C-369-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-369/06
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Pérdida
de vigencia y no producción de efectos
En este caso, se demanda la Ley 917 de 2004 de la cual se acusa el artículo 13,
parcialmente, que refiere a la ampliación del plazo hasta diciembre de 2005,
para firmar los acuerdos de pago del saneamiento de la deuda de que habla el
artículo 80 de la Ley 812 de 2003 y además señala que el cruce de cuenta de que
trata dicha disposición sólo comprende las deudas del sector educativo
atribuibles al situado fiscal. Y de la Ley 921 de 2004, “Por la cual se decreta
el Presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2005”, se acusa el
artículo 55, parcialmente, que señala en relación con el artículo 80 de la Ley
812 de 2003, que en caso de no ser posible el cruce de cuentas se suscribirá
por el Gobierno con las entes territoriales los acuerdos de pago para el
saneamiento de las deudas con docentes y administrativos por salarios y
prestaciones que se financiaban con recursos del situado fiscal y que
estuvieren vigentes a 31 de diciembre de 2001, que se atenderán con cargo al
servicio de la deuda. Estas disposiciones
legales acusadas hacen parte de una ley de adición al Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 2004 y de la Ley anual de Presupuesto para la
vigencia fiscal del 2005, que son de carácter temporal como quiera que sus disposiciones
tienen vigencia por el respectivo año fiscal, es decir, del 1 de enero al 31 de
diciembre del año correspondiente. Así mismo, la ampliación del plazo otorgado
para firmar los acuerdos de pago ya se cumplió como también sucedió con las
condiciones establecidas en la medida que no superaban la vigencia fiscal a
diciembre 31 de 2005. Tampoco podría alegarse que se mantienen los efectos
jurídicos en la medida que se está ante disposiciones con vigencia transitoria
que han cumplido su cometido y han perdido su fuerza normativa. La Corte,
entonces, se inhibirá de un pronunciamiento de fondo sobre los artículos 13,
parcial, de la Ley 917 de 2004 y 55, parcial, de la Ley 921 de 2004.
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Antecedentes
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Concepto
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Criterios para calcular base inicial del monto de  transferencias
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Alcance
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-No asunción permanente de obligaciones adquiridas por entes
territoriales con anterioridad a la vigencia del sistema/SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Financiación  por una sola vez de
faltante para cubrimiento de nómina de docentes departamentales y convenios de
cobertura educativa a diciembre 31 de 2001
La interpretación del actor respecto al parágrafo transitorio 1, del
artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2003, que modificó el artículo 357 de la
Constitución, resulta equivocada pues dicha disposición refiere es a los costos
que debe contemplar la base inicial del Sistema General de Participaciones en
materia educativa, conforme al nuevo régimen de transferencias con vigencia a
partir del 1 de enero de 2002, sin que de dicho parágrafo constitucional pueda
concluirse que le correspondía a la Nación asumir de forma permanente la
totalidad de las obligaciones adquiridos por los entes territoriales con
anterioridad a la vigencia de este Sistema. El artículo 356 de la Constitución,
confiere a la ley determinar los casos en que la Nación podrá concurrir en la
financiación de los gastos de competencia de las entidades territoriales como
también reglamentará los criterios de distribución del Sistema General de
Participaciones, para lo cual, como lo ha señalado esta Corporación, dispone el
legislador de un amplio margen de configuración normativa, la que si bien no es
absoluta está sujeta a los lineamientos de la Constitución, tal y como ocurrió
en el presente caso. Precisamente las normas parcialmente acusadas son un claro
desarrollo del mandato constitucional consagrado en el art. 356. En efecto, el
artículo 15, parcialmente acusado, de la Ley 715 de 2001, se refiere a la
destinación de los recursos de la participación para educación del SGP, y
dispone por una sola vez el financiamiento del faltante para el cubrimiento de
los costos de nómina de los docentes de los departamentos y de los convenios de
cobertura educativa a diciembre 31 de 2001, siempre que se cumplan algunas
condiciones. De igual forma, el artículo 80, parcialmente demandado, de la Ley
812 de 2003, refiere en correspondencia con la disposición anterior, al
saneamiento de deudas por el Gobierno con los docentes y administrativos por
salarios y prestaciones que se financiaban con recursos del situado fiscal, lo
cual es un claro desarrollo del
artículo 356 de la Constitución, hace parte del margen de configuración
legislativa.
Referencia:
expediente D-6040
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 15, parágrafo 3 transitorio,
parcial, de la Ley 715 de 2001; 80, parcial, de la Ley 812 de 2003; 13 y
parágrafo, parciales, de la Ley 917 de 2004; y 55, parcial, de la Ley 921 de
2004.
Actor:
Pedro Abraham Roa Sarmiento
Magistrada
Ponente:
Dra.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D. C., dieciséis (16) de mayo de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En  ejercicio  de  la  acción  pública  de  inconstitucionalidad
consagrada  en  los  artículos  40-6,  241-4 y  242-1  de  la  Constitución
Política,  el  ciudadano Pedro Abraham Roa Sarmiento solicita a la Corte
Constitucional la declaración de inexequibilidad de los artículos 15, parágrafo
3 transitorio, parcial, de la Ley 715 de 2001; 80, parcial, de la Ley 812 de
2003; 13 y parágrafo, parciales, de la Ley 917 de 2004; y 55, parcial, de la
Ley 921 de 2004.
Mediante auto del 9 de noviembre de 2005, la demanda fue admitida y
además se dispuso i) comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente
de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de
Educación Nacional, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministro
del Interior y de Justicia, de conformidad con los artículos 244 de la
Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 1991, ii) fijar en lista las
normas acusadas por el término de diez (10) días y simultáneamente correr
traslado al Procurador General de la Nación con el fin de que rinda el concepto
de que trata el artículo 278-5 de la Constitución, y finalmente iii) invitar al
Presidente de la Federación Colombiana de Educadores FECODE, al Director del
Departamento Nacional de Planeación, a la Federación Colombiana de Municipios,
a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Escuela Superior de la
Administración Pública ESAP y a las facultades de derecho de las universidades
Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Libre de Colombia, Pontificia
Universidad Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y de los
Andes para que expongan sus opiniones sobre la demanda de la referencia.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de este
asunto y previo concepto del Jefe del Ministerio Público, la Corte
Constitucional procede a decidir en relación con la presente demanda.
II.  TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a continuación los textos de las disposiciones
demandadas, subrayando los apartes acusados:
“LEY 715 DE 2001
(diciembre 21)
Por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 15. DESTINACIÓN. Los recursos de la participación para educación del Sistema General de
Participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo
atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en las siguientes
actividades:
…
PARÁGRAFO 3o. TRANSITORIO. Con cargo a los recursos de la participación para
educación del Sistema General de Participaciones, se financiará por una sola
vez el faltante establecido para el cubrimiento de los costos de nómina de
los docentes de los departamentos y de los convenios de cobertura educativa
a diciembre 31 de 2001, siempre y cuando los recursos propios de los
respectivos departamentos hayan sido insuficientes para cumplir con estas
obligaciones. Para ello deberán someterse a planes de racionalización educativa
y presentar para validación del Ministerio de Educación, información sobre el
déficit a financiar. El giro de los recursos se hará inmediatamente se haya
recibido la información respectiva.”
“LEY 812 DE 2003
(junio 26)
PODER PUBLICO-RAMA JUDICIAL
Por la cual se aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 80. SANEAMIENTO DE DEUDAS. Para que las entidades territoriales puedan
cancelar las deudas con los docentes y administrativos por concepto de salarios
y prestaciones, que se financiaban con los recursos del situado fiscal, que
estuvieren vigentes al 31 de diciembre de 2001 y que a la fecha de expedición
de la presente ley no hayan sido canceladas y estén debidamente soportadas, y
certificadas por el Ministerio de Educación Nacional, la Nación a través
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, concurrirá con recursos
adicionales subsidiariamente con lo que resulte del cruce de cuentas con deudas
que las entidades territoriales tengan con la Nación. En caso de no ser posible
el cruce de cuentas, o si después de efectuado, resulta un saldo en favor de la
entidad territorial, el Gobierno Nacional podrá celebrar acuerdos de pago con
estas dentro de las vigencias fiscales de 2003 y 2004.
Las liquidaciones pendientes de las transferencias
territoriales de que trata el artículo 100 de la Ley 715 de 2001,
se atenderán con las disponibilidades dentro de las vigencias de 2003 al 2005.
Autorícese a la Nación para efectuar el cruce de cuentas y
las operaciones de crédito público que sean necesarias para el cumplimiento de
este artículo.”
“LEY 917 DE 2004
(diciembre 3)
Por la cual se efectúan unas modificaciones al
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2004 y se dictan
otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 13. Con el fin de dar cumplimiento a lo establecido en los
artículos 36 y 41 de la Ley 715 de 2001 y 80 de la Ley 812 de 2003, se
pagarán con los excedentes de los recursos del Sistema General de
Participaciones los saldos que resulten del reconocimiento de los costos del
servicio educativo ordenados por la Constitución y la ley. El Ministerio de
Educación Nacional revisará las liquidaciones presentadas por las entidades
territoriales y certificará el monto por reconocer. El plazo para firmar los
acuerdos de pago del saneamiento de la deuda de que habla el artículo 80 de la Ley 812 de 2003 se ampliará hasta
diciembre del 2005.
PARÁGRAFO.
El cruce de cuentas de que trata el artículo 80 de la Ley 812 de 2003 sólo
comprende las deudas del sector educativo atribuibles al situado fiscal.
Por lo tanto, la nación hará efectivo el pago de los saldos a favor de las
entidades territoriales en forma independiente de las deudas que estos hayan
contraído por otros conceptos. En las entidades territoriales donde se
adelantaron los cruces de cuentas más allá del situado fiscal se revisarán y se
devolverán los excedentes a esas entidades.”
“LEY 921 DE 2004
(diciembre 23)
Por la cual se decreta el Presupuesto de rentas
y recursos de capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de
enero al 31 de diciembre de 2005.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 55. En cumplimiento del artículo 80 de la Ley 812 de 2003, y
en caso de no ser posible el cruce de cuentas, el Gobierno Nacional a través de
los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional
suscribirán con las respectivas entidades territoriales los correspondientes acuerdos
de pago para el saneamiento de las deudas que estas últimas tienen con los
docentes y administrativos por concepto de salarios y prestaciones que se
financiaban con los recursos del situado fiscal y que estuvieren vigentes a
31 de diciembre de 2001, los cuales se atenderán con cargo al servicio de la
deuda.”
III.    FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Para el actor las expresiones acusadas desconocen los artículos 357
y 4 de la Constitución Política, por cuanto no incluyeron la totalidad de los
presupuestos previstos en el Acto Legislativo 01 de 2001, modificatorio del
artículo 357 superior, como los gastos a los docentes, directivos docentes y
administrativos, financiados con recursos propios de los departamentos y
municipios, los del nivel distrital y municipal, y los que se financiaban con
recursos de los ingresos corrientes de la Nación. Señala que se impone un
límite temporal a la Nación en la asunción de las deudas del sector educativo
incorporadas a la base inicial del cálculo del Sistema General de
Participaciones hasta el año 2005, cuando el artículo 357 vigente, fija un
término de transitoriedad hasta el 2008.
Indica que se establecen unos requisitos para hacer efectivo el pago
de las deudas en educación que el Acto Legislativo 01 de 2001, no contiene al
quedar incorporadas a la base del cálculo inicial del SGP, no siendo admisible
que las mismas se giren a las entidades territoriales deudoras en bonos de
deuda pública. Agrega que la intención del legislador al incluir la
incorporación de los costos en educación en la base de cálculo inicial del SGP
por los conceptos expuestos en dicho Acto Legislativo, era cumplir con todas y
cada una de las obligaciones que las entidades territoriales tenían con los
docentes, en especial con los vinculados por OPS, según actas de discusión de
la comisión de conciliación de las plenarias de la Cámara y Senado y Acta de
plenaria No. 157 de 19 de junio de 2001 Cámara y Acta de plenaria de la Cámara
No. 158 de 20 de junio de 2001, Gaceta No. 354 de 2001.
Como desarrollo del concepto de la violación señala que se viola
directamente el parágrafo transitorio 1 del artículo 3, del Acto Legislativo 01
de 2001, que reformó el artículo 357 de la Constitución por cuanto:
“1.  Supeditar, como lo hace el parágrafo transitorio 3, del
artículo 15 de la Ley 715 de 2001, el financiamiento de las deudas del Sistema
General de Participaciones a UNA SOLA VEZ, sin tener en cuenta que la
Constitución, ordenó la financiación total de los costos en educación y
por lo tanto se tienen que financiar las veces que sea necesario, hasta que el
Sistema General de Participaciones, quede totalmente a paz y salvo, con las
entidades territoriales y estas a su vez, con los docentes, directivos docentes
y administrativos, a quienes les debe obligaciones laborales.
2.   Establecer, como lo hace el parágrafo transitorio 3, del
artículo 15 de la Ley 715 de 2001 que solo se financiarán los costos de nómina
de los Departamentos y de los convenios de cobertura educativa a 31 de
diciembre de 2001, desconociendo los costos de los DISTRITOS y MUNICIPIOS,
además limitando solo a los recursos propios del Departamento, materia ajena a
lo dispuesto por el parágrafo constitucional, donde se establece la financiación
de TODOS LOS COSTOS EN EDUCACIÓN.
3.  Limitar, como lo hace el artículo 80 de la Ley 812 de 2003, el
pago de las deudas únicamente a las financiadas con EL SITUADO FISCAL;
desconociendo que el acto legislativo No. 01 de 2001, estableció, la financiación
de los costos de los docentes, Directivos Docentes y Administrativos,
financiados con: RECURSOS DEL FONDO DE COMPENSACION EDUCATIVA; CON RECURSOS
PROVENIENTES DE LOS INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION A NIVEL DISTRITAL Y
MUNICIPAL; CON RECURSOS PROPIOS DE LOS DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS y supeditar
el pago de las deudas a los docentes directivos docentes y administrativos, al
límite temporal de expedición de la Ley 812/03, cuando el acto legislativo,
tiene una vigencia, hasta el 2008.
4.  Limitar, como lo hace el artículo 13 de la Ley 917 de 2004, el
pago de los costos de educación, al monto de los excedentes del Sistema General
de Participaciones y al establecer una limitación para el reconocimiento de
dichos costos hasta el 31 de diciembre de 2005.
5.  Limitar, como lo hace el artículo 13 de la Ley 917 de 2004, el
pago de las deudas del sistema educativo, solo a las atribuibles al SITUADO
FISCAL; dejando por fuera las deudas con los docentes, directivos docentes y
administrativos, financiadas con el Fondo de Compensación Educativa, con
recursos provenientes de los ingresos corrientes de la Nación del nivel
distrital y municipal y con los recursos propios de los Departamentos y
MUNICIPIOS.
6.  Limitar, como lo hace el artículo 55 de la Ley 921 de 2004, el
pago de las deudas a los docentes, directivos docentes y administrativos, a la
suscripción de acuerdos de pago suscritos entre los ministerios de Hacienda y
Educación, con las entidades territoriales deudoras, únicamente por el CONCEPTO
DE SITUADO FISCAL, desconociendo los otros conceptos de deudas, como las
asumidas con cargo al: Fondo de Compensación Educativa, con recursos
provenientes de los ingresos corrientes de la Nación del nivel distrital y
municipal y con los recursos propios de los departamentos y MUNICIPIOS; y
supeditar su pago a RECURSOS DE LA DEUDA, SIENDO QUE LOS MISMOS CORRESPONDEN A
LOS RECURSOS del Sistema General de Participaciones.”
Aduce el actor que del tenor literal de la disposición
constitucional que se considera infringida se desprende:
“a. Que en materia de educación hay una incorporación automática a
partir del 1 de noviembre de 2000 de todos los costos por concepto de docentes
y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación
educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y
municipal con las participaciones de los ingresos corrientes de la Nación, así
como los docentes, personal administrativo y directivos docentes,
departamentales y municipales pagados con recursos propios.
b. Que se los costos incorporados por estos conceptos se hallan
incluidos dentro de la base inicial del cálculo del Sistema General de
Participaciones, esto es de 10.962 billones de pesos.
c. Que la vigencia del Acto Legislativo, en cuanto el Sistema General
de Participaciones, es hasta el 31 de diciembre de 2008.
d.  Que en la base del cálculo inicial, se encuentran todos los
costos –deudas, que tienen las entidades territoriales con los docentes,
directivos docentes y administrativos por concepto de salarios y prestaciones
sociales, desde la expedición de la Ley 60 de 1993 –SITUADO FISCAL, ya sean
vinculados en forma transitoria, definitiva o por el sistema de OPS.
e.  Que dichas deudas fueron renovadas y aceptadas por el Acto
Legislativo 01 de 2001, especialmente las tenidas con los docentes, directivos
docentes, contratos por OPS.
f.  Que las obligaciones de los municipios, distritos y
departamentos, con el servicio público de educación, generadas por las deudas
por salarios y prestaciones sociales con docentes, directivos docentes y
administrativos, financiadas en los tres niveles, con recursos del a) situado
fiscal, b) fondo de compensación educativa, c) ingresos corrientes de la Nación
y recursos propios de las entidades territoriales, se elevó a rango
constitucional –parágrafo transitorio- artículo 3 del Acto Legislativo 01 de
2001.
g.  Que incorporar costos, significa, como claramente se desprende
del Plan Único de Cuentas del sector oficial de la Contaduría General de la
Nación, involucra los costos por talento humano, tales como los servicios
personales y las prestaciones sociales, necesarias para desplegar la función
educativa a cargo del Estado, conforme a los principios de contabilidad
generalmente aceptados.
Tenor literal, que además tiene sustento constitucional, en el FIN
perseguido por el Congreso de la República al aprobar el inciso final del
parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo No. 01 de 2001, es
decir el objetivo y el fin perseguido por el legislativo al reformar la
Constitución, aprobando el Acto Legislativo en cita. Dicho fin y objetivo, como
contundentemente se precisará fue:
a)    Incorporar automáticamente a los costos de los docentes, incluyendo
las deudas de las entidades territoriales con los docentes, que se encontraban
vinculados o contratados a 1 de noviembre de 2000.
b)    Incorporar recursos para financiar dichos costos “meter en una sola
bolsa a más de 90 maestros” como lo dijera el Gobierno Nacional a través del
Jefe de Planeación Nacional, en OCTAVO debate del Acto Legislativo, en la
Cámara de Representantes (palabras del Director de Planeación Nacional, Acta de
plenaria 157 del 19 de junio de 2001 Cámara), para solucionar los paros.
c)
Dichas incorporación automática de los
costos docentes de los docentes vinculados y contratados a noviembre 1 de 2000,
fue el resultado de un CONSENSO-NEGOCIACION, entre el Congreso de la República,
el Gobierno Nacional –Ministerio de Hacienda- y la Federación Colombiana de
Educadores FECODE.
Por ello establecer que solo se financian las deudas de los
departamentos, asumidas por el SITUADO FISCAL; que se establezca que el pago de
las deudas se hará sólo hasta el 31 de diciembre de 2005, que no se reconozcan
las deudas asumidas por los municipios y distritos, con cargo a los ingresos
corrientes de la Nación, ni las deudas asumidas por los municipios y
departamentos, con cargos a sus recursos propios, vulnera el artículo 357 de la
Constitución Nacional, especialmente su parágrafo transitorio 1, establecida en
las normas demandadas violenta la Constitución, en tanto contravienen el querer
del legislador, en su papel de reformador de la Constitución Política de
INCORPORAR EN UNA SOLA BOLSA, TODAS LAS DEUDAS QUE TIENE LA NACION CON LOS
DOCENTES, DIRECTIVOS Y ADMINISTRATIVOS, vinculados y contratados a 1 de
noviembre de 2000.”
Luego de transcribir a veinticinco folios los antecedentes
legislativos reseñados, expone que las normas acusadas igualmente desconocen el
artículo 4 de la Constitución, bajo el argumento que según el principio de
interpretación conforme a la Constitución, las normas deben interpretarse de
tal forma que su sentido se avenga a las normas constitucionales que en el caso
bajo estudio no se cumple en relación con el artículo 357 de la Carta, al ser
interpretado en contra de su texto y finalidad, y por lo tanto desconociendo el
principio de supremacía constitucional.
IV.    INTERVENCIONES
1.   Intervención del Ministerio de Educación Nacional
Claudia Patricia Otalvaro Trejos, interviniente en este asunto y
actuando como apoderada del Ministerio de Educación Nacional solicita a la
Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
Señala que no existe norma alguna que le permita a la Nación apoyar
a los municipios con recursos para financiar las obligaciones salariales y
prestacionales con los docentes a su servicio, financiado con los recursos de
la participación en los ingresos corrientes de la Nación PINC o con los
recursos propios del municipio, causados con anterioridad a la entrada en
vigencia de la Ley 715 de 2001, que deben ser financiadas por la entidad
territorial con cargo a sus recursos propios. Recuerda que el artículo 13 de la
Ley 917 de 2004, tuvo vigencia hasta el 31 de diciembre del mismo año, al
tratarse de una ley de adición al Presupuesto General de la Nación en la
vigencia 2004.
Indica que de conformidad con lo manifestado en la Ley 715 de 2001,
es competencia de la Nación distribuir y girar por entidad territorial los
recursos de las transferencias de la Nación, participación para educación del
SGP, en forma global y no con destinación específica por concepto de gastos y
mucho menos para docentes. La incorporación, distribución y administración
constituye competencia de las entidades territoriales, como lo prevé el
artículo 6 de la Ley 715 de 2001. Expone que la deuda es una sola por lo que se
paga una sola vez y no puede estarse refinanciando ya que a través de la ley se
buscó un mecanismo para que la Nación apoyara a las entidades territoriales
otorgando un plazo para que recogieran sus deudas y la reportaran. Por ello, se
fijo un plazo en razón a que la financiación de las deudas no puede ser
infinita en el tiempo.
En cuanto a la transitoriedad de las normas demandadas señala que el
legislador al expedirlas fijo un límite temporal y una fecha de corte  para el
reporte del déficit que presentaban las entidades territoriales, señalando los
casos en los que la Nación puede concurrir a financiar los gastos en los servicios
que son de competencia de los departamentos, distritos y municipios que está
expresamente facultados por el Acto Legislativo 01 de 2001.
Agrega que no existe contradicción entre las normas acusadas y la
Constitución “puesto que la incompatibilidad debe tener origen en la norma y
no en un juicio valorativo de la misma, producto de la interpretación o el
querer de quien la acusa, es decir, no se puede comprometer en forma caprichosa
el presupuesto destinado a la atención educativa”. Finaliza su intervención
indicando que el régimen de transición es necesario para evitar traumatismos
propios del cambio y en materia de financiación de recursos.
2.   Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Pedro Leonardo Pacheco Jiménez, ciudadano interviniente y apoderado
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte inhibirse para
pronunciarse de fondo o en su defecto declarar la exequibilidad de las normas
parcialmente acusadas.
Expone que si bien el actor señala que las normas acusadas viola el
artículo 357 de la Constitución, no desarrolla de manera clara, precisa y
pertinente el concepto de la violación. Subraya algunos apartes de sentencia de
esta Corporación que refieren a la correspondencia entre lo acusado y lo argumentado
por el actor, donde la acusación debe ser lo suficientemente comprensible,
recaer verdaderamente sobre el contenido de la norma demandada y con argumentos
de naturaleza constitucional, por lo cual solicita que la Corte que se declare
inhibida por ineptitud sustancial de la demanda.
En su defecto solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las
disposiciones acusadas. Indica que al parecer el actor se soporta en una
omisión legislativa relativa en la financiación de las deudas de las entidades territoriales
del sector educativo, respecto de lo cual considera que ello no se presenta por
cuanto una cuestión es que el artículo 357 de la Carta, establezca como
factores de determinación de la base inicial de transferencias del SGP para el
sector educativos, los costos por concepto de docentes y administrativos
pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, los gastos
financiados en educación con las participaciones de los distritos y municipios
con los ingresos corrientes de la Nación, y los costos por iguales conceptos
financiados con recursos propios de las entidades territoriales, y otra cosa es
que el legislador hubiere señalado la posibilidad de financiar dichas deudas
por una sola vez con cargo al SGP y facultara a la Nación para asumir, por
políticas de saneamiento fiscal e impulso del sistema educativo, la
cofinanciación de las mismas con recursos distintos a los transferidos, en
ambos casos, dentro del ámbito de la autonomía del legislador mas no porque lo
exigiere la Constitución.
Señala que no se advierte que el artículo 357 constitucional obligue
al legislador para determinar la asunción por parte de la Nación de las deudas
territoriales en materia educativa asumidas con cargo a los ingresos corrientes
de la Nación o las deudas asumidas con recursos propios. Agrega que “De
hecho, del artículo constitucional no puede desprenderse nada relacionado con
el pasivo educativo de las entidades territoriales, pues como bien manifiesta
la Corte Constitucional, este artículo simplemente se limita a establecer los
parámetros para calcular la base inicial que debe tenerse en cuenta para
transferir ingresos de la Nación a las entidades territoriales, con el fin que
éstas cuenten con los recursos necesarios para ejercer las competencias que la
Ley 715 de 2001, les confiere”. Anota que el legislador, más hubiere hecho
en permitir que la Nación asumiera las deudas contraídas más allá del situado
fiscal ya que tal normatividad hubiere vaciado de contenido la autonomía
territorial prevista en el artículo 387 de la Constitución.
Respecto al plazo para recurrir al saneamiento de las deudas
contraídas a 31 de diciembre de 2001, la Constitución otorga al legislador un
amplio margen de facultades para reglamentar los criterios de distribución y
competencias, luego con mayor razón lo que a término se refiere, que en este
caso está encuadrado dentro de las directrices constitucionales del SGP, que
son flexibles respecto a la configuración legislativa de los aspectos concretos
del mismo.
3.  Universidad del Rosario
Alejandro Venegas Franco, ciudadano intervinente y como Decano de la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario solicita a la Corte
declarar la exequibilidad de las normas acusadas.
Señala que el inciso 2 del parágrafo transitorio 1 del artículo 3
del Acto Legislativo 01 de 2001 es aclaratorio, por lo que mal podría
interpretarse como se efectúa en la demanda que la base corresponde a la
financiación total de los costos en educación y que entonces se tiene que
financiar cuantas veces sea necesario hasta que el SGP quede totalmente a paz y
salvo con las entidades territoriales y éstas a su vez con los docentes,
directivos docentes y administrativos a quienes les debe obligaciones
laborales, aunque el periodo de transición termine en el año 2008, y por lo
tanto, las deudas deben cubrirse hasta este año.
Agrega que “Con el argumento expuesto, en adelante el
ordenamiento jurídico demandado carece de aptitud jurídica, ya que fue producto
de una interpretación inexacta del inciso segundo del parágrafo transitorio 1
del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2001, como se demostró…No puede
entenderse, como lo expresa el demandante “que dichas deudas fueron renovadas y
aceptadas (sic) por el Acto Legislativo 01 de 2001, especialmente las tenidas
con los docentes, directivos docentes, contratados por OPS”, puesto que como ya
se revisó, el Acto Legislativo no tiene el alcance de renovar deudas como aduce
el demandante, y sólo puede entenderse que fueron aceptadas para el cálculo de
la base del SGP en educación hasta aquellas contraídas a 1 de noviembre de
2000”.
Expone que es útil a efectos de un estudio objetivo diferenciar las
obligaciones que fueron tenidas en cuenta para el cálculo de la base en
educación y que se encuentran incorporadas en la base del SGP, de aquellas que
con posterioridad al Acto Legislativo 01 de 2001, asumiría la Nación y que no
aparecen de ninguna forma en el parágrafo transitorio en cuestión. En cuanto a
la temporalidad indica que no puede argumentarse que mediante dicho Acto
legislativo la Nación asume las deudas por concepto de educación y mucho menos
hasta el año 2008, “asimilándolo al periodo de transición del Sistema
General de Participaciones, puesto que se intenta establecer una conexidad
jurídica entre las otras normas demandadas y por similitud temática, mas no de
lo establecido en el mismo texto de la Constitución”.
4.  Departamento Nacional de Planeación
Alfonso M. Rodríguez Guevara, ciudadano interviniente y actuando en
representación del Departamento Nacional de Planeación solicita a la Corte
declarar la exequibilidad de las normas demandadas. Señala que:
“la interpretación que el actor hace del Acto Legislativo es
totalmente equivocada ya que la norma constitucional regula una materia que es
totalmente diferente a la desarrollada en las normas demandadas por las
siguientes razones:…El parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto
Legislativo 01 de 2001, establece la base inicial del Sistema General de
Participaciones SGP para el 2002 hasta el 2008. Para el efecto, en el caso de
la educación, para el cálculo de dicha base incorporó los costos del servicio
educativo en los niveles departamental, distrital y municipal, que, con corte a
fecha 1 de noviembre de 2000, se venían causando en todo el territorio nacional
y que eran financiados con los recursos del situado fiscal, las transferencias
complementarias del situado fiscal (Fondo Educativo de Compensación), las
participaciones municipales en los ingresos corrientes de la Nación y los
recursos propios de departamentos y municipios. Dicha base inicial empezó a
regir a partir del 1 de enero de 2002 por incorporación automática presupuesta.
En ninguna parte del parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto
Legislativo 01 de 2001, se refirió a la incorporación de deudas de ninguna
naturaleza, lo único que hizo fue establecer una base inicial de costos para
financiera el servicio educativo a partir del 1 de enero de 2002…De otra parte,
el parágrafo 3 transitorio del artículo 15 de la Ley 715 de 2001, quiso
resolver un problema de deuda departamental con el personal docente a su cargo
por concepto de costo de nómina y por convenios de cobertura educativa a fecha diciembre
31 de 2001. El parágrafo 3 transitorio del artículo 15 de la Ley 715 de 2001,
no tiene ninguna relación con lo regulado en el parágrafo transitorio 1 del
artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2001, ya que este se refiere a una base
inicial para cubrir costos del servicio educativo a futuro a partir del 1 de
enero de 2002, mientras que la norma legal acusada trata de resolver un
problema de deuda por costos educativos de los departamentos con corte a 31 de
diciembre de 2001, que se financiaban con recursos propios…Las otras normas
legales demandadas (la ley 812 de 2003, artículo 89 (parcial); la Ley 917 de
2004, artículo 13 (parcial) y la Ley 921 de 2004, artículo 55 (parcial)), lo
que hacen es reglamentar el reconocimiento de las deudas a la entrega de
información debidamente certificada por parte de las entidades territoriales y
ampliar los plazos para dicho reconocimiento, de acuerdo con los mecanismos
presupuestales nacionales”.
Señala que la Ley 917 de 2004, tuvo vigencia hasta el 31 de
diciembre de dicho año, al tratarse de una ley de adición al Presupuesto
General de la Nación de la vigencia 2004 y según el Estatuto Orgánico del
Presupuesto, las normas que decretan el presupuesto o la modifican solo tienen
vigencia durante el año de ejecución del mismo. Respecto a la Ley 921 de 2004,
expone el interviniente que decreta el presupuesto general de la Nación para la
vigencia de 2005.
Agrega que en relación con el artículo 15.1 de la Ley 715 de 2001,
declarado exequible en la Sentencia C-871 de 2002, la cual transcribe en
algunos apartes, resulta lógico que se estableciera que por una sola vez los
departamentos accedieran al beneficio consagrado por la norma demandada y no
que se constituya en un mecanismo permanente como lo manifiesta el actor, ya que
ello podría comprometer la viabilidad y sostenibilidad fiscal del SGP.
5.      Federación Colombiana de Municipios
Gilberto Toro Giraldo, interviniente ciudadano y como Director
Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios solicita a la Corte declarar
la inconstitucionalidad de las disposiciones demandadas.
Expone que comparte en su integralidad los argumentos expuestos por
el actor, pues “salta a primera vista desde el parágrafo 3 transitorio del
artículo 15 de la Ley 715, que las normas acusadas son incompatibles con el
actual parágrafo transitorio, segundo párrafo, del artículo 357 de la
Constitución Política. Ni siquiera sería preciso utilizar la herramienta de
hermenéutica que proponen los actores consistente en desentrañar la intención
que guió el accionar del Constituyente derivado, pues el texto constitucional
es suficientemente claro en tanto asume que la persona jurídica Nación, a
través del Sistema General de Participaciones, se hace cargo de todos los
costos que genera la educación oficial en Colombia. Esto comprende los
servicios que se pagaban con cargo al situado fiscal, pero también los que
asumieron los municipios y distritos con los recursos que recibían por
participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, así como aquéllos que
venían atendiendo con recursos propios”. Añade que lo que hizo el
Constituyente de 2001, no es otra cosa que un acto de justicia, en cuanto al
pago de una deuda que desde 1991, empezó a generarse en contra de la Nación y a
favor de las entidades territoriales al asumir una carga que la Constitución
quiso que estuviera a cargo de las finanzas nacionales, pagada por municipios y
departamentos pero a costa de los recursos de la Nación.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto recibido en la Secretaría General de esta Corporación,
el día 25 de enero de 2006, el Procurador General de la Nación solicita a la
Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones acusada por los aspectos
analizados.
Expone el Ministerio Público que el actor parte de una indebida
interpretación de las normas demandadas para así concluir que no se desconoce
la Constitución Política. Señala que del parágrafo transitorio 1 del Acto
Legislativo 01 de 2001, se puede deducir que la intención del Constituyente fue
la de fijar una formula de cálculo transitoria mientras el SGP entra en pleno
vigor en el año 2008, con el objeto de proveer los recursos especialmente
destinados a la educación, tomando como referencia lo pagado con el situado
fiscal y el fondo de compensación educativa “pero en ningún momento, la
norma constitucional reformada, señala que el Sistema General de
Participaciones deba asumir las obligaciones que dejaron de cancelar los
departamentos por costo de la nómina de docentes antes del 31 de diciembre de
2001. Precisamente, porque el Sistema General de Participaciones es un
mecanismos que modifica las fórmulas preestablecidas por la Constitución
Política y la respectiva ley orgánica para realizar las transferencias a las
entidades territoriales, sin que ello implique que a él deban sumarse todas las
obligaciones que las entidades territoriales asumieron con cargo al situado
fiscal y que no pudieron atender por las deficiencias del anterior sistema o
por la ineficiencia en el manejo de esos recursos”.
Señala que la decisión del legislador fue que el SGP asumiera unas
obligaciones relacionadas con costos de nóminas de docentes de los
departamentos a 31 de diciembre de 2001, no en virtud de lo establecido en el
parágrafo 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2001, sino conforme a lo
dispuesto en el inciso 5 del artículo 356 de la Constitución, el cual señala
que “Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y
subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir
a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley
como de competencia de los departamentos, distritos y municipios”. Agrega
que en ejercicio de la libertad de configuración legislativa para regular el
SGP, se decidió que los gastos previstos en el parágrafo 3 transitorio del
artículo 15 de la Ley 734 de 2001, debían ser financiados con recursos del
Sistema, por lo que no sólo la expresión “por una sola vez”, sino todo
la norma acusada se ajusta a la Carta.
Anota que conforme al artículo 80 de la Ley 812 de 2003, se busca
que a la fecha de expedición de la ley, en el evento de no cancelación de las
obligaciones, la Nación concurrirá con recursos adicionales para su
cumplimiento en los términos establecidos por la ley, por lo que no es otra
cosa que el desarrollo de la disposición constitucional “que permite a la
Nación participar en la financiación de los gastos en los servicios que ella
misma señale como de competencia de los departamentos, distritos y municipios”.
En cuanto al artículo 13 de la Ley 917 de 2004, indica que es
reiterativa del compromiso que asumió el SGP por mandato del legislador en aras
de solventar las deudas adquiridas por las entidades territoriales con cargo al
anterior método para el giro de las transferencias por parte de la Nación.
Añade que en similar sentido se contempla en el artículo 55 de la Ley 921 de
2004.
Concluye que las normas acusadas son un desarrollo de la disposición
constitucional que autoriza a la Nación contribuir con los recursos que
considere necesarios a efectos de que las entidades territoriales cumplan los
cometidos que les ha sido encomendado por la Constitución y la Ley, y en el
presente caso, en cuanto a las obligaciones en materia educativa que se habían
adquirido con fundamento en el situado fiscal y en ningún momento se restringió
el contenido del parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2001, por
cuanto “esta norma constitucional no hizo alusión alguna sobre la asunción
por parte del Sistema General de Participaciones de la totalidad de los
compromisos adquiridos por las entidades territoriales con antelación a la
entrada en vigencia de dicho sistema. El alcance de la referida norma
constitucional transitoria es la estructuración de una fórmula para calcular el
monto de las transferencias con destino al sector de la educación, mientras
entra en operación de manera definitiva el Sistema General de Participaciones a
partir del año 2008, sin que ello genere un desconocimiento de la Constitución
Política que consagró de manera transitoria, el régimen al que se ha hecho
alusión”.
Con posterioridad al concepto del Procurador General de la Nación,
el actor solicitó el 20 de febrero de 2006, la práctica de algunas pruebas que
en auto del 24 de febrero de 2006, fueron negadas por extemporáneas. En escrito
recibido en la Secretaría el 4 de abril de 2006, solicita que se tengan y
practiquen como pruebas, que en su opinión refuerzan la intención del Constituyente
de asumir con cargo al SGP, las deudas contraídas por los municipios con los
docentes, los cuales ante los fallos del Consejo de Estado no podrán asumir
toda la carga laboral y prestacional indemnizatoria, que llevará al colapso de
los exiguos fiscos municipales, por lo que acompaña los fallos del Consejo de
Estado. Y en escrito similar de 27 de abril del presente año, nuevamente
solicita que se tenga y practiquen como pruebas, que refuerzan la intención del
Constituyente de asumir con cargo al SGP, las deudas contraídas por los
municipios con los docentes, los cuales ante los fallos del Consejo de Estado,
que determinó la obligación de la Nación de asumir los costos educativos por
nivelación salarial, homologación de los servidores públicos administrativos
del sector educativo, de las entidades territoriales financiadas con el situado
fiscal, el Fondo de Compensación Educativa y Recursos Propios, en consulta
radicación 1607. Agrega que sin recursos no hay descentralización de
competencias en materia educativa. Al respecto, es decir, en relación con los
dos escritos que anteceden nada solicita el actor en concreto salvo las
decisiones que acompaña, además, de que debe tener en cuenta lo dispuesto en
proveído del 24 de febrero de 2006.
VI.    CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre
la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con los
artículos 241-4 de la Constitución.
2.      Cargos de la demanda y asuntos previos
El actor señala que las expresiones acusadas desconocen los
artículos 357       -concretamente el parágrafo transitorio 1 del artículo 3
del Acto Legislativo 01 de 2001- y 4 de la Constitución, por cuanto no incluye
la totalidad de los gastos por concepto de docentes, directivos docentes y
administrativos financiados con recursos de los departamentos y municipios, los
del nivel distrital y municipal y los que se pagaban con los recursos propios
de los ingresos corrientes de la Nación. Además, se impone un límite temporal
para que el Estado asuma las deudas a nivel educativo cuando el artículo 357
constitucional, fija un término de transitoriedad hasta el 2008.
Como desarrollo del concepto de la violación señala que el parágrafo
3 transitorio de la Ley 715 de 2001, supedita el financiamiento de las deudas “por
una sola vez”, sin tener en cuenta que el artículo 357 de la Carta, dispuso
la financiación total de los costos en educación cuantas veces sea necesario.
Considera que al financiarse solo los costos de nómina de los departamentos y
de los convenios de cobertura educativa a 31 de diciembre de 2001, se desconoce
los costos de los distritos y municipios y la financiación de todos los costos
en educación. En cuanto al artículo 80 de la Ley 812 de 2003, indica que limita
el pago de las deudas únicamente a las financiadas con el situado fiscal,
desconociendo que el Acto Legislativo 01, dispuso la financiación de los costos
con recursos del fondo de compensación educativa, los provenientes de los
ingresos corrientes de la Nación a nivel distrital y municipal y los propios de
los departamentos y municipios. Añade que se limita temporalmente el pago de
las deudas cuando el Acto tiene una vigencia hasta el 2008.
Respecto al artículo 13 de la Ley 715 de 2001, indica que limita el
pago de los costos en educación al monto de los excedentes del SGP y establece
una limitación temporal para el reconocimiento de dichos costos hasta diciembre
de 2005. Agrega que también limita el pago de las deudas solo a las atribuibles
al situado fiscal, dejando por fuera las contraídas con docentes, directivos
docentes y administrativos. Y, en lo que corresponde al artículo 55 de la Ley
921 de 2004, considera que limita el pago de las deudas por concepto de situado
fiscal por lo que desconoce los otros conceptos de deudas como las asumidas con
cargo al Fondo de Compensación Educativa, con recursos de los ingresos
corrientes de la Nación del nivel distrital y municipal y con recursos propios
de los departamentos y municipios. También por supeditar su pago a recursos de
la deuda, cuando corresponden a los recursos del SGP.
El actor soporta los argumentos de inconstitucionalidad en el
parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2001, que
modificó el artículo 357 de la Constitución, para lo cual acude a los
antecedentes legislativos[1] y señalar que la
finalidad al incorporar en la base inicial los costos del SGP, fue cumplir con
todas y cada una de las deudas que tienen las entidades territoriales con los
docentes, directivos docentes y administrativos que se encontraban vinculados a
1 de noviembre de 2000, cuya vigencia es hasta el 31 de diciembre de 2008. Finalmente,
radica la violación del artículo 4 de la Carta, en que las normas legales
acusadas deben interpretarse conforme a la Constitución, lo cual no se cumple
respecto al artículo 357 superior, al ser interpretado en contra de su
contenido y finalidad, desconociendo el principio de supremacía
constitucional.
La intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
solicita a la Corte que se inhiba de pronunciarse de fondo por ineptitud
sustancial de la demanda, ya que los cargos contenidos de la demanda adolecen
de claridad, precisión y pertinencia.
Para la Corte sí se está ante unos cargos aptos para ejercer el
control de constitucionalidad por cuanto los argumentos expuestos por el actor
parten del contenido normativo de las disposiciones legales acusadas. En cuanto
a las disposiciones constitucionales consideradas infringidas, concretamente el
parágrafo transitorio 1, del artículo 3, del Acto Legislativo 01 de 2001, el actor
inicia su exposición bajo una interpretación que la fundamenta principalmente
en los antecedentes legislativos del proyecto de acto legislativo[2],
resaltando para el efecto varias intervenciones de los congresistas, lo cual
hace indispensable para la Corte que estudie con detenimiento dicho punto para
así pronunciarse de fondo. Ya la Corte había señalado al respecto: “El
estudio precedente indica que la redacción del varias veces citado inciso
segundo del parágrafo transitorio 1° del artículo 357 de la Constitución no es
lo clara y técnica que sería deseable. Además, las transcripciones de los
debates en el Congreso sobre este punto no son tampoco concluyentes”[3],
por lo que esta Corte entrará a pronunciarse de fondo.
De otro lado, la intervención del Ministerio de Educación refiere a
una posible inhibición al indicar que el artículo 13 de la Ley 917 de 2004,
tuvo vigencia hasta el 31 de diciembre del mismo año, por tratarse de una ley
de adición al Presupuesto General de la Nación en la vigencia 2004. En igual
forma, alude la intervención del Departamento Nacional de Planeación al indicar
que la Ley 917 de 2004, tuvo vigencia hasta el 31 de diciembre de dicho año,
por tratarse de una ley de adición al Presupuesto General de la Nación de la
vigencia 2004 y según el Estatuto Orgánico del Presupuesto, las normas que
decretan el presupuesto o la modifican solo tienen vigencia durante el año de
ejecución del mismo. Y, respecto a la Ley 921 de 2004, expone que decreta el
presupuesto general de la Nación para la vigencia del año 2005.
Como lo ha señalado esta Corporación, no procede proferir un fallo
de fondo cuando se trata de una norma de efectos temporales que ha culminado su
vigencia y no se encuentran produciendo efectos jurídicos[4].
En este caso, se demanda la Ley 917 de 2004, “Por la cual se efectúan unas modificaciones al
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2004 y se dictan
otras disposiciones”, de la
cual se acusa el artículo 13, parcialmente, que refiere a la ampliación del
plazo hasta diciembre de 2005, para firmar los acuerdos de pago del saneamiento
de la deuda de que habla el artículo 80 de la Ley 812 de 2003 y además señala
que el cruce de cuenta de que trata dicha disposición sólo comprende las deudas
del sector educativo atribuibles al situado fiscal. Y de la Ley 921 de 2004, “Por
la cual se decreta el Presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de
2005”, se acusa el artículo 55, parcialmente, que señala en relación con el
artículo 80 de la Ley 812 de 2003, que en caso de no ser posible el cruce de
cuentas se suscribirá por el Gobierno con las entes territoriales los acuerdos
de pago para el saneamiento de las deudas con docentes y administrativos por
salarios y prestaciones que se financiaban con recursos del situado fiscal y
que estuvieren vigentes a 31 de diciembre de 2001, que se atenderán con cargo
al servicio de la deuda.
Estas disposiciones legales acusadas hacen parte de una ley de
adición al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2004 y
de la Ley anual de Presupuesto para la vigencia fiscal del 2005, que son de
carácter temporal como quiera que sus disposiciones tienen vigencia por el
respectivo año fiscal, es decir, del 1 de enero al 31 de diciembre del año
correspondiente. Así mismo, la ampliación del plazo otorgado para firmar los
acuerdos de pago ya se cumplió como también sucedió con las condiciones
establecidas en la medida que no superaban la vigencia fiscal a diciembre 31 de
2005. Tampoco podría alegarse que se mantienen los efectos jurídicos en la
medida que se está ante disposiciones con vigencia transitoria que han cumplido
su cometido y han perdido su fuerza normativa.
La Corte, entonces, se inhibirá de un pronunciamiento de fondo sobre
los artículos 13, parcial, de la Ley 917 de 2004 y 55, parcial, de la Ley 921
de 2004.
A continuación, la Corte procederá a determinar el problema jurídico
a resolver.
3.      Problema jurídico
La Corte debe examinar si las expresiones acusadas contenidas en los
artículos 15 de la Ley 715 de 2001 y 80 de la Ley 812 de 2003, desconocen el
parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2001
(modificatorio del artículo 357 superior) y el artículo 4 de la Constitución,
por i) no haber incluido la totalidad de deudas que tenían las entidades
territoriales con los docentes, directivos docentes y administrativos
financiados con recursos propios de los entes territoriales y con ingresos
corrientes de la Nación, e ii) imponer unos límites temporales para que la
Nación asumiera dichas deudas incorporadas a la base inicial del cálculo del
SGP.
Lo anterior por cuanto las normas acusadas señalan i) la
financiación por una sola vez con cargo a los recursos para educación del
SGP del faltante para el cubrimiento de los costos de nómina de los docentes
departamentales y convenios de cobertura educativa a diciembre 31 de 2001,
estableciendo unas condiciones, y ii) el saneamiento de deudas con los docentes
y administrativos que se financiaban sólo con los recursos del situado
fiscal vigentes al 31 de diciembre de 2001, lo cual para el actor
contradice la intención del constituyente derivado plasmada en el parágrafo
transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2001 (modificatorio del
artículo 357 de la Carta), en cuanto la base inicial en educación del SGP,
comprende todas y cada una de las deudas y de forma permanente que tenían las
entidades territoriales para con los docentes en materia salarial y
prestacional.
Las intervenciones del Ministerio de Educación Nacional, Ministerio
de Hacienda  y Crédito Público, Universidad del Rosario y Departamento Nacional
de Planeación, concuerdan en solicitar la exequibilidad de las expresiones
acusadas. En cambio, sólo la intervención de la Federación Colombiana de
Municipios solicita la inexequibilidad de las normas acusadas.
El Procurador General de la Nación, solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de las normas demandadas por cuanto el actor parte de una
indebida interpretación del parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto
Legislativo 01 de 2001, ya que la intención del Constituyente fue la de fijar
una formula de cálculo transitoria mientras el Sistema General de
Participaciones entra en vigencia en el año 2008 y así proveer los recursos
destinados a educación tomando como referencia lo pagado por el situado fiscal
y el Fondo de Compensación Educativa. Señala que en dicho acto legislativo no
se indica que el SGP deba asumir las obligaciones que dejaron de cancelar los
departamentos por costo de la nómina de docentes antes del 31 de diciembre de
2001, ya que es un instrumento que modifica las formulas preestablecidas por la
Carta y la ley orgánica para realizar las transferencias a las entidades
territoriales, sin que ello signifique que se le deban sumar todas las
obligaciones que los entes territoriales asumieron con cargo al situado fiscal
y que no atendieron por factores como las deficiencias del anterior sistema o
la ineficiencia del manejo de los recursos.
Considera el Ministerio Público que la decisión del legislador fue
que el SGP asumiera unas obligaciones respecto a los costos de nóminas de
docentes de los departamentos a 31 de diciembre de 2001, no por ordenarlo el
parágrafo del Acto Legislativo, sino conforme a lo dispuesto en el inciso 5 del
artículo 356 de la Constitución, que refiere a que la ley señalará los casos en
que la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios
que sean indicados por la ley como de competencia de los departamentos,
distritos y municipios, por lo que el legislador en ejercicio del margen de
configuración normativa dispuso que los gastos contemplados en el parágrafo 3
transitorio del artículo 15 de la Ley 715 de 2001, debían ser financiados con
recursos del Sistema.
Respecto al artículo 80 de la Ley 812 de 2003, señala que persigue
extender el plazo para que a la fecha de expedición de la ley, de no haber sido
canceladas las obligaciones, la Nación concurra con recursos adicionales para
cumplir con ellas, que no es más que el desarrollo de la norma constitucional
que permite al Estado participar en la financiación de los gastos en los
servicios que señale como de competencia de los departamentos, distritos y
municipios. En cuanto al artículo 13 de la Ley 917 de 2004, indica que es
reiterativa del compromiso que asumió el SGP por mandato del legislador para
solventar las deudas de las entidades territoriales con cargo al anterior
método para el giro de las transferencias por la Nación. En similar sentido se
refiere el artículo 55 de la Ley 921 de 2004.
Así las cosas, esta Corporación habrá de determinar el alcance del
parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2001, para
luego referir al margen de configuración legislativa en el Sistema General de
Participaciones y así entrar a resolver el asunto que nos ocupa.
4.
El Sistema General de Participaciones y su configuración
por el legislador.
Al respecto de la participación de las entidades territoriales en
los ingresos corrientes de la Nación, esta Corporación en Sentencia C-871 de
2002[5]
consideró lo siguiente, con fundamento en lo ya estudiado en la C-644 de 2002[6]:
“(…)
“7.- La Constitución de 1991 es autonómica y por ello quiso
fortalecer financieramente a las entidades territoriales, para que pudieran
cumplir las nuevas funciones que les eran atribuidas, en desarrollo del
principio de que no deben descentralizarse competencias sin la previa
asignación de recursos suficientes para atenderlas (CP art. 356). Sin embargo,
con el fin de evitar desequilibrios regionales, la Asamblea Constituyente
mantuvo los ingresos tributarios más dinámicos en el orden nacional, pero
estableció un derecho de las entidades territoriales a participar en un
componente de esos ingresos nacionales (CP art. 287). La obvia contrapartida de
ese derecho de las entidades territoriales era la obligación de que un porcentaje
de los ingresos corrientes fuera obligatoriamente distribuido a las entidades
territoriales, ya sea por vía del situado fiscal, que correspondía a los
departamentos y a los distritos, ya sea por la participación de los municipios
en los ingresos corrientes de la Nación. Además, los artículos 356 y 357, que
regulaban estas transferencias y participaciones, establecieron un aumento
anual de las mismas como porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación (de
ahora en adelante ICN).
8- Este diseño fue criticado porque se consideraba que generaba
ineficiencia y desequilibrios fiscales, al menos por tres razones: de un lado,
la separación entre situado fiscal y participación de los municipios en los
ingresos corrientes había generado duplicidad de funciones entre las entidades
territoriales, sin que fuera muy claro por qué determinados porcentajes de
dineros iban a los departamentos y otros a los municipios. De otro lado, los
criterios de distribución señalados por la misma Carta, según la cual, por ejemplo,
15% del situado fiscal (el llamado situado territorial) era repartido por
partes iguales entre departamentos y distritos, fueron considerados demasiado
rígidos, pues no atendían a la diversidad de poblaciones entre las distintas
entidades territoriales. Y, finalmente, el sistema de cálculo del monto de las
transferencias, que se basaba en un porcentaje creciente de los ICN, fue
juzgado demasiado inflexible, de suerte que se le responsabilizó de ser un
factor importante en el agravamiento del déficit fiscal nacional.
9- Para enfrentar esas dificultades, el Acto Legislativo 01 de 2001
cambió el anterior esquema en tres puntos esenciales: de un lado, creó el SGP,
que reagrupa el anterior situado fiscal y la participación de los municipios en
los ingresos corrientes de la Nación, con lo cual desaparece la distinción
entre esos dos conceptos. A partir de esta normatividad, los municipios,
distritos y departamentos participan de un mismo sistema (el SGP) y corresponde
a la ley regular la distribución de esos dineros entre esas entidades
territoriales, de acuerdo al reparto de competencias que la misma ley
establezca para cada una de ellas.
De otro lado, ese Acto Legislativo modificó la fórmula de
liquidación de las transferencias, las cuales ya no estarán ligadas a los ICN
del año respectivo, como la hacía la regulación precedente. La nueva
normatividad establece un régimen permanente, que comenzará a regir a partir de
2008, y según el cual el incremento de esas participaciones se calculará a
partir del promedio de la variación porcentual que tengan los ICN durante los
cuatro años anteriores. Y prevé un régimen transitorio, para el período
comprendido entre 2002 y 2008, en donde el monto de los dineros del SGP queda
temporalmente desvinculado de la evolución de los ICN y dependerá esencialmente
de la tasa de inflación (CP art. 257, Parágrafo transitorio 2).
Finalmente, el Acto Legislativo flexibilizó la destinación de esos
dineros. Así, anteriormente los recursos del situado fiscal financiaban
exclusivamente la salud y la educación, mientras que la nueva regulación, si
bien mantiene que esos dineros deben ir prioritariamente a la salud y a la
educación, admite que sean destinados a otros sectores. Y además, la nueva
regulación constitucional flexibilizó los criterios de reparto, pues abandonó
la mayoría de las fórmulas estrictas que tenía la anterior normatividad, y
atribuyó a la ley la determinación y concreción de los criterios y montos de
reparto.”.
En efecto, el Acto Legislativo 01 de 30 de julio de 2001, modificó
los artículos 347, 356 y 357 de la Constitución Política, a fin de consolidar
la recuperación de la economía, garantizar la estabilidad a largo plazo y
ahondar en la descentralización en materia de transferencias[7].
Al respecto a la inclusión de un nuevo parágrafo al artículo 347 de
la Constitución, se trata de una de las medidas tendientes a solucionar el
déficit fiscal bajo el objetivo de modificar las transferencias a las regiones
y abordar la problemática del crecimiento de los gastos de funcionamiento[8].
De otra parte, el artículo 356 Superior, consagra los lineamientos
generales por los cuales se rige el nuevo Sistema General de Participaciones,
creado para atender los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos,
Distritos, y Municipios y a proveer los recursos para financiar adecuadamente
su prestación. Con tal fin, se entrega al legislador, a iniciativa del
Gobierno, la fijación de los servicios a cargo de la Nación y de los
Departamentos, Distritos, y Municipios, todo ello salvo lo previsto en la
Constitución.
Se determina en la norma citada igualmente, que los recursos del
Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios
se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándole
prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescolar,
primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y
la ampliación de cobertura.
Además dispone, que teniendo en cuanta los principios de
solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en
que la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios
que ella señale como de competencia de los departamentos, distritos y
municipios.
Por su parte, el artículo 357 señala lineamientos generales para
establecer la base y los montos del Sistema General de Participaciones así como
los porcentajes para sus incrementos anuales.
Concretamente respecto al parágrafo transitorio 1, del artículo 3,
del Acto Legislativo 01 de 2001, que el actor considera vulnerados, el inciso 1
establece los aspectos que el SGP de los departamentos, distritos y municipios,
debe tener en cuenta como base inicial como son: i) el monto de los recursos
que la Nación transfería a los entes territoriales antes de la vigencia de
dicho acto legislativo por situado fiscal, ii) la participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación, y iii) las transferencias
complementarias al situado fiscal para educación. Y, el inciso 2 indica que en
materia educativa dicha base inicial contempla i) costos por docentes y administrativos
pagados con el situado fiscal y el fondo de compensación educativa, ii)
docentes y otros gastos en educación financiados distrital y municipalmente con
las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, y iii) docentes,
personal administrativo de planteles educativos y directivos docentes de
departamentos y municipios pagados con recursos propios, todos a 1 de noviembre
de 2000, incorporación que será automática a partir del 1 de enero de 2002.
Sobre el alcance de dicho parágrafo transitorio 1, del artículo 3,
del Acto Legislativo 01 de 2001, en cuanto al inciso 2, esta Corporación en
Sentencia C-871de 2002[9] también concluyó que la
norma refiere a los criterios para calcular la base inicial del monto de las
transferencia del sector educativo, donde el acto legislativo modificó la
fórmula de liquidación de las transferencias. Como fundamento de dicha
conclusión la Corte además se apoyó en el trámite legislativo que surtió el
proyecto de acto legislativo:
“Así, anteriormente, el monto de las transferencias era  un
porcentaje de los ICN. Para determinar la magnitud de las transferencias en un
año determinado, era entonces suficiente conocer el monto de los ICN y calcular
el porcentaje respectivo. No era necesario conocer la cuantía de las
transferencias de los años anteriores. En cambio, la nueva normatividad
establece un sistema de cálculo distinto, tanto para el régimen transitorio,
como en forma permanente a partir de 2008, y en ambos casos, el conocimiento de
la base inicial de las participaciones, al momento de entrar a regir el Acto
Legislativo, es de gran importancia.
Así, en primer término, el régimen permanente opera de la siguiente
manera: cada año, el monto del SGP se incrementa en un porcentaje igual al
promedio de la variación porcentual que tengan los ingresos corrientes de la
Nación durante los cuatro años anteriores. Por consiguiente, el monto del SGP
de un año determinado depende del monto del año anterior, que es incrementado
en un determinado porcentaje. Y por ello es necesario conocer cual fue el monto
que tenían las transferencias al momento de aprobarse el Acto Legislativo.
De otro lado,
ese dato es importante porque el Acto Legislativo, con el fin de proteger el
gasto social de las entidades territoriales, estableció la siguiente garantía:
el monto de los dineros para salud y educación no podrá ser inferior a los que
se transferían antes de la expedición del mencionado Acto Legislativo para esos
sectores (CP art 356). Es pues trascendental determinar cuál era el monto de
las transferencias para salud y educación, cuando entró a regir el mencionado
Acto Legislativo.
Finalmente,
ese mismo dato es también muy importante en el régimen transitorio que opera
entre 2002 y 2008, pues en ese período, el monto del SGP queda temporalmente
desvinculado de la evolución de los ICN y depende esencialmente de la tasa de
inflación. En efecto, el parágrafo transitorio No 2 añadido al artículo 357 de
la Carta estableció que entre 2002 y 2008 el monto del SGP crecerá en un
porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más un crecimiento
adicional de 2% entre 2002 y 2005, y de 2.5% entre 2006 y 2008. Como vemos,
también para este régimen de transición, es esencial determinar el monto que tenían
las transferencias al momento de ser aprobado el Acto Legislativo, pues dicha
suma es la base a partir de la cual se calcula el monto del SGP en los años
ulteriores.
21- El análisis precedente ha mostrado que el monto de las
transferencias al momento de aprobarse el Acto Legislativo No 01 de 2001 tiene
un papel esencial en el nuevo SGP, pues constituye la base para calcular las
sumas que integran ese sistema en los años posteriores. Y eso explica que
el propio Acto Legislativo haya definido dicho monto: en efecto, el inciso
primero del parágrafo transitorio del artículo 357 establece lo siguiente:
“El Sistema General de Participaciones
de los Departamentos, Distritos y Municipios tendrá como base inicial el monto
de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de
entrar en vigencia este Acto Legislativo, por concepto de situado fiscal,
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las
transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el
año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962)
billones de pesos”.
Y es dentro de este contexto que adquiere plenamente sentido el
segundo inciso de ese mismo parágrafo, pues éste se ocupó de aclarar los
elementos que debían ser tenidos en cuenta en el cálculo de la base inicial del
sector educativo en el SGP. Así se desprende no sólo del anterior análisis
sistemático del SGP sino del propio tenor literal de ese inciso, que comienza
diciendo expresamente que “en el caso de educación, la base inicial
contempla los costos por ...” ….
22- Las
anteriores conclusiones son confirmadas por un estudio histórico del proceso de
aprobación de ese inciso. Así, un examen de los antecedentes de ese inciso
segundo del  parágrafo transitorio No 1 del artículo 357 indica que éste no
hacía parte del proyecto originario y fue incorporado en el séptimo debate en
la Cámara de Representantes. El informe para el debate en plenaria explicó que
la finalidad de ese inciso fue esencialmente precisar los elementos que
debían ser tenidos en cuenta para calcular la base del SGP en el sector
educativo. Dijeron los ponentes que “en el segundo inciso del mismo
parágrafo, se precisan de manera detallada los diferentes conceptos de costos
de educación financiados con el Sistema General de Participaciones,
estableciendo más claramente el corte en el tiempo.[10]”
Por su parte, la sentencia C-487 de 2002, MP Alvaro Tafur Galvis, analizó
detalladamente el trámite de ese inciso, con el fin de resolver sobre un cargo
relacionado con un eventual vicio de forma en el Acto Legislativo No 01 de
2001. La Corte verificó entonces el procedimiento de aprobación de ese inciso
y, en el fundamento 4.2. de esa sentencia, concluyó al respecto:
“Cabe resaltar que el objeto central del
parágrafo transitorio 1, a saber, la fijación de la base inicial aludida y de
su monto, mantuvo durante todos los debates una clara unidad temática, como se
desprende del cuadro atrás señalado, al que se remite nuevamente, y que el
objeto de las modificaciones que se introdujeron en el séptimo debate del
trámite (la introducción del segundo inciso) fue solamente el de aclarar lo
que debía entenderse en el caso de educación por dicha base, en atención a la
complejidad del sistema de transferencias en este campo, como se deduce de
la lectura de las ponencias presentadas  en la Cámara de Representantes en la
segunda vuelta para el primero y el segundo debate.”
23. De
acuerdo al estudio precedente, el inciso segundo del parágrafo transitorio No 1
del artículo 357 … señala los rubros que debían ser tomados en cuenta para
calcular la base inicial del SGP en educación. Por tanto, el parágrafo
transitorio 1 del artículo 357 de la Constitución no buscó determinar la
orientación que debían tener los recursos del SGP, ni tampoco definió la
conformación del sector educativo. Sólo mostró la forma como debía ser
calculado el monto de la base inicial del SGP en educación, por la importancia
que esa cifra tiene en la regulación de dicho sistema, tal y como se explicó
anteriormente.” (Subrayas fuera del texto).
Se observa, entonces, que el parágrafo transitorio 1 del artículo 3,
del Acto Legislativo 01 de 2001, no persiguió un objetivo distinto al de
señalar la forma como debía ser calculado el monto de la base inicial del
Sistema General de Participaciones en educación, atendiendo la importancia que
dicha cifra tiene en la regulación del Sistema. También como lo señalara la
Sentencia C-568 de 2004, “la norma constitucional establece un monto preciso
a apropiar y girar por concepto del sistema general de participaciones”.
Ahora bien. Esta Corporación en sentencias  C-871 de 2002, C-568 de
2004[11] y C-423[12]
de 2005, refirió al margen de configuración normativa que le asiste al
legislador en materia del Sistema General de Participaciones al señalar que es
amplio mas no por ello absoluto.
Específicamente, en relación con la distribución de los recursos del
Sistema General de Participaciones en el nivel educativo, indicó la Corte que
el legislador puede señalar los parámetros para la distribución de los recursos
del SGP, sin que el acto legislativo hubiere querido “limitar la libertad
legislativa en cuanto a los criterios para distribuir los recursos provenientes
del SGP destinados al sector educativo, pues se limitó a señalar unos criterios
generales de distribución que deberían ser concretados por el Congreso. Por
tanto, en principio, el legislador puede determinar los parámetros para
distribuir los recursos del sistema educativo, siempre y cuando garantice la
prestación del servicio y la ampliación de la cobertura…Como hemos visto, una
parte del SGP está destinada a financiar la educación, pero el Legislador tiene
libertad para precisar los criterios de distribución…”.[13]
En virtud del mandato conferido por el parágrafo transitorio del
artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2001 (modificatorio del artículo 356
superior), que impuso el deber al Gobierno de presentar un proyecto de ley que
regule la organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones
de los departamentos, distritos y municipios, se expidió por el Congreso la Ley
715 de 21 de diciembre de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de recursos y competencias de confor­midad con los artículos 151, 288,
356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones para orga­nizar la presta­ción de los servicios de
educación y salud, entre otros”.
El artículo 15 de la Ley 715 de 2001, acusado en el presente asunto,
refiere a la destinación de los recursos de la participación para educación del
SGP, indicando el parágrafo 3 transitorio, que “Con cargo a los recursos de la participación
para educación del Sistema General de Participaciones, se financiará por una
sola vez el faltante establecido para el cubrimiento de los costos de
nómina de los docentes de los departamentos y de los convenios de cobertura
educativa a diciembre 31 de 2001, siempre y cuando los recursos propios de los
respectivos departamentos hayan sido insuficientes para cumplir con estas
obligaciones. Para ello deberán someterse a planes de racionalización educativa
y presentar para validación del Ministerio de Educación, información sobre el
déficit a financiar. El giro de los recursos se hará inmediatamente se haya
recibido la información respectiva.” (Los apartes subrayadas son los que demanda el actor).
Disposición legal que en el marco de lo
dispuesto por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2001, que modificó el
artículo 356 de la Constitución, que dispone que la ley señalará los casos en
los que la Nación podrá concurrir a “la
financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como
de competencia de los departamentos, distritos y municipios.”, indica en que medida con recursos del SGP se cubrirán faltantes de
costos de nómina de docentes de los departamentos, concurriendo de esta manera
la Nación a sanear las finanzas de los entes territoriales.
Por su parte, el artículo 80 de la Ley 812 de 2003, “Por
la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado
comunitario”, también demandado en este asunto, viene a referir también al
saneamiento de deudas indicando que: “Para que las entidades territoriales
puedan cancelar las deudas con los docentes y administrativos por concepto de
salarios y prestaciones, que se financiaban con los recursos del situado
fiscal, que estuvieren vigentes al 31 de diciembre de 2001 y que a la fecha de
expedición de la presente ley no hayan sido canceladas y estén debidamente
soportadas, y certificadas por el Ministerio de Educación Nacional, la
Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, concurrirá con
recursos adicionales subsidiariamente con lo que resulte del cruce de cuentas
con deudas que las entidades territoriales tengan con la Nación. En caso de no
ser posible el cruce de cuentas, o si después de efectuado, resulta un saldo en
favor de la entidad territorial, el Gobierno Nacional podrá celebrar acuerdos
de pago con estas dentro de las vigencias fiscales de 2003 y 2004.” (Los
apartes subrayados son los acusados). Norma que igualmente se encuentra en
correspondencia con el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2001 ya mencionado
y armoniza en general con la finalidad de dicho Acto Legislativo.
Conforme a lo anterior, esta Corte entrará a resolver los problemas
jurídicos planteados.
5.      Constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Los argumentos del actor parten de considerar que del parágrafo
transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2001, que modificó el
artículo 357 de la Constitución, en cuanto a la base inicial en educación del
SGP, comprende todas y cada una de las deudas, y de forma permanente, que
tenían las entidades territoriales para con los docentes en materia salarial y
prestacional, lo cual soporta principalmente en los antecedentes del Acto
Legislativo 01 de 2001.
Examinando el contenido del parágrafo transitorio 1 del artículo 3
del Acto Legislativo 01 de 2001, que se considera violado, refiere a los montos
y factores a considerar como base inicial del Sistema General de
Participaciones de los departamentos, distritos y municipios (inciso 1); base
que para el caso de la educación, contempla los costos por concepto de docentes
y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación
educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y
municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la nación, y
los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos
docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos
ellos a 1º de noviembre de 2000. Esta incorporación será automática a partir del
1º de enero de 2002.
Del trámite legislativo que cumplió el acto legislativo se observa,
que la finalidad era precisar los elementos que debían tenerse en cuenta para
calcular la base del Sistema General de Participaciones en el sector educativo.
Así se aprecia cuando en el informe de ponencia, segundo debate, en segunda
vuelta, Cámara de Representantes, se manifestó “En el segundo inciso del
mismo parágrafo, se precisan de manera detallada los diferentes conceptos de
costos de educación financiados con el Sistema General de Participaciones,
estableciendo más claramente el corte en el tiempo”[14].
En efecto, de los antecedentes legislativos de las normas acusadas
-gacetas del Congreso Nos. 373 de 2001[15], Acta No. 157
de 19 de junio de 2001 y 354 de 2001[16], Acta No. 158 de 20 de
junio de 2001-, no se observa las consecuencias que deriva el actor respecto
del Acto Legislativo, por cuanto durante el debate respectivo los congresistas
no se centraron solamente en el parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del
proyecto de acto, sino sobre el acto legislativo en su conjunto y el fin
perseguido del saneamiento de las finanzas de los entes territoriales.
De las intervenciones de los Representantes en lo que refiere al
Acta No. 157 de 2001[17], puede concluirse que al
ponerse en consideración el informe con que termina la ponencia, congresistas
afines y contradictores del proyecto de acto legislativo señalaban los efectos
del mismo sobre la descentralización[18], así como la necesidad
de incorporar mayores recursos a los previstos para poder sufragar la nómina
docente, refiriendo[19] al por qué del acto
legislativo en cuanto a la atención de los problemas que presentaba el régimen
de transferencias y el decrecimiento de la economía, también [20]
a que se abrió el espacio para el diálogo y la concertación, aludiendo al
estudio de cuanto costaba la educación y a cuántos docentes garantizaba el
pago; así mismo a[21] la nueva formula de
liquidación de las transferencias para que se le pueda pagar a los docentes, a
la[22]
problemática que enfrentan las entidades territoriales en cuanto solicitaban
que el Gobierno Nacional asumiera el pago de los maestros señalando que el
nuevo sistema de participaciones permitiría pagar a todos los maestros que
permitiría cubrir la educación en todo el país. Y así sucede en sentido similar
con las demás intervenciones que reposan en la Gaceta del Congreso No. 373 de
2001.
Respecto del acta No. 158 de 2001, tampoco se aprecia lo deducido
por el actor ya que de igual forma se refiere[23] a las
políticas de concertación sobre el proyecto de acto, al no recorte en las
transferencias, a la estabilidad que se persigue con el nuevo sistema de
cálculo para garantizar los recursos, a la descentralización, a la nómina de
maestros para garantizar el pago de los salarios con el nuevo sistema sobre el
cual se estableció como fecha de entrada en vigencia el 1 de enero de 2002.
En consecuencia, la interpretación del actor respecto al parágrafo
transitorio 1, del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2003, que modificó el
artículo 357 de la Constitución, resulta equivocada pues dicha disposición
refiere es a los costos que debe contemplar la base inicial del Sistema General
de Participaciones en materia educativa, conforme al nuevo régimen de
transferencias con vigencia a partir del 1 de enero de 2002, sin que de dicho parágrafo
constitucional pueda concluirse que le correspondía a la Nación asumir de forma
permanente la totalidad de las obligaciones adquiridos por los entes
territoriales con anterioridad a la vigencia de este Sistema.
En virtud de lo anterior, la omisión endilgada al legislador[24]
respecto a las expresiones acusadas no encuentran soporte alguno en el
parágrafo transitorio 1, del artículo 3, del Acto Legislativo 01 de 2001, por
lo que también se cae de su peso jurídico la argumentación expuesta respecto a
una presunta violación del artículo 4 de la Constitución. Igual situación
acaece respecto a los demás argumentos de inconstitucionalidad expuestos por el
actor en la medida que no guardan relación con lo regulado en dicho parágrafo
transitorio constitucional.
Ahora bien, el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2001, que
modificó el artículo 356 de la Constitución, señala: “Teniendo en cuenta los
principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará
los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los
gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de
los departamentos, distritos y municipios. La ley reglamentará los criterios de
distribución del Sistema General de Participaciones de los departamentos,
distritos y municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada
una de estas entidades; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en
operación el Sistema General de Participaciones…”.
Quiere ello decir, que el artículo 356 de la Constitución, confiere
a la ley el determinar los casos en que la Nación podrá concurrir en la
financiación de los gastos de competencia de las entidades territoriales como
también reglamentará los criterios de distribución del Sistema General de
Participaciones, para lo cual, como lo ha señalado esta Corporación, dispone el
legislador de un amplio margen de configuración normativa, la que si bien no es
absoluta está sujeta a los lineamientos de la Constitución, tal y como ocurrió
en el presente caso.
Precisamente las normas parcialmente acusadas son un claro
desarrollo del mandato constitucional consagrado en el art. 356. En efecto, el
artículo 15, parcialmente acusado, de la Ley 715 de 2001, se refiere a la
destinación de los recursos de la participación para educación del SGP, y
dispone por una sola vez el financiamiento del faltante para el cubrimiento de
los costos de nómina de los docentes de los departamentos y de los convenios de
cobertura educativa a diciembre 31 de 2001, siempre que se cumplan algunas
condiciones.
De igual forma, el artículo 80, parcialmente demandado, de la Ley
812 de 2003, refiere en correspondencia con la disposición anterior, al
saneamiento de deudas por el Gobierno con los docentes y administrativos por
salarios y prestaciones que se financiaban con recursos del situado fiscal, lo
cual es un claro desarrollo del
artículo 356 de la Constitución, hace parte del margen de configuración
legislativa.
Por lo anterior, la Corte procederá a declarar la exequibilidad de
las expresiones acusadas en relación con los cargos examinados.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.  Declarar EXEQUIBLES, en relación con los cargos
examinados, las expresiones “por una sola vez” y “departamentos y de los convenios de cobertura
educativa a diciembre 31 de 2001, siempre y cuando los recursos propios de los
respectivos departamentos hayan sido insuficientes para cumplir con estas
obligaciones. Para ello deberán someterse a planes de racionalización educativa
y presentar para validación del Ministerio de Educación, información sobre el
déficit a financiar. El giro de los recursos se hará inmediatamente se haya
recibido la información respectiva”, contenidas en el artículo 15 de la Ley
715 de 2001, como también las expresiones “que se financiaban con los
recursos del situado fiscal, que estuvieren vigentes al 31 de diciembre de 2001
y que a la fecha de expedición de la presente ley no hayan sido canceladas y
estén debidamente soportadas, y certificadas por el Ministerio de Educación
Nacional”, del artículo 80 de la Ley 812 de 2003.
Segundo. Inhibirse de fallar de fondo sobre los
artículos 13 de la Ley 917 de 2004 y 55 de la Ley 921 de 2004, parcialmente
acusados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Transcribe
y resalta el actor algunos apartes del trámite dado al Acto Legislativo 01 de
2001, contenidos en las actas de plenarias Nos. 157 de 19 de junio de 2001 y
158 de 20 de junio de 2001.
[2] Cita para el efecto las actas Nos. 157 de 19 de junio
de 2001 y 158 de 20 de junio de 2001.
[3] Sentencia C-871 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[4] Sentencias C-992 de 2001, C-114 de 2003 y C-757 de
2004.
[5] M. P.
Eduardo Montealegre Leynett
[6] M. P.
Jaime Cordoba Triviño
[7] Informe
de ponencia, segundo debate en segunda vuelta. Gaceta del Congreso No. 308 de
2001. Pág. 5.
[8] Sentencia
C-644 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[9] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[10] Ver Gaceta del Congreso No. 308 de 2001. Informe a la
Plenaria de la Cámara de Representantes de los Ponentes Antonio José Pinillos y
otros.
[11] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[12] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[13] Sentencia
C-871 de 2002.
[14] Gaceta
del Congreso No. 308 de 2001.  Proyecto de acto legislativo No. 012 de 2000
Senado, 120 de 2000 Cámara. Página 5.
[15] Cámara
de Representantes. Informe de ponencia. Segundo debate en segunda vuelta. In
[16] Cámara
de Representantes.
[17] Págs. 20 y ss.
[18] Intervención del Representante Antonio Navarro Wolff.
[19] Intervención del Representante Luis Fernando Velasco
Cháves.
[20] Intervención del Representante William Darío Sicachá
Gutiérrez.
[21] Intervención del Representante Luis Fernando Velasco
Cháves.
[22] Intervención del Director de Planeación Nacional,
doctor Juan Carlos Echeverri Garzón.
[23] Intervención del Ministro de Hacienda y Crédito
Público, doctor Juan Manuel Santos.
[24] En
materia de omisiones legislativas relativas esta Corporación en Sentencia C-871
de 2002, señaló:
“La Corte ha considerado que si el Legislador regula
una materia y  excluye de forma injustificada supuestos de hecho que precisamente
por no ser tenidos en cuenta tienen la virtud de afectar disposiciones
constitucionales, es posible un estudio de constitucionalidad de esas omisiones
legislativas relativas. Para estos efectos, la Corte, en reiterada
jurisprudencia[24],
ha identificado algunos criterios a partir de los cuales resulta procedente el
examen de constitucionalidad de una posible omisión legislativa relativa. Así,
la sentencia C-185 de 2002 afirmó al respecto: "...para efectos de
proceder al examen de constitucionalidad de una disposición jurídica, por haber
incurrido el Congreso en omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado
necesario el cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una
norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma
excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables,
tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el
precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador."”