T-136-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-136/06
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional
pago de acreencias laborales/ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Pago de
mesadas pensionales atrasadas
DERECHO A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS-Pago oportuno de mesadas pensionales
PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Protección
constitucional especial/PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Vulneración del
mínimo vital por no pago oportuno de mesada pensional
ACCION DE TUTELA-Improcedencia general
en materia pensional
El mecanismo
idóneo con el fin que se haga el pago de las mesadas pensionales cuando se
adeudan, debe ser el de la jurisdicción ordinaria, aunque en los casos en  los
que se afecte el mínimo vital, podrá acudirse a la vía de la tutela para que se
protejan de manera efectiva los derechos fundamentales. La Corte ha entendido,
en repetidos fallos, que se afecta el mínimo vital cuando los pensionados se
encuentren en condiciones de debilidad manifiesta y su único ingreso lo derive
de su mesada pensional. Igualmente, la Corte ha manifestado que la valoración
con el fin de determinar si se está o no afectando el mínimo vital a un
determinado accionante, se hace de manera particular en cada caso en concreto y
no de manera abstracta. Sin embargo, con el fin
de determinar si existe una verdadera afectación al mínimo vital, el juez de
tutela debe entrar a analizar las verdaderas circunstancias de afectación.
Basta con la simple afirmación del accionante de que existe una vulneración al
mínimo vital, para que el juez constitucional ponga en marcha todos lo medios
que considere necesarios para cerciorarse de que esa vulneración efectivamente
existe y, en consecuencia, entrar a amparar los derechos. En caso de
inexistencia de una verdadera vulneración,  lo procedente es que el actor acuda
a la vía ordinaria.
ACCION DE TUTELA-Parámetros para
determinar viabilidad en materia de pago de pensiones
EMPLEADOR-Situación económica o
presupuestal no es óbice para desconocer pago de mesadas pensionales
La mala situación económica por la que
pueda estar atravesando una institución o el incumplimiento de las metas
financieras o económicas fijadas por el empleador que ha adquirido el
compromiso de efectuar el pago de pensiones de jubilación, no pueden ser excusa
para dejar de pagar las mesadas atrasadas a los pensionados, pues es necesario
que se asignen partidas exclusivas que permitan garantizar el pago de éstas.
Cabe aclarar que esta regla se aplica no solamente a las empresas públicas sino
también privadas que tengan en su cabeza el compromiso pensional. Las
Directivas de las Instituciones  Estatales o entes privados encargados de las
pensiones deberán hacer todas las gestiones que sean necesarias para garantizar
el pago oportuno de las mesadas pensionales, no solamente a nivel interno sino
también accediendo a los mecanismos de orden territorial y nacional que les
permita nutrir sus arcas y dar certeza a los jubilados que recibirán de manera
cumplida sus ingresos.
ENTIDAD DEL
ESTADO-Falta de presupuesto de la administración no
constituye razón para desconocer derechos de pensionados
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Fundamental por afectación del mínimo vital
ACCIÓN DE TUTELA-Pago de mesadas
pensionales atrasadas
DERECHO AL
MINIMO VITAL DE PENSIONADO-Mora en el pago de mesadas pensionales
DERECHO AL MINIMO VITAL DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Pago oportuno de mesadas
pensionales actuales y futuras
DERECHO AL MINIMO VITAL-Cese prolongado
de pago de mesadas pensionales
hace presumir vulneración
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Fundamental
por conexidad
Aunque la
seguridad social no es un derecho fundamental, debe entenderse, de conformidad
con la teoría de los derechos fundamentales por conexidad que ha venido
sosteniendo la Corte Constitucional, como  un derecho fundamental, siempre y
cuando se encuentre en inescindible relación con un derecho fundamental como la
vida, la dignidad humana, etc. Por lo anterior, si el pago de las mesadas
pensionales no se hace a tiempo y de manera completa, se puede afectar el
mínimo vital de los pensionados y su dignidad y, en consecuencia, el juez de
tutela deberá entrar a garantizar el derecho a la seguridad social.
ENTIDADES TERRITORIALES-Mora en
pago de mesadas pensionales
Los
principios que rigen la Administración Pública son aplicables a todas las
actuaciones que la administración haga frente a los particulares y dentro de la
administración pública. La eficiencia, eficacia
y celeridad, entre otros, encuentran respaldo constitucional en el artículo 209
de la Constitución. Estos principios rectores de toda actuación administrativa,
son igualmente aplicables a los eventos en los cuales el Estado y los organismos descentralizados, deban responder por
el pago de las pensiones de jubilación de conformidad con lo que se establezca
en la ley. Aunque la actuación de la administración debe dirigirse por los
principios antes señalados para  el cumplimiento
de sus deberes, existen casos en los  que la administración los desatiende, y
se configuran en violaciones de los derechos fundamentales de los individuos
que, como el caso que ocupa a la Sala, ven amenazado el mínimo vital por la
falta de pago de las mesadas pensionales. En conclusión, los entes territoriales
y los organismos descentralizados, deben ceñirse a los principios que rigen a
la administración y, adicionalmente, en el caso de falta de pago de las mesadas
pensionales, prevenir la eventual violación de
los derechos fundamentales de los pensionados, procurando la obtención de los
recursos y los medios para que no exista retraso alguno.
HOSPITAL
INTEGRADO SAN ROQUE DE CHARALA-Naturaleza jurídica
HOSPITAL
INTEGRADO SAN ROQUE DE CHARALA-Distribución de responsabilidades en materia pensional
Referencia: expedientes T-1155653 acumulado con T-1157549
Peticionarios: Ana Dolores Gámez Silva y
Benjamín Reyes Gómez
Accionados: La Gobernación de Santander y el Hospital San Roque de
Charalá
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C.,
veintitrés (23) de febrero de dos mil seis (2006)
La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra –quien la preside-,
Humberto Antonio Sierra Porto y Álvaro Tafur Galvis, ha proferido la presente
SENTENCIA
En la revisión los fallos proferidos dentro de los expedientes
T-1155653 y T-1157549, fallados en primera instancia por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Charalá, el  19 de mayo de
2005, y en segunda instancia por la Sala Civil del Tribunal Superior de
Distrito Judicial de San Gil, el 23 de junio de 2005, (expediente T-1155653) y
la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de San Gil, el  29 de
junio de 2005, (expediente T-1157549).
Los expedientes de la referencia fueron escogidos para revisión y
fueron acumulados por medio de auto proferido por la Sala de Selección Numero
Ocho, de 12 de agosto de 2005.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos
Expediente
T-1155653
La Señora Ana Dolores Gámez Silva, instauró acción de tutela contra de la
Gobernación de Santander y en contra de la Empresa Social del Estado Hospital
San Roque de Charalá, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la
Seguridad Social en pensiones, al mínimo vital y el derecho a la igualdad. Tal
afirmación la hace con fundamento en los siguientes hechos:
1.
Por medio de la Resolución No 014 del 31 de
enero de 2000, la Empresa Social del Estado Hospital San Roque de Charalá, le
reconoció pensión de jubilación por un valor de
$1.271.443.
2.
La Resolución fue aprobada por la Secretaría de
Salud departamental el 28 de marzo de 2000.
3.
Para la accionante, quien está obligado a pagar
la pensión es la Gobernación de Santander – Secretaría de Salud Departamental-
y la Empresa Social del Estado Hospital San Roque de Charalá, en virtud de que
la salud del Municipio no se ha descentralizado y además porque estos entes son
los que asumieron la obligación al otorgar el correspondiente derecho.
4.
Hasta la fecha se adeuda el 100% del valor de las mesadas correspondientes a octubre,
noviembre y diciembre de 2003, junto con la mesada 7 y 14 del mismo año; las
mesadas de marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre,
noviembre y diciembre de 2004, junto con las mesadas 7 y 14 del mismo año; y
las mesadas de enero, febrero y marzo de 2005, así como el excedente del 20% de
la mesada de febrero de 2004.
5.
Manifiesta ser mujer cabeza de familia que no
cuenta con ingresos permanentes para sostener su hogar y los gastos que tiene
que sufragar para cubrir los estudios de su hija quien cursa ingeniería en la
Universidad Industrial de Santander.
6.
En este momento, afirma, tiene deudas vencidas
que superan los $3’200.000 tal y como consta en copias de letras de cambio.
7.
Las obligaciones que ha suscrito se están haciendo exigibles, lo que hace crítica su situación
puesto que no pude cumplir con ellas.
8.
Para la accionante, la situación de crisis por
la que atraviesa está afectando de manera notoria su situación de salud por el
estrés de no tener sustento para vivir de manera digna.
9.
Manifiesta haber interpuesto otra acción de
tutela también por mesadas atrasadas, pero no sobre las que son objeto de la
nueva acción de tutela, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia
de tutela T-018 de 2000.
Expediente T-1157549
El Señor Benjamín Reyes Gómez, instauró acción de tutela contra la
Gobernación de Santander y contra la Empresa Social del Estado Hospital San
Roque de Charalá, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la
Seguridad Social en pensiones, al mínimo vital y el derecho a la igualdad. Tal
vulneración la sustenta en los siguientes hechos:
1.
Por medio de la Resolución No 034 de marzo de
2001, la Empresa Social del Estado Hospital San Roque de Charalá, le reconoció
pensión de jubilación por un valor de $806.423.
2.
El accionante manifiesta que quien está obligado
a pagar la pensión es la Gobernación de Santander – Secretaría de Salud
Departamental- y la Empresa Social del Estado Hospital San Roque de Charalá, en
virtud que la salud del Municipio no se ha descentralizado y además porque
estos entes son los que asumieron la obligación al otorgar el correspondiente
derecho.
3.
Hasta la fecha se le adeuda el 100% del valor de la mesada 14 de 2001; los meses de octubre,
noviembre y diciembre de 2002, junto con la mesada 7 y 14 del mismo año; las
mesadas de octubre, noviembre y diciembre de 2003, junto con las mesadas 7 y 14
del mismo año; las mesadas de marzo, abril mayo, junio, julio, agosto,
septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2004, junto con las mesadas 7 y
14 del mismo año; y las mesadas de enero, febrero y marzo de 2005, así como el
excedente del 20% de la mesada del mes de febrero de 2004.
4.
El accionante tiene que responder por el
sustento diario de su familia conformada por él, su esposa y sus dos hijos
menores y no tiene otros ingresos fijos para sostener su hogar.
5.
Su esposa padece una grave enfermedad lo que
hace que aumenten sus gastos y tenga que estar atento a su cuidado.
6.
En este momento tiene obligaciones vencidas que
superan los $ 700.000 tal y como consta en copias de letras de cambio, que
anexó al escrito.
2.
Contestación de las entidades accionadas
La ESE Hospital San Roque de Charalá, Santander
La ESE
Hospital San Roque de Charalá manifiesta que es cierto que su defendida
reconoció pensiones de jubilación al señor Benjamín Reyes Gómez y a la señora
Ana Dolores Gámez Silva mediante resoluciones Nos. 034 de 26 de marzo de 2001 y
014 del 31 de enero del año 2000, respectivamente. Del mismo modo aceptan que
las Resoluciones fueron aprobadas por la Gobernación de Santander, a través de
Directivos de la misma.
Respecto
de quién es el responsable en el pago de la pensión de jubilación de los
accionados, solicitan que se demuestre por parte de los tutelantes.
Igualmente,
no desconocen el incumplimiento en el pago oportuno de las mesadas atrasadas,
pero afirman que no es una actitud negligente o por capricho de la
administración del Hospital. La razón para no efectuar los pagos deriva de la
falta de recursos. Para la Entidad, en la actualidad, los ingresos
correspondientes por los servicios prestados han disminuido de manera notoria y
los gastos han aumentado, razón por la cual, la Entidad se ha visto sumida en
una grave crisis que ha determinado, incluso, la posibilidad de la liquidación
y desaparición como Empresa Social.
Sin
embargo, en ambas acciones, el Hospital manifestó que se ha venido haciendo
pagos parciales regularizados desde junio 13 de 2003 hasta marzo 16 de 2005
así:
A la
señora Ana Dolores Gámez Silva se le han efectuado pagos por diecinueve
millones doscientos cinco mil ochenta y nueve pesos ($19.205.089) que, en
promedio, para el año 2003, corresponde a novecientos noventa y cinco mil
cuatrocientos setenta y cinco pesos ($995.475) mensuales; ochocientos setenta y
tres mil veinticinco pesos ($873.025) para el año 2004 y quinientos ochenta y
seis mil ochocientos veintiún pesos  ($586.821) para el año 2005.
Al señor Benjamín
Reyes Gómez se le han efectuado pagos por nueve millones quinientos ochenta mil
novecientos cuarenta pesos ($9.580.940), que en promedio para los 23 meses
corridos, corresponde a cuatrocientos dieciséis mil quinientos sesenta y cuatro
($416.564) pesos mensuales.
Por lo
anterior, el Hospital manifiesta, que se hace un esfuerzo para poder dar a las
familias pensionadas los recursos mensuales que requieren, pero hay situaciones
en las que se torna imposible su cumplimiento. Adicionalmente a la situación
económica, al Hospital lo han ocupado la respuesta a otras acciones de tutela y
a los órganos de control precisamente por el no pago de las mesadas
pensionales.
Finalmente,
el Representante legal del Hospital solicita que se profundice en la verdadera situación
de la Institución y se tenga en cuenta que además de las obligaciones
pensionales, el Hospital tiene que cumplir con otras obligaciones apremiantes.
La
Gobernación de Santander
El
Gobernador de Santander manifiesta que el superior jerárquico del Director del
Hospital San Roque es la Junta Directiva del mismo y no él, como se quiere
hacer ver en la acción de tutela.
Señala que
el Departamento de Santander, a través de la Secretaría de salud, actualmente
está adelantando la etapa previa de un nuevo proceso de reorganización
institucional en el Hospital San Roque de Charalá (Santander), dentro del cual
se proyecta como propuesta el pago de la deuda laboral de los empleados y
pensionados, así como el cubrimiento de los pagos que deberán hacerse al Instituto
de Seguros Sociales para la administración de quienes hoy son pensionados de la
institución y de quienes se hallan en vísperas de serlo, proceso éste que
llevará varios meses.
II. LOS FALLOS QUE SE REVISAN
Primera Instancia .
El 19 de mayo de 2005, el Juzgado
Segundo Promiscuo del Circuito de Charalá, Santander profirió fallos en los
asuntos de la referencia que tienen gran similitud y por lo tanto se resumirán
en un solo texto.
El juez de primera instancia
concedió las tutelas y ordenó al Hospital San  Roque de Charalá que pague a los
accionantes las mesadas pensionales adeudadas de forma gradual, siempre y
cuando existiesen las partidas presupuestales correspondientes, o de lo
contrario iniciar los trámites correspondientes para obtener dichas partidas.
El Juez no incluyó las primas y demás emolumentos, por cuanto considera que
éstas se deben reclamar ante la justicia ordinaria laboral
El juez de tutela se fundamenta en
las siguientes consideraciones:
- En primer lugar, considera que la
acción de tutela es procedente por cuanto, a pesar de existir la vía ordinaria
para solicitar el pago de las mesadas atrasadas, en ambos casos se involucran
derechos fundamentales como la vida, la dignidad humana y la integridad física
que causan un peligro irremediable a los actores.
Para el juez de primera instancia
es claro que en ambos casos el no pago de las mesadas atrasadas implica una
disminución económica considerable que no le permite a los actores dar atención
a las obligaciones tanto propias como de su familia. Con sustento en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, recalca que todo pensionado después
de haber trabajado toda su vida útil y productiva a una entidad, cuando ésta le
ha reconocido un derecho pensional, lo menos que se puede esperar es que se le
cancele el emolumento de manera cumplida y en su totalidad como a todos los
demás pensionados, pues no es una misericordia lo que se pide sino una
retribución por el servicio prestado al Estado.
- Añade que aunque el Hospital San
Roque ha venido haciendo los pagos parciales de mesadas pensionales atrasadas,
se observa que los pagos se hacen de manera bastante retardada y no
actualizada.
Segunda instancia
Expediente T-1155653
El 23 de junio de 2005, el Tribunal Superior de Distrito Judicial de
San Gil, Sala Civil, Familia y Laboral, en sentencia del 19 de mayo de 2005, confirma el numeral segundo de la sentencia proferida por el Juzgado
Segundo Promiscuo del Circuito de Charalá a favor de la señora Ana Dolores
Gámez Silva, en lo que tiene relación con la entidad encargada del pago de la
Pensión, pues encuentra que le corresponde al Hospital San Roque de Charalá.
Sin embargo, modifica parcialmente el numeral segundo puesto que se
ordena el pago de las mesadas atrasadas y adicionalmente de las primas
semestrales, y de Navidad adeudadas, siempre y cuando existan las partidas
presupuestales necesarias reduciendo a un mes el plazo para iniciar los
trámites correspondientes para obtenerlas.
El juez de segunda instancia se fundamenta en las siguientes
consideraciones:
Tomando como sustento la jurisprudencia de ese mismo Tribunal del 24
de agosto de 2004 en el que se revocó un fallo de primera instancia para, en su
lugar, conceder la tutela, fundamenta su decisión de ampliar el amparo no
solamente a las mesadas pensionales sino a las prestaciones adicionales. Para
el Tribunal es claro que si esas prestaciones están reconocidas expresamente
por la Entidad tutelada, no cabe duda de que lo que está pidiendo la accionante
realmente se adeuda y lo importante en este sentido es probar que lo que se
pide realmente se adeuda.
Igualmente, el Tribunal considera que el término concedido por el
juez de tutela para que el Hospital consiga los recursos destinados a hacer los
pagos, debe restringirse a un mes y no a seis, como lo ordenó el juez de
instancia. Lo anterior, puesto que la grave situación por la que esté
atravesando el sector de la salud en general en nada justifica la falta de pago
de las mesadas pensionales a quienes son titulares.
Expediente T-1157549
El 29 de junio de 2005, el Tribunal Superior de Distrito Judicial de
San Gil, Sala Penal, confirma la sentencia emitida por el Juzgado Segundo
Promiscuo del Circuito de Charalá, el 19 de mayo de 2005; sin embargo, determina
que se deben hacer ciertas modificaciones:
- Indica a la Gobernación de Santander que está obligada a efectuar
el pago de las mesadas pensionales adeudadas al accionado del mismo modo que el
Hospital San Roque de Charalá.
- Extiende la orden de pago al 20% correspondiente a la mesada de
febrero de 2004, al igual que las mesadas adicionales de los años 2003 y 2004.
- Señala que el pago de las mesadas atrasadas debe atenderse dentro
de las 48 horas siguientes, contadas a partir de la notificación de esa
decisión, pero si ello no es factible, porque no se dispone de los recursos que
le permitan cumplir con el pago que se ordena, las entidades contarán con el
término de tres meses para que se adelanten las gestiones de índole presupuestal
en orden a la obtención de los recursos económicos que les permitan efectuarlo.
III.
PRUEBAS
Obran
las siguientes:
Expediente T-1155653
a.
Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la
señora Ana Dolores Gámez Silva.
b.
Copia de la Resolución 014 del 31 de enero de
2000 “(p)or la cual se reconoce y ordena el pago de una PENSIÓN PLENA DE
JUBILACIÓN” a la Señora Ana Dolores Gámez Silva, aprobada por la Secretaría
de Salud Departamental de Santander el 28 de marzo de 2000.
c.
Copia del Registro Civil de nacimiento de la
señorita Alba Judith Ardila Gámez en la que consta que es hija de la señora Ana
Dolores Gámez Silva y que nació el 23 de noviembre de 1983.
d.
Copia de dos letras de cambio en las que constan
obligaciones dinerarias por valor de $3.200.000
e.
Certificación del 23 de agosto de 2002, expedida
por la Gobernación de Santander a través de la división de apoyo municipal de
la Secretaría de Salud de Santander en la que se certifica que el Hospital San
Roque se transformó en una ESE, de conformidad con lo reglamentado por la ley
100 de 1993.
f.
Certificado de estudios de la señorita Alba
Judith Ardila Gámez - hija de la señora Ana Dolores Gámez Silva-, por medio del
cual se certifica que  es estudiante de sexto semestre de Ingeniería Mecánica
en la Universidad Industrial de Santander.
Expediente T-1157549
a.
Copia de la cédula de ciudadanía del señor
Benjamín Reyes Gómez.
b.
Copia de la Resolución 034 del 26 de marzo de
2001 “(p)or la cual se reconoce Pensión plena de jubilación a un funcionario
del Hospital San Roque de Charalá”, en la que se reconoce la pensión de
jubilación al señor Benjamín Reyes Gómez.
c.
Copia del Registro Civil de nacimiento del menor
Pedro José Reyes Pinto en el que consta que es hijo del señor Benjamín Reyes
Gómez y que nació el 14 de junio de 1997.
d.
Copia de dos letras de cambio en las que constan
obligaciones dinerarias por valor de $700.000.
e.
Certificación del 23 de agosto de 2002, expedida
por la Gobernación de Santander a través de la división de apoyo municipal de
la Secretaría de Salud de Santander, en la que se certifica que el Hospital San
Roque se transformó en una ESE, de conformidad con lo reglamentado por la ley
100 de 1993.
f.
Certificados médicos en los que constan
tratamientos que se han seguido a la señora Dina Lucía Pinto Sánchez, esposa
del señor Benjamín Reyes Gómez.
IV. CONSIDERACIONES DE  LA CORTE
1.  Competencia
La Sala Sexta de Revisión es competente
para decidir, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral
9o., de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.
2.  Problema Jurídico
Corresponde a esta Sala de Revisión determinar si la ausencia de
pago de las mesadas pensionales de los actores afecta la Seguridad Social en
pensiones, el mínimo vital y el derecho a la igualdad de éstos y, en caso
afirmativo, determinar a quién corresponde el pago de las mesadas pensionales.
3.
Parámetros que determinan la viabilidad de la acción de tutela en materia de
pensiones.
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido los parámetros que
deben ser tenidos en cuenta por el juez de tutela para determinar la viabilidad
de la acción de tutela en materia de pago de pensiones.
La
Sentencia T- 612 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, recopiló dichos
parámetros así:
“a) El derecho a la seguridad
social, que puede hacerse efectivo a través del pago oportuno de las mesadas
pensionales, adquiere el rango de fundamental cuando su incumplimiento vulnera
o amenaza los derechos a la vida o a la salud del pensionado.[1]
b) Por regla general, el pago oportuno
de las mesadas pensionales debe reclamarse a través del proceso ejecutivo
laboral. Sin embargo, en casos excepcionales, procede la acción de tutela para
proteger el mínimo vital del pensionado.[2]
c) El concepto de mínimo vital o
“mínimo de condiciones decorosas de vida”[3] deriva del principio de
dignidad humana y de los derechos al trabajo y a la igualdad de los
trabajadores y de los pensionados. [4]
d) La valoración del mínimo vital del
pensionado no es una calificación objetiva, sino que depende de las situaciones
concretas del accionante. Por consiguiente, el concepto de mínimo vital no se
identifica con el monto de las sumas adeudadas o a “una valoración numérica de
las necesidades biológicas mínimas por satisfacer para subsistir, sino con la
apreciación material del valor de su trabajo”[5]. De ahí pues que la
jurisprudencia ha considerado que  son factores importantes, pero no
exclusivos, para su análisis, la edad del pensionado y la dependencia económica
de la mesada pensional. [6]
e) La cesación prolongada e indefinida
de pagos de las mesadas pensionales “hace presumir la vulneración del mínimo
vital del trabajador, del pensionado y de los que de ellos dependen”. De ahí
pues que le corresponde a “la entidad encargada de pagar esta prestación,
desvirtuar tal presunción”[7]. [8]
f) El mínimo vital de los pensionados
“no sólo resulta vulnerado por la falta de pago de las mesadas pensionales
sino, también, por el retraso injustificado en la cancelación de las mismas”[9].
Por consiguiente, a través de la acción de tutela, la orden judicial que
protege el derecho al pago oportuno de la mesada pensional puede ser de dos
formas: la reanudación del pago (hacia el futuro) o la cancelación de las
mesadas pensionales dejadas de percibir (hacia el pasado).[10]
g) La crisis económica o presupuestal
por la que pueda estar atravesando el empleador o la entidad responsable del
pago de la pensión, no la exime de la obligación de pagar oportunamente la
mesada pensional.[11]
h) Los intereses moratorios de las
acreencias laborales no pueden ser cobrados a través de la acción de tutela,
como quiera que es un asunto que involucra aspectos eminentemente legales, como
son la valoración y liquidación de intereses.[12]
i) La acción de tutela sólo ampara el
derecho al pago oportuno de mesadas pensionales ciertas e indiscutibles, pues
aquellos montos que se discuten o que no hubieren sido expresamente
reconocidos, deberán cobrarse en la justicia ordinaria laboral.
La razón de ser de esta precisión, es
que la tutela resulta un mecanismo claramente subsidiario frente a otros medios
de defensa judiciales destinados específicamente a definir la titularidad de
derechos en virtud  de la competencia constitucional y legal, que les ha sido
atribuída”. [13]
En esa
oportunidad se recalcó el carácter meramente subsidiario de la acción de
tutela, pues ésta no es el mecanismo idóneo para discutir derechos inciertos
sobre pensiones, toda vez que para eso está instituida la jurisdicción
ordinaria laboral, a menos que se llegue a configurar un perjuicio
irremediable.
Estos
parámetros servirán de base para determinar, en el caso concreto, si los
accionantes cumplen con los requisitos para el amparo de los derechos
fundamentales presuntamente vulnerados.
Una vez
determinados los requisitos para la procedencia de la acción de tutela en
materia pensional, se entrará a analizar la responsabilidad por los manejos de
los recursos administrativos o financieros que tienen las entidades obligadas a
pagar las mesadas pensionales, frente a los jubilados.
4. Los
manejos administrativos o financieros que hagan las entidades encargadas del
pago de las pensiones, en detrimento de los recursos para el pago de las
mesadas pensionales, no pueden ser asumidos por el pensionado. Obligación de
hacer las apropiaciones pertinentes
La mala
situación económica por la que pueda estar atravesando una institución o el
incumplimiento de las metas financieras o económicas fijadas por el empleador
que ha adquirido el compromiso de efectuar el pago de pensiones de jubilación,
no pueden ser excusa para dejar de pagar las mesadas atrasadas a los
pensionados, pues es necesario que se asignen partidas exclusivas que permitan
garantizar el pago de éstas[14].
Cabe aclarar que esta regla se aplica no solamente a las empresas públicas sino
también privadas que tengan en su cabeza el compromiso pensional.
Las
Directivas de las Instituciones  Estatales o entes privados encargados de las
pensiones deberán hacer todas las gestiones que sean necesarias para garantizar
el pago oportuno de las mesadas pensionales, no solamente a nivel interno sino
también accediendo a los mecanismos de orden territorial y nacional que les
permita nutrir sus arcas y dar certeza a los jubilados que recibirán de manera
cumplida sus ingresos.
En Sentencia
de Unificación SU-995 de 1999, la Sala Plena de esta Corte, hizo énfasis en que
la falta de presupuesto de la administración, no constituye razón suficiente
para desconocer los derechos fundamentales y no pagar los salarios atrasados de
los trabajadores. Respecto de las órdenes que debe impartir el juez
constitucional en estos casos, la misma jurisprudencia manifestó:
“Con todo: si la entidad deudora es de carácter
público, la orden del juez constitucional encaminada a restablecer el derecho
violado, deberá ser que, en un término razonable fijado por el juez, se cree
una partida presupuestal, si no existiere, o se realicen las operaciones
necesarias para obtener los fondos, bajo el entendido de que los créditos
laborales vinculados al mínimo vital, gozan de prelación constitucional.”
Respecto del
pago completo de las mesadas pensionales, la jurisprudencia también se ha
pronunciado en la Sentencia T-180 de 1999 así:
“Debe
recordarse entonces, que el pago de la mesada a que tiene derecho todo
pensionado, no se limita al pago de una suma de dinero que sólo cubriría las
necesidades meramente biológicas, sino que esta mesada debe garantizar una vida
en condiciones de dignidad, la cual le permitiría tanto al pensionado como a
las personas dependientes económicamente de él suplir sus necesidades básicas,
de alimentación, vivienda, vestuario, educación, salud, etc. De esta manera, el
pago de la pensión, que por lo general se constituye en la única fuente de
recursos económicos para cubrir su mínimo vital, debe ser puntual y completo,
pues de no suceder ello, la subsistencia digna y el mínimo vital del
ex-trabajador se verían efectivamente vulnerados.”
En el
mismo sentido, la  Sentencia de Unificación SU-1023 de 2001 manifestó:
“En relación con el pago de las mesadas pensionales la Corte
considera que ellas constituyen, por regla general, la única fuente de ingresos
del pensionado y de su núcleo familiar, que le posibilita el desarrollo
autónomo de su personalidad y el reconocimiento dentro del entorno social al
que pertenece. Verse privado de la única fuente de ingresos, sin expectativas
ciertas sobre la fecha en que ésta se haga efectiva, implica el deterioro
progresivo de las condiciones materiales, sociales y psíquicas de su
existencia, con lo cual se vulneran principios y derechos fundamentales que
legítimamente le asisten al pensionado en el Estado social de derecho. Esta
circunstancia se agrava significativamente en las personas de la tercera edad,
razón por la cual el pago tardío de las pensiones atenta contra la subsistencia
misma tanto del pensionado como de las personas a cargo.
5.
El no pago de las mesadas pensionales y
la afectación del mínimo vital
El artículo 53
de la Constitución Política determina la obligación que tiene el Estado para
garantizar el pago y el reajuste de las pensiones así:
“ (…)
El Estado garantizará el derecho al pago oportuno y al reajuste
periódico de las pensiones legales.
(…)”
Ahora bien, el
mecanismo idóneo con el fin que se haga el pago de las mesadas pensionales
cuando se adeudan, debe ser el de la jurisdicción ordinaria, aunque en los
casos en  los que se afecte el mínimo vital, podrá acudirse a la vía de la
tutela para que se protejan de manera efectiva los derechos fundamentales.
La Corte ha
entendido, en repetidos fallos, que se afecta el mínimo vital cuando los
pensionados se encuentren en condiciones de debilidad manifiesta y su único
ingreso lo derive de su mesada pensional.[15]
Igualmente, la Corte ha manifestado que la valoración con el fin de determinar
si se está o no afectando el mínimo vital a un determinado accionante, se hace
de manera particular en cada caso en concreto y no de manera abstracta.[16]
Ahora bien,
aunque la seguridad social no es un derecho fundamental, debe entenderse, de
conformidad con la teoría de los derechos fundamentales por conexidad que ha
venido sosteniendo la Corte Constitucional, como  un derecho fundamental,
siempre y cuando se encuentre en inescindible relación con un derecho
fundamental como la vida, la dignidad humana, etc. Por lo anterior, si el pago
de las mesadas pensionales no se hace a tiempo y de manera completa, se puede
afectar el mínimo vital de los pensionados y su dignidad y, en consecuencia, el
juez de tutela deberá entrar a garantizar el derecho a la seguridad social.
La sentencia
T-286 de 1999, al respecto expuso:
“Ahora bien, esta Sala de Revisión es consciente de la difícil
situación económica que presenta el sector de la salud. Sin embargo no puede
ignorar el amparo de los derechos fundamentales que le asisten a la accionante
ante el retraso del pago de las mesadas pensionales que le adeudan y que
disminuyen el mínimo vital necesario para su congrua existencia, razón por la
que debe recordarse “(…) que la situación económica no es obstáculo para el
cumplimiento de las obligaciones laborales, ya que éstas tienen prioridad sobre
cualquier otra acreencia, y más aún, tratándose de pensionados que gozan de
especial protección por parte del Estado.”[17]
Sin embargo, con
el fin de determinar si existe una verdadera afectación al mínimo vital, el
juez de tutela debe entrar a analizar las verdaderas circunstancias de
afectación. Basta con la simple afirmación del accionante de que existe una
vulneración al mínimo vital, para que el juez constitucional ponga en marcha
todos lo medios que considere necesarios para cerciorarse de que esa
vulneración efectivamente existe y, en consecuencia, entrar a amparar los
derechos. En caso de inexistencia de una verdadera vulneración,  lo procedente
es que el actor acuda a la vía ordinaria.
6.
Obligaciones de los entes territoriales y
los organismos descentralizados en el pago de las mesadas pensionales
Los
principios que rigen la Administración Pública son aplicables a todas las
actuaciones que la administración haga frente a los particulares y dentro de la
administración pública. La eficiencia, eficacia y celeridad, entre otros,
encuentran respaldo constitucional en el artículo 209 de la Constitución. Estos
principios rectores de toda actuación administrativa, son igualmente aplicables
a los eventos en los cuales el Estado y los organismos descentralizados, deban
responder por el pago de las pensiones de jubilación de conformidad con lo que
se establezca en la ley.
Aunque
la actuación de la administración debe dirigirse por los principios antes
señalados para  el cumplimiento de sus deberes, existen casos en los  que la
administración los desatiende, y se configuran en violaciones de los derechos
fundamentales de los individuos que, como el caso que ocupa a la Sala, ven
amenazado el mínimo vital por la falta de pago de las mesadas pensionales.
Al
respecto, en la Sentencia T-678 de 2005 M.P Humberto Antonio Sierra Porto,
tomando como fundamento antecedentes jurisprudenciales de esta Corte  se
expuso:
“El principio de eficacia es especialmente importante cuando se
trata de procesos administrativos que involucran derechos fundamentales. El
acatamiento de las normas del Estado social de derecho impone a los
funcionarios una atención especial a la persona y a sus circunstancias.
Tratándose de derechos fundamentales, la administración pública está
obligada a cumplir con unos resultados y no simplemente con la puesta en obra
de unos medios. En este sentido son, por lo menos hasta cierto punto,
indiferentes las causas del retraso administrativo. La deliberada negligencia
administrativa, las fallas ocasionadas por la ineptitud o incompetencia de los
funcionarios o simplemente la ineficacia del sistema, no pueden ser presentadas
como razones válidas para disculpar la protección de los derechos de las
personas.[18]
Una actuación desordenada e ineficiente[19] de la
administración, aunque el objetivo buscado con ella sea la prevalencia del
interés general sobre el particular, comporta, casi con seguridad, daños que,
por el mismo caos generado en la falta de previsión de quienes debieran
desplegarla en grado sumo habida cuenta de sus responsabilidades públicas, se
salgan de su propio control y se produzca, entonces, además del perjuicio al
interés colectivo, una violación a los derechos fundamentales de los asociados
involucrados en tal situación. La responsabilidad por la vulneración de los
derechos en casos como el señalado recae en la administración. Sería injusto
que la soportaran los particulares, sobre todo si, como sucede en el caso bajo
examen, ellos están ejerciendo una actividad lícita.”[20]
Respecto
del pago oportuno de las mesadas pensionales se ha resaltado:
“Los pensionados, que al fin y al cabo gozan de especial protección
en cuanto su situación jurídica tiene por base el trabajo (artículo 25 C.P.),
son titulares de un derecho de rango constitucional (artículo 53 C.P.) a
recibir puntualmente las mesadas que les corresponden y a que el valor de éstas
se actualice periódicamente según el ritmo del aumento en el costo de la vida,
teniendo en cuenta que todo pago efectuado en Colombia, al menos en las
circunstancias actuales, debe adaptarse a las exigencias propias de una
economía inflacionaria. Ello es consustancial al Estado Social de Derecho, que
se ha instituido como característica sobresaliente de la organización política
y como objetivo prioritario del orden jurídico fundado en la Constitución, por
lo cual no cabe duda de la responsabilidad en que incurren los funcionarios y
entidades que desatienden tan perentorios mandatos.”[21]
En
conclusión, los entes territoriales y los organismos descentralizados, deben
ceñirse a los principios que rigen a la administración y, adicionalmente, en el
caso de falta de pago de las mesadas pensionales, prevenir la eventual
violación de los derechos fundamentales de los pensionados, procurando la
obtención de los recursos y los medios para que no exista retraso alguno.
7. Los casos concretos
Con el fin de estudiar los presentes casos, la Sala comenzará por
resumir los antecedentes de cada caso para, posteriormente, analizar si existe
una vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes y, acto
seguido, determinará quiénes son los entes responsables del pago oportuno de
las mesadas pensionales de los accionantes, para finalmente concluir.
7.1 La
afectación del mínimo vital de los accionantes
En los asuntos que se estudian, la ESE
Hospital San Roque de Charalá, Santander, mediante Resoluciones Nos. 014 de
2000 y 034 de 2001 reconoció las pensiones de jubilación a los señores Ana
Dolores Gámez Silva  y Benjamín Reyes Gómez, respectivamente, pero ha dejado de
cancelar las mesadas de manera completa. Los accionantes manifiestan que se
encuentran en una situación crítica en la actualidad, puesto que tienen que
atender más obligaciones y no cuentan sino con ese único ingreso.
A. El caso
de la Señora Gámez:
La accionante tiene 56 años de edad y manifiesta que en la
actualidad se le deben 20 mesadas pensionales y el excedente del 20 %
correspondiente al mes de febrero de 2004.
El monto de la pensión de jubilación de la accionante es de $1.271.443, de conformidad con la Resolución No 014 del enero 31 de
2000 que le reconoció dicha prestación.
El Hospital San Roque manifiesta que desde junio 13 de 2003 hasta
marzo 16 de 2005, la accionante ha recibido $ 19.205.089 que en promedio para
el año 2003 son $995.475, para el año de 2004 son $873.025, y en lo corrido del
2005  y hasta el momento de presentación de la acción de tutela son $586.821.
Así las cosas, teniendo en cuenta que la pensión reconocida era de $1.271.443, se evidencia que el monto de la mesada que se cancela a
la actora se ha reducido casi en un cincuenta por ciento.
De conformidad con las pruebas anexas al expediente ( folios 6 y 7
del cuaderno de primera instancia), la accionante tiene deudas por $2’600.000 y
$600.000 contenidas en dos letras de cambio que se encuentran vencidas.
Igualmente (en el folio 9 del cuaderno de primera instancia), se certifica que
su hija Alba Judith Ardila Gámez se encuentra en sexto semestre en la
Universidad Industrial de Santander y tiene que atender los gastos que su
educación demanda.
En consecuencia con las pruebas anteriores en las que se certifican
tanto ingresos como egresos necesarios de la actora, esta Sala encuentra que el
no pago puntual de la pensión de jubilación de la accionante afecta su derecho
fundamental al mínimo vital y por lo tanto tutelará su derecho.
B. El caso del Señor Reyes:
El accionante tiene 52 años de edad y manifiesta que en la
actualidad se le deben 26 mesadas pensionales y el excedente del 20 %
correspondiente al mes de febrero de 2004.
El monto de la pensión de jubilación del accionante es de $806.423, de conformidad con la Resolución No 034 de marzo de 2001
que le reconoció dicha prestación.
El Hospital San Roque manifiesta que desde junio 13 de 2003 hasta
marzo 16 de 2005, el accionante ha recibido $ 9.580.940 que en promedio
corresponde a $416.564. Así las cosas, teniendo en cuenta que la pensión
reconocida era de $806.423, se evidencia que el monto
de la mesada que se cancela al actor se ha reducido casi en un cincuenta por
ciento.
De conformidad con las pruebas anexas al expediente ( folios 15 y 16
del cuaderno de primera instancia), el accionante tiene deudas por $300.000 y
$400.000 contenidas en dos letras de cambio que se encuentran vencidas y una
factura por $163.500 Igualmente (en los folios 17 a 21 del cuaderno de primera
instancia), se certifica que su esposa Dina Lucía Pinto Sánchez sufre de
enfermedades mamarias y él tiene que atender los gastos que dicha enfermedad
demanda.
En consecuencia con las pruebas anteriores, en las que se certifican
tanto ingresos como egresos necesarios del actor y la situación económica y
familiar del mismo, esta Sala encuentra que el no pago puntual de la pensión de
jubilación afecta su derecho fundamental al mínimo vital y por lo tanto
tutelará su derecho.
En ambos casos, el Hospital San Roque de Charalá, Santander,
reconoce que adeuda a los accionantes las sumas por ellos reclamadas ( folio
43, exp. T-1.155.653 y folio 50, exp. T-1.157.549 de los cuadernos de primera
instancia) y reconoce que debido a la situación por la que atraviesa la
Institución, no se han podido hacer los desembolsos.
Sin embargo, la vulneración del mínimo vital no se presenta, en
ambos casos, cuando el Hospital ha dejado de pagar las prestaciones adicionales
a la pensión de jubilación, por lo cual para hacer efectivo el cobro de éstas
es necesario que los actores acudan a la justicia ordinaria.
7.2 La responsabilidad del pago de las
pensiones de los accionantes
Una de las controversias que se
suscitaron en desarrollo de ambas acciones de tutela, se produjo en torno al
ente responsable del pago de la pensión de jubilación. En ambas sentencias, el
Juzgado Promiscuo del Circuito, decidió desvincular a la Gobernación de
Santander puesto que no encontró vínculo sustancial alguno de dicho ente con el
pago de las pensiones de los actores y, por el contrario, juzgó que es el
Hospital San Roque de Charalá el ente responsable del pago de la pensión de
jubilación de los accionantes.
En la segunda instancia, el Tribunal
Superior de Distrito Judicial de San Gil –Sala Civil- conoció de la impugnación
de la acción de tutela de la señora Ana Dolores Gámez Silva y resolvió
confirmar la sentencia en cuanto a la desvinculación de la Gobernación de
Santander en la acción. De otro lado, el Tribunal Superior de Distrito Judicial
de San Gil –Sala Penal- al conocer de la impugnación hecha por el señor
Benjamín Reyes Gómez,  decidió vincular nuevamente a la Gobernación de
Santander y le ordenó pagar las mesadas adeudadas decretadas por el A-quo en la
parte resolutiva junto con el Hospital San Roque.
Ante estas órdenes encontradas,
corresponde a esta Sala entrar a esclarecer a quién corresponde el pago de las
pensiones de jubilación de los accionantes.
Con el fin de esclarecer el
cuestionamiento anterior, en primer lugar, se entrará a examinar la calidad de
entidad pública que tiene el Hospital Integrado San Roque de Charalá y en esa
medida determinar cuáles son sus responsabilidades en materia de pensiones de
jubilación. Acto seguido se entrará a estudiar los convenios
interadministrativos que dicha institución ha suscrito con el Departamento de
Santander y con la Nación, para, finalmente, concluir a quién corresponde el
pago de las pensiones de jubilación de los accionantes.
A.   Naturaleza Jurídica del Hospital
Integrado San Roque de Charalá, Santander
De conformidad con la prueba que obra a
folio 61 del cuaderno de esta Corte, el Hospital Integrado San Roque de
Charalá, Santander, era un establecimiento público del orden municipal que fue
transformado en Empresa Social del Estado mediante el Decreto municipal 022 de
mayo 5 de 1999, dentro de los parámetros establecidos en la Ley 100 de 1993, el
Decreto 1298 de 1994 y el Decreto 1876 del mismo año.
En desarrollo de sus funciones, el
Hospital ha adquirido compromisos convencionales, entre ellos la Convención
Colectiva de Trabajo que en su artículo 34 literal A, numerales 1a y 1b
estableció que el Hospital reconocerá la pensión plena de jubilación a quienes
cumplan 20 años de servicio, 55 años de edad si son hombres y 50 años de edad
si son mujeres.
En virtud de la anterior convención
colectiva, el mismo Hospital expidió las resoluciones por medio de las cuales
pensionó a los accionantes.
B.   Distribución de responsabilidades en
materia pensional del Hospital San Roque con otros entes.
Una vez transformado el Hospital Integrado San Roque en  Empresa
Social del Estado, y ante la situación del sector de la Salud del Departamento,
este ente territorial suscribió el convenio interadministrativo de concurrencia
No. 326 con el Ministerio de Salud (hoy Ministerio de la Protección
Social)-Fondo del Pasivo Prestacional del sector Salud- y el Departamento de
Santander, el 23 de Noviembre de 1999, que en la cláusula primera contempla lo
siguiente: “En virtud del presente contrato las partes concurren en los
términos señalados en la Resolución No. 2282 del 5 de Agosto de 1999, emanada
del Ministerio de Salud, para el pago de la deuda prestacional correspondiente
a los funcionarios y exfuncionarios de la Secretaria Departamental de Salud de
Santander y los hospitales: (…) Integrado San Roque (Charalá) (…) reconocidos
como beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional” (Subrayas fuera
del texto original. Remitirse a la página 14 del cuaderno de la Corte
Constitucional).
Como consecuencia de lo anterior, el mismo año, el Departamento de
Santander suscribió con las Empresas Sociales del Estado -E.S.E.-, Hospital San
Roque, entre otras, el Contrato de Sustitución que tiene por objeto lo
siguiente: “El objeto del presente convenio, es sustituir a las
Instituciones de Salud de Santander por parte del Fondo Territorial de
Pensiones del Departamento en el pago de las mesadas pensionales, cobro de
cuotas partes, liquidación y pago de bonos pensionales, con los recursos
que por concurrencia le giren la Nación y el Departamento de Santander, de
los beneficiarios únicos y exclusivos del Fondo Prestacional, relacionados en
la Certificación del 27 de agosto de 1998, expedida por la Dirección General de
Descentralización y Desarrollo Territorial del Ministerio de  Salud.”
En este Convenio se establecieron, entre otras, las siguientes
obligaciones:
a) Para las Empresas Sociales del Estado y los Hospitales del
Departamento:
( …) “ 1 ) Autorizar al fondo territorial de pensiones del
Departamento de Santander a través de las dos subcuentas que para esos fines
fueron creados y como única destinación para financiar la deuda del SECTOR
SALUD. La administración y recaudo de los recursos establecidos en el monto de
la deuda prestacional calculado por concepto de deuda prestacional de jubilados
y reserva pensional de activos (bonos pensionales) para cada entidad conforme a
la resolución 002282 del 05 de Agosto de 1999, expedida por el Ministerio de
Salud, el cruce de cuentas conforme al contrato interadministrativo de
concurrencia celebrado por el Ministerio de Salud- Fondo Nacional del Pasivo
Prestacional del Sector Salud y el Departamento de Santander. (…) 4)
Continuar cumpliendo con las obligaciones de liquidación y pago de las mesadas
pensionales a que hace referencia el presente convenio, hasta tanto el Fondo
Territorial del Pensiones los asuma”. (…) 7) Seguir pagando el aporte
patronal para pensión de los pensionados convencionales hasta que estos cumplan
la edad de ley par la pensión vejez”. ( Subrayas fuera del texto
original)
b) Para el Fondo territorial de Pensiones de Santander: “1)
Sustituir en la liquidación y pago de los bonos pensionales, los pagos
de reserva para pensiones del personal activo y mesadas pensionales de
los funcionarios de las Empresas Sociales del Estado, Hospitales del
Departamento y de la Secretaría de Salud Departamental descritas en el
presente convenio de que trata el artículo 123 de la ley 100 de 1993 y de
conformidad con la resolución 002282 de Agosto 5 de 1999, una vez se haya
constituido el encargo fiduciario. 2) Abrir dos (2) subcuentas especiales
dentro de la cuenta del Fondo Nacional del Pasivo Prestacional de Ministerio de
Salud  a través del Fondo Nacional de Pasivo Prestacional y el Departamento de
Santander para responder por los pagos mencionados. Así también, por
estas subcuentas manejar todo lo relacionado con las cuotas partes por pagar y
por cobrar y para el efecto, dicho fondo territorial de pensiones llevará la
contabilidad de estas subcuentas manejar todo lo relacionado con las cuotas
partes por pagar y por cobrar y para el efecto, dicho fondo territorial de
pensiones llevará la contabilidad de estas subcuentas de manera independiente.
(…) 4) Administrar las pensiones de jubilación reconocidas después del 31
de diciembre de 1993, hasta tanto el ISS o cualquier otro fondo que esté
legalmente constituido, las asuma por haber cumplido los requisitos, para
lo cual el SECTOR SALUD hará las respectivas transferencias de dinero para
cumplir con estas obligaciones.” ( Subrayas fuera del texto original)
Los
extractos anteriormente citados dejan en claro que existe concurrencia  del
Departamento de Santander, el Hospital San Roque de Charalá y la Nación, en
cuanto a los aportes para el pago de las mesadas pensionales en el Departamento
de Santander.
En
oficio que esta Sala libró al Ministerio de la Protección Social, con el fin de
determinar la responsabilidad en el pago del pasivo pensional del Hospital San
Roque de Charalá, el Ministerio manifestó que el Hospital es una Empresa Social
del Estado, que constituye una categoría especial de entidad pública descentralizada,
con personería jurídica, patrimonio propio y personería administrativa, lo que
significa que la responsabilidad en el pago de las pensiones de jubilación se
encuentra radicada en ésta, en su condición de entidad empleadora (folio 90 del
cuaderno de la Corte).
Sin
embargo, el Ministerio de la Protección Social no hizo mención puntual del
convenio interadministrativo existentes entre la ESE y el Departamento, según
el cual el Fondo Territorial de Pensiones de Santander sustituye a las ESE en el
pago de las pensiones que tienen a su cargo, y se limitó a explicar que la
responsabilidad de la Nación en el pago del pasivo prestacional, derivada de la
aplicación de la Ley 715 de 2001, que derogó la ley 60 de 1993, se encuentra
limitada únicamente a lo establecido en los contratos de concurrencia que
fueron celebrados entre la Nación, el ente territorial y la Institución de
Salud.
Es de
aclarar que con la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001, la Ley 60 de
1993, que establecía el Fondo de Pasivo Prestacional para garantizar el pago
del pasivo pensional por concepto de cesantías, reservas para pensiones y
pensiones de jubilación, causadas hasta el fin de la vigencia presupuestal  de
1993, fue derogada, razón por la cual, tal como lo anuncia el Ministerio de la
Protección Social en su concepto, (folio 90 del cuaderno de la Corte):
“…la
Responsabilidad de la Nación en el pago de la deuda prestacional por dichos
conceptos de las instituciones que fueron reconocidas como beneficiarias, se
encuentra únicamente limitada a los establecido en los contratos de
concurrencia que fueron celebrados entre la Nación, el ente territorial y la
institución de salud (artículo 17 de Decreto 530 de 1994).”
En adelante, a partir de la supresión a que dio lugar la ley 715 de
2001 de dicho fondo y para efectos de la responsabilidad financiera a cargo de
la Nación por los conceptos referidos, el giro de recursos está a cargo del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en los términos establecidos en
el artículo 61 y siguientes…” ( Subrayado fuera del
texto original)
Por otro lado, de conformidad con lo
establecido en el concepto que por solicitud de esta Sala[22] emitió el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público respecto de la responsabilidad en el pago de las
pensiones de los accionantes, es la Ley 60 de 1993 la que estableció que tanto
la Nación como las entidades territoriales le colaborarían a las instituciones
hospitalarias en la financiación de sus pasivos causados con anterioridad a
diciembre de 1993.
Agrega el Ministerio que esa Ley no
ordenó el traslado a la Nación o a las entidades territoriales de los pasivos
por pensiones y cesantías correspondientes a los hospitales como empleadores.
Igualmente,
el Ministerio de Hacienda deja en claro que en el caso del Departamento de
Santander, quien maneja los recursos de las concurrencias de la Nación y del
Departamento es el Fondo Territorial de Pensiones, a través de un encargo
fiduciario constituido con la Fiduciaria  Popular S.A.
Lo anterior
significa, que a pesar de la no existencia del Fondo de Pasivo Prestacional en
la actualidad, este hecho no implica que los convenios interadministrativos de
concurrencia pierdan vigencia y, por lo tanto, los responsables de la
Administración y pago de las pensiones de jubilación deben continuar
respondiendo por las obligaciones que por ese medio contrajeron.
7.3 Conclusiones.
En primer lugar, queda claro para la
Sala, como se examinó en el numeral 7.1 de este capítulo, que a los accionantes
se les está vulnerando su derecho fundamental al mínimo vital con el pago
incompleto de sus mesadas pensionales. Sin embargo, no se vulnera le derecho al
mínimo vital cuando se les ha dejado de pagar las prestaciones adicionales a la
pensión de jubilación; para el cobro de éstas, lo procedente es acudir a la vía
ordinaria.
En segundo lugar, en lo que tiene que
ver con el pago de las pensiones de los accionantes, esta Sala, con el fin de
esclarecer a quién corresponde el pago de las pensiones de jubilación de los
accionantes, libró sendos oficios al Ministerio de la Protección Social y al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Con fundamento en las respuestas que
emitieron los anteriores Ministerios y las pruebas que obran en el expediente,
esta Sala concluye lo siguiente:
a.     En el pago del pasivo pensional de los
Hospitales y Empresas Sociales del Estado, concurren la Nación, el Departamento
de Santander y las mismas instituciones hospitalarias.
b.     La Nación y el Departamento de
Santander suscribieron el Convenio 326 de 1999 de concurrencia, en donde se
estableció que la Nación se comprometía a colaborar a las Instituciones de
Salud del Departamento de Santander en la financiación del pasivo pensional de
los trabajadores y extrabajadores, por concepto de pensiones y cesantías,
causado a 31 de diciembre de 1993.
c.      En virtud del anterior Convenio se
sustituye por parte del Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de
Santander a la ESE Hospital Integrado San Roque de Charalá en el pago de las
mesadas pensionales, cobro de cuotas partes pensionales, liquidación y pago de
bonos pensionales, con los recursos que por concurrencia le giren la Nación y
el Departamento de Santander.
d.     En virtud de la Ley 715 de 2001, el
Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud fue suprimido y la
responsabilidad financiera de la Nación, fue trasladada al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, en consecuencia, la entidad encargada de dar cumplimiento
al Convenio es el Ministerio de Hacienda en la actualidad pero sólo dentro del
marco de las obligaciones establecidas en el Convenio de Concurrencia No. 326
de 1999.
e.      Los accionantes son beneficiarios del
Convenio de Concurrencia suscrito entre la Nación y el Departamento de
Santander porque se encuentran registrados en la certificación que expidió el
Ministerio de Salud el 27 de agosto de 1998, como beneficiarios del extinto
Fondo del Pasivo Prestacional de Santander.
f.       La responsabilidad directa en el pago
de las pensiones de los accionantes se encuentra a cargo de la Fiduciaria
Popular S.A. que es quien maneja el Fondo Territorial de Pensiones de
Santander, que sustituyó al Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud;
fondo territorial al cual concurren con su parte de pago Nación, Departamento y
ESE.
g.     La Gobernación de Santander, a través
de la Secretaría de Salud viene adelantando un proceso de reorganización
institucional del Hospital Integrado San Roque, dentro del que está
presupuestado el pago de la deuda laboral de los empleados  y pensionados, así
como el cubrimiento de los pagos que deben hacerse al Instituto de Seguros
Sociales con el fin de que adquieran la pensión de vejez con esa entidad.
De conformidad con las anteriores
conclusiones, esta Sala revocará los fallos de la Sala Civil y Laboral del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de San Gil, amparará el derecho
fundamental al mínimo vital de los accionantes por el pago incompleto de sus
mesadas laborales y ordenará a la Gobernación de Santander (Fondo territorial
de Pensiones de Santander -cuenta especial-) que a través de la Fiduciaria
Popular S.A., en el término de cinco días hábiles siguientes a la notificación
de esta providencia, realice los pagos completos de las mesadas pensionales
adeudadas a los accionantes.
Respecto de las prestaciones
adicionales a las mesadas pensionales que los accionantes pretenden solicitar
por vía de tutela, ha sido clara la jurisprudencia en determinar que éstas
deben ser  reclamadas por la vía judicial, pues la tutela no es el mecanismo
idóneo para ello ( ver el numeral tercero de la parte considerativa de este
fallo).
V. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. LEVANTAR
la suspensión de términos, decretada por esta Sala mediante auto del 3 de
octubre de 2005, para fallar en el presente asunto.
Segundo. REVOCAR los fallos proferidos
por la Sala Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de San Gil, el 23
de junio de 2005, (expediente T-1155653) y la Sala Penal del Tribunal Superior
de Distrito Judicial de San Gil, el  29 de junio de 2005 (expediente
T-1157549).
Tercero. ORDENAR a la Gobernación de
Santander que a través de la Fiduciaria Popular S.A, dentro de los cinco días
hábiles siguientes a la notificación de esta providencia y conforme al Convenio
Interadministrativo suscrito entre el Departamento de Santander, la Secretaría
de Salud de Santander, las Empresas Sociales del Estado y los Hospitales del
Departamento de Santander, efectúe de manera completa los pagos a la señora Ana
Dolores Gámez Silva de las siguientes mesadas pensionales atrasadas:
Octubre,
noviembre y diciembre de 2003; las mesadas de marzo, abril, mayo, junio, julio,
agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2004; y las mesadas de
enero, febrero y marzo de 2005.
Cuarto. ORDENAR a la Gobernación de
Santander que a través de la Fiduciaria Popular S.A, dentro de los cinco días
hábiles siguientes a la notificación de esta providencia y conforme al Convenio
Interadministrativo suscrito entre el Departamento de Santander, la Secretaría
de Salud de Santander, las Empresas Sociales del Estado y los Hospitales del
Departamento de Santander, efectúe de manera completa los pagos al señor
Benjamín Reyes Gómez de las siguientes mesadas pensionales atrasadas:
Octubre, noviembre y diciembre de 2002; las mesadas de octubre,
noviembre y diciembre de 2003; las mesadas de marzo, abril mayo, junio, julio,
agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2004; y las mesadas de
enero, febrero y marzo de 2005.
Quinto. ORDENAR a la Gobernación de
Santander, que dé prioridad al proceso de reorganización institucional del
Hospital Integrado San Roque de Charalá, Santander, con el fin de prevenir la
violación de los derechos fundamentales de sus empleados y pensionados por el
no pago de las deudas prestacionales.
Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Sentencias  T-147 y T-156 de 1995, T-554 de
1998, T-658 de 1998, SU-430 de 1998;  SU-995/99 y T-140/00.
[2] Sentencias T-01 de 1997, T-118 de 1997, T-544
de 1998, T-387 de 1999, T-325 de 1999, T-308 de 1999.
[3] Corte Constitucional. Sentencia SU-995 de 1999. M.P.
Carlos Gaviria Díaz
[4] Sentencias T-011 de 1998, T-072 de 1998, T-384 de
1998 y T-365 de 1999, entre muchas otras.
[5] Corte Constitucional. Sentencia SU-995 de 1999. M.P.
Carlos Gaviria Díaz
[6] Sentencias SU-995 de 1999 y T-011 de 1998.
[7] Corte Constitucional. Sentencia T-259 de 1999. M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[8] Sentencias T-308 de 1999, T-259 de 1999 y
T-554 de 1998.
[9] Corte Constitucional. Sentencia SU-090 de 2000.M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz
[10] Sentencias T-299 de 1997, T-788 de 1998 y
T-014 de 1999.
[11] Sentencias T-387 de 1999.[11]
[12] Sentencias T-435 de 1998 y T-323 de 1996.
[13] Sentencias T-637 de 1997 y T-135 de 1993.
[14] En este sentido se puede consultar la Sentencia
T-067/04, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[15] Sentencias T- 391 de 2004, T- 744 de 2003, T-
335 de 2001, T-401 de 2000, entre otras
[16] Sentencia T- 391 de 2004
[17] Sentencia T-286 de 1999
[18] Sentencia T-056 de 1994.
[19] Sobre este tema de la eficacia y eficiencia, también
pueden consultarse las sentencias   C-479 de 1992., T-074 de 1993., T-05 de
1995., T-716 de 1996.
[20] Sentencia T-115 de 1995.
[21] Sentencia T-367 de 1995.
[22] Solicitud realizada en virtud de la
mención que hizo el Ministerio de la Protección Social en cuanto a la responsabilidad
financiera del Ministerio de Hacienda y Crédito Público  por concepto de
pensiones, en virtud de la Ley 715 de 2001.