C-066-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-066/03
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Efectos jurídicos de la norma
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva del cargo
ACTO LEGISLATIVO DE SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES-Sistema de
participación de entidades territoriales
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Cuantía determinada por una base inicial
fijada por la propia Constitución
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Concepto político
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Concepto
Referencia: expediente D-4043
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 3º (parcial) y 67 de la Ley 179 de 1994 y el artículo 1º (parcial) de
la Ley 225 de 1995
Demandante: Nestor Raúl Correa Henao
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos
mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
El
ciudadano Nestor Raúl Correa Henao, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3º
(parcial) y 67 de la Ley 179 de 1994 y 1º (parcial) de la Ley 225 de 1995.
La Corte,  mediante Auto de junio 12 de
2002  proferido por el Despacho del Magistrado Sustanciador, admitió la
demanda, una vez consideró que el demandante la había corregido en los términos
fijados en el Auto de mayo 24 de 2002, ordenó las comunicaciones
constitucionales y legales correspondientes, dispuso fijar en lista el negocio
en la Secretaría General de la Corte Constitucional para efectos de la
intervención ciudadana y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador
General de la Nación para lo de su competencia.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
A
continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a
su publicación en los Diarios Oficiales 41.659 de diciembre 30 de 1994 y 42.157
de diciembre 20 de 1995. Se subrayan los apartes demandados.
Ley 179 de 1994
Por la cual se introducen
algunas modificaciones a la Ley38 de 1989, Orgánica de Presupuesto
“Artículo 3°.        El literal a) del
artículo 7° la Ley 38 de 1989 quedará así:
a) El presupuesto de rentas contendrá la
estimación de los ingresos corrientes, las contribuciones parafiscales,
los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos.
Esta clasificación modifica las demás establecidas para el presupuesto General
de la Nación en la Ley 38 de 1989.”
Artículo 67.                   Nuevo.
Eliminar las referencias a las rentas contractuales que se hagan en esta ley.
Ley 225 de 1995
Por la cual se modifica la Ley Orgánica
de Presupuesto.
“Artículo 1°.        El literal a) del
artículo 7° de la Ley 38 de 1989, modificado por el artículo 3° de la Ley 179
de 1994, quedará así:
El presupuesto de Rentas contendrá la
estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones
parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del
Presupuesto; de los fondos especiales, de los recursos de capital y de
los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.”
1.      Normas constitucionales que se
consideran infringidas
Considera
el demandante que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 1, 2, 6,
13, 29, 49, 58, 67, 151, 287, 350, 352, 356, 357, 358, 362, 365 y 366  de la
Constitución Política.
2.      Fundamentos de la demanda
2.1.   Cargo principal
Realiza
el actor, en primer lugar, un recuento sobre el tratamiento constitucional de
las que denomina “transferencias fiscales interterritoriales”, dentro del cual
cuestiona la modificación que en la materia se introdujo en el Acto Legislativo
No. 1 de 2001, en cuanto que iría, en su criterio, en contravía con el impulso
descentralizador que proviene de la Constitución de 1991 y con la atención
prioritaria del gasto social que se realiza con los recursos que se transfieren
a las entidades territoriales.
Dentro
de ese marco conceptual, para el demandante, las disposiciones acusadas tienen
en común el hecho de “... erosionar la canasta de los recursos que hacen parte
de los ‘ingresos corrientes de la nación’ ...”, concepto que sirve de base para
establecer el monto de las transferencias o de la participación que de acuerdo
con los artículos 356 y 357 de la Constitución deben recibir las entidades
territoriales.
Estima
el actor que el concepto de “ingresos corrientes de la Nación” se
constitucionalizó en 1991, de tal manera que sobre la materia existe una
“rigidez constitucional”, en la medida en que “... lo que en ese momento fuese
ingresos corrientes de la nación queda definitivamente afectado a las
transferencias a las entidades territoriales para la atención del gasto social
(salvo reforma constitucional), sin que pueda entonces el legislador violar esa
especial afectación.”
De
este modo, el artículo 3º de la Ley 179 de 1994, al clasificar los ingresos de
la Nación o Presupuesto de Rentas en cuatro grupos, adiciona dos más a la
clasificación contenida en el artículo 19 de la Ley 38 de 1989, toda vez que
además de los ingresos corrientes y recursos de capital, agrega las
contribuciones parafiscales que a su juicio deberían hacer parte de los
ingresos corrientes (susceptibles de ser transferidos), no tributarios de la
Nación, y añade también los ingresos de los establecimientos públicos.
Por
su parte, el artículo 67 de la Ley 179 de 1994, elimina las rentas
contractuales que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 20 de la Ley 38
de 1989, se consideraban ingresos corrientes (susceptibles de ser
transferidos), no tributarios de la Nación. Señala el actor que al eliminarlas
de la clasificación, estas rentas quedan en una especie de limbo, “pues ya no
se saben qué son, pero en todo caso han dejado de ser ingreso corriente”.
Entre
tanto, el artículo 1º  de la Ley 225 de 1995, modifica el artículo 3º  de la
Ley 179 de 1994, y clasifica los ingresos de la Nación en cinco grupos, ya no
en cuatro como en la Ley 179 de 1994, ni en dos como lo preveía la Ley 38 de
1989. Así, además de ingresos corrientes y recursos de capital, se encuentran
las contribuciones parafiscales, los ingresos de los establecimientos públicos
y añade los fondos especiales, que a su juicio deberían ser parte de los
ingresos corrientes.
Las
anteriores disposiciones, sostiene el actor, violan el núcleo esencial del
concepto “ingresos corrientes de la Nación”, contenido en el artículo 358 de la
Constitución, en consonancia con los artículos 356 y 357.
Al
efecto señala que la clasificación del presupuesto de rentas del Presupuesto
General de la Nación en ingresos corrientes, recursos de capital, rentas
parafiscales, fondos especiales y rentas de los establecimientos públicos, “...
contiene más conceptos que los señalados en la Constitución, dado que ésta sólo
se refiere a ingresos corrientes y recursos de capital”.
Sostiene
el actor que “se observa en general la clara intención de los gobiernos y del
legislativo de recortar sistemáticamente las transferencias a las entidades
territoriales, que son las que financian el gasto social, con el objeto de
financiar el déficit fiscal de la Nación y pagar la deuda externa”.
Finalmente,
en este aparte, el actor solicita que si la Corte considera que es posible que
la Ley Orgánica de presupuesto realice la clasificación de los recursos del
presupuesto en rubros distintos de los previstos en el artículo 358 de la
Constitución, la sentencia sea de carácter interpretativo para que se
establezca cuales de esos rubros hacen parte de los ingresos corrientes de la
Nación.
2.2.
Cargo accesorio: violación consecuencial de otras disposiciones de la
Constitución.
2.2.1. Para
el demandante las normas acusadas, al desconocer el derecho que tienen los
entes territoriales a participar de los ingresos corrientes de la Nación,
disminuyen los recursos que por transferencias deben recibir dichos entes,
afectando la atención de los servicios prioritarios a cargo de éstos como la
salud y la educación, toda vez que a menores transferencias de recursos, menor
cobertura y calidad de dichos servicios, todo lo cual resulta contrario a los
artículos 49 y 67 de la Carta.
2.2.2. Los
normas acusadas son contrarias a los artículos 2 y 365 de la Constitución que
regulan la eficacia de los derechos y los fines del Estado, en cuanto que los
recortes a las transferencias implican que en lugar de que el Estado esté al
servicio de las personas, éstas parecerían estar al servicio de las finanzas
públicas.
2.2.3.  Las normas demandadas violan la
prioridad del gasto público social prevista en los artículos 350 y 366 de la
Constitución, por cuanto éste ha devenido menos importante que el pago de la
deuda externa, que es la finalidad a la que atiende el recorte de las
transferencias.
2.2.4. Se viola la autonomía de las
entidades territoriales prevista en los artículos 1 y 287 de la Constitución,
puesto que no puede haber efectiva autonomía si no hay recursos para el efecto.
2.2.5. Se desconoce el derecho de propiedad
privada de las entidades territoriales previsto en los artículos 58 y 362 de la
Constitución, dado que las transferencias nacionales pertenecen a éstas y no a
la Nación.
2.2.6. “... se viola la legalidad, igualdad
y debido proceso de las entidades territoriales, artículos 6, 13 y 29 de la
Constitución, en cuanto que se han desconocido las reglas del juego y el igual
derecho de los tres niveles de gobierno a obtener y manejar sus propios
recursos.”
2.2.7. Cargo de forma.
“... se viola por último la ley orgánica de
presupuesto, artículos 151 y 152 de la Constitución: las leyes demandadas no
son ‘orgánicas’ ambas y, sin embargo, han desconocido la clasificación de los
ingresos que hizo el Estatuto Orgánico de Presupuesto, Ley 38 de 1989, hoy
Decreto 111 de 1995 (sic). Ahora bien, ley ordinaria no mata ley orgánica. Al
desconocer una ley orgánica, la ley ordinaria deviene inconstitucional por
violación directa delos artículos 151 y 352 de la preceptiva superior.”
III. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Salud.
El
ciudadano Bernardo Alfonso Ortega Campo, actuando en representación del
Ministerio de Salud y dentro de la oportunidad procesal prevista, presentó
escrito de intervención, solicitando a la Corte que declare la exequibilidad de
las normas demandadas.
El
interviniente destaca el papel que la Constitución ha asignado al legislador en
el desarrollo de los postulados del Estado Social de Derecho contenidos en la
Carta, y pone de presente que con fundamento en las disposiciones de orden
constitucional el legislador ha venido expidiendo algunas normas que
desarrollan los principios, instituciones y reglamentaciones de orden económico,
disposiciones éstas que se encuentran contenidas, entre otras, en las leyes 38
de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995.
Advierte
que la Corte Constitucional ha señalado que la Ley 179 de 1994 es una ley
orgánica, al manifestar que “... como tal se tramitó y aprobó. Su mismo título
lo advierte: ‘Ley 179 de 19954 (diciembre 30), por la cual se introducen
algunas modificaciones a la ley 38 de 1989, Orgánica de Presupuesto’.”
Señala
que la Ley Orgánica contenida en las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995,
compiladas a su vez en el Decreto 111 de 15 de enero de 1996, constituyen junto
con la Carta Fundamental “el marco normativo al cual se sujeta el procedimiento
presupuestal”, razón por la cual, agrega, “dicha legislación tiene una
preeminencia fundamental, toda vez que la Carta la ha erigido como el
ordenamiento al cual debe someterse todo el proceso presupuestario”, pues la
misma Constitución “prescribe en primer término la supremacía del Estatuto
Superior, en segundo término instituye a la ley orgánica del presupuesto como
la norma rectora de todo el sistema presupuestal colombiano, y por último
ordena que los principios constitucionales se apliquen, en lo pertinente a las
entidades territoriales para la elaboración (programación), aprobación (con sus
modificaciones), y ejecución del presupuesto de cada una de ellas.”
Señala,
que “[e]l contenido normativo demandado no vulnera la autonomía presupuestal de
las entidades territoriales sino que busca asegurar que, dentro del marco de la
descentralización, se dé aplicación al principio de prioridad del gasto público
socia l...”
De
esta manera, agrega, puede manifestarse que con las disposiciones demandadas se
aplican eficazmente, “los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiaridad que animan la organización de la gestión pública a partir del
supuesto de la existencia de una República unitaria que se erige como centro de
impulsión política de toda la actividad estatal -Artículo 288 C.P.-”
Afirma
que como lo ha advertido la Corte, la Constitución de 1991, introdujo cambios
fundamentales en el régimen territorial pues pasó de un esquema con
centralización política y descentralización administrativa, a un sistema de
autonomía para las entidades territoriales sin abandonar la unidad del Estado
(art. 1 C.P.).
En
el caso de la Ley Orgánica de Presupuesto, sostiene que como lo ha señalado la
doctrina, ésta no sólo regula aspectos formales del presupuesto, sino aspectos
sustantivos, de importancia económica y administrativa, como son los relativos
a la programación  y ejecución presupuestal, y la armonización entre los
presupuestos y el plan nacional de desarrollo. Concluye, que es una pauta
general, de cobertura nacional de enorme poder centralizador y racionalizador.
Así
mismo, dice, se ha considerado que de acuerdo con el artículo 252 de la
Constitución, le corresponde a la ley orgánica, entre otros aspectos, regular
lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de
los presupuestos de las entidades territoriales, así como su coordinación con
el plan de desarrollo. Por lo tanto, la competencia de las entidades
territoriales en ésta materia está expresamente limitada por la Constitución,
(...) la redacción del artículo 352 es imperativa; la ley orgánica debe regular
la materia y no puede, simplemente delegar su función en órgano alguno de las
entidades territoriales. El artículo 352 es tan preciso, y tan especial, que no
permite que la ‘ley orgánica del ordenamiento territorial’ a la que se refiere
288 (sic) de la Constitución vuelva sobre el tema.”
En
esta materia el actor hace una extensa transcripción de la Sentencia C-478 de
1992.
El
interviniente, sostiene que el actor en el caso que se examina funda sus
ataques en apreciaciones de tipo subjetivo que no cumplen con las exigencias
dispuestas en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y las consideraciones que
esta Corporación ha manifestado al respecto. En consecuencia, señala que la
demanda no cumple con los requisitos mínimos exigidos para que la acción
prospere.
2. Intervención
de la Auditoria General de la Nación
El ciudadano Juan Fernando Romero Tobón en
representación de la Auditoria General de la Nación dentro de la oportunidad
legal prevista, presentó escrito de intervención solicitando a la Corte
declararse inhibida para pronunciarse respecto de lo demandado del artículo 3º
de la Ley 179 de 1994 y declarar exequibles los artículos 67 de la ley citada
y 1º  de la Ley 225 de 1995, en lo acusado.
Señala el
interviniente que el Legislador, al expedir las Leyes 179 de 1994 y 225 de 1995
se orientó de manera conciente a reformar la Ley 38 de 1989, orgánica del
presupuesto y que las mismas se ocupan de temas contemplados en los artículos
151 y 352 Constitucionales sobre leyes orgánicas. Agrega que el trámite
legislativo que surtieron fue el contemplado para una ley orgánica. Por
consiguiente, concluye, que las normas impugnadas, a contrario de lo que
sostiene le actor, sí son disposiciones de carácter orgánico.
Por otra parte,
señala que el actor impugna el artículo 3° de la Ley 179 de 1994, no obstante
que el mismo fue modificado por el artículo 1º de la Ley 225 de 1995 y
compilado en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996. De este modo, sostiene, el
demandante dirige su inconformidad respecto de una norma que no existe en el
ordenamiento jurídico, esto es, el artículo 3º de la Ley 179 de 1994, sobre la
cual, en su concepto, debe producirse sentencia inhibitoria.
Manifiesta que
el problema relacionado con la priorización del gasto social frente al pago de
la deuda externa o las expensas para financiar la guerra no se soluciona
incluyendo las contribuciones parafiscales o las tasas dentro de los ingresos
corrientes de la Nación, debido a que tales recursos, por su propia naturaleza
no son susceptibles de desviarse para la atención de sectores distintos de
aquellos para los cuales fueron concebidos.
En relación con
las contribuciones parafiscales, el interviniente hace un recuento
jurisprudencial y doctrinal acerca de su concepto, naturaleza jurídica y
caracterización para concluir que “(...) las contribuciones parafiscales y aún
las contribuciones especiales, dentro de la excepcionalidad que le es propia,
han entrado a procurar una suerte de equilibrio dentro del actual proceso de
redefinición del Estado y de globalización de las relaciones mercantiles. Se ha
encontrado allí uno de sus hitos más importantes y punto de quiebre para hallar
mecanismos alternativos de financiación autónoma de sectores donde existe una
consolidación de intereses. Pero esta justificación, no desdice del carácter
público de los mismos, sometido a un destino específico precisamente aquel que
se define en virtud de dicha consolidación.”
Así mismo,
señala que “al no ingresar al presupuesto y ser susceptible de cálculo, definen
una realidad fiscal diversa a la propia de los ingresos corrientes de la Nación
(pues son sectoriales). Puede, eso sí, predicarse su ocurrencia sin que ello
implique la posibilidad de financiar cualquier gasto de la Nación con los
mismos. De allí que el destino no esté llamado ser un simple eufemismo.
Contiene una relevancia y es que en virtud del mismo, no podrían formar parte
de la base para calcular participaciones o transferencias. Debe recabarse en
que sí lo (sic) la Nación no lo recibe para sí, no se entiende que deba,
contablemente, producir un mayor valor de los ingresos corrientes.”
En relación con
los fondos especiales, señala el interviniente que, en primer lugar, los
mismos, por su naturaleza, se asocian con el concepto de tasa, entendida como
el costo que debe pagar el contribuyente por la prestación de un servicio (art.
30 del Decreto compilatorio 111 de 1996). Desde esa perspectiva, efectúa una
recopilación de lo que se ha entendido a nivel jurisprudencial y doctrinal por
esta modalidad de ingreso fiscal.
Pone de presente
que existen dos clases de tasas, unas costeables y otras que, en función de
criterios políticos, se determinan tomando en cuenta la capacidad contributiva
del sujeto.
Afirma que una
de las características de la tasa, suele ser el pago como contrapartida por la
prestación de un servicio de carácter divisible. Dice que su creación obedece a
la paulatina independencia de servicios costeables por los administrados. “La
lógica de éste instituto tributario obedece, entonces, a la real posibilidad
que existe para determinar un beneficio a favor de un individuo por la
prestación de un servicio. No quiere decir esto que todos aquellos servicios
que tengan esta especial característica deben financiarse mediante el sistema
típico de tasa. Otros criterios de carácter político y social, según se ha
indicado, inciden en la búsqueda de mecanismos de costo que consulten la
capacidad contributiva del individuo frente al gravamen.”
Al respecto,
analiza dos fenómenos, por un lado, la intervención del Estado en procura de
una ubicación de los bienes y servicios que consulte un equilibrio social y no
se limite a arbitrar la que ofrece el mercado, y por el otro, el tránsito hacia
los servicios autocosteables. Señala, que estos dos procesos, suelen
presentarse como “antípodas pero es menester  que en un Estado Social de
Derecho se logre su armonización de acuerdo con las prioridades  que en él se
definen. Las variables económicas son matizadas por variables políticas y sociales
que permiten llegar a una conclusión diferente.”
En relación con
el primer fenómeno reseñado, indica que para un Estado Social de Derecho es
particularmente importante garantizar la prestación de servicios que tienen un
carácter fundamental y sobre los cuales radica el acuerdo constitucional.
Indica el interviniente, que si dicho principio se cumple a cabalidad, la tasa,
entendida como división de costo-beneficio, no será el mecanismo más efectivo
para cumplir con dicho fin. Indica que su complementación es precisa con
recursos provenientes de otros sectores de la sociedad, en desarrollo del
principio de solidaridad que es esencial a este tipo de Estado.
Concluye que la
existencia del destino de los recursos al financiamiento de una actividad,
hasta el punto que en tanto medición de un servicio, es susceptible de ser
retornado al contribuyente o imputado a la siguiente vigencia fiscal, hace, que
resulte totalmente ajeno el incluirlos como ingresos corrientes de la nación,
como lo propone el actor precisamente porque su propósito es hacer costeable la
prestación de un servicio público y no formar parte del acopio general de
recursos con los cuales se financian las restantes actividades de la Nación.
Concluye, que lo “indicado respecto de la parafiscalidad es predicable en
relación con los fondos especiales, básicamente las tasas. No se vulnera
entonces, el denominado “núcleo esencial de los ingresos corrientes de la
Nación”.
En torno a las
rentas contractuales, considera “(...) que la eliminación de las referencias a
las mismas dentro de una ley en nada afecta su constitucionalidad, en un cargo
que supondría la existencia de una omisión legislativa. Ella no se presenta en
este caso, salvo, en cuanto específico se aluda a las mismas bien como ingresos
corrientes bien como ingresos no corrientes. En tanto norma que consagra una
eliminación constituye una dimensión propia del desarrollo de las funciones
atribuidas al Congreso de la República como lo es la facultad derogatoria,
Tampoco existe violación alguna”.
El interviniente
concluye que, “que las definiciones de las contribuciones en general están en
ciernes los elementos propios para caracterizarlos (sic) y agruparlas. De allí
que se hable de recurrencia, destinación e intermitencia. El tema de la regularidad
no resulta, veleidoso, menos si causa unos efectos en las denominadas
participaciones pues es un ingreso con el que cuenta la Nación y sobre el que,
a salvo situaciones excepcionales, garantiza su existencia. De allí que pueda
participar del mismo. Así, los ingresos, corrientes, además de la regularidad,
presentan otras características como la precedibilidad, referencialidad,
normalidad y la posibilidad de medir los elementos como la solidez y la
situación fiscal del país.
Esto permite
diferenciar los ingresos corrientes de aquellos de capital, en los cuales
existe un margen alto y considerable de incertidumbre. Si bien subsiste una
costumbre de solventar gastos a través del crédito, al punto que se convierte
en rutinario, debe indicarse que tal reflexión no resulta válido en tiempos de
recesión.”
3.      Intervención
de la Federación Colombiana de Municipios
El ciudadano
Gilberto Toro Giraldo, en su calidad de representante de la Federación
Colombina de Municipios presentó un escrito de coadyuvancia de la demanda, en
el cual reitera los argumentos presentados por el actor, particularmente en
cuanto hace a la inclusión en la clasificación de los recursos del presupuesto
del concepto de los fondos especiales, al cual, sostiene, se han trasladado
ingresos por tasas y contribuciones que deberían estar clasificados como
ingresos corrientes de la Nación y en cuanto a la supresión de las rentas
contractuales como clasificación de los ingresos corrientes de la Nación.
Para ilustrar su
posición, el interviniente acompaña unos cuadros que muestran la evolución que
la clasificación de los ingresos por tasas y contribuciones ha sufrido entre
1992 y 1998, para mostrar cómo, ingresos que originalmente estaban clasificados
como corrientes de la Nación pasaron a formar parte de rubros separados como
“fondos especiales” o “rentas parafiscales”.
El interviniente
se refiere también a la violación de la reserva de ley orgánica y al
desconocimiento, por vía de consecuencia, de las normas sobre autonomía
territorial y prioridad del gasto destinado a educación y salud.
IV.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACION
El Procurador General de la Nación solicitó a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad de los apartes demandados del artículo
1° de la Ley 225 de 1995, así como la del artículo 67 de la Ley 179 de 1994, y
que se inhiba para pronunciarse respecto del artículo 3º de esta misma ley.
1.      Señala el Jefe del Ministerio Público que el
artículo 3º  de la Ley 179 de 1994 fue modificado por el artículo 1º de la Ley
225 de 1995, y que  hoy no se encuentra vigente. Dicha derogación, agrega,
impide que la Corte se pronuncie sobre el mismo, dado que hay carencia actual
de objeto.
2.      Por otra parte, se afirma en el concepto
fiscal que en relación  con el  cargo atinente a los vicios de forma en la
expedición de las Leyes 179 de 1994 y 225 de 1995, procede un fallo inhibitorio
por ineptitud sustancial de la demanda, pues el actor no formuló ni desarrolló
cargo alguno por este concepto, según las exigencias que se desprenden  del
numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.
No obstante la anterior consideración, para el evento
en que la Corte decidiera ocuparse del examen de la acusación presentada por el
actor, el señor Procurador realiza un minucioso análisis del trámite que
surtieron las leyes 179 de 1994 y 225 de 1995, para concluir que ellas se
tramitaron con orgánicas, con el lleno de los requisitos que al efecto
contempla la Constitución, con la sola salvedad de que no fue posible establecer,
para la Ley 179 de 1994, si en la plenaria del Senado el proyecto fue aprobado
por la mayoría especial, debido a que se extravió el expediente legislativo en
el Congreso de la República.
3.      Al analizar el cargo principal presentado por
el actor, el señor Procurador General se refiere a la naturaleza jurídica de
cada uno de los componentes del presupuesto de Rentas, y afirma que cada uno de
ellos posee unas características esenciales que impiden que los conceptos
acusados puedan ser catalogados  bajo un único rubro,  el de los ingresos
corrientes de la Nación,  como pretende el actor.
Afirma que los ingresos corrientes de la Nación,
tienen la característica de ser relativamente constantes y de estimación más
segura, en razón de la fuente de su recaudo, y que tienen como finalidad tanto
la de atender los gastos que demande la Nación, como la de servir de fuente de
financiación a los entes territoriales a través del denominado sistema general
de participaciones, hecho que los diferencia de los recursos de capital, que se
caracterizan por ser fluctuantes, esporádicos e inestables.
Pone de presente la vista fiscal, la necesidad de que
exista una distribución equilibrada de los recursos públicos, que permita
atender  tantos el gasto público social que se hace a nivel territorial, dentro
de los parámetros de descentralización y autonomía previstos en la Carta,  como
los servicios a cargo de la Nación, como seguridad pública o justicia.
Después de un detenido estudio de cada uno de los
conceptos cuya clasificación separada respecto de los ingresos corrientes de la
Nación cuestiona el actor, concluye que por su naturaleza y finalidad
constitucional y legal, esas rentas no pueden hacer parte de los ingresos
corrientes de la Nación, toda vez que de ser ello así, las mismas no cumplirían
la finalidad para la que fueron creadas, dado que al engrosar dicho rubro,
tendrían que servir de fuente de financiación de los gastos de la Nación y de
los entes territoriales, vía sistema general de participación, en desmedro y
desvirtuando su naturaleza y la finalidad para la que fueron creados bien por
el constituyente o por el legislador.
4.      De manera particular, en relación con las
contribuciones parafiscales, expresa que si se aceptara que las contribuciones
parafiscales hicieran parte del rubro ingresos corrientes de la Nación, las
mismas perderían su naturaleza, puesto que, tal como han sido previstas en el
artículo 2º de la Ley 225 de 1995, compilado en el artículo 29 del Decreto 111
de 1996, si fueron creadas en beneficio de un grupo determinado, para
satisfacer necesidades propias de éste y cuyo pago sólo asumen quienes lo
integran, no existe razón jurídica válida para sostener que deben hacer parte
de tales ingresos, pues dejarían de cumplir la razón constitucional y legal
para las cuales fueron creadas, esto es, recuperar los costos de servicios que
se presten o mantener la participación de los beneficios que se proporcionen,
en cumplimiento de funciones del Estado o en desarrollo de actividades de
interés general.
5.      Argumento similar, señala, puede plantearse
frente a los ingresos de los fondos especiales y de los establecimientos
públicos del orden nacional e incluso descentralizado, toda vez que “... si
tanto los fondos como los establecimientos fuero creados para que asumieran la
prestación de una función o servicio público específico a cargo del Estado
(artículo 30 del Decreto 111 de 1996), a efectos de lograr su cumplimiento en
forma eficiente , transparente, eficaz, entre otros, no tendría razón de ser
que los ingresos de éstos entren hacer parte de los ingresos corrientes de la
Nación ...”, pues sus recursos deben ser manejados con autonomía e
independencia de dicho rubro, con el fin único de cumplir con la función o
servicio público que a éstos corresponde.
6.      Así mismo, considera que el actor no tiene
razón cuando afirma que el legislador violó el artículo 358 Superior, al
establecer los componentes del Presupuesto de Rentas, por fuera de los dos
componentes que señala la norma constitucional citada, pues por la naturaleza y
finalidad que tienen los ingresos que por diferentes conceptos recibe la
Nación, le es dable al legislador hacer la subclasificación que se demandada en
la Ley Orgánica del Presupuesto.
7.      De igual manera, considera el Jefe del
Ministerio Público, “no se violan los derechos a la salud y a la educación, la
eficacia teleológica estatal, la prioridad del gasto público social, la
autonomía y propiedad de los entes territoriales, la legalidad y el debido
proceso, ya que las partidas presupuestales demandadas no lesionan la
composición de los ingresos corrientes.”
8.      Por otra parte, en relación con las rentas
contractuales, a las que dedica un extenso aparte de su intervención, pone de
presente que la Corte,  en la Sentencia C-423 de 1995, declaró la
inexequibilidad de la inclusión de los recursos provenientes de los contratos
de concesión a los particulares del servicio de telefonía móvil celular como
recursos de capital y no como parte de los ingresos corrientes, “... pues la
justificación dada para tal efecto, cual era que si se engrosaba la partida de
ingresos corrientes con un volumen repentino de ingresos nuevos en cantidades
exorbitantes produciría desestabilización económica por alterar los niveles de
inflación, era un argumento de conveniencia y oportunidad macroeconómica que no
justificaba el desconocimiento de la normativa orgánica presupuestal vigente,
es decir, el artículo 20 de la Ley 38 de 1989, que señalaba que las rentas
contractuales hacían parte de los ingresos corrientes de la Nación.”
Agrega que, en ese contexto, es necesario tener en
cuenta que dentro del escenario que surge de la Constitución de 1991, el
Estado, para cumplir con sus fines y garantizar la continua y eficiente prestación
de servicios públicos, debe acudir a la explotación y concesión de muchos de
sus bienes y servicios por vía contractual, lo cual con frecuencia requiere
inversiones muy onerosas para poner tales bienes y servicios a tono con las
exigencias actuales de integración internacional en tecnología y comercio.
Ello, señala,  obligó al legislador a redefinir los conceptos presupuestales
tanto de ingresos corrientes y de capital, para garantizar la autonomía
territorial -inversión social-, y el cumplimiento de sus fines, como la
prestación de los servicios públicos, haciendo justicia redistributiva y
honrando sus obligaciones, tales como el servicio de la deuda (artículo 346
Superior).
Dice el concepto fiscal que “[l]o anterior lleva a que
se reconsidere lo expuesto en la sentencia aludida, sobre la forma como deben
clasificarse las rentas contractuales, que no pueden ser exclusivamente el de
la regularidad y la eventualidad del bien o servicio negociado per
se, pues ello generaría una inequidad presupuestal en relación con los
ingresos del Estado frente a los de las entidades territoriales, porque éstas
se quedarían con unos recursos sin asumir su proporción en las
responsabilidades por las obligaciones que el Estado contrajo en relación con
el contrato que genera la respectiva renta”.
Señala que la mayoría de los contratos de concesión y
explotación de bienes estatales, son celebrados por entidades descentralizadas
según su especialidad, contratos que por su carácter de sinalagmáticos,
requieren de inversión previa y el mantenimiento del equilibrio contractual,
que hace que el erario público se vea comprometido financieramente y que según
la ejecución o liquidación contractual, no siempre se produzcan rentas y sí
pérdidas que se deben cubrir.
Precisamente, agrega el Jefe del Ministerio público,
con el fin de atender en debida forma el punto de vista presupuestal los
fenómenos antes referidos, el Legislador eliminó la referencia a las rentas
contractuales como parte de los ingresos corrientes, y decidió vincularlas
tanto a la naturaleza contractual y a la especialidad del servicio público
suministrado o a la finalidad estatal satisfecha desde el punto de vista
constitucional.
“Esa era la razón por la que en el concepto de
recursos de capital, consagrado en el artículo 21 de la ley 38 de 1989 no se
incluían los excedentes financieros de los establecimientos públicos, empresas
industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta, hecho que
tenía que modificar el legislador para hacer compatibles las nuevas
disposiciones constitucionales, razón por la que al expedir la Ley 179 de 1994,
se incluyen los excedentes financieros de los establecimientos públicos,
empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta
con el régimen de aquellas como parte de los recursos de capital (art. 13) y en
el artículo 67 eliminó la referencia de las rentas contractuales.”
Lo anterior, no significa, señala, que el concepto de
rentas contractuales desaparezca del presupuesto, sino que su manejo se adaptó
a las nuevas exigencias, para permitir el cumplimiento de los fines estatales o
la satisfacción de las necesidades de los servicios públicos, lo que se realiza
a través de la descentralización especializada, en donde las rentas
contractuales netas que se produzcan ingresan al presupuesto general de la
Nación como parte de los recursos de capital, para que el Estado recupere las
inversiones precontractuales y contractuales que haya efectuado y cumpla con
las obligaciones crediticias que se hayan adquirido.(Art. 346 C.P.)
De igual manera, agrega, “y para responder la función
interventora del Estado en la economía y el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda (artículos 334 y 773 íbidem), mediante la Ley, el
legislador incorporó al régimen presupuestal los principios de coherencia
macroeconómica y homeostasis presupuestal (artículos 7 y 8) y de manera
consecuente con estos principios estableció en el artículo 154 un manejo
presupuestal de inversión externa y reabsorción presupuestal frente a la
percepción extraordinaria de rentas por parte de la Nación que pueden causar
desequilibrio macroeconómico, consistente en la apropiación de parte de tales
rentas extraordinarias para asuntos presupuestales ordinarios que garanticen la
evolución normal del la economía, y con el resto constituir y capitalizar un
Fondo de recursos de superávit de la Nación con el fin de que sean
administrados sin que afecten la base monetaria. Así, los recursos del Fondo se
transfieren al Presupuesto General de la Nación cuando éstos se puedan
programar para un período mínimo de ocho años como ingresos corrientes, porque
sólo así se garantizará no sólo la estabilidad económica sino la percepción de
recursos vía sistema general de participaciones por parte de los entes territoriales.
Ninguna de estas circunstancias fue analizada en la Sentencia C-243 de 1995.
Concluye el Jefe del Ministerio Público que en la
medida en que las rentas contractuales puedan percibirse por un término más o
menos prolongado, el termino de 8 años parece racional, tal y como lo señala el
artículo 15 de la Ley 179 de 1994, es lógico, que las mismas hagan parte de
ingresos Corrientes de la Nación y que en esa medida los entes territoriales
participen en su distribución, lo que no es razonado, agrega, es que es que
estos entes participen de éstas independiente de la estabilidad en su
percepción, pues si para un año existe y para el otro ya no, correspondería a
la Nación asumir dicho déficit para garantizar que éstos reciban la porción que
a ellos les corresponde en los términos del artículo 357 Constitucional, tal y
como fue modificado por el Acto Legislativo No 1 de 2001.
Por las anteriores, razones, el Ministerio Público
solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad de la eliminación de las
rentas contractuales del sistema presupuestal vigente y revisar el criterio que
sobre el particular se expuso en la Sentencia C-243 de 1995, dado que este
precedente no puede ser tenido en cuenta para resolver el presente caso.
V.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.      Consideraciones preliminares
1.1.   Cargo por violación del artículo 3º de la Ley
179 de 1994
Considera el señor Procurador General de la Nación en
su concepto, que el artículo 3º de la Ley 179 de 1994 fue modificado por el
artículo 1º de la Ley 225 de 1995 y no estaría produciendo efectos jurídicos en
la actualidad, lo cual impediría que la Corte se pronuncie sobre el mismo. No
obstante que, en principio, tal apreciación es correcta, para adoptar una
determinación en torno a la competencia de la Corte es necesario analizar más
detenidamente la estructura de la demanda.
El artículo 1º de la Ley 225 de 1995 modifica el
artículo 7º de la Ley 38 de 1989 el cual a su vez, había sido modificado por el
artículo 3º de la Ley 179 de 1994.
El actor podría haber optado por demandar directamente
el artículo 7º de la Ley 38 de 1989, compilado en el artículo 11 del Decreto
111 de 1996, pero prefirió demandar conjuntamente los artículos 3º de la Ley
179 de 1994 y 1º de la Ley 225 de 1995. Y esa opción tiene consecuencias desde
la perspectiva del control de constitucionalidad.
De prosperar la acción, si lo demandado fuese el
artículo 7º de la Ley 38 de 1989, el mismo sería excluido de manera definitiva
del ordenamiento, sin que en principio sus previsiones normativas fuesen
sustituidas por otras. En cambio si se demanda la ley que subrogó ese artículo,
el efecto de la inexequibilidad es, también en principio, el de excluir del
ordenamiento el contenido de la modificación, dejando a salvo la norma modificada.
Cuando quiera que el actor considere que tal norma igualmente es
inconstitucional, se vería forzado a demandarla también, para evitar que el
pronunciamiento de la Corte sea inocuo. En este caso no se acudió a demandar el
artículo 7º de la Ley 38 porque la pretensión parece ser la de que, excluidas
las modificaciones introducidas por las leyes 179 de 1994 y 225 de 1995,
recupere su vigencia el texto original de la Ley 38, que es del siguiente
tenor:
Artículo 7° El Presupuesto General de la
Nación se compone de las siguientes partes:
a) El Presupuesto de Rentas. Contendrá la
estimación de los ingresos corrientes que se espera recaudar durante el año
fiscal, los recursos de capital, y los ingresos de los Establecimientos
Públicos.
b) El Presupuesto de Gastos o Ley de
Apropiaciones. Incluirá las apropiaciones para las Ramas Legislativa,
Ejecutiva, Jurisdiccional, el Ministerio Público, la Contraloría General de la
República, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los Establecimientos
Públicos Nacionales, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de
la deuda y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que
indiquen los reglamentos.
c) Disposiciones generales. Corresponde a
las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General
de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se
expidan.
Parágrafo. En armonía con la Constitución
Política, la expresión "Presupuesto de Rentas" comprende el
Presupuesto de Rentas y el Presupuesto de los Recursos de Capital de que trata
el presente Estatuto.
Se tiene, entonces que, si se declara la
inexequibilidad de la ley reformada, desaparece el sustrato material de todas
las reformas que hayan obrado sobre la misma y por consiguiente la
inexequibilidad las comprende a todas, al paso que si se declara la
inexequibilidad de una de tales modificaciones, la última, se excluye del
ordenamiento el contenido modificatorio, con lo cual recobra su vigencia la
norma anterior.
Así, si bien en la actualidad el artículo 3º de la Ley
179 de 1994 no está produciendo efectos, porque fue subrogado por el artículo
1º de la Ley 225 de 1995, encuentra la Corte que sería susceptible de
producirlos, en el evento en que fuese declarada la inexequibilidad de esta
última disposición, razón por la cual, en tal caso, cabría que la Corte se
pronuncie sobre su constitucionalidad.
Idéntica consideración cabe respecto del artículo 67
de la Ley 179 de 1994, puesto que, independientemente de su contenido normativo
y por virtud de lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 225 de 1995, no existe
en la Ley Orgánica de Presupuesto referencia alguna a las rentas contractuales,
razón por la cual el pronunciamiento de la Corte sobre esta disposición sólo
sería relevante en el evento de prosperar la demanda contra el artículo 1º de
la Ley 225 de 1995.
1.2.   En
la corrección de la demanda, el actor, sin expresar que adiciona la demanda,
relaciona entre las disposiciones acusadas el artículo 11 del Decreto 111 de
1996, que corresponde al texto compilado de las normas inicialmente acusadas.
Tal como ha sido sostenido por esta Corporación, no obstante que el Decreto 111
de 1996, en cuanto que decreto de compilación de normas, es un decreto
ejecutivo, el conocimiento de las normas materialmente legales que lo integran
corresponde a la Corte Constitucional. Por consiguiente, de prosperar la
demanda contra los artículos acusados, la Corte examinaría si procede integrar
la unidad normativa o hay necesidad de precisar los alcances de su fallo en
función del Decreto de compilación.[1]
1.3. Cargo por violación de las disposiciones
relativas a las leyes orgánicas.
El actor expresa, como cargo de forma, que se han
violado las normas constitucionales relativas a las leyes orgánicas, en la
medida en que las disposiciones acusadas tienen el carácter de leyes
ordinarias, pero se orientan a modificar una ley orgánica.
Debe la Corte precisar, en primer lugar,
que el cargo según el cual una materia propia de ley orgánica se reguló
mediante ley ordinaria, no es de forma sino de fondo, en cuanto que afecta la
competencia del Congreso. La Corte, en Sentencia C-894 de 1999 expresó que “...
resulta relevante recordar que, según reiterada jurisprudencia, la vulneración
de la reserva de ley orgánica no constituye un vicio de forma de aquellos que
caducan, según el artículo 242-3 de la Carta, al año de haber sido publicada la
correspondiente ley. Por el contrario, este tipo de vicios se originan en una
transgresión de las normas constitucionales sobre competencia de los distintos
órganos del Estado y, en esa medida, adquieren el carácter de falta material o
sustantiva.[2]
En consecuencia, no es procedente, en casos como el que analiza la Corte,
entrar a definir si ya ha transcurrido el término establecido por el artículo
242-3 de la Carta, por cuanto, se repite, las faltas materiales por violación
de la competencia no caducan.”
Así, se tiene que si se tratase, como lo señala el
actor, de un cargo por vicios de forma, la acción por este concepto, a tenor de
lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución, ya habría
caducado porque las normas demandadas se expidieron en los años 1994 y 1995.
En cuanto hace a la formulación del cargo, el actor se
limita a señalar que “... las leyes demandadas no son ‘orgánicas’ ambas y, sin
embargo, han desconocido la clasificación de los ingresos que hizo el Estatuto
Orgánico de Presupuesto, Ley 38 de 1989, hoy Decreto 111 de 1995 (sic). Agrega
que “... ley ordinaria no mata ley orgánica” y que “[a]l desconocer una ley
orgánica, la ley ordinaria deviene inconstitucional por violación directa de
los artículos 151 y 352 de la preceptiva superior”
Sin embargo se tiene que tanto la Ley 179 de 1994,
como la Ley 225 de 1995, de manera expresa, se orientaron a modificar la ley
orgánica de presupuesto[3],
y como lo manifestó la Corte a propósito de la Ley 179 de 1994, del propio
encabezado o título de la ley se desprende su carácter orgánico.[4]
Lo anterior haría necesario que el actor precisase las
razones por las cuales las normas, pese a lo que expresa su encabezado, no
tienen el carácter de orgánicas.
Y dicha argumentación, además, debía orientarse a
establecer que no se tramitaron con tal carácter, no simplemente a acreditar la
existencia de un determinado vicio de procedimiento en el tramite de la ley,
para lo cual, como se ha puntualizado, ya habría expirado el término de
caducidad de la acción previsto en la Constitución para los vicios de forma.
Como el actor no aporta argumento distinto que aquel
según el cual “ley ordinaria no mata ley orgánica”, existe, en este acápite,
ineptitud sustancial de la demanda y la Corte no hará un pronunciamiento de
fondo sobre este particular.
1.4. Acto Legislativo No. 1 de 2001
El Acto Legislativo No. 1 de 2001 modificó el sistema
de participación de las entidades territoriales en los recursos de la Nación,
el cual, en principio, ya no se sujeta a un porcentaje de los ingresos
corrientes de la Nación.
El Constituyente tomó como punto de partida del
Sistema General de Participaciones una suma fija, que correspondía al cálculo
de las transferencias y participaciones que conforme al régimen orgánico
vigente para entonces correspondían a los departamentos, distritos  y
municipios, régimen que, por consiguiente puede tenerse como avalado por el
propio constituyente.
En
efecto, dispuso, el parágrafo transitorio 1 del mencionado Acto Legislativo que
“[e]l Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y
Municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación
transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto
legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en
los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al
situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de
diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos.”
A su vez, en el inciso primero de la citada norma se
dispone que: “El monto del Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje
igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos
Corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la
correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.”
De este modo, la cuantía de las participaciones está
determinada por una base inicial definida por la propia Constitución y que se
reajustará anualmente en función de la variación porcentual de los ingresos
corrientes de la Nación. El constituyente, sin embargo, previó una fase de
transición, en la que el reajuste se hace con referencia a  la inflación y
dispuso, además, que “[a]l finalizar el período de transición, el porcentaje de
los ingresos corrientes de la Nación destinados para el Sistema General de
Participación será como mínimo el porcentaje que constitucionalmente se
transfiera en el año 2001.”
Así, no obstante que conforme al nuevo sistema las
participaciones no se expresan ya como un porcentaje de los ingresos corrientes
de la Nación, lo cierto es que ese concepto continúa siendo un referente para
determinar, vencido el periodo de transición, tanto los reajustes anuales en el
valor de las participaciones, como los niveles mínimos que ellas pueden tener,
razón por la cual tiene relevancia constitucional el pronunciamiento en torno a
las normas que en criterio del actor desconocen el núcleo esencial del concepto
“ingresos corrientes de la Nación”.
2. Problema jurídico
En los anteriores términos, corresponde a la Corte
determinar si las disposiciones demandadas, al cambiar la clasificación de las
rentas que hacen parte del presupuesto nacional, introducen una modificación en
el concepto de ingresos corrientes de la Nación que resulta contraria a la
Constitución, en particular a las normas que disponen la participación de las
entidades territoriales en los ingresos de la Nación, y más específicamente al
artículo 358 conforme al cual para esos efectos, “... entiéndese por ingresos
corrientes los constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios con
excepción de los recursos de capital.”
Concretamente debe establecerse si las disposiciones
demandadas excluyen de ese concepto a las contribuciones parafiscales, a las
rentas contractuales, a los ingresos de los establecimientos públicos y a los
ingresos de los fondos especiales y si, dado el caso, tal exclusión es
contraria a la Constitución.
De manera consecuencial se verían afectadas también,
en la medida en que de las disposiciones demandadas se derive un menor volumen
de transferencias o participaciones, una afectación de las normas que
garantizan la salud y la educación (arts. 49 y 67), la autonomía de las
entidades territoriales (arts. 1 y 287), la propiedad privada de estas
entidades (arts 58 y 362) y “... la legalidad igualdad y debido proceso de las
entidades territoriales” (arts 6, 13 y 29).
Para el pronunciamiento se impone establecer si el
concepto de ingresos corrientes de la Nación incorporado a la Constitución en
1991, corresponde necesariamente a la significación que en el momento de entrar
a regir la Constitución tenía esa expresión en la ley orgánica de presupuesto,
o si, por el contrario, puede la ley orgánica determinar el alcance de la
expresión, modificando la clasificación que existía en 1991, que era la
contenida en la Ley 38 de 1989. Al respecto el actor manifiesta que en 1991 el
tema quedó sometido a una rigidez constitucional, al punto que la Constitución
de 1991 opera como una foto: lo que en ese momento fuese ingresos corrientes de
la Nación queda definitivamente afectado a las transferencias a las entidades territoriales
para la atención del gasto social (salvo reforma constitucional), sin que pueda
entonces el legislador violar esa especial afectación.
También habría necesidad de establecer, si la propia
Constitución de 1991 reformó la clasificación presupuestal de los ingresos de
la Nación, de manera que éstos sólo puedan clasificarse en Ingresos Corrientes,
tributarios y no tributarios, y Recursos de Capital, sin que quepa distinguir
otros conceptos, como los ingresos de los establecimientos públicos, las rentas
parafiscales o los fondos especiales.
3. Análisis de los cargos
Antes de adentrarse en el análisis de los problemas
constitucionales que se derivan de la demanda presentada por actor, considera
del caso la Corte referirse de manera general, por un lado, al concepto de
Presupuesto General de la  Nación, en particular a su estructura y a la
clasificación de los recursos que lo conforman, y, por otro, al sistema General
de Participaciones de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación.
De manera preliminar, sin embargo, observa la Corte
que la propia Constitución de 1991 introdujo importantes modificaciones en el
régimen de las finanzas públicas, de las que se desprendía la necesidad de
ajustar los contenidos de la ley orgánica de presupuesto vigente para entonces.
Sin perjuicio del análisis pormenorizado que adelantará la Corte más adelante,
puede advertirse que, prima facie, no es de recibo el símil fotográfico
planteado por el actor, puesto que, como ha sido señalado por esta Corporación
en diversas oportunidades, corresponde a la Ley Orgánica de Presupuesto,
adecuar, con un relativo margen de amplitud, las instituciones presupuestales a
los nuevos desarrollos que sobre la materia se introdujeron en la Constitución.
Así, por ejemplo, en el concepto “fondos especiales”,
que hacía parte de los ingresos corrientes no tributarios conforme a la Ley 38
de 1989, en la Ley 46 de 1990, correspondiente al Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 1991, estaban comprendidos los que
corresponden a las contribuciones parafiscales que, sin embargo, están
previstas hoy de manera autónoma en la Constitución. Se trata de unos recursos
de afectación legal, para los cuales, en muchos casos, la propia ley ha
previsto esquemas de distribución regional, sin que resultase posible, en su
momento, que con base en las previsiones de una ley anterior a la Constitución
se alterase esa afectación legal con base constitucional, para disponer que, de
manera general, parte de esos recursos, que podría llegar hasta porcentajes tan
significativos como los que se derivaban del régimen previsto inicialmente en
la Carta del 91, se destinase a fines distintos y para atender necesidades de
sectores diferentes de aquellos gravados con la contribución.
En otro caso ilustrativo, también estaban
contempladas, de manera general, como ingresos corrientes de la Nación, las
“rentas contractuales” que para la vigencia presupuestal de 1991, conforme a la
Ley 46 de 1990, comprendían  los contratos de concesión y de asociación de
hidrocarburos, cuyos recursos, sin embargo, tienen su propio régimen
constitucional de distribución.
Se imponía, entonces, para los eventos anteriores y
para otros similares, que el legislador regulase, sistematizase y adecuase el
concepto de ingresos corrientes de la Nación a las nuevas realidades
constitucionales.
De este modo, la argumentación del actor según la cual
en 1991, con la entrada en vigencia de la Constitución, se produjo un efecto
fotográfico que dotaba de rigidez constitucional a las definiciones contenidas
en la Ley 38 de 1989, no resulta acorde con los desarrollos legislativos que la
propia Constitución hizo imperativos.
Corresponde, entonces, a la Corte, examinar si la
manera como las leyes demandadas hicieron esa adecuación resulta acorde con la
Constitución. Para el efecto se hará un análisis en torno al concepto y a la
estructura del Presupuesto General de la Nación, en especial  en cuanto hace a
los ingresos corrientes de la Nación y a las rentas de destinación específica,
así como al sistema que define la participación de las entidades territoriales
en los ingresos de la Nación, para examinar, después, cada uno de los conceptos
cuya individualización frente a los ingresos corrientes de la Nación cuestiona
el actor.
3.1. El Presupuesto General de la Nación
El presupuesto público ha sido definido
como “... un estimativo de los ingresos fiscales y una autorización de los
gastos públicos que, normalmente cada año, efectúa el órgano de representación
popular en ejercicio del control político que en materia fiscal le
corresponde.”[5]
Aparte de su significación desde el punto de vista político, como expresión del
principio de legalidad de los ingresos y de los gastos, el presupuesto se ha
convertido en un poderoso instrumento de manejo macroeconómico, en la medida en
que, como lo ha expresado esta Corporación, “… está dirigido a hacer
compatibles en el corto plazo la política fiscal con las políticas monetaria,
cambiaria y crediticia y servir de medida realista de los gastos del gobierno
que inciden en la inflación, en la necesidad de contraer o liberar el
circulante, en la tasa de cambio y en los intereses. Además, el tamaño del
presupuesto está relacionado con el déficit fiscal y el endeudamiento externo
del sector nacional.”[6]
En el mismo sentido, en la Sentencia C-685 de 1996, M.P. Alejandro Martínez
Caballero, la Corte señaló que el presupuesto general de la Nación es “... un
mecanismo de racionalización de la actividad estatal, en tanto y en cuanto
cumple funciones redistributivas de política económica, planificación y
desarrollo; es también un instrumento de gobierno y de control en las
sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y
una natural consecuencia del sometimiento del Gobierno a la ley, por lo cual,
en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los
dineros del erario público, lo cual justifica la fuerza jurídica restrictiva
del presupuesto en materia de gastos, ya que las apropiaciones efectuadas por
el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas
de la posibilidad de gasto gubernamental.”
Dada su trascendencia, el régimen
presupuestal tiene base constitucional y así, los artículos 345 y siguientes
del Estatuto Superior regulan varios aspectos atinentes a su elaboración,
presentación, aprobación, ejecución, etc., al paso que en el artículo 352 se
dispuso que además de lo previsto sobre la materia por la propia Constitución,
corresponde a la Ley Orgánica del Presupuesto regular lo correspondiente a la
programación, aprobación, modificación y ejecución de los Presupuestos de la
Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo.
De conformidad con lo dispuesto en la
Constitución y en la ley orgánica del presupuesto (hoy compilada en el Decreto
111 de 1996), el Presupuesto General de la Nación se compone de tres partes: el
presupuesto de rentas, el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones y las
disposiciones generales, tal como se detalla a continuación:
.-       El presupuesto de rentas contiene
la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones
parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del
presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los
ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. (Artículo 11,
Decreto 111 de 1996, literal a)
.-       El
presupuesto de gastos o ley de apropiaciones incluye las apropiaciones para las
distintas ramas del poder público, órganos de control, Ministerios,
Departamentos Administrativos, establecimientos públicos, etc, distinguiendo
entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de
inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos.
(Artículo 11, Decreto 111 de 1996, literal b)
.-       Las
disposiciones generales son las normas tendientes a asegurar la correcta
ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales solamente rigen
durante el año fiscal para el cual se expiden. (Artículo 11, Decreto 111 de
1996, literal c)
En esa estructura es preciso distinguir, por una parte,
las entidades que hacen parte del presupuesto general de la Nación y, por otra,
la clasificación de los recursos y de los gastos.
3.1.1. Entidades que hacen parte del presupuesto
general de la Nación
De acuerdo con el artículo 3º  del Decreto 111 de
1996, el presupuesto general de la Nación, está compuesto por (i) los
presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y, (ii) por el
presupuesto nacional, el cual, a su vez, comprende las ramas legislativa y
judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la
organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción
de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del
Estado y las sociedades de economía mixta.
3.1.2. Clasificación de los recursos y de
los gastos
En el Presupuesto de Rentas es posible distinguir, por
un lado, los ingresos del Presupuesto Nacional, y, por otro, los ingresos de
los establecimientos públicos.
En cuanto hace a los ingresos del Presupuesto
Nacional, éstos comprenden los ingresos de la Nación, las rentas parafiscales
cuando sean administradas por una entidad que haga parte del Presupuesto y los
Fondos especiales. Los ingresos de la Nación, por su parte, se subdividen en ingresos
corrientes, tributarios (impuestos directos e indirectos) y no tributarios
(tasas y multas) y recursos de capital, de los que hacen parte los recursos del
balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un
año de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los
rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la
monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en
moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los
establecimientos públicos del orden nacional y de las empresas industriales y
comerciales del Estado del orden nacional, y de las sociedades de economía
mixta con el régimen de aquéllas, sin perjuicio de la autonomía que la
Constitución y la ley les otorga, y las utilidades del Banco de la República,
descontadas las reservas de estabilización cambiaria y monetaria. (Art .31
Decreto 111 de 1996)
En los ingresos de los establecimientos públicos se
incluyen, de manera discriminada, los ingresos de los distintos
establecimientos públicos del orden nacional, relacionando únicamente las
rentas propias de estos establecimientos, distinguiéndolas entre recursos
ordinarios y rentas de capital, pero sin incluir las transferencias del
presupuesto nacional.
Por su lado, el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones incluye las
apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General
de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo,
la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado
Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los
departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía
Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda
pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que
indiquen los reglamentos. En el presupuesto de gastos, para los
establecimientos públicos se relacionan tanto los que se hacen con cargo a los
recursos propios, como los que se hacen con cargo a las transferencias de la
Nación y que en el acápite pertinente se relacionaron como ingresos de la
Nación.
En el cuadro No. 1 es posible apreciar una síntesis de
la estructura del Presupuesto de Rentas, tal como se desprende de la Ley
Orgánica de Presupuesto, de la manera como fue compilada en el Decreto 111 de
1996. Tal estructura es, precisamente, el
Cuadro No. 1
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN
Presupuesto de Rentas
ESTRUCTURA
Decreto 111 de 1996
I. Ingresos del Presupuesto Nacional
1.      Ingresos de la Nación
1.1.   Ingresos corrientes
1.1.1.Tributarios
.- Impuestos directos
.- Impuestos indirectos
1.1.2.No tributarios
.- Tasas
.- Multas
1.2.   Recursos de Capital
2. Rentas parafiscales, cuando sean administradas
por entidades que hagan parte
del presupuesto de la Nación.
3.      Fondos especiales
II. Ingresos de los establecimientos públicos
objeto de la demanda que se ha
presentado contra algunos artículos de las leyes 179 de 1994 y 225 de 1995, en
cuanto que comporta alteraciones en la clasificación de los ingresos corrientes
de la Nación, frente a la que existía en 1991, que no resultarían compatibles
con el nuevo ordenamiento constitucional.
3.1.3 En ese orden de ideas, es preciso identificar en esa estructura
presupuestal los cambios que se han producido en relación con el régimen
vigente en 1991 y que puedan tener incidencia en el concepto de ingresos
corrientes de la Nación, para después, en un acápite posterior, establecer si
tales cambios resultan acordes con la Constitución.
En primer lugar, de acuerdo con la Ley 38 de 1989,
entre los ingresos corrientes no tributarios de la Nación figuraban las tasas,
las multas, las rentas contractuales y las transferencias del sector
descentralizado a la Nación (art. 20 Ley 38 de 1989). En el esquema actualmente
vigente, los ingresos no tributarios están constituidos, únicamente, por las
tasas y las multas; se eliminó el concepto de rentas contractuales como
clasificación de los recursos del presupuesto y esa clasificación se adicionó,
por fuera de los ingresos corrientes de la Nación, con los conceptos de rentas
parafiscales y fondos especiales.
En los recursos de Capital, en el esquema vigente se
incluyó el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden
nacional y de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden
nacional, y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas, que
en la Ley 38 estaba clasificado como ingresos corrientes de la Nación. Del
mismo modo, en el artículo 31 del Decreto 111 de 1996 se dispone que las rentas
e ingresos ocasionales deberán incluirse como tales dentro de los
correspondientes grupos y subgrupos de que trata ese artículo, que corresponde
a los ingresos de capital, al paso que en la Ley 38 de 1989, tal disposición
estaba prevista en relación con los ingresos corrientes.
Finalmente, en el artículo 15 de la Ley 179 de 1994,
compilado como artículo 22 del Decreto 111 de 1996, se introdujo una previsión
que no existía en el régimen de la Ley 38 de 1989, orientada a permitir que
cuando por circunstancias extraordinarias la Nación perciba rentas que puedan
causar un desequilibrio macroeconómico, el Gobierno Nacional pueda apropiar en
la respectiva vigencia fiscal solo aquellas que garanticen la normal evolución
de la economía. Para el efecto se dispuso que los excedentes se utilizarían
para constituir y capitalizar un fondo de recursos del superávit de la Nación.
Dispuso la misma norma que el capital del fondo y sus
rendimientos debían invertirse en activos externos, o de tal forma que no
afecten la base monetaria y que el gobierno podría transferir los recursos del
fondo al presupuesto general de la Nación de tal manera que éste se agote al
ritmo de absorción de la economía, en un período que no podrá ser inferior a
ocho años desde el momento que se utilicen por primera vez estos recursos. Tal
transferencia, dispuso la norma, se incorporará como ingresos corrientes de la
Nación.
3.4. El ámbito de la ley orgánica del presupuesto
A partir de las consideraciones que se acaban de
hacer, un primer punto que debe dilucidar la Corte es si, de manera general, la
clasificación de los recursos que hacen parte del presupuesto General de la Nación
es materia propia de la ley orgánica del presupuesto, o si, por el contrario,
sobre el particular, y específicamente en aquello que afecte el contenido del
concepto de “ingresos corrientes de la Nación”, existe la rigidez
constitucional pregonada por el actor.
En nuestro ordenamiento constitucional, las
leyes orgánicas son estatutos que reglamentan plenamente determinados asuntos
expresamente previstos por la Constitución (Art. 151), y cuya normatividad
condiciona la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la
materia de que tratan. Para la aprobación de estas leyes se requiere la mayoría
absoluta de los votos de una y otra Cámara.
De acuerdo con el artículo 352 de la
Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la
programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, y a tenor
de lo dispuesto en el artículo 349 Superior, la ley anual de presupuesto se
discutirá y se expedirá con estricta sujeción a las reglas contenidas en la Ley
Orgánica.
Es claro que el conjunto de artículos que regulan
asuntos presupuestales en la Constitución no agota la materia y que la propia
Carta ha delegado en la ley orgánica el desarrollo de los principios generales
en ella contenidos.
De este modo,
puede decirse que, de manera general, es propio de la ley orgánica del
presupuesto, regular, dentro de los parámetros constitucionales, las materias
que se han reseñado en el acápite anterior. Específicamente, esta Corporación
ha puntualizado que la Constitución no establece expresamente cuáles son los
ingresos corrientes y cuáles son las rentas de capital que hacen parte del
Presupuesto General de la Nación y que tal definición se delegó por el
constituyente en el legislador. [7]
Más
concretamente señaló la Corte, en relación con una demanda por violación de los
artículos 356, 357 y 358 de la Carta, que “... es bueno observar que ni antes
del Acto Legislativo 01 de 2001, que modificó los artículos 347, 356 y 357, ni
ahora, bajo la vigencia del mismo (1º de enero de 2002), la Constitución ha
señalado en qué consisten los recursos corrientes y los ingresos de capital.” [8]
Agregó en esa
oportunidad la Corporación:
“Es más, la referencia general de los artículos de la
Constitución que se refieren a los ingresos corrientes y a las rentas o
ingresos de capital son los siguientes :
Aluden a los ingresos corrientes, las
siguientes disposiciones constitucionales, así : el artículo 321, inciso
final, sobre los aportes del departamento y los municipios a las provincias que
se constituyan con municipios o territorios indígenas; el artículo 331,
inciso final, concerniente a la creación de la Corporación Autónoma Regional
del Río Grande de la Magdalena; el actual artículo 356 (Acto
Legislativo 01 de 2001), que trata de los recursos, en general, del Sistema
General de Participaciones; el actual artículo 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001), incisos primer y segundo, sobre la fórmula para
calcular el monto del sistema general de participaciones de los departamentos,
distritos y municipios, y la exclusión de los tributos que se arbitren con
ocasión de la declaración de estados de excepción, para efectos del cálculo
correspondiente; los parágrafos transitorios 1 y 3 del mismo artículo 357;
y, el artículo 358 que debe entenderse que hace referencia al actual
sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y
municipios, de que trata el Acto Legislativo mencionado.
Sobre los ingresos o rentas de capital, la
única mención que la Constitución hace a éstos, se encuentra en el artículo 358
para excluirlos del sistema general de participaciones, que antes correspondía
al denominado situado fiscal.
De este recorrido general, queda una clara conclusión,
en el sentido de que  no existe disposición constitucional que señale
expresamente en qué consisten los conceptos en mención. De allí que quienes
intervinieron en este proceso consideraran que tal facultad se difirió al
legislador orgánico.
La Corte comparte esta interpretación y estima que el
legislador, mediante la expedición de la respectiva ley orgánica de
presupuesto, tiene la facultad de clasificar estos conceptos, con relativa
amplitud, según los parámetros impuestos por la Constitución no sólo en
cuanto a las leyes orgánicas sino respecto de los fines del Estado, como se
verá en el siguiente punto.” [9]
De este modo, conforme a la jurisprudencia de la
Corte, corresponde a la Ley Orgánica de Presupuesto, clasificar de manera
general y con relativa amplitud, dentro de los parámetros constitucionales, los
recursos del Presupuesto General de la Nación. La afirmación de esta
competencia del legislador no obsta, sin embargo, para que en cada caso en
particular pueda estudiarse la constitucionalidad de la manera como la ley
orgánica y, dado el caso, la respectiva ley anual de presupuesto, hayan
realizado esa clasificación.
De ese análisis concreto se ocupará la Corte, en
función de los cargos formulados por el actor, previa una referencia general al
sistema de participaciones de las entidades territoriales en los ingresos de la
Nación, aspecto éste que se encuentra en la base de los problemas
constitucionales que se han planteado en la demanda que ocupa la atención de la
Corte.
3.2. La participación de las entidades territoriales
en los ingresos de la Nación
Tal como de manera reiterada ha sido sostenido por
esta Corporación[10],
la Constitución de 1991 introdujo cambios fundamentales en el régimen
territorial, con el propósito de avanzar en el proceso de descentralización y
sentar las bases de un sistema que permita niveles crecientes de autonomía de
las entidades territoriales.
La Corte, en la Sentencia C-478 de 1992, al
hacer un recuento de los motivos que llevaron al constituyente de 1991 a
introducir el concepto de autonomía, destacó entre ellos “... la percepción
ampliamente compartida, de un exceso de concentración en casi todos los
aspectos de la vida nacional. Concentración del  poder económico en la Nación,
en el centro del país, en ciertas capas de la población, en ciertos
conglomerados. Hacinamiento de la población en cuatro ciudades, con la
consecuente demanda de servicios y el descuido correlativo de la provincia.
Centralización de las decisiones políticas en la capital, en el Presidente, en
los organismos descentralizados por servicios que constituyen las
ramificaciones del Gobierno Nacional en todas las regiones.”
Puso de presente entonces la Corte que, en
su artículo 1º, la Constitución contempla la autonomía de las entidades
territoriales “... como una característica de la república unitaria
descentralizada que es Colombia.”, y que en el nuevo esquema constitucional se
destaca la validez del proceso de descentralización que ha estado en marcha
desde hace varios años y que se espera intensificar como paso para afianzar la
autonomía de las entidades territoriales.
Ese proceso requería de una profunda
revisión de la distribución de las competencias entre los distintos niveles
territoriales, con la perspectiva de trasladar a los niveles regional y local
mayores responsabilidades, lo cual, a su vez, exigía el traslado de los
recursos necesarios para que pudiesen asumirlas.
A este efecto, es necesario tener en cuenta
que no obstante que dentro de la estructura de las finanzas públicas,
determinados tributos se recaudan a nivel nacional, el traslado de competencias
a las entidades territoriales, exige que se diseñe un esquema de transferencias
que haga congruentes las responsabilidades y los recursos disponibles para
atenderlas en cada nivel. Ese sistema unificado de recolección de recursos,
centralización de los mismos y reparto entre las entidades territoriales, ha
dicho la Corte, estaría orientado a: “a) obtener los recursos necesarios para
la prestación de los servicios a cargo de la Nación así como la realización básica
de las tareas que a ella sola se encomiendan (seguridad territorial, relaciones
exteriores, manejo unificado de la economía, etc) y b) proveer a las entidades
territoriales los fondos que les permitan prestar los servicios básicos a las
comunidades (agua, alcantarillado, teléfonos, electricidad, salud, educación)
y, además, hacer efectiva su autonomía.”[11]
Tal como se expresó en la citada Sentencia
C-478 de 1992, “[e]n la Asamblea Nacional Constituyente hubo consenso sobre la
relación directa entre los recursos que se le trasladarían a las entidades
territoriales y la posibilidad de la autonomía. Se entendió que para la gran
mayoría de los municipios del país, la financiación por vía de las
transferencias era la solución. Esto, porque enarbolar la soberanía fiscal era
una burla a los municipios y departamentos, que habían quedado con los
impuestos menos dinámicos y con mayor cúmulo de responsabilidades. Además, la
soberanía fiscal equivaldría a anarquizar la política fiscal del país. Se
imponía aumentar el flujo de fondos a los Municipios y Departamentos, elevando
a rango constitucional la titularidad de los recursos tributarios Municipales y
Departamentales existentes antes de la reforma. La Asamblea Nacional
Constituyente comprendió que la única solución práctica residía en un
reforzamiento de los canales tradicionalmente utilizados, al lado de la
introducción de nuevos mecanismos de financiación. Los entes territoriales, en
esta materia, seguirán vinculados y en cierto grado dependientes del apoyo
financiero Nacional.”
En el sistema aprobado en 1991, los
artículos 356 y 357 perfeccionaron el mecanismo de las transferencias a los
entes descentralizados previsto en el artículo 182 y de la Constitución
anterior. En las nuevas disposiciones, tanto el situado fiscal, es decir, las
transferencias que la Nación hace a los Departamentos para que éstos
directamente o a través de sus municipios, provean los servicios de educación y
salud, como la participación de los municipios en los ingresos de la Nación, se
vinculó al concepto de ingresos corrientes de la Nación, que de acuerdo con el
artículo 358 Superior comprende los ingresos tributarios y los no tributarios,
excluidos los recursos de capital.
En la Asamblea Nacional Constituyente la
sustitución del concepto de “ingresos ordinarios” por el de “ingresos
corrientes” como base para determinar el volumen de las transferencias
(inicialmente aplicable sólo al situado fiscal, independientemente de la
participación de los municipios que se hacía en relación con el IVA), se
explicó a partir de la consideración de que “[l]os ingresos ordinarios resultan
de restar de los ingresos corrientes las rentas de destinación específica, las
cuales han crecido gradualmente en los últimos años y esta situación ha
implicado una drástica disminución de la base para liquidar el situado, lo que
deteriora a su vez, los ingresos de las entidades territoriales con los cuales
se financian los gastos de salud y educación.” [12]
La reforma, entonces, se orientaba a
conseguir que la base del cálculo de las transferencias fuesen las
disponibilidades efectivas del Gobierno Nacional que para entonces se
determinaban “... restando del ingreso corriente neto el total de las rentas de
destinación específica, que están constituidas por: el situado fiscal, la
cesión del Impuesto a las Ventas, el Impuesto Ad-valorem al consumo a la
gasolina y A.C.P.M., el impuesto CIF a las importaciones, el impuesto del 5% a
las tarifas hoteleras y pasajes aéreos, los fondos de fomento agrícola y la
contribución cafetera, siendo éstas las de mayor peso e importancia en el
conjunto de los ingresos de la nación que tienen distribución y asignación
específicas.”[13]
Al sustituir los ingresos ordinarios por
los ingresos corrientes, y definir éstos como los ingresos tributarios y no
tributarios, excluidos los recursos de capital, se pretendía evitar que
mediante la asignación de destinaciones específicas, crecientes segmentos de
los ingresos corrientes de la Nación fuesen sustraídos de la masa de recursos
susceptible de ser transferidos a las entidades territoriales.
De manera complementaria, para evitar que
se erosionasen las disponibilidades ordinarias de la Nación, en la Constitución
se incorporó la disposición que proscribe las rentas de destinación específica,
salvo las excepciones de origen constitucional.
Adicionalmente, la Constitución creó nuevas
categorías de ingreso, como las contribuciones parafiscales, dentro de las
cuales se clasificaron por el legislador rentas que en el régimen anterior
estaban previstas como ingresos corrientes con destinación específica. Tal es
el caso, por ejemplo, de las contribuciones de fomento agropecuario, o las
contribuciones que reciben las superintendencias de las entidades sometidas a
su vigilancia.
Tal como se ha reseñado, el régimen inicial
de la Constitución de 1991, que había sido modificado por el Acto Legislativo
No. 1 de 1995, fue nuevamente reformado por el Acto Legislativo No. 1 de 2001,
con la consecuencia de que el concepto de ingresos corrientes de la Nación ya
no es la base para determinar el volumen de las participaciones de las
entidades territoriales en los ingresos de la Nación.
Por otro lado, dentro del propósito de
brindar mayor soporte financiero a las entidades territoriales, la
Constitución, en sus artículos 360 y 361, reconoce el derecho que éstas tienen
a participar en las regalías y compensaciones que se derivan de la explotación
de recursos naturales no renovables, bien  porque sus respectivos territorios
sean la base de tal explotación, o lugar de transito de los productos
extraídos, o porque, en los demás casos, se ha previsto un esquema para su
participación en los recursos del Fondo Nacional de Regalías.
El anterior contexto constitucional hace imperativo
que la ley precise, en los términos del artículo 358 de la Carta, el contenido
de los ingresos corrientes de la Nación. De la  propia Constitución se deriva
la necesidad de adecuar el concepto, en la medida en que se introdujeron en el
panorama constitucional instituciones como las contribuciones parafiscales,
muchas de las cuales habían sido previstas como ingresos corrientes de la
Nación, en el rubro de los fondos especiales, o se estableció un régimen
especial para las regalías, al paso que al concepto de ingresos corrientes de
la Nación, que tenía un alcance de mera sistematización presupuestal, se la
atribuyó una función como referencia para las transferencias a las entidades
territoriales.
La jurisprudencia de la Corte en esta materia se ha
orientado a señalar que, a partir de los artículos 150, numeral 11, y 345, de
la Carta, es posible concluir que uno de los criterios determinantes para la
clasificación de la rentas es la regularidad o no del ingreso.[14]
Sobre este
particular, en la sentencia C-308 de 1994, se expresó lo siguiente :
“De igual modo, de la propia Carta se
deduce que la clasificación de la renta se elabora atendiendo especialmente la
regularidad del ingreso. Por esa razón, se denominan ingresos corrientes a las
rentas o recursos de que dispone o puede disponer regularmente el Estado para
atender los gastos que demandan la ejecución de sus cometidos, y, a su vez,
tales rentas se subclasifican como ingresos tributarios y no tributarios.
Son, por el contrario, ingresos de capital,
aquéllas rentas que el Estado obtiene eventualmente cuando es necesario
compensar faltantes para asumir gastos en la ejecución de programas y proyectos
que se consideran inaplazables.”
Cabe destacar que el criterio de la
regularidad resulta predicable tanto de la estabilidad en la percepción de los
recursos como de su destinación a una canasta común con cargo a la cual se
atenderán los requerimientos rutinarios del Estado. En este sentido, en la
Sentencia C-423 de 1995, se expresó que  los ingresos corrientes, además de la
regularidad, presentan otras características que sirven para definirlos y
distinguirlos, y se destacaron entre ellas, que su base de cálculo y su
trayectoria histórica permiten predecir el volumen de ingresos públicos con
cierto grado de certidumbre y el hecho de que “... constituyen disponibilidades
normales del Estado, que como tales se destinan a atender actividades
rutinarias.”[15]
De este modo, se tiene que los ingresos corrientes de
la Nación se caracterizan por:
4.
Su titular es la Nación
como persona jurídica. No pertenecen a la Nación en este sentido, no obstante
que se trata de recursos públicos del orden nacional y que hacen parte del
Presupuesto General de la Nación, las rentas de los establecimientos públicos.
5.
La regularidad en su
percepción. Criterio que, aunque admite excepciones, permite excluir de los
ingresos corrientes, aquellos ingresos que se perciben de manera ocasional o
son inciertos.
6.
Se trata de recursos
disponibles de la Nación para la atención de sus gastos ordinarios, con
sujeción al principio de unidad de caja. No puede hablarse de recursos
corrientes cuando los mismos, por virtud de la ley y en armonía con la
Constitución, están afectados a un fin determinado.
A partir de los anteriores criterios, corresponde a la
ley orgánica del presupuesto, con sujeción a la Constitución, y a las leyes
anuales de presupuesto, con estricta sujeción a la ley orgánica, hacer la
clasificación de los distintos ingresos del presupuesto nacional.
Debe precisar la Corte que cuando los artículos 356,
357 y 358 de la Constitución se refieren a los ingresos corrientes de la Nación
por oposición a los recursos de capital, no se agota la totalidad de los
ingresos del presupuesto, materia que se reitera, corresponde definir a la Ley
Orgánica del Presupuesto. Incluso, como lo ha sostenido la Corte y se ha puesto
de presente en esta providencia, los propios conceptos de ingresos corrientes
de la Nación y recursos de capital contenidos en el artículo 358 de la Carta
son indeterminados,  y corresponde a la ley, en cada caso concreto, y de
acuerdo con la naturaleza de los recursos, clasificarlos en uno o en otro
concepto.
Observa la Corte, finalmente, que en cuanto hace a las
rentas de destinación específica, la previsión que sobre la base del cálculo de
las transferencias y participaciones se incorporó en la Constitución en 1991
tenía, como ya se ha dicho, la finalidad de evitar que disponibilidades
efectivas de la Nación se sustrajesen, por virtud de la destinación específica
que se les asignara por la ley, de los recursos susceptibles de ser
transferidos a las entidades territoriales.
Debe advertirse que ese propósito se orientaba a
prevenir la erosión en las transferencias como consecuencia de la afectación
legal de unas rentas que de otra manera se encontrarían comprendidas dentro del
principio de la unidad de caja, como disponibilidades generales de la Nación,
pero que no se pretendió incorporar a la base de los ingresos susceptibles de
ser transferidos los recursos que por su propia naturaleza tienen una
destinación específica, no obstante que en la clasificación pre-constitucional
estaban comprendidos entre los ingresos corrientes de la Nación. Así, por
ejemplo, resulta claro que las contribuciones que deben pagar a las superintendencias
las entidades vigiladas, y que para 1991, en general, estaban clasificadas
dentro de los fondos especiales como ingreso corriente, no tienen tal carácter
a efectos de determinar las efectivas disponibilidades de la Nación para
atender sus gastos ordinarios.
Por otra parte, la Constitución, en su
artículo 359 prohibió en el orden nacional las rentas de destinación
específica, salvo las excepciones que se derivan de la propia Carta, con lo
cual, como lo sostuvo esta Corporación, “... el Constituyente quiso poner coto
a la tendencia desintegrante de la unidad del presupuesto que consistía en
segregar del mismo tantas partidas como necesidades reales o creadas se llegare
a determinar.”[16]
Agregó la Corte que “[e]sta atomización del presupuesto rompía la unidad de
caja, que constituye principio cardinal de la moderna hacienda pública y
debilita al Estado al privarlo de la discrecionalidad necesaria para ubicar el
gasto en los grandes rubros.”[17]
Sobre el alcance de esa prohibición, en la sentencia
C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón se precisó que “ ... la expresión
‘rentas nacionales de destinación específica’, se refiere exclusivamente a
rentas de naturaleza tributaria o impuestos”, posición que fue luego reiterada
en la Sentencia C-546 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, en los
siguientes términos: “En anteriores ocasiones esta Corporación había señalado
que una interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que la
prohibición de las rentas nacionales de destinación específica del artículo 359
se refiere exclusivamente a los ingresos nacionales de carácter tributario o
impuestos nacionales”. Esta interpretación resulta congruente con aquella según
la cual eran esas rentas de destinación específica que afectaban recursos
corrientes las que se pretendió incorporar a la base de cálculo de las
transferencias, dado que no tiene sentido que rentas que por su naturaleza y
desde su origen tienen una destinación específica, como las que se han establecido
para la atención de ciertos servicios, y que por consiguiente no forman parte
de las disponibilidades ordinarias de la Nación, se considerasen como ingresos
corrientes para el solo efecto de incrementar la base de calculo de las
transferencias, con la consecuencia de que la Nación, de sus disponibilidades
ordinarias tendría que hacer una transferencia, por cuenta de unos recursos que
nunca han estado a su disposición.[18]
Hoy por hoy, sin embargo, los ingresos corrientes ya
no son la base para el cálculo de las transferencias y el volumen de la
participación de las entidades territoriales depende de una suma que de manera
inicial fue fijada por el propio constituyente y frente a la cual los ingresos
corrientes servirán, únicamente, vencido el periodo de transición previsto en
el artículo 357 de la Constitución, para determinar la variación porcentual de
las participaciones, año a año, y el valor mínimo que ellas deberán tener al
finalizar ese periodo.
Con los anteriores elementos procede la Corte a
examinar en concreto cada uno de los conceptos que de acuerdo con la demanda
deberían hacer parte de los ingresos corrientes de la Nación.
3.3. Los ingresos de los establecimientos públicos del
orden nacional
Sea lo primero advertir una inconsistencia de la
demanda, por cuanto ya desde la Ley 38 de 1989, esto es, en el régimen
preconstitucional, se había previsto un tratamiento distinto para los ingresos
de los establecimientos públicos, los cuales no se consideraban, ya entonces,
como ingresos corrientes de la Nación.
En efecto, la propia Ley 38 de 1989 señalaba, en sus
artículos 7 y 22 que el Presupuesto de Rentas contendría “... la estimación de
los ingresos corrientes que se espera recaudar durante el año fiscal, los
recursos de capital, y los ingresos de los Establecimientos Públicos.” (art. 7)
y que “[e]n el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital se identificarán y
clasificarán por separado las rentas y recursos de los Establecimientos
Públicos.” (art. 22). Y las leyes anuales de presupuesto, en concordancia con
esas disposiciones, los trataban por separado, distinguiéndolos de los ingresos
de la Nación propiamente tales y, en todo caso, excluyéndolos de los ingresos
corrientes de la Nación. Así, en la Ley 46 de 1990, que contiene el presupuesto
para el año  1991, y que se encontraba vigente para el momento en el que entró
a regir la nueva Constitución, los ingresos de los establecimientos públicos se
trataban de manera separada y la clasificación presupuestal era la siguiente:
1. Por un lado, los Ingresos de la Nación, que comprendían los ingresos
corrientes de la Nación, tributarios y no tributarios, y los recursos de
Capital, y, por otro, 2. Los Ingresos de los Establecimientos Públicos
Nacionales.
Los
establecimientos públicos del orden nacional son una especie de las entidades
descentralizadas que, de acuerdo con el artículo 68 de la Ley 489 de  1998,
están conformadas, además, por  las empresas
industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades
de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas
especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las
empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley
o con su autorización, y cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones
administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de
actividades industriales o comerciales, con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio. Precisa la misma norma que las entidades
descentralizadas, como órganos del Estado, aun cuando gozan de autonomía
administrativa, están sujetas al control político y a la suprema dirección del
órgano de la administración al cual están adscritas.
La
misma ley define a los establecimientos públicos como “... organismos
encargados principalmente de atender funciones administrativas y de prestar
servicios públicos conforme a las reglas del Derecho Público, que reúnen las
siguientes características: a) Personería jurídica, b) Autonomía
administrativa y financiera, y c) Patrimonio independiente, constituido con
bienes o fondos públicos comunes, el producto de impuestos, rentas
contractuales, ingresos propios, tasas o contribuciones de destinación
especial, en los casos autorizados por la Constitución y en las disposiciones
legales pertinentes.” (art. 70)
Es claro, entonces, que los ingresos de los
establecimientos públicos no forman parte de los ingresos corrientes de la
Nación, no sólo porque nunca han estado clasificados en esa categoría, sino,
además, porque pertenecen a una persona jurídica distinta de la Nación, que
cuenta con autonomía administrativa, financiera y patrimonial y cuyos recursos
están destinados a atender las funciones administrativas y los servicios
públicos que les correspondan según la ley. Por esta razón, el cargo según el
cual las disposiciones acusadas son contrarias a la Constitución porque
sustraen del concepto de ingresos corrientes de la Nación las rentas de los
establecimientos públicos no está llamado a prosperar.
El problema, entonces, en los términos en que ha sido
planteado por el actor, se reduce a la clasificación de los ingresos
correspondientes a las contribuciones parafiscales, los fondos especiales y las
rentas contractuales.
3.4. Las contribuciones parafiscales
El concepto de parafiscalidad se
introdujo en nuestro ordenamiento constitucional en 1991. Sobre el particular
cabe referirse al detallado estudio realizado por la Corte en la Sentencia C-040
de 1993[19],
con ocasión de demanda ciudadana que cuestionaba la constitucionalidad de la
cuota de fomento panelero, y en la que se consignaron las características
centrales de las contribuciones parafiscales:
“Como es bien sabido, la categoría de
ingresos parafiscales surge en Francia –a mediados del presente siglo- cuando
el entonces ministro  Robert Schuman  calificó como parafiscales algunos de los
ingresos públicos que, a pesar de ser fruto  de la soberanía fiscal del Estado
contaban con ciertas y determinadas características que los  diferenciaban
claramente de otro tipo de ingresos. Los recursos  parafiscales eran aquellos
cobrados a una parte de la población, destinados específicamente a cubrir
intereses del grupo gravado, que no  engrosaban  el monto  global del
presupuesto nacional.
Posteriormente la teoría de
la hacienda pública ha desarrollado prolíficamente este concepto y aunque las
definiciones no son ciertamente unívocas existe en todas ellas  un denominador
común:  se trata de una técnica de intervención del Estado en la economía,
destinada a extraer ciertos recursos de un sector económico, para ser
invertidos en el propio sector, al margen del presupuesto nacional.  En suma,
una característica esencial de los recursos parafiscales es  su especial
afectación.
La doctrina ha coincidido
también en diferenciar claramente  a las contribuciones parafiscales de
categorías clásicas tales como: los impuestos y las tasas.
A diferencia de las tasas,
las contribuciones parafiscales son obligatorias y no confieren al ciudadano el
derecho a exigir del Estado  la prestación de un servicio o la transferencia de
un bien.  Se diferencias de este tipo de gravámenes, tanto  en materia de
sujeto pasivo del tributo, cuanto que tienen  una especial afectación y no se
destinan  a las arcas  generales del tesoro público.
La doctrina suele señalar que
las contribuciones parafiscales se encuentran a medio camino entre las tasas  y
los impuestos, dado que  de una parte son fruto de la soberanía fiscal del
Estado, son obligatorias, no guardan relación directa ni inmediata con el
beneficio otorgado al contribuyente.  Pero, de otro lado, se cobran sólo a un
gremio o colectividad específica y se destinan a cubrir las necesidades o
intereses de dicho  gremio o comunidad.”
Esas
características habían sido puestas de presente en la Asamblea Nacional
Constituyente por Alfonso Palacio Rudas, que fue quien impulsó la incorporación
de las contribuciones parafiscales en la Constitución.
La
jurisprudencia constitucional ha venido decantando el concepto de contribución
parafiscal, para señalar que se trata de unos recursos de naturaleza pública,
en cuanto que se originan en la capacidad impositiva del Estado, pero que no
ingresan al Tesoro Público, en la medida en que corresponden a un gravamen que
recae exclusivamente sobre un sector de la economía y cuyo producto está
destinado a ser invertido exclusivamente en beneficio del mismo sector.
En la Sentencia C-040 de 1993 se recoge la que, a
juicio de Palacio Rudas en su informe a la Asamblea Constituyente, es la
definición que mejor refleja las características de las contribuciones
parafiscales, que es la propuesta por el profesor J.E. Merigot, así:
“La parafiscalidad es una técnica, en régimen estatal
de intervencionismo económico y social, tendiente a poner en marcha y hacerlos
viables, una serie de recursos de afectación  (destinación especial), fuera del
presupuesto,  exigidos con autoridad, por cuenta de órganos de la economía
dirigida, de organización profesional o de provisión social y que se destinan a
defender y estimular los intereses de tales entidades.  Los recaudos pueden
verificarse directamente por las entidades beneficiadas o por las administraciones
fiscales”.
Como
nota no esencial de este tipo de contribuciones está el hecho de que pueden ser
recaudadas y administradas tanto por entes públicos como privados, pero
respetando siempre su carácter de recursos de especial afectación.
El Estatuto Orgánico del Presupuesto, en su artículo
29  señala lo que debe entenderse por tales gravámenes:
“Artículo 29. Son contribuciones
parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley,
que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan
para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de
estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea
y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos
y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.
Las contribuciones parafiscales
administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la
Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de
su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será
efectuado por los órganos encargados de su administración”.
La
Corte, en la Sentencia C-1067 de 2002 precisó que “[l]as contribuciones
parafiscales, por su parte, tienen carácter obligatorio, afectan sólo a un
grupo determinado de personas cuyos intereses son comunes y sus necesidades se
satisfacen con los recursos recaudados, no hacen parte del presupuesto nacional
y tienen una destinación concreta y específica.” Agregó la Corte que “[e]s
importante anotar que cuando tales recursos son administrados por órganos que
forman parte del Presupuesto General de la Nación, se incorporan al mismo pero
únicamente con el objeto de registrar la estimación de su cuantía y en un
capítulo aparte de las rentas fiscales.”
Así mismo, al referirse a las diferencias que existen
entre las contribuciones parafiscales, por un lado, y las tasas y los
impuestos, por el otro, destacó que los recursos generados por aquellas no entran
en las arcas del Estado, ni forman parte del Presupuesto Nacional.[20]
Debe tenerse en cuenta que la constitucionalización
del concepto se orientó, precisamente, a garantizar la especial afectación de
esos recursos, mediante su separación contable y administrativa respecto de los
recursos ordinarios de la Nación, de tal manera que no hiciesen parte de las
disponibilidades efectivas de ésta, ni estuviesen sujetos al régimen
presupuestal ordinario.
A partir de las anteriores consideraciones, la Corte,
de manera expresa, ha señalado que las contribuciones parafiscales no son
ingresos corrientes de la Nación.[21]
Finalmente, debe anotarse que no obstante que algunas
de las rentas que en la actualidad se consideran contribuciones parafiscales,
estaban clasificadas, en el sistema de la Ley 38 de 1989, bajo el rubro de los
ingresos corrientes de la Nación, al haberse introducido el concepto de
parafiscalidad en la Constitución de 1991, se imponía la necesidad de que el
legislador, cuando las contribuciones fuesen administradas por un órgano que
hace parte del Presupuesto General de la Nación, las ubicase en un concepto
separado, en atención a las especiales características que tales ingresos
revisten.
Por
las razones anotadas no prospera el cargo conforme al cual la exclusión de las
contribuciones parafiscales del concepto de ingresos corrientes de la Nación es
contraria a la Constitución.
3.5. Las rentas contractuales
Como consecuencia de las disposiciones acusadas, las
rentas contractuales, que en el régimen de la Ley 38 de 1989, estaban
clasificadas dentro de los ingresos corrientes no tributarios de la Nación,
desaparecieron como una clasificación autónoma de los recursos del presupuesto.
La Corte, en la Sentencia C-423 de 1995, al referirse,
precisamente, a la clasificación de los recursos del presupuesto contenida en
la Ley 179 de 1994 concluyó que de la misma no se desprende que el concepto
“rentas contractuales” haya desaparecido, como configurativo de los ingresos
corrientes no tributarios de la Nación, sino que, deberá la ley, en cada caso y
atendiendo a la naturaleza de los recursos, hacer la clasificación respectiva.
Señaló la Corte que “... serán las características de los bienes objeto de
negociación, entre ellas, la regularidad o eventualidad de su disponibilidad,
las que permitirán definir si se trata de ingresos ordinarios o recursos de
capital.” Y agregó que tal definición no queda librada al arbitrio de la
administración, por cuanto “[l]a no inclusión de recursos que por sus
características, y de acuerdo con la Ley Orgánica de Presupuesto, constituían
ingresos corrientes, los cuales, dada su condición, debían alimentar el situado
fiscal y las transferencias a los municipios, configura, además de una norma
inconstitucional, la adopción de una medida que está en contravía del proceso
de descentralización que consagra y ordena la Constitución.”
A contrario sensu, cuando las rentas
contractuales tengan carácter extraordinario y eventual, no de un ingreso
regular, o cuando de acuerdo con las demás características propias de su
naturaleza, no puedan catalogarse como ingresos corrientes de la Nación, cabe
que en la respectiva ley anual de presupuesto sean incorporadas como ingresos
de capital.
Considera la Corte que este es el criterio general de
interpretación que se deriva de la Sentencia C-223 de 1995, el cual, a
diferencia de lo expresado por el señor Procurador en su concepto, si resulta
aplicable para la solución de la controversia de constitucionalidad que se ha
planteado en esta oportunidad, sin perjuicio de la valoración que pueda hacerse
-y que hace el señor Procurador- sobre el análisis que en concreto realizó la
Corte para decidir la inexequibilidad de las normas presupuestales que
determinaron incluir  dentro de los recursos de capital del Presupuesto General
de la Nación los ingresos provenientes de los contratos de concesión a
particulares del servicio público de telefonía móvil celular.
En aquella oportunidad, la Corte dispuso que para la
incorporación de los citados ingresos en el presupuesto, a partir de la
vigencia de 1995, habría de darse aplicación al artículo 15 de la Ley 179 de
1994, especialmente en su inciso  tercero en cuanto contempla mecanismos que
permiten que ingresos de carácter extraordinario sean absorbidos, como ingresos
corrientes, en un determinado periodo, que haga compatible su cuantía inusual
con el ritmo de absorción de la economía.
Para estos efectos, es necesario advertir que la
clasificación que debe hacer el legislador, además de por la naturaleza misma
de los recursos, también está condicionada por las definiciones que han sido
adoptadas por la propia Constitución. Tal es el caso las rentas contractuales
asociadas a la explotación de los recursos naturales no renovables, que no
obstante que en un momento estuvieron clasificadas como ingresos corrientes de
la Nación, hoy debe enmarcarse dentro del régimen especial que para las
regalías y compensaciones derivadas de la explotación de los recursos naturales
no renovables contemplan los artículos 360 y 361 de la Constitución.
Por otra parte, el señor Procurador General de la
Nación pone de presente que la mayoría de los contratos de concesión y
explotación de bienes estatales son celebrados por entidades descentralizadas y
que dichos contratos requieren de inversiones previas y del mantenimiento del
equilibrio contractual, lo que en su concepto explicaría la supresión de la
clasificación de las rentas contractuales, y, como contrapartida, la inclusión
de los excedentes financieros de las entidades descentralizadas en el concepto
de recursos de capital (art 13, Ley 179 de 1994). Este último aspecto fue
objeto de consideración parcial en la Sentencia C-892 de 2002, en la que se
declaró la constitucionalidad de la incorporación de los excedentes financieros
de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y las
sociedades de economía mixta en los recursos de capital, con argumentos que,
del mismo modo, resultan aplicables a los establecimientos públicos.
Por consiguiente, no resulta contraria a la
Constitución, la exclusión de las rentas contractuales como un concepto fijo
dentro de la clasificación de los ingresos presupuestales, y el cargo del actor
por este concepto no está llamado a prosperar, en la medida en que para ello
sería necesario que en cada caso concreto, respecto de determinada renta
contractual se establezca su indebida clasificación, en función de las
características propias de los ingresos corrientes de la Nación.
3.6. Los fondos especiales
De acuerdo con la Ley Orgánica de Presupuesto,
“[c]onstituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos
en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los
pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador” (L.
225/95, art. 27).
Tal como fue señalado por la Corte en la
Sentencia C-009 de 2002, “[l]a Ley 225 de 1995, entre otras medidas, ajusta la
clasificación presupuestal de los ingresos e introduce la figura de los fondos
especiales con el fin de caracterizar recursos que no se enmarcaban dentro de
la clasificación de las rentas que operaba en el momento de su aprobación.[22]  Tal propósito del
legislador se plasma en el artículo 1º de la Ley 225 de 1995, el cual introduce
la figura de los fondos especiales en la estructura del presupuesto de rentas y
recursos de capital.[23]”
Puso de presente en esa oportunidad la
Corte, que los fondos especiales, de acuerdo con la clasificación de los
recursos del presupuesto contenida en la ley orgánica, no son contribuciones
parafiscales ni ingresos corrientes, sino que corresponden a una categoría
propia en tal clasificación. Agregó la Corporación que los fondos especiales
constituyen una de las excepciones al principio de unidad de caja, y que su determinación y recaudo se
efectuará de acuerdo con las decisiones que para cada caso adopte el
legislador.
La Corte, en esa Sentencia, declaró la
constitucionalidad de los fondos especiales en cuanto consideró que su
consagración general en la Ley del Presupuesto no resultaba contraria a la
prohibición constitucional de las rentas de destinación específica, porque para
ello fuese así se requeriría que la ley específicamente crease una de tales
rentas, lo cual no es el caso.
Precisó la Corporación, que el cargo por
este concepto debía dirigirse, en cada caso contra la ley que, en la modalidad
de un fondo especial, cree una renta con destinación específica, único evento
en el cual cabría establecer si se contraría el artículo 359 Superior.
En la medida en que, como se
ha precisado en esta providencia, la exclusión de determinada renta del
concepto de ingresos corrientes de la Nación en función de su destinación
específica, solo resulta contraria a la Carta cuando, tal destinación
específica también lo sea, no cabe declarar, en abstracto, la
inconstitucionalidad de las norma que contemplan la posibilidad de los fondos
especiales como clasificación independiente de los ingresos del presupuesto,
sino que se requeriría examinar, en cada caso, las leyes que regulan tales
fondos, para determinar si sus previsiones son compatibles con la Constitución
o no.
Así, resultaría contrario a la Constitución que el
legislador regulase dentro de los fondos especiales, recursos que por su
naturaleza revistan la condición de ingresos corrientes de la Nación, y que, ni
por su origen, ni por sus características, guarden una específica relación de
conexidad con el fin señalado para el respectivo fondo. Pero, por el contrario,
sería válida la clasificación de unos ingresos como pertenecientes a un fondo
especial, cuando los mismos, desde su origen, obedezcan a la necesidad de
atender un servicio determinado, que se financia con cargo a ellos. Pero eso,
se repite, solo puede establecerse en el análisis concreto de cada uno de tales
fondos.
3.7.
Cargos
accesorios
En la medida en que los cargos presentados por el
actor por _erritori de las normas que garantizan la salud y la _erritori (arts.
49 y 67), la autonomía de las _erritori _erritoriales (arts. 1 y 287), la
_erritori privada de estas _erritori (arts. 58 y 362) y “... la legalidad
igualdad y debido proceso de las _erritori _erritoriales” (arts 6, 13 y 29),
tienen _erritor consecuencial y solo tenían sentido si como resultado de la
_erritoria de las _erritoriales demandadas, de manera _erritoriales_al, se
redujese la base de cálculo de las transferencias a las _erritori
_erritoriales, y se ha constatado que ello no es así, encuentra la Corte que
los mismos no resultan procedentes.
3.8. Conclusión
El modelo de República unitaria con descentralización
administrativa y autonomía de sus entidades territoriales que la Constitución
adoptó para Colombia, exige un delicado balance en la distribución tanto de las
competencias como de los recursos destinados a atenderlas.
La Constitución ha diseñado un esquema que se orienta
a conseguir ese equilibrio en la distribución de las competencias y los
recursos y a garantizar unos ciertos niveles de ingresos para las entidades
territoriales. Sin embargo, dentro del marco constitucional, se desenvuelve un
proceso de negociación entre los distintos actores, que se resuelve
democráticamente a través del presupuesto, y que en ocasiones, como ha sido el
caso entre nosotros, acude a la reforma de los parámetros constitucionales,
para adecuar esa necesaria garantía jurídica de la estabilidad y el carácter
creciente de los ingresos de las entidades territoriales, con la naturaleza
dinámica de las finanzas públicas, y la necesidad de que, de acuerdo con las
circunstancias, se mantenga el equilibrio entre los ingresos que la Nación
conserva para si, y los que debe transferir a los entes territoriales.
La Constitución en el año 2001, optó por una nueva
definición política de ese equilibrio, dentro de la cual el concepto de
ingresos corrientes de la nación ya no tiene la misma significación que había
tenido hasta entonces.
No obstante lo anterior, dicho concepto conserva su
dimensión constitucional, y encuentra la Corte que las disposiciones acusadas
no resultan contrarias al mismo.
No cabe, por otra parte, la solicitud elevada por el
demandante y por quien coadyuva la demanda en el sentido de que la Corte
produzca una sentencia interpretativa, por cuanto, con base en los parámetros
generales que se han reasaltado en esta providencia, corresponde a la ley
determinar en cada caso cual es la naturaleza de los distintos ingresos del
Estado, y la Corte sólo podrá pronunciarse en el evento en que las leyes que
así lo hagan sean sometidas a su conocimiento en los términos del artículo 241 de
la Carta.
Observa, finalmente la Corte, que puesto que no
prosperaron los cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 1º de la Ley
225 de 1995, no se presenta el presupuesto que le habría permitido pronunciarse
también sobre los artículos demandados de la Ley 179 de 1994, los cuales no se
encuentran vigentes y no están produciendo efectos, en la medida en que, por
una parte, el artículo 3º fue subrogado por el artículo 1º  de la Ley 225 de
1995, y, por otra, por virtud de lo dispuesto en ese mismo artículo, no existe
en la ley orgánica de presupuesto referencia alguna a las rentas contractuales,
a cuya exclusión de la normatividad orgánica atendía el  artículo 67 demandado.
Por consiguiente, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 1º  de la Ley
225 de 1995, por los cargos analizados en esta providencia, y se inhibirá de
pronunciarse de fondo sobre los apartes demandados del artículo 3º y sobre el
artículo 67 de la Ley 179 de 1994.
VI.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional actuando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E :
Primero.-    Declarar
EXEQUIBLES, por los cargos analizados en esta providencia, los apartes
demandados del artículo 1º  de la Ley 225 de 1995.
Segundo.-   Inhibirse
para pronunciarse de fondo sobre los artículos 3º y 67 de la Ley 179 de 1994.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Ver Sentencia C-508 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En
esta Sentencia la Corte señaló que “... conforme al artículo 241 ordinal 4º de
la Carta, corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado,
conocer de los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien
el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son
materialmente legales.” En el mismo sentido se pronunció la Corte en la
Sentencia C-1645 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Diaz y en el Auto 02 de 1999,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2]
Al respecto la sentencia C-600A de 1993 señaló: “La violación de la reserva de
ley orgánica no configura entonces un vicio de forma sino una falta de
competencia, puesto que el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del
procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la
Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley
orgánica. En efecto, lo propio de un vicio formal es que la autoridad - en este
caso el Congreso - está facultada para desarrollar ciertas regulaciones por
medio de una determinada forma, y al utilizar esa forma incurre en
irregularidades de trámite. En cambio, la vulneración de la reserva de ley
orgánica es una situación totalmente diferente, pues en esos casos el problema
no está en la forma - que puede ser perfecta - sino en el hecho de que el
Congreso está incorporando en una forma – la ley ordinaria - ciertos contenidos
que la Constitución ha reservado para otra forma - la ley orgánica -. Esto
configura  un verdadero vicio material de competencia pues, como ya lo ha dicho
esta Corporación, la competencia es el "presupuesto esencial que da, al
funcionario o a la Corporación, legitimidad para acceder a la forma (Sentencia
C-546/93. M.P Carlos Gaviria Díaz, reiterado en la sentencia C-531/95)".
Ahora bien, la violación de la reserva de ley orgánica implica precisamente que
el Congreso no tiene la autorización constitucional - esto es, carece de
competencia y de legitimidad - para utilizar la forma de la ley ordinaria para
materias que la Carta ha atribuido a la forma de la ley orgánica. Estamos pues
en presencia de un vicio de competencia que, como esta Corporación ya lo ha
señalado en anteriores decisiones, no es de forma sino material”.
[3]
En efecto, el encabezado de la ley 179 de 1994 reza: “Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de
1989, Orgánica de Presupuesto.” El
encabezado de la ley 225 de 1995, por su parte, es del siguiente tenor: “Por la
cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto”
[4]
La Corte, en Sentencia C-023 de 1996, al pronunciarse frente a una demanda
contra la Ley 179 de 1994 porque en criterio del actor había sido tramitada
como estatutaria y no como orgánica, manifestó que tal acusación carecía de
fundamento, porque “[e]s indudable que la ley 179 de 1994 es una ley orgánica.
Como tal se tramitó y aprobó. Su mismo título lo advierte: "Ley 179 de
1994 (diciembre 30), por la cual se introducen algunas modificaciones a la ley
38 de 1989, Orgánica de Presupuesto". Agregó la Corte que, además, en
distintas disposiciones de la propia ley se hace referencia expresa a su
carácter orgánico, como el artículo 26, que modificó el 39 de la ley 38 de
1989, y en cuyo inciso segundo se dice que "Antes del 15 de agosto las
comisiones podrán resolver que el proyecto no se ajusta a los preceptos de esta
Ley Orgánica, en cuyo caso será devuelto...", o como el artículo 64,
conforme al cual "Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las
disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de lo señalado en
la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación,
elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del
Presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto
público social...”
[5]
Juan Camilo Restrepo. “Hacienda Pública”. U. Externado de
Colombia, Bogotá 1992.
[6]
Sentencia C-478 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[7]
Ver Sentencia C-892 de 2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[8]
Ibid.
[9]
Ibid. En la Sentencia citada la Corte se ocupó de establecer si el
legislador gozaba de amplias facultades para incluir dentro de las rentas de
capital, los excedentes de las empresas industriales y comerciales del Estado
del orden nacional y de las sociedades de economía mixta, para concluir
afirmativamente, en la medida en que “...hacer esta clase de clasificaciones
dentro de la ley Orgánica de Presupuesto es una función connatural a la
exigencia que la Constitución confirió la legislador en cuanto que mediante
esta ley se regulará todo lo concerniente a la programación, modificación,
ejecución de los presupuestos (art. 352 de la Constitución).
[10]
Ver, entre otras, las Sentencias C-478  y 578 de 1992, C-497A y C-520 de 1994
[11]
Sentencia C-478 de 1992
[12]
Gaceta Constitucional  No. 141, diciembre 19 de 1991. Actas de
sesión plenaria. P. 19 Constancia presentada por Eduardo Verano V. y Yesid
Sandoval B., que contiene las propuestas de la Comisión Segunda.
[13]
Estudio presentado por el Constituyente Mariano Ospina Hernández
con el objeto de “... determinar la Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) del
país y establecer un plazo para su superación”. Gaceta Constitucional   No.
138, noviembre 13 de 1991, P.28.
[14]
Sentencia C-892 de 2002
[15]
Sentencia C-423 de 1995
[16]
Sentencia C-478 de 1992
[17]
Ibid.
[18]
En la Sentencia C-040 de 1993 se puso de presente que la
prohibición de rentas de destinación específica del artículo 359 superior, no
afecta la descentralización por servicios, ni las rentas de las entidades
territoriales, ni las contribuciones parafiscales.
[19]
M.P. Ciro Angarita
Barón
[20]
Sentencia C-1067 de 2002
[21]
Sentencia C-308 de 1994
[22]
Esta circunstancia fue considerada tanto en la elaboración como en
la aprobación del correspondiente proyecto de ley. Sobre el particular, en la
exposición de motivos se dijo: “El ajuste en la clasificación presupuestal de
la vigencia tiene como fin ubicar adecuadamente en el presupuesto general de la
nación recursos como los fondos sin personería jurídica, las rentas para el
sector justicia consagradas en las Leyes 55 de 1985, 6ª de 1992 y 66 de 1993,
los recursos provenientes de la utilización de las plantas térmicas
temporalmente en poder de la Nación y en general algunos recursos que no son
ingresos corrientes, recursos de capital ni se enmarcan dentro de la definición
de contribuciones parafiscales”. Gaceta del Congreso No. 242 de 1995, pág. 8
[23]
El artículo 1º de la Ley 225 de 1995 está compilado en el artículo
11 del Decreto 111 de 1996, el cual señala: “El presupuesto de rentas contendrá
la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones
parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del
presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos
de los establecimientos públicos del orden nacional (...)”. Para efectos de
este proceso, de la norma trascrita interesa resaltar que el Estatuto Orgánico
del Presupuesto hace la distinción entre ingresos corrientes de la Nación y
fondos especiales.