C-173-09
SENTENCIA C- /04
Sentencia C-173/09
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY QUE
REGULA LOS REQUISITOS Y PROCEDIMIENTOS PARA INGRESAR AL SERVICIO EDUCATIVO
ESTATAL EN ZONAS DE DIFICIL ACCESO
OBJECIONES PRESIDENCIALES-Término para la formulación/OBJECIONES PRESIDENCIALES-Cómputo de término en días hábiles para
devolución
El artículo 166 C.P. establece reglas precisas en
relación con los términos para la devolución con objeciones, por parte del
Ejecutivo, de los proyectos de ley aprobados por el Congreso.  Al respecto, la
norma constitucional señala que el Gobierno dispone de seis días para devolver
con objeciones cualquier proyecto de ley cuando el mismo no conste de más de
veinte artículos. El término se extiende a diez días cuando el proyecto
contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta veinte días en el caso que
sean más de cincuenta artículos.  Adicionalmente, la disposición en comento
prevé que si transcurridos los términos indicados, el Ejecutivo no hubiere
devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y
promulgarlo.  Por último, debe tenerse en cuenta que al tenor de la
jurisprudencia constitucional, los términos en comento constan de días hábiles
y completos, de forma que su contabilización debe realizarse a partir del día
siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente
sanción presidencial.
OBJECIONES PRESIDENCIALES-Trámite en el Congreso de la República/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECIONES
PRESIDENCIALES-Cumplimiento
de exigencias constitucionales
OBJECIONES PRESIDENCIALES-Término constitucional para pronunciamiento
del Congreso
El procedimiento legislativo de consideración y
aprobación del informe de objeciones presidenciales, tanto en el Senado de la
República como en la Cámara de Representantes, cumplió los requisitos
constitucionales previstos para el efecto, toda vez que: (i) se cumplió con el
requisito de publicidad; (ii) el anuncio de que trata el inciso final del
artículo 160 C.P. se efectuó en la sesión inmediatamente anterior en la que se
llevó a cabo la discusión y votación del informe, verificándose la votación en
la fecha determinada de anuncio; y (iii) la aprobación del informe de
objeciones contó con las mayorías constitucionales exigidas, según
certificaciones  de los Secretarios Generales de Senado y Cámara. De esta
manera, se demuestra que el Congreso de la República se pronunció sobre las
objeciones presidenciales dentro del término máximo de dos legislaturas y,
adicionalmente, cumplió con las exigencias constitucionales para la discusión y
aprobación del informe de objeciones presidenciales.
OBJECIONES PRESIDENCIALES-Examen material
CONGRESO DE LA REPUBLICA Y GOBIERNO
NACIONAL-Competencias concurrentes
en definición del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos
SERVIDOR PUBLICO-Definición de régimen salarial y
prestacional
EMPLEADO PUBLICO-Fijación de régimen salarial y
prestacional
LEY MARCO EN MATERIA SALARIAL Y
PRESTACIONAL-Fijación de
régimen
LEY MARCO-Objeto/LEY MARCO EN MATERIA SALARIAL Y
PRESTACIONAL-Alcance de los reglamentos del Ejecutivo
La determinación legal del régimen salarial y
prestacional de los servidores públicos es un tópico en el que, conforme a las
disposiciones de la Carta Política, concurre el ejercicio de las competencias
del Congreso y el Gobierno Nacional.  En efecto, el artículo 150-19 C.P.
establece dentro de las funciones del Legislativo la de dictar normas generales
– denominadas por la doctrina como leyes marco –, mediante las cuales
establezca los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno
para, entre otras materias, fijar el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza
pública, a la vez que regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de
los trabajadores oficiales. En este último caso, la Carta Política es expresa en
indicar que el ejercicio de las funciones legislativas, “en lo pertinente a
prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas
territoriales y éstas no podrán arrogárselas”. A partir de estas previsiones,
la jurisprudencia ha contemplado que corresponde a la cláusula general de
competencia legislativa la fijación de esas pautas generales del régimen
salarial de los servidores públicos.  A su vez, existe un mandato constitucional
expreso en el sentido que la determinación concreta de dichos regímenes, una
vez fijado el marco general de regulación, es una potestad adscrita al Gobierno
Nacional.
REGIMEN ESPECIAL DE CARRERA DE ORIGEN LEGAL
Y REGIMEN ESPECIAL DE CARRERA DE ORIGEN CONSTITUCIONAL-Expresión de competencias concurrentes
entre el legislador y el Gobierno
REGIMEN ESPECIAL DE CARRERA DE ORIGEN
CONSTITUCIONAL-Conformación
REGIMEN ESPECIAL DE CARRERA DE ORIGEN LEGAL-Conformación responde a condiciones
particulares de servicio estatal/REGIMEN ESPECIAL DE CARRERA DE ORIGEN LEGAL-Categoría
en la que se encuentran los docentes
Las competencias concurrentes entre el
Legislador y el Gobierno Nacional en lo que se refiere a la determinación del
régimen salarial de los servidores públicos, se expresa de forma precisa para
el caso de los regímenes especiales, excluidos del sistema general de carrera
administrativa.  En el ordenamiento colombiano es posible distinguir entre
regímenes especiales de raigambre constitucional, grupo conformado por los
regímenes de empleo público como son los de las Fuerzas Militares y la Policía
Nacional; la Fiscalía General de la Nación; la Rama Judicial; la Contraloría
General de la República y la Procuraduría General de la Nación, así como la
carrera de la universidades del Estado; y otros de carácter legal, conformado
por aquellas en la que el Legislador, vistas las particulares condiciones del
servicio estatal que prestan sus funcionarios y empleados, ha considerado
necesario establecer un régimen de vinculación al empleo público distinto al de
carrera administrativa.   En esta categoría se encuentran los servidores
públicos que se desempeñan como docentes en las instituciones del Estado.
REGIMEN ESPECIAL DE LOS DOCENTES ESTATALES-Normas por las que se rige
En la actualidad, la consagración legal del régimen
especial de los docentes estatales se encuentra en la Ley 115/94, cuyo artículo
115 establece que el ejercicio de la profesión docente estatal se regirá por
las normas del régimen especial del Estatuto Docente y por la misma Ley.
ACTO LEGISLATIVO DE SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES-Regula
distribución de recursos y competencias entre la Nación y las entidades
territoriales
PRINCIPIO DE ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES EN DEFINICION DE ESCALAS SALARIALES DE SERVIDORES
PUBLICOS-Fórmula de
armonización
La Corte en sentencia C-1218/01 (M. P. Álvaro Tafur
Galvis),  adoptó una fórmula de armonización entre el principio de Estado
unitario y el grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades
territoriales, la cual se proyecta en la definición de la escala salarial de
los empleos que ejercen los servidores públicos adscritos a ellas.  De acuerdo
con esta fórmula, es al Congreso al que le corresponde proferir una ley marco
que determine el régimen salarial y prestacional de los servidores del Estado,
a partir de la cual el Gobierno Nacional determinará los aspectos particulares
y concretos de dicho régimen.  Estos presupuestos normativos sirven de marco
legal para que los órganos de representación popular de las entidades
territoriales, ejerzan la competencia constitucional de definir las escalas
salariales de los empleos correspondientes. Así, las normas adoptadas por el
Legislativo y el Gobierno Nacional constituyen el marco de referencia
vinculante a los concejos y asambleas, respecto del ejercicio de la competencia
para la definición de escalas salariales, en las que existe una relación de jerarquía
identificable entre los preceptos de orden nacional, que son expresión del
contenido y alcance del principio de Estado unitario, y la organización
particular de la estructura de las administraciones locales y la previsión de
sus escalas de remuneración, instancia en que se concreta la autonomía de los
poderes territoriales.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No es absoluta
INCENTIVOS A DOCENTES DE ZONAS DE DIFICIL
ACCESO-Competencia del
Congreso para su determinación
DOCENTE-Bonificación especial por prestación de servicios en
zonas de difícil acceso/DOCENTE-Bonificación especial no vulnera
autonomía de corporaciones territoriales de elección popular/AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-No vulneración por bonificación especial para docentes
de zonas de difícil acceso
La decisión del legislador de otorgar una bonificación
a los docentes estatales que prestan sus servicios en zonas de difícil acceso,
es expresión de la potestad que le adscribe el artículo 150-19, literales e) y
f) de la Carta Política, y tal decisión no se contrapone al núcleo esencial del
grado de autonomía de las entidades territoriales, puesto que no interfiere en
la posibilidad de autogestión de los intereses locales, ni impide el ejercicio
pleno de las competencias constitucionales previstas en el artículo 287
Superior.
OBJECION PRESIDENCIAL DE CARACTER LEGAL-Concepto/OBJECION PRESIDENCIAL DE
CARACTER LEGAL-Procedencia excepcional
El Presidente de la República sostiene que la
bonificación prevista en el proyecto de ley acusado contraría el artículo 21 de
la Ley Orgánica 715/01, objeción que en sentido formal es de carácter legal y,
por ende, no supone la contraposición entre la disposición cuestionada y la
Carta Política; pero según lo reglado en el artículo 151 Superior, el ejercicio
de la actividad legislativa está supeditado al contenido de las leyes
orgánicas, previsión constitucional que permite a la Sala pronunciarse sobre la
materia expuesta por el Gobierno Nacional.
CONGRESO-Competencia para regular la bonificación a docentes de
zonas de difícil acceso/CONGRESO
DE LA REPUBLICA Y GOBIERNO NACIONAL-Competencias para crear prestaciones o bonificaciones
con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones/BONIFICACION A DOCENTES DE ZONAS DE DIFICIL
ACCESO-Financiación con
recursos del Sistema General de Participaciones no desconoce norma orgánica al
respecto
El reconocimiento de la bonificación a los docentes
estatales que laboran en zonas de difícil acceso, es un asunto que puede válidamente
ser regulado por el Congreso, con base en la competencia prevista en el
artículo 150-19, literal e) de la Carta Política, por lo que la objeción
planteada por el Gobierno Nacional es infundada, puesto que se basa en una
lectura errónea y descontextualizada de las disposiciones orgánicas que estima
vulneradas. De la misma manera y tal como lo prevé el artículo 21 de la Ley
715/01, se plantea una restricción relacionada con la posibilidad de que las
autoridades locales creen la prestación o bonificación con cargo al Sistema
General de Participaciones cuando precisa que “con cargo a los recursos del
Sistema General de Participaciones no se podrán crear prestaciones ni bonificaciones
por parte de las entidades territoriales”, restricción que no resulta incompatible
con que sea el Legislador o el Gobierno Nacional, conforme a los presupuestos
generales que aquel determine, el que reconozca dicha bonificación.
CAPACITACION A DOCENTES DE ZONAS DE DIFICIL
ACCESO-Financiación con
recursos del Sistema General de Participaciones no desconoce norma orgánica de
competencia en materia educativa/CAPACITACION A DOCENTES DE ZONAS DE DIFICIL
ACCESO-No desconoce competencia de las Entidades Territoriales en materia
educativa
La previsión del legislador, según la cual deberán
crearse, con cargo a los recursos del SGP, programas de capacitación de los
docentes estatales que laboran en zonas de difícil acceso, en nada contradice
las competencias de las entidades territoriales para aplicar y ejecutar dichos
planes de mejoramiento.  Lo que plantea el precepto objetado es la necesidad de
ejecutar tales programas de capacitación, sin que defina aspecto alguno relativo
a la implementación concreta de esa política pública.  Así, en estricto
cumplimiento de la distribución de competencias que realiza la normatividad
orgánica, corresponderá a los Departamentos, Distritos y Municipios
certificados el desarrollo de las políticas en materia educativa, entre ellas
los programas de capacitación ordenados por la norma objetada.  La normatividad
orgánica encuentra su real sentido sobre la base que (i) es el Congreso quien
determina el programa de capacitación –pudiéndolo autorizar con cargo a los
recursos del SGP –, (ii) corresponde al Gobierno Nacional reglamentar esa
materia; y (iii) queda bajo la competencia de las entidades territoriales la
aplicación y ejecución del mismo, de acuerdo con las potestades que le adscribe
la regulación orgánica y conforme al marco jurídico establecido por el Congreso
y el Ejecutivo.
Referencia: expediente: OP-106
Objeciones presidenciales al artículo 2º
del proyecto de ley n.° 065/06 Senado - 206/07 Cámara, “por medio de la cual
se regula lo atinente a los requisitos y procedimientos para ingresar al
servicio educativo estatal en las zonas de difícil acceso y se dictan otras
disposiciones”.
Magistrado Ponente:
Dr. Luis
Ernesto Vargas Silva
Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo
de dos mil nueve (2009).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las
previstas en el artículo 241, numeral 8 de la Constitución Política, y
cumplidos el trámite y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. REGISTRO DE LAS OBJECIONES
PRESIDENCIALES
Mediante oficio recibido en esta Corporación el 28 de octubre
de 2008, el Presidente del Senado de la República remitió el Proyecto de ley
n.° 065/06 Senado – 206/07 Cámara, “por medio de la cual se regula lo
atinente a los requisitos y procedimientos para ingresar al servicio educativo
estatal en zonas de difícil acceso, poblaciones especiales o áreas de formación
técnica o deficitarias y se dictan otras disposiciones”. Respecto de este
proyecto, el Gobierno Nacional formuló objeciones contra el artículo 2º por
razones de inconstitucionalidad, las cuales consideró infundadas el Congreso de
la República, situación que motiva el presente trámite, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 167 de la Carta Política
2. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY
OBJETADO
El texto del proyecto de ley n.° 065/06
Senado - 206/07 Cámara, objetado por el Gobierno Nacional por razones de
inconstitucionalidad, subrayándose el artículo cuestionado, es el siguiente:
“Ley ______
“POR MEDIO DE LA CUAL SE REGULA LO ATINENTE A LOS
REQUISITOS Y PROCEDIMIENTOS PARA INGRESAR AL SERVICIO EDUCATIVO ESTATAL EN LAS
ZONAS DE DIFÍCIL ACCESO, POBLACIONES ESPECIALES O ÁREAS DE FORMACIÓN TÉCNICA O
DEFICITARIAS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo 1°. El artículo 116 de la Ley 115 de 1994
quedará así:
Artículo 116. Título para ejercicio de la docencia. Para ejercer la docencia en el servicio
educativo se requiere título de normalista superior expedido por una de las
normales superiores reestructuradas, expresamente autorizadas por el Ministerio
de Educación Nacional, o de licenciado en educación u otro título profesional
expedido por una institución universitaria, nacional o extranjera,
académicamente habilitada para ello.
Parágrafo 1°. Para garantizar la prestación del servicio educativo
estatal en zonas de difícil acceso podrá contratarse su prestación con
entidades privadas de reconocida trayectoria e idoneidad, de conformidad con la
reglamentación vigente, siempre que el personal que integra las
correspondientes listas de elegibles para ser nombrados en esos cargos no
acepte el nombramiento, que no se cuente con personal titulado para proveer los
cargos en provisionalidad o no se cuente con las correspondientes plazas. Las
entidades contratadas tendrán la obligación de capacitar al personal que se
destine para la docencia, remunerarlo de acuerdo con las escalas salariales
fijadas por el Gobierno Nacional y garantizar su afiliación al sistema de
seguridad social en los términos de la ley. En todo caso dicho personal deberá
acreditar como mínimo la culminación de la educación media, condición ésta que
no se aplica a la oferta de servicio educativo para las comunidades indígenas.
El servicio educativo que se ofrezca a estas comunidades será atendido
provisionalmente con docentes y directivos docentes etnoeducadores normalistas
superiores, licenciados en educación o profesionales con título distinto al de
licenciado o, cuando no los hubiere disponibles, por personal autorizado por
las autoridades tradicionales del correspondiente pueblo indígena, sin los
títulos académicos a los que se refiere este artículo.
Parágrafo 2°. Para ejercer la docencia en educación primaria, el
título de normalista superior o el de licenciado en educación no requiere ningún
énfasis en las áreas del conocimiento.
Parágrafo 3°. Para efectos del concurso de ingreso a la carrera
administrativa docente, el título de Tecnólogo en Educación será equivalente al
de normalista superior.
Artículo 2º. Incentivos a docentes de zonas de difícil
acceso. Los
docentes estatales que presten servicios en zonas de difícil acceso, que
acrediten cualquiera de los títulos académicos requeridos para el ejercicio de
la docencia al servicio del Estado, mientras presten sus servicios en esas
zonas, disfrutarán de una bonificación especial, según reglamentación que
expida el Gobierno Nacional.  Esta bonificación también se pagará a los
docentes que se contraten en los términos del parágrafo 1º de esta Ley siempre
que acrediten título de normalista superior, licenciado o profesional.  Además,
con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones, destinados a
mantener, evaluar y promover la calidad educativa, se contratará anualmente la
capacitación de los docentes vinculados a la educación estatal en las zonas de
difícil acceso, conducente a título para los no titulados y de actualización
para los demás.
Artículo 3º. La presente ley rige a partir del día siguiente a su
publicación en el Diario Oficial y deroga las disposiciones que le sean
contrarias.
3. EL TRÁMITE LEGISLATIVO
El trámite legislativo del proyecto de ley
objetado fue el siguiente:
3.1. El proyecto fue presentado ante la
Secretaría del Senado de la República el 8 de agosto de 2006 por el senador
Carlos R. Ferro Solanilla  El mismo fue publicado en la Gaceta del Congreso n.°
286 del 11 de agosto de 2006.[1]
3.2. En la Comisión Sexta Constitucional
Permanente del Senado de la República fue designado como ponente el senador
Efraín Torrado García. La ponencia para primer debate fue publicada en la
Gaceta del Congreso n.° 485 del 26 de octubre de 2006.[2]
3.3. De acuerdo con el informe de
sustanciación, suscrito por la Secretaria de la Comisión[3]
el proyecto fue discutido y aprobado por la Comisión Sexta del Senado de la
Cámara, en la sesión del 8 de noviembre de 2006.  Igualmente, el mencionado
informe hace constar que la aprobación del proyecto fue anunciada previamente
en la sesión del 1º de noviembre de 2006.
3.4. Para rendir ponencia en segundo debate
en el Senado de la República se designó nuevamente al senador Efraín Torrado
García. La ponencia respectiva fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 561 del
23 de noviembre de 2006.[4]
3.5. De acuerdo con lo certificado en
informe de sustanciación,[5] el proyecto de ley fue
aprobado en la sesión plenaria del Senado de la República el 11 de diciembre de
2006.  En el mismo informe se hace constar que el proyecto fue anunciado en la
sesión plenaria de la que da cuenta el Acta n.° 35 del 6 de diciembre de 2006.
Por lo tanto, a través de oficio del 29 de enero de 2007,[6]
la Presidenta de esa célula legislativa envió el expediente del proyecto de ley
a la Presidencia de la Cámara de Representantes, con el fin que continuara su
trámite.
3.6. En la Comisión Sexta Constitucional
Permanente de la Cámara de Representantes se designó como ponentes a los
representantes Jaime de Jesús Restrepo Cuartas y Miguel Galvis Romero.  La
ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 487 del
2 de octubre de 2007.[7]
3.7. El proyecto fue aprobado por la
mencionada Comisión el 13 de noviembre de 2007.  Al respecto, en informe de
sustanciación[8] de la misma fecha, señala
que los anuncios de la discusión y votación de la iniciativa se llevaron a cabo
el 7 de noviembre de 2007, actuación de la que da cuenta el Acta 14 de la misma
fecha.
3.8. Se designó como ponentes para segundo
debate en la Cámara de Representantes a los mismos congresistas que adelantaron
esa tarea en el primer debate. La ponencia para esa instancia del trámite
legislativo fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 318 del 4 de junio de
2008.[9]
3.9. De acuerdo con el informe de
sustanciación suscrito por el Secretario General de la Cámara de
Representantes,[10] el proyecto fue aprobado
en sesión plenaria del 10 de junio de 2008, consignada en el Acta 116 de la
misma fecha.  En el mismo sentido, el citado informe señala que la aprobación
del proyecto se llevó a cabo previo su anuncio, efectuado en la sesión plenaria
del 4 de junio de 2008, según Acta 115 de la misma fecha.
3.10. Debido a las discrepancias entre las
cámaras sobre el texto del proyecto, debió surtirse el trámite de
conciliación.  Así, el informe de la Comisión accidental de mediación,
publicado en la Gaceta del Congreso n.° 373 del 17 de junio de 2008,[11]
fue aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes el 18 de junio de
2008 y en la Plenaria del Senado de la República el 19 de junio del mismo año,
como consta en los informes de sustanciación proferidos por los secretarios
generales de ambas células legislativas.[12]
Respecto al anuncio para la votación del
informe de conciliación, éste fue efectuado en la plenaria del 17 de junio de
2008 (Acta n.° 118), para el caso de la Cámara de Representantes.  En lo que
tiene que ver con el Senado de la República, el requisito en mención fue
corroborado en la sesión plenaria del 18 de junio de 2008 (Acta n.° 47).
3.11. A través de oficio del 2 de julio de
2008, recibido en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República el 16 de julio del mismo año, el Secretario General del Senado remitió
al Presidente de la República el proyecto de ley, junto con el expediente
legislativo, para su correspondiente sanción.
3.12. El 21 de julio de 2008, el proyecto
de ley fue devuelto por el Gobierno Nacional, sin la correspondiente sanción
ejecutiva, por objeciones de inconstitucionalidad, al Presidente del Senado de la
República. El documento contentivo de las objeciones fue radicado en dicha
dependencia el 22 de julio de 2008.[13]
3.13. Mediante escrito del 21 de agosto de
2008, los senadores Carlos R. Ferro Solanilla y Efraín Torrado García y el representante
Miguel Ángel Galvis Romero, presentaron informe sobre las objeciones
presidenciales al proyecto de ley, en el que solicitaron su rechazo.
3.14. El anterior informe fue considerado y
aprobado por las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes el 7 y 14 de octubre de 2008, como consta en los informes de
sustanciación presentados por los Secretarios Generales de ambas células
legislativas.[14]
En relación con los anuncios para votación,
estos fueron realizados para el caso de la Cámara de Representantes, en la
plenaria del 8 de octubre de 2008, según consta en el Acta No. 139 de esa
fecha.  En lo que respecta al Senado de la República, el anuncio fue llevado a
cabo en la sesión plenaria del 30 de septiembre de 2008, como consta en el Acta
No. 13 del mismo día.
3.15. Desestimadas las objeciones por el
Congreso de la República, el Presidente del Senado de la República remitió a la
Corte el proyecto para que decida sobre su exequibilidad.
4. OBJECIONES FORMULADAS
POR EL GOBIERNO NACIONAL
A través de comunicación del 21 de julio de 2008 el
Presidente de la República, en concurrencia con la Viceministra General,
encargada de las funciones del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito
Público, formuló objeción de inconstitucionalidad al artículo 2º del proyecto
de ley por considerar que vulnera la Carta Política.
En criterio del Ejecutivo, la disposición resulta
contraria a los artículos 300 y 313 de la Constitución, al igual que a los
artículos 6º y 7º de la Ley 715/01 – Orgánica sobre asignación de recursos y
competencias a las entidades territoriales.  Para sustentar esta conclusión,
considera que los artículos 300-7 y 313-6 C.P. confieren a las Asambleas
Departamentales y a los Concejos Municipales la competencia para determinar las
escalas de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleo
dentro de la administración local respectiva.  De manera correlativa, el
artículo 6º, numeral 2.3 de la Ley 715/01, establece que corresponde a los
Departamentos “administrar las instituciones educativas y el personal
docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta
de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará
concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los
ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles en el
Sistema General de Participaciones.” Esta facultad, con base en la misma
normatividad, es igualmente adscrita a los Distritos y Municipios
certificados.
Empero lo expuesto, la norma objetada decreta una
bonificación estatal para los docente estatales que laboren en zonas de difícil
acceso, previsión que desconoce la aludida competencia de los órganos
representativos locales para determinar el régimen salarial de su planta
docente, aspecto que recae en la autonomía que les reconoce el artículo 287
Superior.
De otro lado, el Gobierno Nacional señala que el
apartado del precepto acusado que establece el deber de contratar anualmente la
capacitación de docentes vinculados a la educación estatal en las zonas de
difícil acceso, con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones
destinados a mantener, evaluar y promover la calidad educativa, viola el
artículo 21 de la Ley 715/01.  Ello debido a que este precepto orgánico
establece que con cargo a los recursos del citado Sistema “no se podrán
crear prestaciones ni bonificaciones por parte de las entidades territoriales.”
A partir de esta prohibición, la objeción presidencial infiere que (i) dichas
bonificaciones y prestaciones son de competencia de las entidades
territoriales; (ii) la fuente de recursos prevista para la contratación
por el precepto objetado contradice la norma orgánica en materia de
competencias.
Por último, el Gobierno sostiene que este mismo
precepto contradice lo ordenado en los artículos 6.2.9. y 7.1.11 de la Ley
715/01 y, en consecuencia, el artículo 151 C.P.  Ello debido a que estas
disposiciones orgánicas establecen en cabeza de los Departamentos, Municipios certificados
y Distritos la competencia para la aplicación y ejecución de planes de
mejoramiento de la calidad de la educación en su jurisdicción; potestad que, a
juicio del Ejecutivo, las entidades territoriales ejercen en el marco de su
autonomía.   En consecuencia, el hecho que el legislador profiera una orden en
ese sentido, desconoce la adscripción de competencias que realizó el legislador
orgánico y, por ende, contraviene normas que sirven de parámetro para la
validez constitucional de las leyes ordinarias.
5. INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
El Congreso de la República insistió en la
aprobación del proyecto, pues considera infundadas las objeciones
presidenciales.  Para este efecto, el informe sobre las objeciones
presidenciales rendido por los senadores Carlos R. Ferro Solanilla y Efraín
Torrado García, al igual que por el representante Miguel Ángel Galvis Romero,
expone las razones que sustentan la insistencia en la constitucionalidad del
artículo objetado.
El Congreso sostiene que aunque es evidente
que los órganos de representación de las entidades territoriales tienen la
competencia para fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus
servidores públicos, esta facultad debe enmarcarse dentro de la potestad que
tiene el Legislativo, conforme al artículo 150-19 C.P., para dictar las normas
generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno para la fijación del régimen salarial y prestacional de
los empleados públicos.   Estas disposiciones fueron dictadas a través de la
Ley 4ª de 1992, norma que en su artículo 12 otorga al Gobierno Nacional la
facultad de señalar el límite máximo salarial de los empleados públicos del
orden territorial, con base en su equivalencia con los salarios de los
servidores del orden nacional.  Dicha disposición, conforme las reglas
planteadas por la Corte en la sentencia C-315/95, es compatible con el grado de
autonomía que la Constitución confiere a las entidades territoriales, pues deja
incólume la competencia para fijar las citadas escalas salariales y
emolumentos.
Según lo expuesto, la disposición objetada
no contradice los preceptos superiores, puesto que ni fija régimen prestacional
alguno, ni señala las escalas de remuneración, ni fija los emolumentos de los
servidores públicos de la entidad territorial.  A este respecto, el Informe
resalta que la fijación del régimen prestacional es competencia exclusiva del
Gobierno Nacional, sin que los entes territoriales puedan arrogarse esa
potestad.
En cuanto a la presunta incompatibilidad
entre el artículo objetado y las normas orgánicas sobre competencias de las
entidades territoriales, el Informe desestima los argumentos planteados por el
Gobierno Nacional.  Para sustentar este aserto, advierte que el parágrafo 2º
del artículo 105 de la Ley 115/94 confiere a los educadores de los servicios
educativos estatales el carácter de servidores públicos de régimen especial.
Esta naturaleza jurídica tiene efectos particulares respecto a las normas
aplicables para la definición del régimen salarial y prestacional de los
educadores.  Así, conforme lo dispone el artículo 46 del Decreto 1278/02 –
Estatuto de Profesionalización Docente, “el Gobierno Nacional, en desarrollo
de la Ley 4ª de 1992, establecerá la escala única nacional de salarios y el régimen
prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo con el grado y nivel
que acrediten en el Escalafón Docente de conformidad con el presente decreto; y
según el título que acrediten, para los docentes nombrados en provisionalidad o
en periodo de prueba; lo mismo que las remuneraciones adicionales para los
directivos docentes, de acuerdo con los niveles educativos y el tamaño de la
institución educativa que dirijan.” Esta competencia del Ejecutivo para la
fijación del régimen salarial de los educadores se extiende a los estímulos,
incentivos y compensaciones que les sean reconocidos.  Al respecto, el artículo
49 ejusdem estipula que “el  Gobierno Nacional, en el marco de la ley
y de conformidad con el decreto de salarios, expedirá reglamentaciones para
regular los estímulos, incentivos y compensaciones de que trata este decreto,
que en ningún caso constituirán factor salarial para ningún efecto legal,
estableciendo periodicidades, cuantías, formas, número de beneficiarios, condiciones
y garantías, considerando los principios de igualdad, transparencia,
objetividad, méritos y buen servicio, y sólo podrán concederse si tienen las
correspondientes apropiaciones presupuestales. || El Gobierno Nacional
podrá establecer otros incentivos, de acuerdo con la ley.”.
El Informe resalta que, en plena
consonancia con los anteriores preceptos, la Ley 715/01, que precisamente
determina el régimen de competencias de las entidades territoriales en materia
de educación, determina en su artículo 24 que, en cuanto a la sostenibilidad
del Sistema General de Participaciones, “los docentes que laboran en áreas
rurales de difícil acceso podrán tener estímulos consistentes en bonificación,
capacitación, y tiempo, entre otros, de conformidad con el reglamento que para
la aplicación de este artículo expida el Gobierno Nacional.” Esta
regulación orgánica reafirma, contrario a como lo sostienen las objeciones
presidenciales, la competencia de los órganos nacionales de representación para
establecer bonificaciones y estímulos, como los previstos en la disposición
objeto de análisis.
El contenido de estas regulaciones, junto
con las que regulan el régimen laboral aplicable a los docentes vinculados con
anterioridad a la entrada en vigencia del Estatuto de Profesionalización
Docente,[15] hacen concluir al
Congreso que los educadores son servidores públicos de carácter especial, cuyo
régimen salarial y prestacional es una materia que compete al Congreso de la República
y al Gobierno Nacional y, que en ese sentido, las objeciones planteadas carecen
de fundamento, puesto que la decisión adoptada por el Legislativo se limita a
replicar aspectos ya regulados por la Constitución y la Ley Orgánica sobre
competencias de las entidades territoriales.
6. INTERVENCIÓN CIUDADANA
Para efectos de hacer efectiva la intervención ciudadana, mediante
Auto del 7 de noviembre de 2008 el magistrado sustanciador ordenó fijar en
lista el presente proceso por el término de tres (3) días, conforme a lo
dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991. En cumplimiento de lo
anterior, la Secretaría General lo fijó en lista el día 10 del mismo mes y año.
Durante el término de fijación no se recibieron intervenciones ante la Corte.
7. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias
previstas en el artículo 278-5 de la Constitución y en el artículo 32 del
Decreto 2067 de 1991, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar
a la Corte que declare infundadas las objeciones presidenciales propuestas.
En criterio del Ministerio Público, no le asiste razón al  Gobierno
Nacional cuando argumenta que el artículo objetado desconoce las competencias
de las entidades territoriales para fijar las prestaciones y bonificaciones de
los docentes, en la medida que se incurre en un grave error de apreciación que,
a su juicio, desconoce la Constitución Política.
En efecto, las competencias constitucionales a las que alude el
Presidente de la República contemplan unos contenidos normativos que distan de
la interpretación que se efectúa alrededor de los mismos.  A este respecto, la
Vista Fiscal resalta que los artículos 300-7 y 313-6 C.P., se refieren a la
determinación de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas
categorías de empleo de las dependencias de las entidades territoriales, es
decir, que esta regulación de manera alguna riñe con la competencia del
Congreso de la República para la fijación del régimen salarial y prestacional
de todos los empleados públicos.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 150-19 C.P., le
concierne al legislador la fijación del régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, a través de normas generales que señalan los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el  Gobierno Nacional; además de forma
expresa, el inciso final de la citada norma superior aduce que en lo relativo a
las prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas
territoriales y éstas no podrán arrogárselas. De igual forma, el artículo 189-14
C.P. le concede al Presidente de la República la facultad de "Crear,
fusionar y suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la
administración central, señalar las funciones especiales y fijar sus dotaciones
y emolumentos".
Por tanto, el diseño constitucional conduce a manifestar que le
corresponde al Gobierno Nacional fijar los salarios, prestaciones y emolumentos
de los empleados públicos, pero de conformidad a los parámetros generales que
le determina el Congreso de la República.
En relación concreta con la competencia para la fijación del régimen
salarial y prestacional de los docentes estatales, el Procurador General
manifiesta que  coincide con el Legislador cuando en el informe de insistencia
de las objeciones, señala que siempre se ha consagrado y sigue siendo un
régimen especial que se distingue del aplicable al de los demás servidores
públicos, conforme a las regulaciones que para tal efecto se han expedido (Ley
91 de 1989, Ley 60 de 1993, Ley 715 de 2001, Decreto Ley 1278 de 2002, entre
otros.)
Por ende, el Ministerio Público colige que el artículo 2 del
proyecto objetado, al crear una bonificación especial para los docentes que
presten sus servicios en zonas de difícil acceso, se encaja dentro de las
facultades constitucionales asignadas al Congreso. Por lo tanto, carece de
sustento la  argumentación del Presidente de la República, cuando invoca como
vulneradas normas constitucionales que les asignan competencias a las entidades
territoriales, respecto de una situación que en nada contraría las mencionadas
atribuciones del legislador.
Agrega que si se revisa la naturaleza de la bonificación especial,
se podría aducir que en estricto sentido ésta corresponde a una prestación, que
como quedó dicho, la regulación de la misma es competencia exclusiva del
Congreso de la República.  Así, con mayor razón es desacertada la posición del
Ejecutivo al considerar que este asunto le incumbe únicamente a las entidades
territoriales, pues la norma constitucional expresamente prohíbe que éstas
puedan crear por iniciativa propia prestaciones sociales a sus servidores.
El Procurador General afirma que tampoco le asiste razón al Gobierno
al objetar el artículo 2º  del proyecto, fundado en el presunto desconocimiento
de la Ley Orgánica 715 de 2001, en el sentido que el artículo 21 no permite
crear prestaciones y bonificaciones por parte de las entidades territoriales.
Ello debido a que el Ejecutivo omite que el último inciso del artículo 24 ejusdem,
establece que  “Los docentes que laboran en áreas rurales de difícil
acceso podrán tener estímulos consistentes en bonificación, capacitación, y
tiempo, entre otros, de conformidad con el reglamento que para la aplicación de
este artículo expida el Gobierno Nacional.”.  Por ende, resulta forzoso
concluir que la disposición legal objetada no hace nada distinto que reproducir
ese citado contenido normativo, por lo que carece de sentido sostener, como lo
hace el Gobierno, que existe una contradicción entre el artículo objetado y la
regulación orgánica.
Para la Vista Fiscal, la norma objeto de análisis se limita a
reiterar la obligación del Estado de incentivar a los docentes que se desempeñan
en zonas rurales de difícil acceso, pues dadas las condiciones no solamente de
accesibilidad geográfica, sino a las mismas circunstancias de orden público,
económicas y sociales, sin duda, los educadores “realizan un esfuerzo
fenomenal que contribuye de manera sustancial al desarrollo de la sociedad, lo
que implica la necesidad de crear incentivos adicionales como el que nos ocupa
que corresponde a una mínima contraprestación a la labor desempeñada.”
El Ministerio Público desvirtúa, igualmente, la objeción fundada en la
violación por el hecho que el artículo objetado establezca con cargo a los
recursos del Sistema General de Participaciones, se adelante la contratación de
la capacitación de los docentes estatales que se desempeñan en zonas de difícil
acceso.  Ello en tanto la norma reitera el mismo inciso del artículo 24 de la
Ley 715/01, que propende por la obligación del Estado de capacitar a los
mencionados docentes. Además, resalta que lo previsto por el artículo tiene carácter
potestativo, por lo que no configura un mandato obligatorio para las
autoridades locales, como lo pretende hacer ver el Ejecutivo, sino que se
restringe a servir de parámetro para las entidades territoriales.  Esta
previsión, así interpretada, se muestra absolutamente razonable, en la medida
que obedece a un término adecuado que se constituye en un verdadero estímulo
para los docentes que laboran en las zonas de difícil acceso, cuya capacitación
está autorizada por la ley orgánica con recursos del Sistema General de
Participaciones, sin que ello constituya un desconocimiento de la autonomía que
les ha concedido la Constitución Política a las referidas entidades
territoriales.
II. TRÁMITE SURTIDO ANTE LA CORTE
Una vez recibido el expediente en esta Corporación y ante la
necesidad de contar con elementos de juicio sobre el trámite legislativo de las
objeciones presidenciales, el Magistrado Sustanciador solicitó a los
Secretarios Generales de las Cámaras que enviaran la información pertinente.
Ante esta solicitud, dichos funcionarios indicaron que las actas en que consta
el trámite de las objeciones, en especial en las que se hizo el anuncio previo
y se procedió a la discusión y votación del informe de objeciones, no habían
sido publicadas en la Gaceta del Congreso.
Visto lo anterior y habida consideración del carácter imprescindible
de este material probatorio para resolver acerca de la constitucionalidad del
asunto de la referencia, la Sala Plena, a través de Auto 326 del 19 de noviembre
de 2008, se abstuvo de decidir hasta cuando fueran allegados los documentos
mencionados y el magistrado sustanciador verificara que las pruebas fueran
aportadas debidamente.
En cumplimiento de lo ordenado por la Corte, fueron enviadas las
Gacetas del Congreso correspondientes, por lo que el Magistrado Sustanciador,
mediante auto del 10 de marzo de 2009, ordenó continuar con el trámite de
revisión de constitucionalidad de las objeciones presidenciales.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia
Conforme a lo dispuesto por los artículos 167, inciso 4 y 241, numeral
8 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el
Gobierno Nacional.
2. El término para formular las objeciones y su trámite en el
Congreso de la República
2.1. El artículo 166 C.P. establece reglas
precisas en relación con los términos para la devolución con objeciones, por
parte del Ejecutivo, de los proyectos de ley aprobados por el Congreso.  Al
respecto, la norma constitucional señala que el Gobierno dispone de seis días
para devolver con objeciones cualquier proyecto de ley cuando el mismo no
conste de más de veinte artículos. El término se extiende a diez días cuando el
proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta veinte días en el
caso que sean más de cincuenta artículos.  Adicionalmente, la disposición en
comento prevé que si transcurridos los términos indicados, el Ejecutivo no
hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y
promulgarlo.  Por último, debe tenerse en cuenta que al tenor de la
jurisprudencia constitucional,[16] los términos en comento
constan de días hábiles y completos, de forma que su contabilización debe
realizarse a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido
para la correspondiente sanción presidencial.
En el presente caso se advierte que
mediante oficio del 2 de julio de 2008, recibido en el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República el 16 del mismo y año, el Secretario
General del Senado de la República remitió el proyecto de ley al Presidente de la
República para su sanción.  Del mismo modo, el proyecto de ley fue devuelto con
objeciones de inconstitucionalidad, el 21 de julio de 2008, documento radicado
en el Congreso el 22 de julio del mismo año.
Si se tiene en cuenta que el proyecto de
ley contiene tres artículos, motivo por el cual el término aplicable era el de seis
días, las objeciones fueron presentadas dentro del plazo previsto en la Carta
Política.
2.2. Una vez devuelto el proyecto de ley
con objeciones, se presentó ponencia conjunta de rechazo a las mismas e
insistencia en el proyecto, la cual fue considerada y aprobada por las Plenarias
de la Cámara de Representantes y del Senado de la República.
2.2.1. Para el caso específico del Senado
de la República se tiene que el informe de objeciones presidenciales fue
publicado en la Gaceta del Congreso n.° 538 del 21 de agosto de 2008.[17]
Del mismo modo, el Secretario General de esa corporación, a través de informe
de sustanciación del 9 de octubre de 2008, estableció que “En sesión
Plenaria del H. Senado de la República del día Martes (07) de Octubre del año
dos mil ocho (2008), fue considerado y aprobado el informe presentado por los
Honorables Senadores CARLOS R. FERRO SOLANILLA y EFRAÍN TORRADO GARCÍA,
miembros de la Comisión Accidental para rendir informe sobre las objeciones de
inconstitucionalidad presentadas por el Ejecutivo, al Proyecto de Ley No. 065
de 2006 Senado – 206 de 2007 Cámara (…),  según Acta de la Sesión Plenaria
No. 14, previo su anuncio en Sesión Plenaria del día Treinta (30) de Septiembre
de 2008, según Acta 13.”[18]
A este respecto, la Corte encuentra que el
informe de sustanciación citado incurre en un yerro mecanográfico, pues el Acta
de Plenaria en la que consta la sesión del 30 de septiembre de 2008 es la
número 14, y no la número 13, como erróneamente señaló la Secretaría General.
Así, el Acta de Plenaria n.° 14 del 30 de septiembre de 2008 fue publicada en la
Gaceta del Congreso 6 del 23 de enero de 2009.  En relación con el anuncio previo,
en dicha acta se lee lo siguiente:
“Por instrucciones de la Presidencia y de
conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia
los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
Proyectos con informes de objeciones:
(…)
• Proyecto de ley número 065 de 2006 Senado,
206 de 2007 Cámara, por medio de la cual se regula lo atinente a los requisitos
y procedimientos para ingresar al servicio educativo estatal en las zonas de
difícil acceso, poblaciones especiales o áreas de formación técnica o
deficitaria y se dictan otras disposiciones.”[19]
Del mismo modo, al finalizar la sesión, en
la misma Acta se anota lo siguiente:
“Siendo las 11:58 p.m., la Presidencia
levanta la sesión y convoca para el día martes 7 de octubre de 2008, a las 3:00
p.m.”
De manera similar al caso anterior, la
Corte encuentra que el informe de sustanciación yerra en la numeración del acta
de la sesión plenaria en que se aprobó el informe de objeciones, la cual
corresponde al número 15 y no al número 14.  En ese orden de ideas, el Acta n.°
14 de la sesión plenaria del 7 de octubre de 2008 fue publicada en la Gaceta
del Congreso 7 del 23 de enero de 2009. En dicho documento se observa que el
informe fue sometido a discusión y posterior aprobación por votación ordinaria.[20]
Según lo expuesto, la Sala concluye que el
procedimiento legislativo de consideración y aprobación del informe de
objeciones presidenciales, para el caso del Senado de la República, cumple los
requisitos constitucionales previstos para el efecto.  Lo anterior en tanto (i)
se cumplió con el requisito de publicidad, en la medida que el informe fue
publicado en la Gaceta del Congreso antes de la iniciación del debate (Art.
157, Ley 5ª/92); (ii) el anuncio de que trata el inciso final del
artículo 160 C.P. se efectuó en la sesión inmediatamente anterior en la que se
llevó a cabo la discusión y votación del informe y para una fecha determinada
en la que efectivamente se aprobó la iniciativa; y (iii) la aprobación
del informe de objeciones contó con las mayorías constitucionales exigidas, tal
y como lo certificó el Secretario General del Senado y se infiere de la lectura
del acta de la plenaria correspondiente.
2.2.2. En lo que tiene que ver con la
Cámara de Representantes, el informe de objeciones presidenciales fue publicado
en la Gaceta del Congreso n.° 543 del 25 de agosto de 2008.[21]
De otro lado, el Secretario General de la Cámara de Representantes, a través de
informe de sustanciación del 14 de octubre de 2007, hizo constar que “En
Sesión Plenaria de la fecha, fue considerado y aprobado, el informe sobre las
Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley No. 206 de 2007 Cámara – 065 de
2006 Senado (…). Según consta en el Acta de la Sesión Plenaria No. 140
de octubre 14 de 2008, previo su anuncio en Sesión Plenaria del día 8 de
octubre de 2008, según consta en el Acta de Sesión Plenaria No. 139.”[22]
El Acta de Plenaria n.° 139 del 8 de
octubre de 2008 fue publicada en la Gaceta del Congreso 798 del 14 de noviembre
de 2008. Así, en lo que tiene que ver con el anuncio de la discusión y votación
del informe de objeciones, se señaló lo siguiente:
“La Secretaría General informa
(doctor Luis Ramón Silva):
Por instrucciones del señor
Presidente, con la autorización del señor Secretario General, de conformidad
con el Acto Legislativo 01 de 2003 y lo indicado por la Corte Constitucional,
se anuncian los siguientes proyectos para la Sesión Plenaria del día 14 de
octubre de 2008 o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan los
proyectos de ley o actos legislativos
Informe sobre las objeciones al
proyecto de ley número 206 de 2007 Cámara, 065 de 2006 Senado, por medio de la
cual se regula lo atinente a los requisitos y procedimientos para ingresar al
servicio educativo estatal en las zonas de difícil acceso, poblaciones
especiales o áreas de formación técnica o deficitarias y se dictan otras
disposiciones. Publicado en la Gaceta del Congreso número 543 de 2008.”[23]
De esta trascripción, la Sala concluye que el informe
de objeciones fue anunciado para la sesión del 14 de octubre de 2008. Del mismo
modo, aunque la mesa directiva de la Cámara utilizó la simple expresión “anuncio”,
sin indicar el propósito del mismo, la jurisprudencia reiterada de la Corte ha
considerado que esta afirmación, usada en el marco de los debates legislativos
con la finalidad de mencionar los proyectos que serán debatidos en una sesión
futura, permite acreditar el cumplimiento del trámite previsto en el inciso
final del artículo 160 C.P.  Esto en la medida en que un procedimiento de esta
naturaleza sólo es exigido durante el trámite legislativo para los efectos
previstos en la citada norma constitucional.[24]
Respecto a la discusión y aprobación del
informe de objeciones, se tiene que este trámite se verificó en la sesión
plenaria del 14 de octubre de 2008, contenida en el Acta n.° 140 de la misma
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 866 del 26 de noviembre de 2008.  De
la lectura de la misma la Corte concluye que la iniciativa fue debidamente
aprobada, a través de votación ordinaria y según las mayorías exigidas por la
Carta.[25]
Por último, para el caso del anuncio previo
y su relación con la publicación del informe de objeciones presidenciales ante
la plenaria de la Cámara, son por completo aplicables las consideraciones
realizadas en el fundamento jurídico anterior, respecto del trámite análogo en
el Senado de la República, razones que justifican la constitucionalidad de
dicha publicación frente a lo preceptuado en el artículo 157-1 C.P.
Según lo expuesto, la Sala advierte que
para el caso de la Cámara de Representantes están igualmente cumplidos los
requisitos que impone la Carta Política para el trámite objeto de análisis.
Así, (i) se cumplió con el requisito de publicidad, en la medida en que
el informe fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de la iniciación del
debate (Art. 157, Ley 5ª/92); (ii) el anuncio de que trata el inciso
final del artículo 160 C.P. se efectuó en la sesión inmediatamente anterior en
la que se llevó a cabo la discusión y votación del informe, verificándose la
votación en la fecha determinada de anuncio; y (iii) la aprobación del
informe de objeciones contó con las mayorías constitucionales exigidas, según
la certificación realizada por el Secretario General en el informe de sustanciación
citado y el procedimiento desarrollado durante la sesión plenaria respectiva,
al cual se hizo alusión.
De esta manera, se demuestra que el
Congreso de la República se pronunció sobre las objeciones presidenciales dentro
del término máximo de dos legislaturas y, adicionalmente, cumplió con las
exigencias constitucionales para la discusión y aprobación del informe de
objeciones presidenciales.  Por lo tanto, superado el análisis por su aspecto
formal, pasa la Corte a analizar la materia de fondo.
3. Examen material de las objeciones
3.1. El contenido del proyecto de ley
objetado
El Proyecto de ley n.° 065/06 Senado – 206/07 Cámara, “por
medio de la cual se regula lo atinente a los requisitos y procedimientos para
ingresar al servicio educativo estatal en zonas de difícil acceso, poblaciones
especiales o áreas de formación técnica o deficitarias y se dictan otras
disposiciones”´, consta de tres artículos.  El primero de ellos sustituye
el artículo 116 de la Ley 115/94 – General de Educación, en el sentido de
determinar los requisitos académicos exigidos para ejercer la docencia en el
servicio educativo estatal, al igual que la fijación de condiciones especiales
para la actividad docente en las zonas de difícil acceso y aquella dirigida a
las comunidades indígenas.
El artículo segundo, materia de la objeción
presidencial, contiene varios enunciados normativos.  En primer lugar, reconoce
una bonificación especial, según la reglamentación que adopte el Gobierno
Nacional, a favor de los docentes estatales que (i) presten sus
servicios en zonas de difícil acceso; (ii) acrediten cualquiera de los
títulos académicos requeridos para el ejercicio de la docencia al servicio del
Estado; y (iii) se mantengan en el ejercicio de la actividad docente en
esas zonas.  En segundo lugar, el precepto señala que esa bonificación se
extenderá a los docentes a los que se les aplican las condiciones especiales
del servicio en las zonas de difícil acceso, descrito en el parágrafo 1º del
artículo 1º del proyecto de ley objetado, a condición que acrediten título de
normalista superior, licenciado o profesional.   En tercer lugar, ordena que,
con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones (en adelante
SGP), destinados a mantener, evaluar y promover la calidad educativa, se
contrate anualmente la capacitación de los docentes vinculados a la educación
estatal en las zonas de difícil acceso, conducente a título - para los no
titulados - y de actualización para los demás.
Por último, el artículo tercero establece
la fórmula usual de derogatoria y entrada en vigencia de las leyes ordinarias.
3.2. Objeción fundada en la violación del
régimen constitucional de competencias de las entidades territoriales
3.2.1. El Presidente de la República
considera que el artículo 2º del Proyecto de Ley, en tanto reconoce una
bonificación a favor de los docentes que prestan sus servicios en zonas de
difícil acceso, desconoce la competencia constitucional de los órganos de
representación política de la entidades territoriales para fijar la escala de
remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleo en los Departamentos,
Municipios y Distritos.   A su juicio, el reconocimiento jurídico de dicha
bonificación se encuadra en el ejercicio de la competencia citada, de modo tal
que el Congreso habría desbordado su competencia y afectado la autonomía de las
entidades territoriales, al aprobar la norma objetada.
El Legislativo se opone a esta censura.
Con este fin, señala que es el mismo Texto Constitucional el que ha contemplado
que le corresponde al Congreso dictar las normas generales a las cuales debe
sujetarse el Gobierno Nacional para determinar el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, aspectos que fueron regulados por la
Ley 4ª de 1992.
A su vez, a juicio de las Cámaras debe
tenerse en cuenta que los docentes estatales pertenecían a un régimen especial,
cuya regulación salarial y prestacional corresponde al Legislador, como lo ha
reconocido la jurisprudencia constitucional.  En ese sentido, la determinación
de una bonificación como la contemplada en el proyecto de ley objetado era
apenas un desarrollo lógico de esa potestad de regulación.  Finalmente, el
Congreso advierte que las previsiones de la Ley 715/01 – Orgánica sobre
competencias normativas de las entidades territoriales, que el Ejecutivo
contempla como vulneradas, son unívocas en adscribir al Gobierno Nacional la
competencia para determinar el régimen salarial de los docentes.
El Procurador General de la Nación
desestima en idéntico sentido las objeciones planteada por el Ejecutivo.  Para
ello, señala que las potestades que la Constitución consagra a las asambleas
departamentales y a los concejos municipales y distritales se circunscriben a
la determinación de las escalas de remuneración correspondientes a las
distintas categorías de empleo.  Empero, la norma objetada se restringe a
conceder una bonificación a los docentes estatales, por lo que no existe
identidad de objeto entre el precepto constitucional que se considera vulnerado
y el contenido y alcance de la disposición censurada.  Igualmente, sostiene que
tales competencias de las entidades territoriales deben interpretarse a la luz
de (i) las disposiciones constitucionales que asignan al Legislador y al
Congreso la potestad para fijar el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos; y (ii) el carácter especial del régimen de
vinculación con el Estado de los docentes, que los diferencia de los demás
servidores públicos adscritos a las entidades territoriales.
3.2.2. Conforme lo expuesto, corresponde a la
Corte en este apartado dilucidar si el Legislativo, al aprobar el proyecto de
ley objetado y, en especial, su artículo 2º, reconoció una bonificación
especial a favor de los docentes estatales que laboran en zonas de difícil
acceso, en perjuicio de las competencias constitucionales de los órganos de
representación política de las entidades territoriales para determinar las
escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo.
Para resolver este problema jurídico, la
Sala adoptará la siguiente metodología: en primer lugar, expondrá el contenido
y alcance de los postulados constitucionales y legales que determinan la
competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los docentes al
servicio del Estado y la aplicación que dichas reglas han tenido en el análisis
de constitucionalidad, efectuado por la Corte en sentencias anteriores, que
estudiaron la competencia del Legislador y del Gobierno Nacional para el
reconocimiento de bonificaciones a los docentes que laboraran en zonas de
difícil acceso.  Luego, con base en los argumentos que se deriven del apartado
anterior, resolverá acerca de la objeción planteada por el Ejecutivo.
3.2.3. La determinación legal del régimen
salarial y prestacional de los servidores públicos es un tópico en el que, conforme
a las disposiciones de la Carta Política, concurre el ejercicio de las
competencias del Congreso y el Gobierno Nacional.  En efecto, el artículo 150-19
C.P. establece dentro de las funciones del Legislativo la de dictar normas
generales – denominadas por la doctrina como leyes marco –, mediante las
cuales establezca los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno para, entre otras materias, fijar el régimen salarial y prestacional
de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza
pública, a la vez que regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de
los trabajadores oficiales. En este último caso, la Carta Política es expresa
en indicar que el ejercicio de las funciones legislativas, “en lo pertinente
a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas
territoriales y éstas no podrán arrogárselas” (Art. 150-19, literales e) y
f)). Las citadas normas generales fueron adoptadas por el Congreso mediante la
Ley 4ª de 1992.
A partir de estas previsiones, la
jurisprudencia ha contemplado que corresponde a la cláusula general de
competencia legislativa la fijación de esas pautas generales del régimen
salarial de los servidores públicos.  A su vez, existe un mandato
constitucional expreso en el sentido que la determinación concreta de dichos
regímenes, una vez fijado el marco general de regulación, es una potestad
adscrita al Gobierno Nacional.
A ese respecto, la Corte ha indicado que “…en
el preciso ámbito de la fijación del régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, una relación entre el Congreso y el Presidente de la
República con connotaciones diferentes a las normalmente observadas para la
ejecución de las leyes ordinarias. En el caso de la vigencia de las leyes marco
o cuadro, el Presidente de la República, al dictar los correspondientes
decretos ejecutivos que las completan, participa activamente en la
determinación normativa de las materias que constituyen su objeto, dentro del
marco normativo general, compuesto de reglas o directrices, que como se ha
dicho, el Congreso le establece, lo cual converge en una trascendente y
coordinada labor normativa ejercida en forma conjunta por dos poderes públicos
estatales.”[26]
Las competencias concurrentes entre el
Legislador y el Gobierno Nacional en lo que se refiere a la determinación del
régimen salarial de los servidores públicos, se expresa de forma precisa para
el caso de los regímenes especiales, excluidos del sistema general de carrera
administrativa.  Sobre el particular, debe recordarse que en el ordenamiento
colombiano es posible distinguir entre regímenes especiales de raigambre
constitucional y otros de carácter legal.  El primer grupo está conformado por
los regímenes de empleo público como son los de las Fuerzas Militares y la
Policía Nacional (artículos 217 y 218); la Fiscalía General de la Nación (artículo
253); la Rama Judicial (artículo 256, numeral 1°); la Contraloría General de la
República (artículo 268 numeral 10°), y la Procuraduría General de la Nación
(artículo 279), así como la carrera de la universidades del Estado (artículo
69).  El segundo está conformado por aquellas en la que el Legislador, vistas
las particulares condiciones del servicio estatal que prestan sus funcionarios
y empleados, ha considerado necesario establecer un régimen de vinculación al
empleo público distinto al de carrera administrativa.   En esta categoría se
encuentran los servidores públicos que se desempeñan como docentes en las
instituciones del Estado.
3.2.4. Acerca del régimen especial de los
docentes estatales, debe resaltarse que ha sido una constante en el
ordenamiento legal colombiano la de excluirlos de la aplicación de las normas
generales en materia de empleo público.[27] En la
actualidad, la consagración legal se encuentra en la Ley 115/94, cuyo artículo
115 establece que el ejercicio de la profesión docente estatal se regirá por
las normas del régimen especial del Estatuto Docente y por la misma Ley.
Respecto al Estatuto al que refiere la
norma legal anotada, se tiene que de conformidad con el Acto Legislativo 01 de
2001,[28] se reformaron los
preceptos constitucionales que regulan la distribución de recursos y de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales, enmienda que tuvo
entre sus objetivos (i) crear el sistema general de participaciones –
SGP –, en tanto mecanismo para atender financieramente los servicios a cargo
del sector central y las autoridades locales, en especial respecto a salud,
educación y saneamiento básico; (ii) definir los criterios para la
asignación dichas competencias y recursos fiscales.
Esta modificación tuvo efectos concretos en
la determinación de las competencias normativas adscritas a las entidades
territoriales, lo cual motivó la expedición de la Ley Orgánica 715 de 2001 “por
la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001)
de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.”  Habida
cuenta la necesidad de adoptar un régimen legal que regulara la actividad
docente en ese nuevo marco de competencias de las autoridades locales, atendidas
con la distribución de recursos propia del SGP, el artículo 111.2 la Ley 715/01
revistió al Gobierno Nacional de facultades extraordinarias para expedir un
nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos
docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de esta
ley, que sea acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con
los recursos.  Este nuevo régimen, denominado Estatuto de Profesionalización
Docente, debía sujetarse a criterios definidos por el legislador orgánico,
referidos a (i) mejor salario de ingreso a la carrera docente; (ii) requisitos
de ingreso; (iii) escala salarial única nacional y grados de escalafón; (iv)
incentivos a mejoramiento profesional, desempeño en el aula, ubicación en
zonas rurales apartadas, áreas de especialización; (v) mecanismos de
evaluación, capacitación, permanencia, ascensos y exclusión de la carrera; (vi)
oportunidades de mejoramiento académico y profesional de los docentes; y (vii)
asimilación voluntaria de los actuales docentes y directivos docentes
contemplado en el Decreto Ley 2277 de 1979.
3.2.5. En relación puntual con el régimen
salarial y prestacional, el artículo 46 Decreto Ley 1278 de 2002 – Estatuto
Profesional Docente, estableció que “el Gobierno Nacional, en desarrollo
de la Ley 4ª de 1992, establecerá la escala única nacional de salarios y el
régimen prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo con el grado y
nivel que acrediten en el Escalafón Docente de conformidad con el presente
decreto; lo mismo que las remuneraciones adicionales para los directivos
docentes, de acuerdo con los niveles educativos y el tamaño de la institución
educativa que dirijan.”(Subraya fuera de texto).  Del mismo modo, el
artículo 47 ejusdem señala que “además de los estímulos establecidos
por la ley, el decreto de salarios que expida el Nacional, (sic) podrá
establecer compensaciones económicas, de acuerdo con las disponibilidades
presupuestales”.
Como se observa, las reglas
constitucionales y legales referidas a la determinación del régimen salarial y
prestacional de los docentes del Estado se dirigen a reafirmar que corresponde
al Congreso de la República, de manera privativa la definición, a través de una
ley marco, de los criterios generales que deberá tener en cuenta el Gobierno
Nacional para la definición concreta de la materia mencionada.  Bajo esta
lógica, las normas orgánicas y ordinarias que regulan la prestación del servicio
educativo, vinculan la definición particular de dicho régimen salarial y
prestacional, a fin de dar eficacia a las previsiones contenidas en el artículo
150-19, literales e) y f) de la Carta Política.
3.2.6. Sin embargo, como lo evidencia la
objeción presidencial planteada, pudiera encontrarse para el presente tópico,
una tensión entre las normas superiores citadas y otros preceptos que conforman
el bloque de constitucionalidad, los cuales confieren competencia a las
autoridades territoriales para regular lo atinente a las escalas de
remuneración de los distintas categorías de empleo en las administraciones
departamentales, distritales y municipales.
En efecto, según lo pone de presente el
Gobierno Nacional en su objeción, el artículo 300-7 C.P. confiere a las
Asambleas la competencia para determinar la estructura de la administración
departamental, las funciones de las dependencias y las escalas de remuneración
correspondiente a sus distintas categorías de empleo.  De forma análoga, el
artículo 313-6 adscribe idéntica potestad a los concejos, en el ámbito de la
administración municipal.  Igualmente, en relación concreta con la distribución
de las competencias en materia educativa, el artículo 6.2.3. de la Ley 715/01
confiere a los Departamentos la función de “administrar, ejerciendo las
facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las
instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los
planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad
con la presente ley.” Igual competencia es adscrita a los distritos y los
municipios certificados, en los términos del artículo 7.3. de la Ley 715/01.
Estas disposiciones, a juicio del Gobierno
Nacional, llevarían a considerar que el Congreso no está facultado para
reconocer la bonificación a favor de los docentes estatales que laboran en
áreas de difícil acceso, puesto que esa materia, en tanto refiere al régimen
salarial administrado por las entidades territoriales, debe ser regulada por
éstas.  Empero, la Corte advierte que la jurisprudencia constitucional ha
planteado las reglas que armonizan las disposiciones citadas con los preceptos
superiores que adscriben a la acción coordinada del Legislador y el Ejecutivo
el reconocimiento jurídico de dicho emolumento.
En efecto, mediante la sentencia C-1218/01
(M.P. Álvaro Tafur Galvis), la Corte analizó la constitucionalidad del artículo
134 de la Ley 115/94 – General de Educación –,[29] norma que
establecía que “los docentes estatales que presten sus servicios en zonas de
difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras, disfrutarán,
además, de una bonificación especial y de una disminución en el tiempo
requerido para el ascenso dentro del escalafón, según reglamentación que expida
el Gobierno Nacional”. El cargo en contra de esta disposición se fundaba en
considerar, entre otros argumentos, que la decisión del Legislador de reconocer
una bonificación[30] a favor de los docentes
que prestaran sus servicios en las condiciones previstas en la norma acusada,
desconocía la autonomía presupuestal y administrativa que la Constitución
reconoce a las entidades territoriales (Art. 287 C.P.).
Para resolver este cuestionamiento, la
Corte realizó las consideraciones siguientes que, en razón de su importancia
nodal para resolver el problema jurídico materia de este apartado, la Corte
considera pertinente transcribir in extenso:
“De conformidad con el artículo 150-19-
literales e) y f) de la Carta, compete al legislador y al Presidente de la
República regular la materia salarial y prestacional de los servidores públicos
y el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
(…)
La definición del régimen salarial y
prestacional de los servidores públicos en general, resulta del ejercicio de
una competencia que corresponde, en primer lugar, al Congreso de la República y
al Presidente de la República dentro del marco trazado por aquél (CP, art.
150-19, lit. e) y f). Efectivamente, según dicha atribución, el Congreso, a
través de una ley marco o cuadro, fija las pautas y criterios generales que
guían la forma en que habrá de regularse una determinada materia, entre las
cuales se encuentra la relativa al régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores
oficiales- lo que en la actualidad se concreta en la Ley 4ª de 1992  (Ley marco
de salarios y prestaciones sociales).
(…)
En lo relativo al ámbito territorial, cabe
destacar que la facultad de fijar el régimen de salarios de los servidores
públicos corresponde al Congreso y al Presidente de la República, en la forma
ya enunciada. A partir de esa fijación, procede la intervención de los concejos
municipales y las asambleas departamentales, por mandato de los artículos 313-6
y 300-7 superiores, respectivamente, y en forma complementaria (sic), con el
fin de adoptar en esas secciones del territorio la política de salarios.
Efectivamente, con base en el máximo
salarial previamente delimitado por el gobierno nacional, los alcaldes y los
gobernadores señalan las escalas de remuneración correspondientes a las
distintas categorías de empleos, en lo que se ha denominado un proceso de
definición armónica entre las distintas autoridades que intervienen en el
mismo. En cambio, respecto del régimen de prestaciones sociales de los
empleados públicos territoriales, la competencia es indelegable en las
corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas, por
expresa prohibición constitucional.
Ahora bien, la norma enjuiciada, esto es el
artículo 134 de la Ley 115 de 1994 (Ley General de Educación) al establecer la
bonificación especial en beneficio de los docentes estatales que presten sus
servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o
mineras, no significa, como lo informa el actor, desconocimiento de las
competencias de las corporaciones administrativas de las entidades
territoriales –concejos y asambleas- ni de los jefes de la administración
municipal y departamental –alcaldes y gobernadores-
Por el contrario, la decisión de adoptar la
citada bonificación especial de los docentes estatales encuentra respaldo en el
mandato constitucional del artículo 150-19, pues el señalamiento del régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos pertenece a la órbita de
competencia del Congreso y del Presidente de la República, como ya se ha
anotado. La distribución constitucional de esta competencia pone de presente
que la autonomía administrativa de las entidades territoriales no es absoluta,
como equivocadamente plantea el accionante, y que la misma se ejerce dentro de
los límites que le fijen la Constitución y la ley.
(…)
Entonces, con base en la consideraciones
establecidas y en los criterios resaltados de las providencias de esta
Corporación, anteriormente destacadas, debe concluirse que la fijación de una
bonificación especial en favor de los docentes estatales que presenten sus
servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o
mineras, no configura una invasión de las competencias de las corporaciones
públicas de elección popular de los niveles territoriales, que pueda
catalogarse como vulneratoria del principio de autonomía de las entidades
territoriales contenido en el artículo 287 superior,  pues se trata del
ejercicio de una potestad legislativa para efectos del señalamiento del régimen
salarial de los docentes estatales como servidores públicos, que encuentra
total asidero en el mandato contenido en el artículo 150-19 de la Carta
Política. Por lo expuesto,
no hay lugar a aceptar la acusación del actor en contra del artículo 134 de la
Ley 115 de 1994 por violación del mencionado artículo 287 constitucional.”
(Subraya fuera de texto).
Como se observa, la Corte en esa sentencia
adoptó una fórmula de armonización entre el principio de Estado unitario (Art.
1º C.P.) y el grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades
territoriales, la cual se proyecta en la definición de la escala salarial de
los empleos que ejercen los servidores públicos adscritos a ellas.  De acuerdo
con esta fórmula, es al Congreso al que le corresponde proferir una ley marco
que determine el régimen salarial y prestacional de los servidores del Estado,
a partir de la cual el Gobierno Nacional determinará los aspectos particulares
y concretos de dicho régimen.  Estos presupuestos normativos sirven de marco
legal para que los órganos de representación popular de las entidades
territoriales, ejerzan la competencia constitucional de definir las escalas
salariales de los empleos correspondientes.
A este respecto debe resaltarse que el
grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales
no tiene carácter absoluto, sino que por expreso mandato superior, la gestión
de sus intereses se ejerce dentro de los límites de la Constitución y la ley
(Art. 287 C.P.). En igual sentido, esa comprensión de la autonomía es corolario
de lo previsto en el artículo 388 Superior, que establece que las competencias
atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que
establezca la ley.  En ese sentido, la presunta antinomia entre las disposiciones
de la Carta Política que reconocen esa autonomía y aquellas que confieren al
Congreso y al Ejecutivo la potestad de definir el régimen salarial y
prestacional de los servidores públicos, es apenas aparente.
Ello debido a que las normas adoptadas por
el Legislativo y el Gobierno Nacional constituyen el marco de referencia
vinculante a los concejos y asambleas, respecto del ejercicio de la competencia
para la definición de escalas salariales.  Existe, de acuerdo con las normas
constitucionales interpretadas por la Corte, una relación de jerarquía
identificable entre los preceptos de orden nacional, que son expresión del
contenido y alcance del principio de Estado unitario, y la organización
particular de la estructura de las administraciones locales y la previsión de
sus escalas de remuneración, instancia en que se concreta la autonomía de los
poderes territoriales.
La existencia de esta fórmula de
armonización, empero, no significa que el Legislador se encuentre habilitado
para disponer cualquier límite al ejercicio de las competencias adscritas a las
entidades territoriales.  En contrario, disposiciones legislativas de esa
naturaleza deberán consultar el grado de autonomía de las instancias locales y,
en especial, tendrán que mostrarse en todo caso compatibles con los derechos
constitucionales de las entidades territoriales a gobernarse por autoridades
propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los
recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones, y participar en las rentas nacionales (Art. 287 C.P.).
A este respecto, la jurisprudencia
constitucional ha identificado el contenido del núcleo esencial del grado de
autonomía de las entidades territoriales, el cual define, a su vez, el límite
para la actividad del Legislador en relación con las competencias mencionadas.
Sobre esta materia, la sentencia C-540/01 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), expuso
las consideraciones siguientes:
“La autonomía, al ser gubernamental y administrativa,
se refiere no sólo a la facultad de dirección política sino también a la
potestad de gestión de sus propios recursos. Sin embargo, esta facultad debe
ejercerse conforme a la Constitución y la ley, como lo define el artículo 287.
La pregunta que surge, en primer lugar, es si la potestad conferida al
legislador para definir el ámbito de ejercicio de la autonomía territorial
tiene límites o no?
En un Estado de derecho no existen poderes
absolutos conferidos a ninguna autoridad y ni siquiera un poder de
representación directa como es el legislativo tiene esa facultad. En
consecuencia ¿cuáles son los límites del legislador para definir el ámbito de
la autonomía territorial? La Corte en repetidas oportunidades ha hecho
referencia a la necesidad de definir la tensión entre el principio de unidad
nacional y el principio de autonomía territorial buscando principalmente la
armonía.[31]  El equilibrio entre el
poder central y la autonomía territorial constituye limitaciones recíprocas.
Así, si la unidad nacional prevalece de conformidad con lo dispuesto en la
Carta Política al establecer que la autonomía debe desarrollarse dentro de los
límites previstos por la Constitución y la ley, la reglamentación debe respetar
a su vez, el contenido esencial de la autonomía territorial.
El artículo 287 de la Constitución define
las competencias propias de los entes territoriales y los aspectos allí
previstos se consideran indispensables para la configuración del concepto de
autonomía. Este núcleo esencial debe ser respetado por el legislador porque el
principio de autonomía es un componente esencial del orden constitucional.
El núcleo esencial de la autonomía
territorial se deriva de la posibilidad de gestionar sus propios intereses,
entendida como la facultad de constituir sus propias formas de gobierno, de
administración local. La cercanía y eficiencia que persigue la
descentralización y la presencia autónoma de las instituciones estatales en
conexión directa con las comunidades, tienen recíprocamente constituida la
reserva que se confiere al ente central de representar el interés nacional,
resguardo del principio de unidad.
Entonces, la facultad legislativa para
definir el ámbito de la autonomía territorial está limitada tanto por la
imposición constitucional que salvaguarda la autonomía territorial (C.P., art.
1º) como por los principios de fundamentalidad del municipio y los de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad (C.P., arts. 288 y 311).”
Trasladados estos argumentos a la objeción
propuesta por el Presidente de la República, considera la Sala que la decisión
del legislador de otorgar una bonificación a los docentes estatales que prestan
sus servicios en zonas de difícil acceso, es expresión de la potestad que le
adscribe el artículo 150-19, literales e) y f) de la Carta Política. A su vez,
tal decisión legislativa no se contrapone al núcleo esencial antes descrito, puesto
que no interfiere en la posibilidad de autogestión de los intereses locales, ni
impide el ejercicio pleno de las competencias constitucionales previstas en el
artículo 287 Superior.  En consecuencia, debe desestimarse la censura propuesta
y, por ende, declarar infundada la objeción basada en la afectación de la
autonomía de las entidades territoriales.
3.3. Objeción fundada en el desconocimiento
de las normas orgánicas en materia de regulación del Sistema General de
Participaciones
3.3.1. El Presidente de la República
sostiene que la bonificación prevista en el proyecto de ley acusado contraría
el artículo 21 de la Ley Orgánica 715/01.  Ello debido a que dicha norma
establece que con cargo a los recursos del SGP no podrán crearse prestaciones
ni bonificaciones por parte de las entidades territoriales; “por lo que se
puede concluir que, por un lado, la posibilidad de crear tales bonificaciones radica
en cabeza de las entidades territoriales y por otro, que tales bonificaciones
deben ser financiados con recursos diferentes a los del Sistema General de
Participaciones”.
Ante esta objeción, tanto el Congreso como
el Procurador General coinciden en que el contenido del proyecto de ley es
compatible con la normatividad orgánica, habida cuenta que se limita a
reproducir el sentido de disposiciones de la Ley 715/01 que facultan al Gobierno
Nacional para reconocer bonificaciones a favor de los docentes estatales.
3.3.2. Para resolver esta objeción, la Sala
parte de considerar que si bien, en un sentido formal, la objeción presidencial
es de carácter legal y, por ende, no supone la contraposición entre la
disposición cuestionada y la Carta Política; no es menos cierto que según lo
reglado en el artículo 151 Superior, el ejercicio de la actividad legislativa
está supeditado al contenido de las leyes orgánicas, previsión constitucional
que permite a la Sala pronunciarse sobre la materia expuesta por el Gobierno
Nacional.
Verificado lo anterior, la Sala advierte que
conforme a las consideraciones realizadas en apartado anterior de este fallo,
el reconocimiento de la bonificación a los docentes estatales que laboran en
zonas de difícil acceso, es un asunto que puede válidamente ser regulado por el
Congreso, con base en la competencia prevista en el artículo 150-19, literal e)
de la Carta Política.
Dilucidado este aspecto, la Corte considera
que la objeción planteada por el Gobierno Nacional es infundada, puesto que se
basa en una lectura errónea y descontextualizada de las disposiciones orgánicas
que estima vulneradas.  En efecto, el artículo 21 de la Ley 715/01, encargado
de regular la materia de los límites al crecimiento de los costos relacionados
con la prestación del servicio educativo por las entidades territoriales,
prescribe que “los compromisos que adquieran los departamentos, distritos y
municipios certificados para la prestación de los servicios educativos a su
cargo, cuando se adquieran con recursos del Sistema General de Participaciones,
no podrán superar el monto de la participación para educación, en la respectiva
vigencia fiscal, certificada por el Departamento Nacional de Planeación, para
cada entidad territorial.”
En ese mismo marco de límites, la norma
prevé que “con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones
no se podrán crear prestaciones ni bonificaciones por parte de las entidades
territoriales.” Debe resaltarse que la restricción que plantea este último
precepto, se relaciona con la posibilidad que las autoridades locales creen la
prestación o bonificación con cargo al SGP, lo que no es incompatible con que
sea el Legislador o el Gobierno Nacional, conforme a los presupuestos generales
que aquel determine, el que reconozca dicha bonificación. Y es precisamente
bajo esa hermenéutica de la norma citada que el artículo 24 de la Ley 715/01,
al establecer las reglas para la sostenibilidad del SGP en materia educativa,
indica que “los docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso
podrán tener estímulos consistentes en bonificación, capacitación, y tiempo,
entre otros, de conformidad con el reglamento que para la aplicación de este
artículo expida el Gobierno Nacional.”
3.3.3. En conclusión, el Ejecutivo funda su
objeción en una disposición orgánica que, antes bien, es consistente con la
competencia del Congreso y del Gobierno Nacional para fijar bonificaciones a
favor de los docentes estatales que laboran en zonas de difícil acceso con
cargo al SGP.  Este razonamiento, del mismo modo, es compatible con la potestad
constitucional que tienen esas instancias de representación democrática para
determinar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.  Por
lo tanto, la objeción presidencial a ese respecto carece de sustento.
3.4. Objeción fundada en el desconocimiento
de las competencias adscritas a las entidades territoriales en materia
educativa
3.4.1. El Gobierno Nacional sostiene que el
enunciado normativo del artículo 2º del proyecto de ley, según el cual con
cargos a los recursos del SGP, destinados a mantener, evaluar y promover la
calidad educativa, se contratarán anualmente la capacitación de docentes
vinculados para el servicio en zonas de difícil acceso, es contraria al
artículo 151 de la Carta Política, puesto que desconoce las normas orgánicas
que confieren a los Departamentos, Distritos y Municipios certificados, la
aplicación y ejecución de los planes de mejoramiento de la calidad de la
educación en su jurisdicción (Arts. 6.2.9. y 7.11 de la Ley 715/01).
3.4.2. De manera similar a como se
estableció en el acápite anterior, la Corte considera que la objeción
presidencial se funda en una interpretación equivocada de la norma orgánica que
se estima violada y del texto del proyecto de ley objetado.  La previsión del
legislador, según la cual deberán crearse, con cargo a los recursos del SGP,
programas de capacitación de los docentes estatales que laboran en zonas de difícil
acceso, en nada contradice las competencias de las entidades territoriales para
aplicar y ejecutar dichos planes de mejoramiento.  En efecto, lo que plantea el
precepto objetado es la necesidad de ejecutar tales programas de capacitación,
sin que defina aspecto alguno relativo a la implementación concreta de esa
política pública.  Así, en estricto cumplimiento de la distribución de
competencias que realiza la normatividad orgánica, corresponderá a los Departamentos,
Distritos y Municipios certificados el desarrollo de las políticas en materia
educativa, entre ellas los programas de capacitación ordenados por la norma
objetada.
No de otra manera se explica que la
normatividad orgánica prevea, como se indicó en el apartado anterior, que
puedan establecerse con cargo a los recursos del SGP, programas de capacitación
a favor de los docentes estatales que laboran en zonas de difícil acceso, de
conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional. (Ley
715/01. Art. 24).  Carece de sentido considerar, a la luz del contenido y
alcance del principio de Estado unitario, que la creación de estos programas
sea del resorte exclusivo de las entidades territoriales y que su aplicación
concreta sea regulada por el Ejecutivo nacional.  En cambio, la normatividad
orgánica encuentra su real sentido sobre la base que (i) es el Congreso
quien determina el programa de capacitación –pudiéndolo autorizar con cargo a
los recursos del SGP –, (ii) corresponde al Gobierno Nacional
reglamentar esa materia; y (iii) queda bajo la competencia de las
entidades territoriales la aplicación y ejecución del mismo, de acuerdo con las
potestades que le adscribe la regulación orgánica y conforme al marco jurídico
establecido por el Congreso y el Ejecutivo.
3.5. Conclusión
La decisión del Congreso de reconocer una
bonificación a los docentes estatales que laboran en zonas de difícil acceso es
una expresión de la competencia constitucional adscrita por el artículo 150-19
Superior.  Así, la jurisprudencia de este Tribunal ha fijado una doctrina
consistente en el sentido que prestaciones de esta naturaleza son compatibles
con la autonomía de las entidades territoriales, en tanto el diseño de
competencias y atribuciones previsto por la Carta Política prevé que las
decisiones del Legislador y del Gobierno Nacional respecto al régimen salarial
de los servidores públicos, conforma el parámetro para la determinación de las
escalas salariales por parte de las entidades territoriales.
En consonancia con esta argumentación, la
normatividad orgánica en materia de competencias de las entidades
territoriales, contenida en la Ley 715/01, reconoce la posibilidad que
reconocer dichas bonificaciones con cargo al SGP y de acuerdo con la regulación
que sobre el particular expida el Gobierno Nacional.  Por ende, la Corte
comparte la posición expresada por el Congreso y el Ministerio Público, en el
sentido que la disposición objetada, en buena medida, reproduce enunciados
normativos ya previstos por el legislador orgánico, lo que deja sin sustento la
presunta contradicción entre estos dos grupos de previsiones.
Reglas similares se aplican para los
programas de capacitación.  A este respecto, la Corte concluye que la orden del
Legislador de ofrecer dichos programas a los docentes que laboran en zonas de
difícil acceso, es en entero compatible con las competencias que la
normatividad orgánica confiere a las entidades territoriales para implementar y
ejecutar sus planes de mejoramiento en materia educativa.
Así, las objeciones planteadas por el
Presidente de la República resultan infundadas.
DECISIÓN
En mérito a las consideraciones expuestas, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Declarar INFUNDADAS las objeciones presidenciales
formuladas al Proyecto de Ley n.° 065/06 Senado – 206/07 Cámara, “por
medio de la cual se regula lo atinente a los requisitos y procedimientos para
ingresar al servicio educativo estatal en zonas de difícil acceso, poblaciones
especiales o áreas de formación técnica o deficitarias y se dictan otras
disposiciones.”
Segundo.-
En consecuencia de lo anterior y exclusivamente respecto de
las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional, declarar EXEQUIBLE el
Proyecto de Ley n.° 065/06 Senado – 206/07 Cámara, “por medio de la
cual se regula lo atinente a los requisitos y procedimientos para ingresar al
servicio educativo estatal en zonas de difícil acceso, poblaciones especiales o
áreas de formación técnica o deficitarias y se dictan otras disposiciones.”
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ
Magistrada
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado (p)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Cfr. Folio 208-210 del
expediente principal.
[2]
Cfr. Folio 191-194 del expediente principal.
[3]
Cfr. Folio 167 del expediente
principal.
[4]
Cfr. Folios 170-173 del expediente principal.
[5]
Cfr. Folio 163 del expediente principal.
[6]
Cfr. Folio 162 del expediente principal.
[7]
Cfr. Folio 147-148 del expediente principal.
[8]
Cfr. Folios 125-127 de expediente principal.
[9]
Cfr. Folios 53-54 del
expediente principal.
[10]
Cfr. Folio 68 del expediente principal.
[11] Cfr. Folios 90-91
del expediente principal.
[12]
Cfr. Folios 40 y 41 del expediente principal.
[13]
Cfr. Folios 34-36 del expediente principal.
[14]
Cfr. Folios 1 y 16 del
expediente principal.
[15]
Sobre el particular, el Informe de objeciones refiere los
artículos 115 y 175 de la Ley 115/94.  Estas normas establecen lo siguiente:
ARTÍCULO
115. RÉGIMEN ESPECIAL DE LOS EDUCADORES ESTATALES. El ejercicio de la profesión
docente estatal se regirá por las normas del régimen especial del Estatuto
Docente y por la presente Ley. El régimen prestacional de los educadores
estatales es el establecido en la Ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la
presente ley.
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política, el
estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las
pensiones y salarios legales.
En
ningún caso se podrán desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los
educadores.
ARTÍCULO
175. PAGO DE SALARIOS Y PRESTACIONES DE LA EDUCACIÓN ESTATAL. Con los recursos
del situado fiscal y demás que se determinen por ley, se cubrirá el gasto del
servicio educativo estatal, garantizando el pago de salarios y prestaciones
sociales del personal docente, directivo docente y administrativo de la
educación estatal en sus niveles de educación preescolar, básica (primaria y
secundaria) y media. Estos recursos aumentarán anualmente de manera que
permitan atender adecuadamente este servicio educativo.
PARÁGRAFO.
El régimen salarial de los educadores de los servicios educativos estatales de
los órdenes departamental, distrital o municipal se regirá por el Decreto-ley
2277 de 1979, la Ley 4 de 1992 y demás normas que los modifiquen y adicionen.
A este
respecto debe tenerse en cuenta que la Ley 60/93 fue derogada por la Ley
Orgánica 715/01
[16]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-510/96, C-063/02 y C-068/04.
[17]
Cfr. Folios 4-5 (reverso) del cuaderno de pruebas 1.
[18] Cfr. Folio 16 del
expediente principal.
[19] Cfr. Folio 216
del cuaderno de pruebas 4.
[20]
Al respecto, en el Acta citada, en la página 28 de la Gaceta 7/09 se lee lo
siguiente:
“La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el siguiente
informe de objeciones.
Proyecto de ley número 065 de 2006 Senado, 206 de 2007 Cámara, por medio de la cual se regula lo atinente a los requisitos y  procedimientos
para ingresar al servicio educativo estatal en las zonas de difícil acceso, poblaciones
especiales o áreas de formación técnica o deficitarias y se dictan otras
disposiciones.
La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador
Carlos Roberto Ferro Solanilla.
Palabras del honorable Senador Carlos Roberto Ferro Solanilla.
Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable
Senador Carlos Roberto Ferro Solanilla, quien
da lectura al informe para segundo debate presentado por la Comisión Accidental
designada por la Presidencia, para estudiar las Objeciones formuladas por el
Ejecutivo al Proyecto de ley número 065 de 2006 Senado, 206 de 2007 Cámara, por
medio de la cual se regula lo atinente a los requisitos y procedimientos para
ingresar al servicio educativo estatal en las zonas de difícil acceso,
poblaciones especiales o áreas de formación técnica o deficitarias y se dictan
otras disposiciones.
Gracias señor Presidente, simplemente en relación con ese
proyecto, se presentó un error en el título, que se corrigió y que por lo tanto
se  está presentando como una proposición que ha sido publicada en relación con
lo que corresponde a la contratación de maestros en zonas de difícil acceso y
para corregirlo se hizo tanto en Senado y Cámara y es lo que estamos
presentando  para que se vote en esa materia como se presenta en la respectiva
proposición.
Leído y cerrado el Informe de Objeciones donde se declaran
infundadas las Objeciones del Ejecutivo, la Presidencia lo somete a
consideración de la Plenaria, y esta le imparte su aprobación, por unanimidad.”
[21]
Cfr. Folios 10-12 del cuaderno de pruebas 2.
[22] Cfr. Folio 1 del
expediente principal.
[23]
Cfr. Folios 66 a 67 del cuaderno de pruebas 3.
[24]
Cfr. Corte Constitucional,
sentencia C-1040/05 y auto A-311/06.
[25]
Sobre el particular, en la citada Gaceta, cuyo apartado pertinente obra a folio
103 del cuaderno de pruebas 3, se comprueba lo siguiente:
“Secretario
General doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.:
Aprobada.
Cuarto: Informe sobre objeciones. Sobre este informe de objeciones hacemos una
corrección, en aplicación al numeral segundo del artículo segundo de la ley 5ª
del 92, que habla de la corrección formal de los procedimientos. Se procede a
corregir el título del proyecto correspondiente al informe de objeciones
presidenciales, al Proyecto de ley 206 de 2007 Cámara, 065 de 2006 Senado, que
fue erradamente trascrito por los miembros de la Comisión que rindió el informe
de los doctores Carlos Ferro Serranilla, Efraín Torrado y Miguel Ángel Galvis
Romero, siendo el título correcto el siguiente: Proyecto de ley “Por medio del
cual se regula lo atinente a los requisitos y procedimientos para ingresar al
servicio educativo estatal en las zonas de difícil acceso, poblaciones
especiales o áreas de formación técnica o deficitarias y se dictan otras
disposiciones” Petición: Por lo anteriormente expuesto solicitamos atentamente
se someta a consideración la insistencia del Proyecto de ley 065 de 2006
Senado, 206 de 2007 Cámara a la Plenaria del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes.
Suscriben
este informe los doctores Carlos Ferro Solanilla, Miguel Ángel Galvis Romero,
Efraín Torrado García, se incluye el informe sobre la conclusión que dice lo
siguiente: Desistir (sic) el articulado del
Proyecto de ley antes mencionado, de acuerdo a las consideraciones expuestas.
Someta el informe leído, señor Presidente.
Dirección
de la Sesión por la Presidencia, doctor Germán Varón Cotrino:
Se
somete a consideración de la Plenaria el informe sobre objeciones
presidenciales, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse. Doctor Galves.
Intervención
del honorable Representante Carlos Arturo Galves Mejía (la información se toma textualmente de la Gaceta del Congreso
866/08) :
Gracias
Presidente.
Participé
en la Comisión Accidental que se conformó. La idea es rechazar las objeciones
presidenciales, por cuanto una equivocada interpretación frente a lo que era el
reconocimiento a los docentes en zonas apartadas y de difícil acceso. Se hizo
la respectiva sustentación jurídica igualmente, por el doctor Solanilla del Senado
y quien les habla, y otro Senador que nos acompañó, y acordamos, no aceptar
esas objeciones presidenciales.
El
informe está direccionado de esa manera y lo que buscamos, es que se apruebe el
informe que presentamos aquí en la honorable Cámara.
Dirección
de la Sesión por la Presidencia, doctor Germán Varón Cotrino:
Continúa
la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada ¿La aprueba la Plenaria?
Secretario
General doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.:
Aprobado
el informe señor Presidente.”
[26] Cfr.
Corte Constitucional, sentencia C-1218/01, M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[27]
Bajo esta perspectiva, el régimen particular de los docentes
estatales había sido regulado en el Decreto 2277/79, la Ley 91 de 1989 y la Ley
60 de 1993, normas anteriores a las que actualmente regulan la materia, esto
es, la Ley 115/94 – General de Educación, la Ley Orgánica 715/01 y el Decreto
Ley 1278/02.
[28]
El Acto Legislativo 01 de 2001 reformó los artículos 347, 356 y 357, con el fin
de establecer la regulación constitucional del Sistema General de
Participaciones.
[29] Debe
acotarse que este precepto fue expresamente derogado por el artículo 113 de la
Ley 715/01.
[30]
La jurisprudencia constitucional se ha ocupado, del mismo
modo, de establecer la naturaleza jurídica y la justificación en la Carta
Política, de las bonificaciones que el Legislador reconoce a los docentes que
laboran en zonas de difícil acceso.  Sobre el particular, la sentencia
C-1278/01, antes citada, la Corte señaló:  “ … [dicho]  estímulo
económico crea incentivos dentro del grupo de los docentes estatales para que
laboren en las zonas del país que presentan condiciones anormales, como las ya
mencionadas, logrando conciliar la realización del derecho fundamental de las
personas a la educación (CP arts. 2º y 67), la prestación de la misma como
servicio público en forma continua y permanente, mediante un mayor cubrimiento
en esas zonas del país y ampliando las posibilidades de ingreso y permanencia
en el sistema educativo, especialmente en el grupo de los niños, a fin de que
accedan al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y
valores de la cultura (CP arts. 67 y 44), con el recibo de una retribución
económica que compense el mayor esfuerzo con que se cumple la función de los
docentes beneficiarios de la misma, protegiendo así su derecho al trabajo en
“condiciones dignas y justas” (CP, art. 25). (...) La misma proporcionalidad
puede también apreciarse en el ámbito del cumplimiento de los fines estatales,
pues además de garantizar la prestación del servicio público de la educación,
en forma continua y permanente, se posibilita la materialización de principios
constitucionales indispensables para la consolidación de un Estado social de
derecho, como así sucede con los de participación ciudadana en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación, con el pluralismo,
la tolerancia, el respeto a la dignidad humana, básicos en la formación y
desarrollo de una identidad nacional dentro de una cultura democrática”
[31]
Ver por ejemplo Sentencias C-004 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón
y C-535 de 1996 C-643 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.