C-461-10
Sentencia C- 461/10
Sentencia
C- 461/10
Referencia: expediente D-7696
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1°,
del
Acto Legislativo número 01 de 2008
Demandante: Jorge Humberto Valero
Magistrado Ponente:
Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, dieciséis (16) de junio de dos mil diez (2010)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos Jorge Humberto Valero (D-7696), María
Nubia Hernández Vásquez (D-7700), Rafael Antonio Bustos Cortes (D-7709) y
Norberto Garzón Flores (D-7732), presentaron sendas demandas de
inconstitucionalidad en contra del artículo 1°, del Acto Legislativo número 01
de 2008 “Por medio del cual se adiciona el artículo
125 de la
Constitución Política”.
La Sala Plena de la
Corte Constitucional resolvió, en sesión realizada el 29 de abril de dos mil
nueve 2009, acumular las demandadas radicadas bajo los números D-7696, D-7700,
D-7709 y D-7732, y en consecuencia, ordenó que su trámite se adelantara
conjuntamente para ser decididas en una sola sentencia.
El Magistrado Sustanciador, por medio de Auto del 18
de mayo de 2009, admitió la demanda radicada con el número D-7696, pero sólo
respecto del cargo de inobservancia del
trámite legislativo, previsto en las normas pertinentes, que surtió en el
Congreso de la
República el proyecto que dio origen al Acto Legislativo número 01 de 2008 “Por medio del cual se adiciona el artículo 125 de la
Constitución Política”, al
considerar que cumplía con los requisitos previstos en el artículo 2 del Decreto
2067 de 1991 para el efecto. En la
misma providencia, inadmitió las demandas radicadas con los números D-7696, D-7700,
D-7709 y D-7732, en la medida en que los ciudadanos afirmaban que el precepto
acusado había sustituido la
Constitución Política, pero los argumentos presentados para sustentar ese
aserto apuntaban a cuestionar su contenido material, por la violación de
principios constitucionales. Por esa razón, les fueron concedidos a los
demandantes tres días, para que corrieran sus escritos en lo pertinente.
Mediante el Auto del 29 de mayo de 2009, se rechazaron
las demandas identificadas con los números D-7700, D-7709 y D-7732. Se ordenó
también el rechazo de la demanda D-7696, en cuanto al cargo de sustitución de la
Constitución, y dar cumplimiento a lo dispuesto por el Auto del 18 de mayo de
2009, en relación con la admisión de la misma, por el cargo de inobservancia
del trámite legislativo, establecido en las normas en la materia, que tuvo el
proyecto que originó el precepto acusado.
El ciudadano Norberto Garzón Flores (Expediente
D-7732) presentó recurso de súplica contra el Auto del 29 de mayo de 2009, que
rechazó su demanda, reiterando los argumentos presentados inicialmente para el
efecto. El recurso citado fue resuelto por la
Sala Plena de esta Corporación, por medio del Auto 251 de 2009[1], en el sentido de
confirmar la providencia recurrida, por considerar que, si bien, el ciudadano
afirmaba que el Acto Legislativo número 01 de 2008, había sustitutito la
Constitución Política, las razones expuestas para sustentar esa acusación se
relacionaban con su contenido material, lo cual no es admisible como cargo
contra actos legislativos.
Por virtud del Auto del 7 de diciembre de 2009, el
Magistrado Sustanciador ordenó fijar en lista la norma acusada por el término
de 10 días y dar traslado al Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto a su cargo. En la misma providencia se
ordenó comunicar la demanda al Ministerio
del Interior y de Justicia, al Departamento Administrativo de la
Función Pública, a la
Comisión Nacional del Servicio Civil, al Presidente de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a los decanos de las Facultades de
Derecho de las Universidades del Rosario, Santo Tomas, Libre, Nacional, del
Atlántico y Simón Bolívar, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran
dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender la disposición
acusada.
En esa oportunidad, se solicitó a los Secretarios
Generales de la Cámara de Representantes y del Senado de la
República que enviaran, con destino a este proceso, copia del expediente
legislativo que contenía el trámite y aprobación del proyecto que originó el
Acto Legislativo número 01 de 2008; incluyendo las certificaciones relacionadas
con las fechas de publicación de los informes; las fechas del anuncio previo a
la votación de los mismos; las fechas en las que se realizaron los debates; el
quórum deliberatorio, decisorio, y las mayorías con las que fueron aprobados,
así como las correspondientes gacetas del Congreso en las que constaran dichos
actos.
Una vez recibidas y evaluadas las pruebas decretadas
en este proceso, y cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición, subrayando el objeto de la demanda:
“ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2008
(diciembre 26)
Por medio del cual se adiciona el artículo
125 de la Constitución Política.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°.
Adiciónese un parágrafo transitorio al artículo 125 de la
Constitución, así:
Parágrafo transitorio. Durante un tiempo de tres (3) años contados a partir
de la vigencia del presente acto legislativo, la
Comisión Nacional del Servicio Civil implementará los mecanismos necesarios
para inscribir en carrera administrativa de manera extraordinaria y sin
necesidad de concurso público a los servidores que a la fecha de publicación de
la Ley 909 del 2004 estuviesen ocupando cargos de carrera vacantes de forma
definitiva en calidad de provisionales o de encargados del sistema general de
carrera siempre y cuando cumplieran las calidades y requisitos exigidos para su
desempeño al momento de comenzar a ejercerlo y que a la fecha de la inscripción
extraordinaria continúen desempeñando dichos cargos de carrera. Igual derecho y
en las mismas condiciones tendrán los servidores de los sistemas especiales y
específicos de la carrera, para lo cual la entidad competente, dentro del mismo
término adelantará los trámites respectivos de inscripción.
Mientras se cumpla este procedimiento, se suspenden
todos los trámites relacionados con los concursos públicos que actualmente se
están adelantando sobre los cargos ocupados por empleados a quienes les asiste
el derecho previsto en el presente parágrafo.
La Comisión Nacional
del Servicio Civil deberá desarrollar, dentro de los tres (3) meses siguientes
a la publicación del presente acto legislativo, instrumentos de calificación
del servicio que midan de manera real el desempeño de los servidores públicos
inscritos de manera extraordinaria en carrera administrativa.
Quedan exceptuados de estas normas los procesos de
selección que se surtan en desarrollo de lo previsto por el artículo 131 de la
Constitución Política y los servidores regidos por el artículo 256 de la
Constitución Política, carrera docente y carrera diplomática
consular.”
III. FUNDAMENTOS DE LA
DEMANDA
El
ciudadano Jorge Humberto Valero solicita a esta Corte que declare la
inexequibilidad de la expresión “carrera docente”, contenida en
el artículo 1 del Acto Legislativo número 01 de 2008, por que en su criterio,
su trámite en el Congreso de la
República no observó los principios de consecutividad, identidad y
democrático.
Manifiesta que el principio de consecutividad se
desconoció en el proceso legislativo que originó el precepto acusado, en la
medida en que considera que con el mismo, fueron excluidos los docentes del
beneficio de inscripción extraordinaria en carrera administrativa. En esa
medida, afirma que ello obedeció a un cambio incoherente acaecido durante el
trámite del proyecto de acto legislativo en la
Cámara de Representantes, que no guarda armonía con la materia que este
contiene, ni con sus motivaciones, configurándose así, un trato discriminatorio
en contra de ese grupo poblacional.
En concepto del demandante, el proyecto de reforma del
artículo 125 Superior, que inicialmente se presentó, brindaba un trato
igualitario a todos los servidores públicos que se encontraban en
provisionalidad en cargos de carrera, al momento de su entrada en vigencia.
Por otra parte, estima, que la expedición de la norma
tampoco respetó el principio de identidad, en la medida en que el texto
aprobado por el Congreso en primera vuelta no coincide con el texto aprobado en
segunda vuelta, como quiera que fue en esta última instancia que se estableció
en el proyecto de acto legislativo, la exclusión de los docentes que estaban en
provisionalidad, del beneficio de inscripción automática en carrera.
A juicio del accionante, el principio democrático se
desconoció durante el proceso que se surtió en el Congreso de la
República para la expedición de la norma que acusa, por dos razones. Primero,
por que en ningún informe de ponencia del proyecto se explicó, ni se justificó,
por qué los servidores públicos provisionales, pertenecientes al Magisterio
debían ser excluidos del beneficio de inscripción automática en la carrera
docente. Y, segundo, debido a que la exclusión del beneficio anotado, de quienes
estuvieran en provisionalidad en cargos de la carrera docente, no fue objeto de
debate o justificación alguna, en las cámaras legislativas.
IV. INTERVENCIONES
1. Departamento Administrativo de la
Función Pública
El Departamento Administrativo de la
Función Pública, por medio de escrito radicado en la
Secretaria General de esta Corporación, el 18 de enero de 2010, solicitó a la
Corte Constitucional que ordene estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-588 de 2009, en la que se declaró inexequible, en su totalidad, el
Acto Legislativo No. 01 de 2008, “Por medio del cual se adicional el
artículo 125 de la
Constitución Política”, “con efectos retroactivos, entre otras
determinaciones.”
Las demás instituciones con respecto a las cuales se
ordenó poner en conocimiento la demandan de la referencia a efecto de que
presentaran una eventual intervención en este proceso, guardaron silencio.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
1. El señor Procurador General de la
Nación, mediante concepto No. 4907 del 4 de febrero de 2010, de manera
preliminar, solicita a esta Corporación que, con relación a la norma acusada,
(i) declare estarse a lo decidido en la
Sentencia C-558 de 2009, en la cual se declaró inexequible el Acto Legislativo
número 01 de 2008, con efectos retroactivos desde su promulgación; y, (ii) de
forma subsidiaria, que se declarara inhibida para decidir con respecto a la
demanda contra la expresión “carrera docente”, contenida en el precepto
demandado, por considerar que no existe legitimación en la causa por activa.
1.1. El Ministerio Público inicia por precisar que, dado
que, en la Sentencia C-588 de 2009, se declaró inexequible en su totalidad el
Acto Legislativo número 01 de 2008, con efectos retroactivos, es decir, desde
el momento de su promulgación, su solicitud principal se encamina a que la
Corte ordene estarse a lo decidido en dicha providencia.
1.2. Por otra parte, relación con la legitimación en
la causa para presentar la demanda objeto de análisis, el señor Procurador
considera que conforme con el artículo 40 de la
Constitución Política, el derecho a participar en la conformación, ejercicio
y control del poder político, entre otras manifestaciones, mediante la
interposición de acciones públicas en defensa de la
Carta, es una garantía de naturaleza fundamental política de todo ciudadano.
Por ello, afirma que se trata de un derecho fundamental,
cuyo titular o sujeto activo es el ciudadano, lo que, en su concepto, se
reitera “de manera profusa en el resto de la
Carta Política (Constitución Política. Artículos 241, numerales 1, 4, 5, 10;
242, numeral 1).”
Con fundamento en lo anterior, adentrándose en el
presente caso, encuentra que, sin lugar a dudas, quien formula la demanda “no
lo hace en su condición de ciudadano que busca ejercer un derecho político
fundamental (a pesar de que utiliza la técnica constitucional establecida para
ello), sino que actúa como apoderado a nombre de dos personas jurídicas para
defender un interés particular.”
Por tanto, la
Vista Fiscal considera que el demandante en este proceso carece de
legitimación en la causa por activa, ya que realmente no obra como ciudadano
colombiano que busca ejercer un derecho político, sino como apoderado para
defender unos intereses particulares. Por esa razón, la
Corte debe declararse inhibida para decidir en este proceso de
constitucionalidad.
El señor Procurador arriba a la anterior conclusión,
como quiera que el demandante actúa en calidad de apoderado de dos personas
jurídicas que se dedican a la defensa de los intereses de los educadores al
servicio del Magisterio colombiano, de lo cual dan cuenta los poderes arrimados
al proceso; y, en la medida en que los argumentos contenidos en la demanda, se
encaminan, de forma exclusiva, a atacar la expresión “carrera docente”, por
haber sido excluidos los servidores públicos provisionales pertenecientes al Magisterio,
del beneficio de obtener la inscripción automática en esa carrera
administrativa.
Adicionalmente, señala que, si bien, la demanda se
presenta argumentando que el trámite que surtió en el Congreso de la
República el proyecto de acto legislativo que originó la norma acusada, fue
irregular y por ello estaba viciado, las razones que sustentan tal acusación se
dirigen a suscitar una controversia sobre el contenido material del Acto
Legislativo 01 de 2008, específicamente, planteando un problema de un trato
desigual por causa de la exclusión del beneficio de inscripción provisional en
carrera docente de la que fueron objeto los servidores públicos provisionales
del Magisterio colombiano, lo cual, no es procedente en el control de
constitucionalidad de actos legislativos reformatorios de la
Constitución.
2. Ahora bien, en caso de que la pretensión
anterior no prospere, solicita que la Corte se declare inhibida para decidir
con relación a la demanda de la referencia por el incumplimiento de los
requisitos de claridad y suficiencia en la formulación de los cargos de
inexequibilidad.
Indica que para que los cargos presentados contra un
acto legislativo sean razonables, es menester que cumplan con las exigencias de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia (Sentencia C-1052
de 2001).
Particularmente, señala que un cargo de
inconstitucionalidad goza de claridad “cuando su formulación tiene un hilo
conductor que permite comprender las razones en que se basa, lo que incluye las
demostraciones fácticas procesales a que haya lugar”. De la misma forma,
asevera que un cargo está dotado de suficiencia, cuando, “a partir de la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios), el
juez constitucional puede observar una duda que podría estar comprometiendo el
orden fundacional y que lo obliga a abordar el conocimiento de la demanda.”
Con fundamento en lo anterior, para el Ministerio
Público la Corte debe inhibirse por ineptitud sustantiva de la demanda, en la
medida en que los cargos que en ella se exponen no cumplen los requisitos de
claridad y suficiencia. Ello, en la medida en que “el libelista sólo se
dedica a hacer afirmaciones consistentes en haberse violado la
Constitución por vicios de forma durante el trámite el proyecto que dio origen
al Acto Legislativo 01 de 2008 (violación de los principios de consecutividad,
identidad y democrático) pero NO presenta los razonamientos y demostraciones
fácticas que se requieren al respecto para poderse abordar el estudio de la
demanda.”
Así, como se indicó previamente, estima el señor
Procurador que lo que el demandante pretende es dar lugar a un control material
del acto legislativo acusado, encaminado a defender intereses particulares de
los servidores públicos nombrados en cargos de carrera en provisionalidad,
pertenecientes al Magisterio.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241
numeral 1º de la Carta, ya que la disposición acusada hace parte de un acto
legislativo.
2.
Legitimación en el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
Por
cuanto el Ministerio Público manifiesta, que el accionante carece de
legitimación para la presentación de esta acción, en la medida en que actúa en
representación de dos sindicatos, la Sala debe precisar ese aspecto.
De acuerdo con el artículo 40 del Ordenamiento
Superior, todo ciudadano tiene el derecho a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político. En efecto, el numeral 6°, establece que
los ciudadanos pueden “Interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución y de la ley.”
Así mismo, el artículo 242 de la
Constitución Política, establece que cualquier ciudadano puede presentar la
acción pública de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 241 del mismo
ordenamiento.[2]
Con ese fundamento, esta Corporación ha indicado
que la acción de inconstitucionalidad goza de las características de publicidad
e informalidad. La acción es pública, en tanto, como se anotó, es una
manifestación del ejercicio del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político; e informal, en la medida en por regla general, para su ejercicio, sólo se requiere
acreditar la calidad de ciudadano, sin que sea necesario demostrar que se tiene
alguna formación profesional especializada, o el cumplimiento riguroso de
presupuestos formales.[3]
Ahora bien, con esa orientación, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que, en tanto el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad es la manifestación de un derecho político del ciudadano,
las personas jurídicas, públicas o privadas, no pueden ejercerla, es decir, carecen
de legitimación para el efecto. No obstante lo anterior, la
Corte ha precisado que si quien ejercita la acción, en nombre de una o varias
personas jurídicas, tiene la condición de ciudadano, esta Corporación no puede
negarle el ejercicio del derecho fundamental político reconocido, como ya se
expresó, en el artículo 40 Superior, lo cual supondría, al mismo tiempo, la
restricción del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia,
por la circunstancia, de haber ejercido la acción en representación de que una
persona jurídica, y no haber manifestado que, también, lo hacía en su condición
de ciudadano. Al efecto, se indicó:
“(…) la
Corte ha ratificado que las personas jurídicas privadas o públicas no pueden
demandar la inexequibilidad de una disposición. No obstante, la
Corporación ha aclarado que si quien presenta la demanda a nombre de una
persona jurídica es un ciudadano, el Tribunal no puede negarle el ejercicio del
derecho constitucional fundamental consagrado en el artículo 40 de la
Constitución, impidiéndole el acceso a la administración de justicia
constitucional por el hecho de no haber declarado que hace uso de su condición
de ciudadano para presentar la correspondiente demanda.”[4]
En
el caso bajo estudio, la demanda de inconstitucionalidad del Acto Legislativo
número 01 de 2008, es presentada por Jorge Humberto Valero quien, como lo
afirma, actúa en representación de la
Federación Nacional de Educadores - Fecode- y de la
Asociación de Institutores de Antioquia –Aida-, según poderes que adjunta. A
su vez, conforme con la constancia de presentación personal de la
correspondiente demanda, Jorge Humberto Valero es ciudadano colombiano,
identificado con número de cédula de ciudadanía 14.222.339.
Por
lo anterior, de acuerdo con las consideraciones previas, la
Sala concluye que, en la medida en que Jorge Humberto Valero es ciudadano,
está legitimado para presentar la acción de la referencia, no obstante, no
manifieste su condición de forma expresa, y afirme actuar en representación de
dos sindicatos.
3.
Existencia de cosa juzgada
constitucional
La Corte Constitucional en la
Sentencia C-588 de 2009[5],
(Expediente D-7616) declaró inexequible el Acto Legislativo número 01 de 2008“Por
medio del cual se adiciona el artículo 125 de la
Constitución Política”, en su totalidad, con efectos retroactivos. La citada
providencia resolvió:
“PRIMERO. Declarar INEXEQUIBLE, en su
totalidad, el Acto Legislativo No. 01 de 2008, “Por medio del cual se
adiciona el artículo 125 de la
Constitución Política”.
SEGUNDO. Esta sentencia tiene efectos retroactivos y, por tal razón, se reanudan
los trámites relacionados con los concursos públicos que hubieren sido
suspendidos y carecen de valor y efecto todas las inscripciones extraordinarias
en carrera administrativa o los ingresos automáticos a la misma que, con
fundamento en el Acto Legislativo No. 01 de 2008, se hayan realizado.”
Por lo anterior, en la medida en que el precepto
acusado en esta oportunidad hacía parte del Acto Legislativo número 01 de 2008,
el cual fue declarado inexequible en su totalidad, por este Tribunal en la
sentencia referida, concluye la Sala que, conforme con el artículo 243 de la
Carta Política, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y,
en consecuencia, esta Corporación ordenará estarse a lo resuelto en la citada
providencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
ESTARSE A LO RESUELTO en la
Sentencia C-588 de 2009, que declaró INEXEQUIBLE en su totalidad el
Acto Legislativo No. 01 de 2008.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente en comisión.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente en comisión
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Aclaración de voto
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA
C-461/10
CON PONENCIA DEL MAGISTRADO GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO, EN LA CUAL SE DECLARA INEXEQUIBLE EN SU TOTALIDAD EL
ACTO LEGISLATIVO NO. 01 DE 2008.
Referencia: Expediente D-7696
Problema jurídico
planteado en la sentencia: ¿Es exequible el acto legislativo No. 1
de 2008?
Motivo de la
Aclaración: (i)la reforma transitoria que el Acto Legislativo 01 de
2008 introducía a la Constitución Política en ningún modo sustituía la
Constitución, ni conllevaba una afectación desproporcionada del sistema de
valores y principios superiores;(ii) la posibilidad de
exceptuar la aplicación de la Constitución a determinados supuestos de hecho
durante un lapso transitorio no es un ejercicio de poder constituyente
secundario proscrito por la Constitución Política; y (i¡¡) la función de
control sobre el poder de reforma constitucional no puede ejercerse a partir de
la confrontación de la labor del Congreso con doctrinas extranjeras relativas
al poder de reforma constitucional.
Aclaro el voto en la Sentencia
C- 461 de 2010 pues se hace necesario manifestar, por medio de
aclaración de voto de la presente providencia que ordenó ESTARSE A LO RESUELTO
en la Sentencia C-588 de 2009, la cual declaró inexequible en su totalidad el
Acto Legislativo No. 01 de 2008, "Por medio del cual se adiciona el
artículo 125 de la Constitución Política", que reiteró las
razones por las cuales me aparté de la decisión mayoritaria en dicha
oportunidad.
1.     ANTECEDENTES
Acto Legislativo 01 de 2008, artículo 1
"Por medio del cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución
Política", el artículo demandado regula la inscripción en carrera
administrativa de manera extraordinaria, de los servidores que la fecha de
publicación de la Ley 909 de 2004 estuviesen ocupando cargos de carrera en
vacantes de forma definitiva, el demandante considera que el legislador no
observó los principios de consecutividad, identidad y democrático. La Corte
ordena estarce a lo resuelto en la sentencia 88 de 2009 que declaró inexequible
la totalidad del acto legislativo 01 de 2008.
2.
FUNDAMENTO DE LA ACLARACIÓN
Las razones por
las cuales me aparté de la decisión mayoritaria, en aquel momento fueron las
siguientes: (i)la reforma transitoria que el Acto
Legislativo 01 de 2008 introducía a la Constitución Política en ningún modo
sustituía la Constitución, ni conllevaba una afectación desproporcionada del
sistema de valores y principios superiores;(ii) la posibilidad de
exceptuar la aplicación de la Constitución a determinados supuestos de hecho
durante un lapso transitorio no es un ejercicio de poder constituyente
secundario proscrito por la Constitución Política; y (iii) la función de
control sobre el poder de reforma constitucional no puede ejercerse a partir de
la confrontación de la labor del Congreso con doctrinas extranjeras relativas
al poder de reforma constitucional.
2.1.
La reforma transitoria que el Acto Legislativo 01 de 2008 introducía a la
Constitución Política en ningún modo sustituía la Constitución, ni conllevaba
una afectación desproporcionada del sistema de valores y principios superiores.
A mi juicio, la
posición mayoritaria adoptó criterios de escrutinio tan estrictos, que por esta
razón despojó al Congreso de la facultad reformatoria de la Constitución que la
Asamblea Nacional Constituyente puso en sus manos. En efecto, a pesar de que la
Corte Constitucional ha aceptado la diferencia entre las nociones de reforma y
sustitución de la Constitución, la definición jurisprudencial de lo que ha de
entenderse por este último fenómeno, no corresponde a lo que en esta
oportunidad la ponencia de la que me aparto calificó de tal.
Ciertamente, en
la Sentencia C-551 de 9 de julio de 2003[6], la Corte
Constitucional distinguió entre reformar la Constitución y sustituirla, cuando
expresó:
"...aunque
la Constitución de 1991 no establece expresamente ninguna cláusula pétrea o
inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga límites. El
poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues
la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de
derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. Para saber si el poder
de reforma, incluido el caso del referendo, incurrió en un vicio de
competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no
sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y
valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de
constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando
un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio
constitucional- lo cual equivaldría a ejercer un control material. Por ejemplo,
no podría utilizarse el poder de reforma para sustituir el Estado social y
democrático de derecho con forma republicana (CP. art 1) por un Estado
totalitario, por una dictadura o por una monarquía, pues ello implicaría que la
Constitución de 1991, fue reemplazada por otra diferente, aunque formalmente se
haya recurrido al poder de reforma... "
Del extracto jurisprudencial anterior, es
de destacar los supuestos con los cuales la Corte, en aquella oportunidad,
quiso ejemplificar qué tipo de modificaciones constitucionales podrían
significar una sustitución de la Constitución. Al respecto, la Corporación
estimó que no podría cambiarse "forma republicana (CP. art 1) por
un Estado totalitario, por una dictadura o por una monarquía". Como puede verse,
la sustitución constitucional se presentaría en aquellos eventos en que el
ejercicio del poder constituyente derivado llegara a afectar la esencia misma
del régimen político, de tal manera que, a partir de entonces, dicho régimen ya
no sería el mismo sino otro completamente diferente.
Así mismo, dentro del extracto de la
sentencia C-551 de 2003 citada previamente, debe destacarse que la Corte ha
entendido que para saber si determinada reforma constitucional es más bien una
sustitución de la Carta, es necesario "tener en cuenta los principios y
valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de
constitucionalidad".
Ahora bien, dado
que los valores y principios constitucionales prima facie no son absolutos,
sino que pueden ser restringidos para dar mayor peso a otros del mismo rango
que eventualmente entren en tensión con ellos, no puede estimarse que cualquier
reforma que afecte la proyección normativa de un valor o principio superior
resulte per se extralimitada y viciada por razones de
incompetencia.
Así, el examen de
los límites al poder de reforma en cada caso concreto impone un ejercicio de ponderación. Es decir, a la
hora de establecer si determinada reforma sustituyó o no la Constitución, por
haber modificado los principios y valores que ella contiene, es necesario
considerar no solamente un determinado y concreto principio o valor, o algunos
de ellos, sino todos ellos en su conjunto. Asimismo, el juez constitucional
también debe tomar en consideración que, por razones que tocan con la propia
dinámica social y con el momento socio-histórico, el acto reformatorio de la
Carta puede consistir en dar relevancia particular a la proyección normativa de
determinado principio frente a otro.
En el caso presente, apartándome de lo
que consideró la mayoría, estimo que la reforma transitoria que el Acto
Legislativo 01 de 2008 introducía a la Constitución Política en ningún modo
sustituía la esencia de nuestro régimen político, ni conllevaba una afectación
desproporcionada del sistema de valores y principios superiores.
En efecto, dentro de los rasgos
esenciales de un régimen político democrático, que pueda calificarse de Estado
Social de Derecho y opere dentro de una forma de Estado unitaria y sistema de
gobierno presidencial, como lo propone la Constitución que nos rige, pueden
citarse, a vía de ejemplo: la elección democrática de los representantes del
pueblo y del presidente de la República, la vigencia del principio mayoritario,
la garantía de los derechos fundamentales, el principio de separación de
poderes, los principios de dignidad y solidaridad que marcan el acento
"social" de la democracia, etc.
Así pues, a juicio del suscrito, las
excepciones temporales al sistema de carrera en los cargos públicos y el acceso
a ella mediante concurso público, previstos en el artículo 125 Superior, como
regla general, no pueden considerarse en modo alguno como asuntos definitorios,
esenciales o determinantes del régimen político previsto en la Constitución.
Tan es así, que dicho artículo 125, en su redacción original, contempla por sí
mismo excepciones a esta regla general, cuando al respecto prescribe que "los empleos
en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de
elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley ".
Nótese que el mismo constituyente
primario, autoriza al legislador a introducir excepciones al régimen de
carrera, al cual se accede a través de concurso público, por lo que resulta
completamente extraña la posición mayoritaria conforme a la cual en este
aspecto no es posible introducir excepciones por medio del ejercicio del poder
constituyente derivado.
Ahora bien, en relación con los cargos en
provisionalidad, la jurisprudencia de la Corte ha sido reiterativa al afirmar
que la estabilidad laboral propia de los cargos de carrera es "plenamente
aplicable a los cargos en provisionalidad a diferencia de lo que sucede con la
estabilidad laboral precaria de los cargos de libre nombramiento y remoción
"[7].
En
este orden de ideas, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que a
pesar del carácter transitorio de este tipo de nombramientos, las personas que
ocupan un cargo de carrera en provisionalidad gozan de cierta estabilidad
laboral, pues su desvinculación no puede hacerse de manera discrecional como
está permitido para los cargos de libre nombramiento y remoción.[8]Por lo mismo, la
Corporación ha insistido en que "el nombramiento en provisionalidad
de servidores públicos para cargos de carrera administrativa, como es el caso,
no convierte el cargo en uno de libre nombramiento y remoción. Por ello, el
nominador no puede desvincular al empleado con la misma discrecionalidad con
que puede hacerlo sobre uno de libre nombramiento y remoción, a menos que
exista justa causa para ello ".[9]
2.2.
La posibilidad de exceptuar la aplicación de la Constitución a determinados
supuestos de hecho durante un lapso transitorio no es un ejercicio de poder
constituyente secundario proscrito por la Constitución Política.
De otro lado, es
necesario decir que al parecer del suscrito, la posibilidad de exceptuar la
aplicación de la Constitución a determinados supuestos de hecho durante un
lapso transitorio, como lo hacía el Acto Legislativo declarado inexequible, no
es un ejercicio del poder constituyente secundario proscrito por la
Constitución Política. En tal virtud, la Corte no podía partir del supuesto
contrario[10],
dado que terminaría limitando el poder de reforma del Congreso de la República
más allá de lo previsto por el constituyente primario. Así, al hacerlo,
encuentro que con toda claridad la Corte extralimitó su competencia de control.
Por esta razón,
discrepo en cuanto a la doctrina acogida por la Corporación en la providencia
de la referencia, conforme a la cual no son verdaderas "reformas
constitucionales" aquellas que, por tener un carácter
transitorio, una vez han perdido vigencia dejan incólume el texto constitucional.
En efecto, esta limitación al poder constituyente derivado no proviene de la
Carta Política, sino que fue deducida por la mayoría a partir de la doctrina
extranjera que la ha sostenido. La Carta sólo dispone que la Constitución
Política "podrá ser reformada por el Congreso, por una
Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo", sin limitar el
poder reforma por razón del tiempo de vigencia del acto reformatorio. Así pues,
la Corte ha añadido un nuevo límite al poder constituyente secundario, no
previsto en la normatividad superior, que resulta   extraño   a  nuestro
constitucionalismo,   cuando   la misma Constitución en su redacción original
contempló todo un capítulo de "Disposiciones Transitorias " compuesto por
cincuenta y nueve artículos, cuyo carácter temporal no permite entender que no
fueran normas de rango superior o propiamente constitucional.
No sobra recordar que mediante actos
legislativos posteriores a la expedición de la Constitución de 1991, se
adoptaron también normas de vigencia temporal de rango constitucional, como en
el caso del artículo transitorio número 60, que fue adicionado mediante el Acto
Legislativo 2 de 1993. De esta forma, la práctica de adopción de actos
legislativos de carácter transitorio no era ajena a nuestro constitucionalismo,
ni era per se motivo para juzgar subvertida o
sustituida la Carta Política. Todo lo contrario, esta posibilidad debió ser
resguardada, no sólo por no estar prohibida expresamente por la Constitución,
sino porque permite conservar el texto original de la Carta y adecuarlo a las
circunstancias transitorias que ameriten su revisión.
. El fundamento
teórico de la sentencia, implica una confrontación indebida de la labor del
Congreso con doctrinas extranjeras relativas al poder de reforma
constitucional.
En aquella
oportunidad, la mayoría llegó a la conclusión según la cual, el Acto
Legislativo N° 01 de 2008 era inexequible, por cuanto en su tramitación el
Congreso de la República incurrió en un vicio de sustitución parcial y temporal
de la Constitución Política.
Para llegar a la
anterior conclusión, la sentencia de la que me aparto, hace referencia a
diversas teorías del constitucionalismo moderno relativas a la modificación del
texto escrito de la Constitución de un Estado cualquiera, posiciones
doctrinarias extranjeras que distinguen entre los fenómenos de la reforma, la
destrucción, la supresión, el quebrantamiento y la suspensión de la constitución.
Así, por ejemplo, la providencia menciona la doctrina sobre destrucción de la
constitución sostenida por Carl Schmitt en su "Teoría de
la Constitución ", la posición de De Vergottini relativa a
la "rotura o quebrantamiento" de la norma
fundamental, las ideas de Néstor Pedro Sagúes sobre suspensión constitucional,
etc.
En aquel examen
doctrinario realizado, el proveído se orienta a demostrar que algunas de las
mencionadas nociones acuñadas por la doctrina constitucional contemporánea son
susceptibles de "encuadramiento" dentro de la
noción de "sustitución de la constitución", que ha sido
utilizada por la Corte Constitucional Colombiana para explicar los límites
competenciales del poder de reforma de que es titular el Congreso de la
República entre nosotros. Particularmente, el esfuerzo de la providencia se
dirige a demostrar que la noción de sustitución de la constitución comprende la
suspensión de alguna de sus normas. Por tal motivo, nuevamente se acude a
referencias de la doctrina extranjera en donde se sostiene que las reformas
constitucionales que consisten en introducir excepciones a la aplicación de la
Constitución para determinados supuestos no son de recibo, si no media
autorización expresa para tal fin dentro del propio texto constitucional[11].
El estudio realizado por la Corte, trata
de encuadrar la reforma adelantada mediante el Acto Legislativo de 2008 dentro
de alguna de las categorías de destrucción, supresión, quebrantamiento o
suspensión de la Constitución a que alude la doctrina extranjera, concluyendo
que el Artículo 1 ° de dicho Acto legislativo, "además de
sustituir parcialmente la Constitución mediante la introducción de una
excepción que alcanza a varios preceptos constitucionales, suspende efectos de
algunas disposiciones superiores, lo cual es susceptible de configurar una
nueva forma de sustitución de la Carta... ".
En conclusión, las razones por las cuales
me aparte de la decisión tomada, se basan principalmente en que la función de
control constitucional que compete a esta Corporación sobre la función
constituyente, cuando es ejercida por el Congreso de la República, debe
ejercerse en los términos de las competencias que la Carta le asigna al órgano
legislativo para reformar la Constitución, como a la Corte para decidir sobre
las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra dichos
actos reformatorios, sólo por vicios de procedimiento en su formación. (CP.
Art. 241, n° 1). Así las cosas, el ejercicio de la función constituyente no
puede ser examinado por esta Corporación confrontándolo con las doctrinas
jurídicas extranjeras relativas a lo que, al parecer del jurista que las
expone, puede ser el trabajo reformatorio de la Carta Fundamental de un Estado
cualquiera, sino frente a lo que concretamente la Constitución Política de
Colombia permite o prohíbe en esta materia.
En los términos anteriores reitero las
consideraciones expresadas, para sustentar mi discrepancia y en este sentido me
permito aclarar el voto en el marco de la Sentencia C-461 de 2010.
Fecha ut supra,
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
[1]
M. P. Mauricio González Cuervo.
[2]
Ver Sentencia C-933 de 2004 M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[3]
Ibídem.
[4] Ver Sentencias C-275 de 1996,
M. P. José Gregorio Hernández. Ver Auto 360 de 2006,
M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[5] M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[6]
M.P. Eduardo
Montealegre Lynett
[7] Sentencia T-104
de 2009.
[8] Sentencias T-800
de 1998, C-734 de 2000, T-884 de 2002 y T-519 y T-610 de 2003.
[9] Ver sentencia T-
800 de 1998. En el mismo sentido, pueden consultarse las sentencias T-884 de
2002 y T-610 de 2003.
[10]La Sentencia de
laque discrepo concluye que el Acto legislativo 01 de 2008, "además de
sustituir parcialmente la Constitución mediante la introducción de una
excepción que alcanza a varios preceptos constitucionales, suspende efectos de
algunas disposiciones superiores, lo cual es susceptible de configurar una
nueva forma de-sustitución de la Carta... "
[11]
En este sentido la providencia menciona las posiciones
doctrinales de De Vergottini García-Atance y de Lucas Verdu.