C-082-20
Sentencia C-082/20
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia de revisión
oficiosa de leyes
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ineptitud sustantiva
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA
DEMANDA-Incumplimiento de
requisitos de certeza, especificidad y suficiencia en los cargos
PATRIMONIO
CULTURAL DE LA NACION-Reconocimiento y protección constitucional
(…) la Sala Plena concluye que la Asamblea Nacional
Constituyente reconoció como elemento característico de la Constitución
Política el derecho a la cultura y la especial protección de la misma por parte
del Estado. En particular, los constituyentes manifestaron de manera explícita
la necesidad de proteger el patrimonio cultural de la Nación, el patrimonio
arqueológico y los bienes culturales decisivos para la configuración y conservación
de la identidad nacional. Por esta razón, en el contenido del artículo 72 de la
Constitución Política finalmente aprobado, así como en sus versiones previas,
la Asamblea Nacional Constituyente dispuso que el patrimonio arqueológico y los
bienes culturales que conforman la identidad nacional son inalienables,
imprescriptibles e inembargables, así como que el legislador dispondrá los
mecanismos para readquirir dichos bienes cuando se encuentren en manos de
particulares.
PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Contenido
Así, los bienes que hacen
parte del patrimonio cultural de la Nación representan símbolos de identidad
colectiva e histórica y constituyen una visión de los hechos y sucesos del
pasado que son relevantes para un grupo de personas, pues establecen enlaces
para la construcción de un futuro común.
PROTECCION DE
BIENES DE INTERES CULTURAL BIC-Régimen especial
IDENTIDAD NACIONAL-Concepto
(…) la Sala considera que
la identidad nacional es un concepto que apela a aquellos paradigmas que permiten
a un grupo identificarse como Nación, y que los bienes culturales que conforman
la identidad nacional son aquellos que simbolizan la historia común de la
Nación, la cultura que se comparte, y que son importantes por ello para la
configuración y conservación de esta identidad.
PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Integración
BIENES DEL PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION Y BIENES
DE INTERES CULTURAL-Distinción
PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Declaración de bien
conlleva restricciones e imposición de cargas/PATRIMONIO CULTURAL DE LA
NACION-Inalienables, inembargables e imprescriptibles
PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Protección del estado/PATRIMONIO
CULTURAL DE LA NACION-Libertad de configuración legislativa para su
promoción y protección
BIENES DE INTERES CULTURAL-Son de propiedad de la
Nación y tienen carácter de inalienables, inembargables e imprescriptibles
ATRIBUTO DE INALIENABILIDAD A BIENES QUE INTEGRAN EL
PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Finalidad
INALIENABILIDAD, INEMBARGABILIDAD E IMPRESCRIPTIBILIDAD
DEL PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Alcance y límites
En suma, la Corte concluye que: (i)
el artículo 72 de la Constitución Política prevé, entre otros, el mandato de
protección para el Estado en relación con el patrimonio cultural de la Nación,
el patrimonio arqueológico y los bienes culturales que conforman la identidad
nacional; (ii) tales categorías de bienes son inalienables,
imprescriptibles e inembargables, cuando sean de propiedad de entidades
públicas; (iii) el Legislador tiene amplia de libertad de configuración
para delimitar los referidos conceptos, así como para diseñar mecanismos de
protección de tales bienes, y, por último, (iv) dicha libertad de
configuración debe ejercerse de manera compatible con el artículo 72 ibídem,
por lo que, en caso de adoptarse medidas restrictivas, estas deben ser
razonables y proporcionales
PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Mandatos constitucionales
para su protección
BIENES DE INTERES CULTURAL-Enajenación excepcional a particulares
(…) la Corte declarará exequible la
expresión “excepcionalmente podrán enajenarse a particulares bienes de interés
cultural de propiedad de entidades públicas”, contenida en el artículo 83 de la
Ley 1955 de 2019, en el entendido de que no comprende el patrimonio
arqueológico y los bienes culturales decisivos para la configuración y
conservación de la identidad nacional. Conforme lo señalado párrafos atrás,
esta interpretación de la expresión demandada es la única compatible con el
artículo 72 de la Constitución Política y con la jurisprudencia constitucional.
Lo primero, habida cuenta de que la Asamblea Nacional Constituyente consideró
necesario incluir el mandato de especial protección para el patrimonio cultural
de la Nación, disponer que el patrimonio arqueológico y “los bienes culturales
reconocidos como decisivos para la configuración y conservación de la identidad
nacional” son inalienables y prever que el Legislador deberá disponer los
mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares. Lo
segundo, por cuanto la jurisprudencia constitucional ha reiterado que el
patrimonio arqueológico y los bienes que conforman la identidad nacional no
pueden ser vendidos a particulares, habida cuenta de que el atributo de
inalienabilidad implica impedir que tales bienes pasen a manos de particulares.
Referencia: Expedientes D-13268 y D-13269 (acumulados)
Demandas de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 25, 33, 44, 46, 79, 83
(parcial), 113, 124, 127, 131, 140, 141, 231, 232, 233, 234, 235, 249, 312,
313, 314, 331 y 332 (D-13268) y 235 (parcial) (D-13269) de la Ley 1955 de 2019,
“[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”
Magistrados ponentes:
CARLOS BERNAL PULIDO
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá, D. C., veintiséis
(26) de febrero de dos mil veinte (2020)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, en especial de la prevista por el numeral 4 del
artículo 241 de la Constitución Política, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
Antecedentes
1.
El 28 de mayo de 2019,
el ciudadano Andrés de Zubiría Samper presentó
demanda de acción pública de inconstitucionalidad en contra de los
artículos 25, 33, 44, 46, 79, 83 (parcial), 113, 124, 127, 131, 140, 141, 231,
232, 233, 234, 235, 249, 312, 313, 314, 331 y 332 de la Ley 1955 de 2019 “[p]or
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia,
Pacto por la Equidad” (expediente D-13268)[1].
En esa misma fecha, el ciudadano Nixon José Torres Cárcamo presentó otra
demanda de inconstitucionalidad en contra de la expresión “administrada por
terceros” contenida en el artículo 235 de la misma Ley (expediente D-13269)[2].
2.
En la sesión de 29 de mayo de 2019, la Sala
Plena decidió acumular los expedientes D-13268 y D-13269 y repartirlos
al magistrado Carlos Bernal Pulido[3].
3.
Mediante el auto de 13 de junio de 2019, el
magistrado sustanciador inadmitió las demandas de la referencia, por cuanto no
cumplían con los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional en
relación con los cargos de inconstitucionalidad[4].
4.
Tras la presentación oportuna de dos escritos de
subsanación[5],
por medio del auto de 9 de julio de 2019, el magistrado sustanciador: (i) admitió
dos cargos de inconstitucionalidad formulados en la demanda D-13268 y (ii)
rechazó los otros pretendidos cargos de inconstitucionalidad incluidos en ambas
demandas (D-13268 y D-13269)[6].
En dicha providencia, el magistrado sustanciador ordenó: (i) fijar en
lista el proceso, (ii) correr el traslado para que el Procurador General
de la Nación rindiera el concepto de rigor y (iii) comunicar la
iniciación de este proceso al presidente de la República, al presidente del
Congreso de la República y a los ministros del Interior, de Cultura, de Salud y
Protección Social, así como de Justicia y del Derecho. Asimismo, invitó a
múltiples entidades, organizaciones y universidades, públicas y privadas, a
participar en este proceso.
II.
Normas demandadas
5.
A continuación, se transcriben las
disposiciones demandadas:
“LEY 1955 DE 2019
(mayo 25)
Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019.
Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
Artículo
83. Inembargabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad. Modifíquese
el artículo 10 de la Ley 397 de 1997, el cual quedará así:
Artículo
10. Inembargabilidad, Imprescriptibilidad e Inalienabilidad. Los
bienes de interés cultural de propiedad de entidades públicas son
inembargables, imprescriptibles e inalienables.
Excepcionalmente
podrán enajenarse a particulares bienes de interés cultural de propiedad de
entidades públicas, previo concepto favorable del Consejo Nacional de
Patrimonio Cultural o de los respectivos consejos departamentales o distritales
de patrimonio cultural, según el caso, en los siguientes eventos:
1.
Cuando el bien de interés cultural se encuentre en el marco del régimen de
propiedad horizontal y la entidad pública sea propietaria de una o varias
unidades de vivienda, comercio o industria, y la enajenación se requiera para
garantizar la integridad y protección del inmueble.
2.
Cuando la entidad pública sea propietaria del derecho proindiviso o cuota sobre
bienes inmuebles, así como derechos fiduciarios en fideicomisos que tienen como
bien(es) fideicomitido(s) inmuebles enajenación se requiera para garantizar la
integridad y protección del inmueble.
3.
Cuando el bien de interés cultural haya sido objeto de extinción de dominio.
4.
Cuando el bien de interés cultural tenga uso comercial, de servicios o
industrial y la entidad pública no pueda usarlo o mantenerlo, de forma que el
bien tenga riesgo de deterioro.
5.
Cuando la enajenación se haga a instituciones de educación superior o a
entidades de derecho privado sin ánimo de lucro que desarrollen de forma
principal actividades culturales o de defensa del patrimonio cultural.
En
todos los casos previstos en este artículo, el respectivo bien mantendrá su
condición de bien de interés cultural y quien lo adquiera estará obligado a
cumplir las normas aplicables en el régimen especial de protección.
Dentro
de los títulos jurídicos de enajenación a particulares y/o entidades públicas
se incluye el aporte fiduciario. En todo caso la enajenación se regirá por el
régimen de contratación que cobije a la respectiva entidad pública enajenante y
demás normas aplicables.
Parágrafo. El
Ministerio de Cultura podrá autorizar la enajenación o el préstamo de bienes de
interés cultural del ámbito nacional entre entidades públicas. Los municipios,
los departamentos, las autoridades de los territorios indígenas y de las
comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993,
serán las encargadas de dar aplicación a lo previsto en este parágrafo respecto
de los bienes de interés cultural declarados por ellas.
Las
autoridades señaladas en este parágrafo podrán autorizar a las entidades
públicas propietarias de bienes de interés cultural para darlos en comodato a
entidades privadas sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad, hasta por el
término de cinco (5) años prorrogables con sujeción a lo previsto en el
artículo 355 de la
Constitución Política, celebrar convenios interadministrativos y de asociación
en la forma prevista en los artículos 95 y 96 de la Ley
489 de 1998 o en las normas que los modifiquen o sustituyan, y en general,
celebrar cualquier tipo de contrato, incluidos los de concesión y alianzas
público-privadas, que impliquen la entrega de dichos bienes a particulares,
siempre que cualquiera de las modalidades que se utilicen se dirijan a proveer
y garantizar lo necesario para la protección, recuperación, conservación,
sostenibilidad y divulgación de los mismos, sin afectar su inalienabilidad,
imprescriptibilidad e inembargabilidad.
(…)
Artículo
231. Competencias en salud por parte de la Nación.
Adiciónese el numeral 42.24 al artículo 42 de la Ley
715 de 2001, así:
42.24.
Financiar, verificar, controlar y pagar servicios y tecnologías en salud no
financiadas con cargo a la Unidad de Pago por Capitación (UPC) en el Sistema
General de Seguridad Social en Salud. La verificación, control y pago de las
cuentas que soportan los servicios y tecnologías de salud no financiados con
recursos de la UPC de los afiliados al Régimen Subsidiado prestados a partir
del 1 de enero de 2020 y siguientes, estará a cargo de la Administradora de los
Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud (ADRES), de conformidad con
los lineamientos que para el efecto expida el Ministerio de Salud y Protección
Social.
Artículo
232. Competencias de los departamentos en la prestación de servicios de salud. Adiciónense
los siguientes numerales al artículo 43 de la Ley 715
de 2001, así:
43.2.9.
Garantizar la contratación y el seguimiento del subsidio a la oferta, entendido
como la cofinanciación de la operación de la prestación de servicios y
tecnologías efectuada en zonas alejadas o de difícil acceso, a través de
instituciones públicas o infraestructura pública administrada por terceros
ubicadas en esas zonas, que sean monopolio en servicios trazadores y no
sostenibles por venta de servicios, de conformidad con los criterios
establecidos por el Gobierno nacional. Los subsidios a la oferta se financiarán
con recursos del Sistema General de Participaciones y con los recursos propios
de la entidad territorial.
43.2.10.
Realizar la verificación, control y pago de los servicios y tecnologías no
financiados con cargo a la UPC de los afiliados al régimen subsidiado de su
jurisdicción, prestados hasta el 31 de diciembre de 2019.
43.2.11.
Ejecutar los recursos que asigne el Gobierno nacional para la atención de la
población migrante y destinar recursos propios, si lo considera pertinente.
Artículo
233. Destinación y Distribución de los Recursos del Sistema General de
Participaciones para Salud. Modifíquese el artículo 47 de la Ley
715 de 2001, el cual quedará así:
Artículo 47. Distribución
de los recursos del sistema general de participaciones. Los recursos del
Sistema General en Participaciones en Salud se destinarán y distribuirán en los
siguientes componentes:
1. El
87% para el componente de aseguramiento en salud de los afiliados al Régimen
Subsidiado.
2. El
10% para el componente de salud pública y el 3% para el subsidio a la oferta.
Parágrafo
1o. La información utilizada para determinar la asignación de los recursos
será suministrada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística
(DANE); el Ministerio de Salud y Protección Social; el Departamento Nacional de
Planeación (DNP); el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), conforme a la
que generen en ejercicio de sus competencias y acorde con la reglamentación que
se expida para el efecto.
Parágrafo
2o. Los recursos destinados a salud pública que no se comprometan al
cierre de cada vigencia fiscal, se utilizarán para cofinanciar los programas de
interés en salud pública de que trata el numeral 13 del artículo 42 de la Ley
715 de 2001, o las normas que las sustituyan, modifiquen o adicionen.
Artículo
234. Distribución de los Recursos de Aseguramiento en Salud. Modifíquese
el artículo 48 de la Ley
715 de 2001, el cual quedará así:
Artículo 48. Distribución
de los recursos de aseguramiento en salud. Los recursos del Sistema General de
Participaciones destinados al componente de aseguramiento en salud del régimen
subsidiado serán asignados a distritos, municipios y áreas no municipalizadas
así:
Los
recursos de este componente se dividirán por el total de la población pobre
afiliada al régimen subsidiado en el país en la vigencia anterior, con el fin
de estimar un per cápita nacional. El valor per cápita resultante se
multiplicará por la población pobre afiliada al régimen subsidiado en cada ente
territorial. La población afiliada para los efectos del presente cálculo será
la del año anterior a aquel para el cual se realiza la distribución. El
resultado será la cuantía que corresponderá a cada distrito, municipio o áreas
no municipalizadas de los departamentos.
La
población pobre afiliada al régimen subsidiado de las áreas no municipalizadas
de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés hará parte del cálculo de
los recursos del departamento estos serán asignados sin situación de fondos.
Artículo
235. Distribución de los recursos del componente de salud pública y subsidios a
la oferta. Modifíquese el artículo 52 de la Ley
715 de 2001, el cual quedará así:
Artículo 52. Distribución
de los recursos del componente de salud pública y de subsidio de oferta. Este
componente comprende dos subcomponentes: el de acciones de salud pública y el
de subsidio a la oferta. Los recursos correspondientes a estos subcomponentes
se distribuirán así:
52.1
El subcomponente de Acciones de Salud Pública, se distribuirá a cada entidad
territorial de acuerdo al resultado de la sumatoria de los siguientes
criterios: población, porcentaje de pobreza de cada entidad territorial,
ruralidad, densidad poblacional y eficiencia administrativa. Se entenderá como
eficiencia administrativa el mayor o menor cumplimiento en metas prioritarias
de salud pública, medidas por indicadores trazadores.
Los
departamentos recibirán el 45% de los recursos destinados a este subcomponente
para financiar las acciones de salud pública de su competencia, la operación y
mantenimiento de los laboratorios de salud pública y el 100% de los asignados a
las áreas no municipalizadas. Los municipios y distritos recibirán el 55% de
los recursos asignados a este componente, con excepción del Distrito Capital
que recibirá el 100%.
El
Ministerio de Salud y Protección Social deberá diseñar e implementar los
sistemas de monitoreo que den cuenta del uso eficiente de los recursos y los
resultados en salud, acorde con las acciones de salud pública priorizadas. Para
lo cual los departamentos, distritos y municipios deberán reportar la información
que corresponda.
Los
departamentos, distritos y municipios podrán establecer convenios de asociación
para la ejecución de los recursos, en función de los planes territoriales de
salud pública de intervenciones colectivas, en especial los objetivos y metas
priorizadas en el respectivo territorio.
52.2
El subcomponente de Subsidio a la Oferta se define como una asignación de
recursos para concurrir en la financiación de la operación de la prestación de
servicios y tecnologías efectuadas por instituciones públicas o infraestructura
pública administrada por terceros, ubicadas en zonas alejadas o de difícil
acceso que sean monopolio en servicios trazadores y no sostenibles por venta de
servicios.
Los
recursos para financiar este subcomponente se distribuirán entre los municipios
y distritos certificados y los departamentos con instituciones de prestación de
servicios de que trata el inciso anterior, de conformidad con los siguientes
criterios: población total, porcentaje de pobreza de cada entidad territorial,
ruralidad y densidad poblacional.
(…)”.
III.
Demanda
6.
Los demandantes formularon 9 pretendidos
cargos de inconstitucionalidad: 6 en la demanda D-13268 y 3 en la D-13269. Por
medio del auto de 9 de julio de 2019, el magistrado sustanciador decidió admitir
dos cargos formulados en la demanda D-13268. Además, rechazó los restantes
cuatro pretendidos cargos de esta demanda, así como todos los incluidos en la
D-13269[7].
Los siguientes cuadros (incluidos en dicho auto) sintetizan esta decisión:
Expediente
D-13268
Cargo
Decisión
1. Vulneración del
principio de unidad de materia (art. 158 de la CP)
Rechazado,
por cuanto no cumple con los requisitos de especificidad y suficiencia.
2. Vulneración del
carácter temporal de la función pública ejercida por particulares (art. 123
de la CP)
Rechazado,
por cuanto no cumple con el requisito de especificidad.
3. Vulneración de la
inalienabilidad del patrimonio cultural de la Nación (art. 72 de la CP)
Admitido.
4. Vulneración de la
autonomía de la Jurisdicción Especial para la Paz (art. transitorio 5 del
Acto Legislativo 1 de 2017)
Rechazado,
por cuanto no cumple los requisitos de certeza y especificidad.
5. Vulneración de la
reserva de ley orgánica (art. 151 de la CP)
Admitido.
6. Vulneración del deber
estatal de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos (art.
365 de la CP)
Rechazado,
por cuanto no cumple con los requisitos de certeza, especificidad y pertinencia.
Expediente
D-13269
Cargo
Decisión
1. Vulneración del
principio de unidad de materia (art. 158 de la CP)
Rechazado,
por cuanto no cumple con los requisitos de claridad, certeza,
especificidad y suficiencia.
2. Falta de
correspondencia con el título de la ley (art. 169 de la CP)
Rechazado,
por cuanto no cumple con los requisitos de claridad, certeza,
especificidad y suficiencia.
3. Desconocimiento de la
cosa juzgada constitucional (art. 243 de la CP)
Rechazado,
por cuanto no cumple con los requisitos de claridad, certeza y suficiencia.
7.
En el expediente D-13268, el
demandante interpuso recurso de súplica en contra del auto de 9 de julio de
2019, el cual fue rechazado por extemporáneo, mediante el auto 420 de 31 de
julio del mismo año[8].
En el expediente D-13269, el demandante no interpuso recurso de súplica en
contra de la decisión de rechazo de su demanda.
8.
Primer cargo admitido.
Vulneración del artículo 72 de la Constitución Política. El demandante cuestionó el aparte “excepcionalmente
podrán enajenarse a particulares bienes de interés cultural de propiedad de
entidades públicas”, previsto por el artículo 83 de la Ley 1955 de 2019,
porque, en su criterio, es incompatible con el artículo 72 de la Constitución
Política. Explicó que “la Carta Constitucional en su artículo 72 en forma
imperativa establece que el patrimonio arqueológico y los otros bienes
culturales son inalienables (no se pueden enajenar o vender), inembargables (no
pueden ser objeto de una medida judicial o administrativa de embargo) e
imprescriptibles (no se pueden ganar por prescripción adquisitiva de dominio).
Al tiempo que la norma inferior contenida en el artículo 83 de la Ley 1955 de
2019 establece que excepcionalmente podrá enajenarse a particulares bienes de
interés cultural de propiedad de entidades públicas”. En otros términos, indicó
que este último artículo “permite que, de manera excepcional, puedan
enajenarse a particulares bienes de interés cultural de propiedad de entidades
públicas, llevándose de bulto la expresa prohibición constitucional del
artículo 72, [a la luz de la cual] el patrimonio arqueológico y otros
bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y
son inalienables, inembargables e imprescriptibles”. Al respecto, tras
referirse a la sentencia C-553 de 2014, resaltó que la Corte ha reiterado que “un
bien que integra el patrimonio arqueológico y cultural de la Nación, al ser
inalienable, no puede ser negociado, ni vendido, ni donado, ni permutado”.
9.
Segundo cargo admitido.
Vulneración del artículo 151 de la Constitución Política. Para el demandante, las modificaciones que los
artículos 231, 232, 233, 234 y 235 de la Ley 1955 de 2019 introdujeron en la
Ley 715 de 2001 vulneran la reserva de ley orgánica. Tras enumerar los
artículos demandados, el demandante sostuvo que la Ley 715 de 2001 es una Ley
orgánica “en la medida en que la misma norma lo establece de manera
categórica y, por ello, cualquier modificación, adición o derogación tiene que
hacerse por medio de otra ley orgánica, en razón a que distribuye recursos y
competencias entre el nivel nacional y las entidades territoriales”. En
este sentido, señaló, en términos generales, que, en este caso, “una norma
de inferior jerarquía (Ley 1955/2019), que tiene naturaleza de Ley Ordinaria,
modificó una norma de superior jerarquía (Ley 715/2001) que tiene naturaleza de
Ley Orgánica”. Con esto, aclaró que “no se configura entonces un
vicio de forma sino una falta de competencia, puesto que el Congreso no puede
tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria
ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más
exigente de la ley orgánica”. Por último, en su demanda, incluyó un
diagrama con dos columnas: en la izquierda, transcribió el texto del artículo
151 de la Constitución Política y, en la derecha, enumeró los artículos
demandados con su epígrafe, tras lo cual concluyó que “una ley ordinaria
(Ley 1955 de 2019) en forma abiertamente inconstitucional modifica algunos
artículos de la Ley 715 de 2001 (orgánica) que reglamentó el Acto Legislativo 1
de 2001, por ello deberán ser retirados del ordenamiento jurídico”.
IV.
Intervenciones
10.
La Corte recibió 10 escritos de
intervención presentados por: (i) Jorge Eliecer Gaitán Peña[9],
(ii) la secretaria ejecutiva de la Jurisdicción Especial para la Paz[10],
(iii) el director jurídico de la Asociación Colombiana de Ciudades
Capitales[11],
(iv) el presidente del Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Previsora S.A. Compañía de Seguros –Sintraprevi–[12],
(v) el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de
Planeación[13],
(vi) el representante del Ministerio de Salud y Protección Social y el jefe
de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación,
conjuntamente[14],
(vii) Juan Diego Buitrago Galindo[15],
(viii) Juan Sebastián Álvarez Medina[16];
(ix) Ricardo Córdoba Acosta[17]
y (x) el director ejecutivo de la Federación Nacional de Departamentos[18].
11.
Jorge Eliecer Gaitán Peña solicitó la declaratoria de inexequibilidad del
artículo 140 de la Ley 1955 de 2019, por cuanto vulnera los principios de (i)
unidad de materia y (ii) cosa juzgada. Lo primero, porque “la
prórroga de la entrada en vigencia del Código General Disciplinario”,
prevista por el mencionado artículo, “no guarda relación o conexidad (…) con
las políticas públicas, los objetivos nacionales de largo plazo y las metas y
prioridades de la acción estatal”, previstas por el Plan Nacional de
Desarrollo. Lo segundo, en tanto “el Código General Disciplinario goza de
ser cosa juzgada, al haber sido sometido a juicio de constitucionalidad
mediante sentencia C-704 de 2017”, incluida la regulación relativa a su
vigencia.
12.
La secretaria ejecutiva de la
Jurisdicción Especial para la Paz
solicitó la declaratoria de inexequibilidad del artículo 141 de la Ley 1955 de
2019. En su concepto, dicha norma “modifica la estructura interna de la
Jurisdicción Especial para la Paz” y “transforma a la Unidad de
Investigación y Acusación de la JEP en un órgano de administración excluido de
la institucionalidad de la Jurisdicción Especial para la Paz en materia
presupuestal”. En su opinión, dicha transformación “transgrede
directamente el parágrafo 2 del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 1
de 2017, según el cual el Órgano de Gobierno de la Jurisdicción Especial para
la Paz, en coordinación con la Secretaría Ejecutiva y la Presidenta de la
misma, ejercerán las funciones asignadas a la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura de manera exclusiva y como garantía de la autonomía
administrativa, presupuestal y técnica de la JEP”. Por la misma razón,
dicha norma es incompatible con “el inciso 9 del artículo 7 del Acto
Legislativo 1 de 2017”. Por último, la interviniente concluyó que dicho
artículo también desconoce que “el Acuerdo Final (…) goza de protección constitucional
a partir de lo dispuesto por el inciso 2 del artículo 1 del Acto Legislativo 2
de 2017”.
13.
El director jurídico de la
Asociación Colombiana de Ciudades Capitales solicitó la declaratoria de exequibilidad de los artículos 231, 232,
233, 234 y 235 de la Ley 1955 de 2019. Al respecto, sostuvo que, “de acuerdo
con el contenido de los artículos 231 y 232, es posible afirmar que se trata de
disposiciones que regulan una temática orgánica, pues establecen competencias
relacionadas con la prestación del servicio de salud para la Nación y los
departamentos”. A su vez, señaló que tales artículos “cumplieron todos
los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para la aprobación
de leyes orgánicas”, a saber “finalidad de la ley, contenido, votación y
propósito del legislador”. Al respecto, explicó que dichas disposiciones:
(i) “son orgánicas, por versar sobre competencias atribuidas a la Nación
y a los departamentos en materia de salud” y (ii) “cumplieron con
la mayoría absoluta exigida por los artículos 116 y siguientes de la Ley 5 de
1992 para su aprobación (…) como se evidencia en la Gaceta 430 del 29 de mayo
de 2019”. Por último, resaltó que los artículos 233, 234 y 235, “al
tratar temas relacionados con recursos del Sistema General de Participaciones,
no son materia de ley orgánica”.
14.
El presidente del Sindicato
Nacional de Trabajadores de la Previsora S.A. Compañía de Seguros –Sintraprevi– solicitó la declaratoria de inexequibilidad del
artículo 331 de la Ley 1955 de 2019, mediante el cual se confieren facultades
extraordinarias al presidente de la República para reformar las entidades
públicas del sector financiero. En su concepto, esta norma vulnera: (i)
“el principio de unidad de materia establecido en los artículos 158 y 339 de
la Constitución Política y el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero”, dado
que dicho artículo no guarda conexidad con la materia regulada en la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo; (ii) “los derechos de los trabajadores,
específicamente de los trabajadores oficiales establecidos en los artículos 25,
39, 53, 55 y 56 de la Constitución Política”, en particular, el derecho a
participar en las decisiones que los afectan, y (iii) “el principio
de consecutividad establecido en el artículo 157 de la Constitución Política”,
en tanto “existió un vicio de procedimiento, pues (…) los senadores de la
República desconocían el texto aprobado en la Cámara de Representantes el día 2
de mayo de 2019”.
15.
El jefe de la Oficina Asesora
Jurídica del Departamento Nacional de Planeación solicitó la declaratoria de exequibilidad del
artículo 83 de la Ley 1955 de 2019. En su criterio, este artículo “desarrolla
a cabalidad el artículo 72 de la Constitución Política, en el marco de una
interpretación sistemática, histórica y teleológica de las disposiciones
constitucionales que regulan el denominado derecho a la cultura y la protección
al patrimonio cultural de la Nación”. Explicó que “no todos los bienes
que forman parte del patrimonio cultural de la Nación le pertenecen y en
consecuencia gozan de los atributos de la inalienabilidad (…) sino solo
aquellos que conforman la identidad nacional”. También resaltó que “las
excepciones puntuales a la condición de inalienabilidad, inembargabilidad e
imprescriptibilidad de los bienes culturales que conforman la identidad
nacional, contenidas en el artículo 83 de la Ley 1955 de 2019, de ninguna
manera eliminan la obligación del Estado de proteger especialmente la
intangibilidad de aquellos bienes inmuebles de propiedad de entidades públicas
que han sido declarados de especial interés cultural”. Por último, en
relación con la justificación del artículo 83 de la Ley 1955 de 2019, señaló
que “es frecuente que los bienes de interés cultural de propiedad de
entidades públicas puedan verse expuestos al abandono o falta de mantenimiento,
[por lo cual son necesarias] unas excepciones en las que la enajenación de
[estos bienes] podría hacerse a un particular, (…) sin que haya una
renuncia al deber estatal de protección del patrimonio cultural”.
16.
El representante del Ministerio
de Salud y Protección Social y el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento
Nacional de Planeación, en su escrito
conjunto, solicitaron la declaratoria de exequibilidad de los artículos 231,
232, 233, 234 y 235 de la Ley 1955 de 2019. Resaltaron que “solo los
artículos 231 y 232 corresponden a materias alusivas a competencias que hacen
parte de la reserva de Ley orgánica, pero los artículos 233, 234 y 235 se
refieren a recursos del Sistema General de Participaciones, cuyo alcance no
está contemplado en la reserva de ley orgánica”. En particular, la
solicitud de declaratoria de exequibilidad de los dos primeros artículos se
fundó en que: (i) “desde la exposición de motivos del proyecto [era
claro que] la finalidad de los artículos 231 y 232 acusados (…) es
incorporar nuevas reglas de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales en materia de salud”, (ii) “dichos artículos
regulan las competencias de la Nación y de los departamentos en materia de
salud”, (iii) “la votación requerida constitucionalmente para la
aprobación de disposiciones de carácter orgánico se surtió en debida forma para
los artículos 231 y 232 de la Ley 1955 de 2019” y, por último, (iv) “está
demostrada la intención del legislador, desde el inicio del trámite en el
Congreso, de surtir el procedimiento requerido para disposiciones de rango orgánico
dentro de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, como lo hizo en el caso de
los artículos 231 y 232”.
17.
Juan Diego Buitrago Galindo solicitó la declaratoria de exequibilidad de los
artículos 231 y 232 de la Ley 1955 de 2019. En su criterio, la aprobación de
tales artículos cumplió con los requisitos previstos para los proyectos de Ley
orgánica. Dicha conclusión se fundó en que: (i) era claro el propósito
de los congresistas de aprobar contenidos de ley orgánica en estas
disposiciones, en particular, habida cuenta de la proposición del Representante
Óscar Darío Pérez Pineda de “aprobar en bloque los artículos que tienen la
característica de ley orgánica” y (ii) “la aprobación por mayoría
absoluta de los artículos votados en bloque (…) satisface las exigencias
constitucionales y legales para la aprobación de leyes orgánicas”.
18.
Juan Sebastián Álvarez Medina solicitó la declaratoria de exequibilidad de los
artículos 231, 232, 233, 234 y 235 de la Ley 1955 de 2019. Esto, por cuanto “los
artículos 356 y 357 de la Constitución Política se encargaron de distribuir las
competencias entre la Nación y las entidades territoriales frente al Sistema
General de Participaciones; en consecuencia, es la propia norma constitucional
la que les asigna las competencias, respecto a los servicios de salud y
educación, la cual prevé que su regulación deberá realizarse a través de una
ley a iniciativa del Gobierno y no una ley orgánica como se alega”.
19.
Ricardo Córdoba Acosta solicitó que la Corte se declare inhibida para emitir
pronunciamiento de fondo “ante la demanda de la Ley 1955 de 2019, en los
siguientes artículos 1 al 32 y (…) 312 al 336 inclusive, hasta que se cumpla el
fin último del derecho conforme al imperio de la Corporación Eléctrica de la
Costa Atlántica - Corelca” (sic). Además, pidió “ordenar, por conducto
del honorable Congreso de la República, la correspondiente instrucción cívica,
conforme tal imperio” (sic). El interviniente señaló que “el desvío de
los yacimientos carboníferos, sostén y músculo financiero de Corelca y por
consiguiente de las electrificadoras de la costa, son causa de esta hecatombe,
andas (sic) a falsos comentarios de prensa de interesados en el negocio
eléctrico, al punto de obtener desprecios por sus propios interesados”.
20.
Por último, el director
ejecutivo de la Federación Nacional de Departamentos señaló que “no hay
lugar a que [esta entidad] intervenga en el trámite procesal que
pretende la inexequibilidad de algunos apartes de la Ley 1955 de 2019”. Al
respecto, resaltó que “no se advierte que la discusión propuesta a partir de
la demanda y el contenido de las normas acusadas (…) sean de resorte de los
objetos y fines misionales de la FND”.
Intervenciones
Interviniente
Objeto (Ley 1955 de 2019)
Solicitud
Jorge Eliecer Gaitán Peña
Art. 140.
Inexequibilidad.
Secretaria
ejecutiva de la JEP
Art.
141.
Inexequibilidad.
Director
jurídico de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales
Arts.
231, 232, 233, 234 y 235.
Exequibilidad.
Presidente
del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Previsora S.A. Compañía de
Seguros
Art. 331.
Inexequibilidad.
Jefe
de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación
Art. 83.
Exequibilidad.
Representante
del Ministerio de Salud y Protección Social y jefe de la Oficina Asesora
Jurídica del Departamento Nacional de Planeación
Arts.
231, 232, 233, 234 y 235.
Exequibilidad.
Juan
Diego Buitrago Galindo
Arts.
231 y 232.
Exequibilidad.
Juan
Sebastián Álvarez Medina
Arts.
231, 232, 233, 234 y 235.
Exequibilidad.
Ricardo
Córdoba Acosta
Arts.
1 a 32 y 312 a 336.
Inhibitorio.
Director
ejecutivo de la Federación Nacional de Departamentos
N/A
N/A
V.
Concepto del Procurador
General de la Nación
21.
Mediante el concepto de 2 de octubre
de 2019, el Procurador General de la Nación solicitó a esta Corte que se
declare inhibida para emitir pronunciamiento de fondo. En relación con el
primer cargo, esto es, la supuesta violación del artículo 72 de la Constitución
Política por parte del artículo 83 de la Ley 1955 de 2019, señaló que “se
echa de menos un argumento sólido y coherente (…) que incluya el alcance
normativo y lo contraste con el artículo constitucional que considera vulnerado”,
por lo cual “carece del requisito de claridad, pues no se puede identificar
el contenido de la censura y su justificación”. Advirtió que tampoco
satisface el requisito de especificidad, en tanto “no se propone una
oposición objetiva y verificable entre la regulación del artículo 82 (sic) y el
artículo 72 de la Constitución Política”. Por último, resaltó que “la
triple prohibición de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad
se predica únicamente de los bienes culturales que conforman la identidad
nacional”, lo cual “el Ministerio Público considera relevante para (…)
adelantar un juicioso análisis de constitucionalidad”.
22.
En relación con el segundo
cuestionamiento formulado por el actor, referido a que los artículos 231, 232,
233, 234 y 235 de la Ley 1955 de 2019 vulneran el artículo 151 de la Constitución
Política, el Procurador señaló que “el cargo (…) se limita a sostener que
una ley ordinaria como la que contiene el PND no puede modificar una ley
orgánica, sin explicar el contenido de cada disposición, [y] se
construye sin tener en cuenta los elementos probatorios mínimos, como es el
caso del trámite de los artículos acusados, razón por la cual el concepto de
violación” no cumple con los requisitos exigidos por la jurisprudencia
constitucional en relación con los cargos de inconstitucionalidad. Por lo
demás, el Procurador señaló que el pretendido cargo “cuestiona la
constitucionalidad de cinco artículos de la Ley 1955, (…) y aun cuando versan
sobre salud, [el demandante pasa por alto que] sus materias de
regulación son absolutamente diferentes”. En estos términos, el Procurador
considera que dicha acusación no aporta “los elementos argumentativos
necesarios para adelantar un juicio abstracto de constitucionalidad”. A
título ilustrativo, resaltó que “los artículos 233, 234 y 235 regulan
asuntos relacionados con la distribución de recursos del SGP, materia que no
tiene reserva de ley orgánica. Sin embargo, los artículos 231 y 232 sí
contienen prima facie una modificación de las competencias asignadas a entes
territoriales, (…) razón por la cual se desprende la necesidad de adelantar el
trámite legislativo sujeto al artículo 151 constitucional”. Tras referirse
a la Gaceta del Congreso No. 430 de 29 de mayo de 2019, el Procurador sostuvo
que, en todo caso, “los artículos que se considera debían estar sometidos a
la mayoría calificada de la Ley orgánica, cumplieron con este requisito, razón
por la cual (…) el cargo se construye sin tener en cuenta los elementos”
necesarios para activar el control de constitucionalidad en este caso.
VI.
Competencia
23.
En virtud del artículo 241.4 de la
Constitución Política, esta Corte es competente para ejercer el control de
constitucionalidad de los enunciados normativos demandados.
VII.
Cuestiones previas
24.
Habida cuenta de las
intervenciones y del concepto del Procurador General de la Nación, la Sala se
pronunciará sobre dos cuestiones previas, a saber: (i) el deber de
limitar el control de constitucionalidad por vía de acción a los cargos
formulados en la demanda y que fueron admitidos, así como (ii) la
aptitud de los cargos de inconstitucionalidad admitidos en el presente trámite.
(i)
La Sala Plena no debe analizar cargos diferentes a los formulados
en la demanda y que fueron admitidos
25.
La Corte ha reiterado que el
control de constitucionalidad por vía de acción se limita a los cargos
formulados en la demanda y que fueron admitidos[19].
Por lo tanto, “la Sala Plena no debe analizar cargos adicionales,
particularmente, cuando se trata de procesos activados a través de una acción
pública de inconstitucionalidad”[20].
Esto es así en aras de salvaguardar el principio de supremacía constitucional,
que podría resultar amenazado si la Corte “entra a evaluar señalamientos que
no hacen parte de la controversia original en torno a la cual se configuró el
proceso, (…) en la medida en que el pronunciamiento judicial sobre la validez
de las disposiciones legales carecería de los insumos que ofrece este debate
público, abierto y participativo”[21].
Además, si la Corte adelantara un juicio de constitucionalidad sobre cargos
diferentes a los formulados por el actor y que fueron admitidos, “eliminaría
la posibilidad de quienes participaron en la expedición de la norma de explicar
las razones que justifican su constitucionalidad (CP, art. 244), como elemento
mínimo de contradicción que debe tener el juicio abstracto a cargo de la Corte”[22].
26.
Así las cosas, la jurisprudencia
constitucional ha reiterado que siempre que el “control se activa mediante
una demanda de inconstitucionalidad, el marco de referencia para el examen
correspondiente es el propio escrito de acusación”[23]
y, en particular, los cargos que fueron admitidos. Esto último, porque “el
juicio de constitucionalidad vía activa tan solo es procedente cuando se
formula una acusación ciudadana (CP, art. 241), que satisface los requisitos
formales y materiales de admisión”[24].
Además, la Corte ha considerado que: (i) carece de competencia para
pronunciarse respecto de cargos que no han sido admitidos y, por tanto, cuya
aptitud no ha sido constatada previamente[25];
(ii) “el debate democrático y participativo solo puede predicarse de
aquellos argumentos contenidos en la demanda, respecto de los cuales los
distintos intervinientes y el Ministerio Público pueden expresar sus diversas
posturas”[26],
y, finalmente, que (iii) las intervenciones ciudadanas “carecen de la
virtualidad de configurar cargos autónomos y diferentes a los contenidos en la
demanda”[27]
y admitidos en el correspondiente auto.
27.
Dado lo anterior, la Sala Plena no
analizará los argumentos planteados por los intervinientes Jorge Eliecer Gaitán
Peña, la secretaria ejecutiva de la Jurisdicción Especial para la Paz, el presidente
del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Previsora S.A. Compañía de Seguros
–Sintraprevi– y Ricardo Córdoba Acosta. Esto, por cuanto sus
intervenciones no guardan relación con los cargos formulados por el actor y
admitidos en el presente trámite. En efecto, estas intervenciones conceptúan,
respectivamente, sobre la constitucionalidad de los artículos 140, 141 y 331,
así como 1 a 32 y 312 a 336 de la Ley 1955 de 2019, mientras que los dos cargos
admitidos, mediante el auto de 9 de julio de 2019, tienen por objeto cuestionar
la constitucionalidad de los artículos 83 y 231 a 235 ibídem. En estos
términos, al margen de si los planteamientos de dichas intervenciones
configuran auténticos cargos de inconstitucionalidad[28],
lo cierto es que no guardan relación alguna, siquiera mínima, con los cargos
formulados en la demanda y que fueron admitidos en el asunto sub judice.
Es más, dichas intervenciones versan sobre normas diferentes a aquellas
respecto de las cuales se formularon los dos cargos de inconstitucionalidad
admitidos en el presente asunto.
28.
En consecuencia, la Sala Plena
limitará el control de constitucionalidad en el presente asunto a los cargos
admitidos, para lo cual tendrá en cuenta las intervenciones formuladas al
respecto. Por el contrario, la Corte no se pronunciará sobre las solicitudes y
los planteamientos formulados por los intervinientes señalados en el párrafo
anterior.
(ii)
La aptitud de los cargos
admitidos en el asunto sub judice
29.
La Corte ha reiterado que, para
configurar auténticos cargos de inconstitucionalidad, las razones presentadas
por el actor deben ser: “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición
comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta
inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa
que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o
irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que
razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos
genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un
problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las
decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos
del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de generar una duda
inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”[29]. Dada la
solicitud del Procurador General de la Nación, la Corte examinará la aptitud de
los cargos admitidos en el presente asunto con base en estos requisitos.
30.
El cargo por vulneración del
artículo 72 de la Constitución Política es apto. En efecto, la argumentación del actor satisface los
requisitos descritos en el párrafo anterior. Contrario a lo señalado por el
Procurador, el actor: (i) cuestiona, de manera clara y comprensible, la
constitucionalidad del aparte normativo “excepcionalmente podrán enajenarse
a particulares bienes de interés cultural de propiedad de las entidades
públicas”, previsto por el artículo 83 de la Ley 1955 de 2019, por lo que
sí es posible identificar el objeto del cargo; (ii) fundamenta su
argumentación en que dicho enunciado normativo permite enajenar bienes de
interés cultural de propiedad de entidades públicas, con lo cual resulta
evidente que su cuestionamiento no recae sobre interpretaciones subjetivas o
irrazonables del artículo demandado, sino sobre el contenido normativo que
razonablemente se adscribe al mismo; (iii) presenta dicha argumentación
en términos concretos y específicos, que no vagos o abstractos; (iv)
formula un auténtico problema de constitucionalidad, en tanto señala que la
expresión normativa demandada es incompatible con el artículo 72 de la
Constitución Política, según el cual “el patrimonio arqueológico y otros
bienes culturales que conforman la identidad nacional (…) son inalienables”,
y, por último, (v) hace referencia a jurisprudencia constitucional por
medio de la cual la Corte ha reiterado que “un bien que integra el
patrimonio (…) cultural de la Nación, al ser inalienable, no puede ser
negociado ni vendido (C-553/2014)”, con lo cual la argumentación del actor resulta
suficiente para generar dudas, siquiera prima facie, sobre la
constitucionalidad del enunciado normativo demandado.
31.
El cargo por vulneración del
artículo 151 de la Constitución Política es inepto. Esto, porque no satisface los requisitos de certeza,
especificidad y suficiencia. Primero, este argumento no satisface el
requisito de certeza, por cuanto el actor presenta su acusación de
inconstitucionalidad sin “exponer [el] contenido normativo que
razonablemente pueda atribuírseles”[30]
a los artículos demandados. En efecto, el actor simplemente se limita a
enumerar los artículos cuestionados sin siquiera describir o explicar su
contenido normativo y, por tanto, resulta por completo incierta su acusación.
De un lado, en el caso de los artículos 231 y 232, el actor no explica, en modo
alguno, en qué consiste la distribución o la asignación de competencias a la
Nación y a los departamentos, ni por qué dicha regulación debe estar sometida a
reserva de Ley orgánica, por lo cual la acusación carece de certeza. De otro
lado, en relación con los artículos 233, 234 y 235, pareciere que el actor
asume que estas disposiciones distribuyen competencias entre la Nación y las
entidades territoriales, lo cual es, a todas luces, una interpretación irrazonable
de dichos artículos, y, por tanto, la acusación no es cierta. En efecto, el
artículo 233 modifica el artículo 47 de la Ley 715 de 2001, en relación con la
distribución y la destinación de los recursos del Sistema General de
Participaciones en Salud. El artículo 234 modifica el artículo 48 de la Ley 715
de 2001, respecto de la distribución y la asignación, entre los distritos, los
municipios y las áreas no municipalizadas, de los recursos del Sistema General
de Participaciones destinados al componente de aseguramiento en salud del
régimen subsidiado. Por último, el artículo 235 modifica el artículo 52 de la Ley
715 de 2001, en relación con la distribución de los recursos del componente de
salud pública y de subsidio de oferta. En suma, la argumentación del actor no
satisface el requisito de certeza, en tanto: (i) no identifica o expone
los contenidos normativos de los artículos demandados y (ii) pareciere
suponer que la mayoría de tales disposiciones distribuyen competencias entre
las entidades territoriales, sin siquiera advertir que, en su lugar, destinan y
distribuyen recursos públicos provenientes de las fuentes referidas.
32.
Segundo, este cargo no satisface
el requisito de especificidad. En efecto, el actor se limita a señalar
que: (i) los artículos 231 a 235 de la Ley 1955 de 2019 modifican la Ley
715 de 2001 y que (ii) esta última normativa es de carácter orgánico, “en
la medida en que la misma norma lo establece de forma categórica”. Luego,
compara, de manera global, los títulos de dichos artículos con el contenido del
artículo 151 de la Constitución Política y, con esto, concluye que “se ha
producido una violación de la reserva de ley orgánica”. En estos términos,
el actor no aporta razones concretas y particulares que expliquen por qué los
artículos demandados regulan materias sometidas a reserva de Ley orgánica. En
consecuencia, su acusación es genérica y vaga, por lo que no constituye un
auténtico cargo de inconstitucionalidad. La Corte arribó a la misma conclusión
en las sentencias C-208 de 2016, C-052 de 2015 y C-077 de 2012, tras revisar
argumentos similares al sub examine. En estas providencias, la Corte concluyó
que, para la formulación de cargos por reserva de Ley orgánica o estatutaria, “no es relevante demostrar que el Congreso cambió el
contenido de una ley que bautizó y denominó ‘ley orgánica’ o ‘estatuto’.
Lo adecuado es mostrar que, materialmente, las normas acusadas con base en esta
norma son de aquellas que son consideradas estatutarias u orgánicas por la
Constitución”. Es más, en la sentencia C-077 de 2012, la Corte se
pronunció sobre una acción pública de inconstitucionalidad promovida por el
mismo actor que presentó la demanda sub judice. En esa oportunidad, el
actor también cuestionó el artículo 14 de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo (Ley 1450 de 2011), por cuanto “modificó
una norma que contiene normas orgánicas (sic), que son de superior jerarquía
(en concreto la Ley 715 de 2001)”. Al respecto, la Corte se inhibió
de emitir decisión de fondo, porque “específicamente, [el actor] no
precisó la razón por la cual la disposición de la Ley 715 de 2001 que resulta
modificada por el artículo 1450 de 2001 -Ley del Plan-, era una norma cuyo
contenido material reviste naturaleza orgánica. En efecto, la Corte ha
considerado que el criterio literal no es suficiente para determinar las
materias que requieren tramitarse a través del procedimiento propio de la ley
orgánica territorial”.
33.
Por último, tal como lo señaló el
Procurador General de la Nación, la argumentación del actor respecto de los
artículos 231 a 235 de la Ley 1955 de 2019 es, a todas luces, insuficiente,
en tanto no despierta dudas, siquiera prima facie, respecto de la
incompatibilidad de dichos artículos con la reserva de ley orgánica prevista
por la Constitución Política. En efecto, para la formulación del cargo de
inconstitucionalidad por violación de la reserva de Ley orgánica, no basta
transcribir el texto del artículo 151 de la Constitución Política, de un lado, y
enumerar los artículos demandados, del otro, para concluir –como lo hizo el
actor– que “una ley ordinaria (Ley 1955 de 2019) en forma abiertamente
inconstitucional modifica algunos artículos de la Ley 715 de 2001 (orgánica)
que reglamentó el Acto Legislativo 1 de 2001, por ello deberán ser retirados
del ordenamiento jurídico” (sic).  En estos términos, como lo señaló el
Procurador, limitarse a “sostener que una ley ordinaria como la que contiene
el PND no puede modificar una ley orgánica, sin explicar el contenido de cada
disposición”, resulta abiertamente insuficiente para aportar “los
elementos argumentativos necesarios para adelantar un juicio abstracto de
constitucionalidad”.
34.
El siguiente cuadro sintetiza el
anterior análisis:
Análisis
de aptitud de los cargos admitidos en el asunto sub judice
Norma demandada
(Ley 1955 de 2019)
Cargo
Decisión
Art.
83. “[E]xcepcionalmente podrán enajenarse a particulares bienes de interés
cultural de propiedad de entidades públicas”
Vulneración
de la inalienabilidad del patrimonio cultural de la Nación (art. 72 de la
CP).
Cargo
apto.
Arts. 231, 232, 233, 234 y
235
Vulneración
de la reserva de Ley orgánica (art. 151 de la CP).
Cargo
inepto, por cuanto no cumple con
los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia.
VIII.    Problema jurídico y metodología de la
decisión
35.
Corresponde a la Corte resolver el
siguiente problema jurídico: ¿La expresión normativa “excepcionalmente
podrán enajenarse a particulares bienes de interés cultural de propiedad de
entidades públicas”, prevista por el artículo 83 de la Ley 1955 de 2019, vulnera
el artículo 72 de la Constitución Política, según el cual “el patrimonio
arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional (…)
son inalienables”? Para responder esta pregunta, la Corte: (i) analizará
la intención de la Asamblea Nacional Constituyente en relación con la
protección del patrimonio cultural de la Nación y (ii) definirá el
alcance del artículo 72 de la Constitución Política conforme a la normativa
vigente y a la jurisprudencia constitucional. Con base en lo anterior,
examinará la constitucionalidad de la expresión demandada.
IX.
La Asamblea
Nacional Constituyente y la protección del patrimonio cultural de la Nación
36.
La Asamblea Nacional
Constituyente consideró necesario proteger el patrimonio cultural de la Nación.
En la Comisión Primera, la constituyente María Mercedes Carranza expresó al
respecto:
“En la Constitución de 1886 –afirma– la palabra
cultura se menciona una sola vez a propósito de la educación y no en el sentido
que pretende dársele. En primer lugar, se reconoce la igualdad y dignidad de
las culturas que conviven en Colombia y el derecho de las comunidades a
preservar su identidad cultural. Pero no basta este reconocimiento sino que es
indispensable que el Estado ponga los mecanismos necesarios para que la cultura
se pueda manifestar ofreciendo por ejemplo incentivos a los trabajadores de la
cultura; además el Gobierno debe tener en cuenta el fomento de la cultura en
los planes de desarrollo. Es importante también la protección del patrimonio
cultural que ha sido depredado ante la total desidia del Estado, es preciso
tomar conciencia del valor de este patrimonio y disponer los mecanismos de
protección especialmente del arqueológico muestra de nuestros ancestros más
lejanos”[31].
37.
En la misma Comisión,
el constituyente Juan Carlos Esguerra Portocarrero manifestó que la protección
de la cultura “es una de las grandes innovaciones siendo necesario volver
por los fueros de la cultura antes de que se acabe el legado precolombino, y
fomentarla ante la creciente pérdida de la identidad que conduce al
desconocimiento de las tradiciones colombianas”[32]. A su vez,
el constituyente Diego Uribe Vargas afirmó que “la aparición del derecho a
la cultura es importante, es una modalidad que va a caracterizar la nueva Carta
y no se puede debilitar ni el derecho, ni su protección”[33]. En el
mismo sentido, el constituyente Otty Patiño Hormaza resaltó que “no hay
posibilidad de desarrollo democrático sin desarrollo cultural. Para una nación
en formación como la nuestra es importante recobrar las tradiciones culturales
y crear la conciencia del respeto a la cultura”[34].
38.
En particular, los
constituyentes que integraron la Comisión Primera de la Asamblea Nacional
Constituyente consideraron necesario mantener los bienes que forman parte del
patrimonio cultural de la Nación bajo el dominio del Estado y “readquirirlos
cuando se encuentren en manos de particulares”. En la sesión del 9 de mayo
de 1991, la constituyente María Mercedes Carranza señaló que “(…) lo que se trata de buscar es que
pertenezcan a la Nación y que no estén en manos de particulares (…), [la
ley] establecerá también los mecanismos para que el Gobierno pueda
readquirir los bienes arqueológicos que se encuentren en manos de particulares
(…) el Estado
deberá promover la readquisición de aquellos bienes del patrimonio arqueológico
de la Nación que por alguna circunstancia está en manos de particulares”[35].
Al respecto, el
constituyente Juan Carlos Esguerra Portocarrero resaltó, en dicha sesión, que “el
Estado deberá promover la readquisición de aquellos bienes del patrimonio
arqueológico nacional que por alguna circunstancia está en manos de los
particulares. Ahora, no puede establecerse obligatoriamente porque no hay con
que (…), pero si puede establecerse como una política de manera que el Estado
procure la adquisición en la medida de sus posibilidades”[36].
39.
Como consecuencia de lo
anterior, en el informe de ponencia para
primer debate en Plenaria, el constituyente Diego Uribe Vargas propuso el siguiente
artículo:
“Del patrimonio cultural. La preservación del patrimonio cultural en
todas sus formas, queda bajo la protección del Estado. Ello abarca no solo el
arquitectónico, los objetos artísticos, documentos y testimonios de valor
histórico, sino el conjunto de bienes que expresan nuestra cultura, en algunas
de sus manifestaciones”.
40.
En relación con dicho texto, el
mismo constituyente explicó que este “artículo pone énfasis especial en el
patrimonio arqueológico, el cual se reputa como bien de la Nación con carácter
inalienable, inembargable e imprescriptible. Así mismo, se autoriza a la ley
para reglamentar los derechos especiales que puedan tener las comunidades
étnicas en lo referente a las riquezas arqueológicas. El espíritu de las normas
que protegen y tutelan el derecho a la cultura, es el de fomentar la actividad
y la investigación tanto de la ciencia, como de la tecnología y de salvaguardar
el patrimonio histórico de la República”[37].
41.
Tras la referida propuesta, el artículo
finalmente aprobado por la Plenaria fue el siguiente: “Del patrimonio
cultural. El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del
Estado. El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales reconocidos como
decisivos para la configuración y conservación de la identidad nacional,
pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles. La
ley establecerá los mecanismos para recuperarlos cuando se encuentren en manos
de particulares y reglamentará los derechos especiales que pudieran tener los
grupos étnicos asentados en territorio de riqueza arqueológica”[38].
Tras su aprobación, dicho texto fue modificado por la Comisión de Estilo[39].
En particular, la expresión “y
otros bienes culturales reconocidos como decisivos para la configuración y conservación
de la identidad nacional” fue reemplazada por “y otros bienes culturales
que conforman la identidad nacional”.
42.
Con base en lo anterior, la Sala
Plena concluye que la Asamblea Nacional Constituyente reconoció como elemento
característico de la Constitución Política el derecho a la cultura y la
especial protección de la misma por parte del Estado. En particular, los
constituyentes manifestaron de manera explícita la necesidad de proteger el
patrimonio cultural de la Nación, el patrimonio arqueológico y los bienes
culturales decisivos para la configuración y conservación de la identidad
nacional. Por esta razón, en el contenido del artículo 72 de la Constitución
Política finalmente aprobado, así como en sus versiones previas, la Asamblea
Nacional Constituyente dispuso que el patrimonio arqueológico y los bienes
culturales que conforman la identidad nacional son inalienables,
imprescriptibles e inembargables, así como que el legislador dispondrá los
mecanismos para readquirir dichos bienes cuando se encuentren en manos de
particulares.
X.
Patrimonio
cultural de la Nación. Patrimonio arqueológico, bienes culturales que conforman
la identidad nacional y bienes de interés cultural (art. 72 de la CP)
43.
La Corte ha resaltado que el
artículo 72 de la Constitución Política prevé el mandato de protección a cargo
del Estado respecto de “tres tipos de bienes”[40],
a saber: “(i) el patrimonio cultural de la Nación, (…) (ii) el patrimonio
arqueológico (…) y (iii) los bienes que conforman la identidad nacional”[41].
A partir de este mandato constitucional, la Corte ha identificado otra “categoría
de bienes que integran el patrimonio cultural de la Nación (…): los bienes de
interés cultural”[42],
los cuales son regulados mediante la Ley 397 de 1997. Mientras que los
conceptos de “patrimonio cultural de la Nación”, “patrimonio
arqueológico” y “bienes de interés cultural” están definidos por la
normativa vigente, el de “bienes culturales que conforman la identidad
nacional” no ha sido definido por el Legislador. Tales definiciones se
referirán a continuación.
44.
Primero, el concepto de patrimonio
cultural de la Nación está definido en el artículo 4 de la Ley 397 de 1997,
modificado por el artículo 1 de la Ley 1185 de 2008. A la luz de este artículo,
el patrimonio cultural de la Nación “está constituido por todos los bienes
materiales, las manifestaciones inmateriales, los productos y las
representaciones de la cultura que son expresión de la nacionalidad colombiana,
tales como la lengua castellana, las lenguas y dialectos de las comunidades
indígenas, negras y creoles, la tradición, el conocimiento ancestral, el
paisaje cultural, las costumbres y los hábitos, así como los bienes materiales
de naturaleza mueble e inmueble a los que se les atribuye, entre otros, especial
interés histórico, artístico, científico, estético o simbólico en ámbitos como
el plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, lingüístico, sonoro,
musical, audiovisual, fílmico, testimonial, documental, literario,
bibliográfico, museológico o antropológico”. La protección del patrimonio
cultural de la Nación tiene especial relevancia en la Constitución, “pues
constituye un signo o una expresión de la cultura humana, de un tiempo, de
circunstancias o modalidades de vida que se reflejan en el territorio, pero que
desbordan sus límites y dimensiones”[43].
En estos términos, el patrimonio cultural de la Nación puede ser material
o inmaterial. El primero está constituido por “[l]os bienes, muebles
o inmuebles, que tengan una gran importancia para el patrimonio cultural de los
pueblos”[44].
El segundo reúne “(…) las manifestaciones, prácticas, usos,
representaciones, expresiones, conocimientos, técnicas y espacios culturales,
que las comunidades y los grupos reconocen como parte integrante de su
patrimonio cultural”[45].
45.
Segundo, el concepto de patrimonio
arqueológico está previsto en el artículo 6 de la Ley 397 de 1997,
modificado por el artículo 3 de la Ley 1185 de 2008. Según este artículo, el
patrimonio arqueológico comprende “aquellos vestigios producto de la
actividad humana y aquellos restos orgánicos e inorgánicos que, mediante los
métodos y técnicas propios de la arqueología y otras ciencias afines, permiten
reconstruir y dar a conocer los orígenes y las trayectorias socioculturales
pasadas y garantizan su conservación y restauración”. Este artículo
prevé, además, que “[p]ara la preservación de los bienes integrantes
del patrimonio paleontológico se aplicarán los mismos instrumentos establecidos
para el patrimonio arqueológico. De conformidad con los artículos 63 y 72 de la Constitución Política, los bienes del
patrimonio arqueológico pertenecen a la Nación y son inalienables,
imprescriptibles e inembargables”.
Según el mismo artículo 6 ibídem, el
ICANH es la autoridad competente para autorizar “a las personas naturales o
jurídicas para ejercer la tenencia de los bienes del patrimonio arqueológico,
siempre que estas cumplan con las obligaciones de registro, manejo y seguridad
de dichos bienes que determine el Instituto”.
46.
Tercero, el artículo 4 (b) de la
Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 1 de la Ley 1185 de 2008, prevé que
se considerarán bienes de interés cultural, en todos los niveles territoriales,
“los bienes materiales declarados como monumentos, áreas de conservación
histórica, arqueológica o arquitectónica, conjuntos históricos, u otras
denominaciones que, con anterioridad a la promulgación de esta ley, hayan sido
objeto de tal declaratoria por las autoridades competentes, o hayan sido
incorporados a los planes de ordenamiento territorial” . La declaratoria de un
bien como “de interés cultural” está a cargo del Ministerio de Cultura, el
Archivo General de la Nación y las entidades territoriales competentes,
conforme a lo previsto por la Ley 1185 de 2008. En este mismo sentido, el
artículo 2.4.1.10 del Decreto 2358 de 2019 define los “bienes de interés
cultural” como “aquellos que por sus valores y criterios representan la
identidad nacional, declarados mediante acto administrativo por la entidad
competente, quedando sometidos al régimen especial de protección definido en la
Ley; estos pueden ser de naturaleza mueble, inmueble o paisajes culturales”.
Asimismo, prescribe que “los bienes del patrimonio arqueológico se
consideran bienes de interés cultural de la Nación de conformidad con lo
estipulado en la Ley 397 de 1997 modificada por la Ley 1185 de 2008”.
47.
Cuarto, la Corte advierte que la
especial protección constitucional de los “bienes culturales que conforman
la identidad nacional” surte plenos efectos en el ordenamiento jurídico,
pese a que dicha categoría carece de definición legal. El concepto de “identidad
nacional” permite identificar e individualizar dichos bienes. En efecto, la “identidad nacional”
invoca el concepto de Nación[46]
y el sentimiento de patriotismo moderno. La Nación es el resultado de muchos elementos
históricos, políticos, sociales y culturales comunes. La identificación que
siente una persona por estos elementos junto con el pueblo que integra
construye una cultura y un sentido colectivo:
“(…) el sentimiento nacional, es decir,
la idea de formar parte de una Nación, no es algo que surja espontáneamente ni
que pueda imponerse de manera artificial: es el resultado de la toma de
conciencia de todo un conglomerado de las cosas materiales e inmateriales que
le han sido, le son y le serán comunes; es el sentimiento de haber vivido por
generaciones sobre un mismo suelo, de haber compartido una misma historia, de
tener, por consiguiente, tradiciones y glorias comunes. Es tener en el presente
intereses colectivos y fe en unos mismos valores; implica, además, forjarse
para el porvenir ideales, objetivos y metas cuyo logro beneficiará a la
colectividad entera. En una palabra, el sentimiento nacional consiste en
considerar a la Nación como el símbolo unitario de intereses, aspiraciones,
sentimientos y glorias comunes (…) Lo cierto es que la Nación es un concepto
que encuentra su origen en un sentimiento arraigado en las fibras más íntimas
del ser: el sentimiento de una solidaridad que impele a los individuos a unirse
en su voluntad de vivir juntos. Ese sentimiento es el que llamamos sentimiento
nacional”[47].
48.
Esta idea de Nación
surge en el siglo XVIII en el marco de aquel movimiento social y cultural
europeo llamado romanticismo, que nace en contraposición de la ilustración[48]. La conciencia y
sentimiento de sentirse parte de una Nación, parte de un pueblo con un origen y
un futuro común se expresa de distintas formas, pero una de ellas es el llamado
patriotismo. Con él surge la importancia de tener y preservar los símbolos
patrios como lo son la bandera, el escudo y el himno nacional[49]:
“(…) el concepto de patria tiene, ante
todo, un sentimiento anímico; es la representación ideal de toda una serie de
valores comunes, materiales e inmateriales, que se han compartido por un mismo
pueblo a través de los tiempos, como son la historia, las tradiciones, las
costumbres, el espacio físico, las riquezas materiales, las glorias, los
fracasos, las esperanzas, las frustraciones, el saber que se tiene un mismo
pasado y se va hacia un mismo porvenir. Siendo básicamente un concepto ideal,
la patria se representa a través de símbolos y por ello esos símbolos se
consideran sagrados”[50].
49.
De manera que, aparte
de comprenderse la bandera, el escudo y el himno como símbolos patrios de una Nación,
también hay bienes inmateriales y materiales, muebles o inmuebles, que
representan una identidad nacional. Lugares, por ejemplo, que rememoran
momentos históricos de un pueblo que contribuyen a perpetuar los lazos de
generación en generación. Espacios como estos pueden ser, por ejemplo, el
Puente de Boyacá, el Monumento a Los Lanceros del Pantano de Vargas, el Museo
de la Independencia – Casa del Florero, la Catedral Primada de Bogotá, entre
otros lugares. En ese mismo sentido, según la Unesco “[e]l patrimonio cultural en su más amplio sentido
es a la vez un producto y un proceso que suministra a las sociedades un caudal
de recursos que se heredan del pasado, se crean en el presente y se transmiten
a las generaciones futuras para su beneficio (…) [c]ontribuye a la
revalorización continua de las culturas y de las identidades, y es un vehículo
importante para la transmisión de experiencias, aptitudes y conocimientos entre
las generaciones”[51].
50.
Así, los bienes que
hacen parte del patrimonio cultural de la Nación representan símbolos de
identidad colectiva e histórica y constituyen una visión de los hechos y
sucesos del pasado que son relevantes para un grupo de personas, pues
establecen enlaces para la construcción de un futuro común.  Acorde con lo
anterior, la Sala considera que la identidad nacional es un concepto que
apela a aquellos paradigmas que permiten a un grupo identificarse como Nación,
y que los bienes culturales que conforman la identidad nacional son aquellos
que simbolizan la historia común de la Nación, la cultura que se comparte, y
que son importantes por ello para la configuración y conservación de esta
identidad.
51.
Por último, además del mandato de
protección a cargo del Estado respecto de todas las categorías de bienes
enunciadas, la Corte ha reconocido que “la declaración de un bien como parte
integrante del patrimonio cultural de la Nación lleva consigo una serie de
restricciones al derecho de propiedad”[52].
En particular, dicha declaratoria implica la “imposición de cargas para los
propietarios de estos que (…) se relacionan con su disponibilidad y ello,
incluye, por supuesto, el uso o destinación que ha de darse al bien para
efectos de conservación y protección”[53].
En relación con la disponibilidad de tales bienes, la Corte ha señalado que son
“inalienables, imprescriptibles e inembargables”[54]
cuando pertenecen al Estado y que, en el caso de los particulares, “la
protección al patrimonio cultural de la Nación implica, al mismo tiempo, la
restricción de derechos, tales como las libertades económicas  y de disposición
de los bienes objeto de propiedad privada, por lo que no puede generalizarse el
control estatal sobre bienes que (sic) el Estado no ostenta la titularidad”[55].
52.
El siguiente diagrama sintetiza
los principales elementos de los conceptos y las definiciones legales referidos
en los anteriores párrafos:
Patrimonio cultural de la Nación
Patrimonio Arqueológico
Bienes que “conforman la identidad nacional”
Bienes de interés cultural
Fuente del concepto
Art. 72 de la CP
Arts. 72 y 63 de la CP
Art. 72 de la CP
Ley 397 de 1997
Definición
“[E]stá constituido por todos los bienes
materiales, las manifestaciones inmateriales, los productos y las representaciones
de la cultura que son expresión de la nacionalidad colombiana (…) así como
los bienes materiales de naturaleza mueble e inmueble a los que se les
atribuye, entre otros, especial interés histórico, artístico (…)”.
(Art. 1 de la Ley 1185 de 2008)
“[A]quellos vestigios producto de la actividad
humana y aquellos restos orgánicos e inorgánicos que (…) permiten reconstruir
y dar a conocer los orígenes y las trayectorias socioculturales pasadas y
garantizan su conservación y restauración (…)”.
(Art. 3 de la Ley 1185 de 2008)
“Aquellos
que simbolizan la historia común de la Nación, la cultura que se comparte, y
que son importantes por ello para la configuración y conservación de esta
identidad”.
(Definición jurisprudencial)
“(…) los bienes materiales declarados como
monumentos, áreas de conservación histórica, arqueológica o arquitectónica,
conjuntos históricos (…)”
(Art. 4º de la Ley 397 de 1997
En su definición se incluyen los bienes del
patrimonio arqueológico, en tanto “se consideran bienes de interés
cultural”.
(Art. 1 de la Ley 1185 de 2008)
“[A]quellos que por sus valores y criterios
representan la identidad nacional (…)”.
(Art. 2.4.1.10 del Decreto 2358 de 2019)
Disponibilidad
Inalienables
Inembargables
Imprescriptibles
(Art. 72 de la CP)
*Siempre que sean de propiedad del Estado
Inalienables
Inembargables
Imprescriptibles
(Art. 72 de la CP)
*Siempre que sean de propiedad del Estado
Inalienables
Inembargables
Imprescriptibles
(Art. 72 de la CP)
*Siempre que sean de propiedad del Estado
Por regla general:
Inalienables
Inembargables
Imprescriptibles
(Art. 83 de la Ley 1955 de 2019)
Sin embargo, la disposición demandada permite, de
manera excepcional, su enajenación.
Mandato de protección
Son objeto de protección del Estado, sean propiedad
privada o bienes públicos.
53.
La Corte ha señalado que, en
relación con las categorías antes referidas, el artículo 72 de la Constitución
Política “no establece fórmulas, ni mecanismos precisos, ni unívocos que
impongan los mecanismos o la manera cómo deben protegerse, por lo que es lógico
concluir que al legislador corresponde reglamentarlos”[56].
A partir de lo anterior, la Corte ha resaltado que, por ejemplo, “el hecho
de que el Constituyente hubiere señalado protección del Estado para el patrimonio
cultural de la Nación no significa que el legislador estuviese impedido para
delimitar su concepto o para diseñar diferentes formas de protección para los
bienes y valores que lo integran”[57].
Por el contrario, la Corte ha reiterado que “existe una libertad de
configuración legislativa en la promoción y protección del patrimonio cultural
de la Nación, [a partir de lo cual se reconoce] la discrecionalidad de
la que goza el legislador para definir medidas específicas de protección,
puesto que el Constituyente no fijó una fórmula única para el efecto”[58].
54.
La libertad de configuración del
Legislador en esta materia debe ejercerse manera compatible con el régimen de
protección del patrimonio cultural previsto por el artículo 72 de la
Constitución Política. En particular, respecto del régimen de inalienabilidad
dispuesto en relación con el patrimonio arqueológico y los bienes que conforman
la identidad nacional, la Corte ha señalado que “un bien que integra el
patrimonio arqueológico (…), al ser inalienable, no puede ser negociado, ni
vendido, ni donado, ni permutado. Por consiguiente, si la expresión acusada
autorizara la transferencia de los particulares, a título de recompensa, de
bienes que integran ese patrimonio, entonces sería inexequible”[59].
Señaló que la declaración de un bien como
de interés cultural genera para su destinatario una serie de privilegios y
restricciones, entre ellos, “si además de ser declarado bien de
interés cultural es de propiedad de entidades públicas, será inembargable,
imprescriptible e inalienable”.[60] En este mismo sentido, la condición de inalienabilidad de los bienes
referidos tiene la finalidad de “impedir que tales bienes pasen a manos de particulares (…), dentro
del  propósito de garantizar el estatus de protección estatal que su
condición les reconoce”[61].En ese sentido, la Corte precisó que la
inalienabilidad tiene un carácter relativo y no absoluto, “en cuanto se dirige a impedir la transferencia de los
bienes que forman parte del patrimonio cultural a los particulares, siendo
posible que el Estado pueda disponer de tales bienes dentro del ámbito de la
propiedad estatal a través de su reasignación entre entidades públicas”. [62]
55.
Por lo anterior, el Legislador
puede adoptar medidas que “restrinjan”[63]
los principios constitucionales previstos por el artículo 72 de la Constitución
Política. Esto, habida cuenta de que, en virtud del principio democrático en el
Estado Social de Derecho, el legislador “no sólo es libre para configurar el
derecho, sino también que es el titular de la cláusula general legislativa, lo
cual, al mismo tiempo, implica que, dentro de los parámetros constitucionales,
el legislador pueda limitar privilegios especiales que el Constituyente otorga
cuando se trata de ponderar y armonizar derechos e intereses en tensión”[64].
Con este fundamento, la Corte ha concluido que, “en aquellos casos en los
que, al armonizar derechos constitucionales, el legislador adopta medidas
restrictivas y éstas son proporcionales a los derechos que se protegen, resulta
razonable restringir el marco de protección del patrimonio cultural de la
Nación, consagrado en el artículo 72 de la Constitución”[65].
56.
En suma, la Corte concluye que: (i)
el artículo 72 de la Constitución Política prevé, entre otros, el mandato de
protección para el Estado en relación con el patrimonio cultural de la Nación,
el patrimonio arqueológico y los bienes culturales que conforman la identidad
nacional; (ii) tales categorías de bienes son inalienables,
imprescriptibles e inembargables, cuando sean de propiedad de entidades
públicas; (iii) el Legislador tiene amplia de libertad de configuración
para delimitar los referidos conceptos, así como para diseñar mecanismos de
protección de tales bienes, y, por último, (iv) dicha libertad de
configuración debe ejercerse de manera compatible con el artículo 72 ibídem,
por lo que, en caso de adoptarse medidas restrictivas, estas deben ser
razonables y proporcionales.
XI.
Caso concreto
57.
El artículo 83 de la
Ley 1955 de 2019 modificó el régimen de indisponibilidad de los bienes de
interés cultural de propiedad de entidades públicas definido por el artículo 10
de la Ley 397 de 1997. De un lado, esta última norma prescribía, entre otros,
que los bienes de interés cultural de propiedad de entidades públicas son
inembargables, imprescriptibles e inalienables y que, en casos excepcionales,
el Ministerio de Cultura autorizaría la enajenación o el préstamo de tales
bienes “entre entidades públicas del ámbito nacional”. De otro lado, la norma demandada prevé, en su primer inciso, que los
bienes de interés cultural “de propiedad de entidades públicas son
inembargables, imprescriptibles e inalienables”; sin embargo, dispone, en
su segundo inciso, que “excepcionalmente podrán enajenarse a particulares
bienes de interés cultural de propiedad de entidades públicas”. Esta última excepción está supeditada a dos
condiciones, a saber: (i) que el Consejo
Nacional de Patrimonio Cultural o los respectivos consejos departamentales o
distritales de patrimonio cultural, según sea el caso, emitan concepto
favorable previo a la enajenación y (ii) que la venta de tales bienes
solo procede en los cinco supuestos previstos por el Legislador.
58.
El mismo artículo 83
prevé tales supuestos y dispone que solo procederá la enajenación del bien de interés
cultural si: (a) se
encuentra en el marco del régimen de propiedad horizontal en el que la entidad
pública sea propietaria de una o varias unidades de vivienda, comercio o
industria, y la enajenación se requiera para garantizar la integridad y
protección del inmueble; (b) ha sido objeto de extinción de dominio o (c)
tiene uso comercial, de servicios o industrial, y la entidad pública no pueda
usarlo o mantenerlo, de forma que el bien tenga riesgo de deterioro. Del mismo
modo, la enajenación procederá cuando (d) la entidad pública sea
propietaria del derecho proindiviso o cuota sobre bienes inmuebles, así como
derechos fiduciarios en fideicomisos que tienen como bienes fideicomitidos
inmuebles cuya enajenación se requiera para garantizar la integridad y
protección de los mismos o (e) la enajenación se haga a instituciones de
educación superior o a entidades de derecho privado sin ánimo de lucro que
desarrollen, de forma principal, actividades culturales o de defensa del
patrimonio cultural.
59.
En todo caso, el artículo
83 ibídem prevé expresamente que el bien mantendrá su condición de
interés cultural tras su enajenación, y, en consecuencia, el particular que lo
adquiera estará obligado a cumplir las normas aplicables del régimen especial
de protección. Además, dispone que: (i) “dentro de los títulos
jurídicos de enajenación a particulares y/o entidades públicas se incluye el
aporte fiduciario”, así como que (ii) la enajenación de tales bienes
de interés cultural a particulares se regirá por el régimen de contratación que
resulte aplicable a la respectiva entidad pública enajenante. En su parágrafo,
dicho artículo prescribe que “el
Ministerio de Cultura podrá autorizar la enajenación o el préstamo de bienes de
interés cultural del ámbito nacional entre entidades públicas [y que]
los municipios, los departamentos, las autoridades de los territorios indígenas
y de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993, serán las encargadas de dar
aplicación a lo previsto en este parágrafo respecto de los bienes de interés
cultural declarados por ellas”. Por último, este parágrafo autoriza a dichas entidades a permitir
que “las entidades públicas propietarias de bienes de interés cultural [puedan]
darlos en comodato a entidades privadas sin ánimo de lucro de reconocida
idoneidad, hasta por el término de cinco (5) años prorrogables con sujeción a
lo previsto en el artículo 355 de la Constitución Política”.
60.
Como se acreditó en el expediente,
la excepción a la inalienabilidad de los bienes de interés cultural prevista
por la expresión demandada tiene por finalidad garantizar su integridad y protección, particularmente en aquellos casos en que resulta
imposible para el Estado hacerlo bajo su propiedad, por las cargas y los costos
que esto implica. Así lo señalaron, de manera expresa, el Gobierno Nacional, en
las Bases del Plan Nacional de Desarrollo adjunta a la exposición de motivos
del proyecto de Ley No. 311 de 2019 (Senado) y 227 de 2019 (Cámara)[66],
así como los ponentes para el primer[67]
y el tercer[68]
debate de este proyecto. Ellos indicaron que “Colombia cuenta con aproximadamente 1.049 bienes de
interés cultural del ámbito nacional (BICN), que presentan en su mayoría un
alto grado de deterioro y, sin embargo, solo el 11 % de estos han sido
intervenidos, por el alto costo que ello implica”[69].
Es decir, el 89% de dichos bienes del ámbito nacional no han sido objeto de
intervención por razones asociadas a la falta de presupuesto y a los
considerables costos de su mantenimiento, pese a que en su mayoría presentan
altos grados de deterioro. En consecuencia, la finalidad global de la excepción
normativa sub examine consiste en “desarrollar
condiciones necesarias de orden normativo que no limiten la ejecución e
incorporación de acciones dirigidas a la conservación, protección,
salvaguardia, divulgación y sostenibilidad”[70]
de los bienes de interés cultural y su finalidad concreta es permitir que, de
manera excepcional, se puedan enajenar dichos bienes a particulares, en
aquellos supuestos en que sea necesario para garantizar su conservación,
protección e integridad.
61.
La misma finalidad de
la excepción normativa demandada fue explícita en la Ficha Técnica Legislativa
elaborada por el Ministerio de Cultura para sustentar la modificación del
artículo 10 de la Ley 397 de 1997[71].
En dicho documento, el Ministerio explicó que “es frecuente que los bienes
de interés cultural de propiedad de entidades públicas puedan verse expuestos
al abandono o a falta de un mantenimiento adecuado que asegure su conservación,
(…) por razones presupuestales (…) A su vez, no siempre otras entidades públicas
tienen recursos o capacidad legal para adquirir dichos bienes y asegurar su
preservación conforme lo prevé la ley. Además, en muchas ocasiones
instituciones educativas y organizaciones privadas dedicadas a la defensa del
patrimonio cultural disponen de recursos suficientes para mantener
adecuadamente bienes de interés cultural (…) Por tanto, la regla de no
enajenación del artículo 10 de la Ley 397 de 1997 requiere complementarse con
unas excepciones derivadas de situaciones especiales en las que la enajenación
de los Bienes de Interés Cultural podría hacerse a un particular, sin que ello
afecte su carácter especial y su régimen como BIC, y por lo mismo, su
pertenencia al patrimonio cultural (…) por el contrario, hay lugar a vincular
la salvaguardia, conservación, protección, recuperación y nuevas dinámicas del
patrimonio (mueble e inmueble), así como las prácticas del patrimonio cultural
inmaterial, a los procesos productivos propios de los territorios”.
62.
Así las cosas, la
Corte concluye que la excepción normativa demandada se justifica, en términos
generales, en la imperiosa necesidad de garantizar la protección y la
integridad de los bienes de interés cultural, dadas las condiciones antes
referidas.
63.
Al margen de su
justificación, corresponde a la Corte examinar si dicha excepción normativa es acorde
con el artículo 72 de la Constitución Política. Esto, porque la jurisprudencia
constitucional ha reconocido que la amplia libertad de configuración normativa del
Legislador para diseñar mecanismos y fórmulas para la protección del patrimonio
cultural de la Nación debe ejercerse de manera compatible con dicho artículo.
En particular, habida cuenta del problema jurídico formulado en el párr. 35,
la Corte debe determinar si la excepción normativa demandada es conforme con el
régimen de inalienabilidad dispuesto por el artículo 72 ibídem respecto
del patrimonio arqueológico y los bienes culturales que conforman la identidad
nacional.
64.
La Corte considera
que la excepción prevista por el enunciado normativo demandado podría
interpretarse como una autorización para que las entidades públicas enajenen,
entre otros, patrimonio arqueológico o bienes que conforman la identidad
nacional, lo cual sería incompatible con el artículo 72 de la Constitución
Política, en virtud del cual tales bienes son “inalienables, inembargables e
imprescriptibles”. Dicha interpretación se fundaría en dos razones: la
primera es conceptual y la segunda, práctica. Primero, como se señaló, a nivel
legal. el artículo 4º de la Ley 397 de 1997 (modificado por el artículo 1º de
la Ley 1185 de 2008) establece que “[s]e consideran como bienes de interés
cultural de los ámbitos nacional, departamental, distrital, municipal, o de los
territorios indígenas o de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993 y, en consecuencia, quedan
sujetos al respectivo régimen de tales, los bienes materiales declarados como
monumentos, áreas de conservación histórica, arqueológica o
arquitectónica, conjuntos históricos, u otras denominaciones que, con
anterioridad a la promulgación de esta ley, hayan sido objeto de tal
declaratoria por las autoridades competentes, o hayan sido incorporados a los
planes de ordenamiento territorial”. Adicionalmente, a nivel reglamentario, en el párr.
45, el artículo 2.4.1.10 del Decreto 2358 de 2019 define los bienes de
interés cultural como “aquellos que por sus valores y criterios representan
la identidad nacional (…)” y dispone que “los bienes del patrimonio
arqueológico se consideran bienes de interés cultural de la Nación (…)”.
Por su parte, la expresión demandada prevé que “excepcionalmente podrán
enajenarse a particulares bienes de interés cultural de propiedad de entidades
públicas”. Así las cosas, la definición de bienes de interés cultural incluye el “patrimonio arqueológico”
y “los bienes que (…) representan la identidad nacional”. Por lo cual,
la excepción contenida en la expresión demandada para enajenar bienes de
interés cultural podría interpretarse como una autorización para vender
patrimonio arqueológico o bienes culturales que conforman la identidad nacional,
lo cual desconocería el artículo 72 ibídem.
65.
Segundo, en la
práctica, los bienes de patrimonio arqueológico y aquellos bienes culturales
que conforman la identidad nacional están enlistados como bienes de interés
cultural. En efecto, tras examinar la “lista de bienes declarados bien de
interés cultural del ámbito nacional”[72],
elaborada por el Ministerio de Cultura, la Corte advierte que este listado
incluye múltiples bienes que son patrimonio arqueológico o que conforman la
identidad nacional. Solo a titulo ilustrativo, dicho listado contiene, entre
otros, el Capitolio Nacional, la Casa de la Moneda, la Casa Museo 20 de Julio,
el Museo Nacional, la Quinta de Bolívar, el Teatro Colón y los parques
arqueológicos de San Agustín y Tierradentro. Bienes de estas características
claramente “conforman la identidad nacional” o son “patrimonio
arqueológico” y, por tanto, inalienables, según el artículo 72 de la
Constitución Política. En consecuencia, la excepción contenida en la expresión
demandada para enajenar bienes de interés cultural podría interpretarse como
una autorización para vender el patrimonio arqueológico o los bienes culturales
que conforman la identidad nacional incluidos en el referido listado, lo cual
desconocería la voluntad del constituyente que fue plasmada en lo previsto por
el mencionado artículo 72 ibídem.
66.
Dado lo anterior, la
Corte declarará exequible la expresión “excepcionalmente
podrán enajenarse a particulares bienes de interés cultural de propiedad de
entidades públicas”, contenida en el artículo 83 de la Ley 1955 de 2019, en
el entendido de que no comprende el patrimonio arqueológico y los bienes
culturales decisivos para la configuración y conservación de la identidad
nacional. Conforme lo señalado párrafos atrás, esta interpretación de la
expresión demandada es la única compatible con el artículo 72 de la
Constitución Política y con la jurisprudencia constitucional. Lo primero, habida cuenta de que la Asamblea Nacional
Constituyente consideró necesario incluir el mandato de especial protección
para el patrimonio cultural de la Nación, disponer que el patrimonio
arqueológico y “los bienes culturales reconocidos como decisivos para la
configuración y conservación de la identidad nacional”[73] son inalienables y
prever que el Legislador deberá disponer los mecanismos para readquirirlos
cuando se encuentren en manos de particulares. Lo segundo, por cuanto la
jurisprudencia constitucional ha reiterado que el patrimonio arqueológico y los
bienes que conforman la identidad nacional no pueden ser vendidos a
particulares, habida cuenta de que el atributo de inalienabilidad implica
impedir que tales bienes pasen a manos de particulares.[74]
67.
Por último, la Corte
advierte que, de conformidad con el artículo 83 de la Ley 1955 de 2019, la enajenación excepcional a particulares
de los bienes de interés cultural que pertenecen a las entidades públicas está
supeditada al concepto previo y favorable del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural o los
respectivos consejos departamentales o distritales de patrimonio cultural,
según sea el caso. Por esta razón, corresponde a estos consejos, en ejercicio
de sus competencias[75],
evaluar cuáles bienes de interés cultural son patrimonio arqueológico o bienes
culturales decisivos para la configuración y conservación de la identidad
nacional, los cuales no podrán ser enajenados a particulares, según se concluyó
en el párrafo anterior. Para tales efectos, además de las definiciones
referidas en los párr. 43 a 50, los consejos deberán tener en cuenta los criterios de valoración y los valores para
la atribución y la definición de la significación cultural de los mismos[76]. A la luz del artículo
2.4.1.2 del Decreto 1080 de 2015, tales criterios y valores son: antigüedad[77], autoría[78], valor simbólico[79], constitución del bien[80], forma[81], estado de
conservación[82],
contexto ambiental[83],
contexto urbano[84],
contexto físico[85],
representatividad y contextualización sociocultural[86], valor histórico[87], valor estético[88] y valor simbólico[89].
68.
Con base en lo
anterior, la Corte declarará exequible la
expresión “excepcionalmente podrán enajenarse a particulares bienes de
interés cultural de propiedad de entidades públicas”, contenida en el
artículo 83 de la Ley 1955 de 2019, en el entendido de que no comprende el
patrimonio arqueológico y los bienes culturales decisivos para la configuración
y conservación de la identidad nacional.
XII.
Decisión
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE, por el
cargo analizado, la expresión “excepcionalmente podrán enajenarse a
particulares bienes de interés cultural de propiedad de entidades públicas”,
contenida en el artículo 83 de la Ley 1955 de 2019, en el entendido de que no
comprende el patrimonio arqueológico y los bienes culturales decisivos para la
configuración y conservación de la identidad nacional.
Segundo.- Declararse INHIBIDA
para emitir decisión de fondo sobre los artículos 231, 232, 233, 234 y
235 de la Ley 1955 de 2019, “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, según las
razones expuestas en esta providencia.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
Con salvamento de voto parcial
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento de voto parcial
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cdno. 1, fls. 1 a 22.
[2] Cdno. 1, fls. 29 a 38.
[3] Cdno. 2, fl. 239.
[4] Cdno. 2, fls. 239 a 246.
[5] Cdno. 2, fls. 248 a 292.
[6]
Cdno. 2, fls. 294 a 304.
[7]
Cdno. 2, fls. 294 y ss.
[8]
Cdno. 2, fls. 347 y ss.
[9]
Cdno. 2, fls. 316 y ss.
[10]
Cdno. 2, fls. 324 y ss.
[11]
Cdno. 2, fls. 379 y ss.
[12]
Cdno. 2, fls. 384 y ss.
[13]
Cdno. 2, fls. 421 y ss.
[14]
Cdno. 2, fls. 440 y ss.
[15]
Cdno. 2, fls. 468 y ss.
[16]
Cdno. 2, fls. 473 y ss.
[17]
Cdno. 2, fls. 501 y ss.
[18]
Cdno. 2, fl. 479.
[19]
Sentencias C-053 de 2018, C-017 de 2016, C-728 de 2015, C-194 de 2013, C-448 de
2005 y C-977 de 2002. Cfr. C-353 de 2006. “El examen de
constitucionalidad se habrá de limitar a los cargos contenidos en la demanda
que han sido objeto de valoración para su admisión”. En el mismo sentido,
las sentencias C-888 de 2004, C-572 de 2004 y C-717 de 2003.
[20]
Sentencia C-053 de 2018.
[21]
Id.
[22]
Sentencias C-018 de 2019 y C-084 de 2018. Cfr. Sentencia C-699 de 2016.
“(…) es preciso un debate ciudadano ante la Corte, y este debate no se daría
si la Corporación llamada a resolver los cargos de la demanda incorpora otros
presentados por los intervinientes, que no han tenido ocasión de ser defendidos
o refutados oportunamente por la ciudadanía en el proceso ante la Corte”.
[23] Sentencia
C-017 de 2016. “En
aquellos eventos en los que el control se activa mediante una demanda de
inconstitucionalidad, el marco de referencia para el examen
correspondiente es el propio escrito de acusación. Esta circunstancia tiene
varias repercusiones: (i) por un lado, únicamente cuando alguno de los cargos de la
demanda es apto, la Corte adquiere la competencia para pronunciarse sobre la
validez de la disposición atacada; por ello, cuando ninguno de los
señalamientos de dicho escrito es apto, tampoco habría lugar a pronunciarse
sobre los planteados posteriormente por los intervinientes o por la
Procuraduría General de la Nación; (ii) por otro lado, cuando este tribunal adquiere la competencia
para determinar la validez de una disposición legal, y a lo largo del proceso
judicial se invocan nuevos señalamientos, distintos de los esbozados
originalmente en la demanda, este Tribunal no se encuentra obligado a
valorarlos, pues esto depende de que la ampliación en el escrutinio judicial no
resulte lesiva del derecho al debido proceso, y de que a lo largo del
procedimiento se hayan suministrado los insumos fácticos, probatorios,
conceptuales y normativos para que el juez constitucional realice un juicio
ponderado, reflexivo e ilustrado; así por ejemplo, cuando la nueva acusación se
enmarca o tiene relación con la controversia original, o cuando el debate ha
madurado en la sociedad y en la comunidad jurídica, de modo que el juez
constitucional cuenta con los elementos de juicio para adoptar una decisión, la
ampliación en el espectro del examen judicial, podría tener mayor justificación”.
[24]
Sentencias C-018 de 2019 y C-084 de 2018.
[25]
Id.
[26]
Sentencia C-194 de 2013.
[27]
Sentencia C-194 de 2013.
[28]
Es decir, si cumplen con los requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia. Ver sentencia C-1052 de 2001, entre
otras.
[29] Sentencia C-330 de 2013,
entre muchas otras.
[30]
Sentencias C-016 de 2018, C-688 de 2017 y C-027 de 2016, entre otras.
[31] Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta No. 133.
[32] Id.
[33]
Id.
[34]
Id.
[35] Asamblea Nacional Constituyente. Informe de la sesión
de la Comisión Primera del día 9 de mayo de 1991. Transcripción de la sesión.
Presidencia de la República. Pág. 34.
[36]
Id. Pág. 53.
[37]
Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta No. 82.
[38]
Asamblea Nacional Constituyente. Gacetas No. 109
y 139.
[39]
Lleras de la Fuente, Carlos y Tangarife Torres, Marcel. “Constitución Política
de Colombia. Origen, evolución y vigencia”. Ed. Rosaristas, Pontificia
Universidad Javeriana y Biblioteca Jurídica Dike. Pág. 302.
[40]
Sentencias C-034 de 2019 y C-742 de 2006.
[41]
Sentencia C-668 de 2005. Cfr. Sentencia C-111 de 2017.
[42] Sentencia C-742 de 2006. “(…) dentro de la categoría de bienes que integran el patrimonio cultural de
la Nación, existirá otra: la de los bienes de interés cultural, que surge en
virtud de la declaración expresa del Ministerio de la Cultura, para que sean
los destinatarios de la Ley 397 de 1997 y de sus normas reglamentarias.
Entonces, los bienes de interés cultural son aquellos que hacen parte del
patrimonio cultural de la Nación, pero que, en consideración con la
declaratoria gubernamental como tal, se rigen por lo dispuesto en la ley de la
cultura y en sus normas reglamentarias”.
En esta sentencia también se señaló que “el concepto de patrimonio cultural
de la Nación es general y el de interés cultural es especial, de ahí que los
bienes que hacen parte de la primera categoría no siempre pertenezcan a la
segunda, pero los que adquieren el carácter especial de interés cultural, dada
su declaratoria, siempre hacen parte del patrimonio cultural de la Nación”.
[43]
Id.
[44]
Id.
[45]
Id. Respecto del patrimonio cultural inmaterial de la Nación, la Corte señaló
en esta sentencia que “genera sentimientos de identidad y establece vínculos
con la memoria colectiva. Es transmitido y recreado a lo largo del tiempo en
función de su entorno, su interacción con la naturaleza y su historia y
contribuye a promover el respeto de la diversidad cultural y la creatividad
humana”. Cfr. Art. 8 de la Ley 1185 de 2008.
[46]
Autores como Anthony D. Smith afirman que la identidad nacional comparte las
siguientes características: (i) un territorio histórico o patria común, (ii)
recuerdos históricos compartidos, (iii) una cultura pública y común y (iv)
una economía unificada. Ver. “La Identidad Nacional”. Ed. Trama (1991).
[47] Naranjo
Mesa, Vladimiro. “Teoría constitucional e instituciones políticas”.
Décima Edición, Temis, 2006. Pág. 104.
[48] Id. Pág. 106.
[49] Id. Pág. 106.
[50] Id. Pág. 107.
[51]UNESCO.
Sostenibilidad del patrimonio. Disponible en: https://es.unesco.org/creativity/sites/creativity/files/digital-library/cdis/Patrimonio.pdf
[52]
Sentencia C-742 de 2006.
[53]
Id. Cfr. Sentencias C-474 de 2003 y C-339 de 2002.
[54]
Sentencia C-742 de 2006.
[55]
Id.
[56]
Sentencia C-742 de 2006.
[57]
Sentencia C-553 de 2014.
[58]
Sentencia C-553 de 2014.
[59]
Sentencia C-474 de 2003.
[60]
Sentencia C-742 de 2006.
[61]
Sentencia C-082 de 2014.
[62] Sentencia C-082 de 2014.
[63]
Sentencia C-742 de 2006.
[64]
Sentencia C-742 de 2006.
[65]
Id.
[66]
Gaceta del Congreso No. 33 de 2019.
[67]
Gaceta del Congreso No. 135 de 2019.
[68]
Gaceta del Congreso No. 136 de 2019.
[69]
Gaceta del Congreso No. 33 de 2019. “Bases del Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022”. Pág. 463.
[70]
Id. Pág. 465.
[71]
Cdno. 2, fl. 434.
[72]
Dirección de Patrimonio del Ministerio de
Cultura. “Listado de bienes declarados
bien de interés cultural del
ámbito nacional”. Actualizado el 14 de junio de 2019.
[73]
Asamblea Nacional Constituyente. Gacetas No. 109 y 139.
[74]
Sentencias C-474 de 2003 y C-082 de 2014.
[75] Ley 1185 de 2008, artículo 4º. Decreto 1080 de 2015. Funciones. Son funciones del Consejo
Nacional de Patrimonio Cultural, las siguientes.
[76]
Decreto 1080 de 2015. 2.4.1.2. “Criterios de
Valoración. Los criterios de valoración son pautas generales que orientan
y contribuyen a la atribución y definición de la significación cultural de un
bien mueble o inmueble. La significación cultural es la definición del valor
cultural del bien a partir del análisis Integral de los criterios de valoración
y de los valores atribuidos”.
[77]
Id. “Antigüedad: Determinada por la fecha o época de
origen, fabricación o construcción del bien”.
[78]
Id. “Autoría: Identificación del autor, autores o
grupo que hayan dejado testimonio de su producción, asociada a una época,
estilo o tendencia. La autoría puede ser, excepcionalmente, atribuida”.
[79]
Id. Art. 10 del Decreto 2358 de 2019. “Valor
simbólico: Un bien posee valor simbólico cuando manifiesta modos de ver y
de sentir el mundo. El valor simbólico tiene un fuerte poder de identificación
y cohesión social. Lo simbólico mantiene, renueva y actualiza deseos, emociones
e ideales construidos e interiorizados que vinculan tiempos y espacios de
memoria. Este valor hace referencia a la vinculación del bien con procesos,
prácticas, eventos o actividades significativas para la memoria o el desarrollo
constante de la comunidad, así como con manifestaciones del patrimonio cultural
inmaterial de la misma”.
[80]
Id. “Constitución del bien: Se refiere a los
materiales y técnicas constructivas o de elaboración”.
[81]
Id. “Forma: Se relaciona con los elementos
compositivos y ornamentales del bien respecto de su origen histórico, su
tendencia artística, estilística o de diseño, con el propósito de reconocer su
utilización y sentido estético”.
[82]
Id. “Estado de conservación: Condiciones físicas del
bien plasmadas en los materiales, estructura, espacialidad o volumetría, entre
otros. Entre las condiciones que lo determinan se encuentran el uso, el cuidado
y el mantenimiento del bien”.
[83]
Id. “Contexto ambiental: Se refiere a la
constitución e implantación del bien en relación con el ambiente y el paisaje”.
[84]
Id. “Contexto urbano: Se refiere a la inserción del
bien como unidad individual, en un sector urbano consolidado. Se deben analizar
características tales como el perfil, el diseño, los acabados, la volumetría,
los elementos urbanos, la organización, los llenos y vacíos y el color”.
[85]
Id. “Contexto físico: Se refiere a la relación del
bien con su lugar de ubicación. Analiza su contribución a la conformación y
desarrollo de un sitio, población o paisaje. Si el bien se ubica dentro de un
inmueble debe analizarse si fue concebido como parte integral de este y/o si ha
sido asociado con un nuevo uso y función relevantes dentro del inmueble”.
[86]
Id. “Representatividad y contextualización
sociocultural: Hace referencia a la significación cultural que el bien
tiene en la medida que crea lazos emocionales de la sociedad hacia los objetos
y sitios. Revela el sentido de pertenencia de un grupo humano sobre los bienes
de su hábitat toda vez que implica referencias colectivas de memoria e
identidad”.
[87]
Id. “Valor histórico: Un bien posee valor histórico
cuando se constituye en documento o testimonio para la reconstrucción de la
historia, así como para el conocimiento científico, técnico o artístico. Es la
asociación directa del bien con épocas, procesos, eventos y prácticas políticas,
económicas, sociales y culturales, grupos sociales y personas de especial
importancia en el ámbito mundial, nacional, regional o local”.
[88]
Id. “Valor estético: Un bien posee valor estético
cuando se reconocen en éste atributos de calidad artística, o de diseño, que
reflejan una idea creativa en su composición, en la técnica de elaboración o
construcción, así como en las huellas de utilización y uso dejadas por el paso
del tiempo”.
[89]
Id. “Valor simbólico: Un bien posee valor simbólico
cuando manifiesta modos de ver y de sentir el mundo. El valor simbólico tiene
un fuerte poder de identificación y cohesión social. Lo simbólico mantiene,
renueva y actualiza deseos, emociones e ideales construidos e interiorizados
que vinculan tiempos y espacios de memoria”.