C-307-19
Sentencia C-307/19
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA QUE PROMUEVE LA REACTIVACION EMPRESARIAL Y
LA REESTRUCTURACION DE ENTES TERRITORIALES-Estarse
a lo resuelto en Sentencia C-493 de 2002
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Se
configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
CONCEPTO DE
VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA Y
RELATIVA-Distinción
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-No configuración del
cargo
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza y pertinencia en los
cargos
Referencia:
Expedientes D-12971
Demanda
de inconstitucionalidad contra el numeral 13 (parcial) del
artículo 58 de la Ley 550 de 1999, “Por
la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación
empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la
función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones
y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las
normas de esta ley”
Demandante:
John
Carlos Charrupi Palomino
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá,
D.C., once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Gloria
Stella Ortiz Delgado, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo
Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José
Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y
Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
establecida en los artículos 40-6, 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano
John Carlos Charrupi Palomino demandó la constitucionalidad del numeral
13 (parcial) del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, por
considerar que dicha disposición es contraria a los artículos 13, 29, 89 y 229
de la Constitución Política[1].
El magistrado sustanciador, mediante
auto del 6 de noviembre de 2018[2],
admitió parcialmente la demanda instaurada por la presunta vulneración de los
artículos 13, 29, 89 y 229 Superiores, dispuso la fijación en lista del
proceso, corrió traslado al Procurador General de la Nación, comunicó la
iniciación del trámite al Presidente de la República, a los presidentes del
Senado y de la Cámara de Representantes, y a los Ministros de Hacienda y
Crédito Público, del Interior, y de Justicia y del Derecho, e invitó a diferentes
universidades e instituciones[3]
para que intervinieran defendiendo o impugnando la constitucionalidad del
precepto demandado. A la vez, inadmitió el cargo relativo a la violación del
artículo 89 de Carta originada en una presunta omisión legislativa relativa y
le concedió al demandante el término de tres días para que subsanara la
demanda.
Presentado oportunamente el memorial de
corrección[4],
por auto del 29 de noviembre de 2018[5],
el magistrado sustanciador determinó que el actor satisfizo los requisitos para
proseguir con el juicio de constitucionalidad.
II.
TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma
legal acusada, precisando que la demanda se dirige contra la expresión
subrayada:
LEY
550 DE 1999[6]
(diciembre
30)
Por
la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación
empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la
función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones
y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las
normas de esta ley.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO
58. ACUERDOS DE REESTRUCTURACIÓN APLICABLES A LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Las
disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e instrumentos de intervención
a que hace referencia esta ley serán igualmente aplicables a las entidades
territoriales, tanto en su sector central como descentralizado, con el fin de
asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo
de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las características de
tales entidades, de conformidad con las siguientes reglas especiales:
(…)
13.
Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se suspende
el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de
los créditos a cargo de la entidad territorial, y no habrá lugar a la
iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos
de la entidad. De hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán
de pleno derecho.
(…)
III.
LA DEMANDA
La acusación del demandante recae sobre el
enunciado “no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución”
contenido en el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, en virtud del
cual se limita la posibilidad de promover procesos ejecutivos contra entidades
territoriales en reestructuración.
En criterio del actor, los acuerdos de
reestructuración que realizan las entidades territoriales a los que se alude en
la norma se sitúan en el ámbito económico y, por ende, las obligaciones que
pueden hacer parte de los mismos son exclusivamente las de carácter pecuniario.
Tanto es así –indica– que el numeral 11 del propio artículo 58 demandado
prescribe que “el acuerdo de reestructuración será celebrado entre la
entidad territorial y los acreedores externos”, los cuales son definidos
por el numeral 19 de la misma ley como “los titulares de créditos ciertos
que pertenezcan a una cualquiera de las cinco clases de créditos previstas en
el Título XL del Libro Cuarto del Código Civil”, esto es, acreedores de
obligaciones meramente pecuniarias o de dar, excluyéndose así –en su concepto–
las obligaciones de hacer o no hacer.
Estima el demandante que el numeral 13
del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 que se demanda “establece una
restricción contra todo proceso ejecutivo que se inicie contra una entidad
territorial bajo acuerdo de reestructuración, sin hacer distinción alguna
relacionada sobre el tipo de obligación que se pretenda reclamar por esta vía
–bien sea de dar, hacer o no hacer–, ni del título ejecutivo del que emanen,
por ejemplo, de las que emanan de una providencia judicial, (…) y
tampoco establece excepción alguna que se pueda aplicar a esa regla, la cual
restringe indistintamente todo tipo de proceso ejecutivos (sic), al
margen de la clase de obligación (pecuniaria o no) que contenga el título
ejecutivo”.
De suerte, entonces, que tal prohibición
impide que se pueda demandar ejecutivamente a las entidades territoriales
inclusive por obligaciones de hacer o no hacer, pese a que la ley se concentra en
las obligaciones pecuniarias y los fines de la reestructuración son únicamente
económicos.
Esto genera una consecuencia adversa
para los acreedores de obligaciones no dinerarias, en vista de que no podrán
inscribir sus acreencias dentro del acuerdo de reestructuración debido a que
esta ley sólo beneficia un grupo de obligaciones –las contenidas en el título
XL del Libro Cuarto del Código Civil– entre las cuales no están comprendidas
las de hacer o no hacer (es decir, las de carácter no pecuniario).
Lo anterior implica que “quien tenga
en su poder una obligación a cargo de una entidad territorial bajo acuerdo de
reestructuración, que sólo se pueda materializar vía proceso ejecutivo, sin
importar qué tipo de obligación sea –ni el hecho de ser una obligación distinta
a las contempladas a lo largo del articulado de la Ley 550–, no podrá iniciar
proceso ejecutivo alguno, ni tampoco podrá participar del acuerdo de
restructuración para el cumplimiento de su obligación, quedando supeditado a
que se liquide el acuerdo de reestructuración –si es que esto llega a suceder–,
para luego sí proceder a iniciar un proceso ejecutivo.”
Descrita así la situación, el promotor
de la acción señala que la norma acusada vulnera el principio de igualdad
(artículo 13 Superior), en tanto la restricción de promover procesos ejecutivos
se erige frente a todo tipo de obligaciones (dar, hacer y no hacer), no
obstante lo cual las obligaciones con carácter pecuniario sí pueden entrar al
acuerdo de reestructuración para lograr su cumplimiento, mientras que las
obligaciones que no tienen dicha naturaleza (las de hacer y no hacer) no pueden
participar de dicho acuerdo. En esa medida, considera que los acreedores de
obligaciones de hacer y no hacer no deberían resultar afectados por un acuerdo
en el que no pueden tomar parte, ni se les debería privar del mecanismo –el
proceso ejecutivo– para ver satisfechas sus acreencias. Afirma: “la norma no
discrimina [trata de manera igual] en los efectos de la restricción,
pero sí lo hace sobre el tipo obligaciones que pueden participar en el acuerdo.”
A la vez, el peticionario sostiene que el
precepto censurado viola el derecho al acceso a la administración de justicia
(artículo 229 constitucional), por cuanto quien tenga una obligación de hacer
emanada de una providencia judicial queda despojado de la posibilidad de hacer
valer su acreencia, toda vez que, en virtud de la norma acusada, no puede
incluirla en el acuerdo de reestructuración ni tampoco promover el proceso
ejecutivo para requerir su cumplimiento forzoso. En otras palabras, este tipo
de acreedores de obligaciones no pecuniarias no cuentan con acciones ni
recursos para exigir los derechos consagrados en los títulos que portan hasta
cuando en un futuro incierto la entidad salga del acuerdo de reestructuración
(lo que no ocurre, insiste, respecto de los acreedores de obligaciones
dinerarias).
Adicionalmente, anota el actor que la
norma acusada desconoce el deber que impuso la Carta al legislador (artículo 89
de la Carta) de disponer un mecanismo alternativo para propiciar el pago de
obligaciones que, por no ser pecuniarias, no pueden sumarse al acuerdo de
reestructuración, y cuya reclamación vía proceso ejecutivo, sin embargo, en
nada interferiría con los fines económicos y financieros de la ley. Esta
circunstancia evidencia una omisión legislativa relativa, pues (i) la norma
debió exceptuar de la prohibición de instaurar procesos ejecutivos a las
obligaciones no pecuniarias, y (ii) no existe justificación para que el
legislador haya incurrido en dicha omisión, generando con ello una desigualdad
respecto de los acreedores que sí están protegidos porque sus obligaciones
dinerarias pueden ser tenidas en cuenta en el marco de la reestructuración.
Para ilustrar su postura, el ciudadano
se refiere a obligaciones de hacer como las derivadas de las decisiones
dictadas al interior de un proceso policivo, que ordenen la restitución de la
posesión de un inmueble. Asegura que tales decisiones policivas son actos
jurisdiccionales para cuyo cumplimiento el mecanismo apropiado es el proceso
ejecutivo, pues la acción de tutela tiene un carácter residual y no tiene
cabida cuando lo que se ventila son derechos de mera propiedad que no tienen el
grado de fundamentales –cita, para el efecto, la sentencia T-454 de 2012[7]–.
Lo expuesto ocasiona, entonces, que la entidad territorial renuente a cumplir
una decisión policiva logre eludir la obligación a su cargo, bajo el argumento
de que se encuentra en acuerdo de reestructuración.
Por otra parte, aclara el actor que
sobre la disposición en cuestión la Corte ya se pronunció en la sentencia C-493
de 2002, pero sostiene que los cargos de inconstitucionalidad examinados en
aquella ocasión distan de los planteados por él en esta oportunidad. En ese
sentido, manifiesta que operó la cosa juzgada relativa, porque en ese entonces
el debate de constitucionalidad se centró exclusivamente en situaciones
derivadas de obligaciones de pago y/o pecuniarias (de dar), mientras que la
demanda instaurada por él versa sobre obligaciones de hacer o no hacer, y más
específicamente, las que emanan de providencias judiciales, de manera que ahora
se presentan nuevas acusaciones contra la norma que ameritan un nuevo juicio de
validez constitucional.
IV. intervenciones
1.
Federación
Colombiana de Municipios[8]
Por escrito allegado el 11 de enero de
2019, el Director Jurídico de la Federación Colombiana de Municipios solicita a
la Corte no acceder a las súplicas de la demanda.
Sostiene que las referencias de la sentencia
T-454 de 2012 traídas por el accionante, según las cuales el proceso ejecutivo
es el mecanismo idóneo y eficaz para conseguir la ejecución de decisiones
adoptadas en el marco de un proceso policivo, son obiter dicta y, por lo
tanto no tienen fuerza normativa como en efecto la tiene la ratio decidendi.
Además, indica que luego de dicha
providencia de tutela fue expedido un nuevo Código Nacional de Policía que
contempla una solución para cuando las decisiones de las autoridades de policía
no son debidamente acatadas. Así, conforme al artículo 223 de dicha
normatividad, relativo al proceso verbal abreviado, la decisión ejecutoriada de
una orden de policía o una medida correctiva se cumplirá en un término máximo
de 5 días, so pena de que la autoridad competente, por intermedio de la entidad
correspondiente, pueda ejecutarla a costa del obligado –en tanto ello sea
posible–, lo que luego habrá de cobrarse por la vía de la jurisdicción
coactiva.
Inclusive, afirma, debe considerarse que
“la acción de cumplimiento es un medio parangonable al proceso ejecutivo en
cuando (sic) a su idoneidad, y que a ella podría acudir quien se halle
en la situación descrita a modo de ejemplo en la demanda”.
Asegura que, aún si la Corte no compartiera
la anterior argumentación, resultaría desmesurado declarar la
inconstitucionalidad del aparte acusado, pues bastaría una interpretación
condicionada en el sentido de que podrán iniciarse acciones ejecutivas carentes
de contenido patrimonial para la entidad pública.
2.      Universidad Sergio Arboleda[9]
A través del Vicedecano y dos docentes
de la Escuela de Derecho, por escrito del 14 de enero de 2019, la Universidad
Sergio Arboleda solicita que se declare la exequibilidad de la disposición demandada,
en tanto no contraviene ninguno de los preceptos constitucionales invocados.
Expone que debe tenerse en cuenta la
naturaleza de norma en que se halla inserta la expresión demandada, toda vez
que su propósito es extender la reestructuración empresarial a las entidades
territoriales, con el propósito de buscar una solución a una necesidad
económica real originada por la crisis financiera que impacta sobre el servicio
público.
En ese contexto, manifiesta que, aunque
la demanda no se enfoque en los pasivos que se deben en dinero, sí hace un reproche
contra la imposibilidad de demandar ejecutivamente las obligaciones de hacer,
las cuales en la práctica siempre van a exigir pagos de carácter económico,
como la construcción de un puente, o el arreglo de una vía. En cuanto a las
obligaciones de no hacer, precisa que las entidades públicas deben realizar lo
que la ley les señala, por lo que exigir mediante proceso ejecutivo la no
realización de una conducta resulta, en principio, contrario a la lógica. No
obstante, si lo que se reclama es el daño originado en una omisión, se tornará
entonces en una prestación de contenido económico.
Añade que el actor no sustenta la
afirmación según la cual las obligaciones distintas a las dinerarias no pueden
hacer parte de la lista de acreedores de la reestructuración. Sobre este punto,
indica que el parágrafo 2º del artículo 6 de la Ley 550 de 1999 no hace
referencia exclusiva a las obligaciones de dar, como tampoco excluye las de
hacer y no hacer. Además, en el numeral 7 del artículo 22 de la ley se
prescribe que las obligaciones pueden versar sobre objetos diferentes a una
suma de dinero.
3.      Cámara de Representantes[10]
A través de apoderado especialmente
constituido por la Jefe de la División Jurídica, la Cámara de Representantes,
mediante memorial del 16 de enero de 2019, manifiesta que el enunciado
normativo demandado debe ser declarado exequible.
Estima que, desde una interpretación
armónica, el artículo demandado guarda relación con toda la Ley 550 de 1999, en
la medida en que está orientada a solucionar el problema de insuficiencia de
recursos para atender los pasivos, que ha conllevado desequilibrios en las
finanzas públicas.
Así, el régimen de reestructuración
contenido en la ley a que se alude busca mejorar y replantear la administración
de los recursos de las entidades territoriales para garantizar el pago a los
acreedores, razón por la cual durante el acuerdo de reestructuración no opera
la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad
territorial, no habrá procesos ejecutivos en su contra, ni se embargarán sus
activos y recursos.
Agrega que, como lo que se busca es
reactivar la funcionalidad de las entidades territoriales y garantizar las
prestaciones económicas, declarar inexequible la expresión acusada conllevaría
una afectación sustancial de la esencia de la norma en tanto se harían
efectivas prestaciones por encima de la prelación de créditos prevista en el
Código Civil, vulnerando el derecho a la igualdad y produciendo un detrimento
del activo destinado a hacer frente a la reestructuración.
Frente al alegato del actor con respecto
al trato desigual que deben soportar los acreedores de obligaciones de hacer y
no hacer, recurre a la definición de títulos ejecutivos prevista en el artículo
297 del C.P.A.CA. y señala que el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de
1999 “debe enmarcarse en aquellos títulos ejecutivos que representen una
erogación para la entidad y que su ejecución ponga en riesgo los dineros
adeudados a los acreedores externos e internos del ente territorial.”
Con fundamento en lo anterior, expresa
que es necesario mantener la suspensión de los procesos ejecutivos que obliguen
al pago de sumas de dinero por parte de las entidades territoriales, y que las
obligaciones de hacer o no hacer se encuentran relacionadas con las funciones
que por ley o acto administrativo les han sido encargadas –con base en el
principio de legalidad que rige a las autoridades públicas–, de manera que para
apremiar la observancia de tales deberes lo que procede es la acción de
cumplimiento, con miras a que el adecuado funcionamiento de la entidad no se
afecte mientras se surte la reestructuración.
4.      Universidad Santo Tomás[11]
Mediante escrito allegado el 16 de enero
de 2019 por el Decano de la Facultad de Derecho y el Asesor del Consultorio
Jurídico, la Universidad Santo Tomás pide que se declare la
inconstitucionalidad del precepto demandado.
Inicia indicando que los acuerdos de
reestructuración de que trata la Ley 550 de 2019 son de naturaleza
esencialmente económica y, por tanto, las obligaciones que hacen parte de
dichos acuerdos son de carácter pecuniario. En tal sentido –anota–, la
restricción de promover todo proceso ejecutivo que consagra la norma demandada
viola el derecho a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al
debido proceso.
Esgrime que al aplicarse un test de
igualdad leve para valorar la medida adoptada por el legislador en la norma
demandada, se observa que resulta desproporcionada la prohibición de promover
cualquier proceso ejecutivo sin atender al tipo de obligación a reclamar, toda
vez que las obligaciones de hacer y no hacer no hacen parte del acuerdo de
reestructuración y tales acreedores quedan imposibilitados de lograr la
efectividad de sus derechos frente a las entidades territoriales.
Además, señala que los derechos de
acceso a la justicia y debido proceso no se ven garantizados cuando se despoja
a los acreedores de obligaciones de hacer y no hacer de las acciones o recursos
para hacer valer sus títulos.
5.      Universidad Externado[12]
La Universidad Externado, por intermedio
del Director del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo, en escrito
del 30 de enero de 2019, solicita que se declare la exequibilidad condicionada de
la disposición demandada.
Afirma que la finalidad del proceso de
reestructuración es la corrección de deficiencias económicas y financieras
mediante la administración inteligente, ágil y efectiva de los recursos
públicos, para poder responder a cabalidad con las obligaciones de carácter
económico que están a cargo de las entidades territoriales, lo que implica que
el principal objeto de este tipo de intervenciones son las obligaciones de dar,
en razón a su contenido patrimonial.
En tal sentido, la ley se encarga de que
se atiendan las obligaciones pecuniarias, pero, por el contrario, perjudica la
exigibilidad de las obligaciones de hacer o no hacer, habida cuenta de que, al
crear una prohibición general para poder demandar en proceso ejecutivo a la
entidad territorial, impide la ejecución respecto de las obligaciones que no
persiguen el pago de dinero, brindando un trato desigual injustificado para este
tipo de acreedores.
Ello conduce –añade–, a la vulneración
de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia,
por cuanto la legitimación para actuar en la reestructuración está atada a la
prelación de créditos que prescribe el Código Civil, y al no encontrarse allí
comprendidos los acreedores de obligaciones no pecuniarias, los mismos se ven
supeditados a la culminación del proceso de reorganización, a pesar de que sus
acreencias en nada interfieren con la recuperación financiera de la entidad
territorial.
Por lo expuesto, concluye que debe
declararse la exequibilidad condicionada de la disposición acusada, en el
sentido de que podrán iniciarse procesos ejecutivos cuando la obligación sea de
hacer o no hacer y no genere detrimento económico en la entidad.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
De acuerdo con lo dispuesto
en los artículos 242 y 278 de la Constitución Política, el señor Procurador
General de la Nación rindió concepto número 6525 en relación con la demanda
instaurada contra el numeral 13 (parcial) del artículo 58 de la Ley 550 de 1999,
solicitándole a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-493 de 2002 o,
subsidiariamente, declararse inhibida para pronunciarse de fondo, por ineptitud
sustantiva de la demanda.
En primer lugar, el jefe del
Ministerio Público plantea, como cuestión previa, que debe considerarse la
existencia de cosa juzgada constitucional a partir de lo resuelto en la sentencia
C-493 de 2002 sobre la constitucionalidad del numeral 13 del artículo 58 de la
Ley 550 de 1999.
En dicha oportunidad los
demandantes sostenían que la disposición en mención violaba los artículos 2 y
229 de la Carta por razones similares a las presentadas en la presente
oportunidad. Se alegaba entonces que “la improcedencia de embargos de los
activos y recursos de las entidades territoriales sometidas al acuerdo de
reestructuración de pasivos, está desprotegiendo a las personas que tienen
créditos y/o embargos de acreencias laborales y comerciales”, por lo cual
se desconocía la obligación del Estado de proteger los derechos de las personas
(artículo 2 C.P.), y a la vez se les privaba de acceder a los órganos de justicia
para reclamar sus derechos (artículo 229 C.P.).
En la sentencia C-493 de
2002 la Corte declaró exequible el artículo 13 demandado tras establecer que la
improcedencia de embargos y procesos ejecutivos era razonable, proporcionada y
coherente con la finalidad de la Ley 550 de 1999 de propiciar la recuperación
económica de las entidades territoriales, de manera que puedan cumplir con las
funciones y los servicios que deben prestar a la población. A su vez, en
relación con el acceso a la justicia, este Tribunal dijo entonces que los acreedores
contaban con la oportunidad y el escenario previsto en la propia ley para que
sus créditos fueran atendidos.
En criterio del Procurador,
ya en la referida sentencia la Corte juzgó la prohibición de iniciar procesos
ejecutivos contra entidades territoriales contenida en el numeral 13 del
artículo 58 de la Ley 550 de 1999, es decir que se trata del mismo objeto de
control; además, en dich        a ocasión se usó el mismo parámetro
de control y respecto de un cargo esencialmente semejante al formulado en
la demanda D-12971, pues esta Corporación se enfrentó a un problema jurídico
que se conecta con lo que ahora se propone resolver: “Para el Ministerio
Público el punto central de esta demanda y lo resuelto por la Corte
Constitucional es el mismo: la imposibilidad de los acreedores de las entidades
territoriales en proceso de reestructuración para acceder a la administración
de justicia por vía del proceso ejecutivo y de reestructuración, aun cuando el
accionante en este proceso parece plantear un cargo nuevo por igualdad y por
omisión legislativa relativa.”
Sobre esto último agrega
que, si bien la Corte no se pronunció concretamente sobre el tipo de
obligaciones (dar, hacer o no hacer), ello no debilita la configuración de cosa
juzgada, porque el fallo juzgó el proceso ejecutivo como institución procesal,
regulada por las normas de procedimiento civil, que cubre a todos los títulos
ejecutivos que contengan obligaciones claras, expresas y exigibles, sin que el
tipo de obligación cambie el hecho de que se trata del mismo proceso ejecutivo.
Así, insiste en que la
identidad entre objeto de control y parámetro de control ponen de
relieve la existencia de cosa juzgada constitucional. No obstante, señala que,
si no se acoge esa postura, la Corte debe declararse inhibida para decidir de
fondo, porque la demanda no cumple con el requisito de certeza, dado que la
ejecución de las obligaciones de hacer o no hacer también implica el pago de
sumas de dinero en caso de constitución en mora, lo que eventualmente generaría
consecuencias patrimoniales para el municipio y, en esa medida, dichas
obligaciones también podrían ser tenidas en cuenta en el acuerdo de
reestructuración.
VI. CONSIDERACIONES
1.      Competencia
De conformidad con el artículo 241
numeral 4 de la Constitución, esta Corte es competente para conocer de las
demandas de inconstitucionalidad promovidas contra el literal a) del numeral 1
del artículo 45 de la Ley 734 de 2002.
2.      Cuestiones
previas: cosa juzgada constitucional y aptitud sustantiva de la demanda
Dado que en su intervención el
Procurador General de la Nación solicitó a la Corte que se esté a lo resuelto
en la sentencia C-493 de 2002 o, subsidiariamente, que se declare inhibida para
emitir un pronunciamiento en torno a la constitucionalidad del precepto demandado
por ineptitud sustantiva de la demanda, corresponde a la Sala Plena, como
medida inicial, dilucidar estos aspectos previos.
Así, antes de emprender el estudio de
constitucionalidad planteado, resulta necesario establecer las siguientes
cuestiones: (i) si se configura en el sub júdice el fenómeno de cosa juzgada
constitucional, en razón a que la Corte se pronunció con anterioridad, en sede
de control abstracto, respecto del numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de
1999; y, (ii) si es viable realizar un pronunciamiento en torno a la
constitucionalidad de la disposición acusada, a la luz de los requisitos de
aptitud decantados por la jurisprudencia constitucional.
2.1. Cosa
juzgada constitucional
El jefe del Ministerio Público afirmó,
en primer lugar, que con base en la sentencia C-493 de
2002 se configura en el sub júdice el fenómeno de cosa juzgada
constitucional.
En el supuesto de
comprobarse que la materia en estudio ya fue objeto de control por parte de
este Tribunal −luego de verificarse que en efecto exista identidad entre
las disposiciones acusadas, el cargo de inconstitucionalidad formulado, el
parámetro superior invocado y el análisis sobre la proposición jurídica−,
la Corte no podría emitir un pronunciamiento sobre los reparos de inconstitucionalidad
formulados por el ciudadano Juan Carlos Charrupi Palomino en la demanda D-12971,
en atención al mandato derivado del artículo 243 de la Carta y del artículo 6
del Decreto 2067 de 1991.
Es menester, entonces, evaluar
si la providencia traída a colación por el Procurador General de la Nación da
paso al fenómeno de cosa juzgada constitucional:
En la sentencia C-493 de 2002[13] se examinó
la demanda de inconstitucionalidad instaurada en contra del numeral 13 del
artículo 58 de la Ley 550 de 1999 por la supuesta infracción de los artículos 2,
13, 58 y 229 de la Carta Política.
En criterio de los entonces accionantes,
al establecer la referida disposición la improcedencia de embargos de los
recursos de las entidades territoriales en acuerdo de reestructuración,
quedaban desprotegidas las personas que tenían acreencias laborales y/o
comerciales pendientes por cancelar, en contravía de la obligación del Estado
de tutelar los bienes de todos los residentes en Colombia (artículo 2 C.P.).
A su vez, los ciudadanos promotores de
la acción indicaban que el precepto demandado generaba desigualdad jurídica
entre los funcionarios y exfuncionarios de los entes territoriales, pues a los
primeros se les pagaban puntualmente sus salarios y demás prestaciones,
mientras que a los segundos se les sometía a una situación discriminatoria al
restringir los embargos judiciales, cuando debería brindarse un mismo trato a
unos y a otros (artículo 13 C.P.).
Igualmente, manifestaban en dicha oportunidad
que la norma desconocía los derechos adquiridos de las personas que laboraron
en las entidades territoriales (artículo 58 C.P.).
Por último, alegaban que la norma
acusada privaba a los acreedores de los entes territoriales del acceso a los
órganos de justicia para obtener el pago de sus obligaciones (artículo 229
C.P.)
Frente a los anteriores planteamientos, tras
analizar las consideraciones puestas de relieve por el Gobierno frente a la
necesidad de reestructurar los pasivos de los entes territoriales, la Corte examinó
la naturaleza y finalidad de la Ley 550 de 1999 y señaló que la misma estaba
encaminada a conjurar los efectos de la crisis de la economía nacional a nivel
de las administraciones territoriales y a lograr el desarrollo armónico de las
regiones.
Subrayó la Corte que en el marco del
Estado social de derecho la dirección de la economía está en cabeza del Estado,
que cuenta con facultades de intervención a través de la ley –con fundamento en
los artículos 150.21 y 334 de la Carta–, en procura del interés general, del
mejoramiento de la calidad de vida de las personas y del acceso a los bienes y
servicios básicos, en condiciones de equidad; campo en el cual la
desjudicialización de la solución de los conflictos originados en la
insolvencia de las entidades en crisis, a través del denominado acuerdo de
reestructuración, era una estrategia plausible que comprometía al deudor y a
los acreedores de una forma compatible con el propósito de reactivación
económica.
De acuerdo con ello, la Corte agrupó los
cargos por vulneración de los artículos 2, 13 y 58 Superiores y sostuvo que el
numeral 13 demandado debía integrarse con los demás numerales del artículo 58
de la Ley 550 de 1999 para apreciar su contenido. A partir de lo anterior, determinó
que la disposición impugnada adquiría pleno sentido en el entorno creado por la
ley para la recuperación financiera de las entidades territoriales que
presentaban dificultades para atender sus obligaciones, a fin de que pudieran
cumplir de manera eficiente con sus funciones y prestar los servicios a sus
habitantes, asegurando así su viabilidad institucional.
Agregó este Tribunal que la
reestructuración no era un modo de extinguir las obligaciones a cargo de las
entidades territoriales sino un mecanismo para organizar el pago de las mismas,
por lo que la interpretación de los demandantes, según la cual la norma
desatendía las acreencias de los extrabajadores al no permitir procesos de
ejecución ni embargos contra la entidad involucrada, era una visión
simplificada de su verdadero alcance y alejada de su finalidad y de la realidad
administrativa territorial, habida cuenta de que “las entidades que celebren
los acuerdos de reestructuración son precisamente aquellas que no están en
condiciones de atender sus obligaciones con ningún acreedor en particular ni
tampoco de efectuar el pago oportuno de los salarios a sus empleados, pues su
crítica situación financiera y de déficit no les permite ningún margen de
maniobra”.
Estimó la Corte que el numeral 13
demandado, al disponer medidas integrales como la suspensión de los términos de
prescripción, la no operancia de la caducidad de las acciones respecto de los
créditos a cargo de la entidad, la no iniciación –o suspensión– de procesos
ejecutivos –se subraya– y de embargos a sus activos, “lejos de
configurar la vulneración del derecho a la igualdad, el incumplimiento de las
obligaciones del Estado y el desconocimiento de derechos adquiridos de los
extrabajadores, son medidas razonables y proporcionadas, coherentes con la
finalidad de la Ley 550 y con la necesidad de recuperación institucional de las
entidades territoriales, encargadas de garantizar la atención de las
necesidades básicas de la población”, insistiendo en que tales medidas no
conllevan la extinción de las obligaciones a cargo de departamentos y
municipios sino un mecanismo para poder cumplir con ellas, en virtud del cual
legislador zanjó adecuadamente la tensión entre el interés general y los
derechos de los acreedores.
Asimismo, consideró que tampoco se
vulneraba el derecho de acceso a la administración de justicia, particularmente
en el caso de los acreedores de la entidad territorial en reestructuración, “pues
ellos disponen de la oportunidad y del escenario garantizado por la Ley 550
para ver atendidos sus créditos”, lo cual expresa una concepción no
judicial del acuerdo que reserva la intervención del juez a los eventos “cuando
realmente se requiere, esto es, cuando se presentan controversias acerca de la
eficacia del acuerdo celebrado, o de algunas de sus cláusulas, respecto del
incumplimiento o sobre eventuales acciones revocatorias o de simulación de
determinados actos”.
Con fundamento en lo anterior, la Corte
concluyó que, armonizado el numeral 13 acusado con las demás reglas del
artículo 58 de la ley en cuestión, la norma no desprotegía a quienes tenían
créditos pendientes, pues existía un orden de prelación para realizar tales
pagos –en el cual justamente los trabajadores y pensionados tenían una posición
preferente sin desconocimiento del derecho a la igualdad–, toda vez que,
recalcó, la entidad que se veía abocada a una reestructuración era aquella que
no tenía capacidad para atender las obligaciones respecto de ninguno de sus
acreedores.
Determinó, de esa manera, que el numeral
13 a que se alude “hace parte del principio de libertad de configuración
legislativa en materia económica, contiene medidas razonables y proporcionadas
de dirección económica del Estado y apunta en la misma dirección en que fue
concebida la ley de la cual hace parte: lograr la reactivación económica;
proteger la función social de la empresa; facilitar la prestación de los
servicios y el cumplimiento de las funciones a cargo de las entidades
territoriales, y propender por el desarrollo armónico de las regiones”; en
consecuencia, lo declaró exequible.
Vale anotar que la misma
disposición, esto es, el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, fue
objeto de demandas posteriores.
Así, en la sentencia C-519
de 2002[14] se estudió la constitucionalidad de
la expresión “y no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni
embargos de los activos y recursos de la entidad. De hallarse en curso tales
procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho”, por la acusación de contravenir
los artículos 13, 25, 29 y 229 de la Constitución.
Estimaba la demandante que
al impedirse la iniciación de procesos ejecutivos durante la vigencia del
acuerdo de reestructuración, se desconocía la prelación de créditos a favor de
ciertas acreencias, con el agravante de que tales pagos se verificarían después
sin el reconocimiento de intereses moratorios. Además, aducía que se afectaba
el derecho al trabajo, por cuanto los exempleados de las entidades
territoriales no recibirían su liquidación ni lo trabajadores su salario, sin
que tales sujetos tuvieran la posibilidad de acudir a la administración de
justicia para lograr su cobro.
Sin abundar en elucubraciones,
la Corte señaló que la sentencia C-493 de 2002, relacionada con la misma norma censurada,
había hecho tránsito a cosa juzgada constitucional en los términos del artículo
243 de la Carta. En consecuencia, resolvió estarse a lo resuelto en la referida
providencia, que declaró exequible el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550
de 1999.
Más tarde, en la sentencia
C-061 de 2010[15], la Corte se ocupó de otra demanda
en contra del mismo precepto, por la supuesta vulneración de los artículos 2,
13, 95.7 y 229 constitucionales.
En esa ocasión, el promotor
de la acción argüía que la norma impugnada no distinguía entre los acreedores
de obligaciones que se originaron antes del acuerdo de reestructuración de las
entidades y aquellas adquiridas con posterioridad. Aun cuando el pago de estas
últimas hubiese recibido una atención prioritaria por parte del legislador,
consideraba el actor que faltó precisar que era viable interponer procesos
ejecutivos para reclamar la cancelación de dichas acreencias surgidas después
del acuerdo, toda vez que –en su sentir– los nuevos acreedores no contaban con
un mecanismo para beneficiarse del acuerdo de reestructuración y tampoco se les
permitía acceder a la acción ejecutiva para hacer valer sus derechos.
Cabe anotar que el entonces demandante
afirmó que no se presentaba el fenómeno de cosa juzgada respecto de la
sentencia C-493 de 2002, por cuanto “los cargos analizados en dicha
oportunidad versaron sobre la imposibilidad que tienen los acreedores de acudir
ante las instancias judiciales para exigir el pago de obligaciones previas al
acuerdo de reestructuración, mientras en esta oportunidad se cuestiona esa
prohibición pero respecto del cobro de acreencias surgidas con posterioridad a
la celebración del acuerdo, todo lo cual plantea una problemática distinta.”
Una vez más, la Corte
Constitucional constató que efectivamente había operado la cosa juzgada
constitucional, comoquiera que se atacó la misma disposición, existía
correspondencia en cuanto a los parámetros invocados (artículos 2, 13 y 229
C.P.), y en el pronunciamiento anterior se llevó a cabo un análisis que
comprendía las razones de inexequibilidad propuestas por el actor. Así, aunque
en ese momento se añadiera un cargo por la supuesta infracción del artículo
95.7, ello “por sí solo no implica la existencia de una acusación nueva o
diferente[16]” en tanto “la referencia a esa
norma en nada modifica el sentido de la acusación, que gira en torno a la
exigibilidad judicial de los créditos surgidos con posterioridad al acuerdo de
reestructuración.”
Adicionalmente, sostuvo la
Corte que “la sentencia C-493 de 2002 partió de la base que la norma prohíbe
iniciar o continuar procesos de ejecución y embargos durante la negociación y
desarrollo de un acuerdo de reestructuración, independientemente de si la
obligación surgió con anterioridad o con posterioridad a la celebración del
acuerdo, pues el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 no hizo
diferenciación alguna en este sentido”. De tal suerte, no era cierto que la
providencia previa hubiese centrado su análisis en las obligaciones surgidas
antes del acuerdo de reestructuración y, “por el contrario, lo que se
observa es que la Corte tuvo en cuenta que el numeral 13 del artículo 58 de
la Ley 550 de 1999 prohíbe adelantar cualquier proceso de ejecución o embargo,
sin importar que un crédito haya nacido con anterioridad o con posterioridad a
la negociación, celebración o desarrollo del acuerdo” (se subraya), sin
perjuicio de la regulación complementaria que en la misma ley propendía a
asegurar el pago de las obligaciones contraídas después del acuerdo.
En consecuencia, este
Tribunal entendió que una vez más había operado el fenómeno de cosa juzgada respecto
de los reparos contra el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 y
resolvió estarse a lo resuelto en la sentencia C-493 de 2002.
Pues bien: de lo expuesto se colige que la
Corte ya evaluó si era compatible con la Constitución la medida consistente en
restringir la posibilidad de demandar a través de procesos ejecutivos a las
entidades territoriales que se encuentran en reestructuración y que, agotado el
análisis respectivo, desestimó las acusaciones que apuntaban a la violación de
los mandatos superiores de igualdad (art. 13 C.P.) y acceso a la justicia (art.
229 C.P.).
Vistos el sentido y el alcance de los
pronunciamientos anteriores, la Sala evidencia que, pese a su intento de
presentar su demanda como un nuevo debate en torno a la norma –basado en la
presunta diferenciación entre acreedores de obligaciones pecuniarias y
acreedores de obligaciones no pecuniarias– el actor no logra disociar sus
reparos de la cuestión jurídica esencial que ya fue dirimida por esta
Corporación y que tiene que ver con la validez constitucional de la restricción
general (que abarca a todo tipo de acreedores) de ejecutar judicialmente a los
municipios, distritos y departamentos que están adelantando un proceso de
reestructuración de pasivos con el objetivo de conjurar de una crisis en sus
finanzas.
Y es que, independientemente de la naturaleza
de la obligación cuyo cumplimiento se reclame, un proceso ejecutivo puede
llevar al ente territorial a enfrentar repercusiones económicas que trunquen su
posibilidad de recuperarse financieramente, pues las obligaciones de hacer y no
hacer –al igual que las obligaciones de dar– tienen el potencial de tener un alcance
pecuniario.
Nótese que las obligaciones de hacer, al
tenor de lo previsto en el artículo 433 del Código General del Proceso[17], en
concordancia con el artículo 1610 del Código Civil[18], dan
lugar a que (i) junto con el mandamiento de pago se disponga el pago de los
perjuicios moratorios que hubiesen sido reclamados con la demanda; (ii) si el
hecho ejecutado por el deudor es objetado por el acreedor y prospera la
objeción, el proceso prosigue por el pago de los perjuicios; (iii) si la
obligación no se cumple dentro del término señalado en el mandamiento ejecutivo
y no se pidió subsidiariamente el pago de perjuicios, el juez puede autorizar
al acreedor para que celebre contrato con un tercero que ejecute el hecho
debido a expensas del deudor; (iv) si el deudor no paga los gastos que demande
la realización de la obligación, la ejecución se extenderá a la cuenta de
gastos.
Por su parte, tratándose de obligaciones
de no hacer, de conformidad con el artículo 435 del Código General del Proceso[19], y en
concordancia con el artículo 1612 del Código Civil[20], una
vez probada la contravención e impartida la orden judicial de destruir lo
hecho, el incumplimiento implica que el juez (i) inicie ejecución por los
perjuicios moratorios solicitados con la demanda; (ii) ordene la destrucción a
expensas del deudor; o bien, (iii) disponga el pago de perjuicios compensatorios
por el incumplimiento.
Así, aunque el contenido de la
prestación originalmente exigida sea de hacer o no hacer, ante del
incumplimiento por parte del deudor el proceso ejecutivo se convierte en un
escenario para la patrimonialización de la obligación. En esa dirección, la
doctrina clásica indica que, al no conseguirse la ejecución de la prestación
inicial en esta clase de obligaciones, se abren paso los daños y perjuicios
compensatorios y moratorios, sujetos ambos a una regla general idéntica: “la
indemnización es siempre pecuniaria. Esto no está escrito en el Código, pero se
deduce de que el dinero es la única medida común de los valores. El juez no
podría, sin cometer un exceso de poder, condenar a algo que no fuese una suma
en numerario.” [21]
En esa línea, la doctrina nacional
enseña que “es útil distinguir entre el interés del acreedor, de ordinario
patrimonial, pero que bien puede ser espiritual, afectivo, recreacional, etc., […]
y la prestación, que así excepcionalmente no sea patrimonial, de todas maneras
ha de ser apreciable en dinero, pues de otra forma no podría hacerse efectiva
la responsabilidad, en últimas siempre pecuniaria. Los ejemplos de la
obligación de reparar la ofensa a bien de la personalidad en forma específica o
mediante un sucedáneo, son dicientes: el interés del acreedor no es,
ciertamente, pecuniario, pero la prestación, aun cuando no muestre esa calidad,
sí es apreciable en dinero, de modo que ante la renuencia del deudor a
ejecutarla, podrá el acreedor pretender que un tercero lo realice, a expensas
del deudor, o sin más, demandarlo por el equivalente pecuniario.”[22] En
otras palabras, la satisfacción del acreedor agraviado –sea cual fuere la
naturaleza de la obligación– termina por consistir en el pago de una determinada
suma de dinero por parte del deudor[23].
Ese elemental entendimiento es justamente
el que ha conducido a esta Corporación a determinar en oportunidades anteriores
que resulta válida la restricción genérica de promover procesos ejecutivos en contra
de las entidades territoriales en reestructuración, pues, al margen del
acreedor de que se trate (empleados, exempleados, de obligaciones anteriores o
posteriores al acuerdo de reestructuración, de obligaciones pecuniarias o no
pecuniarias), si la satisfacción de la acreencia pasa a traducirse, en últimas,
en un importe económico, afrontar un proceso ejecutivo implicará la eventual descapitalización
del municipio, el distrito o el departamento insolvente que intenta salir a
flote ante una crisis.
Conforme lo ha comprendido esta Corte en
las sentencias antes analizadas, la norma demandada no vulnera, entonces, el
principio de igualdad (art. 13 C.P.), en tanto no discrimina entre unos y otros
sujetos, ni crea privilegios injustificados para un determinado tipo de acreedores,
pues la prohibición de incoar acciones ejecutivas es general y aplica a todas
las personas interesadas en exigir la satisfacción de sus acreencias por la vía
judicial, bajo la premisa de que ello tiene la virtualidad de ocasionar un
impacto negativo en el patrimonio de la entidad en vía de recuperación
financiera.
Asimismo, la jurisprudencia
constitucional reseñada en precedencia estableció en su momento que la
mencionada prohibición de ejecutar judicialmente a las entidades territoriales
en reestructuración no desconoce el derecho de acceso a la administración de
justicia, debido a que las diferentes acreencias pueden hacerse valer en el
marco del acuerdo de reestructuración previsto en la propia Ley 550 de 1999.
De esta vía señalada por la Corte en sus
anteriores providencias no se encuentran excluidos los acreedores de
obligaciones de hacer y no hacer, toda vez que el artículo 6 de
la anotada ley[24]
confiere la potestad de promover el acuerdo de reestructuración a “uno o varios
acreedores” sin distingo alguno. Además, conforme a una
interpretación sistemática de la ley, es claro que las obligaciones
no pecuniarias también tienen cabida en dicho acuerdo, habida cuenta de que el
numeral 7 del artículo 22 de la Ley 550 de 1999[25], al
fijar las reglas que gobiernan la determinación de los derechos de voto de los
acreedores en el acuerdo, contempla la posibilidad de que la obligación debida
no tenga por objeto una determinada suma de dinero y establece un mecanismo
para su cuantificación.
Observando lo anterior, resulta claro por
qué esta Corporación en el pasado, al preguntarse por la constitucionalidad de
la norma acusada, concluyó que en virtud de ella no se veía comprometido el
derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.)
al impedirse la ejecución judicial de las entidades territoriales en
reestructuración, dado que los distintos acreedores bien pueden tomar parte en
el acuerdo para que sus obligaciones sean atendidas en un escenario
extrajudicial que busca, precisamente, que la entidad deudora encuentre una
manera concertada de gestionar sus compromisos financieros, sin llegar a
entorpecer con la esperada normalización económica. Cabe añadir que, en todo
caso, la tutela judicial está garantizada en la medida en que la ley previó precisos
eventos en que el juez interviene. Como ya lo señaló la Corte: la intervención
del juez queda reservada a los eventos “cuando realmente se requiere, esto
es, cuando se presentan controversias acerca de la eficacia del acuerdo
celebrado, o de algunas de sus cláusulas, respecto del incumplimiento o sobre
eventuales acciones revocatorias o de simulación de determinados actos”[26].
Así las cosas, es claro que
el razonamiento desarrollado por el accionante, aunque pretenda presentar un
enfoque aparentemente diferente respecto de la norma impugnada, no logra en
realidad generar un debate constitucional distinto del que se suscitó en las sentencias
C-493 de 2002, C-519 de 2002 y C-061 de 2019 en
relación con la inejecutabilidad judicial de las entidades territoriales. Dicho
de otro modo, aunque en esta oportunidad el ciudadano intenta valerse de
distintos recursos argumentativos para sugerir que se propone un juicio de
constitucionalidad novedoso, la Sala observa que, al menos en lo que respecta a
los
cargos por violación del principio de igualdad y del derecho de acceso a la
administración de justicia, la validez de la norma
demandada ya fue verificada en pronunciamientos de control anteriores.
Por consiguiente, ante la ausencia de razones
jurídicas que permitan diferenciar la cuestión planteada por el actor de lo
resuelto anteriormente por la Corte en torno a la misma materia, y al
constatar, por el contrario, que se trata de un supuesto que se subsume dentro
de lo decidido en aquellas providencias que declararon la exequibilidad del
numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, es forzoso concluir que se configura
el fenómeno de cosa juzgada constitucional en relación con la supuesta infracción de los artículos 13 y 229 de la Carta.
2.2. Aptitud
sustantiva de la demanda
Dilucidado lo relativo a la
configuración del fenómeno de cosa juzgada en materia de igualdad y acceso a la
justicia, ahora corresponde a la Sala determinar si los restantes cargos,
sustentados en la presunta violación del derecho al debido proceso (art. 29
C.P.) y en la supuesta existencia de una omisión legislativa relativa respecto
del deber constitucional del legislador de prever los recursos y mecanismos
para la protección del orden jurídico y la defensa de los derechos individuales
(art. 89 C.P.), cumplen los requisitos mínimos para ser examinados de fondo.
A
propósito de los requisitos de admisibilidad de la demanda, el artículo 2 del
Decreto Ley 2067 de 1991 establece que cuando los ciudadanos acuden a la
jurisdicción constitucional mediante acción pública de inconstitucionalidad
deben señalar: (i) el objeto demandado, (ii) las normas constitucionales que se
reputan quebrantadas, (iii) el concepto de la violación, (iv) el trámite
impuesto por la Carta Política para la expedición del acto demandado, así como
la forma en que fue quebrantado, y, (v) la razón por la cual la Corte es
competente para conocer del asunto.
Los
numerales 1 y 3 de la mencionada normatividad disponen que para que se
configure un cargo de inconstitucionalidad se requiere el señalamiento de las
normas demandadas, así como las razones por las cuales la Constitución se
estima infringida.
La
jurisprudencia de esta Corporación se ha pronunciado de manera reiterada sobre
estos presupuestos de procedibilidad en el sentido de que, si bien la acción
pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y, por
ende, en su trámite prevalece la informalidad, existen requisitos y contenidos
mínimos que se predican de la demanda que son indispensables para que se pueda
generar una controversia constitucional.
En
efecto, la Corte ha interpretado el alcance de las condiciones que debe cumplir
la demanda de inconstitucionalidad y, a partir de la sentencia C-1052 de 2001,
ha sistematizado ‒sin caer en formalismos incompatibles con la naturaleza
popular y ciudadana de la acción‒ que los cargos formulados por el
demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes.
A
la luz de estas condiciones, la demanda debe: (i) ser comprensible (claridad),
(ii) recaer sobre el contenido de la disposición acusada y no sobre uno
inferido por quien demanda (certeza), (iii) señalar cómo la disposición vulnera
la Carta Política, mediante argumentos determinados, concretos y precisos que
recaigan sobre la norma en juicio (especificidad), (iv) ofrecer razonamientos
de índole constitucional que se refieran al contenido normativo de las
disposiciones demandadas (pertinencia), todo lo cual redunda en (v) suscitar
una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma que se estima contraria
a la Carta Política (suficiencia).
Los
cargos son claros cuando permiten al lector comprender el concepto de la
violación que se pretende alegar. Para que dicha comprensión sea posible, no
solo la argumentación debe tener un hilo conductor, sino que quien la lee –en
este caso el juez constitucional– entienda con facilidad las ideas expuestas y
que los razonamientos sean sencillamente perceptibles.
En
cuanto a la certeza, este presupuesto se cumple cuando los argumentos recaen
sobre una proposición jurídica presente en el ordenamiento jurídico y se
orienten a cuestionar la norma acusada y no otra que no hubiese sido mencionada
en la demanda. En ese sentido, no es dable inferir consecuencias subjetivas de
las disposiciones demandadas, ni extraer de éstas efectos que no contemplan
objetivamente. En últimas, serán ciertos los cargos si las proposiciones
jurídicas acusadas devienen objetivamente del texto normativo. Los supuestos,
las conjeturas, las presunciones, las sospechas y las creencias del demandante
respecto de la norma demandada no son admisibles a trámite de
constitucionalidad.
La
especificidad como parámetro de la demanda implica que los argumentos deben
mostrar sencillamente una acusación de inconstitucionalidad contra la
disposición atacada. Es decir, los cargos deben relacionarse directamente con
la norma demandada y no pueden sustentarse en exposiciones vagas,
indeterminadas, indirectas, abstractas y globales que impidan configurar un
problema de constitucionalidad. En suma, esta exigencia pretende que los
razonamientos sean efectivamente propios del estatuto superior y que sus
fundamentos sean específicos, determinados, concretos y precisos en relación
con la norma acusada.
La
pertinencia alude a que los razonamientos efectivamente tengan una naturaleza
constitucional, de tal manera que se contrapongan normas de inferior categoría
con las disposiciones constitucionales. En este aspecto, no pueden admitirse
argumentaciones simplemente legales o doctrinarias. Tampoco aparejan
pertinencia los argumentos que pretenden sustentar la inconstitucionalidad de
la norma acusada con fundamento en ejemplos, acaecimientos particulares, hechos
personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias reales o imaginarias, en las
que supuestamente se aplicó o será aplicada la norma demandada.
Finalmente,
los cargos deben ser suficientes, lo cual, en palabras de la Corte, consiste en
que “despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar
la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace
necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”
Claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia son, entonces, los requisitos
básicos que debe satisfacer toda demanda de inconstitucionalidad para dar paso
a un juicio sobre la validez de la norma impugnada.
Ahora
bien: cuando lo que pretende demostrar el promotor de la acción es que la
violación de la Constitución se concreta a partir de la ausencia de regulación
por parte del legislador frente a una determinada materia, este Tribunal ha entendido
que las omisiones legislativas absolutas no son susceptibles de ser enjuiciadas
–en tanto la Corte no está investida de competencia para suplir tales vacíos[27]–, no
obstante que si se trata de una omisión legislativa relativa sí se puede llevar
a cabo el control abstracto de constitucionalidad, siempre y cuando la demanda
cumpla unas exigencias de carga argumentativa que, según la jurisprudencia, se
contraen a precisar los siguientes elementos:
“(i)
existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii)
que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser
asimilables, debían estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o en
general, que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de
acuerdo con la Carta, resulta esencial para armonizar la disposición jurídica
censurada con los mandatos de la Carta; (iii) la exclusión de los casos o
ingredientes debe carecer de un principio de razón suficiente; (iv) en los
casos de exclusión, se debe generar una desigualdad negativa frente a los que
se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) la omisión es
consecuencia de la inobservancia de un deber específico impuesto directamente
por el Constituyente al legislador.” [28]
Descendiendo
al caso bajo estudio, en primer lugar, en lo que concierne a la
censura por vulneración del derecho fundamental al debido proceso (art. 29
C.P.), observa la Sala Plena que el accionante, al exponer los cargos por los
cuales considera que el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 es
inconstitucional[29],
se limita a plantear argumentos en relación con el quebrantamiento de los artículos
13 y 229 C.P. (derechos a la igualdad y al acceso a la administración de
justicia), y 89 C.P. (existencia de una omisión legislativa relativa originada
en no excluirse a los acreedores de obligaciones no pecuniarias de la
prohibición de iniciar acciones ejecutivas contra entidades territoriales en
reestructuración). Pero allí en ningún momento hace referencia, siquiera
tangencialmente, de la violación del derecho al debido proceso, el cual aparece
apenas enunciado en el encabezamiento de la demanda y en los acápites
intitulados “derechos fundamentales violados” y “normas constitucionales
violadas”, este último en el cual tan solo realiza una transcripción de los
preceptos superiores que estima infringidos.
Se echa de menos, por lo tanto, el
concepto de la violación en este específico cargo o, lo que es lo mismo, las
razones que fundan la censura del ciudadano en cuanto a la vulneración al
debido proceso que, a su juicio, se desprende de la norma demandada.
Como se indicó en precedencia, por
expresa disposición del numeral 3 del artículo 2 Decreto Ley 2067 de 1991, el
concepto de la violación es un elemento sine qua non para activar la
jurisdicción constitucional en sede de esta acción pública, así que, ante la
ausencia de argumentos que respalden la mencionada inconformidad, no cabe
juicio de validez alguno. No es posible, pues, analizar si el reproche por
desconocimiento del derecho al debido proceso es claro, cierto, específico,
pertinente y suficiente, cuando no se estructura un razonamiento básico ni un
cargo puntual sobre el cual recaiga tal análisis.
Ante el absoluto silencio que guardó el
demandante en cuanto a los motivos por los cuales considera que el numeral 13
del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 lesiona el derecho al debido proceso, para
la Sala resulta imposible emitir un pronunciamiento de fondo sobre el
particular.
Por otro lado, en lo que atañe al
alegado desconocimiento por parte del legislador de su obligación
constitucional de prever los recursos y mecanismos para la protección del orden
jurídico y la defensa de los derechos individuales (art. 89 C.P.), en criterio
del demandante se configuró una omisión legislativa relativa a raíz de que la
ley demandada pasó por alto que, en marco de la reestructuración de una entidad
territorial, los acreedores de obligaciones de hacer y no hacer no cuentan con
las mismas alternativas para exigir su acreencias que aquellos titulares de
acreencias pecuniarias, y por lo tanto a los primeros no debía imponérseles iguales
restricciones que a los segundos para apremiar judicialmente a las entidades deudoras.
Ese tratamiento idéntico a unos y a otros –aduce el actor– deja a los
acreedores de obligaciones no pecuniarias sin medios judiciales para reclamar
sus derechos.
Si bien el sentido de la acusación es
claro, la Corte encuentra que la censura incurre en falta de certeza por
las siguientes razones.
Para empezar, porque el actor asegura
que la norma demandada restringe a los acreedores de obligaciones no dinerarias
la posibilidad de hacerse parte en el acuerdo de reestructuración, pero ello no
lo
extrae del texto acusado sino que resulta ser una deducción que realiza a
partir del artículo 19 de la Ley 550 de 1999[30]
que se refiere a la prelación de créditos del Código Civil para efectos de
distinguir algunos sujetos que tienen calidad de acreedores, no obstante que
dicha disposición no fue objeto de demanda.
El libelista asume que si es titular de
una obligación de hacer o no hacer, la referida remisión al estatuto sustantivo
civil le impedirá tomar parte en el acuerdo de reestructuración, mas sin
embargo no yergue su demanda contra la norma que le ocasiona tal inconformidad,
pues sólo dirige sus reparos contra el precepto que prohíbe la iniciación de
procesos ejecutivos.
Visto que a la luz de la jurisprudencia
constitucional se ha considerado válida la restricción a las acciones
ejecutivas introducida por el legislador en la disposición demandada, si el
descontento del actor se relaciona entonces con que –a su juicio– la ley obstaculiza
que determinado grupo de acreedores accedan al acuerdo de reestructuración
porque –en su parecer– la prelación de créditos consagrada en el Código Civil
no comprende obligaciones no dinerarias, salta a la vista que el demandante
enfiló su ataque contra la norma equivocada, pues no es el numeral 13 del
artículo 58 de la Ley 550 de 1999 el que acoge este criterio para la
cancelación de las deudas de los municipios y departamentos en
reestructuración, sino que, se insiste, ello está contemplado en el artículo 19
ibidem, falencia esta que se enmarca en una falta de certeza.
Por lo demás, como ya se dijo, el
artículo 6 de la Ley 550 de 1999 no limita la posibilidad de celebrar los
acuerdos de reestructuración a los acreedores de obligaciones de dar, al paso
que el artículo 22 prevé que las obligaciones objeto de reorganización no sean
dinerarias, de manera que, conforme a una interpretación sistemática de la ley,
la supuesta exclusión a los acreedores de obligaciones de hacer y no hacer resulta
ser en realidad una deducción del actor, mas no un contenido normativo que se
desprenda del texto legal acusado.
Se presenta igualmente una falta
de certeza en la demanda cuando el ciudadano argumenta que el
ordenamiento jurídico sólo ofrece el proceso ejecutivo y la acción de tutela
como los dos únicos dispositivos para conminar a las entidades territoriales a
desplegar una determinada actuación, desconociendo otros mecanismos legales que
operan en diversos contextos para garantizar los derechos e intereses de los
asociados frente a los diferentes niveles de la administración.
Como lo sugieren en sus intervenciones la
Federación Colombiana de Municipios y la Cámara de Representantes, el actor
parte de una premisa equivocada acerca de los medios que existen para propiciar
el cumplimiento de las obligaciones a cargo de las entidades territoriales,
pues deja de lado que la Constitución y la ley contemplan diferentes acciones
encaminadas a exigir de tales entes la adopción de determinadas conductas. Solo
a manera enunciativa, y sin pretender hacer aquí un inventario exhaustivo el
universo de mecanismos que prevé el derecho –pues no es el objeto que ocupa a
la Sala–, se encuentran, por ejemplo, la acción de cumplimiento prevista en el
artículo 87 constitucional y desarrollada en la Ley 393 de 1997 para que una
autoridad acate una norma o un acto administrativo, o la acción popular de que
trata el artículo 88 superior y que se reguló en la Ley 472 de 1998, que
incorpora además un incidente de desacato, y cuya aplicación trasciende las obligaciones
de contenido pecuniario.
No son ciertos, por consiguiente, los
argumentos tendientes a señalar que, en ausencia del proceso ejecutivo, queden
desprovistos de todo recurso legal aquellos ciudadanos interesados en que una
entidad territorial ejecute algún acto distinto al de dar una suma de dinero.
Ahora bien: en su esfuerzo
argumentativo, el actor refiere en la demanda que la norma acusada perjudica
particularmente a quien busca, mediante el proceso ejecutivo, que una entidad dé
cumplimiento a una orden policiva de protección de bienes inmuebles. Sobre este
aspecto, basta reiterar que para formular un cargo apto en el marco de esta
acción pública no son admisibles los argumentos orientados a sustentar la
inconstitucionalidad de la disposición acusada con base en ejemplos,
acaecimientos particulares, hechos personales, vivencias propias, sucesos y
ocurrencias reales o imaginarias, en las que supuestamente se aplicó o será
aplicada la norma, lo cual evidencia la palmaria falta de pertinencia
del reproche así planteado.
Bajo esta panorámica, y en lo que
concierne a las pautas específicas para invocar un cargo por omisión
legislativa relativa, la Sala advierte que las mismas no se encuentran
satisfechas en el sub júdice, comoquiera que el accionante no expuso
argumentos que evidenciaran que el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de
1999 aquí cuestionado, excluyera
injustamente
de
sus consecuencias jurídicas a un grupo de sujetos que debiera ser incluido o
que omitiera un ingrediente para armonizar su texto con la Constitución,
circunstancia cuya verificación es preliminar y condición de posibilidad para examinar
los requisitos jurisprudenciales subsiguientes –ausencia de razón suficiente
para el trato distinto, existencia de una desigualdad negativa e inobservancia
de un deber impuesto por la Carta al legislador–.
En
efecto, como ha quedado demostrado, la censura partió de inferencias
equivocadas en relación con el supuesto deber del legislador de otorgarle un
trato diferenciado a los acreedores de obligaciones no pecuniarias, en el
sentido de que ‒en su criterio‒ ha debido permitirles incoar
procesos ejecutivos contra entidades territoriales en reestructuración, pero,
de acuerdo con lo analizado en precedencia, dichos alegatos han quedado
claramente desvirtuados.
Es
así que ni siquiera a partir de una valoración de los requisitos mencionados en
función del principio pro actione ‒el cual implica que la duda respecto
del cumplimiento de los parámetros exigidos sea resuelta a favor del accionante‒,
es posible estructurar un cargo de la demanda, pues la argumentación expresada
por el demandante (i) no se deriva del contenido verificable de la norma
acusada y, por el contrario, los reparos planteados apuntan al contenido
prescriptivo de otra disposición legal; (ii) parte del supuesto equivocado de
que el ordenamiento jurídico sólo ofrece el proceso ejecutivo y la acción de
tutela como mecanismos para conminar a las entidades territoriales; (iii) se
basa en las apreciaciones sobre los efectos de la norma para casos particulares;
y, (iv) no logra desarrollar una exposición que ponga de presente que el
legislador omitió un imperativo constitucional de regulación.
Al advertir, entonces, que la demanda no
satisface los parámetros generales de certeza y pertinencia, ni las exigencias específicas
para plantear un cargo por omisión legislativa relativa que han sido sistematizadas
por la jurisprudencia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, en el presente asunto la Corte
Constitucional no puede emitir un pronunciamiento de fondo por los cargos
relacionados con la infracción de los artículos 29 y 89 de la Carta Política.
Sobre este aspecto, si bien la demanda
fue inicialmente admitida, en determinados eventos puede ocurrir que, más
tarde, la Corporación decida realizar una nueva verificación de los requisitos
de aptitud sustantiva, ya que evaluación que precede a la decisión definitiva debe
ser adoptada por la Sala Plena, quien es la encargada de examinar la ponencia
elaborada por el magistrado sustanciador.
En este sentido, el auto admisorio no
constituye un prejuzgamiento, de suerte que entre lo resuelto en dicha
providencia y lo decidido al momento de proferir la respectiva sentencia pueden
presentarse nuevos elementos de juicio ‒como los señalados en esta oportunidad
por los intervinientes y en particular por el señor Procurador General de la
Nación‒ que impliquen volver a reflexionar sobre los argumentos planteados
por el demandante, con la consecuencia de que en algunos casos excepcionales ello
puede llevar a la Sala Plena a determinar que las razones expuestas no cumplen
los presupuestos para suscitar un juicio sobre el fondo. Al respecto, este
Tribunal, en sentencia C-841 de 2010, se pronunció en los siguientes términos:
“Ha explicado
esta Corporación que aun cuando en principio la oportunidad para definir si la
demanda se ajusta a los requerimientos de ley es la etapa de admisión, a través
del respectivo auto admisorio, ese primer análisis que responde a una
valoración apenas sumaria de la acusación, llevada a cabo por cuenta del magistrado
ponente, no puede comprometer ni limitar la competencia del Pleno de la Corte,
que es en quien reside la función constitucional de decidir sobre las demandas
de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los
decretos con fuerza de ley, siendo así la Corte en pleno, al momento de
proferir sentencia, la capacitada para establecer si la demanda fue presentada
en legal forma, esto es, si cumple con los requisitos mínimos de
procedibilidad, de lo que depende su competencia para emitir pronunciamiento de
fondo.”
De conformidad con lo anterior, no es
posible para esta Corte entrar a examinar el mérito de la demanda en relación
con los cargos por vulneración de los artículos 29 y 89 Superiores, por falta de
aptitud sustantiva de los mismos.
3. Síntesis
3.1. En esta oportunidad la Corte se
ocupó de la acción pública de inconstitucionalidad formulada en contra del enunciado
“no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución” contenido en
el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, “Por la cual
se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y
la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social
de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan
disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta
ley”. La
acusación del demandante se contrae a que, en su criterio, limitar genéricamente
la posibilidad de promover procesos ejecutivos contra entidades territoriales
en reestructuración, vulnera los artículos 13, 29, 89 y 229 de la Constitución.
A juicio del actor, los acuerdos de
reestructuración que celebran las entidades territoriales solamente comprenden
las obligaciones de carácter pecuniario, pues la propia ley remite a la
prelación de créditos contemplada en el Código Civil, de manera que ‒en
su concepto– los acreedores de obligaciones de hacer o no hacer no pueden tomar
parte en dichos acuerdos.
El demandante estima que al establecerse
en la norma demandada una restricción general frente a la posibilidad de
promover procesos ejecutivos contra una entidad territorial en reestructuración,
resultan afectados los derechos a la igualdad (art. 13 C.P.), al acceso a la
administración de justicia (art. 229 C.P.) y al debido proceso (art. 29 C.P.) de
los acreedores de obligaciones no pecuniarias, pues ‒desde su
perspectiva‒, esas personas quedan en una situación de desventaja para
hacer valer sus acreencias en contraste con quienes persiguen la satisfacción
de una obligación de contenido dinerario, ya que estas últimas tienen el
escenario del acuerdo de reestructuración para concertar el pago de lo debido,
mientras que si la obligación es de hacer o no hacer los interesados quedan sin
mecanismos para exigir sus derechos. Sostiene, además, que esta circunstancia
constituye una omisión legislativa relativa, pues la Constitución le ordenó al
legislador prever las acciones, recursos y mecanismos para la defensa de los
derechos individuales (art. 89 C.P.).
3.2. En el marco del proceso, el
Procurador General de la Nación solicitó a la Corte que se esté a lo resuelto
en la sentencia C-493 de 2002 o, subsidiariamente, que se declare inhibida para
emitir un pronunciamiento en torno a la constitucionalidad del precepto
demandado por ineptitud sustantiva de la demanda. En consecuencia, antes de
emprender el estudio de constitucionalidad planteado, la Sala Plena encontró que
era necesario dilucidar las siguientes cuestiones previas: (i) si se
configuraba el fenómeno de cosa juzgada constitucional, en razón a que la Corte
se pronunció con anterioridad, en sede de control abstracto, respecto del
numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999; y, (ii) si era viable
realizar un pronunciamiento en torno a la constitucionalidad de la disposición
acusada, a la luz de los requisitos de aptitud sustantiva decantados por la
jurisprudencia constitucional.
3.3. Así, como medida inicial, esta
Corporación analizó la sentencia C-493 de 2002, mediante la cual se
declaró exequible el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999. En dicha
ocasión, los cargos de inconstitucionalidad se fundaban en la supuesta
infracción de los artículos 2, 13, 58 y 229 Superiores, pues, según la demanda,
la improcedencia de embargos y prohibición de promover procesos ejecutivos
contra entidades territoriales en reestructuración, desconocía los derechos de ciertos
acreedores a exigir el pago de sus deudas.
Al abordar el estudio del asunto, este
Tribunal precisó que la finalidad de la Ley 550 de 1993 era conjurar los
efectos de la crisis en la economía nacional a nivel de las entidades
territoriales y permitirles recuperarse financieramente mediante la gestión y
reorganización de sus deudas, sin sacrificar el cumplimiento de sus funciones
constitucionales para con sus habitantes.
Para la Corte, dicha medida de
intervención del Estado en la economía buscaba asegurar la viabilidad
institucional de los municipios, distritos y departamentos en situación de
insolvencia, lo cual estaba sustentado en los principios del Estado social de
derecho, en la prevalencia del interés general, el mejoramiento de la calidad
de vida de las personas y el deber de garantizar el acceso a bienes y servicios
básicos en condiciones de equidad, sin que ello significara en manera alguna la
extinción de las obligaciones, pues el acuerdo de reestructuración era un mecanismo
adecuado para que la entidad atendiera los compromisos con sus acreedores sin
tener que afrontar apremios judiciales que frustraran sus opciones de
recuperarse económicamente. Por lo tanto, concluyó que el numeral 13 del
artículo 58 de la Ley 550 de 1990, al incorporar restricciones para demandar ejecutivamente
a las entidades territoriales en reestructuración, era válido a la luz de la
Constitución.
3.4. Ahora bien: en esta oportunidad la
Sala Plena advirtió, adicionalmente, que la misma disposición relativa a la
inejecutabilidad de los entes territoriales en reestructuración fue objeto de
demandas posteriores por cargos iguales a los que se habían examinado en
precedencia, y que, como resultado de ello, en las sentencias C-519 de 2002 y
C-061 de 2010, la Corte resolvió estarse a lo resuelto en la citada C-493
de 2002.
Al constatar el sentido y el alcance de
los referidos pronunciamientos y verificar que en la presente demanda también
se formularon reparos que guardaban identidad con lo decidido anteriormente, la
Sala encontró que se configuraba el fenómeno de cosa juzgada
constitucional, toda vez que esta Corte ya había evaluado si era compatible con
la Carta la medida consistente en restringir la posibilidad de demandar ejecutivamente
a municipios, distritos y departamentos en reestructuración, y había desestimado
en todos los casos las acusaciones que apuntaban a la violación de los mandatos
superiores de igualdad (art. 13 C.P.) y acceso a la justicia (art. 229 C.P.).
Lo anterior, dado que, independientemente
de la naturaleza de la obligación cuyo cumplimiento se reclame, el proceso
ejecutivo es un escenario en el cual el ente territorial demandado es
susceptible de enfrentar repercusiones económicas que pueden dar al traste con su
posibilidad de recuperarse financieramente, en tanto las obligaciones de hacer
y no hacer ‒al igual que las obligaciones de dar‒ tienen el
potencial de generar un efecto pecuniario para el deudor. Entonces, la norma de
prohibición de incoar acciones ejecutivas es general y aplica a todas las
personas interesadas en exigir judicialmente la satisfacción de sus acreencias
‒no genera una discriminación respecto de determinado tipo de acreedores‒,
bajo la premisa de que ello tiene la virtualidad de ocasionar un impacto
negativo en el patrimonio de la entidad que intenta salir a flote ante la
crisis.
Además, como ya la Corte lo sostuvo en
las sentencias a las que se ha hecho alusión, los diferentes acreedores de las
entidades territoriales en reestructuración cuentan con el mecanismo del acuerdo
para hacer valer sus acreencias, sin que de dicha vía estén excluidos los
titulares de obligaciones de hacer y no hacer, pues el artículo 6 de la Ley 550
de 1999 confiere la potestad de promover el acuerdo a “uno o varios acreedores”
sin distingo alguno, y el numeral 7 del artículo 22 ibidem contempla la
posibilidad de que la obligación debida no tenga por objeto una determinada
suma de dinero y establece un mecanismo para su cuantificación. Aunado a ello,
la tutela judicial está garantizada en la medida en que la ley previó precisos
eventos para la intervención del juez, la cual ‒como también lo dijo
antes esta Corporación‒ queda reservada a los eventos en que realmente se
requiere.
3.5. Una vez verificada la configuración
del fenómeno de cosa juzgada en torno a los reparos por infracción a los
artículos 13 y 229 Superiores, la Sala Plena se propuso examinar la aptitud
sustantiva de la demanda respecto de los restantes cargos, esto es, los
relativos a la presunta vulneración de los artículos 29 y 89 de la Constitución,
a la luz de los presupuestos decantados por la jurisprudencia constitucional.
3.6. En cuanto al alegado
desconocimiento del derecho al debido proceso (art. 29 C.P.), la Corte halló
que el actor sólo se refirió a dicha garantía a manera enunciativa, sin
plantear en la demanda el concepto de la violación, es decir, sin exponer las
razones que sustentan su censura, conforme lo exige el artículo 2 del Decreto
2067 de 1991. Tal circunstancia, se señaló, impide a la Sala realizar juicio de
validez alguno, pues no se estructura una argumentación básica sobre la cual
recaiga un análisis de aptitud.
3.7. Por su parte, en lo que atañe al
cargo por omisión legislativa relativa, vinculado con que, en criterio del
libelista, el legislador pretermitió el deber que le impuso la Constitución de
prever los mecanismos para la defensa de los derechos individuales (art. 89
C.P.), se concluyó que el ciudadano no expuso argumentos que
evidenciaran que precepto cuestionado excluyera injustamente de sus consecuencias
jurídicas a un grupo de sujetos que debiera ser incluido o que omitiera un
ingrediente para armonizar su texto con la Constitución, en tanto no puso de
presente los motivos que evidenciaran que el legislador debía otorgarle un
trato diferenciado a aquellos acreedores de entidades territoriales en
reestructuración interesados en la satisfacción de obligaciones no pecuniarias.
3.8.
La Sala advirtió que ni siquiera a partir de una valoración de los requisitos
mencionados en función del principio pro actione ‒el cual implica
que la duda respecto del cumplimiento de los parámetros exigidos sea resuelta a
favor del accionante‒, era posible estructurar un cargo apto de
la demanda,
en razón de que
la argumentación expresada por el promotor de la acción (i) no se deriva del
contenido verificable de la norma acusada y, por el contrario, los reparos
planteados apuntan al contenido prescriptivo de otra disposición legal
‒pues su descontento se dirige, en realidad, contra el artículo 19 de la
ley que remite a la prelación de créditos del Código Civil‒ (falta de
certeza); (ii) tiene como punto de partida el supuesto equivocado de que el
ordenamiento jurídico sólo ofrece el proceso ejecutivo y la acción de tutela
como únicos mecanismos para conminar a las entidades territoriales a desplegar
determinada conducta (falta de certeza); (iii) se basa en las
apreciaciones sobre los efectos de la norma para casos particulares (falta
de pertinencia); y, (iv) no logra desarrollar una exposición que ponga de
presente que el legislador omitió un imperativo constitucional de regulación,
en materia de las garantías que se brindan a los acreedores de las entidades
territoriales en reestructuración.
3.9.
Así las cosas, si bien la demanda fue inicialmente admitida, entre
el momento en que se profiere el auto admisorio y el momento en que se dicta la
respectiva sentencia pueden presentarse nuevos elementos de juicio              ‒como
los aportados en esta oportunidad por los intervinientes y en particular por el
señor Procurador General de la Nación‒ que implican volver a reflexionar
sobre los argumentos planteados en por el demandante, con la consecuencia de que
en algunos casos excepcionales ello puede llevar a la Sala Plena a determinar
que las razones expuestas no cumplen los presupuestos para suscitar un juicio sobre
el mérito de la pretensión.
En efecto, en el caso sub júdice se
encontró, fruto de este nuevo análisis, que no es posible
entrar a un análisis de fondo, pues las falencias advertidas ‒relacionadas
con la ausencia del concepto de violación respecto del debido proceso, aunada
la falta de certeza, de pertinencia y de carga argumentativa para invocar una
omisión legislativa relativa frente al deber del legislador de prever
mecanismos para la protección de los derechos‒ se alzan como un obstáculo
insalvable para extraer un
cargo apto de la demanda,
lo cual impide que la Corte emita un pronunciamiento de fondo ante
la falta
de aptitud sustantiva de los cargos por vulneración de los artículos 29 y 89
Superiores.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO
en la sentencia C-493 de 2002, que declaró exequible el numeral 13 del artículo
58 de la Ley 550 de 1999, por los cargos relativos a la
vulneración de los artículos 13 y 229 de la Constitución.
Segundo.- INHIBIRSE de emitir un
pronunciamiento de mérito en relación con la pretensión de inconstitucionalidad
formulada contra el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, en cuanto
a la presunta infracción a los artículos 29 y 89 de la Constitución, por
ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y
archívese el expediente.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. fols. 1 a 13 del expediente.
[2] Cfr. fols. 15 a 21 ibídem.
[3] Se invitó a las Facultades de Derecho de las Universidades de los
Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Libre (sede Bogotá), Nacional de
Colombia, Jorge Tadeo Lozano, Autónoma, de Antioquia, Santo Tomás y del
Rosario, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Federación Nacional de
Departamentos, a la Federación Nacional de Concejos Municipales –FENACON–, al
Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia.
[4] Cfr. fols. 23 a 25 del expediente.
[5] Cfr. fols.s 35 a 40 ibídem.
[6] La Ley 550 de 1999 fue prevista, inicialmente, como una medida de
carácter temporal, cuya vigencia se concibió para un término de cinco (5) años
a partir de su publicación en el Diario Oficial (artículo 79 ibidem). Sin
embargo, más tarde, mediante el artículo 126 de la Ley 1116 de 2006, el
legislador prorrogó su vigencia por seis (6) meses, y se dispuso que, vencido
dicho término, se aplicaría de manera permanente a las entidades territoriales,
las descentralizadas del mismo orden y las universidades estatales.
[7] Con ponencia del magistrado Luis Ernesto
Vargas Silva, en dicha sentencia la Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, resolvió la acción de tutela promovida por el Fondo Ganadero
del Meta S.A contra la Alcaldía de Villavicencio (Meta) y el Comando de Policía
del Meta, en razón de que no se había llevado a cabo por las autoridades el
desalojo de unos ocupantes (varios de ellos víctimas del conflicto) de un
predio de propiedad de la entidad accionante. En esa oportunidad, la Corte
constató que se logró el lanzamiento durante el trámite y, por lo tanto, señaló
que se estaba ante una carencia actual de objeto y así lo dispuso en el decisum.
No obstante, en la parte motiva indicó que la acción de tutela no era
procedente para encauzar las pretensiones de la entidad accionante ante la
posibilidad de promover un proceso ejecutivo.
[8] Cfr. fols. 75 a 78 del expediente.
[9] Cfr. fols. 79 a 83 del expediente.
[10] Cfr. fols. 84 a 90 del expediente.
[11] Cfr. fols 109 a 118 del expediente.
[12] Cfr. fols. 120 a 125 del expediente.
[13] M.P.: Jaime Córdoba Triviño
[14] M.P.: Alfredo Beltrán Sierra
[15] M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio
[16] Cons. sentencia C-729 de 2009
[17] “Artículo 433. OBLIGACIÓN DE HACER. Si la obligación es de
hacer se procederá así:
1. En
el mandamiento ejecutivo el juez ordenará al deudor que se ejecute el hecho
dentro del plazo prudencial que le señale y librará ejecución por los
perjuicios moratorios cuando se hubieren pedido en la demanda.
2.
Ejecutado el hecho se citará a las partes para su reconocimiento. Si el
demandante lo acepta, no concurre a la diligencia, o no formula objeciones
dentro de ella, se declarará cumplida la obligación; si las propone, se
aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en el artículo anterior.
3.
Cuando no se cumpla la obligación de hacer en el término fijado en el
mandamiento ejecutivo y no se hubiere pedido en subsidio el pago de perjuicios,
el demandante podrá solicitar, dentro de los cinco (5) días siguientes al
vencimiento de dicho término, que se autorice la ejecución del hecho por un
tercero a expensas del deudor; así se ordenará siempre que la obligación sea
susceptible de esa forma de ejecución. Con este fin el ejecutante celebrará
contrato que someterá a la aprobación del juez.
4.
Los gastos que demande la ejecución los sufragará el deudor y si este no lo
hiciere los pagará el acreedor. La cuenta de gastos deberá presentarse con los
comprobantes respectivos y una vez aprobada se extenderá la ejecución a su
valor.”
[18] “Artículo 1610. MORA DEL DEUDOR EN OBLIGACIONES DE HACER. Si
la obligación es de hacer, y el deudor se constituye en mora, podrá pedir el
acreedor, junto con la indemnización de la mora, cualquiera de estas tres
cosas, a elección suya:
1a.)
Que se apremie al deudor para la ejecución del hecho convenido.
2a.)
Que se le autorice a él mismo para hacerlo ejecutar por un tercero a expensas
del deudor.
3a.)
Que el deudor le indemnice de los perjuicios resultantes de la infracción del
contrato.”
[19] “Artículo 435. OBLIGACIÓN DE NO HACER. Si la obligación es de
no hacer y se ha probado la contravención, el juez ordenará al demandado la
destrucción de lo hecho dentro de un plazo prudencial y librará ejecución por
los perjuicios moratorios, si en la demanda se hubieren pedido.
Si el
ejecutado considera que no es procedente la destrucción deberá proponer la
respectiva excepción.
En
caso de que el deudor no destruya oportunamente lo hecho, el juez ordenará su
destrucción a expensas de aquel si el demandante lo pide y siempre que en
subsidio no se hayan demandado perjuicios por el incumplimiento. Para este
efecto podrá el juez requerir el auxilio de la fuerza pública y, en cuanto sea
pertinente, aplicará lo dispuesto en el artículo 433.”
[20] “Artículo 1612. INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE NO HACER.
Toda obligación de no hacer una cosa se resuelve en la de indemnizar los
perjuicios, si el deudor contraviene y no puede deshacerse lo hecho.
Pudiendo
destruir la cosa hecha, y siendo su destrucción necesaria para el objeto que se
tuvo en mira al tiempo de celebrar el contrato, será el deudor obligado a ella,
o autorizado el acreedor para que la lleve a efectos a expensas del deudor.
Si
dicho objeto puede obtenerse cumplidamente por otros medios, en este caso será
oído el deudor que se allane a prestarlos.
El
acreedor quedará de todos modos indemne.”
[21] GAUDEMET, Eugène. Teoría general de las obligaciones. Segunda
edición. Editorial Porrúa S.A., México, 1984 (p.403). A su turno, Plianol y
Ripert, al ocuparse de los eventos en que, tratándose de obligaciones de hacer
y no hacer, no tiene cabida el cumplimiento forzoso, retoman el Código Civil
francés para señalar que toda obligación de hacer o de no-hacer se resuelve
en los daños y perjuicios en caso de incumplimiento por el deudor. PLANIOL, Marcelo, y RIPERT, Jorge. Tratado práctico de Derecho Civil
Francés. Tomo VII. Las obligaciones (segunda parte). Ed. Cultural S.A., Habana,
1945 (p.81-83)
[22] HINESTROSA, Fernando. Tratado de las obligaciones, concepto,
estructura y vicisitudes, 2ª edición, Tomo I. Universidad Externado de
Colombia, Bogotá, 2004 (p.67-68)
[23] OSPINA FERNÁNDEZ, Guillermo. Régimen General de las Obligaciones.
Editorial Temis, Bogotá, 2018 (p.91)
[24] “Artículo 6. PROMOCIÓN DE LOS ACUERDOS DE REESTRUCTURACIÓN.
Los acuerdos de reestructuración podrán ser promovidos a solicitud escrita de
los representantes legales del respectivo empresario o empresarios, o de uno o
varios acreedores; o promovidos de oficio por las Superintendencias de Valores,
de Servicios Públicos Domiciliarios, de Transporte, Nacional de Salud, del
Subsidio Familiar, de Vigilancia y Seguridad Privada, de Economía Solidaria y
de Sociedades, tratándose de empresarios o empresas sujetos, respectivamente, a
su vigilancia o control, de conformidad con las causales previstas en las
normas vigentes. […]”
[25] “Artículo 22. DETERMINACIÓN DE LOS DERECHOS DE VOTO DE LOS
ACREEDORES. Con base en la relación certificada de acreencias y acreedores
suministrada al promotor, en los demás documentos y elementos de prueba que
aporten los interesados, y, en especial, con base en los estados financieros a
que se refiere el artículo 20 de esta ley, el promotor, con la participación de
peritos, si fuera el caso, establecerá el número de votos que corresponda a
cada acreedor por cada peso, aproximando en el caso de centavos, del monto
correspondiente a cada acreencia, a la fecha de corte de la relación de
acreencias, con sujeción a las siguientes reglas:
[…]
7. En
los casos en que la obligación del empresario no tenga por objeto una
determinada suma de dinero, el número de votos del respectivo acreedor se
determinará tomando como base exclusivamente el valor en dinero de los pagos
que efectivamente se hayan realizado al empresario como contraprestación, sin
incluir ningún tipo de sanción o indemnización. […]”
[26] Sentencia C-493 de 2002.
[27] Sentencias C-073 y C-543 de 1996.
[28] Sentencia C-220 de 2019.
[29] Cfr. fols. 6-8 del expediente.
[30] “Artículo 19. PARTES EN LOS ACUERDOS DE REESTRUCTURACIÓN. Los
acuerdos de reestructuración se negociarán y celebrarán entre los acreedores
externos e internos de la empresa.
Son
acreedores externos los titulares de créditos ciertos que pertenezcan a una
cualquiera de las cinco clases de créditos previstas en el Título XL del Libro
Cuarto del Código Civil y demás normas legales que lo modifiquen y adicionen.
Son
acreedores internos los accionistas, socios, asociados o cooperados del
empresario que tenga forma jurídica asociativa; el titular de las cuotas de la
empresa unipersonal; el controlante de la fundación; y, en general, los socios,
controlantes o beneficiarios reales que haya aportado bienes al desarrollo de
la empresa en forma demostrable y cuantificable.
Cualquier
crédito que se origine en fecha posterior a la de la iniciación de la
negociación y con anterioridad a la celebración del acuerdo, no dará derecho a
voto; pero su pago se atenderá en forma preferente, de conformidad con el
tratamiento propio de los gastos administrativos.
En el
evento de sustitución de acreedores por causas legales o convencionales, el
causahabiente deberá acreditar, en forma siquiera sumaria, su calidad de tal
ante el promotor.” (se subraya)