C-589-97
Sentencia C-589/97
Sentencia C-589/97
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL
Si la Corte no
limitó la declaración de exequibilidad del artículo 11 del decreto 1210 de
1993, en cuanto al cargo formulado ni a las normas constitucionales
expresamente consideradas, ha de entenderse que dicha disposición se confrontó
con todo el ordenamiento superior, ajustándose a él, sin que sea posible demandar
ahora su inexequibilidad con fundamentos distintos, pues esta decisión ha hecho
tránsito a cosa juzgada.
ESTABLECIMIENTO
PUBLICO Y UNIVERSIDAD-Distinción/AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Límites
El elemento
fundamental en la distinción de los establecimientos públicos y las
universidades es precisamente el grado de su autonomía. Mientras que los
primeros hacen parte de la administración y, por tanto, gozan de menor
autonomía; las segundas no están supeditadas al poder ejecutivo y tienen un
poder mayor de autorregulación. No obstante, la autonomía que se predica de las
universidades está también limitada por la Constitución y la ley. En particular
las universidades públicas están sujetas a las limitaciones que se derivan de
su naturaleza de entes estatales, que les impone la necesidad de integrarse al
Estado, con el fin de que no se constituyan "ruedas sueltas" dentro
del sistema. No obstante su carácter de entes autónomos, las universidades no
pueden marginarse del Estado y, por ello, es necesaria la implementación de
mecanismos de articulación.
CONSEJO SUPERIOR
UNIVERSITARIO-Participación
del Estado
La participación
del Estado en el Consejo Superior de las universidades estatales es una forma
de colaboración armónica y coordinación de actuaciones, necesaria para el
adecuado cumplimiento de las funciones que tales instituciones de educación
están llamadas a cumplir.
CONSEJO SUPERIOR
UNIVERSITARIO-Participación
de los representantes del Estado
Si bien es cierto
que la participación de los representantes del Estado en el Consejo Superior
Universitario no vulnera, en principio, la autonomía universitaria, también lo
es que dicha participación no puede constituirse en un mecanismo a través del
cual el Estado ejerza el control absoluto sobre los entes universitarios, de
ahí que la representación no pueda ser mayoritaria. La participación de sus
funcionarios no tiene por objeto imponer la política de sus gobiernos en el
desarrollo de la educación, sino coordinar las políticas nacionales o
territoriales con las que fije el órgano de dirección universitario, a fin de
que ésta se integre al sistema general
Referencia:
Expediente D-1683
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 64 de la ley 30 de 1992 y 11 del
decreto 1210 de 1993.
Demandante: Evaristo
Rafael Rodríguez Felizzola
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C., trece (13) de
noviembre de mil novecientos noventa y siete (1997).
I. ANTECEDENTES.
Ejerciendo la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano EVARISTO RAFAEL RODRIGUEZ FELIZZOLA presenta
demanda contra los artículos 64 de la ley 30 de 1992 y 11 del decreto 1210 de
1993, por considerar que dichas disposiciones violan el preámbulo y los
artículos 13, 41, 69 y 150-10 de la Constitución.
Cumplidos los trámites señalados en la
Constitución y la ley y oído el concepto del Ministerio Público, procede la
Corte a decidir.
II.  NORMAS ACUSADAS.
A continuación se transcribe el texto de
las normas acusadas:
Ley 30 de 1992
"Por la cual se organiza el servicio
público de la Educación Superior"
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
......
"Artículo
64. El Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección y
gobierno de la Universidad y estará integrado por:
a. El Ministro de
Educación Nacional o su delegado, quién lo presidirá en el caso de las
instituciones del orden nacional.
b. El Gobernador,
quien preside en las universidades departamentales.
c. Un miembro
designado por el Presidente de la República que haya tenido vínculos con el
sector universitario.
d. Un
representante de las directivas académicas, uno de los docentes, uno de los
egresados, uno de los estudiantes, uno del sector productivo y un exrector
universitario.
e. El Rector de la institución con
voz y sin voto.
Parágrafo 1. En las universidades distritales y
municipales tendrán asiento en el Consejo Superior los respectivos alcaldes
quienes ejercerán la presidencia y no el Gobernador.
Parágrafo 2. Los estatutos orgánicos reglamentarán las
calidades, elección y período de permanencia en el Consejo Superior, de los
miembros contemplados en el literal d. del presente artículo".
Decreto 1210 de 1993
"Por el cual se reestructura el
régimen orgánico especial de la Universidad Nacional de Colombia."
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de sus facultades legales, en
especial de las conferidas por el artículo 142 de la ley 30 de 1992,
DECRETA:
...
"ARTICULO
11. COMPOSICION DEL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO. El Consejo Superior Universitario es el
máximo órgano de dirección y gobierno de la Universidad y estará integrado por:
a. El Ministro de
Educación Nacional o el Viceministro quien lo presidirá;
b. Dos miembros
designados por el Presidente de la República, uno de ellos egresado de la Universidad
Nacional;
c. Un exrector de
la Universidad Nacional de Colombia, que haya ejercido el cargo en propiedad,
elegido por los exrectores;
d. Un miembro
designado por el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), de terna
presentada por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología;
e. Un miembro del
Consejo Académico, designado por éste;
f. Un profesor de
la Universidad, elegido por el profesorado;
g. Un estudiante
de pregrado o de posgrado, elegido por los estudiantes;
h. El Rector de
la Universidad, quien será el Vicepresidente del Consejo, con voz, pero sin
voto".
II. DEMANDA
El actor formula los siguientes cargos
contra los artículos antes transcritos:
II.1 Violación del derecho a la autonomía
universitaria. Como
manifestaciones propias del núcleo esencial de la autonomía universitaria,
están la de darse y modificar sus estatutos y designar sus autoridades
académicas y administrativas; sin embargo, la autonomía no es absoluta, pues
corresponde al Estado ejercer las funciones de inspección y vigilancia sobre la
educación, sin que el legislador pueda, so pretexto de establecer el marco
legal de las entidades de educación superior, vulnerar ese núcleo.
"En Las normas demandadas el
legislador extendió su poder regulador a materias que le estaban vedadas v.gr.
la organización administrativa y académica de la universidad estatal, como es
la designación de su máximo órgano de dirección y gobierno- Consejo Superior
Universitario-. Tal intromisión quedó reflejada en la composición del
mencionado Consejo, en el cual se favoreció a sectores extrauniversitarios, con
marcado carácter gubernamental, dejando desde luego, en manos de éstos la
definición de las principales políticas académicas y administrativas de las
universidades estatales, despojando a la universidad de la facultad de darse
sus directivas y sus propios estatutos. Tal conducta del legislador, tanto
ordinario como extraordinario, constituye una intervención indebida en la vida
de la universidad, contradiciendo de manera manifiesta la autonomía
universitaria consagrada en el artículo 69 de la Constitución Política".
II.2 En las normas acusadas el legislador
dio a las universidades el tratamiento de establecimiento público. Las universidades del Estado fueron
definidas como "entes universitarios autónomos", que constituyen una
figura especial dentro del sistema de descentralización administrativa,
caracterizadas por sus fines y su autonomía. En estos términos, la facultad que
se confiere al legislador en el artículo 69-2 de la Constitución, para
establecer el marco legal dentro del cual deben desenvolverse las universidades
estatales, no le permite tratarlas como establecimientos públicos. No obstante,
el legislador equiparó, en las normas acusadas, los Consejos Superiores
Universitarios a las juntas o consejos directivos de los establecimientos
públicos.
II.3 Los órganos de representación
gubernamental tienen la mayoría absoluta en el Consejo Superior Universitario,
lo cual vulnera la autonomía de las universidades. Si bien, la participación del Estado en los órganos de
dirección de la universidad constituye una forma de integración de dichos entes
con el Estado, la presencia mayoritaria de los órganos de representación
gubernamental en el Consejo Superior Universitario vulnera la autonomía
universitaria. Según las normas acusadas, la mayoría absoluta del precitado
Consejo la conforman los sectores extrauniversitarios, dejando a la comunidad
universitaria la elección de la minoría de los miembros del mismo, pues de los
8 integrantes con voto, sólo 3 pertenecen a la comunidad científica, los otros
5 son ajenos a la universidad y tiene un marcado carácter gubernamental.
II.4 Exceso en el ejercicio de facultades
extraordinarias. Dado que
el Estado sólo puede ejercer la inspección y vigilancia de la educación, pero
no la dirección, orientación y control de los entes universitarios, el
Presidente de la República, al expedir el artículo 11 del decreto 1210 de 1993,
en el cual se otorga una participación mayoritaria a los miembros de
representación gubernamental, excedió las facultades extraordinarias
conferidas, pues tal actividad no pertenece al ámbito de competencia del
legislador.
II.5 Violación del derecho a la igualdad. Las normas acusadas establecen un trato
discriminatorio contra las universidades públicas, en relación con las
privadas, pues mientras éstas pueden darse sus propias directivas y
auto-regularse, aquellas, por el hecho de ser financiadas por el Estado, se las
somete a limitaciones que prácticamente eliminan los presupuestos sobre los
cuales se funda la misión de la universidad.
II.6 Control extrauniversitario
injustificado. Dado que
sobre las universidades estatales pueden ejercerse los distintos
"controles de tutela"- administrativo, presupuestal, fiscal,
político, jurisdiccional-, el control extrauniversitario ejercido por el Estado
a través de la mayoritaria representación en el Consejo Superior Universitario
resulta totalmente injustificado.
II.7 Violación de la prohibición de
reproducir normas declaradas inexequibles. Las normas acusadas reproducen el texto de
disposiciones declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, mediante
sentencia C-195 de 1994, referidas a la inclusión de funcionarios de libre
nombramiento y remoción del Presidente de la República en la dirección de la
universidad, ya no con la calidad de rector, vice-rector y decano, sino como
miembros del máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad.
IV. INTERVENCIONES
IV.1 EL DIRECTOR EJECUTIVO DE LA ASOCIACION
COLOMBIANA DE UNIVERSIDADES, Galo Armando Burbano López, atendiendo la invitación hecha por la
Corporación intervino en el proceso. Su concepto se resume de la siguiente
manera:
a. En lo que respecta al artículo 11 del
decreto 1210 de 1993, manifiesta que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, pues la Corte mediante sentencia C-109 de 1994, lo declaró
exequible.
b. A su juicio, el artículo 64 de la ley 30
de 1992 no vulnera la Constitución, puesto que el análisis de esta disposición
no puede limitarse a confrontar su texto con un sólo precepto constitucional,
sino frente a todos los cánones superiores que regulan la materia. En efecto,
sostiene que:
- Las universidades gozan de autonomía
plena, pero no absoluta, pues hallan su límite en la Constitución y la ley,
siempre y cuando ésta no vulnere el núcleo esencial de ese derecho fundamental.
- Dado que, de conformidad con el artículo
67 de la Constitución, la educación superior es un servicio público, debe
entenderse que su prestación, aún en el caso de las universidades, está
condicionada por las limitaciones que surgen de su propia naturaleza; además,
como prestadoras de un servicio público, no pueden estar separadas del
cumplimiento de funciones estatales.
- La norma acusada se adecua a lo dispuesto
en el artículo 67 de la Carta, que establece que la Nación y las entidades
territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de
los servicios educativos estatales.
IV.2 EL DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA, Edgar Alfonso González Salas, actuando a través de apoderado, justifica
la constitucionalidad de las normas acusadas, con los siguientes argumentos:
a. Los numerales 8 y 21 del artículo 189 de
la Constitución establecen que corresponde al Presidente de la República, como
Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, ejercer la
inspección y vigilancia de la enseñanza, de conformidad con la ley, y concede
facultades al legislador para expedir las normas a las cuales debe someterse el
gobierno para el ejercicio de dichas funciones.
b. De conformidad con el artículo 150-7 de
la Constitución, corresponde a la ley determinar la estructura de la
administración nacional y crear o suprimir entidades del orden nacional,
señalando sus objetivos y estructura orgánica. El Consejo Superior
Universitario hace parte de la estructura orgánica que debe ser establecida por
ley o modificada por ella.
c. La autonomía universitaria no es
absoluta: se encuentra sujeta a los estatutos orgánicos o básicos, en los
cuales se fijan los objetivos y la estructura de la institución, así como el
control de tutela que ejerce el Presidente de la República, de conformidad con
lo establecido en el artículo 189 numerales 21 y 22 de la Carta.
d. Es necesario diferenciar los estatutos
orgánicos de los internos o  reglamentarios de las entidades descentralizadas.
Los primeros son de competencia de la ley, en tanto que los segundos deben ser
expedidos por los órganos de dirección de las entidades. La composición del
Consejo Superior Universitario hace parte de las previsiones del estatuto
interno y, por tanto, no viola la facultad de autorregulación, propia de las
universidades.
IV.3 EL DIRECTOR DEL INSTITUTO COLOMBIANO
DE FOMENTO PARA LA EDUCACION SUPERIOR, Luis Carlos Muñoz Uribe, actuando a través de apoderado, solicita a
la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas, con los
siguientes fundamentos:
a. Mediante sentencia C-109 de 1994 esta
Corte declaró exequibles algunas disposiciones del decreto 1210 de 1993, entre
ellas el artículo 11 que es hoy objeto de demanda; en consecuencia, debe
estarse a lo resuelto, pues en relación con dicha norma ha operado el fenómeno
de la cosa juzgada.
b. Luégo dice que para fundamentar los
cargos, el actor cita jurisprudencia de la Corte relacionada con la autonomía
universitaria; no obstante, le da a las afirmaciones allí contenidas una
interpretación errónea, pues es claro para esa Corporación que la autonomía
universitaria tiene límites precisos, fijados por la Constitución y la ley.
c. Si bien la ley 30 de 1992 determina la
forma de integración del Consejo Superior de las universidades estatales, lo
hizo de manera genérica, sin indicar qué personas deben desempeñarse como
miembros del mismo. Tales instituciones cuentan con autonomía para designar sus
propias autoridades, pues la ley las facultó para que en sus estatutos
orgánicos reglamentaran las calidades, elección y período de permanencia de los
miembros contemplados en el literal d) del artículo 64, los que constituyen
mayoría. Además, el mismo Consejo Superior es el que designa al rector.
IV.4 La ciudadana PATRICIA BUSTOS BRASBY solicita a la Corte declarar inexequibles
las normas acusadas, con los siguientes argumentos:
"A pesar de que la universidad dejó de
ser establecimiento público, SU EXPERIENCIA SIGUE SIENDO DESAFORTUNADA, porque
aún bajo el régimen de la ley 30 de 1992, al organizarse como ente
universitario autónomo, la universidad no puede autodeterminarse, por cuanto se
la mantiene supeditada, vigilada y controlada por sectores extrauniversitarios,
a través del Consejo Superior Universitario, en el cual se les dio a éstos una
representación mayoritaria: cinco miembros de los ocho que conforman el Consejo......
A la comunidad universitaria se le da un premio de consolación consistente en
la representación minoritaria en el seno de dicho Consejo, sólo tres miembros:
el representante de los estudiantes, el de los profesores y el de las
directivas académicas, aunque éste último propiamente no pertenece a la
comunidad científica. Esta representación minoritaria no le permite a la
comunidad académica darse sus propias directivas, lo cual se traduce en que no
tenga autonomía administrativa, presupuesto de la autonomía académica".
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.
El Procurador General de la Nación solicita
a la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas. Advierte, en
primer término, que en relación con el artículo 11 del decreto 1210 de 1993, aunque
la Corte declaró la exequibilidad de la disposición, mediante sentencia C-109
de 1994, operó el fenómeno de la cosa juzgada relativa, en consideración a los
fundamentos expuestos por la Corte en dicha sentencia y por haberse admitido
esta demanda.
a. Luégo señala que "cuando el
legislador incorporó representantes del Gobierno Nacional en el máximo órgano
de dirección y gobierno de la Universidad Nacional de Colombia y de las demás
universidades estatales, actuó dentro de las facultades que la Carta Política
le reconoce, toda vez que el artículo 150-7 del mencionado Estatuto le permite
determinar la estructura de la Administración Nacional, habilitándolo para
regular el funcionamiento de los establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica. En ejercicio
de esta atribución, el legislador estableció la organización administrativa de
los consejos superiores universitarios, quedando a salvo la autonomía
universitaria, pues las autoridades universitarias no pierden competencia para
expedir los estatutos aplicables a la actividad académica que cumplen estos
centros educativos".
b. En lo que respecta a la violación del
principio de igualdad, dice que "carece de fundamento la acusación de
inconstitucionalidad basada en la violación del principio de igualdad, en
cuanto el tratamiento diverso que el legislador ha previsto para las
universidades estatales, atiende a la necesidad de vincular más estrechamente
las actividades de los centros educativos oficiales con las funciones y deberes
que la Carta Política ha asignado al Estado. Las universidades estatales son
instituciones diferentes a las privadas, en tanto que las primeras encarnan una
actividad directa del Estado, al paso que las segundas implican la
participación de particulares, autorizados para prestar un servicio que, en
atención a su naturaleza, conlleva una actuación a cargo de las entidades
oficiales".
c. Concluye diciendo que "no comparte
el despacho los argumentos expuestos por el actor, relacionados con la presunta
unidad de materia existente entre algunas normas declaradas inconstitucionales
y las demandadas, toda vez que se trata de hipótesis diferentes, en la medida
en que aquéllas se referían a la naturaleza de los empleos de rector, vicerector
y decano, mientras que las examinadas en el presente caso sirven para
determinar cuáles son las autoridades que integran el órgano de dirección y
gobierno de las universidades, sin que estén definiendo la naturaleza jurídica
de los empleos desempeñados por las personas que conforman el Consejo Superior
Universitario".
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
VI.1 COMPETENCIA
Por dirigirse la acusación contra
disposiciones que forman parte de una ley y de un decreto con fuerza de ley,
compete a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241 numerales 4 y 5 de la Carta.
VI.2 ARTICULO 11 DEL DECRETO 1290 DE 1993.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
Mediante la sentencia No. C-109 de 1994[1], esta Corte resolvió la
demanda de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 11 del decreto
1290 de 1993, salvo el parágrafo, que en aquella oportunidad, como en ésta, no
fue objeto de acusación, el cual fue declarado exequible, sin condicionamiento
alguno, razón por la cual se ordenará en la parte resolutiva de esta
providencia estarse a lo allí resuelto.
Por otra parte, es pertinente anotar que no
le asiste razón al Jefe del Ministerio Público, cuando afirma que frente a la
decisión adoptada en la sentencia C-109 de 1994 "operó el fenómeno de la
cosa juzgada relativa", en virtud de las consideraciones expuestas por la
Corte, "y de la circunstancia de haber sido admitida nuevamente la demanda
contra el mencionado artículo", por dos razones fundamentales:
1. Si la Corte no limitó la declaración de exequibilidad
del artículo 11 del decreto 1210 de 1993, en cuanto al cargo formulado ni a las
normas constitucionales expresamente consideradas, ha de entenderse que dicha
disposición se confrontó con todo el ordenamiento superior, tal como lo ordena
el decreto 2067/91, ajustándose a él, sin que sea posible demandar ahora su inexequibilidad
con fundamentos distintos, pues esta decisión, al tenor de lo dispuesto en el
artículo 243 de la Constitución, ha hecho tránsito a cosa juzgada. Al respecto
ha dicho la Corte:
"...cuando una disposición es
declarada inexequible, sobre ella no podrá recaer una nueva decisión judicial,
por cuanto la norma ha sido retirada del ordenamiento jurídico. Con respecto a
las normas declaradas constitucionales, la situación es diversa pero igualmente
clara. Si en su decisión, la Corte, para garantizar la supremacía e integridad
de la Constitución, expresamente ha limitado los alcances de su fallo, la norma
podrá ser demandada en aquellas materias que expresamente no hubiesen sido
analizadas por esta Corporación. Así, una norma impugnada por vicios de procedimiento
y declarada exequible por tal concepto, podrá ser demandada ulteriormente y
analizada de fondo por motivos sustantivos. En tal caso la cosa juzgada
constitucional es relativa. Pero si la norma ha sido declarada exequible, sin
ninguna restricción expresa, ella queda cubierta por el manto de la cosa
juzgada constitucional, por cuanto el examen de la Corte sobre la materialidad
de la disposición ha sido exhaustivo. En efecto, es deber de la Corte
‘confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los
preceptos de la Constitución’ (Art 22 Decreto  2067/91)"[2].
2. El hecho de que la demanda haya sido admitida no
significa que la Corte deba proferir sentencia de mérito, pues de conformidad
con lo previsto en la parte final del artículo 6 del decreto 2067 de 1991,
"Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una
sentencia que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales
sea manifiestamente incompetente.  No obstante estas decisiones también
podrán adoptarse en la sentencia". (subrayas fuera del texto).
VI.3 EL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO.
La ley 30 de 1992 clasifica las
instituciones de educación superior en instituciones técnicas profesionales,
instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, y universidades (art.
16). Todas ellas, por razón de su origen, pueden ser estatales u oficiales,
privadas y de economía solidaria (art. art. 23). En relación con las
instituciones de educación superior oficiales, la ley distingue entre las
universidades, que deben organizarse como "entes universitarios
autónomos", y las demás que no tengan tal carácter, las cuales deben
organizarse como "establecimientos públicos" (art. 28). Dichas
disposiciones se avienen a lo dispuesto en los artículos 68 y 113 de la
Constitución.
El principio de autonomía universitaria,
consagrado en el artículo 69 de la Constitución es predicable tanto de las
universidades públicas como de las privadas, más no de las demás instituciones
de educación superior. Dicho principio, como lo ha reiterado la Corte, tiene
por objeto asegurar a estos entes educativos las condiciones que posibiliten el
ejercicio de la enseñanza y de la investigación, al margen de las injerencias del
gobierno de turno, en virtud de la capacidad que se les atribuye para "autodeterminarse,
autogobernarse y autolegislarse colectivamente"[3].
Tal principio se concreta, entonces, en la
"libertad para determinar cuáles habrán de ser sus estatutos; definir
su régimen interno; estatuir los mecanismos referentes a la elección,
designación y periodos de sus directivos y administradores; señalar las reglas
sobre selección y nominación de profesores; establecer los programas de su
propio desarrollo; aprobar y manejar su presupuesto; fijar, sobre la base de
las exigencias mínimas previstas en la ley, los planes de estudio que regirán
su actividad académica, pudiendo incluir asignaturas básicas y materias afines
con cada plan para que las mismas sean elegidas por el alumno, a efectos de
moldear el perfil pretendido por cada institución universitaria para sus
egresados."[4]
La autonomía, sin embargo, no es absoluta,
está limitada por la Constitución y la ley, aunque esta última no puede
vulnerar su núcleo esencial. Así lo ha dicho la Corte:
"En términos negativos, la autonomía,
como rasgo funcional del ente televisivo [en el caso que se analiza de las
universidades oficiales]...(ii) no le concede un ámbito  ilimitado de
competencias, ya que toda entidad pública, como  perteneciente a un Estado de
derecho, está sujeta a límites y restricciones, y ejerce sus funciones dentro
del campo prefigurado por la Constitución y la ley."[5]
Tales limitaciones tienen por objeto
conciliar la autonomía universitaria con otros derechos, e impedir que estas
instituciones "se constituyan en islas dentro del sistema jurídico y,
por el contrario, cumplan la función social que corresponde a la educación
(artículo 67 C.N.) y a la tarea común de promover el desarrollo armónico de la
persona."[6]
Aceptando, entonces, que las universidades
públicas son entes autónomos limitados por la Constitución y la ley, se
analizarán los cargos formulados por el actor.
VI.3.1 ¿La previsión legislativa de los
miembros que integran el Consejo Superior Universitario vulnera los principios
de igualdad y autonomía universitaria?
El título tercero de la ley 30 de 1992
establece el régimen especial de las universidades del Estado y de las otras
instituciones de educación superior estatales u oficiales, preceptos de los que
hace parte el artículo 64 acusado, que se refiere a la integración del Consejo
Superior Universitario.
En dicha norma se prevé que el Consejo
Superior Universitario estará integrado por: El Ministro de Educación Nacional
o su delegado, el Gobernador o el Alcalde, quienes lo presidirán,
respectivamente, en las universidades de orden nacional, departamental,
distrital o municipal; un miembro designado por el Presidente de la República,
que haya tenido vínculos con el sector universitario; un representante de las
directivas académicas; uno de los docentes; uno de los egresados; uno de los
estudiantes; uno del sector productivo; un exrector universitario, y el rector
con voz, pero sin voto.
En términos del artículo 65 de la ley 30 de
1992, las funciones que le corresponde cumplir a ese Consejo son las
siguientes:
"a. Definir las políticas académicas y
administrativas y la planeación institucional.
"b. Definir la organización académica,
administrativa y financiera de la institución.
"c. Velar porque la marcha de la
institución esté acorde con las disposiciones legales, el estatuto general y
las políticas institucionales.
"d. Expedir o modificar los estatutos
y reglamentos de la institución.
"e. Designar y remover al rector en la
forma que prevean sus estatutos.
"f. Aprobar el presupuesto de la
institución.
"g. Darse su propio reglamento.
"h. Las demás que le señalen la ley y
los estatutos.
"Parágrafo : En los estatutos de
cada universidad se señalarán las funciones que puedan delegarse en el
Rector"
El primer asunto que se plantea con
fundamento en la demanda es si la ley al determinar la composición de dicho
Consejo, vulnera el núcleo esencial del principio de autonomía universitaria, y
si esta labor es de la competencia propia del legislador. Al respecto es
pertinente recordar, que:
Las universidades estatales, no obstante,
tener la naturaleza de entes autónomos, diferenciables de los órganos que
integran las ramas del poder y las entidades descentralizadas diseñadas a
partir de la reforma constitucional de 1968 (establecimientos públicos,
empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta),
hacen parte de la estructura del Estado y, por tanto, su creación y gestión
debe estar precedida de una regulación legal, máxime, si se trata, como en el
caso de la disposición acusada, de organismos encargados de la prestación de un
servicio público, evento en el cual, de conformidad con el artículo 150-23 de
la Carta, el legislador está facultado para expedir las leyes que regirán su prestación.
Así lo ha señalado la Corte:
"Son de competencia del legislador las
funciones de establecer las condiciones necesarias para la creación y gestión
de las universidades (artículo 68 C.N.) y de dictar las disposiciones generales
con arreglo a las cuales los centros universitarios puedan darse sus directivas
y regirse por sus estatutos (artículo 69 C.N)"[7].
La previsión legal de la forma como se debe
integrar dicho Consejo, no equivale a la determinación de los órganos
administrativos de la universidad. Si bien la Corte declaró inexequibles[8] las expresiones
"Rector, Vicerrector y Decano" contenidas en el literal b) del
artículo 1 de la ley 61 de 1987 que clasifica los empleos de libre nombramiento
y remoción, por considerar que la inclusión de estos funcionarios en la
disposición legal violaba el principio de autonomía universitaria, consagrado
en el artículo 69 de la Carta, en virtud del cual estas instituciones de
educación están facultadas para "darse sus directivas y regirse por sus
propios estatutos, de acuerdo con la ley", no por ello la norma que se
estudia ahora resulta inconstitucional, pues se trata de disposiciones que
regulan asuntos diferentes.
En efecto, en la norma declarada inexequible,
el legislador, rebasando sus facultades, establecía el carácter de los
empleados que administran la universidad, y en la disposición objeto de esta
sentencia determina la estructura de estas instituciones, previendo la
participación del Estado, de la comunidad universitaria y del sector económico
en la conformación de su máximo órgano de dirección, respetando las
competencias propias de cada institución para regular las calidades, forma de
elección y período de permanencia de los miembros de la comunidad universitaria
que integrarán dicho Consejo.
En segundo término, el actor encuentra que
la disposición acusada vulnera el derecho a la igualdad de las universidades
públicas en relación con las privadas, en cuanto que las segundas pueden
determinar su forma de organización.
Dado que el servicio público de la
educación superior puede ser prestado en forma concurrente por el Estado y los
particulares (art. 68 C.P.), hay muchos elementos que identifican a todas las
instituciones, sin importar su origen; no obstante, existen también diferencias
relevantes en algunos aspectos, que permiten darles a estos dos tipos de
instituciones un tratamiento diferente. Así, es de considerar que las
universidades estatales deben tener un mayor acercamiento con el Estado, que
las provee de recursos, que las privadas, que se proveen por sí mismas. Dijo la
Corte:
"Es claro entonces, que respecto de
las universidades, tanto de las públicas como de las privadas, la norma
constitucional no establece ninguna diferencia, la regla general aplicable con
fundamento en el artículo 69 de la C.P. es la de reconocer y respetar la
libertad de acción de las mismas; no obstante, esa libertad de acción no puede
extenderse al punto de propiciar una universidad ajena y aislada de la sociedad
de la que hace parte y, en el caso de las públicas, emancipada por completo del
Estado que las provee de recursos y patrimonio."[9]
Pero, no es cierto tampoco que las
universidades privadas puedan regularse de manera autónoma sin ajustarse a
ninguna previsión legal. De conformidad con el artículo 98 de la ley 30 de
1992, las instituciones privadas de educación superior "deben ser personas
jurídicas de utilidad común, sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones,
fundaciones, o instituciones de economía solidaria"; en consecuencia,
deben adecuarse a la organización administrativa propia de la forma jurídica
que adopten, de conformidad con las normas civiles.
En punto a la distinción de las
universidades públicas y privadas, no debe olvidarse que el mismo artículo 69
de la Constitución establece que las primeras tendrán un régimen especial; por
tanto, su regulación legal no necesariamente debe ser idéntica a la prevista
para las segundas.
En síntesis, la determinación legislativa
del Consejo Superior Universitario, como máximo órgano de dirección de las
universidades públicas, no vulnera los derechos de igualdad ni de autonomía
universitaria.
VI.3.2 ¿La participación del Estado en el
Consejo Superior Universitario vulnera la autonomía universitaria?
El problema fundamental que plantea la
demanda es si la presencia de representantes del Estado en el Consejo Superior
Universitario vulnera el derecho de autonomía de dichos entes.
Según el actor, el Consejo Superior
Universitario se asemeja a las juntas o consejos directivos de los
establecimientos públicos, lo cual implica que el legislador les dio a estas
dos clases de entidades el mismo tratamiento.
Del contenido de los artículos 69 y 113 de
la Carta se deduce que las universidades tienen una naturaleza jurídica propia
que las distingue de los demás órganos descentralizados. Así lo entendió el
legislador al expedir la ley 30 de 1992 que, como ya se dijo, les confirió a
las universidades el carácter de "entes universitarios autónomos", y
a las demás instituciones de educación superior el de "establecimientos
públicos". Esta distinción tiene trascendentales consecuencias,
particularmente en relación con los controles que ejerce el poder central sobre
las instituciones. Sobre lo cual ya se pronunció la Corte en los siguientes
términos:
"...el control de tutela que se ejerce
sobre los establecimientos públicos, no es aplicable a las universidades en
tanto instituciones autónomas, como no es aplicable tampoco al Banco de la
República o a la Comisión nacional de Televisión; dicho control doctrinalmente
es definido como aquel '...que ejerce el poder central sobre las entidades y
autoridades descentralizadas, tanto territorialmente como por servicios', y
no lo es porque ese control le corresponde ejercerlo al ministerio o
departamento administrativo al cual se halle vinculada o adscrita la respectiva
entidad, el cual debe encargarse de encausar su actividad dentro del derrotero
que exigen las metas y objetivos del poder ejecutivo; porque se ejerce sobre
las personas de los funcionarios, lo que implica atribuirles a éstos una
condición de subordinación respecto del poder central, la que tiene origen,
para el caso de entidades descentralizadas por servicios, en lo dispuesto en el
numeral 13 del artículo 189 de la C.P., que establece que los gerentes y
directores de los establecimientos públicos son de libre nombramiento y
remoción del Presidente de la República, con lo que se les otorga la calidad de
agentes del mismo, condición inaplicable cuando se habla de los rectores de las
universidades, cuya designación está a cargo de los consejos superiores, los
cuales deben garantizar la participación."[10]
En síntesis, el elemento fundamental en la
distinción de los establecimientos públicos y las universidades es precisamente
el grado de su autonomía. Mientras que los primeros hacen parte de la
administración y, por tanto, gozan de menor autonomía; las segundas no están
supeditadas al poder ejecutivo y tienen un poder mayor de autorregulación. No
obstante, la autonomía que se predica de las universidades está también
limitada por la Constitución y la ley. En particular las universidades públicas
están sujetas a las limitaciones que se derivan de su naturaleza de entes
estatales, que les impone la necesidad de integrarse al Estado, con el fin de
que no se constituyan "ruedas sueltas" dentro del sistema.
En la sentencia antes citada, la Corte
reconoció que, no obstante su carácter de entes autónomos, las universidades no
pueden marginarse del Estado y, por ello, es necesaria la implementación de
mecanismos de articulación:
"Las universidades del Estado, son
instituciones que para mantener y preservar su esencia deben estar ajenas a las
interferencias del poder político, en consecuencia no pueden entenderse como
parte integrante de la administración, o como organismos supeditados al poder
ejecutivo, ellas deben actuar con independencia del mismo y no estar sujetas a
un control de tutela como el concebido para los establecimientos públicos,
concepto que por sí mismo niega la autonomía; eso no quiere decir que no deban,
como entidades públicas que manejan recursos públicos y cumplen una
trascendental función en la sociedad, someter su gestión al control de la sociedad
y del Estado, o que rechacen la implementación de mecanismos de articulación
con dicho Estado y la sociedad, pues por el contrario ellos son indispensables
para el cumplimento de sus objetivos y misión"[11].
La participación del Estado en el Consejo
Superior de las universidades estatales es una forma de colaboración armónica y
coordinación de actuaciones, necesaria para el adecuado cumplimiento de las
funciones que tales instituciones de educación están llamadas a cumplir. Lo
cual ha sido reiterado por la Corte, al señalar que:
"La esencia misma de la universidad
exige pues que se le reconozca el derecho a su autonomía; pero lo anterior no
equivale a desconocer la presencia necesaria del Estado, que debe garantizar la
calidad de los estudios e investigaciones, así como las labores de extensión,
que se imparten en las diversas entidades universitarias."[12]
En otros términos, si bien es cierto que
las autoridades públicas no están facultadas para determinar el destino de las
universidades, ello no significa que éstas pueden aislarse del Estado que las
provee de recursos y que tiene el deber de velar por la prestación del servicio
de educación, máxime en el caso de las universidades oficiales. Así se deduce
claramente de lo consagrado en el inciso final del artículo 67 de la
Constitución, que dice: "La Nación y las entidades territoriales
participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios
educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la
ley."
Tan cierto es que el nombramiento
gubernamental de algunos miembros que integran el Consejo Superior
Universitario no vulnera el derecho que les asiste a estos entes para
autorregularse, en forma distinta de los demás organismos definidos en la
Constitución como autónomos: el Consejo Nacional de Televisión y la Junta
Directiva del Banco de la República, una parte de sus miembros son nombrados
por el Gobierno, según el mandato constitucional. Así, en el caso de la Junta
Directiva de la Comisión Nacional de Televisión, el Gobierno Nacional designa
dos de sus cinco miembros (art. 77 C.P.), y de la Junta Directiva del Banco de
la República, que se integra con siete miembros: cinco de ellos son nombrados
por el Presidente de la República, los otros dos son el Ministro de Hacienda y
el Gerente, que es elegido por la misma Junta (art. 372). No obstante, la Corte
ha reconocido que se trata en verdad de entidades autónomas ajenas a la
interferencia del poder central. Veamos lo que ha dicho la Corte al respecto:
"Ese tipo de autonomía, entendida como
capacidad de autodeterminación ajena a la injerencia del poder ejecutivo, se
hace viable en la estructura del Estado en los términos del artículo 113 de la
C.P., el cual establece, que además de los órganos que integran las ramas del
poder público, existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento
de las demás funciones del Estado, entre ellos el Banco de la República (art.
371 C.P.); la denominada Comisión Nacional de Televisión (art. 77 C.P.), y las
universidades del Estado (art. 69 C.P.), organismos todos a los que el
Constituyente dotó de autonomía, no obstante su carácter de organismos de
derecho público, sujetos a un régimen legal propio, lo que quiere decir que
exigen por parte del legislador un tratamiento especial, que les permita
efectivamente ejercer esa prerrogativa, sin que ello implique '...exonerarlas
de todo punto de contacto con el Estado,[13] o no admitir el control fiscal que sobre
ellas debe ejercer la Contraloría General de la República, en cuanto se nutren
de recursos públicos."[14]
En conclusión, aspirar a que el Estado no
tenga ninguna representación en los órganos de dirección de las universidades
estatales, para que éstas se manejen como "células aisladas",
rompería con el concepto de unidad que identifica la organización política
colombiana (art. 1 C.P.), pues con esta participación se pretende articular la
universidad con el Estado y, por tanto, no puede entenderse como un control de
tutela.
VI.3.3 ¿La forma cómo está conformado el
Consejo Superior Universitario vulnera la autonomía universitaria?
Si bien el interés del Constituyente era el
de sustraer la dirección y manejo de las universidades estatales del control de
las mayorías políticas y de los grupos económicos dominantes, la presencia de
representantes del Estado y del sector productivo, se explica por el propósito
de integrar la Universidad a la sociedad que la circunda, para evitar una
insularidad que se ha revelado infecunda para ambas. Ya lo dijo la Corte al
afirmar que:
"...el ejercicio de la autonomía
implica para las universidades el cumplimiento de su misión a través de
acciones en las que subyazca una ética que Weber denominaría "ética de la
responsabilidad", lo que significa que esa autonomía encuentre
legitimación y respaldo no sólo en sus propios actores, sino en la sociedad en
la que la universidad materializa sus objetivos, en el Estado que la provee de
recursos y en la sociedad civil que espera fortalecerse a través de ella; se
trata de que quienes conforman la universidad trasciendan su propia e
individual convicción de que lo que hacen es lo pertinente, lo conveniente, lo
razonable, sometiéndolo a consideración no solo de sus pares, sino de esos
otros actores de la sociedad, que evaluarán si la autonomía ejercida por sus
universidades prevé, como le corresponde, incluso lo no previsible, teniendo en
cuenta las consecuencias e impacto de sus acciones en la sociedad, e
identificando en el individuo que educa no a un mero instrumento para sus
propios objetivos, sino, a un universo individual, único y diferenciable."[15]
Aceptado lo anterior, el punto siguiente
será determinar si la forma como en concreto está integrado dicho Consejo en el
artículo 64 de la ley 30 de 1992, vulnera o no la Constitución Política.
La Corte ha señalado[16]que la universidad
cumple un papel decisivo en el fortalecimiento del fundamento esencial de la
sociedad que no es otro que la convivencia civilizada y pacífica; que su
objetivo es contribuir a la formación de individuos que reivindiquen y
promuevan ese fundamento a través del dominio de un saber y de la capacidad de
generar conocimiento, y que ella, como institución tiene su propio ethos,
su singular sistema de valores, sus prioridades.
Esa caracterización de una institución
social que se reconoce indispensable para la realización del Estado social de
derecho, hace necesario que en la definición de sus objetivos, metas y
programas específicos, se involucren todos aquellos actores que de una u otra
manera contribuyan a la realización de los mismos; es decir, que la comunidad
universitaria, responsable de las decisiones que rigen la institución, se
conforme con criterio amplio y pluralista, no excluyente ni discriminatorio.
En el caso de las universidades públicas ha
de aceptarse que de ella haga parte el Estado, por cuanto éste tiene la
responsabilidad y la obligación de promoverla, fortalecerla y proveerla de
recursos. Ahora bien: su participación en esa comunidad en los máximos órganos
de gobierno no puede ser mayoritaria ni desproporcionada, en cuanto al número
de representantes. Sin embargo, ello no impide a los representantes
gubernamentales actuar en igualdad de condiciones respecto de los demás
miembros de dichos organismos, y su voto, obviamente, tendrá el mismo valor que
el de aquéllos. Su presencia en esas instancias, entonces se justifica en la
medida en que sirva para materializar el puente que debe unir a la sociedad,
que reclama una universidad independiente pero decisiva en la búsqueda de
soluciones a los problemas que la aquejan. La universidad, por su parte, sin
admitir la interferencia de los poderes públicos, tiene la obligación de
contribuir efectivamente al mejoramiento de las condiciones de vida de la
sociedad en la que está incursa y de rendirle cuentas no sólo de la utilización
de los recursos que el Estado le asigna, sino en general del ejercicio de la
especial condición que el constituyente les ha dado: la autonomía.
En consecuencia, si bien es cierto que la
participación de los representantes del Estado en el Consejo Superior Universitario
no vulnera, en principio, la autonomía universitaria, también lo es que dicha
participación no puede constituirse en un mecanismo a través del cual el Estado
ejerza el control absoluto sobre los entes universitarios, de ahí que la
representación no pueda ser mayoritaria.
Según la norma acusada, el Consejo Superior
Universitario está integrado por: el Ministro de Educación, o su delegado,
quien lo presidirá, en las universidades del orden nacional; o el gobernador,
quien lo presidirá en las universidades departamentales; o el alcalde, quien lo
presidirá en las municipales.
La participación de tales funcionarios no
tiene por objeto imponer la política de sus gobiernos en el desarrollo de la
educación, sino coordinar las políticas nacionales o territoriales con las que
fije el órgano de dirección universitario, a fin de que ésta se integre al
sistema general; no hay que olvidar que tanto la Nación como las entidades
territoriales, en los términos del artículo 67 de la Constitución, tienen el
deber de participar en la dirección, financiación y administración de los
servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y
la ley.
La presencia del representante del sector
productivo obedece, como ya se expresó, a la necesidad de que la universidad se
integre al desarrollo de la Nación. La educación tiene una función social y,
por tanto, la enseñanza técnica debe ser motor de las necesidades y
proyecciones de la sociedad.
Los demás miembros del Consejo Superior
pertenecen a la comunidad universitaria, a saber: un representante de las
directivas académicas, uno de los docentes, uno de los egresados, uno de los
estudiantes, el rector con voz pero sin voto y un ex-rector universitario. Este
último representante, si bien no está ya desempeñando dicho encargo, es una
persona que de una u otra manera está muy ligada con la universidad, pues puede
estar vinculado a ella como catedrático o desempeñando cualquier otro empleo,
además de ser un conocedor de los distintos problemas y necesidades que aquejan
a tales entes, como de los proyectos y programas que deben implantarse para
lograr, en términos de eficiencia, una mejor educación
En conclusión se tiene que de los ocho (8)
miembros que conforman el Consejo Superior Universitario, sólo dos (2) proceden
del gobierno, como son: el Ministro de Educación o su delegado, a nivel
nacional ; o el Gobernador, o el Alcalde, a nivel departamental, distrital
o municipal, y el designado por el Presidente de la República. Existe otro
miembro, ajeno al gobierno y a la universidad, que pertenece al sector
productivo, y los otros cinco (5) hacen parte de la comunidad universitaria.
Entonces, no es cierto que los miembros del Consejo Superior Universitario de
origen estatal tengan la mayoría en ese organismo. Así las cosas, las
decisiones podrán ser adoptadas de manera libre y razonada y no como fruto de
la imposición de políticas ajenas a sus propios intereses y los de la sociedad
en general.
En razón de lo expuesto se declarará
exequible el artículo 64 de la ley 30 de 1992.
VII. DECISION
Con fundamento en las razones expuestas, la
Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero: Estarse a lo resuelto en la
sentencia C-109 del 10 de marzo de 1994 que declaró exequible el artículo 11,
con excepción del parágrafo, que aquí tampoco se acusa, del decreto 1210 de
junio 28 de 1993.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE
el artículo 64 de la ley 30 de 1992.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien
corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Carlos Gaviria Díaz
[2] Sentencia C-273 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero
[3] Sentencia C-220 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz
[4] Sent. T-492 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[5] Sents. C-497 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-220 de
1997, antes citada
[6] Sent. T-492 de 1992, antes citada
[7] ibidem
[8] Sent. C-195 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[9] Sent. C-220 de 1997, antes citada
[10] ibidem
[11] ibidem
[12] Sent. C-195 de 1994, antes citada
[13] Sent. C-050 de 1994, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara
[14] Sent. C-220  ya citada
[15] ibidem
[16] ibidem