T-383-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-383/93
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA/SOBERANIA
El tránsito de
una democracia representativa a una participativa significa abandonar un
sistema político y social restringido a la elección de los representantes del
electorado  y adoptar un nuevo modelo que incorpora junto a los mecanismos
tradicionales, instituciones de democracia directa -plebiscito, referéndum,
iniciativa popular, revocatoria del mandato, cabildo abierto, etc.-, y de
participación en las decisiones que afectan a todos en la vida económica,
política, administrativa y cultural de la nación. A diferencia de la anterior,
la Constitución hace residir la soberanía en el pueblo, fuente del poder
público. La elección directa del mayor número de gobernantes, el derecho de
petición, la creación de juntas administradoras locales y regionales, los
jueces de paz, son otras manifestaciones del ideario participativo que informa
gran cantidad de preceptos constitucionales y que erige al pueblo y a los
miembros de la comunidad en sujetos activos del proceso político y de la vida
social en sus múltiples facetas.
PARTICIPACION
COMUNITARIA
La participación
de la comunidad en las juntas directivas de las entidades que prestan servicios
públicos no se deduce concretamente de los derechos políticos fundamentales
consagrados en el artículo 40 de la Constitución, no obstante su filiación
genérica con ese tipo de derechos y, en general, con el principio democrático.
Ella tiene relación directa con el derecho de la comunidad y de sus miembros a
participar en la gestión y fiscalización de las empresas estatales de
servicios, específicamente, para los efectos de este caso, las que se ocupan de
los servicios de salud.
PARTICIPACION
COMUNITARIA-Convocatoria
Las autoridades
públicas que presiden las instituciones en las que deben articularse procesos
de participación ciudadana o comunitaria están en la obligación de actuar con
especial celo a fin de que tales procesos puedan darse y desenvolverse de
acuerdo con las previsiones constitucionales y legales. Por ello, no es
irrelevante el mecanismo que se seleccione para garantizar "a todos"
su derecho de participación.  La determinación del medio de citación o convocatoria
debe orientarse por aquél que, atendidas las circunstancias de tiempo, modo y
lugar, sea más eficaz para el ejercicio efectivo de los derechos
constitucionales. De otra forma, la actuación omisiva o negligente del
funcionario público se puede traducir en la participación de algunas personas y
la exclusión injustificada de otras, con la consiguiente vulneración de las
garantías institucionales consagradas en la Constitución para el ejercicio
efectivo de los derechos reconocidos en la Carta.
REF: Expediente
T- 13216
Actores: JOSE
JAIRO PEÑA REYES,          ADELINA   PORRAS Y OTROS
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I
A
En el proceso de
tutela T-13216 adelantado por JOSE JAIRO PEÑA REYES,  ADELAIDA PORRAS, DORA
ALICIA GALEANO ANGULO, GLORIA ANAIR RIOS SIERRA y otros contra el Alcalde
Municipal de Barbosa, Santander, y el Director del Hospital San Bernardo de
dicha localidad.
ANTECEDENTES
1. JOSE JAIRO PEÑA
REYES como Presidente de ANTHOC (Asociación Nacional de Trabajadores y
Empleados de Hospitales, Clínicas, Consultorios y entidades del sector salud) y
en representación de los empleados del Hospital San Bernardo afiliados a ese
sindicato, y ADELAIDA PORRAS, DORA ALICIA GALEANO ANGULO, GLORIA ANAIR RIOS
SIERRA y otros coadyuvantes, interpusieron acción de tutela contra el Alcalde
Municipal de Barbosa y el Director del Hospital San Bernardo por vulneración de
sus derechos fundamentales a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político (CP art. 40), a la igualdad (CP art. 13) y al trabajo (CP
art. 25).
Según versión de los
peticionarios, los demandados invitaron solamente a algunas personas afines al
movimiento político del Alcalde a la reunión del Comité de Participación
Comunitaria del Hospital en la que se nombraron los representantes de dicho
comité que formarían a su vez parte de la Junta Directiva del Hospital San
Bernardo, con el objeto de lograr y obtener el control político de la Junta y
posteriormente aprobar unos estatutos que desconocen los derechos
convencionales y las garantías laborales de los trabajadores del Hospital (CP
art. 25). Sostienen que los representantes de diversas organizaciones
comunitarias de Barbosa no fueron convocados para participar en la conformación
de la Junta Directiva del Hospital San Bernardo, omisión discriminatoria (CP
art. 13) que vulnera los derechos políticos fundamentales consagrados en el
artículo 40 de la Carta. Solicitan, en consecuencia, "la declaratoria de
invalidez de los actos de estructuración de la Junta Directiva de la entidad
pública municipal de Salud, Hospital San Bernardo".
2. JORGE EDUARDO
CARRILLO NOGUERA y CARLOS ALBERTO MONTEALEGRE TOVAR, Alcalde Municipal y
Director del Hospital Integrado San Bernardo de Barbosa, respectivamente, se
opusieron a la demanda y solicitaron su rechazo por improcedencia, o la
desestimación de las pretensiones por no existir vulneración de derecho
fundamental alguno.
Los acusados consideran
que contra los actos administrativos acusados existen otros medios de defensa
judicial, lo que hace improcedente la acción de tutela. Alegan la inexistencia
del acto por el que supuestamente se constituyó la Junta Directiva del Hospital
siendo que ésta aún no ha sido conformada y que en el momento sólo funciona una
Junta Administradora Provisional. Igualmente sostienen que no se vulneraron los
derechos fundamentales invocados, ya que la ley no ha previsto sistemas
precisos de citación o convocatoria al Comité de Participación Comunitaria del
Hospital, pudiendo cualquier persona natural o jurídica, sin necesidad de
invitación de ningún tipo, tomar parte en él. En consecuencia, - agregan - los
trabajadores no pueden ahora decir que "se violentó su igualdad ante la
ley o su participación ciudadana" porque no se les invitó a la reunión del
Comité donde se eligieron los representantes ante la Junta Administradora
Provisional del Hospital.
3. A solicitud del
Juzgado Primero Civil Municipal de Barbosa que asumió el conocimiento de la
acción, numerosas agremiaciones y organizaciones comunitarias de la localidad
informaron no haber sido convocadas ni invitadas para conformar la Junta
Directiva del Hospital, entre ellas los Bancos Cafetero y Popular, la Caja
Agraria, el Colegio Cooperativo, la Unión Nacional de Empleados Bancarios, el
Instituto Integrado de Comercio, la Cooperativa de Trabajadores de Santander,
el Sindicato de Trabajadores de la Electricidad de Colombia, el Sindicato de
Trabajadores de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, la Asociación
Nacional de Empleados y Trabajadores de Hospitales, Clínicas y entidades del
sector de la salud de Santander, el Club Deportivo Barbosa, la Asociación de
Vivienda Popular "Plan los 33", y las Juntas de Acción Comunal de las
Veredas del Centro y Francisco de Paula Santander, todas entidades con
personería jurídica.
4. Al proceso de
tutela fueron aportadas copias auténticas del acta de la Reunión 015 del Comité
de Participación Comunitaria del Hospital San Bernardo, celebrada el 7 de
diciembre de 1992 en la Casa de la Cultura de Barbosa, en la que se eligieron
los representantes del Comité ante la Junta Administradora Provisional de la
mencionada institución, al igual que del acta de la reunión 01 de diciembre 11
de 1992 en la que se constituyó e instaló dicha junta y se aprobaron por
unanimidad los estatutos del Hospital San Bernardo del Municipio de Barbosa,
ambas actas suscritas por el Alcalde Municipal, el Director del Hospital San
Bernardo y  JUAN FRANCISCO MUÑOZ DURAN como secretario ad-hoc.
5. El Jefe de la
Oficina Jurídica de la Gobernación de Santander, remitió copia auténtica de la
Resolución 7606 de diciembre 30 de 1992 por la que la Gobernación de Santander
aprueba los estatutos del Hospital Integrado San Bernardo del Municipio de
Barbosa adoptados por la Junta Administradora Provisional mediante acuerdo 001
de diciembre 11 de 1992.
6. El Juzgado
Primero Civil Municipal de Barbosa, en sentencia de marzo 12 de 1993, concedió
la tutela solicitada por vulneración de los derechos fundamentales a la
igualdad y a la participación política de los peticionarios.
A juicio del juez de
tutela, de las pruebas recaudadas en el proceso se deduce que los demandados no
sólo omitieron su deber legal de convocar a las distintas organizaciones con
personería jurídica que deberían integrar el Comité de Participación
Comunitaria del Hospital San Bernardo a la reunión de elección de
representantes ante la Junta Administradora Provisional, sino que personas
naturales - sin representación o delegación de los organismos llamados a
conformarlo - fueron irregularmente invitadas a reunión del 7 de diciembre de
1990.
7. El fallador de
primera instancia estimó procedente la acción de tutela  debido a la
inidoneidad de las acciones consagradas en el Código Contencioso administrativo
para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales invocados -
igualdad ante la ley, elegir y ser elegidos, participación democrática - de
conformidad con lo dispuesto en la ley 10 de 1990 y en el decreto reglamentario
1416 de 1990.
En consecuencia,
declaró la nulidad de todo lo actuado a partir de la "conformación
irregular del Comité de Participación Comunitaria" el día 7 de diciembre
de 1992 y ordenó a los demandados, en el término de ocho (8) días desde la
notificación de la providencia, la realización de "la CONVOCATORIA del
Comité de Participación Comunitaria constituido por los representantes de los
organismos legalmente reconocidos a los cuales hacen referencia el Decreto 1416
de 1990 y la ley 10 de 1990."
8. La sentencia de
tutela fue impugnada por los demandados. Estiman que tratándose de actos
administrativos - unos de orden municipal y otro de orden departamental
(Resolución 7606 de diciembre 30 de 1992) -, la vía judicial procedente era la
contencioso administrativa. Señalan que la constitución del Comité de
Participación Comunitaria del Hospital San Bernardo tuvo lugar el 15 de agosto
de 1989 y no el día 7 de diciembre de 1992 como erróneamente lo supone el
fallador de instancia. Los impugnantes insisten en argumentos expuestos en la
contestación de la demanda en el sentido de que la ley ni reglamento alguno
establecen un sistema riguroso de citación o convocatoria a las reuniones del
Comité de Participación Comunitaria por lo que no se vulneraron los derechos de
los trabajadores ni de la comunidad. Aportaron al proceso de tutela copias
auténticas de las actas correspondientes a las 14 reuniones del Comité de
Participación Comunitaria del Hospital San Bernardo celebradas desde su constitución
en agosto 1989, cartas auténticas en las que se acredita la representatividad
de algunas personas que integran el Comité de Participación, constancia de
citación a algunas personas para la reunión 015 del Comité  de Participación
Comunitaria del 7 de diciembre de 1992 y copia auténtica de una circular del
Servicio Seccional de Salud, Secretaría de Salud de Santander, fechada el 5 de
noviembre de 1992, dirigida a los Directores de Hospitales Locales,
solicitándoles la conformación urgente de las Juntas Administradoras
Provisionales respectivas.
9. El Juzgado
Segundo Civil del Circuito de Vélez, Santander, mediante sentencia de abril 20
de 1993, revocó la decisión de primera instancia y denegó la tutela solicitada.
Fundamenta su decisión en la improcedencia de la tutela respecto de actos
administrativos contra los que el interesado dispone de la acción de nulidad.
El juez de segunda
instancia señala el error en que incurrió el inferior al confundir la reunión
015 de diciembre 7 de 1992 - en la que se eligieron los representantes del
Comité ante la Junta Administradora Provisional del Hospital - con el acto de
constitución del referido Comité de Participación Comunitaria que tuvo lugar el
15 de agosto de 1989. Igualmente acoge el argumento de los impugnantes en el
sentido de que las normas no prescriben cómo se debe hacer la citación o
convocatoria para la constitución y deliberaciones del Comité, pero que de
todas maneras varias personas respaldaron con su firma la asistencia. Agrega
que no se ha demostrado la violación de los derechos laborales de los
peticionarios, así como tampoco de sus derechos de asociación, de trabajo o de
igualdad. Finalmente asevera que el fallador de primera instancia falló
extra-petita al declarar "la nulidad de todo lo actuado a partir de la
conformación del Comité de Participación Comunitaria", incluyendo con ello
actos administrativos de la Gobernación y la Secretaría de Salud que no fueron
demandados.
10. Remitido el
expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión,  mediante auto
de junio 7 de 1993 correspondió a esta Sala su conocimiento.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Relevancia
constitucional de la situación fáctica materia de la acción de tutela
1. Los petentes
aseguran que la omisión de las autoridades públicas - consistente en no
convocar a las organizaciones comunitarias legalmente reconocidas del área de
influencia del Hospital San Bernardo del Municipio de Barbosa a la elección de
los miembros del Comité de Participación Comunitaria que llevarían su
representación ante la Junta Administradora Provisional de la mencionada
entidad -, vulneró sus derechos a participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político (CP art. 40), a la igualdad (CP art. 13) y al
trabajo (CP art. 25). Los jueces de instancia discrepan en la apreciación de
los hechos y del conflicto jurídico planteado, así como sobre la procedencia de
la acción de tutela en el presente evento.
A juicio de esta
Corporación, en ejercicio de la función de revisión de las sentencias de tutela
(CP art. 241-9), el aspecto de relevancia constitucional a determinar es si la
forma cómo se convocó a la reunión del Comité de Participación Comunitaria
celebrada con el objeto de elegir sus representantes ante la Junta Administradora
Provisional del Hospital San Bernardo el día 7 de diciembre de 1992, vulnera o
amenaza los derechos fundamentales de los petentes y de los miembros de la
comunidad que integran las organizaciones comunitarias legalmente reconocidas
que no fueron expresamente convocadas para tal fin.
Normatividad
relativa a la participación comunitaria en el sector salud
2. En desarrollo del
Decreto-ley 350 de 1975, el Presidente de la República expidió el Decreto 1216
de junio 12 de 1989, por el cual se crean los Comités de Participación
Comunitaria en los centros y puestos de salud y en los Hospitales Locales y
Regionales. El artículo 2º establece que los Comités de Participación
Comunitaria estarán integrados por el Alcalde Municipal o su delegado, quien los
presidirá, un representante o delegado del Concejo Municipal, un representante
de la iglesia del área de influencia de la entidad de salud, un representante
de cada una de las juntas administradoras locales, un representante de cada una
de las organizaciones comunitarias, gremios de producción y servicios,
entidades públicas  - que presten servicios de salud, seguridad, previsión o
compensación social, saneamiento ambiental y bienestar familiar, legalmente
reconocidas, de carácter local, municipal y regional -, y por el director del
respectivo organismo de salud, quien lo presidirá en ausencia del Alcalde
Municipal o de su delegado.
Dentro de sus
funciones, el decreto asigna a los mencionados comités las de  participar en la
planeación, divulgación, elaboración de planes, programas y presupuestos,
concertación y coordinación con otras entidades del sector público,
organización interna, vigilancia y control, consecución de recursos y
representación ante otros organismos, en todo lo relacionado con la prestación
del servicio de salud. Igualmente, en el numeral 21 del artículo 3º se confiere
a los Comités la atribución de "establecer su propio reglamento de
conformidad con las normas que expida el Ministerio de Salud definiendo la
periodicidad y coordinación de reuniones, responsables de actas y  demás
asuntos similares".
3. La ley 10 de
enero 10 de 1990 reorganizó el sistema nacional de salud, y dió inicio al
proceso de su descentralización mediante la asignación de responsabilidades en
el campo de la prestación de los servicios de salud a los alcaldes y
gobernadores. Igualmente, la ley establece en cada puesto, centro de salud y
hospital local o regional, juntas directivas con la participación de las
organizaciones comunitarias de usuarios.
La ley 10 de 1990
erigió la participación comunitaria en principio básico del servicio público de
la salud. A partir de su expedición, la comunidad tiene derecho a participar en
los procesos de diagnóstico, formulación y elaboración de planes, programas y
proyectos, toma de decisiones, administración y gestión, relacionados con los
servicios de salud (Ibídem., art. 3º). El mecanismo para asegurar la
participación ciudadana y comunitaria en la prestación de servicios de salud es
la participación directa de las organizaciones de la comunidad en la Junta
Directiva de las entidades de salud del primer nivel de atención, o sea,
hospitales locales, centros y puestos de salud (Ibídem., arts. 1º y 19).
4. En ejercicio de
las facultades de intervención del Estado en el servicio público de salud
(artículo 32 de la anterior Constitución) y con el fin de reglamentar las
modalidades de participación comunitaria en la prestación de servicios de salud
(L.10 de 1990, art. 1º lit. d.), el Presidente de la República expidió el
Decreto 1416 de julio de 1990. Su artículo primero reitera que en todas las
entidades que presten servicios de salud funcionarán Comités de Participación
Comunitaria, presididos por el Alcalde Municipal o su delegado y en su defecto
por el Director del organismo de salud respectivo. En el primer nivel de
atención se conserva la integración dispuesta por el Decreto 1216 de 1989,
adicionada con la participación del Jefe de Salud de la entidad territorial, de
un delegado de la Junta Metropolitana, de un representante del sector educativo
y uno de las universidades, todos ellos del área de influencia del respectivo
organismo de salud (D. 1416 de 1990, art. 1º). Las funciones asignadas a los
Comités son las mismas señaladas por el Decreto 1216 de 1989, a las que se suma
la facultad de elegir, entre sus miembros, las personas que integrarán la Junta
Directiva de la entidad pública de salud.
5. Las Juntas
Directivas de las entidades públicas de la Salud fueron reglamentadas, en
cuanto a su integración y funciones, mediante el Decreto 1416 de 1990. El
número de sus miembros oscila entre siete (7) y nueve (9). Las conforman el
Alcalde Municipal o su delegado, quien las preside, el Jefe de la Dirección
local o su delegado, un representante del Concejo Municipal, un representante
del Comité Científico, los representantes de las organizaciones de la
comunidad que toman parte en el Comité de Participación Comunitaria de la
respectiva entidad de salud, designados por éste, y el Director o
representante legal de la entidad que asiste a la Junta con derecho a voz pero
sin voto (D. 1416 de 1990, art. 6). Además de las funciones definidas por el
propio organismo de salud, las Juntas Directivas tienen la de aprobar los
planes, programas y el presupuesto de la entidad, adoptar sus estatutos y establecer
su estructura interna, definir sus servicios, tarifas y la planta de personal,
servir de órgano de comunicación, concertar y coordinar acciones con otras
dependencias del sector público, fijar horarios de atención y las demás que
legalmente le correspondan y se le atribuyan en el acto de creación y
organización.
Igualmente, el
Decreto reglamentario de la Ley 10 de 1990 dispone en su artículo 12 que
mientras los organismos de salud de los diferentes niveles adquieren personería
jurídica y autonomía administrativa, y las entidades territoriales asumen las
responsabilidades asignadas en el proceso de descentralización, funcionarán en
dichos organismos Juntas Administradoras Provisionales, con la misma
composición y funciones que las señaladas para las Juntas Directivas, las
cuales serán convocadas por el Alcalde Municipal.
Situación
expuesta por los accionantes
6. En el anterior
contexto normativo se mueve la presente acción de tutela. El Comité de
Participación Comunitaria del Hospital San Bernardo del Municipio de Barbosa
fue constituido el 15 de agosto de 1989, bajo la vigencia del Decreto 1216 de
1989. Pese a no existir para ese entonces reglamentación sobre la forma de
funcionamiento - periodicidad y coordinación de sus reuniones, responsables de
las actas etc. - el Comité sesionó por lo menos en cuatro oportunidades con
anterioridad a la expedición del decreto reglamentario D. 1416 de 1990 (julio
4). Finalmente, éste último autorizó a los propios Comités de Participación
Comunitaria la adopción de su reglamento y la definición de la periodicidad y
coordinación de sus reuniones, además de la designación de responsables de las
actas y otros aspectos similares (art. 4, num. 17, ibídem). De este modo el
referido Comité se reunió en catorce oportunidades desde su creación, habiendo
presidido por el Alcalde Municipal o su delegado y, en su defecto, por el
Director del Hospital San Bernardo.
Según la versión de
estos últimos, ahora demandados, las citaciones a las reuniones del Comité se
hacían en forma verbal o escrita (f. 58 c. 1), y a ellas eran invitados los
integrantes del Comité, pudiendo asistir a él cualquier persona natural o
jurídica. La quinceava reunión se realizó, previa la citación de rigor, sin especificar
el objeto de la misma (fs. 227 y 247 c. 1). Según el acta correspondiente,
verificado el quórum decisorio, se eligieron los representantes del Comité que
formarían parte de la Junta Administradora Provisional del Hospital San
Bernardo.
7. Los petentes, en
representación de los trabajadores del hospital y de diversos organismos
comunitarios, acusan la violación de sus derechos fundamentales a participar en
la conformación, ejercicio y control del poder político, particularmente
mediante el derecho a elegir y ser elegido (CP art. 40), a la igualdad (CP art.
13) y al trabajo (CP art. 25) como consecuencia de la ausencia de convocatoria
a participar en la reunión número quince del Comité, pese a que otras personas,
incluso sin representación de organismos comunitarios legalmente representados,
sí fueron invitados a la conformación de la Junta Administradora Provisional -
impropiamente denominada Junta Directiva por los petentes -, la que finalmente
aprobaría unos estatutos, en su concepto, "lesivos de los derechos
convencionales y las garantías laborales de los trabajadores".
Democracia
participativa y legitimidad
8. El tránsito de
una democracia representativa a una participativa  (CP art. 1) significa
abandonar un sistema político y social restringido a la elección de los
representantes del electorado  y adoptar un nuevo modelo que incorpora junto a
los mecanismos tradicionales, instituciones de democracia directa - plebiscito,
referéndum, iniciativa popular, revocatoria del mandato, cabildo abierto, etc.
-, y de participación en las decisiones que afectan a todos en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la nación (CP art. 2).
A diferencia de la
anterior, la Constitución hace residir la soberanía en el pueblo, fuente del
poder público. La elección directa del mayor número de gobernantes, el derecho
de petición, la creación de juntas administradoras locales y regionales, los
jueces de paz, son otras manifestaciones del ideario participativo que informa
gran cantidad de preceptos constitucionales y que erige al pueblo y a los
miembros de la comunidad en sujetos activos del proceso político y de la vida
social en sus múltiples facetas.
9. Los derechos de
participación democrática no se circunscriben a la esfera del poder político
(CP art. 40). Se proyectan igualmente en el ámbito de los derechos económicos,
sociales y culturales y de los colectivos (CP arts. 78 y 79).
En el campo de la
educación - escuelas, universidades, ejército - se fomentan las prácticas
democráticas con miras a profundizar la práctica constitucional de respeto de
los derechos humanos, enseñar la tolerancia y aclimatar la paz. Igualmente, la
intervención de las personas en el proceso de toma de decisiones que los
afectan más directamente tiene lugar mediante la participación de la comunidad
en la prestación del servicio público de la salud (CP art. 49) y, en general,
en la gestión y fiscalización de las empresas que prestan servicios públicos
(CP art. 369). Incluso, a nivel de la organización territorial, los Concejos
Municipales podrán dividir en comunas o corregimientos sus municipios y
constituir Juntas Administradoras locales - para el ejercicio de las funciones
asignadas por la Constitución, la ley y los acuerdos -, con el fin de mejorar
la prestación de los servicios públicos y asegurar la participación de la
ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local (CP art.
318).
10. La participación
de la comunidad en las juntas directivas de las entidades que prestan servicios
públicos no se deduce concretamente de los derechos políticos fundamentales
consagrados en el artículo 40 de la Constitución, no obstante su filiación
genérica con ese tipo de derechos y, en general, con el principio democrático
(CP art. 1). Ella tiene relación directa con el derecho de la comunidad y de
sus miembros a participar en la gestión y fiscalización de las empresas
estatales de servicios, específicamente, para los efectos de este caso, las que
se ocupan de los servicios de salud (CP arts. 369 y 49). La  designación de los
integrantes de las Juntas Administradoras de tales entes no debe confundirse
con la elección de funcionarios de representación popular. Las tareas que
desempeñan sus miembros no son equiparables al ejercicio de poder político
propio de las corporaciones públicas de elección popular.
El derecho de
acceder a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud
incorpora en su núcleo esencial un momento participativo. Es necesario
distinguir entre el derecho a la prestación del servicio de salud y la garantía
institucional que lo precede, consistente en la participación comunitaria en la
organización de las entidades encargadas de su prestación (CP art. 49). El
derecho de la comunidad a participar en la gestión y fiscalización de los
servicios de salud es un elemento normativo anterior a la prestación del
servicio y del que depende la efectividad del derecho a la salud.
Reserva legal y
exigibilidad del derecho de participación comunitaria en el servicio de salud
11. La Constitución
establece una reserva legal en materia de la organización de las entidades
llamadas a prestar este servicio (CP art. 49). Al legislador le corresponde
expedir las leyes que rigen la prestación de los servicios públicos (CP art.
150-23) y determinar la participación de la comunidad en la prestación del
servicio de salud (CP art. 49). Una vez la ley dispone lo relativo a la
organización del servicio, el momento participativo que forma parte del núcleo
esencial del derecho a la salud se actualiza y se torna exigible. De su
protección inmediata puede depender la efectividad no solamente del derecho a
la salud mismo, sino de otros derechos fundamentales como el derecho a la
igualdad y a la participación (CP arts. 13, 40).
En efecto, la
participación comunitaria es fundamental para la efectividad de  los derechos
económicos, sociales y culturales, ya que éstos responden a la satisfacción de
intereses y necesidades básicas de sus miembros, que son quienes más las
conocen y las sufren. Los derechos de participación en la órbita de la gestión
y fiscalización de los servicios públicos se traducen en el ejercicio de
funciones públicas por parte de la misma comunidad, aproximan el Estado a la
sociedad civil, garantizan una mayor efectividad y control de su prestación y
contribuyen al fortalecimiento de la legitimidad institucional.
12. La participación
comunitaria en la gestión y fiscalización de los servicios públicos (CP arts.
49 y 369) constituye una garantía institucional que refleja y refuerza la
dimensión jurídico-objetiva de los derechos constitucionales. Su finalidad es
brindar una protección especial a elementos mínimos y esenciales de
instituciones de derecho privado - vgr. la familia, núcleo fundamental de la
sociedad (CP arts. 5 y 42), la prensa, libre y responsable (CP art. 20) - y de
la organización estatal (CP arts. 41, 48, 49, 68, 77 a 79, 318, 369) de manera
que su vigencia y actualidad permitan la efectividad de otros derechos
constitucionales. Las garantías institucionales representan ámbitos de libertad
humana y de la organización estatal elevados constitucionalmente a elementos
del orden jurídico objetivo, como quiera que esencialmente están enderezados a
la realización del contenido material de los derechos constitucionales. En este
orden de ideas, la garantía institucional de la participación en la prestación
de los servicios públicos es condición de posibilidad social de la efectividad
de los derechos públicos sujetivos, entendiendo por éstos no sólo los derechos
fundamentales de aplicación inmediata sino los derechos constitucionales cuya
previa reglamentación legal hace exigible inmediatamente su respeto y
protección.
13. El legislador ha
señalado las modalidades y mecanismos de participación de la comunidad en la
prestación de los servicios de salud. La Ley 10 de 1990 regula la estructura
administrativa de los hospitales locales y reconoce el derecho de los usuarios
y de la comunidad a participar como integrantes de sus juntas administradoras.
El decreto reglamentario (D. 1416 de 1990) otorga a los Comités de
Participación Comunitaria la facultad de elegir entre sus miembros a los
representantes de la comunidad que ocuparán cargos en las respectivas juntas.
El derecho constitucional a participar en los servicios de salud tiene, en
consecuencia, realización práctica en la ley y en los reglamentos, y su respeto
puede ser exigido mediante la acción de tutela cuando su incumplimiento sea de
tal grado que constituya claro desconocimiento de esta garantía institucional,
de la que depende la efectividad del contenido prestacional del indicado
derecho.
Convocatoria de
las organizaciones comunitarias y vulneración del derecho a la igualdad
14. A juicio de los
petentes, la omisión de las autoridades públicas de convocar a  las organizaciones
comunitarias legalmente reconocidas en el área de influencia del Hospital San
Bernardo del Municipio de Barbosa vulneró su derecho a la igualdad y el de los
miembros de la comunidad que no tuvieron oportunidad de participar en la
conformación de su Junta Administradora Provisional - mal denominada Junta
Directiva -. Por su parte, los acusados argumentan que ni la ley ni su decreto
reglamentario establecen sistemas específicos de convocatoria a las reuniones
del Comité de Participación Comunitaria, y que éstas se realizan  gracias a
citaciones escritas o verbales de conformidad con su reglamento. El fallador de
segunda instancia acoge las razones de la autoridad pública y estima que no se
configuró irregularidad alguna en la convocatoria, por lo que tampoco podía
sostenerse la vulneración de los derechos fundamentales invocados por los
peticionarios.
En ausencia de
regulación legal en materia de citaciones o convocatorias a las sesiones del
Comité de Participación Comunitaria de los hospitales, puestos y centros de
salud, se impone determinar, a la luz de la Constitución, cuál es la actitud
oficial más conforme con los mandatos superiores en materia de participación de
la comunidad y de sus miembros en las entidades que prestan el servicio público
de la salud.
El objeto de la
convocatoria a las mencionadas reuniones es asegurar la presencia de los
voceros de los sectores sociales llamados a tomar las decisiones que más
directamente les conciernen, de manera que se hagan realidad los postulados de
la democracia (CP Preámbulo, art. 1º) y de la participación de todos en las
decisiones que los afectan en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación (CP art. 2º). En este orden de ideas, las autoridades
públicas que presiden las instituciones en las que deben articularse procesos
de participación ciudadana o comunitaria están en la obligación de actuar con
especial celo a fin de que tales procesos puedan darse y desenvolverse de
acuerdo con las previsiones constitucionales y legales. Por ello, no es
irrelevante el mecanismo que se seleccione para garantizar "a todos"
su derecho de participación.  La determinación del medio de citación o
convocatoria debe orientarse por aquél que, atendidas las circunstancias de
tiempo, modo y lugar, sea más eficaz para el ejercicio efectivo de los derechos
constitucionales. De otra forma, la actuación omisiva o negligente del
funcionario público se puede traducir en la participación de algunas personas y
la exclusión injustificada de otras, con la consiguiente vulneración de las
garantías institucionales consagradas en la Constitución para el ejercicio
efectivo de los derechos reconocidos en la Carta.
15. En el presente
caso los acusados aportan como prueba de haber realizado la correspondiente
citación a la reunión del Comité de Participación Comunitaria un listado de
firmas de personas que recibieron la mencionada notificación. No obstante,
ninguna de ellas, ni los acusados mismos, allegan al expediente de tutela la
convocatoria por escrito a la mencionada reunión celebrada el día 7 de
diciembre de 1992. Adicionalmente, ni el Alcalde Municipal de Barbosa,
encargado de presidir el Comité de Participación Comunitaria, ni el Director
del Hospital, manifiestan haber puesto en conocimiento de las organizaciones
comunitarias llamadas por ley a  integrarlo el objeto de la reunión del 7 de
diciembre, pese a que en ella se eligirían algunos de los miembros de la Junta
Administradora Provisional del Hospital. Lo razonable en este evento y lo más
conforme frente a los artículos 49 y 369 de la Constitución, habría sido la
realización de una convocatoria comunicada a través de los medios masivos al
alcance de la comunidad, que hubiera  asegurado su participación efectiva en la
conformación del órgano administrativo de la entidad de salud.
Revocatoria del
fallo revisado
16. Esta Sala
encuentra que la omisión del Alcalde Municipal de Barbosa y del Director del
Hospital San Bernardo consistente en no haber convocado, por un medio eficaz
para el conocimiento público, a la reunión del Comité de Participación
Comunitaria celebrada el 7 de diciembre de 1992, en la que se decidió la
integración parcial de la Junta Administradora Provisional del Hospital Local,
vulneró los derechos a la salud - específicamente la garantía institucional de
participación comunitaria en la prestación del servicio - , a la igualdad de
oportunidades y a la participación de los petentes. En consecuencia, la Corte
procederá a revocar el fallo revisado y a ordenar la realización de una
convocatoria pública a los integrantes del Comité de Participación Comunitaria
con el objeto de que se proceda a elegir nuevamente a los miembros de dicho
comité que harán parte de la Junta Administradora Provisional del Hospital San
Bernardo. De otra parte, la Sala no encuentra ajustado a derecho que a través
del procedimiento de esta acción se determine la anulación de los actos
administrativos que ha podido dictar la Junta Provisional anteriormente
elegida, como quiera que este asunto sólo puede ventilarse ante la jurisdicción
contencioso administrativa.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.- REVOCAR
la sentencia de abril 20
de 1993, proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Vélez,
Santander, y, en consecuencia, ORDENAR al Alcalde Municipal de Barbosa,
Santander, que disponga, dentro de los treinta días siguientes a la
notificación de la presente providencia, la realización de una convocatoria
pública dirigida a la totalidad de los integrantes del Comité de Participación
Comunitaria a que se refiere el Decreto 1416 de 1990, con el fin de que se
proceda a la elección de los miembros de dicho comité que harán parte de la
Junta Administradora Provisional del Hospital San Bernardo del Municipio de
Barbosa.
SEGUNDO.- LIBRESE
comunicación al Juzgado
Primero Civil Municipal de Barbosa, con miras a que se surta la notificación de
esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los quince (15) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y tres
(1993) ).