C-393-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-393/11
DEMANDA
CONTRA EL TITULO DE UNA LEY-Competencia de la corte constitucional
METODO PARA
LIQUIDAR INTERESES SOBRE LAS CESANTIAS DE LOS TRABAJADORES PARTICULARES-No
vulnera el derecho a la igualdad
PRINCIPIO
PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Función negativa y positiva/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipos/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos
Se ha sostenido por esta
Corte, que la cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los
funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como
función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al
ordenamiento jurídico. No obstante, la Corte ha precisado que los efectos de la
cosa juzgada constitucional no son siempre iguales y que existen varios tipos
que pueden, incluso, modular los efectos vinculantes del fallo: “i) formal,
cuando se predica del mismo texto normativo que ha sido objeto de
pronunciamiento anterior de la Corte; ii) material, cuando a pesar de que no se
está ante un texto normativo formalmente idéntico, su contenido sustancial es
igual; iii) absoluta, en tanto que, en aplicación del principio de unidad
constitucional y de lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, se
presume que el Tribunal Constitucional confronta la norma acusada con toda la
Constitución, por lo que, con independencia de los cargos estudiados
explícitamente, en aquellos casos en los que la Corte no limita expresamente la
cosa juzgada, se entiende que hizo una comparación de la norma acusada con toda
la Carta y, iv) relativa, cuando este Tribunal limita los efectos de la cosa
juzgada para autorizar que en el futuro vuelvan a plantearse argumentos de
inconstitucionalidad sobre la misma disposición que tuvo pronunciamiento
anterior”.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL Y MATERIAL-Diferencias
Específicamente en relación con
la cosa juzgada formal y material, la jurisprudencia constitucional ha
introducido diferencias significativas dentro del propósito de garantizar la
seguridad jurídica y el derecho de los demandantes a obtener decisiones
materiales. La cosa juzgada formal tiene lugar “cuando existe una decisión
previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es objeto de
una nueva demanda, o cuando una nueva norma con un texto exactamente igual a
uno anteriormente examinado por la Corte es nuevamente demandado por los mismos
cargos. En estas hipótesis la Corte no puede pronunciarse de nuevo sobre la
constitucionalidad de la norma. Por su parte, la cosa juzgada material, se
presenta “cuando la disposición demandada reproduce el mismo sentido normativo
de otra norma que ya fue examinada por la Corte. Esta identidad normativa debe
apreciarse desde el punto de vista de la redacción de las disposiciones
demandadas, como desde el punto de vista del contexto dentro del cual ellas se
ubican, de tal forma que si la redacción es diversa, pero el contenido
normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que existe identidad.
Por el contrario, pese a que el texto sea el mismo, si el contexto normativo en
el que se reproduce es diferente, no cabe hablar de cosa juzgada material.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL EN SENTIDO ESTRICTO Y EN SENTIDO AMPLIO O
LATO-Distinción
En relación con la cosa juzgada material, la jurisprudencia ha
distinguido entre cosa juzgada material en sentido estricto y cosa juzgada
material en sentido amplio o lato. La cosa juzgada
material en sentido estricto, se presenta cuando “existe un pronunciamiento previo
declarando la inexequibilidad, por razones de fondo, de un contenido normativo
que es reproducido en la disposición que es nuevamente acusada. La identidad
del contenido acusado deberá ser deducida tanto de la redacción del precepto
como del contexto normativo en el que se expidió. La estructuración de la cosa
juzgada en este evento está condicionada, además, a que subsistan las
disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de
fondo en que se sustentó la declaratoria previa de inexequibilidad”. La cosa
juzgada material en sentido amplio, tiene lugar cuando “existe un
pronunciamiento previo declarando la exequibilidad de la norma demandada cuyo
contenido normativo es igual al actualmente atacado. Cuando ello sucede, ha
indicado la jurisprudencia no se obliga, a la Corte Constitucional a estarse a
lo resuelto en la sentencia anterior, pero en cambio, sí se le exige a esta
justificar las razones por las cuales no seguirá dicha sentencia que constituye
un precedente específico aplicable a la norma reproducida. Tales razones deben
ser poderosas, en los términos que ha señalado la jurisprudencia: “Una vez
reproducida la norma exequible, la Corte debe apreciar si en el nuevo contexto
dentro del cual fue expedida, ésta adquirió un alcance o unos efectos
distintos, lo cual justificaría un fallo de fondo en un sentido diferente al
anterior. Lo mismo sucedería en caso de que la Corte encuentre razones
poderosas para introducir ajustes en su jurisprudencia o cambiarla”.
CONTROL CONSTITUCIONAL SOBRE EL TITULO DE UNA LEY-Jurisprudencia constitucional
El título o epígrafe de las
leyes o actos legislativos, según la jurisprudencia constitucional, tiene como
propósito circunscribir o delimitar la materia tratada en el respectivo cuerpo
normativo, presupuesto que con fundamento en el artículo 169 de la Constitución
es susceptible de ser verificado con ocasión del control constitucional que
ejerce esta Corporación. La Corte ha sostenido de manera clara y reiterada que
el título de una ley puede ser objeto de control constitucional, a pesar de no
configurar por sí mismo una norma jurídica con eficacia jurídica directa,
cuando el legislador desconoce alguna de las importantes funciones que la Carta
y la jurisprudencia constitucional le han reconocido. Esta competencia radica
en el artículo 241, numeral 4, de la Carta, que le atribuye a la Corte
capacidad para  decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad contra las
leyes, tanto por su contenido material como por los vicios de procedimiento en
su formación, control que se aplica tanto al contenido normativo como a la
titulación, en tanto ambos hacen parte del contenido de la las leyes, y la
Carta no distingue entre uno y otro para el efecto.
TITULO DE LA
LEY-Funciones que cumple/TITULO DE LA LEY-Importancia
Al título de las leyes se le
ha reconocido relevancia constitucional dado el importante papel que cumple, en
el sentido de: (i) dar una idea general de la materia objeto de regulación, a
manera de elemento pedagógico para los ciudadanos, de tal forma que el
contenido de la ley debe reflejarse en el título del proyecto; (ii) permitir
que quienes estén llamados a cumplir las disposiciones contenidas dentro de una
ley puedan consultarlas acudiendo a su clasificación por el tema al que se
refieren, bajo el entendido de que normas aisladas no se encontrarán recogidas
dentro de leyes que regulan otros tópicos ajenos a su contenido particular;
(iii) servir como criterio de interpretación para establecer el sentido de las disposiciones
contenidas en el cuerpo de la ley; y (iv) servir como uno de los diferentes
criterios para establecer el eventual incumplimiento del principio de unidad de
materia.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA AL MOMENTO DE
EJERCER SU FUNCION DE TITULACION DE LAS LEYES-Limitaciones
La
jurisprudencia constitucional ha precisado que a pesar de contar el legislador
con un amplio margen en el ejercicio de su potestad legislativa al momento de
ejercer su función de titulación de las leyes, tal función tiene las siguientes
limitaciones: (i) Entre el título y la ley debe existir relación de
correspondencia o conexidad, de manera que el primero haga una alusión clara y
precisa a la materia que dicha normatividad regula, a pesar de que existe un
amplio margen de discrecionalidad por parte del legislador; (ii) El título
elegido para una determinada ley no debe contener alusiones discriminatorias
que contraríen la proscripción contenida expresamente en el artículo 13 de la
Carta, como la raza, el sexo, el origen nacional o familiar, la lengua, la
religión y la opinión política o filosófica; (iii) El título de una ley no
puede sustituir el número y la descripción general del contenido de la misma,
ya que tales requisitos están establecidos de manera explícita en la Ley
Orgánica del reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), parámetro de
constitucionalidad en materia de vicios de procedimiento; (iv) El título
de una ley no debe conceder reconocimientos, privilegios u honores a una
persona específica, por ser una materia propia de las leyes de honores (art.
150-15 CP). De conformidad con lo anterior, el título de una ley puede
vulnerar la Constitución, a pesar de no poseer el carácter de norma y debe ser
excluido del ordenamiento jurídico si no cumple los requisitos constitucionales
y legales previstos en el artículo 169 de la Constitución y en los artículos
193 y 195 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), que lo desarrollan, de
conformidad con los cuales se verifica la
concordancia que debe existir entre el título de la ley y su contenido.
LIQUIDACION DE INTERESES EN CESANTIAS
DE DOCENTES DIFERENTE A LA REGULADA EN LA LEY 50 DE 1990-Cosa juzgada
constitucional
RECONOCIMIENTO DE INTERESES ANUALES A LA
CESANTIA DE LOS TRABAJADORES PARTICULARES-No contiene alusiones
discriminatorias que contraríen el artículo 13 de la Constitución Política
Referencia.: expediente D-8267
Actor: Alberto Ortiz Saldarriaga
Demanda de inconstitucionalidad
contra el título (parcial) de la Ley 52 de 1975, “por la cual se reconocen
intereses anuales a las cesantías de los trabajadores particulares” y el literal
B (parcial) del numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, “por la cual
se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de
mayo de dos mil once (2011).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, el ciudadano Alberto Ortiz Saldarriaga demandó el título (parcial) de la
Ley 52 de 1975, “por la cual se reconocen intereses anuales a las cesantías
de los trabajadores particulares” y el artículo 15, numeral 3, literal B (parcial)  de la Ley 91 de 1989, “por la
cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
Mediante Auto del 22 de septiembre
de 2010, la demanda fue inadmitida por presentar deficiencias de carácter
argumentativo.
El actor corrigió la demanda y por
medio de Auto del 14 de octubre de 2010, este Despacho decidió su admisión y
ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la
República, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de la
Protección Social, y a la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con
lo dispuesto por el artículo 244 de la Constitución Política y los artículos 7,
11 y 13 del Decreto 2067 de 1991.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS
El texto de las
disposiciones demandadas, tal como aparece publicado en el Diario Oficial No
39.124 del 29 de diciembre de 1989, resaltado en negrillas y subrayas, es el
siguiente:
LEY
52 DE 1975
(Diciembre
18)
Diario
Oficial No 34.475, del 26 de enero de 1976
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
Por la
cual se reconocen los intereses anuales a las
cesantías
de los trabajadores particulares.
LEY
91 DE 1989
(Diciembre 29)
por
la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que
se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las
siguientes disposiciones:
1. (…).
3. Cesantías:
A. Para los
docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente
a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción
de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en
los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del
último año.
B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1. de enero de 1990 y para
los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo
con respecto a las cesantías generadas a partir del 1o. de enero de 1990, el
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un
interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de
cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la
suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con
certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio
de captación del sistema financiero durante el mismo período. Las
cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de
1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio,
continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados
públicos del orden nacional.
(…)
III.
LA DEMANDA
1.     Normas
constitucionales que se consideran infringidas
El actor considera que la expresión
particulares contenida en el título de la Ley 52 de 1975 y el aparte
demandado del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, vulneran el derecho a la
igualdad (artículo 13 de la CP) de los docentes al servicio del Estado respecto
de los trabajadores particulares, al establecer métodos diferentes para
liquidar la tasa de interés de las cesantías.
2.     Fundamentos
de la demanda
El actor demanda la inconstitucionalidad
parcial del título de la Ley 52 de 1975, y el literal B del numeral 3 del
artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por vulnerar el artículo 13 de la Carta
(derecho a la igualdad). En su concepto, el régimen establecido en la Ley 52 de
1975 para liquidar los intereses a las cesantías de los trabajadores
particulares es más favorable que el consagrado en el literal B del numeral 3
del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 para el personal docente nacional y
nacionalizado, e introduce un tratamiento diferente que es inadmisible frente a
ciudadanos que se encuentran en similares circunstancias.
El demandante solicita a la Corte
retirar del ordenamiento la expresión particulares, que hace parte del
título de la Ley 52 de 1975, porque de ella se deriva: (i) el ámbito de
aplicación de la ley a los trabajadores particulares; (ii) la exclusión de la
aplicación del régimen en ella regulado (monto porcentual y fechas de pago de
los intereses a las cesantías)  a los docentes vinculados con el Estado; y
(iii) un tratamiento desventajoso para los docentes debido a las condiciones
prevista para el pago (fijación de una fecha topo de pago y sanción frente a su
incumplimiento).
El actor afirma que la exclusión de
esos servidores públicos de la garantía que la ley otorga a los empleados
particulares en materia de intereses a las cesantías, les genera un perjuicio
inadmisible a la luz de la Carta Política vigente. El beneficio que el
demandante echa de menos en cabeza específicamente de los docentes, y que si
tienen los trabajadores particulares, por un lado, es la garantía de un valor
porcentual mínimo del 12% por concepto de intereses a las cesantías acumuladas
al 31 de diciembre de cada año, el cual debe cancelarse oportunamente en enero
del año siguiente a aquel en que se generaron los intereses (artículo 1, inciso
2, de la Ley 52 de 1975); y por el otro, que frente a dilaciones injustificadas
o extemporaneidad en el pago de tales intereses, se sanciona al obligado, a
título de indemnización y por una sola vez, a cancelar al trabajador un valor
adicional igual al de los intereses causados.
Anota además el actor, que el hecho
de que los docentes no puedan recibir el pago de los intereses de cesantías en
el mes de enero de cada año, tal y como lo dispone el artículo 1, inciso 2, de la
Ley 52 de 1975 para los trabajadores particulares, sino en los meses de marzo y
abril de cada año, resulta excluyente y discriminatorio a la luz del artículo
13 de la Constitución.
Concluye el demandante, que en
virtud de la forma de liquidación de los intereses de las cesantías de los
docentes oficiales y de la no aplicación para ellos, en sus aspectos favorables
de la Ley 52 de 1975, como consecuencia de la existencia del aparte demandado
de la misma ley, (i) durante los últimos ocho años, los docentes públicos han
venido percibiendo porcentualmente intereses a las cesantías por debajo del 12%
consagrado para los trabajadores particulares, lo que ha implicado que dejan de
pagárseles en relación con éstos últimos, 32,44% menos de lo que se ha debido
reconocer porcentualmente de serles aplicable la Ley 52 de 1975;[1] (ii) no reciben sus intereses de
cesantías en las mismas fechas que los restantes trabajadores del país, puesto
que las liquidaciones definitivas de cesantías anuales de los docentes es
reportada en los primeros veinte días del mes de enero de cada año a la
respectiva oficina regional del Fondo del Magisterio, oficina que tiene un
término de diez días hábiles, contados a partir de la fecha de recibo de la
información por parte de la entidad territorial para remitir la información
debidamente verificada, y cuyo pago se efectúa en los meses de marzo y abril de
cada año, es decir, 2 y 3 meses después de los meses en los que se le paga a los
trabajadores beneficiarios de la Ley 52 de 1975; y (iii) son frecuentes los
retrasos en los pagos de los docentes, sin que ello implique indemnización o
indexación alguna de las sumas adeudadas.
Finalmente, el demandante solicita
a la Corte declarar inexequible el artículo 15, numeral 3, literal B, de la Ley
91 de 1989 por desconocer el derecho fundamental a la igualdad de los docentes
al servicio del Estado, pues si se declara inexequible la expresión
particulares de la Ley 52 de 1975 por vulnerar el artículo 13 constitucional,
se debe garantizar que el aparte demandado de la Ley 91 de 1989 no quede
incólume, en la medida que haría inocuo el primero de los pronunciamientos.
IV.
INTERVENCION DEL Ministerio de la Protección Social
La Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica y de Apoyo Legislativo del Ministerio de la Protección Social solicitó
a la Corte abstenerse de conocer el contenido de la demanda, por cuanto la
pretensión del actor es agregar a las normas objeto de reparo un ingrediente
normativo que en su originalidad no contienen, puesto que la Ley 52 de 1975
está dirigida a los trabajadores particulares y el literal B del numeral 3 del
artículo 15 de la Ley 91 de 1989 a los docentes nacionales y nacionalizados
vinculados con el Estado, sin cobijar, ésta última, a todos los trabajadores del
sector público. De manera que el actor yerra en su formulación del cargo de
inconstitucionalidad, toda vez que da lugar a una proposición jurídica
inexistente sobre la cual no resulta factible que se adelante un juicio de
constitucionalidad, en el entendido que el juez constitucional adelanta su
accionar a través de comparar o trasponer el contenido literal de la ley con el
de la Constitución, y no sobre los supuestos normativos subjetivos de creación
de quien pretende se le concedan las pretensiones.
Para la interviniente resultan
claros los propósitos perseguidos por el actor, quien pretende que por vía de
la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas invocadas, se resuelva el
supuesto problema de los docentes al servicio del Estado, que perciben desde el
año 2002 como intereses a las cesantías un valor inferior al 12% que reciben
los trabajadores particulares, propósito que repudia la finalidad misma de la
acción, pues la Corte ha sido clara y reiterativa al afirmar que en la acción
pública de inconstitucionalidad debe predominar el interés público de defensa
del ordenamiento jurídico, y no puede aceptarse que sea utilizada con el
interés principal de obtener beneficios particulares.[2]
Finalmente, señala la interviniente
que en todo caso la fijación del régimen de prestaciones sociales para el
sector público y el sector privado se realiza en virtud del principio de
libertad de configuración legislativa, del cual deviene que el legislador pueda
introducir en las normas que expide diferenciaciones, que como en este caso,
consisten en disponer un régimen de intereses a las cesantías especial para los
trabajadores particulares (Ley 52 de 1975) y otro para los docentes del sector
público nacionales y nacionalizados que se vinculen a partir del 1 de enero de
1990 y de los docentes nacionales vinculados con anterioridad a esta fecha que
rige a partir de 1990 (literal B del numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de
1989).
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Ministerio Público solicita a la
Corte declararse inhibida para conocer de la presente demanda contra la
expresión “particulares”, contenida en el título de la Ley 52 de 1975,
por ineptitud sustantiva de la demanda; y declarar la existencia de cosa
juzgada material y, en consecuencia, estarse a lo resuelto en la sentencia
C-928 de 2006,[3] que
declaró exequible la expresión “equivalente a la suma que resulte de aplicar
la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia
Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero
durante el mismo período”, del literal b) del numeral 3 del artículo 15 de la
Ley 91 de 1989.
Afirma la Vista Fiscal en
relación con la expresión “particulares” contenida en el título de la Ley 52 de
1975, que el actor no demuestra con argumentos, de qué manera el artículo 13
Superior resulta vulnerado con la expresión acusada. Se limita a hacer una
comparación incompleta, pues identifica los beneficios establecidos en la Ley
52 de 1975, pero no precisa el régimen, ni los beneficios, que se aplica a los
docentes públicos. Además, omite aludir a los regímenes especiales y
diferenciados contenidos en la norma cuestionada, para que sea posible hacer la
comparación y, en lugar de ello, afirma sin mayor discernimiento que la
expresión demandada, “constituye una preposición (sic) jurídica completa, se
deriva (con evidente violación del derecho constitucional y fundamental a la
igualdad) para los trabajadores no particulares (al servicio del Estado) todo
un impedimento legal que los margina del disfrute y goce de derechos que sí se
le conceden injustificablemente a los trabajadores particulares.”
Del discurso del actor, anota el
señor Procurador, ni siquiera se puede sacar en claro si lo que cuestiona es el
beneficio, que considera injustificado, de los particulares, o si, por el
contrario, lo injustificado es el trato diferente para los particulares,
respecto del que se da a los docentes públicos. En el primer supuesto, no
demuestra por qué el beneficio es injustificado en términos constitucionales, y
en el segundo, no completa la comparación, para considerar si existe una
discriminación y, de ser así, si está o no justificada en términos
constitucionales.
En relación con el cargo dirigido
contra la expresión del literal B, numeral 3, del artículo 15 de la Ley 91 de
1989, el Ministerio Público considera que ha operado el fenómeno de la cosa
juzgada material. En efecto, en la sentencia  C-928 de 2006, la Corte se
pronunció sobre la misma expresión que ahora se demanda y por el mismo cargo:
desconocer el artículo 13 Superior con el argumento de que se omite la obligatoriedad
de pagar a los profesores el 12% de intereses a la cesantía que es el monto que
recibe cualquier trabajador en Colombia.
En esta oportunidad, precisa el
señor Procurador, la Corte resolvió declarar exequible la expresión “equivalente
a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con
certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio
de captación del sistema financiero durante el mismo período”, del literal B
del numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por los cargos analizados,
con el argumento de que la forma de calcular y de pagar los intereses a las
cesantías a los docentes públicos, a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, no vulnera la igualdad de trato en relación con la
rentabilidad, porque obedece a propósitos distintos, propios de regímenes
prestacionales diferentes.
VI. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
De acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política, la Corte es competente para
conocer de la presente demanda.
Antes de proceder a formular el
problema jurídico que deberá absolver la Corte en esta oportunidad, la Sala
preliminarmente deberá ocuparse de dos asuntos: la solicitud de abstenerse de
emitir un pronunciamiento de fondo, formulada por el Ministerio de la
Protección Social y a Procuraduría General de la Nación; y sobre la existencia
de cosa juzgada constitucional aducida por el Ministerio Público.
2.     Aptitud de
la demanda
El Ministerio de la Protección
Social sostiene que la demanda en general es inepta, en tanto la pretensión del actor es agregar
a las normas objeto de reparo un ingrediente normativo que en su origen no
contienen, puesto que la Ley 52 de 1975 está dirigida a los trabajadores
particulares y el literal B del numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 a los docentes nacionales y nacionalizados vinculados con el Estado, sin cobijar, ésta última, a
todos los trabajadores del sector público. De manera que el actor yerra en su
formulación del cargo de inconstitucionalidad, toda vez que da lugar a una
proposición jurídica inexistente sobre la cual no resulta factible que se
adelante un juicio de constitucionalidad, en el entendido que el juez
constitucional adelanta su accionar a través de comparar o trasponer el
contenido literal de la ley con el de la Constitución, y no sobre los supuestos
normativos de creación de quien pretende se le concedan las pretensiones.
El señor Procurador General de la
Nación aduce expresamente que el cargo dirigido contra la expresión “particulares”,
contenida en el título de la Ley 52 de 1975 por violación del artículo 13
constitucional es inepto porque se limita a afirmar que la disposición acusada
establece un trato discriminatorio para ciertas personas, sin especificar en
qué consiste la diferencia de trato y por qué éste implica un trato
discriminatorio contrario al principio de igualdad, la Corporación abordará
previamente este asunto.
La Corte ha señalado que cuando
se atribuye a una norma la posible violación del principio de igualdad, no es
suficiente una argumentación que se limite a afirmar que la disposición acusada
establece un trato discriminatorio contrario al artículo 13 de la Carta. Para
que el demandante estructure adecuadamente el cargo, salvo que se trate de
alguno de los criterios sospechosos señalados expresamente por la norma, (sexo,
raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, entre otros), debe
constatar que efectivamente dos o más grupos de personas están recibiendo un
tratamiento diferenciado, ya sea porque la ley acusada da un trato diferente a
situaciones que deben recibir el mismo trato o porque la ley cuestionada da el
mismo trato a situaciones que deberían recibir un tratamiento diferenciado, e
indicar las razones por las cuales se considera discriminatoria tal situación.
Se requiere, en consecuencia, que en el caso concreto se establezca (i) entre
quiénes se está dando un trato diferenciado, (ii) en qué sentido o en virtud de
qué actuación se da esa diferenciación, y (iii) con base en qué criterios. Al
respecto la Corporación se ha pronunciado en los siguientes términos:
“Se debe
señalar con claridad los grupos involucrados, el trato introducido por las
normas demandadas que genera la vulneración del derecho a la igualdad y qué
justifica dar un tratamiento distinto al contenido en las normas acusadas”,[4]
toda vez que “la realización de la igualdad no le impone al legislador la
obligación de otorgar a todos los sujetos el mismo tratamiento jurídico, ya que
no todos se encuentran bajo situaciones fácticas similares ni gozan de las
mismas condiciones o prerrogativas personales e institucionales”.[5]
En el presente asunto, los
argumentos centrales de la demanda plantean principios mínimos de satisfacción
a los requisitos antes señalados, puesto que el ciudadano presenta como sujetos
de comparación a los empleados particulares y a los docentes públicos,
específicamente en torno al régimen previsto para unos y otros en materia de
liquidación y pago de los intereses a las cesantías. Mencionando las normas que
los rigen y aportando un cuadro comparativo a partir del cual efectúa un
cálculo de lo recibido por los trabajadores particulares en comparación con los
docentes por concepto de intereses a las cesantías. Para los primeros,
identifica mayores beneficios porque considera que (i) los docentes públicos
han venido percibiendo porcentualmente intereses a las cesantías por debajo del
12% consagrado para los trabajadores particulares, lo que ha implicado que
dejan de pagárseles en relación con éstos últimos, 32,44% menos de lo que se ha
debido reconocer porcentualmente de serles aplicable la Ley 52 de 1975; (ii)
que los docentes al servicio del Estado no reciben sus intereses de cesantías
en las mismas fechas que los restantes trabajadores del país, puesto que las
liquidaciones definitivas de cesantías anuales de los docentes públicos es
reportada en los primeros veinte días del mes de enero de cada año a la
respectiva oficina regional del Fondo del Magisterio, oficina que tiene un
término de diez días hábiles, contados a partir de la fecha de recibo de la información
por parte de la entidad territorial para remitir la información debidamente
verificada, y cuyo pago se efectúa en los meses de marzo y abril de cada año,
es decir, 2 y 3 meses después de los meses en los que se le paga a los
trabajadores beneficiarios de la Ley 52 de 1975; y (iii)  que son frecuentes
los retrasos en los pagos de los intereses a las cesantías de los docentes, sin
que ello implique indemnización o indexación alguna de las sumas adeudadas.
Finalmente, argumenta que ambos
grupos de trabajadores deben recibir el mismo trato en materia de
reconocimiento y pago de los intereses a las cesantías porque en su opinión no
existe soporte constitucional alguno que permita que una norma de rango legal,
contra todo principio, avale que a unos trabajadores, los docentes al servicio
del Estado, se les niegue lo que a otros, los que trabajan con el sector
privado, se les concede, o que impida que unos trabajadores puedan acceder a
unas garantías mínimas que a otros el legislador les ha garantizado.
Por lo
anterior y dado que la acción de inconstitucionalidad está regida por el
principio pro actione al poder ser ejercida por quien ostente la
condición de ciudadano colombiano, principio que  obliga a la
Corte a no proceder con excesivo rigor al examinar el cumplimiento de los
requisitos de la demanda, prefiriendo una decisión de fondo antes que un fallo
inhibitorio, pues éste último podría restringir el derecho de participación
ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte, “dando
lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional”,[6] la Sala considera que la demanda cumple con los
requisitos mínimos para emitir un pronunciamiento de fondo.
3.     Existencia
de cosa juzgada constitucional respecto de la expresión del literal B del
numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989
Según lo señala el Ministerio
Público en el asunto bajo estudio existe un pronunciamiento previo de la Corte
Constitucional proferido el 8 de noviembre de 2006, mediante la sentencia C-928
de 2006,[7] en la que se  examinó
una demanda dirigida contra el mismo aparte del artículo 15 de la Ley 91 de
1989 que en esta oportunidad se cuestiona, por vulneración de los derechos a la
igualdad y al trabajo.
Para defectos de determinar si en
el caso bajo análisis se configura el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, la Sala, en primer lugar, hará referencia al concepto de cosa
juzgada constitucional, y luego procederá a aplicarlo al caso concreto.
3.1.
Cosa
juzgada constitucional
Los fallos que dicta la Corte
Constitucional en ejercicio de su función de guarda de la integridad de la
Constitución hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, en virtud de los
artículos 243 de la Carta, 46 y 48 de la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia y 22 del Decreto 2067 de 1991.[8]
El fenómeno de la cosa juzgada
constitucional ha sido objeto de numerosos fallos de esta Corporación que la
han definido como “una institución jurídico procesal mediante la cual se
otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el
carácter de inmutables, vinculantes y definitivas.”[9] Tal como lo recordó la
Corte en la sentencia C-720 de 2007[10],
el efecto de cosa juzgada constitucional apareja, al menos, las siguientes
consecuencias: “En primer lugar la decisión queda en firme, es decir, que no
puede ser revocada ni por la Corte ni por ninguna otra autoridad. En segundo
lugar, se convierte en una decisión obligatoria para todos los habitantes del
territorio. Como lo ha reconocido la jurisprudencia, la figura de la cosa
juzgada constitucional promueve la seguridad jurídica, la estabilidad del
derecho y la confianza y la certeza de las personas respecto de los efectos de
las decisiones judiciales.[11]”[12]
Así, se ha sostenido por esta
Corte, que la cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los
funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como
función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al
ordenamiento jurídico.[13]
No obstante, la Corte ha precisado que los efectos de la cosa juzgada
constitucional no son siempre iguales y que existen varios tipos que pueden,
incluso, modular los efectos vinculantes del fallo: “i) formal, cuando se
predica del mismo texto normativo que ha sido objeto de pronunciamiento
anterior de la Corte; ii) material, cuando a pesar de que no se está ante un
texto normativo formalmente idéntico, su contenido sustancial es igual; iii)
absoluta, en tanto que, en aplicación del principio de unidad constitucional y
de lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, se presume que el
Tribunal Constitucional confronta la norma acusada con toda la Constitución,
por lo que, con independencia de los cargos estudiados explícitamente, en
aquellos casos en los que la Corte no limita expresamente la cosa juzgada, se
entiende que hizo una comparación de la norma acusada con toda la Carta y, iv)
relativa, cuando este Tribunal limita los efectos de la cosa juzgada para
autorizar que en el futuro vuelvan a plantearse argumentos de
inconstitucionalidad sobre la misma disposición que tuvo pronunciamiento
anterior.[14]”
Específicamente en relación con la
cosa juzgada formal y material, la jurisprudencia constitucional ha introducido
diferencias significativas dentro del propósito de garantizar la seguridad
jurídica y el derecho de los demandantes a obtener decisiones materiales.
La cosa juzgada formal tiene lugar
“cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con
la misma norma que es objeto de una nueva demanda, o cuando una nueva norma con
un texto exactamente igual a uno anteriormente examinado por la Corte es
nuevamente demandado por los mismos cargos. En estas hipótesis la Corte no
puede pronunciarse de nuevo sobre la constitucionalidad de la norma.[15]”[16]
Por su parte, la cosa juzgada
material, se presenta “cuando la disposición demandada reproduce el mismo
sentido normativo de otra norma que ya fue examinada por la Corte.[17] Esta
identidad normativa debe apreciarse desde el punto de vista de la redacción de
las disposiciones demandadas, como desde el punto de vista del contexto dentro
del cual ellas se ubican, de tal forma que si la redacción es diversa, pero el
contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que existe
identidad.[18]
Por el contrario, pese a que el texto sea el mismo, si el contexto normativo en
el que se reproduce es diferente, no cabe hablar de cosa juzgada material.[19]”[20]
En relación con la cosa juzgada material, la
jurisprudencia ha distinguido entre cosa juzgada material en sentido estricto y
cosa juzgada material en sentido amplio o lato.[21]
La cosa juzgada material en sentido estricto, se
presenta cuando “existe un pronunciamiento previo declarando la
inexequibilidad, por razones de fondo, de un contenido normativo que es
reproducido en la disposición que es nuevamente acusada. La identidad del
contenido acusado deberá ser deducida tanto de la redacción del precepto como
del contexto normativo en el que se expidió. La estructuración de la cosa
juzgada en este evento está condicionada, además, a que subsistan las
disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de
fondo en que se sustentó la declaratoria previa de inexequibilidad”.[22]
La cosa juzgada material en sentido amplio, tiene
lugar cuando “existe un pronunciamiento previo declarando la exequibilidad
de la norma demandada cuyo contenido normativo es igual al actualmente atacado.
Cuando ello sucede, ha indicado la jurisprudencia[23] no se
obliga, a la Corte Constitucional a estarse a lo resuelto en la sentencia
anterior, pero en cambio, sí se le exige a esta justificar las razones por las
cuales no seguirá dicha sentencia que constituye un precedente específico
aplicable a la norma reproducida. Tales razones deben ser poderosas, en los
términos que ha señalado la jurisprudencia:
“Una vez reproducida la norma exequible, la Corte debe
apreciar si en el nuevo contexto dentro del cual fue expedida, ésta adquirió un
alcance o unos efectos distintos, lo cual justificaría un fallo de fondo en un
sentido diferente al anterior. Lo mismo sucedería en caso de que la Corte
encuentre razones poderosas para introducir ajustes en su jurisprudencia o
cambiarla.”[24]
A continuación procede la Sala a
verificar si respecto del aparte demandado del literal B del numeral 3 del
artículo 15 de la Ley 91 de 1989, se configuró el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional.
3.2.
Existencia
de cosa juzgada formal respecto del aparte demandado del literal B del numeral
3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989
En la sentencia C-928 de 2006,[25] en la que se
examinó un asunto similar al planteado por el demandante,  la vulneración del
derecho a la igualdad, fue sustentada con el argumento de que el aparte
demandado no reconocía a los docentes el 12% de intereses a las cesantías
causadas a 31 de diciembre de cada año, que si recibían los demás trabajadores
en Colombia. En esa oportunidad, el demandante señaló que el trato
discriminatorio a los docentes en materia de cesantías, en relación con los
demás trabajadores sometidos a la Ley 50 de 1990, consistía en que “ésta
sólo obliga pagarles a los docentes los rendimientos generados por las
cesantías consignadas, pero la norma obvió la obligatoriedad de pagarle a los
profesores el 12% de intereses a la cesantía por parte del ente obligado a
cancelar los emolumentos de las prestaciones sociales, llámese bien alcaldía,
Nación, Gobernación y/o cualquier otro”.[26]
En este orden de ideas, la Corte analizó
si efectivamente se presentaba una discriminación injustificada contra los
docentes en materia de cesantías en relación con los trabajadores sometidos a la
Ley 50 de 1990; y si la expresión acusada vulneraba el derecho al trabajo.
En relación con el cargo por
vulneración del derecho a la igualdad, la Corte sostuvo,
“que no está
llamado a prosperar por la sencilla razón de que, no sólo se trata de un
régimen especial, que comprende aspectos prestacionales (cesantías y
vacaciones) y de seguridad social (pensiones y salud), basado en sus propias
reglas, principios e instituciones, sino que además no existe el alegado impago
de los intereses a las cesantías; lo que sucede es que, simplemente la manera
como se liquidan y pagan aquellos es distinta a la regulada en la Ley 50 de
1990, sin que por ello se configure discriminación alguna.
Así las
cosas, la Corte declarará exequible la expresión “equivalente a la suma que
resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la
Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del
sistema financiero durante el mismo período”, del literal b) del numeral 3 del
artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por ausencia de violación del derecho a la
igualdad.”[27]
En el presente caso, la demanda
está dirigida contra la misma disposición que fue objeto de análisis en la
sentencia C-928 de 2006, el literal B, numeral 3, del artículo 15 de la Ley 91
de 1989, y con fundamento en el mismo cargo que en esa oportunidad se formuló:
vulneración del derecho a la igualdad (artículo 13 de la CP), por no prever el
pago a los docentes del 12% por concepto de intereses a las cesantías  en el
mes de enero de cada año, tal y como lo dispone el artículo 1, inciso 2, de la
Ley 52 de 1975, para los trabajadores particulares.
Constata entonces la Sala que ante
la identidad de cargo (violación del artículo 13 de la Carta) y de contenido
normativo, pues el texto demandado es exactamente el mismo, efectivamente se
configura la existencia de cosa juzgada formal respecto del aparte demandado
del literal B del numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por violación
del derecho a la igualdad, y en consecuencia, se estará a lo resuelto en esa
oportunidad, en relación con ese aparte.
Establecida la existencia de la
cosa juzgada constitucional respecto del aparte demandado del literal B del
numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la Sala procederá a formular el
problema jurídico que en esta oportunidad le corresponde absolver.
4.     Problema
jurídico
Corresponde a la Corte determinar
sí el término “particulares” del título de la Ley 52 de 1975 “por la
cual se reconocen los intereses anuales a las cesantías de los trabajadores
particulares”,[28] vulnera
el derecho a la igualdad (artículo 13 CP) de los docentes al servicio del
Estado en la medida que establece un régimen para liquidar los intereses a las
cesantías de los trabajadores particulares más favorable que el consagrado en
el literal B del numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 para el
personal docente nacional y nacionalizado, introduciendo un tratamiento
diferenciado que es inadmisible frente a ciudadanos que se encuentran en
similares circunstancias.
Para resolver el anterior
problema jurídico, en primer lugar, la Sala se referirá a la jurisprudencia
constitucional que determina la competencia de la Corte para ejercer control de
constitucionalidad sobre el título de una ley, y a continuación, abordará el
caso concreto.
5.     Competencia
de la Corte Constitucional para conocer sobre demandas de inconstitucionalidad
dirigidas contra el título de una ley por concordancia entre el título de la
ley y su contenido
El título o epígrafe de las leyes
o actos legislativos, según la jurisprudencia constitucional, tiene como
propósito circunscribir o delimitar la materia tratada en el respectivo cuerpo
normativo, presupuesto que con fundamento en el artículo 169 de la Constitución
es susceptible de ser verificado con ocasión del control constitucional que
ejerce esta Corporación.[29]
La Corte ha
sostenido de manera clara y reiterada que el título de una ley puede ser objeto
de control constitucional,[30] a
pesar de no configurar por sí mismo una norma jurídica con eficacia jurídica
directa, cuando el legislador desconoce alguna de las importantes funciones que
la Carta y la jurisprudencia constitucional le han reconocido. Esta competencia
radica en el artículo 241, numeral 4, de la Carta, que le atribuye a la Corte capacidad
para  decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad contra las leyes,
tanto por su contenido material como por los vicios de procedimiento en su
formación, control que se aplica tanto al contenido normativo como a la
titulación, en tanto ambos hacen parte del contenido de la las leyes, y la
Carta no distingue entre uno y otro para el efecto.[31]
Así, al
título de las leyes se le ha reconocido relevancia constitucional dado el
importante papel que cumple,[32] en
el sentido de: (i) dar una idea general de la materia objeto de regulación, a
manera de elemento pedagógico para los ciudadanos,[33] de tal forma que el
contenido de la ley debe reflejarse en el título del proyecto;[34] (ii) permitir que quienes estén
llamados a cumplir las disposiciones contenidas dentro de una ley puedan
consultarlas acudiendo a su clasificación por el tema al que se refieren, bajo
el entendido de que normas aisladas no se encontrarán recogidas dentro de leyes
que regulan otros tópicos ajenos a su contenido particular[35]; (iii) servir como criterio
de interpretación para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en
el cuerpo de la ley[36];
y (iv) servir como uno de los diferentes criterios para establecer el eventual
incumplimiento del principio de unidad de materia.[37]
Por otra
parte, la jurisprudencia constitucional ha precisado que a pesar de contar el
legislador con un amplio margen en el ejercicio de su potestad legislativa al momento
de ejercer su función de titulación de las leyes, tal función tiene las
siguientes limitaciones:
(i) Entre el
título y la ley debe existir relación de correspondencia o conexidad, de manera
que el primero haga una alusión clara y precisa a la materia que dicha
normatividad regula, a pesar de que existe un amplio margen de discrecionalidad
por parte del legislador;[38]
(ii) El
título elegido para una determinada ley no debe contener alusiones
discriminatorias que contraríen la proscripción contenida expresamente en el artículo
13 de la Carta, como la raza, el sexo, el origen nacional o familiar, la
lengua, la religión y la opinión política o filosófica;[39]
(iii) El
título de una ley no puede sustituir el número y la descripción general del
contenido de la misma, ya que tales requisitos están establecidos de manera
explícita en la Ley Orgánica del reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992),
parámetro de constitucionalidad en materia de vicios de procedimiento;[40]
(iv) El
título de una ley no debe conceder reconocimientos, privilegios u honores a una
persona específica, por ser una materia propia de las leyes de honores (art.
150-15 CP).[41]
De
conformidad con lo anterior, el título de una ley puede vulnerar la
Constitución, a pesar de no poseer el carácter de norma y debe ser excluido del
ordenamiento jurídico si no cumple los requisitos constitucionales y legales previstos
en el artículo 169 de la Constitución y en los artículos 193[42] y 195[43] del Reglamento del Congreso (Ley
5ª de 1992), que lo desarrollan, de conformidad con los cuales se verifica la concordancia que debe existir entre el título de la ley
y su contenido.
6.     La
expresión particulares contenida en el título de la Ley 52 de 1975 no vulnera la
Constitución
En el presente caso, el actor
demanda la expresión particulares contenida en el título de la Ley 52 de 1975,
cuyo texto completo dice “por la cual se reconocen intereses anuales a las
cesantías de los trabajadores particulares”[44] con el argumento de que
introduce una discriminación que vulnera el artículo 13 de la Carta, al
establecer un sistema para la liquidación de la tasa de interés de las
cesantías, que implica que el pago de tales intereses en el caso de los
docentes del Estado, no se realice con la misma diligencia, oportunidad y
cuantía que la de los trabajadores particulares, y que además implica el que
frente a dilaciones injustificadas del pago se sancione a título de
indemnización y por una sola vez a reconocerle al trabajador un valor adicional
igual al de los intereses a las cesantías, prerrogativa que no tienen los
docentes. Situación que es inadmisible frente a ciudadanos que se encuentran en
similares circunstancias, toda vez que se traduce en desigualdad.
La Sala encuentra que la diferencia
de trato que el actor cuestiona, no surge del aparte demandado del título, que
tiene por objeto, de conformidad con la jurisprudencia citada en apartado
número 5 de la parte motiva de esta providencia, dar una idea general de la
materia objeto de regulación y del cual no se desprenden prescripciones
susceptibles de aplicación, sino de1 contenido mismo de la Ley 52 de 1975, “por
la cual se reconocen intereses anuales a las cesantías de los trabajadores
particulares” y de la Ley 91 de 1989, “por la cual se crea el Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, normatividades que definen
los sujetos a quienes se aplicarán, así como el respectivo sistema para la
liquidación de la tasa de interés de las cesantías.
En efecto, la Ley 52 de 1975,[45] que consta de
tres artículos, reconoce los intereses anuales a las cesantías de los
trabajadores particulares, a partir del 1 de enero de 1975, señalando cuando
deberán pagarse, en qué cuantía, y las consecuencias del no pago por parte de
los empleadores. En la exposición de motivos que acompañó al proyecto que dio
origen a esta ley, el legislador se refirió en los siguientes términos al objeto
de la misma:
“Siendo que
los valores de las cesantías son sumas que pertenecen a los trabajadores, estas
como todo capital debe producir un beneficio para su dueño
Para no
tener que entrar a formar organismos que complicarían y encarecerían el manejo
de las cesantías, estas deben permanecer como capital de trabajo de las
empresas que los tengan que pagar, a manos que haya una razón legal para
entregarla al trabajador dueño de ella.
Con la
probación de la presente ley se le va a hacer justicia a los trabajadores
haciendo que sus dineros le produzcan un rendimiento razonable, también seguirá
beneficiando a todas las empresas porque podrán seguir utilizando las sumas de
cesantías de sus trabajadores como capital de trabajo a una rata de interés razonable.
Además todas
las empresas seguirán teniendo parte de las cesantías de los trabajadores sin
que tengan que entregarlos a una organización para luego tener que salir a
buscar que se las presten nuevamente. Este sistema es muy democrático porque
las sumas por cesantías seguirán ayudando a todas las empresas de Colombia en
todos los sitios del país a donde se encuentren, sin ninguna clase de
complicaciones, ni papeleos.”[46]
Por su parte, la Ley 91 de 1989,
modificada por los decretos 116 de 1976 y 219 de 1976, en su artículo 15, numeral
3, literal B, prevé lo propio para el personal docente nacional y nacionalizado.[47] El Fondo
Nacional de Prestaciones del Magisterio, es la entidad encargada de administrar
y pagar las cesantías de los docentes. En la exposición de motivos que acompañó
al del proyecto de ley que dio origen a la Ley 91 de 1989, se sostuvo que
frente al desorden que la situación del magisterio padecía en materia salarial
y prestacional, con el proyecto se pretendía definir claramente las
responsabilidades en estas materias, y replantear los mecanismos financieros y
administrativos vigentes para el pago de las obligaciones existentes y futuras.
En los siguientes términos, se hizo alusión al tema:
“Con el ánimo
de poner fin a las fallas administrativas que constantemente obstaculizan el
pago oportuno de las prestaciones sociales y los servicios médico asistenciales
del personal docente y administrativo oficial del país, de crear un mecanismo
ágil y eficaz para efectuar tales pagos y de garantizar el buen manejo de los
dineros recaudados a través de un Fondo Especial, el Gobierno nacional pone en
consideración el siguiente proyecto de ley, “por el cual se crea el Fondo de
Prestaciones Sociales del Magisterio”. El Proyecto contiene variables
jurídicas, económicas, y administrativos elementos sin cuya interrelación sería
imposible consolidar la solución esperada.
Jurídica y
doctrinariamente se deberán mantener los regímenes que han sido reconocidos y
legitimados en cada entidad territorial para aquellos docentes que fueron
contratados bajo las circunstancias laborales enunciadas. Lo anterior conlleva
a dejar en claro que a partir del 1 de enero de 1990, quienes se vinculen en
calidad de docentes al sector educativo nacional estarán cobijados  por el
régimen establecido para los empleados nacionales. (…)”.[48]
Por otra parte, la Sala encuentra
que la expresión particulares contenida en el título de la Ley 52 de
1975, no desconoce las funciones que la jurisprudencia constitucional le ha
reconocido a los títulos de las leyes dentro del ámbito de delimitar o
circunscribir la materia tratada en el respectivo cuerpo normativo o de servir
como criterio de interpretación para establecer el sentido de las disposiciones
contenidas en la ley. En efecto, la expresión cuestionada da una idea general
de la materia objeto de regulación; identifica claramente el contenido de la
ley; existe relación de correspondencia con la normatividad que regula; no hace
alusiones discriminatorias que contraríen el artículo 13 de la Carta, como el
sexo, la paz, el origen nacional o familiar, la lengua, la religión y la
opinión política o filosófica; y no concede reconocimientos, privilegios u
honores a una persona específica.
En consecuencia, dado que (i)
existe un amplio margen de configuración del legislador, en el proceso de
titulación de las leyes; (ii) que la expresión demandada no tiene un contenido
normativo propio del cual se pueda desprender una diferencia de trato que vulnere
el derecho a la igualdad, ni establece un criterio de interpretación contrario
a la Carta; (iii) que el aparte del título cuestionado hace una alusión clara y
precisa a la materia que regula; (iv) que no contiene alusiones
discriminatorias que contraríen el artículo 13 de la Carta, como la raza, el
sexo, el origen nacional o familiar, la lengua, la religión y la opinión
política o filosófica; y (v) que esta Corte ha concluido que no es posible
comparar aisladamente aspectos puntuales de un régimen especial que comprende asuntos
prestacionales y de seguridad social, basado en sus propias reglas, principios
e instituciones; la Corte procederá a declarar exequible, por el cargo
analizado, la expresión particulares contenida en el título de la Ley 52
de 1975, “por la cual se reconocen intereses anuales a las cesantías de los
trabajadores particulares”.
VII. DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- ESTARSE A LO
RESUELTO en la sentencia C-928 de 2006, que declaró EXEQUIBLE  la expresión
“equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de
acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la
comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo
período”, del literal B del numeral 3, del artículo 15 de la Ley 91 de
1989, “por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio”, por el cargo analizado.
Segundo.- Declarar exequible, por el cargo analizado,
la expresión “particulares” contenida en el título de la Ley 52 de 1975,
“por la cual se reconocen intereses anuales a las cesantías de los
trabajadores particulares”.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JUAN CARLOS HENAO
PEREZ
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Dicho
que soporta en un cálculo realizado partiendo del año 2002 hasta el 2009,
tomando la tasa de interés anual, conforme la certificación de la Superintendencia Bancaria y en la cual establece la diferencia porcentual del interés
recibido en su criterio, por los docentes durante cada año de los incluidos en
la tabla No. 1 (folio 4 del cuaderno principal).
[2] Se
refiere a la sentencia C-1052 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[3] MP.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[4] Sentencia
C-913 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[5] Sentencia
C-022 de 1996 (MP. Carlos Gaviria Díaz). También se pueden consultar, entre
muchas otras, las siguientes sentencias: C-1031 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-176 de 2004 (MP. Clara Inés
Vargas Hernández); C-1115 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-1086 de 2008
(MP. Jaime Córdoba Triviño. AV. Jaime Araújo Rentería) y Auto 132 de 2008 (MP.
Clara Inés Vargas Hernández).
[6] Sentencias
C-451 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández); C-372 de 2009 (MP. Nilson
Pinilla Pinilla).
[7] MP.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[8] Sentencias
C-397 de 1995 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); C-774 de 2001 (MP. Rodrigo
Escobar Gil. AV. Manuel José Espinosa); y C-310 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar
Gil).
[9] Sentencia
C-397 de 1995 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); Auto 289A de 2001 (MP.
Eduardo Montealegre Lynett) y sentencias C-774 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar
Gil. AV. Manuel José Espinosa); C-394 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis); C-030
de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis) y C-181 de 2010 (MP. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub).
[10] MP.
Catalina Botero Marino. AV. Catalina Botero Marino.
[11] Sentencia
C-153 de 2002 (MP. Clara Inés Vargas. SV. Manuel José Cepeda Espinosa y Álvaro
Tafur Galvis).
[12] Sentencia
C-720 de 2007 (MP. Catalina Botero Marino. AV. Catalina Botero Marino).
[13] Sentencias
C-301 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. SPV. Fabio Morón Díaz, Hernando
Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa; y SV. Jorge Arango Mejía, Carlos
Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero); C-774 de 2001 (MP. Rodrigo
Escobar Gil. AV. Manuel José cepeda Espinosa); y C-310 de 2002 (MP. Rodrigo
Escobar Gil).
[14] Sobre
el alcance y significado de la cosa juzgada material y formal, de un lado, y
absoluta y relativa, de otro, pueden consultarse, entre muchas otras, las
sentencias C-774 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil. AV. Manuel José Cepeda
Espinosa); C-310 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-004 de 2003 (MP. Eduardo
Montealegre Lynett); C-039 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa); C-1122 de
2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis); y C-469 de 2008 (MP. Clara Inés Vargas
Hernández. SV. Jaime Araújo Rentería; AV. Jaime Córdoba Triviño).
[15] Ver
sentencias C-030 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis); C-181 de 2010 (MP. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub).
[16] En
este mismo sentido ver también las siguientes sentencias: C-427 de 1996 (MP.
Alejandro Martínez Caballero. AV. y SV. José Gregorio Hernández Galindo); C-489
de 2000 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-565 de 2000 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa);
C-774 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil. AV. Manuel José Cepeda Espinosa); C-310
de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-1038 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre
Lynett. SPV. Eduardo Montealegre Lynett; AV. Jaime Araújo Rentería); C-030 de
2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis); C-210 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas
Hernández); C-627 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández. AV. Alfredo Beltrán
Sierra; AV. Jaime Araújo Rentería); C-1143 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño);
C-1116 de 2004 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Rodrigo Escobar Gil);
C-308 de 2007 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. SV. y AV. Jaime Araújo
Rentería); C-349 de 2009 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva. SV. Humberto Antonio
Sierra Porto); y C-443 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).
[17] Ver
sentencias C-030 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis); y C-211 de 2007 (MP. Álvaro
Tafur Galvis. SPV. Antonio Humberto Sierra Porto).
[18] Ver
entre otras las sentencias C-427 de 1996 (MP. Alejandro Martínez Caballero. AV.
y SV. José Gregorio Hernández Galindo), en la que la Corte señaló que el fenómeno de la cosa juzgada material se da cuando se trata, no de una
norma cuyo texto normativo es exactamente igual, es decir, formalmente igual,
sino cuando los contenidos normativos son iguales.
[19] Ver
sentencia C-228 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre
Lynett. AV. Jaime Araújo Rentería).
[20] Sentencia
C-181 de 2010 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Además, se pueden consultar
las siguientes sentencias: C-1189 de 2005 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto.
AV. Jaime Araújo Rentería); C-308 de 2007 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. SV.
y AV. Jaime Araújo Rentería); C-693 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
SV. Jaime Araújo Rentería).
[21] Sentencia
C-1189 de 2005 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. AV. Jaime Araújo Rentería).
[22] Sentencia
C-1173 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Humberto Antonio Sierra
Porto; SV. Jaime Araújo Rentería).
[23] Sentencia
C-096 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[24] Sentencia
C-311 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[25] MP.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[26] Sentencia
C-928 de 2006 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).
[27] Respecto
al cargo por violación del derecho al trabajo la Corporación señaló en esta providencia: “A diferencia de lo sostenido por el Ministerio
Público, la Corte estima que el demandante sí estructuró un cargo de
inconstitucionalidad por vulneración al derecho a la trabajo, en el sentido de
que se violarían los derechos laborales de los docentes, de llegar a entenderse
que efectivamente el legislador omitió regular los intereses de las cesantías,
es decir, se trataría, prima facie, de un caso de inconstitucionalidad por
omisión relativa. Con todo, la Corte estima que el cargo no está llamado a
prosperar dado que, como se explicó ampliamente en el anterior numeral, de
manera alguna el legislador le desconoció a los docentes su derecho a recibir
intereses por las cesantías; lo que sucede, se insiste, es que la forma de
calcularlos y cancelarlos no resulta ser  igual a la establecida en la Ley 50 de 1990. // En este orden de ideas, la Corte declarará exequible la expresión
“equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de
acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema
financiero durante el mismo período”, del literal b) del numeral 3 del artículo
15 de la Ley 91 de 1989, por ausencia de violación del derecho al trabajo.”
[28] Sólo
hasta la entrada en vigencia de la Ley 52 de 1975 se creó el interés sobre las
cesantías, como una prestación social consistente en el pago de una suma de
dinero equivalente al 12% sobre los saldos de cesantías que el patrono tiene en
su poder a 31 de diciembre de cada año, o proporcional por fracciones de tiempo
inferiores al año. La ley fue reglamentada por el Decreto 116 de 1976. Tanto la
ley como el decreto están vigentes a la fecha.
[29] Sentencias
C-026 de 1993 (MP. Jaime Sanín Greiffenstein); C-152 de 2003 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería y Clara
Inés Vargas Hernández); C-1057 de 2005 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV.
Jaime Araújo Rentería).
[30] Sentencias
C-290 de 2000 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-152 de 2003 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería y Clara
Inés Vargas Hernández); C-1057 de 2005 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV.
Jaime Araújo Rentería); C-821 de 2006 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto);
C-908 de 2007 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-141 de 2010 MP. Humberto
Antonio Sierra Porto).
[31] Sentencia
C-1057 de 2005 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Jaime Araújo Rentería).
[32] La Corte ha señalado que además de estas consideraciones, en el artículo 169 de la Constitución se encuentra un fundamento constitucional autónomo para llevar a cabo el control
de constitucionalidad de los títulos empleados por el Legislador, cuyo texto
dice: “El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su
contenido”, de manera que tal prescripción “resulta suficiente para que la Corte Constitucional examine en sede jurisdiccional tal relación de congruencia.” Ver
sentencia C-821 de 2006 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-908 de 2007 (MP.
Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Jaime Araújo Rentería; SV. Nilson Pinilla
Pinilla).
[33] Sentencias
C-821 de 2006 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-230 de 2008 (MP. Rodrigo
Escobar Gil).
[34] Ha
dicho la Corte al respecto: “(…) la Constitución otorga carácter vinculante a la titulación de las leyes de la República, convirtiendo tal mandato en el
deber correlativo del Congreso de emplear para cada cuerpo normativo un título
consonante con el eje temático central sobre el cual gira. (…) Esa previsión
constitucional, si bien puede incorporarse al análisis sobre la unidad de
materia, tiene entidad propia y significación independiente (…).” Ver
sentencia C-821 de 2006 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).
[35]Al
respecto, las sentencias C-290 de 2000 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-1185
(MP. Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Díaz. SV. Vladimiro Naranjo Mesa;
SV. Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa) del mismo año,
señalaron que la importancia que la Constitución da a la congruencia entre el título de las leyes y su contenido tiene íntima relación con el principio de
unidad de materia, y que éste, a su vez, garantiza que las disposiciones
contenidas en el cuerpo de una ley guarden coherencia para facilitar su
aplicación, interpretación y cumplimiento. Ver también la sentencia C-230 de
2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[36] Ver
sentencias C-152 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SPV. Alfredo Beltrán
Sierra, Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández); C-230 de 2008
(MP. Rodrigo Escobar Gil); C-141 de 2010 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto.
AV. Nilson Pinilla Pinilla; AV. María Victoria Calle Correa; AV. Humberto
Antonio Sierra Porto; SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[37] Ver
Sentencia C-908 de 2007 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), en la que la Corte precisó que “el título funge como elemento orientador, en tanto da luces sobre la
materia que se pretende regular, y es por ello que la jurisprudencia en
reiteradas ocasiones ha sostenido que el principio de unidad de materia está
conformado por los dos mandatos constitucionales contenidos en los artículos
158 y 169 superiores (…). De lo anterior se sigue, entonces, que lo que se
busca es que exista “unidad” o “correspondencia” entre las disposiciones del
cuerpo normativo y, a su vez, entre éstas y el título de la ley, el cual debe
ofrecer una idea general sobre la materia que dicha ley va a regular.”
[38] Ver
las sentencias C-152 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Magistrados
Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández);
C-821 de 2006 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), precitadas.
[39] Ibídem.
[40] Sentencia
C-152 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Magistrados Alfredo Beltrán
Sierra, Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández), precitada.
[41] Ver
sentencias C-152 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Magistrados
Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández);
C-821 de 2006 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), precitadas.
[42] Ley
5 de 1992. “Artículo 193. Títulos de las leyes. El título de las leyes
deberá corresponder precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta
fórmula: // "El Congreso de Colombia, // DECRETA””
[43] Ley 5 de 1992. “Artículo 194. Secuencia numérica de
las leyes. Las leyes guardarán secuencia numérica indefinida y no por año.”
[44] Negrilla
fuera del texto.
[45] El
texto de la Ley 52 de 1975, fue publicado en el Diario Oficial Diario Oficial
No 34.475, del 26 de enero de 1976, así: “LEY 52 DE 1975  (diciembre 18)  //
EL CONGRESO DE COLOMBIA // Por la cual se reconocen los intereses anuales a las
cesantías de los trabajadores particulares. // DECRETA: // ARTICULO 1o. A
partir del primero de enero de 1975 todo patrono obligado a pagar cesantías a
sus trabajadores conforme al capítulo VII Título VIII parte 1a. del Código
Sustantivo del trabajo y demás disposiciones concordantes, les reconocerá y
pagara intereses del 12% anual sobre los saldos que en 31 de diciembre de cada
año, o en las fechas de retiro del trabajador o de liquidación parcial de
cesantía, tenga este a su favor por concepto de cesantía. // 2o. Los intereses
de que trata el inciso anterior deberán pagarse en el mes de enero del año
siguiente aquel en que se causaron, o en la fecha del retiro del trabajador o
dentro del mes siguiente a la liquidación parcial de cesantía, cuando se
produjere antes del 31 de diciembre del respectivo periodo anual, en cuantía
proporcional al lapso transcurrido del año. // 3o. Si el patrono no pagare al
trabajador los intereses aquí establecidos, salvo los casos de retención
autorizados por la ley o convenios por las partes, deberá cancelar al asalariado
a titulo de indemnización y por una sola vez el valor adicional igual al de los
intereses causados. // 4o. Salvo en los casos expresamente señalados en la ley,
los intereses de las cesantías regulados aquí estarán exentos de toda clase de
impuestos y serán irrenunciables e inembargables. // ARTICULO 2o. En la
reglamentación que el gobierno deberá hacer de esta ley dentro de los treinta
días siguientes a su promulgación, incluirá los sistemas dirigidos a que el
trabajador disponga de información y control adecuados sobre el estado de su
cuenta de cesantía e interés. // ARTICULO 3o. Esta ley rige desde su sanción.”
[46] Anales
del Congreso, Tomo VI, No. 25 de 1975. Archivo del Congreso, expediente Original.
[47] El
texto completo del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, es el siguiente: “ARTÍCULO
15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y
nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será
regido por las siguientes disposiciones: // 1. Los docentes nacionalizados que
figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las
prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han
venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas
vigentes. // Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1o. de
enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán
por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional,
Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el
futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. // 2. Pensiones: // A. Los
docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las
Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran
desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de
gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los
requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la
pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o
parcial de la Nación. // B. Para los docentes vinculados a partir del 1. de
enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a
partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se
reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario
mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente
para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima
de medio año equivalente a una mesada pensional.”
[48] Anales
del Congreso. Tomo 2, No. 69,  1 de septiembre de 1989, p. 7.