T-500-20
Sentencia
T-500/20
Referencia: Expediente T-7.486.075
Acción de tutela instaurada por José
Robertico Benavides Benavides, en calidad de presidente de la Junta de Acción
Comunal de la vereda Zúñiga, contra la Alcaldía Municipal de Coromoro y la
Gobernación de Santander
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos mil veinte (2020)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los Magistrados Antonio
José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos proferidos en
primera y segunda instancia por el Juzgado Promiscuo Municipal de Coromoro el 30
de abril de 2019, y por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Charalá el 10 de
junio del año en cita, respectivamente.
I.
ANTECEDENTES
A.
LA DEMANDA DE TUTELA
1. El señor José Robertico Benavides Benavides,
actuando en calidad de Presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda Zúñiga
del municipio de Coromoro[1],
y como agente oficioso en favor de la comunidad de la misma vereda y, en
especial, de los niños, niñas y adolescentes que allí habitan, instauró acción
de tutela el 2 de abril de 2019 contra la Alcaldía Municipal de Coromoro y la
Gobernación del Departamento de Santander, con el propósito de obtener el amparo de los derechos fundamentales a la
vida, a la dignidad humana, a la integridad personal, a los derechos e intereses
superiores de los niños (en particular, en lo que refiere al derecho a la
educación) y a la libertad de locomoción, presuntamente vulnerados por las
referidas autoridades a los sujetos previamente mencionados, con ocasión de su
negativa a reconstruir el puente denominado “El Derrumbe”,
que comunica las veredas Zúñiga y Pueblo Viejo, y da acceso al casco urbano del
municipio de Coromoro[2].
B.
HECHOS RELEVANTES
2. El señor Benavides
relata que el puente “El Derrumbe” fue construido en 2009 por parte de la
Dirección de Gestión de Riesgo de la Gobernación de Santander.
3. Señala que dicho puente constituye el “único
paso transitable Dignamente (sic) para salir de la Vereda [Zúñiga] hacia la
Vereda Pueblo Viejo y por consiguiente al casco urbano del Municipio de
Coromoro y demás Municipios del territorio Nacional”[3]
y agrega que por allí circulan todos los días adultos mayores[4],
y menores de edad que asisten a la Institución Educativa Jesús León Guerrero,
ubicada en la vereda Pueblo Viejo[5].
4. Como consecuencia de las fuertes lluvias que
cayeron a finales de 2016, el 28 de diciembre de ese año el puente “El
Derrumbe” colapsó de manera total[6].
Por ende, los habitantes de la vereda Zúñiga se han visto forzados a transitar
hacia la vereda Pueblo Viejo por el terreno circundante al lugar en donde se
encontraba la citada construcción, arriesgando sus vidas e integridad personal,
debido a que en esa zona es recurrente el desprendimiento y caída de rocas.
5. En atención a que dicho paso, según el
accionante, compromete la seguridad de los habitantes de la vereda, a partir de
2017, en su calidad de presidente de la Junta de Acción Comunal[7],
solicitó de forma verbal y escrita[8]
a las administraciones municipal y departamental que reconstruyeran el mencionado
puente.
6. El demandante afirma que, como respuesta a esas
solicitudes, la Alcaldía Municipal de Coromoro y la Gobernación de Santander
suscribieron el día 3 de septiembre de 2017 el convenio interadministrativo No.
00001331 (en adelante, el “Convenio”)[9],
mediante el cual esta última aportaba la suma correspondiente a $ 424.884.434.55,
con destino a la reconstrucción del puente.
7. Agrega que el 6 de febrero de 2018, la
Gobernación de Santander profirió, a través de su Secretaría de
Infraestructura, un concepto de viabilidad sectorial para la reconstrucción del
puente, en el que se señaló, entre otras cosas, que “[d]esde todos los
puntos de vista es favorable [su] construcción (…),
pero uno de los factores más relevantes es el de salvaguardar las vidas, debido
a que ante las necesidades de los pobladores para evacuar sus productos del
sector se ven en la obligación de cruzar la dura topografía (…)”[10].
8. A pesar de lo anterior, el 7 de diciembre de 2018,
la Alcaldía Municipal de Coromoro remitió a la Gobernación de Santander una
solicitud de liquidación del Convenio por mutuo acuerdo, que se perfeccionó por
ambas partes el 12 de diciembre de dicho año[11].
9. Tal decisión motivó al accionante a presentar
sendos derechos de petición a las administraciones municipal y departamental,
en procura de que se reanudara la reconstrucción del puente[12].
Frente a lo cual, en comunicación del 28 de febrero de 2019[13],
la Alcaldía Municipal de Coromoro dio respuesta, en la que manifestó lo
siguiente:
“Mediante
acta de visita técnica para la evaluación del Convenio referido (…) se
evidenció la existencia de un fenómeno natural de movimiento de masas en el
sector de construcción, fenómeno que podría interferir en el normal desarrollo
de la estructura y provocar el cambio sustancial y trascendental de los diseños
y con ello obligar a la no ejecución del proyecto. (…)
“El día 16 de
noviembre del año 2018. El geólogo designado por parte de la Corporación
Autónoma Regional de Santander (CAS), emitió concepto técnico SPL No. 00124/18
en el cual conceptuó [que]
(…) por las condiciones naturales de la vereda Zuñiga (sic) indicó (…) que es necesaria la
suspensión del tránsito de personas y vehículos, y con ello la suspensión de
cualquier obra de infraestructura en el lugar (…)”[14].
10. La Alcaldía de Coromoro asevera que las
condiciones geográficas de la zona son las determinan la imposibilidad “técnica,
profesional y real”[15]
de ejecutar el Convenio. Y señala que “(…) mal haría esta Administración [en]
obligarse a lo imposible con una actuación más grave (…) [que] ignor[e] el
riesgo existente”[16].
11. En vista de lo anterior, el accionante
manifiesta que la comunidad se encuentra en estado de indefensión y de
vulnerabilidad, pues los pobladores han tenido que desplazarse hacia las
veredas aledañas por el terreno circundante al lugar en el que se encontraba el
puente, lo que constituye un riesgo para la vida e
integridad personal de sus habitantes. Señala que los residentes de la
vereda Zuñiga están expuestos a la inminente ocurrencia de un perjuicio grave e
irremediable[17],
ya que el tránsito por dicha vía compromete la seguridad de los adultos mayores
y de los niños, niñas y adolescentes que asisten a la Institución Educativa Jesús
León Guerrero.
12. El demandante
invoca como fundamentos jurídicos de su solicitud, los artículos 2º, 13, 51, 86
y 315 de la Constitución Política, los cuales refieren al deber de garantizar
la efectividad de los derechos constitucionales, al mandato de realización y
promoción de la igualdad, al derecho a la vivienda digna, al amparo
constitucional y a las obligaciones de los alcaldes municipales. Por otra
parte, el señor Benavidez señala que no existen otros medios judiciales idóneos
y eficaces para prevenir la vulneración de los derechos de la comunidad, por lo
se requiere la intervención urgente del juez constitucional, sobre todo al
afirmar que de por medio existe una hipótesis de perjuicio irremediable[18]. Anota que, de conformidad con la jurisprudencia
constitucional[19], en Colombia los menores de edad son sujetos de especial protección
constitucional y sus derechos son prevalentes sobre los de los demás.
13. En estos términos, el demandante solicita el
amparo de los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, a la
integridad personal, a los derechos de los niños (en particular el derecho a la
educación) y a la libertad de locomoción, tanto de estos últimos como de la
comunidad de la vereda Zuñiga (incluido el propio accionante), buscando que, en
consecuencia, se ordene al municipio de Coromoro: (i) coordinar y realizar las
obras de reconstrucción del puente; (ii) indicar la fecha y hora en la que se
ejecutarán tales obras; y (iii) planificar y ejecutar, mientras se realiza la
construcción, medidas de mitigación que conjuren los riesgos a los que está
expuesta la comunidad cuando transita por el paso del sector “El Derrumbe”[20].
14. Aun cuando no se específica el tiempo promedio
que tardaba la comunidad de la vereda Zuñiga para llegar a la vereda Pueblo
Viejo y, por consiguiente, al casco urbano del municipio de Coromoro, antes de
que el puente se derrumbara, lo cierto es que la alternativa que se brinda
implica, según las partes del proceso, una distancia promedio de comunicación
de tres a seis horas[21],
mientras que, si sigue el terreno circundante a la construcción colapsada, el
cual, en palabras del actor, implica un riesgo para la vida e integridad
personal de los habitantes de la vereda Zuñiga, tal recorrido no toma más de
una hora[22].
15. Por último, en auto del 4 de abril de 2019, el
Juzgado Promiscuo Municipal de Coromoro admitió la tutela, ordenó la vinculación
de la Personería Municipal de dicho ente territorial y corrió traslado de la
demanda a las accionadas por el término de dos días, con el fin de que se
pronunciaran sobre la materia objeto de controversia.
C.
RESPUESTA DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS
16. El 9 de abril de 2019, la señora Alcaldesa del
municipio de Coromoro, Sandra Milena Amaya Gámez, dio respuesta a los hechos y
pretensiones contenidos en el escrito de tutela[23].
Frente a los hechos de la demanda, aceptó como ciertos: (i) que el puente
colgante denominado “El Derrumbe” colapsó como consecuencia de la fuerte ola
invernal; (ii) que el accionante presentó derechos de petición para solicitar
la reconstrucción de dicha obra, que fueron debidamente atendidos por la
administración municipal; (iii) que se realizaron gestiones tendientes a
suscribir el Convenio con la gobernación de Santander; y (iv) que este se
liquidó, dada la imposibilidad técnica de ejecutarlo, habida cuenta del fenómeno
de remoción de masas presente en el sector.
17. La alcaldesa precisó, en todo caso y en línea
con lo señalado en el acápite de hechos relevantes, que no es cierto que el
único paso por el cual los habitantes de la vereda Zúñiga pueden acceder a la
vereda Pueblo Viejo y al casco urbano de Coromoro sea cruzando por el sector
“El Derrumbe”. Al respecto, como ya se dijo, se manifestó que se puede utilizar
la otra vía de acceso, “por el puente los minigos (sic) ubicado entre
la vereda Zúñiga y Fical, subiendo hasta el punto llamado La Mesa y de ahí
atraviesa (sic) por la vereda Fical Guachavita (sic), para cruzar
el río e incorporarse de la nuevo (sic) a la vía”.
18. Respecto de la celebración y ejecución del
Convenio, la alcaldesa señaló: (i) que después de firmado, se realizó una
visita técnica el 26 de octubre de 2018 para evaluar la zona donde se
ejecutaría la construcción; (ii) que visto en sitio el fenómeno de movimiento
de masas, se juzgó necesario obtener un informe técnico detallado sobre la
situación geológica de la zona, con el propósito de determinar el curso de
acción a seguir; (iii) que el 16 de noviembre de 2018, el geólogo designado por
la Corporación Autónoma de Santander (“CAS”) emitió dicho concepto técnico[24],
en el que señaló que era necesaria la suspensión del tránsito de personas y de vehículos
por el sector y aconsejó un nuevo trazado vial para comunicar a la vereda
Zúñiga, dado el fenómeno natural de remoción de masas; y (iv) que, por lo
anterior, la administración municipal solicitó a la gobernación la liquidación
por mutuo acuerdo del Convenio, lo que en efecto ocurrió el 12 de diciembre de
2018 con la suscripción del Acta de Liquidación.
19. Agregó que si bien es cierto que los habitantes
de la vereda “pueden”[25]
estar sometidos a un grave perjuicio futuro, ello no es imputable a la administración
municipal, pues dicho riesgo fue creado por quienes se exponen a cruzar por ese
sector, que es conocido por sus constantes derrumbes.
20. Respecto de las pretensiones, la alcaldía
accionada se opuso a todas y cada una de ellas, ya que, según explicó, la
construcción del puente conduciría a exponer a la comunidad a un grave riesgo. Por
lo demás, resaltó que la administración municipal está comprometida con la
realización de las obras que necesita la población, pero que cualquier decisión
en materia de infraestructura “(…) amerita la inversión importante de
recursos, de los cuales carece el municipio, por lo que se requiere el acompañamiento
de una entidad del orden departamental o nacional que cofinancie este tipo de
obras”[26].
21. Pese a ser notificada, la Gobernación de
Santander no dio contestación a los hechos y pretensiones de la demanda[27].
D.
RESPUESTA DEL TERCERO VINCULADO
22. La Personera Municipal de Coromoro, Stephany
Andrea Chachón Carrillo, el 9 de abril de 2019 se refirió a los hechos materia
de controversia[28].
En el escrito que fue enviado, la citada funcionaria solicitó no ser tenida en
cuenta como parte del proceso por cuanto, según ella, dio cabal respuesta y acompañó
a la comunidad en el trámite de las peticiones respecto de la construcción del
puente. En todo caso, afirma que coadyuva las pretensiones del accionante, por
cuanto estima que las administraciones municipal y departamental están
vulnerando los derechos de la comunidad.
23. La funcionaria relató que el accionante le puso
de presente el colapso del puente “El Derrumbe” mediante comunicación escrita
del 2 de enero de 2017 y que, a partir de dicho momento, se presentaron solicitudes
a la Alcaldía[29]
y a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo del Desastre (“UNGRD”), en
las que pidió que se ejecutaran obras para solucionar la grave situación de los
habitantes de la vereda Zúñiga.
24. La Personería informó que el acompañamiento que se
ha realizado a la comunidad no se ha limitado a la presentación de derechos de
petición, sino que también se ha asesorado a la comunidad en la forma de hacer
valer sus derechos constitucionales ante las autoridades.
E.
DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
Primera instancia: Sentencia del Juzgado
Promiscuo Municipal de Coromoro[30]
25. El 30 de abril de 2019, el Juzgado Promiscuo
Municipal de Coromoro profirió sentencia mediante la cual se ampararon los
derechos fundamentales del accionante y de la comunidad y, en consecuencia, se
ordenó a la Alcaldía Municipal de Coromoro y a la Gobernación de Santander “garantizar
dentro del término de seis (6) meses, y durante lo que queda del año lectivo,
la movilidad de los menores de la vereda Zúñiga del municipio de COROMORO
SANTANDER, desde y hacia la Institución Educativa Jesús León Guerrero Sede A,
en la vereda Pueblo Viejo”[31].
26. El juez de primera instancia manifestó como
sustento de su fallo, que la jurisprudencia constitucional había desarrollado dos
líneas en relación con el reconocimiento de prestaciones económicas: la primera,
que negaba dicha posibilidad porque, de lo contrario, el juez constitucional se
convertiría en cogobernante[32];
y, la segunda, en la que se estableció que tal alternativa era procedente de
manera excepcional porque “[e]l rol del juez constitucional, sin embargo, no
debe ser pasivo. En efecto, ante un legislador y una administración inoperantes
en materia de derechos sociales fundamentales, el juez está llamado a actuar
como garante de los derechos constitucionales. Más aún, si se trata de derechos
sociales llamados a satisfacer necesidades básicas radicales o sus titulares
son personas en situación de vulnerabilidad, el margen de configuración y
acción de los órganos competentes en esta materia se ve reducido y, por
consiguiente, los deberes y facultades del juez constitucional, son
correlativamente ampliados”[33].
27. Con base en lo expuesto e invocando lo señalado
en la sentencia T-760 de 2008, el juez de instancia encontró que la situación
ameritaba una intervención para garantizar los derechos de los niños y niñas
que acudían a la institución educativa previamente señalada, con el fin de
solventar la afectación acreditada en su movilidad. La orden que se dispuso fue
la de dar una solución a esta problemática, de manera gradual y en un término
prudencial no superior a seis meses, con la intervención de la Junta de Acción
Comunal de la Vereda El Guadual de Coromoro, así como con la Personería de
dicho municipio. En relación con la reconstrucción del puente, el juez de
primera instancia estimó que, como quiera que las apropiaciones económicas
habían sido reversadas, ella no podía prosperar.
Impugnación
De la Alcaldía
Municipal de Coromoro
28. Mediante escrito radicado el 6 de mayo de 2019[34],
la señora Lidia Consuelo Buitrago, en su condición de Secretaria de Gobierno
del municipio y delegada por la señora alcaldesa[35],
impugnó el fallo de tutela proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de
Coromoro, en procura de que se revocara la decisión adoptada y, en su lugar, se
declarara improcedente la solicitud de amparo o, en su defecto, que se dispusiera
que la administración no había vulnerado los derechos fundamentales de los niños
y de la comunidad de la vereda Zúñiga.
29.  La alcaldía municipal sostuvo que la solicitud
de amparo ha debido ser declarada improcedente por no cumplir con el requisito
de inmediatez. Lo anterior, por cuanto el hecho vulnerador –la caída del puente “El Derrumbe” –
había ocurrido el 28 de diciembre de 2016, mientras que la tutela fue
presentada apenas el 2 de abril de 2019, esto es, más de dos años después.
30. La alcaldía consideró que no es cierto que los
derechos de los niños estuviesen siendo vulnerados por conducta alguna que
pudiera endilgarse a la administración, en tanto en la propia vereda existen
las escuelas Zuñiguita y Zúñiga, cada una con su propia profesora. Asimismo,
agregó que la comunidad se seguía desplazando por las vías terciarias y por los
caminos que comunican a la vereda con el casco urbano, por lo cual no existía
un riesgo o un perjuicio irremediable para las personas, quienes saben que el
paso del sector “El Derrumbe” no puede ser transitado en vista de los fenómenos
geológicos existentes.
Del señor
José Robertico Benavides Benavides
31. Mediante escrito radicado el 9 de mayo de 2019[36],
el accionante impugnó el fallo con el fin de que se revocara y, en su lugar, se
concediera el amparo en los términos solicitados en la demanda de tutela.
32. Como sustento del escrito de impugnación, por
una parte, el accionante reiteró los hechos y argumentos de derecho planteados
en la tutela, y, por la otra, adujo que el fallo adolecía de incongruencia
porque no había concedido las pretensiones, a pesar de encontrar vulnerados los
derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes de la vereda Zúñiga. Por
último, apuntó que las órdenes del juez de instancia no eran claras y que dejaban
al libre arbitrio de la administración las acciones que debía ejecutar, con
plazos aun menos claros.
Segunda instancia: sentencia del Juzgado Promiscuo de Charalá
33. Mediante fallo proferido el 10 de junio de 2019,
el Juzgado Promiscuo del Circuito de Charalá revocó la sentencia de primera
instancia[37]
y, en su lugar, denegó el amparo solicitado por el accionante. Asimismo, instó
a la alcaldía municipal para que, de manera definitiva, impidiera el paso
peatonal por el sector “El Derrumbe”, adelantando, a la vez, labores de
“concientización” dirigidas a la comunidad sobre la necesidad de utilizar las
vías alternas que, a pesar de ser más “dispendiosas en tiempo y trayecto,
están en buen estado y deberán utilizarse para evitar futuros incidentes”[38].
34. El juez de segunda instancia consideró que
resultaba cuestionable que existiera realmente un perjuicio grave e
irremediable para los pobladores de la zona en atención a que, por una parte,
el puente había colapsado hace más de dos años y, por la otra, la comunidad
contaba con otros pasos peatonales que, aunque más largos y alejados, no presentaban
fenómenos de movimiento de masas.
35. Afirmó que el hecho de que no se hubiese
reconstruido el puente no es atribuible a la administración municipal, pues el
concepto emitido por la CAS era suficientemente claro e ilustrativo del riesgo
que la ejecución de tal obra comportaría para los habitantes de la vereda
Zúñiga.
F.
ACTUACIONES ADELANTADAS EN SEDE DE REVISIÓN
36. La Sala de Selección Número Ocho de la Corte
Constitucional seleccionó el expediente para su revisión[39],
y el Magistrado Sustanciador, para mejor proveer, decretó la práctica de
pruebas. Se pidieron informes sobre la situación actual del puente “El
Derrumbe”, de las circunstancias de acceso al derecho a la educación por parte
de los niños, niñas y adolescentes que habitan en la vereda Zúñiga, de las
alternativas con las que contaba la comunidad para movilizarse desde tal lugar
hacia la vereda Pueblo Viejo, de las condiciones de equipamiento e
infraestructura de la institución educativa a la que atienden, entre otros
aspectos. Tal información se solicitó a (i) la Institución Educativa Jesús León
Guerrero; (ii) al accionante; (iii) a la Alcaldía Municipal de Coromoro; (iv) a
la Gobernación del departamento de Santander; y (v) a la Personería del citado
municipio. Asimismo, se ofició al Fondo de Adaptación y a la Unidad Nacional para
la Gestión de Riesgos de Desastres (UNGRD) para que informaran,
respectivamente, si existían programas, planes o proyectos que pudieren beneficiar
a la comunidad del municipio de Coromoro, así como las consideraciones de
índole técnica y de ingeniería civil que se tuvieron en cuenta a la hora de la
construcción del referido puente en 2009[40].
37. Dando cumplimiento a lo dispuesto en el auto de
pruebas, se allegaron los informes que se relacionan a continuación.
Alcaldía
Municipal de Coromoro
38. La señora Alcaldesa del municipio de Coromoro señaló[41]:
(i) que una vez colapsó el puente, la entidad a su cargo –por
intermedio de la Oficina de Gestión del Riesgo– dio
inicio a la caracterización de la población que habita en las veredas Zúñiga y
Guadual[42].
En la primera se encontró que residían en ese momento 60 adultos, 38 menores de
edad y 9 adultos mayores, mientras que, en la segunda, moraban 39 adultos, 21
menores de edad y 12 adultos mayores; (ii) que la situación actual de la
estructura del puente es la misma, esto es, que desde su colapso no ha sido
reparada; (iii) que existen escuelas en las veredas Zúñiga, Zuñiguita y Pueblo
Viejo a las que pueden asistir (y asisten) los niños, niñas y adolescentes;
(iv) que, como medida de prevención, desde que colapsó la estructura mencionada,
la alcaldía cerró el paso y el tránsito por el sector del derrumbe; (v) que,
como medidas paliativas, se habilitó un camino real o de herradura que bordea
la montaña de la vereda Zúñiga y, de allí, desciende a la vereda Pueblo Viejo;
(vi) que, en promedio, transitar el camino por el puente Los Minigos entre la
vereda Zúñiga y Fical tarda cerca de tres horas. Sin embargo, hacerlo por el
camino que habilitó la alcaldía “toma más de una hora”[43];
(vii) que dicho sendero, aunque escarpado, no representa un “grave peligro”[44]
para los transeúntes; (viii) que la Institución Educativa Jesús León Guerrero
es una “escuela totalmente construida en material, que cuenta con servicio
de agua y luz, batería de baños, restaurante escolar, en la cual se garantiza (sic)
condiciones óptimas para el servicio educativo. También el Municipio proveyó el
menaje necesario para el funcionamiento del programa de alimentación escolar en
dicha institución. Como gestiones para garantizar el acceso de los niños a la
institución educativa, se reitera que a cada costado del derrumbe existe
escuela, por lo que el acceso no se ve truncado. Además se informa que se han
adecuado los caminos veredales por donde transita la comunidad. También se
informa que existe transporte escolar contratado para los niños que están en el
Colegio Jesús León Guerrero en modalidad internado, a los cuales luego del
tránsito que deben hacer por los caminos y al salir a la vía principal, se les
recoge tanto los lunes como los viernes que regresan a casa”[45];
(ix) que, tan pronto colapsó el puente, el municipio decretó la situación de
calamidad pública y solicitó al Ministerio de Transporte, al Fondo de
Adaptación, a la Oficina de Gestión de Riesgo de la Gobernación de Santander y
a la UNGRD que apoyaran la ejecución y financiación del plan de acción;
solicitud que no ha sido aún contestada; (x) que, aparte del concepto elaborado
por la CAS, no se han realizado estudios de ingeniería civil sobre la
posibilidad de construcción de un nuevo puente o del estudio del fenómeno de
remoción de masas que afecta a la vereda Zúñiga; (xi) que la intención de la
alcaldía es llevar a cabo todos los actos conducentes para la construcción de
un nuevo puente pero que, por la dificultad de la situación del terreno, los
suelos y la topografía del sector, ello no ha sido posible; y (xii) que la
alcaldía ha mantenido permanente contacto con los habitantes de la vereda
Zúñiga en procura de una pronta solución al problema, aun cuando, la alcaldía
requiere, para ello, contar con la participación de recursos del departamento o
de la nación.
Gobernación
de Santander
39. El jefe de la Oficina Jurídica de la Gobernación
de Santander, Luis Alberto Flórez Chacón[46],
solicitó desvincular a la gobernación porque, en su opinión, de acuerdo con la
ley y con el Decreto 404 de 2017 expedido por el gobernador de dicho
departamento[47],
las funciones relacionadas con la información solicitada en el auto de pruebas
están en cabeza de las Secretarías de Educación y de Infraestructura del
departamento, a las que corrió traslado del requerimiento[48].
José
Robertico Benavides Benavides
40. El accionante[49]
señaló: (i) que todos los niños de las veredas Zúñiga y Zuñiguita se encontraban
asistiendo a la Institución Educativa Jesús León Guerrero; (ii) que los caminos
que deben transitar para poder acudir a dicho destino son tres: (a) la zona “El
Derrumbe”, donde tardan, en promedio, dos horas en llegar, (b) el camino de la herradura
del sector “Los Minigos” que se transita en “igual tiempo”[50],
y (c) la vía de la vereda “La Mina”, de aproximadamente 5 horas. A lo anterior
(iii) agregó que, en la actualidad, el puente colgante sigue colapsado y que la
alcaldía no ha dado ninguna solución; (iv) que las autoridades locales y
departamentales no han instalado mesas de diálogo y que, desde la presentación
de la acción de tutela, la comunicación entre las autoridades y la comunidad de
la vereda Zúñiga se ha suspendido; (v) que los niños, niñas y adolescentes
siguen transitando el sector “El Derrumbe” y que, en esa medida, están expuestos
a los riesgos de avalancha o a la caída de rocas, con lo cual su vida e
integridad pueden verse comprometidas; (vi) que transitar el camino compuesto
por el puente los Minigos, la vereda Fical y atravesar el río Guachavita tarda,
en promedio, 6 o 7 horas; y (vii) que él no ha dado inicio a ningún proceso
judicial, diferente al del amparo constitucional.
Personería
Municipal de Coromoro
41. La Personera Municipal, Stephany Andrea Chacón
Carrillo, afirmó: (i) que desde la notificación de la decisión de segunda
instancia, se había puesto en contacto con el accionante para asesorarlo en el
trámite de la eventual revisión del expediente por parte de la Corte
Constitucional; (ii) que recibió de ella noticia criminal sobre una amenaza
contra su vida, de la que se corrió traslado a las autoridades; (iii) que ha
solicitado información a la alcaldía sobre el estado de la ejecución de alguna
solución para los habitantes de la comunidad de la vereda Zúñiga; y (iv) que el
30 de octubre, mediante citación previa de los padres por medios radiales[51],
se realizó la entrevista de algunos niños, niñas y adolescentes que asisten a
la Institución Educativa Jesús León Guerrero, con el debido acompañamiento de
sus respectivos progenitores[52].
42. En dichas entrevistas[53],
algunos de los niños señalaron que “no tenían otra alternativa” para
acudir a la institución educativa que atravesar la zona de derrumbe, mientras
que otros adujeron que podían acudir a la escuela subiendo por el sector
denominado los “Minigos” pero que cuando debían acudir al casco urbano de
Coromoro, la zona de derrumbe era la única alternativa. Respecto de las
condiciones de equipamiento e infraestructura de la escuela, señalaron que
estas eran buenas pero que tenían ciertas carencias, tales como el acceso a Internet
o unas óptimas condiciones sanitarias. Todas las declaraciones, en general, coincidieron
en la apreciación de que la educación impartida en el colegio era “buena”.
Fondo
de Adaptación del Ministerio de Hacienda
43. El representante del Fondo de Adaptación[54]
aseveró que, dado que este debía priorizar sus labores respecto de obras de
infraestructura que tuvieran relación directa con la ola invernal de 2010 y
2011, no existían planes, programas o proyectos que permitieran la financiación
para la construcción de un nuevo puente en el municipio de Coromoro.
UNGRD
44. El 1° de noviembre de 2019, el Subdirector
General de la UNGRD señaló que la información requerida por el despacho hacía
parte de las labores de la entonces Dirección de Atención y Prevención de
Desastres adscrita al Ministerio del Interior, a través del Fondo Nacional de
Calamidades (hoy denominado Fondo Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres). Que dicho fondo era administrado por la Fiduciaria La Previsora,
con lo cual las condiciones técnicas y de ingeniería civil que se habían tenido
en cuenta a la hora de construir el puente denominado “El Derrumbe”, debían ser
del conocimiento de esta, por lo que se le correría traslado del requerimiento.
Institución
Educativa Jesús León Guerrero
45.  El 30 de octubre de 2019, mediante correo
electrónico remitido a la Secretaría General de la Corte, el señor Edwing Yesid
Niño Solano, en su calidad de rector (e) de la Institución Educativa Jesús León
Guerrero, dio contestación al requerimiento de la Corte. Puntualmente, afirmó
que los niños, niñas y adolescentes seguían asistiendo a clase, pero que en la
época de invierno existían dificultades por la situación de los caminos que
comunicaban a las veredas con la institución. Agregó que, al margen de la
inexistencia de servicios como Internet o telefonía móvil celular, la
institución se encontraba bien dotada y equipada, salvo en lo correspondiente a
las unidades sanitarias utilizadas por los menores que se encuentran en la
modalidad de internado.
Auto del 15 de noviembre de 2019[55]
46. En atención a que, para la fecha de la
providencia no “se dispon[ía] de todo el material probatorio suficiente para
decidir el proceso de tutela[,] debido a que las Secretarías de Educación y de
Infraestructura del Departamento de Santander y la Fiduciaria La Previsora, en
su calidad de administradora del Fondo Nacional de Calamidades (hoy Fondo
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres) no respondieron a las
preguntas planteadas por esta Sala de Revisión, o lo hicieron de manera
incompleta”, el despacho del Magistrado sustanciador ordenó requerir
nuevamente a dichas autoridades para que se sirvieran dar pronta contestación a
lo solicitado.
47.  Asimismo, ante esta eventualidad, y de
conformidad con lo establecido en el artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015 de la
Corte Constitucional, se ordenó la suspensión de los términos del presente
proceso hasta el 20 de enero de 2020[56].
Secretarías de Educación e Infraestructura del departamento
de Santander
48. El 29 de noviembre de 2019, las Secretarías de
Educación y de Infraestructura del departamento de Santander dieron
contestación conjunta[57],
e indicaron que, de conformidad con la información del Sistema Integrado de
Matrícula –SIMAT–, la Institución Educativa Jesús León Guerrero cuenta con seis
sedes, que son: (i) la sede Zúñiga I, ubicada en dicha vereda, que ofrece
educación prescolar y primaria y que cuenta con 3 estudiantes; (ii) la sede
Zúñiga que ofrece educación básica primaria y a la que atienden 16 estudiantes.
Esta cuenta con buenas condiciones de equipamiento dada la renovación que hizo
de la sede el Fondo de Adaptación en 2011, pero que su infraestructura se
encuentra en estado de deterioro; (iii) la sede Guadual; (iv) la sede rural el
Fical; (v) la escuela rural El Playón y (vii) la Sede A de la Institución
Educativa Jesús León Guerrero, que tiene 73 estudiantes que cursan programas de
educación prescolar y media; esta última en la modalidad de internado. Según el
informe, para llegar a la Institución Educativa Jesús León Guerrero —que es la
única que ofrece programas de educación media— desde la vereda Zúñiga, el
tiempo promedio es de aproximadamente dos horas por el tránsito de caminos de
herradura o 40 minutos en carro[58].
49. Agregaron que “con el fin de mitigar la
deserción escolar, disminuir la brecha de inequidades y generar alternativas de
(…) continuidad al servicio educativo en básica secundaria y media en las zonas
rurales dispersas o de difícil acceso […] [la Secretaría de Educación
Departamental] desarrolla programas, estrategias o acciones de acuerdo a los
lineamientos y orientaciones del Ministerio de Educación Nacional, tales como
la prestación del servicio de [i]nternados, implementación de modelos
pedagógicos flexibles a través de la estrategia denominada ‘Grupo satélite’ que
consiste en asignar horas extras al docente titular de la sede donde terminan
su básica primaria y por último la prestación del servicio de transporte
escolar, entre otras”[59].
Agregaron que, en el caso de la vereda Zúñiga, la Secretaría de Educación
dispuso de 30 cupos en la modalidad internado en la Institución Educativa Jesús
León Guerrero, de los cuales, en la actualidad, se encuentran 11 matriculados.
En cuanto a la prestación del servicio de transporte escolar, sostuvieron que
tal posibilidad no es viable, porque en la vereda Zúñiga no existen vías
transitables que permitan el paso de vehículos.
50. En materia de los planes y proyectos de
mejoramiento de las condiciones de infraestructura y dotación de las sedes educativas,
la Secretaría de Educación Departamental hizo alusión a los programas y
lineamientos del Ministerio de Educación, a la ejecución de los recursos del
Fondo de Financiamiento para la Infraestructura Escolar –FFIE–,
y, en el caso de la Institución Educativa Jesús León Guerrero precisó que se
habían ejecutado contratos en 2016 para adecuarla como un internado, y que en
2019 estaba pendiente de adjudicación el contrato para el “mejoramiento de
ambientes escolares para las instituciones educativas no certificadas (…)”[60].
51. Por otra parte, en relación con la
reconstrucción del puente, en el informe se reiteraron los hechos relativos a
la celebración y liquidación del Convenio. Se señaló que “la Unidad de
Gestión del Riesgo del Departamento y Coromoro [realizaron una visita y
concluyeron] que el punto inicial donde se iba a realizar el puente no era
viable, [y que] no existe un estudio técnico, topográfico y estructural de la
conveniencia para la construcción de [uno] nuevo (…), estudios que debe
realizar el municipio de Coromoro”[61].
Además que, con apoyo en la Ley 1523 de 2012, correspondía al municipio de
Coromoro la apertura, convocatoria y adjudicación del contrato cuyo objeto debía
ser la reconstrucción del anotado puente.
Fiduciaria La Previsora como administradora del Fondo
Nacional de Calamidades (hoy denominado Fondo Nacional para la Gestión del
Riesgo de Desastres)
52. La Directora de Procesos Judiciales y
Administrativos de la Fiduciaria La Previsora[62]
señaló que, luego de una exhaustiva búsqueda, no se había podido recopilar
información alguna sobre las consideraciones técnicas y de ingeniería civil que
se tuvieron en cuenta en 2009 para la construcción del puente denominado “El
Derrumbe”[63].
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
53. Esta Corte es competente para conocer de la
acción de tutela en referencia, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a
36 del Decreto 2591 de 1991, así como en virtud del auto del 20 de agosto de 2019
expedido por la Sala de Selección de Tutela Número Ocho, que decidió someter a
revisión las decisiones adoptadas por los jueces de instancia[64].
B.
CUESTIÓN PREVIA
Procedencia de la acción de tutela
54. Antes de realizar el estudio de fondo del
expediente seleccionado, la Sala analizará si la acción de tutela objeto de
revisión cumple con los requisitos generales de procedencia, de conformidad con
el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 10 del Decreto 2591 de
1991 y la reiterada jurisprudencia de esta Corte[65].
Legitimación
por activa
55. El artículo 86 de la Constitución
Política[66]
dispone que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido
vulnerados o se encuentren amenazados, podrá interponer acción de tutela en
nombre propio o a través de un representante. Este requisito busca garantizar
que quien ejerza la acción tenga un interés directo y particular, en punto a
las pretensiones que se solicitan al juez de tutela[67].
En el presente caso, vistos los sujetos respecto de los cuales se promueve
el amparo, se advierte por esta Corporación que se satisface este requisito de
procedibilidad, en lo que atañe al propio actor y a la actuación que él ejerce en
nombre de los niños, niñas y adolescentes (en adelante NNA) de la vereda Zúñiga.
56. En primer lugar, en cuanto al accionante, toda
vez que, en su condición de residente de la vereda en mención, se ha visto
presuntamente afectado en sus derechos a la vida, a la dignidad humana, a la
integridad personal y a la libertad de locomoción, como consecuencia de la
caída del puente “El derrumbe” y la omisión en que han incurrido los accionados
para encontrar soluciones dignas que permitan comunicar las veredas Zúñiga y
Pueblo Viejo, y dar acceso al casco urbano del municipio de Coromoro.
57. En segundo lugar, en lo que refiere a los NNA de
la vereda Zúñiga, cabe aclarar que la legitimación por activa no se deriva de
su condición de presidente de la Junta de Acción Comunal, sino de su actuación
en favor de dichos menores de edad. En efecto, de acuerdo con el artículo 44 de la Constitución
Política, “la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de
asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y
el ejercicio pleno de sus derechos”. Como consecuencia de lo anterior: “Cualquier
persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento”. Por esta
razón, la Corte ha señalado que “[t]ratándose de la protección de los
derechos fundamentales de los niños, la Constitución impone objetivamente la
necesidad de su defensa, sin que interese realmente una especial calificación
del sujeto que la promueve[,] en razón [a] que es la misma Carta la que
sostiene que en su defensa también debe intervenir la sociedad”[68].
58. Ahora bien, aun cuando podría alegarse que esta posición
no advierte el mandato de representación legal, por virtud del cual quienes
tienen el deber de promover la defensa de los derechos de los menores de edad
son sus padres, lo cierto es que, por una parte, no se advierte que respecto
del objeto de la controversia pueda existir algún tipo de conflicto en relación
con el ejercicio de esa atribución; y por la otra, varios de los NNA manifestaron
su respaldo a la acción, con miras a obtener la defensa de sus derechos[69].
Esto implica que la legitimación no solo se apoya en el soporte objetivo de
protección que brinda la Constitución, por el cual es evidente que el actor
puede representar los intereses fundamentales de los menores de edad de la
vereda de Zúñiga[70],
sino también en la ausencia de algún reparo por parte de la institución
familiar y de quienes la detentan, así como por la aquiescencia de los menores
de edad en la búsqueda de una solución frente a sus intereses fundamentales.
59. Por lo demás, este amparo no busca una
protección indeterminada, en la medida en que los niños, niñas y adolescentes fueron
debidamente identificados por el accionante y existe certeza de que habitan en
la comunidad, pues se allegaron pruebas documentales que dan cuenta de ello,
tales como la hoja de matrícula[71]
y los formatos de caracterización del riesgo[72],
que diligenció la alcaldía con ocasión del colapso del puente “El Derrumbe”[73].
En todo caso, el amparo que respecto de ellos se promueve se dirige a obtener
la protección de sus derechos a la vida, a la integridad personal, a la
educación y a la libertad de locomoción, siendo particularmente relevante la
accesibilidad educativa a la institución Jesús León Guerrero.
60. En tercer lugar, no ocurre lo mismo con la
legitimación que invoca el señor Benavides respecto de los intereses de los
demás miembros de la comunidad de la vereda Zúñiga. En efecto, si bien, en
términos generales, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10 y 49
del Decreto 2591 de 1991 es posible presentar acciones de tutela en favor de
terceros, la jurisprudencia de la Corte ha exigido la acreditación de dos
condiciones: (i) que se trate de una actuación en calidad de agente oficioso
cumpliendo con todos los requisitos para el efecto, o (ii) que exista autorización
expresa de la persona a la que representan, excepto cuando se trata de
menores de edad. En ambos casos, es preciso que (a) se individualicen o
determinen las personas perjudicadas[74];
y (iii) que se explique la forma cómo se comprometen los derechos fundamentales
de aquellos[75].
61. En lo que atañe a la agencia oficiosa, entre
otras, en la sentencia T-488 de 2017, la Corte ha “fijado unos presupuestos
(…) necesarios para que opere la figura (…), estos son: a) la manifestación del
agente oficioso de que actúa en dicha calidad y b) la circunstancia real de que
el titular del derecho no se encuentra en condiciones de promover su propia
defensa”.
62. Sobre la base de la expuesto, por una parte, no
aparece en el expediente una autorización expresa por parte de los miembros
mayores de edad de la comunidad de la vereda Zúñiga, por virtud de la cual
hayan autorizado al actor para representar sus intereses ante las autoridades
judiciales. Y, por la otra, a pesar de que en el encabezado de la demanda de
tutela se dice por el accionante estar actuando en calidad de agente oficioso[76],
no se existe evidencia de que los residentes mayores de edad de la citada
vereda estén en imposibilidad de asumir su propia defensa, por lo que, respecto
de ellos, conforme a las razones ya esbozadas, la tutela es improcedente por
falta de legitimación en la causa por activa.
63.  Por lo anterior, la Sala únicamente se
pronunciará –de satisfacerse los demás requisitos de
procedencia de la acción– respecto de la presunta afectación
de los derechos a la vida, a la dignidad humana y a la libertad de locomoción
del actor; así como frente a la aparente violación del derecho fundamental a la
educación, en directa relación con la vida e integridad personal de los niños,
niñas y adolescentes de la vereda Zúñiga. Lo anterior además resulta acorde con
las pretensiones de la demanda[77].
Legitimación por pasiva
64. Los artículos 5 del Decreto 2591 de 1991 y 86 de
la Constitución Política establecen que la acción de tutela procede
contra toda acción u omisión de una autoridad pública que viole o amenace un
derecho fundamental. Al mismo tiempo que prevén la posibilidad
de interponer la acción contra las actuaciones u omisiones de particulares, de
acuerdo con los casos taxativos y excepcionales previstos en el citado artículo
del Texto Superior y desarrollados en el artículo 42 del mencionado Decreto. En
este orden de ideas, la Corte ha sostenido que para satisfacer el requisito de
legitimación en la causa por pasiva es necesario acreditar dos requisitos: (i)
que se trate de uno de los sujetos respecto de los cuales procede el amparo; y
(ii) que la conducta que genera la vulneración o amenaza del derecho se pueda
vincular, directa o indirectamente, con su acción u omisión.
65. En este caso, la Sala encuentra que la
legitimación por pasiva se encuentra satisfecha respecto de la Alcaldía
Municipal de Coromoro y de la Gobernación del departamento de Santander. En
cuanto a la primera, porque representa a una entidad territorial (municipio),
como autoridad pública de la Rama Ejecutiva del orden descentralizado
territorialmente[78],
respecto de la cual se predica la satisfacción de las pretensiones formuladas,
en la medida en que en el ordenamiento jurídico (Leyes 105 de 1993[79], 136 de 1994[80], 715 de 2001[81] y 1228 de
2008[82]),
se consagra que la construcción y el mantenimiento de la infraestructura de las
vías de terciarias (como lo es el puente) le atañe, en principio, a los
municipios.
66. Y, frente a la segunda, esto es, la Gobernación
de Santander, porque también representa a una entidad territorial (departamento),
como autoridad pública de la Rama Ejecutiva del orden descentralizado
territorialmente[83],
en relación con la cual las citadas labores de construcción y mantenimiento de
la infraestructura pueden llegar a ser exigidas, en virtud de los principios de
complementariedad[84],
concurrencia[85]
y subsidiariedad[86]
previstos en el Texto Superior[87].
67. Ahora bien, cabe aclarar que aun cuando esta
última entidad solicitó ser desvinculada del proceso, en atención a que de
conformidad con el Decreto 404 de 2017, las funciones relacionadas con los
hechos de la acción de tutela competen exclusivamente a las Secretarías de
Educación y de Infraestructura de dicho departamento. Para la Sala, tal
argumento no es de recibo, porque so pretexto de un acto de delegación, la
Gobernación de Santander no puede quedar eximida del cumplimiento de las
funciones que, por la Constitución y por la ley, tiene a su cargo. En efecto,
cabe recordar que el acto de delegación de una función administrativa no
extingue la responsabilidad por el ejercicio de la función en cabeza del delegante,
sino que, por el contrario, subsiste entre este y el delegatario un vínculo que
busca garantizar la función administrativa y su unidad, así como los principios
de dirección, orientación e instrucción[88].
De manera que, además de lo anteriormente indicado, también por este último
aspecto la Gobernación cuenta con legitimación en la causa por parte pasiva[89].
68. Finalmente, en cuanto se refiere a la
vinculación al proceso de tutela de la Personería Municipal de Coromoro y de la
fiduciaria La Previsora, en su calidad de administradora del Fondo Nacional de
Calamidades (hoy Fondo Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres), cabe
anotar que respecto de ellas no se endilga circunstancia alguna, por la que su
conducta pueda ser considerada como generadora de la vulneración o amenaza de
los derechos que se invocan. Por esta razón, no se encuentran legitimadas en la
causa por pasiva. No obstante, se advierte que su intervención se realizó como
terceros con interés y en aras de obtener mayores elementos de juicio para
adoptar una decisión.
Inmediatez
69. Este requisito de procedibilidad impone la carga al actor de
interponer la acción de tutela en un término prudente y razonable respecto de
la acción u omisión que causa la afectación de sus derechos fundamentales[90]. En este caso, la Sala considera satisfecha esta exigencia,
como pasa a explicarse.
70. Para comenzar, cabe señalar que la Alcaldía Municipal de Coromoro[91] solicitó a los jueces de tutela declarar la improcedencia del
amparo puesto que, en su opinión, la acción debió haberse instaurado dentro de
los seis meses siguientes al colapso del puente, hecho que ocurrió el 28 de
diciembre de 2016. Al respecto, la Corte ha señalado que, respecto del
requisito de inmediatez, la dilación en el ejercicio de la acción puede llevar
a desvirtuar la urgencia de la situación que pretende ser resuelta en el marco
de un proceso de tutela. Pero también que, en determinadas circunstancias, existen
razones válidas que justifican la prolongación en el tiempo para la promoción
de la acción, las cuales, analizadas en conjunto con los hechos del caso, llevarían
a concluir que su presentación fue oportuna. En efecto, en la sentencia SU-168
de 2017, la Corte señaló que uno de tales eventos puede ocurrir “(…) Cuando a pesar del
paso del tiempo es evidente que la vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales del accionante permanece, es decir, su situación desfavorable como consecuencia
de la afectación de sus derechos es continúa y actual. Lo que adquiere sentido si se recuerda que la finalidad de la
exigencia de la inmediatez no es imponer un término de prescripción o caducidad
a la acción de tutela sino asegurarse de que se trate de una amenaza o
violación de derechos (…) que requiera, en realidad, una protección inmediata”[92].
71. En línea con lo anterior, en
la sentencia SU-108 de 2018, la Corte dijo que: “(…) para declarar la
improcedencia de la acción de tutela por carencia de inmediatez, no basta
con comprobar que ha transcurrido un periodo considerable desde la ocurrencia
de los hechos que motivaron su presentación hasta la interposición del recurso,
sino que, además, es determinante que el juez valore si la tardanza en el
ejercicio de la acción tuvo origen en razones jurídicamente válidas que
expliquen de manera razonable la inactividad del accionante, de tal forma
que, en caso de que concurran estos eventos, el amparo constitucional sería
procedente y la acción se entendería interpuesta dentro de un término
razonable”[93].
72. En el presente caso, si bien está probado que el
puente “El Derrumbe” colapsó el 28 de diciembre de 2016, no es menos cierto que
durante los años 2017 y 2018, el accionante –actuando de consuno con la Personería Municipal– realizó acciones para que
la alcaldía dispusiera de todo lo necesario para llevar a cabo la
reconstrucción de dicha infraestructura[94]. Tanto es así que, el día 3 de septiembre
de 2017[95], la alcaldía y la gobernación celebraron el
Convenio con el cual se pretendía diseñar, planear, financiar y construir el
anotado puente. Fue apenas el 7 de diciembre de 2018, que dicho Convenio fue liquidado
como consecuencia del concepto técnico desfavorable emitido el 16 de noviembre
de 2018 por la CAS[96].
73. Así las cosas,
el accionante solo vino a tener certeza de que el puente no sería reconstruido en
el mes de diciembre de 2018, con lo cual los términos para instaurar la acción
de tutela deben empezar a contarse a partir de esa fecha. De suerte que, al ser
interpuesta la demanda el día 2 de abril de 2019[97], se observa que su presentación es prudente y
razonable, pues no superó un término de cuatro meses, desde la última actuación
directamente relacionada con la materia que es objeto de controversia. En todo
caso, en la medida en que persiste la alegada omisión en encontrar una
respuesta a la problemática planteada, se estima –además– que la afectación es actual y permanente, pues persisten las barreras físicas invocadas
como sustento fáctico del amparo respecto de los derechos a la vida, a
la dignidad humana, a la integridad personal, a la educación y a la libertad de
locomoción.
Subsidiariedad
74. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y
los artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela tiene
un carácter residual y subsidiario, es decir, únicamente será admisible cuando
no existe otro medio de defensa judicial o, aun existiendo, este no resulte
eficaz o idóneo para obtener el amparo pretendido[98],
o a pesar de que sí lo sea, lo que se pretenda sea evitar la ocurrencia un
perjuicio irremediable[99].
75. Ahora bien, en relación con la procedencia de una
pretensión encaminada a que se ordene a una autoridad pública la construcción o
mantenimiento de una obra de infraestructura –en este
caso de un puente–, la jurisprudencia[100]
de la Corte ha mantenido una posición pacífica consistente en señalar que, de
manera general, tal pretensión puede ser planteada mediante el ejercicio de la
acción popular consagrada en la Ley 472 de 1998, pues de lo que se trata es de proteger
y garantizar derechos colectivos[101].
En efecto, visto el artículo 4 de la ley en mención, el interés comprometido es
el de la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos
conforme al orden jurídico, de manera ordenada, y dando prevalencia al
beneficio de la calidad de vida de la población.
76. Ahora bien, como en un caso particular pueden
resultar afectadas ambas categorías de derecho, tanto el colectivo previamente
señalado como derechos de carácter iusfundamental, la
Corte ha señalado unos criterios para determinar los casos en que la acción de
tutela resulta procedente. En este orden de ideas, en la sentencia T-390 de
2018, este Tribunal dijo que: “[d]esde la sentencia SU-1116 de 2001 (…)
[se] definió criterios materiales para la procedencia de la acción de tutela
y criterios para juzgar la eficacia de la acción popular. En relación con los
primeros, [Esta Corporación] ha señalado que para que proceda la acción
de tutela se requiere prima facie (a) que la afectación iusfundamental sea una
consecuencia inmediata y directa de la perturbación de un derecho colectivo (conexidad);
(b) que la persona que presenta la acción de tutela acredite –y así lo valore el juez– que
su derecho fundamental (y no otro o el de otros) se encuentra directamente
afectado (afectación directa); (c) que la afectación al derecho fundamental sea
cierta y no hipotética a la luz de las pruebas aportadas en el expediente; y
(d) que las pretensiones de los accionantes tengan por objeto la protección
del derecho fundamental y no del derecho colectivo en sí mismo considerado.
En otras palabras, la orden judicial debe buscar el restablecimiento del
derecho fundamental afectado o hacer cesar su amenaza”[102].
77. En el caso concreto, el juez de segunda
instancia señaló que la pretensión de construcción del puente equivaldría, de
concederse, a inmiscuirse en la órbita de competencia de la Rama Ejecutiva,
respecto de lo cual no le asiste poder alguno al juez de tutela, de conformidad
con lo señalado en la sentencia T-195 de 1995. Por su parte, el accionante sostuvo
que no ha instaurado acción judicial distinta al amparo constitucional[103]
y que la vida, dignidad humana, integridad personal y libertad de locomoción de
él y de la comunidad corren un grave peligro, así como el derecho a la
educación de los menores de edad que asisten al Colegio Jesús León Guerrero. Por
su parte, la Alcaldía Municipal de Coromoro en sus informes[104],
afirmó que el paso por el sector de “El Derrumbe” está inhabilitado y que, como
medida paliativa, se ha dispuesto el camino que conduce por el puente Los
Minigos, sin perjuicio de un nuevo camino de herradura que permite conectar a
las veredas Zúñiga y Pueblo Viejo, sin serios riesgos para la comunidad[105].
78. Siguiendo lo expuesto a la largo de esta sentencia,
cabe señalar que la procedencia de la acción de tutela respecto de la
generalidad de los habitantes de la vereda Zúñiga ya se descartó, por el
incumplimiento del requisito de legitimación en la causa por pasiva. Queda entonces
por examinar la viabilidad del amparo frente al actor y respecto de los NNA que
residen en el citado lugar.
79. En cuanto al accionante, si bien se advierte que
se invoca la protección de sus derechos a la vida, a la dignidad humana, a la
integridad física y a la libertad de locomoción, no se encuentra que exista
propiamente una afectación directa
respecto de ellos, pues se desconocen y no fueran expuestas (ni en la demanda,
ni en la impugnación, ni el escrito enviado en sede de revisión) las
condiciones particulares del actor, de su residencia, del número de veces que
debe transitar hacia la vereda Pueblo Viejo y de sus posibles o no afecciones
en salud, que le impidan hacer uso de las vías alternativas propuestas y
actualmente habilitadas por la Alcaldía. A ello se agrega que el citado déficit
probatorio torna incierta la afectación alegada, lo que demuestra
que, pese a la invocación de los citados derechos iusfundamentales, lo
que finalmente se busca amparar, de manera directa y como objeto
de la acción, es el derecho colectivo comprometido. Así las
cosas, no se cumplen con los criterios señalados por esta Corporación en la
mencionada sentencia T-390 de 2018, por virtud de los cuales, en casos de eventual
concurrencia entre derechos colectivos y derechos fundamentales, la acción de
tutela resulta procedente. De esta manera, en el asunto sub-judice y
respecto del accionante, con miras a la protección de la situación jurídica por
él planteada, es claro que tiene a su disposición la acción popular[106].
80. Por el contrario, la Sala estima viable la acción
de tutela en relación con los niños, niñas y adolescentes que habitan en la vereda
Zúñiga, en torno exclusivamente al derecho a la educación, en su componente
de accesibilidad. En efecto, aun cuando respecto de ellos también se alegó una
presunta violación de los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad
humana y a la integridad física, se advierte que, en la exposición realizada por
el actor en su favor, no se acredita una hipótesis de afectación cierta y
directa, sobre todo a partir de las medidas alternativas de circulación
adoptadas por la Alcaldía, por lo que, frente a estos derechos, lo que
prevalece en realidad es la búsqueda de la satisfacción del derecho o interés colectivo,
como ya se dijo, vinculado con la realización de construcciones de forma
ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los
habitantes.
81. Por el contrario, los criterios señalados en la
sentencia T-390 de 2018, sí se acreditan en relación con la protección del
componente de accesibilidad del derecho a la educación de los NNA de la vereda
Zúñiga, en primer lugar, porque esta garantía iusfundamental se ve
comprometida con la perturbación del citado derecho colectivo, en términos de
conexidad; en segundo lugar, porque las dificultades de circulación en la zona
aparentemente están afectando los deberes de asistencia y formación de los
estudiantes, como consecuencia de las barreras geográficas existentes[107];
en tercer lugar, porque el conjunto de pruebas que se aprecian en el expediente
permiten, en principio, advertir que se puede tratar de una afectación cierta, directa
y no hipotética, predicable de los alumnos que asisten a la institución
educativa Jesús León Guerrero[108];
y, en cuarto lugar, porque respecto de la realización de este derecho, el
amparo que se solicita se dirige específicamente a su protección, en lo concerniente
a las condiciones de accesibilidad física, que incorporan elementos propios de
la libertad de locomoción, y que se superponen al derecho colectivo varias veces
señalado. Precisamente, al referirse a las obligaciones mínimas que existen
para los Estados respecto del derecho a la educación, el Comité DESC ha dicho
que: “La educación ha de ser asequible materialmente, ya
sea por su localización geográfica de acceso razonable (por ejemplo, una
escuela vecinal) o por medio de la tecnología
moderna (mediante el acceso a programas de educación a distancia).”[109]
82. Por las razones expuestas, esta Sala de Revisión
considera que ante una eventual vulneración del derecho fundamental a la
educación de los niños, niñas y adolescentes de la comunidad de la vereda
Zúñiga, la acción de tutela se convierte en el único medio de defensa judicial
eficaz e idóneo para el amparo de sus derechos[110].
C.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y
ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
83. Según lo antes
descrito, le compete a esta Sala de Revisión determinar si la Alcaldía
Municipal de Coromoro y la Gobernación de Santander, vulneraron el derecho
fundamental a la educación, en su componente de accesibilidad de los niños,
niñas y adolescentes de la vereda Zúñiga, como consecuencia de la negativa de dichas
autoridades de reconstruir el puente en el sector denominado “El Derrumbe”, que
comunica a la citada vereda con la vereda Pueblo Viejo y con el casco urbano
del municipio de Coromoro.
84. De igual manera, la
Sala deberá determinar si dichas autoridades omitieron la observancia de un
deber legal que estaba a su cargo y, por ende, si ese eventual incumplimiento
se tradujo en una infracción de los derechos de los niños, niñas y adolescentes
a la educación, en condiciones de accesibilidad.
85. Con el fin de
resolver los interrogantes planteados por la Sala, inicialmente (i) se
procederá a analizar el derecho a la educación de los niños, niñas y
adolescentes, con énfasis en el componente de accesibilidad. En seguida, (ii)
se estudiará la facultad del juez constitucional de proferir órdenes complejas
y conminar a la administración municipal o departamental a la construcción de
obras públicas; y finalmente, (iii) se abordará la solución del caso concreto.
D.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN, SUS COMPONENTES
ESTRUCTURALES Y LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE EDUCACIÓN
El derecho a la educación y sus componentes
estructurales y, en especial, el de accesibilidad
86. El artículo 67 de
la Constitución Política consagra la educación como un derecho fundamental de
toda persona[111] y, a la vez, como un servicio público con una función social a cargo
del Estado, la sociedad y la familia. El constituyente concibió a este derecho
como un medio para acceder al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y “a
los demás valores y bienes de la cultura”[112], motivo por el que se trata de uno de los pilares más
importantes del Estado Social de Derecho[113].
87. La educación como
derecho fundamental se refuerza en aquellos eventos en los que el destinatario
de su goce y garantía es un menor de edad[114], tal y como lo señaló la Corte en la sentencia C-376
de 2010:
“En Colombia, a partir de una interpretación armónica de los artículos
67 y 44 de la Constitución con los tratados internacionales de derechos humanos
suscritos por el Estado Colombiano en la materia, la Corte (…) ha señalado en
varias oportunidades que la educación es un derecho fundamental de todos los
menores de 18 años. En efecto, desde sus primeras decisiones, en especial en la
sentencia T-492 de 1992, [esta] Corporación estableció el carácter
fundamental del derecho a la educación de los niños, considerando que, por su
debilidad natural para asumir una vida totalmente independiente, requieren de
una protección especial por parte del Estado, la familia y la sociedad. Esta
circunstancia, declaró, legitima la acción de tutela para exigir el respeto y
protección de su derecho a la educación”[115].
88. El artículo 67 de
la Constitución Política impuso al Estado la obligación específica de “regular
y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de
velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación
moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado
cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias
para su acceso y permanencia en el sistema educativo”[116]. De su lectura, pareciera que únicamente se
garantizan los componentes de acceso y permanencia en el sistema educativo, y
así lo entendió la jurisprudencia en un primer momento.[117]. Sin embargo, a raíz de la Observación No. 13 del
Comité DESC[118], se aclaró que el derecho fundamental a la educación tiene cuatro
componentes estructurales que se relacionan entre sí, y que son: la
asequibilidad, la adaptabilidad, la accesibilidad y la aceptabilidad.
89. En punto a la accesibilidad
–que resulta relevante para la solución del caso
concreto–, la anotada observación la definió como aquel
componente que implica que las instituciones y programas educativos deben ser
accesibles para todas las personas, sin discriminación (prohibición de trato
discriminatorio), que debe asegurar el ingreso y permanencia en el sistema
educativo en una ubicación geográfica de acceso razonable o por medio del uso
de tecnología en programas susceptibles de ser dictados a distancia (accesibilidad
material), y que esté al alcance de todos, sin importar la condición o
capacidad económica del titular del derecho (accesibilidad económica).
90. Por su parte, la
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado en lo referente a este
componente, en reiteradas oportunidades[119], que la educación no puede permanecer en el campo de
lo abstracto[120], sino que es necesario asegurar las condiciones que
permitan su accesibilidad. Puntualmente, la Corte ha dicho que el Estado tiene la obligación de adoptar todas las
medidas y actos conducentes a eliminar las barreras de cualquier índole que
impidan o desincentiven el ingreso y la permanencia en el sistema educativo. Sobre el particular, en sentencia T-743 de 2013 se afirmó que:
“La dimensión de accesibilidad protege el derecho individual de ingresar
al sistema educativo en condiciones de igualdad o, dicho de otra manera, la
eliminación de cualquier forma de discriminación que pueda obstaculizar el
acceso al mismo. De manera más concreta, se ha considerado que esas condiciones
de igualdad comprenden i) la imposibilidad de restringir el acceso por motivos
prohibidos, de manera que todos tengan cabida, en especial quienes hacen parte
de los grupos más vulnerables; ii) la accesibilidad material o
geográfica, que se logra con instituciones de acceso razonable y
herramientas tecnológicas modernas y iii) la accesibilidad económica, que
involucra la gratuidad de la educación primaria y la implementación gradual de
la enseñanza secundaria y superior gratuita”[121].
91. Por su parte, en
sentencia T-105 de 2017, la Corte ahondó en el componente de accesibilidad en
su dimensión material o geográfica, y estimó que:
“(…) tampoco puede ser la accesibilidad geográfica una limitante, ya que
si bien no se puede pretender establecer una escuela en cada rincón del país,
porque las restricciones presupuestales lo imposibilitan, sí debe existir una
cobertura suficiente, de manera que cuando la escuela sea alejada de algunos
barrios, veredas o corregimientos donde no habiten muchos niños, deberá
garantizárseles no solo un cupo estudiantil en la institución más cercana, en
idénticas condiciones a los que vivan más cerca de esta, sino además,
hacer que la educación sea realmente accesible a ellos, diseñando e
implementando sistemas de transporte escolar, que dependiendo de las
circunstancias deberán ser o no gratuitos, sencillamente para que el derecho no
quede en abstracto, sino que se pueda materializar con la asistencia y la
permanencia estudiantil en los respectivos planteles”[122].
92. Dicha dimensión
geográfica cobra particular relevancia, cuando se trata del acceso a la
educación en zonas rurales. En efecto, la Corte ha señalado que los niños
ubicados en tales lugares, no pueden estar en condiciones de inferioridad
respecto de aquellos que habitan en las áreas urbanas, porque ello vulneraría
el derecho fundamental a la igualdad de oportunidades (CP art. 13)[123]. Ha estimado este Tribunal que, en el marco del
postconflicto, se refuerza además la necesidad de propender a garantizar
realmente las mismas oportunidades para todos los menores, sin distingo de su ubicación
geográfica[124]. En esta medida, la Corte ha insistido en que el Estado debe implementar
estrategias para garantizar, de manera progresiva, el acceso universal a la
educación a los niños ubicados en zonas apartadas del territorio nacional[125].
93. La accesibilidad
impone una regla de conducta a las autoridades en función de las circunstancias
particulares y de las eventuales barreras que surjan para que los NNA gocen del
derecho fundamental a la educación. Así, por ejemplo, en sentencia T-105 de
2017, la Corte concedió el amparo del citado derecho a un menor de edad que
estaba siendo sometido a cargas desproporcionadas para asistir a la institución
educativa en el municipio de Puerto Concordia (Meta), puesto que el transporte
escolar que utilizaba lo recogía en un sitio muy lejano a su vivienda. En este
caso, la Sala señaló que:
“[e]l transporte escolar como servicio accesorio
a la educación se torna en indispensable cuando su provisión implica garantizar
el acceso geográfico de los menores de edad a las instituciones educativas,
debido a que ellos deben trasladarse desde veredas, corregimientos o pueblos
muy pequeños, entre otros, hacia las cabeceras municipales más cercanas que
cuenten con un colegio público idóneo. (...)
En este sentido, para que
el transporte resulte realmente eficaz, además de gratuito, deberán
considerarse las características geográficas del lugar donde reside el menor de
edad que ha de ser recogido, para efectos de determinar el punto donde deberá encontrarse
con su ruta escolar”[126] (negrilla fuera de texto).
94. Por otra parte, en
sentencia T-209 de 2019, la Sala Primera de Revisión en aplicación del diálogo
significativo –sobre el que se volverá en la sección E infra–
concedió el amparo del derecho a la educación de los menores de edad de la
vereda San José de Campo Lajas del municipio de Sardinata (Norte de Santander),
que estaba siendo vulnerado en su componente de accesibilidad, como
consecuencia de la falta de mantenimiento del puente que comunicaba dicha
vereda con la escuela, motivo por el que los NNA se veían forzados a atravesar
un río infestado de caimanes en barcazas improvisadas. En dicha ocasión, la Corte
ordenó el cumplimiento de unas medidas que habían sido diseñadas por las
propias autoridades públicas y la comunidad en el marco de un esquema de
acercamiento e interlocución promovido en sede de revisión. Dijo la Corte en
esta oportunidad, al resolver el caso concreto:
“De conformidad con la jurisprudencia constitucional, la
satisfacción del componente de accesibilidad material
del derecho a la educación le impone deberes particulares al Estado: El
Estado colombiano tiene la obligación de garantizar por los medios más adecuados
que el servicio educativo sea accesible desde el punto de vista físico.
Este deber corresponde al mandato previsto en el inciso 5° del artículo 67 de
la Constitución que prescribe que el Estado debe asegurar a los niños las
condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo. //
El Estado, por tanto, tiene el deber de adoptar
medidas para eliminar las barreras que desincentiven el ingreso y la
permanencia en el sistema educativo, desde una perspectiva de lo razonable”[127].
95. Como se colige de
lo anterior, el componente de accesibilidad impone a las autoridades públicas la
obligación de garantizar el real disfrute del derecho a la educación en
igualdad de condiciones, removiendo y superando las barreras, geográficas,
materiales o económicas que dificulten dicha finalidad. Este deber impone
ciertas reglas de conducta y acciones concretas que dependerán del caso
particular al que se enfrente la autoridad. Por ende, corresponde al juez de
tutela ponderar la situación en concreto, con fundamento en las pruebas
practicadas, para así determinar si existe una vulneración del derecho a la
educación y adoptar las órdenes que correspondan.
La prestación del
servicio público de educación y la distribución de responsabilidades de
conformidad con la Constitución y la Ley
96. Respecto de la
prestación del servicio público de educación, la Constitución Política, y en
desarrollo de ella, la Ley 115 de 1994 “[p]or la cual se expide la Ley
General de la Educación”, distribuyeron las cargas y responsabilidades
entre el “[e]l Estado, la sociedad y la familia”[128] para garantizar el acceso y disfrute real del
derecho, que, en los términos de la Carta es “obligatoria entre los cinco y
quince años de edad”.
97. En cuanto a la
responsabilidad del Estado, la Ley 115 de 1994 prevé una serie de obligaciones a
cargo de las entidades territoriales, frente a la prestación del servicio
público de educación. En efecto, el artículo 4º de la ley establece que “[c]orresponde
al Estado, a la sociedad y a la familia velar por la calidad de la educación y
promover el acceso al servicio público educativo, y es responsabilidad de la
Nación y de las entidades territoriales, garantizar su cubrimiento […] El
Estado deberá atender en forma permanente los factores que favorecen la calidad
y el mejoramiento de la educación”[129]. Por su parte, el artículo 147 dispone que: “[l]a
Nación y las entidades territoriales ejercerán la dirección y administración de
los servicios educativos estatales”[130].
98. Al delimitar las
competencias de las asambleas departamentales y de los concejos distritales y
municipales, el artículo 150 ibidem prevé que estos “regulan la
educación dentro de su jurisdicción”, y agrega que, “[l]os gobernadores
y los alcaldes ejercerán, en relación con la educación, las facultades que la
Constitución Política y las leyes les otorgan”.
99. En el artículo
151 de la referida ley, se regulan las funciones de las secretarías
departamentales para efectos de la prestación del servicio público de educación
y, luego, en el artículo 152 ibidem, se establecen las competencias de
las secretarías municipales en relación con la prestación del mismo servicio,
las cuales serán ejercidas directamente por el alcalde, en caso de que el
municipio no cuente con dichas secretarías.
100. El artículo 153 define
la tarea de administrar la educación en los municipios, como la labor de “(...)
organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar,
remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los
docentes, directivos docentes y personal administrativo; orientar, asesorar y
en general dirigir la educación en el municipio”.
101. Por su parte, la
Ley 715 de 2001[131] regula lo atinente a las competencias generales de los departamentos en
el sector de la educación, así como las funciones que deben cumplirse en los
municipios no certificados, como ocurre con el municipio de Coromoro[132]. Particularmente, en el artículo 6.2 se establece que
es competencia propia de la estructura departamental, en relación con los
municipios no certificados, la de “[d]irigir, planificar; y prestar
el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus
distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los
términos definidos en la presente ley.” Y, también, la de “[a]dministrar
y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos financieros
provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la
prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo los
criterios establecidos en la presente ley”.
102. En relación con
la planta de personal, ese mismo artículo 6.2 señala que es obligación de los
departamentos: “[a]dministrar, ejerciendo las facultades señaladas en
el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas y el
personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la
planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley (...)” y,
además, “[d]istribuir las plantas departamentales de personal docente,
directivos y empleados administrativos, atendiendo los criterios de población
atendida y por atender en condiciones de eficiencia, siguiendo la regulación
nacional sobre la materia”.
103. Dichas
competencias, empero, no deben entenderse de manera aislada o como una
responsabilidad exclusiva por parte de los departamentos, en la medida que el
propio artículo 76 de la Ley 715 de 2001 impone a los municipios, por ejemplo,
“[r]ealizar directamente o a través de terceros (...) la construcción,
ampliación rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios
públicos”.
104. Por lo anterior,
la Sala reitera su jurisprudencia, en el sentido de que: “(i) la educación
es un derecho fundamental e inherente a la persona y un servicio público cuya
prestación es un fin esencial del Estado; (ii) es gratuita y obligatoria para
niños entre los 5 a 15 años de edad; (iii) la integran [cuatro] características
fundamentales que se relacionan entre sí, a saber: aceptabilidad,
adaptabilidad, disponibilidad y accesibilidad; (iv) las entidades públicas de
orden nacional y territorial tienen la obligación de garantizar el cubrimiento
adecuado de los servicios de educación y de asegurar a los niños y niñas
condiciones de acceso y permanencia en el sistema educativo; (v) los Distritos
[o los departamentos cuando se trate de municipios no certificados] tienen la
obligación de dirigir, planificar, y prestar el servicio educativo en los
niveles de preescolar, básico y medio en condiciones de eficiencia y calidad y
deben propender por su mantenimiento y aplicación; y (vi) la accesibilidad se
refleja en la responsabilidad del Estado de eliminar todas las barreras que
puedan desincentivar a los menores de edad de su aprendizaje”[133].
E.
FACULTAD DEL JUEZ CONSTITUCIONAL DE DAR
ÓRDENES COMPLEJAS Y CONMINAR A LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL O DEPARTAMENTAL A LA
CONSTRUCCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS
Órdenes complejas y “diálogo significativo”
105. En la sección II.B de esta providencia, la Sala
analizó el cumplimiento del requisito de subsidiariedad para efectos de
determinar la procedencia de la acción de tutela. Allí concluyó que el estudio
de la pretensión consistente en la reconstrucción del puente era procedente,
solo en la medida en que estaba encaminada a lograr la protección del derecho
fundamental a la educación de los NNA de la vereda Zúñiga. En estos términos,
la Sala entra a analizar si, de acuerdo con la legislación y la jurisprudencia
constitucional, es procedente que un juez de tutela señale una orden a una
autoridad para que esta proceda a la reconstrucción de una obra de
infraestructura.
106. En primer
término, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución y los artículos
23 y 27 del Decreto 2591 de 1991, corresponde al juez de tutela, dada la
naturaleza preferente y sumaria de la acción de amparo, dar órdenes a las
autoridades públicas encaminadas a lograr el restablecimiento del derecho fundamental
que ha sido vulnerado, ya sea por su acción o por su omisión[134].
Sin embargo, en ocasiones, la cabal protección de aquel puede implicar para el
destinatario de la respectiva orden, la necesidad de desplegar varias o múltiples
conductas. En estos eventos, la jurisprudencia ha distinguido entre órdenes
simples y órdenes complejas. Estas últimas han sido definidas por la Corte como
aquellas que “conllevan un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan
la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con
frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento
sea pleno”[135].
También, recientemente, este Tribunal ha señalado que las órdenes complejas son
las “(…) que consagran un entramado de acciones e instituciones
coordinadas que deben hacerse para intervenir en el asunto concreto y en el
marco de las denuncias hechas en el escrito de tutela, con el fin de asegurar
el ejercicio de los derechos fundamentales”[136].
107. Con base en lo anterior, se ha considerado que en
este tipo de órdenes “las posibilidades que tiene el juez de prever los
resultados de su decisión se reducen”[137].
En esta medida, se trata de determinaciones que, por ejemplo, (i) no solo
constatan la vulneración de uno o varios derechos fundamentales; sino que, (ii)
con miras a lograr su restablecimiento, exigen usualmente la acción coordinada
de varias entidades estatales; (iii) sin que, conlleven, por ello,
indefectiblemente, al diseño y ejecución de políticas públicas, aunque puedan
incluirlas[138].
En consecuencia, se ha dicho que una orden compleja “debe ir dirigida a
dinamizar la actuación de las autoridades competentes y a superar el bloqueo
institucional (…) y, en ningún caso, a definir de manera precisa lo que estas
autoridades deben hacer”[139].
108. Así las cosas, debido a que las órdenes
complejas van encaminadas a dinamizar la actuación de las autoridades
competentes, generalmente no definen de manera precisa lo que ellas deben
hacer, ni suplantan las competencias constitucionales de las instituciones
encargadas de diseñar, implementar y evaluar las acciones requeridas para
resolver la situación. En efecto, tal y como lo señaló la Corte en la sentencia
T-306 de 2015:
“[l]as
órdenes complejas normalmente implican el transcurso de un periodo
significativo de tiempo antes de que se pueda concretar una solución
definitiva, puesto que usualmente es necesario el concurso de acciones
administrativas por parte de diferentes autoridades. Atendiendo a esta
circunstancia, cuando se trata de órdenes complejas el juez constitucional no
le exige a la administración la adopción de una medida concreta, sino que fija
unos parámetros para que las autoridades, personas o entidades a las que están
dirigidos los mandatos, realicen un proceso de diseño, implementación,
evaluación y control de las acciones a realizar”[140].
109. En los anteriores términos, la eventual
posibilidad de que, como remedio constitucional, el juez de tutela ordene ejecutar
los actos conducentes a la construcción de una obra de infraestructura debe
inscribirse en el marco de las órdenes complejas, habida consideración de que dicho
resultado requiere de la acción conjunta de múltiples autoridades en un periodo
superior a 48 horas. Sin embargo, antes de concluir sobre la posibilidad de
adoptar una orden en tal sentido, debe preguntarse la Sala si dentro de la
órbita de competencia del juez de tutela existe fundamento constitucional o
legal que le permita proferir una decisión de tal naturaleza.
110. En un primer momento, de manera general, la
Corte negó la posibilidad de que el juez de tutela ordenara la construcción de
una obra pública. Al respecto, fue enfática al afirmar que:
“(…) la
acción de tutela entendida como un procedimiento preferente y sumario, cuya
protección en caso de prosperar implica el pronunciamiento de órdenes judiciales
de inmediato cumplimiento, es improcedente en todos aquellos casos en que se
busca obtener la ejecución de una determinada obra pública, como en el presente
asunto, ya que estaría el juez a través de su decisión, entrometiéndose en
materias de política administrativa y llevando a un co-gobierno de la Rama Judicial,
contrario al principio de separación de funciones que consagra la Carta
Política (art. 113)”[141].
111. No obstante, esta primera postura fue luego
atenuada, al estimar la Corte que, si bien es cierto que al juez de tutela no le
corresponde una función de cogobierno o cogestión, no es menos cierto que “no
puede ignorar aquellos casos en los que la inacción del Estado derive en la
afectación o puesta en peligro de los derechos fundamentales de la ciudadanía”[142].
Tal postura ha sido desarrollada, entre otras, en las sentencias T-219 de 2004
y T-081 de 2013, en las que la Corte concluyó lo siguiente:
“(…) la regla
general de procedencia de la acción de tutela, incluso en los casos de la
necesidad de la construcción de una obra pública, debe partir de la
comprobación efectiva de la vulneración de los derechos fundamentales de los
accionantes. Tal situación implica que los medios ordinarios y convencionales
de defensa, a la luz de la situación del caso concreto, sean medios ineficaces
e inidóneos para salvaguardar de manera efectiva los derechos amenazados, y por
otra parte, que se acredite la existencia de un perjuicio irremediable que
habilite la interposición de la acción de tutela como un mecanismo transitorio
de protección de los derechos fundamentales. Tal perjuicio irremediable debe
ser inminente, grave y que por tanto requiera medidas urgentes e impostergables
para su solución”[143].
112. Bajo esta consideración, en
ciertos casos y de manera excepcional, con el fin de proteger los derechos
fundamentales amenazados o vulnerados, y dadas las características del asunto
sometido a consideración, la Corte Constitucional ha optado por decretar
órdenes de construcción de obras públicas. Así se observa, por ejemplo, entre
otras, en las sentencias T-306 de 2015[144], T-012 de 2019[145] y T-167 de 2019[146].
113. En contraste con la postura previamente
expuesta, en la sentencia T-209 de 2019 se acogió una aproximación distinta, en
lo que atañe a la intervención del juez de tutela frente a casos de realización
o construcción de obras públicas, a través de lo que se denominó diálogo
significativo. De conformidad con esta metodología, el juez
constitucional no señala una orden compleja para conjurar una problemática
específica, sino que apela a la comunicación e interlocución entre los actores
que conocen de primera mano las aristas y particularidades del caso planteado.
114. Sobre el alcance de la citada metodología, esta
Corporación señaló que “[e]l análisis de la faceta prestacional de los derechos
no es una tarea exclusiva del juez constitucional. Sus titulares, así como los
presuntos destinatarios u obligados de los deberes que correlativamente se
derivan de aquellos, son quienes se encuentran en mejor posición epistémica
para argumentar, por medio de premisas empíricas y normativas, cuál es su
actual nivel de satisfacción. Además, son quienes se encuentran en mejor
posición para determinar cuál debe ser el nivel y modo apropiado para su
garantía”[147].
En este escenario, el papel del juez constitucional “no consiste tanto en
imponer, sin más, una orden al destinatario, sino en controlar, de ser posible,
la plausibilidad de las premisas y argumentos propuestos por los destinatarios
de los derechos, de tal forma que se garantice la supremacía constitucional y,
en especial, se maximice la realización de los principios de eficacia real y
concreta de los derechos fundamentales, debido proceso, democracia, separación
de poderes y sostenibilidad fiscal y legalidad del gasto público”[148].
115. De suerte que, la labor del juez, en
caso de acreditar la vulneración del derecho fundamental, se restringe a
valorar que las propuestas de garantía que se hayan derivado como consecuencia
del diálogo se ajusten a un estándar de razonabilidad, caso en el cual será
procedente ordenar su ejecución; “de lo contrario, deberán [adoptarse]
aquellas acciones que permitan superar la situación de vulneración del derecho,
en consideración a las posibilidades reales de garantía, propuestas por las
distintas partes en el proceso de amparo”[149].
116. Estas dos últimas
posturas coexisten actualmente en la jurisprudencia y la preferencia por la
adopción de algunas de ellas en un caso concreto, dependerá del nivel de
certeza sobre el carácter inaplazable de una obra; sobre el consenso eventual
que exista respecto de su necesidad; sobre las restricciones ambientales y
dificultades técnicas que se presenten; sobre la capacidad financiera y de
gasto público que tenga una entidad; sobre la existencia de medidas
alternativas que garanticen la progresividad en el goce del derecho
fundamental, sin afectar el disfrute inmediato de sus elementos esenciales; y
sobre el nivel de compromiso que haya demostrado una autoridad para asegurar la
realización de los intereses comprometidos.
117. En el asunto sub-judice, la Sala estima
que, para resolver el caso concreto, debe acogerse la metodología del diálogo
significativo, por las razones que a continuación se exponen: (i) si bien
no se niega que puede existir un consenso sobre la importancia de tener el
puente y, en cierta medida, se estima que, por razones de distancia, tiempo y
condiciones de tránsito, su montaje se podría considerar como necesario, lo
cierto es que se evidencian barreras ambientales y técnicas que impiden ordenar
su construcción, tal y como lo advirtió la CAS, pues el lugar en el que se
ubicaría pertenece a un terreno inestable, con filtraciones de agua y con
evidencias de desprendimiento, por lo que se recomendó “(…) suspender el
tránsito de personas por los caminos cerca de la zona y evitar la realización
de obras de infraestructura, con el fin de [sortear] el incremento de la
inestabilidad de la ladera y preservar la seguridad de las personas que habitan
el sector”[150].
No existe duda de que la obra
pretendida no puede adelantarse por dificultades geológicas, y que esa fue la
razón que motivó la liquidación del convenio interadministrativo suscrito entre
la Alcaldía de Coromoro y la Gobernación de Santander para proceder a su
levantamiento.
118. Además,
(ii) en términos de garantía del componente de accesibilidad del derecho
fundamental a la educación, como se explicó con anterioridad en esta sentencia,
existen varias alternativas que permiten proceder a su realización, por lo que
no cabe que el juez de tutela imponga una única salida, cuando son los
expertos, las autoridades y los residentes de la zona, los que pueden encontrar
y definir las soluciones más adecuadas para el caso.
119. Por último, (iii) el diálogo significativo
igualmente permite a las partes concernidas definir de mejor manera las
estrategias, programas y medidas que logren alcanzar un resultado satisfactorio
frente al derecho objeto de estudio, teniendo en cuenta las limitaciones
físicas y presupuestales a que haya lugar[151].
El juez constitucional deberá entonces propiciar dicho diálogo –tal y como se ha hecho en sede de revisión con el decreto y
práctica de pruebas– y verificar que las soluciones propuestas
sean satisfactorias, conforme a la preservación de la supremacía constitucional
y al respeto por los derechos fundamentales.
F.
ESTUDIO DEL CASO CONCRETO
120. Según se estableció en el capítulo de antecedentes
de la presente sentencia, el presidente de la Junta de Acción Comunal de la
vereda Zúñiga, municipio de Coromoro, instauró acción de tutela contra la alcaldía
del citado ente territorial y la Gobernación del Departamento de Santander, con
el fin de obtener el amparo de los derechos fundamentales a la vida, a la
dignidad humana, a la integridad personal, a la educación y a la libertad locomoción,
tanto de los NNA que residen en la mencionada vereda, como del resto de
habitantes de dicho lugar (incluido el propio accionante) Ello como
consecuencia de la negativa de las referidas autoridades a reconstruir el
puente denominado “El Derrumbe”, que comunica las veredas Zúñiga y Pueblo
Viejo, y da acceso al casco urbano del municipio de Coromoro.
121. Luego de adelantar el examen de procedibilidad
de la acción, se concluyó que la tutela únicamente es procedente respecto de
los NNA que residen en la vereda Zúñiga y, específicamente, en lo que atañe a
la defensa de su derecho a la educación.
122. En estos términos, y luego de practicar y
valorar conjuntamente el acervo probatorio, la Sala concluye que, en efecto, el
derecho fundamental a la educación de los NNA que habitan en la vereda Zúñiga
está siendo vulnerado por la omisión de las autoridades demandadas, en lo relativo
al componente de accesibilidad.
123. Al respecto, y sobre la base de los elementos
de juicio recaudados, se advierte que en las veredas del municipio de Coromoro
existen varias sedes de la Institución Educativa Jesús León Guerrero. Precisamente,
según lo informó la Secretaría de Educación del Departamento de Santander, que
dirige la prestación de dicho servicio en el citado municipio –por
tratarse de una entidad territorial no certificada–,
existen seis sedes ubicadas en las distintas veredas (Zúñiga, Zuñiguita, El
Playón, Guadual y Pueblo Viejo). Sin embargo, la única que ofrece el programa
de educación media es la Sede A ubicada en la vereda Pueblo Viejo[152].
Así pues, los menores de edad que cursan los grados propios de dicha modalidad
de educación y que viven en la vereda Zúñiga, solo pueden asistir a sus
clases si se trasladan a la de Pueblo Viejo.
124. De acuerdo con las pruebas, para hacerlo cuentan
con tres alternativas, todas las cuales deben hacerse a pie, dada la ausencia
de vías con acceso vehicular, a saber: (i) transitar la zona ubicada debajo del
antiguo puente colgante denominado “El Derrumbe”, que tarda, en promedio, dos
horas[153];
(ii) caminar por el paso escarpado de herradura que habilitó la alcaldía y que
bordea la montaña de la vereda Zúñiga y luego desciende hasta llegar a Pueblo
Viejo, que toma, en promedio, las mismas dos horas[154];
o (iii) tomar por el sendero del puente “Los Minigos”, lo que implica
caminar, por lo menos, de 3 a 5 horas[155].
125. Para la Sala, ninguna de las tres alternativas
es idónea para garantizar el derecho fundamental a la educación, en el
componente de accesibilidad. La primera de ellas, porque, tal y como lo
manifestó la CAS en el concepto técnico SPL No. 00124/18[156],
“[e]n el sector se observó el desprendimiento de material en las laderas de
la montaña[,] debido a la presencia de una falla geológica [que,] junto con el
aumento de [las] lluvias[,]provocaron la inestabilidad del talud, el cual ha
ocasionado la acumulación de material en la parte baja (…) lo que conlleva a
(sic) poner en peligro a las personas que circulan diariamente por esta vía”[157].
Los otros dos caminos, aunque no plantean un riesgo o peligro cierto para los
menores de edad que los transitan, en todo caso, les imponen cargas
desproporcionadas para acceder al plantel, ya que el tiempo promedio que tardan
en ser recorridos sobrepasan el límite de lo razonable.
126. En efecto, caminar aproximadamente cuatro horas
diarias para ir y volver al colegio, y desarrollar una jornada escolar entre cinco
y seis horas[158],
no resulta aceptable ni adecuado a las circunstancias de formación de los
menores de edad y constituye una auténtica barrera física y geográfica que no
se compadece con el componente de accesibilidad del derecho fundamental a la
educación. En este sentido, se ha reconocido que las grandes distancias por
recorrer son una causa de ausentismo y deserción escolar[159]. Sobre el particular, la Corte
ha dicho que: “Los desplazamientos que impliquen trayectos largos hacia el
lugar en donde los menores reciben clases[,] (…) constituye de manera
ostensible un obstáculo al que deben enfrentarse de manera continua para poder
acceder al sistema educativo, poniendo en riesgo su permanencia en este (acceso
material al derecho a la educación)”[160].
127. Si bien es cierto que tanto el accionante como
el rector (e) de la Institución manifestaron que, en condiciones de normalidad,
ninguno de los estudiantes ha dejado de asistir a las clases, no lo es menos
que el mismo rector señaló que en tiempo de invierno se dificulta la asistencia,
por cuanto se aumentan los riesgos derivados del uso de caminos no
pavimentados, sujetos a las contingencias propias de la naturaleza[161].
Ahora bien, para la Sala, es claro que el solo hecho de que, mediante esfuerzos
considerables, los menores de edad no hayan dejado de asistir al Colegio, no
implica que las autoridades se encuentren cumpliendo con el deber de adoptar
medidas para superar las barreras que impiden acceder al goce y disfrute
integral del derecho a la educación.
128. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala es
consciente de los esfuerzos que han ejecutado –y
deberán continuar realizando– tanto
la Alcaldía Municipal de Coromoro como la Secretaría de Educación del
Departamento de Santander para ofrecer soluciones a la situación. La primera,
mediante la habilitación del camino de herradura que bordea la montaña de la
vereda Zúñiga y a través del cierre definitivo del paso peatonal por el sector
conocido como “El Derrumbe”, para evitar la ocurrencia de siniestros[162].
Y, la segunda, mediante la adecuación de la prestación del servicio público de
educación en la Sede A de la Institución Educativa Jesús León Guerrero, para
permitir que los menores de edad de la vereda en comento ingresen en la
modalidad de internado. Empero, estos esfuerzos no son suficientes para la Sala
porque se tratan, justamente, de paliativos que no resuelven de manera eficaz
el problema de incomunicación al que se ven enfrentados los NNA que habitan en
la citada vereda Zúñiga y que les comporta una vulneración directa de su
derecho fundamental a la educación. Incluso, la modalidad señalada del
internado, afecta el curso normal de la vida en familia y suscita controversia
en términos de garantía del derecho al libre desarrollo de la personalidad.
129. En efecto, para asistir a las clases en
condiciones meteorológicas normales, los colegiales deben transitar el terreno
escarpado durante dos horas en cada sentido. Y cuando hay temporada invernal, existe
un alto riesgo de que los NNA se vean impedidos de llegar a sus clases, si
transitan por dicho camino, por los problemas de deslizamiento y caída de
piedras que existen en la zona. Y si bien la modalidad de internado atenúa las
dificultades a las que se ven abocados los menores de edad, no resuelve plenamente
la problemática. Como señaló el rector de la institución[163],
aunque el plantel tiene bien equipado su comedor, adolece de un sistema de
acueducto y cuenta con instalaciones sanitarias en precaria situación. En esta
medida, si los menores de la vereda Zúñiga quieren acceder a la educación media,
no tienen más alternativa que: (i) recorrer ida y vuelta dos horas de camino; o
(ii) internarse en la institución durante toda la semana (ahí con servicio de
transporte), alejados de sus familias y viviendo en condiciones sanitarias
precarias[164].
130. Ahora bien, como ya se advirtió con
anterioridad, la Sala estima que el problema de incomunicación que sufren las
veredas no se resuelve mediante la emisión de órdenes complejas que consistan
en la reconstrucción, sin más, del puente colgante, pues, como se ha insistido,
de conformidad con el concepto técnico del 16 de noviembre de 2018 del geólogo
designado por la CAS, tal trabajo de reconstrucción es inviable en vista del
fenómeno de remoción de masas al que está sujeto el trazado de “El Derrumbe”[165].
Por este motivo, se dijo que lo recomendable es la suspensión del tránsito de
personas y de vehículos por el sector, y aconsejó un nuevo trazado vial para
comunicar a la vereda Zúñiga, lo que la Alcaldía del municipio de Coromoro no
ha hecho, según dan cuenta los informes allegados a la Sala en sede de
revisión.
131. Así las cosas, el componente de accesibilidad
del derecho a la educación resulta vulnerado por la
omisión de las autoridades en adoptar las medidas necesarias para solventar la
transgresión reseñada en esta sentencia, las cuales no se limitan a dar
solución respecto de la inexistencia de un camino razonable y a las
dificultades que existen en las instalaciones del colegio en la sede de Pueblo
Viejo, sino que también se extienden a la falta de valoración de otro tipo de
soluciones alternas, como lo serían, por ejemplo, y a título de enunciación,
(i) incluir la educación media en la sede de la institución educativa ubicada
en la vereda Zúñiga; (ii) implementar un sistema de acueducto y mejorar las
condiciones sanitarias del colegio en la vereda Pueblo Viejo, de manera que los
jóvenes, que así lo quieran, puedan hacer uso del programa de internado sin
pasar dificultades; (iii) extender el sistema de transporte escolar, para
incluir a quienes no estudian de forma interna y con cobertura durante todos
los días, siempre que ello facilite las condiciones físicas de acceso a la
educación; o incluso, (iv) implementar esquemas de estudio virtual, previa
cobertura de los supuestos necesarios para su acceso, de manera general y sin
discriminación, en términos de soportes digitales, tecnológicos y de
conectividad.
132. Es claro que, más allá de los esfuerzos
ejecutados por las autoridades demandadas –como
paliativos inherentes a la situación– se advierte que
predomina la pasividad y la falta de iniciativa a la hora de darle solución al
problema que aqueja a los NNA que deben asistir a la sede de la Institución Educativa
Jesús León Guerrero en la sede de Pueblo Viejo. Por lo anterior, y dada la
omisión que se constata, la Sala concederá el amparo del derecho fundamental a
la educación, con miras a lograr la realización del componente de
accesibilidad.
133. En punto a las acciones que se adoptarán, la
Sala debe destacar, en primer término, que en sede de revisión ha procurado dar
inicio a un diálogo entre los actores involucrados, para acercar a las partes
en la formulación y diseño de medidas que logren resolver la controversia
constitucional[166].
Estos primeros esfuerzos deben ser profundizados, pues la Sala considera, como
se advirtió previamente en esta providencia, que la emisión de órdenes
complejas que no consulten las situaciones físicas, ambientales y presupuestales
no lograrán una mejor protección del derecho fundamental a la educación, en su
componente de accesibilidad. De suerte que, se impone la adopción de soluciones
en las que, mediante la participación y la interacción significativa, y con el
concurso del juez de tutela, se llegue a un remedio definitivo frente a la
situación descrita y analizada en esta providencia. Por ende, la Sala
ordenará a las entidades accionadas que instalen un espacio de diálogo que
cumpla con los siguientes parámetros:
(i).
La instalación de una mesa de diálogo presencial o virtual que deberá
ocurrir, a más tardar, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la
comunicación de esta providencia.
(ii).
Dicha mesa de diálogo deberá contar, como mínimo, con la
participación de un representante de la Alcaldía Municipal de Coromoro, de la
Gobernación de Santander, y de las Secretarías de Infraestructura y Educación del
citado Departamento, junto con el accionante –en su
calidad de Presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda Zúñiga–, un representante de las familias que vivan en dicho lugar –designado directamente por la
comunidad–, el Personero Municipal de Coromoro, y los Rectores
de la sede A de la Institución Educativa Jesús León Guerrero y de las sedes
Zúñiga y Zúñiga I. También hará parte de la misma un representante
del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y del
Ministerio de Educación Nacional, por su calidad de órganos
orientadores de la política pública de educación, en particular de la educación
rural, y por la importancia que hoy en día tienen los esquemas de educación
virtual, en los que se requieren superar las brechas digitales y de
conectividad. La fecha de la primera sesión de diálogo
y las subsiguientes, de asistencia obligatoria, se comunicarán con dos (2) días
de antelación a los demás participantes, por parte de la Alcaldía Municipal
de Coromoro.
(iii).
Los temas que se discutirán en la mesa de diálogo se circunscribirán a
encontrar una solución para garantizar la protección del derecho a la educación
de los NNA de la vereda Zúñiga, en lo referente al componente de accesibilidad,
el cual, como se indicó anteriormente, puede ser amparado de distintas formas,
las cuales se someterán a la discusión, deliberación y elección por los
miembros designados en la mesa. La agenda de discusión, el cronograma de
trabajo y el objeto de cada una de las sesiones de diálogo serán coordinadas
por la Alcaldía Municipal de Coromoro.
(iv).
Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la instalación de la
referida mesa, las autoridades accionadas deberán presentar                  –conjuntamente– un informe al Juzgado
Promiscuo Municipal de Coromoro, que incluirá: (a) el cronograma inicial de
trabajo de la mesa de diálogo; (b) las propuestas planteadas por los
participantes; y (c) un plan de contingencia mediante el cual se conjurará los
riesgos derivados del paso por el sector conocido como “El Derrumbe”[167]
y se ofrecerán alternativas que hagan accesible el derecho fundamental a la
educación de los NNA de la vereda Zúñiga. En la elaboración de dicho informe se
plasmarán las opiniones y propuestas de todos los actores de la mesa de
diálogo.
(v).
El anotado plan de contingencia deberá ser avalado por el Juzgado
Promiscuo Municipal de Coromoro dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes
a su presentación. Dicho juez verificará que el plan se ajuste a las
consideraciones de esta sentencia, a los mandatos del componente de
accesibilidad y a los criterios de razonabilidad y claridad. Una vez avalado,
las autoridades accionadas deberán empezar su ejecución inmediatamente.
(vi).
La solución definitiva al problema de accesibilidad deberá ser
presentada –por conducto de la Alcaldía Municipal de
Coromoro– al juez de primera
instancia, en un término no superior a cuatro (4) meses contados a partir de la
instalación de la mesa de diálogo. Dicho juez verificará que la solución sea
clara, razonable y que se ajuste a las consideraciones de la presente sentencia.
En caso de concluir que existe alguna irregularidad o deficiencia, el juez formulará
sus observaciones en el término de tres (3) días y las remitirá a la mesa de
diálogo, que las revisará y planteará una nueva solución final en un plazo no
superior a quince (15) días hábiles.
(vii).
Una vez aprobada la solución definitiva por parte del juez, las
entidades accionadas le remitirán informes bimensuales, que den cuenta de los
avances en la ejecución de los compromisos a los que se haya llegado.
(viii).
Como medida de aplicación general, y en el ámbito de sus funciones
constitucionales y legales, la observancia de los compromisos será verificada
por el Juzgado Promiscuo Municipal de Coromoro[168],
por la Personería de dicho municipio y por la Procuraduría General de la
Nación, como
entidad encargada de velar por el cumplimiento de las decisiones judiciales y
de proteger los derechos humanos (CP art. 277.1 y 2).
G.
SÍNTESIS DE LA
DECISIÓN
134. El demandante, actuando en condición de
Presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda Zúñiga del Municipio de
Coromoro (Santander), y en favor de los habitantes de ese lugar, particularmente
de los menores de edad, instauró acción de tutela en contra de la Alcaldía
Municipal de Coromoro y de la Gobernación de Santander, en procura de que se
ampararan los derechos a la vida, a la dignidad humana, a la integridad
personal, a la educación y a la libertad de locomoción, como consecuencia de la
negativa de dichas autoridades a reconstruir el puente “El Derrumbe”, que
comunica a las veredas Zúñiga con Pueblo Viejo y que colapsó el 28 de diciembre
de 2016, producto de las fuertes lluvias.
135. Al analizar los requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela, la Sala Cuarta de Revisión concluyó que el
amparo únicamente es precedente respecto de los menores de edad de la vereda Zúñiga,
con base en lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución. Adicionalmente,
determinó que la problemática planteada se limita a la presunta vulneración del
derecho fundamental a la educación, en particular, en su componente de
accesibilidad.
136. La Sala evaluó los criterios
jurisprudenciales sobre la posibilidad de emitir órdenes complejas que tengan
como contenido la construcción de obras públicas. Estimó que la aproximación
adoptada por la Sala Primera de Revisión en la sentencia T-209 de 2019 se
ajustaba, en este caso, a las circunstancias particulares de la materia
sometida a discusión, en la medida en que el diálogo significativo
permitía, desde una posición horizontal, acercar a las partes en el diseño y
puesta en marcha de las medidas y acciones encaminadas a resolver la
controversia constitucional, especialmente por las limitaciones técnicas y
geológicas que, en concepto de las autoridades competentes, excluyen la
posibilidad de reconstruir el puente.
137. También se destacó el papel
del juez de tutela en este esquema, dirigido a verificar que los parámetros del
diálogo y las soluciones que se planteen, estén conformes con la Constitución y
con los contenidos mínimos de las fases prestacionales de los derechos
fundamentales.
138. A partir de las pruebas
recaudadas, la Corte consideró que se había vulnerado el componente de
accesibilidad del derecho a la educación de los niños, niñas y adolescentes de
la vereda Zúñiga del municipio de Coromoro, porque las autoridades demandadas, más allá de los esfuerzos ejecutados, omitieron adoptar las
medidas necesarias para solventar las dificultades de acceso al Colegio Jesús
León Guerrero, para quienes asisten a los grados de educación media en la única
sede habilitada en la vereda Pueblo Viejo, los cuales, además de cumplir con la
jornada escolar (entre cinco y seis horas), se les impone un tiempo mínimo de
traslado de dos horas por cada sentido (ida y vuelta desde los hogares hacia la
institución educativa y viceversa), en pasos y terrenos de difícil circulación.
Lo anterior, aunado al déficit de infraestructura, respecto de quienes asisten
en la modalidad de internado, pues se adolece de un sistema de acueducto y las
instalaciones sanitarias se hallan en una precaria situación. La omisión detectada,
a juicio de la Corte, no solo se limita a la inexistencia de un camino
razonable y a las dificultades que existen en la infraestructura, sino que
también se extiende a la falta de valoración de otro tipo de soluciones
alternas, con el fin de eliminar las barreras de acceso al
derecho fundamental a la educación.
139. Como medida de amparo, la Sala
dispuso la conformación de una mesa de diálogo para desarrollar la
interacción que se promovió en sede de revisión, con el fin de que las partes brinden
una solución a la afectación del derecho fundamental a la educación de los
menores de edad. Dicho espacio debe ser convocado por las entidades accionadas y
tendrá que contar con la participación de los actores de la controversia, adoptando
un plan de contingencia y un cronograma de trabajo para brindar una solución
definitiva. Además, se estimó pertinente vincular al
Ministerio de Educación y al Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, por su calidad de órganos orientadores de la política pública
de educación, en particular de la educación rural, y por la importancia que hoy
en día tienen los esquemas de educación virtual, en los que se requieren
superar las brechas digitales y de conectividad.
140. Finalmente, la Sala señaló que
el Juzgado Municipal de Coromoro, juez de primera instancia, debe verificar el
cumplimiento de los términos impuestos para la presentación del plan de
contingencia, el cronograma de trabajo, la solución definitiva y su ejecución, y
verificar que las medidas planteadas se ajusten a los contenidos mínimos
señalados en esta sentencia. Se dispuso, asimismo, una
labor de seguimiento por la Personería Municipal de Coromoro y por la
Procuraduría General de la Nación, esta última como entidad
encargada de velar por el cumplimiento de las decisiones judiciales y de
proteger los derechos humanos (CP art. 277.1 y 2)[169].
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
LEVANTAR LA SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS que fuera ordenada mediante auto
proferido por la Sala Cuarta de Revisión, durante el curso de la actuación adelantada
en sede de revisión.
Segundo.-
REVOCAR la sentencia proferida el
10 de junio de 2019 por
el Juzgado Promiscuo del Circuito de Charalá, por medio de la cual revocó el fallo del 30 de abril del
año en cita proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Coromoro
(Santander), en el que se otorgó el amparo de los derechos invocados por el
actor. En su lugar, por una parte, se declara la IMPROCEDENCIA de la
acción respecto del accionante y demás residentes de la vereda Zúñiga, y por la
otra, se dispone TUTELAR el derecho fundamental a la
educación de los niños, niñas y adolescentes que habitan en dicha vereda, en
los términos señalados en la presente providencia.
Tercero.- ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Coromoro que instale la mesa de diálogo, en la forma y en los plazos
establecidos en el fundamento jurídico 133 de la presente sentencia. Las
autoridades allí mencionadas, las actuaciones previstas y los términos
dispuestos deberán cumplirse a cabalidad por todos los integrantes de la citada
mesa de diálogo.
Cuarto.- ORDENAR al Juzgado Promiscuo Municipal de Coromoro que
valore la claridad, razonabilidad y conformidad con la parte motiva de esta
providencia, tanto del plan de contingencia como del cronograma de trabajo y de
la solución definitiva, que sean presentados en los términos y en la forma
establecidos en el fundamento jurídico 133 de la
presente sentencia.
Quinto.- ORDENAR a la Alcaldía
Municipal de Coromoro y a la Gobernación de Santander que ejecuten cabalmente y
de la manera más pronta posible, la solución definitiva que resulte aceptada
por la mesa de diálogo y avalada por el Juzgado Municipal de Coromoro, en los
términos de la presente sentencia. Para el efecto, dichas autoridades
deberán remitir los informes a los que se hizo alusión en la parte
considerativa de este fallo. Por su parte, el Juzgado Municipal de Coromoro deberá
valorar los avances presentados en dichos informes y verificar que las
entidades accionadas estén acatando las órdenes proferidas en esta providencia.
Sexto.- INSTAR a la Personería Municipal de Coromoro a
que, en el ámbito de sus funciones constitucionales y legales, acompañe el
diálogo al que se ha hecho alusión en esta sentencia y verifique que todas las
partes que conforman la mesa de diálogo estén siendo escuchadas y que la
solución a la que se arribe y sea sometida a consideración del Juzgado
Municipal de Coromoro, se ajuste a las consideraciones de esta sentencia y al
derecho fundamental a la educación de los niños, niñas y adolescentes de la
vereda Zúñiga. El acompañamiento de la Personería
se dará también durante la ejecución del plan definitivo
acordado por la mesa de diálogo. De igual
manera, la Procuraduría General de la
Nación, como entidad
encargada de velar por el cumplimiento de las decisiones judiciales y de
proteger los derechos humanos, deberá hacer los respectivos seguimientos y
verificaciones sobre lo dispuesto en esta sentencia.
Séptimo.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 de modo que
el Juzgado Promiscuo Municipal de Coromoro realice las notificaciones a las
partes del presente proceso.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase.
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Según consta en Resolución
No. 14412 del 6 de septiembre de 2016, mediante la cual se inscriben como
dignatarios de la Junta de Acción Comunal de la vereda Zúñiga para el periodo
2016-2020 a unos directivos y coordinadores de comisión de trabajo, en la que
aparece el señor Benavides como presidente. Folio 20 del Cuaderno No. 1.
[2] Escrito de demanda de tutela que obra a folios 1 a 18 del Cuaderno
No. 1.
[3] Hecho Segundo del escrito de tutela, folio 1 del Cuaderno No. 1.
[4] Copias de las cédulas de ciudadanía de algunos adultos
mayores que viven en la vereda y de los registros civiles de nacimiento de los
menores de edad de la comunidad. Folios 23 a 100 del Cuaderno No. 1.
[5] A folio 21 del Cuaderno No. 1, obra una certificación del 21 de
marzo de 2019 suscrita por el señor rector de la Institución
Educativa Jesús León Guerrero, en la que consta el
nombre de seis estudiantes que habitan en la vereda Zúñiga y que se encuentran
matriculados en dicha institución educativa. Ver también hojas de matrícula del
año lectivo 2019 del mencionado colegio (folio 22 Ibídem).
[6] En el expediente obra a folios 101 a 103 un derecho de
petición que el mismo señor Benavides presentó ante la alcaldesa de Coromoro el
28 de noviembre de 2016, con el fin de solicitarle llevar a cabo labores de
mantenimiento del puente “El Derrumbe” dado su “mal estado”.
[7] Como lo acredita la Resolución No. 14412 del 6 de septiembre de
2016 proferida por la Secretaría del Interior de la Gobernación de Santander,
que obra a folio 20 del Cuaderno No. 1.
[8] Obran a folios 128 a 130 un derecho de petición presentado por el
accionante y el señor presidente de ASOJUNTAS de Coromoro y dirigido a la
Alcaldía Municipal del municipio.
[9] Ver folios 35 a 38 del Cuaderno de Revisión de Tutelas.
[10] Hecho Sexto del escrito de tutela, folio 3 del Cuaderno No. 1.
[11] Documento que obra como anexo al informe del 29 de noviembre de
2019 presentado por las Secretarías de Educación y de Infraestructura del
Departamento de Santander, ver folio 108 del Cuaderno de Revisión de Tutelas.
[12] En el expediente obran tres derechos de petición dirigidos por el
señor Benavides a las autoridades objeto de demanda: (i) escrito del 26 de
julio de 2018 (folios 104 y 105 del Cuaderno No. 1) remitido a la alcaldía de
Coromoro, mediante el cual se le solicita a la administración municipal la
apertura de la vía terciaria que comunica a la vereda Zúñiga con el casco
urbano; (ii) escrito del 12 de febrero de 2019 (folios 106 a 109) mediante el
cual el accionante le solicita a la alcaldía de Coromoro la ejecución del
convenio interadministrativo suscrito entre la alcaldía y la gobernación para
la reconstrucción del puente, y (iii) escrito del 11 de febrero de 2019 (folios
110 a 113) dirigido a la Gobernación de Santander, mediante el cual se solicita
efectuar la ejecución del convenio interadministrativo suscrito entre la alcaldía
y la referida gobernación para la reconstrucción del puente.
[13] Respuesta que obra a folios 114 a 115 del Cuaderno No. 1.
[14] Folio 114 del Cuaderno No. 1.
[15] Folio 115 del Cuaderno No. 1.
[16] Folio 115 del Cuaderno No. 1.
[17] Agrega que incluso, “en una vereda cercana” ya hubo una víctima
fatal por “la misma problemática” de la vereda Zúñiga.
[18] Sobre el particular menciona las sentencias T-225 de 1993 y T-076
de 2011.
[19] Invocó las sentencias C-1003 de 2007, C-997 de 2004 y T-510
de 2003 como fundamento jurisprudencial.
[20] Registro audiovisual en disco compacto del paso por dicho sector.
Folio 117 del Cuaderno No. 1.
[21] Lo anterior se constata a partir de lo expuesto en la contestación
de la demanda por la Alcaldía del municipio de Coromoro, en donde se afirmó
que: “Los habitantes del sector deben hacer uso de los demás caminos y vías
habilitantes donde no se presenta el riesgo acá evidenciado, como lo puede
ser utilizando la otra vía de acceso por el puente los minigos ubicado
entre la vereda Zúñiga y fical, subiendo hasta el punto llamado la mesa y de
ahí atraviesa por la vereda fical guachavita, para cruzar el río e incorporarse
de (...) nuevo a la vía”. (Folio 170 del Cuaderno No. 1. Énfasis por fuera
del texto original). A partir de esta información, en auto de pruebas del 23 de
octubre de 2019, proferido en sede de revisión, se preguntó sobre el tiempo
promedio que tarda este camino alterativo, tanto a la Alcaldía de Coromoro como
al accionante. Sus respuestas son las siguientes: (i) la Alcaldía: “El
tiempo promedio que tardan los habitantes de la vereda Zúñiga en transitar el
camino que transcurre por el puente minigos entre la vereda Zúñiga y fical (…)
corresponde a tres horas.”, y (ii) el actor: “El tiempo promedio de
transito por ese camino es de 6 a 7 horas; primero que todo afecta la dignidad
de los niños, el derecho a la educación con calidad, la integridad física, ya
que aumenta el tiempo de camino ya que deben transitar cuatro veces más de lo
que se transita por el sector del derrumbe, y eso podría sofocarlos-cansarlos
físicamente y enfrentándose a más peligros ya que deben cruzar ríos y caminos
donde se encuentran semovientes sobre la vía”. (Folios 23 y 70 del Cuaderno
de Revisión de Tutelas).
[22] Ello en palabras de la Alcaldía de Coromoro: “Sin embargo se
informa que (…) existe una ruta alterna que consiste en bordear el derrumbe
subiendo la montaña y luego bajándola para llegar al otro costado del derrumbe,
ruta que toma más de una hora. // Son caminos de herradura, escarpados, pero de
fácil transitabilidad. // Por este camino consideramos no se corre un grave
peligro. Sin embargo, se informa que son caminos veredales en sitios bastantes
alejados del caso (sic) urbano”. (Folio 23 del Cuaderno de Revisión de
Tutelas).
[23] Respuesta que obra a folios 167 a 170 del Cuaderno No. 1.
[24] Concepto SPL No. 00124/2018 que obra a folios 156 a 166 del
Cuaderno No. 1.
[25] Respuesta al hecho Décimo, Folio 169 del Cuaderno de Pruebas No. 1.
[26] Folio 170 del Cuaderno No. 1.
[27] A pesar del oficio de notificación No. 133 remitido por el
Juzgado al señor gobernador de Santander, que obra a folio 124 del Cuaderno No.
1.
[28] Escrito de respuesta que obra a folios 153 a 154.
[29] Se presentaron los siguientes documentos: (i) escrito del 3
de enero de 2017 dirigido a la Alcaldía Municipal de Coromoro (folios 131 a
132); (ii) escrito del 3 de enero de 2017 dirigido a la Unidad Nacional de
Gestión de Riesgo de Desastres (en adelante UNGRD), con el fin de que se
ejecutaran las acciones tendientes a la construcción de un nuevo puente en el
sector “El Derrumbe” (folios 137 a 138), y (iii) escrito dirigido el 24 de
enero a la alcaldía municipal en mención, en la que se solicitaba información
sobre los avances en la ejecución de los recursos que la gobernación había
puesto a disposición de la administración municipal (folio 149). En el
expediente también obran las respuestas a dichas comunicaciones a folios 133 a
136, 139 a 148 y 150 a 151, respectivamente.
[30] Ver folios 178 a 183 del Cuaderno No. 1.
[31] Punto Segundo del resuelve, folio 183 del Cuaderno No. 1.
[32] Invoca las sentencias T-185 de 1993 y T-195 de 1995.
[33] Sentencia T-080 de 2018.
[34] Folios 196 a 200 del Cuaderno No. 1.
[35] Según consta en Resolución No. 257 del 6 de mayo de 2019
(folio 188 del Cuaderno No. 1).
[36] Folios 202 a 2016 del Cuaderno No. 1.
[37]. Folios 2 a 14 del Cuaderno No. 2.
[38] Punto Tercero de la parte resolutiva de la sentencia, ver
folio 14 del Cuaderno No. 2.
[39] Auto del 20 de agosto de 2019 (folios 2 a 12 del Cuaderno de
Revisión de Tutelas).
[40] Ver folios 26 a 30 del Cuaderno de Revisión de Tutela.
[41] Informe recibido el 30 de octubre de 2019.
[42] Adjuntó como prueba de dicho proceso, los formatos de
gestión de riesgos de desastres que serían luego aportados como parte del Plan
de Acción, ver folios 39 a 59 del Cuaderno de Revisión de Tutelas.
[43] Ver folio 33 del Cuaderno de Revisión de Tutelas.
[44] Ibidem.
[45] Ver folio 33 del Cuaderno de Revisión de Tutelas.
[46] Escrito recibido el 30 de octubre de 2019.
[47] “Por medio del cual se efectúa una delegación a las
secretarías de despacho del departamento de Santander”. En dicho decreto,
se dispone que las secretarías del despacho del Departamento de Santander,
atenderán los procesos de tutela (folios 63 y 64 del Cuaderno de Revisión de
Tutelas).
[48] Ver folio 62 del Cuaderno de Revisión de Tutelas.
[49] Mediante escrito del 7 de noviembre de 2019.
[50] Ver folio 69 del Cuaderno de Revisión de Tutelas.
[51] Ver folio 77 del Cuaderno de Revisión de Tutelas.
[52] Ver folio 74 del Cuaderno de Revisión de Tutelas.
[53] Ver folios 78 a 82 del Cuaderno de Revisión de Tutelas.
[54] Escrito del 31 de octubre de 2019.
[55] Folios 94 a 96 del Cuaderno de Revisión de Tutelas.
[56] Ver folio 102 del Cuaderno de Revisión de Tutelas.
[57] Informe suscrito por Carlos Alberto Díaz Barrera en su calidad de
Secretario de Infraestructura Departamental e Inés Andrea Aguilar Aldana en su
calidad de Secretaria de Educación Departamental.
[58] Cabe anotar que luego en el informe (folio 10) la Secretaría señala
que “podemos concluir señores Magistrados que la problemática general
presentada en la Vereda Zúñiga y zonas aledañas del municipio de Coromoro corresponde
a inexistencia de vías de comunicación carreteables en las veredas […]”.
Ver folio 108 del Cuaderno de Revisión de Tutelas (medio magnético).
[59] Folio 3 del informe.
[60] Folio 4 del informe.
[61] Folio 4 del informe.
[62] Escrito del 3 de diciembre de 2019.
[63] Ver folios 109 a 114 del Cuaderno de Revisión de Tutelas.
[64] Ver folio 10 del Cuaderno de Revisión de
Tutelas.
[65] Sentencias C-543 de 1992,
T-022 de 2017, T-533 de 2016, T-030 de 2015, T-097 de 2014 y T-177 de 2011.
[66] Constitución Política, Artículo 86 “toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento
y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por
quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
[67] Sentencias T-678 de 2016 y T-176 de 2011.
[68] Sentencia T-540 de 2006.
[69] Lo anterior se constata en las declaraciones rendidas ante la
Personería Municipal de Coromoro, las cuales fueron allegadas como pruebas en
sede de revisión. Así, por ejemplo, respecto de la pregunta que a continuación
se transcribe: “(…) Sírvase informar al despacho, las medidas que, según se
criterio, debieron adoptarse para dar solución a la problemática planteada
dentro de la acción de tutela objeto de marras: reconstrucción del puente -
derrumbe de la vereda Zúñiga”, se manifestó lo siguiente: “Que el puente
lo hicieran y que se haga en otro sector y de una distancia más largas para que
la tierra sea sostenible y no se vuelva a derrumbar otra vez (…)”, “(…)
yo digo que buscar el sitio donde haya terreno que aguante para la construcción
del puente, pues con el puente correríamos menos peligro de cómo estamos ahora
(…)”, “(…) Que el puente lo hicieran más largo y que miraran bien el
terreno para el puente tenga más estabilidad.” , “(…) Que se hagan
estudios topográficos para que realicen el puente en otro lugar, pues sabemos
que el terreno donde estaba es un poco inestable”. (Folios 78, 80, 81 y 82
del Cuaderno de Revisión de Tutelas).
[70] Esta posición fue recientemente reiterada mediante sentencia T-117
de 2019.
[71] A folio 21 del Cuaderno No. 1 obra una certificación del 21 de
marzo de 2019 suscrita por el señor rector de la Institución
Educativa Jesús León Guerrero en la que consta el
nombre de seis estudiantes que habitan en la vereda Zúñiga y que se encuentran
matriculados a dicha institución educativa.
[72] Ver folios 39 a 59 del Cuaderno de Revisión de Tutelas.
[73] En este punto la Sala destaca que en virtud del artículo 19 de la
Ley 743 de 2002, las juntas de acción comunal –y su presidente, en calidad de
representante– tienen dentro de sus propósitos los de “[p]romover y
ejercitar las acciones ciudadanas y de cumplimiento, como mecanismos previstos
por la Constitución y la ley, para el respeto de los derechos de los asociados”
(literal k), y “[d]ivulgar, promover y velar por el ejercicio de los derechos
humanos, fundamentales y del medio ambiente consagrados en la Constitución y la
ley” (literal l). Así las cosas, la posibilidad de representar los
intereses de los menores en el marco de un proceso de tutela, se encuentra
plenamente avalada por la ley, motivo por el cual se reconoce la legitimación
por activa de los menores en este proceso.
[74] En sentencia T-690 de 2017 se expuso lo siguiente: “(…) la
protección de estos derechos supone la plena identificación de las personas a
cuyo favor actúa, en tanto que, a diferencia de otras acciones constitucionales
como la acción popular, la tutela pretende, en primer lugar, la garantía de
derechos subjetivos constitucionalizados que se imponen de manera directa e
inmediata a todas las autoridades y, en segundo lugar, la defensa de personas
perfectamente individualizadas o claramente determinables (…) En estas
circunstancias, procede la acción de tutela en defensa de un número plural de
personas que se encuentran afectadas, cuando cada una de ellas es identificable
e individualizable y, por ende, podría reclamar, en forma autónoma, el amparo
de sus derechos amenazados o vulnerados. En caso contrario, esto es, cuando la
parte demandante no puede determinarse (…) la acción de tutela resulta
improcedente.”
[75] Sentencia T-085 de 2017.
[76] Folio 1 del Cuaderno No. 1.
[77] Folio 16 del Cuaderno No. 1. Puntualmente, señalan lo siguiente: “1.
Tutelar y amparar los derechos fundamentales vida, la dignidad humana, la
vida en condiciones dignas, a los derechos de los niños -interés superior
del menor, y a la libertad de locomoción de nuestra comunidad y del
suscrito accionante. // 2. Como consecuencia de lo anterior, se
ordene al municipio de Coromoro –Alcaldía Municipal de Coromoro– y Gobernación
de Santander, a coordinar y realizar las obras de reconstrucción del puente
peatonal Zúñiga ubicado en la vereda Zúñiga de jurisdicción del municipio de
Coromoro -Santander. // 3. Como consecuencia de lo anterior, se ordene
al municipio de Coromoro –Alcaldía Municipal de Coromoro– y Gobernación de
Santander, indicar la fecha y hora, en la que se iniciara las respectivas obras
de reconstrucción del puente peatonal Zúñiga ubicado en la vereda Zúñiga de
jurisdicción del municipio de Coromoro -Santander. // 4. Como
consecuencia de lo anterior, se ordene al municipio de Coromoro –Alcaldía
Municipal de Coromoro– y Gobernación de Santander, que mientras se realiza la
construcción del puente colgante, se planifiquen y realicen obras de mitigación
para evitar accidentes o muertes en los habitantes de la vereda Zúñiga en
especial de los niños, niñas y adolescentes que transitan a diario por el
sector El Derrumbe”. Énfasis por fuera del texto original. En lo que
corresponde a la protección del derecho a la educación de los menores de edad,
en uno de los apartes de la demanda se advierte lo siguiente: “(…) se
evidencia el peligro eminente en que se encuentra la comunidad de la vereda
Zúñiga (niños y niñas especialmente), al momento de cruzar por debajo donde se
encontraba el puente “sector El Derrumbe”, (…) se adjunt[a] copia del
certificado de estudios de los niños y niñas que hacen parte de la comunidad
afectada. (…) Finalmente, se anexa copia de la hoja de matrícula sede Zúñiga
2019, en donde se relacionan los niños y niñas que estudian en la escuelita y
que también se encuentran en peligro cuando tienen que transitar por la vía El
Derrumbe (…)”. Folio 5 del Cuaderno No. 1.
[78] La Constitución Política, en el último inciso del artículo 115,
dispone que: “Las gobernaciones y las alcaldías, así como las
superintendencias, los establecimientos públicos y las empresas industriales o
comerciales del Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva”. Énfasis por
fuera del texto original.
[79] El artículo 17 de la Ley 105 de 1993 dispone que “Hace parte de
la infraestructura distrital municipal de transporte, las vías urbanas,
suburbanas y aquellas que sean propiedad del municipio”. Y el artículo 19 ibidem
señala que “Corresponde a la Nación y a las entidades territoriales la
construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su
propiedad”.
[80] El artículo 3 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 1551 de
2012, prevé que corresponde a los municipios “Promover el desarrollo de su
territorio y construir las obras que demande el progreso municipal”, y
agrega que: “En materia de vías, los municipios tendrán a su cargo la
construcción y mantenimiento de vías urbanas y rurales del rango municipal”.
[81] El artículo 76.4.1 de la Ley 715 de 2001 establece que los
municipios deben “Construir y conservar la infraestructura municipal de
transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean
propiedad del municipio”. Y el artículo 76.4.2 ibidem señala que
corresponde al municipio “Planear e identificar prioridades de
infraestructura de transporte en su jurisdicción y desarrollar alternativas
viables”. El artículo 76.12 ibidem determina que los municipios deben
“Construir, ampliar y mantener la infraestructura del edificio de la
Alcaldía, las plazas públicas, el cementerio, el matadero municipal y la plaza
de mercado y los demás bienes de uso público, cuando sean de su propiedad”.
[82] El artículo 1° de la Ley 1228 de 2008 señala que “las vías que
conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional se denominan
arteriales o de primer orden, intermunicipales o de segundo orden y veredales o
de tercer orden. Estas categorías podrán corresponder a carreteras a cargo de
la Nación, los departamentos, los distritos especiales y los municipios. El
Ministerio de Transporte será la autoridad que mediante criterios técnicos,
determine a qué categoría pertenecen”.
[83] Tal como previamente se señaló con la cita al artículo 115 de la
Constitución.
[84] El artículo 74 de la Ley 715 de 2001
determina que “Los Departamentos son promotores del desarrollo económico y
social dentro de su territorio y ejercen funciones administrativas, de
coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación
entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios”.
[85] El artículo 4 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 3
de la Ley 1551 de 2012, señala que: “Concurrencia. Los
municipios y otras entidades estatales de diferentes niveles tienen
competencias comunes sobre un mismo asunto, las cuales deben ejercer en aras de
conseguir el fin para el cual surgieron las mismas”.
[86] El artículo 4 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 3
de la Ley 1551 de 2012, prevé la subsidiariedad así: “La
Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial
apoyarán en forma transitoria y parcial a las entidades de menor desarrollo
económico y social, en el ejercicio de sus competencias cuando se demuestre su
imposibilidad de ejercerlas debidamente”.
[87] CP art. 288.
[88] Al respecto, en sentencia C-371 de 2002, este Tribunal
señaló que: “Al delegar se establece un vínculo funcional especial y
permanente entre delegante y delegatario para el ejercicio de las atribuciones
delegadas. Es especial en cuanto surge a partir del acto de delegación, de
forma adicional a la relación jerárquica o funcional que exista entre ellos y
es permanente en cuanto permanece activo mientras rija el acto de delegación.
En virtud de tal vinculación, el delegante conserva y ejerce la facultad para
reformar o revocar los actos o resoluciones del delegatario y para revocar el
acto de delegación. Estas particularidades se desprenden del principio de
unidad de acción administrativa, de la aplicación de los principios de la
función administrativa a que hace referencia el artículo 209 de la Carta y del
deber de dirección, instrucción y orientación que corresponde al jefe de la
entidad u organismo estatal.”
[89] En este mismo sentido, se puede consultar la sentencia T-209
de 2019.
[90] Sentencia SU-961 de 1999.
[91] Ver escrito de impugnación que obra a folios 196 a 200 del Cuaderno
No. 1.
[92] Sentencia SU-168 de 2017. Énfasis por fuera del texto original.
[93] Sentencia SU-108 de 2018. Énfasis por fuera del texto
original.
[94] Se presentaron los siguientes documentos: (i) escrito del 3
de enero de 2017 dirigido a la Alcaldía Municipal de Coromoro (folios 131 a
132); (ii) escrito del 3 de enero de 2017 dirigido a la UNGRD, con el fin de
que se ejecutaran las acciones tendientes a la construcción de un nuevo puente
en el sector “El Derrumbe” (folios 137 a 138), y (iii) escrito dirigido el 24
de enero a la alcaldía municipal, en la que se solicitaba información sobre los
avances en la ejecución de los recursos que la gobernación había puesto a
disposición de la administración municipal (folio 149). En el expediente
también obran las respuestas a dichas comunicaciones, a folios 133 a 136, 139 a
148 y 150 a 151, respectivamente.
[95] Ver folios 35 a 38 del Cuaderno de Revisión de Tutelas.
[96] Folios 156 a 166 del Cuaderno No. 1.
[97] Folio 1 del Cuaderno No. 1.
[98] En sentencia T-003 de 1992, la Corte señaló que “cuando el inciso 3o. del artículo 86 de la Carta
Política se refiere a que ‘el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial (...) como presupuesto indispensable para entablar la acción de
tutela, debe entenderse que ese medio tiene que ser suficiente para que a
través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su
amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de
defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio
debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la
Constitución cuando consagra ese derecho. De no ser así, mal puede hablarse de
medio de defensa y, en consecuencia, aún lográndose por otras vías judiciales
efectos de carácter puramente formal, sin concreción objetiva, cabe la acción
de tutela para alcanzar que el derecho deje de ser simplemente una utopía”. Y, en idéntico sentido, en sentencia T-105 de
2017, la Corte afirmó que “[l]a eficacia consiste en que el mecanismo
judicial esté diseñado de forma tal que brinde oportunamente una protección al
derecho’. Es decir, que una vez resuelto por la autoridad judicial o
administrativa competente, tenga la virtualidad de garantizarle al solicitante
oportunamente el derecho. A su vez, se entiende que una acción judicial es
inidónea, cuando ‘no permite resolver el conflicto en su dimensión
constitucional o no ofrece una solución integral frente al derecho
comprometido’ (…)”.
[99] El amparo será transitorio cuando se interponga para evitar la
consumación de un perjuicio irremediable, en cuyo caso la protección se
extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva por parte del juez
natural.
[100] Sentencias T-081 de 2013 y T-661 de 2012.
[101] Así también lo señaló la Sección Tercera del Consejo de Estado
mediante sentencia del 5 de julio de 2019 (C.P. Roberto Serrato Valdés).
[102] Sentencia T-390 de 2018. Énfasis por fuera del texto original.
[103] Ver folio 70
del Cuaderno de Revisión de Tutelas.
[104] Informe suscrito por la señora alcaldesa del municipio de
Coromoro y presentado ante la Corte el 30 de octubre de 2019.
[105] Folio 23 Cuaderno de Revisión de Tutelas.
[106] Al respecto, cabe resaltar que se trata igualmente de un medio de
defensa constitucional, que se caracteriza por la celeridad, eficacia y
prevalencia del derecho sustancial, y en el que toda persona, por su condición
de tal, se encuentra legitimada para acudir a la administración de justicia, en
ejercicio de dicha acción, tal y como lo consagra el artículo 12, numeral 1°,
de la Ley 472 de 1998.
[107] En las entrevistas realizadas por la Personería Municipal de
Coromoro, entre otras cosas, se afirma lo siguiente: “(…) he faltado al
Colegio cuando llueve ya que empieza a haber deslizamiento de tierra y de
piedra y no puedo pasar por el medio camino que hay en el derrumbe, incluso
alguna vez intentando pasar me tropecé con una piedra me caí y me ensucié todo
el uniforme y no pude [ir] al Colegio”. (Folio 80 del Cuaderno de Revisión
de tutelas). Y, en otra declaración se sostiene que: “(…) [El] deslizamiento
en el camino del derrumbe nos impide el paso y por eso he faltado a clase, para
llegar al Colegio tengo que madrugar a las 4 de la mañana, en ocasiones cuando
vengo de camino y escucho la caída de las piedras me devuelvo para la casa y mi
papa me acompaña para poder pasar llegando a las horas de la tarde el Colegio”.
(Folio 81 el Cuaderno de Revisión de Tutelas).
[108] En lo que relativo a la protección del derecho a la educación de
los menores de edad, en uno de los apartes de la demanda se advierte lo
siguiente: “(…) se evidencia el peligro eminente en que se encuentra la
comunidad de la vereda Zúñiga (niños y niñas especialmente), al momento de
cruzar por debajo donde se encontraba el puente “sector El Derrumbe”, (…) se adjunt[a]
copia del certificado de estudios de los niños y niñas que hacen parte de la
comunidad afectada. (…) Finalmente, se anexa copia de la hoja de matrícula sede
Zúñiga 2019, en donde se relacionan los niños y niñas que estudian en la
escuelita y que también se encuentran en peligro cuando tienen que transitar
por la vía El Derrumbe (…)”. Folio 5 del Cuaderno No. 1.
[109] Observaciones Generales No. 13 del Comité DESC adoptada en 1999,
con el fin de interpretar y aclarar el contenido del artículo 13 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por
Colombia mediante Ley 74 de 1968.
Énfasis por fuera del texto
original.
[110] Esta aproximación es la misma que se adoptó en decisiones
anteriores por parte de este Tribunal. De una parte, la Corte, mediante
sentencia T-306 de 2015, señaló que: “(…) ante una posible amenaza o
violación de los derechos de un grupo poblacional vulnerable que, de acuerdo a
la jurisprudencia, detenta una especial protección constitucional, es
procedente el estudio de fondo del presente caso para efectos de determinar si
existe una afectación real a los derechos fundamentales (…). // Lo anterior
basado en sentencias como las SU 1116 de 2001, T-219 de 2004, T-135 de 2008 y
la T-661 de 2012 , en las cuales la Corte ha reconocido que si bien la acción
popular es el medio idóneo y eficaz para solicitar la protección de los
derechos colectivos; cuando de los hechos se deriva la posible vulneración de derechos
fundamentales, como es el caso particular donde, además, se está debatiendo una
posible afectación de sujetos de especial protección constitucional, es
pertinente que el juez de tutela adelante un estudio de fondo sobre el caso y
adopte una decisión tendiente a garantizar la protección de los derechos
fundamentales afectados. Circunstancia que solo se presentará en la medida en
que la acción popular no sea idónea para proteger los derechos fundamentales de
los actores.” Y, por la otra, en sentencia T-302 de 2019, la Corte dijo
que: “Este caso, entonces, no es relativo a la omisión de unas autoridades
de construir una obra pública para garantizar el tránsito de los habitantes de
la vereda Campo Lajas del municipio de Sardinata, supuesto en el cual cabría
preguntarse si es procedente la acción popular. No lo es porque aquellos no
acreditaron legitimación en la causa por activa, la cual únicamente se radicó
en cabeza de los niños, niñas y adolescentes de dicha localidad, para la
protección de su derecho fundamental a la educación (…)”.
[111] En sentencia T-625 de 2013, la Corte señaló que: “(…) aunque
el carácter fundamental del derecho al acceso integral y efectivo de la
educación no se encuentra consagrado de forma expresa en la Carta Política, se
deduce que persigue la realización de la persona y el goce efectivo de su
bienestar social. Paralelamente, la jurisprudencia constitucional ha
salvaguardado la aplicación de este derecho exhaustivamente y de este modo le
ha otorgado su carácter sustancial y fundamental en la sociedad. En otros
términos, el ámbito del derecho a la educación sobrepasa el de ser un servicio
público, pues es un derecho fundamental que guarda una íntima relación con
otros derechos de estirpe sustancial, los cuales representan la posibilidad
de todas las personas de elegir y acceder al conocimiento, a la ciencia,
a la técnica y a las demás disciplinas, para la explotación de estas en la
realización de sus planes de vida”.
[112] CP art. 67. Por su parte, el artículo 5º de la Ley 115 de
1994 establece como fines de la educación, entre otros, los siguientes: “1.
El pleno desarrollo de la personalidad sin más limitaciones que las que le
imponen los derechos de los demás y el orden jurídico, dentro de un proceso de
formación integral, física, psíquica, intelectual, moral, espiritual, social,
afectiva, ética, cívica y demás valores humanos. // 2. La formación en el
respeto a la vida y a los demás derechos humanos, a la paz, a los principios
democráticos, de convivencia, pluralismo, justicia, solidaridad y equidad, así
como en el ejercicio de la tolerancia y de la libertad. // 3. La formación para
facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan en la
vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación. (…) // 5. La
adquisición y generación de los conocimientos científicos y técnicos más
avanzados, humanísticos, históricos, sociales, geográficos y estéticos,
mediante la apropiación de hábitos intelectuales adecuados para el desarrollo
del saber (…)”.
[113] Sobre el particular señaló la Corte en sentencia T-105 de 2017: “El
derecho a la educación constituye uno de los pilares más importantes del Estado
Social de Derecho, ya que es un instrumento no solo para el desarrollo y
crecimiento personal, sino un mecanismo idóneo para implementar los valores
propios de una comunidad desarrollada: la tolerancia, el progreso social,
cultural y económico, la participación ciudadana y la dignidad humana. Lo
anterior, debido a que es un derecho que mientras más sea su cobertura,
permitirá a las personas mejorar su calidad de vida, con el desarrollo
intelectual que vayan adquiriendo simultáneamente.”
[114] En sentencia T-039 de 2016 se manifestó que: “(…) la
jurisprudencia constitucional ha caracterizado a la educación como uno de los
fines esenciales del Estado, como un derecho de especial protección por parte
del mismo que tiene también la calidad de deber, del que depende la concreción
de otros derechos fundamentales y que permite a sus titulares reclamar el
acceso y la permanencia en el sistema educativo, y que a pesar de que el
derecho a la educación no se encuentra consagrado como [derecho fundamental],
la Corte le ha otorgado ese carácter, (…) entre otros, en los siguientes
eventos: (i) cuando quien exige la prestación del servicio es un menor de edad,
de acuerdo con lo establecido en el artículo 44 de la Carta Fundamental, (ii)
cuando la amenaza o vulneración del derecho a la educación apareja la amenaza o
vulneración de otro derecho de carácter fundamental, como la igualdad, el libre
desarrollo de la personalidad o el debido proceso”.
[115] Sentencia C-376 de 2010.
[116] CP art. 67, inciso 5º.
[117] Ver, entre otras, las sentencias T-612 de 1992, T-329 de
1997, T-751 de 1999 y T-202 de 2000.
[118] Como ya se dijo, adoptada en 1999, con el fin de interpretar y aclarar
el contenido del artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, aprobado mediante Ley 74 de 1968.
[119] Sentencias T-690 de 2012, T-458 de 2013, T-008 de 2016, T-545 de 2016
y T-209 de 2019.
[120] Sentencia T-457 de 2018.
[121] Sentencia T-743 de 2013. La Sala ha destacado y subrayado.
[122] Sentencia T-105 de 2017. La Sala ha destacado y subrayado.
[123] Sentencias T-467 de 1994 y T-209 de 2019. Igualmente
se puede consultar el informe de la OCDE “La revisión de políticas nacionales
de educación. La educación en Colombia”, publicado en 2016, en el que se afirma
que “[l]os modelos educativos flexibles, la educación étnica, la
alimentación y el transporte escolar han contribuido a llegar a los grupos
menos favorecidos. Sin embargo, el origen socioeconómico, la ubicación
geográfica, la etnia y el género aún condicionan en gran medida las
oportunidades educativas de los niños colombianos”. “Uno de los desafíos más
grandes que enfrenta Colombia es la reducción de las marcadas desigualdades
geográficas y socioeconómicas en el sistema educativo. Será necesaria una
ambiciosa estrategia nacional, respaldada por los recursos financieros
adecuados, para garantizar que todos los niños en las zonas rurales entren a
estudiar a tiempo y tengan igualdad de oportunidades para aprender”. Este
documento se puede consultar en: https://www.mineducacion.gov.co/1759/articles-356787_recurso_1.pdf
[124] En sentencia T-209 de 2019, la Corte dijo que: “ (…) la
pobreza, la violencia y el desplazamiento que aquejan grandes regiones de
nuestro territorio nacional se erigen en obstáculos que impiden la efectividad
del derecho a la educación, para el caso de las áreas rurales, este deber del
Estado cobra especial relevancia, pues la educación es (…) el medio idóneo para
superar estas circunstancias, tal como lo ha reconocido el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de la ONU en su Observación General 13. Más
aún, la superación de las condiciones de pobreza y exclusión social impide que
el conflicto siga perpetuándose, de modo que la educación resulta un mecanismo
eficaz para poner freno a las causas estructurales de la violencia.
Bajo esta lógica, el Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera reconoce que la transformación del campo contribuye a la construcción
de la paz y contempla la educación rural (Punto 1.3.2.2) como uno
de los puntos primordiales de la reforma rural integral. Al pronunciarse sobre
la exequibilidad del Decreto 892 de 2017, expedido por el Gobierno Nacional con
el fin de asegurar la implementación del citado punto del Acuerdo, la Corte (…)
señaló [que] ‘[l]os esfuerzos por regular la calidad de la educación (…) deben
cualificarse en ciertas zonas del país en las que, por motivos históricos, el
acceso a los servicios educativos ha sido deficiente e inequitativo en relación
con la disponibilidad de programas y recursos en los lugares centrales del
país. No hacerlo, quebranta el principio a la igualdad en la medida en que, tal
como opera el sistema educativo, comporta cargas adicionales para aquellas
personas que residen en zonas apartadas del país y aspiran a acceder a él en
condiciones de calidad que satisfagan mínimamente el esquema de adaptabilidad,
asequibilidad, accesibilidad y aceptabilidad (…)”.
Énfasis por fuera del texto original.
[125] Ver, por ejemplo, sentencias T-467 de 1994, T-743 de 2013, T-085
de 2017 y T-091 de 2018.
[126] Sentencia T-105 de 2017.
[127] Sentencia T-209 de 2019. La Sala ha destacado y subrayado.
[128] CP art. 67.
[129] Ley 115 de 1994, artículo 4º.
[130] Ley 115 de 1994, artículo 147.
[131] “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de
recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357
(Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones”.
[132] Ello, de acuerdo con el informe presentado conjuntamente por
las Secretarías de Educación e Infraestructura del Departamento de Santander el
28 de noviembre de 2019 (folios 108 del Cuaderno de Revisión de Tutelas).
[133] Sentencia T-545 de 2016.
[134] Lo mismo ocurre cuando el demandado es un particular, en los casos
taxativos y explícitos señalados en la Constitución y la ley.
[135] Sentencia T-806 de 2003.
[136] Al respecto, se puede consultar el Auto 548 de 2017,
reiterado por el Auto 693 de 2017.
[137] Ver Auto 222 de 2016, en el que sigue lo señalado en la
sentencia T-086 de 2003.
[138] Al respecto, ver Auto 693 de 2017.
[139] Ibidem.
[140] Sentencia T-306 de 2015.
[141] Sentencia T-195 de 1995.
[142] Sentencia T-306 de 2015.
[143] Sentencia T-081 de 2013.
[144] Construcción de un puente para atravesar una quebrada en el
municipio Belén de los Andaquíes, Caquetá.
[145] Construcción de un acueducto en la ciudad de Cartagena para las
comunidades de Tierra Bomba.
[146] Traslado de estudiantes y maestros de una institución educativa a
otra, hasta que la Alcaldía de Cartagena ejecute y termine la remodelación de
un colegio.
[147] Sentencia T-209 de 2019.
[148] Ibidem.
[149] Ibidem.
[150] Folio
165 del Cuaderno No. 1.
[151] Puntualmente, la Alcaldía del municipio de Coromoro señaló que: “(…)
informo al despacho que la construcción de cualquier puente amerita la inversión
importante de recursos, de los cuales carece el municipio, por lo que se
requiere el acompañamiento de una entidad del orden departamental o nacional
que cofinancie este tipo de obras”. Folio 170 del Cuaderno No. 1.
[152] Así también lo relató una de las menores cuando señaló “no hay
Colegios más cercanos, si me tocara ir al Colegio del casco urbano de Coromoro
me quedaría más lejos, aproximadamente dos horas y media más o menos, además no
tengo más alternativas que venir a estudiar a Pueblo Viejo el tiempo es de una
hora y media más o menos, además que seguiría corriendo riesgo porque tengo que
pasar por el derrumbe, no tengo más alternativas que venir a estudiar a Pueblo
Viejo por la cercanía y porque vivo con mis papás y dependo de ellos.” Ver
folio 81 del Cuaderno de Revisión de Tutelas.
[153] Ver folio 69 del Cuaderno de Revisión de Tutelas.
[154] Si bien la Alcaldía Municipal de Coromoro señaló que el tiempo
promedio es de “más de una hora”, la Sala optará por darle mayor peso al
dicho común del accionante y de las secretarías departamentales de educación y
de infraestructura del departamento de Santander, que concluyeron que dicho
tiempo es de dos horas.
[155] En este punto, el tiempo señalado por el accionante y la
Alcaldía para recorrer dicho trayecto fue de 6 o 7 horas, y de 3 horas,
respectivamente. Y, según el primero, la duración del trayecto es de 5 horas,
si se toma otro sendero (por la vereda La Mina).
[156] Ver folios 156 a 158 del Cuaderno No. 1.
[157] Ver folio 157 del Cuaderno No. 1.
[158] Según el informe sobre “Revisión de políticas…” de la OCDE, ya
citado. En este documento, se afirma lo siguiente: “Muchas escuelas y
colegios en Colombia tienen una jornada escolar estimada de 5 a 6 horas, aunque
el gobierno está haciendo esfuerzos para implementar la jornada única en todas
las escuelas y colegios, con un mínimo de 7 horas, de conformidad con la Ley
General de Educación de 1994". Véase, al respecto, el link: https://www.mineducacion.gov.co/1759/articles-356787_recurso_1.pdf
[159] Al respecto, puede consultarse el estudio del Banco Mundial “Análisis
y percepciones sobre los servicios de salud y educación en Nicaragua” del
año 2009, el cual se encuentra en el siguiente sitio de la web: http://documents.worldbank.org/curated/en/818951468122358998/pdf/717640WP0P10720ud000Febreuary02009.pdf
[160] Sentencia T-348 de 2016. Ver también sentencia T-1259 de 2008.
[161] Ver folio 88 del Cuaderno No. 1. Lo anterior se ratifica en varias
de las declaraciones de los NNA que fueron realizadas ante la Personería
Municipal de Coromoro. En una de ellas, se señala de forma expresa que: “(…)
he faltado al Colegio cuando llueve ya que empieza a haber deslizamiento de
tierra y de piedra y no puedo pasar por el medio camino que hay en el Derrumbe,
incluso alguna vez intentado pasar me tropecé con una piedra me caí y me
ensucié todo el uniforme y no pude venir al Colegio”. (Folio 80 del
Cuaderno de Revisión de Tutelas). Y, en otra, se afirma lo siguiente: “(…)
por deslizamiento en el camino del Derrumbe nos impide el paso y por eso he
faltado a clase, para llegar al Colegio tengo que madrugar a las 4 de la
mañana, en ocasiones cuando vengo de camino y escucho la caída de piedras me
devuelvo para la casa y mi papá me acompaña para poder pasar llegando a las
horas de la tarde al Colegio”. (Folio 81 del Cuaderno de Revisión de
Tutelas).
[162] Si bien se alude a la existencia de un programa de transporte
escolar, el mismo tan solo cubre a los menores que se encuentran en modalidad
internado, los cuales se recogen tanto los lunes como los viernes que regresan
a sus casas. Folio 33 del Cuaderno de Revisión de Tutelas.
[163] Ver folio 88 Cuaderno No. 1
[164] Una de las menores entrevistadas por la personería municipal señaló
sobre las condiciones de las instalaciones de la Institución Educativa Jesús
León Guerrero lo siguiente: “le hace falta en infraestructura salones
independientes, espacios recreativos, filtros de agua; hago parte del
internado y le hace falta unidades sanitarias, acueducto independiente en
la institución nos toca compartirlo con la comunidad veredal y a veces nos
quedamos sin agua (…)”. Folio 82 del Cuaderno de Revisión de Tutelas.
Énfasis por fuera del texto original.
[165] Así se lo hizo saber al accionante la Alcaldía Municipal de
Coromoro, respuesta que obra a folios 114 a 115 del Cuaderno No. 1.
[166] Pregunta novena del punto tercero del Resuelve del Auto del 23 de
octubre de 2019. Ver folios 26 a 30 del Cuaderno de Revisión de Tutelas.
[167] La sala entiende que el paso peatonal por el sector “El Derrumbe”
ha sido definitivamente clausurado por las autoridades municipales. Sin embargo
de la respuesta del accionante se infiere que los menores algunas veces lo
transitan, con lo cual el riesgo sigue latente.
[168] El juez de primera instancia es el componente para verificar el
cumplimiento de las órdenes que se emitan en sede de revisión, de conformidad
con el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 y lo señalado por la Corte, por
ejemplo, mediante Autos 270 de 12, 143 de 13, 060 de 14 y 046 de 17.
[169] La norma en cita dispone que: “El Procurador General de la
Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes
funciones: 1. Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las
decisiones judiciales y los actos administrativos. // 2. Proteger los derechos
humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo.”.