C-608-99
Sentencia C-608/99
Sentencia
C-608/99
DECRETOS
EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE LEYES MARCO-Naturaleza
Los decretos que
el Gobierno expide en desarrollo de leyes marco no son demandables ante esta
Corte. Se trata de actos sometidos al control de constitucionalidad del Consejo
de Estado. De allí que resulten inconstitucionales por igual las leyes marco
que se apartan de su característica y necesaria amplitud para ingresar en el
terreno de lo específico, desplazando al Ejecutivo, como los decretos expedidos
con invocación de una ley de dicha naturaleza pero que, en vez de desarrollarla
y cumplirla, la modifican, sustituyen o derogan.
LEGISLADOR-Competencia para estructurar regímenes
prestacionales
El legislador,
mientras no desconozca postulados o disposiciones constitucionales, goza de
atribuciones suficientes para estructurar regímenes generales y especiales en
materia salarial y prestacional. Y puede, sin estar impedido para hacerlo
puesto que la misma Constitución Política se lo confía, prever las reglas
generales de su propio régimen, siempre que no invada la órbita concreta que al
Gobierno corresponde.
GOBIERNO-Límite para justificar gastos y primas a
congresistas
La disposición
legal exige que los gastos y primas genéricamente autorizados se justifiquen,
según las circunstancias, para que puedan singularizarse en virtud de los
decretos que dicte el Gobierno en desarrollo de la ley marco. La disposición
acusada constituye, entonces, apenas una pauta, una directriz, no un mandato
concreto, y así tenía que ser a la luz del Ordenamiento Constitucional. Y como
en sí misma esa pauta no quebranta principio superior alguno y, por el
contrario, limita al Gobierno para que únicamente reconozca las aludidas
prestaciones sobre la base de que el caso lo justifique lo cual resulta
razonable y adecuado, será declarada exequible.
LEY MARCO-Liquidación de pensiones de congresistas
Para la Corte es
claro que en la Ley Marco podía estipularse, a manera de pauta, obligatoria
para el Gobierno, como en efecto se hizo, un determinado porcentaje de la
asignación como base para liquidar las pensiones de los miembros del Congreso.
Tanto para el caso de ellos como para los de los altos servidores públicos a
los que se extiende su régimen,  es válido, con las salvedades expuestas en
este Fallo, que se consagre un sistema de liquidación que se les aplica de modo
diferente al previsto en las reglas  generales  sobre la materia y que,
específicamente, se fije un porcentaje -en la norma, el 75% de su ingreso
mensual promedio durante el último año-, con lo cual queda claro que quien haya
desempeñado uno de tales cargos no está sujeto, en cuanto al monto de la
pensión, a los límites máximos estatuidos en otras disposiciones sino directa y
concretamente al aludido porcentaje.
MESADA PENSIONAL
DE CONGRESISTA-Base para
liquidarla
Todas aquellas
sumas que corresponden a salario, a primas, y a otras erogaciones integrantes
de la "asignación", pueden constituir -depende de las determinaciones
que adopte el Ejecutivo al desarrollar las pautas y lineamientos trazados por
el Congreso- base para liquidar la mesada pensional. En cambio, están excluidas
de ese conjunto las que, al no gozar de un sentido remuneratorio, pagan
servicios ajenos a la asignación. La Corte se abstiene de señalar de manera
específica los componentes que pueden incorporarse dentro de esa base, pues, de
conformidad con lo previsto en el artículo 150, numeral 19, literal e), de la
Constitución, es el Presidente de la República quien debe efectuar tales
precisiones. Aunque, a juicio de la Corporación, esas reglas no se oponen a los
mandatos constitucionales ni rompen el principio de igualdad, como lo afirma el
actor, pues, en su carácter especial, resultan adecuadas a las condiciones
dentro de las cuales se ejerce la actividad legislativa, debe precisarse que
una cosa es el último año de ingresos como punto de referencia para la liquidación
de las cuantías de pensiones, reajustes y sustituciones -lo que se aviene a la
Carta- y otra muy distinta entender que el concepto de ingreso mensual promedio
pueda referirse a la totalidad de los rubros que, de manera general y
abstracta, han cobijado a todos los miembros del Congreso.
Referencia:
Expedientes D-2002 y D-2256
Demandas de
inconstitucionalidad incoadas contra los artículos 2 -literal ll)- y 17 de la
Ley 4 de 1992
Actores:
Jorge Luis Quintero
Gonzalez y Humberto Rodriguez Escobar
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veintitrés (23) días del mes de agosto de
mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
Resuelve la Corte
Constitucional sobre las demandas instauradas por los ciudadanos JORGE LUIS
QUINTERO GONZALEZ y HUMBERTO RODRIGUEZ ESCOBAR contra los artículos 2 -literal
ll)- y 17 de la Ley 4 de 1992.
Ya se han cumplido
los trámites de rigor, establecidos en el Decreto 2067 de 1991 y se ha recibido
el concepto del Procurador General de la Nación, y, en consecuencia, se procede
a dictar Sentencia.
Las normas sobre las
cuales habrá de recaer el Fallo son del siguiente tenor:
"LEY 04 DE 1992
(Mayo 18)
mediante la cual se señalan las normas,
objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación
del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros
del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las
prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras
disposiciones de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19,
literales e) y f) de la Constitución Política.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
Artículo 2. Para la fijación del régimen salarial y
prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno
Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios:
(...)
ll) El
reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de
localización, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias lo
justifiquen, para la Rama Legislativa".
(...)
Artículo 17. El Gobierno Nacional establecerá un régimen
de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y
Senadores. Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual
promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el
Congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario
mínimo legal.
Parágrafo: La liquidación de las pensiones, reajustes
y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio
que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en
que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva".
Aunque los trámites
procesales en cuanto a los dos expedientes fueron adelantados de manera
independiente, la Sala Plena de la Corporación (sesión del 13 de mayo de 1999),
teniendo en cuenta la unidad de materia y el impedimento aceptado al Magistrado
Alfredo Beltrán Sierra -quien conducía el proceso D-2256-, decidió acumularlo
al D-2002 (M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo). En razón de los
impedimentos aceptados a los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo
Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón
Díaz, Alvaro Tafur Galvis y Vladimiro Naranjo Mesa, fueron elegidos conjueces
los doctores Gustavo Zafra Roldán, Susana Montes de Echeverry, Gaspar Caballero
Sierra, Lucy Cruz de Quiñones, Jairo Parra Quijano, Manuel José Cepeda Espinosa
y Jesús Vallejo Mejía.
No fueron aceptados
los impedimentos manifestados por los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz y
José Gregorio Hernández Galindo.
Conformado el
quórum, sin la presencia del conjuez Jesús Vallejo Mejía, quien se excusó, la
Corte decidió entrar a votar, de conformidad con lo previsto en el artículo 54
de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia).
II. LAS DEMANDAS
1) El   ciudadano
JORGE  LUIS  QUINTERO  GONZALEZ   (Expediente D-2002), quien actuó en su propio
nombre y como apoderado de los también ciudadanos ADALBERTO APRAEZ MORA y JOSE
LUIS CALVACHE, formuló su demanda contra el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 y
contra algunas expresiones del artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, dictado
por el Presidente de la República en desarrollo de la Ley Marco.
Habiendo sido
rechazada en lo referente a la última disposición mencionada, por falta de
competencia de esta Corte (Auto del 31 de marzo de 1998), se ha tramitado en lo
que concierne a la norma legal.
Al respecto, el
demandante sostiene que con ella han sido violados los artículos 3, 4, 11, 13,
48, 51, 52, 89, 97, 121 y siguientes de la Constitución Política.
En extenso escrito,
en el que expone sus criterios sobre fenómenos que denomina "la egolatría
del Congreso", "la sumisión jurisdiccional" y "la
politiquería del ejecutivo", que no vienen al caso desde el punto de vista
constitucional, el impugnante manifiesta, en suma, que el precepto transcrito
consagra privilegios económicos en favor de los congresistas y de los altos
funcionarios del Estado; que el legislador discrimina y establece ofensivas
diferencias en lo que concierne a la vigencia y disfrute de los derechos originados
en la Ley 4 de 1992; que, en cambio, el setenta por ciento de los pensionados
del país recibe una mesada pensional equivalente al salario mínimo, cantidad
que "no enjuga las necesidades mínimas del pensionado"; que la brecha
entre unos y otros se acrecienta día tras día, acentuándose así las diferencias
sociales en desmedro de la paz y el orden público; que la nivelación pensional
debió aplicarse sin discriminaciones a todos los pensionados; y que se ha
vulnerado la igualdad de los ciudadanos, consagrada en el artículo 13 de la
Carta Política.
Ha solicitado el
actor que, en caso de no aceptarse la inconstitucionalidad de lo acusado,
"se hagan extensivos a todos los pensionados los privilegios" que, en
su sentir, consagra la norma impugnada.
2) El ciudadano
HUMBERTO RODRIGUEZ ESCOBAR acusó, además del artículo 17 en referencia, el
literal ll) del artículo 2 de la misma Ley 4 de 1992, que prevé el
reconocimiento de gastos de representación, de salud y de primas de
localización, de vivienda y de transporte, cuando las circunstancias lo
justifiquen, para la Rama Legislativa.
Como normas violadas
indica los artículos 1, 2 y 13 de la Constitución Política.
Dice que las normas
impugnadas establecen un régimen discriminatorio a favor de un reducido grupo
de colombianos, eminentemente privilegiados; que con tales mandatos se
desvirtúa el respeto por la dignidad humana consagrado en el artículo 1 de la
Constitución; que el Estado, con esas disposiciones, se aparta de su propia
definición -Social de Derecho- proclamada en el mismo artículo; que las
palabras del artículo 2 de la Constitución son muy hermosas pero no se cumplen
si hay reglas jurídicas como las demandadas.
Con el objeto de
afianzar los aludidos cargos, establece comparaciones entre los artículos atacados
y las disposiciones de la Ley 100 de 1993 y las del Estatuto Tributario.
III.
INTERVENCIONES
En el proceso D-2002
intervinieron los ciudadanos MONICA FONSECA JARAMILLO, ANTONIO MEDINA ROMERO y
JUAN FERNANDO ROMERO TOBON, en representación del Ministerio de Justicia y del
Derecho, del Departamento Administrativo de la Función Pública y del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, respectivamente.
No hubo
intervenciones en el proceso D-2256.
Los intervinientes
sostuvieron en especial:
1) Mónica Fonseca
Jaramillo
"...el
demandante en el ejercicio de la presente acción no hace una debida
argumentación o por lo menos una relación causal mínima entre la norma
demandada y la Carta Superior, o una justificación objetiva lógica, limitándose
tan sólo a consideraciones subjetivas y meramente sentimentales que en nada se
acomoda a lo establecido por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991; sobre el
particular, la propia Doctrina Constitucional en diversas ocasiones ha indicado
que para el ejercicio de este tipo de acciones no se debe exigir una gran tesis
jurídica, pero sí una relación causal objetiva entre la norma acusada y las
disposiciones constitucionales, generando de manera implícita causal de
inhibición.
En este orden de
ideas, no encuentra este Despacho razones valederas que sustenten la violación
de las normas acusadas para que puedan quebrantar el derecho a la igualdad, el
derecho a la Seguridad Social, el derecho a la vida, u otros semejantes como lo
señala el demandante.
Por estas
consideraciones, esta entidad solicitará a la H. Corte Constitucional, se
INHIBA de fallar sobre la constitucionalidad de la Ley 4a de 1992, por
ineptitud de la demanda y por falta de competencia respecto al Decreto 1359 de 1993,
subsidiariamente se solicita la declaratoria de EXEQUIBILIDAD de la norma
acusada".
2) Antonio Medina
Romero
"El actor no
expresa con claridad las razones por las cuales la Ley 4ª es violatoria de
normas Constitucionales citadas por él, tales como los artículos 3º, 4º, 11,
13, 48, 51, 52, 89, 97, 121 y ss y por el contrario afirma 'OTROSI: es posible
que no haya yerros en el procedimiento de la emisión de la Ley 4ª de 1992 y que
se cumplan las formalidades constitucionales en ella; otro tanto ocurre en su
decreto reglamentario 1359 de 1993 lo cual no obta (sic) para que en la
práctica se violen las disposiciones anotadas anteriormente por su contenido y
su alcance material'.
Teniendo en cuenta
lo anterior esta demanda no reúne los requisitos exigidos en el artículo 2º del
decreto 2067 de 1991 y de conformidad con el artículo 6º del mismo, debe
rechazarse, cuya decisión debe adoptarse en la sentencia ya que la Honorable
Corporación solamente rechazó la demanda en relación con el decreto 1359 de
1993.
(...)
Para efecto de este
proceso me permito solamente detenerme en las llamadas leyes marco, por cuanto
la ley la ley (sic) 4 de 1992 corresponde a este tipo:
Leyes marco: Agrupadas en esta categoría por que (sic)
fijan objetivos y criterios a los que deben sujetarse el Gobierno Nacional para
efectos específicos, determinados en la Constitución Política.
Este tipo de leyes
delimita claramente la competencia del legislador y del ejecutivo, en materias
relacionadas con el crédito público, el comercio exterior, el cambio
internacional, la captación de recursos del público, el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y
de la Fuerza Pública, el régimen de prestaciones sociales mínimas de
los trabajadores oficiales, así mismo por mandato constitucional el Congreso
debe dejar al Gobierno una facultad reglamentaria más alta de lo común. (art.
150, num. 19 C.P.).
La iniciativa para
presentar proyectos de Ley en las materias a las que se refieren los literales
a), b) y e) del numeral 19 del artículo 150 corresponde al Gobierno de modo
exclusivo (art. 154 C.P.).
(...)
La Carta Fundamental
en su artículo 150, numeral 19, literal e), autoriza el empleo de Ley marco y
de Decretos que lo desarrollen en lo tocante a la fijación del régimen salarial
y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional
y de la Fuerza Pública.
Es de conformidad
con este artículo y literal que el Congreso de Colombia expidió la Ley 4a de
1992, ley marco, en lo relacionado a la fijación del régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos; ya que corresponde al Legislador dictar
las normas generales y señalar en ellas los objetivos a los cuales debe
sujetarse el gobierno para determinar el régimen salarial y prestacional de los
servidores Públicos de acuerdo a la competencia atribuida por la Constitución
que en esta materia es restrictiva.
La Ley 4ª como Ley
Marco justifica claramente criterios para la modernización, tecnificación y
eficiencia de la administración pública, utilización eficiente del recurso
humano, capacidad de ajustarse a las condiciones laborales predominantes,
sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal,
racionalización y disponibilidad de los recursos públicos, nivel de los cargos,
rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor
ejecutivo y directivo, sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas
generales y/o específicas que contemplan principios como la equidad,
productividad y eficiencia y desempeño tal como quedó consignado en la ponencia
para el segundo debate al proyecto de Ley Nº 32 de 1991 Senado, luego
convertido en la Ley 4ª de 1992.
(...)
De conformidad con
lo expuesto, se concluye que la Ley 4ª de 1992, fue expedida por el Congreso
acorde con sus facultades constitucionales del legislativo y por consiguiente
no viola disposición Constitucional alguna. En consecuencia, solicito a la
Honorable Corte Constitucional, como lo manifesté al principio de este escrito
se rechace esta demanda y en caso contrario sea declarada exequible la
totalidad de la Ley 4ª de 1992".
3) Juan Fernando
Romero Tobón
"1. Al margen
de los argumentos destinados a establecer un eventual accionar 'turbio' de las
Ramas del poder público en los aspectos salarial, prestacional y pensional, y
acorde con los puntos que pueden ser concretados de la misma, la impugnación se
centra en los artículos 8º, inciso segundo, y 17, ambos de la Ley 4ª de 1992.
Respecto de las demás normas no existe cargo alguno que pueda ser sometido a
escrutinio y, es de aclarar que, sobre algunas de las normas de la mencionada
ley ha operado el fenómeno de cosa juzgada absoluta. Quedan pues esas
reflexiones como un producto del rumor y de la opinión que no encuentra
materialización alguna en este proceso y que, por lo tanto, no tienen la
facultad de trascender el ámbito de donde se producen. Como se indicó supra,
lo que aparece extraño al impugnante en dicha ley es que se produzca un
tratamiento tan favorable para los congresistas.
2. En relación con
el inciso segundo del artículo 8º, tal vez la interpretación va más allá de lo
que sugiere el peticionario. Para el efecto, no sobra contextualizar el momento
en que surgió dicha norma, así como su par, el artículo 11 de la misma
legislación y las razones que dieron lugar a esa disposición especial.
3. Con la entrada en
vigencia de la Constitución de 1991 (7 de julio), el constituyente expidió una
serie de normas transitorias en aras de permitir que hubiese un tiempo durante
el cual se adecuara el funcionamiento del Estado a sus nuevos postulados. No
obstante, dentro de esa normatividad de interinidad 'pasó por alto' lo relativo
a la fijación del régimen salarial de los servidores públicos. De acuerdo con
el artículo 150, numeral 19 c), es competencia del Congreso de la República
expedir las normas generales a las cuales debe someterse el Gobierno Nacional
para tal fin. Sin embargo, el Congreso apenas se posesionó el 1º de diciembre
de 1991 y sesionó unos cuantos días, tiempo insuficiente para expedir cualquier
ley, por simple que ella fuese. El inicio del año 1992, época de reajuste
salarial, arribó sin el ordenamiento necesario para adoptar los incrementos
para los diversos funcionarios y servidores del Estado, sin que, por otra
parte, se hubiese descuidado la presentación del proyecto de ley respectiva,
cuya iniciativa, según el mismo ordenamiento, corresponde privativamente al
Gobierno Nacional (art. 154 C. Pol).
4. Ante este impase,
el Gobierno encontró como solución válida la declaratoria de la emergencia
económica y social a través del Decreto 333 de 1992, el cual fue hallado
exequible por la sentencia C-004 del 7 de mayo de ese mismo año. Por su parte,
la ley marco fue expedida el 18 de mayo. De allí que se hubiesen adoptado dos
disposiciones en las cuales se hacía producir efectos fiscales a los reajustes
a partir del 1º de enero de 1992, no como una regla arbitraria y caprichosa
sino como reconocimiento de la situación especial suscitada.
5. En relación con
la remuneración de los Congresistas, el artículo 187 de la Constitución
Política establece que la misma 'se reajustará cada año en proporción igual al
promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los
servidores de la administración central'. La expresión 'exclusiva' que
susceptibiliza al accionante, no es otra cosa que la alusión a ese tratamiento
previsto constitucionalmente que, sin duda, es diferente pero no más favorable
que el resto del sector de los empleados públicos. Precisamente, con la norma
constitucional en estudio lo que se pretendió fue evitar cualquier clase de
intromisión o conflicto de interés para su fijación de tal forma que el
incremento se establezca indirectamente con la certificación que expide el
Contralor General de la República, de allí la inclusión de dicha norma en la
ley sojuzgada.
6. Sobre este
particular, es preciso diferenciar los conceptos de nivelación y reajuste que
el accionante utiliza indistintamente para resaltar ante la Corte la
desigualdad planteada. El primero consistió en un proceso complejo de tres años
dentro de los cuales la Fuerza Pública obtuvo unos incrementos superiores a los
restantes funcionarios de la administración sin perjuicio del reajuste
realizado en 1992, con base en la regla general contenida en el artículo 10º.
El legislador consideró que para el funcionamiento de ese sector era
imprescindible realizar una política salarial en donde se restableciera un
adecuado paralelismo entre el aporte del mismo y la remuneración del recurso
humano, bajo la hipótesis, por comprobar, que esa era una de sus falencias. La
nivelación, en todo caso, no tuvo nada que ver con el reajuste anual que se
realiza a todos los sectores ni con el alcance de la retroactividad allí
contemplada.
7. Las anteriores reflexiones
son suficientes para concluir que el cargo formulado contra el inciso 2º del
artículo 8º de la Ley 4ª de 1992 no está llamado a prosperar pues se basa en
una interpretación que el mismo no contiene. En cuanto a la remuneración de
esta clase de servidores y de la aplicación de principios como 'a trabajo
igual, salario igual' propios del derecho laboral, se rebasa el ámbito propio
de este debate y no es materia sobre la cual deba entrar a decidir la Corte
Constitucional.
8. Con respecto al
artículo 17 de la Ley 4 de 1992 es preciso dilucidar la actual situación
pensional de los Congresistas a la luz del reciente pronunciamiento de la Corte
Constitucional en relación con el Fondo Previsional del Congreso y su
vinculación al régimen general en materia de salud.
(...)
9. Si, como la Corte
lo ha dejado plasmado, no existe criterio alguno con base en el cual subsista
un tratamiento diferencial, sería preciso revisar tal determinación en frente
de la autorización contenida en el artículo 17. En esa ocasión, y sin haber
sido expedido aún el régimen de seguridad social en salud y pensiones, se
consideró acertado que el Congreso no determinará, directamente, su régimen
prestacional para evitar así un evidente conflicto de intereses. Actualmente,
con la expedición de la Ley 100 y con la adopción de una norma (art. 130 ib.)
que, justamente, aplica los postulados de ese sistema, se llega a la conclusión
de que el mencionado artículo fue reemplazado por dicha legislación, lo que se
corrobora en la sentencia citada.
Esta fórmula se
adapta además, a lo previsto en el artículo 187 constitucional bajo la soporte
de la adhesión al régimen general. Diferente sería el caso en el cual se
establecieran privilegios y tratamientos preferenciales frente a la aplicación
de la Ley 100, en donde, si así fuera, existiría una aberrante actuación de ese
organismo.
Las objeciones
realizadas encuentran debida respuesta en la situación normativa que hoy
gobierna el régimen previsional de los congresistas. Si, como hemos visto, no
es la Ley 4ª el fundamento sobre el cual este sistema se erige, y, además, el
que estaría vigente no consagra beneficios adicionales, los fundamentos de
inconformidad quedan sin asidero.
(...)
Con fundamento en
los planteamientos contenidos en los fundamentos de este escrito así como los
que la Corporación estime convenientes, les solicito, Honorables Magistrados,
declarar que en materia previsional de los Senadores y Representantes del
Congreso de la República rige la Ley 100 de 1993, en su integridad. En relación
con inciso 2º del artículo 2º de la Ley 4ª de 1991, disponer su
exequibilidad".
IV. CONCEPTOS DEL
MINISTERIO PUBLICO
En los dos procesos
fue aceptado el impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación,
Dr. Jaime Bernal Cuellar, quien, por razón del artículo 25 del Decreto 65 de
1998, tenía interés en la decisión, ya que la normatividad acusada es aplicable
en el caso de su pensión de jubilación (autos del 3 de junio de 1998 y del 17
de febrero de 1999, proferidos por la Sala Plena de la Corte).
En el caso del
expediente D-2002 manifestó también su impedimento el Viceprocurador General de
la Nación, Dr. Eduardo Montealegre Lynett, pero no le fue aceptado, con base en
los siguientes razonamientos:
"A juicio de la
Corte, los impedimentos en materia de constitucionalidad, que necesariamente
implican para quien los manifiesta la concreción de una circunstancia
previamente definida por la ley, en cuya virtud se superponen la función
pública correspondiente y el particular interés del funcionario, su previa
participación en la expedición de la norma demandada o revisada, o la fijación
anterior de su concepto sobre la constitucionalidad de ella, exigen la plena
comprobación de que, en el caso específico, se configuran los hechos
contemplados por el legislador.
Considera esta
Corporación que sobre el tema resulta necesario modificar la jurisprudencia
vigente para hacerla más acorde con el carácter excepcional y expreso de los
impedimentos y recusaciones, y con miras a realizar el principio constitucional
de prevalencia del Derecho sustancial sobre aspectos de carácter puramente
formal (art. 228 C.P.), además de evitar que los procesos de constitucionalidad
se prolonguen indefinidamente, recordando que respecto de ellos la propia
Constitución ha señalado términos perentorios (art. 242 C.P.), justamente en
búsqueda de decisiones prontas y oportunas enderezadas a la guarda de la
integridad y supremacía de sus preceptos.
La variación
jurisprudencial se orienta a que en el futuro, cuando ante esta Corte sea
manifestado un impedimento, se verifique la correspondencia exacta entre la
situación concreta invocada por el Magistrado que se declara impedido -y el
Procurador o Viceprocurador General de la Nación, en lo relativo a conceptos-,
y la norma legal que en abstracto señala las causales para ello, mediante la
exigencia de que las respectivas circunstancias se demuestren sin género de
dudas, en el caso específico y en torno a la circunstancia propia del servidor
público del que se trate. Las simples afirmaciones referentes a eventos
remotos, que en verdad no conduzcan a la posibilidad de un ligamen entre el
interés efectivo de aquél y la posición que asuma dentro del caso, su voto o su
dictamen, no son suficientes para inferir ni para aceptar de manera automática
el impedimento ni para separar a quien se declara impedido del conocimiento del
asunto a él confiado.
Desde luego, la
Corte estima que, si existe la convicción subjetiva del impedimento, el
funcionario está obligado a expresarla, en guarda de la moralidad y
transparencia de la actuación judicial que se surte, pero, hecha la
manifestación y aportados los elementos de juicio necesarios, queda librada la
decisión al examen que efectúe en concreto el Pleno de la Corte, la cual puede
aceptar o no el impedimento según que halle o no configurada la causal que se
invoca.
Con mayor rigor ha
de ser analizada, por supuesto, la recusación que se formule en los términos
del artículo 28 del Decreto 2067 de 1991. Ella no puede basarse en una simple
sospecha u opinión del recusante sino en la evidencia del impedimento, y en la
situación de que, existiendo él, no haya sido manifestado espontáneamente por
el afectado.
En el caso de los
procesos de constitucionalidad, el Decreto 2067 de 1991 indica en sus artículos
25 y 26 las siguientes causales de impedimento para los magistrados,
aplicables, según la jurisprudencia, al Procurador General de la Nación
respecto del concepto que emite dentro de aquéllos:
"ARTICULO
25.- En los casos de objeciones del gobierno a un proyecto de ley por
inconstitucionalidad y en los de revisión de los decretos dictados en ejercicio
de las facultades que otorgan los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución
Nacional, serán causales de impedimento y recusación: haber conceptuado sobre
la constitucionalidad de la disposición acusada; haber intervenido en su
expedición; haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del
proyecto; o tener interés en la decisión.
ARTICULO 26.- En los casos de acción de
inconstitucionalidad por parte de cualquier ciudadano, serán causales de
impedimento y recusación, además de las establecidas en el artículo anterior,
tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto
grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el
demandante".
En esta oportunidad,
el Viceprocurador General de la Nación ha invocado como causal de impedimento
la de tener interés en el asunto, por cuanto la norma demandada podría serle
aplicable en materia pensional.
Ello no es así,
pues, pese a lo afirmado por el aludido servidor público en lo pertinente al
tiempo de cotización para pensión, nada expresa acerca del requisito de edad,
ni demuestra, por tanto, que de manera próxima pueda quedar cobijado por la
disposición sobre cuya constitucionalidad o inconstitucionalidad debe
conceptuar, hallándose por ello totalmente libre de emitir su dictamen sin que
éste incida en su propia, actual o inminente situación. Su vocación a recibir
la pensión no muestra la cercanía en el tiempo que pudiera mirarse
necesariamente como vínculo de su interés personal con el concepto que haya de
emitir.
Obsérvese que el
artículo demandado alude concretamente al monto de la pensión y de su reajuste,
y que de su tenor literal se deduce que el punto interesa apenas a quienes ya
son pensionados, o a aquellos que, habiendo cumplido los requisitos legales,
buscan o esperan la liquidación de la cantidad periódica que les corresponda. Y
es evidente que si el señor Viceprocurador todavía no cumple ni está próximo a
cumplir esos requisitos, tiene apenas una expectativa no inmediata de
pensionarse y de hallarse en la hipótesis del mandato legal acusado.
No obstante lo dicho
en cuanto al tiempo de servicios hasta ahora prestados y el de sus cotizaciones
para pensión, el doctor Montealegre se encuentra, al momento de rendir su
concepto, ante un hecho futuro e incierto -su acceso efectivo al derecho a
pensionarse-, que bien puede darse o frustrarse, según acontecimientos que por
ahora no tienen ni han tenido lugar.
Para él, entonces,
es en la actualidad indiferente la cuantía en que se liquide la pensión o se
reajuste. No puede asegurarse, a la luz de los argumentos aportados, en
particular en materia de edad, que el actual titular de ese cargo vaya a
cumplir los requisitos legales para pensionarse, ni tampoco que ello ocurra
durante la época en la cual sea el Viceprocurador General de la Nación".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Auto del 19 de agosto de 1998).
Por tanto, el
aludido funcionario ha conceptuado en los dos procesos.
1) Proceso D-2002
En cuanto a este
asunto, expresa el Viceprocurador:
"La Norma
Superior somete la función de regulación en materia salarial y prestacional de
los servidores públicos al cumplimiento de lo establecido en una ley marco, en
razón de su especial naturaleza (C. Po. art. 150-19, literales e y f).
La Constitución
Política de 1991 extendió el radio de aplicación de las leyes marco o cuadro,
para comprender entre sus materias la relacionada con el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos de los miembros del Congreso Nacional
y de la fuerza pública; al igual que el régimen de prestaciones mínimas de los
trabajadores oficiales.
(...)
La inclusión del
tema salarial y prestacional de los servidores estatales dentro de esta
categoría de leyes, encuentra su explicación en el carácter esencialmente
cambiante de los fenómenos laborales que demandan una regulación flexible,
adaptada a la dinámica propia de esta materia.
El Gobierno tiene la
iniciativa legislativa para presentar proyectos de leyes generales en materia
salarial y prestacional, conforme al artículo 154 de la Constitución Política.
De acuerdo con los criterios y objetivos trazados en la respectiva ley,
procederá mediante decreto a fijar el respectivo régimen salarial y
prestacional de los Servidores públicos, lo cual le permite estructurar de
manera unificada la política salarial y prestacional de aquellos, adaptándola a
las cambiantes circunstancias de orden macroeconómico.
En relación con los
miembros del Congreso, el artículo 187 Superior dispone que su asignación
salarial se reajustará cada año en proporción igual al promedio ponderado de
los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración
central, según certificación que para el efecto expida el Contralor General de
la República.
(...)
El legislador, dando
cumplimiento a lo señalado en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo
150 de la Constitución Política, expidió la Ley 4ª de 1992, en la cual señala
al Gobierno Nacional los objetivos y criterios que debe observar para la
fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de
los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza pública, como también para la
fijación de las prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
(...)
De otra parte, en la
Constitución de 1991 la Seguridad Social se concibe como un servicio público,
que se encuentra informado por los principios de solidaridad, universalidad,
eficiencia, integralidad, unidad y participación.
El legislador, en
desarrollo del artículo 48 Superior, expidió la Ley 100 de 1993, a través de la
cual se creó el Sistema de Seguridad Social Integral. Este Sistema es
integrado, descentralizado, altamente reglado, dirigido a contrarrestar la
descoordinación e ineficiencia institucional del anterior esquema de salud,
caracterizado igualmente por su baja cobertura e inequidad, y a contrarrestar
tanto la creciente insolvencia de las cajas de previsión social, como el
déficit de los regímenes pensionales.
(...)
El artículo 11 de la
Ley de Seguridad Social establece la intangibilidad de los derechos, garantías,
prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos conforme a disposiciones
anteriores, para quienes a la vigencia de la Ley 100 hayan cumplido los
requisitos de la pensión.
Esta disposición
constituye un desarrollo de los mandatos contenidos en los artículos 53 y 58 de
la Carta Política, que imponen el respeto de los derechos adquiridos por los
trabajadores, de manera que los miembros del Congreso que a la vigencia de la
Ley de Seguridad Social han definido su status de pensionados bajo el imperio
de las normas anteriores, se pensionarán conforme a ellas.
Por el contrario,
quienes en ese momento no reunían las condiciones exigidas, no tenían un
derecho adquirido sino meras expectativas sujetas a las nuevas regulaciones en
materia pensional.
El legislador, con
el objeto de salvaguardar las expectativas de aquellas personas que están
próximas por edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas a adquirir
el status de pensionado, acorde con lo previsto por el artículo 25 de la Carta,
estableció el régimen pensional de transición de que trata el inciso segundo
del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Conforme al régimen
de transición, desde el 1º de abril de 1994 momento en que comenzó a regir el
Sistema de Seguridad Social en Pensiones a todos los servidores públicos que a
esta fecha se encontraran en los supuestos normativos del inciso segundo del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, les son aplicables las condiciones allí
consagradas, conservándose del régimen anterior únicamente lo referente a la
edad, tiempo de servicio y monto de la pensión, porque en los demás
aspectos se rigen por lo establecido en la Ley 100 de 1993.
La norma demandada
señala al Gobierno las pautas generales, los principios y límites, objetivos y
criterios, a los que debe sujetarse para la regulación del régimen de
pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los miembros del
Congreso.
La disposición
acusada consagra como regla general que las pensiones, reajustes y
sustituciones de las mismas para los senadores y representantes, no podrán
ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último
año que, y por todo concepto, perciba el congresista, y se aumentarán en el
mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.
El parágrafo del
artículo 17 establece que la liquidación de las mismas, se hará teniendo en
cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen
los representantes y senadores en la fecha en que se decrete la
jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva.
Ahora bien, la Ley
100 de 1993 consagra en el régimen solidario de prima media con prestación
definida, la base de la liquidación de las pensiones de vejez en forma
escalonada y con un incremento gradual sobre la base de las semanas cotizadas.
El valor total de la pensión no podrá ser superior al 85% del ingreso base de
liquidación, ni inferior al valor del salario mínimo legal mensual vigente (Ley
100 de 1993, arts. 34 y 35).
La norma impugnada
desconoce el principio superior de la primacía de la realidad en las relaciones
laborales (C.Po. art. 53), en la medida en que extiende irrazonablemente el
concepto jurídico de salario a todos los ingresos que reciban los congresistas,
cuando en verdad esta noción ha tenido un significación (sic) que responde a
una finalidad específica, consistente en la retribución directa por la
actividad laboral, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte
Constitucional. (Cfr. Sentencia Nº C-521 de 1995. M.P.: Dr. Antonio Barrera
Carbonell).
En efecto, si nos
atenemos al contenido del precepto cuestionado, beneficios laborales tales como
las primas vacacionales, las licencias de maternidad o de enfermedad, por
mencionar algunos ejemplos, que para nada corresponden a la retribución del
servicio ya que están destinadas a cumplir otros fines, como facilitar el
descanso de los trabajadores o protegerlos de los riesgos inherentes al
trabajo, perderían su propia esencia jurídica para convertirse en lo que no
son, situación que por contrariar la naturaleza jurídica de aquellos ingresos
que no corresponden a la base para liquidar pensiones, reajustes y
sustituciones, conduce a considerar que las expresiones "por todo
concepto", son contrarias a lo dispuesto en la Constitución Política.
Como consecuencia de
la desproporcionada ampliación del concepto de salario a otros beneficios
laborales que no ostentan dicha calidad, se vulnera el postulado fundamental a
la igualdad (C.Po. art. 13), como quiera que los miembros del Congreso, a
diferencia del resto de servidores públicos, gozarían de un inequitativo
privilegio que estriba en el aumento automático de la base de liquidación de
todas sus acreencias laborales.
Desde esta
perspectiva no se encuentra que el tratamiento diferencial que la norma acusada
consigna esté provisto de razonabilidad y proporcionalidad, elementos
indispensables para justificar constitucionalmente su validez".
En consecuencia, el
Viceprocurador pide a la Corte declarar constitucional el artículo 17 de la Ley
4 de 1992, con excepción de las expresiones "por todo concepto", que
solicita sean declaradas inexequibles.
2) Proceso D-2256
En torno al literal
ll) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, afirma el Viceprocurador General:
"...resulta
contrario al ordenamiento superior, el establecer exclusivamente 'para
la rama legislativa' el reconocimiento de gastos de representación y de
salud y de primas de localización, de vivienda y de transporte, cuando las
circunstancias lo justifiquen, como criterios para la fijación del régimen
salarial y prestacional.
Es evidente
entonces, que establecer privilegios en favor de una rama del poder público, en
detrimento de las otras, vulnera no sólo el equilibrio propio que asegura la
Carta en su artículo 113, sino que también atenta contra el principio de
igualdad, pues no existe fundamento para otorgar un tratamiento preferente a
los miembros de la Rama Legislativa en materia salarial y prestacional, pues
éstos se encuentran en igualdad de condiciones frente a los miembros del
Ejecutivo y del Poder Judicial, en cuanto al trabajo se refiere. En principio,
todo servidor público tiene la posibilidad de obtener, en razón de su trabajo,
emolumentos derivados de los gastos de representación, de salud y primas como
las establecidas en la norma. No existe, pues, razón para excluirlas con
respecto a los demás funcionarios públicos, de los criterios base del salario y
las prestaciones sociales".
Pide, por tanto, que
dicha norma sea declarada exequible, salvo las expresiones "para la Rama
Legislativa", que estima inconstitucionales.
En lo atinente al
artículo 17 de la Ley 4 de 1992, el Viceprocurador se remite al concepto ya
transcrito, emitido en el curso del proceso D-2002.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para resolver en definitiva sobre la inconstitucionalidad planteada,
según lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Carta Política, ya que
la norma acusada hace parte de una ley de la República.
2. No es
necesario el otorgamiento de un poder para que un ciudadano presente demanda de
inconstitucionalidad
Se observa que en
este caso el ciudadano demandante dice obrar en ejercicio de poder conferido
por otros dos, quienes en escrito incluido en el expediente manifiestan que le
confieren poder especial, amplio y suficiente, "para que instaure demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 4 de mayo 18 de 1992...", y que el
apoderado "dispondrá de todas las facultades de ley, y podrá además,
sustituir, reasumir, renunciar".
La Corte
Constitucional ha dado curso a la demanda y dictará sentencia de fondo sobre la
norma acusada, teniendo en cuenta que el actor es un ciudadano en ejercicio,
pero, por razones de pedagogía constitucional, debe insistir en lo siguiente:
La acción de
inconstitucionalidad tiene un carácter público, fundado en un criterio
ampliamente democrático, que confiere al ciudadano la posibilidad de acudir
directamente ante la Corte Constitucional para pedir que una norma se examine
frente a los principios y preceptos fundamentales y, al hacerlo, solamente debe
cumplir unos requisitos formales mínimos (art. 2 Decreto 2067 de 1991), sin
necesidad de acreditar erudición, conocimiento jurídico profundo ni extensa
exposición argumental. Tampoco está obligado a demostrar su interés personal en
lo que se discute, ni a ordenar sus argumentos con una determinada estructura
formal.
En consecuencia,
puede actuar ante la Corte el ciudadano, probando apenas su condición de tal y,
si no se encuentra suspendido en el ejercicio de sus derechos políticos por
decisión judicial, la demanda que presente puede tener curso sin necesidad de
obrar por conducto de abogado y sin tener que conferir poder para el efecto.
3. El ámbito de
las demandas
Debido a la vaguedad
de los términos usados por los actores en sus escritos de demanda, es preciso
que la Corte, antes de resolver, delimite los alcances de los mismos y defina
sobre cuáles normas habrá de fallar en esta ocasión.
En cuanto al
expediente D-2002 es claro que, como lo observa el Viceprocurador General de la
Nación, aunque el demandante pide la declaración de inexequibilidad de toda la
Ley 4 de 1992, apenas esboza, por confrontación con el artículo 13 de la
Constitución, las razones de inconformidad con el artículo 4 de la misma. Y,
aunque uno de los intervinientes considera que la demanda también abarcó el
artículo 8, no es así. Ni se transcribe, ni se señala como acusado, y si bien
el demandante lo menciona para mostrar el sentido discriminatorio de la Ley 4
de 1992, no formula respecto de aquella norma cargo alguno de
inconstitucionalidad.
En lo que respecta
al expediente D-2256, han sido demandados los artículos 2, literal ll), y el 17
de la Ley 4 de 1992.
4. Naturaleza de
los decretos que se dictan en desarrollo de leyes marco. La delimitación
constitucional de la actividad legislativa y la del Gobierno en las materias
previstas por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución
Rechazada, como lo
fue, la demanda que se había incoado contra el Decreto 1359 de 1993, por falta
de competencia de la Corte, esta Sentencia no se ocupará de su
constitucionalidad o inconstitucionalidad.
Pero, a título de
orientación doctrinaria, estima pertinente dejar consignadas algunas
observaciones.
Lo característico de
la figura contemplada por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución
Política, es la distribución de competencias, en fases distintas, en lo
referente a la regulación de las materias que la norma enuncia: mientras el
Congreso, mediante ley, señala reglas y criterios generales, el Ejecutivo los
desarrolla en concreto, en ejercicio de una función típicamente administrativa.
La Corte se ha
referido al tema en los siguientes términos:
"Es fácil
advertir que los asuntos objeto de las leyes marco corresponden a una realidad
susceptible de permanente cambio. La regulación de estos fenómenos corre el
riesgo de desactualizarse y no acomodarse a su errático curso, si carece de
cierto grado de flexibilidad. La técnica en comento combina el momento de
necesaria estabilidad y generalidad, estrictamente ligado a la filosofía que
debe animar a la actuación del Estado en la materia y que lo suministra la ley,
con el momento dinámico de ajuste coyuntural, circunstancial y de desarrollo
detallado de la política general  que se satisface con el decreto.
La Asamblea Nacional
Constituyente conservó esta modalidad de ley, adicionando a las materias objeto
de las mismas que contemplaba la anterior Constitución las siguientes: La
regulación de la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público; la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública y la
regulación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores
oficiales (CP artículo 150-19-d, e y f). A este respecto se lee en el
informe-ponencia: "La Constitución debe mantener el esquema vigente que le
permite al órgano legislativo nacional expedir normas de carácter general para
organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su
servicio, regular el comercio exterior, modificar los aranceles, tarifas y
demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, dejando al Presidente
la necesaria flexibilidad para disponer, en cada caso, de las medidas que a su
juicio las circunstancias hagan aconsejables, con sujeción a la ley".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-510 del 3 de septiembre de
1992. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
"La institución
de las leyes marco, introducida en el ordenamiento constitucional colombiano
con la reforma de 1968, persigue para determinadas materias, dada su
complejidad y constante evolución, la colaboración de Legislativo y Ejecutivo,
así: el primero, señalará al Gobierno las pautas generales dentro de las cuales
éste último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando
esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación". (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-013 del 21 de enero de 1993.
M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
"La expedición
de toda ley marco implica entonces una distribución de poderes y facultades
legislativas entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional. En
efecto, el Congreso consagra los preceptos generales y el Presidente expide los
denominados decretos ejecutivos, destinados a reglamentar, en forma por demás
amplia,   los asuntos a que se refiere la ley,  decretos éstos que, por cierto,
no tienen la misma jerarquía de la ley de la cual se derivan, pese a tener su
misma generalidad y obligatoriedad". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia C-133 del 1 de abril de 1993. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo
Mesa).
"..ha de
precisarse que los decretos que expide el Presidente de la República en
desarrollo de las leyes marco previstas en el artículo 150, numeral 19, no
gozan, como lo afirman los demandantes, de fuerza material de ley. Ellos tienen
por límite el texto de la correspondiente ley general, que fija pautas y
criterios al Ejecutivo, y no pueden modificarla ni cambiar las reglas que
establece. Son decretos típicamente administrativos, y más exactamente
reglamentarios, aunque con un ámbito más amplio que el señalado en la
Constitución para los decretos expedidos en desarrollo del artículo 189,
numeral 11, de la Constitución.
De allí que la Corte
Constitucional no sea el tribunal competente para resolver acerca de su
constitucionalidad, según resulta de las expresas normas contenidas en los
artículos 237, numeral 2, y 241 de la Carta Política.
Se abstiene la
Corporación, en consecuencia, de resolver acerca de si se justifican o no, a la
luz del principio de igualdad, las disposiciones establecidas en los decretos
mencionados por los actores, pues sobre su validez debe resolver el Consejo de
Estado". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-129 del 1 de
abril de 1998. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Así, pues, a
diferencia de los decretos que expide el Presidente de la República en
desarrollo de las facultades extraordinarias que puede el Congreso conferirle
según el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, los que dicta como
desarrollo de leyes cuadro (art. 150, numeral 19) carecen de fuerza
legislativa, toda vez que mediante ellos no se ejerce una función normalmente
atribuida al Congreso. Este agota su actividad al fijar las pautas y
directrices en cuya virtud se oriente la tarea estatal de regulación en los
asuntos previstos por la norma, y deja paso a la gestión administrativa del
Gobierno (art. 189-25 C.P.), que resulta ser mucho más amplia que la potestad
reglamentaria referente al común de las leyes (art. 189-11 C.P.), aunque
delimitada por los criterios consagrados en las disposiciones básicas dictadas
por el legislador.
Si esto es así, los
decretos que el Gobierno expide en desarrollo de leyes marco no son demandables
ante esta Corte (artículo 241 C.P.). Se trata de actos sometidos al control de
constitucionalidad del Consejo de Estado (art. 237-2 C.P.).
Ahora bien, la
existencia de áreas de regulación nítidamente demarcadas por el propio
Constituyente implica que ni el Presidente puede invadir el campo de actividad
del Congreso, ni éste entrar a sustituir a aquél en la fijación de elementos
concretos en la materia sobre la cual recaen las pautas generales que debe
trazar.
De allí que resulten
inconstitucionales por igual las leyes marco que se apartan de su
característica y necesaria amplitud para ingresar en el terreno de lo
específico, desplazando al Ejecutivo, como los decretos expedidos con
invocación de una ley de dicha naturaleza pero que, en vez de desarrollarla y
cumplirla, la modifican, sustituyen o derogan.
Por la misma razón,
con base en la expresa y contundente prohibición contemplada en el artículo
150, numeral 10, de la Carta Política, no es posible que el Congreso expida
leyes de facultades extraordinarias autorizando al Gobierno para dictar, bajo
la forma de decretos leyes, lo que en realidad debe ser una ley marco. Sería
inconstitucional el acto del Congreso que delegara lo que no puede delegar a
partir de la Constitución de 1991, y serían inconstitucionales los decretos que
se hubiesen dictado, ya que éstos no podrían consagrar en su texto contenido
alguno propio de la ley marco en cualquiera de las materias que señala el
artículo 150, numeral 19, del Estatuto Fundamental. Ellas deben ser objeto,
siempre, de una regulación que normativamente presenta dos fases: la
legislativa, exclusiva del Congreso, que señala pautas generales y fija
criterios, la que de ningún modo puede estar contenida en decreto, ni siquiera
en virtud de facultades extraordinarias; y la ejecutiva, que establece en
concreto y teniendo a la vez por fundamento y por límite la ley marco, las reglas
específicas en cuya virtud se realizan los objetivos y propósitos del
legislador, lo que ha sido confiado al Presidente de la República.
La Corte, a ese
respecto, ha fijado con claridad los dos ámbitos de competencia -el del
Congreso y el del Gobierno-, en los siguientes términos:
"Con base en el
mencionado tipo de instrumento legal la Constitución opera respecto de una
específica materia una especial distribución de competencias normativas entre
la ley y el reglamento. Al primero se confía la determinación de los objetivos
y criterios generales, conforme a los cuales el segundo deberá ocuparse del
resto de la regulación. De esta manera se garantiza en favor del reglamento un
ámbito de regulación, como quiera que la ley deberá limitarse a los aspectos generales
ya señalados que son precisamente los que configuran el "marco"
dentro del cual se dictarán los reglamentos llamados a desarrollar los
objetivos y criterios trazados por el legislador". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-510 del 3 de septiembre de 1992. M.P.:
Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
"Ahora bien,
establece el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política,
que la materia objeto de análisis, en cuanto corresponde al régimen
prestacional de los empleados públicos, ya que las cesantías reguladas en los
preceptos que se examinan son prestaciones sociales, debe tratarse por el
Congreso mediante normas que tengan un carácter general, conocidas en nuestro
sistema como leyes marco.
En efecto, la
facultad estatal de regulación de las diversas materias contempladas en el
indicado mandato constitucional debe ejercerse en dos momentos: uno, a cargo
del Congreso, en el cual se fijan las grandes directrices, los objetivos y
criterios y las reglas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno cuando
cumpla la gestión a él encomendada; otro, precisamente a cargo del Ejecutivo,
en el cual se establecen con carácter mucho más específico y concreto las
medidas aplicables a cada uno de los rubros genéricamente previstos por el
legislador, lo que implica una considerable ampliación de la potestad
reglamentaria". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-428
del 4 de septiembre de 1997. Ms. Ps. Drs.: José Gregorio Hernández Galindo,
Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa).
"De conformidad
con el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política, el
Congreso de la República tiene a su cargo, mediante leyes que la doctrina ha
denominado "marco" o "cuadro", dictar las normas generales y
señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos.
Por su parte, el
artículo 151 de la Carta determina que el Congreso expide leyes orgánicas a las
cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ley
orgánica el Congreso debe establecer sus propios reglamentos y los de cada una
de las cámaras.
No es propio de la
ley orgánica que contiene el reglamento del Congreso fijar régimen salarial
alguno, sino señalar las disposiciones a las que debe sujetarse el trámite de
los asuntos a cargo de la Rama Legislativa, tanto en el campo de la aprobación
o improbación de los proyectos de ley y de acto legislativo como en lo
referente al control político, a las elecciones que el Congreso y sus cámaras
deben efectuar y al ejercicio de las demás funciones y competencias a su cargo.
El tema salarial y
prestacional es ajeno a esa materia, específicamente delimitada por la
Constitución y, por lo tanto, las disposiciones que lo consagren deben
plasmarse, no en el reglamento del Congreso sino en leyes generales que tracen
las pautas a las que deba someterse el Ejecutivo con tal fin, y que no son
otras que las ya mencionadas del artículo 150, numeral 19, literal e), de la
Carta.
Como mediante la ley
marco se establecen apenas las directrices, posteriormente desarrolladas por el
Gobierno a través de decretos administrativos, el Congreso no puede, al dictar
una ley en las materias dichas, vaciar de contenido la atribución que la
Constitución confía al Presidente de la República y, por tanto, le está vedado
establecer ella misma y de modo absoluto todos los elementos de la regulación.
En efecto, lo propio
del sistema constitucional en cuanto al reparto de competencias en los asuntos
previstos por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución, es la existencia
de una normatividad compartida entre los órganos legislativo y ejecutivo, de
tal modo que en su primera fase se establezcan reglas o pautas caracterizadas
por su amplitud y con una menor mutabilidad o flexibilidad, mientras que en la
segunda, dentro de tales orientaciones, se especifiquen y concreten las medidas
que gobiernen, según las circunstancias y necesidades, y con gran elasticidad,
la respectiva materia.
Si el Congreso, en
tales temas, deja de lado su función rectora y general para entrar de lleno a
establecer aquellas normas que debería plasmar el Ejecutivo con la ya anotada
flexibilidad, de manera que no quede para la actuación administrativa campo
alguno, en razón de haberse ocupado ya por el precepto legal, invade un ámbito
que no le es propio -el del Presidente de la República- y, por tanto, vulnera
no sólo el artículo 150, numeral 19, de la Constitución sino el 113, a cuyo
tenor los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pese a la
colaboración armónica entre ellos, que se orienta a la realización de los fines
de aquél. Además, al dejar el campo de fijación de pautas generales para
ingresar en forma total en el de su desarrollo específico, el Congreso infringe
la prohibición contemplada en el artículo 136, numeral 1, de la Constitución
Política: "Inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos
de competencia privativa de otras autoridades".
Adicionalmente, al
incluirse normas como las mencionadas en la ley orgánica del reglamento del
Congreso, aparece desvirtuado el artículo 151 de la Constitución, que
circunscribe tal tipo de leyes a establecer el régimen de la actividad
legislativa propia de aquél.
Ello no quiere
decir, como ya lo ha destacado la jurisprudencia de la Corte, que el límite
trazado por la Constitución entre los dos momentos de actividad de regulación
estatal en las aludidas materias se encuentre demarcado de manera absoluta, ni
que, por lo tanto, carezca el Congreso de competencia para formular algunas
precisiones necesarias a la política general que adopta en la respectiva ley
marco, particularmente si el asunto objeto del mismo ha sido reservado por la
Constitución a la ley.
(...)
Lo que se quiere
significar es que, en esa regulación, debe existir siempre un margen,
disponible para el Ejecutivo, que le permita, sin desbordar los lineamientos
legales, adaptar las disposiciones aplicables a las sucesivas coyunturas que se
presenten dentro de la vigencia de la ley marco". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-196 del 13 de mayo de 1998. M.P.: Dr.
José Gregorio Hernández Galindo).
5. El artículo 2,
literal ll), de la Ley 4 de 1992
Según dispone el
artículo 2 de la Ley 4 de 1992, expedida por el Congreso con apoyo en el
artículo 150, numeral 19, de la Constitución, para la fijación del régimen
salarial y prestacional de los servidores que enumera el artículo 1 del mismo
ordenamiento (empleados públicos de la Rama Ejecutiva, cualquiera que sea su
sector, denominación o régimen jurídico; empleados del Congreso Nacional, la
Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la
Organización Electoral, la Contraloría General de la República; los miembros
del Congreso y los de la Fuerza Pública), el Gobierno Nacional debe tener en
cuenta varios objetivos y criterios, entre los cuales se destaca el demandado:
"El reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de
localización, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias lo
justifiquen para la Rama Legislativa".
El artículo 150,
numeral 19, literal e), de la Constitución ordena al Congreso dictar las normas
generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno para el efecto de "fijar el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y
de la Fuerza Pública".
Con arreglo a los
criterios expuestos, que delimitan y precisan las funciones del Congreso y del
Ejecutivo en lo relativo a la regulación de asuntos objeto de ley marco, entra
la Corte al análisis de lo impugnado.
La norma acusada,
como puede verse al examinar su texto, se circunscribe a fijar una pauta
general -la que le correspondía al Congreso, según la Constitución-,
consistente en permitir que, cuando las circunstancias lo justifiquen, el
Gobierno reconozca gastos de representación y de salud y primas de
localización, vivienda y transporte a favor de la Rama Legislativa.
La disposición no
establece directamente tales prestaciones y no las hace obligatorias o forzosas
para el Ejecutivo, que en sus decretos puede o no contemplarlas, según que, en
su concepto, las circunstancias lo justifiquen o no.
Con ello no se viola
principio o mandato alguno, ya que, además de ser competente el Congreso para
fijar la regla, apenas se establecen las bases legales para un reconocimiento
que puede resultar necesario en razón de las especialísimas funciones de los
congresistas, su diversa procedencia territorial, la necesidad de sesionar
ordinariamente en la capital de la República (art. 140 C.P.) y la dedicación
exclusiva a sus funciones por perentoria exigencia del artículo 180-1 de la
Constitución.
Ha sostenido esta
Corte que el legislador, mientras no desconozca postulados o disposiciones
constitucionales, goza de atribuciones suficientes para estructurar regímenes
generales y especiales en materia salarial y prestacional (Cfr. por ejemplo, la
Sentencia C-129 del 1 de abril de 1998. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández
Galindo). Y puede, por supuesto, sin estar impedido para hacerlo puesto que la
misma Constitución Política se lo confía, prever las reglas generales de su
propio régimen (art. 150, numeral 19, literal e), C.P.), siempre que no invada
la órbita concreta que al Gobierno corresponde.
Ahora bien, no
comparte esta Corte la tesis del Viceprocurador General de la Nación, pues la
referencia específica y directa a la Rama Legislativa en cuanto beneficiaria de
las prestaciones que la norma permite reconocer resultaba pertinente por las ya
referidas razones, propias del tipo de actividad de los congresistas, y en modo
alguno discriminatoria, si se tiene en cuenta que, mirado el esquema general de
la legislación, existen otros regímenes, también especiales, que se explican,
entre otros motivos, por la índole de la función que se cumple, como esta Corte
lo ha admitido en varias de sus providencias (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencias C-461 del 12 de octubre de 1995. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz; C-173 del 29 de abril de 1996. M.P.: Dr. Carlos Gaviria Díaz; C-089 del
26 de febrero de 1997. M.P.: Dr. Jorge Arango Mejía; C-155 del 19 de marzo del
1997. M.P. Dr. Fabio Morón Díaz; C-089 del 18 de marzo de 1998. M.P.: Dr. José
Gregorio Hernández Galindo; C-129 del 1 de abril de 1998. M.P.: Dr. José
Gregorio Hernández Galindo y C-067 del 10 de febrero de 1999. M.P.: Dra. Martha
Victoria Sáchica de Moncaleano).
Para establecer una
posible ruptura del principio constitucional de la igualdad, sería preciso
verificar el trato diferente dado por la ley a personas que se encuentren en
situación igual, o al menos semejante, a la que surge de los deberes
constitucionales de los congresistas y del hecho innegable de que no todos
provienen de la capital de la República ni de sus cercanías y no siempre
cuentan con otros ingresos, distintos a sus emolumentos, para sufragar los
gastos de vivienda y transporte que su función demanda. Como, a la inversa, no
todos encuentran dificultades al respecto, la disposición legal exige que los
gastos y primas genéricamente autorizados se justifiquen, según las
circunstancias, para que puedan singularizarse en virtud de los decretos que
dicte el Gobierno en desarrollo de la ley marco.
La disposición
acusada constituye, entonces, apenas una pauta, una directriz, no un mandato
concreto, y así tenía que ser a la luz del Ordenamiento Constitucional. Y como
en sí misma esa pauta no quebranta principio superior alguno y, por el
contrario, limita al Gobierno para que únicamente reconozca las aludidas
prestaciones sobre la base de que el caso lo justifique lo cual resulta
razonable y adecuado, será declarada exequible.
6. El artículo 17
de la Ley 4 de 1992
La norma objeto de
demanda, también como pauta general trazada por el legislador para ser
desarrollada por el Gobierno, ordena a éste establecer un régimen de pensiones,
reajustes y sustituciones de las mismas para los representantes y senadores. Y
señala un límite mínimo -75% del ingreso mensual promedio que durante el último
año y por todo concepto perciba el Congresista-, a la vez que estipula el
aumento periódico en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo
legal.
El parágrafo del
artículo -también impugnado- establece que la liquidación de las pensiones,
reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual
promedio que por todo concepto devenguen los representantes y senadores en la
fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste o la sustitución respectiva.
En primer término la
Corte resalta la competencia del Congreso para expedir la disposición acusada,
que se enmarca dentro de lo previsto por el numeral 19 del artículo 150 de la
Constitución, ya que fija unos límites generales al Gobierno, sin entrar en el
terreno de lo específico, con arreglo a la doctrina que sobre el punto ha
sentado esta Corporación, pues, como en esta providencia se resalta, las
características del régimen pensional de los miembros del Congreso y de los
demás funcionarios del Estado deben ser determinadas por el legislador
ordinario en su marco general, y por el Ejecutivo en sus aspectos concretos,
por disposición de la propia Constitución. De tal manera que la Carta reconoce
un margen de configuración política a los órganos del Estado elegidos
democráticamente -en este caso el Congreso y el Gobierno, en los ámbitos ya
señalados-, como sucede en otras materias de complejas dimensiones económicas,
sociales y técnicas.
Sin embargo, la
Constitución establece unos límites al margen de configuración política que
tienen el Congreso y el Ejecutivo en esta materia. Dentro de ellos sobresalen
los principios de la seguridad social, en especial los de eficiencia,
solidaridad y universalidad (art. 48, inciso 1, C.P.), el concepto de
"asignación" utilizado por el artículo 187 de la Carta, el derecho a
la igualdad, el carácter individual del derecho a la seguridad social (art. 48,
inciso 2, C.P.) y la naturaleza, las prohibiciones y las responsabilidades que
tienen los congresistas en el ejercicio de sus actividades democráticas de
representación política.
Por otra parte, es
claro que el trato especial para los congresistas en materia de remuneración no
tiene origen en la ley sino en la Constitución, cuando dispone (art. 187) que
su asignación "se reajustará cada año en proporción igual al promedio
ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la
administración central, según certificación que para el efecto expida el
Contralor General de la República".
Es decir, para el
Constituyente no resulta indebido que se establezca para los miembros de la
Rama Legislativa, habida cuenta de su función, un régimen diferente del
general, aplicable a los demás servidores públicos.
La Corte reitera
que, mientras no consagre disposiciones desproporcionadas o contrarias a la
razón, el legislador puede prever regímenes especiales en materia de salarios y
prestaciones. El que aquí se contempla encuentra justificación en la función
atribuida a los miembros del Congreso, en su obligatoria dedicación exclusiva y
en la alta responsabilidad que les corresponde, así como en el estricto régimen
de incompatibilidades previsto en la Constitución.
Por eso, y muy
particularmente si se tiene en cuenta la función de representación política que
se les ha asignado, al establecer un régimen especial de pensiones la
normatividad objetada no ha contemplado un privilegio indebido o una
preferencia injustificada en cabeza de los miembros del Congreso.
Para la Corte es
claro que en la Ley Marco podía estipularse, a manera de pauta, obligatoria
para el Gobierno, como en efecto se hizo, un determinado porcentaje de la
asignación como base para liquidar las pensiones de los miembros del Congreso.
Tanto para el caso de ellos como para los de los altos servidores públicos a
los que se extiende su régimen, según la propia Ley 4 de 1992, es válido, con
las salvedades expuestas en este Fallo, que se consagre un sistema de
liquidación que se les aplica de modo diferente al previsto en las reglas
generales  sobre la materia y que, específicamente, se fije un porcentaje -en
la norma, el 75% de su ingreso mensual promedio durante el último año-, con lo
cual queda claro que quien haya desempeñado uno de tales cargos no está sujeto,
en cuanto al monto de la pensión, a los límites máximos estatuidos en otras
disposiciones sino directa y concretamente al aludido porcentaje.
La norma demandada
se ocupa de tres aspectos que merecen un análisis a partir de estas
consideraciones.
El primero de ellos
es el de la base para calcular la pensión, el reajuste o la sustitución
pensional. La Constitución en su artículo 187 emplea el término
"asignación", lo cual permite tomar como base elementos adicionales
al salario. Sin embargo, éstos deben tener carácter remunerativo de las
actividades que realizan los congresistas en el ejercicio de su función de
representación política. Esta comprende diversas acciones de intermediación
política, de deliberación y de participación en la articulación de intereses
sociales, que implican, por ejemplo, contacto personal con ciudadanos. Además,
el derecho a la seguridad social, al ser individual, requiere que la
apreciación de la pensión, el reajuste o la sustitución pensional sea efectuada
de manera igualmente individual, atendiendo al ingreso de cada Congresista a lo
largo del período determinado por el legislador. El respeto a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad reafirman lo anterior, en la medida en
que ello permite fijar reglas y criterios  tendientes a asegurar la viabilidad
del sistema pensional, condición indispensable del goce efectivo de este
derecho por las actuales y futuras generaciones (art. 2 C.P.).
El segundo aspecto
tiene que ver precisamente con el período de referencia para calcular el
ingreso mensual promedio de cada Congresista. El legislador en las normas
demandadas estima que éste debe corresponder al "último año". De tal
forma que el período para calcular el monto de la pensión no puede ser uno
diferente mientras el legislador no modifique esta norma. Tomar tan sólo unos
cuantos meses en unos casos, además de ser contrario a la ley, crearía una
desigualdad entre los mismos miembros del Congreso, carente de justificación.
El tercer aspecto es
el del monto de la pensión como proporción de la asignación. El legislador goza
en este campo de un amplio margen de apreciación, como lo ha sostenido la Corte
reiteradamente. Las normas demandadas establecen el mínimo del 75%, que parece
razonable habida cuenta de los criterios que justificaron la creación del régimen
pensional especial para los miembros de la Rama Legislativa.
Con base en las
expuestas consideraciones, el precepto demandado debe ser declarado exequible,
pero su exequibilidad se condicionará en los siguientes aspectos:
1. Las expresiones
"por todo concepto", usadas en el texto del artículo 17 y en su
parágrafo, no pueden entenderse en el sentido de que cualquier ingreso del
Congresista -aun aquéllos que no tienen por objeto la remuneración de su
actividad, que primordialmente es de representación política, como ya se dijo-
sea considerado dentro de la base sobre la cual se calcula el monto de la
pensión.
La Corte
Constitucional estima que sólo pueden tener tal carácter los factores que
conforman la "asignación" del Congresista, a la que se refiere
expresamente el artículo 187 de la Constitución. Ella tiene un sentido
remuneratorio dentro de un régimen especial, proveniente de la actividad del
miembro del Congreso en el campo de la representación política y de la dignidad
propia del cargo y las funciones que le son inherentes.
Tal
"asignación", que tiene un alcance y un contenido mucho más amplio
que el puramente salarial, no comprende simplemente el ingreso periódico
restringido al concepto de sueldo básico, sino que alude a un nivel de ingreso
señalado al Congresista en razón de su papel y sus funciones, cuyas partidas en
concreto dependen de la definición que haga el Gobierno en desarrollo de la Ley
Marco.
Pero tampoco puede
incluir aspectos ajenos a la retribución que el Congresista percibe, la cual
debe estructurarse en términos de razonabilidad y proporcionalidad, de acuerdo
con las especiales funciones que la Carta Política atribuye a senadores y
representantes.
Según eso, todas
aquellas sumas que corresponden a salario, a primas, y a otras erogaciones
integrantes de la "asignación", pueden constituir -depende de las
determinaciones que adopte el Ejecutivo al desarrollar las pautas y
lineamientos trazados por el Congreso- base para liquidar la mesada pensional.
En cambio, están excluidas de ese conjunto las que, al no gozar de un sentido
remuneratorio, pagan servicios ajenos a la asignación.
La Corte se abstiene
de señalar de manera específica los componentes que pueden incorporarse dentro
de esa base, pues, de conformidad con lo previsto en el artículo 150, numeral
19, literal e), de la Constitución, es el Presidente de la República quien debe
efectuar tales precisiones.
2. Tanto en el texto
del artículo 17, que establece el mínimo de la pensión, como en su parágrafo,
relativo a la liquidación de pensiones, reajustes y sustituciones, se alude a
la base del ingreso mensual promedio que durante el último año, y por todo
concepto, perciba el Congresista en la fecha en que se decrete la jubilación,
el reajuste, o la sustitución respectiva.
Aunque, a juicio de
la Corporación, esas reglas no se oponen a los mandatos constitucionales ni
rompen el principio de igualdad, como lo afirma el actor, pues, en su carácter
especial, resultan adecuadas a las condiciones dentro de las cuales se ejerce la
actividad legislativa, debe precisarse que una cosa es el último año de
ingresos como punto de referencia para la liquidación de las cuantías de
pensiones, reajustes y sustituciones -lo que se aviene a la Carta- y otra muy
distinta entender que el concepto de ingreso mensual promedio pueda referirse a
la totalidad de los rubros que, de manera general y abstracta, han cobijado a
todos los miembros del Congreso.
En efecto, lo
razonable, dentro de criterios de justicia, es que el indicado promedio se
establezca en relación directa y específica con la situación del Congresista
individualmente considerado, es decir, que él refleje lo que el aspirante a la
pensión ha recibido en su caso, durante el último año. Y ello por cuanto sería
contrario a los objetivos de la pensión y rompería un mínimo equilibrio,
afectando el postulado de la igualdad, el hecho de que se pudiese acceder a la
pensión, tomando el promedio que en general devengan los congresistas durante
el mencionado período, si el promedio personal y específico es distinto, por
ejemplo cuando el tiempo de ejercicio del Congresista cubre apenas unos pocos
meses. En tal caso, el promedio de quien se pensiona debe comprender tanto lo
recibido en su carácter de miembro del Congreso por el tiempo en que haya ejercido
y lo que había devengado dentro del año con anterioridad a ese ejercicio.
3. En el presente
proceso se encuentra en tela de juicio, a partir de las demandas, apenas una de
las disposiciones legales que conforman el conjunto del régimen pensional de los
congresistas. Por tanto, no es el momento de establecer si los demás preceptos
que lo componen se ajustan a la Carta, y no hay lugar a la unidad de materia.
Pero la Corte, por
razones de pedagogía constitucional, y sobre la base de que, como arriba se destaca,
de la propia Carta Política surge un régimen de características especiales,
relacionadas con la típica actividad encomendada a los miembros del Congreso,
tanto el legislador, al expedir las pautas generales y los criterios en los
cuales estará fundado dicho régimen, como el Presidente de la República, al
desarrollar esas directrices, deben procurar la integración de un sistema
normativo armónico y coherente que, en su conjunto, promueva los valores de la
igualdad, la solidaridad y la responsabilidad, que sea económicamente viable,
relacionadas las distintas variables que inciden en la carga pensional que,
respecto de los congresistas, habrá de asumir el Estado.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones precedentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la
República de Colombia, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos por el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Decláranse EXEQUIBLES,
en los términos de esta Sentencia, el literal ll) del artículo 2 y el artículo
17 de la Ley 4 de 1992.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
GUSTAVO ZAFRA
ROLDAN                            SUSANA MONTES DE ECHEVERRI
Conjuez
Conjuez
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO        GASPAR CABALLERO SIERRA
Magistrado                                                         Conjuez
LUCY CRUZ DE
QUIÑONES                       JAIRO PARRA QUIJANO
Conjuez                    Conjuez
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Conjuez
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-608/99
MESADA PENSIONAL
DE CONGRESISTA-Base para
liquidarla (Aclaración de voto)
Entiendo que todo
sistema pensional, sea el ordinario o general o el propio de los regímenes
especiales como el de los Congresistas, en desarrollo del principio de
solidaridad establecido en el artículo 48 de la Constitución Nacional, exige
que el porcentaje de liquidación de la prestación, se aplique sobre la
asignación preestablecida en las normas aplicables en cada caso, siempre y
cuando sobre dicha base de liquidación se esté cotizando adecuadamente al
sistema de seguridad social respectivo. Lo anterior significa, que en ningún
caso es posible incluír en la base de liquidación, partida alguna sobre la cual
previamente no se haya cotizado. De no ser así, se estaría generando un sistema
autodestructivo de la organización de seguridad social y, por lo mismo,
contrario a los mandatos constitucionales.
Santafé de Bogotá,
septiembre 8 de 1999
Con la debida
consideración y respeto por los miembros de la Sala Plena de la H. Corte
Constitucional me permito consignar, muy brevemente, las razones que me
condujeron a votar favorablemente la ponencia presentada dentro del proceso de
la referencia por el Dr. José Gregorio Hernández Galindo, pero con aclaración
de voto.
Como tuve
oportunidad de manifestarlo en el curso de las sesiones de la Corporación, en
las cuales se analizó la ponencia, entiendo que todo sistema pensional, sea el
ordinario o general o el propio de los regímenes especiales como el de los
Congresistas, en desarrollo del principio de solidaridad establecido en el
artículo 48 de la Constitución Nacional, exige que el porcentaje de liquidación
de la prestación, se aplique sobre la asignación preestablecida en las normas
aplicables en cada caso, siempre y cuando sobre dicha base de liquidación se
esté cotizando adecuadamente al sistema de seguridad social respectivo. Lo
anterior significa, que en ningún caso es posible incluír en la base de
liquidación, partida alguna sobre la cual previamente no se haya cotizado. De
no ser así, se estaría generando un sistema autodestructivo de la organización
de seguridad social y, por lo mismo, contrario a los mandatos constitucionales.
En la ponencia no se
hace explícitamente la claridad respectiva, circunstancia que me llevó a
formular esta aclaración de mi voto.
SUSANA MONTES DE ECHEVERRI
Conjuez
Aclaración de voto
a la Sentencia C-608/99
MESADA PENSIONAL
DE CONGRESISTA-Base para
liquidarla/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Requisitos para pensión de congresista
(Aclaración de voto)
La ley puede
establecer el porcentaje mínimo del 75% dado el régimen de "inhabilidades
e incompatibilidades de los Congresistas". Pero la Ley no puede establecer
y menos puede hacerse por decreto reglamentario, así sea de ley marco, que
elementos no constitutivos del ingreso básico para la liquidación de la pensión
que no se le conceden a ningún colombiano, se le conceda a los Congresistas.
Por ello en la liquidación de la pensión de los congresistas, sólo deben
tenerse en cuenta los factores que implican retribución o remuneración directa
al trabajo en el Congreso. En consecuencia, considero que el artículo 2º sólo
es exequible si se entiende que las primas de localización de vivienda y los
pagos relacionados con transporte deben excluirse para la determinación de la
base de la prestación social denominada pensión de vejez. Igualmente estimo que
no existiendo propiamente un régimen de suplentes, la Constitución de 1991,
exige que quien aspira a la pensión haya completado los 20 años de ley, haya
cumplido la edad (principio de igualdad) y cuando menos un periodo en calidad
de miembro del Congreso, toda vez que sería irrazonable y desproporcionado que
apenas unos pocos meses en el desempeño de esa dignidad permitieran a una
persona pensionarse dentro del especial régimen que en la disposición examinada
se contempla.
Referencia:
Expedientes D-2002 y D-2256
Estando de acuerdo
con la parte resolutiva de la Sentencia de Exequibilidad CONDICIONADA, me
permito expresar cómo entiendo el alcance de la parte motiva de la Sentencia
cuando dice: "Las expresiones "por todo concepto", usadas en el
texto del artículo 17 y en su parágrafo, no pueden entenderse en el sentido de
que cualquier ingreso del Congresista -aún aquéllos que no tienen por objeto la
remuneración de su actividad, que primordialmente es de representación política,
como ya se dijo sea considerado dentro de la base sobre la cual se calcula el
monto de la pensión". Lo entiendo en el siguiente sentido:
El tema de la
Seguridad Social, (Artículo 48 de la CP) la Constitución Política lo trata
desde el punto de vista del Derecho Constitucional a la protección de la
persona durante su vida activa y durante la edad de retiro.
Los principios
Constitucionales esenciales son:
El de la
Universalidad; el de la Eficiencia; y el de Solidaridad que supone que toda
persona debe contribuir para su propia pensión y al sistema pensional al cual
pertenece.
Dentro de estos
principios debe interpretarse la norma que permite un régimen especial para la
fuerza pública y los Congresistas.
Por tratarse de
regímenes especiales su alcance exceptivo debe ser expreso y no implícito.
El Régimen especial
atiende a factores como el riesgo en el caso de la fuerza pública, como el
estricto régimen de inhabilidades e incompatibilidades en el caso de los
congresistas, mientras están en el ejercicio de sus cargos y un año más y en
consideraciones especiales de riesgo y continuidad del servicio en algunos de
los cargos de la Rama Judicial.
De la Constitución,
no se infiere un tratamiento especial para el caso propiamente de retiro del
servicio. Ello no significa que dentro de criterios de razonabilidad y
proporcionalidad el régimen especial pueda traer algunas consideraciones
particulares.
Sin embargo, éstas
no pueden ser de tal entidad que se constituyan en privilegios frente al resto
de los habitantes del Estado Colombiano. Por ello, en principio a los
Congresistas que son habitantes del territorio y no de otros, y a los
servidores públicos del Congreso, le es aplicable la Ley 100/93, que es el
Sistema General para todos los colombianos en relación con el tiempo, la edad
de servicio y el régimen de cotización.
De no ser así, se
estaría permitiendo la existencia de Fondos Pensionales que podrían colapsar
por no ser financieramente viables, poniendo en cabeza de las nuevas
generaciones cargas inmanejables que no solo distorsionan el Estado Social de
Derecho, sino que pueden destruirlo.
La ley puede
establecer el porcentaje mínimo del 75% dado el régimen de "inhabilidades
e incompatibilidades de los Congresistas". Pero la Ley no puede establecer
y menos puede hacerse por decreto reglamentario, así sea de ley marco, que
elementos no constitutivos del ingreso básico para la liquidación de la pensión
que no se le conceden a ningún colombiano, se le conceda a los Congresistas.
Por ello en la liquidación de la pensión de los congresistas, sólo deben
tenerse en cuenta los factores que implican retribución o remuneración directa
al trabajo en el Congreso.
En consecuencia,
considero que el artículo 2º sólo es exequible si se entiende que las primas de
localización de vivienda y los pagos relacionados con transporte deben
excluirse para la determinación de la base de la prestación social denominada
pensión de vejez.
Igualmente estimo
que no existiendo propiamente un régimen de suplentes, la Constitución de 1991,
exige que quien aspira a la pensión haya completado los 20 años de ley, haya
cumplido la edad (principio de igualdad) y cuando menos un periodo en calidad
de miembro del Congreso, toda vez que sería irrazonable y desproporcionado que
apenas unos pocos meses en el desempeño de esa dignidad permitieran a una
persona pensionarse dentro del especial régimen que en la disposición examinada
se contempla.
GUSTAVO ZAFRA ROLDAN
Conjuez
Santafé de Bogotá,
D.C. agosto 30 de 1999