C-668-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-668/14
MULTA A QUIEN
NO ICE LA BANDERA NACIONAL EN LUGAR VISIBLE AL PUBLICO EN DIAS INDICADOS POR
REGLAMENTO O RESOLUCION DE AUTORIDAD-Inhibición
para pronunciarse de fondo por carencia actual de objeto
INHIBICION DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL-Norma derogada
DEROGATORIA DE LEY-Concepto/DEROGATORIA
DE LEY-Clases/DEROGATORIA DE LEY-Efectos
La
derogatoria es aquel efecto de una ley, determinante de la pérdida de vigencia
de otra ley anterior, la cual puede ser expresa o tácita. Este último evento
tiene lugar al menos en dos hipótesis: (i) cuando una norma jurídica posterior
resulta incompatible con una anterior, o (ii) cuando se produce una nueva
regulación integral de la materia. Así lo ha entendido la jurisprudencia de
esta Corporación al señalar que la derogatoria de una ley puede ser expresa,
tácita o por reglamentación integral (orgánica) de la materia, sucediendo la
primera cuando la nueva ley suprime formal y específicamente la anterior; la
segunda cuando la nueva ley contiene disposiciones incompatibles o contrarias a
la de la antigua, y la tercera cuando una ley reglamenta toda la materia
regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad
entre las disposiciones de éstas y las de la nueva ley.
DEROGATORIA
EXPRESA Y DEROGATORIA TACITA-Distinción
En este orden de ideas, en cuanto al
procedimiento de pérdida de vigencia, el ordenamiento positivo distingue entre
la derogatoria expresa y la derogatoria tácita. La primera se produce cuando
explícitamente una nueva disposición suprime formalmente a una anterior;
mientras que, la segunda, supone la existencia de una norma posterior que
contiene disposiciones incompatibles con aquella que le sirve de precedente. A
estas categorías se suma la denominada derogatoria orgánica, en algunas
ocasiones identificada como una expresión de derogatoria tácita, la cual tiene
ocurrencia en aquellos casos en que es promulgada una regulación integral sobre
una materia a la que se refiere una disposición, aunque no haya
incompatibilidad entre sus mandatos.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA O MODIFICADA POR VOLUNTAD DEL LEGISLADOR-Se requiere
que la misma continúe produciendo efectos jurídicos
Para
adelantar el estudio de constitucionalidad de una norma que ha sido derogada o
modificada por voluntad del legislador, se requiere que la misma continúe
produciendo efectos jurídicos. De lo contrario, el pronunciamiento de
constitucionalidad resulta innecesario, por carencia actual de objeto. En
efecto, esta Corporación ha sostenido que en función de la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución, ella debe conocer de disposiciones
que hayan sido acusadas y se encuentren derogadas, siempre y cuando tales
normas continúen produciendo efectos jurídicos. En cambio, si la norma
demandada excluida del ordenamiento jurídico no sigue surtiendo efectos
jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de constitucionalidad resulta
inocuo, por carencia de objeto.
DECRETOS QUE
MATERIALMENTE SON NORMAS REGLAMENTARIAS-Incompetencia
de la Corte Constitucional para examinarlos
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Derogatoria de disposición que no está
produciendo efectos jurídicos
Referencia: expediente
D-10170
Asunto: Demanda
de inconstitucionalidad contra el numeral 1° del artículo 210 (parcial) del
Decreto 1355 de 1970 “Por el cual se dictan normas sobre policía”
Demandantes:
Jorge Alejandro
Cárdenas Cárdenas y otros
Magistrado sustanciador:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, diez (10) de septiembre de dos mil catorce (2014)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241, numeral 5º, de la
Constitución Política, los ciudadanos Jorge Alejandro Cárdenas Cárdenas, José
María De Brigard Arango, José Fernando Rengifo Contreras y Helena Sanint Uribe,
demandaron la inconstitucionalidad del numeral 1° del artículo 210 (parcial)
del Decreto 1355 de 1970 “Por el cual se dictan normas sobre policía”.
En Auto del 7 de abril
de 2014, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda, dispuso su
fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. De igual
manera, dispuso comunicar la iniciación del presente proceso de
inconstitucionalidad al Ministerio de Cultura, al Ministerio de Justicia
y del Derecho, al Ministerio de Educación Nacional, a la Defensoría del Pueblo,
a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Academia Colombiana de
Historia y a las Facultades de Derecho de las siguientes Universidades: Externado,
Rosario, Javeriana, Sergio Arboleda, Libre, Nacional, Militar Nueva Granada,
Autónoma del Caribe, de Manizales, de Antioquia, de Ibagué y Nariño, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran impugnando o
defendiendo la disposición acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto del
precepto demandado, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 33.139
de septiembre 4 de 1970, destacando y subrayando los apartes demandados:
“DECRETO 1355 de
1970
(Agosto 4)
Por el cual se dictan normas sobre policía
El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley
16 de 1968 y atendiendo el concepto de la Comisión Asesora establecida en ella,
DECRETA
(…)
Artículo
210.- Compete a los alcaldes o a quienes hagan sus
veces, imponer multa de cincuenta a cien pesos:
1o) Al que
no ice la bandera nacional en lugar visible al público en los días indicados
por reglamento o resolución de autoridad.
2o) Al que
vuelque en vía pública caneca o recipiente con basura o las arroje en lugar
público.
3o) Al que
altere las placas de nomenclatura urbana.”
III. DEMANDA
3.1.- Los demandantes consideran que la
expresión acusada prevista en el artículo 210 del Decreto 1355 de 1970 es
contraria a los 1, 4, 16, 18, 19, 20 y 209 de la Constitución Política. En un
primer momento y como marco conceptual de referencia, se expone en qué consiste
la facultad sancionatoria de la Administración y cuál es el discurso que la
jurisprudencia ha adoptado sobre los símbolos patrios.
3.2. En este orden de ideas, los
accionantes señalan que la multa es una expresión punitiva del Estado, la cual
refleja el monopolio legítimo del poder coercitivo, al tiempo que manifiesta el
reproche social sobre conductas que transgreden el orden público. Su objetivo
es forzar al infractor de que no vuelva a desobedecer las determinaciones
legales, con ocasión de la intimida-ción que surge de su aplicación.
Por otra parte, a partir de la referencia a
varios fallos de esta Corporación, se afirma que los símbolos patrios constituyen
una representación material del conjunto de valores morales y políticos que
comparten los habitantes de una Nación. Por su carácter representativo expresan
un valor de unidad y agrupan un sentimiento de pertenencia, el cual puede ser
objeto de promoción por parte de los Estados.
En los días en que se conmemoran triunfos
de la patria, la veneración y enaltecimiento de los citados símbolos constituye
un deber ciudadano, a pesar de las creencias individuales que se tengan
respecto de dicho sentimiento de pertenencia. Precisamente, la exaltación de la
unidad nacional fundada en un mismo conjunto de valores entendidos como “sentimiento
general”, corre el riesgo de excluir e invisibilizar todas aquellas formas y proyectos
de vida que no se identifiquen con el pensamiento unitario, en desconocimiento del
libre desarrollo de la personalidad y de las libertades de expresión, de conciencia
y de cultos.
De conformidad con lo anterior, los
demandantes sostienen que, “si bien debe respetarse la creencia y veneración de
los símbolos patrios para aquellas personas que se sienten identificadas con
ellos, también debe protegerse un espacio libre de coerción para que otros
ciudadanos puedan adoptar sus propias creencias y abstenerse de suscribir ideas
que se presumen generali-zadas.”
En este contexto, se alude a la Sentencia
C-575 de 2009[1],
en la que esta Corporación declaró la inexequibilidad del artículo 461 del
Código Penal, que establecía una sanción de multa para aquellas personas que
ultrajaran públicamente la bandera[2].
En criterio de los accionantes, aun cuando la Corte advirtió que los símbolos
patrios constituyen una representación de la unión social de los colombianos, su
ofensa encarna un acto que tiene un contenido meramente simbólico. De ahí que,
a juicio de este Tribunal, dicha sanción resultaba desproporcionada, puesto que
no era necesario activar el sistema penal para castigar conductas, que podían
ser reprobadas con mayor eficacia por la vía de la potestad sancionatoria de la
administración.
Como consecuencia de lo anterior, en el
fallo en cita y según exponen los accionantes, se consideró por la Corte que la
norma actualmente acusada protege los mismos valores constitucionales que la
disposición consagrada en el citado artículo 461 del Código Penal, con la
diferencia de que la primera puede considerarse como efectivamente adecuada
para lograr la finalidad de preservar deberes constitucionales vinculados con
engrandecer y dignificar la calidad de nacional colombiano, “pues el proceso
policivo si bien se rige por el derecho al debido proceso y en esa medida
respecta las garantías constitucionales, en todo caso tiene menos ritualidades
que el proceso penal.” Adicionalmente, las consecuencias de la infracción
resultan “menos gravosas que una sanción penal, pues no aparajen la
desaprobación social que conlleva [esta última], no pueden ser convertidas en
arrestos progresivos y en esa medida no se configuran en una amenaza potencial
a la libertad del infractor, no conllevan penas accesorias y, finalmente, sus
montos son inferiores a los establecidos en el Código Penal.”
3.3. Bajo esta lógica, los demandantes cuestionan
el numeral 1º del artículo 210 del Decreto 1355 de 1970, pues consideran que el
hecho de no izar la bandera nacional no puede ser motivo de desaprobación
social, ni mucho menos puede dar lugar a la imposición de una multa, por las
siguientes razones:
- En primer lugar, porque ello se
traduciría en un desconocimiento del derecho al libre desarrollo de la
personalidad, cuyo núcleo esencial descansa en la posibilidad de que una
persona determine de forma autónoma su proyecto de vida. En contraste con lo
anterior, se estima que la norma acusada exige una forma de comportamiento que
trunca el contenido esencial del citado derecho, ya que es evidente que la obligación
de izar bandera o de hacer buen uso de los símbolos patrios, implica que decisiones
internas sobre la vida de una persona pierdan su independencia y se desvíen
ante la existencia de sanciones administrativas.
- En segundo lugar, en aplicación del test
de proporcionalidad, los demandantes afirman que el precepto demandado no
satisface el requisito de idoneidad, pues la Administración debe propender por
el respeto de los valores que identifican a una sociedad a través de mecanismos
de fomento que generen un respeto genuino y auténtico a los símbolos patrios y
no por vía de la coerción administrativa, la cual es incompatible con un ordena-miento
jurídico fundado en el pluralismo.
- En tercer lugar, porque se desconocería
el alcance de la libertad de expresión, cuyo contenido incluye la garantía de
cualquier manifestación de inconformidad con el régimen político, sin importar
el medio que se utilice para su exteriorización. A partir de lo anterior, y
acudiendo nuevamente al test de proporcionalidad, se advierte que el
comportamiento impuesto por la norma acusada constituye una clara forma de
censura que no cuenta con justificación constitucional, pues aunque la
protección de los símbolos patrios es un fin superior legítimo, la medida
coercitiva impuesta no satisface el requisito de necesidad, toda vez que existen
otras formas para inculcar valores ligados con el patriotismo, como ocurre con la
educación y la propaganda estatal pagada.
- En cuarto lugar, porque se afectaría la
libertad de conciencia, ya que la obligación que consagra la disposición demandada
implica una represión de la íntima convicción de las personas cuando, por
motivos culturales o religiosos, consideren que no deben izar bandera, en
especial, teniendo en cuenta que dicha situación no afecta los derechos de
terceros. En este contexto, los accionantes advierten que la satisfacción del
citado deber, “es una decisión que cada ciudadano debe tomar de forma genuina
desde su fuero interno, en tanto que hacerlo o no significa expresar una
posición política determinada.”
- En quinto lugar, porque se desconocería
el derecho a la libertad de cultos, especialmente en el caso de los Testigos de
Jehová, quienes “sólo son leales a su propia religión, lo que no significa que
sean irrespetuosos con la bandera o los símbolos patrios”, ya que su convicción
religiosa les impide enaltecer otra dignidad, al considerar que dicha práctica
puede ser considerada como “adoración”.
3.4. Finalmente, los accionantes concluyen
que:
“Por lo
anteriormente expuesto, el numeral 1º del artículo 210 del Decreto 1355 de 1970
debería ser declarado inexequible por ser violatorio de los artículos 1, 4, 16,
18, 19, 20 y 209 de la Constitución Política, en la medida en que establece una
sanción pecuniaria por no izar la bandera en los días indicados por la alcaldía
[que] no sólo vulnera el derecho al libre desarrollo de la personalidad, de
cultos y de conciencia, sino que también limita el derecho a la libertad de
expresión. Esto es así por dos razones fundamentales: la primera es que izar la
bandera nacional en un lugar visible y público es una decisión que cada
ciudadano debe tomar de forma genuina desde su fuero interno, en tanto que
hacerlo o no significa expresar una posición política determinada. Y la
segunda, es que cualquiera que sea la decisión del ciudadano respecto de izar o
no la bandera por razones ideológicas, ésta debe ser respetada y protegida por
el Estado Social de Derecho en la medida en que se trata de un acto político
legítimo llevado a cabo por un ciudadano en ejercicio”.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Intervención del Ministerio del
Ministerio del Interior
4.1.1. El apoderado del Ministerio del
Interior solicita a la Corte declararse inhibida para proferir un fallo de
fondo o, en subsidio, resolver que el precepto legal demandado se ajusta a la
Constitución. En cuanto a la primera pretensión, el interviniente sostiene que
los argumentos expuestos se reducen a apreciaciones meramente subjetivas sobre
la aplicación de la norma, con el propósito de buscar un pronunciamiento que
conduzca a la modificación respecto de lo decidido por la Corte en otros
juicios de constitucionalidad.
4.1.2. En lo que atañe a la segunda
pretensión, el representante del Ministerio considera que el deber de izar la
bandera tiene su origen en los artículos 41 y 95 del Texto Superior, cuyo
propósito es engrandecer y honrar a la Nación. Por lo demás, en lo que se
refiere a la libertad de cultos, sostiene que la realización de eventos
demostrativos de respeto y amor por la patria, como se expuso en la Sentencia
T-877 de 1999, no constituyen actos religiosos, ni de idolatría, por lo no
observa violación alguna del citado derecho.
Por último, precisa que la imposición de la
multa corresponde a un desarrollo de los artículos 218 y 315 de la
Constitución, los cuales autorizan la adopción de medidas coercitivas con miras
a mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas, así como para asegurar que los habitantes de Colombia
convivan en paz.
4.2. Intervención del Ministerio de Justicia
y del Derecho
4.2.1. Un funcionario de la Dirección de
Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia, le
solicita a este Tribunal declarar la exequibilidad del precepto legal
demandado. Inicialmente realiza una extensa cita de las Sentencias C-575 de
2009 y T-877 de 1999, para resaltar que, por un lado, la Corte concluyó que no
resulta reprochable que el ordenamiento jurídico imponga sanciones para
preservar valores vinculados con la dignificación de la calidad de colombianos;
y por el otro, que las actividades relacionadas con el uso de símbolos patrios
no constituyen demostraciones de veneración que desconozcan la libertad de
cultos.
Esto significa que la consagración de
medidas de carácter policivo, como lo es la dispuesta en la norma acusada,
responde a un fin constitucionalmente legítimo encaminado a la preservación del
carácter representativo de los valores comunes de la Nación, en un marco
respetuoso del debido proceso y de las garantías constitucionales, lo cual no
configura una amenaza a ninguna de las libertades invocadas en la demanda, por
tratarse de una sanción meramente simbólica.
4.2.2. Finalmente, el interviniente pone de
presente que el artículo 5 de la Ley 12 de 1984 le otorgó al Gobierno Nacional
la competencia para reglamentar el uso de los símbolos patrios, las ocasiones y
el modo como deben ser usados, y las sanciones que se deriven de dichos
comportamientos. En desarrollo de esta habilitación se expidió el Decreto 1967
de 1991, en el que se otorgó a los alcaldes o a quienes hagan sus veces, la
competencia de imponer multas de cinco (5) a diez (10) salarios mínimos diarios
legales, entre otras hipótesis, a quienes no icen la bandera en un lugar
visible al público en los días indicados en el reglamento.
4.3. Intervención de la Defensoría del
Pueblo
4.3.1. El Defensor Delegado para Asuntos
Constitucionales y Legales le pide a la Corte declarar inexequible el precepto
legal demandado. Al respecto, el interviniente sostiene que cuando el
legislador impone limitaciones en los derechos fundamentales, es necesario evaluar
la constitucionalidad de la medida a partir del juicio de proporcionalidad, más
aún cuando la norma acusada se expidió por parte del legislador extraordinario.
En este contexto, a pesar de considerar que
la norma acusada busca un fin constitucional válido, tanto el pluralismo como
la diversidad impiden que se justifique una restricción a la libertad de
expresión, a través del uso del derecho sancionatorio del Estado. De ahí que,
para la Defensoría, honrar los símbolos patrios no es un fin imperioso que autorice
la imposición de una sanción, como lo es la multa, para quién no lo haga.
Por esta razón, se afirma que aun cuando
puede resultar valioso que las personas se identifiquen con ciertos símbolos
que permitan la existencia de cohesión social, ello no justifica que se imponga
por la fuerza la sanción de valores colectivos, ya que ello resulta contrario
al respeto por la diversidad en la que se funda la Constitución. Para el
interviniente, existen otros medios alternativos y razonables a través de los
cuales puede ser promovido el patriotismo, como ocurre con la difusión
pedagógica.
Llegado a este punto, se indica que la
norma tampoco supera un test estricto de proporcionalidad, pues las
limitaciones al principio de pluralismo y a las libertades de expresión y de
conciencia exceden los posibles beneficios de la norma demandada. En efecto,
“izar la bandera no tiene una relevancia determinante para el orden y la
cohesión social, al punto que su ocurrencia resulte ser una condición de
posibilidad del funcionamiento de la sociedad. Nada indica que del hecho de
honrar la bandera izándola, se derive necesariamente la convivencia y los
sentimientos de patriotismo y de empatía con la Nación, por lo que sancionar el
comportamiento contrario es desproporcionado”.
4.3.2. En seguida, luego de referir a la
importancia de la libertad de expresión en un Estado democrático de derecho, la
Defensoría señala que los fines buscados por la norma acusada no logran
invertir su primacía constitucional, ya que la promoción del aprecio y
valoración de los símbolos patrios puede hacerse por medios alternativos como
la educación, lo que deja a salvo la posibilidad de manifestar el rechazo que
pueda existir frente a la veneración de uno de los emblemas que identifican a la
Nación.
4.4. Intervención de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia
4.4.1. El Ponente designado por la Academia
Colombiana de Jurisprudencia solicita a la Corte declarar la exequibilidad del
precepto legal demandado. En su opinión, las atribuciones de policía no sólo
buscan un fin represivo o coercitivo, sino que también apelan a la realización
de móviles preventivos y hasta educativos, en los que se pretende que las
personas asuman consciente y autónomamente el valor y la importancia que
entraña un acto.
Para el interviniente, la norma acusada
responde precisamente a una de tales finalidades, la cual se vincula con la
construcción de un sentido de pertenencia con la patria. Esta conclusión se
infiere de lo expuesto por la Corte en la Sentencia C-575 de 2009, en la que
declaró la inexequibilidad del carácter penal de la multa por ultrajes públicos
a la bandera, sin desconocer la posibilidad de acudir al derecho administrativo
sancionador.
4.4.2. Además de lo anterior, se afirma que
existe un estado actual de deterioro y ausencia de cultura ciudadana en gran
parte de los colombianos, en la que el hecho de no izar la bandera, lejos de
ser una expresión de una posición política, constituye simplemente un acto de
negligencia. Por dicho motivo, el interviniente sostiene que la exaltación a
los símbolos patrios no refleja un desconocimiento de las libertades necesarias
para el desarrollo personal e intelectual de una persona, sino el
reconocimiento de dichas conquistas a través de la celebración de un acto
solemne, como ocurre con el hecho de cantar en coro el himno nacional.
4.4.3. En cuanto a la libertad religiosa,
expresada, por ejemplo, en el caso de los testigos de Jehová, quienes se niegan
a izar la bandera con base en la creencia de que no pueden sino adorar a su
creador, se considera que ninguna autoridad podría sancionarlos, en virtud del
carácter pluralista de la Constitución. No obstante, resulta desproporcionada
la alegación respecto al libre desarrollo de la personalidad, pues no se
observa en qué sentido el hecho de difundir un sentimiento patrio afecte la
capacidad de adoptar un modelo de vida.
4.5. Intervención de la Universidad
Sergio Arboleda
4.5.1 El profesor investigador designado
por el grupo CREAR de la Universidad Sergio Arboleda, le pide a este Tribunal
declarar la exequibilidad del artículo 210 del Decreto 1355 de 1970.
Inicialmente sostiene que la norma acusada se encamina a impedir que los valores
fundantes de la patria desaparezcan, por lo que su exigibilidad frente a los
derechos invocados en la demanda, se deriva de las limitaciones válidas que el
legislador puede imponer a estos últimos. En el caso concreto de las libertades
de conciencia y de cultos, se afirma que el problema propuesto en esta demanda
fue resuelto en la Sentencia T-877 de 1999, en la que se señaló que un acto
patriótico no es sinónimo de adoración, circunstancia por la cual ninguna persona
puede excusarse al cumplimiento del deber de izar bandera.
4.5.2. Por otro lado, la exigencia del
citado deber tiene su origen en el artículo 95 del Texto Superior, en cuyo
desarrollo, esta Corporación precisó que “no resulta constitucionalmente
reprochable que sean protegidos [los símbolos patrios] por el ordenamiento
jurídico mediante la sanción de las conductas que los afecten”[3], para lo cual consideró
pertinente las vías que actualmente se atacan como inconstitucionales, por no
tener un carácter tan restrictivo como el que se deriva de la consagración de
un tipo penal.
Por consiguiente, en el fondo, lo que los
demandantes pretenden es que la Corte Constitucional cambie su jurisprudencia
sobre la materia, con perjuicio del estatus jurídico de los símbolos patrios.
4.6. Intervención de la Universidad de
Manizales
4.6.1. Quien interviene a nombre de la
Universidad de Manizales solicita a este Tribunal declarar la inexequibilidad
del precepto demandado, puesto que la norma en cuestión atenta contra la
diversidad y el pluralismo profesado por la Constitución Política de 1991. No
izar la bandera no puede ser un gesto reprochable, más bien debe ser protegido
como una forma de ver el mundo y la vida. Esta circunstancia resulta
especialmente relevante en el caso de la libertad religiosa, como ocurre con
los testigos de Jehová.
4.6.2. Al margen de lo anterior, se señala
que la multa se debe entender como un mecanismo para asegurar el bienestar
económico de la Nación y no como una “talanquera totalitaria” para el
desarrollo de las libertades invocadas en la demanda.
4.7. Intervención de la Universidad de
Ibagué
4.7.1. La Decana de la Facultad de Derecho
y Ciencias Política de la Universidad de Ibagué solicita a la Corte declarar la
inexequibilidad del precepto demandado. Inicialmente afirma que la imposición
de sanciones por no izar la bandera vulnera abiertamente el derecho al libre
desarrollo de la personalidad, toda vez que limita la autonomía de los ciudadanos,
sin que exista un agravio a un derecho ajeno. Respecto de la libertad de
expresión, la interviniente entiende que la norma acusada constituye una forma
velada de censura.
4.7.2. En cuanto a las libertades de cultos
y de conciencia, luego de hacer referencia a varias sentencias de esta
Corporación, se concluye que no se puede sancionar a quienes por sus creencias
o por su simple capacidad de discernir, optan por no izar la bandera en la
forma impuesta por la ley, en especial, cuando dicha conducta “no constituye
ninguna afectación grave a los derechos constitucionalmente consagrados para
los demás”.
4.8. Intervención de la Universidad de
Nariño
4.8.1. El Grupo de Investigación del Centro
de Estudios Jurídicos Avanzados (CEJA) le pide a la Corte declarar la
inexequibilidad del artículo 210 del Decreto 1355 de 1970. Para comenzar afirma
que la norma acusada persigue policivamente opciones políticamente diversas a
las posiciones mayoritarias, en contravía de la libertad de expresión y de la
libertad de conciencia. En este sentido, manifiesta que:
“A título de
ejemplo, bien puede un ciudadano respetuoso de la bandera, el escudo o el
himno, disentir de las políticas del Estado Colombiano, y dentro de los cauces
del ordenamiento jurídico, considerar que el Estado no es objeto de veneración.
Más aún, puede disentir de la existencia misma del Estado (…). Un ciudadano
común, obediente del derecho, puede tener la opinión de que el Estado en una
ficción, o no compartir las políticas gubernamentales, o que un Estado no
debería contar con símbolos patrios por considerarlos fetiches. Ese ciudadano
tiene derecho a disentir, y siempre y cuando su conducta no se encauce en tipo
penales, el Estado tiene el deber de respetar su opinión política diversa.”
A continuación señala que esta situación es
especialmente relevante en la ciudad de Pasto, en el departamento de Nariño, en
donde no izar la bandera constituye una manifestación de inconformismo
histórico por los triunfos de Simón Bolívar. En efecto, la citada ciudad fue
considera en tiempo de la colonia una de las más leales al imperio español, en
la que se disentía del proceso independentista planteado por el libertador. Los
habitantes de Pasto del siglo XIX fueron considerados contrarios a sus
intereses, lo que llevó el día 24 de diciembre de 1822 a que se ordenara al
Mariscal Antonio José de Sucre a entrar a sangre y fuego. Estos hechos se
conocen como la “navidad negra” y han sido denunciados en varios libros[4]. Los atropellos
cometidos ese día han sido contados de generación en generación, por lo que
muchas familias pastusas se niegan a conmemorar el 7 de agosto, al entender que
se trata de una victoria de quien otrora fuera el verdugo de sus antepasados.
Con el ejemplo ilustrado es perfectamente
posible que un ciudadano justifique su omisión de izar la bandera, en una
postura política divergente a la de las mayorías, la cual debe ser objeto de
protección por el Estado, siempre que no se desconozcan derechos de terceros.
Lo mismo puede ocurrir, en criterio del interviniente, frente a quienes
consideren que la independencia de España fue un error. En este orden de ideas,
se afirma que es importante hacer valer las libertades invocadas en la demanda,
en relación con todas aquellas personas que no tienen apego a los símbolos
patrios, con base en hechos históricos, posturas políticas u opiniones
distintas.
4.8.2. Aunado a lo anterior, se expone que
la Constitución no ordena venerar al Estado como si fuese un dios y mucho menos
elevar sus símbolos como algo sagrado. Por el contrario, el Estado Social de
Derecho se funda en el respeto a los derechos y libertades individuales,
siempre que no se comprometan los derechos ajenos y el orden jurídico. Por
consiguiente, el Estado debe ser respetuoso de los derechos de aquellos que
discrepan de él y lo critican, sin que pueda considerarse válidamente al
disidente como un sujeto disciplinable, “pues ello haría cambiar nuestro Estado
de libertades por un Estado adoctrinador”. El acto de izar bandera debe
responder a una acción voluntaria de los ciudadanos que sienten simpatía,
cariño o incluso amor por la organización que dicho símbolo representa.
4.8.3. De otro lado, se sostiene que la
norma es contraria a la moralidad administrativa (CP art. 209), en cuanto ordena
perseguir policivamente una conducta para imponer una multa insignificante, por
lo que se pregunta si no existen graves problemas de orden público que demanden
una mayor atención que perseguir y juzgar a quienes no izan la bandera.
4.8.4. Finalmente, en criterio del
interviniente, la jurisprudencia de la Corte ha ido variando con el tiempo, a
partir de una visión limitativa de la libertad de cultos (T-877 de 1999) a un
nuevo enfoque en el que incluso se admite la libertad de expresión para
manifestarse en contra de un símbolo patrio (C-575 de 2009). Lo anterior
implica que como precedente directamente aplicable al caso, al igual que en la
citada sentencia en la que se declaró inexequible el delito de ultraje a
símbolos patrios, igualmente se debe expulsar del ordenamiento jurídico la
consagración de una multa que lesiona la libertad de expresión. Esto significa
que el orgullo patrio no debe imponerse por un decreto o por una ley, sino que
debe surgir espontáneamente del fervor de los ciudadanos.
4.9. Intervenciones
ciudadanas
4.9.1. Varios
estudiantes del Grupo de Acciones Constitucionales de la Universidad Católica
de Colombia presentaron un escrito en el cual piden declarar la inexequibilidad
del precepto demandado. En primer lugar, refieren que el Estado se funda en el
pluralismo, cuyo mandato acepta la diversidad social en materia política. Por
ello, establecer una sanción para quien no ice la bandera como respuesta de su
inconformismo con el gobierno de turno, restringe indebidamente las libertades
vinculadas con la expresión de una diversidad ideológica.
4.9.2. En segundo
lugar, afirman que la norma acusada no responde al fin protegido vinculado con
la tranquilidad y confianza del conglomerado social, pues la conducta
sancionable no representa una amenaza para el orden público.
4.9.3. En tercer lugar,
sostienen que se vulneran las libertades de conciencia y de expresión, en
cuanto se impone la realización de un comportamiento que es contrario a la
ideología política que cada ciudadano puede tener sobre el Estado. No obstante,
lo mismo no sucede respecto de la libertad de cultos, ya que la protección constitucional
se concreta en la imposibilidad de establecer una religión obligatoria, lo que
no ocurre con el Estado, pues el mismo no es objeto de veneración. De ahí que,
si bien se obliga izar la bandera, ese acto, como tal, no lleva consigo un
concepto divino o sagrado, sino un contenido eminentemente patriótico.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
5.1. El Procurador General de la Nación solicita
a la Corte declarar la inexequibilidad del precepto legal demandado, pues
considera “inadecuado el medio de la multa para la persuasión del cumplimiento
de un deber constitucionalmente legítimo, y de naturaleza simbólica, como es el
de izar la bandera en las fiestas patrias previstas por la autoridad.”
Para comenzar, el Ministerio Público
sostiene que el civismo y la unidad nacional son valores constitucionales
capaces de imponer deberes y, por ende, barreras a los derechos de libertad, en
la medida en que se trata de pilares superiores con implicaciones en el bien
común. De donde resulta que, la contravención creada es una conminación razonable,
en cuanto a que la orden impartida por la norma acusada, esto es, izar la
bandera en un lugar visible al público, no implica el despliegue de actos o
sacrificios desproporcionados, “como sería besar la bandera, o arrodillarse en
frente de ella, sino simple-mente efectuar un acto de exhibición de la misma”
durante la celebración de fechas patrias.
Por lo tanto, en su criterio, dicha sanción
legal se encuentra sustentada por valores constitucionales “capaces de ser
frontera de los derechos de libertad, por encontrar fundamento en el bien
común”, cuyo ejercicio es susceptible de ser armonizado con el derecho
fundamental a la objeción de conciencia.
5.2. No obstante, el ente de control estima
que la multa no es el medio idóneo para lograr los fines constitucionales que
protege la norma acusada. En efecto, luego de reiterar la jurisprudencia de la
Corte en la que se reconoce que el objeto de la multa es castigar al infractor
de la ley, se resalta que la obligación de izar la bandera responde a un deber
de civismo, por lo que no es potencialmente apto para lograr un acercamiento
del infractor a los bienes promovidos, por su naturaleza sancionatoria y no
pedagógica. De ahí que, en palabras del Procurador, es posible encontrar medios
más conducentes para lograr el cumplimiento de los valores constitucionales
protegidos en la disposición acusada, dirigidos a la “psiquis” del contraventor
y no a su  patrimonio, como ocurre, por ejemplo, con la educación o las
sanciones policivas como la promesa de buena conducta.
Finalmente, a pesar de que la norma debe
ser declarada inexequible por consagrar una sanción desproporcionada, la Vista
Fiscal pide que se exhorte al legislador para que regule, por una parte, el
ejercicio de la objeción de conciencia frente al cumplimiento de deberes
cívicos, y por la otra, la consagración de mecanismos pedagógicos o
sancionatorios que tengan por fin promover el uso de los símbolos patrios.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
6.1. Competencia
Esta Corporación es competente para decidir
sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 1º del artículo 210
del Decreto 1355 de 1970, “por el cual se dictan normas sobre policía”,
presentada por los ciudadanos Jorge Alejandro Cárdenas Cárdenas, José María De
Brigard Arango, José Fernando Rengifo Contreras y Helena Sanín Uribe, por estar
contenida en un decreto con fuerza de ley, en los términos del numeral 5º del
artículo 241 del Texto Superior.
Al respecto, es preciso señalar que este
Tribunal ha admitido reiteradamente su competencia para conocer de la
constitucionalidad de los decretos proferidos en virtud de facultades
extraordinarias otorgadas con anterioridad a la Constitución Política de 1991,
pues al tratarse de normas con fuerza de ley, su control le corresponde materialmente
a esta Corporación[5].
Precisamente, en lo que atañe al Decreto 1355 de 1970, la Corte ha asumido el
examen de constitucionalidad de varios de sus preceptos normativos, entre
otras, en las Sentencias C-199 de 1998[6],
C-046 de 2001[7],
C-534 de 2006[8],
C-435 de 2013[9]
y C-511 de 2013[10].
6.2. Del problema jurídico y del esquema
de resolución
6.2.1. De acuerdo con los argumentos
expuestos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta
el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a esta Corporación establecer,
si el precepto legal acusado desconoce el derecho al libre desarrollo de la
personalidad y las libertades de expresión, de conciencia y de cultos (CP arts.
16, 18, 19 y 20), al consagrar la sanción de multa para quien no ice la bandera
en los días indicados por reglamento o resolución de autoridad, en el entendido
que –en criterio de los accionantes– el acto de realizar honores a los símbolos
patrios es una decisión que cada ciudadano debe tomar de forma genuina desde su
fuero interno, pues representa una manifestación política amparada por el
pluralismo en que se fundamenta la Constitución Política de 1991.
6.2.2. Para resolver el citado problema
jurídico, la Corte inicialmente se pronunciará sobre la vigencia del numeral 1º
del artículo 210 del Decreto 1355 de 1970 y sobre la aptitud de los cargos
formulados (6.3). Una vez superada dicha etapa, este Tribunal hará una breve
exposición con respecto al alcance de las libertades de expresión y de cultos,
así como del derecho a la objeción de conciencia (6.4); luego de lo cual se
referirá a la potestad de configuración del legislador en materia
contravencional y los límites que surgen como consecuencia del principio de
proporcionalidad (6.5). Una vez expuestos los anteriores elementos, se
concluirá con la resolución del caso concreto, en el que se destacará la
importancia constitucional de los símbolos  patrios (6.6).
6.3. Cuestión previa: Decisión
inhibitoria por carencia actual de objeto
6.3.1. En los términos previstos en el
artículo 241 del Texto Superior, el control de constitucionalidad supone un juicio de contradicción entre una norma de inferior
jerarquía y la Constitución, con el propósito de expulsar del ordenamiento
jurídico las disposiciones que desconozcan o sean contrarias a sus mandatos, por
lo se exige –como requisito sine qua non– que
el precepto demandado se encuentre actualmente vigente. En efecto, como lo ha
admitido reiteradamente esta Corporación, la acción
pública de inconstitucionalidad debe dirigirse contra normas que integran el sistema
jurídico, lo que conduce a la imposibilidad de que este Tribunal se pronuncie
sobre la exequibilidad de disposiciones que han sido objeto de derogatoria[11].
En este orden de ideas, en cuanto al
procedimiento de pérdida de vigencia, el ordenamiento positivo distingue entre la
derogatoria expresa y la derogatoria tácita[12].
La primera se produce cuando explícitamente una nueva disposición suprime
formalmente a una anterior; mientras que, la segunda, supone la existencia de
una norma posterior que contiene disposiciones incompatibles con aquella que le
sirve de precedente. A estas categorías se suma la denominada derogatoria
orgánica, en algunas ocasiones identificada como una expresión de derogatoria
tácita, la cual tiene ocurrencia en aquellos casos en que es promulgada una
regulación integral sobre una materia a la que se refiere una disposición,
aunque no haya incompatibilidad entre sus mandatos.
En este mismo sentido, la Corte ha dicho
que:
“[La] derogatoria es aquel efecto
de una ley, determinante de la pérdida de vigencia de otra ley anterior, la
cual puede ser expresa o tácita. Este último evento tiene lugar al menos en dos
hipótesis: (i) cuando una norma jurídica posterior resulta incompatible con una
anterior, o (ii) cuando se produce una nueva regulación integral de la materia[13]. Así lo ha
entendido la jurisprudencia de esta Corporación al señalar que la derogatoria
de una ley puede ser expresa, tácita o por reglamentación integral (orgánica)
de la materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime formal y
específicamente la anterior; la segunda cuando la nueva ley contiene
disposiciones incompatibles o contrarias a la de la antigua, y la tercera
cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas
precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y
las de la nueva ley[14]”.[15]
Sin embargo, ante la necesidad de
garantizar la vigencia material de la Constitución y dado que en algunas
ocasiones puede darse una vigencia ultraactiva de normas legales, la
jurisprudencia ha contemplado la posibilidad de que la Corte se pronuncie sobre
disposiciones derogadas que, a pesar de ello, continúen surtiendo efectos jurídicos
o pudieren llegar a producirlos en el futuro[16].
Precisamente, en la Sentencia C-558 de 1996[17],
se explicó que:
“[Para]
adelantar el estudio de constitucionalidad de una norma que ha sido derogada o
modificada por voluntad del legislador, se requiere que la misma continúe
produciendo efectos jurídicos. De lo contrario, el pronunciamiento de
constitucionalidad resulta innecesario, por carencia actual de objeto. En
efecto, esta Corporación ha sostenido que en función de la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución, ella debe conocer de disposiciones
que hayan sido acusadas y se encuentren derogadas, siempre y cuando tales
normas continúen produciendo efectos jurídicos. En cambio, si la norma
demandada excluida del ordenamiento jurídico no sigue surtiendo efectos
jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de constitucionalidad resulta
inocuo, por carencia de objeto.”[18]
6.3.2. En relación con la norma objeto de
demanda en esta oportunidad, la Corte advierte que la misma fue derogada por el
artículo 5º de la Ley 12 de 1984, “por la cual se adoptan los símbolos
patrios de la República de Colombia”, por las siguientes razones:
6.3.2.1. En primer lugar, esta Corporación encuentra
que se presenta un fenómeno de derogatoria orgánica o por regulación integral,
pues la Ley 12 de 1984 pretendió unificar todo el marco regulatorio referente a
la adopción y  tratamiento de los símbolos patrios. Respecto del primer punto, esto
es, la adopción, al señalar que los mismos están constituidos por la bandera,
el escudo y el himno nacional, y al determinar sus características de forma y
composición[19],
previa sustitución expresa de su definición anterior consagrada en la Ley 3 del
9 de mayo de 1834[20].
En cuanto al segundo punto, es decir, su tratamiento, al disponer que le
corresponde al Gobierno Nacional, con excepción de las normas penales
existentes, la consagración de las reglas referentes a su uso, a las ocasiones
y modos en que ello tendría lugar y al régimen sancionatorio derivado de
quienes los “utilicen indebidamente, sin el respeto y la suma consideración que
merecen”.
Precisamente, en relación con las reglas
dispuestas para el manejo y las sanciones derivadas del uso de los símbolos
patrios, el artículo 5º de la Ley 12 de 1984 dispone que: “El Gobierno
Nacional reglamentará el uso de los símbolos a que se refiere el
artículo primero; señalará las ocasiones y el modo como deben ser usados, fijará
las sanciones para quienes los utilicen indebidamente, sin el respeto y la suma
consideración que merecen y hará conocer, profusamente las normas penales
existentes, para quienes ultrajen públicamente los símbolos nacionales
(artículo 117 Código Penal).”
De la norma transcrita se infiere lo
siguiente: (i) se asignó al reglamento la definición de las reglas para el uso
y manejo de los símbolos patrios; y (ii) se dispuso que igualmente por vía
reglamentaria se consagrara un régimen sancionatorio frente “quienes los
utilicen indebidamente, sin el respeto y la suma consideración que merecen”. Lo
anterior, sin perjuicio, (iii) del deber de dar a conocer profusamente las
normas penales existentes para quienes ultrajen públicamente los símbolos
nacionales[21].
En virtud de dicha habilitación
legislativa, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1967 de 1991, “por [el]
cual se reglamenta el uso de los símbolos patrios: la bandera, el escudo y el
himno nacional”. Este Decreto se compone de dos capítulos, el primero
referente a los deberes ciudadanos y de las entidades para el uso de los
símbolos patrios y el segundo en el que se consagra el respectivo régimen
sancionatorio. Precisamente, los artículos 18 y 19 del aludido decreto,
disponen que:
“Artículo
18º.- El que por desprecio, ultraje públicamente la bandera, el escudo
o el Himno Nacional de Colombia, se sancionará de conformidad con lo
establecido en el artículo 117 del Código Penal y normas que lo adicionen,
modifiquen o sustituyan.
Artículo  19º.- Compete
a los alcaldes o a quienes hagan sus veces, imponer multas de cinco (5) a diez
(10) salarios mínimos diarios legales:
1.   A quien no ice la
Bandera Nacional en lugar visible al público en los días indicados en el
presente Decreto.
2.   A quien ice la Bandera
Nacional en mal estado, desteñidos los colores o alterada la composición de
ellos en su forma original.
3.   A quien irrespete los
símbolos patrios.”[22]
Como se observa de lo expuesto, tanto la disposición
actualmente demandada (numeral 1º artículo 210 del Decreto 1355 de 1970), como
el numeral 1º del artículo 19 del Decreto 1967 de 1991, guardan identidad de
contenido normativo, con excepción de algunas diferencias puntuales. El
presente gráfico ilustra la situación descrita:
DECRETO
1355 DE 1970
DECRETO
1967 DE 1991
Artículo 210.- Compete a los alcaldes o a
quienes hagan sus veces, imponer multa de cincuenta a cien pesos:
1. A quien no ice la bandera nacional en
lugar visible al público en los días indicados por reglamento o resolución
de autoridad.
Artículo 19.- Compete
a los alcaldes o a quienes hagan sus veces, imponer multas de cinco (5) a
diez (10) salarios mínimos diarios legales:
1. A quien no ice la Bandera Nacional en
lugar visible al público en los días indicados en el presente Decreto.
A partir de la citada ilustración, no cabe
duda de que se está en presencia de dos disposiciones que consagran una misma
conducta objeto de sanción a través de la imposición de multas, cuya diferencia
radica en el monto de la misma y en el origen de la obligación de izar la
bandera nacional. Ante la incompatibilidad de dichos preceptos normativos, es
preciso que la Corte determine cuál de ellos se encuentra vigente.
Para estos efectos, como ya se dijo, se
entiende que el numeral 1º del artículo 210 del Decreto 1355 de 1970 fue
derogado por el artículo 5 de la Ley 12 de 1984 (norma posterior), pues en él
–al momento de consagrar una regulación integral sobre los símbolos patrios–
expresamente se dispuso que lo concerniente al régimen sancionatorio para su
protección, sería objeto de desarrollo por el Gobierno Nacional a través de la
expedición de un decreto reglamentario, como lo es el Decreto 1967 de 1991.
Para la Corte es claro que como
consecuencia de la unificación de las reglas de uso y manejo de los símbolos
patrios, se buscó igualmente estructurar un nuevo régimen sancionatorio, cuyo
desarrollo se delegó al Gobierno Nacional por medio del reglamento. De suerte
que, con excepción de las normas penales frente a las cuales tan sólo se
dispuso un deber de difusión, se ordenó al ejecutivo fijar un nuevo marco
sancionatorio referente a quienes utilicen indebidamente los símbolos patrios, “sin
el respeto y la suma consideración que merecen”. Esto explica la existencia del
citado Decreto 1967 de 1991 y, por ende, la expedición de unas multas más
gravosas frente a quienes no icen la bandera nacional, únicamente como
consecuencia de su omisión en los días dispuestos en dicho decreto, el cual determina
las fechas en que es obligación cumplir con el aludido deber ciudadano[23]. De esta manera, se
pasó de una conducta sancionada en un decreto con fuerza de ley, a una nueva
ley en la que se dispuso que las sanciones serían objeto de desarrollo por el
Gobierno Nacional a través del reglamento.
Precisamente, en la actualidad, las
entidades municipales apelan a las sanciones dispuestas en el Decreto 1967 de
1991, para compeler a los ciudadanos al cumplimiento del deber de izar la
bandera nacional. Por ejemplo, la Alcaldía de Chiquinquirá, en el Decreto 040
del 17 de julio de 2013, señaló que:
“Artículo
primero.- Izar la bandera nacional y la bandera del Municipio de
Chiquinquirá en todos los edificios, casas y dependencias oficiales y
particulares ubicadas en el territorio municipal el día 20 de julio de 2013, en
conmemoración del grito nacional de independencia. (…)
Artículo
segundo.- Facúltese, conforme al artículo 19 del
Decreto Nacional 1967 de 1991, al Alcalde Municipal para imponer multas de
cinco (5) a diez (10) salarios mínimos diarios legales, en los siguientes
casos:
1. A quien no
ice la Bandera Nacional en lugar visible al público en los días indicados en el
presente Decreto.
2. A quien ice
la Bandera Nacional en mal estado, desteñidos los colores o alterada la composición
de ellos en su forma original.
3. A quien
irrespete los símbolos patrios.”[24]
6.3.2.2. Además de lo anterior, en segundo
lugar, es claro que también existe una derogaría tácita del numeral 1º
artículo 210 del Decreto 1355 de 1970, en relación con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 12 de 1984, por las siguientes razones:
- En primer lugar, porque en este último
precepto normativo se establece que las sanciones respecto del uso y manejo de
los símbolos patrios, serán dispuestas por el Gobierno Nacional mediante reglamento
para “quienes los utilicen indebidamente, sin el respeto y la suma
consideración que merecen”, sin que expresamente se excluya de dicho régimen de
definición a otro tipo de conductas, con excepción de las normas penales en ese
momento existentes sobre ultraje a los símbolos patrios. Dicha contradicción en
la determinación del régimen sancionatorio, cuya única fuente a partir del año
de 1984 sería el reglamento, conduce a la derogatoria de las sanciones
dispuestas en una fuente distinta, como lo es la prevista en la norma
actualmente demandada.
- En segundo lugar, porque la consagración
del nuevo régimen sancionatorio se limitó a quienes usen indebidamente los
símbolos patrios, “sin el respeto y la suma consideración que merecen”, sin que
en dicha habilitación legal se dispusiera expresamente como conducta
susceptible de sanción el hecho de no izar la bandera nacional. Desde esta
perspectiva, a partir de una nueva fuente legal, esto es, el artículo 5 de la
Ley 12 de 1984, se habría excluido la omisión en el cumplimiento del citado
deber como conducta reprochable, a pesar de que el reglamento la mantiene, ya
que la fijación de las sanciones se vinculó a los comportamientos derivados de su
uso, esto es, (i) la utilización indebida y (ii) el uso sin el respeto y la suma
consideración que merecen. En este sentido, no sobra señalar que el artículo 7
de la ley en cita, establece que, como consecuencia de la expedición de dicho
régimen, quedan “derogadas todas las disposiciones que le sean contrarias”.
6.3.3. A partir de lo anterior, cabría
preguntarse si en esta oportunidad la Corte puede examinar la
constitucionalidad del artículo 5 de la Ley 12 de 1984 y la legalidad del
numeral 1º del artículo 19 del  Decreto 1967 de 1991. En criterio de este
Tribunal, no es posible adelantar los citados controles, en el primer caso, porque
se trata de una regulación con un contenido normativo distinto a la norma que
actualmente se demanda, de suerte que frente a ella no se predican ninguno de
los cargos propuestos por los demandantes. En efecto, como ya se dijo, el
artículo 5 de la Ley 12 de 1984 habría excluido a la conducta de no izar la
bandera nacional como susceptible de sanción, al tiempo que –en términos
generales– delegó en el reglamento la fijación del régimen sancionatorio. Por
su parte, en el segundo caso, porque el numeral 1º del artículo 19 del Decreto
1967 de 1991 es una disposición de naturaleza reglamentaria, no susceptible de
control por parte de esta Corporación (CP art. 241), más aún en lo que respecta
a los eventuales problemas de legalidad que surjan de su contenido normativo.
En este orden de ideas, no sobra recordar
que la jurisprudencia constitucional ha sido consistente en el hecho de no
admitir el control de constitucionalidad frente a normas reglamentarias.
Precisamente, en relación con este último punto, se ha dicho que:
“1.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 241 de la Constitución Nacional, a ésta
Corporación se le confía la guarda de la integridad de la Carta, y, para el
efecto le corresponde en los estrictos términos que allí se señalan, decidir
sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra
las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en
su formación, así como de los decretos con fuerza de ley dictados por el
Gobierno con apoyo en lo preceptuado por los artículos 150 numeral 10 y 341 de
la Constitución, así como de los decretos legislativos que se dicten por el
Presidente de la República en virtud de lo dispuesto por los artículos
213, 214 y 215 de la Carta Magna.
2.  Por su
parte, al Consejo de Estado se le asigna entre otras atribuciones, la de
"conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los
decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a
la Corte Constitucional", es decir, de los que, en esencia, son actos
administrativos expedidos por éste.
3.
Aplicadas las nociones anteriores, encuentra la Corte que el Decreto No. 2504
de 1998, expedido el 10 de diciembre de ese año, fue dictado por el Presidente
de la República "en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral
11 del artículo 189 de la Constitución Política", lo que significa que
al proferirlo se ejerció la potestad reglamentaria de que se inviste por la
Carta al Primer Mandatario para la cumplida ejecución de las leyes, razón ésta
por la cual la competencia para conocer de este proceso, efectivamente, no
corresponde a la Corte Constitucional.
4.  Más,
dado que a la demanda aludida luego de su admisión se le imprimió el trámite
previsto por el Decreto 2067 de 1991, no queda a la Corte camino distinto del
de proferir una sentencia inhibitoria, como quiera que, por carecer de
competencia, no puede hacer ningún pronunciamiento sobre la exequibilidad de la
norma demandada.”[25]
6.3.4. Como consecuencia de lo expuesto, la
única alternativa de que la Corte pueda adelantar el estudio de
constitucionalidad de la norma acusada, a pesar de su derogatoria, es que
continúe produciendo efectos jurídicos. No obstante, dicha circunstancia no se
presenta en el asunto bajo examen, ya que cualquier comportamiento en que se
haya incurrido durante su vigencia, en estos momentos ya no es susceptible de
sanción, básicamente por la ocurrencia del fenómeno de la caducidad de la
acción policiva. Precisamente, a pesar de que no existe una regla de caducidad expresa
en el Código Nacional Policía frente a las denominadas contravenciones
nacionales[26],
como lo es la prevista en la norma objeto de acusación, por vía de analogía[27], es claro que en
ningún caso la misma podría superar el término previsto en el artículo 29 del
Decreto 800 de 1991, en el que se consagra el procedimiento de las
contravenciones especiales, que igualmente se integran al Decreto 1355 de 1970
por virtud del Decreto 522 de 1971[28].
Al respecto, la norma en cita dispone que: “(…) Si hubiesen transcurrido
seis (6) meses o un tiempo superior entre la ejecución del hecho y el día de la
presentación de la querella, el funcionario de conocimiento declarará la
caducidad de la acción y se abstendrá de iniciar proceso (…).” Lo anterior implica que la posibilidad de imponer la multa con
fundamento en el numeral 1º del artículo 210 del citado Decreto 1355 de 1970 desapareció
del ordenamiento procesal, pues desde la derogatoria del precepto demandado han
trascurrido cerca de veinte años.
6.3.5. Finalmente, es preciso señalar que
en la Sentencia C-575 de 2009[29],
al momento de declarar la inexequibilidad del artículo 462 de la Ley 599 de
2000, referente al delito de ultraje a emblemas o símbolos patrios; esta
Corporación hizo referencia a la norma actualmente demandada, con el propósito
de indicar que –en términos de proporcionalidad– es posible acudir al derecho
policivo o administrativo con miras a salvaguardar los deberes relacionados con
engrandecer y dignificar la calidad de nacional colombiano, a través del uso de
medidas simbólicas unidas al empleo de la bandera. Sin embargo, como
expresamente se señaló en la citada providencia, dicha referencia (a manera de
ilustración) no implicaba un pronunciamiento sobre su constitucionalidad y, por
obvias razones, sobre su vigencia. En efecto, la referencia a esta norma se
hizo en el contexto de demostrar que es posible consagrar otras medidas menos
onerosas para proteger los símbolos patrios, sin que se adelantara examen
alguno respecto de su validez o permanencia en el ordenamiento jurídico[30].
6.3.6. Por lo tanto, con base en las
razones expuestas, la Sala se inhibirá de adoptar un pronunciamiento de fondo
en relación con el numeral 1º del artículo 210 del Decreto 1355 de 1970, en la
medida en que dicho precepto fue derogado por el artículo 5 de la Ley 12 de
1984, configurándose la carencia actual de objeto.
6.4. Síntesis
En el caso bajo examen, esta Corporación
encontró que el numeral 1º del artículo 210 del Decreto 1355 de 1970 fue
derogado por el artículo 5 de la Ley 12 de 1984 (derogatoria orgánica), al
presentarse en esta última una regulación integral referente al régimen
sancionatorio de protección a los símbolos patrios exclusivamente para quienes
los “utilicen indebidamente, sin el respeto y la suma consideración que
merecen”, previa habilitación realizada al Gobierno Nacional para su fijación
por vía del reglamento. En virtud de dicha habilitación legal se expidió el
Decreto 1967 de 1991, en el que nuevamente se consagró la multa a quien no ice
la bandera nacional en lugar visible al público (artículo 19).
Por lo demás, también se acreditó la
existencia de una derogatoria tácita entre lo dispuesto en la norma demandada y
el artículo 5 de la Ley 12 de 1984, pues a partir de lo previsto en esta última
disposición, la única fuente para la fijación de sanciones vinculadas con el
uso y manejo de los símbolos patrios es el reglamento, con excepción de las
medidas penales, en ese momento vigentes, para quienes incurrieran en actos
públicos de ultraje. Sumado a lo anterior, para la Corte, un examen de lo
dispuesto en el citado artículo 5 de la Ley 12 de 1984, condujo a concluir que
el legislador habría excluido el hecho de no izar la bandera nacional como
conducta reprochable, a pesar de que el reglamento la mantiene, ya que la
fijación de las sanciones se vinculó a los comportamientos derivados de su uso,
esto es, (i) la utilización indebida y (ii) el uso sin el respeto y la suma
consideración que merecen.
Por virtud de la citada derogatoria y en la
medida en que la norma demandada actualmente no produce ningún efecto jurídico,
esta Corporación decidió inhibirse de realizar un pronunciamiento de fondo, al
configurarse la carencia actual de objeto.
En todo caso, este Tribunal explicó que no
es posible adelantar un juicio de constitucionalidad frente a la norma que
sustituyó el precepto acusado, ya que se trata de una regulación con contenido
normativo distinto. De igual manera, tampoco se puede examinar el Decreto 1967
de 1991, pues corresponde a una disposición de naturaleza reglamentaria, no
susceptible de control por parte de esta Corporación, en los términos previstos
en el artículo 241 del Texto Superior.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE de proferir un pronunciamiento de fondo en relación con
la expresión “Al que no ice la bandera nacional en lugar visible
al público en los días indicados por el reglamento o resolución de autoridad”,
contenida en el numeral 1º del artículo 210 del Decreto 1355 de 1970, por
cuanto la misma fue derogada por el artículo 5º de la Ley 12 de 1984,
configurándose la carencia actual de objeto.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (E)
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-668/14
Demanda
de inconstitucionalidad contra el numeral 1º del artículo 210 (parcial) del
Decreto 1355 de 1970 “Por el cual se dictan normas sobre policía”.
Aclaro mi
voto frente a la sentencia de constitucionalidad C-668 de 2014 por las
siguientes razones:
1. La
fundamentación de la sentencia supone que es posible derogar normas con fuerza
de ley o sometidas a reserva legal, prescribiendo en una disposición con la
misma fuerza, que el Gobierno Nacional tiene facultades reglamentarias para
regular la materia. Ello no es admisible dado que, según lo señaló la sentencia
C-172 de 2010, “las materias
objeto de reserva de ley no pueden ser deslegalizadas, esto es, no
puede remitirse a autoridades administrativas la posibilidad de regular
mediante decretos reglamentarios, actos administrativos o resoluciones,
materias reservadas a la ley o a normas con fuerza de ley.”
2. Pese a
las restricciones que se imponen a la deslegalización, la sentencia C-668 de
2014 de cuyas consideraciones me aparto, no hace análisis alguno acerca de la
existencia de una reserva legislativa en la materia originalmente regulada por
el Decreto acusado. La Corte ha debido examinar si la materia que disciplina el
Decreto 1355 de 1970 –obligación de izar la bandera los días previstos para el
efecto- se hallaba sometida a la reserva de ley y, a partir de ello, precisar
si la autorización de reglamentación que confería la norma presuntamente
derogatoria –Ley 12 de 1984- tenía la aptitud jurídica –según el sistema de
fuentes- para suprimir lo allí dispuesto.
3. La
interpretación acogida en esta ocasión por la mayoría, permite que el control
de constitucionalidad a cargo de esta Corporación sea eludido mediante
procedimientos de deslegalización no autorizados. En esa medida, asuntos que
deberían ser objeto de un Estatuto comprendido por las competencias de control
de esta Corporación, quedarían sustraídos de esas atribuciones al admitir que
sea el Gobierno, en ejercicio de facultades reglamentarias, el que se ocupe de
regularlos.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
[1]
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[2]
La norma en cita disponía que: “Artículo 461.- Ultraje a
emblemas o símbolos patrios. El que ultraje públicamente la bandera, himno
o escudo de Colombia, incurrirá en multa”.
[3]
Sentencia C-575 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[4]
Se citan los textos de SAÑUDO, José Rafael, estudios sobre la vida de
Bolívar, 1925 y ROSERO, Evelio, La carroza de Bolívar, Editores
Tusquets. En el mismo sentido se transcribe el siguiente documento que ilustra
la opinión negativa de Bolívar frente al pueblo pastuso: “Los pastusos deben
ser aniquilados, y sus mujeres e hijos transportados a otra parte, dando aquél
país a una colonia militar. De otro modo, Colombia se acordará de los pastusos
cuando haya el menor alboroto y embarazo, aun cuando sea de aquí a cien años,
porque jamás se olvidarán de nuestros estragos (…)”. LECUÑA, Vicente, Cartas
del libertador, Caracas, 1929, Tomo V, p. 142.
[5]
Sobre este punto se pueden consultar las Sentencias C-049 de 2012, C-400 de
2013 y C-524 de 2013, en las que se señalan los casos en los que la Corte ha
asumido competencias atípicas, a partir de la existencia de un criterio material
vinculado con la obligación garantizar el principio de
supremacía constitucional, la eficacia del control constitucional, la premisa
de que en un Estado Social de Derecho no pueden existir actuaciones exentas de control
y la fuerza normativa de los actos sometidos a escrutinio. En el caso de los
decretos leyes anteriores a 1991, se destaca el siguiente análisis realizado en
la Sentencia C-522 de 2009, conforme al cual: “Esta corporación es
competente para conocer de la presente demanda de conformidad con lo previsto
en el artículo 241 numeral 5° de la Constitución, por cuanto la disposición
demandada hace parte de un decreto que, en su momento, se expidió por el
Presidente de la República en virtud de facultades extraordinarias conferidas
mediante ley, del mismo tipo de las hoy contempladas en el artículo 150,
numeral 10° del Texto Superior.” Subrayado por fuera del texto original.
[6]
M.P. Hernando Herrera Vergara.
[7]
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[8]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[9]
M.P. Mauricio González Cuervo.
[10]
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[11]
Al respecto, entre otras, se pueden consultar las Sentencias C-505 de 1995,
C-471 de 1997, C-480 de 1998, C-521 de 1999, C-758 de 2004, C-335 de 2005,
C-825 de 2006, C-896 de 2009 y C-898 de 2009.
[12]
Código Civil, arts. 71 y 72.
[13]
Esta Corporación ha establecido, con apoyo en el artículo 3º de la
Ley 153 de 1887, que se presenta revocatoria por regulación integral de la
materia,  cuando una nueva ley reglamenta de manera completa el
asunto regulado por la norma en cuestión, haciendo que esta última pierda su
vigencia dentro del ordenamiento. Al respecto se pueden consultar las
sentencias: C-653 de 2003, C-634 de 1996, C-328 de 2001, C-329 de 2001 y C-558
de 1996.
[14]
Sentencia C-634 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz.
[15]
Sentencia C-826 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Al respecto,
el artículo 3º de la Ley 153 de 1887 dispone que: “Estimase insubsistente una
disposición legal por declaración expresa del legislador, o por
incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una
ley nueva que regule integralmente la materia a que la anterior disposición se
refería”. (Subrayado por fuera del texto original).
[16]
En la Sentencia C-714 de 2009, la Corte se pronunció de fondo
acerca de algunas reformas al Estatuto Tributario contenidas en la Ley 863 de
2003 que, a pesar de haber sido derogadas por la Ley 1111 de 2006, todavía
podían ser objeto de reclamaciones judiciales o administrativas.
[17]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[18]
En el mismo sentido, entre otras, se pueden consultar las Sentencias C-745 de
1999, C-1144 de 2000,       C-328 de 2001, C-1066 de 2001 y C-1067 de 2008.
[19]
Al respecto, los artículos 1 a 4 de la ley en cita disponen que: “Artículo
1º.- Los símbolos patrios de la República son: la Bandera, el Escudo y
el Himno Nacional. // Artículo 2º.- Los colores nacionales de la
República de Colombia, amarillo, azul y rojo continuarán distribuidos en el
Pabellón Nacional, en tres fajas horizontales de las cuales el amarillo,
colocado en la parte superior, tendrá un ancho igual a la mitad de la Bandera,
y los otros dos, en fajas iguales a la cuarta parte del total, debiendo ir el
azul en el centro. // Artículo 3º.-El Escudo de Armas de la República
tendrá la siguiente composición: el perímetro será de forma suiza, de seis
tantos de ancho por ocho de alto, y terciado en faja. La faja superior, o jefe
en campo azul lleva en el centro una granada de oro abierta y graneada de rojo,
con tallo y hojas del mismo metal. A cada lado de la granada va una cornucopia
de oro, inclinada y vertiendo hacia el centro, monedas, la del lado derecho, y
frutos propios de la zona tórrida, la del izquierdo. La faja del medio, en el
campo de platino, lleva en el centro un gorro frígido enastado en una lanza. //
En la faja inferior, representativa de la privilegiada situación geográfica del
país quedará como figura actualmente en nuestro Escudo. El Escudo reposa sobre
cuatro banderas divergentes de la base, de las cuales las dos inferiores
formarán un ángulo de noventa grados, y las dos superiores irán separadas de
las primeras en ángulos de quince grados; estas van recogidas hacia el vértice
del Escudo. El Jefe del Escudo está sostenido por una corona de laurel
pendiente del pico de un cóndor con las alas desplegadas que mira hacia la
derecha. En una cinta de oro asida al Escudo y entrelazada a la corona, va
escrito en letras negras mayúsculas, el lema Libertad y Orden. // Artículo
4º.- El Himno Nacional de Colombia continuará siendo el que compuso
Oreste Sindici con letra de Rafael Núñez, ya adoptado por norma legal y
aceptado universalmente por la comunidad colombiana.” Esta última disposición
fue declarada exequible mediante la Sentencia C-469 de 1997, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[20]
Al respecto, el artículo 7 de la Ley 12 de 1984 establece que: “Quedan en estos
términos sustituida la Ley del 9 de mayo de 1834 (…)”.
[21]
La Ley 12 de 1984 refería al artículo 117 del Código Penal de 1980, el cual fue
derogado por el artículo 461 de la Ley 599 de 2000, siendo este último
declarado inexequible por la Corte mediante la Sentencia      C-575 de 2009,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[22]
Subrayado por fuera del texto original.
[23]
El Decreto 1967 de 1991 dispone que: “Artículo 1º.- Es obligación
izar la bandera nacional en todo el territorio colombiano en los edificios,
casas y dependencias oficiales y particulares, en las siguientes fechas: 20 de
julio, 7 de agosto, 12 de octubre, 11 de noviembre y fiesta nacional del
Sagrado Corazón de Jesús. Se izará enlutada y a media asta en los días
declarados oficialmente como duelo nacional y en las ocasiones que lo disponga
expresamente el Congreso Nacional o el Órgano Ejecutivo.  Parágrafo - El
luto consistirá en un lazo de crespón de color negro, cuyos extremos colgantes
tendrán de longitud la mitad del ancho de la Bandera. // Artículo 2º.- La
bandera nacional debe ser izada en los departamentos, intendencias y comisarías
en la fecha conmemorativa de su creación como entidades territoriales de la
República. Así mismo en las ciudades capitales, municipios y demás localidades
en los aniversarios de su fundación.”
[24]
Subrayado por fuera del texto original. Por su parte, la Alcaldía de Santiago
de Cali, en el Decreto 4110.20.0321 del 23 de mayo de 2012, dispuso que: “Artículo
primero.- Delegar en los Inspectores de Policía Urbanos de Segunda
Categoría, la competencia para imponer las multas contenidas y por los eventos
previstos en el artículo 19 del Decreto Nacional 1967 de 1991”. En un sentido
similar, la Alcaldía Municipal de Confines, Santander, en el Decreto 019 de
2010, estableció que: “Artículo segundo.- Múltese a quien no ice la
bandera nacional de Colombia en un lugar visible, los días indicados en el
presente decreto, con la suma de ocho (8) salarios mínimos diarios legales”.
[25]
Subrayado por fuera del texto original. Sentencia C-453
de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. En el mismo sentido se pueden consultar
las Sentencias C-480 de 2007, C-1190 de 2008 y C-058 de 2010.
[26]
Su procedimiento se regula entre los artículos 219 a 230 del
Decreto 1355 de 1970.
[27]
El artículo 8 de la Ley 153 de 1887 dispone: “Cuando no haya ley
exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen
casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las
reglas generales del derecho”.
[28]
Decreto 522 de 1971, art. 11.
[29]
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[30]
Al respecto, expresamente se dijo que: “Estas disposiciones
[entre ellas el artículo 210 del Decreto 1355 de 1970] no son objeto de control
de constitucionalidad en la presente decisión (…)”.