C-896-01
Sentencia C-833/01
Sentencia
C-896/01
PRINCIPIO PRO
ACTIONE-Finalidad/UNIDAD
NORMATIVA-Integración
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Intervención
legislativa en recursos endógenos de entidades territoriales
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Límites a
gastos de funcionamiento del Distrito Capital
LEY DE
RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICO-Vigencia y derogatorias
LEY-Vigencia y derogatoria
LEY DE
RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICO-Potestad de derogación de disposiciones
REGIMEN ESPECIAL
DE BOGOTA-No ostenta
jerarquía
REGIMEN ESPECIAL
DE BOGOTA-Rango equivale
a ley ordinaria
REGIMEN ESPECIAL
DE BOGOTA-Modificación de
disposiciones por ley orgánica
Referencia:
expediente D-3425
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 96 (parcial) de la Ley 617 de 2000
Actor: Yecid Celis
Melgarejo
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Bogotá, D.C.,
veintidós (22) de agosto de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la
Corte constitucional, conformada por los magistrados Doctores Alfredo Beltrán
Sierra -quien la preside-, Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo
Montealegre Lynett, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, ha
proferido la presente sentencia de acuerdo con los siguientes
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-1 de la Constitución
Política, el ciudadano Yecid Celis Melgarejo demandó por inconstitucional la
expresión “las demás disposiciones que le sean contrarias”, contenida en el
artículo 96 de la Ley 617 de 2000.
Cumplidos los trámites procesales y
legales propios del proceso de constitucionalidad, la Corte Constitucional,
oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, procede a decidir
acerca de la demanda de referencia.
II. TEXTO
OBJETO DE REVISION
Se transcribe a continuación el texto de
la disposición pertinente, y se subraya y resalta lo demandado. Se advierte
además, que por virtud de lo dispuesto en el numeral 2 de las consideraciones
de esta Sentencia, los artículos 10, 11 y 53 de la Ley 617 de 2000 se entienden
vinculados a la demanda, en razón de que constituyen una unidad normativa con
el aparte directamente acusado.
“Artículo 96. Vigencia y derogatorias. La
presente ley rige a partir de su promulgación y deroga los artículos: 17 de la
Ley 3 de 1991; parágrafo 3° del artículo 11 de la Ley 87 de 1993; el segundo
inciso del parágrafo del artículo 97 de la Ley 99 de 1993; 57 de la Ley 101 de
1993; 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993; la Ley 166 de 1994; artículos 1°, 3°,
5°, 6°, 8° y 11 de la Ley 177 de 1994; el artículo 68 de la Ley 181 de 1995; 53
de la Ley 190 de 1995; los artículos 7°, 11, 12 y 13 de la Ley 330 de 1996; 23
de la Ley 397 de 1997 y las demás disposiciones que le sean contrarias.
Se deroga lo establecido en el numeral 4° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994
y la expresión "quienes
dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección hayan sido
empleados públicos o trabajadores oficiales, ni" del
numeral 5° del artículo 44 de la Ley 200 de 1995.”
III.  LA DEMANDA
El cargo de la demanda se resume en que,
para el actor, la Ley 617 de 2000, en su artículo 96, cuando dispone que se
derogan “las demás disposiciones que le sean contrarias”, deroga tácitamente el
artículo 104 del Decreto 1421 de 1993, Estatuto Orgánico de Santa fe de Bogotá,
norma especial y de jerarquía superior, quitándole a la Personería de la ciudad
la autonomía administrativa y presupuestal que le habían reconocido las leyes
166 y 177 de 1994 y que “eran la clave constitucional y legal para evitar una
manipulación de la planta de personal del Organismo de control y por ende que
el mismo pueda ser desviado de su sagrada misión funcional.”
Según la demanda, la norma quebranta la
normatividad de la “carta magna”, desde su preámbulo hasta los artículos 1º y
2º, incluido el artículo 118 que se refiere al Ministerio Público como guardián
de los derechos humanos, por lo que la Corte Constitucional debe declararla “al
margen del marco jurídico vigente”.
IV.  INTERVENCIONES
Al haberse aportado
por fuera del término procesal previsto, el concepto remitido por la Personería
de Bogotá no será resumido en este acápite.
1. Intervención del Ministerio del
Interior
La ciudadana Nancy L. González Camacho,
en representación del Ministerio de la referencia, solicitó a la Corte
declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo por falta de claridad
en la formulación de los cargos, al no invocarse la norma violada de la
Constitución.
La interviniente señala que el demandante
confunde la acción de inconstitucionalidad con la de nulidad, por virtud del
aparte que fue demandado, y que no indica qué artículos de la Constitución
considera atacados por la norma.
No obstante lo anterior, el Ministerio
sostiene que la disposición acusada no va en contravía de la Constitución
Política porque el Decreto 1421 de 1993, contentivo del Estatuto Orgánico de
Santa fe de Bogotá, no es norma de superior jerarquía, como lo sugiere el
demandante, sino que tiene naturaleza legal ordinaria, tal como lo reconoció la
Corte Constitucional en la Sentencia C-042 de 1995. De esta manera, el
legislador podía validamente modificar lo dispuesto en el decreto en cuestión.
Finalmente, el Ministerio asegura que las
medidas adoptadas por el artículo 10 de la Ley 617 de 2000, norma que el
demandante toma como punto de referencia para alegar que la Ley 617 deroga
tácitamente el artículo 104 del Decreto 1421, se dirigen a limitar los gastos
máximos de las personerías distritales y municipales, así como buscan
fortalecer la capacidad de pago de estas entidades territoriales con el fin de
incrementar la inversión pública. En esa medida, la norma no vulneran los
principios constitucionales que sugiere el actor en su demanda.
2. Intervención de la ciudadana Andrea
Carolina Ruiz Rodríguez
La interviniente defiende la
constitucionalidad de la norma acusada pues, a su juicio, “nada tiene que ver
la reducción de la planta de personal de las personerías en el ámbito distrital
y municipal, con sus funciones de veedor ciudadano y defensor de los derechos
humanos”, por lo que “no se pone en peligro el Estado Social de Derecho.”
Dice que la interpretación del demandante
desborda el contenido de la norma porque ésta no menciona en ninguno de sus
apartes la supresión o  modificación de las facultades concedidas a las
personerías, como tampoco modifica su autonomía administrativa y presupuestal.
Dice que la ley sólo se limitó, en su artículo 10º, a reducir los gastos de
estas entidades con el fin de hacer un aporte al equilibrio económico nacional.
3. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
En representación del citado Ministerio
intervino en el proceso la ciudadana María Magdalena Botia Botia, para
solicitar que se declare la exequibilidad del texto acusado.
Para el referido Ministerio, no existe
relación alguna entre la disposición acusada y las normas que, a juicio del
demandante, fueron tácitamente derogadas, pues no se deduce que el establecimiento
de límites para los gastos de funcionamiento de las personerías distritales y
municipales tenga incidencia en el espectro de competencias y funciones
asignadas por la ley a dichos organismos.
La interviniente señala que la reducción
de gastos de la Administración Pública responde a un mandato constitucional de
aplicar criterios de economía y eficacia en el manejo de los asuntos públicos,
y que dicha función se cumpla con un gasto mínimo. Pero ello, en nada afecta la
autonomía presupuestal y administrativa de la personería o es sinónimo de que
quiera acabarse con dichos entes. Este nexo, dice el Ministerio, es producto de
las lucubraciones del demandante y no de una oposición real entre la norma
acusada y la Carta Política.
4. Intervención de la Secretaría General
de la Alcaldía Mayor de Bogotá
El señor José Fernando Suárez Venegas, en
representación del ente de la referencia, intervino en el proceso y solicitó
que se declare la constitucionalidad de la disposición acusada, pues en su
concepto, el demandante desconoce la verdadera función y posición de las
personerías distritales y municipales, especialmente la de la Personería de
Bogotá.
La Alcaldía advierte que pese a la
autonomía administrativa y presupuestal que define a estas entidades, las
personerías están sujetas a los principios de legalidad del gasto público y de
eficiencia administrativa. Así, cuando se trata de ceñir la actividad
administrativa a las necesidades financieras del momento, es necesario que las
entidades estatales ajusten su funcionamiento a esa situación de emergencia,
por lo que en este caso, la vía para cumplir con los postulados
constitucionales que persiguen la eficiencia de la función pública es la de
reducción de los gastos, como lo dispone la norma acusada.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El señor procurador General de la Nación,
Edgardo Maya Villazón, intervino en el proceso de la referencia para solicitar
la declaración de exequibilidad de las normas acusadas, pues, a su juicio, la
demandante confunde los conceptos de austeridad en el gasto público con el de
autonomía de las entidades públicas. Advierte que el recorte de gastos de
funcionamiento de las entidades del Estado con el fin de financiar necesidades
insatisfechas, es un procedimiento justificado de acuerdo con los fines del
Estado Social de Derecho.
Aduce que la autonomía de las entidades
territoriales y de los entes que reciben  sus ingresos de la desagregación del
presupuesto de aquellas, como es el caso de las personerías, no es absoluta, y
puede ser modificada por la ley cuando su propósito sea desarrollar principios
constitucionales derivados del Estado Social de Derecho.
Con el propósito de ilustrar su posición,
la Vista Fiscal cita los antecedentes que dieron con la aprobación de la Ley de
la referencia, y advierte que fue intención del legislador sanear las finanzas
y ordenar el gasto de las entidades territoriales, con el fin, precisamente, de
mantener su autonomía. Dice que “cuando el manejo de las economías locales colocan
en peligro valores de orden nacional, debe hacerse primar el concepto unitario
sobre el autónomico de los entes territoriales o de sus dependencias”, para lo
cual reitera los argumentos inscritos en la Sentencia C-478/92 de la Corte
Constitucional.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia
Conforme a lo dispuesto en el artículo
241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para
resolver definitivamente sobre la constitucionalidad del aparte demandado, por
estar inserto en una Ley de la República.
2. Integración
de la unidad normativa
El demandante sostiene que el artículo 96
de la Ley 617, en cuanto dispone la derogación de “las demás disposiciones que
le sean contrarias”, deroga tácitamente el artículo 104 del Decreto 1421 de
1993, “Régimen Especial para el Distrito Capital de Santa fe de Bogotá”, lo
cual es inconstitucional porque atenta contra la autonomía de la Personería
Distrital, reconocida por las Leyes 166 y 177 de 1994 y consagrada
constitucionalmente por el artículo 118 superior.
Ahora bien, aunque el demandante no señala
exactamente cuáles de los artículos de la Ley 617 quebrantan –a su juicio- la
autonomía presupuestal de la Personería Municipal de Bogotá, es claro que el
cargo formulado en la demanda se estructura sobre la base de que la expresión
“y las demás disposiciones que le sean contrarias”, vincula todas aquellas
normas de la Ley 617 que establecen modificaciones a la estructura presupuestal
de dicha entidad. Así lo entendieron además los intervinientes del proceso, en
vista de la claridad en la relación de los contenidos de la normas.
En atención al
principio “pro actione”, según el cual, las normas procesales son instrumentos
que tienden a la realización del derecho sustancial y debe dárseles el uso que
permita la resolución del fondo del asunto, principio formulado por la Corte en
la Sentencia C-538 de 1994 y aplicado por ésta misma en la Sentencia C-540 de
2001, este Tribunal entiende que la expresión demandada “y las demás
disposiciones que le sean contrarias” debe interpretarse como constitutiva de
una unidad normativa con los artículos 10, 11 y 53 de la Ley 617, pues son
éstas las disposiciones que directamente tienen incidencia en el régimen
presupuestal de la Personería Distrital de Bogotá y, por ende, de las que se
predica el cargo de la demanda, cual es el de la supuesta derogación del
artículo 140 del Decreto 1421 de 1993, refrendado por las leyes 166 y 177 de
1994 y reconocido en el artículo 118 constitucional.
En efecto, los artículos relacionados
prescriben:
“Artículo 10. Valor máximo de los gastos de los
Concejos, Personerías, Contralorías Distritales y Municipales. Durante cada vigencia fiscal, los gastos
de los concejos no podrán superar el valor correspondiente al total de los
honorarios que se causen por el número de sesiones autorizado en el artículo 20
de esta ley, más el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos
corrientes de libre destinación.
“Los gastos de personerías, contralorías distritales
y municipales, donde las hubiere, no podrán superar los siguientes límites:
________________________________________________________
PERSONERIAS
Aportes
máximos en la vigencia
Porcentaje de los Ingresos Corrientes de Libre
Destinación
_______________________________________________________
CATEGORIA
Especial                                                    1.6%
Primera                                                     1.7%
Segunda                                                    2.2%
Aportes
Máximos en la vigencia en
Salarios Mínimos
legales mensuales
Tercera                                                      350
SMML
Cuarta                                                                280
SMML
Quinta                                                                190
SMML
Sexta                                                         150
SMML
________________________________________________________
CONTRALORIAS
Límites
a los gastos de las                                                     Contralorías
municipales.                                                    Porcentaje de
los Ingresos
Corrientes
de Libre Destinación.
________________________________________________________
CATEGORIA
Especial                                                              2.8%
Primera                                                               2.5%
Segunda (más de 100.000 habitantes)                         2.8%
________________________________________________________
“Parágrafo. Los
concejos municipales ubicados en cualquier categoría en cuyo municipio los
ingresos de libre destinación no superen los mil millones de pesos
($1.000.000.000) anuales en la vigencia anterior podrán destinar como aportes
adicionales los honorarios de los concejales para su funcionamiento en la
siguiente vigencia sesenta salarios mínimos legales."
“Artículo 11.
Período de transición para ajustar los gastos de los concejos, las personerías,
las contralorías distritales y municipales. Se establece un período de transición a partir del
año 2001, para los distritos y municipios cuyos gastos en concejos, personerías
y contralorías, donde las hubiere, superen los límites establecidos en los
artículos anteriores, de forma tal que al monto máximo de gastos autorizado en
salarios mínimos en el artículo décimo se podrá sumar por período fiscal, los
siguientes porcentajes de los ingresos corrientes de libre destinación de cada
entidad:
________________________________________________________
Año
2001
2002              2003     2004
_______________________________________________________
CONCEJOS
Especial, Primera y Segunda           1.8%   1.7%
1.6%     1.5%
PERSONERIAS
Especial                                  1.9%   1.8%
1.7%     1.6%
Primera                                  2.3%   2.1%
1.9%     1.7%
Segunda                                 3.2%   2.8%
2.5%     2.2%
CONTRALORIAS
Especial                                  3.7%
3.4%             3.1%     2.8%
Primera                                  3.2%    3.0%
2.8%     2.5%
Segunda                                 3.6%    3.3%
3.0%     2.8%
(más de 100.000 habitantes)
________________________________________________________
“Parágrafo. Las
entidades descentralizadas del orden distrital o municipal deberán pagar una
cuota de fiscalización hasta del punto cuatro por ciento (0.4%), calculado
sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la
vigencia anterior, excluidos los recursos de crédito; los ingresos por la venta
de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, así como
el producto de los procesos de titularización.
“En todo caso,
durante el período de transición los gastos de las contralorías, sumadas las
transferencias del nivel central y descentralizado, no podrán crecer en
términos constantes en relación con el año anterior. A partir del año 2005 los
gastos de las contralorías no podrán crecer por encima de la meta de inflación
establecida por el Banco de la República. para estos propósitos, el Secretario
de Hacienda distrital o municipal, o quien haga sus veces, establecerá los
ajustes que proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel central
departamental como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas
de auditaje establecidas en el presente artículo."
“Artículo 53. Valor
máximo de los gastos de funcionamiento de Santa Fe de Bogotá,D. C. Durante cada
vigencia fiscal, los gastos de funcionamiento de Santa Fe de Bogotá, Distrito
Capital, incluida la personería, no podrán superar el cincuenta por ciento
(50%) como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación.
“Parágrafo. Se
establece un período de transición a partir del año 2001 para Santa Fe de
Bogotá, Distrito Capital con el fin de dar aplicación a la presente ley así:
Año
2001
2002
2003
2004
Santa Fe de
Bogotá, D.C.
58%
55%
52%
50%
La unidad normativa
que en estos términos se configura, constituye aplicación directa del artículo
6º del Decreto 2067 de 1991 y se encuentra acorde con los lineamientos trazados
por la Corte Constitucional cuando, en la Sentencia C-320
de 1997, este tribunal dijo que en cumplimiento de la obligación de no
producir fallos inhibitorios, el juez constitucional debía integrar los
dispositivos normativos coincidentes con el fin de recoger el sentido completo
de la voluntad del legislador, inserto en las normas sometidas a su revisión.
En estos términos, la Corte señaló:
“… pareciera entonces que la única hipótesis
en que cabe realizar unidad normativa es cuando la Corte, después de examinar
materialmente la disposición acusada, concluye que ella es inconstitucional y
que, además, la decisión de inexequibilidad es inocua si la Corporación no se
pronuncia igualmente sobre otras normas. Ello sucede, por ejemplo, cuando es
necesario retirar del ordenamiento un artículo que viola la Carta, pero su
contenido normativo se encuentra reproducido en otras disposiciones, que deben
entonces también ser declaradas inexequibles.
“4- Sin embargo, esa restricción de la unidad
normativa únicamente a esa hipótesis de inexequibilidad no es admisible, por
cuanto el propio artículo 6º del decreto 2067 de 1991 establece con claridad
que la Corte debe pronunciarse “de fondo sobre todas las normas demandadas”,
con lo cual se señala que en principio no debe haber pronunciamientos
inhibitorios cuando un ciudadano demanda en debida forma una norma legal. Es
deber entonces de la Corte, al igual que todo juez, utilizar todos sus poderes
a fin de evitar, hasta donde sea posible, los fallos inhibitorios, ya que la
finalidad de los procedimientos es que prevalezca el derecho sustancial (CP
art. 228 y C. de P. C arts 37 ord. 4º y 401). Ahora bien, en determinados
casos, la Corte debe estudiar una proposición normativa que fue acusada por un
ciudadano, pero frente a la cual resulta materialmente imposible pronunciarse
sobre su exequibilidad o inexequibilidad sin analizar globalmente los elementos
esenciales del conjunto normativo del cual ella forma parte. En estos eventos,
y con el fin de evitar un pronunciamiento inhibitorio, es válido que la Corte
proceda a integrar la unidad normativa, siempre y cuando ello sea estrictamente
necesario para examinar en debida forma las acusaciones formuladas en la
demanda.
“(…)
“Así, ésta procede cuando la proposición
jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan
íntimamente ligada con otros contenidos jurídicos, que resulta imposible
estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones. En los
otros casos, esto es, cuando la relación entre las proposiciones jurídicas no
es tan estrecha, la unidad normativa no procede, salvo si la regulación de la
cual forma parte la disposición acusada aparece prima facie de una
constitucionalidad discutible. En efecto, si esa regulación mayor es
constitucionalmente sospechosa, ineludiblemente debe la Corte examinarla, pues
no podría declarar constitucional un aspecto de una determinada institución, si
ésta última puede ser globalmente inexequible.”
3. Cosa Juzgada Constitucional, artículos 10 y 11 de
la Ley 617 de 2000
Mediante Sentencia C-579 de 2001, la
Corte Constitucional adelantó la revisión de algunas normas de la Ley 617 de
2000, dentro de las cuales se encuentran los artículo 10 y 11.
La declaratoria de exequibilidad de las
normas no se hizo relativa a los cargos de la demanda así como tampoco se
condicionó el sentido de las normas declaradas exequibles. En esa medida, puede
decirse que los efectos del fallo fueron absolutos y que sobre las normas
acusadas no puede adelantarse un nuevo juicio de inconstitucionalidad.
El argumento que sustenta la declaratoria
de exequibilidad de los apartes demandados de la Ley 617 de 2000 se refiere a
que la intervención del legislador sobre la destinación de recursos endógenos
de las entidades territoriales está permitida por la Constitución “siempre que
así lo exija la preservación del equilibrio macroeconómico de la Nación”, y que
ello se adecua a la definición de autonomía de los intereses propios de las
entidades territoriales, puesto que la estabilidad económica de la Nación es un
asunto que trasciende los límites meramente sectoriales o locales y se extiende
a todos los habitantes del territorio.
Los apartes jurisprudenciales pertinentes
se transcriben in extenso, dada su importancia:
“Tanto los intervinientes como los
antecedentes legislativos coinciden en un punto crucial: la medida que se
consagra en las normas acusadas es una respuesta del Legislador ante la crisis
macroeconómica que se perfila por el desbalance fiscal y el casi incontrolable
endeudamiento de las entidades territoriales.
“Desde la exposición de motivos del proyecto
de ley No. 046 Cámara (Gaceta del Congreso No. 257 de agosto 17 de 1.999, p.
1), se señaló que el proyecto formaba parte del conjunto de políticas puestas
en marcha para equilibrar la economía nacional: se trataba de un componente del
programa de reforma estructural para hacer frente a los problemas financieros
del Estado; "sin su
aprobación no será posible garantizar la viabilidad económica del país en el
mediano y largo plazo" (ibid.).
“(…)
“De hecho, se señala que la crisis económica
de las entidades territoriales ha hecho que la autonomía que
constitucionalmente les asiste sea más un atributo formal que real, puesto que
sólo 3 departamentos no habían solicitado, en ese momento, ingreso al programa
de saneamiento fiscal del Ministerio de Hacienda, y en cerca del 80% de los municipios,
sobre los cuales recae la mayor responsabilidad de inversión social, los gastos
de funcionamiento son mayores que los ingresos corrientes de libre destinación.
“Para la Corte resulta claro, por ende, que
existe un grave problema fiscal en las entidades territoriales, propiciado en
gran parte por el crecimiento desmedido del gasto público, y específicamente,
los gastos de funcionamiento. El proyecto busca imponer reformas fiscales que
cambien la estructura ingreso-gasto en dichas entidades, favoreciendo el ahorro
y la inversión pública.
“En términos generales, y salvo las
excepciones que abajo se precisan, puede afirmarse que las medidas adoptadas
por el proyecto cumplen con los requisitos arriba trazados para ser declaradas
exequibles. Ello, por dos motivos:
“- Existe una grave crisis macroeconómica,
que potencialmente se verá catalizada por la situación deficitaria de las
entidades territoriales, cuya estructura de gastos es una de las fuentes
directas de la situación; esta situación, que rebasa la esfera propia de los
intereses exclusivos de las entidades territoriales, es la que se pretende
conjurar con la medida nacional de limitación genérica del gasto, a través de
normas orgánicas del presupuesto.
“-Las normas acusadas establecen, entre
otras, unas determinadas limitaciones sobre el uso que las entidades
territoriales le pueden dar a sus recursos de fuente endógena; sin embargo,
estas limitaciones son racionales (puesto que se dirigen a atacar la
causa directa del problema que se ha identificado, a saber, el desbordamiento
del gasto de funcionamiento de los entes territoriales, constituyendo así un
medio eficaz para lograr el fin propuesto) y son proporcionadas (por
cuanto los porcentajes de  limitación del gasto varían de acuerdo con la
categoría de la cual se trate, imponiendo los mayores costos sobre las
entidades que mayores gastos generan, en términos cuantitativos, y porque se
preserva un amplio margen de autonomía para la entidad respectiva en la
destinación de los recursos con los que cuenta, garantizando al mismo tiempo un
interés mayor de la colectividad nacional, sin que exista discriminación
-puesto que es una medida general para todas las entidades territoriales- ni
perjuicio injustificado para terceros -el cual, en caso de existir, habrá de
ventilarse sobre una base casuística, y ante los tribunales u organismos
competentes). Esto quiere decir que las medidas bajo examen, en general, busca
combatir un desequilibrio entre los ingresos y los gastos de las entidades
territoriales, estipulando que entre éstos factores debe existir una relación
estable y armónica, en forma tal que los gastos permanentes de las entidades
territoriales se puedan financiar con los ingresos corrientes o constantes con
los que cuentan, evitando así futuros descalabros; por ello, son
constitucionalmente aceptables.
“A pesar de lo anterior, debe la Corte
efectuar algunas precisiones respecto del tipo de recursos a los cuales alude
el Parágrafo 1º del artículo 3, acusado, puesto que allí se han detectado
ciertas disposiciones cuya constitucionalidad no es clara.
“En primer lugar, el Parágrafo citado, en su
primer inciso, establece una definición operativa de los "ingresos corrientes
de libre destinación", así: "Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos
corrientes de libre destinación los ingresos corrientes excluidas las rentas de
destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto
administrativo a un fin determinado". Es la
expresión "o acto administrativo" la que llama la atención de la
Corte, puesto que tal noción podría, en principio, abarcar tanto los actos
administrativos dictados por el Gobierno, como los que dicten las entidades
territoriales. Esta Corporación ha sostenido en repetidas ocasiones que la
prohibición constitucional de las rentas nacionales de destinación específica
(art. 359, C.P.) no es aplicable a las rentas de las entidades territoriales;
por lo mismo, bien pueden las autoridades del nivel territorial establecerlas,
mediante los actos administrativos correspondientes: ordenanzas departamentales
y acuerdos municipales (arts. 300-5, 313-4 y 313-5). Sin embargo, no sucede lo
mismo respecto del Gobierno Nacional; éste, al estar sujeto en todas sus
actividades a la Ley Nacional, se encuentra impedido para efectuar dichas
destinaciones específicas mediante los actos administrativos propios de su
función, y mal haría el intérprete de la norma acusada en admitir tal hipótesis.
Por lo mismo, habrá de declararse la constitucionalidad condicionada de la
expresión "o acto administrativo", en el sentido de que sólo cobija
aquellos actos administrativos válidamente expedidos por las autoridades del
nivel territorial, de conformidad con la ley.
“En segundo lugar, el literal a) del
Parágrafo 1º, inserto en la enumeración legal de los recursos que no se podrán
destinar a gastos de funcionamiento, es contrario a la Constitución y, en
consecuencia, se habrá de declarar inexequible. Ello, por cuanto hace
referencia al situado fiscal; sin embargo, observa la Corte que, en virtud del
artículo 356 de la Carta, los recursos del situado fiscal ya cuentan con una
destinación específica, cual es la de proveer lo atinente a la educación y la
salud en las entidades territoriales, bajo la filosofía del traslado de
competencias desde la Nación hacia aquéllas. Como existe un mandato
constitucional expreso, en este mismo artículo, en el sentido de que no podrá
haber asignación de competencias a las autoridades que no esté acompañada por
los recursos suficientes para atenderlas, debe concluirse que los gastos de
funcionamiento que genere el ejercicio de las competencias territoriales en
estas materias sí se pueden financiar con recursos del situado fiscal. En otros
términos: como son dineros que están específicamente destinados por la
Constitución para financiar, en general, los servicios de educación y salud, es
imposible interpretar el artículo 356 Superior en el sentido de excluir a los
gastos de funcionamiento de entre los que serán atendidos con tales recursos,
ya que el Constituyente no distinguió entre los gastos de funcionamiento y los
gastos de inversión para efectos del situado fiscal; por lo mismo, el literal
a) bajo estudio vulnera la Carta Política, y será expulsado del ordenamiento.
“En tercer término, observa la Corte que el
literal h) del Parágrafo 1º del artículo 3, correspondiente a la misma
enumeración de recursos que no se podrán destinar a financiar gastos de
funcionamiento, se refiere a "los
activos, inversiones y rentas titularizadas, así como el producto de los
procesos de titularización". Esta medida, en
particular, se considera especialmente gravosa para las entidades
territoriales, por tratarse de rentas y activos que son exclusivamente de
su propiedad. Igual sucede con lo dispuesto en el literal j) del mismo
parágrafo, que incluye en la misma enumeración los recursos provenientes de la
venta de activos fijos. Por ser  medidas demasiado estrictas, y por lo mismo
desproporcionadas, ya que recaen sobre bienes amparados por la protección
constitucional a la propiedad y por el artículo 362 Superior, la Corte
considera que implican un vaciamiento total de la autonomía de las entidades
territoriales; por lo mismo, declarará inexequible estos dos literales.
“El resto de las medidas adoptadas en el
artículo 3, así como las que se consagran en los artículos 4 al 11, demandados, se adaptan a las normas arriba explicadas; por lo
mismo, se declararán exequibles.”
De acuerdo con lo dicho en el aparte de
consideraciones transcrito, el fallo en cuestión decidió:
“Séptimo.- Declarar
EXEQUIBLES los artículos 3 al 11 de la Ley 617 de 2000, salvo las
siguientes expresiones:
“a) la frase "o acto administrativo" contenida en el primer inciso del parágrafo primero del artículo
3º, cuya constitucionalidad se condicionará en el sentido de que sólo
cobija aquellos actos administrativos válidamente expedidos por las
corporaciones públicas del nivel territorial -Asambleas y Concejos-, de
conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia;
“b) los literales a), h) y j) del Parágrafo
1º del artículo 3º, que serán declarados INEXEQUIBLES.” (Sentencia C-579
de 2001, subrayados fuera del original)
Acorde con lo dispuesto en los textos
citados, la Corte en esta oportunidad se estará a los resuelto en la Sentencia
C-579 de 2001, que decidió declarar exequibles los artículos 10 y 11 de la Ley
617 de 2000.
4. Cosa Juzgada Constitucionalidad
respecto del artículo 53 de la Ley 617 de 2000.
La otra norma de la Ley 617 de 2000 que,
por disposición de la Corte y en aplicación del principio integrador de la
unidad normativa, ha sido incorporada a la demanda, es el artículo 53.
El cargo de la demanda, como se sabe, va
dirigido a cuestionar la constitucionalidad de esta disposición, que establece
límites a los gastos de funcionamiento del Distrito Capital de Bogotá, por una
supuesta invasión de la órbita de autonomía presupuestal de la Personería
Distrital de Bogotá.
No obstante, del análisis adelantado por
la Corte Constitucional en la Sentencia C-579 de 2001, pero, además, del que la
misma Corporación tuvo oportunidad de realizar en la Sentencia C-540 de 2001,
este Tribunal tuvo oportunidad de definir la exequibilidad del artículo 53 de
la Ley 617 de 2000 a través de la Sentencia C-837 de 2001, según se lee en su
parte resolutiva:
“Tercero: Declarar EXEQUIBLES los artículos
53, 54 y 55 de la ley 617 de 2000 por los cargos estudiados en esta sentencia.”
En relación con los cargos estudiados en
dicha sentencia, puede citarse el siguiente aparte que  ilustra la similitud
con los cargos expuestos en la presente demanda:
“Las reglas demandadas prevén, entre otras,
unas determinadas limitaciones sobre el uso que Bogotá D.C. puede darle a sus
recursos de fuente endógena; “sin
embargo, estas limitaciones son racionales (puesto que se dirigen a
atacar la causa directa del problema que se ha identificado, a saber, el
desbordamiento del gasto de funcionamiento de los entes territoriales,
constituyendo así un medio eficaz para lograr el fin propuesto) y son proporcionadas”,
toda vez que los porcentajes progresivos de  limitación del gasto preservan
un amplio margen de autonomía para Bogotá D.C. frente a la destinación de los
recursos con los que cuenta, “(garantizando al mismo tiempo un interés mayor de
la colectividad nacional, sin que exista discriminación -puesto que es una
medida general para todas las entidades territoriales- ni perjuicio
injustificado para terceros -el cual, en caso de existir, habrá de ventilarse
sobre una base casuística, y ante los tribunales u organismos competentes).
Esto quiere decir que las medidas bajo examen, en general, busca combatir un
desequilibrio entre los ingresos y los gastos de las entidades territoriales,
estipulando que entre éstos factores debe existir una relación estable y
armónica, en forma tal que los gastos permanentes de las entidades
territoriales se puedan financiar con los ingresos corrientes o constantes con
los que cuentan, evitando así futuros descalabros”.
“Por lo tanto, los artículos demandados no
contrarían la preceptiva constitucional invocada por los actores.”
En consecuencia de lo anterior, esta Corte se estará
a lo resuelto en la Sentencia C-837 de 2001, mediante la cual se declaró
exequible el artículo 53 de la Ley 617 de 2000.
5. Constitucionalidad del aparte acusado del artículo
96 de la Ley 617 de 2000-
Finalmente, esta Corte considera
necesario hacer algunos comentarios respecto de la expresión directamente
acusada en la demanda, esto es, la frase, “las demás disposiciones que le sean
contrarias”.
Ahora bien, la frase acusada tiene un
contenido general e indeterminado pues se encuentra referida a todas las
disposiciones jurídicas, incompatibles con las normas de la Ley 617. La norma
dispone en consecuencia que todas ellas quedan automáticamente derogadas.
Para la Corte, la expresión usada por la
norma no ofrece reparo alguno de inconstitucionalidad. En efecto, la frase que
utiliza el artículo 96 de la Ley 617 es la que comúnmente se inserta en las
normatividades que introducen modificaciones más o menos amplias al
ordenamiento jurídico. Y es lógico que así se haga, porque para que las
disposiciones jurídicas entren en plena vigencia, se impone la necesidad de
evitar su coexistencia con otras que les sean jurídicamente incompatibles. La
inserción de una frase que haga expresa este requerimiento de tránsito
legislativo, promueve la seguridad jurídica porque delimita la extensión de la
vigencia de las normas, sin quebrantar los preceptos constitucionales sobre la
materia. Por ello, la norma debe ser declarada exequible.
No obstante, debe hacerse la claridad de
que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-837 de 2001, decidió inhibirse
de emitir pronunciamiento de fondo respecto de la demanda presentada contra el
artículo 96 de la Ley 617 de 2000, porque, a su juicio, no era posible
adelantar el juicio de inconstitucionalidad de la norma, sobre la base de un
cargo que la acusaba de suprimir normas de igual jerarquía. Para la Corte, en
aquella oportunidad, el juicio de inexequibilidad imponía la carga de cotejar
el contenido normativo de la ley con la Constitución y no con normas de igual
rango.
En este sentido, la Corte manifestó:
“En relación con
esa irregular forma de censurar normas legales en acción de
inconstitucionalidad bastaría con decir dos cosas:  1)  por mandato
constitucional el Congreso de la República goza de la competencia privativa
para hacer las leyes;  o lo que es igual, para expedirlas y derogarlas dentro
de una secuencia indefinida, en forma expresa, tácita u orgánica (arts. 113,
114 y 150 C.P.).  Siendo claro que con arreglo a la jerarquía y materias de las
leyes orgánicas y estatutarias, la expedición de la legislación ordinaria
encuentra marcadas diferencias de orden procedimental que el Congreso no puede
soslayar;  sin que por otra parte ello pueda autorizar alguna inferencia
tendiente a calificar de pétreo el acervo positivo que integran las leyes, dado
que una tal postura sería extraña y contraria al devenir histórico que la
sociedad política y sus instituciones protagonizan cotidianamente;  2)  cuando
un demandante en acción pública de inconstitucionalidad acusa una regla legal
por ser “violatoria” de otra ley, en la práctica está sometiendo materialmente
la ley posterior a los dictados de la ley anterior, esto es, a las
disposiciones de la ley derogada total o parcialmente.  Camino por el cual no
existe sustentación de cargo alguno en sede constitucional, es decir, técnicamente
no hay cargo o acusación en términos de reproche constitucional.  Que fue lo
que literalmente aconteció en el presente caso, razón por la cual esta Corte
habrá de declararse inhibida para decidir de fondo sobre el punto
controvertido.”
En el caso sub exámine, sin embargo, se
imponía emitir pronunciamiento de fondo por cuanto, a juicio del demandante,
mediante la derogación del Decreto –Ley 1421 de 1993, el legislador quebrantó
la autonomía de la Personería Distrital de Bogotá, que se entiende consagrada,
no sólo en el Preámbulo, sino en el artículo 118 de la Carta Política.
6. Potestad derogatoria de la Ley 617 de 2000 sobre
el Decreto 1421 de 1993.
Aunque de los argumentos serían
suficientes para responder a los cargos de la demanda, no sobra agregar que, en
respuesta al principal reproche del actor, la Ley 617 de 2000, en los artículos
sometidos a estudio, tenía plena potestad para derogar las disposiciones del
Decreto 1421 de 1993. Las siguientes consideraciones ilustran este hecho.
El régimen especial del Distrito Capital
de Bogotá fue expedido mediante decreto por el Presidente de la República, en
uso de las atribuciones que le confiere el artículo 41 transitorio de la
Constitución Política, ya que durante los dos años siguientes a la promulgación
de la Constitución de 1991, el Congreso se abstuvo de aprobarlo por ley.
El régimen especial de Bogotá se encuentra
regulado constitucionalmente en los artículos 322, 323 y 324 de la Carta. La
Constitución señala que el régimen político, fiscal y administrativo del
Distrito Capital estará definido además por las disposiciones vigentes para los
municipios y por las leyes especiales que para el mismo se dicten.
La Corte Constitucional ha dicho que esa
especialidad tiene una función instrumental, porque permite que toda la
normatividad referida al Distrito Capital se unifique y se presente de forma
diferenciada, dado que las características de Bogotá ameritan la expedición de
una regulación particular.
En efecto, la Corte ha dicho que el status
de particularidad al que se refiere la Constitución, se justifica en el hecho
de que, además de ser un municipio (en virtud de cuya calidad se somete a
ciertos lineamientos de la legislación general de municipios), el Distrito de
Bogotá es la capital de la república y del departamento de Cundinamarca, y sede
de los órganos máximos del poder público del Estado[1].
No obstante lo anterior, la Corte ha
reconocido que el carácter especial de este régimen no eleva en manera alguna
la jerarquía del mismo. El fallo que fue objeto de cita señala con claridad que
“la característica de esta ley no está relacionada con aspectos de orden formal
o con el método que ha de seguirse para su aprobación”, lo cual significa que
para su aprobación no son necesarias mayorías especiales de votación en el
Congreso, ni deben celebrarse determinada cantidad de debates en un número
mínimo de legislaciones, como en efecto ocurre cuando se trata de la aprobación
de leyes orgánicas[2]
o estatutarias (arts. 151 y 153 C.P.). El régimen aplicable a este distrito no
ostenta jerarquía orgánica o estatutaria por cuanto tampoco la materia que
regula es de aquellas reservadas constitucionalmente a este tipo de leyes.
En virtud de lo dicho, la Corte entiende
que el rango del Decreto 1421 de 1993 es el equivalente al de las leyes
ordinarias pues lo único que lo diferencia de éstas es que mientras las leyes
en general no tienen una temática preestablecida, siendo potestad del
legislador definirla, en el caso de Bogotá, la materia que debe abordar la ley
respectiva fue establecida de antemano por el constituyente.
Por su parte, los artículos de la Ley 617
de 2000 que fueron sometidos a revisión, tienen, por disposición del artículo
95 de la misma, jerarquía de ley orgánica[3].
El texto de la norma es el siguiente:
“Artículo 95.
Normas orgánicas. Los artículos 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9°, 10, 11,13, 14, 52,
53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 son normas orgánicas de presupuesto.”
Siendo que las normas de la Ley 617,
citadas en el artículo 95 de la misma, ostentan jerarquía de ley orgánica,
resulta plenamente válido que aquellas dispusieran derogaciones en el Régimen
Especial de Bogotá, Decreto 1421 de 1993.
Ello es así porque, tal como lo dispone
el artículo 150-1 de la Carta Política, al Congreso le corresponde interpretar,
reformar y derogar las leyes. La facultad derogatoria puede ejercerse
plenamente siempre y cuando el legislador se acoja a los preceptos
constitucionales y respete el sistema de jerarquía normativa del ordenamiento
jurídico. Como la jerarquía del Decreto 1421 de 1993, según quedó dicho en el
párrafo anterior, es equivalente a la de una ley ordinaria, el legislador está
legítimamente habilitado para interpretar, reformar y derogarlo mediante otra
ley de jerarquía igual o superior.
La referida es una clara manifestación de
la función del Congreso pues, como lo ha dicho la Corte Constitucional, la
facultad de derogar disposiciones es de la esencia misma de la actividad
legislativa en ejercicio de la llamada cláusula general de competencia[4]:
“La
función legislativa, primordialmente encomendada al Congreso de la República,
comprende no solamente la atribución de expedir las leyes sino que incorpora
las de modificarlas, adicionarlas y derogarlas, bien que esto último se haga
expresa o tácitamente, según la clásica distinción plasmada en la Ley 153 de
1887.
“No es
de extrañar, entonces, que la primera facultad del Congreso, en ejercicio de la
cláusula general de competencia, sea la señalada en el artículo 150, numeral 1,
de la Carta Política: "interpretar, reformar y derogar las leyes".
“Si el
legislador careciera de competencia para cambiar o suprimir las leyes
preexistentes se llegaría a la absurda conclusión de que la normatividad legal
tendría que quedar petrificada. Las cambiantes circunstancias y necesidades de
la colectividad no podrían ser objeto de nuevos enfoques legislativos, pues la
ley quedaría supeditada indefinidamente a lo plasmado en normas anteriores, que
quizá tuvieron valor y eficacia en un determinado momento de la historia pero
que pudieron haber perdido la razón de su subsistencia frente a hechos nuevos
propiciados por la constante evolución del medio social en el que tiene
aplicación el orden jurídico.
“(…)
“Como se observa,
los límites que surgen del sistema constitucional para que el legislador ejerza
este normal atributo, inherente a su función, son tan sólo de índole formal,
jamás materiales o sustanciales. La ley podrá siempre modificar, adicionar,
interpretar o derogar la normatividad legal precedente, sin que sea admisible
afirmar que en el ordenamiento jurídico existen estatutos legales pétreos o
sustraídos al poder reformador o derogatorio del propio legislador.”.
(Sentencia C-529 de 1994)
Con fundamento en estas consideraciones,
la Corte concluye que el Decreto 1421 de 1993 no ostenta una jerarquía legal
tal que le impida al legislador ordinario o a otro de superior rango, modificar
sus disposiciones. Además se concluye que las normas mencionadas en el artículo
95 de la Ley 617 de 2000, que son de naturaleza orgánica, pueden derogar
válidamente los cánones del Régimen Especial de Bogotá que les resulten
contrarios[5].
VII. DECISION
En
consecuencia de lo dicho, la Corte Constitucional, administrando justicia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE la expresión
“las demás disposiciones que le sean contrarias”, contenida en el artículo 96
de la Ley 617 de 2000, pero exclusivamente respecto del cargo analizado en la
parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la
Sentencia C-579 de 2001, que declaró exequibles los artículos 10 y 11 de la Ley
617 de 2000.
TERCERO.-
ESTARSE A LO RESUELTO en
la Sentencia C-837 de 2001, que declaró exequible el artículo 53 de la Ley 617
de 2000.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia
C-896/01
Como quiera que en relación con las
Sentencias C-540 y 579 del presente año en las cuales se declaró la
exequibilidad de la Ley 617 de 2000 y de algunas de sus disposiciones por los
cargos formulados por los actores en las demandas respectivas el suscrito
magistrado salvó su voto, en esta ocasión, en razón del obligatorio acatamiento
a la cosa juzgada sobre el particular, me veo precisado a aclararlo por cuanto
continúo considerando que dicha ley ha debido declararse inconstitucional, en
su totalidad pero no puedo desconocer que ya existe sentencia anterior sobre el
asunto.
Por ello, he de agregar ahora que
considero ajustado a la Constitución que el Congreso, en ejercicio de las
atribuciones que le confiere el artículo 150 de la Carta, ejerza su potestad
derogatoria de normas anteriores, lo que explica el voto favorable a la
decisión de declarar exequible la derogación de las disposiciones que sean
contrarias a la citada Ley 617 de 2000.
Fecha ut supra
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Aclaración de voto a la
Sentencia C-896/01
Referencia: expediente D-3425
Actor: Yesid Celis
Melgarejo
Tal como lo señalé en sendos salvamentos
de voto con respecto a las sentencias C-579 de 2001 y C-837 de 2001, en tanto
considero que la totalidad de la ley 617 de 2000 es inconstitucional, con el
respeto acostumbrado hacia las decisiones de esta Corporación hoy me veo
precisado a aclara mi voto en relación con los numerales segundo y tercero de
la sentencia C-896 del 22 de agosto de 2001, remitiéndome en lo pertinente a
los argumentos expuestos en tales salvamentos.
Fecha ut supra,
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Cfr. Sentencia C-198 de 1998
[2] “Se trata de unas leyes que tienen unas características especiales,
esto es, gozan de una prerrogativa especial, por su posición organizadora de un
sistema legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una
materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos
señalados expresamente en la Carta Política (Art. 151).  Es importante anotar
que las leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la actuación
administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan,
es decir, según lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio
de la actividad legislativa.” (sentencia C-337/93)
[3] Esta disposición fue declarada exequible por la Corte en la
Sentencia C-540 de 2001
[4] “Con fundamento en la cláusula general de competencia que tiene el
Congreso de la República, éste puede derogar, modificar e interpretar las
leyes. Obviamente, que en uso de esta atribución, el legislador está obligado a
respetar derechos adquiridos, a no invadir competencias asignadas a otros
entes, etc. La función del legislador consiste, entre otras, en  regular los
diversos fenómenos que se suceden en la realidad, con el fin de dotar a los
asociados y a las instituciones del Estado de las herramientas necesarias para
afrontar los cambios que se van sucediendo. Por tanto, en un Estado moderno, no
se puede concebir una legislación estática, que no permita su normal
desarrollo, y por el contrario, lo obstruya, hasta el punto de hacerlo
inoperante” (Sentencia C-076 de 1997)
[5] Cfr. Sentencias C-198 de 1998, Sentencia C-837 de 2001.