C-039-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-039/02
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
del concepto de violación
Supone la exposición de los argumentos por
las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional
resulta vulnerado por las disposiciones que son impugnadas. Dichas razones
deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes como lo ha
expuesto esta Corporación de manera reiterada. De lo contrario, la Corte debe
declarase inhibida, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los
demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte
Constitucional”.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Claridad
para conducencia del concepto de violación
La claridad de la demanda en los procesos
de inconstitucionalidad es un requisito indispensable para establecer la
conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de
la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que
la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de
oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del
deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al juzgador
comprender el contenido de sus acusaciones y las justificaciones en las que se
basa.
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-No
claridad en argumentación
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Reajuste de
salarios de servidores públicos
Referencia:
expedientes D-3535 y 3536 (acumulados)
Demanda de
inconstitucionalidad en contra de la Ley 628 de 2000 "por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre del 2001".
Demandantes:
José Hipólito Padilla
Oviedo y
Orlando Muñoz Neira
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos
mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de
los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos José
Hipólito Padilla Oviedo y Orlando Muñoz Neira presentaron demandas de
inconstitucionalidad en contra de la Ley 628 de 2000, "por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre del 2001".  La
Sala Plena de esta Corporación, en decisión del 2 de mayo de 2001, dispuso la
acumulación de las mismas para que fueran decididas en una sola sentencia en
consideración, entre otros factores, a la identidad del objeto demandado.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
Habida cuenta de que una de las demandas
acumuladas en el presente proceso se dirige contra la totalidad de la Ley 628
de 2000 y debido a la extensión de la misma, el texto completo de la ley anual
del presupuesto se anexa a la presente sentencia en una copia conforme a su
publicación en el Diario Oficial número 44.272 del 27 de diciembre de 2000.
III. LA DEMANDA
A continuación se resumen, en forma
separada, los argumentos expuestos en cada una de las dos demandas objeto de
la acumulación:
1. Expediente 3535
El demandante considera que la Ley 628 de
2000 –en su integridad- vulnera los artículos 1, 2, 13, 25, 53; 150, numerales
11 y 19; 189 numerales 9, 10 y 11; 218 y 346 de la Constitución Política. Estos
son los argumentos que sirven de sustento a su afirmación:
1.1. "En la Ley de apropiación (sic)
deben incluirse los gastos decretados conforme a normas anteriores, según lo
ordena el artículo 346 de la Constitución Política".  La Ley 628 de 2000
"no incluyó la partida necesaria para pagar los gastos ordenados por los
Decretos 25 de 1993 y 65 de 1994 para cancelar la prestación denominada 'Prima
de Actualización' a los miembros de la fuerza pública"[1].
1.2. "Además, se está violando el
derecho fundamental a la igualdad (Artículo 13 de la Constitución Política),
porque ya se está pagando la mencionada prestación a algunos retirados /
pensionados que no tienen un mejor ni mayor derecho que aquellos a quienes no
se la han cancelado aún"[2].
Al respecto, señala que el Consejo de Estado ya se ha pronunciado sobre este
particular, pues al estudiar las acciones de nulidad que se presentaron contra
algunos preceptos contenidos en los Decretos 025 de 1993, 065 de 1994 y 133 de
1995 se encontró que existía un trato discriminatorio en contra de los miembros
de las Fuerzas Armadas retirados, pues que algunas frases contenidas en dichas
disposiciones - que establecían el régimen salarial en dicha institución- sólo
hacían referencia al personal en servicio activo[3].
1.3. Por último, indica que "El
Preámbulo y los Artículos 1, 2 y demás normas mencionadas también están
violadas por la omisión en que incurren las autoridades infractoras al no
incluir en la norma demandada el pago de la prestación demandada, a favor de
los retirados / pensionados de la fuerza pública; en razón a que se desconoce
el hecho de que la Constitución Política funda el Estado Social de Derecho en
el respeto a la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas
que la integran, y en la prevalencia del interés general sobre el particular.
Al establecerse la prima de actualización solo para el personal en servicio
activo, se le están desconociendo a los retirados implícitamente su condición
de personas dignas que merecen un trato justo por el trabajo que ya ofrendaron
al Estado, desconociendo así mismo el principio de solidaridad del Estado para
con los más débiles entre los cuales están los pensionados que ya perdieron su
fuerza laboral y dependen como única fuente de ingreso de su pensión"[4].
Posteriormente, el accionante presentó un
memorial en el que expone razones adicionales tendientes a demostrar la
inconstitucionalidad de la Ley 628 de 2000.  En dicho documento señala,
nuevamente, que las disposiciones demandadas vulneran los artículos 1, 2 y 13
de la Constitución pero esta vez hace un recuento pormenorizado de algunas
disposiciones legales en las que se reconoce la prima de actualización a los
miembros de las fuerzas armadas sin distinguir entre quienes se encuentran en
servicio activo y quienes ya han sido dados de baja del servicio. No obstante,
la Corte no entrará a estudiar dichos argumentos presentados como “complemento
de la demanda”[5],
pues ninguno de los intervinientes tuvo la oportunidad de conocerlos y
pronunciarse sobre el particular, circunstancia que no sólo desconoce el
trámite procesal que han de seguir todas las demandas de inconstitucionalidad -
en los precisos términos del Decreto 2067 de 1991-, sino que vuelve inanes la
posibilidad de participación ciudadana y el debate de los cargos presentados
por el demandante en contra de una ley, objetivos específicos del proceso de
inconstitucionalidad de una norma legal en el marco del modelo de democracia
participativa que inspira a la Constitución Política.
2. Expediente 3536
El actor en este proceso demanda la
inconstitucionalidad del artículo 2 de la Ley 628 de 2000 por la presunta
violación del Preámbulo y a los artículos 1, 2, 5, 13, 21, 25, 42, 44, 51, 53,
60, 67, 70, 187, 334, 346, 347, 366 de la Constitución Política con base en los
siguientes argumentos:
2.1. En primer lugar, considera que la
norma acusada es contraria al artículo 13 de la Constitución porque fija un
incremento salarial mayor para los miembros del Congreso de la República que
para el resto de los servidores públicos, sin que exista justificación para tal
efecto.  La Ley 628 de 2000, “al hacer un nimio incremento en los ingresos
salariales de la mayoría de los servidores públicos, y no establecer una
elevación correlativa en el presupuesto de Gastos de Funcionamiento, comete una
ofrenta vertical y paladina contra el texto constitucional y por tanto no puede
quedar subsistente"[6].
No se puede olvidar que "el artículo segundo del estatuto jurídico
fundamental establece que un fin esencial del Estado es la prosperidad general.
A su turno, el artículo 25 Superior indica que el trabajo, como derecho y
obligación, goza de la especial protección del Estado. También el artículo 334
de la misma obra nos dice que el mismo Estado intervendrá en el manejo
económico para conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, posición que es iterada (sic) en el artículo 366"[7].  Como sustento de
todas estas afirmaciones el actor hace mención de las sentencias T-102 de 1995,
T-276 de 1997 y C-1433 de 2000.
2.2. En segundo lugar, indica que "la
pauperización de los servidores estatales, fuera de estar lejos de ser una
medida que pueda conseguir la reactivación económica, es una estrategia
contraria la Constitución Política. Por ello, la Ley de Apropiaciones demandada
no se ajusta, en estas líneas, a los dictados superiores cuando deja por fuera
de opción el incremento salarial de acuerdo al IPC"[8]. El demandante solicitó
que, adicionalmente, se decretaran algunas pruebas con el propósito de
certificar sus asertos (v.gr. la certificación del índice de precios al
consumidor correspondiente al año 2000, copia de la certificación que menciona
el artículo 187 de la Constitución, expedida por el Contralor General de la
República, entre otras).
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
Este Ministerio intervino por medio de
apoderada, con el propósito de oponerse a los cargos que se formulan, en
concreto, en la demanda contenida en el expediente D-3535. Los argumentos
presentados se pueden resumir en los siguientes términos:
1.1. El demandante parte de la idea errada
según la cual la declaración de nulidad parcial por parte del Consejo de Estado
de algunos de los artículos de los Decretos 335 de 1992, 025 de 1993, 065 de
1994 y 133 de 1995 daban lugar a un derecho individual a favor de los
pensionados de las Fuerzas Militares para que se les reconociera la prima de
actualización.  “A la luz de las normas constitucionales... y de acuerdo con lo
afirmado por la jurisprudencia y la doctrina del Consejo de Estado, se
considera improcedente atender favorablemente a su solicitud por cuanto la
nulidad de las expresiones "QUE LA DEVENGUE EN SERVICIO ACTIVO y
"RECONOCIMIENTO DE" del parágrafo de los artículos 28 del Decreto 25
de 1993 y del Decreto 65 de 1994 y del artículo 29 del Decreto 133 de 1995
decretada por el Honorable Consejo de Estado mediante las Sentencias del 14 de
agosto y 6 de noviembre de 1997, respectivamente –a las que el demandante hace
alusión -, no conlleva al restablecimiento del derecho y por consiguiente al
pago retroactivo de la prima de actualización a 1991 al personal retirado, toda
vez que no existe título jurídico suficiente que constituya gasto"[9].  Luego se agrega que
"[...] los fallos en virtud de los cuales se ejerza la Acción de Nulidad
consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, no
conllevan por sí mismos al restablecimiento del derecho, ni pueden imponer
condenas pecuniarias, tal como se puede constatar en la parte resolutiva de los
mismos"[10].
1.2. Concluye la apoderada del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público que "[...] no le asiste razón al demandante
cuando afirma que la Ley 628 de 2000 viola las disposiciones constitucionales
por él relacionadas, toda vez que conforme lo disponen los artículos 345 y 346
de la Constitución Política no puede incluirse en el presupuesto partida alguna
que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido o a un gasto decretado
por una ley anterior, y como se puede advertir en el caso que nos ocupa no
estamos ante tales eventos, toda vez que no existe una de las fuentes de gasto,
como lo sería una norma que ordene la inclusión de la partida necesaria para
atender tal gasto en el presupuesto de la actual vigencia fiscal, toda vez que
los Decretos respecto de los cuales alega la violación el demandante fueron
publicados el 7 de enero de 1993 y el 10 de enero de 1994, y la vigencia de los
mismos estaba establecida hasta el 31 de diciembre de los años 1993 y 1994,
respectivamente"[11].
2. Intervención del ciudadano Campo Elías
Cruz Bermúdez
El ciudadano Campo Elías Cruz Bermúdez,
quien actúa en nombre propio y del Sindicato de Empleados del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar (SINBIENESTAR) intervino en el proceso de la
referencia para solicitar a la Corte que se pronuncie a favor de las
pretensiones de los demandantes.
Señala, entonces, que es un hecho cierto
que la economía colombiana vive un proceso inflacionario permanente que se
manifiesta en el incremento de los servicios públicos y la gasolina, entre
otros. Que adicionalmente el Estado aumenta los impuestos y las tasas de
interés. Luego señala que la norma acusada es contraria al Preámbulo y a los
artículos 2°, 13, 22, 42, 44, 48, 53 y 373 de la Constitución, pues la
intervención del Estado en la economía se debe adelantar de una manera tal que
se garantice la primacía de los derechos allí reconocidos y de los principios
constitucionales sobre la materia[12].
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador
General de la Nación, en concepto N° 2650 recibido el 30 de febrero de 2001,
solicita a la Corte Constitucional “declararse inhibida para fallar con
relación al expediente D-3535, por ineptitud sustantiva de la demanda”[13].  Con relación al
expediente D-3536 pide “estarse a lo resuelto en la parte motiva y resolutiva
de la sentencia C-1433 de 2000”[14]
Estas son las razones en las que se fundamentan tales peticiones:
1. Respecto de la demanda radicada bajo el
expediente D-3535, señala que el demandante acusa la constitucionalidad de la
Ley 628 de 2000 por "[...] no haber incluido la partida necesaria para
pagar la prima de actualización para los retirados y/o pensionados de la Fuerza
Pública, según lo señalado por los Decretos Nos. 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de
1994 y 133 de 1995 y, en consecuencia, solicita a la Corte ordenar a las
autoridades competentes, cumplir con el deber jurídico omitido antes de la
expiración de la presente vigencia fiscal, es decir, incluir la partida
correspondiente para el pago de dicha prestación"[15].  Sobre el particular,
considera el Procurador que la Corte proferir fallo inhibitorio pues el actor
no presenta un concepto de la violación respecto de las normas constitucionales
que se consideran vulneradas, pues en cuanto "[...] a los artículos de la
Carta frente a los cuales se estructura un concepto de vulneración - artículos
13 y 346-, el ciudadano Padilla Oviedo, no plantea un problema de
constitucionalidad, sino un problema de interpretación y aplicación de los
preceptos contenidos en los decretos por él señalados, asunto éste ajeno a la
competencia de la Corte Constitucional"[16].
Indica que los decretos 25 de 1993 y 65 de
1994 son normas de carácter transitorio que ya no se encuentran vigentes y que
los fallos del Consejo de Estado citados por el demandante no constituyen
crédito judicialmente reconocido dado que ese no es el alcance de los fallos de
nulidad. Concluye, entonces, que la pretensión del demandante debe ser resuelta
por otra instancia judicial.
2. En lo relativo la demanda contenida en
el expediente D-3536, señala el Procurador que, en esta oportunidad, deben
reiterarse los argumentos contenidos en la Sentencia C-1433 de 2000 con
relación a la cual se verifica el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
material, pues nuevamente se contempla la existencia de una omisión legislativa
relativa a la falta de previsión de recursos suficientes para realizar el
correspondiente ajuste salarial de los funcionarios públicos “teniendo como parámetro
mínimo el índice de inflación certificado por el DANE para el año 2000"[17].  Al respecto indica
que la Corte Constitucional es competente para conocer de las omisiones
relativas del legislador y que existe ya un precedente –la referida Sentencia
C-1433 de 2000- en el que esta Corte ordenó la inclusión de una partida
presupuestaria en el presupuesto vigente para el año 2000 (Ley 547 de 1999),
necesaria para incrementar el salario de todos los trabajadores nacionales de
acuerdo con la tasa de inflación.
En caso contrario, es decir, "de no
tener acogida la tesis de la operancia del fenómeno de la cosa juzgada
material”[18]
es necesario tener en cuente que “en nuestro Estado Social de Derecho, en el
que el trabajo es un valor fundante y un derecho fundamental, se protege con
mayor cautela el valor del dinero. […].  En concepto de este Despacho, no puede
convertirse en costumbre el buscar el apalancamiento de las finanzas públicas
en los recursos destinados a garantizar los derechos de los trabajadores, por
esta razón se solicita a la Corte Constitucional reiterar que el ajuste
salarial debe hacerse por lo menos cada año, en el monto correspondiente por lo
menos al índice de inflación del año anterior"[19].
Señala, además, que todos los asalariados
al servicio del Estado tienen derecho al reajuste salarial, lo cual se deduce
del artículo 13 de la Constitución que versa sobre la igualdad.  En efecto,
"teniendo en cuenta que los tratamientos discriminatorios deben tener una
justificación en el mismo principio de igualdad, es decir, que se traten igual
a los casos iguales y se dé tratamiento desigual a los casos diferentes, no encuentra
este Despacho justificación en que se reajusten los niveles salariales de los
trabajadores que se encuentran en los dos extremos de la escala salarial, es
decir, los más altos funcionarios del Estado (en observancia del artículo 187
de la Carta y de los artículos 14 y 15 de la Ley 4° de 1992) y de aquellos que
obtienen los menores ingresos (artículo 53); así como a los trabajadores
pensionados (Constitución Política artículo 48 y 53), y se les desconozca el
mismo derechos a aquellos funcionarios que se encuentran en la franja
intermedia de la escala salarial"[20].
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la
demanda que se estudia.
2. Aspectos comunes de las dos demandas
Las demandas de la referencia fueron
acumuladas en razón a que ambas (i.) solicitan que se declare la
inconstitucionalidad de la ley anual del presupuesto para el año 2001; (ii.)
se fundamentan en la omisión del legislador de incluir una partida
presupuestaria; y (iii.) afirman que ello conlleva a una vulneración de
los derechos constitucionales laborales.
Sin embargo, las demandas también presentan
diferencias importantes. En la primera de éstas (Expediente D-3535), el actor
señala que existe una omisión, en la ley del presupuesto para la vigencia
fiscal del 2001, de las partidas para pagar una prima de actualización a los
pensionados de las Fuerzas Armadas. Toma como base de esta afirmación varios
fallos del Consejo de Estado que han decretado la nulidad de disposiciones en
las que no se incluyen a los oficiales y suboficiales retirados  de las Fuerzas
Armadas dentro del grupo de beneficiados por la concesión de la referida prima
y, en consecuencia, solicita la declaratoria de inexequibilidad de la ley
acusada reclamando el cumplimiento de un derecho supuestamente reconocido[21].
Por su parte, en la segunda demanda
(Expediente D-3536), el actor indica que hay una omisión, en la ley del
presupuesto para la vigencia fiscal del 2001 dentro de las partidas reconocidas
para incrementar el salario de los servidores públicos nacionales en un porcentaje
equivalente al índice de inflación.  Como base de esta aseveración se hace
referencia a un fallo de la Corte Constitucional y se solicita la declaratoria
de inexequibilidad de la ley acusada.  Lo que se intenta aquí es controvertir
la constitucionalidad de una política pública plasmada en una ley de la
República solicitándose, además, que se ordenen algunas pruebas con las que
pretende demostrar lo afirmado.
Debido a estas diferencias, esta
Corporación encuentra necesario analizar por separado los cargos formulados
contra la Ley 628 de 2000 en cada una de las demandas.
3. Fallo inhibitorio respecto de la demanda
correspondiente al Expediente 3535
Acoge la Corte el concepto del Procurador
en el sentido de que la demanda correspondiente al Expediente 3535 no cumple
con los requisitos necesarios para la procedibilidad de la acción pública de
inconstitucionalidad y que por ende corresponde proferir fallo inhibitorio.
Esta decisión se fundamenta en las razones que a continuación se señalan.
3.1. Sobre los requisitos de la demanda de
inconstitucionalidad. Del concepto de la violación
El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991
señala los elementos indispensables que debe contener la demanda en los
procesos de inconstitucionalidad[22].
La jurisprudencia de este Tribunal, por su parte, ha establecido la necesidad
de cumplir con todos y cada uno de estos requerimientos.  Se trata, como lo
dijo la Corte al declarar exequible la norma citada, de “unos requisitos
mínimos razonables que buscan hacer más viable el derecho [de participación
política], sin atentar en ningún momento contra su núcleo esencial”[23].
Así, el ciudadano que ejerce la acción
pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con
precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón
por la cual la Corte es competente para conocer del asunto[24].  En esta oportunidad,
el asunto al que corresponde hacer referencia guarda estrecha relación con las
razones que debe reunir el concepto de la violación que se expone en una
demanda, elemento esencial que supone la exposición de los argumentos por las cuales
el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta
vulnerado por las disposiciones que son impugnadas. Dichas razones deben ser claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes como
lo ha expuesto esta Corporación de manera reiterada[25]. De lo contrario, la
Corte debe declarase inhibida, circunstancia que frustra “la expectativa
legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de
la Corte Constitucional”[26].
3.2. De la demanda de inconstitucionalidad
en el presente caso.
La Corte considera que la demanda contenida
en el expediente D-3535 dirigida en contra de la Ley 628 de 2000 no es clara.
La claridad de la demanda en los procesos de inconstitucionalidad es un
requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la
violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de
inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de
hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la
norma que acusa y el Estatuto Fundamental”[27],
no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que
permita al juzgador comprender el contenido de sus acusaciones y las
justificaciones en las que se basa.
En el presente caso, existen varias
incongruencias entre el supuesto normativo  que se alega como fuente de la
vulneración del Ordenamiento Superior (la Ley 628 de 2000) y las pretensiones
formuladas por el actor.  En primer lugar, se afirma que en el presupuesto
nacional para el año 2000 no se incluyó la partida necesaria para cubrir los
gastos ordenados por los Decretos 25 de 1993 y 65 de 1994 y, así, poder
cancelar la prestación denominada “prima de actualización” a los miembros activos
de la fuerza pública en servicio activo.  Sin embargo, lo que el actor pretende
es que se incluya una partida presupuestal para el pago de la “prima de
actualización” a los miembros retirados de la fuerza pública que no la
hubieran recibido durante el servicio activo[28].
En segundo lugar, al mismo tiempo que se
señala que en la Ley 628 de 2000 no existe una partida para cumplir con el pago
de la prima de actualización a la que tienen derecho los miembros de la fuerza
pública, se alega la presunta violación del derecho a la igualdad “porque ya se
está pagando la mencionada prestación a algunos retirados / pensionados que no
tienen un mejor ni mayor derecho que aquellos a quienes no se la han cancelado
aún"[29].
En este orden de ideas, la Corte deberá
declararse inhibida para resolver de fondo los cargos formulados, pues la
argumentación que presenta el actor para justificarlos no es clara en la medida
en que presenta contradicciones que impiden a esta Corporación (i.)
establecer con precisión el objeto de sus acusaciones (una ley, unos decretos
reglamentarios que reconocen una prima sólo a los miembros activos de la fuerza
pública, o una situación de hecho que vulnera el derecho a la igualdad), e (ii.)
identificar las razones, constitucionalmente relevantes, que desvirtúan prima
facie la presunción de constitucionalidad que gravita sobre todas las
normas del ordenamiento jurídico.
4. Cosa juzgada constitucional respecto de
la demanda correspondiente al Expediente 3536
Respecto de la demanda contenida en el
Expediente 3536, el demandante considera que el artículo segundo de la Ley 628
de 2000  no contiene las apropiaciones suficientes para incrementar los
salarios de los servidores nacionales de acuerdo con el Índice de Precios al
Consumidor (IPC).
Este problema ya fue conocido por la Corte
Constitucional en una reciente providencia. En efecto, en la Sentencia C-1064
de 2001 se resolvió:
Declarar la EXEQUIBILIDAD
del artículo 2° de la Ley 628 de 2000, en los términos del condicionamiento
precisado en el numeral 6.2 de esta sentencia.
Dicho numeral 6.2 se refirió precisamente
al aumento de los salarios de los servidores públicos cobijados por la ley
anual de presupuesto demandada, y se fijaron los siguientes criterios:
"6.2. Del
análisis anterior se deduce que la movilidad salarial no se predica
exclusivamente del salario mínimo legal y que la Constitución protege un
derecho al mínimo vital que no es equiparable al salario mínimo legal (artículo
53, en concordancia con los artículos 1, 2, 13, etc. y el Preámbulo). También
se concluye que la política pública salarial está llamada a propender el
mantenimiento del poder adquisitivo de los salarios de los trabajadores y
empleados del sector público central (artículos 187 y 53). Si bien no le
corresponde a la Corte señalar un medio único o una fórmula específica para que
efectivamente se logre conservar el poder adquisitivo de dichos salarios dentro
de la política macroeconómica, sí le compete defender la supremacía e
integridad de la Constitución como juez constitucional en un Estado Social de
Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y en la
solidaridad de las personas que lo integran y en la prevalencia del interés
general. En consecuencia, se pasa a precisar los criterios constitucionales a
los cuales debe sujetarse la política salarial de los trabajadores y empleados
del sector público central, que son los cobijados por la ley anual de
presupuesto correspondiente al año 2001 demandada en el presente proceso y cuya
naturaleza especial ya ha sido analizada.
6.2.1. Todos los
servidores públicos tienen derecho a mantener el poder adquisitivo real de su
salario.
6.2.2. Los salarios
de dichos servidores públicos deberán ser aumentados cada año en términos
nominales.
6.2.3. Los
salarios de dichos servidores públicos que sean inferiores al promedio
ponderado de los salarios de los servidores de la administración central,
deberán ser aumentados cada año en un porcentaje que, por lo menos, mantenga
anualmente su poder adquisitivo real.
6.2.4. Los
salarios de los trabajadores no cobijados por el criterio anterior, serán
aumentados de tal forma que los reajustes anuales de éstos servidores consulte
el principio de progresividad por escalas salariales con el fin de que el
incremento de quienes ganen menos sea porcentualmente mayor. Para que dicha
progresividad sea estricta no deberá existir entre uno y otro grado o escala
una diferencia desproporcionada. Las limitaciones al derecho a mantener
anualmente el poder adquisitivo del salario de estos servidores sólo son
admisibles constitucionalmente si ellas están dirigidas a alcanzar un objetivo
de gasto público social prioritario y son estrictamente necesarias y
proporcionales para lograr la realización efectiva de este objetivo.
6.2.5. Si al aplicar
el cuarto criterio, resultare una diferencia entre el aumento salarial nominal
anual y el aumento salarial real anual, ambos globalmente considerados, éste
ahorro fiscal deberá destinarse a gasto público social en beneficio de las
personas especialmente protegidas por la Constitución, como por ejemplo los
niños, las madres cabeza de familia, los desempleados, los discapacitados, los
desplazados o los integrantes de otros grupos vulnerables, o a programas
sociales constitucionalmente prioritarios, como por ejemplo, los de
alimentación y cuidado de indigentes, cubrimiento de pasivos pensiónales,
educación y capacitación y salud.
6.2.6. Para dar
cumplimiento a la Constitución, en los términos de la presente sentencia, las
autoridades adoptarán las decisiones y expedirán los actos de su
competencia"[30].
En consecuencia, se decidirá estarse a lo
resuelto en la sentencia C-1064 de 2001.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Respecto de los cargos
aducidos en la demanda correspondiente al Expediente D-3535, declararse
INHIBIDA para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la Ley 628 de 2000.
Segundo.- Respecto de los
cargos aducidos en la demanda correspondiente al Expediente D-3536, ESTESE
A LO RESUELTO en la Sentencia C-1064 del 10 de octubre de 2001.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Cfr. folio 4 del expediente.
[2]
Ibíd. folio 4 del expediente.
[3]
En efecto, son dos los fallos del Consejo de Estado a los que se refiere el
accionante: en primer lugar, la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de
la Contencioso Administrativo de 14 de agosto de 1997 C.P. Nicolás Pájaro
Peñaranda  (en la que se declara la nulidad de algunas expresiones del artículo
28 del Decreto 065 de 1994) y, en segundo lugar, la sentencia de 6 de noviembre
de 1997 –proferida también por la Sección Segunda- C.P. Clara Forero de Castro
(en esta oportunidad se declara la nulidad de algunas expresiones del Decreto
133 de 1995).
[4]
Cfr. Folio 5.
[5]
Cfr. folio 152 y siguientes del expediente.
[6]
Cfr. folio 127 del expediente.
[7]
Cfr. folio 126 del expediente.
[8]
Cfr. folio 128 del expediente.
[9]
Cfr. folio 237 del expediente.
[10]
Cfr. folio 238 del expediente.
[11]
Cfr. folio 239 del expediente.
[12]
Cfr. folio 224 del expediente.
[13]
Cfr. folio 333 del expediente.
[14]
Ibíd. folio 333 del expediente.
[15]
Cfr. folio 314 del expediente.
[16]
Cfr. folio 316 del expediente.
[17]
Cfr. folio 320 del expediente.
[18]
Cfr. folio 325 del expediente.
[19]
Cfr. folio 327 del expediente.
[20]
Cfr. folio 329 del expediente.
[21]
Cfr. infra nota 3.
[22]
Dice la citada norma: “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1.
El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se
consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de
la demanda". El inciso segundo de este artículo fue declarado
inconstitucional por la sentencia C-003 de 1993 M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[23]
Corte Constitucional Sentencia C-131 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Esta sentencia declaró la constitucionalidad del artículo 2 del Decreto 2067 de
1991, y estableció el punto de partida de la jurisprudencia constitucional
respecto de la sistematización de los requisitos que deben cumplir las demandas
de constitucionalidad. Los lineamientos generales sobre la materia han sido
desarrollados, entre otras, en las sentencias C-024 de 1994 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero); C-504 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo);
C-609 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa);  C-236 de 1997 (M.P. Antonio
Barrera Carbonell); y, C-447 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
Ciertamente, existen muchos otros pronunciamientos sobre el particular que
desarrollan y precisan los elementos esbozados en estos fallos.  Cuando sea
necesario, se harán las referencias puntuales a los textos citados.
[24]
Cfr., entre muchos, el Auto de Sala Plena del 5 de octubre de 2000 (expediente
3717).
[25]
Cfr., entre muchos, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas oportunidades la
Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los actores, confirmó
los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar razones
“específicas, claras, pertinentes y suficientes”, Corte Constitucional, Sala
Plena. Auto del 3 de Octubre de 2001, Exp. 3717.
[26]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-898 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa. La Corte se inhibió aquí de conocer la demanda contra algunos apartes
de los artículos 186, 196, 208 y 214  del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en
la formulación de la misma.
[27]
Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández.
Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 16 y 20 de la Ley 3a de
1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986.  En el mismo sentido puede
consultarse la Sentencia C-428 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[28]
Cfr. folio 4 del expediente.
[29]
Ibíd. folio 4 del expediente.
[30]
Cfr. Sentencia C-1064 de 2000; MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime
Córdoba Triviño.