C-902-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-902/03
COSA JUZGADA RELATIVA-Configuración
CONVENCION COLECTIVA-Definición
CONVENCION COLECTIVA-Elementos
ELEMENTO NORMATIVO DE LA CONVENCION-Disposiciones con vocación de permanencia en el
tiempo
ELEMENTO OBLIGATORIO DE LA CONVENCIÓN COLECTIVA-Conformado por las cláusulas que señalan
deberes y obligaciones de las partes
CONVENCION COLECTIVA-Acto
jurídico de forzoso cumplimiento entre quienes lo suscriben/CONVENCION COLECTIVA-Instrumento de derecho colectivo
GOBIERNO-Derechos
de los funcionarios de carrera administrativa frente a la facultad de suprimir
o fusionar entidades del orden nacional
GOBIERNO-Reestructuración
administrativa no puede desconocer derechos de los trabajadores
DISOLUCION Y LIQUIDACION DE ENTIDADES-Acto jurídico que lo disponga debe expresar las
razones de interés público que llevan a tomar la medida
CONSTITUCION POLÍTICA VIGENTE-Relevancia de los derechos laborales
CONVENCION COLECTIVA-Beneficiarios
no pueden renunciar a los derechos adquiridos por liquidación de una entidad
pública
PRINCIPIO DE ARMONIZACION CONCRETA-Aplicación/PRINCIPIO DE
ARMONIZACION CONCRETA-Interpretación
a la luz del derecho colectivo del trabajo
DERECHO CONVENCIONAL-Proceso
de liquidación deberá sujetarse al orden de prelación de crédito que establezca
la ley
CONVENCION COLECTIVA-Inexistencia
de incompatibilidad entre el cumplimiento y la liquidación de una entidad
pública
CONVENCION COLECTIVA-Rige
los contratos de trabajo mientras la relación laboral subsista
CONVENCION COLECTIVA-Aplicación
hasta la terminación del proceso de liquidación de la entidad pública
CONVENCION COLECTIVA-Aplicación
no impide facultad de supresión o fusión de entidades/CONVENCION
COLECTIVA-Aplicación no va
en contra de principios que orientan la función administrativa
LIQUIDACION DE ENTIDAD PUBLICA-Término de duración fijado por ley
GOBIERNO-Potestad
de supresión o fusión es reglada y no absoluta
CONVENCION COLECTIVA-Aplicación
a pesar de la disolución del sindicato que la suscribió no crea obstáculos de
orden administrativo
CONVENCION COLECTIVA-Efectos
de la denuncia en los procesos de disolución y liquidación de entidades
públicas
CONVENCION COLECTIVA-Efectos
de la denuncia
CONVENCION COLECTIVA-Reconocida
por el derecho interno, tratados y convenios internacionales incorporados a
nuestra legislación
Referencia: expediente D-4602
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 474, 478 y 479 del Código Sustantivo del Trabajo
Demandante: José Roberto Herrera Vergara,
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D. C., siete (7) de octubre de dos
mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución
Política el ciudadano José Roberto Herrera Vergara, presentó demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 474, 478 y 479 del Código Sustantivo
del trabajo.
Por auto de 6 de mayo del año 2003, el
magistrado sustanciador admitió la demanda presentada, y ordenó fijar en lista
las normas acusadas. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del
asunto al señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso de
la República y al señor Ministro de la Protección Social.
II.      NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
las normas demandadas.
“Código Sustantivo del Trabajo
“Artículo 474.-  Disolución
del sindicato contratante. Si es disuelto el sindicato que hubiere
celebrado una convención, ésta continúa rigiendo los derechos y obligaciones
del patrono y los trabajadores.
“Artículo 478.-  Prórroga
automática.  A menos que se hayan pactado normas diferentes en la
convención colectiva, si dentro de los sesenta (60) días inmediatamente
anteriores a la expiración de su término las partes o una de ellas no hubiere
hecho manifestación escrita de su expresa voluntad de darla por terminada, la
convención se entiende prorrogada por períodos sucesivos de seis (6) en seis
(6) meses, que se contarán desde la fecha señalada para su terminación.
“Artículo 479.-  (Modificado.
D.L. 616/54, art. 14). Denuncia.  1. Para que sea válida la manifestación
escrita de dar por terminada una convención colectiva de trabajo, si se hace
por una de las partes, o por ambas separadamente, debe presentarse por
triplicado ante el inspector de trabajo del lugar, y en su defecto ante el
alcalde, funcionarios que le pondrán la nota respectiva de presentación,
señalando el lugar, la fecha y la hora de la misma. El original de la denuncia
será entregado al destinatario por dicho funcionario, y las copias serán
destinadas para el departamento nacional de trabajo y para el denunciante de la
convención.
2.  Formulada así la denuncia
de la convención colectiva, ésta continuará vigente hasta tanto se firme una
nueva convención”.
III.
LA DEMANDA
El
ciudadano demandante considera que las disposiciones acusadas vulneran los
artículos 2, 55, 58, 189-15 y 209 de la Constitución Política.
Considera que las normas demandadas
vulneran el artículo 58 de la Carta Política, que consagra la prevalencia del
interés general sobre el particular, pues en el presente caso, el interés
particular de los beneficiarios de las convenciones colectivas de trabajo
suscritas en entidades y empresas en liquidación, debe ceder al interés general
de la disolución, fusión o supresión y consiguiente liquidación de las
entidades. Para apoyar su argumento, cita varias sentencias proferidas por esta
Corporación, en relación con la supresión de cargos en los eventos de
reestructuración administrativa.
Se vulnera el artículo 189, numeral 15 de
la Constitución Política, que faculta al Presidente de la República como
suprema autoridad administrativa para suprimir o fusionar entidades u
organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley, toda vez que
las normas acusadas obstaculizan el proceso de liquidación que debe realizarse
como consecuencia de la supresión de una entidad, al extender indefinidamente
la vigencia de cláusulas convencionales a pesar de haberse disuelto la entidad.
De la misma manera, los artículos 474, 478
y 479 del Código Sustantivo de Trabajo, violan 209 superior, porque impiden que
el proceso de liquidación se adelante de conformidad con los principios que
orientan la función administrativa, pues obligan durante el proceso de
liquidación a continuar con el cumplimiento de las normas convencionales,
cuando para que éste sea eficiente y eficaz debe encaminarse a la supresión
efectiva de la entidad en liquidación.
Aduce también el accionante que de
conformidad con el artículo 479 acusado, la denuncia de la convención colectiva
de trabajo no produce la extinción de sus efectos, pues la normatividad sigue
rigiendo hasta tanto no se firme una nueva, lo que se traduce en que la entidad
respectiva sigue vinculada al acuerdo a pesar de haberse disuelto. A su juicio,
la denuncia de la convención en casos de liquidación resulta inocua en el
evento de disolución del sindicato y cuando éste no se disuelve pero se
abstiene de presentar nuevo pliego de peticiones después de la disolución de la
entidad, ante la imposibilidad de los patronos de promover un conflicto
colectivo para desmontar la convención vigente, pues si bien las empresas
pueden denunciar, la posibilidad de iniciar el conflicto colectivo se encuentra
reservada a los sindicatos, con lo cual se viola el artículo 55 de la
Constitución Política, como quiera que se niegan los efectos prácticos a la
denuncia patronal efectuada por entidades en liquidación, es decir, se
desconoce la garantía constitucional a la negociación colectiva.
Finalmente, el ciudadano demandante
manifiesta que las disposiciones acusadas consagran obligaciones irredimibles,
por cuanto la convenciones colectivas en caso de supresión o disolución de
entidades o empresas siguen vigentes, a pesar de estar en proceso de
liquidación.
IV. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN
SOCIAL.
La
entidad interviniente después de transcribir la totalidad de la sentencia
C-1050 de 2001, solicita a esta Corporación estarse a lo resuelto en la misma,
respecto de los artículos 478 y 479 acusados. En cuanto al artículo 474 del
Código Sustantivo del Trabajo, solamente aduce que se encuentra ajustado a la
Constitución Política en relación con los cargos aducidos en la demanda.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El Procurador General de la Nación en
concepto Nro. 3259 de junio 18 de 2003, solicita declarar exequibles los
artículos 474, 478 y 479 del Código Sustantivo del Trabajo, sólo por los cargos
planteados en la demanda.
A juicio de la Vista Fiscal el fundamento
de la censura presentado por el actor en contra de los artículos acusados del
Código Sustantivo del Trabajo es errado, porque esas disposiciones acusadas
por  permitir la vigencia de la convención colectiva carecen de aplicabilidad
en el desarrollo de la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden
nacional, pues como el mismo accionante lo reconoce, el artículo 2°, literal f)
del Decreto 254 de 2000, indica que desde la expedición del acto de
liquidación, se prohíbe que la entidad formule una denuncia de la convención,
de ahí que en los procesos de liquidación de entidades públicas las normas
acusadas son inaplicables. Considera entonces que todos los cargos presentados
por el actor se deben desestimar pues parten del supuesto de que las normas de
la convención colectiva permanecen vigentes durante el período de liquidación y
aún más allá en virtud de los artículos 474, 478 y 479 cuestionados, cuando lo
que sucede es la imposibilidad de llevar a cabo actos de negociación colectiva
tendientes a modificar o eliminar las disposiciones convencionales, según la
prohibición contenida en el artículo 2°, literal f) del decreto citado.
Con todo, añade que como es posible que
durante el período de liquidación el sindicato que suscribió la convención
colectiva se disuelva y, en ese orden, la continuación de la convención
provenga de lo dispuesto por el artículo 454 acusado, entra a realizar algunas
precisiones tendientes a demostrar su exequibilidad.
Aduce entonces que el cumplimiento de las
condiciones laborales contenidas en la convención colectiva durante el proceso
de liquidación, no riñe con el interés general, pues los derechos adquiridos
por los trabajadores en desarrollo de convenciones o pactos colectivos son el
producto de la negociación colectiva que garantiza el artículo 55 superior, más
no son bienes o derechos que hagan parte de la propiedad privada a la que alude
el artículo 58 de la Carta que el demandante considera violado, por lo tanto,
mal podría sostenerse que existe vulneración de esa norma superior.
Ahora bien, para el Ministerio Público el
cumplimiento de las disposiciones convencionales durante el proceso de
liquidación de una entidad u organismo a suprimir, no atenta contra el interés
general que motiva esa eliminación, porque ello de ninguna manera obstaculiza
el proceso de liquidación. Agrega que para esa entidad las disposiciones
convencionales que permanezcan vigentes después de disuelto el sindicato, sólo
son aplicables y deben cumplirse mientras subsista la relación laboral entre el
empleador y el trabajador, de tal suerte que “desaparecido uno de los sujetos
de aquella relación laboral, ésta deja de existir y obviamente la convención
colectiva que la regulaba pierde aplicabilidad”.
Por otra parte, agrega que las prestaciones
extralegales y demás derechos reconocidos en las convenciones colectivas a los
trabajadores oficiales, constituyen dentro del proceso de liquidación
obligaciones laborales cuya satisfacción se debe regir al orden de prelación de
créditos como lo dispone el artículo 32 del Decreto 2564 de 2000. Por ello, no
existe ninguna incompatibilidad entre el cumplimiento de las obligaciones
convencionales y la ejecución de la orden de supresión, disolución y
liquidación de la entidad pública y, por ende, no existe justificación para
quitarle a los trabajadores oficiales los derechos laborales adquiridos
mediante convención con el pretexto de llevar a cabo el proceso de liquidación
“más aún cuando una de las gestiones que corresponde efectuar dentro de éste,
es el cumplimiento de las obligaciones laborales”.
Finalmente, expresa que las normas
demandadas no sólo tienen aplicabilidad en las entidades u organismos públicos,
sino que rigen de la misma forma la negociación colectiva en el sector privado,
es decir, “personas naturales o jurídicas de derecho privado cuyo régimen de
supresión o disolución y liquidación es sustancialmente diferente y cuya
extinción no implica per se un interés público o social por atender”.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la
demanda que se estudia.
2.  El problema jurídico planteado en la presente demanda.
La
acusación central que se plantea en la presente demanda de
inconstitucionalidad, se refiere esencialmente a la violación de la
Constitución Política por parte de los artículos 474, 478 y 479 del Código
Sustantivo del Trabajo, en tanto esas disposiciones permiten la aplicación de
la convención colectiva pactada entre trabajadores y empleadores de una empresa
u organismo del orden nacional, sin tener en cuenta la disolución o supresión
de la misma, con lo cual se generan “obstáculos” en el proceso de liquidación
correspondiente.
Corresponde
establecer entonces a esta Corporación, si las convenciones colectivas de
trabajo deben o no seguir rigiendo los derechos y las obligaciones de los
empleadores y trabajadores de las entidades públicas del orden nacional, a
pesar de su disolución y liquidación, que es donde a juicio del ciudadano
demandante se advierte la vulneración constitucional.
3.  Asunto preliminar.  ¿Existe cosa juzgada relativa?
El
apoderado del Ministerio de la Protección Social, considera que respecto de los
artículos 478 y 479 del Código Sustantivo del trabajo cuestionados en la
presente demanda, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional,
como quiera que sobre esas mismas disposiciones esta Corte se pronunció en
sentencia C-1050 de 2001, con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda
Espinosa.
En
efecto, en la mencionada sentencia se declararon exequibles las normas
mencionadas, pero se restringió su constitucionalidad a los cargos estudiados
en la sentencia, es decir, configura una cosa juzgada relativa. Los cargos que
entonces se esgrimieron en contra del artículo 479 del C. S. del T. aducían que
ni en la Constitución Política ni en el Convenio 98 de la O.I.T., artículo 4°,
se consagraba la denuncia de la convención colectiva, por lo tanto la norma
demandada en cuanto establece esa institución vulnera las normas del
ordenamiento superior. Se adujo también que la titularidad de la negociación
colectiva radica exclusivamente en cabeza de los trabajadores, y que la
denuncia de la convención colectiva es una figura extraña y ajena a la
negociación colectiva, además de que ha sido empleada por los empleadores para
presentar “contra-pliegos”.
Respecto
de la inconstitucionalidad del artículo 478 del Código Sustantivo del Trabajo,
que regula la prórroga automática de la convención colectiva por períodos
sucesivos de seis meses en seis meses, cuando no ha sido denunciada por ninguna
de las partes de la negociación, se adujo en esa oportunidad que esa
disposición dejó de regir con la entrada en vigencia del nuevo ordenamiento
superior, pues en norma alguna de la Carta Política se señala un término para
la denuncia o la prórroga de la convención, ni se faculta a los sujetos del
conflicto para darla por terminada.
Como
se puede apreciar, si bien en esta oportunidad también se encuentran demandados
los artículos 478 y 479 del Código Sustantivo del Trabajo, la acusación que
ahora se plantea, como ya se señaló, se refiere esencialmente a la
inconstitucionalidad de los mismos, por permitir la aplicación de normas
convencionales en empresas estatales del orden nacional que se encuentran en
proceso de disolución y liquidación. Siendo ello así, corresponde a la Corte
pronunciarse sobre la demanda que ahora ocupa la atención de la Corte.
4.  Constitucionalidad de los artículos 474, 478 y 479 del Código
Sustantivo del Trabajo.
4.1.
La convención colectiva es un acto regulador de los contratos de trabajo,
producto de una negociación colectiva, que como lo han señalado la doctrina y
la jurisprudencia contiene dos elementos: el normativo y el obligacional. En
efecto, según la define el artículo 467 del Código Sustantivo de Trabajo “es la
que se celebra entre uno o varios patronos o asociaciones patronales, por una
parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, por
la otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo
durante su vigencia. (Subrayas fuera de texto).
Los
elementos referidos, esto es, el normativo y el obligacional, han sido
explicados por esta Corporación, así:
“[E]l elemento normativo de la convención se traduce en una serie de
disposiciones, con vocación de permanencia en el tiempo, instituidas para
regular las relaciones de trabajo individual en la empresa; en virtud de dichas
disposiciones se establecen anticipadamente y en forma abstracta las
estipulaciones que regirán las condiciones individuales para la prestación de
los servicios, esto es, los contratos individuales de trabajo. Las cláusulas
convencionales de tipo normativo constituyen derecho objetivo, se incorporan al
contenido mismo de los contratos de trabajo y, en tal virtud, contienen las
obligaciones concretas del patrono frente a cada uno de los trabajadores, como
también, las obligaciones que de modo general adquiere el patrono frente a la
generalidad de los trabajadores, vgr., las que fijan la jornada de trabajo, los
descansos, los salarios, prestaciones sociales, el régimen disciplinario, o las
que establecen servicios comunes para todos los trabajadores en el campo de la
seguridad social, cultural o recreacional.
Se distingue igualmente en la convención colectiva, por la doctrina
y la jurisprudencia, el denominado elemento obligatorio o aspecto obligacional,
que está conformado por aquellas cláusulas que señalan deberes u obligaciones
recíprocos de las partes, destinadas a asegurar la efectividad de las normas
convencionales, como son, por ejemplo, las cláusulas que establecen las comisiones
o tribunales de conciliación y arbitraje, las que fijan sanciones por la
violación de las estipulaciones que constituyen la parte normativa, o las que
establecen mecanismos para garantizar la libertad sindical”[1].
Entendida
así la convención colectiva, puede decirse que se trata de un acto jurídico de
forzoso cumplimiento entre quienes lo suscriben, es decir, entre quienes se
encuentra ligados por una relación laboral, so pena de incurrir en responsabilidad
por su incumplimiento, según lo dispone el artículo 468 del Código Sustantivo
del Trabajo. Esto es, se encuentran obligados tanto el empleador como los
trabajadores, como quiera que se trata del cumplimiento de convenios que
resultan de una negociación colectiva, en los cuales se establecen las
condiciones rectoras de los contratos de trabajo que continúan en cabeza de
cada uno de los afiliados hasta la terminación del contrato, evento en el cual
desaparece la responsabilidad. Ello es así, si se tiene en cuenta que las
convenciones colectivas son el instrumento que mejor encarna el derecho
colectivo, el cual, en palabras de esta Corporación “se presenta en el ámbito
constitucional, como el derecho regulador de una esfera de libertad en cabeza
de los patronos y los trabajadores, originada especialmente en el
reconocimiento constitucional de los derechos al trabajo, a la asociación
sindical, a la negociación colectiva y a la huelga, para que unos y otros, en
forma organizada, contribuyan a la solución pacífica de los conflictos
laborales, y promuevan y realicen la defensa de los derechos e intereses que le
son comunes, según la particular situación que ocupan en la empresa, y las
relaciones que surgen de sus condiciones de dadores o prestadores de trabajo”[2].
4.2.
A juicio del actor, las disposiciones cuestionadas violan el artículo 58 de la
Constitución Política, que consagra la prevalencia del interés público o
social, frente al particular, en el sentido que los beneficiarios de las
convenciones colectivas de trabajo de entidades y empresas en liquidación, debe
ceder al interés general que va implícito en la disolución, fusión, supresión y
consecuente liquidación de esas entidades.
Para
apoyar su afirmación el demandante cita varias sentencias proferidas por esta
Corporación, en las cuales se ha referido a la prevalencia del interés general
que se ha reconocido cuando el Ejecutivo ha procedido a suprimir cargos o
fusionar entidades públicas, casos en los cuales ha dicho la Corte que  no se
puede anteponer el interés particular de los empleados ante la necesaria
finalidad de que el Estado cumpla sus cometidos. Por ello, aduce el actor, que
a pesar de que los derechos laborales deben ser reconocidos, estos entran en
conflicto con la necesidad de culminar con eficiencia y eficacia la
liquidación, aplicando principios de racionalidad al gasto público.
En
efecto, esta Corte en múltiples oportunidades se ha pronunciado en el sentido
que el Gobierno Nacional por razones de interés general puede en ejercicio de
sus facultades constitucionales y legales, suprimir o fusionar entidades del
orden nacional, sin que puedan anteponerse derechos de funcionarios de carrera
administrativa, y sin que sea procedente el reintegro de los mismos a empleos
que han sido suprimidos, pues en esos eventos la terminación del vínculo
laboral obedece a un proceso de reestructuración administrativa mediante el
cual se busca la racionalización de las plantas de personal, de suerte que se
asegure una gestión pública eficiente y eficaz. Pero, ello no significa y la
Corte así lo ha establecido, que en virtud de esos procesos se puedan
desconocer los derechos de los trabajadores, que en todo caso tendrán que ser
reconocidos de conformidad con lo que al efecto disponga la ley.
Adicionalmente,
es preciso señalar que cuando se trate de disolución de entidades y su
consecuente liquidación, que es el caso que plantea el demandante, se exige que
el acto jurídico que así lo disponga, exprese con claridad las razones de
interés público o social que llevan a que se tome esa medida, el cual en todo
caso no puede desconocer los principios y derechos que la Constitución Política
reconoce a los trabajadores. Ello es así, pues si bien la prevalencia del
interés general resulta indiscutible, y la Carta Política desde su artículo 1
así lo establece, también lo es que propende por la vigencia de un orden justo
(C.P. art. 2), y en ese orden de ideas, el artículo 53, superior, en su inciso
final, dispone que “La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo,
no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los
trabajadores”. Es más, es de tal trascendencia y relevancia la importancia que
el Constituyente de 1991 otorgó al reconocimiento de los derechos laborales,
que ni siquiera en los estados de excepción el Gobierno puede desmejorar los
derechos sociales de los trabajadores (C.P. art. 215 in fine).
No
puede ser aceptado desde el punto de vista constitucional, que los
beneficiarios de una convención colectiva renuncien a sus derechos
legítimamente adquiridos, producto de una negociación, de una concertación
entre sectores que con intereses diversos lograron ponerse de acuerdo en
procura de una paz laboral que les permita el ejercicio pleno de sus labores en
beneficio de ellos y de la comunidad en general, bajo el argumento de que la
misma entorpece los procesos de liquidación producto de la disolución de
entidades públicas. Es en estos casos, en donde resulta aplicable el principio
de la armonización concreta, el cual “implica la mutua delimitación de los
bienes contrapuestos, mediante la concordancia práctica de las respectivas
normas constitucionales de modo que se asegure su máxima efectividad”[3]. Precisamente, la Corte
en la sentencia C-1050 de 2001, al analizar por los cargos allí planteados la
constitucionalidad de los artículos 478 y 479 del Código Sustantivo del
Trabajo, expresó que:
“[E]l derecho colectivo del trabajo está llamado a interpretarse a
la luz del principio de armonización concreta de derechos e intereses
constitucionales en las relaciones entre trabajadores y patronos. El ejercicio
de dichos derechos e intereses no puede, en consecuencia, significar la
anulación de otros que le sean contrarios, mas aún cuando es finalidad
constitucional promover la solución pacífica de los conflictos colectivos del
trabajo (art. 55 inc. 2° C.P.). este principio de hermenéutica constitucional
se aplica en toda su amplitud en el ámbito del derecho colectivo del trabajo y
guía el análisis de constitucionalidad de las normas demandadas”.
Ello
nos lleva a preguntarnos en el presente caso, si para que las entidades u
organismos del orden nacional puedan adelantar y culminar procesos de
disolución y liquidación, se requiere la renuncia por parte de los trabajadores
a los derechos que han adquirido, no como un favor o una dádiva, sino producto
de negociaciones y concertaciones a través de las cuales se ha logrado el
reconocimiento de lo que justamente se han ganado con la venta de su fuerza
laboral. Considera la Corte que no. Es ahí justamente en donde el Estado debe
armonizar los derechos, a fin de que si por circunstancias objetivas, se
concluye que una entidad debe ser disuelta, los derechos de quienes han
laborado por años en la misma no sean anulados so pretexto de llevar a feliz
término un proceso de liquidación.
Es
por esa razón que la ley acogiendo para ello los principios, derechos y valores
que consagra la Constitución Política, ha implementado procesos en los cuales
se regula el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden
nacional, adoptando medidas que persiguen fines constitucionales[4]. En efecto, los
derechos convencionales reconocidos a los trabajadores en convenciones
colectivas, en un proceso de liquidación deberán sujetarse al orden de
prelación de créditos que para el efecto establece la ley. Siendo ello así, a
juicio de la Corte no existe la pretendida incompatibilidad entre el
cumplimiento de las convenciones colectivas y la liquidación de una entidad
pública, que justifique la renuncia de los trabajadores a los derechos que les
han sido reconocidos mediante una convención, menos si se tiene en cuenta que en
todo proceso de liquidación corresponde al liquidador el cumplimiento del pago
de las obligaciones laborales, que deben ser satisfechas con el producto de la
venta de los bienes de la entidad en liquidación.
Ciertamente
las convenciones colectivas rigen los contratos de trabajo mientras la relación
laboral subsista. De ahí, que en un proceso de liquidación de una entidad u
organismo administrativo nacional, la convención que se encuentre vigente al
momento de la liquidación del organismo, debe ser aplicada hasta la terminación
del proceso de liquidación, caso en el cual lógicamente se dan por terminados
los contratos de trabajo ante la desaparición de la entidad, sin que se pueda
colegir, como lo hace el demandante, una vigencia indeterminada de la misma aun
en el evento de la disolución y liquidación de una entidad, pues, como lo
expresa la vista fiscal eso contradice toda lógica, como quiera que terminadas
las relaciones laborales a consecuencia de la disolución y posterior
liquidación de una entidad, pierden vigencia las normas convencionales que
regían las mismas.
4.3.
No encuentra tampoco la Corte cómo la aplicación de una convención colectiva
dentro de un proceso de liquidación de una entidad pública pueda impedir el
ejercicio de la facultad de supresión y fusión de entidades públicas que puede
realizar el Presidente de la República, de conformidad con la ley, en ejercicio
de la facultad conferida por el artículo 189, numeral 15 de la Constitución
Política, ni que ello vaya en contra de los principios de eficiencia, eficacia
y celeridad que orientan la función administrativa.
En
primer lugar el demandante se refiere a casos concretos en los cuales el
proceso de liquidación de una entidad se ha tornado excesivamente engorroso en
la práctica lo cual ha generado una dilación exagerada en el tiempo, aspecto
que por una parte no tiene ninguna relevancia en el presente juicio de
constitucionalidad; y, por otra, porque la propia ley se encargó de limitar en
el tiempo la duración de los procesos liquidatorios en las entidades u
organismos que se disuelvan, el cual no podrá ser en ningún caso inferior a un
año ni superior a tres (Ley 790 de 2002, artículo 16, par. 2°).
En
segundo lugar, no se observa de que forma las disposiciones acusadas contrarían
la facultad reconocida al Presidente de la República por el artículo 189,
numeral 15 de la Constitución Política, según la cual, actuando como suprema
autoridad administrativa puede fusionar o suprimir entidades u organismos
nacionales pero de conformidad con la ley. Es decir, la ley le señala unos
marcos precisos a la actuación administrativa posterior, fija unas causales
para que pueda ejercerse la potestad de la administración en orden a ejercer
las facultades que la norma superior consagra; dicho de otra manera, se trata
de una potestad reglada y no absoluta del Ejecutivo, que en nada tiene que ver
con el contenido normativo de los artículos cuestionados.
Ahora
bien, aducir que los artículos acusados vulneran los principios de eficacia,
eficiencia y celeridad que orientan la función administrativa, porque si
disuelto el sindicato que celebró la convención colectiva ésta continúa
teniendo efectos en relación con los derechos de los trabajadores y las
obligaciones de los empleadores, resulta completamente contrario a la finalidad
constitucional de dicha figura, cual es la solución pacífica de los conflictos
laborales, que en nada se opone a la eficiencia y eficacia que se debe observar
en un proceso de liquidación de una entidad pública. No puede afirmarse que la
aplicación de la convención a pesar de la disolución del sindicato que la
suscribió, crea obstáculos de orden administrativo que entorpece la
liquidación, pues el fin perseguido por el artículo 474 del Código Sustantivo
de Trabajo, es precisamente que lo convenido como resultado de una negociación
colectiva, siga en cabeza de los afiliados mientras la relación laboral
subsista, pues en caso contrario, es decir, si no existen contratos de trabajo
por disolución y liquidación de la empresa, pues la convención colectiva
tampoco puede ser aplicada, porque como se sabe, se trata de un acto jurídico
propio del Derecho Colectivo del Trabajo, que regula las relaciones laborales
y, por ello, de suyo se extiende y modifica en lo pertinente los contratos
individuales de trabajo, a los que resulta imposible aplicar la convención
cuando se extingan conforme a las disposiciones vigentes.
Tampoco
resulta acertado afirmar que la denuncia de la convención colectiva establecida
en el artículo 479 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el
artículo 14 del Decreto 616 de 1954, no tiene ningún efecto práctico en los
procesos de disolución y liquidación de entidades públicas, por cuanto la
entidad respectiva sigue vinculada a pesar de haberse disuelto, como quiera que
está sigue vigente hasta tanto no se suscriba una nueva convención. Al respecto
basta decir, que si la entidad se disuelve y en consecuencia se liquida, se
acaba con la misma y por tanto se terminan los contratos laborales vigentes a
medida que avance la liquidación, hasta que finalmente se extinga el último de
ellos, momento en el cual la convención por sustracción de materia no se aplica
a relaciones laborales individuales que dejaron de existir, sin perjuicio que en
la liquidación se garantice la efectividad y respeto a los derechos adquiridos.
4.4.
Por último en la demanda que ahora ocupa la atención de la Corte, el actor
considera quebrantado el artículo 55 constitucional, pues en su concepto, a
pesar de que el empleador tiene la posibilidad de denuncia de una convención
colectiva, en la práctica los efectos de esa facultad se ven restringidos ante
la imposibilidad de que aquel presente pliegos de peticiones, con lo cual esa
norma superior sufre un “menoscabo evidente con las normas acusadas en lo
atinente a las entidades y empresas en liquidación”. En ese sentido, hay que
señalar, que no se observa cómo se puede entorpecer un proceso de liquidación
de una entidad, por el hecho de que el empleador no pueda presentar pliegos de
peticiones, menos si se tiene en cuenta que el planteamiento central de la
demanda es la inconstitucionalidad de la aplicación de la convención colectiva
en las entidades del orden nacional que se encuentren en proceso de disolución
y liquidación[5].
Con
todo, es pertinente recordar que si bien en la sentencia C-1050 de 2001 citada,
el cargo que en ese momento se presentó por la presunta vulneración del
artículo 55 superior por parte del artículo 479 del Código Sustantivo del
Trabajo, se refería al ejercicio del derecho a la  negociación colectiva como
una facultad privativa del sindicato, planteamiento que resultó desechado por
esta Corporación, lo cierto es que la mencionada sentencia se pronunció
respecto de los efectos de la denuncia de la convención colectiva, señalando,
entre otras cosas, lo siguiente:
“[A]hora bien, referido al tema de los efectos de la denuncia de la
convención colectiva por parte del empleador, se tiene que la armonización
concreta de los derechos e intereses de las partes lleva a reconocer que el
empleador tiene la facultad de manifestar su rechazo a la continuidad de la
convención colectiva mediante su denuncia, pero sin que ello pueda ser
entendido como rompimiento de la paz laboral, como iniciación del conflicto
colectivo o como la presentación de un pliego de peticiones, potestad reservada
por legislación vigente a los trabajadores. El ejercicio de la facultad de
denuncia por el empleador no puede llegar al extremo de negar el carácter
protector de los derechos de los trabajadores que sin ser el único, como ser
verá posteriormente, sí es propio de la convención colectiva de trabajo. La
denuncia de la convención colectiva tiene el efecto de manifestar la intención
de renegociar la convención colectiva, porque se está inconforme con la
vigente.
En consecuencia, los efectos de la denuncia de la convención
colectiva por parte del empleador se entienden, en relación con los cargos de
la demanda y la norma demandada, limitados a la manifestación unilateral de
desacuerdo sobre su continuidad, siendo los trabajadores quienes determinan si
dan inicio al conflicto colectivo mediante la presentación del respectivo
pliego de peticiones.
(...)
Tanto del texto del artículo 55 de la Carta Política como de sus
antecedentes en la Asamblea Nacional Constituyente se desprende que la
titularidad del derecho constitucional a la negociación colectiva radica no
solo en los trabajadores sino también en los empleadores. Ello es una
consecuencia no sólo de la bilateralidad de la convención, sino de la
concepción de cooperación que inspiró a los constituyentes. La convención
colectiva ya no es, por lo tanto, concebida como una tregua transitoria
acordada con una perspectiva de corto plazo dentro de la cual cada parte busca
derivar el mayor provecho, sino como un pacto de paz con una visión global y de
largo plazo dentro del cual ambas partes encuentran propósitos comunes de mutuo
beneficio. Tal conclusión se refuerza a la luz de la experiencia del derecho
comparado, donde son ambas partes de la relación laboral las llamadas a
solicitar el reexamen  de los convenios colectivos de trabajo.
Aceptar el argumento de los demandantes, según el cual el empleador
no sería titular del derecho a la negociación colectiva implicaría acallar a
una de las dos partes de la relación laboral que no podría expresar su opinión
y participar efectivamente en una negociación que se funda precisamente en la
bilateralidad y la cooperación. En consecuencia, el texto del artículo 55 de la
Constitución garantiza al empleador la potestad de suscitar la negociación
colectiva, por lo que en principio la facultad legal de la denuncia de la
convención en los términos y las condiciones fijadas por la ley no presenta
vicios de inconstitucionalidad”.
4.5.
Finalmente, la Corte considera que los argumentos planteados por el ciudadano
demandante no pueden ser admitidos, pues sería tanto como aceptar que en los
procesos de liquidación de entidades u organismos del Estado, luego de la orden
de supresión o disolución por parte del Gobierno y su posterior liquidación, se
desconocieran los derechos laborales de los trabajadores, cuando es
precisamente el Estado el que debe propender por una convivencia pacífica, y
ello se logra, en gran medida, reconociendo los derechos derivados de las
convenciones colectivas producto de negociaciones y acuerdos entre empleadores
y trabajadores (art. 55 C.P.), reconocidos no solamente por el derecho interno,
sino por tratados y convenios internacionales incorporados a nuestra
legislación y, por ello, de obligatorio cumplimiento (C.P. art. 93). En ese
sentido, lo que corresponde es armonizar las normas del ordenamiento superior
que reconocen y protegen los derechos de los trabajadores, con las
disposiciones legales que regulan los procesos liquidatorios en las entidades
públicas, a fin de que puedan tener pleno efecto tanto los derechos aludidos,
como la finalidad perseguida con los procesos de reestructuración
administrativa.
VII.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES los artículos
474, 478 y 479 del Código Sustantivo del Trabajo, por los cargos planteados en
la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Sent. C-009/94 M.P. Antonio Barrera Carbonell
[2] Ibidem
[3] Cfr. T- 425/95, T-575/95, T-061/96, T-075/97, T-802/98
[4] Según lo establecido por el artículo 32 del Decreto 254 de 2000,
en la liquidación de entidades publicas que se rijan por ese decreto, en el
pago de las obligaciones se observará la prelación de créditos establecida en
las disposiciones legales. Como lo ha señalado esta Corporación, respecto de
las obligaciones laborales la prelación legal se encuentran contenida en el
artículo 157 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 36
de la Ley 50 de 1990 y en el artículo 2495 del Código Civil, “que determina,
por una parte, que los créditos laborales pertenecen a la primera clase de
créditos de que trata el artículo 2495 del Código Civil y de otra, que tienen
privilegio excluyente sobre todos los demás, con excepción de las obligaciones
alimentarias a favor de menores. Cfr. C-092/02 M.P.
C-291/02
[5] Ello por cuanto el artículo 2°, literal f), del Decreto 254 de
2000 “por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades
públicas del orden nacional”, prohíbe expresamente al representante legal de la
entidad realizar cualquier tipo de actividades que impliquen  la celebración de
pactos o convenciones colectivas.