T-650-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-650/05
MADRE CABEZA DE FAMILIA-Presupuestos
jurisprudenciales para que una mujer sea considerada como tal
ACCIONES AFIRMATIVAS-Protección especial
a las madres cabeza de familia
ESTABILIDAD LABORAL DE MADRES CABEZA DE FAMILIA-Protección especial a trabajadores en condiciones de debilidad
manifiesta
ACCION DE TUTELA PARA ASEGURAR MEDIDAS DE ESTABILIDAD LABORAL
REFORZADA-Criterios jurisprudenciales para la
procedencia del amparo
MADRE CABEZA DE FAMILIA Y PERSONAS DISCAPACITADAS-Limitación a la protección reforzada fijada en la ley 813 de 2003
declarada inconstitucional por la sentencia C-991 de 2004/PROTECCION
CONSTITUCIONAL DE LA MADRE CABEZA DE FAMILIA Y PERSONAS DISCAPACITADAS-Vulneración
por establecerle limite temporal
Referencia:
expediente T-1074083
Acción de tutela instaurada por María del Pilar Gómez Atara contra Caja
de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom -
Magistrado ponente:
Dr.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil cinco (2005)
La Sala Tercera de Revisión de
la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Manuel José Cepeda
Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de
las sentencias del trece de diciembre de 2005 y del once de febrero del 2005,
proferidas por el Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Bogotá y el Tribunal
Superior del Distrito de Bogotá, Sala Civil, que decidieron sobre la acción de
tutela instaurada por María del Pilar Gómez Atara contra Caprecom. La anterior
sentencia fue remitida a la Corte Constitucional y seleccionada por la Sala de
Selección Número Tres, mediante auto del dieciocho de marzo de 2005,
correspondiendo a la Sala Tercera de Revisión su conocimiento.
I. ANTECEDENTES
1. María del Pilar Gómez Atara
es una mujer de 36 años con una hija de 13 años de edad y que fue incluida en
el denominado “retén social” por la entidad accionada por ser madre cabeza de
familia sin alternativa económica[1].
La tutelante trabajó en CAPRECOM desde el 23 de mayo de 1997 hasta el 5 de
febrero de 2004, fecha en la que se dio por terminado su contrato laboral de
manera unilateral sin previo aviso y sin justa causa[2] del cargo de secretaria
III con un salario mensual de $706.734. Mediante resolución 1097 del 28 de mayo
de 2004 se le reconoció y ordenó el pago de su indemnización por un valor de
$5.899.221 pesos[3].
Igualmente la entidad mediante resolución 1096 del 28 de mayo de 2004 ordenó el
pago de acreencias laborales a la tutelantes por un valor de $2.175.824 pesos.
2. La tutelante solicita que se le
amparen sus derechos fundamentales a la vida, derecho a la igualdad, derecho la
especial protección a las madres cabeza de familia y los derechos fundamentales
a los niños y que por lo tanto se le ordene a la entidad accionada que la
reintegre a la empresa.
3. La Caja de Previsión Social de Comunicaciones
-CAPRECOM- en respuesta a la acción de tutela contra ella instaurada argumentó
que no se había dado una vulneración de los derechos fundamentales de la
tutelante dado que la protección del denominado “retén social” a la estabilidad
reforzada de madres cabeza de familia sólo se hacia procedente a las entidades
que fueran parte del programa de Renovación de la Administración Pública y la
accionada retiró a la tutelante de su cargo como parte de las acciones de la
Administración para reducir la planta de su personal y no en desarrollo del
mencionado programa. La accionada también argumentó que si bien el límite
temporal a la estabilidad laboral fijado por la Ley 812 de 2003 fue declarado
inexequible mediante sentencia de C-991 de 2004,[4] la misma no tiene efectos retroactivos por
lo que tampoco se considera como aplicable. Igualmente la accionada argumento
que la acción de tutela no era procedente para el caso por existir la
jurisdicción ordinaria para la resolución del caso y además no se configuraba
una vulneración del mínimo vital de la tutelante por lo que la acción no se
hacía procedente como mecanismo transitorio.
4. El
Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Bogotá mediante providencia del trece
de diciembre de 2005 decidió negar el amparo solicitado por considerar que existen
otros medios judiciales de defensa y que en el caso no se configuraba un
perjuicio irremediable que hiciera procedente la acción de tutela como
mecanismo transitorio. El juzgado consideró que “[d]el material probatorio
allegado a las presentes diligencias se colige que la entidad accionada en uso
de sus facultades de ley y la convención colectiva por virtud del laudo
arbitral que le confieren, le comunicó a la accionante, la decisión de la
entidad de dar por terminado el contrato de trabajo de manera unilateral,
reconociéndole todas las prestaciones laborales a que tiene derecho de acuerdo
a las disposiciones legales y convencionales. (...) Por consiguiente lo que
subyace de la situación puesta en conocimiento del juez de tutela, no es la
violación de derecho fundamental alguno, sino el desconocimiento de derechos
laborales de estricto rango legal cuya protección como ya se dijo anteriormente
solo se puede obtener ante los jueces ordinarios según las normas legales de
competencia.[5]”
5. El Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil decidió confirmar la
decisión de primera instancia que niega la acción de tutela. El Tribunal
consideró que el artículo 12 de la Ley 790 de 2002 que dispone una especial
protección, entre otras personas, a las madres cabeza de familia sin
alternativa económica, de acuerdo con el cual éstas no pueden ser despedidas de
las empresas  sujetas al programa de “renovación de la administración públi­ca”
condición en la que no se encontró acreditada de la empresa demandada. El
Tribunal consideró que “En este orden y observando la resolución 1097 de
2004 fluye que la terminación unilateral del contrato de trabajo por parte de
Caprecom no se produjo como consecuencia de la aplicación de la ley 790 de 2002
y que por el contrario ésta se adoptó con fundamento en los decretos 456 de
1997 y 2448 de 2002, disposiciones que no obligan a la aplicación de la
protección especial para el “retén social”, lo que hace improcedente la tutela
reclamada.”[6]
II.
Consideraciones y Fundamentos
1. Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional con
fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero, y 241, numeral
noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34,
35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
El problema jurídico que la Corte
Constitucional pasará a resolver en el caso es el siguiente: ¿se vulneran los
derechos fundamentales de una mujer cabeza de familia que ha sido tratada por
CAPRECOM como si estuviera cobijada por el denominado “retén social” y luego es
despedida de la entidad accionada supuestamente en desarrollo de políticas
diferentes a la aplicación del Programa de Renovación de Administración
Pública? Para resolverlo, se recordará la doctrina sentada en casos similares
por la Corte Constitucional y después se procederá a analizar si en el caso en
concreto dicha jurisprudencia es aplicable.
3. Breve alusión a la jurisprudencia
sobre retén social.
3.1. La Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de
pronunciarse en varias ocasiones sobre la aplicación del denominado “retén
social” a las madres cabeza de familia despedidas después del límite temporal
que estaba contemplado en el numeral d) del artículo 8 de la Ley 812 de 2002.
En varias ocasiones la Corte decidió amparar los derechos fundamentales de las
madres cabeza de familia reconocidas como tales por las entidades y proteger su
estabilidad laboral. Así en sentencias T-792 de 2004,[7] T-925 de 2004,[8] SU-388 de 2005[9] y T-493 de 2005,[10] entre otras, se
ampararon los derechos fundamentales de mujeres cabeza de familia que habían
sido despedidas por TELECOM –en liquidación- en aplicación del límite temporal
establecido en la Ley 812 de 2002. En todas esas ocasiones se constató que
efectivamente las tutelantes eran madres cabeza de familia reconocidas por la
entidad en aplicación del “retén social” y que habían sido despedidas después
del 31 de enero de 2004.
En otras oportunidades la Corte Constitucional ha negado las
acciones de tutela sobre el tema al no constatar los requisitos establecidos
para ser cobijado por el “retén social”. En sentencia T-1161 de 2004 (MP
Álvaro Tafur Galvis), se analizó el caso de una persona que solicitaba su
reintegro alegando ser madre cabeza de familia. Sostenía que con la supresión
del cargo que desempeñaba en alguna dependencia del Sena, se le habían
vulnerado sus derechos al trabajo, protección como mujer cabeza de familia,
debido proceso y el derecho a una vivienda digna. Tras analizar el caso
concreto, estimó la Sala que el reintegro debía ser denegado por cuanto no se
cumplía con la exigencia contemplada en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002. En la sentencia T-081 de 2005[11], la Corte tuvo
oportunidad nuevamente de analizar un caso similar de una ex trabajadora del
SENA, que solicitaba el reintegro adu­cien­do su condición de madre cabeza de
familia y su estado de salud. La Corte negó el amparo al encontrar que la
tutelante no cumplía con la exigencia del artículo 12 de la Ley 790 de 2002 ya
que los hijos de la accionante eran mayores de edad, no se probó que
dependieran de ella y se constató por el contrario que la desvinculación de la
accionante se debió a la supresión del cargo y no a un trato discriminatorio
por razones de salud.
3.2. La sentencia SU-388 de 2005[12] revisó el caso de
varias madres cabeza de familia que habían sido despedidas de la empresa
TELECOM –en liquidación- en aplicación del límite temporal que se había
establecido para la protección de la estabilidad laboral en la Ley 812 de 2003
y el Decreto 190 de 2003. En la sentencia la Corte se pronunció sobre la
condición constitucional de las madres cabeza de familia como sujetos de
especial protección y el desarrollo de acciones afirmativas en su favor en el
contexto del Estado Social de Derecho que busca de la igualdad sustantiva o
material. En concordancia con el artículo 13 de la Constitución el artículo 43
de la misma dispuso una prerrogativa especial a la mujer cabeza de familia con
miras a hacer más llevadera la difícil tarea de asumir en forma solitaria las
riendas del hogar, el sostenimiento de la familia y las responsabilidades
laborales, todo de manera simultánea[13].
3.3. Para
ostentar la condición de madre cabeza de familia para estos efectos es
presupuesto indispensable reunir los siguientes requisitos: (i) tener a
cargo la responsabilidad de hijos menores o de otras personas incapacitadas
para trabajar; (ii) que la mencionada responsabilidad sea de carácter
permanente; (iii) que se constate no sólo la ausencia permanente o
abandono del hogar por parte de la pareja, sino que aquélla se sustraiga del
cumplimiento de sus obligaciones como padre; (iv) de existir
convivencia, que la pareja no asuma la responsabilidad que le corresponde y
ello obedezca a un motivo verdaderamente poderoso como la incapacidad física,
sensorial, síquica o mental ó, como es obvio, la muerte; (v) por último,
la existencia de una deficiencia sus­tancial de ayuda de los demás miembros de
la familia, lo cual significa la responsabilidad solitaria de la madre para
sostener la familia[14].
3.4. Sobre los
procesos de reforma institucional y el desarrollo de acciones afirmativas en el
caso de las madres cabeza de familia la sentencia SU-388 de 2005 estableció
que:
“Los procesos de reestructuración a cargo de la administración
pueden tener intensidades distintas cuyos efectos se reflejan también en
escalas distintas. Pero en ningún caso puede perderse de vista que esos
procesos repercuten en dos sectores bien definidos. De un lado inciden en la comunidad
en general, quien es la destinataria final de la prestación de un servicio o
del cumplimiento de una función administrativa. Por el otro, los ajustes
institucionales tienen consecuencias directas en los trabajadores de la entidad
a la que se aplica una medida de reestructuración. Tal circunstancia exige
entonces que las autoridades obren con la mayor diligencia con miras a
salvaguardar al máximo los derechos e intereses legítimos de unos y otros. Así,
frente a la comunidad en general la Administración debe respetar los principios
de la función administrativa señalados en el artículo 209 de la Constitución (igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad). Y frente a los trabajadores surge una clara obligación de respeto a
sus derechos fundamentales, particularmente en el marco de las relaciones
laborales.
La estructura de la administración puede reformarse incluyendo una
reade­cua­ción de la planta física y de personal de la misma pero esas
atribuciones de la administración están enmarcadas en el respeto de los
derechos fundamentales garantizando la estabilidad laboral de los trabaja­dores
y solo cuando ello no es posible hay lugar al pago de la correspondiente
indemnización.
El Estado puede separar a un servidor público de su cargo en los
procesos de reestructuración (pues ‘el derecho a permanecer en un puesto
determinado, a estar vinculado a cierta institución o a ejercer la actividad
laboral en un sitio específico, no constituyen propiamente derechos
fundamentales, sino atribuciones derivadas del derecho al trabajo’), pero
el ejercicio arbitrario de esa facultad puede implicar, en casos concretos, la
afectación de derechos fundamentales susceptibles de protección por vía de
tutela. Esto ocurre, justamente, cuando la administración desatiende claros
mandatos Superiores que en armonía con disposiciones legales permiten derivar
la presencia de un derecho subjetivo directamente exigible.”
3.5. De acuerdo a las anteriores
consideraciones, la Corte Constitucional deter­minó en la sentencia SU-388 de
2005 que la decisión de TELECOM de desvincular dentro del programa de
Renovación de la Administración Pública a las madres cabeza de familia
identificadas como tales por la propia empresa de su trabajo contrariaba los
postulados y principios del Estado Social de Derecho ya que dejaban de
protegerse derechos de quienes están en un alto grado de indefensión. Así la
Corte determinó que:
“Por las anteriores razones la Sala tutelará los derechos invocados
por las accionantes. En consecuencia, siguiendo la técnica utilizada en las
sentencias T-792 de 2004 y T-925 de 2004, revocará los fallos de instancia que
negaron el amparo y ordenará a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -
Telecom en Liquidación-, que reintegre en sus labores a los demandantes, sin
solución de continuidad desde la fecha en la cual fueron desvinculadas y hasta
la terminación definitiva de la existencia jurídica de la empresa. Lo anterior,
como explicó la Corte en la sentencia T-924 de 2004, ‘sin que ello las exonere
claro está, de sus obligaciones con la entidad demandada o que las proteja
frente a las medidas disciplinarias, fiscales o penales que eventualmente
puedan ejercerse en su contra’.
Así mismo, como
las demandantes retiradas de sus cargos a pesar de estar amparadas por el
artículo 12 de la ley 790 de 2002, debe reconocérseles todos los salarios y
prestaciones a que tenían derecho desde la fecha en la cual se desvincularon y
hasta el momento en el que sean efectivamente incorporadas en la nomina de la entidad.
Con todo, para
la Sala no pasa desapercibido que existían disposiciones que consagraban una
indemnización a favor de las personas retiradas de la entidad, de la cual
eventualmente pudieron ser beneficiarias. Pero como la indemnización tuvo
fundamento en la desvinculación de los demandantes, al quedar sin efecto el
acto de desvinculación sucederá lo mismo con la indemnización habiendo lugar a
restituciones y compensa­ciones mutuas.
Ahora bien, en
la medida en que la restitución de la indemnización puede no resultar posible
en un sólo momento, la entidad demandada adelantará el cruce de cuentas
correspondiente y, en el evento de resultar saldos su favor, deberá ofrecer
facilidades de pago a las accionantes que garanticen su subsistencia digna y la
de sus hijos menores. En todo caso, llegado el momento de la liquidación
definitiva de la empresa podrán materializarse los ajustes pendientes con el
pago de la indemnización que en ese momento habrá de realizarse. Para una mayor
claridad conviene tener en cuenta la presencia de tres eventos diferentes en
los cuales pueden operar las compensaciones o restituciones que fueren
necesarias.
En primer
lugar, a la fecha del reintegro efectivo de las trabajadoras, en cuya
oportunidad la empresa procederá a la compensación de los valores adeudados por
concepto de salarios y prestaciones con el monto de la indemnización efectuada,
a fin de determinar si quedan saldos a favor de la entidad o por el contrario
le corresponde hacer un pago suple­men­tario. En segundo lugar, en el evento en
que existieren créditos pendientes a favor de la empresa, las madres cabeza de
familia podrán hacer abonos parciales desde el momento del reintegro y durante
su permanencia en la entidad, para lo cual Telecom debe ofrecer facili­dades de
pago a todas las trabajadoras de manera que no afecte su mínimo vital y la
subsistencia en condiciones dignas, o la de sus menores hijos. Por último, si
todavía quedaren saldos pendientes con la entidad llegado el día de la
terminación de la empresa y la desvin­culación definitiva de las trabajadoras,
en ese momento habrá lugar a las restituciones y compensaciones mutuas que
hasta entonces estuvieren pendientes.
Finalmente, la Sala se abstendrá de analizar las particularidades de
algu­nas peticionarias, concretamente en lo relacionado con la condición de
sujetos de especial protección debido a su estado de salud o ante la cercanía a
obtener la pensión de jubilación, como quiera que las conside­raciones
precedentes son suficientes para conceder el amparo por tratarse de madres
cabeza de familia.”
3.6. Respecto del alcance de la
decisión, la Corte en la citada sentencia de unificación estableció que los
criterios para que se hiciera efectivo el amparo del derecho a la estabilidad
laboral de las madres cabeza de familia en el caso de TELECOM eran los
siguientes:
“Lo anterior
siempre y cuando las ex trabajadoras (i) reunieren los requisitos para
permanecer en la entidad, (ii) hayan acreditado su condición de madres cabeza
de familia y Telecom hubiere reconocido dicha calidad mediante las
certificaciones correspondientes, (iii) a la fecha de esta sentencia hubieran
presentado acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales y, (iv) sus procesos no se hayan seleccionado para revisión en la
Corte Constitucional o en todo caso hubieren sido resueltos desfavorablemente”.
3.7. De igual manera en un caso similar
la Corte Constitucional se pronunció respecto del retiro de su cargo de una
madre cabeza de familia que trabajaba en el SENA y que estaba cobijada por el
“retén social”.  La Corte determinó:
“Es doctrina consolidada también que la administración puede cambiar
las estructuras de las plantas de personal, siempre y cuando respete los
derechos fundamentales susceptibles de protección por vía de tutela. Así lo
precisó la sentencia T-1161 de 2004, cuando
reiteró que la Administración Pública está facultada para adecuar su
funcionamiento a las necesidades del servicio y por ello está legitimada para
crear, modificar, reorganizar y suprimir los cargos de su planta de personal,
cuando las necesidades públicas o las restricciones económicas se lo impongan,
o cuando el desempeño de los funcionarios así lo exige, en cumplimiento de los
fines impuestos por el artículo 209 de la Consti­tución. Siendo ello así, la
facultad de suprimir cargos públicos, inclusive los que corresponden a la
carrera administrativa, por motivos de necesidades de servicio está debidamente
autorizada por la Constitución Nacional.[15]
No obstante lo afirmado, cabe aclarar que dicha facultad no puede
ejercerse de forma arbitraria o ilimitada, pues la propia Constitución, en su
artículo 25, establece la protección especial a cargo del Estado, de las
distintas modalidades laborales, así como el derecho que tiene toda persona a
un trabajo en condiciones dignas y justas, disposición que a su vez está en
armonía con lo dispuesto en el artículo 53 Superior que señala que “la ley,
los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la
libertad, la dignidad humana, ni los derechos de los trabajadores”, lo que
impide entonces que, bajo la excusa de la reestructuración, liquidación,
supresión, tecnificación o cambio de propietarios de las empresas, estos
derechos se vean desconocidos o disminuidos.[16]
A la luz de lo expuesto en los antecedentes de este fallo, es de
concluir que es la propia Constitución quien en busca de la igualdad real y
efectiva, ha consagrado el apoyo especial del Estado a la mujer cabeza de
familia y en desarrollo de ésta medida, el programa de renovación de la
Administración Pública pretende que no sean retiradas del servicio las madres
cabeza de familia, sin alternativa económica. Significa entonces lo anterior
que la regla general será la permanencia en el empleo de la mujer cabeza de
familia, entendiendo que el legislador quiere proteger es el grupo familiar que
de ella depende, en especial a los niños. Las madres cabeza de familia son en
esa medida y de cara a la Constitución y a la Ley 790 de 2002, sujetos de acciones
afirmativas que les confiere el beneficio de la permanencia en sus cargos una
vez demostrada tal condición.
-En el presente caso, la entidad accionada negó el reintegro de la
accionante sosteniendo que el beneficio del retén social fue concebido de
manera temporal, encontrándose ya vencido el término límite. Contrario a tal
aserto, estima la Sala que como se expondrá a continuación, tal límite ya no
existe y por ende es otro el prisma valorativo con que debe abordarse este
caso. Ello, porque al margen de la circunstancia en que se basó la entidad para
no reconocer el reintegro, la condición de madre cabeza de familia ostentada
por la demandante fue claramente ignorada por la entidad, luego de que con
varios documentos y a petición del propio SENA, la peticionaria dio cuenta de
su situación, que por lo demás no fue controvertida en ninguna oportunidad.
(...)
Así pues, como ya se dijo, en este caso se observa que la persona
que interpone la tutela es madre cabeza de familia, con dos hijos, uno aún
menor de edad, condición no desvirtuada por la empresa accionada, lo que hace
merecedora a la peticionaria de una protección especial, en tanto que ha visto
afectada sus condiciones de vida ante la pérdida de su único ingreso, al tiempo
que quedó desprotegido su núcleo familiar. Por ello, no hay razón para proceder
de manera distinta a los casos ya analizados por los mismos motivos y ante
análogas circunstancias. (T-792, T-925 y T-964 de 2004).
Ahora bien, ante el perjuicio irremediable que afronta la
demandante, la Corte advierte dos alternativas de protección que hará viables a
través de este fallo, según sea lo que convenga a la demandante. Ello por
cuanto es claro que es merecedora del beneficio del retén social y porque
además fue despedida sin indemnización alguna siendo que su empleo era de
carrera,-sin importar la provisionalidad-y era menester el pago de la
indemnización por supresión de su cargo (T-1161 de 2004 y T-081 de 2005).” [17]
3.8. La anterior doctrina establece que
las madres cabeza de familia son sujetos de especial protección constitucional
y que en desarrollo de ese mandato Constitucional se creó un mecanismo de
protección a la estabilidad laboral en el desarrollo del programa de Renovación
de la Administración Pública, el denominado “retén social”. De acuerdo a lo
anterior la Corte ha encontrado que el límite temporal que se había establecido
para dicha protección no era aplicable cuando el despido recayera en una madre
cabeza de familia reconocida como tal debidamente por la institución y que la
entidad se encontrase en desarrollo del programa de Renovación de la
Administración Pública.
3.9. Dicho límite temporal establecido en
el numeral d) del artículo 8 de la Ley 812 de 2002 fue declarado
inconstitucional en la sentencia C-991 de 2004 por las siguientes razones:
“Pasa por último la Corporación a analizar si la medida es
proporcionada en estricto sentido. Es decir, si el beneficio logrado con la
medida es tanto mayor cuanto mayor sea la afectación de los intereses de los
sujetos afectados con ésta. Es en este último paso del test donde, en criterio
de la Sala se evidencia la inexequibilidad de la medida tomada por el
legislador.
En efecto, la afectación del derecho a la igualdad de las madres y
padres cabeza de familia y los disminuidos físicos, mentales y psíquicos es
grave, como se entrará a demostrar.
Es un hecho notorio que hoy en día los discapacitados y los padres y
madres cabeza de familia no son objeto de preferencia a la hora de contratación
laboral. Ciertamente, en procura de un eficientismo se busca contratar a
personas con capacidades físicas plenas que pueda producir en mayor cantidad y
calidad en el menor tiempo posible, característica que no reúnen, en términos
generales, los limitados físicos, mentales, visuales o auditivos; además, se
busca que la disposición de tiempo mental y físico sea plena, e incluso mayor
a la del tiempo reglado de trabajo, cuando las necesidades de la empresa
así lo impliquen, rasgo que, en términos generales, madres y padres cabeza de
familia, que deben velar por la seria responsabilidad del manejo del núcleo
familiar, no tienen. Así las cosas, es casi nula la posibilidad de que las
personas con estas características que fueron desvinculadas en el proceso de
Reestructuración de la Administración consigan trabajo. Esto, en primera
medida, afecta sus ingresos monetarios. La disminución de ingresos es aún más
grave para este tipo de personas por los altos costos médicos que, en la mayoría
de ocasiones, implica el manejo de la limitación, o las erogaciones que conlleva
el manejo de una familia-las cuales, para quienes son cabeza de esta
institución, están exclusivamente a su cargo-.
Además, así estas personas hayan recibido una indemnización en el
momento de su desvinculación, el dinero de ésta no equivale al salario que, de
manera indefinida, ellos seguirían recibiendo de continuar vinculados
laboralmente. Lo anteriormente señalado permite afirmar que se deriva una
consecuencia grave del trato diferenciado radicada en la afectación del mínimo
vital de los desvinculados en estado de debilidad manifiesta.
Por otro lado, se generaría una consecuencia desventajosa en el
derecho a la seguridad social en salud y en pensiones, puesto que ya no
tendrían soporte del empleador en la cotización de los aportes a la segunda y
perderían la continuidad y seguridad de la cancelación de los aportes de la
primera que se ve plenamente garantizada con el pago de un salario.
A las consecuencias desventajosas en materia de seguridad social y
mínimo vital se añaden los perjuicios al libre desarrollo de la personalidad
derivados del trato diferencial. En efecto, como se señaló en la Sentencia C-023/94, arriba citada, el trabajo no tiene
como única recompensa la monetaria, sino la proyección social del individuo y
la búsqueda diaria de un móvil, parte integrante de un plan de vida. En el caso
de las personas con limitaciones, es verdaderamente relevante la posibilidad de
desarrollo social a través de una ocupación laboral, puesto que, de otra
manera, generalmente, son objeto de ciertas discriminaciones o subestimaciones
por parte de la comunidad que los rodea. Ahora bien, el hecho de que sea más
relevante para las personas con limitaciones no implica que deje de ser
altamente importante para una persona con salud plena, como lo puede ser una
madre o un padre cabeza de familia.
A la grave afectación de los sujetos objeto de discriminación se
contrapone un beneficio medio en la eficiencia en el gasto público. En efecto,
la reestructuración de la administración implicó el despido de un número de
personas que, en términos generales, es considerablemente mayor al porcentaje
de individuos que se vio beneficiado con el denominado “retén social”. En esta
medida, el fin buscado, a saber la eficiencia en el manejo de los fondos
públicos, comparativamente hablando sólo obtendría un beneficio medio de
mantenerse vigente el límite. Este beneficio medio, y no grave, se confirmaría
si se tiene en cuenta que, en mayor o menor medida, la desvinculación de los
funcionarios también representaba productividad para la entidad a la cual
estaban vinculados lo cual implica que para determinar el efectivo aumento en
la eficiencia de la Administración se debe realizar una sumatoria entre la
productividad que pierde con la desvinculación y la erogación que deja de realizarse
en virtud de la desvinculación del funcionario. Al realizar ésta se disminuiría
el beneficio conseguido para la eficiencia.
Aplicando la regla de la ponderación según la cual para que una
limitación sea exequible el grado del beneficio del fin buscado por el
legislador debe ser tanto mayor cuanto mayor sea la afectación del principio
constitucional en colisión, se tiene que el límite del 31 de enero de 2004
establecido en el último inciso del artículo 8, literal D, de la Ley 812 de 2003 es inexequible.”[18]
De acuerdo a los anteriores criterios se
pasa a analizar si éstos son aplicables al caso en concreto.
4. Análisis del caso concreto
4.1. La Ley 790 de 2002 fue expedida para adelantar el programa de Renovación de la
Administración Pública y otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la
República. Para reglamentar la misma se expidió el Decreto 190 de 2003. Las
anteriores normas regulan el programa de protección social que incluye el
denominado “retén social”. La Directiva presidencial No. 10 de 2002
que precisa el ámbito del programa de Renovación de la Administración Pública
fue dirigido a Ministerios, Directores de Departamentos Administrativos,
Superintendentes, Directores de Unidades Administrativas, y Directores,
Gerentes y Presidentes de entidades centralizadas y descentralizadas del orden
nacional.[19]
4.2. La Caja de Previsión Social de
Comunicaciones, CAPRECOM, es una entidad creada por la Ley 82 de 1912, reorganizada por los Decretos 3267 de 1963, 129 de 1976 y 1541 de 1995, y
transformada, por virtud de la Ley 314 de 1996, en Empresa Industrial y
Comercial del Estado del Orden Nacional, vinculada al Ministerio de
Comunicaciones, dotada de Personería Jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio independiente[20].
De acuerdo a lo anterior se entiende, prima facie, que CAPRECOM hace
parte de las entidades cobijadas por el Programa de Renovación de la
Administración Pública.
4.3. Un elemento adicional que lleva a
concluir que algunos servidores de dicha entidad formaron parte del programa es
la inclusión, en virtud de una decisión tomada por la propia entidad, de las
personas que llenaban el requisito establecido en el artículo 12 de la Ley 790
de 2002 en la protección del “retén social”[21].
CAPRECOM reconoce explícitamente que incluyó a la tutelante en la protección
del “retén social” e inclusive argumenta en la contestación de la tutela que
ésta respetó el límite temporal impuesto por la Ley 812 de 2003 y el Decreto
190 de 2003, al ejecutar el despido de la accionante en la fecha indicada por
las normas reseñadas. El 5 de febrero de 2004 la accionante fue despedida, y el
límite temporal contemplado para la protección del “retén social” iba hasta el
31 de enero de 2004, antes de la sentencia C-991 de 2004[22] en la cual se declaró
inconstitucional el numeral d) del artículo 8 de la Ley 812 de 2003.
4.4. La entidad demandada a pesar de
haber actuado como si se rigiera por la protección especial del “retén social”,
argumenta que ésta no hace parte del programa de Renovación de la
Administración Pública aduciendo que el Departamento de Planeación Nacional lo
certificó en comunicación del 11 de abril de 2003[23]. En dicha comunicación
se hace un recuento de las normas que establecen el retén social y se dice que
“Como se puede observar, para que un ex servidor tenga derecho a los
beneficios allí  consagrados, se requiere que el retiro se haya producido en
desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública. Por lo
tanto, el Plan de Protección Social no está dirigido a aquellos ex funcionarios
que hayan sido desvinculados en aplicación de la facultad nominadora que le
otorga la ley a la administración de la entidad.”[24] De la anterior
comunicación del Departamento de Planeación Nacional no se desprende que
CAPRECOM no sea parte del Programa de Renovación de la Administración Pública.
4.5. Del material probatorio se desprende
que efectivamente María del Pilar Gómez Atara como madre cabeza de familia fue
amparada dentro del denominado “retén social” por el mismo CAPRECOM. La
tutelante fue tratada en todo momento como si fuera titular de dicha protección
al  (1) ser incluida dentro del “retén social”, reconociéndosele su calidad de
madre cabeza de familia y  (2) ser despedida una vez cumplido el límite
temporal establecido por las normas que al momento regían la protección a la
estabilidad laboral dentro del Plan de Renovación de la Administración Pública.
No es la Corte quien esta definiendo si CAPRECOM debió incluir a la accionante
en el programa conocido como “retén social”, sino que fue la propia entidad la
que adoptó esta decisión. Esta determinación de CAPRECOM es compatible con la
circunstancia de que se trata de una empresa industrial y comercial del Es­tado
del orden nacional destinataria de las directivas presidenciales que com­prenden
el programa de Renovación de la Administración Pública. Además, no obra en el
proceso prueba de que la Dirección del Plan de Renovación de la Administración
Pública haya emitido un concepto en el que excluya a CA­PRE­COM del mencionado
programa.
4.6. Los criterios mencionados conducen a
que en este caso se encuentren similitudes con los anteriormente reseñados en
esta providencia[25],
lo cual hace procedente el amparo de los derechos fundamentales de la
tutelante. Por lo tanto, con base en las razones señaladas, se procederá a
conceder la tutela para que se garantice la estabilidad laboral de la tutelante
en CAPRECOM mediante el respectivo reintegro, si la accionante así lo desea, siempre que se mantengan las condiciones que
sustentan la protección especial establecida en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002, y sin que ello la exonere de sus obligaciones laborales con la entidad
demandada o la proteja frente a las medidas administrativas, disciplinarias,
fiscales o de otra naturaleza por hechos diferentes a los analizados en esta
sentencia.
4.7. En cuanto a la compensación necesaria, habida cuenta de que ya
había recibido una indemnización, se aplicarán los mismos criterios sentados en
la sentencia SU-388 de 2005[26].
Entonces, como la accionante había recibido una indemnización pero ésta tuvo
por fundamento la desvinculación, al quedar sin efecto la desvinculación
sucederá lo mismo con la indemnización habiendo lugar a restituciones y
compensaciones mutuas en la forma en que lo ha indicado la Corte en sus
sentencias.[27]
III. DECISIÓN
En mérito de lo anterior, la Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales de la tutelante y, por lo
tanto, REVOCAR las decisiones del trece de diciembre de 2005 y del once
de febrero del 2005, proferidas por el Juzgado Veintidós Civil del Circuito de
Bogotá y el Tribunal Superior del Distrito de Bogotá, Sala Civil,
respectivamente.
Segundo.- ORDENAR a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones –CAPRECOM- Dirección
General, o a quien tenga la competencia para hacerlo, que dentro del término de
cinco (5) días, contados a partir de la notificación del presente fallo,
proceda a reintegrar a la accionante, si ella así lo desea, a un cargo igual o
superior al que ocupaba, sin solución de continuidad desde el 5 de febrero de
2004 por ser madre cabeza de familia reconocida por CAPRECOM  para estos
efectos.
Tercero.- ORDENAR al Director General de
CAPRECOM, o  a quien tenga la competencia para hacerlo, que reconozca a la
tutelante todos los salarios y prestaciones a las cuales tenía derecho desde la
fecha en la cual fue desvinculada y hasta el momento en que sea efectivamente
incorporada a la nómina de la entidad. El Director General de CAPRECOM, o quien
tenga la competencia para hacerlo, debe disponer que se efectúe el cruce de
cuentas correspondiente y, en caso de resultar saldos a favor de la entidad,
como la restitución de la indemnización puede no resultar posible en un sólo
momento, deberá ofrecer facilidades de pago a la accionante que garantice su
subsistencia digna y la de su hija menor.
Cuarto.- Para garantizar la efectividad de la acción de tutela, el juez de
tutela de primera instancia, Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Bogotá, notificará
esta sentencia dentro del tér­mino de cinco días después de haber recibido la
comunicación, de confor­midad con el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Quinto.- Por Secretaria General,
líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL
JOSÉ CEPEDA  ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Folios 78-79, C.1.
[2]
Folio 74, C. 1.
[3]
Folio 71, C. 1.
[4]
Corte Constitucional, sentencia C-991 de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).
[5]
Folio 90, C. 1.
[6]
Folio 4-5, C. 2.
[7]
Corte Constitucional, sentencia T-792 de 2004 (MP Jaime Araujo Rentería).
[8]
Corte Constitucional, sentencia T-925 de 2004 (MP Álvaro Tafur Galvis).
[9]
Corte Constitucional, sentencia SU-388 de 2005 (MP Clara Inés Vargas
Hernández).
[10]
Corte Constitucional, sentencia T-493 de 2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[11]
Corte Constitucional, sentencia T-081 de 2005 (MP Álvaro Tafur Galvis).
[12]
Sentencia SU-388 de 2005 MP: Clara Inés Vargas Hernández.
[13]
En la sentencia C-184 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) la Corte se
pronunció sobre la situación que enfrentan las mujeres y de su rol en la
sociedad de la siguiente manera: “3.2.2. Como se indicó, uno de los roles que
culturalmente se impuso a la mujer fue el de ‘encargada del hogar’ como una
consecuencia del ser ‘madre’, de tal suerte que era educada y formada para
desempeñar las tareas del hogar, encargarse de los hijos y velar por aquellas
personas dependientes, como los ancianos. Sin desconocer la importancia que
juega toda mujer, al igual que todo hombre, dentro de su hogar, el
constituyente de 1991 quiso equilibrar las cargas al interior de la familia,
tanto en las relaciones de poder intrafamiliar, como en cuanto a los deberes y
las obligaciones de las que cada uno es titular.  ||  Suponer que el hecho de
la ‘maternidad’ implica que la mujer debe desempeñar ciertas funciones en la
familia, ha llevado, por ejemplo, a que tengan que soportar dobles jornadas
laborales: una durante el día como cualquier otro trabajador y otra en la noche
y en sus ratos libres, desempeñando las labores propias de la vida doméstica.
Esta imagen cultural respecto a cuál es el papel que debe desempeñar la mujer
dentro de la familia y a cuál ‘no’ es el papel del hombre respecto de los
hijos, sumada al incremento de separaciones, así como al número creciente de
familias sin padre por cuenta del conflicto armado y la violencia generalizada,
trajo como consecuencia que una cantidad conside­rable de grupos familiares
tuvieran una mujer como cabeza del mismo (...).”
[14]
La sentencia SU-388 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández) aclaró que: “Así pues, la mera circuns­tancia del desempleo y la vacancia
temporal de la pareja, o su ausencia transitoria, por prolongada y
desafortunada que resulte, no constituyen elementos a partir de los cuales
pueda predicarse que una madre tiene la responsabilidad exclusiva del hogar en
su condición de madre cabeza de familia.   ||  Además, no puede perderse de
vista que el trabajo doméstico, con independencia de quién lo realiza,
constituye un valioso apoyo para la familia a tal punto que debe ser tenido en
cuenta como aporte social.  En esa medida, dado que existen otras
formas de colaboración en el hogar, la ausencia de un ingreso económico fijo
para una persona no puede ser utilizada por su pareja para reclamar la
condición de cabeza de familia.  ||  De la misma forma conviene aclarar que la
condición de madre cabeza de familia no depende de una formalidad jurídica sino
de las circunstancias materiales que la configuran. Así, por ejemplo, en la
Sentencia C-034 de 1999 (MP Alfredo Beltrán Sierra), la Corte sostuvo que el
estado civil de la mujer es irrelevante a la hora de determinar si es o no
cabeza de familia porque lo esencial son las cuestiones materiales. Con la
misma óptica esta Corporación ha precisado que la declaración ante notario a
que hace referencia el parágrafo del artículo 2 de la Ley 82 de 1993 no es
exigencia indispensable para efectos probatorios, toda vez que la condición de
madre cabeza de familia no depende de dicha formalidad sino de los presupuestos
fácticos.”
[15] Ver sentencia T-876 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra).
[16]
Ibídem.
[17]
Corte Constitucional, sentencia T-399 de 2005 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).
[18]
Corte Constitucional, sentencia C-991 de 2004  (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).
[19]
Directiva Presidencial No. 10 del 20 de agosto de 2002.
[20]
Decreto 456 de 1997, artículo 1.
[21]
Folio 3, C. 1.
[22]
Corte Constitucional, sentencia C-991 de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).
[23]
Folio 7, C. 1.
[24]
Folio 7-8, C. 1.
[25]
Corte Constitucional, sentencias SU-388 de 2005 (MP Clara Inés Vargas
Hernández); T-399 de 2005 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra); T-435 de 2005 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa), entre otras.
[26]
Corte Constitucional, sentencia SU-388 de 2005 (MP Clara Inés Vargas
Hernández).
[27] En la sentencia SU-388 de 2005 (MP Clara Inés Vargas
Hernández) se decidió sobre el tema lo siguiente: “Con todo, para la Sala no
pasa desapercibido que existían disposiciones que consagraban una indemnización
a favor de las personas retiradas de la entidad, de la cual eventualmente
pudieron ser beneficiarias. Pero como la indemnización tuvo fundamento en la
desvinculación de los demandantes, al quedar sin efecto el acto de
desvinculación sucederá lo mismo con la indemnización habiendo lugar a
restituciones y compensaciones mutuas.  ||  Ahora bien, en la medida en que la
restitución de la indemnización puede no resultar posible en un sólo momento,
la entidad demandada adelantará el cruce de cuentas correspondiente y, en el
evento de resultar saldos su favor, deberá ofrecer facilidades de pago a las
accionantes que garanticen su subsistencia digna y la de sus hijos menores. En
todo caso, llegado el momento de la liquidación definitiva de la empresa podrán
materializarse los ajustes pendientes con el pago de la indemnización que en
ese momento habrá de realizarse. Para una mayor claridad conviene tener en
cuenta la presencia de tres eventos diferentes en los cuales pueden operar las
compensaciones o restituciones que fueren necesarias.”