C-965-99
Sentencia C-965/99
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL
Referencia:
Expedientes D-2577, D-2578 y D-2580 (Acumulados)
Demandas de
inconstitucionalidad contra los  artículos 5, 22, 33, 41, 45, 47 y 52,
parciales, del Decreto-ley 1122 de 1999 “Por el cual se dictan normas para
suprimir trámites, facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a la
eficiencia y eficacia de la Administración Pública y fortalecer el principio de
la buena fe”.
Demandantes : Karen
Ivette Lora Kessie
Edna Carolina Falla
Barrantes
Eva Luz Guerra
Duarte
Javier Ramírez Gómez
Jesús Antonio Nieto
Ospina
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Santafé de Bogotá,
D.C., primero (1) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Karen Ivette Lora
Kessie, Edna Carolina Falla Barrantes, Eva Luz Guerra Duarte, Javier Ramírez
Gómez y Jesús Antonio Nieto Ospina, demandaron la inconstitucionalidad de los
artículos 5, 22, 33, 41, 45, 47 y 52 del Decreto-ley 1122 de 1999 “Por el cual
se dictan normas para suprimir trámites, facilitar la actividad de los
ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la Administración Pública
y fortalecer el principio de la buena fe”.
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en sesión del nueve (9) de septiembre del año en curso,
resolvió acumular las demandas contenidas en los expedientes D-2578 y D-2580 a
la demanda del expediente D-2577, con el fin de que se tramitaran conjuntamente
y se decidieran en la misma sentencia; así mismo, en la sesión del cuatro (4)
de agosto, resolvió darle trámite de URGENCIA NACIONAL a los presentes
procesos.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de las
demandas de la referencia.
II.  NORMAS
DEMANDADAS.
A continuación, se
transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación
en el Diario Oficial Nº 43622 del 29 de junio de 1999, y se subraya lo
demandado :
Decreto-ley 1122 de 1999
(junio 26)
“Por el cual se dictan normas para suprimir trámites,
facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia
de la Administración Pública y fortalecer el principio de la buena fe”.
El Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 4º del
artículo 120 de la Ley 489 del 29 de diciembre de 1998
“DECRETA:
“Artículo 5.  Principio de la buena fe.  De
conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política, la buena fe se
presume en todas las actuaciones de los particulares ante la Administración
Pública. No producirá efecto alguno la disposición administrativa que se expida
fundada en la mala fe del ciudadano y hará disciplinariamente responsable al
funcionario que la profiera.
“Por virtud del principio de la buena fe,
la carga de la prueba sobre la conducta del administrado corresponde al Estado
y se tendrán por ciertas las afirmaciones que el ciudadano formule ante la
Administración, a menos que la ley establezca una formalidad probatoria.
“Parágrafo. Lo dispuesto en el presente
artículo no regirá en los casos en que la Administración Pública actúe como
entidad de previsión o seguridad social o como responsable en el reconocimiento
o pago de pensiones”.
“Artículo 22.  Prohibición de
Presentaciones Personales.  Prohíbese la exigencia de la presentación personal
en intervalos de tiempo inferiores a un (1) año, en todas las actuaciones
frente a la Administración Pública. Tampoco podrá exigirse que el memorial o
cualquier escrito que a ésta se dirija se remita previo reconocimiento o
autenticación notarial o judicial, salvo en los casos en que la
Administración Pública actúe como entidad de previsión o seguridad social o
como responsable en el reconocimiento o pago de pensiones”.
“Artículo 33. Derecho de Turno. Las
autoridades que conozcan de peticiones, quejas, o reclamos, deberán respetar el
orden de su presentación para efecto de llevar a cabo el trámite respectivo.
Sólo por razones de orden público, el jefe de la entidad podrá modificar dicho
orden dejando constancia en la actuación. En todo caso y mediante acto
administrativo de carácter general, el jefe de la entidad podrá determinar
categorías de asuntos que se considerarán de manera separada para efectos de la
aplicación del derecho de turno.
“En todas las entidades y dependencias
públicas debe llevarse un registro de presentación de documentos en los cuales
se debe dejar constancia de todos los escritos, peticiones y recursos que se
presenten por los administrados, de tal manera que estos puedan verificar el
estricto respeto al derecho de turno. Dicho registro será público.
“El Gobierno dispondrá los elementos
necesarios para el diseño y operación de sistemas de información que permitan
garantizar el pleno cumplimiento de esta disposición, de tal forma que se pueda
verificar el turno.
“Lo dispuesto en este artículo no se
aplicará a aquellas peticiones quejas o reclamos que impliquen gasto”.
“Artículo 41. Prohibición de autenticación
de acto oficial. Todos los actos de funcionario público competente se presumen
auténticos. Por lo tanto, se prohibe la autenticación notarial de los mismos. Se
exceptúan de este principio los actos atinentes a la seguridad social”.
“Artículo 45. Prohibición de declaraciones
extrajuicio. En todas las actuaciones administrativas, suprímese como requisito
las declaraciones extrajuicio ante juez o autoridad de cualquier índole. Para
estos efectos, bastará la afirmación que haga el particular ante la entidad
pública, la cual se entenderá hecha bajo la gravedad del juramento. Cuando se
requieran testigos para acreditar hechos ante una autoridad administrativa
bastará la declaración que rindan los mismos bajo la gravedad del juramento,
ante la misma autoridad, bien sea en declaración verbal o por escrito en
documento aparte.
Del mismo modo, ninguna autoridad
administrativa podrá exigir la presentación de declaraciones extrajuicio en las
regulaciones que expidan.
“Parágrafo. Lo dispuesto en el presente
artículo no regirá en los casos en que la Administración Pública actúe como
entidad de previsión o seguridad social o como responsable en el reconocimiento
o pago de pensiones”.
“Artículo 47. Supresión de autenticaciones
y reconocimientos. A las entidades de la Administración Pública les está
prohibido exigir documentos originales, copias o fotocopias, autenticados o
reconocidos notarial o judicialmente, sin perjuicio de los controles o verificaciones
que dichas entidades deban realizar, salvo en los casos en que la
Administración Pública actúe como entidad de previsión o seguridad social o
como responsable en el reconocimiento o pago de pensiones. Los documentos
producidos por las autoridades administrativas en sus distintas actuaciones,
siempre que reposen en sus archivos, tampoco requieren autenticación o
reconocimiento. A este efecto, bastará con la simple copia o fotocopia del
mismo aportada dentro de la actuación en la que se les requiera”.
“Artículo 52. Denuncia por pérdida de
documentos. A partir de la vigencia del presente decreto, ninguna autoridad
podrá exigir la presentación de denuncia por pérdida de documentos con el fin
de tramitar la expedición del duplicado o reemplazo correspondiente, para lo
cual bastará la afirmación del peticionario sobre tal circunstancia, la cual se
entenderá efectuada bajo la gravedad del juramento.
“Lo previsto en el presente artículo no
aplicará a los documentos de identificación de los miembros de la fuerza
pública y de los cuerpos de seguridad del Estado”.
III.
LA
DEMANDA
1.
Expediente
D-2577
La ciudadana Karen Ivette Loara Kessie,
demandó los artículos 22, 33, 41, 45 y 47, parciales, del Decreto 1122 de 1999,
por considerar que vulneran los artículos 83, 1, 13, 15 y 23 de la Constitución
Política y, en consecuencia solicita se declare su inexequibilidad, con
fundamento en las siguientes razones:
La demandante manifiesta que las
disposiciones acusadas constituyen una flagrante violación del principio de la
buena fe consagrado en el artículo 83 del Estatuto Fundamental, porque si en
realidad se desea dar aplicación total al mencionado principio de conformidad
con lo preceptuado por la Carta Política, no se pueden establecer salvedades o
excepciones a los casos en que los particulares interactúan con la
Administración Pública, independientemente de los trámites, actuaciones o
gestiones que adelanten ante las entidades del Estado, pues la norma
constitucional mencionada es clara en establecer que la buena fe se presume en
todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades
públicas, entonces si la Constitución no distingue, mal puede el Gobierno
Nacional en uso de sus facultades extraordinarias, limitar lo preceptuado en
una norma de rango superior.
A su juicio, adicionar requisitos o
formulismos, como autenticaciones, reconocimientos y declaraciones extrajuicio
ante juez o notario a los trámites que adelanten los particulares ante la
Administración Pública, cuando ésta actúa como entidad de previsión o seguridad
social, o como responsable en el reconocimiento y pago de pensiones, como
condiciones para creer que su actuación es honesta, significa que se le da más
credibilidad a la actuación de la autoridad pública ante quien deben surtirse
esos requisitos, que a la del propio particular.
Manifiesta la actora, que de mantenerse
vigentes las normas acusadas se vulnera también el principio constitucional a
la dignidad humana y los derechos fundamentales al buen nombre e igualdad,
porque parten del supuesto de que el particular en los casos señalados en esas
disposiciones, concretamente, seguridad social y pensiones, va a actuar de mala
fe y, en consecuencia no se cree en su palabra, se desconfía de su gestión y de
su comportamiento, razón por la cual, se le exige el formulismo y ritualidad de
la autenticación, reconocimiento o declaración extrajuicio. Agrega que cuando
las autoridades públicas actúan en asuntos de previsión o seguridad social y
pensiones, están prestando un servicio o cumpliendo una función, debiendo
asegurarse previamente que su actuación no vulnere derechos fundamentales de
las personas.
Indica también, que se hace imprescindible
resaltar que la actividad en el campo de la seguridad social y reconocimiento y
pago de pensiones no son las únicas que deben ser protegidas de toda forma de
corrupción, ilícitos o irregularidades, pues por expreso mandato constitucional
la función administrativa debe desarrollarse conforme al principio de
transparencia, entre otros. Por ello, si se considera que las autenticaciones,
reconocimientos y declaraciones extrajuicio son herramientas importantes para
garantizar este principio, entonces, debió establecerse como obligatorio el
cumplimiento de estos trámites en todas las actuaciones que realicen los
particulares ante las entidades del Estado.
Considera la demandante, que las
excepciones contenidas en las disposiciones acusadas imponen cargas a un grupo
de personas, sólo las que realicen un trámite referido al tema de la previsión
o seguridad social y reconocimiento y pago de pensiones, que de manera
infundada contrarían el sentido de la justicia y del respeto que toda persona
merece, lo que conlleva una discriminación arbitraria para este grupo de
personas.
Finalmente, en relación con el artículo 33
del Decreto 1122 de 1999, considera la actora, que esta norma vulnera el
derecho fundamental a obtener pronta resolución de las peticiones, porque de no
darse cumplimiento al derecho de turno en las peticiones, quejas o reclamos que
implican gastos se estaría contemplando la posibilidad de que estas fueran
atendidas de acuerdo al libre arbitrio de los servidores públicos, quienes por
motivos de amistad o animadversión frente a algunos peticionarios, tendrían la
facultad de darle prioridad a unas antes que a otras.
2.
Expediente
D-2578
Los ciudadanos Edna Carolina Falla
Barrantes, Eva Luz Guerra Duarte y Javier Ramírez Gómez, demandaron los
artículos 5, 22, 41, 45, 47 y 52, parciales, del Decreto 1122 de 1999, por
estimar que vulneran la Constitución Política en sus artículos 1, 13, 46 y 83,
y en consecuencia solicitan su declaratoria de inconstitucionalidad, con
fundamento en las siguientes consideraciones :
Manifiestan los ciudadanos demandantes, que
es principio fúndante del Estado Social de Derecho, el respeto por la dignidad
humana el cual ha sido definido claramente por esta Corporación en reiteradas
jurisprudencias.
Consideran que todo trato discriminatorio e
injustificado, además de constituir una grave violación al derecho
constitucional a la igualdad y al principio de la buena fe, se traduce en una
violación al principio de la dignidad humana, porque las normas demandadas
imponen un trato distinto a los beneficiarios de los servicios de previsión y
seguridad social prestado por entidades de la Administración Pública y a los
miembros de la fuerza pública y los cuerpos de seguridad del Estado, haciendo
más gravosa su situación frente a la de los demás administrados.
Indica que en las normas demandadas el
Gobierno Nacional consagra la exigencia de trámites especiales a unas ciertas
personas, que no son exigidos a otras y en cuya aplicación no se encuentra
justificación clara, pues, por el contrario, en el caso de los beneficiarios de
los servicios de previsión y seguridad social, se dificulta el acceso a los
mismos imponiendo a quienes deben cumplir con tales requisitos cargas
desproporcionadas.
Adicionalmente, manifiestan los demandantes
que de las normas demandadas se deriva un desconocimiento a los derechos de las
personas de la tercera edad, al no ser ellos los principales beneficiarios de
los servicios de reconocimiento y pago de pensiones, así como en general de los
servicios de previsión y seguridad social. Además, añaden, que del texto de las
normas demandadas se colige que la Administración Pública parte de una
presunción de mala fe, con respecto a las personas de la tercera edad,
referente a los actos que éstas adelanten ante ella.
En su concepto, el Estado y,
específicamente la Administración Pública cuando actúa como entidad de
previsión o seguridad social o responsable del reconocimiento o pago de
pensiones, se encuentran obligados a otorgar un trato igualitario a todos los
ciudadanos, presumiendo la legalidad de las actuaciones de éstos y facilitando
su acceso a los servicios, sin imponer trabas que impliquen prácticas
discriminatorias y otorgando trato especial a las personas que se encuentran en
condiciones de vulnerabilidad.
Por otra parte, señalan que al presumir la
mala fe de los particulares que acceden a los servicios de previsión y
seguridad social, como en el caso de los miembros de la fuerza pública y los
cuerpos de seguridad del Estado, se vulneran los principios de igualdad y
dignidad humana, además de que conlleva el desconocimiento de las prerrogativas
constitucionales de las personas obligadas a soportar estas cargas, superiores
a las impuestas a los demás.
3.
Expediente
D-2580
El ciudadano Jesús Antonio Nieto Ospina
demandó el artículo 47, parcial, por considerarlo violatorio de los artículos
13 y 83 de la Constitución Política, razón por la cual, solicita la
declaratoria de inexequibilidad, fundado en las siguientes razones :
Considera el actor que no existe razón
válida que justifique la exigencia de originales o copias autenticadas para
determinadas actuaciones o para determinadas entidades públicas, como en el
caso de las entidades de previsión o seguridad social o, como responsable en el
reconocimiento  o pago de pensiones y, que para los demás casos se prohiba a
las entidades de la Administración exigir esa clase de documentos.
Señala que se debe considerar la
promulgación del derecho a la igualdad que se desarrolla en la Carta Política,
al establecer que todas las personas nacen libres e iguales ante la ley y,
corresponde al Estado promover las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva, adoptando medidas a favor de grupos discriminados o marginados.
IV.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El señor Procurador General de la Nación en
concepto Nro. 1963 recibido el 11 de noviembre de 1999, solicita a la Corte
declarar la inconstitucionalidad del Decreto-ley 1122 de 1999, por cuanto, en
este caso tiene lugar la aplicación de la inconstitucionalidad por
consecuencia, como quiera que el Decreto 1122 de 1999 fue expedido con base en
facultades extraordinarias consagradas en el artículo 120 de la Ley 489 de
1998, disposición ésta que fue declarada inexequible por esta Corporación
mediante sentencia C-702 del 20 de septiembre del presente año.
V.   CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-5 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal,
como las que se acusan en la demanda que se estudia.
2. Cosa juzgada constitucional.
La Constitución Política en su artículo
243, consagra la cosa juzgada constitucional, en efecto, dispone esa
disposición lo siguiente : “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del
control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.
“Ninguna autoridad podrá reproducir el
contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de
fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para
hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.
En la sentencia C-923 de 1999, ponente
Magistrado Alvaro Tafur Galvis, fueron demandadas varios artículos del
Decreto-ley 1122 de 1999, en la mencionada sentencia se señaló lo siguiente :
“De
otra parte, en relación con los artículos 160, 161, 162, 163, 164 , 165 y 166
del Decreto 1122 de 1.999, es necesario determinar si es procedente la
aplicación de la llamada ‘inconstitucionalidad por consecuencia’ y si para tal
efecto es pertinente efectuar la integración de la unidad normativa con el
resto de las disposiciones que integran el Decreto 1122 de 1999.
“De conformidad con su encabezamiento, el
Decreto 1122 de 1999 ‘por el cual se dictan normas para suprimir trámites,
facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia
de la Administración Pública y fortalecer el principio de la buena fé’, fue
expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas por el numeral 4º del artículo 120 de la ley 489 de
1998. Esta última disposición, en efecto, autorizaba al Presidente para expedir
normas con fuerza de ley para ‘suprimir o reformar regulaciones, procedimientos
y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública’.
“Por lo anterior, es claro que la fuente
normativa directa e inmediata de las disposiciones contenidas en el Decreto
1122 de 1999 es la autorización extraordinaria otorgada por el legislador en la
norma legal declarada ya como inconstitucional por esta Corporación.
“La Corte de manera general ha señalado que
se configura una ‘inconstitucionalidad consecuencial’ cuando en los casos de
decretos con fuerza de ley, derivados ya sea de la declaratoria del estado de
emergencia o del ejercicio de facultades extraordinarias, ha recaído un
pronunciamiento de inconstitucionalidad sobre el decreto que declara el estado
de emergencia o sobre la norma legal de autorizaciones extraordinarias. De
manera específica también la Corte se ha pronunciado sobre decretos expedidos
en uso de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la
República por el artículo 120 de la ley 489 de 1998 y ha dado aplicación a la
figura de la inconstitucionalidad consecuencial al declarar la inexequibilidad
de los Decretos 110 de 1999 y 1155 de 1999, expedidos con base en las mismas
facultades, en las Sentencias C-845 de 1999 y C-870ª de 1999, respectivamente”.
(...)
“Si bien es cierto que en el presente
proceso la acción se encaminó contra algunas de las disposiciones y no contra
la totalidad del Decreto 1122, la Corte habrá de conformar la unidad normativa
y declarar la inexequibilidad de todo el Decreto siguiendo la orientación que
sobre el particular ha adoptado esta Corporación”.
Así las cosas, se dispuso en su parte
resolutiva lo siguiente :
“Primero.-
Estarse a lo resuelto en la sentencia C-702 de 1999 que declaró la
inexequibilidad del artículo 120 de la ley 489 de 1998, a partir de la fecha de
promulgación de ésta.
“Segundo.-  Declarar INEXEQUIBLE, a partir
de la fecha de su promulgación, el Decreto 1122 del 26 de junio de 1999, expedido
por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades
extraordinarias otorgadas por el artículo 120 de la ley 489 de 1998”.
En consecuencia, teniendo en cuenta el
pronunciamiento hecho por esta Corporación, se ordenará en esta providencia,
estarse a lo resuelto en la sentencia C-923 de 1999, ponente Magistrado Alvaro
Tafur Galvis.
VI.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-923 de 1999, que declaró
la inexequibilidad del Decreto 1122 de 1999, a partir de la fecha de su
promulgación.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General