C-318-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-318/95
ESTADO DE
EMERGENCIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Naturaleza jurídica
El estado de emergencia penitenciaria y
carcelaria no implica que el Ejecutivo asuma funciones legislativas pues, a
través de la precitada figura sólo se están actualizando las restricciones
anexas a la suspensión del derecho a la libertad física, precisamente ya
determinadas por el propio legislador al regular el régimen penitenciario y
carcelario y fijar los propios límites del mencionado estado de emergencia. En
ese orden de ideas, el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria es una
manifestación de potestad administrativa, pues solamente es un procedimiento
que permite abreviar y conferir mayor agilidad a ciertos trámites, en relación
con las situaciones de normalidad, en virtud de la crisis de seguridad y de
orden sanitario a la cual se enfrentan las autoridades carcelarias y
penitenciaras. Este estado de emergencia se asimila entonces a otras figuras
administrativos, como la llamada  contratación estatal por urgencia
manifiesta,  en las cuáles la ley hace más expeditos ciertos procedimientos y tomas
de decisión, por las situaciones de urgencia que enfrenta la administración,
sin que por ello pueda decirse que se trata de uno de los estados de excepción
regulados por la Carta, puesto que el Ejecutivo sigue estrictamente sometido a
la ley y no se convierte en legislador excepcional.
DISCRECIONALIDAD/ARBITRARIEDAD
Esta diferenciación entre lo discrecional y
lo arbitrario tiene claro fundamento constitucional en Colombia, pues la Carta
admite la discrecionalidad adminitrativa pero excluye la arbitrariedad en el
ejercicio de la función pública. Así la potestad discrecional es una
herramienta jurídica necesaria e indispensable, en ciertos casos, para una
buena administración pública, pues se le brinda al gestor público la
posibilidad de decidir, bajo un buen juicio, sin la camisa de fuerza de una
reglamentación detallada que no corresponda a la situación que se quiera
superar o enfrentar. En cambio, la arbitrariedad está excluida del ordenamiento
jurídico colombiano. En efecto, si bien la Constitución colombiana no consagra
expresamente "la interdicción de la  arbitrariedad de los poderes
públicos", como lo hace el artículo 9º-3º de la Constitución Española,
este principio deriva de normas específicas de nuestra Carta.
POTESTAD
DISCRECIONAL/PRINCIPIO DE MENSURABILIDAD-Concepto
La potestad administrativa, y en especial
la discrecional, se encuentra sometida al principio de mensurabilidad, el cual
consiste en que en ningún caso la potestad puede constituirse como un poder
indefinido o ilimitado. En efecto, en primer término, la actuación del Estado a
través de la potestad administrativa está sujeta a los lineamientos
constitucionales, pues "en el Estado Social de Derecho las competencias
son regladas y el margen de discrecionalidad de los agentes públicos debe
ejercitarse dentro de la filosofía de los valores y principios materiales de la
nueva Constitución". En segundo lugar, la potestad citada se encuentra
condicionada a la definición de su ámbito de acción, determinándose los fines a
cumplir y la forma en la cual se debe desplegar la conducta mencionada. Esto
significa que la potestad siempre se debe entender limitada a la realización de
los fines específicos que le han sido encomendados por el ordenamiento
jurídico. Es así como la potestad administrativa sólo contiene una actuación
legítima, en tanto y en cuanto, se ejecute en función de las circunstancias,
tanto teleológicas como materiales, establecidas en la norma que la concede.
Por ello, el artículo 36 del C.C.A., a cuyo tenor la Corte considera que deben
ser interpretadas las facultades del INPEC durante el estado de emergencia
carcelaria y penitenciaria, señala con claridad que "en la medida en que
el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea
discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y
proporcional a los hechos que le sirven de causa."
DERECHOS DEL
INTERNO-Límites/INSTITUTO
NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO
Las limitaciones en el ejercicio de ciertos
derechos fundamentales se presentan dadas las circunstancias especiales de
seguridad y salubridad que se deben mantener en una cárcel, para garantizar el
cumplimiento de las penas y medidas de seguridad, así  como para la propia
protección de los reclusos y de derechos de terceros. El Director del INPEC,
tanto a nivel general como cuando ejerce las potestades discrecionales
derivadas  del estado de emergencia, está obligado a respetar los derechos
constitucionales de los internos. Esta limitación opera, según la Corte, al
menos en un doble sentido. De un lado, la autoridad carcelaria y penitenciaria
no puede, en ningún caso, efectuar conductas que sean lesivas de aquellos
derechos constitucionales que las personas recluidas conservan en forma plena.
Así por ejemplo, y tal y como esta Corporación lo ha reiterado en anteriores
decisiones, la dignidad de los presos debe ser respetada y no se les pueden
aplicar torturas o penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. De otro
lado, cuando sea necesario limitar un derecho, la autoridad carcelaria o penitenciaria
tiene la obligación de tomar medidas proporcionales al fin perseguido, el cual
obviamente tiene que ser constitucionalmente legítimo.
ESTADO DE
EMERGENCIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Medidas que se adopten
Las medidas que pueden ser adoptadas durante
la emergencia carcelaria o penitenciaria no pueden tener un carácter
sancionatorio contra los reclusos, puesto que ellas están destinadas
exclusivamente a "superar la situación presentada", tal y como lo
señala expresamente el inciso segundo del artículo impugnado. En efecto, si
tales facultades pudieran implicar un poder sancionador discrecional de parte
del Director del INPEC, tendrían razón aquellos intervinientes que solicitan la
declaración de inexequibilidad de este inciso segundo por violar las reglas del
debido proceso y el principio de legalidad y predeterminación de las sanciones
disciplinarias. Pero ello no es así, por cuanto se trata de medidas únicamente
destinadas a superar una situación de crisis.
TRASLADO DE
INTERNO
Se debe verificar la entidad normal de la
figura para así establecer con certeza su naturaleza jurídica. En el
ordenamiento jurídico colombiano, el traslado no tiene el carácter de sanción
sino que solamente es una decisión de gestión, a partir de los recursos físicos
disponibles.
AISLAMIENTO DEL
INTERNO
El aislamiento de internos tiene dos
dimensiones: tanto la sancionadora como la preventiva. Vista la naturaleza
precaria del estado de emergencia penitenciaria y carcelaria, la Corte estima
que el aislamiento de internos de que trata el artículo 168 de la Ley 65/93 es
de naturaleza preventiva pues tiene como objeto sólo precaver la extensión o
continuación de la situación de crisis, por lo cual la utilización de las
facultades de emergencia para la imposición de aislamientos para sancionar
internos y no para superar las situaciones de urgencia constituye una
desviación de poder. Siendo ello así, cuando los problemas de seguridad u orden
sanitario hayan sido superados el mencionado aislamiento debe cesar teniendo en
consideración su característica precautelativa. La adopción de estas medidas
específicas debe ser adecuada, razonable, proporcional y respetar los derechos
constitucionales de los internos.
DERECHO A LA
IGUALDAD-Trato
diferenciado
La Constitución reconoce el derecho a la
igualdad de las personas. Tal derecho no implica sin embargo que la ley no
pueda establecer formas de diferenciación y tratos diferentes, pero para que
éstos sean constitucionalmente legítimas, es necesario que se presenten las
siguientes condiciones: - Distinta situación fáctica; - Finalidad en el trato
distinto; - La finalidad sea razonable, vale decir, admisible desde la
perspectiva de los valores y principios constitucionales; - El supuesto de
hecho -esto es, la diferencia de situación, la finalidad que se persigue y el
trato desigual que se otorga- sean coherentes entre sí o, lo que es lo mismo,
guarden una racionalidad interna; - Esa racionalidad debe ser proporcionada, de
suerte que la consecuencia jurídica que constituye el trato diferente no guarde
una absoluta desproporción con las circunstancias de hecho y la finalidad que
la justifican. Si concurren estas circunstancias, el trato diferente será
admisible y por ello constitutivo de una diferenciación constitucionalmente
legítima; en caso contrario, el trato desigual configura una discriminación
contraria a la Constitución. El trato distinto que se podría dar a los
diferentes reclusos  por la aplicación de medidas decretadas en virtud de un
estado de emergencia carcelaria en principio no viola el derecho a la igualdad
de los internos.
REF: Demanda
No. D-759
Norma acusada:
Artículo 168 de la Ley 65 de 1993.
Actor: José
Joaquín León Aldana.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO.
Temas:
- Naturaleza
jurídica del estado de emergencia penitenciaria y carcelaria.
-Potestad
discrecional,  prohibición de la arbitrariedad, igualdad y control judicial
- Las facultades
de la administración y los derechos constitucionales de los internos.
- El traslado y
el aislamiento en el estado de emergencia penintenciaria y carcelaria.
Santa Fe de Bogotá,
diecinueve (19) de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente José
Gregorio Hernández Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio
Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano José
Joaquín León Aldana presenta demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
168 de la Ley 65 de 1993, a la cual le fue asignada el número D-759.
Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el
Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de
esta sentencia.
1. Del texto
legal objeto de revisión.
El artículo 168 de
la Ley 65 de 1993 preceptúa lo siguiente:
Artículo 168.
Estados de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria. El Director General del Inpec, previo
concepto favorable del Ministro de Justicia y del Derecho, podrá decretar el
estado de emergencia penitenciaria y carcelaria, en todos los centros de
reclusión, en algunos o alguno de ellos, en los siguientes casos:
a) Cuando
sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbar grave o inminentemente el
orden y la seguridad penitenciaria y carcelaria;
b) Cuando
sobrevengan graves situaciones de orden sanitario que expongan al contagio al
personal del centro de reclusión o que sus condiciones higiénicas no permitan
la convivencia en el lugar, o cuando acaezcan o se adviertan  graves indicios
de calamidad pública.
En los casos del
literal a) el Director General del Inpec está facultado para tomar las medidas
necesarias con el fin de superar la situación presentada, como traslados,
aislamiento de los internos, uso racional de los medios extraordinarios de
coerción y el reclamo o apoyo de la Fuerza Pública de acuerdo con los artículos
31 y 32 de esta Ley.
Si en los hechos
que alteren el orden y la seguridad del centro o centros de reclusión estuviere
comprometido personal del servicio penitenciario o carcelario, el Director del
Inpec podrá suspenderlo o reemplazarlo, sin perjuicio de las investigaciones
penales o disciplinarias correspondientes.
Cuando se trata
de las situaciones contempladas en el literal b) el Director del Inpec acudirá
a las autoridades del ramo, sanitario y de emergencia, tanto nacionales como
departamentales o municipales, para obtener su colaboración, las que están
obligadas a prestarla de inmediato en coordinación con los centros de reclusión
afectados.
El Director
General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario podrá disponer de los
traslados de los internos que se requieran, a los lugares indicados. De igual
manera se podrán clausurar los establecimientos penales si así lo exigen las
circunstancias. Así mismo podrá hacer los traslados presupuestales y la
contratación directa de las obras necesarias para conjurar la emergencia,
previo concepto del Consejo Directivo del Instituto.
Superado el
peligro y restablecido el orden, el Director General del Inpec informará al
Consejo del mismo, sobre las razones que motivaron la declaratoria de
emergencia y la justificación de las medidas adoptadas. Igualmente informará a
las autoridades judiciales las nuevas ubicaciones de los detenidos, para sus
correspondientes fines.
2. De los
argumentos de la demanda.
El actor considera
que la disposición demandada viola los artículos 1º, 13, 28, 29, 83 y 93 de la
Constitución Política. En efecto, el demandante sostiene que la norma acusada
"desconoce el principio de igualdad al establecer un tratamiento
diferencial y desfavorable para algunos de los procesados, es decir para
aquellos que son trasladados a establecimientos carcelarios distintos a donde
se instruye el proceso, alejados del lugar de residencia, de sus familias sin
estar condenados, privados del derecho a las visitas por dificultades
económicas y de distancia". Así mismo, el ciudadano León Aldana da a
entender que se presenta una violación al debido proceso porque en la norma
acusada no hay una concreción de los derechos y garantías que son reconocidos a
las partes en toda actuación judicial, para salvaguardar la dignidad humana y
el ejercicio imparcial de la justicia.
Por otro lado, el
actor manifiesta que los detenidos deben estar separados de los condenados; así
mismo, que el enjuiciado detenido debe alojarse en un lugar cercano a aquel
donde actúa el Juez que dirige el proceso, por lo cual, los traslados debidos a
emergencias carcelarias violan sus derechos constitucionales. Finalmente, aduce
que el Legislador omitió los términos o plazos para que una vez superada la
situación de crisis, se retrotraigan los efectos de las medidas tomadas con
ocasión del estado de emergencia penitenciaria y carcelaria.
3. Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho.
El ciudadano Antonio
José Nuñez Trujillo, apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho,
interviene en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad
de la disposición acusada.
El interviniente, en
primera instancia, sostiene que el derecho a la igualdad no es matemático sino
que consiste en el trato igual de los iguales y en el desigual de los
desiguales. En ese orden de ideas, los reclusos que se encuentren en alguna de
las situaciones descritas en el texto impugnado no estarán en las mismas
circunstancias que los demás, por tanto, no puede exigirse que el trato sea
idéntico entre los dos grupos. Por otro lado, el ciudadano Nuñez Trujillo
expresa que una norma que en circunstancias excepcionales permita el traslado
de presos debe entenderse dentro del derecho de reglamentación que le
corresponde al Estado dentro de esta materia y sujeto a las restricciones que
la función administrativa impone. Asevera, además, el interviniente que el
perjuicio recibido por el recluso, a causa de la limitación efectiva de su
derecho a recibir visitas, no es injustificado ni excesivo, por tanto, tampoco
es inconstitucional. Añade que "es claro que las facultades del director
del INPEC no quedan por fuera de las reglas generales aplicables al ejercicio
de la función administrativa".
Respecto al cargo
según el cual los procesados deben estar detenidos en sitios distintos de los
condenados, el ciudadano Nuñez Trujillo no se refiere a él porque considera que
la norma impugnada no toca este asunto en manera alguna.
De otro lado, el
mencionado ciudadano afirma que no existe norma constitucional que fundamente
el presunto derecho constitucional del interno de que su reclusión se surta en
el sitio en donde se tramita el proceso. Este ciudadano acepta que es
preferible que la reclusión se efectúe en el lugar de residencia de los
allegados al interno; sin embargo, según su criterio, si ello no resulta viable
o hay circunstancias que justifican un lugar de reclusión diferente, eso no
implica la inconstitucionalidad de la disposición en mención. Agrega que
"las funciones administrativas se regulan por ley y no es
inconstitucional, per se, la norma legal que regule un asunto de esta clase
aunque verse sobre aspectos que limiten la libertad de las personas. La mayor
parte de la normas de orden procesal o de desarrollo de situaciones procesales
tienen un carácter imperativo o restrictivo y no por ello son
inconstitucionales".
Finalmente, el
ciudadano Nuñez Trujillo explica que no puede razonablemente pedirse que la ley
establezca límites temporales a las facultades en comento, puesto que éstas
deben prolongarse durante el tiempo que se requiera para conjurar la causas
emergencia, la cual tiene, por su propia naturaleza, un desarrollo
imprevisible.
4. Intervención
ciudadana.
Los ciudadanos
Carlos Rodríguez Mejía y José Manuel Barreto, funcionarios de la Comisión
Andina de Juristas Seccional Colombiana, intervienen en el proceso de la
referencia para impugnar la constitucionalidad del artículo 168 de la Ley 65 de
1993.
Estos ciudadanos
asimilan la naturaleza jurídica del estado de emergencia penitenciaria y
carcelaria a los estados de excepción consagrados en los artículos 212, 213 y
215 de la Carta y afirman que el artículo acusado es inexequible pues crea un
"régimen de excepción no previsto en la Constitución ni en la Ley
Estatutaria que los regula". Según su criterio:
"En el
Estado de derecho la actuación de las autoridades está siempre sometida a la
legalidad o, lo que es lo mismo, los servidores públicos sólo pueden actuar
cuando lo ordena o permite la Constitución. Este principio rige también cuando
se trata del ejercicio de poderes extraordinarios, puesto que, precisamente
entonces, se requiere de la reglamentación legal, que impida al uso de los
poderes desbordarse y negar los derechos de los asociados".
Agregan los
intervinientes que el estado de emergencia carcelario y penitenciario no se
encuadra dentro de ninguno de los supuestos normativos de los estados de
excepción de origen constitucional. Encuentran que al no estar previsto en la
Constitución el mencionado estado de emergencia no puede regir en Colombia.
En segundo término,
los ciudadanos aseveran que la norma enjuiciada radica en cabeza del Director
del INPEC la potestad de definir las sanciones disciplinarias, y no simplemente
la de aplicar aquellas que hayan sido predeterminadas por la ley, puesto que
confiere a este funcionario la posibilidad de tomar "todas las medidas
necesarias con el fin de superar la situación presentada". En ese orden de
ideas, el texto legal en comento vulneraría el artículo 29 constitucional, en
especial el principio de legalidad.
Añaden que las
medidas que permiten conjurar la emergencia, indicadas de manera enunciativa en
el artículo citado, ya están previstas para las circunstancias normales, lo
cual hace pensar que la racionalidad de la disposición estaría en ofrecer
mayores facultades a las previstas de manera ordinaria, sin que la norma
acusada las defina de manera precisa. Por ello, los actores radican el reproche
constitucional esencialmente en la ausencia de definición de la naturaleza y
límites en el tiempo de estas facultades excepcionales .
Además, los
intervinientes, partiendo del supuesto de que el traslado y el aislamiento
citados en la norma acusada constituyen sanciones, sostienen que la imposición
de las esas medidas supone un debido proceso en el cual es necesario el
ejercicio del derecho de defensa.
Por último, los
ciudadanos citan las Resoluciones 45/111 y 43/173 de la Asamblea General de las
Naciones Unidas, para aseverar que la legislación colombiana está en contravía
de la tendencia internacional en derechos humanos, pues los instrumentos
internacionales en comento preceptúan que los Estados están en la obligación de
limitar o restringir el aislamiento de internos y la selección del lugar de
detención de acuerdo con la cercanía a su familia y a todos aquellos que lo
rodean cotidianamente, lo cual no ocurre durante el estado de emergencia
penitenciaria y carcelaria.
5. Del concepto
del Ministerio Público.
La Corporación
acepta el impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación para
intervenir en el presente proceso, por lo cual el Viceprocurador General de la
Nación rinde el concepto de rigor, en el cual solicita a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 168 de la Ley 65 de 1993.
El Viceprocurador
considera que la acusación a la norma antecitada se reduce al problema del
traslado. Así mismo, reconoce la vigencia de los derechos de los internos pero
bajo la especial sujeción al Estado debido a la situación en la cual se
encuentran. Es por esto, puntualiza el Viceprocurador, que la jurisprudencia,
principalmente por vía de tutela (sentencia No. T-193/94 Corte Constitucional),
ha reconocido que el INPEC tiene la facultad de situar o trasladar a un
detenido o condenado cuando existan razones que así lo justifiquen.
El Ministerio
Público asevera que el traslado es un medida administrativa excepcional cuya
finalidad es garantizar los derechos y valores previstos en el artículo 2º de
la Constitución, como la vida, la seguridad, el orden, la salubridad, la
convivencia, así como "la prevención o superación de calamidades públicas,
todas las cuales se avienen con la obligación de las autoridades de la
República en la indemnización de los daños antijurídicos imputables al
Estado". Así, la Vista Fiscal entiende que "existen límites objetivos
y jurídicos sobre la conducta de la administración acompasados con los fines
constitucionales previstos en los artículos 6º, 121, 122, 123 y 209 entre
otros, que aún bajo la circunstancia de la anormalidad nos impulsan a sostener
la constitucionalidad de las medidas cuestionadas, respecto de todos los
internos".
El Viceprocurador
General manifiesta que "el tratamiento reglado de los traslados, en
condiciones de normalidad y anormalidad y las referencias que de ellos se hace
en los estatutos general e interno que rigen a los centros carcelarios y
penitenciarios, en la medida en que tengan como norte obligado las preceptivas
constitucionales que reconocen los derechos humanos, se avienen al Ordenamiento
Superior como la norma acusada".
En ese orden de
ideas, el Viceprocurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional
declarar la exequibilidad del artículo 168 de la Ley 65 de 1993.
II. FUNDAMENTO JURIDICO
Competencia.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 168 de la Ley 65 de 1993, ya que se trata
de la demanda de un ciudadano contra una norma legal.
El asunto bajo
revisión: Las atribuciones de la administración y los derechos de los internos
durante el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria.
2- El actor
cuestiona las atribuciones fijadas a la administración en el estado de
emergencia carcelaria y penitenciaria porque considera que éstas, por su
amplitud, vulneran los derechos de los internos. Además, algunos ciudadanos
intervinientes cuestionan la propia legitimidad constitucional de estos estados
de emergencia, pues sostienen que la norma acusada crea un régimen de excepción
no previsto por la Carta, por lo cual la figura es en sí misma inexequible. Por
ello, la Corte considera necesario precisar  la relación que existe entre las
facultades de la administración penitenciara y los derechos constitucionales de
las personas recluidas en centros penitenciarios, tanto a nivel general como de
manera específica durante estas situaciones de emergencia. Para ello comienza
esta Corporación por determinar la naturaleza jurídica del estado de emergencia
penitenciaria y carcelaria.
3- Esta Corporación
no comparte los criterios de aquellos ciudadanos intervinientes que asimilan la
norma acusada a los estados de excepción regulados por artículos 212 a 215 de
la Carta, pues considera que el estado de emergencia carcelaria y penitenciaria
tiene una naturaleza jurídica totalmente diferente. En efecto, los estados de
excepción constitucionales tienen, como una de sus características esenciales,
la asunción transitoria por parte del Ejecutivo de competencias legislativas
con el fin de conjurar una crisis. En palabras de la Corte:
.. "se
observa claramente cómo el gobierno puede, durante los Estados de Conmoción Interior,
como el que nos ocupa, dictar normas con fuerza de ley, que pueden
temporalmente suspender las leyes. En otras palabras, el gobierno se
convierte en legislador de excepción, de suerte que puede dictar las normas
que ordinariamente le corresponden al Congreso de la República (subrayas no
originales)[1]"
Durante estos
estados de excepción, el Presidente concentra tanto funciones administrativas
como legislativas, éstas últimas con diferentes intensidades y limitaciones
teniendo en consideración la situación excepcional que se vaya a enfrentar. En
desarrollo de lo anterior, sobre el Ejecutivo recae, en vigencia de un estado
de excepción constitucional, la posibilidad de restringir derechos
fundamentales, pero así mismo como el Legislativo no puede desconocer el núcleo
esencial de los mismos. Al respecto la Corte ha señalado:
... "los
derechos fundamentales constituyen el núcleo esencial mínimo del hombre, y ni
siquiera en los estados de excepción pueden ser desconocidos,  de tal manera
que es razonable limitar las libertades y los derechos, pero existe un espacio
que el Estado debe respetar porque afecta la dignidad del hombre. En las situaciones
de crisis, el Estado es revestido de poderes excepcionales, pero en ningún caso
dichos poderes podrían desconocer esa zona mínima e intocable de los derechos
humanos[2]."
En cambio, el estado
de emergencia penitenciaria y carcelaria no implica que el Ejecutivo asuma
funciones legislativas pues, a través de la precitada figura sólo se están
actualizando las restricciones anexas a la suspensión del derecho a la libertad
física, precisamente ya determinadas por el propio legislador al regular el
régimen penitenciario y carcelario y fijar los propios límites del mencionado
estado de emergencia. En ese orden de ideas, el estado de emergencia
penitenciaria y carcelaria es una manifestación de potestad administrativa,
pues solamente es un procedimiento que permite abreviar y conferir mayor
agilidad a ciertos trámites, en relación con las situaciones de normalidad, en
virtud de la crisis de seguridad y de orden sanitario a la cual se enfrentan
las autoridades carcelarias y penitenciaras. Este estado de emergencia se
asimila entonces a otras figuras administrativos, como la llamada  contratación
estatal por urgencia manifiesta,  en las cuáles la ley hace más expeditos ciertos
procedimientos y tomas de decisión, por las situaciones de urgencia que
enfrenta la administración, sin que por ello pueda decirse que se trata de uno
de los estados de excepción regulados por la Carta, puesto que el Ejecutivo
sigue estrictamente sometido a la ley y no se convierte en legislador
excepcional.
4- Por todo lo
anterior, la Corte considera que es perfectamente legítimo que la ley, dadas
las circunstancias especiales que pueden acaecer en los centros de reclusión,
permita al Director General del INPEC decretar, en ciertas circunstancias, el
estado de emergencia carcelaria y penitenciara. En efecto, las hipótesis
contempladas por la norma acusada son perfectamente razonables puesto que se
trata de situaciones de urgencia, como la presencia de hechos que perturben o
amenacen perturbar grave e inminentemente el orden y la seguridad penitenciaria
y carcelaria, o graves situaciones de orden sanitario que expongan al contagio
al personal del centro de reclusión, o condiciones higiénicas que no permitan
la convivencia en el lugar, o cuando acaezcan o se adviertan  graves indicios
de calamidad pública.
Esta Corporación
concluye entonces  que se ajusta a la Constitución el inciso primero de la
norma acusada, con sus respectivos literales a) y b).
La naturaleza
administrativa de las facultades derivadas de la emergencia carcelaria y
penitenciaria, y sus límites y controles.
5- Como es obvio, la
anterior declaratoria de constitucionalidad de la figura de la emergencia
carcelaria y penitenciara no implica, per se, que sean también
exequibles todas las atribuciones conferidas por esa institución al Director
del Inpec, por lo cual es necesario que la Corte entre a precisar los alcances
y limitaciones de estas facultades.
6- La Corte
considera que el elemento esencial del análisis -que se desprende de lo
señalado en los puntos anteriores de esta sentencia-, es la naturaleza
administrativa de las potestades del INPEC., puesto que ello significa que esas
atribuciones se encuentran sometidas a los principios generales que gobiernan
la validez y eficacia de los actos administrativos. Esto significa que la norma
acusada no puede ser interpretada de manera aislada sino tomando en
consideración las normas y principios que rigen el ejercicio de las potestades
de la administración, en especial cuando éstas tienen un cierto contenido
discrecional.
Esta precisión es
esencial ya que el actor, y algunos ciudadanos intervinientes, insisten en que
las atribuciones del INPEC son indeterminadas, puesto que el inciso segundo de
la norma acusada faculta al director de esa entidad "para tomar las
medidas necesarias con el fin de superar la situación presentada". De ello
infieren que la norma confiere facultades discrecionales, que son por ende inconstitucionales
pues estarían desprovistas de todo control, podrían legitimar conductas
arbitrarias por el INPEC y desconocerían la sumisión de la administración al
principio de legalidad.
7- La Corte no
comparte esa argumentación por cuanto no se puede asimilar lo discrecional con
lo arbitrario. Esta Corporación ya había señalado al respecto:
No debe
confundirse lo arbitrario con lo discrecional. En lo arbitrario se expresa el capricho
individual de quien ejerce el poder sin sujeción a la ley. El poder
discrecional por el contrario, está sometido a normas inviolables como las
reglas de derecho preexistentes en cabeza del órgano o funcionario competente
para adoptar la decisión en cumplimiento de los deberes sociales del Estado y
de los particulares, a fin de proteger la vida, honra y bienes de los
asociados, así como sus derechos y libertades (subrayas no originales) .[3]"
Esta diferenciación
entre lo discrecional y lo arbitrario tiene claro fundamento constitucional en
Colombia, pues la Carta admite la discrecionalidad adminitrativa pero excluye
la arbitrariedad en el ejercicio de la función pública. Así la potestad
discrecional es una herramienta jurídica necesaria e indispensable, en ciertos
casos, para una buena administración pública, pues se le brinda al gestor
público la posibilidad de decidir, bajo un buen juicio, sin la camisa de fuerza
de una reglamentación detallada que no corresponda a la situación que se quiera
superar o enfrentar. En cambio, la arbitrariedad está excluida del ordenamiento
jurídico colombiano. En efecto, si bien la Constitución colombiana no consagra
expresamente "la interdicción de la  arbitrariedad de los poderes
públicos", como lo hace el artículo 9º-3º de la Constitución Española,
este principio deriva de normas específicas de nuestra Carta. Así, el artículo
1º define a Colombia como un Estado social de derecho fundado en la prevalencia
del interés general, lo cual excluye que los funcionarios puedan ejercer sus
atribuciones de manera caprichosa. Por su parte, el artículo 2º delimita los
fines del Estado y los objetivos de las autoridades públicas, lo cual muestra
que las atribuciones ejercidas por las autoridades deben estar destinadas a
realizar esos valores constitucionales y no a satisfacer el arbitrio del
funcionario. Esto se ve complementado por el artículo 123 superior que
establece expresamente que los servidores públicos están al servicio del Estado
y de la comunidad, y ejercerán sus funciones en la fomra prevista en la
Constitución, la ley y el reglamento. Finalmente, el artículo 209 define los
principios que orientan la función administrativa y señala que ésta se
encuentra al servicio de los intereses generales y debe ser ejercida de manera
igualitaria e imparcial.
8- Conforme a lo
anterior, la potestad administrativa, y en especial la discrecional, se
encuentra sometida al principio de mensurabilidad, el cual consiste en que en
ningún caso la potestad puede constituirse como un poder indefinido o
ilimitado. En efecto, en primer término, la actuación del Estado a través de la
potestad administrativa está sujeta a los lineamientos constitucionales, pues
"en el Estado Social de Derecho las competencias son regladas y el margen
de discrecionalidad de los agentes públicos debe ejercitarse dentro de la
filosofía de los valores y principios materiales de la nueva Constitución"[4].
En segundo lugar, la potestad citada se encuentra condicionada a la definición
de su ámbito de acción, determinándose los fines a cumplir y la forma en la
cual se debe desplegar la conducta mencionada. Esto significa que la potestad
siempre se debe entender limitada a la realización de los fines específicos que
le han sido encomendados por el ordenamiento jurídico. Es así como la potestad
administrativa sólo contiene una actuación legítima, en tanto y en cuanto, se
ejecute en función de las circunstancias, tanto teleológicas como materiales,
establecidas en la norma que la concede. Por ello, el artículo 36 del Código
Contencioso Administrativo, a cuyo tenor la Corte considera que deben ser
interpretadas las facultades del INPEC durante el estado de emergencia
carcelaria y penitenciaria, señala con claridad que "en la medida en que
el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea
discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y
proporcional a los hechos que le sirven de causa."
Por ello la
actuación discrecional no escapa del control judicial dado que es posible
solicitar la anulación del acto discrecional a la jurisdicción contenciosa
administrativa, ya sea por falsa motivación o por desviación de poder, porque
dentro del contenido de legalidad del acto administrativo en comento se
encuentran tanto el motivo como la finalidad de la potestad. Así, esta
Corporación ya había sostenido al respecto:
"La
discrecionalidad no significa como pretende entenderlo el demandante, que el
acto cumplido en ejercicio de ese poder no pueda ser suprimido por las normas
preexistentes y los postulados enunciados, ni anulado o controvertido
judicialmente, ya que en el evento en que éste sea ilegal, bien por razones de
incompetencia, vicios de forma, falsa motivación desvío de poder o violación de
la ley, deberá así ser declarado por la jurisdicción competente.
Los actos
discrecionales están por lo tanto sometidos al control jurisdiccional en ejercicio de las acciones pertinentes,
cuando se considera que ellos son violatorios de la Constitución o de la ley.
Así, la discrecionalidad en cabeza de la administración no faculta al
funcionario para imponer sus caprichos ni para incurrir en arbitrariedades:
ella estriba en la posibilidad de apreciar libremente la oportunidad o
conveniencia de la acción dentro de los límites fijados por la ley, uno de los
cuales surge del fin que debe presidir toda actividad administrativa, cual es
la prevalencia del interés público. En consecuencia, un fin extraño a él es
ilícito y susceptible de ser anulado y controvertido judicialmente, como se
anotó.[5]"
9- En el caso
sub-examine, el estado de emergencia carcelaria y penitenciaria confiere una
potestad administrativa de naturaleza discrecional al Director del INPEC, pues
el operador de la figura tiene un margen de apreciación más amplio, en
comparación con el normal, que le confiere movilidad en el juicio para adoptar
una decisión determinada. En efecto, el funcionario que toma la decisión tiene
una gama de opciones entre las cuales tiene que decidir con criterio de
oportunidad y conveniencia, claro está, restringida su decisión al ámbito
material y finalístico que le define la disposición que crea la potestad
discrecional.
Esta
discrecionalidad aparece además como razonable pues el desarrollo imprevisible
y la complejidad de las crisis de seguridad o de carácter sanitario en los
centros de reclusión justifica que la ley confiera a las autoridades una mayor
libertad para tomar, dentro de los marcos de la ley, la decisión más
conveniente para enfrentar la crisis, sin que la ley pueda predeterminar, en
forma abstracta y con antelación, todas las medidas que legítimamente son
susceptibles de ser adoptadas. Pero, conforme a lo señalado en los puntos
precedentes, no se puede confundir la libertad de decidir bajo los límites
señalados, con la actuación arbitraria que se encuentra fuera del
encuadramiento legal al cual debe sujetarse.
10- Lo anterior
muestra que, contrariamente a lo sostenido por el actor, las facultades
discrecionales que el artículo acusado confiere a la administración
penitenciara y carcelaria no implican per se la concesión de poderes
arbitrarios e ilimitados al director del INPEC. En efecto, este funcionario
está obligado a ejercer esas potestades respetando los principios que rigen los
actos administrativos., por lo cual sus actuaciones deben ser adecuadas a los
fines de la norma, razonables,  proporcionadas, servir los intereses generales
y respetar los principios de igualdad e imparcialidad que gobiernan la función
administrativa. Así, si el Director del INPEC emplea esas atribuciones con
fines diversos a los señalados por la norma, esto es, para superar las
situaciones de crisis, no sólo sus actos son anulables por el contencioso
administrativo sino que, además, este funcionario puede comprometer su
responsabilidad penal y disciplinaria.
En particular, esta
Corporación resalta que el Director del INPEC, al ejercer estas atribuciones,
debe respetar el principio de igualdad y los derechos constitucionales de las
personas recluídas en las cárceles o penitenciarías, por lo cual entra la Corte
a estudiar la relación entre las potestades de la administración y los derechos
de los internos.
Las potestades de
la administración y los derechos constitucionales de los internos.
11- En general,
entre la administración y el administrado existe una normal relación de
supremacía o sujeción, en la cual toda persona se encuentra bajo la potestad
organizativa del aparato estatal. Así mismo, en ciertas situaciones
específicas, la intensidad de esta relación de sujeción aumenta debido a las
circunstancias especiales en las cuales se desenvuelve la interacción entre la
administración y la persona. En efecto, se presentan ciertos eventos en los
cuales la posición del administrado en la sociedad comporta una serie de
obligaciones especiales. A guisa de ejemplo, tenemos los casos de la prestación
del servicio militar por una persona, o su desempeño como funcionario público,
o la utilización de un servicio público. Como es natural, en tales eventos la
administración cuenta con poderes adicionales para poder hacer cumplir la
singular obligación.
12- Las personas
internadas en centros de reclusión se encuentran precisamente en una de estas
situaciones de especial sujeción a la administración, pues tienen la obligación
social de cumplir una privación de la libertad, ya sea como producto de una
medida de aseguramiento, dada su vinculación a un proceso penal, ya sea como
consecuencia de una pena debido a que han sido declarados responsables de la
comisión de un hecho punible. En tales circunstancias, la administración
penitenciaria debe garantizar condiciones especiales de seguridad y salubridad
en estos centros de reclusión, no sólo para asegurar el efectivo cumplimiento
de las privaciones de libertad impuestas por el Estado sino, además, para
proteger los derechos de los propios reclusos. Además, estas atribuciones de la
administración buscan proteger derechos de terceros pues "la comunidad
tiene derecho a que el Estado le garantice una eficaz, permanente y cuidadosa
guarda de los centros carcelarios y penitenciarios. A cargo de aquél está
impedir, además de las fugas de los internos, la comisión de actos ilícitos en
el interior de los establecimientos y la ocurrencia de eventos que perturben el
orden público.[6]" Por todo
lo anterior, la Administración tiene una potestad de regulación mucho más
amplia frente a los internos.
Sin embargo, la
Corte precisa que estas prerrogativas de la Administración no pretenden ni
pueden anular la entidad jurídica de los sujetos internos en un centro de
reclusión pues, a pesar de tener en suspenso su derecho a la libertad física,
la persona interna mantiene su dignidad humana y conserva sus otros derechos
fundamentales, los cuales sólo pueden ser restringidos en menor o mayor
magnitud debido a su nexo con la reclusión, pero permanecen intactos en su
núcleo esencial. Recapitulando, las limitaciones en el ejercicio de ciertos
derechos fundamentales se presentan dadas las circunstancias especiales de
seguridad y salubridad que se deben mantener en una cárcel, para garantizar el
cumplimiento de las penas y medidas de seguridad, así  como para la propia
protección de los reclusos y de derechos de terceros. Así, esta Corporación ha
señalado de manera repetida las características de la relación entre el preso y
la administración penitenciaria:
"En una
relación jurídica el predominio de una parte sobre la otra no impide la
existencia de derechos y deberes para ambas partes. Este es el caso del interno
en un centro penitenciario. Frente a la  administración, el preso se encuentra
en una relación especial de sujeción, diseñada y comandada por el Estado, el
cual  se sitúa en una posición preponderante, que se manifiesta en el poder
disciplinario y cuyos límites están determinados por el reconocimiento de los
derechos  del interno y por los correspondientes deberes estatales  que se
derivan de dicho reconocimiento.
La cárcel no
es un sitio ajeno al derecho. Las personas recluidas en un establecimiento
penitenciario no han sido eliminados de la sociedad. La relación especial de
sometimiento que mantienen con el Estado no les quita su calidad de sujetos
activos de derechos.  En vista del comportamiento antisocial anterior, el
prisionero tiene algunos de sus derechos suspendidos, como la libertad por
ejemplo, otros limitados, como el derecho a la  comunicación o a la intimidad;
pero goza de otros derechos de manera plena, como el derecho a la vida, a la
integridad física y a la salud. (subrayas no originales)[7]"
13- Por todo lo
anterior, el Director del INPEC, tanto a nivel general como cuando ejerce las
potestades discrecionales derivadas  del estado de emergencia, está obligado a
respetar los derechos constitucionales de los internos. Esta limitación opera,
según la Corte, al menos en un doble sentido. De un lado, la autoridad
carcelaria y penitenciaria no puede, en ningún caso, efectuar conductas que
sean lesivas de aquellos derechos constitucionales que las personas recluidas
conservan en forma plena. Así por ejemplo, y tal y como esta Corporación lo ha
reiterado en anteriores decisiones[8], la dignidad de
los presos debe ser respetada y no se les pueden aplicar torturas o penas o
tratos crueles, inhumanos o degradantes. De otro lado, cuando sea necesario
limitar un derecho, la autoridad carcelaria o penitenciaria tiene la obligación
de tomar medidas proporcionales al fin perseguido, el cual obviamente tiene que
ser constitucionalmente legítimo. Así, la Corte ya había señalado al respecto:
"Si bien es
cierto que la condición de prisionero determina una drástica limitación de los
derechos fundamentales, dicha limitación debe ser la mínima necesaria par
lograr el fin propuesto. Toda limitación adicional debe ser entendida como un
exceso y, por lo tanto, como una violación del tales derechos. La órbita de los
derechos del preso cuya limitación resulta innecesaria, es tan digna de respeto
y su protección constitucional es tan fuerte y efectiva como la de cualquier
persona no sometida a las condiciones carcelarias. Los derechos no limitados
del  sindicado o del  condenado, son derechos en el sentido pleno del término,
esto es, son derechos dotados de poder para demandar del Estado su protección.[9]"
14- En particular,
la Corte destaca que las medidas que pueden ser adoptadas durante la emergencia
carcelaria o penitenciaria no pueden tener un carácter sancionatorio contra los
reclusos, puesto que ellas están destinadas exclusivamente a "superar la
situación presentada", tal y como lo señala expresamente el inciso segundo
del artículo impugnado. En efecto, si tales facultades pudieran implicar un poder
sancionador discrecional de parte del Director del INPEC, tendrían razón
aquellos intervinientes que solicitan la declaración de inexequibilidad de este
inciso segundo por violar las reglas del debido proceso y el principio de
legalidad y predeterminación de las sanciones disciplinarias. Pero ello no es
así, por cuanto se trata de medidas únicamente destinadas a superar una
situación de crisis, puesto que no sólo así claramente lo señala la norma
acusada sino, además, porque el reglamento disciplinario de los internos está
regulado en detalle por el título XI de la misma Ley 65 de 1993. Allí
expresamente se consagra, en el artículo 117, el principio de legalidad de las
sanciones, el cual establece que "las sanciones disciplinarias y los
estímulos estarán contenidos en la presente ley y en los reglamentos general e
interno. Ningún recluso podrá ser sancionado por una conducta que no esté
previamente enunciada en esta ley o en los reglamentos." E igualmente se
establece (arts 134 y ss) el procedimiento para la imposición de tales
sanciones. Por consiguiente, si la autoridad invoca las facultades propias del
estado de emergencia para imponer sanciones disciplinarias a los reclusos
incurre en una evidente desviación de poder, que posibilita la anulación del acto
y puede comprometer la responsabilidad del funcionario.
El carácter
preventivo del traslado y aislamiento del artículo 168 de la Ley 65 de 1993
frente a los derechos de los internos.
15- Con base en las
anteriores consideraciones, la Corte procede a estudiar de manera específica
las medidas de traslado y aislamiento de los internos previstas expresamente en
el inciso segundo del artículo 168 de la Ley 65 de 1993, por cuanto el actor y
algunos ciudadanos intervinientes cuestionan de manera particular estas
atribuciones del Director del INPEC durante el estado de emergencia.
Un análisis de los
cargos y de las objeciones de los ciudadanos intervinientes muestra que éstos
parten de una equivocada comprensión de los alcances de la figura. En efecto,
en general estas interpretaciones confieren un contenido sancionatorio a las
dos medidas cuando, como se verá a continuación, durante la emergencia éstas no
pueden tener tal carácter.
16. Esta Corporación
entiende que la definición de la naturaleza jurídica de las medidas
administrativas enjuiciadas se construye a partir de la situación fáctica en
que se aplican y la finalidad que orienta su implementación.
Es así como la
definición de la entidad jurídica del traslado y aislamiento de internos
establecidos por el artículo 168 acusado comienza por edificarse tomando como
sustrato la finalidad del estado de emergencia en mención la cual es sólo
conjurar la crisis que se presenta en ese momento.
Luego, se debe
verificar la entidad normal de la figura para así establecer con certeza su
naturaleza jurídica. En el ordenamiento jurídico colombiano, el traslado no
tiene el carácter de sanción sino que solamente es una decisión de gestión, a
partir de los recursos físicos disponibles. Por tanto, no tienen fundamento los
cargos del actor contra tal medida.
A su vez el
aislamiento de internos tiene dos dimensiones: tanto la sancionadora como la
preventiva. Vista la naturaleza precaria del estado de emergencia penitenciaria
y carcelaria, la Corte estima que el aislamiento de internos de que trata el
artículo 168 de la Ley 65/93 es de naturaleza preventiva pues tiene como objeto
sólo precaver la extensión o continuación de la situación de crisis, por lo
cual la utilización de las facultades de emergencia para la imposición de
aislamientos para sancionar internos y no para superar las situaciones de
urgencia constituye una desviación de poder. Siendo ello así, cuando los
problemas de seguridad u orden sanitario hayan sido superados el mencionado
aislamiento debe cesar teniendo en consideración su característica
precautelativa.
Además, y por las
razones largamente expuestas en esta sentencia, la adopción de estas dos
medidas específicas debe ser adecuada, razonable, proporcional y respetar los
derechos constitucionales de los internos. Así por ejemplo, no son admisibles
constitucionalmente aislamientos que configuren tratos crueles o degradantes o
que vulneren la dignidad de los reclusos, pues tales medidas desconocen no sólo
la Constitución (CP arts 1º, 5º y 12) sino claras normas del derecho
internacional de los derechos humanos. Igualmente, en virtud del principio de
proporcionalidad, la autoridad carcelaria o penitenciaria sólo puede imponer
tales aislamientos cuando no sea posible adoptar medidas adecuadas para la superación
de la crisis que sean menos lesivas de los derechos constitucionales de los
reclusos.
17- Así las cosas,
el inciso segundo de la norma acusada no confiere al Director del INPEC ninguna
facultad arbitraria o ilimitada sino una potestad discrecional que está sujeta
a los controles judiciales y disciplinarios del caso, tal y como se desprende
de la interpretación sistemática efectuada por esta Corporación, según la cual
las potestades derivadas del estado de emergencia carcelario y penitenciario
deben ser interpretadas a la luz de los principios generales y constitucionales
que gobiernan la validez de los actos administrativos. En tal entendido, la
Corte no encuentra ningún vicio de inconstitucionalidad en ese aparte de la
norma demandada, por lo cual el inciso segundo del artículo 168 de la Ley 65 de
1993 será declarado exequible.
El derecho a la
igualdad de los internos en el estado de emergencia carcelaria y penitenciaria.
18- De otro lado, el
actor considera que el artículo 168 acusado establece un tratamiento
discriminatorio en contra de ciertos internos, pues declarada la emergencia
citada, pueden ser trasladados a un lugar de detención que se encuentre lejos
de su familia y en general de sus allegados. Por su parte, el apoderado del
Ministerio de Justicia explica que la igualdad no es matemática sino que
consiste en el trato igual de los iguales y en el desigual de los desiguales,
por tanto, los reclusos que se encuentren en alguna de las situaciones
descritas en el texto impugnado no estarán en las mismas circunstancias que los
demás, así, no puede exigirse que el trato sea idéntico entre los dos grupos.
Por lo anterior, entra la Corte a analizar si la norma impugnada implica una
violación del principio y del derecho de igualdad.
19. La Constitución
reconoce el derecho a la igualdad de las personas. Tal derecho no implica sin
embargo que la ley no pueda establecer formas de diferenciación y tratos
diferentes, pero para que éstos sean constitucionalmente legítimas, es necesario
que se presenten las siguientes condiciones, tal y como esta Coporación ya lo
ha establecido[10]:
- Distinta situación
fáctica;
- Finalidad en el
trato distinto;
- La finalidad sea
razonable, vale decir, admisible desde la perspectiva de los valores y
principios constitucionales;
- El supuesto de
hecho -esto es, la diferencia de situación, la finalidad que se persigue y el
trato desigual que se otorga- sean coherentes entre sí o, lo que es lo mismo,
guarden una racionalidad interna;
- Esa racionalidad
debe ser proporcionada, de suerte que la consecuencia jurídica que constituye
el trato diferente no guarde una absoluta desproporción con las circunstancias
de hecho y la finalidad que la justifican.
Si concurren estas
circunstancias, el trato diferente será admisible y por ello constitutivo de
una diferenciación constitucionalmente legítima; en caso contrario, el trato
desigual configura una discriminación contraria a la Constitución.
20- En el caso que
nos ocupa, los internos sometidos a determinadas medidas administrativas
proferidas en virtud de la ocurrencia de un estado de emergencia carcelaria y
penitenciaria efectivamente se encuentran en una situación fáctica distinta a
la del recluso en situación normal. Ciertamente, los internos bajo el
mencionado estado de emergencia se encuentran afectados, directa o
indirectamente, por las graves situaciones de inseguridad o de orden sanitario
que desencadenan la declaratoria del estado de emergencia en cuestión. El
interno, por ejemplo, puede estar expuesto al contagio de una determinada
enfermedad o ver amenazada su vida o integridad personal por conductas que
perturben el orden, en general, del centro de reclusión. Lo anterior, sin duda,
coloca al interno en comento en una situación de hecho totalmente diferente a
la del recluso en circunstancias normales.
Ahora bien, el trato
distinto a ciertos internos, generado por la declaratoria del estado de
emergencia citado, tiene una finalidad: la superación de la situación
presentada, ya sea un problema de seguridad o de orden sanitario, como
expresamente lo señala la disposición. A la luz de la perspectiva de los
valores y principios constitucionales, tal finalidad es razonable, pues en
últimas el mencionado procedimiento administrativo busca la protección de la
vida e integridad de los reclusos, de los servidores públicos y de los
particulares que están afectados por las situaciones de perturbación o peligro,
finalidad perseguida por las autoridades de la República (art. 2º C.P.), dado
que es un derecho fundamental de las personas (art. 11 C.P.).
Por otro lado, la
Corporación encuentra que la diferencia de situación, la finalidad que se
persigue y el trato desigual que se otorga guardan coherencia entre sí. Ante la
ocurrencia de unas especiales circunstancias que afectan a ciertos internos
debe existir una respuesta material de la administración dirigida a conjurar el
problema suscitado, como en efecto está previsto en la norma acusada. En efecto
ésta señala:
En los casos del
literal a) el Director General del Inpec está facultado para tomar las
medidas necesarias con el fin de superar la situación presentada, como
traslados, aislamiento de los internos, uso racional de los medios
extraordinarios de coerción y el reclamo o apoyo de la Fuerza Pública de
acuerdo con los artículos 31 y 32 de esta Ley.
Si los hechos que
alteren el orden y la seguridad del centro o centros de reclusión estuviere
comprometido personal del servicio penitenciario o carcelario, el Director del
Inpec podrá suspenderlo o reemplazarlo, sin perjuicio de las
investigaciones penales o disciplinarias correspondientes.
Cuando se trata
de las situaciones contempladas en el literal b) el Director del Inpec acudirá
a las autoridades del ramo, sanitario y de emergencia, tanto nacionales como
departamentales o municipales, para obtener su colaboración, las que están
obligadas a prestarla de inmediato en coordinación con los centros de reclusión
afectados.
El Director
General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario podrá disponer de
los traslados de los internos que se requieran, a los lugares indicados. De
igual manera se podrán clausurar los establecimientos penales si así lo
exigen las circunstancias. Así mismo podrá hacer los traslados
presupuestales y la contratación directa de las obras necesarias para conjurar
la emergencia, previo concepto del Consejo Directivo del Instituto.
(subrayas fuera de texto)
Ahora bien, las
medidas antecitadas guardan proporción con la finalidad perseguida, porque la
ocurrencia de los acontecimientos extraños a la vida normal del centro de
reclusión puede desencadenar efectos nocivos sobre el personal recluido, el
personal administrativo y de guardia y aun personas particulares. Tales efectos
podrían ser contrarrestados con los traslados y aislamientos de tipo
preventivo,  el uso racional de los medios extraordinarios de coerción, el reclamo
o apoyo de la Fuerza Pública y en general las medidas necesarias con el fin de
superar la situación presentada.
En ese orden de
ideas, el trato distinto que se podría dar a los diferentes reclusos  por la
aplicación de medidas decretadas en virtud de un estado de emergencia
carcelaria en principio no viola el derecho a la igualdad de los internos, por
lo cual la Corte no encuentra ningún vicio de inconstitucionalidad por tal
aspecto. Como es obvio, y por las razones señaladas en esta sentencia, la autoridad
carcelaria y penitenciaria no puede, en la práctica, utilizar estas potestades
para discriminar a ciertos reclusos sino que debe hacer un uso razonable y
proporcionado de los anteriores instrumentos jurídicos para que las medidas
sean constitucionalmente legítimas, pero lo cierto es que la sola posibilidad
de su empleo en manera alguna viola el derecho de igualdad de los reclusos.
Procedencia de la
cosa juzgada relativa.
21- El actor, tal
como lo sostiene el Ministerio Público, a pesar de dirigir la demanda de
inconstitucionalidad contra todo el artículo 168 de la Ley 165 de 1993,
restringe sus argumentos contra los incisos primero y segundo, los cuales
fueron ampliamente estudiados por la Corporación. Contra el resto del artículo
el demandante formula un cargo global por presunta violación del derecho a la
igualdad de los internos sometidos a las medidas expedidas en virtud del estado
de emergencia carcelaria y penitenciaria, el cual fue también estudiado y
desechado por la Corte. Sin embargo, lo cierto es que contra  los incisos
tercero, cuarto, quinto y sexto del artículo acusado, el actor no formula
ningún cargo específico.
Ahora bien, en
anteriores decisiones esta Corporación ha señalado que no le corresponde
efectuar una revisión oficiosa de las leyes ordinarias, sino un control de
aquellas normas que han sido expresamente demandadas por un ciudadano. Esto
significa que las decisiones de la Corte deben recaer sobre aquellas
disposiciones frente a las cuales el ciudadano ha sustentado de manera
específica el concepto de la violación ya que,  presentar en debida forma una
demanda implica no sólo transcribir la norma legal acusada sino también que el
actor formule las razones por las cuales dichos textos se estiman violados[11].
En este caso, el actor presentó argumentos globales contra el artículo 168 de
la Ley 165 de 1993 y cargos específicos contra los dos primeros incisos del
mismo, pero contra el resto de la disposición el actor no sustentó cargos
concretos de violación. Esta Corporación ha considerado que cuando existe un
ataque general contra un cuerpo normativo pero no ataques individualizados
contra todos las normas que lo integran, la vía procedente es limitar el
alcance de la cosa juzgada constitucional, en caso de que la acusación global
no prospere. En tales eventos, lo procedente es declarar constitucionales las
disposiciones contra las cuales no hay acusación específica pero precisando que
la cosa juzgada es relativa, por cuanto sólo opera por los motivos analizados
en la sentencia[12]. Esto sucede en
este caso,  pues no prosperó la acusación global contra los incisos tercero,
cuatro, quinto y sexto del artículo demandado. Estos incisos serán entonces
declarados exequibles, pero únicamente por las razones expresamente estudiadas
en esta sentencia, esto es, por no violar el derecho de igualdad de los
reclusos.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declarar EXEQUIBLES  los incisos primero
y segundo del artículo 168 de la Ley 65 de 1993.
Segundo: Declarar EXEQUIBLES los incisos tercero,
cuarto, quinto y sexto del artículo 168 de la Ley 65 de 1993, pero únicamente
por las razones estudiadas en esta sentencia, esto es, por cuanto las
atribuciones conferidas por el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria
no violan el derecho a la igualdad de los internos.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA                          ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                        CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA      ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Corte Constitucional. Sentencia No. C-59/93.
[2]Corte Constitucional. Sentencia No. C-556/92. En el mismo sentido,
Sentencia No. C-33/93.
[3]Sentencia C-031/95. MP Hernando Herrera Vergara.
[4]Corte Constitucional. Sentencia No. C-221/92.
[5]Sentencia C-031/95. MP Hernando Herrera Vergara.
[6]Sentencia T-016/95. MP José Gregorio Hernández Galindo.
[7]Sentencia T-596/92. MP Ciro Angarita Barón, reiterada en numerosas
otras decisiones. Ver, entre otras, Sentencias No. T-222/93 MP Jorge Arango
Mejía, No T-273/93 MP Carlos Gaviria Díaz . No T-065/95 MP Alejandro Martínez
Caballero.
[8]Ver,
entre otras, sentencias T-522/94 MP Alejandro Martínez Caballero y T-388/93 MP
Hernando Herrera Vergara.
[9]Sentencia T-596/92. MP Ciro Angarita Barón
[10]Corte Constitucional. Sentencia No. C-530/93.
[11]Ver, entre otras, sentencia C-024/94
[12]Ver, entre otras, C-527/94 y C-055/94.