C-155-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-155/05
LEY ESTATUTARIA-Funciones electorales
deben tramitarse a través de ésta
PROCEDIMIENTO DEMOCRATICO-Alcance de sus
reglas
LEY ESTATUTARIA ELECTORAL-Razones por
las cuales debe someterse a requisitos de trámite más fuertes que las leyes
ordinarias
LEY ESTATUTARIA ELECTORAL-Aspectos que
debe regular
LEY ESTATUTARIA-Sentido material
CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Ejercicio de
facultades transitorias para la expedición de normas estatutarias electorales
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para
conocer de las normas estatutarias
La Constitución atribuyó a la Corte Constitucional la competencia
para conocer de las normas estatutarias, tanto por su rango y materialidad
legal como por su contenido específico.
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para
conocer de las normas cuyo contenido material sea propio de una ley estatutaria
Una norma cuyo contenido material es propio de la ley estatutaria,
debe ser revisada por la Corte Constitucional, como lo ha hecho, de manera
efectiva, tanto con las normas estatutarias contenidas en actos del Congreso,
es decir con los proyectos de ley estatutaria, como en normas con materialidad
estatutaria contenidas en actos del gobierno expedidos en virtud de
excepcionales atribuciones conferidas en disposiciones constitucionales
transitorias.
REGLAMENTO 01 DE 2003 DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Naturaleza jurídica
REGLAMENTO 01 DE 2003 DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Constituye ley estatutaria en sentido material
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD OFICIOSO-Sobre
ley estatutaria en sentido material
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROYECTOS DE LEY ESTATUTARIA-Características
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia
La Corte se inhibirá para conocer sobre la demanda de
inconstitucionalidad entablada contra el artículo 19 del Reglamento Nº 01 de
2003, por cuanto en este caso lo que corresponde es que la Corte realice un
examen oficioso, integral y definitivo de la integridad del Reglamento.
Referencia:
expediente D-5427
Demandante:
Aris Yasir Tinoco Palmezano
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 19 del Reglamento N° 1 del Consejo Nacional Electoral de
2003
Magistrado Ponente:
Dr. Manuel José Cepeda
Espinosa
Bogotá, D.C.,
veintidós (22) de febrero de dos mil cinco (2005)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y de los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Aris Yasir
Tinoco Palmezano demandó el artículo 19 del Reglamento 01 de 2003 del Consejo
Nacional Electoral, “por medio de la cual se regula el artículo 12 del Acto
Legislativo N° 01 de 2003.”
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
El texto de
la disposición demandada es el siguiente:
“REGLAMENTO 01 DE 2003
“por medio de la cual se regula el artículo 12 del
Acto Legislativo N° 01 de 2003
“El
Consejo Nacional Electoral, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,
especialmente las conferidas en el parágrafo transitorio del artículo 12 del
Acto Legislativo N° 01 del 3 de julio de 2003 que modificó el artículo 263 de
la Constitución Política,
RESUELVE:
“(...)
“Artículo 19. VACANCIAS.  Las vacancias en las
corporaciones serán suplidas según el orden de inscripción en forma sucesiva y
descendente, si se trata de listas únicas sin voto preferente, y en el orden en
que se haya reordenado la lista cuando el sistema escogido fuere con voto
preferente.”
III. LA DEMANDA
Expone el
demandante que el Congreso de la República expidió el Acto Legislativo 01 de
2003, “por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan
otras disposiciones.” El artículo 12 del mencionado acto legislativo modificó
el artículo 263 de la Constitución. Para ello dispuso  que los partidos y
movimientos políticos  debían presentar listas y candidatos únicos, que el
sistema de distribución de los escaños sería el de la cifra repartidora y que
solamente participarían en esa distribución las listas que superaran un
determinado umbral electoral. En el parágrafo transitorio del artículo se
dispuso que, sin perjuicio de las competencias del Congreso de la República, el
Consejo Nacional Electoral regularía la materia objeto de este artículo para
las elecciones de las autoridades territoriales que se celebrarían en octubre
de 2003.
Sostiene
el actor que el Consejo Nacional Electoral se extralimitó en sus funciones al
momento de expedir el Reglamento, puesto que, en el artículo 19 que demanda, se
ocupó del tema de las vacancias, un tema “que no se contempló, ni se debatió,
ni se votó en las comisiones legislativas correspondientes del año legislativo
01-2003...” Anota que el acto legislativo “sólo modificó los artículos 107,
108, 109, 111, 112, 161, 258, 263, adicionó un artículo nuevo 263-A, modificó
los artículos 264, 266, 299 y 306. Dejando vigente e intacto los artículos 134
y 261 de la Constitución Nacional que son a la postre quienes definen como  se
subsana y cuáles son los elementos que para que se configuren las faltas
absolutas o temporales de los miembros de las corporaciones públicas.”
Por
consiguiente, asegura:
“EL Consejo Nacional Electoral, en cabeza de su
presidente, se excedió en las facultades otorgadas por el legislativo, dichas
facultades no pueden ir en prejuicio de las competencias propias del Congreso
de la República, queda claro entonces que el Consejo Nacional Electoral se
extralimitó en sus funciones relacionadas con el proceso electoral, ya que el
legislador fue muy claro al manifiesta que dichas facultades eran única y
exclusivamente para que regularan el proceso de elecciones  de las autoridades
territoriales que seguían  a la promulgación del acto legislativo 01 de 2003
(elecciones de gobernadores, alcaldes, diputados y concejales), luego,
entonces, las faltas temporales o absolutas de los miembros de las
corporaciones públicas es un hecho futuro e incierto posterior al proceso
electoral, por consiguiente, NO se entiende como el C.N.E. pretende legislar
sobre dicha materia en el artículo 19 de la reglamentación 01 de 2003, si
claramente NO fue facultada por el Congreso de la República para que así lo
hiciera, por consiguiente hay una clara extralimitación de esa entidad...”
Manifiesta
que la norma demandada vulnera “los artículos 150, 113, 134 y 261 de nuestra
Constitución Política, además del artículo 263, modificado por el artículo 12
del Acto Legislativo N° 01 de 2003 de la misma norma, por cuanto entra a chocar
con normas constitucionales vigentes como son los artículos 134 y 261, que
señalan taxativamente cuáles son las faltas temporales y absolutas, y de que
manera se deben subsanar en las Corporaciones Públicas cuando se genera la
vacancia de sus miembros.”
Expone que
el artículo 150 dispone que al Congreso de la República le corresponde reformar
y derogar las leyes, y expedir códigos en todos los ramos de la legislación.
Por eso, manifiesta que al dictar el artículo 19 del Reglamento el Consejo
Nacional Electoral “se abrogó una facultad que por expreso y perentorio mandato
constitucional y legal le corresponde al Congreso de la República.” Esta
vulneración afecta también al artículo 12 del Acto Legislativo, pues en el
parágrafo se expresó con claridad que el Consejo Nacional Electoral
reglamentaría la materia “sin perjuicio del ejercicio de las competencias
propias del Congreso de la República...”
La
violación del artículo 113 se habría configurado también por cuanto el Consejo
Nacional Electoral habría invadido la órbita de competencia del Congreso al regular
el tema de las faltas temporales y absolutas, que “nunca fueron consideradas en
la Reforma Política, ni debatidas en las comisiones correspondientes, y mucho
menos le fueron otorgadas a través del parágrafo transitorio del Acto
Legislativo 01 de 2003 que modifica el artículo 263 de la Constitución Política
de Colombia, ya que el legislador fue muy claro al manifestar que dichas
facultades eran única y exclusivamente para que regularan el proceso de
elecciones de las autoridades territoriales que seguían a la promulgación del
acto legislativo...”
Finalmente,
manifiesta que el artículo demandado vulnera los artículos 134 y 261 de la
Constitución. Estos artículos determinan cómo se deben suplir las faltas
temporales y absolutas de los miembros de las corporaciones públicas, para lo
cual establecen un régimen distinto al contemplado en el artículo 19 del
Reglamento recientemente expedido por el Consejo Nacional Electoral. De esta
manera, a través de su Reglamento el Consejo habría sustituido el régimen de
vacancias de los artículos 134 y 261 de la Carta, a pesar de no estar
autorizado para ello.
IV. INTERVENCIONES
1. MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA
Fernando Gómez Mejía, actuando como
apoderado del Ministerio del Interior y de Justicia, en su calidad de Director
del Ordenamiento Jurídico, intervino en el proceso para solicitar que la norma
cuestionada fuera declarada exequible.
Aclara, en primer lugar, que la norma
acusada fue expedida con base en la facultades de constituyente derivado que
posee el Congreso de la República y no como legislador ordinario, “razón por la
cual no son de recibo los cargos que propone el actor porque parte del
desconocimiento absoluto de la facultad del legislador como constituyente y la
dinámica que este desempeña.” Menciona al respecto la sentencia C-1200 de 2003,
pronunciada sobre una demanda contra el Acto Legislativo Nº 3 de 2002.
Afirma, entonces, que “es claro que la
concesión de la facultad de expedir un decreto con fuerza de ley reglamentando
la materia se dicta en el marco de un acto reformatorio de la Constitución que
no emana del arbitrio del legislador ordinario, sino de éste revestido de la
calidad de constituyente delegado.” Por consiguiente, concluye que “con los
cargos de la demanda que atacan la constitucionalidad de los actos
reformatorios de la Constitución, no se puede establecer que se ha desconocido
Carta Política, dado que ninguna disposición de la misma impide que el poder de
reforma pueda adoptar medidas excepcionales y transitorias orientadas a
garantizar la efectividad de las reformas aprobadas.” Para el efecto cita
apartes de la sentencia C-370 de 2000, en la cual la Corte se refirió a la
razón de ser de las disposiciones transitorias contenidas en las reformas
constitucionales y afirmó que “desde el punto de vista temporal, cuando una
Constitución establece un régimen de transición en disposiciones transitorias y
un régimen permanente en disposiciones ordinarias, y en un momento resultaren
incompatibles dichas normas, el intérprete debe aplicar preferentemente las
primeras.”
En relación con la atribución conferida
al Consejo Nacional Electoral para reglamentar el artículo 12 del Acto
Legislativo expresa que ésta se justificaba, en razón de la premura existente
para expedir la mencionada regulación antes de las elecciones de octubre de
2003 y del conocimiento especializado  que posee el Consejo sobre la materia.
Anota también que las facultades estuvieron limitadas en el tiempo y en la
materia, tal como lo exige la jurisprudencia, y que el Consejo dictó el
Reglamento dentro del período que le fue fijado – en el mes siguiente a la
promulgación del Acto Legislativo.
Finalmente, sobre la acusación acerca de
que la reglamentación vulneró los artículos 134 y 261 de la Constitución, que
determinan el régimen de las vacancias, expresó:
“En relación al
aspecto material de las facultades, este Despacho considera que, si ella fue
conferida para regular la materia de las elecciones de las autoridades de las
entidades territoriales que sigan a la entrada en vigencia del Acto
Legislativo, estaba incluida la autorización legislativa para dictar norma
referentes a la forma como deberían ser suplidas las vacancias de las
corporaciones públicas elegidas, teniendo en cuenta, si se trata de listas
únicas sin voto preferente, o cuando se haya escogido el voto preferente., de
conformidad con las modificaciones introducidas en los artículos 11, 12 y 13
del Acto Legislativo 01 de 2003.
“En efecto, de
la facultad conferida por el Congreso al Consejo Nacional Electoral en relación
con la reglamentación de las elecciones a realizarse el 26 de octubre de 2003,
puede deducirse en forma razonable que es constitucionalmente válida tal
atribución, incluyendo la forma como se deben suplir las vacancias que se
presenten en las Corporaciones elegidas, pues las facultades conferidas por el
Acto Legislativo lo habilitaban para regular completamente la materia en
discusión.
“En otros
términos, la forma de suplir las vacancias que se presentan en las
corporaciones públicas hace parte de la materia que debía regular el Consejo
Nacional Electoral, existiendo un relación de causalidad que fácilmente puede
establecerse.”
2. CONSEJO NACIONAL ELECTORAL
La Presidenta del Consejo Nacional
Electoral, Nydia Restrepo Acosta, participó dentro del proceso para solicitar
que se declarara la exequibilidad de  la norma acusada.
Expresa la Presidenta del Consejo que el
Reglamento 01 de 2003 fue proferido en uso de las atribuciones conferidas
mediante el parágrafo transitorio del artículo 12 del Acto Legislativo 01 de
2003. En relación con la reglamentación del tema de las vacancias anota que con
ello no se invadió la órbita de competencias del Congreso de la República y que
éste puede reemplazarla en todo momento. Anota también sobre este punto:
“(...) la
inclusión de las vacancias en el citado Reglamento no obedece a un capricho ni
mucho menos a un acto arbitrario del Consejo Nacional Electoral; todo lo
contrario, se sustenta en la aplicación sistemática de las modificaciones
introducidas por el Acto Legislativo 01 de 2003 al sistema electoral
colombiano, en el cual se incluyeron nuevos elementos como el umbral, la cifra
repartidora, el voto preferente, el voto no preferente, etc. Lo anterior llevó
a que se hiciera indispensable incluirlos en esta reglamentación, ya que por
cuestiones de tiempo el Congreso de la República no alcanzó a desarrollarlas de
manera legal, con miras a las pasadas elecciones para autoridades
territoriales, en virtud  de su competencia natural
“Así las cosas,
esta Corporación lo que hizo fue interpretar una situación jurídica que tuvo
aplicabilidad para las elecciones de autoridades colegiadas de carácter
territorial que se celebraron el 26 de octubre de 2003, adaptándola a los
requerimientos y las necesidades planteadas por el Acto Legislativo 01 de 2003.
La anterior interpretación se realizó sin desconocer la forma de suplir las
vacancias, la cual se encuentra regulada taxativamente en los artículos 134 y
261 de la Constitución Política.”
3. INTERVENCIÓN DE LA FACULTAD DE
JURISPRUDENCIA DE LA UNIVERSIDAD DEL ROSARIO
El
Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario tomó
parte dentro del proceso y le solicitó a la Corte Constitucional que se
declarara inhibida para conocer sobre la demanda, por carecer de competencia
para conocer sobre el Reglamento expedido por el Consejo Nacional Electoral.
Expresa el interviniente que el artículo
241 de la Constitución señala “estricta y precisamente” que la Corte
Constitucional solamente decidirá sobre las demandas de inconstitucionalidad
presentadas contra las leyes, contra los decretos con fuerza de ley dictados
por el gobierno con base en los artículos 150, numeral 1º, y 341 de la
Constitución, y contra los decretos legislativos que expida el gobierno con
fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Carta.
Asegura que, en vista de lo anterior, la
Corte Constitucional se ha inhibido para conocer sobre demandas de
inconstitucionalidad contra actos diferentes a los señalados por el artículo
241 de la Constitución, por falta de competencia. Así lo hizo, por ejemplo, en
la sentencia C-1438 de 2000, que versó sobre una demanda de inconstitucionalidad
presentada contra el Decreto 1421 de 1993, “por el cual se dicta el régimen
especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”.  Por eso, concluye:
“3. En este
orden de ideas, si la Corte Constitucional se ha declarado inhibida, por falta
de competencia, para resolver las demandas de inconstitucionalidad presentadas
contra decretos leyes diferentes los señalados expresamente por el artículo 241
de la Constitución de 1991, con mayor razón debería hacerlo cuando se trata de
decretos diferentes a los anteriormente mencionados, como es el caso de la
norma mencionada.
“4. En efecto,
el Reglamento 01 de 2003, expedido por el Consejo Nacional Electoral, no es un
decreto con fuerza de ley, ni tampoco un decreto legislativo. Se trata, por el
contrario, de un acto expedido por el Consejo Nacional Electoral en ejercicio
de la Potestad Reglamentaria que le atribuyó expresamente el parágrafo
transitorio del artículo 12 del Acto Legislativo 1 de 2003, con el fin de que
regulara las elecciones de alas autoridades de las entidades territoriales.
“5. Así las
cosas, el órgano competente para conocer de la nulidad por inconstitucionalidad
del artículo 19 del Reglamento antes mencionado, solamente puede ser el Consejo
de Estado, en virtud de la competencia residual que le confiere el numeral 2 el
artículo 237 de la Constitución Política.”
4. INTERVENCIÓN DE LA FACULTAD DE
DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS DE LA UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA
Los profesores de la Facultad de Derecho
y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia, Hernán Darío Vergara y
Jorge Iván Duque, presentaron su concepto acerca de la demanda de
inconstitucionalidad y solicitaron que la Corte se inhibiera para conocer sobre
ella, por falta de competencia.
Exponen que el artículo 241 de la
Constitución “confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, pero agregando que los hace en ‘los estrictos
y precisos términos de este artículo ...’, lo que permitiría entender que
por fuera de los actos previstos en los primeros diez numerales del artículo
241 la Corte no tiene ninguna competencia de control de constitucionalidad, la
cual debe encontrarse en otro órgano jurisdiccional, como por ejemplo el
Consejo de Estado...”  Por lo tanto, las competencias de la Corte son taxativas
y dado que ninguno de los apartes del artículo 241 dispone que la Corte conoce
de actos provenientes de autoridades distintas al Congreso de la República o al
Presidente de la República, cabría concluir que la Corte no es competente para
conocer sobre un acto emanado del Consejo Nacional Electoral, un organismo
autónomo.
Tres razones reafirmarían la conclusión
de que la Corte Constitucional no es competente para conocer sobre la demanda
contra el artículo 19 del Reglamento 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral.
Son ellas:
i) La naturaleza de los actos que expide
el Consejo Nacional Electoral es esencialmente administrativa. A la Corte
Constitucional se le ha confiado el control de constitucionalidad de las leyes,
las cuales son dictadas de manera ordinaria por el Congreso de la República y,
excepcionalmente, por el Presidente de la República, a través de los llamados
decretos con fuerza de ley. Por lo tanto, la Corte no puede conocer de los
actos emitidos por los demás órganos del Estado, puesto que a ellos no se les
ha “atribuido el cumplimiento de funciones legislativas.”
Exponen que el Consejo Nacional Electoral
es un organismo autónomo, independiente de las tres ramas tradicionales del
Poder Público. De ahí que sus funciones no puedan ser clasificadas como
legislativas y que se señale que son electorales, razón por la cual “la Corte
no es competente para conocer de ninguno de sus actos, pues el control lo
realiza sobre disposiciones que son producto de la función legislativa, que
hasta este momento sólo es reconocida en el Congreso y en el Presidente de la
República.
Manifiestan que normalmente se habla de
tres tipos de actos dentro el Estado: los legislativos, los jurisdiccionales y
los administrativos. Para diferenciarlos se utilizaba el criterio orgánico,
pero este no era suficiente para explicar por qué el Legislativo podía dictar
actos administrativos o el Ejecutivo actos con fuerza de ley. Para resolver
estas dudas se acude al criterio residual, según el cual el acto administrativo
es aquel que no podemos clasificar como ley ni como acto jurisdiccional. Lo
anterior los conduce a concluir: “si nos atenemos a este criterio, los actos
provenientes de los órganos independientes y autónomos, como el demandado, son
actos administrativos, sujetos al régimen de éstos y controlables por la
jurisdicción contencioso administrativa.” Expresan que éste parece ser el
criterio que ha utilizado la Corte para referirse a los actos emitidos por los
órganos independientes y autónomos. Así lo habría establecido en las sentencias
C-358 de 1994, C-055 de 1995 y C-189 de 1998.
Así, finalizan este punto con la
afirmación de que “si bien podía afirmarse que la función que cumple el Consejo
Nacional Electoral es ‘electoral’, sus actos al no poderse clasificar como
legislativos ni mucho menos como jurisdiccionales tienen naturaleza
administrativa, sujetos al control de la jurisdicción contencioso
administrativa, en cabeza del Consejo de Estado.”
ii) De acuerdo con la tradición del
derecho colombiano, el acto demandado debe ser considerado como un reglamento
constitucional. En Colombia se ha reconocido la existencia de los llamados
reglamentos autónomos o constitucionales, “que se caracterizan por desarrollar
directamente la Constitución al, tal como lo haría el órgano legislador, pero
que son expedidos por un órgano distinto del Congreso, regularmente el
Presidente de la República, por una atribución directamente conferida por la
Constitución Política, sin que exista necesidad de una habilitación legal. En
estos casos, la autoridad reglamentaria se pone en el mismo lugar del
legislador, sólo que a su acto se lo cataloga como administrativo a diferencia
de proveniente de éste que es legislativo.”
Precisan que la Corte Constitucional,
partiendo de pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de
Estado, “ha ratificado el carácter administrativo de esta clase de reglamentos,
observando que esta carácter se desprende del principio constitucional de la
prioridad a la garantía democrática fundamental en virtud de la cual es el
Congreso el competente para expedir, modificar y derogar las leyes de la
República, de donde se desprende que no a todo lo que desarrolle directamente
la Constitución Política se le puede dar el calificativo de legal.” Citan al
respecto apartes de la sentencia C-021 de 1993, en la cual la Corte
Constitucional reafirmó el concepto de que la facultad del Presidente de la
República de intervenir en el Banco de la República y en las actividades de las
personas naturales o jurídicas que manejen fondos provenientes del ahorro
privado, contemplada en el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución de 1886,
era de carácter administrativo y no legal.
De la sentencia de la Corte deducen tanto
que existe un principio constitucional de acuerdo con el cual es al Congreso a
quien le compete hacer las leyes, como “que las excepciones a este principio se
encuentran señaladas de manera taxativa por el Constituyente, que desde nuestro
punto de vista no son otras que las previstas en el artículo 241 en los
numerales 5 y  de la Carta Política, y que se refieren exclusivamente a actos
expedidos por el Presidente de la República.” Por eso aseguran que “no puede
adoptarse el acto demandado en esta ocasión como una ley, ni como un acto con
fuerza de ley, pues la Constitución Nacional en ninguna de sus disposiciones,
ni en el acto legislativo que procuró tal competencia del CNE, determinó esta
naturaleza, la cual no puede ser derivada autónomamente por el juez
constitucional.” Así, afirman que el reglamento del cual forma parte la norma
demandada es un reglamento constitucional que tiene un claro carácter
administrativo, lo cual significa que debe ser demandado ante el Consejo de
Estado. (ver la sentencia C-400 de 1998 sobre decisión de que todos los
actos deben tener un control de constitucionalidad)?
Terminan este aparte con la manifestación
de que “cuando la Constitución asigna excepcionalmente funciones legislativas y
da este carácter a los actos que por ella se producen” utiliza expresiones
inequívocas, tales como “decretos legislativos” (C.P., arts. 212, 213, 215 y
341), “facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley” (C.P.,
art. 150.10) o “revestir de precisas facultades extraordinarias (artículos
transitorios 5, 10 y 23) o simplemente menciona que los actos serán controlados
en su constitucionalidad por la Corte Constitucional (C.P., art. 241, num. 5 y
7, y otros artículos transitorios).
iii) El Consejo de Estado también es juez
de constitucionalidad. Sobre este punto manifiestan que “el Constituyente
dispuso un sistema de control de constitucionalidad que no se encuentra
concentrado exclusivamente en un tribunal constitucional, pero que finalmente
se asienta en la idea de que todo acto de una autoridad pública,
independientemente de su naturaleza está sujeto a un control respecto de la
norma superior.”
Aclaran que el Consejo de Estado tiene la
competencia residual para conocer de la constitucionalidad de todos aquellos
actos que no correspondan a la Corte Constitucional, en los términos del art.
241. Anotan que incluso “algunos han visto en el artículo 237-2 una cláusula
general de competencia en cabeza del Consejo de Estado.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
Mediante escrito
del 2 de diciembre de 2004, el Procurador General de la Nación, Edgardo Maya
Villazón, intervino en el proceso de la referencia y solicitó a la Corte
declarar la exequibilidad de la norma demandada.
La Vista Fiscal
afirma, en primer lugar, que la Corte Constitucional sí es competente para
conocer sobre las demandas de inconstitucionalidad presentadas contra los
reglamentos dictados en virtud de las facultades otorgadas por el Constituyente
a los órganos que forman parte de la estructura del Estado colombiano. Al
respecto precisa que los actos del Constituyente Primario no son objeto de
control constitucional alguno, en virtud de la efectividad del principio de la
soberanía popular. Distinta es la situación en relación con las reformas
constitucionales practicadas por el Congreso. El numeral 1º del artículo 241 de
la Carta le ha asignado a la Corte el control de los Actos Legislativos, por
vicios de procedimiento en su formación – remite para el efecto a  las
sentencias C-888 de 2004, C-551 de 2003, C-487 de 2002 y C-543 de 1998, entre
otras -, y en algunos eventos especiales por problemas de competencia, de
acuerdo con la sentencia C-551 de 2003.
Por consiguiente,
el Procurador considera que “si los Actos Legislativos son objeto de control de
constitucionalidad, las mismas razones sirven de fundamento para afirmar que
los actos proferidos en virtud de las facultades otorgadas mediante tales actos
se encuentran sometidos a dicho control.” Al igual que sucede con el control
sobre los decretos del Gobierno dictados en uso de facultades extraordinarias,
el control sobre los actos que han sido proferidos por los órganos del Estado
con base en facultades concedidas por el Constituyente Secundario “debe
centrarse en los aspectos de temporalidad y límites a las competencias
materiales otorgadas y así se procederá...”
A continuación,
el concepto expone que el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución
autoriza al Congreso para otorgar facultades extraordinarias al Ejecutivo para
dictar decretos con fuerza de ley, y que dicha delegación solamente puede tener
lugar a favor del Ejecutivo, es decir, que está vedada en frente de los otros
órganos del Estado. Diferente es la situación “en tratándose de las facultades
que para proferir actos con fuerza de ley dimana del constituyente secundario,
toda vez que a éste no se imponen en la Carta Política las restricciones del
legislador ordinario, ello es, que para materializar las normas
constitucionales es posible que el Constituyente entregue facultades a los
distintos órganos del Estado.” Este argumento le permite desechar la acusación
por vulneración del artículo 150 de la Constitución.
Por otra parte,
afirma que el Consejo Nacional Electoral dictó el Reglamento  dentro del
periodo establecido: el Acto Legislativo fue promulgado el 3 de julio de 2003,
el parágrafo transitorio de su artículo 12 le concedió al Consejo un mes para
proferir la regulación y éste cumplió con su labor el 25 de julio de 2003.
Igualmente, manifiesta que del texto del parágrafo del artículo 12 del Acto
Legislativo se desprende que las facultades de reglamentación otorgadas al
Consejo Nacional Electoral fueron my amplias, puesto que con ellas “quiso el
Constituyente que en el escaso tiempo que faltaba para la realización de los
comicios electorales en los cuales se elegirían las autoridades locales de todo
el país, fuese posible implementar en su integridad la reforma consagrada en el
Acto Legislativo en mención.” Por eso, considera que la reglamentación “podía
abarcar el tema de las vacancia en los cargos, pues le era dable contemplar
también el ‘tema’ relacionado con las elecciones de las autoridades locales.”
Con base en lo
anterior termina así su escrito:
“Ahora bien, siendo lo relacionado con las vacancias en los cargos
de elección de las autoridades locales un aspecto que puede surgir aun antes de
la elección, y, adicionalmente, no habiéndose ocupado la reforma de las
materias relacionadas con las vacancias cuando el partido o movimiento político
ha optado por el voto preferente  - aspecto nuevo en el proceso electoral que
se aproximaba – nada impedía que el Consejo Nacional Electoral se ocupara del
asunto, pues contaba con un amplio margen de facultades para regular el tema de
las elecciones de las autoridades de las entidades territoriales. Nótese que si
el Constituyente hubiese querido fijar limites a la facultad de regular el tema
de las elecciones de las autoridades territoriales, otra hubieses sido la
redacción de la norma habilitante.
“Las normas transitorias están encaminadas a sortear las
dificultades surgidas del tránsito normativo y su principal finalidad consiste
en lograr la efectiva implementación de las reformas constitucionales
(sentencia C-370 de 2000).”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
La competencia de la Corte para
conocer sobre la constitucionalidad del Reglamento N° 01 de 2003 del Consejo
Nacional Electoral
1. El decano de la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario y los profesores que intervinieron
en representación de la Facultad de Derecho de la Universidad de Antioquia le
solicitaron a la Corte Constitucional que se inhibiera para conocer sobre el
asunto, a partir de la consideración de que el Reglamento Nº 01 de 2003 del
Consejo Nacional Electoral constituye un acto administrativo y, por
consiguiente, no puede ser juzgado por la Corte, sino por el Consejo de Estado.
Al respecto, manifestaron que el artículo
241 de la Constitución establece con claridad que la Corte solamente será
competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra las
leyes emanadas del Congreso, y contra los decretos con fuerza de ley y los
decretos legislativos dictados por el Gobierno Nacional.
Afirman los intervinientes que el
Reglamento demandado no fue dictado por el Gobierno ni por el Congreso de la
República y que, por lo tanto, se aparta de la competencia de la Corte. Como
los demás actos del Consejo Nacional Electoral, el Reglamento constituye un
acto administrativo, lo cual implica que las demandas contra él deben ser
conocidas por el Consejo de Estado.
Por su parte, el Procurador General de la
Nación afirmó que la Corte sí es competente para conocer sobre la demanda.
Manifiesta sobre este punto que si la Corte está facultada para realizar el
control de constitucionalidad de los actos legislativos debe concluirse que
ella también es competente para conocer sobre los actos que expidan los órganos
del Estado con base en las facultades concedidas por el Congreso de la
República, en su calidad de Constituyente derivado.
De esta manera, la primera pregunta que
debe plantearse dentro de este proceso es si la Corte Constitucional es
competente para conocer sobre la demanda instaurada.
2. El artículo 12 del Acto Legislativo 01
del 3 de julio de 2003 modificó el artículo 263 de la Constitución Política,
que regula el tema de las listas y candidaturas electorales y el procedimiento
para la distribución de los escaños de las corporaciones públicas. Su contenido
es el siguiente:
“ARTÍCULO 12. El artículo 263 de la Constitución
Política quedará así:
“Artículo 263. Para todos los procesos de elección popular, los
partidos y movimientos políticos presentarán listas y candidatos únicos, cuyo
número de integrantes no podrá exceder el de curules o cargos a proveer en las
respectiva elección.
“Para garantizar la equitativa representación de los partidos y
movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, las curules de las
corporaciones públicas se distribuirán mediante el sistema de cifra repartidora
entre las listas de candidatos que superen un mínimo de votos que no podrá ser
inferior al dos por ciento (2%) de los sufragados para Senado de la República o
al cincuenta por ciento (50%) del cuociente electoral en el caso de las demás
corporaciones, conforme lo establezca la Constitución y la Ley.
“Cuando ninguna de las listas de aspirantes supere el umbral, las
curules se distribuirán de acuerdo con el sistema de cifra repartidora.
“La Ley reglamentará los demás efectos de esta materia.
“PARÁGRAFO transitorio. Sin perjuicio del ejercicio de las
competencias propias del Congreso de la República, para las elecciones de las
autoridades de las entidades territoriales que sigan a la entrada en vigencia
del presente acto legislativo, facúltese al Consejo Nacional Electoral para que
dentro del mes siguiente a su promulgación se ocupe de regular el tema.
“En las circunscripciones electorales donde se elijan dos (2)
curules se aplicará el sistema del cuociente electoral, con sujeción a un
umbral del treinta por ciento (30%), del cociente electoral.” (subrayas no
originales)
Como se advierte,
el parágrafo transitorio facultó al Consejo Nacional Electoral para que
regulara la materia tratada en el artículo, para las elecciones territoriales
que se iban a realizar en octubre de 2003, todo ello sin perjuicio del
ejercicio de las competencias propias del Congreso de la República.
Fue precisamente
con base en la anotada facultad que el Consejo Nacional Electoral dictó el
Reglamento 01 de 2003, cuyo artículo 19 es ahora  demandado.
3. El Reglamento
mencionado se ocupa de diferentes temas relacionados con los procedimientos
electorales. Consta de siete capítulos destinados, en su orden, a: i)
reglamentar las listas y candidatos únicos, y la inscripción de candidaturas
(arts. 1-8); el voto preferente (art. 9); el escrutinio (arts. 10- 13); el umbral
(arts. 14-15); la cifra repartidora y la adjudicación de curules (arts. 16-18);
las vacancias (art. 19) y las disposiciones finales (arts. 20- 22).
Los artículos
individuales tratan sobre los siguientes puntos:
-
El artículo 1º determina que para las elecciones
posteriores a la expedición del Acto Legislativo los partidos y movimientos
políticos y los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos
solamente podrían presentar listas y candidatos únicos para las elecciones que
se realizaran en las distintas circunscripciones. Además, dispone que los
candidatos inscritos por un partido no podrán aparecer en las listas de otro
partido y que las personas que hayan participado en las consultas internas de
un partido o movimiento político no podrán inscribirse como candidatos por otro
partido, movimiento político, movimiento social o grupo significativo de
ciudadanos, para el mismo proceso electoral.
-
El artículo 2º prescribe que los partidos y
movimientos políticos deben avalar por escrito las listas y los candidatos que
inscriben
-
El artículo 3º preceptúa que los partidos y
movimientos políticos inscribirán directamente ante la autoridad electoral
correspondiente sus  listas y candidatos únicos.
-
El artículo 4º establece los requisitos que
deben cumplirse para la inscripción de las listas y candidaturas.
-
El artículo 5º regula lo referente a la
inscripción de candidatos por parte de alianzas y dispone que las
organizaciones políticas que formen parte de una alianza no pueden inscribir
ningún otro candidato.
-
El artículo 6º dispone que los miembros de las
listas y los candidatos deben aceptar en forma escrita su postulación y señalan
los requisitos que deben cumplir al manifestar su conformidad.
-
El artículo 7º contempla que las autoridades
electorales ante las que se realice la inscripción deben velar por el
cumplimiento de los requisitos establecidos para este acto.
-
El artículo 8º establece el plazo dentro del
cual pueden modificarse las listas y candidaturas inscritas
-
El artículo 9º regula el tema del voto
preferente
-
El artículo 10º define cuáles son los votos
válidos y especifica cuáles sufragios serán tomados como tales en las listas
con voto preferente y sin voto preferente
-
El artículo 11º explica cuáles son los votos
nulos y determina cuáles sufragios serán tomados como tales en las listas con
voto preferente y sin voto preferente
-
El artículo 12º especifica cuáles son los votos
en blanco y señala las consecuencias del mismo
-
El artículo 13º aclara cuáles son las tarjetas
no marcadas y precisa que no tendrán ningún efecto para los escrutinios
-
El artículo 14º define el concepto de umbral de
votación y determina cuándo se aplica y cuáles votos se computan para su
cálculo
-
El artículo 15º precisa cuál será el umbral que
se utilizará para las elecciones territoriales
-
El artículo 16º consagra que las curules se
distribuirán de acuerdo con el sistema de la cifra repartidora y especifica la
manera de obtenerla y de aplicarla.
-
El artículo 17º trata sobre la reordenación de
las listas con voto preferente, de acuerdo con lo expresado en los votos
-
El artículo 18º regula la asignación de curules
para el caso en que se presenten empates en la votación por distintas listas
-
El artículo 19º reglamenta la forma de suplir
las vacancias que surjan en las corporaciones públicas
-
El artículo 20º determina que las inscripciones
para las elecciones territoriales, que se hubieren practicado antes de la
expedición de la “presente Resolución”, deberán ajustarse a ella dentro de un
plazo dado, so pena de ser declaradas nulas
-
El artículo 21º dispone que “[p]ara lo no
previsto en la presente reglamentación se aplicarán las disposiciones
contenidas en el Código Electoral y demás normas vigentes en cuanto no sean
incompatibles.”
-
El artículo 22º se ocupa de la vigencia de la
resolución
4. De la
descripción del articulado del Reglamento Nº 01 del Consejo Nacional Electoral
se deduce con claridad que él modifica diferentes disposiciones del Código
Electoral – el decreto 2241 de 1986, con las normas que lo adicionan y lo
reforman. En efecto, el Reglamento Nº 01 de 2003 introduce nuevas normas acerca
de la inscripción de listas y de candidatos, trata sobre el voto preferente,
modifica las normas sobre el escrutinio y el voto en blanco, reforma el sistema
de conversión de los votos en escaños y regula cómo se suplirán las vacancias.
Con todo ello, se reforma el Código Electoral y se añaden otras normas al
mismo.
Lo anterior
significa que el Reglamento Nº 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral regula
funciones electorales. Esto indica que si los asuntos tratados en el Reglamento
hubieran sido debatidos a través de los procedimientos ordinarios habrían
tenido que ser tramitados de acuerdo con las normas que regulan los proyectos
de leyes estatutarias. En efecto, en distintas ocasiones, la Corte ha precisado
que todo lo relacionado con las funciones electorales debe ser tramitado de
acuerdo con el procedimiento indicado para los proyectos de ley estatutaria,
tal como lo dispone el literal c) del artículo 152 de la Constitución.
En la sentencia C-145 de 1994[1]
se expuso por qué las leyes de contenido electoral recibían un trato especial
en el derecho colombiano:
“(...) lo cierto es que el
funcionamiento adecuado del procedimiento democrático basado en la alternancia
de mayorías, requiere el reconocimiento por los actores sociales y políticos de
reglas básicas previas, encaminadas no sólo a garantizar la igualdad y
universalidad del sufragio sino también a proteger los derechos de las minorías
en la dinámica democrática. En efecto, la democracia no es el gobierno exclusivo
de las mayorías ni un mecanismo para que éstas atropellen a las minorías; por
eso sólo hay verdadera democracia allí donde las minorías y la oposición se
encuentran protegidas a fin de que puedan eventualmente llegar a constituirse
en un futuro en opciones mayoritarias, si llegan a ganar el respaldo ciudadano
necesario.
“Por
eso, las normas consti­tucionales que establecen las reglas para el
procedimiento democrático no son  propiamente una expresión del principio de
mayoría como tal sino que son las reglas preliminares que permiten el
desarrollo del juego democrático basado en la alternancia de las mayorías y la
protección de las minorías. Y esas reglas son en gran parte las que regulan las
funciones electorales.
“El
respeto de las reglas electorales es entonces lo que permite que la democracia
se constituya en un mecanismo por medio del cual las sociedades tramitan de
manera pacífica sus conflictos y resuelven sus diferencias. Estas reglas
electorales son entonces los acuerdos esenciales que permiten que las
sociedades resuelvan sus desacuerdos, con base en el juego del principio de
mayoría y sin recurrir a la violencia. Cuando esas reglas electorales quedan
ellas mismas sometidas al dominio de las mayorías, pueden convertirse en
instrumento de poder de estas mayorías y de exclusión de las minorías de la
dinámica política. Por eso, como lo han mostrado múltiples analistas, los temas
electorales, cuando no han sido el fruto de amplios acuerdos políticos sino
instrumentos utilizados por ciertos sectores para excluir a sus oponentes, han
generado recurrentes fenómenos de violencia no sólo en Colombia sino en
numerosos países. Esto explica entonces que sea constitucionalmente legítimo
someter la adopción, reforma o derogatoria de las reglas electorales, incluso
en ciertos aspectos que pueden parecer puramente procedimentales, a requisitos
de trámite más fuertes que los propios de las leyes ordinarias, puesto que de
esa manera se evita que una determinada mayoría pueda alterar en beneficio
propio los normas que regulan la función electoral para desconocer los derechos
de las minorías y perpetuarse en el poder...”
Luego de hacer la precisión anotada, la misma sentencia C-145 de 1994
plantea acerca del ámbito de las leyes estatutarias en materia electoral lo
siguiente:
“Por consiguiente, conforme a los anteriores
argumentos, concluye la Corte Constitucional que a diferencia de lo que ocurre
con los derechos fundamentales, en el caso de las funciones electorales, la ley
estatutaria debe regular no sólo los elementos esenciales de las mismas sino
todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales
funciones por los ciudadanos, lo cual incluye asuntos que podrían en apariencia
ser considerados potestades menores o aspectos puramente técnicos, pero que
tienen efectos determinantes en la dinámica electoral, como la fijación de las
fechas de elecciones, el establecimiento de los términos de cierre de las
inscripciones de candidatos o registro de votantes, la organización de las
tarjetas electorales o de los sistemas de escrutinio, etc. Por su propia
naturaleza, la ley estatutaria de funciones electorales es entonces de
contenido detallado. Esto no impide que de manera excepcional ciertas materias
electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias. Así, hay
disposiciones que corresponden a aspectos puramente operativos para facilitar
la realización de una elección concreta y guardan conexidad con el tema
electoral sin ser en sí mismas funciones electorales, como la autorización de
una apropiación presupuestal para financiar unas elecciones determinadas. Tales
materias pueden ser reguladas mediante leyes ordinarias y no requieren del
trámite de una ley estatutaria.
Posteriormente, en la sentencia C-484 de 1996[2] se reiteró que desde
hacía varias décadas la Constitución colombiana había reconocido la importancia
de brindar un tratamiento legislativo especial a las normas electorales, dado
que ellas constituyen uno de los fundamentos esenciales del sistema
democrático, sobre el cual no pueden disponer a su antojo las mayorías
políticas coyunturales. En esta sentencia se mencionó, además, que la decisión
de adoptar procedimientos especiales para la expedición y reforma de las leyes
electorales no era una particularidad  colombiana, sino que era una
característica que se podía encontrar en distintos países latinoamericanos,
como una respuesta a una historia política “en la cual ha sido muy corriente el
recurso a las elecciones como método de legitimación política, pero a la vez se
han manipulado frecuentemente las normas electorales poniéndolas al servicio de
un candidato o de un partido.”
En la misma sentencia C-484 de 1996 se consideró importante precisar
lo manifestado en la sentencia C-145 de 1994 al respecto de lo que debía ser
asunto de ley estatutaria en materia electoral:
“El término ‘permanente’ que se utiliza para diferenciar las normas
que deben ser materia de ley estatutaria y las que no, puede inducir a una
cierta confusión, en la medida en que la definición de lo que es permanente o
transitorio dependerá en muchos casos del criterio subjetivo del legislador, y
en tanto que para la definición no necesariamente ha de tenerse en cuenta si la
norma puede tener amplias repercusiones en los resultados finales de las
elecciones. Por eso, atendiendo a la importancia que tiene la normatividad
electoral para la definición de quiénes serán los gobernantes y para la
legitimidad de éstos, así como al hecho de que las reglas electorales deben
constituir un cuerpo coherente e interdependiente de normas, es válido
complementar lo expresado en la mencionada sentencia, precisando que todas las
normas que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración
electoral y de los procesos electorales mismos han de ser materia de leyes
estatutarias. A este principio escaparían únicamente aquellos aspectos que
fueran absolutamente accesorios e instrumentales. De esta forma, se logra un
mayor grado de estabilidad de las leyes electorales, con lo cual se le brinda a
los distintos grupos políticos en disputa mayor certeza acerca de las normas
que rigen su competencia por el poder y se garantiza a los grupos de oposición
que esas reglas no podrán ser variadas fácilmente por las mayorías establecidas.”
Luego, en la sentencia C-515 de 2004[3]
- que versó sobre el artículo 13 de la Ley 844 de 2003 – se complementó esta
posición de la siguiente manera:
“En este punto considera la Corte que es importante
precisar que, según su características y su incidencia, también asuntos
electorales que podrían ser considerados como accesorios o instrumentales deben
ser regulados mediante leyes estatutarias. Por lo menos dos razones fundamentan
esta definición: por una parte, porque una característica distintiva de las
normas electorales es precisamente su tendencia a fijar procedimientos
detallados, puesto que de las particularidades de esas reglas– y de su
combinación – se derivan efectos importantes para la dinámica y los resultados
de la contienda electoral. Dada la importancia de todos esos detalles
operativos para el desenlace de la puja electoral y para asegurar condiciones
de igualdad y de transparencia para las elecciones, es fundamental que su
reglamentación no quede en manos de mayorías coyunturales, sino que se someta a
procedimientos  especiales como los de las leyes estatuarias. Por otro lado,
muchas de las  normas electorales de carácter operativo tienen la virtualidad
de afectar  derechos fundamentales, en puntos como la intimidad,  la igualdad y
la libertad en el sufragio, etc. – razón por la cual aparece como necesario que
su regulación se realice a través de leyes estatutarias...”
5. El Reglamento
01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral fue dictado con base en las
facultades otorgadas al Consejo Nacional Electoral mediante el parágrafo
transitorio del artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003. Precisamente,
varios  intervinientes plantean que el hecho de que el Reglamento hubiera sido
expedido por el Consejo Nacional Electoral significa que él constituye un acto
administrativo y que, por lo tanto, debe ser controlado en su
constitucionalidad por el Consejo de Estado.
La Corte no
comparte esta posición. Como se demostró atrás, el Reglamento Nº 01 de 2003 del
Consejo Nacional Electoral reguló funciones electorales, dado que sus normas
reforman y adicionan el Código Electoral. Esto indica que si bien, formalmente,
el Reglamento puede aparecer – y ser titulado -como un acto administrativo más
del Consejo Nacional Electoral, en realidad él constituye una ley estatutaria
en sentido material, por las razones expuestas.
Al anterior
análisis material del contenido del decreto, se suman otros argumentos que
conducen a la misma conclusión.
En primer lugar,
la facultad que ejerció el Consejo Nacional Electoral no se enmarca dentro del
ámbito de las competencias ordinarias que la Constitución le atribuyó, sino que
nace de una disposición constitucional transitoria y especial, encaminada a
asegurar que las nuevas normas constitucionales aprobadas mediante el Acto
Legislativo N° 01 de 2003 se aplicaran en “las elecciones de las autoridades de
las entidades territoriales que sigan a la entrada en vigencia del presente
acto legislativo.” Estas elecciones se realizaron el 26 de octubre de 2003, es
decir, dos meses después de la entrada en vigencia del acto legislativo, en
razón a que en la sentencia C-551 de 2003 la Corte declaró la
inconstitucionalidad de la norma de la ley de referendo que postergaba en un
año su celebración.[4]
En estas circunstancias, ante la ausencia de una ley que regulara el tema, el
desarrollo del artículo 12 de la reforma constitucional contenida en el Acto
Legislativo N° 01 de 2003 fue efectuado por el Consejo Nacional Electoral.
Al respecto,
cabe resaltar que la facultad transitoria y especial le fue concedida al
Consejo Nacional Electoral, sin perjuicio de las competencias propias del
Congreso de la República. No obstante, por las razones indicadas, el Congreso
no expidió las normas estatutarias que desarrollaran las materias electorales
mencionadas, sino que lo hizo el Consejo Nacional Electoral.
En segundo
lugar, el Consejo Nacional Electoral, consciente de esta situación, decidió
calificar su propio acto con un nombre diferente al que emplea para designar
sus actos administrativos. No es esta una resolución o un acuerdo, sino un
“reglamento”. Además, es el primer reglamento dictado en 2003, a pesar de haber
sido expedido a mediados de año (el 25 de julio). La descripción del fundamento
constitucional del reglamento así lo confirma, al indicar que la fuente de la
facultad es, en especial, el parágrafo transitorio citado.
En tercer lugar,
si bien en el Reglamento parcialmente acusado no se dice expresamente que él
modifica o adiciona determinados artículos del Código Electoral, en su artículo
21 se advierte que dicho Código es aplicable a lo “no previsto en la presente
reglamentación”. De esta manera, el propio Reglamento establece  no solamente
que el Código lo complementa, sino que el Reglamento se aplica de preferencia
al Código en las materias específicas que él desarrolla. No es este el ámbito
propio de un acto administrativo que reglamenta la ley. Es más bien, el ámbito
del legislador estatutario.
En igual
sentido, el mismo artículo 21 señala que solo serán aplicables subsidiaria o
complementariamente “las demás normas vigentes en cuanto no sean incompatibles”
con la reglamentación que se ha expedido, lo cual confirma el rango legislativo
de este reglamento.
Adicionalmente,
cabe formular el siguiente interrogante: puesto que el mismo parágrafo
transitorio del artículo 12 del Acto Legislativo Nº 01 de 2003 estableció que
el Consejo Nacional Electoral regularía la materia del artículo “[s]in
perjuicio del ejercicio de las competencias propias del Congreso de la
República...”, ¿cuál procedimiento tendría que haber seguido el Congreso en el
caso de que hubiera decidido reglamentar él mismo el artículo 12, antes de que
lo hiciera el Consejo Nacional Electoral, o si hubiera decidido reformar el
Reglamento expedido por el Consejo? Ninguna duda existe acerca de que el
Congreso de la República habría tenido que seguir el trámite propio de los
proyectos de ley estatutaria. Con su proyecto el Congreso de la República
estaría modificando el Código Electoral y ello le exigiría seguir los
procedimientos establecidos para el trámite de los proyectos de ley
estatutaria.
Finalmente,
subraya la Corte que la Constitución atribuyó a la Corte Constitucional la
competencia para conocer de las normas estatutarias, tanto por su rango y
materialidad legal como por su contenido específico (artículos 152, 153 y 241
(8) de la C.P.). Es esta una competencia esencial para garantizar la
efectividad del principio de supremacía e integridad de la Constitución.
Al Consejo de
Estado (artículo 237 (1) y (2) de la C.P.) la Carta le atribuye competencia
para pronunciarse sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad contra
actos –generalmente administrativos- cuyo conocimiento no corresponda a la
Corte Constitucional. Al respecto, cabe reiterar que una norma cuyo contenido
material es propio de la ley estatutaria, debe ser revisada por la Corte
Constitucional, como lo ha hecho, de manera efectiva, tanto con las normas
estatutarias contenidas en actos del Congreso, es decir con los proyectos de
ley estatutaria, como en normas con materialidad estatutaria contenidas en
actos del gobierno expedidos en virtud de excepcionales atribuciones conferidas
en disposiciones constitucionales transitorias, como sucedió en la sentencia
C-972 de 2004.
Por
consiguiente, la Corte concluye que el Reglamento Nº 01 de 2003 del Consejo
Nacional Electoral constituye una ley estatutaria en sentido material y que,
por lo tanto, la Corte es competente para conocer sobre él. No obstante, el
control de las leyes estatutarias tiene unas características propias, lo cual
plantea una cuestión adicional a resolver.
Inhibición para decidir por la necesidad de ejercer un
control oficioso, integral y definitivo del Reglamento parcialmente acusado.
6. El Consejo
Nacional Electoral fue autorizado por el parágrafo transitorio del artículo 12
del Acto Legislativo Nº 01 de 2003 para reglamentar el contenido del mismo artículo
12, con miras a las elecciones del 26 de octubre de 2003. Con base en esas
facultades, el Consejo dictó el Reglamento 01 de 2003, el cual, como ya se
señaló, constituye una ley estatutaria  en sentido material, en razón de que
regula funciones electorales,  materia que debe ser desarrollada a través del
tipo de las leyes estatutarias, como bien lo precisa el literal c) del artículo
152 de la Constitución.
La autorización
concedida a través del Acto Legislativo implica que en este caso no podía
requerirse que se cumpliera con aquellas exigencias para la expedición de leyes
estatutarias, según las cuales éstas deben ser aprobadas en una legislatura y
acordadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso. No obstante,
ello no significa que perdiera vigencia la exigencia de que el decreto sea
revisado por la Corte Constitucional de manera integral, oficiosa y definitiva.
En este sentido
cabe reiterar lo señalado por la Corte en la sentencia C-972 de 2004 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa). En ese proceso se debatía acerca de la
constitucionalidad de un artículo del Decreto 2207 de 2003, que había sido
dictado por el Gobierno Nacional en uso de las facultades concedidas por el
parágrafo transitorio del artículo tercero del Acto Legislativo 01 de 2003,
artículo éste que modificó el artículo 109 de la Constitución Política,
referido a la financiación de los partidos y movimientos políticos y de las
campañas electorales. En la sentencia se concluyó que el decreto había
reglamentado una materia que solamente podía ser desarrollada a través de leyes
estatutarias y que si bien la autorización concedida al Gobierno implicaba que
algunos de los requisitos de las leyes estatutarias no podían ser cumplidos,
ello no significaba que se pudiera omitir el control oficioso de
constitucionalidad por parte de la Corte. Al respecto se dijo:
“La exigencia del control de constitucionalidad de los proyectos de
ley estatutaria representa una expresión del mecanismo de los frenos y
contrapesos, dirigido en este caso a impedir que las ramas del Poder Público
cuyos titulares surgen del voto popular utilicen sus atribuciones para eliminar
o restringir indebidamente los derechos de las personas o el régimen
democrático y participativo consagrados en la Constitución Política.
“Por consiguiente, si bien la urgencia de reglamentar la
financiación electoral con miras a las elecciones de octubre de 2003  llevó a
que se  prescindiera de regular la materia a través de una ley estatutaria, tal
como lo exigiría el tema, ello no significa que se pudiera omitir el control de
constitucionalidad confiado a la Corte Constitucional.
“6. Como se ha señalado, el control de constitucionalidad sobre las
leyes que reglamentan temas estatutarios persigue garantizar la vigencia de los
derechos y del orden democrático y participativo contemplado en la
Constitución. Con el decreto dictado por el Gobierno debió ejercerse un control
con el mismo alcance.
“Ahora bien, puesto que el control sobre el decreto está destinado a
cumplir el mismo fin que tiene el control de constitucionalidad sobre los
proyectos de leyes estatutarias - la protección de los derechos y del orden
democrático y participativo establecidos en la Carta – aquél debe reunir los
elementos propios del control de constitucionalidad de los proyectos de ley
estatutaria que sean compatibles con la facultad excepcional atribuida al
Gobierno por el parágrafo transitorio citado. Así, es claro que el control debe
ser oficioso, no rogado, lo que indica que el Gobierno debía haber enviado el decreto
a la Corte inmediatamente después de su expedición, para que se surtiera el
examen de constitucionalidad. Es decir, en estos casos, el hecho de que el
control sea sobre un decreto de contenido estatutario no entraña que se realice
a través del mecanismo de la acción pública de inconstitucionalidad, tal como
se pretende en el presente proceso, sino que debe ser un control automático.
“Por otra parte, al igual que en los demás casos de control de
constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, este control debe ser
integral y definitivo. Integral, en la medida en que versará tanto sobre el
fondo como sobre la forma de todo el cuerpo normativo y tendrá como parámetro
de juicio todo el articulado de la Constitución, y definitivo, por cuanto la sentencia
de la Corte hará tránsito a cosa juzgada constitucional, de manera que las
normas que fueron declaradas exequibles no podrán ser demandadas nuevamente.
7. Con base en
lo anterior, en la mencionada sentencia C-972 de 2004 la Corte determinó que el
Gobierno “debía haber enviado a la Corte, de oficio, el texto del Decreto 2207
de 2003 para que fuera revisado en su constitucionalidad” y que el juicio de
constitucionalidad sobre el decreto debía ser “oficioso, integral y
definitivo.” En ese sentido, la sentencia C-972 de 2004 guarda armonía con lo
dicho en las sentencias C-970[5]
y C-971[6]
del mismo año y fecha, respecto del principio de la separación de poderes y el
sistema de frenos y contrapesos.
De lo anterior
extrajo la Corte dos conclusiones: “La primera es que la Corte deberá inhibirse
para conocer sobre la demanda instaurada contra el artículo 6 del Decreto 2207
de 2003, por cuanto lo que corresponde en esta situación no es realizar un
examen aislado y particular de las normas del decreto, conforme sean demandadas
a través del mecanismo de la acción popular de inconstitucionalidad, sino un
examen oficioso, integral y definitivo del mismo.” La segunda fue que la Corte,
con base en una aplicación analógica del artículo 39 del Decreto 2067 de 1991,
“por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que
deban surtirse ante la Corte Constitucional”, debía solicitarle al Presidente
de la República que enviara a la Corporación el texto del decreto para realizar
el juicio de constitucionalidad.
Las decisiones
tomadas en la sentencia mencionada se aplicarán también en este proceso. De
esta manera, la Corte se inhibirá para conocer sobre la demanda de
inconstitucionalidad entablada contra el artículo 19 del Reglamento Nº 01 de
2003, por cuanto en este caso lo que corresponde es que la Corte realice un
examen oficioso, integral y definitivo de la integridad del Reglamento.
De igual manera,
dado que el Reglamento Nº 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral no fue
remitido de manera oficiosa a la Corte para que  realizara el control de
constitucionalidad correspondiente, la Corte, a través de su Presidente, le
solicitará a la Presidenta del Consejo Nacional Electoral el envío del mismo.
Para ello, como en el proceso fallado a través de la sentencia C-972 de 2004,
se concederá un término de diez (10) días, plazo que resulta de la aplicación
analógica del término más amplio contemplado en el Decreto 2067 de 1991 para la
práctica de pruebas dentro de los procesos de constitucionalidad (art. 10).
Además, se
dispondrá que si el Consejo Nacional Electoral no cumple con el envío del
Reglamento dentro del plazo previsto, la Corte, haciendo nuevamente una
aplicación analógica del artículo 36 del mismo Decreto 2067 de 1991, pasará a
examinar directamente el texto que hubiere sido publicado, con  el fin de
cumplir con la misión que le fuere confiada de proteger la supremacía de la
Constitución.
Por lo tanto, la
Corte se inhibirá para decidir sobre la demanda y, por intermedio del
Presidente de la Corporación, le solicitará a la Presidenta del Consejo
Nacional Electoral que le remita el texto del Reglamento Nº 01 de 2003 para
proceder a efectuar el control de constitucionalidad oficioso, definitivo e
integral respectivo.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
INHIBIRSE para decidir de fondo sobre la demanda de
inconstitucionalidad instaurada contra el artículo 19 del  Reglamento Nº 01 de
2003 del Consejo Nacional Electoral.
Segundo.-
SOLICITARLE a la Presidenta del Consejo
Nacional Electoral, por medio del Presidente de la Corte Constitucional, que,
dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia,
envíe a esta Corporación el texto del Reglamento Nº 01 de 2003 del Consejo
Nacional Electoral, para proceder a efectuar el control de constitucionalidad
oficioso, definitivo e integral respectivo.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] M.P. Alejandro Martínez Caballero. La sentencia contó
con el salvamento de voto de los magistrados Jorge Arango Mejía, Carlos Gaviria
Díaz,  José Gregorio Hernández Galindo y Vladimiro Naranjo Mesa, quienes
consideraron que todas las normas de la ley que se analizaba debían haber sido
declaradas inexequibles, por tratarse de una ley sobre funciones electorales
que no había sido expedida con el cumplimiento de los trámites propios de las
leyes estatutarias. En algunos puntos salvaron parcialmente su voto los
magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz y Hernando Herrera Vergara, quienes
estimaron que varios de los artículos declarados inexequibles no requerían ser
adoptados mediante los procedimientos propios de las leyes estatutarias.
[2]
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[4] El artículo 17 Ley 796 de 2003, “Por la
cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto
de Reforma Constitucional”,  rezaba de la siguiente manera: “Artículo transitorio.
El periodo de todos los gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles,
que se encuentren en funciones en la fecha en que entre en vigencia este
referendo, vencerá el 31 de diciembre de dos mil cuatro (2004). Las elecciones
para elegir a quienes hayan de sucederlos tendrán lugar, en todos los
municipios, distritos y departamentos del país, el último domingo del mes de
octubre de ese año, y se posesionarán el 1° de enero de dos mil cinco (2005).//
A partir de la entrada en vigencia de este referendo, no habrá otras elecciones
para alcaldes y gobernadores en ningún lugar del país. Todas las vacantes se
llenarán de acuerdo a lo prescrito en los artículos 303 y 314 de la
Constitución, modificados por el Acto Legislativo número 02 de 2002. El Presidente
de la República y el gobernador del respectivo departamento deberán hacer la
designación, cuando fuere el caso, escogiendo uno de los candidatos propuestos
por el partido, grupo político o coalición, por la cual fue inscrito el titular
del cargo a reemplazar.”
[5]
MP. Rodrigo Escobar Gil (SV Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra,
Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas; AV de Humberto Sierra Porto).
[6]
MP. Manuel José Cepeda Espinosa (SV Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán
Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas; AV de Humberto Sierra Porto).