C-953-01
Sentencia C-974/01
Sentencia C-953/01
PROYECTO DE
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Publicación
oficial de ponencia después del debate/PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE
TRATADO INTERNACIONAL-Forma alternativa de publicación de ponencia
PROYECTO DE
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Asentimiento
de publicación oficial de ponencia después del debate
PROYECTO DE
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Autorización
por presidente de reproducción del documento
PRINCIPIO DE
INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN PROYECTO DE LEY-Alcance/LEY-Formación
PROYECTO DE
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Falta de
constancia escrita de autorización de reproducción del documento
PROYECTO DE
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Saneamiento
de vicio por falta de constancia escrita de autorización de reproducción del
documento
LEY-Vicio de procedimiento subsanable/LEY-Saneamiento de vicio
antes de aprobación del acto
ACUERDO DE
COOPERACION TECNICA, CIENTIFICA Y TECNOLOGICA CON EL GOBIERNO DE BOLIVIA
Referencia:
expediente L.A.T. 198
Revisión
constitucional de la Ley 631 de diciembre 27 de 2000, “Por medio de la cual se
aprueba el Acuerdo de Coopera­ción Técnica, Científica y Tecnológica entre el
Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Bolivia”,
suscrito en Bogotá, el diez (10) de noviembre  de 1998.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA.
Bogotá, D.C.,
septiembre seis (6) de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión de la ley 639 de 2001, “por medio de la cual se aprueba el Acuerdo
de Coopera­ción Técnica, Científica y Tecnológica entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de la República de Bolivia.”
I.       ANTECEDENTES
La Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República, atendiendo lo señalado en el
artículo 241, numeral 10 de la Constitución, envió fotocopia auténtica de la
ley número 631 de diciembre 27 de 2000, por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo
de Cooperación Técnica, Científica y Tecnológica  entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de la República de Bolivia”, suscrito
en Bogotá, el diez (10) de noviembre de 1998.
En providencia de
enero veintitrés (23) de 2001, el despacho del Magistrado sustanciador asumió
el conocimiento del presente asunto, solicitó a las Secretarías Generales del
H. Senado de la República y de la Cámara de Representantes la remisión de los
antecedentes legislativos de la ley en revisión y ordenó la fijación en lista
para efectos de asegurar la intervención ciudadana, una vez allegados los
mencionados documentos. Igualmente, dispuso el envío de copia de la ley y del
acuerdo,  al despacho del señor Procurador, para que rindiera su concepto. Así
mismo, ordenó comunicar al Presidente de la República.
Cumplidos los
trámites previstos en el decreto 2067 de 1991, procede esta Corte a decidir
sobre la exequibilidad del tratado y de la ley que lo aprueba.
A. Texto de la
ley y acuerdo objeto de revisión.
El texto de la ley y
el acuerdo objeto de revisión, son los siguientes, según la publicación
efectuada en el diario oficial N. 44.272, del veintisiete (27) de diciembre de
2000.
“Ley 631 de 2000
(diciembre 27)
"por medio de
la cual se aprueba el "Acuerdo de Cooperación Técnica, Científica y
Tecnológica entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la
República de Bolivia", hecho en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D. C., a
los diez (10) días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y ocho
(1998)".
El Congreso de Colombia
Visto el texto del
Acuerdo de Cooperación Técnica, Científica y Tecnológica entre el Gobierno de
la República de Colombia y el Gobierno de la República de Bolivia, hecho en la
ciudad de Santa Fe de Bogotá, D. C., a los diez (10) días del mes de noviembre
de mil novecientos noventa y ocho (1998).
(Para ser transcrito: Se adjunta
fotocopia del texto íntegro del Instrumento Internacional mencionado).
Acuerdo de Cooperación Técnica, Científica y Tecnológica entre el
Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Bolivia.
El Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de la República de Bolivia, en adelante
denominados las Partes;
Animados por el
deseo de fortalecer en ambos países los lazos de amistad y cooperación, y
convencidos de los múltiples beneficios que se derivan de una mutua
colaboración.
Reconociendo la
importancia que la cooperación técnica, científica y tecnológica representa
para la intensificación de las acciones en el orden económico y social en ambas
naciones.
Destacando la
necesidad de fomentar, concretar y modernizar la infraestructura técnica,
científica y tecnológica de los países.
Han acordado lo siguiente:
ARTICULO I
Objeto
1. Ambas Partes se
obligan, dentro del límite de sus competencias, a dar un nuevo impulso a sus
acciones de cooperación, con base en los principios de beneficio mutuo,
reciprocidad, respeto a la soberanía y no-intervención en los asuntos internos.
Para alcanzar este objetivo fundamental las Partes están decididas a fomentar
el desarrollo de su cooperación técnica, científica y tecnológica, con el fin
de propender por el desarrollo de ambas naciones.
2. Todos los
programas, proyectos específicos y actividades de cooperación científica,
técnica y tecnológica que convengan las Partes, serán ejecutados de conformidad
con las disposiciones generales del presente Acuerdo y las normas establecidas
en cada país.
ARTICULO II
Entidades responsables
1. Como entidades
ejecutoras para el cumplimiento de los términos del presente acuerdo:
– La Parte
colombiana designa al Ministerio de Relaciones Exteriores y a la Agencia
Colombiana de Cooperación Internacional.
– La Parte Boliviana
designa al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto representado por el
Viceministerio de Política Exterior y al Ministerio de Hacienda, representado
por el Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo.
2. La ejecución de
los programas definidos en el marco del presente acuerdo se realizará bajo la
modalidad de costos compartidos. Las Partes pueden solicitar de común acuerdo,
la participación de terceros países y/o organismos internacionales tanto para
la financiación, como para la ejecución de programas y proyectos que surjan de
las modalidades de cooperación contempladas en el mismo.
ARTICULO III
Áreas de cooperación
Las partes establecen las siguientes áreas de cooperación, sin
perjuicio de ampliarlas de común acuerdo en el futuro:
Agropecuaria, y
Agroindustria, Comercio, e Inversiones, Ciencia y Tecnología, Competitividad
Industrial y Agropecuaria, Proyectos Sociales, Desarrollo Social (educación,
niñez, etnias, etc.), Educación y Formación del Recurso Humano, Medio Ambiente,
Desarrollo Alternativo, Salud, Previsión Social, Turismo, Mujer y Género,
Capitalización de Empresas Estatales, Participación Popular y Minería.
ARTICULO IV
Modalidades de cooperación
Para el cumplimiento
de los objetivos de la cooperación técnica, científica y tecnológica, las
Partes en el marco de su legislación interna, emprenderán esfuerzos con el fin
de desarrollar las siguientes modalidades de cooperación:
– Capacitación y
formación de especialistas.
– Prestación de
asistencia técnica desarrollada entre otras formas, mediante el envío de
expertos y la realización conjunta de estudios y proyectos de interés común.
– Creación de redes
de información y bancos de datos.
– Utilización de
instalaciones, centros e instituciones, materiales y equipos, necesarios para
la ejecución de los programas y proyectos que se precisen para la realización
de las actividades comunes.
– Organización de
conferencias, seminarios y misiones de exploración y de otros mecanismos
conjuntos de intercambio académico y científico.
– Intercambio de
información técnica, científica y tecnológica y estadística pertinente;
– Intercambio de
tecnologías para el desarrollo de los proyectos y programas de cooperación
conjuntos.
– Fomento a la
cooperación entre las instituciones científico-técnicas, académicas y del
sector productivo de ambos países.
– Fomento a la
creación de pequeñas y medianas empresas, al intercambio y cooperación entre
empresarios, y a la conformación de empresas mixtas (joint ventures).
– Cualquier otra actividad de cooperación que sea convenida entre las
Partes.
ARTICULO V
Alcance, funcionamiento e instrumentación
del acuerdo
1. Las Partes crearán una Comisión Mixta de Cooperación Técnica,
Científica y Tecnológica (en adelante Comisión Mixta), conformada por las
entidades responsables mencionadas en el artículo II y otros representantes y
expertos que tales instituciones consideren necesarios.
2. Los proyectos específicos se identificarán y prepararán siguiendo
los procedimientos establecidos en cada país y se presentarán en el Marco de la
Comisión Mixta de Cooperación.
3. La Comisión Mixta cumplirá las siguientes funciones:
– Analizar y determinar los campos prioritarios, en los que se puedan
realizar programas y proyectos específicos de cooperación técnica, científica y
tecnológica.
– Proponer y coordinar las actividades, proyectos y acciones concretas
en relación con los objetivos del presente acuerdo, y definir los medios
necesarios para su realización y evaluación.
– Identificar nuevos sectores y áreas de cooperación.
– Atender el adecuado desarrollo del Acuerdo.
– Buscar los medios adecuados para prevenir las dificultades que se
puedan presentar en los campos cubiertos por el presente Acuerdo;
– Seguir, controlar y evaluar las actividades y hacer las
recomendaciones y modificaciones necesarias para garantizar el cumplimiento de
los objetivos propuestos.
– Incentivar la aplicación de los resultados logrados en el curso de la
cooperación.
– Informar a las Partes sobre las recomendaciones que tengan por objeto
la expansión de los intercambios y la diversificación de la cooperación;
– Definir un programa bienal de trabajo que contemple proyectos
específicos, agentes ejecutores y fuentes de financiación.
4. Con el fin de revisar la cooperación bilateral y preparar las
Comisiones Mixtas, se realizarán Reuniones de Seguimiento y Evaluación
anualmente. Dichas Reuniones, serán ejercicios de revisión y evaluación, que se
realizarán en la República de Colombia y en la República de Bolivia, por
separado. A las Reuniones de Seguimiento y Evaluación asistirán:
– Los representantes del Ministerio de Relaciones Exteriores, de la
Agencia Colombiana de Cooperación Internacional, y de las instituciones
técnicas colombianas y los representantes de la Embajada de la República de
Bolivia en Santa Fe de Bogotá, de una parte.
– Los representantes del Viceministerio de Política Exterior y del
Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo de Bolivia, de las
instituciones técnicas bolivianas y colombianas y de los representantes de la
Embajada de la República de Colombia en La Paz, de otra.
– Los resultados de esas Reuniones de Evaluación y Seguimiento se
intercambiarán, vía diplomática, y serán un instrumento de coordinación para la
preparación de las Comisiones Mixtas.
5. La Comisión Mixta se reunirá cada dos años alternadamente, en la
República de Colombia y Bolivia. A solicitud de una de las Partes, la reunión
puede convocarse también, de común acuerdo, en otra fecha diferente.
ARTICULO VI
Instrumentos y medios para la realización
de la cooperación
1. Con el fin de facilitar la realización de los objetivos de la
cooperación estipulada en el presente Acuerdo, cada una de las Partes, de
acuerdo con sus leyes y reglamentos, ofrecerán las siguientes facilidades:
– El envío de expertos, tales como instructores, asesores, peritos,
especialistas, personal científico y técnico, asistentes de proyecto, el
conjunto del personal enviado por encargo de las Partes denominado en adelante
"expertos enviados".
– El suministro de material y equipo en adelante denominado
"material".
– Eximirán al material suministrado para los proyectos de licencias,
tasas portuarias, toda clase de derechos de aduana e importación y demás
impuestos y gravámenes públicos.
– Eximirán al material suministrado para los proyectos del Gravamen
Aduanero Consolidado (GAC), impuesto a los consumos específicos (ICE) e
impuesto al Valor Agregado (IVA), hasta el límite fijado por el mismo convenio.
2. A los expertos para el mejor ejercicio de sus funciones, se les
otorgará las siguientes prerrogativas:
– Conceder facilidades necesarias para que los expertos y sus familias
obtengan los visados correspondientes, libres de derechos y fianzas, que
permitan hacer posible el ejercicio de sus funciones.
– Los expertos cuya misión sea superior a un año, podrán introducir al
país, libre de todo tipo de impuestos de aduanas, tasas y otras cargas conexas,
sus efectos personales, menaje de casa y muebles, por una sola vez mientras
dure su misión, dentro de los 180 días después de su llegada, hasta el límite
de US$15.000. (Quince mil dólares americanos).
– Las actividades que en desarrollo de este Acuerdo ejerzan los
ciudadanos de una de las Partes en el territorio de la otra Parte, se sujetarán
a lo previsto en este instrumento y no podrán desbordar el marco acordado entre
las Partes, bien sea en términos generales, bien para cada caso específico.
ARTICULO VII
Propiedad intelectual
Las partes garantizarán la protección adecuada y eficaz de la propiedad
intelectual generada o aplicada en desarrollo de las actividades de cooperación
estipuladas en el presente Acuerdo, en concordancia con sus leyes nacionales y
los convenios internacionales aplicables.
El significado del término "propiedad intelectual" deberá
entenderse en los términos en que es presentado por el artículo II del Convenio
por el cual se crea el Organismo Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI),
que se firmó en Estocolmo el 14 de julio de 1967.
Las informaciones obtenidas a lo largo de la ejecución del presente
Acuerdo, que se encuentren bajo la protección de la propiedad intelectual, no
podrán ser transferidas a terceras personas sin el previo consentimiento de la
otra Parte.
El derecho de propiedad intelectual derivado de los programas y
proyectos bilaterales, o de otros programas de cooperación ejecutados dentro
del marco del presente Acuerdo, será ejercido conjuntamente por las
instituciones competentes. El registro, explotación económica y aprovechamiento
de estos derechos serán reglamentados en acuerdos especiales, si es del caso,
en todo programa o proyecto.
ARTICULO VIII
Solución de controversias
Las discrepancias que puedan surgir de la interpretación o aplicación
del presente Convenio, serán resueltas por las Partes por medio de cualquiera
de los medios de solución pacífica de controversias contempladas en el derecho
internacional.
ARTICULO IX
Entrada en vigencia y duración
1. Las Partes contratantes se comunicarán por vía diplomática el
cumplimiento de los requisitos legales internos necesarios para perfeccionar el
presente Acuerdo, el cual entrará en vigor a los sesenta días de la fecha de la
segunda notificación.
2. El presente Convenio se podrá enmendar o ampliar por mutuo acuerdo
escrito de las Partes Contratantes; las enmiendas o ampliaciones acordadas
entrarán en vigor una vez se cumplan los mismos trámites previstos para la
entrada en vigor del instrumento, es decir, el cumplimiento de los requisitos constitucionales
y legales internos.
3. Con la entrada en vigencia del presente Acuerdo se sustituye el
Acuerdo Básico de Cooperación Científico-Técnica suscrito en La Paz, entre el
Gobierno de Colombia y el Gobierno de la República de Bolivia, el 24 de junio
de 1972.
4. El presente Acuerdo tendrá una duración de cinco (5) años, y será
renovado automáticamente por períodos iguales, a menos que una de las Partes
notifique a la otra, por escrito y por vía diplomática, con seis meses de
antelación, su deseo de dar por terminado el Acuerdo.
5. El presente Acuerdo podrá ser denunciado por cualquiera de las
Partes, mediante notificación escrita por vía diplomática, la cual surtirá
efectos seis meses después de recibida por la otra Parte.
6. En caso de terminación o denuncia del presente Acuerdo, los
programas y proyectos en ejecución no se verán afectados y continuarán hasta su
conclusión.
ARTICULO X
Cláusula evolutiva
En lo que respecta a la aplicación del presente Acuerdo, cada una de
las Partes podrá formular propuestas encaminadas a ampliar el ámbito de la
cooperación bilateral, teniendo en cuenta la experiencia adquirida durante su
ejecución.
Hecho en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D. C., a los diez (10) días
del mes de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), en dos
ejemplares, en idioma español, siendo los dos textos igualmente auténticos.
Por el Gobierno de la República de Colombia,
Guillermo Fernández De Soto.
Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia.
Por el Gobierno de la República de Bolivia,
Guido Riveros Frank,
Embajador.
EL SUSCRITO JEFE DE LA OFICINA JURÍDICA DEL
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES,
HACE CONSTAR:
Que la presente es fiel fotocopia tomada del texto original del Acuerdo
de Cooperación Técnica, Científica y Tecnológica entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de la República de Bolivia, hecho en la
ciudad de Santa Fe de Bogotá, D. C., a los diez (10) días del mes de noviembre
de mil novecientos noventa y ocho (1998), documento que reposa en los archivos
de la Oficina Jurídica de este Ministerio.
Dada en Santa Fe de Bogotá, D. C., a los doce (12) días mes de marzo de
mil novecientos noventa y nueve (1999).
El Jefe Oficina Jurídica,
Héctor Adolfo Sintura Varela.
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Santa Fe de Bogotá, D. C., 13 de abril de 1999.
Aprobado. Sométase a la consideración del honorable Congreso Nacional
para los efectos constitucionales.
(Fdo.) ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro de Relaciones Exteriores,
(Fdo.) Guillermo Fernández De Soto.
DECRETA:
Artículo 1°. Apruébase el Acuerdo de Cooperación Técnica,
Científica y Tecnológica entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de la República de Bolivia, hecho en la ciudad de Santa Fe de Bogotá,
D. C., a los diez (10) días del mes de noviembre de 1998.
Artículo 2°. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de
la Ley 7ª de 1944, el Acuerdo de Cooperación Técnica, Científica y Tecnológica
entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de
Bolivia, hecho en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D. C., a los diez (10) días
del mes de noviembre de 1998, que por el artículo primero de esta ley se
aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo
internacional respecto del mismo.
Artículo 3°. La presente ley rige a partir de la fecha de su
publicación.
El Presidente del honorable Senado de la República,
Mario Uribe Escobar.
El Secretario General del honorable Senado de la República,
Manuel Enríquez Rosero.
El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
Basilio Villamizar Trujillo.
El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,
Angelino Lizcano Rivera.
REPUBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL
Comuníquese y cúmplase.
Ejecútese, previa revisión de la Corte Constitucional, conforme al
artículo 241-10 de la Constitución Política.
Dada en Bogotá, D. C., a 27 de diciembre de 2000.
ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro de Relaciones Exteriores,
Guillermo Fernández De Soto.
B. Intervención del Ministerio de Relaciones
Exteriores.
Dentro del término
para intervenir, presentó escrito la ciudadana Janeth Mabel Lozano Olave,
designada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, justificando la
constitucionalidad del asunto objeto de control.
Para la
interviniente, el acuerdo bajo revisión tiene como propósito fundamental el desarrollo
de las relaciones amistosas con la república de Bolivia, así como el fomento y
estímulo de la cooperación bilateral en diversos campos, adecuándose de esta
forma a lo dispuesto en el artículo 9 de la Constitución Política.
Así mismo, considera
que el acuerdo se fundamenta en los artículos 226 y 227 de la Constitución, y
desarrolla las relaciones económicas entre Colombia y Bolivia, sobre bases de
equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, tal como lo expresa al referirse
al interés común en el fomento del progreso económico y social de sus países y
pueblos, lo cual se refleja en la necesidad de profundizar las relaciones
mediante una cooperación técnica, científica y tecnológica en igualdad de
condiciones.
El instrumento
internacional bajo estudio, se enmarca en forma general dentro del contexto
constitucional de los artículos 64, 65, 67 y 70 de la Carta Política, por
cuanto desarrolla los principios rectores que orientan lo establecido en estas
normas constitucionales, poniendo en práctica los postulados de la actividad
económica y social del Estado y los objetivos de la política exterior del País,
en el sentido de incrementar la cooperación de los países latinoamericanos y
del Caribe, a través de la internacionalización de la economía.
C. Concepto del
Procurador General de la Nación.
El señor Procurador
General de la Nación, doctor Edgardo José Maya Villazón, en  concepto No. 2564
del treinta y uno  (31)  de mayo de 2001,  solicita la declaración de EXEQUIBILIDAD,
del Acuerdo en revisión como de su ley aprobatoria.
Para el Procurador,
el Acuerdo y la ley que lo aprueba, se ajustan a la  Constitución Política, en
su aspecto formal y material.
En relación con los
requisitos formales, afirma que el Gobierno nacional participó en la
negociación y suscripción del mismo, por intermedio del Ministro de Relaciones
Exteriores Dr. Guillermo Fernández de Soto, quien podía representar al Estado
Colombiano, sin necesidad de acreditar plenos poderes.
En cuanto al trámite
dado a la ley aprobatoria del acuerdo en revisión,  por el Congreso de la
República, consideró que el mismo se ajustó a los requisitos que para el efecto
exige la Constitución.
Respecto al examen
material del Acuerdo y de la ley, señala que éste se ajusta a las disposiciones
de la Constitución, pues contribuye al logro de los objetivos superiores
relacionados con la protección de la propiedad intelectual, el desarrollo
social y técnico del sector agropecuario, la educación la cultura y en general
el fomento a la ciencia y la tecnología, la protección del medio ambiente y el
desarrollo económico y social.
Afirma, que los
términos planteados en el protocolo, se avienen a los postulados
constitucionales de fortalecimiento de las relaciones internacionales en
términos de respeto por la soberanía y la autodeterminación de los pueblos y,
en especial el fortalecimiento de la integración latinoamericana, así como
también, la internacionalización de las relaciones políticas, económicas,
sociales y ecológicas, sobre la base de la equidad, la reciprocidad y la
conveniencia nacional (artículo 226 y 227 C.P).
II.      CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.    Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para efectuar la revisión constitucional del
Acuerdo  y de la ley que lo aprueba, de conformidad con el artículo 241,
numeral 10 de la Constitución Política.
Segunda.
Revisión formal.
a) Aprobación
Presidencial.
El 13 de abril de
1999, el Presidente de la República aprobó y ordenó someter a la aprobación del
Congreso de la República, el Acuerdo en revisión, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 189, numeral 2, de la Constitución. Decreto éste
suscrito también por el Ministro de  Relaciones Exteriores.
b) Trámite del proyecto
de ley número 247 de 2000, en el Senado de la República y su conformidad con la
Constitución Política.
b.1.) El Ministro de
Relaciones Exteriores, doctor Guillermo Fernández de Soto, en nombre del
Gobierno nacional, presentó ante la Secretaría General del Senado de la
República, el proyecto de ley por medio del cual se solicitaba aprobar el “Acuerdo
de Cooperación Técnica, Científica y Tecnológica entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de la República de Bolivia",
suscrito en Bogotá, el diez (10) de noviembre de 1998. Proyecto de ley radicado
el 16 de marzo de 2000, bajo el número 247/00 (Gaceta del Congreso No. 69, de
24 de marzo de 2000, páginas 21 a 24).
- La Presidencia del Senado, el mismo 16 de
marzo de 2000, repartió el proyecto de ley a la Comisión Segunda Constitucional
Permanente y dispuso su publicación, la que se efectuó en la Gaceta del
Congreso No. 69 del 16 de marzo de 2000. De esta manera, se cumplió la
exigencia de la publicación oficial del proyecto de ley por el Congreso, antes
de darle curso en la Comisión respectiva, tal como lo señala el  artículo 157,
numeral 1o. de la Constitución.
- El Presidente de la Comisión Segunda
Constitucional Permanente del Senado de la República, designó como ponente al
senador Juan Gabriel Uribe Vega-Lara, quien presentó ponencia para primer
debate, publicada en la Gaceta del Congreso No. 190, del 7 de junio de
2000, páginas 5 y 6. Proyecto que fue aprobado por unanimidad de los doce
(12) senadores presentes en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del
Senado de la República, el día seis (6) de junio de 2000, según
certificación suscrita por el Secretario de la Comisión, Felipe Ortiz
Marulanda, y que reposa en el expediente (folio 88). Encuentra la Corte, que,
de acuerdo con lo consignado en esa certificación, se satisfacen los
requerimientos para la aprobación del proyecto en comisión, artículos 145 y 157
numeral 2 de la Constitución.
-Presentada la ponencia
para segundo debate, que se publicó en la Gaceta del Congreso No. 219, del
día dieciséis (16) de junio de 2000, página 6, el proyecto fue aprobado por
la plenaria del Senado, el día 1 de agosto de 2000, según acta 03,
de la sesión ordinaria de ese mismo día. En la Gaceta del Congreso No. 322 del
14 de agosto de 2000, se publicó la aprobación del proyecto en cuestión, según
lo certifica el Secretario General del Senado de la República, en escrito que
obra a folio 87 del expediente.
Igualmente, en
certificación que obra a folio 168, el Secretario General del Senado de la
República, afirma que el mencionado proyecto fue aprobado con un quórum de
ochenta y ocho (88) honorables senadores. La Corte considera que, al estar
compuesto el Senado por 102 miembros, se cumplen los requisitos contemplados
para el quórum deliberatorio y decisorio. Asimismo, que entre el primero y
segundo debate (6 de junio y 1 de agosto de 2000), medió un lapso
superior a los ocho días, que exige el artículo 160 de la Constitución.
b.2.) Cumplimiento de la forma alternativa
de publicidad. Hecho este recuento, observa la Corte que podrían existir dos
objeciones al trámite que se le dio al Proyecto de Ley. La primera encontraría
un reparo en el hecho de que la publicación de la ponencia para el primer
debate en el Senado, tal como se señaló, se publicó oficialmente después del
debate. En efecto, podría argüirse que cumplir el requisito de publicidad
exigido a toda ponencia para cualquier debate (artículo 160), no se cumple
cabalmente con repartir copias de la misma a los miembros de la Comisión. Sin
embargo en un caso similar, la Corte decidió que ello no es así, en atención a
las siguientes razones,
“La única
irregularidad que aparentemente podría existir es que la Comisión Segunda del
Senado aprobó el proyecto el 9º de mayo de 2000, mien­tras que la ponencia para
el primer debate en esa comisión fue publi­cada al día siguiente, esto es, el
10 de mayo de 2000.  Sin embargo, obra en el expediente una certificación
expedida por el Secretario Gene­ral de la Comisión Segunda del Senado, según la
cual, el 5º de mayo de 2000 se repartió a los congresistas de dicha Comisión,
fotocopia de la ponencia para primer debate del proyecto de ley No.176/99
Senado (fls. 86 a 88). Ese trámite se apoyó en el artículo 156 del Reglamento
del Congreso, que autoriza dicha reproducción, sin perjuicio de su posterior
publi­cación.
La Corte considera
entonces que, no obstante haberse publicado la ponen­cia con posterioridad a su
discusión y aprobación, el requisito exigido en el inciso final del artículo
160 de la Carta, es decir, la presen­tación previa de ponencia de cualquier
proyecto, fue observado durante esta etapa del trámite legislativo. En efecto,
conforme al princi­pio de instrumen­talidad de las formas, que esta Corporación
ha recono­ci­do que es relevante para estudiar el proceso de formación de las
leyes[1],
las reglas de aprobación de los proyectos no tienen un fin en sí mismo, y por
ello deben ser interpretadas a la luz de los valores sustantivos que esas
reglas pretenden realizar (CP art. 228). Ahora bien, es claro que el mandato
del artículo 160, según el cual, todo proyecto “deberá tener informe de
ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo” es una regla que
busca asegurar la publicidad de la ponencia, de tal manera que los miembros de
las comisiones conozcan con anterioridad el proyecto y su ponencia respectiva,
y puedan entonces debatir adecuada­mente la corres­pondiente iniciativa. Este
mandato cons­ti­tu­cional evita entonces que los congresistas sean sorprendidos
con proyectos y ponen­cias que no pudieron estudiar previamente. Ese obje­tivo
puede lograrse tanto con la publicación previa del proyecto en la Gaceta del
Congreso, como con su reparto previo a los congresistas y su publicación
posterior, tal y como lo autoriza expresamente el artículo 156 del Reglamento
del Congreso, y tal y como se hizo durante  el trámite de la presente ley.
En consecuencia, la
Corte concluye que la ley 638 del 4 de enero de 2001 fue aprobada y sancionada
según las exigencias constitucionales previs­tas para ello.”[2]
En el caso bajo estudio, el precedente
anteriormente citado es aplicable, pues se constató que la ponencia había sido
entregada a todos y cada uno de los miembros, lo cual se encuentra certificado
en el expediente. Adicionalmente, en el caso de la referencia ningún parla­mentario
protestó por consi­derar que se le hubiesen vulnerado sus derechos; todos
estuvieron de acuerdo con el trámite que se siguió. De tal suerte que no es
aceptable la primera objeción al tramite del proyecto en el Senado.
b.3.) Saneamiento de la ausencia de
autorización previa. La segunda objeción consiste en señalar que si bien se
hizo la entrega de la copia de la ponencia según lo señalado en el artículo 156
del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992)[3],
no existe la autorización previa del Presidente de la Comisión exigida por la
misma disposición. Antes de entrar a estudiar la cuestión, se considera
pertinente recordar lo dicho por esta Corte con relación al principio de la
instrumentalidad de las formas, a propósito del trámite de las leyes en el
Congreso,
“El principio de instrumentalidad de las
formas, según el cual, las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y
deben interpretarse teleoló­gicamente al servicio de un fin sustantivo,[4] tiene entonces plena
aplica­ción en la interpretación de las reglas constitucionales que gobiernan
la aprobación de las leyes. Y de ese principio derivan al menos dos conse­cuencias,
en apariencia contradictorias, pero en realidad plena­mente complementarias.
De un lado, la Constitución consagra un
Estado social de derecho, que busca realizar ciertos principios y valores
materiales (CP arts 1º y 2º), y señala explícitamente que en los trámites
procesales prevalece el derecho sustancial (CP art. 228). Por ello, esta Corte
siempre ha interpre­tado el alcance de las normas que gobiernan la formación de
las leyes teniendo en cuenta los valores materiales que esas reglas preten­den
realizar. Esto explica, por ejemplo, que esta Corporación haya seña­la­do, en
forma constante, que al estudiar si una ley viola o no el princi­pio de unidad
de materia, la noción de materia debe ser entendida en forma amplia, puesto que
un entendimiento demasiado riguroso de su alcance, obstaculizaría indebidamente
la aprobación de las leyes, con lo cual esa regla terminaría afectando el
principio democrático que ella mis­ma pretende realizar. Y de manera más
general, esta Corte ha dicho que ‘las normas constitucionales relativas al
trámite legislativo nunca deben interpretarse en el sentido de que su función
sea la de entorpecer e impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre
discusión demo­crá­tica en el seno de las corporaciones representativas, pues
ello equi­val­dría a desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedi­mental’[5].
Pero de otro lado,
lo anterior no significa que las formas procesales en general, y las normas
constitucionales que rigen la aprobación de las leyes en particular, sean
irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el contra­rio, ellas son importantes y
deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores sustantivos
significativos.”[6]
Teniendo de presente las consideraciones
anteriores, concluye la Corte que tampoco encuentra fundamento a la segunda
objeción, pues si bien es cierto que no existe cons­tan­cia escrita de esta
autorización, teniendo en cuenta lo ocurrido y la forma como se desarrollan las
sesiones de las comisiones, es preciso concluir que las copias de la ponencia
fueron repartidas con el beneplácito del Presidente. Por una parte, la elaboración
del orden del día de las sesiones de comisión, incluidas aquellas en las que se
debatió el proyecto de ley que se estudia, son elaboradas por la mesa directiva
de la Comisión, conformada entre otros por al Presidente de la misma.[7] Por otra parte, si se
tiene en cuenta las funciones asignadas por el reglamento del Congreso al
Presidente de la Comisión (presidir la respectiva Corporación, hacer cumplir el
reglamento y repartir los proyectos objeto de debate, por ejemplo),[8] no es posible que se
haya debatido el proyecto de ley y que el Presidente no se hubiera enterado y
no lo hubiera aprobado. Es decir, incluso en el caso en que, en gracia de
discusión, no se hubiese dado la autorización previa del Presidente, es claro
que al avalar el procedimiento, avaló la repartición previa de las copias de la
ponencia. Por lo tanto, si existió algún vicio de trámite en este sentido, el
mismo quedó saneado.
Es preciso señalar que para la Corte es
posible que se entienda saneado el vicio procedimental en este caso, por
cuanto, primero, se trata de una exigen­cia formal consignada en el reglamento
del Congreso (Ley 5ª de 1992) y no en la Constitución, y segun­do, su
inobservancia no conllevó el desconocimiento de los derechos de las minorías ni
de ningún otro parlamentario. A todos se les repartió a tiempo copia de la
ponencia, para que pudieran conocer el texto previamente, y no existe ningún
pronunciamiento o manifestación de protesta por parte de los miembros de la
Comisión.
Ahora bien, el que el vicio haya sido
saneado implica que no es aplicable el parágrafo del artículo 241 de la
Constitución, según el cual cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento
subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a
la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto
observado. Esta regla constitucional encuentra fundamento en la posibilidad de
que:  (a) la misma autoridad que profirió el acto  (b) subsane el vicio en que
incurrió, después de aprobado el acto sujeto a su control. En el presente caso,
si bien ya no es aplicable pues el vicio fue saneado antes de aprobado el acto,
sí se mantiene el espíritu de la regla consistente en que hay tipos de vicios,
unos por su gravedad insubsanables y otros de menor entidad, que pueden ser
subsanados después de expedido el acto o saneados por el propio Congreso en el
curso del trámite del proyecto.[9]
c) Trámite del
proyecto de ley número 027 de 2000, en la Cámara de Representantes y su
conformidad con la Constitución Política.
- El día 2 de
agosto de 2000, el proyecto de ley 247/00 Senado, fue enviado a la Secretaría
General de la H. Cámara de Representantes para su respectivo trámite. La
secretaría, una vez radicado el proyecto bajo el número 027/00, lo remitió a la
Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, para
lo de su competencia. Esta comisión designó a los Representantes,  Omar Armando
Baquero Soler, Mario Alvarez Celis, y Julio Angel Restrepo Ospina como
ponentes.
- La ponencia para primer debate y el
proyecto fueron aprobados por unanimidad de los 16 Representantes asistentes,
el día 27 de septiembre de 2000, según certificación suscrita por el
Secretario de la Comisión Segunda de la H. Cámara de Representantes (folio 49
vuelto). La Corte considera que el mencionado proyecto se aprobó con el quórum
deliberatorio y decisorio, pues esta Comisión está compuesta por 19
Representantes. Además, reúne las exigencias del artículo 160 de la
Constitución, porque entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y
la iniciación del debate en la otra, transcurrieron más de los quince (15) días
que exige la mencionada norma constitucional (Plenaria del Senado, agosto 1 de
2000, y la Comisión segunda de la Cámara 27 de septiembre de 2000).
- La ponencia para segundo debate fue
presentada por los mismos H. Representantes Omar Armando Baquero Soler, Mario
Alvarez Celis, y Julio Angel Restrepo Ospina y aprobada por la plenaria de
la Cámara, por los 147 representantes presentes, el día 21 de noviembre de
2000, según consta certificación suscrita por el Secretario General de  la
Cámara de Representantes (folio 59). Encuentra esta Corporación que se cumple
el quórum deliberatorio y decisorio, porque son 163 los miembros de la Cámara
de Representantes. Así mismo, transcurrieron más de ocho (8) días, entre el
primer debate que se presentó en la comisión constitucional correspondiente  y
el segundo debate dado en la plenaria (27 de septiembre de 1999 y 21 de
noviembre de 200), días que, en los términos de la doctrina de esta Corporación
son días calendario (sentencia C-025 de 1993).
d)      Sanción
Presidencial.
Enviado por la
Cámara de Representantes el proyecto de ley 247/00 Senado  y  027/00 Cámara, a
la Secretaría General del Senado de la República, éste lo remitió al Presidente
de la República, quien lo sancionó el día 27 de diciembre de 2000, como ley
631.
e)   Remisión a
la Corte Constitucional.
La Presidencia de
esta Corporación, recibió el texto de la ley 631 de 2000, junto con el Acuerdo
que ella aprueba, el once (11) de enero de 2001, es decir, en el lapso de los
seis (6) días que señala el artículo 241, numeral 10, de la Constitución,
teniendo en cuenta que esta Corporación entró en vacancia judicial desde el día
diecinueve (19) de diciembre de 2000, hasta el diez (10) de enero de 2001,
inclusive.
f) Competencia
del funcionario que suscribió el Convenio en revisión.
El Acuerdo objeto de
revisión, fue suscrito en nombre de la República de Colombia por el Ministro de
Relaciones Exteriores, doctor Guillermo Fernández de Soto, quien dada la
naturaleza y competencias del cargo que ejerce, puede representar al Estado
Colombiano, en desarrollo del ius representationis, tal como lo consagra
la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, aprobada por la ley 32
de 1985. Así las cosas, el funcionario mencionado no requería autorización
expresa para representar al Estado colombiano, en el proceso de negociación y
firma del Acuerdo en revisión.
En conclusión, tanto
el Acuerdo en revisión como la ley que lo aprueba, por  cumplir todos los
trámites de carácter formal, son constitucionales, razón por la que la Corte
entrará a estudiar el aspecto material del Acuerdo, confrontándolo con la
totalidad de los preceptos constitucionales.
Tercera. Revisión
material.
3.1.  Marco
general. (Contenido y finalidad).
El Acuerdo en
revisión, tiene como fin principal promover y fomentar el progreso técnico y
científico en beneficio de la República de Colombia y la República de Bolivia.
El Estado Colombiano
ya había suscrito con Bolivia, un acuerdo básico de cooperación
científico-técnico, el 24 de junio de 1972 en la Paz. Por tanto, el texto que
es objeto de revisión por parte de la Corte Constitucional, una vez entre en
vigencia, sustituye el acuerdo básico anterior (artículo IX Acuerdo en
revisión).
Debe recordarse que
esta Corporación, en diversos fallos (Sentencias C-477/92, C-378/93,
C-401/95, C-029/97, C-047/97, C-104/97, C-404/99, C-363/200, entre otros)
se ha ocupado de acuerdos de cooperación que se suscriben sobre diferentes
asuntos, tales como, comercio, turismo, tecnología, educación, y aspectos
económicos, todos ellos señalan un marco general, dentro del cual las partes se
comprometen a ejecutar diversos programas basados en los principios de igualdad
y beneficio mutuo, en sectores de interés común.
El objeto del
acuerdo en revisión, consiste precisamente en sentar los marcos de cooperación
entre los dos Estados, conscientes de su interés por promover y fomentar el
progreso técnico y científico en beneficio de Colombia y Bolivia, teniendo en
cuenta además, la importancia de establecer mecanismos que contribuyan al
desarrollo de este proceso y que tengan incidencia en el avance económico y
social de ambos Países (artículo I).
La Cooperación en
principio y sin perjuicio de que pueda ampliarse en el futuro, se concreta en
las siguientes áreas: agropecuaria y agroindustria, comercio, e inversiones,
ciencia, y tecnología, competitividad industrial y agropecuaria, proyectos
sociales, educación, medio ambiente,  salud, mujer, género, turismo,
capitalización de empresas estatales, participación popular y minería (artículo
III).
Para el cumplimiento
de los objetivos de la cooperación técnica, científica y tecnológica, las
partes en el marco de su legislación interna, garantizando el principio de
autodeterminación y la soberanía en que se deben fundar las relaciones
internacionales del Estado colombiano (artículo 9 C.P.), desarrollan como
modalidades de cooperación; la capacitación y formación de especialistas, la
prestación de asistencia técnica mediante el envío de expertos, creación de
redes de información y bancos de datos, la utilización de instalaciones,
materiales y equipos que se necesiten para la realización de actividades
comunes (artículos IV, y VI).
Así mismo, el
Acuerdo prevé la creación de una comisión mixta Colombo-Boliviana de Cooperación,
Técnica, Científica y Tecnológica que se reunirá cada dos años alternativamente
en Colombia y Bolivia, y tendrá como principales funciones, velar por la puesta
en marcha del acuerdo en revisión, y la prevención de las dificultades que se
puedan presentar en los campos cubiertos por dicho acuerdo. En igual sentido,
le corresponde a la comisión mixta, incentivar la aplicación de los resultados
logrados en el curso de la cooperación, informando a las partes sobre las
recomendaciones que tengan por objeto la expansión de los intercambios y la
diversificación de la cooperación (artículo V).
Las Partes
contratantes, (artículo VI) han convenido en otorgar al personal que en
forma oficial intervenga en los proyectos de cooperación, todas las facilidades
para la entrada, permanencia y salida de cada país, de conformidad con la
legislación interna vigente en cada uno de ellos. Bajo este entendido, no
habría contrariedad alguna del acuerdo en revisión con la preceptiva
constitucional.
Igualmente, el
acuerdo garantiza la propiedad  intelectual generada y aplicada en desarrollo
de las actividades de cooperación, en concordancia con las normas expedidas por
la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (artículos VII).
La ejecución de
programas establecidos en el presente acuerdo, se realizará bajo la modalidad
de costos compartidos y las partes podrán solicitar apoyo económico de terceros
países y/o de organismos internacionales tanto para la ejecución de programas y
proyectos, como para la financiación de los mismos (artículo II inciso 2).
Esta disposición no vulnera ningún precepto constitucional, pues se limita a
señalar la ejecución y financiación de los programas que se realicen en virtud
del acuerdo de cooperación, con sujeción a las normas establecidas en cada
país.
La solución de
controversias prevista en el artículo VIII establece que las
discrepancias que puedan llegarse a presentar serán resueltas por las partes
por medio de cualquier medio de solución pacifica de controversias contempladas
en el derecho internacional.
El artículo IX
establece la fecha en que entrará en vigencia el acuerdo una vez sometido al
trámite interno de cada Estado, así como la duración del mismo, la que está
prevista por el término de cinco (5) años, renovables automáticamente por
periodos iguales. Finalmente, en el mismo artículo, se establece la posibilidad
de que el acuerdo pueda ser denunciado por cualquiera de las Partes, lo que no
afectará los programas y proyectos que se encuentren en curso.
Para la aplicación
del Acuerdo, cada una de las partes podrá formular propuestas encaminadas a
ampliar el ámbito de la cooperación bilateral, teniendo en cuenta la
experiencia adquirida durante su ejecución (artículo X). No existe en
esta cláusula nada que contraríe la Constitución.
3.2.
Constitucionalidad del Acuerdo en revisión.
En diversas
providencias de esta Corporación, precisamente referidas a la aplicación de los
instrumentos internacionales en materia de cooperación, se ha señalado que
dichos convenios no desconocen ningún precepto constitucional. Por el
contrario, este tipo de acuerdos desarrollan el mandato de la
internacionalización de las relaciones exteriores colombianas, sobre bases de
equidad, reciprocidad y conveniencia nacional (artículo 226 de la Carta
Política).
El ámbito del
instrumento en revisión, tiene como objetivo buscar de manera expedita el
fomento a la cooperación técnica, científica y tecnológica, a través de la
ejecución de proyectos, el intercambio de especialistas y la prestación de
asistencia técnica, con fundamento en la mas estricta reciprocidad. Así mismo,
promover la integración económica con la República de Bolivia, sobre bases de
equidad, e igualdad, esto es en desarrollo del mandato constitucional contenido
en los artículos 150 numeral 16 y 227 de la Carta Política.
La Corte, avala el
concepto de la Procuraduría, al considerar que el texto del protocolo
contribuye al logro de  los objetivos superiores relacionados con la protección
a la propiedad intelectual (artículo 61 C.P.), el desarrollo social y técnico
del sector agropecuario (artículo 64 y 65 C.P.), la educación (artículo 67
C.P.) la cultura y en general el fomento a la ciencia y tecnología (artículo 70
y 71 C.P.)  la protección del medio ambiente (artículo 79) y el desarrollo
económico y social (artículo 334 C.P.).
El Convenio en
revisión, establece un marco para el desarrollo de las relaciones
internacionales entre las dos naciones, hecho que permite afianzar la
integración latinoamericana por la que aboga la Constitución en su artículo
noveno, pues, se propende por el incremento de la cooperación en diferentes
áreas con los países de la región andina, así como maximizar las ventajas que
se extienden a nivel global, a través de la liberalización del intercambio
comercial, de la inversión y de mecanismos efectivos de cooperación.
En conclusión, se
observa que el Acuerdo de Cooperación Técnica, Científica y Tecnológica
entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de
Bolivia, se ajusta en su integridad a la Constitución Política, y el mismo
se celebró sobre bases de equidad, y reciprocidad como lo establece el artículo
150, numeral 16 de la Constitución.
Con base en las
consideraciones expuestas, la Corte Constitucional administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar EXEQUIBLES
el Acuerdo de Cooperación, Técnica, Científica y Tecnológica
entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de
Bolivia suscrito en Bogotá, el diez (10) de noviembre de 1998, así como la
ley 631 de 2000, por medio de la cual se aprueba dicho Acuerdo.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-953/01
PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO
INTERNACIONAL-Publicación
previa del informe de ponencia para primer debate (Salvamento de voto)
PROCEDIMIENTO PARLAMENTARIO-Análisis constitucional (Salvamento de
voto)
DEBATE PARLAMENTARIO-Alcance (Salvamento de voto)
El debate parlamentario es el momento en el
cual se concreta y se hace efectiva la representación popular en el
procedimiento de creación legislativa.  En la medida en que es precisamente en
ese momento que los congresistas ejercen su mandato como representantes de
diversas corrientes políticas y filosóficas y de los intereses de sus
electores, el desarrollo regular de un debate parlamentario es un aspecto
fundamental para que nuestra democracia sea verdaderamente representativa, y
permita garantizar la efectividad de los derechos de participación política de
los electores.  Para lograr este objetivo, es necesario que antes de iniciar el
debate los congresistas sean plenamente concientes de las repercusiones
sociales, políticas y jurídicas del texto sometido a su aprobación, y la
publicación previa del estudio presentado por el ponente en el informe tiene
esta finalidad.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Alcance (Salvamento de voto)
La relevancia constitucional del debate
parlamentario, y la importancia que éste tiene para darle legitimidad a toda la
organización del Estado, ameritan que el control constitucional que efectúa la
Corte deba hacerse desde una óptica más amplia que la simple comparación con
las normas orgánicas plasmadas positivamente en la parte orgánica de la
Constitución.  Es indispensable que en el análisis de constitucionalidad del
procedimiento parlamentario, y en particular en la evaluación del debate, se
tengan en cuenta todos aquellos valores, principios y reglas necesarios para
encaminar el sistema de representación popular en el legislativo hacia la
realización de los objetivos constitucionales.
PROCEDIMIENTO PARLAMENTARIO-Vigencia de valores y principios
constitucionales (Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY-Presentación y publicación de ponencia/PROYECTO DE LEY-Iniciación
del debate no tiene lugar antes de publicación del informe (Salvamento de voto)
DEBATE PARLAMENTARIO-Interesan a la generalidad de comunidad política
(Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY-Garantía de publicación previa del informe de
ponencia (Salvamento de voto)
DERECHO DE PARTICIPACION POLITICA DEL
CIUDADANO Y CONGRESISTA-Publicación
previa del informe de ponencia para primer debate (Salvamento de voto)
Expediente LAT-198
Revisión
Constitucional de la Ley 631 de diciembre 27 de 2000, “por medio de la cual
se aprueba el Acuerdo de Cooperación Técnica, Científica y Tecnológica entre el
Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Bolivia”,
suscrito en Bogotá, el diez (10) de noviembre de 1998.
Magistrado
sustanciador
MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Los suscritos magistrados nos apartamos de
la decisión mayoritaria de la Corte Constitucional.  Respetuosa pero
objetivamente, exponemos los motivos de nuestra discrepancia.  Consideramos que
esta Corporación avaló la aprobación de un texto legal –en este caso un tratado
internacional-, sin que se hubiera efectuado una publicación previa del informe
de ponencia respectivo en la Gaceta del Congreso, indispensable para darle
primer debate y decidir acerca de la aprobación del tratado (Ley 5ª de 1992,
art. 157).  En efecto, como se observa en los antecedentes de la Sentencia de
la cual nos apartamos, el proyecto de ley fue aprobado en primer debate por
unanimidad en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado el día
seis (6) de junio de 2000, mientras que el informe de ponencia para dicho
debate fue publicado sólo hasta el día siguiente en la Gaceta del Congreso No.
190, pp. 5 y 6.
Ahora bien, podría ponerse en duda que la
Constitución imponga al Congreso la obligación de publicar previamente el
informe de ponencia para iniciar el primer debate en comisión, pues la Carta no
contiene una regla específica que así lo ordene.  Sin embargo, este argumento
–acogido por la sentencia- no es aceptable, pues el análisis de
constitucionalidad del procedimiento parlamentario no puede realizarse
exclusivamente a partir del cumplimiento de reglas constitucionales
específicas, contenidas en la parte orgánica de la Constitución.
El debate parlamentario es el momento en el
cual se concreta y se hace efectiva la representación popular en el
procedimiento de creación legislativa.  En la medida en que es precisamente en
ese momento que los congresistas ejercen su mandato como representantes de
diversas corrientes políticas y filosóficas y de los intereses de sus
electores, el desarrollo regular de un debate parlamentario es un aspecto
fundamental para que nuestra democracia sea verdaderamente representativa (C.N.
art. 1º), y permita garantizar la efectividad de los derechos de participación
política de los electores (C.N. art. 40).  Para lograr este objetivo, es
necesario que antes de iniciar el debate los congresistas sean plenamente
concientes de las repercusiones sociales, políticas y jurídicas del texto
sometido a su aprobación, y la publicación previa del estudio presentado por el
ponente en el informe tiene esta finalidad.
La relevancia constitucional del debate
parlamentario, y la importancia que éste tiene para darle legitimidad a toda la
organización del Estado, ameritan que el control constitucional que efectúa la
Corte deba hacerse desde una óptica más amplia que la simple comparación con
las normas orgánicas plasmadas positivamente en la parte orgánica de la
Constitución.  Es indispensable que en el análisis de constitucionalidad del
procedimiento parlamentario, y en particular en la evaluación del debate, se
tengan en cuenta todos aquellos valores, principios y reglas necesarios para
encaminar el sistema de representación popular en el legislativo hacia la
realización de los objetivos constitucionales.
Estos valores y principios que se
encuentran en la parte dogmática de la Constitución, y en especial el principio
democrático, adquieren vigencia mediante la realización del procedimiento
parlamentario que, como cualquier procedimiento, se lleva a cabo mediante la
aplicación de reglas y trámites específicos.  Ante la imposibilidad de regular
detalladamente el procedimiento parlamentario en el texto de la Carta Fundamental,
pero conciente de la necesidad de evaluar su constitucionalidad concretando
estos valores y principios constitucionales al procedimiento parlamentario, la
jurisprudencia de esta Corporación ha integrado las disposiciones legales
orgánicas que lo regulan, como parámetros determinantes en el análisis de
constitucionalidad de dicho procedimiento.[10]
En todo caso, aun aceptando la
aplicabilidad de las reglas contenidas en la Ley Orgánica del Reglamento del
Congreso al análisis de constitucionalidad, podría ponerse en duda la
obligatoriedad de la publicación previa de la ponencia como condición necesaria
para la iniciación del primer debate, pues de acuerdo con el artículo 156 de
dicho estatuto el presidente de la comisión puede autorizar que se reproduzca
el texto de la ponencia entre sus miembros, para efectos de agilizar el
debate.  Esta conclusión, a la cual llega la sentencia de la cual disentimos,
es consecuencia de una lectura ligera del texto, que si bien permite que el
presidente de la respectiva comisión otorgue dicha autorización, aclara que la
reproducción mecánica puede hacerse sin perjuicio de su “posterior y oportuna”
publicación en la Gaceta del Congreso.  Al respecto la disposición dice
textualmente:
“ARTICULO 156.
Presentación y publicación de la ponencia. El informe será presentado por
escrito, en original y dos copias al secretario de la Comisión Permanente. Su
publicación se hará en la Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días
siguientes.  Sin embargo, y para agilizar el trámite del proyecto, el
Presidente podrá autorizar la reproducción del documento por cualquier medio mecánico,
para distribuirlo entre los miembros de la Comisión; ello, sin perjuicio de
su posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso.”
Ahora bien, para determinar cuándo es
oportuna la publicación en la Gaceta, es suficiente leer la primera frase del
artículo siguiente, que regula las condiciones y el trámite necesarios para
iniciar el primer debate.  En efecto, el artículo 157 establece a renglón
seguido:
“ARTICULO 157.
Iniciación del debate. La iniciación del primer debate no tendrá lugar antes
de la publicación del informe respectivo.  No será necesario dar lectura a
la ponencia, salvo que así lo disponga, por razones de conveniencia, la
Comisión.  El ponente, en la correspondiente sesión, absolverá las preguntas y
dudas que sobre aquélla se le formulen, luego de lo cual comenzará el debate.
Si el ponente propone debatir el proyecto, se procederá en consecuencia sin
necesidad de votación del informe. Si se propone archivar o negar el proyecto, se
debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre del debate.”
“Al debatirse un
proyecto, el ponente podrá señalar los asuntos fundamentales acerca de los
cuales conviene que la Comisión decida en primer término.” (resaltado fuera
de texto)
Esta exigencia del legislador orgánico,
según la cual la distribución de copias de la ponencia entre los miembros de la
comisión no exime de la publicación previa al debate, no es un mero formalismo
carente de relevancia constitucional.  El informe es el resultado de un estudio
efectuado por el ponente, quien ha sido delegado por la presidencia de la
respectiva comisión como responsable del trámite del proyecto.  La publicación
previa de las conclusiones de tal estudio en la Gaceta tiene como propósito ilustrar
sobre la conveniencia o inconveniencia, e incluso acerca de la
constitucionalidad o inconstitucionalidad del proyecto que se va a debatir.
Sin embargo, la publicación no sólo se dirige a los miembros de la comisión,
sino a los demás congresistas que no conforman la respectiva célula legislativa
y a la comunidad en general, para que ejerzan su derecho a participar
políticamente en el debate.
No se puede desconocer –como parece haberlo
hecho la Corte en esta oportunidad- que los debates parlamentarios son
públicos, y que interesan no sólo a los miembros de una determinada comisión,
sino a la generalidad de la comunidad política, que todos los ciudadanos tienen
derecho a conocer y a participar activamente durante todo el transcurso del
proceso parlamentario.  Así mismo, tampoco se puede dejar de tener en cuenta
que la sola presentación del texto de un proyecto de ley, en muchos casos
extenso y con un lenguaje técnico extraño al común de la población, resulta
insuficiente para garantizar la efectiva participación de grandes sectores de
la población en decisiones que de hecho los afectan, y que es una obligación
constitucional de todas las autoridades de la República “facilitar la
participación de todos” en la toma de tales decisiones (C.N.
art. 2º).  Es por ello que la publicación previa del informe de ponencia
constituye una garantía indispensable para comunicar oportunamente al público
en general la importancia, conveniencia o inconveniencia o eventualmente la
inconstitucionalidad del proyecto sometido a primer debate, presentando el
texto de tal forma que toda la comunidad pueda hacerse una idea de las
repercusiones que tiene su aprobación.
Si se permite que el estudio que hace el
ponente en su informe se haga público sólo después de que el respectivo debate
se ha llevado a cabo, cuando ya no hay oportunidad de que la sociedad se
manifieste, cerrando el acceso a dicho estudio a unos pocos congresistas, se
está restringiendo el derecho de participación política de los ciudadanos y de
los demás congresistas, específicamente, el de tener iniciativa en las
corporaciones públicas (C.N. art. 40.5).  Esta Sentencia, en cambio, ha dado un
aval a la posibilidad de restringir de facto este derecho fundamental,
al estimar que un proyecto pueda ser ley de la República sin el debido
cumplimiento de un mecanismo de publicidad que garantiza la participación
efectiva de toda la comunidad en las decisiones que las afectan mediante el
acceso oportuno al informe de ponencia de un proyecto de ley con su previa
publicación en la Gaceta del Congreso, en aras de preservar un criterio errado
de eficiencia en la creación de leyes.  Lo que resulta preocupante es que esta
práctica parlamentaria se ha vuelto sistemática, y que esta Corporación la está
avalando de manera reiterada en sus sentencias.
Fecha Ut Supra,
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
[1] Ver sentencia C-737 de 2001, MP Eduardo Montealegre Lynett,
fundamentos 6 y ss.
[2] Sentencia C-915, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[3] ARTICULO 156. Presentación y publicación de la ponencia. El
informe será presentado por escrito, en original y dos copias al secretario de
la Comisión Permanente. Su publicación se hará en la Gaceta del Congreso dentro
de los tres (3) días siguientes. Sin embargo, y para agilizar el trámite del
proyecto, el Presidente podrá autorizar la reproducción del documento por
cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la Comisión;
ello, sin perjuicio de su posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del
Congreso.
[4] Cfr. Jaime Bernal Cuéllar y Eduardo Montealegre Lynett. El
Proceso Penal. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 1995. Págs.
284 y 285.
[5] Sentencia C-055 de 1996. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento 6.
[6] Sentencia C-737 de 2001, MP Eduardo Montealegre Lynett
[7] Ley 5/92 — Artículo 80 — Elaboración y continuación. Las
respectivas Mesas Directivas fijarán el orden del día de las sesiones plenarias
y en las Comisiones Permanentes.  Cuando en una sesión no se hubiere agotado el
orden del día señalado para ella, en la siguiente continuará el mismo orden
hasta su conclusión.
[8] Ley 5/92 — Artículo 43 — Funciones. Los Presidentes de las
Cámaras Legislativas cumplirán las siguientes funciones: 1. Presidir la
respectiva Corporación.  2. Abrir y cerrar las sesiones, una vez instaladas.
3. Cuidar que los miembros que conforman la Corporación que presiden concurran
puntualmente a las sesiones, requi­riendo - con apremio si fuere el caso la
presencia de los ausentes que no estén legalmente excusados.  4. Cumplir y
hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones
o dudas que se presenten sobre la aplicación del mismo.  5. Repartir los
proyectos presentados para el estudio legislativo y ordenar su debido trámite.
6. Suscribir los proyectos de acto legislativo y de ley aprobados en las
Comisiones y en plenarias, así como las respectivas actas. 7. Llevar la debida
representación de la Corporación. 8. Designar las Comisiones Accidentales que
demande la Corporación. 9. Dar curso, fuera de la sesión, a las comunicaciones
y demás documentos o mensajes recibidos. 10. Suscribir las comunicaciones
dirigidas al Presidente de la República, altos tribunales de justicia y a la
otra Cámara. 11. Cuidar de que el Secretario y demás empleados de la
Corporación cumplan debidamente sus funciones y deberes. 12. Desempeñar las
demás funciones dispuestas por la ley.
PARAGRAFO. En cuanto no se opongan
a estas atribuciones, similares funciones cumplirán los Presidentes de las
Comisiones.
[9] Salvo las consideraciones (b.1.) y (b.2.), el resto del fallo
corresponde al proyecto de sentencia so­me­tido originalmente a consideración
de la Sala Plena por el Magistrado Alfredo Beltrán Sierra.
[10] Ver entre otras las Sentencias C-013/93 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz); C-222/97 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo); C-155/98 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa).