C-327-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-327/03
ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Límites de carácter material
ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Requisitos de orden formal
ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Límites precisos sobre el ámbito temporal y
material
ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Prórroga
PRORROGA DEL DECRETO LEGISLATIVO EN CONMOCION INTERIOR-Requisitos para su expedición
PRORROGA DEL DECRETO LEGISLATIVO EN CONMOCION INTERIOR POR SEGUNDA
VEZ-Control riguroso
GOBIERNO-Presentación
de informe al Congreso para prórroga
GOBIERNO-Término
para presentar solicitud de nueva prórroga
ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Control político al que debe someterse el
Presidente
CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia
para examinar concepto del Senado
PRORROGA DEL DECRETO LEGISLATIVO EN CONMOCION INTERIOR POR SEGUNDA
VEZ-Solicitud aprobada por
el Senado no es concepto
PRORROGA DEL DECRETO LEGISLATIVO EN CONMOCION INTERIOR POR SEGUNDA
VEZ-Control político por
parte del Senado
PRORROGA DEL DECRETO LEGISLATIVO EN CONMOCION INTERIOR-Obedece a un análisis próximo de las
circunstancias concretas existentes
PRORROGA DEL DECRETO LEGISLATIVO EN CONMOCION INTERIOR-Inconstitucional por no haberse cumplido
el tiempo de la primera prórroga
Referencia: expediente RE-130
Control de Constitucionalidad Decreto
Legislativo No. 245 de 5 de febrero de 2003 “Por el cual se prorroga el
Estado de Conmoción Interior”
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril dos
mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de las atribuciones que le confieren los artículos 241, numeral 7
y 242, numeral 5, de la Constitución Política, y de conformidad con lo
establecido por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. El Secretario General de la Presidencia
de la República mediante oficio de 6 de febrero de 2003, envió a la Corte
Constitucional para su control, el Decreto Legislativo No. 245 de 5 de febrero
del presente año “Por el cual se prorroga el Estado de Conmoción Interior”,
dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones
conferidas por el artículo 213 de la Constitución Política.
2. Repartido el decreto en mención el 11 de
febrero del presente año, el Magistrado sustanciador por auto de 17 de febrero
de 2003 avocó su conocimiento para que la Corte Constitucional, previo el
trámite señalado por el Decreto 2067 de 1991 y conforme a lo dispuesto por los
artículos 241, numeral 7 y 242, numeral 5 de la Carta Política, decida
definitivamente sobre su constitucionalidad.
3. En el mismo auto se ordenó la fijación
en lista para que luego de practicadas las pruebas decretadas en esa
providencia, los ciudadanos que deseen intervenir como impugnadores o
defensores de las normas contenidas en el Decreto No. 245 de 5 de febrero de
2003, puedan hacerlo y, además, se ordenó comunicar de ese auto al señor
Presidente de la República, en cumplimiento y para los fines señalados por el
artículo 244 de la Constitución.
4.  PRUEBAS DECRETADAS POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL
4.1.  Dada la naturaleza y el objeto del
Decreto Legislativo No. 245 de 5 de febrero de 2003, en el auto citado,
conforme a lo dispuesto por el artículo 10 del Decreto 2067 de 1991 y en el
artículo 40 de la Ley 137 de 1994, se decretaron las siguientes pruebas:
“a) ENVÍESE por el señor
Presidente del Senado de la República, con destino a este proceso, copia de la
solicitud formulada por el señor Presidente de la República a aquella
Corporación en la cual se solicitó concepto sobre la prórroga del Estado de
Conmoción Interior inicialmente declarado por el término de noventa (90) días
mediante Decreto 1837 de 11 de agosto de 2002.
b)  Así mismo, SOLICÍTESE al señor
Presidente del Senado de la República informar a esta Corte en qué fecha fue
recibida por el Senado la solicitud a que se ha hecho mención en el literal
precedente.
c)  SOLICÍTESE al señor Presidente
del Senado de la República, con destino a este proceso, informar si la
solicitud de concepto para prorrogar por segunda vez el Estado de Conmoción
Interior declarado mediante Decreto 1837 de 2002 fue resuelta por el Senado de
la República en forma favorable, indicando, en tal caso, en qué fecha se llevó
a cabo la sesión para el efecto y acompañando un ejemplar de la Gaceta del
Congreso en la que aparezca el acta respectiva”.
4.2.  El Secretario General del Senado de
la República, mediante Oficio de 24 de febrero de 2003 (fl. 13), remitió a esta
Corporación “copia del informe rendido por el Gobierno Nacional, con ocasión
de la declaratoria del Estado de Conmoción Interior”, la cual tiene fecha
de 20 de septiembre de 2002 y se refiere a la “evolución de los
acontecimientos a partir de agosto de 2002” y hasta esa fecha, incluida la
relación de los decretos legislativos dictados en desarrollo del Decreto 1837
de 2002.
Respecto a la información sobre la fecha en
que fue recibida por el Senado de la República la solicitud del señor
Presidente de la República para que se emitiera concepto sobre la prórroga del
Estado de Conmoción Interior (literal a) del numeral 2 del auto de 17 de
febrero de 2002), el señor Secretario General del Senado de la República
expresó que “le manifiesto que este Despacho recibió el informe del punto
anterior con fecha de 18 de febrero del presente año”.
Informó además el funcionario citado, que el
Senado de la República “en sesión plenaria de fecha 20 de diciembre de 2002,
aprobó de manera favorable la prórroga del Estado de Conmoción, según consta en
Acta 43, Gaceta No. 53/03, página 61”, de la cual anexa un ejemplar.
4.3.  Teniendo en cuenta la respuesta de la
Secretaría General del Senado de la República a que se ha hecho alusión y los
documentos remitidos por ella, mediante auto de 28 de febrero de 2003, se
dispuso lo siguiente:
“Primero.-  DE MANERA CONCRETA infórmese
por el señor Presidente del Senado de la República a esta Corporación y con
destino a este proceso, si el señor Presidente de la República solicitó al
Senado que emitiera concepto sobre la prórroga del Estado de Conmoción Interior
inicialmente declarado por el término de noventa (90) días mediante Decreto
1837 de 11 de agosto de 2002 (Ley 137 de 1994, artículo 40, en armonía con el
artículo 213 de la Constitución Política), pues en el oficio de 24 de febrero
de 2003 remitido por el señor Secretario General del Senado no se envió ese
documento decretado por la Corte como prueba en auto de 17 de febrero de 2003
(numeral segundo literal a)), sino el informe de 20 de septiembre de 2002 en
relación con la declaración del Estado de Conmoción Interior, documento este
anterior a las dos prórrogas del mismo a que se refieren los Decretos 2555 de 8
de noviembre de 2002 y 245 de 5 de febrero de 2003.
Segundo.- REITERASE la solicitud a que se refiere el numeral
segundo literal b) del auto de 17 de febrero del año 2003, para que el señor
Presidente del Senado de la República informe a esta Corte en qué fecha fue
recibida por el Senado la solicitud de prórroga del Estado de Conmoción
Interior a que se hizo mención en el numeral precedente, pues en el oficio de
24 de febrero de 2003, suscrito por el señor Secretario General del Senado no
se envió esa información, sino que se manifestó que el informe rendido por el
Gobierno Nacional el 20 de septiembre de 2002 - cuando aun no había sido
prorrogado ni por primera ni por segunda vez dicho Estado-, fue recibido por el
Senado el 18 de febrero del presente año, que no es la información decretada
por la Corte como prueba.
Tercero.-  Dado que en la intervención del señor
Ministro de Justicia, y del Interior (encargado) en la sesión extraordinaria
del Senado de la República celebrada el 20 de diciembre del año 2002 se afirma
que se está “ratificando en un documento largamente motivado” que, en virtud de
la declaración del Estado de Conmoción Interior se “han producido resultados
muy importantes en la lucha contra las manifestaciones del terrorismo” (Gaceta
del Congreso No. 53, viernes 7 de febrero de 2003, página 56), REMÍTASE
por el señor Presidente del Senado para que obre como prueba en este proceso,
copia del informe aludido, con indicación de la fecha en que fue recibido por
esa Corporación (artículo 39 inciso 1°, parte final, Ley 137 de 1994).
Cuarto.-  Por la Secretaría General de la Corte
Constitucional, alléguese a este expediente copia del “Primer informe sobre el
recaudo y uso del impuesto para preservar la seguridad democrática”, remitido a
esta Corporación por el señor Contralor General de la República con oficio
80110-0043 de 19 de febrero de 2003, dirigido al señor Presidente y a los
Magistrados de la Corte Constitucional”
En respuesta al auto acabado de
transcribir, el señor Secretario General del Senado de la República, mediante
oficio de 4 de marzo de 2003 (fl. 118), remitió “fotocopia autenticada del
concepto solicitado por el Presidente de la República al Congreso sobre la
prórroga del Estado de Conmoción Interior”, documento este fechado el 10 de
febrero de 2003, según la fotocopia autenticada por ese funcionario y
que obra a folios 120 a 122.
En la misma comunicación, el Secretario
General del Senado informó a la Corte que ese documento fue recibido por
aquella Corporación el 10 de febrero de 2003 y anexó, además, “copia
autenticada del informe presentado por el señor Ministro del Interior el día 3
de febrero del presente año”, documento este que obra a folios 123 a 138 y
que contiene anexos que obran del folio 139 al 207, con todos los cuales el
Gobierno Nacional manifiesta al Congreso que con ellos “se permite presentar
el cuarto informe al Honorable Congreso de la República, sobre la evolución de
los hechos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Conmoción Interior
mediante el Decreto 1837 de 2002, prorrogado por primera vez por el Decreto
2555 de 2002, las medidas adoptadas durante su vigencia y la evaluación de las
mismas a partir del 17 de diciembre de 2002”.
II.      TEXTO DEL
DECRETO OBJETO DE REVISIÓN
DIARIO OFICIAL 45.088
DECRETO
245
05/02/2003
por el cual se
prorroga el estado de Conmoción
El
Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 213 de la Constitución Política,
CONSIDERANDO:
Que
mediante el Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, se declaró el Estado de
Conmoción Interior en todo el territorio nacional, por el término de noventa
(90) días calendario, contados a partir de la fecha de su expedición;
Que para
conjurar la grave perturbación del orden público e impedir la extensión de sus
efectos, el Gobierno Nacional dictó una serie de medidas excepcionales
tendientes a restablecer la estabilidad institucional, la seguridad del Estado
y la convivencia ciudadana;
Que las
causas iniciales de perturbación del orden público subsistieron, lo que hizo
necesario que el Gobierno Nacional prorrogara el Estado de Conmoción Interior
por noventa (90) días más mediante el Decreto 2555 del 8 de noviembre de 2002;
Que el comportamiento
de los grupos y organizaciones al margen de la ley, como reacción a la
presencia del Estado en áreas anteriormente bajo su influencia, se está
dirigiendo a la ejecución de planes contra la ciudadanía, la Fuerza Pública y
la infraestructura económica, persistiendo una situación de grave perturbación
del orden público, lo cual hace necesario e inaplazable que el Gobierno
Nacional deba continuar con facultades excepcionales que le permitan enfrentar
dichas acciones e impedir la extensión de sus efectos;
Que dentro
de otros actos de violencia perpetrados por distintas organizaciones
delincuenciales, se destaca la detonación de varios artefactos explosivos en
distintas ciudades y poblaciones del país, dejando muertos, heridos y grandes
pérdidas económicas; la utilización de las vías de hecho a través del secuestro
y extorsión de ciudadanos, periodistas y servidores públicos; y, atentados
contra altos dignatarios del Estado;
Que de
acuerdo con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 213 de la Constitución
Política, el Gobierno Nacional está facultado para prorrogar el Estado de
Conmoción Interior hasta por dos (2) períodos de noventa (90) días, requiriendo
para el segundo de ellos concepto previo y favorable del Senado de la
República;
Que con
fundamento en la situación antes descrita, y en que las causas de grave
perturbación del orden público aún persisten, el Presidente de la República
solicitó dentro de los términos que prevé el artículo 40 de la Ley 137 de 1994,
concepto previo y favorable al Senado de la República para prorrogar la
vigencia del Estado de Conmoción Interior por segunda vez, la cual fue
concedida en sesión extraordinaria del día 20 de diciembre de 2002, como consta
en el Acta número 34;
Que el
Gobierno Nacional considera necesaria la segunda prórroga del Estado de
Conmoción Interior, lo cual adujo al Senado de la República, por el permanente
accionar de los grupos delincuenciales y al margen de la ley, que permite
deducir claras y concretas intenciones de continuar sus actos delictivos y
desconocer el orden jurídico y la legitimidad de las autoridades nacionales y
locales, lo que hace necesario e inaplazable la continuidad de las facultades
excepcionales que le permitan enfrentar y reprimir dichas acciones e impedir la
extensión de sus efectos, de suerte que esté en plena capacidad de responder de
forma inmediata y contundente a las organizaciones interesadas en atentar de
manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad estatal y la
convivencia ciudadana;
Que por
las razones expuestas es necesario prorrogar por la vigencia del Estado de
Conmoción Interior declarado mediante el Decreto 1837 de 2002, prorrogado
mediante el Decreto 2555 de 2002,
DECRETA:
Artículo
1°. Prorrógase el Estado de Conmoción Interior declarado mediante el Decreto
1837 de 2002 y prorrogado por el Decreto 2555 de 2002, por el término de
noventa (90) días calendario, contados a partir del 6 de febrero de 2003.
Artículo
2°. El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición.
Publíquese
y cúmplase.
Dado en
Bogotá, D. C., a 5 de febrero de 2003.
ÁLVARO
URIBE VÉLEZ
El Ministro del
Interior y de Justicia,
Fernando Londoño
Hoyos.
La Ministra de
Relaciones Exteriores,
Carolina Barco
Isakson.
El Ministro de
Hacienda y Crédito público,
Roberto Junguito
Bonnet.
La Ministra de
Defensa Nacional,
Marta Lucía Ramírez
de Rincón.
El Viceministro de
Agricultura y Desarrollo Rural, encargado de las funciones del despacho del
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
Juan Lucas Restrepo.
El Ministro de la
Protección Social,
Juan Luis Londoño de
la Cuesta.
El Ministro de Minas
y Energía,
Luis Ernesto Mejía
Castro.
El Viceministro de
Desarrollo Empresarial encargado de las funciones del despacho del Ministro de
Comercio, Industria y Turismo,
Carlos Alberto Zarruk
Gómez.
La Ministra de
Educación Nacional,
Cecilia María Vélez
White.
La Ministra de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
Cecilia Rodríguez
González-Rubio.
La Ministra de
Comunicaciones,
Martha Helena Pinto
de de Hart.
El Ministro de
Transporte,
Andrés Uriel Gallego
Henao.
La Viceministra de
Cultura encargada de las funciones del despacho de la Ministra de Cultura,
Adriana Mejía
Hernández.
III.    INTERVENCIONES
INTERVENCIÓN
DE AUTORIDADES PUBLICAS
1.  Intervención del Secretario Jurídico de la
Presidencia de la República
El ciudadano Camilo Ospina Bernal, Secretario Jurídico
de la Presidencia de la República, intervino para defender la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 245 de 5 de febrero de 2003, ahora
objeto de revisión en esta Corporación.
Afirma el interviniente que el 16 de diciembre de 2002
el Gobierno Nacional solicitó al Senado de la República concepto previo y
favorable para prorrogar por segunda vez la vigencia del Estado de Conmoción
Interior, el cual fue concedido según aparece en el Acta No. 43 de la sesión
extraordinaria celebrada por el Senado de la República el 20 de diciembre de
2002.
Desde el punto de vista formal, el Decreto Legislativo
245 de 5 de febrero de 2003 cumple, expresa el interviniente, con los
requisitos exigidos por el artículo 213 de la Carta Política y por la Ley 137
de 1994.
A continuación expresa que mediante el decreto citado
el Presidente de la República prorrogó por segunda vez la vigencia del Estado
de Conmoción Interior, por un término de 90 días, pues ya había sido prorrogado
anteriormente y ahora se obtuvo para ello el concepto previo del Senado,
concepto que fue emitido conforme a las exigencias del artículo 213 de la
Constitución Política y de acuerdo con lo previsto por el artículo 40 de la Ley
137 de 1994, pues la solicitud para la obtención de tal concepto se formuló al
Senado “en un término menor de 15 días al vencimiento de la primera prórroga,
que debía producirse el 6 de febrero de 2003”.
Agrega que, las razones para la obtención de manera
anticipada del concepto favorable del Senado para prorrogar el Estado de
Conmoción Interior, fueron expresadas por el Gobierno “a través del Ministro
del Interior” y que por ese funcionario se afirmó que “...tal y como están
planteadas hoy las cosas no es en absoluto previsible que dentro de dos meses y
medio las circunstancias por las que atraviesa la Nación hayan cambiado
dramáticamente hasta el punto en que podamos separarnos de estas facultades de
excepción...”, y remite para el efecto a la intervención del Ministro
mencionado que aparece transcrita en la Gaceta del Congreso No. 53 de 20 de
diciembre de 2002, página 56.
El interviniente manifestó que las sesiones ordinarias
del Congreso deberían finalizar el 16 de diciembre de 2002, y que dada esa
circunstancia el Gobierno Nacional convocó a sesiones extraordinarias al órgano
legislativo mediante Decreto 3075 de esa fecha, para que entre otras materias
el Senado se ocupara de considerar la solicitud de prórroga del Estado de
Conmoción Interior, como efectivamente ocurrió en la sesión del 20 de diciembre
de 2002, en la cual se emitió el concepto favorable que exige la Constitución.
Recuerda luego, que las causas iniciales de
perturbación del orden público por las cuales se declaró el Estado de Conmoción
Interior, fueron los actos de violencia y terrorismo como ataques contra
ciudadanos indefensos con violación de los derechos humanos y de las reglas del
Derecho Internacional Humanitario, la comisión de delitos de lesa humanidad, la
destrucción de pueblos indefensos por parte de grupos criminales “organizados y
financiados por su participación directa en delitos de narcotráfico, secuestro
y extorsión”, el poder financiero de esos mismos grupos, la conexión de esos
grupos con otros “afines de otros países o regiones” con capacidad tecnológica
creciente para el terror”, los actos violentos previos a la declaratoria de
conmoción interior en diferentes lugares del país, así como “ataques
terroristas  contra la población civil y autoridades nacionales, contra la
infraestructura de servicios esenciales y los actos de coacción a mandatarios
locales, seccionales y nacionales, por parte de grupos armados”.
Añade que, tales hechos subsistían para decretar la
primera prórroga del Estado de Conmoción Interior y subsisten luego de ella,
por lo cual se ajusta a la Constitución el Decreto Legislativo 245 de 5 de
febrero de 2003, y menciona hechos violentos acaecidos en diferentes lugares
del país entre el 10 y el 26 de noviembre de 2002. Así mismo, recuerda que
según los informes del Ministerio de Defensa, la Policía Nacional y el
Ministerio del Interior, sucedieron hechos graves como “el secuestro del señor
Obispo de Zipaquirá y el párroco de Pacho Cundinamarca”, asaltos a algunas
poblaciones y derribamiento de torres de energía y de comunicaciones ocurridos
en el mes de enero de 2003.
Insiste en que, no obstante los avances logrados en
materia de orden público, los hechos perturbadores que lo alteran persisten
todavía y manifiesta que por ello se hace necesario prolongar el Estado de
Conmoción Interior “por 90 días más, con los decretos legislativos expedidos
que hayan sido declarados exequibles y que no han sido adoptados como
legislación permanente”.
Manifiesta que “si se hace una evaluación parcial de
las medidas es claro que todas ellas han estado enderezadas a recuperar el
clima de seguridad y tranquilidad que se requiere para restablecer el orden
público, prueba de ello son las cifras sobre la ejecución misma de los decretos
legislativos que han permitido como en el mes de diciembre pasado y enero
conjurar en parte las causas de perturbación y evitar la extensión de sus
efectos, así como garantizar que cesen los motivos que generaron la
declaratoria misma de conmoción”.
De otro lado, asevera que el establecimiento de zonas
de rehabilitación y consolidación ha producido “efectos positivos”, entre los
cuales enumera el repliegue de los alzados en armas con pérdida de la
iniciativa en la confrontación, debido a la “ofensiva de la Fuerza Pública”; el
fortalecimiento de la “cooperación entre la Fuerza Pública – ciudadanía, no
sólo en el marco de la red de cooperantes, sino en general de la actitud de la
población y la disposición de colaborar con las autoridades; se ha minimizado
el impacto de los planes terroristas mediante el “decomiso de explosivos y
neutralización de ataques”; ha quedado “en evidencia la debilidad estratégica y
táctica de los insurgentes, que hoy se encuentran en una situación de
desequilibrio y desventaja frente al componente de la Fuerza Pública”; ha
disminuido “la percepción de inseguridad”; ahora existe “un permanente control
sobre la infraestructura estratégica”, situación ésta que “ha generado un revés
importante en el esquema de finanzas tanto de grupos guerrilleros como de
autodefensas que ejercían actividades de extorsión y cobro de vacunas sobre las
vías” y, además, “se ha generado repliegue de los grupos de autodefensas, que
buscan evitar confrontaciones con la Fuerza Pública”, a consecuencia de lo cual
se ha producido una “disminución del conflicto entre guerrilla y autodefensas,
observándose un decremento de las acciones delincuenciales de los grupos
armados en general”.
Aduce el interviniente que, a pesar de lo expresado
anteriormente son insuficientes las atribuciones ordinarias de las autoridades
de policía para restablecer el orden público, pues “ante los múltiples y graves
hechos de violencia y terrorismo”, el Gobierno requiere de facultades de
excepción mientras subsistan las causas de perturbación del orden público para
buscar su restablecimiento.
Finalmente, concluye con solicitud a la Corte
Constitucional para que declare exequible el Decreto Legislativo 245 de 5 de
febrero de 2003, porque, a su juicio se encuentran acreditados “los supuestos
constitucionales” que permiten la prórroga del Estado de Conmoción Interior en
que actualmente se encuentra el país.
A su memorial de intervención, el Secretario Jurídico
de la Presidencia de la República acompañó fotocopia del cuarto informe al
Congreso de la República sobre los hechos que dieron lugar a la declaratoria
del Estado de Conmoción Interior mediante Decreto 1837 de 2002, fechado el 3 de
febrero de 2003 y firmado por el Presidente de la República y el Ministro de
Justicia y del Derecho, encargado de las funciones del Despacho del Ministerio
del Interior (fls. 226 a 241), así como fotocopia de solicitud de concepto previo
y favorable para prorrogar el Estado de Conmoción Interior, por segunda vez,
fechada el 16 de diciembre de 2002, dirigida al Presidente del Senado de la
República y suscrita por el Presidente de la República y el Ministro de
Justicia y del Derecho, encargad de las funciones del Despacho del Ministro del
Interior (fls. 242 a 247).
2.  Intervención del Ministerio de Defensa Nacional
La apoderada de la entidad interviniente, en escrito
que aparece a folios 340 y 341, expresa que para la expedición del Decreto
Legislativo 245 de 5 de febrero de 2003, se encuentran cumplidos los requisitos
formales exigidos por el artículo 213 de la Carta Política y por la Ley 137 de
1994.
Igualmente asevera que persisten las causas que dieron
origen a la declaración del Estado de Conmoción Interior, pues continúa la
comisión de “acciones delictivas de los grupos armados al margen de la ley
durante los meses de diciembre de 2002, enero y febrero de 2003, especialmente
en lo relacionado con ataques contra ciudadanos indefensos y violaciones a los
Derechos Humanos, actos terroristas contra el desarrollo de la actividad
productiva de la Nación y otros delitos”, no obstante lo cual “resulta
igualmente importante destacar” que se han obtenido positivos “resultados
operacionales de la Fuerza Pública”, lo que demuestra “la eficacia de las
medidas de excepción”.
Por ello, concluye, “queda entonces comprobada la
procedencia material y formal de la segunda prórroga del Estado de Conmoción
Interior, como medida necesaria para seguir conjurando la grave perturbación de
orden público”.
3.  Intervención del Ministerio de Justicia y del
Derecho
El Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante
apoderada solicita a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo
245 de 5 de febrero de 2003.
Inicia su intervención recordando que mediante Decreto
1837 de 11 de agosto de 2002, declarado exequible por la Corte Constitucional
en la sentencia C-802 del mismo año, se reconoció un estado de anormalidad del
orden público que, conforme al artículo 213 de la Carta, autorizaba al
Presidente de la República para declarar, como en efecto lo hizo el Estado de
Conmoción en todo el territorio nacional.
Menciona luego los decretos legislativos que han sido
dictados por el Gobierno en desarrollo de la declaración del Estado de
Conmoción Interior, expresa que ha habido algunos avances en el control del
orden público y agrega que no obstante persisten las causas que dieron lugar a
la declaratoria de ese estado de excepción, “tal como lo revelan los hechos
perturbadores de la paz social sucedidos en estos últimos 90 días”, como
aparece en los informes del “Departamento Administrativo de Seguridad DAS, la
Policía Nacional – Dijin, Fondelibertad, la Dirección Central de Policía
Judicial, ISA, Ecopetrol, las Gobernaciones y la Federación Colombiana de
Municipios”.
Manifiesta que el Decreto Legislativo 245 de 5 de
febrero de 2003, desde el punto de vista formal no ofrece reparos de orden
constitucional.
En cuanto al contenido material del decreto aludido,
asevera que “se limita a prorrogar el Estado de Conmoción por un término
adicional de 90 días calendario contados a partir del 6 de febrero de 2003,
decisión que corresponde a una facultad dada por el Constituyente, pues el
término originario de la conmoción interior es prorrogable hasta por dos
períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable
del Senado de la República”, requisito éste que también se encuentra cumplido.
Así mismo, encuentra ajustado a la Constitución este
decreto, “toda vez que no han desaparecido las causas de la perturbación, esto
es, no se han  podido conjurar tales causas, y por ende, no se ha conseguido
aun la finalidad propia de tal declaración, como el restablecimiento del orden
público, siendo esta la razón que justificó la extensión de la vigencia del
estado de excepción”, pues continúa “la situación crítica de inseguridad del
país, la amenaza de la democracia, el peligro de las bandas armadas por su poder
financiero” y, en fin, las causas que dieron origen a la expedición del Decreto
1837 mediante el cual se decretó el Estado de Conmoción Interior.
Tal situación de inseguridad y de subsistencia de las
causas que motivaron la declaración de conmoción interior que se prorroga por
el Decreto 245 de 5 de febrero de 2003, tiene manifestación en hechos recientes
como el atentado contra el Senador Germán Vargas Lleras, la explosión de un
carro bomba en la ciudad de Medellín y de otro en el Club El Nogal de Bogotá,
el almacenamiento y explosión de bombas en una casa en la ciudad de Neiva, el
asesinato y secuestro de dos ciudadanos extranjeros y un colombiano del
Caquetá, explosión de bombas en Cúcuta y la especial situación de conflicto en
Arauca, por lo que, a juicio de la interviniente, estos hechos han de ser
tenidos en cuenta en el análisis de la constitucionalidad del decreto a que se
ha hecho alusión.
INTERVENCIÓN CIUDADANA
Intervención
de la Comisión Colombiana de Juristas
El ciudadano Gustavo Gallón
Giraldo, Director de la Comisión Colombiana de Juristas, solicita a la Corte
Constitucional declarar la inexequibilidad del Decreto Legislativo 245 de 2003.
Inicia su intervención recordando que en la sentencia
C-063 de 2003, la Corte Constitucional declaró exequible el Decreto Legislativo
2555 de 2002, mediante el cual se prorrogó por primera vez el Estado de
Conmoción Interior, sentencia en la cual se dijo por la Corte que para analizar
la constitucionalidad de esa medida, debe tenerse como punto de referencia el
mismo marco de análisis que se empleó al realizar el estudio del decreto que
declaró la conmoción interior. Es decir, tal prórroga “no puede tener como
fundamento nuevas causas de perturbación que no fueron tenidas en cuenta en el
decreto que declaró la conmoción interior”.
Manifiesta que, tanto al estudiar el decreto que
declaró el Estado de Conmoción Interior como el que lo prorroga, se hace
indispensable establecer “si el Gobierno cumple con los requisitos que el
Derecho Internacional y la Constitución han establecido para declarar y
prorrogar” tal estado de excepción. Es decir, esa facultad sólo puede ser
ejercida por el Presidente de la República “en los casos y dentro de los
límites señalados en el artículo 213 de la Constitución, el artículo 4 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 27 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos”.
En ese orden de ideas, asevera el interviniente que la
grave perturbación del orden público que afecta al país, “no atenta de manera
inminente contra la estabilidad institucional”; además, “el Gobierno sí dispone
de facultades ordinarias para conjurar la crisis” y, de otra parte, “las
medidas adoptadas en virtud de la declaratoria del Estado de Conmoción Interior
han sido ineficaces y han agravado la crisis”.
En desarrollo de las afirmaciones anteriores, el
interviniente afirma que conforme a al jurisprudencia e la Corte Constitucional
los hechos en los cuales se fundamente la declaratoria del Estado de Conmoción
Interior “deben ser hechos intempestivos y de tal gravedad que, de manera
inminente, puedan poner en crisis y desdibujar la identidad del Estado”.
Es igualmente cierto que el Comité de Derechos
Humanos, órgano de vigilancia del cumplimiento del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, ha precisado el concepto de “situación
excepcional que ponga en peligro la vida de la Nación”, con el propósito de
evitar que cualquier situación de alteración del orden público sirva como
pretexto para reconocer los derechos reconocidos en ese Pacto. Así, tanto para
declarar un estado de excepción como para prorrogarlo, no puede aducirse “un
simple disturbio”, ni tampoco “una situación de conflicto armado” si ella “no
tiene la virtualidad de poner en riesgo la vida de la Nación”, como se dijo en
la “observación general No. 29 sobre el artículo 4 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos sobre estados de emergencia”.
Agrega luego, que “los principios de Siracusa sobre
las disposiciones de limitación y derogación del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos”, establecieron criterios para interpretar lo que
ha de entenderse por “situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida
de la Nación, conforme a los cuales ellas deben afectar a toda la población o a
todo el territorio o parte de él; amenazar la integridad física de la
población, la independencia política o la integridad territorial del Estado o
la existencia o el funcionamiento básico de instituciones indispensables para
asegurar y proteger los derechos civiles y políticos reconocidos en el Pacto”.
Por ello, la simple existencia de un conflicto interno o la agitación que no
representen una amenaza grave e inminente a la vida de la Nación no pueden
justificar la declaración de un estado de excepción, así como tampoco la
existencia de dificultades económicas.
A juicio del interviniente, los ataques de grupos y
organizaciones armadas al margen de la ley contra la ciudadanía, la Fuerza
Pública y la infraestructura económica son una circunstancia “gravísima”. E
incluso “es más grave todavía de lo que el propio decreto señala”. Pero con
todo, esa situación ni es nueva, ni es sobreviniente, ni es cierto “que se haya
agravado de un momento a otro y que, por consiguiente deba ser enfrentada con
medidas excepcionales”.
Tal situación, como lo conocen los colombianos “se ha
agravado paulatinamente desde hace años porque los sucesivos gobiernos no han
utilizado decididamente las atribuciones ordinarias de diverso orden con que
cuentan para hacerles frente de manera integral y eficaz”.
De esta manera, la ineficacia de la acción del
Ejecutivo no puede alegarse para prolongar un estado de excepción que afecta
las libertades públicas de los ciudadanos, pues el Estado de Conmoción no es la
solución prevista en la Constitución para esa hipótesis.
Por otra parte, en cuanto hace referencia a las
amenazas a servidores públicos que causan intimidación a éstos para el
ejercicio de sus funciones, especialmente a las autoridades locales, lo cierto
es que transcurridos “los primeros 180 días de conmoción interior no se puede
seguir considerando esa situación como sobreviniente”, que sí lo era al momento
de declararse el Estado de Conmoción Interior. Además, si esa situación
persistiera, ella revelaría “la falta de idoneidad de las medidas
excepcionales” para enfrentarla.
Si la situación de amenaza e intimidación a las
autoridades locales se presenta todavía, ella sin embargo “no constituye riesgo
que ponga en peligro evidente la estabilidad institucional y la vida de la
Nación”. Lo que ocurre es que “las acciones que ha tomado el Gobierno para
detener la amenaza contra los Alcaldes no han sido eficaces”, a tal punto que
frente a ella altos dignatarios del Estado han declarado públicamente,
tratándose de renuncias de funcionarios en municipios que forman parte de zonas
de rehabilitación, que “la Gobernación es autónoma para resolver la crisis” (El
Tiempo 20 de noviembre de 2002, páginas 1 a 4), lo que demuestra claramente “la
falta de voluntad política para conjurar la situación de amenaza en la que los
funcionarios se encuentran.
En lo que hace relación al ataque a altos funcionarios
del Estado y periodistas, afirma el interviniente que ese hecho no fue incluido
como causa de la declaración de conmoción interior en el Decreto 1837 de 2002
y, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional un decreto de
prórroga de ese estado de excepción “no puede tener como fundamento nuevas
causas de perturbación que no fueron tenidas en cuenta en el decreto que
declaró la conmoción interior” (Sentencias C-063 de 2003 y C-153 de 1996).
En cuanto a las actuaciones de grupos al margen de la
ley que conforme al decreto cuya constitucionalidad se analiza demuestren
“claras y concretas intenciones de continuar sus actos delictivos”, manifiesta
el interviniente que tal intención ha sido permanente desde hace más de 30
años, lo que significa que para que tales acciones cesen lo que se deben tomar
son “medidas de tipo estructural y no medidas transitorias como las que puede
asumir en un estado de excepción”.
Como consecuencia de lo anterior, afirma el
interviniente que no se dan entonces las condiciones para prorrogar el Estado
de Excepción, pues para superar la crisis que soporta la sociedad colombiana lo
que se requiere es “que el Estado ejerza sus múltiples atribuciones ordinarias
para preservar el orden público y proteger los derechos de toda la población”.
En ese sentido, recuerda que esa fue la posición de la Comisión Colombiana de
Juristas desde el momento mismo en que se declaró el Estado de Conmoción
Interior y por ello, ahora, se insiste en ese planteamiento, pues la situación
no puede superarse mediante la expedición de decretos que por ministerio de la
Constitución tienen apenas una “vocación de temporalidad”.
Desde otro punto de vista, el actor manifiesta que las
medidas adoptadas durante la vigencia del Estado de Conmoción Interior han
agravado la situación de orden público, por cuanto al amparo de ellas se “han
vulnerado derechos de lideres sociales, defensoras y defensores de derechos
humanos, de las poblaciones en condiciones de marginalidad, y, en general, de
la población civil que ha sido perseguida. Los ataques a lideres sociales y
defensoras y defensores de derechos humanos consisten principalmente en
detenciones arbitrarias por parte de la Fuerza Pública; apertura de
investigaciones penales sin pruebas que las fundamenten y arbitrarios
allanamientos a domicilios y a sedes de organizaciones no gubernamentales y
sociales”, como ha ocurrido en la ciudad de Medellín, en Bucaramanga y en otros
lugares del país, y con el allanamiento de la organización “Terres des Hommes”
Italia, el 11 de diciembre de 2002, realizado con el objeto de buscar armas en
la sede del “Centro de Atención Psicosocial de niños y niñas afectados por el
conflicto”, así como con el allanamiento a la sede de la “Asamblea Permanente
de la Sociedad Civil por la Paz”, el 25 de octubre de 2002, en Bogotá.
Asevera que la población marginal ha sido objeto de
maltrato en actividades desplegadas por la Fuerza Pública, como ocurrió en la
denominada “Operación Orión” llevada a cabo en la ciudad de Medellín en el mes
de octubre del año 2002, así como el 24 de septiembre de 2002 en la “Operación Jubilo”,
en la que fueron “asesinados en Cantagallo Bolívar un ciudadano y su hijastro
de nueve años de edad”, y se detuvo, sin orden judicial a algunos lideres
campesinos.
De la misma manera, el 12 de noviembre de 2002, en
Saravena Arauca, en la “Operación Heroica” fueron encerradas en las
instalaciones del Coliseo Municipal por lo menos 500 personas, a las que se
hizo “víctimas de violencia verbal, censadas y posteriormente marcadas en las
piernas y los brazos con sellos de tinta indeleble” (El Tiempo, 1 de diciembre
de 2002, páginas 1 a 20).
En relación con los requisitos de forma del Decreto
Legislativo 245 de 2003, tras recordar el texto de los artículo 213 de la
Constitución y 40 de la Ley 137 de 1994, según el cual para la segunda prórroga
del Estado de Conmoción Interior deberá solicitarse por el Presidente de la
República al Senado concepto que ha de ser favorable y con “una antelación no
menor de quince días al vencimiento de la primera prórroga, expresa que tal
solicitud no puede realizarse sino “al cabo de 180 días” de la declaración del
Estado de Conmoción según el texto expreso del citado artículo 40 de la Ley 137
de 1994. Agrega que el término de quince días señalado por la citada ley para
que el Congreso pueda decidir si se extiende o no el Estado de Conmoción
Interior por un lapso adicional, “es un tiempo razonable” para el fin que se
persigue con la norma.
Sin embargo, ello no significa que el Gobierno tenga
“carta blanca para que la solicitud se haga, como sucedió en este caso, con
casi tres meses de antelación y sin que hubiera transcurrido ni siquiera la
mitad del término de la primera prórroga”.
Por otra parte, el interviniente manifiesta que la
prórroga del Estado de Conmoción Interior sólo puede realizarse, conforme al
artículo 213 de la Carta y al artículo 40 de la Ley 137 de 1994, si
“persistieren las circunstancias que dieron lugar a la declaratoria del Estado
de Conmoción Interior”, lo cual no podía ser apreciado por el Gobierno el 16 de
diciembre de 2002 pues en esa fecha no era posible saber que tales
circunstancias “iban a persistir el 7 de febrero de 2003, fecha en que la
primera prórroga se cumplía” o “el 6 de febrero, según dice el Gobierno en el
escrito de sustentación de la prórroga remitido a la Corte Constitucional”.
De lo anteriormente expuesto concluye el interviniente
con la solicitud a la Corte de que declare, por razones de forma y de fondo la
inexequibilidad del Decreto Legislativo 245 de 2003.
IV.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador General de la Nación, conforme a
lo dispuesto por los artículos 242, numeral 2, 278, numeral 5 y 241, numeral 7
de la Constitución Política y en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991, rindió
el concepto distinguido con el número 3183, sobre la constitucionalidad del
Decreto Legislativo 245 de 5 de febrero de 2003.
Inicia el Procurador
recordando que el Decreto 1837 de 11 de agosto de 2002, mediante el cual se
declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional, que la
Corte Constitucional encontró ajustado a la Carta Política en sentencia C-802
del mismo año, fue prorrogado por 90 días mediante Decreto 2555 de 8 de
noviembre del año anterior, declarado exequible en la sentencia C-063 de 2003.
Desde el punto de vista
formal, a juicio del Procurador, no existe ningún vicio de constitucionalidad
en el decreto que se revisa. Afirma que merece especial consideración analizar
si el concepto previo y favorable emitido por el Senado de la República en
relación con la segunda prorroga del Estado de Conmoción Interior se ajusta a
los artículo 213 de la Carta y 40 de la Ley 137 de 1994, pues fue objeto de
crítica en el Senado y de una constancia específica suscrita por algunos de los
integrantes de esa Corporación quienes consideran que resulta contrario a la
Constitución que el Presidente de la República pidiera el concepto aludido y el
Senado lo otorgara con una antelación de tal magnitud que resulta
desproporcionada, pues la verificación de las circunstancias que justifican esa
medida no podía adelantarse sobre “hipótesis inciertas” respecto de lo que
podría ocurrir en materia de orden público en el futuro.
Sobre el particular expresa
que el concepto previo del Senado, en este caso, forma parte del control
político que la Corporación debe cumplir sobre los estados de excepción y
asevera que como dicho control es de carácter permanente sobre los actos del
Ejecutivo, cuando el Senado emite concepto para prorrogar por segunda vez el
Estado de Conmoción Interior, “lo que hace es recoger la experiencia que debe
haber acumulado el Congreso” y, entonces, el análisis de las circunstancias le
permite apreciar “la necesidad y pertinencia de la prórroga solicitada para
impedir la extensión de los efectos a conjurar”.
Por lo mismo, en su opinión,
lo que se requiere es que la solicitud se presente por el Presidente de la
República “con una antelación no menor a quince días” y, que “la cámara alta se
pronuncie al respecto antes del vencimiento de la primera prórroga”, requisitos
ambos que se encuentran cumplidos en este caso.
Afirma luego, que en la
constancia del voto negativo a la segunda prórroga del Estado de Conmoción
Interior, se adujo que el Gobierno Nacional no había cumplido con el envío de
los informes periódicos sobre la evolución de la situación de orden público
durante el estado de excepción que ordena rendir al Congreso el artículo 39 de
la Ley 137 de 1994, razón esta por la cual en el concepto que ahora se rinde a
la Corte, la Procuraduría “respetuosamente exhorta tanto al Gobierno Nacional
como al Congreso de la República para que en aras de efectuar un control
político más eficiente y eficaz en relación con los Estados de Conmoción
Interior, el primero envíe los informes de ley con la periodicidad establecida,
y el segundo ejerza un seguimiento más constante de fondo y forma, efectuando
las recomendaciones a que haya lugar, y especialmente, que el Senado de la
República imparta, cuando a ello haya lugar su concepto favorable lo más
prudentemente cercano a la fecha de finalización de la primera prórroga del
Estado de Conmoción”.
En cuanto al examen del
contenido material del decreto objeto de control por la Corte, encuentra el
Procurador que tampoco se quebranta la Constitución Política. Al efecto,
analiza la motivación de dicho decreto y expresa que ella “contempla
brevemente, por remisión, las causas por las cuales se declaró el estado de
excepción”; y, señala “una serie de circunstancias fácticas, que para la
mayoría de los colombianos constituyen hechos notorios, que demuestran la
persistencia de las causas de perturbación del orden público que hacen
necesaria la nueva y última prórroga”.
De otro lado, afirma que el
Presidente de la República como responsable del mantenimiento del orden público
en todo el territorio nacional, hizo una valoración de las circunstancias
existentes en cuanto si ellas atentan de manera grave e inminente contra la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana,
valoración ésta que no resulta arbitraria ni errada con respecto al presupuesto
fáctico a que alude el decreto que se revisa.
Así mismo, asevera que siendo
la conmoción interior una medida extrema autorizada por la Constitución para
controlar y restablecer el orden público cuando fuere turbado, sólo puede
acudirse a él cuando “las herramientas jurídicas ordinarias policivas no
permiten conjurar la grave alteración del orden público que amenaza con
disolver el acuerdo que posibilita la convivencia”, lo cual fue apreciado por
el Presidente de la República en la solicitud del concepto previo al Senado con
una enumeración de sucesos que le permitieron afirmar que subsisten las causas
por las cuales se declaró inicialmente el Estado de Conmoción Interior, apartes
de los cuales transcribe. Con fundamento en ello concluye que “hasta el 5 de
febrero, día en que se expidió el Decreto 245, era “evidente” la “conexidad del
accionar tan feroz y despiadado por parte de los grupos al margen de la ley”
que ello explica la prórroga del estado de excepción, como quedó demostrado
luego con “los atentados de las FARC de los días 7 de febrero contra el Club El
Nogal, y del 14 del mismo mes en la ciudad de Neiva, los cuales ocurrieron
apenas comenzó a regir la segunda prórroga”, lo cual demuestra que el juicio de
necesidad de la misma y de la insuficiencia de los medios de policía ordinarios
para conjurarla no fue arbitrario.
En lo que denomina
“Consideraciones finales”, el Procurador reitera su exhortación al Gobierno
Nacional y al Senado de la República, para que “el primero envíe los informes
de ley sobre conmoción interior con la periodicidad establecida y el segundo
ejerza un control más constante y profiera su concepto favorable de segunda
prórroga lo más prudentemente cercano a la fecha de finalización de la primera
prórroga”.
Además, insiste en que los
gastos que se realicen con cargo al Presupuesto General de la Nación y
provenientes del impuesto para preservar la seguridad democrática, “estén
directa y específicamente encaminados a conjurar las causas de la perturbación
y a impedir la extensión de sus efectos, ordenando la Honorable Corte darle
estricto cumplimiento a las recomendaciones consignadas en el informe que el
señor Contralor General de la República presentó a la Corporación con fecha 19
de febrero de 2003”.
De otro lado, manifiesta que
la anunciada inversión social en las zonas de rehabilitación y consolidación en
los departamentos de Bolívar, Sucre y Arauca “se ejecute y de ser posible, se
concluya durante la vigencia del Estado de Conmoción”, ahora prorrogado
mediante el decreto que se revisa, en cumplimiento a la sentencia C-122 de 2003
que declaró exequible el artículo 6 del Decreto Legislativo 2929 de 2002, con
lo cual se acogerá “uno de los clamores más sentidos por los habitantes de
tales zonas”, en cuanto ellos se quejan del “abandono inveterado del Estado en
este aspecto”, situación esta que ha servido como “caldo de cultivo para la
presencia y fomento de los grupos al margen de la ley responsables de la actual
situación de orden público”.
Solicita, por todo lo anterior
que se declare la exequibilidad del Decreto Legislativo 245 de 5 de febrero de
2003, con las “recomendaciones formuladas”.
V.  CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia.
Conforme a lo dispuesto por los artículos 241, numeral
7 y 214, numeral 6, de la Constitución Política, es competente la Corte
Constitucional para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del
Decreto Legislativo 245 de 5 de febrero de 2003 “Por el cual se prorroga el
Estado de Conmoción Interior”, expedido por el Presidente de la República
en ejercicio que le confiere el artículo 213 de la Carta y en virtud de haber
sido declarada la conmoción interior en todo el territorio nacional mediante
Decreto 1837 de 11 de agosto de 2002.
2.   El Estado de Conmoción
Interior es excepcional y limitado.
2.1.  Dentro del marco
jurídico previsto por la Constitución Política, las actividades desarrolladas
por los asociados han de realizarse de manera ordinaria sin necesidad de acudir
a los estados de excepción. No obstante, ante ciertas circunstancias
determinadas de manera específica por la Carta Política, con el cumplimiento
estricto de los requisitos señalados en ella puede el Presidente de la
República declarar uno de los estados de excepción previstos por la
Constitución, a saber: el estado de guerra exterior, el Estado de Conmoción
Interior o el estado de emergencia económica, social o ecológica, conforme a lo
dispuesto por los artículos 212, 213, 214 y 215 del Estatuto Superior.
2.2.  En ese orden de ideas,
el artículo 213 de la Carta autoriza al Presidente de la República, con la
firma de todos los ministros y en caso de grave perturbación del orden público
que atente de manera grave e inminente contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, que no pueda ser conjurada
mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía,
para declarar el Estado de Conmoción Interior, en todo el territorio nacional o
en parte de éste, declaración que no podrá ser superior a noventa días.
Con todo, la misma norma
constitucional, autoriza al Presidente de la República para prorrogar dicho
estado en dos oportunidades adicionales: la primera, hasta por el término de
noventa días; y, la segunda, hasta por otro período igual, pero en este caso
previo concepto favorable del Senado de la República para el efecto.
2.3.  Como se ha dicho en
varias oportunidades por la jurisprudencia constante de esta Corporación, el
Estado de Conmoción Interior no escapa a la regulación constitucional, es una
respuesta jurídica a una situación excepcional y se encuentra sometido, además
de la Constitución, a las leyes no suspendidas expresamente por
incompatibilidad con aquel, a las reglas de los Tratados y Convenios
Internacionales sobre Derechos Humanos u Derecho Internacional Humanitario que
obligan a Colombia y a Ley Estatutaria que rige los estados de excepción, pues
así lo establece el artículo 214, numeral 2 de la Carta Política.
2.4.  No es entonces el Estado
de Conmoción Interior una autorización ilimitada al Presidente de la República
para restablecer el orden público y conjurar las causas que dieron origen a su
declaración como a bien lo tenga, pues ello llevaría a entronizar la
arbitrariedad con grave riesgo para las libertades y los derechos fundamentales
de los asociados, lo que resultaría contrario a la concepción democrática del
estado de derecho. Es, por el contrario, de carácter excepcional, reglado y
sometido a un régimen jurídico específico que impone el control por las otras
dos ramas del poder. Así, será entonces procedente un control de carácter
político acentuado por el Congreso de la República como representante
democrático de la ciudadanía y, además, un control de carácter jurídico por la
Corte Constitucional.
2.5.  Tiene entonces el Estado
de Conmoción Interior límites de carácter material y requisitos de orden formal
que cumplir para que no resulte contrario a la Constitución.
Conforme a los primeros, ha de
ajustarse a los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación
de la incompatibilidad, justificación de la limitación e intangibilidad de
algunos derechos fundamentales, según lo establecido en los artículos 213 y 214
de la Constitución, así como por los artículos 8, 9, 10, 11, 12 y 13 de la Ley
137 de 1994, sin que le sea permitido suspender los derechos humanos ni las
libertades fundamentales, ni la interrupción del funcionamiento normal de las
ramas del poder público ni de los órganos del Estado, ni suprimir ni modificar
los organismos o las funciones básicas de acusación y juzgamiento, pues ello le
está expresamente prohibido por el artículo 15 de la ley en mención, todo en
armonía con el artículo 27 de la Convención Americana de los Derechos Humanos y
el artículo 4 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos.
En relación con los segundos,
esto es, con los requisitos de orden formal, la declaración del Estado de
Conmoción Interior ha de realizarse mediante un decreto expedido por el
Presidente de la República con la firma de todos sus ministros, con motivación
expresa, determinación del ámbito territorial donde ha de regir, pues podría
abarcar todo el territorio nacional o circunscribirse a una parte del mismo, y
precisión sobre el término de su duración que, en todo caso, no podrá ser superior
a noventa días.
2.6.  Sobre el ámbito temporal
y material del Estado de Conmoción Interior, la Constitución vigente, a
diferencia de la anterior, estableció límites precisos que el Presidente de la
República no puede desbordar. Precisamente, fue preocupación del Constituyente
de 1991 extinguir el antiguo estado de sitio de carácter permanente, al que
desafortunadamente se había reducido casi por completo la Constitución de 1886.
Siendo ello así, el artículo
213 de la Carta Política, traza un primer límite temporal a la declaración del
Estado de Conmoción Interior, pues éste inicialmente no puede exceder de
noventa días. Pero, como quiera que dentro de ese término puede no alcanzarse
el propósito de restablecer el orden público o remover las causas que dieron
origen a esa declaración, autoriza al Presidente de la República para que, con
la firma de todos sus ministros, prorrogue su vigencia hasta por noventa días
más y, después de tal prórroga permite una segunda, por otro período igual con
concepto previo y favorable del Senado de la República, todo conforme, además,
a lo prescrito por los artículos 35, 39 y 40 de la Ley 137 de 1994.
3. El decreto que prorroga
el Estado de Conmoción Interior. Sus efectos. Requisitos para su expedición.
3.1.  Como ya se señaló, el
Estado de Conmoción Interior inicialmente declarado por un término no superior
a noventa días, puede ser prorrogado luego en dos oportunidades sin que en
ninguna de las dos prórrogas pueda excederse ese límite.
3.2.  Si el estado de excepción
aludido se prorroga mediante decreto expedido por el Presidente de la República
y sus ministros, la consecuencia inmediata de su expedición, es doble. De un
lado, los decretos legislativos expedidos anteriormente y hasta entonces
vigentes, prolongan su vigencia por el mismo tiempo; y, de otro lado, el
Presidente de la República queda facultado para dictar nuevos decretos
legislativos durante la prórroga del estado de excepción inicialmente
decretado.
3.3.  Dados los efectos que
está llamado a producir el decreto mediante el cual se prorroga el Estado de
Conmoción Interior, tanto la Constitución como la Ley Estatutaria de los
Estados de Excepción, han establecido requisitos específicos y de observación
estricta para su expedición.
3.3.1.  Es claro que conforme
al artículo 213 de la Carta no podría prorrogarse dicho estado si no continuara
la grave perturbación del orden público que por atentar de manera inminente
contra la seguridad del Estado, la convivencia ciudadana o la estabilidad
institucional, imposible de superar con las atribuciones de policía ordinarias,
dio origen a la declaración inicial del Estado de Conmoción Interior. De no ser
así, no se trataría de una prórroga, es decir, de la continuación de ese estado
excepcional, sino de la declaración de uno nuevo bajo nuevas circunstancias y
por causas diferentes, pues prorrogar es prolongar algo en el tiempo.
3.3.2.  Dado que en una
democracia es de su esencia el mutuo control de las ramas del poder público
como una garantía indispensable para evitar la  concentración del poder en una
de ellas, y para proteger de esa manera los derechos fundamentales de los
asociados, la Constitución Colombiana de 1991, partiendo del supuesto necesario
de la transitoriedad de los estados de excepción, optó por limitar la
posibilidad de que la conmoción interior pueda prorrogarse en el tiempo
ilimitadamente a voluntad del Ejecutivo.
En un Estado democrático se
hace indispensable como garantía de la libertad y de los derechos fundamentales
de los asociados, que se ejerzan por distintos órganos y de manera separada las
funciones de legislar, administrar y juzgar. Su concentración en una sola de
las ramas del poder conduce, necesariamente, a un Estado autoritario, al
despotismo o a la tiranía. De la misma manera, el Estado democrático supone la
adopción de recíprocos controles entre las ramas del poder, para que no impere
la voluntad aislada de una de ellas. Es, pues, esencial que quien ejerza el
poder, a su vez sepa que es objeto de control en su ejercicio. Es esa la razón
por la cual al Ejecutivo lo vigila y controla desde el punto de vista político,
el Congreso de la República que, además de la función de legislar ejerce como
representante de la voluntad popular esa trascendental función democrática.
Así mismo, la rama judicial, a su turno, no escapa a los controles establecidos
en la Constitución Política. En síntesis, en una democracia, ninguna de las
ramas del poder público puede sustraerse a la sujeción que le debe a la
Constitución Política y a la ley. De lo contrario, desaparecería el Estado de
Derecho.
La Corte Constitucional, a
quien se confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, es
el órgano a quien le corresponde hacer efectiva la garantía del ejercicio de
los controles recíprocos entre las ramas del poder público, dentro del ámbito
de las funciones que a cada una de ellas asigna la Carta Política para el
funcionamiento pleno de las instituciones democráticas y el respeto a los
derechos fundamentales de los asociados.
Por ello, de manera expresa en
el artículo 213 de la Carta Política, se dispuso que para prorrogar por segunda
vez el Estado de Conmoción Interior, se acentúan los controles por las otras
dos ramas del poder público. Así, antes de dictar el decreto para el efecto, ha
de obtenerse concepto previo y favorable del Senado de la República, a
solicitud del Presidente de la República; y, luego, ese decreto se somete al
control de constitucionalidad por la Corte Constitucional.
No son, ni el acto del Senado
de la República al emitir el concepto aludido, ni el de la Corte Constitucional
al proferir la sentencia sobre la exequibilidad o inexequibilidad del decreto
que prorroga por segunda vez el Estado de Conmoción Interior, requisitos
secundarios, simplemente formales, de carácter adjetivo, o de naturaleza
superflua, sino todo lo contrario. Mediante ellos, la Constitución, para
preservar el carácter democrático del Estado de Derecho y por las consecuencias
que respecto de las libertades públicas conlleva la prórroga del Estado de
Conmoción Interior, estableció esos dos requisitos que resultan así de orden
material, sustancial, con una finalidad claramente opuesta a la posibilidad de
la concentración del poder en el Ejecutivo. Es decir, son esos dos actos, el
uno anterior y el otro posterior a la expedición del decreto que prorroga la
conmoción interior, controles rigurosos de orden democrático que no pueden
alterarse, ni siquiera con la omisión o aquiescencia de los encargados de
ejercerlos, pues ello pondría en peligro las libertades públicas y sería
violatorio de la Carta Política, pues de esa manera desaparecerían los
controles previstos por ella.
3.3.3. El acto del Senado de
la República, para que sea posible prorrogar la conmoción interior, como ya se
dijo, es un concepto, que además ha de ser previo y favorable. Ello significa,
que dicha Corporación ha de emitir una opinión, un juicio sobre algo. En este
caso, esa opinión o ese juicio debe recaer, necesariamente sobre un objeto
preciso, determinado en la Constitución Política y por la Ley Estatutaria de
los Estados de Excepción. Es decir, sobre la persistencia o no de las
circunstancias que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Conmoción
Interior que ya ha sido prorrogado en una ocasión. No es entonces, un acto
carente de contenido material, sino de carácter concreto, particular,
específico; un juicio, una opinión, pero desde luego fundada, razonada, es
decir, con una motivación que ha de hacer la Corporación a la cual le asigna la
Constitución Política esa trascendental y delicada función, como quiera que se
trata de un acto de derecho público, que ha de estar precedido del debate en el
cual se expongan distintos criterios antes del pronunciamiento de la
Corporación en uno u otro sentido, pero en todo caso expresando los fundamentos
de la decisión.
Además de su existencia, por
ministerio de la Constitución se requiere que el concepto sea previo y, además
favorable. No basta, entonces, con que el concepto exista y, ni siquiera es
suficiente que sea anterior a la expedición del decreto que prorroga el Estado
de Conmoción Interior. Se necesita, adicionalmente, que sea favorable el
concepto pues, de no serlo, el Presidente de la República no puede prorrogar la
conmoción interior por segunda vez. Y, como se trata de un concepto, aun siendo
favorable, después de obtenerlo el Presidente de la República no está obligado
a dictar el decreto respectivo, ya que como responsable del mantenimiento y
restablecimiento del orden público en caso de encontrarse perturbado, puede
considerar que las circunstancias imponen abstenerse de dictar ese decreto. Lo
que le está vedado al Presidente de la República, es prorrogar por segunda vez
el Estado de Conmoción Interior sin que el concepto del Senado exista y sea
favorable.
3.3.4.  Cuando se trata de la
segunda prórroga del estado de excepción a que se ha hecho referencia, conforme
a lo dispuesto por los artículos 213 de la Constitución, 35 y 40 de la Ley 137
de 1994, se requiere concepto previo y favorable del Senado de la República,
además del informe que ordena rendir el artículo 39 de la citada ley al
Congreso. Tal prórroga exigirá acreditar que “al cabo de 180 días” de declarada
inicialmente la Conmoción Interior, “persistieren las circunstancias que dieron
lugar” a la declaratoria del mismo, caso este en el cual “el Presidente deberá
solicitar al Senado” que rinda su concepto, solicitud que deberá formularse
“con una antelación no menor de 15 días al vencimiento de la primera prórroga”
y respecto de la cual el pronunciamiento a que haya lugar deberá realizarse
“antes del vencimiento de dicho término”.
Además, por expreso mandato
del artículo 39 de la Ley 137 de 1994, el Gobierno, independientemente de los
informes que cada treinta días ha de rendir al Congreso sobre la “evolución de
los acontecimientos”, “también deberá presentar un informe cuando sea necesario
prorrogar el Estado de Conmoción Interior”, informe este sobre el cual cada una
de las Cámaras deberá pronunciarse en un “plazo máximo de 15 días”.
Como se advierte sin dificultad
alguna, conforme a las normas precedentemente citadas, el concepto que la
Constitución ordena emitir al Senado previamente al decreto que prorroga el
estado de conmoción por segunda vez, exige que esa Corporación tenga a su
disposición un informe específico que ha de ser objeto de su análisis, además
de los que con periodicidad de treinta días han de rendirse al Congreso de la
República sobre la “evolución de los acontecimientos” durante la vigencia del
Estado de Conmoción Interior. Esa nueva exigencia no es en manera alguna
desprovista de razón jurídica. Ella se explica en la necesidad de que el
concepto del Senado sea debidamente razonado, fundado, motivado.
De la misma manera ha de
observarse que para proteger la autonomía del Senado de la República al emitir
el concepto, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción en su artículo 40,
establece que la solicitud formulada por el Presidente de la República deberá
presentarse a aquel “con una antelación no menor de 15 días al vencimiento de
la primera prórroga”, lo que pone de manifiesto la preocupación del legislador
estatutario en orden a evitar que el concepto sea rendido de manera precipitada
o sin la suficiente deliberación, pues lo que se quiere es todo lo contrario.
3.3.5.  En ese orden de ideas,
es claro entonces que la Constitución de 1991 y la Ley Estatutaria de los
Estados de Excepción que la desarrolla, acentúa el control político a que ha de
someterse el Presidente de la República en el Estado de Conmoción Interior, a
tal punto que no sólo le exige informes periódicos mensuales sobre la evolución
de los acontecimientos, sino, además, un informe específico cuando de la
segunda prórroga de dicho estado se trate, para que el pronunciamiento del
Senado de la República se realice entonces con pleno conocimiento de causa y
previa evaluación de la situación particular y concreta que exista en ese
momento. Es un acto de una de las Cámaras Legislativas que tiene un contenido
político pero que, sin embargo, se encuentra previsto en la Constitución y en
la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, lo que significa que se
encuentra regulado por el Derecho, como quiera que, sin él, no podría dictarse
por el Presidente de la República el decreto respectivo.
4.  El Decreto Legislativo
245 de 5 de febrero de 2003 es contrario a la Constitución Política.
4.1.  Examinado el decreto
legislativo aludido, se observa por la Corte que aun cuando fue expedido por el
Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros y antes del
vencimiento de la primera prórroga del estado de conmoción interior, es
inconstitucional.
4.2.  De entrada, se encuentra
por la Corte que no obstante haber sido pedido por esta Corporación al Senado
de la República el envío de la solicitud elevada por el señor Presidente de la
República para que emitiera concepto sobre la prórroga del Estado de Conmoción
Interior inicialmente declarado por el término de 90 días mediante Decreto 1837
de 11 de agosto de 2002, y luego prorrogado mediante Decreto 2555 de 8 de
noviembre del mismo año, ni en la comunicación del 24 de febrero de 2003, ni en
la de 4 de marzo del año en curso, suscritas por el Secretario General del
Senado de la República, ni en los documentos anexados a ellas, fue remitida la
información solicitada por la Corte.
Ello habría sido suficiente
para dar por no probado el cumplimiento de ese requisito. Sin embargo, ha de
advertirse por la Corte que el Secretario Jurídico de la Presidencia de la
República, acompañó a su intervención fotocopia de la solicitud formulada por
el Presidente de la República al Senado, en la cual aparece un sello de
correspondencia, según el cual ese documento fue recibido el 16 de diciembre de
2002, a las 4.30 de la tarde. En la solicitud aludida, el Presidente de la
República rinde un informe que a su juicio justifica la emisión del concepto
favorable impetrado al Senado.
4.3.  De tal solicitud se
ocupó el Senado en sesión extraordinaria celebrada el 20 de diciembre del año
2002, previa convocatoria que entre otros asuntos incluyó este según el Decreto
3075 de 16 de diciembre de 2002, sesión en la cual aprobó una proposición
aprobatoria de la solicitud de prórroga del Estado de Conmoción Interior por
segunda vez, presentada por el Presidente de la República.
4.4. Como ya se recordó por la
Corte el Estado de Conmoción Interior no tiene vocación de permanencia,
necesariamente ha de ser temporal dado que se trata de una institución de
excepción, y por ello, una vez decretado y prorrogado que lo haya sido por
primera vez, para la segunda prórroga el artículo 40 de la Ley 137 de 1994, en
armonía con el artículo 213 de la Constitución, le exige para el efecto al
Presidente de la República el cumplimiento estricto de los requisitos allí
señalados, a saber: a) que hayan transcurrido 180 días de la declaración
inicial del Estado de Conmoción Interior, como queda claro en el texto mismo
del artículo 40 de la Ley 137 de 1994 citado (90 días de la declaración inicial
y 90 de la primera prórroga); b) que al cabo de ellos persistan las
circunstancias que dieron lugar a su declaración inicial;  c) que se haya
solicitado concepto al Senado de la República con una antelación no menor de 15
días al vencimiento de la primera prórroga; d) que ese concepto se pronuncie
por el Senado antes del vencimiento de dicho término; y, e) que el concepto sea
favorable.
4.5.  Como ya se dijo, para
prorrogar por segunda vez el Estado de Conmoción Interior, es indispensable la
existencia de concepto del Senado de la República sobre la persistencia de las
circunstancias que dieron lugar a la declaración del estado de conmoción, el
cual ha de ser previo y favorable.
Es claro para la Corte que su
competencia no le permite ni examinar ni cuestionar el contenido del concepto
que emita el Senado de la República, pues éste tiene autonomía en ejercicio de
su función de control político para emitirlo en el sentido que lo estime
conveniente y con las fundamentaciones que considere pertinentes. Pero es
igualmente claro que la Corte Constitucional ha de verificar si el concepto
aludido existe, o si, por el contrario, no existe. No es, entonces, un control
de la Corte sobre el contenido material del concepto a cargo del Senado de la
República sino sobre la preexistencia de éste a la expedición del decreto que
prorroga por segunda vez el Estado de Conmoción Interior.
Conforme aparece en el
expediente, el Presidente de la República elevó al Senado solicitud de concepto
favorable para prorrogar por segunda vez el Estado de Conmoción Interior,
mediante escrito radicado en esa Corporación el 16 de diciembre de 2002, a las
4.30 de la tarde. Así mismo, aparece demostrado en el expediente, que en la
sesión extraordinaria del Senado de la República celebrada el 20 de diciembre
de 2002 (según el acta No. 43, publicada en la Gaceta del Congreso el viernes 7
de febrero de 2003), se aprobó la solicitud presentada por el Presidente de la
República. Así, luego de la intervención del Ministro del Interior y de
Justicia, en la cual solicitó al Senado “el favor de su voto en esta
proposición muy respetuosa y encarecida”, sin que mediara un informe previo
único, o un informe de mayoría y otro de minoría para sustentar la conclusión
luego del debate, aparece que “La Presidencia somete a consideración de la
plenaria la solicitud de prórroga de la Conmoción Interior presentada por el
Presidente de la República doctor Alvaro Uribe Vélez y, cerrada su discusión,
ésta le imparte su aprobación” (página 61, Gaceta del Congreso citada).
De esta suerte, queda entonces
establecido que hubo una solicitud al Senado de la República y una aprobación
de la misma por esa Corporación. Pero, así mismo también queda establecido que
tal solicitud aprobada mediante proposición de la cual no aparece el número de
votos favorable ni el desfavorable a ella, lejos está de ser un concepto.  En
efecto, si el concepto es un juicio, una opinión, sobre la persistencia o no en
este caso de las circunstancias que dieron lugar a la declaración de conmoción
interior, ello supone de suyo, una motivación, una fundamentación de la
Corporación como tal, en la cual se expresen las razones por las cuales el
concepto se emite mediante la votación respectiva. Desde luego, la manera como
aparezca la motivación y la conclusión de la misma no están sometidas a
reglamentaciones de carácter formal, para que el concepto se rinda adoptando
las formas de una ley, de una resolución de carácter administrativo o de una
sentencia judicial, en un documento determinado, en un pliego de papel. No. Eso
no es lo que echa de menos en esta oportunidad la Corte Constitucional.  Lo que
aquí acontece es que desde el punto de vista del contenido material la
aprobación de la proposición a que se ha hecho alusión carece por completo del
mismo. Es decir, el juicio, la opinión del Senado de la República sobre la
persistencia o no de las circunstancias que dieron origen a la declaración del
Estado de Conmoción Interior, es inexistente. No puede la Corte, desde el punto
de vista constitucional dejar pasar por alto esa omisión, pues ello
significaría aceptar que el control exigido por la Carta Política para la
segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior, pasaría a ser puramente
formal o aparente, cuando la Constitución exige que sea real y material,
independientemente de la forma como se exprese, máxime si se trata de un
control destinado a prorrogar en el tiempo un estado de excepción que limita
las libertades públicas.
Sobre el alcance jurídico del
artículo 213 de la Carta Política para la prórroga del Estado de Conmoción Interior
por segunda vez, fue desconocido en este caso un trascendental antecedente
sobre el cual, ahora, ni siquiera se hizo alusión. Así, el 29 de abril de 1993
el Presidente de la República solicitó al Senado de la República concepto
favorable para prorrogar el Estado de Conmoción Interior que había sido
declarado mediante Decreto 1793 de 8 de noviembre de 1992 y prorrogado por
primera vez mediante Decreto 261 de 5 de febrero de 1993. En esa oportunidad el
Senado de la República integró una comisión con representación de todos los
grupos políticos, la cual formuló una “recomendación de concepto previo y
favorable” para esa solicitud, con un análisis prolijo de las circunstancias de
orden público entonces existentes. De la misma manera, hubo informe de minoría,
en el cual se recomendaba no acceder a la emisión de concepto favorable a tal
solicitud y, luego del debate, se optó por acoger el primero de los informes
citados con la fundamentación resultante del mismo. Por ello, se expidió el
Decreto 829 de 6 de mayo de 1993, por el cual se prorrogó por segunda vez, y
por noventa días el Estado de Conmoción Interior a que se ha hecho mención.
La Corte Constitucional en
sentencia C-294 de 29 de julio de 1993, Magistrado Ponente, Eduardo Cifuentes
Muñoz, por unanimidad lo declaró exequible, y en relación con el concepto
previo del Senado de la República, entonces expresó: “El requisito de
concepto previo del Senado de la República respecto del segundo y último
período de prórroga del Estado de Conmoción Interior, fue instituido por el
constituyente con el objeto de asegurar un control político efectivo a la
utilización del estado excepcional, con lo cual se le imprime legitimidad
democrática. En efecto, la necesidad de obtener dicho concepto compromete al
Presidente a justificar ante el Senado las razones por las cuales han sido
insuficientes la declaratoria inicial y la primera prórroga del Estado de
Conmoción Interior”.
4.6.  Pues bien, si el Decreto
1837 de 11 de agosto de 2002 declaró el Estado de Conmoción Interior por el
término de 90 días, es claro que éstos se cumplían el 11 de noviembre del mismo
año. Prorrogado dicho estado mediante Decreto 2555 de 8 de noviembre de ese
año, por el término de 90 días adicionales, aparece entonces que al momento de
formular la solicitud al Senado para que este emitiera concepto sobre la
segunda prórroga, esto es, el 16 de diciembre de 2002, sólo habían transcurrido
35 días de la primera prórroga, vale decir 125 días desde la declaración
inicial.
Ello significa entonces, que
la solicitud fue formulada y aprobada mediante proposición, cuando no había
transcurrido ni siquiera la mitad del período de la primera prórroga, con lo
cual se vulneró lo prescrito por los artículos 213 de la Carta Política y 40 de
la Ley 137 de 1994, pues la exigencia que ésta última norma hace sobre la
persistencia de las circunstancias que dieron lugar a la declaración del Estado
de Conmoción Interior “al cabo de 180 días”, supone de suyo que la solicitud a
que se alude y el concepto que ha de rendirse por el Senado de la República
deben ser lo más próximos posibles a la expiración de la primera prórroga. De
lo contrario, habría que aceptar que sobre circunstancias hipotéticas futuras
se pudiera anticipar un concepto como si efectivamente estuvieran ocurriendo al
momento de rendirlo, para que con ese fundamento el Presidente de la República
prolongara en el tiempo atribuciones que son excepcionales.
Tal interpretación distorsiona
por completo la Constitución y hace nugatorios los controles previstos en ella
para evitar la prolongación indebida del Estado de Conmoción Interior. Resulta
ciertamente contrario a la lógica que apenas al inicio de los primeros noventa
días de prorrogado ese estado de excepción, pueda el Senado de la República
emitir un concepto serio y fundado en la realidad sobre la persistencia de las
circunstancias que dieron origen a su declaración inicial y a la primera
prórroga, que justifiquen entonces por su proximidad a la expiración de ésta,
una segunda prolongación del estado de excepción.
Admitir la validez de
semejante interpretación, supondría entonces que el Senado de la República
pudiera auscultar el futuro en materia tan delicada como cuáles serían las
circunstancias que, por persistir,  pudieran justificar para ese momento, que el
Presidente de la República dictara un nuevo decreto para prorrogar el Estado de
Conmoción por segunda vez. Sólo con una flexibilidad y largueza contraria a
Derecho podría admitirse que de esa manera se burlen primero el control
político y luego el control jurídico a que se encuentra sometido ese estado de
excepción, si ello se aceptara por la Corte.
En apoyo de la opinión
contraria podría aducirse que el artículo 40 de la Ley 137 de 1994, no
establece un término preciso a partir del cual el Presidente de la República se
encuentre compelido a formular la solicitud de concepto al Senado.
Sin embargo, esa
interpretación resulta tan completamente carente de razón jurídica por lo ya
expresado, como que al amparo de ella podría concluirse entonces que el concepto
se podría solicitar desde cuando se prorroga por primera vez el Estado de
Conmoción Interior, bajo el argumento según el cual pueda preverse que los
primeros noventa días de prórroga del mismo serán insuficientes para el
restablecimiento del orden público, lo que resulta absurdo. Más aún, el anuncio
podría realizarse desde la declaración misma del Estado de Conmoción aseverando
que se prevé que durante los primeros 90 días de la declaración inicial no será
posible restablecer el orden público; que tampoco podrá obtenerse esa finalidad
si se prorroga por primera vez por otros noventa días y, de la misma manera,
que al cabo de esos 180 días no será posible la recuperación del orden público
perturbado, lo que resulta más absurdo todavía.
Por ello, entonces, fuerza es
concluir que la única interpretación jurídico - constitucional que se acompasa
con el espíritu democrático de la Carta Política, es que cada una de las
prórrogas sucesivas del Estado de Conmoción Interior obedezca a un análisis
próximo de las circunstancias concretas existentes en todo el territorio
nacional o parte de él para establecer si en ese momento persisten o no las que
sirvieron de soporte a la declaración inicial.
Ello es así, por cuanto la
propia Constitución le permite al Presidente de la República, con sus
ministros, apreciar si las circunstancias que se viven son de tal naturaleza
que se hace indispensable la primera prórroga del Estado de Conmoción. Pero
luego, dadas las implicaciones de orden político y por cuanto se encuentran de
por medio limitaciones a los derechos fundamentales de los ciudadanos en una
situación que debe ser anormal y extraordinaria, exige entonces la Carta que la
apreciación de tales circunstancias ya no sea la que autónomamente haga el
Presidente de la República con sus ministros, sino que ha de sujetarse a la
evaluación concreta de la situación en ese momento por parte del Senado de la
República como representante del pueblo. Es decir, se acentúa el control
político y, por ello, resulta entonces contrario a la Constitución que esa
apreciación no se haga al final de la primera prórroga sino al comienzo de
ella. Del mismo modo, no puede ser indiferente para el control jurídico por la
Corte, cuándo se emite el concepto por el Senado de la República, como quiera
que con la emisión de éste se estableció un requisito sine qua non para la
validez del decreto que prorroga por segunda vez el Estado de Excepción.
4.7.  Tampoco es de recibo el
argumento según el cual la solicitud se presentó por el Presidente de la
República el 16 de diciembre de 2002 y se analizó por el Senado en la sesión
extraordinaria del 20 del mismo mes, por cuanto ni en el mes de enero ni en el
mes de febrero de 2003 debía reunirse el Congreso. Ese sería un argumento de
conveniencia, pero no de constitucionalidad. Además, ello resulta inaceptable
porque el Presidente de la República, así como convocó a sesiones
extraordinarias al Congreso una vez finalizado el período legislativo y hasta
el 23 de diciembre de 2002 inclusive, podría también haberlo convocado para el
cumplimiento oportuno de una función constitucional de tanta trascendencia como
la emisión de un concepto para la prórroga por segunda vez de un Estado de
Conmoción Interior, cuando estuviera próxima a expirar la primera prórroga y
dándole al Senado, como mínimo, 15 días para deliberar sobre ella. El Senado de
la República, no podría haberse negado a deliberar para el efecto y, es más,
como el país conoce, el Congreso fue convocado a sesiones extraordinarias a partir
del 5 de febrero del año en curso, para el estudio de otros asuntos,
circunstancia ésta que demuestra que no era imposible haberlo convocado para
cumplir con la función constitucional a que se ha hecho mención y sin la cual
no sería posible dictar el decreto que prorrogara el Estado de Conmoción
Interior por segunda vez.
4.8.  Viene de lo dicho, que
el Decreto Legislativo 245 de 5 de febrero de 2003, resulta inconstitucional
por no haberse cumplido para su expedición, con lo dispuesto por los artículos
213 de la Constitución Política y 40 de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los
Estados de Excepción.
VI.  DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el Decreto Legislativo N°
245 de 5 de febrero de 2003 “Por el cual se prorroga el Estado de Conmoción
Interior”.
Esta sentencia surte efectos a partir del día
siguiente de su expedición.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-327/03
DECRETO DE
PRORROGA DE CONMOCION INTERIOR-No puede aducir causas distintas a las que
llevaron a la declaratoria (Aclaración de voto)
DECRETO DE
PRORROGA DE CONMOCION INTERIOR POR SEGUNDA VEZ-Situación
fáctica que dio origen a la declaratoria continúa siendo grave y afecta el
orden público (Aclaración de voto)
DECRETO DE
PRORROGA DE CONMOCION INTERIOR POR SEGUNDA VEZ-Se exige
concepto previo y favorable del Senado (Aclaración de voto)
DECRETO DE
PRORROGA DE CONMOCION INTERIOR POR SEGUNDA
VEZ-Sólo
podrá expedirse si subsisten las causas que dieron origen a la declaratoria
(Aclaración de voto)
DECRETO DE
PRORROGA DE CONMOCION INTERIOR POR SEGUNDA VEZ-Presupuestos
materiales no se encuentran cumplidos a cabalidad (Aclaración de voto)
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, los
suscritos magistrados aclaramos nuestro voto en relación con la Sentencia C-327
de 29 de abril de 2003, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del
Decreto Legislativo No. 245 de 5 de febrero de 2003 “por el cual se prorroga
el Estado de Conmoción Interior”, por cuanto a nuestro juicio,
adicionalmente a las razones por las cuales se declaró la inexequibilidad del
Decreto aludido, deberían haberse incluido en la sentencia como parte de la
motivación para llegar a esa conclusión, las que a continuación se exponen:
1.
La prórroga del Estado de Conmoción Interior solamente puede decretarse por el
Presidente de la República por segunda vez cuando “persistieren las
circunstancias que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Conmoción
Interior”, si además, el decreto respectivo se expide al cabo de 180 días de la
declaración del mismo y previo concepto favorable del Senado de la República
(art. 213 de la C.P. y 40 de la Ley 137 de 1994).
2.
No puede entonces el decreto mediante el cual se prorroga el Estado de
Conmoción Interior, ni la primera ni la segunda vez, aducir causas distintas a
las que llevaron a su declaración y, en todo caso, se requerirá que persita la
grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la
estabilidad institucional, la convivencia ciudadana o la seguridad del Estado y
que, además, ella no pueda conjurarse con el ejercicio de las atribuciones
ordinarias de las autoridades de policía.
3.
En este orden de ideas, y siguiendo al punto los parámetros que utilizó la
Corte en la Sentencia C-802 de 2002, para el examen de los presupuestos
materiales del Decreto 1837 de 11 de agosto de 2002, mediante el cual se
declaró el Estado de Conmoción Interior, se observa que:
3.1.
La Corporación encontró como soporte fáctico de la declaración del Estado de
Conmoción Interior “los ataques contra ciudadanos indefensos, las violaciones
de sus derechos humanos, la violación a las reglas del Derecho Internacional
Humanitario y la comisión de delitos de lesa humanidad”; los actos de
terrorismo y ataques de esa índole a la infraestructura de servicios esenciales
y, finalmente, “los actos de coacción a mandatarios locales y seccionales y a
sus familias como legítimos representantes de la democracia regional y también
administradores de justicia”.
3.2.
Sobre el particular, como aparece en el expediente, y en la Sentencia C-327 de
29 de abril de 2003 a la que se refiere esta aclaración de voto, coinciden las
intervenciones de los altos funcionarios oficiales en este proceso, en la
afirmación según la cual las medidas dictadas en desarrollo de la declaración de
Conmoción Interior, han servido para disminuir en conjunto la intensidad de
tales hechos, si bien con posterioridad al 5 de febrero de 2003, fecha de
expedición del decreto e inmediatamente antes se produjeron nuevos hechos
violentos.  Es decir, la situación fáctica por este aspecto continúa siendo
grave y en esa medida afecta el orden público.
3.3.
En cuanto al presupuesto valorativo de la situación de orden público para la
declaración del Estado de Conmoción Interior, afirmó la Corte en la Sentencia C-327
de 29 de abril de 2003, que este corresponde realizarlo al Presidente de la
República, quien  esta ponderación no puede incurrir en una apreciación
arbitraria o en un error manifiesto sobre la gravedad de la alteración del
orden público y si, en tal caso ella atenta de manera grave e inminente contra
la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia
ciudadana, juicio éste que no puede en ningún caso ser arbitrario o
manifiestamente erróneo.
En
relación con este elemento, cuando se trata de la segunda prórroga del Estado
de Conmoción Interior, conforme a lo dispuesto por los artículos 213 de la
Constitución y 40 de la Ley 137 de 1994, el Presidente de la República carece
ya de la autonomía para la apreciación que se le otorga por la Carta para la
declaración de ese estado de excepción, pues, como ya se expresó en esta
sentencia y ahora se reitera, la exigencia de un concepto previo y favorable
por parte del Senado de la República implica una limitación a la atribución
presidencial al punto que, si tal concepto positivo no se obtiene, el
Presidente de la República ha de abstenerse de dictar el decreto respectivo, o
de lo contrario violaría la Constitución.
De
manera pues que sólo puede prorrogarse por segunda vez el Estado de Conmoción
Interior si persisten las circunstancias que dieron lugar a la declaratoria del
Estado de Conmoción Interior, lo cual significa que si la legislación ha
variado de tal manera que transcurridos ya 180 días de la declaración inicial
de ese estado de excepción, el Presidente de la República cuenta con nuevos
instrumentos de orden jurídico para conjurar las causas de la perturbación del
orden público, eso significa, como resulta obvio, que las circunstancias ya no
son las mismas y, en virtud de ello, no sería acorde con la Constitución
Política prorrogar el Estado de Conmoción Interior por segunda vez, pues ello
violaría el artículo 213 de la Carta, así como la Ley Estatutaria de los
Estados de Excepción en sus artículos 9, 10, 11 y 40.  En efecto, un Decreto
Legislativo así expedido no sería una medida encaminada directamente y
específicamente a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la
extensión de sus efectos, ni tampoco se ajusta al principio de necesidad pues
no sería expedido para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria
del Estado de Conmoción Interior.
3.4.
En relación con la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de las
autoridades de policía para superar la grave perturbación del orden  público
que afecta la estabilidad institucional, la convivencia ciudadana o la
seguridad del Estado, se afirmó por la Corte en la Sentencia C-802 de 2002, que
su ponderación corresponde al Presidente de la República, quien no puede
incurrir en arbitrariedad ni en error manifiesto sobre el particular, y, de
manera concreta se expresó en dicha sentencia que, para este Estado de
Conmoción Interior se definieron por el propio Gobierno en el Decreto 1837 de
11 de agosto de 2002 unas “áreas temáticas alrededor de las cuales ejercerá las
facultades excepcionales que le confiere el Estado de Conmoción Interior con
miras a la superación de la crisis”, es decir, que allí se hizo una “relación
genérica de las medidas requeridas”, la que “constituye una delimitación del
ámbito que será objeto de regulación legislativa excepcional durante la
vigencia de la conmoción interior”.
La
limitación temática mencionada, conforme a la Sentencia citada quedó delimitada
por “las medidas que se anuncian” las cuales son:
“- Imposición y recaudo de nuevas contribuciones
fiscales (considerando 12).
- Modificación y adición de la ley de apropiaciones
(considerando 13).
- Mejorar y aumentar la capacidad técnica y de
equipamento de la Fuerza Pública y ampliación del pie de fuerza (considerandos
8, 14, 16 y 18).
- Adopción de mecanismos de derecho penal y procesal
penal y de fortalecimiento de la rama judicial (considerandos, 18, 19, 20, 21
22 y 23).
- Promoción de la colaboración de los operadores de
sistemas de comunicación (considerando 15).
- Adopción de un plan de desmovilización de grupos
terroristas (considerando 17).
- Reforzar los programas de lucha contra el
secuestro y la extorsión, restringir el acceso de las organizaciones
delincuenciales y a los activos y recursos financieros originados en cualquier
actividad ilícita y acelerar los procesos de extinción de dominio (considerando
23).
- Restricción de la libre circulación de personas y
vehículos por determinados lugares y horas (considerando 24)”.
-
Precisamente para el efecto indicado, mediante Decreto 1838 de 2002, el
Gobierno Nacional creó un impuesto especial destinado a atender los gastos del
Presupuesto General de la Nación para preservar la seguridad democrática,
adicionado por el Decreto 1885 del mismo año y modificado luego por el Decreto
1838 de 2002.  Es decir, en cuanto a la necesidad de “imposición y recaudo de
nuevas contribuciones fiscales a las cuales se refiere el considerando 12 del
Decreto 1837 de 2002, es una finalidad ya alcanzada.  En efecto, la obligación
tributaria ya surgió, ha sido recaudada en gran parte y ha sido incorporada al
presupuesto, si bien para gastarla ha de sujetarse estrictamente al objeto
mismo de su creación.
-
En cuanto al mejoramiento, aumento de la capacidad técnica, nuevo equipamiento
de la Fuerza Pública y ampliación del pie de fuerza a que se refieren los
considerandos 8,14, 16 y 18 del Decreto 1837 de 2002, a ello se ha dado cabal
cumplimiento con los nuevos y especiales recursos provenientes del impuesto
para la denominada seguridad democrática, al cual ya se aludió. Es decir, que
esta finalidad también ha sido cumplida, y, en lo que resulte necesario, habrá
de cubrirse con los recursos ordinarios.
-
En relación con la adopción de mecanismos nuevos de derecho penal y procesal
penal y fortalecimiento de la rama judicial del Estado, ha de recordarse que el
Congreso de la República aprobó una reforma constitucional a la Fiscalía
General de la Nación con ese propósito, por una parte, y, además, en la Ley 788
de 2002, presentada por iniciativa del Ejecutivo, aprobó nuevos tipos penales
para definir y reprimir los delitos de contrabando de gasolina, hidrocarburos y
otros derivados del petróleo, con cuyos recursos según el Decreto 1837 de 2002,
se financiaban grupos armados al margen de la ley.  Por este aspecto, pues, ahora
se tiene legislación permanente.
-
En cuanto a la desmovilización de grupos terroristas y nuevos instrumentos para
el control del orden público, la Ley 782 de 2002 prorrogó la vigencia de la Ley
418 de 1997, que ya había sido prorrogada y modificada por la Ley 548 de 1999,
y le introdujo modificaciones adicionales, especialmente mediante sus artículos
21, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 34, 35, todos los cuales se encuentran encaminados
a facilitar la desmovilización de quienes integran los grupos armados al margen
de la ley, se autoriza al Presidente de la República para conceder indultos, se
facilita la realización de planes de reinserción a la vida social de quienes se
desmovilicen de grupos armados al margen de la ley, se dictan normas tendientes
a controlar las comunicaciones mediante equipos especializados, se facilita el
asilo de quienes requieran acudir a ese instrumento de Derecho Internacional en
un momento determinado, imponiéndole al Gobierno de colaboración al respecto,
se dictan normas para facilitar la atención médico hospitalaria de las víctimas
del conflicto armando, aún de los combatientes sin distinción alguna, se
facilita la participación política futura de quienes se acojan voluntariamente
a procesos de paz dirigidos por el Gobierno, y, en general, se dota al
Ejecutivo de instrumentos específicos para facilitarle el control del orden
público de manera permanente, modificando al punto la legislación preexistente.
-
De la misma manera, mediante la Ley 793 de 2002, se establecieron reglas nuevas
que regulan desde el punto de vista sustancial y procesal la extinción de
dominio de bienes ilícitamente adquiridos, con lo cual esta norma permanente
modifica la legislación anterior que fue considerada insuficiente para reprimir
las fuentes de financiación de los grupos armados al margen de la ley.
-
Igualmente, con las normas existentes y la nueva política criminal, existen
programas de lucha contra el secuestro y la extorsión, que en gran medida se
cumplen a través de los instrumentos jurídicos a que se ha hecho alusión.
-
Por otra parte, para la restricción de la circulación de las personas en los
casos que ella fuere necesaria, puede acudirse a las normas contenidas en el
Código de Policía, y para el control del orden público y el combate a las fuerzas
irregulares, el Presidente de la República cuenta con una atribución
constitución de carácter permanente como comandante supremo de la Fuerza
Pública.
3.5.
Así las cosas, necesariamente ha de aceptarse que ahora no existe la misma
situación que al momento de expedirse el Decreto 1837 de 11 de agosto de 2002,
pues la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de las autoridades de
policía que entonces se adujo, ha quedado superada por la diligente actividad
del Congreso de la República, que en el breve lapso de un semestre expidió las
normas que propuso el Gobierno Nacional.
Corolario
obligado de lo antes expuesto, es entonces que también por las razones
expresadas en los numerales precedentes, los presupuestos materiales para
prorrogar, por segunda vez el Estado de Conmoción Interior no se encuentran
cumplidos a cabalidad y, en consecuencia, por ello también resulta contrario a
la Constitución el Decreto Legislativo 245 de 5 de febrero de 2003, razón esta
por la cual aclaramos nuestro voto.
Fecha
ut supra.
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
JAIME ARAUJO
RENTERIA
CLARA INES
VARGAS HERNÁNDEZ
Salvamento de voto a la Sentencia C-327/03
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE
CONMOCION INTERIOR-Senado
si rindió concepto previo y favorable (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Sentencia subvalora hechos probados y
evidentes (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Ausencia de escrito no puede invocarse
como prueba de la inexistencia del concepto del Senado (Salvamento de voto)
DECRETO LEGISLATIVO DE PRORROGA POR SEGUNDA
VEZ DE CONMOCION INTERIOR-Ninguna
norma exige que el concepto de Senado sea plasmado en un documento escrito y
motivado (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Interpretación de la expresión “concepto”
(Salvamento de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Interpretación de la expresión “concepto”
desde una perspectiva sustancial, no formal (Salvamento de voto)
DECRETO LEGISLATIVO DE PRORROGA POR SEGUNDA
VEZ DE CONMOCION INTERIOR-Control
del Senado es político y no judicial (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
sobre el concepto del Senado (Salvamento de voto)
CONTROL POLITICO-Exigencia de informe del Senado y no de
una Comisión (Salvamento de voto)
DECRETO LEGISLATIVO DE PRORROGA POR SEGUNDA
VEZ DE CONMOCION INTERIOR-Oportunidad
para rendir concepto la decide autónomamente el Senado (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente RE-130
Control de Constitucionalidad Decreto
Legislativo N° 245 de 5 de febrero de 2003 “Por el cual se prorroga el
Estado de Conmoción Interior”
Magistrado ponente:
Dr.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Con
el debido respeto por la sentencia proferida por la Sala Plena de la Corte
Constitucional expresamos los motivos de nuestro desacuerdo, sin que con ello
descalifiquemos la opción interpretativa que orientó a la mayoría de la Corte.
Sin embargo, ante todo, es necesario
advertir que no disentimos de varios aspectos de la sentencia. Por eso,
estimamos pertinente resaltar lo que efectivamente compartimos de ella, o sea,
lo que nos une a la mayoría que adoptó la decisión de la Corte. En el plano de
los principios, compartimos a) que es preciso defender, frente al
Ejecutivo, la autonomía del Senado cuando éste emite concepto sobre la segunda
prórroga del estado de conmoción interior; b) que los controles entre ramas del
poder público deben ser tomados en serio máxime cuando constituyen una
manifestación del principio de la separación de poderes y del sistema de frenos
y contrapesos y han sido confiados a un órgano, como el Senado, popularmente
elegido, representativo de diferentes fuerzas políticas y democráticamente
deliberativo; c) que los procedimientos y las formas ocupan un lugar medular en
el derecho en cuanto tienen una función de garantía, generalmente de los
derechos y libertades frente a la autoridad y de las minorías frente a las
mayorías. Por otra parte, entendemos que a) el estado de conmoción interior
estaba a punto de vencer puesto que los 90 días de la segunda prórroga se
cumplirían la semana siguiente al presente fallo; b) que las consecuencias
prácticas de la inexequibilidad  serían menores porque durante los cerca de 260
días que duró el estado de conmoción tanto el Ejecutivo como el Congreso
adoptaron decisiones – presencia de la fuerza pública, nuevas leyes de  orden
público, penales y de extinción de dominio, recaudo de obligaciones tributarias
ya causadas etc..- que reducen el impacto de la inconstitucionalidad de la
segunda prórroga.
De tal manera que es más lo que une a la
Corte en este caso, que lo que la divide. No obstante, el tema central de
nuestro desacuerdo es suficientemente importante como para que salvemos nuestro
voto. El desacuerdo surge principalmente respecto del camino argumentativo que
tomó la sentencia para justificar la decisión y de los medios formalistas que
establece para alcanzar los fines sustantivos por los cuales propende.
Quienes salvamos el voto pensamos que la
mayoría cayó en el más exagerado de los formalismos: (i) el que impone a partir
de una categoría abstracta (la noción “concepto”) (ii) exigencias formales
(escrito separado que recoja las razones, informe de una comisión y oportunidad
de la decisión) (iii) cuyo fundamento constitucional o legal es endeble y (iv)
que no cumplen efectivamente, así ese fuera el propósito, la función de
proteger efectivamente un principio constitucional, sino que, por el contrario,
(v) subvaloran realidades notorias y hechos probados (el debate y las razones
que tuvo el Senado para rendir concepto favorable) aceptados por la propia
sentencia y (vi) van en contravía de los principios (la autonomía del Senado
frente al Ejecutivo base del control político) que las formalidades exigidas
supuestamente tienen la finalidad de garantizar.
Para
quienes disentimos, el Senado sí rindió concepto previo y favorable a la
prórroga. La sentencia no aprecia en su cabal dimensión lo que realmente
sucedió cuando el Senado libremente deliberó sobre el informe presentado por el
Gobierno y luego aprobó el 20 de diciembre de 2002 la segunda prórroga de la
Conmoción Interior. La mayoría subvaloró esa realidad y, de contera, aceptó
interpretaciones de la Constitución que son lesivas de la autonomía del Senado
y de la efectividad del sistema de frenos y contrapesos durante el estado de
conmoción interior.
a- La sentencia subvalora hechos notorios,
probados y aceptados por la propia Corte.
El origen de nuestro desacuerdo reside en
que la sentencia subvalora hechos  probados y evidentes y privilegia
formalidades que no defienden adecuadamente principios sustantivos. La pregunta
central que debía resolver la Corte era la siguiente: ¿hubo o no concepto
previo favorable del Senado a la segunda prórroga? La respuesta es afirmativa
si se mira la realidad, o sea, lo que efectivamente sucedió según las actas
oficiales publicadas en la Gaceta del Congreso. La sentencia, en cambio, estima
que no existió concepto porque este no consta en un documento separado motivado
y preparado por una comisión del Senado.
Lo que consta en el expediente fue lo
siguiente:
Según el acta del 20 de diciembre de 2002
el Senado sí emitió concepto, éste no fue caprichoso sino fundado en razones
atinentes al orden público, y fue favorable a la segunda prórroga. Obviamente
sí existió concepto previo favorable mientras no se demuestre que lo que se
transcribe en dicha acta nunca ocurrió. Veamos. La secuencia de los hechos,
reales y existentes, fue ésta: a) el día 16 de diciembre de 2002 el Presidente
de la República solicitó al Senado concepto previo y favorable a la segunda
prórroga; b) dicha solicitud fue sustentada en un informe del Presidente de la
República relativo a la continuidad de las causas de la perturbación y a la
insuficiencia de los medios ordinarios de policía para conjurarlas e impedir la
extensión de sus efectos; c) el presidente del Senado abrió el debate sobre
dicho informe dejando claro que lo que había que decidir era si el Senado
rendía o no concepto favorable a la segunda prórroga, en los siguientes
términos: “vamos a entrar en la aprobación o en la discusión de la solicitud
del gobierno para que el Senado de el concepto previo favorable para la
prórroga de la conmoción interior por 90 días mas” (Gaceta del Congreso 53,
viernes 7 de febrero de 2003, pág. 55, trascripción de la sesión del 20 de
diciembre de 2002”; d) el ministro del ramo justificó la segunda prórroga ante
la plenaria del Senado y explicó el informe presidencial conocido por todos.
Luego se inició el debate en el cual se hizo referencia, entre otros, a los
hechos invocados por el Gobierno; e) el Senador Carlos Gaviria Díaz dio lectura
a una constancia relativa al momento oportuno para deliberar y emitir concepto
sobre el tema firmada por más de nueve Senadores en la cual se sostiene que
aprobar la segunda prórroga en diciembre de 2002 sería extemporáneo; f) hacen
uso de la palabra varios senadores y ninguno reclama que no pudo expresar su
opinión; g) el debate se organiza por bancadas, razón por la cual hablaron once
Senadores; h) sobre el tema de la oportunidad para rendir concepto, quienes
intervienen abordan expresamente el tema de la oportunidad del concepto y
estiman que pronunciarse en diciembre no es  extemporáneo sino necesario para
planear con la debida antelación las medidas de orden público (“el gobierno
nacional desde ya no tenga que esperar hasta el 7 de febrero, pueda trazar toda
una estrategia para  seguir tomando decisiones desde el punto de vista político
y estratégico militar para combatir a quienes están empeñados desde hace muchos
años y con mayor énfasis en las últimas semanas en desafiar la
institucionalidad colombiana”[1])
y, además, es conveniente para iniciar el diseño de una estrategia de seguridad
permanente y de Estado (“se comience a discutir aquí al interior del Congreso,
entre todas las bancadas, con todos los sectores políticos, con los partidos,
una estrategia de Estado de seguridad...”[2]);
i) ante la controversia relativa a la constancia mencionada, uno de los
senadores firmantes aclaró que dicha constancia “no entra en el fondo, digamos
de la materia” y que la petición del gobierno “se ha debido tramitar en una
fecha posterior para que se defina como a bien se tenga”[3]; j) con respecto al
fondo, los senadores que respaldaron la tesis de que sí se debía emitir
concepto favorable aludieron tanto a la persistencia de las causas de la
perturbación como a la insuficiencia de los medios ordinarios disponibles[4], es decir se
pronunciaron sobre las condiciones referidas por el artículo 213 de la
Constitución para que continúe el estado de conmoción interior; k) se cierra el
debate sin que ninguno manifieste que desea hacer uso de la palabra o que se
han cercenado los derechos de las minorías o de la oposición; l) terminado el
debate, el Presidente del Senado sometió a votación la aprobación de una
segunda prórroga de tal manera que la Cámara Alta, como corporación, adoptó,
por mayoría de votos la decisión que la Constitución exige como requisito
previo de dicha prórroga.[5]
Como resultado de todas esas etapas y debates, el Senado emitió su decisión
fundada en los motivos que constan en el acta del 20 de diciembre de 2002. Esta
opinión fundada y votada constituye el concepto previo favorable exigido por la
Carta. Ese concepto existe. Lo que no existe es un documento especial separado
e intitulado “concepto” donde se resuma lo que el acta del 20 de diciembre
demuestra.
Como se puede apreciar, el Senado no se limitó
a votar a pupitrazo el informe del Gobierno sino que expresó su opinión sobre
si podía prorrogarse por segunda vez el estado de conmoción interior y las
razones para ello. Esto ocurrió después de haber sido discutido el informe que
presentó el Presidente de la República justificando dicha prórroga y
solicitando concepto previo y favorable del Senado.[6] Los discursos de los
senadores constan en el acta de la sesión del 20 de diciembre de 2002 y
versaron sobre la persistencia de las causas de la perturbación y la
insuficiencia de los medios ordinarios para conjurarlas e impedir la extensión
de sus efectos. No por capricho, sino después de deliberar sobre el punto y con
base en los motivos consignados en dicha acta, después de escuchar al ministro
del ramo, el Senado votó a favor de una segunda prórroga, con la salvedad
pública de dos honorables senadores. Es claro, entonces, que materialmente hubo
concepto, si bien este consta en el acta de la sesión del 20 de diciembre de
2002 y no en un documento escrito adicional. La ausencia de este escrito no
puede invocarse, como lo hace la sentencia, como prueba de la inexistencia de
“concepto”.
b- La interpretación de la noción “concepto” es
formalista en exceso.
La
sentencia de la cual nos apartamos reposa en una interpretación de la noción
“concepto”, contenida en el artículo 213 de la Constitución. De ella deriva, en
abstracto y al margen del contexto del caso, una serie de requisitos
aplicables, quizás, a un órgano judicial, pero no a un órgano político como lo
es el Senado. Este conceptualismo y esa forma de razonar reflejan un excesivo
formalismo.
En efecto, como es bien sabido, el artículo
213 de la Constitución exige para la segunda prórroga de la conmoción interior
“concepto previo y favorable del Senado de la República”. En ninguna norma
constitucional ni legal se exige que dicho concepto sea plasmado en un
documento escrito y motivado. A partir de este fallo el artículo 213 de la
Carta citado deberá leerse así: “concepto previo, favorable, motivado en
escrito separado, del Senado de la República”. Y en paréntesis, al lado del
sustantivo “previo” habrá que agregar otro sustantivo: “próximo”, porque
la sentencia exige que el concepto, además de previo, debe ser próximo al
vencimiento de la primera prórroga.
¿De dónde surgieron estos requisitos? La
respuesta es clara. Empecemos por el requisito consistente en que el concepto
debe ser motivado en un escrito separado. Dice la sentencia:
“En efecto, si el concepto es un juicio,
una opinión, sobre la persistencia o no en este caso de las circunstancias que
dieron lugar a la declaración de conmoción interior, ello supone de suyo, una
motivación, una fundamentación de la Corporación como tal, en la cual se
expresen las razones por las cuales el concepto se emite mediante la  votación
respectiva”.
Como se puede apreciar, la sentencia
interpreta la expresión “concepto” como si se aplicara, no a un órgano político
como el Senado, sino a una corporación judicial. En un órgano que ejerce
funciones judiciales, los conceptos son emitidos después de cumplir una etapa
previa interna, consistente en el reparto del asunto y la redacción de un
proyecto de decisión, y son plasmados en un escrito que consta de dos partes,
una motiva en la cual se consigna la justificación pertinente y otra resolutiva
donde consta la decisión que corresponda. ¿Por qué le extiende la sentencia,
así sea tácitamente, a un órgano político las formalidades propias de un
proceso judicial? Ninguna razón esgrimida justifica esa extensión. ¿Por qué no
se valora que el Senado es un órgano político que no tiene que someterse a las
ritualidades del procedimiento judicial? Porque se hace un traslado automático,
sin considerar las enormes diferencias reales y jurídicas entre un órgano
judicial y un órgano político. El órgano político debe actuar conforme a la
Constitución, pero no ejerce un control de constitucionalidad judicial ni su
concepto es un juicio jurídico.
En la jurisprudencia de la Corte la
expresión “concepto” había sido interpretada desde una perspectiva sustancial,
no formal[7].
Desde un enfoque material, un concepto es una opinión o juicio relativo a
determinadas circunstancias. Sustancialmente, el concepto exige deliberación
previa basada en información conocida y expresión de motivos y razones que
justifiquen el sentido de la opinión. En cambio, desde una perspectiva formal
un concepto es un escrito  - cualquiera que sea su denominación o formato, pero
en todo caso un escrito especial - donde consta dicha opinión o juicio, con la
correspondiente sustentación.
Ante la evidencia de que exigir que el
concepto conste en un documento separado motivado es demasiado formalista, la
sentencia se esfuerza en vano por decir que no está siendo ritualista. Dice la
sentencia:
“Desde luego,
la manera como aparezca la motivación y la conclusión de la misma no están
sometidas a reglamentaciones de carácter  formal, para que el concepto se rinda
adoptando las formas de una ley, de una resolución de carácter administrativo o
de una sentencia judicial, en un documento determinado, en un pliego de papel.
No. Eso no es lo que echa  de menos en esta oportunidad la Corte
Constitucional. Lo que aquí acontece es que desde el punto de vista del
contenido material la aprobación de la proposición a que se ha hecho alusión
carece por completo del mismo. Es decir, el juicio, la opinión de Senado
de la República sobre la persistencia o no de las  circunstancias que dieron
origen a la declaración del Estado de Conmoción Interior, es inexistente”.
(subrayas fuera del texto)
Un fallo no deja de ser formalista
simplemente afirmando que no lo es. Tampoco debe satisfacer a los
antiformalistas que la sentencia haga la concesión de que el concepto del
Senado no tiene que revestir la forma de una sentencia, un acto administrativo
o una ley. Ni más faltaba: la sentencia se hubiera contentado con cualquier
escrito intitulado “Concepto del Senado sobre la prórroga de la Conmoción
Interior”, o algo parecido, en el cual se resumieran los motivos que
justificaron la aprobación de la prórroga.
Por tratar infructuosamente de convertir
una exigencia formal en un requisito material, la sentencia cayó en un
formalismo aún mayor: negar una realidad palpable por no haber sido resumida en
un documento separado. Por eso, niega la existencia misma del concepto del
Senado y dice que “el juicio, la opinión del Senado... es inexistente”.
Si la sentencia hubiera reparado en las
diferencias profundas en cuanto a la naturaleza y la función de los órganos
judiciales y los órganos políticos,  hubiera acudido a otros métodos de
interpretación y seguramente la conclusión hubiera sido la opuesta, es decir,
que el concepto previo favorable del Senado sí existió. Lo que no existe, como
ya se dijo, es otra cosa: un documento separado especial que resuma la opinión
del Senado y los motivos - que constan en el acta del 20 de diciembre - y que
lleve por título: concepto del Senado.
Si se acude a la jurisprudencia específica
sobre el concepto sin el cual no puede efectuarse la segunda prórroga de un
estado de conmoción interior se puede apreciar que nunca la Corte había exigido
que el concepto constara en un documento separado y adicional. Por el
contrario, en la sentencia C-294 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz la Corte
unánimemente dijo lo siguiente sobre este requisito: “El requisito del concepto
previo del Senado de la República respecto del segundo y último período de
prórroga del estado de conmoción interior, fue instituido por el Constituyente con
el objeto de asegurar un control político efectivo a la utilización del
estado excepcional, con lo cual se le imprime legitimidad democrática. En
efecto, el carácter obligatorio de este concepto compromete al Presidente a
justificar ante el Senado, las razones por las cuales han sido
insuficientes la declaratoria inicial y la primera prórroga del estado de
conmoción interior”. Además, cuando aplicó estos criterios al caso particular,
la Corte en la sentencia C-294 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz subrayó que
el gobierno había “obtenido previamente la aprobación del Senado”,
dejando en claro que desde el punto de vista material lo importante es que el
Senado apruebe que el Presidente prorrogue el estado de conmoción. En dicha
sentencia se indica que hubo un informe presentado por una comisión de
senadores a la plenaria pero ello no se estima como un requisito impuesto por
la Constitución o por la ley. Como ya se anotó, la Corte en dicha sentencia
resaltó las finalidades sustantivas de dicho concepto v.gr. “asegurar un
control político efectivo a la utilización del estado excepcional” (finalidad
relativa a la efectividad de la separación de poderes y del principio
democrático) y “compromete(r) al Presidente a justificar ante el Senado las
razones por las cuales han sido insuficientes la declaratoria inicial y la
primera prórroga del estado de conmoción interior” (finalidad relativa a la
deliberación pluralista y al aseguramiento del principio de responsabilidad).
En el presente caso, de cuya resolución nos separamos, todos estos requisitos
se cumplieron (el Presidente presentó informe justificando la segunda prórroga
y el Senado la aprobó) y quedaron a salvo las finalidades materiales
mencionadas (el Senado ejerció su competencia de control político, después de
deliberar el 20 de diciembre sobre el tema y de escuchar al Ministro del Ramo).
Finalmente es importante subrayar que la Corte en la sentencia C- 294 de 1993
enfatizó que el control del Senado no es judicial sino político y es por lo
tanto diferente al control que ejerce la Corte Constitucional[8], algo que la sentencia
de la cual disentimos pasa por alto al imponerle al Senado que en este aspecto
actúe como una corporación judicial.
Inclusive acudiendo a una fuente
generalmente invocada desde perspectivas interpretativas formalistas, como lo
es el diccionario de la lengua española,  la tesis prohijada en la sentencia
aparece excesiva. En ninguna de las acepciones del vocablo “concepto” figura la
exigencia de que sea escrito y motivado. Es más, en dichas acepciones queda
claro que el concepto es una idea, un entendimiento, una determinación en la
mente, una opinión. Prevalece en la definición lo material - la opinión
sustentada en razones - no lo formal - un escrito con esa opinión.
c- La propia sentencia le resta importancia a las
formalidades exigidas porque declara que el Senado puede basar su concepto en
cualquier razón y que la Corte no controlará la motivación esgrimida.
De las consideraciones anteriores resulta evidente que
la sentencia dedujo de la expresión “concepto” una serie de trámites y
formalidades para el caso concreto. Exigir que el concepto emitido por el
Senado conste en un escrito separado motivado, es una formalidad cuyo valor la
propia sentencia se encarga de desvirtuar. ¿Qué importancia tiene que el
concepto conste, no solo en el acta de la(s) sesión(es) correspondiente(s) del
Senado, sino además en un escrito separado? ¿Cómo controlará la Corte los
motivos que sean plasmados en dicho escrito? Al respecto la sentencia dice lo
siguiente:
“Es claro para la Corte que su competencia
no le permite ni examinar ni cuestionar el contenido del concepto que emita el
Senado de la República, pues éste tiene autonomía en ejercicio de su función de
control político para emitirlo en el sentido que lo estime conveniente y con
las fundamentaciones que considere pertinentes. Pero es igualmente claro que la
Corte Constitucional ha de verificar si el concepto aludido existe, o si, por
el contrario, no existe. No es, entonces, un control de la Corte sobre el
contenido material del concepto a cargo del Senado de la República sino sobre
la preexistencia de éste a la expedición del decreto que prorroga por segunda
vez el Estado de Conmoción Interior”.
Como
se puede apreciar, la propia sentencia advierte que la Corte Constitucional no
controlará los motivos que invoque el Senado para autorizar la segunda prórroga. La
sentencia acepta que el Senado puede formarse su concepto “con las
fundamentaciones que estime pertinentes” y que la Corte no podrá “ni examinar
ni cuestionar” dichas fundamentaciones. Entonces, ¿para qué exigir que conste
en un escrito separado un resumen de las motivaciones ya consignadas en las
actas oficiales del Senado? Nada se dice al respecto. Además, nada le impide a
la Corte verificar la existencia de una motivación que justifique el sentido
del concepto revisando las actas de los debates.
No sobra agregar que en 1993, cuando se
profirió la sentencia C-294 antes citada, las razones que justificaron en ese
entonces el concepto favorable del Senado fueron tan escuetas y retóricas que
es difícil apreciar la importancia de exigir que consten en un escrito
separado. En efecto, tales razones fueron sintetizadas en el informe de los
senadores comisionados, en dicho año, así: “el concepto del Senado de la
República a la segunda prórroga de la conmoción interior debe ser favorable
pues ella no es una necesidad del gobierno, sino una urgencia para la
Nación”, dado que los resultados “no han sido suficientes” para
conjurar las causas de la perturbación del orden público. Ahora bien, durante
el debate que se surtió el 20 de diciembre de 2002 en el Senado de la República
se expresaron razones equivalentes a las citadas e inclusive motivos más
precisos que los anteriormente transcritos. Hubo un debate sobre los temas de
fondo que justificarían la segunda prórroga. Este versó tanto sobre la
persistencia de hechos perturbadores del orden público como sobre la
insuficiencia de los medios de policía ordinarios para conjurar la perturbación.
Por ejemplo, se dijo lo siguiente:
“Palabras del Honorable Senador Juan
Fernando Cristo... Sin embargo, los episodios de terrorismo desatados en las
últimas semanas que hoy han tenido precisamente un paso más de los terroristas
en la ciudad de Cúcuta con el carro bomba colocado en contra de unos policías
en el sector muy populoso de la ciudad, con los episodios en contra del Senador
Germán Vargas, las bombas en Bogotá, en Neiva, el terrorismo desatado a lo
largo y ancho del país para confundir a la opinión y para alterar la
tranquilidad en las celebraciones de fin de año de todo el pueblo colombiano y
la evidencia de que el Gobierno nacional requiere instrumentos que le permitan
combatir con mayor eficacia y con mayor contundencia a los grupos al margen de
la Ley y sobre todo los intentos terroristas de las últimas semanas han llevado
al Partido Liberal a tomar la decisión que hoy fue anunciada por los medios de
comunicación y que quiero reiterar públicamente aquí en la Plenaria del Senado
de la República de apoyar la solicitud que ha planteado el Gobierno Nacional
para prorrogar la Conmoción Interior a partir del 7 de febrero y hasta el 7 de
mayo ... La Dirección Nacional Liberal tuvo la oportunidad de reunirse el día
de ayer durante varias horas con la Ministra de Defensa para conocer los
resultados arrojados hasta el momento en desarrollo o en la utilización de
estas facultades especialmente en las zonas de consolidación y rehabilitación
decretadas por el Gobierno nacional.
Palabras del Honorable Senador Luis
Guillermo Vélez Trujillo... esta confrontación algo insinúa en ese sentido el
Senador Cristo, ha tomado una nueva fase que es la fase del terrorista y esto
está hoy más claro que lo que podía estar hace, en el mes de agosto cuando se
decretó por primera vez conmoción...
Palabras del Honorable Senador Jairo
Clopatofsky Ghisays: ... tal vez la propia actitud que veíamos en los
colombianos negativamente, en donde todo lo que se hablaba era respondiendo
completamente negativo, hoy lo vemos que su propia actitud ha ido cambiando y
ha ido llegando a un tono de optimismo, de positivismo, y sobre todo de unión y
de sentido Patrio para sacar el país adelante, creo yo que esas discusiones de
tener que darle una prórroga al Presidente de la República en estos momentos,
es apenas lógico y obvio que se las tenemos que dar...
Palabras del Honorable Senador Miguel A de
la Espriella Burgos ... la solicitud del Gobierno sobre la ampliación del
período de la conmoción interior por 90 días adicionales que tiene que aprobar
el Congreso, hay que analizarla desde dos puntos de vista. Primero: sí
persisten los hechos que dieron lugar a ese decreto de conmoción interior; para
nadie es un secreto, los hechos en este caso son hechos notorios hoy por
decirlo menos en las ciudades de Cúcuta y Neiva, hubo o se dieron actividades
de carácter terrorista, hace 8 días no solamente atentaron contra la vida de
nuestro amigo y colega Germán Vargas Lleras, sino que fueron desactivadas en
Bogotá, cargas explosivas que contenían 500 kilos de dinamita. De tal manera
que desde ese punto de vista, yo creo que está completamente demostrado que las
causas que dieron lugar a la declaratoria de conmoción interior, aún
persisten.... pero además señor Presidente, también hay que analizar si esas medidas
ha tomado el Gobierno Nacional ha servido para conjurar esos hechos que dieron
lugar a la prórroga, qué tristeza.... lo que hay que analizar es que la
guerrilla hoy ha tenido que pasar en lo que se conoce la estrategia militar de
una guerra de posiciones a volver a una guerra de guerrillas y en su forma más
infame, cual es el terrorismo hoy día...
Palabras del Honorable Senador José Ramiro
Luna Conde ... El peligro no ha cesado, las condiciones por las cuales se
decretó la Conmoción Interior existen aún y consideramos y aún más mirando este
detallado informe que presenta el señor Ministro del Interior y el Gobierno
Nacional... es cierto que faltan casi dos meses para terminar la actual primera
prórroga, por ningún lado se avizora ni se mira, ni se ve, ni se siente, que de
aquí al 6 de febrero esas condiciones hayan desaparecido el Gobierno debe tener
un plan organizado también un plan con cronograma  y un plan cronológico....
una posición prudente del Gobierno una posición sopesada una proposición madura
y estudiada de venir precisamente hoy con el tiempo suficiente a solicitar al
Congreso de la República que aprobemos esa prórroga del estado de conmoción.
Palabras del Honorable Senador Mauricio
Pimiento Barrera ... imposible permanecer callado, después de analizar la
crudeza de los hechos que muestran las cifras que nos ha entregado el Gobierno,
para sustentar esta solicitud de prórroga, y mucho más cuando provengo de una
región de cómo la costa atlántica y especialmente el departamento del Cesar,
muestra la escalofriante cifra de 79 secuestros entre noviembre 6 de este año y
diciembre 17 en esta semana, arrastrando la dolorosa circunstancia de tener el
26.33% en la participación de los secuestros.... es necesario, es menester que
se le entreguen a la fuerza pública mayores instrumentos para que se puedan
reducir estos índices... no es menor cierto, que ese artículo 213 no trae un
término preciso para solicitar ese concepto previo...
Lo anterior muestra que el concepto del
Senado no fue arbitrario ni caprichoso. Se fundó en motivos públicamente
expuestos y sometidos a contradicción deliberativa. Es ineludible entonces
preguntarse: ¿Será que por no haber sido sintetizados en un documento estos
motivos se tornan inexistentes? Claro que no. ¿Será que por no haber sido
consignados en un escrito intitulado “concepto” dejan de tener relevancia
jurídica? Por supuesto que no.
La existencia de un acto político es
material, no formal. Sostener que sólo existen para el derecho los actos que
consten en un escrito especial que los describa y justifique, es regresar a
formalismos que habían sido superados.
Además de subvalorar la realidad evidente y
de deducir de una categoría abstracta exigencias formales que no cumplen una
función valiosa suficiente que permita calificarla de algo diferente a un
formalismo, la sentencia incurre en una exageración inusitada aún en nuestra
cultura jurídica tan apegada a los textos: el fundamento normativo de los
requisitos deducidos es muy precario, por no decir inexistente.
d- El fundamento normativo de la formalidad
exigida es endeble y ninguna norma ordena la conformación de una comisión del
Senado para preparar un proyecto de concepto.
En efecto, la sentencia le exige al Senado
algo que no está ordenado explícitamente por norma constitucional o legal
alguna. Ninguna norma constitucional o legal le impone al Senado un
procedimiento específico que deba seguir antes de rendir un concepto. En esa
materia rige el principio de libertad de las formas y no el requisito que
dedujo la sentencia.
La sentencia le impone al Senado seguir un
trámite que debe concluir en un informe del propio Senado. Eso puede ser
políticamente deseable, pero no está jurídicamente ordenado. Dice la
sentencia:
“Así, luego de la intervención del Ministro
del Interior y de Justicia, en la cual solicitó al Senado “el favor de su
voto en esta proposición muy respetuosa y encarecida”, sin que mediara un
informe previo único, o un informe de mayoría y otro de minoría para sustentar
la conclusión luego del debate, aparece que “La Presidencia somete a
consideración de la plenaria la solicitud de prórroga de la Conmoción Interior
presentada por el Presidente de la República doctor Álvaro Uribe Vélez y,
cerrada su discusión, ésta le imparte su aprobación” (página 61, Gaceta del
Congreso citada).”
Es cierto que no hubo informe de una
comisión del Senado, adicional al informe del Presidente de la República. Ese
paso no se dio. Pero, ¿debía darse? Lo que sucede es que ninguna norma exige -
y por eso la sentencia no cita disposición alguna al respecto – que antes de
rendir concepto el Senado integre una comisión y que ésta escriba un informe,
según la sentencia, “para sustentar la conclusión luego del debate”. La
Constitución exige concepto del Senado, no informe de una comisión del Senado.
En gracia de discusión, partamos de las
exigencias procedimentales que establece la sentencia. El Senado encomienda a
una comisión la preparación de un informe sobre la segunda prórroga. Dicha
comisión sugiere que el concepto sea desfavorable y resume en un escrito
especial los motivos de esa propuesta. A lo largo del debate se dan argumentos
en sentido contrario. El informe es derrotado. Con base en la deliberación, el
Senado vota a favor de una segunda prórroga al concluir el debate. Si se
aplicara la tesis de la sentencia, en este evento tampoco habría existido
concepto porque no hubo un documento separado donde se recogieran las razones
que llevaron al Senado a decretar la propuesta presentada por la comisión y a aprobar
la segunda prórroga. Las razones y motivos del concepto favorable constarían en
las actas de las deliberaciones, pero no en un escrito separado especial. Aún
cumpliendo el trámite exigido en la sentencia, no existiría formalmente
concepto, aunque materialmente sí lo habría.
Por otra parte, la sentencia le otorga una
importancia exagerada a la palabra “proposición” que uso el ministro del ramo
en el debate. La expresión que empleó el ministro del ramo, al finalizar su
intervención, para solicitar la aprobación de la segunda prórroga fue la de
“proposición”, no la de “concepto”. ¿Significa esto que la forma jurídica en
que se concretó la voluntad del Senado fue la de una “proposición”? No. El
Senado conceptuó en el sentido de aprobar la segunda prórroga, después de
deliberar con ese propósito expreso, así el ministro del ramo hubiera empleado
la palabra “proposición”. Además, se contradice la sentencia cuando dice que no
esta exigiéndole al Senado ningún formato para el concepto, pero al mismo
tiempo, rechaza que se hubiera votado después de que el ministro del ramo
hubiera usado la palabra “proposición” y, por lo tanto, según la sentencia, lo
votado fuera, una proposición, no un concepto.
Ni la Ley 5ª de 1992, reglamento del
Congreso, ni la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción,
establecen un procedimiento o una formalidad como la exigida en la sentencia de
la cual disentimos.[9]
No es la primera vez que esta Corte se
divide en torno a cuestiones de orden procedimental o formal. En otros
contextos, ya se  han presentado sentencias en las cuales algunos magistrados
defienden las formas jurídicas por su valor intrínseco y otros las defienden
por su función instrumental para lograr la realización de finalidades valiosas
o la materialización de garantías constitucionales pero se oponen a caer en lo
que podría denominarse un fetichismo de las formas. En la sentencia más
reciente sobre el punto,[10]
todos los que suscribimos este salvamento de voto estimamos que el principio de
la instrumentalidad de las formas invita al juez constitucional a proteger los
valores y fines constitucionales que ellas  buscan garantizar, de tal manera
que si estos no fueron lesionados entonces no procede una declaratoria de
inconstitucionalidad. En dicho fallo, como en muchos otros, ha prevalecido este
principio antiformalista que en nuestro sentir consulta mejor no solo el
espíritu de la Constitución de 1991 sino un mandato específico de prevalencia
de lo sustancial (artículo 228 C.P.). Contrastada con estos antecedentes, la
sentencia que exige que el concepto para la segunda prórroga de la conmoción
interior conste en un escrito separado motivado, representa un caso sui
generis, quizás por tratarse del tema del orden público y de los estados de
excepción.
e- Las formalidades exigidas no son
adecuadas para alcanzar los fines que buscan ni hacen más estricto el control
político o el control constitucional.
Si bien en materia de orden público y de
estados de excepción podrían militar argumentos para ser estrictos en materia
procedimental, la sentencia de la cual nos apartamos no dice cómo los trámites
y formalidades exigidos son un medio adecuado para alcanzar los fines
constitucionales que pretende defender. Tampoco sostiene que ésta será severa
al controlar la motivación consignada en el concepto escrito del Senado, lo
cual le resta importancia a la exigencia de que tal motivación conste en un
escrito separado.
Quienes disentimos, estamos de acuerdo en
que el  control político del Senado debe ser tomado en serio y ser el resultado
de una deliberación concienzuda y cuidadosa. Creemos que la separación de
poderes y el principio democrático se fortalecen con ello. Sin embargo,
estimamos que esos fines sustantivos y valiosos no se lograrán con las
formalidades exigidas por la sentencia. Es decir, éstas no son un medio idóneo
para alcanzar tales fines. No pensamos que exigir que un escrito resuma las
razones expresadas por los Senadores durante el debate conduzca realmente a que
éste sea más serio o de mayor calidad. El escrito separado que requiere la
Corte reflejará la realidad, pero no la cambiará, ni creará un estímulo
suficiente para provocar un mejoramiento de la deliberación parlamentaria.
Tampoco incrementará la responsabilidad política de los Senadores. A ellos les
bastará con aprobar el escrito motivado elaborado por una comisión, para que
exista concepto. Estimamos que es más transparente que las bancadas - si el
debate va a estar organizado - o individualmente los senadores, expresen sus
razones para aprobar o rechazar la segunda prórroga de un estado de conmoción
interior. Así los ciudadanos sabrán que opinión tenían sus representantes al
respecto y quién cumplió la responsabilidad de ejercer el control político que
la Constitución le encomienda. Tampoco se ve por qué un informe de una comisión
y un concepto escrito fortalecerá la separación de poderes o el sistema de
frenos y contra pesos. Lo que logra esos fines democráticamente valiosos es el
escrutinio público de las deliberaciones, el seguimiento de la opinión pública
a la actividad parlamentaria, el análisis crítico de las razones que llevaron a
que el Senado se formara una opinión y a que los Senadores votaran en uno u
otro sentido. Que el concepto sea escrito no conduce a que ello suceda, sino a
que en un papel se invoquen formalmente unos motivos, los cuales pueden ser
escuetos, vagos y hasta irrelevantes.
Se dirá que la Corte Constitucional
controlará esa motivación para que sea seria, precisa y pertinente. No. La
Corte en esta sentencia afirma que no los controlará. En efecto, la sentencia
dice que la Corte no tiene competencia para controlar los motivos que invoque
el Senado en el escrito separado, como ya se anotó.[11]
De tal manera que exigir un documento
escrito motivado donde conste que sí se emitió un concepto no cumple
efectivamente la función de proteger las finalidades constitucionalmente
valiosas que la sentencia busca garantizar.
f- Exigir que el concepto sea “lo más
próximo posible” a la expiración de la primera prórroga desconoce la autonomía
del Senado, fundamento de la efectividad del control político en un sistema de
separación de poderes.
Toda vez que exigir que el concepto conste
por escrito es claramente insuficiente para lograr que el control político sea
mayor y que la calidad del debate parlamentario mejore, la sentencia establece
otro requisito, esta vez de naturaleza temporal. Sostiene que el concepto no
debe ser extemporáneo, sino oportuno. Pero, ¿qué es lo oportuno?
Quienes disentimos pensamos que la
oportunidad para rendir concepto la decide autónomamente el Senado. Defender
ese principio fundamental para que pueda operar el sistema de frenos y
contrapesos dentro de un sistema de separación de poderes, implicaba sostener
que el Senado puede autoconvocarse en cualquier momento para ejercer el control
político y rendir libremente concepto, favorable o desfavorable, a la segunda
prórroga, del estado de conmoción. La sentencia dice proteger la autonomía del
Senado al exigir que el concepto sea rendido “lo más próximo(s) posible(s) a la
expiración de la primera prórroga”[12].
En realidad, desconoce esa autonomía puesto que no valora lo que el Senado,
libremente, resolvió. Estimamos, en aras de defender la autonomía del Senado y
la efectividad del sistema de frenos y contrapesos, que el Senado puede
reunirse por derecho propio (artículos 213 y 143 de la Constitución).[13] durante la conmoción
interior y un decreto que lo convoca a sesiones extras en ningún caso le impide
reanudar sus sesiones especiales[14]
cuando el Senado lo estime oportuno para ejercer el control político y
fortalecer el principio de la separación de poderes.
En este caso, el Ejecutivo convocó al
Senado a sesiones extraordinarias por siete días del 16 al 23 de diciembre, tan
solo para “considerar” el tema -no para emitir necesariamente el concepto
durante ese lapso, valga aclararlo. Este podía continuar reuniéndose después de
esa fecha o auto convocarse para sesionar en enero de 2003, como lo autoriza
expresamente la Constitución. Fue en ejercicio de su autonomía que el Senado
optó por emitir concepto en diciembre. El artículo 40 de la Ley Estatutaria de
los Estados de Excepción no le exige al Senado que emita concepto “al cabo de
180 días”. Es una disposición cuyo destinatario es el Presidente de la
República.[15]
En efecto, el artículo 40 de la Ley 137 de
1994 sobre los estados de excepción, no obligaban al Senado a pronunciarse en
febrero. El artículo 40, inciso segundo, exige que el Presidente envíe
un informe solicitando que el Senado apruebe la segunda prórroga de la
Conmoción Interior a lo menos 15 días antes del vencimiento de la primera
prórroga. Aquí se cumplió con creces este requisito porque el informe del
Presidente de la República llegó mes y medio antes, lo cual le ofreció al
Senado tiempo suficiente para deliberar sobre el punto y rendir concepto previo
y favorable, como en efecto lo hizo. Decir que el Senado no puede libremente
escoger la oportunidad previa en que debe emitir su concepto es desconocer su
autonomía. La convocatoria a sesiones extras para el mes de diciembre no le
impedía al Senado emitir concepto libremente cuando lo estimara oportuno. Pasar
por alto que el Senado puede reunirse por “derecho propio” equivale a dejar sus
sesiones en manos de lo que decida el Ejecutivo al convocarlo a extras. Eso fue
lo que hizo la sentencia de la cual disentimos y por aceptar lo inaceptable
concluyó que el Senado había sido compelido a conceptuar cuando el Ejecutivo
así lo quiso. Por eso, echamos de menos que en la sentencia se guarde silencio
sobre un tema crucial: la autonomía del Senado comprende autoconvocarse para
decidir, cuando lo estime oportuno, sobre el concepto previo y favorable
solicitado por el Ejecutivo.
Por su parte, el artículo 40, inciso
primero, de la Ley 137 de 1994 no le exige al Senado pronunciarse “al cabo de
180 días”. Esta disposición le fija al Presidente un plazo máximo para decidir
si prorroga por segunda vez el estado de excepción. La sentencia transforma ese
plazo máximo creado para el Presidente, en un periodo preestablecido y estrecho
aplicable al Senado.
Ello es así porque ubica el concepto del
Senado en una especie de etapa procesal judicial que debe surtirse en una
oportunidad fijada en una ley, a pesar de que la ley estatutaria de los estados
de excepción no es un código de procedimiento judicial ni señala un periodo
para que se emita concepto. El Senado es libre de empezar a analizar la segunda
prórroga cuando quiera y de decidir cuando lo desee. Simplemente, si no rinde
el concepto antes de los 180 días, o si este es desfavorable, el Gobierno no
podrá prorrogar por segunda vez el estado de conmoción. El Senado no está
obligado a rendir concepto. En la sentencia de la cual disentimos, al exigir
que el concepto sea “lo más próximo posible” a los 180 días se le impuso al
Senado una obligación que ni la Constitución ni la ley establecen. Ello
desconoce su autonomía, fundamento del control político y de la efectividad de
la separación de poderes.
Nos preocupan las implicaciones
institucionales de este requisito temporal. Primero, no es claro cómo se ha de
determinar el momento “más próximo posible  a la expiración”, es decir, a los
180 días. Es este momento el día 180? El 179? El 160? Si el concepto es emitido
en el día 170 del estado de conmoción interior, se violaría el requisito porque
el momento “más próximo” es el día 180. Se dirá que es mejor que el Senado
espere hasta el último día. Así no habrá aval anticipado a una prórroga que
quizás, si mejora ostensiblemente la situación de orden público, no será
necesaria. Ese argumento es insuficiente y contraproducente.
Es insuficiente, porque si mejora ostensiblemente la
situación de orden público el Presidente de la República no puede prorrogar el
estado de conmoción interior, así el Senado le haya dado aval anticipado para
prorrogarlo. La Corte ya lo ha dicho: un error manifiesto de apreciación del
Presidente sobre la gravedad de la perturbación o sobre la insuficiencia de los
medios ordinarios, justifican que la Corte Constitucional declare inexequible
el decreto que prorrogó el estado de excepción.[16]
El argumento también es contraproducente porque
restringe en demasía la capacidad del Senado para ejercer el control político.
En caso de que la situación de orden público mejore claramente, el Senado
debería poder reunirse por derecho propio cuando lo estime oportuno y anunciar
que su concepto a la segunda prórroga será desfavorable. Ello no obligaría
jurídicamente al Presidente a levantar el estado de conmoción, pero sí le
impediría prorrogarlo por segunda vez y, además, lo presionaría políticamente a
levantarlo. Al exigir que el concepto sea “lo más próximo posible a la
expiración” de los 180 días del estado excepcional, la sentencia prohibió que
el Senado ejerciera el control político cuando éste se torna más necesario,
dado que la situación de orden público mejoró, y procede entonces anticipar un
debate político sobre la continuidad de la vigencia del estado de conmoción
interior.
La sentencia ha debido reconocer que la eficacia del
control político tiene como presupuesto institucional defender la autonomía del
Senado en punto a la oportunidad para emitir concepto.
Pero no lo hizo. Prefirió cuestionar lo que hizo el
Senado a la luz de un nuevo requisito temporal. Para justificar la exigencia
según la cual el concepto del Senado debe ser “lo más próximo posible” a la
expiración de la primera prórroga, la Corte apela a argumentos demasiado
débiles, por no decir retóricos.
Primero, sostiene que no es admisible que “sobre
circunstancias hipotéticas futuras se pudiera anticipar un concepto” (p. 30)
porque el Senado es incapaz de “auscultar el futuro” (p. 31). Olvida la Corte
que el Senado no prorroga el estado de conmoción y, por lo tanto, no tiene que
esperar hasta el último segundo, del último minuto, del último día de la
primera prórroga para apreciar, en el momento “más próximo posible”, que se dan
las circunstancias de hecho y de derecho para mantener el estado excepcional.
Es el Presidente de la República el que mediante decreto decide si procede una
segunda prórroga. Para ello puede considerar el contexto de la situación de
orden público, los antecedentes y la evolución de la perturbación, y nada lo
obliga a mirar única y exclusivamente el último minuto presente por ser el
momento “más próximo”. Tampoco tiene el Senado que esperar hasta el último
momento como si los fenómenos en orden público cambiaran de la noche a la
mañana o la insuficiencia de los medios existentes fuera superable en un
instante. Inclusive, si el concepto del Senado es favorable, el Presidente en
todo caso puede decidir que lo más aconsejable es no prorrogar por segunda vez
el estado de conmoción interior. Es “al cabo de 180 días” que el Presidente
puede tomar esa decisión y si disminuyeron ostensiblemente las causas de la
perturbación, el Presidente debe optar por no prorrogar el estado de conmoción,
porque la Corte Constitucional declararía inconstitucional la segunda prórroga.
Además, la noción de lo temporalmente oportuno es muy
relativa. A la sentencia, un mes y medio de antelación le parece muy remoto, no
próximo a la expiración de la primera prórroga. Al Senado le pareció apenas
razonable dada la magnitud de la tarea de diseñar una política, no de Gobierno,
sino de Estado en materia de orden público. ¿Por qué le impone la sentencia de
la cual disentimos al Senado una visión de lo que es oportuno, para el
ejercicio de las funciones políticas que la Carta le encomendó? ¿Tiene la Corte
Constitucional la última palabra cuando se trata de establecer lo que es
políticamente oportuno? Claro que no. Nunca una sentencia judicial había
declarado inconstitucional una decisión política del Congreso – en este caso
del Senado – por ser inoportuna.
Segundo, dice la sentencia que “resulta ciertamente
contrario a la lógica que apenas al inicio de los noventa días de prorrogado
ese estado de excepción, pueda el Senado de la República emitir un concepto
serio y fundado”. Los senadores estimaron que lo lógico era definir con
antelación reglas claras de juego, para que se supiera que vencida la segunda
prórroga, habría que acudir a medios ordinarios concebidos dentro de una
política de Estado en la materia, la cual no se diseña ni instrumenta esperando
al momento más próximo posible para improvisar una respuesta al instante. El
Senado tuvo su lógica. A la sentencia le pareció ilógica esa lógica. ¿Qué
autoriza a la Corte Constitucional para imponerle su lógica al Senado, en un
asunto relativo a la oportunidad política de una decisión? Los que disentimos
no encontramos base para ello y la sentencia tampoco cita fundamento específico
constitucional o legal alguno.
Tercero, acude la sentencia a un argumento ad
absurdum. Dice que si se acepta que el Senado rinda concepto con la
antelación que lo emitió, “podría concluirse entonces que el concepto se podría
solicitar desde cuando se prorroga por primera vez el Estado de Conmoción
Interior”. Y agrega, in extremis “más aún, el anuncio podría realizarse
desde la declaración misma del Estado de Conmoción”. Eso no fue lo que ocurrió
en este caso. Lo que es absurdo es que para evitar algo que no ha ocurrido, que
nunca ha sucedido y que jamás ha sido anunciado, la sentencia no vea lo que
efectivamente sucedió en el presente caso. Tampoco parece la mejor de las
lógicas. Y mucho menos resulta coherente decirle al Senado que no puede
auscultar el futuro del orden público en Colombia, pero que la Corte sí puede,
ella sí como vidente, lanzar una aterradora profecía: si no frenamos aquí y
ahora esta prórroga, entonces en el futuro las segunda prórrogas serán
anunciadas prematuramente desde el día en que algún Presidente declare un
estado de conmoción interior. En realidad, sucedió lo contrario: la sentencia
restringió la capacidad de control político del Senado ante la eventualidad de
semejantes anuncios prematuros porque lo obligó a conceptuar en el momento “más
próximo” a los 180 días de haber sido declarado un estado de conmoción
interior.
g- Consideraciones finales sobre la legitimidad de
diversas interpretaciones de la Constitución y las vías alternativas que habría
podido seguir la Corte Constitucional
Finalmente,
por encima de discusiones, que son legítimas e inherentes a la tarea de una
Corporación judicial, relativas a aspectos formales, temporales y
procedimentales, lo cierto es que ni el Senado ni el Presidente de la República
concluyeron que había cesado la grave perturbación del orden público. Por eso,
la decisión de la Corte no se funda en ese aspecto de fondo, sino en un
argumento de orden procedimental que, no obstante nuestro desacuerdo en su
valoración excesivamente formalista, tiene importancia en el Estado Social de
Derecho y fue animado por un espíritu democrático.
Pero lo que sí choca con ese
espíritu democrático es que la sentencia se autoproclame depositaria de la
“única” interpretación compatible con la democracia. Deploramos que en un
régimen pluralista la sentencia haga afirmaciones como las siguientes: “Por
ello, entonces, fuerza es concluir que la única interpretación jurídico -
constitucional que se acompasa con el espíritu democrático de la Carta
Política, es que cada una de las prórrogas sucesivas del Estado de Conmoción
Interior obedezca a un análisis próximo de las circunstancias concretas
existentes en todo el territorio nacional o parte de él para establecer si en
ese momento persisten o no las que sirvieron de soporte a la declaración
inicial”. Estas frases recuerdan, en otro contexto, lo que un monarca decía:
“El Estado soy yo”. En una democracia, una sentencia de la Corte Constitucional
no puede decirle al Senado: “la única interpretación democrática es la mía”.
Creemos que hubiera sido más democrático y acorde con
la Constitución reconocer que el Senado se puede reunir por derecho propio en
cualquier tiempo mientras esté vigente un estado de conmoción interior y que
puede rendir concepto favorable o desfavorable cuando, en ejercicio de su
autonomía, lo estime oportuno. Pero no descalificamos la tesis de la Corte.
Finalmente, cabe anotar que también se esgrimieron en
la Sala argumentos de orden procedimental de peso para proteger la autonomía
del Senado y la separación de poderes, que no fueron compartidos por una
mayoría de magistrados. Se propuso, por ejemplo, que un aparte del decreto que
convocó a sesiones extras al Senado fuera inaplicado en el caso concreto en
virtud de la excepción de inconstitucionalidad. Dicho decreto estableció lo
siguiente:
“De igual modo,
durante el periodo de sesiones extraordinarias citado, el Honorable Senado de
la República se ocupará de considerar la prórroga del estado de conmoción
interior por un término de 90 días más” (Decreto 3075 de 2002).
Aunque dicho decreto solo convocó al Senado para
“considerar” la segunda prórroga, no para emitir el concepto, y por lo tanto,
el Senado habría podido autoconvocarse para rendir concepto en la fecha de
enero que a bien tuviera, la defensa del principio de la autonomía del Senado
para ejercer el control político del Ejecutivo durante los estados de conmoción
requería inaplicar en este caso concreto el decreto que lo convocó a sesiones
extras por un plazo determinado para ese fin. La sentencia ha debido hacerlo,
si de lo que se trataba era de preservar la separación de poderes, fortalecer
el sistema de frenos y contrapesos e impedir que el Ejecutivo restringiera el
ámbito de acción del Senado.
Confiamos
en que este debate jurídico saludable al interior de la Corte conduzca no solo
a que la práctica política cambie en estas materias sino a que en el reglamento
del Congreso se regulen estos aspectos del control político que ejerce el
Senado así como las condiciones en las cuales la deliberación parlamentaria
será más autónoma, más vigorosa, más transparente y más efectiva.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
Adición
salvamento de voto a la Sentencia C-327/03
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE CONMOCION INTERIOR-Prórroga
innecesaria por haberse dictado leyes (Salvamento de voto)
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE CONMOCION INTERIOR-Hurto de
hidrocarburos (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente R.E.-130
Control de Constitucionalidad Decreto
Legislativo N° 245 de 5 de febrero de 2003 “Por el cual se prorroga el
Estado de Conmoción Interior”
Magistrado ponente:
Dr.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Además de los argumentos esgrimidos en el salvamento
de voto, estimamos que si se hubiera seguido la jurisprudencia de la Corte
sobre el control de los decretos que prorrogaron un estado de conmoción
interior[17],
la sentencia habría sido diferente.
En efecto, si la Corte hubiera ido al fondo habría
distinguido entre a) la facultad presidencial para legislar hacia el futuro,
durante la segunda prórroga, mediante la expedición de decretos excepcionales
con fuerza de ley y b) la continuidad de los decretos dictados en el pasado al
amparo del estado de conmoción interior prorrogado. Cuando el gobierno prorroga
el estado de conmoción adopta estas dos decisiones, o sea, mantener la
autohabilitación para legislar en materia de orden público cumpliendo los
requisitos constitucionales, internacionales y estatutarios y, además,
prorrogar la vigencia de los decretos ya dictados al amparo del estado de
conmoción interior.
Quizás si se hubiera ido al fondo, se habría concluido
que la mayoría de los decretos cuya vigencia fue prorrogada no podían continuar
surtiendo efectos porque durante el estado de conmoción el Congreso ya había
dictado leyes que los hacían innecesarios. Así lo decidió esta Corte por
unanimidad, recientemente, cuando declaró inexequible el decreto que penalizó
el hurto de hidrocarburos con la finalidad de financiar organizaciones
criminales y amplió el régimen de detención preventiva en esos casos. La Corte
concluyó que la expedición de la Ley 782 de 2002 sobre la misma materia,
llevaba a que el decreto no pasara el juicio de necesidad jurídica. Fue
declarado, entonces, inconstitucional.[18]
Algo semejante se habría podido concluir, si hubiéramos entrado a cuestiones de
fondo, en el presente caso, respecto de la mayoría de los decretos cuya
vigencia fue prorrogada. Quienes suscribimos esta adición al salvamento de voto
habríamos votado por la inconstitucionalidad de la prórroga de decretos
excepcionales que dejaron de ser jurídicamente necesarios dado que el Congreso
expidió leyes permanentes sobre la misma materia regulada por tales decretos.
En
conclusión, un análisis de fondo habría llevado a una inexequibilidad, no
total, pero sí parcial del Decreto 245 de 2003, en cuanto prorrogó decretos
legislativos que no pasan el juicio de suficiencia puesto que varias leyes
expedidas por el Congreso a iniciativa del Ejecutivo los hacían jurídicamente
innecesarios.
Fecha ut supra,
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
[1] Intervención del Senador Juan Fernando Cristo Bustos en la cual
expresa la conclusión de la bancada del partido liberal divulgada ese mismo día.
(Gaceta del Congreso ya citada pág. 58).
[2] Idem.
[3] Intervención del Senador Jorge Enrique Robledo Castillo. Otro
firmante de la constancia a continuación aclara que “la motivación nuestra no
es el debate de fondo”. Idem
[4] La transcripción de las razones esgrimidas por algunos senadores
aparecen en el texto del presente salvamento de voto.
[5] Dos senadores firmantes de la constancia mencionada hicieron
público su voto negativo. Jaime Dussán Calderón y Carlos Gaviria Díaz.
[6] En la Carta enviada por el Presidente de la República sobre el
particular al Senado el 16 de diciembre de 2002 expresamente se solicitó
“concepto previo y favorable” para la segunda prórroga y se expresaron los
motivos que justificaban dicha prórroga, ver las partes del informe
intituladas. ”Antecedentes”, “Fundamentos de Hecho” y “Necesidad de la
Prórroga”.
[7] Inclusive esta misma semana en un auto relativo a la recusación
del Procurador General de la Nación en un proceso se acogió una tesis
sustancial de la expresión “concepto”. También sucedió lo mismo al decidir
sobre la recusación la semana anterior del magistrado Eduardo Montealegre
Lynett.
[8] “Para la Corte es claro que este concepto favorable es una
manifestación del control político atribuido por el Constituyente al Senado,
que aún cuando dota de legitimidad democrática la utilización del estado
excepcional, no por esto deja de ser independiente y diferente al control
formal y material de constitucionalidad que debe ejercer esta Corporación”.
Sentencia C-294 de 1993 ya citada.
[9] Valga subrayar que en el resumen
efectuado por la propia sentencia sobre las exigencias constitucionales y
legales no se incluyen las que posteriormente deduce la Corte. Resumió la
sentencia: “para la segunda prórroga el artículo 40 de la Ley 137 de 1994, en
armonía con el artículo 213 de la Constitución, le exige para el efecto al
Presidente de la República el cumplimiento estricto de los requisitos allí
señalados, a saber: a) que hayan transcurrido 180 días de la declaración
inicial del Estado de Conmoción Interior, como queda claro en el texto mismo
del artículo 40 de la Ley 137 de 1994 citado (90 días de la declaración inicial
y 90 de la primera prórroga); b) que al cabo de ellos persistan las
circunstancias que dieron lugar a su declaración inicial;  c) que se haya
solicitado concepto al Senado de la República con una antelación no menor de 15
días al vencimiento de la primera prórroga; d) que ese concepto se pronuncie
por el Senado antes del vencimiento de dicho término; y, e) que el concepto sea
favorable”.
[10] Sentencia C-254 de  2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
Reiterando tesis de la instrumentalidad de las formas plasmada, entre otras, en
las siguientes sentencias  C-915 de 2001, y C-953 de 2001 M.P. Eduardo
Montealegre Lynett así como en la sentencia C-916 de 2001 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa. Ver también sentencia C-760 de 2001 Mps. Marco Gerardo Monroy
Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.
[11] Dice la sentencia: “Es claro para la Corte que su competencia no
le permite ni examinar ni cuestionar el contenido del concepto que emita el
Senado de la República, pues éste tiene autonomía en ejercicio de su función de
control político para emitirlo en el sentido que lo estime conveniente y con
las fundamentaciones que considere pertinentes. Pero es igualmente claro que la
Corte Constitucional ha de verificar si el concepto aludido existe, o si, por
el contrario, no existe. No es, entonces, un control de la Corte sobre el
contenido material del concepto a cargo del Senado de la República sino sobre
la preexistencia de éste a la expedición del decreto que prorroga por segunda
vez el Estado de Conmoción Interior”.
[12] Dice la sentencia: “Ello significa entonces, que la solicitud fue
formulada y aprobada mediante proposición, cuando no había transcurrido ni
siquiera la mitad del período de la primera prórroga, con lo cual se vulneró lo
prescrito por los artículos 213 de la Carta Política y 40 de la Ley 137 de
1994, pues la exigencia que ésta última norma hace sobre la persistencia de las
circunstancias que dieron lugar a la declaración del Estado de Conmoción
Interior “al cabo de 180 días”, supone de suyo que la solicitud a que se alude
y el concepto que ha de rendirse por el Senado de la República deben ser lo
más próximos posibles a la expiración de la primera prórroga. De lo
contrario, habría que aceptar que sobre circunstancias hipotéticas futuras se
pudiera anticipar un concepto como si efectivamente estuvieran ocurriendo al
momento de rendirlo, para que con ese fundamento el Presidente de la República
prolongara en el tiempo atribuciones que son excepcionales”.
[13] ARTICULO 213. En caso de grave perturbación del orden
público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada
mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía,
el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá
declarar el Estado de Conmoción Interior, en toda la República o parte de ella,
por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos
iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del
Senado de la República.
Mediante tal
declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para
conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos
legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con
el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare
restablecido el orden público. El Gobierno podrá prorrogar su vigencia hasta
por noventa días más.
Dentro de los
tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción, el
Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones
constitucionales y legales. El Presidente le pasará inmediatamente un
informe motivado sobre las razones que determinaron la declaración.
En ningún caso
los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar
ARTICULO
143. El Senado de la República y la Cámara de
Representantes podrán disponer que cualquiera de las comisiones permanentes
sesione durante el receso, con el fin de debatir los asuntos que hubieren
quedado pendientes en el período anterior, de realizar los estudios que la
corporación respectiva determine y de preparar los proyectos que las Cámaras
les encarguen.
[14] Artículo 85 Ley 05 de 1992. Clases de sesiones. (...) “Son
sesiones especiales las que por derecho propio convoca el Congreso, estando en
receso, en virtud de los estos de excepción”.
[15] Artículo 40. Concepto favorable del Senado. Si al cabo de 180
días, persistieren las circunstancias que dieron lugar a la declaratoria del
Estado de Conmoción Interior, el Presidente podrá prorrogarlo nuevamente
por 90 días más, siempre que haya obtenido concepto favorable del Senado de la
República.
Para tal
efecto, el Presidente deberá solicitar al Senado, con una antelación no
menor de 15 días al vencimiento de la primera prórroga, que rinda su
concepto y el Senado deberá pronunciarse antes del vencimiento de dicho
término.
[16] Sentencia C-063 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[17] En  especial la C-063 de 2003 M.P. Clara Inés Vargas.
[18] Sentencia C-149 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.