C-325-97
Sentencia C-325/97
Sentencia
C-325/97
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Aprobación leyes
que comporten gasto público/GOBIERNO-Libertad de inclusión gasto público
en proyecto ley de presupuesto/OBJECION PRESIDENCIAL-Celebración años
municipio de Baranoa y construcción de obras
La Corte
Constitucional ha señalado que, salvo las restricciones expresamente contenidas
en la C.P., el Congreso puede aprobar leyes que comporten gasto público, en
cuyo caso el Gobierno decidirá libremente si los incluye en el respectivo
proyecto de presupuesto. La redacción imperativa del precepto no faculta al
Gobierno Nacional para apropiar los recursos necesarios destinados a las obras
contempladas en el artículo, sino que le exige presentar un proyecto de
presupuesto en el cual conste el gasto público que se decreta. La expresión
deóntica utilizada por el Congreso, a juicio de la Corte es unívoca y de ella
se infiere con claridad que el Gobierno se encuentra sujeto a un deber de darle
aplicación mediante la incorporación del gasto en los proyectos de ley
relativos al plan de inversiones y el Presupuesto Nacional. Por consiguiente,
se dispondrá la inexequibilidad de la norma.
Referencia:
Expediente O.P. 015
Objeciones
Presidenciales al Proyecto de Ley N° 132/95 Cámara-07/96 Senado “Por medio de
la cual la Nación se asocia a la celebración de los ciento treinta y nueve
(139) años de vida administrativa del municipio de Baranoa, Departamento de
Atlántico, rinde tributo de admiración a sus habitantes y se ordena la
construcción de algunas obras”.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., julio diez (10) de mil novecientos noventa y siete (1997). Aprobado por
Acta No. 28
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Antonio Barrera Carbonell y
por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria
Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso en el
cual la Corte resuelve sobre las objeciones presidenciales planteadas por
motivos de inconstitucionalidad al Proyecto de Ley N° 132/95 Cámara-07/96
Senado “Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los ciento
treinta y nueve (139) años de vida administrativa del municipio de Baranoa,
Departamento de Atlántico, rinde tributo de admiración a sus habitantes y se
ordena la construcción de algunas obras”.
I. TEXTO DE LA
NORMA OBJETADA
“EL CONGRESO DE COLOMBIA
D E C R E T A:
ARTICULO 1°: La Nación se asocia a la Celebración de
los ciento treinta y nueve años (139) de vida administrativa del Municipio de
Baranoa, Departamento del Atlántico y exalta su empuje y tesón por lograr un
real desarrollo económico y social.
ARTICULO 2°: Ríndase homenaje y tributo de admiración
a las gentes del Municipio de Baranoa, Departamento del Atlántico, como
reconocimiento a su valioso aporte al progreso e integración de la comunidad
atlanticense.
ARTICULO 3°: El Gobierno Nacional, incluirá en el Plan
de Inversiones Públicas, Presupuesto de Rentas y ley de Apropiaciones las
partidas necesarias para efectuar los estudios técnicos y la posterior
ejecución de las obras necesarias para efectuar la canalización, construcción
de alcantarillas de cajón, y los puentes que se necesiten sobre los arroyos
“CIEN PESOS” y “ARROYO GRANDE” en las zonas que recorren, ubicadas en el casco
urbano del Municipio de Baranoa (Atlántico).
ARTICULO 4°:  Autorízase al Gobierno Nacional para
celebrar los contratos necesarios con el fin de dar cumplimiento a lo contenido
en la presente ley.
ARTICULO 5°: La presente ley rige a partir de la fecha
de su promulgación”.
II. ANTECEDENTES
1. Mediante oficio
del 12 de junio del año en curso, y con el fin de dar cumplimiento a lo
ordenado en el artículo 167 de la Carta Política, el Secretario General del
Senado de la República remitió a la Corporación el proyecto de Ley Proyecto de
Ley N° 132/95 Cámara-07/96 Senado “Por medio de la cual la Nación se asocia a
la celebración de los ciento treinta y nueve (139) años de vida administrativa
del municipio de Baranoa, Departamento de Atlántico, rinde tributo de
admiración a sus habitantes y se ordena la construcción de algunas obras” que
fue objetado por el Presidente de la República por razones de
inconstitucionalidad.
2. El trámite
legislativo del proyecto de ley fue el siguiente:
El proyecto de Ley
fue presentado el día 11 de Octubre de 1995 ante la Cámara de Representantes.
El día 13 de diciembre de 1995 la Comisión Cuarta de la Cámara de
Representantes aprobó por unanimidad, en primer debate, el proyecto de ley
(folio 13).
Según constancia de
la Secretaría General de la Cámara de Representantes del día 18 de junio de mil
novecientos noventa y seis, en la fecha la Plenaria de la Cámara de
Representantes aprobó, mediante el voto unánime de los 144 representantes
asistentes, el proyecto de ley en segundo debate.
El Secretario
General de la Comisión Cuarta del Senado de la República dejó constancia de que
el día 23 de octubre se aprobó por unanimidad el proyecto de ley en cuestión
(folio 54). En el folio 59 aparece constancia de la aprobación del proyecto de
ley en la plenaria del Senado de la República.
Mediante oficio
recibido en el Departamento Administrativo de la Presidencia el día 20 de
diciembre de 1996, el Presidente de la Cámara de Representantes hace llegar al
Presidente de la República el expediente legislativo y el texto del proyecto de
ley N° 132/95 Cámara-07/96 Senado “Por medio de la cual la Nación se asocia a
la celebración de los ciento treinta y nueve (139) años de vida administrativa
del municipio de Baranoa, Departamento de Atlántico, rinde tributo de
admiración a sus habitantes y se ordena la construcción de algunas obras”.
El Presidente de la
República, mediante comunicación de diciembre 23 de 1996, remite al Presidente
de la Cámara de Representantes el proyecto de ley sin sanción presidencial,
objetándolo por razones de inconstitucionalidad.
El día 23 de abril
de 1997, según aparece en el folio 87, la Cámara de Representantes aprobó el
informe de la comisión encargada de estudiar las objeciones presidenciales al
proyecto de ley N° 132/95 Cámara-07/96 Senado “Por medio de la cual la Nación
se asocia a la celebración de los ciento treinta y nueve (139) años de vida
administrativa del municipio de Baranoa, Departamento de Atlántico, rinde
tributo de admiración a sus habitantes y se ordena la construcción de algunas
obras”.
En respuesta a las
prueba decretada por el Magistrado Ponente, la Secretaría General del Senado de
la República comunica a la Corte que en sesión ordinaria del 3 de junio de
1997, el Senado de la República aprueba el informe elaborado por la Comisión
senatorial encargada de estudiar las objeciones presidenciales.
3.- Con fecha 20 de junio
del presente año, la Secretaría General de la Corte Constitucional recibió el
concepto del Procurador General. El expediente fue remitido al despacho del
Magistrado Ponente el día 23 de junio de 1996.
III. OBJECIONES
DEL SEÑOR PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
El Gobierno
considera que, de conformidad con la Carta (inciso 2° del artículo 154, y
artículos 339 y 346) únicamente al Gobierno compete determinar las inversiones
que se incluyen en el Plan de Inversiones Públicas y en el Presupuesto General
de la Nación. Cualquier proyecto que el Congreso considere que debe incluirse
debe contar, para tal efecto, con el aval gubernamental.
Contrariando lo
anterior, el artículo 3° del Proyecto de Ley objetado ordena al Gobierno
Nacional incluir dentro del Plan de Inversiones Públicas, en el Presupuesto de
Rentas y Gastos y en la Ley de Apropiaciones, los recursos destinados a
ejecutar los proyectos definidos en la misma norma.
Por otra parte, el
artículo 4° del Proyecto de Ley objetado concede al Gobierno Nacional una
autorización no solicitada, en clara contravención de la Constitución que exige
iniciativa gubernamental en la materia.
Para el presente
caso, manifiesta el Gobierno, no es aplicable la Sentencia C-360 de 1996.  En
dicha ocasión, señala el Presidente, la Corte encontró ajustado a la Carta el
proyecto de ley bajo la consideración de que la forma imperativa utilizada
-aprópiese- debía entenderse en armonía con la autorización al Gobierno
Nacional para efectuar las apropiaciones necesarias, con lo cual se purgaba el
vicio de técnica legislativa. La anterior situación no se observa en este caso,
ya que la orden se refuerza mediante una autorización, que es de iniciativa
gubernamental.
IV. INSISTENCIA
DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
El Congreso de la
República insistió en la aprobación del Proyecto de Ley N° 162 de 1994
Senado-286 de 1995 Cámara, con base en los argumentos que se exponen a
continuación.
El Congreso de la
República considera que la ley objetada, lejos de desconocer las competencias y
atribuciones del gobierno, se limita a desarrollar la facultad legislativa para
decretar gasto público, la cual ha sido refrendada por la jurisprudencia de la
Corte Constitucional.
Al respecto, en el
informe de la Cámara de Representantes, adoptado por el Senado de la República,
se afirma que “analizado los soportes constitucionales que invoca el gobierno
nacional para objetar el citado proyecto de ley, vemos claramente que no alude
a la iniciativa del legislativo en materia de gasto público, esto implica que
las partidas contempladas en los proyectos de ley objetados podrán ser
incorporados en el plan de inversiones del próximo cuatrienio…”.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, luego de recordar que la Carta autoriza al Congreso de la
República para decretar gasto público y que corresponde al ejecutivo definir su
inclusión en el presupuesto de gastos según las necesidades sociales
inaplazables, la existencia de recursos y la consonancia con el Plan Nacional
de Desarrollo, indica que el Congreso en ningún caso puede imponerle al
Gobierno la obligación de incluir “partidas que garanticen la ejecución de
erogaciones decretadas mediante ley anterior”.
En segundo lugar el
Procurador señala que, conforme a las normas constitucionales, la elaboración
del proyecto de ley del plan de desarrollo está sometido a especiales
condiciones y que compete al gobierno presentarlo al Congreso. Además, como
expresamente lo dispone la Carta, las modificaciones que el Congreso considere
oportuno introducir a dicho plan, deben mantener el equilibrio financiero
propuesto y contar con el visto bueno del Gobierno Nacional.
Del contenido
normativo del proyecto de ley objetado el Procurador entiende “que su finalidad
es la de modificar tanto la Ley de Apropiaciones como la de Inversiones
Públicas”, desconociendo el mandato constitucional de los artículos 150-3-15,
154, 341 y 346 de la Carta, y ordenando al Gobierno, sin su anuencia, incluir
partidas en el Plan de Inversiones Públicas, en el Presupuesto de Rentas y en
la Ley de Apropiaciones, a fin de adelantar obras en el Municipio de Baranoa.
Por otra parte, tal decisión legislativa puede alterar el equilibrio
macroeconómico, “máxime en las actuales circunstancias de austeridad del gasto
público”.
Por último, estima
que “proyectos de este género desbordan los mandatos del artículo 150-15 de la
Constitución, pues bajo el pretexto de decretar honores, el legislativo no
puede modificar el esquema de planificación macroeconómica del Estado”.
VI. FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de las normas del Proyecto de Ley objetadas por el
Presidente de la República, según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4°
y 241, numeral 8° de la Carta Política.
La objeción
Presidencial
2. Antes de entrar
al análisis de la objeción formulada por el Presidente de la República es
preciso señalar que si bien se objeta la integridad del proyecto de ley, los
argumentos expuestos por la presidencia se limitan a cuestionar la
constitucionalidad de los artículos 3 y 4 del proyecto, a los cuales la Corte
limitará su estudio.
De otra parte,
aunque el Presidente presenta una única objeción, de la lectura del escrito
presentado al Congreso se desprende que existen argumentos distintos frente a
los dos artículos objeto de control constitucional.
Objeción al
artículo 4°
3. El Presidente
considera que la autorización contenida en el artículo 4° debe ser solicitada
por el Gobierno Nacional, según lo dispone el artículo 154 de la Carta. En los
informes elaborados en una y otra cámara, el Congreso de la República nada dice
al respecto.  En consecuencia, la Corte entiende que el legislador acepta la objeción
presentada por el Gobierno, ya que el artículo 167 de la Carta exige, para
efectos del control constitucional sobre las objeciones presentadas por el
Presidente de la República, que el Congreso insista en el proyecto, es decir,
que se oponga a cada una de las objeciones presentadas por el Presidente de la
República.
Por otra parte, ello
explica que el Presidente del Senado de la República exprese en su comunicación
a la Corte Constitucional que las objeciones presentadas por el ejecutivo
fueron “declaradas infundadas parcialmente por el Congreso”[1].
Objeción al
artículo 3°
4. El Gobierno
Nacional y el Procurador General de la Nación consideran que si bien el
Congreso es competente para decretar gasto público, dicha competencia no le
autoriza para imponer la obligación al primero de modificar el Presupuesto de
la Nación, ni mucho menos para introducir cambios en el Plan Nacional de
Desarrollo.
El Congreso, por su
parte, manifiesta que la norma se limita a decretar gasto público y que las
partidas pueden ser introducidas en el plan de desarrollo para el siguiente
cuatrienio.
5. La Corte
Constitucional ha señalado que, salvo las restricciones expresamente contenidas
en la C.P., el Congreso puede aprobar leyes que comporten gasto público, en
cuyo caso el Gobierno decidirá libremente si los incluye en el respectivo
proyecto de presupuesto.
En la sentencia
C-360 de 1996, la Corte reiteró dicha doctrina en los siguientes términos:
“9. Como lo señaló
la sentencia C- 490 de 1994 de esta Corporación, el principio general que rige
la competencia del Congreso y de sus miembros en materia de iniciativa
legislativa no es otro que el de la libertad. En efecto, el principio
democrático (C.P. art. 1), la soberanía popular (C.P. art. 3), la participación
ciudadana en el ejercicio del poder político (C.P. art. 40), la cláusula
general de competencia (C.P. art. 150), y especialmente, la regla general
establecida en el artículo 154 de la Carta que consagra el principio de la
libre iniciativa, permite concluir que, con excepción de las específicas
materias reservadas por la propia Constitución, la directriz general, aplicable
a la iniciativa legislativa de los miembros del congreso, es la de la plena
libertad.
Al respecto, la
sentencia C-490 de 1994 precisó:
“(3) El principio
general predicable del Congreso y de sus miembros en materia de iniciativa
legislativa no puede ser otro que el de la libertad. A voces del artículo 154
de la C.P.: "Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las cámaras a
propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades
señaladas en el artículo 146, o por iniciativa popular en los casos previstos
en la Constitución".
Por vía excepcional,
la Constitución, en el artículo citado, reserva a la iniciativa del Gobierno
las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a),
b) y e), del numeral 19 del artículo 150, así como aquellas que ordenen
participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas, las
que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o
comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales.
Salvo el caso de las
específicas materias de que pueden ocuparse las leyes mencionadas, no se
descubre en la Constitución una interdicción general aplicable a la iniciativa
de los miembros del Congreso para presentar proyectos de ley que comporten
gasto público”.
10. Las materias que
de manera excepcional están reservadas a la iniciativa del Gobierno, se
encuentran expresamente consagradas en el mismo artículo 154 de la Carta y se
refieren exclusivamente al Plan nacional de desarrollo y de inversiones
públicas (C.P. art. 150-3); a la estructura de la administración nacional (C.P.
art. 150-7); a las autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos (C.P.
art. 150-9 ); al presupuesto general de la Nación (C.P. art. 150-11); al Banco
de la República y su Junta Directiva (C.P. art. 150-22); a las normas generales
sobre crédito público, comercio exterior y régimen salarial y prestacional de
los empleados públicos, miembros del Congreso y de la Fuerza Pública (C.P. art.
150-19, literales a), b) y e) ); a la participación en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas (C.P. art. 154); a los aportes o suscripciones del
Estado a empresas industriales o comerciales (C.P. art. 154); a las exenciones
de impuestos, contribuciones o tasas nacionales (C.P. art. 154).
Como lo ha señalado
esta Corporación, las excepciones que establece la Constitución y que son de
interpretación restrictiva, no pueden ser ampliadas a través de normas
jurídicas de inferior jerarquía, menos aún si ellas limitan, como en el caso
concreto, el despliegue del principio democrático de la libre iniciativa,
consagrado como regla general en el primer inciso del artículo 154.
11. Las leyes que
decretan gasto público - de funcionamiento o de inversión - no se encuentran
constitucionalmente atadas a la iniciativa gubernamental y, por lo tanto, no
resulta legítimo restringir la facultad del Congreso y de sus miembros, de
proponer proyectos sobre las referidas materias, con la obvia salvedad de que
la iniciativa de su inclusión en el proyecto de presupuesto corresponde
exclusiva y discrecionalmente al Gobierno”.
6. En la citada
sentencia, la Corte fijó como criterio para analizar las leyes que decretan
gasto, la necesidad de verificar si el Congreso de la República imparte una
orden al ejecutivo - caso en el cual la disposición debía reputarse
inconstitucional - o si se limita a habilitarlo para incluir el gasto decretado
en el proyecto de presupuesto - lo que constituye una expresión legítima de las
atribuciones del Congreso -.
Con ocasión del
examen constitucional de las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley N°
162/94 Senado - 186/95 Cámara “Por medio de la cual la Nación se asocia a los
cincuenta años de la fundación de la Universidad del Valle y se dictan otras
disposiciones”, la Corte realizó un análisis que armonizaba la disposición
legal objetada con el artículo 3° del citado proyecto, para concluir que
resultaba evidente que la intención del Congreso no era la de impartir una
orden al Gobierno, sino la de autorizar la inclusión del gasto en el
presupuesto.
Dicho análisis no es
procedente en el presente caso. El artículo tercero del Proyecto de Ley N°
162/94 Senado - 186/95 Cámara “Por medio de la cual la Nación se asocia a los
cincuenta años de la fundación de la Universidad del Valle y se dictan otras
disposiciones” era del siguiente tenor:
ARTICULO TERCERO: El Gobierno Nacional, queda autorizado
para efectuar las apropiaciones presupuestales necesarias, hacer los traslados
presupuestales requeridos para el cumplimiento de la presente Ley.
En el Proyecto de
Ley N° 132/95 Cámara-07/96 Senado “Por medio de la cual la Nación se asocia a
la celebración de los ciento treinta y nueve (139) años de vida administrativa
del municipio de Baranoa, Departamento de Atlántico, rinde tributo de
admiración a sus habitantes y se ordena la construcción de algunas obras”, en
cambio, no sólo no existe norma similar, sino que respecto del artículo 4° el
Congreso de la República encontró fundada la objeción presidencial y, en consecuencia,
la norma carece de existencia. El análisis de la intención del legislador se
limitará, por lo tanto, a lo prescrito en el artículo 3° objetado.
7.  La fórmula
utilizada por el legislador reviste las características de una orden.  El
artículo 3° objetado dispone que el “Gobierno Nacional, incluirá…”.
Resulta evidente que la redacción imperativa del precepto no faculta al
Gobierno Nacional para apropiar los recursos necesarios destinados a las obras
contempladas en el artículo, sino que le exige presentar un proyecto de
presupuesto en el cual conste el gasto público que se decreta.
8. El Congreso, en
su respuesta a la objeción, considera que en ningún caso está ordenando al
Gobierno “incluir” el gasto en el presupuesto. En su concepto, la norma no hace
más que decretar el gasto conforme a sus competencias, sin perjuicio de que el
Gobierno libremente la incorpore o no en el proyecto de presupuesto.
La Corte no comparte
dicha apreciación. La expresión deóntica utilizada por el Congreso, a juicio de
la Corte es unívoca y de ella se infiere con claridad que el Gobierno se
encuentra sujeto a un deber de darle aplicación mediante la incorporación del
gasto en los proyectos de ley relativos al plan de inversiones y el Presupuesto
Nacional. Por consiguiente, se dispondrá la inexequibilidad de la norma.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Primero.-
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 3° del Proyecto de Ley N° 132/95
Cámara-07/96 Senado “Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración
de los ciento treinta y nueve (139) años de vida administrativa del municipio
de Baranoa, Departamento de Atlántico, rinde tributo de admiración a sus
habitantes y se ordena la construcción de algunas obras”.
Segundo.-
Declararse INHIBIDA para conocer del artículo 4° del Objeciones
Presidenciales al Proyecto de Ley N° 132/95 Cámara-07/96 Senado “Por medio de
la cual la Nación se asocia a la celebración de los ciento treinta y nueve
(139) años de vida administrativa del municipio de Baranoa, Departamento de
Atlántico, rinde tributo de admiración a sus habitantes y se ordena la
construcción de algunas obras”, por cuanto el Congreso de la República se
abstuvo de producir el acto constitucional de insistencia en la constitucionalidad
de la norma y, en consecuencia, declaró fundada la objeción presidencial a
dicha disposición.
Tercero.-
Declararse INHIBIDA para conocer de los artículos 1, 2 y 5 del
Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley N° 132/95 Cámara-07/96 Senado “Por
medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los ciento treinta y
nueve (139) años de vida administrativa del municipio de Baranoa, Departamento
de Atlántico, rinde tributo de admiración a sus habitantes y se ordena la
construcción de algunas obras”, por ausencia de sustentación específica de la
objeción presidencial a las mismas.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR QUE:
el Doctor José
Gregorio Hernández Galindo no asistió a la sesión de la Sala Plena celebrada el
día 10 de julio de 1997 por encontrarse en comisión oficial en el exterior.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Oficio de Junio 4 de 1997, recibido el día 13 de Junio de 1997.