C-312-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-312/03
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-No se configura
SERVICIOS ESPECIALIZADOS A LAS MISIONES EN
EL EXTERIOR-Régimen legal
FUNCIONARIOS ESPECIALIZADOS-Funciones designadas por el Gobierno
FUNCIONARIOS ESPECIALIZADOS-Asignación de funciones puede tener un
carácter regular, o meramente transitorio u ocasional
SERVICIOS ESPECIALIZADOS A LAS MISIONES EN
EL EXTERIOR-Marco legal no
aclara cuál es la naturaleza de sus tareas
SERVICIOS
ESPECIALIZADOS A LAS MISIONES EN EL EXTERIOR-Naturaleza
dual de sus funciones
El hecho de que sus
funciones sean definidas por el Gobierno Nacional y orientadas conjuntamente
por el Ministro de Relaciones Exteriores y un Ministro del ramo, para ser
ejercidas en el servicio exterior, resalta la naturaleza dual de sus funciones:
están vinculadas al manejo de las relaciones internacionales de Colombia y,
además, al campo específico del sector, ramo del ministerio o entidad
gubernamental que asume sus emolumentos, por ejemplo, relaciones
internacionales y comercio exterior, relaciones internacionales y defensa
militar, para citar tan sólo los dos más comunes.
SERVICIOS
ESPECIALIZADOS A LAS MISIONES EN EL EXTERIOR-Designados
están sometidos al régimen disciplinario general
FUNCIONES
DEL SERVICIO EXTERIOR-Prohibiciones
Se les prohíbe, entre otras
cosas, elevar protestas o presentar reclamaciones de carácter formal en nombre
del Gobierno o del Ministerio de Relaciones Exteriores, sin haber recibido las
correspondientes instrucciones; ejercer profesión u oficio diferente al de las
funciones que legalmente le correspondan, salvo las de carácter docente cuando
no interfieran con el ejercicio de su encargo; o hacer uso particular de
informaciones o documentos no públicos que se hayan producido, recibido o
conocido por razón del servicio. Además, tampoco pueden actuar en calidad de
encargados de negocios de una misión en condición de interinidad. Por otra
parte, los funcionarios especializados están obligados a obtener permiso
escrito previo del Ministro de Relaciones Exteriores o del funcionario que éste
delegare para ser miembros de instituciones, sociedades y centros de carácter
comercial o político, o de cualquier otra índole distinta de la meramente
social, científica, literaria o docente, para renunciar a los privilegios,
fueros e inmunidades, o para prestar colaboración en periódicos y otros medios
de comunicación sobre temas que puedan comprometer al país, entre otras
actuaciones.
FUNCIONARIOS
ESPECIALIZADOS-Régimen de seguridad social
FUNCIONARIOS
ESPECIALIZADOS EN EL SERVICIO EXTERIOR-Designación
no resulta contraria a los principios de carrera administrativa
REGIMEN
DE CARRERA-Excepciones
CARGO
DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Competencia
legislativa no supone facultad absoluta
CARGO
DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Naturaleza
LEGISLADOR-Criterios alternativos para exceptuar cargos del régimen de carrera
administrativa
El legislador, en ejercicio
de su atribución constitucional, pueda exceptuar determinados cargos del
régimen general de carrera administrativa y señalar los empleos que habrán de
clasificarse como de libre nombramiento y remoción, debe tener en cuenta dos
criterios alternativos: i) la naturaleza de las funciones que corresponden a
cada cargo y ii) el grado de confianza requerido para el ejercicio de sus
responsabilidades. Bajo el primer criterio, un cargo de libre nombramiento y
remoción debe referirse a funciones directivas, de manejo, de conducción u
orientación institucional. Bajo el segundo criterio, los cargos de libre
nombramiento y remoción deben implicar un alto grado de confianza, es decir,
“de aquella que por la naturaleza misma de las funciones a realizar demanda un
mayor grado de reserva por parte de la persona que las cumple.”
FUNCIONARIOS ESPECIALIZADOS-Desarrollo de funciones
FUNCIONARIOS ESPECIALIZADOS-Criterio para establecer si se trata de
cargos de libre nombramiento y remoción
FUNCIONARIOS ESPECIALIZADOS-En principio se trata de cargos de libre
nombramiento y remoción
SERVICIOS ESPECIALIZADOS A LAS MISIONES EN
EL EXTERIOR-Designación de
funcionarios de carrera no transforma la naturaleza del cargo
SERVICIOS ESPECIALIZADOS EN EL EXTERIOR-Designación de funcionarios no es
incompatible con la posibilidad de convocar un concurso de méritos
FUNCIONARIOS ESPECIALIZADOS-Designación no desconoce el principio
general de carrera administrativa
REGLAMENTO-Alcance de la expresión
EMPLEO PUBLICO-Definición de funciones debe hacerse siempre por un
acto de alcance general
CARGOS DE AGREGADO, ADJUNTO, ASESOR Y
CONSEJERO ESPECIALIZADO-Definición
de funciones debe hacerse por vía general
CARGOS DE AGREGADO, ADJUNTO, ASESOR Y
CONSEJERO ESPECIALIZADO-Funciones
mediante decreto ejecutivo viola el requisito de generalidad que exige la
Constitución
CARGOS DE AGREGADO, ADJUNTO, ASESOR Y CONSEJERO
ESPECIALIZADO-Posibilidad
de precisar tareas concretas dentro del marco de las funciones generales
NORMA ACUSADA-Decreto extraordinario en sentido material ya creó el
cargo y sus funciones deben ser determinadas por una norma de carácter general
CARGOS DE AGREGADO, ADJUNTO, ASESOR Y
CONSEJERO ESPECIALIZADO-Posibilidad
de nombramiento de funcionarios especializados
Sólo en el evento en que los cargos de agregado,
adjunto, consejero especializado y asesor hayan sido definidos previamente en
una norma de carácter general, y éstas sean las propias de un cargo de libre
nombramiento y remoción, en razón de la especial confianza o por corresponder a
funciones de orientación o conducción institucional, será posible efectuar el
nombramiento para estos cargos de funcionarios especializados. De tal manera
que sería contrario al artículo 122 de la Constitución que alguien fuera
nombrado en tales cargos sin que previamente la ley o reglamento se hubieran
detallado sus funciones de manera general.
GOBIERNO-Imposibilidad de establecer mediante decreto
ejecutivo pago de los emolumentos de funcionarios especializados
Referencia: expediente D-4286
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 83 del Decreto Ley 274 de 2000, “por el cual se regula el Servicio Exterior
de la República y la Carrera Diplomática y Consular”.
Actora: Alba Raquel Medina Meza
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., veintidós (22)
de abril de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Alba Raquel Medina Meza demandó
el artículo 83 del Decreto Ley 274 de 2000, “por medio del cual se regula el
Servicio Exterior de la República y la Carrera Diplomática y Consular”.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el artículo 83 del Decreto Ley 274 de 2000 demandado
por la actora en el presente proceso de inconstitucionalidad:
DECRETO 274 de 2000
(febrero 22)
Por el cual se regula el Servicio Exterior de la
República y la Carrera Diplomática y Consular.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confiere el art. 1o numeral 6º , de la ley 573 de 2000
DECRETA:
(...)
FUNCIONARIOS ESPECIALIZADOS
ARTICULO 83.-
Categorías.- El Gobierno Nacional, mediante decreto ejecutivo en el cual se
señalen las funciones respectivas, podrá designar personas que presten
servicios especializados a las Misiones en el exterior. Tal designación se
efectuará en una de las siguientes categorías:
a. Agregado.
b. Consejero
Especializado.
c. Adjunto.
d. Asesor.
PARAGRAFO.- En
el decreto de nombramiento se indicará la entidad u organismo que asumirá los
gastos que ocasione la designación, así como la categoría del servicio exterior
a la cual se asimile dicho nombramiento.
III.
LA DEMANDA
La actora afirma que el
artículo 83 del Decreto Ley 274 de 2000 es contrario a los artículos 13, 40,
numeral 7, 122 y 125 constitucionales por las siguientes razones.
En primer lugar, porque para
la demandante la disposición acusada desconoce el principio general para la
provisión de cargos para el servicio exterior con base en la comprobación de
los méritos, las calidades y el desempeño anterior. Señala la actora que “el
gobierno nacional no está facultado para designar mediante decreto ejecutivo a
ciudadanos colombianos que presten servicios especializados a las misiones en
el exterior sin que quienes sean designados participen en los obligatorios
concursos públicos que menciona el capítulo II del Decreto Ley 274 de 2000.”
Para la actora, esta forma de provisión de cargos especializados al servicio de
las misiones en el exterior viola el principio de igualdad.
“Siendo entonces los cargos de
funcionarios especializados en el exterior, cuando se ocupan por ciudadanos
colombianos, empleos que deben someterse a público concurso, al igual que todos
los cargos de carrera diplomática y consular (...), no corresponde al señor
Presidente de la República designar mediante Decreto Ejecutivo a los ciudadanos
colombianos que deban desempeñar dichos empleos, pues estos cargos no son de
libre nombramiento y remoción del ejecutivo, por cuanto estos empleos requieren
obligatorio concurso y no se hayan relacionados en los numerales 1, 2, y 13 del
artículo 189 de nuestra Carta Política.”
En segundo lugar, afirma la
demandante que la disposición acusada no se encuentra dentro de ninguna de las
excepciones que prevé la ley para la provisión de cargos por fuera de la
carrera diplomática. Según la actora, como los cargos a que hace referencia la
disposición acusada no hacen parte de los cargos de libre nombramiento y
remoción expresamente señalados en el Decreto Ley 274 de 2000, necesariamente
son cargos de carrera administrativa. Los agregados, adjuntos y asesores
especializados no se desempeñan en ninguno de los cargos que señalan los
literales a, b, c, d, e, f, g, i y k del artículo 6 del Decreto Ley 274 de
2000.[1]
Sostiene también la actora que por el desarrollo de sus funciones, tampoco “se
trata de cargos adscritos al despacho del Ministro o de los Viceministros, pues
estas funciones se prestan a las misiones en el exterior, ni son empleos de
apoyo en el exterior adscritos a los jefes de misión, pues entre el jefe de la
misión y los agregados, adjuntos o asesores no existe un grado considerable de
confianza o confidencialidad, pues la designación de agregados y adjuntos la
hace el Gobierno Nacional mediante Decreto Ejecutivo y no el jefe de la misión
en el exterior (literales h y j del artículo 6 y artículo 83 del Decreto Ley
274 de 2000).” Señala la demandante que los cargos mencionados tampoco se
encuentran dentro de las excepciones a los cargos de carrera administrativa que
enuncia el artículo 5 de la Ley 443 de 1998.[2]
Sostiene la actora que en la
sentencia C-368 de 1996, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, se declaró exequible el
literal b del numeral 2 del artículo 5 de la Ley 443 de 1998, en el entendido
de que los empleos mencionados en dicha disposición “podrían ser de libre
nombramiento y remoción si son ocupados por personas que no tengan la
nacionalidad colombiana.” En la misma sentencia, señala la actora, “se indicó
que cuando los cargos vayan a ser designados –como sería siempre la situación
de los agregados o adjuntos militares o de policía, pues para ser militar o
policía en nuestro país se requiere ser colombiano‑ se tendrá que cumplir
totalmente con los requisitos propios de la carrera, de tal manera que siempre
se respete y garantice el derecho a competir en igualdad de condiciones, entre
nacionales colombianos que acrediten título universitario oficialmente
reconocido, hayan definido su situación militar si son varones y hablen y
escriban correctamente, además del español, otro idioma de uso diplomático.”
Agrega la demandante que
“escoger libremente a estos funcionarios no garantiza la eficacia y la
eficiencia ni el adecuado cumplimiento de los fines que la Constitución impone
al Estado, pues de acuerdo con los decretos que regulan las normas de carrera
del personal de oficiales y suboficiales, éstos no son formados, ni entrenados,
ni capacitados para ocupar cargos diplomáticos o de carrera administrativa,
pues la carrera especial que integran, tiene fines constitucionales y legales
diferentes.”
En tercer lugar, sostiene la
actora que el artículo 83 cuestionado, “infringe el artículo 122 de la
Constitución Política, pues no puede haber empleo público que no tenga
funciones detalladas en la Ley o en el reglamento, siendo necesario que para
proveer los cargos de carácter remunerado, previamente estén contemplados en la
planta de personal correspondiente a la entidad que cancela los salarios y
prestaciones del funcionario público. Si es el Ejecutivo nacional quien
mediante decreto señala las funciones de quienes permanentemente prestan
servicios especializados a las misiones diplomáticas del país en el exterior,
no debe existir, previamente, en planta de personal de ninguna entidad pública,
los cargos de agregado, o adjunto, o consejero , o asesor. Mucho menos funciones,
ni procedimientos en los respectivos manuales de funciones y procedimientos.”
IV.
INTERVENCIONES
1.
Ministerio de Relaciones Exteriores
Dentro del término previsto
para el efecto, el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Relaciones
Exteriores intervino para solicitarle a la Corte que declare la exequibilidad
del artículo 83 del Decreto Ley 274 de 2000, con base en los siguientes
argumentos.
Para el interviniente, dado
que la sentencia C-292 de 2001, MP: Jaime Córdoba Triviño se pronunció sobre la
exequibilidad del Decreto 274 de 2001, se presenta el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional, por lo cual es improcedente efectuar un análisis de
fondo sobre la materia demandada en el actual proceso. Como sustento de tal
afirmación cita algunos apartes de la mencionada sentencia en donde se hace
referencia a las excepciones al principio general de pertenencia a la carrera,
así como a las características de los empleos de libre nombramiento y remoción
(Punto 2 de las Consideraciones de la Corte Constitucional). Como conclusión,
el apoderado del Ministerio de Relaciones Exteriores afirma lo siguiente: “este
Ministerio observa que los cargos establecidos en la norma demandada pueden ser
de libre nombramiento y remoción, dado que cumplen con los requisitos
planteados en la sentencia C-292 de 2001, esto es creados de manera específica,
según el catálogo de funciones del organismo correspondiente, para cumplir un
papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo
ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican
la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de
responsabilidades y bajo el principio de racionalidad, que no obstruye el
desarrollo de la carrera diplomática y consular.”
2.
Ministerio de Defensa Nacional
El Ministerio de Defensa Nacional, mediante apoderado
especial, solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la norma
demandada con base en los siguientes argumentos.
Para el interviniente el artículo 83 demandado es
desarrollo de la facultad constitucional del Presidente de la República para
dirigir las relaciones internacionales y de nombrar a los agentes diplomáticos
y consulares, “que legitiman al poder ejecutivo para adelantar políticas
fundadas en una clara autonomía para designar a los titulares de cargos
diplomáticos, consulares o para cumplir misiones especiales del servicio en el
exterior.”
La autonomía e independencia del Presidente de la
República en el ejercicio de esta facultad permite, según el apoderado del
Ministerio de Defensa, “que los funcionarios encargados de representar a
nuestra nación ante gobiernos extranjeros se vean sometidos única y
exclusivamente a recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos
impartidos por parte de la autoridad suprema del órgano ejecutivo del poder
público, sin perjuicio del ejercicio legítimo por parte de otras autoridades de
sus competencias legales y constitucionales.”
Sostiene también el interviniente que el  artículo
cuestionado es un desarrollo coherente y armónico de las competencias del
órgano ejecutivo de que trata el numeral 2 del artículo 189 de la Constitución.
“[L]as disposiciones acusadas regulan algunos aspectos relacionados con la
facultad del gobierno nacional que le señalan su competencia para designar unas
categorías especiales de funcionarios en el servicio exterior y fijarle sus
funciones; en realidad este artículo describe funciones del Presidente de la
República y su Ministro de Relaciones Exteriores y en ejercicio de ellas están
facultados para designar algunos funcionarios que tendrán funciones especiales
para el buen funcionamiento de la representación del Estado en el exterior.”
Sostiene también el interviniente que la designación
de miembros de las Fuerzas Militares como funcionarios especializados para que
ejerzan las funciones especiales que les encarga el Gobierno Nacional, no rompe
con los principios de autonomía e independencia en el manejo de las relaciones
internacionales. “[E]l Presidente de la República, el Ministro de Relaciones
Exteriores y el Ministro de Defensa Nacional, en ejercicio de su competencia
funcional, prevista en la Constitución y la ley, como órganos de la rama
ejecutiva, pueden designar a esta clase de servidores públicos para que
justamente por su conocimiento, experiencia o especialidad cumplan en el
servicio exterior las funciones especiales para las que se han designado, en
los términos del artículo 83 del Decreto 274 de 2000.”
Finalmente, sostiene el interviniente que la materia
regulada por el artículo 83, guarda unidad normativa con las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República por la Ley 573 de
2000, pues todos los apartes demandados tienen conexidad causal, teleológica y
sistemática con la materia de la ley de facultades, por lo cual no vulnera
disposición constitucional alguna.
3.
Departamento Administrativo de la Función
Pública
Dentro de la oportunidad
conferida para el efecto, el Departamento Administrativo de la Función Pública
intervino mediante apoderado en el proceso de la referencia a fin de
solicitarle a la Corte que declare la exequibilidad de la disposición acusada,
pues en su concepto tanto el legislador ordinario como el extraordinario son
competentes para “determinar cuáles cargos pueden tener la categoría de empleos
de libre nombramiento y remoción, sin que se pueda convertir dicha excepción en
la regla general.”
Para el interviniente, el
artículo 83 demandado “fue expedido en desarrollo de las facultades
extraordinarias conferidas al Ejecutivo mediante la Ley 573 de 2000”y, por lo
tanto, “el Presidente de la República podía dictar las normas que regulan el
servicio exterior de la República, su personal de apoyo, la carrera diplomática
y consular, así como establecer todas las características y disposiciones que
sean competencia de la ley referentes a su régimen de personal.”
“En desarrollo de esta
facultad es que el Ejecutivo estableció los llamados funcionarios
especializados, los cuales mediante decreto ejecutivo se les señalan las
funciones respectivas que deberán cumplir las personas que sean designadas para
que presten servicios especializados a las misiones en el exterior.”
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la
Nación solicita a la Corte que declare la exequibilidad del artículo 83 del
Decreto 274 de 2000, por las siguientes razones.
Para la Vista Fiscal, la
demanda plantea tres problemas jurídicos que debe resolver la Corte: “1) Si al
facultar el legislador al Gobierno Nacional para que mediante decreto ejecutivo
designe a las personas que deberán prestar servicios especializados a las
misiones en el exterior y señalar las funciones respectivas, se trasgrede el
mandato constitucional según el cual los empleos públicos deben tener funciones
detalladas en la ley o reglamento. 2) Determinar si los cargos de agregado,
adjunto y asesor a los que aluden los literales a), c) y d) del artículo 83
acusado, son de carrera, y por tanto, si lo dispuesto en la norma acusada
desconoce el artículo 125 Superior, porque su selección no se hace por el
sistema de concurso público. 3) Si al facultarse al Ejecutivo para que en el
decreto de nombramiento de los funcionarios especializados se indique la
entidad u organismo que asumirá los gastos que ocasione su designación,
desconoce el principio constitucional contenido en el artículo 122 Superior que
exige que para proveer los cargos de carácter remunerado se requiere que estén
contemplados en la respectiva planta de personal y previstos sus emolumentos en
el presupuesto correspondiente.”
En cuanto al primer cargo, con
base en la sentencia C-195 de 1994, MP: Vladimiro Naranjo Mesa, afirma el
Procurador General que en virtud de la institucionalización de la carrera
administrativa como regla general para la provisión de los empleos en los
órganos y entidades del Estado, “los cargos de libre nombramiento y remoción
son una excepción y para que ellos se puedan instituir es necesarios que: i)
tengan fundamento legal, es decir, que el legislador atendiendo a criterios
razonables y proporcionados establezca con precisión tales cargos, bien sea en
atención a la naturaleza del cargo o las implicaciones de sus funciones, sin
que con ello se pueda contravenir la esencia misma del sistema de carrera, o
sea que la ley no está legitimada para convertir la regla general en excepción;
ii) debe existir un principio de razón suficiente que justifique al legislador
para consagrar el cargo como de libre nombramiento y remoción, para evitar la
arbitrariedad y el desconocimiento de los preceptos del Ordenamiento Superior;
y iii) la confianza necesaria para el ejercicio de la función o que ésta
implique la adopción de decisiones políticas. En estos casos, el cabal
desempeño de la labor asignada debe responder a las exigencias discrecionales
del nominador y estar sometida a su permanente vigilancia y evaluación, para
que cuando lo estime conveniente y prudente, pueda hacer uso de su potestad
discrecional de remoción.”
De lo anterior, infiere el
representante del Ministerio Público que para la exclusión de un cargo o
función del régimen de carrera se requiere que “la naturaleza del cargo y el
ámbito de las funciones correspondientes, se relacionen con funciones de
orientación política, de dirección u orientación institucional (C-808 de 2001),
en una palabra, representa un cargo de dirección, en cuyo ejercicio se adoptan
políticas o directrices fundamentales; adicionalmente, habrán otros empleos en
los que si bien dichas funciones no están presentes, el elemento confianza es
primordial para el desarrollo de la función, lo que implica que no pueden ser
ejercidos por personas que estén en la carrera. En el último caso, no se habla
de la confianza inherente al cumplimiento de toda la función pública, que
constituye precisamente uno de los pilares de la carrera, ya que el servidor
público que es nombrado o promovido por sus méritos, va acumulando un fuerte
sentido de pertenencia institucional, sino de la confianza intrínseca al manejo
de los asuntos inherentes al exclusivo ámbito de la reserva y cuidado que
requieren cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuyo ámbito se
toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente al que se haya
vinculado el respectivo funcionario (C-292 de 2001). Por tanto, el régimen
exceptivo debe ser claro, perentorio y establecido con criterios razonables a
través de los cuales se proteja la administración y el interés general, y que
no se desvirtúe la esencia propia del principio general de carrera
administrativa consagrado por el constituyente del 91.”
En cuanto al segundo cargo, el
Procurador concluye que los funcionarios especializados están subordinados al
jefe de la misión, cumplen tareas atinentes al sector peculiar de su actividad
y asisten en esa materia al jefe de misión, razón por la cual no pueden
emprender gestión alguna ante el gobierno respectivo sin el conocimiento de
éste. Para el Procurador, estos funcionarios son asesores especializados en
materias específicas que se destacan ante ciertas misiones diplomáticas que
requieren de sus servicios, en consideración a las actividades, negocios o
asuntos que trate.
De estas características infiere el representante del
Ministerio Público que existen cargos ubicados por fuera de la planta de
personal del Ministerio de Relaciones Exteriores, ya sea que se trate de cargos
de libre nombramiento y remoción adicionales, o de carrera diplomática,
consular y administrativa, que pueden ser vinculados a las misiones en el
exterior para prestar un servicio especializado. La Vista Fiscal sustenta la
anterior afirmación, citando el artículo 85 del Decreto 274 de 2000, que
establece “que para el ejercicio de las funciones en calidad de funcionario
especializado se aplicará lo previsto en el parágrafo 3 del artículo 63, esto
es, que “cuando hubiere funcionarios en el servicio exterior no
pertenecientes a la planta del Ministerio de Relaciones Exteriores, las
relaciones con las entidades administradoras de la seguridad social estarán a
cargo de la entidad u oficina que sufrague los gastos del funcionario.” ”
Por lo anterior, concluye el
Procurador, “para el Ministerio Público es razonable y proporcional que se
faculte al Gobierno Nacional (artículo 115 constitucional), para que mediante
decreto designe a las personas que presten servicios especializados a las
misiones en el exterior y en el mismo acto administrativo, defina las
funciones, sin que ello implique la creación de un nuevo cargo, pues, (...)
éstos no pertenecen a la planta de personal del Ministerio de Relaciones
Exteriores, pero sí pertenecen al servicio exterior, en consideración a que
contribuyen al desarrollo de la política exterior de Colombia al prestar
servicios especializados en las misiones colombianas destacadas ante otro
Estado u organismo internacional.”
Según el representante del Ministerio Público, “este
precepto no contraría el Ordenamiento Superior, pues de una parte el Presidente
de la República como Jefe de Estado y supremo director de las relaciones
internacionales, debe ejercer la potestad de nombrar tanto a sus agentes
diplomáticos, como al personal especializado cuando las circunstancias lo
exijan, resulte conveniente y necesario para el manejo de la política exterior
(...).” Adicionalmente, el Presidente “debe tener la posibilidad de delimitar
las funciones a cumplir (...) ya que las circunstancias que imponen la
designación de este servidor son especiales”, por lo cual el decreto ejecutivo
en el que se designa al funcionario constituye “el fundamento normativo que
delimite las tareas asignadas al servidor nombrado en los servicios
especializados, el cual no podrá ejercer funciones distintas a las mismas
(artículo 121 Superior).” Este funcionario especializado también es un
funcionario de absoluta confianza, “pues en ocasiones se convierten en
funcionarios políticos, en el sentido de representar la vocería del Jefe del
Estado en algunos asuntos específicos o especiales, pero actuarán bajo la
inmediata dirección del jefe de misión y le prestarán a éste la asistencia
dentro de sus especialidades, en aspectos de particular trascendencia en el
ámbito internacional, tanto a nivel de otros Estados como de organismos
internacionales.”
Para el Procurador General, estos funcionarios
especializados son distintos del personal de servicio administrativo en el
exterior, definidos por el artículo 7 del Decreto 10 de 1992, excluidos del
régimen de carrera, siempre que fueren desempeñados por ciudadanos no
colombianos (Sentencia C-368 de 1999). “Frente a los funcionarios
especializados tenemos que son una nueva modalidad que incluye el estatuto del
servicio en el exterior, para facilitar el cumplimiento de la política exterior
a cargo del  Jefe de Estado, cuya inclusión en las condiciones previstas en el
precepto impugnado se aviene a la Carta. Bajo estas consideraciones, (...) en
atención a la función misma a desarrollar o cumplir por el funcionario
especializado que exige una confianza plena y total del Jefe de Estado, ello
justifica que su cargo sea de libre nombramiento y remoción, sin que ello
implique desconocimiento de las previsiones contenidas en el artículo 125
constitucional; más aún, corresponde al Presidente de la República nombrar a
las personas que deban desempeñar empleos nacionales cuya provisión no sea por
concurso o no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la
Constitución o la ley (artículo 189, numeral 13 de la Carta).”
Finalmente, en relación con el tercer cargo, sostiene
el Procurador General que “el funcionario designado para prestar servicios
especializados pertenece a la planta de personal de otra entidad del Estado,
razón por la cual el parágrafo del artículo 83 acusado dispone que el decreto
de nombramiento indicará la entidad u organismo que asumirá los gastos que
ocasione la designación, así como la categoría del servicio exterior al cual se
asimile dicho nombramiento. (...) De ahí, que es necesario que la designación
que se haga a través de decreto precise la entidad u organismo que asumirá los
gastos que asume (sic) la designación, es decir, que perciba la remuneración
prevista para el cargo que inicialmente desempeñe, más la categoría del
servicio exterior, pues estipular lo contrario conllevaría el desconocimiento
de la protección especial que debe brindarle el Estado al trabajo (...).”
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La Corte es competente para conocer del proceso de la
referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política.
2.
Problema jurídicos
Para la demandante, la norma
acusada es inexequible por dos razones: (i) porque permite que los cargos a los
que se refiere el artículo 83 demandado ‑a pesar de no estar dentro de
las excepciones al régimen de carrera‑ sean provistos mediante decreto
ejecutivo del Gobierno Nacional, sin previo concurso de méritos; y (ii) porque
permite que la asignación de las funciones de tales funcionarios y su
remuneración se haga en el decreto que los designa, sin que dichas funciones
hayan sido previamente establecidas en la Ley o en el reglamento o sus
emolumentos previstos en la planta de personal de la entidad que debe
sufragarlos.
Para el Procurador y los demás
intervinientes, la disposición demandada es exequible por las siguientes razones:
(i) porque el Presidente de la República, como supremo director de las
relaciones internacionales puede designar tanto a sus agentes diplomáticos,
como al personal especializado cuando ello resulte conveniente y necesario para
el manejo de la política exterior; (ii) porque la designación de tales
funcionarios no excluye a quienes pertenecen a la carrera, ya sea la
administrativa, la diplomática y consular, o cualquier otra carrera
especializada; (iii) porque la realización de “servicios especializados implica
el ejercicio de un cargo de especial confianza, que autoriza que tales
funcionarios también puedan ser de libre nombramiento y remoción.
La Corte acoge los problemas jurídicos propuestos por
el Procurador General de la Nación, así:
I.
¿Resulta contrario
al principio general de la provisión de cargos públicos mediante concurso que
establece el artículo 125 de la Carta, que la norma legal acusada autorice que
ciertos cargos de “servicios especializados a las Misiones en el exterior”
puedan ser designados por el Gobierno Nacional mediante decreto ejecutivo?
II.
¿Se trasgrede el mandato constitucional
contenido en el artículo 122 de la Carta, según el cual los empleos públicos
deben tener funciones detalladas en la ley o reglamento, que el legislador
faculte al Gobierno Nacional para que mediante decreto ejecutivo designe a las
personas que deberán prestar servicios especializados a las misiones en el
exterior y señalar las funciones respectivas?
III.    ¿Desconoce el principio constitucional contenido en el artículo 122
Superior que exige que para proveer los cargos de carácter remunerado éstos se
encuentren contemplados en la respectiva planta de personal y previstos sus
emolumentos en el presupuesto correspondiente, que la norma cuestiona faculta
al Ejecutivo para que en el decreto de nombramiento de los funcionarios
especializados indique la entidad u organismo que asumirá los gastos que
ocasione su designación?
Con el fin de resolver estos tres
problemas, la Corte (i) describirá brevemente el régimen legal aplicable a
quienes sean designados para prestar servicios especializados a las Misiones en
el exterior; (ii) precisará los principios constitucionales que rigen la
carrera y el establecimiento de cargos de libre nombramiento y remoción y
determinará si la designación de estos funcionarios especializados mediante
decreto desconoce alguno de estos principios; (iii) examinará el alcance de la
expresión “ley o reglamento” a la que se refiere el artículo 122 constitucional
y determinará si la asignación de funciones y la definición de la entidad
responsable de los emolumentos de los funcionarios especializados mediante
decreto ejecutivo es contraria a la Carta.
Antes de proceder al análisis descrito,
dado que uno de los intervinientes afirma que en el proceso ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional, pasa la Corte a examinar este punto
previamente.
3.
La cosa juzgada constitucional
Sostiene el apoderado del
Ministerio de Relaciones Exteriores que la decisión de la Corte sobre la
constitucionalidad del Decreto 274 de 2000 en la sentencia C-292 de 2001,[3] impide un nuevo examen
del artículo demandado. La Corte no comparte esta tesis, pues la sentencia a la
que hace referencia el interviniente tiene el alcance de una cosa juzgada
constitucional relativa, pues esta Corporación restringió expresamente el
alcance de su decisión. En efecto, en la sentencia C-292 de 2001 esta
Corporación resolvió lo siguiente:
PRIMERO.
Declárase EXEQUIBLE el Decreto 274 de 2000 en cuanto no excedió las
facultades conferidas al Presidente de la República por el numeral 6 del
artículo 1 de la Ley 573 de 2000, con excepción de la frase  “salvo las
particularidades contempladas en este Decreto”  contenida en el artículo 63,
los parágrafos 2, 3 y 4 del mismo artículo y los artículos 64, 65, 66 y 67, los
que se declaran INEXEQUIBLES.
En este fallo la Corte rechazó el cargo general de
inconstitucionalidad contra el Decreto 274 de 2000 por exceso en el ejercicio
de las facultades extraordinarias, por considerar que
“(...) no hay
lugar a declarar la inexequibilidad de la totalidad del Decreto 274 de 2000
pues existe una clara relación de correspondencia entre las facultades
concedidas por la instancia legislativa y aquellas ejercidas por el ejecutivo y
ello es así al punto que los distintos ámbitos que fueron regulados en ese
decreto constituyen ejercicio legítimo de las facultades otorgadas.
No obstante esa
genérica correspondencia, la Corte considera que la autorización conferida al
ejecutivo para dictar normas que regulen el régimen de personal de quienes
atienden el servicio exterior de la república o le prestan apoyo o hacen parte
de la carrera diplomática y consular, no contempla la posibilidad de regular el
régimen salarial y prestacional que es materia distinta,  reservada por la
Carta al Congreso de la República  (Artículo 150, numeral 19, literal e), y
propia de una ley marco.” [4]
Por lo tanto, si bien hubo un
pronunciamiento general sobre el Decreto 274 de 2000, respecto de los cargos
por supuesto exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, la Corte
no hizo ningún pronunciamiento en relación con la constitucionalidad del
artículo 83 cuestionado en este proceso, por lo cual no ha operado la cosa
juzgada constitucional.
Por lo anterior, pasa la Corte
a analizar la norma cuestionada siguiendo el esquema planteado.
4.
El régimen legal de quienes sean designados para
prestar servicios especializados a las Misiones en el exterior
El marco legal de quienes sean
designados para prestar servicios especializados a las Misiones en el exterior
se encuentra en el Capítulo IV del Decreto Ley 274 de 2000, bajo la
denominación general de “Funcionarios Especializados”. Este capítulo consagra,
entre otras materias, el régimen disciplinario aplicable a los funcionarios que
hacen parte del servicio exterior y de la carrera diplomática y consular,
incluidos los funcionarios especializados, así como las actuaciones que
requieren permiso previo y las prohibiciones especiales. El Decreto 274 de 2000
también regula el orden de precedencia de los funcionarios en cada
representación diplomática, así como su subordinación al jefe de la misión.[5]
Los funcionarios especializados
realizan, según el artículo 83 demandado, las tareas particulares que le asigne
el Gobierno Nacional, es decir, el Presidente de la República, el Ministro de
Relaciones Exteriores y el Ministro del ramo a cuya planta de personal
corresponda asumir los costos de la remuneración de dicho funcionario. El
cumplimiento de esas funciones se hará de conformidad con las instrucciones,
los criterios orientadores y las políticas que les señalen tanto el Ministro de
Relaciones Exteriores, como el Ministro respectivo. Con el fin de mantener una
adecuada coordinación de los funcionarios del servicio exterior, el Ministerio
de Relaciones Exteriores informará de tales políticas al Jefe de Misión
correspondiente.[6]
Pueden ser designados en los cargos de agregado, consejero especializado,
adjunto o asesor.[7]
La asignación de funciones puede tener un carácter regular, o meramente
transitorio u ocasional.[8]
El marco legal que regula a
quienes sean designados para prestar servicios especializados a las Misiones en
el exterior no aclara cuál es la naturaleza de sus tareas. No obstante lo
anterior, el hecho de que sus funciones sean definidas por el Gobierno Nacional
y orientadas conjuntamente por el Ministro de Relaciones Exteriores y un
Ministro del ramo, para ser ejercidas en el servicio exterior, resalta la
naturaleza dual de sus funciones: están vinculadas al manejo de las relaciones
internacionales de Colombia y, además, al campo específico del sector, ramo del
ministerio o entidad gubernamental que asume sus emolumentos, por ejemplo,
relaciones internacionales y comercio exterior,[9]
relaciones internacionales y defensa militar, para citar tan sólo los dos más
comunes.
Según el Decreto 274 de 2000,
quienes sean designados para prestar servicios especializados a las Misiones en
el exterior están sometidos al régimen disciplinario general,[10] y, cuando se trate de
servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, pueden ser
sancionados cuando causen un perjuicio serio a los propósitos que orientan el
servicio exterior por violación de las obligaciones y prohibiciones establecidas
en el Decreto Ley 274 de 2000.[11]
A estos funcionarios, en tanto “funcionarios del servicio exterior” se les
prohíbe, entre otras cosas, elevar protestas o presentar reclamaciones de
carácter formal en nombre del Gobierno o del Ministerio de Relaciones
Exteriores, sin haber recibido las correspondientes instrucciones; ejercer
profesión u oficio diferente al de las funciones que legalmente le
correspondan, salvo las de carácter docente cuando no interfieran con el
ejercicio de su encargo; o hacer uso particular de informaciones o documentos
no públicos que se hayan producido, recibido o conocido por razón del servicio.[12] Además, tampoco pueden
actuar en calidad de encargados de negocios de una misión en condición de
interinidad.[13]
Por otra parte, los
funcionarios especializados están obligados a obtener permiso escrito previo del
Ministro de Relaciones Exteriores o del funcionario que éste delegare para ser
miembros de instituciones, sociedades y centros de carácter comercial o
político, o de cualquier otra índole distinta de la meramente social,
científica, literaria o docente, para renunciar a los privilegios, fueros e
inmunidades, o para prestar colaboración en periódicos y otros medios de
comunicación sobre temas que puedan comprometer al país, entre otras
actuaciones.[14]
En cuanto al régimen de
seguridad social de los funcionarios especializados, el Decreto 274 de 2000
establece que deben estar afiliados a los sistemas de pensiones, salud y
riesgos profesionales, de acuerdo con lo previsto en la Ley 100 de 1993. El
pago de los aportes corresponderá al Ministerio de Relaciones Exteriores cuando
se trate de funcionarios pertenecientes a ese ministerio, o con cargo al
presupuesto de la entidad u oficina que sufrague los gastos del funcionario,
cuando se trate de funcionarios no pertenecientes a dicha planta de personal.[15]
De este régimen se concluye
que quienes sean designados para prestar servicios especializados a las
Misiones en el exterior: 1) cumplen en el servicio exterior, tareas vinculadas
tanto con el manejo de las relaciones internacionales como con el sector
particular al cual éstos pertenezcan; 2) el cumplimiento de las funciones a
ellos asignadas también implica un alto grado de confianza; 3) están sometidos
a las obligaciones y prohibiciones comunes a todos los servidores públicos
destinados al servicio exterior; 4) están subordinados al jefe de misión y; 5)
sus funciones pueden tener un carácter meramente transitorio u ocasional.
Recordado el marco legal de
estos funcionarios, pasa la Corte a precisar los principios constitucionales
que rigen la carrera y el establecimiento de cargos de libre nombramiento y
remoción y a determinar si su designación mediante decreto desconoce alguno de
estos principios.
5.
La designación de funcionarios especializados en
el servicio exterior no resulta contraria a los principios de carrera
administrativa
Para la actora el hecho de que los
funcionarios especializados en el exterior sean designados mediante decreto
ejecutivo del Gobierno Nacional, es contrario al principio constitucional de
provisión de cargos mediante concurso de méritos. Según la actora, este tipo de
funcionarios, tanto por la forma como deben realizar sus funciones como porque
el cumplimiento de las mismas no implica una especial confianza, no se
encuentran bajo ninguna de las excepciones al régimen de carrera que autorizan
que se trate de funcionarios de libre nombramiento y remoción.
La Corte considera que el cargo no está
llamado a prosperar, como pasa a examinarse, no solo porque la norma
cuestionada se ajusta a los principios constitucionales que rigen la carrera
administrativa, sino además porque las conclusiones a las que llega la actora
parten de una interpretación equivocada del texto legal.
El artículo 125, inciso primero, de la
Constitución, establece como regla general el sistema de carrera, al señalar:
"Los
empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los
de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los  de los
trabajadores oficiales y los demás que determine la ley".
Teniendo en cuenta la existencia de cargos
de dirección, que por su naturaleza implican un régimen distinto al de carrera,
el Constituyente prescribió cuatro excepciones: a) los empleos de elección
popular; b) los de libre nombramiento y remoción; c) los trabajadores
oficiales, y d) los demás que determine la ley.[16]
La Corte Constitucional ha establecido que la
competencia legislativa para la definición de cargos de libre nombramiento y
remoción no supone una facultad absoluta que pueda desvirtuar la propia regla
general de la carrera administrativa.  Así, en atención a los límites a los que
debe someterse el legislador cuando hace uso de la facultad otorgada por la
Constitución, la Corte ha sostenido que está “facultado constitucionalmente
para determinar las excepciones a la carrera administrativa, siempre y cuando no
altere la naturaleza de las cosas, es decir, mientras no invierta el orden
constitucional que establece como regla general la carrera administrativa, ni
afecte tampoco la filosofía que inspira este sistema.”[17] La Corte ha precisado
la naturaleza de los cargos públicos de libre nombramiento y remoción en los
siguientes términos:
"Estos
cargos, de libre nombramiento y remoción, no pueden ser otros que los creados
de manera específica, según el catálogo de funciones del organismo
correspondiente, para cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u
orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices
fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su
cargo dicho tipo de responsabilidades. En este último caso no se habla de la
confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, que constituye
precisamente uno de los objetivos de la carrera pues el trabajador que es
nombrado o ascendido por méritos va aquilatando el grado de fe institucional en
su gestión, sino de la confianza inherente al manejo de asuntos pertenecientes
al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requieren cierto tipo de
funciones, en especial aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor
trascendencia para el ente de que se trata.[18]
Por ello, la Corte ha
establecido de manera reiterada que, para que el legislador, en ejercicio de su
atribución constitucional, pueda exceptuar determinados cargos del régimen
general de carrera administrativa y señalar los empleos que habrán de
clasificarse como de libre nombramiento y remoción, debe tener en cuenta dos
criterios alternativos: i) la naturaleza de las funciones que corresponden a
cada cargo y ii) el grado de confianza requerido para el ejercicio de sus
responsabilidades.[19]
Bajo el primer criterio, un cargo de libre nombramiento y remoción debe
referirse a funciones directivas, de manejo, de conducción u orientación
institucional. Bajo el segundo criterio, los cargos de libre nombramiento y
remoción deben implicar un alto grado de confianza, es decir, “de aquella
que por la naturaleza misma de las funciones a realizar demanda un mayor grado
de reserva por parte de la persona que las cumple.”[20]
Así, en la sentencia C-1177 de
2001, MP: Álvaro Tafur Galvis, la Corte reiteró los criterios jurisprudenciales
para la determinación de cargos de libre  nombramiento y remoción. Dijo
entonces la Corte:
“El ejercicio
de esta atribución exceptiva a efectos de señalar dentro de los cargos y
empleos estatales los que habrán de considerarse como de libre nombramiento y
remoción tiene que reunir, entonces, dos tipos de consideraciones. De una
parte, como ya se hizo mención, debe tratarse del cumplimiento de funciones
directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional y, de otra
parte, ha de referirse a aquellos cargos en los cuales es necesaria la
confianza de los servidores que tienen a su cargo esa clase de
responsabilidades.”
Más recientemente, en la
sentencia C-161 de 2003, MP: Alfredo Beltrán Sierra, la Corte Constitucional
resumió la línea jurisprudencial de esta Corporación para examinar si un cargo
podía ser de libre nombramiento y remoción, en los siguientes términos:
“la Corte
reiterando su línea jurisprudencial ha establecido que el legislador en
ejercicio de su atribución constitucional para exceptuar del régimen general de
carrera administrativa y señalar dentro de los empleos del Estado los que
habrán de clasificarse como de libre nombramiento y remoción, debía acudir a
dos tipos de consideraciones: i) que se debe tratar del cumplimiento de
funciones directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional; y,
ii) que ha de referirse a los cargos o empleos en los cuales sea necesaria la
confianza de los servidores públicos que tienen a su cargo esa clase de
responsabilidades.”
En
el caso bajo estudio, los cargos de agregado, consejero especializado, asesor o
adjunto, no aparecen definidos expresamente en el Decreto Ley 274 de 2000 como
cargos que impliquen el ejercicio de funciones de dirección, conducción u
orientación institucionales. Sin embargo, la asignación de este tipo de
funciones puede hacerse en la norma de carácter general que los define.
Según
el marco legal general que rige estos cargos, aun cuando el ejercicio de sus
funciones implican un cierto grado de autonomía, (i) las funciones
especializadas que cumplen estos servidores deben ser realizadas de conformidad
con las orientaciones, directrices y políticas que les fijen el Ministro de
Relaciones Exteriores y el Ministro del ramo respectivo (artículo 84, Decreto
274 de 2000); (ii) estos servidores no tienen funciones de representación
diplomática (artículo 85, parágrafo, Decreto 274 de 2000) ni pueden presentar
reclamaciones formales o realizar actuaciones que comprometan al Estado
colombiano sin instrucciones ni autorización previas (artículo 81, literal a),
Decreto 274 de 2000); y, además, (iii) están subordinados a los jefes de
misión, y a otros funcionarios de la representación diplomática, según el orden
de precedencia que establece el decreto (artículo 87, Decreto 274 de 2000).
No
obstante en este caso, es el grado de confianza que exige el cumplimiento de
sus funciones, el criterio principal para establecer si se trata de cargos de
libre nombramiento y remoción. La finalidad general para la cual el Gobierno
Nacional asigna las funciones para su ejercicio en el exterior y las
orientaciones concretas a las que está sujeto, son indicativas de un alto grado
de confianza entre el Gobierno Nacional y el funcionario designado para tales
efectos.
Por
lo tanto, teniendo en cuenta la naturaleza del encargo especializado que se le
asigna a estos funcionarios y la consecuente particular confianza requerida
para el cumplimiento de sus responsabilidades, en principio, se trata de cargos
de libre nombramiento y remoción. Lo anterior no impide, si así lo prevé la
norma de carácter general que los define, que se les pueda asignar, además,
funciones que impliquen dirección, conducción u orientación institucional.
Tampoco impide que tales cargos sean ocupados por funcionarios que pertenezcan
a la carrera administrativa, o a cualquiera de las carreras especializadas.
Contrario a lo que afirma la actora, nada en el artículo 83 demandado, o en las
demás disposiciones del Decreto Ley 274 de 2000 que regulan a los funcionarios
especializados, impide que funcionarios de carrera sean designados en estos
cargos.
La
designación de funcionarios de carrera para prestar servicios especializados
ante las Misiones diplomáticas en el exterior, no transforma la naturaleza del
cargo, ni lleva a la exclusión de ese servidor de la carrera a la que
pertenece. En estos eventos, el funcionario de carrera será comisionado para
cumplir la misión especial que le asigne el Gobierno Nacional, de conformidad
con el marco legal vigente para esta situación administrativa.[21]
La
designación de funcionarios para desempeñar servicios especializados en el
exterior tampoco es incompatible con la posibilidad de convocar un concurso de
méritos. La norma demandada no excluye esta posibilidad. Por lo tanto, siempre
que la norma de carácter general respete los criterios definidos para el
establecimiento de cargos de libre nombramiento y remoción, los agregados,
adjuntos, asesores y consejeros especializados que se designen en el exterior
pueden desempeñar funciones de dirección o de confianza.
Lo anterior invita a que la
designación de funcionarios especializados se haga dándole prioridad a la
idoneidad de quien habrá de desempeñar este tipo de funciones. Es
responsabilidad del nominador garantizar que quien sea escogido para cumplir
las funciones especializadas cuente con las aptitudes y capacidades necesarias
para el cabal desempeño del cargo. Para ello puede acudir a distintos
mecanismos tales como nombrar a funcionarios de carrera, diseñar criterios y
métodos para evaluar los méritos de los aspirantes, o designar a personal
reconocido como altamente calificado para el cumplimiento de la misión
especializada.
Por
lo anterior, la Corte rechaza el cargo relativo al desconocimiento del
principio general de carrera administrativa. No obstante, condicionará la
constitucionalidad de la disposición acusada en el sentido de que las funciones
que les asigne previamente la norma de carácter general a los cargos de
agregado, adjunto, asesor y consejero especializado, deberán ser las propias de
un cargo de libre nombramiento y remoción, en razón de la especial confianza
que ellas decretan o por corresponder a funciones de orientación o conducción
institucional.
Pasa
la Corte a examinar si la asignación de funciones a quienes sean designados
para prestar servicios especializados en el exterior mediante decreto
ejecutivo, es contraria al artículo 122 de la Carta, como lo afirma la
demandante.
6.
El alcance de la expresión “reglamento”
en el artículo 122 de la Carta. Inconstitucionalidad del “señalamiento de
funciones” mediante decreto ejecutivo.
Sostiene la demandante que la
expresión “mediante decreto ejecutivo en el que se señalen las
funciones respectivas” contenida en el inciso primero del artículo 83 del
Decreto 274 de 2000 permite que la asignación de funciones para desempeñar
servicios especializados en el exterior se haga sin que dichas funciones hayan
sido previamente establecidas en la Ley o en el reglamento como lo exige el
artículo 122 Superior. Pasa la Corte a examinar si ello es así.
De conformidad con el artículo
122 constitucional, “no habrá empleo público que no tenga funciones
detalladas en ley o reglamento.” Según la jurisprudencia de esta Corporación,
la referencia a la ley o reglamento como fuente para la definición de las
funciones de cada empleo público, no excluye la posibilidad de que la
administración especifique las funciones y responsabilidades al designar un
funcionario para ejercer un determinado empleo público. En efecto, tal como lo
reconoció la Corte en la sentencia C-447 de 1996, nuestra Carta Política emplea
el término reglamento con distintas acepciones: (i) en los artículos 122 y 123
al referirse a los reglamentos de la función pública;[22] (ii) en el artículo
151, entre otros, al referirse al reglamento del Congreso;[23] (iii) en el numeral 11
del artículo 189 Superior, al referirse a la potestad reglamentaria del
Presidente de la República;[24]
(iv) en los artículos 235, numeral 6; 237, numeral 6; 241, numeral 11, y 265,
numeral 11, respectivamente, al referirse a los reglamentos de la Corte Suprema
de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional, y del Consejo
Nacional Electoral;[25]
y (v) en el artículo 257, al referirse a la función del Consejo Superior de la
Judicatura de dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de
la administración de justicia.[26]
En la sentencia C-447 de 1996,
MP: Carlos Gaviria Díaz, la Corte señaló el alcance de la expresión
“reglamento” empleada en el artículo 122 constitucional, en los siguientes
términos:
El reglamento,
ha sido definido por la doctrina, como el conjunto de normas generadoras de
situaciones jurídicas generales, dictadas por la Administración, o por los
distintos organismos del Estado o del Poder Público, que no ostentan la
potestad legislativa. (...)
(...)
(...), la
Constitución alude al Reglamento en otros preceptos, por ejemplo en el artículo
151 al ordenar que por medio de ley orgánica se expida el "Reglamento del
Congreso y de cada una de las Cámaras", los cuales difieren de los reglamentos
de la administración.
También
aparecen los reglamentos que debe expedir el Consejo de la Judicatura
"para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los
relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos
cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se
adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el
legislador" (art.257-3); y los que debe expedir la Corte Constitucional,
la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional
Electoral dentro del campo de su organización interna (arts. 235-6, 237-6,
241-11 y 264-11), entre otros.
(...)
En este orden de ideas, debe precisar la Corte que
cuando el artículo 122 exige fijar las funciones de los empleos públicos, entre
otros actos por medio de reglamentos, no se está refiriendo exclusivamente a la
ley que determina la estructura orgánica de la entidad pública, ni al manual
general de funciones que expide el Presidente de la República, sino también al
manual específico de funciones de cada entidad.
Restringir
exegéticamente la interpretación de la citada norma constitucional para admitir
que la asignación de funciones únicamente procede por medio de ley o decreto
expedido por el Presidente de la República, sería desconocer que el legislador
por muy acucioso que sea no puede llegar a regular esta materia con una
minuciosidad y detalle tal para señalar en forma taxativa uno a uno los asuntos
que compete cumplir a cada uno de los servidores del Estado, aspectos que
necesariamente deben ser regulados por la misma administración. Además con ese
criterio se atentaría contra los principios de eficacia, economía y celeridad
que orientan la función administrativa, la cual se cumple mediante la descentralización,
la delegación y la desconcentración de funciones (art. 209 C.N.); e iría
contra toda lógica que los superiores jerárquicos no pudieran asignarle otras
funciones inherentes a su cargo a los empleados de su dependencia, por no estar
expresamente contenidas en una ley o decreto, lo que en últimas entrabaría la
administración y, por ende, la eficaz prestación del servicio público.
Lo que sí
quiere dejar en claro la Corte es que la generalidad debe ser que las funciones
de los distintos empleos públicos se encuentren detalladas o precisadas, en la
forma más completa posible, en el manual específico de funciones de cada
entidad y, la excepción, la fijación de otras por parte de los superiores
jerárquicos, para evitar abusos tanto de la administración como del mismo
empleado.
Según esta misma sentencia
(...)
corresponde al legislador al fijar la estructura de la administración y, en
consecuencia, al crear una determinada entidad (ministerio, departamento
administrativo, superintendencia, establecimientos públicos, etc) señalar las
funciones generales u objetivos que debe cumplir ésta, al igual que las
distintas dependencias que la conforman. De otro lado, compete al Presidente de
la República, dentro del marco señalado por la ley, fijar las funciones de cada
uno de los empleos que requiera la administración central, actividad que cumple
por medio de decretos. En desarrollo de esta atribución el Gobierno Nacional
expide el denominado Manual General de Funciones, que contiene la descripción
en forma genérica de las tareas que se asignan a cada cargo de dicho sector de
la administración pública, según su denominación.
Las funciones
concretas o específicas que le corresponde cumplir a cada uno de esos empleos
en el ente gubernamental al que pertenezca el cargo, son fijadas por el jefe
del organismo respectivo en el llamado Manual Específico de Funciones que,
dicho sea de paso, no puede violar normas de superior jerarquía, esto es, la
Constitución y las leyes. (...)
Por lo anterior, la definición
de funciones de los distintos empleos públicos se debe hacer siempre por un
acto de alcance general que puede estar plasmado en una ley, decreto o
reglamento interno. Dicho acto general contiene la enunciación y definición de
las funciones que debe desempeñar un funcionario que ocupe determinado empleo
público. Para dar cumplimiento a lo exigido en el artículo 122 Superior, la
norma que establezca las funciones de un cargo, siempre debe ser de alcance
general, pero esta definición no tiene que hacerse necesariamente a través de
una ley en sentido material o de un decreto que dicte el Presidente en
ejercicio de su potestad reglamentaria. También puede hacerse mediante un acto
de alcance general, que dicte el jefe de la entidad al establecer el reglamento
de la misma o al dictar el manual de funciones.
Dada la variedad de misiones
en el exterior y la diversidad en las relaciones exteriores con diversos
países, la definición de las funciones para los cargos de agregado, adjunto,
asesor y consejero especializado, debe hacerse por vía general, de manera tal
que en la descripción de funciones se prevean las distintas alternativas que
tengan en cuenta dicha variedad y diversidad. Para dar cumplimiento a lo
establecido en el artículo 122 constitucional, tal definición no podría hacerse
de manera ad-hoc para cada funcionario, sino que es necesario que la
norma de alcance general establezca los elementos comunes de cada función y cargo,
aplicables a este tipo de funcionarios, así como las modalidades o variantes
según los criterios que se adopten para responder a la variedad y diversidad
mencionadas.
En el caso bajo estudio, el
artículo 83 demandado, la expresión “mediante decreto ejecutivo en el
que se señalen las funciones respectivas” permite que las funciones del
cargo sean definidas en el acto administrativo de carácter particular mediante
el cual se hace el nombramiento. Cuando el Gobierno Nacional “señala” en
el mismo decreto ejecutivo en el que se hace el nombramiento, las funciones que
desempeñará un funcionario como agregado, consejero especial, asesor o adjunto
en un determinada representación diplomática, viola el requisito de generalidad
que exige la Carta para la definición de funciones. Esta facultad es claramente
contraria al artículo 122 Superior.
El legislador no podía
conferir al Gobierno Nacional atribución para que, mediante decreto ejecutivo,
señalara las funciones que deben cumplir las personas que presenten servicios
especializados en las misiones en el exterior, como quiera que ese señalamiento
le corresponde a la ley o al reglamento general de conformidad con el artículo
122 de la Constitución. Por lo tanto, la expresión “en el que se señalen las
funciones respectivas” será declarada inexequible.
Lo anterior es totalmente
distinto a la precisión de las tareas concretas que deberá realizar el
funcionario especializado dentro del marco de las funciones generales
previamente definidas en la ley o reglamento. Cuando las funciones para los
cargos de agregado, consejero especial, asesor o adjunto han sido definidas
previamente en la ley o el reglamento, es decir, en una norma de carácter
general, precisar aspectos del servicio o misión que el funcionario especializado
debe prestar. En ese evento no se estarían definiendo funciones ad-hoc,
sino detallando las tareas concretas dentro del marco general establecido en la
ley o el reglamento.
Esta última alternativa es
distinta de la prevista en el literal k) del artículo 6 del Decreto Ley 274 de
2000,[27]
que fue declarada inexequible por la Corte en la sentencia C-292 de 2001, MP:
Jaime Córdoba Triviño, por revestir al ejecutivo de facultades permanentes para
crear de manera indiscriminada cargos de dirección, confianza y manejo sin
cumplir la regla general de carrera administrativa impuesta por la
Constitución. En el caso bajo estudio, la ley en sentido material, (un decreto
extraordinario) ya creó el cargo y sus funciones deben ser determinadas por una
norma de carácter general.
Las
entidades que participaron en el presente proceso de constitucionalidad no
señalaron expresamente las normas de carácter general donde se enuncian las
funciones relativas a estos cargos. Sin embargo, constata la Corte que respecto
de algunas categorías existen disposiciones generales que las definen, tales
como el Estatuto Financiero[28]
para los agregados comerciales y los manuales del Ministerio de Defensa, para
los cargos de adjuntos y agregados militares.[29]
Por lo tanto, sólo en el
evento en que los cargos de agregado, adjunto, consejero especializado y asesor
hayan sido definidos previamente en una norma de carácter general, y éstas sean
las propias de un cargo de libre nombramiento y remoción, en razón de la especial
confianza o por corresponder a funciones de orientación o conducción
institucional, será posible efectuar el nombramiento para estos cargos de
funcionarios especializados. De tal manera que sería contrario al artículo 122
de la Constitución que alguien fuera nombrado en tales cargos sin que
previamente la ley o reglamento se hubieran detallado sus funciones de manera
general. En este sentido se condicionará también la constitucionalidad de la
norma.
Pasa la Corte a examinar el
último cargo planteado, relativo a la supuesta inconstitucionalidad de la
asignación de gastos no presupuestados para el cubrimiento de los emolumentos
ocasionados por la designación de funcionarios para la prestación de servicios
especiales en el exterior.
7.
La determinación de la entidad encargada del
pago de los emolumentos de quienes sean designados para prestar servicios
especializados en el exterior mediante decreto ejecutivo no es contraria al
artículo 122 constitucional.
Afirma la actora, por último,
que el artículo 83 del Decreto 274 de 2000 es contrario también al artículo 122
de la Carta, porque permite que los emolumentos de los funcionarios
especializados no hayan sido previamente presupuestados por la entidad que,
según el decreto ejecutivo, deba sufragarlos. La Corte considera que ello no es
así, como pasa a verse.
De conformidad con el artículo
122 constitucional, para proveer empleos públicos que tengan “carácter
remunerado, se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y
previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.” Una
interpretación armónica de esta norma con el artículo 345 Superior, resalta el
hecho de que los distintos órganos de la administración pública al determinar
su planta de personal y fijar los emolumentos correspondientes están sujetos al
principio constitucional de legalidad del gasto público.[30] “Ello se deduce,
entre otras normas del art. 122 de la Constitución, y porque necesariamente en
los presupuestos deben estar incorporadas las apropiaciones referentes a los
gastos que implica la planta de personal.”[31]
En consecuencia, la aplicación
del artículo 83 del Decreto 274 de 2000 se hace de conformidad con estos
principios. Por lo cual, no se puede suponer, como lo hace la actora, que el Gobierno
Nacional podrá establecer, mediante decreto ejecutivo, que el pago de los
emolumentos de un funcionario especializado se haga con cargo al presupuesto de
una entidad aunque en el presupuesto de dicha entidad tal gasto no haya sido
presupuestado previamente.
Por lo anterior, no prospera
el tercer cargo planteado por la actora y, en consecuencia, la Corte declarara
que el artículo 83 del Decreto Ley 274 de 2000 es exequible.
VII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “en el cual se señalen las funciones
respectivas” y exequible el
artículo 83 del Decreto 274 de 2000, en el entendido de que el nombramiento
sólo podrá hacerse cuando previamente una norma legal o reglamentaria de
alcance general haya detallado sus funciones y estas sean propias de un cargo
de libre nombramiento y remoción.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Decreto Ley 274 de 2000, Artículo 6º.- Cargos de Libre
Nombramiento y Remoción.- Son cargos de libre nombramiento y remoción los
siguientes:  a. Viceministro.  b Secretario General. c. Directores: Técnico,
Operativo y Administrativo y Financiero. d. Director de la Academia
Diplomática. e. Director del Protocolo.   f. Subsecretarios. g. Jefes de
Oficina Asesora. h. Empleos de cualquier nivel jerárquico adscritos al Despacho
del Ministro o de los Viceministros, cuyo ejercicio implique confianza, y que
tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales o de
apoyo.  i. Agregado Comercial. j. Empleos de Apoyo en el exterior adscritos a
los despachos de los jefes de misión, de conformidad con la definición
contenida en el artículo 7º de este Decreto. k. Aquellos empleos que
posteriormente sean creados y señalados en la nomenclatura con una denominación
distinta a las antes mencionadas, pero que pertenezcan al ámbito de Dirección o
Conducción Institucional, o Manejo y Confianza. [El literal c) fue declarado exequible en la sentencia C-808 de
2001, MP: Manuel José Cepeda; el literal f) fue declarado exequible en la
sentencia C-292 de 2001, MP: Jaime Córdoba Triviño; el literal k) fue declarado
inexequible en la sentencia C-292
de 2001, MP: Jaime Córdoba Triviño, porque no creaba de manera específica los
cargos que se sustraen de la regla general de carrera diplomática; el literal
j) fue declarado EXEQUIBLE en la sentencia C-808 de 2001, MP: Manuel José
Cepeda; el parágrafo primero fue declarado exequible
en la sentencia C-292 de 2001, MP: Jaime Córdoba Triviño, salvo la expresión “a
medida que se presenten las vacantes”, que fue declarada inexequible].
[2]
Ley 443 de 1998, Artículo 5º. De la clasificación de los empleos. Los
empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de
carrera, con excepción de:   (...) 2. Los empleos de libre nombramiento y
remoción que correspondan a los siguientes criterios:  a) Los de dirección,
conducción y orientación institucionales, que adelante se indican, cuyo
ejercicio implica la adopción de políticas o directrices, así: [EXEQUIBLE, en
los términos y bajo los condicionamientos consignados en la parte motiva de la
sentencia C-506 de 1999, MP: Fabio Morón Díaz]  En la Administración Central
del Nivel Nacional:      Ministro; Director de Departamento Administrativo;
Viceministro; Subdirector de Departamento Administrativo; Consejero Comercial;
Contador General de la Nación; Subcontador General de la Nación;
Superintendente, Superintendente Delegado e Intendente; Director y Subdirector
de Unidad Administrativa Especial; Secretario General y Subsecretario General;
Director de Superintendencia; Director de Academia Diplomática; Director de
Protocolo; Director General Administrativo y/o Financiero, Técnico u Operativo;
Director de Gestión; Jefe de Control Interno; Jefe de Oficinas Asesoras de
Jurídica, Planeación, Prensa o de Comunicaciones; Negociador Internacional;
Experto de Comisión; Interventor de Petróleos; [EXEQUIBLE, en los términos y
bajo los condicionamientos consignados en la parte motiva de la sentencia C-506
de 1999] [Juez de Instrucción Penal Militar, Auditor de Guerra,
Secretario de Tribunal Superior Militar y Capitán de Puerto] [lo
subrayado fue declarado inexequible
en sentencia C-368 de 1999]  En la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil además los siguientes: Agregado para Asuntos Aéreos;
Administrador Aeropuerto; Gerente Aeroportuario; Director Aeronáutico Regional;
Director Aeronáutico de Área y Jefe de Oficina Aeronáutica. [EXEQUIBLE, en los
términos y bajo los condicionamientos consignados en la parte motiva de la
sentencia C-506 de 1999]  En la Administración Descentralizada del Nivel
Nacional: Presidente; Director o Gerente; Vicepresidente, Subdirector o
Subgerente; Secretario General; Director o Gerente Territorial, Regional,
Seccional o Local; [Rector, Vicerrector y Decano de Institución de Educación
Superior distinta a los entes universitarios autónomos.] [Lo subrayado
fue declarado Inexequible en las
sentencias C-506 de 19999, y  C-368 de 1999]; Director de Unidad Hospitalaria;
Jefe de Oficinas Asesoras de Jurídica, de Planeación, de Prensa o Comunicaciones;
y Jefe de Control Interno.  En la Administración Central y Órganos de
Control del Nivel Territorial:  Secretario General; Secretario y
Subsecretario de Despacho; Veedor Distrital; Director y Subdirector de
Departamento Administrativo; Director y Subdirector Ejecutivo de Asociación de
Municipios; Director y Subdirector de Área Metropolitana; Subcontralor,
Vicecontralor o Contralor Auxiliar; Jefe de Control Interno; Jefe de Oficinas
Asesoras de Jurídica, de Planeación, de Prensa o de Comunicaciones; Alcalde
Local, Corregidor e [Inspector de Tránsito y Transporte o el que haga sus
veces] [Lo subrayado fue declarado inexequible
en la sentencia C-372 de 1999], y Personero Delegado de los municipios de
categoría especial y categorías uno, dos y tres. [declarado EXEQUIBLE, en los
términos y bajo los condicionamientos consignados en la parte motiva de la
sentencia c-506/99]   En la Administración Descentralizada del Nivel
Territorial:   Presidente; Director o Gerente; Vicepresidente; Subdirector
o Subgerente; Secretario General; [Rector, Vicerrector y Decano de
Institución de Educación Superior distinta a los entes universitarios
autónomos] [Lo subrayado fue declarado INEXEQUIBLE en la sentencia
C-506 de 1999]; Jefe de Oficinas Asesoras de Jurídica, de Planeación, de Prensa
o de Comunicaciones y Jefe de Control Interno. [EXEQUIBLE, en los términos y
bajo los condicionamientos consignados en la parte motiva de la sentencia C-506
de 1999]  b) Los empleos de cualquier nivel jerárquico cuyo ejercicio implica confianza
que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales o de
apoyo, que estén al servicio directo e inmediato de los siguientes
funcionarios, siempre y cuando tales empleos se encuentren adscritos a sus
respectivos despachos: En la Administración Central del Nivel Nacional:
Ministro y Viceministro; Director y Subdirector de Departamento Administrativo;
Director y Subdirector de la Policía Nacional; Superintendente; y Director de
Unidad Administrativa Especial.  [En el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, y sus entidades adscritas, todos los empleos, por
la necesaria confianza que requiere el Presidente de la República en quienes
los ejerzan, por cuanto se toman decisiones relacionadas con su calidad de jefe
de Gobierno, jefe de Estado y Suprema Autoridad Administrativa].[ [Lo
subrayado fue declarado Inexequible
en la sentencia  C-368 de 1999]  En las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional, los empleos adscritos a las oficinas de comando, de las unidades y
reparticiones de inteligencia y de comunicaciones, en razón de la necesaria
confianza intuitu personae requeridas en quienes lo ejerzan, dado el
manejo que debe dársele a los asuntos sometidos al exclusivo ámbito de la
reserva, del orden público y de la seguridad nacional.   En el Ministerio de
Relaciones Exteriores los del Servicio Administrativo en el exterior.      En
el Congreso de la República, los previstos en la Ley 5ª de 1992.  En la
Administración Descentralizada del Nivel Nacional:  Presidente; Director o
Gerente [Declarado exequible por la sentencia C-599 de 2000]; Rector de
Institución de Educación Superior distinta a los entes universitarios
autónomos. En la Administración Central y órganos de Control del Nivel
Territorial:  Gobernador; Alcalde Distrital, Municipal y Local; Contralor y
Personero.  En la Administración Descentralizada del Nivel Territorial:
Presidente; Director o Gerente [Declarado exequible
por la sentencia C-599 de 2000]; Rector de Institución de Educación Superior
distinta a los entes universitarios autónomos.  c) Los empleos cuyo ejercicio
implica la administración y el manejo directo de bienes, dineros y/o valores
del Estado. Parágrafo 1º. También se consideran de libre nombramiento y
remoción aquellos empleos que posteriormente sean creados y señalados en la
nomenclatura con una denominación distinta pero que pertenezcan al ámbito de
dirección y conducción institucional, manejo o de confianza. Parágrafo 2º. El
empleo de Comisario de Familia es de carrera administrativa. Parágrafo 3º.
Aquellos empleos que no pertenezcan a los organismos de seguridad del Estado,
cuyas funciones, como las de escolta, consistan en la protección y seguridad
personales de los servidores públicos, también son de libre nombramiento y
remoción.
[3] Corte Constitucional, Sentencia C-292 de 2001, MP: Jaime Córdoba
Triviño.
[4] Corte Constitucional, Sentencia C-292 de 2001, MP: Jaime Córdoba
Triviño, donde la Corte además de examinar la conformidad del Decreto 274 de
2000 con el ámbito de las facultades extraordinarias conferidas mediante la Ley
573 de 2000, analizó varias disposiciones cuestionadas porque supuestamente
violaban el principio general de carrera administrativa.
[5]
Decreto Ley 274 de 2000, Artículo 87.- Descripción.- “La
precedencia en la representación diplomática es la siguiente:  a. Embajador.
b. Ministro Plenipotenciario.  c. General o Almirante.  d. Ministro Consejero.
e. Consejero  f. Coronel u Oficial Naval de rango equivalente.  g. Funcionarios
especializados: Consejero y Agregado con categoría equivalente.  h. Primer
Secretario.  i. Segundo Secretario.  j. Tercer Secretario.  k. Funcionario
Especializado: Agregado y Adjunto.  Parágrafo Primero.- Cuando en
la Misión existan varios funcionarios con la misma categoría, la precedencia se
establecerá por antigüedad en el cargo dentro de la Misión. Parágrafo
Segundo.- Las Misiones Especiales de carácter transitorio u ocasional,
podrán ser integradas con personal que pertenezca a la Carrera Diplomática y
Consular en los términos y condiciones a que se refiere el artículo 54 de este
Decreto.” En el régimen de carrera diplomática y consular que regulaba el
Decreto 10 de 1992, (Artículo 64) los funcionarios especializados estaban
subordinados al Jefe de la Misión respectiva, pero dicho régimen no establecía
un orden de precedencia.
[6] Decreto Ley 274 de 2000, Artículo 84.- Adecuada
Coordinación.- Por virtud del principio de Unidad e Integralidad, los
funcionarios especializados a que se refiere el artículo precedente, deberán
atender las instrucciones, políticas y criterios orientadores que señale el
Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio respectivo según el caso.
Dichas políticas se coordinarán entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y
el respectivo Ministerio y de ellas la Cancillería informará al Jefe de Misión
correspondiente para que éste mantenga la adecuada coordinación de los
funcionarios del servicio exterior.
[7] Decreto 274 de 2000, Artículo 83, demandado.
[8] Decreto 274 de 2000, Artículo 87, Parágrafo Segundo.-
Las Misiones Especiales de carácter transitorio u ocasional, podrán ser
integradas con personal que pertenezca a la Carrera Diplomática y Consular en
los términos y condiciones a que se refiere el artículo 54 de este Decreto.” Artículo
54.- Naturaleza.- Habrá lugar a comisión de servicio cuando el
funcionario perteneciente a la Carrera Diplomática y Consular sea designado o
autorizado para desempeñar funciones en lugar diferente a su sede habitual de
trabajo. Esta comisión se regulará por las normas generales sobre la materia.
[9] Además de la descripción general de los cargos que hace el artículo
83 del Decreto 274 de 2000, el artículo 86 regula de manera
especial a los agregados comerciales seleccionados por Proexport, en lo
siguientes términos: “Los Agregados Comerciales seleccionados por la Junta
Asesora del Fideicomiso Proexport-Colombia, o por la entidad que hiciere sus
veces, se regularán por lo previsto en los artículos 84 y 85 de este Decreto y,
además, por lo que en materia de funciones, forma de designación y comité
interinstitucional, señale el reglamento. Los pagos laborales de estos
Agregados Comerciales, incluidas las cotizaciones a la Seguridad Social y la
póliza de que trata el parágrafo 1º del artículo 64 de este Decreto, serán
realizados directamente por Fiducoldex o la entidad que hiciere sus veces.”
[10] Decreto Ley 274 de 2000, Artículo 85.- Condiciones Básicas.-
Para el ejercicio de las funciones en calidad de Funcionario Especializado se
aplicará lo previsto en el parágrafo 3º del artículo 63 y en los artículos 79 a
82 de este decreto. (...)Artículo 79.- Remisión.- De conformidad con lo
dispuesto en los artículos 20 y 177 del Código Disciplinario Único, contenido
en la Ley 200 de 1995 o en las normas que la reglamenten, modifiquen, adicionen
o deroguen, los Funcionarios de la Carrera Diplomática y Consular y, en
general, todos los servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores,
se encuentran sometidos al régimen disciplinario general establecido en el mencionado
Código.
[11] Decreto 274 de 2000, Artículo 82.- Especial
Responsabilidad.- La violación de las obligaciones y prohibiciones
establecidas en este Decreto, por parte de los funcionarios pertenecientes a la
Carrera Diplomática y Consular y, en general, por parte de los servidores
públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, cuando cause serio perjuicio
a los propósitos que orientan el servicio exterior, será considerada como falta
gravísima para todos los efectos.
[12] Decreto Ley 274 de 2000, Artículo 81.- Prohibiciones
Especiales.- Además de las prohibiciones establecidas para los
empleados públicos del orden nacional, a los funcionarios pertenecientes a la
Carrera Diplomática y Consular y, en general, a los funcionarios del servicio
exterior, les está prohibido expresamente:   a. Elevar protestas o presentar
reclamaciones de carácter formal por su propia cuenta, en nombre del Gobierno o
del Ministerio de Relaciones Exteriores, sin haber recibido las
correspondientes instrucciones.  b. Residir en ciudad distinta de la sede de
Gobierno extranjero, o de la que haya sido fijada expresamente en el Decreto de
nombramiento. c. Ejercer profesión, empleo u oficio diferente al de las
funciones que legalmente le correspondan, salvo las de carácter docente cuando
no interfieran con el ejercicio de sus funciones y en cuyo caso se requerirá el
previo permiso de la Dirección del Talento Humano o de la dependencia que haga
sus veces. d. Usar de las franquicias aduaneras o de cualquiera de los demás
privilegios del rango o del cargo en forma inmoderada, o a favor de terceros o
para cualquier fin u objeto que no sea el de atender decorosamente las necesidades
de la representación oficial. e. Permitir el uso de las oficinas o elementos al
servicio de la Misión, aunque no sean de propiedad del Estado, a personas
extrañas a ellas; permitir a personas ajenas a la misión el acceso a los
documentos, archivos y correspondencia oficial, o confiar el manejo o custodia
de las claves a funcionarios no colombianos. f. Hacer uso particular de
informaciones o documentos no públicos que se hayan producido, recibido o
conocido por razón del servicio, o tomar copia de ellos sin previa autorización
del Ministerio. g. Adelantar estudios regulares o de perfeccionamiento en el
país donde estuvieren destinados, salvo que las clases no coincidan con la
jornada normal de trabajo. h. Encargarse de la gestión o representación de
negocios o intereses de gobiernos, entidades o personas particulares, a menos
que se trate de un encargo oficial.   i. Hacer declaraciones, revelar asuntos
tramitados o de los que hubiere tenido conocimiento por razón de sus funciones,
sin la autorización del superior respectivo. j. Entregar documentos del archivo
general sin previo permiso escrito del Ministro, los Viceministros o el
Secretario General, teniendo en cuenta que tal archivo se considera para todos
los efectos como reservado. Exceptúanse de esta prohibición los documentos que,
por su naturaleza, debe publicar el Ministerio.
[13] Decreto Ley 274 de 2000, Artículo 85, Parágrafo.- El
funcionario especializado no podrá actuar en calidad de encargado de negocios
en interinidad (a.i.), pero sí como "encargado de archivos" de una
misión. Los terceros secretarios tendrán precedencia sobre los funcionarios
especializados para actuar como encargados de los archivos.
[14] Decreto 274 de 2000, Artículo 80.- Actuaciones con permiso
previo.- Los funcionarios pertenecientes a la Carrera Diplomática y
Consular y, en general, los funcionarios del servicio exterior están obligados
a obtener permiso escrito previo del Ministro de Relaciones Exteriores o del
funcionario que éste delegare, para ejecutar en el exterior los siguientes
actos: a. Ser miembro de instituciones, sociedades, y centros de carácter
comercial o político y, en general, de cualquier índole, distinta de la
meramente social, científica, literaria o docente.   b. Renunciar a los
privilegios, fueros e inmunidades inherentes al Diplomático, ya sea para
comparecer en juicio o por otra causa.  c. Prestar colaboración en periódicos y
otros medios de comunicación sobre temas que puedan comprometer al país.  d.
Recibir condecoraciones, menciones, diplomas, reconocimientos u otras
distinciones, provenientes de Gobiernos o entidades oficiales del exterior.  e.
Ausentarse por más de tres días laborables de la ciudad sede de la
representación; requerimiento éste aplicable para el caso de los Jefes de las
Misiones Diplomáticas. Cuando la ausencia fuere inferior a este período, el
funcionario que ocupe el cargo de Jefe de una Misión Diplomática deberá
informar de este hecho a la Cancillería. Los subalternos, por su parte, deberán
obtener el previo permiso del Jefe de la Misión para ausentarse de la Sede;
esta autorización no podrá exceder de tres días laborables.
[15] Decreto Ley 274 de 2000, Artículo 63.- Seguridad Social.- Teniendo
en cuenta los principios generales de eficiencia, solidaridad y universalidad
en materia de Seguridad Social, así como los de Moralidad y Especialidad,
orientadores del Servicio Exterior y la Carrera Diplomática y Consular, los
funcionarios pertenecientes a la Carrera Diplomática y Consular deben ser
afiliados al Sistema Integral de Seguridad Social en los sistemas de pensiones,
salud y riesgos profesionales, de acuerdo con lo previsto en el Sistema
Integral de Seguridad Social creado por la Ley 100 de 1993 y sus decretos
reglamentarios, así como en las normas que los modifiquen, adicionen o
deroguen, salvo las particularidades contempladas en este Decreto. En
consecuencia, todo lo relacionado con selección de entes administradores,
afiliación, cotizaciones, prestaciones asistenciales y económicas, regímenes de
transición y demás disposiciones del sistema integral de seguridad social,
aplican a los funcionarios pertenecientes a la Carrera Diplomática y Consular.
(...)  Parágrafo Tercero.- Cuando hubiere funcionarios en el servicio exterior
no pertenecientes a la planta del Ministerio de Relaciones Exteriores, las
relaciones con las entidades administradoras de la seguridad social estarán a
cargo de la entidad u oficina que sufragare los gastos del funcionario.
[16]
Con respecto a este último punto, la norma constitucional indica que pueden
excluirse, además de los ya exceptuados expresamente por la propia
Constitución, aquellos empleos que el legislador determine. Sobre este
particular se ha pronunciado ya esta Corporación en la Sentencia C-391 de 1993,
MP: José Gregorio Hernández Galindo indicando: "De acuerdo con el artículo
125 de la Carta, compete a la ley la definición de las normas que consagren
excepciones al principio general de pertenencia a la carrera ...; las que
determinen el sistema de nombramiento cuando considere que no debe procederse
mediante concurso público; las que fijen los requisitos y condiciones para
establecer los méritos y calidades de los aspirantes; las que señalen causas de
retiro adicionales a las previstas por la Carta".
[17] Corte Constitucional.  Sentencia C-195 de 1994. Magistrado Ponente
Vladimiro Naranjo Mesa.
[18] Corte Constitucional, Sentencia C-514 de
1994, MP: José Gregorio Hernández Galindo, “El sustento de esta
clasificación de cargos está dada, por un lado, en relación con la naturaleza
de la función que se va a desempeñar la cual tiene que ser de dirección,
manejo, conducción u orientación institucional, a través de la cual se adopten
políticas o directrices fundamentales y, de otro lado, por el elemento de la
confianza en aquellos empleos en donde sea necesaria para quienes tienen a su
cargo esa clase de responsabilidades de dirección, manejo, conducción de
políticas o directrices fundamentales mencionadas. (...)
[19]
Ver entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional. C-195 de 1994, MP:
Vladimiro Naranjo Mesa, donde la Corte reconoció los siguientes criterios de
evaluación para determinar cuándo un empleo puede ser de libre nombramiento y
remoción: “En primer término que tenga fundamento legal; pero además, dicha
facultad del legislador no puede contradecir la esencia misma del sistema de
carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el efecto de que la
regla general se convierta en excepción.  En segundo lugar, debe haber un
principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer
excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al
nominador  no obedezca a una potestad infundada.  Y, por último, no hay que
olvidar que por su misma naturaleza, los empleos que son de libre nombramiento
y remoción son aquellos que la Constitución establece y aquellos que determine
la ley, (art. 125), siempre y cuando la función misma, en su desarrollo
esencial, exija una confianza plena y total, o implique una decisión política.
En estos casos el cabal desempeño de la labor asignada debe responder a las
exigencias discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente
vigilancia y evaluación”; c-405
de 1995, MP: Fabio Morón Díaz, en donde esta Corporación reafirmó “la
prevalencia de la regla general de la carrera administrativa y admite que sólo
por excepción es posible la exclusión legal de algunos funcionarios o
servidores públicos cuando se presente este tipo de relación de confianza o de
intuitu personae o de las responsabilidades de dirección”. C-506/99, MP:
Fabio Morón Díaz. En este fallo, la Corte analizó la clasificación de empleos
de libre nombramiento que trae la ley 443 de 1998 y reiteró que aquellos que
conllevan responsabilidades de dirección, conducción y orientación
institucionales mediante la adopción de políticas y directrices son por
naturaleza, empleos de libre nombramiento y remoción. En relación con los
cargos de Jefe de Misión Diplomática, Embajador y Cónsul General Central  en
las sentencias C-129 de 1994 y C-292 de 2001 se declaró que podían ser cargos
de libre nombramiento y remoción.
[20] Corte Constitucional, Sentencia C-514 de 1994, MP: José Gregorio
Hernández Galindo, ya citada.
[21] El marco legal general que regula la situación administrativa de
las comisiones en cargos de libre nombramiento y remoción se encuentra, entre
otras, en las siguientes disposiciones: Decreto
1950 de 1973 (Artículo 75.
El empleado se encuentra en comisión cuando, por disposición de autoridad
competente, ejerce temporalmente las funciones propias de su cargo en lugares
diferentes a la sede habitual de su trabajo o atiende transitoriamente
actividades oficiales distintas a las inherentes al empleo de que es titular. Artículo
76. Las comisiones pueden ser: a) De servicio, para ejercer las funciones
propias del empleo en un lugar diferente al de la sede del cargo, cumplir
misiones especiales conferidas por los superiores, asistir a reuniones,
conferencias o seminarios, o realizar visitas de observación que interesen a la
administración y que se relacionen con el ramo en que presta sus servicios el
empleado. (...) c) Para desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción,
cuando el nombramiento recaiga en un funcionario escalafonado en Carrera
Administrativa, (...). Artículo 78. Las comisiones en el interior del
país se confieren por el Jefe del Organismo Administrativo, o por quien haya
recibido delegación para ello; las comisiones al exterior exclusivamente por el
Gobierno.); Decreto
1050 de 1997 (Artículo 5o. Del
termino de la comisión. Las comisiones al exterior, se conferirán por el
término estrictamente necesario para el cumplimiento de su objeto, más uno de
ida y otro de regreso, salvo en los casos en que quien autoriza la comisión,
considere que éstos no son suficientes para el desplazamiento al sitio donde
deba cumplirse y su regreso al país, en cuyo caso podrá autorizar el término
mínimo que considere necesario); Decreto
2004 de 1997 (Artículo 12o. De las condiciones de las comisiones. En
ejercicio de la facultad consagrada por el inciso segundo del artículo 223 del Decreto-ley 2400 de 1968, las comisiones al
exterior serán otorgadas en las siguientes condiciones: a). Comisiones de
servicios:  1. Para tramitar o negociar asuntos que a juicio del Gobierno
nacional revistan especial interés para el país.   2. Para suscribir convenios
o acuerdos con otros gobiernos u organismos internacionales. (…)); Decreto 1567 de 1998 (Artículo
40.- Comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción o
de periodo. Como uno de los incentivos que deben concederse a los empleados
de carrera, los nominadores deberán otorgarles la respectiva comisión para
ejercer cargos de libre nombramiento y remoción o de período cuando hubieren
sido nombrados para ejercerlos.); Decreto Ley 274 de 2000 (Artículo
54.- Naturaleza.- Habrá lugar a comisión de servicio cuando el funcionario
perteneciente a la Carrera Diplomática y Consular sea designado o autorizado
para desempeñar funciones en lugar diferente a su sede habitual de trabajo.
Esta comisión se regulará por las normas generales sobre la materia.).
[22] Constitución Política, Artículo 122. No habrá empleo
público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento. Artículo 123.
Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los
empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios.   Los servidores públicos están al servicio
del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por
la Constitución, la ley y el reglamento.  La ley determinará el régimen aplicable
a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará
su ejercicio.
[23]
Constitución Política, Artículo 151. El Congreso expedirá leyes
orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa.
Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una
de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo,
y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría
absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara.
[24]
Constitución Política, Artículo 189. Corresponde al Presidente de
la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad
Administrativa: (...)11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la
expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida
ejecución de las leyes.
[25]
Constitución Política, Artículo 235. Son atribuciones de la Corte
Suprema de Justicia: (...) 6. Darse su propio reglamento. Artículo 237.
Son atribuciones del Consejo de Estado: (...) 6. Darse su propio reglamento y
ejercer las demás funciones que determine la ley. Artículo 241. A la
Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal
fin, cumplirá las siguientes funciones: (...)11. Darse su propio reglamento.
Artículo 265. El Consejo Nacional Electoral tendrá, de conformidad
con la ley, las siguientes atribuciones especiales: (...) 11. Darse su propio
reglamento.
[26] Constitución Política, Artículo 257. Con
sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes
funciones: (...)3. Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz
funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la
organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la
regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los
despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador.
[27] La norma declarada inexequible decía que eran cargos de libre
nombramiento y remoción: “Aquellos empleos que posteriormente sean creados y
señalados en la nomenclatura con una denominación distinta a las antes
mencionadas, pero que pertenezcan al ámbito de Dirección o Conducción
Institucional, o Manejo y Confianza".
[28] El literal d) del artículo 282 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero -Decreto 663 de 1993-, los agregados comerciales son nombrados
por la junta del fideicomiso establecido para promover las exportaciones del
país. Las funciones generales de estos agregados comerciales son descritas de
manera general así: “5. Funciones de los
agregados comerciales. Entre otras, serán funciones de los agregados
comerciales en el exterior las siguientes:   “a. Dar o conseguir información
comercial para promoción de las exportaciones; ofrecer a los exportadores servicios
de información comercial y de apoyo en el mercadeo de sus productos; y
organizar ferias y misiones comerciales;   “b. Hacer las gestiones y
diligencias ante las autoridades del país respectivo que sean necesarias para
la promoción de las exportaciones colombianas;   “c. Apoyar  a  las  embajadas
colombianas con información para todo lo relativo a la gestión o cumplimiento
de tratados comerciales;   d. Informar a las embajadas colombianas
periódicamente acerca de sus actividades de promoción;   “e. Realizar actos y
contratos, por cuenta del fideicomiso y para promover las exportaciones
colombianas, dentro de los términos en los cuales la Junta Asesora los
autorice. Tales contratos se sujetarán al régimen aplicable en ese país a los
contratos de particulares, si tal régimen lo permite.   “Parágrafo 1º. - En lo
que se refiere a la información comercial para la promoción de las
exportaciones y a la realización de actos y contratos en nombre del
fideicomiso, los agregados comerciales actuarán ciñéndose solamente a las
instrucciones de la sociedad fiduciaria.   “Parágrafo 2º. - Prohíbese a los
agregados comerciales hacer gastos o asumir obligaciones en subsidio del
Gobierno Colombiano o de quienes desempeñen sus embajadas, salvo cuando actúen
en cumplimiento de las funciones previstas en el literal c. de este numeral.”
[29] 2) En el caso de los agregados
y adjuntos militares el Capítulo IV del Manual para Agregados,
Adjuntos Militares y Secretarios de las Fuerzas Militares, aprobado mediante
Disposición 0015 de 1998 del Comandante General de las Fuerzas Militares,
indica qué funciones corresponde llevar a cabo a dichos funcionarios. En relación
concreta con las funciones de los agregados militares esta normatividad señala
lo siguiente:  “La misión de los agregados es dar asesoría especializada al
jefe de la misión diplomática y representar a las Fuerzas Militares.”  Como
actividades de asesoría especializada la Disposición enlista las siguientes:  “a.
Dar verbalmente o por escrito, informes, conceptos, opiniones y recomendaciones
sobre aspectos de carácter militar, naval, aéreo y de policía.  “b. Hacer
estudios de estado mayor sobre aspectos militares relacionados con la situación
del país donde esté acreditado, cuando estos sean requeridos por el jefe de la
misión diplomática o cuando personalmente lo considere necesario en desarrollo
de sus funciones específicas.   “c. Asesorar al jefe de la misión especialmente
en aquellos caso en los cuales tienen prelación los aspectos técnicos
militares, como cuando surgen negociaciones de carácter castrense (misiones
militares, navales, aéreas, materiales de guerra, entrenamiento, etc.). sin
embargo, en la mayoría de estos casos actuará de acuerdo con instrucciones
emanadas del Comando General de las Fuerzas Militares.”   Como actividades
de representación de las Fuerzas Militares la Disposición mencionada indica que
a dichos funcionarios corresponde: “a. Enviar información oportuna de los
acontecimientos que afecten la vida y funcionamiento normal de las
instituciones y en general del país donde se hallen acreditados. “b.
Desarrollar los trabajos contenidos en guías de trabajo, directivas,
circulares, oficios, órdenes, y solicitudes de inteligencia procedentes de la
Jefatura del Estado Mayor Conjunto. “c. Participar en ceremonias militares,
fiestas nacionales, reuniones públicas y privadas y acontecimientos de júbilo o
duelo nacional, excepto cuando estas puedan afectar el prestigio de nuestro
país.   “d. Estrechar las buenas relaciones, los lazos de amistad y
colaboración entre nuestras Fuerzas Militares y las Fuerzas Armadas del país
respectivo.  “e. Visitar previa consulta con las autoridades correspondientes,
instalaciones militares y promover intercambios en aspectos profesionales que
busquen un beneficio para las Fuerzas Militares.   “f. Hacer los trámites
necesarios a fin de obtener el permiso para que las unidades de la Armada
Nacional puedan entrar a los puertos cuando se requiera, lo mismo que para el
sobrevuelo y aterrizaje de los aviones de la Fuerza Aérea Colombiana por el
territorio y aeropuertos del país ante el cual está acreditado. “g. Atender y
suministrar toda la información requerida a las misiones militares colombianas
que sean enviadas a ese país, orientándolas en todos los aspectos y efectuando
coordinaciones que sean necesarias para que puedan cumplir ampliamente su
misión.  Cuando se trate de visitas de buena voluntad, coordinar con el jefe de
la misión diplomática y con las autoridades militares del país sede, el
programa que debe desarrollarse y asesorar al jefe de la misión especial. Si se
trata de buques de guerra colombianos, se traslada, previa autorización del
Comando General de las Fuerzas Militares al puerto de llegada, con el fin de
colaborar personalmente con el comandante, asesorarlo, procurando obtener las
mayores facilidades para el desarrollo del programa correspondiente.  “h.
Cumplir con la mayor responsabilidad, eficacia, discreción y sentido
profesional, las órdenes y pedidos del comando General de las Fuerzas
Militares.   “i. Representar a las Fuerzas en conferencias y reuniones de
carácter militar y en comisiones internacionales de diversa índole, para los
cuales sea nombrado, en las que actúa de acuerdo con la política e
instrucciones enviadas previamente.” Las funciones correspondientes a los agregados
o adjuntos de policía, la Resolución N° 6062 del 16 de octubre de 1986
describe de manera general sus funciones.
[30] Sobre el principio de legalidad del gasto público ver, entre otras
sentencias de la Corte Constitucional, C-018 de 1996, MP: Hernando Herrera
Vergara. Este principio se encuentra desarrollado en el Estatuto Orgánico del
Presupuesto. Según el de Artículo 49 de la Ley 179 de 1994 (que introdujo
algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 -Estatuto Orgánico del Presupuesto:
"Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos
(...). En consecuencia, ninguna autoridad puede contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes o en exceso del saldo disponibles, o sin la
autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer
vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del
crédito autorizados.  Para las modificaciones a la planta de personal de los
órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que impliquen
incremento en los costos actuales, será requisito esencial y previo la
obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la
Dirección General del Presupuesto Nacional en que se garantice la posibilidad
de atender estas modificaciones”
[31] Corte Constitucional, Sentencia C-272 de 1996, MP: Antonio Barrera
Carbonell, donde la Corte declaró exequible la facultad de los concejos
municipales y distritales para adoptar las plantas de personal correspondientes
a las contralorías municipales y distritales.