C-452-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-452/02
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones por las cuales normas constitucionales se estiman violadas
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No precisión de motivos que respalden solicitud de inexequibilidad
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites temporal y material
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Se redimirán anticipadamente bonos pensionales a la fecha de
declaración de invalidez o muerte de origen profesional
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Ejercicio mediante acto del Ministro delegatario
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Doble connotación del límite
Se ha reiterado por esta Corporación que
cuando el Presidente de la República es revestido de facultades extraordinarias
por parte del Congreso y en cumplimiento de la función asignada a éste por el
numeral 10 del artículo 150 superior, el límite de las facultades comporta una
doble connotación, a saber: a) Límite temporal: el cual debe ser señalado en
forma expresa en la ley de facultades y que se refiere al lapso de tiempo de
que dispone el Ejecutivo para hacer uso de dichas facultades, el cual no puede
exceder de seis (6) meses y, b) Límite material: que igualmente debe ser
indicado en forma precisa en la ley de facultades y se refiere a la
determinación clara, específica y concreta del objeto, asunto o materia sobre
la cual debe recaer el ejercicio o uso de las facultades.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límite temporal
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Expresas y precisas/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No implícitas
y no admiten analogías ni interpretaciones extensivas
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Inconstitucionalidad cuando incorpora otras que no se encuentran
expresamente contenidas
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ORGANIZAR
ADMINISTRACION DEL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límite material/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Acción de
organizar
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Objeto de la acción de organizar
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Acción de organizar la administración
RIESGOS PROFESIONALES-Pensiones de invalidez y sobrevivientes se rigen por normas
anteriores a ley de facultades
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Unificación de normatividad y planeación de la seguridad social
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Análisis de disposiciones acusadas atendiendo límite material
RIESGOS PROFESIONALES-Normatividades reguladoras
RIESGOS PROFESIONALES-Derechos de afiliados al régimen en forma general
RIESGOS PROFESIONALES-Funciones de entidad administradora
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA
ORGANIZAR ADMINISTRACION DEL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA
ORGANIZAR ADMINISTRACION DEL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-Regulación de temas para los cuales no estaba facultado
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No señalamiento de normas constitucionales violadas, manera como se
contradicen y razón de inconstitucionalidad
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos diferidos
Referencia:
expediente D-3819
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 34 y parágrafos 1 y 2, 35 y parágrafo, 36, 37 y parágrafo 1 y 2, 38,
39,40 y parágrafo, 41, 42 y parágrafo, 44 y parágrafo transitorio, 45, 46, 47,
48 y parágrafos 1, 2, 3, 49, 50, 51, 52 parágrafo transitorio, 53 y parágrafo,
54, 55, 96 y 98 del Decreto Legislativo 1295 de 1994.
Demandante:
Leonardo Cañón Ortegón
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D. C., doce (12) de junio de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el
decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano LEONARDO CAÑON ORTEGON, demandó los
artículos 34 y parágrafos 1 y 2, 35 y parágrafo, 36, 37 y parágrafo 1 y 2, 38,
39,40 y parágrafo, 41, 42 y parágrafo, 44 y parágrafo transitorio, 45, 46, 47,
48 y parágrafos 1, 2, 3, 49, 50, 51, 52 parágrafo transitorio, 53 y parágrafo,
54, 55, 96 y 98 del Decreto Legislativo 1295 de 1994. “Por el cual se determina
la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A  continuación se transcribe el texto de las disposiciones
acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41405 del 24 de
Junio de 1994.
Decreto 1295 de 1994
(junio 22)
Por el cual se determina la organización y
administración del Sistema General de Riesgos Profesionales.
Artículo 34.
Derecho a las prestaciones.
Todo afiliado al
Sistema General de Riesgos Profesionales que, en los términos del presente
Decreto, sufra un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, o como
consecuencia de ellos se incapacite, se invalide o muera, tendrá derecho a que
este Sistema General le preste los servicios asistenciales y le reconozca las
prestaciones económicas contenidas en este capítulo.
Parágrafo 1º. La existencia de patologías anteriores no
es causa para aumentar el grado de incapacidad, ni las prestaciones que
correspondan al trabajador.
Parágrafo 2º. En las prestaciones económicas derivadas
de la enfermedad profesional, la entidad administradora de riesgos
profesionales que la atienda, podrá repetir contra las entidades a las cuales
se les cotizó para ese riesgo con anterioridad, si las hubiese, a prorrata del
tiempo durante el cual recibieron dicha cotización y, de ser posible, de la
causa de la enfermedad.
La
Superintendencia Bancaria será competente para establecer con carácter general
un régimen gradual para la constitución de reservas que permita el cumplimiento
cabal de la prestación aquí prevista.
Para los
afiliados al Instituto de Seguros Sociales anteriores a la vigencia del
presente Decreto, este procederá a separar de las actuales reservas de ATEP
aquellas que amparan el capital de cobertura para las pensiones ya reconocidas,
y el saldo se destinara a constituir separadamente las reservas para cubrir las
prestaciones económicas de las enfermedades profesionales de que trata este
artículo. Una vez se agote esta reserva, el presupuesto nacional deberá girar
los recursos para amparar el pasivo contemplado en el presente parágrafo, y el
Instituto procederá a pagar a las administradoras de riesgos profesionales que
repitan contra él.
Artículo 35.
Servicios de Prevención.
La afiliación al
Sistema General de Riesgos Profesionales da derecho a la empresa afiliada a
recibir por parte de la entidad administradora de riesgos profesionales:
a) Asesoría
técnica básica para el diseño del programa de salud ocupacional en la
respectiva empresa.
b) Capacitación
básica para el montaje de la brigada de primeros auxilios.
c) Capacitación a
los miembros del comité paritario de salud ocupacional en aquellas empresas con
un número mayor de 10 trabajadores, o a los vigias ocupacionales en las empresas
con un número menor de 10 trabajadores.
d) Fomento de
estilos de trabajo y de vida saludables, de acuerdo con los perfiles
epidemiológicos de las empresas.
Las entidades
administradoras de riesgos profesionales establecerán las prioridades y plazos
para el cumplimiento de las obligaciones contenidas en este artículo.
Parágrafo. Los vigias ocupacionales cumplen las
mismas funciones de los comités de salud ocupacional.
PRESTACIONES
ECONOMICAS POR INCAPACIDAD
INCAPACIDAD
TEMPORAL
Artículo 36.
Incapacidad temporal.
Se entiende por
incapacidad temporal, aquella que según el cuadro agudo de la enfermedad que
presente el afiliado al sistema general de riesgos profesionales, le impide
desempeñar su capacidad laboral por un tiempo determinado.
Artículo 37.
Monto de las prestaciones económicas por incapacidad temporal.
Todo afiliado a
quien se le defina una incapacidad temporal, recibirá un subsidio equivalente
al 100% de su salario base de cotización, calculado desde el día siguiente al
que ocurrió el accidente de trabajo, o se diagnosticó la enfermedad
profesional, y hasta el momento de su rehabilitación, readaptación o curación,
o de la declaración de su incapacidad permanente parcial, invalidez total o su
muerte. El pago se efectuará en los períodos en que el trabajador reciba
regularmente su salario.
El período
durante el cual se reconoce la prestación de que trata el presente artículo
será máximo 180 días, que podrán ser prorrogados hasta por períodos que no
superen otros 180 días continuos adicionales, cuando esta prórroga se determine
como necesaria para el tratamiento del afiliado, o para culminar su
rehabilitación.
Cumplido el
período previsto en el inciso anterior y no se hubiese logrado la curación o
rehabilitación del afiliado, se debe iniciar el procedimiento para determinar
el estado de invalidez.
Parágrafo 1º. Para los efectos de este Decreto, las
prestaciones se otorgan por días calendario.
Parágrafo 2º. Las entidades administradoras de riesgos
profesionales deberán efectuar el pago de la cotización para los Sistemas
Generales de Pensiones y de Seguridad Social en Salud, correspondiente a los
empleadores, durante los períodos de incapacidad temporal y hasta por un
ingreso base de la cotización, equivalente al valor de la incapacidad. La
proporción será la misma establecida para estos sistemas en la Ley 100 de 1993.
Artículo 38.
Declaración de la incapacidad temporal.
Hasta tanto el
Gobierno Nacional la reglamente, la declaración de la incapacidad temporal
continuará siendo determinada por el médico tratante, el cual deberá estar
adscrito a la Entidad Promotora de Salud a través de la cual se preste el
servicio, cuando estas entidades se encuentren operando.
Artículo 39.
Reincorporación al trabajo.
Al terminar el
período de incapacidad temporal, los empleadores están obligados, si el
trabajador recupera su capacidad de trabajo, a ubicarlo en el cargo que
desempeñaba, o a reubicarlo en cualquier otro para el cual esté capacitado, de
la misma categoría.
INCAPACIDAD
PERMANENTE PARCIAL
Artículo 40.
Incapacidad permanente parcial.
La incapacidad
permanente parcial se presenta cuando el afiliado al Sistema General de Riesgos
Profesionales, como consecuencia de un accidente de trabajo o de una enfermedad
profesional, sufre una disminución parcial, pero definitiva, en alguna o algunas
de sus facultades para realizar su trabajo habitual.
Se considera como
incapacitado permanente parcial, al afiliado que, como consecuencia de un
accidente de trabajo o de una enfermedad profesional, presenta una disminución
definitiva, igual o superior al 5%, pero inferior al 50%, de su capacidad
laboral, para la cual ha sido contratado o capacitado.
Parágrafo. En aquellas patologías que sean de
carácter progresivo, podrá volverse a calificar periódicamente y modificar el
porcentaje de incapacidad.
Artículo 41.
Declaración de la incapacidad permanente parcial.
La declaración,
evaluación, revisión, grado y origen de la incapacidad permanente parcial serán
determinados, en cada caso y previa solicitud del interesado, por un médico o
por una comisión médica interdisciplinaria, según lo disponga el reglamento de
la entidad administradora de riesgos profesionales en donde se encuentre
afiliado el trabajador.
La declaración de
incapacidad permanente parcial se hará en función a la incapacidad que tenga el
trabajador para procurarse por medio de un trabajo, con sus actuales fuerza,
capacidad y formación profesional, una remuneración equivalente al salario o
renta que ganaba antes del accidente o de la enfermedad.
Artículo 42.
Monto de la incapacidad permanente parcial.
Todo afiliado al
Sistema General de Riesgos Profesionales a quien se le defina una incapacidad
permanente parcial, tendrá derecho a que se le reconozca una indemnización en
proporción al daño sufrido, a cargo de la entidad administradora de riesgos
profesionales, en una suma no inferior a un salario base de liquidación, ni
superior a veinticuatro (24) veces su salario base de liquidación.
El Gobierno
Nacional determinará, periódicamente, los criterios de ponderación y la tabla
de evaluación de incapacidades, para determinar la disminución en la capacidad
laboral.
Parágrafo. Hasta tanto el Gobierno Nacional determine
los criterios de ponderación y la tabla de evaluación de incapacidades para
establecer la disminución de la capacidad laboral, continúan vigentes los
utilizados por el Instituto de Seguros Sociales.
Artículo 44.
Tabla de Valuación de Incapacidades.
La determinación
de los grados de incapacidad permanente parcial, invalidez o invalidez total,
originadas por lesiones debidas a riesgos profesionales, se hará de acuerdo con
el "Manual de Invalidez" y la "Tabla de Valuación de
Incapacidades".
Esta Tabla deberá
ser revisada y actualizada por el gobierno nacional, cuando menos una vez cada
cinco años.
Parágrafo
transitorio. Hasta
tanto se expidan el "Manual Unico de Calificación de Invalidez" y la
"Tabla Unica de Valuación de Incapacidades", continuarán vigentes los
establecidos por el Instituto de Seguros Sociales.
Artículo 45.
Reubicación del trabajador.
Los empleadores están
obligados a ubicar al trabajador incapacitado parcialmente en el cargo que
desempeñaba o a proporcionarle un trabajo compatible con sus capacidades y
aptitudes, para lo cual deberán efectuar los movimientos de personal que sean
necesarios.
PENSION DE
INVALIDEZ
Artículo 46.
Estado de Invalidez.
Para los efectos
del presente Decreto, se considera inválida la persona que por causa de origen
profesional, no provocada intencionalmente, hubiese perdido el 50% o más de su
capacidad laboral.
Artículo 47.
Calificación de la invalidez.
La calificación
de la invalidez y su origen, así como el origen de la enfermedad o de la
muerte, será determinada de conformidad con lo dispuesto en los artículos 41,
42 y siguientes de la ley 100 de 1993, y sus reglamentos.
No obstante lo
anterior, en cualquier tiempo, la calificación de la invalidez podrá revisarse
a solicitud de la entidad administradora de riesgos profesionales.
Artículo 48.
Monto de la Pensión de Invalidez.
Todo afiliado al
que se le defina una invalidez tendrá derecho, desde ese mismo día, a las
siguientes prestaciones económicas, segun sea el caso:
a) Cuando la
invalidez es superior al 50% e inferior al 66%, tendrá derecho a una pensión de
invalidez equivalente al 60% del ingreso base de liquidación.
b) Cuando la
invalidez sea superior al 66%, tendrá derecho a una pensión de invalidez
equivalente al 75% del ingreso base de liquidación.
c) Cuando el
pensionado por invalidez requiere del auxilio de otra u otras personas para
realizar las funciones elementales de su vida, el monto de la pensión de que
trata el numeral anterior se incrementa en un 15%.
Parágrafo 1º Los pensionados por invalidez de origen
profesional, deberán continuar cotizando al Sistema General de Seguridad Social
en Salud, con sujeción a las disposiciones legales pertinentes.
Parágrafo 2º No hay lugar al cobro simultáneo de las
prestaciones por incapacidad temporal y pensión de invalidez. El trabajador que
infrinja lo aquí previsto perderá totalmente los derechos derivados de ambas
prestaciones, sin perjuicio de las restituciones a que haya lugar por lo
cobrado indebidamente.
Parágrafo 3º Cuando un pensionado por invalidez por
riesgos profesionales decida vincularse laboralmente, y dicha vinculación
suponga que el trabajador se ha rehabilitado, o este hecho se determine en
forma independiente, perderá el derecho a la pensión por desaparecer la causa
por la cual fue otorgada.
PENSION DE
SOBREVIVIENTES
Artículo 49.
Muerte del afiliado o del pensionado por riesgos profesionales.
Si como
consecuencia del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional sobreviene
la muerte del afiliado, o muere un pensionado por riesgos profesionales,
tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes las personas descritas en el
artículo 47 de la Ley 100 de 1993, y sus reglamentos.
Artículo 50.
Monto de la Pensión de Sobrevivientes en el Sistema General de Riesgos
Profesionales.
El monto mensual
de la pensión de sobrevivientes será, según sea el caso:
a) Por muerte del
afiliado el 75% del salario base de liquidación.
b) Por muerte del
pensionado por invalidez el 100% de lo que aquél estaba recibiendo como
pensión.
Cuando el
pensionado disfrutaba de la pensión reconocida con fundamento en el numeral 3º.
del artículo anterior, la pensión se liquidará y pagará descontado el 15%
adicional que se le reconocía al causante.
Artículo 51.
Monto de las Pensiones.
Ninguna pensión
de las contempladas en este Decreto podrá ser inferior al salario  mínimo legal
mensual vigente, ni superior a veinte (20) veces este mismo salario.
Artículo 52.
Reajuste de Pensiones.
Las pensiones de
invalidez y de sustitución o sobrevivientes del Sistema General de Riesgos
Profesionales se reajustarán anualmente, de oficio, el primero de enero de cada
año, en el porcentaje de variación del Indice de Precios al Consumidor total
nacional, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.
No obstante, las
pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente,
serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se
incremente dicho salario por el Gobierno Nacional, cuando dicho reajuste
resulte superior al de la variación del I.P.C. previsto en el inciso anterior.
Parágrafo
transitorio. El
primer reajuste de pensiones, de conformidad con la fórmula establecida en el
presente artículo, se hará a partir del 1º de enero de 1995.
Artículo 53.
Devolución de saldos e indemnización sustitutiva.
Cuando un afiliado
al Sistema General de Riesgos Profesionales se invalide o muera como
consecuencia de un accidente de trabajo o de una enfermedad profesional, además
de la pensión de invalidez o de sobrevivientes que deba reconocerse de
conformidad con el presente Decreto, se devolverán al afiliado o a sus
beneficiarios:
a) Si se
encuentra afiliado al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, la
totalidad del saldo abonado en su cuenta individual de ahorro pensional.
b) Si se
encuentra afiliado al Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida
la indemnización sustitutiva prevista en el artículo 37 de la ley 100 de 1993.
Parágrafo. Para efectos del saldo de la cuenta de
ahorro individual, los bonos pensionales, en desarrollo del artículo 139
numeral 5º. , de la ley 100 de 1993, se redimirán anticipadamente a la fecha de
la declaratoria de la invalidez o de la muerte de origen profesional.
AUXILIO
FUNERARIO
Artículo 54.
Auxilio Funerario.
La persona que
compruebe haber sufragado los gastos de entierro de un afiliado o de un
pensionado por invalidez del Sistema General de Riesgos Profesionales, tendrá
derecho a recibir un auxilio funerario igual al determinado en el artículo 86
de la Ley 100 de 1993.
El auxilio deberá
ser cubierto por la respectiva entidad administradora de riesgos profesionales.
En ningún caso puede haber doble pago de este auxilio.
Artículo 55.
Suspensión de las prestaciones económicas previstas en este Decreto.
Las entidades
administradoras de Riesgos profesionales suspenderán el pago de las
prestaciones económicas establecidas en el presente Decreto, cuando el afiliado
o el pensionado no se someta a los exámenes, controles o prescripciones que le
sean ordenados; o que rehuse, sin causa justificada, a someterse a los procedimientos
necesarios para su rehabilitación física y profesional o de trabajo.
Artículo 96.
Prescripción.
Las prestaciones
establecidas en este Decreto prescriben:
a) Las mesadas
pensionales en el término de tres (3) años.
b) Las demás
prestaciones en el término de un (1) año.
Artículo 98.
Derogatorias.
El presente
Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga los artículos 199,
200, 201, 203, 204 y 214 del Código Sustantivo de Trabajo, los artículos 20, 88
y 89 del Decreto 1650 de 1977, los artículos 24, 25 y 26 del Decreto 2145 de
1992, los artículos 22, 23, 25, 34, 35 y 38 del Decreto 3135 de 1968, los
capítulos cuarto y quinto del Decreto 1848 de 1969, el artículo 2º y el literal
b. del artículo 5º de la Ley 62 de 1989 y demás normas que le sean contrarias,
a partir de la entrada en vigencia del Sistema General de Riesgos
Profesionales, de conformidad con lo establecido en el artículo anterior.
III. LA DEMANDA
Considera el demandante que las normas acusadas son violatorias de
la Constitución, por las siguientes razones:
La acción de inconstitucionalidad propuesta está fundamentada en que
el Presidente de la República al ejercer las facultades extraordinarias que le
confirió el Legislador en el artículo 139 numeral 11 de la Ley 100 de 1993, se
excedió, dadas las limitaciones que son propias de dichas facultades
constitucionalmente y el alcance dado por el propio legislador ordinario,
así:
Primer Cargo:
Se vulneran los artículos 25, 53 y 48 de la Carta Política que
establece unos principios mínimos fundamentales como “la irrenunciabilidad a
los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales” y la “garantía a
la seguridad social”, pues al modificar las normas sobre riesgos profesionales
contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo las reemplazó por otras menos
favorables y que atentan contra el derecho irrenunciable a la seguridad social.
Segundo Cargo:
Señala que las facultades extraordinarias conferidas con base  en el
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, deben ser “precisas”,
esto es, limitadas en el tiempo, el objeto y la materia. En razón a esto,
dichas facultades se otorgaron sólo para: “dictar las normas necesarias para
organizar la administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”
conforme a la definición establecida por el mismo legislador en la norma que
confirió las facultades; habiéndose excedido el ejecutivo en su ejercicio, al
ir más allá de las facultades que se limitaban a “ORGANIZAR EL SISTEMA GENERAL
DE RIESGOS PROFESIONALES” en sus diferentes componentes para efectos de
alcanzar un funcionamiento armónico y de interdependencia entre las partes o
elementos que componen dicho sistema, uno de los cuales está conformado por las
normas que consagran las prestaciones de carácter asistencial y económico cuya
vigencia fue ratificada en forma expresa por la ley 100 de 1993 en su artículo
249. El legislador extraordinario a través del Decreto 1295 de 1994, no
solamente se limitó a organizar, establecer armonía e interdependencia entre los
elementos componentes del sistema, sino que entró a modificar los regímenes
prestacionales existentes en materia de accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales contenidos en diferentes ordenamientos (Normas pertinentes del
Código Sustantivo del Trabajo, del Decreto 3135 de 1968 y del Decreto 1848 de
1969).
El artículo 249 de la Ley 100 de 1993 que otorga las facultades
señala que “...las pensiones de invalidez originadas en accidentes de trabajo o
enfermedad profesional continuarán rigiéndose por las disposiciones vigentes”,
disposición esta que no podía ser modificada por el legislador
extraordinario.
Si el legislador extraordinario no tenía facultades para establecer
un nuevo régimen prestacional o modificar el existente,  mucho menos las tenía
para establecer un término de prescripción de las diferentes prestaciones
originadas en dichos riesgos.
Señala que dichas facultades no se confirieron para modificar el
Código Sustantivo del Trabajo, en razón a que el mismo numeral 10 del artículo
150 de la Constitución Política señala que las mismas no se pueden conferir
para expedir códigos. Excediéndose el ejecutivo al derogar los artículos 199,
200, 201, 203, 204 y 214 del Código Sustantivo del Trabajo. Así mismo considera
que se extralimitó al derogar los capítulos IV y V del Decreto 1848 de 1969 y
los artículos 22, 23, 25, 34, 35 y 38 del Decreto 3135 de 1968 y en forma
tácita los reglamentos del Seguro Social.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención de la Federación de Aseguradores Colombianos -
FASECOLDA.
El Representante Legal de FASECOLDA, intervino en el presente
proceso en defensa de la constitucionalidad de las disposiciones demandadas,
bajo los siguientes argumentos:
No se vulneran los artículos 25, 48 y 53 de la Carta Política, por
cuanto las normas demandadas aunque resulten menos favorables, rigen hacia el
futuro y por lo tanto, no se afectan derechos adquiridos por la legislación
anterior.
No se excede el ejecutivo al ejercer las facultades, en razón a que
el Sistema de Riesgos Profesionales hace parte del Sistema de Seguridad Social
Integral, el cual según el artículo 6º de la ley 100 de 1993, está instituido
para unificar la normatividad y la planeación de la seguridad social, así como
para coordinar a las entidades prestatarias de las mismas, por lo tanto, las
facultades no tenían como única finalidad “coordinar a las entidades
prestatarias de la cobertura de los riesgos profesionales”, sino también
unificar la normatividad en esta materia y consolidar el sistema. De otra
parte, el artículo 151 de la ley 100 de 1993 señala cuando entra a regir el
Sistema de Pensiones y cuando el de Salud; así mismo cuando en el artículo 249
indica que en materia de riesgos profesionales, continuará rigiéndose por las
disposiciones vigentes, debe entenderse que regían sólo mientras el ejecutivo
ejercía las facultades extraordinarias expidiendo el decreto demandado, para
efectos de no generar un vacío legal.
De conformidad con el artículo 1 de la Ley 100 de 1993, el Sistema
de Seguridad Social Integral comprende las obligaciones del Estado y la
sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura
de las prestaciones de carácter económico materia de esta ley u otras que se
incorporen normativamente en el futuro. Las prestaciones derivadas de los
riesgos profesionales, son prestaciones materia de la ley 100 de 1993 y con
cargo al Subsistema de Riesgos Profesionales, que de conformidad con el
artículo 8 de la Ley 100 conforma junto con los Subsistemas de Pensiones y
Salud, el Sistema de Seguridad Social Integral.
Agrega que cuando el artículo 289 de la Ley 100 de 1993 dispone que:
“la presente ley rige a partir de la fecha de su publicación, salvaguarda los
derechos adquiridos y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”,
no hace otra cosa que dejar sin efecto todas las normas que regulan materias
propias del Sistema de Seguridad Social Integral, como lo son las que regulan
los riesgos profesionales, que comprende también las del Código Sustantivo del
Trabajo. Por lo tanto, el decreto demandado no se excedió en las facultades
pues, lo que hizo finalmente fue volver expresa la derogatoria tácita de la ley
100 de 1993.
2.     Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en el presente
proceso mediante apoderada especial para solicitar a la Corte que declare la
exequibilidad de las disposiciones demandadas, fundamentándose básicamente en
las mismas razones expuestas por FASECOLDA.
Además señala que el ejecutivo no se excedió en el ejercicio de las
facultades, en razón a que el término “organizar” según el diccionario de la
Real Academia significa “Establecer o reformar algo para lograr un fin,
coordinando los medios y las personas adecuadas”, “Poner algo en orden” y
“Preparar alguna cosa disponiendo todo lo necesario”. Acorde a lo anterior, la
expresión organizar incluye necesariamente la de reformar lo existente en
cuanto sea necesario para lograr el fin, coordinando los medios y las
personas.
Así mismo el vocablo “administrar” significa: “ordenar, disponer,
organizar en especial la hacienda o los bienes” y “suministrar, proporcionar o
distribuir alguna cosa”. De tal manera que, cuando se hace referencia a la
administración de un sistema, ello implica disponer los elementos que lo
componen, distribuir lo que él mismo genera.
Señala que de conformidad con lo anterior, si el objeto del Sistema
de Riesgos Profesionales es asistir a quien sufre una contingencia de carácter
profesional y proteger a las personas contra dichos riesgos, la administración
de dicho sistema implica establecer, graduar y distribuir las prestaciones que
del mismo se derivan.
En cuanto a la derogatoria de las normas del Código Sustantivo del
Trabajo señala que difiere sustancialmente el “expedir un Código” a “modificar
unos artículos contenidos en tal Código”, estando reservada sólo la primera al
legislador ordinario y que la modificación a dicho Código deriva de la ley 100
de 1993 y no del decreto demandado. Agrega que de otra parte, compete al
legislador decidir sobre la descodificación de una determinada materia y en
materia de seguridad social la ley 100 de 1993 claramente muestra el propósito
del legislador de sustraer del ámbito del Código Sustantivo del Trabajo las
reglas relativas al Régimen de Seguridad Social, pero, sin convertirlas en un
Código. Por lo tanto, en la medida en que por virtud de la ley 100 de 1993 el
Régimen de Seguridad Social no forma parte de dicho Código, es claro que es
posible adoptar disposiciones sobre la materia  por la vía de las facultades
extraordinarias.
3.     Intervención del Ministerio del Trabajo y la Seguridad Social
El Ministerio del Trabajo y la Seguridad Social, intervino en el
presente proceso mediante apoderado especial para solicitar a la Corte que
declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas, basándose en los
mismos fundamentos expuestos por FASECOLDA.
Además señala que una razón más para que se unificara la
normatividad vigente en esta materia es la obligación que tiene el Estado de
prevenir, proteger y atender a todos los trabajadores de los riesgos derivados
del trabajo, la cual debe armonizarse con el artículo 13 de la Constitución
Política que le exige también al Estado promover condiciones para que haya una
igualdad real y efectiva.
4.     Intervención del Ministerio de Defensa Nacional
El Ministerio de Defensa Nacional, intervino en el presente proceso
mediante apoderada especial para solicitar a la Corte que declare la
exequibilidad de las disposiciones demandadas, con base en los siguientes
argumentos:
Considera que la Corte debe declararse INHIBIDA para pronunciarse
respecto del cargo referente a la vulneración de los artículos 25, 48 y 53
relacionado con la irrenunciabilidad a la seguridad social al reemplazar las
normas vigentes sobre prestaciones respecto de los riesgos profesionales por
otras menos favorables, en razón a que el actor no señala cuales son las
razones o fundamentos por los cuales considera se vulneran dichas
disposiciones, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2067 de 1991.
Señala que las normas demandadas armonizan con la ley 100 de 1993 y
con la Carta Política y que respecto del límite temporal de las facultades,
esto ya fue objeto de pronunciamiento por la Corte en sentencia C – 046 de 1996
y respecto del artículo 53 demandado ya fue objeto de examen mediante sentencia
C - 773 de 1998 existiendo COSA JUZGADA CONSTIUCIONAL.
V. CONCEPTO
DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador General de la Nación,
mediante concepto No. 2790, recibido en esta corporación el 1 de febrero de
2002, solicita a la Corte declarar exequibles los artículos 34 con excepción de
las expresiones “en los términos del presente decreto” y “contenidas en este
capítulo”, 35, 37 con excepción de los parágrafos del mismo, 38, 41 con
excepción del inciso 2º, 44, 47, 49, 52, 54, 55, 98 con excepción de las
derogatorias del Código Sustantivo del Trabajo, exequibles las derogatorios del
Decreto 1848 de 1969 salvo los artículos 15, 17, 18, 24 y 25, y del Decreto
3135 excepto el artículo 25. En relación con los artículos 36, 39, 40, 42, 45,
46, 48, 50, 51 y 96 del Decreto 1295 de 1994 y artículo 98 en cuanto a las
derogatorias del Código Sustantivo del Trabajo y artículos 15, 17, 18, 24 y 25
del Decreto 1848 de 1969, y artículo 25 del Decreto 3135 de 1968 los cuales
deben ser declarados inexequibles por cuanto excedieron las facultades
extraordinarias, con base en los siguientes argumentos:
Las disposiciones respecto de las cuales se solicita la declaratoria
de inexequibilidad a juicio del Ministerio Público exceden las facultades
conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la ley 100 de 1993, por cuanto
el legislador no las concedió para regular todos los aspectos relativos al
Sistema General de Riesgos Profesionales sino únicamente para “Organizar la
administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”, pues, si se
tratase de una facultad general para regular dicho sistema, no se entendería la
redacción de la norma de facultades.
De otra parte, al regular el Sistema de Seguridad Social Integral en
la ley 100 de 1993, el legislador estableció el régimen de cada uno de los
sistemas o sub-sistemas que lo componen definiendo en cada caso, los sujetos
que lo integran, los objetivos, los recursos y las normas para su
administración, pudiendo observar que cuando regula la administración de los
regímenes solidario de prima media con prestación definida, de ahorro
individual con solidaridad, contributivo de salud y subsidiado de salud se hace
referencia a los recursos que alimentan cada uno de los sistemas, las funciones
que tienen cada una de las entidades públicas y privadas que lo conforman y, a
la participación de los usuarios en la administración del sistema.
En relación con el Sistema de Riesgos Profesionales en los artículos
249 a 256 de la Ley 100 de 1993 previó dicho régimen señalando que seguiría
regulado por las disposiciones vigentes, con excepción de los aspectos
mencionados en los capítulos I y II del libro tercero dedicados a este tema y
en donde facultó al gobierno para regular únicamente los aspectos concernientes
a la administración del mismo en el sentido ya indicado.
Finalmente, señala que en cuanto a la derogatoria de las normas del
Código Sustantivo del Trabajo las facultades extraordinarias no contemplaban
esta facultad y de otra parte, la posibilidad de derogar normas contenidas en
un código se considera que al armonizar las nuevas normas con las existentes,
puede resultar necesario derogar normas contenidas en un código, en tanto se
refieran estrictamente a las materias sobre las cuales el gobierno fue
facultado para regular y que no necesariamente deban estar reguladas en él. En
el presente caso, el ejecutivo excedió los límites de las facultades al derogar
las normas de dicho Código que contenían regulaciones ajenas a los límites
materiales de la ley de facultades vulnerando con ello la norma superior.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
1. Competencia
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 241-5 de la Constitución,
corresponde a esta Corporación conocer de la presente demanda, por dirigirse
contra disposiciones que forman parte de un Decreto con Fuerza de Ley.
2.  Primer cargo. Irrenunciabilidad a los beneficios mínimos
establecidos en las normas laborales. Ineptitud de la demanda.
El actor señala que las disposiciones
demandadas vulneran los artículos 25, 48 y 53 de la Constitución Política que
consagra la irrenunciabilidad a los derechos y prestaciones consagradas en
normas laborales, por cuanto el ejecutivo al expedir el Decreto 1295 de 1994
expidió normas que resultan menos favorables que las anteriores en materia de
riesgos profesionales.
El Decreto 2067 de 1991, “Por el cual se dicta el régimen
procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte
Constitucional” en su artículo 2º señala los requisitos mínimos que deben
contener las demandas de acciones públicas de inconstitucionalidad y al efecto
establece en sus numerales 2 y 3 que el actor debe indicar además de las normas
constitucionales que considera infringidas, “las razones por las cuales dichos
textos se estiman violados”.
En el presente caso, se observa que el actor se limitó a señalar las
normas que considera violadas, pero, en ningún momento se detuvo a señalar o
explicar  cuales eran las razones o motivos por los cuales las disposiciones
acusadas vulneraban los artículos 25, 48 y 53 de la Carta citados en la
demanda.
Se ha dicho en este sentido por esta Corte que, el concepto de
violación no “puede consistir simplemente en expresar que los preceptos
acusados son incompatibles con los principios o mandatos constitucionales, sino
que para orientar el análisis que han de emprender los jueces constitucionales,
ha de dejarse explícita, así sea en forma sencilla, la causa por la cual quien
demanda estima desconocida la preceptiva constitucional.”[1]
Por lo anterior y comoquiera que el actor tan solo se limita a
señalar que las disposiciones acusadas vulneran las normas  antes citadas, la
Corte debe declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo en relación
con este cargo, pues, a su juicio la demandante no precisó los motivos que
respaldan la solicitud de inexequibilidad de las normas acusadas.
Se considera entonces por esta Sala que el demandante no cumplió con
el requisito de exponer porqué razones las normas impugnadas, en su criterio, infringen
la Constitución y frente a ello esta Corporación considera que existe ineptitud
de la demanda no pudiendo realizar juicio de constitucionalidad alguno.
3. Segundo Cargo. El ejecutivo se excedió en el uso de las
facultades extraordinarias al expedir las normas demandadas del Decreto 1295 de
1994.
La Sala
realizará el estudio de este cargo, en cuanto al límite temporal y material de
las facultades extraordinarias, previas algunas consideraciones generales y
otras relativas a algunos de los preceptos demandados respecto de los cuales
existe cosa juzgada.
3.1. Cosa juzgada constitucional. Parágrafo del artículo 53 del
Decreto 1295 de 1994.
En relación con el parágrafo del artículo 53 demandado se observa
que este ya fue objeto de examen de constitucionalidad mediante sentencia C -
773 de 1998 siendo declarado exequible, sin limitación o restricción
alguna, existiendo por tanto, COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL.
La Sala considera del caso precisar que, el fundamento en el cual se
basó la decisión de exequibilidad de dicho parágrafo giró en torno al bono
pensional como tal, sin que dicha providencia se refiriera al tema que hoy es
materia de análisis por esta Corte, en cuanto al límite de las facultades que
recaen sobre la “organización de la administración del sistema de riesgos
profesionales”, como se verá más adelante.
Lo anterior significa, que una vez examinada
y definida la constitucionalidad de una norma, cotejándola con los preceptos
contenidos en la Constitución Política, salvo decisión expresa en contrario, es
oponible a cualquier persona que con posterioridad entable acción para
cuestionar aquello que ya ha sido objeto de pronunciamiento de fondo o mérito.
Como quiera que la decisión contenida en la
Sentencia ya citada, no limitó ni restringió sus alcances, debemos entender que
ha operado el fenómeno procesal de la cosa juzgada material que impide a esta
Corte reabrir el debate sobre la disposición materia de impugnación,
produciendo  efectos definitivos y erga omnes en forma absoluta.
En consecuencia, sólo procede ordenar estarse
a lo resuelto en la sentencia C-773/98, de conformidad con lo establecido por
el artículo  243 de la  Constitución Política y el artículo 21 del Decreto 2067
de 1991, en los cuales se señala que las decisiones que profiera la Corte
Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional producen efectos
definitivos, esto es, erga omnes y hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional, salvo que su alcance se haya expresamente, limitado o
restringido.
3.2. La expedición
del Decreto 1295 de 1994 y las facultades del Ministro Delegatario.
Se observa por la Sala que el Decreto 1295 de 1994 del cual forman
parte las disposiciones demandadas, fue expedido por el Ministro de Gobierno
por delegación que le hiciera el Presidente de la República mediante Decreto
1266 de 1.994, materia que ya fue objeto de análisis por esta Corporación
mediante sentencia C - 164 de 2000, considerando válida y ajustada a las normas
constitucionales dicha delegación. Al efecto, en dicha sentencia se expresó:
“La Corte Constitucional considera al
respecto que el ejercicio de facultades extraordinarias mediante acto del
Ministro Delegatario es válido, pues a la luz del artículo 196 de la
Constitución, el Presidente de la República puede delegar en tal funcionario,
bajo la responsabilidad de éste, "funciones constitucionales" de las
que en razón de su investidura le corresponden, "tanto aquellas que le son
propias como las que ejerce en su calidad de Jefe del Gobierno".
Es decir, la Constitución no excluye de ese
conjunto de atribuciones presidenciales, temporal y específicamente dejadas en
cabeza del Ministro Delegatario, las que por ella misma han sido asignadas al
Presidente en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución, que corresponde
al ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso de la
República.
Desde luego, hay varios requisitos que
deben reunirse para que la aplicación de la figura constitucional tenga lugar:
ha de darse la situación de un traslado del Presidente a territorio extranjero;
ese traslado debe tener lugar en ejercicio de su cargo; debe configurarse la
designación expresa de uno de los ministros, en el orden de precedencia legal;
y, en el mismo acto, debe indicar el Jefe del Estado, de manera taxativa,
cuáles de sus funciones delega en su ministro en esa ocasión. Para la Corte es
claro que, si uno de estos requisitos no se cumple, el acto de delegación
carece de efectos y, en consecuencia, los actos concretos que el ministro
delegatario haya cumplido -que en esa hipótesis habría efectuado sin
autorización y, por tanto, sin competencia- son inconstitucionales.
En el presente proceso, analizado el
Decreto 1266 de 1994 (junio 21), por el cual se delegaron en el Ministro de Gobierno
varias funciones presidenciales, se encuentra que en efecto, entre ellas estaba
la prevista en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, es decir el
ejercicio de facultades extraordinarias.
También se observa que el Presidente de la
República abandonó el territorio nacional durante los días 22, 23, 25 y 26 de
junio de 1994 (el decreto de delegación, según lo publicado en el Diario
Oficial, no menciona el día 24) y que el Decreto objeto de examen fue expedido
justamente el 22 de junio.
Halla la Corte, además, que la salida del
Presidente de la República hacia territorio de los Estados Unidos de
Norteamérica tuvo por propósito exclusivo el de "acompañar a la Selección
de Fútbol de Colombia en sus partidos en el campeonato mundial".
No corresponde a la Corte en este proceso
verificar la validez del aludido acto de delegación de funciones
presidenciales, que es de carácter administrativo y, por tanto, sobre ello
tiene exclusiva competencia el Consejo de Estado.
De allí que en la presente Sentencia no
entre la Corte a dilucidar si el viaje presidencial, con el indicado objeto,
correspondía o no al ejercicio propio del cargo de Presidente de la República.
Por lo demás, se cumplieron los requisitos
de la delegación y los pertinentes a los aspectos formales en la expedición del
Decreto 1295 de 1994, que tiene fuerza legislativa, enmarcado como está en el
ámbito del artículo 150, numeral 10, de la Constitución, y cuyo examen sí
corresponde a esta Corte (art. 241-5 C.P.)”.
3.3. Límite temporal de
las facultades extraordinarias otorgadas en el numeral 11 del artículo 139 de
la Ley 100 de 1.993.
Se ha reiterado por esta Corporación que
cuando el Presidente de la República es revestido de facultades extraordinarias
por parte del Congreso y en cumplimiento de la función asignada a éste por el
numeral 10 del artículo 150 superior, el límite de las facultades comporta una
doble connotación, a saber: a) Límite temporal: el cual debe ser señalado en
forma expresa en la ley de facultades y que se refiere al lapso de tiempo de
que dispone el Ejecutivo para hacer uso de dichas facultades, el cual no puede
exceder de seis (6) meses y, b) Límite material: que igualmente debe ser indicado
en forma precisa en la ley de facultades y se refiere a la determinación clara,
específica y concreta del objeto, asunto o materia sobre la cual debe recaer el
ejercicio o uso de las facultades.
En relación con el límite temporal dentro del
cual se ejercieron las facultades extraordinarias el Decreto 1295 de 1.994 “por
el cual se determina la organización y administración del Sistema General de
Riesgos Profesionales”, ya existe un pronunciamiento de constitucionalidad
sobre el ejercicio de las mencionadas atribuciones dentro del límite temporal
impuesto por el legislador ordinario, en la Sentencia C-406 de 1.996[2] proferida por esta
Corporación. No obstante, no procede estarse a lo resuelto en dicha sentencia
en razón a que ninguno de los cargos formulados por el demandante se refiere a
exceso de facultades en cuanto a la limitante de temporalidad.
Así mismo, en la sentencia C-376 de 1995,
la Corte declaró la exequibilidad de las facultades conferidas en el artículo
139 de la Ley 100 de 1993, salvo la correspondiente al numeral 7, y, en la
misma sentencia, declaró este Decreto 1295 de 1994, junto con otros, exequible
pero sólo en lo que hace referencia a la constitucionalidad de las normas que
concedieron las facultades extraordinarias para su expedición. Pronunciamiento
éste que corresponde a cosa juzgada relativa, ya que así quedó expresado en la
parte resolutiva de la sentencia C-376 de 1995.
3.4. Límite material de
las facultades extraordinarias otorgadas en el numeral 11 del artículo 139 de
la Ley 100 de 1.993.
En virtud del artículo 150 de nuestra Carta Política la función
legislativa es propia del Congreso de la República y sólo excepcionalmente éste
puede autorizar al Presidente de la República para legislar indicándole las
facultades en forma expresa y precisa en la ley habilitante.
La Corte en esta materia ha señalado que las facultades deben ser
expresas y precisas, nunca implícitas y no admiten analogías, ni
interpretaciones extensivas. Y por lo tanto, se viola la Constitución Política,
cuando se entiende que una cierta facultad incorpora o incluye otras, que no se
encuentran expresamente contenidas en la norma de facultades. ( C-498 de 1995)
En efecto el artículo 150 de la C. P. señala que corresponde al
Congreso hacer la leyes y por medio de ellas ejercerá las siguientes funciones:
“10. Revestir, hasta por seis (6) meses, al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con
fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo
aconseje.
... Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos,
leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente
artículo, ni para decretar impuestos”.
En ejercicio de la anterior función el Congreso de la República
confirió precisas facultades al Presidente de la República, contenidas en el
artículo 139 de la Ley 100 de 1993, que para el caso en cuestión son las
señaladas en el numeral 11 que en efecto señala:
“ARTÍCULO 139. FACULTADES EXTRAORDINARIAS.
De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150309 de la Constitución Política, revístase al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el
término de seis (6) meses contados desde la fecha de publicación de la presente
Ley para:
...11. Dictar las normas necesarias para
organizar la administración del Sistema General de Riesgos Profesionales
como un conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos,
destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de
las enfermedades y los accidentes, que puedan ocurrirles con ocasión o como
consecuencia del trabajo que desarrollan. En todo caso, la cotización
continuará a cargo de los empleadores.”
La Sala considera del caso entrar a analizar la norma habilitante,
con el fin de poder determinar el marco preciso dentro del cual debía actuar el
ejecutivo en uso de las facultades extraordinarias allí previstas.
Para determinar los límites materiales de dichas facultades se debe
comenzar por definir en primer orden el término “organizar” en razón a
que el legislador le confirió al ejecutivo las facultades con el fin de “dictar
las normas necesarias para organizar”; organizar qué?, sobre qué debe recaer la
acción de organizar?, la misma disposición señala que para organizar “la
administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”, luego, una
vez precisado qué debemos entender por organizar, debe la Sala entrar a
precisar y definir en segundo orden, que se entiende por “la
administración del Sistema General de Riesgos Profesionales” y en tercer
orden que es y que abarca el “Sistema de Riesgos Profesionales” según el
legislador. Así:
1º.) Según el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia,
la expresión “organizar” significa: Establecer o reformar algo
para lograr un fin, coordinando los medios y las personas adecuados. Disponer
y preparar un conjunto de personas, con los medios adecuados, para lograr
un fin determinado. Poner algo en orden. Preparar alguna cosa disponiendo todo
lo necesario.
A su vez “establecer” se define como fundar, instituir.
Ordenar, mandar, decretar.
El  verbo “reformar” significa volver a formar, rehacer. Modificar
algo, por lo general, con la intención de mejorarlo.
Así mismo el término “disponer” significa colocar, poner las
cosas en orden y situación conveniente. Deliberar, determinar, mandar lo que ha
de hacerse. Ejercitar en las cosas facultades de dominio, enajenarlas o
gravarlas en vez de atenerse a la posesión y disfrute. Testar acerca de ellas.
Valerse de una persona o cosa, tenerla o utilizarla por suya.
Y del vocablo “preparar” se dice que es prevenir, disponer o
hacer una cosa con alguna finalidad. Hacer las operaciones necesarias para
obtener un producto. Disponerse, prevenirse y aparejarse para ejecutar una cosa
o con algún otro fin determinado.
De las anteriores acepciones del verbo rector “organizar” al que se
contraen las facultades del legislador extraordinario podemos concluir que en
su ejercicio podía dictar las normas necesarias y tendientes a crear,
establecer, modificar, reformar o rehacer. Qué cosa?. Sobre qué objeto debía
recaer este tipo de acciones del ejecutivo?. La misma norma de facultades
señala que el objeto de estas acciones debía dirigirse, orientarse, encausarse
directamente sobre “la administración”  para mejorarla, para lograr un
fin determinado, coordinando los medios y las personas adecuados.
2º.) En
relación con la expresión “la administración del
Sistema de Riesgos Profesionales”, nos remitimos nuevamente al Diccionario de
la Academia Española, que define el término “administración” como acción
y efecto de administrar. Casa u oficina donde el administrador y sus dependientes
ejercen su empleo. Conjunto de organismos encargados de cumplir esta función.
También se dice de cualquier cuerpo de bienes que por alguna causa no posee ni
maneja su propietario, y que es administrada por terceras personas
competentemente autorizadas por el juez.
El verbo “administrar” a su vez significa gobernar,
ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio o sobre las personas que lo
habitan. Dirigir una institución. Ordenar, disponer, organizar en especial la
hacienda o los bienes. Suministrar, proporcionar o distribuir alguna cosa.
Graduar o dosificar el uso de alguna cosa, para obtener mayor rendimiento de
ella o para que produzca mejor efecto.
Acorde a las
anteriores definiciones podemos señalar que “la administración” hace referencia
a la acción de administrar y al conjunto de organismos encargados de cumplir la
función de administrar, así como también a los recursos y a los bienes
destinados al cumplimiento de esa misma función, dosificando el uso de los
mismos para obtener un mayor rendimiento o para que produzca mejor efecto.
En torno a
precisar el contenido de las facultades extraordinarias tenemos que estas
efectivamente estaban orientadas a que el ejecutivo dictara las normas
necesarias y tendientes a crear, establecer, modificar, reformar, rehacer o
poner en orden, el conjunto de organismos encargados, los recursos y los bienes
destinados a la función de administrar el Sistema de Riesgos Profesionales,
dosificando su uso para obtener un mayor rendimiento u optimización del Sistema
de Riesgos  Profesionales.
3º.) En cuanto
al “Sistema General de Riesgos Profesionales” el
mismo precepto facultativo entra a definirlo para
indicar que éste es entendido por el legislador “como un conjunto de entidades
públicas y privadas (estructura orgánica), normas y procedimientos (estructura
normativa), destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los
efectos de las enfermedades y los accidentes, que puedan ocurrirles con ocasión
o como consecuencia del trabajo que desarrollan (objetivo o finalidad).
Lo anterior se corrobora con lo indicado por la misma ley
de facultades en su artículo 8º, al definir el “Sistema de Seguridad Social
Integral” como el conjunto armónico de entidades públicas y privadas,
normas y procedimientos y está conformado por lo regímenes generales
establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios
sociales complementarios que se definen en la presente Ley.
Entonces, la
definición contenida en el numeral 11 del artículo 130 de la ley 100 de 1993 se
refiere es al Sistema, define que se entiende por “Sistema” y no que se
entiende por “administración”, como erradamente se indica por algunos de los
intervinientes, para afirmar que el ejecutivo tenía facultades para replantear
y rehacer todo el Sistema de Riesgos Profesionales lo cual como vimos no
corresponde al contenido material y real de la norma habilitante.
Ahora, el
“Sistema General de Riesgos Profesionales” está contenido en el libro tercero
de la ley 100 de 1993, que destina sólo dos (2) capítulos de este libro que
comprenden los artículos 249 a 256, para referirse a la “invalidez por
accidente de trabajo o enfermedad profesional” y la “pensión de sobrevivientes
originada por accidentes de trabajo y enfermedad profesional”.
Es así como en
dichos preceptos se regulan aspectos relacionados con el Sistema de Riesgos
Profesionales en cuanto a las pensiones de invalidez, de sobrevivientes y de
invalidez integrada originadas en accidentes de trabajo o enfermedad
profesional, calificación del estado de invalidez, normas comunes, devolución
de saldos y prestaciones médico asistenciales.
El artículo 249 ibídem señala: “Las pensiones de
invalidez originadas en accidente de trabajo o enfermedad profesional
continuarán rigiéndose por las disposiciones vigentes, salvo lo dispuesto en
relación con el sistema de calificación del estado de invalidez y las pensiones
de invalidez integradas a que se refieren los artículos siguientes”.
A su vez el artículo 255 ibídem señala: “&$La pensión de sobrevivientes originada en
accidente de trabajo o enfermedad profesional continuará rigiéndose por las
disposiciones vigentes, salvo que se opte por el manejo integrado de estas
pensiones de conformidad con lo previsto en el artículo 157694 de esta Ley”.
En conclusión y
como se observa de las normas anteriores (arts. 249 y 255), todo lo
relacionado con pensiones de invalidez y de sobrevivientes originadas en los
riesgos profesionales, se continúa rigiendo por las normas anteriores a la ley
de facultades (Ley 100 de 1993). En ninguna forma se señala que seguirían
rigiendo las disposiciones anteriores, sólo mientras se hacía uso de la ley de
facultades como se afirma en forma errada por algunos de los intervinientes.
Así mismo se
concluye que, todo lo relacionado con calificación de invalidez y pensiones
de invalidez integradas se rige por lo dispuesto en la misma ley de facultades
(Ley 100 de 1993).
Tampoco existe
precepto de la ley 100 de 1993 que indique que se suspenda la vigencia del
Sistema de Riesgos Profesionales mientras se expiden las normas con base en la
ley habilitante. El artículo 289 ibídem se refiere a la vigencia para expresar
en términos generales que: “La presente Ley rige a partir de la fecha de su
publicación ...”  y sólo excepcionalmente contempló situaciones expresas en las
cuales determinó una fecha cierta y posterior a partir de la cual comenzaría a
regir, como es el caso del artículo 151 en que señala que el Sistema General de
Pensiones entra a regir a partir del 1º de abril de 1994 y que para los
servidores públicos de los Departamentos, Municipios y Distritos comenzará a
regir a más tardar el 30 de Junio de 1995. El Sistema General de Riesgos
Profesionales no se encuentra dentro de dichas excepciones pues no existe norma
expresa que así lo indique.
Las facultades
fueron otorgadas al Presidente de la República por el legislador para “organizar
la administración del Sistema General de Riesgos Profesionales” y no como
erradamente se pretende afirmar para “organizar el Sistema General de Riesgos
Profesionales”. De tal manera, que es el término “administración” el que en
definitiva nos precisará el contenido y límite material de la norma
habilitante.
Ahora bien, es
cierto que el Sistema de Seguridad Social Integral creado por la ley 100 de
1993, comprende los Sub- Sistemas de Pensiones, Salud, Riesgos Profesionales y
Servicios Sociales Complementarios, pero, también lo es, que al tenor del
artículo 6º inciso final “el Sistema de Seguridad Social Integral está
instituido para unificar la normatividad y la planeación de la seguridad
social, así como para coordinar a las entidades prestatarias de las mismas,
para obtener las finalidades propuestas en la presente Ley”. De lo anterior, se
puede concluir que es el Sistema de Seguridad Social Integral el que está
instituido para unificar la normatividad a través de la misma ley 100 de 1993
como en efecto lo hizo al reunir bajo ésta y sus previsiones generales a todos
y cada uno de los Sub-sistemas; pero, esto no quiere decir que en todos y cada
uno de los Sub-sistemas hubiese quedado derogada ya sea en forma tácita o
expresa absolutamente  toda la normatividad foránea a la ley 100 de 1993.
Tampoco quiere decir, que dicha finalidad de unificación normativa propia del
Sistema de Seguridad Social Integral se aplique en forma analógica al Sistema
General de Riesgos Profesionales a través de las facultades y por
interpretación analógica, pues, como se señaló antes, las normas de facultades no
admiten analogía ni interpretaciones extensivas, sino precisas y definidas
acorde al significado mismo de las expresiones contenidas en su tenor
literal.
De acuerdo al
contenido material de la norma de facultades y a lo señalado en los anteriores
numerales, no podríamos señalar como lo afirman algunos de los intervinientes
en el presente proceso, que la acción de “organizar” recaía directamente sobre
“el Sistema de Riesgos Profesionales” y no sobre “la administración del Sistema
General de Riesgos Profesionales”. Pues como se observó en el libro III de la
ley 100 de 1993 por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral, se
dejó previsto y regulado por el legislador ordinario, lo concerniente al
Sistema General de Riesgos Profesionales, por lo tanto, las facultades
debían única y exclusivamente ejercerse para “organizar la administración”
del Sistema General de Riesgos Profesionales, aspecto que no reguló el
legislador para éste Sistema dejándolo al legislador extraordinario de acuerdo
a la norma de facultades.
Para delimitar
aún más el contenido material de la norma habilitante, y acogiendo lo expuesto
por el Ministerio Público debe esta Sala entrar a precisar que entendió en
concreto el legislador ordinario por “administración” dentro del contexto de la
misma ley 100 de 1993 al regular la administración para otros de los Sub-
sistemas.
Es así como en
los Capítulos VI del título II y VIII del título III, correspondientes al libro
I de la ley 100 de 1993 que regula el Sistema General de Pensiones se refiere a
la administración de cada uno de lo Regímenes que lo conforman (prima media con
prestación definida y ahorro individual con solidaridad) para referirse a las
entidades administradoras de los mismos, sus funciones, recursos, costos de administración
y la forma de financiación de cada régimen, entre otros.
Así mismo, en
el título III del libro II de la misma Ley que se refiere al Sistema de
Seguridad Social en Salud, trata lo relativo a la administración y financiación
del Sistema para referirse igualmente a las entidades que lo administran,
bienes, recursos, fuentes de financiación del sistema, contratación, recaudo,
rentabilidad, cotizaciones, vigilancia y control del sistema.
Observa la Sala
que de lo anterior se desprende que el legislador ordinario al regular la
administración de los otros Sub-sistemas  no hizo cosa diferente a dar
aplicación al concepto de “administración” en la misma forma como quedó
definido y precisado gramaticalmente en el numeral 2) del punto 3.4. que hace
referencia al conjunto de organismos encargados de cumplir la función de
administrar, así como también a los recursos y a los bienes destinados al
cumplimiento de esa misma función.
Precisamente el
legislador ordinario otorgó facultades extraordinarias al ejecutivo para
regular lo concerniente a la “administración” del Sistema de Riesgos
Profesionales por cuanto dentro del libro III de la ley 100 de 1993 dedicado a
regular el Sistema General de Riesgos Profesionales no se trató ningún aspecto
relacionado con la administración del sistema y esta es la razón de ser de las
facultades; que a diferencia de los otros dos Sub-sistemas, si previó el
legislador ordinario lo concerniente a su administración en la forma como quedó
expresada al analizar el contexto del término  administración para el
legislador ordinario en la ley de facultades.
3.5.
Análisis de las normas demandadas frente al contenido y límite  material de la
ley de facultades.
Se procede a
hacer referencia a cada uno de los preceptos demandados en torno a señalar si
su contenido corresponde o no al límite material de las facultades en la forma
como quedó precisada anteriormente.
Artículo 34 y
parágrafos.- Este artículo se limita a señalar o enunciar los derechos de los afiliados
al régimen en forma general, sin que ello implique modificación alguna a lo pre
- establecido. Por lo tanto, se declarará exequible excepto en cuanto a las
expresiones “en los términos del presente Decreto”, “este Sistema General”  y
“contenidas en este capítulo”, que serán declaradas inexequibles por no estar
dentro de las facultades el señalar el régimen de las prestaciones, y por ende,
mal podría regirse en estos aspectos por el Decreto demandado, por este Sistema
General como si todo el Sistema General de Riesgos Profesionales estuviese
contenido o se fuera a regir por el Decreto demandado o  por un capítulo del
Decreto demandado. No toda la materia concerniente a los Riesgos Profesionales
se rige por el Decreto demandado, pues, como se señaló hay aspectos regulados
por la ley 100 de 1993 y en su defecto, por las disposiciones vigentes y
anteriores a la ley de facultades, que continúan rigiendo.
En relación con
los parágrafos 1 y 2 se declararán inexequibles por cuanto se refieren a
asuntos relacionados con las prestaciones y, que no forman parte de la
administración del sistema.
Artículo 35 y
parágrafo.- Se refiere a las funciones que debe cumplir la entidad
administradora de riesgos profesionales frente a la empresa afiliada. Por lo
tanto, se ajusta a las facultades debiendo ser declarado exequible.
Artículos 36,
39, 40 y su parágrafo, 42 y su parágrafo, 45, 46, 48 y sus parágrafos, 50, 51 y
53.-  Serán declarados inexequibles por cuanto regulan situaciones que tienen
que ver con el régimen de las prestaciones para lo cual no estaba facultado el
ejecutivo. En cuanto al artículo 53 modifica lo previsto en los artículos 253 y
256 de la ley 100 de 1993, excediéndose en las facultades, pues, lo regulado en
estos no forma parte de la administración del sistema sino del sistema mismo.
En cuanto al
parágrafo del artículo 53 no es objeto de estudio ni pronunciamiento en esta
ocasión, por haberse declarado exequible en oportunidad anterior por esta
Corte, como se señaló con anterioridad existiendo cosa juzgada  y por tanto,
continúa vigente.
Artículo 37 y
parágrafos.- Se declarará inexequible por cuanto modifica el monto de las
prestaciones económicas para lo cual no tenía facultades.
Artículo 38.-
Asigna la función de declarar la incapacidad temporal a las entidades
promotoras de salud. Se relaciona con la administración del sistema y por tanto
resulta exequible.
Artículo 41.-
El inciso 1º señala quien debe hacer la declaración, asignando una función que
también corresponde al concepto de administración. Por lo cual se declarará
exequible. En cuanto a su inciso 2º se excede en las facultades por cuanto
regula situaciones (declaración de incapacidad permanente parcial) que tienen
que ver con el régimen prestacional resultando inexequible.
Artículo 44 y
parágrafo transitorio.- Se refiere a temas que tienen que ver con el sistema en
la misma forma como lo hace la ley 100 de 1993, sin hacer regulación alguna.
Por lo tanto, se declarará exequible.
Artículo 47.-
Se declarará exequible, por cuanto simplemente se limita a remitirse a lo
dispuesto en los artículos 41, 42 y siguientes de la ley 100 de 1993 sin hacer
regulación alguna.
Artículos 49,
52 y 54.- Se declararán inexequibles, por cuanto no obstante limitarse
solamente a remitirse  y/ o reproducir el contenido de los artículos   47, 14 y
86 de la ley 100 de 1993, se refieren a temas que regulan situaciones que
tienen que ver con el régimen de las prestaciones para lo cual no estaba
facultado el ejecutivo.
En cuanto al
artículo 52 relacionado con el reajuste de las pensiones, estima  la Sala que
es necesario precisar, que se declara inexequible por el exceso en la potestad
que tenía el Presidente de la República para expedir el Decreto impugnado, ya
que esta materia no estaba contemplada dentro de la norma habilitante. Pero, la
Corte deja claro, que el derecho al reajuste periódico de las  pensiones está
previsto y consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política.
Artículo 55.-
Establece la suspensión de las prestaciones económicas como sanción, la cual es
una medida que tiene que ver con la función de vigilancia y control que se
enmarca dentro del concepto de administración del sistema. Se declarará
exequible, pero, en forma condicionada, bajo el entendido de que una vez el trabajador
se someta a los exámenes, controles o prescripciones que le sean ordenados o a
los procedimientos necesarios para su rehabilitación física y profesional o de
trabajo, cesa la suspensión en el pago de dicha prestación y recupera el
derecho a que se le continúe cancelando.
Artículo 96.-
También será declarado inexequible por comprender una materia no prevista en
forma expresa en la ley de facultades como es lo relacionado con la
prescripción de los derechos derivados del sistema de riesgos profesionales.
3.6. De las derogatorias. Ineptitud de la demanda.
Artículo 98.-
El actor cuestiona las derogatorias de preceptos del Código Sustantivo del
Trabajo y disposiciones anteriores a la ley 100 en materia de riesgos
profesionales, como lo son las contenidas en el Decreto 1848 de 1969 y 3135 de
1968, así como los reglamentos del Seguro Social, sin motivar ni realizar
análisis alguno sobre las razones por las cuales considera que dichas
derogatorias vulneran la constitución, tampoco señala cuales son los preceptos
constitucionales infringidos en forma específica con cada una de las
derogatorias objeto de impugnación.
Como se indicó en el numeral 2 del capítulo VI de esta providencia,
el artículo 2 en sus numerales 2 y 3 del Decreto 2067 de 1991, “Por el cual se
dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse
ante la Corte Constitucional” señala los requisitos mínimos que deben contener
las demandas de acciones públicas de inconstitucionalidad, estableciendo en
forma expresa que el actor debe indicar además de las normas constitucionales
que considera infringidas, “las razones por las cuales dichos textos se estiman
violados”.
Al respecto se señala que el actor debió hacer una integración
normativa, pues no bastaba mencionar simplemente que las derogatorias
resultaban inconstitucionales, sino ha debido señalar expresamente qué normas
de la constitución se vulneraban con cada una de las derogatorias y cual era el
motivo de la contradicción entre las nuevas normas y las derogadas. Así mismo,
ha debido expresar el contenido de cada norma derogada, en la forma ordenada
por el numeral 1 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. Por lo tanto, no se
cumplió por el actor con la carga procesal de señalar las normas
constitucionales presuntamente violadas, de qué manera estas normas se
contradicen y cual el motivo o razón de su inconstitucionalidad.
Se considera entonces por esta Sala que el demandante no cumplió con
el requisito de exponer porqué razones la norma impugnada, en su criterio,
infringe la Constitución y frente a ello esta Corporación considera que existe
ineptitud de la demanda no pudiendo realizar juicio de constitucionalidad
alguno y así lo declarará en su parte resolutiva.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E :
Primero:  INHIBIRSE de pronunciarse en
relación con los cargos formulados por vulneración a los artículos 25, 53 y 48
por ineptitud sustantiva de la demanda.
Segundo: ESTARSE A LO RESUELTO en la
sentencia C - 773 de 1998 que declaró EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 53
del Decreto 1295 de 1994.
Tercero: Declarar EXEQUIBLE el artículo
34 del Decreto 1295 de 1994 por los cargos aquí formulados; con excepción de
las expresiones “en los términos del presente Decreto”, “este Sistema
General” y “contenidas en este capítulo”, así como sus parágrafos 1º  y
2º  que se declaran INEXEQUIBLES.
Cuarto: Declarar EXEQUIBLES los
artículos 35 y su parágrafo,  el artículo 38, el inciso 1º del artículo 41, el
artículo 44 y su parágrafo transitorio y el artículo 47 del Decreto 1295 de
1994 por los cargos formulados y analizados en esta sentencia.
Quinto: Declarar INEXEQUIBLES los
artículos 36, el artículo 37 y sus parágrafos, los artículos  39, 40 y su
parágrafo, el inciso 2º del artículo 41, el artículo 42 y su parágrafo, los
artículos 45, 46, 48 y sus parágrafos, los artículos 49, 50,
51, 52 y su parágrafo transitorio, artículos 53, 54 y 96 del Decreto
1295 de 1994.
Sexto: Declarar EXEQUIBLE EN FORMA
CONDICIONADA el artículo 55 del Decreto 1295 de 1994 por los cargos formulados
y analizados en esta sentencia, bajo el entendido que cesará la suspensión
cuando el pensionado se  someta a los exámenes, controles o prescripciones que
le sean ordenados o a los procedimientos necesarios para su rehabilitación
física y profesional o de trabajo.
Séptimo: INHIBIRSE de pronunciarse en
relación con el cargo formulado por la actora respecto del artículo 98 del
Decreto 1295 de 1994 por ineptitud sustantiva de la demanda.
Octavo: Los efectos de esta sentencia SE
DIFIEREN hasta el 17 de diciembre de 2002, para que el Congreso expida la nueva
legislación sobre la materia regulada por el Decreto 1295 de 1994.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Rodrigo
Escobar Gil, no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en permiso,
el cual fue debidamente autorizado por la Sala Plena de esta Corporación.
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-452/02
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Improcedencia de diferir efectos en el tiempo (Salvamento parcial
de voto)
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Aplicación inmediata de inejecutabilidad de disposiciones acusadas
(Salvamento parcial de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para fallos diferidos (Salvamento parcial de voto)
El suscrito magistrado, con respeto por la decisión adoptada por la
Corte en la Sentencia C-737 de 11 de julio de 2001, en el sentido de diferir
los efectos de la declaración de inexequibilidad de la Ley 619 de 2000 hasta el
20 de junio del año 2002, salvo parcialmente el voto por las razones que a
continuación se expresan:
1ª.  En principio, la ley, los decretos leyes, y los decretos
legislativos dictados por el Presidente de la República en los estados de
excepción, se encuentran amparados por la presunción de constitucionalidad.
2ª. No obstante, cuando dicha presunción se destruye y así se
declara por la Corte Constitucional, como consecuencia obligada de tal
declaración, la norma sobre la cual recae ese pronunciamiento, es inexequible,
es decir, no puede tener aplicación alguna, o, dicho de otra manera, a su
inconstitucionalidad sigue de inmediato la "inejecución" de lo
dispuesto en ella.
3ª.  Si bien es verdad que las autoridades públicas se encuentran
instituidas para colaborar armónicamente en la realización de los fines del
Estado (artículo 113 de la C.P.) y para garantizar la efectividad de los
derechos fundamentales y del interés general (artículo 2º Constitución
Política), lo cual podría explicar la decisión de diferir en el tiempo los
efectos de esta sentencia para que, en un lapso razonable pueda expedirse por
el Congreso de la República, sí así lo considera procedente, una nueva ley que
regule los asuntos a que se refiere la Ley 619 de 2000, a mi juicio, la
inejecutabilidad de las norma acusada ha debido tener aplicación inmediata,
pues, si una ley o parte de ella, o un decreto ley, o un decreto legislativo se
encuentran contrarios a la Carta Política y, por lo mismo, así se declara por
quien tiene a su cargo la guarda de la integridad y primacía de la Constitución
(artículo 241 Constitución Política), riñe con la lógica jurídica que lo que es
inconstitucional prolongue su existencia en el tiempo con posterioridad al
fallo en el que así se declara por esta Corporación.
4ª. Tales han sido los razonamientos con fundamento en los cuales de
manera invariable he salvado el voto en otras sentencias de esta Corte en las
que se ha optado por diferir los efectos de la declaración de
inconstitucionalidad de normas legales sometidas a su control.
5ª. En esta oportunidad, ha de agregarse que la inconstitucionalidad
de la Ley 619 de 2000, ahora declarada por la Corte en la Sentencia C-737 de 11
de julio de 2001, se funda en que la Corporación encontró protuberantes vicios
de trámite de la misma en el Congreso de la República que, sencillamente
llevaron a la conclusión de la inexistencia de voluntad legislativa de las dos
Cámaras sobre el contenido de la ley, lo que impone de suyo la declaración de
inexequibilidad.
La consecuencia obligada de tal declaración, no puede ser distinta a
la de que, si el Congreso así lo quiere, se expida entonces una nueva ley. Pero
lo que resulta, a mi juicio, profundamente equivocado es que verificada por la
Corte la trasgresión de la Constitución Política en el trámite de una ley, como
ocurrió en este caso, se diga sin embargo que esa ley continúa rigiendo, como
aquí se hizo en la parte resolutiva del fallo “hasta el 20 de junio de 2002”,
por razones del “gran impacto macroeconómico” que puede ocasionarse con la
inexequibilidad inmediata de la ley, pues esa son razones de conveniencia –que
no de constitucionalidad-, por una parte; y, por otra, no es cierto que en ese
caso desaparezca por completo el régimen legal que regule la distribución de
regalías provenientes de la explotación minera o de los hidrocarburos, pues,
como se dijo en la Sala Plena, lo que ocurre es que continuaría rigiendo la Ley
141 de 1994 que se pretendió modificar por la fallida Ley 619 de 2000.
6ª. Tampoco puede aceptarse que deba continuar rigiendo de manera
transitoria y “hasta el 20 de junio de 2002” la Ley 619 de 2000 declarada
inconstitucional por la Corte en la Sentencia C-737 de 11 de julio de 2001,
porque ello se hace indispensable para darle “seguridad jurídica” a la
“inversión” (¿o intervención?) extranjera, pues la única seguridad que se les
puede dar a tales inversionistas es la que deben someterse a la Constitución y
a las leyes de Colombia, sin que puedan violar, con “seguridad” el ordenamiento
jurídico vigente, pues a ello equivale aceptar que la Ley 619 de 2000, pese a
su inconstitucionalidad tenga prioridad sobre la Constitución “hasta el 20 de
junio de 2002”, pues así se quebranta de manera ostensible el artículo 4º de la
Carta que hace de ella una “norma de normas”.
Fecha ut supra.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-452/02
SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION POLITICA-Misión de la Corte Constitucional (Salvamento parcial de voto)
SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION POLITICA-Efectos inmediatos de decisión de inexequibilidad (Salvamento
parcial de voto)
LEY-Presunción
de constitucionalidad (Salvamento parcial de voto)
SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Efectos que produce (Salvamento parcial de voto)
INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-No existencia de facultad expresa (Salvamento parcial de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para fallos diferidos (Salvamento parcial de voto)
SEGURIDAD JURIDICA-Competencia expresa (Salvamento parcial de voto)
ESTADO DE DERECHO-Individuo y funcionario público (Salvamento parcial de voto)
Referencia: expedientes D-3819
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 34 y parágrafos 1 y 2, 35 y parágrafo, 36, 37 y parágrafo 1 y 2, 38,
39,40 y parágrafo, 41, 42 y parágrafo, 44 y parágrafo transitorio, 45, 46, 47,
48 y parágrafos 1, 2, 3, 49, 50, 51, 52 parágrafo transitorio, 53 y parágrafo,
54, 55, 96 y 98 del Decreto Legislativo 1295 de 1994.
Me separo de la decisión adoptada por la
mayoría respecto del artículo octavo de la parte resolutiva de la sentencia
C-452 de 2002, en el cual se difiere en el tiempo los efectos de la misma por
las siguientes razones que son las mismas expresadas en el salvamento de voto a
las sentencias C-737 de 2001 y C-442 de 2001 y que a continuación me permito
reiterar:
"Diferir los efectos del fallo en el tiempo.
Las razones por las cuales considero que la Corte Constitucional no
puede diferir los efectos de su fallo en el tiempo son las siguientes:
a)
De conformidad con el artículo primero de
nuestra Constitución, Colombia es un estado social de derecho.  Principio
basilar del estado de derecho es la supremacía de la Constitución, de tal
manera que ninguna norma de inferior jerarquía a la Constitución (ya sea ley,
reglamento, etc.), puede regir si se opone a la Constitución. La propia
existencia de la Corte Constitucional no tiene otra razón de ser, que la de
hacer efectivo este principio; ya que la misión de la Corte no es otra que
impedir que normas de inferior jerarquía a la Constitución, la violen.
Por eso resulta paradójico que una norma que
el propio guardian de la Constitución, ha declarado inconstitucional, siga
rigiendo en el mundo jurídico, cuando ya no existe duda de que es contraria a
la Constitución.  Al permitir que una ley, que se sabe inconstitucional, siga
rigiendo se le coloca por encima de la Constitución y con ello se destruye el
principio de supremacía de la Constitución y se acaba con el estado de derecho.
b)
Adicionalmente me permito reiterar los
argumentos que exprese en el salvamento de voto a la sentencia C-442 de 2001 y
que son:
1.     Antes de la declaratoria de inexequibilidad, la ley tiene una
presunción de constitucionalidad.  De manera tal que si el fallo encuentra la
norma ajustada a la constitución, no ha variado la situación jurídica anterior.
2.     El problema se presenta cuando el fallo de la Corte Constitucional
es un fallo de inexequibilidad y, en consecuencia, la norma debe desaparecer
del ordenamiento jurídico y no debe seguir produciendo efectos.
3.     Si la sentencia declara que una ley es contraria a la Constitución,
no es lógico que una norma que ya se sabe que es inconstitucional siga
produciendo efectos en el orden jurídico; lo lógico es que dejara de
producirlos inmediatamente ya que precisamente el fallo ha constatado que se
opone a la Constitución.
4.     El único lapso de tiempo entre el cual se encuentra alguna
justificación para que continúe rigiendo la norma declarada inexequible, es
entre el momento en que se produce el fallo y la publicación de la sentencia.
La razón por la cual la ley sigue rigiendo hasta la publicación de la sentencia
es una razón de seguridad jurídica y que en el fondo es la misma por la cual la
ley sólo tiene eficacia con su publicación pues sólo con la publicación la
conocen sus destinatarios; de manera tal que así como la eficacia de la ley sólo
tiene inicio con la publicación de la deliberación legislativa, la sentencia
que declara la inexequibilidad de una ley, sólo tiene efecto a partir de la
publicación de la sentencia de inconstitucionalidad.
Este principio conserva su validez a pesar de
lo dispuesto en la parte final del artículo 56 de la Ley 270 de 1996 que
establece que la sentencia tendrá la fecha en que se adopte; pues una cosa es
la fecha de la decisión y otra distinta a partir de cuando produce efectos la
decisión, que no puede ser si no hasta que sea conocida y este objetivo lo
cumple la publicación.
5.     Fuera de ese lapso de tiempo que media entre la producción de la
sentencia y la publicación de la misma no existe ninguna razón lógica para que
la norma inconstitucional siga rigiendo.
6.     Hans Kelsen el gran teórico y creador de los Tribunales
Constitucionales consideraba que las Cortes Constitucionales eran una especie
de legisladores y más exactamente de legislador negativo; por oposición a los
Congresos o Parlamentos a los que consideraba unos legisladores positivos.
La diferencia fundamental entre estas dos
clases de legisladores, estaba en que el legislador positivo (Congreso o
Parlamento) podía no sólo derogar la ley, sino también y de manera inmediata,
reemplazar la ley que derogaba.  El legislador positivo podía simultáneamente
derogar una norma y reemplazarla en el mismo acto por otra distinta, de manera
tal que no existan vacíos legislativos.  En cambio el legislador negativo
(Corte Constitucional) si bien podía acabar con una norma jurídica, no tenía el
poder para reemplazarla por otra ya que esta función sólo podía realizarla el
Parlamento.  Pues bien, entre el momento en el cual la Corte Constitucional
declara inexequible una norma y el momento en el cual el Congreso dicta la ley
que debe reemplazarla o llenar el vacío dejado por la ley inconstitucional,
puede transcurrir un lapso de tiempo bastante grande y pueden, además, verse
afectadas ciertas instituciones del Estado.  Con el fin de evitar estos
traumatismos fue que Kelsen en el Primer Tribunal Constitucional que se creó y
que fue la Constitución Austriaca de 1920 ideó un mecanismo que permitía
diferir en el tiempo los efectos del fallo de Constitucionalidad, con el fin de
que durante ese tiempo el Parlamento pudiese dictar una nueva ley ajustada a la
constitución que reemplazase a la declarada inconstitucional. Con ese propósito
se permitía a la Corte Constitucional Austriaca en una norma de la propia
constitución diferir los efectos de sus fallos por un término máximo de seis
(6) meses y se exigía además un pronunciamiento expreso de la Corte cuando
hacía uso de esta facultad.  Posteriormente por una reforma de la Constitución
Austriaca se amplió dicho término hasta por un (1) año, que es el que
actualmente rige.
7.     Como se puede observar en la Constitución Austriaca existía una
norma expresa que permitía diferir en el tiempo los efectos de la
inconstitucionalidad y esa competencia expresa es la que precisamente hace
falta en la Constitución Colombiana. No existiendo norma expresa que faculte a
la Corte Constitucional para establecer una excepción a la regla general (que
es que la norma deja de regir inmediatamente se ha publicado la sentencia de
inexequibilidad), la consecuencia es que la Corte carece de competencia para
hacerlo.
La Corte Constitucional por muy guardiana que
sea de la Constitución no tiene poder constituyente y es un mero órgano
constituído, que como tal se encuentra sometida al artículo 121 de la
Constitución que establece muy claramente que "ninguna autoridad del
Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la
Constitución y la Ley".
8.     La filosofía del derecho señala, que al lado del bien común y de la
justicia, existe el valor fundamental de la seguridad jurídica que solo la da
la existencia de una facultad o competencia expresa; cuando hay norma expresa
como en la Constitución Austriaca se conoce de antemano por la autoridad y por
los ciudadanos el tiempo máximo que se pueden diferir los fallos de
inconstitucionalidad; en cambio en donde no existe un término establecido en la
Constitución, y se defieren los efectos, estos pueden ser deferidos
arbitrariamente, de tal manera que hoy se ha deferido por un lapso de ocho (8)
meses, pero mañana podría diferirse por un lapso de ocho (8) años o por un
tiempo de ochenta (80) años; con el resultado paradójico de que una norma
declarada inconstitucional y que se sabe que es inconstitucional siga rigiendo
ochenta (80) años más.  Cuando hay norma expresa y que fija un límite en el
tiempo, existe consecuencialmente un límite para el poder de la propia Corte
Constitucional.  Todo órgano constituído incluida la Corte Constitucional debe
tener unos límites, que es la garantía de los derechos de los ciudadanos y de
la democracia, todo órgano sin control es nocivo para el estado de derecho así
este órgano sea la Corte Constitucional.
9.   En el estado de
derecho la posición jurídica del individuo es diametralmente opuesta a la del
funcionario público.  El individuo puede hacer todo aquello que no le esté
expresamente prohibido por la ley.  En cambio, el gobernante, la autoridad,
actúa siempre con competencias que en principio son limitadas. Al individuo, al
ciudadano lo que no le está expresamente prohibido le está permitido. Al
funcionario público lo que no le está expresamente atribuido, le está
prohibido. Al particular le basta con saber que su conducta no está prohibida
para que pueda realizarla; en cambio, al gobernante no le sirve este mismo
argumento. Para que él pueda actuar, necesita mostrar la norma que lo faculte
para ello; si no existe esa norma, le está implícitamente prohibida esa
actuación. En el Estado de derecho las competencias de la autoridad son siempre
expresas, explícitas no existiendo para ello competencias implícitas, ni por analogía
y este principio es válido no sólo para el más humilde de los funcionarios, si
no también para la Corte Constitucional.
La Corte Constitucional por mucho que sea la
cabeza de la jurisdicción constitucional, no deja de ser un órgano constituido
y por lo mismo sometido a la Constitución, siéndole en consecuencia aplicable
los artículos 121 y 6 de la Constitución Colombiana. La Corte Constitucional,
por muy alta que sea su misión es un órgano aplicador de la Constitución y no
un órgano creador de la misma, de manera tal que el vacío sobre la falta de
norma para diferir los efectos de sus fallos en el tiempo no puede llenarlo la
propia Corte Constitucional, por el contrario, debe ser colmado por el propio
constituyente".
Fecha ut supra.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Salvamento
de voto a la Sentencia C-452/02
LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Interpretación restrictiva/LEY HABILITANTE-Interpretación
meramente gramatical resulta inadecuada, insuficiente y precaria (Salvamento de
voto)
LEY HABILITANTE-Interpretación extensiva (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente D-3819
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 34 y parágrafos 1 y 2, 35 y parágrafo, 36, 37 y parágrafo 1 y 2, 38,
39,40 y parágrafo, 41, 42 y parágrafo, 44 y parágrafo transitorio, 45, 46, 47,
48 y parágrafos 1, 2, 3, 49, 50, 51, 52 parágrafo transitorio, 53 y parágrafo,
54, 55, 96 y 98 del Decreto Legislativo 1295 de 1994.
Demandante:
Leonardo Cañón Ortegón
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Con el acostumbrado respeto por la
Corporación, salvo mi voto respecto de una de las varias decisiones que adoptó
la Corte en esta sentencia. Se trata de la declaratoria de exequibilidad del
artículo 35 acusado. En mi sentir, la norma es inconstitucional a la luz de los
criterios que fijó la Corte para abordar los cargos de la demanda.
1.Comparto el espíritu de la sentencia según el cual las leyes de
facultades extraordinarias son de interpretación restrictiva, pero estimo que la
interpretación meramente gramatical de la ley habilitante en este caso es
inadecuada, insuficiente y precaria. De ahí que se pueda presentar una
divergencia de criterios tan grande en cuanto al alcance del artículo 35 del
decreto acusado.
2. La argumentación plasmada en la sentencia es inadecuada. La
interpretación gramatical de una ley no puede sustentarse exclusivamente en un
diccionario de castellano. Las palabras pueden tener un sentido técnico para el
derecho diferente al corriente. El alcance de una norma puede ser distinto para
los académicos de la lengua y para los expertos en una disciplina jurídica. La
sentencia reposa principalmente en el diccionario de la Real Academia de la
lengua española cuando la materia a analizar se inscribe un ámbito jurídico
técnico. Por eso, es inadecuada.
3. Además, la interpretación de la ley habilitante es insuficiente,
no solo porque no apela a los demás métodos clásicos para desentrenar los
alcances de una norma legal, como el genético, el sistemático o el teleológico,
sino porque en el plano constitucional no refiere fielmente a las sentencias de
esta Corte sobre la ley de facultades y por lo tanto pasa por alto la ratio
decidendi de esos precedentes relevantes. En efecto, en tres sentencias
anteriores la Corte ya había interpretado el numeral 11 del artículo 139 de la
Ley 100 de 1993. De tales sentencias se puede deducir una interpretación no
restrictiva sino expansiva de la habilitación legislativa en el sentido de que
i) la administración de un sistema para que sea organizada depende de la unidad
y la claridad en las reglas a aplicar lo cual racionaliza su administración
(C-046 de 1996 MP: Carlos Gaviria Díaz); ii) el concepto de sistema en materia
de seguridad social implica una relación entre el régimen de riesgos
profesionales y el régimen de pensión de vejez, lo cual permitió que el
parágrafo del artículo 53, de nuevo acusado, fuera declarado exequible,
mientras que en la presente sentencia los incisos que lo anteceden son
declarados inexequibles (C-773 de 1998 MP: Hernando Herrera Vergara); y iii) la
organización es un concepto que alude tanto a la estructura operativa como
normativa (C-164 de 2000 MP: José Gregorio Hernández).
Creo que la Corte puede abstenerse de seguir la interpretación de la
ley habilitante consignada en las sentencias citadas, pero para hacerlo, sin
desconocer los cánones de la hermenéutica constitucional que ella misma ha
fijado, ha debido referirse expresamente a la ratio decidendi de estas
sentencias y justificar con razones suficientes su reinterpretación de la ley
habilitante.
4. Por esas debilidades de la
argumentación, la sentencia no plantea un criterio jurídico claro que oriente
las decisiones sobre si el Ejecutivo se excedió o no al ejercer las facultades
extraordinarias. Se dice que lo que sea atinente a la administración –a la
organización- está dentro del ámbito de la habilitación pero lo que es atinente
al régimen prestacional- a los derechos y obligaciones de los sujetos del
sistema- no lo está.
A partir de ese criterio, estimo que el artículo 35 podría haber
sido declarado inconstitucional. Este regula un derecho de un sujeto del
sistema, vgr. el “derecho de la empresa afiliada a recibir por parte de la
entidad administradora de riesgos profesionales” las cuatro prestaciones que en
la disposición se indican. La sentencia convierte ese derecho en una función de
la entidad administradora de riesgos profesionales (p.22) y después de la
transmutación inscribe la norma en el ámbito de lo administrativo y la declara
constitucional. Si la sentencia hubiera aplicado esa interpretación amplia de
lo que es administrar a todas las demás normas que regulan derechos y
obligaciones, éstas han debido ser declaradas exequibles. Todo derecho, en la
medida en que genera una obligación correlativa, puede ser visto como la base
jurídica para que la entidad administradora de riesgos cumpla una función
dentro del sistema. Así se vuelve a la interpretación extensiva de la ley
habilitante que la sentencia deja a un lado inspirándose en el diccionario de
la Real Academia pero que revivió sin que sepamos bien por que razón cuando
juzgó el artículo 35 acusado. En aras de la consistencia, salvo el voto.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
[1] Sent. C-201/01 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[2]
M.P.Dr. Carlos Gaviria Díaz.