C-067-99
Sentencia C-067/99
Sentencia
C-067/99
OMISION
LEGISLATIVA ABSOLUTA/OMISION LEGISLATIVA RELATIVA
Esta omisión puede ocurrir de varias
maneras: a) Cuando se abstiene de expedir  una norma encaminada a ejecutar un deber
concreto establecido por el constituyente; b) Cuando expide una ley que si bien
desarrolla un deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos sectores y
perjudica a otros; c) Cuando adopta un precepto que corresponde a una
obligación constitucional, pero excluye expresa o tácitamente a un grupo de
ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás; y d) Cuando al regular una
institución omite una condición o un elemento esencial exigido por la
Constitución. En la primera hipótesis, corresponde a una omisión legislativa
absoluta, pues no existe precepto alguno ; en los demás
casos, a una omisión legislativa relativa, por que si bien el legislador ha
expedido la ley que desarrolla un deber constitucional, en ella solamente ha
regulado algunas situaciones dejando por fuera otros supuestos similares, con
clara violación del principio de igualdad. La jurisprudencia ha determinado que
la Corte carece de competencia para pronunciarse acerca de la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de una omisión legislativa absoluta.
TRATAMIENTO
DIFERENCIADO-Alcance y
condiciones
Aunque el artículo 13 constitucional
prohibe la discriminación, sin embargo autoriza y justifica el trato
diferenciado, cuando éste, y los supuestos de hecho que dan lugar a él, están provistos
de una justificación objetiva y razonable, la cual debe ser apreciada según la
finalidad y los efectos del tratamiento diferenciado. Pero además de este
elemento, debe existir un vínculo de racionalidad y proporcionalidad entre el
tratamiento desigual, el supuesto de hecho y el fin que se persigue. En
consecuencia, los medios escogidos por el legislador no sólo deben guardar
proporcionalidad con los fines buscados por la norma, sino compartir su
carácter de legitimidad. De ahí que, para dilucidar la inconstitucionalidad que
se formula en este caso, sea del caso señalar que esta garantía impide a los
órganos del poder público establecer condiciones desiguales para circunstancias
iguales y viceversa, salvo que medie justificación razonable, esto es, que a la
luz de los principios, valores y derechos consagrados en nuestra Constitución,
resulte siendo admisible.
REAJUSTE
PENSIONAL-Se puede
establecer régimen diferenciado
La Corte considera que en principio la ley
no está obligada a establecer un reajuste uniforme para todos los pensionados,
pues puede consagrar un régimen diferenciado, si de esa manera se logran
mejores resultados en la protección del poder adquisitivo de las mesadas, ya
que - es necesario reiterar - se trata de asignar recursos limitados. Es
evidente que el tratamiento diferencial consagrado en la norma parcialmente
acusada, consistente en reconocer tres incrementos adicionales para los años de
1999, 2000 y 2001 para las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y
sobrevivientes del sector público del orden nacional, financiadas con recursos
del presupuesto nacional, del Instituto de Seguros Sociales y de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, a la luz de los cánones constitucionales,
tiene una justificación clara y razonable, cual es el origen de los aportes y
recursos a través de los cuales se financian las pensiones en los distintos
sectores laborales del país. Circunstancia esta que, históricamente, tiene
fundamento en la existencia de diferentes regímenes pensionales, que han
permitido el establecimiento de distintas condiciones y requisitos para efectos
no sólo de acceder a la pensión, sino de establecer diversos métodos de
reajuste de las mismas, en aras de mantener en la medida de lo posible, el
equilibrio entre los distintos sectores de pensionados. Así, mientras que las
pensiones del sector público han sido financiadas con los recursos de la
Nación, a través del presupuesto nacional, los recursos destinados al pago  de
las  pensiones a cargo de las entidades territoriales se financian con rentas
que de acuerdo con la Constitución, gozan de autonomía presupuestal frente a
las de la Nación.  Por ello,  el tratamiento y los beneficios que en materia
pensional se conceden, no pueden extenderse automáticamente a todas las pensiones
del sector público, dada la autonomía de las entidades territoriales y  el
hecho de que el legislador no  puede imponer cargas prestacionales y
financieras a éstas sin que ellas cuenten con los recursos necesarios para
asumirlas, razón por la cual su exclusión del reajuste establecido por la norma
bajo examen resulta racionalmente justificado.
DESCENTRALIZACION DE RESPONSABILIDADES-No se puede hacer sin previa asignación de
recursos
Según el artículo 356 de la Carta Política,
no se pueden descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de los
recursos fiscales para atenderlas y sin que ello esté previsto en el respectivo
presupuesto. Además, no se puede desconocer que una ampliación en la cobertura
del reajuste pensional por parte de las entidades territoriales sería
inconveniente, teniendo en cuenta que no disponen en la actualidad de los
recursos suficientes y necesarios para atender sus pasivos pensionales. Se
haría entonces aún más grave, la situación por la que actualmente pasan los departamentos
y municipios, cuyos presupuestos hoy en día, no alcanzan siquiera para pagar la
totalidad de las mesadas pensionales.
REAJUSTE
PENSIONAL-Cuantía la
determina la ley
Aparte de los argumentos relacionados con
la diversidad de regímenes de pensiones, el origen de los recursos y la
viabilidad financiera de tales aumentos, es importante resaltar que los
pensionados, de acuerdo con la Constitución (art. 53), tienen derecho a que se
les reajuste su pensión en la cuantía que determine la ley, sin que por ello se
desconozca el artículo 58 superior, pues no hay derechos adquiridos sobre el
factor o porcentaje en que se deben incrementar las pensiones, sino meras
expectativas. Por tanto, la ley bien puede modificar las normas que consagran la
proporción en que se realizarán los aumentos de las mesadas pensionales, como
así lo ha reconocido la doctrina constitucional, en varios fallos.
Referencia:
Expediente D-2124
Acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 1o. (parcial) de la Ley 445 de 1998,
"por la cual se establecen unos incrementos especiales a las mesadas y se
dictan otras disposiciones".
Demandante: Milán
Díaz García
Magistrada Ponente
(E):
Dra. MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Santafé  de Bogotá,
D.C., febrero diez (10) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
Ante la Corte Constitucional ha acudido en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano MILAN
DIAZ GARCIA en demanda del inciso primero del artículo 1o. (parcial) de la
Ley 445 de 1998 “por la cual se establecen unos incrementos
especiales a las mesadas y se dictan otras disposiciones”.
El Magistrado
Sustanciador del proceso de la referencia, en el auto admisorio de la demanda,
ordenó fijar en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación, a
fin de asegurar la intervención ciudadana, y dispuso enviar copia de la demanda
al señor Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de
rigor.
Una vez cumplidos los trámites y
satisfechos los requisitos previstos tanto en la Constitución Política de
Colombia, como el Decreto 2067 de 1991, en relación con los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir la demanda
mencionada, previas las siguientes consideraciones.
I.       TRANSCRIPCION
DE LA NORMA ACUSADA
Conforme a su publicación en el Diario
Oficial No. 43.324 del viernes 19 de junio de 1998, se transcribe el texto de
la norma parcialmente acusada, subrayándose lo que constituye materia del
ejercicio de la acción.
"Artículo 1o. Las pensiones
de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes del sector público del orden
nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, del Instituto de
Seguros Sociales, así como de los pensionados de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional, conservando estos últimos su régimen especial, tendrán tres
(3) incrementos, los cuales se realizarán el 1o. de enero de los años 1999,
2000 y 2001. Para el año de 1999 este Gobierno incluirá en el presupuesto de
dicho año, la partida correspondiente.
El incremento total durante los tres años
será igual al 75% del valor de la diferencia positiva, al momento de la entrada
en vigencia de esta ley, que resulte de restar del ingreso inicial de pensión,
el ingreso actual de pensión.
En caso de que el resultado de aplicar
dicho porcentaje supere los dos (2) salarios mínimos, el incremento total será
este último monto de dos (2) salarios mínimos. Dicho incremento total se
distribuirá en tres incrementos anuales iguales, que se realizarán en las
fechas aquí mencionadas. Si la diferencia entre el ingreso inicial y el ingreso
actual de pensión es negativa, no habrá lugar a incremento.
Parágrafo 1o. Los incrementos especiales de que trata el
presente artículo, se efectuarán una vez aplicado el artículo 14 de la Ley 100
de 1993 y para los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional se efectuarán conservando su régimen especial.
Parágrafo 2o. Para efectos de lo establecido en la
presente ley, se entiende por ingreso inicial de pensión, el ingreso anual
mensualizado, recibido por concepto legal y extralegal, en términos de salarios
mínimos de la época, que percibió el servidor por concepto de la pensión
durante el año calendario inmediatamente siguiente a aquel en que se inició el
pago de la misma. Así mismo, se entiende por ingreso actual, el ingreso anual
mensualizado, por concepto legal y extralegal, en términos de salarios mínimos,
que se perciba por razón de la pensión en el año calendario inmediatamente
anterior a aquel en el cual se realice el primer incremento.
Parágrafo 3o. El ingreso anual mensualizado en términos
de salarios mínimos es igual al valor de la totalidad de las sumas pagadas al
pensionado por mesadas pensionales durante el respectivo año calendario,
dividida por doce y expresada en su equivalente en salarios mínimos legales
mensuales vigentes ese año. Para efectos de este cálculo, se tomarán la
totalidad de las mesadas pensionales pagadas entre enero y diciembre del
respectivo año".
II.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El actor formula acusación contra el inciso
primero del artículo 1o. de la Ley 445 de 1998 por quebrantar el artículo 13 de
la Constitución Política.
A su juicio, dicho precepto discrimina
injustificadamente un sector de pensionados al excluirlos del incremento
decretado en favor de las pensiones del sector público del orden nacional
financiadas con recursos del presupuesto nacional, las del Instituto de Seguros
Sociales y de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
Señala el demandante, que el sector afectado
con la medida corresponde a las pensiones por jubilación, invalidez, vejez y
sobrevivientes de los organismos descentralizados que no están financiadas con
el presupuesto nacional ; las pensiones que están a cargo del sector
privado y las que deben pagar las entidades territoriales y el Distrito
Capital, las cuales no fueron cobijadas con el incremento, no obstante contar
con el mismo status jurídico que las favorecidas con el aumento y perseguir
idénticas finalidades de seguridad social.
Finalmente, estima
el actor que frente a las pensiones otorgadas por los entes territoriales no es
aceptable el argumento de la autonomía administrativa para excluirlas del
incremento, toda vez que de conformidad con el artículo 287 de la Constitución,
dicha autonomía no es absoluta sino relativa, por cuanto se encuentra sometida
a la ley, la cual debe fijar el régimen prestacional y de seguridad social de
los servidores públicos.
III.
INTERVENCIONES
Dentro del término
de fijación en lista, se presentaron las siguientes intervenciones:
3.1
Intervenciones ciudadanas
El ciudadano Jesús Ernesto Mendoza, obrando
en nombre propio y como Vicepresidente de la Confederación de Pensionados de
Colombia, presentó escrito coadyuvando la demanda, en el sentido de señalar
la violación del artículo 13 constitucional por el precepto acusado.
Por su parte, el
ciudadano Luis Carlos Villegas Echeverry, en su calidad de ciudadano y
Presidente de la Asociación Nacional de Industriales, ANDI, presentó
escrito con el objeto de impugnar la demanda formulada contra el artículo 1o.
de la Ley 445 de 1998, con fundamento en las siguientes motivaciones:
En primer lugar, indica que siempre han
existido entre el régimen laboral del sector público y del privado, diferencias
que han dado lugar a la expedición por parte del Congreso de estatutos y normas
distintas, según se haya pretendido regular las relaciones de los trabajadores
del sector privado o las de los servidores públicos, incluyendo el tema
prestacional. Agrega, que todo el sistema pensional tiene como sustento básico
la viabilidad financiera, la cual sólo es posible mediante la apropiación en el
tiempo de recursos suficientes para sufragar las pensiones ya causadas y por
causar.
En cuanto se refiere
al precepto acusado, afirma que de la exposición de motivos al proyecto de ley,
es posible advertir que el incremento pensional limitado obedeció a
consideraciones económicas, ya que todo reajuste en esta área supone la
existencia de recursos que lo soporten adecuadamente. Por ende, sí existe un
motivo para la discriminación en el incremento pensional, cual es la escasez o
limitación de recursos inherentes al Sistema General de Seguridad Social, que
ha sido reconocido por la Corte Constitucional en la sentencia No. C-529 de
1996.
3.2  Intervenciones
Oficiales
El Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social por conducto de apoderado, presentó escrito justificando la
constitucionalidad del artículo 1o. de la Ley 445 de 1998.
A juicio del Ministerio, la ley demandada
se dirige específicamente a un determinado sector de los pensionados, es decir,
a los que han sido financiados exclusivamente a través de todos los años con
recursos del presupuesto nacional, razón por la cual no existe discriminación
ni violación al principio de igualdad. La norma no incluye a los pensionados
del sector privado, cuyas pensiones son financiadas con aportes de los
empleadores y de los propios trabajadores, por cuanto son pensionados de
regímenes diferentes al del sector público, e igualmente se excluyen las
pensiones otorgadas por las entidades territoriales del orden departamental,
distrital, municipal o del Distrito Capital, y a los del sector
descentralizado, por cuanto se elevaría a estas entidades la carga prestacional
y con ello se aumentarían los gastos de funcionamiento y disminuirían los de
inversión.
Por su parte, la Empresa Colombiana de
Petróleos, Ecopetrol, presentó escrito por intermedio de apoderado,
impugnando la demanda en referencia, en los siguientes términos:
Comienza su intervención, haciendo una
diferenciación entre los regímenes prestacionales de los sectores público y
privado, como así lo han reconocido las normas legales y los convenios
internacionales. Señala, que las pensiones del sector público han estado a
cargo de instituciones de previsión social  y del presupuesto nacional. Así,
las pensiones a cargo de la Caja de Previsión son pagadas con los recursos del
presupuesto nacional, al igual que las pensiones de las fuerzas militares y de
la policía. Son estas pensiones las que el legislador a través de la ley 445 de
1998 reajustó, así como las del sector público del orden nacional financiadas
con recursos del I.S.S., sin incurrir con ello en discriminación alguna, pues
se trata de una norma que regula un aspecto específico del régimen pensional de
quienes prestaron sus servicios a entidades públicas del orden nacional, a
través del reconocimiento de un reajuste especial a sus pensiones. Afirma el
apoderado de Ecopetrol, que se trata de una situación similar a la ocurrida con
el artículo 116 de la Ley 6a. de 1992 y agrega que la solicitada aplicación de
un reajuste a todas las pensiones se encuentra frente a una realidad objetiva,
cual es la escasez de recursos para atenderla, como lo puso de presente el
Gobierno al presentar el proyecto de ley.
Sobre este punto, expresa que la grave
situación fiscal del país - a la cual no escapan las empresas colombianas que
por razón de su capital superior a $800.000, y mientras el I.S.S. asumía el
riesgo de IVM, debieron pensionar a sus trabajadores -  como Ecopetrol,
Fabricato y Paz del Río - motiva el que muchas entidades descentralizadas y
empresas privadas no estén en la actualidad en condiciones de incrementar las
pensiones a su cargo, de suerte que de llegar a ser obligadas a ello, puede
conducir al cierre definitivo en perjuicio de los propios pensionados. Además,
menciona que de incrementarse las pensiones a cargo de las empresas, se
estarían vulnerando los derechos adquiridos, así como la situación jurídica
concreta de los empleadores, en la medida en que estos reconocieron las
pensiones de acuerdo con las normas vigentes en su momento y efectuaron las
reservas actuariales respectivas. De ordenarse un incremento - señala Ecopetrol
- tales reservas serían insuficientes para cubrirlo, con lo que se afectaría el
funcionamiento de las empresas.
Igualmente, intervinieron dentro del
término legal los apoderados de los Ministerios de Hacienda y Crédito
Público y Salud, con el objeto de justificar la constitucionalidad del
inciso primero del artículo 1o. de la Ley 445 de 1998, por las mismas razones
consignadas por los otros intervinientes oficiales, haciendo énfasis en que en
materia prestacional el juicio de constitucionalidad debe tomar en cuenta la
viabilidad financiera. En su concepto, este aspecto permite establecer una
distinción entre el régimen prestacional de los servidores públicos y el de los
trabajadores privados, de manera que la norma acusada al establecer reglas
especiales y decretar un aumento pensional para el sector público privado se
ajusta perfectamente a la Constitución.
Agregan, que realizar el mencionado
incremento pensional a costa del sector privado,  implicaba agravar el
desarrollo de las empresas que están atravesando por una situación crítica.
Según cálculos realizados, el incremento de la pensión implicaría un costo
anual de $105.700 millones de pesos, lo que sería particularmente significativo
en empresas que tienen un gran número de pensionados, como Ecopetrol, Coltabaco
y Fabricato. Así mismo, advierten esos ministerios que un cambio radical en las
reglas de juego, sin tener en cuenta la posibilidad real de las empresas para
absorber dicho incremento, viola el principio de buena fe que debe regir las
relaciones entre el Estado y los particulares. En el mismo sentido, señalan que
extender el aumento a los pensionados del sector territorial implicaría un
costo anual de $43.300 millones de pesos para las mismas, el cual no están en
capacidad de contraer dada su situación crítica en materia fiscal, como tampoco
puede ser asumido por el presupuesto general de la Nación, pues ello
significaría un esfuerzo desproporcionado para el mismo, habida cuenta de la
grave situación de las finanzas públicas.
3.3. Otras intervenciones
El ciudadano Juan Manuel Charry Urueña,
quien manifestó actuar en nombre y representación de la Federación Nacional
de Departamentos, intervino dentro del proceso para exponer las razones que
en su concepto explican la inconstitucionalidad de la norma acusada, pero no
desde el punto de vista de vulneración de la igualdad, sino por falta de
competencia del Congreso, toda vez que considera que el reajuste de pensiones a
cargo del presupuesto nacional está comprendido dentro del régimen prestacional
sujeto a ley marco, que sólo puede fijar criterios y objetivos generales para
ser reglamentado posteriormente por el Gobierno Nacional (art. 150, numeral 19,
literal e).
El interviniente señala que de aceptarse la
competencia del Congreso para fijar reajustes pensionales, la Corte debe
ocuparse del punto relativo a la inconstitucionalidad por omisión legislativa,
por cuanto la demanda busca extender los efectos de la norma acusada a otros
pensionados, con lo cual pretende subsanar por vía del control constitucional,
una supuesta omisión del legislador al no haber concedido tal incremento a las
pensiones a cargo de los organismos descentralizados, entes territoriales y
empresas del sector privado.
Así, afirma que la Corte o declara
inexequible la norma por establecer un privilegio para un grupo de personas
excluyendo a un sector de pensionados sin justificación, o extiende los efectos
del precepto acusado a todos los pensionados, con lo cual se estarían asumiendo
por esa Corporación potestades legislativas que no le corresponden, subrogando
las disposiciones preexistentes y atribuyendo nuevas cargas económicas a las
entidades territoriales y a los empleadores.
Sobre este punto, indica que partiendo del
argumento según el cual las pensiones por su misma naturaleza conllevan un
principio diferencial o de "desigualdad" de trabajador a trabajador o
de un grupo a otro de trabajadores, de acuerdo con las circunstancias
específicas de cada cual, no se encuentra violación al artículo 13
constitucional, toda vez que el derecho a la igualdad con fundamento en la
jurisprudencia, debe analizarse desde el punto de vista objetivo y no formal,
de donde puede colegirse que él se predica de la identidad de los iguales y de
la diferencia entre los desiguales.
Por ende, a juicio
del apoderado de la Federación, permitir que se declare inexequible la norma
acusada es tanto como decir que todos los trabajadores deben estar bajo las
mismas condiciones salariales y laborales sin ningún tipo de distinción, lo
cual implicaría una igualdad matemática mas no una igualdad lógica ni objetiva.
En consecuencia, estima que la diferenciación que alega el demandante es
constitucionalmente legítima y válida y por lo mismo no  configura una
discriminación. Agrega que si bien el legislador está facultado para fijar los
parámetros generales y mínimos del régimen prestacional,  conceder beneficios
adicionales afectaría en el caso de los entes territoriales, la garantía
constitucional de su autonomía para el manejo presupuestal, puesto que ello
sólo sería posible  si el nivel central hubiese asignado recursos para tal efecto.
IV.    CONCEPTO
DEL MINISTERIO PUBLICO
Mediante oficio de 3 de septiembre de 1998,
el señor Procurador General de la Nación rindió concepto dentro del término
legal solicitando a esta Corporación, declarar la constitucionalidad del inciso
primero del artículo primero de la Ley 445 de 1998.
En primer término, indica que la medida
contenida en la norma acusada fue sometida a la consideración del Congreso con
la intención de mejorar la situación de aquellos pensionados cuyos ingresos
actuales presentan una diferencia en relación con el valor de su mesada
inicial, situación que va en detrimento de sus derechos fundamentales.
Agrega el Jefe del Ministerio Público, que
en desarrollo de los artículos 48 y 53 de la Constitución Política se encuentra
habilitado para decretar reajustes periódicos de las pensiones legales con el
objeto de proteger los derechos fundamentales de los jubilados que son un
sector de la población sensible a los efectos de la pérdida del poder
adquisitivo de la moneda.
En desarrollo de dicha potestad, el
legislador estableció un reajuste o incremento en el valor de las mesadas a las
pensiones del orden nacional pagadas con el presupuesto de la nación, las
pensiones del ISS y de las Fuerzas Militares, durante los años 1999, 2000 y 2001.
Para adoptar la medida censurada por el actor, el legislador adoptó diferentes
criterios selectivos, como son la existencia de capacidad financiera en el
presupuesto nacional, la condición del Estado como garante del ISS, la
imposibilidad de alterar las condiciones operativas de las empresas públicas o
privadas que tienen a su cargo el pago de las pensiones de sus extrabajadores y
el principio constitucional de la autonomía de los entes territoriales que le
impide a la Nación interferir en los asuntos locales, particularmente en el
manejo de su presupuesto.
A juicio del señor Procurador, es razonable
el reajuste exclusivamente en favor de los pensionados de que trata la norma sub
examine, toda vez que a la luz de los mandatos superiores sobre la
organización territorial y la hacienda pública, la Nación no puede asumir
compromisos presupuestales por fuera de sus competencias constitucionales. Por
ende, como el incremento pensional constituye un gasto público social, mal
haría el legislador al intervenir en la competencia de los municipios y
departamentos para el manejo autónomo de sus recursos financieros, incluídos
los provenientes de las transferencias puesto que en tal evento estaría
vulnerando flagrantemente los artículos 300 y 313 superiores que autorizan a
los Concejos y Asambleas para adoptar los correspondientes planes de desarrollo
económico y para votar su presupuesto anual de rentas y gastos.
Además, señala el concepto fiscal, que la
norma acusada constituye un desarrollo de las atribuciones que en materia
presupuestal le reconoce la Constitución al Gobierno, ya que a éste le compete
formular el presupuesto de gastos ante el Congreso, señalando las partidas y
rentas que garanticen el cumplimiento de las obligaciones adquiridas. En
consecuencia, estima que la disposición censurada está conforme con la Carta
Política puesto que no existe obstáculo alguno que le impida al Ejecutivo
determinar la magnitud del gasto público y su incidencia en la economía
nacional. Adicionalmente, afirma que de haberse aprobado para la totalidad de
los jubilados el citado reajuste pensional, hubiera comprometido el equilibrio
financiero y el cumplimiento de los objetivos sociales del Estado. Así mismo,
una ampliación en la cobertura del reajuste de las pensiones de los entes territoriales
sería inconveniente, puesto que éstos no cuentan con los recursos suficientes
que les permitan atender sus pasivos pensionales, motivo que justifica la
medida solamente para un sector de los pensionados.
De otra parte, según el Jefe del Ministerio
Público, en lo que hace a las empresas privadas que no atienden la carga
pensional a través del Instituto de Seguros Sociales, resulta justificable la
decisión del legislador de no obligarlas al pago del reajuste ordenado por el artículo
1o. de la Ley 445 de 1998, ya que de conformidad con los artículos 333 y 334
superiores, la intervención del Estado en el proceso económico debe adelantarse
sin vulnerar el núcleo esencial de la libertad de empresa e iniciativa privada,
ponderando la capacidad económica de las empresas para asumir nuevos
compromisos en materia pensional.
Finalmente,
considera el agente fiscal que la medida adoptada por el legislador en la norma
cuestionada, guarda la debida relación de proporcionalidad con los fines
propuestos de nivelar el ingreso de los pensionados del sector nacional, del
ISS y de las Fuerzas Militares, como quiera que el incremento representa un
mecanismo adecuado y necesario para mejorar la condición de vida de aquellas
personas que aportaron su fuerza laboral al país y hoy se encuentran cesantes.
V.             CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.      Competencia
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente en relación con la
demanda que en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se
formuló contra el inciso primero del artículo 1o. de la Ley 445 de 1998.
2.      Objeto, finalidad y justificación de la Ley 445 de 1998
Mediante la Ley 445 de 1998, se ordena la
aplicación de tres incrementos para las pensiones de jubilación, invalidez,
vejez y sobrevivientes del sector público nacional, financiadas con recursos
del presupuesto general de la Nación, del Instituto de Seguros Sociales y de
las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, fijándose dichos reajustes para
el 1o. de enero de 1999, 2000 y 2001, en los términos y condiciones señalados
en la misma ley.
En cuanto a las
motivaciones que tuvo el Gobierno para presentar el proyecto de ley ante el
Congreso, en lo que hace al incremento pensional, conviene mencionar las
siguientes:
"(...) Así
las cosas, esta ley busca mejorar la situación de algunos pensionados cuyo
ingreso actual es inferior al ingreso inicial de la pensión, a la vez que
solucionar algunos aspectos operativos puntuales que se han presentado en la
ejecución de disposiciones en esta materia.
(....)
Algunas de las pensiones que hasta la fecha
han sido reconocidas, no corresponden actualmente al nivel de ingreso que
implicaban para el pensionado en el momento de haberse hecho efectiva su
pensión.
Esta situación es inequitativa en términos
sociales para con las personas que, en aquel tiempo, aportaron a nuestro país
lo mejor de su capacidad laboral.
En respuesta a su muy justificada
reivindicación, el Gobierno Nacional presenta hoy un proyecto de ley cuyo
objetivo central es contribuir a aliviar, al menos en parte, dicha diferencia,
dentro del marco de sus posibilidades presupuestales..
Para la decisión sobre las personas objeto
de las disposiciones contenidas en el presente proyecto, el Gobierno Nacional
se guió por las siguientes consideraciones: en primer lugar, la
compatibilización entre la búsqueda del máximo beneficio para los destinatarios
de este proyecto de ley y la capacidad financiera del presupuesto nacional; en
segundo lugar, el ser la Nación el garante último del ISS, cuando a éste se le
agoten las reservas, lo cual posibilita asumir una decisión de este orden
únicamente para con dicho organismo; en tercer lugar, si bien el Estado debe
actuar como mediador de las relaciones entre particulares, no puede comprometer
el equilibrio financiero, el cumplimiento de sus fines, ni alterar
arbitrariamente las condiciones de operación, en especial las de aquellas
empresas públicas o privadas que tienen a su propio cargo el pago de las
pensiones de sus ex trabajadores, y por último, el imperativo constitucional y
legal sobre la autonomía de las decisiones de las entidades regionales y en
especial las relativas al manejo de su situación financiera.
Así, después de estudiar y evaluar varias
alternativas y tenidas en cuenta las restricciones anteriormente mencionadas,
el Gobierno Nacional optó por la propuesta hoy sometida a la consideración del
honorable Congreso de la República.
Este proyecto se
aplica a aquellas personas a quienes les fuera reconocida su pensión en calidad
de servidores públicos del nivel nacional y estén siendo asumidas con cargo al
presupuesto nacional, así como a aquellos cuya pensión esté siendo pagada por
el ISS. Cobija también, a quienes les hayan sustituido en el disfrute de la
misma" (negrillas
fuera de texto).
Al asumir el examen
del proyecto de ley,  los ponentes de las respectivas comisiones constitucionales
permanentes de las Cámaras, inicialmente consideraron que la norma propuesta
por el Gobierno era discriminatoria, en la medida en que era aplicable
únicamente a los pensionados cuyas mesadas se pagan con recursos del
presupuesto nacional, por lo que presentaron una propuesta sustitutiva, en los
siguientes términos:
"(...) somos
conscientes de que ni el presupuesto nacional ni los presupuestos regionales y
menos aún las empresas públicas o privadas con pensiones a cargo, están en
condiciones de asumir un mayor valor de las mesadas pensionales. Por ello
creemos que debe acudirse a la creación de un Fondo que se alimente con
recursos ya existentes, como se propone en el artículo 8, para que reconozca y
cancele el ajuste ordenado por la presente ley (...)".
En relación con las
modificaciones introducidas por las Comisiones Séptimas de las Cámaras, y ante
el grave impacto económico que podría generar dicha propuesta, intervino el
Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien para justificar la diferenciación
en materia del incremento pensional, señaló lo siguiente:
"El incremento a las mesadas
pensionales contemplado en el proyecto de ley presentado por el Gobierno
Nacional, se focalizó en aquellas personas cuyas pensiones fueron legalmente
reconocidas como servidores públicos y financiadas con cargo al Presupuesto
Nacional, en atención a su calidad de empleador.
Además de las personas cuyas pensiones son
financiadas con cargo al Presupuesto Nacional, el proyecto de Ley enmarca como
población beneficiaria a aquella que disfruta de una pensión pagada por el ISS
en forma total o compartida, teniendo en cuenta que el garante del ISS, cuando
a éste se le agoten sus reservas, es la Nación. El alcance del proyecto fue
determinado luego de evaluar cuidadosamente los costos financieros que éste
involucra y de considerar la capacidad máxima de destinación de recursos del
Presupuesto Nacional hacia los fines señalados, habida cuenta de las demás
necesidades de gasto que el Estado debe atender y siendo consciente de que, en
todo caso, será necesario efectuar recortes en otros rubros a su cargo para
abrir el espacio disponible para la financiación de la actualización pensional.
En conclusión,
este Ministerio considera que el límite de gasto previsto en el proyecto
presentado por ningún motivo puede ser rebasado en los trámites que se surtan
en el Congreso, dado que las definiciones contenidas en dicho proyecto de Ley
sobre la población beneficiaria y el monto del incremento pensional obedecen a
la responsabilidad que posee el Gobierno Nacional como empleador, en su calidad
de garante del ISS y al límite de las posibilidades presupuestales de éste para
asumir en el futuro inmediato y en el largo plazo los incrementos planteados.
(....)
Lo anterior significa que la cotización es
un elemento clave para que de ella se derive la obligación pensional
respectiva. Si el Gobierno Nacional no ha administrado los recursos que dieron
origen a la pensión en las empresas privadas ni en las entidades territoriales,
ni ha participado en los respectivos acuerdos, no es responsable por carga
alguna en relación con las mismas.
Adicionalmente,
el Estado debe actuar como mediador entre particulares sin comprometer el
equilibrio financiero ni alterar arbitrariamente las condiciones de operación
de aquellas empresas públicas o privadas o entidades territoriales que tienen a
su propio cargo el pago de las pensiones de sus extrabajadores. Finalmente, es
indispensable respetar el imperativo constitucional y legal sobre la autonomía
de las decisiones de las entidades territoriales y, en especial, a la
destinación de sus gastos y las relativas al manejo de su situación financiera.
Finalmente, este Ministerio debe llamar la
atención en el sentido de que una ampliación de este proyecto a las entidades
del nivel territorial, a las entidades descentralizadas de todos los órdenes y
al sector privado, es indiscutiblemente perjudicial.
Las entidades territoriales no cuentan, en
general, con los recursos suficientes para asumir sus pasivos pensionales, por
lo cual están enfrentando significativas dificultades presupuestarias en esta
materia (...).
En cuanto al sector privado, una
disposición como ésta encarecería significativamente la carga pensional a cargo
de las empresas, atentaría contra la generación de empleo y podría tener un
efecto devastador sobre la viabilidad económica de muchas empresas del país
(...)".
Con fundamento en
las observaciones y justificaciones dadas por el Jefe de la Cartera de Hacienda
Pública, las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la
República, modificaron las reformas introducidas en las Comisiones y
procedieron a acoger unánimemente el texto inicial presentado por el Gobierno
Nacional, que se convirtió en la Ley 445 de 1998.
3.      El derecho a la igualdad y la inconstitucionalidad por omisión
El cargo de inconstitucionalidad formulado
por el actor se fundamenta en la no inclusión como beneficiarias de los
incrementos establecidos por el inciso primero del artículo 1o. de la Ley 445
de 1998, de las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes a
cargo de los organismos descentralizados, de las entidades territoriales y del
sector privado, lo que en el fondo equivale a atacar una omisión del legislador
que el demandante considera inconstitucional por violar el derecho a la
igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta.
3.1 Omisión legislativa absoluta y relativa
En relación con el fenómeno de la
inconstitucionalidad por omisión, esta Corporación ha afirmado que tiene lugar
cuando el legislador no cumple un deber de acción expresamente señalado por el
constituyente. Esta omisión puede ocurrir de varias maneras : a) Cuando se
abstiene de expedir  una norma encaminada a ejecutar un deber concreto
establecido por el constituyente ; b) Cuando expide una ley que si bien
desarrolla un deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos sectores y
perjudica a otros ; c) Cuando adopta un precepto que corresponde a una
obligación constitucional, pero excluye expresa o tácitamente a un grupo de
ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás ;  y d) Cuando al
regular una institución omite una condición o un elemento esencial exigido por
la Constitución.
En la primera
hipótesis, corresponde a una omisión legislativa absoluta, pues no
existe precepto alguno ; en los demás casos, a una omisión
legislativa relativa, por que si bien el legislador ha expedido la ley
que desarrolla un deber constitucional, en ella solamente ha regulado algunas
situaciones dejando por fuera otros supuestos similares, con clara violación
del principio de igualdad.
La jurisprudencia ha determinado que la
Corte carece de competencia para pronunciarse acerca de la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de una omisión legislativa absoluta:
“La acción pública de inconstitucionalidad
si bien permite realizar un control más o menos extenso de la labor
legislativa, no autoriza la fiscalización de lo que el legislador genéricamente
ha omitido, conforme a las directrices constitucionales. (...)  Lo que se
pretende mediante la acción de inconstitucionalidad, es evaluar si el
legislador al actuar, ha vulnerado o no los distintos cánones que conforman la
Constitución. Por esta razón, hay que excluir de esta forma de control el que
se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación,
no hay acto  qué comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no
hay acto que pueda ser sujeto de control. La Corte carece de competencia para
conocer de demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta. (Sentencia C-543/96. M.P. : Dr. Carlos
Gaviria Díaz)”
“La acción
pública de inconstitucionalidad no puede entablarse contra una norma jurídica
por lo que en ella no se expresa, sino que tiene lugar únicamente respecto del
contenido normativo de la disposición acusada.” (Sentencia C- 073 de 1996. M. P. Dr. José Gregorio
Hernández Galindo).
Sin embargo, la Corte ha aceptado la
posibilidad de que se configure una inconstitucionalidad por omisión
legislativa relativa cuando del contenido normativo de una disposición
al ser  incompleto, resulta violatorio del principio de igualdad :
" No obstante lo anterior, resulta
necesario explicar que la inconstitucionalidad por omisión no puede ser
declarada por el juez constitucional sino en relación con el contenido
normativo de una disposición concreta, que por incompleta resulta ser
discriminatoria. Es decir, son inconstitucionales por omisión aquellas normas
legales que por no comprender todo el universo de las hipótesis de hecho idénticas
a la regulada, resultan ser contrarias al principio de igualdad. Pero la
omisión legislativa pura o total, no es objeto del debate en el proceso de
inexequibilidad, puesto que este consiste, esencialmente, en un juicio de
comparación entre dos normas de distinto rango para derivar su conformidad o
discrepancia. Luego el vacío legislativo absoluto no puede ser enjuiciado en
razón de la carencia de objeto en uno de los extremos de comparación.”
El legislador es llamado a desarrollar los
preceptos constitucionales y al hacerlo debe respetar los principios y las
normas impuestos por el constituyente. No puede, por consiguiente, legislar
discriminatoriamente favoreciendo tan solo a un grupo dentro de las muchas
personas colocadas en idéntica situación. Si lo hace, incurre en omisión
discriminatoria que hace inconstitucional la norma así expedida. (Sentencia C-146/98, M.P. : Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa).
“El ejercicio de
cualquier competencia discrecional que degenere en tratamientos
discriminatorios (CP. art. 13), frente a sujetos que se encuentren colocados en
una misma situación, se torna arbitraria y pierde sustento constitucional.”. (Sentencia C-555/94. M.P.: Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
No sobra advertir
que fuera de esa hipótesis, el legislador goza de una amplia configuración
normativa, que le permite evaluar y definir lo que estime conveniente en
materia de política legislativa.
En este orden de
ideas, y frente a la pretensión de la demanda, es claro que el examen que le corresponde
efectuar a la Corte, debe estar orientado a  determinar si en el caso concreto
de los incrementos pensionales establecidos  por la Ley 445 de 1998, el
legislador incurrió en una discriminación de los pensionados de las entidades
descentralizadas, territoriales y del sector privado y por ende, en una
violación del artículo 13 de la Constitución Política. Se trata entonces, del
examen de constitucionalidad de una omisión legislativa relativa.
3.2.  Reiteración de Jurisprudencia. Diferenciar no es
discriminar.
En relación con el derecho a la igualdad,
consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, esta Corporación se
ha pronunciado en numerosas oportunidades a través de sentencias emanadas tanto
de las Salas de Revisión en materia de tutela, como de la Sala Plena en asuntos
de constitucionalidad, las cuales es preciso tener en cuenta para los efectos
de la decisión que se haya de adoptar.
En la sentencia C-108/94 (M.P. : Dr.
Hernando Herrera Vergara), se hace un recorrido  muy completo por los
principales lineamientos trazados por esta Corporación en materia de igualdad,
respecto de los cuales hace precisiones importantes.
En primer término, se afirma en la
jurisprudencia de manera clara y contundente, el carácter fundamental de la
igualdad como valor fundante del Estado social de derecho y de la concepción de
dignidad del ser humano.
Desde un comienzo esta Corporación ha
indicado que  el derecho a la igualdad contiene seis elementos, a saber :
“a) Un principio general, según el cual, todas
las personas nacen libres e iguales ante la ley y recibirán la misma protección
y trato de las autoridades.
b) La prohibición de establecer o consagrar
discriminaciones: este elemento pretende que no se otorguen privilegios, se
niegue el acceso a un beneficio o se restrinja el ejercicio de un derecho a un
determinado individuo o grupo de personas de manera arbitraria e injustificada,
por razón de su sexo, raza, origen nacional o familiar, o posición económica.
c)
El deber del
Estado de promover condiciones para lograr que la igualdad sea real y efectiva
para todas las personas.
d) La posibilidad
de conceder ventajas o prerrogativas en favor de grupos disminuidos o
marginados.
e) Una especial
protección en favor de aquellas personas que por su condición económica, física
o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, y
f) La sanción de
abusos y maltratos que se cometan contra personas que se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta.” (Sentencia T-591/92. M.P. : Dr. Jaime Sanín
Greiffenstein).
En cuanto se refiere
al alcance del principio de igualdad, la Corte ha señalado que es un principio
objetivo y no formal, toda vez que se predica de la identidad de los
iguales y de la diferencia entre los desiguales :
“ (...) Se supera
así el concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta,
por el concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según
el cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y
prescribe diferente normación a supuestos distintos.  Con este concepto sólo se
autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera
también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matemática.
Hay pues que mirar la naturaleza misma de
las cosas; ella puede en sí misma hacer imposible la aplicación del principio
de la igualdad formal, en virtud de obstáculos del orden natural, biológico,
moral o material, según la conciencia social dominante en el pueblo colombiano.
Por ello, para
corregir desigualdades de hecho, se encarga al Estado de promover las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva. En este sentido se deben
adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados, y proteger
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental se encuentren en circunstancias de inferioridad manifiesta, como afirma
el artículo 13 en sus incisos 2o. y 3o.” (Sentencia C-221/92. M.P. : Dr. Alejandro
Martínez Caballero)
"El
principio de la igualdad se traduce en el derecho a que no se instauren
excepciones o privilegios que exceptúen a unos individuos de lo que se concede
a otros en idénticas  circunstancias, de donde se sigue necesariamente, que la
real y efectiva igualdad consiste en aplicar la ley en cada uno de los
acaecimientos según las diferencias constitutivas de ellos. El principio de la
justa igualdad exige precisamente el reconocimiento de la variada serie de
desigualdades entre los hombres en lo biológico, económico, social, cultural,
etc., dimensiones todas ésas que en justicia deben ser relevantes para el
derecho. (Sentencia
T-432/92. M.P. : Simón Rodríguez Rodríguez).
De igual manera, se
ha señalado que el derecho a la igualdad se configura a partir de estas
características : a) Es un derecho subjetivo  de todas las personas
que puede por lo tanto, ser invocado ante la administración de justicia ;
b) Es un derecho típicamente relacional,  es decir que no se concibe
como un derecho autónomo, por cuanto no se viola la igualdad en abstracto sino
en relación con otro derecho ; c) Es un derecho genérico, en la
medida en que se proyecta sobre todas las relaciones jurídicas, en especial,
las que existen entre los ciudadanos y los órganos y autoridades estatales. En
consecuencia,  no es un derecho a ser igual que los demás, sino a ser tratado
igual que los demás en todas y cada una de las relaciones jurídicas
posibles ; d) Es una obligación constitucional  a cargo del Estado
y un límite al poder público.
Sobre esta última
característica, en la sentencia C-530/93. (M.P : Dr. Alejandro Martínez
Caballero), la Corte señaló :
“ (...) la
igualdad es, también, una obligación constitucionalmente impuesta a las
ramas y órganos del poder público, obligación consistente en tratar de
igual forma a cuantos se encuentran en iguales situaciones de hecho. Desde esta
perspectiva, la igualdad mantiene su carácter de derecho subjetivo pero lo
proyecta, además, como una obligación de los poderes públicos que guarda una estrecha
relación con la imparcialidad de que trata el artículo 209 superior: los
poderes públicos no pueden tratar a los ciudadanos según su libre
consideración, ni tampoco pueden realizar tratamientos diferentes en función de
su sexo, su pertenencia a una u otra raza u otras características personales;
han de ofrecer un tratamiento similar a todos cuantos se encuentran en
similares condiciones.”
De lo anterior se
deduce que, al estar configurada la igualdad como una obligación de tratar por
igual a los iguales, se constituye también en un límite a la actuación del
poder público en cualquiera de sus manifestaciones.
Ahora bien, al
avanzar en el estudio de la naturaleza de ese derecho fundamental, la
jurisprudencia ha reiterado cuales son los supuestos que justifican el trato
diferenciado :
“Por esta vía se
transita hacia la distinción entre discriminación y diferenciación,
que es el elemento fundamental para calibrar el alcance del principio de
igualdad. Dicho principio, en efecto, veta la discriminación, pero no excluye
que el poder público otorgue tratamiento diverso a situaciones distintas - la
diferenciación -. El artículo 13 de la Constitución no prohibe, pues,
tratamientos diferentes a situaciones de hecho diferentes. La distinción entre
discriminación y diferenciación viene, a su vez, determinada porque la primera
es injustificada y no razonable. Discriminación es, por tanto, una diferencia
de tratamiento no justificada ni razonable, o sea arbitraria, y solo esa
conducta está constitucionalmente vetada. A contrario sensu, es dable realizar
diferenciaciones cuando tengan una base objetiva y razonable.
Así las cosas, el
punto consiste, entonces, en determinar cuáles son los elementos que permiten
distinguir entre una diferencia de trato justificada y los que no lo permiten.
En este sentido,
la actuación de las ramas del poder público que implique tratos diferentes debe
reunir una serie de características, para que no sea discriminatoria, a saber:
La primera
condición para que un trato desigual sea constitutivo de una diferenciación
admisible es la desigualdad de los supuestos de hecho. La comparación de
las situaciones de hecho, y la determinación de si son o no idénticas, se
convierte, así, en el criterio hermenéutico básico para concluir si el trato diferente
es constitutivo de una discriminación constitucionalmente vetada o de una
diferenciación admisible.
La segunda
condición es la finalidad. No es conforme con el artículo 13 una
justificación objetiva y razonable si el trato diferenciador que se otorga es
completamente gratuito y no persigue una finalidad que ha de ser concreta y no
abstracta.
La tercera condición es que la
diferenciación debe reunir el requisito de la razonabilidad. No basta
con que se persiga una finalidad cualquiera: ha de ser una finalidad
constitucionalmente admisible o, dicho con otras palabras, razonable. Ello
implica que la diferenciación deba ser determinada no desde la perspectiva de
la óptima realización de los valores constitucionales - decisión política de
oportunidad -, sino de la perspectiva de lo constitucionalmente legítimo o
admisible.
La cuarta
condición es que la diferenciación constitucionalmente admisible y no
atentatoria al derecho a la igualdad goce de racionalidad. Esta calidad,
muy distinta de la razonabilidad, consiste en la adecuación del medio a los
fines perseguidos, esto es, consiste en que exista una conexión efectiva entre
el trato diferente que se impone, el supuesto de hecho que lo justifica y la
finalidad que se persigue.
Se observa que
las semejanzas y diferencias entre racionalidad y razonabilidad son
manifiestas, según se desprende de las siguientes líneas:
- Mientras que la
RAZONABILIDAD hace relación a lo constitucionalmente admisible, la RACIONALIDAD
hace relación a la conexidad;
- La primera
apunta a una finalidad legítima mientras que la segunda apunta a una finalidad
lógica;
- Una - la
primera - hace alusión a la coherencia externa, esto es, con los supuestos de
hecho; la otra -la segunda- hace alusión a la coherencia interna, es decir, es
un fenómeno estructural;
- Por último, lo
razonable es de la esfera de la lógica de lo humano -material-, mientras que lo
racional es de la esfera de la lógica formal.
En otra palabras,
la razonabilidad hace relación a que un juicio, raciocinio o idea esté conforme
con la prudencia, la justicia o la equidad que rigen para el caso concreto. Es
decir, cuando se justifica una acción o expresión de una idea, juicio o
raciocinio por su conveniencia o necesidad. La racionalidad, en cambio, expresa
el ejercicio de la razón como regla y medida de los actos humanos. Es,
simplemente, producto de la esencia racional del ser humano.
Por lo anterior
es posible afirmar que no es improbable que se presente la eventualidad de que
un trato desigual "racional" -el supuesto de hecho, el trato desigual
y la finalidad sean coherentes entre sí- no sea "razonable", porque
la finalidad perseguida no es constitucionalmente admisible, como tampoco cabe
desechar que unos supuestos de hecho distintos con una estructura razonable sea
objeto de una diferenciación irracional.
Y la quinta
condición consiste en que la relación entre los anteriores factores esté
caracterizada por la proporcionalidad. Ello por cuanto un trato desigual
fundado en un supuesto de hecho real, que persiga racionalmente una finalidad
constitucionalmente admisible sería, sin embargo, contrario al artículo 13
superior, si la consecuencia jurídica fuese desproporcionada. La
proporcionalidad no debe confundirse, sin embargo, con la
"oportunidad" o el carácter de óptima opción de la medida adoptada:
estos dos son criterios políticos que quedan, por lo tanto, excluidos del
juicio jurídico de constitucionalidad..." (Sentencia C-530/93. M.P. : Dr. Alejandro
Martínez Caballero).
En el mismo fallo, a propósito de la
igualdad material entre trabajadores, se expresó:
"...En el
artículo 53, específicamente aplicable a las relaciones laborales, exige la
Carta que la ley, al expedir el Estatuto del Trabajo, tenga en cuenta como principio
mínimo fundamental "la igualdad de oportunidades para los
trabajadores", la cual debe extenderse a todos los aspectos de la
protección que ellas merecen, en aspectos tales como la estabilidad en el empleo,
la remuneración mínima vital y móvil, la proporcionalidad de ella a la cantidad
y calidad de trabajo, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos
establecidos en normas laborales y la situación de favorabilidad en la
aplicación e interpretación de las fuentes formales del Derecho.
El ordenamiento
jurídico, fundado en la Constitución, ha de reconocer el ámbito de la igualdad
y discernir en el campo de las desigualdades, a fin de evaluar con criterio
objetivo cuáles son las normas que deben plasmar idéntico tratamiento para
todos y cuáles, por el contrario, tienen que prever consecuencias jurídicas
distintas para hipótesis diferentes.  Entonces, no realiza este principio el
sistema legal que otorgue privilegios injustificados o establezca discriminaciones
arbitrarias entre iguales, ni tampoco el que atribuya iguales consecuencias a
supuestos disímiles, ni el que desconozca a los más débiles el derecho
fundamental que la Carta Política les confiere a ser especialmente protegidos,
habida cuenta de la debilidad en que se encuentran frente a los demás. Desde
luego, las distinciones que establezca el legislador tienen por límite la
preceptiva constitucional, muy especialmente los derechos que ella reconoce y
los deberes que impone a las personas y a la sociedad." (Sentencia C-530/93. M.P.. Dr. Alejandro
Martínez Caballero).
Así mismo, no debe olvidarse que el
principio constitucional de igualdad de los trabajadores está consagrado en el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 7o.,
ordinal c), adoptado el 16 de diciembre de 1966 y aprobado por la Ley 74 de
1968.
Así, entonces, de conformidad con el
artículo 13 constitucional, la igualdad formal no es ajena al establecimiento
de diferencias en el trato, fincadas en condiciones relevantes que imponen la
necesidad de distinguir situaciones para otorgarles tratamientos distintos,
hipótesis, esta última, que expresa la conocida regla de justicia que exige
tratar a los iguales de modo igual y a los desiguales en forma desigual.
Es de anotar, que la obligación del Estado
de promover condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, así como de
adoptar medidas en favor de grupos discriminados y marginados, permite la
utilización de los criterios que el inciso primero ibídem proscribe
(relacionados con razones de índole discriminatoria), porque justamente son
esos factores los que muestran mayor propensión al mantenimiento de las
situaciones que se buscan eliminar.
Ahora bien, conviene reiterar, siguiendo la
jurisprudencia transcrita, que aunque el artículo 13 constitucional prohibe la
discriminación, sin embargo autoriza y justifica el trato diferenciado, cuando
éste, y los supuestos de hecho que dan lugar a él, están provistos de una
justificación objetiva y razonable, la cual debe ser apreciada según la
finalidad y los efectos del tratamiento diferenciado. Pero además de este
elemento, debe existir un vínculo de racionalidad y proporcionalidad entre el
tratamiento desigual, el supuesto de hecho y el fin que se persigue.
En consecuencia, los medios escogidos por
el legislador no sólo deben guardar proporcionalidad con los fines buscados por
la norma, sino compartir su carácter de legitimidad.
De ahí que, para
dilucidar la inconstitucionalidad que se formula en este caso, sea del caso
señalar que esta garantía impide a los órganos del poder público establecer
condiciones desiguales para circunstancias iguales y viceversa, salvo que medie
justificación razonable, esto es, que a la luz de los principios, valores y
derechos consagrados en nuestra Constitución, resulte siendo admisible.
3.3    Jurisprudencia constitucional en relación con los reajustes
pensionales y la diferenciación de regímenes pensionales
El reajuste de las pensiones tiene por
objeto  proteger a las personas de la tercera edad, quienes por las condiciones
físicas derivadas de la edad o enfermedad, se encuentran en la imposibilidad de
obtener otros recursos distintos para su subsistencia y la de su familia. Los
incrementos periódicos que consagra la Constitución (arts. 48 y 53), permiten
que las mesadas no pierdan su capacidad adquisitiva en beneficio de los
pensionados.
No obstante, se observa que la Constitución
al consagrar el derecho al reajuste periódico de las pensiones, no establece la
proporción en que estas deben incrementarse, como tampoco la oportunidad o
frecuencia en que deben efectuarse, por lo que corresponde al legislador la
regulación de estos aspectos.
En cuanto a la diferenciación
de regímenes legales en materia pensional y a la posibilidad de decretar
reajustes distintos entre estas, conviene revisar la jurisprudencia de la
Corporación al respecto.
En primer término,
al examinar la constitucionalidad del artículo 279 de la Ley 100 de 1993
(Sentencia C-173/96. M.P. : Dr. Carlos Gaviria Díaz), afirmó la
Corte :
"...Por las
razones anteriores la Corte considera que el establecimiento de regímenes
especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen
en relación con el régimen pensional un nivel de protección igual o superior,
resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento
diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los
que cobija. Pero si se determina que al permitir la vigencia de
regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable
para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la
generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se
configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo
13 de la Carta."
En materia de
reajustes pensionales, la Corte ha aceptado que el legislador pueda distinguir
entre grupos de pensionados, lo cual corresponde también a los diversos
regímenes. Así, en la sentencia C-155/97 (M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz), señaló
la Corporación :
“La Corte considera que, dentro de ciertos
límites, el legislador tiene libertad para determinar el monto y los alcances
de los recursos a fin de lograr el mejor uso de los mismos, en un sistema
solidario de seguridad social; es perfectamente legítimo que, la ley conceda un
límite mínimo o máximo al monto de la pensión, si con ello se pretende
administrar recursos limitados; en este orden de ideas, el monto de la pensión
es un criterio relevante de diferenciación, por lo cual la Corte
considera que la ley puede perfectamente, distinguir entre grupos de
pensionados, pues no todos reciben la misma mesada, porque sus situaciones
jurídicas son diferentes, como quiera que no son lo mismo los topes de
pensiones de jubilación reconocidas con posterioridad a la vigencia de la Ley 4
de 1976, a las de la ley 71 de 1988 y las de la Ley 100 de 1993.
En efecto, la situación económica y
material de quines perciben una pensión en esta materia no es la misma en
virtud de la diversidad de regímenes jurídicos superpuestos.
Observa la
Corte que el actor esgrime un argumento sobre el derecho a la igualdad, el cual
ignora los diversos tratamientos jurídicos ante diversas circunstancias
socio-económicas que en su momento consideró el legislador, para fijar topes
máximos y mínimos en las pensiones, que son propias de la labor legislativa de
interpretar, modificar, derogar y sustituir las leyes para lo cual está habilitado
el Congreso de la República.
No
encuentra la Corte que exista un tratamiento discriminatorio dentro del grupo
de pensionados que contravenga los criterios de justicia que deban gobernar el
tema pensional, por el hecho de existir regímenes jurídicos diferentes (...)”. (Negrillas y subrayas fuera de texto)
En la sentencia No.
C-409 del 15 de septiembre de 1994 ( M.P : Dr. Hernando Herrera Vergara),
se hizo un recuento acerca del tratamiento legal de los reajustes pensionales,
en los siguientes términos:
"a) La Ley 4a. de 1976, expedida el 21 de enero de 1976, consagró
el reajuste automático de oficio y anual de las pensiones del sector privado,
público, oficial y semioficial, así como de las que paga el Instituto de los
Seguros Sociales. A partir de su entrada en vigor, las pensiones se reajustaban
de oficio una vez al año, con base en el aumento del salario mínimo legal.
Sin embargo, el porcentaje adoptado para
decretar dichos reajustes resultaba de promediar dos salarios mínimos, a
efectos de extraer la diferencia, así: 1) El salario mínimo vigente entre el
1o. de enero y el 31 de diciembre del año anterior al respectivo reajuste; 2)
El salario mínimo vigente a 1o. de enero del año en que debía operar el
reajuste pensional.
A lo anterior se le agregaba una suma fija
equivalente a la mitad del porcentaje que representara el incremento entre el
antiguo y el nuevo salario mínimo legal más alto en el respectivo año.
Esta era la regla general y el reajuste
regía para todo el año, pero por excepción se admitían reajustes en fechas
distintas dentro del mismo, cuando se modificaba el salario mínimo, caso en el
cual debían igualarse con dicho salario las pensiones que resultaran inferiores
al salario mínimo legal más alto.
En esta misma ley
se advertía que si transcurrido el año sin que se hubiere elevado el salario
mínimo legal más alto, debía hallarse el reajuste con el valor del incremento
determinado en el nivel general de salarios registrado durante los últimos doce
meses.
Los reajustes aquí contemplados no podían
ser inferiores al 15% de la mesada respectiva para las pensiones equivalentes
hasta 5 veces el salario mínimo legal más alto.
Por lo demás, el artículo 5o. de esta ley
consagraba una mesada adicional para todos los pensionados que era recibida
según lo allí dispuesto en la primera quincena de diciembre y que equivalía a
una mensualidad de la pensión respectiva.
b) Posteriormente el 19 de diciembre de 1988, se dictó
la Ley 71 de 1988, según la cual las pensiones de que trata el artículo
1o. de la Ley 4a. de 1976, es decir las de jubilación, invalidez, vejez y
sobrevivientes de los sectores público, oficial y semioficial en todos sus
órdenes y en el sector privado, así como las que paga el I.S.S., serán
reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que sea
incrementado por el Gobierno el salario mínimo legal mensual.
Este reajuste tiene vigencia simultánea a
la que se fija para el salario mínimo. Es decir que se toma como base del
reajuste, el incremento anual del salario mínimo. Pero a diferencia del sistema
imperante bajo la Ley 4a. de 1976, se fija como valor de reajuste el mismo
porcentaje en que se incrementa por el Gobierno para el respectivo año, el
salario mínimo legal mensual a cambio del promedio entre los mismos salarios a
que hacía referencia la norma últimamente citada.
En cuanto al monto de la pensión, la Ley 71
de 1988 dispuso que ninguna de ellas podía ser inferior al salario mínimo legal
mensual, ni exceder de 15 veces dicho salario, salvo lo previsto en la misma.
En cuanto concierne a la fecha en que los
reajustes pensionales debían tener eficacia, esta ley la fijó a partir del 1o.
de enero de 1989, como quiera que sus disposiciones únicamente podían entrar a
regir en el momento en que fuera reajustado el salario mínimo.
Así entonces, de acuerdo con ese sistema,
si el salario mínimo era reajustado por ejemplo en un 27%, en ese mismo
porcentaje debía operar el reajuste de las mesadas pensionales.
c) Posteriormente, el artículo 116 del Estatuto
Tributario permitió al Gobierno Nacional equilibrar las pensiones que estaban
en situación de desigualdad, por la existencia de dos regímenes diferentes
consignados en las leyes 4a. de 1976 y 71 de 1988, pues si bien es cierto que
esta última reajustó las mesadas pensionales con el 100% del porcentaje de
incremento del salario mínimo legal mensual, limitó su campo de aplicación sólo
a aquellas pensiones que se causaran bajo la vigencia de esta ley, razón por la
cual quienes seguían rigiéndose en esta materia por el sistema de la Ley 4a. de
1976, se encontraban en desequilibrio con respecto al reajuste anual de su
pensión. Fue por ello que el artículo 116 mencionado, dispuso:
"Artículo 116.- Ajuste a pensiones
del sector público nacional. Para compensar las diferencias de los aumentos
de salarios y de las pensiones de jubilación del sector público nacional,
efectuados con anterioridad al año de 1989, el Gobierno Nacional
dispondrá gradualmente el reajuste de dichas pensiones, siempre que se
hayan reconocido con anterioridad al 1o. de enero de 1989.
Los reajustes ordenados en este artículo,
comenzarán a regir a partir de la fecha dispuesta en el decreto reglamentario
correspondiente, y no producirán efecto retroactivo."
d) Con fundamento en lo anterior, el Gobierno Nacional
dictó el Decreto 2108 de 1992. Conforme a sus previsiones, las pensiones
de jubilación del sector público nacional reconocidas con anterioridad al 1o.
de enero de 1989 que presentaren diferencias con los aumentos de salario, se
reajustaron a partir del 1o. de enero de 1993, 1994 y 1995, así:
1.
Las pensiones reconocidas en 1981 y en
fechas anteriores, se reajustaron en un 28%. Su pago se dividió en tres partes:
el 12% a pagarse en 1993; el 12% en 1994 y el 4% restante en 1995.
2.
Para las pensiones reconocidas de 1982
a 1988, se decretó un reajuste del 14% pagadero en dos partes: un 7% en 1993 y
el otro 7% en 1994.
El Decreto 2108 de 1992 dispuso
expresamente que estos reajustes eran compatibles con los incrementos
decretados por la Ley 71 de 1988.
e) Finalmente, se expidió la Ley 100 de
1993, conforme a la cual la regla general es que a partir de su vigencia,
todas las pensiones se reajustarán anualmente de oficio, el 1o. de enero según
la variación porcentual del índice de precios al consumidor certificado por el
DANE, para el año inmediatamente anterior.
Se dispuso que no obstante, las pensiones
cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán
reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente
dicho salario por el Gobierno.
Además, el artículo 143 de la misma ley
estableció que a quienes con anterioridad al 1o. de Enero de 1994 se les
hubiere reconocido la pensión de vejez, invalidez y muerte, tendrán derecho a
un reajuste mensual equivalente a la elevación en la cotización para salud que
resulte de la aplicación de la misma ley.” (negrillas y subrayas fuera de texto).
Es claro que existen factores importantes -
como la garantía de las pensiones mínimas - que nacen de análisis económico
financieros, los cuales se traducen en diferentes métodos como el de reparto,
el de prima media con prestación definida y otros, que buscan garantizar en la
medida de lo posible el equilibrio en el sistema, fundado en principios como la
solidaridad y universalidad del mismo.
Por lo tanto,
considera la Corte que no se generan diferencias entre grupos de pensionados,
pues como se ha visto existe una justificación objetiva y razonable que permite
comprender el trato distinto basado en diversos regímenes, pues existe una
conexión entre aportes y montos pensionales.
Sobre el mismo punto, la Corte señaló en la
sentencia C-387/94 (M.P. : Dr. Carlos Gaviria Díaz), que es perfectamente
legítimo que la ley efectúe un tratamiento favorable en materia de reajuste
pensional a aquéllas personas que, por su situación económica, están en
desventaja frente a otras :
“ (...) los
pensionados, de acuerdo con la Constitución (art. 53), tienen derecho a que se
les reajuste su pensión en la cuantía que determine la ley, sin que por ello se desconozca el
artículo 58 ibidem, pues no hay derechos adquiridos sobre el factor o
porcentaje en que se deben incrementar las pensiones, sino meras expectativas.
Por tanto, la ley bien puede modificar las normas que consagran la
proporción en que se realizarán los aumentos de las mesadas pensionales”.
(...)
"Es evidente
que ese tratamiento distinto ante situaciones iguales, a la luz de los cánones
constitucionales, tiene una justificación clara y razonable, cual es la de dar
especial protección a aquellos pensionados que por devengar una pensión mínima
se encuentran, por razones económicas, en situación de debilidad manifiesta
frente a los demás. En consecuencia, ha decidido el legislador que el valor de
la pensión para esas personas se reajuste en un porcentaje igual al del salario
mínimo legal mensual, con el fin de que dicho ingreso conserve su poder
adquisitivo y así pueda el beneficiario satisfacer sus necesidades básicas y
llevar una vida digna.
(...)
"Busca así
el legislador menguar la desigualdad y de esta manera cumplir con el propósito
señalado por el constituyente en el artículo 13 de la Carta, que ordena al
Estado promover las condiciones requeridas para que la igualdad sea real y
efectiva, mediante la adopción de medidas en favor de grupos discriminados o
marginados, como también proteger especialmente a aquellas personas que por su
condición económica o física se encuentran en situación de debilidad
manifiesta.” (negrillas y
subrayas fuera de texto).
De otra parte, la
Corporación se ha pronunciado en varias oportunidades en relación con la
disponibilidad de recursos económicos suficientes para decretar el incremento
pensional. Al respecto, en la sentencia C-529/96 (M.P. : Dr. Alejandro
Martínez Caballero), afirmó la Corte :
"El Estado
debe garantizar el reajuste periódico de las pensiones y que los recursos en
este campo mantengan su poder adquisitivo (CP. arts. 48 y 53). Sin embargo, lo
cierto es que la concesión de estos reajustes debe tener en cuenta una
realidad de gran trascendencia en este examen: los recursos económicos para
satisfacer ese pago de las pensiones no son infinitos sino que son limitados.
Por ello, la Corte tiene bien establecido que, dentro de ciertos límites, el
Legislador tiene cierta libertad para determinar el monto y los alcances de
estos reajustes a fin de lograr el mejor uso de los recursos en este campo. (negrillas y subrayas fuera de texto)
En ese orden de
ideas, la Corte considera que en principio la ley no está obligada a establecer
un reajuste uniforme para todos los pensionados, pues puede consagrar un
régimen diferenciado, si de esa manera se logran mejores resultados en la
protección del poder adquisitivo de las mesadas, ya que - es necesario reiterar
- se trata de asignar recursos limitados.
3.4. Examen del cargo
Con fundamento en la doctrina enunciada,
así como en el contenido de la norma constitucional que consagra la igualdad
como un derecho fundamental (artículo 13 C. P.), para la Corte es evidente que
el tratamiento diferencial consagrado en la norma parcialmente acusada,
consistente en reconocer tres incrementos adicionales para los años de 1999,
2000 y 2001 para las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes
del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto
nacional, del Instituto de Seguros Sociales y de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional, a la luz de los cánones constitucionales, tiene una justificación
clara y razonable, cual es el origen de los aportes y recursos a través de los
cuales se financian las pensiones en los distintos sectores laborales del país.
Circunstancia esta que, históricamente, tiene fundamento en la existencia de
diferentes regímenes pensionales, que han permitido el establecimiento de
distintas condiciones y requisitos para efectos no sólo de acceder a la
pensión, sino de establecer diversos métodos de reajuste de las mismas, en aras
de mantener en la medida de lo posible, el equilibrio entre los distintos
sectores de pensionados.
Así, mientras que las pensiones del sector
público han sido financiadas con los recursos de la Nación, a través del
presupuesto nacional, los recursos destinados al pago  de las  pensiones a
cargo de las entidades territoriales se financian con rentas que de acuerdo con
la Constitución, gozan de autonomía presupuestal frente a las de la Nación.
Por ello,  el tratamiento y los beneficios que en materia pensional se
conceden, no pueden extenderse automáticamente a todas las pensiones del sector
público, dada la autonomía de las entidades territoriales (art. 287, 300 y 313
C.P.) y  el hecho de que el legislador no  puede imponer cargas prestacionales
y financieras a éstas sin que ellas cuenten con los recursos necesarios para
asumirlas, razón por la cual su exclusión del reajuste establecido por la norma
bajo examen resulta racionalmente justificado.
En efecto, según el artículo 356 de la
Carta Política, no se pueden descentralizar responsabilidades sin la previa
asignación de los recursos fiscales para atenderlas y sin que ello esté
previsto en el respectivo presupuesto. Además, no se puede desconocer que una
ampliación en la cobertura del reajuste pensional por parte de las entidades
territoriales sería inconveniente, teniendo en cuenta que no disponen en la
actualidad de los recursos suficientes y necesarios para atender sus pasivos
pensionales. Se haría entonces aún más grave, la situación por la que
actualmente pasan los departamentos y municipios, cuyos presupuestos hoy en
día, no alcanzan siquiera para pagar la totalidad de las mesadas pensionales.
Por lo tanto, al excluir del beneficio
pensional establecido en el artículo 1o. de la Ley 445 de 1998 a las pensiones
financiadas con recursos propios de las entidades territoriales, el legislador
hace efectiva la garantía de la autonomía presupuestal de estas, y las protege
frente a la posibilidad de asumir nuevas responsabilidades prestacionales, como
lo es el reajuste pensional establecido por la norma acusada, cuando no se han
asignado los recursos para ello.
Sin embargo, la Corte debe precisar que lo
anterior no significa que las entidades territoriales se sustraen de manera
absoluta de toda injerencia del legislador en materia prestacional, pues hay
que reiterar que es al legislador a quien le compete dictar las normas
generales prestacionales de los empleados públicos en todos los niveles de la
administración y que en materia de prestaciones sociales esa competencia es
indelegable en las corporaciones públicas territoriales, como lo establece
expresamente el inciso segundo del literal f), numeral 19 del artículo 150 de
la Constitución Política.
En cuanto a la inclusión de entidades como
el I.S.S., las Fuerzas Militares y la Policía Nacional como beneficiarias de
los incrementos decretados por la norma impugnada, el legislador lo hizo
tomando en consideración la existencia de capacidad financiera en el
presupuesto nacional, la condición del Estado como garante del I.S.S., así como
de las Fuerzas Militares y Policía Nacional.
De otra parte, la exclusión de las
pensiones a cargo de las entidades descentralizadas tiene idéntico sustento, en
cuanto se encuentra una realidad objetiva, cual es la escasez de recursos para
atenderla, como lo puso de presente el Gobierno al presentar el proyecto de ley
y lo aceptaron las cámaras legislativas al rechazar la propuesta sustitutiva de
las comisiones permanentes  para aplicar esos incrementos a todas las
pensiones.
No puede desconocerse, que las entidades
descentralizadas gozan igualmente de autonomía para su manejo presupuestal y
que algunas de ellas tienen a  cargo el pago de las pensiones de sus
extrabajadores, por lo que imponer un incremento de esas pensiones sin
consultar previamente su viabilidad financiera,  alteraría de manera
importante  las condiciones operativas y presupuestales de tales entidades, en
detrimento de los mismos pensionados.
Ahora bien, la
justificación para la exclusión de los incrementos establecidos por la Ley 445
de 1998 es aún más clara en el caso de las pensiones del sector privado, pues
aunque el estauto del trabajo (art. 53 C.P.) se extiende a todos los
trabajadores en cuanto se refiere a los principios mínimos fundamentales, según
reza la disposición constitucional, no significa que se deba aplicar una
igualdad matemática entre las prestaciones de uno y otro sector, como lo ha
reconocido en diversas oportunidades la doctrina constitucional, sin que con
ello se vulnere el principio de igualdad.  Por eso, es necesario que en cada
caso concreto se evalúe de manera objetiva si determinada prestación,
considerado el régimen laboral aplicable al sector en su conjunto, configura un
trato distinto para situaciones iguales que no tiene justificación concreta,
objetiva, racional, razonable y proporcional, caso en el cual constituirá una
discriminación contraria a la Constitución.
Tratándose de las
empresas del sector privado, el Gobierno consideró de manera fundada  que en la
situación actual un incremento generalizado de las pensiones tendría un impacto
que no estarían en condiciones de enfrentar sin graves consecuencias para el
sector.
Aparte de los argumentos relacionados con
la diversidad de regímenes de pensiones, el origen de los recursos y la
viabilidad financiera de tales aumentos, es importante resaltar que los
pensionados, de acuerdo con la Constitución (art. 53), tienen derecho a que se
les reajuste su pensión en la cuantía que determine la ley, sin que por
ello se desconozca el artículo 58 superior, pues no hay derechos adquiridos
sobre el factor o porcentaje en que se deben incrementar las pensiones, sino
meras expectativas. Por tanto, la ley bien puede modificar las normas que
consagran la proporción en que se realizarán los aumentos de las mesadas
pensionales, como así lo ha reconocido la doctrina constitucional, en varios
fallos.
Como lo expresó esta Corporación en la
sentencia No. C-538 de 1996 (M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell) , la
Constitución no impone al legislador la creación de un sistema único de
pensiones, de manera que puede establecer diferentes regímenes con el fin de
lograr el cometido estatal atinente a la prestación del servicio de seguridad
social en materia pensional que contengan la necesaria protección y asistencia
de las personas de la tercera edad.
En efecto, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 48 de la Carta Política, corresponde al legislador definir y
desarrollar el derecho irrenunciable a la seguridad social como servicio
público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación
y control del Estado con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad
y solidaridad. En consecuencia, corresponde a la ley: a) Establecer los
términos en que el Estado prestará el servicio público de la seguridad social;
b) Determinar la forma de prestación de los  servicios de la seguridad social
por parte del Estado, con la participación de los particulares; c) Definir la
forma de prestación de la seguridad social por entidades públicas o privadas y
d) Señalar los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su
poder adquisitivo constante.
En tal virtud, el
constituyente atribuyó al legislador facultades encaminadas al desarrollo del
derecho a la seguridad social, dentro de las cuales están las de señalar la
forma y condiciones en que las personas tengan acceso al goce y disfrute de la
pensión legal, como por ejemplo, el de establecer los topes máximos y mínimos
en cuanto al valor de la mesada pensional de jubilación o vejez, o el de
decretar los aumentos o incrementos en los valores de las mesadas.
En este punto, resulta oportuno recordar lo
afirmado por la Corte en sentencia C-613/96 (M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
:
"En síntesis,
el principio de igualdad en la ley no impone al legislador una barrera que le
impida, como es de su esencia, promover la natural transformación del derecho
legislado, ni obliga a aplicar retroactivamente la nueva regulación. Sin
embargo, lo anterior no implica que en el proceso de cambio normativo el
legislador carezca de limitaciones constitucionales en materia de igualdad.
En efecto, si bien nada obsta para que tal transformación produzca un trato
disímil entre situaciones que sólo se diferencian en razón del momento en el
cual se consolidaron, también es cierto que para que dicho tratamiento resulte
legítimo se requiere que no afecte el principio de proporcionalidad, de no
discriminación y, en suma, de interdicción de la arbitrariedad. Lo anterior,
desde luego, además de exigir el respeto a otros principios y derechos
constitucionales aplicables a procesos de cambio normativo como, por ejemplo,
el respeto a los derechos adquiridos por leyes preexistentes (C.P. art. 58).
Por las razones
anotadas, la Corte considera que el establecimiento de condiciones más
favorables para acceder al derecho prestacional, consagrado en las
disposiciones derogadas, no constituye razón suficiente para considerar
que estas últimas deban ser excluidas del ordenamiento jurídico por violación
del principio de igualdad en la ley" . (negrillas y subrayas fuera de texto).
En el mismo sentido, se pronunció la
Corporación en la sentencia C-129/98 (M.P.: Dr. José Gregorio Hernández
Galindo), cuando afirmó que:
"Por otra
parte, el legislador, mientras no desconozca postulados o reglas
constitucionales - lo cual habrá de verse mediante el análisis de las
normas que él, y no otra autoridad, expide -, goza de plena competencia
para estructurar regímenes generales y especiales en materia prestacional y
salarial, como varias veces lo ha dicho la Corte. El artículo 150,
numeral 19, literal d), de la Constitución, cuando le encomienda dictar las
normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial de los empleados públicos,
no le impide prever, precisamente por razones de igualdad (art. 13 C.P.),
regímenes especiales que tengan en cuenta las características del servicio
público en ciertas actividades. (negrillas y subrayas fuera de texto).
En este orden de
ideas, la Corte concluye que, con fundamento en los artículos 48 y 53 de la
Constitución, el Congreso esta habilitado para reformar o modificar las normas
legales existentes en materia de mesadas pensionales, como en efecto lo hizo al
expedir el inciso primero del artículo 1o. de la Ley 445 de 1998, puesto que
el legislador no hizo cosa distinta a la de mejorar la situación de un sector
de pensionados cuyo ingreso actual es inferior y en muchos casos irrisorio,
respecto del ingreso inicial de la pensión, lo cual se había causado por la
existencia de sistemas de reajuste pensional que no alcanzaban a compensar el
ciento por ciento de lo que representa el ajuste anual por la pérdida del poder
adquisitivo de la moneda. Con esta medida entonces, se trata de corregir en
buena parte una situación de desequibilibrio que afectaba a un grupo de
pensionados que se encontraba en una situación bastante precaria para atender
sus gastos y los de su familia.
La escogencia de las
personas que se verían en una primera etapa, beneficiadas por esos reajustes
está plenamente justificada, en la medida en que para ello se tuvo en cuenta la
compatibilidad entre la búsqueda del máximo beneficio posible para los
destinatarios y la capacidad financiera del presupuesto nacional; así como, el
hecho de ser la Nación el último garante de la pensiones a cargo del Seguro
Social y de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. Tampoco, se puede
desconocer que el Estado no puede comprometer sin una concertación previa con
el sector y un estudio serio de factibilidad del proyecto, el equilibrio
financiero de las entidades descentralizadas, los entes territoriales y las
empresas del sector privado.
Todo lo anterior
permite concluir, que para la Corte no existe vulneración alguna al principio
constitucional de la igualdad, por el hecho de que se establezcan por la ley
diferentes regímenes jurídicos en materia pensional aún dentro del mismo sector
atendiendo razones justificadas, pues no sólo el tratamiento diferencial basado
en el distinto origen de los recursos destinados al pago de las pensiones y
reajustes a que alude la norma acusada está razonable y objetivamente
justificado, sino que además el legislador está habilitado constitucionalmente,
dentro de ciertos límites para determinar el monto y los alcances de los
reajustes e incrementos pensionales, para lo cual debe tener en cuenta que los
recursos económicos para satisfacer esos pagos son limitados.
Además, como ya se
ha expresado, la ley puede establecer en materia de reajuste pensional un
tratamiento favorable a cierto grupo de pensionados, con el objeto de lograr
mejores resultados en la protección del poder adquisitivo de sus mesadas. Esto,
por cuanto, la situación económica de quienes perciben una pensión no es la
misma en virtud de la diversidad de regímenes existentes.
Establecido que la
exclusión de las entidades descentralizadas por servicios, de los entes
territoriales y del sector privado, de los incrementos previstos por el
artículo 1o. de la Ley 445 de 1998, no configura una discriminación contraria
al principio constitucional de la igualdad y por lo tanto una omisión
legislativa inconstitucional, queda por examinar una situación especial que merece
la atención de la Corte.
Frente a la
posibilidad prevista en la ley de acumular los tiempos de servicio prestados
sucesiva o alternativamente a distintas entidades oficiales, para efectos de la
pensión (Ley 6a. de 1945, art. 29 ; Ley 100 de 1993, art. 13-f), surge el
interrogante acerca de la situación particular de aquellos servidores públicos
que después de haber trabajado durante cierto lapso con la Nación, se
vincularon posteriormente a una entidad territorial y estando a su servicio,
cumplieron los requisitos para solicitar el reconocimiento de una pensión.
Si se tiene en
cuenta que los reajustes a las mesadas deben ser pagados por las entidades que
hayan liquidado y reconocido la pensión (Ley 4a./76, Decreto 732/76), cabe
preguntar si esos pensionados estarían comprendidos en la hipótesis prevista en
el inciso primero del artículo 1o. de la Ley 445 de 1999 y por ende, tendrían
derecho a un incremento proporcional a la cuota parte correspondiente al tiempo
laborado al servicio  de la Nación.
En este caso, no se
encuentra fuera de la circunstancia de haber laborado en la última etapa
anterior al reconocimiento de la pensión con una entidad territorial, una
justificación racional y razonable para que a este sector de pensionados no se
le reconozca en relación con el tiempo servido a la Nación, los mismos
incrementos a que tienen derecho los demás beneficiarios de las mesadas
financiadas con recursos del presupuesto nacional.
En consonancia con la doctrina
constitucional y con el fin de asegurar la igualdad, el equilibrio, la justicia
y la protección a la seguridad social  entre pensionados que se encuentran en
la misma situación, se condicionará la exequibilidad del inciso primero del
artículo 1o. de la Ley 445 de 1998, en el sentido de entender que los
incrementos que allí se establecen para  las pensiones de jubilación,
invalidez, vejez y sobrevivientes, deben aplicarse también a las pensiones  que
hayan sido reconocidas por entidades descentralizadas nacionales y del orden
territorial,  en el caso de acumulación de tiempos de servicio en el sector
oficial, a prorrata de la cuota parte que le corresponde a la Nación.
Finalmente, debe rechazarse el argumento de
uno los intervinientes, respecto de la incompetencia del Congreso para
establecer un reajuste pensional, que en su concepto pertenece al régimen
prestacional previsto en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la
Constitución y por lo tanto, sujeto a leyes marco que sólo pueden fijar
criterios y objetivos generales para ser reglamentados por el Gobierno
Nacional. Al respecto, basta citar en su parte pertinente, la sentencia
C-408/94 (M.P. : Dr. Fabio Morón Díaz), que al pronunciarse precisamente
sobre varias normas de la Ley 100 de 1993, señaló :
“Las leyes marco, son una técnica
legislativa que partiendo de la colaboración armónica de los poderes públicos,
organiza una concurrencia entre el poder legislativo y el poder ejecutivo, de
manera que el primero dictará normas generales y señalará objetivos y
criterios, y el segundo adecuará las anteriores materias a las necesidades de
ejecución mediante decretos reglamentarios que deben someterse a aquellas.  La
flexibilidad exigida en este tipo de funciones, sumada a las exigencias
casuísticas y extremas de la regulación que debe ordenarlas, ha justificado la
adopción de la mentada técnica legislativa; pero no puede entenderse ésta
como un privilegio legislativo del Gobierno sobre el órgano legislativo, el
cual conserva la competencia para avanzar en la elaboración de las leyes  marco
hasta el detalle, fijando objetivos y criterios que según la generalidad propia
de ese tipo de leyes puede ser de mayor o menor alcance. La distribución de
competencias entre el legislativo y el Gobierno en las materias en que pueden
expedirse leyes marco, no obedece a una delimitación estricta y rigurosa en
virtud de la cual se asignase  al primero ciertos grados de generalidad y al segundo
ciertos grados de particularidad.
La fijación del régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la
fuerza pública, debe entenderse como un acto de ejecución reglamentario que no
puede limitar en ningún caso la función legislativa a cargo del Congreso, como
lo pretenden los demandantes.
Adicionalmente resulta equivocado el cargo,
ya que la ley no regula el régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, sino un derecho constitucional como la seguridad social que se
refiere no solamente a los trabajadores sino a toda persona, aunque no tenga
esa condición.
(...)
Es claro para la Corte que esta
normatividad sobre la seguridad social no debe ser objeto de reglamentación
mediante la vía legal exceptiva de las leyes estatutarias por no corresponder a
los elementos de derechos fundamentales que quiso el constituyente someter a
dicha categoría legal, por tratarse de elementos de tipo asistencial que
provienen, en oportunidades, de la existencia de una relación laboral y en
otras, de la simple participación en el cuerpo social, y derechos gratuitos en
oportunidades y onerosos en la mayoría de los casos.”
Por todo lo anterior, debe procederse a
declarar la exequibilidad del precepto demandado, con la precisión indicada en
relación con las pensiones derivadas de la acumulación de tiempo de servicio en
el sector público.
VI.    DECISION
En razón a lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus
competencias en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
el inciso primero del artículo 1o. de la Ley 445 de 1998, en el entendido
que los incrementos que allí se establecen para  las pensiones de jubilación,
invalidez, vejez y sobrevivientes, financiadas con recursos del presupuesto
nacional comprenden también a las pensiones que hayan sido reconocidas por
entidades del orden territorial, en el caso de acumulación de tiempos de
servicio en el sector oficial, a prorrata de la cuota parte que le corresponde
a la Nación.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada (e)
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (e)
Salvamento de
voto a la Sentencia C-067/99
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Impacto económico (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente D-2124
Acción de inconstitucionalidad contra el artículo 1º
(parcial) de la Ley 445 de 1998, "Por la cual se establecen unos
incrementos especiales a las mesadas y se dictan otras disposiciones".
Actor: Milan Díaz
García
Magistrada Ponente:
Dra. MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
En mi concepto la decisión de exequibilidad ha debido ser
pura y simple. La Corte Constitucional no puede seguir ignorando el impacto
económico de sus sentencias. No quiere esto decir que el examen constitucional
ha de resultar subordinado al análisis económico, pero este último no puede
soslayarse cuando la norma objeto de confrontación emana de un órgano al cual
la Constitución, dentro de cierto margen, le reconoce una mayor o menor
discrecionalidad para comprometer los recursos escasos del erario. La Corte
Constitucional, por esta vía sustituye al órgano constitucional competente en
materia económica, pero no enfrenta ninguna responsabilidad por su decisión.
Por lo demás, la premisa de la sentencia no era otra
distinta, que la de la diferencia de regímenes. El condicionamiento, sin
embargo, supone a este respecto un planteamiento distinto.
Fecha ut supra
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado