C-885-10
Sentencia C-885/10
Sentencia C-885/10
INMOVILIZACION DE LAS
MOTOCICLETAS POR CAUSA DE MORA EN EL PAGO DE MULTAS-No constituye una
restricción irrazonable, ni desproporcionada o un trato discriminatorio
LIBERTAD DE LOCOMOCION-Contenido
La jurisprudencia constitucional ha señalado que la
libertad de locomoción, derecho reconocido a todo colombiano por el artículo 24
de la Carta Política, comprende por lo menos en su sentido más elemental, la
posibilidad de transitar o desplazarse de un lugar a otro dentro del territorio
del propio país, especialmente si se trata de las vías y los espacios públicos.
Es un derecho constitucional que como el derecho a la vida, tiene una especial
importancia significativa, en tanto que es un presupuesto para el ejercicio de
otros derechos y garantías, como por ejemplo, el derecho a la educación, al
trabajo o a la salud. En tal sentido, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que en virtud de la naturaleza de la libertad de
locomoción, la sola circunstancia del cierre de una vía implica afectar o
limitar el derecho a circular libremente, salvo que exista una justificación
legal y constitucionalmente razonable para ello.  También ha considerado que las limitaciones a esta
libertad pueden ser indirectas, es decir, pueden provenir de las consecuencias
que genera la actividad que realiza una persona.
LIBERTAD DE LOCOMOCION-Importancia
SERVICIO DE TRANSPORTE PUBLICO-Medio
indispensable para ejercer la libertad de locomoción
TRANSPORTE EN CALLES Y
CARRETERAS MEDIANTE LOS DIFERENTES VEHICULOS QUE PERMITEN EL TRANSITO TERRESTRE-Demandan
un control del Estado
El transporte en calles y carreteras mediante los
diferentes vehículos que permiten el tránsito terrestre son una de las formas
conducentes para asegurar el goce efectivo de la libertad de locomoción. Pero
se trata de formas de transporte que también generan riesgos para la vida y la
integridad de las personas, que demandan un control del Estado. El poder de
regulación del transporte no sólo busca asegurar que en efecto las personas
puedan desplazarse, busca también que éste se dé en condiciones de seguridad,
sin tener que exponer la vida y la integridad personal a riesgos más allá de lo
razonable. Es decir, usar vehículos terrestres para el desplazamiento humano,
supone generar o asumir riesgos significativos, incluso de muerte. El Estado,
al asegurar las condiciones de seguridad y remover los obstáculos que impidan
minimizar la probabilidad de que dichos riegos tengan lugar, protege los
derechos cardinales a la vida y a la integridad personal, presupuestos de toda
libertad.
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO
TERRESTRE-Objetivo central
LIBERTAD DE LOCOMOCION-Legislador
puede imponer limitaciones, siempre y cuando éstas sean razonables
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO-Jurisprudencia
constitucional sobre sanción de inmovilización de vehículos
CANCELACION DE LICENCIA DE
CONDUCCION-Línea jurisprudencial
SANCION DE INMOVILIZACION DE
MOTOCICLETAS-Línea jurisprudencial/SANCION DE CANCELACION DE LICENCIA DE
CONDUCCION-Línea jurisprudencial
INMOVILIZACION DE MOTOCICLETAS
ANTE FALTA DE PAGO DE MULTAS GRAVES-Sanción restringe razonablemente la
libertad de locomoción y el derecho al trabajo/SANCION DE INMOVILIZACION DE
MOTOCICLETAS ANTE FALTA DE PAGO DE MULTAS GRAVES-Finalidad/SANCION DE INMOVILIZACION
DE MOTOCICLETAS ANTE FALTA DE PAGO DE MULTAS GRAVES-Libertad de locomoción
es restringida sólo en función de un vehículo
La medida de
protección a propósito de las motocicletas es especialmente razonable si se
tiene en cuenta que no sólo se encuentra en juego la vida y la integridad
personal de quien conduce, sino también —se insiste— de quienes sean peatones o
pasajeros, especialmente, en aquellos casos en los que la motocicleta es usada
como medio de transporte público.  Adicionalmente, la Sala considera que las
restricciones impuestas no son desproporcionadas. Por una parte, la libertad de
locomoción es restringida sólo en función de un vehículo. Las personas pueden
seguir desplazándose por el territorio nacional, incluso mediante el uso de
vehículos. No se impide en forma alguna la libre circulación, salvo hacerlo
mediante la motocicleta que fue ‘inmovilizada’. Por otra parte, el derecho al
trabajo tampoco se ve desproporcionalmente afectado, puesto que la persona
puede seguir trabajando en cualquier actividad, incluso la de conducir algún
vehículo. En todo caso, se trata de una restricción temporal, que termina en el
momento en que la persona decide cumplir con el pago de la multa, que se generó
por la comisión de una contravención. Por último, cabe recordar que como ya lo
sostuvo esta Corte en otra oportunidad, es el propio conductor, al no haber
cumplido su obligación de respetar las normas de tránsito, en especial aquellas
que prohíben cometer graves contravenciones, y al no haber pagado la multa que
se generó, quien se pone en una situación que afecta el goce efectivo de
ciertas libertades y derechos de los que es titular. Especialmente grave es el
proceder de un conductor de motocicleta que allá incurrido en tales
comportamientos, sobre todo si se trata de una persona que usa el vehículo como
medio autorizado de servicio de transporte público.
SANCION DE INMOVILIZACION ANTE
FALTA DE PAGO DE MULTAS GRAVES A LAS MOTOCICLETAS Y NO AL RESTO DE VEHICULOS-No
es un trato discriminatorio
La decisión del
Legislador de imponer una sanción más grave a las motocicletas que al resto de
automóviles es razonable constitucionalmente. No constituye un trato
injustificado y, por tanto, discriminatorio. La igualdad en este caso se
predica de dos grupos. Por una parte el de los conductores de motocicletas y,
por el otro, el de los conductores de otro tipo de vehículos. El trato
diferente entre los dos grupos se da con relación a la interposición de la
‘inmovilización’ del vehículo. Mientras que a los conductores de motocicletas
que cometan las infracciones contempladas en los literales D3 a D7, del artículo
131 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, se les inmoviliza la motocicleta
en el caso de no pago de la multa, para el resto de vehículos ello no es así.
Así pues, el criterio con base en el cual se establece el trato diferente es si
el tipo de vehículo es una motocicleta o no. Corresponde pues a la Corte,
analizar la razonabilidad del criterio con base en el cual se establece el
trato diferente. En otras palabras, la cuestión que enfrenta la Sala, es si es
razonable imponer una sanción de inmovilización por el no pago de multas por
comisión de contravenciones graves, a las motocicletas pero no a los demás
tipos de vehículos.
Referencia: expediente D-8089
Demanda de inconstitucionalidad,
parcial, contra el artículo 21 de la Ley 1383 de 2010.
Actores: Oscar David Gómez Pineda
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., diez (10) de
noviembre de dos mil diez (2010)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El 24 de marzo de 2010, Obdulio de Jesús Hernández Montaña
presentó acción de inconstitucionalidad, parcial, en contra del artículo 21 de la
Ley 1383 de 2010. El 5 de abril de 2010, Carlos Enrique Campillo Parra,
presentó acción pública de inconstitucionalidad, parcial, en contra de los
artículos 18, 21 y 22 de la Ley 1383 de 2010. Ese mismo día (5 de abril), Oscar
David Gómez Pineda presentó acción pública contra otros apartes del artículo 21
de la Ley 1383 de 2010. Por último, el 6 de abril de 2010, Gonzalo E. Restrepo
Velásquez presentó acción de inconstitucionalidad contra los artículos 5, 11,
17, 21 y 24 de la Ley 1383 de 2010.
Las demandas fueron acumuladas para su estudio por la Sala
Plena y repartidas a la Magistrada sustanciadora, quien, mediante Auto de 29 de
abril de 2010, resolvió inadmitirlas, por no cumplir con los requisitos constitucional
y legalmente exigidos. El 6 de mayo, los ciudadanos Campillo Parra (expediente
D-8086) y Gómez Pineda (expediente D-8089), presentaron escritos de corrección
a sus respectivas demandas; la Corte no recibió más escritos en los dos
procesos restantes. Finalmente, mediante Auto de 21 de mayo de 2010, se
resolvió rechazar las demandas contenidas en los expedientes D-8079, D-8086 y
D-8091, por una parte, y admitir para su estudio la demanda del expediente
D-8089, por otra.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se
transcribe el texto de las normas, subrayando aquellas expresiones que fueron
objeto de demanda,
Ley 1383
de 2010
por la cual se reforma la Ley
769 de 2002, Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras disposiciones.
[…]
Artículo 21. El artículo
131 de la Ley 769 de 2002, quedará así:
Artículo
131. Multas. Los infractores de las normas de tránsito serán
sancionados con la imposición de multas, de acuerdo con el tipo de infracción
así:
[…]
D.
Será sancionado con multa equivalente a treinta (30) salarios mínimos legales
diarios vigentes (smldv) el conductor y/o propietario de un vehículo automotor
que incurra en cualquiera de las siguientes infracciones:
[…]
D.3.
Transitar en sentido contrario al estipulado por la vía, calzada o carril. En
el caso de motocicletas se procederá a su inmovilización hasta tanto no se
pague el valor de la multa o la autoridad competente decida sobre su imposición
en los términos de los artículos 135 y 136 del Código Nacional de Tránsito.
D.4.
No detenerse ante una luz roja o amarilla de semáforo, una señal de “PARE” o un
semáforo intermitente en rojo. En el caso de motocicletas se
procederá a su inmovilización hasta tanto no se pague el valor de la multa o la
autoridad competente decida sobre su imposición en los términos de los
artículos 135 y 136 del Código Nacional de Tránsito.
D.5.
Conducir un vehículo sobre aceras, plazas, vías peatonales, separadores,
bermas, demarcaciones de canalización, zonas verdes o vías especiales para
vehículos no motorizados. En el caso de motocicletas se procederá a su
inmovilización hasta tanto no se pague el valor de la multa o la autoridad
competente decida sobre su imposición en los términos de los artículos 135 y
136 del Código Nacional de Tránsito.
D.6.
Adelantar a otro vehículo en berma, túnel, puente, curva, pasos a nivel y
cruces no regulados o al aproximarse a la cima de una cuesta o donde la señal
de tránsito correspondiente lo indique. En el caso de motocicletas se
procederá a su inmovilización hasta tanto no se pague el  valor de la
multa o la autoridad competente decida sobre su imposición en los términos de
los artículos 135 y 136 del Código Nacional de Tránsito.
D.7.
Conducir realizando maniobras altamente peligrosas e irresponsables que pongan
en peligro a las personas o cosas. En el caso de motocicletas se procederá a
su inmovilización hasta tanto no se pague el valor de la multa o la autoridad
competente decida sobre su imposición en los términos de los artículos 135 y
136 del Código Nacional de Tránsito.
[…]
III. DEMANDA
El ciudadano Oscar David Gómez
Pineda presentó acción de inconstitucionalidad, parcial, en contra del artículo
21 (D.3, D.4, D.5, D.6 y D.7) de la Ley 1383 de 2010, por considerar que viola
el principio de igualdad (art. 13, CP) y los derechos a la libertad de
locomoción (art. 24, CP) y al trabajo (arts. 25 y 26, CP).
1. El demandante considera que
la norma acusada parcialmente, vulnera los derechos a la libertad de locomoción
y al trabajo de “[…] aquellas personas que derivan su sustento de la
utilización de vehículos automotores como instrumento de trabajo, ya que el que
la norma acusada permita a las autoridades ordenar la inmovilización de la
motocicleta cuando al realizar las infracciones descritas en el literal D del
artículo 23 de la Ley 1383 de 2010, no se cancela el valor de la multa.
Igualmente, no hay que olvidar que la referida medida de retención o inmovilización
constituye una nueva sanción o castigo impuesto a los infractores de
motocicletas, por el sólo hecho de hallarse en mora en el pago de la multa.
||  En efecto, la inmovilización de la motocicleta por el no pago de la
multa por infracción a las normas de tránsito, constituye en sí misma una
sanción por la mora en dicho pago, como expresamente lo establece el articulado
en cuestión, sanción que resulta desproporcionada e innecesaria, pues el Estado
tiene otros mecanismos de cobro coactivo para lograr hacer efectivo el pago de
las aludidas multas.” Concluye que la sanción de inmovilización resulta ser
desproporcionada e innecesaria además de violatoria del derecho al trabajo y a
la libertad de circulación.
1.1. Con relación a la cuestión,
añade la demanda,
“[…] la medida a que se refiere la norma acusada –inmovilización
de motocicleta–, se impone de manera general como sanción administrativa de
tipo correccional por la comisión de infracciones. De ahí que lo que el
legislador hace en la norma acusada es sancionar la mora en el pago de la multa
y no la infracción a las normas de tránsito en sí misma considerada, y que
estimen, con base en los derechos de los conductores y propietarios de
motocicletas, pues para lograr el pago efectivo de multas las autoridades
cuentan con facultades de ejecución coactiva que resultan suficientes.
Sin olvidar, que el aparte normativo acusado, que autoriza la
inmovilización de la motocicleta por el no pago del valor de la multa,
pertenece a la modificación del artículo 131 del Código Nacional de Tránsito,
cuyo epígrafe reza: ‘sanciones por incumplimiento de las normas de tránsito’.
Esta circunstancia lleva a concluir que en este caso el legislador no puede
imponer una sanción adicional que lo que busca realmente es el cobro efectivo
de la misma, ya que este articulado se encuentra ubicado en las sanciones por
el incumplimiento de las normas de tránsito, normas que deben buscar es
sancionar las normas de tránsito y no ser instrumentos jurídicos para lograr la
fuerza coactiva del régimen de tránsito, como se quiere realizar […]”
1.2. Acerca de la falta de
razonabilidad y de proporcionalidad de las medidas acusadas, la demanda dijo lo
siguiente,
“[…] los fines que busca la medida discriminatoria conforme a
nuestro legislador es prevenir el riesgo de conducir motocicletas, para
conseguir estos propósitos el legislador acude en primer término a sancionar
con multa la inobservancia de las normas de tránsito, y en segundo lugar a
lograr el pago efectivo de tal multa mediante un mecanismo coactivo que
consiste en la inmovilización de la motocicleta con el que se cometió la
infracción. Recordando de antemano que la inmovilización vehicular significa
una limitación a la libertad de circulación, puesto que, en el caso de las personas
que utilizan la motocicleta y su conducción como herramientas de trabajo, la
aludida medida implica también la restricción del derecho al trabajo.
A fin de ponderar el sacrificio de derechos que se produce para
lograr el pago de las multas impuestas por infracción a las normas de tránsito,
frente al fin que se persigue con esta limitación, resulta oportuno conocer por
qué tipo de infracciones procede la imposición de multas, y qué otros sistemas
de cobro coactivo están a disposición de las autoridades para lograr su pago.
Al respecto el Código Nacional de Tránsito Terrestre establece infracciones que
son señaladas taxativamente en el artículo 131 de ese ordenamiento, el cual fue
modificado por el artículo 21 de la Ley 1383 de 2010.”
Para el demandante las sanciones
son severas ya que ascienden a 30 salarios mínimos legales diarios vigentes. “Considera
que para aquellos conductores que sólo alcanzan este nivel de ingresos, las
multas previstas por la comisión de las infracciones más graves son ciertamente
sanciones severas, y que su pago, en estos casos, sólo puede lograrse afectando
el mínimo vital de subsistencia del conductor sancionado y de su familia.”
El demandante señala que aunque
la multa es alta no es desproporcionada puesto que lo que se sanciona son
infracciones de altísimo riesgo, sin embargo, si se estudia la nueva sanción
creada por nuestro legislador, como es la inmovilización, por el no pago de la
misma a los conductores de motocicletas, existiría un exceso en las
atribuciones que la norma examinada concede a las autoridades con miras a
realizar la fuerza coactiva de las normas de tránsito y a sancionar su
incumplimiento, desproporción que se manifiesta en que, con base en tales atribuciones,
es posible restringir derechos fundamentales hasta llegar al desconocimiento de
los mismos en ciertos casos, con el objetivo de logar el pago de la sanción
pecuniaria impuesta. […]”
La demanda considera preciso
resaltar que el exceso de las facultades concedidas a las autoridades, se
manifiesta en que existe otro mecanismo jurídico para lograr el pago de las
multas, que resulta mucho menos restrictivo del derecho a la libre circulación
de los conductores y de su derecho al trabajo cuando este implica la conducción
de motocicletas, sin poner en riesgo el mínimo vital de subsistencia de las
personas en ningún caso.
2. El accionante también estima
que las expresiones acusadas violan el derecho a la igualdad. Presenta el cargo
en los siguientes términos,
“[…] en el presente caso nos encontramos ante una normatividad
inconstitucional, por cuanto desconoce una misma situación que debe ser tratada
de manera igualitaria. Simplemente por tratarse de una determinada clase de
vehículo, a la luz de la finalidad que busca proteger, no existe razonamiento
lógico constitucional que acepte, ya que la misma no busca la protección de los
usuarios del transporte y el tránsito, sino por el contrario busca un recaudo
de las infracciones más eficientes, sin embargo nos preguntamos  ¿por qué no se
busca la misma sanción frente a los vehículos de cuatro ruedas, si lo que se
persigue es un recaudo más eficaz?, afectando por el contrario derechos
constitucionales como el derecho a la igualdad, la libre circulación y el
trabajo.
Con el objeto de determinar si efectivamente existe una violación
al principio de igualdad, se hace necesario parangonar los contenidos
normativos del artículo 21 de la Ley 1383 de 2010.
Según el artículo 21 bajo revisión, una vez realizada por el
conductor de un vehículo de cuatro ruedas alguna de las infracciones expresadas
en el literal D, se impondrá una multa equivalente a treinta (30) salarios
mínimos legales diarios vigentes, procederá a la inmovilización del automotor
hasta tanto no se pague el valor de la multa o la autoridad competente decida
sobre su imposición.
Como puede observarse el procedimiento previsto en el artículo 21
que se examina, efectivamente consagra ciertas prerrogativas para los
conductores de vehículos de cuatro ruedas, puesto que no les impone la sanción
adicional de inmovilización hasta tanto no se pague el valor de la multa o la
autoridad competente decida sobre su imposición.
Vistas así las cosas, el siguiente paso consiste en indagar cual
fue el criterio que se tuvo en cuenta para establecer el tratamiento
diferencial entre conductores de vehículos automotores y motocicletas; al cual,
podemos manifestar que el único criterio que tuvo en cuenta nuestro legislador
para imponer tal diferenciación, fue que las motocicletas ponen en riesgo tanto
la vida de los conductores como de terceros, y la mayor accidentalidad que
poseen estas. Diferenciación que a todas luces no justifica una regulación
distinta y más favorable para los conductores de automotores de cuatro ruedas,
puesto que las conductas son las mismas, las realizadas tanto por motocicletas,
como por vehículos automotores.
[…]
El criterio de diferenciación no es razonable si observamos la
finalidad que busca tal diferenciación, que en últimas en vez de buscar
proteger el riesgo del transporte terrestre, obtiene es un recaudo de multas de
manera más eficaz, pero solamente para las motocicletas, así las cosas vemos
que el criterio de diferenciación que se utiliza en el presente asunto no es
razonable, puesto que igual que las motocicletas, los vehículos automotores,
también ponen en riesgo tanto la vida de los conductores, como de los terceros,
ya que tanto la jurisprudencia, como la doctrina han reconocido que el transporte
terrestre automotor es una actividad riesgosa, independientemente de la clase
de vehículo terrestre que la ejerza.
En efecto, un análisis más detenido de la norma permite
cuestionar seriamente el aludido criterio de diferenciación, puesto que las condiciones
riesgosas que rodean el transporte terrestre afectan por igual a todo aquel que
lleve a cabo la conducción de un vehículo automotor, sin importar que se trate
de un vehículo de dos o de cuatro ruedas.”
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de
Transporte
El Ministerio de
Transporte participó en el proceso para defender la constitucionalidad de las
normas acusadas. Mediante apoderado, el Ministerio indicó que las normas si son
razonables constitucionalmente, dada la gravedad de la situación que ellas
están enfrentando. Dijo al respecto,
“(…) No vemos cómo se
vulneran estos preceptos con la exigencia prevista en la Ley 1383 de 2010
cuando determina que los conductores de las motocicletas que transitan en
sentido contrario al estipulado para la vía, o cuando no se detiene ante una
luz roja de semáforo o se conduce un vehículo sobre aceras, plazas, vías
peatonales, separadores, bermas, demarcaciones de canalización, zonas verdes o
vías especiales para vehículos no motorizados; o adelantar a otro vehículo en
berma, túnel, puente, curva, pasos a nivel y cruces no regulados o al
aproximarse a la cima de una cuesta o donde la señal de tránsito
correspondiente lo indique o conducir realizando maniobras altamente peligrosas
e irresponsables que pongan en peligro a las personas o las cosas, no ameriten
las sanciones consistentes en multa e inmovilización, sanciones que cumplen los
presupuestos exigidos por la Corte Constitucional, toda vez que el objeto de la
norma es adoptar una medida de protección, cuya finalidad es la salvaguarda de
los derechos constitucionales como es la vida y la integridad personal e
incluso garantizar el ejercicio de su autonomía comprometida ante un grave
accidente.
Es importante señalar que
para sustentar la constitucionalidad de las disposiciones acusadas estas deben
soportar el juicio de proporcionalidad que debe satisfacer toda medida que
limite algún derecho fundamental de los individuos; en efecto en primer lugar las
medidas restrictivas tienen una finalidad constitucional que consiste en
proteger los valores esenciales del ordenamiento como la vida, la integridad
personal y la misma autonomía del sujeto. En segundo lugar por cuanto las
medidas [son] adecuadas para el logro del fin propuesto, toda vez que está
comprobado de acuerdo con algunas estadísticas que los conductores de las
motocicletas son los más infractores y la accidentalidad es elevada, razón por
la cual la multa y la inmovilización reducen estos factores; en tercer lugar la
medida es necesaria y finalmente es proporcional en cuanto a que la carga que
se impone al sujeto para no infringir las normas de tránsito, es mínima en
comparación con los eventuales beneficios ya que si analizamos cualquiera de los
casos tipificados en la norma como sancionables, como por ejemplo no detenerse
ante la luz roja o amarilla de un semáforo o ante una señal de pare, las
personas que transitan en este tipo de vehículo pueden verse abocadas a sufrir
un accidente que conlleva la pérdida de la vida a causa de lesiones, razón por
la que nos lleva a concluir que las sanciones previstas en la Ley 1383 de 2010,
artículo 21 literales D.3, D.4, D.5, D.6 y D.7, revisten el examen de
constitucionalidad.”
2. Asomocol,
Asociación de motociclistas de Colombia
El Presidente de la
Asociación participó en el proceso de la referencia para apoyar los cargos
presentados por la demanda.
2.1. Luego de sostener
que el 91% de los motociclistas devenga entre 1 y 3 salarios mínimos, que gran
parte de ellos depende exclusivamente de su motocicleta para la subsistencia y
la de sus familias, y que los costos de los automotores son significativamente
mayores, se indica sobre la violación al derecho a la igualdad lo siguiente,
“El criterio de violación del
principio de igualdad, radica en el trato diferente que el legislador da a los
conductores o propietarios de motocicletas, frente a los conductores y
propietarios de otros vehículos automotores, mediante la imposición de una
sanción adicional por la misma conducta, sanción adicional ésta que consiste en
la inmovilización del vehículo, lo que no ocurre en contra del infractor cuando
comete igual infracción utilizando un vehículo automotor de diferente clase. Es
el segundo inciso en cada uno de los literales acusados, el que marca la
diferencia, al otorgar un trato discriminatorio a los usuarios o propietarios
de motocicletas que incurren en una infracción de tránsito, frente a los
conductores de otro tipo de vehículos automotores que cometen la misma
infracción.
La norma parte del supuesto
del hecho que es la infracción, la cual acarrea una sanción principal para
ambos igual: multa. Pero al motociclista se le agrava su situación con la
retención de la moto hasta el pago de la multa, lo que no ocurre con el
conductor de vehículo diferente. Es palmaria la violación del derecho a la
igualdad, frente al mismo supuesto normativo. Por lo tanto la frase de las
normas acusadas debe ser declarada inconstitucional.”
2.2. Asomocol también
defiende los argumentos según los cuales la norma afecta el derecho a vivir
dignamente de muchas de las personas, cuyo trabajo es la fuente de ingresos
para toda una familia. Se restringe en demasía el derecho al trabajo, así como
el derecho a la circulación.
3. Intervención
ciudadana
Ricardo Carvajal Londoño
participó en el proceso de la referencia para apoyar la demanda, pues a su
juicio sí se incurre en un trato discriminatorio. Según dice se impone una
diferencia de trato evidente, a la cual no encuentra “fundamento razonable y
objetivo para que se discrimine al motociclista como se pretende con la
mencionada ley, pues el mismo riesgo que genera un conductor de automóvil al
realizar cualquiera de las conductas allí señaladas, incluso podría
considerarse que reviste mayor riesgo el proceder imprudente en un automóvil
que en una motocicleta, por sus condiciones de peso, volumen y velocidad y la
capacidad de daños a terceros que contiene.” Afirma además que las
autoridades cuentan con otros medios para garantizar el pago coactivo de las
sanciones si eso era lo que se quería.
V. CONCEPTO DE LA
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de
la Nación, en ejercicio de las competencias descritas en los artículos 242-2 y
278-5 de la Constitución Política, presentó el concepto N° 4986, solicitando a
esta Corporación que se declaren inexequibles los apartes de las normas
acusadas.
1. En primer lugar, advierte que de la simple lectura del
texto acusado, dentro del contexto del capítulo y del título al que pertenece,
y del otro capítulo relevante, se sigue que a los motociclistas, además de la
multa de 30 salarios mínimos legales diarios vigentes, prevista como sanción
principal por la comisión de las infracciones tipificadas en sus literales d.3,
d.4, d.5, d.6 y d.7., se les impone, como sanción accesoria, la inmovilización
de su motocicleta. Afirma que esta sanción accesoria no puede ser una especie
de medida cautelar para asegurar el recaudo de la multa, pues la finalidad
principal de las sanciones, como se ha dejado sentado atrás, es asegurar el
respeto a las normas de tránsito.
2. Por tanto, siendo una verdadera sanción, considera que su
examen de constitucionalidad debe ser más riguroso, pues el margen de
discrecionalidad del legislador se reduce al momento de regular el ejercicio
del poder represivo del Estado. Analiza la cuestión en los siguientes términos,
“El criterio que sigue el legislador para imponer la sanción en
comento, es objetivo, en cuanto está vinculado a la clase de vehículo que
conduce el infractor de las normas de tránsito, en este caso motocicletas. El
que los motociclistas sean los destinatarios exclusivos de la sanción no
implica per se que la norma sea inexequible, pero si amerita un análisis
de la necesidad, proporcionalidad y equidad de la sanción, valga decir, de su
razonabilidad.
La inmovilización de las motocicletas puede limitar de manera
significativa la libertad de circulación y, en aquellos casos en los cuales el
vehículo se usa para trabajar con él, el derecho al trabajo y a la libre
escogencia de profesión u oficio, como lo aduce el actor.
Para situar la sanción en comento dentro de un contexto adecuado,
vale la pena repasar las sanciones que establece el Código Nacional de Tránsito
Terrestre, en su artículo 131, cuya cuantía oscila entre 4 y 45 salarios
mínimos legales diarios vigentes, con sus correspondientes escalas y
variaciones. La cuantía de la multa parece depender de la gravedad de la
infracción. Las más onerosas, equivalentes a 30 y 45 salarios mínimos legales
diarios vigentes, se imponen por conductas que ponen en peligro grave e
inminente la vida e integridad física de los conductores, peatones y usuarios
de los sistemas de transporte. Las sanciones intermedias, equivalentes a 15 salarios
mínimo legales diarios vigentes, corresponden a comportamientos que, aunque
menos graves que los anteriores, también resultan lesivos de los intereses que
las normas del Código Nacional de Tránsito Terrestre pretende tutelar, en
particular, la vida y seguridad de las personas y el uso debido de las vías
públicas. Las multas equivalentes a 8 salarios mínimos legales diarios
vigentes, se aplican de manera general a situaciones en las que se impide a las
autoridades identificar al vehículo o al conductor, para establecer si uno y
otro están debidamente autorizados para conducir o transitar, o a actuaciones
que ocasionan niveles altos de incomodidad a los usuarios del espacio público,
incluyéndose también algunas que comprometen la seguridad de los usuarios del
medio de transporte. Las multas menos onerosas, equivalentes a 4 salarios
mínimos legales diarios vigentes, están reservadas para las infracciones
cometidas por conductores de vehículos no automotores o de tracción animal.
La premisa de que la cuantía de la multa depende de la gravedad
de la infracción, como lo prescribe el artículo 130 del mismo Código, al
consagrar que “las sanciones por infracciones a las normas de transito se
aplicarán teniendo en cuenta la gravedad de la infracción” y que para tal
efecto “se tendrá en consideración el grado de peligro tanto para los
peatones como para los automovilistas”, debe ser matizada, pues en algunos
casos depende también de otros criterios, tales como las características del
vehículo, en las multas a conductores de vehículos de tracción animal.
Si se desarrolla el criterio de distinguir, para fines de la
multa, por la clase del vehículo, podría llegar a pensarse que la sanción
accesoria de inmovilización de las motocicletas, es admisible y válida. Empero,
ello implicaría desconocer que las diferencias que hay entre un conductor de un
vehículo automotor y uno no automotor, son mayores a las que hay entre el
conductor de un auto y de una motocicleta, siendo ambos vehículos automotores.
En vista de lo anterior, parece razonable asumir que en los casos
de infracciones cometidas por conductores de vehículos automotores, la regla es
que la cuantía de la multa y, en general, de la sanción, depende de la gravedad
de la infracción.
Partiendo de que las multas, en razón de su cuantía, para
algunas personas pueden representar en sí mismas una carga pecuniaria muy
onerosa,[1]
pero su severidad no implica, per se, que sean desproporcionadas, hace
una ponderación entre la restricción de derechos que ésta conlleva y los fines
que se consiguen con su aplicación. Al hacer esa ponderación, “[…] el
Ministerio Público encuentra que hay un exceso en la sanción en comento,
visible en dos circunstancias: i) la inmovilización, que restringe la libertad
de circulación y, en ciertos casos, afecta el derecho al trabajo, sólo puede
ser remediada con el pago de la multa, cuya cuantía no puede ser cubierta, por
la mayoría de las personas, cuyos ingresos son mínimos, sino con el sacrificio
de su mínimo vital de subsistencia y del de su familia; ii) la inmovilización
de vehículo, en tanto sanción principal, según la define el Código, está
prevista para las infracciones más graves y para casos de reincidencia.”
“En cuanto a la primera circunstancia, se debe reconocer que si
bien es cierto que no todos los conductores deben sacrificar su mínimo vital y
el de su familia, para pagar una multa, la mayoría de ellos sí está en esa
circunstancia y, tratándose como se trata, de una norma general, la
circunstancia anotada es crucial. Lo dicho se magnifica si se tiene en cuenta
sólo a los motociclistas, pues en ese grupo de personas la mayoría tiene
ingresos y recursos menores a los de los conductores de automóviles, y una
buena parte de esa mayoría emplea su motocicleta como un elemento de trabajo,
del cual se deriva ese sustento mínimo. La cláusula del Estado Social de
Derecho, como lo reconoce la Corte en las Sentencias C-316 de 2002 y C-799 de
2003, obliga a todas las autoridades a hacer concretas las condiciones que
permitan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos fundamentales y el
respeto de la dignidad humana en condiciones de igualdad, pues no puede el
legislador soslayar la situación de penuria económica y debilidad manifiesta
por la que atraviesa un sector de la población, imponiendo a su cargo además de
onerosas sanciones pecuniarias, que no está en posibilidad de atender
inmediatamente, sanciones accesorias que agraven su estado de iliquidez
amenazando su subsistencia, como sucede en este caso.
En cuanto a la segunda circunstancia, la expresión acusada
incurre en una discriminación negativa, pues, además de someter a los
motociclistas a una sanción accesoria que no está contemplada para otros
conductores de vehículos automotores, les aplica una sanción: la
inmovilización, que el Código establece para las faltas más graves o para los
casos de reincidencia, sin que exista justificación adecuada para ello.”
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1. Competencia
De acuerdo con el
mandato contenido en el numeral 40 del artículo 241 de la Constitución
Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes,
tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su
formación.
2. Planteamiento del
problema jurídico
La presente demanda plantea dos problemas jurídicos. En
primer lugar si: ¿desconoce los derechos a la libertad de locomoción y al
trabajo el legislador, al establecer que a los conductores de motocicletas, en
los casos de mora en el pago de las multas, se les puede también inmovilizar su
vehículo, sin importar si el mínimo vital se pueda ver comprometido? En segundo
lugar la cuestión planteada es, a saber:  ¿viola el legislador el principio de
igualdad, al permitir que a los motociclistas se les inmovilice la motocicleta
en los casos de mora por cuenta de las multas, a pesar de que no ocurre lo
mismo con los otros automotores?
Para la Sala ambas
respuestas son negativas. Ni se trata de restricciones irrazonables de acuerdo
con la Constitución Política, ni se impone un trato discriminatorio a los
conductores de motocicletas con respecto a los conductores de otros vehículos.
Para exponer las respuestas a estas cuestiones, primero se hará referencia a la
jurisprudencia constitucional en la materia. Luego se analizará la
razonabilidad de la restricción a los derechos alegados para, por último,
analizar la razonabilidad constitucional del trato diferente.
3. El transporte
público en calles y carreteras, expresión contemporánea básica de la libertad
de locomoción
3.1. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la
libertad de locomoción, derecho reconocido a todo colombiano por el artículo 24
de la Carta Política, comprende por lo menos en su sentido más elemental, la
posibilidad de transitar o desplazarse de un lugar a otro dentro del territorio
del propio país, especialmente si se trata de las vías y los espacios públicos.[2] Es un derecho
constitucional que como el derecho a la vida, tiene una especial importancia
significativa, en tanto que es un presupuesto para el ejercicio de otros
derechos y garantías, como por ejemplo, el derecho a la educación, al trabajo o
a la salud. [3]
3.2. En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que en virtud de la natura­leza de la libertad de locomoción, la sola
circunstancia del cierre de una vía implica afectar o limitar el derecho a
circular libremente, salvo que exista una justificación legal y
constitucionalmente razonable para ello.[4]  También ha considerado que las limitaciones a
esta libertad pueden ser indirectas, es decir, pueden provenir de las
consecuencias que genera la actividad que realiza una persona. Así, en la
sentencia T-066 de 1995[5]
se resolvió confirmar los fallos proferidos por los jueces de instancia, en los
que se había decidido que la Delegación Departamental de la Registraduría
Nacional Del Estado Civil para Norte de Santander y Especial de Cúcuta, violaba
la libertad de locomoción de los vecinos del sector en el que se encontraba
ubicada al no tomar las medidas necesarias para evitar el malestar que generaba
su presencia; un flujo permanente de personas, vehículos, vendedores ambulantes
y plastificadores de cédulas, que generaba incomodidades tales como la
dificultad en el ingreso a los hogares de las personas que residían en el
vecindario.[6]
3.3. En el contexto urbano, el servicio de transporte
público es un medio indispensable para poder ejercer la libertad de locomoción.
Es así como en la sentencia T-604 de 1992 se decidió que “(l)os derechos al
trabajo, al estudio, a la libre circulación, a la recreación y al libre
desarrollo de la personalidad resultan amenazados como consecuencia de la
prestación discontinua e irregular del servicio de transporte (…)” a
una zona marginal de una ciudad.[7]
En la sentencia, además de señalar la importancia que tiene para el orden
constitucional vigente el servicio público de transporte,[8] la Sala de Revisión
indicó la importancia económica y social de éste en los siguientes términos,
“El fenómeno de la ciudad —su tamaño y distribución— hace del
transporte público urbano un medio indispensable para ciertos estratos de la
sociedad, en particular aquellos que viven en las zonas marginales y carecen
de otra forma de movilización. De la capacidad efectiva de superar
distancias puede depender la estabilidad del trabajo, el acceso y la
permanencia en el sistema educativo, el ejercicio de la iniciativa privada y,
en general, el libre desarrollo de la personalidad.
De otra parte, la complejidad del mundo moderno hace que el
tiempo y el espacio individuales se conviertan en formas de poder social.
Tiempo y espacio son elementos cruciales para la búsqueda de bienestar y
progreso en las sociedades de economía capitalista. La necesidad de trascender
la distancia entre los sitios de habitación, trabajo, estudio, mercado, etc.,
en el menor tiempo y costo posibles, coloca al ciudadano carente de medios de
transporte propios, a merced del Estado o de los particulares que prestan este
servicio. La potencialidad de afectar la vida diaria del usuario por parte de
las empresas transportadoras explica la mayor responsabilidad social y jurídica
exigible a éstas y el estricto control de las autoridades con el fin de
garantizar la prestación adecuada del servicio.
(…)
Los transportes, y los avances tecnológicos que diariamente los
transforman, han posibilitado el progreso social y el crecimiento económico. La
organización del sistema de transporte condiciona gran parte del intercambio
económico y social. La fuerza de estructuración económica que posee el
transporte público permite, cuando se accede al servicio, participar de la
prosperidad general. Su carencia, en cambio, compromete un estándar mínimo de
la existencia.
La administración equilibrada y justa de la riqueza puede verse
afectada por errores o falta de planeación del transporte público que, siendo
un instrumento clave del desarrollo, tiene una incidencia directa sobre el goce
efectivo de los derechos fundamentales.”[9]
(resaltado fuera del texto)
3.4. El transporte en calles y carreteras mediante los
diferentes vehículos que permiten el tránsito terrestre son una de las formas
conducentes para asegurar el goce efectivo de la libertad de locomoción. Pero
se trata de formas de transporte que también generan riesgos para la vida y la
integridad de las personas, que demandan un control del Estado. El poder de
regulación del transporte no sólo busca asegurar que en efecto las personas
puedan desplazarse, busca también que éste se dé en condiciones de seguridad,
sin tener que exponer la vida y la integridad personal a riesgos más allá de lo
razonable. Es decir, usar vehículos terrestres para el desplazamiento humano,
supone generar o asumir riesgos significativos, incluso de muerte.[10] El Estado,
al asegurar las condiciones de seguridad y remover los obstáculos que impidan
minimizar la probabilidad de que dichos riegos tengan lugar, protege los
derechos cardinales a la vida y a la integridad personal, presupuestos de toda
libertad.
3.5. En resumen, (i) la libertad de locomoción tiene una
importancia central, por cuanto es una condición para el goce efectivo de otros
derechos fundamentales; (ii) es una libertad que se afecta no sólo cuando
irrazonablemente por acciones positivas directamente se obstruye la circulación
de los ciudadanos, sino también cuando se genera ese efecto indirectamente o
por omisión en la remoción de barreras o en la creación de una infraestructura
adecuada para la circulación; (iii) el transporte en las ciudades es
fundamental para el ejercicio de la libertad de locomoción, y de los demás
derechos constitucionales que dependen de la posibilidad de movilizarse, en
especial para aquellos sectores marginados de la población urbana que carecen
de otra alternativa de transporte diferente a los servicios públicos;  (iv) el
poder de regulación del transporte no sólo pretende asegurar la posibilidad de
desplazarse, sino el hacerlo en condiciones de seguridad, sin riesgos para la
vida y la integridad personal más allá de lo razonable.
4. La inmovilización
de vehículos es una sanción razonable constitucionalmente, en principio, pero
puede ser concebida con violación de garantías constitucionales básicas
La Constitución señala (art. 24, CP) que “todo colombiano,
con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente
por el territorio nacional a entrar y salir de él, y a permanecer y
residenciarse en Colombia.” Este derecho fundamental, junto con el mandato
constitucional según el cual “corresponde al Congreso hacer las leyes” mediante
las cuales deberá cumplir, entre otras,  la función de “unificar las normas
sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República” (art.150, num.
25, CP), constituyen el fundamento constitucional del Código Nacional de
Tránsito Terrestre. Esta competencia expresa y exclusiva que le confirió la
Constitución al legislador para regular este tema, fue reiterada por el
Congreso mismo en el artículo 6° del Código Nacional de Tránsito Terrestre. La
norma fue demandada ante esta Corporación, que la declaró exequible sobre la
siguiente base: “(…) es al Congreso de la República a quien corresponde la
regulación de los derechos y libertades como titular, por regla general, del
poder de policía[11]
y en este caso, además, la Constitución le atribuyó la competencia para
unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la
República.”[12]
4.1. Al respecto, la jurisprudencia constitucional se
pronunció acerca del sentido y de la relevancia constitucional del Código
Nacional de Tránsito Terrestre en los siguientes términos,
“El legislador adoptó el Código
Nacional de Tránsito Terrestre con el fin de regular la circulación de
los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas,
agentes de tránsito y vehículos por las vías públicas y ciertas vías privadas
(Art. 1º Ley 769/02).
El objetivo central de dicha
regulación es el de garantizar la seguridad y comodidad de los habitantes,
especialmente de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, así
como la preservación de un ambiente sano con la protección del uso común del
espacio público. En este sentido, es evidente que las normas que lo integran
tienen relación directa con los derechos de los terceros y con el interés
público, pues éstos son los conceptos que principalmente se ven involucrados en
la ecuación vía – persona - vehículo.
Es claro que si no existiera una
regulación adecuada de la circulación de personas y vehículos sobre las vías
públicas, los derechos de los particulares, así como el interés colectivo, se
verían gravemente afectados: la descoordinación de las fuerzas físicas que
actúan en el escenario del tránsito vehicular y peatonal provocaría la
accidentalidad constante de sus elementos y el medio ambiente no resistiría la
ausencia de una normatividad que reglamentare la emisión de gases tóxicos por
parte de los automotores, para poner sólo los ejemplos más evidentes. Fines tan
esenciales al Estado como la prosperidad general y la convivencia pacífica
(Art. 2º C.P.) serían irrealizables si no se impusieran normas de conductas
claras y precisas para el ejercicio del derecho de circulación.
En este contexto, es el Estado el
que debe garantizar que esa coordinación exista y que los diferentes factores
que intervienen en el tráfico de vehículos y personas sea a tal punto armónica,
que su dinamismo se refleje en la consecución de niveles más altos de
salubridad y seguridad ciudadanas. De allí que, en materia de tránsito, no sólo
los individuos de a pie, sino los vehículos - cualquiera sea su naturaleza-
deban estar sometidos a regulaciones concretas que permitan su integración
armónica en la dinámica diaria de la circulación.”[13]
4.2. El legislador puede, legítimamente, imponer
limitaciones a la libertad de locomoción, siempre y cuando éstas sean
razonables. No es de recibo, por tanto, el argumento de la demanda según el
cual “(…) la inmovilización de vehículos, concretamente los de servicio público
(…) desconoce la prevalencia de la Constitución sobre las demás leyes o normas
jurídicas, por cuanto introduce unas limitaciones al principio universal de
locomoción que afecta no sólo a los vehículos, a las empresas de transporte,
los deberes que éstas tienen que cumplir con unas rutas y horarios
establecidos, sino los derechos de los inversionistas, de los usuarios y
conductores.” La libertad de locomoción puede ser limitada en tanto la
restricción impuesta sea razonable.
4.3. La jurisprudencia
constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades sobre las sanciones
contempladas en el Código Nacional de Tránsito Terrestre y, concretamente, de
la sanción de inmovilización.
4.3.1. Por ejemplo, la
jurisprudencia ha considerado que una norma sancionatoria en materia de tránsito,
limita irrazonablemente las libertades y los derechos de las personas, al
conceder a las autoridades de tránsito “facultades exorbitantes y
desproporcionadas que, dado su carácter general, al ser ejercidas pueden implicar
el sacrificio desproporcionado de derechos fundamentales”. Tal fue la decisión adoptada por la Corte,
precisamente, a propósito del análisis de la norma que permitía la
inmovilización del vehículo o la retención de la licencia de conducción, como
forma de lograr el pago coactivo de las multas, pues la facultad contemplada
era excesivamente amplia, y dejaba al arbitrio y la discrecionalidad de los
funcionarios al posibilidad de afectar derechos fundamentales.[14]
4.3.2. También ha
señalado que “imponer a un conductor la sanción administrativa
complementaria de inmovilización del vehículo no implica sancionarlo dos veces
por el mismo hecho.”[15] A su parecer, la inmovilización es “una
medida administrativa de carácter sancionatorio, complementaria a la multa, que
se impone en los eventos que la autoridad no puede permitir que el vehículo
sancionado continúe circulando.  ||  Por ejemplo, cuando un conductor
realiza un giro prohibido, responde únicamente con el pago de una multa. Pero
cuando la infracción cosiste en no cumplir con alguno de los requisitos legales
existentes para que el vehículo pueda circular o para que el conductor pueda
manejar, la multa es una medida que ofrece una sanción insuficiente. Si la autoridad
competente no inmoviliza el vehículo luego de imponer la multa y le permite al
conductor continuar su camino, estaría autorizándolo a seguir cometiendo el
comportamiento por el cual lo sancionó.”[16]
4.3.3. Concretamente, la
Corte ha establecido que la sanción de inmovilización limita razonablemente el
derecho a la locomoción, el derecho al mínimo vital, el derecho a la igualdad y
el derecho al trabajo.
4.3.3.1. Con relación a
la libertad de locomoción, la Corte consideró que la sanción de
inmovilización del vehículo contemplada en las disposiciones contenidas en el
artículo 131 del Código Nacional de Tránsito Terrestre es razonable bajo cada
uno de los supuestos analizados en aquella oportunidad. A su juicio se trataba
de “normas que imponen una restricción a un derecho (libertad de
locomoción), en pro de un fin constitucionalmente importante (la
protección de los derechos fundamentales de las personas que transitan por las
vías y la conservación del orden público vial), a través de un medio que no
está prohibido (imponer como sanción la retención temporal de un bien) y es
efectivamente conducente para lograr el fin buscado.”[17]
4.3.3.2. Tampoco
consideró la Corte que toda persona vería severamente afectados sus
derechos, porque supuestamente su vehículo se mantendrá inmovilizado por un
largo e inevitable lapso. El tiempo de la sanción no debería ser largo, “[…] salvo
que la persona no realice las acciones necesarias para reunir el requisito cuyo
incumplimiento justificó la inmovilización del vehículo. La afectación de los
ingresos derivados del trabajo del conductor o propietario del vehículo es
razonable cuando, como sucede en este caso, dicha afectación resulta de un acto
voluntario y autónomo, contrario a un mandato legal y su prolongación depende,
también, de la decisión libre del afectado.”[18]
4.3.4. La jurisprudencia
también ha considerado que las bicicletas y las motocicletas, a pesar de ser
vehículos diferentes, pueden ser tratadas de la misma forma cuando son aspectos
respecto de los cuales uno y otro medio son comparables.[19]
Concretamente, se consideró que no era desproporcionado imponer a los ciclistas
multas de 4 salarios mínimos diarios, por cometer las infracciones contempladas
en su caso.[20]
4.3.5. En esta misma
línea, la jurisprudencia ha señalado que la sanción de cancelación de la
licencia de conducción por reincidir en prestar el servicio público de
transporte en un vehículo particular no es irrazonable ni desconoce el derecho
al trabajo de las personas.[21]
4.4. Así pues, concluye la
Sala que la inmovilización del vehículo es una sanción que, en principio puede
ser contemplada por el legislador, siempre y cuando ésta sea consagrada de
forma razonable y proporcionada. A continuación pasa la Sala a analizar si las
normas acusadas, en la forma como consagran la figura, desconocen o no la
inmovilización.
5. La sanción de
inmovilización de motocicletas ante falta de pago de multas graves restringe
razonablemente la libertad de locomoción y el derecho al trabajo
El accionante considera
que los derechos a la libertad de locomoción y al trabajo son irrazonable y
desproporcionadamente restringidos, al establecer como sanción adicional a la
mora del pago de multas, la inmovilización del vehículo hasta el momento en que
éstas sean canceladas, sin importar el impacto que tal situación pueda
representar para el mínimo vital del dueño de tal motocicleta o, peor aún, de
su familia.
5.1. En la medida que la
norma en cuestión es de carácter sancionatorio, en principio tiene la Corte
razones para hacer un juicio estricto a la norma en cuestión, sobre todo si se
tiene en cuenta que, como lo señala el accionante, en algunos casos la sanción
puede afectar considerablemente el goce efectivo de los derechos de las
personas. Pero por otra parte, al tratarse de una norma que regula el tránsito
de los vehículos, que como se dijo, es una competencia específicamente asignada
por la Constitución al legislador, es preciso que el juez constitucional
realice un juicio leve a las normas. Efectivamente, ante el enfrentamiento, por
un lado, de derechos fundamentales como el derecho al trabajo, a la libertad de
locomoción y al mínimo vital, que exigirían un juicio de constitucionalidad
estricto, y por el otro, el amplio margen de configuración de que goza el
legislador en materia de transporte como garantía del principio democrático y
que demandaría la aplicación de un juicio leve, se debe optar de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional[22] por un juicio intermedio que sopese
adecuadamente los intereses en conflicto. Es decir, la Corte considerará que la
norma es razonable si propende por fines importantes constitucionalmente,
mediante medios que no estén prohibidos y sean conducentes para llegar a los
fines propuestos. Como se indicó, tales fueron también los parámetros empleados
por la jurisprudencia previamente analizada.
5.2. Las disposiciones
acusadas establecen que quienes infrinjan las normas de tránsito serán
sancionados con multas, dependiendo el tipo de infracción (artículo 131 de la
Ley 1383 de 2010). Esta multa será de treinta (30) salarios mínimos legales
diarios vigentes, cuando se cometan las infracciones descritas en los numerales
del literal D del artículo en cuestión (art. 31 de la Ley 1383 de 2010).
Concretamente aquellas que son demandadas, consisten en  (i) transitar en
sentido contrario al estipulado para la vía, calzada o carril (D3);  (ii)  no
detenerse ante una luz roja o amarilla de semáforo, una señal de ‘PARE’ o un
semáforo intermitente en rojo (D4);  (iii) conducir un vehículo sobre aceras,
plazas, vías peatonales, separadores, bermas, demarcaciones de canalización,
zonas verdes o vías especiales para vehículos no motorizados (D5),  (iv)
adelantar a otro vehículo en berma, túnel, puente, curva, pasos a nivel y
cruces no regulados o al aproximarse a la cima de una cuesta o donde la señal
de tránsito correspondiente lo indique (D6); y  (v) conducir realizando
maniobras altamente peligrosas e irresponsables que pongan en peligro a las
personas o las cosas (D7). Todas las disposiciones legales demandadas
establecen que, en el caso en el cual la infracción sea cometida por
motocicletas “[…] se procederá a su inmovilización hasta tanto no se pague
el valor de la multa o la autoridad competente decida sobre su imposición en
los términos de los artículos 135 y 136 del Código Nacional de Tránsito.”
El artículo 135 del Código Nacional de Tránsito Terrestre consagra el procedimiento que debe seguir la
autoridad de tránsito para imponer un comparendo ante la comisión de una
contravención.[23] El artículo 136 del Código Nacional de
Tránsito Terrestre, por su parte, señala
las reglas para que las personas tengan derecho a que se reduzca el monto de la
multa que debe pagarse, en el caso de que el inculpado reconozca la comisión de
la infracción y cancele la misma dentro de los plazos allí señalados.[24]
5.3. Así pues, la medida
legal cuestionada consiste en imponer una multa significativa a los conductores
de motocicletas (30 salarios mínimos legales diarios vigentes) en caso de
cometer alguna de las graves infracciones contempladas en los literales D.3. a
D.7., de la norma acusada en la demanda, indicando que (i) hasta tanto no se pague el valor
de la multa o  (ii)
la autoridad competente decida sobre su imposición en los términos de los
artículos 135 y 136 del Código Nacional de Tránsito, entonces  se procederá a la inmovilización de la moto. Para la Sala, esta medida restringe
razonablemente la libertad de locomoción y el derecho al trabajo, como se pasa
a explicar a continuación.
5.3.1. La medida está
orientada a un fin importante, cual es el de proteger la vida y la integridad
personal de las personas; tanto la de las que ocupan la motocicleta como la de
las personas que estén en otro vehículo o sean peatones. De hecho, esta
finalidad no sólo es importante, es imperiosa. Ahora bien, el medio elegido por
el legislador en este caso, a saber, inmovilizar la motocicleta, no es un medio
que, prima facie, esté prohibido y no pueda ser empleado por el
Legislador.
Finalmente, el medio
elegido es conducente para alcanzar el fin propuesto. Inmovilizar la
motocicleta, si no se pagan las multas por haber cometido las graves
infracciones ya señaladas, impone una restricción tal en las personas, que la
fuerza a cumplir con la sanción económica impuesta. Adicionalmente, al saber
los conductores de motocicletas que es inevitable el pago de las severas
sanciones económicas que se les imponen por cometer las contravenciones contempladas
en los literales D3 a D7, del artículo 131 del Código Nacional de Tránsito
Terrestre, modificado por la Ley 1383 de 2010, artículo 21, se disuade a los
conductores de motos aún más, de cometer dichos actos. La certeza de la sanción
pecuniaria, ante la severidad de la restricción por la inmovilización en caso
de no pago, lleva a las personas a evitar incurrir en las contravenciones
indicadas. Se trata, ante todo, de compeler al conductor desobediente, al recto
cumplimiento de los deberes y responsabilidades que conlleva realizar una
actividad peligrosa como la de conducir motocicleta. El conductor de
motocicleta que incurre en las contravenciones mencionadas, desconoce la ley.
Pero si además decide no cumplir con el pago de la multa y seguir utilizando su
vehículo, está demostrando el grave irrespeto que profesa hacia las reglas
establecidas democráticamente en la nación para que se le permita a una persona
conducir una motocicletas.
Las estadísticas con las
que actualmente cuenta el Ministerio de Transporte sobre la accidentalidad
terrestre evidencian, como lo reconoce el propio demandante, la alta
probabilidad de que ocurra el riesgo de afectación de la vida que genera el uso
de las motocicletas; especialmente, por supuesto, si se hace omitiendo y
desconociendo las reglas más básicas de tránsito. Esto ha sido cierto tanto
para los años 2007[25] y 2008,[26] como 2009.[27]
La medida de protección
a propósito de las motocicletas es especialmente razonable si se tiene en
cuenta que no sólo se encuentra en juego la vida y la integridad personal de
quien conduce, sino también —se insiste— de quienes sean peatones o pasajeros,
especialmente, en aquellos casos en los que la motocicleta es usada como medio
de transporte público.
5.3.2. Adicionalmente, la
Sala considera que las restricciones impuestas no son desproporcionadas. Por
una parte, la libertad de locomoción es restringida sólo en función de un
vehículo. Las personas pueden seguir desplazándose por el territorio nacional,
incluso mediante el uso de vehículos. No se impide en forma alguna la libre
circulación, salvo hacerlo mediante la motocicleta que fue ‘inmovilizada’. Por
otra parte, el derecho al trabajo tampoco se ve desproporcionalmente afectado,
puesto que la persona puede seguir trabajando en cualquier actividad, incluso
la de conducir algún vehículo. En todo caso, se trata de una restricción
temporal, que termina en el momento en que la persona decide cumplir con el
pago de la multa, que se generó por la comisión de una contravención. Por
último, cabe recordar que como ya lo sostuvo esta Corte en otra oportunidad, es
el propio conductor, al no haber cumplido su obligación de respetar las normas
de tránsito, en especial aquellas que prohíben cometer graves contravenciones,
y al no haber pagado la multa que se generó, quien se pone en una situación que
afecta el goce efectivo de ciertas libertades y derechos de los que es titular.
Especialmente grave es el proceder de un conductor de motocicleta que allá
incurrido en tales comportamientos, sobre todo si se trata de una persona que
usa el vehículo como medio autorizado de servicio de transporte público.
5.4. En resumen,
inmovilizar la motocicleta, si no se pagan las multas por haber cometido las
graves infracciones contempladas en los literales D3 a D7, del artículo 131 del
Código Nacional de Tránsito Terrestre, es un medio que no está prohibido, y es
conducente para alcanzar el fin propuesto [a saber: proteger la vida y la
integridad de las personas.], el cual, además de importante, es imperioso en un
estado social y democrático de derecho fundado en el respeto a la dignidad
humana.
6. La sanción de
inmovilización ante falta de pago de multas graves a las motocicletas y no al
resto de automóviles, no es un trato discriminatorio
Para la Sala Plena de la
Corte Constitucional, la decisión del Legislador de imponer una sanción más
grave a las motocicletas que al resto de automóviles es razonable
constitucionalmente. No constituye un trato injustificado y, por tanto,
discriminatorio.
6.1. La igualdad en este
caso se predica de dos grupos. Por una parte el de los conductores de
motocicletas y, por el otro, el de los conductores de otro tipo de vehículos.
El trato diferente entre los dos grupos se da con relación a la interposición
de la ‘inmovilización’ del vehículo. Mientras que a los conductores de
motocicletas que cometan las infracciones contempladas en los literales D3 a
D7, del artículo 131 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, se les inmoviliza
la motocicleta en el caso de no pago de la multa, para el resto de vehículos
ello no es así. Así pues, el criterio con base en el cual se establece el trato
diferente es si el tipo de vehículo es una motocicleta o no. Corresponde pues a
la Corte, analizar la razonabilidad del criterio con base en el cual se
establece el trato diferente. En otras palabras, la cuestión que enfrenta la
Sala, es si es razonable imponer una sanción de inmovilización por el no pago
de multas por comisión de contravenciones graves, a las motocicletas pero no a
los demás tipos de vehículos.
6.2. Para la Sala, como
se dijo, la respuesta a esta cuestión es afirmativa, es decir, el trato
diferente es razonable.
6.2.1. En primer lugar,
es preciso señalar que no se trata de un criterio sospechoso. Las normas en
cuestión emplean como criterio de diferenciación el tipo de vehículo, si se es
o no una motocicleta. Este criterio no se basa en alguna de las categorías de
distinción señaladas por el artículo 13 de la Constitución Política como
sospechosas de discriminación. Esto es, no se trata del uso por parte del
Legislador de alguna de las clasificaciones sociales que tradicionalmente ha
sido empleada por mayorías sociales, para imponer restricciones y limitaciones
injustificadas en el ejercicio de sus derechos, a minorías y grupos sociales
excluidos o marginados. Además, como se dijo, los derechos fundamentales
involucrados (libertad de locomoción y derecho al trabajo) no están gravemente
afectados. De tal suerte que para la Sala, el juicio de igualdad al que se ha
de someter los textos legales acusados ha de ser leve. Deferente con el margen
de configuración que el legislador cuenta en esta materia que, en gran medida
es de carácter técnico.
6.2.2. El fin por el que
propende el trato diferente es proteger la vida de las personas. Tal como lo
indicó el propio demandante en su acción de inconstitucionalidad, se considera
que se protegen las vidas si se  consagra una mayor sanción a las motocicletas,
por cuanto representan un mayor riesgo y un mayor peligro que los demás
vehículos. Así pues, no sólo se trata de un fin legítimo sino, como se dijo
anteriormente, un fin imperiosos. La protección a la vida de las personas es un
mandato de ineludible cumplimiento, sobre todo si se trata de minimizar el
impacto de las actividades sociales riesgosas como, por ejemplo, conducir
motocicleta.
6.2.3. El medio empleado
en el presente caso no está prohibido. Decidir que, en ejercicio de la facultad
con que cuenta el Legislador para configurar el ordenamiento jurídico, se va a
dar un trato sancionatorio diferente a los conductores de un tipo de vehículo
que a los conductores de los demás tipos de vehículos, es un medio legal que, prima
facie, no está prohibido y excluido del ordenamiento.
6.2.4. Por último, la
Sala considera que el medio elegido, es decir, el trato diferente consignado
por la ley, es adecuado para alcanzar el fin propuesto. En otras palabras,
tratar diferente a los conductores de motocicletas respecto a los de otro tipo
de vehículos, siendo más severo con aquellos que con éstos permite llegar al
fin que se busca, a saber, proteger la vida de las personas.
A primera vista, se
puede presumir que la probabilidad del riesgo de perder la vida o sufrir más
graves lesiones en una motocicleta que en otro tipo de vehículo terrestre,
debido a su forma y su diseño; su capacidad de cometer más y más riesgosas
contravenciones es notoria. En efecto, si se piensa en las condiciones de una
motocicleta; en su tamaño, en su forma, en su diseño, en su funcionamiento; es
claro que las posibilidades de incurrir en las infracciones contempladas en las
reglas acusadas son mayores y más variadas. Para una motocicleta es más fácil
transitar en sentido contrario al estipulado para la vía, calzada o carril
(D3);  no detenerse ante una luz roja o amarilla de semáforo, una señal de
‘PARE’ o un semáforo intermitente en rojo (D4). Una motocicleta, con muchísima
más facilidad puede conducirse sobre aceras, plazas, vías peatonales,
separadores, bermas, demarcaciones de canalización, zonas verdes o vías
especiales para vehículos no motorizados (D5). Así también, adelantar a otro
vehículo en berma, túnel, puente, curva, pasos a nivel y cruces no regulados o
al aproximarse a la cima de una cuesta o donde la señal de tránsito
correspondiente lo indique (D6); y  conducir realizando maniobras altamente
peligrosas e irresponsables que pongan en peligro a las personas o las cosas
(D7). La movilidad y maniobrabilidad de las motocicletas les permite transitar
por lugares que los demás tipos de vehículos, por su forma y tamaño,
difícilmente pueden ir.
Ahora bien, las
estadísticas acerca de los accidentes de tránsito con las que actualmente
cuenta el Ministerio de Transporte sobre la accidentalidad terrestre evidencian
la diferencia de riesgos que implican las motocicletas frente al resto de
vehículos. Esto fue cierto en el año 2007,[28] en el 2008[29] y
en el 2009.[30] El riesgo de las motocicletas es superior y
por lo tanto, su control se hace más necesario e imperioso. De hecho, el
Instituto Nacional  de Medicina Legal y Ciencias Forenses señaló al respecto en
el informe del año 2009,
“Se entiende por vehículo
involucrado aquellos en los cuales se transportaba la víctima, es notorio, casi
obvio, que los vehículos de mayor vulnerabilidad son las motos [39,23%],
seguidas por los automóviles [11,18%], los primeros caracterizados por su
inestabilidad y la exigencia de importantes habilidades para su maniobra, las
cuales pocas veces son corroboradas por las autoridades de control. […]”[31]
6.3. Para la Sala, por
tanto, imponer la sanción de inmovilización ante falta de pago de multas graves
a las motocicletas y no al resto de automóviles, es un trato diferente que
busca un fin legítimo, por un medio no prohibido y que es adecuado para
alcanzar el fin propuesto, a saber: proteger la vida y la integridad de las
personas. De tal forma que no constituye un trato discriminatorio.
7. Conclusión
En conclusión, la Corte
Constitucional considera que el legislador no desconoce los derechos a
la libertad de locomoción y al trabajo, al establecer que a los conductores de
motocicletas, en los casos de mora en el pago de las multas de las graves
contravenciones, se les puede también inmovilizar su vehículo, cundo con ello
pretende proteger la vida y la integridad personal adecuadamente. En segundo
lugar, considera que el legislador no viola el principio de igualdad, al
imponer dicha sanción de inmovilización a los motociclistas a pesar de que no
ocurre lo mismo con los otros vehículos. Lejos de tratarse de normas contrarias
al orden constitucional vigente, lo emulan y se inspiran en él, dando una gran
importancia a la vida y a la integridad personal, sobre una dimensión de la
libertad que no es definitiva ni fundamental para las personas.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES las expresiones acusadas en
los literales D3, D4, D5, D6 y D7 del artículo 131 del Código Nacional de
Tránsito Terrestre, tal como fue modificado por el artículo 21 de la Ley 1383
de 2010, por los cargos analizados en la presente sentencia.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Presidente
Ausente
con excusa
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
Concepto del Procurador General de la Nación. Dijo al respecto: “Las más altas, que equivalen a 30 o a 45 salarios mínimos legales diarios vigentes, igualan o exceden
el ingreso completo de un trabajador que perciba el ingreso mínimo que fija la
ley. Si se tiene en cuenta que, al tenor del artículo 145 del Código Sustantivo
del Trabajo, el salario mínimo ‘es el que todo trabajador tiene derecho a
percibir para subvenir a sus necesidades normales y a las de su familia, en el
orden material, moral y cultural’; y que la Corte, en la Sentencia SU-995 de 1999, lo considera como ‘la contraprestación menor
aceptable para la jornada legalmente establecida, de las labores que no
requieren calificación alguna’; debe concluirse que para aquellos conductores
de vehículos automotores que sólo alcanzan este nivel de ingresos, que son un
porcentaje bastante significativo, las multas previstas por la violación de las
normas de tránsito son ciertamente sanciones severas, y que su pago sólo puede
lograrse afectando el mínimo vital del conductor sancionado y de su núcleo
familiar.”
[2]
Así se consideró en la sentencia T-518 de 1992 (MP Alejandro Martínez
Caballero), posteriormente se reiteró esta posición en la sentencia C-741 de
1999 (MP Fabio Morón Díaz; AV Alfredo Beltrán Sierra, José Gregorio Hernández
Galindo y Fabio Morón Díaz) en los siguientes términos: “La libertad de
locomoción, ha dicho la Corte, es un derecho fundamental en cuanto afecta la
libertad del individuo, cuyo sentido más elemental, ‘...radica en la
posibilidad de transitar o desplazarse de un lugar a otro  dentro del
territorio del propio país, especialmente si se trata de las vías y espacios
públicos’ (…).”
[3]
En la sentencia T-150 de 1995 (MP Alejandro Martínez Caballero), por ejemplo, la Sala de Revisión consideró que: “[el] legítimo ejercicio del derecho a la circulación se
constituye en un presupuesto para el ejercicio de otros derechos
constitucionales, cuyo desarrollo supone el reconocimiento a un derecho de
movimiento que garantiza la independencia física del individuo.”
[4]
Esta decisión se adoptó en la sentencia T-550 de 1992 (MP José Gregorio
Hernández Galindo); en el caso la Sala de Revisión resolvió conceder la tutela,
ordenando al Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) que, en un término
razonable de máximo 30 días, solicitara, tramitara y obtuviera permiso especial
de la auto­ridad distrital competente para continuar aplicando la medida de
cierre de las calles 18 y 19 entre carreras 28 y 27 de Santafé de Bogotá,
aledañas a las instalaciones en las cuales funciona dicho Departamento. Con
relación a los límites de esta libertad la Corte ha considerado lo siguiente: “La Constitución faculta al legislador para establecer limitaciones a la
libertad de locomoción. Estas pueden ser necesarias cuando el orden público se
encuentre gravemente alterado. Igualmente pueden justificarse, entre otras, por
razones de planeación rural o urbana, por motivos culturales o para proteger
zonas de reserva natural. La misma Constitución prevé un tratamiento especial
para el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (art. 310). De
la Constitución también se derivan obvias restricciones a esa libertad en la
propiedad privada (art. 58), y en los resguardos indígenas (arts. 319 y 330),
ya que estas normas establecen que la propiedad de los resguardos es colectiva
y no enajenable y facultan a los Consejos Indígenas para velar por la
aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus
territorios. Y en las zonas de reserva natural, como se deduce de la norma
constitucional que protege el derecho al ambiente sano (art. 79), con la
preservación de las áreas de especial importancia ecológica” Corte Constitucional,
sentencia T-257 de 1993 (MP Alejandro Martí­nez Caballero).
[5]
Corte Constitucional, sentencia T-066 de 1995 (MP Hernando Herrera Vergara).
[6]
La Sala Civil del Tribunal Superior de Cúcuta, quien conoció del caso en
primera instancia, resolvió ordenar al señor Registrador Nacional del Estado
Civil y a sus delegados en la Registraduría Nacional en Norte de Santander, que en el término de 15 días adoptaran las medidas necesarias para garantizar los derechos
fundamentales tutelados, bien fuera mediante la vigilancia prestada por la Policía Nacional o por una Compañía de Vigilancia Privada. La Sala Civil de
la Corte Suprema de Justicia confirmó el fallo en se­gun­da instancia.
[7]
Corte Constitucional, sentencia T-604 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
El accionante, quien residía en el barrio Manuela Beltrán de Bucaramanga,
solicitó al juez de tutela que se ordenara a la compañía de transporte que
tenía asignada la única ruta que pasaba por el barrio, que volviera a adoptar
el recorrido habitual, pues se había modificado y ya ningún bus llegaba hasta
allí. La Sala de Revisión concedió la tutela y resolvió ordenar a la empresa
UNITRANSA S.A. el cumplimiento continuo y regular del servicio público de
transporte al barrio Manuela Beltrán en los estrictos y precisos términos del
acto administrativo que autorizó su prestación.
[8]
Dice la sentencia al respecto: “La trascendental importancia económica y social
del transporte se refleja en el tratamiento de los servicios públicos hecha por
el constituyente. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social
del Estado (CP art. 365) —uno de cuyos fines esenciales es promover la
prosperidad general (CP art. 2)—, factor que justifica la intervención del
Estado en la actividad transportadora con miras a ‘racionalizar la economía con
el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo
...’ (CP art. 334).” (Sentencia T-604/92; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[9]
Corte Constitucional, sentencia T-604 de 1992 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[10]
Desde el momento de la introducción de los vehículos de transporte terrestre,
la preocupación por las condiciones de seguridad que puedan evitar los graves
riesgos a los que éstos exponen a las personas, ha sido un tema de debate
público. La muerte del famoso arquitecto catalán Antoni Gaudí, por causa de un
‘tranvía’, en 1926, es uno de eso acontecimientos emblemáticos que llamaron la
atención de las personas acerca de esos nuevos riesgos introducidos a las
ciudades.
[11]
Corte Constitucional, sentencia C-024 de 1994 (MP Alejandro Martínez
Caballero). Ver los apartes citados en las notas 43 y 44  precedentes [nota al
pie de página de la sentencia original].
[12]
Corte Constitucional, sentencia C-568 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis) En este
fallo la Corte resolvió declarar exequibles, por los cargos formulados,
las expresiones “Los gobernadores y los alcaldes, las Asambleas
Departamentales y los Concejos Municipales, no podrán, en ningún caso, dictar
normas de tránsito de carácter permanente, que impliquen adiciones o
modificaciones al código de tránsito”, contenidas en el primer inciso del
parágrafo 3° del artículo 6 de la Ley 769 de 2002.
[13]
Corte Constitucional, sentencia C-355 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra,
AV Jaime Araujo Rentería). En este caso la Corte resolvió declarar exequible, condicional y parcialmente, el artículo 98 del Código Nacional de Tránsito
Terrestre.
[14]
Dijo al respecto la sentencia: “De esta manera, para el caso de los conductores
de servicio público las facultades concedidas a la Administración para lograr el pago forzado de las multas incluyen las siguientes atribuciones:
(i) acudir al proceso de ejecución coactiva; (ii) imponer, “en todo caso”
o la retención de la licencia o la inmovilización del vehículo; (iii) no
renovar la licencia de conducción si no se han cancelado las multas
pendientes.  ||  Todo lo anterior lleva a concluir que el legislador, al
disponer que en todo caso será procedente la inmovilización del vehículo
o preferiblemente la retención de la licencia de conducción si pasados
treinta días de la imposición de la multa ésta no ha sido debidamente cancelada,
concedió a las autoridades de tránsito facultades exorbitantes y
desproporcionadas que, dado su carácter general, al ser ejercidas pueden
implicar el sacrificio desproporcionado de derechos fundamentales. En tal
virtud declarará la inexequibilidad de la expresión acusada, debido a la
desproporción de dichas facultades.” En esta ocasión se analizó el artículo 140
del Código Nacional de Tránsito Terrestre (Ley 769 de 2002), Artículo
140. Cobro Coactivo. Los organismos de tránsito podrán hacer
efectivas las multas por razón de las infracciones a este código, a través de
la jurisdicción coactiva, con arreglo a lo que sobre ejecuciones fiscales
establezca el Código de Procedimiento Civil. En todo caso será procedente la
inmovilización del vehículo o preferiblemente la retención de la licencia de
conducción si pasados treinta (30) días de la imposición de la multa, ésta  no
ha sido debidamente cancelada.” [se resalta la parte acusada y
declarada inexequible.] Corte Constitucional, sentencia C-799 de 2003 (MP.
Jaime Córdoba Triviño).
[15]
Corte Constitucional, sentencia C-018 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa,
AV Jaime Araujo Rentería).
[16]
Corte Constitucional, sentencia C-018 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa,
AV Jaime Araujo Rentería).
[17]
Señaló la Corte al respecto: “[…] 3.6.1. Según el Ministerio de Transporte, la
decisión del legislador de ordenar a la autoridad de tránsito que en ciertos
casos imponga, como sanción complementaria a la multa, inmovilizar el
automóvil, está orientada a evitar que ‘(…) se sigan poniendo en inminente
riesgo, intereses jurídicamente protegidos de suprema prevalencia, como (…) la
seguridad de los usuarios’. Las normas sobre tránsito terrestre que imponen la
sanción de inmovilización, afirma el Gobierno, propenden al desarrollo ‘(…) de
los fines esenciales del estado colombiano previstos en la Constitución Política, buscar la garantía y adecuada protección de la vida y bienes de los asociados, así como asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.’  Por tanto, el doble fin buscado por el legislador (defender los derechos fundamentales de quienes eventualmente podrían verse lesionados y mantener el orden en las vías, calles y espacio público) al establecer la inmovilización en los apartes del artículo 131 del Código Nacional de Tránsito Terrestre acusados es constitucionalmente importante.  ||  3.6.2. El medio elegido por el legislador en este caso consiste en inmovilizar el vehículo, es decir, en ordenar a la autoridad de transporte que retenga temporalmente un bien mueble. La retención de bienes, en especial como medida preventiva, es un medio que no está en sí mismo prohibido.  ||  3.6.3. Finalmente la Corte debe establecer si la medida adoptada (imponer la sanción de inmovilizar el vehículo
del infractor en las hipótesis contempladas en el artículo 131 del Código
Nacional de Tránsito Terrestre) es efectivamente conducente para la
consecución del fin propuesto (evitar que se pongan en inminente riesgo los
derechos fundamen­tales de las personas que se encuentren en la calle y podrían
verse lesionadas y mantener el orden público y el correcto funcionamiento en el
tránsito). Debido a que los comportamientos a analizar son varios y diversos, a
continuación se considerarán las infracciones en cuatro grupos: (i) las
referentes a la prueba de idoneidad del conductor,  (ii) las referentes al
lugar por el que se transita, (iii) las referentes a la idoneidad del vehículo
y  (iv) las referentes al control del riesgo.” En los cuatro casos, concluye la Corte, el medio es conducente para obtener el fin propuesto. Corte Constitucional, sentencia
C-018 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, AV Jaime Araujo Rentería).
[18]
Corte Constitucional, sentencia C-018 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa,
AV Jaime Araujo Rentería).
[19]
Dijo al respecto la Corte: “6.3.1. Sin duda, lo ideal es que el ciclista pueda
ir por una vía exclusiva para él o compartida únicamente con vehículos sin
motor de similares características. Pero esta no es la hipótesis que enfrenta
el legislador en la norma acusada. Lo que se plantea en este caso, es la regla
que deben observar los ciclistas cuando transitan por vías que comparten con
cualquier otro tipo de vehículo. Así, la decisión del legislador fue que las
ciclas vayan por la derecha de la vía, no más allá de un metro de la acera.
||  Ahora bien, para la Corte es razonable brindar el mismo tratamiento a
ciclistas y motociclistas respecto a cuánto espacio tienen en la vía para
transitar. Delimitar espacialmente el ámbito de circulación en la vía pública a
los vehículos pequeños no implica un criterio sospechoso que esté prohibido y
el medio es conducente para lograr un fin constitucionalmente importante
(organizar el tránsito vehicular por las vías públicas, de forma segura y
eficiente). En esta medida, el primer inciso del artículo 94 del Código
Nacional de Tránsito Terrestre es constitucional, en lo que al derecho a la
igualdad respecta.  ||  6.3.2. Con relación a la supuesta discriminación que
existiría por prohibir conjuntamente a conductores de motos y ciclas ‘utilizar
las vías exclusivas para servicio público colectivo’, es evidente para la Corte que no existe. Teniendo en cuenta que se trata de vías ‘exclusivas’, cualquier vehículo
que no sea de servicio público colectivo, no sólo las motos y las ciclas, tiene
prohibido circular por ellas. Es claro pues, que el fragmento final del segundo
inciso del artículo 94 del Código Nacional de Tránsito Terrestre no constituye
una discriminación a los ciclistas.” Corte Constitucional, sentencia C-018 de
2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, AV Jaime Araujo Rentería).
[20]
Dijo al respecto la Corte: “Al comparar las multas que se imponen por las
diferentes infracciones que contempla el artículo 131 del Código de Tránsito,
se advierte, prima facie, que el legislador considera más graves las
infracciones en que incurren lo automotores. Mientras que a los ciclistas no se
les exige licencia y se les sanciona con multas de 4 salarios mínimos diarios
vigentes por ‘no respetar las señales de tránsito’ o ‘por transitar por zonas
prohibidas’, a los conductores se les exige licencia y se les sanciona con 8
salarios diarios mínimos vigentes si no la tienen con ellos mientras conducen o
si no pagan un peaje, o con 30 salarios diarios mínimos vigentes a quien
obstruya una ambulancia. El legislador dispone de un margen suficiente para
determinar el monto de las multas y no compete a la Corte disminuir la cuantía de las multas para los ciclistas o aumentar el monto de las multas
para los automovilistas”.
[21]
Corte Constitucional, sentencia C-408 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra). En
este caso dijo la Corte: “4.3.1. Las licencias de conducción son documentos
públicos de carácter personal e intransferible que autorizan a una persona para
conducir válidamente un vehículo automotor de acuerdo con las categorías que
para cada modalidad se establezcan. Para su obtención, el legislador ha
previsto una serie de exigencias y requisitos, que para la conducción de
vehículos de servicio público se hacen más exigentes. En efecto, el artículo 16
de la Ley 769 de 2002, dispone que los centros de enseñanza automovilística
“[o]frecerán dentro de sus programas una especial capacitación para conducir
vehículos de servicio público”. Así mismo, se exige una edad superior que la
requerida para la conducción de un vehículo particular, y la realización de
exámenes teóricos y prácticos de aptitud física y mental, así como certificados
de aptitud de conducción circunscritos a la conducción de vehículos de servicio
público. De la misma manera, la vigencia de la licencia de conducción para
vehículos de servicio público, a diferencia de la exigida para vehículos
particulares que es indefinida, será de tres años y deberá renovarse previo
cumplimiento de las exigencias previstas en la ley.  ||  Todo ello evidencia, a
juicio de la Corte, que el legislador, dada la relevancia y los intereses que
se pretenden proteger, como son la seguridad de los usuarios y el interés
general de la colectividad, fue más exigente con la normatividad que se aplica
a los conductores de vehículos de transporte público. De ahí, que se consagre
en el artículo 26 cuestionado como causal de suspensión e incluso de
cancelación de la licencia de conducción, que el servicio de transporte público
sea prestado en vehículos particulares, pues los conductores de esta clase de
vehículos deben acreditar exigencias superiores a quienes conducen vehículos
particulares, sin desestimar, por supuesto, la idoneidad que debe acreditar
quien aspire a obtener una licencia de conducción en general. En ese sentido,
el propio legislador al expedir el Estatuto Nacional de Transporte, impuso a
las empresas de transporte público la obligación de vigilar y constatar que los
conductores de sus equipos ‘[c]uenten con la Licencia de Conducción vigente y apropiada para el servicio, así como su afiliación al
sistema de seguridad social según lo prevean las disposiciones legales vigentes
sobre la materia. La violación de lo dispuesto en este artículo acarreará las
sanciones correspondientes’ (Ley 336/96 art. 34).  ||  Con ello tampoco se
desconoce el derecho al trabajo, porque sencillamente quien aspire a ejercer
dicho oficio, debe sujetarse a las exigencias que establece la ley para esa
clase de actividad, pues está de por medio no sólo la seguridad de los usuarios
del servicio en cuestión, sino la de peatones, ciclistas, motociclistas y en
general quienes se desplacen por las calles y vías públicas. Así las cosas,
quien infrinja las disposiciones legales que en materia de conducción se
imponen, se hará acreedor a las sanciones que al efecto establezca la ley. En
esos eventos, como lo señala el Procurador General, adquiere especial
relevancia el derecho administrativo sancionador, como manifestación de la
potestad punitiva del Estado, mediante el cual se potencia la regulación de la
vida en sociedad en aras de mantener la convivencia pacífica y la vigencia de
un orden justo (CP. art. 2).  ||  Ahora, podría alegarse que en regiones
apartadas el servicio público de transporte no puede ser prestado
satisfactoriamente por tratarse de lugares con especial alteración del orden
público y, por lo tanto, las necesidades de la colectividad se verían
insuficientemente satisfechas, con lo cual se podrían vulnerar derechos
fundamentales de la ciudadanía. Con todo, el legislador en el artículo 26
acusado, previó una excepción al disponer la procedencia de la sanción a que se
refiere la norma ‘[s]alvo cuando el orden público lo justifique, previa
decisión en tal sentido de la autoridad respectiva’. De esa forma, el
legislador en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 365 de la Carta Política, previó la eficiente prestación del servicio público de transporte cuando por
razones de alteración del orden público, este no pueda ser prestado de manera
efectiva.”
[22]
Sentencia C-673 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. AV. Jaime Araújo
Rentería).
[23]
Artículo 135. [Modificado por la Ley 1383 de 2010, artículo 22] Procedimiento.
Ante la comisión de una contravención, la autoridad de tránsito debe seguir el
procedimiento siguiente para imponer el comparendo:  ||  Ordenará detener la
marcha del vehículo y le extenderá al conductor la orden de comparendo en la
que ordenará al infractor presentarse ante la autoridad de tránsito competente
dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes. Al conductor se le entregará
copia de la orden de comparendo.  ||  Para el servicio además se enviará por
correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes copia del comparendo al
propietario del vehículo, a la empresa a la cual se encuentra vinculado y a la Superintendencia de Puertos y Transporte para lo de su competencia.  ||  La orden de
comparendo deberá estar firmada por el conductor, siempre y cuando ello sea
posible. Si el conductor se negara a firmar o a presentar la licencia, firmará
por él un testigo, el cual deberá identificarse plenamente con el número de su
cédula de ciudadanía o pasaporte, dirección de domicilio y teléfono, si lo
tuviere.  ||  No obstante lo anterior, las autoridades competentes podrán
contratar el servicio de medios técnicos y tecnológicos que permitan evidenciar
la comisión de infracciones o contravenciones, el vehículo, la fecha, el lugar
y la hora. En tal caso se enviará por correo dentro de los tres (3) días
hábiles siguientes la infracción y sus soportes al propietario, quien estará
obligado al pago de la multa. Para el servicio público además se enviará por
correo dentro de este mismo término copia del comparendo y sus soportes a la
empresa a la cual se encuentre vinculado y a la Superintendencia de Puertos y Transporte para lo de su competencia. || El Ministerio de
Transporte determinará las características técnicas del formulario de
comparendo único nacional, así como su sistema de reparto. En este se indicará
al conductor que tendrá derecho a nombrar un apoderado si así lo desea y que en
la audiencia, para la que se le cite, se decretarán o practicarán las pruebas
que solicite. El comparendo deberá además proveer el espacio para consignar la
dirección del inculpado o del testigo que lo haya suscrito por este. ||
Parágrafo 1°. La autoridad de tránsito entregará al funcionario competente o a
la entidad que aquella encargue para su recaudo, dentro de las doce (12) horas
siguientes, la copia de la orden de comparendo, so pena de incurrir en causal
de mala conducta.  || Cuando se trate de agentes de policía de carreteras, la
entrega de esta copia se hará por conducto del comandante de la ruta o del
comandante director del servicio.  ||  Parágrafo 2°. Los organismos de tránsito
podrán suscribir contratos o convenios con entes públicos o privados con el fin
de dar aplicación a los principios de celeridad y eficiencia en el cobro de las
multas.”
[24]
Artículo 136.– [Modificado por la Ley 1383 de 2010, artículo 24] Reducción de la Multa. Una vez
surtida la orden de comparendo, si el inculpado acepta la comisión de la
infracción, podrá sin necesidad de otra actuación administrativa, cancelar el
cincuenta por ciento (50%) del valor de la multa dentro de los cinco días
siguientes a la orden de comparendo, igualmente, o podrá cancelar el setenta y
cinco (75%) del valor de la multa, si paga dentro de los veinte días siguientes
a la orden de comparendo, en estos casos deberá asistir obligatoriamente a un
curso sobre normas de tránsito en el Centro Integral de Atención, donde se
cancelará un 25% y el excedente se pagará al organismo de tránsito. Si aceptada
la infracción, esta no se paga en las oportunidades antes indicadas, el
inculpado deberá cancelar el (100%) del valor de la multa más sus
correspondientes intereses moratorios.  ||  Si el inculpado rechaza la comisión
de la infracción, el inculpado deberá comparecer ante el funcionario en
audiencia pública para que este decrete las pruebas conducentes que le sean solicitadas
y las de oficio que considere útiles. Si el contraventor no compareciere sin
justa causa comprobada dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, la
autoridad de tránsito después de 30 días de ocurrida la presunta infracción
seguirá el proceso, entendiéndose que queda vinculado al mismo, fallándose en
audiencia pública y notificándose en estrados.  ||  En la misma audiencia, si
fuere posible, se practicarán las pruebas y se sancionará o absolverá al
inculpado. Si fuere declarado contraventor, se le impondrá el cien por ciento
(100%) del valor de la multa prevista en el código.  ||  Los organismos de
tránsito de manera gratuita podrán celebrar acuerdos para el recaudo de las
multas y podrán establecer convenios con los bancos para este fin. El pago de
la multa y la comparecencia podrá efectuarse en cualquier lugar del país.  ||  Parágrafo
1°. En los lugares donde existan inspecciones ambulantes de tránsito, los
funcionarios competentes podrán imponer al infractor la sanción correspondiente
en el sitio y hora donde se haya cometido la contravención respetando el
derecho de defensa.  ||  Parágrafo 2°. A partir de la entrada en
vigencia de la presente ley y por un periodo de doce (12) meses, todos los
conductores que tengan pendiente el pago de infracciones de tránsito podrán
acogerse al descuento previsto en el presente artículo.
[25] De acuerdo con
cifras del año 2007, el Ministerio de Transporte señala que el 22,3% de las
muertes de peatones en las que está involucrado un vehículo, se relacionan con
una motocicleta. En cuanto a la mortalidad de pasajeros, esta cifra es de 36,4%
y en cuanto al conductor es de 64,53%. Considerando los casos conjuntamente, en
total, la mortalidad relacionada con motocicletas es en el 39,5% de los casos. La
fuente de la información del Ministerio es el Instituto Nacional de Medicina
Legal y Ciencias Forenses.
[26]
En el año 2008, el 48% de las personas que sufrieron lesiones en accidentes de
tránsito y el 39% de las que murieron por la misma causa, fueron motociclistas.
La fuente de la información es el Instituto Nacional de Medicina Legal y
Ciencias Forenses.
[27]
De acuerdo con el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses en
el año 2009 del total de 5.796 muertos envueltos en accidentes de tránsito,
2.274 de ellos fallecieron por hechos que involucraron una moto o un motocarro,
es decir el 39,23%. El total de lesionados en accidentes de tránsito fue
39.167, de los cuales 17.662 por hechos que involucraron una moto o un
motocarro, es decir el 45,09%.
[28] Mientras que el
22,3% de las muertes de peatones en las que está involucrado un vehículo, se
relacionan con una motocicleta, en el 17,6% se relacionan con un automóvil y
11% con busetas, que son las siguientes causas de este tipo de mortalidad. En
cuanto a la mortalidad de pasajeros, esta cifra es de 36,4% para motos y 18,6%
para automóviles y 17,6% para busetas, que son la segunda y tercera causa
respectivamente. Con relación al conductor, la mortalidad de las motos es de
64,53%, mientras que la de los automóviles es de 7,1%, en un tercer lugar, y la
de las bicicletas 17,8% en segundo lugar. Considerando los casos conjuntamente,
en total, la mortalidad relacionada con motocicletas es en el 39,5% de los
casos, el de los automóviles 11,8% y el de las bicicletas y las busetas 7,7% y
7%, respectivamente. Estadísticas de Accidentalidad Terrestre para el
año 2007. Actualmente es la información más reciente publicada por el
Ministerio. La fuente de la información del Ministerio es el Instituto Nacional
de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
[29]
Mientras que el número de lesionados en accidentes de tránsito que eran
conductores de vehículos fue de 5%, el de motociclistas, como ya se dijo, fue
de 48%. Por otra parte, mientras que el porcentaje en muertes por accidentes de
tránsito que eran conductores de vehículos fue de 8%, el de motociclistas, como
ya se dijo, fue de 39%. La fuente de la información es el Instituto Nacional de
Medicina Legal y Ciencias Forenses.
[30]
Mientras que en el año 2009 el número de fallecidos en accidentes de tránsito
que involucraban vehículos distintos a motos fue de 1.229 (el 21,20%), el de
motociclistas, como ya se dijo, fue de 2.274 (el 48%). Por otra parte, mientras
que el numero de lesionados en accidentes de tránsito que involucraban
vehículos distintos a motos fue de 7.153 (el 18,26%), el de motociclistas, como
ya se dijo, fue 2.274 (el 39,23 %). La fuente de la información es el Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
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Instituto Nacional  de Medicina Legal y
Ciencias Forenses, Muertes y lesiones por accidente de tránsito. Colombia,
2009.