T-615-99
Sentencia T-615/99
Sentencia T-615/99
DERECHO AL TRABAJO-Derecho y deber
DERECHO AL TRABAJO EN CONDICIONES DIGNAS
Y JUSTAS-Suspensión
unilateral del pago de salarios
DERECHO A LA SUBSISTENCIA-Pago oportuno de salarios
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional pago de acreencias
laborales
DERECHO AL MINIMO VITAL DEL TRABAJADOR-Pago oportuno de salarios
MUNICIPIO-Pago de salarios previa disponibilidad presupuestal o
inicio de diligencias para su consecución
Referencia: Expedientes T-226.025 y
T-227.320 (acumulados)
Peticionarios: Jalime del Rosario
Castillo y Juan Eliécer de León Molina contra el Alcalde Municipal de Plato,
Magdalena.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Santafé de Bogotá, D.C., veintitrés (23)
de Agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999).
En desarrollo de sus atribuciones
constitucionales y legales, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Alvaro Tafur Galvis, Alejandro
Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz, procede a revisar las sentencias
proferidas por el Tribunal Administrativo del Magdalena y por el H. Consejo de
Estado dentro de los procesos de tutela promovidos por Jalime del Rosario
Castillo Garcia y por Juan de León Molina.
Los expedientes T-226.095 y T-227.320
fueron seleccionados para revisión mediante auto del once (12) de julio de
1999, ambos asignados a esta Sala de Revisión de Tutelas. Al examinar el
contenido de ambos expedientes, se observa que existe identidad de materia en
cuanto se solicita la protección del derecho al trabajo, se dirige contra la
misma autoridad pública -la Alcaldía Municipal de Plato, Magdalena-, y las
pretensiones son las mismas. Por tal motivo, la Sala ha decidido acumular los
dos expedientes, con el fin de hacer un solo estudio y decidir sobre ambas
acciones en la misma providencia.
I.       ANTECEDENTES
En forma preliminar, debe destacarse que
los hechos y pretensiones de los peticionarios son las mismas, no obstante
haberse formulado las acciones de tutela por separado; e igualmente las
sentencias proferidas en primera y segunda instancia, son falladas con los
mismos fundamentos y en los mismos términos. En consecuencia, se hará un
resumen de los mismos, que son predicables tanto para uno como para el otro
caso materia de revisión.
1.1     Hechos y Pretensiones
Juan Eliécer de León Molina y Jalime del
Rosario Castillo García, obrando en nombre propio, formularon sendas acciones
de tutela contra el Alcalde de Plato, con el objeto de obtener la protección de
su derecho fundamental al trabajo, vulnerado por la omisión de éste en
cancelarle oportunamente su salario.
Señalan los actores que fueron vinculados
a la docencia oficial mediante decreto ejecutivo, el primero en el año de 1993,
y el segundo en 1996. De conformidad con lo establecido en el decreto 2277 de
1979 el municipio adquirió para con ellos el compromiso de cancelarles sus
salarios y demás prestaciones sociales en forma oportuna y periódica.
No obstante, manifiestan que desde el mes
de julio de 1998 la Alcaldía no les ha cancelado sus salarios, ni las primas de
navidad y vacaciones, tal como aparece certificado por el Tesorero Municipal,
mediante oficio del 24 de febrero de 1999.
Por lo tanto, consideran que el hecho de
que el Alcalde accionado haya incumplido con el pago oportuno de sus salarios y
demás prestaciones legales, constituye una violación del artículo 25 superior,
el cual puede ser protegido mediante la tutela.
En consecuencia, solicitan que se conmine
a la administración municipal de Plato a cancelarles los sueldos dejados de recibir
entre julio y diciembre de 1998, y los meses de enero y febrero de 1999, así
como la prima de navidad de 1998, el 40% de la prima de vacaciones de 1997 y el
50% de 1998, como también el pago de los demás factores salariales y
prestaciones sociales dejados de devengar.
1.2.2
Intervención del
Demandado
Admitidas las demandas de tutela,
presentó escrito el representante del Municipio de Plato, quien manifestó que
el ente territorial atraviesa por un proceso crítico en lo económico y
financiero desde el inicio de su período como Alcalde, que se refleja en el
incumplimiento de sus obligaciones en general y en especial con el pago de los
salarios a los docentes y funcionarios de la administración central. Ahora
bien, para cumplir con sus obligaciones, indican que se han efectuado una serie
de gestiones entre las cuales se encuentra el convenio suscrito con el Banco
Popular ante quien se consignó el otorgamiento de créditos por sistema de
libranzas garantizados por las respectivas cesantías de los empleados
municipales. Agrega que a los docentes les han cancelado sus sueldos hasta
junio de 1998, al paso que los de la administración central, contraloría y
personería están más rezagados.
En consecuencia, en la medida en que no
hay discriminaciones ni trato indigno, y que los trabajadores están afiliados a
salud, estima que la Alcaldía no ha vulnerado ningún derecho fundamental de los
peticionarios, pues ha hecho lo humanamente posible para ponerse al día por
tales conceptos. Y concluye manifestando que “una vez lleguen los ingresos
corrientes de la Nación por el primer bimestre de 1999, se cancelarán dos meses
de salario a la población docente, entre la cual se encuentra la accionante
(sic)”.
1.2.3 Los Fallos que se
revisan
Correspondió conocer de las acciones de
tutela en primera instancia, al Tribunal Administrativo de Magdalena, el cual
mediante sentencias del 11 y 12 de marzo de 1999 respectivamente, resolvió
conceder el amparo del derecho al trabajo de los peticionarios, ordenándole al
Alcalde de Plato que continúe haciendo las gestiones del caso a fin de que en
un plazo de 3 meses comience a cancelar a los accionantes las obligaciones
laborales que les adeuda.
Sostuvo el Tribunal para justificar su
determinación, que los emolumentos laborales, trátese de vinculación legal y
reglamentaria o mediante contrato de trabajo, deben pagarse oportunamente como
debida retribución a la labor realizada; infortunadamente no siempre sucede así
y son muchos los casos en que el atraso en tales pagos esta a la orden del día.
La actitud de las autoridades ante esa situación, no puede ser cruzarse de
brazos, sino hacer todas las gestiones para darle solución pronta y
satisfactoria a dicha circunstancia. Además, cuando esos atrasos se deben a
evidentes situaciones de penuria fiscal de las entidades, nada se hace con
fijar plazos cortos para que las obligaciones se paguen, a sabiendas que ello
es físicamente imposible. Pero sí procede urgir a las autoridades pertinentes
para que en un término razonable cumplan con ese pago o comiencen a cancelar
todo lo que está pendiente.
En el caso de los accionantes, manifiesta
el Tribunal que es evidente el atraso en los pagos, pero también lo es que la
administración ha comenzado a hacer y está llevando a cabo gestiones
encaminadas a obtener los recursos necesarios para la cancelación de las
obligaciones pendientes con los actores y con otras personas vinculadas a la
administración municipal. Así las cosas, estima que procede conceder la tutela
pero sólo en cuanto a urgir al Alcalde accionado para que acelere sus gestiones
tendientes a la consecución de los recursos necesarios para cancelar o comenzar
a cancelar las obligaciones pendientes con los peticionarios.
Impugnadas las anteriores providencias,
correspondió conocer de ellas al Consejo de Estado en su Sección Primera, la
cual mediante sentencias del 6 y 20 de mayo de 1999 respectivamente, resolvió
revocarlas y en su lugar rechazar las tutelas con fundamento en los siguientes
considerandos, los cuales fueron similares para las tutelas en referencia.
En primer lugar, indica que si bien tanto
en la solicitud de tutela como en la impugnación se mencionan distintos
derechos fundamentales, el examen de los hechos permite establecer que no se
está en presencia de la violación de un derecho fundamental que requiera
protección mediante la tutela. La pretensión de los actores se reduce a la
conminación que debe hacerse al Alcalde de Plato para que les cancele los
salarios adeudados y otras prestaciones. En este sentido, señala el a-quo que
la tutela no está instituida para hacer efectivo el pago de acreencias
laborales, pues ello puede lograrse mediante las acciones y procedimientos
estatuidos o por los mecanismos judiciales ordinarios de defensa, como lo es la
acción ejecutiva laboral, a la cual pueden acudir los servidores públicos y los
trabajadores particulares, sin que les sea dado sustituir tal acción por la
tutela.
Respecto a la posible procedencia de la
tutela como mecanismo transitorio, afirma esa Corporación que no se advierte la
irremediabilidad del perjuicio aludido, en la medida en que los diversos
elementos de juicio acompañados al proceso no evidencian el menor peligro para
su vida o la de sus familiares inmediatos. Más aún, señala que el accionante
mediante la acción ejecutiva puede lograr el pago de los salarios y primas que
se le adeudan y que la administración municipal no desconoce, sólo que aduce
encontrarse en una situación de afugia presupuestal, respecto de la cual nada
puede disponer esa Sala, pues el juez de tutela no puede precipitar mediante
órdenes de cumplimiento que recaigan directamente sobre la ejecución del
presupuesto, la adopción de decisiones administrativas que deben contar
necesariamente con la existencia y disponibilidad de recursos, según los rubros
presupuestales respectivos.
III.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
La Sala Sexta de Tutelas de la Corte
Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas por el
Tribunal Administrativo del Magdalena y por el Consejo de Estado dentro de los
procesos en referencia en desarrollo de las facultades conferidas en los
artículos 86 y 241 numeral 9o de la Carta Política, en concordancia
con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991.
Problema Jurídico
Corresponde a la Sala determinar la
procedencia de la tutela para proteger el mínimo vital de los demandantes
afectado por el no pago oportuno de sus salarios, primas y demás prestaciones
sociales por parte del Municipio de Plato.
Los derechos fundamentales al trabajo y a
la subsistencia y la suspensión del pago de salarios
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 1º de la Constitución Política, el trabajo se constituye en uno de los
principios fundamentales del Estado colombiano, el cual en los términos del
artículo 25 ibídem, se constituye en un derecho y en una obligación social, y
goza en todas sus modalidades de la especial protección del Estado. En este
sentido, toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y
justas, uno de cuyos supuestos es el pago oportuno del salario al trabajador.
En la sentencia No. T-146 de 1996 se dijo
en relación con la suspensión unilateral del pago de salarios:
“Tal suspensión unilateral e imprevista
del pago del salario da al traste con las condiciones de justicia conmutativa
que deben presidir la relación laboral (artículo 25 C.P.) y viola el derecho
fundamental del asalariado, como ya tuvo oportunidad de precisarlo la Corte:
“Para el trabajador, recibir el salario -que debe ser proporcional a la
cantidad y calidad del trabajo, como lo dispone el artículo 53 de la
Constitución- es un derecho inalienable de la persona y, por ende, el pago del
mismo es una obligación del patrono, que debe cumplir de manera completa y
oportuna, a satisfacción del trabajador y de conformidad con lo acordado. Cabe
la acción de tutela, de manera excepcional, para obtener una orden de inmediato
cumplimiento que obligue al patrono a cumplir con el pago del salario, hasta
ahora no atendido con la eficiencia que exige el ordenamiento jurídico” (Sentencia
T-063/95, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo).
Ahora bien, el derecho de las personas a
la subsistencia ha sido reconocido por la Corte Constitucional como derivado de
los derechos a la vida (Art. 11 C.P.), a la salud (Art. 49 C.P.), al trabajo
(Art. 25 C.P.), y a la seguridad social (Art. 48 C.P.), y como derecho
fundamental, de la manera expuesta en la Sentencia T-015 del 23 de enero de
1995 (Magistrado Ponente Hernando Herrera Vergara):
“Aunque la Constitución no consagra la
subsistencia como un derecho, éste puede colegirse de los derechos a la vida, a
la salud, al trabajo y a la asistencia o a la seguridad social, ya que la
persona requiere de un mínimo de elementos materiales para subsistir. La
consagración de derechos fundamentales en la Constitución busca garantizar las
condiciones económicas necesarias para la dignificación de la persona humana y
el libre desarrollo de su personalidad.
“El Estado y la sociedad en su conjunto,
de conformidad con los principios de la dignidad humana y de la solidaridad
(CP. art.1), deben contribuir a garantizar a toda persona el mínimo vital para
una existencia digna. El Estado social de derecho exige esforzarse en la
construcción de las condiciones indispensables para asegurar a todos los habitantes
del territorio nacional, una vida digna dentro de las posibilidades económicas
que estén a su alcance”.
En consecuencia, como los accionantes de
tutela continúan cumpliendo con la obligación de trabajar derivada del
contrato, mientras no reciben a cambio la remuneración que en justicia les
corresponde en virtud del contrato celebrado por cada uno de ellos con la
entidad territorial, es claro que la Alcaldía accionada viene violándoles su
derecho fundamental a la subsistencia desde julio de 1998, cuando se les dejó
de cancelar su salario, primas y demás prestaciones sociales a las que
legítimamente tienen derecho. Así, es claro en principio, que la Alcaldía
Municipal de Plato violó los derechos al trabajo y a la subsistencia de los
peticionarios.
Procedencia excepcional de la tutela para
ordenar el pago de acreencias laborales.
Con fundamento en lo anterior, debe
decidir la Corte si en el presente asunto, frente a la violación de los citados
derechos fundamentales de los accionantes, es viable el amparo solicitado a
través de la acción de tutela.
Según el artículo 86-3 de la
Constitución, “esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
Por su parte, según el artículo 6° del
Decreto 2591 de 1991, en desarrollo del inciso tercero del artículo 86
Superior, estableció que: “la acción de tutela no procederá: 1.Cuando existan
otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia
de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia,
atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.
En efecto, como lo ha sostenido esta
Corporación1, hay ocasiones en que de continuar las
circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es inminente e
inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera
que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado, ya en
forma directa o como mecanismo transitorio. Pero como se anotó, esas
circunstancias deben ser evaluadas por el juez constitucional, en orden a
determinar si se dan los supuestos indispensables para conceder el amparo
transitorio, como lo son la urgencia, la gravedad, la inminencia y la
impostergabilidad.
Ahora bien, esta Corporación ha señalado
en forma reiterada (entre otras, en las sentencias T-01 de 1997, T-207 de 1997,
T-010 de 1998 y T-467 de 1999), que la acción de tutela no es procedente para
obtener el pago de acreencias laborales por existir otros medios de defensa
judiciales idóneos para alcanzar la protección de los derechos y la efectividad
de las prestaciones de esa índole. Dicho mecanismo, ha dicho la Corte, es el
proceso ejecutivo laboral, y sólo en condiciones verdaderamente apremiantes, en
forma excepcional el juez constitucional ordena el pago de salarios adeudados
por vía de la acción de tutela.
La jurisprudencia de esta Corte, como se
consignó en la sentencia T-467 de 1999 (MP. Dr. Antonio Barrera Carbonell), ha
sido también constante en el sentido de que la aptitud de tales medios
ordinarios se ve ostensiblemente disminuida y aún anulada frente al propósito
constitucional de la defensa cierta de los derechos fundamentales, cuando la
falta de cumplimiento de elementales deberes del patrono -como el oportuno pago
del salario- llega a afectar el mínimo vital de los trabajadores y sus
familias, en particular los niños, lo que amerita un desplazamiento de
aquellos, con miras al inmediato y eficiente amparo de los derechos en juego.
La subsistencia de las personas no admite la espera de un largo proceso laboral
y si a ello se agrega la carencia absoluta de recursos de quien tiene en el trabajo
la única fuente de ellos, la intervención del juez constitucional se hace
indispensable y es oportuna para realizar los fines esenciales del Estado
social de derecho.
Por su parte, en la sentencia de
reiteración No. T-377 de 1999 de esta Corte se dijo que “en lo que hace a la
liquidación y pago de obligaciones laborales, la tutela se torna inviable, toda
vez que este tipo de controversias han de resolverse ante la justicia laboral.
Sin embargo, como supuestos excepcionales admitidos ya por la jurisprudencia,
que según ella deben ser analizados de acuerdo con las circunstancias concretas
del caso, se ha aceptado su procedencia extraordinaria ora porque se busque
evitar un perjuicio irremediable, bien porque no se cuenten con otros medios de
defensa judicial, ya porque se trate de las personas de la tercera edad o de
aquellos para quienes la mesada y el salario constituye su única forma de
subsistencia”. Por consiguiente, tratándose de derechos tan esenciales al ser
humano como lo son la vida y la subsistencia, la Corte no puede señalarle a los
accionantes que existe otro medio de defensa judicial a disposición de los
afectados.
Además, parece razonable exigir que el
otro medio de defensa judicial para la protección del derecho violado o
amenazado sea al menos tan eficaz para la defensa del derecho como lo es la
tutela; en caso contrario, esta pierde su carácter de procedimiento subsidiario
y se convierte en vía procesal preferente.
En consecuencia esta Sala ratifica, para
el caso, la doctrina contenida en la sentencia T-015/95 según la cuál, cuando
con la violación al derecho a un salario oportuno se vulnera también en forma
grave el derecho a la subsistencia, la acción de tutela procede para hacer
efectivos el derecho al trabajo y al mínimo vital, y por lo tanto el juez
deberá ordenar el pago inmediato de los salarios y prestaciones injustamente
dejados de pagar.
Además, analizado el material probatorio
obrante en los expedientes, se tiene que en todos los casos que se revisan se
trata de personas que prestan sus servicios como docentes del Municipio de
Plato, quienes se han visto afectados y perjudicados por la conducta omisiva de
la administración que no les paga oportunamente sus salarios como retribución
por sus servicios, los cuales constituyen su única fuente de ingresos. Así
mismo, es evidente que los cargos que desempeñan los peticionarios por su nivel
implican salarios bajos, apenas suficientes para asegurarles tanto a ellos como
a sus familias el mínimo vital.
Por consiguiente, para la Sala de
Revisión resulta incuestionable que el pago oportuno de los salarios de quienes
han acudido a la presente acción de tutela, resulta indispensable para asegurar
su subsistencia y la de sus familias, por lo cual reiterando la jurisprudencia
de la Corporación, habrá de concederse el amparo solicitado.
En consecuencia, se dispondrá en la parte
resolutiva de esta providencia revocar las sentencias que se revisan y en su
lugar, conceder la protección definitiva de los derechos fundamentales
vulnerados, ordenando al Alcalde del Municipio de Plato que cancele, si aún no
lo ha hecho, dentro del mes siguiente a la notificación de la decisión de
revisión, de preferencia a cualquier otro pago no laboral, los salarios y
prestaciones que adeude a los actores a la fecha desde el mes de julio de 1997.
Si por la imprevisión administrativa no
hubiere partida presupuestal disponible, el Alcalde accionado deberá en el
mismo término iniciar las gestiones correspondientes con miras a efectuar las
adiciones presupuestales que permitan atender con lo ordenado.
Lo anterior, con la advertencia de que
los recursos que se destinarán al pago de los salarios adeudados tanto en este
caso como en los demás donde se pretenda por la vía excepcional de la tutela o
por las vías ordinarias el pago de prestaciones sociales, corresponden
exclusivamente a aquellos provenientes de las rentas de libre disposición del
ente territorial, cuyas partidas se dirigen a la cancelación de prestaciones
sociales, por lo que no podrán utilizarse para tales fines los recursos
provenientes de las transferencias de los ingresos corrientes de la Nación
afectados a rentas de destinación específica.
IV.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta
de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.- REVOCAR las sentencias
proferidas por el Tribunal Administrativo del Magdalena y por el H. Consejo de
Estado dentro de los procesos de tutela promovidos por Jalime del Rosario
Castillo Garcia y por Juan de León Molina contra el Alcalde del Municipio de
Plato, Magdalena.
Segundo.- CONCEDER la protección
de los derechos al trabajo y al mínimo vital de Jalime del Rosario Castillo
Garcia (expediente T-226.025) y Juan de León Molina (expediente T-227.320).
Tercero.- ORDENAR al Alcalde del
Municipio de Plato, que si aún no lo ha hecho, proceda a pagar con prelación a
todo otro pago no laboral, la totalidad de los salarios y prestaciones
atrasadas que al momento le adeude a los actores, dentro del término máximo de
un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia,
siempre y cuando disponga de los recursos presupuestales para ello. Si no los
tuviere, dispondrá del mencionado término para iniciar los trámites
correspondientes a fin de lograr la consecución de dichos recursos, informando
al juez de instancia.
Lo anterior, con la advertencia de que
los recursos que se destinarán al pago de los salarios adeudados tanto en este
caso como en los demás donde se pretenda por la vía excepcional de la tutela o
por las vías ordinarias el pago de prestaciones sociales, corresponden
exclusivamente a aquellos provenientes de las rentas de libre disposición del
ente territorial, cuyas partidas se dirigen a la cancelación de prestaciones
sociales, por lo que no podrán utilizarse para tales fines los recursos
provenientes de las transferencias de los ingresos corrientes de la Nación
afectados a rentas de destinación específica.
Cuarto.- Prevenir al Alcalde del
Municipio de Plato para que evite volver a incurrir en las omisiones ilegítimas
que originaron el presente proceso, so pena de las sanciones legalmente
correspondientes.
Quinto: Líbrense por Secretaría,
las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, cópiese, publíquese,
comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MONCALEANO
Secretaria General
1 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. T-225
del 15 de junio de 1993. MP. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.