C-113-98
Sentencia C-113/98
Sentencia
C-113/98
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Mecanismos
de saneamiento aduanero
En el numeral
acusado, el Congreso de la República le confirió facultades legislativas
extraordinarias al Presidente de la República con el fin de establecer
mecanismos que permitieran la declaración y pago de los derechos e impuestos de
las mercancías que hubieren ingresado al país antes del primero (1o.) de
septiembre de 1.990, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en el
régimen aduanero. Tales facultades fueron desarrolladas mediante la expedición
del Decreto que estableció mecanismos de saneamiento aduanero para las
mercancías que se encontraban en la situación descrita, sin que hubiera lugar a
decomiso, ni formulación de cuentas adicionales, ni a sanción alguna, ni a
ejercicio de la acción penal en virtud de las infracciones aduaneras que se
hubieren cometido (art. 1o.), mediante la cancelación del monto resultante de
aplicar las tarifas ad valorem que en esa misma normatividad se establecían
(art. 4o.), con la presentación de la respectiva declaración de saneamiento que
debía efectuarse dentro de un término previamente establecido.
SANEAMIENTO
ADUANERO-Finalidad
En cuanto a la
finalidad que persigue, el saneamiento aduanero establece unas prerrogativas
para sus destinatarios a fin de incentivar el pago de las deudas contraídas con
el fisco, en virtud de situaciones ocurridas con anterioridad a su vigencia,
con el propósito de someter a la legalidad la situación ya descrita y en el
entendido de que operaba un tránsito legislativo tendiente a desjudicializar
conductas delictivas para convertirlas en meras faltas administrativas, en lo
referente a los actos de contrabando.
SENTENCIA
INHIBITORIA-Carencia
actual de objeto
La Sala ante la
carencia actual de objeto para pronunciarse en materia constitucional, se
declarará inhibida para decidir sobre el fondo del asunto, como así lo
dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
Referencia:
Expediente D-1812.
Normas acusadas:
Artículo 61, numeral
7o., de la Ley 49 de 1.990, y artículos 1o. y 4o. (parciales) del Decreto ley
1751 de 1.991.
Actor: Eduardo
Dangond Castro.
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA.
Santafé de Bogotá
D.C., veinticinco (25) de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1.998).
I.     ANTECEDENTES.
El ciudadano Eduardo
Dangond Castro, en ejercicio de la acción pública consagrada en los
numerales 6o. del artículo 40 y 4o y 5o. del artículo 241 de la Constitución
Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 61,
numeral 7o., de la Ley 49 de 1.990 “ por la cual se reglamenta la
repatriación de capitales, se estimula el mercado accionario, se expiden normas
en materia tributaria, aduanera y se dictan otras disposiciones.”, y los
artículos 1o. y 4o. (parciales) del Decreto ley 1751 de 1.991 “por el cual
se establecen mecanismos de saneamiento aduanero.”.
Al proveer sobre su
admisión, mediante auto de fecha 15 de septiembre de 1997, el Magistrado
Ponente ordenó fijar en lista el negocio en la Secretaría General, con el fin
de asegurar la intervención ciudadana, enviar copia de la demanda al señor
Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor, y
realizar las comunicaciones exigidas constitucional y legalmente.
Cumplidos los
trámites y reunidos los requisitos previstos en la Constitución Política y el
Decreto 2067 de 1.991 para los procesos de constitucionalidad, esta Corporación
procede a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE
LAS DISPOSICIONES ACUSADAS.
A continuación, se
transcriben los textos de las disposiciones acusadas conforme a su publicación
en los Diarios Oficiales No. 39.615 del lunes 31 de diciembre de 1.990 y No.
39.889 del jueves 4 de julio de 1.991, respectivamente. Se subraya lo acusado:
"Ley 49 de 1990
(diciembre 28)
por la cual se reglamenta la repatriación
de capitales, se estimula el mercado accionario, se expiden normas en materia
tributaria, aduanera y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
CAPITULO IX
Procedimiento aduanero.
(..)
ARTICULO 61°.
Facultades extraordinarias en materia penal aduanera y de impuestos. De conformidad con el numeral 12 del
artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la
República de facultades extraordinarias, desde la fecha de vigencia de la
presente Ley y hasta por dos (2) años después, para adoptar las siguientes
medidas :
(...)
7. Establecer mecanismos que permitan la
declaración y pago de los derechos e impuestos, respecto de mercancías que
hubieren ingresado al país con anterioridad al primero (1o.) de septiembre de
1990, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en el régimen
aduanero. (...)”.
“DECRETO NUMERO 1751 DE 1991
(julio 4)
por el cual se establecen mecanismos de
saneamiento aduanero
El Presidente de la República de Colombia,
en uso de sus facultades constitucionales y legales, y en especial de las
conferidas por el numeral 7°, del artículo 61, de la Ley 49 de 1990, y oída la
comisión parlamentaria prevista en el artículo 80 de la misma ley,
DECRETA :
ARTICULO 1o. Saneamiento. Quienes declaren mercancías que
hubieren ingresado al país con anterioridad al 1o. de septiembre de 1990,
que se encuentren en situación de incumplimiento de los requisitos establecidos
en el régimen aduanero, podrán adelantar los trámites correspondientes al
saneamiento de dichas mercancías, siempre y cuando se acredite el pago
oportuno de la tarifa ad valorem, conforme al mecanismo que más adelante
se establece, sin que haya lugar a decomiso, ni a formulación de cuentas
adicionales, ni a imponer sanción alguna, ni al ejercicio de ninguna acción
penal con ocasión de las infracciones aduaneras que se hubieren cometido.
(...).
ARTICULO 4o. Tarifa
ad valorem. El
saneamiento de las mercancías se efectuará mediante la cancelación del monto
resultante de aplicar las siguientes tarifas ad valorem  de las
mercancías :
75% - Vehículos
10% - Maquinaria,
equipos, partes y piezas, materias primas, aeronaves y barcos.
35% - Otras
mercancías diferentes a las anteriores.”.
III.    FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
A juicio del
demandante, las normas acusadas presentan una inconstitucionalidad
sobreviniente por violación a la Constitución Política de 1.991, en sus
artículos 13, 150-10, inciso 3o., 338 y 363. Los argumentos que sustentan la
anterior afirmación se resumen de la siguiente manera :
De un lado, el actor
estima que, con la expedición de la norma acusada de la Ley 49 de 1.990, el
legislador hizo caso omiso de la prohibición contenida en el artículo 150-10,
inciso 3o. superior, de revestir al Presidente de la República de facultades
extraordinarias para decretar impuestos y contribuciones, toda vez que se creó
un impuesto aduanero por la introducción ilegal al territorio nacional de
vehículos usados, materia que, en su concepto, es de orden estrictamente legislativo,
de competencia del Congreso de la República, las asambleas departamentales y
los concejos, especialmente cuando de contribuciones parafiscales se trata y
que, adicionalmente, culminó con la vulneración del artículo 338 de la Ley
Fundamental. En apoyo a esa fundamentación transcribe algunas sentencias
proferidas por esta Corporación, como la C-510 de 1.992 y la C-455 de 1.994, en
la parte relacionada con la imposibilidad para el Congreso de la República de
delegar facultades extraordinarias al Presidente de la República, con el objeto
de expedir y modificar códigos y establecer impuestos.
De otro lado,
sostiene que el Decreto ley 1751 de 1.991, también demandado, viola el artículo
13 constitucional, al consagrar en su artículo 4o. un impuesto del 75% para
vehículos usados que considera oneroso, puesto que supera en un 300% lo que
normalmente la DIAN exige para los vehículos nuevos, lo que a su modo de ver
genera un trato discriminatorio y una protección inequitativa e injusta, así
como un ejercicio indebido de la facultad de imposición privilegiada de
impuestos, de competencia exclusiva del Congreso, con desconocimiento del
artículo 150-10, inciso 3o. de la Carta.
Por último, señala
que el mismo Decreto citado, al establecer dicho impuesto en su artículo 1o.,
contradice el principio de irretroactividad de las leyes tributarias,
contradiciendo el artículo 363 superior, y favoreciendo indebidamente a quienes
ingresaron las mercancías al país con anterioridad al 1o. de septiembre de
1.990.
Todo lo anterior
lleva al accionante a concluir que las normas impugnadas son
inconstitucionales, que todos los actos administrativos expedidos con base en
ellas están viciados, y que los cobros realizados en tal virtud son
manifiestamente ilegales, razón por la cual solicita la declaratoria de
inexequibilidad de las mismas.
IV.    INTERVENCION
DE AUTORIDADES PUBLICAS.
Según informe de la
Secretaría General, del 1o. de octubre de 1.997, oportunamente intervinieron
las siguientes autoridades públicas:
1.      Ministerio
de Justicia y del Derecho.
Por intermedio de
apoderada especial, el Ministerio de Justicia y del Derecho defiende la
constitucionalidad de las preceptivas censuradas, manifestando que, como las
mismas fueron expedidas con fundamento en la Constitución de 1.886, el examen
de los cargos debe hacerse con base en dicho ordenamiento constitucional.
Así, partiendo de
ese presupuesto, considera que en la ley acusada el legislador extraordinario
se limitó a ejercer estrictamente la autorización que le fue otorgada según el
artículo 76 de la Constitución de 1.886, para lo cual dispuso la creación de un
mecanismo provisional de saneamiento aduanero, teniendo en cuenta la política
estatal económica de despenalización del delito de contrabando y de la
supresión de la justicia penal aduanera llevada a cabo en ese instante, dentro
de un esquema de globalización del intercambio comercial proveniente de la
apertura económica en curso, mecanismo que se justificaba por razones de
conveniencia pública para poder recuperar ingresos que el Estado había dejado
de percibir por concepto de impuestos.
Después de citar
algunos pronunciamientos de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de
Justicia, según los cuales los aspectos formales de las facultades
extraordinarias deben analizarse a la luz de las disposiciones vigentes al
momento en que se expida la norma habilitante y referentes al hecho de que el
tránsito constitucional no conduce a la derogación de las normas expedidas
durante la vigencia de la Constitución modificada, la interviniente deduce que
las disposiciones del Decreto ley 1751 de 1.991 guardan armonía con lo
preceptuado por el artículo 61 de la Ley 49 de 1990, las cuales a su vez
resultan acordes con el ordenamiento superior de 1.886. Además, según su aviso,
al comparar los textos del artículo 76 de la Constitución de 1.886 y el numeral
10 del artículo 150 de la Carta vigente, se colige una identidad sustancial
entre los mismos, por lo tanto, el Presidente de la República podía expedir la
norma jurídica acusada, ya que las facultades extraordinarias conferidas por el
artículo 61 de la Ley 49 de 1990, no habían sido derogadas por la nueva Carta
de 1991.
Por otra parte,
expresa que las preceptivas censuradas en modo alguno vulneran el artículo 13
superior, ya que la situación de las personas que introdujeron mercancías al
territorio nacional, sin el lleno de los requisitos legales, es muy diferente a
la de los ciudadanos que evidentemente cumplieron con aquellos, por lo que el
legislador, teniendo en cuenta la supremacía del interés general, podía
consagrar tratamientos diferentes justificados y razonables.
Para finalizar,
indica que tampoco resulta vulnerado el artículo 363 constitucional, dado que
el Presidente de la República expidió las disposiciones acusadas teniendo en
cuenta que la necesidad lo exigía y la conveniencia pública aconsejaba el
establecimiento de ese saneamiento tributario, con el fin de recuperar unos
derechos que no se habían reconocido al Estado por la introducción irregular de
mercancías y dar oportunidad, a quienes habían incurrido en esos hechos, de
legalizar su situación ante las autoridades y la sociedad.
2.      Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, mediante apoderado, solicita a la Corte estarse a
lo resuelto en la Sentencia C-511 de 1.992 o en su defecto declarase inhibida
para fallar, por cuanto considera que las disposiciones acusadas no están
produciendo efecto alguno. En subsidio a esa petición recomienda la declaratoria
de exequibilidad de las mismas. Los motivos aducidos para su petición se
exponen en seguida:
En primer lugar,
después de realizar un breve recuento del procedimiento del saneamiento
aduanero consagrado en las preceptivas demandadas, aclara que las mismas no
producen efectos jurídicos, dado el carácter transitorio y específico del
procedimiento allí consagrado; en consecuencia, señala que la Corte no tiene
objeto sobre el cual pronunciarse por sustracción de materia, ya que ha operado
una consolidación de las situaciones jurídicas por el tiempo transcurrido que
impide un pronunciamiento de constitucionalidad.
A su entender, la
norma habilitante para la expedición del Decreto ley 1751 de 1.991, es decir el
artículo 61, numeral 7o., de la Ley 49 de 1.990, corre la misma suerte, porque
como ya lo había expresado esta Corte en la Sentencia C-138 de 1.996 al
analizar el artículo 1o. de la Ley 174 de 1.994, por medio de la cual se
modificó el mencionado Decreto, quien no hubiere pagado la tarifa del impuesto ad
valorem perdió la oportunidad del saneamiento; no obstante, advierte que,
si bien ese artículo 1o. fue declarado inexequible en aquella oportunidad, la
Corte aclaró que dicha decisión no afectaría las situaciones consolidadas bajo
su imperio.
Por otra parte,
estima que a lo anterior se suma el hecho de que esta misma Corporación en la
Sentencia C-511 de 1.992, al estudiar una demanda en contra del Decreto 2250 de
1.991 modificatorio del Decreto ley 1751 acusado, advirtió que el gobierno
nacional debería establecer los requisitos y procedimientos que fueren
necesarios para evitar que personas diferentes a las originalmente amparadas
por la norma de saneamiento se favorecieran con la misma; de manera que, en su
criterio, cualquier nuevo debate sobre este aspecto queda allí subsumido, ya
que en esa oportunidad la Corporación no sólo consideró el asunto en discusión,
sino que obligó al gobierno nacional a adoptar el procedimiento referido en un
término de 29 días, razón por la cual, cree que ha operado la cosa juzgada,
figura que según señala ha dicho la Corte (Sentencias C-569/93, 685/96, 131/93
y 170/93) se produce no sólo por la expresa declaratoria de exequibilidad o
inexequibilidad de un texto, sino también por la decisión de fondo sobre un
contenido normativo específico.
Para concluir, al
referirse acerca de la operancia de una eventual inconstitucionalidad
sobreviniente como lo pretende el demandante, señala que ni la Ley 49 de 1.990
ni el Decreto ley 1751 de 1.991, censurados, ofrecen problema constitucional
alguno, dado que ambos fueron expedidos bajo la vigencia de la anterior
Constitución, observando sus mandatos.
3.      Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Igualmente, a través
de apoderado especial, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales presenta
escrito justificando la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, al
considerar que su expedición cumplió con los requisitos que establecía el
artículo 76 de la Constitución de 1.886, ordenamiento vigente en ese momento y
sobre el cual debe realizarse el examen de constitucionalidad. Considera que la
norma citada no restringía la materia respecto de la cual podían atribuirse
facultades extraordinarias, por lo que resulta claro que la Ley 49 de 1.990
cumplió con sus mandatos; en ese orden de ideas, opina que el Decreto ley 1751
de 1.991, en su aspecto formal, también resulta constitucional al ceñirse a lo
estipulado en ella. De la misma manera, al realizar una análisis material del
Decreto ley 1751 de 1.991, deduce que la Corte, en la Sentencia C-511 de 1.992,
definió la constitucionalidad de dicha norma, por cuanto en la misma se ordenó
al gobierno nacional cumplir con lo estipulado en dicho decreto.
De otro lado, frente
al tema de la retroactividad de la norma demandada, asegura que resultan
aplicables los criterios de la Corte expuestos en la Sentencia C-138 de 1.996,
en el sentido de que si bien toda norma legal que consagra saneamientos
tributarios tiene por objeto la solución de situaciones jurídicas planteadas
por un comportamiento anterior del contribuyente, tal hecho no las convierte en
retroactivas, ya que contemplan una oportunidad con un plazo determinado para
acogerse a la ventaja ofrecida.
Por último, el
interviniente precisa que de ser declarada inconstitucional la norma no puede
otorgársele el alcance pretendido por el actor, ya que éste no puede afectar
situaciones consolidadas como ocurre en el presente caso.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante Concepto
No. 1.421, del 22 de octubre de 1.997, el señor Procurador General de la Nación
pide a esta Corte declarar la constitucionalidad de las disposiciones
censuradas, fundamentándose en lo siguiente:
El propósito del
numeral 7o. del artículo 61 de la Ley 49 de 1.990 fue el de habilitar al
ejecutivo para establecer mecanismos que permitieran la declaración y pago de
los derechos e impuestos de las mercancías que hubieran ingresado al país,
antes del 1o. de septiembre de 1.990, sin el lleno de los requisitos exigidos
por la ley aduanera, en virtud de lo cual el Presidente de la República dictó
el Decreto ley 1751 de 1.991 consagrando un saneamiento aduanero, bajo la
condición de la cancelación de una tarifa ad valorem, fijada para los
vehículos en 75% del valor comercial, reducido en una quinta parte, en
desarrollo de una competencia claramente impositiva, sobre la cual se refiere
la Sentencia C-511 de 1.992 de esta Corte, citada para tal efecto.
Ahora bien, en lo
que hace al cargo de violación a la prohibición del artículo 150-10, inciso
3o., de la Carta Política de 1.991 de otorgar facultades extraordinarias para
decretar impuestos, manifiesta que el examen de constitucionalidad de las
normas acusadas debe realizarse con base en el ordenamiento superior vigente a
su entrada en rigor, como era el artículo 76, numeral 12, de la Constitución de
1.886, que autorizaba al legislador extraordinario para expedir códigos y
decretar impuestos, y respecto del cual considera se cumplieron los requisitos
temporales y materiales requeridos.
Igualmente, en lo
atinente al desconocimiento del principio a la igualdad por el saneamiento
aduanero dispuesto por el artículo 4o. del Decreto ley 1751 de 1.991 acusado,
en cuanto supone el pago de un impuesto en una cifra muy superior a lo que corresponde
por un vehículo nuevo, el jefe del Ministerio Público precisa que este
mecanismo constituye una situación especial destinada a legalizar los bienes
introducidos al país en forma ilegal, teniendo en cuenta el carácter de falta
administrativa del contrabando que ameritaba un tratamiento distinto de las
autoridades; así que, frente al pago de impuestos dentro del régimen ordinario,
se trataba de una situación diferente que podía presentar una regulación
distinta, a todas luces constitucional.
Ya para finalizar,
expresa que el período otorgado a los particulares en el artículo 1o. del
Decreto ley 1751 de 1.991, para declarar ante la administración las mercancías
afectadas con las medidas de saneamiento, no desconoce los mandatos de los
artículos 338 y 363 de la Carta sobre irretroactividad de las leyes en materia
tributaria, ya que no se trata del establecimiento de un tributo, para lo cual
concluye que “...el hecho sobre el cual se establece la declaración,
representado por el ingreso ilegal de mercancías antes del 1o. de septiembre de
1990, ocurrió con anterioridad a la vigencia del Decreto 1751 de 1991 ; es
decir, no se crea un impuesto retroactivo, pues el ingreso de tales mercancías
genera en todo caso una obligación a favor del estado, por lo que la causa
existe, sino que se ha configurado antes de la expedición del decreto de
saneamiento.”.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.      Competencia.
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numerales 4o y 5o., de la Carta Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por tratarse de
disposiciones que hacen parte de una ley de la República y de un decreto con
fuerza de ley expedido por el Presidente de la República en ejercicio de
facultades extraordinarias.
2.     Antecedentes
legislativos de las disposiciones demandadas.
La demanda de
inconstitucionalidad sub examine se dirige contra la Ley 49 de 1.990 “
por la cual se reglamenta la repatriación de capitales, se estimula el mercado
accionario, se expiden normas en materia tributaria, aduanera y se dictan otras
disposiciones.”, en su artículo 61, numeral 7o., y contra el Decreto ley
1751 de 1.991 “por el cual se establecen mecanismos de saneamiento aduanero”,
en algunos apartes contenidos en los artículos 1o. y 4o.
La expedición de la
mencionada ley, según la exposición de motivos presentada ante el Congreso de
la República por el gobierno nacional[1],
tuvo su origen en la necesidad económica del país de implementar medidas
tendientes al saneamiento de capitales en el exterior, el fortalecimiento del
mercado de capitales, la regulación del impuesto sobre la renta y
complementarios y del de remesas, la modificación de la tarifa del impuesto
sobre las ventas, el establecimiento de medidas para fortalecer la
administración tributaria y aduanera y los procedimientos correspondientes para
llevarlas a cabo, la reforma del proceso de control al contrabando, los
lineamientos para hacer efectivo el impuesto al cine y algunas redistribuciones
presupuestales.
De conformidad con
lo manifestado por el gobierno en aquella oportunidad, era necesario adoptar
esas medidas en consonancia con el proceso de apertura y modernización que la
economía colombiana había emprendido a partir del año de 1.989, con el fin de
abandonar el modelo proteccionista que presentaba el aparato económico del
Estado y que se traducía en una industria poco sólida, de crecimiento lento en
cuanto a la productividad y en la ausencia total de competitividad, tanto
internacional como nacional, entre los productores colombianos.
Por ello fue
imperioso recurrir, desde el punto de vista fiscal, a mecanismos tendientes a
controlar el gasto público, reorientándolo a sectores prioritarios como el de
la salud, educación y bienestar y, en el campo tributario, a ciertas medidas
que fortalecieran su administración, considerando que: “En el frente
tributario, la política está dirigida fundamentalmente a mejorar el recaudo por
la vía administrativa, mejorando la eficiencia de la administración tributaria,
dotándola de mecanismos y estructura modernas con el fin de combatir los
elevados índices de evasión: 40% actualmente, según estudios realizados por la
Dirección de Impuestos Nacionales. Igual política debe seguirse respecto de la
Dirección General de Aduanas, cuyo papel es de especial importancia y tiene
grandes limitaciones.”[2]
Para superar estas
limitaciones -que a juicio del gobierno eran de orden administrativo y
técnico-, se consideró que la aduana, encargada por la misma legislación del
control de las mercancías del comercio exterior, debía someterse a una
modernización que le permitiera obtener un desarrollo del servicio aduanero, a
fin de ejercer una función fundamental en ese proceso de apertura y
liberalización de la economía. A este efecto consideró que:
“En el marco de la
modernización se ha revisado y reglamentado la legislación aduanera vigente,
buscando siempre consultar los avances de la técnica internacional, la
simplificación y agilización de la gestión.
..
Reconociendo que lo
anterior constituye un avance importante en la modernización y desarrollo del
servicio aduanero, la actual situación económica y la apertura al comercio
internacional obligan al Gobierno a plantearse un desafío que exige nuevas
transformaciones en el mismo, para lo cual se solicitan facultades extraordinarias
para:
Desjudicializar
las conductas contrabanduales, eliminando su carácter de hecho punible y por
ende la Jurisdicción Penal Aduanera.
...
Con el fin de
llevar a cabo esta reforma se hace necesario consolidar y cualificar un
tratamiento uniforme para conocer y sancionar las conductas que afectan la
economía o el orden económico, con sanciones de carácter económico impuestas
por la autoridad administrativa.” (Subraya la Sala).[3]
Para el ejecutivo la
situación descrita demandaba la necesidad de otorgar facultades legislativas al
Presidente de la República para eliminar la jurisdicción penal aduanera y el
carácter delictivo de las conductas descritas en el Estatuto Penal Aduanero, así
como para efectuar las modificaciones pertinentes establecidas en el Código
Penal y de Procedimiento Penal.
Dichas facultades
debían también comprender un mecanismo que permitiera la declaración y pago de
los derechos e impuestos de importación y el de las ventas sobre mercancías
introducidas irregularmente al país o sustraídas del control aduanero con
anterioridad al 1o. de septiembre de 1.990, razonamientos que fueron
compartidos por el legislador ordinario y que dieron lugar a la expedición de
la Ley 49 de 1.990, artículo 61, numeral 7o., en virtud del cual el legislador
confirió precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República en
materia penal aduanera y de impuestos, por el término de dos (2) años contados
a partir de su entrada en vigencia, para establecer, entre otros aspectos,
mecanismos que permitieran la declaración y pago de los derechos e impuestos de
las mercancías que se encontraren en esa situación. Con ese objetivo fue
investido el jefe del gobierno nacional de conformidad con el numeral 12 del
artículo 76 de la Constitución Nacional de 1.886.
Las facultades
legislativas extraordinarias mencionadas fueron desarrolladas mediante el
Decreto ley 1751 de 1.991 que autorizaba adelantar los trámites encaminados al
saneamiento de las mercancías declaradas, siempre y cuando se acreditara el
pago del monto resultante de aplicar a las mismas las siguientes tarifas ad
valorem: el 75% para vehículos, el 10% para maquinaria, equipos, partes y
piezas, materias primas, aeronaves y barcos, así como el 35% para otras
mercancías distintas a las mencionadas y bajo las demás condiciones
establecidas en esa normatividad. La presentación de la declaración de
saneamiento debía efectuarse entre el 1o. de agosto de 1.991 y el 31 de octubre
del mismo año.
Posteriormente, el
gobierno nacional, haciendo nuevo uso de las facultades extraordinarias
conferidas en la Ley 49 de 1.990, artículo 61, numeral 7o., expidió los
Decretos 2183 de 1.991, el 19 de septiembre, subrogando el artículo 4o. del
Decreto 1751 de 1.991, con la modificación de las tarifas ad valorem que
allí se consagran y el 2250 de 1.991, el 2 de octubre, que reformó el parágrafo
1o. del artículo 1o. del mismo Decreto 1751, adelantando la fecha límite del
período fijado para la presentación de la declaración del saneamiento de
vehículos, del 31 de octubre de 1.991 al 2 del mismo mes y año.
Ambos Decretos
leyes, el 2183 de 1.991 y el 2250 de 1.991, fueron demandados ante la Corte
Constitucional y luego de surtirse el respectivo proceso fueron declarados
inconstitucionales mediante las Sentencias C-510 de 1.992 y C-511 de 1.992,
respectivamente, recobrando en consecuencia el Decreto 1751 de 1.991 su
vigencia.
Las consideraciones
que motivaron los anteriores pronunciamientos se refieren, en síntesis, en la
primera de esas providencias, a la utilización irregular de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República, por cuanto éstas ya
se habían agotado al dictarse el Decreto Ley 1751 de 1.991 y no podían servir
de base para derogarlo mediante la expedición posterior del decreto demandado
y, en la segunda de ellas, igualmente, por el uso indebido de las facultades
conferidas por la Ley 49 de 1.990 para dictar el decreto cuestionado, así como:
por la violación del derecho a la igualdad entre los destinatarios del decreto,
dada la modificación sin justificación del plazo de saneamiento conferido a los
poseedores de vehículos; por el desconocimiento del principio de la buena fe
que rige las actuaciones de los particulares y las autoridades públicas, en
virtud de la consagración de una obligación sujeta a un término de imposible
cumplimiento, por cuanto al momento de expedición del decreto, el mismo ya
había vencido, circunstancia que a su vez determinó la orden de habilitación del
plazo de saneamiento inicialmente establecido en el Decreto ley 1751 de 1.991,
en favor de los poseedores de vehículos, y para los efectos de lo previsto en
los artículos 1o. y siguientes del mismo.
Como se puede
deducir, el Decreto 1751 de 1.991 no fue objeto de decisión de mérito en los
fallos citados, y sobre el mismo no recayó el efecto de la cosa juzgada
constitucional, como lo plantea el interviniente por parte del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. Las órdenes impartidas en la Sentencia C-511 de
1.992, relacionadas con la habilitación de un término para los efectos
previstos en su artículo 1o. y siguientes y el requerimiento al gobierno para
evitar que personas distintas a los destinatarios se favorecieran indebidamente
de la norma de saneamiento allí establecida, no constituyen un pronunciamiento
de fondo sobre su constitucionalidad material, sino la adopción de una decisión
que igualó en trato a los distintos destinatarios de la norma, en relación con
la posibilidad de goce del beneficio otorgado.
3.      Inhibición
para decidir de fondo.
Según se deduce de
la pretensión planteada por el actor en su libelo, el numeral 7o. del artículo
61 de la Ley 49 de 1.990 y los apartes acusados de los artículos 1o. y 4o. del
Decreto ley 1751 de 1.991 adolecen de una inconstitucionalidad sobreviniente
por violación a la Constitución Política de 1.991, en los artículos 13, 150-10,
inciso 3o., 338 y 363, la cual se concretó en el revestimiento indebido al
Presidente de la República de facultades extraordinarias para decretar
impuestos y contribuciones en materia aduanera, la generación con el ejercicio
de las facultades de un trato discriminatorio para los destinatarios de la
norma, y el desconocimiento del principio de irretroactividad de las leyes
tributarias.
No obstante, sobre
el particular, es necesario reiterar que, en el numeral acusado (7o. del
artículo 61 de la Ley 49 de 1.990), el Congreso de la República le confirió
facultades legislativas extraordinarias al Presidente de la República con el
fin de establecer mecanismos que permitieran la declaración y pago de los
derechos e impuestos de las mercancías que hubieren ingresado al país antes del
primero (1o.) de septiembre de 1.990, sin el cumplimiento de los requisitos
establecidos en el régimen aduanero. Tales facultades fueron desarrolladas
mediante la expedición del Decreto ley 1751, del 4 de julio de 1.991, que
estableció mecanismos de saneamiento aduanero para las mercancías que se
encontraban en la situación descrita, sin que hubiera lugar a decomiso, ni
formulación de cuentas adicionales, ni a sanción alguna, ni a ejercicio de la
acción penal en virtud de las infracciones aduaneras que se hubieren cometido
(art. 1o.), mediante la cancelación del monto resultante de aplicar las tarifas
ad valorem que en esa misma normatividad se establecían (art.
4o.), con la presentación de la respectiva declaración de saneamiento que debía
efectuarse dentro de un término previamente establecido.
En este orden de
ideas y dado el señalamiento expreso de un plazo en relación con la oportunidad
de utilizar el mecanismo del saneamiento aduanero de que tratan las anteriores
disposiciones, la Corte encuentra que éste presenta una duración eminentemente
temporal que incide en forma directa en la decisión que debe adoptarse dentro
del presente examen. A esta conclusión se llega en virtud de los siguientes dos
presupuestos:
1.) En cuanto a la finalidad que persigue, el
saneamiento aduanero consagrado en el Decreto ley 1751 de 1.991 establece unas
prerrogativas para sus destinatarios a fin de incentivar el pago de las deudas
contraídas con el fisco, en virtud de situaciones ocurridas con anterioridad a
su vigencia, con el propósito de someter a la legalidad la situación ya
descrita y en el entendido de que operaba un tránsito legislativo tendiente a
desjudicializar conductas delictivas para convertirlas en meras faltas
administrativas, en lo referente a los actos de contrabando.
Dicho propósito fue
anteriormente analizado por esta Corporación en la Sentencia C-510 de 1.992,
con ponencia del magistrado Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, al pronunciarse sobre
la constitucionalidad del Decreto 2183 de 1.991 que modificó el artículo 4o.
del Decreto ley 1751 de 1.991, acusado en la presente demanda, en los
siguientes términos:
“(...) el saneamiento
de mercancías se concibió como figura provisional en el tránsito de legislación
que operó la mutación de una conducta calificada como hecho punible - contrabando
- a otra de mera infracción administrativa.
En este contexto -
de "despenalización" y supresión de la Jurisdicción Penal Aduanera -
se quiso dar la oportunidad a los infractores del antiguo Estatuto Penal
Aduanero para retornar a la "legalidad", máxime si se tiene en cuenta
que el hecho punible como tal no desapareció sino que se transmutó, a
partir del 1º de noviembre de 1991, en infracción administrativa aduanera,
sujeta a las sanciones establecidas en el Decreto ley 1750 de 1991. El saneamiento,
aparte de conceder la oportunidad a los infractores de la ley de acceder a la
legalidad, pretende la recuperación de las ingresos fiscales dejados de
percibir por concepto de derechos e impuestos.”.
2.) En relación con la vigencia del
saneamiento, existe una estipulación expresa y precisa del término dentro del
cual debía hacerse uso del beneficio, puesto que la presentación de la
declaración de saneamiento del Decreto ley 1751 de 1.991 fijaba como plazo el
comprendido entre el 1o. de agosto de 1.991 y el 31 de octubre del mismo año
(parágrafo 1o.), en concordancia, precisamente, con el fin primordial de la
medida.
Si bien dicho
término fue objeto de modificación en el Decreto 2250 de 1.991, declarado
inexequible y habilitado por esta Corporación en la Sentencia C-511 de 1.992,
ya aludida, para que en un término de 29 días calendario se subsanara la
imposibilidad injustificada de goce impuesta por ese decreto a algunos
destinatarios de la norma, el carácter temporal evidenciado en el mismo desde
un comienzo se mantuvo; de manera que, el plazo de legalización de las
mercancías que hubieren ingresado al país sin el cumplimiento de los requisitos
establecidos en el régimen aduanero con anterioridad al 1o. de septiembre de
1.990, una vez adelantadas las actuaciones y procedimientos previstos con el
fin de obtener el saneamiento aduanero contenido en los artículos 1o. y
siguientes del Decreto ley 1751 de 1.991, en la forma consignada y
posteriormente adicionada por esta Corte mediante la orden de habilitación ya
comentada, se agotó y venció una vez realizados y transcurrida su respectiva
vigencia, dejando, por consiguiente, de producir efectos jurídicos.
Se evidencia,
entonces, la configuración de situaciones jurídicas consolidadas en razón del
carácter transitorio del mencionado mecanismo de saneamiento aduanero, criterio
que, además, fue sostenido por esta Corporación en la Sentencia C-138 de 1.996,
con ponencia del magistrado Dr. José Gregorio Hernández Galindo, en la cual se
estudió la constitucionalidad del artículo 1o. de la Ley 174 de 1.994 “por
la cual se expiden normas en materia de saneamiento aduanero y se dictan otras
disposiciones en materia tributaria”, que intentó regular nuevamente y en
forma retroactiva el saneamiento de algunas mercancías a las cuales se refería
el Decreto ley 1751 de 1.991, modificando para ellas la tarifa ad valorem establecida
y renovando el plazo para disfrutar del beneficio, regulación que vulneró los
artículos 13, 363 y 338 de la Constitución Política, y por lo cual fue
declarada inexequible.
Al referirse en esa
oportunidad a los efectos jurídicos del Decreto ley 1751 de 1.991, la Corte lo
hizo en los siguientes términos:
“(...)Todo ello
indica que las normas sobre el saneamiento aduanero cumplieron a cabalidad su
cometido. A la luz de ellas debieron quedar definidas las situaciones jurídicas
nacidas de la introducción legal de mercancías al país hasta el 1° de
septiembre de 1.990.(...)”.
En consecuencia, la
Sala ante la carencia actual de objeto para pronunciarse en materia
constitucional, se declarará inhibida para decidir sobre el fondo del asunto,
como así lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declararse INHIBIDA
para realizar un pronunciamiento de fondo respecto del numeral 7o. del artículo
61 de la Ley 49 de 1.990 “por la cual se reglamenta la repatriación de
capitales, se estimula el mercado accionario, se expiden normas en materia
tributaria, aduanera y se dictan otras disposiciones.”, y de los artículos
1o. y 4o. en los segmentos demandados del Decreto 1751 de 1.991 “por el cual
se establecen mecanismos de saneamiento aduanero.”, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado
doctor Eduardo Cifuentes Muñoz no asistió a la sesión de Sala Plena del 25 de
marzo de 1998 por encontrarse en comisión oficial en el exterior debidamente
autorizado por la Sala.
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Anales
del Congreso No. 80, del Viernes 5 de octubre de 1.990, pág. 9.
[2] Idem.
[3] Anales
del Congreso No. 80, del Viernes 5 de octubre de 1.990, pág 16.