C-330-20
Sentencia C-330/20
DECRETO LEGISLATIVO EN
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS PARA EL SECTOR MINERO
ENERGETICO-Exequibilidad
parcial
PRECEDENTE EN DECRETOS
LEGISLATIVOS-Pertinencia
para resolver problema jurídico
(…) la Sala analizará las
medidas adoptadas en los artículos 2 y 3 del Decreto Legislativo 798 de 2020 de
manera autónoma pero sin perder de vista el precedente fijado en las sentencias
C-241 de 2020 y C-187 de 2020, las cuales examinaron los decretos
legislativos 574 y 517 de 2020. En cada caso se evidenciará la fuerza del
precedente, particularmente en aquellos juicios del análisis material que
encuentran en las decisiones previas una línea de decisión clara.
COSA
JUZGADA MATERIAL-Inexistencia
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO
DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de
constitucionalidad
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la
Corte Constitucional
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO
DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del Decreto
Legislativo 637 de 2020
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres
clases de estados de excepción
ESTADOS
DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado
La
naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados
de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la
Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-, así como mediante sus
especiales dispositivos de control político y judicial.
ESTADOS
DE EXCEPCION-Control político y control jurídico
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
A
la luz del artículo 215 de la Constitución, el estado de emergencia podrá ser
declarado por el Presidente de la República y todos los ministros siempre que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que:
(i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden
económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave
calamidad pública.
CALAMIDAD PUBLICA-Definición
La calamidad pública
alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o
técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que
ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El artículo 215 de la Constitución prescribe que la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede
llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados
no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la
misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de
Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser: (i) motivados; (ii) firmados
por el Presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv)
deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el
Estado de Emergencia; y, (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos
tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de
la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente,
les otorgue carácter permanente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencia
del Congreso de la República
En relación con las competencias del Congreso en el marco de
los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece
que: (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo
de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las
causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas;
(ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este
artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá
por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno nacional.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales
y materiales
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio
formal
El
examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres
exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por
todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y
durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación.
Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia
haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que
los decretos de desarrollo no lo excedan.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio
material
El
examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha
indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que
guían los estados de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad
A
la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe
estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad
material
Con
este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la
relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el
Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente]; y, (ii) externo, es decir,
el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación
suficiente
(…)
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por
cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del
decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible
frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para
aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la
LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por
los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales”.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de
arbitrariedad
(…)
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan
medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte
Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y
libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de
las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii)
que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de
acusación y juzgamiento.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de
intangibilidad
(…)
parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca
del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de
los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni
siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en
virtud del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, se consideran como
derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el
derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no
contradicción específica
(…)
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los
tratados internacionales; y, (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica,
esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 48 y 50 de la LEEE.
Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso
mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos
contemplados en el artículo 215 de la Constitución.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de
incompatibilidad
(…)
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad
(…)
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse de: (i) la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y, (ii) la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de
proporcionalidad
(…)
exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción
sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la
crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad
exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan
en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad.
Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la
aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo,
para controlar restricciones a derechos constitucionales, como en el juicio de
ausencia de arbitrariedad.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación
(…)
el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas
adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar
segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías
sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto
legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.
PRECEDENTE
CONSTITUCIONAL-Aplicación
DECRETO LEGISLATIVO EN
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS PARA EL SECTOR MINERO
ENERGETICO-Contenido
y alcance
LEGISLADOR
EXTRAORDINARIO-Facultad
para establecer nuevos tributos o modificar los existentes
(…) el
artículo 215 de la Constitución prevé que el Presidente puede, en el marco de
un Estado de Emergencia Económica, Social o Ecológica, establecer en forma
transitoria nuevos tributos o modificar los existentes. Y como la potestad de
establecer tributos es connatural a la de eximir su pago, es razonable que en
tiempos de excepción el Presidente de la República pueda crear exenciones
ligadas a la finalidad de la superación de la crisis. Esta potestad se
extiende, así mismo, a la modificación de las imposiciones ya existentes. En
este orden de ideas, las modificaciones tributarias llevadas a cabo en el
referido artículo 2 solo podían ser efectuadas por el Presidente de la
República mediante sus potestades legislativas de excepción y, por ende,
superan la exigencia de necesidad jurídica.
TEST DE PROPORCIONALIDAD-Intensidad
El concepto
de proporcionalidad se encuentra ligado a la concepción de los derechos como
principios, y ha sido adoptado por la jurisprudencia como una herramienta
metodológica para determinar la razonabilidad tanto fáctica como jurídica de la
norma que se analiza. La Corte Constitucional ha moldeado este análisis bajo un
juicio integrado que contempla distintos niveles de intensidad; de manera que
cuando la regulación puede tener un grado de afectación e impacto mayor sobre
los derechos, se eleva el grado de intensidad del juicio. Esto permite
armonizar el control judicial con el principio democrático y la colaboración
armónica entre los poderes, evitando que la Corte emplee un estándar estricto
de revisión en todas las circunstancias, que termine por asfixiar el poder
normativo del Congreso de la República, o en su defecto -en casos
extraordinarios- del Gobierno nacional. En efecto, debe recordarse que la
regulación de los estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional
y limitado de los mismos. No se trata entonces de la cláusula general de
competencia que le asiste al Congreso de la República para expedir leyes, sino
de una potestad extraordinaria y reservada para momentos excepcionales.
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Intensidad leve
JUICIO
DE PROPORCIONALIDAD DE INTENSIDAD INTERMEDIA-Aplicación
FINES DEL ESTADO-Prestación de los
servicios públicos
INSPECCION
JUDICIAL-Concepto/INSPECCION JUDICIAL-Finalidad
(…)
la inspección judicial es un medio de prueba que contribuye a “la formación del
convencimiento del juez”, ya que le permite consolidar un panorama de los
hechos y, en esta dirección, formarse una percepción objetiva de lo que dio
lugar a los mismos. En los términos de la jurisprudencia constitucional, la
inspección judicial es un medio de prueba que se decreta en virtud de un acto
estatal que es público y se practica en las mismas condiciones; no de manera
clandestina o distante de las partes concernidas. Persigue resaltar “el
carácter público de la función judicial, el cual garantiza por igual los
intereses superiores de la sociedad y de los individuos.”
Referencia:
Expediente RE-325
Revisión automática del Decreto
Legislativo 798 de 2020, “[p]or
el cual se
adoptan medidas para el sector minero-energético en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica ordenada mediante Decreto 637 del 6 de
mayo de 2020”.
Magistrada
ponente:
DIANA
FAJARDO RIVERA
Bogotá,
D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión automática de constitucionalidad[1] del Decreto Legislativo 798 de 2020, “[p]or el cual se adoptan medidas para el
sector minero-energético en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica ordenada mediante Decreto 637 del 6 de mayo de 2020."
I.
ANTECEDENTES
1.
El 6 de mayo
de 2020, mediante Decreto 637, el Presidente de la República declaró el Estado
de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por
el término treinta (30) días, con el fin conjurar la calamidad pública que
afecta al país por causa del nuevo coronavirus Covid-19.
2.
En desarrollo
de la anterior norma de excepción, el Presidente de la República expidió del Decreto Legislativo 798 de 2020,
“[p]or el cual se adoptan medidas para
el sector minero-energético en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica ordenada mediante Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”.
3.
Mediante
comunicación del 05 de junio de 2020, el Presidente de la República,
representado por su Secretaria Jurídica, envió a la Corte Constitucional el
Decreto Legislativo 798 de 2020 para lo de su competencia. La Sala Plena procedió a efectuar
el reparto, correspondiéndole el proceso a quien actúa como ponente, a cuyo
despacho fue allegado el referido decreto el 10 de junio de 2020.
4.
La Magistrada
sustanciadora, en Auto del 16 de junio de 2020 avocó el conocimiento del
proceso. En la misma providencia (i) se ofició a la Secretaría General del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a fin de que
presentara los argumentos que, en su criterio, justifican la constitucionalidad
de la norma adoptada; y (ii) se elevó un cuestionario al Ministerio de Minas y
Energía con respecto a las medidas formuladas en el decreto, su alcance,
justificación y limitaciones.
5.
Una vez
recibidas las pruebas anteriores, el proceso se fijó en lista el 07 de julio,
por el término de cinco días, a efectos de permitir que cualquier ciudadano
pudiera intervenir, con el fin de defender o impugnar la constitucionalidad del
Decreto Legislativo 798 de 2020. Igualmente, se invitó a participar a algunas
entidades públicas y privadas que podrían rendir un concepto técnico sobre la
norma sometida a consideración. Vencido el término de fijación en lista, se
corrió traslado al Procurador General de la Nación quien presentó su concepto
el 29 de julio de 2020.
6.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, y previo
concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a realizar el
estudio de constitucionalidad del Decreto Legislativo 798 de 2020.
II.     TEXTO DE LA
NORMA BAJO EXAMEN
7. El
texto del decreto legislativo objeto de revisión en el presente proceso es el
siguiente:[2]
“DECRETO
LEGISLATIVO NÚMERO 798 DE 2020
“Por el cual se adoptan medidas
para el sector minero-energético en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica ordenada mediante Decreto 637 del 6 de mayo de
2020”
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA,
En ejercicio de las atribuciones
que le confieren el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia
con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 6
de mayo de 2020, "Por el cual se declara un Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional", y (…)
DECRETA
TÍTULO I
ASPECTOS MINEROS
ARTÍCULO 1. Apoyo financiero a pequeños
mineros y mineros de subsistencia. El Ministerio de Minas y Energía podrá
celebrar convenios o contratos con entidades financieras vigiladas por la
Superintendencia Financiera de Colombia o por la Superintendencia de Economía
Solidaria, para destinar recursos de su presupuesto de inversión, con el fin de
que dichas entidades otorguen líneas de créditos y garantías así como para que
compensen los costos financieros de líneas de crédito a favor de titulares de
pequeña minería o de mineros de subsistencia, para el fortalecimiento de su
actividad productiva.
PARÁGRAFO. Las líneas de crédito a que se
refiere el presente artículo podrán incluir tasa compensada.
ARTÍCULO 2. Aplicación de la Distribución
de Regalías derivadas de la Comercialización de Minerales Sin Identificación.
El Ministerio de Minas y Energía determinará la metodología para la
distribución de las regalías por comercialización de mineral sin identificación
de origen, después del Acto Legislativo 05 de 2011 a que se refiere el artículo
9 de la Ley 1942 de 2018, prioritariamente entre los municipios productores que
cuenten con mineros de subsistencia inscritos o que trabajan bajo alguna de las
figuras habilitadas por la ley para la explotación.
Los proyectos de inversión
susceptibles de financiación con estos recursos, tendrán por objeto implementar
las acciones necesarias para la atención y ayuda humanitaria tendientes a
conjurar la Emergencia Económica, Social y Ecológica y evitar su agravamiento e
impedir la extensión de sus efectos, para lo cual, podrán comprender
exclusivamente alguno de estos conceptos: alimentación en especie, estrategias
de comida servida, medios canjeables, auxilios monetarios y pago de servicios
públicos.
PARÁGRAFO 1. El Ministerio de Minas y Energía
determinará las condiciones que deben observar los municipios en la asignación
de los auxilios monetarios.
PARÁGRAFO 2. En el ciclo de los proyectos de
inversión financiados con los recursos de que trata el inciso primero del
presente artículo, las etapas correspondientes a la formulación y presentación;
viabilidad y registro en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión;
priorización y aprobación, así como la ejecución, estarán a cargo de las
entidades territoriales beneficiarias de los recursos, de acuerdo con los
artículos 2 y 6 del Decreto Legislativo 513 de 2020 y demás disposiciones
establecidas para tal fin. Aquello que no cuente con reglas especialmente
establecidas en el presente decreto legislativo, deberá remitirse a las normas
generales del Sistema General de Regalías y demás normas concordantes, en lo
pertinente. Para este efecto, el concepto de inversión de que trata el presente
artículo tendrá el tratamiento de asignaciones directas.
PARÁGRAFO 3. Respecto de los recursos de que
trata el presente artículo, estarán exentos del gravamen a los movimientos
financieros los traslados de recursos entre las entidades financieras y los
beneficiarios de dichas medidas.
La comisión o servicio que se
cobre por la dispersión de los recursos por parte de las entidades financieras
a los beneficiarios de las medidas estará excluida del impuesto sobre las
ventas -IVA.
PARÁGRAFO 4. Aquellas personas que reciban
cualquiera de los beneficios a los que se refiere el presente artículo, sin el
cumplimiento de los requisitos establecidos para tal fin, y no lo informen a la
autoridad municipal, o las reciban de forma fraudulenta, incurrirán en las
sanciones legales a que hubiere lugar.
TÍTULO II
EL SECTOR DE ENERGÍA ELÉCTRICA
ARTÍCULO 3. Extensión de Pago Diferido de
los Servicios Públicos Domiciliarios de Energía Eléctrica y Gas Combustible.
Las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios de energía
eléctrica y gas combustible por redes, podrán diferir por un plazo de treinta y
seis (36) meses el costo del consumo básico o de subsistencia que no sea
subsidiado a usuarios residenciales de estratos 1 y 2, para los consumos
correspondientes al siguiente ciclo de facturación a los previstos en el
artículo 1 del Decreto 517 de 2020, sin que pueda trasladarle al usuario final
ningún interés o costo financiero por el diferimiento del cobro.
PARÁGRAFO 1. Lo dispuesto en este Decreto,
sólo será obligatorio para las empresas comercializadoras de servicios públicos
domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por redes, si se establece
la línea de liquidez a que se refiere el siguiente artículo para las empresas
comercializadoras de servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible
por redes, a una tasa de interés nominal del 0%, por el mismo plazo al que se
difiere el cobro del consumo básico o de subsistencia al que hace referencia
este artículo en la respectiva factura. En caso de que se establezca dicha
línea de liquidez, las empresas comercializadoras del servicio de energía
eléctrica y gas combustible por redes, estarán en la obligación de diferir el pago
del consumo de energía y gas combustible en los términos dispuestos en el
presente artículo, aun cuando la empresa comercializadora de servicios públicos
opte por no tomarla.
Para las empresas
comercializadoras del servicio público domiciliario de energía eléctrica en
Zonas No Interconectadas, la línea de liquidez de la que trata este artículo
podrá extenderse a la totalidad del consumo causado en los ciclos de
facturación de los que trata el presente Decreto.
PARÁGRAFO 2. Las empresas comercializadoras
de los servicios de energía eléctrica y gas combustible por redes que tomen la
línea de liquidez de la que trata el siguiente artículo a una tasa de interés
del 0% nominal para la totalidad del monto a diferir, deberán ofrecer un
descuento en el siguiente ciclo de facturación, de mínimo el 10% sobre el valor
no subsidiado de la correspondiente factura, para los usuarios residenciales de
estratos 1 y 2. Las empresas comercializadoras del servicio de energía
eléctrica y gas combustible por redes que no ofrezcan dicho descuento, sólo
podrán acceder a la línea de liquidez a la tasa de interés del 0% nominal, por
un 75% de la totalidad del monto a diferir. En este caso, o en el evento en que
las empresas comercializadoras de servicios públicos opten por no tomar la
mencionada línea de liquidez, no podrá trasladarse al usuario ningún interés o
costo financiero derivado de un mecanismo para cubrir el diferimiento del cobro
de la factura.
PARÁGRAFO 3. El otorgamiento de la línea de
liquidez se hará con los datos históricos de consumo y costo unitario por la
prestación del servicio según la información existente en el Sistema Único de
Información (SUI). La entidad financiera que ofrece la línea de liquidez
adelantará el análisis de riesgo correspondiente de las empresas
comercializadoras de servicio públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas
combustible por redes, con el fin de determinar cuáles de estas podrían
requerir la constitución de garantías para el acceso a la línea de liquidez de
la que trata el siguiente artículo.
Conforme a lo anterior, en caso
de que alguna empresa comercializadora del servicio de energía o gas
combustible por redes requiera la constitución de garantías, podrá utilizar
para el efecto, entre otras, las siguientes: (i) la cesión de la porción no
subsidiada de las cuentas por cobrar o facturas debidas por los usuarios de
cualquier estrato; (ii) los subsidios causados o que vaya a recibir por la
prestación del servicio, para lo cual podrá aplicar lo dispuesto en el artículo
6 del Decreto Legislativo 517 de 2020; (iii) cualquier otro tipo de garantía
suficiente para la entidad financiera que ofrece la línea de liquidez.
Las empresas de servicios
públicos oficiales o mixtas a las que se refiere este artículo, quedarán
exentas del cumplimiento de los límites de endeudamiento estatal fijados por
las normas aplicables. En todo caso, deberán cumplir las autorizaciones de
endeudamiento contenidas en el artículo 2.2.1.2.2.3 del Decreto 1068 de 2015,
adicionado por el Decreto 473 de 2020.
ARTÍCULO 4. Financiación del pago
diferido de los servicios públicos domiciliarios. Para financiar el pago
diferido de los estratos 1 y 2 del ciclo de facturación al que se refiere el
artículo 3 del presente Decreto Legislativo, las empresas prestadoras de servicios
públicos de energía eléctrica y gas combustible por redes, oficiales, mixtas y
privadas, vigiladas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliaros,
podrán contratar créditos directos con la Financiera de Desarrollo Territorial
S.A. FINDETER, con el fin de dotarlas de liquidez o capital de trabajo, de
acuerdo con la autorización establecida en el Decreto Legislativo 581 de 2020,
en las mismas condiciones que para esta operación establece el artículo 2 del
citado Decreto y las normas previstas en el artículo 3 del presente Decreto.
El plazo de los créditos que se
otorguen con base en el Decreto Legislativo 581 de 2020 y el presente Decreto,
podrá ser superior al límite legal establecido para la amortización de los
créditos de funcionamiento para las empresas de servicios públicos cuando por
su naturaleza jurídica deban cumplir con estos límites.
PARÁGRAFO 1. Los recursos destinados a la
operación de crédito directo, serán los mismos disponibles para cubrir la
financiación dispuesta en los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo 517 de
2020. En consecuencia, el Ministerio de Minas y Energía deberá comunicar a las
empresas prestadoras de servicios públicos, el cupo máximo de recursos para la
financiación del plazo del pago diferido.
PARÁGRAFO 2. El monto máximo de recursos a
desembolsar, para el financiamiento de los ciclos de facturación de los que
trata el artículo 1 del Decreto 517 de 2020 y el artículo 3 del presente
Decreto, corresponderá exclusivamente a aquellos montos efectivamente diferidos
por las empresas de servicios públicos domiciliarios a las que se refiere el
presente artículo, siempre que estén dentro del cupo máximo al que se refiere
el parágrafo anterior.
Para lo anterior, las empresas de
servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por
redes, oficiales, mixtas y privadas, deberán presentar al Ministerio de Minas y
Energía, una certificación firmada por el representante legal y el revisor
fiscal, cuando sea aplicable, en la que conste el monto efectivamente diferido
a los usuarios beneficiarios de lo establecido en el artículo 1 del Decreto 517
de 2020, y por el artículo 3 del presente Decreto. Con base en dicha
certificación, el Ministerio de Minas y Energía comunicará a la Financiera de
Desarrollo Territorial S.A. -FINDETER, el monto a desembolsar correspondiente a
cada ciclo de facturación. Las empresas de servicios públicos serán
responsables por la veracidad y completitud de la información contenida en
dicha certificación.
PARÁGRAFO 3. Los ministerios de Minas y
Energía y Hacienda y Crédito Público, a través de resolución conjunta, podrán
extender el diferimiento del que trata el presente Decreto Legislativo, por un
ciclo de facturación adicional, en los términos y condiciones que ellos
definan.
La extensión a la que se refiere
el inciso anterior, podrá hacerse siempre que existan recursos disponibles de
los previstos para la financiación dispuesta en los artículos 1 y 2 del Decreto
Legislativo 517 de 2020, y el artículo 3 del presente Decreto.
ARTÍCULO 5. Autorización para la creación
de líneas de redescuento con tasa compensada para la financiación del sector de
prestación de los servicios públicos. Durante la vigencia de la Emergencia
Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión
de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, la Financiera de Desarrollo
Territorial S.A. -FINDETER- podrá establecer líneas de redescuento con tasa
compensada para las empresas prestadoras de servicios públicos de energía eléctrica
y gas combustible por redes, oficiales, mixtas y privadas, vigiladas por la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliaros, con el fin de dotarlas de
liquidez o capital de trabajo, para implementar las medidas de diferimiento del
pago del costo de facturación de energía eléctrica, gas combustible por redes a
usuarios residenciales de estratos 1 y 2, en aquel monto que supere el consumo
básico o de subsistencia y para usuarios residenciales de estratos 3 y 4.
Para los anteriores efectos, se
deben cumplir las siguientes condiciones:
1. Las empresas prestadoras de
servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible por redes, oficiales,
mixtas y privadas, vigiladas por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliaros, quedarán exentas del cumplimiento de los límites de endeudamiento
estatal fijados por las normas aplicables. En todo caso, deberán cumplir las
autorizaciones de endeudamiento contenidas en et artículo 2.2.1.2.2.3 del
Decreto 1068 de 2015, adicionado por el Decreto 473 de 2020. El plazo de los
créditos que se otorguen con base en el Decreto Legislativo 581 de 2020 y el
presente Decreto, podrá ser superior al límite legal establecido para la
amortización de los créditos de funcionamiento para las empresas de servicios
públicos cuando por su naturaleza jurídica deban cumplir con estos límites.
2. La Financiera de Desarrollo
Territorial S.A. -FINDETER-, a través de los reglamentos de crédito que dicte,
establecerá las condiciones de las líneas de redescuento.
3. Los recursos de la tasa
compensada de la que trata este artículo se financiarán con cargo a los
recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME.
4. Las empresas de energía
eléctrica y gas combustible por redes, oficiales, mixtas y privadas, vigiladas
por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliaros, podrán utilizar
como garantías frente a los intermediarios, entre otras: (i) la cesión de la
porción no subsidiada de las cuentas por cobrar o facturas debidas por los
usuarios de cualquier estrato; (ii) los subsidios causados o por recibir por la
prestación del servicio; (iii) cualquier otro tipo de garantía suficiente para
el intermediario.
5. Los montos de los créditos a
otorgar a las empresas de servicios públicos domiciliarios serán los que
establezca el Ministerio Minas y Energía, a favor del beneficiario, de acuerdo
con el trámite que se señala a continuación.
6. Las empresas prestadoras de
servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible por redes, oficiales,
mixtas y privadas deberán presentar al Ministerio de Minas y Energía, una
certificación firmada por el representante legal y el revisor fiscal, cuando
sea aplicable, en la que conste el monto que superó el consumo básico o de
subsistencia para los estratos 1 y 2 y el monto total de facturación para los
estratos 3 y 4. Con base en dicha certificación, el Ministerio de Minas y
Energía comunicará a la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. -FINDETER, el
monto a desembolsar correspondiente a cada ciclo de facturación. Las empresas
de servicios públicos serán responsables por la veracidad y completitud de la
información contenida en dicha certificación. ·
ARTÍCULO 6. Compensación de Tasa para la
Continuidad de los Servicios Públicos Domiciliarios de Energía Eléctrica y Gas
Combustible. El Ministerio de Minas y Energía podrá destinar recursos de su
presupuesto, provenientes del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME-, no
utilizados en la operación a la que se refiere el artículo 5 del presente
Decreto Legislativo, para celebrar convenios o contratos con entidades
financieras públicas, privadas o mixtas o patrimonios autónomos administrados
por estas, con el fin de que se hagan operaciones de compensación de tasa en
los créditos que desembolsen las entidades financieras públicas, privadas o
mixtas, a las empresas de servicios públicos domiciliarios, para financiar las
medidas de diferimiento de pago del costo de la facturación de los servicios
públicos de energía eléctrica y gas combustible por redes, para usuarios
residenciales de estratos 1, 2 en aquel monto que supere el consumo básico o de
subsistencia, y de estratos 3 y 4.
ARTÍCULO  7. Lo dispuesto en este artículo
aplicará durante el término de la Emergencia Sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del
Coronavirus COVID - 19.
Modifíquese el artículo 28 de la
Ley 56 de 1981, el cual quedará así:
‘ARTÍCULO 28. Con base en los
documentos aportados con la demanda, señalados en el numeral 1º del artículo 27
de esta Ley, el Juez autorizará con el auto admisorio de la demanda, mediante
decisión que no será susceptible de recursos, el ingreso al predio y la
ejecución de las obras que, de acuerdo con el plan de obras del proyecto
presentado con la demanda, sean necesarias para el goce efectivo de la
servidumbre, sin necesidad de realizar inspección judicial.
La autorización del juez para el
ingreso y ejecución de obras deberá ser exhibida a la parte demandada y/o
poseedora del predio, por la empresa encargada del proyecto, en visita al predio
para el inicio de obras.
Será obligación de las
autoridades policivas competentes del lugar en el que se ubique el predio,
garantizar el uso de la autorización por parte del ejecutor del proyecto. Para
tal efecto, la empresa encargada del proyecto solicitará al juzgado la
expedición de copia auténtica de la providencia que, y un oficio informándoles
de la misma a las autoridades de policía con jurisdicción en el lugar en que
debe realizarse la entrega, para que garanticen la efectividad de la orden judicial’.
PARÁGRAFO 1. Durante el término de la
Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID - 19, mediante
documento escrito, suscrito por la entidad y el titular inscrito en el folio de
matrícula, el poseedor regular o los herederos determinados del bien, podrá
pactarse un permiso de intervención voluntario del inmueble objeto de
adquisición o servidumbre. El permiso será irrevocable una vez se pacte.
Con base en el acuerdo de
intervención suscrito, la entidad deberá iniciar el proyecto de infraestructura
de energía eléctrica o de transporte de gas combustible.
Lo anterior, sin perjuicio de los
derechos de terceros sobre el inmueble los cuales no surtirán afectación o
detrimento alguno con el permiso de intervención voluntaria, así como el deber
del responsable del proyecto de infraestructura de energía eléctrica o de
transporte de gas combustible de continuar con el proceso de enajenación
voluntaria, expropiación o servidumbre, según corresponda.
PARÁGRAFO 2. Durante el mismo término al que
se refiere el parágrafo anterior, con ocasión de la pandemia derivada del
Coronavirus COVID-19, la calificación a la que se refiere el artículo 17 de la
Ley 56 de 1981, para proyectos de energía, será dada por resolución del
Ministerio de Minas y Energía. Sin perjuicio de lo anterior, este ministerio o
la entidad que este defina podrá expedir la certificación de existencia del
proyecto para efectos de publicidad y coexistencia de proyectos, siempre que la
solicitud cumpla con los requisitos que establezca el Ministerio de Minas y
Energía.
TITULO III
RESPECTO DEL SECTOR DE
HIDROCARBUROS
ARTÍCULO 8. Mitigación de los Efectos
Económicos de la Baja Demanda de Combustible para Aviación. Los
distribuidores minoristas de aviación Jet A 1 y/o gasolinas de aviación 100/130
de origen nacional e importado, que al 15 abril de 2020 tuvieren inventarios de
estos combustibles, podrán solicitar al productor o importador aplicar los
mecanismos establecidos en el artículo 484 del Estatuto Tributario, así los
inventarios no salgan físicamente de las facilidades en las que se encuentran
almacenados (poliductos, plantas y demás instalaciones). Lo anterior, sin
perjuicio de que, posteriormente, se puedan facturar las mismas especies de
combustibles con tarifa de IVA del 5% y devolver el diferencial de tarifas.
ARTÍCULO 9. Continuidad de las
inversiones en Hidrocarburos y Minería. Para incentivar la ejecución de
inversiones en los sectores de hidrocarburos y minería en el corto plazo, el
mecanismo del Certificado de Reembolso Tributario (CERT) contemplado en el
artículo 365 de la Ley 1819 de 2016 podrá ser aplicado transitoriamente a
inversiones que sean realizadas a partir de la entrada en vigencia de este
decreto y hasta el 31 de diciembre de 2021, de acuerdo con el cupo establecido
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Las inversiones en el sector de
hidrocarburos que podrán dar lugar al otorgamiento del CERT serán las
realizadas en proyectos de exploración y producción con el fin de: (í)
preservar los niveles de producción y de actividades de la industria, a través
del cumplimiento de los compromisos contractuales, de actividades de producción
incremental y del desarrollo de infraestructura, (ii) proteger el desarrollo de
las reservas probadas, que podrían estar en riesgo por los efectos de la caída
de los precios internacionales del crudo y el desplazamiento de la actividad y
la demanda ocasionada por la pandemia COVID-19, o (iii) promover las
actividades exploratorias que incrementen las reservas probadas y probables.
En el sector de minería, las
inversiones que podrán acceder al incentivo son las que tienen como objeto
mantener o incrementar la producción de los proyectos actuales, acelerar los
proyectos que están en transición (de construcción y montaje a explotación) e
incrementar los proyectos de exploración minera.
PARÁGRAFO. Los ministerios de Minas y
Energía y Hacienda y Crédito Público, a través de resolución conjunta,
implementarán lo relacionado con este artículo, teniendo en cuenta, entre otros
criterios, las condiciones de mercado de cada subsector, los precios de
referencia de cada producto, el impacto de las inversiones en producción y
reservas, y las actividades e inversiones que pueden ser objeto del beneficio
previsto en este artículo.
ARTÍCULO 10. Destinación de recursos del
desarrollo de infraestructura de gas natural para la atención de subsidios.
Durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de
Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID - 19, se podrán destinar los recursos disponibles del Fondo Especial
Cuota de Fomento de Gas Natural, para financiar las acometidas internas y
medidores de los proyectos de infraestructura financiados a través de dicho
Fondo, y, para subsidiar hasta la totalidad del costo de la prestación del
servicio de los usuarios a los que se refiere el artículo 297 de la Ley 1955 de
2019.
El subsidio del costo de la
prestación del servicio de gas combustible, que exceda aquellos porcentajes
fijados por el artículo 297 de la Ley 1955 de 2019, serán atendidos con
recursos del Fondo Especial Cuota de Fomento de Gas Natural, hasta el monto que
se presupueste para tal fin.
ARTÍCULO 11. Vigencia. El presente
Decreto Legislativo rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE
Y CÚMPLASE (…).”
III.
INTERVENCIONES
8. Las intervenciones de las entidades
públicas, de las instituciones de educación superior, de la Procuraduría
General de la Nación así como de los ciudadanos que allegaron escritos al
proceso fueron presentadas de manera global y transversal sobre todo el
articulado del Decreto Legislativo 798 de 2020 o sobre artículos específicos,
tal como se muestra en la siguiente tabla y se profundiza en el Anexo No. II.
Intervenciones sobre el Decreto
Legislativo 798 de 2020
Presidencia
de la República
Exequibilidad total
Ministerio
de Minas y Energía
Exequibilidad
total
Procuraduría
General de la Nación
Exequibilidad
total y exequibilidad condicionada del artículo 4 “en el sentido que la
concesión de los créditos señalados en este Decreto, al quedar supeditados a
contar ‘con la autorización establecida en el Decreto Legislativo 581 de
2020, en las mismas condiciones que para esta operación establece el artículo
2 del citado Decreto’ no podrán condicionarse a que los gobernadores y
alcaldes sean garantes de los mismos”.
Universidad
Sergio Arboleda
Exequibilidad
total
Ecopetrol
Exequibilidad
total
Asociación
Colombiana de Minería
Exequibilidad
total
Asociación Nacional de Empresas de Servicios
Públicos y Comunicaciones -ANDESCO-, Asociación Colombiana de Gas Natural
-NATURGAS- y Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica
-ASOCODIS-
Inexequibilidad
del parágrafo 2 del artículo 4 y exequibilidad del resto del decreto.
Federación
Colombiana de Municipios
Exequibilidad total
Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios
Exequibilidad total
Universidad
Externado de Colombia
Inexequibilidad
del artículo 7 y exequibilidad del resto del decreto.
Federación
Nacional de Departamentos
Exequibilidad total
IV.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
9.
La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la exequibilidad
del Decreto Legislativo 798 de 2020, expedido en desarrollo del Decreto 637 de
2020, declaratorio del Estado de emergencia económica, social y ecológica en
todo el territorio nacional, en virtud de lo previsto en el artículo 241,
numeral 7º, concordante con el artículo 215 de la Constitución. El Decreto
legislativo 637 fue declarado exequible por esta Corporación mediante la
Sentencia C-307 de 2020.[3]
2.
Caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del
Estado de emergencia económica, social y ecológica[4]
10.
La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de
precisar la naturaleza y alcance del Estado de emergencia económica, social y
ecológica regulado en el artículo 215 de la Constitución Política. Igualmente
se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar
en consideración este tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los
decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la República. A continuación,
la Corte reitera los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el
propósito de aplicarlos en el análisis constitucional del Decreto Legislativo
798 de 2020 sometido a su consideración en esta oportunidad.
11.
La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de
excepción. Con apoyo en esas disposiciones, el Presidente de la República, con
la firma de todos los Ministros, puede declarar tres tipos de estados de
excepción: (i) Guerra Exterior, (ii) Conmoción Interior y (iii) Emergencia
Económica, Social y Ecológica.
12.
La regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda
en el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991
estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter
excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[5], así como que “el uso
de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las
disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad,”[6]
13.
La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de
excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y
en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-[7],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[8].
14.
La Constitución dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos
para los estados de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para
la declaratoria del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del
Senado para la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las
reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar
el Gobierno nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y
evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la
responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave
calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos
constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades
excepcionales.
15.
La Constitución también estableció el control judicial constitucional
automático de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de
excepción, según lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el
cual está desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto
2067 de 1991.
16.
A la luz del artículo 215 de la Constitución, el estado de emergencia podrá ser
declarado por el Presidente de la República y todos los ministros siempre que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i)
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad
pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como
“una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a
un sector importante de ella”. La calamidad pública alude a un evento o
episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera
gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera
imprevista y sobreviniente.
17.
Este Tribunal ha señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una
entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren
conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual
caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se
presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes
manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la
utilización de sus competencias normales”[9].
En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede
tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos,
avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una
causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes
mayores tecnológicos”[10].
18.
Desde la expedición de la Constitución Política, se han declarado estados de
emergencia económica, social y ecológica por distintas razones: i) la
fijación de salarios de empleados públicos[11];
ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[12]; iii)
desastres naturales[13];
iv) la revaluación del peso frente al dólar[14]; v) el deterioro
de la situación de los establecimientos de crédito[15];
vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión
de los recursos captados del público[16];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en
salud[17];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela.[18]
19.
El artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por
períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de
noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé
que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán
fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el
Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv)
deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el
Estado de Emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer
nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente, les otorgue carácter permanente.
20.
Dicha disposición señala que el decreto que declare el Estado de Emergencia
debe indicar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades
extraordinarias y convocar al Congreso, si este no se hallare en
funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días siguientes al
vencimiento de dicho término. En relación con las competencias del Congreso en
el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la
Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta
días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le
presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia
y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no
fuere convocado por el Gobierno nacional.
3.
Fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo
del Estado de emergencia económica, social o ambiental[19]
3.1
Consideraciones generales
21.
Los estados de excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone
la Carta Política, a situaciones graves y anormales que no pueden ser
enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo,
una característica propia del Estado constitucional es que esa competencia no
sea omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de
requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos
que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas
legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente
como decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que,
a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la
compatibilidad de los decretos y el texto superior. Ello, bajo el entendido que
los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso
sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución.
22.
La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres
fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al parámetro de
constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política
que regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 de la CP); (ii)
el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las
normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los
requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en
esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214
de la CP). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben
ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de
excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este
Tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas
nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige que las
suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en
razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en
particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del
derecho internacional de los derechos humanos.
3.2
Criterios formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad
23.
La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional
de los decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas:
formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto
asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de
excepción sean debidamente respetados por el Gobierno nacional.
24.
El examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de
tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la
República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo
del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la
existencia de motivación. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria
del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito
territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
25.
El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo
ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que
guían los estados de excepción. La práctica decisional de este Tribunal
evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales
juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor del control
constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y
caracterizar cada uno de los juicios indicando, adicionalmente, el orden en que
deben ser aplicados.
26. El juicio de finalidad[20] está
previsto por el artículo 10 de la LEEE[21].
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos
debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.[22]
27.
El juicio de conexidad material[23]
está previsto por los artículos 215 de la Constitución[24] y 47 de la LEEE[25]. Con este
juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto
es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas
por el Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[26] y (ii) externo,
es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia.[27]
28.
El juicio de motivación suficiente[28]
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal
por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación
del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas[29]. Dicha motivación es
exigible frente a cualquier tipo de medidas[30],
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos
de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de
las limitaciones de los derechos constitucionales.”[31]
29.
El juicio de ausencia de arbitrariedad[32]
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se
establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las
facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los
tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[33] La Corte
Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y
libertades fundamentales[34];
que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público
y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o
modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.[35]
30. El juicio de
intangibilidad[36]
parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional
acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de
los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni
siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en
virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como
derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el
derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión;
los principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley
penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a
la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de
su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a
prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente
intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos
derechos.
31.
El juicio de no contradicción específica[37] tiene por objeto
verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no
contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados
internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación
del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto
es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 48 y 50 de la LEEE. Ha
destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso
mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos
contemplados en el artículo 215.
32.
El juicio de incompatibilidad,[38]
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
33.
El juicio de necesidad,[39]
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad,
la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar
la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si
el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de
la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro
del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran
suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
34.
El juicio de proporcionalidad,[40] que se desprende del artículo 13
de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados
de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos
que causaron la crisis.
Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que
las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el
grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte
la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del
examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de
ausencia de arbitrariedad.
35.
El juicio de no discriminación,[41]
el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE,[42] exige que las medidas
adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar
segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas,[43]
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados.[44]
1.
4. Análisis formal: la expedición del
Decreto Legislativo 798 de 2020 cumplió el procedimiento constitucional
36. Vistos los antecedentes que
derivaron en la promulgación del Decreto Legislativo 798 de 2020, la Corte
concluye que el mismo cumple con los requisitos formales previstos en las
disposiciones constitucionales y estatutarias para este tipo de normas, como se
explica a continuación.
37. Suscripción. El Decreto Legislativo 798 de
2020 fue expedido por el Gobierno nacional y debidamente suscrito por el
Presidente de la República y los 18 ministros que actualmente conforman el
gabinete.
38. Expedición. El decreto legislativo se
expidió el 4 de junio de 2020,[45] esto es, al amparo y
dentro del término de vigencia del Decreto 637 de 2020 que declaró el Estado de
emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, desde
el 6 de mayo y por el término de 30 días calendario.
39. Motivación. El Decreto Legislativo 798 de
2020 se encuentra formalmente motivado en el acápite correspondiente al
“considerando”, donde se enuncian las razones y causas que justifican su
expedición, y se explican las medidas adoptadas. La valoración material sobre
estas razones se hará en el siguiente capítulo, por el momento basta constatar
la existencia de dicha motivación.
40. Ámbito territorial. Teniendo en cuenta que la
declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica se extiende
a todo el territorio nacional, debe entenderse que las medidas adoptadas en el
decreto tienen el mismo ámbito de aplicación y alcance.
41. El examen formal descrito
arroja que el Decreto Legislativo 798 de 2020 supera este primer filtro, lo que
habilita la revisión material de su contenido.
5. Análisis material del Decreto
Legislativo 798 de 2020
5.1. Cuestión preliminar.
Existencia de precedente ante la revisión previa de decretos legislativos con
contenidos normativos similares a los dispuestos en los artículos 2 y 3 del
Decreto 798 de 2020 y esquema de análisis
42.
El Decreto Legislativo 798 de 2020 establece una serie de medidas relacionadas
con el sector minero-energético. Las medidas buscan hacer frente a la actual
crisis generada por la pandemia ocasionada por el COVID-19, la cual ha afectado
gravemente este sector de la economía, por lo que se incluyen normas que
propenden mitigar los efectos económicos negativos que la actual emergencia ha
tenido en el campo de la minería, la energía eléctrica y los hidrocarburos.
43.
La Sala considera necesario resaltar que los artículos 2 y 3 del decreto que se
analiza, tal como se detallará en el análisis material de estas normas, guardan
una similitud con el contenido del artículo 2 del Decreto Legislativo 574 de
2020 y el artículo 1 del Decreto Legislativo 517 de 2020, respectivamente,
adoptados dentro de la anterior emergencia económica, social y ecológica,
declarada mediante el Decreto 417 de 2020. En efecto, mediante el artículo 2
del Decreto Legislativo 574 de 2020 se dispuso que, la distribución y
asignación de los recursos provenientes de regalías por comercialización de
mineral sin identificación de origen, se realizaría prioritariamente entre los
municipios productores que cuenten con mineros de subsistencia inscritos o que
trabajan bajo alguna de las figuras habilitadas por la ley para la explotación.
Esta norma fue declarada exequible mediante Sentencia C-241 de 2020.[46] Por su
parte, el artículo 1 del Decreto 517 de 2020 regula lo relativo al pago
diferido de los servicios públicos domiciliarios de energía
eléctrica y gas combustible, el cual fue declarado exequible por la
Sentencia C-187 de 2020.[47]
44.
No obstante lo anterior, la Corte advierte que los contenidos normativos del
artículo 2 del Decreto Legislativo 574 de 2020 y del artículo 1 del Decreto
Legislativo 517 de 2020, si bien son similares al de los artículos 2 y 3 del Decreto
Legislativo 798 de 2020, no es idéntico, pues se incluyen o excluyen varias
disposiciones. Además, los referidos decretos 574 y 517 no se adoptaron en la
misma emergencia económica en la cual se profirió el Decreto 798 de 2020. Por
lo tanto, en esta oportunidad no se está frente a una cosa juzgada y debe
hacerse un estudio separado y autónomo sobre la constitucionalidad de los
artículos 2 y 3 Decreto Legislativo 798 de 2020.
45.
Al respecto, en la reciente Sentencia C-172 de 2020 se analizó una situación
similar a la presente, pues el Decreto 544 de 2020 había reproducido, con
algunas modificaciones, las normas contenidas en el Decreto 499 de 2020 (los
dos adoptados en el marco del Estado de emergencia económica, social y
ecológica declarado por el Decreto 417 de 2020). Sobre este punto la Corte
descartó que se configurara una cosa juzgada, pero advirtió que la Sentencia
C-163 de 2020 que analizó la constitucionalidad del Decreto 499 de 2020
constituía un precedente para el análisis del Decreto 544 de 2020, y
explicó:
“Con todo, eso opera sin
perjuicio en que para el presente caso se deba hacer un estudio separado y
autónomo sobre la constitucionalidad del Decreto 544 de 2020. Esto se justifica
en el hecho de que el contexto de cada una de las disposiciones adoptadas es
una condición que debe evaluarse en el marco del análisis de constitucionalidad
de los decretos adoptados en los estados de excepción, comoquiera que la
declaratoria de exequibilidad depende, entre otros factores, de la acreditación
entre las medidas propuestas y la naturaleza de la crisis. De esta manera, solo
resultarán compatibles con la Constitución cuando se demuestre, de forma
fehaciente, que las normas son idóneas para atender la causa del estado de
excepción y para limitar la propagación de sus efectos. Esto implica, según lo
expuesto, que el escrutinio judicial de cada medida se haga de forma separada y
atendiendo a dicho contexto. Así, es viable concluir que, a raíz de
determinadas condiciones, el grado de intensidad de la crisis o la magnitud de
sus efectos, ciertas medidas cumplan con las exigencias constitucionales y
estatutarias, y luego, normas similares no acrediten tales requisitos.”[48]
46.
Por lo anterior, la Sala analizará las medidas adoptadas en los artículos 2 y 3
del Decreto Legislativo 798 de 2020 de manera autónoma pero sin perder de vista
el precedente fijado en las sentencias C-241 de 2020[49] y C-187 de 2020,[50] las cuales
examinaron los decretos legislativos 574 y 517 de 2020. En cada caso se
evidenciará la fuerza del precedente, particularmente en aquellos juicios del
análisis material que encuentran en las decisiones previas una línea de
decisión clara.
47. Teniendo en cuenta lo
expuesto, para facilitar una comprensión sistemática del contenido normativo
del Decreto Legislativo 798 de 2020, la Corte abordará el análisis material de
éste a partir tres ejes, agrupando en varios de ellos más de un artículo. Esta
metodología obedece principalmente a que algunas tensiones constitucionales son
comunes en varios artículos y comparten una línea explicativa común y
específica en las motivaciones del Legislador excepcional para su adopción.
48. También precisa la Sala que
en el análisis de los ejes en los que se encuentran los artículos 2 y 3 del
decreto bajo estudio, se identificarán las similitudes y diferencias del
enunciado normativo objeto de escrutinio con el previsto en los decretos
legislativos 574 y 517. A continuación se sintetizarán las medidas que se
incorporan en cada artículo y las reglas de decisión previas que son
pertinentes para este nuevo estudio, destacando aquellos juicios que, en
consideración a cada asunto, pueden ser brevemente motivados ante la existencia
de un precedente en la materia.
49. En atención a las razones y a
los objetivos mencionados, el examen del Decreto Legislativo 798 de 2020 se
adelantará en torno a los siguientes tres ejes, así: (i) medidas en el sector
minero: artículos 1 y 2. (ii) Medidas en el sector de energía eléctrica:
artículos 3, 4, 5, 6 y 7. (iii) Medidas en el sector de hidrocarburos:
artículos 8, 9 y 10. Finalmente se encuentra el artículo 11 que prevé la
vigencia del decreto, en el que se reitera el principio general de sus efectos
jurídicos hacia futuro.
5.2. Análisis del primer eje:
medidas en el sector minero (artículos 1 y 2)
Disposiciones analizadas
50. El artículo 1 del
Decreto Legislativo 798 de 2020 autoriza al Ministerio de Minas y Energía a
destinar recursos de su presupuesto de inversión para que, a través de
convenios o contratos con entidades financieras, se otorguen líneas de crédito
y garantías que pueden incluir tasa compensada, a favor de titulares de pequeña
minería o de mineros de subsistencia. El artículo 2 del Decreto 798 de 2020
contiene cuatro medidas: (i) faculta al Ministerio de Minas y Energía
para distribuir prioritariamente el valor de las regalías recaudadas por la
comercialización de mineral sin identificación de origen, en favor de
municipios productores que tengan dentro de su población a mineros de
subsistencia debidamente inscritos o que trabajen en alguna de las figuras
habilitadas por la ley para la explotación de minerales. Los proyectos de
inversión que se financien con estos recursos pueden comprender alguno de los
siguientes conceptos: alimentación en especie, estrategias de comida servida,
medios canjeables, auxilios monetarios y pago de servicios públicos. (ii)
Estos proyectos de inversión se regirán por las disposiciones del Decreto
Legislativo 513 de 2020.[51]
(iii) Los traslados de recursos entre las entidades financieras y los
beneficiarios de las medidas estarán exentos del IVA y del gravamen a los
movimientos financieros. (iv) Las personas que reciban estos beneficios
sin el cumplimiento de los requisitos y no lo informen a la autoridad municipal
o los reciban de forma fraudulenta, incurrirán en las sanciones legales a que
hubiere lugar.
51. Tal como se dijo
anteriormente, el artículo 2 del Decreto Legislativo 798 de 2020 guarda
cierta similitud con el artículo 1 del Decreto Legislativo 574 de 2020, el cual
fue declarado exequible mediante Sentencia C-241 de 2020.[52] Sin embargo, tal como se
mostrará a continuación, solo la primera medida estaba contenida en el
Decreto 574 de 2020, y sobre ésta el artículo que se analiza modificó lo
relacionado con el tipo de beneficios que se pueden otorgar a través de los
proyectos de inversión señalados en la norma. En consecuencia, si bien se
seguirá en lo pertinente el precedente fijado en la Sentencia C-241 de 2020 en
lo que tiene que ver con el artículo 2, en razón a las modificaciones
introducidas por esta norma resulta necesario realizar con la mayor suficiencia
argumentativa el análisis de todos los juicios, ya que el contenido normativo
que se estudia en esta oportunidad difiere del estudiado en el Decreto
Legislativo 574 de 2020 en aspectos sustanciales. En el siguiente cuadro se
comparan las normas en cuestión y se subrayan las diferencias entre una y
otra:
Decreto Legislativo 574 de 2020
Decreto Legislativo 798 de 2020
Artículo 2. Disposición de los recursos de regalías
por comercialización de mineral sin identificación de origen. El Ministerio de Minas y Energía, en el marco de
sus competencias, determinará la metodología para las distribuciones a
que haya lugar y asignará los recursos provenientes de regalías por
comercialización de mineral sin identificación de origen después del Acto
Legislativo 05 de 2011 a que se refiere el artículo 9 de la Ley 1942 de 2018,
prioritariamente, entre los municipios productores que cuenten con mineros de
subsistencia inscritos o que trabajan bajo alguna de las figuras habilitadas
por la ley para la explotación.
Los recursos a que se refiere este artículo podrán
destinarse a proyectos de inversión que tengan por objeto implementar las
acciones necesarias para la atención y ayuda humanitaria de dicha
población, tendientes a conjurar la Emergencia Económica, Social y
Ecológica y evitar su agravamiento e impedir la extensión de sus efectos, en
los términos del Decreto Legislativo 513 de 2020. Para el efecto, el concepto
de inversión de que trata este artículo tendrá el tratamiento de asignaciones
directas.
Parágrafo. Una vez efectuadas las distribuciones a
las que se refiere el presente artículo y en caso de que quedaran recursos
disponibles, éstos podrán distribuirse en favor de los municipios productores
para proyectos de inversión que incentiven el desarrollo social y económico
de los territorios mineros del país, y el desarrollo de la producción
minero-energética, en particular la minería pequeña, mediana y de subsistencia,
siempre sujetos a las normas que regulan el Sistema General de Regalías.
Artículo 2. Aplicación de la
Distribución de Regalías derivadas de la Comercialización
de Minerales Sin Identificación. El Ministerio de Minas y Energía determinará la
metodología para la distribución de las regalias por
comercialización de mineral sin identificación de origen,
después del Acto Legislativo 05 de 2011 a que se refiere el
artículo 9 de la Ley 1942 de 2018, prioritariamente entre los
municipios productores que cuenten con mineros de subsistencia inscritos o
que trabajan bajo alguna de las figuras habilitadas por la ley para la
explotación.
Los proyectos de inversión susceptibles de
financiación con estos recursos, tendrán por objeto implementar las acciones necesarias para la
atención y ayuda humanitaria tendientes a conjurar la Emergencia
Económica, Social y Ecológica y evitar su agravamiento e impedir
la extensión de sus efectos, para lo cual, podrán comprender
exclusivamente alguno de estos conceptos: alimentación en especie,
estrategias de comida servida, medios canjeables, auxilios monetarios y pago
de servicios públicos.
PARÁGRAFO PRIMERO. El Ministerio de Minas y
Energía determinará las condiciones que deben observar los municipios
en la asignación de los auxilios monetarios.
PARÁGRAFO SIEGUNDO. En el ciclo de los
proyectos de inversión financiados con los recursos de que trata el
inciso primero del presente artículo, las etapas correspondientes a la
formulación y presentación; viabilidad y registro en el Banco de
Programas y Proyectos de Inversión; priorización y
aprobación, así como la ejecución, estarán a cargo de
las entidades territoriales beneficiarias de los recursos, de acuerdo con los
artículos 2 y 6 del Decreto Legislativo 513 de 2020 y demás
disposiciones establecidas para tal fin. Aquello que no cuente con reglas
especialmente establecidas en el presente decreto legislativo, deberá
remitirse a las normas generales del Sistema General de Regalías y
demás normas concordantes, en lo pertinente. Para este efecto, el concepto de inversión de
que trata el presente artículo tendrá el tratamiento de
asignaciones directas.
PARÁGRAFO TERCERO. Respecto de los recursos de
que trata el presente artículo, estarán exentos del gravamen a
los movimientos financieros los traslados de recursos entre las entidades
financieras y los beneficiarios de dichas medidas.
La comisión o servicio que se cobre por la
dispersión de los recursos por parte de las entidades financieras a los
beneficiarios de las medidas estará excluida del impuesto sobre las
ventas -IVA.
PARÁGRAFO CUARTO. Aquellas personas que
reciban cualquiera de los beneficios a los que se refiere el presente
artículo, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos para tal
fin, y no lo informen a la autoridad municipal, o las reciban de forma
fraudulenta, incurrirán en las sanciones legales a que hubiere lugar.
Juicio de finalidad y conexidad material
52. Las medidas analizadas en
este apartado responden directa y específicamente a la finalidad de aminorar el
agravamiento de los efectos económicos negativos causados en la industria
minera, por lo que se considera superado el juicio de finalidad. En efecto,
las medidas propuestas por el Gobierno nacional permiten brindar ayudas al
sector de la pequeña minería[53] y la minería de
subsistencia,[54] los cuales se han visto
seriamente afectados por la actual emergencia.
53. La conexidad externa se encuentra cumplida
ya que las medidas bajo estudio están estrechamente vinculadas con el Decreto
Legislativo 637 de 2020. El Gobierno nacional expresó la necesidad de tomar
medidas para hacer frente a la crisis sobre el mercado laboral provocada por la
contracción económica y, específicamente, sobre el sector minero se
indicó que era necesario adoptar medidas para “generar equilibrios ante las
cargas y efectos derivados de la pandemia del nuevo coronavirus COVID -19 para
los distintos agentes de la cadena productiva.”
54. Finalmente, la conexidad
interna también se encuentra superada. En el acápite 2.1. de los
considerandos del Decreto Legislativo 798 de 2020 se explica la necesidad de
adoptar las referidas medidas en el sector de minería. Se indica que las
medidas se adoptan en razón a que los “pequeños mineros detuvieron o
disminuyeron sustancialmente su producción derivada de la
contracción de la actividad económica, por lo que requieren
recursos para retomar su nivel de operación” y “las
características especiales de la minería de pequeña escala y de
subsistencia no permiten enmarcarla bajo las características de
pequeña empresa por lo cual se ha dificultado el acceso de estos mineros
a los recursos dispuestos por el Gobierno nacional a través de entidades
financieras en el marco de la emergencia.” Así mismo, en relación con las
medidas adoptadas en el artículo 2, se señala que “los recursos
provenientes de regalías por comercialización de mineral sin
identificación de origen serán priorizados para los municipios
productores que cuenten con mineros de subsistencia inscritos o que trabajan
bajo alguna de las figuras habilitadas por la ley para la explotación,
cuya situación actual denota un estado de vulnerabilidad que demanda
auxilios ágiles, como alimentación en especie, estrategias de comida
servida, medios canjeables y auxilios monetarios, entre otros.”
Juicio
de motivación suficiente
55. Los artículos 1 y 2
cumplen el juicio de motivación suficiente. Tanto en los considerandos del
Decreto Legislativo 798 de 2020, como la intervención presentada por la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República en este proceso, se aduce
que estas medidas son necesarias para aliviar la crisis económica por la que
atraviesa el sector minero, la cual afecta de manera acentuada a los mineros de
subsistencia. Al respecto se explica en los considerandos del decreto que se
estudia: “en Colombia, según las cifras del Ministerio de Minas y
Energía, más de 106.000 personas se dedican a la minería de
subsistencia, siendo esta actividad su única fuente de ingresos,
ubicándose, por lo general, en municipios con altos índices de
pobreza multidimensional. Por lo anterior, en aras de garantizar el derecho a
la vida, a la salud, la supervivencia y el sustento económico, se
requiere adoptar medidas financieras que les permita acceder a los recursos
para continuar ejerciendo su actividad”.
Juicio de ausencia de
arbitrariedad
56. Los artículos 1 y 2 (i) no suspenden o
vulneran el núcleo esencial de ningún derecho fundamental; (ii) no interrumpen
el normal funcionamiento de las ramas del poder público, (iii) ni mucho menos
suprimen o modifican los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
Las medidas que se analizan buscan brindar un apoyo a un sector de la población
vulnerable cuya fuente de subsistencia se ha visto gravemente afectada a causa
de la disminución de los precios del carbón y el coque por su baja
demanda, así como la merma en la producción y actividades
comerciales, como consecuencia de la pandemia del COVID-19, tal como lo reseña
la Secretaría Jurídica de la Presidencia en su intervención.
Juicio
de intangibilidad
57.
La Sala concluye que los artículos
1 y 2 del Decreto
Legislativo 798 de 2020 no interfieren en ningún derecho intangible, en los
términos señalados por esta Corte en la Sentencia C-723 de 2015.[55]
Juicio de no contradicción específica
58.
Las medidas previstas en los artículos analizados no presentan una
contradicción específica con la Constitución ni con los compromisos adquiridos
por el Estado colombiano a partir de los tratados internacionales en derechos
humanos, ni desconocen el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en
el contexto de un estado de emergencia económica, social y ecológica.
59.
En relación con el artículo 2 del Decreto Legislativo 798 de 2020, es
importante precisar que éste no contradice lo dispuesto en el artículo 361 de
la Constitución Política, el cual fija los principios y directrices en el
manejo de los ingresos provenientes de regalías. La priorización que establece
la norma bajo examen para la distribución de las regalías por comercialización
de mineral sin identificación de origen se enmarca dentro de lo dispuesto en la
norma constitucional. En efecto, los proyectos de inversión relacionados en el artículo
2 del Decreto 798 de 2020 tienen el tratamiento de asignaciones directas,
las cuales están previstas en el inciso 2 del artículo 361 de la Constitución
Política, el cual dispone: “los departamentos, municipios y distritos en
cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables,
así como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde
se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán
derecho a participar en las regalías y compensaciones, así como a ejecutar
directamente estos recursos”. Así mismo, la destinación de los recursos
prevista en la norma que se estudia se atiene a los fines previstos en el
artículo 361 constitucional, según el cual, los ingresos del Sistema General de
Regalías se destinarán, entre otras materias, “al financiamiento de
proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades
territoriales.” En consecuencia, no se advierte ninguna contradicción entre
las medidas adoptadas en el artículo 2 del Decreto Legislativo 798 de
2020 y lo dispuesto en el artículo 361 constitucional.
Juicio de incompatibilidad
60.
La Sala observa que el artículo 2 del Decreto Legislativo 798 de 2020 no
suspende ni deroga expresamente leyes de la República. Sin embargo, el artículo
1, mediante el cual se autoriza al Ministerio de Minas y Energía a destinar recursos
de su presupuesto de inversión para que a través de las entidades financieras
se otorguen líneas de crédito y garantías a mineros de subsistencia, suspende
el artículo 1 de la Ley 2008 de 2019, “por la cual se decreta el Presupuesto
de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal
del 10 de enero al 31 de diciembre de 2020”, específicamente en lo
relativo a la sección 2101 en la que se detalla el presupuesto de inversión del
Ministerio de Minas y Energía, ya que se faculta a esta entidad a destinar unos
recursos para unos fines no previstos en la norma.
61.
La Sala concluye que la norma suspendida resulta incompatible en las actuales
circunstancias, si se tiene en cuenta que resulta imperioso que el Estado
brinde ayudas a los sectores más vulnerables de la población que se han visto
gravemente afectados por la crisis generada por la pandemia del COVID-19, como
es el caso de los mineros de subsistencia, tal como se explica en los
considerandos del decreto que se estudia.
Juicio
de necesidad
62. Necesidad fáctica. Tal como se dijo en la Sentencia C-241 de 2020, las medidas
de los artículos 1 y 2 son necesarias
desde el punto de vista fáctico, pues contribuyen a mitigar los efectos
económicos negativos que la pandemia ha generado al sector minero y propenden
por garantizar los derechos fundamentales de una población vulnerable, como los
son los mineros de subsistencia. En efecto, tal como lo señaló el Gobierno
nacional en los considerandos del decreto bajo análisis, “según las cifras del Ministerio de Minas y
Energía, más de 106.000 personas se dedican a la minería de
subsistencia, siendo esta actividad su única fuente de ingresos,
ubicándose, por lo general, en municipios con altos índices de
pobreza multidimensional”. En el mismo sentido, la
Corte Constitucional ha señalado que la minería informal es “aquella minería de pequeña escala, generalmente tradicional,
artesanal o de subsistencia, que se desarrolla en las zonas rurales del país,
como una alternativa económica frente a la pobreza y como una forma de
obtención de recursos económicos, que permite asegurar la satisfacción del
mínimo vital de familias que por tradición se han ocupado del oficio minero
como herramienta de trabajo.”[56]
63. Por lo
anterior, resulta necesario adoptar medidas que les permitan a los mineros de
subsistencia acceder a recursos y ayudas de manera rápida para afrontar la
crisis por la que atraviesa el sector y de esta manera garantizar su mínimo
vital y el de sus familias. La posibilidad que se le otorga al Ministerio de
Minas y Energía para celebrar contratos o convenios con entidades financieras
para destinar recursos de su presupuesto de inversión, con el fin de que dichas
entidades otorguen créditos a los pequeños mineros o mineros de subsistencia,
complementa la facultad que le otorga el artículo 92 de la Ley 2008 de 2019 a
este Ministerio para que de manera directa otorgue créditos a los pequeños
mineros o mineros de subsistencia, de tal manera que se amplíen y robustezcan
las líneas de crédito a favor de estos grupos. Así mismo, la exclusión del IVA y del gravamen a los movimientos
financieros a los recursos que giren las entidades financieras a los
respectivos beneficiarios, así como la remisión al régimen sancionatorio
general en caso de que se presenten acciones fraudulentas para recibir las
ayudas contempladas en la norma, constituyen un conjunto de herramientas
idóneas y eficaces para garantizar la finalidad de las medidas propuestas.
64. Necesidad
jurídica. La Sala encuentra que los artículos 1 y 2 cumplen el
juicio de necesidad jurídica, ya que el Gobierno nacional no contaba con
herramientas jurídicas ordinarias suficientes y adecuadas para lograr los
objetivos de las medidas. El artículo 1 del Decreto Legislativo 798 de
2020, tal como ya se indicó, modifica el artículo 1 de la Ley 2008 de 2019, en
relación con la destinación de los recursos del presupuesto de inversión del
Ministerio de Minas y Energía, por lo que resultaba necesario acudir a una
norma de rango legal para adoptar tal medida. Aunque podría pensarse que esta
norma carece de necesidad jurídica, debido a que el artículo 92 de la Ley 2008
de 2019 faculta al Ministerio de Minas y Energía a otorgar líneas de crédito a
los pequeños mineros o mineros de subsistencia, lo cierto es que la medida que
se adopta en esta oportunidad es diferente a la contemplada en la Ley 2008 de
2019, toda vez que, a diferencia de lo dispuesto en dicha norma, en esta
oportunidad se faculta al Ministerio para otorgar este tipo de créditos a
través de entidades financieras y con recursos de su presupuesto de inversión.
El artículo 2 determina la asignación prioritaria de los recursos a los
que hace referencia el artículo 9 de la Ley 1942 de 2018 para ser distribuidos
entre los municipios productores que cuenten con mineros de subsistencia o que
trabajen bajo alguna de las figuras habilitadas por la ley, de acuerdo a las
disposiciones del Decreto Legislativo 513 de 2020. Se advierte que el referido
artículo 9 de la Ley 1942 de 2018 no contempla criterios de priorización para
los fines pretendidos por la norma, por lo que se requería de una disposición
legal para tal propósito.
65. En cuanto a la medida de
exención del IVA y del gravamen a los movimientos financieros de los recursos a
los que hace referencia el artículo 2 del Decreto 798 de 2020, debe
señalarse que el artículo 338 de la Constitución entrega al Legislador la
definición de los elementos constitutivos de la obligación tributaria, los
sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de
los impuestos. A su vez, el artículo 294 del texto superior, faculta al
Congreso de la República para establecer exenciones, con las restricciones allí
enunciadas. De la interpretación de estas normas constitucionales la Corte ha
concluido que la facultad de conceder exclusiones tributarias compete
exclusivamente al Legislador, dada la repercusión de la exclusión en el sistema
de recaudo fiscal.
66. Sin embargo, si bien esta
potestad se ejerce plenamente y con reserva exclusiva en tiempos de paz, la
Constitución ha previsto que el Presidente de la República pueda asumirla en
época de anormalidad institucional. Así, el artículo 215 de la Constitución
prevé que el Presidente puede, en el marco de un Estado de Emergencia
Económica, Social o Ecológica, establecer en forma transitoria nuevos tributos
o modificar los existentes. Y como la potestad de establecer tributos es
connatural a la de eximir su pago, es razonable que en tiempos de excepción el
Presidente de la República pueda crear exenciones ligadas a la finalidad de la
superación de la crisis. Esta potestad se extiende, así mismo, a la
modificación de las imposiciones ya existentes[57]. En este orden de ideas,
las modificaciones tributarias llevadas a cabo en el referido artículo 2
solo podían ser efectuadas por el Presidente de la República mediante sus
potestades legislativas de excepción y, por ende, superan la exigencia de necesidad
jurídica.
67. De igual manera la remisión
al régimen legal de sanciones, en caso de que se presenten acciones fraudulentas
en la entrega de los beneficios previstos en el artículo 2, requería también de una norma
de rango legal, por cuanto el
Presidente, como legislador de emergencia, busca regular de manera completa el
trámite de asignación y entrega de los referidos beneficios, estableciendo cuál
es la consecuencia del incumplimiento de los requisitos previstos para ser
acreedor de las medidas dispuestas.
Juicio de proporcionalidad
68. El concepto de proporcionalidad se
encuentra ligado a la concepción de los derechos como principios, y ha sido
adoptado por la jurisprudencia como una herramienta metodológica para
determinar la razonabilidad tanto fáctica como jurídica de la norma que se
analiza.[58]
La Corte Constitucional ha moldeado este análisis bajo un juicio integrado[59] que
contempla distintos niveles de intensidad; de manera que cuando la regulación
puede tener un grado de afectación e impacto mayor sobre los derechos, se eleva
el grado de intensidad del juicio.[60]
Esto permite armonizar el control judicial con el principio democrático y la
colaboración armónica entre los poderes, evitando que la Corte emplee un
estándar estricto de revisión en todas las circunstancias, que termine por
asfixiar el poder normativo del Congreso de la República, o en su defecto -en casos
extraordinarios- del Gobierno nacional. En efecto, debe recordarse que la
regulación de los estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional
y limitado de los mismos. No se trata entonces de la cláusula general de
competencia que le asiste al Congreso de la República para expedir leyes, sino
de una potestad extraordinaria y reservada para momentos excepcionales.
69. La Sala advierte que las medidas previstas en los artículos
1 y 2 del Decreto Legislativo 798 de 2020 resultan proporcionales. En esta
oportunidad la Sala considera que para abordar este juicio debe realizarse un
test de proporcionalidad leve. Esto por cuanto dichas normas no restringen
ningún derecho fundamental y se limitan a establecer determinadas ayudas y
beneficios en favor de un grupo de trabajadores que se ha visto afectado por la
crisis generada por la pandemia del COVID-19.
70. El fin perseguido por las medidas es legítimo,
pues se pretende aliviar la situación en la que se encuentra un grupo
vulnerable, como lo son los mineros de subsistencia, quienes han visto
amenazado su mínimo vital en razón a la crisis por la que atraviesa el sector
minero como consecuencia de la pandemia. En el mismo sentido, las medidas
complementarias como la exención del IVA y los gravámenes a los movimientos
financieros de los recursos señalados en el artículo 2, así como la remisión a
las sanciones que pueden imponerse a las personas que obtengan los beneficios
sin el cumplimiento de los requisitos legales, buscan, de un lado, que los
recursos dispuestos en la norma lleguen en su totalidad a los mineros de
subsistencia beneficiarios de la medida y, de otro, proteger los recursos
públicos y garantizar la transparencia en su asignación.
71. Los medios escogidos por
Gobierno nacional son igualmente legítimos y adecuados para alcanzar estos
fines. En efecto, ninguna norma prohíbe que las entidades públicas
garanticen el acceso de una población vulnerable a líneas de crédito en
condiciones más favorables que las ofrecidas de manera ordinaria por el sistema
financiero o que se realicen asignaciones prioritarias de recursos provenientes
de las regalías, así como tampoco se encuentran proscritas las exenciones y
modificaciones tributarias, ni mucho menos la remisión al régimen de sanciones
legales ante las actuaciones fraudulentas de quienes pretendan obtener los
beneficios contemplados por el Gobierno nacional. Además, como se explicó en la
Sentencia C-241 de 2020, estas medidas no resultan excesivas en relación con la
naturaleza de la emergencia que se pretende conjurar y, como se dijo, resultan
potencialmente beneficiosas para una población vulnerable afectada por la
crisis. Así mismo,
las exenciones tributarias previstas en el parágrafo 3 del artículo 2
constituyen una medida equilibrada frente a lo pretendido. Esto, en la medida
en que, no obstante se disminuye temporalmente el recaudo de los impuestos
señalados en la norma, se permite optimizar los recursos que se entregarán a
los mineros de subsistencia en el marco de la crisis.
Juicio
de no discriminación
72. Las medidas previstas en los artículos
1 y 2 no introducen ninguna discriminación y no generan tratos
diferenciados injustificados, por lo que se considera superado este juicio.
Conclusión del análisis de los
artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo 798 de 2020
73. La Sala concluye que los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo 798 de
2020, de acuerdo a lo señalado en este acápite, superan el análisis material
constitucional, por lo que deben ser declarados exequibles.
5.3. Análisis del segundo eje:
medidas en el sector de energía eléctrica (artículos 3, 4, 5, 6 y 7)
Disposiciones analizadas
74. El artículo 3 del Decreto Legislativo 798
de 2020 establece cinco medidas: (i) la obligación a las empresas de servicios
públicos de energía eléctrica y gas combustible por redes de diferir el costo
del consumo básico que no sea subsidiado a usuarios residenciales de estratos 1
y 2 para los consumos correspondientes al siguiente ciclo de facturación a los
previstos en el articulo 1 del Decreto 517 de 2020, siempre y cuando se
establezca la línea de liquidez a que se refiere el artículo 4
del Decreto 798 de 2020. (ii) Las empresas de servicios públicos de
energía eléctrica en zonas no interconectadas podrán recibir la
línea de liquidez sobre la totalidad del consumo causado en los ciclos de
facturación de los que trata la norma. (iii) Las empresas que tomen la línea
de liquidez para la totalidad del monto a diferir, deben ofrecer un descuento
en el siguiente ciclo de facturación de mínimo el 10% sobre el valor no
subsidiado de la correspondiente factura, para los usuarios residenciales de
estratos 1 y 2. En caso de que no lo hagan, solo podrán acceder a la
línea de liquidez por un 75% de la totalidad del monto a diferir, sin que
en uno y otro caso puedan trasladarle al usuario ningún interés o
costo financiero. (iv) Las empresas que necesiten constituir garantías para el
acceso a la línea de liquidez podrán utilizar la cesión de la
porción no subsidiada de las cuentas por cobrar o facturas debidas por
los usuarios de cualquier estrato, los subsidios causados o que vaya a recibir
por la prestación del servicio, cualquier otro tipo de garantía
suficiente. (v) Las empresas de servicios públicos a las que se refiere
la norma quedarán exentas del cumplimiento de los límites de
endeudamiento estatal pero deben cumplir las autorizaciones de endeudamiento
contenidas en el artículo 2.2.1.2.2.3. del Decreto 1068 de 2015,
adicionado por el Decreto 473 de 2020.
75. El artículo 4 establece los términos en los
que se realizará la financiación del pago diferido de los servicios públicos
domiciliarios a la que alude el artículo 3 del mismo Decreto 798 de
2020. Se indica que, para tal fin, las empresas de servicios públicos de
energía eléctrica y gas combustible por redes, oficiales, mixtas y
privadas, podrán contratar créditos directos con la Financiera de
Desarrollo Territorial S.A. -FINDETER-, de acuerdo con la autorización
establecida en el Decreto Legislativo 581 de 2020. El plazo de los
créditos podrá ser superior al límite legal establecido. Los
recursos destinados a la operación de crédito serán los mismos
disponibles para cubrir la financiación dispuesta en los artículos
1 y 2 del Decreto Legislativo 517 de 2020. El monto máximo de recursos a
desembolsar para el financiamiento de los ciclos de facturación de los
que trata el articulo 1 del Decreto Legislativo 517 de 2020 y el articulo 3
del Decreto Legislativo 798 de 2020, corresponderá exclusivamente a
aquellos montos efectivamente diferidos por las empresas de servicios
públicos domiciliarios. Dichas empresas deberán presentar al
Ministerio de Minas y Energía una certificación en la que conste el
monto efectivamente diferido a los usuarios beneficiarios de las medidas y, con
base en dicha certificación, el Ministerio comunicará a FINDETER el
monto a desembolsar. Finalmente, se faculta a los ministerios de Minas y
Energía y Hacienda y Crédito Público, para que extiendan el
diferimiento del que trata la norma por un ciclo de facturación
adicional, siempre que existan recursos disponibles de los previstos para la
financiación de estas medidas.
76. El artículo 5 autoriza, a través de
FINDETER, la creación de líneas de redescuento con tasa compensada[61] para las
empresas prestadoras de servicios públicos de energía
eléctrica y gas combustible por redes, oficiales, mixtas y privadas para
implementar las medidas de diferimiento del pago del costo de facturación
de energía eléctrica, gas combustible por redes a usuarios
residenciales de estratos 1 y 2, en aquel monto que supere el consumo básico o
de subsistencia y para usuarios residenciales de estratos 3 y 4 bajo las
siguientes condiciones: (i) dichas empresas quedarán exentas del
cumplimiento de los límites de endeudamiento estatal, sin embargo,
deberán cumplir las autorizaciones de endeudamiento contenidas en el artículo
2.2.1.2.2.3. del Decreto 1068 de 2015, adicionado por el Decreto 473 de 2020.
El plazo de los créditos podrá ser superior al límite legal
establecido para la amortización de los créditos de funcionamiento
para las empresas de servicios públicos. (ii) FINDETER establecerá
las condiciones de las líneas de redescuento. (iii) Los recursos de la
tasa compensada se financiarán con cargo a los recursos del FOME. (iv)
Las empresas de servicios públicos podrán utilizar como garantías
frente a los intermediarios, entre otras: la cesión de la porción
no subsidiada de las cuentas por cobrar o facturas debidas por los usuarios de
cualquier estrato, los subsidios causados o por recibir por la prestación
del servicio o cualquier otro tipo de garantía suficiente para el
intermediario. (v) Los montos de los créditos a otorgar serán los
que establezca el Ministerio Minas y Energía. (vi) Las empresas de
servicios públicos deberán presentar al Ministerio de Minas y
Energía una certificación en la que conste el monto que
superó el consumo básico o de subsistencia para los estratos 1 y 2
y el monto total de facturación para los estratos 3 y 4. Con base en
dicha certificación, el Ministerio de Minas y Energía
comunicará a FINDETER el monto a desembolsar.
77. El artículo 6 dispone que el Ministerio de
Minas y Energía podrá destinar recursos de su presupuesto,
provenientes del FOME y no utilizados en la operación a la que se refiere
el artículo 5 del presente decreto, para celebrar convenios o
contratos con entidades financieras con el fin de que se hagan las operaciones
de compensación de tasa en los créditos a los que alude el citado artículo
5.
78. El artículo 7 establece tres medidas: (i)
modifica el artículo 28 de la Ley 56 de 1981 y establece que no es necesario
realizar la inspección judicial prevista en los procesos de servidumbre pública
de conducción de energía eléctrica para que el juez autorice la ejecución de
las respectivas obras. Para este propósito se faculta a las autoridades
policivas a garantizar la efectividad de la orden judicial. (ii) Se autoriza al
titular, poseedor o herederos del predio en el que se realizarán obras de
conducción de energía eléctrica a suscribir un acuerdo de intervención
voluntario sobre el respectivo inmueble, lo que posibilitrá el inicio del
proyecto requerido, sin perjuicio de que el responsable del proyecto continúe
el proceso de enajenación voluntaria, expropiación o servidumbre, según
corresponda. (iii) La calificación de utilidad pública e interés social
de los planes y proyectos de energía, a la que se refiere el artículo 17
de la Ley 56 de 1981, será dada por el Ministerio de Minas y
Energía.
79. Tal como se dijo
anteriormente, el artículo 3 del Decreto Legislativo 798 de 2020 guarda
una considerable similitud con los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo 517
de 2020, los cuales fueron declarados exequibles mediante Sentencia C-187 de
2020.[62]
En efecto, todas las medidas previstas en la norma que ahora se analizan
estaban contenidas en los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo 517 de 2020.
La única modificación sustancial que realiza la nueva normativa es la extender
la vigencia de las medidas allí adoptadas al siguiente ciclo de
facturación a los previstos en el artículo 1 del Decreto
Legislativo 517 de 2020. Por lo tanto, se procederá a hacer el estudio de
constitucionalidad precisando que en algunos juicios, como los de intangibilidad,
incompatibilidad, no contradicción, necesidad jurídica y no discriminación, la
Sala Plena arribará a las mismas conclusiones expuestas en la Sentencia C-187
de 2020[63]
respecto del artículo 3 del Decreto Legislativo 798 de 2020, dado que la
extensión de las medidas en el tiempo no tiene incidencia particular en la
consideración constitucional propia de esos juicios. Para una mayor claridad,
en el siguiente cuadro se comparan las normas en cuestión y se subrayan las
diferencias entre una y otra:
Decreto Legislativo 517 de 2020
Decreto Legislativo 798 de 2020
Artículo 1. Pago diferido de los servicios públicos domiciliarios de
energía eléctrica y gas combustible. Las empresas
comercializadoras que presten el servicio público de energía
eléctrica y gas combustible por redes, podrán diferir por un
plazo de treinta y seis (36) meses, el costo del consumo básico o de
subsistencia que no sea subsidiado a usuarios residenciales de estratos 1 y 2
para los consumos correspondientes al ciclo de facturación actual, y al
ciclo de facturación siguiente a la fecha de expedición del
presente Decreto, sin que pueda trasladarle al usuario final ningún
interés o costo financiero por el diferimiento del cobro.
Artículo 2. Financiación del pago
diferido de los servicios públicos domiciliarios de energía
eléctrica y gas combustible. Lo dispuesto en el precedente
artículo, sólo será obligatorio para las empresas comercializadoras
de servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y
gas combustible por redes, si se establece una línea de liquidez para
las empresas comercializadoras de servicios públicos a las que se
refiere este artículo, a una tasa de interés nominal del 0%, por
el mismo plazo al que se difiere el cobro del consumo básico o de
subsistencia al que hace referencia este artículo en la respectiva
factura. En caso de que se establezca dicha línea de liquidez, las
empresas comercializadoras del servicio de energía eléctrica y
gas combustible por redes, estarán en la obligación de diferir el
pago del consumo de energía y gas combustible en los términos
dispuestos en el presente artículo, aun cuando la empresa
comercializadora de servicios públicos opte por no tomarla.
Para las empresas comercializadoras del servicio
público domiciliario de energía eléctrica en Zonas No
Interconectadas, la línea de liquidez de la que trata este
artículo podrá extenderse a la totalidad del consumo causado en
los ciclos de facturación de los que trata el presente decreto.
PARÁGRAFO PRIMERO. Las empresas comercializadoras de los servicios de
energía eléctrica y gas combustible por redes que tomen la
línea de liquidez de la que trata este artículo a una tasa de
interés del 0% nominal para la totalidad del monto a diferir,
deberán ofrecer un descuento en el actual ciclo de facturación, y
en el siguiente a la expedición del presente decreto, de mínimo
el 10% sobre el valor no subsidiado de la correspondiente factura, para
aquellos usuarios de estratos 1 y 2 que hagan el pago de la factura en la
fecha de pago oportuno. Las empresas comercializadoras del servicIo de
energía eléctrica y gas combustible por redes que no ofrezcan
dicho descuento, sólo podrán acceder a la línea de liquidez
a la tasa de interés del 0% nominal, por un 75% de la totalidad del
monto a diferir. En este caso, o en el evento en que la empresas
comercializadoras de servicios públicos opte por no tomar la mencionada
línea de liquidez, no podrá trasladarse al usuario ningún
interés o costo financiero derivado de un mecanismo para cubrir el
diferimiento del cobro de la factura.
PARÁGRAFO SEGUNDO. El otorgamiento de la línea de liquidez se
hará con los datos históricos de consumo y costo unitario por la
prestación del servicio según la información existente en
el Sistema Único de Información (SUI). La entidad financiera, multilateral
o bilateral que ofrezca la línea de liquidez adelantará el
análisis de riesgo correspondiente de las empresas comercializadoras de
servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas
combustible por redes, con el fin de determinar cuáles de estas
podrían requerir la constitución de garantías para el
acceso a la línea de liquidez de la que trata este artículo.
Conforme a lo anterior, en caso de que alguna
empresa comercializadora del servicio de energía o gas combustible por
redes requiera la constitución de garantías, podrá utilizar
para el efecto, entre otras, las siguientes: (i) la cesión de la
porción no subsidiada de las cuentas por cobrar o facturas debidas por
los usuarios de cualquier estrato; (ii) los subsidios causados o que
vaya a recibir por la prestación del servicio, para lo cual podrá
aplicar lo dispuesto en el artículo 5 de este decreto; (iii) cualquier
otro tipo de garantía suficiente para la entidad financiera, multilateral
o bilateral que ofrezca la línea de liquidez.
Las empresas de servicios públicos oficiales o
mixtas a las que se refiere este artículo, quedarán exentas del
cumplimiento de los límites de endeudamiento estatal fijados por las
normas aplicables. En todo caso, deberán cumplir las autorizaciones de
endeudamiento contenidas en el artículo 2.2.1.2.2.3 del Decreto 1068 de
2015, adicionado por el Decreto 473 de 2020.
Artículo 3.
Extensión de Pago Diferido de los Servicios Públicos
Domiciliarios de Energía Eléctrica y Gas Combustible. Las
empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios de
energía eléctrica y gas combustible por redes, podrán
diferir por un plazo de treinta y seis (36) meses el costo del consumo
básico o de subsistencia que no sea subsidiado a usuarios residenciales
de estratos 1 y 2, para los consumos correspondientes al siguiente ciclo
de facturación a los previstos en el artículo 1 del Decreto 517
de 2020, sin que pueda trasladarle al usuario final ningún
interés o costo financiero por el diferimiento del cobro.
PARÁGRAFO PRIMERO. Lo dispuesto en este Decreto,
sólo será obligatorio para las empresas comercializadoras de
servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas
combustible por redes, si se establece la línea de liquidez a que se
refiere el siguiente artículo para las empresas comercializadoras
de servicios públicos de energía eléctrica y gas
combustible por redes, a una tasa de interés nominal del 0%, por el
mismo plazo al que se difiere el cobro del consumo básico o de
subsistencia al que hace referencia este artículo en la respectiva
factura. En caso de que se establezca dicha línea de liquidez, las
empresas comercializadoras del servicio de energía eléctrica y
gas combustible por redes, estarán en la obligación de diferir el
pago del consumo de energía y gas combustible en los términos
dispuestos en el presente artículo, aun cuando la empresa
comercializadora de servicios públicos opte por no tomarla.
Para las empresas comercializadoras del servicio
público domiciliario de energía eléctrica en Zonas No
Interconectadas, la línea de liquidez de la que trata este
artículo podrá extenderse a la totalidad del consumo causado en
los ciclos de facturación de los que trata el presente Decreto.
PARÁGRAFO SEGUNDO. Las empresas
comercializadoras de los servicios de energía eléctrica y gas
combustible por redes que tomen la linea de liquidez de la que trata el
siguiente artículo a una tasa de interés del 0% nominal para la
totalidad del monto a diferir, deberán ofrecer un descuento en el siguiente
ciclo de facturación, de mínimo el 10% sobre el valor no
subsidiado de la correspondiente factura, para los usuarios residenciales de
estratos 1 y 2. Las empresas comercializadoras del servicio de energía
eléctrica y gas combustible por redes que no ofrezcan dicho descuento,
sólo podrán acceder a la línea de liquidez a la tasa de
interés del 0% nominal, por un 75% de la totalidad del monto a diferir.
En este caso, o en el evento en que las empresas comercializadoras de
servicios públicos opten por no tomar la mencionada línea de
liquidez, no podrá trasladarse al usuario ningún interés o
costo financiero derivado de un mecanismo para cubrir el diferimiento del
cobro de la factura.
PARÁGRAFO TERCERO. El otorgamiento de la
línea de liquidez se hará con los datos históricos de
consumo y costo unitario por la prestación del servicio según la
información existente en el Sistema Único de Información
(SUI). La entidad financiera que ofrece la línea de liquidez
adelantará el análisis de riesgo correspondiente de las empresas
comercializadoras de servicios públicos domiciliarios de energía
eléctrica y gas combustible por redes, con el fin de determinar
cuáles de estas podrían requerir la constitución de
garantías para el acceso a la línea de liquidez de la que trata
el siguiente artículo.
Conforme a lo anterior, en caso de que alguna
empresa comercializadora del servicio de energía o gas combustible por
redes requiera la constitución de garantías, podrá utilizar
para el efecto, entre otras, las siguientes: (i) la cesión de la
porción no subsidiada de las cuentas por cobrar o facturas debidas por
los usuarios de cualquier estrato; (ii) los subsidios causados o que
vaya a recibir por la prestación del servicio, para lo cual podrá
aplicar lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Legislativo 517 de
2020; (iii) cualquier otro tipo de garantía suficiente para
la entidad financiera que ofrece la línea de liquidez.
Las empresas de servicios públicos oficiales o
mixtas a las que se refiere este artículo, quedarán exentas del
cumplimiento de los límites de endeudamiento estatal fijados por las
normas aplicables. En todo caso, deberán cumplir las autorizaciones de
endeudamiento contenidas en el artículo 2.2.1.2.2.3 del Decreto 1068 de
2015, adicionado por el Decreto 473 de 2020.
Juicio de finalidad y conexidad material
80. Las medidas analizadas en
este apartado responden directa y específicamente a la finalidad de aminorar el
agravamiento de los efectos económicos negativos causados a las empresas de
servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible y garantizar la
continuidad en la prestación de estos servicios, de tal manera que los
usuarios, quienes han visto afectados sus ingresos con motivo de la actual
crisis, puedan acceder a alivios y ayudas temporales que eviten la suspensión
de estos servicios domiciliarios, los cuales resultan de vital importancia en
medio de la actual pandemia y las medidas de aislamiento preventivo obligatorio
que obligan a la población a permanecer en sus hogares. Tal como se expuso en
los considerandos del decreto que se analiza, el recaudo de pagos por el
consumo del servicio de energía eléctrica ha disminuido considerablemente, “lo
cual es un fiel reflejo de la forma en la que se están viendo afectadas
las familias en relación con la posibilidad de efectuar el pago oportuno
de los servicios públicos domiciliarios ante las consecuencias
económicas y sociales de la emergencia”. Por lo tanto, se considera
superado el juicio de finalidad.
81. El juicio de conexidad externa también se
cumple, ya que las medidas bajo estudio están estrechamente relacionadas con el
Decreto Legislativo 637 de 2020. En efecto, el Gobierno nacional expresó la
necesidad de tomar medidas para el sector energético “que busquen entre
otras, garantizar la prestación efectiva del servicio dándole
cumplimiento al principio de solidaridad, generar equilibrios ante las cargas y
efectos derivados de la pandemia del nuevo coronavirus COVID -19 para los
distintos agentes de la cadena productiva y para los usuarios, hacer más
eficientes y sostenibles los mecanismos, costos y tarifas asociados a la
prestación de los servicios públicos y a las actividades del sector
minero - energético, así como establecer mecanismos de
priorización, reducción, reestructuración y racionalización
en trámites, procedimientos y procesos que permitan mitigar los impactos
de la emergencia en relación con los servicios y proyectos asociados a
dicho sector.” No obstante, advierte la Sala que la expresión “mediante decisión
que no será susceptible de recursos”, contenida en la medida relacionada
con la modificación del proceso de servidumbre pública de conducción de energía
eléctrica dispuesta en el artículo 7, no tiene una relación con las causas que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Sobre este punto se
volverá más adelante en el juicio de motivación suficiente, con el objeto de
realizar un estudio conjunto de esta disposición.
82. Finalmente, la conexidad
interna también se encuentra superada. En el acápite 2.2. de los
considerandos del Decreto Legislativo 798 de 2020 se explica la necesidad de
adoptar las referidas medidas en el sector de la energía eléctrica. Se indica
que las medidas se adoptan en razón a la disminución en el recaudo de pagos por
el consumo del servicio de energía eléctrica, “lo cual es un fiel reflejo de
la forma en la que se están viendo afectadas las familias en
relación con la posibilidad de efectuar el pago oportuno de los servicios
públicos domiciliarios ante las consecuencias económicas y sociales
de la emergencia”, motivo por el que se hace indispensable tomar medidas
que garanticen la continuidad en la prestación del servicio público.
Juicio
de motivación suficiente
83. Los artículos 3, 4, 5, 6 y
7 (parcial) cumplen el juicio de motivación suficiente. Tanto en los
considerandos del Decreto Legislativo 798 de 2020, como en la intervención
presentada por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República en este
proceso, se explica que las medidas adoptadas en las normas bajo examen se
expiden en razón a la necesidad de garantizar la prestación eficiente de los
servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible. Esto
debido a la caída en el recaudo de pagos por consumo de estos servicios,
producida por la imposibilidad de muchas personas de pagar oportunamente los
respectivos servicios a causa de la crisis generada por la pandemia. Tal como
se señala en los considerandos del decreto que se estudia, “el recaudo real
entre los meses de marzo y mayo podría llegar a disminuir hasta el 28%
respecto al recaudo esperado para el año 2020”, por lo que requieren
tomar acciones para hacer frente a esta situación.
84. Uno de los intervinientes
cuestiona la motivación respecto del artículo 7. Aduce que en los
considerandos del Decreto Legislativo 798 de 2020 no se hace ninguna mención a
la medida que se adopta en dicho artículo, consistente en la modificación del
artículo 28 de la Ley 56 de 1981, a través de la cual se faculta a los jueces
que adelantan procesos de servidumbre pública de conducción de energía
eléctrica a autorizar el ingreso al predio y la ejecución de las obras
que, de acuerdo con el plan de obras del proyecto presentado con la demanda,
sean necesarias para el goce efectivo de la servidumbre, sin necesidad de
realizar una diligencia de inspección judicial.
85. Al respecto la Sala advierte
que el decreto que se analiza trae a colación uno de los fundamentos expuestos
en el Decreto 637 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica y
Social, según el cual, “con el objeto de garantizar la continuidad en la
prestación de los servicios públicos será necesario adoptar
medidas para hacerla más eficiente y garantizar la sostenibilidad de los
procedimientos, costos y tarifas asociados, así como establecer
mecanismos de priorización, ajuste y racionalización de los
trámites y procesos, mitigando los impactos de la emergencia en la
prestación del servicio y en la ejecución de proyectos de este
sector”. Así mismo, el acápite 2.2. de la parte considerativa del decreto
bajo análisis contiene una motivación general que sirve de sustento a las
medidas adoptadas en materia de energía eléctrica que, tal como se acaba de
señalar, supera el juicio de motivación suficiente en el análisis del presente
eje. En dichos considerandos el Gobierno nacional advierte que es necesario “evitar
poner en riesgo la continuidad en la prestación de los servicios públicos de
energía eléctrica y gas combustibles.”
86. De otra parte, en la
intervención presentada por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, el Gobierno explica y justifica cada uno de los artículos del
decreto. En relación al artículo 7, se indica que es necesario
garantizar la continuidad en la construcción de los proyectos de energía para
asegurar una adecuada prestación de este servicio. En consecuencia, se indica
que la medida que se adopta se justifica “teniendo en cuenta las
dificultades que representa no sólo la parálisis por fuerza mayor de la
actividad jurisdiccional, sino las imperativas condiciones de virtualidad en
que se deben desarrollar una vez se reactiven, lo cual hace difícil que
procesos físicos y presenciales, como las inspecciones judiciales, puedan
retomar a la normalidad en un corto tiempo. Esto podría afectar definitivamente
que se desarrollen a tiempo los proyectos energéticos a través de los cuales se
busca llevar energía a quienes no tienen acceso a esta, así como aquellos que
tienen como finalidad dar confiabilidad al sistema energético (…). Por lo
anterior, la medida busca permitir a los jueces, por el tiempo estricto en que exista
una situación de anormalidad extraordinaria, asociada a la declaratoria de
emergencia sanitaria, a que por medio del auto admisorio de la demanda,
autorice el ingreso al predio y la ejecución de las obras de transmisión de
energía eléctrica, de acuerdo con el plan de obras del proyecto presentado con
la demanda, sin la necesidad de realizar la inspección judicial a la que
obligaba la Ley 56 de 1981 (…) sin perjuicio de que continúe el proceso
judicial dispuesto para ello, y de que en cualquier momento del proceso se
pueda adelantar la inspección del caso, sin que sea necesario en todo caso
condicionar el inicio de obras a dicha inspección.”
87. Por lo anterior, la Sala
encuentra que no le asiste razón al interviniente. Las medidas adoptadas
mediante el artículo 7 del Decreto Legislativo 798 de 2020 están
suficientemente motivadas por el Gobierno nacional. En efecto, en los
considerandos del decreto bajo examen se justifican de manera general todas las
medidas adoptadas en materia de energía eléctrica, incluido el artículo 7,
mientras que en la intervención presentada por la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República se concreta dicha motivación de manera específica
en cada uno de los artículos del decreto, explicando en detalle las razones que
llevan al Gobierno a adoptar cada una de las medidas, tal como se acaba de
explicar en relación con artículo cuestionado.
88. Sin embargo, la Corte
advierte que la expresión “mediante decisión que no será susceptible de
recursos”, contenida en el artículo 7, no supera el juicio motivación
suficiente. En efecto, el Gobierno nacional no presentó razones suficientes
para justificar, en los procesos de servidumbre pública de conducción energía
eléctrica, la decisión de eliminar los respectivos recursos contra el auto
admisorio de la demanda. Debe tenerse en cuenta que en dicha providencia,
además de resolverse la admisión de la demanda, se autoriza el ingreso al
predio objeto de servidumbre y la ejecución de las obras necesarias para el
goce de la servidumbre, sin necesidad de realizar la diligencia de
inspección judicial. Tanto en los considerandos del decreto bajo examen,
como en la intervención presentada por la Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República, el Gobierno nacional omite por completo cualquier
justificación sobre esta medida, pues las explicaciones se centran en la
supresión de la diligencia de inspección judicial, la suscripción del acuerdo
de intervención voluntaria y la calificación de utilidad pública e
interés social a cargo del Ministerio de Minas y Energía.
89. Así mismo, la Corte no
encuentra una conexidad entre la necesidad de eliminar los recursos contra el
auto admisorio de la demanda en los procesos de servidumbre pública de
conducción de energía eléctrica y los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. No parece
indispensable suprimir esta garantía procesal para garantizar la adecuada
prestación del servicio de energía eléctrica y tampoco se advierte que la interposición
de los recursos que se eliminan constituyan, en el contexto de la actual
emergencia, un obstáculo para el adecuado desarrollo de estos procesos.
90. Todo lo anterior implica
también que esta medida resulta desproporcionada, en tanto restringe
innecesariamente el derecho al debido proceso de la parte demandada en los
procesos de servidumbre pública de conducción de energía eléctrica. En efecto,
al suprimirse una garantía procesal sin ningún tipo de justificación, sin que
se advierta la relación de la medida con las causas de la actual emergencia y
la necesidad de la misma, el derecho al debido proceso se limita de manera
desproporcionada, por lo que la medida en cuestión no resulta una respuesta
equilibrada frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis.
91. En consecuencia, al no
encontrarse acreditados los criterios de motivación suficiente, conexidad
externa y proporcionalidad, la expresión “mediante decisión que no será
susceptible de recursos”, contenida en el artículo 7 del Decreto
legislativo 798 de 2020, será declarada inexequible.
Juicio de ausencia de
arbitrariedad
92. Los artículos 3, 4, 5, 6 y 7 (i) no
suspenden o vulneran el núcleo esencial de ningún derecho fundamental; (ii) no
interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público (iii) y
tampoco suprimen o modifican los organismos y las funciones básicas de
acusación y juzgamiento. Las medidas que se analizan buscan brindar un apoyo a
las empresas empresas prestadoras de servicios públicos de energía
eléctrica y gas combustible y a los usuarios de estos servicios, de tal
manera que se garantice una continua y adecuada prestación de los servicios.
Juicio
de intangibilidad
93.
La Sala concluye que los artículos
3, 4, 5, 6 y 7
del Decreto Legislativo 798 de 2020 no suspenden o limitan ningún derecho
intangible, en lo términos señalados por esta Corte en la Sentencia C-723 de
2015.[64]
Juicio de no contradicción específica
94.
Las medidas previstas en los artículos analizados no presentan una
contradicción específica con la Constitución ni con los compromisos adquiridos
por el Estado colombiano a partir de los tratados internacionales en derechos y
humanos, ni desconocen el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el
contexto de un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y no limitan
o restringen derechos de los trabajadores. Tal como se señaló en la Sentencia
C-187 de 2020, ninguna norma prohíbe buscar fórmulas tarifarias que faciliten
el pago de los servicios, ni asignar subsidios o recurrir al principio de
solidaridad para buscar fuentes de recursos para garantizar la continuidad de
la prestación de los servicios públicos de energía y gas domiciliarios en
momentos en que el confinamiento en los hogares resulta esencial para evitar la
expansión del contagio. En efecto, el propio texto constitucional señala en el
artículo 368 que “la Nación, los departamentos, los distritos, los
municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus
respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan
pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus
necesidades básicas.”
95.
Ahora bien, uno de los intervinientes indica que el artículo 7, relativo
a la modificación al proceso de servidumbre pública de conducción de energía
eléctrica, contradice el artículo 29 constitucional que consagra el derecho al
debido proceso, pues se elimina un medio probatorio como la inspección judicial
y se imposibilita la impugnación de una providencia judicial. La Sala no
encuentra tal contradicción entre la norma en cuestión y el derecho al debido
proceso. Ni el artículo 29 de la Constitución Política ni ninguna otra norma
constitucional impiden que el legislador de emergencia modifique procesos
judiciales y adicione o elimine etapas, recursos, medios probatorios o
cualquier otro aspecto procesal que considere deba ser ajustado de acuerdo a la
crisis que se pretenda conjurar. No obstante, en el análisis del juicio de
proporcionalidad se harán unas consideraciones adicionales sobre este punto
para determinar si las medidas adoptadas por el artículo 7 resultan
equilibradas en el marco de la actual pandemia, a la luz del derecho al debido
proceso.
Juicio de incompatibilidad
96.
La Sala observa que los artículos 4, 5 y 6 del Decreto Legislativo 798
de 2020 no suspenden ninguna ley de la República. En efecto, la creación de una
competencia adicional para FINDETER, prevista en los dos primeros artículos, no
exige justificaciones específicas cuando se trata del juicio de
incompatibilidad. De igual manera, el artículo 6 solamente autoriza
destinar unos recursos provenientes del FOME para que se destinen a operaciones
de compensación de tasa, sin que con ello se suspenda disposición legal
alguna.
97.
En cuanto al artículo 3 del Decreto Legislativo 798 de 2020, tal como se
indicó en la Sentencia C-187 de 2020, se advierte que con esta norma se
suspenden algunas disposiciones de la Ley 142 de 1994, sin embargo, este juicio
se encuentra superado porque las normas que se suspenden resultan incompatibles
con el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica declarado mediante el
Decreto Legislativo 637 de 2020. En efecto, el artículo 142 de la Ley 142 de
1994 establece que las empresas de servicios públicos puedan suspender el
servicio cuando exista un retraso en el pago del mismo por parte de los
usuarios. Así mismo, las leyes que regulan la prestación de los servicios
públicos domiciliarios no contemplan una facultad para el Estado que le permita
exigir a un prestador del servicio que difiera el pago de los servicios que
presta y, adicionalmente, el artículo 96 de la Ley 142 de 1994 permite el cobro
de intereses y otros costos asociados al usuario por la mora en el pago del
servicio,[65] mientras que el artículo
99 del mismo estatuto impone cargas operativas a los prestadores y al Estado
para el reconocimiento de subsidios[66] y el artículo 126
establece una vigencia de cinco años para la revisión de tarifas por parte de
la comisión reguladora,[67] entre otros criterios
poco flexibles para la atención de la actual crisis.
98.
Finalmente, se observa que el artículo 7 suspende, durante el término de
la emergencia sanitaria declarada con ocasión del COVID-19, el artículo 28 de
la Ley 56 de 1981 que establece la necesidad de practicar una inspección
judicial sobre el predio afectado en los procesos de servidumbre pública de
conducción de energía eléctrica para autorizar la ejecución de las obras. La
sala concluye que, tal como lo sostuvo la Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República en la intervención presentada en este proceso, el mencionado
artículo de la Ley 56 de 1981 resulta incompatible en el marco de la pandemia
causada por el COVID-19. Lo anterior debido a que las medidas de aislamiento
preventivo obligatorio y la suspensión de términos judiciales decretada por el
Consejo Superior de la Judicatura impiden que los jueces y demás personas que
intervengan en la inspección judicial, se desplacen a los respectivos predios a
realizar tal diligencia, lo que a su vez imposibilita la ejecución de las obras
en los proyectos de energía. Esta situación pone en riesgo la adecuada y
eficiente prestación del servicio público de energía, razón por la que se
supera el análisis de incompatibilidad.
Juicio
de necesidad
99. Necesidad fáctica. Las medidas adoptadas en los
artículos 3, 4, 5, 6 y 7 resultan necesarias,
de una parte, para garantizar la prestación de los servicios públicos
domiciliaros de energía eléctrica y gas combustible a los usuarios de éstos
durante la pandemia causada por el COVID-19 y, de otra, para asegurar que el
Estado y las empresas prestadoras de dichos servicios cuenten con recursos
económicos suficientes para asegurar el adecuado suministro a toda la
población, así como mecanismos judiciales idóneos para ejecutar rápidamente
proyectos de energía eléctrica. De esta forma se trata de evitar que se afecte
la provisión de servicios esenciales en momentos en los que la mayor parte de
la población debe aislarse en sus hogares para evitar la propagación del virus.
100. Como se indicó en la
Sentencia C-187 de 2020, la crisis ocasionada por el COVID-19 ha afectado los ingresos
de las personas, lo que ha implicado dificultades para el pago de las tarifas
de energía eléctrica y gas. Esto a su vez puede poner en riesgo la suficiencia
financiera de las empresas prestadoras del servicio debido a la afectación en
su caja, generando riesgos para la continuidad en la prestación de los
servicios. Estas circunstancias, sumadas a la prolongación de las medidas de
aislamiento social y el impacto que esto tiene en la economía de los hogares
colombianos, justifican la necesidad de tomar medidas dirigidas a facilitar a
los usuarios el pago de las facturas, como la adoptada en el artículo 3,
y al mismo tiempo, proteger la liquidez de las empresas de tal manera que se
mitiguen los efectos económicos derivados de la pandemia y se pueda garantizar
la continuidad de la prestación del servicio de energía y gas. Por lo tanto
resulta indispensable que se autoricen líneas de crédito, redescuento y
compensación de tasa en favor de las empresas prestadoras de servicios públicos
de energía eléctrica y gas combustible, como lo hacen los artículos 4, 5 y 6,
lo que también permite que el prestador del servicio no traslade costos
financieros o intereses comerciales a los usuarios finales.
101. En el mismo sentido, resulta
necesario que los proyectos de energía eléctrica puedan ejecutarse rápidamente
para asegurar una adecuada prestación de este servicio público. En
consecuencia, adecuar el proceso de servidumbre pública de conducción de
energía eléctrica al contexto de la pandemia y de las medidas de aislamiento
preventivo obligatorio resulta imperioso. Es por esto que las medidas adoptadas
en el artículo 7 superan este análisis, ya que permiten el desarrollo
ágil de estos procesos judiciales, los cuales se requieren surtir para ejecutar
las respectivas obras en proyectos en materia de energía eléctrica.
102. Necesidad
jurídica. Las medidas adoptadas en los artículos 3, 4, 5, 6 y 7
satisfacen el criterio de necesidad jurídica, pues las
atribuciones ordinarias del Ejecutivo no permitían alcanzar los fines
propuestos con dichas normas, por lo que se hacía indispensable recurrir al
ejercicio de las competencias legislativas extraordinarias establecidas en el
artículo 215 de la Constitución Política.
103. Las medidas dispuestas en el artículo 3,
relativo a la extensión del pago diferido de los servicios públicos
domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible, superan el
juicio de necesidad jurídica. En efecto el Ejecutivo debía acudir a una norma
de rango legal porque corresponde a este tipo de cuerpos normativos regular la
forma y pago de la prestación de los servicios públicos tal como lo establece
el numeral 23 del artículo 150 de la Constitución Política. Al respecto, los
artículos 126[68] y 140[69]
de la Ley 142 de 1994 regulan de manera específica la vigencia de las fórmulas
tarifarias y la suspensión del servicio por el incumplimiento en el pago, por
lo que una modificación de tales disposiciones solo podía realizarse a través
de una norma de la misma jerarquía.
104. En cuanto los artículos 4 y 5, que hacen
referencia a los créditos y las líneas de redescuento con tasa compensada
que puede ofrecer FINDETER a las empresas prestadoras de servicios
públicos, considera la Sala que era necesario adoptar tales medidas a
través de un decreto legislativo. Lo anterior debido a que el ordenamiento
jurídico no prevé mecanismos suficientes y adecuados para que el Gobierno
nacional pueda tomar estas decisiones. En efecto, la Ley 57 de 1989, en el
literal d del artículo 4, faculta a FINDETER a “celebrar operaciones de
crédito externo, con sujeción a los requisitos y procedimientos
establecidos por la legislación vigente para el endeudamiento externo de
las entidades descentralizadas del orden nacional”. No obstante, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la misma ley, todas las
operaciones de crédito de FINDETER se deben efectuar a través de
establecimientos de crédito o de las entidades descentralizadas de los
entes territoriales, pero ninguna norma autoriza a esta entidad a otorgar
créditos o líneas de redescuento con tasa compensada de manera directa a
empresas prestadoras de servicios públicos. En consecuencia, dado que los
artículos que se analizan suponen una modificación a una ley, era necesario
acudir a una norma del mismo rango para fijar estas nuevas medidas.
105. El artículo 6 también requería ser
expedido mediante un decreto legislativo porque se refiere a la utilización de
recursos provenientes del FOME, fondo que fue creado mediante una norma del
mismo rango, esto es, el Decreto Legislativo 444 de 2020.[70]
Por lo tanto, una medida como la compensación de tasa para la continuidad
en la prestación de los servicios públicos de energía
eléctrica y gas combustible con recursos del FOME debía tomarse mediante
una norma de rango legal. Finalmente, el juicio de necesidad jurídica también
se supera respecto del artículo 7, pues, como ya se explicó, esta norma
modifica una disposición de rango legal, esto es, el artículo 28 de la Ley 56
de 1981, por lo que el Presidente de la República debía hacer uso de sus
potestades legislativas de excepción para adoptar esta medida.
Juicio de proporcionalidad
106. Para analizar la
proporcionalidad de las disposiciones del Decreto Legislativo 798 de 2020 que
se analizan en este eje, es necesario agruparlas de acuerdo con el alcance y
finalidad de las medidas y la posible restricción de derechos constitucionales,
a fin de determinar el grado de intensidad del examen a realizar.
107. El primer grupo de medidas a
analizar son las establecidas en los artículos 3, 4, 5 y 6. Estas normas
brindan alivios a los usuarios de los servicios públicos de energía eléctrica y
gas en el pago de éstos, al tiempo que otorga el acceso de las empresas
prestadoras de dichos servicios a diferentes ayudas financieras para que puedan
otorgar los diferentes beneficios económicos a sus usuarios sin que se vea
afectada su estabilidad económica. En esta ocasión, y dada la naturaleza de los
asuntos que se abordan, la Corte considera que el nivel apropiado de control es
intermedio. Esto, comoquiera que se trata de asegurar la prestación de
servicios públicos de energía eléctrica y gas y la correlativa financiación que
se brinda a las personas prestadoras de estos servicios públicos. De modo que,
de una parte, se encuentra la responsabilidad del Estado en la prestación de
los servicios públicos,[71] incluyendo las
condiciones a los prestadores, y de otra, la prioridad en el alivio económico
que se otorga a ciertos usuarios como herramienta de solidaridad y
redistribución de los ingresos[72]. El escrutinio
intermedio ordena examinar que: (i) el fin sea constitucionalmente
importante, (ii) el medio para lograrlo sea efectivamente conducente; y
que (iii) la medida no sea evidentemente desproporcionada.[73].
108.
Como se ha señalado en esta sentencia, la finalidad perseguida con estas
medidas es constitucionalmente importante. Se trata de materializar la
obligación Estatal de garantizar la continuidad en la prestación de los
servicios públicos de energía eléctrica y gas y la accesibilidad económica de
servicios públicos esenciales, cuya adecuada prestación resulta particularmente
importante en las actuales circunstancias de la crisis generada por la
pandemia.
109.
De igual manera, las medidas adoptadas en estos artículos son efectivamente
conducentes para alcanzar el fin propuesto. El descuento o el pago diferido
de los servicios públicos de energía eléctrica y gas posibilita que los
usuarios de estos servicios paguen por estos en unas condiciones más favorables
de las que ordinariamente puedan tener y eviten de esta manera la suspensión de
los servicios, así como el agravamiento de la deuda por el cobro de intereses.
Por otra parte, al otorgarse línea de liquidez, los recursos subsidiados entran
directamente en las empresas comercializadoras de los servicios públicos, lo
que les permite superar las dificultades de caja que puedan generarse por el
retraso en los pagos por parte de los usuarios, y de esa manera se logra
garantizar la continuidad en la prestación del servicio y la estabilidad
financiera de estas empresas.
110. Finalmente, encuentra la Sala que las medidas
no son evidentemente desproporcionadas. Esto debido a que, como se dijo, su
implementación contribuye efectivamente a la realización de intereses
constitucionales de alto valor. Ahora bien, aunque esta decisión puede tener un
impacto sobre la caja de las respectivas empresas prestadoras de los servicios
públicos a causa de una posible reducción de sus ingresos, resultan
proporcionadas si se tiene presente su temporalidad y, principalmente, las
compensaciones que contempla el mismo Decreto en favor de dichas empresas,
tales como la posibilidad de acceder a una línea de liquidez con una tasa
nominal del 0%, líneas de redescuento con tasa compensada y operaciones
de compensación de tasa que permite cubrir los costos del diferimiento en el
pago de los servicios y justifica económicamente el descuento de mínimo el 10%
que contempla el artículo 3.
111. Sobre este último punto uno de los intervinientes
señala que el parágrafo 2 del artículo 4 debería ser declarado
inexequible porque excluyó de la línea de financiación, prevista en dicha
norma, el impacto financiero del descuento del 10%. El parágrafo en cuestión
indica que “el monto máximo de recursos a desembolsar, para el
financiamiento de los ciclos de facturación de los que trata el
artículo 1 del Decreto 517 de 2020 y el artículo 3 del presente
Decreto, corresponderá exclusivamente a aquellos montos efectivamente
diferidos por las empresas de servicios públicos domiciliarios a las
que se refiere el presente artículo, siempre que estén dentro del
cupo máximo al que se refiere el parágrafo anterior” (Subrayado
fuera del texto). La Sala considera que esta medida no resulta
desproporcionada, pues está debidamente justificada en los criterios y fórmulas
utilizadas por el Gobierno Nacional para adoptar tal determinación.
112. En primer lugar debe señalarse que no es cierto,
como lo indica el interviniente, que desde un principio el Gobierno Nacional
hubiera considerado que dentro de la financiación se debía
contemplar la totalidad de los recursos que la empresa requiere para financiar
a todos los usuarios de los estratos 1 y 2, con el fin de compensar el referido
descuento del 10%. En el parágrafo 1 del artículo 2 del Decreto 517 de 2020,
declarado exequible por la Sentencia C-187 de 2020, se estableció lo siguiente:
“Las empresas comercializadoras de los servicios de energía eléctrica y gas
combustible por redes que tomen la línea de liquidez de la que trata este
artículo a una tasa de interés del 0% nominal para la totalidad del monto a
diferir, deberán ofrecer un descuento en el actual ciclo de facturación, y
en el siguiente a la expedición del presente Decreto, de mínimo el 10% sobre el
valor no subsidiado de la correspondiente factura, para aquellos usuarios de
estratos 1 y 2 que hagan el pago de la factura en la fecha de pago oportuno.” (Subrayado
fuera del texto). Esta disposición, que se reproduce en parágrafo 2 del
artículo 3 del decreto que se analiza en esta oportunidad, es clara al señalar
que la línea de liquidez que se otorga a las empresas prestadores de los
servicios de energía eléctrica y gas cubre la totalidad del monto a diferir en
el pago de estos servicios, mas no el monto del descuento de mínimo el 10% que estas
empresas están obligadas a ofrecer si toman la línea de liquidez a la que hace
referencia el artículo 4 del Decreto Legislativo 798 de 2020.
113. En la Sentencia C-187 de 2020 se analizó una
posible contradicción entre esta medida y el artículo 367 constitucional. Uno
de los intervinientes sostuvo en aquella oportunidad que el porcentaje del 10%
no surge de una evaluación sobre la afectación que la aplicación de dicho
descuento tendría, ni sobre la estructura de costos de las empresas prestadoras
de servicios públicos, lo cual pondría en riesgo la viabilidad financiera de
las mencionadas empresas. Al respecto se dijo en la citada sentencia: “la
Corte Constitucional preguntó al Ministerio de Minas y Energía sobre los
criterios utilizados para determinar dicho porcentaje mínimo de descuento[74]
y en su respuesta el Ministerio explicó detalladamente las fórmulas en que se
basa dicho porcentaje,[75] de las cuales es
posible concluir que en promedio, la tasa de descuento del 10% permite a la
empresa recuperar los costos con la diferencia entre los rendimientos
financieros ordinarios y la tasa nominal del 0% a 36 meses. Es claro entonces
para esta Corporación que la medida no desconoce el criterio de costos para el
calculo de la tarifa del servicio público y que por lo tanto no existe una
contradicción específica con lo dispuesto en el artículo 367 superior.”
114. En consecuencia, es claro que la medida que prevé
la financiación de los respectivos ciclos de facturación a partir de
aquellos montos efectivamente diferidos, no resulta desequilibrada, pues
obedece a los estudios y cálculos realizados por el Gobierno nacional, según
los cuales, el descuento del 10% no afecta la estabilidad financiera de las
empresas de servicios públicos de energía eléctrica y gas porque estos costos
se recuperan con el acceso a una tasa nominal del 0% a 36 meses.
115. De otra parte, como ya se dijo, las medidas
dispuestas en el artículo 3 reproducen las mismas medidas que se habían
adoptado mediante los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo 517 de 2020, sin
embargo, en esta oportunidad se extiende la vigencia de las mismas y se indica
que tales disposiciones aplican para los consumos correspondientes al siguiente
ciclo de facturación a los previstos en el artículo 1 del Decreto
517 de 2020. Así mismo, el parágrafo 3 del artículo 4 dispone que los
ministerios de Minas y Energía y Hacienda y Crédito Público,
a través de resolución conjunta, podrán extender el
diferimiento del que trata el decreto bajo estudio, por un ciclo de facturación
adicional, siempre y cuando existan recursos disponibles de los previstos para
la financiación dispuesta en los artículos 1 y 2 del Decreto
Legislativo 517 de 2020 y el artículo 3 del Decreto Legislativo
798 de 2020.
116. La Corte no encuentra desproporcionada la
vigencia de las medidas, pues responden a la difícil situación económica por la
que atraviesan muchos hogares en el país a causa de la pandemia, por lo que
resulta indispensable que se extiendan estos alivios en el pago de los servicios
públicos de energía eléctrica y gas y se garantice la continuidad en la
prestación de éstos. En todo caso, la posibilidad que se le otorga a los
ministerios de Minas y Energía y Hacienda y Crédito Público
para extender por un ciclo de facturación adicional las medidas previstas en el
artículo 3 del Decreto 798 de 2020 está sujeta a la disponibilidad de
recursos para tal propósito, lo que garantiza la estabilidad financiera de las
empresas prestadoras de servicios públicos.
117. Finalmente, el Ministerio Público solicita
declarar la exequibilidad del artículo 4 del Decreto 798 de 2020, en el
sentido que la concesión de los créditos señalados en este decreto, al quedar
supeditados a contar “con la autorización establecida en el Decreto
Legislativo 581 de 2020, en las mismas condiciones que para esta operación
establece el artículo 2 del citado Decreto” no podrán condicionarse a que
los gobernadores y alcaldes sean garantes de los mismos, según se dejó
explicado. La Corte encuentra improcedente esta solicitud, toda vez que lo que
se cuestiona es el contenido del artículo 2 del Decreto Legislativo 581 de
2020,[76] el cual establece que
las entidades territoriales podrán garantizar los créditos otorgados a las
empresas de servicios públicos domiciliarios de acueducto, y no una disposición
del Decreto Legislativo 798 de 2020 que se analiza en esta oportunidad.
118. Por lo anterior, la Sala considera que los artículos
3, 4, 5 y 6 del Decreto Legislativo 798 de 2020 superan el juicio de proporcionalidad.
119.
Ahora bien, en cuanto al análisis del artículo 7, también se seguirá un
test intermedio de proporcionalidad, pues la modificación de artículo 28 de la
Ley 56 de 1981 puede implicar una afectación al derecho al debido proceso de
los demandados en los procesos de servidumbre pública de conducción de energía
eléctrica. No obstante, como se explicará, la medida no resulta
desproporcionada.
120. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que los
fines de la medida son legítimos e importantes, esto es, garantizar la
adecuada y continua prestación del servicio público de energía eléctrica. Al
respecto debe señalarse que el artículo 365 constitucional establece que “los
servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado”, quien
debe asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes. Esta obligación,
en el actual contexto de la pandemia causada por el COVID- 19, cobra una mayor
relevancia, ya que las medidas de aislamiento preventivo han obligado a la
mayor parte de la población a permanecer en sus hogares, por lo que es
necesario que cuenten con una vivienda digna, para lo cual se debe garantizar
el acceso físico y económico a los servicios de energía.[77]
Aunado a lo anterior, la eliminación temporal de la inspección judicial
requerida en los procesos de servidumbre de conducción de energía eléctrica
promueve el cumplimiento efectivo de las medidas sanitarias que se han
decretado con ocasión de la pandemia, entre ellas el aislamiento preventivo
obligatorio.
121. En segundo lugar, el
medio empleado es adecuado y efectivamente conducente para alcanzar tales fines.
La eliminación temporal del requisito relativo a la inspección judicial para
que el juez autorice la ejecución de las respectivas obras de conducción de
energía eléctrica permite agilizar estos procesos, los cuales pueden verse
obstaculizados por las medidas de aislamiento preventivo obligatorio y la
suspensión de términos judiciales, lo que implica que el juez y demás
intervinientes de la inspección judicial, como el propietario o poseedor del
predio, puedan verse impedidos de asistir a esta diligencia. Esto además
contribuye a evitar el contacto entre personas y, así, prevenir eventuales
contagios del virus entre los intervinientes de estas diligencias, procurando
salvaguardar su salud.
122. Así mismo, el acuerdo de
intervención suscrito entre el propietario o poseedor del respectivo predio o
los herederos determinados del bien y la entidad responsable del proyecto de
infraestructura de energía eléctrica o de transporte de gas combustible,
permite agilizar el inicio de estos proyectos que resultan fundamentales para
garantizar la prestación continua y adecuada del servicio público de energía
eléctrica en todo el territorio nacional. Lo anterior por cuanto, de acuerdo
artículo 42 del Decreto 2024 de 1982,[78] “por el cual se
reglamenta parcialmente la Ley 56 de 1981”, las entidades encargadas de los
respectivos proyectos que requieran el acceso a predios poseídos por
particulares, deben solicitar un permiso por escrito y enviar copia de dicha
solicitud al alcalde municipal respectivo, quien deberá conminar al poseedor u
ocupante dentro de las 24 horas siguientes a la presentación de la solicitud,
pudiendo imponer multas en caso de que no permita el acceso al predio. Por
tanto, el acuerdo de intervención voluntaria que establece el parágrafo 1 del artículo
7 del Decreto legislativo 798 de 2020 conduce a dotar de mayor rapidez el
inicio de los proyectos requeridos en materia de energía eléctrica y gas
combustible, evitando el trámite consagrado en el referido artículo 42 del
Decreto 2024 de 1982.
123. De otra parte, la autorización
para que el Ministerio de Minas y Energía sea la autoridad encargada de otorgar
la calificación de utilidad pública e interés social de los planes y proyectos
de energía, no solo es una atribución inherente al objeto misional de
esta entidad, sino que asegura la toma de decisiones oportunas y técnicas en
esta materia, permitiendo agilizar la ejecución de los proyectos de
energía eléctrica.
124. Finalmente, la Sala considera que las medidas
no son evidentemente desproporcionadas. En cuanto a la medida de suspender
la diligencia de inspección judicial que se requería para que el juez
autorizara la ejecución de las obras en los procesos de servidumbre de
conducción de energía eléctrica, uno de los intervinientes consideró que esta
disposición transgredía el derecho al debido proceso. Sin embargo, como se
pasará a explicar, la medida resulta equilibrada y no desconoce ningún derecho
fundamental.
125. De acuerdo con el artículo 165 del Código General del
Proceso, la inspección judicial es un medio de prueba que contribuye a “la
formación del convencimiento del juez”, ya que le permite consolidar un panorama de los
hechos y, en esta dirección, formarse una percepción objetiva de lo que dio
lugar a los mismos.[79]
En los términos de la jurisprudencia constitucional,
la inspección judicial es un medio de prueba que se decreta en virtud de un
acto estatal que es público y se practica en las mismas condiciones; no de
manera clandestina o distante de las partes concernidas. Persigue resaltar “el
carácter público de la función judicial, el cual garantiza por igual los
intereses superiores de la sociedad y de los individuos.”[80]
126. La Ley 56 de 1981, en su capítulo 2, correspondiente al
procedimiento de imposición de servidumbres, dispuso en el artículo 28 que el
juez practicará una inspección judicial sobre el predio afectado y
autorizará la ejecución de las obras que, de acuerdo con el plan del
proyecto, resulten necesarias para el goce efectivo de una servidumbre pública
de conducción de energía eléctrica. Según la jurisprudencia de la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, “[es] cierto que el
legislador, para determinados asuntos, ordenó la práctica forzosa de la
inspección judicial, como en el caso de la pertenencia y de las servidumbres [con]
el confesado propósito de que el juez, de visu, se percatara de los hechos
alegados por las partes como soporte de sus pretensiones, sin que, aun en esas
hipótesis, pueda considerarse que dicha prueba es necesaria para probar los
hechos que le son propios a tales litigios, pues el legislador, en esas
materias, no consagró un régimen de tarifa legal, de suyo excepcional en el
Código de Procedimiento Civil que rige desde 1970”[81].
Es decir, en materia de procedimientos de imposición de servidumbres el
funcionario judicial puede lograr la constatación objetiva de los hechos a
través de distintos medios de prueba, por ejemplo, de naturaleza documental. El
artículo 236 del Código General del Proceso reafirma esta posición cuando prevé
que “salvo disposición en contrario, solo se
ordenará la inspección cuando sea imposible verificar los hechos por medio de
videograbación, fotografías u otros documentos, o mediante dictamen pericial, o
por cualquier otro medio de prueba.”[82] La
misma disposición jurídica más adelante establece que puede reemplazarse la
inspección judicial por la práctica de otras pruebas cuando coincide el objeto
entre éstas y es pertinente para probar el hecho en cuestión. Así, advierte que
“el juez podrá negarse a decretar la inspección si considera que es
innecesaria en virtud de otras pruebas que existen en el proceso.”[83]
127. Sobre la interpretación concreta de estas disposiciones,
la Corte Suprema de Justicia ha advertido que “[l]a dinámica del derecho
procesal y del derecho probatorio, así como los avances tecnológicos y
científicos, han hecho que la inspección judicial se convierta en un medio de
prueba de realización excepcional, y que solo sea viable su ordenación cuando
no se cuente con otra forma o medio a través del cual se pueda poner en conocimiento
del funcionario judicial el hecho o la situación  que demanda verificación.
Esto ha llevado a la legislación procesal a establecer unos estándares altos de
exigencia en la labor de acreditar su procedencia cuando la iniciativa de su
práctica proviene de los sujetos procesales, pues exige, de acuerdo con lo
previsto en la reglamentación legal y lo expuesto en los desarrollos
jurisprudenciales, precisar con claridad su objeto, es decir, lo que se busca
verificar o constatar con su práctica, y mostrar la utilidad para la definición
del asunto.”[84]
128.
En esta oportunidad, el Gobierno Nacional ordenó la modificación transitoria
del artículo 28 de la Ley 56 de 1981 y contempló que debía prescindirse de la
práctica de la inspección judicial allí contemplada. Estableció que el juez de
la causa autorizará, con el auto admisorio de la demanda, la ejecución de obras
indispensables para la materialización de una servidumbre pública de conducción
de energía eléctrica con fundamento en los documentos aportados con la demanda,
previstos en el numeral 1 del artículo 27 de la mencionada ley. Las pruebas
documentales a las que hace referencia dicha norma son (a) el plano
general en que figure el curso que habrá de seguir la línea objeto del proyecto
con la demarcación específica del área; (b) el inventario de los daños
que se causen, con el estimativo de su valor realizado por la entidad
interesada en forma explicada y discriminada, que se adjuntará al acta
elaborada al efecto y (c) el certificado de tradición y libertad del
predio.
129.
Sin embargo, debe entenderse que la suspensión temporal de la práctica de la
inspección judicial solo prescinde de esta diligencia como requisito para
autorizar la ejecución de las respectivas obras, pero no implica que durante el
proceso judicial el juez pueda, de oficio, ordenar una inspección judicial si
así lo requiere y las medidas sanitarias decretadas por el Gobierno nacional o
las autoridades locales lo permiten, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 236 del Código General del Proceso. La inspección judicial es una
facultad que tiene el juez del proceso, quien, a partir de los hechos y
pretensiones del caso y las pruebas recaudadas, valora la necesidad de realizarla
para esclarecer determinado asunto relacionado con el proceso que conoce, como
lo sería el predio sobre el que se pretende imponer una servidumbre de
conducción de energía eléctrica. En consecuencia, la supresión de la inspección
judicial para autorizar la ejecución de las obras sobre el inmueble objeto de
la servidumbre no conlleva la imposibilidad de realizar esta diligencia en otra
etapa procesal.
130.
De acuerdo a lo anterior, el legislador extraordinario lo que hizo fue
permitirle al funcionario judicial la verificación objetiva de los hechos del
proceso, en concreto, la identificación y reconocimiento del inmueble materia
del proyecto, mediante un medio de prueba que (i) resulta admisible de
cara al ordenamiento legal vigente, el cual, en materia probatoria, autoriza al
juez para que aprecie la situación en litigio, no dentro una tarifa legal, sino
de acuerdo a la sana crítica,[85] y (ii) es útil en
el marco de la actual crisis, pues agiliza y facilita la autorización para
ejecutar los proyectos necesarios en el sector eléctrico. En concreto, posibilita
que los responsables de los respectivos proyectos puedan disponer con mayor
celeridad y oportunidad de los predios sobre los cuales se impondrá
eventualmente la servidumbre legal de conducción de energía y con ello
adelantar todas las actividades propias que permitan finalizar tales planes lo
antes posible.
131.
En Sentencia C-831 de 2007[86] la Corte se refirió de
manera concreta a los procesos de servidumbre pública de conducción de energía
eléctrica. Sobre las finalidades de este proceso y la protección de los
derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la parte
demandada se dijo:
“el proceso de constitución de
servidumbre pública de conducción de energía eléctrica tiene como propósitos
esenciales facilitar la implementación expedita de las obras necesarias para la
adecuada prestación del servicio público y garantizar que el propietario o
poseedor del inmueble sirviente sea compensado con una indemnización justa.  En
criterio de la Corte, estas finalidades son plenamente compatibles con el
concepto constitucional de la propiedad privada previsto por el artículo 58
C.P., el cual propugna por la satisfacción preferente del interés general, a
través de la facultad estatal para imponer gravámenes a la propiedad,
adscribiéndole el deber correlativo de asumir la compensación económica
correspondiente a favor del afectado. La prerrogativa a favor del interés
general prefigura, en ese sentido, el interés constitucionalmente protegido, al
interior del proceso judicial, del propietario o poseedor del bien sometido a
servidumbre. En ese orden de ideas, sus derechos constitucionales al debido
proceso y a la administración de justicia se verán afectados en aquellos
eventos en que las normas de procedimiento impidan que acceda materialmente a
la indemnización a la que tiene derecho, en los términos del artículo 58 C.P.”
132.
En consecuencia, debe tenerse en cuenta que el interés constitucional protegido
del propietario o poseedor, a la luz del artículo 58 constitucional, no se
circunscribe solamente al derecho a recibir una indemnización justa que
compense el daño generado al predio por la imposición de la servidumbre, sino
también a que se garantice el pago efectivo de la misma por medio de una
sentencia judicial. Estos elementos entonces resultan inherentes al derecho al
debido proceso que se predica en estos asuntos. Por tanto, la modificación
introducida por el artículo 7 del Decreto Legislativo 798 de 2020 al
artículo 28 de la Ley 56 de 1981 no transgrede el derecho al debido proceso y
resulta proporcional en el actual contexto de la pandemia. Esto por cuanto no
se afecta el derecho que tiene el propietario o poseedor del bien afectado de
obtener dicha indemnización y que se garantice el pago de la misma a través de
una sentencia judicial, ni de oponerse al estimativo de perjuicios propuesto
por la entidad demandante. Además de que se trata de una medida temporal que se
circunscribe al término de la emergencia sanitaria declarada con ocasión del
COVID-19, por lo que, una vez superada la emergencia, el requisito atinente a
la realización de la inspección judicial volverá a hacerse exigible.
133.
De otra parte, en relación con la medida consistente en posibilitar un acuerdo
de intervención entre el responsable del proyecto de energía eléctrica o gas
combustible y el propietario, poseedor o herederos del bien sobre el que se
necesita realizar la intervención, considera la Sala que tal disposición
tampoco es evidentemente desproporcionada. De acuerdo al artículo 33 de la Ley
56 de 1981, “los poseedores y tenedores de predios están obligados a
permitir el acceso a ellos a las entidades del sector eléctrico y demás de que
trata esta Ley para practicar estudios, levantar planos y proyectos”, so
pena de la imposición de multas. En consecuencia, la medida en cuestión
posibilita que las partes acuerden voluntariamente la intervención sobre el
respectivo predio en el marco de lo dispuesto por el citado artículo 33,[87]
por lo que, en todo caso, el responsable del proyecto deberá cancelar la
indemnización a que haya lugar por los daños que se causen. No obstante, debe
advertirse que el carácter irrevocable que el artículo bajo examen le otorga al
permiso de intervención sobre el respectivo predio, si bien resulta legítimo al
apoyarse en los principios de buena fe y seguridad jurídica, no implica que las
partes no puedan acudir a las autoridades judiciales para solicitar dejar sin
efectos el mismo en caso de que se presente alguna circunstancia que vicie la
validez de este acuerdo.
134. Finalmente, considera la
Sala que la facultad otorgada al Ministerio de Minas y Energía para calificar
la utilidad pública e interés social de los planes y proyectos de energía no es
una medida evidentemente desproporcionada. Lo anterior por cuanto el artículo
17 de la Ley 56 de 1981 asigna al Ejecutivo esta potestad, sin precisar en
específico qué entidad debe realizarla, por lo que, teniendo en cuenta que
estos temas son de competencia de dicho Ministerio, resulta plenamente
razonable que se le atribuya tal facultad.
135. Por todo lo anterior, la Sala considera que las
tres medidas consagradas en el artículo 7 del Decreto Legislativo 798 de
2020 superan el juicio de proporcionalidad.
Juicio de no discriminación
136. La Corte advierte que los artículos
3, 4, 5, 6 y 7 del Decreto Legislativo 798 de 2020 no entrañan ningún tipo
de discriminación fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías
sospechosas y tampoco establecen diferenciaciones injustificadas. Si bien los
beneficios dispuestos en el artículo 3 están previstos para usuarios de
estratos 1 y 2, esta distinción se fundamenta en criterios objetivos y
razonables, como lo es la capacidad económica de las personas, es decir, no son
comparables los sujetos que se encuentran en estratos distintos para recibir un
tratamiento igualitario de financiación en el pago de los servicios públicos de
energía eléctrica y gas. Las medidas están destinadas a generar un esfuerzo
económico de parte del Estado para ayudar a las personas que más lo necesitan y
la estratificación socio económica es un criterio de focalización que permite
darle mayor efectividad a las medidas dirigidas a apoyar a la población más
vulnerable.
Conclusión del análisis de los
artículos 3, 4, 5, 6 y 7 del Decreto Legislativo 798 de 2020
137. La Sala concluye que, de
acuerdo a los argumentos expuestos en el análisis del presente eje, los artículos
3, 4, 5, 6 y 7 del Decreto Legislativo 798 de 2020 superan los juicios del
análisis material de constitucionalidad, por lo que deben declararse exequibles.
5.4. Análisis del tercer eje:
medidas en el sector de hidrocarburos (artículos 8, 9 y 10)
Disposiciones analizadas
138. El artículo 8 del Decreto Legislativo 798
de 2020 establece que los distribuidores minoristas de aviación de Jet A1 y/o
gasolinas de aviación 100/130 que al 15 de abril del año en curso tuvieran
inventarios de estos combustibles, podrán solicitar al productor o importador
la aplicación de los mecanismos establecidos en el artículo 484 del Estatuto
Tributario, sin perjuicio de que posteriormente se puedan facturar las mismas
especies de combustibles con tarifa de IVA del 5% y devolver el diferencial de
trifas.
139. El artículo 9 dispone que el Certificado
de Reembolso Tributario[88] podrá ser aplicado
transitoriamente a inversiones que sean realizadas a partir de la entrada en
vigor del Decreto y hasta el 31 de diciembre de 2021. En el sector de
hidrocarburos podrán acceder a este beneficio las inversiones realizadas en
proyectos de exploración y producción que busquen: (i) preservar los
niveles de producción y de actividades de la industria, (ii) proteger el
desarrollo de las reservas probadas, (iii) promover las actividades
exploratorias que incrementen las reservas probadas o probables. En el sector
de minería podrán acceder al incentivo las inversiones cuyo objeto es mantener
o incrementar la producción de los proyectos actuales, acelerar los proyectos
en construcción e incrementar los proyectos de explotación minera.
140. El artículo 10 establece que durante la
emergencia sanitaria con ocasión del COVID-19, se podrán destinar recursos del
Fondo Especial Cuota de Fomento de Gas Natural para (i) financiar las
acometidas internas y medidores de los proyectos de infraestructura que
financie dicho Fondo, (ii) subsidiar el costo de la prestación del
servicio de los usuarios a los que se refiere el artículo 297 de la Ley 1955 de
2019, y (iii) subsidiar el costo de la prestación del servicio de gas
combustible que exceda aquellos porcentajes fijados por el artículo 297 de la Ley
1955 de 2019.
Juicio de finalidad y conexidad material
141. Los artículos 8, 9 y 10 contienen medidas
que están estrechamente vinculadas con la finalidad de paliar los efectos
económicos negativos causados en la industria de hidrocarburos con ocasión de
la pandemia actual, por lo que se considera superado el juicio de finalidad.
En efecto, las medidas propuestas por el Gobierno nacional permiten brindar
alivios a los distribuidores minoristas de combustible de aviación,
promover la inversión en proyectos mineros y de hidrocarburos y otorgar ayudas
a los usuarios de gas combustible de menores ingresos, de tal manera que estos
sectores puedan superar la crisis ocasionada por la pandemia del COVID-19.
142. Estos artículos responden también a lo dispuesto
en el Decreto 637 de 2020 mediante el cual se declaró el Estado de emergencia
económica, social y ecológica. Dicho decreto expresó la necesidad de adoptar
medidas que permitan mitigar los impactos de la emergencia en relación
con los servicios y proyectos asociados al sector minero energético. Se indica
que “la crisis sanitaria global, y las medidas de aislamiento, cierre de
fronteras y restricciones a la movilidad, entre otras, derivadas de la pandemia
del nuevo coronavirus COVIO 19, generaron un choque de demanda de
hidrocarburos, estimado en cerca de 30 millones de barriles día equivalente
al 30% del consumo mundial de crudo en el mes de abril, lo cual junto con el
agotamiento de la capacidad de almacenamiento a nivel mundial, ha causado un
desplome abrupto del precio del petróleo, al punto de que en la semana
del 20 de abril la referencia WTI por primera vez en la historia, alcanzó
precios negativos, y la referencia BRENT se situó por debajo de $16
USO/barril.” En consecuencia, la Sala encuentra superado el criterio de conexidad
externa, pues las medidas que se analizan están estrechamente vinculadas
con el Decreto 637 de 2020.
143. Finalmente, la conexidad interna también
se encuentra superada. En el acápite 2.3. de los considerandos del Decreto
Legislativo 798 de 2020 se explica la necesidad de adoptar medidas en el sector
de hidrocarburos, como determinar el apoyo que debe brindarse a los
distribuidores minoristas de gasolina Jet A1 y/o gasolina de aviación
100/130, establecer medidas que incentiven la continuación de las
inversiones en hidrocarburos y modificar la destinación de los recursos del
Fondo Cuenta Especial Cuota de Fomento para Gas Natural.
Juicio
de motivación suficiente
144. Los artículos 8, 9 y 10 satisfacen el
criterio de motivación suficiente. Tanto en los considerandos del Decreto
Legislativo 798 de 2020, como la intervención presentada por la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República en este proceso, se explican cuáles
son las razones que llevan al Gobierno nacional a adoptar medidas para hacer
frente a la crisis generada en el sector de hidrocarburos. En los considerandos
del decreto que se estudia se explica que, para asegurar la correcta
aplicación del artículo 12 del Decreto 575 de 2020, “es necesario
precisar el tratamiento que se le deben dar a los inventarios con los que
cuentan los distribuidores minoristas de gasolina Jet A1 y/o gasolina de
aviación 100/130 a la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 575 de
2020”. Así mismo, a fin de reactivar los proyectos en materia de minería e
hidrocarburos, “se requiere establecer un incentivo que permita otorgar el
flujo de caja necesario a las empresas petroleras y mineras, con el fin de que
no suspendan ni posterguen las inversiones a las que están obligadas por
acuerdos contractuales o que estaban proyectadas en el país”. Por
otra parte, se aduce que las actuales circunstancias hacen necesario modificar
la destinación de los recursos del Fondo Cuenta Especial Cuota de Fomento
para Gas Natural, mientras que en la intervención de la Secretaría Jurídica de
la Presidencia de la República se precisa sobre este punto: “la posibilidad
de ampliar temporalmente los porcentajes subsidiados al servicio de gas
combustible para los usuarios más necesitados es consecuente con la
finalidad encaminada a conjurar la situación de emergencia por la que
atraviesan los habitantes del territorio nacional y con los alcances
señalados sobre las medidas previstas para la continuidad de la
prestación de los servicios públicos esenciales.”
Juicio de ausencia de
arbitrariedad
145. Las medidas contempladas en artículos 8, 9 y
10 del Decreto Legislativo 798 de 2020 pretenden reactivar el sector de los
hidrocarburos y brindar ayudas los usuarios de gas combustible, por lo que (i)
no suspenden o vulneran el núcleo esencial de ningún derecho fundamental; (ii)
no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público (iii) y
tampoco suprimen o modifican los organismos y las funciones básicas de
acusación y juzgamiento.
Juicio
de intangibilidad
146.
Los artículos 8,
9 y 10 del
Decreto Legislativo 798 de 2020 no suspenden o limitan ningún derecho
intangible, en lo términos señalados por esta Corte en la Sentencia C-723 de
2015.[89]
Juicio de no contradicción específica
147.
Las medidas previstas en los artículos analizados no presentan una
contradicción específica con la Constitución ni con los compromisos adquiridos
por el Estado colombiano a partir de los tratados internacionales en derechos y
humanos, ni desconocen el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el
contexto de un Estado de emergencia económica, social y ecológica y no limitan
o restringen derechos de los trabajadores. Ninguna norma prohíbe asignar
subsidios para garantizar la continuidad de la prestación del servicio público
gas combustible o establecer modificaciones tributarias, las cuales están
expresamente permitidas en el artículo 215 constitucional en el marco del
Estado de emergencia económica, social y ecológica.
Juicio de incompatibilidad
148.
La Sala concluye que los artículos 8, 9 y 10 del Decreto 798 de 2020 no
suspenden ni derogan expresamente leyes de la República. Los artículos 8 y 9
solo amplían los beneficios tributarios contemplados en los artículos 484 del
Estatuto Tributario y 365 de la Ley 1819 de 2016, respectivamente, mientras que
el artículo 10 posibilita el uso de los recursos del Fondo Especial
Cuota de Fomento de Gas Natural para fines adicionales a los previstos en el
Decreto 1073 de 2015.
Juicio de necesidad
149. Necesidad fáctica. Los artículos 8, 9 y 10 del Decreto Legislativo 798 de 2020 superan el juicio de
necesidad fáctica. La medida del artículo 8 se requiere debido a que el artículo 12 del Decreto
Legislativo 575 de 2020 disminuyó hasta el 31 de diciembre de 2021 la
tarifa del IVA a la gasolina Jet A1 y/o gasolina de aviación 100/130, del
19% al 5%. En consecuencia, es necesario mantener la igualdad ante las cargas
públicas. Si bien es imperioso otorgar ayudas al sector de la
aviación, ello no debe implicar una carga desproporcionada y desigual
para los distribuidores minoristas del combustible de aviación, quienes
también sufren las consecuencias de la actual crisis y tendrían que pagar un
IVA del 19% a la hora de comprar al proveedor, pero el precio al que podrían
vender el producto solo incluiría el valor del IVA del 5%.
150. En cuanto
al artículo 9, la medida se
justifica porque, ante la crisis económica por la que atraviesa el sector
minero y de hidrocarburos, se hace necesario establecer estímulos para
que se mantengan y recuperen las inversiones en estos sectores, los cuales,
además de garantizar el acceso a diferentes recursos y servicios a la
población, resultan de gran importancia en la economía nacional, dado que son
una considerable fuente de empleo y de recursos para la Nación y las entidades
territoriales.
151. Finalmente,
el artículo 10 resulta necesario
desde el punto de vista fáctico porque a través de este se pretende brindar
ayudas a los usuarios de gas combustible de estratos 1 y 2. Por una parte, el
direccionamiento de los recursos del Fondo Especial Cuota de Fomento de Gas
Natural para financiar las acometidas internas y medidores de los proyectos de
infraestructura financiados a través de dicho Fondo, hace referencia a
los proyectos de conexiones de usuarios de menores ingresos. Mediante estos
proyectos se busca conectar a un usuario residencial de los estratos 1 y 2 con
las redes de distribución de gas natural, tal como lo establece el artículo
2.2.2.1.4. del Decreto 1073 de 2015.[90]
Por otra parte, la utilización de los recursos de dicho Fondo para subsidiar el
servicio de los usuarios a los que se refiere el artículo 297 de la Ley
1955 de 2019, así como el costo de la prestación del servicio de gas
combustible que exceda los porcentajes fijados en la citada norma, constituyen
medidas que benefician a los usuarios de estratos 1 y 2.[91]
152. En
consecuencia, estas medidas son necesarias para otorgar ayudas a los usuarios
más vulnerables, quienes han visto afectada su situación socioeconómica con
motivo de la actual emergencia y, de esta forma, garantizar la adecuada
prestación del servicio de gas combustible en momentos en los que las personas
deben estar aisladas en sus hogares a causa de la pandemia, por lo que la
prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios cobra una mayor
importancia.
153. Necesidad
jurídica. Los artículos 8, 9 y 10 satisfacen el criterio de
necesidad jurídica, pues las medidas allí adoptadas requerían de una norma con
rango de ley. Las dos primeras normas plantean modificaciones tributarias.
Al respecto, el artículo 338 de la Constitución entrega al Legislador la
definición de los elementos constitutivos de la obligación tributaria, los
sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de
los impuestos, así como los beneficios que se otorguen a los contribuyentes. A
su vez, el artículo 294 del mismo texto faculta al Congreso de la República
para establecer exenciones, con las restricciones allí enunciadas. Esta Corte
ha concluido que la facultad de conceder exclusiones o beneficios tributarios
compete exclusivamente al Legislador, dadas las repercusiones en el sistema de
recaudo fiscal. Sin embargo, si bien esta potestad se ejerce plenamente y con
reserva exclusiva en tiempos de paz, la Constitución ha previsto que el
Presidente de la República pueda asumirla en época de anormalidad
institucional. Así, el artículo 215 de la Constitución prevé que el Presidente
puede, en el marco de un Estado de Emergencia Económica, Social o Ecológica,
establecer en forma transitoria nuevos tributos o modificar los existentes. En
consecuencia, el Presidente de la República debía acudir a sus potestades
legislativas de excepción para establecer las modificaciones tributarias contempladas
en los artículos 8 y 9 del Decreto Legislativo 798 de 2020.
154. En cuanto al artículo
10, la Sala advierte que esta norma también supera el criterio de necesidad
jurídica. La medida allí adoptada requería de una norma de rango legal porque
contempla subsidios al servicio de gas combustible y, como se dijo en el
análisis del segundo eje, corresponde a este tipo de cuerpos normativos regular
la forma y pago de la prestación de los servicios públicos, tal como lo
establece el numeral 23 del artículo 150 de la Constitución Política. El
artículo que se analiza determina la fuente de los recursos para ejecutar los
subsidios establecidos en el artículo 297 de la Ley 1955 de 2019, por lo que se
requería de una norma de igual rango para adoptar tal medida.
Juicio de proporcionalidad
155. La Sala advierte que las medidas previstas en los
artículos 8, 9 y 10 del Decreto Legislativo 798 de 2020 resultan
proporcionales. En esta oportunidad la Sala considera que para abordar este
juicio debe realizarse un test de proporcionalidad leve. Esto por cuanto dichas
normas no restringen ningún derecho fundamental y se limitan a establecer
beneficios tributarios y determinar el uso de los recursos de un fondo especial
para atender la actual emergencia.
156. El fin perseguido por las medidas es legítimo.
Las medidas analizadas en este eje pretenden reactivar el sector de los
hidrocarburos y evitar una caída de las inversiones en este campo debido a la
disminución de la demanda y de los precios, así como garantizar el acceso
al servicio público de gas combustible de usuarios de estratos 1 y 2 y
garantizar un tratamiento igualitario a los distribuidores minoristas de
combustible de aviación ante el beneficio tributario otorgado por el artículo
12 del Decreto Legislativo 575 de 2020, de tal manera que no tuvieran que
asumir pérdidas en la venta de este producto.
157. Los medios escogidos por
Gobierno nacional son igualmente legítimos y adecuados para alcanzar estos
fines. En efecto, como ya indicó, el artículo 215 constitucional autoriza
al Ejecutivo a establecer modificaciones tributarias durante los Estado de
emergencia económica, social y ecológica que permitan ayudar a superar la
crisis, como lo establecen los artículos 8 y 9, mientras que la
utilización establecida para los recursos del Fondo Especial Cuota de Fomento
de Gas Natural garantiza que los subsidios a los usuarios de gas combustible de
estratos 1 y 2, previsto en el artículo 297 de la Ley 1955 de 2019, se hagan
efectivos y se garantice la prestación del servicio. Estas medidas resultan
entonces equilibradas teniendo en cuenta la dimensión de la emergencia por la
que atraviesa el país.
Juicio
de no discriminación
158. Finalmente, la Sala no
advierte que las medidas bajo estudio entrañen algún tipo de discriminación o
trato diferenciado injustificado, por lo que este juicio se encuentra superado.
Conclusión del análisis de los
artículos 8, 9 y 10 del Decreto Legislativo 798 de 2020
159. La Sala concluye que, de
acuerdo a los argumentos expuestos en el presente apartado, los artículos 8,
9 y 10 del Decreto Legislativo 798 de 2020 superan los juicios del análisis
material de constitucionalidad, por lo que deben declararse exequibles.
5.5.
Regla de vigencia
160.
El Artículo 11 del Decreto Legislativo 798 de 2020 se ocupa de la
vigencia del mismo y establece que rige a partir de la fecha de su publicación.
Para la Sala se trata de una norma necesaria para que el decreto entre a regir
en el orden jurídico y no representa problemas de constitucionalidad en tanto
no tiene ningún otro contenido normativo.
5.6.
Síntesis
de la decisión
161. La Sala Plena revisó la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 798 de 2020, “[p]or el cual se
adoptan medidas para el sector minero-energético en el marco del Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica ordenada mediante
Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”. Como cuestión previa, la Sala advirtió
que los artículos 2 y 3 del decreto bajo examen guardaban similitudes
con el contenido de los artículos 2 del Decreto Legislativo 574 de 2020 y 1 del
Decreto Legislativo 517 de 2020, respectivamente, adoptados dentro del Estado
de emergencia económica, social y ecológica declarada mediante el Decreto 417
de 2020 y analizados por esta Corte a través de las Sentencias C-241 de 2020 y
C-187 de 2020. Por lo tanto, en lo pertinente, se acogió el precedente fijado
en dichas sentencias.
162. Antes de entrar al análisis
del Decreto Legislativo 798 de 2020, se reiteró la jurisprudencia
constitucional sobre los requisitos formales y materiales que los decretos
legislativos deben cumplir. A continuación se verificó el cumplimiento de los
requisitos formales del decreto y los encontró cumplidos porque: i) el decreto
legislativo fue firmado por el Presidente de la República y todos los
ministros; ii) fue expedido en vigencia y en desarrollo de la emergencia
económica, social y ecológica; iii) fue motivado y (iv) las medidas tienen el
mismo ámbito de aplicación y alcance por el cual se declaró el Estado de
emergencia económica, social y ecológica, esto es, en todo el territorio
nacional.
163. Al abordar el análisis
material del Decreto Legislativo 798 de 2020, la sentencia examinó todo el
decreto a partir de tres ejes en los que se agruparon los artículos, de acuerdo
a los temas comunes desarrollados en ellos, a saber: (i) medidas en el
sector minero (artículos 1 y 2), (ii) medidas en el sector de energía
eléctrica (artículos 3, 4, 5, 6 y 7), (iii) medidas en el sector de
hidrocarburos (artículos 8, 9 y 10).
164. La Sala concluyó que todas
las medidas contenidas en el decreto legislativo estudiado cumplen con los
criterios de finalidad, conexidad material, motivación suficiente, ausencia de
arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica, incompatibilidad,
necesidad, proporcionalidad y de no discriminación, razón por la cual debe
declararse la exequibilidad del Decreto Legislativo 798 de 2020, “[p]or el
cual se adoptan medidas para el sector minero-energético en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica ordenada
mediante Decreto 637 del 6 de mayo de 2020.”
V.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 1, 2, 3, 4,
5, 6, 8, 9, 10 y 11 del Decreto Legislativo 798 de 2020, “[p]or el cual se
adoptan medidas para el sector minero-energético en el marco del Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica ordenada mediante Decreto 637 del 6
de mayo de 2020”.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el
artículo 7 del Decreto Legislativo 798 de 2020, “[p]or el cual se adoptan
medidas para el sector minero-energético en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica ordenada mediante Decreto 637 del 6 de
mayo de 2020”, salvo la expresión “mediante decisión que no será́
susceptible de recursos”, que se declara INEXEQUIBLE.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y archívese el expediente.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
Con salvamento parcial de voto
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (e)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO
I – Texto del Decreto Legislativo 798 de 2020
“DECRETO LEGISLATIVO NÚMERO 798
DE 2020
“Por el cual se adoptan medidas
para el sector minero-energético en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica ordenada mediante Decreto 637 del 6 de mayo de
2020"
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA,
En ejercicio de las atribuciones
que le confieren el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia
con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 6
de mayo de 2020, "Por el cual se declara un Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional", y
CONSIDERANDO
1.
Presupuestos Fácticos
Que
en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de
la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan
hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución
Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el
orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad
pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que
según la misma norma constitucional, una vez declarado el Estado de ·
Emergencia Económica, Social y Ecológica, el presidente, con la firma de todos
los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que
estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán,
en forma transitoria establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
Que
el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a
conocer el primer caso de brote de enfermedad por Coronavirus COVID-19 en el
territorio nacional.
Que
el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud -OMS- declaró el actual
brote de enfermedad por Coronavirus COVID-19 como una pandemia, esencialmente
por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, toda vez que al
11 de marzo de 2020 a la Organización Mundial de la Salud -OMS- se habían
notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de
esas últimas dos semanas, el número de casos notificados fuera de la República
Popular China se había multiplicado en trece (13) veces, mientras que el número
de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países, a tomar
acciones urgentes.
Que
mediante la Resolución 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y
Protección Social adoptó, entre otras, medidas preventivas sanitarias de
aislamiento y cuarentena de las personas que, a partir de la entrada en
vigencia de la precitada resolución, arribaran a Colombia desde la República
Popular China, Francia, Italia y España.
Que
mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y
Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley
1753 de 2015, declaró el Estado de Emergencia Sanitaria por causa del nuevo
Coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020
y, en virtud de esta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y
controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos.
Que
al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social había
reportado que en el país se presentaban 75 casos de personas infectadas con el
Coronavirus COVID-19 y O fallecidos, cifra que ha venido creciendo a nivel país
de la siguiente manera: 102 personas contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108
personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas al
día 20 de marzo de 2020, 196 personas contagiadas al día 21 de marzo de 2020,
235 personas contagiadas al 22 de marzo de 2020, 306 personas contagiadas al 23
de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al día 24 de marzo de 2020; 470
personas contagiadas al día 25 de marzo de 2020, 491 personas contagiadas al
día 26 de marzo de 2020, 539 personas contagiadas al día 27 de marzo de 2020,
608 personas contagiadas al 28 de marzo de 2020, 702 personas contagiadas al 29
de marzo de 2020; 798 personas contagiadas al día 30 de marzo de 2020; 906
personas contagiadas al día 31 de marzo de 2020, 1.065 personas contagiadas al
día 1 de abril de 2020, 1.161 personas contagiadas al día 2 de abril de 2020,
1.267 personas contagiadas al día 3 de abril de 2020, 1.406 personas
contagiadas al día 4 de abril de 2020, 1.485 personas contagiadas al día 5 de
abril de 2020, 1.579 personas contagiadas al día 6 de abril de 2020, 1.780
personas contagiadas al 7 de abril de 2020, 2.054 personas contagiadas al 8 de
abril de 2020, 2.223 personas contagiadas al 9 de abril de 2020, 2.473 personas
contagiadas al día 10 de abril de 2020, 2.709 personas contagiadas al 11 de
abril de 2020, 2.776 personas contagiadas al 12 de abril de 2020, 2.852
personas contagiadas al 13 de abril de 2020, 2.979 personas contagiadas al 14
de abril de 2020, 3.105 personas contagiadas al 15 de abril de 2020, 3.233
personas contagiadas al 16 de abril de 2020, 3.439 personas contagiadas al 17
de abril de 2020, 3.621 personas contagiadas al 18 de abril de 2020, 3.792
personas contagiadas al 19 de abril de 2020, 3.977 personas contagiadas al 20
de abril de 2020, 4.149 personas contagiadas al 21 de abril de 2020, 4.356
personas contagiadas al 22 de abril de 2020, 4.561 personas contagiadas al 23
de abril de 2020, 4.881 personas contagiadas al 24 de abril de 2020, 5.142
personas contagiadas al 25 de abril de 2020, 5.379 personas contagiadas al 26
de abril de 2020, 5.597 personas contagiadas al 27 de abril de 2020, 5.949
personas contagiadas al 28 de abril de 2020, 6.211 personas contagiadas al 29
de abril de 2020, 6.507 personas contagiadas al 30 de abril de 2020, 7.006
personas contagiadas al 1 de mayo de 2020, 7.285 personas contagiadas al 2 de
mayo de 2020, 7.668 personas contagiadas al 3 de mayo de 2020, 7.973 personas
contagiadas al 4 de mayo de 2020, 8.613 personas contagiadas al 5 de mayo de
2020, 8.959 personas contagiadas al 6 de mayo de 2020, 9.456 personas
contagiadas al 7 de mayo de 2020, 10.051 personas contagiadas al 8 de mayo de
2020, 10.495 personas contagiadas al 9 de mayo de 2020, 11.063 personas
contagiadas al 10 de mayo de 2020, 11.613 personas contagiadas al 11 de mayo de
2020, 12.272 personas contagiadas al 12 de mayo de 2020, 12.930 personas
contagiadas al 13 de mayo de 2020, 13.610 personas contagiadas al 14 de mayo de
2020, 14.216 personas contagiadas al 15 de mayo de 2020, 14.939 personas
contagiadas al 16 de mayo de 2020, 15.574 personas contagiadas al 17 de mayo de
2020, 16.295 personas contagiadas al 18 de mayo de 2020, 16.935 personas
contagiadas al 19 de mayo de 2020, 17.687 personas contagiadas al 20 de mayo de
2020, 18.330 personas contagiadas al 21 de mayo de 2020, 19.131 personas
contagiadas al 22 de mayo de 2020, 20.177 personas contagiadas al 23 de mayo de
2020, 21.175 personas contagiadas al 24 de mayo de 2020, 21.981 personas
contagiadas al 25 de mayo de 2020, 23.003 personas contagiadas al 26 de mayo de
2020, 24.104 al 27 de mayo de 2020, 25.366 personas contagiadas al 28 de mayo
de 2020, 26.688 personas contagiadas al 29 de mayo de 2020, 28.236 personas
contagiadas al 30 de mayo de 2020, 29.383 personas contagiadas al 31 de mayo de
2020, 30.493 personas contagiadas al 1 de junio de 2020, 31.833 personas
contagiadas al 2 de junio de 2020, 33.354 personas contagiadas al 3 junio de
2020 y mil cuarenta y cinco (1.045) fallecidos.
Que
pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social (1)
reportó el 10 de mayo de 2020 463 muertes y 11.063 casos confirmados en
Colombia, distribuidos así: Bogotá O.C. (4.155), Cundinamarca (283), Antioquia
(468), Valle del Cauca (1.331), Bolívar (679), Atlántico (970), Magdalena
(271), Cesar (72), Norte de Santander (99), Santander (42), Cauca (47), Caldas
(100), Risaralda (216), Quindío (67), Huila (178), Tolima (130), Meta (923),
Casanare (21), San Andrés y Providencia (6), Nariño (296), Boyacá (67), Córdoba
(39), Sucre (4) La Guajira (27), Chocó (28), Caquetá (16) y Amazonas (527);
(11) reportó el 11 de mayo de 2020 479 muertes y 11.613 casos confirmados en
Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (4.305), Cundinamarca (289), Antioquia
(474), Valle del Cauca (1.367), Bolívar (742), Atlántico (1.022), Magdalena
(284), Cesar (72), Norte de Santander (99), Santander (42), Cauca (51), Caldas
(100), Risaralda (216), Quindío (71), Huila (179), Tolima (130), Meta (927), Casanare
(21), San Andrés y Providencia (6), Nariño (306), Boyacá (77), Córdoba (39),
Sucre (4) La Guajira (27), Chocó (28), Caquetá (16), Amazonas (718), Putumayo
(1); y (111) reportó el 3 de junio de 2020 1.045 muertes y 33.354 casos
confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (11.250), Cundinamarca
(1.034), Antioquia (1.260), Valle del Cauca (3.886), Bolívar (3.571), Atlántico
(4.756), Magdalena (706), Cesar (348), Norte de Santander (134), Santander
(114), Cauca (116), Caldas (156), Risaralda (262), Quindío (119), Huila (252),
Tolima (274), Meta (983), Casanare (35), San Andrés y Providencia (17), Nariño
(1.346), Boyacá (214), Córdoba (163), Sucre (47), La Guajira (65). Chocó (295),
Caquetá (24), Amazonas (1.898), Putumayo (10), Vaupés (11), Arauca (1), Guainía
(6) y Vichada (1).
Que
según la Organización Mundial de la Salud - OMS, se ha reportado la siguiente
información: (I) en reporte número 57 de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00
a.m. CET [Central European Time Zone] señaló que se encuentran confirmados
179.111 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 7.426 fallecidos, (11) en
reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59 p.m. CET señaló que
se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 12.783
fallecidos, (111) en reporte número 63 de fecha 23 de marzo de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 332.930 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (IV) en el reporte número 79 de fecha
8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se encuentran confirmados 1.353.361
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235 fallecidos, (V) en el reporte
número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 85.521 fallecidos,
(VI) en el reporte número 81 del 10 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET
señaló que se encuentran confirmados 1.521.252 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 92.798 fallecidos, (VII) en el reporte número 82 del 11 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.610.909 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690 muertes, (VIII) en el reporte número 83
del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 105.952
fallecidos, (IX) en el reporte número 84 del 13 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.773.084 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 111.652 fallecidos, (X) en el reporte número 85 del 14
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.844.863 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 117.021 fallecidos, (XI) en el
reporte número 86 del 15 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.914.916 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 123.010
fallecidos, (XII) en el reporte número 87 del 16 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST [Central European Summer Time] señaló que se encuentran confirmados
1.991.562 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 130.885 fallecidos, (XIII) en
el reporte número 88 del 17 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.074.529 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
139.378 fallecidos, (XIV) en el reporte número 89 del 18 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.160.207 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 146.088 fallecidos, (XV) en el reporte número 90 del 19
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.241.778
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 152.551"fallecidos, (XVI) en el
reporte número 91 del 20 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 2.314.621 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 157.847
fallecidos y (XVII) en el reporte número 92 del 21 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.397.217 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 162.956 fallecidos, (XVIII) en el reporte número 93 del
22 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.471.136 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 169.006 fallecidos, (XIX) en
el reporte número 94 del 23 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.544.792 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
175.694 fallecidos, (XX) en el reporte número 95 del 24 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.626.321 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 181.938 fallecidos, (XXI) en el reporte número 96 del 25
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.719.896 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 187.705 fallecidos, (XXII) en
el reporte número 97 del 26 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.804.796 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
193.710 fallecidos, (XXIII) en el reporte número 98 del 27 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentren confirmados 2.878.196 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 198.668 fallecidos, (XXIV) en el reporte número 99
del 28 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.954.222 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 202.597
fallecidos, (XXV) en el reporte número 100 del 29 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.018.952 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 207.973 fallecidos, (XXVI) en el reporte número 101 del
30 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.090.445 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 217.769 fallecidos, (XXVII) en
el reporte número 102 del 1 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.175.207 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 224.
172 fallecidos, (XXVIII) en el reporte número 103 del 2 de mayo de 2020 a las
3.267.184 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 229.971 fallecidos, (XXIX) en
el reporte número 104 del 3 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.349.786 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 238.628
fallecidos, (XXX) en el reporte número 105 del 4 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.435.894 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 239.604 fallecidos, (XXXJ) en el reporte número 106 del
5 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.517.345 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 243.401 fallecidos, (XXXII) en
el reporte número 107 del 6 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.588.773 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 247.503
fallecidos, (XXXIII) en el reporte número 108 del 7 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.672.238 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 254.045 fallecidos, (XXXIV) en el reporte número 109 del
8 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.759.967 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 259.474 fallecidos, (XXXV) en
el reporte número 110 del 9 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.855.788 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 265.862
fallecidos, (XXXVI) en el reporte número 111 del 10 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.917.366 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 274.361 fallecidos, (XXXVII) en el reporte número 112
del 11 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.006.257 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 278.892
fallecidos, (XXXVIII) en el reporte número 113 del 12 de mayo de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.088.848 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 283.153 fallecidos, (XXXIX) en el reporte número 114 del
13 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.170.424 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 287.399 fallecidos, (XL) en el
reporte número 115 del 14 de mayo de 2020 a las 10.:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 4.248.389 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 294.046
fallecidos, (XLI) en el reporte número 116 del 15 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.338.658 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 297.119 fallecidos, (XLII) en el reporte número 117 del
16 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.425.485 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 302.059 fallecidos, (XLIII) en
el reporte número 118 del 17 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 4.525.497 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 307.395
fallecidos, (XLIV) en el reporte número 119 del 18 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.618.821 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 311.847 fallecidos, (XLV) en el reporte número 120 del
19 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.731.458 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 316.169 fallecidos, (XLVI) en
el reporte número 121 del 20 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 4.789.205 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
318.789 fallecidos, (XLVII) en el reporte número 122 del 21 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.893.186 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 323.256 fallecidos, (XLVIII) en el reporte número
123 del 22 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmadas 4.993.470 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 327.738 fallecidos, (XLIX) en el reporte
número 124 del 23 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmadas
5.103.006 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 333.401 fallecidos, (L) en el
reporte número 125 del 24 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmadas
5.204.508 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 337.687 fallecidos, (U) en et
reporte número 126 del 25 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmadas
5.304.772 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 342.029 fallecidos, (Lll) en
el reporte número 127 del 26 de mayo de 2020 señaló que se encuentran
confirmados 5.404.512 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 343.514
fallecidos, (Llll) en el reporte número 128 del 27 de mayo de 2020 señaló que
se encuentran confirmados 5.488.825 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
349.095 fallecidos, (LIV) en el reporte número 129 del 28 de mayo de 2020
señaló que se encuentran confirmados 5.593.631 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 353.334 fallecidos, (LV) en el reporte número 130 del 29 de mayo de
2020 señaló que se encuentran confirmados 5.701.337 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 357.688 fallecidos, (LVI) en el reporte número 131 del 30 de mayo de
2020 señaló que se encuentran confirmados 5.817.385 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 362.705 fallecidos, (LVII) en el reporte número 132 del 31 de mayo
de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.934.936 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 367.166 fallecidos, (LVIII) en el reporte número 133 del
1 de junio de 2020 señaló que se encuentran confirmados 6.057.853 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 371.166 fallecidos, (LVIX) en el reporte número
134 del 2 de junio de 2020 señaló que se encuentran confirmados 6.194.533 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 376.320 fallecidos, (LVX) en el reporte número
135 del 3 de junio de 2020 señaló que se encuentran confirmados 6.287 ..771
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 379.941 fallecidos.
Que
según la Organización Mundial de la Salud -OMS-, (1) en reporte de fecha 10 de
mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5, - hora del Meridiano de Greenwich-, se
encuentran confirmados 4.006.257 casos, 278.892 fallecidos y 215 países, áreas
o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19; (11) en reporte de
fecha 11 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5, - hora del Meridiano de Greenwich-,
se encuentran confirmados 4.088.848 casos, 283.153 fallecidos y 215 países,
áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19; y (111) en
reporte de fecha 3 de junio de 2020 a las 19:00 GMT-5, -hora del Meridiano de
Greenwich-, se encuentran confirmados 6.397.294 casos, 383.872 fallecidos y 216
países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19".
Que
mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 se declaró el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el
término de treinta (30) días calendario, con el fin de conjurar la grave
calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo Coronavirus COVID-19.
Que
dentro de las medidas generales tenidas en cuenta en el Decreto 637 del 6 de
mayo de 2020 para la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, se incluyó la siguiente:
"Que
los efectos económicos negativos a los habitantes del territorio nacional
requieren de la atención a través de medidas extraordinarias referidas a
condonar o aliviar las obligaciones de diferente naturaleza como tributarias,
financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de
manera directa por efectos de la crisis;
[...]
Que
con el objeto de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios
públicos será necesario adoptar medidas para hacerla más eficiente y garantizar
lá sostenibilidad de los procedimientos, costos y tarifas asociados, así como
establecer mecanismos de priorización, ajuste y racionalización de los trámites
y procesos, mitigando los impactos de la emergencia en la prestación del
servicio y en la ejecución de proyectos de este sector."
Que
el artículo 3 del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 resolvió adoptar
"[...] mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en
la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales
necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así
mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a
cabo".
Que
a pesar de que en virtud del Decreto 417 de 2020 se tomaron medidas para atender
los efectos adversos generados a la actividad productiva, procurando el
mantenimiento del empleo y la economía, a la fecha se han presentado nuevas
circunstancias, como es la necesidad de mantener el aislamiento social
obligatorio y la imposibilidad de las empresas de seguir continuando su
actividad comercial e industrial, y por tanto, continuar cumpliendo con las
obligaciones y compromisos adquiridos con sus empleados, lo que ha generado una
disminución significativa en la actividad económica del país.
2.
Medidas adoptadas
2.1
Respecto del sector de minería
Que
de acuerdo con la información suministrada por el Ministerio de Minas y
Energía, de los casi 7.500 títulos mineros vigentes, aproximadamente una quinta
parte corresponden a pequeños mineros. Dichos titulares mineros generan cerca
de 10.000 empleos en distintas regiones y en algunos departamentos, aportan a
la economía regional, así: el 2.5% del PIS en Norte de Santander, el 2% en
Boyacá, 1% en Cundinamarca, Santander y Tolima.
Estos
pequeños mineros detuvieron o disminuyeron sustancialmente su producción
derivada de la contracción de la actividad económica, por lo que requieren
recursos para retomar su nivel de operación y cumplir con los protocolos de
bioseguridad establecidos por el Gobierno nacional, con ocasión de la
reactivación de algunos sectores económicos.
Que
en Colombia, según las cifras del Ministerio de Minas y Energía, más de 106.000
personas se dedican a la minería de subsistencia, siendo esta actividad su
única fuente de ingresos, ubicándose, por lo general, en municipios con altos
índices de pobreza multidimensional. Por lo anterior, en aras de garantizar el
derecho a la vida, a la salud, la supervivencia y el sustento económico, se
requiere adoptar medidas financieras que les permita acceder a los recursos
para continuar ejerciendo su actividad.       ·
Que
las características especiales de la minería de pequeña escala y de
subsistencia no permiten enmarcarla bajo las características de pequeña empresa
por lo cual se ha dificultado el acceso de estos mineros a los recursos
dispuestos por el Gobierno nacional a través de entidades financieras en el
marco de la emergencia.
Que
por lo anterior, resulta necesario disponer de recursos que mitiguen el riesgo
de supervivencia de estas actividades y que les permita adaptarse a las
condiciones emanadas por el brote de COVID-19 para retomar sus operaciones,
siendo necesaria en consecuencia, la introducción de al ordenamiento jurídicos
de medidas de carácter legislativo que dispongan de recursos con tales fines.
Que
a partir de la identificación de mineros y municipios productores, efectuada
por el Ministerio de Minas y Energía, se logró identificar que 61.197 mineros
de subsistencia no reciben ayudas de programas sociales de la emergencia del
COVID- 19, y de este número, según las mismas cifras de la cartera de Minas y
Energía, 59.072 de estos mineros, podrían tener la posibilidad de acceder a los
beneficios o auxilios derivados de los recursos de regalías por
comercialización de mineral sin identificación de origen.
Que
en este sentido, los recursos provenientes de regalías por comercialización de
mineral sin identificación de origen serán priorizados para los municipios
productores que cuenten con mineros de subsistencia inscritos o que trabajan
bajo alguna de las figuras habilitadas por la ley para la explotación, cuya
situación actual denota un estado de vulnerabilidad que demanda auxilios
ágiles, como alimentación en especie, estrategias de comida servida, medios
canjeables y auxilios monetarios, entre otros.
2.2
Respecto del sector de energía eléctrica
Que
el recaudo de pagos por el consumo del servicio de energía eléctrica, que
incluye usuarios residenciales, comerciales, industriales, oficiales, entre
otros, tuvo, según el Ministerio de Minas y Energía, una disminución de febrero
a marzo del 9% y de marzo a abril del 8%, lo que, en pesos colombianos, se ve
reflejado en que, mientras en el mes de febrero se tuvo un recaudo por 1.436
millones de pesos, en el mes de abril fue de 1.205 millones de pesos.
Que
así mismo, se ha evidenciado que el recaudo real entre los meses de marzo y
mayo podría llegar a disminuir hasta el 28% respecto al recaudo esperado para
el año 2020. Así mismo, observa el mismo Ministerio de Minas y Energía, frente
al recaudo esperado, el recaudo real para los estratos 1 y 2, se ha disminuido
en un 22%, para los estratos 3 y 4 en un 8%, para los estratos 5 y 6 en un 11%
y para el sector industrial y comercial en un 33%, lo cual es un fiel reflejo
de la forma en la que se están viendo afectadas las familias en relación con la
posibilidad de efectuar el pago oportuno de los servicios públicos
domiciliarios ante las consecuencias económicas y sociales de la emergencia.
Que
en estas condiciones, es necesario adoptar medidas que permitan destinar
recursos a los que accedan las empresas de servicios públicos, y con ello
evitar poner en riesgo la continuidad en la prestación de los servicios
públicos de energía eléctrica y gas combustibles.
2.3
Respecto del sector de hidrocarburos
Que
el 15 de abril de 2020 el Gobierno nacional expidió el Decreto Legislativo 575
"Por el cual se adoptan medidas para mitigar los efectos económicos
generados por la pandemia Coronavirus COVID-19 en el sector transporte e
infraestructura, en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y
Ecológica".
Que
el artículo 12 de dicho decreto disminuyó, hasta el 31 de diciembre de 2021, la
tarifa del Impuesto sobre las Ventas (IVA) a la gasolina Jet A1 y/o gasolina de
aviación 100/130. Lo anterior, con la finalidad de generar condiciones
favorables para la reactivación del transporte aéreo, así como para evitar una
reducción drástica tanto de demanda como de la oferta en ese servicio público
esencial.
Que
para asegurar la debida aplicación de esta medida, es necesario precisar el
tratamiento que se le deben dar a los inventarios con los que cuentan los
distribuidores minoristas de gasolina Jet A 1 y/o gasolina de aviación 100/130
a la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 575 de 2020.
Que
a fin de evitar una caída tan abrupta de las inversiones en hidrocarburos y
minería, debido a la disminución de la demanda y de los precios, es necesario
establecer medidas que incentiven la continuación de las inversiones
proyectadas por las empresas e incluidas en los acuerdos contractuales.
Que
de la realización de estas inversiones dependen gran parte de los ingresos de
recursos para las rentas nacionales y territoriales, así como la auto
sostenibilidad energética. Estos ingresos son esenciales en el contexto actual
en el que la inversión social está jugando un papel fundamental en la
mitigación de los efectos económicos y sociales de la pandemia Coronavirus
COVID-19.
Que
en este sentido, se requiere establecer un incentivo que permita otorgar el flujo
de caja necesario a las empresas petroleras y mineras, con el fin de que no
suspendan ni posterguen las inversiones a las que están obligadas por acuerdos
contractuales o que estaban proyectadas en el país.
Que
el Fondo Cuenta Especial Cuota de Fomento para Gas Natural - FECFGN, es un
fondo de destinación específica que, según la Ley 401 de 1997, tiene como
propósito promover y cofinanciar proyectos dirigidos al desarrollo de
infraestructura para el uso del gas natural en los municipios y el sector rural
prioritariamente.
Que
la Ley 2008 de 2019, por medio de la cual se fija el presupuesto de rentas y
recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 10 de
enero al 31 de diciembre de 2020, asignó, entre otros, para el Ministerio de Minas
y Energía, el presupuesto para apoyo a la financiación de proyectos dirigidos
al desarrollo de infraestructura y conexiones para el uso del gas natural a
nivel nacional.
Que
de conformidad con la precitada ley, los recursos asignados al proyecto de inversión
de apoyo a la financiación de proyectos dirigidos al desarrollo de
infraestructura y conexiones para el uso de gas natural a nivel nacional,
pertenecen al Fondo Cuenta Especial Cuota de Fomento para Gas Natural -FECFGN-.
Que
para modificar la destinación de los recursos antes señalados se requiere de
norma expresa, toda vez que la disposición de los recursos del Fondo Cuenta
Especial Cuota de Fomento para Gas Natural -FECFGN- han sido asignados por ley.
En
mérito de lo expuesto,
DECRETA
TÍTULO I
ASPECTOS MINEROS
ARTÍCULO 1. Apoyo financiero a
pequeños mineros y mineros de subsistencia. El Ministerio de Minas y Energía
podrá celebrar convenios o contratos con entidades financieras vigiladas por la
Superintendencia Financiera de Colombia o por la Superintendencia de Economía
Solidaria, para destinar recursos de su presupuesto de inversión, con el fin de
que dichas entidades otorguen líneas de créditos y garantías así como para que
compensen los costos financieros de líneas de crédito a favor de titulares de
pequeña minería o de mineros de subsistencia, para el fortalecimiento de su
actividad productiva.
PARÁGRAFO. Las líneas de crédito
a que se refiere el presente artículo podrán incluir tasa compensada.
ARTÍCULO 2. Aplicación de la
Distribución de Regalías derivadas de la Comercialización de Minerales Sin
Identificación. El Ministerio de Minas y Energía determinará la metodología
para la distribución de las regalías por comercialización de mineral sin
identificación de origen, después del Acto Legislativo 05 de 2011 a que se
refiere el artículo 9 de la Ley 1942 de 2018, prioritariamente entre los
municipios productores que cuenten con mineros de subsistencia inscritos o que
trabajan bajo alguna de las figuras habilitadas por la ley para la explotación.
Los proyectos de inversión
susceptibles de financiación con estos recursos, tendrán por objeto implementar
las acciones necesarias para la atención y ayuda humanitaria tendientes a
conjurar la Emergencia Económica, Social y Ecológica y evitar su agravamiento e
impedir la extensión de sus efectos, para lo cual, podrán comprender
exclusivamente alguno de estos conceptos: alimentación en especie, estrategias
de comida servida, medios canjeables, auxilios monetarios y pago de servicios
públicos.
PARÁGRAFO 1. El Ministerio de
Minas y Energía determinará las condiciones que deben observar los municipios
en la asignación de los auxilios monetarios.
PARÁGRAFO 2. En el ciclo de los
proyectos de inversión financiados con los recursos de que trata el inciso
primero del presente artículo, las etapas correspondientes a la formulación y
presentación; viabilidad y registro en el Banco de Programas y Proyectos de
Inversión; priorización y aprobación, así como la ejecución, estarán a cargo de
las entidades territoriales beneficiarias de los recursos, de acuerdo con los
artículos 2 y 6 del Decreto Legislativo 513 de 2020 y demás disposiciones
establecidas para tal fin. Aquello que no cuente con reglas especialmente
establecidas en el presente decreto legislativo, deberá remitirse a las normas
generales del Sistema General de Regalías y demás normas concordantes, en lo
pertinente. Para este efecto, el concepto de inversión de que trata el presente
artículo tendrá el tratamiento de asignaciones directas.
PARÁGRAFO 3. Respecto de los
recursos de que trata el presente artículo, estarán exentos del gravamen a los
movimientos financieros los traslados de recursos entre las entidades
financieras y los beneficiarios de dichas medidas.
La comisión o servicio que se
cobre por la dispersión de los recursos por parte de las entidades financieras
a los beneficiarios de las medidas estará excluida del impuesto sobre las ventas
-IVA.
PARÁGRAFO 4. Aquellas personas
que reciban cualquiera de los beneficios a los que se refiere el presente
artículo, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos para tal fin, y no
lo informen a la autoridad municipal, o las reciban de forma fraudulenta,
incurrirán en las sanciones legales a que hubiere lugar.
TÍTULO II
EL SECTOR DE ENERGÍA ELÉCTRICA
ARTÍCULO 3. Extensión de Pago
Diferido de los Servicios Públicos Domiciliarios de Energía Eléctrica y Gas
Combustible. Las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios
de energía eléctrica y gas combustible por redes, podrán diferir por un plazo
de treinta y seis (36) meses el costo del consumo básico o de subsistencia que
no sea subsidiado a usuarios residenciales de estratos 1 y 2, para los consumos
correspondientes al siguiente ciclo de facturación a los previstos en el
artículo 1 del Decreto 517 de 2020, sin que pueda trasladarle al usuario final
ningún interés o costo financiero por el diferimiento del cobro.
PARÁGRAFO 1. Lo dispuesto en este
Decreto, sólo será obligatorio para las empresas comercializadoras de servicios
públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por redes, si se
establece la línea de liquidez a que se refiere el siguiente artículo para las
empresas comercializadoras de servicios públicos de energía eléctrica y gas
combustible por redes, a una tasa de interés nominal del 0%, por el mismo plazo
al que se difiere el cobro del consumo básico o de subsistencia al que hace
referencia este artículo en la respectiva factura. En caso de que se establezca
dicha línea de liquidez, las empresas comercializadoras del servicio de energía
eléctrica y gas combustible por redes, estarán en la obligación de diferir el
pago del consumo de energía y gas combustible en los términos dispuestos en el
presente artículo, aun cuando la empresa comercializadora de servicios públicos
opte por no tomarla.
Para las empresas
comercializadoras del servicio público domiciliario de energía eléctrica en
Zonas No Interconectadas, la línea de liquidez de la que trata este artículo
podrá extenderse a la totalidad del consumo causado en los ciclos de
facturación de los que trata el presente Decreto.
PARÁGRAFO 2. Las empresas
comercializadoras de los servicios de energía eléctrica y gas combustible por
redes que tomen la línea de liquidez de la que trata el siguiente artículo a
una tasa de interés del 0% nominal para la totalidad del monto a diferir,
deberán ofrecer un descuento en el siguiente ciclo de facturación, de mínimo el
10% sobre el valor no subsidiado de la correspondiente factura, para los
usuarios residenciales de estratos 1 y 2. Las empresas comercializadoras del
servicio de energía eléctrica y gas combustible por redes que no ofrezcan dicho
descuento, sólo podrán acceder a la línea de liquidez a la tasa de interés del
0% nominal, por un 75% de la totalidad del monto a diferir. En este caso, o en
el evento en que las empresas comercializadoras de servicios públicos opten por
no tomar la mencionada línea de liquidez, no podrá trasladarse al usuario
ningún interés o costo financiero derivado de un mecanismo para cubrir el
diferimiento del cobro de la factura.
PARÁGRAFO 3. El otorgamiento de
la línea de liquidez se hará con los datos históricos de consumo y costo
unitario por la prestación del servicio según la información existente en el
Sistema Único de Información (SUI). La entidad financiera que ofrece la línea
de liquidez adelantará el análisis de riesgo correspondiente de las empresas
comercializadoras de servicio públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas
combustible por redes, con el fin de determinar cuáles de estas podrían
requerir la constitución de garantías para el acceso a la línea de liquidez de
la que trata el siguiente artículo.
Conforme a lo anterior, en caso
de que alguna empresa comercializadora del servicio de energía o gas
combustible por redes requiera la constitución de garantías, podrá utilizar
para el efecto, entre otras, las siguientes: (i) la cesión de la porción no
subsidiada de las cuentas por cobrar o facturas debidas por los usuarios de
cualquier estrato; (ii) los subsidios causados o que vaya a recibir por la
prestación del servicio, para lo cual podrá aplicar lo dispuesto en el artículo
6 del Decreto Legislativo 517 de 2020; (iii) cualquier otro tipo de garantía
suficiente para la entidad financiera que ofrece la línea de liquidez.
Las empresas de servicios
públicos oficiales o mixtas a las que se refiere este artículo, quedarán
exentas del cumplimiento de los límites de endeudamiento estatal fijados por
las normas aplicables. En todo caso, deberán cumplir las autorizaciones de
endeudamiento contenidas en el artículo 2.2.1.2.2.3 del Decreto 1068 de 2015,
adicionado por el Decreto 473 de 2020.
ARTÍCULO 4. Financiación del pago
diferido de los servicios públicos domiciliarios. Para financiar el pago
diferido de los estratos 1 y 2 del ciclo de facturación al que se refiere el
artículo 3 del presente Decreto Legislativo, las empresas prestadoras de
servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible por redes, oficiales,
mixtas y privadas, vigiladas por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliaros, podrán contratar créditos directos con la Financiera de
Desarrollo Territorial S.A. FINDETER, con el fin de dotarlas de liquidez o
capital de trabajo, de acuerdo con la autorización establecida en el Decreto
Legislativo 581 de 2020, en las mismas condiciones que para esta operación
establece el artículo 2 del citado Decreto y las normas previstas en el
artículo 3 del presente Decreto.
El plazo de los créditos que se
otorguen con base en el Decreto Legislativo 581 de 2020 y el presente Decreto,
podrá ser superior al límite legal establecido para la amortización de los
créditos de funcionamiento para las empresas de servicios públicos cuando por
su naturaleza jurídica deban cumplir con estos límites.
PARÁGRAFO 1. Los recursos
destinados a la operación de crédito directo, serán los mismos disponibles para
cubrir la financiación dispuesta en los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo
517 de 2020. En consecuencia, el Ministerio de Minas y Energía deberá comunicar
a las empresas prestadoras de servicios públicos, el cupo máximo de recursos
para la financiación del plazo del pago diferido.
PARÁGRAFO 2. El monto máximo de
recursos a desembolsar, para el financiamiento de los ciclos de facturación de
los que trata el artículo 1 del Decreto 517 de 2020 y el artículo 3 del
presente Decreto, corresponderá exclusivamente a aquellos montos efectivamente
diferidos por las empresas de servicios públicos domiciliarios a las que se
refiere el presente artículo, siempre que estén dentro del cupo máximo al que
se refiere el parágrafo anterior.
Para lo anterior, las empresas de
servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por redes,
oficiales, mixtas y privadas, deberán presentar al Ministerio de Minas y
Energía, una certificación firmada por el representante legal y el revisor
fiscal, cuando sea aplicable, en la que conste el monto efectivamente diferido
a los usuarios beneficiarios de lo establecido en el artículo 1 del Decreto 517
de 2020, y por el artículo 3 del presente Decreto. Con base en dicha
certificación, el Ministerio de Minas y Energía comunicará a la Financiera de
Desarrollo Territorial S.A. -FINDETER, el monto a desembolsar correspondiente a
cada ciclo de facturación. Las empresas de servicios públicos serán
responsables por la veracidad y completitud de la información contenida en
dicha certificación.
PARÁGRAFO 3. Los ministerios de
Minas y Energía y Hacienda y Crédito Público, a través de resolución conjunta,
podrán extender el diferimiento del que trata el presente Decreto Legislativo,
por un ciclo de facturación adicional, en los términos y condiciones que ellos
definan.
La extensión a la que se refiere
el inciso anterior, podrá hacerse siempre que existan recursos disponibles de
los previstos para la financiación dispuesta en los artículos 1 y 2 del Decreto
Legislativo 517 de 2020, y el artículo 3 del presente Decreto.
ARTÍCULO 5. Autorización para la
creación de líneas de redescuento con tasa compensada para la financiación del
sector de prestación de los servicios públicos. Durante la vigencia de la
Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social,
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, la Financiera de
Desarrollo Territorial S.A. -FINDETER- podrá establecer líneas de redescuento
con tasa compensada para las empresas prestadoras de servicios públicos de
energía eléctrica y gas combustible por redes, oficiales, mixtas y privadas,
vigiladas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliaros, con el
fin de dotarlas de liquidez o capital de trabajo, para implementar las medidas
de diferimiento del pago del costo de facturación de energía eléctrica, gas combustible
por redes a usuarios residenciales de estratos 1 y 2, en aquel monto que supere
el consumo básico o de subsistencia y para usuarios residenciales de estratos 3
y 4.
Para los anteriores efectos, se
deben cumplir las siguientes condiciones:
1. Las empresas prestadoras de
servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible por redes, oficiales,
mixtas y privadas, vigiladas por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliaros, quedarán exentas del cumplimiento de los límites de endeudamiento
estatal fijados por las normas aplicables. En todo caso, deberán cumplir las
autorizaciones de endeudamiento contenidas en et artículo 2.2.1.2.2.3 del
Decreto 1068 de 2015, adicionado por el Decreto 473 de 2020. El plazo de los
créditos que se otorguen con base en el Decreto Legislativo 581 de 2020 y el
presente Decreto, podrá ser superior al límite legal establecido para la
amortización de los créditos de funcionamiento para las empresas de servicios
públicos cuando por su naturaleza jurídica deban cumplir con estos límites.
2. La Financiera de Desarrollo
Territorial S.A. -FINDETER-, a través de los reglamentos de crédito que dicte,
establecerá las condiciones de las líneas de redescuento.
3. Los recursos de la tasa
compensada de la que trata este artículo se financiarán con cargo a los
recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME.
4. Las empresas de energía
eléctrica y gas combustible por redes, oficiales, mixtas y privadas, vigiladas
por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliaros, podrán utilizar
como garantías frente a los intermediarios, entre otras: (i) la cesión de la
porción no subsidiada de las cuentas por cobrar o facturas debidas por los
usuarios de cualquier estrato; (ii) los subsidios causados o por recibir por la
prestación del servicio; (iii) cualquier otro tipo de garantía suficiente para
el intermediario.
5. Los montos de los créditos a
otorgar a las empresas de servicios públicos domiciliarios serán los que
establezca el Ministerio Minas y Energía, a favor del beneficiario, de acuerdo
con el trámite que se señala a continuación.
6. Las empresas prestadoras de
servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible por redes, oficiales,
mixtas y privadas deberán presentar al Ministerio de Minas y Energía, una certificación
firmada por el representante legal y el revisor fiscal, cuando sea aplicable,
en la que conste el monto que superó el consumo básico o de subsistencia para
los estratos 1 y 2 y el monto total de facturación para los estratos 3 y 4. Con
base en dicha certificación, el Ministerio de Minas y Energía comunicará a la
Financiera de Desarrollo Territorial S.A. -FINDETER, el monto a desembolsar
correspondiente a cada ciclo de facturación. Las empresas de servicios públicos
serán responsables por la veracidad y completitud de la información contenida
en dicha certificación. ·
ARTÍCULO 6. Compensación de Tasa
para la Continuidad de los Servicios Públicos Domiciliarios de Energía
Eléctrica y Gas Combustible. El Ministerio de Minas y Energía podrá destinar recursos
de su presupuesto, provenientes del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME-,
no utilizados en la operación a la que se refiere el artículo 5 del presente
Decreto Legislativo, para celebrar convenios o contratos con entidades
financieras públicas, privadas o mixtas o patrimonios autónomos administrados
por estas, con el fin de que se hagan operaciones de compensación de tasa en
los créditos que desembolsen las entidades financieras públicas, privadas o
mixtas, a las empresas de servicios públicos domiciliarios, para financiar las
medidas de diferimiento de pago del costo de la facturación de los servicios
públicos de energía eléctrica y gas combustible por redes, para usuarios
residenciales de estratos 1, 2 en aquel monto que supere el consumo básico o de
subsistencia, y de estratos 3 y 4.
ARTÍCULO  7. Lo dispuesto en este
artículo aplicará durante el término de la Emergencia Sanitaria declarada por
el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID - 19.
Modifíquese el artículo 28 de la
Ley 56 de 1981, el cual quedará así:
‘ARTÍCULO 28. Con base en los
documentos aportados con la demanda, señalados en el numeral 1º del artículo 27
de esta Ley, el Juez autorizará con el auto admisorio de la demanda, mediante
decisión que no será susceptible de recursos, el ingreso al predio y la
ejecución de las obras que, de acuerdo con el plan de obras del proyecto
presentado con la demanda, sean necesarias para el goce efectivo de la
servidumbre, sin necesidad de realizar inspección judicial.
La autorización del juez para el
ingreso y ejecución de obras deberá ser exhibida a la parte demandada y/o
poseedora del predio, por la empresa encargada del proyecto, en visita al
predio para el inicio de obras.
Será obligación de las
autoridades policivas competentes del lugar en el que se ubique el predio,
garantizar el uso de la autorización por parte del ejecutor del proyecto. Para
tal efecto, la empresa encargada del proyecto solicitará al juzgado la
expedición de copia auténtica de la providencia que, y un oficio informándoles
de la misma a las autoridades de policía con jurisdicción en el lugar en que
debe realizarse la entrega, para que garanticen la efectividad de la orden
judicial’.
PARÁGRAFO 1. Durante el término
de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección
Social con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID - 19, mediante
documento escrito, suscrito por la entidad y el titular inscrito en el folio de
matrícula, el poseedor regular o los herederos determinados del bien, podrá
pactarse un permiso de intervención voluntario del inmueble objeto de
adquisición o servidumbre. El permiso será irrevocable una vez se pacte.
Con base en el acuerdo de
intervención suscrito, la entidad deberá iniciar el proyecto de infraestructura
de energía eléctrica o de transporte de gas combustible.
Lo anterior, sin perjuicio de los
derechos de terceros sobre el inmueble los cuales no surtirán afectación o
detrimento alguno con el permiso de intervención voluntaria, así como el deber
del responsable del proyecto de infraestructura de energía eléctrica o de
transporte de gas combustible de continuar con el proceso de enajenación
voluntaria, expropiación o servidumbre, según corresponda.
PARÁGRAFO 2. Durante el mismo
término al que se refiere el parágrafo anterior, con ocasión de la pandemia
derivada del Coronavirus COVID-19, la calificación a la que se refiere el
artículo 17 de la Ley 56 de 1981, para proyectos de energía, será dada por resolución
del Ministerio de Minas y Energía. Sin perjuicio de lo anterior, este
ministerio o la entidad que este defina podrá expedir la certificación de
existencia del proyecto para efectos de publicidad y coexistencia de proyectos,
siempre que la solicitud cumpla con los requisitos que establezca el Ministerio
de Minas y Energía.
TITULO III
RESPECTO DEL SECTOR DE
HIDROCARBUROS
ARTÍCULO 8. Mitigación de los
Efectos Económicos de la Baja Demanda de Combustible para Aviación. Los
distribuidores minoristas de aviación Jet A 1 y/o gasolinas de aviación 100/130
de origen nacional e importado, que al 15 abril de 2020 tuvieren inventarios de
estos combustibles, podrán solicitar al productor o importador aplicar los
mecanismos establecidos en el artículo 484 del Estatuto Tributario, así los
inventarios no salgan físicamente de las facilidades en las que se encuentran
almacenados (poliductos, plantas y demás instalaciones). Lo anterior, sin
perjuicio de que, posteriormente, se puedan facturar las mismas especies de combustibles
con tarifa de IVA del 5% y devolver el diferencial de tarifas.
ARTÍCULO 9. Continuidad de las
inversiones en Hidrocarburos y Minería. Para incentivar la ejecución de
inversiones en los sectores de hidrocarburos y minería en el corto plazo, el mecanismo
del Certificado de Reembolso Tributario (CERT) contemplado en el artículo 365
de la Ley 1819 de 2016 podrá ser aplicado transitoriamente a inversiones que
sean realizadas a partir de la entrada en vigencia de este decreto y hasta el
31 de diciembre de 2021, de acuerdo con el cupo establecido por el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
Las inversiones en el sector de
hidrocarburos que podrán dar lugar al otorgamiento del CERT serán las
realizadas en proyectos de exploración y producción con el fin de: (í)
preservar los niveles de producción y de actividades de la industria, a través
del cumplimiento de los compromisos contractuales, de actividades de producción
incremental y del desarrollo de infraestructura, (ii) proteger el desarrollo de
las reservas probadas, que podrían estar en riesgo por los efectos de la caída
de los precios internacionales del crudo y el desplazamiento de la actividad y
la demanda ocasionada por la pandemia COVID-19, o (iii) promover las
actividades exploratorias que incrementen las reservas probadas y probables.
En el sector de minería, las
inversiones que podrán acceder al incentivo son las que tienen como objeto
mantener o incrementar la producción de los proyectos actuales, acelerar los
proyectos que están en transición (de construcción y montaje a explotación) e
incrementar los proyectos de exploración minera.
PARÁGRAFO. Los ministerios de
Minas y Energía y Hacienda y Crédito Público, a través de resolución conjunta,
implementarán lo relacionado con este artículo, teniendo en cuenta, entre otros
criterios, las condiciones de mercado de cada subsector, los precios de
referencia de cada producto, el impacto de las inversiones en producción y
reservas, y las actividades e inversiones que pueden ser objeto del beneficio
previsto en este artículo.
ARTÍCULO 10. Destinación de
recursos del desarrollo de infraestructura de gas natural para la atención de
subsidios. Durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID - 19, se podrán destinar los recursos disponibles del
Fondo Especial Cuota de Fomento de Gas Natural, para financiar las acometidas
internas y medidores de los proyectos de infraestructura financiados a través
de dicho Fondo, y, para subsidiar hasta la totalidad del costo de la prestación
del servicio de los usuarios a los que se refiere el artículo 297 de la Ley
1955 de 2019.
El subsidio del costo de la
prestación del servicio de gas combustible, que exceda aquellos porcentajes
fijados por el artículo 297 de la Ley 1955 de 2019, serán atendidos con
recursos del Fondo Especial Cuota de Fomento de Gas Natural, hasta el monto que
se presupueste para tal fin.
ARTÍCULO 11. Vigencia. El
presente Decreto Legislativo rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE (…)”.
ANEXO II – Intervenciones
1.
Presidencia
de la República
A través del escrito, la
Presidencia de la República solicita a la Corte declarar la exequibilidad del
Decreto Legislativo 798 de 2020, en razón a que el mismo cumple a cabalidad con
los requisitos formales y materiales de constitucionalidad previstos para los
decretos expedidos en desarrollo de la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, en los términos del artículo 215 de la
Constitución Política.
Cumplimiento de los requisitos formales.
Estos
requisitos se satisfacen por cuanto: (i) la norma se expidió en desarrollo del
Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica;  (ii) fue expedido por el Gobierno nacional y
lleva la firma del presidente de la República y de todos los ministros del
despacho; (iii) se profirió el día 4 de junio de 2020, esto es, dentro de la
vigencia de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica antes
mencionado; (iv) se encuentra debidamente motivado en el acápite
correspondiente al “considerando”; (v) teniendo en cuenta que la
declaratoria del Estado de Emergencia se extiende a todo el territorio nacional,
debe entenderse que las medidas adoptadas en el Decreto analizado tienen el
mismo ámbito de aplicación y alcance; y (vi) se adoptan tres preceptos de
índole tributaria (artículos 8, 9 y 10) los cuales deberán atender a los
límites temporales señalados.
Cumplimiento de los requisitos
materiales. El
Decreto 798 de 2020 satisface las exigencias sustanciales que ha establecido la
Constitución y la jurisprudencia para este tipo de normas así: (i) criterio
de conexidad, las medidas tienen relación directa y específica con la parte
motiva del decreto -conexidad interna-. El Decreto sub examine adoptó
medidas tendiente a (a) otorgar ayudas a pequeños mineros así como
garantizar el acceso a los servicios públicos domiciliarios; (b) que las
empresas que presten estos servicios públicos domiciliarios cuenten con
solvencia económica; y (c) brindar beneficios tributarios para la
estabilización de la actividad de los agentes de distribución de combustible de
aviones y mantener el ingreso de recursos provenientes de la explotación minera
e hidrocarburos. Por otro lado, las medidas tienen relación con el Estado de
Emergencia, Económica, Social y Ecológica declarado en virtud del Decreto 637
del 6 de mayo de 2020 -conexidad externa-, esto con la adopción de normas
dirigidas (a) la implementación de alivios económicos a los usuarios y a
las empresas prestadoras para garantizar la eficiencia y continuidad del
suministro de los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible;  (b)
el apoyo a los mineros; (c)  el alivio tributario a la distribución de
combustible para aviación, (d) la continuidad de las inversiones, y (e)
el aseguramiento energético para la continuidad de los proyectos de
infraestructura.
En lo que respecta al (ii) criterio
de finalidad, el escrito considera que lo satisface, toda vez que las
normas adoptadas tienen como principal objetivo el otorgamiento de alivios
económicos a los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de energía y
gas combustible, lo mismo que establecer fuentes de
financiación que permiten a
dichos usuarios y a las mismas empresas prestadoras de los servicios estar en
la capacidad de mantener la prestación de estos de manera efectiva e
ininterrumpida.  Por otro lado, al analizar (iii) el criterio de necesidad señala
que las medidas son necesarias -fáctica y jurídicamente- para superar el Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica y evitar la extensión de los
efectos de los hechos que la motivaron, pues atienden las afectaciones que, a
causa de la pandemia, se han generado en los sectores minero, energético y de
hidrocarburos. Además, se indica que las mismas debieron ser adoptadas a través
de un decreto legislativo porque el Gobierno nacional no contaba con
herramientas jurídicas ordinarias para tomar tales decisiones. Así mismo
analiza la necesidad de cada una de las medidas adoptadas, refiriéndose a cada
artículo del Decreto.
El (iv) criterio de proporcionalidad se
cumple a cabalidad en el Decreto 798 de 2020, en tanto que las medidas allí
dispuestas no afectan ningún derecho fundamental y el objeto de éstas no es
otro que el de conjurar los efectos adversos ocasionados por el COVID-19 y las
medidas que se han tenido que implementar para evitar la propagación del virus,
las cuales han afectado directamente la prestación de los servicios públicos
domiciliarios de gas combustible y energía eléctrica, en particular para la
población más vulnerable. En el mismo sentido, las medidas pretenden garantizar
y dar continuidad a la ejecución de actividades energéticas, hidrocarburíferas
y mineras bajo el entendido que las mismas son fuente de empleo e ingresos,
además de ser actividades de interés público que aportan significativamente a
la economía local de los municipios productores y se traducen en regalías como
beneficios para todos los colombianos.
Ahora
bien, el (v) criterio de motivación de incompatibilidad se cumple en
tanto que las medidas adoptadas en el Decreto no implican la suspensión,
modificación o derogación de leyes. Se agrega dentro de la intervención que la
parte considerativa expone las razones que permiten inferir que la legislación
ordinaria no es suficiente para atender la emergencia. Sobre el (vi) criterio
de no discriminación, se advierte que las medidas adoptadas en el
Decreto no imponen ninguna discriminación por razón de la raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica ni tratos
diferenciales injustificados. Por el contrario, las mismas buscan contribuir a
la garantía y realización de los derechos de los ciudadanos.
Finalmente, en relación con los
criterios de (vii) ausencia de arbitrariedad e (viii) intangibilidad,
se considero que el primero de ellos se cumple, ya que el decreto no
limita, afecta o suspende derechos humanos o libertades fundamentales. Así
mismo, no contiene medidas que conlleven a una alteración del normal
funcionamiento de las ramas del poder público, o de las funciones
jurisdiccionales, no desmejoran los derechos humanos y libertades
fundamentales, así como tampoco conlleva desmejoras a los derechos sociales de
los trabajadores. Por el contrario, se advierte que las medidas se encuentran
encaminadas a satisfacer los derechos y garantías fundamentales en la
prestación de servicios públicos. En segundo lugar, se cumple con la
intangibilidad porque no se afectan derechos fundamentales intangibles, ni se
limita el ejercicio de la acción de tutela ni de otras garantías
constitucionales establecidas para proteger estos derechos.
En adición a la intervención
presentada, se anexan varios documentos, incluyendo una copia del reporte del
Ministerio de Salud y Protección Social “Situación actual nuevo Coronavirus
(COVID-19), de fecha de 22 de junio de 2020 y copia del reporte de Organización
Mundial de Salud -OMS- “Novel Coronavirus (2019-nCov)”, de fecha de 22
de junio de 2020. Así mismo, los documentos que acreditan la representación
legal del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y de la
Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República.
2. Ministerio de Minas y Energía
En respuesta al cuestionario
formulado en el Auto que avocó conocimiento de este expediente[92], el Ministerio de Minas y Energía presentó un
informe en el que contestó cada uno de los interrogantes planteados. Sobre los
criterios para hacer efectivas las sanciones contempladas en el parágrafo 4 del
artículo 2 del Decreto Legislativo 798 de 2020, explicó que el decreto bajo
análisis no creó reglas particulares ni procedimientos sancionatorios
especiales en caso de que una persona reciba los beneficios contemplados en la
norma sin el cumplimiento de los requisitos o de manera fraudulenta. Se precisa
que “la norma en cita tiene como propósito dar claridad en relación
con que los recursos a distribuir y asignar son recursos públicos, por lo
que su entrega y recepción están regidos por condiciones y
requisitos específicos, que buscan proteger la eficiencia y el correcto
uso de estos, razón por la cual entregar o ser beneficiario de los
recursos a los que se refiere la norma, sin el cumplimiento de las condiciones
o requisitos establecidos por las normas para tales efectos, puede ser objeto
de responsabilidades penales, disciplinarias o fiscales, considerando, de
nuevo, la naturaleza del recurso.”
En cuanto a la modificación del
artículo 28 de la Ley 56 de 1981, se resalta la importancia de dar continuidad
a los proyectos energéticos en etapa de construcción, lo cual
permitirá garantizar la continuidad del servicio, además de dinamizar la
economía nacional y territorial, ya que estos proyectos generan empleos
directos e indirectos. Advierte el Ministerio que el desarrollo de la
inspección judicial contemplada en la nomra en cuestión “se ha visto
afectado en gran medida al no poderse disponer de los predios de manera
oportuna, teniendo en cuenta entre otros aspectos, que desde el 16 de marzo de
2020, con ocasión de la mencionada emergencia sanitaria, los
términos judiciales se encuentran suspendidos, imposibilitando que la
inspección judicial de la que trata el artículo 28 de la Ley 56 de
1981 pueda haberse llevado a cabo, lo cual en todo caso es posible que se
extienda por un tiempo indefinido, en la medida en que la movilidad y las
actividades físicas que deban llevar a cabo las autoridades judiciales se
verán restringidos por los efectos derivados de la emergencia sanitaria,
considerando la preferencia que se le debe dar a la virtualidad, con el fin de
evitar la propagación del virus y proteger la salud tanto de los
operadores judiciales, como de todos aquellos que deben participar o estaban
asociados a las inspecciones judiciales.”
En consecuencia, se concluye que
la modificación normativa no se desconoce el derecho al debido proceso porque
no se elimina la posibilidad de que el juez puede realizar una inspección
judicial con posterioridad a la admisión de la demanda y se mantienen intactos
los mecanismos con los que cuenta el demandado para oponerse al monto de la
indemnización a la que tiene derecho, lo que resulta acorde con lo dispuesto
por la Corte Constitucional en la Sentencia C-831 de 2007.
De otra parte, en relación con la
aplicación del mecanismo del Certificado de Reembolso Tributario (CERT) a las
inversiones en hidrocarburos y minería contempladas en el artículo 9 del
Decreto 798 de 2020, se indica que la caída en los precios del crudo obliga a
otorgar incentivos a las inversiones en hidrocarburos y minería, sectores que
aportan importantes recursos a las rentas nacionales y territoriales. “En
este sentido, se considera necesario otorgar esta medida para promover las
inversiones en estos sectores y evitar que la afectación de la
situación económica y fiscal del país sea mayor. El objetivo
es que las empresas no suspendan la realización de las inversiones que
tenían proyectadas en lo que queda de 2020 y en el 2021, teniendo en
cuenta que, en primera instancia, las inversiones en el sector de hidrocarburos
que darán lugar al otorgamiento del CERT, son aquellas realizadas en proyectos
de exploración y producción.”
Sobre la destinación de los
recursos del FOME para celebrar convenios o contratos con entidades financieras
para los fines dispuestos en el artículo 6º del Decreto 798 de 2020, el
Ministerio de Minas y Energía señala que se deben contar con nuevas
herramientas de financiamiento para destinar recursos al cumplimiento de las
medidas de diferimiento de pago del costo de la facturación de los
servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible por redes. Por
lo tanto, “la medida es necesaria en atención a que Findeter S.A.,
como entidad financiera, tiene límites regulatorios y financieros para la
concentración de riesgo en su operación, por lo que la existencia de la
medida a la que se refiere el articulo 5 del Decreto Legislativo 798,
podría no ser suficiente para dar el auxilio correspondiente a todos los
usuarios de energía eléctrica y gas combustible a estratos 1 a 4, en el
sentido que si para Findeter S.A. no es viable otorgar líneas de financiamiento
para todas las empresas, considerando sus límites de concentración de
riesgo y liquidez, el Estado debe contar con herramientas legales para que el
Ministerio de Minas y Energia, a través de entidades competentes para
ello, pueda destinar recursos de forma que se puedan compensar las tasas que se
asumen para el financiamiento del diferimiento de la facturación de estos
estratos, de modo que dichos costos no tengan que ser asumidos por los
usuarios.”
Finalmente, el interviniente se
refiere a la necesidad de destinar recursos del Fondo Especial Cuota de Fomento
de Gas Natural para los fines establecidos en el artículo 10 del Decreto 798 de
2020. Al respecto precisa que “la razón por la cual se hace necesario
destinar recursos del Fondo Especial Cuota de Fomento de Gas Natural para
financiar acometidas internas y medidores, así como para ampliar el
otorgamiento de subsidios de gas combustible para estratos 1 y 2, radica en que
actualmente dicho fondo está destinado a la ampliación de la
infraestructura de gas combustible (artículo 15 de la Ley 401 de 1997, y
artículo 98 de la Ley 1450 de 2011), por lo que ante la situación
de emergencia y la estrechez fiscal por la que atraviesa el Estado para atender
las necesidades de la población más necesitada, se requiere reorientar
dichos recursos de modo que se pueda aliviar la carga que deben asumir dichos
usuarios para recibir el servicio público en mención, para lo cual
se habilita al Estado a asumir el costo asociado a lo anterior, incluyendo el
pago de acometidas internas y contadores, que en condiciones normales deben ser
asumidos por los usuarios a quienes se les suministra dicho servicio.”
3. Universidad Sergio Arboleda
Édgar Iván León Robayo e Isué Natalia
Vargas Brand, docentes investigadores del Grupo de Derecho Privado encargados
por la Decanatura de la Escuela Mayor de Derecho de la Universidad Sergio
Arboleda, señalan que el Decreto cumple con los requisitos formales y
materiales. Para llegar a esta conclusión realizan un análisis constitucional
de los motivos y consideraciones desarrollados para la expedición del Decreto,
así como un análisis de cada uno de los artículos del mismo, en donde
verificaron las medidas tomadas por el Gobierno Nacional para el sector
minero-energético están destinadas a conjurar la crisis por la que atraviesa
este sector a causa de la actual pandemia.
4. Ecopetrol S.A.
Juan Manuel Ríos Osorio, actuando como
apoderado general de Ecopetrol S.A., allegó un concepto en el que respalda el
Decreto 798 de 2020.  Se pronunció sobre el Titulo III, “Respecto del Sector
de Hidrocarburos”, particularmente sobre dos puntos: (i) la implementación
del mecanismo del Certificado de Reembolso Tributario CERT hasta 2021, prevista
en el artículo 9, (ii) y la mitigación de los efectos económicos de la baja
demanda de combustible para aviación, consagrada en el artículo 8.
En primer lugar, analizó la
implementación del mecanismo del Certificado de Reembolso Tributario CERT hasta
2021. Explicó que El CERT es un mecanismo que fue creado con el artículo 365 de
la Ley 1819 de 2016. El decreto 798 tuvo en cuenta el nuevo escenario que
plantea la actual pandemia y dispuso que las inversiones que hacen parte del
incentivo CERT para el periodo 2020-2021, corresponden a la totalidad de las
inversiones de capital que las empresas de hidrocarburos puedan realizar, con
lo que no se estarían excluyendo inversiones que son determinantes para no
disminuir, mantener, o incluso aumentar reservas y producción del país. Por lo
anterior, consideró que la implementación del incentivo CERT para los años 2020
y 2021, es un mecanismo jurídico que permitiría proteger el sector energético,
logrando así una protección del nivel de reservas y de la producción actual del
país al tiempo que se atienden las cambiantes condiciones del mercado.
En lo referente a la mitigación de los
efectos económicos de la baja demanda de combustible para aviación, el
interviniente trae a colación el artículo 12 del Decreto Legislativo 575 de
2020, en donde se hace una disminución a la tarifa del IVA generando
condiciones favorables para la reactivación del transporte aéreo. Sin embargo,
esta medida generó que los distribuidores minoristas de combustible se hubieran
quedado con inventarios de gasolina que fueron adquiridos al 19% y que, con
base en la modificación de la tarifa, tendrían que comercializar al 5% del IVA.
Se consideró que, en aras de mitigar los efectos económicos descritos, se
expidió el artículo 8 del Decreto bajo examen, permitiéndoles a los
distribuidores minoristas solicitar a los productores o importadores los
mecanismos de devolución, anulación o rescisión previstos en el Estatuto
Tributario. Por lo anterior, concluye en que con el artículo no se genera
sobrecostos o gastos adicionales para la compañía al servir como facilitadora
del proceso de devolución, pero considera que la aplicación de esta norma debe
ser analizada desde la perspectiva de todas las demás partes que conforman la
cadena de distribución de combustible de aviación en aras de identificar que
efectos tienen la norma en la situación económica y financiera de estos agentes.
5. Asociación Colombiana de
Minería
Juan Camilo Nariño Alcocer, en calidad
de presidente de la Asociación Colombiana de Minería, intervino para solicitar
que se declare la exequibilidad del Decreto Legislativo 798 de 2020 por cumplir
con todos los requisitos formales y materiales. Para llegar a esta conclusión,
realizó un análisis de cada uno de los presupuestos que se revisan en este tipo
de procesos. En particular, procedió a analizar las medidas en materia de
minería: artículos 1, 2 y 9. Sobre los dos primeros consideró que son medidas adecuadas
para atender la situación actual de la pandemia, pues garantiza las necesidades
no satisfechas de quienes se han visto afectados más significativamente por la
crisis. Por último, en lo relacionado con la ampliación de las inversiones que
pueden ser elegibles del Certificado de Reembolso Tributario, propuesto en el
artículo 9, concluyó que la expedición de esta norma permite que el sector
minero se vea beneficiado y así aporte a la recuperación económica del país.
6. Asociación Nacional De
Empresas De Servicios Públicos Y Comunicaciones -ANDESCO-, Asociación
Colombiana De Gas Natural -NATURGAS- Y Asociación Colombiana De Distribuidores
De Energía Eléctrica -ASOCODIS-
A través de un texto conjunto, las
referidas asociaciones por medio de sus representantes legales,[93]
solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 798 de
2020, con excepción del parágrafo 2 del artículo 4, sobre el que solicitaron su
inexequibilidad. Para llegar a esta conclusión analizaron el fundamento constitucional
del decreto y destacaron que en la emergencia actual las empresas de servicios
públicos vienen colaborando con las autoridades y los usuarios a través de la
adopción de diferentes medidas, como la financiación de subsidios y deudas a
los usuarios.
Frente al parágrafo 2 del artículo 4 del
decreto que se estudia, los intervinientes llaman la atención sobre “un
cambio de condiciones que la norma objeto de control introdujo para los
comercializadores de energía eléctrica y gas, al reducir el valor de los
préstamos o monto de la línea de liquidez al cual tenían derecho a acceder como
compensación del costo derivado de las medidas extraordinarias de pago diferido
y descuento a los usuarios”. Explican que esta disposición dispone que el
monto a desembolsar para el financiamiento de las medidas dispuestas en los
artículos 1 del Decreto 517 de 2020 y 3 del presente decreto solo cubre
aquellos montos efectivamente diferidos por las empresas de servicios públicos,
lo que impide que los comercializadores recuperen el 10% de descuento que deben
ofrecer, generándoles una perdida patrimonial y riesgos de insuficiencia
financiera para toda la cadena. En este punto hacen referencia al Decreto
Legislativo 517 de 2020, en el que se indica que los comercializadores de servicios
de energía eléctrica y de gas combustible, para acceder al 100% de los
prestamos, adquirieron la obligación de ofrecer un descuento del 10% sobre el
valor no subsidiado de los estratos 1 y 2 que hicieron el pago oportunamente,
sin embargo, los recursos a desembolsar a las empresas prestadoras de servicios
públicos dejan por fuera el monto correspondiente al descuento del 10% que
deben ofrecer, por lo que consideran se debe declarar la inexequibilidad de
dicha norma.
7.
Federación Colombiana de Municipios
Gilberto Toro Giraldo, actuando como Director
Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, allegó la intervención en
donde solicita la exequibilidad del Decreto Legislativo 798 de 2020. Indicó que
el decreto invoca la difícil situación que la pandemia ha generado para el
sector minero energético, por lo que adopta medidas para pequeños mineros y
finalmente para el sector de los hidrocarburos. Concluye que “hay una
relación cabalmente establecida entre la materia regulada con la emergencia
económica y social, y que las medidas se enderezan a la mitigación de sus
efectos.”
8. Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios -Superservicios-
Natasha Avendaño García, actuando en
calidad de representante legal de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, intervino para solicitar la exequibilidad del Decreto
Legislativo 798 de 2020 por cumplir con todos los requisitos formales y
materiales. Frente al articulado y contenido normativo del decreto, hizo
referencia a la normatividad y jurisprudencia de la Corte en la prestación de
los servicios públicos. Indicó que el decreto busca garantizar la eficiencia y
sostenibilidad de los procedimientos, costos y tarifas asociados a la
prestación de los servicios públicos, por lo que en el Título II, “El sector
de Energía Eléctrica”, se establece el diferimiento del pago de facturas
que se aplica al usuario final, beneficiando al 95% de los usuarios
residenciales.
9.
Universidad Externado de Colombia
El Centro Externadista de Estudios Fiscales
del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia[94]
remitió concepto en donde solicita la exequibilidad el Decreto Legislativo 798
de 2020, salvo el artículo 7 que consideran inconstitucional. Al analizar las
medidas, encuentra que el decreto cumple con los requisitos formales. Por su
parte, los requisitos materiales fueron revisados por cada sector, es decir,
sector minería, sector energía eléctrica y sector hidrocarburos, donde también
se consideraron cumplidos.
En relación con el artículo 7,
considera que resulta inconstitucional por desconocer el juicio de
contradicción especifica. Explica que el Ejecutivo no puede vulnerar de manera
directa derechos fundamentales como el debido proceso, y esta disposición, al
modificar el artículo 28 de la Ley 56 de 1981, desconoce la posibilidad de que
las partes cuenten con un medio probatorio como lo es la inspección judicial y
la oportunidad de impugnar la providencia que autoriza la ejecución de las
obras que se requieran sobre el predio objeto del proceso de servidumbre.
Indica que “no se encuentra sustento que motive esa supresión [de
la inspección judicial], es más, garantiza un mejor resultado la
práctica de la inspección judicial por cuanto es un medio
probatorio que permite esclarecer hechos dentro del proceso, y en este sentido,
no es visible la necesidad, ni supera el juicio de compatibilidad, por cuanto
las normas ordinarias del ordenamiento jurídico le permiten cumplir con
el objetivo que espera alcanzar.”
10.
Federación Nacional de Departamentos
Carlos Ernesto Camargo Assis, actuando
en representación de la Federación Nacional de Departamentos, considera que el
decreto cumple con los requisitos formales y materiales. En el concepto hace
énfasis en el artículo 2, donde se hace una priorización para recibir los
beneficios allí contemplados a favor de los municipios productores que cuentan
con mineros de subsistencia inscritos o que trabajan bajo alguna de las de las
figuras habilitadas por la ley para la explotación, disposición que supera
todos los juicios y se ajusta a las necesidades de la mitigación de los efectos
económicos derivados de la emergencia actual.
11. Concepto del Procurador
General de la Nación
El Procurador General de la
Nación, en ejercicio de sus competencias, allegó el concepto de rigor mediante
el cual solicita declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 798 de 2020,
salvo el artículo 4 (parcial) sobre el que propone una exequibilidad
condicionada, “en el sentido que la concesión de los créditos señalados en
este Decreto, al quedar supeditados a contar ‘con la autorización establecida
en el Decreto Legislativo 581 de 2020, en las mismas condiciones que para esta
operación establece el artículo 2 del citado Decreto’ no podrán condicionarse a
que los gobernadores y alcaldes sean garantes de los mismos”.
Explica que el decreto que se
analiza cumple claramente las condiciones formales de validez, en la medida en
que se encuentra firmado por el Presidente y sus ministros, tiene una
motivación expresa y fue expedido dentro de la vigencia del estado de
emergencia económica.
También concurren los requisitos
materiales de validez. Existe conexidad externa, pues la norma tiene
relación directa y especifica con el estado de emergencia económica, social y
ecológica que ocasionó la pandemia COVID-19. Así mismo, considera que se cumple
la exigencia de conexidad interna al encontrarse clara la mención y la
fundamentación de las razones que justifican estas medidas.
Añade que esta regulación no
incide negativamente en el núcleo esencial de los derechos fundamentales ni
impone restricciones sobre las garantías intangibles, y por ende, satisface los
juicios de prohibición de arbitrariedad e intangibilidad. Destaca
que el decreto se encarga de hacer efectivos derechos fundamentales que por los
efectos de la pandemia y las medidas sanitarias que se han tomado para hacer
frente a ésta se pueden ver afectados. Por un lado, se propende por el
sostenimiento laboral de sectores económicos tan importantes como la minería y
los hidrocarburos, y por el otro, se garantiza la prestación de servicios
públicos para todos los ciudadanos y la suficiencia laboral y funcional de las
empresas encargadas de su prestación.  De igual forma, sostiene que las medidas
no contienen contradicciones con la Constitución, por estar enmarcadas dentro
de los instrumentos de intervención estatal en los servicios públicos, y por
ser el Estado el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables,
por lo tanto, se supera el juicio de no contradicción específica.
De otra parte, el Procurador
estima que el decreto bajo análisis supera los juicios de finalidad y
motivación suficiente, toda vez que su contenido busca conjurar e impedir
la extensión de los efectos económicos negativos generados por el COVID-19 y el
aislamiento social obligatorio, por medio de la concesión de créditos y la
posibilidad de manejos tributarios beneficiosos para los sectores minero,
energético y de hidrocarburos. Igualmente, se advierte que los habitantes del
territorio nacional requieren atención a través de medidas extraordinarias y
del acceso a los servicios públicos domiciliarios para la población más
vulnerable durante la crisis.
El juicio de necesidad
también se supera porque las medidas del decreto resultan ser necesarias tanto
fáctica como jurídicamente para cumplir con los mandatos que le ha impuesto el
ordenamiento jurídico al Estado colombiano. “El Decreto 798 de 2020, con
ocasión de la crisis generada por la pandemia, pone a disposición de la
comunidad beneficiaria medidas necesarias que se pueden resumir en garantizar
la prestación continua de servicios públicos de energía eléctrica, gas
combustible; la protección de las empresas encargadas de dichos servicios; la
atención de la población perteneciente a la minería de subsistencia; la
protección de los expendedores minoristas de combustible para aviación y el
incentivo para invertir en hidrocarburos y minería.”
También consideró que resultan
satisfechos los requisitos de incompatibilidad y proporcionalidad,
ya que el decreto no suspende leyes que sean incompatibles con el estado de
emergencia y la normatividad actual no cuenta de forma expresa y amplia con la
posibilidad de garantizar los beneficios adoptados en la norma. Destaca que las
medidas resultan proporcionales ante la gravedad de las circunstancias y la
crisis por la que atraviesan los sectores minero, energético y de
hidrocarburos.
No obstante, advierte que la
referencia al Decreto Legislativo 581 de 2020 que se hace en el artículo 4 del
decreto bajo estudio no satisface el juicio de proporcionalidad en lo
relacionado con la posibilidad de que las entidades territoriales puedan
garantizar los créditos otorgados a las empresas prestadoras de servicios
públicos. El Ministerio Público reitera los argumentos expuestos en el concepto
relacionado con el decreto 581 y señala que “si bien la disposición [artículo
2, numeral 2.3 del Decreto Legislativo 581 de 2020] establece que los
gobernadores y alcaldes podrán ser garantes, dicha condición no se puede
convertir en un requisito para otorgar los créditos, por tanto, de exigirse,
haría que la disposición se considere desproporcionada frente a las
responsabilidades de las entidades territoriales, por cuanto, asumen las cargas
de intervención con recursos para subsidiar los servicios de las personas más
necesitadas y, también, van a terminar fungiendo como garantes de los créditos
solicitados por los operadores de servicios públicos. En consecuencia, en aras
de salvaguardar los derechos de las entidades territoriales, se solicitará a la
Corte Constitucional, nuevamente, que condicione la exequibilidad de este
aparte de la norma, para señalar expresamente que no podrá condicionarse el
otorgamiento de los créditos a los que hace referencia el decreto objeto de
análisis a que los gobernadores y alcaldes sean garantes de los mismos.”
Finalmente, para el Ministerio
Público el presupuesto de no discriminación se encuentra superado, dado
que el articulado del decreto no impone tratos diferenciados por razones de
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica. Por un lado, las medidas cobijan a todas las empresas prestadoras
de servicios públicos, esto es, mixtas, privadas y públicas que sea vigiladas
por la Superintendencia de Servicios Públicos, sin principio de distinción
alguna.  Por otro lado, si bien se trata de conceder una prerrogativa a los
sectores primarios de diferentes renglones de la economía -minero e
hidrocarburos- y de servicios públicos -energético-, se hace en virtud de la
naturaleza del giro ordinario de si negocio; su riesgo de quedar desfinanciadas
por la ausencia de ingresos suficientes durante la crisis provocada por la
pandemia y el confinamiento, así como la imperiosa necesidad de su solvencia
operativa por la importancia social de su función, sobre todo, para los
sectores más vulnerables.
ACLARACIÓN DE VOTO
DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
A LA SENTENCIA
C-330/20
Referencia: Expediente RE-325
Control constitucional al Decreto
Legislativo 798 del 4 de junio de 2020, “[p]or el cual se adoptan medidas
para el sector minero-energético en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica ordenada mediante Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”.
Magistrada sustanciadora:
DIANA FAJARDO RIVERA
Con el acostumbrado
respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento
las razones que me conducen a aclarar el voto en la Sentencia C-330 de 2020,
adoptada por la mayoría de la Sala Plena, en sesión del 20 de agosto del
presente año.
1.     Correspondió
a la Corte estudiar el decreto legislativo mediante el cual el Gobierno adoptó
una serie de medidas relacionadas con los sectores: (i) minero, (ii) de servicios
públicos de energía y gas, y (iii) de hidrocarburos. Estuve de acuerdo con la
decisión, consistente en declarar exequibles los once artículos que conforman
el decreto e inexequible la expresión “mediante decisión que no será
susceptible de recursos” contenida en el artículo 7º.
Sin embargo, debo
puntualizar tres asuntos que fueron incorporados en el análisis de
constitucionalidad del artículo 7º realizado por la mayaría de la Sala. En
primer lugar, considero que la
expresión que se declaró inexequible no superaba el juicio de no contradicción
específica, porque violaba el derecho de defensa. En segundo lugar, difiero del
análisis de proporcionalidad del resto del artículo 7º, porque considero que
desconoce las particularidades del proceso de imposición de servidumbre para la
prestación de servicios públicos domiciliarios. En tercer lugar, debo
puntualizar que la
razón por la cual la suspensión de la inspección judicial es constitucional
radica en que este medio de prueba no se elimina y, por lo tanto, el juez está
facultado para practicarla si lo considera necesario. Procedo a explicar mis
opiniones.
La supresión del recurso de apelación no cumple el
juicio de no contradicción específica porque viola el derecho de defensa.
2.     El artículo 7º del
decreto modifica
el artículo 28 de la Ley 56 de 1981 y permite que, con base en los documentos
aportados con la demanda señalados en el numeral 10 del artículo 27 de esa ley,
el juez autorice en el auto admisorio de la demanda, mediante decisión que
no será susceptible de recursos, el ingreso al predio y la ejecución de las
obras que, de acuerdo con el plan de obras del proyecto presentado con la
demanda, sean necesarias para el goce efectivo de la servidumbre. Esto sin
necesidad de realizar la inspección judicial prevista en la norma original.
La Sala Plena
declaró inexequible la expresión “mediante decisión que no será susceptible
de recursos” porque no encontró acreditados los criterios de motivación
suficiente, conexidad externa y proporcionalidad.
Al
desarrollar el juicio de no contradicción específica de la medida, la mayoría
de la Sala explicó lo siguiente:
“[U]no de los intervinientes indica que el artículo
7, relativo a la modificación al proceso de servidumbre pública de conducción
de energía eléctrica, contradice el artículo 29 constitucional que consagra el
derecho al debido proceso, pues se elimina un medio probatorio como la
inspección judicial y se imposibilita la impugnación de una providencia
judicial. La Sala no encuentra tal contradicción entre la norma en cuestión y
el derecho al debido proceso. Ni el artículo 29 de la Constitución Política ni
ninguna otra norma constitucional impiden que el legislador de emergencia
modifique procesos judiciales y adicione o elimine etapas, recursos, medios
probatorios o cualquier otro aspecto procesal que considere deba ser ajustado
de acuerdo a la crisis que se pretenda conjurar”[95].
3.
No estoy de acuerdo con el análisis de no contradicción específica de la medida
por tres razones:
3.1. La primera, porque este acápite
es impreciso y parece indicar que, cuando el legislador extraordinario modifica
procesos judiciales, no transgrede el derecho al debido proceso. Tal afirmación
podría ser entendida como la autorización absoluta para modificar procesos
judiciales a través de decretos legislativos. Esa interpretación iría en contra
del juicio de no contradicción específica, a través del cual se materializa la
función de la Corte como guardiana de la Constitución. En particular, este juicio
pretende evitar que el Gobierno, en ejercicio de facultades extraordinarias,
viole directamente la Constitución al modificar procesos judiciales y eliminar
recursos o etapas de forma tal que disminuya contenidos esenciales de los
derechos constitucionales que preserva el proceso debido judicial.
En consecuencia, es inadmisible
que al realizar el juicio de no contradicción específica se afirme, de manera
general, que una medida no viola la Constitución porque el legislador
extraordinario puede modificar procesos judiciales, sin más. Sin duda, en
especial en estados de excepción, a la Corte Constitucional corresponde
efectuar un control material y formal sobre las medidas adoptadas en situación
de anormalidad institucional para evitar, precisamente, que se afecten derechos
fundamentales de manera irrazonable o desproporcionada. En el juicio de no
contradicción específica se debió explicar por qué la eliminación del recurso
de apelación y de la prueba específicamente diseñada por la ley para permitir
las obras en el inmueble objeto de servidumbre, no vulneraba las garantías
propias del derecho al debido proceso.
3.2. La segunda
razón, está asociada con el hecho de que el aparte citado sugiere que la medida
no restringe de ninguna manera el derecho al debido proceso. En contraste,
cuando se lleva a acabo el juicio de proporcionalidad, la sentencia dice que el
nivel de escrutinio debe ser intermedio porque la medida entra en tensión con
el derecho al debido proceso. En ese sentido, los dos juicios se sustentan en
premisas contradictorias.
Estoy de acuerdo con la premisa
del juicio de proporcionalidad, esto es, que la eliminación del recurso de
apelación y la suspensión de la inspección judicial restringen el derecho de
contradicción. Por lo tanto, considero que, ante la evidente tensión entre la
medida y el derecho al debido proceso, en el juicio de no contradicción
específica la Sala debió analizar minuciosamente la suspensión de estas dos
garantías que están previstas en favor del demandante. Sin embargo, la sentencia
omitió estudiar el alcance del derecho al debido proceso y, en particular, de
contradicción, a pesar de que la norma explícitamente las suspendía.
3.3. En tercer
lugar, considero
que la supresión de recursos contra el auto admisorio de la demanda viola el
derecho al debido proceso y, en particular, el derecho de contradicción. Esto
ocurre porque: (i) en este proceso especial el auto admisorio de la demanda
tiene un alcance trascendental debido a que es a través de esa providencia que
se autoriza el inicio de la obra, y (ii) la suspensión del requisito de
inspección judicial prevista en este decreto legislativo impone adoptar otras
herramientas procesales para que el dueño del predio cuente con un mecanismo
para discutir la decisión de adelantar la obra.
Sobre este último
punto es importante tener en cuenta que, a pesar de que el artículo 27 de la
Ley 56 de 1981 dispone que a la demanda se debe adjuntar el certificado de
tradición y libertad del inmueble objeto de servidumbre, el artículo 2º del
Decreto Reglamentario 2580 de 1985 establece que los documentos que se deben
adjuntar a la demanda son:
“a) El plano general en el que figure el curso que
habrá de seguir la línea de transmisión y distribución de energía eléctrica
objeto del proyecto con la demarcación específica del área.
b) El inventario de los daños que se causaren, con
el estimativo de su valor realizado por la entidad interesada en forma
explicada y discriminada, acompañado del acta elaborada al efecto.
c) El certificado de matrícula inmobiliaria del
predio.
Cuando no fuere posible acompañar el certificado de
registro de la propiedad y demás derechos reales constituidos sobre los
inmuebles objeto de la servidumbre, en la demanda se expresará dicha
circunstancia bajo juramento, que se entenderá prestado con la sola
presentación de aquélla.
d) El título judicial correspondiente a la suma
estimada como indemnización.
e) Los demás anexos de que trata el artículo 77 del
Código de Procedimiento Civil”. (Negrillas fuera del texto)
Estos requisitos
evidencian que, si el
artículo 7º de este decreto legislativo elimina la inspección judicial y la
norma reglamentaria permite no adjuntar el certificado de matrícula
inmobiliaria del predio objeto de servidumbre, la decisión del juez podría
basarse únicamente en el plano general con la demarcación específica del área
aportado por el demandante. En consecuencia, el auto admisorio de la demanda
ordenaría el inicio de las obras con fundamento en una prueba realizada y
aportada por la parte demandante, sin contar con el certificado de matrícula
inmobiliaria en el que consten los linderos del predio y sin que previamente se
practique una inspección judicial para contrastar el plano. Por esa razón, es
imperativo que el demandado cuente con recursos e instrumentos procesales para
contradecir la admisión de la demanda.
Por las anteriores
razones considero que la
expresión “mediante decisión que no será susceptible de recursos”
tampoco cumplía el juicio de no contradicción específica.
El
análisis de proporcionalidad del artículo 7º desconoce las particularidades del
proceso de imposición de servidumbre para la prestación de servicios públicos
domiciliarios.
4. Al analizar la proporcionalidad del artículo 7º del decreto legislativo, la sentencia establece que la medida consistente
en eliminar el requisito de inspección judicial no es evidentemente
desproporcionada. Esa conclusión se sustenta en dos razones que no comparto.
4.1. Primero, indica que la
supresión de la
inspección judicial como requisito previo a emitir el auto admisorio de la
demanda es una medida que: “(i) resulta admisible de cara al ordenamiento
legal vigente, el cual, en materia probatoria, autoriza al juez para que
aprecie la situación en litigio, no dentro una tarifa legal, sino de acuerdo a
la sana crítica, y (ii) es útil en el marco de la actual crisis, pues agiliza y
facilita la autorización para ejecutar los proyectos necesarios en el sector
eléctrico”
[96].
No estoy de acuerdo con el aparte
transcrito porque considero que el proceso de imposición de servidumbre
regulado por la Ley 56 de 1981 es especial y, tal y como lo dice la misma ley,
el Código de Procedimiento Civil -hoy Código General del Proceso- entra a
suplir lo que no esté específicamente regulado por esa normativa. El proceso de
imposición de servidumbre para la prestación de servicios públicos
domiciliarios es especial, debido a que la ley admite una afectación intensa al
derecho de propiedad desde el auto admisorio de la demanda. En efecto, a través
de ese auto se impone la carga propia de la servidumbre al propietario de un
predio sin que se haya llevado a cabo el proceso. Es por esa razón que en este
proceso especial la inspección judicial es un instrumento primordial para
proteger el derecho al debido proceso del demandado.
Por esa razón, considero que la
sentencia comete un error al valorar la inspección judicial en abstracto, sin
tener en cuenta: (i) los efectos especiales que en este caso tiene el auto
admisorio de la demanda, y (ii) el derecho sustancial que pretende garantizar
la práctica de la inspección judicial, de cara a las particularidades de este
proceso.
4.2. Segundo, en el
análisis de proporcionalidad de la medida la ponencia hace alusión a la Sentencia
C-831 de 2007, en la que la Corte estudió la constitucionalidad del
artículo 28 y de otros artículos de la misma ley. En esa oportunidad, este
Tribunal estableció que la autorización de iniciar las obras sin que se hubiese
llevado a cabo el trámite no violaba el derecho al debido proceso del dueño del
predio porque, en todo caso, éste podía oponerse a la tasación.
Considero que la
Sentencia C-831 de 2007 se cita de forma descontextualizada. En efecto, en esa
decisión la Corte no se pronunció sobre la inspección judicial prevista por el
Legislador como garantía para iniciar las obras. El fallo versó sobre la
posibilidad de dar inicio a las obras sin que se hubiese declarado la
servidumbre. Por esa razón, opino que la sentencia en cita era irrelevante para
resolver el problema jurídico que se deriva de la medida prevista por este
decreto legislativo. En el caso que equivocadamente se cita como precedente, la
Corte estudió la posibilidad de autorizar el inicio de las obras desde el auto
admisorio de la demanda, mientras que en esta sentencia la Sala Plena se
pronunció sobre la eliminación de los medios de prueba previos a tomar esa
decisión.
El artículo 7º es constitucional
porque
no elimina la inspección judicial y, por lo tanto, el juez está facultado para
practicarla si lo considera necesario.
5.
El
fundamento jurídico 129 de la sentencia se refiere a la medida de suspensión de
la práctica de la inspección judicial en los siguientes términos:
“Sin
embargo, debe entenderse que la suspensión temporal de la práctica de la
inspección judicial solo prescinde de esta diligencia como requisito para
autorizar la ejecución de las respectivas obras, pero no implica que durante el
proceso judicial el juez pueda, de oficio, ordenar una inspección judicial si
así lo requiere y las medidas sanitarias decretadas por el Gobierno nacional o
las autoridades locales lo permiten, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 236 del Código General del Proceso. La inspección judicial es una
facultad que tiene el juez del proceso, quien, a partir de los hechos y
pretensiones del caso y las pruebas recaudadas, valora la necesidad de
realizarla para esclarecer determinado asunto relacionado con el proceso que
conoce, como lo sería el predio sobre el que se pretende imponer una
servidumbre de conducción de energía eléctrica. En consecuencia, la supresión
de la inspección judicial para autorizar la ejecución de las obras sobre el
inmueble objeto de la servidumbre no conlleva la imposibilidad de realizar esta
diligencia en otra etapa procesal”.
Debo
precisar que esta afirmación es la razón de la decisión y, por lo tanto, es
vinculante. Esto es así, por dos razones:
5.1.
Primero, porque el hecho de que el juez esté facultado para practicar la
inspección en caso de considerarlo necesario demuestra que la medida
salvaguarda el derecho fundamental al debido proceso y, por lo tanto, cumple el
juicio de proporcionalidad.
5.2.
Segundo, porque esta consideración no es un dicho de paso en la sentencia. En
efecto, en la discusión que dio origen a este fallo, la Sala Plena entendió que
esa era la razón de la decisión. Así pues, tal y como lo estableció la Sala
Plena al tomar la decisión, la medida prevista por el artículo 7º es
constitucional precisamente porque, aunque suspende la exigencia de practicar
la inspección judicial, ello no obsta para que el juez la practique cuando lo
requiera para llegar a la convicción necesaria para proferir el auto admisorio
de la demanda a través del cual autoriza iniciar las obras.
6.  Expresados los motivos de mi aclaración de voto reitero que, a
pesar de los puntos señalados, comparto el sentido de la sentencia C-330 de
2020, adoptada por la Sala Plena en sesión del 20 de agosto de este mismo
año.
Fecha ut supra
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1]
Constitución Política, artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía
la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y
precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes
funciones: (…) 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los
decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos
212, 213 y 215 de la Constitución.”
[2] El texto completo del decreto legislativo, junto a la totalidad de las
consideraciones que lo fundamentan, tal y como aparece
publicado en el Diario Oficial 51.335 del 4 de junio de 2020, se adjunta como anexo a la presente
sentencia. Esta metodología
(adjuntar el texto completo de las normas objeto de estudio a manera de anexo)
se ha utilizado en el pasado. Ver, entre otras, las sentencias C-330 de 1999.
M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-327 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[3] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[4] Este capítulo se ha apoyado en las
consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-136 de 2009. M.P.
Jaime Araújo Rentería; C-145 de 2009 M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-224 de
2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-225 de 2009. M.P. Clara Elena Reales
Gutiérrez; C-226 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-911 de 2010.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-223 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva; C-241 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-671 de 2015. M.P.
Alberto Rojas Ríos; C-701 de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-465 de
2017 M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido
y C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Varios de los párrafos
corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.
[5] Sentencia C-466
de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, citando a su vez la Sentencia C-216 de 2011.
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[6] Ibídem.
[7] El carácter
reglado, excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la
Constitución prevé específicas causales para decretar los estados de excepción;
(ii) la regulación de los estados de conmoción interior y de emergencia
económica, social y ecológica, se funda en el principio de temporalidad
(precisos términos para su duración); y (iii) la Constitución dispone
limitaciones materiales estrictas para los estados de excepción, tales como que
(a) los civiles no sean juzgados por autoridades militares (Art. 213 de la CP),
(b) los derechos humanos no puedan ser limitados (Art. 93 de la CP) y (c) el
derecho internacional humanitario debe ser respetado (Art. 214 de la CP).
[8] El control
judicial está a cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos
legislativos, según lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la Carta
Política, y del Consejo de Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del
artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado “[e]jercer el
control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por
autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.”
[9] Sentencia C-216
de 1999. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[10] La Corte ha
aclarado que el estado de excepción previsto en el artículo 215 puede tener
diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria.
Así, se procederá a declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan
lugar a la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden
económico; social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre
relacionada con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten
en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las
modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con
perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del
Presidente de la República, efectuar la correspondiente valoración y plasmarla
así en la declaración del estado de excepción.
[11] Decreto 333 de
1992.
[12] Decreto 680 de
1992.
[13] Decretos 1178
de 1994, 195 de 1999, 4580 de 2010 y 601 de 2017.
[14] Decreto 80 de
1997.
[15] Decreto 2330 de
1998.
[16] Decretos 4333
de 2008 y 4704 de 2008.
[17] Decreto 4975 de
2009.
[18] Decretos 2963
de 2010 y 1170 de 2011.
[19] Este capítulo se ha apoyado en las
consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465 de 2017. M.P.
Cristina Pardo Schlesinger; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467 de
2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Varios de los párrafos corresponden a
transcripciones literales de dichas sentencias.
[20] La Corte
Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias C-467 de
2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal
Pulido; C-465 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-437 de 2017. M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo; y C-434 de 2017 M.P. Diana Fajardo Rivera, entre
otras.
[21] Ley 137 de
1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos
legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las
causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.”
[22] Sentencia C-724
de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas. “Las medidas adoptadas por el Gobierno al
amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben
estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión
de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa
y específica con el estado de emergencia”. Sentencia C-700 de 2015. M.P.
Gloria Stella Ortiz. El juicio de finalidad “(...) es una exigencia
constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar
los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción.
En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad
específica y cierta.”
[23] La Corte
Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias C-517 de
2017. M.P. Iván Escrucería Mayolo; C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz;
C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-437 de 2017. M.P. Antonio José
Lizarazo Ocampo; y C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
[24] Constitución
Política. Art. 215. “Estos decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma
transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.”.
[25] Ley 137 de
1994. Art. 47. “Facultades. En virtud de la declaración del Estado de
Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con dicho Estado.”
[26] Sentencia C-409
de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo. “La conexidad interna refiere a
que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las
consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de
desarrollo correspondiente”. En este sentido, ver, también, la Sentencia
C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[27] Sentencia C-724
de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. “La conexidad en el control
de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base en la
declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se dirige
entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas con la
vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. En este
sentido, ver, también, la Sentencia C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[28] El
juicio de motivación
suficiente de las medidas ha sido desarrollado por esta Corte en las sentencias
C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos
Bernal Pulido; C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera; C-409 de 2017 M.P.
Alejandro Linares Cantillo; C-241 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;
C-227 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-224 de 2011. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva; y C-223 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[29] Sentencia C-466
de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido. En la providencia se reiteran las
consideraciones de las sentencias C-722 de 2015. M.P. Myriam Ávila Roldán y
C-194 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[30] Al respecto, en
la Sentencia C-753 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, la Corte
Constitucional sostuvo que “en el caso de que la medida adoptada no límite
derecho alguno resulta menos exigente aunque los considerandos deben expresar
al menos un motivo que la justifique”.
[31] Ley 137 de
1994, "Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia",
artículo 8.
[32] Sobre el juicio
de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado;
C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo
Rivera; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-241 de 2011. M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto; C-227 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez; y
C-224 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[33] Sentencia C-466
de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido, en la cual se reiteran las consideraciones
de las sentencias C-723 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-742 de
2015. M.P. María Victoria Calle Correa.
[34] Artículo 7º de
la Ley 137 de 1994. “Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá
afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de
Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer
arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad
fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante
decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el
núcleo esencial de tales derechos y libertades.”
[35] Sentencia C-149
de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Reiterada, entre otras, en las
sentencias C-224 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-241 de 2011. M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto; y C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[36] El juicio de
intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal en las sentencias C-517
de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo; C-468 de 2017. M.P. Alberto
Rojas Ríos; C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017.
M.P. Carlos Bernal Pulido; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo;
C-751 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-723 de 2015. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva; y C-700 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre
otras.
[37] Al respecto
pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-437 de 2017.
M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera;
C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; y C-723 de 2015. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[38] Esta
Corporación se ha referido a este juicio en las sentencias C-466 de 2017. M.P.
Carlos Bernal Pulido; C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera; C-136 de 2009.
M.P. Jaime Araujo Rentería; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; y
C-723 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[39]  Sobre el
particular se han pronunciado, entre otras, las sentencias C-517 de 2017. M.P.
Iván Humberto Escrucería Mayolo; C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-465 de 2017. M.P. Cristina
Pardo Schlesinger; C-437 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; C-409 de
2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[40] Sobre el juicio
de proporcionalidad es posible consultar las sentencias C-467 de 2017. M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-227 de
2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-225 de 2011. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo; C-911 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-224 de 2009. M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio; C-145 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; y C-136 de 2009. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[41] Al respecto, se
pueden consultar, entre otras, las sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-701 de 2015. M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-672 de 2015. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo; C-671 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos; C-227 de 2011. M.P. Juan
Carlos Henao Pérez; C-224 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-136 de
2009. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[42] “Artículo
14. No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de
Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica
(…).”
[43] Sobre el
particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías sospechosas no es
taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá toda discriminación”.
[44] En este sentido,
en la Sentencia C-156 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo), esta Sala
explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el
principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política,
en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y
no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen
familiar, creencias políticas o filosóficas.”
[45] Al respecto, consultar el Diario Oficial número 51.335 del 4 de junio
de 2020.
[46] M.P. Carlos Bernal Pulido. S.P.V. Alberto
Rojas Ríos, Diana Fajardo Rivera, Gloria Stella Ortiz Delgado, Antonio José
Lizarazo Ocampo y Cristina Pardo Schlesinger.
[47] M.P. Cristina Pardo Schlesinger. A.V. José
Fernando Reyes Cuartas.
[48] Sentencia C-172 de 2020. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado. SVP. Carlos Bernal Pulido, Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Antonio José Lizarazo Ocampo. AV. Alejandro Linares Cantillo.
[49] M.P. Carlos Bernal Pulido.
[50] M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[51] El Decreto Legislativo 513 de 2020 fue
declarado exequible mediante Sentencia C-254 de 2020 (M.P. Alejandro Linares
Cantillo), con excepción de: (i) la expresión “así como
asumir el costo del alumbrado público” contenida en el inciso
único del artículo 5º; y (ii) el parágrafo 2 del
artículo 5º, los cuales se declararon inexequibles.
[52] M.P. Carlos Bernal Pulido. La Corte señaló
que el artículo 2° del Decreto Legislativo 574 de 2020 permitía dirigir
recursos a la atención de una población vulnerable afectada por la emergencia.
La inversión de estos recursos como asignaciones directas garantizaba su
ejecución expedita, de acuerdo con las disposiciones especiales contenidas en
el Decreto Legislativo 513 de 2020.
[53] De acuerdo al artículo 2.2.5.1.5.4. del Decreto 1073 de 2015,
los títulos mineros que se encuentren en la etapa de exploración o
construcción y montaje se clasificarán como de pequeña minería si el
número de hectáreas otorgadas en el respectivo título es menor o igual a
150.
[54] El artículo 2.2.5.1.5.3. del Decreto 1073 de 2015 establece: “Minería de
Subsistencia. Es la actividad minera desarrollada por personas naturales o
grupo de personas que se dedican a la extracción y recolección, a cielo
abierto, de arenas y gravas de río destinadas a la industria de la
construcción, arcillas, metales preciosos, piedras preciosas y semipreciosas,
por medios y herramientas manuales, sin la utilización de ningún tipo de equipo
mecanizado o maquinaria para su arranque. // PARÁGRAFO 1. En la minería de subsistencia
se entienden incluidas las labores de barequeo y las de recolección de los
minerales mencionados en este artículo que se encuentren presentes en los
desechos de explotaciones mineras, independientemente del calificativo que
estas últimas asuman en las diferentes zonas del territorio nacional. //
PARÁGRAFO 2. Por razones de seguridad minera y en atención a que su ejecución
requiere la utilización de maquinaria o medios mecanizados prohibidos en la
minería sin título minero, la minería de subsistencia no comprenderá las
actividades mineras que se desarrollen de manera subterránea. // PARÁGRAFO 3.
Los volúmenes máximos de producción en esta actividad se establecerán por el
Ministerio de Minas y Energía con fundamento en datos estadísticos, recopilación
de información y estudios técnicos que se realicen para el efecto.”
[55] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[56] Sentencia C-259 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. SV. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[57] Sentencias C-029 de 2019. M.P. Alberto
Rojas Ríos y C-995 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[58] Sentencia C-234 de 2019. M.P. Diana
Fajardo Rivera.
[59] La Sentencia C-345 de 2019. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado resume este desarrollo jurisprudencial.
[60] Sentencias C-031 de 2019. M.P. Gloria
Ortiz Delgado y C-570 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[61] FINDETER es una entidad financiera de
redescuento. Son entidades de redescuento las entidades financieras que colocan
recursos –créditos– por medio de intermediarios financieros que tramitan
directamente el crédito con el consumidor final. La operación de redescuento
tiene por objeto el fomento de ciertas actividades que materializan una
política económica de Estado, de ahí que a esta clase de entidades se les
catalogue como “bancas de segundo piso” o “de fomento”. Por su parte, el
mecanismo de la tasa compensada permite que la Nación o las entidades
territoriales asignen recursos equivalentes al monto necesario para compensar
la tasa, es decir, el valor de la diferencia entre la tasa de captación promedio
de FINDETER más los costos en que ésta incurra durante la vigencia
de los redescuentos otorgados.
[62] M.P. Cristina Pardo Schlesinger. La Corte
concluyó que la medida persigue un propósito constitucionalmente importante,
esto es, garantizar la continuidad en la prestación y la accesibilidad
económica de servicios públicos esenciales. Además, la medida es efectivamente
conducente, pues minimiza los costos del servicio gracias al diferimiento,
permitiendo a los usuarios continuar disfrutando del servicio, y no es
evidentemente desproporcionada si se tiene presente su temporalidad -solo
aplica para dos ciclos de facturación- y principalmente, la compensación que
contempla el mismo Decreto con la posibilidad de acceder a una línea de
liquidez con una tasa nominal del 0% -tasa subsidiada- que permite cubrir los
costos del diferimiento y justifica económicamente el descuento por pronto pago
a los usuarios.
[63] Ibidem.
[64] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[65] Ley 142 de 1994. “Artículo 96.
Quienes presten servicios públicos domiciliarios podrán cobrar un
cargo por concepto de reconexión y reinstalación, para la
recuperación de los costos en que incurran.”
[66] Ley 142 de 1994. “Artículo 99.10.
(...)Los subsidios mencionados en este artículo no podrán ser
girados a los prestadores del servicio que no hayan reportado oportunamente la
información solicitada a través, del Sistema Único de
Información, SUI.”
[67] Ley 142 de 1994. “Artículo 126.
Las fórmulas tarifarias tendrán una vigencia de cinco años,
salvo que antes haya acuerdo entre la empresa de servicios públicos y la
comisión para modificarlas o prorrogarlas por un período igual.
(...).”
[68] Ley 142 de 1994. “Artículo
126. VIGENCIA DE LAS FÓRMULAS DE TARIFAS. Las fórmulas tarifarias tendrán una
vigencia de cinco años, salvo que antes haya acuerdo entre la empresa de
servicios públicos y la comisión para modificarlas o prorrogarlas por un
período igual. Excepcionalmente podrán modificarse, de oficio o a petición de
parte, antes del plazo indicado cuando sea evidente que se cometieron graves
errores en su cálculo, que lesionan injustamente los intereses de los usuarios
o de la empresa; o que ha habido razones de caso fortuito o fuerza mayor que
comprometen en forma grave la capacidad financiera de la empresa para continuar
prestando el servicio en las condiciones tarifarias previstas. // Vencido el
período de vigencia de las fórmulas tarifarias, continuarán rigiendo mientras
la comisión no fije las nuevas.”
[69] Ley 142 de 1994. “Artículo
140. SUSPENSIÓN POR INCUMPLIMIENTO. El incumplimiento del contrato por parte
del suscriptor o usuario da lugar a la suspensión del servicio en los eventos
señalados en las condiciones uniformes del contrato de servicios y en todo caso
en los siguientes: // La falta de pago por el término que fije la entidad
prestadora, sin exceder en todo caso de dos (2) períodos de facturación en el
evento en que ésta sea bimestral y de tres (3) períodos cuando sea mensual y el
fraude a las conexiones, acometidas, medidores o líneas. // Es causal también
de suspensión, la alteración inconsulta y unilateral por parte del usuario o
suscriptor de las condiciones contractuales de prestación del servicio. //
Durante la suspensión, ninguna de las partes puede tomar medidas que hagan
imposible el cumplimiento de las obligaciones recíprocas tan pronto termine la
causal de suspensión. // Haya o no suspensión, la entidad prestadora puede
ejercer todos los derechos que las leyes y el contrato uniforme le conceden
para el evento del incumplimiento.”
[70] Mediante Sentencia C-194 de
2020 (M.P. Carlos Bernal Pulido) se declaró la exequibilidad del Decreto
Legislativo 444 de 2020.
[71] Sentencia
C-1371 de 2000. M.P. Álvaro Tafúr Galvis. En esa oportunidad se recordó el
alcance del artículo 367 de la Constitución Política en los siguientes
términos: “La Corte
Constitucional al pronunciarse sobre la naturaleza y finalidad de los servicios
públicos, ha resaltado el propósito que tuvo el Constituyente al establecerlos
como una actividad inherente a la finalidad del Estado social de derecho, con
el fin de facilitar su acceso a todos los habitantes del territorio colombiano,
de manera que, puedan alcanzar una entera satisfacción de las necesidades
mínimas consustanciales a la condición humana, como ocurre con la salud, educación,
saneamiento ambiental y agua potable proporcionando un bienestar general,
acompañado de un mejoramiento de la calidad de vida nacional.”
[72] Sobre los objetivos de la estratificación
socieconómica la Sentencia C-1371 de
2000. M.P. Álvaro Tafúr Galvis,
advirtió: “Ahora bien, de conformidad con el artículo 367 de la Constitución
Política, el régimen legal de los servicios públicos domiciliarios somete la
materia tarifaria de los mismos a criterios de solidaridad y redistribución de
ingresos, pretendiendo con ello eliminar las desigualdades materiales que
existen entre las personas de mayores y menores recursos, con el fin de
alcanzar un orden económico y social justo y, de esta manera, un acceso
democrático a la prestación de esos servicios. // En ese orden de ideas, la
estratificación aparece como un instrumento que permite conocer las
características de las propiedades inmuebles, así como el nivel de ingresos y
la capacidad de pago de las personas para concretar los principios de
solidaridad y redistribución de los ingresos en la elaboración del régimen
tarifario de los servicios públicos domiciliarios, pues constituye un estudio
técnico que facilita la categorización social y económica por estratos en una
localidad determinada de la masa poblacional que la habita y por medio de sus
viviendas, desde la óptica de las condiciones objetivas similares de esos
inmuebles y con base en una realidad material demostrable. // En consecuencia,
la estratificación arroja información sobre la capacidad económica de las personas,
indispensable para facturar el cobro de los servicios públicos domiciliarios,
con el fin de que los estratos altos contribuyan al financiamiento de los
subsidios otorgados a las personas de los estratos más bajos para el pago de
las tarifas, para que así todas las personas puedan disfrutar de los servicios
públicos domiciliarios, independientemente de su nivel de ingresos y teniendo
en cuenta sus limitaciones económicas.”.
[73] La jurisprudencia no ha sido siempre
constante al incluir este último criterio. Sin embargo, recientemente la
Sentencia C-345 de 2019 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) unificó la postura
de este Tribunal al respecto.
[74] En el auto por el cual la Corte asumió la
competencia sobre el Decreto 517 de 2020, se preguntó al Ministerio de Minas y
Energía “¿cuáles son los estudios o criterios financieros que sirvieron
de base para establecer el porcentaje de 10% como descuento mínimo,
contenido en el parágrafo primero del artículo 2 del Decreto legislativo
517 de 2020?”.
[75] Al respecto explica el Ministerio de
Minas y Energía: “El ejercicio teórico analizó los flujos de
caja de la deuda para una compañía promedio (36 meses a una tasa de
interés nominal del 0%), los flujos de caja interna de la
compañía por la porción del recaudo (36 meses a una tasa
interna de rentabilidad de al menos 5,6%, la cual corresponde al promedio de
las tasas de captación de COT publicadas por la Superintendencia
Financiera para el mes de marzo), los flujos de caja de la empresa por la
porción de financiamiento interno (suponiendo que el recaudo es tan bajo
que les obliga a financiarse) sobre el remanente de la facturación de
estratos 1 y 2, y para financiar el descuento del 10%). Finalmente sumaron los
flujos de caja para llegar a un flujo de caja unificado de la
compañía, con lo cual se evalúa la TIR o tasa final observada
por la empresa. // Suponiendo un escenario donde: Una empresa requiere COP
5.000 millones para financiar las facturas de estrato 1 y 2; El monto es igual
al consumo básico de subsistencia y por tanto no requiere recursos
adicionales; más allá que los requeridos para financiar el
descuento del 10% obtiene un recaudo del 50% de la facturación a los
usuarios; ofrecen el descuento del 10% y por tanto pueden acceder al 100% de la
línea de financiamiento, la empresa habría obtenido una TIR del
-2,57%: el negativo indica que la empresa logra compensar el descuento que
ofreció sobre el 50%, del recaudo que obtuvo, al financiarlo con la
línea de Findeter al 0% nominal. Adicionalmente, la empresa lograría
recaudar COP 2.250 millones (corresponde a los COP 5.000 millones por el, 50%
del pago oportuno). Si la compañía coloca esta suma a una tasa
equivalente a un CDT en el mercado (5,6% anual), se lograría más
que compensar el costo del descuento del 10%. Con base en lo anterior el
descuento del 10% por pago oportuno ofrecido a los usuarios de estrato 1 y 2 se
compensa con los dos puntos anteriores mencionados. Efectivamente, la
compañía obtuvo en el supuesto presentado, una compensación, al
haber aceptado el ofrecimiento de la línea de crédito de Findeter.”
[76] El artículo 2 del Decreto 581 de 2020 fue
declarado exequible mediante Sentencia C-251 de 2020 (M.P. José Fernando Reyes
Cuartas), salvo la expresión “sin que sea necesario ningún otro requisito o
autorización de otras entidades u órganos estatales” que se declaró
constitucional en el entendido de que no puede excluirse la autorización de
asambleas departamentales y concejos municipales.
[77] El
Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en
su Observación General Nº 7 “Derecho a una vivienda adecuada”, indica: “(…)
b) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una
vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud,
la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho
a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y
comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado,
a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de
eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia.”
[78] Decreto 2024 de 1982. Artículo
42º. “Las entidades propietarias a que se refieren los artículos 2º y 7º de la
Ley 56 de 1981 que requieran el acceso a predios poseídos por particulares,
solicitarán por escrito el permiso de que trata el artículo 33º de la Ley 56 de
1981. // Copia de dicha solicitud será enviada al alcalde municipal respectivo
quien deberá conminar al poseedor u ocupante dentro de las 24 horas siguientes
a la presentación de la solicitud, si se opone a permitir el acceso, bajo las
multas sucesivas autorizadas en el mismo artículo. // Los daños que se
ocasionen con motivo de los trabajos que ejecute la entidad propietaria de las
obras dentro del predio al cual tuvo acceso, los pagará de acuerdo a los
valores señalados en el manual de precios elaborado por la Comisión de que
trata el artículo 10 de la Ley 56 de 1981, o por peritos, a falta de dicho manual.”
[79] Las reglas sobre la práctica de la inspección judicial se encuentran
expresamente consagradas en los artículos 236 y siguientes del Código General
del Proceso. En estas normas se establece que en esta diligencia el juez, de
manera personal y directa, podrá realizar el examen y reconocimiento de
personas, lugares, cosas o documentos, con el fin de verificar o esclarecer los
hechos materia del proceso, y así formarse un más adecuado convencimiento del
aspecto que se quiere demostrar. La inspección procede de oficio o a solicitud
de parte, en este último caso expresando con claridad y precisión los hechos
que se pretenden probar. En la diligencia el juez dispondrá lo necesario “para
que la prueba se cumpla con la mayor eficacia” e identificará las personas,
cosas o hechos examinados y expresará los resultados de lo percibido por él.
Además, “podrá ordenar las pruebas que se relacionen con los hechos materia
de la inspección”. En tal virtud, podrá disponer la realización de planos,
calcos, reproducciones, experimentos y grabaciones, teniendo en cuenta que la
finalidad principal de la inspección judicial es proceder “a la
reconstrucción de hechos o sucesos, para verificar el modo como se realizaron y
tomar cualquier otra medida que se considere útil para el esclarecimiento de
los [mismos].” Cuando se trate de predios rurales el juez podrá
identificarlos mediante su reconocimiento aéreo, o con el empleo de medios
técnicos confiables, según el caso.
[80] Sentencia C-595 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[81] Sentencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia
del 28 de julio de 2005, Radicado 6320, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo
Jaramillo.
[82] Artículo 236 del Código General del
Proceso.
[83] Ibídem.
[84] Sentencia de la Sala de Casación Penal de
la Corte Suprema de Justicia del 18 de abril de 2017, Radicado 48965, M.P. José
Francisco Acuña Vizcaya.
[85] Sobre este aspecto en
particular, en la Sentencia SU-355 de 2017 (M.P. Iván Humberto Escrucería
Mayolo) se indicó: “Sobre
la sana crítica, la doctrina ha indicado: “Ese concepto configura una categoría intermedia entre la
prueba legal y la libre convicción. Sin la excesiva rigidez de la primera y sin
la excesiva incertidumbre de la última, configura una feliz fórmula, elogiada
alguna vez por la doctrina, de regular la actividad intelectual del juez frente
a la prueba. Las reglas de la sana crítica son, ante
todo, las reglas del correcto entendimiento humano. En ellas interfieren las
reglas de la lógica, con las reglas de la experiencia del juez. Unas y otras
contribuyen de igual manera a que el magistrado pueda analizar la prueba (ya
sea de testigos peritos, de inspección judicial, de confesión en los casos en
que no es lisa y llana) con arreglo a la sana razón y a un conocimiento
experimental de las cosas. El juez
que debe decidir con arreglo a la sana crítica, no es libre de razonar a
voluntad, discrecionalmente, arbitrariamente. Esta manera de actuar no sería
sana crítica, sino libre convicción. La sana crítica es la unión de la lógica y
de la experiencia, sin excesivas abstracciones de orden intelectual, pero
también sin olvidar esos preceptos que los filósofos llaman de higiene mental,
tendientes a asegurar el más certero y eficaz razonamiento”. Y se agregó lo siguiente: “Por su parte,
esta Corporación señaló que el sistema de la sana
crítica o persuasión racional, es aquel en que el “juzgador debe
establecer por sí mismo el valor de las pruebas con base en las reglas de la
lógica, la ciencia y la experiencia”. Sistema que igualmente, requiere
motivación, la cual consiste en la exposición de las razones que el juez ha
tenido para determinar el valor de cada una de las pruebas, con fundamento en
las reglas citadas.”
[86] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[87] Ley 56 de 1981. Artículo 33. “Los
poseedores y tenedores de predios están obligados a permitir el acceso a ellos
a las entidades del sector eléctrico y demás de que trata esta Ley para
practicar estudios, levantar planos y proyectos. La persona que se negare a
permitir este acceso, a solicitud de la entidad interesada será conminada por
el Alcalde del Municipio donde estuviere ubicado el inmueble, bajo multas
sucesivas de $1.000.00 a $10.000.00. La entidad en cuyo favor se otorgare el
permiso, indemnización al propietario los daños que le cause (…).”
[88] El artículo 365 de la Ley 1819
de 2016 define el Certificado de Reembolso Tributario de la siguiente manera: “[c]omo
incentivo al incremento de las inversiones en exploración de hidrocarburos y
minería el Gobierno nacional podrá otorgar, a partir de la entrada en vigencia
de la presente ley, un Certificado de Reembolso Tributario (CERT) a los
contribuyentes que incrementen dichas inversiones, el cual corresponderá a un
porcentaje del valor del incremento. El valor del CERT constituirá un ingreso
no constitutivo de renta ni ganancia ocasional para quien lo percibe o adquiere
y podrá ser utilizado para el pago de impuestos de carácter nacional
administrados por DIAN (…)”.
[89] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[90] El artículo 2.2.2.1.4 del Decreto 1073 de 2015,
señala como proyectos cofinanciables por el Fondo Especial Cuota de Fomento de
Gas Natural los de “conexiones de usuarios de menores ingresos”, los
cuales a su vez hacen referencia al “conjunto de bienes que permiten
conectar a un usuario residencial de los estratos 1 y 2 con las redes de
distribución de gas natural. La conexión se compone básicamente de la
acometida, el medidor y el regulador.”
[91] El artículo 297 de la Ley 1955 de 2019 señala: “los
subsidios establecidos en el artículo 3 de la Ley 1117 de 2006, prorrogados a
su vez por el artículo 1 de la Ley 1428 de 2010, además por el artículo 76 de
la Ley 1739 de 2014 y por el artículo 17 de la Ley 1753 de 2015 se prorrogan,
como máximo, hasta el 31 de diciembre de 2022. (…)”. A su vez, el artículo
3 de la Ley 1117 de 2006 indica: “la aplicación de subsidios al costo de
prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica y de gas
combustible para uso domiciliario distribuido por red de tuberías de los
usuarios pertenecientes a los estratos socioeconómicos 1 y 2 a partir del mes
de enero de 2011 hasta diciembre de 2014, deberá hacerse de tal forma que el
incremento tarifario a estos usuarios en relación con sus consumos básicos o de
subsistencia corresponda en cada mes como máximo a la variación del Índice de
Precios al Consumidor; sin embargo, en ningún caso el porcentaje del subsidio
será superior al 60% del costo de la prestación del servicio para el estrato 1
y al 50% de este para el estrato 2. (…).”
[92] (i) ¿Bajo qué criterios y en qué condiciones es
posible hacer efectivas las sanciones contempladas en el parágrafo 4º del
artículo 2º del Decreto 798 de 2020 a las personas que reciban los beneficios
contemplados en dicha norma sin el cumplimiento de los requisitos y no informen
de esta situación a la autoridad municipal?, y ¿cómo se armoniza esta medida
con los principios constitucionales de buena fe y confianza legítima? (ii) ¿Por qué es necesario modificar el
artículo 28 de la Ley 56 de 1981, tal como lo establece el artículo 7º del
decreto 798 de 2020, y cómo se garantizan los derechos de defensa y debido
proceso de los demandados en los respectivos procesos de servidumbre ante la
suspensión de la etapa relativa a la inspección judicial? (iii) ¿Cuál es la
razonabilidad de aplicar el mecanismo del Certificado de Reembolso Tributario
(CERT) hasta el 31 de diciembre de 2021, según lo indica el artículo 9º del
Decreto 798 de 2020 (por qué no más o menos tiempo)?, y ¿por qué es necesario
otorgar este incentivo solamente a las inversiones en hidrocarburos y minería
contempladas en el artículo 9º del Decreto 798 de 2020 y no a otro tipo de
inversiones? (iv) ¿Por qué es necesario destinar recursos del Fondo de
Mitigación de Emergencia - FOME - para celebrar convenios o contratos con
entidades financieras para los fines dispuestos en el artículo 6º del Decreto
798 de 2020? (v) ¿Por qué es necesario destinar recursos del Fondo
Especial Cuota de Fomento de Gas Natural para financiar las acometidas internas
y medidores de los proyectos de infraestructura financiados a través de dicho
Fondo y subsidiar el costo de la prestación, tal como lo establece el artículo
10 del Decreto 798 de 2020?
[93] Camilo
Sánchez Ortega, Orlando Cabrales Segovia y Camilo Manzur Jattin.
[94] Olga
Lucía González, directora del Departamento de Derecho Fiscal.
[95] Fundamento jurídico 95 de la sentencia.
[96] Fundamento jurídico 130 de la sentencia.