C-723-07
HUMBERTO ANIBAL RESTREPO VELEZ, identificado como aparece al pie de mi
firma, obrando en calidad de ciudadano Colombiano, a us
Sentencia C-723/07
OBLIGACION TRIBUTARIA ADUANERA-Competencia para regular la forma en que
deben imputarse pagos
La Corte considera que el aparte normativo acusado es
exequible respecto de los cargos de inconstitucionalidad propuestos, toda vez
que la competencia para regular el tema de la imputación de los pagos
efectuados por los usuarios aduaneros no corresponde al Gobierno Nacional a
través de decretos de desarrollo de ley marco, sino al Congreso mediante ley
ordinaria.  Ello por cuanto la norma impugnada, aun cuando se refiere a un tema
aduanero, no se encamina al logro de objetivos de política comercial sino de
política fiscal, como tampoco presenta el carácter dinámico y altamente
especializado propio de las materias objeto de legislación marco.  Finalmente,
porque tanto el principio de legalidad del tributo como el de igualdad ante la
ley aconsejan atribuir a una sola autoridad normativa, en este caso al
legislador, la competencia para disciplinar el recaudo y forma de imputación de
los pagos que efectúen los ciudadanos concepto
de obligaciones para con el Tesoro Público.
LEGISLADOR ORDINARIO-Competencia para regular recaudo de
cartera pública
DECRETO EXPEDIDO EN DESARROLLO DE LEYES
MARCO Y REGIMEN ADUANERO-Facultad
para regular solamente aspectos del régimen aduanero que se orienten al logro
de política comercial/LEGISLADOR Y REGIMEN ADUANERO-Competencia
exclusiva para regular aspectos del régimen aduanero que persigan fines de
política fiscal o tributaria
Es necesario
establecer si todos los aspectos del régimen aduanero quedan sometidos a la
disciplina de las leyes marco y de los decretos que las desarrollan, como lo
sostiene el actor en su demanda, o si algunos aspectos del mismo se sustraen a
este tipo de regulación y respecto de ellos el legislador, en virtud de su
cláusula general de competencia, conserva una potestad legislativa plena. Esta
cuestión ya ha sido abordada por la Corte en ocasiones anteriores, en las que
ha establecido una distinción entre dos tipos de finalidades que persiguen las
disposiciones aduaneras: por un lado, las de política comercial y, por otro,
las de política fiscal o tributaria.  Sobre esta base, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que la Constitución tan sólo faculta al Gobierno
para regular, a través de decretos de desarrollo de ley marco, aquellos
aspectos del régimen aduanero que se orienten al logro de finalidades de
política comercial.  En cambio, las medidas aduaneras que persigan fines de
política fiscal son competencia exclusiva del legislador en virtud del principio
de legalidad de los tributos.
LEY MARCO-Distribución de competencias entre legislador y
ejecutivo
LEY MARCO-Técnica de competencia legislativa compartida
LEY MARCO-Justificación constitucional
DECRETO REGLAMENTARIO Y DECRETO EXPEDIDO EN
DESARROLLO DE LEYES MARCO-Distinción
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS
EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE LEYES MARCO-Competencia
LEY MARCO-Inclusión de norma marco en ley ordinaria
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
Referencia: expediente
D-6727
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 6º (parcial) de la Ley 1066 de 2006, “por la cual se dictan normas
para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Humberto Aníbal Restrepo Vélez.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., once (11) de
septiembre de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional en cumplimiento de las atribuciones conferidas por el artículo
241, numeral 4, de la Constitución y de los requisitos de trámite establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Humberto Aníbal Restrepo Vélez demandó el
artículo 6º (parcial) de la Ley 1066 del 29 de julio de 2006, “por la cual se
dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras
disposiciones”.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
1.  La norma demandada
A continuación se transcribe la norma
acusada, tal como aparece publicada en el Diario Oficial No. 46.344 del 29 de
julio de 2006:
“ARTÍCULO 6o.
Modifíquese el inciso 1o del artículo 804 del Estatuto Tributario, el cual
queda así:
“A partir del 1o de
enero del 2006, los pagos que por cualquier concepto hagan los contribuyentes,
responsables, agentes de retención o usuarios aduaneros  en
relación con deudas vencidas a su cargo, deberán imputarse al período e
impuesto que estos indiquen, en las mismas proporciones con que participan las
sanciones actualizadas, intereses, anticipos, impuestos y retenciones, dentro
de la obligación total al momento del pago' " (El resalto y subrayas no son del texto y corresponden
al aparte acusado de la norma).
2.  La demanda
El ciudadano Restrepo Vélez
solicita declarar la inconstitucionalidad del aparte normativo acusado por
vulnerar lo dispuesto en los artículos 150, numeral 19, literal c) y 189,
numeral 25, de la Constitución Política.
Para fundamentar su pretensión
el demandante señala que la Carta, en su artículo 150, numeral 19, literal c),
ha establecido que la regulación del régimen de aduanas es un tema sometido a
la ley marco.  Esta técnica normativa circunscribe la función legislativa en
materia de aduanas a la expedición de normas generales en las que se señalen
los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para
su regulación.  Para el caso de las materias sometidas a ley marco, la
Constitución excluye la posibilidad de regulación legislativa de la materia en
ejercicio de la función general y ordinaria del Congreso.  Ello con el fin de
evitar que concurran simultáneamente en dos ramas distintas – Legislativa y
Ejecutiva - la función de disciplinar una misma materia.
La razón para someter el régimen
de aduanas a la técnica de las leyes marco obedece a su especialidad y a la
necesidad de dotar al Gobierno de mecanismos que le permitan regular el régimen
de aduanas en forma ágil y oportuna.  Por tanto, explica el demandante, cuando
esa regulación se realiza mediante una ley ordinaria, el legislador no sólo se
abroga una competencia que no tiene en esta materia, sino que le niega la
posibilidad al Gobierno de regular en forma diferente estos aspectos e incluso
de modificarlos.
El actor señala que los pagos
que deben realizar los usuarios aduaneros, a los que se refiere el aparte
normativo acusado, corresponden a los denominados “tributos aduaneros”, los
cuales, según la definición establecida en el artículo 1 del Decreto 2695/1999,
comprenden los derechos de aduana y el impuesto sobre las ventas.  Hasta antes
de la expedición de la norma demandada no existía ninguna regulación expresa
acerca de la forma de imputación de los pagos efectuados por los usuarios
aduaneros, en particular aquellos efectuados por concepto de derechos de
aduana, por cuanto a los correspondientes al impuesto sobre las ventas se les
aplicaba lo dispuesto en el artículo 804 del Estatuto Tributario.  Con la norma
acusada, explica el demandante, ya no existe el vacío legal, pues todos los
pagos realizados por usuarios aduaneros, ya se trate de impuesto a las ventas o
derechos de aduana, están sometidos a las reglas de imputación que ella
establece.  El problema es que el legislador colmó este vacío, pero lo hizo
despojando al Gobierno de su facultad para regular la materia a través de
decretos reglamentarios de ley marco.  A juicio del demandante, en materia de
imputación de pagos efectuados por usuarios aduaneros, el legislador sólo puede
regular directamente, en virtud del principio de reserva de ley, aquellos que
correspondan al impuesto a las ventas, pero no los relacionados con los
derechos de aduana.
Así pues, concluye el señor
Restrepo Vélez, la regulación a través de leyes ordinarias de una materia
reservada al Gobierno con sujeción sólo a ley marco, vulnera la constitución en
su artículo 150, numeral 19, literal c), norma que sólo le atribuye al Congreso
la facultad de expedir leyes marco en materia aduanera pero no la de ocuparse
de la regulación exhaustiva de la materia.  Igualmente se vulnera el artículo
189, numeral 25, de la Carta, por cuanto la posibilidad de establecer las
reglas de imputación de todos los pagos realizados por los usuarios aduaneros,
en lo que se refiere a pagos distintos del impuesto sobre las ventas, es una
facultad de regulación atribuida al Gobierno nacional y no al Congreso.
3.  Intervenciones
3.1.  Intervenciones del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
La abogada María Fernández,
obrando en virtud de las atribuciones delegadas por la Viceministra encargada
de las funciones del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público,
intervino en este proceso con el fin de defender la constitucionalidad de la
norma acusada.
Para ello argumenta que “el
artículo 6 de la Ley 1066 de 2006 no es una disposición aduanera, sujeta a las
disposiciones de una ley marco, sino que se circunscribe a normas tributarias,
y específicamente a la extinción de obligaciones tributarias a cargo de
contribuyentes, agentes de retención y usuarios aduaneros, que han incurrido en
mora de pagar la obligación tributaria a su cargo”.
La norma demandada, en lo que
respecta a los usuarios aduaneros, no es inconstitucional.  Por el contrario,
desarrolla un beneficio creado para todos los que cuentan con obligaciones
tributarias en mora, sin que ello signifique una modificación del régimen
aduanero, pues se refiere a un aspecto eminentemente tributario.  Es por ello
que “la lectura respecto de usuarios aduaneros es frente a obligaciones
tributarias por estos surtidas, mas no incluye los pagos pendientes de la
actividad aduanera propia en sí misma”.
Por su parte, el abogado Antonio
Granados Cardona, en calidad de apoderado de la Nación, Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, intervino en este proceso para defender la
constitucionalidad de la norma acusada.
A su juicio, el demandante
incurre en una equivocada interpretación de las facultades conferidas al
Congreso por el artículo 150, numeral 19, literal c), y al Gobierno por el
artículo 189, numeral 25, de la Constitución.  Ello por cuanto no se tiene en
cuenta que “con las leyes marco, no es posible facultar al Gobierno para
modificar los decretos leyes, o regular la destinación de los ingresos para el
tesoro público”, siendo esto último “un asunto potestativo del Congreso
que en la actualidad se ejerce a través de las disposiciones contenidas en el
Estatuto Tributario”.
Señala además que la parte
actora no tiene en cuenta los límites de la función administrativa a cargo del
Gobierno, previstos en el artículo 209 de la Constitución, frente a la función
de redistribución de los recursos y de las competencias atribuida al Congreso
por el artículo 356 de la Carta.  Al parecer, se añade, “el demandante
confunde el procedimiento de recaudo de los tributos, con la destinación que a
ellos debe darse, para lo cual no es competente el Gobierno y por tanto, como
ya se dijo, no puede hacerlo a través de un decreto ejecutivo”, sino que
tal regulación debe hacerse a través de una ley, como lo indica el artículo
150, numeral 10, inciso segundo, de la Constitución.
Finalmente, sostiene el
apoderado del Ministerio de Hacienda, la Ley 1066 de 2006, de la que forma
parte la norma demandada, establece un marco general para el ejercicio de la
función recaudadora a favor del tesoro público.  Hacia este último “convergen
todos los ingresos que percibe el Estado, sin que sea necesario crear
disposiciones para recaudar ingresos por cada una de las actividades, como
sugiere el demandante”.
3.2.  Intervención de la
Universidad Externado de Colombia
La Facultad de Derecho de la
Universidad Externado de Colombia fue invitada a participar en este proceso de
constitucionalidad, emitiendo un concepto técnico sobre la norma demandada, en
virtud de lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.  Atendiendo
a esta invitación, Julio Roberto Piza Rodríguez, en calidad de Director del
Departamento de Derecho Fiscal y Centro de Estudios Fiscales de dicha
universidad, presentó un concepto en el que afirma la constitucionalidad de la
norma impugnada con fundamento en las siguientes consideraciones:
Para resolver el problema
jurídico que plantea la demanda es preciso establecer si la forma como se
imputa un pago que efectúa un usuario aduanero a la administración tributaria
forma o no parte del régimen aduanero y, en caso afirmativo, si ello vulnera
las normas constitucionales a las que se refiere el demandante.
Con el fin de despejar esta
cuestión, el interviniente precisa que por régimen aduanero ha de entenderse el
conjunto de normas que regulan los aspectos sustanciales y procedimentales
relacionados con la importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías.
Esta materia, según lo establece la constitución, ha de ser regulada a través
de las llamadas leyes marco.
Uno de los temas comprendidos
dentro del régimen aduanero es el de los tributos aduaneros, los cuales,
conforme a lo establecido en el Decreto 2685 de 1999, comprenden los derechos
de aduana y el impuesto sobre las ventas.  Señala el interviniente que los
tributos aduaneros, si bien presentan algunas particularidades en relación con
las características generales de los tributos, no por ello pierden su condición
de tributos, sometidos, por tanto, al principio de reserva de ley.  De ahí que,
para establecer a quién y con qué alcance corresponde su regulación, deban ser
interpretadas de manera sistemática las disposiciones constitucionales que
establecen las competencias del Congreso y del Gobierno para expedir leyes
marco y decretos reglamentarios en materia de régimen aduanero - artículos 150,
numeral 19, literal c) y 189, numeral 25 de la Constitución - con el artículo
338 de la Carta que establece la reserva de ley en materia tributaria.
Como resultado de la
interpretación sistemática de estas disposiciones, concluye el interviniente, “la
ley marco debe regular íntegramente los tributos aduaneros estableciendo los
sujetos pasivos, hecho generador, bases gravables y debe dejar un amplio margen
de maniobra al Gobierno para que regule las tarifas”.  En lo atinente a la
regulación de las tarifas por parte del Ejecutivo, la ley marco debe limitarse
a establecer “unos mínimos criterios, denominados constitucionalmente como
sistema y método”.   A la luz de esta interpretación se sugiere la posible
inconstitucionalidad sobrevenida de la Ley 6 de 1971, o ley marco de aduanas,
por cuanto esta “no regula ningún hecho generador, base gravable, ni la forma
de establecer la tarifa de los tributos aduaneros”.
Por otra parte, añade el
ciudadano Piza Rodríguez, la norma demandada es parte adjetiva del derecho
aduanero, dado que regula la forma como se debe imputar el pago parcial
realizado por un contribuyente.  La imputación de pago se da en un momento
posterior a la liquidación de la obligación tributaria aduanera y presupone que
la misma se encuentra insoluta.  Por tal razón, la norma demandada no regula
los elementos de la obligación tributaria, sino que más bien se relaciona con
la recaudación y gestión de los impuestos.  Este último no es un tema que se
encuentre dentro del régimen aduanero, por lo cual, si el objeto de la norma
demandada es regular la manera como se realizará el recaudo de los tributos, “su
análisis se separa de toda controversia entre las facultades del ejecutivo y
legislativo en materia de ley marco de aduanas”.
Para finalizar su argumentación,
el interviniente señala que las competencias que tiene el ejecutivo para
modificar los aranceles, tarifas y otras cuestiones del régimen aduanero,
tienen como finalidad marcar una política comercial, de la cual no forma parte,
en modo alguno, la regulación acerca de la forma de imputar el pago de los
tributos aduaneros.  Por lo anterior, concluye, “la norma es constitucional,
en la medida en que su objeto no es el de establecer una política comercial y
el legislador bien puede regular aspectos relacionados con la gestión,
administración o recaudos de los tributos y demás rentas del Estado”.
3.3.  Intervención del Instituto
Colombiano de Derecho Tributario
Invitada a emitir un concepto
técnico acerca de la constitucionalidad de la norma demandada, esta entidad, a
través de su Presidente, Luis Miguel Gómez Sjöberg, presentó un escrito en el
que sostiene que el aparte demandado del artículo 6 de la Ley 1066 de 2006, no
viola el literal c) del numeral 19 del artículo 150, como tampoco el numeral 25
del artículo 189 de la Constitución.
Para respaldar esta conclusión,
el interviniente se refiere, en primer lugar, a las dos posiciones que existen
en la doctrina acerca de las atribuciones que la Constitución confiere al
Congreso y al Gobierno para regular el régimen de aduanas a través de leyes
marco:  la primera de estas posturas sostiene que la competencia del Congreso
en materia aduanera se limita a establecer los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para modificar aranceles, tarifas y
demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas.  La segunda posición
considera que el Congreso conserva además algunas facultades en materia
aduanera, especialmente en lo relacionado con la política fiscal y la
salvaguarda del interés nacional.
Tras reproducir el artículo 150,
numeral 19, literal c) de la Carta, donde se lee que la competencia del
Gobierno para modificar el régimen de aduanas está condicionada a que su
ejercicio se oriente al logro de objetivos de política comercial, el
interviniente se pregunta si el Congreso conserva la facultad de regular vía
ley ordinaria aspectos diferentes a la política comercial concernientes al
régimen de aduanas.  Para responder a esta cuestión, señala que el Instituto
que preside comparte la posición sostenida por la Corte Constitucional en la
sentencia C-510/1992.  En ella se afirma que cuando la Constitución utiliza la
expresión “por razones de política comercial” está limitando el campo de
aplicación de las leyes marco y de los decretos que las desarrollan a regular
los aspectos económicos del arancel de aduanas y, en consecuencia, excluyendo
que a través de dicha técnica normativa se persigan objetivos de política
fiscal.
Dado que el tema de la
imputación del pago de los tributos aduaneros, al que se refiere la norma
demandada, corresponde a la política fiscal y no a la política comercial, su
regulación es competencia del Congreso a través de ley ordinaria.  Por tal
razón, considera el Instituto que en relación con este tema existe el fenómeno
de la “cosa juzgada implícita”, dado que en la sentencia de constitucionalidad
citada, la Corte Constitucional ya había formulado, a manera de ratio
decidendi, la regla que resulta aplicable para resolver el problema
jurídico que se plantea en el presente juicio de constitucionalidad.
3.4.  Intervención de la
Universidad del Rosario
El señor Alejandro Venegas
Franco, Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario,
presentó ante la Corte un concepto elaborado por Edilberto Peña González,
profesor de dicha Facultad, en el cual se afirma la exequibilidad de la norma demandada.
Para apoyar esta conclusión, el
interviniente aporta un recuento de la jurisprudencia constitucional en materia
de alcances de la potestad reglamentaria.  A continuación, se ocupa de revisar
el trámite legislativo surtido en la expedición de la norma cuestionada,
llegando a establecer que la finalidad perseguida por el legislador con su
aprobación era modificar la imputación de los pagos realizados por los deudores
de la Administración de Impuestos, para así garantizar una amortización equitativa
de las obligaciones que facilite al contribuyente cancelar su obligación,
evitando el desbordamiento de la obligación inicial.  Todo ello acogiendo los
criterios establecidos por la Corte Constitucional en las sentencias C-252/1998
y C-383/1999, en relación con la amortización de obligaciones a cargo de los
ciudadanos.
Finalmente, al emprender el
análisis de fondo de la cuestión planteada, el profesor Peña Rodríguez sostiene
que la norma impugnada no desconoce el reparto de competencias entre el
Congreso y el Gobierno, por cuanto “el tratamiento de la norma impugnada es
una modificación al régimen tributario y no al régimen de aduanas como aduce el
demandante”.  Asimismo, señala que “con la norma impugnada, la
prerrogativa del reglamentación por parte del gobierno no se pierde, todo lo
contrario, se fortalece en la medida que la norma permite al gobierno
reglamentar la forma en que los usuarios aduaneros accederán a estos
beneficios, confirmando de esta forma que con la norma en cuestión, no renuncia
el gobierno a su facultad de regular la materia”.  Finalmente, sostiene, “la
norma demandada no alcanza tal nivel…de regular aspectos puntuales del régimen
de aduanas, sino que se limita a establecer objetivos y criterios dentro de los
cuales, tributariamente, debería ajustarse la reglamentación que realice el
gobierno en la imputación de los pagos que hagan los usuarios aduaneros”.
4.  Concepto del Procurador
General de la Nación
El Procurador General de la
Nación, en ejercicio de las competencias asignadas por los artículos 242
numeral 2º y 278 numeral 5º de la Constitución Política, aportó concepto en el
presente trámite, en el que solicita a la Corte que se inhiba de emitir un
pronunciamiento de fondo ante la ineptitud sustantiva de la demanda o, de manera
subsidiaria, declare la exequibilidad de los apartados acusados. Para sustentar
esta petición, expone los argumentos que a continuación se desarrollan:
A juicio del
Procurador, la demanda de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano
Restrepo Vélez no formula de manera clara el cargo de inconstitucionalidad, “en
cuanto no desarrolla las razones por las que el legislador sobrepasa el  ámbito
de su competencia  […] e invade la órbita reguladora del gobierno nacional para
los temas aludidos”.  El demandante, sostiene la Vista Fiscal, “no
establece cuál debió ser el ámbito de competencia del Congreso y el del
Gobierno al respecto, ni cómo la actuación del primero invadió la competencia
del segundo.  Es más, se echa de menos la determinación previa de si dichas
normas regulan, per se, asuntos de cambio internacional (sic) en sentido
estricto” (paréntesis añadido).  Por estas razones, se solicita a la Corte
declararse inhibida para conocer de la demanda, por ineptitud sustantiva en
relación con el cargo formulado.
De manera
subsidiaria, y en caso de que la Corte decida pronunciarse de fondo, el
Procurador solicita que la norma impugnada sea declarada exequible.  En tal
sentido sostiene que, conforme a lo previsto en el artículo 150, numeral 19, literal c) de la Constitución,
“no toda disposición que tenga relación con el tema de aduanas o de cambios
internacionales, necesariamente debe ser objeto de ley marco y, en el mismo
sentido, regulada por el gobierno. Por lo tanto, es obvio, que únicamente
resultan lesivas de dicha competencia del gobierno […] las decisiones
legislativas que tiendan a modificar por razones de política comercial los
aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”.
A continuación, con apoyo en la sentencia C-140/2007 de la Corte
Constitucional, reitera la distinción entre las diversas finalidades que pueden
perseguir las disposiciones aduaneras: unas, de índole comercial, circunscriben
el ámbito de la competencia del ejecutivo para modificar la normatividad
aduanera; otras, de índole fiscal, se reservan al legislador en virtud del
principio de legalidad del tributo.
En este orden de ideas, concluye el
Ministerio Público, la norma impugnada “tiene un objetivo de naturaleza fiscal
pues regula el orden de imputación de pagos realizados por los deudores de la
administración de impuestos (entre ellos los usuarios aduaneros) y garantiza
una amortización conforme a las sentencias C-252 del 26 de mayo de 1998 […] y
C-383 de 27 de mayo de 1999 […], las cuales ordenaron que cada pago debe
incluir tanto capital como intereses, de tal forma, que no acrezca la
obligación inicial.  En otras palabras, el objetivo de la norma y, en
particular de la expresión acusada, no concierne a la política comercial,
propia de las leyes marco, sino que se enmarca dentro del régimen fiscal, el
cual debe ser regulado directamente por el legislador en ejercicio del poder
tributario originario otorgado por sus representados”.
II. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia
De acuerdo con el
mandato contenido en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política,
esta Corporación es competente para conocer y decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por
su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
Como en esta ocasión
el objeto de la acción pública recae sobre el artículo 6º  (parcial) de la Ley
1066 de 2006, la Corte es competente para adelantar el correspondiente examen
de constitucionalidad.
2.  Problemas
jurídicos
Teniendo en cuenta
los argumentos expuestos por el demandante, por el Ministerio Público y por las
entidades que han participado como intervinientes en este juicio de
constitucionalidad, la Corte considera que, para decidir sobre el asunto
sometido a su consideración, le corresponde resolver los siguientes problemas
jurídicos:
2.1.  En primer
lugar, debe establecer si, como señala el Ministerio Público en su concepto,
ante la falta de claridad en el cargo de constitucionalidad formulado por el
actor, la demanda presenta una ineptitud sustantiva tal que impide a esta
Corporación pronunciarse de fondo, razón por la cual se debe proferir una
sentencia inhibitoria.
2.2. En caso de
concluir que se verifican los presupuestos para tomar una decisión de fondo, la
Corte deberá entrar a establecer, en segundo lugar, si al insertar la expresión
“o usuarios aduaneros” en el artículo 6 de la Ley 1066 de 2006, el
legislador infringió lo dispuesto en los artículos 150, numeral 19, literal c)
y 189, numeral 25 de la Constitución Política, por ocuparse de un asunto cuya
regulación no corresponde al Congreso, a través de ley ordinaria, sino al
Gobierno Nacional a través de los decretos reglamentarios de leyes marco.
3.  Existencia de
cargo de constitucionalidad
3.1.  El Procurador
General solicita a la Corte, como petición principal dentro de su concepto, que
se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo en razón de la ineptitud
sustantiva de la demanda.  Para este fin, sostiene que el ataque formulado por
el demandante no es claro, al no dar cuenta de las razones por las que el
legislador sobrepasa el ámbito de su competencia e invade la órbita reguladora
del gobierno nacional.  Esta falta de claridad, sostiene la Vista Fiscal,
impediría a la Corte emitir un pronunciamiento de fondo sobre la cuestión
planteada. Por tal motivo, debe pronunciarse la Sala, de manera preliminar, acerca
de si la demanda satisface las exigencias de claridad que permitan a esta
Corporación tomar una decisión de fondo en el asunto de la referencia.
3.2.  La claridad en la formulación de los
cargos de inconstitucionalidad es condición necesaria para satisfacer el
requisito de “exponer las razones por las cuales los textos constitucionales
se estiman violados”, al que alude el artículo 2, numeral 3, del Decreto
2067 de 1991.  Como lo afirmó esta Corte en la sentencia C-1052/2001, la
claridad en la formulación de los cargos de inconstitucionalidad constituye “un
requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la
violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de
inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de
hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la
norma que acusa y el Estatuto Fundamental”[1], no lo
excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita
al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las
que se basa.”[2] (subrayas
añadidas).
3.3.  En el presente
caso, se advierte que el demandante realiza un esfuerzo argumentativo mínimo,
dirigido a sustentar la conclusión según la cual el aparte de la norma acusada
regula un aspecto propio del régimen aduanero, materia que, según la
interpretación de las normas constitucionales que propone, debe disciplinarse
íntegramente a través de leyes marco y sus correspondientes decretos
reglamentarios.  Señala el actor que la norma acusada no se limita a señalar
objetivos y criterios generales, sino que se ocupa de un aspecto específico del
régimen aduanero, como es la forma de imputar el pago de los tributos
aduaneros, razón por la cual el Congreso ha excedido su competencia para
legislar sobre la materia e invadido la órbita reguladora propia del Gobierno.
3.4.  Este concepto
de violación, aunque pueda dar lugar a discrepancias, permite en todo caso
establecer con suficiente claridad cuál es la acusación que se formula en
contra de la norma demandada y las razones en las que se sustenta, al punto que
el mismo Procurador General y todas las entidades intervinientes han logrado
proponer razones sustantivas acerca de la constitucionalidad de la norma
acusada.
3.5.  Por ende, en
aplicación del principio pro actione que gobierna la acción pública de
inconstitucionalidad[3] y ante la presencia de un cargo
de inexequibilidad del aparte normativo demandado formulado con suficiente
claridad, la Sala adoptará una decisión de fondo en relación con el problema
jurídico sujeto a examen.
4.  Examen de
constitucionalidad de la norma acusada
4.1.  Corresponde
entonces a esta Corte establecer si, al insertar la expresión “o usuarios
aduaneros” en el artículo 6º de la Ley 1066 de 2006, el legislador
infringió lo dispuesto en los artículos 150, numeral 19, literal c) y 189,
numeral 25 de la Constitución Política, por ocuparse de un asunto cuya
regulación no corresponde al Congreso, a través de ley ordinaria, sino al
Gobierno Nacional a través de los decretos reglamentarios de leyes marco.
4.2.  Para responder
a esta cuestión, la Corte emprenderá el siguiente derrotero argumentativo[4]: en primer lugar, hará referencia a las reglas
jurisprudenciales sobre el reparto de competencias entre el Congreso y el
Ejecutivo respecto de los asuntos propios de legislación marco.  En segundo
lugar, se ocupará específicamente de dilucidar cuál es el ámbito de competencia
de la legislación marco en materia de régimen aduanero, para lo cual retomará
los criterios formulados en decisiones recientes de esta Corporación donde se
abordan problemas jurídicos análogos a los del asunto de la referencia.  En
tercer lugar, examinará cuál es la materia objeto de regulación por la norma
acusada, con el fin de establecer si forma parte de los asuntos que han de ser
regulados a través de ley marco.  Finalmente, de acuerdo con las conclusiones
que se deriven del análisis precedente, se pronunciará sobre el cargo de
inconstitucionalidad formulado por el impugnante.
5.  Modelo
constitucional de reparto de competencias entre el Congreso y el Ejecutivo, en
relación con la regulación de las materias objeto de leyes generales o marco
5.1. En decisiones
recientes, y a propósito de demandas similares a la presente también formuladas
por el ciudadano Restrepo Vélez, esta Corporación ha hecho un exhaustivo
recuento de la jurisprudencia constitucional relacionada con el tema de las
leyes generales o marco.  Entre ellas se destaca la sentencia C-140/2007, donde
se examinó la impugnación dirigida por este ciudadano en contra del artículo 13
de la Ley 1066 de 2006, norma que extiende a las obligaciones cambiarias y
aduaneras la solidaridad y subsidiariedad prevista en el régimen tributario.
En esta decisión, la Corte establece una serie de reglas que sintetizan su
doctrina en materia de leyes marco, las cuales a su vez son reiteradas en la
sentencia C-624/2007, y que en esta ocasión se ratifican en los siguientes
términos:
5.1.1. Las leyes marco
representan una técnica de producción normativa  compartida entre el
Legislativo y el Ejecutivo que desarrolla el principio de colaboración armónica
previsto en el artículo 113 de la Constitución.  En virtud de ella, el Congreso
limita su papel a la expedición de normas marco o generales, donde fija las pautas generales o directrices que
deben guiar la ordenación de una materia determinada, dejando al Gobierno
Nacional la tarea de precisar y completar esta regulación a través de decretos
que desarrollan la ley marco[5].
5.1.2.  El empleo de esta técnica se justifica por la
existencia de asuntos que es preciso regular de manera ágil y oportuna, por
estar sometidos a variables en  constante transformación, y para los cuales se
requiere además la aplicación de conocimientos altamente especializados.  De
ahí que, en relación con este tipo de materias, la técnica de legislación marco
busque conciliar
dos exigencias: en primer lugar, las impuestas por el principio democrático, al
otorgar al Congreso la competencia para fijar, a través de la ley, criterios y
objetivos generales que han de servir como parámetro para un desarrollo
normativo posterior por parte del Ejecutivo.  En segundo lugar, satisfacer
imperativos de eficiencia en el tratamiento de asuntos que requieren de
particular dinamismo y especialización, para lo cual se confía al Gobierno la
regulación de sus aspectos particulares, en el entendido que éste dispone de
sistemas de información técnica más adecuados y procedimientos más ágiles de
creación normativa, sustraídos al ritmo necesariamente más lento que es propio
de la deliberación parlamentaria[6].
5.1.3.  Esta forma de producción normativa exceptúa, o
más bien atenúa, la cláusula general de competencia legislativa que la
Constitución atribuye al Congreso, ya que en relación con las materias objeto
de ley marco, el Legislativo no puede regular exhaustivamente la materia, sino
circunscribirse a fijar pautas generales.  De modo correlativo, ella amplía el
ámbito de la potestad reglamentaria del Ejecutivo, puesto que le faculta ya no
sólo para disciplinar aquellos aspectos necesarios para el cabal cumplimiento
de las leyes, sino que le encomienda la tarea de completar la legislación
atendiendo a las directrices generales fijadas por el Congreso[7].
5.1.4.  Por lo anterior, los decretos expedidos por el
Gobierno en desarrollo de las leyes marco se distinguen de los decretos
reglamentarios por la mayor amplitud de las facultades regulatorias que
caracteriza a los primeros. En relación con este tipo de decretos la Corte ha
explicado que “gozan de una mayor generalidad que los decretos
reglamentarios expedidos con base en el artículo 189, numeral 11, de la Carta
Política -dada la naturaleza, mucho más general, de las leyes que pretende
desarrollar-”[8], pero “no por eso
pierden su naturaleza meramente ejecutiva.”[9]
5.1.5.  En efecto, las leyes marco no implican una
delegación al Ejecutivo de facultades extraordinarias de tipo legislativo. Por
esta razón, los decretos que desarrollan este tipo de leyes, al igual que
difieren de los expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria ordinaria,
también se distinguen de los decretos con fuerza de ley que expide el Gobierno
al amparo de una ley de facultades (artículo 150 num. 10 C.P.).   Así lo
ratifica el hecho de que el control de constitucionalidad y legalidad de los
decretos que desarrollan leyes marco es atribuido al Consejo de Estado y no a
la Corte Constitucional, como ocurre en el caso de los decretos legislativos.
Una segunda diferencia radica en que, una vez el Gobierno expide un decreto que
desarrolla una ley marco no agota su competencia reguladora sobre el tema, como
si ocurre con los decretos legislativos dictados al amparo del artículo 150
numeral 10 de la Carta, sino que en el primer caso puede modificar, adicionar,
sustituir o derogar tales decretos cuando lo estime oportuno, precisamente en
razón del dinamismo normativo que requieren las materias sobre las que se
atribuye al Ejecutivo esta competencia reglamentaria ampliada.[10]
5.1.6.  Finalmente, las leyes marco no difieren por su
trámite de las leyes ordinarias, razón por la cual no resulta inconstitucional
la inclusión de normas marco en leyes que de manera prevalente no lo son,
siempre y cuando se satisfaga el requisito de la unidad de materia y el grado
de amplitud que debe caracterizar a las normas que regulan los asuntos objeto
de leyes generales o marco.[11]
5.2.  Teniendo en cuenta las
reglas anteriores, corresponde a la Corte establecer si el aparte normativo
impugnado se ocupa de una de aquellas materias que la constitución somete a
esta técnica mixta de producción normativa.  De concluir que la norma demandada
no disciplina un asunto propio de ley marco, se declararía exequible por los
cargos propuestos.  Por el contrario, si se trata de un asunto objeto de ley
marco, la Sala entraría a examinar si en este caso el Congreso excedió el
ámbito de sus competencias reguladoras en relación con el tema.
6.  Ámbito de
competencia de las leyes marco en materia de régimen aduanero
6.1. El artículo 150,
numeral 19, literal c) de la Constitución dispone que corresponde al Congreso
hacer las leyes, y por medio de ellas “(d)ictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para … (m)odificar, por
razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas (…)”.  Por su parte, el artículo
189 numeral 25 de la Carta señala que “(c)orresponde al Presidente de la
República … modificar los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas”. (subrayas
añadidas).
6.2.  Conforme a
estas disposiciones, el régimen aduanero queda comprendido dentro de las
materias que han de ser reguladas a través de este mecanismo compartido de
elaboración normativa.  Tal régimen, como lo ha señalado la doctrina, comprende
el conjunto de normas jurídicas que se ocupan de las operaciones de
importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías.
6.3.  Ahora bien, es
necesario establecer si todos los aspectos del régimen aduanero quedan
sometidos a la disciplina de las leyes marco y de los decretos que las
desarrollan, como lo sostiene el actor en su demanda, o si algunos aspectos del
mismo se sustraen a este tipo de regulación y respecto de ellos el legislador,
en virtud de su cláusula general de competencia, conserva una potestad
legislativa plena.
6.4.  Esta cuestión
ya ha sido abordada por la Corte en ocasiones anteriores, en las que ha
establecido una distinción entre dos tipos de finalidades que persiguen las
disposiciones aduaneras: por un lado, las de política comercial y, por
otro, las de política fiscal o tributaria.  Sobre esta base, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que la Constitución tan sólo faculta
al Gobierno para regular, a través de decretos de desarrollo de ley marco,
aquellos aspectos del régimen aduanero que se orienten al logro de finalidades
de política comercial.  En cambio, las medidas aduaneras que persigan fines de
política fiscal son competencia exclusiva del legislador en virtud del
principio de legalidad de los tributos.
6.4.1.  La sentencia C-510/1992
inaugura esta línea jurisprudencial. En ella se declaró inexequible el Decreto 2183 de 1991 por medio
del cual el Presidente, en uso de facultades extraordinarias otorgadas por el
Congreso, modificó el régimen de saneamiento aduanero.  La Corte consideró que
el Gobierno no tenía competencia para regular una materia de naturaleza
impositiva tal como el régimen de saneamiento aduanero a través de un decreto
ley expedido en virtud de facultades extraordinarias.  Para apoyar esta
conclusión, efectúa las siguientes consideraciones sobre los criterios que
deben tenerse en cuenta para determinar la competencia del Gobierno en materia
de modificación de tarifas de aranceles:
6.4.1.1.      La Constitución de 1991, a diferencia de la
anterior, supedita expresamente a razones de política comercial las
modificaciones que el Gobierno puede introducir en los aranceles, tarifas y
demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, a través de los
decretos que desarrollan leyes marco.  Tanto el texto del artículo 150-19-c de
la Carta, como el examen de los antecedentes de tal disposición dejan ver que
la voluntad del constituyente fue evitar que, por conducto de este tipo de
decretos, el Gobierno asumiera competencias que son exclusivas del legislador,
excediendo la naturaleza puramente administrativa de sus funciones.
6.4.1.2.      Los aranceles de aduanas, señala la Corte
en este pronunciamiento, cumplen una doble función:  “fiscal (instrumento
de recaudo público) y económico (instrumento de desarrollo y estabilidad
económicas). Estos dos elementos normalmente van unidos y dependiendo de
la época histórica uno ha prevalecido sobre el otro. Por el aspecto
fiscal el impuesto de aduanas provee ingresos fiscales al Estado y obra en su
exclusivo beneficio. Por el aspecto económico, el impuesto de aduanas, no se
utiliza como fuente de exacción fiscal sino como instrumento de políticas
orientadas a favorecer la producción nacional (gracias a su capacidad
para discriminar mediante la manipulación de la tarifa y el régimen entre la
producción nacional y la extranjera) y promover la estabilidad económica (el
aumento o disminución de los aranceles, la contracción o ampliación de las
importaciones, pueden afectar el nivel general de precios y los movimientos de
la oferta y la demanda).”[12]
(negrilla en el texto original).
6.4.1.3.      Dado que la Constitución condiciona la
competencia reguladora del Gobierno en materia aduanera a la obtención de fines
de política comercial, se excluye la posibilidad de utilizar los decretos que
desarrollan la ley marco respectiva para alcanzar finalidades de orden fiscal:
“Si a través del arancel de aduanas, ya se trate de su establecimiento o
modificación, se busca de manera primera y principal un objetivo fiscal o de
recaudo de ingresos para el Estado, ello sólo se podrá hacer por ley y en
ejercicio de la competencia tributaria del Congreso”[13].
6.4.2.  Tales criterios fueron reiterados por esta
Corporación en la sentencia C-798/2004, al resolver sobre la demanda de
inconstitucionalidad formulada contra el parágrafo 3 del artículo 14 de la Ley
7ª de 1991, norma que obliga al Consejo Superior de Comercio Exterior a conocer
el concepto del Consejo Nacional de Política Fiscal antes de decidir sobre la
variación de las tarifas arancelarias.  En esta ocasión, tras resumir la
jurisprudencia que interpreta el literal c del artículo 150 numeral 19 de la
Constitución, y específicamente la expresión “razones de política comercial”,
se concluyó que la Carta:
“(A)l limitar los objetivos por los cuales
el Gobierno puede modificar las tarifas arancelarias a aquellos de política
comercial (i) prohíbe que estas medidas, al no ser adoptadas por el
Congreso, estén determinadas por “finalidades impositivas”, tengan un “carácter
fiscal”, es decir, que se utilicen como “fuente de exacción fiscal” y persigan
de manera “primera, principal [o] preponderante” objetivos de orden fiscal, en
especial el “recaudo de ingresos para el Estado”; y en sentido contrario,
(ii) permite que dichas medidas consulten diversos objetivos de carácter
económico relacionados de alguna manera directa o indirecta con el comercio
exterior tales como “favorecer la producción nacional [,] promover la
estabilidad económica [a través del] aumento o disminución de los aranceles, la
contracción o ampliación de las importaciones [que] pueden afectar el nivel
general de precios y los movimientos de la oferta y la demanda”, estimular el
crecimiento económico, proteger la industria nacional, promover la inversión,
controlar los precios domésticos, defender a los consumidores e incentivar la
competitividad de los productos nacionales.” (corchetes dentro del texto original, subrayas
añadidas).
6.4.3.  Finalmente, la Corte vuelve a
manifestarse en el mismo sentido en la sentencia C-140/2007, al señalar, en
primer lugar, que “las disposiciones aduaneras persiguen dos fines
diferentes, que son de un lado los de tipo comercial y de otro los de tipo
fiscal o tributario”; en segundo lugar, “que las potestades ejecutivas
para modificar la normatividad aduanera sólo pueden ser ejercidas con
finalidades de política comercial, pero no de política fiscal, entre otras
cosas porque esta última categoría de fines se reserva al legislador en virtud
del principio de legalidad del tributo”.
6.5.  Una vez establecido que no todos los
aspectos del régimen aduanero quedan sometidos a la disciplina de las leyes
marco y de los decretos que las desarrollan, sino sólo aquellos que se
encaminan al logro de finalidades de política comercial, en tanto la adopción
de medidas de política fiscal está reservada al legislador, corresponde a la
Corte determinar hacia cuál de estos fines se encamina la norma objeto de
impugnación.
7.  Contenido del
artículo 6 de la Ley 1066 de 2006.  Competencia del legislador ordinario para
regular el recaudo de cartera pública.
7.1.  La norma acusada forma parte del
conjunto de medidas adoptadas por el legislador en la Ley 1066 de 2006, “por
la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se
dictan otras disposiciones”.  El propósito
general de esta normatividad, según afirma el Gobierno en la exposición de
motivos presentada ante el Congreso, es “brindar un
marco legal para que los servidores públicos que tengan a su cargo el manejo y
recaudo de créditos a favor del Tesoro Público puedan gestionarlo
eficientemente, definir los principios y reglas básicas de la función de
recaudo y establecer los mecanismos para flexibilizar, facilitar y mejorar su
función.”[14].  Dicho objetivo forma parte de aquellos que, en principio,
corresponde impulsar al legislador en ejercicio de su competencia legislativa
ordinaria.
7.2.  Ahora bien, en este propósito de unificar y
hacer más eficiente el recaudo de obligaciones a favor del Tesoro Público, la
citada ley se ocupa de diversos asuntos, entre ellos, en su artículo 6º, donde
se inserta el aparte normativo demandado, de regular la forma en que deben
imputarse los pagos recibidos por concepto de obligaciones tributarias vencidas
de diverso tipo, entre ellas de obligaciones tributarias aduaneras.
7.3.  La finalidad específica de
esta norma, como se han encargado de recordarlo algunos de los intervinientes,
apoyados en un pormenorizado estudio de sus antecedentes legislativos, consiste
en garantizar una amortización equitativa de las obligaciones de acuerdo con
los derroteros establecidos por la Corte Constitucional en las sentencias
C-252/1998 y C-383/1999, conforme a los cuales, cada uno de los pagos del
contribuyente debe destinarse a amortizar tanto capital, como intereses y
sanciones, con el fin de evitar un desbordamiento de la obligación inicial.
7.4.  Esta regla general de
imputación de los pagos comprende, tal y como lo establece el aparte demandado,
los efectuados por usuarios aduaneros por concepto de obligaciones tributarias
vencidas a su cargo.  Dichas obligaciones, en el caso específico de los
usuarios aduaneros, son las surgidas por concepto de tributos aduaneros, esto
es, las derivadas del pago de derechos de aduana e impuesto sobre las ventas,
según lo establecido en el artículo 1 del Decreto 2685/1999.
7.5.  No se aprecia que el
asunto regulado por la norma impugnada guarde relación alguna con el logro de
los cometidos de política económica que delimitan la competencia del Gobierno
Nacional para dictar disposiciones en materia aduanera.  En efecto, la forma en
que se imputen los pagos que por concepto de obligaciones tributarias vencidas
efectúen los usuarios aduaneros no tiene virtualidad alguna para promover
objetivos de carácter económico, tales como los mencionados por esta Corte en la sentencia
C-798/2004 - “favorecer la
producción nacional [,] promover la estabilidad económica [a través del]
aumento o disminución de los aranceles, la contracción o ampliación de las
importaciones [que] pueden afectar el nivel general de precios y los
movimientos de la oferta y la demanda”, estimular el crecimiento económico,
proteger la industria nacional, promover la inversión, controlar los precios
domésticos, defender a los consumidores e incentivar la competitividad de los
productos nacionales” - u
otros de naturaleza similar.
7.6.  La norma
acusada más bien se encamina a realizar objetivos de política fiscal, ya que
atiende al propósito general de asegurar el recaudo de ingresos para el
Estado.  Aunque su objeto no consiste en regular los elementos que determinan
el surgimiento de las obligaciones tributarias, establecer nuevos tributos
aduaneros o modificar los ya existentes, la norma en cuestión si se ocupa de
disciplinar un aspecto puntual de la política fiscal en general, y de la
aduanera en particular, relacionado con el recaudo y forma de imputación de los
pagos recibidos por concepto de obligaciones tributarias vencidas, entre ellas
las que se originan en tributos aduaneros.
7.7.  En
consecuencia, no asiste razón al demandante cuando afirma que el aparte
normativo acusado se ocupa de un tema cuya regulación corresponde al Gobierno
nacional a través de decretos de desarrollo de ley marco.  Por el contrario, se
trata de una materia respecto de la cual no existen razones para exceptuar, o
matizar, la cláusula general de competencia reguladora que corresponde al
Congreso.  Antes bien, tal competencia se ve incluso reforzada por la reserva
expresa que, en materia tributaria, la Constitución en sus artículos 150,
numeral 12, y 338, atribuye al legislador ordinario.
8.  Solución al cargo
propuesto.  Exequibilidad del apartado normativo demandado
8.1.  La anterior conclusión
permite afirmar la exequibilidad de la expresión “o usuarios aduaneros” contenida en el artículo 6º de la Ley 1066 de 2006,
por cuanto la disposición legal en la que se inserta no desarrolla aspectos
de política comercial, los cuales, en materia aduanera, son tema propio de
legislación marco.   Al ocuparse, en cambio, de un aspecto de la política
fiscal, relacionada con el recaudo de los tributos aduaneros, su tratamiento
corresponde al legislador ordinario en virtud del principio de legalidad de los
tributos.
8.2.  Pero existen otras razones
que avalan esta conclusión.    Como quedó establecido en los fundamentos jurídicos 5.1.2 y 5.1.3 de esta
providencia, la técnica de producción normativa propia de las leyes marco
representa un límite a la cláusula general de competencia atribuida al
Congreso, razón por la cual su utilización tiene una vocación excepcional.  En
este orden de ideas, tanto para verificar si un tema es propio de legislación
marco, como para delimitar hasta donde van las facultades legislativas y las
ejecutivas en asuntos sujetos a leyes marco, es necesario examinar si en cada
caso realmente se está en presencia de un tema que requiere una regulación
especialmente dinámica y especializada, pues son éstas las razones de índole
material que justifican el empleo de esta técnica excepcional de producción normativa.
8.3.  En el presente caso, la Corte advierte que la regulación de un
tema como la manera en que deban imputarse los pagos que realicen los usuarios
aduaneros no está sometido a variables en constante transformación ni requiere
de conocimientos altamente técnicos que escapen al alcance del legislador
ordinario.  Esto último se ve corroborado por el hecho de que sea en general el
Congreso el competente para regular el tema de la imputación de pagos, como lo
admite el propio demandante, quien sólo objeta la atribución de dicha
competencia en relación con los pagos de usuarios aduaneros.  Así las cosas, no
concurren las razones materiales que respaldarían la necesidad de confiar al
Gobierno Nacional la regulación de la materia a la que se refiere el aparte
normativo impugnado[15].
8.4.  Finalmente, la solución que propone el
demandante también se revela contraria al principio de igualdad ante la ley.
En efecto, sustraer a los usuarios aduaneros de la regulación general sobre
imputación de pagos establecida en el artículo 6º de la Ley 1066 de 2006 y, en
su lugar, facultar al Gobierno para establecer por su cuenta una disciplina
particular sobre imputación del pago de tributos aduaneros, puede dar lugar a
un tratamiento normativo diferenciado para los usuarios aduaneros frente a otro
tipo de contribuyentes o responsables de obligaciones tributarias.  Si, como
quedó establecido al examinar los antecedentes legislativos del citado artículo
6º, su propósito es unificar el régimen de imputación de pagos siguiendo los
lineamientos generales sobre el tema trazados por la jurisprudencia
constitucional, estos mismos criterios generales, u otros que a futuro decida
establecer el legislador, tendrían que ser respetados por el Gobierno Nacional
en el evento de ser competente para regular el caso específico de los usuarios
aduaneros, so pena de vulnerar el principio de igualdad.
8.5.  En tal sentido debe considerarse que la
atribución de una competencia lleva aparejado un cierto margen de libertad
decisoria para el órgano a quien se confiere una potestad reguladora; margen
que no existiría en este caso, por cuanto toda divergencia entre la
normatividad expedida por el Gobierno y la fijada por el legislador ordinario
comportaría un trato discriminatorio.  Por tanto, la asignación de competencias
normativas diferenciadas en relación con un mismo tema perdería su razón de
ser.  En consecuencia, consideraciones de igualdad ante la ley sugieren que la
regulación de la forma en que se imputen los pagos efectuados por concepto de
obligaciones para con el Tesoro Público debe tener carácter general y
encomendarse a una sola autoridad normativa, para no someter a un trato
diferencial e injustificado a los ciudadanos, según sea la clase de
obligaciones de cuyo pago se trate.
8.6.  Conforme a lo expuesto, la Corte considera que
el aparte normativo acusado es exequible respecto de los cargos de
inconstitucionalidad propuestos, toda vez que la competencia para regular el
tema de la imputación de los pagos efectuados por los usuarios aduaneros no
corresponde al Gobierno Nacional a través de decretos de desarrollo de ley
marco, sino al Congreso mediante ley ordinaria.  Ello por cuanto la norma
impugnada, aun cuando se refiere a un tema aduanero, no se encamina al logro de
objetivos de política comercial sino de política fiscal, como tampoco presenta
el carácter dinámico y altamente especializado propio de las materias objeto de
legislación marco.  Finalmente, porque tanto el principio de legalidad del
tributo como el de igualdad ante la ley aconsejan atribuir a una sola autoridad
normativa, en este caso al legislador, la competencia para disciplinar el
recaudo y forma de imputación de los pagos que efectúen los ciudadanos concepto de
obligaciones para con el Tesoro Público.
III.  DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE, por los cargos
analizados, la expresión “o usuarios aduaneros” contenida en el
artículo 6º de la Ley 1066 de 2006, “por la cual se dictan normas para la
normalización de la cartera pública  y se dictan otras disposiciones”.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
EN COMISION
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
EN COMISION
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
EN COMISION
CATALINA BOTERO MARINO
Magistrada (E)
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MOCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr Corte
Constitucional Sentencia C-143 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández.  Estudió
la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 16 y 20 de la Ley 3a de
1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede
consultarse la Sentencia C-428 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[2] Sentencia C-1052/2001.
[3] Sobre la aplicación de este principio a la evaluación del concepto
de violación de las demandas de inconstitucionalidad ha dicho la Corte en
sentencia C-1052/2001 que “la apreciación del cumplimiento de tales
requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal
manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del
contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del
91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar
la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que
haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de
interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y
fallando de fondo”.
[4] Se adopta en esta ocasión una estructura argumentativa similar a la
empleada recientemente en la sentencia C-624/2007, donde esta Corporación se
pronuncia sobre la demanda formulada, también por el señor Restrepo Vélez,
contra los artículos 45 y 46 (parciales) de la Ley 1111/2006, a los que acusaba
de exceder las competencias atribuidas al legislador en la regulación de
materias cambiarias y aduaneras.
[5] Cfr. sentencias C-054/1998; C-140/2007; C-624/2007.
[6] Cfr. Sentencias C-140/2007; C-624/2007.
[7] Cfr. Sentencias C-1111/2000; C-140/2007; C-624/2007.
[8] Sentencia C-1111 de 2000, reiterado en la C-140/2007.
[9] Ibídem
[10] En esta misma dirección, la Corte ha señalado una tercera razón para
negar el carácter legislativo de los decretos que desarrollan leyes marco, afirmando que una vez que el Congreso expide esa categoría de
leyes, no queda agotada su facultad legislativa sobre la materia, por lo cual,
las normas contenidas en ellas “pueden ser modificadas, adicionadas,
sustituidas o derogadas cuando, en ejercicio de sus competencias, el Congreso
lo juzgue pertinente”.  Tal argumento se expone en
las sentencias C- 489/1994; C-455/1999; C-481/1999; C- 208/2000; C-564/2000;
C-140/2007 y C-624/2007.
[11] Cfr. Sentencias C-133/1993; C-955/2000; C-1370/2000; C-579/2001;
C-668/2006; C-140/2007 y C-624/2007.
[12] Sentencia C-510/1992.
[13] Ibídem.
[14] Alberto Carrasquilla Barrera. Exposición de motivos al proyecto de
ley 296 de 2005 Cámara. Gaceta del congreso N° 61 de febrero 23 de 2005.
[15] La Corte ha utilizado este mismo argumento en ocasiones anteriores
para dilucidar la cuestión de si una materia debe ser regulada por el Gobierno a través de decretos de
desarrollo de ley marco o, por el contrario, permanece dentro de la cláusula
general de competencia atribuida al Congreso.  Así, en la sentencia C-140/2007,
en relación con el tema de la solidaridad en materia cambiaria y aduanera,
sostuvo que “la solidaridad en el pago de las
obligaciones que surgen de la infracción al régimen cambiario no es un asunto
que pueda verse afectado por las variables económicas que influyen en los
cambios internacionales. Para establecer esta solidaridad cambiaria, o para
eliminarla, no hace falta información técnico económica actualizada y
permanentemente cambiante, ni es una medida que deba adoptarse para responder
ágilmente a las mutantes necesidades del mercado cambiario.  Por todo lo
anterior, no hay razones para estimar que el Congreso no esté en capacidad
técnica ni operativa para implantar la solidaridad en materia cambiaria, que
sería el argumento definitorio para establecer que, por la carencia de esas
capacidades, y por lo particular y cambiante del asunto, no caiga dentro de sus
facultades legislativas ordinarias, sino que en este punto deba utilizarse la
técnica de las leyes marco”.  Asimismo, en la
sentencia C-624/2007, al referirse a la notificación electrónica en materia
tributaria, señaló que “las materias reguladas por las normas sobre notificación electrónica
tributaria no hacen parte de aquellos aspectos dinámicos y altamente
especializados, a los cuales la Constitución les asigna el modo de producción
normativa propio de las leyes generales o marco. Considerar lo contrario, como
lo propone el ciudadano Restrepo Vélez, lleva a conclusiones especialmente
problemáticas en términos de protección del derecho constitucional al debido
proceso.  En efecto, la posibilidad de adscribir al Gobierno Nacional la
competencia de fijar, con base en simples decretos ejecutivos, los procedimientos
para la notificación de los actos emitidos por las autoridades tributarias,
aduaneras y cambiarias, entraría en contradicción con la competencia del
legislador para regular aspectos atinentes a la eficacia de los derechos
fundamentales.  A su vez, permitiría que dichos procedimientos pudieran ser
modificados a través de métodos expeditos y carentes de deliberación
suficiente, escenario incompatible con la seguridad jurídica que debe preceder
a las reglas del debido proceso administrativo”.