C-189-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-189/06
DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA-Concepto
Puede definirse a la propiedad privada como el derecho
real que se tiene por excelencia sobre una cosa corporal o incorporal, que
faculta a su titular para usar, gozar, explotar y disponer de ella, siempre y
cuando a través de su uso se realicen las funciones sociales y ecológicas que
le son propias.
DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA-Evolución histórica del concepto
FUNCION SOCIAL DEL DERECHO DE PROPIEDAD-Alcance
FUNCION ECOLOGICA DEL DERECHO DE PROPIEDAD-Alcance
DERECHO DE PROPIEDAD-Inconstitucionalidad expresión
“arbitrariamente” contenida en definición del Código Civil
DERECHO DE PROPIEDAD-Características
Al derecho de propiedad se le atribuyen
varias características, entre las cuales, se pueden destacar las siguientes:
(i) Es un derecho pleno porque le confiere a su titular un conjunto amplio de
atribuciones que puede ejercer autónomamente dentro de los límites impuestos
por el ordenamiento jurídico y los derechos ajenos; (ii) Es un derecho exclusivo
en la medida en que, por regla general, el propietario puede oponerse a la
intromisión de un tercero en su ejercicio; (iii) Es un derecho perpetuo en
cuanto dura mientras persista el bien sobre el cual se incorpora el dominio, y
además, no se extingue -en principio- por su falta de uso; (iv) Es un derecho
autónomo al no depender su existencia de la continuidad de un derecho
principal; (v) Es un derecho irrevocable, en el sentido de reconocer que su
extinción o transmisión depende por lo general de la propia voluntad de su
propietario y no de la realización de una causa extraña o del solo querer de un
tercero, y finalmente; (vi) Es un derecho real teniendo en cuenta que se trata
de un poder jurídico que se otorga sobre una cosa, con el deber correlativo de
ser respetado por todas las personas.
DERECHO DE PROPIEDAD-Atribuciones
CONSTITUCION ECOLOGICA-Concepto
DESARROLLO SOSTENIBLE-Objetivo
DERECHO DE PROPIEDAD  PRIVADA-Requisitos para imponer
limitaciones/DERECHO DE PROPIEDAD  PRIVADA-Limitaciones en aras
de la conservación del medio ambiente
Para lograr el desarrollo sostenible se ha
admitido por la jurisprudencia de esta Corporación, que a partir de la función
ecológica que establece la
Constitución Política en el artículo 58, se puedan imponer por el legislador
límites o condiciones que restrinjan el ejercicio de los atributos de la
propiedad privada, siempre y cuando dichas restricciones sean razonables y
proporcionadas de modo que no afecten el núcleo esencial del citado derecho.
Uno de los límites que se han reconocido en el ordenamiento jurídico a través
de los cuales el legislador restringe las libertades individuales de las
personas, entre ellas, el derecho a la propiedad privada, en aras de lograr la
conservación o preservación del medio ambiente, lo constituyen las reservas de
recursos naturales renovables, previstas en el artículo 47 del Código Nacional
de Recursos Naturales.
SISTEMA DE PARQUES NACIONALES NATURALES-Concepto
SISTEMA DE PARQUES NACIONALES NATURALES-Limitación del derecho de propiedad privada
El Sistema de Parques Nacionales Naturales
se convierte en un límite al ejercicio del derecho a la propiedad privada, en
cuanto a que las áreas que se reservan y declaran para tal fin, no sólo
comprenden terrenos de propiedad estatal, sino de propiedad particular. En
estos casos, los propietarios de los inmuebles afectados por dicho gravamen,
deben allanarse por completo al cumplimiento de las finalidades del sistema de
parques y a las actividades permitidas en dichas áreas de acuerdo al tipo de
protección ecológica que se pretenda realizar. Así, por ejemplo, al declararse
un parque como “santuario de flora” solamente se pueden llevar a cabo
actividades de conservación, recuperación, control, investigación y educación.
DERECHO DE PROPIEDAD  PRIVADA-Núcleo esencial
ENAJENACION DE BIENES-Prohibiciones
DERECHO DE ALIMENTOS-Prohibición de enajenación
DERECHOS HERENCIALES-Limitación de venta
DERECHO DE USO Y HABITACION-Prohibición de enajenación
DERECHOS MORALES DE AUTOR-Prohibición de enajenación
Es innegable que el
reconocimiento de los derechos morales de autor implica la existencia de una
prohibición absoluta de enajenación que no resulta contraria al núcleo esencial
del derecho a la propiedad privada, pues además de velar por la defensa de un
derecho fundamental que goza de primacía en nuestro ordenamiento constitucional
(C.P. art. 5), mantiene incólume a través de su carácter netamente patrimonial
el ejercicio de los atributos de uso, goce y explotación sobre dichos
derechos.
PREDIO RURAL ADJUDICADO POR INCORA-Prohibición de enajenación
BALDIOS-Prohibición de enajenación
BIENES DE DESPLAZADOS-Prohibición de enajenación
El Decreto 2007 de 2001, en los artículos 1 y 4,
establecen que una vez el Comité Municipal, Distrital o Departamental de
Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia, declara la inminencia de riesgo de desplazamiento o de su
ocurrencia por causa de la violencia en una zona determinada del territorio
sometido al ámbito de su competencia, los predios rurales afectados no podrán
ser objeto de enajenación o transferencia a ningún título mientras permanezca
dicha declaratoria, a menos que se obtenga la autorización correspondiente por
parte del citado Comité y siempre que la enajenación no se haga a favor del
INCORA. A juicio de la Corte, la citada limitación de enajenación no resulta
contraria al núcleo esencial del derecho a la propiedad privada, pues su
objetivo es precisamente preservar la plena disponibilidad de los bienes
patrimoniales de la población sometida a actos arbitrarios de desplazamiento
contrarios a su derecho fundamental de locomoción.
PATRIMONIO CULTURAL DE LA
NACION-Excepciones en cuanto a su apropiación por parte de
particulares/PATRIMONIO CULTURAL DE IGLESIAS Y CONFESIONES RELIGIOSAS-Restricciones a la enajenación
El patrimonio cultural de la
Nación aunque pertenece al Estado admite algunas excepciones en cuanto a su
apropiación por parte de los particulares. Una de ellas es la prevista en el
artículo 8 de la Ley 397 de 1997, conforme a la cual se reconoce el derecho de
las Iglesias y Confesiones Religiosas de ser propietarias del patrimonio
cultural que hayan creado, adquirido con sus propios recursos o que esté bajo
su legítima posesión. En estos casos, la posibilidad de enajenación de dicho
patrimonio, se somete al convenio que se celebre entre las Iglesias y el
Estado, a fin de preservar el derecho de este último de readquirirlo en los
términos establecidos en el artículo 72 Superior. Obsérvese cómo, en la citada
disposición, el legislador consagra una limitación al derecho a la libre
disponibilidad que no resulta contrario al núcleo esencial de la propiedad
privada, pues mediante su establecimiento se pretende garantizar el acceso a la
cultura como uno de los valores que orientan al Estado Social de Derecho,
dejando a salvo los atributos de uso y goce propios del interés particular en
la propiedad.
CONGELACION DE PROPIEDAD PARA REALIZACION
DE OBRA DE BENEFICIO COMUN O UTILIDAD PUBLICA-Restricciones a la enajenación
ENAJENACION DE LA
PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Límites a la negociabilidad de las acciones
DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA-Prohibición de enajenación de  bienes
Es compatible con el núcleo esencial del derecho
a la propiedad privada que el legislador establezca prohibiciones temporales o
absolutas de enajenación sobre algunos bienes, siempre y cuando se acredite que las mismas, además de
preservar un interés superior que goce de prioridad en aras de salvaguardar los
fines del Estado Social de Derecho, mantienen a salvo el ejercicio de los atributos de goce, uso y
explotación, los cuales no sólo le confieren a su titular la posibilidad de obtener utilidad económica,
sino también le permiten legitimar
la existencia de un interés privado en la propiedad.
INTERPRETACION DE NORMA LEGAL POR CORTE
CONSTITUCIONAL-Alcance
INTERPRETACION GRAMATICAL-Aplicación
INTERPRETACION LOGICA-Aplicación
INTERPRETACION SISTEMATICA-Aplicación
INTEPRETACION TELEOLOGICA O FINALISTICA-Aplicación
PARQUES NACIONALES NATURALES-Clase de bienes afectados por la prohibición de venta
de tierras
Concluye esta Corporación a la luz de los distintos
métodos de interpretación, que al disponer la norma acusada la prohibición de
“ventas de tierras”, no está consagrando como lo sostienen los intervinientes y
la Vista Fiscal, una limitación que se predique de las tierras baldías, pues
en realidad, como se demostró, lo que establece es una restricción para llevar
a cabo la enajenación a través del instituto de la compraventa, de todo tipo de
bienes que se encuentren ubicados en las zonas correspondientes al Sistema de
Parques Nacionales Naturales, en la medida en que la ley no distingue la clase
de propiedad frente a la cual procede dicha prohibición.
VENTA DE TIERRAS-Prohibición respecto de zonas declaradas como
Parques Nacionales Naturales no desconoce derecho de propiedad privada
Para la Corte mediante la limitación o restricción al
atributo de la libre enajenación prevista en la norma demandada, consistente en
prohibir “las ventas de tierras” particulares que se encuentran en zonas
declaradas como Parques Nacionales Naturales, se pretende garantizar como
interés superior del Estado Social de Derecho (C.P. art. 8), el cumplimiento de
la función ecológica que le es inherente al derecho de dominio (C.P. arts. 58,
79 y 80). En criterio de esta Corporación, es innegable que en virtud de lo
previsto en el artículo 79 de la
Constitución Política, es deber del Estado proteger la diversidad e integridad
del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica, como lo
son, los denominados Parques Nacionales Naturales. Dentro de las atribuciones
reconocidas para cumplir con dicha obligación constitucional, se le confiere al
legislador en el artículo 80 Superior, la posibilidad de establecer medidas de
protección dirigidas a velar por la conservación, restauración o sustitución de
los recursos naturales, con el propósito de prevenir y controlar los factores
de deterioro ambiental que puedan causar daño a los ecosistemas de especial
importancia ecológica. Por lo que bien puede el legislador como medida de
protección de los recursos naturales prohibir “las ventas de tierras”, sin que
por ello se desconozca -ipso facto- el núcleo esencial del derecho a la
propiedad privada. Es evidente que a través de la citada limitación, se
exterioriza el carácter relativo del derecho a la propiedad privada, en la
medida en que se sujeta su realización al cumplimiento de los fines ecológicos
previstos en la Constitución (C.P. arts. 8, 58, 79 y 80). Lo que a su vez se
convierte en una clara manifestación del principio de primacía del interés
público o social sobre el interés privado del propietario, en los términos
consagrados en el artículo 58 de la
Carta Política.
LEGISLADOR-Facultad de asignar a ciertos
bienes la calidad de inembargables e inalienables
PARQUES NACIONALES NATURALES-Utilización y disfrute de
bienes por titulares del derecho de dominio
La limitación impuesta a la disposición de los bienes
que se incorporan al Sistema de Parques Nacionales Naturales a fin de realizar
la función ecológica prevista a la propiedad privada en la
Constitución, no implica un desconocimiento de los atributos de uso, goce y
explotación sobre los mismos. En efecto, aun cuando la declaratoria de una zona
de reserva ecológica conduce a la imposición de gravámenes para la utilización
y disfrute de los bienes de propiedad particular que se incorporan al citado
sistema de protección ecológica de mayor extensión, es claro que dentro de los
precisos límites normativos -propios del reconocimiento de un derecho de
carácter relativo- los titulares de dicha modalidad de dominio, pueden proceder
a su correspondiente explotación económica, por ejemplo, en actividades
investigativas, educativas y recreativas.
OBITER DICTA-Concepto
Referencia: expediente D-5948
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 13 (parcial) de la
Ley 2ª de 1959.
Demandante: Ludwing Mantilla Castro.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL.
Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil seis
(2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
El ciudadano Ludwing Mantilla Castro, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en
los artículos 241 y 242 de la
Constitución Política, demandó la inexequibilidad del artículo 13 (parcial) de la
Ley 2ª de 1959.
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del veintitrés
(23) de agosto de 2005, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista, y
simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma
providencia, se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Ministro del
Interior y de Justicia, al Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, al Director de la
Unidad Administrativa Especial del Sistema Nacional de Parques Nacionales
Naturales y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades
Rosario y Nacional de Colombia, para que, si lo estimaban conveniente,
intervinieran impugnando o defendiendo la disposición acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto del artículo
parcialmente acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 29.861
de enero 27 de 1959, resaltándose la parte demandada.
“LEY 2ª DE 1959
(enero 17)
“Sobre economía forestal de la
Nación y conservación
de recursos naturales renovables”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo 13. Con el objeto de conservar la flora y la fauna
nacionales, declárese “Parques Nacionales Naturales” aquellas zonas que el
Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de Agricultura, previo
concepto favorable de la Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y
Naturales, delimite y reserve de manera especial, por medio de Decretos, en las
distintas zonas del país y en sus distintos pisos térmicos, y en las cuales,
quedará prohibida la adjudicación de baldíos, las ventas de tierras,
la caza, la pesca, y toda actividad industrial, ganadera o agrícola, distinta a
la del turismo o a aquellas que el Gobierno Nacional considera convenientes
para la conservación o embellecimiento de la zona. Dentro de estos parques
pueden crearse reservas integrales biológicas, en los casos en que ello se justifique
a juicio del Ministerio de Agricultura y de la
Academia de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales”.
III.    DEMANDA
3.1.   Normas constitucionales que se consideran
infringidas
El demandante considera que la disposición acusada
vulnera los artículos 2, 5, 8, 13, 58, 63, 79 y 102 de la
Constitución Política.
3.2.   Fundamentos de la demanda
De acuerdo con el accionante, el Sistema de Parques
Nacionales previsto en la Ley 2ª de 1959 y en el Decreto 2811 de 1974, se
integra por terrenos de propiedad pública y propiedad privada, tal y como lo ha
reconocido este Tribunal, por ejemplo, en sentencia C-649 de 1997[1]. Por lo anterior, una vez la Administración declara, reserva y delimita un área determinada para constituir un parque
natural, el conjunto de inmuebles públicos o privados que lo integran, se
someten a los gravámenes que se derivan de las finalidades de conservación,
perpetuación y protección establecidas en el actual Código Nacional de Recursos
Naturales[2].
Al existir títulos de propiedad privada sobre un
conjunto de bienes que integran el denominado parque natural, es preciso
reconocer que aun cuando de los mismos se predican las restricciones o
limitaciones que se imponen para asegurar que en su ejercicio se cumplan las
funciones ecológicas previamente señaladas, no por ello puede el legislador
establecer una prohibición absoluta de enajenación, contraria al núcleo
esencial del derecho de propiedad.
A juicio del accionante, recogiendo lo expuesto por
esta Corporación en la citada sentencia C-649 de 1997[3], una cosa son los gravámenes que se imponen a todos
los bienes que integran un parque natural como bien público (C.P. art. 63), y
otra totalmente distinta es desconocer el atributo de la enajenabilidad de la
propiedad privada (C.P. art. 58)[4].
A continuación señala el accionante que al establecer
la norma acusada la prohibición de ventas de tierras en las zonas
correspondientes a un Sistema de Parques Nacionales, somete a los propietarios
de los bienes privados a una limitación desproporcionada, pues los condena a
morir con dichos predios o a esperar -eventualmente- la gracia del Estado, que
se manifiesta en ofertas de compra o en procesos de expropiación. En su
opinión, la función ecológica reconocida a los parques naturales se acredita con
el cumplimiento de las limitaciones que se imponen al uso de los bienes,
sin que importe quien es el titular de los mismos.
Indica además que la norma acusada discrimina de
manera injustificada a los propietarios de los predios ubicados en las áreas
que integran los parques naturales, al prohibirles de manera absoluta la venta
de sus inmuebles, vulnerando con ello el principio de igualdad consagrado en
nuestra Constitución Política. Textualmente, manifiesta que:
“[Si el principio de igualdad] se traduce
en el derecho que tienen todas las personas a que no se consagren excepciones,
privilegios o restricciones que exceptúen a unos individuos y comprometan a
otros en idénticas circunstancias, de donde se infiere que la real y efectiva
igualdad consiste en aplicar la ley en cada uno de los acaecimientos según las
diferencias constitutivas de ellos. (...) se está discriminando el núcleo
esencial de la propiedad y desfavoreciendo así los derechos de los propietarios
de predios ubicados dentro de los Parques Nacionales Naturales, en lo referente
a la no enajenabilidad de sus bienes inmuebles, al limitarse la libre
circulación de sus bienes, quedando condenados a perpetuidad y en la
incertidumbre si algún día el estado les compra sus propiedades”.
Así mismo, señala que el precepto legal demandado
desconoce el artículo 63 Superior, puesto que si bien la citada norma
constitucional establece que los parques naturales son inalienables, su alcance
normativo debe interpretarse en el sentido de que los bienes públicos o
privados que los integran no pueden ser objeto de sustracción ni de cambio de
destinación por parte del legislador. En este sentido, en el caso de los
inmuebles privados, no puede permitirse -en términos constitucionales- la
imposición de una prohibición absoluta de enajenación contraria al núcleo
esencial del derecho a la propiedad privada, ya que en últimas se estaría
legitimando una ocupación de hecho por parte del Estado, siendo que dichos
bienes deben ser adquiridos mediante compra o expropiación.
Finalmente, el accionante pone de presente las
instrucciones administrativas números 010 de 1995 y 01-34 de 2001 expedidas por
la Superintendencia de Notariado y Registro, y dirigidas a los Notarios y
Registradores de Instrumentos Públicos, en donde con fundamento en la norma
demandada se prohíbe indiscriminadamente la enajenación de bienes que se
encuentran incluidos en los Sistemas de Parques Naturales, sin tener en cuenta
la naturaleza pública o privada de los mismos. El siguiente corresponde al
contenido de la instrucción administrativa No. 010 de 1995, citado por el
demandante:
“(...) En consonancia con lo establecido
por los artículos 1521 y subsiguientes, y 1740 y siguientes del Código Civil,
relacionados con el objeto o causa ilícitos, generadores de nulidad
absoluta que vicia aquellos negocios que afectan los intereses del orden
público, llevan a este despacho a recordarles la prohibición para autorizar
y registrar escrituras públicas relacionadas con predios ubicados al
interior de áreas del Sistema de Parques Naturales; ....espero la colaboración
de ustedes en la adopción de medidas tendientes a la estricta observancia de
este instructivo”.
IV.    INTERVENCIONES
4.1.    Intervención del Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural
La ciudadana Doris Navarro Suárez, en
representación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-,
intervino en el presente proceso con el fin de solicitar que se declare
exequible el precepto legal acusado.
En opinión de la interviniente, la demanda presenta un
análisis sesgado de la disposición acusada pues pretende reconocerle un núcleo
total y absoluto a la propiedad privada, en lo que se refiere a su disposición
o enajenación, sin tener en cuenta las obligaciones y cargas relativas a las
funciones social y ecológica que le son propias (C.P. art. 58).
En criterio del Instituto, las limitaciones previstas
en la norma demandada, se enmarcan “en el concepto y la protección al uso
del suelo y a la existencia de variadas riquezas ambientales en las distintas
zonas de nuestro territorio nacional, las cuales podrían desaparecer sino
protegemos y tutelamos aquel bien jurídico o buscamos propender un desarrollo
integral y sostenible que va más allá del mero beneficio de los particulares”. Sin
embargo, en criterio del interviniente, la satisfacción de los citados
objetivos debe lograrse respetando los derechos adquiridos con justo título y
antes de la expedición de la Ley 2ª
de 1959, en cuyo caso ante
la afectación del núcleo esencial de la propiedad, “por aquellas
circunstancias que derivan una responsabilidad en la actuación administrativa,
al imponer ciertas limitaciones o cargas al ejercicio de un derecho”, es
viable establecer una excepción al tratamiento general previsto en la
disposición demandada, siempre que ello no se traduzca en la
inconstitucionalidad de los principios de la no enajenabilidad y de la
prohibición de adjudicación de los terrenos correspondientes a reservas
especiales, como lo son los parques naturales.
4.2.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La ciudadana Ana María del Pilar Nieto, en nombre y
representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó escrito de intervención por medio del cual
solicita a la Corte declarar exequible la norma acusada.
Recuerda la interviniente que esta Corporación ha
sostenido que en los parques naturales es posible encontrar propiedad pública y
propiedad privada. Así las cosas, manifiesta que en el caso de entenderse que
la disposición acusada prohíbe la libre circulación de los inmuebles privados,
se estaría en la práctica vulnerando el núcleo esencial del derecho a la
propiedad, y en consecuencia, se impondría la obligación legal de adquirir
dichos bienes mediante compra o expropiación. No obstante, en su opinión, en el
asunto bajo examen no se presenta la citada hipótesis, “pues la prohibición
de las ventas de tierras se refiere sólo a bienes baldíos; el artículo 14 de la
Ley 2° de 1959 faculta al Gobierno a expropiar las tierras de particulares; el
ejercicio de la propiedad de tierras por parte de los particulares sólo está
limitado en cuanto a su uso, es decir que se respete la preservación ecológica
de la zona sin que se limite su enajenación”.
4.3.
Intervención del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial -Unidad Administrativa Especial del Sistema
de Parques Nacionales Naturales-
La ciudadana Norma Constanza Niño Galeano, en
representación del Ministerio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
-Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales- presentó escrito de intervención por medio del cual solicita a
la Corte declarar exequible la norma demandada.
Según la interviniente, el propósito de la
Ley 2ª de 1959 es el de garantizar la protección
de las tierras baldías de la Nación, destinándolas a la conservación y
protección de nuestros bosques, del suelo, el agua, la fauna y la flora
silvestre y demás recursos naturales renovables, a través de la declaratoria de
zonas de reserva forestal y áreas de parques nacionales naturales, logrando con
ello impedir la apropiación indiscriminada de grandes extensiones de tierra por
parte de los colonos, quienes a partir de una explotación económica
indiscriminada desconocen los fines ecológicos previstos en la
Constitución Política, que apunta -primordialmente- al logro de un desarrollo
sostenible. En su opinión, de haberse querido por el legislador “restringir
las ventas de tierras o mejoras de los particulares, como así lo considera el
ciudadano accionante, no se hubiera tomado el trabajo de consagrar en el
artículo 14, la expropiación potestativa de esos inmuebles, cuando queden
incorporadas en las zonas establecidas como Parques Nacionales Naturales y
declaradas de utilidad pública”.
En este orden de ideas, destaca que la
Ley 2ª de 1959 distinguió las tierras públicas de
las privadas, para los efectos de las medidas allí adoptadas, de manera tal,
que el artículo 13 y su parágrafo hacen referencia a los terrenos baldíos
reservados de la Nación y, por lo tanto, las restricciones allí plasmadas se
predican sólo de éstos; mientras que el artículo 14 determinó “la aplicación
potestativa del mecanismo indemnizatorio para los inmuebles privados objeto de
afectación legal por la declaratoria de las áreas de Parques Nacionales Naturales”.
Sostiene que conforme a la jurisprudencia proferida
por la Corte, si en la declaratoria  de las áreas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales quedan incorporados bienes de propiedad privada, el
derecho a la propiedad subsiste pero los atributos del uso y del usufructo
pueden ser limitados. Advierte que las personas que acrediten legalmente
propiedad sobre éstas áreas pueden vender pero quien compra sabe que está
dentro de un área protegida donde existen ciertas actividades que están reglamentadas
y otras prohibidas. En este contexto, manifiesta que: “es claro que la
afectación siendo una restricción legal que una entidad pública impone a una
propiedad para propósitos de interés público, no sacan al inmueble del
comercio, el propietario puede disponer del mismo cuando a bien tenga, pero
sobre el bien recaen ciertas limitaciones, las cuales persisten así se cambie
de propietario”.
A su juicio, la declaratoria del Sistema de Parques
Nacionales Naturales entendida frente a la propiedad privada, como una
afectación o limitación al uso que debe dársele a los inmuebles ubicados
en un suelo destinado a la protección y conservación de la biodiversidad, hace
parte integrante de las funciones social y ecológica de la propiedad prevista
por el Constituyente de 1991, en aras de garantizar a todos los habitantes un
ambiente sano, protegiendo la riqueza e integridad del ambiente. De ahí que esa
limitación de carácter ambiental al dominio privado, no es excesiva y de ningún
modo anula por completo el núcleo esencial del derecho de propiedad. Conforme a
esta argumentación, la interviniente concluye:
“(...) el uso de la propiedad privada en
atención a la función social y ecológica que le fue atribuida por el
Constituyente, debe estar acorde con los objetivos y fines por los cuales se
crearon las áreas del sistema de parques nacionales naturales, es decir,
actividades permitidas que no vayan a causar alteraciones de significación al
ambiente natural que albergan estas áreas protegidas (....) el propietario y como
lo ha dicho la Corte, puede enajenar ese inmueble, de manera que quien lo
adquiere, compra ese inmueble afectado por el sistema de parques Nacionales,
luego tampoco la limitación que impone el área protegida, anula el derecho de
disposición de la propiedad dentro de la órbita del comercia, porque (...) la
declaratoria de las áreas del sistema de parques Nacionales no afectan la
titularidad del inmueble, sino el uso de la propiedad ubicado en un suelo de
protección, de conservación para garantizar la biodiversidad, como patrimonio
natural de la Nación, porque así lo ha decidido el legislador por mandato mismo
del Constituyente. (...) Cuando entró a regir la
Carta Política de 1991 y en tratándose de las prerrogativas constitucionales
de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, atribuidas en el
artículo 63 a los parques naturales, hizo también carrera la interpretación en
el sentido que los terrenos de propiedad particular ubicados en dichas áreas
protegidas quedaban por fuera del comercio. Afortunadamente la
Corte Constitucional zanjó este aspecto en la ya citada sentencia C-649 de
1997 que declaró la inexequibilidad de la facultad de sustraer las áreas del
sistema de parques nacionales naturales, al señalar que la propiedad privada
siendo compatible con estas áreas protegidas es enajenable. (...)
En conclusión el particular con justo
título, esto es, con título originario del Estado que acredite propiedad
privada de un inmueble afectado con la declaratoria de las áreas del sistema,
puede disponer de la propiedad privada enajenándola y en todo caso, el tercero
la adquiere con la afectación del sistema de parques nacionales naturales.”[5]
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En el concepto de rigor, el
Representante del Ministerio Público solicita a la
Corte que declare exequible el artículo demandado, con fundamento en las
razones que a continuación se exponen.
Para el Jefe del Ministerio Público, el Estado en
relación con los recursos naturales renovables tiene la obligación de protegerlos,
desarrollando acciones concretas tendientes a su defensa, como lo es la de
reservar una parte del territorio con el fin de adelantar programas de
conservación o restauración del medio ambiente, sin perjuicio de los derechos
legítimamente adquiridos por terceros.
Señala que el Sistema de Parques Naturales está
conformado por áreas que debido a sus características naturales, culturales o
históricas tienen un gran valor para el patrimonio nacional, razón por la cual
deben ser sometidas únicamente a actividades de conservación, investigación,
recuperación y control. Ello implica que el uso de tales áreas no puede ser
pleno sino limitado a aquellos actos encaminados a lograr el fin para el cual
fue creada la reserva.
Afirma que la prohibición de realizar determinadas
actividades en las áreas integradas al Sistema de Parques Nacionales Naturales
si bien puede llegar a constituir una limitación al ejercicio de los derechos
económicos del propietario del inmueble, no puede predicarse que esté
vulnerando el artículo 58 Superior, sino que, por el contrario, lo desarrolla
pues no debe olvidarse que el Constituyente de 1991 adicionó a la función
social que debía cumplir la propiedad, una función ecológica, más aún cuando se
trata de áreas con valores naturales excepcionales para el patrimonio nacional
que resulta imprescindible mantener para el beneficio de las generaciones
presentes y futuras, tal y como lo disponen los artículos 79 y 80 Superiores.
Arguye que teniendo en cuenta que debido a las
limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad en los terrenos particulares
que se encuentran dentro de las áreas del Sistema de Parques Nacionales
Naturales, puede afectarse el núcleo esencial del derecho de propiedad, la
misma ley demandada en el artículo 14 señala que el Gobierno podrá expropiar
las tierras o mejoras de particulares que se encuentran en tales zonas. Con
fundamento en lo anterior, la Vista Fiscal señala que el artículo 13 de la
Ley 2ª de 1959 no vulnera el artículo 58 Superior, por las siguientes razones:
“Dado que los recursos naturales renovables
que por sus características merecen ser objeto de reserva pueden estar ubicados
tanto en áreas que pertenecen al Estado como en terrenos de propiedad privada,
pues la naturaleza no conoce ese tipo de divisiones, es lógico pensar que los
parques nacionales naturales pueden estar integrados por áreas de una y otra
clase, lo cual en el caso que nos ocupa nos lleva a preguntarnos si, tal como
lo interpreta el actor, la Ley 2° de 1959 le impide al particular vender las
tierras de su propiedad, vulnerando así la garantía de la propiedad privada y a
los derechos adquiridos consagrada en el artículo 58 Superior.
La respuesta es no, pues si bien el
ejercicio del derecho de propiedad debe estar acorde con las finalidades
propias del área reservada, la propiedad se mantiene en cabeza de su titular y
éste puede disponer de ella, siempre y cuando el uso del área, que es el
afectado, esté conforme con aquel que exige la protección de los recursos
naturales renovables y el medio ambiente. Así lo determina el artículo 47 del
Decreto 2811 de 1997, cuando expresa que la reserva de los recursos naturales
renovables se llevará a cabo sin perjuicio de los derechos legítimamente
adquiridos por terceros. Lo que efectivamente no se puede enajenar, porque así
lo ordena el artículo 63 de la
Carta Política de 1991, son las áreas que forman parte del sistema de parques
nacionales naturales que pertenecen al Estado”.
Para el Jefe del Ministerio Público la
disposición acusada no vulnera el artículo 13 Superior, toda vez que el mismo
no prohíbe las ventas de tierras particulares sino que limita su uso de manera
justificada.
Para concluir, la
Vista Fiscal sostiene que el artículo parcialmente acusado tampoco vulnera el
artículo 63 de la Constitución Política, pues el carácter de inalienables que
le da dicha norma a los parques naturales, entre otros bienes, se refiere a
aquellas zonas que están vinculadas a ellas pero que pertenecen al Estado.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
1.
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del
precepto normativo acusado previsto en el artículo 13 de la
Ley 2ª de 1959, ya que se trata de una disposición contenida en una ley de la
República.
Problema jurídico
2. De
acuerdo con los argumentos esgrimidos en la demanda, en las distintas
intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la
Vista Fiscal, le corresponde a esta Corporación establecer, si se desconoce o
no el núcleo esencial del derecho a la propiedad privada, cuando en la
norma demandada se prohíbe “las ventas de tierras” que integran el
denominado Sistema de Parques Nacionales Naturales.
Para resolver el citado interrogante, la
Sala Plena (i) realizará unas breves consideraciones sobre el derecho a la
propiedad privada y su función ecológica en el Estado Social de Derecho; (ii)
reiterará -a continuación- sus precedentes en relación con el núcleo esencial
del citado derecho; (iii) y finalizará con el estudio puntual acerca de la
exequibilidad o inexequibilidad del precepto legal demandado.
Del derecho a la propiedad privada y su función
ecológica en el Estado Social de Derecho
3. La Constitución Política de 1991, en el artículo 58, al recoger el criterio
funcionalista de la propiedad[6], la reconoce como un derecho económico que
apunta primordialmente a garantizar la participación del propietario en la organización y desarrollo de un sistema económico-social, mediante el cual se
pretende lograr el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, que se
traducen en servir a la comunidad, promover la prosperidad general, estimular
el desarrollo económico y lograr la defensa del medio ambiente (C.P. arts. 2,
8, 58, 79 y 80).
La propiedad privada, como fundamento de las relaciones
económicas, sociales y políticas, ha sido concebida a lo largo de la historia,
como aquella relación existente entre el hombre y las cosas que lo rodean, que
le permite a  toda persona, siempre y cuando sea por medios legítimos,
incorporar a su patrimonio los bienes y recursos económicos que sean necesarios
para efectuar todo acto de uso, beneficio o disposición que requiera.
El concepto de propiedad no ha sido una idea estática
e inamovible. En un comienzo en el derecho romano fue concebido bajo una
estructura sagrada, absoluta e inviolable[7], que a pesar de ser abandonada en la época
feudal por razón de la restricción del comercio[8], fue retomada al amparo del triunfo de las
revoluciones burguesas, configurándose -en ese momento- como un derecho natural
de los ciudadanos contra la opresión del monarca. De esta forma el derecho a la
propiedad, aseguró a cada hombre un espacio exclusivo e imperturbable en el que
no existía injerencia alguna sobre sus bienes, y que garantizaba un poder
irrestricto y autónomo sobre sus posesiones.
Sin embargo, esa noción clásica de la propiedad, que
se inscribe en una concepción individualista, progresivamente fue cediendo a
las exigencias de justicia social y de desarrollo económico sostenible, que le
imprimieron una importante variación en su concepción, pues pasó de ser
considerada como un derecho absoluto para convertirse en un derecho relativo,
susceptible de limitación o restricción, en aras de hacer efectivos los
intereses públicos o sociales que priman en la sociedad[9].
4. El
Constituyente de 1991 no fue ajeno a esa evolución de la doctrina[10]. Como primera medida, la actual Carta reconoce al
igual que lo hizo la Constitución de 1886 que el interés privado debe ceder
ante el interés público o social cuando quiera que aquellos se encuentren en
conflicto[11]. En concordancia con lo anterior, la
Constitución prescribe que a la propiedad le corresponde cumplir funciones
sociales y ecológicas que además de ser inherentes al reconocimiento del citado
derecho conducen a la imposición de obligaciones que legitiman su ejercicio. En
desarrollo de estas máximas, el Constituyente le otorgó al Estado la
posibilidad de decretar expropiaciones por motivos de utilidad pública o de
interés social previamente definidos por el legislador, por vía administrativa
o mediante sentencia judicial, siempre que se reconozca el pago de una
indemnización a la persona privada de su derecho con arreglo a la ley (C.P.
art. 58). Igualmente, la Carta Política reconoce que se podrá declarar
extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento
ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral
social (C.P. art. 34).
La propiedad privada cede también frente al interés
público en caso de guerra y únicamente para atender los requerimientos propios
del enfrentamiento armado, lo cual incluye la posibilidad de que la propiedad
inmueble sea ocupada temporalmente de acuerdo con las necesidades del conflicto
(C.P. art. 59, Ley 137 de 1994. art. 26). Del mismo modo, en reconocimiento de
la función social que le confiere la
Constitución, la propiedad privada también puede ser gravada por el Estado de
acuerdo con los criterios de justicia y equidad (C.P. arts. 95-9 y 338), tal y
como ocurre con la potestad de los municipios de imponer tributos a la
propiedad inmueble prevista en el artículo 317 Superior[12].
En este orden de ideas, la propiedad privada ha sido
reconocida por esta Corporación como un derecho subjetivo al que le son
inherentes unas funciones sociales y ecológicas, dirigidas a asegurar el
cumplimiento de varios deberes constitucionales, entre los cuales, se destacan
la protección del medio ambiente, la salvaguarda de los derechos ajenos y la
promoción de la justicia, la equidad y el interés general como manifestaciones
fundamentales del Estado Social de Derecho (C.P. arts 1° y 95, nums, 1 y 8)[13]. De manera que el mismo ordenamiento jurídico a la
vez que se encuentra comprometido con el respeto a su núcleo esencial, debe
adoptar medidas que permitan asegurar el logro de las citadas funciones, lo que
conduce -en últimas- a consolidar los derechos del propietario con las
necesidades de la colectividad, debidamente fundamentadas en el Texto Superior.
5. Ahora bien, conforme a la normatividad
civil se entiende por dominio o propiedad, el derecho real más completo que se
puede tener sobre una cosa corporal o incorporal, ya que otorga a su titular
las máximas facultades que se pueden predicar sobre un bien. Así se encuentra
definido en los artículos 669 y 670 del Código Civil, en los siguientes
términos:
“Artículo 669. El dominio (que se
llama también propiedad) es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y
disponer de ella arbitrariamente[14], no siendo contra ley o contra derecho
ajeno. // La propiedad separada del goce de la cosa se lama mera o nuda
propiedad.
Artículo 670. Sobre las cosas incorporales hay también una especie
de propiedad. Así, el usufructuario tiene la propiedad de su derecho de
usufructo”.
Esta Corporación en sentencia C-595 de 1999, al pronunciarse
sobre la exequibilidad del citado artículo 669 del Código Civil, declaró
inexequible la expresión “arbitrariamente”, por entender que la misma
envuelve un marcado interés individualista reconocido por el legislador en el
año de 1887, que no resulta compatible al amparo de una nueva Constitución, que
se cimienta sobre el principio del Estado Social de Derecho, y que, por lo
tanto, excluye una concepción absoluta, sagrada e inviolable de la propiedad
privada. Textualmente, este Tribunal manifestó:
“La Constitución de 1991 reconstituyó a Colombia como un "Estado social de derecho
organizado en forma de República unitaria... fundada en el respeto de la
dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general". // Como lógico
corolario, la configuración del derecho de propiedad (reiterativa de la
inconsistencia anotada a propósito de la
Reforma de 1936), se hizo atenuando aún más las connotaciones individualistas
del derecho y acentuando su función social; agregó además el Constituyente que
al derecho de propiedad le es inherente una función ecológica y creó,
con el mandato de que sean protegidas, y promovidas formas asociativas y
solidarias de propiedad. (...)
De todo lo que anteriormente se ha expuesto
se desprende con meridiana claridad que el concepto de propiedad que se
consagra en la Constitución colombiana de 1991, y las consecuencias que de él
hay que extraer (la doctrina de la Corte ejemplificada en las citas anteriores
así lo confirma), es bien diferente del que se consignó en el Código Civil
adoptado en 1887 y, por tanto, que el uso que allí se prescribe del concepto
de  propiedad, dista mucho de coincidir con el que ha propuesto el
Constituyente del 91; por ende, se deduce que el contenido del art. 669 del
Código Civil según el cual, el propietario puede ejercer las potestades
implícitas en su derecho arbitrariamente, no da cuenta cabal de lo que
es hoy la propiedad en Colombia. // A más de lo anterior, es pertinente
subrayar que ciertos conceptos jurídicos definidos por el legislador, cumplen
una importante función simbólica, v.gr: libertad, responsabilidad,
obligación, facultad, culpa, y, por tanto, suministran la
clave de lo que el ordenamiento es, de la filosofía que lo informa; en este
caso, queda claro que el artículo 669 no puede simbolizar de modo veraz lo que
es hoy el dominio en Colombia, por mandato del Estatuto soberano.
La Corte
ha afirmado, en múltiples ocasiones, que la propiedad, en tanto que derecho
individual, tiene el carácter de fundamental, bajo las particulares condiciones
que ella misma ha señalado. Justamente los atributos de goce y disposición
constituyen el núcleo esencial de ese derecho, que en modo alguno se afecta por
las limitaciones originadas en la ley y el derecho ajeno pues, contrario
sensu, ellas corroboran las posibilidades de restringirlo, derivadas de su
misma naturaleza, pues todo derecho tiene que armonizarse con las demás que con
él coexisten, o del derecho objetivo que tiene en la
Constitución su instancia suprema. // Por esas consideraciones, la
Corte procederá a retirar el término arbitrariamente (referido a los
atributos del derecho real de propiedad en Colombia) del artículo 669 del
Código Civil, demandado”.
Al derecho de propiedad se le atribuyen
varias características, entre las cuales, se pueden destacar las siguientes:
(i) Es un derecho pleno porque le confiere a su titular un conjunto
amplio de atribuciones que puede ejercer autónomamente dentro de los límites
impuestos por el ordenamiento jurídico y los derechos ajenos; (ii) Es un derecho
exclusivo en la medida en que, por regla general, el propietario puede
oponerse a la intromisión de un tercero en su ejercicio; (iii) Es un derecho
perpetuo en cuanto dura mientras persista el bien sobre el cual se
incorpora el dominio, y además, no se extingue -en principio- por su falta de
uso; (iv) Es un derecho autónomo al no depender su existencia de la
continuidad de un derecho principal; (v) Es un derecho irrevocable, en
el sentido de reconocer que su extinción o transmisión depende por lo general
de la propia voluntad de su propietario y no de la realización de una causa
extraña o del solo querer de un tercero, y finalmente; (vi) Es un derecho
real teniendo en cuenta que se trata de un poder jurídico que se otorga
sobre una cosa, con el deber correlativo de ser respetado por todas las
personas.
En cuanto a sus atribuciones, las mismas
persisten desde el derecho romano[15] y se resumen en los actos
materiales y jurídicos que permiten a su titular el aprovechamiento de su
derecho, en concreto, a través de los beneficios del uso, el fruto y la
disposición. En cuanto al primero, reconocido como el ius utendi, se
limita a consagrar la facultad que le asiste al propietario de servirse de la
cosa y de aprovecharse de los servicios que pueda rendir. Por su parte, el
segundo, que recibe el nombre de ius fruendi o fructus, se manifiesta en
la posibilidad del dueño de recoger todos los productos que acceden o se
derivan de su explotación. Finalmente, el tercero, que se denomina ius
abutendi, consiste en el reconocimiento de todas aquellas facultades
jurídicas que se pueden realizar por el propietario y que se traducen en actos
de disposición o enajenación sobre la titularidad del bien.
6. De
acuerdo con lo expuesto y teniendo como fundamento la
Constitución Política de 1991, es claro que puede definirse a la propiedad
privada como el derecho real que se tiene por excelencia sobre una cosa
corporal o incorporal, que faculta a su titular para usar, gozar, explotar y
disponer de ella, siempre y cuando a través de su uso se realicen las funciones
sociales y ecológicas que le son propias.
Por lo que respecta a la función ecológica de la
propiedad, puede afirmarse que su consagración constitucional constituye una
novedosa respuesta del Constituyente a la problemática planteada por la
explotación y uso indiscriminado de los bienes y derechos particulares en
contra de la preservación del medio ambiente sano, considerado como un derecho
y bien colectivo en cuya protección debe estar comprometida la sociedad entera
(C.P. arts. 79 y 80).
En este contexto, como lo ha reconocido esta
Corporación, con la introducción de la citada función ecológica se ha
incorporado una concepción del ambiente como límite para el ejercicio de los
atributos de la propiedad privada, propiciando lo que este Tribunal ha
denominado como “ecologización de la propiedad”. Al respecto, en
sentencia C-126 de 1998[16], la
Corte señaló:
“[El] cambio de paradigma que subyace a la
visión ecológica sostenida por la Carta implica que la propiedad privada no
puede ser comprendida como antaño. En efecto, en el Estado liberal clásico, el
derecho de propiedad es pensado como una relación individual por medio de la
cual una persona se apropia, por medio de su trabajo, de los objetos naturales.
Esta concepción fue legitimada, desde el punto filosófico, por autores como
Locke, para quien el trabajo es necesario para que el ser humano subsista, pues
sólo de esa manera puede satisfacer sus necesidades materiales, por lo cual se
entiende que, por medio del trabajo productivo, la persona se apropia del bien
sobre el cual ha recaído su labor, con lo cual saca ese objeto del estado
originario en que todos los recursos naturales pertenecían a todos. A su vez,
la economía política clásica, de autores como Adam Smith, defendió la idea de
que esa apropiación individualista era socialmente benéfica ya que permitía una
armonía social, gracias a los mecanismos de mercado. Sin embargo, con la
instauración del Estado interventor, esa perspectiva puramente liberal e
individualista de la propiedad entra en crisis, con lo cual el dominio deja de
ser una relación estricta entre el propietario y el bien, ya que se reconocen
derechos a todos los demás miembros de la sociedad. Es la idea de la función
social de la propiedad, que implica una importante reconceptualización de esta
categoría del derecho privado, ya que posibilita que el ordenamiento jurídico
imponga mayores restricciones y cargas a la propiedad, al decir de Duguit, como
la propiedad reposa en la utilidad social, entonces no puede existir sino en la
medida de esa utilidad social. Ahora bien, en la época actual, se ha
producido una “ecologización” de la propiedad privada, lo cual tiene notables
consecuencias, ya que el propietario individual no sólo debe respetar los
derechos de los miembros de la sociedad de la cual hace parte (función social
de la propiedad) sino que incluso sus facultades se ven limitadas por los
derechos de quienes aún no han nacido, esto es, de las generaciones futuras,
conforme a la función ecológica de la propiedad y a la idea del desarrollo
sostenible.  Por ello el ordenamiento puede imponer  incluso mayores
restricciones a la apropiación de los recursos naturales o a las facultades de
los propietarios de los mismos, con lo cual la noción misma de propiedad
privada sufre importantes cambios”. (Subrayado por fuera del texto
original).
En cuanto hace parte del entorno vital del
hombre, indispensable para su supervivencia y la de las generaciones futuras,
el medio ambiente se encuentra al amparo de lo que la jurisprudencia ha
distinguido con el nombre de “Constitución Ecológica”, conformada por el
“conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de
los cuales deben regularse las relaciones de la comunidad con la naturaleza y
que, en gran medida, propugnan por su conservación y protección”[17].
En efecto, a partir de una lectura
sistemática y armónica de las normas que orientan la concepción ecologista de la
Constitución Política, particularmente de los artículos 2°, 8°, 49, 58, 63,
67, 79, 80, 95-8, 277-4, 289, 300-2, 313-9, 317, 331, 333, 334 y 366, es
posible sostener que el Constituyente de 1991 tuvo una especial preocupación
por la defensa y conservación del ambiente y la protección de los bienes y
riquezas ecológicas y naturales necesarios para un desarrollo sostenible. Por
lo que, hoy en día, el ambiente sano no sólo es considerado como un asunto de
interés general, sino primordialmente como un derecho de rango constitucional
del que son titulares todas las personas en cuanto representan una colectividad[18].
En esta medida, la
Constitución Política dispone que la protección del ambiente y de los recursos
naturales es un asunto que corresponde en primer lugar al Estado, señalando
además que los particulares son responsables del cumplimiento de los deberes
relacionados con la conservación del mismo (C.P. art. 95-8). Así, por ejemplo,
en sentencia C-430 de 2000[19], la
Corte reconoció el conjunto de atribuciones y deberes concurrentes que en
materia de protección al ambiente le asisten al Estado y a los particulares, en
los términos que a continuación se exponen:
“[Por una parte] se reconoce el medio
ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas
-quienes a su vez están legitimadas para participar en las decisiones que
puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación-; por la otra, se impone
el Estado los deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad,
2) salvaguardar las riquezas naturales de la
Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar
la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores
de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparación
de los daños causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la
protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera”.
Cabe destacar que los derechos y las obligaciones
ecológicas definidas por la
Constitución Política giran, como lo reconoce el artículo 80 Superior[20], en torno al concepto de desarrollo sostenible,
el cual, en palabras de esta Corporación, pretende, “superar una perspectiva
puramente conservacionista en la protección del medio ambiente, al intentar
armonizar el derecho al desarrollo -indispensable para la satisfacción de las
necesidades humanas- con las restricciones derivadas de la protección al medio ambiente”[21].
Así las cosas, es evidente que el desarrollo social y
la protección del medio ambiente imponen un tratamiento unívoco e indisoluble
que permita progresivamente mejorar las condiciones de vida de las personas y
el bienestar social, pero sin afectar ni disminuir irracional o
desproporcionadamente la diversidad natural y biológica de nuestro ecosistema.
Sobre esta particular, la Corte ha señalado que:
“El crecimiento económico, fruto de la
dinámica de la libertad económica y la propiedad privada, puede tener un alto
costo ecológico y proyectarse en una desenfrenada e irreversible destrucción
del medio ambiente, con las secuelas negativas que ello puede aparejar para la
vida social. La tensión desarrollo económico -conservación y preservación del medio
ambiente, que en otro sentido corresponde a la tensión bienestar económico -
calidad de vida, ha sido decidida por el Constituyente en una síntesis
equilibradora que subyace a la idea de desarrollo económico sostenible
consagrada de diversas maneras en el texto constitucional (CP arts. 80, 268-7,
334, 339 y 340)”[22].
En otro
pronunciamiento este Tribunal dispuso:
"Las normas ambientales, contenidas en
diferentes estatutos, respetan la libertad de la actividad económica que
desarrollan los particulares, pero le imponen una serie de limitaciones y
condicionamientos a su ejercicio que tienden a hacer compatibles el desarrollo
económico sostenido con la necesidad de preservar y mantener un ambiente sano.
Dichos estatutos subordinaban el interés privado que representa la actividad
económica  al interés público o social que exige la preservación del ambiente,
de tal suerte que el particular debe realizar su respectiva actividad económica
dentro de los precisos marcos que le señala la ley ambiental, los reglamentos
y  las autorizaciones que debe obtener de la entidad responsable del manejo del
recurso o de su conservación. (...)
El particular al realizar su actividad
económica tiene que adecuar su conducta al marco normativo que la orienta, la
controla y la verifica, con el fin de que no cause deterioro al ambiente, o lo
reduzca a sus más mínimas consecuencias y dentro de los niveles permitidos por
la autoridad ambiental. (...)
La autoridad ambiental, debe admitir el
ejercicio de una actividad económica legítima cuando su ejercicio no comprometa
los límites tolerables de la contaminación, pues si los excede, el bien común
exigirá que restrinja o se prohíba al particular el ejercicio de su actividad”[23].
7.  Para lograr precisamente el desarrollo sostenible se
ha admitido por la jurisprudencia de esta Corporación[24], que a partir de la función ecológica que establece la
Constitución Política en el artículo 58, se puedan imponer por el legislador
límites o condiciones que restrinjan el ejercicio de los atributos de la
propiedad privada, siempre y cuando dichas restricciones sean razonables y
proporcionadas de modo que no afecten el núcleo esencial del citado derecho.
Uno de los límites que se han reconocido en
el ordenamiento jurídico a través de los cuales el legislador restringe las
libertades individuales de las personas, entre ellas, el derecho a la propiedad
privada, en aras de lograr la conservación o preservación del medio ambiente,
lo constituyen las reservas de recursos naturales renovables, previstas en el
artículo 47 del Código Nacional de Recursos Naturales. Al respecto, dispone la
citada norma:
“Sin perjuicio de derechos legítimamente
adquiridos por terceros o de las normas especiales de este Código, podrá
declararse reservada una porción determinada o la totalidad de recursos
naturales renovables de una región o zona cuando sea necesario para organizar o
facilitar la prestación de un servicio público, adelantar programas de
restauración, conservación o preservación de esos recursos y del ambiente, o cuando
el Estado resuelva explotarlos”.
Dentro del concepto general del régimen de
reservas, una de sus principales manifestaciones es el Sistema de Parques
Nacionales Naturales, que debido a su importancia ecológica, es considerado por
el Constituyente de 1991 en el artículo 63 como un bien del Estado, frente al
cual se predican los atributos de inalienabilidad, inembargabilidad e
imprescriptibilidad propios de los bienes de uso público[25]. Mediante el Sistema de Parques Nacionales Naturales,
tal y como lo reconoce la doctrina[26], se delimitan áreas que por los valores de conservación de sus
ecosistemas, o por sus condiciones especiales de flora y fauna, representan un
aporte significativo para la investigación, educación, recreación, cultura,
recuperación o control, no sólo de nuestro país sino en general del patrimonio
común de la humanidad.
En estos términos, se define el mencionado
sistema en el artículo 327 del Código Nacional de Recursos Naturales, como: “el
conjunto de áreas con valores excepcionales para el patrimonio nacional que, en
beneficio de los habitantes de la Nación y debido a sus características
naturales, culturales o históricas, se reserva y declara comprendida en
cualquiera de las categorías que adelante se enumeran”.
Como lo ha reconocido esta Corporación, el
Sistema de Parques Nacionales Naturales se convierte en un límite al ejercicio
del derecho a la propiedad privada, en cuanto a que las áreas que se reservan y
declaran para tal fin, no sólo comprenden terrenos de propiedad estatal, sino
de propiedad particular[27]. En estos casos, los propietarios de los
inmuebles afectados por dicho gravamen, deben allanarse por completo al
cumplimiento de las finalidades del sistema de parques[28] y a las actividades permitidas en dichas áreas de
acuerdo al tipo de protección ecológica que se pretenda realizar. Así, por
ejemplo, al declararse un parque como “santuario de flora” solamente se
pueden llevar a cabo actividades de conservación, recuperación, control,
investigación y educación[29].
Lo anterior no implica que los bienes de
carácter privado cambien o muten de naturaleza jurídica, por ejemplo, en cuanto
a los legítimos dueños de los terrenos sometidos a reserva ambiental, sino que,
por el contrario, al formar parte de un área de mayor extensión que se reconoce
como bien del Estado, se someten a las limitaciones, cargas y gravámenes que se
derivan de dicho reconocimiento, lo que se traduce, en tratándose de los
parques naturales, en la imposibilidad de disponer dichos inmuebles por fuera
de las restricciones que surgen de su incorporación al citado sistema.
Precisamente, en la mencionada sentencia C-649 de 1997[30], esta Corporación manifestó:
“(...) Lo anterior conduce a considerar
que, con fundamento en la Constitución, le corresponde al legislador establecer
el marco normativo general relativo al ambiente, dentro del cual necesariamente
se comprenden las regulaciones concernientes a los recursos naturales
renovables. Por lo tanto, corresponde al legislador determinar las condiciones
bajo las cuales se pueden constituir dichas reservas o sustraer las áreas de
tales reservas, con la salvedad que mas adelante se hará.
El derecho constitucional que tienen todas
las personas a gozar de un ambiente sano, configura indudablemente un cometido
estatal, que se cumple no solamente a través de la acción legislativa, sino de
la actividad administrativa. Es decir, que cuando la
Constitución impone al Estado el deber de asegurar el goce del referido
derecho a las personas, indudablemente hay que entender que tal deber pesa
sobre todas las ramas del poder público. De este modo se explica que dentro de
los cometidos de la administración relativos al manejo, preservación,
conservación, restauración y sustitución del ambiente, se encuentra
indudablemente la potestad, originada en la habilitación del legislador a
aquélla, para constituir reservas, modificarlas o sustraer de ellas las áreas o
zonas correspondientes.
La protección que el art. 63 de la
Constitución establece al determinar que los bienes allí mencionados son
inalienables, inembargables e imprescriptibles, debe interpretarse, con
respecto a los parques naturales, en el sentido de que dichas limitaciones las
estableció el Constituyente con el propósito de que las áreas alindadas o
delimitadas como parques, dada su especial importancia ecológica (art. 79), se
mantengan incólumes e intangibles, y por lo tanto, no puedan ser alteradas por
el legislador, y menos aún por la administración, habilitada por éste”.
En este orden de ideas, es claro que mediante
la incorporación de terrenos de propiedad privada al Sistema de Parques
Nacionales Naturales se puede limitar el ejercicio de las atribuciones que
surgen del derecho a la propiedad privada, estableciendo restricciones o
gravámenes que condicionan el uso, la explotación y disponibilidad de los
inmuebles que lo integran. En todo caso, si bien dichas restricciones se
ajustan a los pilares de la
Constitución Ecológica, y por lo mismo, a la función que en materia de
protección al medio ambiente establece la
Carta Fundamental frente al desarrollo del mencionado derecho a la propiedad
privada (C.P. art. 58), las mismas deben ser razonadas y proporcionales de modo
que no afecten el núcleo esencial del citado derecho.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación
procederá a reiterar la jurisprudencia acerca del núcleo esencial del derecho a
la propiedad privada, para con posterioridad proceder al análisis de
constitucionalidad de la disposición acusada.
Del núcleo esencial del derecho a la
propiedad privada
8. Este Tribunal, entre otras, en las sentencias T-427 de
1998[31], T-554 de 1998[32],  C-204 de 2001[33], T-746 de 2001[34], C-491 de 2002[35] y C-1172 de 2004[36], ha reconocido que el núcleo esencial del derecho a
la propiedad privada lo constituye el nivel mínimo de
ejercicio de los atributos de goce y disposición, que produzcan utilidad
económica en su titular. Así lo sostuvo inicialmente en la citada sentencia
T-427 de 1998[37], al manifestar que:
“En ese orden de ideas y reivindicando el concepto de
la función social, el legislador le puede imponer  al propietario una serie de
restricciones  a su derecho de dominio en aras de la preservación de los
intereses sociales, respetando sin embargo, el núcleo del derecho en sí mismo,
relativo al nivel mínimo de goce y disposición de un bien que permita a su
titular obtener utilidad económica en términos de valor de uso o de valor de
cambio que justifiquen la presencia de un interés privado en la propiedad”.
La misma posición jurisprudencial fue
reiterada en las sentencias T-554 de 1998[38] y C-204 de 2001[39]. En este último caso, al declarar exequible el
artículo 2529 del Código Civil que exige al poseedor de un bien cuyo
propietario resida en el extranjero, el doble del tiempo que se impone al
poseedor cuyo dueño habita en el territorio colombiano, para adquirir por
prescripción. En relación con el núcleo esencial del derecho a la propiedad
privada, la Corte señaló:
“De otro lado, sí el legislador puede
imponer restricciones al derecho de dominio, también puede condicionar el
acceso a él por prescripción señalando distintos periodos de tiempo para ello,
sin que de ninguna manera desconozca el núcleo esencial del derecho a la
propiedad, porque el mínimo de goce y disposición de un bien se mantiene,
aún cuando el titular no los ejerza.  Tampoco resultan afectados los
derechos del poseedor, ya que las facultades de uso y goce con ánimo de señor y
dueño se mantienen, pero nunca la de disposición, de la cual tan solo existe
una mera expectativa.  En estos términos, la
Corte considera que la norma acusada no resulta desproporcionada en detrimento
del poseedor, porque sus derechos quedan siempre a salvo, y que en cambio si
permite compensar la situación del propietario ausente”[40].
En idéntico sentido, este Tribunal se pronunció en las
sentencias T-746 de 2001[41] y C-491 de 2002[42]. En esta última oportunidad, el fallo de esta
Corporación se originó en una demanda ciudadana impetrada contra el artículo
217 del Decreto 1355 de 1970, que establece que los alcaldes pueden imponer una
construcción de obra, cuando los muros de un antejardín o los frentes de una
casa se encuentran en mal estado de conservación o de presentación. En criterio
de la Corte, dichas atribuciones no vulneran el núcleo esencial del derecho a
la propiedad privada, salvo la correspondiente al mal estado de presentación,
la cual tan sólo se ajusta al Texto Constitucional, en el entendido que para su
ejercicio el alcalde “debe ceñirse exclusivamente a las normas que, en
materia urbanística, o de conservación del patrimonio cultural o histórico,
establezcan los parámetros estéticos o de presentación que deben cumplir dichas
edificaciones”[43].
Finalmente, en sentencia C-1172 de 2004[44], al declarar exequible el artículo 723 del
Código Civil, que reconoce la extinción del derecho a la propiedad privada por
la inundación de una heredad por un término superior a diez años, esta
Corporación manifestó -en relación con el núcleo esencial del citado derecho-
que el mismo se constituye por el mínimo espacio de libertad para que las
personas puedan usar y disponer libremente de sus bienes dentro del marco
jurídico[45].
9.  En virtud de lo anterior, es claro que si bien los
atributos del derecho a la propiedad privada pueden ser objeto de limitación o
restricción, en aras de cumplir con las funciones sociales y ecológicas que
reconoce la Constitución Política, no por ello puede llegarse al extremo de
lesionar su núcleo esencial que se manifiesta en el
nivel mínimo de ejercicio de los atributos de goce y disposición, que produzcan
utilidad económica en su titular.
En cuanto se refiere al atributo de la libre
disposición o enajenación de los bienes (ius
abutendi), independientemente de
que ya no exista en la actual Carta Política, una cláusula como la prevista en
el artículo 37 de la Constitución de 1886 que establecía: “No habrá en
Colombia bienes raíces que no sean de libre enajenación ni obligaciones
irredimibles”[46]; lo cierto es que como lo ha reconocido
esta Corporación, la regla general es que dicha atribución al constituir una de
las expresiones inherentes al ejercicio del derecho a la propiedad privada, no
puede ser objeto de restricciones irrazonables o desproporcionadas, que se
traduzcan en el desconocimiento del interés legítimo que le asiste al
propietario de obtener una utilidad económica sobre los mismos, tal y como se
deduce de la protección de su núcleo esencial, en los términos
jurisprudenciales previamente expuestos.
Por ello, esta Corporación ha admitido que
no se desconoce el citado núcleo esencial cuando se imponen por el legislador prohibiciones temporales de
enajenación sobre algunos bienes, o en ciertos casos, limitaciones intemporales o por extensos períodos de
tiempo, siempre y
cuando se acredite que las mismas, además de preservar un interés superior
orientado a realizar los fines del Estado Social de Derecho, mantienen incólume
los atributos de goce, uso y explotación que le permitan a su titular -de acuerdo
con las limitaciones previstas en el ordenamiento jurídico- obtener algún tipo
de utilidad económica que
justifique la presencia de un interés privado en la propiedad. Veamos a
continuación algunos ejemplos que ilustran la anterior conclusión:
- En primer lugar, el artículo 1866 del Código Civil
establece el principio general en materia de enajenabilidad de bienes. De
acuerdo con esta disposición, “pueden venderse todas las cosas corporales o
incorporales, cuya enajenación no esté prohibida por la ley”, sopena de
considerar que dicho acto está incurso en nulidad absoluta por la existencia de
un objeto ilícito[47]. Dichas prohibiciones en el citado
estatuto normativo, se encuentran previstas, entre otras, (i) en el artículo
424 al proscribir la cesión a cualquier título del derecho a pedir alimentos[48]; (ii) en el artículo 1520 al excluir del
comercio la venta de los derechos herenciales de persona no fallecida[49]; (iii) en el artículo 1942 al impedir la
cesión del derecho que nace del pacto de retroventa, ya sea por acto entre
vivos o por causa de muerte[50]; (iv) en el artículo 878 al prohibir de
manera absoluta la transmisión de los derechos de uso y habitación[51]; y finalmente, (v) en el artículo 1521 al
considerar que existe objeto ilícito en la enajenación: “(a) De las cosas
que están fuera del comercio; (b) De los derechos o privilegios que no pueden
transferirse a otra persona; (c) De las cosas embargadas por decreto judicial a
menos que el juez lo autorice o el acreedor consienta en ello”.
Obsérvese cómo respecto de algunas de las mencionadas
prohibiciones de enajenación su alcance es intemporal, como ocurre con
la prohibición de cesión del derecho a pedir alimentos, la venta de los
derechos herenciales de persona no fallecida, la transmisión de los derechos
que surgen del pacto de retroventa y la cesión de los derechos de uso y
habitación; mientras que otras se encuentran sujetas a término cierto
pero indefinido, como sucede con las cosas embargadas por decreto judicial,
pues es claro que la misma perdurará hasta tanto subsista la cautela judicial o
se obtenga, en su lugar, el consentimiento del acreedor o la autorización judicial
para proceder a su levantamiento.
Estas limitaciones a pesar de prohibir la
enajenación de derechos que se incorporan al patrimonio de una persona a manera
de derechos personales sobre los cuales se ejerce propiedad privada[52], no implican el desconocimiento del
núcleo esencial del citado derecho, porque además de preservar sobre ellos los
atributos de goce, uso y explotación, responden a la necesidad de asegurar un
interés superior que goza de prioridad en aras de salvaguardar los fines del
Estado Social de Derecho. Así ocurre, por ejemplo en el caso del derecho a pedir alimentos, en la medida en
que se garantiza a través de su prohibición que efectivamente el titular de los
mismos satisfaga su derecho al mínimo vital[53]; en tratándose de la limitación de venta de derechos
herenciales de persona no fallecida, al mantener con carácter de orden público
la intangibilidad del patrimonio de quien se espera suceder, como uno de los
atributos que integran el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica
(C.P. art. 14)[54]; en cuanto a los derechos de uso y
habitación, al velar en su condición de derechos personalísimos porque se
satisfagan integralmente las necesidades esenciales del usuario o del
habitador, incluyendo -en algunos casos- a su familia[55]; y frente a las cosas embargadas, con miras a
afianzar la prenda general de los acreedores, como medio para lograr el
cumplimiento del fin del Estado consistente en alcanzar la convivencia pacífica
(C.P. art. 2).
-  En segundo lugar, una de las manifestaciones del
derecho a la propiedad intelectual previsto en el artículo 61 del Texto
Superior, son los denominados derechos de autor. Éstos comprenden tanto derechos patrimoniales
como derechos morales a favor
del creador de una
producción del intelecto. Mediante los derechos patrimoniales se
conceden al inventor o a sus causahabientes los beneficios económicos derivados
del aprovechamiento o explotación de la obra, los cuales se extienden durante
el período de tiempo establecido en la ley. A través de los derechos morales
se reconoce -entre otras prerrogativas- la facultad del autor de decidir
sobre la divulgación de su creación, la posibilidad de reclamar en todo tiempo
su paternidad y el derecho a oponerse a cualquier alteración que modifique
sustancialmente su naturaleza.
De acuerdo con el ordenamiento jurídico
colombiano[56], la normatividad comunitaria
andina[57] y los convenios
internacionales sobre derechos de autor[58] los derechos morales del
creador de una producción del intelecto se consideran derechos perpetuos,
inalienables e irrenunciables, que por encontrarse fuera del comercio, no son
susceptibles de negociación.
A juicio de esta Corporación, la razón que
fundamenta la existencia de la citada prohibición de enajenación, es el hecho
de considerar que los derechos morales constituyen una manifestación de la
personalidad de su titular, los cuales como expresión de su ser racional, son
susceptibles de protección como derechos inalienables de rango
fundamental (C.P. art. 5)[59].
En este orden de ideas, es innegable
que el reconocimiento de los derechos morales de autor implica la existencia de
una prohibición absoluta de enajenación que no resulta contraria al núcleo
esencial del derecho a la propiedad privada, pues además de velar por la
defensa de un derecho fundamental que goza de primacía en nuestro ordenamiento
constitucional (C.P. art. 5), mantiene incólume a través de su carácter
netamente patrimonial el ejercicio de los atributos de uso, goce y explotación
sobre dichos derechos.
- En tercer lugar, la
Ley 160 de 1994 y el Acuerdo No. 023 de 1995 establecen que los predios rurales
adjudicados por el INCORA con anterioridad a la vigencia de dicha ley, no
pueden ser objeto de transferencia de dominio hasta tanto se cumpla un plazo de
quince (15) años contados a partir de la primera adjudicación en propiedad que
se haga sobre la respectiva parcela o cuota del predio, a menos que dicha
transferencia se realice a favor de campesinos de escasos de recursos, siempre
y cuando se acompañe de la autorización previa y expresa de la
Junta Directiva del citado Instituto[60]. Pasado el mencionado
término, el propietario deberá informar a la entidad su intención de enajenar
el inmueble, la cual tendrá la primera opción de readquirirla dentro de los
tres (3) meses siguientes a la recepción del aviso[61].
En criterio de esta Corporación, aun
cuando las normas en cuestión establecen una prohibición temporal de
enajenación, es claro que las mismas no resultan contrarias al núcleo esencial
del derecho a la propiedad privada, pues no sólo mantienen intacto el ejercicio
de los atributos de goce y explotación sobre los predios rurales debidamente
adjudicados, sino que también propenden por la realización del principio de
democratización de la propiedad a favor de trabajadores agrarios y campesinos,
previsto -entre otros- en los artículos 58, 60 y 64 del Texto Superior[62]. Así, al pronunciarse sobre prohibiciones
de enajenación en materia de bienes baldíos, este Tribunal señaló:
“Como es sabido, atendiendo al sentido y
alcance del artículo 58 de la Constitución, la adquisición y ejercicio de la
propiedad privada puede ser susceptible de una serie de condicionamientos y
cargas impuestos por el Estado, en razón de que la propiedad no se concibe como
un  derecho absoluto sino relativo, lo cual se deriva del principio
constitucional solidarista de que "la propiedad es una función social que
implica obligaciones".
Ahora bien, si la relativización de la
propiedad se predica del dominio privado, con mayor razón debe predicarse del
que se genera cuando la Nación adjudica los bienes baldíos, si se repara que
éstos indefectiblemente están destinados a contribuir al logro de fines
esenciales del Estado (C.P. art. 2), en lo económico y social, particularmente
en lo que concierne con la creación de las condiciones materiales que
contribuyan a la dignificación de la vida de los trabajadores del campo,
mediante su acceso a la propiedad y a los bienes y servicios complementarios
requeridos para la explotación de ésta y para su mejoramiento social y cultural.
(...)
La limitación introducida por la norma
acusada sobre el tamaño transferible de la propiedad originada en una
adjudicación de baldíos, no atenta contra el derecho de propiedad ni su libre
enajenación. En efecto, ha sido la voluntad del legislador, amparada como se
dijo en la previsión del art. 150-18 y en la persecución de los fines
constitucionales de lograr el acceso de los campesinos a la propiedad rural, el
de limitar la adjudicación de baldíos, salvo las excepciones que establezca la
Junta Directiva del INCORA, a una unidad de explotación económica denominada
UAF (ley 160/94 art. 66). Por lo tanto, este límite a la adjudicación guarda
congruencia con el precepto acusado, que prohíbe a toda persona adquirir la
propiedad de terrenos inicialmente adjudicados como baldíos si la respectiva
extensión excede de una UAF, precepto que consulta la función social de la
propiedad que comporta el ejercicio de ésta conforme al interés público social
y constituye una manifestación concreta del deber del Estado de "promover
el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores
agrarios…con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los
campesinos"  (art. 64 C.P.).
Es evidente que si se limita la posibilidad
de adquirir la propiedad de los baldíos, o la que se deriva de un título de
adjudicación de baldíos a una UAF, como lo prevé el acápite normativo acusado,
más posibilidades tendrá el Estado de beneficiar con dicha propiedad a un mayor
número de campesinos, aparte de que se logrará el efecto benéfico de impedir la
concentración de la propiedad o su fraccionamiento antieconómico”.
- En cuarto lugar, el Decreto 2007 de 2001[63], en los artículos 1 y 4, establecen que
una vez el Comité Municipal, Distrital o Departamental de Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia, declara la inminencia de riesgo de
desplazamiento o de su ocurrencia por causa de la violencia en una zona
determinada del territorio sometido al ámbito de su competencia, los predios
rurales afectados no podrán ser objeto de enajenación o transferencia a ningún
título mientras permanezca dicha declaratoria, a menos que se obtenga la
autorización correspondiente por parte del citado Comité y siempre que la
enajenación no se haga a favor del INCORA[64]. A juicio de la
Corte, la citada limitación de enajenación no resulta contraria al núcleo
esencial del derecho a la propiedad privada, pues su objetivo es precisamente
preservar la plena disponibilidad de los bienes patrimoniales de la población
sometida a actos arbitrarios de desplazamiento contrarios a su derecho
fundamental de locomoción[65].
- En quinto lugar, el patrimonio cultural
de la Nación aunque pertenece al Estado admite algunas excepciones en cuanto a
su apropiación por parte de los particulares. Una de ellas es la prevista en el
artículo 8 de la Ley 397 de 1997, conforme a la cual se reconoce el derecho de
las Iglesias y Confesiones Religiosas de ser propietarias del patrimonio
cultural que hayan creado, adquirido con sus propios recursos o que esté bajo
su legítima posesión. En estos casos, la posibilidad de enajenación de dicho
patrimonio, se somete al convenio que se celebre entre las Iglesias y el
Estado, a fin de preservar el derecho de este último de readquirirlo en los
términos establecidos en el artículo 72 Superior[66]. Obsérvese cómo, en la citada disposición, el
legislador consagra una limitación al derecho a la libre disponibilidad que no
resulta contrario al núcleo esencial de la propiedad privada, pues mediante su
establecimiento se pretende garantizar el acceso a la cultura como uno de los
valores que orientan al Estado Social de Derecho, dejando a salvo los atributos
de uso y goce propios del interés particular en la propiedad.
- En sexto lugar, en el derecho
administrativo se reconoce la figura de la congelación como un
instrumento jurídico mediante el cual se puede restringir la facultad de
disposición de un bien de propiedad privada. En estos casos, el vendedor
únicamente puede enajenar el bien a la entidad de derecho público que esté
encargada de la ejecución y desarrollo de una obra de beneficio común. Así, por
ejemplo, en materia de obras públicas para la generación de electricidad,
acueductos y demás sistemas de regadío, la
Ley 56 de 1981 establece que una vez declarada la utilidad pública de la zona,
la entidad encargada del proyecto tiene la primera opción de compra de todos
los bienes inmuebles en ella comprendidos durante el término de dos (2) años[67]. En idéntico sentido, la
Ley 9 de 1989, aplicable a zonas urbanas y suburbanas estableció que la
congelación de propiedades para la realización de una obra de beneficio común o
utilidad pública tendrá una duración de tres (3) años prorrogables hasta por
otros tres (3), luego de lo cual el inmueble puede ser enajenado a cualquier
persona[68].
- Finalmente, el artículo 14 de la
Ley 226 de 1995, le otorga al gobierno nacional la atribución de disponer en
el programa de enajenación de participaciones en entidades estatales distintas
medidas dirigidas a garantizar la realización del principio de democratización
de la propiedad accionaria. Entre estas alternativas se consagra la posibilidad
de “incluir la limitación de la negociabilidad de las acciones, a los
destinatarios de condiciones especiales, hasta por dos (2) años a partir de la
fecha de la enajenación”. En criterio de este Tribunal, la citada cláusula
limitativa de la disponibilidad de las acciones se enmarca dentro del principio
de democratización de la propiedad y, por lo mismo, no resulta lesiva del
citado derecho, en cuanto pretende hacer efectivo los mandatos de la democracia
participativa en el campo económico[69].
10. En conclusión, es compatible con el núcleo esencial del derecho
a la propiedad privada que el legislador establezca prohibiciones temporales o absolutas de
enajenación sobre algunos bienes, siempre y cuando se acredite que las
mismas, además de preservar un interés superior que goce de prioridad en aras
de salvaguardar los fines del Estado Social de Derecho, mantienen a salvo el ejercicio de los atributos de goce, uso y
explotación, los cuales no sólo
le confieren a su
titular la posibilidad de obtener utilidad económica, sino también le permiten legitimar la existencia de un interés
privado en la propiedad.
11. Conforme
a los argumentos anteriormente expuestos, esta Corporación procederá al
análisis de constitucionalidad de la disposición acusada, a fin de determinar
su exequibilidad o no.
Análisis de la disposición acusada.
12. De acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la
Ley 2ª de 1959, con el objeto de conservar la flora y la fauna nacionales, en
el Sistema de Parques Nacionales Naturales, quedará prohibida “la
adjudicación de baldíos, las ventas de tierras, la caza, la
pesca, y toda actividad industrial, ganadera o agrícola, distinta a la del
turismo o a aquellas que el Gobierno Nacional considera convenientes para la
conservación o embellecimiento de la zona”[70].
Para el accionante, la disposición acusada es
contraria al núcleo esencial del derecho a la propiedad privada, pues en la
medida en que se establece una prohibición general de “ventas de tierras”,
se está incluyendo dentro de la misma a los inmuebles privados que
integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales, lo que conduce al
desconocimiento de la regla establecida por esta Corporación en la citada sentencia
C-649 de 1997[71], conforme a la cual la declaratoria de
áreas sometidas a reserva ecológica, no puede afectar la titularidad del
derecho de dominio, sino tan sólo el uso de los bienes ubicados en la
correspondiente zona de conservación.
Para los intervinientes y la
Vista Fiscal, el precepto legal demandado no alude a una prohibición de
enajenación de inmuebles privados, sino tan sólo a una restricción para la
venta de bienes baldíos, ya que para el caso de la propiedad privada se previó
el mecanismo indemnizatorio derivado de la expropiación, señalado en el
artículo 14 de la Ley 2ª de 1959[72].
13. Si
bien por regla general la
jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que no le corresponde a la
Corte determinar cuál es la interpretación vinculante de una norma legal[73],
excepcionalmente se ha permitido el ejercicio de dicha atribución, para poder
realizar adecuadamente el juicio de constitucionalidad, cuando una o varias de
las interpretaciones de la norma demandada tengan la virtualidad de desconocer
el ordenamiento Superior. Precisamente, en sentencia C-1071 de 2003[74], este Tribunal señaló:
“Recuérdese que, en principio, como lo ha sostenido en múltiples
oportunidades la jurisprudencia de esta Corporación, no le corresponde a la
Corte Constitucional fijar el sentido normativo de las disposiciones acusadas.
A pesar de ello, la interpretación de un texto legal adquiere relevancia
constitucional cuando éste es susceptible de más de una interpretación, y al
menos uno de sus sentidos normativos aparece como contrario a la
Carta. En tales casos, la Corte debe determinar el sentido del texto legal
demandado, para poder realizar el examen de constitucionalidad. Sin embargo, si
del análisis hecho por la Corte resulta que la interpretación presuntamente
inconstitucional no es razonable, la Corte debe descartarla, sin que ello
afecte la constitucionalidad de la disposición demandada. En los otros casos,
cuando una interpretación razonable de la disposición resulte contraria a la
Constitución, y otras se ajusten a ella, la
Corte debe declarar su constitucionalidad, siempre y cuando se interprete de
conformidad con la Carta”.
En el presente caso, observa la
Corte que frente a la disposición acusada existen acercamientos hermenéuticos
disímiles. Por una parte, el accionante considera que la prohibición de “ventas
de tierras” se refiere tanto a los inmuebles de propiedad pública como de
propiedad privada que se incorporan al Sistema de Parques Nacionales Naturales,
desconociendo con ello el núcleo esencial del derecho a la propiedad privada;
mientras que, por la otra, para los intervinientes y la
Vista Fiscal, dicha prohibición resulta exclusivamente aplicable para los
bienes baldíos, pues frente a los inmuebles de naturaleza privada se prevé el
mecanismo de la expropiación en el artículo 14 de la misma Ley 2ª de 1959.
En virtud de lo anterior, en primer lugar, debe esta
Corporación establecer cuál de los sentidos normativos que se dan del texto
demandado resulta predicable del mismo, para con posterioridad, determinar si
se aviene o no a la Constitución Política.
14.  Acudiendo inicialmente a una interpretación exclusivamente gramatical o literal sobre el aparte
normativo acusado, la Corte encuentra que el artículo 13 de la
Ley 2ª de 1959, establece claramente dos tipos distintos de actos jurídicos
objeto de prohibición, por una parte, se refiere a la adjudicación de
baldíos, y por la otra, a las ventas de tierras.
Como puede advertirse, se trata de conceptos jurídicos
disímiles pues mientras que la adjudicación de baldíos, como lo ha
reconocido esta Corporación[75], supone la existencia de un bien fiscal
adjudicable por la Nación a través del INCORA, una vez se cumplan las
exigencias previstas en el ordenamiento jurídico[76]; las ventas de tierras corresponden a un típico
acto traslaticio de dominio sobre todo tipo de bienes, siempre que su
enajenación no se encuentre prohibida por la ley[77].
Así no queda duda que las ventas de tierras se
refieren a un concepto genérico en el que tan sólo se excluyen las enajenaciones
prohibidas por la ley, a diferencia de lo que sucede con la adjudicación de
baldíos, que supone la existencia de un tipo especial de propiedad inmueble
cuya titularidad le corresponde a la Nación, y cuyos bienes son objeto de
adquisición por parte de los beneficiarios previstos en el ordenamiento
jurídico a través de un modo complejo de transmisión del derecho de dominio,
propio del derecho administrativo, que precisamente se denomina “adjudicación”[78]. Los bienes que son objeto de esta figura
se conocen con el nombre de “bienes baldíos”, y se definen en el Código
Civil, en el artículo 675, como: “las tierras que estando situadas dentro de
los límites territoriales [de la Unión] carecen de otro dueño”.
Por consiguiente, un criterio de interpretación
gramatical demuestra que en la disposición acusada existen dos actos jurídicos
distintos objeto de prohibición, en primer lugar, la adjudicación de tierras
baldías que se encuentran incorporadas en las áreas reconocidas como Sistema de
Parques Nacionales Naturales, y en segundo término, las ventas de tierras que
se sometan a la misma reserva ecológica, sin importar su carácter público o
privado, en la medida en que la ley no realiza ningún tipo distinción[79].
15. De
acuerdo con una interpretación lógica del aparte normativo acusado, encuentra
esta Corporación que los bienes baldíos, conforme se señaló anteriormente, no
son susceptibles de venta, como título traslaticio de dominio que permita su
adquisición, sino exclusivamente de adjudicación.
Por ello, cuando la norma demandada señala que quedan
prohibidas las ventas de tierras, bajo ninguna hipótesis puede estar
haciendo referencia a las tierras baldías, pues éstas en razón a su naturaleza
especial de derecho público, no pueden adquirirse mediante el título de la
compraventa. Al respecto, dispone el encabezado del artículo 65 de la
Ley 160 de 1994: “la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo
puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el
Estado a través del Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria, o por las entidades en las que delegue esta facultad” [80].
16. Teniendo
como fundamento una interpretación armónica y sistemática del precepto legal
demandado, para la Corte es claro que la Ley 2ª de 1959, no se limita a
incorporar limitaciones o restricciones exclusivamente a cargo de los bienes
baldíos que hacen parte de las zonas de reserva ambiental, sino que, por el
contrario, introduce todo tipo de condicionamientos para las distintas clases
de bienes que delimitan dichas áreas ecológicas, incluyendo los inmuebles de
propiedad privada.
Así, a manera de ejemplo, el artículo 9° de la citada
Ley, le confiere al gobierno nacional la posibilidad de regular la utilización
de los terrenos de propiedad privada que se encuentran localizados en las zonas
de reserva forestal[81]. El artículo 14, por su parte, admite que
al declararse una zona como Parque Nacional Natural, el mismo gobierno podrá
expropiar las “tierras o mejoras de particulares que en ellas existan”[82]. Finalmente, el parágrafo del artículo 17, reconoce
que los títulos de dominio expedidos conforme a la ley, no serán objeto de
desconocimiento por el simple hecho de declararse determinadas áreas
geográficas como objeto de especial protección ambiental y ecológica[83].
De donde resulta, que en sentido contrario de lo
expuesto por los intervinientes y la
Vista Fiscal, la disposición acusada al incluir dentro del catálogo de
prohibiciones las “ventas de tierras” se orientó a impedir cualquier
acto de enajenación de toda clase de bienes que formen parte del Sistema de
Parques Nacionales Naturales, comprendiendo -entre ellos- a los inmuebles de
propiedad privada. Sin limitarse exclusivamente a restringir la adjudicación de
baldíos, frente a los cuales existe -como ya se vio- una disposición expresa en
el mismo precepto legal demandado.
17.  Por
último, una interpretación teleológica o finalista de la disposición acusada,
revela que a través de la misma se pretenden preservar las reservas ambientales
frente a los distintos actos materiales o jurídicos del hombre que tengan la
virtualidad de generar una amenaza a las riquezas que en materia de flora y
fauna habitan en dichos espacios ecológicos. Por eso, se prohíben
comportamientos como la caza, la pesca y la actividad ganadera, agrícola o
industrial, al tiempo que se impide la adjudicación de baldíos y las ventas de
tierras.
Fue precisamente en la colonización desmedida y
ausente de vigilancia y control, en donde el legislador de 1959 encontró el
fundamento para impedir la realización de los citados actos, incluyendo las
ventas de tierras entre particulares, pues aún las mismas podían generar
graves problemas para la preservación, conservación y perpetuación de los
recursos ambientales, derivados -entre otros- de la explotación económica y del
parcelamiento o desglose indiscriminado de dichos inmuebles. Textualmente, en
los antecedentes legislativos que sirvieron de origen a la
Ley 2ª de 1959, se afirmó:
“La colonización agrícola sin reglamento o
sin vigilancia, amenaza destruir gran parte de la flora y de la fauna
colombiana si no se toman medidas adecuadas de protección.(...) Persuadidos de
que el país no cuenta con recursos suficientes para vigilar debidamente la
caza, la pesca y la explotación de bosques, nos ha parecido que remedio inmediato
consiste en escoger zonas en los distintos climas de Colombia, cerrándolas
totalmente para la colonización, la explotación, la caza y la pesca. Esas zonas
servirán primero como refugios intocables y se convertirán más tarde, a medida
que las posibilidades del fisco lo permitan, en parques nacionales del pueblo
colombiano”.
Y más adelante,
se señaló:
“El Ministro Espinosa Valderrama informa que este proyecto fue
elaborado por los técnicos del Ministerio en colaboración con los expertos
extranjeros y presentado al Congreso por su antecesor en esta Cartera. Sin
embargo dice que luego tuvo la oportunidad de estudiarlo, una vez hecha la
fusión de los cuatro proyectos que se habían redactado y se le introdujeron
excelentes modificaciones. Declara que lo fundamental de esta iniciativa
consiste en reservar buena parte de las tierras que tiene capas forestales, sustrayéndolas
del comercio o de la adquisición por particulares, a fin de que esas
reservas sean administradas por el Gobierno con un nuevo sentido de la
propiedad y de la mayor convivencia pública” [84].
Por consiguiente, concluye esta Corporación a la luz
de los distintos métodos de interpretación, que al disponer la norma acusada la
prohibición de “ventas de tierras”, no está consagrando como lo
sostienen los intervinientes y la
Vista Fiscal, una limitación que se predique de las tierras baldías, pues en
realidad, como se demostró, lo que establece es una restricción para llevar a
cabo la enajenación a través del instituto de la compraventa, de todo tipo de
bienes que se encuentren ubicados en las zonas correspondientes al Sistema de
Parques Nacionales Naturales, en la medida en que la ley no distingue la clase
de propiedad frente a la cual procede dicha prohibición.
18. Al establecerse entonces en la norma acusada que queda
prohibida las “ventas de tierras”  no sólo frente a los terrenos de
propiedad pública, sino también en relación con los inmuebles de propiedad
privada, es claro que frente a los titulares de esta última, es indispensable
precisar si en razón de esta prohibición se vulnera o no el núcleo esencial de
su derecho a la propiedad privada (C.P. art. 58), que se constituye a partir
del “nivel mínimo de goce y disposición de un bien que permita a su titular
obtener utilidad económica en términos de valor de uso o de valor de cambio que
justifiquen la presencia de un interés privado en la propiedad”[85].
En
el asunto bajo examen, encuentra la Corte que la disposición demandada no viola
el núcleo esencial del derecho a la propiedad privada, por las siguientes
razones:
- En primer lugar, como previamente se
señaló, esta
Corporación ha reconocido que no se desconoce el citado núcleo esencial cuando
se imponen por el legislador prohibiciones temporales o absolutas de enajenación sobre algunos bienes, siempre y cuando se acredite que las
mismas, además de preservar un interés superior que goce de prioridad en aras
de salvaguardar los fines del Estado Social de Derecho, mantienen incólume los
atributos de goce, uso y explotación que le permitan a su titular obtener algún tipo de utilidad
económica que justifique la
presencia de un interés privado en la propiedad. Así se demostró, entre otras,
en tratándose de las prohibiciones de enajenación sobre: (i) el derecho a pedir
alimentos; (iii) los derechos herenciales de persona no fallecida; (iii) el
derecho que nace del pacto de retroventa; (iv) los derechos de uso y
habitación; (v) los derechos morales de autor; (vi) los predios rurales
adjudicados por el INCORA; (vii) los bienes situados en zonas en las que se
haya declarado la inminencia de riesgo de desplazamiento; (viii) los inmuebles
sometidos a la aplicación de la figura de la congelación administrativa, y
finalmente, (ix) las acciones adquiridas a partir del desarrollo de procesos de
democratización accionaria en empresas públicas.
Para la Corte mediante la limitación o restricción al
atributo de la libre enajenación prevista en la norma demandada, consistente en
prohibir “las ventas de tierras” particulares que se encuentran en zonas
declaradas como Parques Nacionales Naturales, se pretende garantizar como
interés superior del Estado Social de Derecho (C.P. art. 8), el cumplimiento de
la función ecológica que le es inherente al derecho de dominio (C.P.
arts. 58, 79 y 80).
En criterio de esta Corporación, es innegable que en
virtud de lo previsto en el artículo 79 de la
Constitución Política, es deber del Estado proteger la diversidad e integridad
del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica, como lo
son, los denominados Parques Nacionales Naturales. Dentro de las atribuciones
reconocidas para cumplir con dicha obligación constitucional, se le confiere al
legislador en el artículo 80 Superior, la posibilidad de establecer medidas
de protección dirigidas a velar por la conservación, restauración o
sustitución de los recursos naturales, con el propósito de prevenir y controlar
los factores de deterioro ambiental que puedan causar daño a los ecosistemas de
especial importancia ecológica. Por lo que bien puede el legislador como medida
de protección de los recursos naturales prohibir “las ventas de tierras”,
sin que por ello se desconozca          -ipso facto- el núcleo esencial
del derecho a la propiedad privada.
En el presente caso, es claro que a través de la
prohibición de enajenación prevista en la norma demandada, se pretende
preservar, salvaguardar y perpetuar los recursos ambientales presentes en el
Sistema de Parques Nacionales Naturales. Así se reconoció en los antecedentes
legislativos de la Ley 2ª de 1959, al consagrar que la sustracción del
comercio de los inmuebles de propiedad privada que se encuentran en las citadas
zonas de reserva ecológica, apunta a impedir su explotación económica
indiscriminada derivada de la colonización agrícola que amenaza destruir gran
parte de la diversidad de la flora y fauna colombiana[86].
Por consiguiente, es evidente que a través de la
citada limitación, se exterioriza el carácter relativo del derecho a la
propiedad privada, en la medida en que se sujeta su realización al cumplimiento
de los fines ecológicos previstos en la
Constitución (C.P. arts. 8, 58, 79 y 80). Lo que a su vez se convierte en una
clara manifestación del principio de primacía del interés público o social
sobre el interés privado del propietario, en los términos consagrados en el
artículo 58 de la Carta Política.
- En segundo término, el artículo 63 de la
Constitución de 1991, le otorga al legislador la posibilidad de ampliar los
atributos de la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, a
bienes distintos de los expresamente mencionados en dicha disposición, entre
los cuales, se destacan los bienes de uso público, los parques naturales, las
tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo y el patrimonio
arqueológico de la Nación.
Precisamente, en sentencia C-474 de 2003[87], esta Corporación señaló que:
La Constitución colombiana radica en el Congreso la cláusula general
de competencia, tal y como esta Corte lo ha señalado en numerosas ocasiones (CP
arts 150 ords 1 y 2). Esto significa que en principio las reglas a las cuales
se sujeta la sociedad son expedidas por el Congreso, mientras que el Presidente
ejerce su potestad reglamentaria para asegurar la debida ejecución de las leyes
(CP art. 189 ord. 11). (...)
Un examen de las competencias atribuidas
expresamente al Gobierno y a otras autoridades constitucionales muestra que la
Carta no atribuye a ninguna de ellas la regulación específica de la protección
del patrimonio arqueológico y cultural de la
Nación, por lo cual, por cláusula general de competencia, dicha regulación
corresponde al Congreso. Pero eso no es todo; esa conclusión se ve reforzada
por numerosas disposiciones constitucionales que indican que la regulación del
tema de la propiedad y del patrimonio arqueológico de la
Nación corresponde primariamente a la ley. Así, no sólo los artículos 58, 60,
61, 63 y 150 ordinales 18 y 24 atribuyen un papel esencial al Legislador en la
regulación de las distintas formas de propiedad sino que, además, el
artículo 63 atribuye a la ley la determinación de los bienes que son
inembargables, inalienables, mientras que el artículo 72 especifica que
corresponde al Legislador establecer los mecanismos que permitan readquirir los
bienes que integran el patrimonio arqueológico y cultural, cuando éstos se
encuentren en manos de los particulares”. (Subrayado por fuera del texto
original)[88].
En este contexto, en aras de garantizar la realización
de la función ecológica inherente al derecho de dominio, el legislador puede
extender frente a los terrenos de propiedad privada que se incorporan al
Sistema de Parques Nacionales Naturales, la prohibición de realizar actos que
impliquen la transferencia de dicho dominio, a fin de controlar el proceso de
colonización sobre las mencionadas zonas ambientales de gran riqueza ecológica.
Con todo, si bien la limitación prevista en la norma demandada es legítima,
ello no excluye la posibilidad del Estado de adquirir los citados inmuebles
mediante el procedimiento de compra o a través de la declaratoria de expropiación.
Dichas alternativas se encuentran reconocidas, entre otros, en los artículos 14
de la misma Ley 2ª de 1959[89] y 335 del Código Nacional de Recursos
Naturales[90].
- En tercer lugar, la limitación impuesta a la
disposición de los bienes que se incorporan al Sistema de Parques Nacionales
Naturales a fin de realizar la función ecológica prevista a la propiedad
privada en la Constitución, no implica un desconocimiento de los atributos de
uso, goce y explotación sobre los mismos. En efecto, aun cuando la declaratoria
de una zona de reserva ecológica conduce a la imposición de gravámenes para la
utilización y disfrute de los bienes de propiedad particular que se incorporan
al citado sistema de protección ecológica de mayor extensión, es claro que
dentro de los precisos límites normativos -propios del reconocimiento de un
derecho de carácter relativo- los titulares de dicha modalidad de dominio,
pueden proceder a su correspondiente explotación económica, por ejemplo, en
actividades investigativas, educativas y recreativas[91].
- Finalmente, si bien esta Corporación en
sentencia C-649 de 1997[92], señaló que el Sistema de Parques
Nacionales Naturales se integra tanto por terrenos de propiedad pública como de
propiedad privada; la ratio decidendi de dicha providencia no consistió
-como lo sostiene el demandante- en sostener que se desconoce el núcleo
esencial del derecho a la propiedad privada por el establecimiento de
restricciones o limitaciones al atributo de la libre enajenación de los bienes[93], sino que, por el contrario, la misma
apuntó a reconocer que las áreas que integran una de las mencionadas zonas de
reserva ecológica no pueden ser sustraídas ni por el legislador ni por la Administración de su expresa destinación como mecanismo de protección al medio ambiente, en
los términos consagrados en los artículos 63, 79 y 80 del Texto Superior. Ello
es así, entre otras, por las siguientes razones:
- En primer lugar, porque el párrafo que se
cita por el accionante se deriva del acápite destinado al estudio acerca de la
posibilidad de atribuir al Ministerio del Medio Ambiente la función de sustraer
las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales. Así se
deduce de la lectura del problema jurídico planteado y del encabezamiento de
las consideraciones expuestas sobre dicha materia por este Tribunal. En cuanto
al problema jurídico, se precisó que: “Según los antecedentes que se han
relatado le corresponde a la Corte resolver los siguientes interrogantes: (...)
- La función de sustraer, total o parcialmente, las áreas que integran el
Sistema Nacional de Parques Nacionales Naturales y las reservas forestales
nacionales puede asignarse a la
Administración o, es un competencia privativa del legislador. Es decir, sólo a
éste corresponde realizar dicha actividad?”[94].  En relación con el encabezado, se señaló: “2.2. La
sustracción de áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales y de zonas de
reserva”. Así las cosas, es claro que en ningún momento la
Corte procedió al análisis de la vulneración del núcleo esencial del derecho a
la propiedad privada por la existencia de limites al atributo de la libre
enajenación de los bienes de naturaleza privada que se incorporan a reservas
ecológicas de mayor extensión, pues como se precisó, el pronunciamiento de esta
Corporación con carácter vinculante se limitó a la definición de la autoridad
competente para sustraer áreas de las citadas zonas de reserva[95].
-
En segundo término, porque es claro, que aun, del análisis del aparte
jurisprudencial citado por el accionante, no se deriva que necesariamente
exista una vulneración al núcleo esencial del derecho a la propiedad privada
por el establecimiento de limitaciones al atributo de la libre enajenación,
pues si bien inicialmente se alude al carácter dispositivo de dicho tipo de
propiedad, con posterioridad se hace referencia a la imposición de cargas para
legitimar su ejercicio. Obsérvese cómo, a juicio de esta Corporación, la
posible afectación del núcleo esencial no se deriva de las restricciones que se
impongan en cuanto a su enajenabilidad, sino de las cargas que limiten el uso,
goce y explotación del citado derecho. De suerte que, si éstas desconocen dicho
núcleo esencial, es obligación del Estado adquirir el respectivo inmueble
mediante compra o expropiación. Textualmente, la
Corte manifestó:
“Es necesario precisar, que dentro de las
zonas delimitadas y, por consiguiente, reservadas o destinadas a parques
naturales, no sólo se comprenden terrenos de propiedad estatal, sino de
propiedad privada. Si bien en estos casos subsiste la propiedad privada, que es
enajenable, ella esta afectada a la finalidad de interés público
o social  propia del sistema de parques nacionales, afectación que
implica la imposición de ciertas limitaciones o cargas al ejercicio de dicho
derecho, acordes con dicha finalidad. No obstante, debe aclararse, que
en cuanto se afecte el núcleo esencial del derecho de propiedad con la
referida afectación el respectivo inmueble debe ser adquirido mediante
compra o expropiación”[96].
En consecuencia, al no constituir las
referencias acerca de la enajenabilidad de los bienes de propiedad privada la ratio
decidendi de la sentencia C-649 de 1997[97], como previamente se demostró, es pertinente
reconocer que dichas referencias jurisprudenciales corresponden al concepto de "obiter dicta", o lo que es lo mismo, alude a todas aquellas
reflexiones u opiniones más o menos incidentales propuestas por el juez al
momento de motivar o argumentar su fallo, que carecen de carácter vinculante,
en cuanto no constituyen el principio, la regla o la razón general que sirven
de soporte a la decisión judicial[98].
19.
Con
fundamento en las razones anteriormente expuestas, esta Corporación encuentra
que la disposición acusada se ajusta integralmente al Texto Constitucional, en
cuanto permite realizar la función ecológica que le asiste a la
propiedad privada, en aras de garantizar el principio de primacía del interés
general sobre el interés privado del propietario.
VII.     DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la expresión “las ventas
de tierras” prevista en el artículo 13 de la
Ley 2ª de 1959.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
EN COMISION
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO A LA
SENTENCIA C-189 DEL 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
Referencia: expediente D-5948
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 13 (parcial) de la Ley 2ª de 1959
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi
voto a la presente sentencia, con fundamento en las siguientes razones:
El artículo 63 de la
Constitución Nacional establece que los parques naturales son bienes
inalienables, imprescriptibles e inembargables.  En mi concepto, en el contexto
de una Constitución ecológica, la propiedad no se concibe como un derecho
fundamental de carácter absoluto, sino que constituye un derecho sometido a
claras y expresas limitaciones en razón de la función social y ecológica que
debe cumplir.
En este sentido, la historia del ordenamiento jurídico
colombiano se caracteriza por prohibir la libre disposición de esta clase de
bienes de uso público o bienes ecológicos y lo que se permite realizar es la
expropiación o venta al Estado.
En este mismo sentido, considero conveniente recordar
que la propiedad es una institución social y aún en el liberalismo clásico,
como en el caso de Locke, se la concibe como el derecho a una propiedad
“media”, sin justificar grandes propiedades, ni toda clase de propiedad.
En conclusión, considero que no se puede vender lo que
está sustraído del libre comercio, en este caso, los parques naturales que por
su esencia son inalienables.  Por lo tanto, la limitación prevista en la norma
es, a mi juicio, válida desde el punto de vista constitucional.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]             M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[2]             Al respecto dispone el artículo 328 del citado código: “Las
finalidades principales del sistema de parques nacionales son: a)
Conservar con valores sobresalientes de fauna y flora y paisajes o reliquias
históricas, culturales o arqueológicas, para darles un régimen especial de
manejo fundado en una planeación integral con principios ecológicos, para que
permanezcan sin deterioro; b) La de perpetuar en estado natural muestras
de comunidades bióticas, regiones fisiográficas, unidades biogeográficas,
recursos genéticos y especies silvestres amenazadas de extinción, y para: 1.
Proveer puntos de referencia ambientales para investigaciones científicas,
estudios generales y educación ambiental. 2. Mantener la diversidad
biológica. 3. Asegurar la estabilidad ecológica, y c) La de
proteger ejemplares de fenómenos naturales culturales, históricos y otros de
interés internacional, para contribuir a la preservación del patrimonio común
de la humanidad”.
[3]             M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[4]             Al
respecto, cita el siguiente aparte jurisprudencial: “En necesario precisar,
que dentro de las zonas delimitadas y, por consiguiente, reservadas o
destinadas a parques naturales, no sólo se comprenden terrenos de propiedad
estatal, sino de propiedad privada. Si bien en estos casos subsiste la
propiedad privada, que es enajenable, ella esta afectada a la finalidad
de interés público o social propia del sistema de parques nacionales, afectación
que implica la imposición de ciertas limitaciones o cargas al ejercicio de
dicho derecho, acordes con dicha finalidad. No obstante, debe aclararse, que en
cuanto se afecte el núcleo esencial del derecho de propiedad con la
referida afectación al respectivo inmueble debe ser adquirido mediante compra o
expropiación”.  (Resaltados que corresponden al texto de la demanda).
[5]             Subrayado
de acuerdo al texto original.
[6]             Sentencia
C-595 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[7]             PETIT.
Eugéne. Tratado Elemental de Derecho Romano. 9º Edición. Ediciones jurídicas.
Buenos Aires. Pág. 229 y subsiguientes.
[8]             Véase,
GALGANO. Francesco. Historia del Derecho Mercantil. Editorial Laia. Barcelona.
1980. ASCARELLI. Tulio. Iniciación al Estudio del Derecho Mercantil.  Editorial
Bosch. Barcelona.. 1964.
[9]             Así se
sostuvo en sentencia T-245 de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz), en los siguientes
términos: “En el derecho moderno, se reconoce a la propiedad como un derecho
relativo y no absoluto, como resultado de la evolución de principios de orden
filosófico y político que han influido en el proceso de su consolidación
jurídica, los cuales han contribuido a limitar en buena medida los atributos o
poderes exorbitantes reconocidos a los propietarios”.
[10]           Véase, al
respecto, T-427 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-554 de 1998
(M.P. Fabio Morón Díaz), C-595 de 1999. (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-204 de
2001 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-746 de 2001. (M.P. Alfredo Beltrán
Sierra), C-491 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-1172 de 2004 (M.P.
Clara Inés Vargas Hernández).
[11]           Sobre la materia, la
Constitución de 1886, en el artículo 31, disponía que: “Los derechos
adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles por personas
naturales o jurídicas, no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores. // Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de
utilidad pública, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la
necesidad reconocida por la misma ley; el interés privado deberá ceder al
interés público. Pero las expropiaciones que sea preciso hacer requieren plena
indemnización con arreglo al Artículo siguiente”.
[12]           Dispone
la norma en cita: “Sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble.
Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de
valorización. // las ley determinará un porcentaje de estos tributos, que no
podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades
encargas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales
renovables, de acuerdo con los planes de los municipios del área de su
jurisdicción”   Así, por ejemplo, en sentencia C-275 de 1996 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo), esta Corporación manifestó que el derecho a la
propiedad privada “no es en modo alguno de carácter absoluto y su
reconocimiento constitucional no comporta la inmunidad del dueño ante la
potestad del Estado de imponer tributos que tornen por base la propiedad”.
[13]           Véase,
sentencia T-427 de 1998.M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[14]           La
expresión resaltada y subrayada fue declarada inexequible por esta Corporación
mediante sentencia C-595 de 1999 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[15]           PETIT.
Eugéne. Op.Cit. Pág. 230.
[16]           M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[17]           Véase,
sentencias T-411 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-519 de 1994
(M.P. Vladimiro Naranjo Mesa),  T-046 de 1999 (M.P. Hernando Herrera Vergara),
C-596 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-431 de 2000 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa).
[18]           Sentencia
T-466 de 2003. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[19]           M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[20]           Dispone
la norma en cita: ”El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución. // Además, deberá prevenir y controlar los factores
de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de
los daños causados. // Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección
de los ecosistemas situaciones en las zonas fronterizas”.
[21]           Sentencia
C-058 de 1994. (M.P. Alejandro Martínez Caballero). En idéntico sentido, en
sentencia      C-519 de 1994, esta Corporación sostuvo que: “El concepto de
desarrollo sostenible, esto es, la necesidad de compatibilizar, articular y
equilibrar el desarrollo humano con el entorno ecológico, de forma tal que las
necesidades de la generación presente no comprometa la capacidad de la generación
futura para satisfacer sus propias necesidades, apareció por primera vez en el
informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de 1987,
también conocido como el informe "Nuestro Futuro Común". En dicho
documento se señaló: "La satisfacción de las necesidades y aspiraciones
humanas es el principal objetivo del desarrollo. En los países en desarrollo no
se satisfacen las necesidades esenciales -alimento, ropa, abrigo, trabajo- de
gran número de personas, que tienen además legítimas aspiraciones a una mejor
calidad de vida. Un mundo en que la pobreza y la desigualdad son endémicas
estará siempre propenso a crisis ecológicas o de otra índole. El desarrollo
duradero requiere la satisfacción de las necesidades básicas de todos y extiende
a todos la oportunidad de satisfacer sus aspiraciones a una vida mejor (...) El
crecimiento y el desarrollo económicos implican evidentemente cambios en los
ecosistemas físicos. No todo ecosistema se puede conservar intacto en todo
lugar. Un bosque se puede agotar en una parte de la vertiente y prosperar en
otra parte, cosa que no es censurable si se ha planeado la explotación y se han
tenido en cuenta sus efectos sobre las tasas de erosión del suelo, régimen del
agua y las pérdidas genéticas. En general, los recursos renovables como los
bosques y los bancos de peces no se agotan necesariamente si la explotación se
mantiene dentro de los límites que establecen la regeneración y el crecimiento
natural. Pero la mayoría de los recursos renovables forman parte de un sistema
complejo e interconectado, y es preciso definir el máximo rendimiento durable
después de haber considerado los efectos que la explotación tendrá sobre el
conjunto del sistema (...). En suma, el desarrollo duradero es un proceso de
cambio en el cual la explotación de los recursos, la orientación de la
evolución tecnológica y la modificación de las instituciones están acordes y
acrecientan el potencial actual y futuro para satisfacer las necesidades y
aspiraciones humanas".
[22]           Sentencia
T-251 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[23]           Sentencia
T-254 de 1993. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[24]           Véase,
sentencias C-126 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-1172 de 2004.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[25]           Al
respecto, en sentencia C-649 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), esta
Corporación manifestó: “Debe precisar la
Corte, en primer término, cuál es el alcance de la regulación contenida en el
artículo 63 de la Constitución. Con este propósito observa que esta norma
distingue entre: bienes de uso público; parques naturales; tierras comunales de
grupos étnicos; tierras de resguardo; patrimonio arqueológico de la
Nación, así como otros bienes determinados por el legislador, que tienen la
calidad de inalienables, imprescriptibles e inembargables. // Se equivoca el
demandante, cuando asimila los bienes de uso público a que alude el artículo
674 del Código Civil, con los demás bienes que menciona la referida disposición
constitucional, es decir, tanto los allí determinados, como otros que la ley
pueda afectar con las limitaciones antes mencionadas”.
[26]           Véase,
VALENCIA ZEA. Arturo. Derecho Civil. Derechos Reales. Décima Edición. Tomo II.
Temis. Bogotá. 2001.
[27]           Véase,
sentencia C-649 1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[28]           Dispone,
al respecto, el artículo 328 del Decreto 2811 de 1974: “Artículo 328. Las
finalidades principales del sistema de parques nacionales son: a)
Conservar con valores sobresalientes de fauna y flora y paisajes o reliquias
históricas, culturales o arqueológicas, para darles un régimen especial de
manejo fundado en una planeación integral con principios ecológicos, para que
permanezcan sin deterioro; b) La de perpetuar en estado natural muestras
de comunidades bióticas, regiones fisiográficas, unidades biogeográficas, recursos
genéticos y especies silvestres amenazadas de extinción, y para: 1.
Proveer puntos de referencia ambientales para investigaciones científicas,
estudios generales y educación ambiental. 2. Mantener la diversidad
biológica. 3. Asegurar la estabilidad ecológica, y c) La de
proteger ejemplares de fenómenos naturales culturales, históricos y otros de
interés internacional, para contribuir a la preservación del patrimonio común
de la humanidad.”
[29]           Sobre la materia, señalan los artículos 329, 331 y 332 del
Código Nacional de Recursos Naturales Renovables: “Artículo 329. El
sistema de parques nacionales tendrá los siguientes tipos de áreas: a) Parque
Nacional: área de extensión que permita su autorregulación ecológica y
cuyos ecosistemas en general no han sido alterados sustancialmente por la
explotación u ocupación humana, y donde las especies vegetales de animales,
complejos geomorfológicos y manifestaciones históricas o culturales tiene valor
científico, educativo, estético y recreativo nacional y para su protección se
somete a un régimen adecuado de manejo; b) Reserva natural: área
en la cual existen condiciones primitivas de flora, fauna y gea, y está
destinada a la conservación, investigación y estudio de sus riquezas naturales;
c) Área natural única: área que, por poseer condiciones
especiales de flora o gea, es escenario natural raro; d) Santuario de flora:
área dedicada a preservar especies o comunidades vegetales para conservar
recursos genéticos de la flora nacional; e) Santuario de fauna:
área dedicada a preservar especies o comunidades de animales silvestres, para
conservar recursos genéticos de la fauna nacional, y f) Vía parque: faja
de terreno con carretera, que posee bellezas panorámicas singulares o valores
naturales o culturales, conservada para fines de educación y esparcimiento”.
“Artículo 331. Las actividades
permitidas en el sistema de parques nacionales son las siguientes: a) En
los parques nacionales, las de conservación, de recuperación y control,
investigación, educación, recreación y de cultura; b) En las reservas
naturales las de conservación, investigación y educación; c) En las
áreas naturales únicas las de conservación, investigación y educación; d)
En los santuarios de flora y fauna, las de conservación, de recuperación y
control, de investigación y educación, y e) En las vías parques las de
conservación, educación, cultura y recreación”.
“Artículo 332. Las actividades
permitidas en las áreas de sistemas de parques nacionales deberán realizarse de
acuerdo con las siguientes definiciones: a) De conservación: son las
actividades que contribuyen al mantenimiento en su estado propio los recursos
naturales renovables y al de las bellezas panorámicas y fomentan el equilibrio
biológico de los ecosistemas; b) De investigación: son las
actividades que conducen al conocimiento del ecosistema y de aspectos
arqueológicos y culturales, para aplicarlo al manejo y uso de los valores
naturales e históricos del país; c) De educación: son las
actividades permitidas para enseñar lo relativo al manejo, utilización y
conservación de valores existentes y las dirigidas a promover el conocimiento
de las riquezas naturales e históricas del país y de la necesidad de
conservarlas; d) De recreación: son las actividades de
esparcimiento permitidas a los visitantes de áreas del sistema de parques
nacionales; e) De cultura: son las actividades tendientes a
promover el conocimiento de valores propios de una región, y f) De
recuperación y control: son las actividades, estudios e investigaciones,
para la restauración total o parcial de un ecosistema o para acumulación de
elementos o materia que lo condicionan”.
[30]           M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[31]           M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[32]           M.P.
Fabio Morón Díaz.
[33]           M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[34]           M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[35]           M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[36]           M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[37]           M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[38]           M.P.
Fabio Morón Díaz.
[39]           M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[40]           Subrayado
por fuera del texto original.
[41]           M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[42]           M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[43]           En cuanto al alcance del núcleo esencial del derecho a la
propiedad privada, se sostuvo que: “4. Restricciones al derecho de
propiedad en relación con la propiedad inmueble. De conformidad con los
razonamientos anteriores, el derecho de dominio, que incluye la potestad de
usar, gozar y disponer de un bien determinado, puede ser sometido a
restricciones por parte del legislador. Aunque el ordenamiento constitucional
exige que tales restricciones sean razonadas y proporcionales de modo que no
afecten el núcleo esencial del derecho de propiedad, lo cierto es que, mientras
tales limitantes sean respetadas, la ley se encuentra habilitada por la
Constitución para aplicarlas cuando ello resulte necesario para satisfacer los
intereses sociales.(...)
Precisamente sobre este particular, la
Corte Constitucional señaló que el carácter social del derecho de propiedad
autoriza al legislador para obligar al propietario, ya no sólo a abstenerse de
realizar conductas que limiten el ejercicio de su derecho, sino a desplegar
acciones positivas que tiendan a efectivizarlo. En este sentido, la
Corte dijo lo siguiente:
“En ese orden de ideas y reivindicando el
concepto de la función social, el legislador le puede imponer al propietario
una serie de restricciones a su derecho de dominio en aras de la preservación
de los intereses sociales, respetando sin embargo, el núcleo del derecho en
sí mismo, relativo al nivel mínimo de goce y disposición de un bien que permita
a su titular obtener utilidad económica en términos de valor de uso o de valor
de cambio que justifiquen la presencia de un interés privado en la propiedad.
(...)
Pues bien, para esta Corte es claro que la medida que
se demanda está acorde con la segunda de las situaciones planteadas. (...) [El]
buen estado de conservación de un bien inmueble es factor indispensable para el
normal desenvolvimiento de la vida comunitaria, más todavía si se habla de
partes de inmuebles que podrían estar expuestas al público o que son aledañas a
espacios comúnmente transitados por personas. De conformidad con el artículo 2º
de la Carta Política, las autoridades de la república están instituidas para
proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y
bienes, función que -en el contexto que se analiza- se ejercería a través del
control a la estabilidad y consistencia de las edificaciones.  Desde
este punto de vista, no cabe duda que a la medida acusada le incumbe la
seguridad de los individuos que se encuentran en cercanías de casas, edificios
o muros de antejardines -aunque, en verdad de cualquier elevación
arquitectónica- por lo que lo perseguido a través del deber asignado al alcalde
local es que se reparen, mediante construcción, aquellas estructuras que puedan
presentar un riesgo ajeno de tipo personal o, incluso, patrimonial.
[En efecto] la presentación exterior de las
edificaciones corresponde más a un aspecto de la autonomía de la voluntad
vinculado con el derecho de uso y goce de la propiedad privada, así como con la
libertad de expresión y con el libre desarrollo de la personalidad, que con la
seguridad exterior. En este sentido, no podría afirmarse que el alcalde está
habilitado para ordenar la construcción de obra por mal estado de presentación
si esta presentación no constituye factor de riesgo para la comunidad. (...)
En definitiva, podría argüirse que la norma que
autoriza a los alcaldes a ordenar construcción de obra por mal estado de
presentación de muros y frentes de edificaciones es exequible en la medida en
que se la entienda como una atribución que se ejerce, no de acuerdo con el
criterio personal del funcionario administrativo, sino conforme las
disposiciones legales y reglamentarias, relativas a urbanismo o a conservación
del patrimonio cultural o histórico que definen, en cada caso concreto, cuáles
son los requisitos, parámetros, criterios y demás condiciones estéticas que
deben cumplirse en el mantenimiento de las construcciones”.  Subrayado por fuera del texto original.
[44]           M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[45]           Textualmente
se señaló: “Ciertamente, el contenido esencial del derecho de propiedad,
entendido como aquel mínimo subjetivo o espacio de libertad para que las
personas puedan ejercer y disponer libremente de sus bienes dentro del marco
jurídico, no puede ser interferido por el Estado so pretexto de regular su
función social y ecológica, ya que ante todo se trata de un derecho
fundamental  que permite el desarrollo de un ámbito de libertad personal y en
este sentido debe protegerse constitucionalmente. Por ello, las limitaciones
que puedan imponerse al propietario por el legislador deben tener en cuenta los
principios de razonabilidad y proporcionalidad, que exigen un balance
equitativo entre los intereses individuales y los intereses de la sociedad”.
[46]           Subrayado
por fuera del texto original.
[47]           Dispone
el artículo 1519 del Código Civil: “Hay un objeto ilícito en todo lo que
contraviene al derecho público de la nación (...)”.  Por su parte, el artículo 1741, determina: “La
nulidad producida por un objeto o causa ilícita, y la nulidad producida por la
omisión de algún requisito o formalidad que las leyes prescriben para el valor
de ciertos actos o contratos en consideración a la naturalaza de ellos, y no a
la calidad o estado de las personas que los ejecutan o acuerdan, son nulidades
absolutas”.
[48]           Al
respecto, la norma en cita dispone: “El derecho de pedir alimentos no puede
transmitirse por causa de muerte, ni venderse o cederse de modo alguno, ni
renunciarse”.
[49]           Determina
el precepto legal señalado: “El derecho de suceder por causa de muerte a una
persona viva no puede ser objeto de una donación o contrato, aun cuando
intervenga el consentimiento de la misma persona.(...)”.
[50]           Dispone
la citada norma: “El derecho que nace del pacto de retroventa no puede
cederse”.
[51]           En el
citado precepto normativo, se señala que: “Los derechos de uso y habitación
son intransmisibles a los herederos, y no pueden cederse a ningún título,
prestarse no arrendarse. // Ni el usuarios ni el habitador pueden arrendar,
prestar o enajenar objeto alguno de aquellos a que se extiende el ejercicio de
su derecho (...)”.
[52]           Código
Civil, artículos 666, 669 y 670.
[53]           Al respecto, esta Corporación ha señalado: “El derecho de
alimentos es aquél que le asiste a una persona para reclamar de quien está
obligado legalmente a darlos, lo necesario para su subsistencia cuando no está
en capacidad de procurársela por sus propios medios. La obligación alimentaria
está entonces en cabeza de la persona que, por mandato legal, debe sacrificar
parte de su propiedad con el fin de garantizar la supervivencia y desarrollo
del acreedor de los alimentos”. (Sentencia C-153 de 2003.
M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[54]           Sobre la materia, en sentencia T-912 de 2000 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero), se manifestó: “La
Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, y la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, han considerado que las personas
naturales tienen derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica. Este
reconocimiento como derecho, surgió en nuestro país, y más especialmente en
nuestra legislación reciente, con la entrada en vigencia de la
Constitución Política de 1991, la cual en su artículo 14 plantea como objeto
del mismo, el que toda persona sea protegida jurídicamente. Tal protección
conlleva una serie de derechos y obligaciones, lo que eleva a nivel
constitucional el reconocimiento de las personas como sujetos de derechos. A su
vez, éste concepto          -sujeto de derecho-, abarca elementos tan
importantes que identifican a la persona y que siendo conocidos jurídicamente,
como atributos de la personalidad corresponden al nombre, el domicilio, la
nacionalidad, el patrimonio, el estado civil y la capacidad”.
(Subrayado por fuera del texto original).
[55]           Dispone
el artículo 874 del Código Civil: “El uso y la habitación se limitan a las
necesidades personales del usuario o del habitador. // En las necesidades
personales del usuario o del habitador se comprenden las de su familia. // La
familia comprende la mujer y los hijos; tanto lo que existen al momento de la
constitución, como lo que sobrevienen después, y esto aun cuando el usuario o
habitador no esté casado, ni haya reconocido hijo alguno a la fecha de la
constitución (...) Comprende, además, las personas que a la misma fecha vivan
con el habitador o usuario, y a costa de estos; y las personas a quienes estos
deben alimentos”.
[56]           Determina el artículo 20 de la
Ley 23 de 1982 que: “El autor tendrá sobre su obra un derecho perpetuo,
inalienable e irrenunciable, para: // a) Reivindicar en todo tiempo la
paternidad de su obra y, en especial, para que se indique su nombre o seudónimo
cuando se realice cualquiera de los actos mencionados en el artículo 12 de esta
ley; // b) Oponerse a toda deformación, mutilación u otra modificación de la
obra, cuando tales actos puedan causar o acusen perjuicio a su honor o a su
reputación, o la obra se demerite, y a pedir reparación por éstos; // c) A
conservar su obra inédita o anónima hasta su fallecimiento, o después de él
cuando así lo ordenase por disposición testamentaria; // d) A modificarla,
antes o después de su publicación; // e) A retirarla de la circulación o
suspender cualquier forma de utilización aunque ella hubiese sido previamente
autorizada.
Parágrafo 1.- Los derechos anteriores no pueden ser
renunciados ni cedidos. Los autores al transferir o autorizar el ejercicio de
sus derechos patrimoniales no conceden sino los de goce y disposición a que se
refiere el respectivo contrato, conservando los derechos consagrados en el
presente artículo.
Parágrafo 2. A la muerte del autor corresponde a su
cónyuge y herederos consanguíneos el ejercicio de los derechos indicados en los
apartes a) y b) del presente artículo.- A falta del autor, de su cónyuge o
herederos consanguíneos, el ejercicio de estos derechos corresponderá a
cualquier persona natural o jurídica que acredite su carácter de titular sobre
la obra respectiva.
Parágrafo 3.- La defensa de la paternidad, integridad
y autenticidad de las obras que hayan pasado al dominio público, estará a cargo
del Instituto Colombiano de Cultura cuando tales obras no tengan titulares o
causahabientes que puedan defender o tutelar estos derechos morales.
Parágrafo 4.- Los derechos mencionados en los apartes
d) y e) sólo podrán ejercitarse a cambio de indemnizar previamente a terceros
los perjuicios que se les pudiere ocasionar.”
[57]           Artículo 11 de la
Decisión 351 de 1993 de la Comunidad Andina de Naciones, mediante la cual se
estableció el régimen común sobre derechos de autor y derechos conexos. Al
respecto, determina la norma en cita: “El autor tiene el derecho
inalienable, inembargable, imprescriptible e irrenunciable de: a) Conservar la
obra inédita o divulgarla; //  b) Reivindicar la paternidad de la obra en
cualquier momento; y, // c) Oponerse a toda deformación, mutilación o
modificación que atente contra el decoro de la obra o la reputación del
autor.// A la muerte del autor, el ejercicio de los derechos morales
corresponderá a sus derechohabientes, por el plazo a que se refiere el Capítulo
VI de la presente Decisión. Una vez extinguido el derecho patrimonial, el
Estado u otras instituciones designadas, asumirán la defensa de la paternidad
del autor y de la integridad de su obra.”
[58]           Artículo 6 bis del Convenio de Berna para la protección de
las obras artísticas y literarias, conforme al cual: “Artículo 6bis.
Derechos morales:
1. Derecho de reivindicar la paternidad de la obra; derecho
de oponerse a algunas modificaciones de la obra y a otros atentados a la
misma;
2. Después de la muerte del autor;
3. Medios procesales
1) Independientemente de los derechos
patrimoniales del autor, e incluso después de la cesión de estos derechos, el
autor conservará el derecho de reivindicar la paternidad de la obra y de
oponerse a cualquier deformación, mutilación u otra modificación de la misma o
a cualquier atentado a la misma que cause perjuicio a su honor o a su
reputación.
2) Los derechos reconocidos al autor en
virtud del párrafo 1) serán mantenidos después de su muerte, por lo menos hasta
la extinción de sus derechos patrimoniales, y ejercidos por las personas o
instituciones a las que la legislación nacional del país en que se reclame la
protección reconozca derechos. Sin embargo, los países cuya legislación en
vigor en el momento de la ratificación de la presente Acta o de la adhesión a
la misma, no contenga disposiciones relativas a la protección después de la
muerte del autor de todos los derechos reconocidos en virtud del párrafo 1) anterior, tienen la facultad de establecer que alguno o
algunos de esos derechos no serán mantenidos después de la muerte del autor.
3) Los medios procesales para la defensa de
los derechos reconocidos en este artículo estarán regidos por la legislación
del país en el que se reclame la protección.”
[59]           En
sentencia C-053 de 2001 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), la
Corte señaló: “Los
derechos de autor comprenden un conjunto de prerrogativas del autor respecto de
la obra, que son divisibles en dos grandes clases, los derechos morales y los
patrimoniales. //  5. Los derechos morales son aquellos que nacen como
consecuencia de la creación misma y no del reconocimiento administrativo, son
de carácter extrapatrimonial, inalienable, imprescriptible e irrenunciable.
Estos incluyen: -  el derecho a divulgar la obra, - el derecho al
reconocimiento de la paternidad intelectual, - el derecho al respeto y a la
integridad de la obra, impidiendo las modificaciones no autorizadas sobre la
misma, - el derecho al retracto, que le permite al autor retirarla del comercio.
Al respecto, esta Corporación ha
manifestado:“a. El contenido moral del derecho que tiene el autor sobre la
propiedad intelectual que es inalienable, irrenunciable e imprescriptible e
independiente del contenido patrimonial del mismo, contrario a lo que ocurre
con el derecho de propiedad común, que sólo tiene un contenido patrimonial,
alienable, renunciable y prescriptible.” Sentencia C-334 de  1993 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero)
Más detalladamente, en otra oportunidad
sostuvo: “El derecho de autor, en los países de vieja tradición jurídica
latina como es el caso colombiano, es un concepto complejo y bien elaborado, en
el que concurren las dos dimensiones que hoy por hoy se le reconocen como
esenciales: la primera, la que se traduce en el derecho personal o moral,
que nace con la obra misma, como consecuencia del acto de creación y no por el
reconocimiento de autoridad administrativa; ellos son extrapatrimoniales
inalienables, irrenunciables y, en principio, de duración ilimitada, pues están
destinados a proteger los intereses intelectuales del autor y respecto de ellos
el Estado concreta su acción, garantizando el derecho que le asiste al titular
de divulgar su obra o mantenerla en la esfera de su intimidad, de reivindicar
el reconocimiento de su paternidad intelectual sobre la misma, de exigir
respeto a la integridad de su obra y de retractarse o arrepentirse de su
contenido.” Sentencia C-276 de 1996 (M.P. Julio César Ortiz)
6. Así mismo, la
Corte ha afirmado que estos derechos morales de autor son fundamentales: “18.
Antes de analizar estas acusaciones, la
Corte estima pertinente señalar que, los derechos morales de autor se
consideran  derechos de rango fundamental, en cuanto la facultad creadora del
hombre, la posibilidad de expresar las ideas o sentimientos de forma
particular, su capacidad de invención, su ingenio y en general todas las formas
de manifestación del espíritu,  son prerrogativas inherentes a la condición
racional propia de la naturaleza humana, y a la dimensión libre que de ella se
deriva. Desconocer al hombre el derecho de autoría sobre el fruto de su propia
creatividad, la manifestación exclusiva de su espíritu o de su ingenio, es
desconocer al hombre su condición de individuo que piensa y que crea,  y que
expresa esta racionalidad y creatividad como manifestación de su propia
naturaleza. Por tal razón, los derechos morales de autor, deben ser protegidos
como derechos que emanan de la misma condición de hombre.”
[60]           Dispone, al respecto, el artículo 39 de la
Ley 160 de 1994: “ Quienes
hubieren adquirido del INCORA Unidades Agrícolas Familiares con anterioridad a
la vigencia de la presente Ley, quedan sometidos al régimen de propiedad
parcelaria que en seguida se expresa:
Por el solo hecho de la adjudicación, se obligan a
sujetarse a las reglamentaciones existentes sobre uso y protección de los
recursos naturales renovables, así como a las disposiciones sobre caminos y
servidumbres de tránsito y de aguas que al efecto dicte el Instituto.
Hasta cuando se cumpla un plazo de quince (15) años,
contados desde la primera adjudicación que se hizo sobre la respectiva parcela,
no podrán transferir el derecho de dominio, su posesión o tenencia sino a
campesinos de escasos recursos sin tierra, o a minifundistas. En este caso el
adjudicatario deberá solicitar autorización expresa del INCORA para enajenar,
gravar o arrendar la Unidad Agrícola Familiar(...)”.
A su vez, el artículo 25 del Acuerdo No.
023 de 1995, dispone: “De conformidad con lo previsto en el artículo 39 de la
Ley 160 de 1994, hasta cuando se cumpla un plazo de quince (15) años, contados
desde la primera adjudicación en propiedad que se hizo sobre la respectiva
parcela o cuota parte del predio, los adjudicatarios de que se trate deberán
solicitar autorización previa y expresa de la
Junta Directiva del INCORA para transferir su dominio, posesión o tenencia, o
la cesión total o parcial de los derechos que recaigan sobre aquella, y en todo
caso la enajenación o traspaso sólo podrá hacerse en favor de los campesinos de
escasos recursos sin tierra o de minifundistas.
Las autorizaciones relacionadas con el gravamen o
limitación del dominio serán autorizadas por el Gerente General del INCORA.
El Instituto dispone de un plazo de tres (3) meses,
contados a partir de la recepción de la petición, para expedir la autorización
correspondiente, transcurridos los cuales, si no se pronunciare, se entenderá
que consiente en la solicitud del adjudicatario.
PARAGRAFO.- El adquirente o cesionario se
subrogará en todas las obligaciones contraídas por el enajenante o cedente en
favor del Instituto”.
** Es importante resaltar que de
acuerdo al Decreto 1292 del 21 de mayo de 2003, se ordenó la
supresión y liquidación del INCORA, la cual se amplió mediante el Decreto 1492
de 2006.
[61]           Sobre la materia, el artículo 26 del Acuerdo No. 023 de
1995, dispone: “Quienes hayan adquirido el dominio sobre una parcela cuya
primera adjudicación se hubiere efectuado en un lapso superior a los quince
(15) años, deberán informar expresa y previamente al Instituto respecto de cualquier
proyecto de enajenación sobre la parcela respectiva, para que el INCORA haga
uso de la primera opción de readquirirla dentro de los tres (3) meses
siguientes a la fecha de recepción del aviso. Si dentro de este plazo no
hubiere pronunciamiento expreso del Instituto, o este rechazare en igual forma
la opción, el adjudicatario quedará en libertad para disponer de la parcela,
sin sujeción al régimen de la propiedad parcelaria. (...)”.
[62]           La última
de las citadas disposiciones señala: “Es deber del Estado promover el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma
individual o asociativa, (...), con el fin de mejorar el ingreso y calidad de
vida de los campesinos”.
[63]           “Por el cual se reglamentan parcialmente los Artículos
7º,17 y 19 de la Ley 387 de 1997, en lo relativo a la oportuna atención a la
población rural desplazada por la violencia, en el marco del retorno voluntario
a su lugar de origen o de su reasentamiento en otro lugar y se adoptan medidas
tendientes a prevenir esta situación.”
[64]           Determinan las citadas normas: “Artículo 1°.
Declaratoria de la inminencia de riesgo de desplazamiento o de desplazamiento
forzado en una zona y limitaciones a la enajenación o transferencia a cualquier
título de bienes rurales. //  Con el objeto de proteger la población de actos
arbitrarios contra su vida, integridad y bienes patrimoniales, por
circunstancias que puedan originar o hayan originado un desplazamiento forzado;
el Comité Municipal, Distrital o Departamental de Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia, declarará mediante acto motivado, la
inminencia de riesgo de desplazamiento o de su ocurrencia por causa de la
violencia, en una zona determinada del territorio de su jurisdicción,
procediendo a: (...) 2. Informar a la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente, sobre la
declaratoria de zona de riesgo inminente de desplazamiento o de desplazamiento
forzado, señalando a los propietarios o poseedores de predios rurales que
pudieren resultar afectados por tales situaciones, y solicitándole abstenerse
de inscribir actos de enajenación o transferencia a cualquier título de los
bienes rurales referidos, mientras permanezca vigente esta declaratoria, salvo
que se acredite el cumplimiento previo de los requisitos especiales que se
establecen en el artículo 4° del presente decreto.”
“Artículo 4°. Requisitos especiales
para la enajenación de bienes rurales. Los propietarios de los inmuebles
ubicados dentro de las zonas rurales declaradas como de riesgo inminente de
desplazamiento o de desplazamiento forzado por la violencia, que deseen
transferir el derecho de dominio sobre los mismos, antes de que cesen los
efectos de esta medida, deberán obtener del Comité Municipal, Distrital o
Departamental de Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia, autorización para enajenar el inmueble;
o podrán transferirlo al INCORA, en aplicación de lo señalado en el inciso
cuarto del numeral 1 del artículo 19 de la
Ley 387 de 1997, evento en el cual, no se requiere de la autorización del
Comité. // El Registrador de Instrumentos Públicos sólo podrá inscribir el acto
de enajenación o transferencia, cuando se le presente la autorización del
Comité, la cual deberá incorporarse al contrato o acto de transferencia del
derecho sobre el predio, o cuando la transferencia se haga a favor del INCORA.”
[65]           Véase,
entre otras, sentencia T-025 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[66]           Dispone la norma en cita: “Artículo 8. Declaratoria y
manejo del patrimonio cultural de la
Nación. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Cultura y previo
concepto del Consejo de Monumentos Nacionales, es el responsable de la
declaratoria y del manejo de los monumentos nacionales y de los bienes de
interés cultural de carácter nacional. (...) PARAGRAFO 1o. Se
reconoce el derecho de las iglesias y confesiones religiosas de ser
propietarias del patrimonio cultural que hayan creado, adquirido con recursos o
que estén bajo su legítima posesión. Igualmente, se protegen la naturaleza y
finalidad religiosa de dichos bienes, las cuales no podrán ser obstaculizadas
ni impedidas por su valor cultural. Al tenor del artículo 15 de la
Ley 133 de 1994, el Estado celebrará con las correspondientes iglesias y
confesiones religiosas, convenios para establecer el régimen de estos bienes,
incluyendo las restricciones a su enajenación y exportación y las medidas para
su inventario, conservación, restauración, estudio y exposición.”
[67]           Los
artículos 9 y 16 de la Ley 56 de 1981, disponen: “ARTICULO 9o. A
partir de la fecha de la resolución ejecutiva que declare de utilidad pública
la zona de un proyecto, corresponderá a la entidad que en ella se señale como
propietaria, la primera opción de compra de todos los inmuebles comprendidos en
tal zona. //  Una vez ejecutoriada la mencionada resolución se fijará copia de
ella junto con la lista que contenga el censo de las propiedades afectadas en
las notarías, oficinas de registro de instrumentos públicos, alcaldías e
inspecciones de policía de los municipios y corregimientos involucrados. // Las
oficinas de registro se abstendrán de registrar las escrituras que contengan
transferencias entre vivos, del dominio o limitaciones del mismo de tales
propiedades, si no se acredita que la entidad propietaria en cuyo favor se
establece esta opción ha renunciado a ella o no ha hecho uso oportuno de la
misma. // Si la entidad propietaria no ejerce la opción de compra dentro del
plazo que señale el Decreto reglamentario de esta Ley, que no podrá pasar de
dos años (2), o lo hiciere en forma negativa, la opción caducará.”. “ARTICULO
16. Declárase de utilidad pública e interés social los planes, proyectos y
ejecución de obras para la generación, transmisión, distribución de energía
eléctrica, acueductos, riego, regulación de ríos y caudales, así como las zonas
a ellos afectadas.”
[68]           Precisamente, el artículo 37 de la
Ley 9 de 1989 señala: “ARTICULO 37. Toda afectación por causa de una
obra pública tendrá una duración de tres (3) años renovables, hasta un máximo
de seis (6) y deberá notificarse personalmente al propietario e inscribirse en
el respectivo Folio de Matrícula Inmobiliaria, so pena de inexistencia. La
afectación quedará sin efecto, de pleno derecho, si el inmueble no fuere
adquirido por la entidad pública que haya impuesto la afectación o en cuyo
favor fue impuesta, durante su vigencia.  El Registrador deberá cancelar
las inscripciones correspondientes, a solicitud de cualquier persona, previa
constatación del hecho.
En el caso de las vías públicas, las afectaciones
podrán tener una duración máxima de nueve (9) años.”
[69]           En sus propias palabras, la
Corte manifestó: “(...) si bien se mira el precepto legal, su sentido
consiste en preservar el espíritu auténtico del artículo 60 de la
Constitución, que lleva a un traslado efectivo y real de la propiedad
accionaria, de las empresas estatales que se enajenen, a los trabajadores, a
las organizaciones solidarias y de trabajadores y a las cooperativas, pues, al
establecer un término mínimo dentro del cual la participación accionaria por
ellos adquirida permanecerá en sus manos, evita las prácticas encaminadas a
obtener que beneficiarios reales ajenos a esos sectores se valgan de las
condiciones especiales que la Constitución les otorga para utilizarlos como
"testaferros" o adquirentes transitorios que, una vez surtido el
proceso correspondiente, les traspasen las acciones adquiridas.
Se da entonces la justificación del trato
diferente, a raíz de la necesidad de previsiones razonables, que deben ser
previamente conocidas por los eventuales compradores de acciones, según las
cuales, si se goza de las condiciones especiales previstas en la
Constitución, precisamente para salvaguardar la garantía en ella consagrada,
se deberá entender desde el principio que conservarán la propiedad de ellas por
un tiempo definido en la ley”.
[70]           Se
subraya el aparte normativo objeto de acusación.
[71]           M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[72]           Al
respecto, dispone la norma en cita: “Artículo 14. Decláranse de utilidad
pública las zonas establecidas como "Parques Nacionales Naturales".
El Gobierno podrá expropiar las tierras o mejoras de particulares que en ellas
existan”.
[73]           Sentencias
C-239 de 1994 y C-568 de 2000
[74]           M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[75]           Sentencias
T-566 de 1992 (M.P: Alejandro Martínez Caballero), T-572 de 1994 (M.P.
Alejandro Martínez caballero) y C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[76]           Las
mismas se encuentran previstas entre los artículos 65
a 78 de la Ley 160 de 1994, “Por la cual se crea el Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la
adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”, y se concretan en: (i)
Haber ocupado el terreno por espacio no inferior a cinco (5) años; (ii) Haberlo
explotado económicamente por un término igual al anterior; (iii) Dicha
explotación debe haberse adelantado de acuerdo con la aptitud del suelo,
establecida por el INCORA en la inspección ocular; y (iv) Que el solicitante no
sea propietario o poseedor a cualquier título de otros predios rurales en el
territorio nacional.
[77]           Dispone
el artículo 1866 del Código Civil: “Pueden venderse todas las cosas
corporales, o incorporales, cuya enajenación no esté prohibida por la ley”. A
su vez el artículo 1521 del mismo Estatuto Civil, señala: “Hay un objeto
ilícito en la enajenación: 1) De las cosas que no están en el comercio, 2) De
los derechos o privilegios que no pueden transferirse a otra persona, 3) De las
cosas embargadas por decreto judicial a menos que el juez lo autorice o el
acreedor consiente en ello”.
[78]           En cuanto
a las personas que pueden beneficiarse con la adjudicación de baldíos, el
artículo 65 de la Ley 160 de 1994, dispone: “(...) No podrá hacerse
adjudicación de baldíos sino por ocupación previa, en tierras con aptitud
agropecuaria que se estén explotando conforme a las normas sobre protección y
utilización racional de los recursos naturales renovables, en favor de personas
naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas, en las extensiones
y condiciones que para cada municipio o región del país señale la
Junta Directiva”.
[79]           La
Ley 160 de 1994, en el parágrafo del artículo 67, también prohíbe la
adjudicación de baldíos que sean aledaños al Sistema de Parques Naturales.
Precisamente, el siguiente es el tenor literal de la citada disposición: “No
serán adjudicables los terrenos baldíos dentro de un radio de 5
Kilómetros alrededor de las zonas donde se adelanten explotaciones de recursos
naturales no renovables, las aledañas a Parques Nacionales Naturales y las
seleccionadas por entidades públicas para adelantar planes viales u otros de
igual significación cuya construcción pueda incrementar el precio de las
tierras por factores distintos a su explotación económica”.
[80]           Subrayado
por fuera del texto original.
[81]           Dispone
la norma en cita: “Artículo 9. Con el fin de conservar sus suelos,
corrientes de agua y asegurar su adecuada utilización, el Gobierno reglamentará
la utilización de los terrenos de propiedad privada que se encuentren
localizados dentro de los límites de las Zonas de Reserva Forestal o de Bosques
Nacionales”.
[82]           Señala la
cita disposición: “Artículo 14. Decláranse de utilidad pública las
zonas establecidas como "Parques Nacionales Naturales". El Gobierno
podrá expropiar las tierras o mejoras de particulares que en ellas existan”.
[83]           Determina la norma en referencia: “Parágrafo.
Los títulos de dominio expedidos por el Instituto de Colonización e Inmigración
a favor de los colonos establecidos dentro de las zonas a que se refiere esta
Ley, conservan toda su eficiencia legal, y los colonos que aún no hayan
obtenido el correspondiente título de adjudicación de su parcela, podrán
solicitarlo del Ministerio de Agricultura, conforme a las disposiciones legales
vigentes y al artículo 7 de la presente Ley”.
[84]           Historia
de las leyes. Legislatura de 1959. Tomo IV. Segunda etapa. Págs. 119 y 149.
(Subrayado por fuera del texto original).
[85]           Sentencias
T-427 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-554 de 1998 (M.P. Fabio Morón
Díaz), C-204 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-746 de 2001 (M.P.
Alfredo Beltrán Sierra),    C-491 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y
C-1172 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[86]           Historia
de las leyes. Legislatura de 1959. Tomo IV. Segunda etapa. Págs. 119 y 149.
[87]           M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[88]           En el
mismo sentido, se puede consultar la sentencia C-649 de 1997, en donde se hace
referencia a la extensión de los atributos de protección previstos en el
artículo 63 del Texto Superior a las zonas de reserva forestal.
[89]           Señala la
cita disposición: “Artículo 14. Decláranse de utilidad pública las
zonas establecidas como "Parques Nacionales Naturales". El Gobierno
podrá expropiar las tierras o mejoras de particulares que en ellas existan”.
[90]           Dispone
la norma en cita: “Cuando sea necesario incorporar tierras o mejoras de
propiedad privada en el Sistema de Parques nacionales se podrá decretar la
expropiación conforme a la ley”.
[91]           Sobre la
materia, señala el artículo 332 del Código Nacional de Recursos Naturales: “Las
actividades permitidas en las áreas de Sistemas de Parques Nacionales deberán
realizarse de acuerdo con las siguientes definiciones: (...) b) De
investigación: Son las actividades que conducen al conocimiento de
ecosistemas y de aspectos arqueológicos y culturales, para aplicarlo al manejo
y uso de los valores naturales e históricos del país; c) De educación:
Son las actividades permitidas para enseñar lo relativo al manejo, utilización
y conservación de valores existentes y las dirigidas a promover el conocimiento
de las riquezas naturales e históricas del pías y de la necesidad de
conservarlas; D) De recreación: Son las actividades de esparcimiento
permitidas a los visitantes de áreas del sistema de parques nacionales (...)”
[92]           M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[93]           Al
respecto, cita el siguiente aparte jurisprudencial: “En necesario precisar,
que dentro de las zonas delimitadas y, por consiguiente, reservadas o
destinadas a parques naturales, no sólo se comprenden terrenos de propiedad
estatal, sino de propiedad privada. Si bien en estos casos subsiste la
propiedad privada, que es enajenable, ella esta afectada a la finalidad
de interés público o social propia del sistema de parques nacionales, afectación
que implica la imposición de ciertas limitaciones o cargas al ejercicio de
dicho derecho, acordes con dicha finalidad. No obstante, debe aclararse, que en
cuanto se afecte el núcleo esencial del derecho de propiedad con la
referida afectación al respectivo inmueble debe ser adquirido mediante compra o
expropiación”.  (Resaltados que corresponden al texto de la demanda).
[94]           La
disposición objeto de demanda en aquella ocasión determinaba que: “Artículo
5 de la Ley 99 de 1993. Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio
del Medio Ambiente: (...) 18. Reservar, alinderar y sustraer las
áreas que integran el Sistema nacional de Parques Nacionales Naturales y las
reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento”. En
opinión del accionante, el precepto legal demandando desconocía la
Constitución Política, en cuanto que permitía a la autoridad administrativa
ambiental efectuar la “sustracción” de las áreas que integran el Sistema de
Parques Nacionales Naturales, desconociendo que dicha atribución es propia del
legislador.
[95]           Precisamente, en palabras de este Tribunal, se sostuvo que: “2.2.5.
El artículo 327 del Código de los Recursos Naturales Renovables y de Protección
al Ambiente define los parques nacionales, así: "Se denomina sistema de
parques nacionales el conjunto de áreas con valores excepcionales para el
patrimonio que, en beneficio de los habitantes de la
Nación y debido a sus características naturales, culturales, o históricas, se
reserva y declara comprendida en cualquiera de las categorías que adelante se
enumeran".
De dicha definición se concluye que los
parques nacionales configuran un tipo específico de reserva, la cual a su vez,
está constituida por diferentes clases de áreas que tienen diversas
destinaciones, según se desprende del art. 329 de dicho Código (...)
Es necesario precisar, que dentro de las
zonas delimitadas y, por consiguiente, reservadas o destinadas a parques
naturales, no sólo se comprenden terrenos de propiedad estatal, sino de
propiedad privada. Si bien en estos casos subsiste la propiedad privada, que es
enajenable, ella esta afectada a la finalidad de interés público o social
propia del sistema de parques nacionales, afectación que implica la imposición
de ciertas limitaciones o cargas al ejercicio de dicho derecho, acordes con
dicha finalidad. No obstante, debe aclararse, que en cuanto se afecte el núcleo
esencial del derecho de propiedad con la referida afectación el respectivo
inmueble debe ser adquirido mediante compra o expropiación.
2.2.6. Observa la
Corte que con anterioridad a la
Constitución de 1991, siempre se consideró que la regulación en materia de
reservas correspondía al legislador, quien determinaba la competencia, y los
requisitos y condiciones para su constitución. Salvo en algunos casos en que
directamente se estableció por el legislador la reserva (vgr. la de la
Sierra de la Macarena), otras, fueron establecidas por la administración con
arreglo a las directrices trazadas por el legislador. Así, específicamente la
ley señaló competencia al Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria -INCORA- para constituir reservas sobre terrenos baldíos para
colonización y otras finalidades (art. 3o. ley 135/61) y al INDERENA para
constituir reservas sobre recursos naturales renovables (art. 38, letra b) del decreto
133/76).
Igualmente, le correspondía al legislador
regular lo relativo a la extinción, modificación o sustracción de las áreas de
reserva.
2.2.7. Como se ha explicado la constitución
de reservas tiene  fundamento en el sistema normativo del ambiente en la
Constitución Política, pues ellas constituyen mecanismos para el manejo, la
protección, la preservación, restauración y sustitución de los recursos
naturales renovables.
Lo anterior conduce a considerar que, con
fundamento en la Constitución, le corresponde al legislador establecer el marco
normativo general relativo al ambiente, dentro del cual necesariamente se
comprenden las regulaciones concernientes a los recursos naturales renovables.
Por lo tanto, corresponde al legislador determinar las condiciones bajo las
cuales se pueden constituir dichas reservas o sustraer las áreas de tales
reservas, con la salvedad que mas adelante se hará.
El derecho constitucional que tienen todas
las personas a gozar de un ambiente sano, configura indudablemente un cometido
estatal, que se cumple no solamente a través de la acción legislativa, sino de
la actividad administrativa. Es decir, que cuando la
Constitución impone al Estado el deber de asegurar el goce del referido
derecho a las personas, indudablemente hay que entender que tal deber pesa
sobre todas las ramas del poder público. De este modo se explica que dentro de
los cometidos de la administración relativos al manejo, preservación,
conservación, restauración y sustitución del ambiente, se encuentra indudablemente
la potestad, originada en la habilitación del legislador a aquélla, para
constituir reservas, modificarlas o sustraer de ellas las áreas o zonas
correspondientes.
La protección que el art. 63 de la
Constitución establece al determinar que los bienes allí mencionados son
inalienables, inembargables e imprescriptibles, debe interpretarse, con
respecto a los parques naturales, en el sentido de que dichas limitaciones las
estableció el Constituyente con el propósito de que las áreas alindadas o
delimitadas como parques, dada su especial importancia ecológica (art. 79), se
mantengan incólumes e intangibles, y por lo tanto, no puedan ser alteradas por
el legislador, y menos aún por la administración, habilitada por éste.
El sistema ambiental que ha configurado la
Constitución fue una respuesta del Constituyente al preocupante y progresivo
deterioro del ambiente y de los recursos naturales renovables. Ello explica la
necesidad de salvaguardar para las generaciones presentes y futuras los elementos
básicos que constituyen el sustrato necesario para garantizar un ambiente sano,
mediante la preservación y restauración de los ecosistemas que aún perviven. En
tal virtud, entiende la Corte que la voluntad del Constituyente fue que las
áreas integradas al sistema de parques nacionales se mantuvieran afectadas a
las finalidades que le son propias; por consiguiente, la calidad de
inalienables de los parques naturales, reconocida en el art. 63 debe
entenderse, en armonía con los arts. 79 y 80, en el sentido indicado antes,
esto es, que las áreas o zonas que los integran no pueden ser objeto de
sustracción o cambio de destinación. En tales condiciones, se repite, ni el
legislador ni la administración facultada por éste, pueden sustraer, por
cualquier medio las áreas pertenecientes al referido sistema.
Finalmente estima la
Corte que debe precisar lo siguiente: Con respecto a otros bienes a los cuales
el legislador le pueda atribuir, según el art. 63, las mencionadas
restricciones, hay que entender que si él tiene la voluntad para crearlas,
igualmente tiene la potestad para eliminarlas, según lo demanden los intereses
públicos o sociales. De este modo, las zonas de reservas forestales, que no
formen parte del sistema de parques naturales, sí pueden ser objeto de
sustracción por el Ministerio del Medio Ambiente.
En razón de lo anterior, la
Corte estima que es inconstitucional la expresión "y sustraer"
incluida en el numeral 18 del art. 5 de la ley 99 de 1993, referida a las áreas
integrantes de parques nacionales, mas no cuando se trate de zonas de reserva
forestal”.
(Subrayado y resaltado por fuera del texto original).
[96]           Subrayado
por fuera del texto original.
[97]           M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[98]           Véase, al
respecto, la sentencia SU-047 de 1999.
M.P. Alejandro Martínez Caballero.