C-283-97
Sentencia C-283/97
Sentencia
C-283/97
LEY ORGANICA-Sujeción ejercicio de actividad
legislativa/LEY ORGANICA-Sujeción de ley ordinaria a la Constitución
La Corte
considera que el artículo 151 de la Carta, al establecer que "el Congreso
expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa", no determina que las normas de naturaleza orgánica
adquieran, por ese hecho, rango constitucional. La regla que se deriva de la
citada disposición sólo establece que toda norma legal que, por virtud de la
Carta Política, deba sujetarse a una específica ley orgánica y no lo haga es
inexequible no porque viole las disposiciones de la ley orgánica sino en razón
de que viola el artículo 151 de la Constitución Política. En consecuencia,
siempre que una ley ordinaria vulnere normas de naturaleza orgánica, a las
cuales, por virtud de la Constitución, deba sujetarse, quebranta el Estatuto
Superior. Sin embargo, no es posible sostener que, en todos los casos en que
una ley ordinaria se ajuste a los postulados de la ley orgánica, queda excluida
la posibilidad de que vulnere las normas constitucionales.
ESTATUTO ORGANICO
DEL PRESUPUESTO-Sujeción
de ley ordinaria a la Constitución
El hecho de que
una ley ordinaria se ajuste, prima facie, a las disposiciones del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, no es un argumento definitivo a favor de la
exequibilidad de aquella. En caso de que el juez de la Carta llegare a
encontrar que la ley ordinaria quebranta las normas superiores deberá declarar
su inexequibilidad, así ella se ciña a la ley orgánica.
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Supremo
director del Ministerio Público
De la calidad de
"supremo director" se deriva la  facultad de coordinar, orientar y
controlar a los servidores públicos que actúen bajo su dirección, así como la
de revisar sus actuaciones. En estas circunstancias, un funcionario excluido
del poder de dirección que ostenta el Procurador General no puede, sin que con ello
se comprometan los artículos 275 y 277 de la Carta, ser titular de aquellas
funciones que, por orden de la Constitución, le compete cumplir a la
Procuraduría General de la Nación. La condición de supremo director del
Ministerio Público implica el cumplimiento de una serie de funciones
indelegables. En consecuencia, vulnerará, no sólo el artículo 278 sino incluso
el artículo 275, la norma que adscriba a un servidor distinto, algunas de tales
funciones. Afecta la condición de supremo director del Ministerio Público que
cumple el Procurador y, por lo tanto, viola el artículo 275 de la Carta, la
disposición legal que (1) desconozca la supremacía del Procurador General
estableciendo, en asuntos que constitucionalmente le competen al Ministerio
Público, una prevalencia funcional o jerárquica distinta; (2) asigne a un
servidor público excluido del poder de dirección del Procurador General alguna
de las funciones propias de la Procuraduría General de la Nación; (3) atribuya
a un funcionario distinto alguna de las facultades que le compete ejercer en
forma exclusiva al Procurador, según el artículo 278 de la C.P.
ORDENACION DEL
GASTO-Alcance
La ordenación del
gasto es aquella facultad de los órganos estatales que disponen de autonomía
presupuestal, para ejecutar el presupuesto de gastos asignado por la respectiva
Ley Anual del Presupuesto, lo que genera un ámbito de decisión propio en punto
a la contratación y a la disposición de los recursos adjudicados. Así mismo, la
conformación y modulación de la facultad de ordenación del gasto, en el caso de
cada órgano del presupuesto en particular, es un asunto que la Constitución ha
deferido al Legislador. En este sentido, la ley está facultada para fijar el
alcance y forma de ejercicio de la facultad de ordenación del gasto, siempre y
cuando no se vulnere el núcleo esencial de la autonomía presupuestal.
AUTONOMIA DE
ORDENACION DEL GASTO DE ORGANOS DE CONTROL
La facultad
autónoma de ordenación del gasto es fundamental para mantener la independencia
de una determinada entidad. Si las decisiones sobre la contratación y, en fin,
el compromiso de los recursos, corresponde a un órgano ajeno a la entidad, no
habrá, como quedó mencionado, autonomía presupuestal y, en ultimas, se estará
limitando su capacidad de acción. Por ello, para garantizar la autonomía de los
órganos de control, se requiere, como lo ha indicado la Corte, que tengan
autonomía presupuestal y, en consecuencia, que las decisiones sobre ordenación
del gasto puedan ser adoptadas de manera independiente. Por supuesto, lo
anterior no obsta para que en el proceso de asignación se deban respetar
integralmente las normas sobre presupuesto que sean aplicables.
ORDENACION DEL
GASTO-Función de control
interno
Correlativa a la
facultad de ordenación del gasto, se encuentra la función de control interno de
dicha ordenación. Se trata, de una función de control fiscal que recae sobre el
manejo de los recursos propios de la entidad.
ORDENACION DEL
GASTO Y CONTROL FISCAL INTERNO DE LA PROCURADURIA GENERAL-Delegable/SECRETARIO GENERAL DE
PROCURADURIA GENERAL Y DEFENSORIA DEL PUEBLO-Calidad de agente o delegado
La función de
ordenación del gasto y de control fiscal interno no es de aquellas que la
Constitución adjudica de manera exclusiva al Procurador General de la Nación.
En efecto, entre las atribuciones de que trata el artículo 278 de la Carta,
éstas no se enuncian, ni siquiera en forma implícita. Por estos motivos, es
menester concluir que, por virtud de la propia Carta Política, la función de
ordenación del gasto y de control fiscal interno, es delegable en aquellos
funcionarios señalados por la Constitución. Ahora bien, resulta claro que el
Secretario General actúa en calidad de agente o delegado del Procurador General
de la Nación. En consecuencia, puede afirmarse que se encuentra bajo la
dirección y vigilancia de este servidor público. En esta medida, el jefe del
Ministerio Público siempre podrá ejercer un control directo sobre las
actuaciones de Secretario General y, en consecuencia, podrá reformar o revocar
los actos que éste expida. Incluso, en cuanto se refiere a la facultad de
ordenación del gasto, no sobra reiterar que, conforme lo dispuesto en la Ley
201 estudiada, el Secretario General de la Procuraduría sólo tendrá las
funciones que le delegue el propio Procurador, conservando este último la
facultad de retomar integralmente la función delegada.
SECRETARIO
GENERAL DE PROCURADURIA GENERAL Y DEFENSORIA DEL PUEBLO-Inscripción en escalafón de servidores/PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Delegación inscripción en escalafón de servidores
La función de
inscribir en el escalafón a los funcionarios de la Procuraduría General de la
Nación o de la Defensoría del Pueblo, no es una atribución indelegable del jefe
del Ministerio Público, toda vez que no se halla explícitamente establecida en
el artículo 278 de la Carta ni puede deducirse de esta disposición en forma
razonable. La inscripción en el escalafón de los empleados de la Procuraduría
General de la Nación y de la Defensoría del Pueblo con derecho a ello es una
función que puede ser delegada en los secretarios generales de los anotados
organismos. El mero hecho de que la ley adscriba a los delegados o agentes del
Procurador algunas de las funciones de este servidor público, no viola la
Constitución, siempre que no se trate de tareas que la propia Carta le asigna
de manera directa y exclusiva. Adicionalmente, cabe indicar que tal adscripción
de funciones no obsta para que el Procurador ejerza todos los controles
derivados de su calidad de supremo director del Ministerio Público.
Referencia:
Expediente D-1480
Actor: Carlos Navia
Palacios
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 115, literal h (parcial) y 147
(parcial) de la Ley 201 de 1995, "Por la cual se establece la estructura y
organización de la Procuraduría General de la Nación y se dictan otras
disposiciones"
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., cinco (5) de junio de mil novecientos noventa y siete (1997). Aprobada
por acta N° 22
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Antonio Barrera Carbonell y
por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria
Díaz, José Gregorio Hernández Galindo,  Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez
Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra los artículos 115, literal h (parcial), y 147 (parcial)
de la Ley 201 de 1995, "Por la cual se establece la estructura y
organización de la Procuraduría General de la Nación y se dictan otras
disposiciones"
I. TEXTO DE LA NORMA REVISADA
LEY 201 DE 1995
(Julio
28)
"Por la cual se establece la estructura
y organización de la Procuraduría General de la Nación y se dictan otras
disposiciones"
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 115.- La
secretaría general tendrá las siguientes funciones:
(...)
h) Ordenar los
gastos y celebrar contratos de acuerdo con las atribuciones que se le deleguen
y ejercer el control de dicha ordenación a través de la división financiera;
(...)
Artículo 147.-
Concepto. El escalafonamiento es la inscripción del servidor público en la
carrera de la Procuraduría o de la Defensoría del Pueblo que le otorga la
plenitud de los derechos inherentes a ella y procederá cuando se haya obtenido
calificación satisfactoria de servicios.
Compete a los
secretarios generales de la Procuraduría o de la Defensoría del Pueblo,
inscribir en el escalafón a los servidores que tengan derecho a ello y
registrar las novedades que se produzcan durante su permanencia en carrera.
(se subraya lo
demandado)
II.  ANTECEDENTES
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 201 de 1995, "Por la cual se establece la
estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación y se dictan
otras disposiciones", la cual fue publicada en el Diario Oficial Nº 41.950
de agosto 2 de 1995.
2. El ciudadano Carlos
Navia Palacios demandó, en forma parcial, los artículos 115 y 147 de la Ley 201
de 1995, por considerarlos violatorios de los artículos 275 y 278-6 de la
Constitución Política.
3. La apoderada del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de memorial fechado el 4 de
diciembre de 1996, defendió la exequibilidad del literal h), del artículo 115
de la Ley 201 de 1995.
4. Mediante escrito
fechado el 9 de diciembre de 1996, el representante judicial del Departamento
Administrativo de la Función Pública expuso una serie de argumentos dirigidos a
sustentar la constitucionalidad de las normas acusadas.
5. El Procurador
General de la Nación, mediante concepto calendado el 22 de enero de 1997,
solicitó a esta Corporación declarar la exequibilidad de las normas demandadas.
III. LA DEMANDA
A juicio del
demandante, el aparte acusado del literal h) del artículo 115 de la Ley 201 de
1995 vulnera el artículo 275 de la Constitución que establece que "el
Procurador General de la Nación es el supremo director del Ministerio
Público". El actor considera que la función de ordenación del gasto en la
Procuraduría General de la Nación es responsabilidad exclusiva del Procurador,
en su calidad de supremo director de ese organismo de control. Agrega que,
"el gasto no puede ordenarlo y menos ejecutarlo funcionario distinto del
señor Procurador General de la Nación, porque la Carta no lo precisó de esa
manera; y no podía preverlo así, porque en el caso que nos ocupa, el señor
Secretario General del ente fiscalizador, es un funcionario administrativo
cuyas responsabilidades son meramente administrativas y de ninguna manera de
carácter fiscal, como sí se le reconocen y deducen al señor Procurador General
de la Nación".
De otro lado, el
actor estima que el inciso segundo del artículo 147 de la Ley 201 de 1995
también viola el artículo 275 de la Carta, como quiera que si el Procurador es
"quien nombra y remueve el personal del ente fiscalizador, es a él a quien
corresponde dirigir en forma directa el trámite consecuencial del
escalafonamiento de los servidores con derecho a éste". Igualmente,
considera que la norma legal antes mencionada conculca el numeral 6° del
artículo 278 de la Carta, en el cual se establece que corresponde al Procurador
General de la Nación el nombramiento y remoción de los funcionarios y empleados
de su dependencia. A su juicio, el Procurador es el único funcionario con
competencia para crear, modificar o concluir las situaciones administrativas
del personal a su cargo. Por consiguiente, no es viable que el Secretario
General sea quien determine el ingreso a la carrera administrativa de los
servidores vinculados a la Procuraduría. Según el libelista, "el
secretario cumple la función refrendadora de lo que sobre el personal de la
Procuraduría disponga el señor Procurador, para que ejercido por el Secretario
ese control interno, los actos que así se produzcan tengan el control
jurisdiccional de la justicia contencioso-administrativa".
IV. INTERVENCIONES
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La representante
judicial de la Nación manifiesta en su intervención que el artículo 110 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) establece que la
función de ordenación del gasto asignada a los órganos que componen una sección
del Presupuesto General de la Nación, podrá ser delegada por el jefe del
respectivo órgano en los funcionarios del nivel directivo o quien haga sus
veces. Añade que el citado artículo, según reiterada jurisprudencia de la Corte
Constitucional, presenta características que le otorgan un carácter superior al
de las leyes ordinarias y cuyas normas amplían el núcleo rector de la materia
presupuestal incluido en la Carta Política (artículos 345 a 353).
En este sentido, la
interviniente pone de presente que el artículo 11, literal b), del Decreto 111
de 1996, determina que la Procuraduría General de la Nación es uno de los
órganos incluidos en el Presupuesto General de la Nación. Por otra parte,
señala que el artículo 1° del Decreto 2025 de 1995, "Por el cual se
establece la nomenclatura, clasificación y régimen salarial de los empleos de
la Procuraduría General de la Nación", establece que el Secretario General
de ese órgano de control es un funcionario del nivel directivo.
En conclusión, la
apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifiesta que, a la luz
de las normas antes anotadas, la delegación de la ordenación del gasto en el
Secretario General de la Procuraduría General de la Nación por parte del
Procurador General, contemplada en el literal h) del artículo 115 de la Ley 201
de 1995, se ajusta a las disposiciones constitucionales en materia
presupuestal.
Intervención del
Departamento Administrativo de la Función Pública
En opinión del
apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública, el artículo
115, literal h), de la Ley 201 de 1995, que otorga al Secretario General de la
Procuraduría General de la Nación las facultades de ordenación del gasto y de
celebración de contratos, constituye un desarrollo legítimo de lo dispuesto en
el numeral 1° del artículo 277 de la Carta Política, según el cual es función
del Procurador General de la Nación, por sí o por intermedio de sus delegados o
agentes, la vigilancia del cumplimiento de las leyes.
El interviniente
indica que, según lo estipulado por el artículo 211 de la Constitución,
corresponde a la ley la fijación de las condiciones para que las autoridades
administrativas puedan delegar sus funciones en sus subalternos u otras
autoridades. Alega que, en el presente caso, fue la propia ley, a través de la
norma acusada, la que delegó en el Secretario General de la Procuraduría
General de la Nación la facultad de ordenación del gasto y, por ello, esta
delegación se aviene a lo prescrito por el artículo 211 del Estatuto Superior.
Igualmente, indica que el Secretario General de la Procuraduría tiene
responsabilidad fiscal en razón de la delegación antes mencionada, según se
desprende de lo establecido en los artículos 124 y 211 de la Carta. De esta forma,
"la ordenación del gasto en la Procuraduría no solamente tiene responsable
fiscal sino que la Contraloría General de la República ejercerá sus funciones
en los términos de la ley y de la Constitución".
El apoderado del
Departamento Administrativo de la Función Pública considera ajustado a las
disposiciones constitucionales el aparte demandado del artículo 147 de Ley 201
de 1995. Al respecto señala que los artículos 125 y 130 del Estatuto Superior
determinan que existen carreras administrativas especiales, cuyo régimen será
determinado por la ley. Por otra parte, indica que corresponde a la ley la
fijación de los aspectos atinentes "al ingreso, concurso de méritos y al
retiro del servicio de los funcionarios vinculados a la Procuraduría General de
la Nación" (C.P., artículo 279), de lo cual se infiere que, "tales
funcionarios disponen de un régimen especial de ingreso a la carrera, distinto
al consagrado en el artículo 130 de la misma Carta". Por último, el
interviniente pone de presente que corresponde al Procurador General, por sí o
por intermedio de sus delegados o agentes, el cumplimiento de las demás
funciones que le señale la ley (C.P., artículo 277-10).
V.
Concepto del Procurador General de la Nación
El representante del Ministerio Público
señala que las normas constitucionales cuya violación se alega no establecen
directamente las atribuciones del Procurador General de la Nación como supremo
director del Ministerio Público, como quiera que la Carta determina que
corresponde a la ley la fijación de tales atribuciones (C.P., artículos 279 y
283). Por esta razón, el Legislador podía autorizar al Procurador, a través de
la Ley 201 de 1995, "para que delegara en su Secretario General la
ordenación del gasto y para que el control en la materia delegada se ejerciera
a través de la División Financiera, en atención a su naturaleza eminentemente
administrativa, y al cúmulo de tareas que debe desempeñar el Titular del
Ministerio Público, (...)". En este mismo sentido, las normas acusadas adscriben
a los secretarios generales de la Procuraduría y de la Defensoría del Pueblo la
función de escalafonar a los servidores públicos de estos organismos.
De otro lado, el
concepto fiscal considera que los artículos demandados de la Ley 201 de 1995
encuentran sustento en el artículo 209 de la Constitución, toda vez que
"la delegación y la desconcentración de atribuciones, son mecanismos con
arreglo a los cuales se busca que la función administrativa cumpla con el
derrotero trazado por el Constituyente, en el sentido de estar al servicio de
los intereses generales y de desarrollarse con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad". En efecto, el Ministerio Público no constituye una excepción
en cuanto a la aplicación de los anotados mecanismos de gestión administrativa
que buscan "descongestionar los entes oficiales a partir de un reparto
razonable y equilibrado de las tareas y negocios públicos asignados".
En relación con la
facultad de ordenación del gasto, la vista fiscal anota que el artículo 110 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) autoriza a los jefes de
los órganos que constituyan secciones del presupuesto nacional, entre los
cuales se encuentra la Procuraduría General de la Nación, a delegar dicha
facultad en funcionarios del nivel directivo, entre quienes se encuentran los
secretarios generales. Igualmente, los artículos 112 y 113 del Decreto 111 de
1996 regulan en forma detallada las distintas situaciones que comprometen la
responsabilidad fiscal de los ordenadores del gasto.
Por último, el jefe
del Ministerio Público manifiesta que la delegación del control de la
ordenación del gasto en el Secretario General de la Procuraduría General de la
Nación, determinada por el literal h) del artículo 115 de la Ley 201 de 1995,
no obsta para que el Procurador General ejerza la función que le asigna el
literal k) del artículo 8° de la misma ley, según el cual este funcionario
tiene la facultad de administrar los bienes y recursos de la entidad y de velar
por su correcta asignación y utilización.
VI.  FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte es
competente para conocer del proceso de la referencia de acuerdo con lo
estipulado en el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política.
Estudio del
artículo 115, literal h), de la Ley 201 de 1995
2. Según el literal
h) del artículo 115 de la Ley 201 de 1995, el Secretario General de la
Procuraduría General de la Nación tendrá, entre otras, la función de ordenar
los gastos y celebrar contratos, conforme a las atribuciones que se le
deleguen, y la de ejercer el control sobre la ordenación, a través de la
División Financiera de dicho organismo.
A juicio del
demandante la norma acusada, vulnera el artículo 275 de la Carta, según el cual
el Procurador General de la Nación es el supremo director del Ministerio
Público, toda vez que concede al Secretario General de la Procuraduría la
atribución de ordenar el gasto de la entidad y de controlar dicha ordenación,
funciones que, en su criterio, corresponden, en forma exclusiva, al Procurador
como supremo director de la entidad.
A su turno los
intervinientes defienden la exequibilidad de la disposición cuestionada,
alegando: (1) que no se trata de una función propia e indelegable del
Procurador General de la Nación y, por lo tanto, compete al legislador definir
si la cumple directamente o a través de sus delegados o agentes; (2) que la
norma acusada encuentra sustento en los principios rectores de la función administrativa,
consagrados en el artículo 209 del Estatuto Superior, dentro de los cuales se
enmarcan la delegación y la desconcentración, como mecanismos apropiados para
el logro de una mayor eficiencia en la gestión estatal; (3) que la delegación
en el Secretario General de la función de ordenar el gasto y vigilar dicha
ordenación, se ajusta a lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto
(Decreto 111 de 1996) y, en consecuencia, es constitucional.
Se pregunta la Corte
si el literal h) del artículo 115 de la Ley 201 de 1995, que atribuye la
función de ordenar los gastos, celebrar contratos y ejercer el control de dicha
ordenación en la Procuraduría General de la Nación a un funcionario distinto
del Procurador General, desnaturaliza la condición de supremo director del
Ministerio Público que éste ostenta y, en consecuencia, viola el artículo 275
de la Constitución Política.
Para resolver el
problema indicado, es necesario realizar algunas consideraciones previas sobre
los alegatos presentados por las partes.
3. En primer lugar
resulta importante definir si en verdad, como lo afirman algunos de los
intervinientes, el hecho de que la norma demandada se ajuste a lo dispuesto en
una disposición de naturaleza orgánica, constituye un argumento que milita a
favor de exequibilidad de aquella, hasta el punto de que quede relevada de
control constitucional.
En concepto de la
apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Procurador General
de la Nación, el literal h) del artículo 115 de la Ley 201 de 1995 es exequible
puesto que el artículo 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111
de 1996) autoriza a los jefes de los órganos que constituyan secciones del
presupuesto nacional, entre los que se encuentra la Procuraduría General de la
Nación, a delegar la función de ordenación del gasto en funcionarios del nivel
directivo, dentro de los cuales se encuentra el Secretario General. De esta
tesis se desprende el aserto según el cual si una ley ordinaria se aviene a lo
dispuesto en una norma de naturaleza orgánica, ello implica, de manera
automática, que la primera se ajusta a la Constitución Política.
La Corte considera
que el artículo 151 de la Carta, al establecer que "el Congreso expedirá
leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad
legislativa", no determina que las normas de naturaleza orgánica
adquieran, por ese hecho, rango constitucional. La regla que se deriva de la
citada disposición sólo establece que toda norma legal que, por virtud de la
Carta Política, deba sujetarse a una específica ley orgánica y no lo haga es
inexequible no porque viole las disposiciones de la ley orgánica sino en razón
de que viola el artículo 151 de la Constitución Política. En consecuencia,
siempre que una ley ordinaria vulnere normas de naturaleza orgánica, a las
cuales, por virtud de la Constitución, deba sujetarse, quebranta el Estatuto
Superior. Sin embargo, no es posible sostener que, en todos los casos en que
una ley ordinaria se ajuste a los postulados de la ley orgánica, queda excluida
la posibilidad de que vulnere las normas constitucionales.
El hecho de que una
ley ordinaria se ajuste, prima facie, a las disposiciones del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, no es un argumento definitivo a favor de la
exequibilidad de aquella. En caso de que el juez de la Carta llegare a
encontrar que la ley ordinaria quebranta las normas superiores deberá declarar
su inexequibilidad, así ella se ciña a la ley orgánica.
Ahora bien, resuelto
el primer problema planteado por las intervenciones, la Corte entra a definir
la cuestión central que no es otra que la de determinar si la norma demandada
se ajusta a la Constitución.
4. Tal y como lo
dispone el artículo 275 de  la Carta, el Procurador General de la Nación es el
supremo director del ministerio público. En consecuencia, resultará
inadmisible, como lo ha indicado la Corte[1],
la disposición legal que menoscabe la calidad que ostenta o que desnaturalice
su función principalísima, sometiéndolo a una ajena dirección funcional o
jerárquica. Sin embargo, lo anterior no significa que la integridad de las
competencias atribuidas al ministerio público, deban estar radicadas en cabeza
del Procurador General. Si ello fuera así, se estaría impidiendo que, en la
práctica, este funcionario y la institución que orienta pudieran cumplir con
las importantes tareas de control que le son propias.
Por la razón
mencionada, el artículo 277 de la Constitución Política, al establecer las funciones
de la Procuraduría General de la Nación, señala que estas podrán ser ejercidas
por el Procurador General de la Nación directamente o a través de sus delegados
y agentes. Sin embargo, no sobra advertir, que resultará inexequible la
disposición que asigne a un servidor público, que no exhiba la calidad de
agente o delegado del Procurador General, alguna de las funciones que
constitucionalmente le pertenecen a la Procuraduría. En efecto, de la calidad
de “supremo director” se deriva la  facultad de coordinar, orientar y controlar
a los servidores públicos que actúen bajo su dirección, así como la de revisar
sus actuaciones. En estas circunstancias, un funcionario excluido del poder de
dirección que ostenta el Procurador General no puede, sin que con ello se
comprometan los artículos 275 y 277 de la Carta, ser titular de aquellas
funciones que, por orden de la Constitución, le compete cumplir a la
Procuraduría General de la Nación.
Adicionalmente, es
importante señalar que la condición de supremo director del Ministerio Público
implica el cumplimiento de una serie de funciones indelegables, consagradas en
el artículo 278 de la Carta. En consecuencia, vulnerará, no sólo el mencionado
artículo 278 sino incluso el artículo 275, la norma que adscriba a un servidor
distinto, algunas de tales funciones.
En suma, puede
afirmarse que afecta la condición de supremo director del Ministerio Público
que cumple el Procurador y, por lo tanto, viola el artículo 275 de la Carta, la
disposición legal que (1) desconozca la supremacía del Procurador General
estableciendo, en asuntos que constitucionalmente le competen al Ministerio
Público, una prevalencia funcional o jerárquica distinta; (2) asigne a un
servidor público excluido del poder de dirección del Procurador General alguna
de las funciones propias de la Procuraduría General de la Nación; (3) atribuya
a un funcionario distinto alguna de las facultades que le compete ejercer en
forma exclusiva al Procurador, según el artículo 278 de la C.P.
Corresponderá a la
Corte establecer si la disposición demandada incurre en alguna de las
mencionadas causales de inexequibilidad.
5. Esta Corporación
ha tenido oportunidad de definir el concepto de ordenación del gasto y los
elementos que este comporta. De igual forma, ha determinado que la función de
ordenación del gasto configura, junto con las atribuciones de contratación y de
disposición de los recursos previamente apropiados, el núcleo esencial de la autonomía
presupuestal que caracteriza a determinados órganos estatales, a los cuales la
Constitución o la ley les otorga esta prerrogativa[2].
Puede concluirse que
la ordenación del gasto es aquella facultad de los órganos estatales que
disponen de autonomía presupuestal, para ejecutar el presupuesto de gastos
asignado por la respectiva Ley Anual del Presupuesto, lo que genera un ámbito
de decisión propio en punto a la contratación y a la disposición de los
recursos adjudicados. Así mismo, la conformación y modulación de la facultad de
ordenación del gasto, en el caso de cada órgano del presupuesto en particular,
es un asunto que la Constitución ha deferido al Legislador. En este sentido, la
ley está facultada para fijar el alcance y forma de ejercicio de la facultad de
ordenación del gasto, siempre y cuando no se vulnere el núcleo esencial de la
autonomía presupuestal.
La facultad autónoma
de ordenación del gasto es fundamental para mantener la independencia de una
determinada entidad. En efecto, si las decisiones sobre la contratación y, en
fin, el compromiso de los recursos, corresponde a un órgano ajeno a la entidad,
no habrá, como quedó mencionado, autonomía presupuestal y, en ultimas, se
estará limitando su capacidad de acción. Por ello, para garantizar la autonomía
de los órganos de control, se requiere, como lo ha indicado la Corte[3], que tengan autonomía
presupuestal y, en consecuencia, que las decisiones sobre ordenación del gasto
puedan ser adoptadas de manera independiente. Por supuesto, lo anterior no
obsta para que en el proceso de asignación se deban respetar integralmente las
normas sobre presupuesto que sean aplicables.
Correlativa a la
facultad de ordenación del gasto, se encuentra la función de control interno de
dicha ordenación. Se trata, de una función de control fiscal que recae sobre el
manejo de los recursos propios de la entidad. A tenor de la norma demandada, la
función de control sobre la ordenación del gasto, adscrita al Secretario
General de la Procuraduría General de la Nación se realiza, básicamente, a
través de las competencias que el artículo 127 de la Ley 201 de 1995, otorga a
la División Financiera de dicha entidad.
6. La Ley 201 de
1995 atribuye al Procurador General la función de ejercer la ordenación del
gasto de la Procuraduría, la cual podrá delegar en el Secretario General o en
los procuradores Territoriales (art. 8 lit. i). Adicionalmente, se confía a
dicho funcionario la tarea de administrar los bienes y recursos destinados al
funcionamiento de la entidad, lo mismo que la de supervisar su correcta
asignación y utilización (ibídem lit. k). De otra parte, la norma le asigna al
Procurador la función de revisar directamente sus propios actos y los expedidos
por los demás funcionarios de la Procuraduría General (ibid. Lit g ). A estas
facultades, cabe añadir la de declarar la insubsistencia del nombramiento de
los empleados de la Procuraduría sometidos al régimen de libre nombramiento y
remoción, entre los cuales se incluye el Secretario General.
Sin embargo, pese a
las normas anteriores, el actor considera que la disposición demandada, que
admite la posibilidad de que el Secretario General de la Procuraduría ejerza,
por delegación del Procurador, funciones de ordenación del gasto y, a través de
la División Financiera, el control de dicha ordenación, viola la Constitución.
7.  No hace falta un
esfuerzo especial para advertir que la función de ordenación del gasto y de
control fiscal interno no es de aquellas que la Constitución adjudica de manera
exclusiva al Procurador General de la Nación. En efecto, entre las atribuciones
de que trata el artículo 278 de la Carta, éstas no se enuncian, ni siquiera en
forma implícita. Por estos motivos, es menester concluir que, por virtud de la
propia Carta Política, la función de ordenación del gasto y de control fiscal
interno, es delegable en aquellos funcionarios señalados por la Constitución en
su artículo 277.
Ahora bien, resulta
claro que el Secretario General actúa en calidad de agente o delegado del
Procurador General de la Nación[4].
En consecuencia, puede afirmarse que se encuentra bajo la dirección y
vigilancia de este servidor público. Lo anterior, no sólo porque se trata de un
funcionario sujeto al régimen de libre nombramiento y remoción, sino en razón
de que sus actos pueden ser revisados e, incluso, revocados por el propio
Procurador. En esta medida, el jefe del Ministerio Público siempre podrá
ejercer un control directo sobre las actuaciones de Secretario General y, en
consecuencia, podrá reformar o revocar los actos que éste expida. Incluso, en
cuanto se refiere a la facultad de ordenación del gasto, no sobra reiterar que,
conforme lo dispuesto en el literal i) del artículo 8º de la Ley 201 estudiada,
el Secretario General de la Procuraduría sólo tendrá las funciones que le
delegue el propio Procurador, conservando este último la facultad de retomar
integralmente la función delegada.
En estas
condiciones, mal puede asegurarse que la disposición estudiada afecte la
calidad de supremo director del Ministerio Público de que goza el Procurador
General en virtud de lo dispuesto por el artículo 275 de la Constitución. En
efecto, el citado precepto no adscribió al Secretario General funciones
específicas propias del Procurador, ni le impuso a este último un deber de
obediencia jerárquica o funcional que desvirtúe su condición, ni le asigno
tareas de la Procuraduría a un servidor público ajeno al radio de acción del
Procurador. En consecuencia, la disposición demandada deberá ser declarada exequible.
Estudio del
inciso segundo del artículo 147 de la Ley 201 de 1995
8. El inciso segundo
del artículo 147 de la Ley 201 de 1995 establece que es competencia de los
secretarios generales de la Procuraduría General de la Nación y de la
Defensoría del Pueblo (1) la inscripción en el escalafón de los servidores
públicos de esas entidades que tengan derecho a ello; (2) el registro de las
novedades que se produzcan durante su permanencia en la carrera.
A juicio del actor
la disposición demandada viola la Constitución en la medida en que la función
en ella contemplada corresponde exclusivamente al Procurador, como quiera que
es éste quien nombra y remueve a los funcionarios del órgano de control (C.P.,
artículo 278-6). En su criterio, este funcionario es el único facultado para
crear, modificar o concluir las situaciones administrativas del personal a su
cargo.
9. El escalafón es
un sistema de clasificación de los servidores públicos pertenecientes a la
carrera administrativa o a carreras especiales de acuerdo con su nivel de
capacitación, el tiempo de servicio y los méritos reconocidos. El inciso
primero de la norma demandada, establece que "El escalafonamiento es la
inscripción del servidor público en la Carrera de la Procuraduría o de la
Defensoría del Pueblo que le otorga la plenitud de los derechos inherentes a
ella y procederá cuando se haya obtenido calificación satisfactoria de
servicios". No obstante, para aclarar la competencia que contempla la
citada disposición, se hace necesario recurrir a las normas generales que
regulan la carrera administrativa y, en especial, al Decreto 1430 de 1996 que,
en su artículo 1°, dispone:
"Artículo
1°. La inscripción o la actualización en el escalafón de la carrera
administrativa consistirá en la anotación, por parte de las comisiones nacional
o seccionales del servicio civil, según el caso, en el registro público de
empleados inscritos en el escalafón de la carrera administrativa de que trata
el artículo 14 del Decreto-Ley 1222 de 1993, del nombre del empleado, su
documento de identidad, el empleo respecto del cual adquiere el derecho y de la
entidad a la cual se encuentre vinculado".
Se pregunta la Corte
si el hecho de que el inciso segundo del artículo 147 de la Ley 201 de 1995
haya dispuesto delegar en los secretarios generales de la Procuraduría General
de la Nación y de la Defensoría del Pueblo, la inscripción en el escalafón de
los funcionarios con derecho a ello, desconoce las facultades del Procurador
General de la Nación como supremo director del Ministerio Público (C.P.,
artículo 275) y, en particular, su atribución de "nombrar y remover, de
conformidad con la ley, los funcionarios y empleados de su dependencia" (C.P.,
artículo 278-6).
10. La función de
inscribir en el escalafón a los funcionarios de la Procuraduría General de la
Nación o de la Defensoría del Pueblo, no es una atribución indelegable del jefe
del Ministerio Público, toda vez que no se halla explícitamente establecida en
el artículo 278 de la Carta ni puede deducirse de esta disposición en forma
razonable. Si bien el numeral 6° de la anotada norma constitucional, determina
que la función de "nombrar y remover, de conformidad con la ley, los
funcionarios y empleados de su dependencia" sólo puede ser ejercida
directamente por el Procurador General, ello no significa que la inscripción en
el escalafón sólo pueda ser llevada a cabo por este funcionario. En efecto, la
inscripción en el escalafón es un acto distinto del nombramiento y de la
remoción del servidor público de que se trate, y no puede ser confundido con
ninguno de éstos, pese a que se verifique luego de la designación y pierde su
vigencia una vez que el funcionario sea removido de su cargo. No sería razonable
una interpretación del artículo 278-6 de la Carta que cobijara, además de los
actos de nombramiento y remoción de los servidores públicos adscritos a la
Procuraduría General de la Nación, todos aquellos actos relacionados con éstos
en forma mediata o inmediata.
Por consiguiente,
debe considerarse que la inscripción en el escalafón de los empleados de la
Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del Pueblo con derecho a
ello es una función que puede ser delegada en los secretarios generales de los
anotados organismos.
11. Por último, la
delegación llevada a cabo por el inciso segundo del artículo 147 de la Ley 201
de 1995 no atenta contra la calidad esencial de supremo director del Ministerio
Público que posee el Procurador General de la Nación. Aquí son de recibo las
mismas consideraciones efectuadas por esta Corporación al analizar la
constitucionalidad del literal h) del artículo 115 de la Ley 201 de 1995. En
efecto, el mero hecho de que la ley adscriba a los delegados o agentes del Procurador
algunas de las funciones de este servidor público, no viola la Constitución,
siempre que no se trate de tareas que la propia Carta le asigna de manera
directa y exclusiva (C.P. art. 278). Adicionalmente, cabe indicar que tal
adscripción de funciones no obsta para que el Procurador ejerza todos los
controles derivados de su calidad de supremo director del Ministerio Público
(revocación de actos, declaración de insubsistencia, potestad disciplinaria,
etc.).
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E :
Primero.- Declarar EXEQUIBLE
el literal h) del artículo 115 de la Ley 201 de 1995.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE
el segundo inciso del artículo 147 de la Ley 201 de 1995.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]  Corte Constitucional, Sentencia T-06/94 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa
[2]  Corte Constitucional, Sentencia C-101/96 MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[3] Corte Constitucional, Sentencia C-101/96 MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz
[4]  Sobre la diferencia entre delagados y agentes del Procurador
General de la Nación, puede consultarse la sentencia C-245/95. M.P. Antonio
Barrera Carbonell.