “La
Corte Suprema de Justicia es el máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria”
y las funciones de ésta. Según los actores, y teniendo en cuenta la Sentencia
C-836 de 2001, la posibilidad de crear doctrina probable debe darse por vía
constitucional y no legal y en el caso concreto consideran que el artículo
demandado da lugar a un despropósito de la “Doctrina Probable”, ya que se
establecerían dos instituciones que tendrían la posibilidad de crear dicha
doctrina en temas sobre la competencia y el consumo, circunstancia que crearía
inseguridad jurídica y violación del principio de igualdad.  Este hecho,
vulneraría principio constitucional de la paz que se encuentra inserto en el
Preámbulo, ya que a juicio de los demandantes no habría estabilidad jurídica ni
se respetaría la confianza legítima de los administrados.
2.1.4 Para
resolver estos dos cargos de inconstitucionalidad en el siguiente acápite, la
Corte analizará las competencias delegadas a la Superintendencia de Industria y
Comercio (SIC) por la Ley 1340 de 2009. Dicho análisis se realizará teniendo en
cuenta los antecedentes legislativos y la interpretación sistemática de la ley,
para establecer si ésta podría dar lugar a que se confieran competencias
jurisdiccionales o si por el contrario las facultades que se establecen atañen
únicamente a competencias administrativas.
2.2 Competencias delegadas a la
Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) por la Ley 1340 de 2009.
Antecedentes legislativos e interpretación sistemática de la Ley.
Este acápite se dividirá en dos
partes. En primer lugar, (2.2.1) la Corte realizará la exposición de los
antecedentes legislativos y los objetivos de la Ley 1340 de 2009, para
determinar cuáles fueron las motivaciones del legislador en relación con las
competencias que establece la ley para la Superintendencia de Industria y
Comercio; en segundo término (2.2.2), la Corte por intermedio de una
interpretación sistemática establecerá si se pueden deducir competencias
jurisdiccionales en la Ley 1340 de 2009 o si éstas son meramente
administrativas.
2.2.1
Exposición de los antecedentes de la Ley 1340 de 2009 y la intención de
establecer competencias eminentemente administrativas en materia de regulación
y protección de la libre competencia
2.2.1.1 En la
Exposición de Motivos de la Ley 1340 de 2009[49] se dice que ésta se expide en desarrollo del artículo
333 de la C.P., en donde se establece que “La actividad económica y la
iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común (…) El
Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la
libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o
empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. La ley
determinará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés
social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”.
2.2.1.2
Igualmente, se establece que la Ley tiene como objetivo garantizar la libre
competencia, la protección contra el abuso de la posición dominante, así como
el control previo de las integraciones empresariales[50]. Por otra parte, se dice que sobre esta materia ya se
habían expedido la Ley 155 de 1959[51] como instrumento antimonopolios, para evitar el abuso
de la posición de mercado o las prácticas colusorias tendientes a adquirir
posición dominante en el mercado en detrimento de potenciales competidores y en
últimas de los consumidores, y el Decreto 2153 de 1992[52] que creó la Superintendencia de Industria y Comercio
y posibilitó que la Ley 155 se pusiera en práctica y se estableciera “una
cultura de la libre competencia en Colombia”[53].
2.2.1.3 Con el proyecto de ley
que dio lugar a la aprobación de la Ley 1340 de 2009, se pretende dotar de
competencias a la Superintendencia de Industria y Comercio para que conozca
de forma privativa de las prácticas comerciales restrictivas[54], de la promoción
de la competencia y de la integraciones empresariales y así se pueda
establecer en Colombia una entidad única y especializada que conozca de los
asuntos sobre la libre competencia[55].
2.2.1.4 Con la aprobación
definitiva de la Ley 1340 el 24 de julio de 2009 se concreta esta aspiración y
en el artículo 6º titulado “Autoridad Nacional de protección de la
competencia” se dispone que, “La Superintendencia de
Industria y Comercio conocerá en forma privativa de las
investigaciones administrativas, impondrá las multas y adoptará las
demás decisiones administrativas por infracción a las disposiciones sobre
protección de la competencia, así como en relación con la vigilancia
administrativa del cumplimiento de las disposiciones sobre competencia
desleal” (Negrillas fuera
del texto). Con esta Ley se logra centralizar en la SIC las funciones para
garantizar la libre competencia que ejercían otras Superintendencias[56] y entidades como
las Comisiones de Regulación de Energía y Gas, CREG; de Telecomunicaciones, de
Agua y Saneamiento Básico, que daban lugar a que se presentaran múltiples
regulaciones y que se diera una falta de consistencia en la normatividad sobre
la materia[57].
2.2.1.5 Si bien es cierto, el
proyecto original de la  Ley 1340 contemplaba en el artículo 4º aspectos
relacionados con las facultades jurisdiccionales de la SIC en materia de
protección de la libre competencia, en donde se establecía que se le asignaban
funciones jurisdiccionales, “para resolver conflictos surgidos con ocasión
de la violación de las disposiciones sobre actos, acuerdos y abusos de posición
dominante descritos en las normas sobre prácticas comerciales restrictivas y
promoción de la competencia de que trata la Ley 155 de 1959, el Decreto 2153 de
1992…”, y que en el artículo 5º del mismo proyecto se establecía que se
podrían intentar “a prevención” ante la SIC o ante los Jueces Civiles del
Circuito las mismas acciones previstas para la infracción o inminencia de
infracción de las normas sobre competencia desleal[58], lo cierto es que
desde el primer debate en el Senado se eliminó dicha posibilidad, siguiendo las
recomendaciones de la misma Superintendencia que encontraba inconveniente
establecer funciones jurisdiccionales en materia de protección de la libre
competencia a esta entidad[59].
2.2.1.6 No obstante lo anterior,
en la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes se quiso
incorporar nuevamente Facultades Jurisdiccionales en materia de promoción de
la competencia y prácticas comerciales restrictivas[60]. En
este artículo se proponía seguir el mismo procedimiento previsto para la
resolución jurisdiccional en los casos de competencia desleal, y se dijo que “Podría
contemplarse la posibilidad de otorgar a la SIC funciones jurisdiccionales en
materia de prácticas comerciales restrictivas, como ya las tiene con respecto a
las prácticas de competencia desleal” [61].
Esta proposición finalmente no fue aprobada.
2.2.1.7 Por otra parte, se debe
tener en cuenta que durante el trámite del proyecto de ley que dio lugar a la
aprobación de la Ley 1340, se subrayó constantemente la necesidad de dotar de
consistencia y seguridad jurídica al sistema unificado de protección de la
competencia mediante la interpretación uniforme de las decisiones[62]. En este sentido
en el primer debate de la Cámara de Representantes fue incluido el artículo 24,
sobre la Doctrina Probable y la legítima confianza con la siguiente redacción:
“La Superintendencia de Industria y Comercio deberá expedir y actualizar
periódicamente un compendio de la doctrina con respecto a la protección de la
competencia. Obrar de acuerdo con la doctrina vigente de la Superintendencia
será entendido como causal eximiendo [sic] de responsabilidad administrativa”[63]. Las motivaciones
de la incorporación de dicho artículo se dieron con base en la idea de que la
Superintendencia de Industria y Comercio debería mantener la doctrina
actualizada, “como actualmente se hace en la Superintendencia Financiera con
mucho éxito y se consagra como una causal eximiente [sic] de responsabilidad,
haber actuado de conformidad con la doctrina publicada por la autoridad de
supervisión”[64].
2.2.1.8 Siguiendo esta primera
iniciativa, constata la Corte que en la ponencia para segundo debate que se dio
en la Cámara de Representantes, se estableció en el Título IV del Proyecto de
Ley el artículo 24 titulado “Doctrina Probable y Legítima confianza”,
con la redacción finalmente aprobada, en donde se dice que, “La
Superintendencia de Industria y Comercio deberá compilar y actualizar
periódicamente las decisiones ejecutoriadas que se adopten en las actuaciones
de protección de la competencia. Tres decisiones ejecutoriadas uniformes frente
al mismo asunto, constituyen doctrina probable”[65]. En el proyecto de
inclusión del artículo se dice que el propósito de dicho artículo es, “… evitar
los abusos en que podía incurrir la autoridad al concebirse muy general la
redacción de la norma y antes de perseguir la seguridad jurídica para los
actores en el mercado conseguir una inestabilidad normativa”[66].
2.2.1.9  Finalmente se subraya en
el numeral 1º del Informe de Conciliación de la Ley que en esta se “1.
Definió más claramente el ámbito de aplicación de la ley y aclaró que los
propósitos de la aplicación del régimen de protección de la competencia se
refieren a aquellos que determinan la apertura de un procedimiento administrativo
y no a un juicio de ilicitud o no de la conducta”[67]. Del mismo
modo, se especifica en el numeral 7º del Informe que, “7. Se incluye un
artículo relativo a la doctrina probable y a la legítima confianza que
genera esta entre los usuarios del sistema”[68].
2.2.1.10 En suma, la Corte
constata, que teniendo en cuenta el trámite legislativo la inclusión del
artículo 24 sobre doctrina probable y legítima confianza en la Ley 1340
de 2009, se dio para  fortalecer la seguridad jurídica del sistema de
protección a la libre competencia en lo que se refiere únicamente a la
competencia administrativa de la SIC. Si bien es cierto, en el proyecto de
Ley presentado en una primera instancia en el Senado y luego en el primer
debate de la Cámara se quiso dotar de facultades jurisdiccionales a la
Superintendencia de Industria y Comercio, en materia de protección de la libre
competencia y prohibición del abuso de la posición dominante, finalmente el
legislador optó por acatar la recomendación de la SIC en que solo se dotara a
ésta entidad de competencias administrativas y no jurisdiccionales en materia
de protección de la libre competencia. Así mismo, se constató, que la
incorporación del artículo 24 sobre doctrina probable se estableció con miras a
dar consistencia y seguridad jurídica al sistema unificado de la protección de
la competencia en sede administrativa, para evitar abusos en la interpretación
de las normas debido a su generalidad. En el siguiente apartado la Corte, a
través del análisis sistemático de la Ley 1340 de 2009, analizará si en la
redacción definitiva de la ley se establecieron competencias eminentemente
administrativas como se infiere del análisis del trámite legislativo.
2.2.2 Interpretación
sistemática de la Ley 1340 de 2009 para verificar el ámbito de aplicación de la
Ley y determinar si las competencias atribuidas a la SIC son eminentemente
administrativas
Una vez comprobado que en el
trámite legislativo se quiso establecer competencias eminentemente
administrativas a la SIC, la Corte estudiará, a través de una interpretación
sistemática el ámbito de aplicación de la Ley y determinará si las competencias
atribuidas finalmente a la Superintendencia de Industria y Comercio en la Ley
1340 de 2009 son meramente administrativas o si se pueden deducir de alguno de
sus artículos competencias jurisdiccionales. Este análisis será determinante para
verificar el cargo de si el apartado del artículo 24 demandado puede dar lugar
a la violación del principio de separación de poderes, y del presupuesto de que
la Corte Suprema de Justicia es la instancia de cierre de la Jurisdicción
Ordinaria, como afirman los actores en su demanda.
2.2.2.1 La Ley 1340 de 2009 “Por
medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia”
se  dividió en seis (6) Títulos: el primero titulado “Disposiciones
Generales”, el segundo “Integraciones Empresariales”, el tercero “Prácticas
restrictivas de la competencia”, el cuarto “Disposiciones
Procedimentales”, el quinto “Régimen sancionatorio” y el sexto “Disposiciones
complementarias”. Esta organización de la Ley responde a las motivaciones
del proyecto que se refieren a modificar las competencias de la SIC,
estableciendo una autoridad única que regule la libre de competencia.
2.2.2.2 Como ya se había dicho, la
Ley 1340 de 2009 unifica en la Superintendencia de Industria y Comercio, la
vigilancia, control y sanción de las prácticas que atenten contra la libre
competencia[69].
Dichas atribuciones se refieren a la apertura de investigaciones, a las
sanciones mediante multas[70],
a la aprobación u objeción de integraciones empresariales[71], y a los
beneficios por colaboración con la autoridad[72]
que dan lugar a la expedición de resoluciones y órdenes  y en general de actos
administrativos.
2.2.2.3 Por otra parte, y en
cuanto al ámbito de aplicación de la Ley 1340, hay que tener en cuenta
que de acuerdo con el artículo 2º se adiciona el artículo 46 del Decreto 2153
de 1992 con un segundo inciso que establece que, “Las disposiciones sobre
protección de la competencia abarcan lo relativo a prácticas comerciales
restrictivas, esto es acuerdos, actos y abusos de posición de dominio, y el
régimen de integraciones empresariales…” (Negrillas fuera del texto).
Sin embargo, se tiene que complementar esta norma con el artículo 6º de la
misma Ley que establece que la “Superintendencia de Industria y Comercio
conocerá en forma privativa de las investigaciones administrativas, impondrá
las multas y adoptará las demás decisiones administrativas por infracción a las
disposiciones sobre protección de la competencia, así como en relación con
la vigilancia administrativa del cumplimiento de las disposiciones sobre
competencia desleal” (Negrillas fuera del texto).
2.2.2.4 Como se explica en las
Sentencias  C- 624 de 1998, C- 815 de 2001 y  C- 228 de 2010 la libre
competencia consiste en “la posibilidad de acceso al mercado por parte de
los oferentes”[73],
y en garantizar la “ausencia de barreras de entrada o de otras prácticas
restrictivas que dificulten el ejercicio de una actividad económica lícita”[74].Teniendo en cuenta
lo anterior la Corte considera que el ámbito de aplicación de la Ley 1340 no
solamente se extiende a las prácticas comerciales restrictivas (acuerdos, actos
y abusos de posición de dominio), y a la vigilancia del régimen de
integraciones empresariales lesivas de la libre competencia, sino también a
aquellas prácticas de competencia desleal en donde la SIC ejerce vigilancia
administrativa. En este sentido se acogería  una definición de la competencia
entendida como la “libre y leal competencia”[75] que
consiste en regular todas aquellas prácticas que pueden ser lesivas a la libre
concurrencia, entre ellas la competencia desleal.
2.2.2.5  Por otro lado, en lo que
tiene que ver con las competencias atribuidas a la SIC ya se había concluido en
el análisis del trámite legislativo, que no se incluyeron potestades
jurisdiccionales a ésta entidad para garantizar la libre competencia. Esta
primera conclusión se complementa con los artículos de la Ley que se refieren a
las competencias administrativas de la SIC, especialmente los artículos 3, 6,
10 en donde específicamente se establece que las actuaciones de la SIC en
materia de protección y garantía de la libre competencia es eminentemente
administrativa y no jurisdiccional. En un análisis pormenorizado de los
artículos señalados verifica la Corte lo siguiente:
- Que el artículo 3 establece que
los “Propósitos de las actuaciones administrativas” son “Velar por la
observancia de las disposiciones sobre protección de la competencia; atender
las reclamaciones o quejas por hechos que pudieren implicar su contravención y
dar trámite a aquellas que sean significativas…”(Negrillas fuera del texto).
- Que el artículo 6 dispone que la
Superintendencia de Industria y Comercio, “…conocerá en forma privativa
de las investigaciones administrativas, impondrá las multas y adoptará las
demás decisiones administrativas por infracción a las disposiciones
sobre protección de la competencia…” (Negrillas fuera del texto).
- Que con relación a la competencia
desleal, el artículo 6º de la Ley 1340 específicamente subraya que la SIC
conocerá de forma privativa lo que tiene que ver con la “vigilancia
administrativa”[76]
(Negrillas fuera del texto).
- Que el artículo 10 que regula
el procedimiento para obtener el pronunciamiento previo de la SIC en relación
con una operación de integración se titula “Procedimiento administrativo en
caso de integraciones empresariales” (Negrillas fuera del texto).
2.2.2.6 Por otra parte, y en
particular con relación al artículo 24 demandado, constata la Corte que se
encuentra inserto en el Título IV de la Ley sobre “Disposiciones
procedimentales” que se refieren a la Publicación de las actuaciones
administrativas (art. 17), Medidas cautelares (art. 18), Intervenciones de
terceros (art. 19), Actos de trámite (art. 20), Vicios y otras irregularidades
del proceso (art. 21), Contribución al seguimiento (art. 22), Notificaciones y
comunicaciones (art. 23). En todos los artículos del Titulo IV de la Ley 1340
se hace referencia a procedimientos eminentemente administrativos en
donde la SIC emite actos administrativos. En el análisis de dichos artículos
verifica la Corte puntualmente:
- Que el artículo 17 que
establece que en las investigaciones que realice en torno a la protección de la
competencia podrá realizar la “Publicación de las actuaciones
administrativas” [77](Negrillas
fuera del texto).
-  Que el artículo 18 establece
que se podrán adoptar “Medidas cautelares” para ordenar la suspensión inmediata
de conductas que puedan resultar contrarias a las normas sobre protección de la
competencia, “siempre que se considere que de no adoptarse tales medidas se
pone en riesgo la efectividad de una eventual decisión sancionatoria” [78](Negrillas fuera
del texto).
- Que el artículo 19 que
establece la posibilidad de intervención de  terceros interesados en el
proceso de investigación por prácticas comerciales restrictivas, caso en el
cual “ (…) podrán, dentro de los quince (15)
días hábiles posteriores a la publicación de la apertura de la investigación,
intervenir aportando las consideraciones y pruebas que pretendan hacer valer
para que la Superintendencia de Industria y Comercio se pronuncie en uno u otro
sentido (…) La Superintendencia de Industria y Comercio dará traslado a los
investigados, de lo aportado por los terceros mediante acto administrativo en
el que también fijará un término para que los investigados se pronuncien sobre
ellos…”[79](Negrillas
fuera del texto).
- Que el artículo 20 establece
que, “Para efectos de lo establecido en el artículo 49 del
Código Contencioso Administrativo[80]
todos los actos que se expidan en el curso de las actuaciones
administrativas de protección de la competencia son de trámite, con
excepción del acto que niegue pruebas” [81](Negrillas
fuera del texto).
- Que el artículo 21 establece
que cuando se presenten vicios u otras irregularidades en el proceso, “… se
tendrán por saneados si no se alegan antes del inicio del traslado al
investigado del informe al que se refiere el inciso 3o del artículo 52 del
Decreto 2153 de 1992. Si ocurriesen con posterioridad a este traslado, deberán
alegarse dentro del término establecido para interponer recurso de
reposición contra el acto administrativo que ponga fin a la actuación
administrativa”. Del mismo modo se establece que, “Cuando se aleguen
vicios u otras irregularidades del proceso, la autoridad podrá resolver sobre
ellas en cualquier etapa del mismo, o en el mismo acto que ponga fin a la
actuación administrativa” (Negrillas fuera del texto).
- Que en el articulo 22 sobre
“Contribución al Seguimiento”, que se refieren al pago por el seguimiento que
hace la SIC al aceptar las garantías para el cierre de investigación por
presuntas prácticas restrictivas de la competencia y autorizar una operación de
integración empresarial condicionada al cumplimiento de obligaciones
particulares por parte de los interesados, se determinarán anualmente mediante
resolución[82].
- Por último, que el articulo 23
sobre notificaciones y comunicaciones, establece que, “Las resoluciones
de apertura de investigación, la que pone fin a la actuación y la que decide los
recursos de la vía gubernativa, deberán notificarse personalmente conforme
al Código Contencioso Administrativo. De no ser posible la notificación
personal, el correspondiente edicto se fijará por un plazo de tres (3) días.
Los demás actos administrativos que se expidan en desarrollo de los
procedimientos previstos en el régimen de protección de la competencia, se
comunicarán a la dirección que para estos propósitos suministre el investigado
o apoderado y, en ausencia de ella, a la dirección física o de correo
electrónico que aparezca en el registro mercantil del investigado”
(Negrillas fuera del texto).
2.2.2.7 En conclusión, en un
análisis sistemático de la Ley 1340 de 2009 y en particular del Título IV, en
donde se encuentra inserto el artículo objeto de esta demanda, se verifica que
el ámbito de aplicación de la Ley se extiende no solo a aquellas prácticas
relacionadas con la libre competencia, es decir con la prohibición de prácticas
restrictivas e integraciones empresariales lesivas a la libre concurrencia,
sino también, por vía del artículo 6º, a la regulación de la vigilancia
administrativa de la competencia desleal. Por otra parte, la Corte concluye que
no se observa ninguna norma que establezca competencias jurisdiccionales a la
SIC en el ámbito de la Ley.  Por ende, no se evidencia que se esté violando el
principio de separación de poderes, que aducen los actores, porque los actos
que emite la entidad en su labor de vigilancia, control y protección de la
libre y leal competencia son meramente administrativos. Tampoco se vulneraría
con este precepto, que la Corte Suprema de Justicia sea el máximo tribunal de la
Justicia Ordinaria, ya que la doctrina probable del artículo 24 se aplicaría
solamente a las actuaciones administrativas contempladas en la Ley 1340.
2.2.2.8 Empero, y en aras de
establecer si, como afirman los actores en la interpretación del apartado del
artículo 24, se puede inferir que la obligación de seguir el precedente de la
doctrina probable se extiende a las facultades jurisdiccionales de la SIC en
materia de competencia desleal y a la protección del consumidor contemplada en
los artículos 143, 144 y 147 de la Ley 446 de 1998, así como al artículo 48 del
Decreto 2153 de 1992, respectivamente, pasa la Corte a analizar en el siguiente
acápite si el apartado del artículo demandado se extiende a dichas actuaciones.
3. Análisis de si el
apartado del artículo 24 demandado se puede extender a las competencias
jurisdiccionales sobre competencia desleal y protección del consumidor de la Superintendencia de Industria
y Comercio
Aunque existe una primera
conclusión acerca de que el precepto demandado no vulnera el principio de
separación de poderes, ni el que indica que la Corte Suprema de Justicia sea el
máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria, debido a que la doctrina probable
del artículo 24 se establece solo para las competencias administrativas que se
consagran en la Ley 1340 de 2009, la Corte pasa a analizar si dicha norma se
puede hacer extensiva, como arguyen los demandantes, a las facultades
jurisdiccionales de la SIC, en lo que atañe a la competencia desleal de los
artículos 143, 144 y 147 de la Ley 446 de 1998 y a la protección del consumidor
del numeral 1º del artículo 48 del Decreto 2153 de 1992.
En la demanda se establece que
como el apartado del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 sobre doctrina probable
no distingue “si trata de decisiones adoptadas por la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC) en ejercicio de sus funciones administrativas o de
sus funciones jurisdiccionales, en principio debe entenderse que el legislador
se refirió a ambas”[83].
En los siguientes numerales la Corte analizará la posible relación entre las
normas sobre libre competencia, de carácter administrativo de la Ley 1340, y
las atribuciones jurisdiccionales en materia de competencia desleal y
protección al consumidor, para verificar si el apartado del artículo 24 sobre
doctrina probable se extiende o no a dichas actuaciones.
Para desarrollar esta temática el
apartado se dividirá en dos. Por una parte, el análisis de la posible extensión
de la doctrina probable del artículo 24 cuando la SIC cumple facultades
jurisdiccionales y administrativas en materia de competencia desleal (3.1), y
el análisis de la extensión del precepto demandado cuando la SIC cumple
facultades jurisdiccionales y administrativas de protección al consumidor
(3.2).
3.1 Competencias
jurisdiccionales y administrativas que cumple la SIC en materia de competencia
desleal según los artículos 143, 144 y 147 de la Ley 446 de 1998 y posible
extensión del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 sobre doctrina probable a
dichas atribuciones
3.1.1 Como se señala en la
Intervención del Instituto de Derecho Procesal[84],
la Superintendencia de Industria y Comercio cumple funciones administrativas y
jurisdiccionales en el tema de la competencia desleal[85]. Esta doble
atribución es compleja y genera problemas de interpretación y aplicación
normativa, como ya lo expuso la Corte en la Sentencia C- 649 de 2001 que
estableció la constitucionalidad condicionada de los artículos 143 y 144 de la
Ley 446 de 1998.
3.1.2 En
dicha Sentencia, siguiendo una interpretación conforme a la Constitución, se
dijo que “…en las normas se atribuyen funciones de tipo administrativo y
de tipo jurisdiccional; y que éstas últimas, serán forzosamente las
mismas que desarrollan los jueces de la República en virtud de lo
dispuesto en la Ley 256 de 1996”. Del mismo modo, se estableció
que, “… no es incompatible el ejercicio simultáneo de funciones
administrativas y judiciales por parte de las Superintendencias, siempre y
cuando no se lesionen los derechos de los sujetos procesales ni se comprometa
la imparcialidad del funcionario que está administrando justicia”
(Negrillas fuera del texto).
3.1.3 En la
misma Sentencia se dispuso que para garantizar la imparcialidad de los
funcionarios en el cumplimiento de las facultades jurisdiccionales, “No
podrá el mismo funcionario o despacho de la Superintendencia de Industria y
Comercio, ejercer funciones jurisdiccionales respecto de casos de
competencia desleal, en los cuales ya se hubiera pronunciado con anterioridad,
con motivo del ejercicio de sus funciones administrativas de inspección,
vigilancia y control en la materia. Tales funciones deben ser desarrolladas
por funcionarios distintos, entre los cuales no medie relación alguna de
sujeción jerárquica o funcional en lo que atañe al asunto que se somete a su
conocimiento”[86]
3.1.4 Por
otra parte, en la Sentencia C-649 de 2001 se establece el deber de información
de la SIC, sobre la naturaleza de las facultades que se está ejerciendo. Es
decir que la entidad debe informar cuándo se inicien las investigaciones, si
está cumpliendo atribuciones jurisdiccionales o administrativas, para que de
esta manera las partes tengan conocimiento del proceso a que están siendo
sometidos. Dice la Corte en esta Sentencia, que es “indispensable, que el
ciudadano objeto de la investigación adelantada por la Superintendencia, se le
haga saber claramente cuál función ejerce la entidad en cada caso: la
jurisdiccional o la administrativa”[87].
3.1.5 Siguiendo con la doble
función en materia de competencia desleal que tiene la SIC, se tiene que
diferenciar cuándo cumple dicha entidad funciones jurisdiccionales y cuándo
cumple funciones administrativas. En cuanto a las funciones jurisdiccionales
que se le atribuyen a la SIC en materia de competencia desleal, se debe tener
en cuenta que éstas se otorgan con base en el inciso tercero del artículo 116
de la C.P que establece que, “Excepcionalmente la ley podrá atribuir función
jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas…”[88].
3.1.6 Con base en esta disposición
en los artículos 143, 144 y 147 de la Ley 446 de 1998 se otorgan facultades “a
prevención”[89]
en materia de competencia desleal. Es decir que las acciones declarativa y de
condena, y la acción preventiva o de prohibición consagrada en el artículo 20
de la Ley 256 de 1996[90]
se pueden tramitar, o bien ante la Superintendencia de Industria y Comercio[91], o bien ante los
Jueces Especializados en Derecho Comercial o los Jueces Civiles del Circuito,
en ambos casos mediante el procedimiento abreviado[92].
3.1.7 En cuanto a las
funciones administrativas, el artículo 143 de la Ley 446 de 1998 establece
que, “la Superintendencia de Industria y Comercio tendrá respecto de las
conductas constitutivas de la competencia desleal las mismas atribuciones
señaladas legalmente en relación con las disposiciones relativas a promoción de
la competencia y prácticas comerciales restrictivas”. Esta remisión
expresa que se hace a las normas relativas a la promoción de la competencia y
prácticas comerciales restrictivas, da lugar a que en el desarrollo de dichas
facultades se tenga en cuenta por parte de la entidad supervisora la Ley 155 de
1959, el Decreto 2153 de 1992 y la Ley 1340 de 2009, en donde se inserta el
apartado del artículo 24 sobre doctrina probable objeto de la presente demanda.
3.1.8 Sin embargo, hay que tener
en cuenta que en la interpretación de la extensión de la aplicación de la
doctrina probable del artículo 24 de la Ley 1340 a la materia de competencia desleal, se debe relacionar con el artículo 6º de la misma ley que
establece que, “La Superintendencia de Industria y Comercio conocerá en
forma privativa de las investigaciones administrativas (…) en relación con la
vigilancia administrativa del cumplimiento de las disposiciones sobre
competencia desleal”. En efecto, se recuerda que, teniendo en
cuenta la interpretación sistemática del apartado del artículo 24 sobre
doctrina probable, conlleva a que ésta solo podría ser aplicada en materia de
competencia desleal en lo que atañe a la facultad de vigilancia
administrativa que tiene la SIC y no a las facultades jurisdiccionales, por
la expresa identificación de las funciones que hace el artículo 6º de la Ley
1340.
3.1.9 En suma, la Corte encuentra
que en materia de competencia desleal el apartado del artículo 24 de la
Ley 1340 de 2009 que establece que, “Tres decisiones ejecutoriadas uniformes
frente al mismo asunto, constituyen doctrina probable”, solo puede ser
aplicado a las competencias administrativas de la SIC y no se extiende a las
atribuciones jurisdiccionales, por expresa identificación de las funciones que
hace el artículo 6º de la Ley 1340.
3.2 Competencias
jurisdiccionales y administrativas que cumple la SIC en materia de protección
al consumidor por publicidad contraria a la libre competencia del numeral 1º del artículo 48 del
Decreto 2153 de 1992 y la posible extensión del artículo 24
de la Ley 1340 de 2009 sobre doctrina probable a dichas atribuciones
Como se analizó anteriormente,
los demandantes alegan que teniendo en cuenta el numeral 1º del artículo 48 del
Decreto 2153 de 1992[93]
que establece que, “…se considera contrarios a la libre competencia
(…) 1. Infringir las normas sobre publicidad contenidas en el estatuto de
protección al consumidor”[94],
se puede dar una extensión de la doctrina probable del artículo 24 de la
Ley 1340 de 2009 a las facultades jurisdiccionales de la SIC en esta materia.
Esta circunstancia, según los demandantes, vulneraría el principio de separación de poderes contenido en el
artículo 113 de la C.P., la independencia de las decisiones judiciales del
artículo 228 de la C.P y el artículo 234 de la C.P en donde se establece que la
Corte Suprema de Justicia es el máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria.
Para determinar la posible extensión del artículo 24 sobre doctrina probable
pasa la Corte a analizar las competencias jurisdiccionales y administrativas
que cumple la SIC en materia de protección al consumidor[95].
3.2.1 En protección al
consumidor, al igual que en competencia desleal, la Superintendencia de
Industria y Comercio tiene facultades administrativas y jurisdiccionales. Este
hecho puede dar lugar a que se presenten problemas de interpretación y se
confundan los aspectos sustanciales y procesales de cada una de las áreas. Con
relación al marco normativo que tiene la SIC en materia de protección al
consumidor se destaca el Decreto 3466 de 1982, Estatuto de Protección al
Consumidor, y el artículo 145 de la Ley 446 de 1998 específicamente en materia
de atribuciones jurisdiccionales.
3.2.2 El artículo 145 de la Ley
446 de 1998 establece que, “La
Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá, a prevención, las
siguientes atribuciones en materia de protección del consumidor (…)
a) Ordenar el cese y la difusión
correctiva, a costa del anunciante, en condiciones idénticas, cuando un mensaje
publicitario contenga información engañosa o que no se adecue a las exigencias
previstas en las normas de protección del consumidor;
b) Ordenar
la efectividad de las garantías de bienes y servicios establecidas en las
normas de protección del consumidor, o las contractuales si ellas resultan más
amplias;
c) Emitir
las órdenes necesarias para que se suspenda en forma inmediata y de manera
preventiva la producción, la comercialización de bienes y/o el servicio por un
término de treinta (30) días, prorrogables hasta por un término igual, mientras
se surte la investigación correspondiente, cuando se tengan indicios graves de
que el producto y/o servicio atenta contra la vida o la seguridad de los
consumidores;
d) Asumir,
cuando las necesidades públicas así lo aconsejen, las investigaciones a los
proveedores u organizaciones de consumidores por violación de cualquiera de las
disposiciones legales sobre protección del consumidor e imponer las sanciones
que corresponda” (Negrillas fuera del texto).
3.2.3 Sobre esta normatividad se
subraya que en la Sentencia C-1071 de 2002[96],
la Corte Constitucional dispuso que las facultades del artículo 145 de la Ley
446 de 1998 son jurisdiccionales porque en el encabezado del artículo se
establece que la Superintendencia de Industria y Comercio “ejercerá a
prevención” dichas atribuciones[97].
Esta interpretación de la Corte, que se conjuga con los artículos 147 y 148 de la
Ley 446[98],
ha dado lugar a que en materia de protección al consumidor se pueda acudir a la
jurisdicción ordinaria o ante la SIC en el ejercicio de funciones
jurisdiccionales.
3.2.4
El numeral 2º del artículo 14 del Decreto 3523 de 2009 establece que al
Superintendente delegado para asuntos jurisdiccionales le corresponde, “Adelantar
de acuerdo con el procedimiento legalmente aplicable, en única o primera
instancia según corresponda de acuerdo con la cuantía, el trámite de los
procesos que deban iniciarse en ejercicio de las funciones jurisdiccionales de
protección al consumidor”[99].
3.2.5 De conformidad con el
artículo 148 de la Ley 446 de 1998[100]
en el cumplimiento de las funciones jurisdiccionales en este campo, le
corresponderá  a la Superintendencia aplicar el procedimiento verbal sumario
previsto en el Titulo XXIII del Libro 8o. del Código de Procedimiento Civil[101], y de acuerdo con
la Sentencia C - 415 de 2002 corresponde el recurso de  apelación de la
decisión definitiva al “superior jerárquico del juez al cual desplazó la
Superintendencia”[102].
3.2.6  En
cuanto a las funciones administrativas,  hay que tener en cuenta el
numeral 1º del artículo 10º del Decreto 3523 de 2009[103] en donde se
otorga facultades administrativas a la Dirección de la Protección del
Consumidor, para realizar investigaciones de oficio o a petición de parte por
la presunta violación de las disposiciones vigentes sobre la protección al
consumidor. En este caso la SIC puede imponer medidas, órdenes, instrucciones y
sanciones a través de resoluciones administrativas para la protección del
consumidor.
3.2.7 En lo
que concierne a la extensión de la doctrina probable del artículo 24 a las funciones jurisdiccionales de protección del consumidor, subraya la Corte que si bien es
cierto no se hace una remisión expresa en la Ley 1340 de 2009 al tema de la
protección al consumidor, la indicación del numeral 1º del artículo 48 del Decreto 2153 de 1992 de
que se entenderá contrario a la libre competencia, “infringir las
normas sobre publicidad contenidas en el estatuto de protección al
consumidor”[104],
puede dar lugar a que se interprete que en la aplicación del artículo 145 de la
Ley 446 de 1998 se debe acoger dicha disposición.
3.2.8 Sin
embargo, como se analizaba en el punto 2 de esta providencia, la Ley 1340 de
2009, específicamente dispone que en ésta se otorgan especiales facultades en
el tema de las investigaciones administrativas “por infracción a las
disposiciones sobre protección de la competencia” (art. 6) para
garantizar la libre concurrencia, evitar abusos de la posición dominante, la
competencia desleal y prevenir integraciones empresariales que puedan ser
lesivas para el mercado. Teniendo en cuenta este artículo, encuentra la Corte
que no se puede interpretar que los términos procesales del Titulo IV de la Ley
1340, en donde se encuentra contenido el artículo 24 sobre doctrina probable,
se pueden hacer extensivos a las facultades jurisdiccionales que tiene la SIC
en materia de protección al consumidor del artículo 145 de la Ley 446 de 1998.
3.2.9 Igualmente, se debe tener en cuenta que la
extensión del artículo 48 del Decreto 2153 de 1992[105] que establece que
se entenderá contrario a la libre competencia la “infracción de las
normas sobre publicidad contenidas en el Estatuto de protección al Consumidor”,
no da lugar a la interpretación de que todas las normas sobre protección al
consumidor del Decreto 3466 de 1982 (Estatuto de Protección al Consumidor), se
entienden como lesivas a la libre competencia, sino solamente aquellas
referidas a las normas sobre publicidad que afecten la libre competencia[106]. En este sentido
la entidad supervisora debe tener en cuenta si la violación de las normas sobre
publicidad tiene un impacto significativo sobre el mercado que determinen que
la libre concurrencia se vea afectada. Es decir que se debe verificar por parte
de la Entidad supervisora si con dicha práctica se esta afectando la
posibilidad de acceso al mercado de los oferentes y las garantías del derecho
colectivo del consumidor que se beneficia con la competencia[107].
3.2.10 En
suma, siguiendo la interpretación sistemática desarrollada en el punto 2 de
esta providencia, en materia de protección al consumidor por publicidad
contraria a la libre competencia y especialmente en lo que se refiere a la
aplicación del numeral 1º del artículo
48 del Decreto 2153 de 1992 contenidas en el Estatuto del Consumidor, se
puede entender que el artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 se aplica únicamente
en lo que tiene que ver con las competencias administrativas de la SIC y no a
las competencias jurisdiccionales. Es decir que en este campo, como establece
el artículo 6º de la Ley 1340 de 2009, la Superintendencia de Industria y
Comercio podrá conocer de las investigaciones administrativas, imponer las
multas y adoptar las demás decisiones administrativas por infracción de estas
disposiciones. A contrario sensu, en lo que tiene que ver con las
investigaciones jurisdiccionales que tiene la SIC en materia de protección al
consumidor del artículo 145 de la Ley 446 de 1998, no se aplicará dicho
precepto.
3.2.11 Partiendo entonces de que
en materia de competencia desleal y protección al consumidor por publicidad
contraria a la libre competencia no se puede dar la extensión del artículo 24
de la Ley 1340 sobre doctrina probable a las facultades jurisdiccionales de la
SIC, pasa la Corte a decidir el caso concreto.
4. Consideraciones en torno a
la doctrina probable del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009
4.1 Una vez resuelto el problema
jurídico relacionado con que la doctrina probable del artículo 24 de la Ley
1340 de 2009 no se extiende a las facultades jurisdiccionales que tiene la SIC,
y que por ende no se está vulnerando, como indican los actores, el Preámbulo,
ni los artículos 113, 116, 228, 230, 234 y 235 de la C.P., pasa la Corte a
realizar una serie de reflexiones en torno a la doctrina probable de carácter
administrativo que se establece en dicho articulo. En primer lugar se
analizará, si el articulo 24 de la Ley 1340 de 2009, podría ir en contra el
precedente que la Corte estableció en la Sentencia C - 836 de 2001 en la
interpretación de los demandantes de que ésta sólo puede ser creada por vía
constitucional. Resuelto este punto, la Corte realizará una serie de reflexiones en torno a la doctrina
probable en sede administrativa.
4.2 Los actores en la demanda
hacen referencias constantes al precedente de la Sentencia C- 836 de 2001 que
declaró constitucional el
articulo 4º de la Ley 169 de 1896 que consagra que, “Tres decisiones
uniformes dadas por la Corte Suprema, como tribunal de casación, sobre un mismo
punto de derecho, constituyen doctrina probable, y los jueces podrán aplicarla
en casos análogos, lo cual no obsta para que la Corte varíe la doctrina en caso
de que juzgue erróneas las decisiones anteriores”. Dicen los demandantes que
la “fuerza normativa de la doctrina probable proviene de la autoridad
constitucional” y que la potestad de crear doctrina probable se debe crear
“por vía constitucional y no por vía legal”[108].
4.3 En su intervención el
Instituto de Derecho Procesal controvierte la opinión de los demandantes sobre
este punto y consideran que “No existe norma constitucional que prohíba la
observancia de los precedentes administrativos por parte de la administración.
Estos por el contrario materializan los principios de igualdad, seguridad
jurídica, buena fe y confianza legítima”. Por otra parte, considera que el
apartado del articulo 24 sobre doctrina probable, lo que establece es la
posibilidad que en sede administrativa se aplique la técnica del precedente en
desarrollo de los principios de igualdad y seguridad jurídica. Del mismo modo,
citando la Sentencia T- 545 de 2004, explica que hay que tener en cuenta que
cuando se tenga que variar el precedente la entidad supervisora debe
fundamentar su variación en razones y motivaciones suficientes que sustenten el
cambio para evitar las modificaciones súbitas y descontextualizadas.
4.4 Sobre estas consideraciones, la
Corte estima que se debe precisar la correcta interpretación de la Sentencia C
- 836 de 2001. Dicha Sentencia en el numeral 6º establece que la fuerza
normativa de la doctrina probable dictada por la Corte Suprema de Justicia
proviene,“(1) de la autoridad otorgada constitucionalmente al órgano
encargado de establecerla y de su función como órgano encargado de unificar la
jurisprudencia ordinaria; (2) de la obligación de los jueces de materializar la
igualdad frente a la ley y de igualdad de trato por parte de las autoridades;
(3) del principio de la buena fe, entendida como confianza legítima en la
conducta de las autoridades del Estado; (4) del carácter decantado de la
interpretación del ordenamiento jurídico que dicha autoridad ha construido,
confrontándola continuamente con la realidad social que pretende regular”.
4.5 Observa la Corte que esta
serie de características que se especifican en el estudio de constitucionalidad
del artículo 4º de la Ley 169 de 1896 pueden ser tenidos en cuenta en la
interpretación del apartado del artículo 24 de la Ley 1340. En este caso la
autoridad creada constitucionalmente por la vía del artículo transitorio 20 de la
Constitución fue la Superintendencia de Industria y Comercio, que tiene el
deber de vigilancia y control de la libre competencia en Colombia.
4.6 En este caso no es cierto,
como afirman los demandantes, que la  vinculación a la doctrina probable solo
pueda ser creada por una norma constitucional. El articulo 4º de la Ley 169 de
1896, que vincula a la doctrina probable de la Corte Suprema de Justicia, tiene
jerarquía legal y no constitucional, y se relaciona con principios
constitucionales como el derecho a la igualdad (art. 13)[109], confianza
legítima[110],
buena fe (art. 83) y seguridad jurídica. Por esta razón estima la Corte que la
interpretación de los demandantes de que en la Sentencia C - 836 de 2001 se
estableció que dicha doctrina solo puede ser establecida por la Constitución,
es errada.
4.7 La doctrina probable puede
ser definida como una técnica de vinculación al precedente después de
presentarse una serie de decisiones constantes sobre el mismo punto[111]. Esta técnica
tiene antecedentes en el derecho romano en lo que se llamaba la perpetuo
similiter judicatarum[112].
En Colombia, como se indica en la Sentencia C – 836 de 2001, la figura tuvo
origen en  la doctrina legal más probable, consagrada en el artículo 10º de la
Ley 153 de 1887[113].
Posteriormente en la Ley 105 de 1890 se especificó aun más los casos en que
resultaba obligatorio para los jueces seguir la interpretación hecha por la
Corte Suprema y cambió el nombre de doctrina legal más probable a doctrina
legal. Finalmente en el artículo 4º de la Ley 169 de 1896 estableció el
artículo vigente de la doctrina probable para la Corte Suprema de Justicia.
4.8 Considera la Corte, que con
el apartado sobre doctrina probable del articulo 24 de la Ley 1340 de 2009, se
establece la posibilidad de crear doctrina probable en sede administrativa,
cuando se ejerce la facultad de supervisión, vigilancia y control en las
investigaciones y resoluciones de la SIC en materia de protección a la libre
competencia y la vigilancia administrativa de la competencia desleal. En ese
caso lo que se presenta es una vinculación más formal al precedente
administrativo[114]
que se desarrolla en consonancia con los principios constitucionales de
igualdad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima. En ese caso se
debe aplicar la línea jurisprudencial de que la decisión que acoge la doctrina
probable debe ser motivada, pero especialmente de que la vinculación a ésta, no
debe ser óbice para que teniendo en cuenta el caso concreto, la entidad
administrativa se pueda apartar de dicha doctrina motivando con razones
suficientes el acto para evitar las modificaciones intempestivas y
descontextualizadas[115].
4.9 En suma, la Corte estima que no
existe prohibición constitucional para que a través de la Ley se pueda
establecer la figura de la doctrina probable de carácter administrativo. Sin
embargo, se debe tener en cuenta que la vinculación a la doctrina probable no
elimina la posibilidad de que se pueda cambiar ésta  por parte de la entidad
supervisora en situaciones específicas, caso en el cual debe motivar el acto
con razones suficientes para evitar la vulneración de los principios de
igualdad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima.
5. Decisión del caso concreto
5.1. Como ha comprobado la Corte,
siguiendo una interpretación sistemática de la Ley 1340 de 2009, no se puede
hacer extensiva la doctrina probable contenida en su artículo 24 – donde se
inserta la frase normativa acusada – a  las actuaciones jurisdiccionales que
tiene la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia
desleal y protección al consumidor por publicidad contraria a la libre
competencia, y solo puede hacerse extensiva a las actuaciones administrativas
que cumpla la SIC en ejercicio de éstas facultades.
5.2 En consecuencia, la Corte no
encuentra fundados los cargos expuestos por los demandantes con relación a que
con esta norma se pueda dar lugar a la vulneración del principio de separación
de poderes contenido en el artículo 113 de la C.P., la excepcionalidad de
atribuir funciones jurisdiccionales en materias específicas a las autoridades
administrativas del art. 116 de la C.P., la independencia de las decisiones
judiciales del artículo 228 de la C.P y los artículos 234 y 235 de la C.P. en
donde se establece que la Corte Suprema de Justicia es el máximo tribunal de la
jurisdicción ordinaria, ya que la doctrina probable del artículo demandado se
aplica únicamente a las actuaciones administrativas de la SIC y no a las
actuaciones jurisdiccionales. Por esta razón tampoco se podrá sustentar que
dicho precepto vulnera el Preámbulo de la Constitución en lo que tiene que ver
con el derecho de la paz y el artículo 230 de la C.P., ya que la aplicación del
artículo 24 sobre doctrina probable se remitirá únicamente a las actuaciones
administrativas y no a las potestades jurisdiccionales de la SIC.
5.3 No obstante lo anterior, y
debido a que se pueden presentar problemas de interpretación en la aplicación
de la norma demandada por la doble función jurisdiccional y administrativa que
cumple la SIC en materia de competencia desleal y protección al consumo,
considera la Corte que resulta conveniente condicionar la interpretación del
articulo 24 de la Ley 1340 de 2009, en el entendido de que la doctrina probable
producida por la SIC “solo se aplicará a las actuaciones administrativas
relacionadas con la libre competencia y la vigilancia administrativa de la
competencia desleal”.
5.4 Por otra parte, la Corte
encuentra pertinente reiterar que teniendo en cuenta la Sentencia C-649 de
2001, existe un deber de información por parte de la Superintendencia de
Industria y Comercio, para que en el momento de iniciar una investigación
informe al ciudadano o la entidad investigada cuál función se esta ejerciendo y
a qué procedimiento se encuentra sometido.
6. Conclusiones del fallo
6.1 La Corte estima que el
apartado del artículo 24 sobre doctrina probable y legítima confianza de la Ley
1340 de 2009 que establece que “Tres decisiones ejecutoriadas uniformes
frente al mismo asunto, constituyen doctrina probable”, es constitucional.
6.2 La Corte resolvió el problema
jurídico de si dicha norma puede vulnerar el Preámbulo y los artículos 113,
116, 228, 230, 234 y 235 de la Constitución Política (C.P.) ya que a juicio de
los demandantes, la jurisdicción ordinaria podría quedar sometida a los
criterios dados por una entidad administrativa, la Superintendencia de
Industria y Comercio (SIC), cuando ésta cumpla funciones jurisdiccionales en
materia de competencia desleal y protección al consumidor en los casos de
publicidad.
6.3 Después de realizar el
estudio de los antecedentes legislativos y el análisis sistemático de la Ley
1340 no encuentra la Corte que se estén vulnerando los artículos constitucionales
que reseñan los demandantes, ya que los actos que emite la SIC en su labor de
vigilancia, control y protección de la libre y leal competencia son
meramente administrativos y no se puede hacer extensivo  el apartado de
dicho artículo a las competencias jurisdiccionales que cumple la entidad.
6.4 En cuanto a las atribuciones
en materia de competencia desleal, encuentra la Corporación que el ámbito de
aplicación de la Ley 1340 se extiende no solo a aquellas prácticas relacionadas
con la libre competencia propiamente dicha, es decir con la prohibición de
prácticas restrictivas e integraciones empresariales lesivas a la libre
concurrencia, sino también, por vía del artículo 6º de la misma Ley que se
refiere a la regulación de la vigilancia administrativa de la competencia
desleal (“Libre y leal competencia”). Igualmente verifica que en materia de
protección al consumidor, la remisión del artículo 48 del Decreto 2153 de 1992
que establece que se entenderá contrario a la libre competencia la “infracción
de las normas sobre publicidad contenidas en el Estatuto de protección al
Consumidor”, no da lugar a la interpretación de que todas las normas sobre
protección al consumidor del Decreto 3466 de 1982, se entiendan como lesivas a
la libre competencia, sino solamente aquellas referidas a las normas sobre
publicidad que afecten de manera significativa la libre concurrencia.
6.5 En este orden de ideas,
concluye la Corte que siguiendo una interpretación sistemática relacionada con
el concepto de libre competencia que ha dado en su jurisprudencia - Sentencias
C- 624 de 1998, C- 815 de 2001 y C-228 de 2010 -  como “aquella posibilidad
de libre acceso al mercado por parte de los oferentes” que garantizan “la
ausencia de barreras o de otras prácticas restrictivas que dificulten el
ejercicio de una actividad económica lícita”, que la doctrina probable del
articulo 24 solo se hace extensiva a las atribuciones administrativas de la
SIC relacionadas con la regulación y vigilancia de la competencia desleal y
la publicidad contraria a la libre competencia.
6.6 No obstante lo anterior, y
debido a que se pueden presentar problemas de interpretación en la aplicación
de la norma demandada por la doble función jurisdiccional y administrativa que
cumple la SIC en materia de competencia desleal y protección al consumo,
considera la Corte que resulta conveniente condicionar la interpretación del
articulo 24 de la Ley 1340 de 2009, en el entendido de que la doctrina probable
producida por la SIC “solo se aplicará a las actuaciones administrativas
relacionadas con la libre competencia y la vigilancia administrativa de la
competencia desleal”.
6.7 Además, la Corte encuentra
pertinente reiterar que teniendo en cuenta la Sentencia C-649 de 2001, existe
un deber de información por parte de la Superintendencia de Industria y
Comercio, para que en el momento de iniciar una investigación informe al
ciudadano o a la entidad investigada si esta ejerciendo facultades
administrativas o jurisdiccionales y a qué procedimiento se encuentra sometido.
6.8 Por
último, considera la Corte que no existe prohibición constitucional para que a
través de la Ley se pueda establecer la figura de la doctrina probable de
carácter administrativo, la cual se establece en desarrollo de los principios
de igualdad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima. Sin embargo, se debe tener en cuenta que la
vinculación a la doctrina probable no elimina la posibilidad de que se pueda
cambiar ésta en situaciones específicas, en este caso se debe motivar el acto
con razones suficientes por parte de la entidad supervisora.
VII.   DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar constitucional el
apartado del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 que establece que, “Tres
decisiones ejecutoriadas uniformes frente al mismo asunto, constituyen doctrina
probable”, en el entendido que este solo se aplica para las actuaciones
administrativas de la Superintendencia de Industria y Comercio relacionadas con
la libre competencia y la vigilancia administrativa de la competencia desleal.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETTELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
En este sentido los demandantes solicitan a la Corte Constitucional que, “… proteja la separación de poderes y no
permita que el Legislador convierta una facultad jurisdiccional excepcional de
una autoridad administrativa en una forma de romper el equilibrio institucional
y vincular los jueces con decisiones de una autoridad de naturaleza
administrativa” (Página 4 de la demanda original).
[2]
Ibíd.
[3]
Los demandantes citan la Sentencia C-836 de 2001 en donde se estableció por parte de la Corte que, “la fuerza normativa de la doctrina probable proviene de la autoridad
otorgada constitucionalmente al órgano encargado de establecerla,
unificando la jurisprudencia ordinaria nacional […] esta atribución implica que
la Constitución le da un valor normativo mayor o un ´plus´ a la doctrina de
esa alta Corporación que a la del resto de los jueces de la jurisdicción
ordinaria” (Negrilla fuera del texto)
[4]
Dicen los demandantes que, “En esa medida, el aparte subrayado
del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 propone o bien que se le quiten las
funciones de unificar jurisprudencia y de crear doctrina probable a la Corte Suprema de Justicia en los temas correspondientes a ´Protección de la Competencia´, o bien propone que haya dos autoridades que crean ´Doctrina Probable´ para la Jurisdicción Ordinaria en este mismo tema (por definición contrario al propósito de unificar
criterios en un solo órgano de cierre)” (Página 6 de la demanda original).
[5] Subrayan que esto es así “…porque
en lo referente a las prácticas comerciales restrictivas de la competencia se
encuentra prevista la causal de incurrir en actos anticompetitivos por violar
las normas del Estatuto de Protección del Consumidor”.
[6] El artículo 48
del Decreto 2153 de 1992 establece: Actos Contrarios a la Libre Competencia. “Para el cumplimiento de las funciones a que se refiere
el artículo 44 del presente Decreto, se consideran contrarios a la libre competencia
los siguientes actos: 1. Infringir las normas sobre publicidad contenidas en el
estatuto de protección al consumidor; 2. Influenciar a una empresa para que
incremente los precios de sus productos o servicios o para desista de su
intención de rebajar los precios; 3. Negarse a vender o prestar servicios a una
empresa o discriminar en contra de la misma cuando ello pueda entenderse como
una retaliación a su política de precios”. El artículo 44 dispone lo siguiente: “AMBITOS
FUNCIONAL. La Superintendencia de Industria y Comercio continuará
ejerciendo las funciones relacionadas con el cumplimiento de las normas sobre
promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas consagradas en
la Ley 155 de 1959 y disposiciones complementarias, para lo cual podrá imponer
las medidas correspondientes cuando se produzcan actos o acuerdos contrarios a
la libre competencia o que constituyan abuso de la posición dominante”.
[7] En este
sentido, dicen que con la norma demandada “se va a comenzar a crear
‘Doctrina Probable’, en lo referente a las normas de publicidad contenidas en
el Régimen de Protección del Consumidor. Es decir, que vía pronunciamientos
sobre ´defensa de la libre competencia´, la Superintendencia de Industria y Comercio termina creando ´Doctrina Probable´ en el derecho de
Consumo (respecto de las normas de publicidad)”.
[8] Página 8 de la demanda original.
[9] Porque dicen los demandantes, “que
no hay fundamento constitucional claro para determinar que una entidad conserva
intacta su naturaleza administrativa (aunque tenga funciones jurisdiccionales)
pueda derivar un ‘plus’ en la fuerza de sus decisiones con la perversa
consecuencia de ´Vincular levemente´ a los Jueces Civiles, exigiéndoles una
mayor carga argumentativa para poder apartarse de la doctrina sentada por esa
entidad”.
[10] Dicen los actores que en estos casos, “…un mismo Juez puede enfrentarse a dos Doctrinas Probables vigentes
y fundamentadas, siendo un despropósito para la unificación de criterios”.
[11] [Nota No 5 de la corrección de la
demanda] Es lo que parte de la doctrina ha llamado un “Efecto Disciplinador
Institucional” (i.e. desde la entidad hacia sí misma), generando un efecto vinculante
horizontal, además reforzado por el Principio de Igualdad. Cfr. PALACIOS LLERAS, Andrés. Ponencia
“Doctrina Probable en la Ley 1340 de 2009”, Seminario “Nueva Ley de Competencia: Avances y Desafíos”, 29 y 30 de Julio de 2009, Universidad Externado de
Colombia.
[12] [Nota No 7 de la demanda] “Dichas
acciones y medidas son de carácter judicial y pueden ser adelantadas, por los
jueces civiles del circuito o la Superintendencia de Industria y Comercio, en ejercicio de las facultades excepcionales de carácter jurisdiccional o al Juez
Civil del Circuito del domicilio de la demandada, a prevención y por petición
de la parte interesada”. Cfr. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Consejero ponente: FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA, Bogotá,
veintisiete (27) de julio de dos mil cuatro (2004). Radicación número:
11001-03-15-000-2000-0659-00(C).
[13] Página 26.
[14]
Ibíd.
[15]
Ibíd.
[16] Página 29
[17] Dicen
puntualmente, “El fundamento constitucional para que haya solamente un
máximo tribunal, que sea órgano de cierre, que sea quien pueda unificar
criterios en los temas que le competen y generar una mayor fuerza con sus
decisiones para efectos de irradiar con estas el resto de jueces de la Jurisdicción Ordinaria es precisamente lo que quiso el Constituyente al instituir la H. Corte Suprema de Justicia como cabeza de la mencionada jurisdicción. Dentro de los temas
que le competen a esta Jurisdicción está la referente al Régimen de Protección
de la Competencia”. Especifican los demandantes además que el aparte
subrayado del artículo 24 de la Ley 1340 de 2009 “propone o bien que se le
quiten las funciones de unificar jurisprudencia y de crear doctrina probable a la Corte Suprema de Justicia en los temas correspondientes a ‘Protección de la Competencia´, o bien propone que haya dos autoridades que creen ´Doctrina Probable´ para la Jurisdicción Ordinaria en este mismo tema…” (Página 38).
[18] Especialmente las relacionadas
con la infracción de las normas sobre publicidad contenidas en el Estatuto de
Protección al Consumidor (art. 48 del Decreto 2153 de 1992)
[19]
Dice el Instituto que, “nuestro concepto no habrá de referirse
al tema de si la norma vulnera o no el régimen de separación de las ramas del
poder público, ni a las diversas fuentes de la doctrina probable”. (Página 74).
[20]
Página 76
[21] Así se desprende de la interpretación del
artículo 1º de la Ley 1340 de 2009 que establece que el objeto de la ley es
actualizar la normatividad en materia de protección de la competencia en las
actuaciones administrativas. Del mismo el artículo 3 de la ley dice que “Establece el propósito de las actuaciones administrativas…”, y
el articulo 6 que dice que se establece como Autoridad Nacional de Protección
de la Competencia a la Superintendencia de Industria y Comercio, quien “… conocerá
en forma privativa de las investigaciones administrativas, impondrá las
multas y adoptará las demás decisiones administrativas por infracción a
las disposiciones sobre protección de la competencia, así como en relación con la
vigilancia administrativa del cumplimiento de las disposiciones sobre
competencia desleal” (Todas las subrayadas agregadas).
[22]
El Instituto considera que en este sentido se crea
una “doctrina burocrática”, es decir
que se adopta “una cierta orientación uniforme de la decisión en los casos
concretos, respetando en cada nuevo caso el precedente establecido por los
anteriores” (ORTIZ DIAZ, José,
El precedente administrativo, Documento electrónico: http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/1/1957_024_075.PDF)”.
[23]
Sobre el principio de seguridad jurídica dice que se trata de la “cognoscibilidad del significado de las normas”
y “la previsibilidad de que los poderes públicos, en un caso concreto, actuarán
o dejarán de hacerlo y de que, si actúan, lo harán de una manera determinada y
no de otra” (Luis María, Díez Picazo, La doctrina del precedente
administrativo, Documento electrónico:
http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/1/1982_098_007.PDF).
[24] Cita la Sentencia C-131 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas) en donde se establece que, “El
artículo 83 de la Carta Política establece que las actuaciones de los
particulares y de las autoridades públicas deben ceñirse al principio de buena
fe, el cual, según la jurisprudencia constitucional, se entiende como un
imperativo de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que
acompaña la palabra comprometida, se presume en todas las actuaciones y se
erige en pilar fundamental del sistema jurídico”. También dice el Instituto
que, “Este principio busca proteger al administrado frente a las
modificaciones intempestivas que adopte la administración, desconociendo
antecedentes en los cuales aquél se fundó para continuar en el ejercicio de una
actividad o reclamar ciertas condiciones o reglas aplicables a su relación con
las autoridades (…) el principio de confianza legítima es un mecanismo para
conciliar los posibles conflictos que surjan entre los intereses públicos y los
intereses privados, cuando la administración ha creado expectativas favorables
para el administrado y súbitamente elimina dichas condiciones. Así pues la
confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la
administración, es digna de protección y debe respetarse” (Página 82).
[25] Dice, citando la Sentencia C-836 de 2001, que,  “El primer antecedente lo encontramos en el
artículo 10 de la ley 153 de 1887, ley que reformó los Códigos Nacionales y las
leyes 51 de 1886 y 57 de 1887, que estableció la institución de la doctrina
legal más probable en los siguientes términos ´En casos dudosos, los Jueces
aplicarán la doctrina legal más probable. Tres decisiones uniformes dadas por la Corte Suprema, como Tribunal de Casación, sobre un mismo punto de derecho, constituyen
doctrina legal más probable. Posteriormente, la Ley 105 de 1890 sobre reformas a los procedimientos judiciales, en su artículo 371 especificó aun más los casos
en que resultaba obligatorio para los jueces seguir la interpretación hecha por
la Corte Suprema y cambió el nombre de doctrina legal más probable a doctrina
legal, estableciendo que, ´Es doctrina legal la interpretación que la Corte Suprema de a unas mismas leyes en dos decisiones uniformes. También constituyen
doctrina legal las declaraciones que la misma Corte haga en dos decisiones
uniformes para llenar los vacíos que ocurran, es decir, en fuerza de la
necesidad de que una cuestión dada no quede sin resolver por no existir leyes
apropiadas al caso. El artículo 4 de la Ley 169 de 1896, evolucionó la
institución de la doctrina probable en los siguientes términos: ‘Tres
decisiones uniformes dadas por la Corte Suprema, como tribunal de casación, sobre un mismo punto de derecho, constituyen doctrina probable, y los jueces
podrán aplicarla en casos análogos, lo cual no obsta para que la Corte varíe la doctrina en caso de que juzgue erróneas las decisiones anteriores” (Páginas
74 y 75).
[26] Página 84.
[27] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[28]
M.P. Rodrigo Escobar Gil
[29] En este sentido el interviniente cita la Resolución 51694 de 2008 de la Superintendencia de Industria y Comercio, por la cual se
impusieron unas sanciones a las empresas ARGOS, CEMEX y HOLCIM.
[30]
Dice la Superintendencia que, “Esta política involucra las
iniciativas estatales encaminadas a proporcionar una mayor ‘rivalidad
empresarial efectiva’ para promover la eficiencia y asegurar el desarrollo de
los mercados en condiciones de libertad e igualdad” (Página 94).
[31] Página 95.
[32]
El interviniente cita la Sentencia C-557 de 1992 que establece que, “El poder de policía es el conjunto de acciones
concretas, de orden material, de que disponen las autoridades para mantener
el orden público y controlar los comportamientos que en la sociedad se dirigen
a alterarlo…” (Subrayado fuera del texto). Al mismo tiempo, citando a
Jorge Enrique Ibáñez, señala que el poder de policía es de origen francés y se
refiere a los actos administrativos de regulación orientados a disponer, por
razones de ejecución, las funciones de inspección y vigilancia y control de
determinados servicios públicos o actividades de interés público (IBAÑEZ, Jorge
Enrique, Estudios de Derecho Constitucional y Administrativo, Bogotá, Legis,
2007).
[33]
La SIC cita en su intervención la Sentencia C-214 de 1994 en donde se dice que la naturaleza de la potestad administrativa
sancionadora es meramente administrativa y naturalmente difiere de la
que le asigna la ley al juez para imponer la pena.
[34] Negrilla fuera del texto. Página 99
[35] El artículo 10
de la Ley 153 de 1887 dice lo siguiente: “En casos
dudosos, los Jueces aplicarán la doctrina legal más probable. Tres decisiones
uniformes dadas por la Corte Suprema, como Tribunal de Casación, sobre un mismo
punto de derecho, constituyen doctrina legal más probable”.
[36]
Artículo 6 de la Ley 1340 de 2009
[37] El parágrafo tercero del artículo
116 de la C.P. establece que, “Excepcionalmente la ley podrá atribuir
función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades
administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de
sumarios ni juzgar delitos”.
[38] “Artículo
143. Funciones sobre competencia desleal. La Superintendencia de Industria y Comercio tendrá respecto de las conductas constitutivas de la
competencia desleal las mismas atribuciones señaladas legalmente en relación
con las disposiciones relativas a promoción de la competencia y prácticas
comerciales restrictivas”.
[39] “Artículo 144. Facultades sobre competencia
desleal. En las investigaciones por competencia desleal la Superintendencia de Industria y Comercio seguirá el procedimiento previsto para las
infracciones al régimen de promoción de la competencia y prácticas comerciales
restrictivas, y podrá adoptar las medidas cautelares contempladas en las
disposiciones legales vigentes” (Folio 101 a 103).
[40] “Artículo 145. Atribuciones en materia de
protección al consumidor. La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá, a prevención, las siguientes atribuciones en materia de protección del
consumidor, sin perjuicio de otras facultades que por disposición legal le correspondan:
a) Ordenar el cese y la difusión correctiva, a costa del anunciante, en
condiciones idénticas, cuando un mensaje publicitario contenga información
engañosa o que no se adecue a las exigencias previstas en las normas de
protección del consumidor; b) Ordenar la efectividad de las garantías de bienes
y servicios establecidas en las normas de protección del consumidor, o las
contractuales si ellas resultan más amplias; c) Emitir las órdenes necesarias
para que se suspenda en forma inmediata y de manera preventiva la producción,
la comercialización de bienes y/o el servicio por un término de treinta (30)
días, prorrogables hasta por un término igual, mientras se surte la
investigación correspondiente, cuando se tengan indicios graves de que el producto
y/o servicio atenta contra la vida o la seguridad de los consumidores; d)
Asumir, cuando las necesidades públicas así lo aconsejen, las investigaciones a
los proveedores u organizaciones de consumidores por violación de cualquiera de
las disposiciones legales sobre protección del consumidor e imponer las
sanciones que corresponda”.
[41]
Folio 104
[42] El artículo 147 dice lo
siguiente: “COMPETENCIA A PREVENCION. <Artículo incorporado en el Artículo 326 numeral
8o. del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero> La Superintendencia o el Juez competente conocerán a prevención de los asuntos de que
trata esta parte.  El Superintendente o el Juez competente declarará de
plano la nulidad de lo actuado inmediatamente como tenga conocimiento de la
existencia del proceso inicial y ordenará enviar el expediente a la autoridad
que conoce del mismo. El incumplimiento de este deber hará incurrir al
respectivo funcionario en falta disciplinaria, salvo que pruebe causa
justificativa. Con base en el artículo 116 de la Constitución Política, la decisión jurisdiccional de la Superintendencia respectiva, una vez ejecutoriada, hará tránsito a cosa juzgada”. Se reseña también el artículo 148 de la Ley 446 de 1998 sobre el procedimiento que debe seguir la SIC en materia de competencia desleal: “Artículo 148. Procedimiento. El procedimiento que utilizarán las
Superintendencias en el trámite de los asuntos de que trata esta parte será el
previsto en la Parte Primera, Libro I, Título I del Código Contencioso
Administrativo, en especial el correspondiente al ejercicio del derecho de
petición en interés particular y las disposiciones contenidas en el capítulo
VIII. Las Superintendencias deberán proferir la decisión definitiva dentro de
los treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha en que reciban la
solicitud. Los actos que dicten las Superintendencias en uso de estas
facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las
autoridades judiciales” (Folio 101 a 103).
[43]
Página 104.
[44]
El interviniente cita la Sentencia C-649 de 2001 que establece que “No obstante, debe anotarse que todas las demás
facultades que asigna la norma son administrativas, por lo cual se precisa que
atribuciones tales como las de imponer las sanciones pecuniarias y las multas
que contemplan los artículos 4.15 y 4.16 del D. 2153 de 1992, mantener un
registro de las instrucciones adelantadas, abstenerse de dar curso a las quejas
que no sean significativas o dar por terminada la investigación si se otorgan
garantías de suspensión o modificación de la conducta investigada, no
corresponden al ejercicio de las funciones jurisdiccionales, sino a
manifestaciones de la función típicamente administrativa de inspección,
vigilancia y control de la transparencia del mercado. Estas competencias
administrativas, que también son asignadas por la Ley 446 de 1998, artículo 143, las podrá ejercer la Superintendencia, ya no a prevención con los jueces de la República, sino en cumplimiento de sus funciones” (Subrayado de la interviniente).
[45]
Página 112
[46] Por ejemplo la Sentencia C-1641 de 2000 que establece “La ley puede conferir atribuciones judiciales a
las autoridades administrativas, pero siempre y cuando los funcionarios que
ejercen concretamente esas competencias no sólo se encuentren previamente
determinados en la ley sino que gocen de la independencia e imparcialidad
propia de quien ejercita una función judicial”. Del mismo modo cita la Sentencia C-1143 de 2000.
[47]
Según el cual “el examen de los requisitos adjetivos de la demanda no debe
ser sometido a un riguroso escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo
antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los
derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo
ante esta Corte” (Corte
Constitucional, Sentencia C-508 de 2008, MP. Mauricio González Cuervo. Ver
también las Sentencias C-451 de 2005, MP. Clara Inés Vargas Hernández, C-480 de
2003, MP. Jaime Córdoba Triviño y C-1052 de 2001, MP. Manuel José Cepeda, entre
otras).
[48] El artículo 116 de la C.P establece: “…Excepcionalmente la ley podrá atribuir función
jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.
Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni
juzgar delitos”. La Corte ha estudiado la posibilidad de otorgar facultades jurisdiccionales a las autoridades
administrativas, entre otras en las sentencias: C-592 de 1992, C-212 de 1999,
C-037 de 1996. C-672 de 1999, C- 142 de 2000, C-384 de 2000, C – 1143 de 2000, C-1641 de 2000, C- 501 de 2001, C-649 de 2001, SU- 1023 de 2001, C- 415 de
2002, C-1071 de 2002, C-274 de 2003. Para doctrina sobre el tema ver el artículo de Alexei Julio Estrada, “El ejercicio de las funciones judiciales por la
administración”, en: II Jornadas de Derecho Constitucional y Administrativo,
Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2002, pp. 275 – 303
[49] Senado de la República, Proyecto de Ley número 195 de 2007, Gaceta del Congreso, Año XVI, No 583, Bogotá, 16 de noviembre de 2007.
Dicho proyecto fue presentado por el Senador Álvaro Ashton Giraldo.
[50]
En la Exposición de  Motivos se dice que, “En una economía que
confía en la iniciativa empresarial como medio para crear riqueza, ingreso y
bienestar como la nuestra, la preservación de mercados competitivos está en la
base de múltiples objetivos sociales y económicos. En efecto, como lo establece
el artículo 1º del Decreto 2153 de 1992, velar por la observancia de las normas
que reprimen esas prácticas hace posible lograr varias finalidades. Mejora la
eficiencia del aparato productivo nacional; hace posible que los consumidores
tengan libre escogencia y acceso a los mercados de bienes y servicios. También
es el instrumento para asegurar que las empresas puedan participar libremente
en los mercados y busca hacer posible que en los mercados existan variedad de
precios y calidades” (Ibíd, p. 3).
[51] Hay que subrayar, que en la Exposición de Motivos se dice que dicha ley por muchas décadas solo representó una declaración de principios por falta de
aplicación (Ibíd).
[52]
Dicho Decreto se expidió con base en el artículo transitorio 20 de la Constitución que disponía que, “El Gobierno Nacional, durante el
término de dieciocho meses contados a partir de la entrada en vigencia de esta
Constitución y teniendo en cuenta la evaluación y recomendaciones de una
Comisión conformada por tres expertos en Administración Pública o Derecho
Administrativo designados por el Consejo de Estado; tres miembros designados
por el Gobierno Nacional y uno en representación de la Federación Colombiana de Municipios, suprimirá, fusionará o reestructurará las entidades de
la rama ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y
comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional, con el fin
de ponerlas en consonancia con los mandatos de la presente reforma
constitucional y, en especial, con la redistribución de competencias y recursos
que ella establece”.
[53]
El Decreto 2153  de 1992 estableció una serie de medidas y sanciones para
evitar el abuso de la posición dominante y prácticas restrictivas de la
competencia como las multas o las órdenes de cesar conductas que reprimen
indebidamente la competencia. A su vez, estableció el control previo de las
integraciones empresariales, que muchas veces se condicionan para poder ser
autorizadas y de esta manera garantizar la libre competencia (Senado
de la República, Proyecto de Ley número 195 de 2007, Op. cit. p. 3).
[54]
En este sentido dice Jairo Rubio Escobar que, “Uno de los temas que más controversia ha generado en nuestro país, en materia de competencia,
es el relativo a la naturaleza de la entidad que debe conocer de las
investigaciones por prácticas comerciales restrictivas de la competencia y
sobre el control ex ante de las integraciones empresariales. Y aunque esta
controversia ha sido resuelta, por expertos internacionales que han analizado
el tema, a favor de una autoridad única, como se planteó en documentos
anteriores, acá se quiere llamar la atención sobre la necesidad de que esa
autoridad única sea colegiada, especializada e independiente. La exigencia de
que la autoridad sea única debería llevar a que las funciones actualmente
asignadas a la Superintendencia – que tiene la cláusula general de competencia
– y a las superintendencias Financiera y de Servicios Públicos Domiciliarios, a
la Comisión Nacional de Televisión y al Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil sean transferidas a esa autoridad única. Son varias las ventajas que el
país podría llegar a obtener si contara con una autoridad administrativa única
y especializada que en adelante cumpliera estas funciones de vital importancia
para la competitividad de la economía nacional y para el bienestar general de
los consumidores…” (ESCOBAR  RUBIO, Jairo, Derecho de
los Mercados, Bogotá, Legis, 2010, p. 17).
[55] El artículo 2º del proyecto establecía lo
siguiente: “Competencia privativa sobre prácticas restrictivas
de la competencia y control de integraciones empresariales. La Superintendencia de Industria y Comercio conocerá en forma privativa de las
investigaciones administrativas, impondrá multas y adoptará las demás
decisiones administrativas por infracción a las disposiciones sobre
prácticas comerciales restrictivas y de promoción de la competencia de que
trata la Ley 155 de 1959, el Decreto 2153 de 1992 y las normas
que las complementen o modifiquen, o los regímenes especiales para ciertos
sectores y actividades, así como en relación con la vigilancia del cumplimiento
de las disposiciones sobre competencia desleal, que tengan efectos principales
en los mercados del país, respecto de todo aquel que desarrolle una actividad
económica, independientemente de la forma o naturaleza jurídica de quien la desarrolle
y cualquiera sea la actividad o el sector económico en que esta se ejecute o
produzca efectos. Corresponde igualmente a la Superintendencia de Industria y Comercio ejercer en forma privativa la función a que
se refiere el artículo 4º de la Ley 155 de 1959 y demás normas sobre la
materia, en relación con la integración de empresas que tengan efectos en los
mercados del país, cualquiera sea el sector o actividad económica de las
empresas interesadas en integrarse” (Negrilla fuera del texto).
[56]
Como la Superintendencia Financiera, la Superintendencia de Seguros y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
[57]
En la Exposición de Motivos de la Ley 1340 se decía lo siguiente sobre la falta
de consistencia, “… la ley también ha confiado a varias Superintendencias la función de reprimir
prácticas que restringen indebidamente la competencia. Tal es el caso de la Superintendencia de Industria y Comercio, de la Superintendencia Financiera y de la Servicios Públicos. Aunque la primera de esas entidades actúa sobre la base de una competencia residual, que lleva a actuar cuando la
ley no ha asignado a cualquiera de las otras dos, ese reparto de funciones en
materia de investigación y sanción presenta dificultades. Son varias esas
dificultades (…). En primer lugar, abre espacio para la discusión sobre el
alcance de las funciones de cada una de las autoridades encargadas. Ese tipo de
discusión interinstitucional económicamente hablando es infructífero. Lo que
produce es incertidumbre jurídica para las empresas sobre la autoridad ante la
cual deben responder por sus conductas. En segundo lugar, cada una de esas
autoridades puede tener criterios diferentes sobre la aplicación de las normas.
En este caso la incertidumbre para las empresas se traslada al campo sustancial
donde más efectos indeseables se producen. De hecho, una empresa tiene derecho
a saber si lo que hace en el mercado es legal o no. Esa dispersión de funciones
entre varias autoridades encargadas de la sancionar prácticas restrictivas de
la competencia limita el desarrollo coherente de la libre competencia” (Senado de la República, Proyecto de Ley número 195 de 2007, Op.
cit., p. 4).
[58]
Según lo dispone la Ley 256 de 1996 por “Los Actos y abusos de posición dominante descritos en las normas
sobre prácticas comerciales restrictivas, que afecten intereses particulares”.
Para la puesta en marcha de dicha función se había establecido en el artículo
13 del proyecto las  “Funciones de la División de Asuntos Jurisdiccionales de Competencia”, que tenían las siguientes funciones: “1. Instruir las demandas por
violación de las disposiciones sobre competencia desleal, prácticas comerciales
restrictivas y promoción de la competencia, 2. Decretar y practicar las pruebas
en desarrollo de los procesos jurisdiccionales de competencia desleal,
prácticas comerciales restrictivas y promoción de la competencia; 3. Proyectar,
para la firma de la Superintendente Delegado para la Promoción de la Competencia, las siguientes providencias: las que ordenen medidas cautelares;
las de fallos definitivos y las que resuelven el recurso de reposición contra
el fallo definitivo”. Del mismo modo, en el artículo 16 del proyecto
remitía al gobierno nacional para que estableciera por decreto la planta de
personal de dicha división.
[59]
Esta inconveniencia de atribuir
funciones jurisdiccionales en materia de libre competencia, recoge las
recomendaciones de la SIC. El Senador Antonio Guerra de la Espriella en la Ponencia para Primer Debate en el Senado, dice que, “El artículo 5º del proyecto
que nos ocupa propone la creación de una división dedicada a los procedimientos
jurisdiccionales relativos a prácticas restrictivas de la competencia y
competencia desleal, tal y como lo indica el artículo propuesto, se pretende
establecer un procedimiento jurisdiccional frente a la violación o inminente
violación de los artículos 47, 48 y 50 del Decreto 2153 de 1992. Sobre este
particular debo señalar que comparto los argumentos expuestos por la SIC en relación con la inconveniencia de atribuir funciones jurisdiccionales a la misma
entidad, en materia de prácticas comerciales restrictivas…” (Antonio Guerra
de la Espriella, Senado de la República, Proyecto de Ley Número 195 de 2007, Ponencia para Primer Debate al proyecto de Ley Numero 195 de 2007, Senado,
Gaceta del Congreso, No 169, Bogotá, 23 de abril de 2008, p. 5).
[60]
El artículo nuevo titulado, “Facultades Jurisdiccionales en materia de
promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas”, decía
que, “La Superintendencia de Industria y Comercio tendrá funciones y
facultades jurisdiccionales para resolver las controversias originadas en la
infracción a las disposiciones sobre promoción de la competencia y prácticas
comerciales restrictivas. Para tal efecto, se seguirá el mismo procedimiento
previsto para la resolución jurisdiccional de los casos de competencia desleal.
En caso que se trate de acciones de grupo o de acciones populares, se seguirá
el procedimiento previsto en la ley para este tipo de acciones. Parágrafo.
Todas las decisiones que la Superintendencia de Industria y Comercio adopte
serán apelables, cuando en la legislación que regule el procedimiento que se
siga, se haya previsto ese recurso”. (“Ponencia para Segundo
Debate al proyecto de Ley No 333 de 2008”, Gaceta del Congreso No 159, Bogotá, 25 de marzo de 2009, p. 11).
[61]
Ibíd.
[62]
Por ejemplo, en la Ponencia para primer debate de la Cámara se dijo que, “Es evidente que los criterios de interpretación
unificada del régimen de competencia, la seguridad jurídica como resultado de
dicha interpretación y la eliminación del control que en materia de
antimonopolios ejercen actualmente distintas entidades de nivel ejecutivo,
serán en beneficio y proyección del desarrollo de los mercados en los
diferentes sectores económicos del país” (Cámara de
Representantes, Proyecto de Ley No 333 de 2008, Ponencia para Primer Debate de la Cámara, Gaceta del Congreso, No 865, Bogotá, 26 de noviembre de 2008, p. 19).
[63]
Ibíd, p. 19
[64]
Ibíd, p. 21
[65]
Cámara de Representantes, Proyecto de Ley No 333 de 2008, 195
Senado, Ponencia para Segundo Debate de la Cámara, Gaceta del Congreso, No 335, Bogotá, 19 de mayo de 2009, p. 19.
[66]
Ibíd.
[67]
Informe de Conciliación del Proyecto de Ley No 195 de 2007,
Senado, 333 de 2008 Cámara, Gaceta del Congreso No 502, Bogotá, 16 de junio de
2009, pp. 10 – 11.
[68]Negrilla
fuera del texto.  Ibíd., p. 11
[69]
Se da la excepción de la autorización previa de acuerdos y convenios en el
sector agrícola en donde dará concepto previo el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, según el art. 5 de la Ley 1340. Igualmente la Superintendencia Financiera conocerá de las integraciones empresariales en donde participen
exclusivamente empresas vigiladas por esta  entidad (numeral 2º del artículo 9º
de la Ley 1340).
[70]
El artículo 25 de la Ley amplió las multas por violación al régimen de libre competencia
de dos mil (2.000) salarios mínimos legales vigentes
(SMLV) a cien mil (100.000) SMLV. Este artículo reformó el numeral 15 del
artículo 4º del Decreto 2153 de 1992. La Sentencia C-228 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), estableció que estas
multas las puede establecer la SIC en ejercicio del derecho administrativo
sancionador.
[71]La Sentencia C-228 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva)
declaró constitucional el control
administrativo de determinadas operaciones de integración que resulten
especialmente relevantes para la estructura del mercado, ya que son una
herramienta idónea y pertinente para cumplir con las finalidades estatales
relativas al mantenimiento de mercados competitivos.
[72]
El artículo 14 de la Ley  1340 establece, “BENEFICIOS
POR COLABORACIÓN CON LA AUTORIDAD. La Superintendencia de Industria y Comercio
podrá conceder beneficios a las personas naturales o jurídicas que hubieren
participado en una conducta que viole las normas de protección a la
competencia, en caso de que informen a la autoridad de competencia acerca de la
existencia de dicha conducta y/o colaboren con la entrega de información y de
pruebas, incluida la identificación de los demás participantes, aun cuando la
autoridad de competencia ya se encuentre adelantando la correspondiente
actuación. Lo anterior, de conformidad con las siguientes reglas: 1. Los
beneficios podrán incluir la exoneración total o parcial de la multa que le
sería impuesta. No podrán acceder a los beneficios el instigador o promotor de
la conducta. 2. La Superintendencia de Industria y Comercio establecerá si hay
lugar a la obtención de beneficios y los determinará en función de la calidad y
utilidad de la información que se suministre, teniendo en cuenta los siguientes
factores: a) La eficacia de la colaboración en el esclarecimiento de los hechos
y en la represión de las conductas, entendiéndose por colaboración con las
autoridades el suministro de información y de pruebas que permitan establecer
la existencia, modalidad, duración y efectos de la conducta, así como la
identidad de los responsables, su grado de participación y el beneficio
obtenido con la conducta ilegal, b) La oportunidad en que las autoridades
reciban la colaboración”.
[73]
Como se resalta en la intervención de la SIC,  la Sentencia C-624 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), estableció que, “...la
libertad de competencia supone la ausencia de obstáculos entre una pluralidad
de empresarios en el ejercicio de una actividad económica lícita”. Del
mismo modo en la Sentencia C-815 de 2001 se dijo que, “La libre competencia
se presenta cuando un conjunto de empresarios, en un marco normativo de
igualdad de condiciones, ponen sus esfuerzos, factores empresariales y de
producción, en la conquista de un mercado determinado, bajo el supuesto de la
ausencia de barreras de entrada o de otras prácticas restrictivas que
dificulten el ejercicio de una actividad económica lícita” (M.P. Rodrigo
Escobar Gil). Igualmente en el numeral 8º de la Sentencia C- 228 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas), en donde se dice que, “En criterio de
la jurisprudencia analizada, existe competencia en un mercado cuando un
conjunto de empresarios, en un marco normativo de igualdad de condiciones,
ponen sus esfuerzos, factores empresariales y de producción, en la conquista de
un mercado determinado, bajo el supuesto de la ausencia de barreras de entrada
o de otras prácticas restrictivas que dificulten el ejercicio de una actividad
económica lícita. En ese orden de ideas, el núcleo esencial del derecho a la
libre competencia económica consiste en la posibilidad de acceso al mercado por
parte de los oferentes sin barreras injustificadas”.
[74]
La mencionada Sentencia C- 815 de 2001 la Corte establece que, “Se reconoce y garantiza la libre competencia económica como
expresión de la libre iniciativa privada en aras de obtener un beneficio o
ganancia por el desarrollo y explotación de una actividad económica. No
obstante, los cánones y mandatos del Estado Social imponen la obligación de
armonizar dicha libertad con la función social que le es propia, es decir, es
obligación de los empresarios estarse al fin social y a los límites del bien
común que acompañan el ejercicio de la citada libertad. Bajo estas
consideraciones se concibe a la libre competencia económica, como un derecho
individual y a la vez colectivo, cuya finalidad es alcanzar un estado de competencia
real, libre y no falseada, que permita la obtención del lucro individual para
el empresario, a la vez que genera beneficios para el consumidor con bienes y
servicios de mejor calidad, con mayores garantías y a un precio real y justo.
Por lo tanto, el Estado bajo una concepción social del mercado, no actúa sólo
como garante de los derechos económicos individuales, sino como corrector de las
desigualdades sociales que se derivan del ejercicio irregular o arbitrario de
tales libertades”.
[75]
Como se especifica en el artículo 1º de la Ley 256 de 1996 con relación a la competencia desleal, en donde se indica que, “…
la presente ley tiene por objeto garantizar la libre y leal competencia
económica, mediante la prohibición de actos y conductas competencia
desleal, en beneficio de todos los que participen en el mercado y
en concordancia con lo establecido en el numeral uno del articulo 10 bis del
Convenio de Paris aprobado, mediante Ley 178 de 1994”.
[76]
El ya citado artículo 6º de la Ley 1340 de 2009 establece que, “La Superintendencia de Industria y Comercio
conocerá en forma privativa de las investigaciones administrativas,
impondrá las multas y adoptará las demás decisiones administrativas por
infracción a las disposiciones sobre protección de la competencia, así como en
relación con la vigilancia administrativa del cumplimiento de las
disposiciones sobre competencia desleal”.
[77]“ARTÍCULO 17. PUBLICACIÓN DE ACTUACIONES
ADMINISTRATIVAS. La Superintendencia de Industria y Comercio deberá atendiendo
a las condiciones particulares del mercado de que se trate y el interés de los
consumidores, ordenar la publicación de un aviso en un diario de circulación
regional o nacional, dependiendo las circunstancias, y a costa de los
investigados o de los interesados, según corresponda, en el que se informe
acerca de:
2. El inicio de un procedimiento de autorización de
una operación de integración, así como el condicionamiento impuesto a un
proceso de integración empresarial. En el último caso, una vez en firme el
acto administrativo correspondiente.
3. La apertura de una investigación por infracciones a
las normas sobre protección de la competencia, así como la decisión de imponer
una sanción, una vez en firme los actos administrativos correspondientes.
4. Las garantías aceptadas, cuando su publicación sea
considerada por la autoridad como necesaria para respaldar el cumplimiento de
los compromisos adquiridos por los interesados”.
[78]
El artículo 18 sobre Medidas
Cautelares establece que, “Modifíquese
el número 11 del artículo 4o
del Decreto 2153 de 1992 que quedará del siguiente tenor: La autoridad de
competencia podrá ordenar, como medida cautelar, la suspensión inmediata de
conductas que puedan resultar contrarias a las disposiciones señaladas en las
normas sobre protección de la competencia, siempre que se considere que de no
adoptarse tales medidas se pone en riesgo la efectividad de una eventual
decisión sancionatoria”.
[79]“ARTÍCULO 19. INTERVENCIÓN
DE TERCEROS. Los competidores, consumidores o, en general,
aquel que acredite un interés directo e individual en investigaciones por
prácticas comerciales restrictivas de la competencia, tendrán el carácter de
terceros interesados y además, podrán, dentro de los quince (15) días hábiles
posteriores a la publicación de la apertura de la investigación, intervenir
aportando las consideraciones y pruebas que pretendan hacer valer para que la Superintendencia de Industria y Comercio se pronuncie en uno u otro sentido.
Las ligas y asociaciones de consumidores acreditadas
se entenderán como terceros interesados.
La Superintendencia de Industria y Comercio dará traslado a los
investigados, de lo aportado por los terceros mediante acto administrativo
en el que también fijará un término para que los investigados se pronuncien
sobre ellos. Ningún tercero tendrá acceso a los documentos del expediente que
se encuentren bajo reserva.
De la solicitud de terminación de la investigación por
ofrecimiento de garantías se correrá traslado a los terceros reconocidos por el
término que la Superintendencia considere adecuado
PARÁGRAFO. Adiciónese el tercer inciso del artículo 52 del Decreto 2153 de 1992
que en adelante será del siguiente tenor: “Instruida la investigación se
presentará al Superintendente un informe motivado respecto de si ha habido una
infracción. De dicho informe se correrá traslado al investigado y a los
terceros interesados, en caso de haberlos”.
[80]
El artículo 49 del C.C.A. dice que, “No habrá recurso contra los actos de carácter
general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los
casos previstos en norma expresa”.
[81]“ARTÍCULO 20. ACTOS DE TRÁMITE. Para efectos de lo
establecido en el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo todos los
actos que se expidan en el curso de las actuaciones administrativas de
protección de la competencia son de trámite, con excepción del acto que niegue
pruebas”.
[82]“ARTÍCULO
22. CONTRIBUCIÓN DE SEGUIMIENTO. Las actividades de seguimiento que realiza la
autoridad de competencia con motivo de la aceptación de garantías para el
cierre de la investigación por presuntas prácticas restrictivas de la
competencia y de la autorización de una operación de integración empresarial
condicionada al cumplimiento de obligaciones particulares por parte de los
interesados serán objeto del pago de una contribución anual de seguimiento a
favor de la entidad.
Anualmente, la Superintendencia de Industria y Comercio determinará, mediante resolución, las tarifas
de las contribuciones, que podrán ser diferentes según se trate del seguimiento
de compromisos derivados de la terminación de investigaciones por el
ofrecimiento de garantías o del seguimiento de obligaciones por integraciones
condicionadas. Las tarifas se determinarán mediante la ponderación de la
sumatoria de los activos corrientes del año fiscal anterior de las empresas
sometidas a seguimiento durante ese período frente a los gastos de
funcionamiento de la entidad destinados al desarrollo de la labor de
seguimiento durante el mismo período y no podrán superar el uno por mil de los
activos corrientes de cada empresa sometida a seguimiento. Dicha contribución
se liquidará de conformidad con las siguientes reglas:
1. Se utilizará el valor de los activos corrientes del
año fiscal anterior de la empresa sometida a seguimiento.
2. La contribución se calculará multiplicando la
tarifa por el total de los activos corrientes del año fiscal anterior.
3. Las contribuciones se liquidarán anualmente, o
proporcionalmente si es del caso, para cada empresa sometida a seguimiento” (Este artículo
fue declarado EXEQUIBLE, por los cargos analizados, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C- 228 de 24 de marzo de 2010, Magistrado Ponente Dr.
Luis Ernesto Vargas Silva).
[83]
Ver el punto 1.3 de los antecedentes.
[84]
Dice el Instituto que en materia de Protección de la Competencia, la Superintendencia de Industria y Comercio tiene una naturaleza bifronte “a
la manera del dios Jano”, ya que confluyen en ella funciones
jurisdiccionales y administrativas sobre el mismo asunto.
[85]
El tema de la competencia desleal en Colombia se encuentra
regulado en la Ley 256 de 1996, que se promulgó en desarrollo del numeral 1º
del artículo 10 bis del Convenio de París, aprobado mediante Ley 178 de 1994.
En el artículo 7º de dicha ley y en concordancia con lo establecido por el
numeral 2º del artículo 10 bis del Convenio de Paris, se considera que
constituye competencia desleal “…todo acto o hecho que se
realice en el mercado con fines concurrenciales, cuando resulte contrario a las
sanas costumbres mercantiles, al principio de la buena fe comercial, a los usos
honestos en materia industrial o comercial, o bien cuando esté encaminado a
afectar o afecte la libertad de decisión del comprador o consumidor, o el
funcionamiento concurrencias del mercado”.
[86]
Esta línea jurisprudencial conservó lo que se había dicho en la Sentencia C-1641 de 2000, en donde se cuestionaba la
constitucionalidad de los artículos 133, 134, 135 y 147 de la Ley 446 de 1998 y 51 y 52 de la Ley 510 de 1999, en las cuales se establece que la ley puede
conferir atribuciones judiciales a las autoridades administrativas siempre y
cuando los funcionarios que ejercen esas competencias gocen de independencia e
imparcialidad propia de quien ejercita una función judicial.
[87]
Este presupuesto fue utilizado por
ejemplo en la Sentencia T- 145 de 2004.
[88]
Ver la jurisprudencia desarrollada en el pie de página 48 de esta providencia.
[89]
El artículo 147 de la Ley 446 de 1998 establece que “La Superintendencia
o el Juez competente conocerán a prevención de los asuntos de que trata
esta parte.  El Superintendente o el Juez competente declarará de plano la
nulidad de lo actuado inmediatamente como tenga conocimiento de la existencia
del proceso inicial y ordenará enviar el expediente a la autoridad que conoce
del mismo. El incumplimiento de este deber hará incurrir al respectivo
funcionario en falta disciplinaria, salvo que pruebe causa justificativa.  Con
base en el artículo 116 la Constitución Política, la decisión jurisdiccional de la Superintendencia respectiva, una vez ejecutoriada, hará tránsito a cosa juzgada” (Negrillas fuera del texto).
[90] El artículo 20 establece que contra los actos de competencia desleal podrán
interponerse las siguientes acciones: “1.Acción declarativa y de condena. El
afectado por actos de competencia desleal tendrá acción para que se declare
judicialmente la ilegalidad de los actos realizados y en consecuencia se le
ordene al infractor remover los efectos producidos por dichos actos e
indemnizar los perjuicios causados al demandante. El demandante podrá solicitar
en cualquier momento del proceso, que se practiquen las medidas cautelares
consagradas en el artículo 33 de la presente Ley. 2. Acción preventiva o de
prohibición. La persona que piense que pueda resultar afectada por actos de
competencia desleal, tendrá acción para solicitar al juez que evite la
realización de una conducta desleal que aún no se ha perfeccionado, o que la prohíba
aunque aún no se haya producido daño alguno”.
[91]
El
numeral 1º del artículo 14
del Decreto 3523 de 2009 establece que al Superintendente delegado para asuntos
jurisdiccionales le corresponde, “1.
Tramitar de acuerdo con el procedimiento legalmente aplicable los procesos en
materia de competencia desleal”
[92] El artículo 144 de la Ley 446 de 1998, fue modificado por el artículo 49 de la Ley 962 de 2005, que establece que, “Los procesos jurisdiccionales que se adelanten ante la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal, se seguirán
conforme a las disposiciones del proceso abreviado previstas en el
Capítulo I, Título XXII, Libro Tercero del Código de Procedimiento Civil. En
caso de existir pretensiones indemnizatorias, estas se tramitarán dentro del
mismo proceso”. Como indica la Sentencia C- 415 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) contra la decisión que decide el proceso procede el recurso
de apelación, para que sea conocido por del superior el juez al cual se
está remplazando, con base en los criterios de competencia de la Ley 256 de 1996. Dicha jurisprudencia que estudiaba la constitucionalidad del artículo 148 de la Ley 446 de 1998 condiciona el entendimiento de la norma en el sentido  “…que
el recurso de apelación contra la decisión en la cual se declara incompetente,
o el fallo definitivo que dicten las superintendencias en ejercicio de sus
facultades jurisdiccionales, debe surtirse ante las autoridades judiciales en
la forma como ha sido precisado en esta sentencia. Es decir, interponiendo
dicho recurso de apelación ante el superior jerárquico de la autoridad judicial
que tuvo originalmente la competencia para tramitar el asunto objeto de
debate”.
[93]
El artículo 19 del Decreto 3523 de 2009 “Por
el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio y se determinan las funciones de sus dependencias” establece
que quedan vigentes los artículos
1º, 4º numeral 15 incisos 1º y 16,  11
numerales 5 y 6, 24 y 44 a 54 del Decreto 2153 de 1992 “Por el cual
se reestructura la Superintendencia de Industria y Comercio”. Por ende, el artículo 48 de dicho Decreto continúa vigente.
[94]
El Estatuto del Consumidor esta regulado en el Decreto 3466 de
1982.
[95]
El tema de la protección al consumidor
se regula constitucionalmente en el artículo 78 de la C.P que establece que, “La ley regulará el control
de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como
la información que debe suministrarse al público en su comercialización. Serán
responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la
comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y
el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios”.
[96]
M.P Eduardo Montealegre Lynett.
[97] En esta
misma jurisprudencia se dijo que para garantizar el principio de
imparcialidad y siguiendo la línea jurisprudencial de la Sentencia C-649 de 2001, que como en materia de
protección al consumidor las facultades jurisdiccionales se entremezclan con las
labores administrativas, la estructura y funcionamiento de las
superintendencias se ajustará,
para  asegurar que no podrá el mismo
funcionario o despacho de la Superintendencia de Industria y Comercio ejercer funciones jurisdiccionales respecto de casos de protección al consumidor, en
los cuales ya se hubiera pronunciado con anterioridad, con motivo del ejercicio
de alguna de sus funciones administrativas, ya fuere inspección, vigilancia o
control en la materia (Numeral 6 de dicha providencia).
[98] Dijo la Corte en aquella oportunidad “En principio podría argumentarse que las funciones
conferidas por el artículo acusado son administrativas pues la Ley 446 de 1998 no señala expresamente que dichas atribuciones sean judiciales. Además, este
artículo hace parte del título IV de la Parte IV de la ley, y por ello no se encuentra en el título I de esa misma Parte IV, que es el que se refiere
explícitamente al ejercicio de funciones judiciales por las superintendencias. A pesar
de lo anterior, la Corte coincide con el actor y los intervinientes, en que las
funciones conferidas a la Superintendencia de Industria y Comercio por la norma
acusada son  judiciales, por una razón elemental y es la siguiente. El
artículo demandado establece que la Superintendencia de Industria y Comercio “ejercerá, a prevención” varias atribuciones en materia de protección al consumidor.
Si existe competencia a prevención para conocer de ciertos casos en esa
materia, es claro que se trata de la misma función de índole jurisdiccional,
que ejercen los jueces de la república. Además, el artículo 147 de la ley 446
de 1998 dispone, en su inciso 3, que los actos dictados por la Superintendencia en ejercicio de esas funciones a prevención harán tránsito a cosa juzgada.
Por su parte, el artículo 148 tercer inciso, establece
que los actos dictados por las Superintendencias en ejercicio de sus facultades
jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades
judiciales, pero que la decisión por la cual se declaren incompetentes y el
fallo definitivo, serán apelables ante las mismas. Por todo lo anterior, la Corte concluye que las atribuciones conferidas en materia de protección al consumidor a la Superintendencia de Industria y Comercio son de naturaleza jurisdiccional. Entra pues esta
Corporación a examinar si dichas atribuciones judiciales respetan o no los
principios constitucionales que rigen el ejercicio de funcionas judiciales por
autoridades administrativas”.
(Sentencia C- 1071 de 2002).
[99]
En el
desarrollo de estas funciones según el Decreto puede adoptar cualquiera de las
siguientes medidas: “2.1. Ordenar el cese y la difusión correctiva, a costa
del anunciante, en condiciones idénticas, cuando un mensaje publicitario
contenga información engañosa o que no se adecue a las exigencias previstas en
las normas de protección al consumidor, 2.2. Ordenar la efectividad de las
garantías de bienes y servicios establecidas en las normas de protección al
consumidor o las contractuales si ellas resultan más amplias, 2.3. Imponer las
multas sucesivas que procedan de acuerdo con la ley, por incumplimiento de las
órdenes de efectividad de garantías emitidas, 2.4. Emitir las órdenes
necesarias para que se suspenda en forma inmediata y de manera preventiva la
producción, la comercialización de bienes y/o servicios por un término de
treinta (30) días, prorrogables hasta por un término igual, mientras se surte
la investigación correspondiente, cuando se tengan indicios graves de que el
producto y/o servicio atenta contra la vida o la seguridad de los consumidores,
2.5. Asumir cuando las necesidades públicas así lo aconsejen, las
investigaciones a los proveedores u organizaciones de consumidores por
violación de cualquiera de las disposiciones legales sobre protección del
consumidor e imponer las sanciones que corresponda”.
[100] El artículo
148 de la Ley 446 de 1998 establece que, “(…) Para lo no previsto en este procedimiento, se aplicarán las
disposiciones del Proceso Verbal Sumario consagradas en el procedimiento
civil.  Las Superintendencias deberán proferir la decisión definitiva dentro
del término de los treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha en que se
reciba la petición de manera completa. No obstante, en todo el trámite del
proceso las notificaciones, la práctica de pruebas y los recursos interpuestos
interrumpirán el término establecido para decidir en forma definitiva”.
[101] Se dispone este
procedimiento específicamente en el art. 29 del Decreto
3466 de 1982 para ordenar la efectividad de las garantías mínimas de un bien o
servicio. Dice dicho artículo que el consumidor tiene derecho  “(…)
a cambiar el bien por otro o si se manifestare que se desea
desistir de la compraventa del bien o de la obtención del servicio, a
reintegrar el precio pagado por el bien o servicio. En todo caso se podrá
también solicitar la indemnización de los daños y perjuicios a que hubiere
lugar”. Igualmente se establece dicho proceso para el ejercicio de las
acciones indemnizatorias de acuerdo al artículo 36 del Decreto 3466 de 1982.
[102] Dicha jurisprudencia condiciona el inciso tercero del
artículo 148 de la Ley 446 de 1998 que establece que, “Los
actos que dicten las Superintendencias en uso de sus facultades
jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades
judiciales. Sin embargo, la decisión por la cual las entidades se declaren
incompetentes y la del fallo definitivo, serán apelables ante las mismas”. Dice la Jurisprudencia de la Corte Constitucional que, “En los casos en los cuales
una superintendencia ejerce funciones jurisdiccionales, esa autoridad
administrativa se convierte en un juez que debe interpretar la ley,
darle aplicación, dirimir conflictos y aplicar el derecho en casos específicos.
En virtud del principio de unidad jurisdiccional, dichas entidades comienzan a
compartir la estructura jurisdiccional de quien tenía la competencia
originalmente Si la Superintendencia suple excepcionalmente la competencia de
un juez dentro de la estructura jurisdiccional ordinaria, la autoridad judicial
llamada a tramitar la apelación será entonces el superior jerárquico del juez
al cual desplazó la Superintendencia”.
[103] En el numeral 1º
del art. 10 del Decreto 3523 de 2009 se establece que la Dirección de Protección al consumidor puede  “Decidir
y tramitar las investigaciones administrativas que se inicien de oficio o a
solicitud de parte por presunta violación a las disposiciones vigentes sobre
protección al consumidor cuya competencia no haya sido asignada a otra autoridad,
e imponer de acuerdo con el procedimiento aplicable las medidas y sanciones que
correspondan de acuerdo con la ley, así como por inobservancia de órdenes e
instrucciones impartidas por la Superintendencia”.
[104]
Decreto 3466 de 1982
[105] “ARTICULO 48. ACTOS CONTRARIOS A LA LIBRE COMPETENCIA. Para el cumplimiento de las funciones a que se
refiere el artículo 44 del presente Decreto, se consideran contrarios a la
libre competencia los siguientes actos:
1.
Infringir las normas sobre publicidad contenidas en el estatuto de protección
al consumidor.
2.
Influenciar a una empresa para que incremente los precios de sus productos o
servicios o para desista de su intención de rebajar los precios.
3.
Negarse a vender o prestar servicios a una empresa o discriminar en contra de
la misma cuando ello pueda entenderse como una retaliación a su política de
precios”.
[106] Especialmente el
literal d. del articulo primero que define qué se entiende por publicidad
comercial, el articulo 14 sobre la exigencia de información veraz y prohibición
de inducción a error, el artículo 15 sobre la veracidad de la información en
imágenes, el articulo 16 que regula la propaganda comercial con incentivos, los
artículos 31 y 32 que fijan la responsabilidad de la producción de la
publicidad y el literal f. que le da facultades a la SIC para imponer sanciones administrativas con motivo del incumplimiento de las condiciones
de idoneidad o calidad de los productos o por la falta de correspondencia con
la realidad o inducción a error de marcas, leyendas o propaganda comercial.
(Sobre el particular el texto de Carlos Alberto Velásquez Restrepo,
Instituciones de Derecho Comercial, Medellín, Seña Editores, 2008, pp. 297 –
334).
[107] Ver
la definición de competencia de las Sentencias C- 815 de 2001, reiterada en la Sentencia C- 228 de 2010. Infra  pie de página 73.
[108] La jurisprudencia y los criterios de la Sentencia C-816 de 2001 sobre vinculatoriedad de la doctrina probable han sido tenidos en
cuenta en las Sentencias SU- 120 de 2003, T-663 de 2003, T – 635 de 2003 sobre
la doctrina probable de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia de que la primera mesada pensional debía indexarse. Igualmente en la Sentencia T – 169 de 2005 se estableció que no hay vía de hecho si se acató la doctrina
probable de la Corte Suprema de Justicia. En la Sentencia T – 726 de 2006 estableció la Sala que la “Sala de Casación Laboral de la H. Corte Suprema de Justicia a modo de doctrina probable de obligatorio acatamiento
considera que el señalamiento en la demanda de una situación contractual fija
la competencia en esa jurisdicción, para resolver el litigio con el fin de
determinar la existencia de la relación laboral y sus efectos, entre los
servidores públicos y la administración” (Negrillas fuera del texto). Del
mismo modo en la Sentencia T – 688 de 2003 se estableció las condiciones para
apartarse de la doctrina probable vertical y horizontal. Con relación a la
posibilidad de apartarse de la doctrina probable de carácter vertical dijo la Sala que, “Dado que la Corte Suprema de Justicia se encuentra en el vértice de la justicia
ordinaria, imponen un precedente vertical del cual los jueces pueden
apartarse, siempre y cuando se expongan razones poderosas. Tales razones no
pueden apoyarse en meras reflexiones individuales del fallador, sino que tienen
que ser el resultado de un análisis y reflexión sobre los argumentos expuestos
por la Corte Suprema de Justicia. Ello demanda (i) que expresamente se
considere el criterio de la Corte Suprema y (ii) que se ofrezcan razones para
separarse del precedente, que pueden ser: (a) que se establezca que la ratio no
se aplica al caso concreto, por existir elementos relevantes en el caso que
obligan a distinguir; (b) que la Corte Suprema no haya considerado elementos normativos relevantes, que alteran la admisibilidad del precedente; (c) que
desarrollos dogmáticos posteriores al pronunciamiento del tribunal de Casación,
basados en la discusión con tal decisión, lleven a la convicción de que es
posible adoptar una postura que mejor responde a la institución jurídica; (d)
que tribunales superiores, como la Corte Constitucional o la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se hayan pronunciado de
manera contraria a la postura de la Corte Suprema de Justicia; o (e) que sobrevengan cambios normativos que tornen incompatible con el ordenamiento jurídico,
el precedente” (Negrilla fuera del texto). En cuanto a la posibilidad de
apartarse del precedente horizontal, dijo la Sala que, “En materia de precedente horizontal deben tenerse en cuenta dos factores. De una parte, el
órgano que realice el cambio de precedente y, por otra, las condiciones de
realización del mismo. En cuanto al primero, cabe distinguir entre un
precedente dictado por un juez unipersonal de aquellos precedentes dictados en
corporaciones judiciales, integradas por distintas salas de decisión. En el
primer evento no existe dificultad en aceptar la vinculación del precedente al
propio juez. Lo mismo no ocurre respecto de corporaciones con diversas salas de
decisión. ¿Está la sala de decisión de un Tribunal 2 sometida al precedente
fijado en la sala de decisión 1 del mismo Tribunal? La Corte Constitucional considera que sí, por dos razones independientes entre si. La estructura
judicial del país y el funcionamiento de los tribunales y la
Doctrina  probable en aquellas áreas en las cuales la Corte Suprema de Justicia, no ejerce, por razones legales, funciones de unificación de la
jurisprudencia y la interpretación de los textos legales, tal tarea es
encomendada a los tribunales superiores de distrito judicial, quienes habrán de
replicar dicha función en su jurisdicción. Por lo mismo, les son aplicables las
reglas sobre precedente y doctrina probable”.
[109] Dice la Corte en la Sentencia C – 836 de 2001, “El fundamento constitucional de la fuerza normativa de la
doctrina elaborada por la Corte Suprema se encuentra en el derecho de los
ciudadanos a que las decisiones judiciales se funden en una interpretación
uniforme y consistente del ordenamiento jurídico. Las dos garantías
constitucionales de igualdad ante la ley –entendida ésta como el conjunto del
ordenamiento jurídico- y de igualdad de trato por parte de las autoridades,
tomada desde la perspectiva del principio de igualdad –como objetivo y límite
de la actividad estatal-, suponen que la igualdad de trato frente a casos
iguales y la desigualdad de trato entre situaciones desiguales obliga
especialmente a los jueces”.
[110] Sobre la
aplicación de dicho principio en sede administrativa ver el libro de María José
Viana Cleves, El principio de confianza legítima en el derecho administrativo
colombiano, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2007. Igualmente el
texto de Gabriel Valbuena Hernández, La defraudación de la confianza legítima.
Aproximación crítica desde la teoría de la Responsabilidad del Estado, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2008.
[111] En la Sentencia C – 836 de 2001 se establece que, “La palabra probable, que hace alusión a un determinado
nivel de certeza empírica respecto de la doctrina, no implica una anulación del
sentido normativo de la jurisprudencia de la Corte Suprema”.
[112] Sobre
el particular ver el articulo de Eduardo Sodero, “Sobre el cambio de
precedentes”, en: Isomomía,  Revista de Teoría y Filosofía del
Derecho, No 21, octubre de 2004, pp. 217 – 255, pie de página 13. Ver: http://descargas.cervantesvirtual.com/servlet/SirveObras/57938329212471831976613/015131.pdf?incr=1
[113] Que según dicha jurisprudencia, “…adicionó y reformó los códigos
nacionales, la Ley 61 de 1886 y la Ley 57 de 1887, establecía que ‘[e]n
casos dudosos, los Jueces aplicarán la doctrina legal más probable.  Tres
decisiones uniformes dadas por la Corte Suprema, como Tribunal de Casación, sobre un mismo punto de derecho, constituyen doctrina legal más probable’”
[114] Sobre el tema del
precedente administrativo ver los textos de ORTIZ DIAZ, José, “El
precedente administrativo”, en: Revista de Administración Pública (RAP),
No 24, 1957, pp. 75 – 115 (Ver: http://revistas.cepc.es/revistas.aspx?IDR=1&IDN=24&IDA=21996); DIEZ – PICAZO, Luis María, “La doctrina del precedente
administrativo”, en: RAP, No 98, 1982, pp. 7 – 46 (Ver: http://revistas.cepc.es/revistas.aspx?IDR=1&IDN=98&IDA=23242). Del mismo modo, el libro de DÍEZ SASTRE, Silvia, El precedente
administrativo. Fundamentos y eficacia vinculante, Madrid, Marcial Pons, 2008.
[115] Por
ejemplo en la Sentencia T – 334 de 1998 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) se
dijo que, “La observancia del principio en manera
alguna implica que todas las decisiones de la administración en la aplicación
de una norma deban ser necesariamente iguales; pues el dinamismo de los hechos
y variedad de situaciones que sirven de sustento a la subsunción de las
hipótesis legales puede dar lugar a diversos puntos de vista en la definición
de la situación concreta. Es mas, puede existir divergencia de interpretación
en las normas por los distintos funcionarios encargados de ejecutarlas;
inclusive el funcionario puede variar su criterio sobre la forma en que ha
venido interpretando una determinada disposición. En consecuencia, lo que
importa, con miras a asegurar la vigencia del principio, es que las
interpretaciones que se apartan de un precedente administrativo se justifiquen
en forma razonada y  suficiente para que el trato diferente sea legítimo”. En el mismo sentido en la Sentencia T – 545 de 2004 (M.P. Eduardo Montealegre Lynnet) que, “La Corte
considera importante indicar que, así como se acepta en el ámbito
jurisdiccional la posibilidad de que los jueces se aparten de sus
interpretaciones anteriores o de las interpretaciones de sus superiores bajo
ciertos requisitos, es también posible que la administración varíe sus
posiciones jurídicas en determinados eventos. En efecto, esta situación es
perfectamente plausible en el ordenamiento jurídico colombiano, sin que con
ello necesariamente se presente un desconocimiento al derecho a la igualdad de
trato o a la igualdad ante la ley. Sin embargo, ello no significa que exista
una habilitación absoluta para que la administración decida en cada caso y
según su parecer los asuntos sometidos a su competencia. Por el contrario,
cuando los funcionarios administrativos se vean enfrentados a esta
eventualidad, deberán (i) aplicar la misma línea conductora exigida por la
jurisprudencia constitucional para el cambio de los precedentes judiciales,
respetando obviamente las diferencias que existan entre ambas situaciones, (ii)
ser concientes [sic] de que el cambio en la interpretación debe estar
correctamente sustentado y motivado: el funcionario administrativo debe hacer
explícitas las razones por las cuales se aparta de la hermenéutica anterior,
(iii) omitir modificaciones súbitas o descontextualizadas: de una parte, el
funcionario no puede cambiar la interpretación de repente, y de la otra, debe
permanecer atento al cambio de las circunstancias históricas o de la situación
socioeconómica del país, es decir, debe atender el contexto en que operará su
determinada aplicación del derecho; y por último, y obviamente (iv) consultar
los cambios introducidos en las fuentes formales del derecho y en las
interpretaciones de los tribunales encargados de la unificación”. Por último en la Sentencia T – 688 de 2003 (M.P Eduardo Montealegre Lynnet) se dijo que, “Para efectos de separarse del precedente por revisión
son necesarios dos elementos. De una parte referirse al precedente anterior y,
por otra, ofrecer un argumento suficiente para el abandono o cambio. El primer
requisito es respuesta al principio de interdicción de la arbitrariedad, pues
sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su
existencia. El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las
reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus
decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una
tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera
contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por
desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el
principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho
tránsito a cosa juzgada y que han definido rationes decidendii, que los
ciudadanos legítimamente siguen. A partir de la referencia al precedente
anterior, es posible entrar a ofrecer argumentos suficientes que justifiquen su
abandono o revisión. No se trata, en este orden de ideas, simplemente de
ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta indispensable demostrar que
los argumentos que soportan el precedente no son válidos, suficientes,
correctos, etc. El juez tiene la obligación de motivar sus decisiones. Ello
implica el justificar su postura frente a otras consideraciones que han sido
base de decisiones anteriores. Sólo este proceso permite superar la barrera que
el derecho a la igualdad impone en la aplicación e interpretación del derecho.
Sin dichas razones, el cambio de jurisprudencia será simplemente la
introducción de un acto discriminatorio, incompatible con la Constitución”. La idea de que el precedente
horizontal vincula a todas las salas de decisión se reiteró en la Sentencia T – 340 de 2004 (M.P. Eduardo Montealegre Lynnet).