C-344-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-344/95
UNIDAD NORMATIVA
CONSTITUCIONAL-Alcance
Cuando la Corte
Constitucional establezca que una norma no demandada se encuentra en íntima,
necesaria e indudable relación lógica y jurídica con la disposición objeto de
análisis, puede extender su decisión para cobijar aquélla, en defensa de la
prevalencia material y efectiva de la Constitución, pero si el vínculo
existente entre las dos normas, aunque toquen la misma materia, no implica
indispensable conexión, en cuanto la ligazón o enlace entre ellas carece de la
contundencia suficiente como para concluir con certeza en que el precepto de
cuya vinculación se trata es también contrario a la Constitución por las mismas
razones encontradas respecto del otro, o es del todo accesorio al que se
declare inexequible, no cabe la estructuración de la unidad normativa y, en
consecuencia, la definición de constitucionalidad sobre normas no atacadas en
la demanda deberá postergarse, a la espera de posteriores acciones.
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Autonomía en
asuntos internacionales
El Presidente de
la República deba gozar de plena autonomía para decidir cuándo entrar en
negociaciones en torno a determinado tema internacional del interés de
Colombia, en qué oportunidad celebrar un tratado o convenio y cuáles habrán de
ser los términos del mismo, sin que deba contar con la previa aquiescencia,
autorización o mandato de otra rama del Poder Público.
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Temas que deben
regirse por tratados/EFICACIA DE LA JUSTICIA-Mecanismos
No invade el
Congreso la órbita correspondiente al Ejecutivo cuando señala que un
determinado tema deba regirse por lo que dispongan los tratados
internacionales, o si supedita la actividad administrativa, en la cuestión
objeto de ley, a la previa existencia de convenios con otros estados o
entidades de Derecho Internacional por la naturaleza misma del asunto. Tal es
precisamente el caso de la norma demandada, que se halla incorporada a un
estatuto general que busca dotar al Estado de instrumentos para la búsqueda de
la convivencia, la eficacia de la justicia, la vigencia del Estado social y
democrático de derecho y la plena garantía de los derechos y libertades fundamentales
reconocidos en la Constitución, cuya segunda parte está destinada a establecer
mecanismos para la eficacia de la justicia.
PROTECCION A
INTERVINIENTES EN EL PROCESO PENAL
El objeto
primordial de las disposiciones sobre protección a intervinientes en el proceso
penal no es otro que el de asegurar una administración de justicia eficiente,
mediante el señalamiento de pautas y normas de política criminal que permitan
adelantar los procesos penales, descubrir y sancionar a los delincuentes, sin
sacrificar a los jueces, testigos e intervinientes en aquéllos, ni a las
víctimas de los delitos, pues tales objetivos, propios de la actividad del
Estado, deben ser compatibles con el más elemental deber de las autoridades
públicas, que consiste en salvaguardar la vida y la integridad personal de los
asociados, lo cual requiere, además de una normatividad interna, la
indispensable cooperación internacional, de parte de estados y organizaciones,
que se cristaliza y traduce en convenios, acuerdos y tratados de esa índole. La
norma demandada no pugna con la Constitución Política y, por el contrario, se
inscribe dentro de la necesaria colaboración entre las ramas del Poder Público
para la realización de los fines estatales, de conformidad con el artículo 113
C.P.
NARCOTRAFICO-Delito internacional
Por tratarse de
materias que en algún momento deben contar con el beneplácito, la actividad o
la respuesta de entes ajenos al ámbito de soberanía colombiana, mal podía el
legislador ignorar la referencia a los tratados o convenios, como elementos
integrantes de una política global del Estado tendiente a la persecución y
represión del delito, particularmente si éste -como ocurre con el narcotráfico-
es perpetrado dentro y fuera del territorio y merced al establecimiento de
complejas redes delictivas que afectan a numerosos estados.
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Autonomía
presupuestal
La última parte
del artículo demandado, que confía al Fiscal General el manejo de las
donaciones que el Gobierno Nacional reciba de entidades nacionales e
internacionales, con destino al programa de protección, es exequible dentro del
criterio trazado por el artículo 249 de la Constitución, a cuyo tenor la
Fiscalía goza de autonomía administrativa y presupuestal. Llegada la donación,
debe incorporarse al Presupuesto Nacional, aunque asignada a la Fiscalía para
el cumplimiento de sus funciones y manejada por ésta en virtud de su autonomía
patrimonial y presupuestal.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-804
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 63 y 72 de la Ley 104 de 1993.
Actor: SANTIAGO
URIBE ORTIZ
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del dos (2) de agosto de mil
novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
SANTIAGO URIBE ORTIZ, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241,
numerales 4 y 5, de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 63 y 73 de la Ley 104 de
1993.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTOS
Las normas
demandadas dicen:
"LEY 104 DE 1993
(Diciembre 30)
Por la cual se consagran unos instrumentos
para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan
otras disposiciones.
El Congreso de la República de Colombia,
DECRETA:
(...)ARTICULO
63.- Créase con cargo al Estado y bajo la dirección y coordinación de la
Fiscalía General de la Nación, el "Programa de Protección a Testigos,
Víctimas, Intervinientes en el Proceso, y Funcionarios de la Fiscalía",
mediante el cual se les otorgará protección integral y asistencia social, lo mismo
que a sus familiares hasta el cuarto grado de consanguinidad, primero de
afinidad, primero civil y al cónyuge y a la compañera o compañero permanente,
cuando se encuentren en riesgo de sufrir agresión o que sus vidas corran
peligro por causa o con ocasión de la intervención en un proceso penal".
(...)
"ARTICULO 72.
El Presidente de la República celebrará convenios con otros estados y
organizaciones internacionales con el fin de facilitar a la Fiscalía obtener la
información y la colaboración necesaria para el desarrollo del programa.
El Fiscal General de
la Nación podrá requerir el apoyo de las instituciones internacionales que
cuenten con programas similares de protección de víctimas y testigos cuando sea
necesario su traslado a otros países.
Igualmente se autoriza
al Gobierno para recibir donaciones nacionales e internacionales con destino al
programa de protección, las cuales serán manejadas por el Fiscal General de la
Nación".
III. LA DEMANDA
Considera el actor
que las transcritas normas vulneran los artículos 113, 114, 115, 121, 136,
numerales 1 y 2, 150, numeral 16, 189, numeral 2, 224, 225, 226, 227, 250, 251,
345, 346, 347, 350 y 352 de la Constitución Política.
Los argumentos del
actor se dirigen básicamente a atacar por inconstitucional el artículo 72 de la
Ley 104 de 1993, pero solicita que adicionalmente se declare la inexequibilidad
del artículo 63, pues considera que ambos conforman una proposición jurídica
completa.
Dice el demandante
que, según el artículo 63 de la Ley 104 de 1993, se ha creado un "Programa
Especial" para la protección de víctimas, testigos, funcionarios e
intervinientes en los procesos penales, en desarrollo del cual el inciso
primero del artículo 72 de las misma Ley ordena o autoriza al Presidente de la
República para celebrar, con otros estados y organizaciones internacionales,
convenios dirigidos a facilitar a la Fiscalía la obtención de información y la
colaboración necesaria, de parte de autoridades y entidades internacionales,
para el desarrollo de dicho programa.
Señala el autor que,
tanto en el caso de la orden como en el de la autorización del Congreso al
Presidente, precepto así erigido es violatorio de la Constitución, pues si lo
que contiene es una orden, se está recortando la facultad que tiene el
Presidente para dirigir las relaciones internacionales de Colombia. El
Congreso, mediante una simple ley, no puede ordenarle al Presidente de la
República que lleve a cabo o que celebre determinados actos de Derecho
Internacional porque se estarían vulnerando los artículos 136, numerales 1 y 2,
150 y 189, numeral 2, de la Carta Fundamental.
Ahora bien
-continúa-, si de lo que se trata es de una verdadera autorización que se le
extiende al Presidente de la República, para que lleve a cabo dichos convenios
de Derecho Internacional, se estaría en presencia, esta vez, de una violación
de lo dispuesto en los artículos 150, numeral 16 y 189, numeral 2. Es indudable
que, en materia de celebración de convenios, tratados y demás actos de Derecho
Internacional, la iniciativa la tiene el Jefe de Estado, a quien corresponde
desempeñar estas funciones libremente. Una vez concluídos los acuerdos o
convenios y suscritos los respectivos instrumentos, surge para el Congreso la
competencia para pronunciarse sobre los mismos. Incluso, la competencia del
Congreso, en materia de aprobación o improbación de tratados o convenios de
Derecho Internacional depende del hecho de que, una vez concluídos los mismos,
el Presidente quiera sometérselos.
En consecuencia,
para el actor, resulta evidente que una autorización dada a priori por
el Congreso de la República al Jefe de Estado para que éste proceda a celebrar
determinados actos de Derecho Internacional es violatoria de la Constitución
Política, en tanto que usurpa al Presidente la facultad que tiene para decidir
si asume o no tales compromisos internacionales. Y aun celebrados, o después de
celebrados, decidir motu proprio si los somete o no a la consideración
del Congreso.
Como sustento de la
anterior interpretación, el demandante cita la Sentencia número 60 de la Corte
Suprema de Justicia, en la cual, con ponencia del H. Magistrado Hernando Gómez
Otálora, se declaró inexequible la Ley 40 de 1933, en virtud de la cual se
había autorizado al Presidente de la República para adherir a unos tratados públicos.
En cuanto al inciso
2º del artículo 72 demandado, el actor sostiene que es del criterio exclusivo
del Presidente determinar la forma como han de llevarse a cabo las gestiones
que estén vinculadas con el manejo de la política exterior colombiana en todos
los órdenes, de acuerdo con los propósitos generales enunciados en los
artículos 224, 225, 226 y 227 de la Carta Política, en los que no se autoriza a
otros organismos, funcionarios o entidades del orden nacional o de otro nivel
para que, con independencia de la iniciativa presidencial, lleven a cabo
gestiones que comprometan o puedan comprometer la política internacional de
Colombia.
Desde este punto de
vista -anota-, resulta abiertamente inconstitucional la facultad que se le da
en el inciso segundo del artículo 72 de la Ley bajo examen al Fiscal General de
la Nación para requerir directamente de instituciones internacionales, sin
intervención del Presidente ni del Ministerio de Relaciones Exteriores, el
"apoyo" que sea necesario para proveer por la protección de víctimas
y testigos que deban desplazarse a otros países.
Adicionalmente,
señala que en ninguno de los preceptos que regulan las funciones de los
miembros de la Fiscalía o las específicas del Fiscal General se ha previsto que
él, o cualquiera de sus subordinados, tenga potestad para gestionar asuntos
ante otros estados, organismos o entidades de Derecho Internacional.
Concluye que la
competencia del Fiscal abarca únicamente el territorio nacional, pero que en
manera alguna su poder se extiende más allá de las fronteras nacionales, mucho
menos con independencia de las funciones que, en materia internacional, son del
resorte exclusivo del Presidente de la República.
Se refiere luego a
la frase final del inciso tercero del artículo 72, resaltando que la
competencia allí consagrada en favor del Fiscal no puede armonizarse con
ninguna de las cinco funciones que, de manera específica, establece la
Constitución Nacional en su artículo 251.
Por lo demás
-termina diciendo-, los artículos 345, 346, 347, 350 y 352 de la Carta ordenan
que todo gasto o apropiación de fondos ha de tener lugar previa inserción en la
ley de presupuesto o en la ley de apropiaciones, sin que haya dispuesto que, al
margen de estos estatutos, pueda un funcionario público manejar libremente
fondos recibidos a título de donación por parte del Estado.
IV. DEFENSA DE
LAS NORMAS ACUSADAS
Dentro del término
de fijación en lista, el ciudadano CESAR AUGUSTO LOPEZ BOTERO, en su calidad de
apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentó a la Corte un
escrito destinado a defender la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas.
Al hacer unas
consideraciones generales, manifiesta que el objeto básico de la Ley 104 de
1993, de conformidad con su artículo 1º, es dotar integralmente al Estado
colombiano de los instrumentos necesarios para asegurar la vigencia del Estado
social y democrático de Derecho, lo mismo que el de garantizar la plenitud de
los derechos y libertades fundamentales reconocidos en la Carta Política; mientras
que el objeto específico de las disposiciones demandadas es el de proteger a
los testigos, víctimas, funcionarios de la Fiscalía e intervinientes dentro del
proceso penal con el fin de que éstos puedan, sin ningún riesgo, colaborar con
la administración de justicia.
Señala que, dentro
del nuevo esquema constitucional y como supuesto de realización de los
postulados del Estado Social de Derecho, se encuentra el principio según el
cual, para la efectividad de los fines del Estado, se requiere de la colaboración
armónica no solamente de las ramas del Poder Público, sino también de los
órganos autónomos e independientes que hacen parte de la estructura del Estado.
Aplicando tales
criterios, expresa que, en materia de tratados o convenios con otros estados o
sujetos de Derecho Internacional, la participación de otros órganos se hace
indispensable, máxime cuando se trata de asuntos especializados, aun cuando la
dirección de las relaciones internacionales está a cargo del Gobierno Nacional
dentro de la negociación y ejecución de los mismos.
Concretamente en
cuanto a los cargos formulados por el actor, anota que el sentido que del
inciso 1º del artículo 72 demandado es el de señalar el objeto posible de los
tratados a los que se refiere ese estatuto, sin que se ordene su celebración en
abstracto o en concreto con algún Estado u organización internacional en
particular.
De la misma forma
-continúa-, no puede asegurarse que constituya una autorización previa a tal
celebración pues en materia de relaciones internacionales la vigencia de un
tratado o convenio requiere de etapas sucesivas como son la negociación y
celebración que corresponden al Presidente de la República; la aprobación que
es competencia del Congreso; el control de constitucionalidad sobre el tratado
y sobre la ley aprobatoria del mismo realizado por la Corte Constitucional, y
la ratificación nuevamente por parte del Presidente de la República. Dentro de
tal proceso no se prescribe posibilidad alguna de autorización previa para tal
celebración.
Como complemento de
lo anterior, dice que el cargo resulta infundado al tenor de lo dispuesto por
el artículo 2 de la Ley 104 de 1993, según el cual, en el ejercicio de las
facultades conferidas por la misma ley, no se podrá alterar la distribución de
competencias establecidas por la Constitución y las leyes. En consecuencia, la
dirección de las relaciones internacionales no es usurpada por el Congreso de
la República, porque no puede éste, ni lo pretende a través de la Ley, ordenar
ni autorizar al Gobierno Nacional para la celebración de determinados tratados
o convenios internacionales.
Sobre el segundo
inciso del artículo 72 atacado, dice el ciudadano defensor que la Corte
Constitucional ya tuvo oportunidad de pronunciarse sobre él cuando declaró la
constitucionalidad del Decreto 1834 de 1992, que contenía tal mandato, el cual
fue expedido con base en las facultades que le confiere al Presidente de la
República el artículo 213 de la Carta.
Refiriéndose al
inciso tercero del mismo artículo, dice que la interpretación que de él hace el
demandante resulta equivocada, porque de su texto no se desprende que, al
margen del Presupuesto General de la Nación, existan fondos públicos manejados
discrecionalmente por algún órgano o funcionario estatal. Para él, tal
disposición tiene sustento constitucional en el artículo 62 de la Carta.
Anota que, al
tratarse de donaciones en favor de la Nación, se incorporan en su presupuesto y
hacen parte del tesoro público. Lo único que hace la Ley demandada es fijar la
sección, correspondiente a la Fiscalía, en la cual iría contemplado este gasto,
lo cual implica que sea el Fiscal, como jefe de ese organismo, el que pueda
crear obligaciones con cargo a dicha apropiación.
En la misma
oportunidad, el ciudadano DARIO BAZZANI MONTOYA, en representación del
Ministerio de Justicia y del Derecho, presentó a esta Corporación un escrito
solicitando que se declare la exequibilidad de las normas revisadas.
Observa que el
espíritu del artículo 63 de la Ley 104, al crear el programa de protección de
testigos, víctimas, intervinientes en el proceso y funcionarios de la Fiscalía,
consiste en propugnar la materialización de la garantía constitucional consagrada
en el artículo 2º de la Carta y que impone a las autoridades de la República la
imperativa función de proteger a todas las personas residentes en Colombia en
su vida, honra y bienes. Se trata, entonces, de un mecanismo apto para que la
Fiscalía General de la Nación garantice la cabal protección de los derechos
fundamentales de aquellos que de una forma u otra intervienen dentro del
proceso penal como sujetos procesales, así como de las personas directamente
perjudicadas por la comisión de un hecho punible.
En cuanto al texto
del artículo 72 demandado, sostiene que es claro que la facultad, por demás
intransferible, de celebrar convenios internacionales es del resorte
presidencial, pero ello no impide la participación activa de las demás ramas
del Poder Público, siempre y cuando ella se desarrolle dentro de la frontera de
sus funciones.
Dice que la norma
demandada no contiene una orden perentoria al Presidente de la República, pues
es una cláusula abierta o indeterminada cuyo desconocimiento no apareja sanciones
jurídicas. No usurpa al Jefe de Estado la función de celebrar tratados o
dirigir las relaciones internacionales. Tampoco crea una facultad puesto que es
la Carta quien la establece. En últimas -concluye-, se reduce a una invitación
del legislativo al Presidente para que desarrolle los preceptos
constitucionales a través de su exclusiva competencia de dirección de las
relaciones internacionales.
En cuanto al inciso
segundo del mismo precepto, manifiesta que aquél no pretende otorgar al órgano
jurisdiccional la competencia para celebrar acuerdos internacionales;
simplemente le otorga la facultad de requerir apoyo a las autoridades
extranjeras para el cumplimiento de sus funciones constitucionales, siempre en
el marco de los tratados y convenios celebrados por el Presidente de la
República.
En cuanto a la
facultad otorgada al Gobierno Nacional, contenida en el inciso tercero del
artículo 72, considera que ella se da sin perjuicio de que el primero delegue
la administración a aquellas autoridades que lo requieran, asegurando la
distribución adecuada del dinero y su rápida utilización, siempre en función
social, lo que se haría nugatorio si la Carta canalizara el manejo de dichos
recursos por la vía del Presupuesto Nacional.
V. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO
Habiéndose declarado
impedido para conceptuar el doctor Orlando Vásquez Velásquez, Procurador
General de la Nación, dada su condición de Senador de la República en el
momento en que fue aprobada la Ley 104 de 1993, de la cual hacen parte las
normas acusadas (Oficio del 3 de febrero de 1995), la Sala Plena de la
Corporación, mediante auto del 9 del mismo mes, aceptó el impedimento y ordenó
dar traslado del expediente al Viceprocurador General de la Nación, quien
emitió el concepto de rigor el 4 de abril de 1995.
A juicio del
Viceprocurador, la dirección de las relaciones internacionales, atributo del
Presidente de la República en su condición de Jefe de Estado, como cualquier
otra de las funciones que la Carta le atribuye, ha de enmarcarse dentro del
principio de colaboración armónica que para la realización de los fines del
Estado ha establecido nuestro Estatuto Fundamental respecto de los distintos
órganos del Poder Público.
En cuanto a los
argumentos presentados por el actor, manifiesta que es justamente en el caso de
los tratados internacionales en donde el principio en mención tiene su más
plena realización pues, un convenio de esta naturaleza, en el caso de la
normatividad colombiana, es el resultado de un complejo proceso en el cual
intervienen, en distintos momentos y para distintos efectos las tres ramas que
conforman el Poder Público.
Anota que, cuando en
el artículo 72, inciso primero, se indica que el Presidente celebrará convenios
con otros estados y organizaciones internacionales con el fin de facilitar a la
Fiscalía General de la Nación la información y colaboración necesaria para el
desarrollo del programa de protección a testigos, víctimas e intervinientes en
el proceso y funcionarios de ese organismo, no hace otra cosa que referirse a
una competencia que ya le ha sido conferida al Presidente por la Constitución.
No está instituyendo, como lo afirma el demandante, la facultad presidencial de
celebrar convenios con otros estados. Se trata más bien -señala- de un
reconocimiento del legislador a esa función eminentemente presidencial que
viene desde los tiempos de la Carta del 86, ya que es al Jefe del Ejecutivo, y
no a otro funcionario, a quien ha correspondido y corresponde celebrar esa
clase de actos propios del Derecho Internacional, reconocimiento que se hace
con la finalidad de hacer viable el programa mencionado, el cual no tendría
realización en el campo de la cooperación con otros estados, de no ser mediante
la celebración de esa clase de actos.
Por tanto, en su
criterio, que el legislador haya previsto la celebración de tales convenios en
la norma acusada ha de entenderse, no como una imposición del legislativo a la
voluntad autónoma del primer magistrado en estas materias, sino como una
exigencia intrínseca del mismo proceso normativo que, en desarrollo del
principio de la colaboración armónica antes comentado, ha de cumplirse para la
cabal obtención del objetivo propuesto.
Por eso, dice, para
una adecuada interpretación de la norma impugnada, es necesario estudiarla en
su contexto normativo, para lo cual resulta indispensable tener en cuenta que
dicha norma hace parte de una ley que adoptó una serie de medidas destinadas a
combatir, en un lapso determinado, las manifestaciones más cruentas de la
violencia estructural y difusa que viene azotando a la sociedad colombiana, y a
sus agentes.
Acerca de la
supuesta inconstitucionalidad del inciso segundo del artículo 72, invoca lo que
él denomina "dos antecedentes jurisprudenciales que hablan en favor de la
constitucionalidad de la norma cuestionada", refiriéndose a la Sentencia
C-035 de 1993, proferida por la Corte Constitucional, que declaró exequible el
artículo 9º del Decreto 1834 de 1992, antecedente de la norma acusada, y cuyo
texto es idéntico al del inciso en estudio; y la Sentencia C-485 de 1993,
también proferida por esta Corporación.
Refiriéndose al
inciso tercero acusado, argumenta que, por tratarse de donaciones en favor de
la Nación, éstas habrán de incorporarse en el Presupuesto de la misma y por
ende harán parte integral del erario.
De otra parte
-continúa-, las erogaciones que el Fiscal ordene o ejecute con base en las
donaciones en comento estarán sujetas al control posterior de la Contraloría
General de la República, como corresponde a toda operación concerniente a
bienes que por su destinación son de carácter público, como lo prevé la misma
Ley a la cual pertenece la norma impugnada en el parágrafo 2º de su artículo
64.
No obstante lo
anterior, en criterio del Viceprocurador, es aconsejable que se fije el alcance
de ese manejo que le debe dar el Fiscal General a las donaciones, en el sentido
de que todos los recursos apropiados con esa finalidad han de ser incorporados
al Presupuesto General de la Nación.
Por todo lo
anterior, el representante del Ministerio Público solicita a la Corte
Constitucional:
"1. Declarar EXEQUIBLE
el artículo 63 de la Ley 104 de 1993.
2. Declarar EXEQUIBLES
los inciso primero y segundo del artículo 72 de la mencionada ley.
3. Declarar EXEQUIBLE
la frase final del inciso tercero del artículo 72 de la misma Ley, en el
entendido de que las donaciones que allí se contemplan deben ser incorporadas
al Presupuesto General de la Nación".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de los
artículos 63 y 72 de la Ley 104 de 1993, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4º, de la Constitución.
Alcance de la
unidad normativa en materia constitucional. Su inexistencia en este caso.
Ineptitud sustantiva parcial de la demanda
Como antes se
explica, el actor demanda los dos artículos mencionados, aunque dirige sus
ataques exclusivamente contra el 72, sobre la base de que, en su sentir,
estamos en presencia de una proposición jurídica completa, integrada por ambas
disposiciones, de donde concluye que, hallada la inconstitucionalidad del uno,
forzosamente se debe desprender la del otro.
La jurisprudencia de
la Corte ha sido reiterada en el sentido de que, cuando entre dos o más
preceptos existe unidad normativa, aunque se encuentren incluídos en leyes o
estatutos diferentes, la inconstitucionalidad de uno de ellos implica la de los
demás, motivo suficiente para que esta Corporación, en ejercicio de su función
de control, en defensa de la integridad y supremacía de la Carta Política,
tenga la facultad de declarar la inexequibilidad del conjunto de normas, aunque
algunas de ellas no hayan sido demandadas.
Tal atribución
encuentra respaldo no solamente en el texto y en el sentido del artículo 241 de
la Constitución sino en el Decreto 2067 de 1991, mediante el cual se regulan
los procedimientos que deben seguirse en el trámite de los asuntos de
constitucionalidad, cuyo artículo 6º dispone:
"...La Corte se
pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la
sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras
que declara inconstitucionales".
Como resulta de la
disposición legal transcrita, se trata de impedir que la decisión de
inexequibilidad de una determinada norma resulte inoficiosa, desde el punto de
vista práctico, cuando su contenido material está reproducido en preceptos no
acusados o se halle integrado necesariamente a normas supérstites que dependen
de él o respecto de las cuales obran las mismas razones de
inconstitucionalidad.
La imposibilidad de
fallo extra petita en tales situaciones frustra o dificulta en alto
grado el logro de los objetivos que persigue el control abstracto de
constitucionalidad, consistente en la garantía efectiva de la supremacía de las
normas fundamentales mediante el retiro del ordenamiento jurídico de aquellas
de inferior categoría que las contradigan o desvirtúen.
Por otra parte, la
economía procesal y la prevalencia del Derecho sustancial imponen a la Corte el
deber de pronunciar el fallo de inexequibilidad cuando ha deducido la violación
de la Carta en normas iguales, complementarias o indisolublemente unidas a la
que ha sido objeto de su examen.
Pero, desde luego,
la figura de la unidad normativa se sustenta en la repercusión que tiene el
fallo de inexequibilidad de una norma en la consiguiente inexequibilidad de
otra, cuando entre las dos hay un nexo inevitable, en cuya virtud la decisión
del juez constitucional carecería de efectos reales si quedaran vigentes
preceptos inescindiblemente ligados al que fue encontrado inexequible.
Ello no sucede -y,
por tanto, en tal evento no surge la unidad normativa- cuando se trata de
disposiciones que, a pesar de referirse a los mismos asuntos tratados en el
mandato que se juzga contrario a la Constitución, no dependen de éste sino que
gozan de autonomía frente a él, en términos tales que pueden subsistir sin que
su contenido se vea fatalmente afectado por lo resuelto.
En otros términos,
cuando la Corte Constitucional establezca que una norma no demandada se
encuentra en íntima, necesaria e indudable relación lógica y jurídica con la
disposición objeto de análisis, puede extender su decisión para cobijar
aquélla, en defensa de la prevalencia material y efectiva de la Constitución,
pero si el vínculo existente entre las dos normas, aunque toquen la misma
materia, no implica indispensable conexión, en cuanto la ligazón o enlace entre
ellas carece de la contundencia suficiente como para concluir con certeza en
que el precepto de cuya vinculación se trata es también contrario a la
Constitución por las mismas razones encontradas respecto del otro, o es del
todo accesorio al que se declare inexequible, no cabe la estructuración de la
unidad normativa y, en consecuencia, la definición de constitucionalidad sobre
normas no atacadas en la demanda deberá postergarse, a la espera de posteriores
acciones.
La misma regla debe
seguirse si se trata de normas demandadas y es el actor quien aspira a
conformar la unidad jurídica entre ellas, enderezando su ataque apenas contra
una.
Así, en el caso que
ocupa la atención de la Corte, la unión que puede efectuarse entre los
preceptos objeto de la demanda solamente podría llevar a construir la unidad
normativa bajo el supuesto de una necesaria relación que, tal como ha sido
planteada, no existe.
El demandante ha
trastocado el orden lógico de las cosas, pues pretende que si son
inconstitucionales los convenios internacionales orientados a una determinada
finalidad, ésta es necesariamente inconstitucional.
En efecto, a su
juicio, declarada la inexequibilidad que solicita en cuanto al artículo 72 de
la Ley 104 de 1993, que autoriza al Presidente de la República para celebrar
convenios con el fin de facilitar a la Fiscalía la obtención de informaciones y
colaboración para el desarrollo del "Programa de Protección a testigos,
víctimas, intervinientes en el proceso y funcionarios de la Fiscalía",
pretende que, por unidad de materia, se declare contraria a la Carta Política
la norma del artículo 63 Ibídem, por medio de la cual se crea el mismo
programa.
Como puede
observarse, de una eventual decisión de la Corte en el primer sentido enunciado
no se desprende la otra, ya que el artículo 72 es instrumental respecto del 63,
en cuanto se lo concibe útil -como podría afirmarse de otros mecanismos- para
propender su ejecución. Es decir, la norma principalmente acusada es accidental
en relación con la demandada por vía indirecta. De la inconstitucionalidad del
artículo 72, si fuera declarada, no forzosamente se seguiría la del 63, pues no
por ser inconstitucional el instrumento lo es también el fin al que se ordena.
Otra sería la conclusión
en la hipótesis contraria, es decir, si el precepto principalmente impugnado
fuera el 63, pues en el supuesto caso de su inconstitucionalidad, ningún
sustento tendría el 72, que depende de él.
Así las cosas, no se
acepta la unidad normativa planteada en la demanda.
Ahora bien,
examinados los argumentos de fondo que expone el accionante, se encuentra sin
dificultad que los dirige todos contra el artículo 72 mencionado y que no hay
ningún cargo contra el 63, por lo cual, respecto de éste, la demanda es inepta
desde el punto de vista sustancial y, por tanto, siguiendo su jurisprudencia,
la Corte Constitucional se declarará inhibida para resolver de fondo al
respecto.
Debe, entonces,
examinarse exclusivamente la constitucionalidad del artículo 72 de la Ley 104
de 1993.
El objeto de
la norma acusada. Diferencia entre el manejo de las relaciones internacionales
y la referencia legal a los tratados públicos.
Es el Presidente de
la República, como Jefe del Estado, quien tiene a cargo la conducción de la
política internacional y el manejo de las relaciones exteriores, por lo cual,
de conformidad con el artículo 189, numeral 2, de la Constitución, es de su
competencia la función de celebrar con otros estados y entidades de Derecho
Internacional tratados o convenios que se someterán a la posterior aprobación
del Congreso y a la revisión de constitucionalidad por parte de esta Corte
antes de su perfeccionamiento.
La atribución
constitucional es exclusiva del Presidente y también lo son las responsabilidades
que contrae internamente por los derroteros que trace en cuanto a las
relaciones de Colombia en el plano externo, así como por los compromisos que en
virtud de esa política contraiga.
De allí resulta que
el Presidente de la República deba gozar de plena autonomía para decidir cuándo
entrar en negociaciones en torno a determinado tema internacional del interés
de Colombia, en qué oportunidad celebrar un tratado o convenio y cuáles habrán
de ser los términos del mismo, sin que deba contar con la previa aquiescencia,
autorización o mandato de otra rama del Poder Público.
En tal sentido,
sería inconstitucional una norma de la ley mediante la cual el Congreso de la
República pretendiera interferir en el ámbito de competencia propio del Jefe
del Estado, impartiéndole órdenes para celebrar un cierto tratado o para
impedirle que lo haga, o concediéndole autorizaciones que no requiere para
tales fines.
Empero, no toda
disposición legal que aluda a tratados internacionales está viciada de
inconstitucionalidad, pues ha de recordarse que, dentro del cúmulo de materias
confiadas a la competencia del Congreso y que debe regular mediante la
expedición de leyes, hay muchas que, por su misma naturaleza, demandan una
actividad estatal de conjunto que tiene lugar no solamente en el ámbito interno
sino que se proyecta al plano internacional.
Es entonces
indispensable que sobre tales asuntos, al ejercer el Congreso su propia
función, haga las referencias pertinentes a los convenios o tratados que el
Gobierno celebre o haya de celebrar en materias propias de la regulación
general que al legislador corresponde, relacionadas o afines con ella.
Así, no invade el
Congreso la órbita correspondiente al Ejecutivo cuando señala que un
determinado tema deba regirse por lo que dispongan los tratados
internacionales, o si supedita la actividad administrativa, en la cuestión
objeto de ley, a la previa existencia de convenios con otros estados o
entidades de Derecho Internacional por la naturaleza misma del asunto.
Tal es precisamente
el caso de la norma demandada, que se halla incorporada a un estatuto general
que busca dotar al Estado de instrumentos para la búsqueda de la convivencia,
la eficacia de la justicia, la vigencia del Estado social y democrático de
derecho y la plena garantía de los derechos y libertades fundamentales
reconocidos en la Constitución (artículo 1º de la Ley 104 de 1993), cuya
segunda parte (artículos 61 a 133) está destinada a establecer mecanismos para
la eficacia de la justicia.
El objeto primordial
de las disposiciones sobre protección a intervinientes en el proceso penal
(Título II de la Segunda Parte) no es otro que el de asegurar una
administración de justicia eficiente, mediante el señalamiento de pautas y
normas de política criminal que permitan adelantar los procesos penales,
descubrir y sancionar a los delincuentes, sin sacrificar a los jueces, testigos
e intervinientes en aquéllos, ni a las víctimas de los delitos, pues tales
objetivos, propios de la actividad del Estado, deben ser compatibles con el más
elemental deber de las autoridades públicas, que consiste en salvaguardar la
vida y la integridad personal de los asociados (artículo 2º C.P.), lo cual
requiere, además de una normatividad interna, la indispensable cooperación
internacional, de parte de estados y organizaciones, que se cristaliza y
traduce en convenios, acuerdos y tratados de esa índole.
Ya la Corte
Constitucional, mediante Sentencia C-035 del 8 de febrero de 1993 (M.P.: Dr.
Fabio Morón Díaz), al verificar la constitucionalidad del Decreto Legislativo
1834 de 1992, había explicado así el alcance y el fundamento de la protección a
testigos, víctimas e intervinientes en el proceso penal y a los funcionarios
judiciales:
"No resulta
contraria a la Constitución Política la normatividad revisada, y de
considerarla en su conjunto participa de principios esenciales que informan la
organización política y social que quiso el Constituyente. El artículo 1º de la
Carta de 1991, expresa un supuesto necesario al Estado Constitucional que,
comprende una muy variada gama de expresiones; entre las que sobresalen la
obligación de los asociados y de las autoridades públicas de propiciar la
efectividad de los derechos humanos, el cumplimiento de los fines generales del
Estado y el adelantamiento de las acciones y conductas tendientes a perseguir
los delitos. Solidaridad que, más aún, se encuentra a la base del predicado
participativo propio de la nueva forma del Estado. Así pues, es participación
para la solidaridad con los fines superiores (artículo 2º C.N.).
Dentro de este nuevo
ámbito de posibilidades, la función pública de impartir justicia, que consulta
el "interés general" encuentra justificación en el Orden Superior la
protección de los testigos, víctimas e intervinientes en el proceso judicial de
los jueces regionales, en el cual están expresado altos intereses sociales que
no pueden resultar insolidarios frente a personas cuya participación en el
mismo es indispensable".
"...En efecto,
de manera específica corresponde a las personas y ciudadanos el deber de
"colaborar para el buen funcionamiento de la administración de
justicia" (art. 95 C.N.), circunstancias de criminalidad, particularmente
referidas al narcotráfico y la actividad guerrillera, han venido a convertirse
en obstáculo para que los asociados pueden cumplir, amparados por las
condiciones de seguridad necesarias, con ese deber constitucional. Responde la
normatividad en cuestión a la necesidad señalada, toda vez que se convierte en
instrumento de realización del deber constitucional expreso antes indicado. El
legislador debe atender ese tipo de circunstancias objetivas para hacer viable
el cumplimiento de las obligaciones de los particulares".
Semejantes
propósitos de protección no se limitan ni pueden limitarse, por su naturaleza,
a la actividad de las autoridades públicas dentro de las fronteras del Estado
colombiano. Casi por definición las exceden, en especial si se considera el
inmenso poder de la delincuencia organizada, cuyos nefastos designios, orientados
a perturbar la administración de justicia, no reconocen límites materiales ni
geográficos.
Así las cosas, por
tratarse de materias que en algún momento deben contar con el beneplácito, la
actividad o la respuesta de entes ajenos al ámbito de soberanía colombiana, mal
podía el legislador ignorar la referencia a los tratados o convenios, como
elementos integrantes de una política global del Estado tendiente a la
persecución y represión del delito, particularmente si éste -como ocurre con el
narcotráfico- es perpetrado dentro y fuera del territorio y merced al
establecimiento de complejas redes delictivas que afectan a numerosos estados.
El sentido del
artículo 72 acusado no es el de impartir, desde el Congreso, al Presidente de
la República una orden perentoria para que celebre determinado tratado o
acuerdo, ni tampoco el de obligarlo a contar con la previa autorización de la
Rama Legislativa para el efecto, pues no se aspira a regular el tema de las
relaciones internacionales ni a señalar directrices en el campo de su manejo,
ni tampoco a determinar el contenido de los tratados. Se busca disponer que
cuando el Presidente de la República -en desarrollo de la política criminal que
se fija sobre protección a intervinientes en los procesos penales- necesite o
juzgue conveniente la ayuda de otros estados o de organizaciones
internacionales para facilitar la ejecución del programa creado para tal fin,
deba actuar a través del mecanismo que la Constitución dispone con miras a las
relaciones internacionales, que no es otro que el de la celebración de
convenios y tratados.
Debe observarse que
la norma en mención no alude en concreto a ningún tratado internacional, ni a
cierto Estado u organización internacional, sino que se limita a estatuir que
de dicha actividad internacional del Gobierno -en cuyo desarrollo es entendido
que goza de la autonomía constitucional que le corresponde- no pueden quedar
excluídas la obtención de informaciones y la colaboración provenientes de
estados extranjeros, sobre la base de tratados internacionales, cuando se
requieran para el éxito del programa.
Entonces, la norma
demandada no pugna en ese aspecto con la Constitución Política y, por el
contrario, se inscribe dentro de la necesaria colaboración entre las ramas del
Poder Público para la realización de los fines estatales, de conformidad con el
artículo 113 C.P.
Tampoco encuentra la
Corte fundamento alguno a la censura que en la demanda se consigna contra el
inciso 2º del artículo 72 de la Ley 104 de 1993, en el sentido de que
autorizaría una incursión del Fiscal General de la Nación en asuntos de la
privativa competencia del Presidente de la República, pues en realidad se trata
de que, en el marco de los convenios y tratados internacionales a los que se
refiere el primer inciso, cuya celebración expresamente se deja en cabeza del
Jefe del Estado, el Fiscal General de la Nación -a quien según la Carta
Política (artículo 250) le corresponde investigar los delitos y acusar a los presuntos
infractores ante los juzgados y tribunales competentes- pueda requerir en
concreto el apoyo de las instituciones internacionales que cuenten con
programas similares de protección de víctimas y testigos cuando sea necesario
su traslado a otros países.
Finalmente, la
última parte del artículo demandado, que confía al Fiscal General el manejo de
las donaciones que el Gobierno Nacional reciba de entidades nacionales e
internacionales, con destino al programa de protección, es exequible dentro del
criterio trazado por el artículo 249 de la Constitución, a cuyo tenor la
Fiscalía goza de autonomía administrativa y presupuestal.
Debe entenderse, por
otra parte, que dado el específico destino de tales donaciones, no sería
razonable que ellas estuvieran manejadas por otro órgano del Estado, ajeno a la
función prevista en el artículo 250, numeral 4, de la Carta Política, según el
cual la Fiscalía General de la Nación deberá "velar por la protección de
las víctimas, testigos e intervinientes en el proceso".
Claro está, como en
el supuesto de la norma las aludidas donaciones habrán de ser recibidas por el
Gobierno, a nombre del Estado colombiano, el manejo encomendado a la Fiscalía
no puede implicar una excepción a la regla prevista en el artículo 347 de la Carta,
a cuyo tenor "el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la
totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia
fiscal respectiva". Ello implica que, llegada la donación, debe
incorporarse al Presupuesto Nacional, aunque asignada a la Fiscalía para el
cumplimiento de sus funciones y manejada por ésta en virtud de su autonomía
patrimonial y presupuestal.
En efecto, la Corte
Constitucional considera que la autonomía presupuestal del mencionado organismo
no representa que sus rentas y gastos estén por fuera del Presupuesto Nacional.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Por ineptitud sustantiva de la demanda,
declárase INHIBIDA para resolver de fondo sobre la inexequibilidad planteada contra
el artículo 63 de la Ley 104 de 1993.
Segundo.- Declárase EXEQUIBLE el artículo 72 de la
Ley 104 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA                     ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado                                                        Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                          CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General