C-721-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-721/15
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Elementos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE
LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Norma tipificó la no resolución de recursos como falta gravísima en ley
distinta al Código Disciplinario
UNIDAD DE MATERIA-Requisito de suficiencia/RECURSO DE
REPOSICION O APELACION FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO-Principio
de unidad de materia
RECURSO DE REPOSICION O APELACION FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO-Principio
de proporcionalidad
FALTA DISCIPLINARIA-Parte subjetiva exige que se demuestre dolo
o culpa del servidor público/FALTA DISCIPLINARIA-Sancionable a título de
dolo o culpa
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Causales de exclusión responsabilidad
UNIDAD NORMATIVA-Integración
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Significados
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional
TIPIFICACION DE FALTA GRAVISIMA EN EL CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Integración
de unidad de materia
FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA POR NO
RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS-Integración de unidad de materia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Consagración constitucional
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Violación constituye vicio de carácter
material y no formal
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Ponderación del principio democrático
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Transgresión del principio de unidad de
materia
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Observancia del principio de unidad de
materia debe ser flexible/INTERPRETACION RAZONABLE Y PROPORCIONADA-Conexidad
temática entre la norma acusada y la ley
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidades
UNIDAD DE MATERIA-Garantiza la transparencia y coherencia del
proceso legislativo
UNIDAD DE MATERIA-Efectividad del principio de seguridad
jurídica
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA LEGISLATIVA-Racionalización y tecnificación del proceso
legislativo
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Límites del control constitucional en aras
de respetar la libertad de configuración legislativa
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reforzamiento de la legitimidad del debate
democrático
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION
DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Pautas de decisión
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION
DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Determinación del núcleo o núcleos temáticos
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad entre la norma y el núcleo
temático de la ley
NORMA Y NUCLEO TEMATICO DE LA LEY-Relación de conexidad
DERECHO DISCIPLINARIO EN EL ESTADO SOCIAL
DE DERECHO-Contenido y
alcance
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Potestad punitiva del Estado y potestad
sancionadora de la administración
DERECHO DISCIPLINARIO-Definición/DERECHO DISCIPLINARIO-Contenido
DERECHO DISCIPLINARIO-Materias que regula
DERECHO DISCIPLINARIO-Hace parte del derecho punitivo del Estado/DERECHO
DISCIPLINARIO-Características
DERECHO DISCIPLINARIO-Fundamentos constitucionales
DERECHO DISCIPLINARIO-Modalidad del derecho sancionador/FINES
DEL ESTADO-Realización demanda tanto presupuestos institucionales como
disponibilidad de instrumentos y medios de orden jurídico y fáctico
DERECHO DISCIPLINARIO-Principio de responsabilidad de los
funcionarios públicos
DERECHO DISCIPLINARIO-Competencia del legislador para regular la
responsabilidad de los servidores públicos
DERECHO DISCIPLINARIO-Tutela los principios de la función
pública/FUNCION ADMINISTRATIVA-Alcance
DERECHO DISCIPLINARIO-Competencias del control disciplinario/PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Funciones
DERECHO DISCIPLINARIO EN EL ESTADO SOCIAL
DE DERECHO-Finalidades
DERECHO DISCIPLINARIO-Finalidades
DERECHO DISCIPLINARIO-Aseguramiento del cumplimiento de los
deberes funcionales/DERECHO DISCIPLINARIO-Fundamento/IMPUTACION DE LA
RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA-Fundamento está determinado por la infracción
de los deberes funcionales del servidor público/RESPONSABILIDAD
DISCIPLINARIA DE SERVIDORES PUBLICOS-Objeto de regulación
DERECHO DISCIPLINARIO EN EL ESTADO SOCIAL
DE DERECHO-Cumplimiento de
los fines del Estado y principios de la función pública
POTESTAD DISCIPLINARIA-Finalidad
LEGISLADOR EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance y límites constitucionales
LIBERTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN
MATERIA DISCIPLINARIA-Competencia/LIBERTAD
DE CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR EN EL DISEÑO DE PROCEDIMIENTOS Y
ETAPAS JUDICIALES-No es absoluta
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Alcance
DERECHO DISCIPLINARIO-Principios constitucionales
PROCESO DISCIPLINARIO-Alcance del debido proceso/ACTUACIONES
DISCIPLINARIAS-Principios del debido proceso/DEBIDO PROCESO-Deberes
de la autoridad disciplinaria
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA
DISCIPLINARIA-Consagración
constitucional/DERECHO DISCIPLINARIO-Alcance del principio de legalidad
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Principios
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Reserva de ley/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN
MATERIA DISCIPLINARIA-Reserva de ley
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Tipicidad/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN
MATERIA DISCIPLINARIA-Principio penal de tipicidad y principio fundamental
nullum crimen nulla poena sine lege/TIPICIDAD EN EL DERECHO PENAL DELICTIVO
Y DERECHO SANCIONATORIO DISCIPLINARIO-Diferencias/PRINCIPIO DE RESERVA
DE LEY-Requisitos mininos
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Principio de lex praevia
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Alcance/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Aplicación
no está restringida al derecho penal/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-No se
vulnera cuando servidor público o particular son procesados penal y
disciplinariamente por una misma conducta
DERECHO DISCIPLINARIO-Principio de culpabilidad/CULPABILIDAD-Responsabilidad
subjetiva y objetiva/DEBIDO PROCESO Y CULPABILIDAD-Presunción de
inocencia/DEBIDO PROCESO Y PRESUNCION DE INOCENCIA-Proscripción de la
responsabilidad objetiva/CULPABILIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Proscripción
de la responsabilidad objetiva/CULPABILIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Sancionable
a título de dolo o culpa
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA
DISCIPLINARIA-Criterios de
proporcionalidad y razonabilidad
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA
SANCIONATORIA ADMINISTRATIVA-Falta
y sanción deben resultar adecuadas a los fines de la norma/PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Garantía esencial del debido
proceso/PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Jurisprudencia
constitucional
UNIDAD DE MATERIA-Elementos
NUCLEO TEMATICO DE LA LEY-Antecedentes legislativos/NUCLEO
TEMATICO DE LA LEY-Título o epígrafe de la ley/NUCLEO TEMATICO DE LA
LEY-Contexto o contenido básico del ordenamiento legal
NORMA DEMANDADA EN MATERIA DE DERECHO
DISCIPLINARIO-Conexidad
causal/NORMA DEMANDADA EN MATERIA DE DERECHO DISCIPLINARIO-Conexidad
temática/NORMA DEMANDADA EN MATERIA DE DERECHO DISCIPLINARIO-Conexidad
sistemática/NORMA DEMANDADA EN MATERIA DE DERECHO DISCIPLINARIO-Conexidad
teleológica
FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA POR NO
RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS-Declaracion de exequibilidad en relación con el cargo de violación de
unidad de materia
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Sanción debe ser proporcional a la falta o
infracción administrativa que se busca sancionar
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Gravedad de afectación de falta de deberes
del cargo del funcionario, cumplimiento de fines del Estado y
principios constitucionales de la función pública
DEBERES DEL FUNCIONARIO EN MATERIA
DISCIPLINARIA-Infracción
al no resolver recurso en término/CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Deberes
funcionales
PRINCIPIO DE LA FUNCION PUBLICA Y FALTA
DISCIPLINARIA POR NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS-Infracción a los principios de eficacia y
celeridad de las actuaciones administrativas
NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS EN
MATERIA DISCIPLINARIA-Gravedad
de la sanción/FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA-Tipos de sanciones
FALTA Y SANCION DISCIPLINARIA-Juicio de proporcionalidad/JUICIO
DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Elementos/NO RESOLUCION
OPORTUNA DE RECURSOS EN MATERIA DISCIPLINARIA-No cumple criterios de
proporcionalidad al calificar automáticamente como falta gravísima el
desconocimiento de los términos
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA
SANCIONATORIA-Adecuación
entre medida escogida y fin perseguido/RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS EN
MATERIA DISCIPLINARIA-Funcionario público debe respetar los términos
procesales/DERECHO SANCIONATORIO-Sanción a funcionarios que incumplan
sus deberes/DERECHO SANCIONATORIO-Función preventivo general negativa
preceptiva que conmina a servidores públicos a cumplir los términos procesales
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA
SANCIONATORIA-Falta de
necesidad de la medida/DESTITUCION E INHABILIDAD POR DESCONOCIMIENTO DE
TERMINOS PROCESALES EN RESOLUCION DE RECURSOS-Limitación a través de
sanciones graves no es necesaria
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA
SANCIONATORIA-Falta de
proporcionalidad en sentido estricto de la medida/DESTITUCION E INHABILIDAD
POR DESCONOCIMIENTO DE TERMINOS PROCESALES EN RESOLUCION DE RECURSOS-No
es proporcional sancionar a servidor público/FALTA DISCIPLINARIA POR NO
RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS-Calificación como leve o grave depende del
caso concreto/FALTA DISCIPLINARIA POR NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS-Desproporción
al castigar con máxima sanción cuando no se afecte otros bienes jurídicos
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Criterios para determinar gravedad o
levedad de la falta
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE
LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Criterios de graduación para determinar gravedad o levedad de la falta
FALTA DISCIPLINARIA POR NO RESOLUCION
OPORTUNA DE RECURSOS FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO-Declaración de inexequibilidad de la
expresión “gravísima”
FALTA DISCIPLINARIA POR NO RESOLUCION
OPORTUNA DE RECURSOS FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO-Expresión “gravísima” no vulnera
principio de unidad de materia por guardar conexión con la temática
Referencia: expediente D-10744
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 86 (parcial) de la Ley 1437 de 2011
Actores: Daniel Londoño de Vivero y Aura Ximena Osorio Torres
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., veinticinco (25) de noviembre
dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados María
Victoria Calle Correa -quien la preside-, Myriam Ávila Roldán, Luis Guillermo
Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge
Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, los ciudadanos Daniel Londoño de Vivero y Aura Ximena
Osorio Torres demandaron el artículo 86 (parcial) de la Ley 1437 de 2011. A
esta demanda se le asignó la radicación D-10744.
1.1.
NORMA DEMANDADA
El
texto de la disposición demandada es el siguiente. Se subrayan los apartes
demandados:
“Ley 1437 de 2011
Artículo 86. Silencio administrativo en recursos. Salvo
lo dispuesto en el artículo 52 de este código, transcurrido un plazo de dos (2)
meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o
apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá
que la decisión es negativa.
El plazo mencionado se suspenderá mientras
dure la práctica de pruebas.
La ocurrencia del silencio negativo
previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le
impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la
demanda cuando el interesado haya acudido ante la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
La no resolución oportuna de los recursos
constituye falta disciplinaria gravísima”.
1.2.
LA DEMANDA
Los ciudadanos Daniel Londoño de Vivero y
Aura Ximena Osorio Torres presentaron acción pública de inconstitucionalidad
contra la
expresión “gravísima” contemplada en el artículo 86 de la
Ley 1437 de 2011, por considerar que vulnera el Preámbulo y a los artículos 2,
13, 29, 83 y 158 de la Carta:
1.2.1.  Vulneración del principio de unidad de
materia
Señalan
que se vulneró el principio de unidad de materia al incluir la tipificación de
una falta gravísima dentro de la Ley 1437 de 2011:
1.2.1.1.
Afirman que la
finalidad del principio de unidad de materia es asegurar la transparencia, la
organización sistemática y la coherencia de la legislación para garantizar la
seguridad jurídica y facilitar el cumplimiento de las normas.
1.2.1.2.
Recuerdan que la
Corte Constitucional, en la Sentencia C – 951 de 2014 señaló que la
consagración de faltas gravísimas en la Ley 1437 de 2011 quebranta de manera
ostensible el artículo 158 de la Constitución pues hace que el legislador
incursione en el derecho disciplinario en un ordenamiento distinto:
“En
sexto lugar, al elevar a falta gravísima cualquier comportamiento susceptible
de adecuación típica a alguno de los tres grupos identificados en la norma, ya
sea por infracción al derecho de petición, por desconocimiento de los derechos
de las personas o por violación de cualquiera de las prohibiciones, la norma
quebranta de manera ostensible el artículo 158 Superior, en la medida en que el
legislador especial del derecho de petición, incursiona en el campo del
legislador de otra especialidad normativa como lo es el derecho disciplinario,
que en un ordenamiento distinto ha realizado la labor de identificación y
clasificación de las faltas que afectan la buena marcha de la administración
pública. Esta labor queda ahora sin efecto en la medida que una norma
estatutaria, de mayor jerarquía, equipara la violación del derecho de petición,
o incluso la mora en la respuesta, a cualquier comportamiento de los
tipificados en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Así, quedarían expuestos a
la misma sanción de destitución e inhabilidad general de diez (10) a veinte
(20) años, la persona que incurre en mora en el derecho de petición y aquella
que, siendo destinatario del ius puniendi del Estado, comete una masacre o
incurre en el tipo de desaparición de personas o irroga un millonario
detrimento patrimonial al erario. Esta evidente desproporción, representa un
quebrantamiento no solo del principio de unidad de materia sino, sobre todo,
del valor constitucional de justicia e igualdad que impregna la Carta Política
desde el preámbulo hasta su último artículo”.
1.2.1.3.
Aducen que al
introducir una nueva falta gravísima de los servidores públicos en la
disposición acusada se desconoció el principio de seguridad jurídica, pues se
está presentando una dispersión jurídica de las normas del derecho
disciplinario, lo cual contradeciría el principio de unidad de materia que debe
seguir toda ley de la República.
1.2.2.  Vulneración de los principios
de proporcionalidad
Indican que la consagración como falta
gravísima de la conducta de no resolver oportunamente los recursos vulnera el
principio de proporcionalidad consagrado en el preámbulo y en el artículo 13 de
la Constitución Política:
1.2.2.1.
Expresan que no
resulta razonable ni proporcional sancionar a un servidor público que no
conteste un recurso en el término establecido por la ley con la sanción más
grave que establece el derecho disciplinario en nuestro país.
1.2.2.2.
Señalan que no es
razonable ni proporcional que por una falta no tan grave como no resolver
oportunamente un recurso, se destituya a un servidor público y se le apliquen
las consecuencias adicionales contempladas en el artículo 45 de la Ley 734 de
2002:
“Artículo 45.
Definición de las sanciones.
1. La destitución e
inhabilidad general implica:
a) La terminación de la relación del servidor
público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y
remoción, de carrera o elección, o
b) La desvinculación del cargo, en los
casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o
c) La terminación del
contrato de trabajo, y
d) En todos los casos anteriores, la
imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por
el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera”.
1.2.2.3.
Manifiestan que al
establecer una sanción disciplinaria gravísima por el hecho de no contestar
oportunamente un recurso, se estaría igualando la sanción de este
comportamiento con la de realizar objetivamente una descripción típica consagrada
en la ley como delito o con la de dar lugar a que se extravíen, pierdan o dañen
bienes del Estado.
1.2.2.4.
Agregan que el
legislador no puede desconocer los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, los cuales han sido reconocidos por la jurisprudencia de la
Corte Constitucional en la Sentencia C–022 de 1996:
“El concepto de proporcionalidad comprende
tres conceptos parciales: la adecuación  de los medios escogidos para la
consecución del fin perseguido, la necesidad de la utilización de esos medios
para el logro del fin (esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al
fin y que sacrifique en menor medida los  principios constitucionales
afectados por el uso de esos medios), y la proporcionalidad en sentido estricto
entre medios y fin, es decir, que el principio satisfecho por el logro de este
fin no sacrifique principios constitucionalmente más importantes”
1.2.2.5.
Afirman que en la
Sentencia C–951 de 2014, la Corte Constitucional consideró que vulneraba el
principio de proporcionalidad la tipificación como gravísima de la conducta de
no atender las peticiones o no resolverlas dentro de los términos fijados para
ello:
“La Corte encuentra que a la luz de estos
elementos, si bien la calificación como falta disciplinaria la desatención al
derecho de petición y la contravención de las prohibiciones y de los derechos
de las personas de que trata la Primera Parte del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no riñe con la Constitución,
la connotación como gravísima de esta falta quebranta el derecho a la igualdad
(art. 13 C.P.) del cual se deprende el principio de proporcionalidad entre la
conducta y la sanción a imponer. En consecuencia, procederá a declarar exequible
el artículo 31 del proyecto de ley estatutaria revisado, salvo el vocablo “gravísima”,
el cual será declarado inexequible”.
1.2.2.6.
Agregan que la Corte a través de la
sentencia C–951 de 2014, determinó que las faltas gravísimas se encuentran
establecidas taxativamente en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 “numerus
clausus”, mientras que las graves y leves están previstas “numerus
apertus”. Si bien, este hecho no impide al legislador establecer otras
conductas constitutivas de faltas gravísimas, se debe hacer en concordancia con
lo ya dispuesto en el Código Disciplinario Único, lo cual no ocurre con lo
establecido por el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011.
1.2.3.  Vulneración del principio de
buena fe
Consideran que se vulnera el
principio de buena fe contemplado en el artículo 83 de la Constitución, pues la consagración de esta falta gravísima
presume que el servidor público actuó de mala fe y con dolo cuando no resuelve
un recurso en el término establecido por la Ley. En virtud de lo anterior, manifiestan
que no cabría ningún tipo de excusa o la posibilidad de desvirtuar la mala fe
con la cual supuestamente actuó el servidor público, configurándose así una
vulneración expresa de la presunción de buena fe que tienen todas las
actuaciones de los servidores públicos.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1.  Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, por intermedio de apoderado, solicita se declare la inexequibilidad
de la norma acusada con base en los siguientes fundamentos:
1.3.1.1.
Señala que la
Corte ya se ha pronunciado respecto de una previsión muy similar a la acusada,
referida al desconocimiento del derecho de petición en la sentencia C-951 de
2014, en ese entendido, resultan  extensivas y extensibles, mutatis
mutandis, aquellas razones a la norma demandada. En la citada providencia,
la Corte estimó que “si bien la calificación como falta disciplinaria la desatención
al derecho de petición (…) no riñe con la constitución, la connotación como
gravísima de esta falta quebranta el derecho a la igualdad”.
1.3.1.2.
Expresa que las
consideraciones hechas por la Corte en la sentencia C–951 de 2014, se estiman
válidas frente a la calificación como falta gravísima de la no resolución
oportuna de recursos en sede administrativa, puesto que donde existe la misma
disposición, es aplicable la misma razón, en tanto que la Corte considera el
derecho al recurso como parte integrante del núcleo esencial del derecho de
petición.
1.3.1.3.
Indica que lo
establecido por el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, desconoce el artículo 13
de la Carta al establecer un efecto desproporcionado e irrazonable, estimándose
así como inconstitucional.
1.3.1.4.
Manifiesta que en
lo atinente a la unidad de materia, la expresión “gravísima” viola este
principio que debe ser respetado por el legislador, citando como fundamento lo
estimado por esta Corte en la sentencia C–951 de 2014, que al respecto arguyó “al
elevar a falta gravísima cualquier comportamiento susceptible de adecuación
típica (…) por infracción al derecho de petición (…) la norma quebranta de
manera ostensible el artículo 158 Superior, en la medida en que el legislador
especial del derecho de petición, incursiona en el campo del legislador de otra
especialidad como lo es el derecho disciplinario. Así quedarían expuestos a la
misma sanción de destitución e inhabilidad (…) la persona que incurre en mora
en el derecho de petición”.
1.3.1.5.
Finalmente aduce
en cuanto a la calidad de gravísima de la falta consistente en no dar oportuna
respuesta a los recursos interpuestos en sede administrativa, aplicando un test
de proporcionalidad o juicio de justificación, que la medida es
constitucionalmente ilegitima, toda vez que contraría expresos mandatos constitucionales,
en este sentido considera que la medida no es necesaria, pues será la autoridad
disciplinaria la que califique la gravedad de la sanción a establecer en un
caso concreto. Igualmente, indica que la medida es eficaz y que resulta ser
desproporcionada e irrazonable pues, como se dijo, induce a una situación
extrema que el texto constitucional repele.
1.3.2.  Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado
La Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado, por intermedio de su presidente, solicita que se declare la
constitucionalidad de la norma demandada con fundamento en los
siguientes argumentos:
1.3.2.1.
Aduce que el
artículo 86 del C.P.A.C.A. es desarrollo directo de la Constitución
Política, destacándose el deber que tienen las autoridades en las actuaciones
administrativas, entre ellas la de resolver los recursos administrativos,
protegiendo los derechos de las personas en especial el debido proceso (art. 29
C.P.) y en cumplimiento de los principios constitucionales de la función
administrativa (art. 209 C.P.). El debido proceso administrativo, debe integrar
las garantías previas referentes a la expedición de actos y procedimientos y
las garantías posteriores que se refieren a la posibilidad de cuestionar la
validez jurídica de dichos actos y procedimientos, tal como lo reiteró la Corte
en la Sentencia C–089 de 2011.
1.3.2.2.
Afirma que la norma
acusada, tiene como propósito la efectividad de los mandatos constitucionales a
un debido proceso “sin dilaciones injustificadas” en el que se garantice
el derecho de “defensa y contradicción”, previstos en el artículo 29
Superior y los principios de eficacia, economía y celeridad del artículo 209,
ibídem, para lo cual se vincula de manera efectiva a las autoridades bajo el
mandato de resolver los recursos  en forma oportuna. Cita el interviniente,
providencias constitucionales como la C–875 de 2011 y la C–034 de 2014, donde
se plasma la importancia del debido proceso administrativo, la armonización de
los mandatos del artículo 29 de la Constitución con los principios del artículo
209 de la misma normatividad, y la materialidad de los principios de celeridad
y eficacia dentro del proceso administrativo.
1.3.2.3.
En el mismo
sentido, aduce que resulta un contrasentido solicitar la declaratoria de
inconstitucionalidad, de una disposición legal que tiene por objeto proteger
los derechos constitucionales fundamentales de las personas y observar los
principios propios de la función administrativa, tal como se deduce de la
lectura de la exposición de motivos del proyecto de ley que precedió a la Ley
1437 de 2011, el cual fue conocido por la Corte a través de las sentencias C–875
de 2011 y C–951 de 2014. Si se declarara la inexequibilidad solicitada, se iría
en contravía del principio de supremacía constitucional, la prevalencia de los
derechos fundamentales y los principios que rigen la función administrativa.
1.3.2.4.
Manifiesta que en
el ejercicio de la libertad de configuración, el legislador a través del
artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, potestativamente y bajo un propósito
constitucionalmente legítimo, estableció el término para cumplir una actuación
administrativa y la sanción por su incumplimiento. Ahora bien, no puede
sostenerse que el acaecimiento del silencio administrativo negativo es
consecuencia jurídica suficiente para superar la omisión del deber de respuesta
de la Administración, más bien es la violación del derecho constitucional de
petición y la resolución de recursos en sede administrativa, tal como lo sostiene
la Corte en la Sentencia T–377 de 2000.
1.3.2.5.
Indica, que la
norma de la cual se reprocha su constitucionalidad, no establece automáticamente
una sanción como lo pretende hacer ver la demanda, pues a la autoridad
disciplinada se le aplicará el debido proceso previsto en la Ley 734 de 2002.
1.3.2.6.
El interviniente
considera, teniendo de presente que la medida legislativa demandada  involucra
un escrutinio de la proporcionalidad y razonabilidad, que está llamado a
aplicarse un test integrado en la modalidad leve, con el fin de establecer la legitimidad
del fin y la adecuación de la medida para alcanzarlo (C–673 de
2001). El resultado de este test, en el sentir del interviniente, no será otro
que el de la constitucionalidad de la medida legislativa, amén de que el fin
propuesto por la misma es constitucionalmente legitimo (art. 29 y 209 C.N.) y
la medida es adecuada para alcanzarlo, toda vez que no se controvierte el
debido proceso disciplinario.
1.3.3.  Pontificia Universidad Javeriana de Cali
Alejandro José Ariza Aguilar en
representación de la Carrera de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana
de Cali, intervino en el proceso de la referencia para defender las
pretensiones de los demandantes y solicitar a esta Corporación se declare la inexequibilidad
de la norma demandada. Lo anterior en atención a las siguientes razones:
1.3.3.1.
Manifiesta que la
expresión demandada afecta el orden justo jurídico (preámbulo) establecido por
el constituyente primario porque entroniza en contra del titular de la función
un efecto-causa exorbitante que rompe el equilibrio normativo, en tanto que lo
somete a una presión indebida e injustificada. Una cosa es la parte fundamental
de la celeridad que impone una carga moral y normativa de justicia en la
decisión del servidor público, y otra bien diferente la instrumental en donde
aquél para evitar el castigo, sacrifica lo sustancial, esto equivale a decir
que, en otras palabras, con el contenido de la norma demandada se está
sacrificando lo sustancial por lo instrumental.
1.3.3.2.
Sostiene que la
expresión demandada conculca el artículo 13 de la Carta, pues establece para el
servidor público una carga desproporcionada al ejercicio normal de la función
administrativa respecto, no solo de las otras funciones, sino al interior de sí
misma, pues rompe el equilibrio entre los servidores que tienen que resolver
recursos y los que no, lo cual no resulta correcto.
1.3.3.3.
Aunado a lo
anterior, indica que con la norma puesta en entredicho constitucional se
quebranta el artículo 29 Superior referente al debido proceso, el cual debe ser
analizado en congruencia con el Código Único Disciplinario (Ley 734 de 2002),
pues la norma demandada al establecer que la mora en resolver el recurso
constituye una falta gravísima, remite al agente a un procedimiento típicamente
inquisitivo en donde la contradicción, en este caso, queda ausente puesto que
la expresión gravísima del último inciso del artículo 86 de la Ley 1437
de 2011, lo que ha hecho es configurar legalmente un acto de responsabilidad
objetiva, con lo cual niega la defensa técnica y material del implicado.
1.3.3.4.
En igual sentido,
argumenta que se vulnera el principio de la buena fe establecido en el artículo
83 del texto constitucional, en la medida en que determinar como gravísima la
mora en el cumplimiento de una obligación a un servidor público, es calificar
dicha conducta como objetiva a secas, sin dar lugar a controvertir la decisión,
lo que rompe el equilibrio dinámico de la estructura normativa en que se
sustenta la convivencia, que en últimas viene a ser el principio de la buena fe
y la confianza legítima.
1.3.3.5.
Finalmente, aduce
que la norma acusada va en contravía de lo establecido por el artículo 158 de
la Constitución Política, en el entendido de que una cosa es la expedición de
un código especializado pero dogmático y procedimental, como lo es el CPACA, y
otra muy distinta es incluir en él una adición a otro, también especial pero de
carácter sancionatorio. Lo anterior, hace que surja una incompatibilidad
material entre la unidad temática de la norma y el precepto específico
contenido en ella que aquí se demanda.
1.3.4.  Universidad Católica de Colombia
El Decano de la Facultad de Derecho de la
Universidad Católica de Colombia, presentó escrito solicitando que se declare
la inconstitucionalidad de la norma en su expresión demandada por las
siguientes razones:
1.3.4.1.
Señala que el
principio de unidad de materia, ya ha sido objeto de análisis por la Corte, en
sentencias como la C – 951 de 2014, deduciéndose que este principio busca que
las disposiciones que hacen parte de una ley tengan “coherencia temática y
una clara correspondencia lógica con la materia general de la misma”.
1.3.4.2.
En el mismo
sentido manifiesta,  que la finalidad del principio de la unidad de materia es
racionalizar y tecnificar el proceso normativo, y así impedir, incongruencias
temáticas. No obstante, la Corte ha precisado que la aplicación del principio
debe ser flexible, para evitar que se convierta en un obstáculo para el trabajo
legislativo.
1.3.4.3.
Manifiesta que en el examen de
constitucionalidad de normas que eventualmente transgredan la unidad de
materia, según el método que la misma Corte ha desarrollado, en primer lugar se
debe identificar el alcance material o contenido temático de la ley, para
seguidamente,  verificar si existe o no la mencionada conexidad entre la
previsión acusada y el contenido temático de la ley.
1.3.4.4.
Sobre la
violación del artículo 13 Superior, aduce el interviniente que el legislador en
ejercicio de su libertad de configuración normativa, está en la obligación de
respetar los principios constitucionales de proporcionalidad y razonabilidad,
los cuales se erigen como un límite al ius puniendi del Estado. De tal
manera, que dejar en pie de igualdad desde el punto de vista de la sanción, al
servidor público moroso, con quienes han cometido alguna de las faltas
descritas en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002, resulta desproporcional en
la afectación del bien protegido y la finalidad propuesta en la Ley 1437 de
2011, con la afectación que busca el artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
1.3.5.  El Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre
El director del Observatorio de
Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre y Hans Alexander Villalobos Díaz, estudiante de pregrado de
la Facultad de Derecho de la misma Universidad, solicitaron se declare la
inconstitucionalidad de la norma bajo estudio, con base en los siguientes argumentos:
1.3.5.1.
En lo atinente al
principio de unidad de materia, consideran los intervinientes, que el
legislador en el ejercicio de su libertad configurativa debe tener en cuenta este
principio ya que los dos no se controvierten entre sí.
1.3.5.2.
Manifiestan que
el artículo 86 acusado, está incluido en la primera parte del C.P.A.C.A.,
cuyos motivos de redacción son el eficiente funcionamiento de la administración
y la primacía de los intereses generales. De tal manera, que la expresión
“gravísima” demandada no transgrede a la Constitución, ya que posee un fin
constitucionalmente legítimo y tampoco va en contravía de los motivos de
redacción de la Ley 1437 de 2011. Por lo anterior, la norma debería declararse
exequible.
1.3.5.3.
No obstante, indican
que existe una violación al principio de proporcionalidad, pues la norma
acusada no distingue que la no resolución del recurso en el término legal,
puede llevar a que dicho recurso nunca sea resuelto o a que sea resuelto fuera
del término. En este sentido, con el artículo 86 se le da un tratamiento
idéntico a situaciones de hecho completamente disimiles, que aunque requieran
sanción, no es justificable que sea considerada idéntica.
1.3.5.4.
Aducen que la
Corte se ha pronunciado en ese sentido, en la Sentencia C–951 de 2014,
estimando que “(…) la norma no establece  gradualidad alguna entre los
diferentes comportamientos. Atribuye a todos ellos la misma consecuencia
jurídica con independencia de la afectación o no de derechos fundamentales. (…)
Esta condición, que de suyo implica desconocimiento del principio de
proporcionalidad, lleva consigo también el desconocimiento del valor
constitucional de la justicia (Preámbulo y Artículo 2 C.P.), como quiera que se
da idéntico tratamiento a comportamientos de connotación jurídicamente
distinta”.
1.3.6.  Universidad Santo Tomas
El Decano de la Facultad de Derecho de la
Universidad Santo Tomas y el Director del Consultorio Jurídico de la misma Universidad,
solicitan a la Corte Constitucional que se declare la inexequibilidad de los
artículos bajo estudio, por los siguientes motivos:
1.3.6.1.
Manifiestan que
conforme a la Sentencia C–030 de 2012, la determinación de la tipicidad en
materia disciplinaria es más flexible que en materia penal, sin embargo exige
que se determine el alcance de la conducta y la correspondiente sanción. El
alcance es determinado por factores de culpabilidad y dolo, según los bienes
jurídicos afectados por la conducta y la naturaleza de la misma.
1.3.6.2.
En igual sentido,
afirman que con la previsión acusada se vulnera el principio de tipicidad, pues
a pesar de que en el tipo disciplinario se determinan los elementos de la
conducta punible, no se relacionan estos con la graduación de la falta, porque
al considerarse una omisión como falta gravísima se entiende su comisión
dolosa, no simplemente culposa.
1.3.6.3.
Citan la
Sentencia C–155 de 2002, donde la Corte analiza la ley disciplinaria en lo
atinente a la tipificación de conductas como faltas disciplinarias en tipos
abiertos que suponen un amplio margen de valoración, lo cual ha permitido que
se haya creado un sistema de incriminación denominado “numerus apertus”, en
el cual no se señala si la modalidad de la conducta es culposa o dolosa y
frente al cual la Corte señaló que “el sistema de numerus apertus supone
igualmente que el fallador es quien debe establecer cuales tipos disciplinarios
admiten la modalidad culposa partiendo de la estructura del tipo, del bien tutelado
o del significado de la prohibición”.
1.3.6.4.
Indican que al considerar
una falta “gravísima” el hecho de que el servidor público no resuelva en el
término legal, los recursos interpuestos en sede administrativa, se vulnera
claramente el derecho a la igualdad, pues según los intervinientes, el artículo
86 de la Ley 1437 de 2011, no permite que el fallador califique la falta
graduándola como culposa o dolosa, tal como lo establece el artículo 43 del
Código Disciplinario Único.
1.3.6.5.
Aducen que la
norma acusada, en su expresión “gravísima”, va en contravía de la unidad de
materia, ampliamente analizada por la Corte en Sentencias como la C–133 de
2012, en la que se estimaron las dos condiciones específicas para que el
Congreso ejerza su función legislativa “(i) definir con precisión, desde el
mismo título del proyecto, cuáles habrán de ser las materias de que se va a
ocupar al expedir la ley, y, simultáneamente (ii) mantener una estricta
relación interna, desde una perspectiva sustancial, entre las normas que harán
parte de la ley, de manera que exista entre ellas coherencia temática (…)”. Condiciones
éstas que terminan por materializar la unidad de materia legislativa, la cual
no se ve reflejada en el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, que gradúa la
gravedad de una falta disciplinaria en un articulado, cuya unidad de materia es
lo contencioso administrativo y no lo disciplinario, quebrantándose de igual
manera la libertad del fallador disciplinario, para determinar el grado de la
falta cometida por el funcionario.
1.3.7.
Universidad de
Caldas
Ricardo Antonio Riveros estudiante de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Caldas y Oscar Fernando Betancour
García asistente docente del área de derecho privado del Consultorio Jurídico
de la misma Universidad, bajo la coordinación del profesor Carlos Alberto
Agudelo, solicitan que se declare la inexequibilidad de la norma acusada con
base en los siguientes fundamentos:
1.3.7.1.
Consideran que el
artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, es una evidente materialización del derecho
de petición consagrado en el artículo 23 de la Carta, en tanto los recursos
presentados ante las decisiones de las autoridades, se constituyen en una
extensión de una petición original, en virtud de lo cual, pueden atribuírsele a
los recursos en sede administrativa características extensibles del derecho de
petición, como la de ser un derecho fundamental y herramienta para el
cumplimiento de derechos.
1.3.7.2.
Manifiestan que el planteamiento realizado
por el accionante, sobre la taxatividad de las faltas disciplinarias contenidas
en el artículo 48 del estatuto disciplinario es apropiado, por cuanto el
derecho disciplinario por aplicar las potestades punitivas del Estado debe
tener un grado mayor de certeza. En el ordenamiento jurídico se han previsto
unos límites de competencia que impiden que existan faltas gravísimas dispersas
y para ello se debe respetar el cuerpo normativo disciplinario.
1.3.7.3.
Citan la
Sentencia C–951 de 2014, con el fin de precisar dos aspectos importantes, ya
que en dicha providencia se estudió el alcance del principio de unidad de
materia respecto de la previsión normativa de sanciones disciplinarias ante la
falta de respuesta del derecho de petición. El primero es que los recursos en
sede administrativa son una expresión del derecho fundamental de petición y
resulta viable trasladar los alcances normativos de ciertas sub reglas para la
resolución del caso concreto. En ese sentido, pueden trasladarse los elementos
sobre la desproporción entre la conducta reprochada y la sanción expuestos en
la sentencia C–951 de 2014, resultando de ello que, calificar la omisión de
respuesta a un recurso en sede administrativa como falta gravísima, de entrada,
es excesiva; máxime cuando de ello no se genera per se una barrera a la
administración de justicia. En segundo lugar, resultaría suficiente para la
declaratoria de inexequibilidad advertir sobre la afectación del principio de
unidad de materia.
1.3.7.4.
Aducen que en la
precitada providencia, se estudió el sentido material de una disposición
similar a la que nos ocupa, discutiéndose  la proporcionalidad de la sanción
disciplinaria gravísima para los eventos en que no se resolviera oportunamente
el derecho de petición. Frente a aquella previsión, se decidió la
inexequibilidad parcial de la expresión “gravísima” al considerarse que igualar
en términos sancionatorios hipótesis de conductas sumamente gravosas para la
administración pública, con la omisión en la resolución de los recursos,
resultaba desproporcionado en estricto sentido.
1.3.7.5.
Finalmente,
expresan que la inclusión como falta gravísima a la omisión del servidor de
resolver oportunamente los recursos en sede administrativa, resulta atentatoria
del principio constitucional de unidad de materia, por la falta de conexidad
estricta y además de desproporcionada en el estándar de igualdad prohijado por
el constituyente.
2.
CONCEPTO
DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador General de la Nación
solicita que se declare la exequibilidad de la norma demandada por los
siguientes motivos:
2.1.
Señala en cuanto a
la violación del principio de unidad de materia, que este cargo no cumple con
el requisito de certeza para que se configure adecuadamente la violación.
Resalta que aunque los accionantes mencionan el artículo 158 constitucional, no
esbozan una argumentación tendiente a demostrar que el legislador vulneró el
principio de unidad de materia, limitándose simplemente a mencionarlo.
2.2.
En igual sentido
se refiere a la pertinencia, expresando que en la demanda no se hace un
reproche constitucional enfrentando la Carta con el precepto acusado, y más
bien se hace un reproche de legalidad, que para los efectos de admisibilidad
del cargo, no tiene fundamento.
2.3.
Resalta que para
demostrar una violación al artículo 158 Superior, los accionantes debieron demostrar
que la previsión acusada no tiene relación temática, sistemática o teleológica
con la Ley 1437 de 2011.
2.4.
Aduce que la
unidad de materia se predica de un mismo articulado normativo, más no con la
temática de una ley distinta, como lo pretenden hacer ver los accionantes.
2.5.
Expresa que el
establecimiento de sanciones por conductas consideradas antijurídicas, hace parte
de la libertad de configuración legislativa de la que goza el Congreso, siempre
que como se estimó en la sentencia C–490 de 2011 se cumplan con
“determinados principios y valores, derivados de la cláusula general del debido
proceso, para que sean compatibles con la constitución.
2.6.
El Jefe del
Ministerio Público manifiesta que la norma acusada es respetuosa del principio
de proporcionalidad, buena fe y el derecho a la igualdad, toda vez que, el
considerar la falta gravísima no implica que se presuma el dolo del
servidor público. Según el numeral 9° del artículo 43 de la Ley 734 de 2002, “la
realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa
grave, será considerada falta grave”, lo cual quiere decir que, en el proceso
disciplinario, únicamente si se prueba el dolo la conducta puede ser
considerada como una falta gravísima. De lo contrario, la falta será tratada
como realizada con culpa grave y sancionada de conformidad.
2.7.
Considera que el
dolo debe probarse en el trámite disciplinario, en el cual se deben respetar
las garantías constitucionales del procesado, con el fin de aplicarle la
sanción pertinente.
3.     CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
3.1.
COMPETENCIA
Conforme al numeral 5º del artículo
241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de
la constitucionalidad de las normas demandadas.
3.2.
APTITUD
DE LOS CARGOS FORMULADOS EN LA DEMANDA
El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los
elementos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de
control de constitucionalidad[1].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición determinada debe indicar con
precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la
razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.
Por otro lado, en la Sentencia C–1052 de 2001, esta
Corporación señaló las características que debe reunir el concepto de violación
formulado por el demandante, estableciendo que las razones presentadas por el
actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes[2],
requisitos cumplidos por los dos primeros cargos formulados por los demandantes:
3.2.1.
Cargo frente a
la vulneración de la unidad de materia
3.2.1.1.
El primer cargo es
cierto y claro, pues los demandantes señala que se incluyó la tipificación de
una falta gravísima dentro de una ley distinta al Código Disciplinario Único,
lo cual es verdad, pues a través de la norma demandada efectivamente se
tipificó la no resolución de recursos como falta gravísima en el Código de
Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo:
“La no resolución oportuna de los recursos constituye falta
disciplinaria gravísima”.
El cargo plantea un debate claro desde el punto de vista
constitucional consistente en determinar si pueden consagrarse faltas
gravísimas en una ley distinta al Código Disciplinario y en concreto en el
Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo.
3.2.1.2.
En relación con el
requisito de suficiencia esta Corporación ha señalado de manera reiterada que
cuando formula una acusación por vulneración de la unidad de materia,
corresponde al demandante demostrar:
(i)
Cuál es el
contenido material o temático de la ley concernida, lo cual es cumplido por los
accionantes al señalar que éste corresponde a la regulación del procedimiento
administrativo y contencioso administrativo.
(ii)
Cuáles son las
disposiciones de dicha ley que no guardan relación de conexidad con dicha
materia, lo cual identificado en la demanda al señalar la expresión demandada
del artículo 86 de la Ley 1437 de 2011.
(iii)
Las razones por
las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema
de la ley, lo cual es explicado por los demandantes y se centra en señalar que
no deberían incluirse faltas disciplinarias gravísimas en una ley
administrativa fuera del Código Disciplinario Único.
3.2.1.3.
Frente a la
pertinencia constitucional, la demanda plantea un debate sobre la posible
vulneración de los artículos 158 y 169 de la Carta Política, al cuestionar si
es posible incluir la tipificación de faltas disciplinarias en la Ley 1437 de
2011, temática con una evidente relevancia constitucional que incluso ya se consideró
relevante en la Sentencia C–951 de 2014, en la cual se analizó el artículo 31
de dicha ley, en la cual se contempló como falta disciplinaria “la falta
de atención a las peticiones y a los términos para resolver”.
3.2.2.
Cargo frente a
la vulneración del principio de proporcionalidad
3.2.2.1.
El segundo cargo
es cierto y claro, pues señala que la norma demandada tipifica como gravísima
la mera infracción de términos procesales en la respuesta de un recurso, lo
cual efectivamente corresponde con el texto legal y genera un debate sobre si
la gravedad de esta sanción puede llegar a afectar el principio de
proporcionalidad y con el ello el derecho a la igualdad.
3.2.2.2.
Este cargo también
cumple con el requisito de suficiencia, pues expone las normas constitucionales
presuntamente vulneradas y las razones por las cuales se da dicho
desconocimiento. En este sentido, los demandantes exponen las razones por las
cuales consideran inconstitucional sancionar a un servidor público que no
conteste un recurso en el término establecido por la ley con la sanción más
grave que establece el derecho disciplinario en nuestro país como es la
destitución.
Igualmente, los accionantes también utilizan argumentos de la
jurisprudencia de la Corte para plantear que en la Sentencia C–951 de 2014, la
Corte Constitucional consideró que vulneraba el principio de proporcionalidad
la tipificación como gravísima de la conducta de no atender las peticiones o no
resolverlas dentro de los términos fijados para ello.
3.2.2.3.
Finalmente
este cargo tiene pertinencia constitucional pues señala la infracción del
principio de proporcionalidad, reconocido ampliamente por la jurisprudencia de
esta Corporación a partir del derecho a la igualdad.
En este sentido cabe destacar
que la demanda ha originado un interesante debate de naturaleza constitucional
sobre quienes consideran que la norma resulta proporcional entre las
intervenciones del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, de la Facultad de
Derecho de la Universidad Católica de Colombia, del Observatorio de
Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre, de la Universidad Santo Tomas, de la Universidad de Caldas y
de la Facultad de Derecho de la Universidad Javeriana que consideran que la
expresión gravísima es inconstitucional y las de la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado y del Ministerio Público que defienden la
exequibilidad de esta palabra.
3.2.3.  Cargo frente a la vulneración de la buena
fe
No se admitirá el cargo en relación con la
presunta vulneración del principio de buena fe por las siguientes razones:
En primer lugar, el cargo no es cierto,
pues en ningún momento la norma presume el dolo ni la mala fe, ya que la norma
simplemente consagra la parte objetiva del tipo, pero como en cualquier otra
falta disciplinaria es necesaria también la parte subjetiva, la cual exige que
se demuestre el dolo o la culpa del servidor público, tal como exige el
artículo 13 de la Ley 734 de 2002: “Artículo  13. Culpabilidad. En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de
responsabilidad objetiva. Las faltas sólo son sancionables a título de dolo o
culpa”.
Tampoco es cierto que el servidor público
no puede en ningún caso excusar su responsabilidad, pues la Ley 734 de 2002
también reconoce la existencia de causales de exclusión de la misma, lo cual se
aplica también a las faltas gravísimas. En este sentido, el artículo 28 de la
Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único) señala la existencia de siete
causales de justificación que pueden aplicarse respecto de cualquier falta
disciplinaria:
“Causales de exclusión de la
responsabilidad disciplinaria. Está exento de responsabilidad disciplinaria
quien realice la conducta:
1. Por fuerza mayor o caso fortuito.
2. En estricto cumplimiento de un deber
constitucional o legal de
mayor importancia que el sacrificado.
3. En cumplimiento de orden legítima de
autoridad competente emitida con las formalidades legales.
4. Por salvar un derecho propio o ajeno al
cual deba ceder el cumplimiento del deber, en razón de la necesidad,
adecuación, proporcionalidad y razonabilidad.
5. Por insuperable coacción ajena o miedo
insuperable.
6. Con la convicción errada e invencible
de que su conducta no constituye falta disciplinaria.
7. En situación de inimputabilidad. En
tales eventos se dará inmediata aplicación, por el competente, a los mecanismos
administrativos que permitan el reconocimiento de las inhabilidades
sobrevinientes”.
Adicionalmente, se considera que este
cargo tampoco cumple con los requisitos de suficiencia y pertinencia, pues
apenas realiza una afirmación sobre la posible vulneración de la buena fe sin
explicar las razones constitucionales que lo sustentan.
3.3.
INTEGRACIÓN DE
LA UNIDAD NORMATIVA
3.3.1.  Según lo previsto en el inciso 3º del
artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, la Corte puede integrar la unidad
normativa[3],
con el objeto de buscar evitar, que proferido un pronunciamiento
parcial, se genere incertidumbre acerca del contenido armónico e integrado de
la disposición legal objeto de análisis, con lo cual el fallo produzca una
interpretación del contenido de la norma que resulte “incoherente o
inaplicable"[4].
3.3.2.  De esta manera, la integración normativa
posee tres (3) significados: (i) la realización de un deber de quien
participa en el debate democrático, a través de la acción de
inconstitucionalidad de que trata el art. 241 CP, consistente en la
identificación completa del objeto demandado, que incluye todos los elementos
que hacen parte de una unidad indisoluble creada por el Derecho; (ii) es
un mecanismo que hace más efectivo el control ciudadano a las decisiones del
legislador; (iii) y es, finalmente, una garantía que opera a favor de la
coherencia del orden jurídico, pues su conformación determina que el poder del
juez constitucional para resolver un asunto en sus problemas jurídicos
sustanciales, pueda efectuarse sobre todos los elementos que estructuran una determinada
construcción jurídica[5].
3.3.3.  La jurisprudencia ha señalado que la integración de la unidad normativa procede en los siguientes eventos: “(i)
cuando un ciudadano demanda una disposición que, individualmente, no tiene un
contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla,
resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de
otra disposición que no fue acusada; (ii) en aquellos casos en los cuales la
disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del
ordenamiento que no fueron demandadas, con el propósito de evitar que un fallo
de inexequibilidad resulte inocuo; (iii) cuando la norma demandada se encuentra
intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta
serias dudas de constitucionalidad”[6].
3.3.4.  En este caso se configura la primera
causal para la aplicación de la integración de la unidad normativa frente
al primer cargo formulado por los demandantes, ya que su cuestionamiento sobre
la inclusión de una falta en el Código Disciplinario no solamente se dirige a
la expresión gravísima sino a la totalidad del inciso mediante el cual se
consagra esta falta.
3.3.5.  En este sentido, la Corte ha reconocido
que en razón del carácter informal de la acción pública, que ha de despojarse
de tecnicismos y complejidades procesales con miras a la efectividad del
derecho político del ciudadano (art. 40 C.P.), puede estructurar la proposición
jurídica completa, es decir, la regla de Derecho sobre la cual habrá de recaer
el examen de constitucionalidad y el fallo[7].
3.3.6.  De esta manera, la proposición jurídica
completa exige incluir toda la expresión que consagra como falta disciplinaria
gravísima la no resolución oportuna de los recursos.
3.3.7.  Por lo anterior, la Corte Constitucional
estudiará la constitucionalidad de la expresión “La no resolución oportuna
de los recursos constituye falta disciplinaria gravísima”.
3.4.
PROBLEMAS
JURÍDICOS
3.4.1.  Teniendo en cuenta que solamente se han
admitido los dos (2) primeros cargos formulados por el demandante se analizarán
los siguientes problemas jurídicos: i) si la inclusión de una falta
disciplinaria en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo vulnera el principio de unidad de materia y con ello los
artículos 158 y 169 de la Constitución Política y (ii) si la
calificación como gravísima de una falta consistente en no contestar un recurso
administrativo vulnera el principio de proporcionalidad y con ello el artículo
13 de la Constitución.
3.4.2.  Para resolver estos problemas
jurídicos se abordarán los siguientes temas: (i) el principio
constitucional de la unidad de materia, (ii) el alcance del Derecho
disciplinario como parte del Derecho administrativo sancionador en el Estado
Social de Derecho y (iii) la norma demandada.
3.5.
EL PRINCIPIO
CONSTITUCIONAL DE LA UNIDAD DE MATERIA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
3.5.1.  Contenido y alcance
El principio de unidad de materia se
encuentra consagrado expresamente en el artículo 158 de la Constitución
Política, conforme al cual “todo proyecto de  ley debe referirse a una
misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella”. Dicho mandato, a su vez, se complementa con el
previsto en el artículo 169 del mismo ordenamiento Superior, al prescribir éste
que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”[8].
Por su parte, el Reglamento del Congreso en su artículo 148 señala que “cuando
un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de
la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la
Comisión”.[9]
De esta manera, este principio se traduce en la exigencia de que en toda ley debe existir
correspondencia lógica entre el título y su contenido normativo, así como
también, una relación de conexidad interna entre las distintas normas que la
integran[10].
A través de
este axioma la Constitución Política le está señalando al Congreso de la
República dos (2) condiciones específicas para el ejercicio de la función
legislativa: (i) definir con  precisión, desde el mismo título del
proyecto, cuáles habrán de ser las materias de que se va a ocupar al expedir la
ley, y, simultáneamente, (ii) mantener una estricta relación interna,
desde una perspectiva sustancial, entre las normas que harán parte de la ley,
de manera que exista entre ellas coherencia temática y una clara
correspondencia lógica con la materia general de la misma, resultando
inadmisibles las modificaciones respecto de las cuales no sea posible
establecer esa relación de conexidad[11].
3.5.2.  Alcance del control
La violación del principio de
unidad de materia constituye un vicio de carácter material y no formal, toda
vez que el juicio que debe adelantar el juez constitucional consiste
esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposición acusada, con
el fin de verificar que éste guarde coherente relación con el estatuto legal
del cual hace parte. En este sentido, para efectos de establecer la presunta
violación del citado principio “el juez constitucional no entra a estudiar
el procedimiento formal de aprobación de la ley, sino que debe analizar el
contenido normativo del artículo impugnado, para compararlo con el tema general
de la ley acusada”[12].
Por lo anterior, cuando los tribunales
constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el
principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático
que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por
ejercer un control de diversa intensidad.  Así, si se opta por “un control
rígido, violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con
la materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un
control de menor rigurosidad, sólo vulnerarían la Carta aquellas disposi­ciones
que resulten ajenas a la materia regulada”[13].
En consecuencia, el control de
constitucionalidad por transgresión del principio de unidad de materia, debe
considerar “la relación de ponderación y armonía que debe existir entre la
racionalidad del proceso de producción de la ley y la facultad de configuración
legislativa a cargo del Congreso de la República”[14].
Por lo anterior, la
aplicación del principio de unidad de materia no puede ser extrema, por cuanto
ello permitiría limitar ilegítimamente la competencia legislativa del Congreso
de la República. En este sentido, la Corporación ha precisado que “el citado
control debe ser flexible, de tal manera que, como se ha explicado, se
respete el amplio margen de configuración reconocido al Congreso para hacer las
leyes, impidiendo a su vez, que una interpretación demasiado rígida o
restrictiva, termine por hacer inoperante la labor legislativa”[15].
Ahora bien, la circunstancia de que el
control constitucional sobre la observancia del principio de unidad de materia
sea flexible, tampoco puede implicar que quede desprovisto de contenido. Es por
ello que la jurisprudencia constitucional ha expresado, que sólo una
interpretación razonable y proporcionada permitirá identificar si entre la
norma acusada y la ley existe conexidad temática.[16]
3.5.3.
Finalidades
3.5.3.1.
Garantizar
la transparencia y la coherencia del proceso legislativo
La unidad de materia persigue
garantizar la coherencia y la transparencia del proceso legislativo. Frente a
la coherencia “propende porque el proceso legislativo siga un hilo conductor
que le dé sentido, dentro del contexto específico definido por el propio
legislador, de tal suerte que no se distorsione al extenderse a materias
aisladas e inconexas”[17]. Se busca mantener un orden
temático en el proceso de deliberación democrática, que es propio del Congreso,
que permita un debate informado y serio. Frente a la transparencia, la unidad de
materia busca “impedir que en el proceso legislativo se introduzcan, de
manera súbita, sorpresiva, inopinada o subrepticia, e incluso anónima,
iniciativas oportunistas que no guardan relación con él y sobre las cuales no
se ha dado un verdadero debate”[18].
En relación con la transparencia, la
importancia de este principio radica en que “a través de su aplicación se
busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, se vean
sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver
con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y
que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate
democrático al interior de las cámaras legislativas” [19].
De igual manera, su debida observancia contribuye a la coherencia interna de
las normas y facilita el cumplimiento y aplicación de estas últimas al evitar,
o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el
futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no
relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere[20].
De esta manera, la regla de unidad de
materia cobra importancia desde la óptica constitucional en el proceso
democrático de aprobación de las leyes, con el fin de “evitar que los legisladores, y también
los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que
nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de
la ley aprobada, y que por el mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del
necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas”[21],
en la necesidad de hacer
efectivo el principio de seguridad jurídica que impone “darle un eje central
a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo”[22]
y por cuanto luego de expedida una ley, su cumplimiento reclama un mínimo de
coherencia interna que permita a los destinatarios conocerlas e identificar las
obligaciones que de ella se derivan[23].
3.5.3.2.
Seguridad
jurídica
La Corte ha explicado que las anteriores
exigencias constitucionales “obedecen a la necesidad de hacer efectivo el
principio de seguridad jurídica, que impone ‘darle un eje central a los
diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo’”[24],
y porque luego de expedida la ley, se requiere que los destinatarios tengan un
mínimo de certeza sobre la coherencia interna de las obligaciones que de ella
se derivan. De esta manera, se garantiza que la regulación de un tema se haga
de forma consolidada bajo una misma ley, evitando con ello la dispersión
normativa y la incertidumbre consecuente del operador jurídico.[25]
3.5.3.3.
Racionalización y tecnificación del proceso legislativo
Esta Corte ha tenido oportunidad de
precisar que por intermedio del principio de unidad de materia legislativa, se
busca racionalizar y tecnificar el proceso normativo, procurando que las
disposiciones incluidas en un proyecto de ley guarden la necesaria armonía o conexidad
con el tema general que suscitó la iniciativa legislativa o, en su defecto, que
converjan en un mismo propósito o finalidad sociológica. De esta manera, se
logran “impedir las incongruencias temáticas que tienden a aparecer en forma
súbita o subrepticia en el curso de los debates parlamentarios, las cuales,
además de resultar extrañas al asunto o materia que se somete a discusión, en
últimas, lo que pretenden es evadir el riguroso trámite que la Constitución
prevé para la formación y expedición de las leyes”[26].
La exigencia de respeto de la unidad de
materia y la existencia de controles para evitar su violación desde el inicio
de los debates en el Congreso de la República tiene por objetivo asegurar una
deliberación cualificada que optimice, de una parte, la ordenación de los
diversos puntos de vista y, de otra, el proceso de decisión. En efecto, la
relación de las diferentes disposiciones con un núcleo temático identificable
permite que los miembros del Congreso puedan anticipar el alcance y los efectos
derivados del proyecto. Además de ello y en relación con el deber de respetar
el artículo 158 de la Carta Política, promueve un control efectivo de la
actividad legislativa por parte de los ciudadanos en tanto hace posible que
estos adviertan el contenido de los asuntos que son objeto de tratamiento y, en
esa medida, canalicen las propuestas, advertencias o comentarios de forma
adecuada y oportuna.[27]
En este sentido, la Corte ha expresado que
esta concepción del principio de unidad de materia conlleva una limitación en
el ejercicio de la función de control constitucional por parte de la Corte
Constitucional en aras de respetar la libertad de configuración de la que goza
el Congreso en su función legislativa[28].
3.5.3.4.
Refuerza el debate
democrático
El principio de unidad de materia
constituye además un reforzamiento de la legitimidad del debate democrático en
cuanto garantiza que el mismo se concentre en materias previamente definidas,
conocidas y discutidas al interior de cada una de las comisiones y plenarias de
las Cámaras legislativas, al impedir que se introduzcan en los proyectos
asuntos totalmente extraños, contrarios o que invadan de manera inexplicable,
el contenido y finalidades de los temas allí tratados.[29]
3.5.4.  Metodología para establecer si se vulnera
la unidad de materia
Para efectos de
ejercer el control de constitucionalidad de las leyes por violación de la regla
de unidad de materia, esta Corporación ha señalado unas pautas de decisión que
operan como orientaciones generales para llevar a cabo el juicio
correspondiente:[30]
En primer término, el juicio
supone al juez constitucional la determinación de “cual o cuales son los núcleos temáticos
de una ley”[31], por ser este el mecanismo idóneo para
definir si sus disposiciones están vinculadas objetiva y razonablemente a tales
núcleos o si, por el contrario, las mismas -una o varias- aparecen como
temáticas aisladas al interior del ordenamiento, pudiendo concluirse la
inexistencia de vínculo causal con las materias que han inspirado la regulación
legal a la que pertenecen[32].
El siguiente paso será establecer si la
disposición examinada atendiendo a su contenido normativo, guarda conexión con
la materia del proyecto, relación que puede darse desde diversas ópticas,
“(i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -
conexión temática-; (ii) las causas que motivan su expedición- conexión
causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir
con la adopción de la ley - conexión teleológica -; (iv) las necesidades de
técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada
disposición - conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de
las disposiciones de la ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado
que responde a una racionalidad interna - conexión sistemática-.”[33]
En relación con la rigurosidad del juicio
por violación del principio de la unidad de materia, la Corte ha destacado que
este debe ser flexible por cuanto “un control rígido desconocería la
vocación democrática del Congreso y seria contraria a la cláusula general de
competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por
un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de
unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de
una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se
presente una relación de conexidad determinada por un criterio objetivo y
razonable”[34].
Por último, si una disposición con una
conexión lejana con la materia del proyecto, fue objeto de discusión y votación
a los largo de todo el trámite legislativo, y en ese orden, alrededor de la
misma se surtió un adecuado proceso de deliberación, el requerimiento de
conexidad resulta menos exigente, en tanto se habría controlado uno de los
riesgos del reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia. [35]
3.5.4.1.
La
determinación del núcleo o núcleos temáticos
Con base en los razonamientos anteriores,
ha dicho este Tribunal que para efectos de ejercer el control de constitucionalidad de las
leyes por violación del principio de unidad de materia, es imprescindible que
el juez constitucional entre a determinar “cuál o cuáles son los núcleos
temáticos de una ley”[36],
ya que es éste el mecanismo idóneo para definir si sus disposiciones están
vinculadas objetiva y razonablemente a tales núcleos o si, en contraposición a
ello, las mismas -una o varias- conforman una especie de isla al interior del
ordenamiento, de manera que pueda concluirse la inexistencia total de vínculo
causal con las materias que han inspirado la regulación legal a la que
pertenecen[37].
Lo
que le permite al órgano de control constitucional entrar a definir si una
determinada disposición desarrolla o no la materia de la ley a la cual
pertenece y, por tanto, si la misma respeta el principio de unidad de materia,
es precisar sus núcleos temáticos, para lo cual resulta útil acudir: “(i) a
los antecedentes legislativos, entendiendo por tal la exposición de motivos del
proyecto, las diferentes ponencias, los debates en comisiones y plenarias y los
textos originales y definitivos; (ii) al propio título o epígrafe de la ley,
donde se anuncia y define la temática a tratar; e igualmente, (iii) al contexto
o contenido básico del ordenamiento legal que se examina. La violación del
principio de unidad de materia constituye un vicio de carácter material y no
formal”[38].
La unidad de materia no significa
simplicidad temática, de tal manera que un proyecto solo pudiese referirse a un
único tema. Por el contrario, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación
ha sostenido que “un proyecto puede tener diversidad de contenidos
temáticos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación de conexidad
objetiva y razonable”[39].
3.5.4.2.
Criterios
generales en el juicio por violación de la unidad de materia
Con fundamento en lo anterior cabe
presentar las siguientes pautas de decisión que operan como orientaciones
generales para adelantar el juicio por violación de la unidad de materia en la
actividad legislativa:[40]
(i)
Existe una
preferencia prima facie por el respeto de la determinación legislativa. Ello
implica que es exigible, para afirmar la violación del artículo 158 de la
Constitución, un esfuerzo argumentativo especial por parte del demandante y por
parte de la Corte Constitucional, para una decisión de inexequibilidad.[41]
(ii)
La violación del
principio de unidad de materia exige como primer paso la identificación del
eje, núcleo o médula del proyectopara lo cual se deben tomar en cuenta diferentes
técnicas interpretativas que se ocupen de la historia de la ley, de su texto,
de las relaciones entre las diversas partes de la ley y de sus vínculos con
otras leyes.[42]
(iii)      El siguiente paso del juicio, demanda
establecer si la disposición examinada, atendiendo el contenido normativo que
se desprende de ella, guarda conexión con la materia del proyecto. Este examen
debe diferenciar entre materia del proyecto y temas del proyecto dado que una
ley puede ocuparse de una pluralidad de temas sin que ello signifique,
necesariamente, diversidad de materias. [43]
Esa conexión puede ser de muy diferente
tipo y en cada caso deberá establecerse  su relevancia. El vínculo o relación
puede darse en función de: (i) el área de la realidad social que se
ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las causas que
motivan su expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades,
propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley
-conexión teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa que
justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidad
metodológica-; (v) los contenidos de todas
y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un
cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-.[44]
(iv)
El examen por
violación de unidad de materia puede adquirir diferentes niveles de rigor. Así,
en un acto legislativo da lugar a un escrutinio débil en tanto basta, para
constatar la relación con la materia, que la disposición examinada tenga como
propósito reformar la Constitución. En una dirección diferente la conexión de
disposiciones incorporadas en la ley aprobatoria del Plan Nacional de
Desarrollo, demanda que ellas se encuentren encaminadas a la ejecución o
realización de los diferentes programas y propósitos que allí se incluyen.[45]
(v)
Adicionalmente
cuando los propósitos que justifican el reconocimiento del principio de unidad
de materia han sido satisfechos durante el debate legislativo, el rigor en el
examen que debe adelantarse puede disminuir significativamente haciendo
posible, en consecuencia, el empleo de criterios interpretativos más deferentes
con la actividad legislativa.[46]
3.5.5.  La conexidad entre la norma y
el núcleo temático de la ley
Con el fin de establecer si
determinada ley o disposición desconoce el principio de unidad de materia, la
Corte ha considerado que debe existir una relación de conexidad entre la parte
y el todo, o bien, “un vínculo objetivo entre cada parte y el tema general o
materia dominante de la ley”[47].
La relación de conexidad puede manifestarse de diversas formas, como la causal,
la temática, la sistemática o la teleológica[48].
(i)
La conexidad
causal se refiere a la identidad que debe haber entre la ley y cada una de sus
disposiciones, vista a partir de los motivos que dieron lugar a su expedición,
valga decir, “hace relación a que las razones de la expedición de la
ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus
artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática
de la ley”;[49]
(ii)
La conexidad temática
alude a la vinculación objetiva y razonable entre la materia dominante o el
asunto general sobre el que versa una ley y la materia o asunto que corresponde
a una de sus disposiciones en particular, sin que ello implique que una misma
ley no pueda referirse a varios asuntos;[50]
(iii)      La conexidad sistemática se entiende como “la
relación que debe haber entre todas y cada una de las disposiciones de una ley”,
de tal suerte que ellas puedan constituir un cuerpo organizado que responde a
una racionalidad interna.[51]
(iv)
La
conexidad teleológica tiene que ver con la identidad en los fines u objetivos
que persigue la ley tanto en su conjunto general como en cada una de sus
disposiciones en particular, es decir, “la ley como unidad y cada una de sus
disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o
designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática de
la ley”.[52]
3.6.
EL ALCANCE Y LA
ORIENTACIÓN DEL DERECHO DISCIPLINARIO EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO
3.6.1.  Concepto y alcance constitucional
La potestad punitiva del Estado agrupa el
conjunto de competencias asignadas a los diferentes órganos para imponer
sanciones de variada naturaleza jurídica[53]. La potestad sancionadora de la administración es
una de sus manifestaciones[54] y comprende diversas disciplinas o especies
como el derecho penal, el derecho contravencional, el derecho correccional, el
derecho de juzgamiento político -impeachment- y el derecho disciplinario[55].
El Derecho disciplinario se ha definido
como “el conjunto de normas, sustanciales y procesales, en virtud de las
cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el comportamiento
ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a
asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo”[56].
De esta manera, comprende[57]:
(i) el poder disciplinario, es decir, la facultad que hace parte del
poder sancionador del Estado, en virtud de la cual aquél está legitimado para
tipificar las faltas disciplinarias en que pueden incurrir los servidores
públicos y los particulares que cumplen funciones públicas y las sanciones
correspondientes y (ii) el derecho disciplinario, en sentido positivo,
comprende el conjunto de normas a través de las cuales se ejerce el poder
disciplinario, mediante las cuales se exige a los servidores públicos un
determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente
de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan[58].
En virtud de lo anterior, la
jurisprudencia de esta corporación ha reconocido que este sistema normativo
regula[59]:
(i)      Las conductas -hechos positivos o
negativos- que pueden configurar falta juzgable disciplinariamente. Es así,
como la violación de los deberes, de las prohibiciones o de las inhabilidades o
incompatibilidades, a que están sujetos los funcionarios y empleados públicos,
es considerado por el respectivo estatuto disciplinario como falta
disciplinaria[60].
(ii)   Las sanciones en que pueden incurrir los
sujetos disciplinados, según la naturaleza de la falta, las circunstancias bajo
las cuales ocurrió su comisión y los antecedentes relativos al comportamiento
laboral[61].
(iii)  El proceso disciplinario, esto es, el conjunto de normas
sustanciales y procesales que aseguran la garantía constitucional del debido
proceso y regulan el procedimiento a través del cual se deduce la
correspondiente responsabilidad disciplinaria.”
El derecho disciplinario como parte del
derecho punitivo del Estado, se caracteriza por su cercanía al derecho penal,
en cuanto debe someterse a los mismos principios que informan éste último[62].
Sin embargo, reviste características propias y específicas que ameritan un
tratamiento diferencial, entre otras razones, al carácter flexible y menos
riguroso que tiene la aplicación de los principios de legalidad y tipicidad en
el ámbito del derecho administrativo[63].
Dicha especificidad en lo que tiene que
ver con el derecho disciplinario ha sido objeto de consideración por esta
Corporación en numerosas ocasiones[64], en
las que se ha referido particularmente  a tres aspectos que, por lo demás,
revisten especial importancia para el examen de los cargos planteados por los
accionantes, ellos son  “(i) la imposibilidad de transportar integralmente
los principios del derecho penal al derecho disciplinario; (ii) el
incumplimiento de los deberes funcionales como fundamento de la
responsabilidad  disciplinaria  y (iii) la vigencia en el derecho
disciplinario del sistema de sanción de las faltas disciplinarias denominado de los
números abiertos, o numerus apertus, por oposición al sistema de números
cerrados o clausus del derecho penal”[65].
3.6.2.
Fundamentos
constitucionales
El fundamento del derecho disciplinario se encuentra especialmente en los
artículos 1º, 2º, 6º, 92, 122, 123, 124, 125, 150.2, 209 y 277 de la Carta
Política[66]:
3.6.2.1.
Es una
herramienta fundamental para el cumplimiento de los fines del Estado (arts. 1º
y 2º de la Constitución)
El derecho disciplinario es una modalidad
del derecho sancionador, cuya concepción hoy en día debe estar orientada por
los principios del Estado social y Democrático de Derecho previstos en el
artículo 1º de la Constitución, garantizando el respeto a las garantías
individuales pero también los fines del Estado determinados en el artículo 2º Superior
y para los cuales han sido instituidas las autoridades públicas[67].
En este sentido, la realización de los fines del
Estado demanda tanto la existencia de unos presupuestos institucionales mínimos
como la disponibilidad de múltiples instrumentos y medios de orden jurídico y
fáctico.  Entre los primeros se encuentra la noción de función pública en sus
diferentes ámbitos, y entre los segundos es pertinente destacar las medidas de
estímulo, al lado de los mecanismos de prevención y corrección de conductas
oficiales contrarias a derecho y al servicio mismo[68].
3.6.2.2.
Materializa
el principio de responsabilidad de los funcionarios públicos (arts. 6º, 122 y 123
de la Constitución Política)
Los artículos 6° y 123 de la Carta Política,
consagran que todos los servidores públicos, sin excepción, son responsables
ante las autoridades por infringir la Constitución, la ley y los reglamentos, y
por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones[69].
En este sentido, es un
elemento fundamental del Estado de Derecho el deber de los servidores públicos
de cumplir sus obligaciones de conformidad con lo establecido en las normas
vigentes. El reconocimiento de ese deber y la responsabilidad consecuente en
caso de incumplirlo, se encuentra previsto específicamente en el artículo 6º de
la Carta conforme al cual los servidores públicos son responsables por
infringir la Constitución y las leyes, de una parte, y por la omisión o
extralimitación en el ejercicio de las funciones asignadas.
En plena consonancia con
ello, el artículo 122 de la Carta prevé que todos los servidores públicos,
antes de entrar a ejercer su cargo, deberán prestar juramento de cumplir y
defender la Constitución así como desempeñar los deberes que les incumben.
Adicionalmente el artículo 123 prescribe que los servidores públicos ejercerán
sus funciones en la forma en que ello se encuentre previsto por la
Constitución, la ley y el reglamento[70].
Como un complemento a estas disposiciones,
el artículo 92 Superior prevé que cualquier persona podrá solicitar de la
autoridad competente la aplicación de las sanciones disciplinarias derivadas de
la conducta de las autoridades públicas.
Por lo anterior, la posibilidad de que el
Estado imponga sanciones a los funcionarios públicos que desconozcan la ley y
sus deberes funcionales a través del derecho disciplinario se encuentra
claramente sustentada en los artículos 6º, 92, 122 y 123 de la Constitución
Política.
3.6.2.3.
Desarrolla la
competencia del legislador para la regulación de la responsabilidad de los
servidores públicos
Los artículos 124, 125 y 150-2 de la Carta
le atribuyen al Legislador la competencia para determinar la responsabilidad de
los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva. Esta facultad otorgada
al Legislador es ejercida mediante la expedición de estatutos disciplinarios de
carácter general y de estatutos especiales autorizados por la propia
Constitución Política[71].
“Los artículos 124 y 125 de la Carta
Política, establecen que la configuración de dicha responsabilidad
disciplinaria forma parte de la órbita de competencia de las definiciones
legislativas. Su efectividad, requiere de un marco de acción en el cual el
Estado pueda ejercitar la respectiva potestad disciplinaria y la titularidad de
la acción disciplinaria, a fin de obtener la obediencia y disciplina requerida
de sus funcionarios y empleados.[72]
“Lo anterior armoniza con la atribución
del legislador de hacer las leyes y por medio de ellas, entre otros aspectos,
regular el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios
públicos (C.P., art. 150-23); toda vez que, de ella, se deriva la facultad para
fijar las conductas violatorias del régimen disciplinario que atenten contra
los bienes jurídicos por él tutelados, como son los relativos al patrimonio
público, la moralidad, la transparencia, la eficacia y eficiencia
administrativas[73].”[74]
3.6.2.4.
Permite la
tutela de los principios de la función pública.
Además con el régimen disciplinario se
pretende garantizar “la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético,
la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar
el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo”; propósito
que está en armonía con lo preceptuado en el artículo 209 de la C.P., porque
como se expresó antes, sin un sistema punitivo dirigido a sancionar la conducta
de los servidores públicos, resultaría imposible al Estado garantizar que la
Administración Pública cumpliese los principios de “igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” a que hace
referencia la norma constitucional.[75]
El artículo 209 Superior dispone que  la
función administrativa se encuentra al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los principios de moralidad, igualdad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, y que las autoridades deben
coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado
y que la administración tendrá un control interno conforme a la ley[76].
3.6.2.5.
Desarrolla las competencias
del control disciplinario
El artículo 277 numerales 5 y 6, disponen
que el Procurador General de la Nación ejercerá, entre otras funciones, velar
por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas y
ejercer vigilancia superior sobre la conducta oficial de quienes desempeñen
funciones públicas, como también ejercer preferentemente el poder
disciplinario, adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las
sanciones respectivas conforme a la ley.[77]
El derecho disciplinario encuentra especial
arraigo en los artículos 124 y 277 de la Constitución, conforme a los cuales le
corresponde al Legislador determinar la responsabilidad de los servidores
públicos y la manera de hacerla efectiva. Igual predicamento se puede hacer en
relación con los particulares que cumplan funciones públicas, quienes por tal
circunstancia asumen atribuciones de autoridad con las responsabilidades
correlativas que se deriven al tenor del artículo 6° superior[78],
en concordancia con los artículos 116, 123, 210 y 267 ibídem[79].
3.6.3.
Las finalidades
del derecho disciplinario en el Estado Social de derecho
En un Estado Social de Derecho el Derecho
disciplinario no es un mero instrumento para controlar la conducta de los
servidores públicos, sino que constituye un instrumento que permite el
establecimiento de deberes orientados constitucionalmente a garantizar el
cumplimiento de los fines del Estado y el derecho de los ciudadanos al correcto
funcionamiento de la administración pública:
“En este sentido y dado que, como lo
señala acertadamente la vista fiscal,  las normas disciplinarias tienen como
finalidad encauzar la conducta  de quienes  cumplen funciones públicas mediante
la  imposición de deberes  con el objeto de lograr  el cumplimiento  de los
cometidos fines y funciones estatales, el objeto de protección  del derecho
disciplinario  es sin lugar a dudas el deber funcional de quien  tiene a su
cargo una función pública”[80].
Bajo
este entendido, el derecho disciplinario tiene dos finalidades esenciales que
se encuentran estrechamente vinculadas: (i) desde el punto de vista interno
permite asegurar el cumplimiento de los deberes del cargo de los funcionarios
públicos, mientras que (ii) desde el punto de vista externo busca garantizar el
cumplimiento de los fines del
Estado y de los principios de la función pública:
3.6.3.1.
El
aseguramiento del cumplimiento de los deberes funcionales
Desde el punto de vista interno, el
Derecho Disciplinario encuentra fundamento en la “...relación de
subordinación que existe entre el funcionario y la administración en el ámbito
de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una
prohibición, la omisión o la extralimitación en el ejercicio de sus funciones,
la violación de régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc...”[81].
Por ello el régimen disciplinario cobija a la totalidad de los servidores
públicos a quienes corresponde estar al servicio del Estado y de la comunidad
(C.P. art. 123),  dado que la función administrativa está al servicio de los
intereses generales y debe desarrollarse con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad (C.P. art. 209).[82]
De esta manera, desde el punto de vista
interno, el fundamento de la
imputación de la responsabilidad disciplinaria está determinado por la
infracción de los deberes funcionales del servidor público[83].
Para efectos de la responsabilidad
disciplinaria de los servidores públicos debe tenerse en cuenta que tiene como
objeto de regulación el hecho de que “las funciones que en un Estado de
Derecho se desempeñan por los servidores públicos, son una actividad que en
manera alguna puede ser arbitraria, ni dejarse librada al capricho del
funcionario, sino que, siempre se trata de una actividad reglada, cuyo
desempeño exige el sometimiento estricto a la Constitución, la ley o el
reglamento”[84].
3.6.3.2.
El cumplimiento
de los fines del Estado y de los principios de la función pública
En un Estado Social de Derecho el Derecho
Disciplinario no puede fundarse exclusivamente en la protección de los deberes
del cargo, sino que también “busca garantizar la buena marcha y buen nombre
de la administración pública, así como asegurar a los gobernados que la función
pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la protección de los
derechos y libertades de los asociados”[85]”.
En este entendido, el buen funcionamiento de la Administración Pública no solamente le
interesa al Estado sino a todos los ciudadanos y por eso ha pasado a
convertirse en un derecho a que las actuaciones del Estado se desarrollen se desarrollen de forma racional, objetiva, coordinada,
eficaz, eficiente, reglada y enfocada al servicio de los intereses generales[86].
Por lo anterior, la jurisprudencia de esta Corte ha
sostenido que la potestad disciplinaria también busca “asegurar el
cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública,
como lo son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad”[87].
De esta manera, la imputación
disciplinaria también remite a los fines esenciales del Estado pues una
democracia constitucional como la colombiana está concebida, entre otras cosas,
para servir a la comunidad, promover la prosperidad general; garantizar a todas
las personas la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados
en la Constitución y para asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un
orden justo[88].
3.7.
EL ALCANCE Y
LOS LÍMITES CONSTITUCIONALES DEL LEGISLADOR EN MATERIA DISCIPLINARIA
3.7.1.      La libertad de configuración del
legislador en materia disciplinaria
De conformidad con el artículo 124 de la
Constitución y en armonía con lo dispuesto en los artículos 125, 150-23 y 277
del mismo Estatuto Superior, corresponde al legislador fijar la responsabilidad
disciplinaria que puede ser atribuida a los servidores públicos frente a los
comportamientos realizados por sus servidores que atenten contra el
ordenamiento jurídico y las finalidades que son propias de la función pública.
Esta competencia la debe ejercer sin desconocer la vigencia de los principios
que integran el derecho fundamental al debido proceso (art. 29, CP), de manera
que, las normas administrativas de naturaleza disciplinaria no pueden hacer a
un lado los principios de legalidad, autoridad administrativa competente,
imparcialidad, publicidad, presunción de inocencia, defensa y contradicción.[89]
De esta manera, en virtud del principio
democrático, en el ordenamiento jurídico colombiano, el establecimiento de un
régimen disciplinario constituye un espacio de libre configuración legislativa,
pues es en el campo de la deliberación política, en donde se puede establecer,
con mayor precisión, el tipo de conductas que resultan ajenas a la consecución
de los fines del Estado, así como la gravedad social de estas conductas y la
consecuente intensidad de las sanciones aplicables[90].
No obstante lo anterior, también ha sido
enfática la jurisprudencia constitucional en señalar que esa libertad de
configuración normativa del legislador en el diseño de los procedimientos y
etapas judiciales no es absoluta,[91]
puesto que se encuentra limitada por los derechos sustanciales y la defensa de
las garantías esenciales de las personas. De hecho, como lo ha advertido esta
Corporación, el control de constitucionalidad de este tipo de normas debe hacer
eficaz, de un lado, el amplio margen de configuración normativa que tiene el
legislador y, de otro, el respeto por el núcleo esencial de los derechos y
garantías de las personas, en tanto que el juez constitucional no está
“llamado a determinar cuáles deben ser los términos que se deben cumplir dentro
de los procesos. La misión de la Corte en estos casos es, en realidad, la de
controlar los excesos que se puedan presentar en la legislación”.[92]
En desarrollo de esta potestad, el
legislador puede fijar nuevos procedimientos,[93] determinar la naturaleza de
actuaciones judiciales,[94]
eliminar etapas procesales,[95]
requerir la intervención estatal o particular en el curso de las actuaciones
judiciales,[96]
imponer cargas procesales[97]
o establecer plazos para el ejercicio del derecho de acceso a la administración
de justicia.[98]
Ahora bien, según esta Corporación el
alcance de la potestad de configuración legislativa se guía por las siguientes
reglas[99]:
(i)    La potestad conferida al legislador para
establecer los diversos regímenes sancionatorios, se encuentra vinculada a los
fines constitucionales del Estado y limitada por el respeto a los derechos
fundamentales de la persona[100] y
de principios del Derecho disciplinario como el del debido proceso, legalidad,
non bis in ídem y culpabilidad.
(ii)  Al determinar la gravedad de las faltas y
la intensidad de las sanciones, el legislador debe orientarse por criterios de
proporcionalidad y razonabilidad y, especialmente por los principios de
lesividad y necesidad[101].
(iii) Dentro de los márgenes señalados, el legislador se
encuentra facultado para: “(i) tipificar (…) las faltas disciplinarias en
que puedan incurrir los servidores públicos, su grado de intensidad y las
sanciones correspondientes, y (ii) establecer el conjunto de enunciados
normativos de orden procesal que regulen la facultad constitucional otorgada a la
administración pública para imponer sanciones a todos los servidores que con
sus acciones u omisiones, transgredan las normas de conducta relativas al
correcto desempeño de las funciones asignadas.”[102],
así como establecer las causales de extinción de la acción o de la sanción
penal o disciplinaria.
3.7.2.
Los
principios constitucionales del Derecho disciplinario
Teniendo
en cuenta la  naturaleza específica que conserva el derecho disciplinario,
no obstante participar de los mismos principios que irradian el derecho penal, éstos
no tienen igual alcance[103].
El derecho
disciplinario no es equiparable en su totalidad a la regulación que se aplica
en el derecho penal; empero algunas instituciones de este no son extrañas al
primero, una muestra de ello es el derecho al debido proceso, principio que
debe observarse en todas las actuaciones sancionatorias[104].
3.7.2.1.
El derecho
fundamental al debido proceso
Según lo establece el artículo 29 de la
Constitución Política, el debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas[105]. En atención a su naturaleza, las
garantías propias del debido proceso no tienen en el proceso disciplinario el
mismo alcance que las que se desarrollan por la justicia penal. Así lo ha
reconocido este Tribunal, cuando ha manifestado que “en el ámbito
administrativo y, específicamente, en el derecho disciplinario, la
jurisprudencia constitucional ha establecido que las garantías constitucionales
inherentes al debido proceso, mutatis mutandi, se aplican a los
procedimientos disciplinarios, dado que éstos constituyen una manifestación del
poder punitivo del Estado[106].
Sin embargo, su aplicación se modula para adecuar el ejercicio del poder
disciplinario a la naturaleza y objeto del derecho disciplinario[107]
y, especialmente, al interés público y a los principios de moralidad, eficacia,
economía y celeridad que informan la función administrativa”[108].
En la misma línea, la jurisprudencia se ha
referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del
artículo 29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias[109]: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción
disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y
especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv)
el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el
principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el
principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus.”[110]
A partir de lo anterior, la jurisprudencia
constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a
la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de
actuación disciplinaria. Esos criterios, que se traducen en deberes de la
autoridad disciplinaria, son los siguientes[111]:
“i) La comunicación formal de la apertura
del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas
pasibles de sanción[112]; ii) La formulación de los cargos
imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de
manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas
conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas
disciplinarias[113]; iii) El traslado al imputado de todas y
cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados[114]; iv) La indicación de un término durante
el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su
contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos[115]; v) El pronunciamiento definitivo de las
autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente[116]; vi) La imposición de una sanción
proporcional a los hechos que la motivaron; y [117] vii) La posibilidad de que el encartado
pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las
decisiones.” [118]
3.7.2.2.
Principio de
legalidad en materia disciplinaria
En  el campo disciplinario, el principio
de legalidad se encuentra consagrado en diversas disposiciones constitucionales:
(i) en los artículos 6° y 29 que establecen que los servidores públicos
no pueden “ser juzgados sino conforme a las leyes preexistentes”, y que “sólo
son responsables por infringir la Constitución y la ley” (ii) al
disponer los artículos 122 y 123 que los servidores públicos en el ejercicio de
sus funciones se someterán a los comportamientos descritos en la Constitución,
la ley y el reglamento y que, en todo caso, “no habrá empleo público que no
tenga funciones detalladas en la ley o reglamento” y (iii) en
el artículo 124 que le asigna al legislador la potestad normativa para crear,
modificar o derogar el régimen de responsabilidad al que se someten los
servidores del Estado. Esta última norma dispone que: “la ley determinará la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”.[119]
En el campo del derecho disciplinario esta
Corporación ha señalado que existen particularidades importantes respecto del
alcance de este principio y en esa medida se ha admitido cierta flexibilidad[120],
la cual no es absoluta, pues no puede ser ilimitada de forma que conduzca a la
arbitrariedad de la administración en la imposición de sanciones, por lo cual
se vulnera este principio “cuando se advierta vaguedad, generalidad e
indeterminación en la actuación del legislador, en la identificación de la
conducta o en la sanción a imponer, de manera que no permitan establecer con
certeza las consecuencias de una conducta”[121].
En todo caso, el principio de legalidad no
puede analizarse de manera abstracta sino que se manifiesta a su vez en tres
(3) principios: (i) reserva de ley, (ii) tipicidad y (iii) lex praevia.
3.7.2.2.1. Reserva de ley
Este exige que en el Estado Democrático de
Derecho sea el legislador, como autoridad de representación popular por
excelencia, el facultado para producir normas de carácter sancionador. En
relación con este principio de reserva de ley, la Corte ha señalado que de
acuerdo con nuestro ordenamiento constitucional sólo el legislador puede
establecer, con carácter previo, la infracción y las sanciones a que se hacen
acreedores quienes incurran en ellas.[122]
En materia disciplinaria, la
jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que el señalamiento de los
comportamientos reprochables disciplinariamente, así como las sanciones, los
criterios para su fijación y los procedimientos para adelantar su imposición,
corresponden a una materia que compete desarrollar de manera exclusiva a la
ley, y a disposiciones con fuerza de ley.[123]
3.7.2.2.2. Tipicidad
De conformidad con el principio penal
de tipicidad que desarrolla el principio fundamental ‘nullum crimen,
nulla poena sine lege’, y que cabe extender a la disposición
mediante la cual se establecen  las infracciones y las sanciones
disciplinarias correspondientes, aquella debe describir clara, expresa e
inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido
material de las sanciones, así como la correlación entre unas y otras[124].
Al respecto la Corporación ha afirmado que
las diferencias principales que se encuentran entre la tipicidad en el derecho
penal delictivo y en el derecho sancionatorio disciplinario: (i) la
precisión con la cual deben estar definidas las conductas en las normas
disciplinarias y concretamente  la posibilidad de establecer tipos
disciplinarios en blanco y (ii) la amplitud que goza la autoridad
disciplinaria para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas
disciplinarias en los procedimientos sancionatorios[125].
Empero, cabe precisar que como lo ha
puesto igualmente de presente la Corte, en aras de preservar el principio de
reserva de ley, es para el legislador un imperativo constitucional fijar en la
ley disciplinaria, como mínimo[126]: (i)
los presupuestos básicos de la conducta típica que será sancionada, (ii)
las remisiones normativas o los elementos determinables cuando se haya previsto
un tipo en blanco, (iii) los criterios por medio de los cuales se puede
precisar con claridad y exactitud la conducta, (iv) las sanciones y las
pautas mínimas que permitan su imposición y (v) los
procedimientos que se adelanten para garantizar que su establecimiento se hará
conforme a las exigencias mínimas del debido proceso[127].
3.7.2.2.3. Lex praevia
Adicionalmente, a las personas no se les
puede aplicar una descripción de la conducta sancionada efectuada con
posterioridad a la realización de la misma, porque ello desconocería el
principio de lex praevia[128].
3.7.2.3.
Principio del
non bis in ídem
La jurisprudencia constitucional ha
extendido el principio non bis in idem a un ámbito diferente al penal,
puesto que ha estimado que éste forma parte del debido proceso sancionador. De
tal manera que cuando la finalidad de un régimen es regular las condiciones en
que un individuo puede ser sancionado personalmente en razón a su conducta
contraria a derecho, este principio es aplicable.[129]
La aplicación del principio non bis in
idem no está restringida al derecho penal, sino, como lo ha dicho esta
Corporación, “se hace extensivo a todo el universo del derecho sancionatorio
del cual forman parte las categorías del derecho penal delictivo, el derecho
contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional, el derecho
de punición por indignidad política (impeachment) y el régimen jurídico
especial ético - disciplinario aplicable a ciertos servidores públicos”.[130].
En todo caso, no se vulnera el non bis
in ídem con la posibilidad de que un servidor público o un
particular, en los casos previstos en la ley, sean procesados penal y
disciplinariamente por una misma conducta, pues se trata de dos juicios
diferentes que buscan proteger bienes jurídicos diversos y que están
encaminados, según exista mérito para ello, a imponer sanciones que se
caracterizan por ser de naturaleza jurídica distinta.[131]
3.7.2.4.
Principio de culpabilidad
La culpabilidad es un elemento
ineludible y necesario de la responsabilidad como de la imposición de la pena,
por lo que  la actividad punitiva del Estado tiene lugar sobre la base de la responsabilidad
subjetiva[132].
No obstante que el principio general es la exigencia del debido proceso
administrativo y la exclusión de la responsabilidad objetiva en materia
sancionatoria administrativa, la Corte ha precisado que estos principios
presentan algunas atenuaciones y flexibilizaciones, así como algunas
excepciones muy restringidas y precisas respecto de la exclusión de la
responsabilidad objetiva en el derecho administrativo sancionador.[133]
La sujeción del Derecho disciplinario a la
Constitución implica que además de garantizar los fines del Estado Social de
Derecho, debe reconocer los derechos fundamentales que rigen nuestro
ordenamiento jurídico, siendo la culpabilidad uno de ellos según lo consagrado
en el artículo 29 Superior en virtud del cual “Toda persona se presume
inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable”.[134]
Retomando el artículo 29 de la
Constitución Política, “Toda persona se presume inocente mientras no se la
haya declarado judicialmente culpable”. En armonía con esta premisa
constitucional, el artículo 14 de la Ley 200 de 1995 consagra la proscripción
de la responsabilidad objetiva en los siguientes términos[135]:
“ARTICULO 14. CULPABILIDAD. En materia disciplinaria queda proscrita toda
forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título
de dolo o culpa.”
Ciertamente, la
proscripción de la responsabilidad objetiva que acoge el régimen jurídico
colombiano impone la restricción de sancionar la conducta por el sólo hecho de
la ocurrencia del resultado y exige, en cambio, verificar la finalidad dolosa o
culposa en la ejecución de la acción que se investiga[136]. Al respecto, esta Corte ha manifestado que
“Si la razón de ser de la falta disciplinaria es la infracción de unos
deberes, para que se configure violación por su incumplimiento, el servidor
público infractor sólo puede ser sancionado si ha procedido dolosa o
culposamente, pues como ya se dijo, el principio de la culpabilidad tiene
aplicación no sólo para las conductas de carácter delictivo sino también en las
demás expresiones del derecho sancionatorio, entre ellas el derecho
disciplinario de los servidores públicos, toda vez que ´el derecho
disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual los
principios de derecho penal se aplican mutatis mutandi en este campo pues la
particular consagración de garantías sustanciales y procesales a favor de la
persona investigada se realiza en aras del respeto de los derechos
fundamentales del individuo en comento, y para controlar la potestad
sancionadora del Estado”[137].
3.7.3.  Los criterios de proporcionalidad y razonabilidad
3.7.3.1.
Si bien la Corte ha
admitido que el control de constitucionalidad en materia disciplinaria resulta
de una intensidad menor que en materia penal[138], al determinar la gravedad de las
faltas[139]
y la magnitud de las sanciones, el legislador debe orientarse por criterios de
proporcionalidad y razonabilidad[140].
En ese orden de ideas, la jurisprudencia ha exigido que la sanción sea razonable
y proporcional “a efectos de evitar la arbitrariedad y limitar
a su máxima expresión la discrecionalidad de que pueda hacer uso la autoridad
administrativa al momento de su imposición”[141].
3.7.3.2.
En cuanto al
principio de proporcionalidad en materia sancionatoria administrativa, éste
exige que tanto la falta descrita como la sanción correspondiente a la misma
resulten adecuadas a los fines de la norma[142],
los cuales como ya se expresó están constituidos por: (i) el
cumplimiento de los deberes del cargo y (ii) el aseguramiento de los
fines del Estado y de los principios de la función pública como la igualdad, la
moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la
publicidad:
“Por lo anterior, la
imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron y se concluye que el derecho disciplinario,
como modalidad del derecho administrativo sancionador, pretende  regular la
actuación de los servidores públicos con miras a asegurar los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen
la función pública, y que, para tal cometido, describe mediante ley una serie
de conductas que estima contrarias a ese cometido, sancionándolas
proporcionalmente a la afectación de tales intereses que ellas producen”[143].
3.7.3.3.
La Corte
Constitucional ha analizado en numerosas ocasiones el principio de proporcionalidad
en materia sancionatoria, estableciendo que el mismo hace parte de las
garantías esenciales del debido proceso y que constituye un límite esencial
para el legislador:
3.7.3.3.1.
La Sentencia
C-591 de 1993[144]
analizó la proporcionalidad y razonabilidad de la sanción de los funcionarios
judiciales por el incumplimiento de los términos procesales contemplada en el
artículo 42 del Decreto 2651 de 1991. En esta sentencia se señaló que la
imposición de las sanciones disciplinarias correspondía ejercerla a la
autoridad disciplinaria de acuerdo con criterios de proporcionalidad derivados
del grado de culpabilidad del sujeto[145]. En virtud de lo anterior,
se declaró exequible el artículo 42 del Decreto 2651 de 1991 “bajo el
entendido de que para la aplicación de todas y cada una de las sanciones en él
previstas deberán observarse estrictamente las reglas del debido proceso,
específicamente las que contempla el Decreto 1888 de 1989 o las normas que lo
modifiquen o adicionen y agotarse las instancias disciplinarias que determine
la Constitución y la Ley”[146].
3.7.3.3.2. La Sentencia C-564 de 2000[147] analizó la proporcionalidad de la multa impuesta a personas naturales y
jurídicas que no sean intermediarios del mercado cambiario por la comisión de
infracciones cambiarias. En esta providencia se reconoció que en relación con
el derecho administrativo sancionador “el
legislador señala unos criterios que han de ser atendidos por los funcionarios
encargados de imponer la respectiva sanción, criterios que tocan, entre
otros,  con la proporcionalidad y razonabilidad que debe presentarse entre
la conducta o hecho que se sanciona y la sanción que pueda imponerse,  lo
que le permite tanto al administrado como al funcionario competente para su
imposición, tener un marco de referencia cierto para la determinación de la
sanción en un caso concreto”[148].
3.7.3.3.3. La
Sentencia C-728 de 2000[149]
declaró exequible el numeral 10º del artículo 40 de la Ley 200 de 1995, al considerar proporcional la no exención de
responsabilidad disciplinaria de los funcionarios por las tareas de los
subordinados. En esta providencia se afirmó que “el interrogante acerca
de la estricta proporcionalidad persigue determinar si el objetivo perseguido
por la norma está en una relación de simetría con las restricciones que ella
crea sobre los derechos de las personas, es decir, si los beneficios que se
derivan de la aplicación del precepto superan los perjuicios que se causa a los
individuos con el mismo”.[150]
3.7.3.3.4. La Sentencia C-181 de 2002[151] analizó la proporcionalidad de la sanción disciplinaria accesoria de la exclusión de la carrera y declaró su exequibilidad
condicionada señalando que no puede ser impuesta frente a faltas graves o leves,
para lo cual afirmó:“Aunque el legislador goza de un amplio margen de
discrecionalidad al momento de decidir cuáles conductas merecen juicio de
reprochabilidad jurídica, dicha autonomía se encuentra restringida por las
pautas que imponen la proporcionalidad y la vigencia de los principios de
convivencia pacífica y el orden justo. A esto habría que agregar que el
legislador está obligado a mantener las garantías mínimas que se ha
comprometido proteger en el ámbito internacional en torno a la protección de
los derechos de los asociados”.[152]
3.7.3.3.5. La Sentencia C – 215 de 2003[153]
declaró inexequible la expresión "o ante un concurso de
infracciones en número superior a diez” contenida en el parágrafo
segundo del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 por considerar que resulta
desproporcionado e irrazonable “equiparar un concurso de igual número de
faltas leves o de faltas graves, equiparándolas, sin atender a ninguna otra
circunstancia, a la falta gravísima originaria de la mayor responsabilidad
disciplinaria”. En esta sentencia se expresó que para analizar la proporcionalidad de una falta disciplinaria es
necesario evaluar: (i) el grado de la afectación de la
falta sobre los deberes del cargo del funcionario y sobre el cumplimiento de
los fines del Estado y los principios constitucionales de la función pública, (ii)
la gravedad de la sanción impuesta y (iii) la proporcionalidad entre
ambas.
3.7.3.3.6. La Sentencia C-616 de 2002[154] analizó la proporcionalidad de la sanción de clausura contemplada en la Ley 633 de 2000[155]
y en virtud de ello la declaró “exequible en el entendido de que la clausura
no se puede imponer a título de responsabilidad objetiva como consecuencia del
decomiso y de que su duración máxima es de treinta (30) días”, señalándose
que este principio debe respetarse en la imposición de sanciones
administrativas.
3.7.3.3.7. La
Sentencia C-796 de 2004[156] declaró inexequible la expresión “con
la destitución inmediata del responsable o responsables”, contenida en el
parágrafo único del artículo 4° de la Ley 124 de 1994 por resultar contraria a
las garantías de tipicidad y proporcionalidad derivadas del debido proceso[157].
En esta sentencia se señaló que “la proporcionalidad “sirve como
punto de apoyo de la ponderación entre principios constitucionales: cuando dos
principios entran en colisión, porque la aplicación de uno implica la reducción
del campo de aplicación de otro, corresponde al juez constitucional determinar
si esa reducción es proporcionada,  a la luz de la importancia del principio
afectado”[158].
Finalmente se reconoció que en materia sancionatoria administrativa, tanto
el Código Disciplinario Único como el Régimen Disciplinario Especial de la
Policía Nacional, se refieren a la proporcionalidad como principio rector del
proceso, al tiempo que disponen como consecuencia de su aplicación material que
“La sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta” y
que para su valoración deben tenerse en cuenta los distintos criterios de
dosificación de la misma.[159]
3.7.3.3.8. La Sentencia T-209 de 2006[160] reconoció que era desproporcionado imponer una sanción superior a la
necesaria para cumplir el fin perseguido a un oferente por no firmar un
contrato que la misma administración sabía de antemano que no podía cumplir. En
esta sentencia se señaló que la proporcionalidad es un postulado que informa
toda la actividad administrativa y no pretende otra cosa que la adecuación
entre medios y fines, entre las medidas utilizadas y las necesidades que se
tratan de satisfacer.[161]
3.7.3.3.9. La
Sentencia C-077 de 2006[162] declaró exequibles las normas que
establecían la sanción de suspensión y cancelación de la inscripción de un
contador público por reincidencia al considerar que “la repetición de
infracciones leves, que individualmente darían lugar a la imposición de
sanciones también leves, puede válidamente originar la imposición de una
sanción distinta, más grave, sin que ello sea contrario a los principios y
valores constitucionales”[163].
3.7.3.3.10.     La Sentencia C-028 de 2006[164]
declaró exequibles
los artículos 44 numeral 1, 45, literal d) y las expresiones “La
inhabilidad general será de diez años a veinte años; la inhabilidad especial no
será inferior a treinta días ni superior a doce meses” de la Ley 734 de
2002 al analizar la proporcionalidad de esta sanción y considerar que “es legítimo frente al Texto Fundamental,
que el legislador consagre como una de las sanciones derivadas del proceso
disciplinario las inhabilidades, puesto que ello se enmarca dentro de un ámbito
de razonabilidad y proporcionalidad que no desconoce los valores, principios y
derechos consagrados en la Carta”[165].
3.7.3.3.11.     La
Sentencia T-265 de 2011[166]
señaló que la restricción de la visita conyugal derivada de una sanción
disciplinaria debe estar sujeta a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, pues
la privación de la libertad ubica a los reclusos en una situación de
indefensión y especial vulnerabilidad.[167]
3.7.3.3.12.
La Sentencia C-829 de 2014[168] declaró exequibles los delitos de muerte y abandono de hijo fruto de acceso carnal violento,
abusivo, o de inseminación artificial o transferencia de ovulo fecundado no
consentidas al analizar la proporcionalidad. En esta sentencia se señaló que “el
deber de obrar conforme a los principios
de proporcionalidad y razonabilidad es
relevante tanto para el tipo penal como para la pena. En caso de haber una
diferencia de trato, que pueda ser prima facie contraria al principio de
igualdad, es menester aplicar un juicio estricto de proporcionalidad al tipo penal y a la pena, en el cual
se analice, entre otros elementos de juicio, la idoneidad de del tipo penal”[169].
3.7.3.3.13.     La Sentencia C-951 de 2014[170] consideró que la calificación como
gravísima de la conducta consistente en “La falta de atención a las peticiones y a los términos para
resolver, la contravención a las prohibiciones y el desconocimiento de los
derechos de las personas” contemplada
en el artículo 31 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, desconocía los principios de proporcionalidad y
razonabilidad y por ello declaró inexequible la expresión gravísima.
En virtud de lo anterior, el análisis de
la proporcionalidad en el derecho disciplinario deberá analizar: (i) el
grado de la afectación de la falta sobre los deberes del cargo del funcionario
y sobre el cumplimiento de los fines del Estado y los principios
constitucionales de la función pública (ii) la gravedad de la sanción
impuesta y (iii) la proporcionalidad entre ambas. En este sentido, la
proporcionalidad implica que la sanción no resulte excesiva en rigidez frente a
la gravedad de la conducta, ni tampoco carente de importancia frente a esa
misma gravedad.
3.8.
ANÁLISIS DE LOS
CARGOS DE LA DEMANDA
Los demandantes plantean tres (3) cargos
de los cuales esta Corporación admitió los siguientes: (i) la
vulneración de la unidad de materia por incluirse una falta disciplinaria
gravísima en la Ley 1437 de 2011 y (ii) la vulneración del principio de
proporcionalidad por tipificarse como gravísima de manera automática el hecho
de no contestar oportunamente un recurso.
3.8.1.      Análisis del cargo de vulneración de la
unidad de materia
Tal como se afirmó previamente, el
análisis sobre la unidad de materia requiere del estudio de tres (3) elementos
fundamentales:
3.8.1.1.
En
primer término, el juez constitucional debe determinar “cual o cuales son los núcleos temáticos
de una ley”[171], para lo cual se podrán tomar como
referencia[172]:
(i) los antecedentes legislativos, (ii) el título o epígrafe de la ley, donde se anuncia y define la
temática a tratar y (iii) el contexto o contenido básico del ordenamiento legal que se
examina, los cuales se expondrán a continuación con el objeto de determinar los
criterios esenciales para determinar los núcleos temáticos de la ley:
3.8.1.1.1. Los
antecedentes legislativos
La jurisprudencia ha señalado que se puede acudir a los
antecedentes legislativos de una ley para verificar su núcleo temático,
entendiendo por tal “la exposición de motivos del proyecto, las diferentes
ponencias, los debates en comisiones y plenarias y los textos originales y
definitivos”:
(i)    La
Exposición de Motivos de esta ley señala que tiene dos (2) partes. La primera
se dirige a regular los procedimientos administrativos y regula los siguientes
temas: “1.
Adecuación del C.C.A. a los fines del Estado Social de Derecho y a los
principios de la función administrativa señalados en la Constitución. 2. Establecimiento
de reglas imperativas para que la administración proteja directamente los
derechos de las personas en sede administrativa. 3. Codificación y compilación
de normas. 4. Fortalecimiento del derecho de petición. La segunda parte se refiere a
“la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa, mediante una completa regulación de aquellos temas
que constituyen la esencia misma de su función, el ejercicio de sus
competencias y la razón de ser de su especialidad” y menciona los siguientes
ejes temáticos: “1. Organización de la Jurisdicción de lo contencioso
administrativo. 2. Redefinición del objeto de la jurisdicción. 3. Introducción
de un esquema mixto que conjugue proceso escrito y oralidad. 4. Unificación de
procesos y redefinición de los medios de control judicial. 5. Fortalecimiento
de los poderes del juez. 6. Consagración de un nuevo recurso extraordinario. 7.
Mecanismo de revisión eventual. 8. Extensión de la jurisprudencia. 9.
Disposiciones especiales para el trámite y decisión de las pretensiones de
contenido electoral. 10. Fortalecimiento de la función consultiva. 11.
Utilización de medios electrónicos en el proceso judicial. 12. Régimen de
transición y aplicación del Código”.
(ii)  La
Ponencia para Primer Debate en la Cámara de Representantes identifica el
siguiente objetivo de la ley: “Por medio de esta iniciativa se
pretende actualizar a la preceptiva constitucional de 1991 el Código de
Procedimiento Administrativo en sus dos componentes. De una parte, en las
actuaciones administrativas, se acondiciona el ejercicio de la
función a los valores y principios constitucionales y dentro de ellos se
procura mejorar la eficiencia mediante la utilización de las herramientas que
hoy proveen las TIC. De otra parte, en los procesos contenciosos administrativos,
se introduce el sistema procesal de impulsión en audiencias orales, en procura
de garantizar el derecho fundamental de acceso a la justicia, en la medida en
que su concreción se ha visto afectada por la tardanza en la resolución de las
cuestiones planteadas ante los jueces; adicionalmente, se contempla el diseño
de una estrategia dirigida a terminar con la congestión de los procesos en
trámite al entrar en vigencia esta reforma, para lograr concluirlos en un plazo
máximo de 4 años”[173].
(iii)  La ponencia para Segundo
debate Cámara[174]
señala los siguientes objetivos de la ley: “En tal virtud, el proyecto de ley a estudio de la Plenaria
de esta Corporación tiene por objeto integrar los cambios constitucionales
producidos con ocasión de la expedición de la Constitución de 1991, modernizar
las instituciones administrativas y procesales y aprovechar los recursos que
proporciona la tecnología informática, para dotar a la Administración y a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de un nuevo régimen normativo que
propenda por la prevalencia de los principios, derechos y deberes consagrados
en la Constitución Política y en las leyes, sobre la base de que la función
administrativa se encuentra al servicio de los intereses generales y de que la
función judicial está encargada precisamente de hacer efectivos los derechos,
obligaciones, garantías y libertades de los asociados”. Posteriormente esta ponencia recalca que
el proyecto está dividido en dos (2) partes, la primera busca regular los
procesos administrativos y la segunda los contencioso administrativos orientado
a que la Administración decida y solucione de fondo las diversas peticiones que
le formulen los asociados, así como a la culminación efectiva de las diferentes
actuaciones que ella adelante[175].
(iv)  En las Ponencias para Primer y Segundo debate en el Senado
de la República[176] se
reiteró que el proyecto se refiere a las competencias de la administración
pública y los
debidos procedimientos a que debe someter sus actos y sus decisiones en general
y el  trámite de las contenciones que ocurren entre la Administración y los
administrados o entre entidades de la propia administración[177].
3.8.1.1.2. El
título o epígrafe de la ley, donde se anuncia y define la temática a tratar.
El título de la Ley
1437 de 2011 es “Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. En este sentido, se regulan dos (2) tipos de
procedimientos, cuyas finalidades se expresan taxativamente en la propia ley:
(i)    La primera parte es la del procedimiento
administrativo que contiene norma cuya finalidad se define en el artículo
primero de la Ley “proteger y garantizar los derechos y
libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción
de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento
jurídico, el cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y
democrático de la administración, y la observancia de los deberes del Estado y
de los particulares”.
(ii)  La segunda parte es la del procedimiento
contencioso administrativo cuyo objeto es regular la jurisdicción de lo
contencioso administrativo[178].
3.8.1.1.3. El
contexto o contenido básico del ordenamiento legal que se examina.
Como se ha visto, la Ley 1437 de 2011
regula de manera integral los procedimientos de la administración pública
compuestos por las actuaciones a través de las cuales cumple sus funciones y el
procedimiento contencioso administrativo instituido
para “conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes
especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos,
hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que
estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan
función administrativa”[179].
3.8.1.2.
La conexidad
con la materia del proyecto
El siguiente
paso es establecer si la disposición examinada, atendiendo a su contenido
normativo, guarda conexión con la materia del proyecto, relación que puede
darse desde diversas ópticas:
(i)
La conexidad
causal se refiere a “la identidad que debe haber entre la ley y cada una de
sus disposiciones, vista a partir de los motivos que dieron lugar a su
expedición”[180].
En este caso, examinando la exposición de motivos se puede verificar que la
finalidad de la Ley 1437 es garantizar que los procedimientos administrativos y
contencioso administrativos permitan el cumplimiento de los fines del Estado y
asegurar los derechos de los administrados. En este sentido, específicamente la
primera parte, en la cual se encuentra la norma demandada, tiene cuatro (4)
finalidades: 1. la adecuación del C.C.A. a los fines del Estado Social de Derecho y a
los principios de la función administrativa señalados en la Constitución, 2.
Establecimiento de reglas imperativas para que la administración proteja
directamente los derechos de las personas en sede administrativa, 3.
Codificación y compilación de normas, y 4. El Fortalecimiento del derecho de
petición.
Para
asegurar el cumplimiento de estos objetivos no solamente se pueden contemplar
normas regulatorias, sino también otras en virtud de las cuales se sancione a
los funcionarios que las incumplan. En este sentido, se reitera que dentro de
las funciones esenciales del Derecho disciplinario está precisamente la de
asegurar el cumplimiento de los fines del Estado y de los principios de la
administración pública mediante la conminación con una sanción de conductas que
desconozcan los deberes del cargo.
Por
lo anterior, el Derecho disciplinario como parte del derecho punitivo del
Estado no solamente tiene una función sancionatoria, sino también preventivo
general negativa y preceptiva que busca conminar a los servidores públicos a no
vulnerar sus deberes a través del establecimiento de sanciones cuando éstos se
desconocen, por lo cual existe una clara conexidad causal entre la norma
demandada y los objetivos de la ley 1437 de 2011.
(ii)   La conexidad temática alude a la
vinculación objetiva y razonable entre la materia dominante o el asunto general
sobre el que versa una ley y la materia o asunto que corresponde a una de sus
disposiciones en particular, la cual también se configura en este caso, pues la
sanción impuesta por la norma se refiere precisamente al incumplimiento de un
procedimiento y un término consagrados en la misma ley.
(iii)
La conexidad
sistemática se entiende como “la relación que debe haber entre todas y cada
una de las disposiciones de una ley”, de tal suerte que ellas puedan
constituir un cuerpo organizado que responde a una racionalidad interna[181],
la cual también se cumple en este caso, pues esta norma complementa el sistema
de normas que regulan el procedimiento administrativo.
(iv)
Finalmente
en relación con la conexidad teleológica existe una identidad en los fines u
objetivos que persigue la ley tanto en su conjunto general como en cada una de
sus disposiciones en particular, pues se busca el cumplimiento de los fines del
Estado y en particular que se dé una respuesta oportuna a los administrados, en
este caso frente a los recursos que interponen.
3.8.1.3.
En relación con el
tercer elemento no resulta necesario examinarlo, pues la conexidad de la norma
con la ley no es lejana sino estrecha, ya que permite sancionar el
desconocimiento de los términos contemplados en la propia ley como parte de un
sistema para garantizar una respuesta oportuna a los recursos de los
ciudadanos.
3.8.1.4.
En virtud de lo
anterior se declarará la exequibilidad del inciso cuarto del artículo 86 de la
Ley 1437 de 2011 en relación con el cargo de violación de la unidad de materia.
3.8.2. Análisis del cargo por vulneración del
principio de proporcionalidad
Según los demandantes, la consagración
como falta gravísima de la conducta de no resolver oportunamente los recursos
vulnera el principio de proporcionalidad consagrado en el Preámbulo y en el
artículo 13 de la Constitución Política. Al respecto señala que no resulta
proporcional sancionar a un servidor público que no conteste un recurso en el
término establecido por la ley con la sanción más grave que establece el Derecho
disciplinario en nuestro país.
En virtud de este
principio, la sanción
debe ser proporcional a la falta o infracción administrativa que se busca
sancionar[182],
por lo cual es necesario analizar: (i) la afectación de la falta sobre los deberes
del cargo del funcionario y sobre el cumplimiento de los fines del Estado y de los
principios constitucionales de la función pública (ii) la gravedad de la
sanción impuesta y (iii) la proporcionalidad entre ambas:
3.8.2.1.
La gravedad de
la afectación de falta de los deberes del cargo y del cumplimiento de los fines
del Estado y de los principios constitucionales de la función pública
3.8.2.1.1. Frente a la infracción a los deberes del funcionario la
conducta de no contestar un recurso en término constituye claramente una
infracción a varios deberes funcionales contemplados en el artículo 34 del Código
Disciplinario Único:
(i)
El deber de cumplir
y hacer cumplir el ordenamiento jurídico:
“1, Cumplir y hacer que se cumplan los
deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional
Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos,
las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad,
los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y
disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las
órdenes superiores emitidas por funcionario competente”.
(ii)
El deber de cumplir
con eficiencia el servicio encomendado y abstenerse de causar la suspensión o
perturbación del mismo:
“2. Cumplir con diligencia, eficiencia e
imparcialidad el servicio que
le sea encomendado y abstenerse de cualquier
acto u omisión que cause la
suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que
implique abuso indebido del cargo o función”.
(iii)
El deber de cumplir
los términos legales respecto de las solicitudes ciudadanas:
“38. Actuar con imparcialidad, asegurando
y garantizando los derechos de todas las personas, sin ningún género de
discriminación, respetando el orden de inscripción, ingreso de solicitudes y
peticiones ciudadanas, acatando los términos de ley”.
De esta manera, el núcleo del injusto
disciplinario de esta falta estaría constituido por la infracción del deber de
cumplir los términos legales.
3.8.2.1.2. En relación con la afectación de los principios de la
función pública se tiene que la falta disciplinaria examinada constituye una
infracción a los principios de eficacia y celeridad de las actuaciones
administrativas.
3.8.2.2.   La gravedad de la sanción
Como falta disciplinaria gravísima, la
conducta contemplada en la norma analizada está sujeta a dos (2) tipos de
sanciones contempladas en el artículo 44 de la Ley 734 de 2002:
(i)
La destitución e inhabilidad general, para
las faltas gravísimas dolosas o
realizadas con culpa gravísima.
(ii)   La suspensión en el ejercicio del cargo e
inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas.
3.8.2.3.
Juicio de
proporcionalidad entre la falta y la sanción
Como se señaló previamente el juicio de
proporcionalidad en materia sancionatoria exige el análisis de 3 elementos: (i)
la adecuación entre la medida escogida y el fin perseguido; (ii) la
necesidad de la utilización de la medida para el logro del fin, esto es, que no
exista otro medio que pueda conducir al mismo fin; y (iii) la proporcionalidad stricto
sensu entre la medida y el fin, es decir, la ponderación entre el principio
que se protege y el que se sacrifica y la debida correspondencia entre la falta
y la sanción[183],
los cuales se analizarán a continuación:
De esta manera, se considera
desproporcionado calificar automáticamente como gravísima la falta consistente
en el desconocimiento de los términos en la respuesta a un recurso, pues no
cumple con todos los criterios sobre la proporcionalidad señalados en la
jurisprudencia de esta Corporación[184]:
3.8.2.3.1. La adecuación entre la medida escogida y
el fin perseguido
Las finalidades perseguidas con la consagración de faltas disciplinarias están
relacionadas con los fines constitucionales del Derecho disciplinario, dentro
de los que se destacan el aseguramiento del cumplimiento de los deberes funcionales[185] y el cumplimiento de los objetivos del Estado y de los
principios de la función pública[186],
tal como se señaló previamente.
Para
este caso, la norma demandada
busca el aseguramiento de tres (3) deberes funcionales consagrados en el 34 del
Código Disciplinario Único: (i) el de cumplir y hacer cumplir el
ordenamiento jurídico, (ii) el de cumplir con eficiencia el servicio
encomendado y abstenerse de causar la suspensión o perturbación del mismo y (iii)
el de cumplir los términos legales respecto de las solicitudes ciudadanas.
Por otro
lado, la norma demandada busca el cumplimiento de fines del Estado como el derecho de todos los
ciudadanos a que las actuaciones del Estado se desarrollen se desarrollen de forma racional, objetiva, coordinada,
eficaz, eficiente, reglada y enfocada al servicio de los intereses generales[187]
y en este sentido materializa los principios de celeridad y eficiencia
contemplados en el artículo 209 de la Constitución.
Por lo anterior, esta medida hace parte de
un grupo de instrumentos idóneos para que el funcionario público respete
los términos procesales para contestar los recursos que se presenten, pues para
asegurar el cumplimiento de los fines del Estado y en este caso el del
correcto  funcionamiento de la administración pública, no solamente se pueden
contemplar normas regulatorias, sino también otras en virtud de las cuales se
sancione a los funcionarios que las incumplan mediante el derecho disciplinario.
En
virtud de lo anterior debe destacarse que el Derecho sancionatorio no solamente
es idóneo para sancionar a los funcionarios que incumplan sus deberes, sino
también para alcanzar una función preventivo general negativa preceptiva por
medio de la cual se conmine a todos los servidores públicos a cumplir la ley y
en este caso específico a respetar los términos procesales.
3.8.2.3.2. La falta de necesidad de la medida
La limitación de los derechos fundamentales a
través de sanciones tan graves como la destitución y la inhabilidad de manera
automática por el desconocimiento de un término procesal no es necesaria,
pues existan otras sanciones disciplinarias menos graves a través de las cuales
se puede sancionar esta conducta, la cual se puede considerar como una falta
grave o leve, pues constituye
un desconocimiento del deber de cumplir los términos legales contemplado
en el numeral 38 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002:
“38. Actuar con imparcialidad, asegurando
y garantizando los derechos de todas las personas, sin ningún género de
discriminación, respetando el orden de inscripción, ingreso de solicitudes y
peticiones ciudadanas, acatando los términos de ley”.
De esta manera, antes de la consagración
de la norma demandada, el desconocimiento de los términos procesales ya se
reconocía como una falta que incluso puede ser grave y con ello tener sanciones
relevantes como suspensiones multas o amonestaciones, pero no con otras que
afectan en mayor grado los derechos de los funcionarios como la destitución o
la inhabilidad.
3.8.2.3.3. La falta de proporcionalidad en sentido
estricto de la medida
La restricción al derecho
fundamental no es proporcionada en sentido estricto, pues como ya se
afirmó no es proporcional sancionar a un servidor público con destitución e
inhabilidad por el mero desconocimiento de un término procesal en la
contestación de un recurso.
Aplicar automáticamente estas sanciones
por el desconocimiento de un término que no genere necesariamente otra
consecuencia para bienes jurídicos no es proporcional, lo cual no implica que
no sea grave, pero por ello debe conservarse como una falta disciplinaria cuya
calificación dependerá del caso concreto, pudiendo ser una falta leve o grave.
Si se examinan las faltas gravísimas
contempladas en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 puede concluirse que a
través de ninguna de ellas se sanciona autónomamente la mera infracción de los
términos en un proceso judicial o administrativo, sino que es necesario causar
un daño o poner en peligro bienes jurídicos esenciales como la moralidad, la
imparcialidad, la justicia, los derechos humanos o el patrimonio público.
Esta situación fue reconocida en la
sentencia C–951 de 2014 en la cual se declaró la inconstitucionalidad de la
norma que establecía como falta disciplinaria gravísima: “la falta de
atención a las peticiones y a los términos para resolver, la contravención a
las prohibiciones y el desconocimiento de los derechos de las personas de que
trata esta Parte Primera del Código, constituirán falta gravísima para el
servidor público y darán lugar a las sanciones correspondientes de acuerdo con
el régimen disciplinario”.
En esa sentencia se expresó que vulnera el
principio de proporcionalidad sancionar una conducta como la mora con la misma
sanción que cometer una
masacre o incurrir en el tipo de desaparición de personas o irrogar un
millonario detrimento patrimonial al erario:
“En sexto lugar, al elevar a falta gravísima cualquier
comportamiento susceptible de adecuación típica a alguno de los tres grupos
identificados en la norma, ya sea por infracción al derecho de petición, por
desconocimiento de los derechos de las personas o por violación de cualquiera
de las prohibiciones, la norma quebranta de manera ostensible el artículo 158
Superior, en la medida en que el legislador especial del derecho de petición,
incursiona en el campo del legislador de otra especialidad normativa como lo es
el derecho disciplinario, que en un ordenamiento distinto ha realizado la labor
de identificación y clasificación de las faltas que afectan la buena marcha de
la administración pública. Esta labor queda ahora sin efecto en la medida
que una norma estatutaria, de mayor jerarquía, equipara la violación del
derecho de petición, o incluso la mora en la respuesta, a cualquier
comportamiento de los tipificados en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Así,
quedarían expuestos a la misma sanción de destitución e inhabilidad general de
diez (10) a veinte (20) años, la persona que incurre en mora en el derecho de
petición y aquella que, siendo destinatario del ius puniendi del Estado, comete una masacre o
incurre en el tipo de desaparición de personas o irroga un millonario
detrimento patrimonial al erario. Esta evidente desproporción, representa un
quebrantamiento no solo del principio de unidad de materia sino, sobre todo,
del valor constitucional de justicia e igualdad que impregna la Carta Política
desde el preámbulo hasta su último artículo” (negrillas y subrayado
fuera de texto).
En el mismo sentido, se considera
desproporcionado castigar con la máxima sanción que se puede imponer por una
falta disciplinaria gravísima un vencimiento de términos legales que no afecte
además otros bienes jurídicos, lo cual implicaría consecuencias muy fuertes
respecto de los derechos políticos y laborales del servidor público, pues puede
implicar la destitución, la suspensión y la inhabilidad general.
En virtud de lo anterior, se declarará la
inexequibilidad de la expresión “gravísima”. Por ello en cada caso
concreto se deberá definir si la falta tiene la entidad de ser leve o grave de
acuerdo a los criterios legales contemplados en el artículo 43 de la Ley 734 de
2002:
“Criterios para determinar la gravedad o levedad de la
falta. Las faltas gravísimas están taxativamente señaladas en este código. Se
determinará si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes
criterios:
1.  El grado de culpabilidad.
2.  La naturaleza esencial del servicio.
3. El grado de perturbación del servicio.
4. La jerarquía y mando que el servidor
público tenga en la respectiva institución.
5. La trascendencia social de la falta o
el perjuicio causado.
6. Las modalidades y circunstancias en que
se cometió la falta, que se apreciarán teniendo en cuenta el cuidado empleado
en su preparación, el nivel de aprovechamiento de la confianza depositada en el
investigado o de la que se derive de la naturaleza del cargo o función, el
grado de participación en la comisión de la falta, si fue inducido por un
superior a cometerla, o si la cometió en estado de ofuscación originado en
circunstancias o condiciones de difícil prevención y gravedad extrema,
debidamente comprobadas.
7. Los motivos determinantes del
comportamiento.
8. Cuando la falta se realice con la
intervención de varias personas, sean particulares o servidores públicos.
9. La realización típica de una falta
objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta
grave”.
Igualmente, como parte del derecho sancionatorio también se
pueden tener en cuenta para la determinación de la sanción los criterios para su
graduación contemplados en el artículo 50 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[188].
3.9.
CONCLUSIONES
3.9.1.  Los demandantes plantean tres (3) cargos: (i) la
vulneración de la unidad de materia por incluirse una falta disciplinaria gravísima
en la Ley 1437 de 2011; (ii) la vulneración del principio de
proporcionalidad por tipificarse como gravísima el simple hecho de no contestar
oportunamente un recurso y (iii) la vulneración del principio de buena
fe por que se estaría presumiendo que el servidor público actuó de mala fe
cuando no resuelve un recurso en el término establecido por la Ley sin permitir
ninguna justificación ni exigir una imputación subjetiva.
3.9.2. En esta sentencia se analizan los 2
primeros cargos pero no el tercero, por cuanto no es cierto que con esta falta disciplinaria
se esté presumiendo la mala fe o el dolo del servidor público que no decide los
recursos ni que no pueda excluir su responsabilidad, pues: (i) en virtud
del artículo 13 de la Ley 734 de 2002 toda falta disciplinaria requiere
demostrar que el servidor público actuó con dolo o culpa y (ii) a las
faltas gravísimas como la contemplada en la norma demandada también se aplican
las causales de justificación consagradas en el artículo 32 del Código
Disciplinario Único como la fuerza mayor, el caso fortuito, la insuperable
coacción ajena, el estado de necesidad o el error.
3.9.3. La expresión “gravísima” no vulnera
el principio de unidad de materia por cuanto guarda conexión con la temática del proyecto, relación que
puede darse desde diversas ópticas:
(i)
Existe conexidad
causal, pues para asegurar el cumplimiento de los objetivos de la ley no
solamente se pueden contemplar normas regulatorias sino también otras en virtud
de las cuales se sancione a los funcionarios que las incumplan. En este
sentido, se reitera que dentro de las funciones esenciales del Derecho
disciplinario está precisamente la de asegurar el cumplimiento de los fines del
Estado y de los principios de la administración pública mediante la conminación
con una sanción de conductas que desconozcan los deberes del cargo.
(ii)
Existe conexidad
temática, pues la sanción impuesta por la norma se refiere precisamente al
incumplimiento de un procedimiento y un término consagrados en la misma ley.
(iii)
Existe conexidad
sistemática, por cuanto esta norma complementa el sistema de normas que regulan
el procedimiento administrativo.
(iv)
Finalmente
existe conexidad teleológica ya que hay una identidad en los fines u objetivos
que persigue la ley tanto en su conjunto general como en cada una de sus disposiciones
en particular, pues se busca el cumplimiento de los fines del Estado y en
particular que se dé una respuesta oportuna a los administrados, en este caso
en la respuesta a los recursos que interponen.
En virtud de lo anterior se declara
EXEQUIBLE el inciso cuarto del artículo 86 de la Ley 1437 de 2011 en relación
con el cargo de violación de la unidad de materia.
3.9.4.  Se considera desproporcionado castigar con
la máxima sanción que se puede imponer por una falta disciplinaria un
vencimiento de términos legales que no afecte además otros bienes jurídicos, lo
cual implicaría consecuencias muy fuertes respecto de los derechos políticos y
laborales del servidor público, tal como se reconoció en un caso muy similar en
la sentencia C–951 de 2014. Por lo anterior, se declarará la
inexequibilidad de la expresión gravísima. Por ello, en cada caso concreto se
deberá definir si la falta tiene la entidad de ser leve o grave de acuerdo a
los criterios legales contemplados en el artículo 43 de la Ley 734 de 2002.
4.
DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
INEXEQUIBLE la expresión “gravísima” contemplada en el inciso cuarto del
artículo 86 de la Ley 1437 de 2011.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (e)
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrada
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrado
Magistrado
Ausente con excusa
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Magistrado
Ausente con excusa
ALBERTO ROJAS RÍOS
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.
[2] Sentencias de la Corte Constitucional C –
480 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C – 656 de 2003, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández; C – 227 de 2004, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa;  C – 675
de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentaría; C – 025 de 2010, M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto; C – 530 de 2010, M.P. Juan
Carlos Henao Pérez; C – 641 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo; C – 647 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C – 649 de 2010, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto; C – 819 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio; C – 840 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C – 978 de 2010, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva y C – 369 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[3] Sentencia de la Corte Constitucional C-761 de 2009. M.P. Juan
Carlos Henao Pérez.
[4] Sentencias de la Corte Constitucional C-560 de 1997, M.P.
José Gregorio Hernández Galindo; C-381
de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-1032 de 2006, M.P. Nilson Pinilla
Pinilla; C-544 de 2007, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra; C-409 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez y C-055 de 2010, M.P.
Juan Carlos Henao Pérez.
[5] Sentencia de la Corte Constitucional C-761 de 2009. M.P.
Juan Carlos Henao Pérez.
[6] Sentencia C-539 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz;
C-055 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-553 de 2010, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva; C-879 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-889 de 2012, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva; C-1017 de 2012, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[7] Sentencias de la Corte Constitucional C-356 de 1994, M.P.
Fabio Morón Díaz; C-472 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-232 de 1997,
M.P. Jorge Arango
Mejía; C-600 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-224 de 2004, M.P.
Rodrigo Escobar Gil; C-381 de 2005, M.P.: Dr. Jaime Córdoba Triviño; C-1260 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández; C-506 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-895 de 2006, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández; C-816
de 2011, M.P. Mauricio
González Cuervo; C-966 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa y C – 579 de
2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[8] Sentencias de la Corte Constitucional C-133 de 2012 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo;  C-188 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-850 de
2013 M.P. Mauricio González Cuervo; C-501 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño;
C-657 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-309 de 2002, M.P. Jaime Córdoba
Triviño; C-261 de 2015, M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-025 de
1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-1067 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra; C-400 de 2010, M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; C-432 de 2010,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-573 de 2011, M.P. Mauricio González
Cuervo; C-923 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-1057 de 2005, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto; C-052 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[9] Sentencia
de la Corte Constitucional C-077 de 2007, M.P. Jaime Araujo Rentería
[10] Sentencia de la Corte Constitucional C-133 de 2012,
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-292 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; C-052 de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[11] Sentencias de la Corte
Constitucional C - 390 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-133 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C - 188
de 2006, C-386 de 2014, M.P. Andrés Mutis Vanegas, C-812 de 2009, M.P. Mauricio
González Cuervo; C-886 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-540 de
2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[12] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las
Sentencias de la Corte Constitucional C-531 de 1995 M.P. Alejandro Martínez
Caballero; C-211 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-214 de 2007 M.P. Álvaro
Tafur Galvis; C-230 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-486 de 2009 M.P. María
Victoria Calle Correa y C-277 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub ;
C-133 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-531 de 1995, M.P.
Alejandro Martínez Caballero C-120;06; C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba
Triviño; C-230 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-748 de 2011, M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; C-077 de 2007, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-531 de
1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-214 de 2007,
M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-292 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y
C-052 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[13] Sentencias de la Corte Constitucional C-501 de 2001,
M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-540 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-832 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-501 de 2001, MP. Jaime Córdoba Triviño; C-277 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-832 de 2006, M.P. Jaime Córdoba
Triviño; C-501 de 2001, M.P. Jaime
Córdoba Triviño; C-400 de
2010, M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[14] Sentencia de la Corte
Constitucional C-1144 de 2001, M.P. Jaime Cördoba Triviño; Sentencias de la Corte
Constitucional C-570 de 2003; Sentencia C-501 de 2001, MP. Jaime Córdoba Triviño; C-540
de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-832 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-501 de 2001, M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[15] Sentencia
de la Corte Constitucional C-133 de 2012 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-1025
de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-147 de 2015, C-352 de 1998; C-386
de 2014, M.P. Andrés Mutis Vanegas; C-104 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-363 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-261 de 2015, M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub;  C-400 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; S. C-992 de 2001,
M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-233 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-803 de
2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-852 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-992
de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-852 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño;
C-486 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa.
[16]
Sentencias de la Corte Constitucional C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba
Triviño; C-460 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-486 de
2009, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-460 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra; C-064 de 2005; C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[17] Sentencias
de la Corte Constitucional C-830 de 2013;
C-102 de 2011; C-886 de 2002
M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-570 de 2003;
C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-124 de 2006; C-657 de 2000,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-714 de 2008; C-748 de 2011, M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub; C-540 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-1057 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;
C-214 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis;
C-714 de 2008; C-133 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo;
C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-796 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[18] Sentencias
de la Corte Constitucional C-830 de 2013;
C-102 de 2011; C-886 de 2002
M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-570 de 2003;
C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-124 de 2006; C-657 de 2000,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-714 de 2008; C-748 de 2011, M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub; C-540 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-1057 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;
C-214 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis;
C-714 de 2008; C-133 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo;
C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-796 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[19] Sentencia de la Corte Constitucional C – 581 de 2013,
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[20] Sentencia de la Corte Constitucional C – 581 de 2013,
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[21] Sentencia de la Corte
Constitucional C- 714 de 2008, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[22] Sentencias C-025 de 1993
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[23] Sentencia de la Corte
Constitucional C-015 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo
[24] Ibídem
[25] Sentencias
de la Corte Constitucional C-692 de 2003; C-896 de 2012; C-570 de 2003; C-261 de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[26] Sentencia de la Corte
Constitucional C-006 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-657 de 2000, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[27] Sentencia de la Corte Constitucional C-896 de 2012, M.P. Mauricio González
Cuervo.
[28] Sentencia de la Corte Constitucional C-245 de 2004,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[29] Sentencia de la Corte Constitucional C-1057 de 2005,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[30] Sentencia
de la Corte Constitucional C-015 de 2013
M.P. Mauricio González Cuervo.
[31] Sentencia
de la Corte Constitucional C-245 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[32] Sentencias de la Corte Constitucional C-245 de 2004,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-015/13 M.P. Mauricio González
Cuervo.
[33] Sentencias de la Corte
Constitucional C- 896 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo; C-015/13
M.P. Mauricio González Cuervo.
[34] Sentencias de la Corte
Constitucional C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño;
C-015/13 M.P. Mauricio González Cuervo.
[35] Sentencias
de la Corte Constitucional C-015 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo; C-850
de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo y C-245
de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[36]
Sentencia C-245 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[37] Ver al respecto entre otras  las Sentencias de la
Corte Constitucional C-245 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C- 188 de
2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil;
C-211 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis;
C-042 de 2006; C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-852 de 2005; C-245 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C- 188 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-214 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[38] Sentencias de la Corte Constitucional C-540 de 2012 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio; C-230 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C -
188 de 2006; C-133 de 2012 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C - 044 de
2015, M.P. María Victoria Calle Correa.
[39] Sentencia
de la Corte Constitucional C-886 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[40] Sentencia
de la Corte Constitucional C-896 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo.
[41] Sentencia
de la Corte Constitucional C-896 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo.
[42] Sentencia
de la Corte Constitucional C-896 de 2012 M.P. Mauricio González Cuervo.
[43] Sentencia
de la Corte Constitucional C-896 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo.
[44] Sentencia
de la Corte Constitucional C-896 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo.
[45] Sentencia
de la Corte Constitucional C-896 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo.
[46] Sentencia
de la Corte Constitucional C-896 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo.
[47] Sentencia de la Corte
Constitucional C-812 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo.
[48] Sentencias de la Corte
Constitucional C-025 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-523 de 1995 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, C-1185 de 2000, C-714 de 2001 M.P. Nilson Pinilla
Pinilla, C-104 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández,
C-188 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-230 de 2008 M.P.
Rodrigo Escobar Gil, C-486 de 2009 M.P. María Victoria
Calle Correa, C-400 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-077 M.P.
Jaime Araujo Rentería y C-133 de 2012 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo; C-683 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo.
[49]
Sentencia de la Corte Constitucional C-683 de 2014, M.P. Mauricio González
Cuervo
[50]
Sentencia de la Corte Constitucional C-683 de 2014,
M.P. Mauricio González Cuervo
[51]
Sentencia de la Corte Constitucional C-683 de 2014,
M.P. Mauricio González Cuervo
[52] Sentencias de la Corte Constitucional C-830 de 2013
M.P. Mauricio González Cuervo; C-683 de 2014 M.P. Mauricio González Cuervo;
C-292 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-052 de 2015, M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.; C-133 de 2012 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C
044 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa; C-386 de 2014 M.P. Andrés Mutis
Vanegas.
[53]
Sentencia de la Corte Constitucional C-530
de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[54] Corte Suprema de Justicia. Salvamento parcial de voto
a la sentencia número 51 del 14 de abril de 1983, por los magistrados Manuel
Gaona Cruz, José María Esguerra Samper, Dante Luis Fiorillo Porras, José
Eduardo Gnecco Correa (adhiere), Gustavo Gómez Velásquez (con adición de
salvamento), Alvaro Luna Gómez y Pedro Elías Serrano Abadía. Ver Sentencias de
la Corte Constitucional C-595 de 2010; C-703 de 2010 y C-412 de 2015.
[55] Corte Suprema de Justicia. Salvamento parcial de voto
a la sentencia número 51 del 14 de abril de 1983, por los magistrados Manuel
Gaona Cruz, José María Esguerra Samper, Dante Luis Fiorillo Porras, José
Eduardo Gnecco Correa (adhiere), Gustavo Gómez Velásquez (con adición de
salvamento), Alvaro Luna Gómez y Pedro Elías Serrano Abadía.
[56]
Sentencias de la Corte Constitucional C-341 de 1996 M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-124 de 2003 M.P. Jaime
Araujo Rentería.
[57]
Sentencias de la Corte Constitucional C-014 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño
y C-666 de 2008 M.P.
Mauricio González Cuervo.
[58]
Sentencias de la Corte Constitucional C-417 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-438 de 1994
M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-155 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-811 de 2003 M.P. Álvaro
Tafur Galvis.
[59]
Sentencias de la Corte Constitucional C-341 de 1996. M.P. Antonio Barrera Carbonell;  C-124 de 2003 M.P. Jaime
Araujo Rentería y C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[60]
Sentencia de la Corte Constitucional C-124 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[61]
Sentencia de la Corte Constitucional C-124 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[62] Sentencia de la Corte Constitucional T-438 de 1992,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en la sentencia C-181 de 2002 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[63] Sentencias de la Corte Constitucional C-244 de 1996,
M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-181 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra;
C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-030 de 2012 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva, entre otras.
[64] Sentencias de la Corte Constitucional C- 181 de 2002
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver también las sentencias C-708 de 1999 M.P.
Álvaro Tafur Galvis; C-155 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-373 de
2002 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[65]
Sentencia de la Corte Constitucional C-948 de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[66] Sentencia de la Corte Constitucional C-030 de 2012
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[67]
Sentencias de la Corte Constitucional C-155 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-811 de 2003 M.P. Álvaro Tafur
Galvis y C-908 de 2013 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[68]
Sentencia de la Corte Constitucional C-1193 de 2008 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[69] Sentencias de la Corte Constitucional C-504 de 2007,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-030 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
y C-908 de 2013 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[70]
Sentencia de la Corte Constitucional C-500 de 2014 M.P. Mauricio González
Cuervo.
[71]
Sentencias de la Corte Constitucional C-504 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández; C-030 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-908 de 2013 M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[72]
Sentencia de la Corte Constitucional C-155 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[73]
Sentencia de la Corte Constitucional C-769 de 1998, M.P. Dr. Antonio Barrera
Carbonell.
[74]
Sentencia de la Corte Constitucional C-155 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[75]
Sentencias de la Corte Constitucional C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis y
T-811 de 2003 M.P. Álvaro
Tafur Galvis.
[76]
Sentencias de la Corte Constitucional C-504 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández y C-030 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[77]
Sentencia de la Corte Constitucional C-504 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández y C-030 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[78]
Sentencias de la Corte Constitucional C-558 de 2001;  SU-166 de 1999 y C-037 de
2003, entre otras.
[79]
Sentencias de la Corte Constitucional C-107 de 2004 y C-1193 de 2008 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[80]
[81]
Sentencia de la Corte Constitucional C-244 de 1996 M.P.
Carlos Gaviria Díaz.
[82]
Sentencia de la Corte Constitucional C-155 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[83]
Sentencias de la Corte Constitucional C-252 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño;
C-373 de 2002  M.P. Jaime Córdoba Triviño; Sentencia de la Corte Constitucional
C-504 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas y T-161 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo.
[84]
Sentencias de la Corte Constitucional C-725 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
y C-908 de 2013 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[85]
Sentencias de la Corte Constitucional C-280 de 1996. MP Alejandro Martínez
Caballero, fundamento 3. En el mismo sentido, ver las sentencias T-438 de 1992
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-417 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-251 de 1994 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, C-244 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-769 de 1998
M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-417 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[86]TOMÁS
MALLÉN, B.: El derecho fundamental a una buena administración,
Ministerio de Administraciones públicas, Madrid, 2004, pág. 41.
[87]
Sentencia C-818 de 2005, M.P.  Rodrigo Escobar Gil.
[88]
Sentencia de la Corte Constitucional C-252 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[89] Sentencias de la Corte
Constitucional C-310 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-708 de 1999, M.P.
Álvaro Tafur Galvis; C-843 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-948 de
2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-315 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa.
[90]
Sentencias de la Corte Constitucional C-884 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño
y C-1193 de 2008 M.P.
Jaime Araujo Rentería; C-391 de 2002; C-884 de 2007, M.P. Jaime Córdoba
Triviño y C-1193 de 2008
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[91] Sentencia de la Corte
Constitucional C-038 de 1995, M.P.  Alejandro Martínez Caballero; C-032 de
1996, M.P. Hernando Herrera Vergara;  C-081 de 1996, M.P. Alejandro Martínez
Caballero; C-327 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz; C-429 de 1997, M.P. Alejandro
Martínez Caballero; C-470 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-198 de
1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-555 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra; C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-012 de 2002, M.P. Jaime
Araújo Rentería; C-814 de 2009, M.P.  Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y C-371 de
2011, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[92] Sentencias de la Corte
Constitucional C-800 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-315 de 2012
M.P. María Victoria Calle Correa.
[93] Sentencia
de la Corte Constitucional C-510 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[94] Sentencia
de la Corte Constitucional C-163 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz y C-1149
de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[95] Sentencia
de la Corte Constitucional C-180 de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[96] Sentencia
de la Corte Constitucional C-1264 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[97] Sentencia
de la Corte Constitucional C-316 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra, respecto de la caución en el proceso penal; C-043 de 2004, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[98] Sentencia
de la Corte Constitucional C-1232 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[99]
Sentencias de la Corte Constitucional C-884 de 2007; C-290 de 2008 y  C-1193 de 2008, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[100]
Sentencia de la Corte Constitucional C-1193 de 2008 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[101]
Sentencia de la Corte Constitucional C-1193 de 2008 M.P. Jaime Araujo Rentería; C-401 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo.
[102]
Sentencia de la Corte Constitucional C-819 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
Ver también las Sentencias C-341 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-430
de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-095 de 1998, M.P. Hernando Herrera
Vergara y C-014 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-1193 de 2008, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-301 de 1999 y
C-1490 de 2000; C-401 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo.
[103]
Sentencia de la Corte Constitucional T-806 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[104] Sentencia de la Corte
Constitucional C-1161 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-282A de 2012 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[105] Sentencias de la Corte Constitucional T-233 de 1995 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo; C-491 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-484 de 2004 M.P. Clara
Inés Vargas Hernández; T-1093 de 2004 MP: Manuel José Cepeda Espinosa; T-917 de 2006 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa; T-423 de 2008 M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-762 de
2009 M.P. Juan Carlos Henao Pérez y T-345 de 2014 M.P. Nilsón Pinilla Pinilla.
[106] Sentencias
de la Corte Constitucional T-146
de 1993 M.P. Jorge Arango Mejía, C-244 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz,
C-386 de 1996, C-679 de 1996, C-769 de 1998 M.P. Antonio Barrera Carbonell y
C-181 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra, entre otras.
[107] Sentencia C-181 de 2002.
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[108]  Sentencias de la Corte
Constitucional C-095 de 2003; T-438 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-195
de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-244 de 1996 M.P. Carlos Gaviria
Díaz; C-280 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-161 de 2009 M.P. Mauricio González
Cuervo.
[109] Sentencia de la Corte
Constitucional C-555 de 2001, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver también las
Sentencias T-1034 de 2006, C-213 de 2007 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y
C-542 de 2010.
[110] Sentencias de la Corte Constitucional C-555 de 2001; C-692
de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-948 de 2002, M. P. Álvaro Tafur
Galvis; T-1102 de 2005
M.P. Jaime Araujo Rentería; T-917 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;
T-1039 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-161 de 2009 M.P. Mauricio
González Cuervo; C-762 de 2009 M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-542 de
2010; T-345 de 2014 M.P.
Nilsón Pinilla Pinilla.; T-1034 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto. En igual sentido, las Sentencias C-310 de 1997, M.P. Carlos Gaviria
Díaz; C-555 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-1102 de 2005, M.P.
Jaime Araujo Rentería; T-330 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, entre otras.
[111] Sentencias de la Corte
Constitucional T-301 de 1996, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en
Sentencias T-433 de 1998, M. P. Alfredo Beltrán Sierra; T-561 de 2005, M. P.
Marco Gerardo Monroy Cabra; T-1034 de 2006; C-213 de 2007, M. P. Humberto
Antonio Sierra Porto; C-542 de 2010, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y T-345 de 2014 M.P. Nilsón
Pinilla Pinilla.
[112] Sentencia de la Corte Constitucional T-345 de 2014 M.P. Nilsón
Pinilla Pinilla.
[113] Sentencia de la Corte Constitucional T-345 de 2014 M.P. Nilsón
Pinilla Pinilla.
[114] Sentencia de la Corte Constitucional T-345 de 2014 M.P. Nilsón
Pinilla Pinilla.
[115] Sentencia de la Corte Constitucional T-345 de 2014 M.P. Nilsón
Pinilla Pinilla.
[116] Sentencia de la Corte Constitucional T-345 de 2014 M.P. Nilsón
Pinilla Pinilla.
[117] Sentencia de la Corte Constitucional T-345 de 2014 M.P. Nilsón
Pinilla Pinilla.
[118] Sentencias de la Corte Constitucional T-301 de 1996; T-433
de 1998; T-1039 de 2006
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y T-345 de 2014 M.P. Nilsón Pinilla Pinilla.
[119]
Sentencias de la Corte Constitucional C-530 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-818 de
2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-507 de 2006 y T-1039 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[120]
Sentencia de la Corte Constitucional T-1039 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[121]
Sentencias de la Corte Constitucional C-853 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Ver también las
Sentencias C-343 de 2006 y C-507 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[122]
Sentencias de la Corte Constitucional C-739 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz. Ver
también, entre otras las siguientes sentencias: C-386 de 1996, M.P Alejandro
Martínez Caballero; C-211 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-564 de 2000,
M.P  Alfredo Beltrán Sierra y C-1161 de 2000 M.P Alejandro Martínez Caballero.
[123] Sentencias de la Corte Constitucional T-181 de 2002 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra; C-506 de 2002; C-948 de 2002 M.P. Álvaro Tafur
Galvis; C-1076 de 2002; C-125 de 2003, C-252 de 2003 M.P. Jaime Córdoba
Triviño.; C-383 de 2003 y T-1093 de 2004 MP: Manuel José Cepeda Espinosa. Así,
a manera de ejemplo,  cabe recordar que en sentencia C-1076 de 2002, M.P. Clara
Inés Vargas Hernández; C-818 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-507 de 2006
[124] Sentencias de la Corte Constitucional C-530 de 2003, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett y C-507 de 2006
[125]
Sentencias de la Corte Constitucional C-818 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-507 de 2006 y T-1039 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[126] Sentencias
de la Corte Constitucional C-921 de 2001
M.P. Jaime Araujo Rentería y C-475 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[127] Sentencia de la Corte Constitucional C-818 de 2005, M.P.
Rodrigo Escobar Gil; C-406 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-507 de
2006; C -720 de 2006 y T-161
de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo.
[128]
Sentencias de la Corte Constitucional C- 343 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-507 de
2006
[129]
Sentencia de la Corte Constitucional C-870 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[130]
Sentencia de la Corte Constitucional C-870 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[131] Sentencia
de la Corte Constitucional C-720 de 2006 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[132] Sentencias de la Corte Constitucional C-626 de 1996
M.P.  José Gregorio Hernández Galindo y C-595 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[133] Sentencia
de la Corte Constitucional C-595 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, en donde la Corte analiza las sanciones en materia ambiental. Ver
también la Sentencia C-089 de 2011
[134]
Sentencias de la Corte Constitucional C-195 de 1993; C-280 de 1996 M.P. Alejandro Martínez
Caballero; C-306 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-310 de 1997 M.P.
Carlos Gaviria Díaz; C-155 de 2002; C-720 de 2006 y C-504 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[135]
Sentencia de la Corte Constitucional C-181 de
2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[136]
Sentencia de la Corte Constitucional C-181 de 2002 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[137]
Sentencias de la Corte Constitucional C-195 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-280 de
1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-306 de 1996; C-310 de 1997 M.P.
Carlos Gaviria Díaz; C-155 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-504 de
2007 M.P. Clara Inés Vargas.
[138] Sentencia de la Corte
Constitucional C-653 de 2001.
[139] Sobre la potestad del
legislador para determinar la gravedad de las faltas disciplinarias, ver la
Sentencia de la Corte Constitucional C-708 de 1999 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[140]
Sentencia de la Corte Constitucional C-401 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo.
[141]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra, C-853 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[142]
Sentencia de la Corte Constitucional C-125 de 2003, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[143]
Sentencia de la Corte Constitucional C-125 de 2003, M.P. Margo
Gerardo Monroy Cabra.
[144]
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[145]
Sentencia de la Corte Constitucional C-591 de 1993, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[146]
Sentencia de la Corte Constitucional C-591 de 1993, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[147]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[148]
Sentencia de
la Corte Constitucional C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[149]
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[150]
Sentencia de
la Corte Constitucional C-728 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[151]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[152]
Sentencia de la Corte Constitucional C-181 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[153]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[154]
M.P. Manuel José Cepada Espinosa.
[155]
Sentencia de la Corte Constitucional C-616 de 2002 M.P. M.P. Manuel José Cepada Espinosa.
[156]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[157]
Sentencia de la Corte Constitucional C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[158]
Sentencia de la Corte Constitucional C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[159]
Sentencia de la Corte Constitucional C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[160]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[161]
Sentencia de la Corte Constitucional T-209 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[162]
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[163]
Sentencia de la Corte Constitucional C-077 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[164]
M.P. Humberto Sierra Porto.
[165]
Sentencia de la Corte Constitucional C-028 de 2006, M.P. Humberto Sierra Porto.
[166]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[167]
Sentencia de la Corte Constitucional T-265 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[168]
M.P. Martha Victoria Sáchica Mendez.
[169]
Sentencia de la Corte Constitucional C - 829 de 2014, M.P. Martha Victoria
Sáchica Mendez.
[170]
M.P. María Victoria Sáchica Mendez.
[171] Sentencia de la Corte
Constitucional C-245 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[172] Sentencias de la Corte Constitucional C-540 de 2012 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.; C-230 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C
188 de 2006; C-133 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C – 044 de
2015, M.P. María Victoria Calle Correa.
[173]
Gaceta del Congreso de
la República 683 de 2010.
[174]
Gaceta del Congreso de
la República 951 de 2010.
[175] Gaceta del Congreso de la República 951 de 2010: “En la Parte Primera del Código (artículos 1° a 102) se
regulan los procedimientos administrativos, esto es, la forma como las
autoridades deben actuar para resolver las peticiones que las personas
presentan ante ellas. El procedimiento administrativo está orientado a que la
Administración decida y solucione de fondo las diversas peticiones que le
formulen los asociados, así como a la culminación efectiva de las diferentes
actuaciones que ella adelante, para lo cual se fortalecen los instrumentos con
que cuentan las autoridades, en aras de evitar los conflictos y procurar la
solución de los mismos en sede administrativa. (…) La Parte Segunda (artículos 103 a 309) está relacionada con la organización de la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y sus funciones jurisdiccional y
consultiva. Se encuentra dividida en once títulos, cuyas disposiciones regulan
y guían la organización; fijan el objeto, los medios de control judicial y las
competencias; el trámite del proceso contencioso administrativo; establecen los
recursos extraordinarios, el mecanismo de extensión y unificación de la
jurisprudencia; consagran el proceso contencioso electoral y el proceso
ejecutivo; describen la intervención del Ministerio Público; establecen un plan
especial de descongestión; y adoptan el respectivo régimen de transición, la
vigencia y las derogatorias”.
[176]
Gacetas del Congreso de
la República 1210 de 2009 y 264 de 2010.
[177] Gacetas del Congreso de la República: “1. Debe ser motivo de
verdadera fascinación para cualquier congresista ocuparse de hacer las normas
que rijan la actuación de la administración pública, que le señalen sus
competencias y los debidos procedimientos a que debe someter sus actos y sus
decisiones en general. De igual manera, hacer las normas procesales que regulen
el trámite de las contenciones que ocurren entre la Administración y los
administrados o entre entidades de la propia administración, resulta un reto
legislativo. El gobierno, la administración, el ejecutivo, las autoridades, en
fin, los gobernantes, tienen en sus manos la potestad y la responsabilidad de
administrar lo público sobre la base de la legitimidad del poder que el pueblo
les ha otorgado, con la finalidad esencial de proclamar, promover, proteger y
asegurar el disfrute de los derechos de todos los administrados o gobernados,
que esperan satisfacer sus necesidades, ayudados por las acciones y los
servicios que la administración les proporciona para vivir dignamente y tratar
de ser felices. De esto trata el proyecto que nos ocupa y por eso los invitamos a
debatirlo y a aprobarlo”.
[178]
Art. 103 de la Ley 1437 de 2011.
[179]
Artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
[180]
Sentencia de la Corte Constitucional C-683 de 2014, M.P. Mauricio González
Cuervo
[181]
Sentencia de la Corte Constitucional C-683 de 2014 M.P. Mauricio González
Cuervo
[182]
Sentencias de la Corte Constitucional C-748
de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub  y C-412
de 2015 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[183] Sentencia de la
Corte Constitucional C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[184]
Criterios para analizar la proporcionalidad de una medida señalados entre otras
en la sentencia C 543 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[185]
Sentencia de la Corte Constitucional C-155 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-252 de 2003 M.P. Jaime
Córdoba Triviño; C-373 de 2002  M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-504 de 2007 M.P.
Clara Inés Vargas y
T-161 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo; C-725 de 2000 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra y C-908 de 2013 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[186]
Sentencias de la Corte Constitucional C-280 de 1996. MP Alejandro Martínez
Caballero, fundamento 3. En el mismo sentido, ver las sentencias T-438 de 1992
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-417 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-251 de 1994 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, C-244 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-769 de 1998
M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-417 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[187]TOMÁS
MALLÉN, B.: El derecho fundamental a una buena administración,
Ministerio de Administraciones públicas, Madrid, 2004, pág. 41. Sentencias de
la Corte Constitucional C-252 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-818 de
2005, M.P.  Rodrigo Escobar Gil.
[188]
Artículo 50 de la Ley 1437 de 2011: “Graduación de las sanciones. Salvo
lo dispuesto en leyes especiales, la gravedad de las faltas y el rigor de las
sanciones por infracciones administrativas se graduarán atendiendo a los
siguientes criterios, en cuanto resultaren aplicables:
1.
Daño o peligro generado a los intereses jurídicos tutelados.
2.
Beneficio económico obtenido por el infractor para sí o a favor
de un tercero.
3.
Reincidencia en la comisión de la infracción.
4.
Resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora o
de supervisión.
5.
Utilización de medios fraudulentos o utilización de persona
interpuesta para ocultar la infracción u ocultar sus efectos.
6.
Grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los
deberes o se hayan aplicado las normas legales pertinentes.
7.
Renuencia o desacato en el cumplimiento de las órdenes impartidas
por la autoridad competente
8.
Reconocimiento o aceptación expresa de la infracción antes del decreto
de pruebas”.