T-917-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-917/08
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Reiteración
de jurisprudencia/PERJUICIO IRREMEDIABLE-Requisitos
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Definición
PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y DEBIDO PROCESO-Alcance
PROCESO DE COBRO COACTIVO-Regulación
PROCESO DE COBRO COACTIVO-Vinculación
del deudor solidario
DERECHO DE DEFENSA-Vulneración por no
haber sido vinculado el actor al proceso de determinación fiscal, pero si al
proceso de cobro coactivo
DEBIDO PROCESO-Vulneración por la
Administración de Impuestos Nacionales
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Orden a la
DIAN para levantar las medidas cautelares sobre los bienes del actor como
consecuencia del proceso de cobro coactivo adelantado contra él
Referencia:
expediente T-1886186
Acción de tutela instaurada por
Hernando Córdoba Ojeda contra Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
–DIAN- Administración Local de Impuestos Nacionales de Tunja.
Magistrada
Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre
de dos mil ocho (2008).
La Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO RENTERÍA y MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las
contenidas en los artículos 86 y 241 numeral 9, de la Constitución y el Decreto
2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de los fallos dictados por el Juzgado Primero Civil del
Circuito de Tunja y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja. –Sala
Civil Familia-, en el trámite de la acción de tutela interpuesta por Hernando
Córdoba Ojeda contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-
Administración de Impuestos Nacionales de Tunja.
I.       ANTECEDENTES.
El señor
Hernando Córdoba Ojeda presentó solicitud de protección de su derecho
fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por la entidad
demandada.  Como sustento de la solicitud de amparo, invoca los siguientes:
1. Hechos:
Señala que actuó
como liquidador de la sociedad Librería y Papelería Corsi Ltda., la cual entró
en liquidación en el año 1997.  Al respecto aclara que en cumplimiento del
artículo 847 del estatuto tributario[1], informó a la DIAN a
través de comunicación del 22 de julio de 1997, sobre la disolución de la
aludida sociedad y que por consiguiente entraba en liquidación.  Añade que de
la misma manera se dio aplicación al artículo 848 ibídem[2]
a fin de que la administración remitiera la liquidación de impuestos,
anticipos, retenciones y sanciones, dentro del término señalado de 20 días.
Frente a la
anterior situación expone que la DIAN en Tunja, no hizo ninguna comunicación
dentro del término legal señalado, motivo por el cual en su calidad de liquidador
continuó con el proceso concursal.
Advierte que
cinco años después, es decir el 30 de mayo de 2002, conoció una resolución a
través de oficio persuasivo, por medio de la cual se había dictado mandamiento
de pago en su contra, lo que tacha de injusto pues no hacía parte de la
sociedad, atendiendo a que nunca fue socio y tampoco fue citado como deudor
solidario.
Narra que
después de adelantar el trámite gubernativo, presentó demanda ante el Tribunal
Contencioso Administrativo de Tunja, en contra del título ejecutivo y su
posterior adición sobre las excepciones, la cual fue aceptada y contestada por la
Administración de Impuestos Nacionales de Tunja.
Sobre el aludido
proceso, indica que después de casi cinco años el Tribunal no ha salido de su
parte inicial y además profirió un auto en el que declaró la nulidad de todo lo
actuado, sin embargo, dicha providencia fue revocada por el Consejo de Estado
Sección Cuarta, por medio de auto del 10 de septiembre de 2003, ordenándose
seguir con el proceso, lo que necesariamente conlleva a la vigencia de la
aceptación de la demanda.
Explica que, como consecuencia del proceso
coactivo iniciado por la DIAN, se le practicaron medidas cautelares
consistentes en embargos y secuestros de sus bienes, los que relacionó así:
50% la casa situada en la Transversal 27A No 53B-43 Matrícula Inmobiliaria
50C-359410 de Bogotá; un inmueble ubicado en Nobsa Boyacá con matricula
inmobiliaria No. 095-18766, así como los derechos de la sucesión de la señora
María Elvira Ojeda de Córdoba, que cursa en el Juzgado Primero del Circuito de
Ramiriquí.
Ante la ausencia
de otro medio de defensa, pues agotó la vía gubernativa y presentó demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho, acude a la acción de tutela, a fin de
que se le conceda la protección como mecanismo transitorio, para que se le
levanten las citadas medidas cautelares, atendiendo a que con las mismas se le
está causando un perjuicio irremediable.  Al respecto menciona que se le está
vulnerando su derecho fundamental al debido proceso, al desconocer lo
establecido en el artículo 837 del Estatuto Tributario y 85 de la Ley 06 de
1992 que lo modificó[3], norma de la cual
destaca: “Cuando se hubieren decretado
medidas cautelares y el deudor demuestre que se ha admitido demanda contra el
título ejecutivo y que esta se encuentra pendiente de fallo ante la
jurisdicción de lo contencioso-administrativo se ordenará levantarlas.”  En este sentido considera que admitida la demanda, como se
encuentra en contra de la DIAN, lo procedente es dar aplicación al citado
artículo 85, donde se ordena el levantamiento de las medidas cautelares, mas no
como lo hace la Administración de Impuestos, quien mantiene las medidas dando
aplicación a otro artículo.  Además no tuvo en cuenta que se prestó caución de
acuerdo a lo señalado por el Tribunal.
2.  Trámite procesal.
El Juzgado Primero Civil del Circuito de
Tunja, avocó el conocimiento de la acción de tutela mediante auto de fecha 06
de noviembre de 2007.  En ese mismo auto corrió traslado a la entidad
demandada, para que se pronunciara sobre la solicitud de amparo.  Por esta
razón, notificó a la Administración Local de Personas Naturales de Tunja,
División de Cobranzas –DIAN-, entidad que se pronunció respecto de la solicitud
de amparo, en los términos que se exponen a continuación.
3.  Respuesta de la entidad demandada
La
administración de impuestos nacionales de Tunja a través de apoderado judicial,
solicitó se rechazara las pretensiones de la tutela, por no ser procedente su
utilización como mecanismo transitorio, atendiendo a que ante el Tribunal
Contencioso Administrativo cursa acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
y en dicho proceso obra demanda cuyas pretensiones son las mismas bajo las
cuales se erige la presenta acción de tutela.
Añade que ante la
División de Cobranzas, el accionante solicitó la suspensión del proceso de
cobro coactivo, frente a lo cual la mentada División se pronunció a través de la
Resolución No. 8520065410105-90003 de fecha noviembre 21 de 2005, donde se
afirmó: “El ET en su artículo 835 establece, que cuando se demanden ante el
Tribunal Contencioso Administrativo las resoluciones que fallan excepciones y
ordenan llevar adelante la ejecución, no suspende el proceso de cobro, pero el
remate no se realiza hasta que haya pronunciamiento definitivo de dicha
jurisdicción.”  En relación con lo expuesto manifiesta que esa entidad
profirió auto del 19 de diciembre de 2006, a través del cual ordenó suspender
el remate hasta tanto no se efectuara el pronunciamiento definitivo respecto de
la demanda instaurada por el actor ante el Tribunal Contencioso Administrativo
en cumplimiento de lo ordenado en el artículo 835del Estatuto Tributario[4].
II.
DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
1.  Sentencia de Primera
Instancia
El Juzgado
Primero Penal del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del dieciséis (16) de
noviembre de dos mil siete (2007), denegó el amparo invocado, pues entiende que
el accionante cuenta con otros medios de defensa judicial, inclusive atacando
el mandamiento ejecutivo, como lo señaló la DIAN, entidad que a través de
comunicación del 18 de octubre de 2006, informó que no era posible proceder a
levantar las medidas cautelares impuestas, debido a que la norma que invoca el
actor (artículo 85 de la ley 6 de 1992) hace referencia a que la demanda
presentada ante la jurisdicción contenciosa administrativa, ataque el título
ejecutivo, sin que esa sea la situación bajo estudio, pues lo debatido ante la
jurisdicción contenciosa se limitó a las resoluciones por medio de las cuales
se resolvieron excepciones y se ordenó seguir adelante con la ejecución.
Adicionalmente
para el Juez de Primera Instancia, no se vislumbra la existencia de un
perjuicio irremediable, atendiendo a que el proceso de cobro coactivo fue suspendido
antes del señalamiento de fecha de remate, mediante resolución del 19 de
noviembre de 2006, donde se ordena suspender la aludida diligencia hasta tanto
no se efectúe pronunciamiento definitivo respecto de la demanda instaurada ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
2.  Impugnación
Inconforme con la decisión adoptada, el
señor Hernando Córdoba Ojeda en su calidad de accionante, impugnó la sentencia
aludida.  Sostuvo que en el fallo del a quo no se tuvo en cuenta lo
consagrado artículo 85 de la ley 6ª de 1992, donde se ordena expresamente el
levantamiento de las medidas cautelares cuando se demuestre  que se ha admitido
demanda en contra del título ejecutivo en la jurisdicción contencioso administrativa.
Como consecuencia de lo anterior, reitera que la presente acción la interpone
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, sobre este
último aspecto señala que el aludido perjuicio se configura por hecho de tener
los bienes fuera del comercio hasta la terminación del proceso contencioso, el
cual resulta demasiado extenso, situación que no tuvo en cuenta el Juez de
Primera Instancia, pues no estudió la norma citada que le otorga la posibilidad
de levantar tales medidas cautelares.
3.  Sentencia de Segunda
Instancia
La Sala de
decisión Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja
confirmó la sentencia de primera instancia, al considerar que no se configuró
vulneración al debido proceso por parte de la entidad demandada en el cobro
coactivo iniciado contra el accionante, además de no encontrar probado un
perjuicio en contra del mismo.
En relación a la
violación alegada, el ad quem entendió, al hacer un análisis conjunto de
los artículos 835 que aplicó la DIAN y el parágrafo del artículo 837, sobre el
cual alega la vulneración por falta de aplicación el accionante, que la primera
tiene aplicación cuando el proceso de ejecución coactiva se ha iniciado y se
proferido resolución ordenando seguir adelante con la ejecución o negando las
excepciones y continuando con la ejecución, frente a esta situación explica que
si se demanda las aludidas resoluciones ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, los actos de remates de bienes no pueden realizarse hasta tanto
se falle el proceso contencioso.  Por otra parte indica que la segunda
disposición legal, hace referencia al levantamiento de las medidas cautelares,
cuando se demanda no las resoluciones emitidas dentro del proceso de ejecución,
sino el acto administrativo que crea el título ejecutivo con base en el cual se
presenta la demanda para promover la ejecución.
Adicionalmente
señaló que el artículo 837 contemplaba la posibilidad de levantar medidas
cautelares una vez iniciado el proceso de cobro administrativo coactivo, si se
constituye garantía bancaria o de compañía de seguros por el valor adeudado,
situación que tampoco se presenta, pues lo pretendido por el accionante es
suplir dicha exigencia con una garantía constituida dentro del proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho, por tratarse de asuntos distintos.
III.
PRUEBAS
En el trámite de
la acción de tutela en comento obran las siguientes pruebas relevantes:
·
Copia de la resolución No. 85200654101201-0006
de julio 29 de 2002, por medio de la cual la División de Cobranzas de la
Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Tunja, resolvió las
excepciones propuestas en contra del mandamiento de pago de fecha 30 de mayo de
2002 (folios 8 a 18 del cuaderno de principal de tutela).
·
Copia del auto proferido por el Tribunal
Contencioso Administrativo de Boyacá, de fecha 10 de septiembre de 2003, a
través del cual se ordena notificar personalmente a la DIAN, la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor Hernando
Córdoba Ojeda (folio 12 del cuaderno principal de tutela).
·
Copia de la resolución No. 8520065410105-90003
de noviembre 21 de 2005 de la División de Cobranzas de la Administración de
Impuestos Nacionales de Tunja, por medio de la cual no se accedió a la
solicitud elevada por el señor Hernando Córdoba Ojeda, en el sentido de
suspender el proceso de cobro y el correspondiente levantamiento de las medidas
cautelares impuestas en su contra (folios 13 y 14 del cuaderno principal de
tutela).
·
Copia de la Póliza Judicial suscrita por el
señor Hernando Córdoba Ojeda por valor de tres millones de pesos ($3’000.000.oo)
con el objeto de garantizar el pago de impuestos y sanciones con los recargos
que haya lugar, en cuanto fuere desfavorable lo resuelto, dentro de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el suscriptor (folio
18 del cuaderno principal de tutela).
·
Copia de la providencia del Consejo de Estado de
fecha 16 de agosto de 2007, a través de la cual resolvió el recurso de
apelación interpuesto por el señor Hernando Córdoba Ojeda en contra del auto
proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, por medio del
cual declaraba la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho iniciado por el recurrente, en donde se revocó la
decisión del a quo ordenándose continuar con el referido proceso (folios
19 al 25 del cuaderno principal de tutela).
·
Copia de la providencia proferida por el Juzgado
Civil del Circuito de Ramiriqui, de fecha 4 de abril de 2006, donde se resuelve
tener como interesado al señor Hernando Córdoba Ojeda, dentro del proceso de
sucesión de la señora María Elvira Ojeda de Córdoba (folio 26 del cuaderno
principal de tutela).
·
Copia del certificado de tradición y libertad de
matricula inmobiliaria, expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
de Sogamoso, respecto del bien inmueble rural de propiedad del señor Hernando
Córdoba Ojeda, donde figura medida cautelar de embargo por jurisdicción
coactiva, de fecha 25 de marzo de 2003 (folios 27 y 28 del cuaderno principal
de tutela).
·
Copia del Diario Oficial del 30 de junio de
1992, donde se publicó la ley 06 de 1992 (folios 29 y 30 del cuaderno principal
de tutela).
·
Copia del auto proferido por el Tribunal
Administrativo de Boyacá de fecha 18 de diciembre de 2006, a través del cual
declaró la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio de la demanda,
dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el
señor Hernando Córdoba Ojeda en contra de la Administración de Impuestos
Nacionales de Tunja (folios 31 al 33 de cuaderno principal de tutela).
·
Copia del certificado de tradición y libertad de
matricula inmobiliaria, expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
de Bogotá Zona Centro, respecto del bien inmueble ubicado en la Transversal 26
No. 53B-77 (hoy 53B-85) de propiedad en 50% del señor Hernando Córdoba Ojeda,
donde figura medida cautelar de embargo por jurisdicción coactiva, de fecha 27
de septiembre de 2005 (folio 34 del cuaderno principal de tutela).
IV.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
JURÍDICOS
1.      Competencia
Es competente esta Sala
de Revisión de la Corte Constitucional para revisar los fallos mencionados, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241
numeral noveno de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2.  Presentación del caso y
planteamiento del problema jurídico.
El
accionante a través del ejercicio de la acción de tutela, solicita se le
proteja su derecho fundamental al debido proceso, ordenando se levanten las
medidas cautelares que recaen sobre unos bienes de su propiedad así como unos
derechos herenciales. En relación con este aspecto señala que la DIAN inició
proceso de cobro coactivo en su contra como deudor solidario al actuar como
liquidador de la Sociedad Librería y Papelería Corsi Ltda. Sobre el particular
indica que demandó ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa los actos
administrativos mediante los cuales se le ordenó pagar la suma reclamada por la
DIAN, demanda que fue admitida, por lo que solicita se de aplicación a lo
consagrado en el artículo 85 de la Ley 6ª de 1992, que señala: “Cuando se
hubieren decretado medidas cautelares y el deudor demuestre que se ha admitido
demanda contra el título ejecutivo y que esta se encuentra pendiente de fallo
ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo se ordenará levantarlas.”
Por su
parte, la Administración de Impuestos Nacionales de Tunja, estima que no se
vulneró ningún derecho fundamental del accionante, atendiendo a que éste
presentó demanda ante la Jurisdicción Contenciosa bajo los mismos hechos que
señala en el libelo de tutela, por lo que estima que la misma resulta
improcedente, aclara además que el remate de los bienes sobre los cuales recaen
las medidas cautelares practicadas, se encuentra suspendido, de acuerdo a lo
establecido en el artículo 835 del Estatuto Tributario, el que consagra: “Dentro
del proceso de cobro administrativo coactivo, solo serán demandables ante la
jurisdicción contencioso-administrativa las resoluciones que fallan las
excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda
no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que
exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción.”
El juez
de primera instancia negó el amparo, al estimar que no se configura un
perjuicio irremediable, atendiendo a que el actor cuenta con otro medio de
defensa judicial, el cual está ejerciendo, debido a que no se decretó el remate
de los bienes, pues el mismo fue suspendido a espera de la decisión definitiva
que se profiera en el proceso contencioso.
El Ad
quem confirmó el fallo de primera instancia, al considerar que no se
vulneró el debido proceso por parte de la demandada dentro del trámite de cobro
coactivo adelantado contra el accionante, por lo que no es posible alegar por
parte del actor la configuración de un perjuicio.
Conforme a lo
anterior, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Tunja, al no levantar las
medidas cautelares que pesan sobre los bienes y derechos sucesorales del actor,
pese a existir proceso contencioso administrativo atacando el mandamiento de
pago y la decisión negativa a las excepciones le está vulnerando sus derechos
fundamentales, y si procede conceder la tutela como mecanismo transitorio, dado
que el actor adelanta proceso ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
3. La tutela como mecanismo
transitorio. Reiteración de jurisprudencia.
Como ha sido
reiterado en múltiples ocasiones por esta Corporación, la acción de tutela es
un mecanismo de origen constitucional de carácter residual, subsidiario y
cautelar, encaminado a la protección inmediata de los derechos fundamentales de
las personas que están siendo amenazados o conculcados[5].
No obstante lo anterior, el artículo 86 de la Constitución consagra que aún
existiendo otro medio de defensa judicial puede interponerse la tutela como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En efecto, esta Corporación en sentencia T-514 de 2003, estableció que
no es, en principio, la acción de tutela el medio adecuado para controvertir
las actuaciones administrativas, puesto que para ello están previstas las
acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa. Sin embargo, la
acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de protección de los
derechos fundamentales cuando quiera que esperar a la respuesta de la
jurisdicción contencioso administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio
irremediable. Al respecto se establecido:
“La Corte concluye (i) que por regla general, la
acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de
derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la
expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto
administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que procede la acción de
tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando
se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que
solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del
acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el
mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el
proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”
Al respecto de la procedencia de la
tutela como mecanismo transitorio, en la sentencia SU-201 de 1994, esta
Corporación advirtió:
“Procede igualmente la acción de tutela
como el mecanismo transitorio, a pesar de la existencia de un medio alternativo
de defensa judicial, cuando sea necesario utilizarla para "evitar un
perjuicio irremediable" que, a juicio  del juzgador sea inminente, grave y
de tal magnitud que se requiera de medidas urgentes e impostergables para
impedir que el perjuicio se extienda y llegue a ser de tal naturaleza hasta el
punto del no retorno de la situación, o lo que es lo mismo, que se convierta en
irremediable.
La institución de la tutela como mecanismo
transitorio, consagrada en el inciso 3o. del art. 86, ibidem, tiene su
desarrollo reglamentario en el art. 8o. del decreto 2591 de 1991, que dice:
“La tutela como mecanismo transitorio. Aun cuando el afectado disponga de otro
medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”
"En el caso del inciso anterior, el
juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente
sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para
decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado".
"En todo caso el afectado deberá
ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del
fallo de tutela".
"Si no la instaura, cesarán los
efectos de éste".
"Cuando se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un daño irreparable, la acción de tutela también podrá
ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y de las demás procedentes
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos casos, el juez
si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular
respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita,
mientras dure el proceso".
Si se examina con detenimiento la norma
constitucional en referencia, se infiere que la tutela procede de modo general
contra una acción u omisión, es decir, contra actos administrativos,
operaciones materiales o jurídicas, hechos u omisiones de cualquier autoridad
pública, a falta de un medio alternativo de defensa judicial; lo cual
significa, que la tutela viene a ser un instrumento de protección del derecho,
donde el medio de defensa judicial ordinario es inexistente, insuficiente o
inidóneo para contrarrestar la violación o la amenaza de vulneración del
derecho”.
Cabe recordar,
que de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de decreto 2591 de 1991,
sobre la tutela como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la
acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad
y de las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar
que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta
cuya protección se solicita, mientras dure el proceso.
Y, en el
análisis del perjuicio irremediable, también le corresponderá al juez evaluar
la eficacia e idoneidad del otro medio de defensa judicial, para establecer en
el caso concreto, si resulta procedente conceder el amparo transitorio mientras
la jurisdicción contenciosa decide.
Ahora bien, en
aquellos casos en que procede la acción de nulidad o nulidad y restablecimiento
del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa, aún contando la
solicitud de suspensión provisional, corresponde al juez de tutela verificar,
de cara al asunto particular, si a pesar de éstos instrumentos la acción de
tutela constituye el único mecanismo idóneo para proteger temporalmente a la
persona ante la amenaza de unos de sus derechos fundamentales[6].
En igual sentido
esta Corporación a explicado que un acto administrativo susceptible de ser
demandado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
puede representar para el accionante un grave e inminente riesgo de sufrir un
perjuicio irremediable por la amenaza a un derecho fundamental; en este evento,
será el juez constitucional el encargado de valorar la situación para determinar
si procede el amparo como mecanismo transitorio[7].
3.1.  Sentado lo anterior, corresponde aclarar aquellos eventos que
la jurisprudencia constitucional ha determinado como perjuicio irremediable[8].  En relación a
este tema, esta Corporación ha aplicado varios criterios para determinar su
existencia:
“la inminencia,  que exige
medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir
de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace
evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para
la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. La
concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de
considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como
mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la
protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran
amenazados.”[9]
En otro aparte jurisprudencial, Sala de
Revisión, a través de la sentencia T-634 de 2006, conceptualizó de perjuicio
irremediable en los siguientes términos:
“Ahora bien, de acuerdo con la doctrina constitucional
pertinente, un perjuicio irremediable se configura cuando el peligro que se
cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con
inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas
impostergables que lo neutralicen. Sobre las características jurídicas del
perjuicio irremediable la Corte dice en su jurisprudencia lo siguiente:
“En primer
lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un
considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo
demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el
perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento  sobre un bien
altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea
susceptible de determinación  jurídica. En tercer lugar, deben requerirse
medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble
perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio,
y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último,
las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a
criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño
antijurídico irreparable” (sentencia T-1316 de 2001).
Ahora bien, la jurisprudencia
constitucional ha previsto que la valoración de los requisitos del perjuicio
irremediable, debe efectuarse teniendo en consideración las circunstancias que
rodean el caso objeto de estudio, en la medida en que no son exigencias que
puedan ser verificadas por el fallador en abstracto, sino que reclaman un
análisis específico del contexto en que se desarrollan.
4. Principio de legalidad y debido
proceso.
La Corte
Constitucional ha considerado que, “…el debido proceso administrativo se ha
definido como la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes
del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los
administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades
públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre
a los procedimientos señalados en la ley. El debido proceso administrativo
consagrado como derecho fundamental en el artículo 29 de la Constitución
Política, se convierte en una manifestación del principio de legalidad,
conforme al cual toda competencia ejercida por las autoridades públicas debe
estar previamente señalada en la ley, como también las funciones que les
corresponden y los trámites a seguir antes de adoptar una determinada decisión
(C.P. arts. 4° y 122).” [10]
En efecto, ha
concluido la Corte que el debido proceso, como desarrollo del principio de
legalidad, representa un límite jurídico al desarrollo de las potestades administrativas, en  la medida en que las autoridades únicamente podrán actuar
dentro de los ámbitos establecidos por el sistema normativo, favoreciendo de
esta manera a las personas que acuden ante quienes han sido investidos de
atribuciones públicas en virtud de la Constitución o la ley. Ello ocurre, por
una parte, porque conocerán de antemano cuáles son los medios para controvertir
e impugnar lo resuelto en su contra, y por la otra, porque sabrán los términos
dentro de los cuales deberán presentar las alegaciones y recursos procedentes a
su favor.[11]
Con el fin de garantizar el derecho
fundamental al derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la
Constitución, el ordenamiento jurídico ha previsto diversos mecanismos, como
aquellos consagrados en el código Contencioso administrativo; sin embargo, en
ciertos casos, se podrá acudir a la acción de tutela como mecanismo transitorio
si se reúnen los requisitos constitucionales, legales y jurisprudenciales de
procedencia.
Esta corporación también
ha considerado que, [El
respeto a las reglas jurídicas que establecen el procedimiento a seguir por
parte de la administración, está vinculado, además, con el derecho a la
igualdad, pues puede ocurrir que ante una misma hipótesis otra persona reciba
de la administración un tratamiento diferente, generándose un atentado contra
la garantía establecida en el artículo 13 superior. Es decir, la violación al
derecho consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, puede
representar una conducta pluriofensiva, en cuanto podría acarrear atentado a
varios derechos de rango constitucional fundamental.[12]
Igualmente, ha concluido
que, [El desconocimiento de
las reglas propias del debido proceso podría significar también atentado contra
la prevalencia del interés general, fundamento del Estado Social de Derecho
previsto en el artículo 1º. de la Carta Política, por cuanto la comunidad
estaría afectada al observar como la administración se aparta de lo establecido
en las normas jurídicas aplicables a los tramites que ante ella deben ser
adelantados.[13]
Al respecto del
procedimiento de determinación de obligaciones tributarias seguido por la DIAN,
y del proceso de cobro coactivo, están sujetos al respeto de las garantías
fundamentales, entre ellas, el debido proceso, el que se traduce en la garantía
que cobija a todas las personas de acceder a un proceso justo y adecuado en el
que se garantice su derecho de defensa, de tal manera que la afectación o la
privación de ciertos bienes jurídicos por parte del Estado, no pueda hacerse
con detrimento de sus derechos fundamentales.[14] Así, ha dicho
la Corte, “si bien la preservación de los intereses de la administración y
el cumplimiento de los fines propios de la actuación estatal son un imperativo
de todos los procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso concreto
debe llevarse a cabo una ponderación que armonice estas prerrogativas con los
derechos fundamentales de los asociados.”[15]
5. Análisis del caso concreto.
Considera la Corte, que para resolver el
caso concreto es necesario previamente hacer referencia a las disposiciones que
regulan el asunto planteado.
5. 1. De
conformidad con lo previsto en el art. 823 del Estatuto Tributario, para el
cobro coactivo de las deudas fiscales por concepto de impuestos, anticipos,
retenciones, intereses y sanciones, de competencia de la Dirección de Impuestos
Nacionales, deberá seguirse el procedimiento administrativo coactivo que se
establece en los artículos siguientes.
El artículo 828 del
Estatuto Tributario Nacional, establece que prestan mérito ejecutivo:
“1. Las liquidaciones privadas y sus
correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el
vencimiento de la fecha para su cancelación.
2. Las liquidaciones oficiales
ejecutoriadas.
3. Los demás actos de la Administración de Impuestos
debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a
favor del fisco nacional.
4. Las garantías y cauciones prestadas a
favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a
partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el
incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas.
5. Las sentencias y demás decisiones
jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en
relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que
administra la Dirección General de Impuestos Nacionales.
Parágrafo. Para efectos de los numerales 1
y 2 del presente artículo, bastará con la certificación del Administrador de
Impuestos o su delegado, sobre la existencia y el valor de las liquidaciones
privadas u oficiales.
Para el cobro de los intereses será
suficiente la liquidación que de ellos haya efectuado el funcionario
competente”.
Sobre la
vinculación de deudores solidarios, el artículo 828 del E.T., dispone que: “La
vinculación del deudor solidario se hará mediante la notificación del
mandamiento de pago. Este deberá librarse determinando individualmente el monto
de la obligación del respectivo deudor y se notificará en la forma indicada en
el artículo 826 del Estatuto Tributario.”
Al respecto de la
citada disposición, inciso primero del art. 828 del E.T., mediante sentencia
C-1201 de 2003[16], si bien esta
corporación la declaró exequible, sin embargo advirtió que no puede excluirse la vinculación previa al proceso de determinación
de la obligación tributaria de los deudores solidarios.
Como soporte de la anterior determinación  la Corte consideró que,  “…como
se vio, durante un largo tiempo fue entendido por las autoridades
administrativas que con base en ese primer inciso del artículo 828-1 del
Estatuto Tributario era posible adelantar todo el proceso de determinación de
la obligación tributaria sin la citación de los deudores solidarios, de manera
que el h. Consejo de Estado se vio en la necesidad de construir una línea
jurisprudencial garantista de los derechos de los mismos; en tal virtud, la
Corte ahora debe aclarar que el primer inciso del artículo 828-1 no excluye,
sino que por el contrario conlleva el que el deudor solidario deba ser citado
de todas maneras al proceso administrativo de determinación de la obligación
tributaria, en la forma prevista en el artículo 28 del Código Contencioso
Administrativo.
Consideraciones
que son plenamente aplicables a los liquidadores de sociedades o entidades,
quienes de conformidad con lo previsto en el art. 847 del E.T., serán deudores
solidarios en los términos de dicha disposición.
En relación con
la ejecutoria de los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro
coactivo, el artículo 829 del E.T. dispone.
“Se entienden ejecutoriados los actos
administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo:
1.Cuando contra ellos no proceda recurso
alguno.
2.Cuando vencido el término para interponer
los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma.
3.Cuando se renuncie expresamente a los
recursos o se desista de ellos, y
4.Cuando los recursos interpuestos en la vía
gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de
impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso.
Y, sobre las
excepciones que proceden contra el mandamiento de pago, el artículo 831
dispone:
1. El pago efectivo.
2. La existencia de acuerdo de pago.
3. La de falta de ejecutoria del título.
4. La pérdida de ejecutoria del título por
revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por
autoridad competente.
5. La interposición de demandas de restablecimiento
del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
6. La prescripción de la acción de cobro, y
7. La falta de título ejecutivo o
incompetencia del funcionario que lo profirió.
El artículo 831
del E.T. fue adicionado con el siguiente Parágrafo, de conformidad con el art.
84 de la Ley 6/92, para incluir las excepciones que proceden en el caso de los
deudores solidarios. La norma dice:
Parágrafo. Contra el mandamiento de pago
que vincule los deudores solidarios procederán además, las siguientes
excepciones:
1. La calidad de deudor solidario
2. La indebida tasación del monto de la
deuda.
Por su parte, el
835 del Estatuto Tributario, sobre intervención del contencioso administrativo,
prevé que dentro del proceso administrativo de cobro coactivo, sólo serán
demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa las resoluciones
que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión
de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará
hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción.
Y, sobre el
decreto de medidas cautelares en el proceso de cobro coactivo, el Parágrafo del
artículo 837, sustituido por el artículo 85 de la Ley 6/92, dispone:
Parágrafo: Cuando se hubieren decretado
medidas cautelares y el deudor demuestre que se ha admitido demanda contra el
título ejecutivo y que ésta se encuentra pendiente de fallo ante la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se ordenará levantarlas.
Las medidas cautelares también podrán
levantarse cuando admitida la demanda ante la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo contra las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan
llevar adelante la ejecución, se presta garantía bancaria o de compañía de
seguros por el valor adecuado.
Cabe recordar igualmente, que el Parágrafo del
artículo 847 del E.T., sobre liquidación de sociedades, dispone que,
Parágrafo. los representantes legales que
omitan dar el aviso oportuno a la administración y los liquidadores que
desconozcan la prelación de los créditos fiscales, serán solidariamente
responsables por las deudas insolutas que sean determinadas por la
administración, sin perjuicio de la señalada en el artículo 794, entre los
socios y accionistas y la sociedad,
Por su parte, el inciso segundo del artículo 848 del
E.T. establece que,
Artículo 848. (…)
En todos los casos contemplados, la
Administración deberá presentar o remitir la liquidación de los impuestos,
anticipos, retenciones, sanciones e intereses a cargo del deudor, dentro de los
veinte (20) días siguientes al recibo de la respectiva comunicación o aviso. Si
vencido este término no lo hiciere, el juez, funcionario o liquidador podrá
continuar el proceso o diligencia, sin perjuicio de hacer valer las deudas
fiscales u obligaciones tributarias pendientes, que se conozcan o deriven de
dicho proceso y de las que se hagan valer antes de la respectiva sentencia,
aprobación, liquidación u homologación.
5. 2. En el
presente caso, en la Administración de Impuestos Nacionales de Tunja curso un
proceso de determinación de obligaciones tributarias contra la Sociedad
Librería y Papelería Corsi Ltda, según así le fue informado a ésta por aquella,
el 22 de mayo de 1997, en comunicación número 000175,
que da cuenta de la existencia de un proceso en etapa de determinación[17]. Etapa de determinación de la obligación tributaria a la que no fue
vinculado el liquidador de la sociedad aquí accionante.
Posteriormente, el
30 de mayo de 2002, la Administración de Impuestos Nacionales de Tunja, libro
mandamiento de pago contra el liquidador de la Sociedad Librería y Papelería
Corsi Ltda, y aquí accionante, aduciendo la calidad de deudor solidario, por la
suma de doscientos veintiocho millones, trescientos quince mil pesos
($228.315.000,oo) más la actualización correspondiente. Posteriormente, en el
año 2003 decreta medidas cautelares sobre los bienes del liquidador.
Dentro del
proceso de cobro coactivo el liquidador presentó excepciones en contra del la
resolución de mandamiento de pago, las que fueron resueltas de manera negativa,
así como los recursos que se interpusieron contra ella, con lo que se ordenó
seguir adelante con la ejecución, mediante Resolución de julio 29 de 2002.
Ante la
situación descrita, el demandante presentó acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, inicialmente contra la resolución que ordena el mandamiento de
pago en su contra, la resolución que declaró no probadas las excepciones
propuestas y la resolución que confirmó esta última, en igual sentido como petición
especial solicitó la suspensión provisional del proceso tramitado ante la
Administración de Impuestos Nacionales de Tunja.
Ante la
inadmisión de la demanda, se corrigió solicitando como restablecimiento del
derecho que se declaren probadas las excepciones  que planteó en la vía
gubernativa frente al mandamiento de pago, y que cese el procedimiento coactivo
y se levanten las medidas cautelares decretadas.
La demanda fue
admitida el 10 de septiembre de 2003, y no se resolvió sobre la suspensión
provisional.
Posteriormente,
el actor solicitó a la Administración de Impuestos de Tunja el levantamiento de
las medidas cautelares decretadas en su contra, petición que fue negada el 21
de noviembre de 2005. Finalmente, al intentarse anular el proceso ante la
insistencia en la suspensión, el demandante desiste de la misma.
5. 3. Ahora
bien, el demandante alega como soporte de sus pretensiones en cuanto a la
procedencia de las medidas cautelares, que no puede considerársele como deudor
solidario por cuanto[18]: (i) de conformidad con
lo establecido en el art. 847 del E.T. informó a la DIAN, oficina de cobranzas
de Tunja, el 22 de julio de 1997, que la Sociedad
Librería y Papelería Corsi Ltda, se había disuelto y entró en liquidación,
según así lo dispone la ley; (ii) la DIAN no dio respuesta a esta comunicación
como le correspondía, por lo nunca conoció suma concreta de obligación alguna,
y por tal motivo podía continuar el proceso de liquidación; (iii) 5 años
después, el 30 de mayo de 2002, se libró mandamiento de pago en su contra, por
obligaciones fiscales de la sociedad liquidada; (iv) el mandamiento de pago no
se basa en ningún acto de la administración debidamente ejecutoriado y no
existe título ejecutivo; (v) que no fue citado al procedo de determinación
tributaria como deudor solidario[19].
Por su parte, la
entidad demandada expone que no resulta adecuado acceder a la petición
enervada, pues entiende que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
fue presentada contra los actos administrativos que resolvieron excepciones y
ordenaron llevar adelante la ejecución del cobro coactivo y aquel por medio del
cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución
anterior, mas no contra los títulos ejecutivos que es a lo que hace relación el
artículo 837 parágrafo inciso 1.
En relación con
este punto advirtió al actor que lo procedente para el caso era dar aplicación
al artículo 835 del E.T., que para casos como el expuesto señala: “Intervención
del contencioso-administrativo. Dentro del proceso de cobro administrativo
coactivo, solo serán demandables ante la jurisdicción
contencioso-administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y
ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el
proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista
pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción.”  En consecuencia para
dicho ente, no resulta viable el levantamiento de las referidas medidas
cautelares.
5.4. Al respecto de lo sucedido en el presente caso, cabe
recordar en primer lugar que la jurisprudencia de esta corporación[20]
ha considerado, que los deudores solidarios llamados por ley a responder por
las obligaciones tributarias ajenas deben tener la posibilidad de ejercer las
garantías derivadas del derecho al debido proceso, no solamente en el momento
de ejecución coactiva de la obligación tributaria, sino especialmente en el
momento de su determinación, consideraciones aplicables al caso del liquidador,
pues éste debe tener la oportunidad de discutir la obligación de la cual podría
ser deudor solidario.
Y, siendo un tercero ajeno a la sociedad y a la
obligación tributaria, debe tener la oportunidad de discutir, su condición de
deudor solidario, lo que puede hacerlo al proponer excepciones contra el
mandamiento de pago si no se le dio oportunidad anterior para su defensa.
En el presente caso, el actor en su condición de
liquidador de la sociedad deudora de la obligación fiscal, no fue vinculado al
proceso de determinación de obligaciones tributarias, el cual se encontraba en
curso cuando informó a la Administración de Impuestos de Tunja que dicha
sociedad se había disuelto y se encontraba en estado de liquidación (22 de julio
de 1997). Pese a lo anterior, la Administración de Impuestos de Tunja lo
vinculo directamente al proceso de cobro coactivo dictando mandamiento de pago
en su contra por las obligaciones fiscales de la sociedad de la cual fue su
liquidador.
Vulnerado el derecho de defensa del actor en el
proceso de determinación fiscal al no haber sido vinculado al mismo, se le vincula
directamente al proceso de cobro coactivo y se le notifica del mandamiento de
pago librado en su contra. El liquidador, utilizando la oportunidad de defensa
que le queda, propone excepciones contra dicho mandamiento de pago, pues en el
proceso de cobro coactivo no se han previsto recursos contra el mandamiento de
pago. Excepciones que presentadas fueron desestimadas por la Administración
indicando que si existe título ejecutivo y que es procedente vincularlo como
deudor solidario dado que no atendió la prelación de créditos en relación con
la obligación determinada por la Administración, e insistiendo en la
comunicación de fecha 22 de mayo de 1997 que dice que les había comunicado
con oficio número 000175 de 22 de mayo de 1997 la existencia de un proceso en
etapa de determinación….luego conocieron un proceso sí (sic) no con valores
expresos, si con obligaciones contingentes, por lo que debió hacer las
provisiones necesarias con el fin de garantizar el pago de las obligaciones que
pudieran surgir como consecuencia[21].
Además, por cuanto considera que la vinculación del deudor solidario liquidador
se hace solo a través de la notificación del mandamiento de pago cuyos títulos
ejecutivos son los mismos del deudor principal sin ningún otro acto
administrativo que lo vincule como tal. Recurso contra las mismas excepciones
que igualmente fue negado.
5.5. Con la solicitud de tutela el actor presenta la
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que ataca el
mandamiento de pago librado en su contra y la decisión que le negó las
excepciones propuestas, alegando que no existe título ejecutivo por cuanto no
hay un acto administrativo que haya culminado la etapa de determinación de la
obligación donde aparezca una obligación clara, expresa y exigible; y que, la
administración no le remitió la liquidación de los impuestos, sanciones e
intereses a cargo de la sociedad deudora, ni dentro ni después de los 20 días
del recibo de la comunicación sobre el estado de liquidación de la sociedad
deudora (22 de julio de 1997), de conformidad con el art. 848 del E.T., a fin
de hacer la reserva legal correspondiente y pagar este crédito con prelación, y
que cinco (5) años después libra mandamiento de pago en su contra.
5.6. Al respecto del
caso, es claro que el actor no tuvo conocimiento del acto administrativo con el
cual terminó la etapa del proceso de determinación fiscal, pues nunca fue
citado al mismo, afirmación que no fue rebatida por la entidad accionada pues
al contrario indicó que a los deudores solidarios solo se les vincula con la
notificación del mandamiento de pago. Cabe recordar, que la administración pudo
vincular al actor a dicha etapa de determinación, pues recibió comunicación
suya sobre el estado de liquidación en que se encontraba la Sociedad Librería y
Papelería Corsi Ltda., con fecha 22 de julio de 1997.
Producida una primera vulneración por parte de la
Administración de Impuestos Nacionales de Tunja, además vincula directamente al
proceso de cobro coactivo al liquidador librando mandamiento de pago en su
contra, decreta medidas cautelares sobre sus bienes, las cuales están vigentes
desde marzo de 2003, y le niega las excepciones propuestas.
Cabe recordar, que  según el inciso segundo del
art.848 del E.T., una vez que la Administración recibe la comunicación sobre la
liquidación de una sociedad, debe remitir o presentar la liquidación de los
impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses a cargo del deudor, y
si no lo hiciere el liquidador podrá continuar con la liquidación, sin
perjuicio de que pueda hacer valer las deudas fiscales. En este caso, la
Administración no envió la liquidación respectiva cuando se le comunicó la
existencia de la liquidación de la sociedad (22 de julio de 1997), pues lo que
aparece es que, con fecha anterior (22 de mayo de 1997) había informado a la
sociedad acerca de la existencia de un proceso en etapa de determinación.
Además, admitida la
demanda contencioso administrativa contra el mandamiento de pago y las
excepciones, en la que el actor discute no haber desconocido la prelación de
créditos al no haber recibido la liquidación fiscal según lo dispone el inciso
segundo del art. 848, no otra cosa puede concluirse que el actor discute no
solo su condición de deudor solidario sino el título ejecutivo, pues es solo a
través de las excepciones que el liquidador a tenido la oportunidad de defensa.
Frente a tal situación, no
puede exigírsele al liquidador un acto anterior de ataque al título ejecutivo,
pues éste sólo lo conoció cuando se le notificó el mandamiento de pago, y no
podía atacarlo sino mediante la proposición de excepciones. Así las cosas, para
este caso es procedente acceder al levantamiento de las medidas cautelares, de
conformidad con lo dispuesto en Parágrafo del artículo 837 del E.T., que
dispone que, cuando se hubieren decretado medidas cautelares y el deudor
demuestre que se ha admitido demanda contra el título ejecutivo y que ésta se
encuentra pendiente de fallo ante la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo se ordenará levantarlas.
En efecto, el
argumento de la Administración de Impuestos Nacionales de Tunja, basado en que
no se ha admitido demanda en contra del título ejecutivo y que por lo tanto la
norma aplicable es la del art. 835 del E.T., que dispone que, dentro del proceso administrativo de cobro coactivo, sólo serán
demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa las resoluciones
que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución, y que, la
admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se
realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción, no
es de recibo, pues se insiste, el actor no tuvo la oportunidad de discutir el
título ejecutivo antes de que se hubiere librado mandamiento de pago en su
contra, pues no le fue notificado tal acto,  lo que solo pudo hacer al ser
notificado del mandamiento de pago mediante las excepciones respectivas.
La observación
de la demanda que se presentó ante la jurisdicción contenciosa no otra cosa
muestra que el ataque al título ejecutivo en su contra, siendo además evidente
que la Administración de Impuestos de Tunja nunca presentó o envió la
liquidación de la obligación respectiva para ser tenida en cuenta en la
liquidación de la sociedad para efectos de la prelación de créditos, ni antes
ni después de los veinte (20) días que le concede el inciso segundo del art.
848 para ello.
5.7. Las aludidas
irregularidad no son menores sino que afectan el derecho de defensa del actor y
por ende muestran la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso
por parte de la Administración de Impuestos Nacionales de Tunja.
5.8..
Vulneración del debido proceso que se acentúa se tiene en cuenta que en el proceso
de cobro coactivo han quedado vinculados bienes del actor mediante el decreto
de medidas cautelares en su contra, lo que evidencia la existencia de las
condiciones exigidas para la protección como mecanismo transitorio, dado que el
actor se ha visto obligado a mantener fuera del comercio varios bienes de su
propiedad, desde el año 2003, sin que a la fecha se haya resuelto lo atinente a
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que fue presentada desde
el año 2003, época en la cual no se accedió al decreto la suspensión
provisional, el que posteriormente le fue negado, viéndose obligado a desistir
de la nueva petición sobre su procedencia.
El
citado perjuicio adquiere tal calidad si se tiene en cuenta que ya son 5 años
desde la interposición de la demanda ante la jurisdicción contencioso
administrativa, sin que a la fecha se vislumbre una posible solución, pues lejos
de avanzar el proceso, el Tribunal intentó anularlo desde la admisión de la
demanda, decisión que fuera revocada tan solo 3 meses antes de acudir a la
presente acción de tutela, hecho que lógicamente confirman el aludido
perjuicio, pues el actor no puede disponer de sus bienes, hasta tanto la
justicia no adopte una decisión definitiva, hecho que podría tardar varios años
más.
Atendiendo a las consideraciones
expuestas hasta este punto, la Sala considera que la tutela para el caso en
particular resulta procedente de manera transitoria.
5.9. En consecuencia, atendiendo a las
irregularidades descritas, esta Sala de Revisión revocará la decisión adoptada
por los jueces de instancia y en su lugar amparará de manera transitoria el
derecho fundamental al debido proceso invocado por el señor Hernando Córdoba
Ojeda, ordenando a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, levantar las
mediadas cautelares que pesan sobre los bienes del accionante, como
consecuencia del proceso de cobro coactivo adelantado en contra del mismo.
Como el actor
invocó la tutela como mecanismo transitorio, no se decretará la nulidad del
proceso de cobro coactivo, dado que el actor ya conoce el título ejecutivo y cursa
demanda ante lo contencioso administrativo.
5.10. Finalmente,
cabe recordar lo previsto en el artículo 140 del Código Contencioso
Administrativo:
ARTICULO
140. COMPROBANTE DE CONSIGNACION.
Si se trata de demanda de impuestos, tasas, contribuciones o multas que se
exijan o de créditos definitivamente liquidados a favor del Tesoro Público deberá
acompañarse el respectivo comprobante de haberse consignado, en calidad de
depósito, la suma correspondiente. Terminado el proceso, la cantidad deducida
en la sentencia a cargo del contribuyente o deudor, ingresará definitivamente
en los fondos del tesoro y se devolverá al interesado el saldo que resultare,
si lo hubiere, con intereses comerciales corrientes sobre este saldo desde que
se hizo la consignación.
En iguales
términos se devolverá la suma depositada en caso de que la sentencia fuere
favorable en su totalidad al demandante.
El
comprobante de depósito de que se trata se refiere a los casos en que leyes
especiales exijan la consignación previa de la suma liquidada o debida. En los
demás, bastará que se otorgue caución a satisfacción del ponente
para garantizar el pago con los recargos a que haya lugar en cuanto fuere
desfavorable lo resuelto. (los
apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Suprema de
Justicia en sentencia 86 del 25 de julio de 1991).
Según la citada
disposición, cuando se trata de demandas de impuestos, bastará que se otorgue
caución a satisfacción del ponente para garantizar el pago respectivo cuando
fuere desfavorable lo resuelto. Se trata entonces, de que el principio solve
et repete se satisface con la sola prestación de la caución que señale el
Ponente para garantizar el pago de una resolución desfavorable del proceso,
salvo que exista norma especial que disponga otra cosa.
De conformidad
con el inciso segundo del Parágrafo del artículo 837 del Estatuto Tributario, no
existe una exigencia diferente a la de prestar garantían bancaria o de compañía
de seguros, es decir una caución, para garantizar el valor de lo adeudado, norma
que armoniza con el art. 140 del Código Contencioso Administrativo en cuanto
juntas persiguen el mismo fin, y la norma del Estatuto Tributario no exije
asunto distinto a prestar la caución respectiva.
En el presente
caso, el actor afirmó haber prestado la caución ordenada por el Tribunal
Contencioso Administrativo de Boyacá, en los términos del artículo 140, lo que
probó con copia del auto de fecha 18 de diciembre de 2006, proferido por la
Magistrada Ponente Luisa Mariana Sandoval Mesa, en el que se consigna que
previo a la admisión de la demanda se prestó la caución respectiva, según folio
37 del proceso[22], y la copia de la
caución respectiva según aparece a folio 18 del Cdno. 1 de la tutela, en la que
aparece que Hernando Córdoba Ojeda la prestó como demandante, como asegurada
figura la Administración de Impuestos Nacionales –DIAN-, con el objeto de
garantizar el pago de impuestos y sanciones con los recargos a que haya lugar
en cuanto fuere desfavorable lo resuelto al demandante (art. 140 del C.C.A). De
manera que ya se encuentra satisfecho el requisito respectivo en relación con el
evento contemplado en la ley, es decir,  cuando el asunto se encuentra ante el
conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como en el
caso presente.
V.  DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado Primero Civil del Circuito
de Tunja y la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Tunja que negaron la protección de amparo invocada, y en su lugar TUTELAR
TRANSITORIAMENTE el derecho fundamental al debido proceso del señor
Hernando Córdoba Ojeda.
SEGUNDO.-  ORDENAR a la Dirección de Impuesto y Aduanas Nacionales que
en el término de cinco (05) días contados a partir de la notificación de ésta
sentencia, proceda a levantar todas las medidas cautelares que pesan sobre los
bienes y posibles derechos herenciales del señor Hernando Córdoba Ojeada, como
consecuencia del proceso de cobro coactivo adelantado por la Administración de
Impuestos Nacionales de Tunja en contra del accionante.
TERCERO. -
LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
ART. 847.—En liquidación de sociedades. Cuando una sociedad comercial o civil
entre en cualquiera de las causales de disolución contempladas en la ley,
distintas a la declaratoria de quiebra o concurso de acreedores, deberá darle
aviso, por medio de su representante legal, dentro de los diez (10) días
siguientes a la fecha en que haya ocurrido el hecho que produjo la causal de disolución,
a la oficina de cobranzas de la administración de impuestos nacionales ante la
cual sea contribuyente, responsable o agente retenedor, con el fin de que ésta
le comunique sobre las deudas fiscales de plazo vencido a cargo de la sociedad.
Los liquidadores o quienes hagan sus veces deberán
procurar el pago de las deudas de la sociedad, respetando la prelación de los
créditos fiscales.
PAR.—Los representantes
legales que omitan dar el aviso oportuno a la administración y los liquidadores
que desconozcan la prelación de los créditos fiscales, serán solidariamente
responsables por las deudas insolutas que sean determinadas por la
administración, sin perjuicio de la señalada en el artículo 794, entre los
socios y accionistas y la sociedad.
[2]
ART. 848.—Personería del funcionario de cobranzas. Para la intervención de la
administración en los casos señalados en los artículos anteriores, será
suficiente que los funcionarios acrediten su personería mediante la exhibición
del auto comisorio proferido por el superior respectivo.
En todos los casos
contemplados, la administración deberá presentar o remitir la liquidación de
los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses a cargo del
deudor, dentro de los veinte (20) días siguientes al recibo de la respectiva
comunicación o aviso. Si vencido este término no lo hiciere, el juez,
funcionario o liquidador podrá continuar el proceso o diligencia, sin perjuicio
de hacer valer las deudas fiscales u obligaciones tributarias pendientes, que
se conozcan o deriven de dicho proceso y de las que se hagan valer antes de la
respectiva sentencia, aprobación, liquidación u homologación.
[3] ART. 837.—Medidas
preventivas. Previa o simultáneamente con el mandamiento de pago, el
funcionario podrá decretar el embargo y secuestro preventivo de los bienes del
deudor que se hayan establecido como de su propiedad.
Para
este efecto, los funcionarios competentes podrán identificar los bienes del
deudor por medio de las informaciones tributarias, o de las informaciones
suministradas por entidades públicas o privadas, que estarán obligadas en todos
los casos a dar pronta y cumplida respuesta a la administración, so pena de ser
sancionadas al tenor del artículo 651, literal a).
PAR.—Modificado.
L. 6ª/92, art. 85. Cuando se hubieren decretado medidas cautelares y el deudor
demuestre que se ha admitido demanda contra el título ejecutivo y que esta se
encuentra pendiente de fallo ante la jurisdicción de lo
contencioso-administrativo se ordenará levantarlas.
Las
medidas cautelares también podrán levantarse cuando admitida la demanda ante la
jurisdicción de lo contencioso-administrativo contra las resoluciones que
fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución, se presta
garantía bancaria o de compañía de seguros, por el valor adeudado.
[4]
ART. 835.—Intervención del contencioso-administrativo. Dentro del proceso de
cobro administrativo coactivo, solo serán demandables ante la jurisdicción
contencioso-administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y
ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el
proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista
pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción.
[5] Ver,
entre otras, las sentencias T-408 de 2002  T-432 de 2002 SU-646 de 1999 T-007
de 1992.
[6] Sentencia T-771 de 2004
MP. Rodrigo Uprimny Yepes.
[7] Sentencias T-469 de 2000, SU-061 de 2001, T-108 de 2003.
[8]
Ver por ejemplo las sentencias T-743 de 2002 MP Clara Inés Vargas Hernández;
T-596 de 2001 MP Álvaro Tafur Galvis; T-215 de 2000 MP Álvaro Tafur Galvis.
Esto fallos resuelven casos en los cuales el actor incoaba una acción de tutela
en contra de una sanción disciplinaria, por violar, entre otros, su derecho al
debido proceso; en cada uno estos procesos existía la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho para la protección del derecho al debido proceso.
Por esto, el criterio utilizado por  la Corte para decidir la procedencia de la
tutela fue si existía o no un perjuicio irremediable, con el fin de tramitar el
expediente de tutela como un mecanismo transitorio mientras que eran decididos
los procesos en la jurisdicción contencioso administrativa. En el mismo
sentido, ver también las sentencias T-131 A de 1996 MP Vladimiro Naranjo Mesa,
T-343 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil). De otra parte, la Corte ha establecido
que en los casos en los que “existe violación o amenaza de un derecho
fundamental por parte de una autoridad ejecutiva, y no cuenta el afectado con
acción ante la jurisdicción contencioso administrativa, o dentro del trámite de
ella no es posible la controversia sobre la violación del derecho
constitucional, la tutela procede como mecanismo definitivo de protección del
derecho constitucional conculcado”, caso que no es aplicable al presente
proceso. (Sentencia T-142 de 1995 MP Carlos Gaviria Díaz).
[9]
Sentencia T-225 de 1993 (MP Vladimiro Naranjo Mesa).
[10] Ver sentencia T-982 de 2004
M.P. Rodrigo Escobar Gil
[11]   Ibídem
[12] Ver sentencia -771 de 2004
M.P. Rodrigo Uprimny Yepes
[13] Ibídem
[14] Ver Sentencias T-067 de
2006 y T-965 de 2004
[15] Sentencia T-965 de 2004
[16] M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra
[17] Folios 8 y  9 Cdno. 1.
Resolución que resolvió las excepciones
[18] Folios 1
a 7 Cdno. 1
[19] Folio
38, demanda de tutela
[20] Sentencia C- 1201 de
2003
[21] Folios 8 y  9 Cdno. 1.
Resolución que resolvió las excepciones
[22] Ver Folio 38 del cdno 1
del proceso de tutela.