T-402-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-402/05
IUS VARIANDI EN PERSONAL DEL
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD-Facultades del empleador deben ejercerse dentro de un
marco razonable
IUS VARIANDI-Discrecionalidad limitada a la
administración para modificar sitio de trabajo
ACCION DE TUTELA-Eventos en que procede para traslado de
trabajador
La jurisprudencia de esta corporación ha aceptado la
procedencia de la acción de tutela en circunstancias especiales y que demandan
con urgencia el amparo constitucional, a saber: (i) cuando el acto de traslado
es intempestivo, arbitrario y atenta contra la unidad familiar; (ii) cuando con
el mismo se coloca en grave riesgo la vida, la salud o la integridad personal
del trabajador o algún miembro de familia; y (iii) cuando atenta contra el
derecho de los niños a tener un familia.
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia:
expediente T-1026881
Acción de tutela instaurada por Rodolfo
Enrique Benítez Quintana contra el Departamento Administrativo de Seguridad
(DAS).
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá D.C., quince ( 15 ) de abril de dos
mil cinco (2005).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados JAIME ARAÚJO RENTERÍA, ALFREDO
BELTRÁN SIERRA y MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de las
sentencias proferidas por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá y la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia el 29 de septiembre y el 9 de noviembre de 2004 respectivamente,
dentro de la acción de tutela incoada por Rodolfo Enrique Benítez Quintana
contra el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS).
I. LOS ANTECEDENTES.
1. Los hechos.
En la solicitud de tutela el señor Rodolfo
Enrique Benítez Quintana manifiesta que desde 1989 está vinculado al
Departamento Administrativo de Seguridad (en adelante DAS) en el régimen
especial de carrera administrativa y que actualmente desempeña el cargo de
Detective Grado 10. Según el actor, ha cumplido a cabalidad con sus labores, se
ha especializado en el área de inteligencia, seguridad, protección, explosivos
y antiterrorismo y en varias ocasiones ha recibido reconocimientos por su
trabajo.
El actor alega que, mediante Resolución N.
0215 del 5 de febrero de 2004, el Director del DAS ordenó de manera
intempestiva y arbitraria su traslado a la Seccional Chocó del DAS,
desmejorando así sus condiciones laborales puesto que en dicha seccional fue
asignado al área de extranjería, para la cual no tiene experiencia ni ha
realizado estudios. Es más, el accionante denomina a la Seccional Choco del DAS
como una “seccional castigo”, puesto que, en su opinión, allí son enviados
funcionarios con problemas disciplinarios.
Se insinúa, además, que el traslado es una
represalia pues cuando el actor supervisó el Contrato Interadministrativo de
Compraventa No.135 de 26 de diciembre de 2002, suscrito entre el DAS y la
Industria Militar Colombiana (INDUMIL), denunció ante la Procuraduría General
de la Nación y dependencias internas del DAS algunas irregularidades que se
habían presentado con ocasión de este contrato.
De otra parte, el accionante alega que su
traslado está afectando su unidad familiar, toda vez que sus hijos, quienes son
menores de edad, están siendo afectados física y psicológicamente con su
traslado, toda vez que vienen presentando problemas de salud, así como
deficiencias en el estudio.
Por último, el señor Benítez Quintana
asegura que en Quibdo está siendo objeto de amenazas por personas aún
indeterminadas, lo cual lo ha llevado a presentar denuncia penal ante la
Fiscalía General de la Nación por temor a que se atente contra su integridad
personal.
2.
Las pretensiones.
El
actor pretende que se le conceda el amparo y, en consecuencia, “se declare
la inaplicabilidad del acto administrativo de traslado y en esa medida,  se
ordene al DAS su reubicación en la ciudad de Bogotá, para laborar en la
Academia Superior de Seguridad AQUIMINDIA a fin de evitar que pueda perecer por
causa de algún supuesto acto del servicio. De igual manera, solicita el
actor, se adopten medidas inmediatas para proteger su vida e integridad
personal, así como la de su familia.”
3.
Respuesta del Departamento Administrativo de Seguridad.
En su informe, luego de recalcar la
naturaleza y funciones del Departamento Administrativo de Seguridad, el Jefe de
la Oficina Asesora Jurídica de esa entidad alega que su director cuenta con la
facultad discrecional de ubicar a sus funcionarios en aquellos lugares donde se
requiera la prestación del servicio público encomendado. Del mismo modo, indicó
que las determinaciones sobre el movimiento del personal que labora en el DAS
son tomadas unilateralmente por el nominador, quien actúa por mandato legal
(Decreto 2146 de 1989 y Decreto 2759 de 2000), cuando así lo impongan las
necesidades. Argumentó, además, que el actor al momento de tomar posesión, como
todos los demás funcionarios, suscribió un documento en el que aceptó que
podría ser trasladado a cualquier parte del país a prestar sus servicios.
De otra parte, consideró que con relación a
la presunta afectación de los derechos fundamentales de sus hijos, el actor lo
único que pretende es involucrarlos para evitar a toda costa la ejecución del
acto dispositivo del nominador, por lo que desestima las razones invocadas para
oponerse al traslado.
Por último, esgrime el representante del
ente demandado que la presente acción es improcedente pues el actor cuenta con
otro medio de defensa judicial para obtener el amparo de sus derechos
fundamentales, como son las acciones de la jurisdicción contenciosa
administrativa; recalcando, además, el carácter residual y subsidiario de la
acción de tutela.
4. Decisiones objeto de revisión.
4.1. Sentencia de primera instancia.
La Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá, estimó que no existió vulneración de los derechos
fundamentales del señor Benítez Quintana y, por tanto, denegó el amparo
solicitado.
Consideró el a quo que si el actor
advirtió que el traslado tenía un trasfondo diferente al del buen servicio, ha
debido proceder a su demanda de forma inmediata, en lugar de solicitar
licencias no remuneradas o interponer la presente acción de tutela; pero, con
todo, asegura que aún conserva la titularidad de las acciones contenciosas
administrativas previstas para efectos de asegurar la vigencia del principio de
legalidad y el respeto de sus derechos como funcionario.
De otro lado, precisó que si se
escudriñara la vida de cada detective y las variadas dificultades de orden
familiar, sentimental y económico que deben afrontar como consecuencia de los
traslados, se condicionarían los mandos superiores de tal modo que cualquier
traslado estaría supeditado a aquellas circunstancias, lo cual originaría la
inmovilidad del personal de la institución y el consecuente fracaso en el
cumplimiento de sus objetivos. En todo caso, resaltó que la naturaleza y
funciones del DAS imponen la prevalencia del bien común sobre los intereses
individuales, acorde con los dispuesto por la Constitución Política.
Por último, el juez concluyó que la orden
de traslado proveniente del DAS no desconoce ni la unidad familiar, ni el
derecho al trabajo, como afirmó el peticionario, toda vez que puede trasladar a
toda su familia al Departamento del Chocó, haciendo uso de las garantías que le
ofrece la entidad demandada.
4.2. Sentencia de segunda instancia.
La Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia, resolvió la impugnación presentada por el accionante,
confirmando la sentencia de primera instancia.
Luego de reiterar los argumentos expuestos
por el juez de primera instancia, el ad quem consideró que en el
presente caso los integrantes de esa clase de entidades deben estar prestos a
cumplir los traslados que se requieran, independientemente de sus gustos e
incluso de su propio bienestar. La facultad de trasladarlos, agrega, se radica
en cabeza del nominador y, aunque puede en algunos eventos ser arbitraria, sólo
a través del desarrollo de un proceso contencioso administrativo podría
declararse la nulidad del acto administrativo respectivo.
En consecuencia, consideró que el juez de
tutela invadiría la órbita del juez natural si entrara a definir la procedencia
o no de la orden de traslado y, además, se contrariaría la manifestación de
voluntad del actor al momento de ingresar a la entidad, todo lo cual impide
analizar la supuesta transgresión al derecho fundamental al trabajo y a la
integridad familiar.
Por consiguiente, al igual que la primer
instancia, estimó que el amparo constitucional era improcedente en la situación
narrada en la solicitud de tutela.
5. Pruebas relevantes del caso.
a.) Copia del Registro Civil de Nacimiento de los menores Luz
Alejandra y Rodolfo Antonio Benítez Casallas (fls.15 y 16 C-1).
b.) Hoja de vida del Detective Rodolfo Enrique Benítez Quintana
(fls.17 a 23).
c.) Copias de los certificados de estudios realizado por el señor
Rodolfo Enrique Benítez Quintana (fls.24 a 53).
d.) Copias de la Resolución No.215 del 5 de febrero de 2004, por la
cual el Director del DAS traslada al actor a la Seccional Chocó de esa entidad
(fls.61).
e.) Copia de los informes de evaluación realizados por el Jardín
Infantil Carlitos y la Institución Educativa Distrital Andrés Bello, así como
informe de evaluación clínica psicológica realizada por el psicólogo Carlos
Julio Moya Ortiz sobre el núcleo familiar del actor (fls.74 a 81 y 95 a 97)
f.) Copia de la denuncia presentada por el señor Rodolfo Enrique
Benítez Quintana ante la Fiscalía Seccional de Quibdo (fls.89 a 94).
g.) Copia de la queja disciplinaria
presentada por el señor Rodolfo Enrique Benítez Quintana ante la Procuraduría General
de la Nación con ocasión  del Contrato Interadministrativo de Compraventa
No.135 de 26 de diciembre de 2002, suscrito entre el DAS y la Industria Militar
Colombiana (INDUMIL), e informe del estado actual de dicha investigación
disciplinaria (fls.98 a 160).
II. FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES.
1. La competencia.
De conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de
1991, la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones
judiciales mencionadas en precedencia.
2. El asunto bajo revisión.
En el caso sub examine el señor
Rodolfo Enrique Benítez Quintana alega la vulneración de su derecho al trabajo
en condiciones dignas y su derecho a la integridad personal, así como el
derecho de sus menores hijos a la integridad familiar, en razón de que la orden
de traslado a la Seccional Quibdo del DAS está afectando su entorno familiar y
sus condiciones de salud. Además, el actor considera que dicha orden se tomó
como represalia por una queja disciplinaria que interpuso contra miembros del
DAS por irregularidades presentadas en la suscripción de un contrato
interadministrativo.
Para resolver el presente asunto, esta Corte entrará a determinar si
con el traslado del actor se vulneraron sus derechos fundamentales o los de sus
hijos.
3.
Alcance y límites del ius variandi.
El ius variandi es una de las manifestaciones del poder de
subordinación que ejerce el empleador sobre sus empleados; que se concreta en
la facultad de variar las condiciones en que se realiza la prestación personal
del servicio, es decir, la potestad de modificar el modo, el lugar, la cantidad
o el tiempo de trabajo. Sin embargo, como en reiteradas ocasiones lo ha
resaltado la Corte Constitucional[1],
dicha potestad no es absoluta, puesto que está limitada por los derechos
fundamentales de los trabajadores y por los principios y valores
constitucionales, especialmente, el derecho al trabajo en condiciones dignas y
justas y los principios consagrados en el Artículo 53 de la Constitución
Política.
Se colige, entonces, que el ius variandi puede ejercerse
dentro de un margen de discrecionalidad, el cual, además, no está determinado
necesariamente por la calidad del empleador – público o privado –[2], sino por la naturaleza
del cargo o de la labor desempeñada. En este orden de ideas, tenemos que el
ámbito de discrecionalidad del empleador para variar las condiciones de trabajo
es amplio cuando se trata de servidores públicos de libre nombramiento o
remoción[3]
o cuando así lo demanda la naturaleza y actividad de ciertas entidades o
empresas, como es el caso, por ejemplo, de la fuerza pública, los entes
investigativos y de seguridad, el servicio público de educación, entre otros.
Particularmente, con relación al Departamento Administrativo de
Seguridad, ha dicho la Corte Constitucional:
“El Departamento Administrativo de
Seguridad D.A.S., es un ente de carácter nacional, cuya labor de investigación
es fundamental para la seguridad nacional en sus diferentes aspectos. Es por
ello, que el recurrir al principio del ius variandi, en aras de lograr
un mejor nivel en la prestación de sus servicios, y ello significa, que dicho
principio no puede sustentarse en la arbitrariedad sino en la discrecionalidad,[4]
pues ante todo, deben primar los derechos constitucionales de los trabajadores
que se ven involucrados en la decisión asumida por su empleador.”[5]
Entonces, aunque el ejercicio del ius
variandi por parte del empleador de ordinario genera traumatismos en el
ritmo normal de vida de los empleados, especialmente si se trata del traslado
del sitio donde se presta el servicio personal, no puede afirmarse válidamente
que toda variación de las condiciones de trabajo implique el desconocimiento de
los derechos fundamentales del trabajador, pues al empleador público o privado
le está permitido tomar decisiones que afecten las condiciones de trabajo de su
fuerza laboral, pero, como se dijo desde un principio, siempre y cuando dicha
facultad la ejerza dentro de un marco de razonabilidad.
En otras palabras, no siempre el uso de
esta facultad por parte del patrono involucra la trasgresión de la Constitución
Política, ya que en algunos casos puede representar, por ejemplo, un
mejoramiento de la situación laboral del trabajador o puede no tener mayor
significación; y en otros, porque aunque derive en la limitación de algún
derecho del trabajador, el ejercicio del ius variandi puede estar
fundamentado en la optimización de otros derechos fundamentales o principios
constitucionales, como por ejemplo los derechos fundamentales de los niños, el
interés general o el adecuado funcionamiento de la administración pública, que
en el evento concreto tienen mayor preponderancia.
4.
Regla general: improcedencia de la acción de tutela para impugnar actos de
traslados de la Administración.
En lo que respecta a la administración, cualquier traslado de
personal que se disponga en ejercicio del ius variandi debe
considerarse, prima facie, ajustado a derecho – es decir motivado por
las necesidades del servicio –, en virtud de la presunción de legalidad de que
gozan sus actos; pero hay eventos en que, efectivamente, la decisión de
trasladar a un servidor público comporta la trasgresión de normas legales o
constitucionales. En efecto, en la producción o adopción de un acto
administrativo que ordena un traslado puede mediar infracción de las normas
legales en que debió fundarse la decisión por incompetencia, falsa motivación o
desviación de poder; así como vulneración de derechos fundamentales como el
derecho al trabajo, a la vida, a la integridad personal, etc., cuando la
administración desborda su órbita de discrecionalidad al tomar la decisión.
Ahora bien, en estos casos la legalidad del acto de traslado debe
ser debatida ante el juez administrativo a través de la acción de la acción de
nulidad y reestablecimiento del derecho, pues en cabeza de dicha autoridad se
radica la competencia para resolver este tipo de controversias. Incluso, dado
el carácter normativo de la Constitución Política, el juez administrativo
también sería competente, en principio, para determinar si con la decisión de
trasladar a un servidor público se vulneró alguno de sus derechos
fundamentales, toda vez que como administrador de justicia está en la
obligación de velar por que en sus actuaciones las autoridades públicas se
ajusten a las normas constitucionales.
Por tanto, ante la existencia de esta vía de protección judicial, la
tutela generalmente resulta improcedente para controvertir los actos que
ordenan traslados como quiera que el constituyente le asignó un carácter
subsidiario y que la acción contenciosa administrativa se revela como eficaz e
idónea para tal efecto. No obstante, la jurisprudencia de esta corporación ha
aceptado la procedencia de la acción de tutela en circunstancias especiales y
que demandan con urgencia el amparo constitucional, a saber: (i) cuando el acto
de traslado es intempestivo, arbitrario y atenta contra la unidad familiar;
(ii) cuando con el mismo se coloca en grave riesgo la vida, la salud o la
integridad personal del trabajador o algún miembro de familia; y (iii) cuando
atenta contra el derecho de los niños a tener un familia[6].
En estos casos, considera la Corte que se hace necesaria la
intervención del juez de tutela como mecanismo idóneo de protección de los
derechos del accionante o de los miembros de su núcleo familiar.
5.
El caso concreto.
Pues bien, en
lo que atañe al fondo del asunto, considera la Sala que el señor Rodolfo
Enrique Benítez Quintana no tiene motivos fundados para oponerse a su traslado
de la ciudad de Bogotá a la ciudad de Quibdó, puesto que, por un lado, dicha
situación no ha generado la ruptura de su unidad familiar, y de otro, porque en
caso de que hubiese mediado desviación de poder en la decisión del Director del
DAS de trasladarlo, la tutela no sería la vía adecuada para controvertir dicho
acto administrativo.
En efecto, la supuesta afectación de la unidad familiar pretende
fundarse en un informe de un psicólogo particular anexado por el accionante y
visible a folio 95 y s.s. del Cuaderno No.1, en el cual, luego de una
entrevista con el grupo familiar, se da cuenta de que los menores Luz Alejandra
y Rodolfo Antonio Benítez Casallas, de 6 y 15 años respectivamente (fls.15 y 16
cuaderno ut supra), experimentan una separación involuntaria de su padre
que ha generado bajo rendimiento académico y vacío afectivo, lo cual,
eventualmente, puede desarrollarse y conducir a disfunciones en el desarrollo
psicoafectivo de los menores.
Sin embargo, encuentra la Sala que estas razones no son suficientes
para concluir la afectación grave del núcleo familiar, pues, aunque
naturalmente la lejanía del sitio de trabajo del padre implica la separación de
la familia, no puede concluirse que de esta sola situación derive su
desintegración, en la medida en que no existen circunstancias insuperables que
impidan al padre reunirse con su familia en Bogotá cuando las condiciones
laborales así lo permitan, ni está acreditada la imposibilidad de desplazarse
junto con ella a la ciudad de Quibdó pues por el traslado el actor tiene
derecho a la prima de instalación que, de acuerdo con el Decreto 1933 de 1989,
fue concebida para tal efecto.
De otro lado, la baja en el rendimiento escolar de los menores, si
bien puede ser consecuencia directa del traslado de su padre, no constituye una
circunstancia grave que amerite la intervención del juez de tutela, puesto que
el actor cuenta con su cónyuge quien está en plenas capacidades para prodigar
la atención que requieren los menores durante su ausencia, y porque la eventual
disfunción psicoafectiva de los menores puede prevenirse con la intervención de
la madre y la ayuda de personal especializado, sea del mismo colegio al que
asisten los menores o de las instituciones de Seguridad Social en Salud.
En
cuanto a este punto, es importante resaltar que “evidentemente, toda
reubicación laboral implica la necesidad de realizar acomodamientos en términos
de la vida familiar y de la educación de los hijos y si se aceptara que estos
ajustes fueran fundamento suficiente para suspender los traslados, en la
práctica se impediría la movilidad de los funcionarios que es requerida por la
administración pública y por las empresas privadas para poder cumplir con sus
fines”.[7]
Por otra parte, encuentra la Sala que los restantes argumentos que
expone la parte actora para oponerse a su traslado tampoco son de recibo, como
se pasa a explicar a continuación.
A juicio de la Sala, el sólo hecho de que el actor haya sido
trasladado al Municipio de Quibdó y que le hayan sido reasignadas funciones en
el área de extranjería no prueba la existencia de represalias por la denuncia
disciplinaria que formuló con ocasión de la suscripción del Contrato
Interadministrativo de Compraventa No.135 de 26 de diciembre de 2002, suscrito
entre el DAS y la Industria Militar Colombiana (INDUMIL); en todo caso, el
actor cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para
controvertir la Resolución N. 0215 del 5 de febrero de 2004, en el hipotético
evento de que en la misma se haya incurrido en desviación de poder, es decir,
que haya estado motivada por razones subjetivas o caprichosas ajenas a las
razones del servicio.
Por tanto, a falta de prueba en contrario, debe entenderse que la
Resolución N. 0215 del 5 de febrero de 2004 fue producto del ejercicio de la
facultad discrecional del Director del DAS de asignar funciones a los miembros
del Departamento Administrativo de Seguridad en razón de las necesidades del
servicio; facultad que, además, puede desplegarse dentro de un margen amplio de
discrecionalidad debido a la naturaleza de las funciones desempeñadas por esta
institución.
Por último, no considera la Sala que el traslado del actor esté
afectando su vida o integridad personal, ya que no hay prueba de la relación de
conexidad de esta situación con los problemas de salud física, y tampoco que la
vulneración de estos derechos se acredite con la presentación de una denuncia
ante la Fiscalía de Quibdó, toda vez que esta última circunstancia no revela
una situación de riesgo concreta, más allá de la que el accionado está en la
obligación de soportar por pertenecer a un organismo de seguridad del Estado.
Además, si fuere necesario, el demandante puede solicitar protección a la misma
entidad a la cual se encuentra vinculado o a otros organismos del Estado que
tienen el deber de otorgarla.
En todo caso, con relación a esta última situación, encuentra la
Sala contradictorio que el actor pretenda su traslado a Bogotá por razones de
seguridad, cuando en esta ciudad fue precisamente que se originaron los hechos
que, según el actor, motivan las amenazas contra su vida, es decir, la denuncia
disciplinaria por las supuestas irregularidades en la suscripción del Contrato
Interadministrativo de Compraventa No.135 de 26 de diciembre de 2002.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia proferida por la
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia el 9 de noviembre de
2004, ya que la Corte no encuentra acreditada la afectación o amenaza de los
derechos fundamentales del accionante o de su familia.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sala
de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia el 9 de noviembre de 2004,
que confirmó la denegación de la tutela por parte de la Sala Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de la acción de
tutela incoada por Rodolfo Enrique Benítez Quintana contra el
Departamento Administrativo de Seguridad (DAS).
SEGUNDO: DAR por secretaría cumplimiento a lo
dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado Ponente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Véanse por ejemplo las sentencias
T-407 de 1992, T-532, T-584, T-707 de 1998, T-503 de 1999, T-1571 de 2000,
T-077, T-346, T-704, T-1041 de 2001, T-026 de 2002, T-256 de 2003 y T-165 de
2004, entre otras.
[2] T-483 de 1993.
[3] T-532 de 1998.
[4]  Ver sentencia C-071 de 1994, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[5] Sentencia
T-752 de 2001.
[6] Al respecto véanse las sentencias de la Corte
Constitucional T-483 de 1993, T-532 de 1998, T-503 de 1999, T-346 de 2001,
T-256 y T-825 de 2003 y T-165 de 2004.
[7]
Sentencia T-353/99 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.