C-037-00
Sentencia C-037/00
Sentencia
C-037/00
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Inadmisión
por no formulación correcta del cargo contra disposición acusada
UNIDAD NORMATIVA-Prelación que debe aplicarse entre la ley,
reglamentos ejecutivos y órdenes superiores
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Vigencia
dudosa de norma por incertidumbre sobre derogación tácita/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Vigencia dudosa de norma por incertidumbre sobre
derogación tácita
Cuando la derogatoria de una disposición es
expresa, no cabe duda en cuanto a que si se interpone una demanda en contra de
la norma derogada, la Corte debe inhibirse, salvo que la disposición continúe
proyectando sus efectos en el tiempo. Cuando, por el contrario, la vigencia de
una disposición es dudosa, pues existe incertidumbre acerca de su derogatoria
tácita, la Corte debe pronunciarse sobre la conformidad o inconformidad con la
Constitución, pues ella podría estar produciendo efectos.
CONSTITUCION
POLITICA-Emanación de
jerarquía normativa/SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION POLITICA-Contenido/LEY-Prevalencia,
en principio, frente al resto del ordenamiento jurídico/LEY-Sujeción de
actos administrativos de contenido normativo/LEY-Sujeción de
normatividad jurídica emanada de autoridades administrativas o entes autónomos/PREVALENCIA
DE NORMAS-Orden no ha sido señalado en su totalidad por Constituyente
El ordenamiento jurídico colombiano supone
una jerarquía normativa que emana de la propia Constitución. Si bien ella no
contiene disposición expresa que determine dicho orden, de su articulado puede
deducirse su existencia, así no siempre resulte sencilla esta tarea.  En
efecto, diversas disposiciones superiores se refieren a la sujeción de cierto
rango de normas frente a otras. Además de ser evidente que las normas
constitucionales ocupan, sin discusión, el primer lugar dentro de la jerarquía
del ordenamiento jurídico, dentro de la propia Carta, no todas las normas son
igualmente prevalentes. Pero más allá de la supremacía constitucional, de la
propia Carta también se desprende que las leyes expedidas por el Congreso
dentro de la órbita de competencias que le asigna la Constitución, ocupan, en
principio, una posición prevalente en la escala normativa frente al resto del
ordenamiento jurídico. Así las cosas, tenemos que los actos administrativos de
contenido normativo, deben tener por objeto el obedecimiento y cumplimiento de
la ley, de donde se deduce su sujeción a aquella. Tenemos entonces que, de
manera general, la normatividad jurídica emanada de autoridades administrativas
o de entes autónomos,  debe acatar las disposiciones de la ley, tanto en su
sentido material como formal. Aunque existe una jerarquía normativa que se
desprende de la Constitución,  ella no abarca, de manera completa, la posición
de todas y cada una de las disposiciones que conforman el orden jurídico; es
decir el orden de prevalencia normativa no ha sido señalado en su totalidad por
el constituyente.
LEY-Jerarquía
AUTORIDAD
TERRITORIAL-Atribuciones
sujetas a la Constitución y ley
En lo que concierne a la competencia
normativa de las autoridades territoriales, dentro del marco de la autonomía de
las entidades de esta naturaleza que consagra el preámbulo de la Constitución,
las atribuciones que corresponden a los departamentos y municipios deben
ejercerse de conformidad, no sólo con las disposiciones de la Carta, sino
también con las de la ley. Todo ello, dentro del marco de la autonomía que les
corresponde, es decir dejando a salvo la exclusiva competencia normativa que
las autoridades territoriales tienen en los asuntos que la Constitución señala
como atribuciones propias suyas.
SISTEMA JURIDICO-Jerarquía
La unidad del sistema jurídico, y su
coherencia y armonía, dependen de la característica de ordenamiento de tipo
jerárquico de que se reviste. La jerarquía de las normas hace que aquellas de
rango superior, con la Carta Fundamental a la cabeza, sean la fuente de validez
de las que les siguen en dicha escala jerárquica. Las de inferior categoría,
deben resultar acordes con las superiores, y desarrollarlas en sus posibles
aplicaciones de grado más particular. En esto consiste la connotación de
sistema de que se reviste el ordenamiento,  que garantiza su coherencia interna.
La finalidad de esta armonía explícitamente buscada, no es otra que la de
establecer un orden que permita regular conforme a un mismo sistema axiológico,
las distintas situaciones de hecho llamadas a ser normadas por el ordenamiento
jurídico.
EXCEPCION DE
ILEGALIDAD-Se ajusta a la
Constitución aunque no esté consagrada expresamente en la misma
De la condición jerárquica del sistema
jurídico se desprende la necesidad de inaplicar aquellas disposiciones que por
ser contrarias a aquellas otras de las cuales derivan su validez, dan lugar a
la ruptura de la armonía normativa. Así, aunque la Constitución no contemple
expresamente la llamada excepción de ilegalidad, resulta obvio que las
disposiciones superiores que consagran rangos y jerarquías normativas, deben
ser implementadas mediante mecanismos que las hagan efectivas, y que, en ese
sentido, la posibilidad de inaplicar las normas de inferior rango que resulten
contradictorias a aquellas otras a las cuales por disposición constitucional
deben subordinarse, es decir, la excepción de legalidad, resulta acorde  con la
Constitución. La Corte aprecia que, en principio, una norma legal que se
limitara a reiterar el orden jurídico que emana de la Constitución y a
autorizar la inaplicación de las normas que irrespetaran tal orden, sería
constitucional.
SISTEMA NORMATIVO
JERARQUICO DENTRO DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Aplicación por el juez
JUEZ EN EL ESTADO
SOCIAL DE DERECHO-Significado
y sentido de la labor/PROCESOS DE CREACION DEL DERECHO-Legislación y
decisión judicial
FUENTES DEL
DERECHO-Misión que compete
al juez en el campo de producción
ACCION DE TUTELA-Mecanismo de protección inmediata de los
derechos fundamentales/DERECHOS FUNDAMENTALES-Eficacia directa
El afán del constitucionalismo contemporáneo
por hacer operante una justicia real y no formal, tendencia que acoge nuestra
Carta Política, abrió paso entre nosotros a la consagración de la acción de
tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos fundamentales. A
dichos derechos se les reconoce generalmente “eficacia directa”, es decir su
protección puede ser demandada inmediatamente, sin necesidad de que medie un
desarrollo legal previo que señale las condiciones de su ejercicio y tutela. La
razón de esta circunstancia radica en el reconocimiento constitucional de que
son derechos inherentes a la persona humana, como lo predica claramente el
artículo 94 superior.
DERECHOS
FUNDAMENTALES-En la tutela
juez atiende a principios superiores/DERECHOS FUNDAMENTALES-Finalidad de
normas que los reconocen
En la tutela de los derechos fundamentales
el juez atiende normas constitucionales que consagran principios superiores
considerados como piedras angulares del orden social justo. Como todas las
normas que expresan principios y valores, las que reconocen los derechos
fundamentales no contienen propiamente reglas que deban aplicarse
automáticamente.  Su finalidad no es la de referir un supuesto de hecho a la
previsión general contenida en una norma regulante de la conducta, sino más
bien la de irradiar a la realidad los valores contenidos en las normas
superiores. El juez de amparo, se mueve en el terreno de normas que expresan
valores y que no contemplan prescripciones aplicables a manera de silogismo,
como lo pretendiera la teoría del Estado liberal de Derecho.
NORMA
CONSTITUCIONAL-Fuerza
vinculante sobre actividad jurisdiccional
La fuerza vinculante de las normas
constitucionales se irradia también a todo el ámbito del resto de la actividad
jurisdiccional. Si bien el juez natural en las jurisdicciones ordinaria y
contencioso administrativa debe aplicar la ley respetando la jerarquía de las
normas que emana de la Carta, lo cual le impone descartar aquellas que resultan
inarmónicas o contradictorias con las superiores, debe hacerlo permitiendo que
los valores superiores permeen la interpretación y aplicación de las normas. La
Constitución tiene un impacto directo sobre todo el resto del orden jurídico,
que impone a cualquier juez el fallar realizando, es decir haciendo efectivos
en el plano de los hechos, los principios y valores contenidos en la
Constitución, especialmente los enunciados en el artículo 2° superior.
EXCEPCION DE
ILEGALIDAD EN EL MARCO DE LA CONSTITUCION POLITICA-Aplicación o invocación no es general
INAPLICACION DE
ACTO ADMINISTRATIVO POR ILEGALIDAD-Facultad reservada a la Jurisdicción Contencioso Administrativa
PREVALENCIA DE LA
CONSTITUCION POLITICA Y EXCEPCION DE ILEGALIDAD-Improcedencia de analogía
PRINCIPIO DE
OBLIGATORIEDAD DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Excepción debe ser de interpretación restringida/ANALOGIA-Improcedencia
cuando disposición que se pretende extender contiene una excepción a la norma
general
Tratándose de una excepción al principio de
aplicabilidad y obligatoriedad de normas jurídicas, la misma debe ser de interpretación
restringida. En efecto, la aplicación analógica debe desecharse cuando la
disposición que se pretende extender contiene una excepción a la norma general,
pues en este caso es la norma general y no la excepción lo que debe ser
aplicado.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD-Preservación por
jurisdicción especializada es de rango constitucional
EXCEPCION DE
ILEGALIDAD SOBRE ACTO ADMINISTRATIVO-Inexistencia de consagración expresa en la
Constitución y de posibilidad de invocación por particulares o autoridades
administrativas
No hay en la Constitución un texto expreso
que se refiera al ejercicio de la excepción de ilegalidad, ni a la posibilidad
de que los particulares o la autoridades administrativas, por fuera del
contexto de un proceso judicial, invoquen dicha excepción para sustraerse de la
obligación de acatar los actos administrativos, sino que la Carta puso en manos
de una jurisdicción especializada la facultad de decidir sobre la legalidad de
los mismos, ilegalidad que debe ser  decretada en los términos que indica el
legislador.
JURISDICCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Definición
de legalidad de acto administrativo
EXCEPCION DE
ILEGALIDAD-Campo de acción
La llamada excepción de ilegalidad se
circunscribe entre nosotros a la posibilidad que tiene un juez administrativo
de inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento,  un
acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior. Dicha inaplicación
puede llevarse a cabo en respuesta a una solicitud de nulidad o de suspensión
provisional formulada en la demanda, a una excepción de ilegalidad propiamente
tal aducida por el demandado, o aun puede ser pronunciada de oficio. Pero, en
virtud de lo dispuesto por la norma sub exámine tal y como ha sido interpretado
en la presente decisión, tal inaplicación no puede ser decidida por autoridades
administrativas,  las cuales, en caso de asumir tal conducta, podrían ser
demandadas a través de la acción de cumplimiento, que busca, justamente, hacer
efectivo el principio de obligatoriedad y de presunción de legalidad de los
actos administrativos.
DOCTRINA LEGAL
MAS PROBABLE-Concepto a
que hace referencia la expresión
PRINCIPIO DE
AUTONOMIA FUNCIONAL DEL JUEZ-Alcance
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Alcance
DOCTRINA
CONSTITUCIONAL INTEGRADORA-Alcance
Referencia:
expediente D-2441
Demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 240 de la Ley 4ª  de 1913
Demandante: Ramón
Esteban Laborde Rubio
Magistrado Ponente:
Dr. Vladimiro Naranjo Mesa
Santafé de Bogotá,
D.C.,  veintiséis (26) de enero de dos mil (2000)
ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Ramón Esteban Laborde
Rubio solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del artículo 240 de la
Ley 4ª  de 1913.
Mediante Auto de 11 de
junio de 1999, el Magistrado Sustanciador resolvió inadmitir la demanda
concediendo al actor un término de tres (3) días hábiles para corregirla, so
pena de rechazo, al tenor de lo dispuesto por el artículo 6° del Decreto 2067
de 1991.
Las razones de la
inadmisión consistieron en considerar que los cargos formulados en contra del
artículo 240 de la Ley 4ª de 1913, no guardaban correspondencia lógica, pues
mientras la disposición regula el orden de preferencia que debe primar en caso
de disposiciones contradictorias de diversa jerarquía, los reproches se
dirigían a atacar la supuesta facultad de los servidores públicos de la Rama
Administrativa del Poder Público para desvirtuar la presunción de legalidad de
la cual gozan los actos administrativos. Así, el referido magistrado no
encontró correctamente formulado un cargo en contra de la disposición
demandada.
Mediante memorial
oportunamente allegado a esta Corporación, el demandante corrigió la anterior
demanda indicando que la disposición acusada constituía una unidad normativa
con la contenida en el artículo 12 de la Ley 153 de 1887, el cual permite
explícitamente el ejercicio de la excepción de ilegalidad. Con fundamento en lo
anterior, el magistrado sustanciador admitió la demanda entendiendo que la
misma se dirigía también contra esta última norma.
Admitida la
demanda, se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales
correspondientes, se fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la
Corporación para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se
dio traslado al procurador general de la Nación, quien rindió el concepto de su
competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
TEXTO
DE LAS NORMAS ACUSADAS
El texto de los artículos que se demandan es el
siguiente:
"Ley 4a de 1913
Sobre Régimen Político y Municipal
TITULO VIII
ADMINISTRACION PUBLICA
CAPITULO I
DISPOSICIONES PRELIMINARES
(...)
"Artículo
240. El orden de
preferencia de disposiciones contradictorias en asuntos nacionales será el
siguiente: la ley, el reglamento ejecutivo y la orden del superior.
"El orden de
preferencia en disposiciones contradictorias en asuntos departamentales será el
siguiente: las leyes, las ordenanzas, los reglamentos del gobernador y las
órdenes de los superiores.
"En los
asuntos municipales el orden de prelación es el siguiente: las leyes, las
ordenanzas, los acuerdos, los reglamentos del alcalde y las órdenes de los
superiores.
"Cuando la
ley autorice al gobierno o a algún empleado del orden político para reglamentar
un asunto departamental o municipal; cuando la ordenanza autorice al gobernador
o a algún otro empleado político para reglamentar un asunto municipal, el orden
de prelación de los respectivos reglamentos irá a continuación de la ley u
ordenanza en virtud de la cual se expidieron.
"Si el
conflicto es entre leyes y ordenanzas, se observarán las disposiciones de las
primeras; y si es entre las órdenes de los superiores, se prefiere la de mayor
categoría."
Ley 153 de 1887
“Artículo 12. Las órdenes y demás actos ejecutivos del
gobierno expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza
obligatoria, y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución, a
la leyes ni a la doctrina legal más probable.”
III.
LA DEMANDA
1. Normas Constitucionales que se consideran
infringidas
El
demandante considera que las normas acusadas vulneran los artículos 240, 113,
116, 121, 237 y 238 de la Constitución Política.
2. Fundamentos
de la Demanda
El demandante pide
la declaración de inexequibilidad del artículo 240 de la Ley 4a de 1913, el
cual, en su criterio, conforma una unidad normativa con el artículo 12 de la
Ley 153 de 1887, pues considera que viola el artículo 238 de la Constitución al
ignorar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la única
facultada para despojar de eficacia a los actos administrativos.
Para el impugnante,
los actos administrativos gozan de la presunción de legalidad, es decir que se
presumen ajustados a derecho y son obligatorios para sus destinatarios aún en
contra de su voluntad, hasta tanto la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, tal y como lo indica el artículo 238 superior, se pronuncie
definitivamente declarando su nulidad, u ordene la suspensión provisional de
sus efectos.
En abierta
contradicción con lo anterior –dice-, la excepción de ilegalidad que contiene
la norma demandada, al igual que el artículo 12 de la Ley 153 de 1887, otorga a
los servidores públicos encargados de aplicar las normas, la facultad de hacer
inoperantes en ocasiones los actos administrativos, cuando ellos resulten
contrarios a una ley de mayor jerarquía, aunque no hayan sido demandados
formalmente ni exista una declaración en ese sentido por parte del juez
competente.
Concluye que cuando
se faculta - como lo hace la norma demandada - a un funcionario de la rama
Ejecutiva para inaplicar un acto administrativo, se avala la intromisión de ese
funcionario en la órbita del órgano jurisdiccional competente para pronunciarse
al respecto, y se actúa en contra de la Constitución.
IV.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL
Dentro de la
oportunidad legal prevista, el señor procurador general de la Nación solicitó a
la Corte Constitucional declararse inhibida para fallar de fondo sobre la
demanda dirigida contra el artículo 240 de la Ley 4a de 1913, así como la
dirigida implícitamente contra el artículo 12 de la Ley 153 de 1887.
Para la vista
fiscal, respecto al primero de los artículos la demanda no debe prosperar, pues
los cargos propuestos nada tienen que ver con el contenido de la norma: el
hecho de conferir primacía a unas normas sobre otras en caso de contradicción,
no implica que las autoridades administrativas tengan la facultad de aplicar la
excepción de ilegalidad; "de lo que se trata allí es de establecer, en
relación con cualquier autoridad, el orden de preferencia de las normas dentro
de la estructura jerárquica, propia de los sistemas normativos inspirados en el
positivismo jurídico", y garantizar que las normas inferiores sean
coherentes con la Norma Fundamental.  Distinto es conferir al funcionario
administrativo poder de inaplicar la norma cuando ella contradiga a una jerárquicamente
superior: allí sí se pone en práctica la excepción de ilegalidad.
Como el escrito del
demandante no expone lo que a su parecer constituye el concepto de la violación
de la Constitución por parte del artículo 240 de la Ley 4ª  de 1913, sino ataca
el contenido de otra norma cual es el artículo 12 de la Ley 153 de 1887, la
Corte no debe pronunciarse de fondo respecto de la primera disposición, sino
inhibirse de hacerlo.
En cuanto al
artículo 12 de la Ley 153 de 1887, el señor procurador considera que también la
Corte debe declararse inhibida, pues esa disposición - que contiene la
posibilidad de que un funcionario público inaplique los actos ejecutivos del
gobierno que sean contrarios a la ley - fue derogada. A partir de la aparición
de la jurisdicción contencioso administrativa como única controladora de la
validez de los actos administrativos (artículos 66 C.C.A. y 238 de la
Constitución Política), hasta que ella no se pronuncie en sentido contrario,
las normas de esta naturaleza tienen presunción de legalidad, y son de
obligatorio cumplimiento para sus destinatarios; no existe entonces, en este
ámbito, la posibilidad para el funcionario público de aplicar la excepción de
ilegalidad.
Luego de rendido el
concepto del procurador, el demandante presentó un escrito adicional buscando
que la Corte no se inhiba de pronunciarse sobre esta materia, pues, en su
sentir, es indispensable un examen de fondo para unificar el criterio que deben
seguir los funcionarios de las Ramas Ejecutiva y Legislativa al encontrarse en
situación de aplicar dos normas de distinta jerarquía que  se contradicen.
IV.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1. La competencia y el objeto de control.
De
conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer la
presente demanda, por dirigirse contra normas que hacen parte de leyes de la
República.
2. La unidad
normativa existente entre el artículo 240 de la Ley 4ª  de 1913 y el artículo
12 de la Ley 153 de 1887.
Como se dijo en el
acápite de antecedentes, el demandante pidió la declaración de inexequibilidad
del artículo 240 de la Ley 4a de 1913, el cual en su criterio conforma una
unidad normativa con el artículo 12 de la Ley 153 de 1887. En efecto, la Corte
aprecia que las dos disposiciones tienen entre sí una relación de identidad
temática, puesto que ambas se refieren a la prelación que debe aplicarse entre
la ley, los  reglamentos ejecutivos y las ordenes superiores. Como el fenómeno
de la unidad normativa está dado por la identidad de materia a la que se
refieren las normas que la integran, de tal manera que las razones de
exequibilidad o inexequibilidad son igualmente aplicables a ambas
disposiciones, estima la Corte que debe llevar a cabo un examen de
constitucionalidad que recaiga simultáneamente sobre las dos disposiciones.
3. Vigencia del artículo 12 de la Ley 153 de 1887
1. La vista fiscal
aprecia que la disposición contenida en el artículo 12 de la Ley 153 de 1887 se
encuentra implícitamente  derogada por el artículo 66 del Código Contencioso
Administrativo, razón por la cual la Corte , a su juicio, debe inhibirse de
hacer cualquier pronunciamiento de fondo respecto de ella. El artículo 66 del
Código Contencioso Administrativo es del siguiente tenor:
“Artículo 66. Salvo norma expresa en contrario, los
actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o
suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán
su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:
“1.Por suspensión
provisional.
“2.Cuando
desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
“3.Cuando al cabo
de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los
actos que le corresponden para ejecutarlos.
“4.cuando se
cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.
“5.cuando pierdan
su vigencia.”
En sustento de la
posición que sostiene la derogatoria del artículo 12 de la Ley 153 de 1887, la
vista fiscal aporta al expediente el siguiente extracto jurisprudencial del h.
Consejo de Estado, en donde se hizo la siguiente afirmación:
“El
artículo 12 de la Ley 153 de 1887 debe entenderse derogado tácitamente en
atención a que dicha norma tuvo vigencia en una época en que no existía control
efectivo de la legalidad de los actos administrativos.
“Habida
cuenta de que la jurisdicción contenciosa se creó para ejercer el control de
legalidad de la administración y que la acción de nulidad no prescribe, el
legislador colombiano garantizó así que en cualquier momento el particular
puede solicitar una definición judicial sobre la legalidad de un acto
administrativo inclusive con la posibilidad de obtener la suspensión provisional
de sus efectos, cuando es manifiesta su ilegalidad, de donde resulta
improcedente darle aplicación a la excepción de ilegalidad, máxime cuando el
artículo 66 del Código Contencioso Administrativo establece en forma imperativa
que los actos administrativos serán obligatorios en tanto que no hayan sido
anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contenciosos administrativo.
“En consecuencia,
resulta obligado concluir que, en tanto que los actos administrativos no se
encuentren anulados o suspendidos, dichos actos deben ser aplicados, vale
decir, obedecidos tanto por los particulares como por la administración.”[1]
(Negrillas fuera del original)
2. Un sector de la
doctrina, comparte la posición según la cual el artículo 12 de la Ley 153 de
1887 se encuentra tácitamente derogado. En sustento de dicha interpretación
aduce igualmente que la norma se justificaba en la época en la cual fue
expedida, para cuando no existía un control judicial de legalidad sobre los
actos administrativos.[2]
3. No obstante lo
anterior, la Corte encuentra que otro sector de la doctrina[3]
y el mismo Consejo de Estado, han sostenido la posición contraria.  En
oportunidades posteriores a la entrada en vigencia del Código Contencioso
Administrativo (C.C.A.), lo cual sucedió en el año de 1984, el h. Consejo de
Estado  ha dado aplicación al artículo 12 de la Ley 153 de 1887, lo cual parece
indicar que en esas ocasiones no consideró que tal disposición estuviere
derogada. Así por ejemplo, en Sentencia del 5 de diciembre de 1990[4],
la Sección Tercera de esa Corporación Judicial se expresó de la siguiente
manera:
“A pesar de que
podría decirse que tanto las Resoluciones acusadas como las que les sirvieron de
fundamento gozan de la presunción de legalidad y que específicamente las
últimas no son objeto de demanda dentro del presente proceso, la Sala considera
que lo que en el fondo ha planteado el actor, aunque de manera un tanto
confusa, es la excepción de ilegalidad o inconstitucionalidad, a fin de que
dichas Resoluciones ... no se apliquen en el caso sub judice, por ser
contrarias a una norma superior...
“Al respecto,
la Sala en aplicación del art. 215 de la Constitución Política, del art. 12 de
la Ley 153 de 1.887
y del art. 240 del Código de Régimen Político y Municipal (Ley 4a. de 1.913),
que consagran el principio de la excepción y su aplicación en las diferentes
escalas de nuestro ordenamiento jurídico, considera que efectivamente no son
aplicables en el presente caso...
“De otra parte,
como resultado de la declaratoria de nulidad, la Sala ordenará el
restablecimiento del derecho en los términos solicitados en la demanda.”
(Negrillas fuera del original)
4. Así las cosas, la
jurisprudencia relativa a la vigencia del artículo 12 de la Ley 153 de 1887 sub
exámine,  parece ser contradictoria, lo mismo que la doctrina relativa al
punto. Ante esta situación,  la Corte encuentra que no le corresponde dirimir
el asunto. En efecto, cuando la derogatoria de una disposición es expresa, no
cabe duda en cuanto a que si se interpone una demanda en contra de la norma
derogada, la Corte debe inhibirse, salvo que la disposición continúe
proyectando sus efectos en el tiempo. Cuando, por el contrario, la vigencia de
una disposición es dudosa, pues existe incertidumbre acerca de su derogatoria
tácita, la Corte debe pronunciarse sobre la conformidad o inconformidad con la
Constitución, pues ella podría estar produciendo efectos. En virtud de lo
anterior, la Corte entra a hacer el examen de constitucionalidad del artículo
12 de la Ley 153 de 1887.
4. Existencia de
una jerarquía normativa que emana de la Constitución.
5. El ordenamiento
jurídico colombiano supone una jerarquía normativa que emana de la propia
Constitución. Si bien ella no contiene disposición expresa que determine dicho
orden, de su articulado puede deducirse su existencia, así no siempre resulte
sencilla esta tarea.  En efecto, diversas disposiciones superiores se refieren
a la sujeción de cierto rango de normas frente a otras. Así, para empezar el
artículo 4° de la Carta a la letra expresa: “La Constitución es norma de
normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra
norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.” Esta
norma se ve reforzada por aquellas otras que establecen otros mecanismos de
garantía de la supremacía constitucional, cuales son, principalmente, el
artículo 241 superior que confía a la Corte Constitucional la guarda de la
integridad y supremacía de la Carta y el numeral 3° del artículo 237, referente
a la competencia del Consejo de Estado para conocer de las acciones de nulidad
por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional,
cuyo conocimiento no corresponda a la Corte Constitucional.  Así las cosas, la
supremacía de las normas constitucionales es indiscutible.
6. Además de ser
evidente que las normas constitucionales ocupan, sin discusión, el primer lugar
dentro de la jerarquía del ordenamiento jurídico, dentro de la propia Carta, no
todas las normas son igualmente prevalentes. Por ejemplo, el artículo 5°
superior dispone la “primacía de los derechos inalienables de la persona y
ampara a la familia como institución básica de la sociedad”, y el 44 indica que
“los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás”,
expresiones que no pueden ser entendidas sino como una orden de aplicar
preferentemente las disposiciones que garantizan y protegen esta categoría de
derechos.
7. Pero más allá de
la supremacía constitucional, de la propia Carta también se desprende que las
leyes expedidas por el Congreso dentro de la órbita de competencias que le
asigna la Constitución, ocupan, en principio, una posición prevalente en la
escala normativa frente al resto del ordenamiento jurídico. Esta conclusión se
extrae de diversas disposiciones, entre otras aquellas referentes a los deberes
y facultades que, según el artículo  189 de la Constitución, le corresponden al
presidente frente a ley. En efecto, esta disposición le impone “promulgar la
leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento” (numeral 10°), y “ejercer
la potestad reglamentaria, mediante la expedición de decretos, resoluciones y
órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes” (numeral 11°).
Así las cosas, tenemos que los actos administrativos de contenido normativo,
deben tener por objeto el obedecimiento y cumplimiento de la ley, de donde se
deduce su sujeción a aquella. Igualmente, las normas superiores que organizan
la jurisdicción contencioso-administrativa y señalan sus atribuciones (artículo
237 superior),  encuentran su finalidad en la  voluntad del constituyente de
someter la acción administrativa al imperio de la ley.
8. Inclusive, las
disposiciones que en ejercicio de sus funciones adopten los órganos autónomos o
independientes previstos en la Carta, deben adoptarse conforme a los dictados
legales. En este sentido, el artículo 372 de la Carta indica que el Congreso “dictará
la ley a la cual deberá ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de
sus funciones”, de donde se infiere que las disposiciones de este último
organismo no pueden adoptarse por fuera de los parámetros fijados por el
legislador. Así mismo, en relación con la Comisión Nacional de Televisión, el
artículo 77 superior expresa que la política que este organismo dirigirá, será
fijada por el legislador, con lo cual  resulta claro que las disposiciones que
adopte no pueden ser contrarias a la correspondiente ley.
Tenemos entonces
que, de manera general, la normatividad jurídica emanada de autoridades
administrativas o de entes autónomos,  debe acatar las disposiciones de la ley,
tanto en su sentido material como formal. Existen, sin embargo, dentro del
marco de la Constitución, otras disposiciones no emanadas del Congreso a las
cuales se les da un rango especial. Tal sería el caso de los reglamentos
autónomos a los que se refiere el inciso segundo del artículo 355 superior, el
de aquellas facultades del contralor general de la República otorgadas por el
artículo 268 inciso 1° ibídem,  aquellas otras de las autoridades de los
pueblos indígenas contempladas en el artículo 246,  las de las altas
corporaciones judiciales consignadas en los artículos 235 numeral 6°,  237
numeral 6° y 241 numeral 11, o, en general, la fuerza vinculante que se
reconoce a la doctrina constitucional integradora, conforme a la jurisprudencia
de esta Corporación.[5] Así, en casos
como los anteriores, el legislador tiene que respetar la autonomía de estas
entidades en sus respectivas competencias.
9. La Constitución
Política consagra, además, una jerarquía entre distintas clases de leyes. En
efecto, de su texto se desprende entre otras, la existencia de leyes
estatutarias, orgánicas, marco y ordinarias, dándose entre estas categorías,
cierta relación de subordinación. Así, las leyes estatutarias a las que se
refiere el artículo 152 superior, requieren para su expedición un trámite más
exigente que el de las leyes ordinarias, por razón de su contenido material, y
aparte de ser objeto de un control previo de constitucionalidad, solo pueden
ser modificadas, reformadas o derogadas por otras del mismo rango, tal como con
lo establece el artículo 153 de la Constitución, lo que revela su supremacía
frente a las leyes ordinarias.
En cuanto a la
subordinación de las leyes ordinarias respecto de las orgánicas, la misma ha
sido expresamente reconocida por esta Corporación, que, al respecto, dijo:
“Una ley
ordinaria tiene entonces que respetar los mandatos de la legislación orgánica;
no puede entonces una ley ordinaria derogar una ley orgánica, ni tampoco
invadir su órbita de competencia.” [6]
Es manifiesta
entonces la existencia de una jerarquización de normas que emana de la propia
Constitución.
10. En lo que
concierne a la competencia normativa de las autoridades territoriales, dentro
del marco de la autonomía de las entidades de esta naturaleza que consagra el
preámbulo de la Constitución, las atribuciones que corresponden a los
departamentos y municipios deben ejercerse de conformidad, no sólo con las disposiciones
de la Carta, sino también con las de la ley. A este respecto el artículo 298
superior literalmente indica, en relación con las funciones administrativas de
los departamentos, que “la ley reglamentará lo relacionado con el ejercicio
de las atribuciones que la Constitución les otorga.” Adicionalmente, las
disposiciones constitucionales relativas a las facultades de los gobernadores y
de los alcaldes, indican que a ellos corresponde cumplir y hacer cumplir la
Constitución, las leyes, los decretos del Gobierno, las ordenanzas de las
asambleas departamentales y los acuerdos municipales (en el caso de los
alcaldes), de donde se deduce que sus disposiciones y órdenes no pueden
desconocer o incumplir tales normas, que por lo mismo resultan ser de superior
rango jerárquico que las que ellos profieren. Todo ello, dentro del marco de la
autonomía que les corresponde, es decir dejando a salvo la exclusiva
competencia normativa que las autoridades territoriales tienen en los asuntos
que la Constitución señala como atribuciones propias suyas.
11. Dentro de la
amplia gama de actos administrativos de contenido normativo, que incluye las
varias categorías decretos, resoluciones, reglamentos, órdenes, etc., la
Constitución no prevé explícitamente una relación de supremacía, aunque ella
podría deducirse, de conformidad con un criterio orgánico, por la jerarquía de
la autoridades que las profieren, ésta sí señalada por la Constitución; o de
conformidad con un criterio material, atendiendo a su contenido, para indicar
que aquellas normas que desarrollan o implementan otras, o las refieren a
situaciones particulares, se someten a las que pretenden desarrollar. De igual
manera, la Carta omite indicar el orden de prelación entre los actos
administrativos emanados de la Administración y los proferidos por los entes
autónomos e independientes.
Así las cosas,
forzoso es concluir que aunque existe una jerarquía normativa que se desprende
de la Constitución,  ella no abarca, de manera completa, la posición de todas y
cada una de las disposiciones que conforman el orden jurídico; es decir el
orden de prevalencia normativa no ha sido señalado en su totalidad por el
constituyente.
5. El orden
jurídico como sistema jerárquico.
12. La unidad del
sistema jurídico, y su coherencia y armonía, dependen de la característica de
ordenamiento de tipo jerárquico de que se reviste. La jerarquía de las normas
hace que aquellas de rango superior, con la Carta Fundamental a la cabeza, sean
la fuente de validez de las que les siguen en dicha escala jerárquica. Las de
inferior categoría, deben resultar acordes con las superiores, y desarrollarlas
en sus posibles aplicaciones de grado más particular. En esto consiste la
connotación de sistema de que se reviste el ordenamiento,  que garantiza
su coherencia interna. La finalidad de esta armonía explícitamente buscada, no
es otra que la de establecer un orden que permita regular conforme a un mismo
sistema axiológico, las distintas situaciones de hecho llamadas a ser normadas
por el ordenamiento jurídico.
En relación con la
jerarquización normativa que emana de la Constitución, esta Corte ya ha tenido
ocasión de decir lo siguiente:
“No todas las
normas jurídicas de un ordenamiento tienen la misma jerarquía. Existe entre
ellas una estratificación, de suerte que las normas descendentes deben
sujetarse en su fondo y en su forma a las normas superiores. La no conformidad
de una norma con sus superiores jerárquicas la convierten en derecho positivo
susceptible de ser retirado del ordenamiento, que tiene la virtud incluso de
hacer desaparecer del mundo jurídico la norma así imperfectamente expedida
mediante los controles pertinentes. La Constitución es la primera de las
normas. Es por ello que cualquiera otra norma jurídica, así sea expedida por el
operador jurídico más modesto de la República, debe sujetarse en primer lugar a
la Constitución.” [7]
De esta condición
jerárquica del sistema jurídico, se desprende entonces la necesidad de
inaplicar aquellas disposiciones que por ser contrarias a aquellas otras de las
cuales derivan su validez, dan lugar a la ruptura de la armonía normativa. Así,
aunque la Constitución no contemple expresamente la llamada excepción de
ilegalidad, resulta obvio que las disposiciones superiores que consagran rangos
y jerarquías normativas, deben ser implementadas mediante mecanismos que las
hagan efectivas, y que, en ese sentido, la posibilidad de inaplicar las normas
de inferior rango que resulten contradictorias a aquellas otras a las cuales
por disposición constitucional deben subordinarse, es decir, la excepción de
legalidad, resulta acorde  con la Constitución.
Así las cosas, la
Corte aprecia que, en principio, una norma legal que se limitara a reiterar el
orden jurídico que emana de la Constitución y a autorizar la inaplicación de
las normas que irrespetaran tal orden, sería constitucional.
6. El sistema
normativo jerárquico dentro del Estado Social de Derecho.
13. En la base de esta concepción sistemática y
jerarquizada del ordenamiento jurídico subyacen posiciones conceptuales de
alguna manera superadas por la Carta Política de 1991, lo que supone una
revaloración de su aplicación, especialmente de cara a la labor del juez.
En efecto, el Estado
Social de Derecho se estructura sobre valores y principios, en muchos casos
diferentes a los que dieron paso al Estado liberal de Derecho, dentro del cual
nació la concepción normativa jerarquizada que acaba de reseñarse. Este modelo
estatal, responsable de la obligación de sepultar para siempre el régimen
absolutista, dio prevalencia a la posición del legislador, representante de la
soberanía nacional (y supuestamente ajeno a la posibilidad de conceder
privilegios por la característica de generalidad de que se reviste la ley), y
temeroso de la extralimitación del poder judicial, redujo la acción de los
jueces a la de ser simples aplicadores de las leyes. Sus sentencias, ajenas a
toda carga de interpretación legal que no fuera la literal o exegética, de toda
argumentación o retórica, debían limitarse a expresar un silogismo que
permitiera referir a los casos particulares las previsiones generales del
legislador.
14. El proceso
constituyente que condujo entre nosotros a la expedición de la Constitución
Política de 1991, no fue ajeno a la evolución del pensamiento jurídico que se
ha venido operando en las últimas décadas. La consagración de ciertas
instituciones como la jurisdicción constitucional especializada, la acción  de
tutela o la preponderancia de los derechos fundamentales y de los mecanismos
para su protección, son indicativos de esta evolución.
El abandono de las
antiguas concepciones jurídicas se evidencia en algunos textos constitucionales
con sorprendente claridad. Para la muestra el artículo 94 superior, que, en
relación con los derechos humanos, admite la existencia de “otros” no
contemplados por los textos escritos, pero que emanan de la naturaleza humana.
Conviene recordar el texto de la disposición:
“ARTICULO 94. La enunciación de los derechos y garantías
contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no
debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona
humana, no figuren expresamente en ellos.”
La labor misma del
juez, fue objeto de reflexiones que llevaron a reconocerle un papel creador en
el ámbito de las fuentes del derecho. En este sentido, en la ponencia para
primer debate en la Asamblea Constituyente, en torno a la cuestión de la
necesidad de instituir un tribunal constitucional, se dijo:
“Es igualmente
importante que este nuevo organismo determine el alcance de los derechos
y libertades públicas, creando una  interpretación estable y coherente
sobre su ejercicio...” (Negrillas
por fuera del texto original).
15. Sobre este salto
conceptual en cuanto al significado y el sentido de la labor judicial, esta
Corporación ya se ha expresado en los siguientes términos:
“El aumento de la
complejidad fáctica y jurídica en el Estado contemporáneo ha traído como
consecuencia un agotamiento de la capacidad reguladora de los postulados
generales y abstractos. En estas circunstancias la ley pierde su tradicional
posición predominante y los principios y las decisiones judiciales, antes
considerados como secundarios dentro del sistema normativo, adquieren
importancia excepcional. Esta redistribución se explica ante todo por razones
funcionales: no pudiendo  el derecho, prever todas las soluciones posibles a
través de los textos  legales, necesita de criterios finalistas (principios) y
de instrumentos de solución concreta (juez) para obtener una mejor comunicación
con la sociedad. Pero también se explica por razones sustanciales: el nuevo
papel del juez en el Estado social de derecho es la consecuencia directa de la
enérgica pretensión de validez y efectividad de los contenidos materiales de la
Constitución, claramente señalada en su artículo 228 ("Las actuaciones [de
la administración de justicia] serán públicas y permanentes con las excepciones
que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial").
“... Pero esta no
es la única razón que explica el cambio anotado: el desarrollo de la democracia
constitucional puso de presente que el órgano legislativo, depositario
tradicional de legitimidad popular, debe estar acompañado del control
jurisdiccional, que ha demostrado, a través de la historia del derecho
constitucional moderno, ser el órgano más eficaz en la defensa de los derechos
de los ciudadanos y los principios democráticos. Las dificultades derivadas del
crecimiento desbordante del poder ejecutivo en el estado intervencionista y de
la pérdida de liderazgo político del órgano legislativo, deben ser compensadas,
en la democracia constitucional, con el fortalecimiento del poder judicial,
dotado por excelencia de la capacidad de control y de defensa del orden
institucional. Sólo de esta manera puede lograrse un verdadero equilibrio y
colaboración entre los poderes; de lo contrario, predominará el poder
ejecutivo.
“... De lo dicho
se deriva la idea de que el juez, en el Estado social de derecho también es un
portador de la visión institucional del interés general. El juez, al poner en
relación la Constitución -sus principios y sus normas-  con la ley y con los
hechos hace uso de una discrecionalidad interpretativa que necesariamente
delimita el sentido político de los textos constitucionales. En este sentido la
legislación y la decisión judicial son ambas procesos de creación de derecho 6 .”[8]
16. Acorde con estos
criterios sobre el desempeño que corresponde al juez dentro del marco del
Estado Social de Derecho, la Corte ha sostenido reiteradamente que las
motivaciones de sus fallos tienen fuerza vinculante, cuando guardan directa
relación con la parte resolutiva, lo que revela la misión que compete al juez
en el campo de la producción de las fuentes del derecho:
“...sólo
será de obligatorio cumplimiento, esto es, únicamente hace tránsito a cosa
juzgada constitucional, la parte resolutiva de las sentencias de la Corte
Constitucional. En cuanto a la parte motiva, como lo establece la norma, esta
constituye criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de
las normas de derecho en general; sólo tendrían fuerza vinculante los conceptos
consignados en esta parte que guarden una relación estrecha, directa e
inescindible con la parte resolutiva; en otras palabras, aquella parte de la
argumentación que se considere absolutamente básica, necesaria e indispensable
para servir de soporte directo a la parte resolutiva de las sentencias y que
incida directamente en ella.”[9]
17. El afán del
constitucionalismo contemporáneo por hacer operante una justicia real y no
formal, tendencia que acoge nuestra Carta Política, abrió paso entre nosotros a
la consagración de la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata
de los derechos fundamentales. A dichos derechos se les reconoce generalmente
“eficacia directa”, (artículo 85 de la Constitución Política), es decir su
protección puede ser demandada inmediatamente, sin necesidad de que medie un
desarrollo legal previo que señale las condiciones de su ejercicio y tutela. La
razón de esta circunstancia radica en el reconocimiento constitucional de que
son derechos inherentes a la persona humana, como lo predica claramente el
artículo 94 superior.
En la tutela de los
derechos fundamentales, el juez, por consiguiente, atiende normas
constitucionales que consagran principios superiores considerados como piedras
angulares del orden social justo. Como todas las normas que expresan principios
y valores, las que reconocen los derechos fundamentales no contienen
propiamente reglas que deban aplicarse automáticamente.  Su finalidad no es la
de referir un supuesto de hecho a la previsión general contenida en una norma
regulante de la conducta, sino más bien la de irradiar a la realidad los
valores contenidos en las normas superiores. El juez de amparo, se mueve en el
terreno de normas que expresan valores y que no contemplan prescripciones
aplicables a manera de silogismo, como lo pretendiera la teoría del Estado
liberal de Derecho.
18. La fuerza
vinculante de las normas constitucionales se irradia también a todo el ámbito
del resto de la actividad jurisdiccional. Si bien el juez natural en las
jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa debe aplicar la ley
respetando la jerarquía de las normas que emana de la Carta, lo cual le impone
descartar aquellas que resultan inarmónicas o contradictorias con las
superiores, debe hacerlo permitiendo que los valores superiores permeen la
interpretación y aplicación de las normas. La Constitución tiene un impacto
directo sobre todo el resto del orden jurídico, que impone a cualquier juez el
fallar realizando, es decir haciendo efectivos en el plano de los hechos, los
principios y valores contenidos en la Constitución, especialmente los
enunciados en el artículo 2° superior. En este sentido la jurisprudencia de
esta Corporación ha expresado lo siguiente:
“Ahora bien, la
Constitución es la primera de las normas. Es por ello que cualquiera otra norma
jurídica, así sea expedida por el operador jurídico más modesto de la
República, debe sujetarse en primer lugar a la Constitución.
“Por ejemplo una
autoridad municipal de policía al momento de dirimir un asunto no debe
consultar primero las orientaciones del alcalde ni las previsiones de los
acuerdos municipales ni las disposiciones departamentales ni las reglas de los
códigos nacionales. En primer lugar dicho funcionario debe consultar la
Constitución -que es norma normarum. Después -y sólo después-, se debe
ciertamente consultar el resto del ordenamiento.”[10]
7. La excepción
de ilegalidad dentro del marco de la Constitución.
19. Con todo, el
orden jerárquico que emana de la Constitución, a pesar de no impedir la
penetración de los principios constitucionales en todas las dimensiones del
quehacer judicial, da soporte a la existencia de la excepción de ilegalidad y a
que su consagración por el legislador resulte acorde con la Carta.
Sin embargo, su
aplicación o invocación no pueden ser generales, ni la obligatoriedad de los
actos administrativos normativos ha sido dejada por el constituyente al libre
examen de las autoridades y los particulares. Tal facultad de inaplicar actos
administrativos contrarios a las normas superiores, se reserva a la
jurisdicción contencioso administrativa. A esta conclusión se llega a partir de
las siguientes consideraciones:
20. En principio,
podría pensarse que ante la ausencia de una norma constitucional expresa que
autorice a toda persona el no cumplir actos administrativos contrarios al
ordenamiento superior, cabría una interpretación analógica del artículo 4°de la
Constitución, según la cual así como cualquier autoridad debe dar aplicación
prevalente a las normas constitucionales sobre cualesquiera otras que resulten
contrarias a ellas, de igual manera debe inaplicar disposiciones contenidas en
actos administrativos de cualquier índole, cuando contradicen a aquellas otras
que les son superiores jerárquicamente. En efecto, la analogía entre los
fenómenos de la inconstitucionalidad y la ilegalidad de las normas parece ser
manifiesta, pues en uno y otro caso se trata del desconocimiento de normas de
mayor rango jerárquico. Así, siendo análogas ambas situaciones cabría la
aplicación del artículo 4° superior, para deducir que en todo caso de
incompatibilidad entre una norma superior y otra inferior deberán prevalecer
las disposiciones de mayor jerarquía.
Sin embargo, la
Corte descarta esta posible interpretación analógica del artículo 4° de la
Constitución Política, por las siguientes razones:
21. En primer lugar,
porque tratándose de una excepción al principio de aplicabilidad y obligatoriedad
de normas jurídicas, la misma debe ser de interpretación restringida. En
efecto, la aplicación analógica debe desecharse cuando la disposición que se
pretende extender contiene una excepción a la norma general, pues en este caso
es la norma general y no la excepción lo que debe ser aplicado. En el caso
presente, la norma general –de rango constitucional- es el principio de
obligatoriedad del ordenamiento jurídico, el cual es consubstancial a la noción
misma de Estado de Derecho, pues justamente lo que distingue las normas
jurídicas de los demás sistemas normativos, es esta característica de ser de
imperativa observación por parte de sus destinatarios. A esta realidad se
refirió la Corte cuando afirmó:
“El principio
que rige la operatividad del Estado de Derecho y que hace posible el
funcionamiento de las instituciones es el de la obligatoriedad y ejecutabilidad
de las normas que, dentro del esquema de la organización política, profieren
los organismos y las autoridades competentes, según la Constitución. En
general, la norma jurídica, independientemente de su jerarquía, obliga a sus
destinatarios y es deber de las autoridades públicas, en el ámbito de las
atribuciones que a cada una de ellas corresponda, hacerla efectiva.”[11]
Siendo entonces que
todo el soporte de la eficacia del ordenamiento jurídico radica en el principio
de obligatoriedad del mismo, los casos excepcionales en los cuales los
particulares o las autoridades pueden inaplicar las normas o las disposiciones
de las autoridades, no pueden ser deducidos analógicamente. Si bien frente a la
supremacía de la Constitución ella misma incluye cláusulas abiertas como las
contenidas en los artículos 4° y 91 superiores, que indican que en todo caso de
incompatibilidad entre su texto y las normas inferiores debe dársele aplicación
preferente a aquel, esta misma posibilidad de inaplicación directa y
extrajudicial no está contemplada para el caso de desconocimiento, no ya de la
Constitución, sino de cualesquiera otras normas de la jerarquía normativa.  En
cambio, diversos textos superiores si refrendan el principio de obligatoriedad
de las normas y de las disposiciones proferidas por las autoridades
competentes, como lo son, por ejemplo, el artículo 95 que enumera entre los
deberes de los las personas residentes en Colombia el acatar la Constitución y
las leyes y el respetar a las autoridades legítimamente constituidas, lo cual
evidentemente, incluye el acatamiento a sus disposiciones.
22. En segundo
lugar, la extensión analógica del principio de inaplicación de las normas
manifiestamente contrarias a la Constitución para referirlo a todo tipo de
disposiciones contrarias a otras jerárquicamente superiores, no consulta
realmente la razón de ser de la aplicación analógica de las normas. En efecto,
dicha manera de llenar los vacíos legales se fundamenta en el aforismo jurídico
según el cual ubi éadem ratio, ibi éadem juris dispositio. En lo que
concierne a la inaplicación de las normas por causa de su inconstitucionalidad
manifiesta, permitida a cualquier autoridad,  las razones que llevaron al
constituyente a consagrarla tienen que ver con la garantía de la supremacía del
orden superior, razónes que no están siempre presentes en los casos de simple
disconformidad entre una norma inferior y otra superior.
23. La Corte
encuentra que es de rango constitucional la existencia de una jurisdicción
especializada en la preservación del principio de legalidad en la actuación
administrativa. Los artículos 236 a 238 atribuyen, en efecto,  a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo dicha función, la cual debe ejercerse en los
términos que señale la ley. En efecto, el artículo 237, refiriéndose al Consejo
de Estado afirma que a esa Corporación corresponde “Desempeñar las funciones
de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que
señale la ley”. De igual manera, el artículo 236, respecto de cada una de
las salas y secciones que lo integran, indica que la ley señalará las funciones
que les corresponden. Y finalmente el artículo 238, deja también en manos del
legislador el señalamiento de los motivos y los requisitos por los cuales la
jurisdicción contencioso administrativa puede suspender provisionalmente “los
efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por
vía judicial”.
De todo lo anterior
concluye la Corte que no hay en la Constitución un texto expreso que se refiera
al ejercicio de la excepción de ilegalidad, ni a la posibilidad de que los
particulares o la autoridades administrativas, por fuera del contexto de un
proceso judicial, invoquen dicha excepción para sustraerse de la obligación de
acatar los actos administrativos, sino que la Carta puso en manos de una
jurisdicción especializada la facultad de decidir sobre la legalidad de los mismos,
ilegalidad que debe ser  decretada en los términos que indica el legislador.
Así las cosas el artículo 12 de la Ley 153 de 1887, debe ser interpretado de
conformidad con las consideraciones precedentes, pues entenderlo en el sentido
de conferir una facultad abierta para que autoridades y particulares se
sustraigan al principio de obligatoriedad del ordenamiento jurídico, desconoce
la Constitución.
24. Finalmente,
motivos que tocan con la necesidad de garantizar la seguridad jurídica y la
vigencia y efectividad del orden jurídico, dan fundamento de razonabilidad
adicional a la reserva hecha por el legislador respecto de posibilidad
concedida a los particulares y a las autoridades administrativas de sustraerse
a la fuerza obligatoria de los actos administrativos. Efectivamente, dejar al
criterio de cualquier autoridad, o aun al de los particulares, la observancia
de las disposiciones de las autoridades contenidas en los actos
administrativos, propiciaría la anarquía en perjuicio de la efectividad de los
derechos de los ciudadanos y dificultaría en alto grado la posibilidad de
alcanzar el bien común. En cambio, dejar a la competencia de la jurisdicción
contenciosa la definición sobre la legalidad de un acto en nada lesiona los
derechos de los administrados, pues cualquiera tiene abierta la posibilidad de
demandar su nulidad y aún de pedir su suspensión provisional, la cual, cuando
verdaderamente hay un manifiesto desconocimiento de las normas de superior
jerarquía, se concede en un breve lapso que garantiza la vigencia del principio
de legalidad.
De todo lo anterior,
se concluye que la llamada excepción de ilegalidad se circunscribe entre
nosotros a la posibilidad que tiene un juez administrativo de inaplicar, dentro
del trámite de una acción sometida a su conocimiento,  un acto administrativo
que resulta lesivo del orden jurídico superior. Dicha inaplicación puede
llevarse a cabo en respuesta a una solicitud de nulidad o de suspensión
provisional formulada en la demanda, a una excepción de ilegalidad propiamente
tal aducida por el demandado, o aun puede ser pronunciada de oficio. Pero, en
virtud de lo dispuesto por la norma sub exámine tal y como ha sido
interpretado en la presente decisión, tal inaplicación no puede ser
decidida por autoridades administrativas,  las cuales, en caso de asumir tal
conducta, podrían ser demandadas a través de la acción de cumplimiento, que
busca, justamente, hacer efectivo el principio de obligatoriedad y de
presunción de legalidad de los actos administrativos.
Al respecto, destaca
la Corte que cuando, con posterioridad a expedición del Código Contencioso
Administrativo, el h. Consejo de Estado ha invocado el artículo 12 de la ley
153 de 1887, lo ha hecho dentro del trámite de un proceso judicial, para
efectos de inaplicar un acto administrativo en razón de su ilegalidad. Así, la
postura jurisprudencial de esa Corporación que aboga por la vigencia de la
norma mencionada, la ha aplicado dentro de este contexto procesal judicial, y
no con el alcance de cláusula general de inaplicabilidad de los actos
administrativos por cualquier autoridad que los estime ilegales.
25. Por las razones
anteriores la Corte encuentra ajustado a la Constitución el artículo 12 de la
Ley 153 de 1887, en la  interpretación que de él se ha hecho conforme a la
Constitución, y desecha los cargos formulados en la demanda sobre la
consideración de que la norma acusada autoriza inaplicar las normas de inferior
jerarquía que resulten contrarias, a juicio de cualquier operador jurídico, a
disposiciones de superior jerarquía, pues la referida interpretación armónica,
descarta este entendimiento de la norma.
8. La referencia
a la doctrina legal más probable, contenida en el artículo 12 de la Ley 153 de
1887.
26. El artículo 12
de la Ley 153 de 1887 bajo examen, es del siguiente tenor que conviene
recordar:
“Artículo 12. Las órdenes y demás actos ejecutivos del
gobierno expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza
obligatoria, y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución, a
la leyes ni a la doctrina legal más probable.”
En relación con “la
doctrina legal más probable”, que es tomada como pauta de referencia a la cual
deben someterse las órdenes y actos ejecutivos del gobierno so pena de no ser
considerados obligatorios, la Corte encuentra que para adelantar el juicio de
exequibilidad respectivo, es preciso aclarar primero a qué concepto hace
referencia la expresión.
Prima facie, excluye que la norma se refiera a los
conceptos vertidos por los tratadistas en sus estudios o publicaciones, pues
nuestra tradición jurídica colombiana no ha considerado a la doctrina así
entendida como fuente formal del derecho, aunque si como fuente material. En
este sentido es considerada como factor o elemento que puede llegar a determinar
el contenido de las normas, mas no como expresión de preceptos vinculantes
propiamente dichos.  Entiende entonces la Corte,  que la frase hace relación a
la jurisprudencia, más no a la “constitucional”, pues la referencia a la
“legal” es explícita. Así las cosas, encuentra que la expresión desconoce los
dictados constitucionales pues ellos determinan que la jurisprudencia es
criterio auxiliar del juez, mas no lo vincula. En este sentido, el artículo 230
de la Constitución Política prescribe:
“Los jueces, en
sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.
“La equidad, la
jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son
criterios auxiliares de la actividad judicial.”
27. En relación con
la precitada disposición, esta Corporación ha sentado la siguiente
jurisprudencia en torno de la autonomía judicial:
“La enfática
prescripción del artículo 230 de la CP -"los jueces, en sus providencias,
sólo están sometidos al imperio de la ley" -, tiene el sentido de rodear a
la actividad judicial de una plena garantía de independencia funcional frente a
la intromisión de cualquier otro órgano público o privado. La factura reactiva
de la garantía revela el indicado designio. La necesidad de la independencia
judicial se deriva del sentido y alcance de la actividad sentenciadora de los
jueces, la que se sujeta únicamente al ordenamiento jurídico estructurado a
partir de la Constitución, sus principios y valores superiores y aplicado al
caso concreto en términos de verdad y de justicia.
La misión que la
Constitución confía a los jueces de aplicar el derecho con miras a la vigencia
de un orden justo (CP art. 2), sólo es posible si ellos no son objeto de
interferencias, presiones, instrucciones procedentes del ejecutivo, del legislativo,
de los partidos, de las partes, en suma, si se asegura que la única voz que
pueden escuchar y atender sea la voz del ordenamiento jurídico. De ahí que la
garantía se construya proclamando que la única fidelidad que liga al juez en su
delicada tarea de investigar la verdad y decir el derecho se aquélla que lo
vincula con el ordenamiento jurídico.
Sin perjuicio de
la existencia de instancias y recursos, el juez aplica el derecho de acuerdo
con su propia conciencia y convencimiento, basado desde luego en una
determinada cultura científica y observando las reglas de la sana crítica. No
está atado el juez por los precedentes judiciales ni, en principio, por las
órdenes de sus superiores. La aplicación preferente de la Constitución, de otra
parte, debe llevarlo a inaplicar las normas jurídicas que sean incompatibles
con aquélla.
La independencia
de los jueces no tiene el significado de privilegio ni de abierta exoneración
de responsabilidad. Esa independencia, lejos de ser una invitación a la
arbitrariedad, es el medio que resguarda su autonomía e imparcialidad para
poder proferir sentencias justas y conforme a derecho.”[12]
28. Lo anterior deja
a salvo la fuerza vinculante de la parte resolutiva de los fallos de
constitucionalidad y de las motivaciones que guardan conexión inescindible con
ella, como reiteradamente lo ha afirmado esta Corporación, así como el alcance
de la doctrina constitucional integradora, asuntos sobre lo cuales ha sentado
jurisprudencia que resulta pertinente recordar en el presente pronunciamiento:
“Respecto
del segundo punto, esto es, de los efectos de los fallos y de la doctrina
constitucional, la jurisprudencia tanto de la Corte Suprema de Justicia como de
la Corte Constitucional se ha ocupado de estos temas. Esta Corporación ha
explicado:
“En el artículo
243 de la Carta se consagra la denominada ‘cosa juzgada constitucional’, en
virtud de la cual las sentencias de constitucionalidad de la Corte
Constitucional presentan las siguientes características:
“- Tienen efecto
erga omnes y no simplemente inter partes.
“- Por regla
general obligan para todos los casos futuros y no sólo para el caso concreto.
“- Como todas las
sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada, no se puede juzgar nuevamente por
los mismos motivos sino que el fallo tiene certeza y seguridad jurídica. Sin
embargo, a diferencia del resto de los fallos, la cosa juzgada constitucional
tiene expreso y directo fundamento constitucional -art. 243 CP-.
“- Las sentencias
de la Corte sobre temas de fondo o materiales, tanto de exequibilidad como de
inexequibilidad, tienen una característica especial: no pueden ser nuevamente
objeto de controversia. Ello porque la Corte debe confrontar de oficio la norma
acusada con toda la Constitución, de conformidad con el artículo 241 superior,
el cual le asigna la función de velar por la guarda de la integridad y
supremacía de la Carta. Mientras que los fallos por ejemplo del contencioso
administrativo que no anulen una norma la dejan vigente pero ella puede ser
objeto de futuras nuevas acciones por otros motivos, porque el juez
administrativo sólo examina la norma acusada a la luz de los textos invocados
en la demanda, sin que le esté dado examinar de oficio otras posibles
violaciones, de conformidad con el artículo 175 del código contencioso
administrativo (cosa juzgada con la causa petendi).
“- Todos los
operadores jurídicos de la República quedan obligados por el efecto de la cosa
juzgada material de las sentencias de la Corte Constitucional”.[13]
“En
cuanto a la pregunta acerca de qué parte de las sentencias de la  Corte hacen
tránsito a cosa juzgada, la misma jurisprudencia señala:
“2. ¿Hace
tránsito a la cosa juzgada toda la sentencia de la Corte Constitucional o
solamente una parte de ella?
“La Corte
responde este nuevo interrogante en el sentido de afirmar que únicamente una
parte de sus sentencias posee el carácter de cosa juzgada.
“3. ¿Que parte de
las sentencias de constitucionalidad tiene la fuerza de la cosa juzgada?
“La respuesta es
doble: poseen tal carácter algunos apartes de las sentencias en forma explícita
y otros en forma implícita.
“Primero, goza de
cosa juzgada explícita la parte resolutiva de las sentencias, por expresa
disposición del artículo 243 de la Constitución.
“Segundo, goza de
cosa juzgada implícita los conceptos de la parte motiva que guarden una unidad
de sentido con el dispositivo de la sentencia, de tal forma que no se pueda
entender éste sin la alusión a aquéllos.
“En efecto, la
parte motiva de una sentencia de constitucionalidad tiene en principio el valor
que la Constitución le asigna a la doctrina en el inciso segundo del artículo
230: criterio auxiliar -no obligatorio-, esto es, ella se considera obiter
dicta.
“Distinta suerte
corren los fundamentos contenidos en las sentencias de la Corte Constitucional
que guarden relación directa con la parte resolutiva, así como los que la
Corporación misma indique, pues tales argumentos, en la medida en que tengan un
nexo causal con la parte resolutiva, son también obligatorios y, en esas
condiciones, deben ser observados por las autoridades y corrigen la
jurisprudencia.
“Dentro
de estos mismos parámetros, la Corte ha dispuesto acerca de la llamada doctrina
constitucional:
“b. La
doctrina constitucional. Las normas de la Constitución política, y ésta no
es una característica privativa de ellas, tienen una vocación irrevocable hacia
la individualización, tal como lo ha subrayado Kelsen al tratar del
ordenamiento jurídico. De ordinario pasan por una fase previa consistente en su
desarrollo legal. Pero no todas alcanzan dicho desarrollo, bien porque no lo
requieren, bien porque, requiriéndolo, el legislador lo omite. Pero tal omisión
no desvirtúa su carácter normativo, si ya lo tienen. Pueden, entonces, ser
aplicadas a situaciones específicas subsumibles en ellas, que no están
explícitamente contempladas en la ley.
“Pero si la
individualización de las normas legales, dada su generalidad (que a menudo
deviene en ambigüedad), aparece problemática y generadora de inseguridad
jurídica, más problemática e incierta resulta aún la actuación directa de las
normas constitucionales a los casos particulares, por concurrir en ellas,
superlativamente, las mismas notas distintivas advertidas en la ley.
“Parece
razonable, entonces, que al señalar a las normas constitucionales como
fundamento de los fallos, a falta de ley, se agregue una cualificación
adicional, consistente en que el sentido de dichas normas, su alcance y
pertinencia, hayan sido fijados por quien haga las veces de intérprete
autorizado de la Constitución. Que, de ese modo, la aplicación de las normas
superiores esté tamizada por la elaboración doctrinaria que de ellas haya hecho
su intérprete supremo. (art. 241 C.P.)
“Pero como la
Constitución es derecho legislado por excelencia, quien aplica la Constitución
aplica la ley, en su expresión más primigenia y genuina. Es preciso aclarar que
no es la jurisprudencia la que aquí se consagra como fuente obligatoria.
A ella alude claramente otra disposición, el artículo 4° de la ley 69 de 1896,
para erigirla en pauta meramente optativa para ilustrar, en ciertos casos, el
criterio de los jueces. Así dice el mencionado artículo en su parte pertinente:
‘Tres decisiones
uniformes dadas por la Corte Suprema de Justicia como Tribunal de Casación
sobre un mismo punto de derecho, constituyen doctrina probable, y los jueces podrán
aplicarla en casos análogos ...’ (Subraya de la Sala)[14]”
[15]
9. Decisión
judicial a tomar.
29. De cara a la
decisión que debe adoptar respecto de la exequibilidad o inexequibilidad de las
disposiciones acusadas, la Corte, además de todas las consideraciones
precedentes, se enfrenta con el análisis del lenguaje que emplean las normas
demandadas, pues tal terminología no se adecua totalmente a las categorías
normativas que hoy en día establece el ordenamiento jurídico, y en algunas de
sus expresiones resulta un tanto desueta o anticuada.
Así, las expresiones
“orden del superior” u “órdenes de los superiores,” contenidas en el artículo
240 de la Ley 4ª de 1913, resultan de significación un tanto ambigua. Otro
tanto sucede con el limitado contenido de la expresión “reglamento ejecutivo”,
pues ella no abarca la variada gama de decretos que expide actualmente el
presidente al amparo de sus facultades constitucionales. Tampoco “los
reglamentos del gobernador” o “los reglamentos del alcalde” se compaginan con
la designación de los actos administrativos que emanan de tales autoridades.
Esta circunstancia,
conduce a la Corte a considerar que la terminología empleada por la norma en
comento no se adecua al sistema de fuentes que consagra la Constitución
Política y que ha sido objeto de análisis a lo largo de esta Sentencia, por lo
cual debe declararla inexequible.
30. En relación con
el artículo 12 de la Ley 153 de 1887, aprecia que su terminología también acusa
cierta desactualización. En efecto, cuando se refiere a “actos ejecutivos del
gobierno expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria”, excluye aquellos
otros de naturaleza no reglamentaria que hoy en día conoce el ordenamiento
jurídico. No obstante, si la Corte retira del ordenamiento tan solo la
expresión “expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria”, que es la que
limita inconstitucionalmente la sujeción de los actos administrativos a la ley,
dejándola tan solo para  los de naturaleza reglamentaria, la norma tendrá un
alcance suficientemente amplio como para cobijar todo el universo del actuar
normativo de la Administración, y someterlo al principio de legalidad. Esta
amplitud se ve reforzada por la expresión “ordenes del gobierno”, que también
recoge la Carta.
De esta manera, la
Corte declarará la inexequibilidad de las expresiones “expedidos en ejercicio
de la potestad reglamentaria” y “ni a la doctrina legal más probable”, y la
constitucionalidad del resto de la disposición, bajo el entendido de  ella no
vincula al juez cuando falla de conformidad con los principios superiores que
emanan de la Constitución, y de que no puede desconocer la doctrina
constitucional integradora.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
procurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E LV E
Primero: Declarar
INEXEQUIBLE el articulo 240 de la Ley 4ª de 1913.
Segundo: Declarar
INEXEQUIBLES las expresiones “expedidos en ejercicio de la
potestad reglamentaria” y “ni a la doctrina legal más probable”,
contenidas en el artículo 12 de la Ley 153 de 1887
Tercero:
Salvo las expresiones anteriores, declarar exequible el articulo 12 de
la Ley 153 de 1887, bajo el entendido de no vincula al juez cuando falla de
conformidad con los principios superiores que emanan de la Constitución y que
no puede desconocer la doctrina constitucional integradora, en los términos de
esta Sentencia.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la sentencia C-037/00
NORMA DEROGADA EN
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Código Contencioso Administrativo y Constitución Política/SISTEMA
DE FUENTES DEL DERECHO EN LA CONSTITUCION POLITICA-Giro copernicano
(Aclaración de voto)
CONSTITUCION
POLITICA-Nueva concepción
del poder, de la sociedad y del derecho/ACTOS DE LA ADMINISTRACION-Si
viola la Constitución o la ley no es posible que deba ser obedecido hasta que
la jurisdicción contenciosa decida/SENTENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
COMO FUENTE DEL DERECHO-Prelación sobre la ley (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-2441
Demanda de
inconstitucionalidad en contra
del artículo 240 de
la Ley 4ª  de 1913
Demandante: Ramón
Esteban Laborde Rubio
Magistrado Ponente:
Dr. Vladimiro Naranjo Mesa
Coincido con el
concepto emitido por el Procurador General, en el sentido de que el artículo 12
de la Ley 153 de 1887, fue derogado por los artículos 66 del C.C.A y 238 de la
C.P. Creo, además, que la expedición de la Constitución comportó la derogación
de todas las normas examinadas. La ordenación de las fuentes que se plasma en
esas normas gira en torno del papel central de la ley y se establece con base
en el principio de jerarquía, connatural a un Estado unitario y monolítico en
el cual la importancia, peso y gradación de los actos en los que se exterioriza
el derecho dependen de la posición que ocupe el órgano respectivo en la
estructura del Estado. El sistema de fuentes ha sufrido un giro copernicano que
escapa forzosamente a estas normas decimonónicas. En primer término, la
Constitución se autopostula como norma normarum. En segundo término, la
Constitución introduce un cambio estructural y cualitativo notable al consagrar
principios y valores, llamados a reflejarse en todo el ordenamiento. En tercer
lugar, la apertura del poder tanto al pueblo como a distintos colectivos – en
virtud del principio democrático y participativo; del reconocimiento del
pluralismo étnico, cultural y político; del principio de autonomía territorial
-, que se traduce en nuevas formas y categorías jurídicas y en el
desplazamiento dentro de ciertas esferas y contextos de acción de las
precedentes, modifica el mapa de las fuentes y alienta dentro de ciertos
márgenes el pluralismo normativo. En cuarto lugar, el Estado social de derecho,
implica que los ámbitos de lo estatal y lo jurídico se transforman en espacios
en los que a través de las formas jurídicas se proyecta de manera penetrante la
comunidad como productora de derecho. En quinto lugar, junto al Congreso, otros
órganos del Estado – los jueces -, determinan las fuentes más como resultado
histórico de su función de reconocimiento de los procedimientos, hechos y actores
que generan el derecho que como traductores pasivos de una simple lista
taxativa y ordenada de categorías suministrada por la ley. En la sentencia de
la Corte es loable pero vano su esfuerzo de encajar la dinámica de un cambio de
poder – por tanto de fuentes -, operado por la Constitución, en el estrecho
marco de una caduca legislación que servía de brújula sí pero para moverse
dentro de otro sistema muy distinto del actual, que sustancialmente cambió las
coordenadas jurídicas anteriores.
Atribuyo a este
intento fallido, las concesiones que se hacen al viejo modelo y las
afirmaciones que aparecen en el texto, que en mi concepto no pueden ser
compartidas sin renunciar a la nueva concepción del poder, de la sociedad y del
derecho de la que es portadora la Constitución. Bajo el nuevo sistema, no es
posible que un acto de la administración, manifiestamente violatorio de la
Constitución o de la ley, deba ser obedecido hasta que la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo decida lo contrario. Tampoco es claro que el juez de
tutela pueda dejar de lado las fuentes de derecho que ha de articular en una
caso concreto, cuando decida aplicar los principios y valores constitucionales.
Las sentencias de la Corte Constitucional, por lo demás, no sólo las integradoras,
poseen en principio el carácter de fuente de derecho y tienen prelación sobre
la ley.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
[1] Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia de Junio 13 de
1997.  Exp. 7985. M.P. Germán Ayala Mantilla.
[2] Cf. Vidal Perdomo, Jaime. DERECHO ADMINISTRATIVO. Biblioteca
Banco Popular. Cali 1978
[3] Cf. Rodríguez R. Libardo. DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL Y
COLOMBIANO . Ed. Temis. Bogotá 1998.
[4] M.P. doctor Libardo Rodríguez Rodríguez.
[5] Cf. Sentencia C-083 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz  y C-037 de
1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[6] Sentencia C-600A de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero
[7] Sentencia C-131 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero
6 Capelletti, Le pouvoir des juges, Press Universitaire
d'aix-Marseille, 1990, p. 35
[8] Sentencia T- 406 de 1992. M. P. Ciro Angarita Barón.
[9] Sentencia C-037 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[10] Sentencia C-131 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero
[11] Ibídem
[12] Sentencia C-486 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[13] Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia No. C-131 del 1o de abril de 1993. Magistrado Ponente:
Alejandro Martínez Caballero.
[14] Sentencia C-083 de 1995. M. P. Carlos Gaviria Díaz
[15] Sentencia C-037 de 1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa