T-152-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-152/11
DERECHO AL
TRABAJO FRENTE A POLITICAS PUBLICAS DE RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Conflicto que
se presenta en caso de ocupación indebida por parte de vendedores informales
La jurisprudencia de esta Corporación ha estimado que
el núcleo principal de este debate constitucional, radica, esencialmente, en la
tensión que se genera a partir del deber de las autoridades estatales de
proteger la integridad del espacio público, el cual está destinado al uso común
y prevalece frente al interés particular; y la realización del derecho
constitucional al trabajo de las personas que, frente al reconocimiento de la
realidad que los ubica en un estado de marginalidad y exclusión del mercado laboral,
solo tienen la opción de dedicarse a actividades comerciales informales, que
desarrollan en aquél. En ese orden de ideas,
a pesar de que el interés general de preservar el espacio público prevalezca
sobre el interés particular de los vendedores ambulantes y estacionarios, es
necesario, según la jurisprudencia constitucional, conciliar proporcional y
armoniosamente los derechos y deberes en conflicto. Por consiguiente, el
desalojo de los vendedores informales del espacio público está permitido constitucionalmente,
siempre y cuando exista un proceso judicial o policivo que lo autorice, con el
cumplimiento de las reglas del debido proceso previo al desalojo y con la
implementación de políticas públicas que garanticen su reubicación.
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Obligación de la Administración de ofrecer alternativas económicas y de reubicación laboral a aquellos
vendedores informales afectados con medidas de recuperación de espacios comunes
o protegidos
La tensión
existente entre la necesidad de proteger el espacio público, como deber
constitucional y legal del Estado, y la realización del derecho al trabajo de
quienes desarrollan actividades comerciales en este, con la convicción, fundada
en las acciones u omisiones de las autoridades públicas, de que su actuar es
acorde con el ordenamiento, se concilia gracias a la aplicación del principio
de confianza legítima, el cual, si bien no confiere un derecho adquirido para
permanecer en él, sí obliga a la administración a ofrecer programas de
reubicación.
Referencia: expediente T-2.826.299
Demandante:  Lidia Quiñónez Cabezas
Demandados: Alcaldía
del Municipio de Santiago de Cali-Secretaria de Gobierno y  Metrocali
Magistrado
Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA  MARTELO
Bogotá D.C., siete (7) de marzo de dos mil
once (2011).
La Sala Cuarta de Revisión
de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo de tutela proferido por el
Juzgado Veintinueve Penal Municipal de Santiago de Cali, en el trámite de la
acción de amparo constitucional promovida por la señora Lidia Quiñónez Cabezas,
contra la Alcaldía del Municipio de Santiago de Cali-Secretaria de Gobierno y
Metrocali.
I. ANTECEDENTES
1. La Solicitud
El 29 de Julio de 2010, la señora Lidia
Quiñónez Cabezas, presentó acción de tutela contra la Alcaldía del Municipio
de Santiago de Cali-Secretaria de Gobierno y Metrocali,
con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al
trabajo, a un mínimo vital y a la confianza legítima, presuntamente vulnerados,
como consecuencia de las acciones administrativas adelantadas por dichas entidades
para recuperar el espacio público.
2. Reseña Fáctica
2.1.
Manifiesta la actora que: desde hace 27 años ocupa un kiosco ubicado en el Barrio
Prados de Oriente del Municipio de Santiago de Cali, el cual fue entregado en
comodato por la empresa Postobon S.A.
2.2.
En el año de 1993, firmó con la Directora de Espacio Público del Municipio de
Santiago de Cali, un acta de concertación con base en el Decreto 1416 de 1993,
por medio del cual se reglamentó la ocupación parcial del espacio público en la
ciudad con ventas estacionarias “kioscos”.
2.3.
Durante todo este tiempo ha sobrevivido junto con sus tres hijos, con el dinero
que le produce la venta de comidas rápidas, almuerzos y bebidas en el kiosco.
2.4.
Como consecuencia de la construcción del Sistema Integrado de Transporte Masivo
de Occidente-MIO, el Alcalde del Municipio de Santiago de Cali, Dr. Jorge Iván
Ospina esta adelantando las acciones administrativas necesarias para recuperar
el espacio público, motivo por el cual la entidad accionada le ha solicitado el
desalojo de su lugar de trabajo, “kiosco”.
2.5.
En desacuerdo con lo anterior, el 20 de mayo de 2010 presentó ante Metrocali
una solicitud, en la que pidió el pago de una indemnización económica por los
perjuicios que le ocasionaría el desalojo de su lugar de trabajo, debido a que
por este lugar pasaría la remodelación de la ciudad para la troncal de
Aguablanca, a lo cual respondió la entidad, el 25 de mayo de 2010, informándole
que la mencionada petición había sido enviada a la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía del Municipio de Santiago de Cali, por ser ésta la
encargada de la protección del espacio público en la ciudad, así como de la reubicación
de los vendedores ambulantes. Sin embargo, hasta el momento la Administración Municipal no ha dado respuesta a su petición.
3. Fundamentos de
la acción y pretensiones
Considera la señora Lidia Quiñónez Cabezas, que con el futuro desalojo
de su lugar de trabajo por parte de las entidades accionadas se vulneran sus
derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y a la confianza legítima.
Ello, por cuanto advierte que sus ingresos económicos provienen de la venta en
el kiosco de bebidas y alimentos.
Para sustentar su posición, trae a colación la jurisprudencia constitucional
en torno al tema relacionado con el derecho fundamental al trabajo, la cual, en
uno de sus apartes, se refiere al deber del Estado de brindar una protección
especial a los trabajadores a través de conductas positivas, así como la
necesidad de implementar el diseño y desarrollo de políticas macro económicas
que promuevan la creación de empleo.
Por las razones expuestas, la actora solicita, a través del ejercicio
de la acción de tutela, que se ordene al Municipio de Santiago de Cali, en
cabeza de su Alcalde, el pago de una indemnización económica por los perjuicios
que le ocasiona el futuro desalojo de su lugar de trabajo.
4. Oposición a la demanda de tutela
La acción de tutela fue conocida, por el
Juzgado Veintinueve Penal Municipal de Santiago de Cali, despacho que a través
de auto de treinta (30) de julio de dos mil diez (2010), resolvió admitirla y
correr traslado de la misma a las entidades demandadas, para efectos de ejercer
su derecho a la defensa.
4.1. Metrocali
Durante el término otorgado para el efecto, el Jefe de la Oficina Jurídica, respondió, mediante escrito de 4 de agosto de 2010, en el que solicitó al
juez constitucional denegar el amparo invocado y desvincular a la entidad del trámite
en curso por no ser ésta competente para otorgar permisos de ventas ambulantes
y kioscos estacionarios.
Así mismo, señaló que las obras adelantadas para la construcción del
Sistema Integrado de Transporte Masivo MIO van a darle un cambio favorable a la Ciudad de Cali y, por lo tanto, para su ejecución, necesariamente se va afectar tanto la propiedad
privada como el espacio público.
Lo anterior con fundamento en los Art. 1 y Art. 58 de la Constitución Política de Colombia de 1991, en los cuales se establece la prevalencia del
interés general sobre el particular.
4.2. Alcaldía Municipal de Santiago de Cali
La Subsecretaria de Convivencia y Seguridad Ciudadana, dentro del
término dado para la contestación de la acción de amparo, señaló que la Administración
Municipal antes de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, otorgó unos permisos a determinadas personas para ejercer actividades
comerciales a través de kioscos en el espacio público.
Lo anterior con el fin de aclarar que la señora Lidia Quiñónez Cabezas
no hace parte de las personas beneficiadas con el mencionado permiso, lo que
conduce a que la Subdirección de Espacio Público de la Alcaldía del Municipio de Santiago de Cali cuente con la facultad de retirar de forma
inmediata a todo aquel que no este autorizado por la administración para ocupar
el espacio público, esto con base en el Decreto 1416 de 1193, Art. 4, parágrafo
II., Art.5 Parágrafo I. “Por medio del cual se reglamenta la ocupación
parcial del espacio público con ventas estacionarias, mediante kioscos en el
municipio de Santiago de Cali”.
En ese orden de ideas, indica la Subsecretaria de Convivencia y Seguridad Ciudadana que en el ejercicio de las atribuciones
Constitucionales y legales conferidas en los artículos 63 y 82, el Acuerdo 01
de mayo de 1996, el artículo 194 del Decreto 0203 del 2001, y el Código
Nacional y Departamental de Policía está adelantando acciones de control y
recuperación del espacio público, a través de operativos que han reconvenido a
los vendedores informales a no persistir en su ocupación ilegal.
Así mismo, manifiesta la entidad accionada que no concertó la ocupación
del espacio público con la accionante, lo anterior considerando que éste es un
bien del Estado y que, de acuerdo con lo expresado en el Art. 63 de la Carta Fundamental, “los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e
inembargables”.
Finalmente, hace referencia a la Sentencia T-940-09 de la Corte Constitucional, la cual establece que: “la protección del
espacio público así entendida, responde a la necesidad de conciliar los
diferentes ámbitos y esferas sociales en un lugar común, sin desconocer, en
todo caso, el principio constitucional consagrado en el artículo primero de la
carta, mediante el cual se garantiza la prevalencia del interés general frente
a los intereses privados, en beneficio de la colectividad”.
5. Pruebas que obran en el expediente
Durante el trámite de la acción de tutela, las partes allegaron los
siguientes documentos:
·
Copia Simple del Contrato
de Comodato realizado entre la señora Lidia Quiñónez Cabezas y la Empresa Postobon S.A. (Folio 6).
·
Certificación de la Presidenta de
la Junta de Acción Comunal del Barrio 20 de Julio del Municipio de Santiago de
Cali, en la cual se hace constar que la señora Lidia Quiñónez Cabezas ha
trabajado por 27 años en el kiosco de comidas rápidas ubicado en la Cra. 23 con transversal 25 del Barrio Prados de Oriente (Folio 7).
·
Certificación del
Asistente de Publicidad de Postobon S.A., en la cual se afirma que el kiosco
ubicado en la transversal 25 Barrio Prados de Oriente, se encuentra en comodato
a nombre de la señora Libia Quiñónez (Folio 11).
·
Copia del Derecho de
Petición presentado por la Asociación de Kiosqueros del Valle del Cauca, el 5
de marzo de 2010, ante la Subdirección de Espacio Publico de la Alcaldía del Municipio de Santiago de Cali, en el que solicitan el censo de la señora
Lidia Quiñónez Cabezas como kiosquera, por estar afiliada a la asociación durante
más de 20 años (Folios 12 y 13).
·
Copia del Derecho de
Petición presentado por la señora Lidia Quiñónez Cabezas, el 20 de mayo de 2010
ante Metrocali, en el que solicita el pago de una indemnización económica por
los perjuicios que le ocasionaría el desalojo de su lugar de trabajo “kiosco”
(Folios 14 y 15).
II. DECISIÓN JUDICIAL QUE SE REVISA
1. El Juzgado Veintinueve Penal Municipal de Santiago de Cali con
Funciones de Control de Garantías, mediante providencia proferida el doce (12)
de agosto de dos mil diez (2010), no recurrida, resolvió denegar el amparo de
los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital de la señora Lidia
Quiñónez Cabezas.
Lo anterior, por considerar que la actora no cuenta con un permiso
expedido  por la Administración Municipal para ejercer la actividad de vendedora informal en el espacio público.
Así mismo, advierte el juez de instancia que no se presenta en el caso
concreto vulneración de derecho fundamental alguno, ya que, hasta el momento,
la entidad accionada solo esta previniendo a la señora Lidia Quiñónez Cabezas,
para que, de forma pacífica, atienda las recomendaciones realizadas y, por
consiguiente, proceda a desalojar el kiosco que ocupa en el espacio público de
la ciudad.
Por otra parte, considera el Despacho que la entidad accionada Metrocali,
no es responsable de los derechos fundamentales reclamados por la accionante,
en razón a que no tiene la competencia constitucional y legal para resolver
respecto de aspectos que tengan que ver con el desalojo u ocupación del espacio
público, ya que sus facultades son las determinadas para adelantar las obras de
construcción del Sistema Masivo de Transporte MIO.
III. PRUEBAS SOLICITADAS EN SEDE DE
REVISIÓN POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
Mediante Auto de ocho (8) de febrero de dos mil once (2011), el
Magistrado Sustanciador consideró necesario recaudar algunas pruebas para
verificar hechos relevantes del proceso y proveer como corresponde en el
presente caso. En consecuencia, resolvió lo siguiente:
“PRIMERO.- SOLICITAR,
a la señora Lidia Quiñónez Cabezas que, dentro de los tres (3) días
siguientes a la notificación del presente auto remita:
a) Copia del Registro Civil
de Nacimiento de sus tres (3) hijos.
Lo anterior, con el fin de
acreditar su condición de madre cabeza de familia.
b) Copia del acta de
concertación firmada por la Directora de Espacio Publico del Municipio de Santiago
de Cali en el año de 1993, por medio de la cual se autorizó la ocupación
parcial del espacio público con ventas estacionarias, mediante kioscos en la
ciudad.
c) Escrito a través del cual
informe si fue desalojada de su lugar de trabajo. En caso de que así sea,
indicar si la Administración Municipal ha adelantado las gestiones necesarias para su reubicación.
Para efectos de dar respuesta a los anteriores
requerimientos, allegar las pruebas documentales que considere pertinentes”.
La Secretaría General de la Corte Constitucional, vencido el término señalado para allegar las pruebas, comunicó al Magistrado Ponente que en la recepción de
esta Corporación no se recibió documento alguno dirigido al proceso de la referencia.
A pesar de lo anterior, la Sala de Revisión, después de analizar las pruebas que obran en el expediente y las
manifestaciones hechas por las entidades accionadas concluye que el desalojo de
la señora Lidia Quiñónez Cabezas de su lugar de trabajo es un hecho futuro pero
cierto, ello por cuanto la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali esta adelantando las actuaciones necesarias para recuperar el espacio público en la Troncal de Aguablanca, sector donde se encuentra el “kiosco” de la actora, con el fin de que
Metrocali pueda ejecutar allí las obras públicas del Sistema Integrado de
Transporte Masivo MIO.
IV. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de
1991.
2. Procedibilidad de la Acción de Tutela
2.1. Legitimación activa
El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para reclamar
la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos
resulten vulnerados o amenazados por las actuaciones u omisiones de las autoridades públicas y de los particulares, en
los casos específicamente previstos por el legislador.
En consonancia con dicho mandato superior, el
artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, “Por el
cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, establece lo siguiente:
“La acción de tutela podrá ser
ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada
en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a
través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar
derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de
promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá
manifestarse en la solicitud.
También podrá ejercerla el
Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.
En esta oportunidad, la señora Lidia Quiñónez Cabezas actúa en defensa
de sus derechos e intereses, razón por la cual se encuentra legitimada.
2.2. Legitimación pasiva
La Alcaldía del Municipio de Santiago de Cali- Secretaría de
Gobierno y Metrocali en su condición de autoridades públicas, se encuentran
legitimadas como parte pasiva en el presente proceso de tutela, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 5° del
Decreto 2591 de 1991, debido a que se les atribuye la violación de los derechos
fundamentales en discusión.
3. Problema Jurídico
Con fundamento en la reseña fáctica expuesta y la decisión de tutela
adoptada por el juez de instancia, en esta oportunidad le compete a la Sala de Revisión analizar, si
las actuaciones adelantadas por las entidades accionadas encaminadas a
recuperar el espacio público vulneran los derechos fundamentales de la señora
Lidia Quiñónez Cabezas a la confianza legítima, al trabajo y al mínimo vital
por cuanto éstas implican el inminente desalojo de su lugar de trabajo.
En
otras palabras, ha de precisar la Sala de Revisión si las actuaciones de la
entidades demandadas concuerdan con el precedente constitucional, esto es, con
las pautas que ha fijado la Corte Constitucional para que proceda la recuperación del espacio público, sin que ello signifique desconocer, de manera
desproporcionada y no razonable, los derechos de la comerciante informal y sin
que ello implique vulnerar su confianza legítima, en los términos en que la
jurisprudencia constitucional ha fijado el sentido y alcance de este principio.
A efecto de resolver la cuestión planteada, la Sala de Revisión reiterará la jurisprudencia constitucional referente (i) al alcance y limite
del deber de protección estatal del espacio público, frente a la ocupación
indebida de éste, por parte de vendedores informales, (ii) presupuestos para la
configuración del principio de confianza legítima.
4. Alcance
y límite del deber de protección estatal del espacio público, frente a la
ocupación indebida de éste, por parte de vendedores informales. Reiteración de
Jurisprudencia.
En reiterada jurisprudencia esta Corporación se ha pronunciado respecto
a la controversia suscitada por la ocupación indebida del espacio público por
parte de vendedores informales.[1]
Al respecto, la Constitución Política de 1991, en su artículo 82, establece que, “Es deber del Estado velar por la protección de la
integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual
prevalece sobre el interés particular.”
En
referencia a esta norma, la Corte Constitucional ha señalado que las conductas tendientes a tratar de proteger el espacio público son legítimas. Así las
cosas, la función de regular el uso del suelo y del espacio público corresponde
a una verdadera necesidad colectiva y, por tanto, no es una facultad sino un
deber de prioritaria atención.[2]
En esa medida, la protección del espacio
público responde a la necesidad de conciliar los diferentes ámbitos y esferas
sociales en un lugar común, sin desconocer, en todo caso, el principio
constitucional consagrado en el artículo primero de la Carta Fundamental, mediante el cual se garantiza la prevalencia del interés general frente a
los intereses privados, en beneficio de la colectividad.
En complemento de lo anterior, este Tribunal ha
concluido que no es posible que los particulares exijan el reconocimiento de
derechos en relación con el espacio público, como quiera que “se trata de un
bien inalienable, imprescriptible e inembargable”[3], que
se caracteriza, especialmente, por excluir la posibilidad de que las personas
pretendan que ingresen a su patrimonio derechos reales sobre éste.
Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación ha estimado que el
núcleo principal de este debate constitucional, radica, esencialmente, en la
tensión que se genera a partir del deber de las autoridades estatales de
proteger la integridad del espacio público, el cual está destinado al uso común
y prevalece frente al interés particular; y la realización del derecho
constitucional al trabajo de las personas que, frente al reconocimiento de la
realidad que los ubica en un estado de marginalidad y exclusión del mercado
laboral, solo tienen la opción de dedicarse a actividades comerciales informales,
que desarrollan en aquél[4].
En ese orden de ideas, a pesar de
que el interés general de preservar el espacio público prevalezca sobre el
interés particular de los vendedores ambulantes y estacionarios, es necesario,
según la jurisprudencia constitucional, conciliar proporcional y armoniosamente
los derechos y deberes en conflicto. Por consiguiente, el desalojo de los
vendedores informales del espacio público está permitido constitucionalmente,
siempre y cuando exista un proceso judicial o policivo que lo autorice, con el
cumplimiento de las reglas del debido proceso previo al desalojo y con la
implementación de políticas públicas que garanticen su reubicación[5].
De esa forma, este Tribunal ha indicado que el ejercicio de las
potestades administrativas, en orden a recuperar el espacio público, debe
guardar armonía y observar los demás mandatos constitucionales, especialmente,
el respeto por los derechos fundamentales de quienes puedan resultar afectados
por esas actuaciones. Por esa razón, cualquier plan o política de recuperación
del espacio público que adelanten las autoridades, que implique limitación de
derechos para las personas que, como se ha venido señalando, desarrollan
actividades informales en el mismo, para percibir recursos que les permitan
subsistir, debe tener previstas medidas alternativas que las protejan. En ese
sentido, la Sentencia SU-360 de mayo 19 de 1999[6],
señaló que:
“…las autoridades no pueden apuntar a un solo
objetivo de carácter policivo en el momento en que se deciden cambiar las
condiciones que han generado ellas mismas, para el ejercicio de una actividad o
para la ocupación de zonas de uso público, porque ellas son, por mandato
constitucional, también las responsables de las alternativas que en este
sentido se puedan desplegar para darle solución a los problemas sociales de sus
propias localidades. En ese sentido no pueden buscar culpables solo en los
usurpadores del espacio público sino en su propia desidia en la búsqueda de
recursos efectivos en la solución de problemas sociales. Sea cual fuere la
responsabilidad, la actuación de las autoridades policivas tiene que ser
razonable.”
En ese orden de ideas, la Corte ha señalado que es deber del juez constitucional analizar en cada caso concreto si las
actuaciones adelantadas por la administración con el fin de recuperar el
espacio público, han sido razonables, en cuanto han protegido los derechos
fundamentales de los vendedores ambulantes, cuando quiera que ellos se
encuentren amparados por el principio de confianza legítima[7].
Concretamente, la jurisprudencia constitucional ha determinado
el alcance y límite del deber de protección estatal del espacio público,
estableciendo requisitos para el ejercicio de esta función frente a la ocupación
indebida del mismo por parte de los vendedores informales, cuyo contenido pasa a
exponerse en el siguiente capítulo.
5. Presupuestos para la configuración del
principio de confianza legítima. Reiteración de Jurisprudencia.
El artículo 83 de la Constitución Política, dispone que “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.”
Conforme con lo anterior, esta
Corporación ha señalado que las relaciones entre la administración y los
administrados deben proceder con lealtad, y que, en especial, el actuar de las
autoridades debe ser consecuente “con sus conductas precedentes de manera
que los administrados no se vean sorprendidos con conductas que, por ser
contrarias, defrauden sus expectativas legítimamente fundadas”[8].
De esta manera, surge el
principio de la confianza legítima, como consecuencia de la actuación permisiva
de la administración frente al actuar ilegal del administrado, lo que ocasiona
que éste, de buena fe, cree expectativas favorables sobre su proceder, es por
ello que el cambio intempestivo de sus condiciones por parte del Estado
ocasiona la vulneración de sus derechos fundamentales.
En ese orden de ideas, el
principio de confianza legítima se configura si se presentan 3 presupuestos: “(i) la necesidad de preservar de manera perentoria
el interés público; (ii) una desestabilización cierta, razonable y evidente en
la relación entre la administración y los administrados; y (iii) la necesidad
de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual situación a
la nueva realidad.”[9] En consecuencia, este postulado obliga a las
autoridades y a los particulares a guardar coherencia en sus actuaciones, a
respetar los compromisos adquiridos previamente y a garantizar la estabilidad y
prolongación de la situación que, objetivamente, “permita esperar el cumplimiento
de las reglas propias del tráfico jurídico”[10].
Lo anterior, no debe entenderse como una prohibición para que las
autoridades estatales tomen decisiones encaminadas a proteger el espacio
público. Lo que ello significa es que el Estado no puede implementar
intempestivamente medidas que lesionen expectativas explicables de los
administrados.
Sobre este tema la Corte Constitucional en Sentencia T-438 de 1996 señalo: “La denominada confianza legítima tiene su sustento en
el principio general de la buena fe. Si unos ocupantes del espacio público,
creen, equivocadamente claro está, que tienen un derecho sobre aquél porque el
Estado no solamente les ha permitido sino facilitado que ejecuten actos de
ocupación, y han pasado muchos años en esta situación que la Nación y el Municipio contribuyeron a crear, es justo que esos ocupantes no queden
desamparados porque estamos en un Estado social de derecho. Pero, es necesario
aclarar, la medida de protección que se dé no equivale a INDEMNIZACION ni a
REPARACION, como tampoco es un desconocimiento del principio de interés
general.”[11]
Con esta línea interpretativa, la jurisprudencia
constitucional ha dado respuesta a la problemática que plantea la tensión entre
el deber del estado de recuperar el espacio público y los derechos de múltiples
vendedores informales que durante extensos períodos lo ocupan irregularmente, y
que han visto desconocida su eventual buena fe, por actuaciones intempestivas e
inconsultas de las autoridades públicas, en el sentido de ordenar su desalojo.
En este punto es en el que se concilian, por una parte, el cumplimiento de los
deberes estatales en la materia y los derechos e intereses de los particulares
afectados por estas medidas.[12]
Así las cosas, se presenta vulneración al
principio de confianza legítima cuando las medidas aplicadas por la
administración con el fin de recuperar el espacio público ocupado por
comerciantes informales: “(i) ocurren de modo intempestuoso así que terminan por
afectar los derechos que tales comerciantes ejercían en espacios en los cuales
su presencia fue hogaño (sic) consentida por las autoridades públicas y, no
obstante, con motivo de la recuperación como bien público del espacio en el que
efectuaban el comercio informal, se les inhibe de continuar desplegando sus
actividades en estas zonas y/o cuando las transformaciones suceden (ii) sin que
haya mediado previo aviso y/o trámite administrativo bajo el cumplimiento de la
garantía fundamental del debido proceso. Lo mismo acaece cuando (iii) no se
evalúan cuidadosamente las circunstancias que rodean la situación concreta de
las personas dedicadas al comercio informal involucradas y la administración se
abstiene de adoptar trámites indispensables para ofrecerles alternativas
laborales sin reparar que estas personas han tenido que desplazarse de su sitio
y actividad laboral y, en consecuencia, ven menguadas las posibilidades para
obtener su subsistencia (derecho a la garantía del mínimo vital). No es
factible perder de vista que en la mayoría de los casos, para estas personas el
comercio informal constituye la única vía lícita de acceso a su subsistencia”.[13]
En esa medida, esta Corporación, en aplicación del
principio de la confianza legítima, ha protegido los derechos de las personas
que irregularmente ocupan el espacio público en ejercicio de actividades
comerciales, en aquellos eventos en los que la administración, dando
prevalencia al interés general, ha adelantado planes o programas para su
recuperación, sin ofrecer a las personas que resultan afectadas con estas
actuaciones medidas alternativas de reubicación.
Tales criterios fueron aplicados por esta Corporación, entre otras, en la Sentencia T- 773 de septiembre 25 de 2007[14],
en la que se estudió el caso de una vendedora informal, que durante 10 años
ocupó el espacio público en el Municipio de La Dorada, Caldas, y que, como consecuencia de un programa adelantado por la administración para
su recuperación, fue desalojada de éste. En esa providencia, señaló esta
Corporación que “La jurisprudencia constitucional ha sido clara en reconocer
que las políticas de recuperación del espacio público son por entero legítimas,
siempre y cuando cumplan con un conjunto de condiciones que la Corte Constitucional ha desarrollado de modo reiterado por medio de sus decisiones en sede de
tutela. Así, en el asunto bajo examen puede afirmarse que la finalidad de la
medida adoptada por la Alcaldía es necesaria para recuperar el espacio público
y que tal recuperación está justificada desde el punto de vista constitucional.
También pudo establecerse que el procedimiento de desalojo se llevó a cabo, en
efecto, de conformidad con lo establecido en el Decreto 100 de 2001. No
obstante lo anterior, las actuaciones de la Alcaldía resultan desproporcionadas cuando se consideran las circunstancias del caso concreto por cuanto sacrifican en
exceso los derechos al trabajo y al mínimo vital de la peticionaria. Aquí, el
incumplimiento respecto de la aplicación del principio de proporcionalidad se
vincula estrechamente con la falta de observancia del principio de confianza
legítima. En este punto, es preciso no perder de vista que ambas exigencias
constituyen condiciones sine qua non para la justificación de la recuperación
del espacio público y para que se efectúe, por ende, el desalojo de las
personas dedicadas al comercio informal”.
En consecuencia ordenó a la administración del Municipio de La Dorada adelantar “las gestiones indispensables para reubicar a la ciudadana María Hilda
Enciso de Hernández, de forma tal que la ciudadana pueda ejercer una actividad
comercial similar a la desarrollada con anterioridad a la restitución del
espacio público y de conformidad con lo señalado en la parte motiva de la
presente providencia”.
Finalmente, como corolario de todo lo expuesto, se puede afirmar que la
tensión existente entre la necesidad de proteger el espacio público, como deber
constitucional y legal del Estado, y la realización del derecho al trabajo de
quienes desarrollan actividades comerciales en este, con la convicción, fundada
en las acciones u omisiones de las autoridades públicas, de que su actuar es
acorde con el ordenamiento, se concilia gracias a la aplicación del principio
de confianza legítima, el cual, si bien no confiere un derecho adquirido para
permanecer en él, sí obliga a la administración a ofrecer programas de
reubicación.[15]
Con fundamento en las
consideraciones expuestas, la Sala de Revisión pasa al análisis del caso
concreto.
6. Análisis del Caso Concreto
Con fundamento en la reseña fáctica
expuesta y las pruebas que obran dentro del expediente, la Sala de Revisión encuentra acreditados los siguientes hechos:
·
Que la señora Lidia
Quiñónez Cabezas ha ocupado por un periodo aproximado de 27 años, un kiosco en el
espacio público del Municipio de Santiago de Cali, específicamente en la carrera
23 con transversal 25 en el Barrio Prados de Oriente, siendo por ello
beneficiaria del principio de confianza legítima.
·
Que la Alcaldía del Municipio de Santiago de Cali está adelantando las acciones administrativas
necesarias para recuperar el espacio público de la ciudad, ésto con el fin de
construir el Sistema Masivo de Transporte MIO, motivo por el cual le ha
solicitado a la actora el desalojo de su lugar de trabajo “kiosco”.
·
Que la entidad Metrocali
tiene entre sus objetivos la ejecución de todas las actividades necesarias para
la construcción y operación del Sistema de Transporte Masivo MIO, en el
Municipio de Santiago de Cali, dentro de las cuales se incluye la remodelación
del espacio público en el Barrio Prados de Oriente, ello por cuanto, por este
lugar pasará la Troncal de Aguablanca.
·
Que la Alcaldía del Municipio de Santiago de Cali, no ha evaluado cuidadosamente la situación
concreta de la actora, ello por cuanto se ha abstenido de adoptar trámites
indispensables para ofrecerle una alternativa laboral o de reubicación.
Vista la situación fáctica, le corresponde a la Sala de Revisión establecer, si
las actuaciones adelantadas por la entidad accionada encaminadas a recuperar el
espacio público vulneran los derechos fundamentales de la señora Lidia Quiñónez
Cabezas a la confianza legítima, al trabajo y a un mínimo vital por cuanto
éstas conducen al inminente desalojo de su lugar de trabajo.
Tal
y como se expuso, la controversia suscitada entre el deber del Estado de
proteger y recuperar el espacio público y la protección del derecho al trabajo
de las personas que ejercen ilegalmente actividades de comercio informal en las
zonas que lo comprenden, se ha solucionado gracias a la aplicación del
principio de confianza legítima. En
tal sentido, por virtud del postulado anotado, los programas de recuperación
del espacio público deben ser respetuosos de los derechos de quienes lo ocupan,
en especial del debido proceso y del derecho de defensa, y deben prever planes
alternativos de reubicación para los que, conforme con la jurisprudencia, estén
amparados por el principio de confianza legítima, lo cual se configura, no solo
por actos positivos de la administración, como la expedición de licencias o de
permisos, sino, además, por la tolerancia de las autoridades, con respecto a la
ejecución prolongada en el tiempo de las actividades comerciales en el espacio
público.[16]
En
ese sentido, la Corte Constitucional en su jurisprudencia ha señalado los
presupuestos que deben concurrir para que las personas, en las condiciones
descritas, se amparen por el principio de la confianza legítima, los cuales
son: (i) que se presente la necesidad imperiosa de
proteger el interés público, lo que para el caso coincide con la obligación del
Estado de proteger la integridad del espacio público y los derechos
constitucionales de quienes lo ocupan; (ii) que se presente una
desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la
administración y los particulares, por causa de los procedimientos policivos de
restitución del espacio público; (iii) que se trate de vendedores informales
que hayan ejercido la actividad comercial en el espacio público con
anterioridad a la decisión del Estado de recuperarlo, y que esa ocupación haya
sido consentida o tolerada por la administración. De su conjunción nace la
obligación estatal de adoptar medidas transitorias que, sin traumatismos para
los particulares, adecuen la situación precedente a la nueva realidad, lo cual
se materializa en la formulación y aplicación de políticas razonables dirigidas
a ofrecer alternativas productivas a los afectados por los programas de
recuperación del espacio público, que les permitan subsistir.
Conforme a lo anterior, la Sala de Revisión advierte la configuración
en el caso concreto de los presupuestos anteriormente señalados para dar
aplicación al principio de confianza legitima, ello como quiera que en el
presente asunto se desarrolla un conflicto entre la necesidad de (i) proteger
el espacio público como deber constitucional y legal del Estado por parte de la Alcaldía del Municipio de Santiago de Cali y (ii) la realización del derecho al trabajo de la
señora Lidia Quiñónez Cabezas, quien ha desarrollado por aproximadamente 27
años, actividades comerciales en éste, con la convicción fundada en las
acciones u omisiones de las autoridades públicas, de que su actuar es acorde
con el ordenamiento, (iii) así mismo, dentro de este conflicto la Administración
Municipal de Santiago de Cali ha adelantado actuaciones encaminadas a recuperar
el espacio público, por lo cual ha solicitado a la comerciante informal el
desalojo de su lugar de trabajo, sin ofrecerle una alternativa de reubicación.
Por su parte, evidencia la Sala que el único ingreso económico con el
cual subsiste la actora y su familia es el derivado de la venta de comida y
bebidas en el kiosco ubicado en el espacio público de la ciudad, hecho que no
fue controvertido por la entidad accionada y que, en aplicación del principio
de buena fe, se tendrá como cierto.
Así las cosas, se presenta vulneración al
principio de confianza legítima cuando las medidas aplicadas por la
administración con el fin de recuperar el espacio público ocupado ilegalmente
por comerciantes informales ocurren: (i) de forma inesperada, (ii) sin que se
haya adelantado el trámite administrativo bajo las garantías del debido proceso,
(iii) sin que se evalúen las circunstancias de las personas dedicadas al
comercio informal, (iv) y con la abstención de la administración de iniciar los
trámites para ofrecer alternativas de reubicación.
Con fundamento en lo anterior, la Sala de Revisión concluye que las actuaciones adelantadas por el Municipio
de Santiago de Cali encaminadas a recuperar el espacio público vulneran los derechos fundamentales al trabajo y a un
mínimo vital de la señora Lidia Quiñónez Cabezas, al desconocer que ésta se
encuentra amparada por el principio de confianza legítima, ello por cuanto en
sus manifestaciones la administración afirma que tiene la facultad de retirar de forma inmediata a todo aquel
que no esté autorizado por ella para ocupar el espacio público, sin tener en
cuenta que, según la jurisprudencia constitucional, también son beneficiarios
del principio de confianza legítima quienes, como en el caso de la accionante,
venían desarrollando actividad comercial en el espacio público previamente a la
adopción de la decisión de la administración de recuperarlo, siempre que la
ocupación haya sido consentida o tolerada por las autoridades estatales, lo que
en este caso se cumple, en la medida en que la demandante comenzó a ejercer su
actividad de vendedora informal aproximadamente en el año 1983 y las
actuaciones adelantadas por la administración de Santiago de Cali, por las cuales
se pretende recuperarlo, datan del año 2009.
Ahora bien, el juez de instancia decidió negar
el amparo, entre otras razones por considerar que la actora no cuenta con un
permiso expedido por la Administración Municipal de Santiago de Cali para ejercer la actividad de vendedora estacionaria.
Así mismo, advierte el juez de instancia que no se presenta en el caso
concreto vulneración de derecho fundamental alguno, ya que, hasta el momento,
la entidad accionada solo está previniendo a la señora Lidia Quiñónez Cabezas,
para que, de forma pacífica, atienda las recomendaciones realizadas y, por
consiguiente, proceda a desalojar el kiosco que ocupa en el espacio público de
la ciudad.
Lo anterior lleva a la Sala de Revisión a pronunciarse sobre las
razones que motivaron la selección y revisión del presente asunto: (i) si bien,
como lo afirma el juez de instancia, no se evidencia aparentemente la
vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, por cuanto al
momento de presentarse la acción de tutela la Alcaldía del Municipio de
Santiago de Cali no había desalojado a la actora de su lugar de trabajo, sí se
advierte a partir del estudio de las pruebas que obran en el expediente y de
las manifestaciones hechas por las entidades accionadas que el desalojo de la
actora de su lugar de trabajo es un hecho inminente, (ii) así mismo, la Administración de Santiago de Cali dentro de la contestación presentada durante el tramite de
la acción de tutela, no hace referencia al plan de políticas públicas implementado en la ciudad, con el fin de garantizar a
la actora su reubicación.
Ahora bien, como se expuso, de la aplicación del principio de confianza
legítima no nace para el beneficiario un derecho a reclamar una indemnización
económica por el tiempo que ha ocupado el espacio público, ni por los
perjuicios ocasionados con el desalojo del mismo, sino que con él se protege
una expectativa, a través del ofrecimiento de medidas alternativas. Por ello, la Corte Constitucional no puede acceder a la pretensión de la demandante de que se le reconozca
una indemnización económica.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala de Revisión revocará la providencia del juez de instancia, por la cual se negó la protección y, en su lugar,
tutelará los derechos fundamentales de la accionante al trabajo, al mínimo
vital, al debido proceso y ordenará a la entidad que, en el término de cinco
días, le ofrezca un plan que contenga medidas adecuadas, necesarias y suficientes
para reubicarla en un lugar en el que pueda ejercer una actividad productiva,
acorde con el ordenamiento jurídico. En todo caso, se advertirá a la autoridad
demandada que, en un término máximo de treinta días, contados desde la
notificación de esta providencia, deberá haberla reubicado efectivamente, en
condiciones idóneas para que pueda continuar trabajando.
Finalmente, la Corte Constitucional aclara que la protección de los
derechos fundamentales de la demandante no implica la interrupción o suspensión
de los planes y programas que la administración del Municipio de Santiago de
Cali adelante para la recuperación del espacio público, en cumplimiento de su
deber constitucional y legal en la materia.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero. REVOCAR la sentencia proferida el 12 de agosto de 2010, por el
Juzgado Veintinueve Penal Municipal de Santiago de Cali con Funciones de
Control de Garantías, en la que se negó el amparo solicitado y, en su lugar, TUTELAR
los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y al debido proceso
de la señora Lidia Quiñónez Cabezas.
Segundo. ORDENAR al Municipio de Santiago de Cali que, de no haberlo
hecho ya, en el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación
de esta providencia, proceda a ofrecerle a la señora Lidia Quiñónez Cabezas un
plan que contenga medidas adecuadas, necesarias y suficientes para reubicarla
en un lugar en el que pueda ejercer una actividad productiva, acorde con el
ordenamiento jurídico.
Tercero. LIBRESE por Secretaría General la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver, entre muchas otras, las Sentencias T-225 de 1992, T-758 de 1994,
T-160 de 1996, T- 398 de 1997, T-398 de 1997, T-706 de 1999, SU-601 de 1999,
T-772 de 2003, T-394 de 2008, T-630 de 2008 y T-1179 de 2008.
[2] Corte Constitucional. Sentencia T-203 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[3] Corte Constitucional. Sentencia SU-360 de mayo 19 de 1999, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[4] Ver Sentencia T- 053 de enero 24 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[5]  Corte Constitucional, Sentencia
T-396 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[6] M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[7] Ver Sentencia SU-360 de mayo 19 de 1999, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[8] Corte Constitucional, Sentencia T-048 del 30 de enero de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[9]  Ver Sentencia T-135 de 24 de febrero de 2010, M.P. Gabriel Mendoza Martelo.
[10] Ibídem.
[11], M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[12] Ver Sentencias SU-360 de mayo 19 de 1999, M. P. Alejandro Martínez Caballero y T-053 de enero 24 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[13] Ver Sentencia T-773 de 25 de septiembre de 2007,M.P. Humberto Sierra Porto
[14] M.P. Humberto Sierra Porto
[15] Ver Sentencia T-135 de 24 de febrero de 2010, M.P. Gabriel Mendoza Martelo
[16] Ver Sentencia T-135 de 24 de febrero de 2010, M.P. Gabriel Mendoza Martelo.