T-429-17
Sentencia T-506/12
Sentencia T-429/17
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE
DERECHOS PENSIONALES-Procedencia excepcional
Esta Corporación ha insistido
en que la aptitud de los instrumentos judiciales ordinarios, para resolver de
manera efectiva los problemas jurídicos relativos al reconocimiento y pago de
derechos pensionales, debe establecerse a partir de una evaluación exhaustiva
del panorama fáctico y jurídico que sustenta la pretensión de amparo. En esa
medida, ha supeditado la aplicación del requisito de subsidiariedad al examen
de las circunstancias particulares del accionante. Así, el tiempo de espera
desde la primera solicitud pensional a la entidad de seguridad social
(procedimiento administrativo), la edad (personas de la tercera edad), la
composición del núcleo familiar (cabeza de familia, número de personas a
cargo), el estado de salud (condición de discapacidad, padecimiento de
enfermedades importantes), las condiciones socioculturales (grado de formación
escolar y potencial conocimiento sobre sus derechos y los medios para hacerlos
valer) y las circunstancias económicas (promedio de ingresos y gastos, estrato
socioeconómico, calidad de desempleo) de quien reclama el amparo
constitucional, son algunos de los aspectos que deben valorarse para establecer
si la pretensión puede ser resuelta eficazmente a través de los mecanismos
ordinarios, o si, por el contrario, las dilaciones y complejidades que
caracterizan esos procesos judiciales podrían conducir a que la amenaza o la
vulneración iusfundamental denunciada se prolongue de manera injustificada.
SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION
CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional de la tutela cuando se ponen en
riesgo derechos fundamentales
Se considera que la acción de
tutela procede de manera excepcional cuando el accionante es una persona de
especial protección constitucional. En ese sentido “la Corte Constitucional ha señalado como sujetos de especial protección a los niños y
niñas, a las madres cabeza de familia, a las personas en situación de
discapacidad, a la población desplazada, a los adultos mayores, y todas
aquellas personas que por su situación de debilidad manifiesta los
ubican en una posición de desigualdad material con respecto al resto de la
población; motivo por el cual considera que la pertenencia a estos grupos
poblacionales tiene una incidencia directa en la intensidad de la evaluación
del perjuicio, habida cuenta que las condiciones de debilidad manifiesta
obligan a un tratamiento preferencial en términos de acceso a los mecanismos
judiciales de protección de derechos, a fin de garantizar la igualdad material
a través de discriminaciones afirmativas a favor de los grupos mencionados”.
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE VEJEZ-Procedencia
excepcional cuando se vulneran derechos de las personas de la tercera edad
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Naturaleza
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Es un derecho fundamental y un
servicio público cuya prestación debe asegurar el Estado
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL COMO DERECHO FUNDAMENTAL
IRRENUNCIABLE-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Instrumentos internacionales que reconocen su importancia
PENSION DE VEJEZ-Naturaleza y finalidad
La pensión
de vejez se constituye como una prestación económica, resultado final de largos
años de trabajo, ahorro forzoso en las cotizaciones al Sistema General de
Seguridad Social en Salud, y cuando la disminución de la capacidad laboral es
evidente. Su finalidad directa es garantizar la concreción de los derechos
fundamentales de las personas traducidos en la dignidad humana, el mínimo
vital, la seguridad social y la vida digna.
REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN EL ARTICULO 36 DE LA LEY 100/93-Reiteración
de jurisprudencia
REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN EL ARTICULO 36 DE LA LEY 100 DE
1993-Requisitos
PENSION
DE VEJEZ-Requisitos
según Decreto 758/90
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN MATERIA PENSIONAL-Acumulación
de tiempos no cotizados al ISS para reconocimiento de la pensión de vejez
PENSION DE VEJEZ Y REGIMEN DE TRANSICION-Aplicación
del Acuerdo 049/90/PENSION DE VEJEZ-No exige cotizaciones efectuadas de manera
exclusiva al Instituto de Seguros Sociales según Decreto 758/90
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA, DEBIDO
PROCESO Y MINIMO VITAL-Orden a
Colpensiones reconocer y pagar pensión de vejez conforme al Decreto 758 de 1990
Referencia: Expediente T-6.079.491
Acción de tutela instaurada por Melba Lucía Echeverri
Echeverri contra la Administradora
Colombiana de Pensiones -Colpensiones-.
Magistrado Ponente (e.):
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Bogotá, D.C.,
diez (10) de julio de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Sexta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Cristina
Pardo Schlesinger, Alberto Rojas Ríos e Iván Humberto Escrucería Mayolo, quien
la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
profiere la presente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del
fallo de tutela emitido el 14 de diciembre de 2016 por el Juzgado Segundo Civil
del Circuito de Cali, en la acción de tutela interpuesta en el asunto de
la referencia.
I.
ANTECEDENTES
La señora Melba Lucía Echeverri Echeverri[1], el 29 de noviembre de 2016, interpuso
acción de tutela contra la Administradora Colombiana de
Pensiones -Colpensiones-, por considerar vulnerados sus derechos a la
seguridad social, al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad y a la salud.
Para fundamentar la acción relató los siguientes:
1. Hechos.
1.1. Aseveró
que el 7 de enero de 2010 solicitó al Seguro Social el reconocimiento y pago de
la pensión de vejez. El 4 de septiembre de 2013, Colpensiones, a través de la Resolución
GNR 227338, certificó que tenía 808 semanas cotizadas entre el 1º de diciembre
de 1975 y el 31 de agosto de 2002; sin embargo, negó la pensión por no ser
beneficiaria del régimen de transición. La entidad sustentó la negativa en que presentaba
“traslado al régimen de ahorro individual y regresó nuevamente al ISS, sin
contar con 15 años aportados al 01 de abril de 1994”.
1.2. Señaló
que Colpensiones tiene una certificación del 9 de marzo de 2011, suscrita por
el Asesor de Devolución de Aportes, sobre su afiliación, en la cual se asegura
que “se encuentra válidamente vinculada a Pensiones Seguro Social”. Dijo
que este documento es demostrativo de que no hubo traslado al sistema de ahorro
individual, tratándose de una Multiafiliación y, por lo mismo, conserva el
régimen de transición.
1.3.
Manifestó que el 28 de noviembre de 2013 interpuso los recursos de reposición
y, en subsidio, de apelación contra aquella resolución. Informó que el primero
se resolvió de manera negativa, a través de la Resolución GNR 123325 del 10 de
abril de 2014 bajo el mismo razonamiento de presentar traslado de un régimen a
otro.
1.4. Mencionó
que la alzada se decidió a través de Resolución núm. VPB 22178 del 10 de marzo
de 2015 confirmando la decisión anterior, con el argumento de que no acreditaba
500 semanas cotizadas con “exclusividad” al ISS o COLPENSIONES en los
últimos 20 años, en los términos establecidos por el Decreto 758 de 1990. Así
mismo, señaló que no era posible el estudio bajo la Ley 71 de 1988 porque no
tenía 20 años como servidora pública. Con relación al presunto traslado de
régimen por parte de la accionante, indicó que se trató de un “Multivínculo”
según lo contemplado en el Decreto 3995 de 2008, “razón por la cual conserva
el régimen de transición”.
1.5. Afirmó
que el 30 de junio de 2015 fue calificada con una pérdida de capacidad laboral
del 51,54%, con fecha de estructuración del 1º de junio de ese mismo año. Con
fundamento en ese dictamen -núm. 2015105636- solicitó la pensión de invalidez,
pero igualmente se le rechazó mediante Resolución núm. GNR 346978 del 3 de
noviembre de 2015. Indicó que el argumento para negar la prestación se basó en
que no contaba con 50 semanas cotizadas en los últimos 3 años anteriores a la
fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral -1º junio de 2015-,
cuando realmente tenía más de 300 semanas cotizadas antes del 1º de abril de
1994.
1.6. Expuso
que el 7 de abril de 2016 nuevamente reclamó la pensión de vejez, con
fundamento en la sentencia SU-769 de 2014, que permite la sumatoria de tiempos
públicos y privados y, porque además, tenía las 500 semanas aportadas en los
últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad; sin embargo, a través de
Resolución núm. 266050 del 8 de septiembre de 2016 fue negada porque “no
se pueden sumar los tiempos públicos NO cotizados a COLPENSIONES con los
tiempos exclusivos a COLPENSIONES” (subraya fuera de texto).
1.7. Así
mismo, expresó que durante los últimos 20 años - entre el 24 de enero de 1979 y
el 24 de enero de 1999- al momento de cumplir la edad, cotizó un total de 541
semanas.
1.8. Con
fundamento en lo expuesto, solicitó el amparo de los derechos fundamentales a
la vida digna, a la salud, al mínimo vital, a la dignidad humana, a la igualdad
y a la seguridad social, y, en consecuencia, que se ordene a Colpensiones reconocer
y pagar la pensión de vejez, a la cual tendría derecho por ser beneficiaria
del régimen de transición.
2. Trámite procesal.
2.1. A través de auto del 30 de
noviembre de 2016, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cali admitió la
acción de tutela y ordenó notificar a la entidad accionada, para que ejerciera
el derecho de defensa. Para ello se le concedió dos días.
2.2.
La Vicepresidenta Jurídica y Secretaria General de la Administradora Colombiana
de Pensiones –Colpensiones- solicitó se declarara improcedente el amparo,
puesto que la tutela no está llamada a prosperar, ya que esta acción es
eminentemente subsidiaria, por tanto, al existir otros medios judiciales
ordinarios para debatir el derecho a la pensión, debe la accionante acudir a
los mismos. Además, señaló que no se cumplen los requisitos establecidos en las
Leyes 33 de 1985, 71 de 1988  y el Decreto 758 de 1990.
De
otro lado, expresó que la Corte en sentencia T-344 de 2011 manifestó que el
juez constitucional “no debe indicarle a una entidad encargada del
reconocimiento de una pensión, el contenido, alcance y efectos de sus
decisiones frente a las solicitudes encaminadas a obtener el reconocimiento y
pago de una prestación económica, pues su competencia se circunscribe a verificar
que la entidad responsable proporcione una respuesta oportuna y de fondo a las
solicitudes presentadas por los presuntos beneficiarios de esta prestación
económica”.
3. Decisión de tutela objeto
de revisión
El 14 de diciembre de 2016, el
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cali, decidió “no tutelar” los
derechos invocados, porque no
existía evidencia de que la accionante hubiese controvertido la decisión de
Colpensiones ante la jurisdicción respectiva, es decir, no interpuso medio de
control alguno contra los actos administrativos proferidos por la entidad
demandada y tampoco demostró que se hallaba en “estado de indefensión que
amerite la protección especial mediante el trámite de la tutela como mecanismo
transitorio”.
De otro lado, señaló que conforme con lo expuesto
por la entidad accionada en Resolución núm. GNR 227338 del 4 de septiembre de
2013, la señora Echeverri Echeverri no cumple con los requisitos para acceder a
la pensión, “en virtud de no encontrarse dentro de los presupuestos fácticos
señalados en el art. 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto no se computa el
total de semanas requeridas a saber, 500 semanas en los 20 años anteriores al
cumplimiento de la edad necesaria. Así mismo, tampoco se cumplió con el requisito
señalado en el Acto legislativo 01 de 2005, en cuanto al cumplimiento de 750
semanas cotizadas a la entrada en vigencia de dicha normativa, afirmando
Colpensiones que la actora contaba con 808 semanas cotizadas" (fls. 57
a 62 c. de primera instancia).
La sentencia no fue impugnada.
4. Pruebas relevantes.
4.1. Registro Civil de nacimiento
de la señora Melba Lucía Echeverri Echeverri (fl. 4 cuaderno
de 1ª instancia).
4.2. Fotocopia de la cédula de
ciudadanía de la accionante (fl. 2).
4.3. Copia de la Resolución núm.
GNR 227338 del 4 de septiembre de 2013, a través de la cual Colpensiones niega
la pensión de vejez (fls. 7 y 8), porque “las personas que se trasladen al
Régimen de Ahorro Individual con solidaridad y posteriormente se devuelvan al
ISS, no conservaran el régimen de transición establecido en el artículo 36 de
la Ley 100 de 1993” y, además, porque al 1º de abril de 1994 no contaba con
750 semanas.
4.4. Copia del escrito ODA
11-2994-1334 del 9 de marzo de 2011, dirigido a Diana Marcela Vasco Chávez,
Grupo Multivinculados, Seccional Valle, Seguro Social, y suscrito por el Asesor
de Devolución de Aportes (E) Vicepresidencia de Pensiones del Seguro Social,
por medio del cual le informa que al resolver en Comité sobre la presunta multivinculación
de la accionante, se concluyó que ésta se encuentra válidamente vinculada al
Seguro Social (fl. 9).
4.5. Copias de las Resoluciones
núms. GNR 123325 del 10 de abril de 2014 y VPB 22178 del 10 de marzo de 2015
VPB 22178 del 10 de marzo de 2015, a través de las cuales se resuelven los
recursos de reposición y apelación, confirmando la decisión (fls. 11 a 13 y 15
a 17).
4.6. Copia de la resolución GNR
346978 del 3 de noviembre de 2015, donde se niega la pensión de invalidez a la
accionante, porque, a pesar de tener 809 semanas cotizadas, “no acredita el
requisito de las 50 semanas cotizadas dentro de los tres (3) años anteriores a
la fecha de estructuración de la invalidez” (fls. 22 a 23).
4.7. Copia del escrito radicado
en Colpensiones el 07 de abril de 2016 por el apoderado de la accionante a
través del cual pide modificar la Resolución núm. 227338 y se reconozca el
retroactivo, puesto que la demandante tiene 808 semanas cotizadas, tal como se
detalla en la citada resolución como en las núms. GNR 123325 y VPB 22178, en
las cuales “se tienen en cuenta los tiempos aportados con la GOBERNACIÓN DEL
VALLE, lo que indica ya (sic) están CONVALIDADOS y que deben ser tenidos en
cuenta dentro de las 500 semanas cotizadas en los últimos 20 años”. (fl. 18
y ss.).
4.8. Copia de la Resolución núm.
GNR 266050 del 8 de septiembre de 2016 (fls. 25 a 28), a través de la cual se
niega nuevamente la pensión de vejez, al considerar que la asegurada a pesar de
haber cumplido 55 años de edad el 24 de enero de 1999, el número de semanas
cotizadas en los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad, fue de
“464, no alcanzando las 500 semanas mínimas exigidas”, como tampoco suma
las 1.000 semanas cotizadas en cualquier tiempo, puesto que el régimen de
transición la amparaba hasta el 31 de diciembre de 2014, acreditando a esa
fecha 720.
Así mismo, se reiteró que en
torno a las semanas cotizadas el Decreto 758 de 1990 se refiere “únicamente”
a las semanas cotizadas “exclusivamente al ISS hoy Colpensiones, por lo
tanto, a la señora ECHEVERRI ECHEVERRI MELBA LUCÍA, no se le puede tener en
cuenta los aportes realizados a la Gobernación del Valle bajo los parámetros
del Decreto 758 de 1990, pues dichos aportes no fueron cotizados al ISS”.
Finalmente,
en la misma resolución se señaló que la Gerencia de Colpensiones, en el
concepto BZ509 del 19 de mayo de 2016, estableció los lineamientos para la “implementación
de directrices en cumplimiento de la Sentencia SU – 769 de 2014”, como la
edad (60 años para los hombres y 55 para mujeres), y el tiempo en dos
modalidades (500 semanas dentro de los 20 años anteriores al cumplimiento de la
edad establecida ó 1.000 semanas en cualquier tiempo). Y en torno al cómputo de
los tiempos se indicó:
“4. El cómputo
de los tiempos cotizados o laborados establecido en el numeral anterior, deberá
ser aplicado para resolver las solicitudes de reconocimiento pensional en
las que el derecho a la pensión de vejez, en los términos establecidos en
el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, se cause o adquiera a partir de la
fecha de comunicación de la Sentencia SU-769 de 2014, 16 de octubre de 2014…
comunicado No. 40 de la Corte Constitucional, en la medida que el Alto Tribunal
no le confirió efectos retroactivos al fallo unificador” (fl. 27 cuaderno
principal, subraya fuera de texto).
4.9. Copia del Reporte de Semanas
Cotizadas en Pensiones expedido por Colpensiones, en un total de 657,86, dentro
de las cuales no se incluyeron las semanas cotizadas a la Gobernación del Valle
(fls. 29 a 32).
4.10. Certificado sobre tiempo de
servicio de la accionante en la Gobernación del Valle. En este se establece que
la señora Melba Lucía Echeverri Echeverri laboró con el departamento como
Auxiliar de Servicios Administrativos, adscrita al despacho del Secretario en
la dependencia de Secretaría de Justicia, por espacio de 3 años, un mes y 27 días,
contados desde el 4 de marzo de 1977 hasta el 30 de abril de 1980 (fls. 33 y 34).
4.11. Certificado laboral para
Bono Pensional a nombre de la actora expedido por la Gobernación del Valle del
Cauca (fls. 35).
II. TRÁMITE SURTIDO EN SEDE DE
REVISIÓN
1. Luego de haberse seleccionado
el expediente en Sala del 17 de abril 2017, el Magistrado Sustanciador,
mediante auto del 15 de mayo de la misma anualidad, con fundamento en el artículo
64 del Acuerdo 02 de 2015 (Reglamento Interno de la Corte), que faculta a esta
Corporación para obtener elementos de convicción en sede de revisión, decretó
las siguientes pruebas:
1.1. Se
solicitó a la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones, que remitiera
copia (i) del dictamen núm. 2015105636 del 30 de junio de 2015 por el cual se
calificó con un 51,54% de pérdida de capacidad laboral a la señora Melba Lucía
Echeverri Echeverri, (ii) del reporte de semanas cotizadas en pensiones por la
misma y (iii) del oficio del 9 de marzo de 2011 suscrito por el Asesor de
Devolución de Aportes, que se encuentra en el expediente de la accionante.
1.2. Se
ofició a la accionante para que expusiera sus condiciones personales,
familiares, sociales y económicas. Asimismo, para que informara si es
beneficiaria de alguna prestación social y aportara copia del dictamen que
calificó su capacidad laboral, en caso de poseerlo.
1.3. Se solicitó
a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, para que informara
si la señora Melba Lucía Echeverri Echeverri se encontraba inscrita como
propietaria de algún bien inmueble.
2. En
respuesta a las anteriores solicitudes, se allegaron las siguientes pruebas
relevantes:
2.1. Por parte
de Colpensiones se remitieron copias de los siguientes documentos:
2.1.1. Dictamen
sobre pérdida de capacidad laboral de la accionante con fecha del 30 de junio
de 2015. De este se desprende que efectivamente la actora fue calificada con un
51,53% de pérdida de capacidad laboral como consecuencia de artritis
reumatoidea deformante, con poliartralgias en muñecas, codos, hombros, cuello,
región lumbosacra, caderas, rodillas, tobillos y pies, con limitación marcada
para la actividad física. La fecha de estructuración fue determinada para el 1º
de junio de 2015 (fl. 21, cuaderno de revisión).
2.1.2. Del Reporte
de Semanas cotizadas en Pensiones, actualizado al 23 de mayo de 2017 (fl. 22 y
23, c. revisión), en los siguientes términos:
Nombre o Razón Social
Desde
Hasta
Último
Salario
Semanas
Total
Dacegra S A
01/12/1975
15/12/1975
$1.770
2,14
2,14
Ventas A Domicilio Ltda
05/07/1976
20/05/1977
$1.770
45.71
45,71
Almacenes Baboo Ltda
21/07/1980
31/07/1980
$5.790
1,57
1.57
Almacenes Baboo Ltda
01/08/1980
02/10/1980
$5.790
9,00
9.00
Banco Del Estado
09/02/1981
09/08/1981
$9.480
26,00
26,00
Colegio San Francisco De Asís
18/09/1990
31/12/1994
$98.700
223,71
223.71
Colegio San Francisco De Asís
01/01/1995
31/08/1995
$122.000
34.29
34,29
Colegio San Francisco De Asís
01/09/1995
30/09/1996
$267.000
55.71
55.71
Colegio San Francisco De Asís
01/10/1996
31/12/1996
$325.000
10,14
10.14
Colegio San Francisco De Asís
01/01/1997
31/08/1997
$325.000
34,29
34,29
Colegio San Francisco De Asís
01/09/1997
31/12/1997
$407.000
17.14
17.14
Colegio San Francisco De Asís
01/01/1998
31/08/1998
$409.000
34,29
34,29
Colegio San Francisco De Asís
01/09/1998
30/09/1998
$475.000
4,29
4,29
Colegio San Francisco De Asís
01/10/1998
31/01/1999
$475.000
21,43
17.14
Colegio San Francisco De Asís
01/02/1999
31/08/1999
$475.000
30,00
30,00
Colegio San Francisco De Asís
01/09/1999
31/08/2000
$551.000
49,00
49,00
Colegio San Francisco De Asís
01/09/2000
31/08/2001
$600.000
51,43
51,43
Colegio San Francisco De Asís
01/09/2001
28/02/2002
$654.000
25,71
25,71
Colegio San Francisco De Asís
01/03/2002
31/03/2002
$654.074
4,29
4,29
Colegio San Francisco De Asís
01/04/2002
31/08/2002
$654.000
21,43
21.43
Cta Coopservisocial
01/01/2003
31/01/2003
$89.000
0,00
0,00
Cta Coopservisocial
01/02/2003
30/04/2003
$332.000
10.57
10,57
Cta Coopservisocial
01/05/2003
31/05/2003
$421.000
4,29
4,29
Cta Coopservisocial
01/06/2003
31/07/2003
$332.000
8,29
8,29
Cta Coopservisocial
01/08/2003
31/08/2003
$11.000
0,14
0,14
Total Semanas cotizadas:
720,57
2.2. La señora Melba Lucía Echeverri
Echeverri, en escrito del 6 de junio de 2017 informó que es soltera, vive sola y
únicamente tiene un hermano que reside en Bogotá. Aseguró que aunque es
propietaria de una casa en el barrio Vipasa, “no cuento con salario, renta o
ingreso alguno, recibo ayuda monetaria por parte de algunos familiares (primos)
para mis gastos básicos y para pagar el impuesto predial de mi vivienda cada
año, pero esta ayuda no es constante”. De otro lado, afirmó que padece de
artrosis degenerativa que le impide movilizarse “como lo haría una persona
con un estado de salud normal”. Finalmente, allegó copia del dictamen sobre
pérdida de capacidad laboral (fls. 27 a 30, c. rev.).
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
Esta Sala es
competente para analizar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.
2.
Presentación del caso y del problema jurídico
2.1. La accionante, por intermedio de apoderado
judicial, solicita el amparo constitucional contra la
Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones- al considerar
vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a
la vida digna y a la salud, porque no se le otorgó la pensión
de vejez. En esos términos, pretende que se ordene a Colpensiones reconocer
y pagar la citada prestación social, a la cual tendría derecho, conforme a lo
previsto en el artículo 12 del Decreto 758 de 1990.
2.2. De acuerdo con la situación
fáctica planteada y la decisión de instancia, corresponde a la Sala Sexta de Revisión determinar: (i) si la presente acción de tutela es formalmente
procedente para enjuiciar la posible vulneración de los derechos fundamentales
invocados. En ese sentido, deberá establecer si en el caso concreto los medios
ordinarios de defensa judicial son idóneos y eficaces para estudiar la
protección constitucional solicitada o si se advierte la inminente ocurrencia
de un perjuicio irremediable. De encontrar procedente la acción, la Sala
establecerá (ii) si en el
asunto sub júdice la acción de tutela opera para solicitar el
reconocimiento de derechos pensionales en favor de la señora Melba Lucía
Echeverri Echeverri bajo el régimen de transición, debiendo determinar si la entidad
accionada vulneró los derechos
fundamentales de la accionante por no haber reconocido y pagado la pensión de
vejez, argumentando que no se pueden contabilizar los aportes realizados en el
sector público con los efectuados en el sector privado.
2.3. Para resolver los problemas
jurídicos planteados, la Corte examinará previamente los siguientes temas: (i) la
procedencia de la tutela para el reconocimiento de pensiones; (ii) el derecho a
la seguridad social; (iii) el Régimen de Transición en la Ley 100 de 1993; y (iv)
el reconocimiento de la pensión de vejez conforme con el Decreto 758 de 1990 y
la acumulación de tiempos de servicios en entidades públicas y privadas. Una vez precisados estos aspectos, (v)
abordará el estudio del caso concreto.
3. Procedencia excepcional de
la acción de tutela para el reconocimiento de pensiones.
3.1. La Constitución Política de
1991 concibió la acción de tutela como un dispositivo al servicio de los
ciudadanos para proteger sus derechos fundamentales de la acción u omisión de
las autoridades públicas o entidades privadas. No obstante, la jurisprudencia
constitucional de manera uniforme ha señalado que la tutela no procede para disponer
el reconocimiento y pago de acreencias laborales, es decir, en principio la tutela
es improcedente cuando se trata de reconocer derechos prestacionales de
naturaleza pensional, ya que para ello existen medios de defensa ordinarios que
deben agotarse antes de acudir a la acción tuitiva.
3.2. La Corte Constitucional ha
estudiado dos situaciones distintas de procedibilidad de la acción de tutela:
(i) cuando se interpone como mecanismo principal o, (ii) cuando se ejercita
como medio de defensa transitorio, a efecto de evitar la consumación de un
perjuicio irremediable. Sobre el particular, en la sentencia T-235 de 2010
señaló que para la procedencia de la tutela como mecanismo principal y
definitivo, el demandante debe acreditar que, o no tiene a su disposición otros
medios de defensa judicial, o teniéndolos, estos no resultan idóneos y eficaces
para lograr la protección de los derechos presuntamente conculcados. A su
turno, el ejercicio del amparo constitucional como mecanismo transitorio
implica que, aun existiendo medios de protección judicial idóneos y eficaces,
estos, ante la necesidad de evitar la consolidación de un perjuicio
irremediable, pueden ser desplazados por la vía de tutela[2]. En este último
caso, esa comprobación, ha dicho la Corte, da lugar a que la acción proceda en
forma provisional, hasta tanto la jurisdicción competente resuelva el litigio
de manera definitiva.
Esta Corporación ha insistido en
que la aptitud de los instrumentos judiciales ordinarios, para resolver de
manera efectiva los problemas jurídicos relativos al reconocimiento y pago de
derechos pensionales, debe establecerse a partir de una evaluación exhaustiva
del panorama fáctico y jurídico que sustenta la pretensión de amparo[3]. En esa medida, ha
supeditado la aplicación del requisito de subsidiariedad al examen de las
circunstancias particulares del accionante. Así, el tiempo de espera desde la
primera solicitud pensional a la entidad de seguridad social (procedimiento
administrativo), la edad (personas de la tercera edad), la composición del
núcleo familiar (cabeza de familia, número de personas a cargo), el estado de
salud (condición de discapacidad, padecimiento de enfermedades importantes),
las condiciones socioculturales (grado de formación escolar y potencial
conocimiento sobre sus derechos y los medios para hacerlos valer) y las
circunstancias económicas (promedio de ingresos y gastos, estrato
socioeconómico, calidad de desempleo) de quien reclama el amparo
constitucional, son algunos de los aspectos que deben valorarse para establecer
si la pretensión puede ser resuelta eficazmente a través de los mecanismos
ordinarios, o si, por el contrario, las dilaciones y complejidades que
caracterizan esos procesos judiciales podrían conducir a que la amenaza o la
vulneración iusfundamental denunciada se prolongue de manera injustificada.
3.3. Igualmente, se considera que
la acción de tutela procede de manera excepcional cuando el accionante es una
persona de especial protección constitucional. En ese sentido “la Corte
Constitucional ha señalado como sujetos de especial
protección a los niños y niñas, a las madres cabeza de familia, a las personas
en situación de discapacidad, a la población desplazada, a los adultos mayores,
y todas aquellas personas que por su situación de debilidad manifiesta
los ubican en una posición de desigualdad material con respecto al resto de la
población; motivo por el cual considera que la pertenencia a estos grupos
poblacionales tiene una incidencia directa en la intensidad de la evaluación
del perjuicio, habida cuenta que las condiciones de debilidad manifiesta
obligan a un tratamiento preferencial en términos de acceso a los mecanismos
judiciales de protección de derechos, a fin de garantizar la igualdad material
a través de discriminaciones afirmativas a favor de los grupos mencionados[4]”.
En el caso de los adultos mayores
o personas de la tercera edad, se sostiene que no resulta proporcional
someterlos a un proceso ordinario que se prolonga en el tiempo y, por tanto, “sería
prolongar la incertidumbre acerca del derecho fundamental que se busca
proteger, tornándose el recurso de amparo en ese evento como el mecanismo de
defensa judicial idóneo y eficaz”[5].
Ahora, como la
pensión –vejez o jubilación- está orientada a amparar a las personas de la
tercera edad[6] y tiene estrecha relación con los
derechos a la vida[7], a la dignidad humana[8] y la seguridad
social[9], esta Corporación le ha dado el
carácter de fundamental[10]. En ese sentido, “la fundamentalidad del derecho a la pensión [de vejez] como
una prestación derivada de la seguridad social, está dirigida a la protección
de la vida del actor y la de su familia, en cuanto a lograr una subsistencia
digna. En punto a la fundamentalidad de la totalidad de los derechos
contemplados en nuestra Constitución, entre ellos la pensión de vejez, la Corte
viene sosteniendo que la “fundamentalidad
de los derechos no depende - ni puede depender – de la manera como estos
derechos se hacen efectivos en la práctica. Los derechos todos son
fundamentales pues se conectan de manera directa con los valores que las y los
Constituyentes quisieron elevar democráticamente a la categoría de bienes
especialmente protegidos por la Constitución”[11].
3.4. Finalmente, en el escenario de la
acción de tutela contra decisiones de una entidad administradora de pensiones en
cualquiera de los regímenes de seguridad social (ex empleadores encargados de
satisfacer estas prestaciones), la Corte “ha estimado necesaria la
comprobación de un grado mínimo de diligencia al momento de buscar la
salvaguarda del derecho invocado por parte del actor, y la afectación del
mínimo vital como consecuencia de la negación del derecho pensional”.
Asimismo, para la prosperidad material de la acción (presupuesto de fondo), la
Corporación “ha exigido que se presente un adecuado nivel de convicción
sobre la existencia y titularidad del derecho reclamado”[12].
3.5. Todo lo
anterior permite concluir que, enfrentado a un debate sobre el reconocimiento o
el pago de una pensión, el juez de tutela debe indagar por las circunstancias
personales y familiares del promotor del amparo, en lugar de descartar, de
plano, la procedibilidad de su solicitud, sobre la base de la disponibilidad
de  instrumentos alternativos de defensa. Su tarea, en esos casos, consiste en
verificar que las herramientas judiciales contempladas por el legislador para
debatir el derecho a esas prestaciones sociales sean idóneas y efectivas para
proteger al accionante.
Si los
mecanismos no son idóneos y eficaces, en razón de su situación de
vulnerabilidad o porque lo exponen a un perjuicio irremediable, la acción de tutela procederá para remover los obstáculos
que enfrentan quienes soportan circunstancias de debilidad manifiesta,
reivindicar su derecho a la
igualdad real y efectiva frente a quienes no padecen esas contingencias y
materializar los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad
intrínsecos a la garantía del derecho fundamental a la seguridad social, dentro
del cual se inscribe el derecho a recibir oportunamente las mesadas
pensionales.
4. Derecho a la seguridad
social.
4.1. De acuerdo con el artículo
48 de la Carta Política el derecho a la seguridad social se instituyó como un
servicio público de carácter obligatorio que debe ser suministrado por el
Estado, bajo los términos establecidos por la Ley y en observancia a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
4.2. Este derecho es de carácter
irrenunciable y progresivo, en la medida que la renuncia al mismo no sería
válida y el Estado está obligado a extender su cobertura, según los términos de
la norma superior[13].
La interpretación de este derecho
debe realizarse conforme con los instrumentos internacionales sobre los
derechos humanos ratificados por Colombia, tal cual lo establece el inciso
segundo del artículo 93 Superior. Así, deben consultarse todas las herramientas
que contribuyan al desarrollo y extensión del mismo, verbi gratia, Declaración
Universal de Derechos Humanos[14], el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)[15], Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales[16], Convención sobre la Eliminación de
todas las formas de discriminación contra la mujer[17].
4.3. En desarrollo del artículo
48 Superior, surgió la Ley 100 de 1993 que establece el Sistema de Seguridad
Social Integral con el fin de garantizar los derechos irrenunciables de la
persona y la comunidad que les permita obtener una calidad de vida acorde con
la dignidad humana y mediante la protección de las eventualidades que puedan
afectarla. Así mismo, se consagró la estructura para ejercer el derecho[18], cuya dirección,
coordinación y control está a cargo del Estado[19] siendo su finalidad el cubrimiento de
las contingencias económicas y de salud, así como la prestación de servicios
sociales complementarios[20].
La Corte señaló inicialmente sobre
el desarrollo fundamental de la Seguridad Social,  que:  “los derechos se
clasificaron en razón a los procesos históricos que les dieron origen en: (i)
los llamados Derechos Civiles y Políticos, que buscaban principalmente proteger
al individuo en su autonomía, estableciendo obligaciones negativas o de no
hacer a los Estados (no detener a una persona arbitrariamente), por dicho
carácter negativo se entendió que estos derechos eran totalmente justiciables y
exigibles, por ende, fundamentales. De otro lado, (ii) los denominados Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, dentro de los cuales se enmarca la seguridad
social, que apuntaban a la protección de la sociedad frente a ciertas
necesidades y contingencias de la vida humana e imponían a los Estados
obligaciones positivas o de hacer (establecer la prestación del servicio de
salud para todos los habitantes), implicando estos, entre muchas otras
acciones, la asignación de partidas presupuestales para su realización,
condición que les situó como derechos prestacionales, programáticos, no
justiciables ni exigibles, en consecuencia no fundamentales”[21]
4.4. En esas condiciones, la
primera tesis que se sostuvo fue la  improcedencia de la acción de tutela para
la protección de los derechos sociales, toda vez que no se consideraban como
fundamentales. Posteriormente reconoció que la rigidez de la clasificación
presentaba dificultades, estableciendo excepciones. Así entonces, “admitió
que los derechos sociales, económicos y culturales, llamados también de segunda
generación, podían ser amparados por vía de tutela cuando se lograba demostrar
un nexo inescindible entre estos derechos de orden prestacional y un derecho
fundamental, lo que se denominó ‘tesis de la conexidad”[22]. Con
todo, el patrón que definía el carácter fundamental de un derecho era el tipo
de obligación que imponía al Estado y su clasificación como de primera o
segunda generación”[23].
Sería entonces un análisis más
intenso sobre las diferencias entre esos dos grupos de derechos el que estableciera
que “las obligaciones positivas y negativas se pueden encontrar en cualquier
tipo de derecho, sin importar en cual categoría se sitúe[24]; “podría
decirse entonces que la adscripción de un derecho al catálogo de los derechos
civiles y políticos o al de derechos económicos, sociales y culturales tienen
un valor heurístico, ordenatorio, clasificatorio, pero que una
conceptualización más rigurosa basada sobre el carácter de las obligaciones de
cada derecho llevaría a admitir un continum de derechos, en el que el lugar de
cada derecho esté determinado por el peso simbólico del componente de
obligaciones positivas o negativas que lo caractericen” [25].
En ese marco referencial, esta
Corporación ha venido aceptando que “el carácter fundamental de un derecho,
lo otorga su consagración en la Constitución Política Colombiana, debido a que
todos los allí consignados son fruto del desarrollo de los principios y valores
en que se funda este Estado Social[26] de Derecho, razón por la cual la
distinción que otrora se realizó hoy resulta inocua”. Así las cosas, si los
derechos constitucionales son fundamentales, su exigibilidad se puede
formalizar a través de cualquiera de las acciones administrativas,
constitucionales o judiciales legalmente consagradas, “debido a que su
estatus superior los hacen blanco ineludible para la formulación de las
políticas públicas de cada Estado. Empero, una cosa es el carácter fundamental
de los derechos, y otra que todos ellos hagan proceder la acción de tutela
directamente, pues como refiere la cita precedente, cada derecho tomará su
lugar, en este caso su exigibilidad por vía de tutela, según el peso en mayor o
menor grado de obligaciones positivas y negativas que imponga al Estado”[27].
4.5. En suma, como el derecho a
la seguridad social es de carácter fundamental, dada su consagración en la
Constitución Política, su exigibilidad puede hacerse a través de la acción de
tutela, no obstante su carácter prestacional, siempre que cumpla con los
requisitos de procedibilidad.
5.
La pensión de vejez. El régimen de transición en la Ley 100 de 1993.
5.1. La pensión de vejez es una prestación económica
que garantiza la subsistencia digna de las personas que durante toda su vida
laboral cotizaron al Sistema de Seguridad Social. Al respecto, esta Corporación
ha señalado:
“En la actualidad la pensión de vejez se define como “un
salario diferido del trabajador, fruto de su ahorro forzoso durante toda una
vida de trabajo -20 años -, es decir, que el pago de una pensión no es una
dádiva súbita de la Nación, sino el simple reintegro que del ahorro constante
durante largos años, es debido al trabajador”[28].
En
sentencia T-398 de 2013, la Corte mantuvo esa definición al señalar que “la pensión de vejez se constituye como una prestación
económica, resultado final de largos años de trabajo, ahorro forzoso en las
cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud, y cuando la
disminución de la capacidad laboral es evidente. Su finalidad directa es
garantizar la concreción de los derechos fundamentales de las personas
traducidos en la dignidad humana, el mínimo vital, la seguridad social y la
vida digna”.
5.2. Este
derecho se concede a quienes cumplen con los requisitos legales de edad y
tiempo de cotización. La Ley 100 de 1993 estableció el Régimen General de
Pensiones, derogando todos aquellos sistemas que existían antes de su vigencia,
no obstante en el artículo 36 se instituyó un régimen de transición con el fin
de “proteger a quienes tenían la expectativa legítima de adquirir el derecho
a la pensión de vejez de conformidad con los requisitos establecidos en la normatividad
anterior”[29].
El
régimen de transición, según la Corte Constitucional, es “un mecanismo de
protección para que los cambios producidos por un tránsito legislativo no
afecten desmesuradamente a quienes, si bien no han adquirido el derecho a la
pensión, por no haber cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa
legítima de adquirir ese derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos para
pensionarse, en el momento del tránsito legislativo”[30].
5.3.
Por consiguiente, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene las condiciones
para los beneficiarios del régimen de transición. Así entonces, la edad, el
tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas requeridas para la pensión de
vejez y el monto de la misma, son las que se encuentran determinadas en el
sistema anterior al cual se hallaba afiliado el trabajador al momento en que
entró a regir el Estatuto de la Seguridad Social -1º de abril de 1994-, siempre
y cuando cumplan uno de los siguientes requisitos:
EDAD
TIEMPO COTIZADO
Mujeres:
35 años o más de edad.
Hombres:
40 o más años de edad.
Tener 15 años o más de servicios cotizados.
La
norma en cita establece textualmente lo siguiente:
“Artículo 36. Régimen de transición. La edad para acceder a
la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres
y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se
incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para
los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de
servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de
las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y
cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad
si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la
establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás
condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión
de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley”.
5.4. Pese a lo expuesto, el régimen de transición no es ilimitado en el
tiempo, puesto que con ocasión de la reforma constitucional introducida con el
Acto Legislativo 01 de 2005 se estableció en el parágrafo transitorio 4º del artículo
48 de la Carta que:
“El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás
normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de
julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen,
además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de
servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales
se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.
Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por
este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y
demás normas que desarrollen dicho régimen”.
5.5.
Luego, quien al 1º de abril de 1994 tenía 15 años de servicio, 35 años o más de
edad si es mujer, o 40 de edad o más si es hombre, tiene derecho a que su
pensión se liquide bajo el régimen de transición, es decir, que se le aplique
la normatividad existente antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993.
No
obstante, como se dijo, la transición tiene un límite impuesto por el Acto
Legislativo 01 de 2005, esto es, que la misma se extendía hasta el 31 de julio
de 2010, excepto para el trabajador que tuviera 750 semanas al momento de
entrar en vigencia. De no cumplirse con esta exigencia, la pensión deberá
analizarse conforme al sistema ordinario contenido en el artículo 33 de la Ley
100 de 1993, modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003[31].
6. Reconocimiento de la pensión de vejez conforme con
el Decreto 758 de 1990. Acumulación de tiempos de servicios en entidades
públicas y privadas.
6.1.
Entre los regímenes pensionales anteriores al Sistema de Seguridad Social
Integral se encuentra el regulado por el Decreto 758 de 1990, que aprobó el
Acuerdo 049 del mismo año, por medio del cual se expidió el Reglamento General
del Seguro Social Obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte. En el artículo 12 se
encuentran las exigencias para acceder a la pensión de vejez:
“Tendrán derecho a la pensión de vejez las personas
que reúnan los siguientes requisitos:
a) Sesenta (60) años o más de edad si se es varón o
cincuenta y cinco (55) o más años de edad, si es mujer; y
b) Un mínimo de quinientas (500) semanas de cotización
pagadas durante los últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las
edades mínimas o haber acreditado un número de mil (1.000) semanas de
cotización sufragadas en cualquier tiempo”
En ese orden de ideas, la Corte señaló que los
beneficiarios de la medida transitoria, afiliados al sistema de prima media con
prestación definida y cuyas cotizaciones fueron realizadas exclusivamente al
Seguro Social, tienen derecho a que su pensión se estudie con fundamento en el
Acuerdo 049 de 1990[32].
6.2. Empero, como existían trabajadores que no
contaban con el número de semanas cotizadas al Seguro Social y en su favor
solicitaron computar los tiempos de servicios prestados a las entidades
públicas cotizados a cajas o fondos de previsión, surgió para la Corte la
necesidad de establecer una línea jurisprudencial que zanjara la discusión en
torno a la posibilidad de acumular los períodos laborados para diferentes
entidades, puesto que el Seguro Social negaba tal alternativa ya que, en su concepto,
las cotizaciones debieron realizarse siempre a esa institución, porque:
(i)
El Acuerdo 049 de 1990 “fue expedido por el
Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios, para regulación exclusiva de
las prestaciones reconocidas por ese Instituto”;
(ii)
En el referido Acuerdo no se contempla la
posibilidad de acumular semanas cotizadas a otras entidades, “pues
para ello existían otros regímenes, como la Ley 71 de 1988, que estableció la
pensión por aportes (exigiendo para ello 20 años de aportes y las edades de 55
o 60 años, según se ha indicado en razón al sexo)”; y
(iii)
El requisito contenido en el literal “b” del
artículo 12 del acuerdo, esto es, 500 semanas cotizadas en los últimos 20 años
anteriores al cumplimiento de la edad para pensionarse, “fue
en su momento un tipo de transición, para que los empleadores privados
afiliaran a sus trabajadores más antiguos, a quienes no se había concedido
pensión, a fin de que cotizaran en el ISS, por lo menos 10 años, y se les fuera
concedida una pensión de jubilación”[33].
6.3. Otro sector de la Corte sostenía que sí era
viable acumular los tiempos de servicios, puesto que: (i) del artículo 12,
literal b, del Acuerdo 049 de 1990 no se desprendía la exclusividad de los
aportes al Seguro Social y (ii) la transición se limita a tres aspectos como
son la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas, y monto de la
pensión, sin que se haga alusión a las reglas para el computo de semanas, de lo
cual se infiere que se deben aplicar las del Sistema General de Pensiones.
6.4.
En ese orden de ideas, la Corte en pleno, mediante sentencia SU-769 de 2014 acogió
la segunda tesis, que posibilita la acumulación de tiempos de servicio, con
fundamento en el “principio de favorabilidad en materia laboral,
en virtud del cual, de acuerdo con los artículos 53 de la Carta y 21 del Código
Sustantivo del Trabajo, en caso de duda en la aplicación e interpretación de
las fuentes formales del derecho el operador jurídico, judicial o administrativo,
debe optar por la situación que resulte más favorable al trabajador”. Y
sobre esa máxima evocó la sentencia T-334 de 2011 que en su parte pertinente
sostiene:
“El principio opera (i) cuando existe controversia respecto
de la aplicación de dos normas; y también, (ii) cuando existen escenarios en
los cuales una norma admite diversas interpretaciones. (…) Profundizando en el
último escenario propuesto, cuando una norma admite varias interpretaciones, ha
dicho esta corporación que para la aplicación de la favorabilidad, deben
presentarse, además, dos elementos, a saber: (i) la duda seria y objetiva ante
la necesidad de elegir entre dos o más interpretaciones, ello, en función de la
razonabilidad argumentativa y solidez jurídica que una u otra interpretación
tengan; y, (ii) la efectiva concurrencia de las interpretaciones en juego para
el caso concreto, es decir, deben ser aplicables a los supuestos fácticos
concretos de las disposiciones normativas en conflicto”.
6.5. En esas
condiciones, la sentencia SU-769 de 2014 estableció las siguientes reglas:
“9.1. El cómputo de las semanas cotizadas es un aspecto que quedó
consagrado en la Ley 100 de 1993 precisamente para dar solución a la
desarticulación entre los diferentes regímenes que durante un tiempo hizo
imposible acumular tiempos de servicio con diferentes empleadores, reduciendo
notablemente la posibilidad de los trabajadores para acceder a la pensión de
vejez.
De conformidad con los precedentes jurisprudenciales reseñados en la
parte considerativa de esta sentencia, para efecto del reconocimiento de esta
prestación es posible acumular los tiempos de servicios cotizados a las
cajas o fondos de previsión social, con las semanas de cotización efectuadas al
Instituto de Seguros Sociales, por cuanto la exclusividad en los aportes a esta
entidad se trata de un evento no contemplado en el Acuerdo 049 de 1990.
9.2. Por otro lado, según se decantó en esta providencia, por ser la
postura que mejor se ajusta a la Constitución y a los principios de
favorabilidad y pro homine, y que maximiza la garantía del derecho
fundamental a la seguridad social, tal acumulación es válida no solo para los
casos en que fueron acreditadas 1000 semanas en cualquier tiempo, sino también
para los eventos en los que se demostró haber reunido un total de 500 semanas
dentro de los 20 años anteriores al cumplimiento de la edad requerida.
9.3. Finalmente, también es posible acumular el tiempo laborado en
entidades públicas respecto de las cuales el empleador no efectuó las
cotizaciones a alguna caja o fondo de previsión social, con las semanas
aportadas al Instituto de Seguros Sociales. Lo anterior, toda vez que se trata
de una circunstancia que puede limitar el goce efectivo del derecho a la
seguridad social, y porque el hecho de no haberse realizado las respectivas
cotizaciones o descuentos no es una conducta que deba soportar el trabajador,
más aún cuando era la entidad pública la que asumía dicha carga prestacional”.
6.6. En suma, en
atención a los principios de favorabilidad en materia laboral y pro homine,
para acceder a la pensión de vejez, la institución encargada de reconocer la
prestación debe computar los tiempos de servicios prestados a entidades
públicas y privadas con el fin de cumplir con el requisito de las 500 o 1.000
semanas cotizadas determinadas en el artículo 12 del Decreto 758 de 1990. Ello
extiende la garantía de la seguridad social, conforme con la máxima de
progresividad contenida en los artículos 48 de la Carta y 26 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.
6.7. Esta
postura, acogida por la Sala Plena de la Corte a través de la sentencia SU-769
de 2014, en aplicación de los principios ya señalados, se ha mantenido por las
diversas Salas de Revisión, verbi gratia, en sentencia T-521 de 2015
se conoció la tutela de un señor de 65 años de edad con un hijo menor que
padece parálisis cerebral. Este Tribunal encontró que cotizó al sistema
de seguridad social a través del Ministerio de Transporte entre
el 7 de diciembre de 1983 y el 31 de diciembre de 1993, para el Instituto
Nacional de Vías –Invías- del 1º de enero de 1994 hasta el 30 de junio de 1995
y al ISS 414 semanas o 2.898 días equivalentes a 8 años y 18 días. En total contaba
con 1.007 semanas de cotización. No obstante, en el año 2009, al cumplir los 60
años de edad, el Seguro Social –hoy Colpensiones-, a pesar de ser beneficiario
del régimen de transición, le negó la pensión al considerar que no contaba con
el tiempo suficiente de cotizaciones al sistema, ya que “aunque cotizó 6.912
días, “la única normatividad que permite acumular tiempos laborados al servicio
del Estado y no aportados a Caja de Previsión alguna, tiempos públicos
aportados a cualquier Caja o Fondo de Previsión Social y periodos cotizados al
Seguro Social en calidad de trabajador vinculado a una empresa privada o como
independiente, es la prevista en el artículo 33 de la ley 100 de 1993 (…)”, en
consecuencia, solo tuvo en cuenta el tiempo aportado al ISS correspondiente 392
semanas”.
Demandada la entidad, los
despachos judiciales que conocieron el proceso ordinario laboral decidieron
absolverla. La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en sede
de tutela negó el amparo, porque no fueron aportadas las sentencias del proceso
ordinario, por tanto, consideró que no era posible realizar el análisis de la
presunta vulneración de derechos fundamentales.
En este caso, la Sala  Novena de
Revisión revocó la decisión de la Corte Suprema de Justicia y, en su lugar,
concedió el amparo a los derechos fundamentales, puesto que “según la
jurisprudencia constitucional la aplicación del Acuerdo 049 de 1990 para el
reconocimiento de una pensión de vejez, permite sumar los tiempos que no fueron
cotizados al ISS con los aportes que si fueron realizados a ese Instituto,
porque la protección de las expectativas legítimas de las personas que tienen
derecho al régimen de transición de la ley 100 de 1993 emana directamente de la
Constitución. Además, ello es posible en virtud de los principios de
favorabilidad e in dubio pro operario”.
Igualmente, en sentencia T-547
de 2016 se estudió la tutela de un señor de 72 años de edad con un estado
de salud precario[34] que le impide trabajar para obtener
su sustento, cotizó 198 semanas a Colpensiones en forma independiente y más de
1000 semanas en el sector público. El actor alegó el desconocimiento del
principio de favorabilidad por parte del Seguro Social, puesto que a pesar de
ser beneficiario del régimen de transición, para negarle la pensión de vejez le
aplicaron el artículo 9º de la Ley 797 de 2003 que le era desfavorable.
El afiliado interpuso acción de
tutela, que fue decidida en primera instancia por un juzgado laboral de
Valledupar, el cual declaró improcedente el amparo al
considerar que no se cumplió con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad.
En el trámite de revisión, la
Sala Sexta de Revisión encontró que el accionante era beneficiario del régimen
de transición y, además, cotizó un total de 1000,45 semanas, sin embargo, no le
tuvieron en cuenta las semanas cotizadas por parte del sector público para la
pensión de vejez, al considerar que los requisitos del Decreto 758 de 1990 solo
son aplicables a las personas que cotizaron exclusivamente al Seguro Social.
Bajo ese contexto, la Sala,
siguiendo la jurisprudencia pacífica en torno a la posibilidad de acumular los
tiempos de servicios, revocó las decisiones de instancia y, en su lugar, accedió
al amparo, ordenando a Colpensiones reconocer la pensión bajo el régimen
contenido en el Decreto 758 de 1990. En efecto, en la sentencia se precisó que
era procedente “la acumulación de tiempos cotizados tanto en el sector
público como en el privado, en razón a la aplicación del principio de
favorabilidad en la interpretación y aplicación de las normas en materia
laboral, lo cual resulta más beneficioso para los trabajadores, asumir dicha
posición, más si se tiene en cuenta que la mentada norma en ninguno de sus
apartes menciona la imposibilidad de realizar tal acumulación”, así mismo
que “de la normatividad aplicable al caso en particular (Decreto 758 de
1990) no se desprende que sea requisito cotizar de manera exclusiva al extinto
ISS”.
Del mismo modo, en sentencia T-710
de 2016 se ventiló el asunto de un señor de 65 años de edad, diagnosticado con “enfermedad aterosclerótica del corazón,
presencia de angioplastia, cardiomiopatía isquémica, hipertensión esencial e
hiperlipidemia” y quien tenía una hija universitaria con “artritis
juvenil degenerativa reumatoidea”. El actor solicitó al Seguro Social su
pensión de vejez, puesto que contaba con 1.024 semanas cotizadas; sin embargo,
se le negó porque para obtener tal reconocimiento con fundamento en el Decreto
758 de 1990 “se exige que las
cotizaciones sean exclusivas al Instituto de Seguros Sociales o Colpensiones”,
condición que no cumplía puesto que de las semanas registradas solo 236 se
hicieron directamente a la entidad.
El juez
constitucional de primera instancia amparó los derechos del actor, al
considerar que la entidad accionada había realizado una interpretación errada
del artículo 12 del Decreto 758 de 1990, ya que en el texto de esta no
se precisa que las 1.000 semanas deban cotizarse exclusivamente al Seguro
Social -hoy Colpensiones-. No obstante, en segunda instancia se revocó la
decisión y, en su lugar, se declaró improcedente el amparo.
La Sala Primera de Revisión
consideró que la decisión de la entidad accionada de negar la pensión “a
quien se encuentra amparado por el régimen pensional previsto en el artículo 12
del  Decreto 758 de 1990, argumentando la imposibilidad de acumular tiempos no
cotizados exclusivamente a Colpensiones, constituye una vulneración de los
derechos fundamentales al mínimo vital, la seguridad social y debido proceso,
comoquiera que la exigencia de requisitos que no se encuentran ni en la
Constitución ni en la ley, desconoce el principio de legalidad y hacen
nugatorio el derecho de los afiliados a que se les reconozcan sus derechos
pensionales”. En ese orden de ideas, revocó la decisión de segunda
instancia, confirmó la de primera que concedió el amparo y ordenó a la entidad reconocer
la pensión.
De
nuevo, en sentencia T-722 de 2016 la Corte decidió amparar los derechos
de un accionante que laboró 14 años como empleado público en varias entidades
del Estado y, además, como trabajador del sector privado realizó aportes al
Seguro Social, el cual negó la pensión de vejez al advertir que no cumplía con
los presupuestos de la única norma que permitía acumular tiempos de servicios
en el sector público y el sector privado, esto es, el artículo 9 de la Ley 797
de 2003. Así mismo, señaló que tampoco cumplía con los requisitos del Decreto
758 de 1990 porque solo acreditaba 231 semanas cotizadas a la entidad, de las cuales
150 fueron realizadas en los últimos 20 años anteriores a la fecha de cumplir
la edad mínima requerida.
En desacuerdo
con la decisión del Seguro Social, el afiliado presentó demanda ordinaria
laboral contra la entidad. El Juzgado Segundo Adjunto al Juzgado Cuarto Laboral
del Circuito de Medellín, despachó negativamente el amparo porque en su sentir
la interpretación realizada por la institución era “correcta en aplicación a
los artículos 13, 33 y 34 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9
de la Ley 797 de 2003, que es la única que permite para el caso particular
sumar estas semanas del sector público y del sector privado”. Decisión
confirmada por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín.
En el evento, la Sala Cuarta de
Revisión de esta Corporación revocó las decisiones de instancia y ordenó el
reconocimiento de la prestación social, puesto que conforme con la
jurisprudencia constitucional era posible “acumular los
tiempos de servicios cotizados a las cajas o fondos de previsión social, con
las semanas de cotización efectuadas al Instituto de Seguros Sociales, por
cuanto la exclusividad en los aportes a esta entidad se trata de un evento no
contemplado en el Acuerdo 049 de 1990. Tal acumulación es válida no solo para
los casos en que fueron acreditadas 1000 semanas en cualquier tiempo, sino
también para los eventos en los que se demostró haber reunido un total de 500
semanas dentro de los 20 años anteriores al cumplimiento de la edad requerida”.
En sentencia T-088 de 2017 la Corte conoció la tutela
instaurada por el señor Demóstenes Durán Arriola contra la Sala Laboral
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, la cual revocó la
decisión del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de la misma ciudad, que le
había reconocido la pensión de vejez con fundamento en el precedente constitucional,
sentencia SU-769 de 2014, que permitía la acumulación de tiempos de cotización
en entidades públicas efectuados en cajas o fondos de previsión social, con los
realizados al ISS. El Tribunal accionado acogió el criterio de la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, al considerar que las semanas
exigidas para el otorgamiento de la pensión de vejez en el Acuerdo 049 de 1990,
eran únicamente las efectivamente cotizadas al Seguro Social porque la norma no
permite adicionar el tiempo servido en el sector público y cotizado en Cajas, desconociendo
el precedente constitucional.
La Sala
Primera de Revisión accedió al amparo luego de considerar que el Tribunal
Superior de Barranquilla al revocar la sentencia del a quo “violó la
Constitución y desconoció el precedente jurisprudencial, por darle aplicación a
un régimen más gravoso y desfavorable para el actor y argumentar que la
normatividad no permite sumar el tiempo cotizado por el actor ante CAJANAL con
las semanas cotizadas al ISS. Es decir, la accionada desconoció los
múltiples pronunciamientos en torno a la posibilidad de acumular los tiempos
cotizados al ISS y a otras instituciones del Sistema General de Seguridad
Social para efectos de la pensión de vejez, conforme al Acuerdo 049 de 1990,
concretamente el precedente contenido en la sentencia SU-769 de 2014,
vulnerando los derechos fundamentales del actor, dado el carácter “vinculante,
obligatorio y de fuente del derecho de la jurisprudencia emanada de las Altas
Cortes, en sus jurisdicciones, pero específicamente de la Corte Constitucional
en todo el ordenamiento jurídico”.
Recientemente,
en la sentencia T-148 de 2017 del 7 de marzo último, la Sala Primera de
Revisión, analizó la acción de tutela interpuesta por el señor  Luis Carlos
Peñaranda Alvarado, contra Colpensiones por considerar que le vulneraron sus
derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al mínimo vital y a la
seguridad social, al negarle su solicitud de reconocimiento de la pensión de
vejez, por no haber realizado sus cotizaciones pensionales de manera exclusiva
al Instituto de Seguro Social, y no cumplir el cúmulo de semanas de cotización
de alguno de los regímenes pensionales.
Interpuesta
la acción de tutela, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Santa Marta negó
el amparo, puesto que la tutela no es la vía para ordenar
el “pago de
prestaciones económicas, menos cuando no se observa dentro del plenario que se
encuentre el accionante ante la presencia de un perjuicio irremediable”. La Sala Penal del Tribunal de
Santa Marta confirmó la sentencia.
Esta
Corporación al conocer en sede de revisión concluyó que la decisión de la
entidad accionada viola los derechos fundamentales al mínimo vital y a la
seguridad social, en tanto impide que se reconozcan los derechos pensionales de
los afiliados al negar el reconocimiento de la pensión a las personas
beneficiarias del régimen consagrado en el artículo 12 del Decreto 758 de 1990,
bajo el argumento de que no se podía acumular los tiempos cotizados con
entidades públicas.
Con fundamento en las anteriores
consideraciones y siguiendo la línea jurisprudencial más beneficiosa sostenida
por la Corte, esta Sala Sexta de Revisión, analizará la presente acción de
tutela.
7. Análisis del caso concreto.
7.1. Procedibilidad formal de
la acción de tutela.
7.1.1. Como se señaló en la parte dogmática de esta decisión, si bien se
ha sostenido que la tutela no resulta procedente para amparar derechos
sociales, en especial pensiones, por tratarse de asuntos de carácter legal, no
es menos cierto que excepcionalmente se admite cuando los medios de defensa no
son eficaces para protegerlos[35]. Esto es, existen eventos en los cuales
lo legal pasa al plano constitucional[36], verbi gratia, cuando el
accionante es una (i) persona de la tercera edad o (ii) que por su condición
económica, física o mental se encuentra en situación de debilidad manifiesta,
la cual determina el tratamiento especial y preferente de cara a los demás
ciudadanos, ya que es desproporcional y lesivo de su dignidad someterlo a los
rigores de un proceso ordinario[37].
7.1.2. En el presente caso la
acción de tutela resulta formalmente procedente atendiendo la situación de
vulnerabilidad a la que se encuentra expuesta la señora Melba Lucía Echeverri
Echeverri, sujeto de especial protección constitucional. Ciertamente, examinados
los medios de convicción allegados a la presente actuación, se observa que el
contexto en el que se encuentra la accionante se adecua a las dos situaciones
antes mencionadas. En efecto, se trata de una persona de la tercera edad, ya
que a la fecha cuenta con 73 años de edad[38] y su salud se encuentra deteriorada, como
consecuencia de las siguientes afecciones: artritis reumatoidea deformante, con
poliartralgias en muñecas, codos, hombros, cuello, región lumbosacra, caderas,
rodillas, tobillos y pies, con limitación marcada para la actividad física, además,
fue calificada con una pérdida de capacidad laboral del 51,54%, según consta
en la copia de la calificación dada por  el Médico Laboral de Colpensiones
(fls. 21 y 29 c. rev.) y la Resolución núm. GNR 346978 del 3 de noviembre de
2015, emitida por Colpensiones (fls. 22).
De acuerdo a lo examinado,
resultaría desproporcionado e irrazonable pretender que la demandante, por su
avanzada edad y por las afecciones de salud que la aquejan, deba soportar
durante varios años la terminación de un proceso ante la jurisdicción ordinaria
o contencioso administrativa, toda vez que es un hecho notorio la prolongada
duración de este tipo de juicios, para definir su derecho pensional[39].
7.1.3. Igualmente debe tenerse en
cuenta que la demandante ha sido diligente para requerir su pensión. En efecto,
el 7 de enero de 2010 solicitó al Seguro Social su pensión, solo después de transcurridos
más de 3 años, Colpensiones la resolvió de manera negativa, (Res. núm. GNR
227338 de 2013), argumentando que no conservaba el régimen de transición porque
se trasladó al Sistema de Ahorro Individual con solidaridad, a pesar de haberse
devuelto.
Interpuestos infructuosamente los
recursos de reposición y, en subsidio, de apelación, estos fueron decididos
mediante Resoluciones núms. GNR 123325 del 10 de abril de 2014 y VPB 22178 del
10 de marzo de 2015. En la primera, se confirmó la resolución en su integridad.
En la segunda, aunque reconoció que la afiliada conservaba el régimen de transición,
ya que “de conformidad con lo establecido en los artículos 2 del decreto
(sic) 3800 y 2, 4, 5 y 10 del Decreto 3995 de 2008, los afiliados a quienes se
les hubiere definido el traslado de régimen, mediante comité de múltiple vinculación
(el cual se lleva a cabo ente Colpensiones y las administradoras de fondos de
pensiones) NO requieren cálculo de rentabilidad (sic) no acreditar 15 años de
servicio a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 para recuperar el
régimen de transición, debido a que estos casos (sic) la afiliación se
considera nula, es decir, que se trata como si nunca se hubiera traslado” (fls.
15 a 17), se negó la pensión, porque:
“Una vez
estudiado los tiempos de servicio de la recurrente se puede observar que cotizó
a otras cajas. Acreditando tan solo cotizadas 656 semanas al ISS, razón por la
cual bajo los parámetros del Decreto 758 de 1990 no se puede realizar el
reconocimiento pensional toda vez que no cumple con:
Las 500
semanas con exclusividad al ISS pagadas durante los últimos veinte (20) años
anteriores al cumplimiento de las edades mínimas.
Ni las 1000
semanas cotizadas en cualquier tiempo”.
Se dijo que tampoco era
beneficiaria de la pensión conforme con lo establecido en la Ley 71 de 1988
porque no acreditó 20 años de servicio en cualquier tiempo y tampoco con la Ley
100 de 1993, en tanto no documentó el número de semanas cotizadas.
Dada la negativa
a la pensión, la accionante acudió a la autoridad respectiva para que se
calificara su capacidad laboral y con fundamento en el dictamen núm. 2015105636
del 30 de junio de 2015 determinó una pérdida del 51,54% de sus facultades para
trabajar. Pero tampoco se reconoció la pensión de invalidez, porque no
acreditaba “el requisito de las 50 semanas cotizadas dentro de los tres (3)
años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez" (fls. 22
y 23).
Finalmente, el 7 de abril de 2016, la accionante solicitó
de nuevo la pensión de vejez, pero Colpensiones la negó porque a pesar de que
cumplió los 55 años de edad el 24 de enero de 1999, el número de semanas
cotizadas durante los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad (24
de enero de 1979 a 24 de enero de 1999) fue de 464, por tanto no alcanzaba
“las 500 semanas mínimas” exigidas por el Decreto 758 de 1990.
Igualmente, se indicó que no  tenía  las 1000 semanas
cotizadas en cualquier tiempo, porque el régimen de transición solo la amparaba
hasta el 31 de diciembre de 2014 y a esa fecha solo acreditó 720 semanas (Resolución
núm. GNR 266050 del 8 de septiembre de 2016[40] (fl. 26 vto.
cuaderno principal).
7.1.4. Por
otra parte, se evidencia la afectación del mínimo vital de la accionante como
consecuencia de la negación del derecho pensional. En efecto, en escrito aportado
en el trámite de revisión, la actora indicó que es soltera,
vive sola y únicamente tiene un hermano que reside en Bogotá. Aseguró que
aunque es propietaria de una casa en el barrio Vipasa, no cuenta “con
salario, renta o ingreso alguno, recibo ayuda monetaria por parte de algunos familiares
(primos) para mis gastos básicos y para pagar el impuesto predial de mi
vivienda cada año, pero esta ayuda no es constante”. Igualmente, afirmó que
padece de artrosis degenerativa que le impide movilizarse “como lo haría una
persona con un estado de salud normal”, al punto que fue calificada
con una pérdida de la capacidad laboral del 51,54%, lo cual, sumado a su
avanzada edad, le impide trabajar y acceder a fuentes de ingreso propias. Aspecto que no fue desvirtuado por la accionada.
7.1.5. En esas circunstancias, los mecanismos judiciales con que
contaba la accionante para perseguir el reconocimiento de su derecho pensional
no resultan idóneos ni eficaces para procurar la protección que reclama por
esta vía. Para la Sala es claro que supeditar la pretensión de amparo a que la
señora Echeverri Echeverri formuló a que agote un proceso ordinario resulta
desproporcionado y, sobre todo, por el hecho de que no cuente con una fuente de
ingresos que le permita procurarse su sustento mientras las autoridades del
caso definen la controversia pensional.
Pretender que la señora Echeverri Echeverri en las condiciones descritas,
acuda ante la jurisdicción ordinaria o contencioso administrativa, cuyo trámite
suele estar sujeto a una serie de tiempos y situaciones que complejizan su
solución, equivaldría a postergar irrazonablemente la incertidumbre de la
accionante sobre la posibilidad de acceder a los recursos que le permitirían
vivir dignamente y que, evidentemente, requiere con premura, dada su edad y su estado
de salud. Todas estas circunstancias llevan a la Corte a la convicción de que
en este asunto procede, ab initio, examinar la acción de tutela como
mecanismo definitivo.
7.2. Procedibilidad material de la acción de tutela.
7.2.1. Corresponde ahora a la Sala establecer si Colpensiones vulneró los
derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la vida y a la
salud de la señora Melba Lucía Echeverri Echeverri, al no haber reconocido y
pagado la pensión de vejez.
7.2.2. Como se indicó en la parte dogmática de esta decisión (5.2), la
pensión de vejez se otorga a quienes cumplan los requisitos contenidos en la
Ley 100 de 1993, la cual derogó los sistemas anteriores. Sin embargo, en la
misma normatividad se estableció el régimen de transición para las personas que
al entrar en vigencia esta ley reunieran uno u otro requisito de los
establecidos en el artículo 36:
EDAD
TIEMPO COTIZADO
Mujeres:
35 años o más de edad.
Hombres:
40 o más años de edad.
Tener 15 años o más de servicios cotizados.
En el caso objeto de estudio, se observa que la señora Melba Lucía
Echeverri Echeverri, según copia de la cédula de ciudadanía (fl. 2 c. ppal)
nació el 24 de enero de 1944, es decir, que al momento de entrar en vigencia la
Ley 100 de 1993, tenía cincuenta (50) años de edad, lo cual acredita el
cumplimiento de la exigencia relacionada con la edad y, por supuesto es beneficiaria
del régimen de transición.
7.2.3. De otro lado, el Acto Legislativo 01 de 2005 puso límite al
régimen de transición, al establecer que “no podrá
extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que
estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su
equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto
Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014”. En ese sentido, debe verificarse si en la accionante
convergen de igual manera los requisitos aquí determinados.
En efecto, de la excepción consagrada en la
norma se infiere que el régimen de transición se mantendrá hasta el año 2014 para
los trabajadores que al momento de entrar a regir el Acto Legislativo tengan
cotizadas 750 semanas. Verificado el reporte de Colpensiones (fls. 22 y 23,
cuaderno de revisión) se advierte que al 25 de julio de 2005 (fecha en que
inició vigencia el acto) la accionante tenía 885 semanas cotizadas, es decir,
que cumple con esta exigencia y, en ese sentido, continúa siendo beneficiaria
del sistema de transición.
7.2.4. Así las cosas, el régimen aplicable a la señora
Echeverri Echeverri es el inmediatamente anterior a la Ley 100 de 1993, es
decir, el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990 que en el artículo
12, señala:
“Requisitos de la pensión por vejez. Tendrán derecho a la pensión de vejez las
personas que reúnan los siguientes requisitos:
a) Sesenta (60) o más años de edad si se es
varón o cincuenta y cinco (55) o más años de edad, si se es mujer y,
b) Un mínimo de quinientas (500) semanas de
cotización pagadas durante los últimos veinte (20) años anteriores al
cumplimiento de las edades mínimas, o haber acreditado un número de un mil
(1.000) semanas de cotización, sufragadas en cualquier tiempo.”
7.2.5. De conformidad con las pruebas
allegadas al expediente, como son las copias de la cédula de ciudadanía de la
accionante, el certificado de tiempo de servicios a nombre de la misma y
expedido por la Gobernación del Valle del Cauca, y el reporte de semanas
cotizadas enviado por Colpensiones, se estableció lo siguiente:
7.2.5.1. Que la señora Melba Lucía
Echeverri Echeverri nació el 24 de enero de 1944, es decir, que actualmente
cuenta con 73 años de edad, los cuales superan ampliamente los 55 años
requeridos por el Decreto 758 de 1990.
7.2.5.2. Que la accionante laboró al
servicio de la Gobernación del Valle del Cauca entre el 4 de marzo de 1977 y el
30 de abril de 1980, lo que equivale a 164,42 semanas cotizadas.
7.2.5.3. Que varias empresas del sector
privado aportaron para pensión ante el ISS -hoy Colpensiones- de manera
interrumpida desde el 1 de diciembre de 1975 hasta el 31 de agosto de 2003,
para un total de 720,57 semanas cotizadas, según se infiere del Reporte de
semanas cotizadas (fl. 22 cuaderno de revisión) enviado por la citada entidad a
esta Corporación y relacionadas en el siguiente cuadro:
Nombre o Razón Social
Desde
Hasta
Semanas
Sim
Total
Dacegra S A
01/12/75
15/12/75
2,14
0
2,14
Ventas A Domicilio Ltda
05/07/76
20/05/77
45.71
0
45,71
Almacenes Baboo Ltda
21/07/80
31/07/80
1,57
0
1.57
Almacenes Baboo Ltda
01/08/80
02/10/80
9,00
0
9.00
Banco Del Estado
09/02/81
09/08/81
26,00
0
26,00
Colegio San Francisco De Asis
18/09/90
31/12/94
223,71
0
223.71
Colegio San Francisco De Asis
01/01/95
31/08/95
34.29
0
34,29
Colegio San Francisco De Asis
01/09/95
30/09/96
55.71
0
55,71
Colegio San Francisco De Asis
01/10/96
31/12/96
10,14
0
10,14
Colegio San Francisco De Asis
01/01/97
31/08/97
34,29
0
34,29
Colegio San Francisco De Asis
01/09/97
31/12/97
17.14
0
17,14
Colegio San Francisco De Asis
01/01/98
31/08/98
34,29
0
34,29
Colegio San Francisco De Asis
01/09/98
30/09/98
4,29
0
4,29
Colegio San Francisco De Asis
01/10/98
31/01/99
21,43
4
17,14
Colegio San Francisco De Asís
01/02/99
31/08/99
30,00
0
30,00
Colegio San Francisco De Asís
01/09/99
31/08/00
49,00
0
49,00
Colegio San Francisco De Asís
01/09/00
31/08/01
51,43
0
51,43
Colegio San Francisco De Asís
01/09/01
28/02/02
25,71
0
25,71
Colegio San Francisco De Asís
01/03/02
31/03/02
4,29
0
4,29
Colegio San Francisco De Asís
01/04/02
31/08/02
21,43
0
21,43
Cta.Coopservisocial
01/01/03
31/01/03
0,00
0
0,00
Cta Coopservisocial
01/02/03
30/04/03
10.57
0
10,57
Cta Coopservisocial
01/05/03
31/05/03
4,29
0
4,29
Cta Coopservisocial
01/06/03
31/07/03
8,29
0
8,29
Cta Coopservisocial
01/08/03
31/08/03
0,14
0
0,14
TOTAL
720,57
7.2.5.4. Que la accionante cumplió los 55 años
de edad el 24 de enero de 1999 y que entre esta fecha y el 24 de enero de 1979 (20
años atrás) cotizó 65,7 semanas por el sector público y 468,64 en el sector
privado, para un total de 534,34 semanas cotizadas, así:
Empleador
Desde
Hasta
Días
Semanas
Gobernación del Valle
24/01/79
30/04/80
460
65,70
Almacenes Baboo
21/07/80
31/07/80
11
1,50
Almacenes Baboo
01/08/80
02/10/80
63
9,00
Banco del Estado
09/02/81
09/08/81
182
26,00
Colegio S. Francisco de Asís
18/09/90
31/12/94
1561
223,00
Colegio S. Francisco de Asís
01/01/95
24/01/99
1464
209.14
TOTAL
534,34
7.2.6. En conclusión, la accionante durante toda su vida laboral cotizó
885 semanas, producto de la suma de las semanas pagadas en el sector público y
el sector privado. Sin embargo, Colpensiones le ha negado la pensión de vejez,
porque no le tuvo en cuenta las 164,42 semanas acreditadas en el sector
público, bajo el argumento que no se pueden contabilizar los tiempos de uno y
otro nivel, en tanto, que los presupuestos consagrados en el Decreto 758 de
1990 solo son aplicables a las personas que aportaron exclusivamente a esta entidad
-antes, Seguro Social-. Posición que no sólo contraría el artículo 12 del
Decreto 758 de 1990, porque en el mismo no se impone ese requisito, sino
también los principios de favorabilidad en la interpretación y aplicación de
las normas laborales, pro homine y progresividad.
Como se señaló en la parte dogmática de esta decisión (6.7), la
jurisprudencia constitucional de manera pacífica, ha sostenido que es
procedente la acumulación de tiempos cotizados tanto en el sector público como
en el privado, por ser una posición más beneficiosa para los trabajadores. En
ese sentido, considera la Sala que la señora Melba Lucía Echeverri Echeverri
tiene derecho a que le computen los períodos cotizados en ambas esferas, puesto
que, se reitera, del artículo 12 del Decreto 758 de 1990 no se infiere que la
cotización exclusiva al Seguro Social sea un requisito y, además, es la
interpretación que más beneficia a los trabajadores.
La Carta de 1991, en el artículo 1º, consagra como principios fundantes
del Estado Social de Derecho el respeto por la dignidad humana, el trabajo y la
solidaridad, y en el artículo 2º señala como fines esenciales del Estado el de
velar porque los principios y derechos se hagan realidad. En ese sentido,
considera esta Sala que la negativa de Colpensiones a reconocer y pagar la
pensión de vejez de la actora, sin duda alguna se constituye en un
desconocimiento a la Constitución, como a los derechos fundamentales a la
seguridad social, a la vida digna, el debido proceso y al mínimo vital. Ello en
atención a las condiciones de debilidad manifiesta en que la accionante se
encuentra, dada su edad, su estado de salud y la ausencia de medios para
subsistir. Además, porque se le impuso una exigencia inexistente en el
ordenamiento jurídico, como es la exclusividad de los aportes al Instituto de
Seguros Sociales, se transgredió el principio de favorabilidad en material
laboral y se desconoció el precedente constitucional.
7.2.7. De lo expuesto se observa que la
señora Echeverri Echeverrí cumple con el tiempo mínimo requerido de 500 semanas
cotizadas entre los 20 años anteriores al cumplimiento de la edad. Ello por
cuanto, acreditó 657 semanas en el sector público y 468,64 en el sector privado,
para un total de 534.34. En esa medida, la accionante satisface los requisitos
establecidos en el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo
año para acceder al reconocimiento y pago de la pensión de vejez, en aplicación
del principio de favorabilidad.
7.2.8. Finalmente, debe advertirse que si
bien es cierto que a partir de la sentencia SU-769 de 2014 la Corte unificó la
posición en torno a la viabilidad de computar tiempos de servicios laborados en
el sector público y el sector privado, también lo es que desde antes de dicha
decisión la Corporación, de manera pacífica, uniforme y reiterada, había admitido
tal posibilidad y en ese sentido emitió diferentes pronunciamientos,
concediendo los amparos solicitados. Ejemplo del precedente jurisprudencial vigente
para la época en que la accionante solicitó por primera vez el reconocimiento
pensional, están las sentencias T-090 de 2009 y T-398 de 2009, reiteradas
posteriormente en las sentencias T-583 de 2010, T-760 de 2010, T-334 de 2011,
T-599 de 2011, T-100 de 2012, T-360 de 2012, T-063 de 2013 y T-596 de 2013. En
ese sentido, no puede condicionarse el reconocimiento de la pensión de vejez a
que se cumplan los requisitos del Decreto 758 de 1990 con posterioridad a la
sentencia de unificación, tal como lo dispuso el concepto BZ 2016-5243509 del
19 de mayo de 2016, expedido por la Gerencia Nacional de Reconocimiento de
Colpensiones, al establecer:
“El cómputo de los tiempos cotizados o laborados establecido en el
numeral anterior, deberá ser aplicado para resolver las solicitudes de
reconocimiento pensional en las que el derecho a la pensión de vejez, en
los términos establecidos en el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, se
cause o adquiera a partir de la fecha de comunicación de la Sentencia SU-769 de
2014, 16 de octubre de 2014, según 2 (sic) Ven (sic) por tu futuro
comunicado No. 40 de la Corte Constitucional, en la medida que el Alto Tribunal
no le confirió efectos retroactivos al fallo unificador” (fl. 27 cuaderno
principal, subraya fuera de texto).
7.2.9.
De conformidad con lo expuesto, la Sala revocará la sentencia adoptada por el
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cali el 14 de diciembre de 2016, a través
de la cual decidió no tutelar los derechos fundamentales invocados por la señora Melba Lucía Echeverri Echeverri. En su lugar, se
CONCEDERÁ el amparo de los derechos fundamentales a la vida digna, a la
seguridad social, al debido proceso y al mínimo vital. En consecuencia, dejará sin efectos las Resoluciones núms. GNR 227338 del 4 de septiembre de 2013; GNR
123325 del 10 de abril de 2014 y VPB 22178 del 10 de marzo de 2015, por medio de las cuales
Colpensiones negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez solicitada
por la actora y resolvió los recursos de reposición y apelación que fueron
presentados contra dicha decisión, así como la Resolución núm. GNR 266050 del 8
de septiembre de 2016, a través de la cual negó, por segunda ocasión, la
pensión de vejez.
Así,
se ordenará a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones emitir
un nuevo acto administrativo que reconozca y pague
la pensión de vejez a la accionante. Esta prestación deberá ser reconocida a
partir del 7 de enero de 2007. Ello en atención a que la señora Echeverri
Ecvheverri completó los requisitos para acceder a la pensión desde el 24 de
enero de 1999 –fecha en que cumplió los 55 años de edad y tenía 534,34 semanas
cotizadas en los 20 años anteriores-. En adelante prescribieron las mesadas
dejadas de cobrar, de conformidad con el artículo 488 del Código Sustantivo del
Trabajo, sin embargo, el 7 de enero de 2010, cuando la accionante solicitó el
reconocimiento de la pensión, interrumpió la prescripción, quedando en pleno
vigor aquellas mesadas causadas con 3 años de anterioridad.
7.2.10.
Finalmente, debe advertirse a Colpensiones que incurre en un yerro al reconocer
solo las pensiones de vejez que se causen o se adquiera el derecho “a partir
de la fecha de comunicación de la sentencia SU-769 de 2014…en la medida que el
Alto Tribunal no le confirió efectos retroactivos al fallo unificador”,
según lo establecido en el Concepto de Gerencia número BZ2016-51233509 del 19
de mayo de 2016.
Lo
anterior, porque con dicha directiva se desconoce la jurisprudencia de esta
Corporación, contenida en la sentencia SU-769 de 2014 y aquellas proferidas con
anterioridad[41] y posterioridad[42] a
ella, en las cuales en forma clara se ha determinado que resulta
inconstitucional impedir la acumulación de semanas, diferenciándola a partir de
la fecha de causación o adquisición de la pensión. De continuar con esa
conducta, incurre en el incumplimiento de  sus obligaciones constitucionales.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida el catorce (14) de diciembre de
dos mil dieciséis (2016), por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cali
(Valle del Cauca), en tanto negó la acción de tutela impetrada por la señora
Melba Lucía Echeverri Echeverri. En su lugar, CONCEDER el amparo a los
derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna, al debido
proceso y al mínimo vital de la accionante. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS las Resoluciones números GNR
227338 del 4 de septiembre de 2013; GNR 123325 del 10 de abril de
2014, VPB 22178 del 10 de marzo de 2015 y GNR 266050 del 8 de septiembre de 2016, por medio de las cuales
Colpensiones negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez solicitada
por la señora Melba Lucía Echeverri Echeverri.
Segundo.- ORDENAR
a Colpensiones que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación
de esta sentencia, emita un nuevo acto administrativo a través del cual
reconozca y pague la pensión de vejez a la señora Melba Lucía Echeverri
Echeverri, conforme con el régimen de transición contenido en el
artículo 12 del Decreto 758 de 1990. Dicha prestación se reconocerá a partir
del d 7 de enero de 2007.
Tercero.- ADVERTIR a Colpensiones que debe resolver las solicitudes de reconocimiento
pensional computando los tiempos cotizados tanto en el sector público como en
el privado, sin establecer diferenciación alguna respecto a la fecha de
causación o adquisición del derecho a la pensión de vejez, a fin de dar
estricto cumplimiento al precedente constitucional.
Cuarto.- Líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto
Estatutario 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese y cúmplase.
IVAN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (e.)
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
ROCIO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General
[1] Por intermedio de
apoderado judicial.
[2] Sobre la figura del perjuicio irremediable y sus
características, la Corte, en sentencia T-786/08  expresó: “Dicho perjuicio
se caracteriza, según la jurisprudencia, por lo siguiente: (i) por ser
inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder
prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o
moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque
las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean
urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de
garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad.”. En un sentido semejante pueden consultarse las sentencias
T-225 de 1993,  SU-544 de 2001, T-1316 de 2001, T-983 de 2001, entre otras.
[3] Ver
sentencia T-721 de 2012.
[4] Sentencia T-495 de 2010
y T-736 de 2013.
[5] Sentencia T-549 de 2012.
[6] “El Estado, la
sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de
las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida
activa y comunitaria. El Estado les garantizará los servicios de la seguridad
social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia”.
[7] “El derecho
a la vida es inviolable”.
[8] “Colombia es un
Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana,
en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la
prevalencia del interés general”.
[9] “La Seguridad
Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará
bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que
establezca la ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable
a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares,
ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la
prestación de los servicios en la forma que determine la ley. La Seguridad
Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con
la ley. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de
la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios
para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo
constante”.
[10] Sentencia
T-456 del 21 de octubre de  1994.
[11] Sentencia
T-016 de 2007.
[12] Sentencia T-043 de
2014.
[13] Art.
48 C. Política “Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable
a la Seguridad Social. // El Estado, con la participación de los particulares
ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la
prestación de los servicios en la forma que determine la ley”.
[14] Artículo 22: “Toda
persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a
obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida
cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los
derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al
libre desarrollo de la personalidad”.
[15] En su artículo 9 establece: "Los Estados Partes en el presente Pacto
reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro
social".
[16] Artículo 9, Derecho a la Seguridad Social:
“1. Toda persona tiene derecho a la seguridad
social que la proteja contra las consecuencias de la
vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener
los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del
beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus
dependientes.
2. Cuando se trate de personas que se encuentran
trabajando, el derecho a la seguridad social
cubrirá al menos la atención médica y el subsidio o jubilación en casos de
accidentes de trabajo o
de enfermedad profesional y, cuando se trate de mujeres, licencia retribuida por
maternidad antes y después del parto”.
[17] Artículo 11, numeral 1, literal e: “El
derecho a la seguridad social, en particular en casos de jubilación, desempleo,
enfermedad, invalidez, vejez u otra incapacidad para trabajar, así como el
derecho a vacaciones pagadas”.
[18] Art. 8º: “El Sistema de Seguridad Social Integral es el conjunto armónico
de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos y está conformado por
los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos laborales y
los servicios sociales complementarios que se definen en la presente ley”.
[19] Artículo 5º Ley 100
de 1993.
[20] Artículo 7º ibídem.
[21] Sentencia T-334 de
2011.
[22] Posición planteada
desde la sentencia T-406 de 1992, reiterada en la sentencia T-122 de 2010.
[23] Sentencia T-334 de
2011.
[24] Se evidencian obligaciones prestacionales de los
Derechos Civiles y Políticos, por ejemplo, la protección del derecho a libertad
de opinión, prensa e información (Art. 20 Superior) conlleva el establecimiento
de diferentes organismos y sistemas para que funcione como son la Comisión
Nacional de Televisión, entre otros, y por ende, la asignación de recursos para
su creación y sostenimiento. Así mismo, existen facetas negativas desprendidas
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, como la prohibición de realizar
reformas regresivas a la seguridad social, impuesta a los Estados.
[25] Abramovich, Víctor. Courtis, Christian.
Los derechos sociales como derechos exigibles. Edit. Trotta S. A, Madrid, 2002.
Pág. 37. Citado en sentencia T-334 de 2011.
[26]“La historia del nacimiento de los Estados
Sociales es la historia de la transformación de la ayuda a los pobres motivada
en la caridad y en la discrecionalidad de la autoridad pública, en beneficios
concretos que corresponden a derechos individuales de los ciudadanos.”  Ibídem.
[27] Sentencia T-334 de 2011.
[28] Sentencia C-107
de 2002.
[29] Sentencia
SU-769 de 2014.
[30] Sentencia
C-789 de 2002.
[31] “Requisitos para obtener la Pensión de
Vejez. Para tener el derecho a la Pensión de Vejez, el afiliado deberá reunir
las siguientes condiciones:
1. Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad
si es mujer o sesenta (60) años si es hombre.
A partir del 1° de enero del año 2014 la edad se
incrementará a cincuenta y siete (57) años de edad para la mujer, y sesenta y
dos (62) años para el hombre.
2. Haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas en
cualquier tiempo.
A partir del 1° de enero del año 2005 el número de
semanas se incrementará en 50 y a partir del 1° de enero de 2006 se
incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015”.
[32] Sentencia SU-769 de
2014.
[33] Sentencia
T-201 de 2012.
[34] Manifestó
que sufre de osteoporosis de columna, artrosis en rodillas, artritis reumatoide en la cadera, insuficiencia respiratoria y
cardiaca, hipertensión y desgaste visual.
[35] Sentencia
SU-130 de 2013.
[36] Ver sentencia T-920 de 2009.
[37] Sentencia
SU-130 de 2013.
[38] Ver
copia de la cédula de ciudadanía obrante a folios 2 del cuaderno principal, y en
la cual consta que nació el 24 de enero de 1944.
[39] Al respecto ver T-1093
de 2012  en la cual se precisa, que para concretar el principio de igualdad
material del art. 13 de la C. Política y la garantía del derecho a acceder en
igualdad de condiciones a la administración de justicia, el examen de las
tutelas presentadas por sujetos de especial protección constitucional debe
abordarse “bajo criterios amplios o flexibles, dada la tutela que la Carta
concede en favor de esos colectivos y tomar en cuenta que aún dentro de la
categoría de personas de especial protección constitucional existen diferencias
materiales relevantes que rompen su horizontalidad y los sitúan en disímiles
posiciones de vulnerabilidad que merecen distintos grados de protección”.  Igualmente
puede consultarse la sentencia T-079 de 2016.
[40] En
esta misma resolución se señaló que la Gerencia de Colpensiones, en el concepto
BZ-2016-5123509 del 19 de mayo de 2016, se establecieron lineamientos para la “implementación
de directrices en cumplimiento de la Sentencia SU – 769 de 2014”, entre
ellas que: “4. El cómputo de los tiempos cotizados o laborados establecido
en el numeral anterior, deberá ser aplicado para resolver las solicitudes de
reconocimiento pensional en las que el derecho a la pensión de vejez, en
los términos establecidos en el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, se cause
o adquiera a partir de la fecha de comunicación de la Sentencia SU-769 de 2014…
comunicado No. 40 de la Corte Constitucional, en la medida que el Alto Tribunal
no le confirió efectos retroactivos al fallo unificador” (fl. 27 cuaderno
principal, subraya fuera de texto).
[41] Sentencias T-090 de
2009, T-398 de 2009, T-583 de 2010, T-760 de 2010, T-334 de 2011, T-599 de
2011, T-100 de 2012, T-360 de 2012, T-063 de 2013 y T-596 de 2013.
[42] Sentencias
T-521 de 2015, T-547 de 2016, T-710 de 2016,  T-722 de 2016, T-088 de 2017 y
T-148 de 2017.