T-526-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-526/12
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica
DERECHO A LA
VIDA DIGNA-Dimensión constitucional como derecho fundamental
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Protección internacional
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Derecho fundamental autónomo
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Contenido
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Habitabilidad
ACCION DE
TUTELA-Procedencia para exigir la protección del derecho a la
vivienda digna
DERECHO A
LA VIVIENDA DIGNA Y REUBICACION EN CASOS DE ZONAS DE ALTO RIESGO-Ordenar a
Alcaldía reubique a accionante y su grupo familiar
Referencia : expediente T- 3.398.983
Acción de Tutela instaurada
por Yenifer Yulieth Pajoy Osorio en contra de la
Alcaldía Municipal, la Secretaria de Planeación e Infraestructura y la
Coordinación de Vivienda Municipal de Palermo, Huila.
Derechos Tutelados: Vida y
Vivienda Digna.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., nueve (9) de julio de  dos
mil doce (2012)
La Sala Séptima de Revisión de tutelas de la
Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub -quien la preside-, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas
Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y
específicamente de las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia
dictada el siete (07) de febrero de dos mil doce (2012) por el Juzgado Quinto
Civil del Circuito de Neiva, Huila, que confirmó la decisión de primera
instancia proferida el seis (06) de diciembre de dos mil once (2011) por el Juzgado
Segundo Promiscuo Municipal de Palermo, Huila, en el trámite de la acción de
tutela incoada por Yenifer Yulieth Pajoy Osorio, contra la Alcaldía Municipal, la Secretaria de Planeación e
Infraestructura y la Coordinación de Vivienda Municipal de Palermo, Huila.
1.
ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en
los artículos 86 de la
Constitución Política, 33 del Decreto 2591 de 1991 y 49 del Reglamento de la
Corporación, la Sala de Selección Número Tres de la
Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela
de la referencia.
De conformidad con el artículo
34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la
sentencia correspondiente.
1.1.
SOLICITUD
Yenifer Yulieth Pajoy Osorio solicita al juez de tutela que ampare su
derecho fundamental de petición, el cual considera que ha sido vulnerado por la Alcaldía Municipal, la
Secretaria de Planeación e Infraestructura y la
Coordinación de Vivienda Municipal de Palermo, Huila. En consecuencia, pide que
se ordene a las entidades accionadas solucionar prontamente su situación, pues
se encuentra en peligro su derecho fundamental a la vida y a tener una vivienda
digna, según los hechos que a continuación son resumidos:
1.2.
HECHOS Y
ARGUMENTOS DE DERECHO
1.2.1.  Señala que desde el día 20 de mayo de
2011, presentó derecho de petición ante la
Alcaldía Municipal de Palermo, Huila, con la finalidad de informar acerca del
estado actual de su vivienda ubicada en la vereda Vergel de la
Inspección de Paraguay de ese municipio, la cual se encuentra en grave peligro
de ser arrasada por estar muy cerca de una quebrada.
1.2.2.   Indica que como respuesta a su solicitud, el día 2 de
julio de 2011, recibió solo una nota firmada por el Secretario de Gobierno
donde le informaba: “Se ha dado trámite a la
Secretaría de Planeación e Infraestructura de Palermo Huila”.
1.2.3.  Afirma que al no recibir ninguna
respuesta por parte de la
Alcaldía Municipal, ni de la Oficina de Planeación,  presentó nuevamente otra
petición, de la cual obtuvo respuesta por parte del Secretario de Gobierno el
día 21 de octubre de 2011, donde le informaba: “Se ha dado trámite a la
Secretaría de Planeación e Infraestructura de Palermo Huila”.
1.2.4.   Ante esta situación, la accionante interpuso
nuevamente derecho de petición el día 8 de noviembre de 2011, sin que hasta la
fecha se haya dado respuesta alguna o solucionado su problema.
1.2.5.   Añade que verbalmente le dijeron que si
estaba en peligro, buscara otra casa, porque la administración no contaba con
recursos para realizar las obras necesarias para contener la erosión del suelo
donde se encuentra ubicada la vivienda.
1.2.6.   Aduce
que con la acción de las lluvias y el aumento del caudal se hundió el piso de
la cocina, y las aguas amenazan arrasar la vivienda, poniendo en grave peligro
la vida de quienes la habitan, puesto que no cuentan con los recursos
económicos, ni disponen de terreno para construir otra vivienda.
1.2.7.   Teniendo en cuenta lo anterior, solicita que se
tutele su derecho fundamental de petición. En consecuencia, pide se ordene a las entidades accionadas
solucionar prontamente su situación, pues se encuentran en peligro sus derechos
fundamentales a la vida y a tener una vivienda digna.
1.3.
TRASLADO Y
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
1.3.1. El Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de
Palermo, Huila, avocó el conocimiento de la acción y, mediante oficio del veintitrés
(23) de noviembre de dos mil once (2011),  ofició al señor Alcalde Municipal
Local, Helber Yesid Pinzon Saavedra, para que  en un término de 48 horas,
remitiera a su Despacho, copia  del acto administrativo que se expidió dando
respuesta a las solicitudes de la accionante.
Así mismo, ofició al Secretario de Planeación
e Infraestructura, José David Salinas Olaya, para que en el término de 48 horas
enviara copia del acto administrativo que se expidió dando respuesta a las
solicitudes de la accionante.
De la misma forma, ordenó oír en declaración
juramentada al señor Alcalde Municipal y al Secretario de Planeación e Infraestructura
Local para que declararan sobre los hechos relacionados en la acción de tutela.
Por último, concedió a las autoridades
demandadas el término de tres días a partir de la notificación del auto, para
que se pronunciaran sobre los hechos de la acción.
1.3.2. El Alcalde Municipal y el Secretario de
Planeación e Infraestructura de Palermo, Huila, mediante oficio del 28 de noviembre
de 2011, se pronunciaron sobre el asunto. Al respecto manifestaron:
“En atención al oficio de la referencia,
nos permitimos informarle lo siguiente:
1.
El Oficio de
fecha 20 de mayo de 2011 radicado en folio No. 002732, fue atendido mediante
oficio No. 1537/2011.
2.
El oficio de
fecha 14 de octubre de 2011 radicado en folio No. 005614, fue atendido mediante
oficio No. 3010 de 2011.
3.
El oficio de
fecha 08 de noviembre radicado en folio No. 006087, fue atendido mediante
oficio No. 03245/2011.
Por las consideraciones anteriormente
expuestas, podemos deducir que el municipio de Palermo no ha violado los
derechos fundamentales de petición, pues las solicitudes realizadas por la
señora YENIFER YULIETH PAJOY OSORIO le fueron atendidas oportunamente,
tal y como se puede evidenciar en los folios adjuntos…”.
1.4.
DECISIONES
JUDICIALES
1.4.1.  Sentencia de primera instancia - Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de
Palermo, Huila.
En sentencia proferida el seis (06) de diciembre
de dos mil once (2011), el
Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Palermo, Huila, no concedió el amparo
solicitado, pues consideró que la entidad accionada,
aunque de forma extemporánea, sí dio respuesta a la solicitud de la accionante.
Además, afirma que entre las soluciones dadas a la petición, se tiene que
Yenifer Yulieth Pajoy ya fue incluida en la base de datos para reubicación de
vivienda en zona rural de ese municipio. No obstante, requirió a las entidades
accionadas para que en lo sucesivo den respuesta oportuna a las peticiones que
le eleven los ciudadanos.
1.4.2.  Impugnación
El accionante impugnó el fallo proferido
por el Juez Constitucional de primera instancia. Al respecto, señaló:
“…el señor juez me esta desconociendo el
derecho a la vida y a la igualdad, consagrados en la
Constitución Nacional, en donde está plenamente probado según concepto de la
ingeniera Gisell Sánchez Pastrana, que practicó visita a la vivienda, el día 13
de agosto de 2011, en donde conceptúa la necesidad de construir gaviones para
proteger la vivienda. Manifiesta el coordinador de vivienda Luía Alberto Díaz
Vivas, que el informe será tenido en cuenta, para cuando existan los recursos.
Será que tan poca importancia tienen una mujer y unos niños campesinos para el
estado, que por el simple hecho de ser pobre y campesina se me está
discriminando por parte de la administración municipal.
El señor Juez se refiere a la
jurisprudencia sobre el derecho de petición, sin tener en cuenta que en una
creciente de la quebrada, puedo ser arrasada con mis hijos y que este DERECHO A
LA VIDA  debe ser protegido como lo establece la constitución nacional.
Estamos atravesando un fenómeno invernal
al cual le debe prestar atención el gobierno, en este caso el Alcalde y el
Secretario de Planeación Municipal.
Los recursos del Estado se encuentran
disponibles para atender estas emergencias ocasionadas por la ola invernal,
pero existe negligencia del Alcalde Municipal y del Secretario de Planeación en
atender y prevenir desastres, estamos esperando una tragedia para lamentar, la
que se puede evitar a un bajo costo.
Soy una persona de escasos recursos, no
tengo para donde irme, ni mucho menos pagar un arriendo, por tal motivo me
siento obligada a permanecer en peligro…”
1.4.3.   Sentencia de segunda instancia – Juzgado
Quinto Civil del Circuito de Neiva, Huila
En sentencia proferida el siete (07) de
febrero de dos mil doce (2012), el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Neiva,
Huila, confirmó la decisión del a-quo. Señaló que las entidades accionadas no
han vulnerado el derecho fundamental de petición de la accionante, toda vez que
se dieron respuesta a las solicitudes. Además, indicó que no se vulnera el
derecho de petición por el hecho de que la respuesta sea desfavorable a lo
solicitado.
1.5.
PRUEBAS
DOCUMENTALES
En el trámite de la acción de amparo se
aportaron como pruebas:
1.5.1.   Copia del derecho de petición presentado
por la Sra. Yenifer Yulieth Pajoy Osorio a la
Alcaldía Municipal de Palermo, Huila, el día 20 de mayo de 2011 (Folio 4,
cuaderno No. 2).
1.5.2.  Copia de la respuesta emitida el día 06
de julio de 2011, por el señor Carlos Andrés Suárez Ortiz, Secretario General y
de Participación Comunitaria de Palermo, Huila, al derecho de petición
presentado por la Sra. Yenifer Yulieth Pajoy Osorio, el día 20 de mayo de 2011 (Folio
5, cuaderno No 2).
1.5.3.  Copia del derecho de petición presentado
por la Sra. Yenifer Yulieth Pajoy Osorio a la
Alcaldía Municipal de Palermo, Huila, el día 14 de octubre de 2011 (Folio 6,
cuaderno No. 2).
1.5.4.  Copia de la respuesta emitida el día 21
de octubre de 2011, por el señor Carlos Andrés Suárez Ortiz, Secretario General
y de Participación Comunitaria, al derecho de petición presentado por la
Sra. Yenifer Yulieth Pajoy Osorio el día 14 de octubre de 2011 (Folio 7,
cuaderno No 2).
1.5.5.  Copia de la respuesta emitida el 29 de
octubre de 2011,  por el señor Luís Alberto Díaz Vivas, Coordinador de
Vivienda, a la solicitud presentada por la señora Yenifer Yulieth Pajoy Osorio,
mediante la cual le informan que se realizará una visita para evaluar su
problemática y buscar una solución (Folio 8, cuaderno No. 2).
1.5.6.  Copia del derecho de petición presentado
por la señora Yenifer Yulieth Pajoy Osorio, el día 08 de noviembre de 2011,
a la Secretaría de Planeación e Infraestructura de Palermo, Huila, escrito
mediante el cual solicita se le atienda por el programa de atención a desastres
y emergencias y, además, señala que no se le ha realizado la visita para evaluar
su problemática (Folio 9, cuaderno No. 2).
1.5.7.  Copia de la evaluación de mejoramiento de
vivienda y barerias sanitarias zona urbana y rural del municipio de Palermo,
Huila, realizado por la  Secretaría de Planeación e Infraestructura a la
vivienda de la señora Yenifer Yulieth Pajoy Osorio (Folio 10, cuaderno No. 2).
1.5.8.  Copia del informe de la visita realizada por
la ingeniera Gisell Sánchez Pastrana a la vivienda de la accionante, el día 13
de julio de 2011, mediante el cual se le advierte al Comité Local de
Emergencias la necesidad de construir 12 gaviones (Folios 11-13, cuaderno No.
2).
1.5.9.  Copia del presupuesto presentado por la
ingeniera Gisell Sánchez Pastrana al municipio de Palermo, Huila, con la
finalidad de cotizar los 12 gaviones que requiere la vivienda de la accionante (Folios
14-16, cuaderno No. 2).
2.     ACTUACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
2.1.
PRUEBAS
SOLICITADAS POR LA SALA.
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional,
mediante auto del 23 de mayo de 2012, con el fin de contar con mayores
elementos de juicio, a través de la
Secretaría General de esta Corporación, decretó las siguientes pruebas:
2.1.1.  Ofició a la
Alcaldía Municipal y a la Secretaría de Planeación e Infraestructura de
Palermo, Huila, para que en el término de cinco (5) días, informara a este
Despacho si había iniciado alguna medida para solucionar el problema de la
vivienda de la accionante. También para que informara los programas de vivienda
que el municipio tiene para la población ubicada en zona de riesgo y los
requisitos para acceder a ese programa.
2.1.2.  De igual manera, ofició a la
Secretaría de Planeación e Infraestructura de Palermo, Huila, para que en el
término de cinco (5) días, informara a este Despacho si había realizado alguna propuesta de reubicación a la
accionante y qué medidas había optado temporalmente hasta que pudiera hacerse
la reubicación.
2.1.3.  Por ultimo,
solicitó a la Señora Yenifer Yulieth Pajoy, que en el término de cinco (5)
días, informara al Despacho qué soluciones le habían brindado las entidades
accionadas para su situación de desprotección y si había recibido alguna
propuesta de reubicación por parte de la
Secretaría de Planeación e
Infraestructura de Palermo, Huila, o
de parte de cualquier otra entidad municipal encargada de los planes de
vivienda. Así mismo, para que indicara si ya se habían  construido en la
vivienda los 12 gaviones que el comité local de emergencias ordenó construir
después de realizar la visita de inspección.
2.2.
INFORMES
RECIBIDOS EN SEDE DE REVISIÓN.
Mediante informe que remitió Secretaría
General al Despacho del Magistrado Sustanciador, el 13 de junio de 2012, se comunicó
que durante el término probatorio se recibieron las siguientes pruebas:
2.2.1.  El seis (06) de junio de dos mil doce
(2012), la Doctora Amanda Cardozo de Pastrana, Coordinadora de Vivienda, y el
Doctor Ennerth Ferney Cedeño Andrade, Secretario de Planeación e
Infraestructura de Palermo, Huila, allegaron al Despacho oficio mediante el
cual señalan:
“La Administración
Municipal, el 13 de julio de 2011, le realizó visita técnica a la vivienda
ubicada en la Vereda el Vergel de este municipio, de la accionante Yenifer
Yulieth Pajoy, identificada
con CC 1.080.291.084 de Palermo, del cual se hizo un diagnóstico por Gisell
Sánchez Pastrana.
Este informe fue remitido a CLOPAD  según
consta en el Acta No. 04 del 11 de abril de 2012, como el municipio no tiene
los recursos para dar solución inmediata, lo remitió al CREPAD Gobernación del
Huila.
La Administración municipal está adelantando programa de
reubicación, consistente en la adecuación de un lote de terreno de propiedad
del Municipio, se está adelantando el censo de la población ubicada en zona de
riesgo.
Los requisitos para acceder al programa
de Reubicados es estar en zona de riesgo, y acreditar ser el propietario del
predio afectado, junto con los documentos de identificación del grupo familiar.
La acciónate se encuentra en la Base de Datos de Reubicados Zona de Riesgo
Rural.
2.2.2.   La
Alcaldía Municipal de Palermo Huila y la accionante Yenifer  Yulieth Pajoy
Osorio no se manifestaron al respecto.
2.2.3.  El Doctor Einnerth Ferney Cedeño Andrade,
Secretario de Planeación e Infraestructura de Palermo, Huila, el  día 27 de
junio de 2012, envió a este Despacho oficio mediante el cual adjunta: (i) copia
del acta CLOPAD No. 04 del 11 de abril de 2012, (ii) copia del oficio remitido
al CREPAD, (iii) copia de la visita técnica realizada a la vivienda de la
accionante y, (iv) copia de la base de datos, en la cual se encuentra incluida
la accionante.
3.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
3.1.
COMPETENCIA
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos
86 y 241, numeral 9, de la
Constitución, 33 del Decreto 2591 de 1991 y 49 del Reglamento de la
Corporación, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el
proceso de esta referencia.
3.1.
PROBLEMA JURÍDICO
En el presente caso, la señora Yenifer
Yulieth Pajoy Osorio solicita al juez de tutela que ampare su derecho
fundamental de petición, el cual considera que ha sido vulnerado por la Alcaldía Municipal, la
Secretaria de Planeación e Infraestructura y la
Coordinación de Vivienda Municipal de Palermo, Huila. En consecuencia, pide que
se ordene a las entidades accionadas solucionar prontamente su situación, pues
su vivienda se encuentra en peligro de ser arrasada por una quebrada, lo que la
pone en situación de riesgo y a sus hijos menores de 18 años y, por
consiguiente, afecta sus derechos fundamentales a la vida y a tener una
vivienda digna.
Conforme a la situación fáctica
reseñada, le corresponde  a la
Sala Séptima de Revisión de Tutelas determinar si efectivamente
el derecho  de petición, el derecho a la vida y el derecho a tener una vivienda
digna de la peticionaria, han sido vulnerados por parte de la Alcaldía Municipal, la
Secretaria de Planeación e Infraestructura y la
Coordinación de Vivienda Municipal de Palermo, Huila.
Para solucionar el problema jurídico
planteado, esta Sala examinará: primero, el alcance y contenido general del derecho a la
vivienda digna y; segundo, resolverá el caso concreto.
3.3.  EL DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA.
3.3.1.  Naturaleza
Jurídica del Derecho a la Vivienda Digna
De conformidad con el Estado Social de
Derecho como modelo adoptado por la Constitución de 1991, que en su parte
dogmática establece una carta de derechos que el Estado debe garantizar. Entre
ellos se encuentran los derechos económicos, sociales y culturales, los cuales
abarcan prerrogativas que progresivamente deben tener la oportunidad de gozar y
ejercer todos los ciudadanos colombianos. En efecto, la garantía de estos
derechos está en cabeza del Estado, pero dado su carácter principalmente
prestacional, en principio no pueden ser garantizados de forma inmediata, sino
que requieren un desarrollo progresivo.[1]
Nuestro ordenamiento interno, en el
artículo 51 de la
Constitución Política, reconoce el derecho constitucional fundamental a la
vivienda digna. Al respecto señala la disposición:
“Todos los colombianos tienen derecho a
vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo
este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas
adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de
estos programas de vivienda.”
La interpretación de dicha disposición se
ha visto nutrida por las diferentes obligaciones internacionales que ha
adquirido el Estado Colombiano en materia de derechos económicos, sociales y
culturales[2],
las cuales hacen parte del ordenamiento interno acorde con el bloque de
constitucionalidad contemplado en el artículo 93 de la Constitución Política[3].
Es así como en el ordenamiento
internacional, el derecho a la vivienda adecuada se encuentra reconocido por el
Pacto Internacional de Derechos, Económicos, Sociales y Culturales, en el
numeral primero del artículo 11, el cual dispone que:
“1. Los Estados Partes en el presente
Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para
sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una
mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes
tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho,
reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación
internacional fundada en el libre consentimiento” (negrilla fuera de texto original).
Entre otros instrumentos internacionales
que mencionan el derecho a la vivienda digna, se encuentran: El párrafo 1
del artículo 25 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, el apartado iii) del
párrafo e) del artículo 5 de la
Convención Internacional sobre la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, el párrafo 2
del artículo 14 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas
de discriminación contra la mujer, el párrafo 3 del artículo 27 de la
Convención sobre los Derechos del Niño, el artículo 10 de la
Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social, el párrafo 8
de la sección III de la
Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos, 1976 (Informe de
Hábitat:  Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos
Humanos, el párrafo 1 del artículo 8 de la
Declaración sobre el Derecho al Desarrollo y la
Recomendación Nº 115 de la
Organización Internacional del Trabajo sobre la vivienda de los trabajadores,
1961).
En el ámbito interno, el derecho a la
vivienda digna no fue desde un principio reconocido por la jurisprudencia
constitucional como un derecho fundamental autónomo que pudiera ser exigido a
través de la acción de tutela, debido a que éste se encuentra dentro del rango
de los denominados “Derechos económicos, sociales y culturales”, los
cuales se caracterizan por su contenido principalmente prestacional. La
Corte afirmaba que aunque la garantía de estos derechos está en cabeza del Estado,
por su carácter principalmente prestacional, no podían ser garantizados de
forma inmediata, sino que requerían de un desarrollo legal previo que
garantizara su eficacia.
Esta postura fue adoptada por la
Corte Constitucional en sus primeros pronunciamientos, como es el caso de las
sentencias T- 495 de 1995, MP, Dr. Vladimiro Naranjo Mesa y T- 258 de 1997, MP, Dr. Carlos Gaviria Díaz.[4]
Sin embargo, la posición de la
Corte ha ido cambiando paulatinamente; posteriormente se manifestó que pese al
contenido principalmente prestacional que tiene el derecho a la vivienda digna,
éste podía excepcionalmente ser objeto de protección a través de la acción de
tutela, por ejemplo en los casos en los que su desconocimiento directo o
indirecto implica la vulneración o la amenaza de derechos, respecto de los
cuales existe consenso de su naturaleza fundamental, como la vida, la dignidad,
la integridad física, la igualdad, el debido proceso, entre otros[5].
De igual manera, la
Corte Constitucional señaló que era procedente la acción de tutela para
proteger el derecho a la vivienda digna cuando se evidenciaba una afectación
directa del mínimo vital tanto en el demandante como en su familia,
especialmente cuando se trataba de personas que se encuentran en una situación
de debilidad manifiesta[6],
pues el derecho a la vivienda adquiere importancia en la realización de la
dignidad del ser humano[7].
Lo anterior fue sostenido por esta Corporación por ejemplo en la
Sentencia T- 203 de 1999.[8]
Recientemente esta Corporación ha desarrollado un criterio
más por el cual la protección de los derechos económicos, sociales y culturales
resulta exigible a través de la acción de tutela. Se trata de la
concepción de los derechos sociales como derechos fundamentales en forma
autónoma. En este orden de ideas, la
Corte ha afirmado que el carácter principalmente programático de dichos
derechos y su dependencia en muchos casos de una erogación presupuestaria, no
es suficiente para sustraerles  su carácter fundamental. Al respecto ha
manifestado:
“…todos los derechos
constitucionales fundamentales – con independencia de si son civiles,
políticos, económicos, sociales, culturales, de medio ambiente - poseen un
matiz prestacional de modo que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los
derechos, ni siquiera del derecho a la vida, se podría predicar la
fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos fundamentales a los derechos
prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las exigencias derivadas de los
pactos internacionales sobre derechos humanos mediante los cuales se ha logrado
superar esta diferenciación artificial que hoy resulta obsoleta así sea
explicable desde una perspectiva histórica”.[9]
En
lo concerniente al desarrollo jurisprudencial de la tesis del carácter
fundamental autónomo del derecho a la vivienda digna, la
Corte ha descartado el argumento de que su contenido principalmente
prestacional y de desarrollo progresivo impida su reconocimiento como
fundamental. Como bien lo ha precisado esta Corporación en numerosos fallos,
todos los derechos fundamentales tienen una faceta prestacional y progresiva
–incluso los tradicionales derechos civiles y políticos- sin que ello tenga
incidencia sobre su naturaleza constitucional[10].
La Corte ha afirmado que lo
determinante es que el derecho se pueda traducir en una prerrogativa subjetiva
y que esté dirigido a la realización de la dignidad humana.
Por ejemplo, en el caso del derecho a la
salud[11],
en un principio la jurisprudencia constitucional no fue unánime respecto a su
naturaleza, razón por la cual se sirvió de medios argumentativos como el factor
de conexidad y el de la transmutación. Hoy en día la
Corte acepta la naturaleza fundamental autónoma del derecho a la salud,
atendiendo, entre otros factores, a que por vía normativa y jurisprudencial se
han ido definiendo sus contenidos, lo que ha permitido que se torne en una
garantía subjetiva reclamable ante las instancias judiciales.
En resumen, (i) en un principio el
derecho a la vivienda digna no era considerado fundamental por su contenido
principalmente prestacional, (ii) para adquirir  el rango de fundamental, debía
estar en conexidad con un derecho fundamental, como por ejemplo la vida o el
mínimo vital y,  (iii) en la actualidad,  esta Corte  ha afirmado que el
derecho a la vivienda digna es un derecho fundamental autónomo, y
lo  determinante es su traducción en un derecho subjetivo y su relación directa
con la dignidad humana.
3.3. 2.  Contenido del
derecho a la vivienda digna.
La noción de vivienda digna
implica contar  con un espacio propio o ajeno, que le permita a la persona
desarrollar sus actividades personales y familiares en unas condiciones mínimas
de dignidad, para así poder desarrollar su proyecto de vida[12]. Este
concepto fue reiterado por esta Corporación en la sentencia T- 238A de 2011[13];
al respecto, en esa ocasión esta Corte señaló:
“La jurisprudencia constitucional ha
entendido que el derecho a la vivienda implica contar de un espacio físico
privado propio o ajeno, que les permitan a las personas, por un lado,
protegerse de los rigores del medio ambiente y, por el otro, desarrollar sus
actividades personales y familiares en un ambiente de intimidad, con unas mínimas
condiciones de dignidad y que permita satisfacer su proyecto de vida. De manera
concreta, debe señalarse que la inestabilidad del terreno donde se encuentra
construida una vivienda puede configurar, si así lo determinan las
circunstancias del caso concreto, que el inmueble no cumpla con los
requerimientos mínimos de habitabilidad y, por tanto, significando la
exposición de sus habitantes a un riesgo extraordinario que compromete su
derecho fundamental a la seguridad personal, incluso, a la vida y a la
integridad personal y, por lo tanto,  requiere la intervención del juez de
tutela.”
El Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas[14],
en la Observación General No. 4,  manifiesta que para que una vivienda pueda
considerarse adecuada en los términos del Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales (PIDESC), es necesario lo siguiente:
“7.    En opinión del
Comité, el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto
o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero
hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente
como una comodidad.  Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en
seguridad, paz y dignidad en alguna parte.  Y así debe ser por lo menos por
dos razones.  En primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado
por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven
de premisas al Pacto.  Así pues, "la dignidad inherente a la
persona humana", de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto,
exige que el término "vivienda" se interprete en un sentido que tenga
en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la
vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso
a recursos económicos.  En segundo lugar, la referencia que figura en el
párrafo 1 del artículo 11 no se debe entender en sentido de vivienda
a secas, sino de vivienda adecuada.  Como han reconocido la
Comisión de Asentamientos Humanos y la
Estrategia Mundial de Vivienda hasta el Año 2000 en su
párrafo 5:  "el concepto de "vivienda
adecuada"... significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se
desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación
adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada
en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo
razonable.” (Negrilla Fuera del texto)
De lo anterior se puede concluir que a la
luz de la Observación General No. 4 del Comité del Pacto[15], el derecho
a una vivienda adecuada es fundamental para el ejercicio de todos los derechos
económicos, sociales y culturales. Además, en su opinión, este derecho no se
puede limitar a garantizar a las personas un techo o un lugar cubierto donde
puedan habitar, sino que debe ser interpretado mucho más allá de una simple
comodidad. Para el Comité implica “el derecho a
vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte”, y en ese orden de ideas, el concepto de “vivienda” debe
ir atado al de adecuación, es decir, disponer de un lugar donde poderse
resguardar, que permita un espacio con una seguridad, una iluminación y una
ventilación adecuadas, acordes con una infraestructura necesaria para los
servicios básicos, y todo ello a un precio razonable[16].
La citada Observación menciona y describe
siete condiciones que configuran el derecho a la vivienda adecuada, a saber: a)
seguridad jurídica de la tenencia; b) disponibilidad de servicios, materiales,
facilidades e infraestructura; c) gastos soportables; d) habitabilidad; e)
asequibilidad, f) lugar y g) adecuación cultural.
Ahora bien, para efectos del caso
concreto, es necesario resaltar el alcance de los siguientes contenidos de la
vivienda adecuada: i) la seguridad jurídica de la tenencia, según el
cual todas las personas deben gozar
de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal
contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas, ii) la habitabilidad,
la cual implica que una vivienda adecuada debe ser “habitable” en el sentido de
poder ofrecer “el espacio adecuado a sus ocupantes
y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras
amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad”[17] y la garantía de la seguridad física de los ocupantes, y
iii) la asequibilidad, que se relaciona con la capacidad de acceder a
una vivienda adecuada, que satisfaga sus necesidades primarias, y con la
obligación de los Estados tienen la obligación de proteger especialmente a los
grupos poblacionales que se encuentran en alguna desventaja de acceso pleno y
sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Dentro de
estos grupos vulnerables, el Comité resalta a las víctimas de desastres
naturales y a las personas que viven en zonas en que suelen producirse
desastres.
Acorde con los criterios expuestos en la
Observación General, los estados tienen la obligación internacional de apoyar
el derecho de todos los ciudadanos a un lugar seguro para vivir en paz y
dignidad, acorde con sus necesidades humanas.
En resumen, el derecho a la vivienda
digna requiere para su perfeccionamiento de unas condiciones mínimas de
habitabilidad, lo que supone disponer de un lugar
donde se pueda resguardar y que cuente con seguridad, iluminación y ventilación
adecuada[18], con la infraestructura necesaria para
la prestación de los servicios básicos y que le permita a la persona
desarrollar sus actividades personales y familiares en unas condiciones
mínimas de dignidad. Los Estados tienen la obligación de promover que todos los
ciudadanos tengan un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, acorde con sus
necesidades humanas y, debe proteger especialmente a
los grupos poblacionales que se encuentran en alguna desventaja de acceso pleno
y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda, como las madres
cabeza de hogar que no cuentan con los recursos suficientes para adquirir una
vivienda adecuada a sus necesidades, la población ubicada en zona de riesgo,
los desplazados por la violencia, las personas de la tercera edad y los niños.
3.3.3.          Obligaciones
específicas del componente de habitabilidad del derecho a la vivienda digna.
En la
Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y
Culturales, la habitabilidad es
definida en los siguientes términos:
“Una
vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio
adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la
lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de
vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los
ocupantes. El Comité exhorta a los Estados Partes a que apliquen ampliamente
los Principios de Higiene de la Vivienda preparados por la
OMS (...).[19]”
De acuerdo
con esta definición, la sentencia T-473 de 2008[20]
identificó dos características implícitas y esenciales del componente de
habitabilidad, las cuales son “(i) la prevención de riesgos estructurales y
(ii) la garantía de la seguridad física de los ocupantes”. Igualmente,
señaló que esta dimensión del derecho a la vivienda digna “no es la única
que se refiere o remite, directa o indirectamente, a la estabilidad y solidez
de la estructura en la que se materializa el lugar de habitación. Todas, en
conjunto, terminan por asegurar que a través de una forma particular de refugio
será posible ejercer los demás derechos y atribuciones fundamentales”[21]
En virtud
del derecho a la vivienda digna y otros derechos como la vida y la integridad
personal, la jurisprudencia constitucional se ha ocupado en varias ocasiones de
proteger por vía de tutela el derecho a la vivienda digna en relación con el
factor de habitabilidad ante amenazas de deslizamiento u otros desastres
naturales, como puede vislumbrarse en los siguientes pronunciamientos:
En la
sentencia T-079 de 2008[22], esta Corporación
abordó el caso de una madre cabeza de familia que se vio desprovista de su
vivienda cuando ésta fue demolida por la administración municipal por
encontrarse en una zona de alto riesgo.  En razón a esto, solicitó por medio de
acción de tutela la protección de su derecho fundamental  a la vivienda digna y
la reubicación en una vivienda que no se encontrara en sectores susceptibles de
inundaciones. En esta ocasión, la Corte determinó que la accionante se
encontraba en una situación de especial protección por parte del Estado, ya que
contaba con 62 años, era madre cabeza de familia, analfabeta y de escasos
recursos. Igualmente, comprobó la titularidad de la vivienda en cabeza de la
tutelante y la vulneración a su derecho fundamental por parte del municipio
accionado, por lo cual, ordenó que en un término no mayor a 48 horas, la
reubicara en una vivienda de interés social equivalente a la habitada por ella
antes de la demolición.
Posteriormente,
en la sentencia T-585 de 2008[23], la
Corte tuvo la oportunidad de estudiar  un caso de una señora que debido al
concepto técnico emitido por el Fondo de Atención y Prevención de Emergencias,
el sector donde se encontraba ubicada su vivienda fue declarado de alto riesgo
no mitigable por remoción de masa, con el agravante de que al momento de
realizar el censo, quedó por fuera del mismo, puesto que el inmueble lo
adquirió posteriormente por compraventa. En esa oportunidad, al estudiar el
caso concreto, esta Corporación encontró que “excluir
al ciudadano de los beneficios pretendidos por el hecho de no habitar el predio
en la fecha del censo constituye una conducta a todas luces inconstitucional en
el caso concreto pues se deriva de la interpretación desarticulada de las
normas en la materia que, como antes señaló, no prevén que el actor estuviera
obligado a habitar el predio con antelación a la declaratoria de alto riesgo
para acceder al programa de reasentamientos.” En consecuencia,
concedió la protección del derecho a la vivienda digna de la accionante y
ordenó que en un término no superior a 48 horas, fuera incluida dentro del
censo creado para determinar quiénes son los beneficiarios del subsidio de
vivienda familiar.
En la
sentencia T-036 de 2010[24], se estudió un caso
semejante al hoy analizado;  se trataba de una señora que junto con sus hijos
habitaba una vivienda al lado de un puente sin canalizar, en el cual se
formaban peligrosas avalanchas de lodo cuando llovía. La accionante solicitó la
protección del derecho fundamental a la vivienda digna y, por tanto, la
reubicación en otro sector que fuera apto para vivienda. La
Corte Constitucional manifestó que debido a los escasos recursos
económicos de la tutelante y su familia y a que efectivamente se encontraban en
situación de riesgo, eran personas que se encontraban en situación de
debilidad manifiesta, razón por la cual ordenó a la alcaldía municipal, como
parte accionada, que en un término máximo de 48 horas, los ubicara en un
albergue transitorio mientras se lograba reubicarlos en una vivienda digna en
un término no mayor a 6 meses.
Así mismo,
en la sentencia T-191 de 2011[25],  esta Corporación abordó la
acción de tutela interpuesta por varias señoras que desde hace más de 20 años vivían en un inmueble
ubicado en el Barrio Vista Hermosa en la ciudad de Cali, el cual con el
transcurrir del tiempo fue sufriendo agrietamientos y hundimientos en las
paredes y muros, lo que puso en situación de peligro la vida e integridad de
las personas que lo habitaban. La situación que empeoró con ocasión de las
fuertes lluvias, ya que el muro de contención que aseguraba el terreno donde se
encontraba ubicada la casa, se destruyó y las gradas que permitían el acceso a
la vivienda desaparecieron.  Además, el patio y el jardín quedaron sepultados
por un derrumbamiento de tierra, dejando la vivienda en el aire y más insegura.
En esta ocasión, a pesar de ser un hecho superado, la
Corte resolvió reiterar su doctrina frente a la procedencia de la acción de
tutela para amparar el derecho a una vivienda digna cuando se presentan fallas
en el inmueble que afectan gravemente las condiciones de habitabilidad del
mismo y amenazan  los derechos fundamentales a la vida e integridad física de
sus ocupantes.
Para finalizar, en la
Sentencia T- 702 de 2011[26],
esta Corte, abordó el caso de un señor que junto con su esposa y sus tres hijos
menores de 18 años, habitaba una vivienda ubicada en un corregimiento del
municipio de Taminango, Nariño, la cual estaba a punto
de sufrir un daño severo debido a las fuertes lluvias, que afectaban la región.
La petición iba encaminada específicamente a lograr por vía de tutela,
un pronunciamiento por parte de la autoridad municipal respecto a las mejoras
que debían realizar en la vivienda, puesto que esta se había visto afectada con
el deslizamiento de tierra, lo cual ponía en peligro la vida del peticionario y
la de su familia. En esa oportunidad, esta Corporación indicó que los
municipios no solo tienen la
obligación de velar por que las viviendas no se ubiquen en zonas de alto
riesgo, sino también por que estas sean habitables. Por lo anterior, amparó los
derechos fundamentales del peticionario y, en consecuencia, ordenó al alcalde municipal que en el término de
cuarenta y ocho (48) horas, iniciara las gestiones necesarias para contratar a
cargo de la entidad territorial un peritaje en la vivienda del actor, con la finalidad
de determinar si la zona era considerada o no de alto riesgo. Además, dictaminó
que  independientemente del
grado de riesgo que arrojara el dictamen, debía incluir al actor en el programa
de reasentamientos que adelantara el municipio, esto con la finalidad de
garantizar el derecho a la vida de sus ocupantes.
En resumen, una vivienda adecuada
debe ser habitable, en el sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus
ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento
u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de
enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes
siempre que se vean amenazados
los derechos fundamentales a la vida e integridad física de los mismos. De otro
lado, esta Corporación ha sido enfática en reiterar su doctrina frente a la
procedencia de la acción de tutela para amparar el derecho a una vivienda digna
cuando se presentan fallas en el inmueble que afectan gravemente las
condiciones de habitabilidad del mismo y amenazan los derechos fundamentales a
la vida e integridad física de sus ocupantes, especialmente cuando los
demandantes no cuentan con recursos para proveerse otra solución de vivienda.
3.3.4.  Las obligaciones de las autoridades locales
frente al derecho a la vivienda digna ante riesgos de desastres.
A nivel interno, la obligación que tiene
el Estado de velar porque cada persona tenga un lugar
que le permita desarrollar sus actividades personales y familiares en
unas condiciones mínimas de dignidad, se concentra en gran parte en cabeza de
las administraciones locales.
En efecto, la normativa interna
estableció ciertas responsabilidades en cabeza de las autoridades locales, como
a continuación se analiza.
El artículo 56 de la
Ley 9ª de 1989[27],
modificado por el artículo 5 de la Ley 3ª de 1991[28], atribuyó a
los Alcaldes Municipales la obligación de realizar un censo sobre las zonas de
alto riego de deslizamiento, y una vez obtenida esta información, les ordena
proceder a la reubicación de las personas que se encuentren “en sitios
anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra
forma presenten condiciones insalubres para la vivienda”. La norma en
mención igualmente faculta a los alcaldes a realizar desalojos cuando las
condiciones de seguridad física así lo requieran. De tal suerte, los alcaldes
tienen la obligación de: (i) tener una información actual y completa de las
zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes  que se encuentran en su
municipio, y (ii) adoptar las medidas necesarias de reubicación en los casos
en que personas se encuentren ubicadas en las zonas donde se ponga en riesgo
sus derechos por la condiciones del terreno[29].
Adicionalmente, cuando la vivienda se encuentra en situación que ponga en
peligro la vida de las personas, es necesario que “se proceda a la
evacuación de las personas para proteger su vida y además será obligación del
Estado efectuar los actos administrativos indispensables para que los afectados
encuentren otro lugar donde vivir en condiciones parecidas a las que  antes
disfrutaban”[30].
Luego en 1997, se promulgó la
Ley 388 “Por la cual se modifica la
Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. Esta ley fue expedida con el objeto de asegurar
que los recursos en dinero o en especie que destine el Gobierno Nacional para
la vivienda de interés social, se dirijan prioritariamente a atender la
población más pobre del país[31], así como garantizar, entre otros, el derecho
fundamental a la vivienda digna y velar por la prevención de desastres. La ley
en mención le reiteró a la administración municipal la obligación de tener una
información actual y completa acerca de las zonas de riesgo de su municipio.
En efecto, el artículo 8 de la norma en estudio establece:
“La función pública del
ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción
urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las
decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son
propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en
los usos del suelo. Son acciones urbanísticas, entre otras:
[…] 5. Determinar las zonas no
urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos
humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones
insalubres para la vivienda.
7. Calificar y localizar terrenos para la
construcción de viviendas de interés social.
8. Calificar y determinar terrenos como
objeto de desarrollo y construcción prioritaria.
11. Localizar las áreas críticas de
recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con
fines de conservación y recuperación paisajística.
13. Determinar y reservar terrenos para
la expansión de las infraestructuras urbanas.
14. Todas las demás que fueren
congruentes con los objetivos del ordenamiento del territorio.
PARAGRAFO. Las acciones urbanísticas aquí previstas
deberán estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento
territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los
términos previstos en la presente ley […]”.
En desarrollo de lo anterior,
la Ley 715 de 2001, en su artículo 76, especificó las obligaciones de la
administración municipal en lo concerniente a la reubicación de la población
que se encuentra ubicada en zona de riesgo. Al respecto, la mencionada ley
estableció:
“Además de las establecidas
en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios,
directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de
Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos
de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias:
76.2. En materia de vivienda
76.2.1. Participar en el
Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social.
76.2.2. Promover y apoyar
programas o proyectos de vivienda de interés social, otorgando subsidios para
dicho objeto, de conformidad con los criterios de focalización nacionales, si
existe disponibilidad de recursos para ello.
76.9. En prevención y atención de
desastres:
Los municipios con la
cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán:
76.9.1. Prevenir y atender
los desastres en su jurisdicción.
76.9.2. Adecuar las
áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos.
76.11. Atención a grupos vulnerables:
Podrán establecer programas
de apoyo integral a grupos de población vulnerable, como la población infantil,
ancianos, desplazados o madres cabeza de hogar. (Negrilla y
subrayado fuera del texto)”.
En síntesis, (i) las autoridades locales
tienen obligaciones y competencias específicas en lo concerniente al tema de
prevención y atención de desastres, (ii) deben tener información actual y
completa acerca de las zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes que
se encuentran en su municipio, (iii) una vez obtenido el censo sobre las zonas
de alto riesgo de deslizamiento, deben proceder a la reubicación de esas
personas que se encuentran en situación de riesgo, (iv) deben  promover y
apoyar programas o proyectos de vivienda de interés social las cuales pueden
ser financiadas con recursos propios, del Sistema General de Participaciones o
de otros recursos y, (v) el Legislador le impuso a la administración municipal
deberes de prevención y mitigación frente a la población localizada en zonas en
donde se pueda presentar un desastre.[32]
4.
CASO CONCRETO
4.1.
RESUMEN
La señora Yenifer Yulieth Pajoy Osorio
solicita al juez de tutela que ampare sus derechos fundamentales a tener
una vivienda digna y de  petición, los cuales considera que han sido vulnerados
por la Alcaldía Municipal, la Secretaria de Planeación e Infraestructura y la
Coordinación de Vivienda Municipal de Palermo, Huila. En consecuencia, pide que
se ordene a las entidades accionadas solucionar prontamente su situación, pues
se encuentra en peligro de ser arrasada su vivienda por estar muy cerca de una
quebrada, y por ende se encuentra amenazado su derecho fundamental  a la vida y
el de sus hijos menores de 18 años.
La señora Pajoy Osorio considera que las
entidades accionadas deben realizar las obras necesarias para evitar la erosión
del suelo donde se encuentra ubicada su vivienda. De igual manera, afirma que deben
seguir las recomendaciones formuladas por el Comité Local de Emergencias en el
informe de la visita  realizada a la vivienda el día 13 de julio de 2011 (Folio
11, cuaderno No. 2), en el cual se recomienda construir 12 gaviones.
La Secretaría de Planeación e Infraestructura y la
Coordinación de Vivienda Municipal de Palermo, Huila, el  seis (06) de junio de dos mil doce (2012),
allegaron al Despacho oficio mediante el cual señalaron que la Administración
Municipal le realizó visita técnica a la vivienda de la accionante el 13 de
julio de 2011 y el informe fue remitido a CREPAD, Gobernación del Huila, porque
el municipio no tiene los recursos suficientes para otorgar una solución
inmediata a su problemática. Además, indicó que la administración está
adelantando un programa de reubicación, el cual consiste en la adecuación de un
lote de terreno de propiedad del municipio. Indica que se está realizando el
censo de la población ubicada en zona de riesgo y la accionante se encuentra
dentro de la base de datos de ubicados en zona de riesgo rural (Folio 17,
cuaderno No. 1).
En el expediente se encuentra
además acreditado que en la vivienda habitan la accionante como jefe de hogar y
sus dos hijos menores de 18 años (Folio 11, cuaderno No. 2). De igual manera, asegura no tener ingresos ni disponer de otro
terreno para realizar una nueva construcción, afirmación que no fue desvirtuada
y, por tanto, debe ser tomada como cierta.
4.2.
EXAMEN DE
PROCEDENCIA
Como se mencionó
en la parte considerativa de esta sentencia, lo primero que debe determinarse
es la procedencia de la acción de tutela en aquellos casos en los cuales se
solicita la protección del derecho a la vivienda digna.
Esta Corporación ha reconocido que en ciertas ocasiones,
aunque existen mecanismos judiciales diferentes a la acción de tutela que
serían procedentes para solucionar la controversia planteada, estos no son
eficientes ante una situación de riesgo o peligro inminente, en la que el
derecho fundamental amenazado podría  resultar afectado de manera grave y
definitiva. Es en estos casos, la acción de tutela se convierte en el mecanismo
idóneo y eficaz para amparar el derecho amenazado en el menor tiempo posible.[33]
La Sala estima que para el caso objeto de estudio, la acción de
tutela es el mecanismo apropiado para evitar la configuración de un perjuicio
irremediable[34] y proteger los derechos fundamentales a la vivienda digna y
a la vida de la Señora Yenifer Yulieth Pajoy Osorio y sus dos hijos menores de 18
años, ya que (i) se trata de personas que se encuentran en un estado de
debilidad manifiesta, puesto
que es
una madre cabeza de familia que habita con sus dos hijos menores de edad, (ii)
no cuentan con los recursos económicos sufientes para construir o proveerse  una
nueva vivienda y, (iii) se encuentran ante una situación de urgencia
manifiesta, puesto que debido a la época invernal, el caudal de la quebrada ha
incrementado y en cualquier momento la vivienda puede ser arrasada por ésta,
viéndose afectado con esto su vida.
En cuanto al requisito de
inmediatez, encontramos que se encuentra acreditado, toda vez que el perjuicio
es actual e inminente; la tutelante aún se encuentra a la espera de una
solución a su problemática por parte de las entidades accionadas, debido a que no
se han construido los 12 gaviones recomendados por el Comité Local de Emergencias
y tampoco ha sido reubicada temporalmente en otro inmueble. Por lo anterior es
evidente que los habitantes del inmueble se encuentran aún en situación de
riesgo, puesto que están habitando el inmueble y en cualquier momento el caudal
de la quebrada puede incrementar con la lluvia y arrasar con la vivienda y la
vida de sus ocupantes.
4.3.
ANÁLISIS DE LA
PRESUNTA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES.
4.3.1. En el caso objeto de estudio, esta Sala
considera que no existe vulneración alguna por parte de las entidades
accionadas al derecho fundamental de petición de la tutelante, por cuanto éstas
han dado respuesta oportuna y congruente a sus peticiones, los días 6 de julio
de 2011 (Folio 5, cuaderno No.2), 21 de octubre de 2011 (Folio 7, cuaderno No.
2) y, 29 de octubre de 2011 (Folio 8, cuaderno No. 2).
Por lo anterior es necesario traer a
colación que esta Corporación en diferentes pronunciamientos ha definido los
rasgos distintivos del derecho de petición. Al respecto en la
Sentencia T-691 de 2010[35],
señaló, entre otros que “el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución
pronta y oportuna de la cuestión planteada por el peticionario.” Situación que se evidencia en el caso en
concreto, puesto que la administración local sí dio respuesta a la petición y
explicó que la administración daría pronta viabilidad a su necesidad realizando
en primer lugar una visita técnica para evaluar su problemática y buscar una
solución, de igual manera señaló que la solicitud de la peticionaria, sería
anexada en la base de datos del municipio para reubicación de vivienda en zona
rural.
4.3.2. Por otro lado, la
Sala estima que sí existe una amenaza del derecho a la vida y una vulneración
del derecho a la vivienda digna de la tutelante y sus hijos, atribuible a las
autoridades municipales, por las siguientes razones:
Conforme a lo establecido en la parte considerativa de esta
providencia, el artículo 51 de la
Constitución Política señala que la vivienda digna es un derecho de todas las
personas y asigna en cabeza del Estado la obligación de promover su realización
y, dicha obligación del Estado, en el caso objeto de estudio, se ve
materializada en cabeza de la
Administración Local, puesto que las diferentes normas mencionadas en las
consideraciones de esta providencia, le atribuyeron a los alcaldes municipales
la obligación de promover y apoyar
programas o proyectos de vivienda de interés social, otorgando subsidios para
dicho objeto, conforme a los criterios de focalización nacionales y locales, si
existe disponibilidad de recursos para ello. Además, les asiste la obligación de
reubicar aquellas personas que se encuentran en zonas declaradas de riesgo y no
cuentan con los recursos necesarios para adquirir o sufragar una nueva
vivienda. [36]
En este caso, la situación del aumento de
las lluvias y del  caudal de la quebrada, ya ocasionó el hundimiento del piso
de la cocina de la vivienda de la tutelante, además, actualmente las aguas amenazan
con arrasar la vivienda poniendo en grave peligro la vida e integridad de quienes
la habitan. De otro lado, no cuentan con los recursos económicos, ni disponen
de otro terreno para construir una nueva vivienda. Es en este momento donde
adquieren importancia las obligaciones establecidas por nuestro legislador en
las leyes mencionadas en la parte considerativa de esta sentencia (Ley 9ª de
1989, Ley 388 de 1997 y Ley 715 de 2001), las cuales le asignan a la
administración municipal, el deber de buscar la pronta reubicación de la accionante
y de sus hijos menores de 18 años en un inmueble donde no se ponga en grave
peligro sus vidas, y proceder a construir los 12 gaviones necesarios para
evitar que el agua de la quebrada arrase con su vivienda o adoptar otra
solución definitiva. Para la Sala no basta con que la accionante sea registrada
en la base de datos de personas ubicadas en zonas de riesgo o realizar una
visita a su vivienda, es necesaria su reubicación temporal para proteger de
forma inmediata sus derechos fundamentales y los de sus hijos menores de 18
años.
Teniendo como fundamento la normatividad y
jurisprudencia existente, esta Sala concederá el amparo solicitado por la
señora Yenifer Yulieth Pajoy Osorio y revocará las sentencias proferidas en el
proceso de la referencia. En su lugar, ordenará a la
Alcaldía Municipal de Palermo Huila, entidad encargada de reubicar a la
población que habita en zona de alto riesgo, que en el plazo improrrogable de cinco
(5) días, reubique temporalmente a la accionante y a su grupo familiar en un
inmueble donde no se ponga en grave peligro sus vidas, mientras se toman las
medidas necesarias para garantizar el acceso de estas personas a los programas
de viviendas de interés social que tiene el Estado o mientras se construyen los
12 gaviones que el comité local de emergencias recomendó en el informe de la
visita realizada a la vivienda de la señora Yenifer Yulieth Pajoy Osorio, el 13
de julio de 2011.
5.
CONCLUSIÓN
Por lo expuesto y teniendo en
cuenta que el derecho a la vida de la accionante y de sus hijos menores de 18
años se encuentran en grave peligro, puesto que su vivienda puede ser arrasada
por una quebrada, esta Sala de Revisión protegerá sus derechos fundamentales a
la vida y  a la vivienda digna.
En consecuencia, la
Sala revocará el fallo que negó el amparo pedido por la señora Yenifer Yulieth
Pajoy Osorio contra la
Alcaldía Municipal,
la Secretaria de Planeación e Infraestructura y la
Coordinación de Vivienda Municipal de Palermo, Huila, proferido el
siete (07) de febrero de dos mil doce (2012), por el Juzgado Quinto Civil del
Circuito de Neiva, Huila, que en su momento confirmó la decisión de primera
instancia proferida el  seis (06) de diciembre de dos mil once (2011), por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de
Palermo, Huila.
En su lugar, ordenará a la
Alcaldía Municipal de Palermo Huila, que en el plazo improrrogable de cinco
(5) días contados a partir de la notificación de esta providencia, reubique
temporalmente a la accionante y a su grupo familiar en un inmueble donde no se
ponga en grave peligro sus vidas, mientras se toman las medidas necesarias para
garantizar el acceso de estas personas a los programas de viviendas de interés
social que tiene el Estado o mientras se construyen los 12 gaviones que el
comité local de emergencias recomendó en el informe de la visita realizada a la
vivienda de la señora Yenifer Yulieth Pajoy Osorio, el 13 de julio de 2011.
Adicionalmente, la
Sala Advertirá que la tutelante deberá cumplir con los requisitos que le
indique la administración municipal para ingresar a los programas de subsidios
de vivienda otorgados por el municipio, en caso de que opte por esta opción.
6.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Séptima de Revisión de tutelas de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida el  siete (7) de
febrero de dos mil doce (2012),  por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de
Neiva, Huila, que en su momento confirmó la decisión de primera instancia
proferida el  seis (06) de diciembre de dos mil once (2011), por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de
Palermo, Huila, en el
proceso adelantado por Yenifer Yulieth Pajoy Osorio contra la Alcaldía Municipal, la
Secretaria de Planeación e Infraestructura y la
Coordinación de Vivienda Municipal de Palermo, Huila. En su lugar, CONCEDER
el amparo de los derechos fundamentales a la vivienda digna y a la vida en
condiciones dignas de la accionante y de su grupo familiar, conforme a las
consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO.- En consecuencia, ORDENAR a la
Alcaldía Municipal de Palermo, Huila, que en el plazo improrrogable de cinco
(5) días contados a partir de la notificación de esta providencia, reubique
temporalmente a la accionante y a su grupo familiar en un inmueble donde no se
ponga en grave peligro sus vidas e integridad personal, (i) mientras se toman
las medidas necesarias para garantizar el acceso de estas personas a los
programas de vivienda de interés social que tiene el Estado y efectivamente
cuenten con un lugar digno donde vivir o (ii) mientras se construyen los 12
gaviones que el Comité Local de Emergencias recomendó en el informe de la
visita realizada a la vivienda de la señora Yenifer Yulieth Pajoy Osorio el 13
de julio de 2011 y se asegure que la vivienda es adecuada para garantizar los
derechos a la vivienda digna, integridad y vida de la tutelante e hijos.
TERCERO.- ADVERTIR a la accionante que deberá cumplir con
los requisitos que le indique la administración municipal para ingresar a los
programas de subsidios de vivienda otorgados por el municipio, en caso de que
opte por esta opción.
CUARTO.- REQUERIR a la
Alcaldía Municipal, a la Secretaria de Planeación e Infraestructura y a la
Coordinación de Vivienda Municipal de Palermo, Huila, para que cumplan
de forma eficiente y sin dilataciones con su deber de reubicar a todas aquellas
personas que se encuentren ubicadas en zonas de alto riesgo.
QUINTO.- Para los efectos del artículo 36 del
decreto 2591 de 1991, el juzgado de origen hará las notificaciones y
tomará las medidas conducentes para el cumplimiento de esta sentencia
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese
y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia T-865 de 2011, MP, Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[2] Colombia aprobó el Pacto de los
derechos económicos, sociales y cultiurales por Ley 74 de 1968 y lo ratificó,
el 29 de octubre de 1969.
[3] “Artículo 93: Los tratados y convenios internacionales
ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben
su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los
derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad
con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por
Colombia.”
[4] En Sentencias como la T-495 de 1995 y T-258 de 1997 la
Corte Señaló: “[…] El derecho a la vivienda digna
es un derecho de carácter asistencial que requiere un desarrollo legal previo y
que debe ser prestado directamente por la administración o por las entidades
asociativas que sean creadas para tal fin, sin olvidar que su aplicación exige
cargas recíprocas para el Estado y para los asociados que pretendan
beneficiarse de los programas y subsidios. Así, las autoridades deben facilitar
la adquisición de vivienda, especialmente en los sectores inferiores y medios
de la sociedad, donde aparece detectado un déficit del servicio; para tal efecto
los particulares deben cumplir con los requisitos establecidos por la ley. Este derecho de contenido social no le
otorga a la persona un derecho subjetivo para exigir en forma inmediata y
directa del Estado su plena satisfacción, pues se requiere del cumplimiento de
condiciones jurídico-materiales que lo hagan posible.
[Por otra parte] la Constitución señaló el derecho que tiene toda persona
para acceder a la vivienda en condiciones dignas. Dicho derecho, que se
cataloga como de segunda generación y que se sitúa junto con otros derechos de
carácter económico, no tiene la protección inmediata que le puede brindar la
acción de tutela, pues en su condición de derecho asistencial, le corresponde
al Estado la obligación de desarrollar planes de vivienda, ya sea directamente
o por medio de contratos con particulares, todo de acuerdo con la ley. Por tal
motivo, las condiciones jurídicas, económicas y materiales son las que
determinarán la efectiva materialización de tal derecho […]”
[5] Ver sentencias T-036 de 2010, T-895 de 2008, T-894 de 2005, T-791
de 2004, T-363 de 2004, T-756 de 2003, T-1073 de 2001, T-626 de 2000, T-190 de
1999 y T-617 de 1995, entre otras.
[6] Sentencia  T- 036 de 2010, T-079 de 2008,
T-1075 de 2007, T- 363 de 2004 y T-756 de 2003, entre otras.
[7] Sentencias  T-036 de 2010, T-959 de 2004,
C-560 de 2002, T-1165 de 2001, C-328 de 1999, T-666 de 1998, T-011 de 1998,
T-617 de 1995, T-021 de 1995 y C-575 de 1992.
[8] “[…]aunque se ha
dicho que el derecho a la vivienda digna no es exigible directamente por vía de
tutela, lo cierto es que esta restricción desaparece cuando su quebrantamiento
vulnera o pone en peligro derechos fundamentales.
Ciertamente, la
Corte Constitucional ha reconocido en prolija jurisprudencia que, en virtud
del factor de conexidad, los derechos de segunda generación v.gr. los derechos
a la salud, a la seguridad social o a la vivienda digna, pueden ser protegidos
de la misma forma que los derechos fundamentales. A este respecto, la
Corte ha dicho:
Los derechos fundamentales por
conexidad son aquellos que no
siendo denominados como tales en el texto constitucional, sin embargo, les es
comunicada esta calificación en virtud de la íntima e inescindible relación con
otros derechos fundamentales, de forma que si no fueran protegidos en forma inmediata
los primeros, se ocasionaría la vulneración o amenaza de los segundos […]”
[9]Ver
Sentencias T-016 del 22 de enero de 2007,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-075 de 2012, MP, Dr. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[10]Al respecto, la
Corte explicó lo siguiente en la sentencia C-372 de 2011
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub: “La
Corte Constitucional ha entendido que todos los derechos fundamentales, tanto
los derechos civiles y políticos como los derechos económicos, sociales y
culturales, implican obligaciones de carácter negativo y positivo. A diferencia
de lo que solía afirmar parte de la doctrina, para la
Corte no es cierto que solamente los derechos económicos, sociales y
culturales tengan contenidos prestacionales; los derechos civiles y políticos
también requieren de la adopción de medidas, la destinación de recursos y la
creación de instituciones para hacerlos efectivos”. Esta afirmación es reiterada
por la Corte en las Sentencias T- 133 de 2006, T-016 de 2007, T-760 de 2008,
T-245 de 2012, T-314 de 2012 y t-075 de 2012.
[11] Sentencia T-760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda.
[12] Ver sentencias T-079 de 2008
M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-894 de 2005
M.P. Jaime Araújo Renteria, T-791 de 23 de 2004  M.P. Jaime Araújo Rentería y
T-958 de  2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[13] MP, Dr. Mauricio González Cuervo
[14]La
mencionada observación establece elementos que asisten a la interpretación del artículo
51 constitucional, en virtud del artículo 93 superior, pues el Comité es el
órgano que interpreta  con autoridad el Pacto Internacional de DESC. El
parágrafo 7 de la observación contiene algunos aspectos centrales del derecho a
la vivienda adecuada que sirven de pauta de interpretación de la disposición
constitucional.
[15] Observación General No. 4: El derecho a una vivienda adecuada
(párrafo 1 del artículo 11 del Pacto). ONU, Comité del Pacto Internacional de
Derechos económicos, sociales y culturales. Disponible en: http://www.escr-net.org/resources_more/resources_more_show.htm?doc_id=428687&parent_id=425976#_edn3
[16] Así lo reconoce la
Comisión de Asentamientos Humanos y la
Estrategia Mundial de Vivienda. Disponible en: http://ww2.unhabitat.org/chs18/English/hsc182s.pdf.
[17] Comité del Pacto Internacional de Derechos económicos, sociales y
culturales.
[18] Observación General No 4, Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales.
[19] Observación No. 4 del Comité de Derechos Económicos
Sociales y Culturales.
[20] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[21] Ibíd.
[22] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[23] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[24] MP, Dr. Jorge Iván Palacio Palacio.
[25] MP, Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[26] MP, Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[27] “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo
municipal, compraventa y expropiación de bienes  y se dictan otras
disposiciones”.
[28] “Por el cual se
modifica la Ley 9 de 1989”. Artículo 5: "Los alcaldes y el Intendente de
San Andrés y Providencia procederán a levantar, en el término máximo de seis
(6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, presenten altos
riesgos para sus habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o
sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones
insalubres para la vivienda, y reubicarán a estos habitantes en zonas
apropiadas, con la participación del Instituto de Crédito Territorial. Además,
tomarán todas las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble
desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana.
Se
podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas,
mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación, en los
términos de la presente ley. Cuando se trate de la enajenación voluntaria
directa, se podrá prescindir de las inscripciones en el folio de matrícula
inmobiliaria de que trata el artículo 13 de esta ley. Los inmuebles y mejoras
así adquiridos podrán ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren
reubicados los habitantes. Adquirido el inmueble, pasará a ser un bien de uso
público bajo la administración de la entidad que lo adquirió.
Si los
habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehusan (sic)
abandonar el sitio, corresponderá al alcalde o al Intendente de San Andrés y
Providencia ordenar la desocupación con el concurso de las autoridades de
policía, y la demolición de las edificaciones afectadas (...)".
[29] Sentencia T-1094 de 2002, MP, Dr. Manuel José Cepeda Espinosa y
Sentencia 238A de 2011, MP, Dr. Mauricio González Cuervo.
[30] La sentencia T-1094 de 2002, MP, Dr. Manuel José Cepeda Espinosa
señaló: “La Corte ha interpretado el artículo 56 precitado a
la luz del “deber de protección y de garantía de efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la
Constitución, en el sentido de hacer imperativa la evacuación de los
inquilinos en situación de alto riesgo, así como la adquisición del respectivo
inmueble, sea por negociación voluntaria o expropiación, de forma que el
antiguo propietario pueda suplir el que tenía como solución al riesgo que corre
la sociedad y en especial el particular que lo habitaba”.
[31] Sentencia T- 894 de 2005. MP, Dr. Jaime Araujo Renteria.
[32] Sentencia T- 238A de 2011, MP, Dr. Mauricio González Cuervo.
[33] Sentencia T- 865 de 2011, MP, Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[34] En la Sentencia T-577 A de 2011, MP, Dr. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo esta Corte reiteró los presupuestos para que se pueda configurar un
perjuicio irremediable, al respecto señaló: “La
jurisprudencia constitucional ha señalado que el perjuicio irremediable
consiste en un riesgo inminente que se produce de manera cierta y evidente
sobre un derecho fundamental, que de ocurrir, no otorga forma alguna de reparar
el daño. La Corte ha establecido una serie de criterios conforme a los cuales
debe evaluarse sí, efectivamente, en un caso concreto, se está ante la
presencia u ocurrencia de un perjuicio irremediable que haga viable la
procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio de protección.
Tales presupuestos aluden a que el perjuicio es aquel (i) que se produce de
manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental; (ii) que el daño es
inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño
producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto
supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de
los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la
tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales.”
[35] MP, Dr. Humberto Antonio Sierra Porto
[36] No obstante  pese al carácter de derecho fundamental autónomo que
tiene el derecho a la vivienda, es necesario aclarar la obligación que este le
impone al Estado. Para ello es importante traer a colación lo manifestado por
esta Corporación en
la Sentencia T- 495 de 1995,
MP, Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, en dicha ocasión se señaló: “ es necesario
aclarar que el  derecho a la vivienda digna no le impone al Estado la
obligación de brindarle vivienda a toda la población, sino de promover planes
de vivienda dentro de las capacidades que su estructura protectora le permita,
teniendo en cuenta la situación socioeconómica del país y las apropiaciones
presupuestales que se destinen para tal fin--.”