T-892-14
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
T-892/14
PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración de
jurisprudencia
El principio de subsidiariedad busca dar balance a dos intereses
en juego: (i) contar con un remedio pronto y certero, a través del recurso a la
jurisdicción constitucional, para asegurar el goce efectivo y oportuno de los
derechos fundamentales, y (ii) la necesidad de respetar la competencia del juez
ordinario, a través del sistema de acciones previsto por el legislador, para
dirimir las controversias que los ciudadanos plantean ante la jurisdicción. Aquel
principio se entiende satisfecho en tres supuestos diferenciables: (i) cuando
no existen otros mecanismos de defensa judicial para que el accionante pueda
hacer valer sus derechos; (ii) cuando existen otros medios judiciales
disponibles, pero estos resultan inidóneos o ineficaces para la protección de las
garantías constitucionales, en atención a las circunstancias del caso concreto;
o (iii) cuando existen otros medios de defensa judicial disponibles, idóneos y
eficaces, pero debe acudirse a la tutela para evitar un perjuicio irremediable.
ACCION DE TUTELA CONTRA
LA DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES-Competencia de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo
ACCION DE TUTELA CONTRA
ACTO DE TRAMITE-Procedencia excepcional
Se ha admitido aquella frente a actos que definan una situación
especial y sustancial, en el marco de una actuación manifiestamente irrazonable
o desproporcionada de una autoridad que lesione o amenace derechos
fundamentales. Se pasará a establecer si el caso que nos convoca encaja en
alguna de estas excepciones.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido y alcance
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
DEL TRIBUTO-Elementos de la obligación tributaria
Es un mandato constitucional que
busca resguardar el carácter democrático de la tributación, así como la
seguridad jurídica. En este último sentido, la legalidad de las contribuciones
constituye una clara garantía para los ciudadanos, pues los hace inmunes a
cargas impositivas que no hayan sido aprobadas de forma previa por los órganos
de elección popular autorizados por la Constitución para tal fin. Esta garantía
se extiende, de acuerdo a las reglas jurisprudenciales, a la determinación de
los elementos esenciales de los tributos: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho
gravado, base gravable y tarifa.
VIA DE HECHO-Concepto
El concepto vía de hecho permitía
controlar procedimientos arbitrarios de la administración que, por su proceder
manifiestamente contrario a derecho, se entendían por fuera del ordenamiento
jurídico. A la postre, la teoría de vía de
hecho judicial cayó en desuso y fue reemplazada por el concepto de causales de
procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
VIA DE HECHO
PROSPECTIVA-Alcance
VIA DE HECHO PROSPECTIVA-Configuración
La teoría de la vía de hecho
prospectiva fue desarrollada como un remedio judicial para aquellos casos en
los que existía casi una certeza de lesión de derechos fundamentales hacia el
futuro, por el actuar contrario a derecho de autoridades públicas. La vía de
hecho prospectiva busca permitir al juez constitucional intervenir en una
situación específica para evitar que se configure una afectación concreta a las
garantías constitucionales de los ciudadanos. Es, por lo tanto, una medida que
permite conjurar de forma efectiva situaciones cuyo resultado previsible hace
imperioso el despliegue de acciones indispensables para evitar su ocurrencia.
DERECHO
AL DEBIDO PROCESO-Orden a la
Dirección de Impuestos y Aduanas dar por concluidas las investigaciones
iniciadas en contra de la accionante
Referencia: Expediente T-3856004
Acción de tutela instaurada por Mary
Genith Viteri Aguirre contra la División de Gestión de Investigaciones de la Dirección
Seccional de Impuestos y Aduanas de Pasto.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D. C., veinte (20) de noviembre de dos mil catorce
(2014).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa, y los
Magistrados Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en
ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo
proferido en primera instancia por el Juzgado Tercero Contencioso Administrativo
del Circuito de Pasto, el cinco (05) de junio de dos mil doce (2012), y en
segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Nariño -Sala de Conjueces-,
el doce (12) de febrero de dos mil trece (2013), dentro de la acción de tutela
promovida por Mary Genith
Viteri Aguirre contra la División de Gestión de Investigaciones de la Dirección
Seccional de Impuestos y Aduanas Nacionales de Pasto.
El expediente de la referencia fue
seleccionado para revisión mediante Auto del veintiocho (28) de junio de dos
mil trece (2013), proferido por la Sala de Selección Número Seis.
I. ANTECEDENTES
Mary Genith Viteri Aguirre presentó acción de tutela para solicitar el amparo de
sus derechos fundamentales al “debido proceso sustancial”, a la igualdad
y al trabajo en condiciones dignas, los cuales estima vulnerados por la División de Gestión de Investigaciones
de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Pasto, ya que esta entidad no considera como
salario la bonificación por compensación que recibe en su condición de
Magistrada de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de
Nariño, para efectos de la exención prevista en el artículo 206 del Estatuto
Tributario.
1. Hechos
1.1. La accionante manifiesta que en el
año dos mil dos (2002)[1]
se vinculó a la rama judicial como Magistrada de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la
Judicatura de Nariño[2].
1.2. En su calidad de Magistrada, la
señora Viteri recibe la bonificación por compensación establecida en el art. 1
del Decreto 610 de 1998[3].
1.3. Indica que conforme a lo constado en
el certificado de ingresos y retenciones que la Dirección Ejecutiva Seccional
de Administración Judicial de Pasto expide a su nombre[4], en el dos
mil tres (2003) declaró renta por primera vez ante la DIAN y así continuó
haciéndolo por los años subsiguientes[5].
1.4. De igual manera, señala que en el
mes de diciembre del año dos mil once (2011), según concepto de su contador de
confianza, solicitó a la Administración de Impuestos la devolución de un excedente
al cual consideraba tener derecho[6].
1.5. Expone que, en virtud de lo
anterior, la DIAN inició dos investigaciones en su contra al hallar una
supuesta evasión de impuestos respecto de las declaraciones de renta de los
años gravables dos mil nueve (2009) y dos mil diez (2010)[7]. Según
dicha entidad, estas declaraciones fueron efectuadas conforme a certificados de
ingresos y retenciones que no correspondían a la realidad, porque en ellas se establecía
que la bonificación por compensación sí constituía salario para efectos de la
exención tributaria a la que tiene derecho con fundamento en lo previsto en el
artículo 206 del Estatuto Tributario[8].
1.6. Agrega que la DIAN le propuso que si
corregía la declaración correspondiente al dos mil nueve (2009), no aplicaría
todas las sanciones a que hubiere lugar. Bajo este escenario, diez millones
cinco mil pesos ($10.005.000) por concepto de un saldo a favor del año dos mil
ocho (2008), se abonarían a los dieciséis millones ochocientos treinta y ocho
mil pesos ($16.838.000) correspondientes a lo no declarado en ese año gravable,
por lo que sólo tendría que pagar seis millones ochocientos treinta y tres mil
pesos ($6.833.000).[9]
De no aceptar tal proposición, la investigación continuaría y la accionante debía
pagar aproximadamente treinta y cinco millones de pesos ($35.000.000) y otra
suma de treinta millones de pesos ($30.000.000) en razón de la investigación referente
a la declaración del año dos mil diez (2010), al igual que seguir declarando sobre
la base gravable que la DIAN establece y no según las certificaciones expedidas
por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto[10].
1.7. Señala que procedió a suscribir un acta
de comparecencia que le fue entregada el catorce (14) de mayo de dos mil doce (2012)[11], concediéndole
cinco (5) días hábiles para aceptar y presentar la declaración que correspondía
según la DIAN;[12]
término que venció el veinticinco (25) de mayo de dos mil doce (2012).[13] Igualmente,
explica que en ese documento se le exhortó, entre otras cosas, a actualizar la
dirección del RUT, incrementar el patrimonio bruto en las sumas allí
establecidas y disminuir el valor de la renta exenta declarada[14].
1.8. Asevera que se siente “acorralada”
por la ley y por el tratamiento desigual recibido, pues considera que entre
todos los Magistrados del país, sólo a ella se le cuestiona la composición de
su salario, a sabiendas de que las bonificaciones permanentes como la de
compensación sí constituyen ese emolumento, así como lo indica la
jurisprudencia en la materia[15].
1.9. Por lo tanto, solicita la protección
de sus derechos fundamentales invocados y que, en consecuencia, se ordene a la entidad accionada: (i)
para efectos de sus declaraciones de rentas, tener como salario todos los
valores que devenga como Magistrada, incluyendo la bonificación por
compensación, y aplicar la exención tributaria; (ii) dar por terminadas todas
las investigaciones en su contra por esta situación; y (iii) prevenir a la
parte accionada para que cumpla el precedente judicial al respecto y abstenerse
de realizar tratos desiguales. Adicionalmente, como medida provisional, y con
el fin de evitar un perjuicio irremediable, pide la suspensión del término otorgado
para aceptar la propuesta de corrección de la declaración de renta correspondiente
al año dos mil nueve (2009)[16].
2. Respuesta de la entidad demandada
Mediante auto proferido el veinticinco (25)
de mayo de dos mil doce (2012), el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito
de Pasto avocó el conocimiento de la presente acción de tutela y corrió traslado a la División
de Gestión de Investigaciones de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas
de Pasto, para que dentro del
término de dos (2) días siguientes a la respectiva notificación, ejerciera su
defensa[17].
De forma adicional, el despacho accedió a
la solicitud de medida cautelar y ordenó la suspensión del término concedido
para aceptar la propuesta de corrección de declaración de renta presentada a la
accionante.
2.1. Respuesta de la Dirección Seccional
de Impuestos y Aduanas Nacionales de Pasto
La Dirección Seccional de Impuestos y
Aduanas Nacionales de Pasto dio
contestación al requerimiento judicial mediante oficio del veintinueve (29) de
mayo de dos mil doce (2012). Dicha entidad solicitó el rechazo de la presente acción
de tutela al considerarla improcedente, ya que no se encontraba atendido el
requisito de subsidiariedad, o en su defecto, denegar la misma por no estar
demostrada alguna conculcación de su parte[18].
Principalmente, expuso que la interpretación
dada por la DIAN respecto de la naturaleza de la bonificación por compensación es
la misma otorgada por el Consejo de Estado. De tal manera que los ingresos percibidos
por un Magistrado, para efectos de aplicar la exención prevista en el artículo
206 del Estatuto Tributario, son el sueldo básico, la bonificación por
servicios prestados y la prima de servicios, quedando excluidos de tal
beneficio la bonificación por compensación, la prima de navidad, las vacaciones
y la prima de vacaciones, al no constituir salario[19].
3. Decisiones que se revisan
3.1 Sentencia de Primera instancia
El Juzgado Tercero Administrativo del
Circuito de Pasto, mediante fallo del cinco (05) de junio de dos mil doce (2012),
declaró improcedente la acción de tutela al estimar incumplido el presupuesto
de subsidiariedad. En síntesis, el referido despacho expuso que la accionante
contaba con otros mecanismos de defensa judicial para el logro del amparo de
sus derechos pues, en su sentir, para la fecha aún no había terminado la actuación
administrativa ni se habían agotado los recursos disponibles en esta instancia.
Es decir, se encontraba en curso la investigación por parte de la DIAN. Adicionalmente,
una vez sean expedidos los actos administrativos definitivos que resuelvan su
situación, la accionante podrá acudir a la jurisdicción respectiva con el fin
de cuestionar la legalidad de los mismos[20].
3.2. Impugnación
Mediante escrito del ocho (8) de junio de
dos mil doce (2012), la accionante presentó impugnación, en la cual solicitó se
revoque el fallo recurrido y se proceda al estudio de fondo de la solicitud de
amparo. En esencia, reiteró los mismos argumentos expuestos en el escrito de
tutela, refiriéndose a que la interpretación de la DIAN, según la cual la debatida
bonificación no constituye salario, conculca sus derechos fundamentales al debido
proceso y a la igualdad[21].
3.3. Sentencia de segunda
instancia
Luego de resolver algunas vicisitudes que
se presentaron durante el trámite de esta instancia[22], el Tribunal Administrativo
de Nariño -Sala de Conjueces-, mediante providencia del doce (12) de febrero de
dos mil trece (2013), revocó el fallo impugnado y en su lugar tuteló los
derechos invocados, por considerarlos amenazados. En virtud de lo anterior, el
Despacho ordenó a la DIAN (i) suspender de manera definitiva las actuaciones administrativas
adelantadas en contra de la accionante, referentes a la corrección de la declaración
de renta por el año gravable 2009; y (ii) tener en su totalidad como salario la
bonificación por compensación, para efectos de la exención tributaria prevista
en el artículo 206 del Estatuto Tributario. Del mismo modo, previno a la entidad
accionada para no incurrir en actuaciones similares a las que motivaron la
presente tutela[23].
Respecto del derecho al debido proceso de
la accionante, el Tribunal señaló que la DIAN con su actuar vulneró dicha prerrogativa,
puesto que la comparecencia del contribuyente debe hacerse dentro del marco del
procedimiento establecido para las actuaciones administrativas, “pero sin
constreñimiento o acoso alguno, mucho menos con mecanismos atemorizantes”. Y
que si bien la propuesta formulada por la DIAN en apariencia contiene un
beneficio para la accionante, a su vez la impulsa apresuradamente a renunciar a
un derecho que ella considera adquirido[24].
Sobre la infracción al principio de
igualdad, la entidad accionada reiteró el contenido de este precepto plasmado
en el artículo 13 constitucional y se refirió a la manera en que ha sido
interpretado por esta Corporación en uno de sus pronunciamientos[25].
3.4. Trámite
ante la Corte Constitucional
Al cabo de algunas circunstancias suscitadas
al inicio de este trámite,[26]
la Sala de Revisión requirió al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a
la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las facultades de derecho de las universidades
Nacional de Colombia, Externado de Colombia y Pontificia Javeriana, para que emitieran
un concepto en derecho sobre la situación planteada en el caso de la
referencia. Al tiempo, la Sala suspendió los términos del presente proceso de
revisión de tutela[27].
Efectuadas las respectivas
comunicaciones, únicamente se pronunciaron la Academia Colombiana de
Jurisprudencia y la Universidad Externado de Colombia-Departamento de Derecho Fiscal.
3.4.1. Concepto de la Academia Colombiana
de Jurisprudencia
El
diez (10) de diciembre de dos mil trece (2013), la mencionada Academia presentó
concepto a la Corte Constitucional sobre lo requerido en el asunto. Principalmente
consideró que: (i) la acción de tutela resulta procedente ante la necesidad de
evitar un perjuicio irremediable, al estimar que sería gravoso para la accionante
afrontar un proceso tardío como el contencioso administrativo y aunado a los
costos que demanda el mismo; (ii) el perjuicio irremediable se encuentra
probado dentro del proceso porque la administración tributaria no controvirtió
la afirmación de la accionante, según la cual durante su comparecencia se le
aseguró que el resultado del proceso de fiscalización sería contrario a sus
intereses; (iii) la bonificación por compensación debe considerarse salario y factor
para liquidar otras prestaciones, tales como, las pensiones de vejez, invalidez
y sobrevivientes, por tanto está exenta del impuesto de renta previsto en el Estatuto
Tributario; (iv) la DIAN vulneró los derechos fundamentales de la accionante al
debido proceso y de propiedad, este último por conexidad, al desconocerle una exención
tributaria sobre una parte de su renta. Con fundamento en lo anterior, sugirió confirmar
el fallo de segunda instancia, que amparó los derechos invocados[28].
3.4.2. Concepto de la Universidad Externado
de Colombia-Departamento de Derecho Fiscal
Mediante concepto del veintitrés (23) de
enero de dos mil catorce (2014), el Director del Departamento de Derecho Fiscal
de la Universidad Externado de Colombia estimó improcedente la acción de tutela
por no agotar el requisito de subsidiariedad. De considerar la Corte pertinente
realizar un análisis de fondo, tampoco encontró vulnerados los derechos fundamentales
al debido proceso y a la igualdad de la accionante[29].
El referido Director aseveró que “de
haberse iniciado el proceso administrativo de discusión de la declaración de
renta del año 2009, la peticionaria cuenta con las acciones necesarias para su
defensa en esta instancia, y agotada esta etapa administrativa, aun podrá
demandar ante la jurisdicción el acto administrativo definitivo que emita la administración
tributaria”[30].
En cuanto a la supuesta conculcación de los
derechos fundamentales por la investigación que la DIAN adelanta a la
accionante, señaló que ésta, bajo ninguna forma, debe considerarse, ya que “se
le han aplicado los procedimientos generales contemplados en la ley; además, de
ser así, se estaría desconociendo la potestad tributaria de la administración tributaria
quien además, está evidentemente imposibilitada para fiscalizar simultánea y
constantemente a todos los contribuyentes”[31].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La
Sala es competente para revisar los fallos de tutela referidos, de conformidad
con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución, y 33
y 34 del Decreto 2591 de 1991.
2. Planteamiento del caso y problema
jurídico
2.1. De conformidad con los antecedentes anteriormente
expuestos, le corresponde a la Sala establecer si la División de Gestión de Investigaciones de la
Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Pasto conculcó los derechos fundamentales al debido proceso,
a la igualdad y al trabajo en condiciones dignas de Mary Genith Viteri Aguirre, al iniciar en su contra una investigación en la que
se habrían vulnerado garantías procedimentales.
2.2. Para dar solución al interrogante se procederá a
abordar: (i) las condiciones de procedibilidad de la acción de tutela; (ii) el
principio de legalidad tributaria y la existencia de una vía de hecho
prospectiva; (iii) las medidas a tomar en el caso concreto.
3. Condiciones de procedibilidad de la
acción de tutela
De acuerdo con lo establecido en el
artículo 86 constitucional, la acción de tutela es un mecanismo de protección
de derechos fundamentales que se encuentran vulnerados o amenazados por
autoridades públicas y, de forma excepcional, por particulares. Esta se
caracteriza por tener un procedimiento preferente y sumario, ser regida por el
principio de informalidad y tener un carácter subsidiario de otras acciones
legales determinadas por la Constitución y la ley.
Por su particular relevancia para el caso
concreto, la Sala se referirá al requisito de subsidiariedad de la tutela y las
excepciones planteadas al mismo.
3.1. Requisito de subsidiariedad.
El carácter subsidiario de la acción de
tutela se encuentra consagrado en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, de
acuerdo con el cual “La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan
otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia
de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia,
atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”[32].
El principio de subsidiariedad busca dar balance a dos
intereses en juego: (i) contar con un remedio pronto y certero, a través del
recurso a la jurisdicción constitucional, para asegurar el goce efectivo y
oportuno de los derechos fundamentales, y (ii) la necesidad de respetar la
competencia del juez ordinario, a través del sistema de acciones previsto por
el legislador, para dirimir las controversias que los ciudadanos plantean ante
la jurisdicción.
3.1.1. Aquel principio se entiende satisfecho en tres
supuestos diferenciables: (i) cuando no existen otros mecanismos de defensa
judicial para que el accionante pueda hacer valer sus derechos; (ii) cuando
existen otros medios judiciales disponibles, pero estos resultan inidóneos o
ineficaces para la protección de las garantías constitucionales, en atención a
las circunstancias del caso concreto; o (iii) cuando existen otros medios de
defensa judicial disponibles, idóneos y eficaces, pero debe acudirse a la
tutela para evitar un perjuicio irremediable.
3.1.1.1. En relación con el primero de
estos supuestos, se tiene que la acción de tutela no siempre es el medio indicado
para proteger los derechos constitucionales de los ciudadanos.[33] De existir otro
mecanismo judicial que permita garantizarlos, se deberá acudir a él en primer
lugar. Esto tiene sentido por cuanto un uso desmedido de dicha acción, que
desconozca la función otorgada a la misma por el constituyente, podría despojarla
de su carácter residual y crear ineficiencias graves en la administración de
justicia por la vía de desdibujar los límites competenciales de las distintas
jurisdicciones que componen la rama judicial. A contrario sensu, si no
existe en el ordenamiento jurídico otro medio de defensa judicial al que el
sujeto de derechos pueda acudir, la tutela resultará procedente[34].
3.1.1.2. En relación con el segundo de
estos escenarios, esta Corporación ha indicado que no basta con la simple
existencia de cualquier otro mecanismo judicial aparentemente útil para que pueda
predicarse la improcedencia de la tutela. Los otros medios de defensa judicial
deben ser idóneos y eficaces para garantizar los derechos fundamentales que se
encuentran en juego[35].
Respecto a la idoneidad, aquella se refiere
a la conducencia del medio judicial alternativo para satisfacer los intereses del
accionante.[36]
En este sentido, se entiende que “(…) un medio es idóneo cuando en la
práctica, éste es el camino adecuado para el logro de lo que se pretende.”[37] El
juicio de idoneidad es, por lo tanto, una valoración de los demás recursos
judiciales disponibles, que parte de las circunstancias particulares que dieron
pie a la interposición de la acción de tutela. Lo anterior, a fin de establecer
si el mismo resulta adecuado para resguardar el derecho fundamental de forma “cierta,
efectiva y concreta”[38],
situación que a su vez exige “que dicho medio tiene que ser suficiente para
que a través de él se restablezca el derecho fundamental vulnerado o se proteja
de su amenaza”[39].
A su vez, en relación
con el requisito de eficacia del medio de defensa alternativo, la Corte
Constitucional ha afirmado que este demanda que se establezca “(…) si el medio
existente es adecuado para proteger instantánea y objetivamente el derecho que
aparece vulnerado o es objeto de amenaza…”[40] Este juicio resulta
importante porque si bien, en principio “(…) todo mecanismo de defensa judicial es
en abstracto eficaz para la protección de los derechos fundamentales (…)
No obstante, es posible determinar caso por caso, y a partir de una
verificación de la estructura normativa de los procedimientos (duración, tipos
de acciones, tipos de pretensiones exigibles, tipo de medidas que puede tomar
el juez) y de las situaciones empíricas que los caracterizan (tiempo real de
duración, doctrinas efectivamente aplicadas, tipos de medidas que
ordinariamente se toman), si tales mecanismos son o no eficaces para la
oportuna protección de los derechos fundamentales en juego”[41].
Se concluye entonces que el carácter
subsidiario de la tutela ha de ser estimado por el juez en cada caso, con
sujeción a los estándares establecidos por la jurisprudencia constitucional, en
especial aquellos que se refieren al juicio de idoneidad y eficacia de los
demás remedios en sede judicial que resulten disponibles para el actor.
3.1.1.3. En cuanto al tercer escenario, de
acuerdo con el cual la tutela es procedente para evitar un perjuicio
irremediable, tenemos que, de conformidad con el art. 6 del Decreto 2591 de
1991, en estos eventos, la sentencia de tutela otorga, en principio, un amparo
transitorio con el fin de velar por la integridad de los derechos fundamentales
amenazados. El concepto de perjuicio irremediable ha sido decantado por la
jurisprudencia constitucional. Se ha establecido que para que pueda hablarse de
dicho concepto el perjuicio ha de ser inminente y grave, requiriendo de “(…)
medidas urgentes y de aplicación inmediata e impostergable.”[42] Una vez desarrollado este punto, hemos de evaluar las
reglas que rigen la procedencia de la tutela contra actos administrativos de
trámite o preparatorios.
3.2. En los términos de la sentencia SU-201 de
1994,[43]
estos actos administrativos son aquellos que en vez de decidir de fondo el
asunto, allanan el camino para dicha decisión o dan impulso a la actuación
administrativa.[44]
La mencionada decisión señaló que si bien la tutela por regla general no es el
medio idóneo para atacar estos actos, en aquellos eventos en los que los mismos
resuelvan una situación especial y sustancial, de tal forma que su efecto se
extienda a la decisión de fondo, la acción de tutela habrá de proceder como
medio judicial definitivo.
La regla anterior fue ratificada por la Corte en la
sentencia T-1012 de 2010[45],
la cual precisó que la tutela procederá contra actos de trámite o preparatorios
siempre que “(…) el acto administrativo de trámite resuelve un asunto de
naturaleza sustancial, en el que la actuación sea manifiestamente irrazonable o
desproporcionada y que amenace o vulnere derechos fundamentales.”[46]
La
justificación para la procedencia excepcional de la tutela en estos casos
deriva, de un lado, de la necesidad de garantizar la primacía de los derechos
fundamentales de los administrados y, de otro lado, de la imposibilidad de
controvertir los actos de trámite o preparatorios ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
En sentencias
posteriores, la Corte Constitucional ha sostenido que la procedencia
excepcional de la tutela contra los actos de la administración que ostentan
este carácter “solo es posible cuando el respectivo acto defina una
situación especial y sustancial dentro de la actuación y ha “sido fruto de una
actuación abiertamente irrazonable o desproporcionada por parte del
funcionario, con lo cual vulnera las garantías establecidas en la Constitución”.”[47]
3.3. Hecho este recorrido por las
condiciones de procedibilidad de la tutela, es preciso referirnos al precedente
constitucional específico respecto a la tutela contra actuaciones
administrativas de la DIAN.
En la sentencia T-142 de 1998,[48] la Corte
Constitucional conoció una tutela por violación del derecho al debido proceso
interpuesta por un ciudadano contra la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales de San Andrés, luego de que la entidad le negase el beneficio de saneamiento
de impugnaciones, debido a que el término para solicitarlo había vencido. A
juicio de la Corte, la existencia de otro medio de defensa judicial idóneo y
eficaz –la acción de nulidad y restablecimiento del derecho-, ya iniciado por
el actor al momento de interponer la tutela, hacía que la acción constitucional
no cumpliese con el requisito de subsidiariedad, debiendo ser declarada
improcedente.
De igual forma, en la sentencia T-1263 de 2001[49] la Corte revisó una
tutela presentada por el representante legal de una compañía contra la
Administración de Impuestos Nacional debido a que consideró vulnerados sus
derechos a la defensa y al debido proceso, en la medida que no se le notificó
en la forma debida la resolución por medio de la cual la entidad accionada
resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por el actor contra
el acto administrativo que sancionó con una multa a la compañía. La Corte
confirmó las sentencias de instancia que negaban por improcedente la tutela, debido
a que no podía utilizarse la acción en el caso concreto para revivir términos
prescritos para presentar otros recursos, como pretendía el actor. Así mismo,
la Corte recordó que no podía negarse la acción de tutela contra este tipo de
actos administrativos por existir otros medios de defensa judicial, sin antes
evaluar la idoneidad de dichos mecanismos para proteger los derechos del
accionante.
Igualmente, conviene traer a colación la
sentencia T-103 de 2010,[50]
en la que se resolvió una acción de tutela interpuesta por una empresa de gas
en Córdoba, la cual fue declarada como deudora morosa del impuesto de alumbrado
público en el municipio de Sahagún, situación que llevó a la empresa a acudir
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por medio de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, para controvertir la declaración de
falta de pago. En ambas instancias, la acción contenciosa fue denegada, por lo
que se procedió a interponer tutela contra las sentencias. La Corte
Constitucional decidió denegar el amparo bajo el argumento de que la acción
judicial interpuesta en sede contenciosa atacaba la resolución que declaraba la
morosidad y no el acuerdo municipal que sirvió de base para crear el tributo de
alumbrado público.
Posteriormente, la Corte abordó en la sentencia T-031
de 2013[51]
el caso de un ciudadano que, actuando como representante legal de una compañía,
interpuso acción de tutela contra la Dirección Seccional de Impuestos de
Barranquilla por la supuesta violación de sus derechos al debido proceso, a la
igualdad y la vivienda digna. La vulneración iusfundamental habría
devenido de la ausencia de “sustentación normativa de la liquidación y de la
sanción” generadas por la autoridad tributaria, en respuesta a una alegada
inexactitud y presentación extemporánea de la declaración de renta de la
compañía. Las sanciones se generaron luego de que el accionante hubiese
solicitado devolución de impuestos por saldo a favor. El actor fundamentó la
procedencia de la tutela en que celebró un contrato de compraventa con opción
de retroventa sobre su vivienda, ello bajo la creencia de que con los recursos
provenientes de la devolución de impuestos podría cubrir su obligación, por lo
que estaba en riesgo de sufrir un perjuicio irremediable consistente en la
pérdida del inmueble. La Corte Constitucional declaró que la acción de tutela
era improcedente, debido a que existían otros mecanismos de defensa judicial idóneos
y efectivos a disposición del actor (la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, acompañada de la solicitud de suspensión provisional del acto
administrativo).
De lo anterior es posible derivar que la
jurisprudencia constitucional ha declarado que, en principio, los actos
sancionatorios provenientes de la administración tributaria deben ser
impugnados por medio de acciones contencioso-administrativas. Así las cosas, la
tutela solo procederá de forma excepcional cuando estos mecanismos no se encuentren
disponibles, no resulten idóneos o eficaces, o sea necesario impedir que se
presente un perjuicio irremediable.
3.4. Se ha establecido hasta este punto que, por regla
general, la acción de tutela no procede cuando existen otros mecanismos de defensa
judicial a los cuales puede acudir el actor, ni contra actos administrativos de
trámite o preparatorios. En las sentencias transcritas, estas reglas han
llevado a que se declare la improcedencia de tutelas contra la administración
de impuestos, toda vez que a juicio de la Corte, los tutelantes han debido
ventilar aquellos asuntos ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
3.4.1. Sin embargo, la Corporación también ha
establecido una serie de excepciones a aquellas reglas generales. Así, para los
casos en los que existe otro medio de defensa judicial, se ha avalado el uso de
la acción de tutela en situaciones en las que estos mecanismos alternativos son
inidóneos o ineficaces, o cuando cumpliendo con estos requisitos se acude a la
acción constitucional para evitar un perjuicio irremediable. Una situación
similar se presenta respecto a la tutela contra actos administrativos de
trámite o preparatorios, pues si bien se ha sentado la norma general de
improcedencia de la acción contra este tipo de manifestaciones de voluntad de
la administración, se ha admitido aquella frente a actos que definan una
situación especial y sustancial, en el marco de una actuación manifiestamente
irrazonable o desproporcionada de una autoridad que lesione o amenace derechos
fundamentales. Se pasará a establecer si el caso que nos convoca encaja en
alguna de estas excepciones.
3.4.2. A juicio de la Sala, la situación de la señora
Viteri tiene elementos que lo hacen claramente diferenciable de los casos de
tutela contra la DIAN declarados improcedentes. Lo primero es advertir que en
todos los casos transcritos se debatieron situaciones cuya relevancia
constitucional resultaba cuando menos cuestionable y que varios de ellos
giraban en torno a la pérdida de oportunidades procesales de los contribuyentes
para controvertir sanciones impuestas por la entidad tributaria, mientras que
otros se referían a asuntos meramente técnicos. En segundo lugar, en algunos de
estos casos la acción de tutela era presentada por personas jurídicas
estatutarias, lo que daba pie a que el estudio de la procedencia de la acción
de tutela se hiciese de forma más estricta. En tercer lugar, en varios de los
casos la Corte concluyó que se estaba frente a situaciones donde había existido
negligencia de los peticionarios, lo que no daba pie a que se concediera el
amparo. Por último, uno de los casos mencionados resolvió una tutela contra
providencia judicial.
3.4.3. En contraste con lo expuesto, en el caso objeto
de análisis, se tiene que la relevancia constitucional de las circunstancias
fácticas es visible, pues se ha de establecer si hubo una lesión al principio superior
de legalidad del tributo por parte de la DIAN, como se explicará más adelante.
En consecuencia, no se está frente a un asunto meramente legal o de naturaleza
técnica, sino uno donde se encuentran comprometidas garantías fundamentales de
los contribuyentes. No está demás mencionar que en este caso es una persona
natural quien interpone la acción para buscar que se salvaguarden sus derechos
fundamentales, que no se ha probado dentro del proceso que la amenaza iusfundamental
provenga de su negligencia, y que no se pretende dejar sin efecto una
providencia judicial por medio del amparo constitucional.
3.4.4. Por otra parte, para la Sala resulta claro
además que si bien la señora Viteri cuenta con medios de defensa para discutir
la legalidad de la actuación administrativa de la accionada, los mismos no
resultan idóneos para salvaguardar sus derechos fundamentales. La anterior
conclusión se deriva de la existencia de información concreta en el expediente
que indica que el proceder de la administración de impuestos se ha encaminado
hacia la configuración de una vía de hecho, debido a la inobservancia del
principio de legalidad tributaria.
En un primer momento, la accionante afirmó no contar
con ningún otro medio de defensa judicial que le permitiese controvertir las
consideraciones de la División de Gestión de Investigaciones de la Dirección
Seccional de Impuestos y Aduanas de Pasto[52],
debido a que en esa etapa de la investigación no había ninguna alternativa judicial
dispuesta por el ordenamiento jurídico para tal fin.[53]
Si bien la Sala no comparte dicho argumento, sí considera que los recursos
disponibles para la accionante no son idóneos para proteger sus derechos
fundamentales. Para obtener claridad sobre este punto, es preciso que nos
refiramos al proceso de acción fiscal que se habría de surtir aquí.
El art. 684 del Estatuto Tributario[54]
concede a la administración generosos poderes de fiscalización e investigación
y, de forma expresa, le faculta para adelantar investigaciones y citar o
requerir contribuyentes, como lo hizo la División de Gestión de Investigaciones
en este caso. En primer lugar,
para lograr el cumplimiento de obligaciones impositivas el art. 685 del
Estatuto Tributario, le permite a la Administración de Impuestos el envío de un
emplazamiento para corregir al contribuyente,[55]
si hay razones para creer que existen inexactitudes en su declaración de renta.
Luego de ser notificado, el emplazado cuenta con un  (1) mes de plazo para
corregir la declaración y cumplir la sanción de corrección contemplada en el
art. 644 del mismo decreto[56].
Si la persona no corrige su declaración, el
art. 703 del Estatuto Tributario declara que la administración de impuestos
habrá de remitir al contribuyente un requerimiento especial contentivo de las
modificaciones que pretenda a su declaración de renta.[57] Tal comunicación
también deberá dar a conocer al requerido la cuantificación de impuestos,
sanciones y demás sumas que se pretenda adicionar a la declaración, y su
respectiva justificación. En los tres meses siguientes a la notificación, el
contribuyente queda facultado para controvertir el requerimiento, solicitar
pruebas, introducir documentos que estuvieren en su poder y pedir que se lleven
a cabo inspecciones tributarias, de acuerdo a lo establecido en el art. 707 del
mismo texto legal[58].
Vencido el plazo, la administración
tributaria dispone de seis (6) meses para modificar la declaración por medio de
una liquidación de revisión, según lo declara el art. 702 del mismo Decreto.[59]
Contra el acto que contiene la liquidación de revisión, el art. 720 del
Estatuto Tributario establece el recurso de reconsideración, por medio del cual
el contribuyente puede atacar las liquidaciones oficiales y resoluciones que
impongan sanciones proferidas por la administración tributaria[60]. Luego de presentado,
y de cumplir con los requisitos establecidos en el art. 722 del Decreto[61], se deberá proferir
auto admisorio dentro del mes siguiente. Si el auto en cuestión inadmite el
recurso, el art. 728 indica que puede presentarse recurso de reposición en su
contra,[62]
el cual deberá ser resuelto dentro de los 10 días siguientes.
Adicionalmente, el art. 730 del Estatuto
Tributario señala que los actos de liquidación de impuestos y resolución de
recursos pueden ser declarados nulos por la administración de impuestos, si
incurren en una de las causales establecidas en el decreto[63].
3.4.5. De vuelta al caso concreto, nos encontramos con
que si bien la actuación administrativa que amenazaba derechos fundamentales de
la señora Viteri se encontraba en sus inicios, pues hasta ese punto únicamente
se había comenzado la investigación y se le había advertido a la contribuyente
sobre la necesidad de corregir su declaración de renta para ajustarla a los
criterios de la DIAN,[64]
desde aquel momento era posible advertir que los medios de defensa existentes
para la señora Viteri no eran idóneos para hacer valer sus derechos
fundamentales.
3.4.5.1. En sede administrativa, se tiene que el
procedimiento sancionatorio transcrito cuenta con recursos y procedimientos que
si bien son adecuados para garantizar la legalidad de las actuaciones de la
dirección de impuestos, podrían eventualmente no resultar óptimos para hacer
valer garantías fundamentales.
Lo anterior se debe a que los distintos momentos del
trámite surtido ante la DIAN (emplazamiento para corregir, requerimiento
especial, liquidación de revisión, recurso de reconsideración) proveen al
contribuyente de oportunidades para cuestionar las modificaciones que se
pretenden a la declaración de renta del obligado, siendo de esta forma espacios
de deliberación sobre la licitud del curso de acción de la entidad, pero no
necesariamente otorgan posibilidades al ciudadano para que ataque el proceder
de la administración de impuestos por violar normas de rango constitucional,
como el principio referido. Difícilmente podría la accionada concluir, en el
marco de los procedimientos descritos, que la aplicación de la normatividad
tributaria es lesiva del mandato constitucional de la legalidad del tributo,
pues las etapas dispuestas por el ordenamiento jurídico para que aquella ejerza
su labor de fiscalización no están específicamente diseñadas para tales fines.
A lo dicho se suma que en múltiples conceptos la DIAN ya ha afirmado que la
bonificación por compensación no debe tenerse como salario para la exención del
art. 206 del Estatuto Tributario, por lo que nada indica que vaya a cambiar su
posición al respecto.
3.4.5.2. Una situación similar se presenta en relación
con la posibilidad de acudir ante la jurisdicción contenciosa para atacar el
acto sancionatorio de la accionada, una vez se emita, por medio de una acción
de nulidad y restablecimiento del derecho. Si la señora Viteri hubiese esperado
a que el procedimiento de acción fiscal terminase para luego enjuiciar el acto
definitivo en sede judicial, ello solo hubiese permitido controvertir el acto
definitivo, más no la amenaza real y cierta que desde ya se erige sobre los
derechos de la accionante. Lo anterior deriva del hecho de que los actos de
trámite y preparatorios no son susceptibles de control frente a la jurisdicción
administrativa[65].
3.5. Adicionalmente, se considera que en
este caso se cumplen los presupuestos para que proceda la tutela contra actos
administrativos de trámite o preparatorios. De acuerdo a las sentencias citadas
con anterioridad, para que el amparo constitucional resulte viable contra estos
actos es necesario que se esté frente a (i) una actuación que defina una
situación especial y sustancial, (ii) dentro de un procedimiento abiertamente
irrazonable o desproporcionado. Respecto al primer requisito, la Sala considera
que el proceder de la Administración Impositiva en efecto definió una situación
especial y sustancial, toda vez que precisó la forma en la que ha de entenderse
la bonificación por compensación para efectos de la exención del art. 206 del
Estatuto Tributario. En este sentido, la DIAN fijó la base gravable del
impuesto a la renta a cargo de la tutelante, lo que claramente definió una
situación especial y sustancial, como lo exigen las reglas jurisprudenciales
aludidas.
Con relación al segundo requisito, la
Sala considera que el mismo también se encuentra acreditado, toda vez que la actuación
administrativa de la Dirección de Impuestos, de confirmarse lo aducido por la
accionante, tiene la potencialidad de afectar el principio constitucional de
reserva de ley en la definición de los elementos estructurales del tributo. De
estarse frente a esta situación, el proceder de la DIAN, al investigar y
conminar a la tutelante a corregir su declaración de renta en los términos
planteados con anterioridad, podría por sí mismo poner en grave riesgo el
derecho al debido proceso de la actora, al implicar una actuación que
claramente iría en contravía del ordenamiento jurídico, pudiendo incluso
catalogarse como una vía de hecho.
3.6. Para terminar, conviene enfatizar
que la Sala considera inadmisible que se obligue a un ciudadano a culminar un
trámite administrativo abiertamente inconstitucional antes de poder acudir a la
protección del juez de tutela. Esta posibilidad no es aceptable, toda vez que forzaría
al afectado a lidiar en el tiempo con una actuación que amenaza gravemente sus
derechos fundamentales.
3.7. En vista de lo anterior, la tutela resulta
procedente, por ser inidóneos los mecanismos de defensa alternativos a
disposición de la tutelante y cumplirse los requisitos exigidos para los casos
en que la acción se interpone contra actos administrativos de trámite o
preparatorios. Con esto dicho se pasa a estudiar el fondo del asunto.
4. El principio de legalidad en materia
tributaria y la existencia de una vía de hecho prospectiva
La Sala considera que en la situación
objeto de discusión se está frente a una vía de hecho prospectiva, en relación
con la vulneración del derecho al debido proceso de la accionante, reflejado en
la garantía de legalidad de los impuestos.
4.1. El principio de legalidad del
tributo
4.1.1. La facultad impositiva se erige
como una de las principales prerrogativas del Estado. A su vez, aquella también
representa una clara limitación a la libertad de los asociados, pues por medio
de ella se establecen limitaciones al derecho a la propiedad. En razón de la
gravedad de los abusos que pueden presentarse por el uso ilegítimo o
irrazonable de tal potestad, las democracias modernas han diseñado e implementado
una serie de restricciones a la creación de cargas tributarias, al punto que
hoy se considera a éstas limitaciones como una de las condiciones necesarias
para la existencia de un Estado democrático y respetuoso de un orden justo.
Si bien la existencia misma del Estado se
encuentra ligada indefectiblemente a la creación de cargas tributarias para
financiar el funcionamiento de las instituciones que le dan forma, se ha
intentado establecer límites claros en términos de competencia para decretar
impuestos, el volumen máximo de las cargas impositivas, las sanciones a imponer
en caso de morosidad de los ciudadanos, entre otros. De la tensión existente
entre los principios de financiación del Estado y el respeto por la libertad y
la propiedad del ciudadano han surgido una serie de restricciones y reglas que
regulan el poder impositivo, dentro de las mismas están la prohibición de
cargas tributarias confiscatorias, la exigencia de progresividad y, en el caso
que nos ocupa, los principios de representación democrática y legalidad del
tributo.
4.1.2. Respecto a este último, el art.
388 de la Constitución declara que “(e)n
tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o
parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas
de los impuestos.”[66] A su vez, el art. 150,
numeral 12, asigna al Congreso la facultad de “(…) establecer contribuciones
fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo
las condiciones que establezca la ley”[67].
4.1.3. Aquel principio demanda que los
elementos de la imposición fiscal se encuentren establecidos de forma previa en
una norma con rango legal. La Corte en su jurisprudencia ha decantado este
principio y ha fijado reglas respecto a cómo el mismo ha de ser aplicado en la
creación de cargas tributarias. Conviene traer a colación la sentencia C-155 de
2003,[68]
en la que la Corte valoró una acción pública de inconstitucionalidad en contra
de dos artículos del Decreto 1604 de 1966, “Por el cual se dictan normas
sobre valorización”, referentes a este impuesto, y un artículo de la Ley 48
de 1968, “Por el cual se adoptan como legislación permanente algunos
decretos legislativos, se otorgan facultades al Presidente de la República y a
las Asambleas, se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se
dictan otras disposiciones”, debido a que, a juicio del actor, las normas
acusadas violaban el principio de legalidad del tributo, al permitir a las
autoridades administrativas regular temas impositivos. La Corte se inhibió
respecto a parte de la demanda, declaró exequible algunas de las expresiones
acusadas y declaró inexequible otra[69].
La sentencia aclaró que el principio de
legalidad no se exige solo de los impuestos, sino de cualquier tributo o
contribución. A su vez, el juez constitucional individualizó los elementos del
tributo, al afirmar que “(e)n la obligación tributaria, aparecen por un lado
el sujeto activo, que es la entidad estatal con derecho para exigir el pago del
tributo, el sujeto pasivo o persona en quien recae la obligación correlativa,
el hecho gravado o situación de hecho indicadora de una capacidad contributiva
a la cual la ley confiere la virtualidad de generar la obligación tributaria, y
la base gravable y la tarifa, que son los elementos determinantes de la cuantía
misma de la obligación". En relación con el elemento de base gravable,
la Sala Plena aseveró que éste puede entenderse como “(…) la magnitud o la
medición del hecho gravado, a la cual se le aplica la correspondiente tarifa,
para de esta manera liquidar el monto de la obligación tributaria".
Por su parte, la sentencia C-690 de 2003[70] resolvió
una demanda de inconstitucionalidad en contra de varios artículos de la Ley 788
de 2002, “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del
orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones”, a los que
el accionante consideró violatorios, entre otros, del principio de
representación democrática de la tributación. La Corte declaró la
inexequibilidad de las disposiciones y diferenció entre el principio de
legalidad general y la reserva de ley, refiriéndose esta última a la
competencia privativa del Congreso para reglar ciertas materias o temas. A su
vez, precisó que en materia tributaria existe una reserva especial de ley, que
se fundamenta en el principio de representación popular y democrática de los
impuestos, y se materializa en el principio de predeterminación del tributo, de
conformidad con el cual los elementos de la obligación tributaria deben estar
establecidos de forma previa y cierta en una norma de rango legal.
La mencionada sentencia reiteró la regla de
acuerdo con la cual si la ley no determina de forma clara y directa los elementos
de la obligación impositiva, ello genera una violación del principio de
legalidad en su sentido material. Además advirtió que de cualquier forma “la
administración no es la llamada a solventar esa carencia por medio de su
facultad reglamentaria”,  pues ello equivaldría a facultar al ejecutivo
para que en uso de sus potestades reglamentarias determine el impuesto en sí
mismo, lo que entraría en pugna con las competencias de otros órganos
estatales.
Sin embargo, el juez constitucional
aclaró que no toda indeterminación de los elementos del tributo conlleva a la
inexequibilidad de la norma que lo consagra, pues esto solo ocurrirá en
aquellos eventos en los que el alcance de la obligación no pueda ser
determinado de acuerdo a los principios generales de interpretación de la ley.
Finalmente, la Corte advirtió que “(…) en materia de remisiones a la
administración o al reglamento, es posible concluir que el rigor del principio
de legalidad se aplica a la determinación política de los elementos del
tributo, y que de tal rigor escapan ciertas variables técnicas o económicas
cuya concreción no es posible realizar en la misma ley”, al paso que estableció
que la determinación política es la voluntad del legislador para crear un nuevo
impuesto, definiendo sus elementos esenciales.
En la misma línea de decisión encontramos
la sentencia C-121 de 2006,[71]
en la cual se resolvió una acción pública de inconstitucionalidad en contra del
contenido de dos disposiciones del Decreto 1333 de 1986, “Por el cual se
expide el Código de Régimen Municipal”, referidas a impuesto de industria y
comercio y a la definición de actividades comerciales, por ser contrarios a los
principios de certeza, unidad nacional y justicia. La Corte declaró exequibles
las expresiones acusadas y determinó que el principio de legalidad en materia
tributaria implica que sean los órganos de elección popular los que establezcan
los elementos del tributo, a saber: sujetos activos y pasivos, hechos, bases
gravables, así como las tarifas de las obligaciones fiscales. De igual forma,
se aclaró el contenido del principio de certeza en materia impositiva, el cual
se refiere a que los elementos del impuesto han de ser establecidos de manera
clara y precisa por el legislador, para evitar inseguridad jurídica.
Entretanto, la sentencia C-714 de 2009[72] resolvió
una acción pública de inconstitucionalidad en contra del art. 68 de la Ley 863
de 2003, “Por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales
y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las
finanzas públicas”, que establecía una exención tributaria del impuesto
sobre la renta, y facultaba al gobierno para regular este beneficio fiscal. La
Corte decidió declarar exequibles los apartes acusados y determinó que la facultad
que tiene el ejecutivo de reglamentar deducciones tributarias estaría
respaldada por el art. 189, numeral 11, de la Constitución, de acuerdo con el
cual “(c)orresponde al Presidente de la República (…) ejercer la potestad
reglamentaria, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes
necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.”[73], facultad
que tendría como límite la posibilidad de alterar el contenido de una norma
jurídica en el sentido de convertirla en algo sustancialmente diferente.
Para terminar esta reconstrucción,
resulta preciso traer a colación la sentencia C-621 de 2012,[74] en la cual
se decidió una demanda de inconstitucionalidad interpuesta en contra del literal
c) del art. 101 de la Ley 1450 de 2011, “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”, que establecía que el fondo de
estabilización de precios de los combustibles se financiaría, en parte, con los
réditos que resultasen de las diferencias negativas entre el Precio de Paridad
Internacional y el Precio de Referencia determinado por el Ministerio de Minas
y Energía. La Corte declaró inexequible la norma acusada al considerar que
aquella no determinaba cuál era la base gravable de la imposición parafiscal,
ni tampoco proveía elementos suficientes para establecer dicha base; lo que, en
consecuencia, dejaba en manos del Ministerio de Minas tal determinación, en
desconocimiento del mencionado principio constitucional.
Señaló la Corte que “En resumen, el literal ahora acusado simplemente
determina que la base gravable será la diferencia entre dos precios, respecto
de los cuales no existe un solo elemento normativo de rango legal que sirva
como derrotero al Ministerio de Minas y Energía al momento de establecerlos.
Esta situación ubica en un espacio de discrecionalidad absoluta a la entidad
administrativa en ejercicio de la competencia prevista en el literal acusado,
lo que implica en la práctica una deslegalización en la determinación de la
base gravable de una contribución parafiscal, con la consiguiente vulneración
de los mandatos que se derivan del principio de legalidad, previsto en el
tantas veces mencionado artículo 338 de la Constitución.”
4.1.4. De la jurisprudencia
constitucional relativa al principio de legalidad del tributo se concluye que
este es un mandato constitucional que busca resguardar el carácter democrático
de la tributación, así como la seguridad jurídica. En este último sentido, la
legalidad de las contribuciones constituye una clara garantía para los
ciudadanos, pues los hace inmunes a cargas impositivas que no hayan sido
aprobadas de forma previa por los órganos de elección popular autorizados por
la Constitución para tal fin. Esta garantía se extiende, de acuerdo a las
reglas jurisprudenciales, a la determinación de los elementos esenciales de los
tributos: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho gravado, base gravable y tarifa.
Por lo anterior, aplicar una norma
jurídica contentiva de un impuesto cuya base gravable no resulta determinada o
cuando menos determinable por la ley no solo viola el principio de legalidad
del tributo, sino que configura por esta misma vía una vulneración del derecho
al debido proceso del contribuyente, toda vez que se le está aplicando una
norma que no respeta las garantías constitucionales mínimas relacionadas con su
contenido.
4.1.5. En el caso concreto, tenemos una
situación que se acomoda al planteamiento anterior. Del expediente se deriva
que la DIAN no cuenta con una disposición de rango legal que señale que la
bonificación por compensación no constituye salario para efectos de la exención
del art. 206 del Estatuto Tributario. Es así como, en la contestación de la
demanda, cuando la parte accionada se refiere a la naturaleza de la
bonificación por compensación, aquella acude en primer lugar al Concepto 015484
de dieciséis (16) de marzo de dos mil cinco (2005), en el que la entidad
manifiesta que “(e)n el caso de la bonificación por compensación creada
mediante el Decreto 610 de 1998 no existe norma legal que expresamente la
califique como salario ni para efectos laborales ni para efectos tributarios…”[75] Sin
embargo, el concepto tampoco señala que exista alguna norma legal que excluya
esta misma posibilidad, lo que nos lleva a concluir que la Administración de Impuestos
está definiendo la naturaleza de la bonificación por compensación para efectos
tributarios con base en fuentes distintas a la ley.
4.1.6. Así, el mencionado concepto
jurídico expresa que la bonificación por compensación no constituye salario
para efectos de la exención, toda vez que el inciso 2º del art. 1 del Decreto 610
de 1998 dispone que “(l)a bonificación por compensación solo constituirá
factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y
sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los
Magistrados de las Altas Cortes”, tesis luego reafirmada con base en el
Concepto 001852 de diecisiete (17) de enero de dos mil cinco (2005).
4.1.7. En relación con este punto,
conviene precisar que no puede la accionada alegar que la bonificación por
compensación no constituye salario para efectos de aquella exención con base en
conceptos jurídicos emitidos por la DIAN. La exención tiene el claro efecto de
modificar la base gravable del impuesto sobre la renta, componente esencial del
tributo, por lo tanto sometido al principio de legalidad y solo determinable
por el órgano de elección popular autorizado para tal fin. En consecuencia, un
concepto de la DIAN resulta a todas luces insuficiente para determinar la
naturaleza salarial de la bonificación aludida, para efectos del beneficio del art.
206 del Estatuto Tributario. Lo mismo puede afirmarse en relación con el art. 1
del mencionado decreto, pues este tampoco fue proferido por el Congreso y, por
lo tanto, tampoco se ajusta a la exigencia del principio de legalidad del
tributo.
4.1.8. Asimismo, respecto a la tercera
fuente utilizada por la accionada para concluir que la bonificación por
compensación no es salario, se tiene que aquella corresponde al Oficio 006861
de diez (10) de febrero dos mil cinco (2005), lo que significa que no se está
en presencia de una norma legal que se ajuste al principio de legalidad del
tributo. Además, el oficio en cuestión se refiere al Decreto 4040 de 2004,  “Por
el cual se crea una Bonificación de Gestión Judicial para los Magistrados de
Tribunal y otros funcionarios” que es distinta de la bonificación por
compensación.
4.1.9. Finalmente, conviene referirse a
la última fuente jurídica utilizada para sustentar la tesis de la parte accionada,
la cual corresponde a una decisión judicial del Consejo de Estado. En relación
con esta, cabe anotar que las decisiones del órgano de cierre de la
jurisdicción contenciosa respecto a la naturaleza de la bonificación por
compensación para efectos tributarios no son pacíficas, pues si bien la
administración de impuestos referencia una decisión que sostiene que dicho
emolumento no ha de tenerse como salario para la exención,[76] la
accionante también refirió providencias del mismo órgano judicial en sentido
contrario.[77]
Por lo que se está en presencia de un tema que no puede considerarse resuelto.
4.1.10. Se tiene entonces que, en este
caso, no existe norma de rango legal que determine la naturaleza de la
bonificación por compensación para efectos tributarios. Si bien a la Corte
Constitucional no le corresponde definir la forma en la que ha de interpretarse
o aplicarse la normatividad tributaria, considera la Sala que sí es deber del
juez de tutela señalar a la administración de impuestos que no puede basarse en
conceptos jurídicos internos no vinculantes para definir qué es salario en
materia tributaria, pues de hacerlo se estaría desconociendo el principio de
legalidad del tributo y, por lo tanto, el derecho al debido proceso. Ello
debido a que bajo el ordenamiento constitucional de 1991 la definición de la
base gravable del impuesto de renta corresponde al Congreso de la República. Un
entendimiento contrario de este asunto podría llevar a consecuencias negativas
desde la óptica los principios de libertad, representación democrática y
prevalencia de un orden justo, que emanan, precisamente, de la Constitución.
4.2. Existencia de una vía de hecho
prospectiva
Entra la Sala a considerar si en este
caso se ha configurado una vía de hecho prospectiva derivada del actuar de la
administración tributaria en relación con el cobro del impuesto a la renta de
la señora Mary Genith Viteri. Para desarrollar este punto, la sentencia habrá
de referirse a cuatro puntos: (i) el concepto de vía de hecho; (ii) la doctrina
de la vía de hecho prospectiva; (iii) la existencia de una vía de hecho prospectiva
en el caso concreto y sus implicaciones para el derecho al debido proceso de la
tutelante; (iv) las medidas que han de adoptarse en el caso objeto de
controversia. A Continuación se procederá a desarrollar cada uno de estos
elementos.
4.2.1. El concepto de vía de hecho
La teoría de la vía de hecho ha sido
acogida por la jurisprudencia Constitucional. Inicialmente, la misma se planteó
como una de las situaciones que autorizaba la procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales.[78]
La jurisprudencia constitucional entendía que la configuración de la vía de
hecho se daba “(…) cuando la conducta del agente carece de fundamento objetivo,
obedece a su sola voluntad o capricho y tiene como consecuencia la vulneración
de los derechos constitucionales de la persona…”.[79] Por lo tanto, el concepto
vía de hecho permitía controlar procedimientos arbitrarios de la administración
que, por su proceder manifiestamente contrario a derecho, se entendían por
fuera del ordenamiento jurídico. Más tarde, la Corte reconoció la posibilidad
de existencia de vías de hecho administrativas en materia pensional,[80] en el
marco de procesos de naturaleza policiva,[81] respecto a la revocación de
beneficios penitenciarios para personas privadas de la libertad,[82] entre
otros. A la postre, la teoría de vía de hecho judicial cayó en desuso y fue
reemplazada por el concepto de causales de procedibilidad de la tutela contra
providencias judiciales.[83]
4.2.1.1. A su vez, la vía
de hecho judicial podía presentarse por medio de cinco causales: (i) por
defecto procedimental; (ii) por falta de competencia; (iii) por defecto fáctico
absoluto; (iv) por consecuencia; y (v) por defecto material sustancial[84].
4.2.1.2. En cuanto al
defecto procedimental, se tiene que este hace referencia a casos en los que el
funcionario judicial se apartaba casi por completo del trámite establecido para
el proceso objeto de decisión. Se aclara que no cualquier error de
procedimiento permite que se configure una vía de hecho en este sentido, pues
de acuerdo con la jurisprudencia constitucional “(s)i bien existe un
sistema de normas que establece las formalidades y etapas a seguir en los
diferentes asuntos litigiosos que deben ser respetadas por los jueces o
particulares que administren justicia, no todo desconocimiento de éstas permite
la procedencia de la tutela. Sólo cuando quien administre justicia haya actuado
completamente por fuera del procedimiento establecido se configura una vía de
hecho de carácter procedimental”[85].
Esta causal de vía de
hecho deriva su importancia de los principios de transparencia y seguridad
jurídica que irradian la aplicación de las normas creadas por el legislador a los
administrados. La creación de distintas etapas y momentos procesales garantiza
al ciudadano que la forma en que se le dará vigencia al ordenamiento jurídico
no será caprichosa o arbitraria. De la misma manera, la predeterminación del
procedimiento también representa una de las garantías para el individuo desde
la perspectiva del debido proceso, pues le permiten hacer valer sus derechos y custodiar
sus intereses.
En este orden de ideas, no
puede aducirse que existe un defecto procedimental en aquellas situaciones en
las que fue el ciudadano quien originó la aplicación errada del trámite
establecido para gestionar su asunto ante la jurisdicción o la administración
pública. Los principios de responsabilidad y de imposibilidad de alegar la
culpa propia bloquean esta posibilidad, a menos que se trate de casos
especialísimos.
4.2.1.3. En relación con
la segunda causal de vía de hecho, referida al defecto orgánico o falta de
competencia del funcionario para adelantar el proceso judicial o administrativo,[86] se
tiene que esta encuentra fundamento, entre otros, en los principios de
facultades regladas de los funcionarios públicos y de garantía de juez natural.
No puede un funcionario judicial abrogarse para sí mismo una competencia que la
Constitución o la ley no le han dado, pues ello terminaría por desconocer los
mandatos superiores que reducen la capacidad de acción del Estado y sus agentes
a aquellos asuntos para los cuales se les ha habilitado de manera previa.
Se aclara que la vía de
hecho por defecto orgánico solo se considera acreditada cuando existe una
carencia total de competencia en el funcionario en cuestión, puesto que en
aquellos casos en que se esté en presencia de una falta de competencia que
resulte subsanable, no podrá afirmarse que se incurrió en una vía de hecho. A
su vez, la incompetencia del funcionario puede fundarse en la ausencia de una
norma que lo faculte para conocer sobre determinado asunto o en la existencia
de un vicio en la expedición de la norma que otorgó dicha autorización.
Adicionalmente, la Corte
Constitucional ha entendido que existe una estrecha relación entre los defectos
procedimental y orgánico, a tal punto que en varios casos una sola actuación
puede llevar a que ambos tipos de vía de hecho se presenten de forma concomitante,
sobre el particular se ha afirmado que “(e)l desconocimiento de alguna de
las etapas procesales, bien sea por la pretermisión de una instancia o por el
uso indebido de una figura procesal por fuera del término legalmente previsto
para su desarrollo, implican la consolidación de una vía de hecho por defectos
orgánico y procedimental, frente a la cual es procedente, en primer lugar, las
acciones o recursos ordinarios reconocidos en el ordenamiento jurídico, y en
segundo término, la acción de tutela de acuerdo con las reglas de procedencia
establecidas en el artículo 86 de la Constitución Política y conforme a la
jurisprudencia reiterada de esta Corporación, en aras de garantizar el
principio constitucional de la seguridad jurídica”[87].
4.2.1.4. Entretanto, el
tercer medio para que se configure una vía de hecho es que se concrete un
defecto fáctico absoluto en el marco de la actuación judicial o administrativa.
Este tipo de defecto se encuentra estrechamente vinculado con el decreto,
práctica y valoración de pruebas. Empero, ello no significa que cualquier
valoración de las pruebas por parte del funcionario judicial que se aparte de aquella
presentada por el administrado da lugar a una vía de hecho. Sólo en aquellos
casos en que nos hallemos frente actos arbitrarios de la autoridad,
relacionados con la conformación o valoración de los elementos de prueba, podrá
hablarse de una vía de hecho en este sentido.
En relación con esta forma
de vía de hecho, “(l)a jurisprudencia constitucional ha identificado dos
formas por medio de las cuales puede manifestarse el defecto fáctico: de manera
negativa, es decir, cuando el juez se niega a decretar una prueba o se abstiene
de valorar las pruebas allegadas al expediente y lo hace de modo arbitrario, no
razonable y caprichoso, así que da por no probado un hecho o situación “que de
la misma emerge clara y objetivamente”; de forma positiva, a saber, cuando el
juez aprecia pruebas que obran en el expediente, las cuales, no ha debido
admitir ni valorar por cuanto fueron recaudadas de manera indebida, lo que
implica desconocer el texto constitucional (artículo 29 superior). En otras
palabras, se presenta defecto fáctico por omisión cuando el juzgador se
abstiene de decretar pruebas. Existe defecto fáctico por no valoración del
acervo probatorio, cuando el juzgador omite considerar pruebas que obran en el
expediente. Hay lugar al defecto fáctico por valoración defectuosa del material
probatorio cuando o bien “el funcionario judicial, en contra de la evidencia
probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y
resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido; o cuando a pesar de existir
pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la
decisión respectiva” dando paso a un defecto fáctico por no excluir o valorar
una prueba obtenida de manera ilícita”[88].
Este tipo de vía de hecho guarda estrecha
relación con las normas constitucionales y legales que rigen la práctica de
pruebas. En este sentido, resultan de especial importancia los incisos cuarto y
quinto del art. 29 de la Constitución, referidos al derecho de los sindicados a
presentar pruebas y controvertir aquellas aducidas en su contra, así como la
declaración de nulidad de la prueba obtenida sin observar el derecho al debido
proceso del enjuiciado[89].
4.2.1.5. En cuanto a la vía de hecho por
consecuencia, se tiene que la misma se configura en aquellas situaciones en las
que si bien el funcionario judicial que ha abocado conocimiento del caso se ha
ceñido a las normas procesales y sustanciales que regulan la materia, este a su
vez basó su decisión en actuaciones previas de otros órganos estatales que
obraron de forma indebida, en desconocimiento de las normas constitucionales.
Sobre el particular ha dicho la Corte que
“(e)s
posible distinguir la sentencia violatoria de derechos fundamentales por
defectos propios del aparato judicial - presupuesto de la vía de hecho -, de
aquellas providencias judiciales que aunque no desconocen de manera directa la
Constitución, comportan un perjuicio iusfundamental como consecuencia del
incumplimiento por parte de distintos órganos estatales de la orden
constitucional de colaborar armónicamente con la administración de justicia con
el objeto de garantizar la plena eficacia de los derechos constitucionales. Se
trata de una suerte de vía de hecho por consecuencia, en la que el juez, a
pesar de haber desplegado los medios a su alcance para ubicar al
procesado,  actuó confiado en la recta actuación estatal, cuando en
realidad ésta se ha realizado con vulneración de derechos constitucionales, al
inducirlo en error. En tales casos - vía de hecho por consecuencia - se
presenta una violación del debido proceso, no atribuible al funcionario
judicial, en la medida en que no lo puede apreciar, como consecuencia de la
actuación inconstitucional de otros órganos estatales.”[90]
Tal como se menciona en el párrafo
transcrito, pueden presentarse situaciones en las que la confianza legítima que
tienen los funcionarios judiciales en otros operadores jurídicos puede
conllevar a lesiones de derechos fundamentales, por las que si bien no se puede
responsabilizar al funcionario judicial, tampoco pueden dejarse en pie por los
nocivos efectos que pueden generarse para los administrados. Esta forma de vía
de hecho se cimenta, por lo tanto, en un análisis de las consecuencias del
actuar contrario a derecho de las autoridades públicas, que pueden proyectarse
más allá de las situaciones decididas en concreto directamente por ellos.
4.2.1.6. Por último, hemos de considerar
la vía de hecho por defecto material o sustancial. Ésta se configura por una
indebida aplicación del derecho a una determinada situación fáctica. No estamos
aquí en presencia de una inadecuada interpretación de los elementos de prueba
sobre los cuales ha de decidirse el caso, sino de las normas que han de regular
el asunto objeto de debate.
Son varios los escenarios en los que una
vía de hecho de este tipo puede darse, en un primer momento, porque la norma
utilizada en el proceso judicial es inexistente, ha perdido vigencia o ha sido
declarada inexequible por la Corte Constitucional. También se está en este
evento en aquellas situaciones en las que existe una desconexión absoluta entre
los fundamentos expuestos por el funcionario judicial para decidir el caso y la
decisión adoptada al final del litigio.
Se ha entendido que también se está en
una situación de vía de hecho en aquellos eventos en los que la norma que ha de
aplicarse, si bien se encuentra vigente, es manifiestamente contraria a la
Constitución, lo que haría necesario que el funcionario judicial la inaplicase
para no incurrir en un defecto material o sustancial.
4.2.1.7. Como ya se mencionó, el concepto
de vía de hecho se ha utilizado tanto en asuntos decididos en sede judicial
como administrativa. La configuración de la misma depende de actuaciones por
parte de autoridades que se apartan de forma clara, manifiesta y contundente
del orden jurídico vigente, de tal manera que puede decirse que los mismos
ocurren por fuera del imperio de la ley. Si bien la jurisprudencia
constitucional ha dejado de lado la vía de hecho en materia de procedencia de
tutela contra decisiones judiciales, para acoger en su reemplazo la doctrina de
condiciones especiales de procedibilidad, en otras circunstancias el mencionado
concepto aún resulta útil para determinar cuándo el proceder de una autoridad
pública resulta ha vulnerado derechos fundamentales de los ciudadanos. Con esto
dicho, es preciso referirnos al concepto de vía de hecho prospectiva.
4.2.2. La doctrina de la vía de hecho
prospectiva
4.2.2.1. La jurisprudencia constitucional
no solo ha declarado que la tutela resulta procedente en aquellos casos en los
que se ha generado una vía de hecho, sino que también ha sostenido que esta
figura puede proyectarse hacia al futuro, a lo que se ha llegado a denominar
vía de hecho prospectiva. Esta figura jurídica fue primero establecida en la
sentencia SU-047 de 1999,[91]
en la que la Corte Constitucional decidió una acción de tutela interpuesta por
la entonces Representante a la Cámara Viviane Morales en contra de la Corte
Suprema de Justicia, al considerar violados sus derechos fundamentales al
debido proceso y a la inviolabilidad de sus votos y opiniones como Congresista.
La vulneración de derechos se derivó de la vinculación de la Representante a un
proceso penal, debido a que votó a favor de precluir la investigación que se
llevaba en contra del entonces Presidente de la República Ernesto Samper
Pizano. La Corte Constitucional amparó el derecho al debido proceso de la
tutelante, toda vez que consideró que la garantía de inviolabilidad impedía a
la Corte Suprema de Justicia investigarla por hechos como los que dieron lugar
a aquel proceso penal.
En la mencionada sentencia de
unificación, la Sala Plena encontró que si bien la decisión de la Corte Suprema
estaba basada en interpretaciones plausibles de sus facultades
constitucionales, no pudiendo entonces constituir una vía de hecho hacia el
pasado, de continuar encaminada en la misma dirección planteada por el órgano
judicial, terminaría en una vía de hecho que lesionaría los intereses iusfundamentales
de la accionante. Afirmó la Corte que este escenario “(…) (e)s lo que podría denominarse
una “vía de hecho prospectiva”, por cuanto, hacia el pasado, las decisiones del
funcionario judicial, aunque discutibles, son inatacables por medio de la
tutela, ya que siguen amparadas por la autonomía funcional de los jueces, por
no ser protuberantemente defectuosas; sin embargo, una evaluación de sus
inevitables resultados futuros permite concluir que el juez terminará por
incurrir en una vía de hecho, al violar de manera manifiesta la Carta…”
La
Corte, a su vez, ha afirmado que “(…) (e)n tales circunstancias, y siempre y
cuando esos resultados futuros sean evidentes, y no exista otro mecanismo
judicial de defensa, el juez constitucional puede intervenir a fin de enfrentar
una amenaza a los derechos fundamentales, derivada de una actuación judicial,
que inevitablemente devendrá en vía de hecho ya que, el artículo 86 superior es
claro en señalar que esa acción procede en tales eventos”[92].
4.2.2.2. Se tiene entonces que la teoría
de la vía de hecho prospectiva fue desarrollada como un remedio judicial para
aquellos casos en los que existía casi una certeza de lesión de derechos
fundamentales hacia el futuro, por el actuar contrario a derecho de autoridades
públicas. La vía de hecho prospectiva busca permitir al juez constitucional intervenir
en una situación específica para evitar que se configure una afectación
concreta a las garantías constitucionales de los ciudadanos. Es, por lo tanto,
una medida que permite conjurar de forma efectiva situaciones cuyo resultado
previsible hace imperioso el despliegue de acciones indispensables para evitar
su ocurrencia.
La figura está, de esta manera, pensada
para optimizar la realización práctica de los deberes que la Constitución ha
asignado a los funcionarios judiciales y administrativos, en especial los
relativos a salvaguardar la vigencia de la Carta. No puede el Estado ante una
actuación abiertamente opuesta a los mandatos superiores, dejar de actuar y
permitir que se materialice una amenaza en contra de los derechos fundamentales
de los asociados. En estos casos, la protección por parte del juez de tutela no
puede hacerse esperar, pues éste tiene potestades que le permiten actuar tanto
en casos de violación efectiva de derechos fundamentales como en aquellos eventos
en los que se está frente a una amenaza de los mismos.
4.2.2.3. La vía de hecho prospectiva obtiene
su fundamento de los principios de vigencia de un orden justo y economía
procesal que informan los trámites administrativos y judiciales. El primero de
estos principios se encuentra consagrado en el art. 2 de la Constitución, como
un fin del Estado social de derecho.[93]
Uno de los elementos que conforman la vigencia del orden justo es la exigencia
de razonabilidad y proporcionalidad en la imposición de cargas y sanciones a
los ciudadanos, pues si bien el Estado se encuentra facultado para imponer
responsabilidades y reprender a sus asociados por el incumplimiento de deberes,
tanto la creación de obligaciones como el uso de la potestad sancionatoria
estatal han de ejercerse de manera tal que no constituyan un abuso de poder.
En concordancia, el principio de
prevalencia del orden justo se extiende al concepto de vía de hecho prospectiva
toda vez que no resultaría proporcionado exigir a un ciudadano que, frente a un
procedimiento sancionatorio que de forma ostensible resulta contrario a los
mandatos constitucionales, aquel espere impasible hasta que la actuación
administrativa llegue a término para poder atacarlo en sede jurisdiccional.
Imponer cargas irrazonables a los administrados desconoce el principio de
vigencia de un orden justo, máxime si este se entiende en concordancia con el
principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial sobre el
procesal, consagrado en el art. 228 Superior[94].
4.2.2.4. Por su parte, el principio de economía
procesal, así como sus inescindibles corolarios de celeridad y eficacia, se
encuentran incorporados en el art. 209 de la Carta Política, de acuerdo con el
cual “La función administrativa está al servicio de los intereses generales
y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la
descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.”[95] De acuerdo
con estos, el proceder de las autoridades públicas habrá de tener lugar de la
forma más expedita y efectiva posible, no siendo viable el establecimiento de
procedimientos engorrosos, innecesarios o que se extiendan en el tiempo más
allá de lo debido.
Si bien este principio se encuentra
consagrado como una directriz para el ejercicio de la función administrativa,
el mismo rige también para los organismos judiciales. Sobre el particular, ha
indicado la Corte que “(e)l principio de la economía procesal consiste,
principalmente, en conseguir el mayor resultado con el mínimo de actividad de la
administración de justicia. Con la aplicación de este principio, se busca la
celeridad en la solución de los litigios, es decir, que se imparta pronta y
cumplida justicia”[96].
En vista de lo anterior, la economía
procesal también da un claro sustento constitucional a la doctrina de la vía de
hecho prospectiva, toda vez que esta permite otorgar una protección efectiva de
la jurisdicción constitucional para aquellos eventos en los que se ha dado una
flagrante violación de normas constitucionales, sin tener que esperar a que se
concrete una lesión a los derechos fundamentales que se encuentran amenazados y
que de forma inevitable resultarán afectados por el desarrollo de la actuación
administrativa.
4.2.2.5. Pues bien, a juicio de la Sala,
en el caso concreto nos encontramos frente a una situación que encaja dentro
del concepto de la vía de hecho prospectiva, como se pasa a explicar.
4.2.3. Existencia de una vía de hecho
prospectiva en el caso concreto y su impacto en el derecho al debido proceso de
la accionante.
4.2.3.1. La señora Mary Genith Viteri
presentó acción de tutela para salvaguardar sus derechos fundamentales al “debido
proceso sustancial”, a la igualdad y al trabajo en condiciones dignas, que
habrían resultado lesionados luego de que la División de Gestión de
Investigaciones de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Pasto
iniciase sendas investigaciones en su contra, al considerar que las
declaraciones de renta de los años gravables dos mil nueve (2009) y dos mil
diez (2010) de la tutelante fueron inexactas, por contabilizar como salario,
para efectos de la exención del art. 206 del Estatuto Tributario, la bonificación
por compensación que la accionante devenga en su calidad de Magistrada de la
Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño.
A juicio de la señora Viteri, no existe
duda alguna de que la bonificación por compensación ha de entenderse como
salario, pues por medio de la misma se remunera su trabajo, elemento central de
la noción constitucional y legal de salario. A su vez, señala que se le ha
aplicado la ley tributaria en una forma discriminatoria, pues solo a ella se le
investiga por su declaración de renta, aunque todos los Magistrados de tribunal
del país declaran renta de la misma forma. Además, considera que se ejerció
presión de forma indebida en su contra para que renunciase a sus derechos y
garantías como contribuyente.
4.2.3.2. Por su parte, la entidad
accionada considera que no asiste la razón a la peticionaria, toda vez que la
bonificación por compensación de ninguna manera ha de constituir salario para
efectos de la mencionada exención tributaria. Para sustentar su tesis, la DIAN
recurre a los conceptos 015484 de dieciséis (16) de marzo de dos mil cinco
(2005), 001852 de diecisiete (17) de enero de dos mil cinco (2005), al oficio
006861 de diez (10) de febrero de dos mil cinco (2005), al Decreto 610 de 1998,
y a una providencia judicial del Consejo de Estado. Sin embargo, no aduce
ninguna norma de carácter legal que permita saldar la discusión sobre la
naturaleza salarial o no salarial de la bonificación por compensación para
efectos de la exención del art. 206 del Estatuto Tributario.
4.2.3.3. Esta situación, a juicio de la
Sala, permite ver claramente que para efectos de definir la base gravable del
impuesto a la renta de la accionante, la administración de impuestos utiliza
como fuentes normativas dos conceptos, un oficio y un decreto que no logran
satisfacer el principio de legalidad en materia tributaria. Las mencionadas
fuentes normativas tienen un rango jerárquico inferior al de la ley, por lo que
no pueden ser utilizadas para definir elementos esenciales de los tributos,
como la base gravable. Otro tanto puede decirse de la jurisprudencia del
Consejo de Estado, la cual, como ya se estipuló, no es pacífica y por tanto
tampoco permite sortear este punto de la discusión.
De acuerdo con esta situación, no existe
duda de que se inobservó el principio de legalidad tributaria en la
determinación del impuesto a la renta de la señora Viteri, así como en la
investigación tributaria que se desató de forma posterior a la solicitud de
devolución del saldo a favor, al que la accionante consideraba tener derecho.
4.2.3.4. De esta manera, el
desconocimiento del principio de legalidad del tributo y la concomitante
amenaza al derecho al debido proceso de la accionante configuró una vía de
hecho prospectiva en el caso concreto. Como ya se expuso, de acuerdo con la
sentencia SU-047 de 1999, la vía de hecho prospectiva se presenta en
situaciones en las que si bien hacia el pasado la actuación de la autoridad
administrativa o judicial no ha incurrido en una vía de hecho, por no haberse concretado
un actuar caprichoso o arbitrario, es claro que terminará por hacerlo en el
futuro, pues la forma en la que se ha planteado el procedimiento permite prever
casi con certeza que se terminarán por desconocer de forma abierta mandatos
constitucionales.
Pues
bien, en el caso de la señora Viteri nos encontramos frente a una situación
similar a la decidida en la sentencia SU-047 de 1999. Esta Sala considera que
si bien el actuar de la DIAN aún no ha incurrido en faltas que desconozcan de
forma desbordada mandatos constitucionales, de continuar con las actuaciones
administrativas propias de la acción fiscal, indefectiblemente la
administración de impuestos terminaría por vulnerar los derechos fundamentales
de la actora, pues acabaría por imponerle una sanción por haber declarado de
forma inexacta el impuesto de renta, sanción que habría de tener fundamento en
una interpretación del art. 206 del Estatuto Tributario que se cimenta en
normas que no fueron proferidas por el Congreso, en claro desconocimiento del
principio de legalidad del tributo y, por lo tanto, del derecho al debido
proceso.
A
la anterior conclusión puede llegarse al considerar los múltiples conceptos y
oficios citados por la administración de impuestos en el escrito de contestación
a la tutela, que sirvieron como base para su actuación administrativa. En su
conjunto, el número, tipo y contenido de las fuentes utilizadas por la DIAN
para establecer que la bonificación por compensación no constituye salario para
efectos de la exención, nos permite apreciar que esta constituirá la base
jurídica para llevar a término el proceso sancionatorio por inexactitud en la
declaración de renta de la señora Viteri.
Adicionalmente,
a ello deben sumarse las afirmaciones de la accionante, de acuerdo con las
cuales la funcionaria de la administración de impuestos con quien tuvo contacto
fue tajante en afirmar que “(…) ella no tenía la culpa de que otros
investigadores no investigan como ella y que no conozcan la ley, que ella
cumplía la norma que al respecto era muy clara y que no podía hacer ninguna
consideración distinta a la legal…”[97]
Las
situaciones descritas permiten prever con alto grado de certeza que la
actuación administrativa de la DIAN, tendiente a imponer sanciones a la señora
Viteri por supuestamente haber presentado una declaración de renta que no se
corresponde con la realidad, concluirá con graves vulneraciones a sus derechos
fundamentales, lo que permite afirmar que se está en presencia de una vía de
hecho prospectiva que amerita una intervención del juez de tutela encaminada a
evitar que la amenaza identificada se concrete en una lesión iusfundamental específica.
Ahora bien, es menester precisar en qué consistiría dicha afectación, para lo
cual nos referiremos a la vía de hecho prospectiva apreciada desde el derecho
al debido proceso.
4.2.3.5. Según lo establecido en el art.
29 de la Constitución “El debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas.”[98]
Esta garantía se nutre de un conjunto amplio de requisitos relativos a los
trámites ante la administración, procesos frente autoridades judiciales y
conductos por los cuáles han de regirse las relaciones entre particulares.
4.2.3.6. La Corte Constitucional ha
señalado en su jurisprudencia la forma en que debe darse vigencia al derecho al
debido proceso en distintos ámbitos de las relaciones entre el Estado y los
particulares. En especial, se ha referido al ámbito del debido proceso
sancionatorio. En relación con este, la Corporación ha dicho que “(l)a
garantía del debido proceso, no consiste solamente en las posibilidades de
defensa o en la oportunidad para interponer recursos, (…) sino que exige,
además, como lo expresa el artículo 29 de la Carta, el ajuste a las normas preexistentes al acto que se imputa; la
competencia de la autoridad judicial o administrativa que orienta el proceso;
la aplicación del principio de favorabilidad en materia penal; el derecho a una
resolución que defina las cuestiones jurídicas planteadas sin dilaciones
injustificadas; la ocasión de presentar pruebas y de controvertir las que se
alleguen en contra y, desde luego, la plena observancia de las formas propias
de cada proceso según sus características. Todo ello descansa sobre el supuesto de la presunción de inocencia, la
cual tiene que ser desvirtuada por el Estado para que se haga posible la
imposición de penas o de sanciones administrativas”[99].
4.2.3.7. De conformidad, el derecho al
debido proceso es una prerrogativa que cobija un universo amplio de
salvaguardas diseñadas por el constituyente y el legislador para asegurar que
el uso de la facultad sancionatoria del Estado se encuentre sometida a las
restricciones propias de un Estado democrático. En este sentido, existen por lo
menos dos niveles en los que se ha de aplicar el derecho al debido proceso en
los procedimientos de carácter sancionatorio, sea en sede administrativa o en
sede judicial. De una parte, el derecho al debido proceso ha de evaluarse desde
la perspectiva de la creación de las normas sustanciales y procesales que establecen
sanciones, requiriendo en este nivel que las normas creadas por el legislador y
la administración no afecten ilegítimamente derechos fundamentales o los
restrinjan en desconocimiento de los principios de razonabilidad, necesidad y
proporcionalidad. Por otra parte, el debido proceso también ha de entenderse
como una demanda para que los procedimientos establecidos para la imposición de
penas y las normas que consagran el derecho sustancial relativo a estas, se
apliquen de forma regular, según lo ha establecido el ordenamiento jurídico.
De esta manera, el derecho al debido
proceso en materia sancionatoria ha de garantizarse en el nivel de creación de
normas sustanciales y procesales necesarias para hacer uso de dicha facultad
estatal, así como en el nivel relativo a la aplicación del cuerpo normativo
dispuesto para castigar a los administrados ante el incumplimiento de sus
deberes constitucionales, legales y reglamentarios[100].
4.2.3.8. Se tiene además, que el derecho
al debido proceso en materia sancionatoria incluye dentro de sus componentes al
principio de legalidad, pues no puede haber debido proceso si cada juez o
funcionario público puede señalar en cada caso concreto cuáles normas han de
aplicarse para imponer una sanción. No pueden los funcionarios públicos
establecer procedimientos ad hoc ni aplicar a su antojo normas
sustanciales cuando van a imponer sanciones administrativas que comprometen los
derechos de los administrados. Un proceder semejante, desconocería el principio
de legalidad y, consecuentemente, tendría efectos nefastos desde la perspectiva
del derecho al debido proceso.
4.2.3.9. Pues bien, en el caso concreto,
resulta claro para la Sala que la vía de hecho prospectiva en que incurrió la
administración tributaria al definir la base gravable del impuesto a la renta
de la señora Mary Genith Viteri con fundamento en fuentes normativas inferiores
a la ley puso en riesgo la indemnidad de su derecho al debido proceso. Lo
anterior se deriva de que el respeto por el principio de legalidad es un
elemento fundamental del derecho al debido proceso cuando este se aprecia en el
marco de actuaciones sancionatorias.
Como se mencionó, el derecho al debido
proceso ha de respetarse tanto al momento de establecer las normas encaminadas
a regular la imposición de sanciones a los administrados, como en la aplicación
de dicha normatividad a casos específicos. Pues bien, en la situación objeto de
debate, se tiene que no se respetó el debido proceso al momento de establecer
la base gravable del impuesto a la renta, toda vez que al determinar dicha base
con desconocimiento del principio de legalidad indefectiblemente se lesiona el
derecho al debido proceso, pues esta prerrogativa precisa el acatamiento de las
normas sustanciales y procesales que regulan la imposición de una sanción.
4.2.3.10. Lo anterior resulta de mayor
relevancia si se toma en cuenta que en este caso no sólo se lesiona el derecho
al debido proceso de la accionante por no cumplirse un determinado trámite o
etapa procesal, sino porque se le hace aplicación de una norma jurídica
sustancial de una forma que no se atiene a los mandatos constitucionales. Así
pues, no se está en presencia de una situación que se reduzca a una afectación
intrascendente de un mero rito, sino a un evento que ha comprometido la
aplicación del derecho sustancial que determina la base gravable del impuesto a
la renta de la tutelante.
4.2.3.11.
En conclusión, como la interpretación realizada por la entidad tutelada, de
acuerdo con la cual la bonificación por compensación no constituye salario para
efectos de la exención del art. 206 del Estatuto Tributario, se fundamenta no
en una norma de rango legal sino en conceptos y oficios de la Dirección de
Impuestos y otras fuentes distintas a la ley, la actuación de la accionada
desconoció el principio de legalidad del tributo y dio paso a la configuración
de una vía de hecho prospectiva, pues de continuarse con la actuación
administrativa sancionatoria se le lesionaría a la actora su derecho
fundamental al debido proceso. Con este punto claro, es preciso ahora
referirnos al tipo de medidas a adoptar en el caso concreto.
5.
Medidas a tomar en el caso concreto
5.1.
La Constitución no incluye una definición de salario. Sin embargo, el art. 53
de la Carta reconoce el derecho de los trabajadores a recibir una “(…) remuneración mínima
vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo…”[101] Por su parte, el Decreto
Ley 2663 de 1950, “Sobre Código Sustantivo del Trabajo”, en su art. 127
expresa que “Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable,
sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como
contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación
que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del
trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de
descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”[102].
A juicio de la Corte, el
salario es una garantía fundamental para el trabajador, cuya característica
definitoria es que se genera como contraprestación directa a la ejecución
personal del servicio, debiendo este ser proporcional al mismo con
independencia de la denominación que se le asigne. Por ello, se ha entendido
que el art. 127 del Código Sustantivo del Trabajo no es exhaustivo al enunciar
qué elementos constituyen salario, sino que tan solo provee ejemplos de pagos
que sí lo integran. La Corte acudió al derecho internacional para delimitar
salario desde una perspectiva jurídica y acogió la definición contenida en el
Convenio 95 de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-[103], la que
declara que “(…) el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual
fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en
efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un
empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o
verbal, por el trabajo que éste último haya efectuado o deba efectuar o por
servicios que haya prestado o deba prestar”[104].
5.2.
Como se advirtió, no es competencia de esta Corte definir la forma en que ha de
entenderse la bonificación por compensación para efectos de la exención del
art. 206 del Estatuto Tributario. Ello corresponde al Congreso de la República,
como órgano investido con la facultad impositiva, y al Consejo de Estado, como tribunal
de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, en caso de
controversia. Pero tampoco es viable para la Corporación, como máximo garante
de la vigencia de la Constitución, no intervenir cuando sea necesario para
proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos.
La
configuración de una vía de hecho prospectiva y evidente llevan a que en esta
ocasión se deba conceder la tutela, al ser el único mecanismo idóneo para proteger
los derechos de la accionante en el caso concreto. Empero, constata la Sala que
solo esta extraordinaria circunstancia permite un pronunciamiento en este
sentido y que no debe de ninguna manera entenderse que es un mero debate
interpretativo o sobre el monto a pagar por impuestos lo que justifica la intervención
del juez de tutela[105].
5.3.
Conforme a lo expuesto, la Sala advierte a la accionada que no resulta conforme
a la Constitución que aquella fije la base gravable de un tributo con base en
fuentes normativas que no cumplen con el principio de legalidad tributaria; el
cual, sobra decir, no se ve satisfecho por la mera existencia de conceptos
jurídicos u oficios de cualquier tipo. En consecuencia, se ordenará a la División
de Gestión de Investigaciones de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas
de Pasto dar por concluidas las investigaciones iniciadas en contra de la
señora Mary Genith Viteri Aguirre por los hechos analizados en esta sentencia.
5.4. Con fundamento en lo expuesto, la Sala de Revisión confirmará la
sentencia del doce (12) de
febrero de dos mil trece (2013) proferida por el Tribunal Administrativo de
Nariño-Sala de Conjueces, que a su vez revocó el fallo del cinco (5) de junio
de dos mil doce (2012) dictado por el Juzgado Tercero Administrativo del
Circuito de Pasto, y tutelará el derecho de la accionante al debido proceso.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos del presente proceso
de tutela, ordenada mediante auto de dieciocho (18) de noviembre de dos mil
trece (2013).
Segundo.- CONFIRMAR la sentencia del doce (12) de febrero de dos mil trece
(2013) proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño-Sala de Conjueces,
que revocó el fallo del cinco (5) de junio de dos mil doce (2012) dictado por
el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto y, en consecuencia, TUTELAR
el derecho al debido proceso de la accionante, por las consideraciones
expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
Tercero.- ORDENAR a la División
de Gestión de Investigaciones de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas
de Pasto dar por concluidas las investigaciones iniciadas en contra de la señora
Mary Genith Viteri Aguirre por los hechos analizados en esta sentencia.
Cuarto.- Por la Secretaría General, LÍBRESE la
comunicación a que alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] Expediente, folio 2. En adelante, a menos
que se realice indicación en contrario, cualquier folio citado se entenderá que
corresponde cuaderno uno (1) del expediente.
[2] Sin embargo, según constancia proferida el veintidós (22) de mayo
de dos mil doce (2012) por la Coordinadora del Área de Talento Humano de la
Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto, la accionante
presta sus servicios como Magistrada desde el primero (1) de enero de dos mil
cinco (2005). Expediente, folio 24.
[3] Dicha
bonificación fue conocida como bonificación por gestión judicial hasta la
nulidad del Decreto 4040 de 2004, “Por el cual se crea una bonificación de
gestión judicial para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios”.
Decreto 610 de 1998, “Por el cual se establece una bonificación por
compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios.”, art. 1.
“Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2o del presente decreto, una
Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima
especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales igual al
sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto
perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado,
Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura. La Bonificación por
Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las
pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima
especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes.”
[4] En el expediente solamente obran las
certificaciones de ingresos y retenciones de los años gravables dos mil nueve
(2009), dos mil diez (2010) y dos mil once (2011) a nombre de la actora.
Expediente, folios 27 al 29.
[5] Al igual que las certificaciones,
únicamente aparecen las declaraciones de renta correspondientes a los años dos
mil nueve (2009) y dos mil diez (2010). Expediente, folios 31 y 32.
[6] Expediente, folio 2.
[7] Requerimientos ordinarios efectuados a la accionante por parte de
la División de Gestión de Investigaciones de la Dirección Seccional de
Impuestos y Aduanas de Pasto. Expediente, folios 34 al
43.
[8] Decreto 624 de 1989 “Por el cual se expide el Estatuto
Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuesto
Nacionales.”, artículo 206. “RENTAS DE TRABAJO EXENTAS. Están gravados con
el impuesto sobre la renta y complementarios la totalidad de los pagos o abonos
en cuenta provenientes de la relación laboral o legal y reglamentaria, con
excepción de los siguientes: […] 7. En el caso de los Magistrados de los
Tribunales y de sus Fiscales, se considerará como gastos de representación
exentos un porcentaje equivalente al cincuenta por ciento (50%) de su salario.
Para los Jueces de la República el porcentaje exento será del veinticinco por
ciento (25%) sobre su salario. || En el caso de los rectores y profesores de
universidades oficiales, los gastos de representación no podrán exceder del
cincuenta por ciento (50%) de su salario”.
[9] Así lo afirma la accionante en su escrito de tutela. Expediente, folios 3 y 4.
[10] La accionante señala en su tutela: “La doctora LÓPEZ CALVACHE, me
informó que la DIAN me hacía una propuesta de corrección de mi declaración de
rentas correspondientes al año 2009, la cual podía aceptar de manera
voluntaria. Que de aceptarla en el término propuesto y presentándola corregida,
no se me aplicaba todas las sanciones. Que a la fecha adeudaba a la DIAN la
suma de DIECISÉIS MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y OCHO MIL PESOS
($16.838.000.00), pero como tenía un saldo a favor por el año 2008, sin
solicitud de devolución o compensación, (devolución a la que renuncié por
recomendación de la misma DIAN), por valor de DIEZ MILLONES CINCO MIL PESOS
($10.005.000.00), este sería abonado a la deuda. Entonces, debía pagar por
impuestos y sanción del año 2009, la suma de SEIS MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA
Y TRES MIL ($6’833.000.00) (…) De no aceptar la propuesta continuaría la
investigación y que en otra etapa del proceso, con requerimiento especial, ya
no tenía derecho a la rebaja de la sanción, y que debía pagar $35.0000 millones
de pesos, aproximadamente. Además, me advirtió que para la declaración del año
2010, que se tramita en investigación separada, debía pagar aproximadamente
$30.000.000 millones de peso y en adelante debería seguir declarando sobre la
base gravable que la DIAN me establece y no como me CERTIFICA EL MISMO ESTADO A
TRAVÉS DE LA DIRECCION EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓNJUDICIAL y COMO LO
HA ESTABLECIDO LOS PRECEDENTE JURISPRUDENCIALES VINCULANTES.” (sic). Expediente, folios 3 y 4. De igual manera, se puede leer
[11] Prueba documental que figura en el expediente. Expediente, folios 50 y 51.
[12] Expediente, folio 52.
[13] Inicialmente el referido plazo vencía el veintitrés (23) de mayo
de dos mil doce (2012), pero ante solicitud elevada por la accionante fue
ampliado por dos (2) días más. Expediente, folio 53.
[14] Se le en el acta de comparecencia: “Por otra parte, y de
conformidad con el motivo de la llamada telefónica realizada a la
contribuyente, se le expone que en el avance de la auditoría a la declaración
de renta del año gravable 2009, se le han detectado indicios de inexactitud que
motivan su corrección así: Incrementar el patrimonio bruto en $37.280.000
provenientes de: $ 27.900.000 en virtud de la compra del vehículo CHEVROLET
AVEO, adquirido a Calima Motor s. a.; y $9.380.000 por aportes que posee a 31
de diciembre de 2009 en la Cooperativa del Sistema Nacional de Justicia.
Incrementar en $2.473.000 los ingresos declarados, por información reportada
por Financiera JURISCOOP. Disminuir a $72.527.000 la renta exenta declarada en
$124.413.000, por cuanto el cálculo no es correcto, ya que para los gastos de
representación (numeral 7 del artículo 206 del estatuto tributario) se deben
tomar sólo los pagos laborales que constituyan salario. Finalmente, se le
indica que en la declaración de renta del año gravable 2008, omitió declarar
dentro del patrimonio bruto, $9.230.000, que poseía a 31 de diciembre de ese
año, como aportes en la Cooperativa del Sistema Nacional de Justicia, y que en
consecuencia dicho valor, se convierte en renta líquida gravable para la
declaración del año 2009, de conformidad con el artículo 239-1 del estatuto
tributario. Con lo anterior, se le reitera la necesidad de la actualización del
RUT en lo que tiene que ver con la dirección, o en su defecto que informe de
manera escrita y expresa una dirección procesal.” Expediente,
folios 50 y 51.
[15] Así se afirma en los hechos relacionados en el escrito de tutela.
Expediente, folio 5.
[16] Expediente, folios 1 y 20.
[17] Expediente, folios 63 al 68.
[18] Expediente, folios 71 al 83.
[19] Expediente, folio 82.
[20] Expediente, folios 99 al 111.
[21] Expediente, folios 114 al 125.
[22] Tales particularidades fueron: (i) mediante oficio del nueve (9)
de julio de dos mil doce (2012), los Magistrados Titulares del Tribunal
Administrativo de Nariño, liderados por su Presidente, solicitaron a la Sala
Plena del Consejo de Estado, decidir el impedimento conjunto que mediante el
mismo escrito se declaró (Folio 131). El impedimento se sustentó en el interés
directo que ellos tenían en su calidad de Magistrados y por percibir la aludida
bonificación. (ii) El Consejo de Estado-Sección Cuarta, mediante auto del dos
(2) de agosto de dos mil doce (2012), declaró fundado dicho impedimento y
procedió a separarlos del conocimiento del asunto, en consecuencia, ordenó la
devolución del expediente al Tribunal de origen, para que previo sorteo, se
integrara la Sala de Conjueces que los reemplazaría (Folios 137 al 140). (iii)
En efecto, el catorce (14) de noviembre de dos mil doce (2012), el Tribunal
Administrativo de Nariño-Presidencia, designó a los tres Magistrados Conjueces
reemplazantes, los cuales procedieron a posesionarse en sus cargos (Folios 147
al 153). (iv) No obstante y al igual que los Magistrados Titulares, en escrito
del veintiséis (26) de noviembre del mismo año, uno de los Conjueces designados
presentó impedimento para actuar, al informar que a la fecha actuaba como
apoderada judicial en un proceso ordinario (Folio 156). (v) Por consiguiente,
el Tribunal Administrativo de Nariño-Sala de Conjueces, mediante auto del doce
(12) de diciembre de dos mil doce (2012), declaró fundado el impedimento manifestado
(Folios 157 y 158). (vi) En virtud de lo anterior y ante la falta de quórum
decisorio, pues uno de los Conjueces no compartía la ponencia del proyecto
presentado, era necesario nombrar otro Conjuez (Folio 172). Así, en auto del
dieciocho (18) enero de dos mil trece (2013), el Tribunal Administrativo de
Nariño- Presidencia, designó al Conjuez faltante y sólo así se profirió el
fallo de segunda instancia en la presente acción de tutela (Folio 176).
[23] Expediente, folios 181 al 193.
[24] Expediente, folio 186.
[25] Sentencia T-1486 de 2000 (M. P. Alfredo
Beltrán Sierra).
[26] Luis Ernesto Vargas Silva, Magistrado a quien se le repartió
inicialmente el asunto, se declaró impedido mediante escrito del diecisiete
(17) de octubre de dos mil trece (2013), al advertir que la hipótesis fáctica y
jurídica en la que se encuentra la accionante es análoga a la de su cónyuge
(Folio 15 del cuaderno de revisión). En consecuencia, mediante auto del trece
(13) de noviembre de dos mil trece (2013), la Sala Novena de Revisión aceptó
ese impedimento, por considerar que si bien la cónyuge del Magistrado no era
parte en el proceso, sí le asiste un interés en la decisión que la Corte adopte
sobre esta controversia, toda vez que, al igual que la accionante percibe la
bonificación por compensación. Este impedimento fue aceptado por medio de auto
de trece (13) de noviembre de 2013 (folios 17 y 18 del cuaderno de revisión).
[27] Auto de 18 de noviembre de 2013. Expediente,
folios 20 y 21 del cuaderno de revisión.
[28] Expediente, folios 27 al 34 del cuaderno
de revisión.
[29] Expediente, folios 39 al 51 del cuaderno de revisión.
[30] (Ib).
[31] Expediente, folio 51 del cuaderno de
revisión.
[32] Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se
reglamente la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución
Política.”, art. 6.
[33] Corte Constitucional, sentencia T-177 de
2011 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[34] Corte Constitucional, sentencia T-618 de
1999 (M. P. Álvaro Tafur Galvis).
[35] Corte Constitucional, sentencia T-764 de
2008 (M. P. Jaime Araújo Rentería).
[36] Conviene traer a colación dos ejemplos para aclarar este punto.
El primero tiene que ver con la protección del derecho a la salud en casos de
contaminación ambiental. En estas situaciones la jurisprudencia constitucional
ha establecido que la tutela resulta procedente, toda vez que si bien, en
principio, resultaría viable acudir a la acción popular para proteger el
derecho al medio ambiente sano, esta acción puede no resultar idónea para
garantizar el derecho a la salud, toda vez que su estructura no permite que se
de vigencia a esta garantía (Corte Constitucional, sentencia T-194 de 2014. M.
P. Alberto Rojas Ríos). De igual forma ocurre con la protección del derecho a
la igualdad en casos en que se ha negado el derecho a la pensión de sobrevivientes
al compañero permanente del mismo sexo del fallecido. En estas situaciones, la
Corte también ha entendido que el objeto del proceso ante el juez laboral
difícilmente podrá satisfacer la demanda de protección de este derecho, como
bien podría hacerlo con otras prerrogativas como el derecho a la seguridad
social (Corte Constitucional, sentencia T-051 de 2010. M. P. Mauricio González
Cuervo. S. V. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[37] Botero Marino, Catalina. “La acción de tutela en el
ordenamiento constitucional colombiano”. Escuela Judicial Rodrigo Lara
Bonilla, P. 109.
[38] Corte Constitucional, sentencia T-594 de 2006. M. P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[39] (Ib.)
[40] Botero Marino, Catalina. “La acción de tutela en el
ordenamiento constitucional colombiano”. Escuela Judicial Rodrigo Lara
Bonilla, P. 109.
[41] Corte Constitucional, sentencia T-300 de
2004 (M. P. Eduardo Montealegre Lynett).
[42] Corte Constitucional, sentencia T-1190 de
2004 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[43] Corte Constitucional, sentencia SU-201 de
1994 (M. P. Antonio Barrera Carbonell).
[44] (Ib.)
[45] Corte Constitucional, sentencia T-1012 de
2010 (M. P. María Victoria Calle Correa).
[46] (Ibídem).
[47] Corte Constitucional, sentencia T-166 de
2012 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[48] Corte Constitucional, sentencia T-142 de
1998 (M. P. Antonio Barrera Carbonell).
[49] Corte Constitucional, sentencia T-1263 de
2001 (M. P. Jaime Córdoba Triviño).
[50] Corte Constitucional, sentencia T-103 de
2010 (M. P. Jorge Iván Palacio. A. V. Nilson Pinilla Pinilla).
[51] Corte Constitucional, sentencia T-031 de 2013 (M. P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez. S. P. V.  Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[52] Expediente, folio 5.
[53] Expediente, folio 20.
[54] Decreto 624 de 1989, “Por el cual se expide el Estatuto
Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos
Nacionales.”, art. 684 “FACULTADES DE FISCALIZACIÓN E INVESTIGACIÓN.
La Administración Tributaria tiene amplias facultades de fiscalización e
investigación para asegurar el efectivo cumplimiento de las normas
sustanciales.
“Para tal efecto podrá:
a) Verificar la exactitud de las declaraciones u otros informes, cuando lo
considere necesario; b) Adelantar las investigaciones que estime convenientes
para establecer la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones
tributarias, no declarados; c) Citar o requerir al contribuyente o a terceros
para que rindan informes o contesten interrogatorios; d) Exigir del
contribuyente o de terceros la presentación de documentos que registren sus
operaciones cuando unos u otros estén obligados a llevar libros registrados; e)
Ordenar la exhibición y examen parcial de los libros, comprobantes y
documentos, tanto del contribuyente como de terceros, legalmente u obligados a
llevar contabilidad; f) En general, efectuar todas las diligencias necesarias
para la correcta y oportuna determinación de los impuestos, facilitando al
contribuyente la aclaración de toda duda u omisión que conduzca a una correcta
determinación.”
[55] Decreto 624 de 1989, “Por el cual se expide el Estatuto
Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos
Nacionales.”, art. 685. “EMPLAZAMIENTO PARA
CORREGIR. Cuando la Administración de Impuestos tenga indicios sobre la
inexactitud de la declaración del contribuyente, responsable o agente
retenedor, podrá enviarle un emplazamiento para corregir, con el fin de que
dentro del mes siguiente a su notificación, la persona o entidad emplazada, si
lo considera procedente, corrija la declaración liquidando la sanción de
corrección respectiva de conformidad con el Artículo 644. La no respuesta a
este emplazamiento no ocasiona sanción alguna.”
[56] (Ibídem) art. 644. “SANCIÓN POR CORRECCIÓN DE LAS DECLARACIONES.
Cuando los contribuyentes, responsables o agentes retenedores, corrijan sus
declaraciones tributarias, deberán liquidar y pagar una sanción equivalente a:
1. El diez por ciento (10%) del mayor valor a pagar o del menor saldo a su favor,
según el caso, que se genere entre la corrección, y la declaración
inmediatamente anterior a aquélla, cuando la corrección se realice antes de que
se produzca emplazamiento para corregir de que trata el Artículo 685, o auto
que ordene visita de inspección tributaria. 2. El veinte por ciento (20%) del
mayor valor a pagar o del menor saldo a su favor, según el caso, que se genere
entre la corrección y la declaración inmediatamente anterior a aquéllas si la
corrección se realiza después de notificado el emplazamiento para corregir o
auto que ordene visita de inspección tributaria y antes de notificarle el
requerimiento especial o pliego de cargos. Parágrafo 1° Cuando la declaración
inicial se haya presentado en forma extemporánea, el monto obtenido en cualquiera
de los casos previstos en los numerales anteriores, se aumentará en una suma
igual al cinco por ciento (5%) del mayor valor a pagar o del menor saldo a su
favor, según el caso, por cada mes o fracción de mes calendario transcurrido
entre la fecha de presentación de la declaración inicial y la fecha del
vencimiento del plazo para declarar por el respectivo período, sin que la
sanción total exceda del ciento por ciento (100%) del mayor valor a pagar o del
menor saldo a favor. Parágrafo 2° La sanción por corrección a las declaraciones
se aplicará sin perjuicio de los intereses de mora, que se generen por los
mayores valores determinados. Parágrafo 3° Para efectos del cálculo de la
sanción de que trata este Artículo, el mayor valor a pagar o menor saldo a
favor que se genere en la corrección, no deberá incluir la sanción aquí
prevista. Parágrafo 4° La sanción de que trata el presente Artículo no es
aplicable a la corrección de que trata el Artículo 589.”
[57] (Ib.) art. 703. “EL REQUERIMIENTO ESPECIAL COMO REQUISITO PREVIO A LA LIQUIDACIÓN. Antes de efectuar la liquidación de revisión, la Administración
enviará al contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, por una
sola vez, un requerimiento especial que contenga todos los puntos que se
proponga modificar, con explicación de las razones en que se sustenta.”
[58] (Ib.) art. 707 “RESPUESTA AL REQUERIMIENTO ESPECIAL.
Dentro de los tres (3) meses siguientes, contados a partir de la fecha de
notificación del requerimiento especial, el contribuyente, responsable, agente retenedor
o declarante, deberá formular por escrito sus objeciones, solicitar pruebas,
subsanar las omisiones que permita la ley, solicitar a la Administración se
alleguen al proceso documentos que reposen en sus archivos, así como la
práctica de inspecciones tributarias, siempre y cuando tales solicitudes sean
conducentes, caso en el cual, estas deben ser atendidas.”
[59] (Ib.) Artículo 702. “FACULTAD DE
MODIFICAR LA LIQUIDACIÓN PRIVADA. La Administración de Impuestos podrá
modificar, por una sola vez, las liquidaciones privadas de los contribuyentes,
responsables o agentes retenedores, mediante liquidación de revisión. Parágrafo
1º La liquidación privada de los responsables del impuesto sobre las ventas
también podrá modificarse mediante la adición a la declaración, del respectivo
período fiscal, de los ingresos e impuestos determinados como consecuencia de
la aplicación de las presunciones contempladas en los Artículos 757 a 760
inclusive. Parágrafo 2º La determinación de la renta líquida en forma
presuntiva no agota la facultad de revisión oficiosa.”
[60] (Ib.) art. 720 “RECURSOS CONTRA LAS LIQUIDACIONES
OFICIALES Y RESOLUCIONES QUE IMPONEN SANCIONES. Contra las liquidaciones
oficiales y resoluciones que impongan sanciones, u ordenen el reintegro de
sumas devueltas, en relación con los impuestos administrados por la Dirección
General de Impuestos Nacionales, procede el recurso de reconsideración.
“El recurso de
reconsideración salvo norma expresa en contrario, deberá interponerse ante la
Oficina de Recursos Tributarios de la Administración de Impuestos que hubiere
practicado el acto respectivo, dentro de los dos meses siguientes a la
notificación del mismo.
“Cuando la
liquidación, sanción o acto de determinación oficial del tributo, haya sido
proferido por el Administrador de Impuestos, o sus delegados, procederá el
recurso de reposición ante el Administrador o los funcionarios delegados para
el efecto, el cual deberá interponerse dentro de los dos (2) meses siguientes a
su notificación.”
[61] (Ib.) art. 722 “REQUISITOS DE LOS RECURSOS DE RECONSIDERACIÓN Y
REPOSICIÓN. El recurso de reconsideración o reposición deberá cumplir los
siguientes requisitos: a) Que se formule por escrito, con expresión concreta de
los motivos de inconformidad; b) Que se interponga dentro de la oportunidad
legal c) Que se interponga directamente por el contribuyente, responsable,
agente retenedor o declarante, o se acredite la personería si quien lo interpone
actúa como apoderado o representante. Cuando se trate de agente oficioso, la
persona por quien obra, ratificará la actuación del agente dentro del término
de dos (2) meses, contados a partir de la notificación del auto de admisión del
recurso si no hubiere ratificación se entenderá que el recurso no se presentó
en debida forma y se revocará el auto admisorio. Para estos efectos, únicamente
los abogados podrán actuar como agentes oficiosos. d) Que se acredite el pago
de la respectiva liquidación privada cuando el recurso se interponga contra una
liquidación de revisión o de corrección aritmética.”
[62] (Ib.) art. 728 “RECURSO CONTRA EL AUTO INADMISORIO. Contra el
auto que no admite el recurso, podrá interponerse únicamente recurso de
reposición dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación. La
omisión de los requisitos de que tratan los literales a) y c) del Artículo 722,
podrán sanearse dentro del término de interposición. La omisión del requisito
señalado en el literal d) del mismo Artículo, se entenderá saneada, si dentro
de los veinte (20) días siguientes a la notificación del auto inadmisorio, se
acredita el pago o acuerdo de pago. La interposición extemporánea no es
saneable. El recurso de reposición deberá resolverse dentro de los diez, (10)
días siguientes a su interposición, salvo el caso en el cual la omisión que
originó la inadmisión, sea el acreditar el pago de la liquidación privada. La
providencia respectiva se notificará personalmente o por edicto. Si la
providencia confirma el auto que no admite el recurso, la vía gubernativa se
agotará en el momento de su notificación.”
[63] (Ib.) art. 730. “CAUSALES DE NULIDAD. Los actos de liquidación de
impuestos y resolución de recursos, proferidos por la Administración
Tributaria, son nulos: 1. Cuando se practiquen por funcionario incompetente. 2.
Cuando se omita el requerimiento especial previo a la liquidación de revisión o
se pretermita el término señalado para la respuesta, conforme a lo previsto en
la ley, en tributos que se determinan con base en declaraciones periódicas. 3.
Cuando no se notifiquen dentro del término legal. 4. Cuando se omitan las bases
gravables, el monto de los tributos o la explicación de las modificaciones
efectuadas respecto de la declaración, o de los fundamentos del aforo. 5.
Cuando correspondan a procedimientos legalmente concluidos. 6. Cuando adolezcan
de otros vicios procedimentales, expresamente señalados por la ley como causal
de nulidad.”
[64] Si bien no se cuenta en el expediente con prueba documental del
envío del emplazamiento para corregir a la accionante, lo cierto es que del
acta de comparecencia del día catorce (14) de mayo de dos mil doce (2012), es
posible desprender que sí se le solicitó a la actora que modificara su
declaración de renta de acuerdo a ciertos criterios establecidos por la DIAN,
por lo que puede afirmarse que ya existía una actuación de la administración de
impuestos en contra de la accionante.
[65] La Corte Constitucional ha avalado la tesis según la cual los
actos administrativos de trámite o preparatorios no son susceptibles de control
por parte de la jurisdicción contenciosa. En este sentido, múltiples
sentencias, dentro de las cuales se encuentran las T-945 de 2009 (M. P.
Mauricio González Cuervo), T-1012 de 2010 (M. P. María Victoria Calle Correa),
T-050 de 2013 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla), y la SU-617 de 2013 (M. P. Nilson
Pinilla Pinilla), han iterado lo establecido en la sentencia SU-201 de 1994 (M.
P. Antonio Barrera Carbonell), de acuerdo con la cual “Los únicos actos
susceptibles de acción contenciosa administrativa son los actos definitivos, no
los de trámite o preparatorios; estos últimos se controlan jurisdiccionalmente
al tiempo con el acto definitivo que pone fin a la actuación administrativa.”
En consonancia, la mencionada sentencia de unificación también afirmó que la
tutela contra actos administrativos de trámite podría resultar procedente por
vía de excepción, toda vez que “(e)sta clase de actos no son susceptibles de
acción contenciosa administrativa y, en tal virtud, no existe medio alternativo
de defensa judicial que pueda ser utilizado para amparar los derechos
constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados de manera inmediata.”
[66] Constitución Política de 1991, art. 338.
[67] (Ib.), art. 150, numeral 12.
[68] Corte Constitucional, sentencia C-155 de 2003 (M. P. Eduardo
Montealegre Lynett. S. P. V. Eduardo Montealegre Lynett, Manuel José Cepeda
Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra).
[69] Se lee en la sentencia “Primero.
INHIBIRSE para proferir sentencia de fondo respecto del inciso final del
artículo segundo del Decreto 1604 de 1966 y el artículo quinto del mismo
decreto, adoptado como legislación permanente mediante la Ley 48 de 1968.
Segundo. Declarar EXEQUIBLES las expresiones "el
establecimiento" y "que ejecute las obras", contenidas en el
artículo segundo del Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislación permanente
mediante la Ley 48 de 1968. Tercero. Declarar INEXEQUIBLE la
expresión "nacional", contenida en el artículo segundo del Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislación permanente
mediante la Ley 48 de 1968.” (Ib.)
[70] Corte Constitucional, sentencia C-690 de
2003 (M. P. Rodrigo Escobar Gil. A. V. Jaime Araújo Rentería).
[71] Corte Constitucional, sentencia C-121 de
2006 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. A. V. Rodrigo Escobar Gil).
[72] Corte Constitucional, sentencia C-714 de
2009 (M. P. María Victoria Calle Correa).
[73] Constitución Política de 1991, art. 189.
[74] Corte Constitucional, sentencia C-621 de
2013 (M. P. Alberto Rojas Ríos).
[75] Expediente, folio 79.
[76] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta. Fallo del 8 de junio de 2008 (C. P. Jaime Abella Zárate).
[77] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda-Sala de Conjueces, Exp. 11001-03-25-000-2005-00244-01. Fallo del 14 de
diciembre de 2011 (C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora).
[78] Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992 (M. P. José
Gregorio Hernández Galindo).
[79] Corte Constitucional, sentencia T-572 de 1994 (M. P. Alejandro
Martínez Caballero).
[80] Corte Constitucional, sentencia T-390 de 2009 (M. P. Humberto
Antonio Sierra Porto).
[81] Corte Constitucional, sentencia T-122 de 1996 (M. P. Antonio
Barrera Carbonell).
[82] Corte Constitucional, sentencia T-1093 de 2005 (M. P. Clara Inés
Vargas Hernández).
[83] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (M. P. Jaime
Córdoba Triviño).
[84] Botero Marino, Catalina. “La acción de tutela en el
ordenamiento constitucional colombiano”. Escuela Judicial Rodrigo Lara
Bonilla, Pp. 68 a 72.
[85] Corte Constitucional, sentencia T-446 de 2007 (M. P. Clara Inés
Vargas Hernández)
[86] Corte Constitucional, sentencia T-696 de 2010 (M. P. Juan Carlos
Henao Pérez).
[87] Corte Constitucional, sentencia T-1097 de 2005 (M. P. Rodrigo
Escobar Gil).
[88] Corte Constitucional, sentencia T-1065 de 2006 (MP. Humberto
Antonio Sierra Porto).
[89] Constitución Política de 1991, art. 29.
[90] Corte Constitucional, sentencia SU-014 de 2001 (MP. Martha
Victoria Sáchica Méndez)
[91] Corte Constitucional, sentencia SU-047 de
1999 (MM. PP. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. S. V.
Hernando Herrera Vergara, Eduardo Cifuentes Muñoz.)
[92] En la misma línea, la Corporación
manifestó las condiciones que, de forma general dan pie para que se configure
una vía de hecho. La mencionada sentencia de unificación sostiene que “(…)
ciertos defectos protuberantes de una providencia implican una “manifiesta
desconexión entre la voluntad del ordenamiento y la del funcionario judicial”,
la cual “aparejará su descalificación como acto judicial” La
jurisprudencia ha sistematizado entonces esos vicios en cuatro tipos de
deficiencias superlativas, a saber, (1) que la decisión impugnada se funde en
una norma evidentemente inaplicable (defecto sustantivo); (2) que
resulte incuestionable que el juez no tiene el apoyo probatorio que
permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la
decisión (defecto fáctico); (3) que el funcionario judicial que profirió
la decisión carezca, en forma absoluta, de competencia para hacerlo
(defecto orgánico); y, (4) que el juez haya actuado completamente por
fuera del procedimiento establecido (defecto procedimental)…”
[93] Constitución Política 1991, art. 2.
[94] Constitución Política de 1991, art. 228.
[95] (Ib.), art. 209.
[96] Corte Constitucional, sentencia C-037 de 1998 (M. P. Jorge Arango
Mejía. A. V. José Gregorio Hernández Galindo).
[97] Expediente, folio 3.
[98] Constitución Política, art. 29.
[99] Corte Constitucional, sentencia T-460 de 1992 (M. P. José
Gregorio Hernández Galindo).
[100] “La transgresión que pueda ocurrir de
aquellas normas mínimas que la Constitución o la ley establecen para las
actuaciones procesales, como formas propias de cada juicio, atenta contra el
debido proceso y desconoce la garantía de los derechos e intereses de las
personas que intervienen en el mismo. De esta manera, logra ignorar el fin
esencial del Estado social de derecho que pretende brindar a todas las personas
la efectividad de los principios y derechos constitucionalmente consagrados,
con el fin de alcanzar la convivencia pacífica ciudadana y la vigencia de un
orden justo. Sin embargo, la violación del derecho al debido proceso no sólo
puede predicarse del incumplimiento de una determinada regla procesal; también
ocurre por virtud de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para
el que fue concebida. Así, en la medida en que el derecho sustancial prevalece
sobre las formas procesales, como mandato que irradia todo el ordenamiento
jurídico y, muy especialmente, las actuaciones destinadas a cumplir con la
actividad judicial, es que las formas procesales que la rijan deben propender
al cumplimiento de los propósitos de protección y realización del derecho
material de las personas y a la verdadera garantía de acceso a la
administración de justicia. Con ello no se quiere significar que las reglas de
procedimiento, legalmente establecidas, puedan resultar inobservadas sin
discriminación por los funcionarios encargados de conducir el respectivo
proceso; por el contrario, éstas deben aplicarse con estricto rigor en la
medida de su eficacia para realizar los derechos e intereses de la personas, so
pena de convertir en ilegítimos los actos efectuados sin su reconocimiento.”
Corte Constitucional, sentencia C-383 de 2000 (M. P. Álvaro Tafur Galvis)
[101] Constitución Política de 1991, art. 53.
[102] Decreto Ley 2663 de 1950, “Sobre
Código Sustantivo del Trabajo”, art. 127.
[103] Organización Internacional del Trabajo, Convenio
95 sobre la Protección del Salario, art. 1.
[104] La Corte suscribió la definición
establecida en el convenio, pues este hace parte del Bloque de
Constitucionalidad, e iteró que no es dable al legislativo eliminar el carácter
salarial de erogaciones efectuadas al trabajador que remuneran de forma directa
la prestación del servicio, en mejora de su calidad de vida y la de su familia.
Por lo anterior, concluyó la Corte que “(…) el salario como emanación del
derecho al trabajo es una obligación del empleador y un derecho irrenunciable
del trabajador. El elemento central de dicha institución es el carácter
retributivo por el servicio prestado por el empleado con independencia de su
denominación. Este núcleo no puede ser alterado por el legislador al definirlo
o regularlo; tampoco por los sujetos de la relación laboral cuando convienen la
remuneración, y menos por el juez laboral al decidir el asunto sometido a su
competencia.” Corte Constitucional, sentencia T-1029 de 2012 (M. P. Luis
Ernesto Vargas Silva. S. V. Alexei Julio Estrada).
[105] Se reitera que la tutela únicamente resultará procedente en el
marco de procesos sancionatorios en el evento en que exista una lesión o
amenaza clara o abierta a derechos fundamentales. En este sentido, el inicio de
un proceso penal o disciplinario por sí mismo, de ninguna manera daría lugar a
que se declare procedente una tutela. Empero, de existir un desconocimiento
clara e indiscutible de garantías básicas para el enjuiciado (inicio de proceso
penal sin derecho a que se cuente con la asistencia de un abogado o por un acto
no tipificado como delito), la tutela se tornará procedente.