C-252-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-252/04
PENSION DE INVALIDEZ POR RIESGO COMUN Y
PENSION DE INVALIDEZ POR RIESGOS PROFESIONALES-Monto
PENSION DE INVALIDEZ POR RIESGO COMUN Y
PENSION DE INVALIDEZ POR RIESGOS PROFESIONALES-No discriminación en monto por tratarse de sistemas
diferenciados
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES Y SISTEMA
GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-Justificación de trato diferente dado elementos objetivos
PENSION DE INVALIDEZ POR RIESGO COMUN Y
PENSION DE INVALIDEZ POR RIESGOS PROFESIONALES-Elementos diferenciadores
Para el otorgamiento de la pensión de invalidez por
riesgo común, se requiere que el estado de invalidez haya sobrevenido por una
causa no profesional, en tanto que la pensión de invalidez por riesgo
profesional, requiere precisamente que el estado de invalidez se haya generado
bien en una enfermedad profesional o en un accidente de trabajo. De allí deriva
la diferencia en la cotización a uno y otro sistema. Adicionalmente, la pensión
de invalidez por riesgo común debe ser cubierta y reparada por las aseguradoras
a las cuales contribuye el trabajador, el Estado y la sociedad, mientras que el
riesgo derivado de la actividad laboral debe ser amparado y reparado por el
empleador a cuyo cargo se encuentra el trabajador, a través de las aseguradoras
de riesgos profesionales. Como se ve son marcadas las diferencias que
justifican el trato diferente que el legislador ha introducido en la regulación
del monto de la pensión de invalidez por riesgo común y la pensión de invalidez
por riesgo profesional. No obstante todas ellas derivan precisamente de la
causa generadora del riesgo. El trato diferente en el monto, no obstante tratarse
de una misma prestación, encuentra su justificación y razonabilidad, en que la
fuente material de su reconocimiento, como lo son las cotizaciones a uno y otro
sistema, y la causa que le da su origen, esto es, riesgo común o riesgo
profesional, justifica la existencia de dos regímenes diferenciados, sin que
por ello se vulnere la Constitución Política.
Referencia: expediente D-4941
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 40 de la Ley 100 de 1993 “por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”; y el artículo
10 de la Ley 776 de 2002 “por la cual se dictan normas sobre la
organización, administración y prestaciones del Sistema General de Riesgos
Profesionales”.
Demandante: Barnabi Jhon Palma Santana
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Bogotá, D. C., dieciséis (16) de marzo de
dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución
Política el ciudadano Barnabi Jhon Palma Santana, interpuso acción de
inexequibilidad contra el artículo 40 de la Ley 100 de 1993, y el artículo 10
de la Ley 776 de 2002.
Por auto de 12 de noviembre del año 2003,
el magistrado sustanciador admitió la demanda presentada, y ordenó fijar en
lista la norma acusada. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del
asunto al señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso de
la República, al señor Ministro del Interior y de Justicia y al señor Ministro
de Protección Social.
II.
NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcribe
el texto de la normas demandadas, de conformidad con su publicación en los
Diarios Oficiales Nos. 41.148 de diciembre 23 de 1993 y 45.037 de 17 de
diciembre de 2002.
“LEY 100 de 1993
(diciembre 23)
Artículo 40.  El monto de la Pensión de Invalidez. El
monto mensual de la pensión de invalidez será equivalente a:
a.  El 45% del ingreso base de liquidación, más el
1.5% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas de cotización que el
afiliado tuviese acreditadas con posterioridad a las primeras quinientas (500)
semanas de cotización, cuando la disminución en su capacidad laboral sea igual
o superior al 50% e inferior al 66%.
b.
El 54% del ingreso base de liquidación, más el 2% de dicho ingreso por cada
cincuenta (50) semanas de cotización que el afiliado tuviese acreditadas con
posterioridad a las primeras ochocientas (800) semanas de cotización, cuando la
disminución en su capacidad laboral es igual o superior al 66%.
La pensión por
invalidez no podrá ser superior al 75% del ingreso base de liquidación.
En ningún caso
la pensión de invalidez podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual.
La pensión de invalidez se reconocerá a solicitud de
parte interesada y comenzará a pagarse, en forma retroactiva, desde la fecha en
que se produzca tal estado”.
LEY 766 de 2002
(diciembre 17)
Artículo
10.  Monto de la pensión de invalidez: Todo afiliado al que se le defina una
invalidez tendrá derecho, desde ese mismo día, a las siguientes prestaciones
económicas, según sea el caso:
a.  Cuando la invalidez es superior al cincuenta por
cincuenta (50%) e inferior al sesenta y seis por ciento (66%), tendrá derecho a
una pensión de invalidez equivalente al sesenta por ciento (60%) del ingreso
base de liquidación;
b.  Cuando la invalidez sea superior al sesenta y seis
por ciento (66%), tendrá derecho a una pensión de invalidez equivalente al
setenta y cinco por ciento (75%) del ingreso base de liquidación;
c.  Cuando el pensionado por invalidez requiere el auxilio
de otra u otras personas para realizar las funciones elementales de su vida, el
monto de la pensión de que trata el literal anterior se incrementa en un quince
por ciento (15%).
Parágrafo 1°.
Los pensionados por invalidez de origen profesional, deberán continuar
cotizando al Sistema General de Seguridad en Salud, con sujeción a las
disposiciones legales pertinentes.
Parágrafo 2°.  No hay lugar al cobro simultáneo de las
prestaciones por incapacidad temporal y pensión de invalidez. Como tampoco lo
habrá  para pensiones otorgadas por los regímenes común y profesional
originados en el mismo evento.
El trabajador o quien infrinja lo aquí previsto será
investigado y sancionado de acuerdo con lo dispuesto en las leyes vigentes, sin
perjuicio de las restituciones a que haya lugar por lo cobrado y obtenido
indebidamente”.
III.  LA
DEMANDA
Considera el ciudadano Barnabi Jhon Palma Santana, que
los artículos 40 de la Ley 100 de 1993 y 10 de la Ley 776 de 2002, al
establecer montos de pensión diferentes para los casos de invalidez proveniente
de riesgo común o invalidez derivada de los riesgos profesionales, crean una
distinción que carece de fundamento constitucional, pues el daño que genera en
la persona la invalidez es el mismo, independientemente de que proceda de una u
otra fuente.
En efecto, aduce que no es dado a la luz de la
Constitución Política discriminar al invalido por riesgo común en relación con
el que así lo es por riesgo profesional, pues con ello se desconocen los
principios de eficiencia, solidaridad, universalidad y favorabilidad. Añade que
la ley no puede establecer diferencias frente a hechos iguales como lo es la situación
de invalidez de una persona.
Manifiesta que la pensión de invalidez es una garantía
a la seguridad social derivada del derecho al trabajo y, por ello, se encuentra
sujeta a condiciones dignas, justas, equitativas, sin que se puedan establecer
discriminaciones de ninguna clase. Siendo ello así, las leyes acusadas al
establecer montos de pensiones de invalidez proporcionalmente diferentes,
profundiza la desigualdad, pues el sistema tiende a favorecer según el ingreso
económico más no la dignidad humana.
En los casos de invalidez por riesgo común, la ley no
contempla la gran invalidez, como si lo hace para los riesgos profesionales,
tasando el monto de éste último caso en el 90%, lo cual genera una gran
desigualdad que no se encuentra justificada.
IV.
INTERVENCIONES
1.  Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
A juicio de la entidad
interviniente, la solicitud de inexequibilidad propuesta por el demandante,
resulta improcedente pues se trata de dos sistemas sustancialmente distintos,
razón por la cual la distinción en los montos de pensión de invalidez no es
irrazonable o injustificada.
Después de transcribir las disposiciones legales
contenidas en el Decreto ley 1295 de 1994, en las cuales se reglamentan las
características del subsistema de riesgos profesionales, así como la
responsabilidad del empleador de asumir los riesgos profesionales de sus
trabajadores y su obligación de reconocer y pagar las prestaciones y
consecuencias derivadas del no pago de la afiliación o del no pago de la
cotización, expresa que ellas son concordantes con los principios generales del
Sistema de Seguridad Social, pero tienen en cuenta el hecho de que los riesgos
profesionales sobrevienen por causa y con ocasión del trabajo prestado a un
empleador y, en ese orden de ideas, el riesgo y el trabajo tienen un vínculo
directo, de ahí la responsabilidad del empleador de proteger a sus trabajadores
en ese tipo de eventos.
Luego de citar a partes de la sentencia C-453 de 2002,
en la cual se examinó la naturaleza del aseguramiento especial del sistema de
riesgos profesionales, aduce la entidad interviniente que la comparación que
pretende el actor entre el riesgo común y el profesional no es sostenible, pues
si en el sistema de riesgos profesionales se busca proteger al trabajador de
contingencias creadas por el empleador y por las cuales debe responder de
manera objetiva, no se puede pretender que las prestaciones otorgadas a las
personas, o la base para liquidar las mismas, sean idénticas a las establecidas
para el sistema general de pensiones. Argumenta que pretender lo mismo en la
hipótesis contraria, es decir, que el sistema general de pensiones utilice como
base para liquidar sus prestaciones económicas, una base similar a la utilizada
para los riesgos profesionales “[i]mplicaría desconocer los principios de
eficiencia y solidaridad del Sistema General, y afectaría notablemente su
equilibrio financiero, máxime cuando las cotizaciones realizadas a este último
pretenden cubrir de manera general a la población cotizante de contingencias
generales que son ajenas a las condiciones propias de cada trabajador”.
Aduce el apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que las características particulares
del sistema de riesgos profesionales, se ponen de presente en las demás
prestaciones a su cargo, como por ejemplo, el monto de las prestaciones
económicas por incapacidad temporal es del ciento por ciento del salario base
de liquidación y se extienden hasta que el trabajador alcance su plena
rehabilitación, sin que puedan aplicarse limitaciones de cobertura, lo que sí
sucede con el sistema de seguridad social en salud, pues en ese evento las
prestaciones están limitadas en cuanto a su cobertura por el POS y las cuotas
moderadoras. Lo mismo sucede, agrega, con la incapacidad permanente parcial, la
que en el caso de riesgo profesional da lugar a una indemnización proporcional
al daño producido por la actividad, en tanto que esa prestación no existe en el
sistema general.
Así las cosas, para la entidad interviniente, las
características propias de los dos sistemas, riesgo común y riesgo profesional,
hace improcedente la comparación de los dos sistemas sobre la base del
principio constitucional de igualdad.
2.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
La apoderada del Ministerio
del Interior y de Justicia, solicita a esta Corporación la declaratoria de
exequibilidad de las disposiciones demandadas pues, en su concepto, el actor da
un tratamiento igual a dos situaciones desiguales y, para sustentar su
afirmación se refiere a las definiciones legales respecto de los dos sistemas,
esto es, riesgo común y riesgo profesional (art. 38 Ley 100 de 1993 y artículo
9 Ley 776 de 2002), de las cuales deduce que la diferencia que se presenta
entre la pensión de invalidez por riesgo común y la derivada de riesgo
profesional, radica en que la primera se produce fuera de la jornada laboral,
en tanto la segunda es producto de una actividad laboral que desarrolla el
trabajador, en su lugar de trabajo y como consecuencia del mismo.
Para la apoderada de la entidad interviniente, si bien
los casos planteados por el accionante guardan cierta similitud fáctica, lo
cierto es que el sistema de seguridad social integral los ubica en regímenes
diferentes, porque para el evento de accidentes de trabajo o enfermedad
profesional, las condiciones se encuadran dentro del sistema general de
pensiones y el sistema general de riesgos profesionales, mientras para el
evento del riesgo común, el trabajador que sufre una incapacidad por ese
concepto, se ubica en el sistema general de pensiones y el sistema general de
salud.
Luego de realizar unas breves consideraciones respecto
del derecho a la igualdad, aduce la entidad interviniente que el juicio de
constitucionalidad en relación con el contenido normativo acusado, no viola el
ordenamiento superior, por cuanto “[s]u aplicación al caso de la invalidez
por riesgo profesional, generando unas consecuencias propias y exclusivas
dentro del sistema general de riesgos profesionales, su inaplicación para el
riesgo común crea una diferencia que deriva de la estipulación misma de la
financiación de la pensión de invalidez por ese riesgo”.
La diferencia
entre uno y otro sistema surge claramente, a juicio de la entidad
interviniente, de la normatividad propia de uno y otro sistema, razón por la
cual las disposiciones acusadas no vulneran el ordenamiento superior “[e]n
cuanto a que su aplicación para los casos de invalidez por riesgo profesional y
riesgo común, generan unas consecuencias propias y exclusivas dentro del
Sistema General de Seguridad Social”.
Finalmente,
manifiesta la apoderada de la entidad cuya intervención se resume, que el
legislador se encuentra facultado para reglamentar o modificar los requisitos
para obtener la pensión de invalidez por riesgos profesionales o riesgo común,
según su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia, pues ello se enmarca
en el ejercicio propio de sus funciones, siempre y cuando no desconozca el
ordenamiento constitucional, como sucede en el caso sub examine.
3.
Intervención del Ministerio de Protección Social
La entidad interviniente manifiesta que disiente
totalmente de lo alegado por el demandante, porque la violación del derecho a
la igualdad requiere que se trate de condiciones iguales, lo cual en este caso
no se cumple. Después de transcribir las definiciones sobre riesgo profesional
y riesgo común, concluye en la diferencia entre uno y otro riesgo, de donde
deduce que por lo tanto la normatividad debe también ser diferente.
Tras citar varias sentencias proferidas por esta
Corte, en relación con el derecho a la igualdad, y de transcribirlas
parcialmente, expresa que “[l]a modificación de las solas expectativas
pensionales, contenidas en el artículo 40 de la Ley 100 de 1993 y 10 de la Ley
776 de 2002, para igualar los requisitos entre la pensión de invalidez por
riesgo común y la pensión de invalidez por riesgos profesionales, como cargas
especiales, con el fin de garantizar una equidad financiera para el pensionado
generaría en nuestro sistema pensional un desequilibrio presupuestal, dado que
no se cuenta con los recursos financieros para pretender nivelar estas dos
modalidades”.
Concluimos diciendo que en ninguna de las dos
modalidades de pensiones se violan los artículos constitucionales que se
refieren a la protección al trabajo como son el 1, 25 y 53 y, por el contrario,
lo que el Legislador salvaguardó fue la protección para con el trabajador cuya
actividad representa para él un riesgo y un peligro inminente”.
Considera que el demandante
interpreta en forma errónea las disposiciones acusadas, como quiera que los
motivos tenidos en cuenta para la diferenciación y calificación entre la
pensión de invalidez por riesgos profesionales y la derivada del riesgo común,
parten de circunstancias distintas y, porque la naturaleza de la actividad
desarrollada es completamente distinta.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador General de la Nación en concepto No.
3467 de enero 22 de 2004, solicita a esta Corporación declarar exequibles las
disposiciones acusadas frente al cargo de violación alegado por el demandante,
pues en su concepto, las normas cuestionadas no entrañan discriminaciones
carentes de fundamento que puedan vulnerar el derecho de igualdad de los
potenciales beneficiarios de la pensión de invalidez, por cuanto el régimen de
cotizaciones y el monto a reconocer comporta una regulación que se halla
referida a dos subsistemas del régimen pensional que están claramente
diferenciados.
Después de citar la normatividad que regula la pensión
de invalidez tanto por riesgo común, como por riesgo profesional, expresa que
resulta claramente establecido que se trata de una misma prestación originada
en regímenes legales claramente diferenciados. En efecto, manifiesta que el
régimen de la pensión de invalidez por riesgo común implica la afiliación
obligatoria del trabajador como cotizante, en tanto que en el régimen de la
pensión de invalidez por riesgo profesional requiere la afiliación obligatoria
del empleador y de sus trabajadores dependientes, teniendo al empleador como
cotizante. Así mismo, señala que en el riesgo común no se guarda relación con
la actividad que realiza el trabajador lo que sí sucede en el riesgo
profesional. También se refiere a la cobertura y reparación del riesgo común
por parte de las aseguradoras, a las cuales contribuye el trabajador, el Estado
y la sociedad, mientras que el riesgo profesional debe ser amparado y reparado
por el empleador a través de las aseguradoras de riegos profesionales.
Después de transcribir las consideraciones que en un
caso similar se debatió en esta Corte, en relación con la diferenciación de los
dos regímenes, concluye en que no asiste razón al accionante al argumentar una
diferencia carente de justificación, pues por el contrario, el Ministerio
Pública considera que existen fundamentos objetivos en uno y otro caso que
justifica la existencia de regímenes diferenciados.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la
Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la
demanda que se estudia.
2.  La materia sujeta a examen
Plantea el ciudadano
demandante que vulnera la Constitución Política, el hecho de que los montos de
la pensión de invalidez, tratándose de invalidez por riesgo común e invalidez
por riesgos profesionales, sean proporcionalmente diferentes, pues con ello se
establece una diferencia frente a hechos iguales que carece de fundamento y
justificación y, por lo tanto, viola el principio de igualdad de los
trabajadores y, desconoce las disposiciones constitucionales que garantizan la
especial protección del trabajo, así como el derecho a obtener la situación más
favorable al trabajador.
El argumento del actor parte
de la comparación del ingreso base de la liquidación de la pensión de invalidez
por riesgo común del sistema general de pensiones, con la del sistema de
riesgos profesionales, de la cual deduce que en el segundo de los sistemas
mencionados se establece un ingreso base de liquidación superior y una pensión
de  gran invalidez, en tanto que el primero consagra una menor protección que
no encuentra justificación en el ordenamiento superior.
Las entidades intervinientes y
el Ministerio Público, coinciden en solicitar la declaratoria de exequibilidad
de las normas cuestionadas, bajo el argumento de que a pesar de tratarse de la
misma prestación, esto es, pensión de invalidez, se trata de dos regímenes que
tienen un hecho generador y características diferentes que debieron ser
observados por el legislador en el momento de realizar el proceso de formación
de las leyes.
Corresponde entonces a esta
Corporación establecer, si el tratamiento legal que otorgan el artículo 40 de
la Ley 100 de 1993 y el artículo 10 de la Ley 776 de 2002, en relación con el
monto de la pensión de invalidez para los beneficiarios de la misma dentro de
los subsistemas de invalidez por riesgo común e invalidez por riesgos
profesionales, entraña una discriminación que carece de fundamento y, por lo
mismo, violatoria del derecho a la igualdad de los trabajadores.
3.  La normatividad
expedida por el legislador en materia de pensión de invalidez por riesgo común
e invalidez por riegos profesionales, no constituye una discriminación carente
de fundamento, pues se trata de dos sistemas claramente diferenciados.
3.1.  Aduce el demandante que
el legislador estableció un situación diferente frente a hechos iguales, como
lo es la pensión de invalidez, que no encuentra justificación, pues se trata de
situaciones en las cuales las personas tienen los mismos padecimientos, razón
por la cual la ley  no puede asignar al invalido por riesgo común un monto de
pensión inferior a quien se invalida en virtud de un accidente o enfermedad
profesional.
Vistas así las cosas pareciera
que al accionante le asiste razón, por cuanto se trata de personas que en
virtud de una u otra causa, bien sea por riesgo común, ya por riesgo
profesional, se encuentran en una situación de invalidez que les impide el
desempeño propio de sus labores que les permita procurase su sustento y el de
su familia. No obstante, la Corte encuentra que la diferencia en el monto de la
pensión de invalidez aludida obedece al examen de ciertas razones objetivas que
hacen imperiosa dicha diferencia, en aras de mantener la viabilidad del Sistema
de Seguridad Social Integral, desarrollado precisamente en cumplimiento de lo
establecido por el artículo 48 de la Constitución Política, mediante la
expedición de la Ley 100 de 1993. Siendo ello así, se hace indispensable traer
a colación algunas disposiciones legales que regulan tanto la pensión de
invalidez por riesgo común, como la derivada de riesgos profesionales.
3.2.  La Ley 100 de 1993
contempla tres aspectos primordiales de la seguridad social, como son: i)
sistema general de pensiones; ii) sistema general de seguridad social en salud;
y iii) sistema general de riesgos profesionales.
El sistema general de pensiones
tiene por objeto, como lo establece el artículo 10 de la Ley 100 de 1993 “[g]arantizar
a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la
vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y
prestaciones que se determinen en la presente Ley, así como propender por la
ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos
con un sistema de pensiones” (Negrilla fuera de texto). Así mismo se
dispone por el artículo 17 que durante la relación laboral las cotizaciones
serán obligatorias por parte de los afiliados y los trabajadores con base en el
salario que aquellos devenguen.
Por su parte, el artículo 30
de la citada ley, establece como requisitos para obtener el derecho a la
pensión de invalidez los siguientes:
“a) Que el afiliado se
encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis
semanas (26) al año inmediatamente anterior al momento de producirse el estado
de invalidez.
b)  Que habiendo dejado de
cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis
semanas (26) del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el
estado de invalidez...”.
Así mismo, el artículo 40
cuestionado, establece el monto de la pensión de invalidez por riesgo común, el
cual será equivalente a:
“a. El 45% del ingreso base
de liquidación, más el 1.5. de dicho ingreso por cada (50) semanas de
cotización que el afiliado tuviese acreditadas con posterioridad a las primeras
quinientas (500) semanas de cotización, cuando la disminución en su capacidad
laboral sea igual o superior al 50% e inferior al 66%.
b.  El 54% del ingreso base
de liquidación, más el 2% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas de
cotización que el afiliado tuviese acreditadas con posterioridad a las primeras
ochocientas (800) semanas de cotización, cuando la disminución en su capacidad
laboral es igual o superior al 66%...”
Ahora, si bien en el libro
tercero de la Ley 100 de 1993 se consignaron algunas disposiciones relativas al
sistema general de riesgos profesionales (artículos 249 a 254), lo cierto es
que en el artículo 139, numeral 11, de la ley en cuestión, se facultó al
Presidente de la República para dictar las normas necesarias para organizar la
administración de ese sistema. Así las cosas, fue expedido el Decreto- ley 1295
de 1994, que en su artículo 1° se encargó de definir dicho sistema como “[e]l
conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados
a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las
enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como
consecuencia del trabajo que desarrollan...”.
Por su parte, en el artículo
2° se establecieron los objetivos del sistema general de riesgos profesionales,
entre los cuales está el de “c)  [R]econocer y pagar a los afiliados las
prestaciones económicas que por incapacidad permanente parcial o invalidez, que
se deriven de las contingencias de accidente de trabajo o enfermedad
profesional y muerte de origen profesional” (Negrilla propia).
Resulta también indispensable
para el examen de constitucionalidad que se realiza en esta sentencia, destacar
algunas de las características del sistema en cuestión, establecidas en el
artículo 4 del Decreto 2195 de 1994. Así, en el literal c) se dispone que “[T]odos
los empleadores deben afiliarse al sistema General de Riesgos Profesionales”;
en el d) “[L]a afiliación de los trabajadores dependientes es obligatoria
para todos los empleadores”; y, en el literal h), se establece que “[L]as
cotizaciones al Sistema General de Riesgos Profesionales están a cargo de los
empleadores”.
En relación con el monto de la
pensión de invalidez derivada de accidente o enfermedad profesional, el
artículo 48 del decreto citado en el párrafo precedente, fue modificado por el
artículo 10 de la Ley 776 de 2002, cuestionado en esta demanda, modificación
que en síntesis consistió en la prohibición del cobro simultáneo para pensiones
otorgadas por los regímenes común y profesional originados en el mismo evento.
El estado de invalidez en la
Ley 776 citada, es definido en los siguientes términos: “[P]ara los efectos
del Sistema General de Riesgos Profesionales, se considera inválida la persona
que por causa de origen profesional, no provocada intencionalmente, hubiese
perdido el cincuenta (50%) o  más de su capacidad laboral de acuerdo con el
Manual Único de Calificación de Invalidez vigente a la fecha de la
calificación”.
3.3. Como es suficientemente
conocido, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que para acusar
una norma de violar el derecho a la igualdad que consagra el artículo 13 de la
Constitución Política, las situaciones de las cuales se predica la supuesta
violación han de ser iguales, de suerte que si el legislador introduce diferencias
normativas a favor o en contra de sujetos objetivamente iguales, se vulnera el
derecho mencionado.
Con todo, eso no es lo que
sucede en el presente caso, pues a juicio de la Corte, las disposiciones
acusadas si bien establecen un tratamiento diferente respecto del monto de la
pensión de invalidez según se origine por riesgo común o por riesgo profesional,
ello se encuentra justificado dados los elementos objetivos que caracterizan
uno y otro sistema.
En primer lugar es importante
destacar que si bien el sistema general de pensiones como el sistema general de
riesgos profesionales forman parte del Sistema de Seguridad Social Integral
(Ley 100 de 1993), el segundo sistema de los referidos ha sido consagrado en
disposiciones especiales (Dto. 1295/94, Ley 776/02), por expreso mandato del
legislador (art. 139-11 Ley 100 de 1993). Así mismo, el sistema general de
pensiones comporta varios subsistema a saber: invalidez, vejez y muerte, y en
el subsistema de invalidez se encuentran dos regímenes, todo lo cual pone de
presente varios elementos diferenciadores. Veamos:
Para el otorgamiento de la
pensión de invalidez por riesgo común, se requiere que el estado de invalidez
haya sobrevenido por una causa no profesional, en tanto que la pensión de
invalidez por riesgo profesional, requiere precisamente que el estado de
invalidez se haya generado bien en una enfermedad profesional o en un accidente
de trabajo. Es decir, mientras en el primer evento no existe una relación
directa del estado de invalidez con la labor o profesión desempeñada por el
trabajador, en el segundo es requisito sine quanon para el otorgamiento de la
pensión de invalidez que dicho estado se haya generado como consecuencia
directa del riesgo profesional al que se vio expuesto el trabajador.
De allí deriva la diferencia
en la cotización a uno y otro sistema. En el régimen de la pensión de invalidez
por riesgo común la afiliación obligatoria al sistema se encuentra a cargo del
afiliado trabajador y del empleador en la proporción que establece la ley; en
el régimen de la pensión de invalidez por riesgo profesional, las cotizaciones
a dicho sistema se encuentran a cargo exclusivo del empleador, de suerte que si
éste no cumple con los requisitos de afiliación y cotización al sistema general
de riesgos profesionales, en el evento de acontecer el riesgo, se le impone la
obligación de reconocer y pagar las prestaciones que consagra el Decreto 1295
de 1994.
Adicionalmente, la pensión de
invalidez por riesgo común debe ser cubierta y reparada por las aseguradoras a
las cuales contribuye el trabajador, el Estado y la sociedad, mientras que el
riesgo derivado de la actividad laboral debe ser amparado y reparado por el
empleador a cuyo cargo se encuentra el trabajador, a través de las aseguradoras
de riesgos profesionales.
3.4.  Como se ve son  marcadas
las diferencias que justifican el trato diferente que el legislador ha
introducido en la regulación del monto de la pensión de invalidez por riesgo
común y la pensión de invalidez por riesgo profesional. No obstante todas ellas
derivan precisamente de la causa generadora del riesgo. En efecto, el riesgo al
que se encuentra expuesta la población en general de sufrir bien un accidente o
una enfermedad que lo invalide en forma permanente, puede ser originado por
diversas circunstancias independientemente de la labor o profesión que se
desempeña o el lugar de trabajo en que desarrolle su actividad laboral. No
sucede lo mismo con la invalidez que puede afectar a un trabajador como
consecuencia directa del trabajo que realiza o de las condiciones a las que se
encuentra expuesto. Precisamente esa es la razón por la que el legislador ha
consagrado una responsabilidad en cabeza del empleador con el objeto de
garantizar la integridad física de sus trabajadores y, de ahí, el monto
diferencial que establecen las normas acusadas en relación con la pensión de
invalidez en uno o en otro evento.
La responsabilidad que se ha
establecido en cabeza del empleador respecto de sus trabajadores, tiene
fundamento en la teoría del riesgo creado. Al respecto resulta ilustrativo
traer a colación la sentencia proferida por la Sala de Casación Laboral, el 13
de julio de 1993[1],
en la cual se explicó con claridad la teoría en cuestión, en los siguientes
términos:
“[P]ara la correcta
comprensión de la forma como el legislador colombiano enfrentó el cubrimiento
de los riesgos originados en el trabajo debe recordarse que antes de la
expedición de las leyes sociales que regulan la materia, el trabajador que
demandaba la reparación de perjuicios por el hecho de su patrono tenía que
demostrar la culpa en que éste hubiera incurrido por acción u omisión, el daño
que hubiera sufrido y la relación de causalidad entre el hecho y el perjuicio.
Las dificultades surgidas
de este sistema de reparación de perjuicios que inspiró a las legislaciones
civiles que tienen su fuente en el derecho romano traían como consecuencia la
indefensión de los trabajadores, pues la circunstancia de tener que asumir la
carga de la prueba de los elementos en que se fundaba la obligación de reparar
el daño producido por el hecho culposo, hacia en la práctica casi imposible la
indemnización.
Con el fin de frenar los
abusos propios de un sistema económico y jurídico que desconocía los gravosos
efectos que sobre la salud y la integridad física de los operarios aparejaba la
introducción del maquinismo, se pasó de la teoría de la culpa aquiliana o
extracontractual a la de la responsabilidad contractual elaborada por la
doctrina francesa, según la cual el contrato de trabajo imponía al patrono la
obligación de velar por la seguridad de sus trabajadores y, por lo mismo, la de
devolverlos sanos a la sociedad una vez concluido el vínculo contractual.
Dentro de esa teoría se invirtió la carga de la prueba, presumiendo que el daño
se debía a culpa del empresario. Esta teoría constituyó innegablemente un gran
aporte de la jurisprudencia y la doctrina francesa al desarrollo del derecho
laboral.
(...)
Continuando con el
propósito de brindar la mayor protección posible al ser humano que vive de su
trabajo asalariado, se llegó posteriormente a la teoría, también de origen
francés, que ha sido conocida como “teoría del riesgo profesional”, dentro de
la cual no se toma en cuenta la culpa del empleador sino que se establece una
responsabilidad objetiva que lo obliga a reparar los perjuicios que sufre el
trabajador al desarrollar su labor en actividades de las que el empresario
obtiene provecho.
A esta época corresponde,
en nuestro derecho positivo, la expedición de la Ley 6 de 1945 (y el Decreto
2350 de 1.944 que le sirvió de antecedente, en la cual, sin referencia a la
culpa, se dispuso que, mientras se organizaba el seguro social obligatorio,
entre las prestaciones a cargo de los patronos, se contaban las indemnizaciones
por accidente de trabajo en “proporción al daño sufrido y de conformidad con la
tabla de valuaciones correspondientes, hasta por el equivalente del salario de
dos (2) años; la asistencia médica, farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria a
que haya lugar. Además el salario completo, hasta por seis (6) meses”, de
acuerdo con la redacción que, al modificar su articulo 12, determinó la Ley 64
de 1.946”.
3.5.  El trato diferente en el
monto de la pensión de invalidez que se deriva bien del riesgo común ya del
riesgo profesional, no obstante tratarse de una misma prestación, encuentra su
justificación y razonabilidad como bien lo afirma el Procurador General, en que
la fuente material de su reconocimiento, como lo son las cotizaciones a uno y
otro sistema, y la causa que le da su origen, esto es, riesgo común o riesgo
profesional, justifica la existencia de dos regímenes diferenciados, sin que
por ello se vulnere la Constitución Política.
En un caso similar sometido a
examen de esta Corporación, en el cual se debatió la diferenciación de los dos
regímenes[2],
explicó la Corte lo siguiente:
“[l]a Sala observa que si
bien existe una similitud fáctica en los casos que planteó la ciudadana
coadyuvante, la conformación del mismo sistema de seguridad social integral los
ubica en regímenes diversos, en función de las condiciones en que los riesgos
protegidos se han producido y la protección estatal que debe otorgarse al
trabajo y al trabajador dependiente (C.P., art. 25); así pues, para el evento
del accidente de trabajo o enfermedad profesional, por causa o con ocasión del
trabajo o consecuencia directa de la clase de trabajo, se encuadran dentro del
sistema general de pensiones y el sistema general de riesgos profesionales, en
cambio, para el evento del riesgo común, se localiza dentro del sistema general
de pensiones y el sistema general de salud.
Como lo señala dicha
ciudadana, en el evento de invalidez por riesgo profesional existe, además del
reconocimiento de la pensión la devolución del saldo de la cuenta de ahorro
individual, para lo cual se hacia necesario fijar las condiciones de la
redención del bono pensional, situación ya analizada por la Corte en este
fallo; y para el caso de la pensión de invalidez por riesgo común, como lo
indica el artículo 70 de la Ley 100 de 1.993, antes referido, el bono pensional
entra a financiar dicha pensión, generando un resultado diverso en ambos casos,
salvo que el afiliado se invalide sin cumplir los requisitos para acceder a la
pensión, ya que le será devuelta la totalidad del saldo abonado en su cuenta
individual de ahorro pensional, incluidos los rendimientos financieros y el
valor del bono pensional, si hubiere lugar (Ley 100 de 1.993, art. 72).
Sobre el particular, no
puede perderse de vista que la estructura de la financiación diseñada por el
legislador para uno y otro caso presenta unas particularidades diversas, que
deben verse reflejadas en la cuantía que finalmente se obtenga y que provienen
del diseño de todo un sistema de seguridad social integral.
La forma en que se ha
dispuesto la utilización de los recursos provenientes de las cotizaciones de
los afiliados, sus rendimientos, la participación del empleador, cuando se
trata de un trabajador, los posibles subsidios estatales, entre otras fuentes,
es decir, los distintos componentes financieros que deben entrar a formar parte
de la financiación de las prestaciones establecidas y para su determinación,
generan unos mínimos y máximos de protección que suponen que no todos los casos
sean tratados en forma igual, en términos de igualdad matemática, sin distingos
de la realidad material de cada situación que se analice, más bien deben
responder al propósito estatal de brindar, con la mayor cobertura posible, en
las mejores condiciones de protección, según las posibilidades económicas del
estado y de los beneficiarios del sistema, el amparo contra las contingencias
que atenten contra la salud y la capacidad económica de las personas, para
lograr un bienestar individual que redunde en uno general.
Entonces, si bien, el
contenido normativo acusado per se no vulnera el ordenamiento superior, en
cuanto a su aplicación al caso de la invalidez por riesgo profesional,
generando unas consecuencias propias y exclusivas dentro del sistema general de
riesgos profesionales, su inaplicación para el riesgo común crea una diferencia
que deriva de la estipulación misma de la financiación de la pensión de
invalidez por ese riesgo”.
Cabe también en esta sentencia
recordar que en la sentencia C-453 de 2002[3],
al examinarse la constitucionalidad de la expresión “cuando el transporte lo
suministre el empleador”, contenida en el artículo 9 del Decreto 1295 de
1994, la Corte al analizar el sistema de riesgos profesionales, encontró que “[e]se
esquema de aseguramiento previsto por el Legislador para el sistema de riesgos
profesionales, supone que la prima que se cobra, que para el presente caso se
denomina cotización, esté calculada en proporción al riesgo que se asume.
Ampliar como lo plantea el demandante la cobertura del sistema a una
contingencia no prevista en los cálculos actuariales correspondientes, que
depende además de variables ajenas al control de los empleadores y de los
administradores del sistema implicaría romper, -en los términos actuales de la
ley -, el equilibrio financiero estructurado en función de las características
propias de los riesgos profesionales definidos en los términos del artículo
atacado”.
Se concluye entonces que el
cargo planteado por el demandante en el sentido de que las dos normatividades
consagran diferencias de trato irrazonables e injustificadas, no prospera,
pues, como se ha señalado existen fundamentos objetivos diferentes en uno y
otro caso que justifican el establecimiento de montos diferentes en el
reconocimiento de la pensión de invalidez, sin que ello resulte irrazonable o
desproporcionado. Nótese además, que con el régimen de riesgos profesionales se
busca proteger al trabajador de los riegos que se puedan derivar de la labor o
profesión que desempeña o de los efectos nocivos que se puedan generar del
medio en que se ha visto obligado a trabajar, con lo cual se garantizan los
derechos constitucionales que en relación con el derecho al trabajo consagra la
Constitución Política (C.P. arts. 25 y 53).
VII.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES los artículos 40 de la Ley
100 de 1993 y 10 de la Ley 776 de 2002.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA, no firma la presente sentencia por encontrarse en
comisión en el exterior debidamente autorizado por la Sala Plena de esta
Corporación.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] M.P. Hugo Suescun Pujols
[2] En la sentencia C-773/98 M.P. Hernando Herrera Vergara, se
examinó una demanda de constitucionalidad contra el artículo 53 del Decreto
1295 de 1994, en la que uno de los cargos hacía relación a la posible violación
del derecho a la igualdad, como quiera que para una misma hipótesis, como sería
la incapacidad de los trabajadores en el evento de un accidente de trabajo o
una enfermedad profesional y en el riesgo común, el monto de las pensiones
reconocidas sería distinto, “en la medida en que en las dos primeras
situaciones se obtiene además de la pensión, la suma de la devolución de los
saldos de su ahorro en el sistema de pensiones, en cambio, en la última, tales
saldos serían destinados a la conformación del monto mismo de la pensión”. La
Corte encontró exequible la disposición acusada, no sólo por la  posible
vulneración del derecho a la igualad , sino frente a los demás cargos
planteados en relación con el exceso en el ejercicio de facultades
extraordinarias otorgadas al Presidente de la República.
[3] M.P. Alvaro Tafur Galvis