T-260-94
Sentencia No
Sentencia
No. T-260/94
SALARIO-Naturaleza/PRESTACIONES
SOCIALES-Naturaleza
Hoy
el salario y las prestaciones sociales son derechos subjetivos, patrimoniales,
no solo porque son derechos adquiridos sino porque la  Nueva Constitución se
expidió precisamente con el fin de asegurar el trabajo dentro de un marco
económico y social justo, caracterizándose al Estado como  Social de Derecho,
fundado entre otras cosas en el respeto al trabajo, teniendo como uno de sus
fines esenciales la efectividad de los derechos dentro de los cuales  está la
remuneración y el pago oportuno. El salario y las prestaciones son
REMUNERACIONES protegidas constitucionalmente. Es más, el constitucionalismo
del 91 no se limita a promulgar los derechos, a dejarlos escritos, sino a
protegerlos realmente.
PRESTACIONES
SOCIALES-Liquidación/PRESTACIONES
SOCIALES-Mora en el pago/INDEXACION/FALLO DE TUTELA-Alcance
El
Juez de Tutela tiene la responsabilidad de realizar la justicia material sí, en
su criterio, el trabajador queda indefenso. Hay motivo para creer que hay
indefensión si la administración va más allá del margen temporal razonable de
cumplimiento. Con mayor razón si se ha ejercido por el trabajador el derecho de
petición y éste no ha sido resuelto. La acción judicial de tutela es válida,
frente al hecho omitido, cuando no es razonable la demora. El solicitante del
amparo puede pedir que la Administración reconozca y/o liquide la
correspondiente prestación Social. Si el retardo va más allá del plazo
razonable, la sentencia de tutela  puede ordenar la expedición de la resolución
con el reconocimiento y/o liquidación de la prestación, y, además, determinar
que la liquidación conlleve el reconocimiento de la indexación porque el
retardo irrazonable implica desidia y abuso de la administración en detrimento
del ingreso real.
AUTOTUTELA
ADMINISTRATIVA-Límites/PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD
Este
formidable privilegio de la administración, en la decisión y ejecución de sus
actos, sigue siendo un privilegio pero no puede ser arbitrario porque la
administración no es un fin en si mismo sino que está al servicio de  la comunidad
y porque es de la esencia del Estado Social de derecho que se ejecute, sin
dilaciones, la protección legal al trabajador. Es decir, la autotutela
administrativa tiene un limite: la razonabilidad. La razonabilidad se aprecia
en cada caso concreto, según la simpleza o complejidad del mismo, respetando
por un lado la teoría de la AUTOTUTELA, y teniendo en cuenta por el otro
aspecto que un retardo injustificado atenta contra la caracterización del
Estado Colombiano, viola el principio de que las autoridades de la República
están instituidas para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del
Estado, y uno de tales deberes es pagar las obligaciones laborales para lo cual
las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones porque los servidores
públicos están al servicio del Estado y la comunidad, de lo cual se infiere que
la administración no es un fin en si misma sino un medio para garantizar la
efectividad de los derechos.
PRESTACIONES
SOCIALES-Pago/JURISDICCION
LABORAL/JUICIO EJECUTIVO LABORAL
Si
la administración pública ya ha proferido el acto administrativo reconociendo
y/o liquidando la correspondiente prestación social, y se le ha entregado al
interesado la copia auténtica del mismo, habrá título ejecutivo, luego, la
acción de tutela no será el camino adecuado para librar un mandamiento de pago;
hay que acudir a la jurisdicción laboral instaurándose un juicio ejecutivo, que
tiene un procedimiento  relativamente rápido.
REF:
EXPEDIENTE T-30763
Peticionario:
Marcos Rincón Carreño
Procedencia:
Juzgado Promiscuo Municipal de Güicán
Temas:
-Convenio
95 OIT, junio de 1949, protección al salario.
-Reconocimiento
y/o liquidación de prestaciones sociales en la administración pública. PLAZO
RAZONABLE
-
Pago oportuno
-
Indexación.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santafé
de Bogotá D.C.,  primero de (1º) junio de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
La
Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo
Mesa,
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de tutela identificado con el número de radicación T-30763,
adelantado por Marcos Rincón Carreño.
I.
ANTECEDENTES
Con
base en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto No. 2591
de 1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional
escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
Por
reparto le correspondió el presente negocio a esta Sala, la cual recibió
formalmente el expediente el día veintiocho  (28) de  febrero de mil
novecientos noventa y cuatro (1994).
1.
Solicitud.
Marcos
Rincón Carreño solicita que se ordene al Alcalde de Güicán que se le reconozcan
"los derechos violados y el pago oportuno de mis prestaciones" por
haber sido fontanero de tal Municipio desde el 24 de enero de 1987 hasta el 6
de junio de 1992. Dice que, pese a seguir  la vía gubernativa, no se le ha
"cumplido". Pide, además, que se le paguen el daño emergente y las
costas.
Considera
como violados los derechos fundamentales consagrados en los artículos 2º, 6º,
23, 25 y 53 de la C.P.
En
declaración bajo juramento resalta que cada vez que cobra  sus prestaciones  le
contestan "que no hay plata sino hasta el año entrante".
ACERVO
PROBATORIO
1.1
Marcos Rincón Carreño laboró desde el 24 de enero de 1987 como servidor público
del Municipio de Güicán. Esto lo certificó la Contraloría del Departamento de
Boyacá.
1.2
Por Decreto 006 de 6 de junio de 1992 se le declaró insubsistente. En Güican,
hubo desvinculación de muchos funcionarios con ocasión del cambio del Alcalde
el 1º de junio de 1992.
2.1
En el mismo Decreto 006 se ordenó cancelar con cargo al presupuesto para la
vigencia de 1992 lo autorizado por la ley, (se refiere a las prestaciones
sociales).
2.2.1
El presupuesto  de rentas y gastos para la vigencia fiscal de 1992 fue aprobado
en 1991, por Acuerdo 007.
2.2.2
Existía en dicho presupuesto (art. 59 del programa de transferencias) una
destinación de $3.000.000 para cesantías.
2.2.3
Se pagaron 1´977.890.72 a cinco de los 10 empleados despedidos.
2.3.1
El presupuesto de 1993 fue expedido por el Concejo Municipal de Güicán el 3 de
diciembre de 1992 (Acuerdo Nº15), no se dejó rubro para pago de cesantías.
2.3.2
En 1993 se pagó con base en un artículo inexistente del Acuerdo 15 al
extrabajador Rozo Carreño $216.000.oo. A los otros cuatro empleados entre ellos
Marcos Rincón, no se les canceló la cesantía debida.
2.4
En el presupuesto para 1994 tampoco hubo destinación específica para cancelar
prestaciones sociales.
Conclusión:
Hasta el 29 de noviembre de 1993 sólo  se les había pagado la cesantía a 6 de
los 10 empleados despedidos a raíz del cambio de Alcalde.
3.1
El 18 de marzo  de 1993 Rincón solicitó certificación a la Alcaldía para pedir
constancia de tiempo de servicio a la Contraloría del Departamento.
3.2.1
El 2 de junio de 1993 Rincón pidió al Alcalde el pago de sus prestaciones
sociales, adjuntando la constancia remitida por la Contraloría.
3.2.2
En Inspección Judicial se dejó constancia de que esta última solicitud se había
remitido a la Tesorería "sin nota ni nada".
3.2.3
El Alcalde le informó al Juzgado que la solicitud fue hecha por Carreño
"cuando ya no había dinero para cancelar sus  cesantías. Se le dijo
verbalmente que se le cancelaría en el año de 1994".
3.2.4
También informa el Alcalde, por escrito:
"Para
pagar algunas cesantías que se adeudan, se piensa crear el reglamento interno
del Fondo de Previsión Social del Municipio y convencer a los Honorables
Concejales para que presupuesto (sic) suficiente para sufragar  esta clase de
asignaciones oportunamente y en años venideros".
4.
Marcos Rincón Carreño nació en Güicán el 21 de marzo de 1933, es agricultor, su
paso por la administración municipal duró más de cinco años.
2.
Fallo del Juzgado Promiscuo Municipal de Güicán, de 2 de diciembre de 1993.
Ordenó
el Juzgado que se le pague a Marcos Rincón Carreño, en el término de 48 horas,
lo correspondiente a prestaciones sociales. El Alcalde cumplió la orden y
entregó al extrabajador $438.691.47.
Para
tomar esta determinación consideró el Juez que se habían violado los artículos
11, 46 y 53 de la C.P., y que la tutela no prosperaba en cuanto a otros
derechos fundamentales (art. 2º, 6º, 23 y 25 C.P.).
No
prosperó la petición de pagar el daño emergente y las costas, porque según el
Juzgado la autoridad ni desconoció, ni negó el derecho en forma arbitraria; sin
embargo, la sentencia ordenó que  "como sanción al incumplimiento", y
"por el concepto de intereses a dichas prestaciones se le cancele el doble
de lo legal".
3.
Impugnación
Pese
a que la sentencia  le fue favorable, el petente  apeló porque a él se le
olvido reclamar la pensión.
En
verdad, en la solicitud de tutela no se había dicho nada respecto a la pensión,
además Rincón sólo laboró 5 años, por consiguiente la interposición del recurso
causaba  perplejidad. Pero como además lo hizo fuera de término (el fallo se
profirió el 2 de diciembre de 1993 y la impugnación se presentó el 10 de
diciembre) el Juzgado Civil del Circuito El Cocuy se declaró inhibido para
conocer en segunda instancia. Y por eso el expediente se remitió a esta Corporación.
II.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
1.
Competencia
Es
competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir
sentencia de revisión dentro de la acción de tutela de la referencia, con
fundamento en los artículos 86 inciso 3º y 241 numeral 9º de la Constitución
Política, en concordancia con  los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591
de 1991; además su examen se hace en virtud de la selección que de dichas
acciones practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la
forma señalada por el Reglamento de esta Corporación.
2.
Temas jurídicos en estudio
En
el caso de estudio  de la Sala  Séptima  de Revisión de la Corte Constitucional
se desarrollará preferentemente el siguiente tema:
Protección
al salario y a las prestaciones sociales. Pago oportuno.
Se
sostendrá  en esta sentencia lo siguiente:
a-
Los empleados protegidos por la carrera administrativa gozan de estabilidad,
otros, los trabajadores oficiales, tienen la llamada estabilidad relativa, los
menos, son de libre nombramiento y remoción1.
Pero todos sin excepción tienen derecho al pago oportuno de su cesantía y de
las prestaciones que se les adeuden en el momento de ser retirados.
b-
La protección constitucional a las prestaciones debe ser la misma que se le da
al salario. La efectividad de estos derechos se fundamenta en los
artículos 1º, 2º, 25, 53, 58 de la Constitución Política, derechos que se
interpretan y complementan, en lo pertinente, por Tratados y Convenios
Internacionales (art. 53 y 93 C.P.). Para el caso de la protección al salario y
lo debido al finalizar la relación laboral, (aquí se incluye necesariamente la
cesantía) debe tenerse en cuenta el Convenio 95 de 8 de junio de 1949 de la
OIT, (arts. 53 y 93 C.P.).
c-
La administración pública debe reconocer y/o liquidar las prestaciones sociales
en un plazo razonable. Si se retarda el reconocimiento o la liquidación, máxime
si hay solicitud del interesado, prospera la acción de tutela por violación al
derecho de petición, artículo 23 C.P.
d-
Si hay mora en el pago, no obstante  existir acto administrativo que reconozca
y cuantifique las prestaciones, habrá lugar a juicio ejecutivo laboral y al
embargo si han transcurrido más de 18 meses.
e-
Si por irrazonable demora se elude la expedición del título ejecutivo o no se
paga, esta omisión puede justificar, adicionalmente, que el juez de tutela
permita la indexación. Se considera que cuando el artículo 53 de la
Constitución dice que "El Estado garantiza el derecho al pago
oportuno" se está protegiendo no solo a las pensiones sino a toda
remuneración laboral.
Se
sustentan las anteriores apreciaciones con estos razonamientos:
I.
Estabilidad
El
trabajo es un derecho fundamental, lo cual incluye el principio de estabilidad
en el empleo (art.53C.P.) Tratándose de la mayoría de los empleados públicos,
su estabilidad debe estar asegurada por la carrera administrativa
(art.125.C.P.). Estas dos normas de la Constitución Política significa que la
ESTABILIDAD sólo puede ser afectada por una causa  legal y relevante que
justifique el despido.
Dentro
de los servidores del Estado hay un grupo denominado trabajadores oficiales.
Allí están,  entre otros, los trabajadores de la construcción  y sostenimiento
de obras públicas. La estabilidad de estos operarios no depende de la carrera
administrativa  sino de los principios laborales ordinarios; a ellos se les
aplica la calificada por los tratadistas  como ESTABILIDAD RELATIVA IMPROPIA,
porque se traduce casi siempre en la pérdida del trabajo  suplida por una indemnización
reparatoria. La Corte Constitucional ha reconocido la indemnización
reparatoria en caso de despido, tanto la no tarifada como la
"forfaitaire" (tarifada)2
. Esta estabilidad relativa ha sido muy criticada3 .
Sea
lo que fuere, trabajador oficial o empleado público, si su estabilidad se ve
afectada por el despido, hay lugar al pago de una prestación social ordinaria
llamada cesantía, lo cual representa un pago compensatorio.
II.
La protección constitucional a la remuneración incluye protección a la cesantía
(Convenio 95  de 1949 de la OIT).
Mucho
se ha discutido sobre la naturaleza jurídica de la cesantía. Hay quienes la
consideran como una forma de salario. No es ese el criterio del Código Laboral
porque allí expresamente se dice que las prestaciones sociales no constituyen
salario (art. 128). Sin embargo, la O.I.T., en su Trigésima Segunda Reunión,
efectuada en Ginebra en 1949, al expedir el CONVENIO Nº95 relativo a la
PROTECCION AL SALARIO aprobado mediante Ley 54 de 1962, incluyó dentro de la
definición toda forma de remuneración.
"Artículo
1.- A los efectos del presente Convenio, el término ´salario´, significa la
remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo,
siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la
legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un
contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya
efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar".[1]
Esta
amplia definición que sobrepasa lo que en Colombia se entiende como salario,
permitió que en el artículo 12 del mismo Convenio se dijera:
"Cuando
se termine el contrato de trabajo se deberá efectuar un  ajuste final de todos
los salarios debidos de conformidad con la Legislación Nacional, un contrato
colectivo o un laudo arbitral o, en defecto de dicha legislación, contrato o
laudo, dentro de un plazo razonable, habida cuenta de los términos del contrato".
(Subraya fuera de texto).
Es
lógico que esta parte del artículo 12 del Convenio Nº95 se refiere no solo a
las mensualidades debidas sino también a cualquier remuneración derivada de la
finalización de la relación laboral. Se hace esta afirmación porque no de otra
manera se puede interpretar la frase TODOS LOS SALARIOS, la cual fue
introducida en el texto a petición de los trabajadores; porque para el caso
específico del salario mensual se indicó que el pago debería efectuarse por lo
menos dos veces al mes, o, excepcionalmente una vez al mes (Capítulo III, Parte
III de las Recomendaciones, "Periodicidad para el pago de los
salarios") y no en "término razonable" y porque en Reclamaciones
que ha habido por incumplimiento del Convenio se han relacionado como faltas al
pago de "salario" las demoras relacionadas con remuneraciones
derivadas de la finalización del  trabajo[2]. Se hacen las
anteriores advertencias para que se entienda porqué prestaciones sociales como
por ejemplo la cesantía están cobijadas por los principios  constitucionales de
la protección a la remuneración (art. 53 C.P.), así haya diferencia normativa
entre salario y prestación en nuestra legislación.
III.
Protección jurisprudencial a las REMUNERACIONES.
Aunque
la discusión se dió inicialmente respecto a la pensión de jubilación, de todas
maneras se aprecia con claridad la evolución jurisprudencial sobre el carácter
del salario y de las prestaciones.
En
1915 la Corte Suprema de Justicia discutía sobre si el salario de los empleados
públicos los pagaba el Estado como "parte civil", y calificaba a la
principal de las prestaciones (la pensión de la jubilación) como "gracia o
recompensa gratuita".
Estas
expresiones, que eran un despropósito aún en su época, fueron variadas
radicalmente el 28 de febrero de 1946, por sentencia del doctor ANIBAL CARDOSO
GAITAN,  al declararse inexequible el artículo 9º del Decreto 136 de 1932. Dijo
la Corte:
"Hay
el derecho al sueldo por devengar y el derecho al sueldo devengado. El derecho
al sueldo por devengar es un STATUS, una situación jurídica general,
impersonal. El derecho al sueldo devengado es una situación jurídica
individual, intangible.... El régimen jurídico de la pensión de retiro, como el
del sueldo, depende de la naturaleza jurídica de la pensión. En tanto que las
condiciones legales no se han llenado (pensión eventual) el agente público se
halla en una situación legal y reglamentaria; cuando las condiciones legales  se
han llenado, aquél se encuentra en una situación jurídica individual"[3]
Para
llegar a estas conclusiones, la sentencia considera  al sueldo y las
prestaciones como ´ventajas personales´ y les da el respaldo constitucional
como expresión de respeto a los derechos adquiridos "con arreglo a las
leyes civiles" (art.10 del Acto Legislativo Nº1 DE 1936). Pareciera que la
Corte, en su avance jurisprudencial, se inspirara en la teoría de la función
pública del derecho administrativo francés. Pero, esta no puede ser la óptica
después de la Constitución de 1991. Hoy el salario y las prestaciones sociales
son derechos subjetivos, patrimoniales, no solo porque son derechos adquiridos
sino porque la  Nueva Constitución se expidió precisamente con el fin de
asegurar el trabajo dentro de un marco económico y social justo (Preámbulo de
la Carta), caracterizándose al Estado como  Social de Derecho, fundado entre
otras cosas en el respeto al trabajo (art 1º), teniendo como uno de sus fines
esenciales la efectividad de los derechos dentro de los cuales  está la remuneración
y el pago oportuno (art. 53 C.P.), es por eso  que el artículo 25
establece:
ARTICULO 25. El trabajo es un
derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la
especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en
condiciones dignas y justas. (Subraya fuera del texto).
No
hay pues la menor duda de que el salario y las prestaciones son REMUNERACIONES
protegidas constitucionalmente. Es más, el constitucionalismo del 91 no se
limita a promulgar los derechos, a dejarlos escritos, sino a protegerlos
realmente (art. 2º C.P.).
IV.
El problema práctico:
Se
debe cancelar la cesantía a la mayor brevedad posible porque la razón de ser de
tal prestación es entregarle al trabajador una suma de dinero para  satisfacer
sus necesidades inmediatas al retiro y en proporción al tiempo servido. Como no
se analiza el caso de los fondos de cesantía creados por la Ley 50 de 1990, se
puede afirmar lo siguiente:
Tratándose
de trabajadores particulares,  la cesantía es prontamente pagada porque la mora
en la cancelación puede dar lugar a indemnización moratoria (comúnmente llamada
"brazos caídos). No ocurre lo mismo cuando el servidor es público.
La
realidad es que la administración pública no paga sin que previamente exista un
acto administrativo para cuya expedición se  exige, algunas veces, que el
ex-trabajador presente documentación que reposa precisamente en los archivos
estatales. Y, generalmente hay demora para la expedición del acto
administrativo.
La
Corte Constitucional ya había hecho el análisis de esta situación:
A. Planteamiento del problema
"El
conjunto de los servidores públicos de la Nación -cerca de 500.000
trabajadores-,  puede verse afectado por toda suerte de incumplimientos en el
pago de sus acreencias laborales a cargo del Estado, y por muy diversos
motivos.
En
todos esos casos los trabajadores se encuentran desamparados para  cobrar sus
acreencias dinerarias a causa de la inembargabilidad de las rentas del
Presupuesto General de la Nación."[4]
B. Planteamiento del problema jurídico:
"La
inembargabilidad en materia laboral  desconoce el principio de la igualdad
material, al convertirse en un obstáculo para el ejercicio efectivo del
derecho.  Esta situación, que hipotéticamente puede ser la de cualquier
trabajador vinculado con el Estado,  se pone de manifiesto de manera más
dramática en los siguientes  eventos:
A)      Un
pensionado del sector privado estaría en mejores condiciones que un pensionado
de la Caja Nacional de Previsión Social;
B)      Un
pensionado de una entidad pública con liquidez (Cajas de Previsión del
Congreso, Presidencia, Militares) estaría también en mejor posición que un
pensionado de la Caja;
C)     Un acreedor de la Nación en
virtud de sentencia estaría mejor garantizado que un acreedor de la Nación en virtud
de una resolución administrativa que le reconoce una pensión."[5]
C. Argumento que conlleva la necesidad de una justa
solución:
"De
ahí que el pago inoportuno de una pensión y, peor aún, el no pago de la misma,
sea asimilable a las conductas punibles que tipifican los delitos de El abuso
de confianza y a otros tipos penales de orden patrimonial y financiero como
quiera que en tal hipótesis, la Nación, deviene en una especie de banco de la
seguridad social que rehusa devolver a sus legítimos propietarios las sumas que
estos forzosa y penosamente  han depositado.
Por
ello, la imposibilidad de acudir al embargo para obtener "el pago" de
las pensiones de jubilación hace nugatorio, además de los derechos sociales, el
derecho a la propiedad y demás derechos adquiridos de los trabajadores, que
protege el artículo 58 constitucional. Dicho de otra manera, la no devolución
de esa especie de ahorro coactivo y vitalicio denominado "pensión"
equivale, ni más ni menos, a una expropiación sin indemnización, esto es, a una
confiscación, la cual sólo está permitida en la Constitución para casos
especiales, mediante el voto de mayorías calificadas en las cámaras
legislativas y, paradójicamente, "por razones de equidad".[6]
V.
PRIMER INCONVENIENTE: LIQUIDACION DE LA PRESTACION.
Es
necesario aclarar que aunque hay prestaciones sociales que se adquieren en el
mismo instante del retiro, hay que darle a la Administración Pública un margen
temporal de cumplimiento, porque deben efectuarse algunos procedimientos
señalados en ley o en reglamento y porque la administración, por si misma,
puede controlar sus propias situaciones administrativas y jurídicas, esto se
denomina en el derecho administrativo moderno: AUTOTUTELA. Este trato distinto
al de los empleadores particulares, que puede retardar momentáneamente el
reclamo ante la justicia, es, digámoslo así: un privilegio históricamente
explicable.
En
efecto, la Revolución francesa consideró que juzgar a la administración sigue
siendo administrar ("juger l'administration c'est encore
administre"), este principio respondía en parte a L'Esprit des Lais de
Montesquieu y, especialmente, al rechazo de los revolucionarios a un aparato
judicial estamentario y nobiliario y a la realidad política de que el poder
estaba en manos de la Asamblea Constituyente y ésta no admitía
condicionamientos ni limitaciones. Esta forma de pensar dominó el Derecho
Administrativo francés hasta finales del siglo XIX. El relativo cambio lo
explica Eduardo García de Enterría así:
"Estos
privilegios se perfilarán más tarde, al final del siglo XIX, cuando se produce
una verdadera jurisdiccionalización de los órganos encargados de conocer los
recursos contencioso-administrativos (sistema de la "jurisdicción
delegada", o de separación entre jurisdicción administrativa y
Administración activa, en Francia; encuadramiento de dichos órganos dentro del
poder judicial en otros países). Juzgar a la Administración no se considera ya
una pertenencia de la misma función de administrar, sino el contenido de una
verdadera jurisdicción. Pero la inserción de esta jurisdicción en el
comportamiento del sujeto Administrativo habrá quedado fijada por la
experiencia precedente: la jurisdicción contencioso- administrativa no tendrá
en absoluto sobre la Administración los poderes comunes de los Tribunales sobre
los sujetos sometidos a ellos, sino que se limitará al enjuiciamiento ex
post de las actuaciones administrativas, las cuales pueden producirse por
propia autoridad, sin la previa declaración judicial de pertinencia, tanto en
el ámbito declarativo como en el ejecutivo, y ese enjuiciamiento a
posteriori habrá quedado configurado sobre la técnica impugnatoria analítica
de actos o de Reglamentos, que, además, no suspende la ejecución de los mismos.
En el ámbito de esa actuación administrativa autónoma, o no necesita de
Tribunales, éstos continuarán teniendo velado penetrar y perturbar de cualquier
manera su funcionamiento, en servicio de lo cual el sistema de conflictos, que
permite paralizar las injerencias judiciales prohibidas, sigue funcionando
eficazmente."[7]
Por
supuesto que hoy la situación es distinta:
"No
parece posible emplear hoy los conceptos que históricamente se han utilizado
para explicar de manera eficaz el régimen especial de relaciones entre la
Administración y los Tribunales.
La
explicación del Antiguo Régimen, como la inicial que puso en marcha el
principio revolucionario "juzgar a la Administración sigue siendo
administrar", esto es, la incoordinación de la Administración en la misma
fuente de soberanía que la sostiene  el aparato judicial (el Monarca absoluto o
el pueblo), es una explicación que no es hoy técnicamente de recibo. Bien
sabemos que la administración no representa al pueblo, sino que le sirve, que
no puede ampararse en la nota de soberanía, que vendría a justificarla ante el
Derecho por su sola presencia subjetiva, sino que, antes bien, es una
organización íntegramente subordinada al Derecho, no señora del mismo, obligada
a justificarse en la observación estricta de las normas legales. Por otra
parte, hoy la jurisdicción contencioso-administrativa está encarnada en
verdaderos Tribunales y no es, como en ese primer modelo histórico, un simple
autocontrol residenciado en el propio aparato de la Administración, de modo que
no podría hablarse de que ésta disfruta de una exención jurisdiccional absoluta
que dé a sus decisiones la misma fuerza que a las Sentencias, que era lo propio
de ese primer modelo histórico.
Igualmente
resulta inválido como explicación técnica recurrir al principio constitucional
de la división de los poderes, interpretado en el sentido de una
"separación" entre Administración y Tribunales. El sistema habrá
podido desarrollarse sobre esa base histórica, pero tal base operará como una
infraestructura, no nos develará los secretos de la estructura técnica, que es
el nivel en donde ahora estamos. Por otra parte, es obvio que tal
"separación" ha perdido su carácter absoluto y de principios, en
cuanto que el actual recurso contencioso-administrativo supone un sostenimiento
efectivo de la Administración a un proceso y a una decisión verdaderamente
jurisdiccionales.
A
nuestro juicio, el sistema posicional de la Administración respecto a los
Tribunales, que sumariamente hemos descrito al comienzo de este capítulo, debe
ser explicado como un sistema de autotutela: la Administración está capacitada
como sujeto de derechos para tutelar por sí misma sus propias situaciones
jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del statu
quo, eximiéndose de este modo de la necesidad, común a los demás sujetos, de
recabar una tutela judicial. Es este principio de autotutela el que es capaz de
explicar en unidad todo ese complejo sistema posicional."[8]
Este
formidable privilegio de la administración, en la decisión y ejecución de sus
actos (art.238 C.P.), sigue siendo un privilegio pero no puede ser arbitrario
porque la administración no es un fin en si mismo sino que está al servicio de
la comunidad, (art. 123 y 209 C.P.)  y porque es de la esencia del Estado
Social de derecho que se ejecute, sin dilaciones, la protección legal al
trabajador. Es decir, la autotutela administrativa tiene un limite: la
razonabilidad.
"No
basta entonces, para el logro de los fines esenciales del Estado, de asegurar
la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, que las personas
cumplan con los deberes y obligaciones constitucionales consagrado en el
artículo 95. Se requiere además, que las autoridades también cumplan con las
funciones para las que están instituidas, según el artículo 2º de la
Carta."[9]
Este
enfoque plantea un interrogante: En qué momento la autotutela administrativa
puede ser desplazada por una tutela judicial?
VI. Reconocimiento
y liquidación de las prestaciones dentro de lo razonable
La
respuesta de la Administración al reconocimiento y liquidación de las
prestaciones sociales, sea porque el acto administrativo llegare a dictarse
oficiosamente o porque fuere motivado por solicitud de parte, debe producirse
dentro de un límite razonable, de lo contrario ubicaría en condición de
indefensión al trabajador y convertiría a la autotutela administrativa en una
fuente de abusos.
Esta
Corte ya ha precisado que el concepto de RAZONABILIDAD debe ser abierto,
En
otras palabras, la razonabilidad hace relación a que un juicio, raciocinio o
idea esté conforme con la prudencia, la justicia o la equidad que rige para el
caso concreto."[10]
Por
eso se distinguió entre racionalidad y razonabilidad en la siguiente forma:
-Mientras
que la RAZONABILIDAD hace relación a lo constitucionalmente admisible, la
RACIONALIDAD hace relación a la conexidad;
-La
primera apunta a una finalidad legítima mientras que la segunda apunta a una
finalidd lógica;
-Una
-la primera- hace alusión a la coherencia externa, esto es, con los supuestos
de hecho; la otra -la segunda- hace alusión a la coherencia interna, es decir,
es un fenómeno estructural;
-Por
último, lo razonable es de la esfera de la lógica de lo humano -material-,
mientras que lo racional es de la esfera de la lógica forma."[11]
Lo
razonable, para el caso de estudio, significa que se persigue una finalidad
constitucionalmente admisible: el pago oportuno de las prestaciones. Tal
oportunidad es calificada por el Juez de Tutela teniendo en cuenta la
prudencia, la justicia y la equidad.
Valga
un ejemplo: un municipio debe pagarle la cesantía a un ex-empleado y con
posterioridad al retiro de éste se aprueba el presupuesto, sin embargo no se
deja en el presupuesto de gastos rubro para pagar tal obligación, el Juez de
Tutela debe considerar que esta omisión no es RAZONABLE, se torna arbitraria.
Ha
dicho la Corte al respecto:
"Estos
conceptos son denominados por la doctrina "cláusulas abiertas" o
"conceptos jurídicos indeterminados". Respecto de ellos ha sostenido
García de Enterría que el margen de apreciación que los conceptos jurídicos
indeterminados permiten no implican en ningún caso una discrecionalidad para
determinar si ellos objetivamente existen o no.[12]
En
este sentido el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo señala que
"en la medida en que el contenido de una decisión... sea discrecional,
debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los
hechos que le sirven de causa". Es por ello que deben tener mucha
prudencia y mesura las autoridades encargadas de calificar los conceptos
jurídicos indeterminados contenidos en la norma estudiada, con el fin de evitar
la arbitrariedad."[13]
Hay
algunos elementos de juicio que permiten calcular el término para decretar y
liquidar la prestación social:
a-
El Convenio 95 de 1949, de la OIT, que en su artículo 12, dice que debe hacerse
el "ajuste" y pago dentro de un "plazo razonable". Este
Convenio interpreta y complementa el derecho fundamental al pago oportuno (art.
53 C.P.).
b-
El Decreto 797 de 28 de marzo de 1949 estableció un plazo de gracia; las consideraciones
y la norma pertinente establecen:
"CONSIDERANDO:
Que
las prestaciones de indemnización que la ley ha establecido en favor de los
trabajadores oficiales se pagan generalmente por instituciones de previsión;
Que
para los reconocimientos correspondientes deben cumplirse trámites especiales
dentro del régimen de tales instituciones, en forma independiente de la
administración de las entidades oficiales que ocupan a los trabajadores
respectivos;
Que,
por otra parte, los requisitos de orden legal que deben cumplirse en forma
previa a todo el pago que efectúen las dependencias oficiales implican  demoras
que no ocurren en tratándose de entidades o personas particulares, sin que ello
obedezca a culpa de los funcionarios públicos, y
Que
por lo tanto, debe consagrarse un régimen que se ajuste a esta realidad en
cuanto al pago de los salarios, prestaciones e indemnizaciones que se adeuden
al trabajador y las consecuencias que acarree el incumplimiento de esta
obligación,
DECRETA:
.....
Parágrafo
2º. Los contratos de trabajo entre el Estado y sus servidores, en los casos en
que existan tales relaciones jurídicas conforme al artículo 4º de este decreto
sólo se considerarán suspendidos hasta por el término de noventa (90) días,
a partir de la fecha en que se haga efectivo el despido o el retiro del
trabajador.
Dentro de este término los
funcionarios o entidades respectivos deberán efectuar la liquidación y
pago de los correspondientes salarios; prestaciones e indemnizaciones que se
adeuden a dicho trabajador" (Subrayas propias).[14]
Aunque
este artículo se refiere solo a los trabajadores oficiales, lo que interesa
para el análisis de la razonabilidad es que, sin ser una camisa de fuerza, el
término señalado en el Decreto 797 de 1949 es un ejemplo de lo razonable.
C-
El Código Contencioso Administrativo obliga a la resolución de las peticiones
dentro de los 15 días siguientes a la fecha de su recibo (art. 6) y, además,
los artículos 36 y 37 del mismo Código ilustran suficientemente:
"Artículo
36. Decisiones Discrecionales. En la medida en que el contenido de una
decisión, de carácter general o particular, sea discrecional debe ser adecuada
a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le
sirven de causa".
"Artículo
37. Demoras. Si hay retardo para decidir en las actuaciones administrativas
iniciadas de oficio... podrá ejercer el derecho de petición para que concluyan
dichas actuaciones en la forma que el interesado considere conveniente".
Por
supuesto que la razonabilidad se aprecia en cada caso concreto, según la
simpleza o complejidad del mismo, respetando por un lado la teoría de la
AUTOTUTELA, y teniendo en cuenta por el otro aspecto que un retardo
injustificado atenta contra la caracterización del Estado Colombiano (Art. 1º
C.P.), viola el principio de que las autoridades de la República están
instituidas para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado
(art. 2º C.P.), y uno de tales deberes es pagar las obligaciones laborales para
lo cual las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones (art.
209 C.P.) porque los servidores públicos están al servicio del Estado y la
comunidad (art. 123 C.P.), de lo cual se infiere que la administración no es un
fin en si misma sino un medio para garantizar la efectividad de los derechos.
La
negligencia, las fallas, la ineptitud, la ineficacia no son argumentos válidos
para disculpar un retardo en el decreto y liquidación de una prestación social.
Mucho menos se justifica la demora cuando en casos similares sí se actúa con
prontitud. El Juez de Tutela tiene la responsabilidad de realizar la justicia
material sí, en su criterio, el trabajador queda indefenso. Hay motivo para
creer que hay indefensión si la administración va más allá del margen temporal
razonable de cumplimiento. Con mayor razón si se ha ejercido por el trabajador
el derecho de petición y éste no ha sido resuelto. La Corte Constitucional ha
sido enfática a este respecto.
"1.
El derecho de petición, pese a su autonomía, tiene como fuente material los
derechos políticos, en la medida en que estos facultan al ciudadano para
controlar, directa o indirectamente, las decisiones de las autoridades
legítimamente constituidas por obra de la participación popular. El núcleo
esencial de este derecho está ligado a la necesidad de mantener canales
adecuados de comunicación entre gobernantes y los ciudadanos que trasciendan el
ámbito político y vinculen al miembro de la comunidad con la autoridad.
El
derecho de petición comprende no sólo la manifestación de la administración
sobre el objeto de la solicitud, sino también el hecho de que dicha
manifestación constituya una solución pronta del caso planteado. El derecho
fundamental a la efectividad de los derechos (CP. arts. 2º y 86) se une en este
punto con el principio constitucional de la eficacia administrativa (art. 209).
2.
La omisión o el silencio de la administración en relación con las demandas de
los ciudadanos, son manifestaciones de autoritarismo tan graves como la
arbitrariedad en la toma de sus decisiones. Los esfuerzos de la Constitución
por construir una sociedad más justa y democrática, necesitan ser secundados, y
de manera esencial, por el cumplimiento de la obligación de los funcionarios
públicos de responder y resolver de manera oportuna las peticiones provenientes
de los particulares.
Por
lo menos tres exigencias integran esta obligación. En primer lugar, la
manifestación de la administración debe ser adecuada a la solicitud planteada.
No basta, por ejemplo, con dar una información cuando lo que se solicita es una
decisión. Correspondencia e integridad son fundamentales en la comunicación
oficial. En segundo lugar, la respuesta debe ser efectiva para la solución del
caso que se plantea. El funcionario no sólo está llamado a responder, también
debe esclarecer, dentro de lo posible, el camino jurídico que conduzca al
peticionario a la solución de su problema. Finalmente, la comunicación debe ser
oportuna. El factor tiempo es un elemento esencial para la efectividad de los
derechos fundamentales; de nada sirve una respuesta adecuada y certera cuando
ella es tardía."[15]
En
conclusión, la acción judicial de tutela es válida, frente al hecho omitido,
cuando no es razonable la demora. El solicitante del amparo puede pedir que la
Administración reconozca y/o liquide la correspondiente prestación Social.
Ha
dicho la Corte en caso parecido:
"El
Juez puede tutelar el derecho a la pensión por una doble vía: de manera
indirecta, por medio de la protección del derecho de petición cuando aquella no
ha sido aún reconocida, o de manera directa, cuando la Caja de Previsión
respectiva ha expedido la resolución de reconocimiento y aún no se ha efectuado
el pago."[16]
Por
último, no se puede alegar como disculpa que la prestación social debe ser
liquidada y pagada por las Cajas o por Fondos que aún no existen, ya que estos
son mecanismos instrumentales y por encima de todo está la efectividad de los
derechos laborales. El empleador debe pagar salario y prestaciones al
trabajador o ex-trabajador y no puede trasladar esta obligación a entidades
inexistentes.
VII.
PAGO DE LA PRESTACION CON TITULO EJECUTIVO:
Existe
título para ejecutar cuando se dan los requisitos del artículo 100 del Código
de Procedimiento Laboral:
"Será
exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación
de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su
causante o que emane de una decisión judicial o arbitral firme"
Ese
"acto o documento" que sirve de título ejecutivo no es otro que el
acto administrativo que reconoce y/o liquida la prestación.
Vale
la pena hacer referencia a unos aspectos prácticos:
A-
Apropiación presupuestal:
En
numerosas oportunidades la Corte ha sostenido que la protección de un derecho
fundamental no puede estar condicionada por problemas de tipo administrativo o
presupuestal.
Es
tan  importante que un trabajador recibe lo justo que una de las razones para
intervenir la economía es el de asegurar el acceso efectivo a los bienes. Y son
bienes patrimoniales el salario y las prestaciones. Los cuales deben
programarse en el presupuesto de gastos como pago de servicios personales.
B-
La apropiación y pago de prestaciones sociales es preferencial.
Los
argumentos dados por la Corte Constitucional al referirse a la jubilación son
en parte aplicables a otras prestaciones como la cesantía:
"En
una Constitución que edifica un orden social sobre bases de justicia social;
que postula un Estado Social de Derecho, que hace del ciudadano el principal
actor del acontecer político y en la que, por todo lo anterior, la protección y
efectividad de los derechos fundamentales constituye la principal razón de ser
de la organización institucional y política y del que hacer gubernamental, la
noción de "deuda," por necesidad resultante de su propia axiología,
debe comprender, con mayor razón, los débitos originados en la prestación de
servicios ya causados como resultado de una relación laboral, como quiera que
éstos también representan obligaciones dinerarias a cargo del Estado.....
Si
la Constitución obliga a incluir en la Ley de Apropiaciones las partidas
necesarias para atender el "gasto público social"; si éste, excepto
en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional,
"tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación" (artículo  350)
precisamente porque tiene el esencial propósito de atender las
"necesidades básicas insatisfechas";  es congruente con tales dictados
el que el Estado esté obligado a pagar lo que adeuda por concepto de pensiones
legales pues con ellas otros proveen a lo necesario para su propia
subsistencia."[17]
C.
Pago real (cuándo implica posibilidad de embargo)
Se
vuelve a aclarar que aunque la decisión de la Corte se refirió especialmente a
las pensiones, la argumentación cabe también para otra prestación de inmediato
cumplimiento: la cesantía. Hecha  esta advertencia, se pasa al tema del pago
efectivo, que muchas veces requiere de medida cautelar:
"En
consecuencia, esta Corporación estima que los actos administrativos que
contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben
poseer la misma garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan
prestar mérito ejecutivo -y embargo- a los dieciocho (18) meses después de
haber sido ejecutoriados, de conformidad con el artículo 177 del código
contencioso administrativo, que dice en sus incisos primero y cuarto:
"Artículo
177.- Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o
descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se
enviará inmediatamente copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer
las funciones del ministerio público frente a la entidad condenada...
Será
causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los
presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas
más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la
justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria..."
En
consecuencia, esta Corte considera que  en aquellos casos en los cuales la
efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas
de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y
rentas  incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los
términos  del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo."[18]
Este
corolario abre las puertas a una solución real cuando hay demora en el pago de
obligaciones laborales.
Es
justo que pasados los 18 meses de que habla el artículo 177 del C.C.A. pueda
embargarse a la Nación y a las Entidades Territoriales.
D.
Constitucionalidad del artículo 177 del C.C.A.:
Acusada
como fue dicha norma ante la Corte Constitucional, fue declarada exequible el 2
de diciembre de 1993, haciéndose estas precisiones:
"El
pago puntual de las obligaciones laborales a cargo de las entidades públicas -
independientemente de su origen -, es un deber del estado que adquiere mayor
relieve por su carácter social y por estar positivamente fundado en el trabajo
y en la dignidad humana como valores superiores (CP arts. 1 y 2). Empero, una
condición elemental que la administración debe acatar en lo que atañe a la
ejecución del gasto es la de sujetarse a las normas presupuestales tanto
constitucionales como legales, lo que de suyo no implica desmedro a los
derechos de los trabajadores. Lo que no es óbice para que dentro del marco
legal y presupuestal, la administración deje de obrar en las diferentes etapas
con eficiencia y prontitud, particularmente tratándose del reconocimiento y
pago de créditos laborales. A este respecto una interpretación conforme a la
Constitución permite discernir del texto del artículo 177 del Código
Contencioso Administrativo una pauta obligatoria de conducta para la
administración deudora según la cual las apropiaciones destinadas al
cumplimiento de condenas laborales deben ejecutarse más rápidamente que el
resto y siempre han de tener carácter prioritario.
12.
La Corte Constitucional, de otra parte, ha otorgado al trabajo la importancia
que tiene en el ordenamiento constitucional. Si bien en su sentencia C-546 de
1992 declaró la constitucionalidad de principio de inembargabilidad del
presupuesto, dejó a salvo la posibilidad de embargar sus fondos "en
aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones
dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, sólo se
logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la
Nación". No cabe duda de que la especial consideración que reclama el
trabajo se encuentra debidamente atendida en la excepción a que se ha hecho
mención, la que no podría ser extendida hasta el punto de tener que omitirse de
manera integral el proceso presupuestal. Además de las razones expuestas, se
opone a ello la declaratoria de exequibilidad del artículo 16 de la Ley 38 de
1989 pronunciada en la referida sentencia a cuyo tenor " (...) la forma de
pago de las sentencias a cargo de la Nación, se efectuará de conformidad con el
procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás
disposiciones concordantes". En todo caso, en la misma sentencia, luego de
excluir los créditos laborales del principio de inembargabilidad del
presupuesto, se advirtió que en esta hipótesis excepcional éste sería
"embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso
Administrativo."[19]
E.
Vía adecuada para obtener el pago:
Si
quien debe pagar la prestación es un Municipio, será competente para tramitar
la ejecución el respectivo Juez Laboral del lugar en donde se haya prestado el
servicio y, si no hubiere Juzgado Laboral, conocerá el Juez del Circuito.
A
su vez, el artículo 7º de la Ley 24 de 1947, que reformó la Ley 6º de 1945,
estableció lo siguiente:
"También
conocerá la justicia del trabajo, de las controversias que se susciten por
razón de las primas, sueldos, bonificaciones, accidentes de trabajo,
enfermedades profesionales, cesantías y demás derechos y prestaciones
sociales..., siempre que se haya agotado el procedimiento de
reclamación..."
Esa
previa reclamación se denomina agotamiento de la vía gubernativa y es
indispensable porque constituye factor de competencia.
"Artículo
6º del C. de P. L.: Las acciones contra una entidad derecho público, una
persona administrativa autónoma, o una institución o entidad de derecho social
podrán iniciarse sólo cuando se haya agotado el procedimiento gubernativa o
reglamentario correspondiente".
Conclusión: si
la administración pública ya ha proferido el acto administrativo reconociendo
y/o liquidando la correspondiente prestación social, y se le ha entregado al
interesado la copia auténtica del mismo (es obligación de la Administración
hacerlo), habrá título ejecutivo, luego, la acción de tutela no será el camino
adecuado para librar un mandamiento de pago; hay que acudir a la jurisdicción
laboral instaurándose un juicio ejecutivo, que tiene un procedimiento
relativamente rápido.
VIII.
INDEXACION.
Si
el retardo va más allá del plazo razonable, la sentencia de tutela  puede
ordenar la expedición de la resolución con el reconocimiento y/o liquidación de
la prestación, y, además, determinar que la liquidación conlleve el
reconocimiento de la indexación porque el retardo irrazonable implica
desidia y abuso de la administración en detrimento del ingreso real, es
atentatorio de un orden social y justo y porque al señalar el inciso segundo
del artículo 53 de la C.P. que "El Estado garantiza el derecho al pago
oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales" no se está
refiriendo solamente a la pensión como pensión, sino a la pensión como relación
valor-trabajo, y, entonces, pago oportuno y reajuste son predicables a las
remuneraciones debidas al finalizar la relación laboral, esto es coherente con
la interpretación dada al artículo 12 del Convenio 95 de la OIT en el caso de
los sindicatos Portugueses (relacionado anteriormente en esta sentencia) donde
se dice que uno de los aspectos de protección al salario es el de tomar medidas
adecuadas para reparar los perjuicios ocasionados por la demora en el pago.
La
jurisprudencia nacional ha asimilado la indexación a la corrección monetaria.
"Es
oportuno reiterar que cuando no sea pertinente en una sentencia la condena de
indemnización moratoria por el no pago oportuno de prestaciones sociales, por
cuanto no se trata de una indemnización de aplicación automática, es viable
aplicar entonces la indexación o corrección monetaria en relación con aquellas
prestaciones que no tengan otro tipo de compensación de perjuicios por la mora
o que no reciban reajuste en relación con el costo de vida, conforme a lo dicho
antes, pues es obvio que de no ser así el trabajador estaría afectado en sus
ingresos patrimoniales al recibir al cabo del tiempo el pago de una obligación
en cantidad que resulta en la mayoría de las veces irrisoria por la permanente
devaluación de la moneda en nuestro país, originándose de esa manera el
rompimiento de la coordinación o "equilibrio" económico entre
empleadores y trabajadores que es uno de los fines primordiales del derecho del
trabajo"[20]
3.
CASO CONCRETO.
El
fontanero de Güicán, Marcos Rincón Carreño, fue despedido el 6 de junio de 1992
cuando un nuevo alcalde asumió sus funciones en aquel municipio boyacense.
En
el programa presupuestal de transferencia había dinero suficiente para
cancelarle su cesantía, sin embargo, no se le pagó la prestación.
Se
expidieron los respectivos presupuestos para los años siguientes de 1993 y
1994, y no se dejó rubro para pago de cesantía.
Rincón
Carreño solicitó que se le reconociera, liquidara y pagara lo debido, la
administración municipal no respondió por escrito y el Alcalde verbalmente le
decía que "no hay plata sino hasta el año entrante". Además,
supeditaba el pago a que previamente se convenciera a los concejales para que
presupuestaran lo suficiente para el pago de esas obligaciones y a la
posibilidad de crear un "Fondo de Previsión Social".
En
resumen, si no hubiera sido por la acción de tutela, al fontanero no se le
habría pagado su cesantía. Por supuesto que la sentencia del juez de tutela
contiene algunas incorrecciones  que es necesario enmendar.
En
efecto, el Juez Promiscuo Municipal de Güicán consideró que se habían violado
los derechos fundamentales a la vida, a la protección a las personas de la
tercera edad y los principios mínimos del estatuto del trabajo y por
consiguiente ordenó cancelar en 48 horas los dineros correspondientes a
las prestaciones sociales de Marcos Rincón Carreño. La acción de tutela no
puede suplantar un mandamiento ejecutivo. La Corte ha dicho en los
considerandos de esta sentencia que previamente al pago de la prestación social
debe existir un reconocimiento y/o liquidación de ésta y que lo que se tutela
es el derecho de petición, art. 23 C.P. en armonía con la protección al derecho
al trabajo, art. 25 y 53, a la caracterización del Estado Social de Derecho,
art. 1º, al cumplimiento de los deberes sociales del Estado, art. 2º, al deber
de las autoridades administrativas de coordinar sus actuaciones, art. 209, y
porque los servidores públicos están al servicio del Estado y la comunidad,
art. 123. Luego, es por estas razones que ha debido prosperar la tutela y no
sólo por violación a los artículos 11 y 46 de la Carta Fundamental.
Habrá
que revocar la parte resolutiva de la sentencia porque ordenó el pago o
"cancelación" de dineros, lo cual no podrá hacer, y sin embargo no
protegió el derecho de petición y el derecho al trabajo, debiendo haberlo
hecho.
Se
mantendrá la Sentencia en cuanto consideró que se violaron los artículos 11, 46
y 53 de la C.P.
Por
esto, el camino correcto será el de estimar que Rincón podía reclamar que se le
liquidara la cesantía en un plazo razonable y como esto no ocurrió la tutela
prospera, y, en la liquidación hay que incluir indexación (corrección
monetaria) porque el Municipio de Güicán abusivamente retardó el pago, habiendo
podido hacerlo en 1992, porque en los años subsiguientes la desidia llegó hasta
no señalar rubro en el presupuesto para el pago de esas prestaciones sociales y
por que a otros trabajadores sí se les canceló la cesantía, no existiendo
explicación para este trato desigual. Sea esta una forma de reparar el daño
causado, de garantizar y reajustar el pago y de proteger el derecho al pago
oportuno de las remuneraciones, teniéndose en cuenta la respectiva compensación
por el dinero ya recibido.
Como
además el Alcalde de Güicán dice que estas omisiones se deben a que hay que
convencer a los Concejales para que dejen partida presupuestal para el pago de
obligaciones laborales, pero esta disculpa no se compagina con el hecho de ser
el Alcalde quien presenta al Concejo el proyecto de presupuesto, se los
prevendrá a él y al Concejo para que en lo sucesivo no se repitan esta clase de
omisiones.
Por
último, ante el hecho concreto de que el Alcalde ha informado a la Corte
Constitucional que, con posterioridad al fallo del juzgado, "canceló la
correspondiente cesantía",  se tiene que RINCON no recibió lo no debido y
por consiguiente no tiene obligación de devolver el dinero que le
entregaron. En un caso similar esta Sala de Revisión determinó:
"El
Tribunal Superior de Barranquilla -Sala Laboral-, tuteló el derecho de la
peticionaria y ordenó que se liquidara y pagara la cesantía parcial de Minerva
Ricardo de Molina.
Al
revocar el fallo del Tribunal Superior, se pregunta ¿tiene la peticionaria
Ricardo de Molina que devolver a la Empresa Electrificadora del Atlántico S.A.,
el valor de las cesantías parciales?
La
Sala de Revisión de la Corte Constitucional considera que la respuesta es
negativa, por las siguientes razones:
En
principio el derecho a la cesantía parcial le fue reconocido a la señora
Minerva Ricardo de Molina mediante una providencia judicial. Lo que se
pretendía a través de la tutela era lograr la efectividad del derecho
reconocido, es decir lo debido. Ante la conducta negativa de la empresa, la
petente sólo tenía dos caminos: uno esperar que voluntariamente la Empresa
reconociera el derecho de la trabajadora y dos: iniciar el proceso ejecutivo
laboral, por ser ésta la vía procedente para hacer efectivo un derecho ya
reconocido en sentencia ejecutoriada.
Ella
-la peticionaria-, optó por una vía equivocada al impetrar la acción de tutela,
hecho que por las razones expuestas en esta sentencia llevan a la Sala a
revocar la decisión del Tribunal, pero frente a los efectos, pues en el caso
concreto no se discute un "pago de lo no debido"; sería absurdo
ordenarle a la accionante devolver lo no debido, pues lo pedido es lo debido,
lo que se cuestiona es la vía utilizada."[21]
En
mérito de lo expuesto la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional.
R E S
U E L V E:
PRIMERO:
CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia de 2 de diciembre de 1993,
proferida por el Juez Promiscuo de Güicán, en cuanto tuteló el derecho a la
liquidación de cesantía de Marcos Rincón Carreño y revocarla parcialmente en
cuanto ordenó la cancelación de una suma de dinero, todo lo anterior de acuerdo
a los considerandos de este fallo.
SEGUNDO:
El
peticionario Marcos Rincón Carreño no está obligado a devolver la suma de
dinero que recibió, según se explicó en la parte motiva de esta Sentencia.
TERCERO:
Prevenir
al Alcalde y al Concejo de Güicán para que en lo sucesivo incluyan en el
Presupuesto Municipal cantidades suficientes para pagar oportunamente las
prestaciones sociales de sus empleados y trabajadores.
CUARTO:
Ordenar
que por Secretaría se comunique esta providencia al Juzgado Promiscuo
Municipal, al Alcalde y al Concejo de Güicán, al Defensor del Pueblo y a Marcos
Rincón Carreño.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Ponente
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA
Secretaria
General
1 Ver sentencia  C-195/94,  Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa
2 Sentencia C-014 de 10 de marzo de 1994, Ponente Dr. Alejandro
Martínez Caballero.
3 "La estabilidad no posee grados", Victor RUSSOMANO,  A
estabilidade do trabalhador no empresa, p.12.
"La
estabilidad relativa es inestabilidad relativa", Acione Niederauer Correa,
II Seminario Latinoamericano de Dereito do Trabalho, Universidad de Posso
Fundo, 1979.
"La estabilidad es absoluta o no
es estabilidad", Héctor Hugo  BARBAELATA, Derecho del trabajo, p.330.
[1]Ver Ley 54 de 1962, Diario Oficial
30947.
[2]La OIT, a petición de organizaciones
sindicales, ha protegido el salario (en sentido amplio) cuando ha habido
retraso en el pago, o no se han adoptado todas las medidas necesarias para la
liquidación al finalizar la relación laboral o se ha dificultado la recepción
concreta del salario. Valgan tres ejemplos:
-
La Confederación General de los Trabajadores Portugueses reclamó por la demora
en pagar salarios a 143.190 trabajadores particulares y 65.474 del sector
oficial. El Comité de la OIT consideró que la aplicación efectiva del Convenio
de protección al salario comprende tres aspectos: el control, las sanciones y
las medidas destinadas a reparar los perjuicios sufridos y formuló como
recomendaciones la prescripción de sanciones apropiadas y "vías de recurso
aceleradas y eficaces para que el trabajador pueda recuperar rápidamente en su
totalidad las sumas que se les adeudan en concepto de salario, incluidas las
garantías necesarias en caso de quiebra o de liquidación  judicial de la
empresa" (Boletín Oficial, Vol.LXVIII, 1985).
-
La Confederación General de los Trabajadores del Senegal reclamó por el
incumplimiento de la República Islámica de Mauritania por expulsar de este país
a empleados de sectores público y privado, por motivos de raza y ascendencia
nacional; debido a tal situación no se les pagó lo debido a la finalización del
contrato laboral. El Comité de la OIT hizo énfasis en que a quienes estaban en
la administración pública de Mauritania hay que pagarles una remuneración  por
el hecho de haber terminado su servicio. Agregó: "El Comité estima que el
Gobierno debería adoptar todas las medidas necesarias para calcular o hacer
calcular las cantidades que se deben  a los trabajadores  del sector público y
del sector privado que han salido de Mauritania como consecuencia de los
sucesos de abril de 1989, y efectuar o asegurar la liquidación final de sus
salarios, habida cuenta,  al hacerlo, de la definición del término salario en
el párrafo  1 del artículo 1 del Convenio, así como de las disposiciones
pertinentes de la legislación nacional". (Boletín Oficial, Vol. LXXIV,
1991).
-
Hay otro caso muy llamativo , que ilustra hasta dónde puede  llegar la
protección del salario (en sentido amplio); caso citado por la Corte
Constitucional en sentencia C-546 de 1992.
La Federación de sindicatos egipcios,
en virtud del artículo 24 de la Constitución de la Oficina Internacional del
Trabajo, alegaba que Iraq incumplía el Convenio 95. El informe dice que
"comprueba la falta de provisión de fondos de las cuentas bancarias contra
las que se emitieron cheques constituye un obstáculo para el pago del salario.
Esta falta de provisión de fondos, que en la práctica se ha traducido en un
rechazo del pago total o parcial del salario a intervalos regulares, no es
conforme a lo previsto por el artículo 12 del Convenio." Añade, así mismo,
"en relación con los cheques entregados a ciertos trabajadores, girados
con cargo a bancos de Jordania, después que fue adoptada la decisión de imponer
el embargo a Iraq, el comité considera que el pago de los salarios con cheques
girados con cargo a establecimientos radicados en Jordania, no puede
considerarse un medio efectivo de pago. Teniendo en cuenta que en ese momento
había alternativas, los gobiernos en cuestión deberían encontrar los medios
para asegurar que los trabajadores reciban el pago que les es debido.
[3]Gaceta Juducial T. IX, Nº 2029, p.1
[4]Sentencia C-546 de 1º de octubre de
1992, Ponentes: Dr. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero.
[5]Ibidem.
[6]Ibidem.
[7]García de Enterría Eduardo y Fernández
Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo I, Cuarta Edición, pág. 470.
Civitas.
[8]García de Enterría Eduardo y Fernández
Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo I, Cuarta Edición, págs. 472 y
473. Civitas.
[9]Sentencia T-438, 12 de octubre de
1993, Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[10]Sentencia C-530 de 11 de noviembre de
1993, Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[11]Ibidem.
[12]Vid. García de Enterría, Eduardo. La
lucha contra las impunidades del poder. Tercera edición. Cuadernos Civitas.
Madrid, 1983. pag. 63.
[13]Ibidem.
[14]Es indispensable aclarar que la norma
habla de suspensión del contrato de trabajo porque igualmente establecía como
sanción a la Administración que si pasados los 90 días no se pagaban los
salarios, las prestaciones y las indemnizaciones, "los contratos de
trabajo recobrarán toda su vigencia". Hoy en día no opera esta causal de
reintegro, pero, la doctrina considera que pasados esos 90 días, si no se han
cancelado salario y prestaciones a los trabajadores oficiales, habrá
lugar a una especie de indemnización moratoria.
[15]Sentencia T-220 de 1994, Ponente
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[16]Sentencia T-220/94, Ponente: Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[17]Sentencia C-546 de 1º de octubre de
1992. Ponentes: Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero.
[18]Ibidem
[19]Sentencia C-555 de 2 de diciembre de
1993, Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz
[20]Corte Suprema de Justicia, Sala Plena
de Casación Laboral, sentencia de mayo 20/92. Con salvamento de voto).
[21]Sentencia Nº T-496  de 1993.
Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero.