C-662-09
SENTENCIA C- /04
Sentencia C-662/09
OBJECIONES PRESIDENCIALES A PROYECTO DE LEY SANDRA
CEBALLOS, POR LA CUAL SE ESTABLECEN LAS ACCIONES PARA LA ATENCION INTEGRAL DEL
CANCER EN COLOMBIA-Infundadas
OBJECIONES PRESIDENCIALES-Término para la formulación
OBJECIONES PRESIDENCIALES-Trámite en el Congreso de la República
Para la Corte, el Congreso de la República se
pronunció sobre las objeciones presidenciales dentro del término máximo de dos
legislaturas, cumpliendo con las exigencias constitucionales para la discusión
y aprobación del informe de objeciones presidenciales, pues tanto en el Senado
como en la Cámara de Representantes se surtió el procedimiento legislativo de
consideración y aprobación del informe de objeciones presidenciales con el
lleno de los requisitos constitucionales previstos para el efecto, toda vez que
(i) se cumplió con el deber de publicidad, en la medida que el informe fue
publicado en la Gaceta del Congreso antes de la iniciación del debate; (ii) el
anuncio de que trata el inciso final del artículo 160 C.P. se efectuó en la sesión inmediatamente anterior en la que se llevó a cabo la discusión y
votación del informe; y (iii) la aprobación del informe de objeciones contó con
las mayorías constitucionales exigidas.
SENTENCIA DE OBJECION PRESIDENCIAL-Efectos de cosa juzgada relativa
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN EL SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Límites
Si
bien la Corte ha reconocido el amplio margen de configuración legislativa que
tiene el Legislador en lo que respecta a la configuración del SGSSS, también ha
manifestado que dicha atribución no es omnímoda, sino que está sometida a
límites, dentro de los que ha distinguido dos niveles de limitaciones que tiene
el legislador al momento de definir el régimen institucional del SGSSS.  Los
límites formales, que remiten a que no resulte constitucionalmente válido que
el Congreso apruebe una regulación en la que haga caso omiso de las reglas de
competencia o procedimiento legislativo para la producción normativa; y los
límites sustantivos o materiales, relacionados con la sujeción de la regulación
sobre el SGSSS, a los principios que le impone los artículos 48 y 49 de la
Constitución, esto es, los de universalidad, eficiencia y solidaridad; al igual
que los demás derechos, principios y valores previstos en la Carta. Encontrando
así que toda definición del SGSSS devendrá legítima, desde la perspectiva de la
Carta Política, cuando responda a un criterio de razón suficiente y garantice
la eficacia de los derechos, principios y valores constitucionales.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SEGURIDAD
SOCIAL EN SALUD-Opción de sistemas
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN OBJECION
PRESIDENCIAL-Ausencia de argumentos
mínimos para que la Corte asuma el análisis de constitucionalidad
PRINCIPIO DE INTEGRALIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD
SOCIAL EN SALUD-Concepto/PRINCIPIO
DE INTEGRALIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Alcance/PRINCIPIO
DE INTEGRALIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Constituye un
parámetro de naturaleza legal
El
principio de integralidad que tiene origen en disposiciones de rango legal, fue
identificado por la jurisprudencia constitucional como un instrumento
conceptual, que está relacionado con la protección de los derechos a la salud,
a la vida y a la dignidad humana, y consiste en la obligación que tienen las
instituciones del sistema de salud de suministrar las prestaciones médico
asistenciales de forma continua, integral y sometida a criterios de
oportunidad, eficiencia y calidad, de manera que el usuario del SGSSS logre el
restablecimiento del estado de salud o, de no ser esto posible, la garantía del
mantenimiento de una vida digna. El principio de integralidad no significa que
el interesado pueda pedir que se le suministren todos los servicios de salud
que desee o estime aconsejables, ya que es el médico tratante adscrito a la
correspondiente EPS el que determina lo que el paciente requiere. Las referencias
que hace la jurisprudencia constitucional al principio de integralidad están
relacionadas con la identificación de un parámetro de naturaleza legal, que
sirve de criterio ordenador del SGSSS.  No es, en consecuencia, factible que a
partir de ese principio y fundándose en el desconocimiento de la competencia
constitucional del legislador para definir el contenido y la institucionalidad
del sistema de salud, pueda edificarse una objeción de inconstitucionalidad.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN OBJECION
PRESIDENCIAL-Ordenes impartidas
mediante sentencia T-760/08 no constituyen parámetro de constitucionalidad
El
Gobierno Nacional sostiene que el proyecto de ley es inconstitucional, en tanto
configura una legislación parcial, ocupada de la atención integral de los
pacientes de cáncer, la cual (i) fragmenta el SGSSS, creando dificultades en la
interpretación de sus normas, lo que contradice el principio de integralidad,
reconocido por la Corte en la sentencia T-760 de 2008; y (ii) establece
regulaciones específicas en materia de prestaciones médico asistenciales que el
SGSSS debe suministrar a los pacientes adultos con cáncer, lo que desconoce las
competencia que el legislador ha dispuesto a la CRES y, mientras esta
institución entra en funciones, al CNSSS. En criterio de la Corte, la objeción
planteada por el Ejecutivo no ofrece los parámetros necesarios para que la
Corte emita un pronunciamiento de fondo, en tanto no plantea una contradicción
entre la iniciativa parlamentaria y la Carta Política, sino que se restringe a
contrastar el proyecto de ley con normas anteriores de índole estrictamente
legal, además que desconoce que las normas constitucionales que regulan el
SGSSS, establecen que corresponde al legislador, de manera autónoma, la
definición del contenido del SGSSS.  Esto conlleva que el Congreso, una vez
analizadas las razones de conveniencia política y social que corresponden a la
labor parlamentaria, puede introducir modificaciones al sistema de salud.  En
ese sentido, carece de sustento la afirmación según la cual las normas legales
anteriores configuran un límite para dicho ejercicio de la configuración
legislativa.  Además, debe resaltarse que en la sentencia T-760/08, la Sala
Segunda de Revisión de la Corte Constitucional revisó distintos fallos de
tutela, relacionados con fallas en la atención médica prodigada por el SGSSS y
dispuso una serie de órdenes estructurales a las distintas instancias del
sistema, dirigidas a corregir las falencias principales del mismo, que
desconocen los deberes de protección, respeto y garantía del derecho
fundamental a la salud, pero, en modo alguno, significa la petrificación de la
facultad del legislador para establecer fórmulas diversas de arreglo
institucional del SGSSS.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REGULACION
DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Alcance
La
Constitución confiere la potestad al Legislativo para fijar, dentro un amplio
margen de configuración normativa, el arreglo institucional que considere
apropiado para el SGSSS.  Las reglas ordinarias de derogatoria y reforma de los
preceptos legales determinan que esa facultad de regulación conlleva la
posibilidad de modificar, eliminar o replantear las competencias de cada una de
esas instituciones.  Por lo tanto, el Congreso se encuentra plenamente
facultado para separarse, si así lo estima conveniente, de determinado modelo
institucional que él mismo ha diseñado, con el fin de atender las necesidades
de determinado grupo social, a quien considera merecedor de una tratamiento
diferenciado.  Este ejercicio, está circunscrito solo a los límites formales y
materiales de índole constitucional.
DERECHO A LA SALUD-Condición de fundamentalidad
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Materias sometidas a reserva de ley estatutaria/RESERVA
DE LEY ESTATUTARIA-Enfoque maximalista vacía la competencia del legislador
ordinario
El
artículo 152 de la Carta Política establece la reserva de ley estatutaria para
determinadas materias, empero, la fijación de la reserva de ley estatutaria
para dichas materias, genera una controversia sobre la determinación de los
límites de la acción del legislador estatutario y el ordinario, siendo el
entendimiento maximalista de esa reserva, en el sentido de considerar que toda
norma de este carácter debe someterse a los rituales propias de las leyes
estatutarias, tendría el efecto de vaciar la competencia del legislador
ordinario, solución que se contrapone a la Carta Política, en especial a las
atribuciones que tiene el Congreso.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Criterios para su determinación respecto de derechos
fundamentales/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Línea jurisprudencial/RESERVA
DE LEY ESTATUTARIA EN REGULACION DEL NUCLEO ESENCIAL DE UN DERECHO FUNDAMENTAL-Constituye
una garantía constitucional
La
necesidad de establecer un parámetro que definiera el límite del legislador
estatutario, llevó a que decisiones anteriores de la Corte, que han sido
reiteradas de manera estable hasta la actualidad, hayan establecido las
características materiales de los asuntos sometidos a la reserva de ley
estatutaria.  Una síntesis comprehensiva de esa doctrina se encuentra en la
sentencia C-981/05 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), en la que se estableció
que la reserva de ley estatutaria resultaba exigible, para el caso de los
derechos fundamentales, en los eventos en que se esté ante  i) normas que
desarrollan y complementan los derechos ii) que regulan solamente los elementos
estructurales esenciales, iii) que regulan de forma directa su ejercicio y
también el desarrollo de su ámbito a partir del núcleo esencial definido en la
Constitución, iv) que refieran a los contenidos más cercanos al núcleo
esencial, v) que regulan aspectos inherentes al ejercicio y principalmente lo
que signifique consagrar límites, restricciones, excepciones y prohibiciones
que afecten el núcleo esencial, vi) cuando el legislador asuma de manera
integral, estructural y completa la regulación del derecho, vii) que aludan a
la estructura general y principios reguladores pero no al desarrollo integral y
detallado, regulando así la estructura fundamental y los principios básicos, y
viii) que refieran a leyes que traten situaciones principales e importantes de
los derechos. Estas reglas, a su vez, sintetizan varias sentencias sobre el
mismo particular, las cuales han contemplado unívocamente que la reserva de ley
estatutaria se predica de normas que regulan de forma íntegra, estructural y
completa los derechos o deberes fundamentales, o se refieran a ámbitos propios
de su núcleo esencial.
OBJECION PRESIDENCIAL POR VULNERACION DE RESERVA DE
LEY ESTATUTARIA-Infundada
A
juicio del Gobierno, el proyecto de ley debió tramitarse bajo los rigores
propios de las leyes estatutarias, y no conforme a las reglas de las leyes
ordinarias, como efectivamente ocurrió, toda vez que la jurisprudencia
constitucional, otorgó al derecho a la salud condición de fundamentalidad. Sin
embargo para la Sala,  no se reúnen los presupuestos para considerar que el
proyecto de ley objeto de censura esté sometido a la reserva de ley estatutaria,
toda vez que el proyecto de ley (i) busca establecer herramientas para el
tratamiento eficaz e integral del cáncer adulto; y (ii) introducir
modificaciones al arreglo institucional del SGSS, en aras de cumplir con dicha
finalidad.  Por ende, la iniciativa legislativa, en modo alguno, busca regular
de manera integral, estructural y completa el derecho a la salud, sino que,
antes bien, declara expresamente su carácter específico y sectorial, esto es,
circunscrito al tratamiento de los enfermos adultos de cáncer.
ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY QUE
DECRETA GASTO PUBLICO-Reglas sobre
exigibilidad
ANALISIS DEL IMPACTO FISCAL EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidades/ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO
DE LEY QUE DECRETE GASTO U OTORGUE BENEFICIO TRIBUTARIO-Carga de su
cumplimiento recae en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La
exigencia contemplada en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 busca satisfacer
finalidades constitucionalmente valiosas, relacionadas con (i) el otorgamiento
de racionalidad al procedimiento legislativo; y (ii) la eficacia material de
las leyes, la cual pasa ineludiblemente por la determinación y consecución de
los recursos económicos necesarios, en un marco de compatibilidad con la
política económica del país, y en el logro de dicha compatibilidad existen
competencias concurrentes del Ejecutivo y del Congreso. Así, la Corte ha
considerado que los primeros tres incisos del artículo 7° de la Ley 819 de 2003
deben entenderse como parámetros de racionalidad de la actividad legislativa, y
como una carga que le incumbe inicialmente al Ministerio de Hacienda, una vez
que el Congreso ha valorado, con la información y las herramientas que tiene a
su alcance, las incidencias fiscales de un determinado proyecto de ley. Es
decir, el mencionado artículo debe interpretarse en el sentido de que su fin es
obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades
macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio de la
función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del
Ministro de Hacienda. Y en ese proceso de racionalidad legislativa la carga
principal reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta con los
datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica. Por lo
tanto, en el caso de que los congresistas tramiten un proyecto incorporando
estimativos erróneos sobre el impacto fiscal, sobre la manera de atender esos
nuevos gastos o sobre la compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de
Mediano Plazo, le corresponde al Ministro de Hacienda intervenir en el proceso
legislativo para ilustrar al Congreso acerca de las consecuencias económicas
del proyecto. Y el Congreso habrá de recibir y valorar el concepto emitido por
el Ministerio. No obstante, la carga de demostrar y convencer a los
congresistas acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo recae sobre el Ministro de Hacienda.
CONTENIDO Y ALCANCE DE LA PREVISION DEL
IMPACTO FISCAL EN PROYECTOS DE LEY-Reglas
Las obligaciones previstas en el artículo 7º de la Ley
819/03 constituyen un parámetro de racionalidad legislativa, que está
encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente valiosos, entre ellos el
orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación
efectiva de las leyes. Esto último en tanto un estudio previo de la
compatibilidad entre el contenido del proyecto de ley y las proyecciones de la
política económica, disminuye el margen de incertidumbre respecto de la
ejecución material de las previsiones legislativas. El mandato de adecuación
entre la justificación de los proyectos de ley y la planeación de la política
económica, empero, no puede comprenderse como un requisito de trámite para la
aprobación de las iniciativas legislativas, cuyo cumplimiento recaiga
exclusivamente en el Congreso. Ello en tanto (i) el Congreso carece de las
instancias de evaluación técnica para determinar el impacto fiscal de cada
proyecto, la determinación de las fuentes adicionales de financiación y la
compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo; y (ii) aceptar una
interpretación de esta naturaleza constituiría una carga irrazonable para el
Legislador y otorgaría un poder correlativo de veto al Ejecutivo, a través del
Ministerio de Hacienda, respecto de la competencia del Congreso para hacer las
leyes. Un poder de este carácter, que involucra una barrera en la función
constitucional de producción normativa, se muestra incompatible con el balance
entre los poderes públicos y el principio democrático. Si se considera dicho
mandato como un mecanismo de racionalidad legislativa, su cumplimiento
corresponde inicialmente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, una vez
el Congreso ha valorado, mediante las herramientas que tiene a su alcance, la
compatibilidad entre los gastos que genera la iniciativa legislativa y las
proyecciones de la política económica trazada por el Gobierno. Así, si el
Ejecutivo considera que las cámaras han efectuado un análisis de impacto fiscal
erróneo, corresponde al citado Ministerio el deber de concurrir al procedimiento
legislativo, en aras de ilustrar al Congreso sobre las consecuencias económicas
del proyecto. El artículo 7º de la Ley 819/03 no puede interpretarse de modo
tal que la falta de concurrencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
dentro del proceso legislativo, afecte la validez constitucional del trámite
respectivo.
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY QUE ORDENA
GASTO-Omisión del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público no afecta la constitucionalidad del trámite
El
Ejecutivo considera que el proyecto de ley es inconstitucional, puesto que
establece órdenes que involucran gasto público, sin que se hayan cumplido los
requisitos de trámite legislativo previstos en el artículo 7º de la Ley 819 de
2003, norma que exige que las iniciativas que prevean erogaciones con cargo al
presupuesto público deben establecer la fuente de su financiación y la
compatibilidad de ese gasto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.  Así, en
tanto las normas orgánicas hacen parte del parámetro para el control de
constitucionalidad de las leyes ordinarias, la falta de cumplimiento de los
requisitos mencionados afecta la exequibilidad del proyecto de ley
correspondiente. Sin embargo, para la Corte, en distintos momentos del trámite
legislativo, el Congreso expresó las implicaciones fiscales que implicaba el
proyecto de ley y, por tanto, estipuló un modelo de financiación para hacer
frente a las mismas, en tanto la intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público durante el trámite del proyecto de ley, no hizo consideración
alguna acerca del cumplimiento de las normas orgánicas de presupuesto, en
especial respecto de la satisfacción de los requisitos de establecimiento de la
fuente de financiación y compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo,
de que trata el artículo 7º de la Ley 819/03, por lo que la Corte concluye, que
para el caso del proyecto de ley objetado no se evidencia un vicio de
inconstitucionalidad derivado de la violación de la normatividad orgánica de
presupuesto, pues el Congreso, con base en las herramientas que tenía a su
alcance, estableció un método de financiación destinado a hacer frente al
impacto fiscal de la medida en tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, en su intervención guardó silencio sobre la materia, omisión que,
conforme a la posición jurisprudencial de esta Corporación, no puede dar lugar
a la afectación de la constitucionalidad del trámite.
Referencia: expediente: OP-124
Objeciones presidenciales al proyecto de ley n.°
312/08 Senado – 90/07 Cámara, “Ley Sandra Ceballos, por la cual se
establecen las acciones para la atención integral del cáncer en Colombia.”
Magistrado Ponente:
Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil nueve
(2009).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 8 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. REGISTRO DE LAS OBJECIONES PRESIDENCIALES
Mediante oficio recibido por
la Secretaría General de esta Corporación el 22 de mayo de 2009, el Presidente
del Senado de la República remitió el proyecto de ley de la referencia,
objetado por el Presidente de la República por razones de inconstitucionalidad,
para que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 Superior, la Corte
decida sobre su exequibilidad.
2. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO
El texto del proyecto de ley n.° 312/08 Senado – 90/07
Cámara, objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, es
el siguiente:
Ley No. _______
Ley Sandra Ceballos, por la cual se establecen las
acciones para la atención integral del Cáncer en Colombia.”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º.
Objeto de la ley. Establecer las acciones para el control integral del cáncer
en la población colombiana, de manera que se reduzca la mortalidad y la
morbilidad por cáncer adulto, así como mejorar la calidad de vida de los
pacientes oncológicos, a través de la garantía por parte del Estado y de los
actores que intervienen en el Sistema General de Seguridad Social en Salud
vigente, de la prestación de todos los servicios que se requieran para su
prevención, detección temprana, tratamiento integral, rehabilitación y cuidado
paliativo.
Artículo 2°.
Principios. El contenido de la presente ley y de las disposiciones que la
complementen o adicionen, se interpretarán y ejecutarán teniendo presente el
respeto y garantías al derecho a la vida, preservando el criterio según el
cual, la tarea fundamental de las autoridades de salud será lograr la
prevención, la detección temprana, el tratamiento oportuno y adecuado y la
rehabilitación del paciente.
Artículo 3°.
Campo de aplicación. Los beneficiarios de la presente ley será toda la
población colombiana, residente en el territorio nacional.
Artículo 4°.
Definiciones. Las siguientes definiciones se aplican a esta ley.
a) Control integral del cáncer. Acciones destinadas a
disminuir la incidencia, morbilidad, mortalidad y mejorar la calidad de vida de
los pacientes con cáncer;
b) Cuidado paliativo. Atención brindada para mejorar
la calidad de vida de los pacientes que tienen una enfermedad grave o que puede
ser mortal. La meta del cuidado paliativo es prevenir o tratar lo antes posible
los síntomas de la enfermedad, los efectos secundarios del tratamiento de la
enfermedad y los problemas psicológicos, sociales y espirituales relacionados
con la enfermedad o su tratamiento. También se llama cuidado de alivio, cuidado
médico de apoyo y tratamiento de los síntomas.
c) Unidades funcionales. Son unidades clínicas
ubicadas al interior de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud,
habilitadas por el Ministerio de la Protección Social o quien este delegue,
conformadas por profesionales especializados, apoyado por profesionales
complementarios de diferentes disciplinas para la atención integral del cáncer,
su función es evaluar la situación de salud del paciente y definir su manejo,
garantizando la calidad, oportunidad y pertinencia del diagnóstico y el
tratamiento. Debe siempre hacer parte del grupo, coordinarlo y hacer presencia
asistencial, un médico con especialidad clínica y/o quirúrgica con subespecialidad
en oncología.
d) Nuevas tecnologías en cáncer. Se entiende por
nuevas tecnologías, la aplicación del conocimiento empírico y científico a una
finalidad práctica, para lo cual se requieren nuevos medicamentos, equipos y
dispositivos médicos, procedimientos médicos y quirúrgicos, y modelos
organizativos y sistemas de apoyo necesarios para su empleo en la atención a
los pacientes. Nuevas tecnologías deben considerar también incluir todas las
tecnologías que se aplican en la atención a las personas (sanas o enfermas),
así como las habilidades personales y el conocimiento necesario para su uso.
Artículo 5°.
Control integral del cáncer. Declárese el cáncer como una enfermedad de interés
en salud pública y prioridad nacional para la República de Colombia. El control
integral del cáncer de la población colombiana, considerará los aspectos
contemplados por el Instituto Nacional de Cancerología, apoyado con la asesoría
permanente de las sociedades científicas clínicas y/o quirúrgicas relacionadas
directamente con temas de oncología y un representante de las asociaciones de
pacientes debidamente organizadas y avalado por el Ministerio de la Protección
Social, que determinara acciones de promoción y prevención, detección temprana,
tratamiento, rehabilitación y cuidados paliativos.
Parágrafo 1º. La contratación y prestación de
servicios oncológicos para adultos, se realizara siempre con Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud que cuenten con servicios oncológicos
habilitados, que tengan en funcionamiento Unidades Funcionales, en los términos
de la presente ley y aplica para todos los actores del sistema, como las
Entidades Promotoras de Salud de ambos regímenes, y las entidades territoriales
responsables de la población pobre no asegurada, las demás entidades de
aseguramiento y las instituciones prestadoras de servicios de salud públicas y
privadas, que deben garantizar el acceso, la oportunidad y la calidad a las
acciones contempladas para el control del cáncer adulto; así, por ningún motivo
negarán la participación de la población colombiana, residente en el territorio
nacional en actividades o acciones de promoción y prevención, así como tampoco
la asistencia necesaria en detección temprana, tratamiento, rehabilitación y
cuidado paliativo.
Parágrafo 2º. Los entes territoriales deberán incluir
en su plan de desarrollo el cáncer como prioridad, así como una definición
clara de los indicadores de cumplimiento de las metas propuestas para el
control en cada uno de los territorios.
Parágrafo 3º. El Ministerio de la Protección Social
con asesoría del Instituto Nacional de Cancerología y las sociedades
científicas clínicas y/o quirúrgicas relacionadas directamente con temas de
oncología y un representante de las asociaciones de pacientes debidamente
organizadas definirá los indicadores para el monitoreo de los resultados de las
acciones en el control del cáncer, desarrolladas por las Entidades Promotoras
de Salud de ambos regímenes y las entidades territoriales responsables de la
población pobre no asegurada. Estos indicadores serán parte integral del Plan
Nacional de Salud Pública.
Artículo 6°.
Acciones de promoción y prevención para el control del cáncer. Las Entidades
Promotoras de Salud, los regímenes de excepción y especiales y las entidades
territoriales responsables de la población pobre no asegurada, las demás
entidades de aseguramiento y las instituciones prestadoras de servicios de
salud públicas y privadas, deben garantizar acciones de promoción y prevención
de los factores de riesgo para cáncer y cumplir con los indicadores de
resultados en salud que se definan para esta patología por el Ministerio de la
Protección Social y que estarán definidos en los 6 meses siguientes a la
sanción de esta ley.
Parágrafo. El Ministerio de la Protección Social, con
asesoría del Instituto Nacional de Cancerología y las sociedades científicas
clínicas y/o quirúrgicas relacionadas directamente con temas de oncología y un
representante de las asociaciones de pacientes debidamente organizadas,
definirá dentro de los 6 meses siguientes a la promulgación de esta ley, los
lineamientos técnicos, los contenidos, las estrategias, el alcance y la
evaluación de impacto de las acciones de promoción y prevención a ser
implementadas en el territorio nacional. Los lineamientos técnicos, los
contenidos, las estrategias, el alcance y la evaluación de impacto de las
acciones de promoción y prevención, serán actualizados anualmente en
concordancia con el Plan Nacional de Salud Pública y serán de obligatorio
cumplimiento por todos los actores del SGSSS.
Artículo 7°.
Prestación de Servicios Oncológicos. La prestación de servicios oncológicos en
Colombia seguirá de manera obligatoria los parámetros establecidos en la
presente ley basados en las guías de práctica clínica y los protocolos de
manejo, que garantizan atención integral, oportuna y pertinente.
Parágrafo 1°. El Ministerio de la Protección Social
con asesoría del Instituto Nacional de Cancerología y las sociedades
científicas clínicas y/o quirúrgicas relacionadas directamente con temas de
oncología y un representante de las asociaciones de pacientes debidamente
organizadas, elaborará y adoptará en un plazo de 6 meses después de entrada en
vigencia la presente ley de manera permanente las Guías de Práctica Clínica y
los protocolos de manejo, para la promoción y prevención, el diagnóstico,
tratamiento, rehabilitación y cuidado paliativo de neoplasias y enfermedades
relacionadas en pacientes oncológicos de obligatoria aplicación.
Artículo 8°.
Criterios de funcionamiento de las Unidades funcionales. Las Entidades
Promotoras de Salud, los regímenes de excepción y especiales y las entidades
territoriales responsables de la población pobre y vulnerable no asegurada, las
demás entidades de aseguramiento y las instituciones prestadoras de servicios
de salud públicas y privadas, estarán obligados a contratar la prestación de
servicios con Instituciones Prestadoras de Salud - IPS que contengan Unidades
Funcionales para la Atención Integral del Cáncer, a excepción de las
actividades de promoción y prevención, y las de cuidado paliativo en casos de
estado terminal del paciente, las cuales deben cumplir con los siguientes
criterios:
1. Recurso Humano: hacer parte del grupo, coordinarlo
y hacer presencia asistencial, un médico con especialidad clínica y/o
quirúrgica con subespecialidad en oncología; enfermera jefe oncóloga o con
entrenamiento certificado y el recurso humano requerido según la complejidad y
la demanda de la unidad funcional.
2. La unidad funcional debe aplicar las guías y
protocolos adoptados por el Ministerio de la Protección Social, así como los
protocolos de investigación, los cuales deberán ser aprobados por el Comité de Ética
médica de la Institución.
3. Infraestructura: deberá contar con central de
mezclas exclusiva para la preparación de medicamentos antineoplásicos y todos
los procedimientos que soporten los procedimientos y normas de bioseguridad, de
acuerdo con los estándares internacionales definidos para estas unidades.
4. Interdependencia de servicios: deberá contar con
servicio de ambulancia, procedimiento para referencia y contrarreferencia
mediante la red de prestadores de las EPS’s con las cuales posee convenio.
5. Radioterapia: La unidad funcional debe contar con
un servicio de radioterapia y en caso de no tenerlo la EPS coordinará este
servicio con instituciones debidamente habilitadas vía referencia y
contrarreferencia.
6. Hospitalización: La unidad funcional deberá
disponer de servicios de hospitalización y en caso de no tenerlo la EPS
coordinará este servicio con instituciones debidamente habilitadas vía
referencia y contrarreferencia.
7. Rehabilitación: La Unidad Funcional deberá disponer
un servicio de rehabilitación integral con enfoque amplio y multidisciplinario
que permita promover la rehabilitación total del paciente y en caso de no
tenerlo la EPS coordinará este servicio con instituciones debidamente
habilitadas vía referencia y contrarreferencia.
8. Unidad de Cuidado Paliativo: La unidad funcional
deberá implementar el programa de cuidado paliativo que permita brindar soporte
desde el inicio del tratamiento previamente al inicio de la quimioterapia e
igualmente a aquellos pacientes con fines paliativos, para lograr la mejor
calidad de vida posible para el paciente y su familia, la EPS coordinará este
servicio con instituciones debidamente habilitadas vía referencia y
contrarreferencia.
Parágrafo. Las Instituciones Prestadoras de Servicios
de Salud con Unidades Funcionales de Cáncer, habilitadas, por el Ministerio de
la Protección Social o quien este delegue, contarán con un Comité de Tumores
con el propósito de desarrollar una actividad coordinadora, de control y
asesoría sobre la enfermedad.
Artículo 9º.
Criterios de atención en lugares aislados del país. Las Instituciones
Prestadoras del Servicio de Salud IPS, que se encuentren en lugares aislados
del país deberán brindar una atención primaria en cáncer y en caso de que el
paciente requiera una atención especializada deberán remitirlo a la Unidad Funcional
en Oncología más cercana.
Para la atención primaria en Cáncer, se deberán
cumplir con los siguientes criterios:
1. Entrenar al personal de los hospitales regionales
para campañas de salud de prevención y promoción, orientadas por el Instituto
Nacional de Cancerología y las sociedades científicas clínicas y/o quirúrgicas
relacionadas directamente con temas de oncología y un representante de las
asociaciones de pacientes debidamente organizadas.
2. Entrenar al personal del área clínica de los
hospitales regionales en la implementación de guías de abordaje diagnóstico de
pacientes con la sospecha de patología neoplásica, optimizando tiempo y
recursos.
3. Implementación del protocolo de toma de biopsias en
casos de sospecha de enfermedad neoplásica, en los casos en que esta pueda ser
realizada en los sitios remotos.
4. Se deberá brindar capacitación y soporte permanente
al recurso humano que labora en la Institución, a través de cursos de
actualización de personal médico y asistencial, soporte en interpretación de
estudios imagenológicos y patología, implementación de tecnología de
telemedicina.
Parágrafo. El Ministerio de la Protección Social con
asesoría del Instituto Nacional de Cancerología y las sociedades científicas
clínicas y/o quirúrgicas relacionadas directamente con temas de oncología y un
representante de las asociaciones de pacientes debidamente organizadas
determinará y planificará las condiciones y parámetros en que se brindará la
atención primaria en cáncer en las IPS ubicadas en lugares distantes del país y
las circunstancias de remisión inmediata de pacientes, es el caso para la toma
de biopsias existiendo sospecha de enfermedad neoplásica o para el envío de
material de patología al laboratorio de referencia, este protocolo debe ser evaluado
mediante indicadores en términos de eficiencia y tiempo de obtención de
resultados.
Artículo 10.
Cuidado paliativo. Las Entidades Promotoras de Salud, los regímenes de
excepción y especiales y las entidades territoriales responsables de la
población pobre no asegurada, las demás entidades de aseguramiento y las
instituciones prestadoras de servicios de salud públicas y privadas, deberán
garantizar el acceso de los pacientes oncológicos a Programas de Cuidado
Paliativo y que cumpla con los criterios antes descritos.
Parágrafo 1°. El Ministerio de la Protección Social
con asesoría del Instituto Nacional de Cancerología y las sociedades
científicas clínicas y/o quirúrgicas relacionadas directamente con temas de
oncología y un representante de las asociaciones de pacientes debidamente
organizadas, definirá el Modelo de Atención para el Cáncer desde la promoción
hasta la Rehabilitación, con indicadores de evaluación de calidad que permitan
eliminar las barreras de acceso y definir incentivos o sanciones por parte del
Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS) o quien haga sus veces,
la Comisión de Regulación en Salud (CRES).
Parágrafo 2°. El Ministerio de la Protección Social a
través del Fondo Nacional de Estupefacientes, garantizará la distribución,
accesibilidad, disponibilidad y otorgará las autorizaciones necesarias para
garantizar la suficiencia y la oportunidad para el acceso a los medicamentos
opioides de control especial para el manejo del dolor.
Artículo 11.
Rehabilitación integral. Las entidades promotoras de salud de ambos regímenes y
las entidades territoriales responsables de la población pobre no asegurada,
deberán garantizar el acceso de los pacientes oncológicos a programas de apoyo
de rehabilitación integral que incluyan rehabilitación física en todos sus
componentes, sicológica y social, incluyendo prótesis.
Parágrafo 1º. Con el fin de precisar
responsabilidades previstas en esta ley y asegurar la atención integral del
cáncer en sus diferentes etapas, las entidades responsables lo harán en una
forma eficiente y ágil sin perjuicio, que cuando se trate de servicios fuera de
los planes de beneficios hagan los recobros a que haya lugar.
Artículo 12.
Red Nacional de Cáncer. El Ministerio de la Protección Social definirá los
mecanismos y la organización de la Red Nacional de Cáncer y concurrirá en su
financiación. Esta red será coordinada por el Instituto Nacional de
Cancerología.
Parágrafo. La red tendrá como objeto la gestión del
sistema integral de información en cáncer, la gestión del conocimiento, la
gestión de la calidad de la información, la gestión del desarrollo tecnológico
y la vigilancia epidemiológica del cáncer.
Artículo 13.
Red de Prestación de Servicios Oncológicos. Las Entidades Promotoras de Salud
de ambos regímenes y las entidades territoriales responsables de la población
pobre no asegurada, deberán responder por la organización y gestión integral de
la Red de Prestación de Servicios Oncológicos, de acuerdo con los parámetros
establecidos por el Ministerio de la Protección Social y contenidos en la
presente ley.
Parágrafo. El Ministerio de la Protección Social
definirá las condiciones y la organización de la Red de Prestación de Servicios
Oncológicos, optimizando los avances tecnológicos para el diagnóstico y el
tratamiento y determinará los lineamientos para el monitoreo y la evaluación de
la prestación de servicios oncológicos.
Artículo 14.
Servicio de Apoyo Social. Una vez el Gobierno reglamente la presente ley, los
beneficiarios de la misma tendrán derecho, cuando así lo exija el tratamiento o
los exámenes de diagnóstico, a contar con los servicios de un Hogar de Paso,
pago del costo de desplazamiento, apoyo psicosocial y escolar, de acuerdo con
sus necesidades, certificadas por el Trabajador Social o responsable del Centro
de Atención a cargo del paciente.
Parágrafo 1°. En un plazo máximo de un (1) año, el
Gobierno nacional reglamentará lo relacionado con el procedimiento y costo de
los servicios de apoyo, teniendo en cuenta que estos serán gratuitos para el
menor y por lo menos un familiar o acudiente, quien será su acompañante,
durante la práctica de los exámenes de apoyo diagnóstico, su tratamiento, o
trámites administrativos, así como la fuente para sufragar los mismos.
Parágrafo 2°. El Ministerio de Educación, en el mismo
término, reglamentará lo relativo al apoyo académico especial para las aulas
hospitalarias públicas o privadas que recibirán los niños con cáncer, para que
sus ausencias por motivo de tratamiento y consecuencias de la enfermedad, no
afecten de manera significativa, su rendimiento académico, así como lo
necesario para que el Colegio ayude al manejo emocional de esta enfermedad por
parte del menor y sus familias.
Artículo 15.
Sistemas de Información. Se establecerán los Registro Nacionales de Cáncer
Adulto, basado en registros poblacionales y registros institucionales. Estos
harán parte integral del Sistema de Vigilancia en Salud Pública. La dirección y
coordinación técnica del registro estará a cargo del Instituto Nacional de
Cancerología.
Parágrafo 1°. Cualquiera sea su naturaleza jurídica,
estarán obligados a suministrar la información a los registros:
a) Los Laboratorios de Histopatología;
b) Las instituciones habilitadas para la prestación de
servicios oncológicos;
c) Los Centros de Radiodiagnóstico;
d) Las entidades de prestación de servicios creadas
por las autoridades indígenas, en el marco de lo establecido por la Ley 691 de
2001;
e) Otras unidades notificadoras definidas por el
Ministerio de la Protección Social;
f) Medicina Legal.
Parágrafo 2°. Para efectos de obtener la información
pertinente, los registros consultarán, respetando el principio de
confidencialidad de la información estadística, la información de morbimortalidad
por cáncer del Sistema Nacional de Estadísticas Vitales que incluya los datos
de identificación. Para tal efecto el Instituto Nacional de Salud, suministrará
la información.
Parágrafo 3°. El Instituto Nacional de Cancerología
tendrá la obligación de presentar los análisis producto de los registros. La
información generada por los registros nacionales de Cáncer adulto será de uso
público y estarán disponibles en la página web de la institución y actualizados
semestralmente.
Parágrafo 4°. El Ministerio de la Protección Social y
el Hacienda y Crédito Público destinarán los recursos financieros necesarios
para la implementación, funcionamiento y mantenimiento de los Registros
Nacional de Cáncer Adulto.
Artículo 16.
Observatorio epidemiológico del cáncer. Se establece el Observatorio
Epidemiológico del Cáncer. Este hará parte del Sistema de Vigilancia en Salud
Pública. La dirección estará a cargo del y coordinación técnica del
observatorio estará a cargo del Instituto Nacional de Cancerología con participación
de las Entidades Territoriales. El Observatorio Epidemiológico considerará,
entre sus actividades, la realización de manera permanente y con metodología
comparable, de las encuestas prevalencia de los factores de riesgo para cáncer.
Los informes del Observatorio serán considerados como
insumo principal en la definición de acciones en el Plan Nacional de Salud
Pública.
Parágrafo 1°. De la destinación de los recursos que
las entidades del Ministerio de la Protección Social para investigación, serán
prioritarios los estudios del Observatorio.
Artículo 17.
Investigación en cáncer en Colombia. Considérese en el Plan Nacional de Ciencia
y Tecnología, al cáncer como tema prioritario de investigación. El Ministerio
de la Protección Social, Colciencias y el Instituto Nacional de Cancerología
con participación de la academia, definirán y actualizarán de manera permanente
las líneas de investigación en cáncer para el país. Se promoverá los estudios
clínicos que de acuerdo con el consenso de los actores antes relacionados sean
convenientes para el país, en la especialidad hemato oncológica, bajo
estándares definidos por Colciencias, Ministerio de Protección Social,
Instituto Nacional de Cancerología y las sociedades científicas clínicas y/o
quirúrgicas relacionadas directamente con temas de oncología.
Artículo 18.
Instrumentos para evaluación e implementación de tecnologías y medicamentos. El
Ministerio de la Protección Social con asesoría del Instituto Nacional de
Cancerología y las sociedades científicas clínicas y/o quirúrgicas relacionadas
directamente con temas de oncología y un representante de las asociaciones de
pacientes debidamente organizadas, desarrollará los instrumentos para
evaluación e implementación de nuevas tecnologías y medicamentos, equipos,
dispositivos médicos, procedimientos médicos y quirúrgicos, y modelos
organizativos y sistemas de apoyo en cáncer.
Parágrafo. La autoridad sanitaria competente
garantizará la calidad, eficacia y seguridad de los medicamentos para que se
aprueben para el tratamiento del cáncer, y exigirá estudios clínicos o pruebas
de equivalencia terapéutica según corresponda.
Artículo 19.
Formación de recurso humano en Oncología. Inclúyase en los currículos de
programas académicos de educación formal y de educación para el trabajo del
personal de salud y relacionados, planes educativos al control del cáncer con
énfasis en prevención y detección temprana teniendo en cuenta los protocolos
aprobados.
Artículo 20.
Inspección, vigilancia y control. Para garantizar en debida forma los derechos
de los usuarios, la Superintendencia Nacional de Salud, las Direcciones
Territoriales de Salud y concurrirá como garante, la Defensoría del Pueblo, de
conjunto serán las encargadas de la inspección, vigilancia y control en el
acceso y la prestación de servicios oncológicos por parte de las Entidades
Promotoras de Salud de ambos regímenes, de los responsables de la población
pobre no asegurada y de las instituciones habilitadas para la prestación con
calidad de los servicios oncológicos.
Parágrafo 1°. El Gobierno Nacional contará con un
plazo máximo de seis meses a partir de la expedición de la presente ley para
establecer las medidas de vigilancia y control, incluyendo los indicadores de
seguimiento necesarios para verificar la entrega completa y oportuna de
medicamentos formulados a sus afiliados. En caso de investigaciones que lleve a
cabo la Superintendencia de Salud o quien este delegue, relacionadas con el
desabastecimiento o entrega interrumpida de medicamentos a personas que requieren
entregas permanentes y oportunas, se invertirá la carga de prueba debiendo la
entidad demandada probar la entrega, además estos procesos se adelantarán con
el fin de obtener una decisión final la que no podrá sobrepasar en su
investigación y decisión final más de tres meses.
Parágrafo 2°. Quedan expresamente prohibidos todos
aquellos premios o incentivos a los profesionales de la Salud que con la
finalidad de reducir los gastos pongan en riesgo la salud y el derecho de los
afiliados a un servicio de buena calidad. El Gobierno Nacional, en un término
no mayor de seis (6) meses reglamentará los parámetros y mecanismos de control
que sean necesarios para su cumplimiento.
Artículo 21.
Sanciones. El incumplimiento de lo estipulado en la presente ley acarreará
sanciones desde multas hasta la cancelación de licencias de funcionamiento.
Sin perjuicio a las acciones civiles y penales que se
deriven, generará sanción equivalente a multa, la primera vez, por doscientos
salarios mínimos mensuales legales vigentes, y la reincidencia, multa
equivalente a un mil salarios mínimos legales mensuales vigentes. Las
investigaciones, multas y sanciones aquí previstas estarán a cargo de la
Superintendencia de Salud o quien haga sus veces, la que podrá delegar en las
Secretarías Departamentales y Distritales de Salud. El no pago de las multas
será exigible por cobro coactivo, constituyéndose la resolución sancionatoria,
debidamente ejecutoriada, en título ejecutivo. Los dineros producto de multas
irán con destino al Fondo de Solidaridad y Garantía - Subcuenta de Alto Costo.
Parágrafo. La Superintendencia de Salud creará un
registro en el que figure la entidad a la que se le imparte la multa, el
motivo, la fecha y el tipo de multa impartida. Adicionalmente, deberá constar
el número de veces que cada entidad ha sido multada y en el caso de que la
Superintendencia de Salud o quien haga sus veces delegue en las Secretarías de
Salud Departamentales y Distritales la función sancionatoria, estas deberán
reportar a la Superintendencia de Salud o quien haga sus veces, las sanciones
impartidas, lo que permitirá una información veraz y persistente en el tiempo.
Artículo 22.
Financiación. A partir de la vigencia de la presente ley, esta se financiará
con los recursos que se incorporarán en la Subcuenta de Alto Costo componente
específico Cáncer, y harán parte del sistema de financiamiento del SGSSS que
integran los recursos parafiscales provenientes de las cotizaciones a la
seguridad social en salud con los recursos fiscales del orden nacional y
territorial, con base en un criterio de cofinanciación y de equidad, con el
propósito de generar solidaridad plena.
Artículo 23.
Día de Lucha contra el Cáncer. Establézcase el día 4 de febrero como el Día
Nacional de Lucha contra el Cáncer en Colombia. El Gobierno Nacional hará
público ese día, el Plan Nacional Contra el Cáncer, basados en los postulados
de la presente ley y en el Plan Nacional de Salud Pública.
Artículo 24.
Vigencia. Esta ley entrará en vigencia a partir de su promulgación en el Diario
Oficial y su reglamentación se dará en los seis (6) meses siguientes a la
promulgación
El Presidente del Honorable Senado de la República
Hernán Andrade Serrano
El Secretario General del Honorable Senado de la
República
Emilio Ramón Otero Dajud
El Presidente de la Honorable Cámara de Representantes
Germán Varón Cotrino
El Secretario General de la Honorable Cámara de
Representantes
Jesús Alfonso Rodríguez Camargo
3. EL TRÁMITE LEGISLATIVO
El trámite legislativo del proyecto de ley objetado
fue el siguiente:
3.1. El proyecto de ley n.° 142/07 Cámara “por
medio de la cual se establecen las acciones para la promoción y prevención,
detección temprana, tratamiento y rehabilitación del cáncer en Colombia.” fue
presentado ante la Secretaría de la Cámara de Representantes el 25 de septiembre
de 2007 por el representante Jorge Ignacio Morales Gil.  El mismo fue publicado
en la Gaceta del Congreso n.° 479 del 27 de septiembre de 2007.[1]
Por decisión de la mesa directiva de la Comisión
Séptima de la Cámara de Representantes, el proyecto de ley mencionado fue
acumulado al proyecto de ley n.° 090/07 – Cámara, presentado por la
representante Sandra Ceballos Arévalo, publicado en la Gaceta del Congreso n.°
401 del 23 de agosto de 2007.[2]
3.2. En la Comisión Séptima Constitucional Permanente
de la Cámara fue designado como ponentes a los representantes Eduardo Benítez
Maldonado y Jorge Ignacio Morales Gil. La ponencia para primer debate fue
publicada en la Gaceta del Congreso n.° 140 del 15 de abril de 2008.[3]  Debe
acotarse que luego de la acumulación, el proyecto de ley 142/07 – Cámara fue
retirado, con el fin que fuera tramitado únicamente el proyecto de ley 090/07 –
Cámara, como lo expresó el representante ponente en comunicación del 25 de
marzo de 2008, remitida al presidente de la Comisión Séptima de la Cámara.[4]
3.3. De acuerdo con el informe de sustanciación,
suscrito por la Secretaria de la Comisión[5]
el proyecto fue discutido y aprobado por la Comisión Séptima de la Cámara, en
la sesión del 6 de mayo de 2008.  Igualmente, el mencionado informe hace
constar que la aprobación del proyecto fue anunciada previamente en la sesión
del 29 de abril del mismo año.
3.4. Para rendir ponencia en segundo debate en la
Cámara de Representantes se designó nuevamente a los representantes Benítez
Maldonado, Morales Gil y a la representante Zaida Marina Yanet Lindarte
3.5. De acuerdo con lo certificado en informe de
sustanciación,[6]
el proyecto de ley fue aprobado en la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes el 4 de junio de 2008.  En el mismo informe se hace constar que
el proyecto fue anunciado en la sesión plenaria de la que da cuenta el Acta n.°
113 del 28 de mayo del mismo año.  Por lo tanto, a través de oficio del 6 de junio
de 2008,[7]
el Secretario General de esa célula legislativa envió el expediente del
proyecto de ley a la Presidencia del Senado de la República, con el fin que
continuara su trámite.
3.6. En la Comisión Séptima Constitucional Permanente
del Senado de la República se designó como ponente a la senadora Dilian
Francisca Toro Torres.  La ponencia para primer debate fue publicada en la
Gaceta del Congreso n.° 710 del 10 de octubre de 2008.[8]
3.7. El proyecto fue aprobado por la mencionada
Comisión el 18 de noviembre de 2008.  Al respecto, en informe de sustanciación[9] del mismo día,
señala que la discusión y votación de la iniciativa se llevaron a cabo en la
fecha citada.  El anuncio de esta actuación se surtió, como lo expresa el
informe mencionado, el 12 de noviembre del mismo año.
3.8. Se designó nuevamente como ponente para segundo
debate en el Senado de la República a la senadora Toro Torres. La ponencia para
esa instancia del trámite legislativo fue publicada en la Gaceta del Congreso
n.° 913 del 9 de diciembre de 2008.[10]
3.9. De acuerdo con el informe de sustanciación
suscrito por el Secretario General del Senado de la República,[11] el proyecto fue aprobado
en sesión plenaria del 10 de diciembre de 2008.  En el mismo sentido, el citado
informe señala que la aprobación del proyecto se llevó a cabo previo su
anuncio, efectuado en la sesión plenaria del 9 de diciembre de 2008.
3.10. Debido a las discrepancias entre las cámaras
sobre el texto del proyecto, debió surtirse el trámite de conciliación.  Así, el
informe de la Comisión accidental de mediación, publicado en las Gacetas del
Congreso números 943 y 944 del 15 de diciembre de 2008,[12] fue aprobado en la
Plenaria de ambas cámaras en sendas sesiones del 16 de diciembre de 2008, como
consta en los informes de sustanciación proferidos por los secretarios
generales de ambas células legislativas.[13]
Respecto al anuncio para la votación del informe de
conciliación, éste fue efectuado en la plenaria del 15 de diciembre de 2008 (Acta
n.° 158), para el caso de la Cámara de Representantes.  En lo que tiene que ver
con el Senado de la República, el requisito en mención fue corroborado en la
sesión plenaria del mismo día (Acta n.° 36).
3.11. A través de oficio del 19 de diciembre de 2008,
recibido en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el
26 de diciembre del mismo año, el Secretario General de la Cámara de
Representantes remitió al Presidente de la República el proyecto de ley, junto
con el expediente legislativo, para su correspondiente sanción.[14]
3.12. El 13 de enero de 2009, el proyecto de ley fue
devuelto por el Gobierno Nacional, sin la correspondiente sanción ejecutiva,
por objeciones de inconstitucionalidad, al Presidente del Senado de la
República. El documento contentivo de las objeciones fue radicado en dicha
dependencia el mismo día.[15]
3.13. Mediante escrito del 21 de abril de 2009, los
senadores Dilian Francisco Toro Torres y Alfonso Núñez Lapeira, y los representantes
Zaida Marina Yanet Lindarte y Jorge Ignacio Morales Gil, presentaron informe
sobre las objeciones presidenciales al proyecto de ley, en el que solicitaron
su rechazo.
3.14. El anterior informe fue considerado y aprobado
por las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el
6 de mayo y 28 de abril de 2009, respectivamente, como consta en los informes
de sustanciación presentados por los Secretarios Generales de ambas células
legislativas.[16]
En relación con los anuncios para votación, estos
fueron realizados para el caso de la Cámara de Representantes, en la plenaria
del 22 de abril de 2009, según consta en el Acta No. 170 de esa fecha.  En lo
que respecta al Senado de la República, el anuncio fue llevado a cabo en la
sesión plenaria del 5 de mayo de 2009, como consta en el Acta No. 47 del mismo
día.
3.15. Desestimadas las objeciones por el Congreso de
la República, el Presidente del Senado de la República remitió a la Corte el
proyecto para que decida sobre su exequibilidad.
4. OBJECIONES FORMULADAS POR EL
GOBIERNO NACIONAL
A
través de comunicación del 13 de enero de 2009, el Ministro del Interior y de
Justicia, delegatario de funciones presidenciales, mediante el Decreto 017 de
2009, en concurrencia con el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el
Ministro de la Protección Social, formuló objeciones de inconstitucionalidad al
proyecto de ley por considerar que vulneraba la Carta Política.  Debido a la
extensión del escrito de objeciones formulado por el Ejecutivo y con el fin de
otorgar orden metodológico a la presente decisión, la Corte separará las
objeciones en las siguientes materias.
4.1.
Objeción fundada en la violación del principio de integralidad del
sistema de seguridad social en salud
El
Gobierno parte de señalar que, de acuerdo con lo señalado por la Corte
Constitucional en la sentencia T-760 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), el arreglo institucional previsto en la Ley 100/93, que determina la
estructura del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante SGSSS),
constituye “una alternativa válida regulatoria”.  En ese sentido, la
referida sentencia estableció una serie de órdenes estructurales en materia de
atención en salud por el SGSSS, las cuales expresamente se supeditaron tanto a
la Ley 100/93, como a las normas que la han modificado, entre ellas la Ley
1122/07.
Para
el Gobierno Nacional, “teniendo en cuenta lo anterior no es dable acudir al
mecanismo de la regulación fragmentada y parcial del derecho a la salud y de su
ejercido sin impactar la estructura y funcionamiento del Sistema General de
Seguridad Social en Salud. || Es en ese sentido, que la jurisprudencia
constitucional demanda la aplicación del principio de integralidad para que el
sistema no se desajuste y pierda su consistencia y mecanismos internos de
coordinación. || Obviamente, una fuente de desequilibrio es la
regulación parcial y fragmentada del derecho a la salud, del tratamiento de
pacientes con determinadas características o patologías, así como la
destinación de recursos para financiar determinadas patologías sin consultar
criterios técnicos para la definición de las prioridades en salud (incluyendo
la consulta directa a los usuarios afectados con estas definiciones).”
El
Ejecutivo insiste en que a pesar que reconoce que el legislador tiene libertad
de configuración legislativa sobre la materia, el proyecto de ley objetado
propicia un “laberinto normativo que rivaliza con la concepción misma del
sistema y con la voluntad del legislador de crear y organizar un conjunto de
reglas de juego coherentes que regulen el aseguramiento y la atención en salud,
entre otros aspectos.” Sobre el particular, debe acotarse que la sentencia
T-760/08 impartió órdenes de protección del derecho a la salud, con base en esa
normativa general, y dirigidas a la Comisión de Regulación en Salud – CRES,
organismo creado por la Ley 1122/07, o en su defecto por la Comisión Nacional
de Seguridad Social en Salud – CNSSS, mientras se establece aquella.  Por ende,
si la jurisprudencia constitucional ha previsto que el SGSSS debe ser resultado
de una política global e integral, cargo de la CRES y del Gobierno Nacional, el
proyecto de ley objetado interfiere en el cumplimiento de esas condiciones,
pues se contrapone a la solución de las fallas de regulación en el Sistema,
identificadas por la sentencia T-760/08.  Esta circunstancia, en últimas,
impide el goce efectivo del derecho a la salud, en tanto, “la corrección de
las medidas regulatorias deben analizarse integralmente a partir del universo
de patologías que deben atenderse como también a partir de los distintos grupos
poblacionales y en general a toda la población, además de las consideraciones
de los recursos disponibles para tales prestaciones”.  En ese orden de
ideas, el legislador debe guardar la coherencia entre un SGSSS de carácter
integral y general y la formulación de nuevas leyes sobre la materia, que deben
conservar esas características y no adoptar regulaciones parciales y
fragmentadas, como la que se propone para la atención del cáncer.
Agrega
el Gobierno Nacional que varias de las competencias que prevé el proyecto de
ley ya habían sido establecidas por la Ley 1122/07 a la CRES, en especial
aquellas relativas a la definición del contenido del plan obligatorio de salud
– POS, los planes de beneficios y el valor de la unidad de pago por capitación
– UPC.  Así, el Gobierno estima conveniente que “el legislativo tenga en
cuenta estas consideraciones de orden constitucional y de conveniencia, por lo
que se objeta el presente proyecto de ley, pues, dados los lineamientos de la
Corte contenidos en la sentencia T-760 de 2008, es la CRES, o en su defecto el
CNSSS, tal como se señaló anteriormente, la competente para definir y realizar
las acciones de definición (sic) de estas coberturas, visualizando el
panorama general del Sistema y la sostenibilidad financiera del mismo, a partir
de los recursos que racionalmente pueden aplicar el Estado y las personas con
capacidad de pago, de acuerdo con lo cual, el proyecto de ley se constituye, no
por la población a la cual se beneficia, en un factor desarticulado frente a
las decisiones que señala la sentencia.”
4.2.
Objeción relativa al desconocimiento de las competencias de la Comisión de
Regulación en Salud
El
Gobierno Nacional establece, en primer término, que la sentencia T-760/08
dispuso un grupo de órdenes estructurales, dirigidas a (i) corregir las
fallas de regulación en el SGSSS, (ii) actualizar y unificar los
contenidos del POS y del plan de beneficios; y (iii) regular el trámite
interno que debe surtirse para la autorización de prestaciones médico
asistenciales.  Todas estas órdenes fueron dirigidas a la CRES.  Con base en
esta comprobación, la objeción sostiene que “si bien el Congreso conserva su
autoridad de configuración legislativa, el desarrollo y definiciones técnicas
en materia de contenidos del POS y del valor de la UPC para financiar los
servicios de salud, procedimientos y medicamentos, ha sido delegada por el
mismo legislador en la Comisión de Regulación en Salud, dotándola de los
instrumentos e insumos técnicos para adoptar dichas decisiones siguiendo
criterios de razonabilidad, complejidad y especialidad de la materia.”.  En
contrario, el proyecto de ley desconoce esta racionalidad en la regulación y
opta por una regulación sectorial y fragmentada, contraria a la formulación de
la política pública en materia de salud basada en criterios técnicos, como los
que sustentan la operación de la CRES.
4.3.
Objeción basada en la vulneración del derecho a la participación de los
usuarios
De
manera similar a las demás objeciones, el Gobierno Nacional inicia recordando
cómo la sentencia T-760/08 ordenó que la formulación de la política pública en
salud debe contar con la participación de las personas que se verían afectadas
con la misma.  Por lo tanto, el Estado está obligado a garantizar instancias de
participación en la fijación de prioridades, la adopción de decisiones, la
planificación, la aplicación y la evaluación de las estrategias destinadas a
mejorar la salud. Estas órdenes, señala el Gobierno, están sustentadas en
mandatos constitucionales precisos, que fomentan la participación de los
ciudadanos en las decisiones que los afectan (Art. 2º y 3º C.P.).  A su vez, la
necesidad de garantizar ese derecho es replicada en la Ley Orgánica de
Presupuesto y en las reformas legales introducidas al SGSSS por parte de la Ley
1122/07.
No
obstante, a juicio del Ejecutivo, “el elemento democrático en el proceso de
planeación, la estatura legal del plan nacional de salud pública y el contenido
de dicho plan excluyen la posibilidad que por otro medio se definan las
prioridades de atención en salud, sin que se consulten periódicamente los
componentes técnicos y la estructura propia del proceso de planeación para
incluir la atención de riesgos en salud, como el cáncer, de manera aislada,
fragmentada y sin consultar criterios de integralidad y sustentabilidad
financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud.”
4.4.
Objeción relacionada con la violación de la reserva de ley estatutaria
El
Gobierno Nacional señala que, de acuerdo con las consideraciones realizadas en
la sentencia T-760/08, el derecho a la salud tiene carácter fundamental
autónomo, “en la medida en que se trata no sólo de un derecho de contenido
prestacional sino también, de manera principal, de un derecho subjetivo,
universal e inalienable, como lo viene entendiendo la jurisprudencia
constitucional”.   Por ende, el proyecto de ley incurre en un vicio de
inconstitucionalidad por cuanto “(i) erróneamente regula el contenido esencial
del derecho a la vida cuando ha debido de manera clara, expresa y directa al
derecho a la salud, como derecho fundamental autónomo al que se refiere la
materia del proyecto; y (ii) tramitarse (sic) como ley estatutaria en la
medida que los artículos 1 y 2 señalan unos límites regulatorios y la manera de
ejercitarse y garantizarse el derecho fundamental (a la vida y que ha debido
referirse a la salud).”
4.5.
Objeción fundada en la incompatibilidad del proyecto de ley con el Plan
Nacional de Salud Pública
El
Gobierno parte de recordar que la sentencia T-760/08 destacó que el Plan
Nacional de Salud Pública, a cargo del Gobierno Nacional y previsto en el
artículo 33 de la Ley 1122/07, se mostraba como una herramienta útil para unificar
los lineamientos en salud pública. En tal sentido, la decisión de la Corte
destacó que dicho plan expresaba los contenidos y prioridades del Estado en lo
referente a la atención en salud.  Ese reconocimiento por parte del Tribunal
Constitucional, “permite divisar la manera cómo el proyecto de ley invade la
órbita de objetivos y contenido de dicho plan de salud pública.”
4.6.
Objeción sobre el desconocimiento de las normas orgánicas de presupuesto
El
Ejecutivo señala que el proyecto de ley pretermitió el requisito previsto en el
artículo 7º de la Ley 819/03 – Orgánica de Presupuesto, el cual obliga que se
haga explícito el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley que ordene gasto
o que otorgue beneficios tributarios, impacto que además deberá ser compatible
con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.  Para cumplir con este propósito, la
citada disposición establece que deberá incluirse en la exposición de motivos y
en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y
la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
El
Ejecutivo resalta que en el proyecto de ley existen varias expresiones que
involucran el uso de nuevas tecnologías y de prestaciones excluidas del POS,
por lo que debieron estudiarse aspectos relacionados con la falta de capacidad
de pago de los usuarios, la existencia de otras alternativas terapéuticas de
mayor costo efectividad, etc.; omisión que resta racionalidad y eficiencia a la
iniciativa legislativa, a la vez que incorporan un impacto fiscal, sin que se
establezcan las fuentes para su financiamiento.  Sostiene que, “esta
iniciativa legislativa no presente consistencia no solo con lo previsto en el
Marco Fiscal de Mediano Plazo, por cuanto no está debidamente financiado con
los recursos disponibles, no cumplió con ello lo previsto por el artículo 151 (sic),
sino que además genera un desequilibrio en el Sistema General de Seguridad
Social en Salud habida cuenta que el mismo no cuenta con fuente de financiación
que permita atender los beneficios que aquí se otorgan.”
Por
último, a fin de sustentar la presente objeción, el Gobierno Nacional pone de
presente un grupo de consideraciones planteadas por la jurisprudencia
constitucional, en especial aquellas plasmadas en la sentencia T-760/08, que
versan sobre las exigencias de índole presupuestal que preceden a la
sostenibilidad financiera del SGSSS. Insiste, en el mismo sentido, que resulta
en extremo “inconveniente” que a través de leyes se modifique el
contenido del POS y del plan de beneficios de los afiliados y beneficiarios a
los distintos regímenes, sin que estas alteraciones hayan sido sometidas al
previo escrutinio técnico por parte de instancias como la CRES, las cuales
adelantan análisis sobre la conveniencia y sostenibilidad financiera de las
medidas correspondientes.
5. INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
El Congreso de la República insistió en la aprobación
del proyecto, pues considera infundadas las objeciones presidenciales.  Para
este efecto, el informe sobre las objeciones presidenciales rendido por los
senadores Dilian Francisca Toro Torres y Alfonso Núñez Lapeira, al igual que
por los representantes Zaida Marina Yanet Lindarte y Jorge Ignacio Morales Gil,
exponen las razones que sustentan la insistencia en la constitucionalidad del
artículo objetado.
5.1. En cuanto al objeción por violación de los
principios del SGSSS, el Congreso señaló que en relación concreta con el
principio de integralidad, este encuentra sustento en las previsiones de la Ley
1122/07, las cuales están dirigidas a “eliminar progresivamente las barreras
al acceso a los servicios de salud a partir de la universalidad del aseguramiento
con la que se obtendrá una mayor dispersión del riesgo en salud y financiero,
se reduciría el problema de selección adversa; y se determina que los
aseguradores son los responsables últimos de la salud de la población con base
en las metas de resultados en salud que se han definido.”  En consecuencia,
habida cuenta la incidencia del cáncer en el país, que la ubica dentro de uno
de los latentes problemas de salud pública, la intención del proyecto de ley
es, “corregir en cierta forma los errores que se han cometido en la
aplicación de la ley, dando prioridad a la atención en esta patología que
actualmente es una de las mayores causas de morbi-mortalidad en el país,
contribuyendo a mejorar la calidad de vida de quienes padecen esta enfermedad y
por sobretodo mejorar la focalización de los recursos que en la intervención se
destinan para evitar el incremento de la carga de la enfermedad.”
Para el Legislativo, el Gobierno Nacional yerra en
considerar que el proyecto de ley impide el cumplimiento de los principios
constitucionales que prefiguran el SGSSS.  En contrario, la iniciativa brinda
herramientas efectivas para fortalecer la atención en una dolencia que, por sus
características, interfiere en forma grave los derechos a la vida y a la
dignidad humana.  Al respecto, se insiste que el proyecto de ley tiene como
finalidad subsanar la omisión gubernamental en la prestación de atención en
salud, de forma eficiente, a los pacientes de cáncer, quienes no obtienen
cobertura suficiente dentro de los parámetros generales del SGSSS.  En tal
sentido, lo que pretende el proyecto de ley no es nada distinto que proteger
los derechos a la vida, a la salud y la dignidad humana –del modo como han sido
definidos conceptualmente por la jurisprudencia constitucional- de los
afectados con cáncer, quienes están, sin duda alguna, en condiciones de
debilidad manifiesta, por lo que requieren la atención prioritaria por parte
del Estado.
5.2. Frente al presunto desconocimiento de las
competencias adscritas a la CRES y reconocidas por la jurisprudencia
constitucional, el informe sostiene que “las facultades constitucionales
otorgadas al Congreso de la República para el trámite de leyes sobre las
distintas materias, no excluye aquellos aspectos que hayan sido asignados por
un fallo a otras instancias.  Por esta razón, si bien es cierto lo expresado
por el Gobierno en su oficio de objeciones, tales afirmaciones no quitan
competencia, más aun cuando el objeto del proyecto de ley es precisamente
corregir las inequidades que frente a la patología de cáncer existen y tomar
acciones efectivas para la atención de los pacientes que tienen patologías
graves que diezman su calidad de vida, toda vez que estas acciones no han sido
tomadas de manera oportuna por las instancias gubernamentales a quienes
corresponde.”
5.3. En lo que respecta a la objeción por
desconocimiento del derecho a la participación de los usuarios, el Congreso
sostiene que el trámite de la iniciativa contó con el activo debate de
distintas asociaciones, quienes expresaron profusamente sus opiniones acerca
del contenido del proyecto de ley. Por lo tanto, no existía sustento alguno
para acusar a la iniciativa de vulnerar el citado derecho fundamental.
Adicionalmente, el informe pone de presente que la
existencia de un plan nacional de salud no implica, como erróneamente lo
sostiene el Ejecutivo, que este sea el único espacio para la participación de
las políticas públicas sobre la materia y que el mismo no sea compatible con el
desarrollo de leyes puntuales, que buscan dar respuesta a los requerimientos de
patologías de alto impacto en la salud de la población colombiana.
5.4. Respecto a la objeción por desconocimiento de la
reserva de ley estatutaria, el Congreso parte de advertir que, como lo ha
establecido esta Corte, no todas las iniciativas legislativas que regulen
materias relacionadas con los derechos fundamentales están sometidas a la
reserva mencionada, sino solo aquellas que versen sobre temas esenciales y
estructurales del mismo.  El proyecto de ley no regula el núcleo esencial del
derecho a la salud, sino que lo que es busca es “permitir el reconocimiento
y priorización en la atención de una patología que por su incidencia y
prevalencia en índices de morbilidad y mortalidad afectan de gran manera a la
población colombiana”. Así, no se cumplen en el caso concreto los
requisitos previstos en la jurisprudencia constitucional para la sujeción a la
reserva de ley estatutaria.
5.5. Finalmente, respecto a la objeción basada en el
desconocimiento de las normas orgánicas de índole presupuestal, el informe
señala que varias de las disposiciones del proyecto de ley carecen de impacto
fiscal, pues hacen parte coberturas y recursos actualmente previstos en el SGSSS,
condición que se evidencia en los artículos 5º, 11, 12 y 22.  Además, las
medidas que demandan nuevos recursos plantean fórmulas de transición e
implementación que las hacen viables.  Insiste en que “[e]n una
mirada minuciosa, se pudo identificar que las acciones que requieren o comprometen
nuevos recursos para dar viabilidad a dicho proyecto, son de origen público y
otras de inversión privada.  De este último, se hacen exigencias que no coartan
el derecho a la libre empresa, más bien, lo que intenta la ley, es elevar los
estándares de eficiencia, eficacia y calidad en la atención del cáncer en
Colombia”.
El informe agrega que, como lo ha dispuesto la
jurisprudencia constitucional, el goce de los derechos fundamentales no puede
estar supeditado a condicionamientos de índole fiscal.  Bajo esta premisa,
considerar la incompatibilidad con la Carta Política de la iniciativa a partir
de argumentos económicos, desconocería la competencia del Congreso para
configurar la institucionalidad del SGSSS, conclusión apoyada en distintas
decisiones de la Corte, como es el caso de la sentencia C-1032/06.
Por último, sostiene el Congreso que el proyecto de
ley sí establece la fuente de financiación del posible costo de algunos
aspectos de la iniciativa, la cual se adscribe a las cotizaciones de los afiliados
al SGSSS, junto con los recursos fiscales del orden nacional y territorial.  En
consecuencia, no es acertado considerar que el proyecto implique contar con
recursos públicos adicionales a los existentes para la atención en salud.
6. INTERVENCIÓN CIUDADANA
Para efectos
de hacer efectiva la intervención ciudadana, mediante Auto del 29 de mayo de
2009 el magistrado sustanciador ordenó fijar en lista el presente proceso por
el término de tres (3) días, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del
Decreto 2067 de 1991. En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General lo
fijó en lista el día 1º de junio del mismo año.
Dentro del
término de fijación, la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral
- Acemi, por intermedio de su Presidente Ejecutivo, intervino en el presente
proceso, con el fin de defender la inexequibilidad de las normas acusadas.
Para ello reitera en buena medida los argumentos expresados por las objeciones
gubernamentales y pone de presente los siguientes asuntos nuevos.
6.1 En
criterio del interviniente, el proyecto de ley afecta la sostenibilidad
financiera del SGSSS, en tanto obliga a que los regímenes contributivo y
subsidiado deban ofrecer todos las prestaciones médico asistenciales para la
atención del cáncer, sin considerar los recursos escasos que financian el
Sistema, los criterios de costo – efectividad para la inclusión de prestaciones
asistenciales en el POS, los riesgos más relevantes de la población, ni la
calidad media y la tecnología disponible en el país.  Ello debido a que
pretermite a la CRES como instancia competente para definir el contenido del
POS.  Resalta que, entre otras medidas, la iniciativa ordena a las
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud – IPS la implementación de
Unidades Funcionales para la Atención del Cáncer, con exigentes condiciones y
estándares, circunstancia que redundaría en la discriminación contra los
pacientes con otras enfermedades de alto costo, quienes no serían beneficiarios
de similares contenidos prestacionales.
6.2. De
manera análoga a lo expuesto por las objeciones presidenciales, el interviniente
indica que la sentencia T-760/08 estableció órdenes concretas a la CRES,
relacionadas con la actualización y definición de los contenidos del POS, al
igual que con la unificación de las prestaciones entre los distintos regímenes,
para lo cual dispuso determinados requisitos médico-científicos, de equilibrio
presupuestal y de participación de los usuarios.  Estas condiciones son
desconocidas por el proyecto de ley, el cual definió los contenidos del POS
respecto al tratamiento del cáncer, sin cumplir con dichos requisitos.
6.3. Acemi
sostiene que el proyecto objetado vulnera los artículos 48 y 49 de la
Constitución, en tanto la inclusión del tratamiento integral y definitivo para
el cáncer es incompatible con el principio de eficiencia del sistema general de
seguridad social en salud, previsto en dichos preceptos superiores y definido
por el artículo 2º de la Ley 100/93 como la mejor utilización social y
económica de los recursos disponibles para que los beneficios a que da derecho
la seguridad social sean prestados de forma adecuada, oportuna y suficiente.
Para
sustentar esta afirmación, el interviniente reitera que las inclusiones al POS
que realiza el proyecto de ley no estuvieron precedidas de estudios técnicos sobre
su sostenibilidad financiera y la prioridad de la atención de los pacientes de
cáncer frente al universo de patologías.  Esta omisión desconoce (i) el
principio constitucional de eficiencia del SGSSS, (ii) las competencias
técnicas conferidas a la CRES y al CNSSS; y (iii) las órdenes previstas
en la sentencia T-760/08, que apuntan a la adecuación de los contenidos del
POS, bajo criterios de sostenibilidad financiera y participación de los
usuarios.
Igualmente,
indica que las normas constitucionales citadas son desconocidas, en cuanto
afectan el principio de universalidad del SGSSS.  Considera el interviniente
que los costos que implica la aplicación del proyecto de ley necesariamente
repercutirían en la ampliación del régimen subsidiado de salud, restringiéndose
con ello la atención en salud de la población pobre.
6.4. El
interviniente estima que el proyecto de ley afecta el derecho a la libertad de
empresa, previsto en el artículo 333 Superior.  Ello debido a que obliga a las
instituciones prestadoras de salud a implementar Unidades Funcionales de
Atención Integral al Cáncer, al margen de la capacidad económica para
establecer esa infraestructura o su intención de ofrecer esa clase de servicio
de salud.  Este deber legal, en criterio de Acemi, es incompatible con el núcleo
esencial del mencionado derecho, pues la intervención en el mercado económico a
motivos adecuados y suficientes, ni a un criterio de proporcionalidad en
sentido estricto.
6.5. Por
último, el interviniente advierte que el proyecto objetado viola el derecho a
la igualdad, en la medida en que favorece desproporcionadamente a los enfermos
de cáncer, sin que irrogue el mismo tratamiento para los demás pacientes de
otras patologías de alto costo. Ello sin que la medida propuesta cumpla con
criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad.
7. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en
el artículo 278-5 de la Constitución y en el artículo 32 del Decreto 2067 de
1991, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que
declare infundadas las objeciones presidenciales propuestas.  Para ello,
reiteró en buena medida las razones argüidas en el concepto presentado a
propósito de las objeciones presidenciales formuladas en contra del Proyecto de
Ley 336/2008 Cámara, 094 de 2007 Senado "Por el derecho a la vida de
los niños con cáncer en Colombia”, asunto que en la actualidad está bajo el
estudio de la Corte, identificado con la radicación OP-116.
7.1.
Respecto a la objeción sobre violación de la reserva de ley estatutaria, el
Ministerio Público considera que el proyecto de ley sometido a estudio no
regula en forma integral el derecho a la salud y, por tanto, no afecta el
núcleo esencial del derecho. Tampoco se infiere de él una modificación estructural
en la prestación del servicio de atención médica ni de los planes actualmente
existentes, limitándose al tratamiento de una enfermedad en concreto.
7.2. En lo
relativo al desconocimiento, por parte del Congreso, de las competencias de la
CRES y del CNSSS, en cuanto instancias técnicas para la formulación de los
contenidos del POS, el concepto reiteró lo que había señalado en el concepto
correspondiente al Expediente OP-116, en el sentido que si bien la función de
dichos órganos resulta importante para brindar cohesión a la atención en salud
y ofrecer lineamientos para la ampliación de los planes de salud y los
medicamentos a incluir en cada uno de los regímenes; ello no es óbice para que
el legislador, en ejercicio de su amplia libertad de configuración legislativa
sobre la materia, proponga, discuta, estudie y apruebe las leyes que considere
pertinentes para abordar el tratamiento a determinadas enfermedades que como en
este caso resultan de suma importancia.
7.3. Finalmente, en cuanto a las
objeciones basadas en la incompatibilidad de las previsiones del proyecto de
ley con la sostenibilidad financiera del SGSSS, la Vista Fiscal reiteró que “el
legislador en la exposición de motivos de la ley ofreció un cúmulo de razones
que demuestran que más que incrementar los gastos del Estado, el presente
proyecto de ley lo que pretende es ordenarlos, pues como es ampliamente
conocido, igualmente en la actualidad la atención a los sujetos de especial
protección y de manera prevalente a los niños que sufren de enfermedades
catastróficas como el cáncer, son amparadas por los jueces mediante la acción
de tutela y generalmente con cargo al FOSYGA. || Así las cosas, el
presente proyecto no representa un desequilibrio fiscal en cuanto los recursos
del FOSYGA, pues, como lo demostró el legislador, satisface los requerimientos
fiscales que exigirán la aplicación de ley.  Por lo tanto, no hay lugar a
invocar el desconocimiento del artículo 7 de la Ley 819 de 2003.”
II.
TRÁMITE SURTIDO ANTE LA CORTE
Una vez
recibido el expediente en esta Corporación y ante la necesidad de contar con
elementos de juicio sobre el trámite legislativo de las objeciones
presidenciales, el Magistrado Sustanciador solicitó a los Secretarios Generales
de las Cámaras que enviaran la información pertinente.  Dichos funcionarios
indicaron que las actas en que constaba el trámite de las objeciones, en
especial en las que se hizo el anuncio previo y se procedió a la discusión y votación
del informe de objeciones, no habían sido publicadas en la Gaceta del Congreso.
Visto lo
anterior y habida consideración del carácter imprescindible de este material
probatorio para resolver acerca de la constitucionalidad del asunto de la
referencia, la Sala Plena, a través de Auto 221 del 17 de junio de 2009, se
abstuvo de decidir hasta tanto no fueran allegados los documentos mencionados y
el magistrado sustanciador verificara que las pruebas fueran aportadas
debidamente.
En
cumplimiento de lo ordenado por la Corte, fueron enviadas las Gacetas del
Congreso correspondientes, por lo que el Magistrado Sustanciador, mediante auto
del 14 de septiembre de 2009, ordenó continuar con el trámite de revisión de
constitucionalidad de las objeciones presidenciales.
III. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia
Conforme
a lo dispuesto por los artículos 167, inciso 4 y 241, numeral 8 de la Carta
Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional.
2. El
término para formular las objeciones y su trámite en el Congreso de la
República
2.1. El artículo 166 C.P. establece reglas precisas en relación con los términos para la devolución con objeciones, por parte del
Ejecutivo, de los proyectos de ley aprobados por el Congreso.  Al respecto, la
norma constitucional señala que el Gobierno dispone de seis días para devolver
con objeciones cualquier proyecto de ley cuando el mismo no conste de más de
veinte artículos. El término se extiende a diez días cuando el proyecto
contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta veinte días en el caso que
sean más de cincuenta artículos.  Adicionalmente, la disposición en comento
prevé que si transcurridos los términos indicados, el Ejecutivo no hubiere
devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y
promulgarlo.  Por último, debe tenerse en cuenta que al tenor de la
jurisprudencia constitucional,[17]
los términos en comento constan de días hábiles y completos, de forma que su
contabilización debe realizarse a partir del día siguiente a aquel en que el
proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial.
En el presente caso se advierte que mediante oficio
del 19 de diciembre de 2008, recibido en el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República el día 26, el Secretario General de la Cámara de
Representantes remitió el proyecto de ley al Presidente de la República para su
sanción.  Del mismo modo, el proyecto de ley fue devuelto con objeciones de
inconstitucionalidad, el 13 de enero de 2009, documento radicado en el Congreso
el mismo día.
Si se tiene en cuenta que el proyecto de ley contiene veinticuatro
artículos, motivo por el cual el término aplicable era el de diez días, las
objeciones fueron presentadas dentro del plazo previsto en la Carta Política.
2.2. Una vez devuelto el proyecto de ley con
objeciones, se presentó ponencia conjunta de rechazo a las mismas e insistencia
en el proyecto, la cual fue considerada y aprobada por las Plenarias de la
Cámara de Representantes y del Senado de la República.
2.2.1. Para el caso específico del Senado de la
República, el informe de objeciones presidenciales fue publicado en la Gaceta
del Congreso n.° 232 del 22 de abril de 2009.[18]
Del mismo modo, el Secretario General de esa corporación, a través de informe
de sustanciación del 6 de mayo de 2009, estableció que “En sesión Plenaria
del H. Senado de la República del día Miércoles (06) de Mayo del dos mil nueve
(2009), fue considerado y aprobado el informa presentado por los Senadores
DILIAN FRANCISCA TORO TORRES y ALFONSO NÚÑEZ LAPEIRA, miembros de la Comisión
Accidental para rendir informe sobre las objeciones de inconstitucionalidad
presentadas por el Ejecutivo, al Proyecto de Ley No. 312  de 2008 Senado – 097
de 2007 Cámara (…),  según Acta de la Sesión Plenaria No. 48, previo su
anuncio en Sesión Plenaria del 05 de mayo de 2009, según Acta 47.”[19]
En relación con el anuncio previo, en el Acta No. 47,
correspondiente a la sesión plenaria del Senado celebrada el 5 de mayo de 2009,
publicada en la Gaceta del Congreso 441 del 8 de junio de 2009 se lee lo
siguiente:
“La Presidencia y de conformidad con el Acto
Legislativo número 01 de 2003, anuncia los proyectos que se discutirán y
aprobarán en la próxima sesión.
Sí señora (sic)
Presidente, los proyectos son los siguientes para la próxima sesión:
Con informe de objeciones
·
Proyecto de Ley número 312
de 2008 Senado, 090 de 2007 Cámara, “Ley Sandra Ceballos, por la cual se establecen las acciones para la
atención integral del cáncer en Colombia”[20]
Del mismo modo, al finalizar la sesión, en la misma
Acta se anota lo siguiente:
“Siendo las 12:00 a.m., la Presidencia levanta la
sesión y convoca para el día 6 de mayo de 2009, a las 3:00 p.m.”[21]
Así, en el Acta No. 48, correspondiente a la sesión
plenaria del Senado del 6 de mayo de 2009, se observa que el informe fue
sometido a discusión y posterior aprobación por votación ordinaria.[22]
Según lo expuesto, la Sala concluye que el
procedimiento legislativo de consideración y aprobación del informe de
objeciones presidenciales, para el caso del Senado de la República, llena los
requisitos constitucionales previstos para el efecto.  Lo anterior en tanto (i)
se cumplió con el deber de publicidad, en la medida que el informe fue
publicado en la Gaceta del Congreso antes de la iniciación del debate (Art.
157, Ley 5ª/92); (ii) el anuncio de que trata el inciso final del
artículo 160 C.P. se efectuó en la sesión inmediatamente anterior en la que se
llevó a cabo la discusión y votación del informe y para una fecha determinada
en la que efectivamente se aprobó la iniciativa; y (iii) la aprobación
del informe de objeciones contó con las mayorías constitucionales exigidas, tal
y como lo certificó el Secretario General del Senado y se infiere de la lectura
del acta de la plenaria correspondiente.
2.2.2. En lo que tiene que ver con la Cámara de
Representantes, el informe de objeciones presidenciales fue publicado en la
Gaceta del Congreso n.° 229 del 22 de abril de 2009.[23]  De otro lado, el
Secretario General de la Cámara de Representantes, a través de informe de
sustanciación del 28 de abril de 2009, hizo constar que “En Sesión Plenaria
del 28 de Abril de 2009, fue considerado y aprobado, el informe sobre las
Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley No. 090 de 2007 Cámara –312 de
2008 Senado (…). Según consta en el Acta de la Sesión Plenaria No. 171
de octubre 28 de 2009, previo su anuncio en Sesión Plenaria del día 22 de abril
de 2009, según consta en el Acta de Sesión Plenaria No. 170.”[24]
El Acta de Plenaria n.° 170 del 22 de abril de 2009
fue publicada en la Gaceta del Congreso 447 del 22 de abril de 2009. Así, en lo
que tiene que ver con el anuncio de la discusión y votación del informe de
objeciones, se señaló lo siguiente:
“Dirección de la sesión por la Presidencia
(doctora Nancy Denise Castillo):
Sírvase señora Secretaria dar lectura a
los proyectos que van a ser discutidos el próximo martes 28 de abril.
La Secretaría General informa (doctor Raúl
Ávila):
Se anuncian los siguientes proyectos para
la sesión Plenaria del día 28 de abril o para la siguiente sesión Plenaria en
la cual se debaten los proyectos de ley o actos legislativos, según el Acto
Legislativo número 1 de julio 3 de 2003.
(…)
Informes sobre Objeciones
Proyecto de ley número 090 de 2007 Cámara,
312 de 2008 Senado, acumulado con el Proyecto de ley número 142 de 2007 Cámara
“Ley Sandra Ceballos”, por la cual se establecen las acciones para la atención
integral del cáncer en Colombia.”[25]
Respecto a la discusión y aprobación del informe de
objeciones, se tiene que este trámite se verificó en la sesión plenaria del 28
de abril de 2009, contenida en el Acta n.° 171 de la misma fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso 541 del 2 de julio de 2009.  De la lectura de la misma la
Corte concluye que la iniciativa fue debidamente aprobada, a través de votación
ordinaria y según las mayorías exigidas por la Carta.[26]
Por último, para el caso del anuncio previo y su
relación con la publicación del informe de objeciones presidenciales ante la
plenaria de la Cámara, son por completo aplicables las consideraciones realizadas
en el fundamento jurídico anterior, respecto del trámite análogo en el Senado
de la República, razones que justifican la constitucionalidad de dicha
publicación frente a lo preceptuado en el artículo 157-1 C.P.
Según lo expuesto, la Sala advierte que para el caso
de la Cámara de Representantes están igualmente cumplidos los requisitos que
impone la Carta Política para el trámite objeto de análisis.  Así, (i) se
cumplió con el requisito de publicidad, en la medida en que el informe fue
publicado en la Gaceta del Congreso antes de la iniciación del debate (Art.
157, Ley 5ª/92); (ii) el anuncio de que trata el inciso final del
artículo 160 C.P. se efectuó en la sesión inmediatamente anterior en la que se
llevó a cabo la discusión y votación del informe, verificándose la votación en
la fecha determinada de anuncio; y (iii) la aprobación del informe de
objeciones contó con las mayorías constitucionales exigidas, habida cuenta la
certificación realizada por el Secretario General en el informe de
sustanciación citado y el procedimiento desarrollado durante la sesión plenaria
respectiva, al cual se hizo alusión.
De esta manera, se demuestra que el Congreso de la
República se pronunció sobre las objeciones presidenciales dentro del término
máximo de dos legislaturas y, adicionalmente, cumplió con las exigencias
constitucionales para la discusión y aprobación del informe de objeciones
presidenciales.  Por lo tanto, superado el análisis por su aspecto formal, pasa
la Corte a analizar la materia de fondo.
3. Examen material de las objeciones
3.1. El contenido del proyecto de ley objetado
El Proyecto de Ley 312/08 Senado – 90/07 Cámara, “Ley
Sandra Ceballos, por la cual se establecen las acciones para la atención
integral del cáncer en Colombia.” cuenta con veinticuatro artículos.  El
objetivo general de la iniciativa, como lo señala el artículo 1º es establecer
una política pública para el control integral del cáncer, a fin de (i) reducir
la mortalidad y morbilidad del cáncer adulto; y (ii) mejorar la calidad
de vida de los pacientes oncológicos.
Para cumplir con estos propósitos, el proyecto
contempla varios instrumentos, entre los cuales se distinguen la declaración
del cáncer como una enfermedad prioritaria en la salud pública en el país, con
miras a su control integral basado en la prestación de todos los servicios
necesarios para el tratamiento de la enfermedad (Art. 5º ); la obligación de
las entidades promotoras de salud -  EPS, de adelantar acciones tendientes a la
promoción y prevención para el control del cáncer (Art. 6º); el deber de
determinar al interior del SGSSS guías de práctica clínica y protocolos de
manejo que garanticen la atención integral, oportuna y pertinente de los
pacientes de cáncer (Art. 7º); el establecimiento de criterios para la
atención, por parte de las IPS, de los pacientes de cáncer ubicados en lugares
apartados del país (Art. 9º); el establecimiento de deberes para las EPS de
ambos regímenes y de las entidades territoriales de la población pobre no
asegurada, relacionados con la rehabilitación integral de los pacientes de
cáncer (Art. 11);  la consagración del beneficio de hogares de paso, pago de
costos de desplazamiento y apoyo psicosocial para los pacientes de cáncer (Art.
14); el establecimiento de instrumentos de evaluación e implementación de
nuevas tecnologías y medicamentos, equipos y modelos organizativos y sistemas
de apoyo en cáncer (Art. 18); la inclusión en el Plan Nacional de Ciencia y
Tecnología al cáncer como tema prioritario de investigación (Art. 16); la
inclusión en los programas académicos destinados a la formación de personal de
salud, de cursos relacionados con el control del cáncer, enfatizados en su
prevención y detección temprana (Art. 19); la fijación de un régimen
sancionatorio por incumplimiento de las disposiciones prevista en el proyecto
de ley (Art. 21); y la determinación de la financiación de las distintas
medidas contenidas en la iniciativa, con cargo a la subcuenta de alto costo,
componente específico cáncer (Art. 22); y el establecimiento del día 4 de
febrero como el Día Nacional de la Lucha contra el Cáncer en Colombia.
Del mismo modo, el proyecto de ley establece un grupo
de modificaciones institucionales al SGSSS, dirigidas a garantizar el
suministro adecuado y oportuno de las prestaciones médico asistenciales
requeridas por los pacientes de cáncer.  Entre estas reformas se destacan la creación
y fijación de los criterios de funcionamiento de las Unidades Funcionales para la
Atención Integral del Cáncer, a cargo de las IPS (Art. 8º); la garantía de
acceso a Programas de Cuidado Paliativo, cuyos criterios de funcionamiento
también son previstos por la iniciativa (Art. 10), el establecimiento de
sistemas de información basados en los Registros Nacionales de Cáncer Adulto,
los cuales harán parte del Sistema de Vigilancia y Salud Pública  (Art. 15); la
creación del Observatorio Epidemiológico del Cáncer, perteneciente al
mencionado Sistema de Vigilancia; y el establecimiento de un sistema,
conformado por la Superintendencia Nacional de Salud, las Direcciones Territoriales
de Salud y la Defensoría del Pueblo, destinado a la inspección, vigilancia y
control de la garantía de los derechos de los usuarios.
3.2. Metodología de la decisión
Habida consideración que varios de los asuntos
planteados por las objeciones presidenciales requieren de un marco teórico
común, la Sala advierte necesario adoptar la metodología siguiente para
resolver sobre los problemas jurídicos por ellas expuestas.  En primer término,
realizará una exposición general acerca de la jurisprudencia constitucional
sobre la amplia libertad de configuración legislativa respecto a la regulación
del SGSSS.  Luego, asumirá cada una de las objeciones planteadas, en el orden
fijado en los antecedentes de esta sentencia.
Además, resulta pertinente acotar que el examen de
constitucionalidad asumido por la Corte en esta oportunidad, de conformidad con
lo previsto en el artículo 167 C.P., se circunscribe exclusivamente a las
objeciones planteadas por el Gobierno Nacional, de manera que los efectos de
esta decisión son de cosa juzgada relativa.  Por esta razón, la Corte excluirá
otras materias, expuestas por la intervención ciudadana, que no se identifiquen
con los tópicos objeto de la censura gubernamental al proyecto de ley.
3.3. Libertad de configuración legislativa del sistema
general de seguridad social en salud
3.3.1. Decisiones
anteriores de la Corte han sostenido, a partir de la interpretación de las
normas constitucionales expresas, que el legislador tiene un amplio margen de
configuración legislativa en lo que respecta a la configuración del SGSSS, en
tanto servicio público sometido a la inspección, control y vigilancia del
Estado.  Así, como lo ha sostenido la jurisprudencia,[27] lo previsto en el
artículo  48 C.P. supone que la seguridad social tiene la doble connotación de
ser un derecho irrenunciable y a la vez un servicio público prestado bajo la
dirección, coordinación y control del Estado, sujeto a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, “en los términos que establezca la
ley”. En concordancia con ello, el artículo 49 de la Carta consagra el
derecho a la atención en salud y la obligación del Estado de ordenar, dirigir y
reglamentar la prestación de servicios bajo los mismos principios rectores, “en
los términos y condiciones señalados en la ley”.
Como se observa,
existe una previsión constitucional concreta, que somete a la decisión del
legislador, instancia por excelencia de la representación democrática, la
determinación del diseño del SGSSS.  No obstante, como sucede con todo
ejercicio del poder político en el Estado Social y Democrático de Derecho, esa
atribución del Congreso no es omnímoda, sino que está sometida a límites.  La
jurisprudencia constitucional ha distinguido dos niveles de limitaciones que
tiene el legislador al momento de definir el régimen institucional del SGSSS.[28]  Existen
límites formales, que remiten a que no resulte constitucionalmente
válido que el Congreso apruebe una regulación en la que haga caso omiso de las
reglas de competencia o procedimiento legislativo para la producción
normativa.  De otro lado, los límites sustantivos o materiales están
relacionados con la sujeción de la regulación sobre el SGSSS, a los principios
que le impone los artículos 48 y 49 de la Constitución, esto es, los de
universalidad, eficiencia y solidaridad; al igual que los demás derechos,
principios y valores previstos en la Carta.  En especial, un sistema de
seguridad social acorde con las previsiones constitucionales deberá estar
ajustado a “los valores y principios en
que se funda el Estado Social de Derecho (dignidad de la persona humana) y en las
cláusulas propias del modelo económico de la Constitución (intervención del
Estado y planificación económica, propiedad privada y libertad de empresa e
iniciativa privada).”[29]
3.3.2. La Corte, dentro de este marco de análisis, ha
insistido en que la competencia del legislador para la definición del SGSSS,
debe comprenderse bajo un modelo flexible, en el cual el Congreso puede adoptar
diversas alternativas de conformación institucional, y solo está sometido a los
límites formales y materiales antes anotados.  Esto implica, en términos de la
jurisprudencia, que “[l]as cláusulas de la Constitución que
establecen el deber del Estado de proporcionar a los ciudadanos un servicio
eficiente de salud, son normas abiertas que permiten distintos desarrollos por
parte del legislador, en razón al pluralismo político y al libre juego
democrático que caracteriza el Estado constitucional de derecho. El Estado
puede optar por distintos sistemas o modelos de seguridad social en salud, lo
que corresponde a la órbita propia de la valoración política del legislador, y
mientras se respete el núcleo esencial de las libertades públicas y de los
derechos fundamentales y se funden en un principio de razón suficiente, dichas
opciones son legítimas y no son susceptibles de eliminarse del ordenamiento
jurídico por la vía de la inconstitucionalidad.”[30]  En
ese orden de ideas, el mismo precedente ha estipulado que ““Esta Corporación
ha reconocido el amplio margen de configuración del legislador para regular lo
concerniente a los derechos a salud y a la seguridad social. La flexible
fórmula adoptada por la Constitución (art. 48 CP) impide que se pueda hablar de
una estructura única de seguridad social y de una actuación limitada del
legislador en dicho campo. En efecto, la Carta Política establece unos
principios y reglas generales, básicos y precisos a los cuales debe ceñirse el
legislador, pero que no impiden su intervención amplia en el asunto”.[31] (Subrayas
no originales).
3.3.4. Los precedentes anotados llevan a conclusión
unívoca: el régimen constitucional aplicable a la definición del SGSSS no
implica, en modo alguno, la exigencia de un modelo institucional particular.
En cambio, estas previsiones otorgan al legislador un grado amplio de libertad
de configuración sobre la materia, sujeto únicamente a los límites formales y
materiales antes anotados.  Así, toda definición del SGSSS devendrá legítima,
desde la perspectiva de la Carta Política, cuando responda a un criterio de
razón suficiente y garantice la eficacia de los derechos, principios y valores
constitucionales.
3.3.5. Dentro de ese amplio margen, a su vez, la
jurisprudencia ha contemplado la posibilidad que, incluso, el legislador
otorgue tratamientos diferenciados dentro del SGSSS, a condición que estos no
configuren una discriminación injustificada.  Este fue el caso estudiado por la
Corte en la sentencia C-671/02 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), decisión que
analizó la constitucional de algunas normas del régimen de seguridad social en
salud de las Fuerzas Militares, que imponía el requisito consistente en que los
padres y madres de los oficiales y suboficiales podían acceder a la condición
de beneficiarios, siempre y cuando aquellos tuvieran el carácter de activos.
En esta ocasión, la Corte señaló, basada en decisiones anteriores de esta
Corporación,[32]
que “[l]os criterios a partir de los cuales se va ampliando
progresivamente la cobertura del servicio son múltiples y si bien están
limitados por aspectos normativos constitucionales, existen otros factores,
económicos y demográficos, entre otros, que le compete ponderar en primer
término al legislador. Dentro de este análisis le corresponde al legislador
determinar qué grupos sociales requieren con mayor urgencia la cobertura para
que la distribución de beneficios se haga de acuerdo con las necesidades sociales
comprobadas.”
A partir de esta consideración, el mismo fallo
estableció que “[e]l análisis precedente es suficiente para concluir
que, sin perjuicio del deber del Estado de establecer un sistema de seguridad
social y de salud universal, esto es, que cubra a todos los colombianos, la ley
tiene una amplia libertad para determinar cuál es el grupo de beneficiarios de
un sistema especial de seguridad social y salud, como del que gozan los
miembros de la Fuerza Pública. Esto no significa obviamente que cualquier
delimitación del grupo de beneficiarios sea constitucional, pues si el Congreso
excluye a ciertas personas recurriendo a criterios discriminatorios o que
afecten otros derechos fundamentales, como el libre desarrollo de la
personalidad, la regulación deberá ser declarada inexequible.”
3.3.6. Las consideraciones expuestas permiten
identificar la regla jurisprudencial que servirá de pauta para el análisis de
buena parte de las objeciones planteadas por el Gobierno Nacional: El Congreso
goza, por expreso mandato constitucional, de amplia libertad de configuración
legislativa en materia de definición del contenido y diseño institucional del
SGSSS.  En consecuencia, una regulación legislativa sobre la materia violará
los postulados de la Carta cuando (i) desconozca los límites materiales
o sustanciales antes anotados; (ii) incurra en una práctica
discriminatoria que no esté amparada por un criterio de razón suficiente.
Estos límites, en virtud de su generalidad, implican que el juicio de
constitucionalidad que adelante la Corte debe tener carácter flexible, en aras
de conservar el amplio margen al que se hizo referencia.  Lo contrario, esto
es, aplicar un análisis estricto sobre el tópico, llevaría a considerar que
existe un solo modelo de definición del SGSSS, conclusión que contradice lo
dispuesto en los artículos 48 y 49 de la Constitución, que defirieron esa
función, de manera prevalente, al legislador.
3.4. Objeción basada en el desconocimiento del
principio de integralidad
3.4.1. El Gobierno Nacional sostiene que el proyecto
de ley es inconstitucional, en tanto configura una legislación parcial, ocupada
de la atención integral de los pacientes de cáncer, la cual (i) fragmenta
el SGSSS, creando dificultades en la interpretación de sus normas, lo que
contradice el principio de integralidad, reconocido por la Corte en la
sentencia T-760 de 2008; y (ii) establece regulaciones específicas en
materia de prestaciones médico asistenciales que el SGSSS debe suministrar a
los pacientes adultos con cáncer, lo que desconoce las competencias que el
legislador ha dispuesto a la CRES y, mientras esta institución entra en
funciones, al CNSSS.
3.4.2. En criterio de la Corte, la objeción planteada
por el Ejecutivo no ofrece los parámetros necesarios para que la Corte emita un
pronunciamiento de fondo, en tanto no plantea una contradicción entre la
iniciativa parlamentaria y la Carta Política, sino que se restringe a
contrastar el proyecto de ley con normas anteriores de índole estrictamente
legal. En tal sentido, la objeción planteada ofrece un falso problema de
constitucionalidad, fundado en (i) el desconocimiento del parámetro de
control para el caso de las objeciones presidenciales; y (ii) el
entendimiento equivocado del principio de integralidad, definido por la
sentencia T-760/08, a partir de la recopilación que esa decisión hizo de la
jurisprudencia constitucional sobre las implicaciones, desde la perspectiva de la
Carta Política, del servicio público de atención en salud.
3.4.3. Como se indicó en el fundamento jurídico 3.3.
de esta sentencia, el contenido de los artículos 48 y 49 C.P., la Constitución le confiere al Congreso la potestad para definir el contenido del SGSSS, lo
que implica que el órgano de representación democrática tiene la posibilidad de
fijar distintas modalidades de organización prestacional e institucional del
sistema de salud, sometido solamente a los límites materiales y sustanciales
antes analizados.
Para el caso propuesto, el Ejecutivo parte de un
presupuesto sustancial, de acuerdo con el cual del hecho que la sentencia
T-760/08 hubiera reconocido como válidos, desde la perspectiva constitucional,
los arreglos institucionales y de competencias previstos en la Ley 100/93 y la
Ley 1122/07, surge una limitación para el legislador respecto a la
reglamentación de fórmulas distintas de definición del contenido del SGSSS. Por
ende, el proyecto de ley objetado, en tanto se aparta de esa legislación
inicial y, en especial, se arroga competencias que dicha normatividad había
conferido a la CRES, viola la Constitución.
Esta objeción desconoce que las normas
constitucionales que regulan el SGSSS, establecen que corresponde al
legislador, de manera autónoma, la definición del contenido del SGSSS.  Esto
conlleva que el Congreso, una vez analizadas las razones de conveniencia
política y social que corresponden a la labor parlamentaria, puede introducir
modificaciones al sistema de salud.  En ese sentido, carece de sustento la
afirmación según la cual las normas legales anteriores configuran un
límite para dicho ejercicio de la configuración legislativa.
Esta libertad de configuración legislativa, del mismo
modo, no se encuentra limitada por el reconocimiento de la validez
constitucional que esta Corporación haga de un determinado modelo de
organización del SGSSS. Al respecto, debe resaltarse que en la sentencia
T-760/08, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional revisó
distintos fallos de tutela, relacionados con fallas en la atención médica
prodigada por el SGSSS y dispuso una serie de órdenes estructurales a las
distintas instancias del sistema, dirigidas a corregir las falencias
principales del mismo, que desconocen los deberes de protección, respeto y
garantía del derecho fundamental a la salud.
En esta sentencia, la Corte reconoció expresamente que
el carácter taxativo de sus competencias impedía que fijara el contenido del
SGSSS, tarea que la Carta Política le había conferido al Congreso.  Sobre el
particular, la decisión en comento estableció, desde el momento de la
definición de los problemas jurídicos generales que asumió el fallo, lo
siguiente:
“Los problemas jurídicos de carácter general, hacen
referencia a cuestiones de orden constitucional que tienen que ver con la
regulación del sistema de protección del derecho a la salud, que afectan la
posibilidad de que éste sea gozado efectivamente por las personas en
situaciones concretas y específicas, tal como se evidencia en los casos
acumulados en el presente proceso. Todos los problemas generales se pueden
reunir en uno sólo, a saber: ¿Las fallas de regulación constatadas en la
presente sentencia a partir de los casos acumulados y de las pruebas
practicadas por esta Sala, representan una violación de las obligaciones
constitucionales que tienen las autoridades competentes de respetar, proteger
y garantizar el derecho a la salud para asegurar su goce efectivo? A
esta pregunta se responde afirmativamente y se imparten las órdenes necesarias
para que se superen las fallas de regulación detectadas. Las órdenes que se
impartirán se enmarcan dentro del sistema concebido por la Constitución y
desarrollado por la Ley 100 de 1993 y normas posteriores, puesto que excedería
la competencia de la Corte ordenar el diseño de un sistema distinto, puesto que
dicha decisión compete al legislador. Las órdenes se impartirán a los
órganos legalmente competentes para adoptar las determinaciones que podrían
superar las fallas de la regulación que se han traducido en una desprotección
del derecho a la salud evidente en las acciones de tutela que se han presentado
cada vez con mayor frecuencia desde hace varios años, como se analizará
posteriormente (ver capítulo 6).” (Subrayas no originales).
Como se observa, la Corte estableció que las órdenes
estructurales que adoptó estarían dirigidas a las autoridades e instancias del
SGSSS, que había fijado la ley.  En consecuencia, dirigió previsiones concretas
al Ministerio de la Protección Social, a la CRES y la CNSSS, en tanto
instituciones a las que el Congreso había adscrito competencia en materia de
definición del contenido concreto del sistema de salud.  Esta decisión se
enmarca, entonces, en el respeto al principio democrático y a las normas
constitucionales que confieren al legislativo, y no a los jueces, la definición
del contenido del SGSSS.
Sin embargo, esta decisión no significa, en modo
alguno, la petrificación de la facultad del legislador para establecer fórmulas
diversas de arreglo institucional del SGSSS.  Por ende, si el Congreso en
ejercicio de sus competencias constitucionales y bajo el sometimiento de los
límites formales y materiales antes aludidos, decide modificar dicha
configuración legal del sistema de atención en salud, tal previsión, como
sucede con el proyecto de ley objetado, es una expresión constitucionalmente
legítima del poder de configuración normativa.
De otro lado, debe tenerse en cuenta que los presuntos
inconvenientes en la aplicación de las normas del proyecto de ley, en razón de
la colisión de competencias que genera entre las distintas instituciones del
SGSSS, en especial la CRES, es un asunto que se inscribe claramente dentro de
los cuestionamientos por la conveniencia de la iniciativa legislativa.  Estos
asuntos, como se deriva de lo previsto en el artículo 167 C.P., escapan del control de constitucionalidad que efectúa la Corte en esta instancia.
3.4.4. El Ejecutivo, dentro de la objeción materia de
estudio en este apartado, estima que el proyecto de ley, en la medida en que
establece una regulación parcial del SGSSS, desconoce el principio de integralidad.
El argumento del Gobierno para sustentar esta conclusión, consiste en
considerar que ese principio implica que el legislador está obligado a regular
el sistema de salud a partir de criterios de generalidad, en términos de la
identificación de la población sujeto de atención.
El principio de integralidad que, se insiste, tiene
origen en disposiciones de rango legal, fue identificado por la jurisprudencia constitucional
como un instrumento conceptual, que está relacionado con la protección de los
derechos a la salud, a la vida y a la dignidad humana. Este principio consiste
en la obligación que tienen las instituciones del sistema de salud de
suministrar las prestaciones médico asistenciales de forma continua, integral y
sometida a criterios de oportunidad, eficiencia y calidad, de manera que el
usuario del SGSSS logre el restablecimiento del estado de salud o, de no ser
esto posible, la garantía del mantenimiento de una vida digna.
La sentencia T-760/08 describe el principio de
integralidad a partir de reglas jurisprudenciales concretas, que describen las
obligaciones antes citadas, a cargo de las diferentes instancias del SGSSS.  Sobre
el particular, esta decisión estableció los siguientes argumentos que, en razón
de su importancia para resolver la objeción propuesta, se transcribe in
extenso:
“El principio de integralidad ha sido postulado por la
Corte Constitucional ante situaciones en las cuales los servicios de salud
requeridos son fraccionados o separados, de tal forma que al interesado la
entidad responsable solo le autoriza una parte de lo que debería recibir para
recuperar su salud y lo obliga a costearse por sí mismo la otra parte del
servicio médico requerido. Esta situación de fraccionamiento del servicio tiene
diversas manifestaciones en razón al interés que tiene la entidad responsable
en eludir un costo que a su juicio no le corresponde asumir.
Este principio ha sido desarrollado en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional con base en diferentes normas legales[33] y se refiere
a la atención y el tratamiento completo a que tienen derecho los usuarios del
sistema de seguridad social en salud, según lo prescrito por el médico
tratante.
Al respecto ha dicho la Corte que “(…) la atención
y el tratamiento a que tienen derecho los pertenecientes al sistema de
seguridad social en salud cuyo estado de enfermedad esté afectando su
integridad personal o su vida en condiciones dignas, son integrales; es decir,
deben contener todo cuidado, suministro de medicamentos, intervenciones
quirúrgicas, prácticas de rehabilitación, exámenes para el diagnóstico y el
seguimiento, así como todo otro componente que el médico tratante valore como
necesario para el pleno restablecimiento de la salud del paciente[34] o para mitigar las
dolencias que le impiden llevar su vida en mejores condiciones; y en tal
dimensión, debe ser proporcionado a sus afiliados por las entidades encargadas
de prestar el servicio público de la seguridad social en salud” [35]
En la medida en que las personas tienen derecho a que
se les garantice el tratamiento de salud que requieran, integralmente, en
especial si se trata de una enfermedad ‘catastrófica’ o si están comprometidas
la vida o la integridad personal, las entidades territoriales no pueden dividir
y fraccionar los servicios de salud requeridos por las personas. Así por ejemplo, un Departamento, entidad encargada
de prestar la atención a personas con cáncer, no puede dejar de garantizar el
suministro de oxígeno domiciliario permanente a un enfermo de cáncer que lo
requiere como parte integral de su tratamiento, bajo el argumento de que el
servicio de oxígeno, individualmente considerado, corresponde a las entidades
municipales.[36]
En lo que se refiere a garantizar el acceso efectivo al servicio de salud
requerido a una persona, puede entonces decirse, que las entidades e
instituciones de salud son solidarias entre sí, sin perjuicio de las reglas que
indiquen quién debe asumir el costo y del reconocimiento de los costos
adicionales en que haya incurrido una entidad que garantizó la prestación del
servicio de salud, pese a no corresponderle.
Es importante subrayar que el principio de
integralidad no significa que el interesado pueda pedir que se le suministren
todos los servicios de salud que desee o estime aconsejables. Es el médico
tratante adscrito a la correspondiente EPS el que determina lo que el paciente
requiere. De lo contrario el principio de integralidad se convertiría en una
especie de cheque en blanco, en lugar de ser un criterio para asegurar que al
usuario le presten el servicio de salud ordenado por el médico tratante de
manera completa sin que tenga que acudir a otra acción de tutela para pedir una
parte del mismo servicio de salud ya autorizado.” (Subrayas no originales).
3.4.5. La lectura del precedente citado demuestra que las
referencias que hace la jurisprudencia constitucional al principio de
integralidad están relacionadas con la identificación de un parámetro de
naturaleza legal, que sirve de criterio ordenador del SGSSS.  Así las cosas, no
es factible que a partir de ese principio y fundándose en el desconocimiento de
la competencia constitucional del legislador para definir el contenido y la
institucionalidad del sistema de salud, pueda edificarse una objeción de
inconstitucionalidad.
Antes bien, a juicio de la Sala los problemas que
plantea en este apartado el Gobierno Nacional apuntan a las presuntas
dificultades presupuestales y de implementación de las medidas contenidas en el
proyecto de ley.  Estos asuntos están circunscritos al ejercicio de las
competencias que en materia de apropiación y ejecución fiscal que la Constitución
reconoce al mismo Poder Ejecutivo.  Así las cosas, no puede plantearse como una
objeción presidencial materias que corresponden no a la contradicción del
proyecto de ley con la Carta Política, sino al ejercicio adecuado de las
competencias que ésta le adscribe a los distintos órganos del poder público.
A partir de los criterios citados, la Corte concluye
que (i) el reconocimiento en una decisión judicial de determinado diseño
institucional del SGSSS, no resulta incompatible con la posibilidad que el
legislador establezca nuevas modalidades de regulación, competencia que está
sometida únicamente a los límites formales y sustanciales anteriormente
descritos; (ii) del principio de integralidad, que tiene fundamento en
normas dictadas por el Congreso en ejercicio de la citada competencia de
producción legislativa,  no se deriva un deber constitucional de restringir las
fórmulas legislativas sobre el contenido al SGSSS a solo aquellas que estipulen
reglas para la generalidad de la población sujeto de la atención en salud; y (iii)
la objeción planteada establece un falso problema de constitucionalidad
que, en cambio, apunta al ejercicio adecuado de las competencias de apropiación
y ejecución presupuestal, e implementación de políticas públicas, todas ellas a
cargo del Gobierno Nacional.  Con base en estas consideraciones y ante la
ausencia de argumentos suficientes para pronunciarse sobre el asunto planteado,
la Sala proferirá una decisión inhibitoria en lo que corresponde a la objeción
basada en la presunta afectación del principio de integralidad.
3.5. Objeciones por desconocimiento de las
competencias de la Comisión de Regulación en Salud y del Plan Nacional de Salud
Pública
El Gobierno Nacional sostiene que las previsiones del
proyecto de ley generan una concepción fragmentada y compleja de la regulación
de las instituciones y prestaciones del SGSSS.  Señala que las reglas previstas
en la Ley 100/93 y en la Ley 1122/07 habían otorgado a la CRES, instancia
técnica capacitada y guiada por criterios científicos, la competencia para la
definición de los contenidos del POS y los demás beneficios del sistema de
salud.  Así, el Congreso había desconocido tales parámetros de racionalidad y
había adoptado una legislación parcial y contraria al principio de integralidad
–en la particular interpretación que le otorga el Ejecutivo- y la
sostenibilidad financiera del sistema.
Igualmente, en apartado posterior, el Gobierno hace un
razonamiento similar, en el sentido que la sentencia T-760/08 había reconocido
la importancia del Plan Nacional de Salud Pública, previsto por el artículo 33
de la Ley 1122/07, como un instrumento valioso en la búsqueda de un sistema de
salud coordinado y eficiente.  Por ende, el carácter parcial y fragmentado del
proyecto de ley, contradecía las finalidades del mencionado plan.
3.5.1. Estas objeciones incurren, en criterio de la
Corte, en falencias que como en el caso anterior, imposibilitan que la Sala
adopte una decisión de fondo sobre el particular.    Como se ha señalado
reiteradamente en este fallo, la Constitución confiere la potestad al
Legislativo para fijar, dentro un amplio margen de configuración normativa, el
arreglo institucional que considere apropiado para el SGSSS.  Las reglas
ordinarias de derogatoria y reforma de los preceptos legales determinan que esa
facultad de regulación conlleva la posibilidad de modificar, eliminar o
replantear las competencias de cada una de esas instituciones.  Por lo tanto,
el Congreso se encuentra plenamente facultado para separarse, si así lo estima
conveniente, de determinado modelo institucional que él mismo ha diseñado, con
el fin de atender las necesidades de determinado grupo social, a quien considera
merecedor de un tratamiento diferenciado.  Este ejercicio, como también se ha
señalado en varias ocasiones, está circunscrito solo a los límites formales y
materiales de índole constitucional antes explicados.
En consecuencia, las objeciones presidenciales
propuestas desconocen que el control judicial que realiza la Corte se
circunscribe a comparar la norma legal acusada con las normas que integran la
Carta Política y aquellas que conforman el bloque de constitucionalidad.  Este
control no se predica de otras disposiciones de carácter eminentemente legal
ordinario, pues las mismas no conforman un parámetro normativo apto para
imponer límites o prohibiciones a la competencia del legislador.  Este criterio
se mantiene, incluso cuando tales arreglos institucionales de origen legal han
sido encontrados válidos por decisiones de esta jurisdicción, pues también
estas reconocen la facultad primigenia del legislativo sobre la materia.  Tales
censuras, como se demuestra en el caso planteado, terminan relacionadas con
razones de conveniencia política o económica, aspectos que prima facie escapan
de la competencia de la Corte.
3.5.2. Las previsiones de la Ley 1122/07, que fijan
tanto la existencia y funcionamiento de la Comisión de Regulación en Salud –
CRES, como los objetivos del Plan Nacional de Salud Pública, no configuran un
límite para el ejercicio de la competencia del legislador en lo que respecta a
la definición de las instituciones que conforman el sistema de salud.  Antes
bien, el cumplimiento de las funciones de esas instituciones, de estirpe legal,
deberá coordinarse con las previsiones posteriores del legislador que, como en
este caso, convienen la atención especializada para determinados grupos de
pacientes.  Ello en tanto corresponde al Congreso, en los términos expuestos,
la definición de las instituciones e instancias que conforman el SGSSS,
potestad que está limitada por las restricciones formales y sustanciales antes
reseñadas, al igual que la prohibición de discriminación injustificada entre
los usuarios.  Estas restricciones, como se ha señalado insistentemente en esta
providencia, no involucran decisiones legislativas anteriores, pues las mismas
no conforman el parámetro de constitucionalidad de las leyes ordinarias.
Adicionalmente, no puede perderse de vista que,
conforme lo dispone el artículo 33 de la Ley 1122/07, la definición de los
contenidos del Plan Nacional de Salud Pública corresponde al Gobierno Nacional.[37]  Por ende,
no resulta acertado considerar, como lo defiende la objeción presidencial, que
la amplia facultad del legislador para determinar los contenidos y el
funcionamiento del SGSSS deba supeditarse a las acciones del Ejecutivo, pues
esto significaría desconocer los expresos mandatos constitucionales previstos
en los artículos 48 y 49 de la Carta, cuyo contenido y alcance fue definido en
el fundamento jurídico 3.3. de esta sentencia.
En últimas, se advierte que los argumentos expresados
por el Gobierno Nacional están en fundados en el control de legalidad del
proyecto de ley, circunstancia ajena a la competencia de la Corte, prevista en
el artículo 167 Superior, norma que faculta a este Tribunal para decidir sobre
objeciones por inconstitucionalidad. Esta circunstancia impide que la
Corte se pronuncie sobre asuntos diversos.  Por ello, ante la inexistencia de
una objeción presidencial de esa naturaleza, la Sala se inhibirá de adoptar una
decisión de fondo acerca de la censura fundada en la incompatibilidad del
proyecto con las competencias de la CRES en materia de regulación del contenido
del SGSSS y con las previsiones del Plan Nacional de Salud Pública.
3.6.
Objeción relativa a la vulneración del derecho a la participación de los
usuarios
El Gobierno Nacional sostiene que el proyecto de ley
objetado es contrario al derecho de participación de los usuarios SGSSS en las
decisiones que los afectan.  Para ello, luego de resaltar la importancia que en
la sentencia T-760/08 se otorgó a ese derecho, en el marco de la definición
institucional y de prestaciones del sistema de salud, se limita a establecer
que “el elemento democrático en el proceso de planeación, la estatura legal
del plan nacional de salud pública y el contenido de dicho plan excluyen la
posibilidad que por otro medio se definan las prioridades de atención en salud,
sin que se consulten periódicamente los componentes técnicos y la estructura
propia del proceso de planeación para incluir la atención de riesgos en salud,
como el cáncer, de manera aislada, fragmentada y sin consultar criterios de
integralidad y sustentabilidad financiera del Sistema General de Seguridad
Social en Salud.”
Para la Corte, es evidente que la censura propuesta no
reúne las condiciones mínimas necesarias para configurar una objeción de
inconstitucionalidad.  En efecto, la argumentación planteada por el Ejecutivo omite
indicar qué enunciados normativos del proyecto de ley impiden el goce efectivo
del derecho de participación de los usuarios del SGSSS y la forma en que logran
ese presunto objetivo.  En contrario, reitera el argumento sobre la
fragmentación del régimen institucional de atención en salud de los pacientes
adultos que padecen de cáncer, asunto que ya fue dilucidado en apartados
anteriores de este fallo.
Debe insistirse en que si bien el artículo 166 C.P. no establece los requisitos que deben llenar las objeciones formuladas por el Ejecutivo,
ello no implica que estas tengan que cumplir con estándares mínimos de
argumentación que permitan sustentar una oposición objetiva y verificable entre
la iniciativa legislativa y la Constitución, la cual permita un pronunciamiento
de fondo por parte de la Corte.  Esto debido a que la competencia para formular
las objeciones, al tenor de la norma citada, corresponde al Gobierno, de modo
tal que si la objeción no ofrece esos argumentos mínimos, esta Corte tiene
vedado asumir el estudio de razones que adicionen las propuestas por el
Ejecutivo, pues ello desconocería el arreglo de competencias que para las
objeciones presidenciales prevé la Carta Política.  Si, como sucede en el
presente caso, no existe el sustento necesario para asumir el análisis de
constitucionalidad, la Sala no tiene una alternativa distinta a inhibirse de  adoptar
una decisión sobre la materia, puesto que la argumentación expuesta por el
Gobierno carece de aptitud para suscitar una análisis de constitucionalidad del
proyecto de ley, en lo que respecta al derecho a la participación.
3.7. Objeción basada en la violación del principio de
reserva estatutaria
A juicio del Gobierno, el proyecto de ley es contrario
al artículo 152 de la Constitución, pues en tanto la jurisprudencia
constitucional, sistematizada en las varias veces citada sentencia T-760/08,
otorgó al derecho a la salud condición de fundamentalidad, entonces el proyecto
debió tramitarse bajo los rigores propios de las leyes estatutarias, y no
conforme a las reglas de las leyes ordinarias, como efectivamente ocurrió.  Adicionalmente,
sostiene que el legislador incurrió en un error, cuando indicó en la iniciativa
que estaba regulando el derecho a la vida, aunque en realidad versaba sobre el
derecho fundamental a la salud.
Esta objeción es desestimada tanto por el Congreso
como por el Procurador General, con base en razones similares.  Sostienen que
la jurisprudencia constitucional ha establecido que no toda norma que haga
referencia a un derecho fundamental está sometida a la reserva de ley
estatutaria, sino solo aquellas que cumplan con determinados criterios,
relacionados con la regulación integral del derecho o de los aspectos que hagan
parte de su núcleo esencial.  Para el caso planteado, el proyecto de ley
objetado tiene un ámbito definido y específico –la atención de los pacientes
adultos de cáncer-, circunstancia que lo excluye de aquellas normas que
requieren trámite estatutario.
3.7.1. El artículo 152 de la Carta Política establece
la reserva de ley estatutaria para determinadas materias, relacionadas con (i)
los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y
recursos para su protección; (ii) administración de justicia; (iii) organización
y régimen de los partidos y movimientos políticos, estatuto de la oposición y
funciones electorales; (iv) instituciones y mecanismos de participación
ciudadana; (v) estados de excepción; y (vi) la igualdad electoral
entre los candidatos a la Presidencia de la República.
Las consecuencias de esta previsión constitucional son
de carácter formal y material. En primer término, la reserva de ley estatutaria
implica, en los términos del artículo 153 C.P., que el trámite legislativo previo a su aprobación debe cumplir requisitos y controles específicos.  Así,
deberán votarse favorablemente por la mayoría absoluta de miembros del Congreso
y el trámite deberá cumplirse en una sola legislatura.  A su vez, el proyecto
de ley aprobado está sometido al control automático de constitucionalidad por
parte de esta Corporación.  Frente a los efectos materiales, la Corte ha
reconocido que las normas estatutarias, en razón del estatus que adquieren en
el ordenamiento jurídico, hacen parte del parámetro de constitucionalidad para
la legislación ordinaria.[38]
Empero, la fijación de la reserva de ley estatutaria
para las materias señaladas, genera una controversia sobre la determinación de
los límites de la acción del legislador estatutario y el ordinario.  En efecto,
son múltiples los asuntos que pueden versar, central o tangencialmente, sobre
los tópicos de la reserva de ley estatutaria.  Por ende, el entendimiento
maximalista de esa reserva, en el sentido de considerar que toda norma de este
carácter debe someterse a los rituales propias de las leyes estatutarias,
tendría el efecto de vaciar la competencia del legislador ordinario, solución
que se contrapone a la Carta Política, en especial a las atribuciones que tiene
el Congreso de acuerdo con el artículo 150 C.P.
La
necesidad de establecer un parámetro que definiera el límite del legislador
estatutario, llevó a que decisiones anteriores de la Corte, que han sido
reiteradas de manera estable hasta la actualidad, hayan establecido las
características materiales de los asuntos sometidos a la reserva de ley estatutaria.
Una síntesis comprehensiva de esa doctrina se encuentra en la sentencia C-981/05
(M.P. Clara Inés Vargas Hernández), en la que se estableció que la reserva de
ley estatutaria resultaba exigible, para el caso de los derechos fundamentales,
en los eventos en que se esté ante  “i) normas que desarrollan y
complementan los derechos ii) que regulan solamente los elementos estructurales
esenciales, iii) que regulan de forma directa su ejercicio y también el
desarrollo de su ámbito a partir del núcleo esencial definido en la
Constitución, iv) que refieran a los contenidos más cercanos al núcleo
esencial, v) que regulan aspectos inherentes al ejercicio y principalmente lo
que signifique consagrar límites, restricciones, excepciones y prohibiciones
que afecten el núcleo esencial, vi) cuando el legislador asuma de manera
integral, estructural y completa la regulación del derecho, vii) que aludan a
la estructura general y principios reguladores pero no al desarrollo integral y
detallado, regulando así la estructura fundamental y los principios básicos, y
viii) que refieran a leyes que traten situaciones principales e importantes de
los derechos.”  Estas reglas, a su vez, sintetizan varias sentencias sobre
el mismo particular, las cuales han contemplado unívocamente que la reserva de
ley estatutaria se predica de normas que regulan de forma íntegra, estructural
y completa los derechos o deberes fundamentales, o se refieran a ámbitos
propios de su núcleo esencial.[39]
3.7.2. Para el caso planteado, la Sala advierte que no
se reúnen los presupuestos para considerar que el proyecto de ley objeto de
censura esté sometido a la reserva de ley estatutaria.  En efecto, el artículo 1º
del proyecto de ley, que define el objetivo de la iniciativa, establece que la
finalidad de la normatividad es regular “las acciones para el control
integral del cáncer en la población colombiana, de manera que se reduzca la
mortalidad y la morbilidad por cáncer adulto, así como mejorar la calidad de
vida de los pacientes oncológicos, a través de la garantía por parte del Estado
y de los actores que intervienen en el Sistema General de Seguridad Social en
Salud vigente, de la prestación de todos los servicios que se requieran para su
prevención, detección temprana, tratamiento integral, rehabilitación y cuidado
paliativo.”. De esta definición puede colegirse, entonces, que el proyecto
de ley (i) busca establecer herramientas para el tratamiento eficaz e
integral del cáncer adulto; y (ii) introducir modificaciones al arreglo
institucional del SGSS, en aras de cumplir con dicha finalidad.  Por ende, la
iniciativa legislativa, en modo alguno, busca regular de manera integral,
estructural y completa el derecho a la salud, sino que, antes bien, declara
expresamente su carácter específico y sectorial, esto es, circunscrito al tratamiento
de los enfermos adultos de cáncer.
La Corte advierte que las objeciones presidenciales
incurren en una contradicción insalvable en este apartado.  En efecto, varias
de las censuras expuestas por el Ejecutivo parten de la base que la regulación examinada,
en razón de su carácter parcial, fragmentada e independiente de las previsiones
legales que prevén el actual arreglo institucional del SGSSS, resultaban
inconvenientes para el adecuado funcionamiento de este sistema.  Esta afirmación,
por ende, demuestra que tanto para el legislador como el Gobierno es evidente
que el proyecto de ley no configura una regulación general, estructural e
integral del derecho a la salud. Por lo tanto, resulta desacertado pasar de
esta premisa a la exigencia de reserva de ley estatutaria, cuando una y otra
son incompatibles, según los requisitos explicados anteriormente.  Debe
insistirse que una regulación parcial de un derecho o deber fundamental, por
antonomasia, se inscribe dentro de las competencias del legislador ordinario,
lo que inhibe la posibilidad de fijarlas dentro de las materias previstas en el
artículo 152 C.P., so pena de vaciar dichas competencias.
3.7.3. Para la Sala resulta evidente que, al margen de
la discusión suscitada en al jurisprudencia constitucional sobre la condición
de fundamentalidad del derecho a la salud, para el caso del proyecto de ley
objeto de estudio, su carácter parcial y específico en cuanto al ámbito de
protección de este derecho, es un elemento de juicio suficiente para
inscribirlo dentro del margen de configuración normativa del legislador
ordinario.  Así las cosas, la Corte desestima la objeción planteada por el
Gobierno en relación con la vulneración del artículo 152 de la Carta Política.
3.9. Objeción basada en el desconocimiento de las
normas orgánicas de presupuesto
El Ejecutivo considera que el proyecto de ley es
inconstitucional, puesto que establece órdenes que involucran gasto público,
sin que se hayan cumplido los requisitos de trámite legislativo previstos en el
artículo 7º de la Ley 819/03, norma que exige que las iniciativas que prevean erogaciones
con cargo al presupuesto público deben establecer la fuente de su financiación
y la compatibilidad de ese gasto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.  Así, en
tanto las normas orgánicas hacen parte del parámetro para el control de
constitucionalidad de las leyes ordinarias, la falta de cumplimiento de los
requisitos mencionados afecta la exequibilidad del proyecto de ley
correspondiente.
El Congreso rechaza la objeción propuesta, bajo el
argumento que buena parte de las medidas contenidas en el proyecto de ley no
conllevan impacto fiscal adicional, sino que se basan en la utilización de
recursos que actualmente percibe el SGSSS.  Además, en relación con las
previsiones que pudieren involucrar gasto público, su fuente de financiación ha
sido debidamente prevista, adscribiéndosele a la subcuenta de alto costo,
componente específico cáncer, como se regula en el artículo 22 de la
iniciativa.
El Ministerio Público comparte la posición expresada
por el Congreso, en el sentido que más que generar gasto público, el proyecto
de ley pretende reorganizar los recursos existentes en el SGSSS, de modo que se
logre una atención satisfactoria para los pacientes adultos de cáncer.  Por
ende, las exigencias de la regulación orgánica no resultaban aplicables.
3.9.1. El artículo 7º de la Ley 819/03 – Orgánica de
Presupuesto, establece un grupo de mecanismos destinados a hacer compatibles
los gastos fiscales que puedan establecerse en iniciativas legislativas con la
política económica del Estado.  Para el efecto, se fijan unas condiciones
definidas, como lo expone el texto del precepto:
“ARTÍCULO 7o. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS
NORMAS. En todo
momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo,
que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito
y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
“Para estos propósitos, deberá incluirse
expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite
respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional
generada para el financiamiento de dicho costo.
“El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la
República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en
el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del
Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del
Congreso.
“Los proyectos de ley de iniciativa
gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos,
deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto
o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
“En las entidades territoriales, el trámite
previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de
Hacienda o quien haga sus veces.”
Sentencias anteriores de la Corte han dilucidado las
implicaciones de esta previsión orgánica en cuanto a la constitucionalidad del
trámite legislativo.  Sobre el particular, se ha partido de considerar que la
exigencia contemplada en el artículo 7º de la Ley 819/03 busca satisfacer
finalidades constitucionalmente valiosas, relacionadas con (i) el
otorgamiento de racionalidad al procedimiento legislativo; y (ii) la
eficacia material de las leyes, la cual pasa ineludiblemente por la
determinación y consecución de los recursos económicos necesarios, en un marco
de compatibilidad con la política económica del país.  Sin embargo, el mismo
precedente ha previsto que del tenor literal del artículo 7º citado, se
advierte que el logro de dicha compatibilidad es una tarea en que existen
competencias concurrentes del Ejecutivo y del Congreso.  El precedente
constitucional vigente sobre la materia, fue expuesto por la Corte en la
sentencia C-502/07 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), fallo que estudió la
constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 34/05 Senado y 207/05
Cámara “Por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución
Política, con relación a la elección directa de parlamentarios andinos.”.
Dentro de dicho trámite de constitucionalidad, fue abordado el tópico referido
a la presunta inconstitucionalidad de la iniciativa, en tanto había incumplido
con el requisito de incorporar su impacto fiscal y la compatibilidad del mismo
con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.  Ello debido a que el proyecto de ley
fijaba algunas tareas a cargo de la Organización Electoral que, en criterio del
Procurador General y algunos intervinientes, involucran la ejecución de gasto
público.
Sobre el particular, la sentencia expresa las
siguientes razones, que por su importancia nodal para resolver la materia
objeto de análisis, conviene transcribir in extenso:
“El art. 7° de la Ley 819 de 2003 exige que en todo
proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gastos u conceda beneficios
tributarios se explicite cuál es su impacto fiscal y se establezca su
compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo que dicta anualmente el
Gobierno Nacional. Para el efecto dispone que en las exposiciones de motivos de
los proyectos y en cada una de las ponencias para debate se deben incluir
expresamente los costos fiscales de los proyectos y la fuente de ingreso
adicional para cubrir los mencionados costos. De la misma manera, establece que
durante el trámite de los proyectos el Ministerio de Hacienda debe rendir
concepto acerca de los costos fiscales que se han estimado para cada uno de los
proyectos, así como sobre la fuente de ingresos para cubrirlos y sobre la
compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Evidentemente, las normas contenidas en el art. 7° de
la Ley 819 de 2003 constituyen un importante instrumento de racionalización de
la actividad legislativa, con el fin de que ella se realice con conocimiento de
causa de los costos fiscales que genera cada una de las leyes aprobadas por el
Congreso de la República. También permiten que las leyes dictadas estén en
armonía con la situación económica del país y con la política económica trazada
por las autoridades correspondientes. Ello contribuye ciertamente a generar
orden en las finanzas públicas, lo cual repercute favorablemente en la
estabilidad macroeconómica del país.
De la misma manera, el cumplimiento de los requisitos
establecidos en el mencionado art. 7° ha de tener una incidencia favorable en
la aplicación efectiva de las leyes, ya que la aprobación de las mismas
solamente se producirá después de conocerse su impacto fiscal previsible y las
posibilidades de financiarlo. Ello indica que la aprobación de las leyes no
estará acompañada de la permanente incertidumbre acerca de la posibilidad de
cumplirlas o de desarrollar la política pública en ellas plasmada. Con ello,
los instrumentos contenidos en el artículo 7 analizado pueden contribuir a la
superación de esa tradición existente en el país – de efectos tan deletéreos en
el Estado Social de Derecho - que lleva a aprobar leyes sin que se incorporen
en el diseño de las mismas los elementos necesarios –administrativos,
presupuestales y técnicos- para asegurar su efectiva implementación y para
hacer el seguimiento de los obstáculos que dificultan su cabal, oportuno y
pleno cumplimiento.
Así, pues, el mencionado art. 7° de la Ley 819 de 2003
se erige como una importante herramienta tanto para racionalizar el proceso
legislativo como para promover la aplicación y el cumplimiento de las leyes,
así como la implementación efectiva de las políticas públicas. Pero ello no
significa que pueda interpretarse que este artículo constituye una barrera para
que el Congreso ejerza su función legislativa o una carga de trámite que
recaiga sobre el legislativo exclusivamente.
35. Ciertamente, dadas las condiciones actuales en que
se desempeña el Congreso de la República, admitir que el art. 7° de la Ley 819
de 2003 constituye un requisito de trámite, que crea una carga adicional y
exclusiva sobre el Congreso en la formación de los proyectos de ley, significa,
en la práctica, cercenar considerablemente la facultad del Congreso para
legislar y concederle al Ministerio de Hacienda una especie de poder de veto
sobre los proyectos de ley.
Por una parte, los requisitos contenidos en el
artículo presuponen que los congresistas – o las bancadas - tengan los
conocimientos y herramientas suficientes para estimar los costos fiscales de
una iniciativa legal, para determinar la fuente con la que podrían financiarse
y para valorar sus proyectos frente al Marco Fiscal de Mediano Plazo. En la
realidad, aceptar que las condiciones establecidas en el art. 7° de la Ley 819
de 2003 constituyen un requisito de trámite que le incumbe cumplir única y
exclusivamente al Congreso reduce desproporcionadamente la capacidad de
iniciativa legislativa que reside en el Congreso de la República, con lo cual
se vulnera el principio de separación de las Ramas del Poder Público, en la
medida en que se lesiona seriamente la autonomía del Legislativo.
Precisamente, los obstáculos casi insuperables que se
generarían para la actividad legislativa del Congreso de la República
conducirían a concederle una forma de poder de veto al Ministro de Hacienda
sobre las iniciativas de ley en el Parlamento. El Ministerio de Hacienda es
quien cuenta con los elementos necesarios para poder efectuar estimativos de
los costos fiscales, para establecer de dónde pueden surgir los recursos
necesarios para asumir los costos de un proyecto y para determinar la
compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. A él
tendrían que acudir los congresistas o las bancadas que quieren presentar un
proyecto de ley que implique gastos. De esta manera, el Ministerio decidiría
qué peticiones atiende y el orden de prioridad para hacerlo. Con ello
adquiriría el poder de determinar la agenda legislativa, en desmedro de la
autonomía del Congreso.
Pero, además, el Ministerio podría decidir no
intervenir en el trámite de un proyecto de ley que genere impacto fiscal o
simplemente desatender el trámite de los proyectos. Ello podría conducir a que
el proyecto fuera aprobado sin haberse escuchado la posición del Ministerio y
sin conocer de manera certera si el proyecto se adecua a las exigencias
macroeconómicas establecidas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. En realidad,
esta situación ya se presentó en el caso analizado en la Sentencia C-874 de
2005 – atrás reseñada – y el Presidente de la República objetó el proyecto por
cuanto el Ministerio de Hacienda no había conceptuado acerca de la iniciativa
legal. Sin embargo, como se recordó, en aquella ocasión la Corte manifestó que
la omisión del Ministerio de Hacienda no afectaba la validez del proceso
legislativo.
36. Por todo lo anterior, la Corte considera que los
primeros tres incisos del art. 7° de la Ley 819 de 2003 deben entenderse como
parámetros de racionalidad de la actividad legislativa, y como una carga que le
incumbe inicialmente al Ministerio de Hacienda, una vez que el Congreso ha
valorado, con la información y las herramientas que tiene a su alcance, las
incidencias fiscales de un determinado proyecto de ley. Esto significa que
ellos constituyen instrumentos para mejorar la labor legislativa.
Es decir, el mencionado artículo debe interpretarse en
el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en
cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en
el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en
cabeza del Ministro de Hacienda. Y en ese proceso de racionalidad legislativa
la carga principal reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta
con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica.
Por lo tanto, en el caso de que los congresistas tramiten un proyecto
incorporando estimativos erróneos sobre el impacto fiscal, sobre la manera de
atender esos nuevos gastos o sobre la compatibilidad del proyecto con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo, le corresponde al Ministro de Hacienda intervenir en
el proceso legislativo para ilustrar al Congreso acerca de las consecuencias
económicas del proyecto. Y el Congreso habrá de recibir y valorar el concepto
emitido por el Ministerio. No obstante, la carga de demostrar y convencer a los
congresistas acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo recae sobre el Ministro de Hacienda.
Por otra parte, es preciso reiterar que si el
Ministerio de Hacienda no participa en el curso del proyecto durante su
formación en el Congreso de la República, mal puede ello significar que el
proceso legislativo se encuentra viciado por no haber tenido en cuenta las
condiciones establecidas en el art. 7° de la Ley 819 de 2003. Puesto que la
carga principal en la presentación de las consecuencias fiscales de los
proyectos reside en el Ministerio de Hacienda, la omisión del Ministerio en
informar a los congresistas acerca de los problemas que presenta el proyecto no
afecta la validez del proceso legislativo ni vicia la ley correspondiente.”
3.9.2. A partir de estas consideraciones y con base en
el análisis de las demás sentencias que han tratado la materia, más
recientemente la Corte, en la sentencia C-315/08 (M.P. Jaime Córdoba Triviño),
fallo que decidió acerca de las objeciones presidenciales formuladas al
proyecto de ley n.° 18/06 Senado - 207/07 Cámara, “por la cual se establecen
rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio”, fijó
las reglas jurisprudenciales relacionadas con las implicaciones del artículo 7º
de la Ley 819/03 para el trámite de las leyes ordinarias por parte del
Congreso.  Al respecto se establecieron los siguientes criterios[40]:
3.9.2.1. Las obligaciones previstas en el artículo 7º
de la Ley 819/03 constituyen un parámetro de racionalidad legislativa, que está
encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente valiosos, entre ellos el
orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación
efectiva de las leyes.  Esto último en tanto un estudio previo de la
compatibilidad entre el contenido del proyecto de ley y las proyecciones de la
política económica, disminuye el margen de incertidumbre respecto de la
ejecución material de las previsiones legislativas.
3.9.2.2. El mandato de adecuación entre la
justificación de los proyectos de ley y la planeación de la política económica,
empero, no puede comprenderse como un requisito de trámite para la aprobación
de las iniciativas legislativas, cuyo cumplimiento recaiga exclusivamente en el
Congreso.  Ello en tanto (i) el Congreso carece de las instancias de
evaluación técnica para determinar el impacto fiscal de cada proyecto, la
determinación de las fuentes adicionales de financiación y la compatibilidad
con el marco fiscal de mediano plazo; y (ii) aceptar una interpretación
de esta naturaleza constituiría una carga irrazonable para el Legislador y
otorgaría un poder correlativo de veto al Ejecutivo, a través del Ministerio de
Hacienda, respecto de la competencia del Congreso para hacer las leyes.  Un
poder de este carácter, que involucra una barrera en la función constitucional
de producción normativa, se muestra incompatible con el balance entre los
poderes públicos y el principio democrático.
3.9.2.3. Si se considera dicho mandato como un
mecanismo de racionalidad legislativa, su cumplimiento corresponde inicialmente
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, una vez el Congreso ha valorado,
mediante las herramientas que tiene a su alcance, la compatibilidad entre los
gastos que genera la iniciativa legislativa y las proyecciones de la política
económica trazada por el Gobierno.  Así, si el Ejecutivo considera que las
cámaras han efectuado un análisis de impacto fiscal erróneo, corresponde al
citado Ministerio el deber de concurrir al procedimiento legislativo, en aras
de ilustrar al Congreso sobre las consecuencias económicas del proyecto.
3.9.2.4. El artículo 7º de la Ley 819/03 no puede
interpretarse de modo tal que la falta de concurrencia del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público dentro del proceso legislativo, afecte la validez
constitucional del trámite respectivo.
3.9.3. Aplicadas estas reglas para el caso que nos
ocupa se tiene que en distintos momentos del trámite legislativo, el Congreso
expresó las implicaciones fiscales que implicaba el proyecto de ley y, por
tanto, estipuló un modelo de financiación para hacer frente a las mismas.  Así,
en la ponencia para primer debate en la Comisión Séptima de la Cámara de
Representantes, se hicieron algunas consideraciones sobre el costo de la
atención integral a los pacientes de cáncer propuesta en la iniciativa:
“Análisis costo-beneficio
Los costos del manejo del cáncer, gracias a la
constante introducción y uso incontrolado de nuevas tecnologías y tratamientos
State of the Art, han ingresado en una espiral incontenible. El costo
aproximado del cuidado médico de los pacientes con cáncer en EE. UU., excede
los 35 billones de dólares al año; en una HMO (Health Maintenance Organization)
americana el 47% de los pacientes con cáncer eran “enrolados de alto riesgo”,
es decir, que costaban más de $ 4.500,00 por año. Como la inversión en salud de
los países en vías de desarrollo es mínima y el porcentaje de la población no
asegurada es mayoritario, estas poblaciones reciben lamentablemente una
atención por debajo del estándar o no la reciben.
El rubro “farmacia” representa 70-80% del costo del
tratamiento del cáncer, y los precios de los medicamentos oncológicos se elevan
incontenibles con el ingreso constante de agentes novedosos producidos por la
nueva y costosa tecnología. El gasto mundial de medicinas para el cáncer supera
los 10 billones de dólares.
El impacto económico de estos tratamientos en la
economía del enfermo con cáncer no asegurado, y finalmente en el presupuesto de
salud del país, amerita ser analizado, sobre todo considerando que la mayoría
son tratamientos paliativos.
La Organización Mundial de la Salud, considerando que
la mayoría de estos costosos medicamentos produce solo limitados beneficios,
los ha reiterado de sus recomendaciones sobre las drogas esenciales para el
tratamiento del cáncer especialmente en los países del tercer mundo.”[41]
A partir de esta comprobación, el articulado de la
ponencia en esa misma instancia del trámite legislativo, dispuso una fórmula
técnica y específica de financiación de las prestaciones médico asistenciales
previstas en el proyecto de ley.  De tal modo, se estableció un precepto del
siguiente tenor:
“Artículo 20.  Financiación.  A partir de la
vigencia de la presente ley, esta se financiará con los recursos que se
incorporarán en la Subcuenta de Alto Costo componente específico Cáncer, y
harán parte del sistema de financiamiento del SGSSS que integran los recursos
parafiscales provenientes de las cotizaciones a la seguridad social en salud
con los recursos fiscales del orden nacional y territorial, con base en un
criterio de cofinanciación y de equidad, con el propósito de generar
solidaridad plena.
Entre otros recursos, se financiará la Subcuenta de
Alto Costo del SGSSS con las siguientes fuentes:
a) Los excedentes de la cuenta ECAT;
b) Los recursos del Sistema General de Participaciones
destinados a las acciones colectivas de salud pública, definidos en la Ley 715
de 2001;
c) Los recursos provenientes del 1% de las remesas de
utilidades de empresas petroleras en fase de explotación de hidrocarburos;
d) Los recursos provenientes de 2% de las utilidades
del sector financiero que opera en el país;
e) Los recursos provenientes del impuesto a la compra
de armas, correspondiente al 10% de un salario mínimo mensual, y a las municiones
y explosivos, que se cobrará como un impuesto ad valórem con una tasa del 5%,
exceptuando las armas, municiones y explosivos de las Fuerzas Armadas, de
Policía y las entidades de seguridad del Estado;
f) Los recursos provenientes del plan de acción y
recuperación de dineros perdidos por concepto de evasión y elusión y evaluados
de acuerdo con el plan de desempeño conjunto con el Fosyga, DIAN y Ministerios
de Hacienda y la Protección Social que deberá estar definido a 31 de diciembre
de 2008 y será estructurado con un cronograma de ejecución a 4 años.
Parágrafo 1°. Coeficiente de UPC. Para equilibrar las
desviaciones que puedan existir entre las diferentes EPS respecto del número
observado de pacientes con Cáncer se calculará un coeficiente por EPS, que
determinará los recursos que se deben reconocer o descontar a cada EPS durante
el proceso de compensación, por contar con una mayor o menor frecuencia de
casos de Cáncer. Este coeficiente resulta de dividir el total del Valor de la
Compensación Hipotética ajustada en función del número de casos de Cáncer de la
EPS, entre el total del valor de la Compensación Observada de la EPS, no
ajustada, en el período de estudio. Para este fin se utilizará la fórmula de
cálculo definida para el ajuste de la UPC para la IRC y las modificaciones que
requiera para este fin. El encargo fiduciario del Fosyga aplicará en el proceso
de compensación de cada EPS el coeficiente definido anualmente por el CNSSS que
reconoce el mayor o menor valor a descontar o reconocer en el proceso de
compensación de cada EPS por la ocurrencia del mayor o menor número de casos de
Cáncer, al multiplicar la compensación calculada a partir de las UPC de los
grupos de edad aprobadas por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud,
por el Coeficiente. Para la aplicación del coeficiente se hará a partir de la
compensación correspondiente a los dos (2) meses siguientes a la sanción de
esta ley.
Parágrafo 2°. La subcuenta de compensación del Fosyga
deberá mantener un equilibrio anual (suma cero) entre los valores negativos y
positivos que resulten de la aplicación de la fórmula establecida con los
parámetros descritos en el artículo 3º del presente Acuerdo. El techo anual de
la compensación con el Coeficiente CIRCi para cada EPS, no podrá superar o ser
inferior al resultado de la diferencia de la compensación con el Coeficiente
CIRC con relación a la Compensación Observada, obtenida en el período de
estudio, julio 1º del año n-2, a junio 30 del año n-1.
Parágrafo 3º. El Coeficiente definido en el presente
Acuerdo no se aplicará para las Entidades Adaptadas al SGSSS, regímenes de
exención y regimenes especiales.
Parágrafo 4º. El Ministerio de la Protección Social y
el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud o quien haga sus veces,
destinarán como contingencia para el financiamiento y ejecución del Plan de
Acción contra el Cáncer definido en la presente ley, para ello, se destinará el
20%, correspondiente a la distribución equitativa según carga de la enfermedad de
cada una de las patologías definidas como catastróficas o de alto costo, de la
Subcuenta de Alto Costo definida en el Decreto 2699. Los recursos definidos en
la presente ley serán administrados por una fiducia independiente que podrá ser
constituida por las EPS tanto contributivas como subsidiadas que operan en el
país. Estos recursos deberán garantizar que se supera el riesgo de iliquidez y
quiebra de Empresas Promotoras de Salud por no tomar decisiones frente al
comportamiento y la tendencia comprobadas del alto costo en el Sistema.”[42]
A su vez, en el informe de ponencia para primer debate
en la Comisión Séptima del Senado de la República se propuso reformular el
método de financiación aprobado por la Cámara. Así, en el pliego de
modificaciones correspondiente se indicó que del artículo de financiación “se
eliminan las disposición en que distribuían tributos y regalías entre otras
formas de financiación del fondo para el manejo del cáncer, esto con motivo a
que la Constitución Política en su artículo 154 dispone que son de iniciativa
privativa del Gobierno Nacional, los proyectos que proponen ordenar
participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas.”[43]
Por lo tanto, estableció el texto sobre financiación que finalmente fue acogido
como el artículo 22 del proyecto de ley objetado, el cual señala que “A
partir de la vigencia de la presente ley, esta se financiará con los recursos
que se incorporarán en la Subcuenta de Alto Costo componente específico Cáncer,
y harán parte del sistema de financiamiento del SGSSS que integran los recursos
parafiscales provenientes de las cotizaciones a la seguridad social en salud
con los recursos fiscales del orden nacional y territorial, con base en un
criterio de cofinanciación y de equidad, con el propósito de generar
solidaridad plena.”
3.9.4. De otro lado, en lo que tiene que ver con la
intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público durante el trámite
del proyecto de ley, la Corte encuentra que esta se efectuó a través de
concepto del 20 de octubre de 2008, presentado ante el senador Ricardo Arias
Mora, presidente de la Comisión Séptima de la Senado de la República.[44]  Este
concepto se centró en realizar algunas observaciones al Congreso, en el sentido
que la atención integral a los pacientes de cáncer debía articularse con las
competencias de la CRES, según las funciones que a dicho Comisión le había
asignado la Ley 1122/07, las cuales habían sido avaladas por la Corte en la
sentencia T-760/08.  Adicionalmente, insistió en la necesidad de otorgarle
racionalidad y eficiencia al uso de los recursos para atención en salud, al
igual que a los sistemas de información sobre los usuarios, con el fin de
garantizar el adecuado suministro de las prestaciones médico asistenciales.
No obstante, dicha intervención no hizo consideración
alguna acerca del cumplimiento de las normas orgánicas de presupuesto, en
especial respecto de la satisfacción de los requisitos de establecimiento de la
fuente de financiación y compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo,
de que trata el artículo 7º de la Ley 819/03.
3.9.5. En este orden de ideas, la Corte concluye que
para el caso del proyecto de ley objetado no se evidencia un vicio de
inconstitucionalidad derivado de la violación de la normatividad orgánica de
presupuesto.  Nótese que el Congreso, con base en las herramientas que tenía a
su alcance, estableció un método de financiación destinado a hacer frente al
impacto fiscal de la medida.  En esta instancia, correspondía al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, conforme al deber que le impone el inciso tercero
del artículo 7º de la Ley 819/03, presentar concepto en el cual hubiera
señalado que la fórmula de financiación propuesta por el legislativo se oponía al
Marco Fiscal de Mediano Plazo o no contemplaba las fuentes de financiación
necesarias.  En contrario, en su intervención guardó silencio sobre la materia,
omisión que, conforme a la posición jurisprudencial de esta Corporación, no
puede dar lugar a la afectación de la constitucionalidad del trámite.
Debe insistirse en que si el Gobierno consideraba que
el modo de financiación dispuesto por las cámaras no se ajustaba a los
requerimientos y condiciones de su política económica, estaba obligado a
indicar, a través de la instancia prevista en el artículo 7º de la Ley 819/03,
las observaciones del caso.  Así, no resulta admisible aceptar que la omisión
en el uso de dicho instrumento pueda servir de sustento a la configuración de
un vicio de constitucionalidad de la iniciativa.  Ello bajo el entendido que la
compatibilidad entre los proyectos de ley y la política económica es un asunto
en el que concurren el Congreso y el Gobierno, sin que aquel tenga poder de
veto sobre la capacidad del legislativo de producir las leyes.
Con base en los argumentos anteriores, la Corte
desestimará la objeción presidencial basada en la pretermisión de la
normatividad orgánica de presupuesto.
3.10. Conforme a las razones explicadas en los
fundamentos jurídicos precedentes, la Corte encuentra que ninguna de las
objeciones presidenciales formuladas contra el proyecto de ley llevan a
cuestionar su constitucionalidad.  Por lo tanto, la Sala declarará exequible la
iniciativa, restringiéndose los efectos de esta decisión a las materias
estudiadas en la presente sentencia.
IV. DECISIÓN
En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar
INFUNDADAS las objeciones presidenciales formuladas al Proyecto de Ley
n.° 312/08 Senado – 90/07 Cámara, “Ley Sandra Ceballos, por la cual se
establecen las acciones para la atención integral del cáncer en Colombia.”
Segundo.- En
consecuencia de lo anterior y exclusivamente respecto de las objeciones
formuladas por el Gobierno Nacional, declarar EXEQUIBLE el Proyecto de Ley
n.° 312/08 Senado – 90/07 Cámara, “Ley Sandra Ceballos, por la cual se
establecen las acciones para la atención integral del cáncer en Colombia.”
Tercero.- INHIBIRSE
de adoptar una decisión de fondo respecto de las objeciones
presidenciales fundadas en (i) la incompatibilidad del proyecto
con el principio de integralidad, las competencias de la CRES en materia de
regulación del contenido del SGSSS y con las previsiones del Plan Nacional de
Salud Pública; y (ii)
la vulneración del derecho a la participación de los
usuarios, en razón de la inexistencia de razones suficientes para efectuar un
juicio de constitucionalidad sobre la materia, conforme se expresó en los
fundamentos jurídicos 3.4. 3.5. y 3.6. de esta decisión.
Cuarto.- DÉSE cumplimiento
a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese al Presidente de la República y a la Presidenta del Congreso,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-662 DE 2009
PROYECTO DE LEY SANDRA CEBALLOS QUE ESTABLECE ACCIONES
PARA LA ATENCION INTEGRAL DEL CANCER EN COLOMBIA-Análisis respecto de criterios de alcance de reserva de
ley estatutaria aplicados resultan insuficientes (Aclaración de voto)
El
proyecto debió detenerse en la definición de los criterios desarrollados por la
jurisprudencia constitucional en lo relacionado con la reserva de  ley
estatutaria en materia de derechos y deberes fundamentales, con el objetivo de
decantar aquellos que, a primera vista, podrían parecer contradictorios y avanzar
hacia una precisión conceptual de la materia, en razón de que los aplicados en
el caso en comento, terminan siendo contradictorios desde el punto de vista
analítico, así como también suscita dudas el grado de detalle que ha de tener
una regulación de un derecho fundamental para que respecto de ella se aplique
la reserva de ley estatutaria.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Empleo del criterio del núcleo esencial de derechos
fundamentales como criterio para precisar tipo de trámite legislativo a seguir
es insuficiente (Aclaración de voto)
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Criterios aplicados para determinar su aplicación
respecto de derechos fundamentales son contradictorios (Aclaración de voto)
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Contradicción en criterios de aplicación se resuelve
abordando el problema a partir de las funciones de la Ley en relación con derechos
fundamentales (Aclaración de voto)
Si
bien la jurisprudencia constitucional ha sostenido que  la reserva de ley
estatutaria se aplica cuando se trate de un cuerpo normativo que pretenda
regular de manera “integral, estructural y completa” un derecho fundamental, e
igualmente de aquellas disposiciones que aludan a la estructura general y
principios reguladores de un derecho fundamental “pero no a su desarrollo
integral y detallado, esta aparente contradicción, resulta posible resolverla
si es abordado el problema de la reserva de ley estatutaria en materia de
derechos fundamentales desde la perspectiva de las funciones que cumple la ley
frente a los derechos fundamentales. Así, una primera función es la de
actualizar el contenido de los derechos fundamentales, asociado a los cambios
que operan en la sociedad, correspondiendo a la ley estatuaria, regular nuevas
maneras de ejercicio de los derechos fundamentales, estrechamente ligadas a los
avances y desarrollos tecnológicos; una segunda función es la de configurar o
definir los derechos fundamentales, habida cuenta que los enunciados normativos
de derechos fundamentales contenidos en la Constitución presentan un alto grado
de abstracción y generalidad; y por último, las leyes cumplen respecto de los
derechos fundamentales una función general, la de articularlos al interior del
ordenamiento jurídico mediante su ponderación y armonización.
Referencia: Expediente OP-124
Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley  No.
312/08 senado – 090/07 Cámara, “Ley Sandra Ceballos, por la cual se
establecen las acciones para la atención integral del cancer en Colombia”
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Con
el acostumbrado respeto por las providencias adoptadas por la Sala Plena, paso
a exponer las razones por las cuales, si bien comparto la decisión acogida por la
Corte mediante la cual (i) declaró infundadas las objeciones presidenciales
formuladas al Proyecto de Ley No. 312/08 senado – 090/07 Cámara, “Ley Sandra
Ceballos, por la cual se establecen las acciones para la atención integral del
cáncer en Colombia”; (ii) avaló la constitucionalidad del mencionado
proyecto respecto de las censuras formuladas por el Gobierno Nacional, y (iii)
se inhibió de adoptar una decisión de fondo sobre los reparos fundados en “(i)
la incompatibilidad del proyecto con el principio de integralidad, las
competencias de la CRES en materia de Salud Publica; y (ii) la vulneración del
derecho a la participación de los usuarios, en razón de la inexistencia de
razones suficientes para efectuar un juicio de constitucionalidad sobre la
materia”; no comparto el
planteamiento consignado en el aparte 3.7 de esta providencia, por las razones
que se explican en las líneas que componen esta aclaración de voto.
1.
La reserva de ley estatutaria en materia de derechos y principios
fundamentales.
Sobre la reserva de ley estatutaria en materia de
derechos y deberes fundamentales, desde sus primeras decisiones esta
Corporación ha sostenido que no se predica de la regulación de “todo evento
ligado a los derechos fundamentales”[45].
En el mismo sentido posteriormente precisó que las leyes estatutarias regulan
solamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales,
y por lo tanto, no tienen por objeto regular en detalle cada variante de
manifestación de los mencionados derechos o todos aquellos aspectos que tengan
que ver con su ejercicio[46].
Igualmente se han distinguido aquellos aspectos sobre
los cuales recae la reserva. Al respecto se sostuvo, en un comienzo, que la ley
estatutaria se refiere, en cada caso particular, a “un derecho determinado y
su fin es desarrollar su ámbito a partir de su núcleo esencial definido en la
Constitución[47]”,
criterio que sería ulteriormente desarrollado en el sentido que esta categoría
normativa desarrolla también “los contenidos más cercanos al núcleo esencial
del derecho fundamental respectivo[48]”.
Esta tesis evolucionaría en el sentido que la reserva de ley estatutaria se
predica de “los aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y
primordialmente la que signifique consagración de límites, restricciones,
excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los
mismos[49]”.
Esta Corporación, en sentencia C-993 de 2004, introdujo
un  nuevo criterio para determinar el alcance de la reserva de ley estatutaria
y sostuvo que las leyes que regulen “situaciones principales e importantes
de los derechos fundamentales” deben tramitarse como estatutarias[50].
En tal sentido, la sentencia C-981 de 2005 sistematizó
los criterios jurisprudencialmente elaborados acerca de la reserva de ley
estatutaria en materia de derechos y deberes fundamentales, y concluyó que dicha
reserva se aplica a: “ i) normas que desarrollan y complementan los derechos
ii) que regulan solamente los elementos estructurales esenciales, iii) que
regulan de forma directa su ejercicio y también el desarrollo de su ámbito a
partir del núcleo esencial definido en la Constitución, iv) que refieran a los
contenidos más cercanos al núcleo esencial, v) que regulan aspectos inherentes
al ejercicio y principalmente lo que signifique consagrar límites,
restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el núcleo esencial, vi)
cuando el legislador asuma de manera integral, estructural y completa la
regulación del derecho, vii) que aludan a la estructura general y principios
reguladores pero no al desarrollo integral y detallado, regulando así la
estructura fundamental y los principios básicos, y viii) que refieran a leyes
que traten situaciones principales e importantes de los derechos”.
Sin embargo, considero que los lineamientos
mencionados, que son aplicados en el proyecto en comento, terminan siendo contradictorios
desde el punto de vista analítico. Así, por ejemplo, sostener que la reserva de
ley estatutaria se predica respecto de aquellas disposiciones que consagren
límites, restricciones, excepciones y prohibiciones “que afecten el núcleo
esencial del derecho fundamental”, podría llevar a desconocer la misma doctrina,
la cual predica la existencia de un ámbito intangible de los derechos
fundamentales que vincula al legislador mismo[51].
Por lo tanto cualquier regulación que afectara el núcleo esencial de un derecho
fundamental sería inconstitucional, sin importar la clase de ley mediante el
cual fue adoptada.
También suscita dudas el grado de detalle que ha de
tener una regulación de un derecho fundamental para que respecto de ella se
aplique la reserva de ley estatutaria, cuando se trate de un cuerpo normativo
que pretenda “regular de manera integral, estructural y completa un derecho
fundamental”, y de aquellas disposiciones que “aludan a la estructura
general y principios reguladores de un derecho fundamental pero no a su
desarrollo integral y detallado”.
Por lo anterior, creo que el proyecto en mención debió
detenerse una vez más en la definición de los criterios desarrollados por la
jurisprudencia constitucional en lo relacionado con la reserva de  ley
estatutaria en materia de derechos y deberes fundamentales, con el objetivo de
decantar aquellos que, a primera vista, podrían parecer contradictorios y se
avance hacia una precisión conceptual de la materia.
Desde esta perspectiva, la afirmación contenida en la
sentencia C-013 de 1993, a la cual ya se hizo alusión, en el sentido que “las
leyes estatutarias no pueden pretender desarrollar de manera exhaustiva y
casuística todos los aspectos ligados con los derechos fundamentales, pues de
llegarse a tal extremo se entorpecería la labor del legislador ordinario ya que
toda legislación en mayor o menor medida requiere abordar aspectos relacionados
con derechos fundamentales”, constituye un punto de partida en torno al
cual parece existir consenso jurisprudencial. El anterior aserto significa la
aplicación flexible del principio de reserva de ley estatutaria en materia de
derechos y deberes fundamentales, en aras de preservar la competencia del
legislador ordinario.
Otro criterio de común uso para definir el alcance de
la reserva de ley estatutaria es aquel del “núcleo o contenido esencial de
los derechos fundamentales”. Este criterio puede ser precisado en el
sentido que el núcleo o contenido esencial de los derechos fundamentales sería
intangible incluso frente al legislador estatutario, pues una ley estatutaria
que afectara dicho contenido esencial de un derecho sería claramente contraria
a la Constitución.
Se revela también útil el criterio según el cual la
reserva de ley estatutaria se predica de aquellos aspectos “más cercanos al
núcleo esencial del derecho”, lo que en definitiva supone la imposibilidad
del legislador de afectar el contenido o núcleo esencial del derecho, pero le
reconoce la facultad de fijar el ámbito de conductas protegidas por los
derechos fundamentales. Guarda así mismo similitud con otros dos criterios
propuestos jurisprudencialmente cuales son que la reserva se aplica respecto de
los “elementos estructurales y los principios básicos” del derecho o
deber en cuestión y respecto de “los aspectos inherentes al ejercicio del
derecho”. En esa medida la reserva de ley estatutaria abarcaría los
aspectos cercanos al núcleo o contenido esencial, los elementos estructurales y
los principios básicos, así con los aspectos inherentes al ejercicio del
derecho o deber fundamental.
Aunado a lo anterior, la jurisprudencia constitucional
ha sostenido que  la reserva de ley estatutaria se aplica cuando se trate de un
cuerpo normativo que pretenda regular de manera “integral, estructural y
completa” un derecho fundamental, e igualmente de aquellas disposiciones
que aludan a la estructura general y principios reguladores de un derecho
fundamental “pero no a su desarrollo integral y detallado”. Esta
aparente contradicción, en mi opinión es posible resolverla si es abordado el
problema de la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales
desde la perspectiva de las funciones que cumple la ley frente a los derechos
fundamentales.
Una primera función que la ley cumple es la de
actualizar el contenido de los derechos fundamentales. En efecto, el sistema
jurídico, debe evolucionar a la par de la sociedad y no puede desconocer los
cambios que en ésta se operan, so pena de tornarse ineficaz. En este orden de
ideas, respecto a los derechos fundamentales, la ley debe mantener vigentes el
alcance de las garantías y libertades constitucionalmente consagradas. Así,
corresponde a la ley estatuaria, regular nuevas maneras de ejercicio de los
derechos fundamentales, estrechamente ligadas a los avances y desarrollos
tecnológicos. Buen ejemplo de ello lo constituye la Ley Estatutaria 982 de 2004
“Por la cual se establecen nuevos mecanismos de votación e inscripción para
garantizar el libre ejercicio de este derecho, en desarrollo del artículo 258
de la Constitución Nacional”, la cual regula los instrumentos electrónicos
de votación y de inscripción de los ciudadanos colombianos, es decir, una
manera de ejercicio de los derechos políticos y de participación, producto a su
vez de los avances de la tecnología en telecomunicaciones.
En segundo lugar, aparece la función de configurar o
definir los derechos fundamentales. Por regla general los enunciados normativos
de derechos fundamentales contenidos en la Constitución presentan un alto grado
de abstracción y generalidad. Corresponde por lo tanto a los intérpretes de la
Carta, especialmente al legislador estatutario, delimitar el alcance y el contenido
de los derechos fundamentales, es decir, “fijar su alcance o ámbito de
aplicación, de señalar su contorno, sus límites internos”[52]. En este sentido son
ilustradores los artículos 6[53]
y 7[54]
de la Ley 133 de 1994 “Por la cual se desarrolla el derecho de Libertad
religiosa y de Cultos, reconocido en el artículo 19 de la Constitución
Política”, disposiciones que definen el ámbito del derecho de libertad
religiosa. No obstante, este aspecto amerita algunas precisiones, en primer
lugar no toda disposición que defina el ámbito de conductas protegidas por un
derecho fundamental debe ser materia de ley estatutaria pues esto supondría,
por una parte, una carga imposible de cumplir por parte del legislador a quien
se le exigiría configurar en abstracto todas las posibles manifestaciones del
derecho fundamental regulado y, por otra parte, implicaría el riesgo que
aquellas conductas que hacen parte del ámbito de protección del derecho y no
hayan sido enunciadas, no podrían ser objeto de protección por medio de los
mecanismos constitucionales de defensa de los derechos fundamentales.
Así lo ha entendido el legislador estatutario
colombiano, el cual al configurar el derecho a la libertad religiosa estableció
claramente que el listado de derechos enunciados en los artículos 6 y 7 de la
Ley 133 de 1994 tenía solamente un carácter enunciativo.
Por último, las leyes cumplen respecto de los derechos
fundamentales una función general, la de articularlos al interior del
ordenamiento jurídico mediante su ponderación y armonización. En efecto, los
derechos fundamentales irradian la totalidad del ordenamiento jurídico y en esa
medida toda la normatividad guarda relación directa o indirecta con ellos, bien
sea mediante el establecimiento de límites, condiciones o supuestos para su
ejercicio o mediante la definición de relaciones de precedencia prima facie
en el caso de colisiones entre derechos fundamentales o de derechos
fundamentales con otros bienes constitucionalmente protegidos. Tal sería el
caso, por ejemplo, de los estatutos que regulan procedimientos judiciales como
los códigos de procedimiento los cuales armonizan los derechos al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia con el principio de la
eficaz administración de justicia.
Ahora bien, como antes se dijo, las funciones que
cumple la ley respecto de los derechos fundamentales, se revelan útiles al
momento de fijar el alcance de la reserva de ley estatutaria. En efecto, cuando
la ley actualiza o configura el contenido de un derecho fundamental, precisa
sus elementos estructurales, así como aquellos que hacen parte de su ámbito
constitucionalmente protegido debe ser expedida por el procedimiento
legislativo más exigente previsto por el artículo 153 constitucional. Por el
contrario cuando la ley tenga como cometido armonizar o ponderar derechos, que
sin duda es su función más común, deberá ser tramitada por procedimientos
ordinarios.
En conclusión, en mi opinión debió haberse analizado
el proyecto de ley objeto de estudio bajo los lineamientos esbozados
anteriormente, los cuales resultan más acordes con los mandatos establecidos en
la Constitución Política.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Cfr. Folio 808-812 del expediente principal 1.
[2] Cfr. Folios 696-701 del expediente principal 1.
[3] Cfr. Folios 599B-607 del expediente principal.
[4] Cfr. Folio 628 del expediente principal 1.
[5] Cfr. Folios 577-578 del expediente principal 1.
[6] Cfr. Folio 539 del expediente principal 1.
[7] Cfr. Folio 538 del expediente principal 1.
[8] Cfr. Folio 380-395 del expediente principal 1.
[9] Cfr. Folios 331-333 de expediente principal 1.
[10] Cfr. Folios 160-171 del expediente principal 1.
[11] Cfr. Folio 285 del expediente principal 1.
[12] Cfr. Folios 110-123 y 128-142 del expediente principal 1.
[13] Cfr. Folios 178 y 216 del expediente principal.
[14] Cfr. Folio 86 del expediente principal 1.
[15] Cfr. Folios 49-81 del expediente principal.
[16] Cfr. Folios 1 y 20 del expediente principal 1.
[17] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-510/96, C-063/02 y
C-068/04.
[18] Cfr. Folios 23-25 (reverso) del cuaderno de pruebas 1.
[19] Cfr. Folio 1 del expediente principal 1.
[20] Cfr. Gaceta del Congreso 441/09. Pág. 34.
[21] Ibídem. Pág. 68.
[22] Al respecto, en el Acta citada, en la página 14 de la Gaceta 442/09, que obra a folio 35 del cuaderno de pruebas 3, se lee lo siguiente:
“Secretario General doctor Jesús Alfonso Rodríguez C. Informa:
Aprobado Presidente es un informe de objeciones.
Conforme a la designación efectuada en el Proyecto de ley Sandra Ceballos,
por la cual se establecen las acciones para la atención integral del cáncer en
Colombia y según lo contemplado en el artículo 167 de la Constitución y subsiguientes, insistimos en la sanción conforme al texto aprobado por el
Congreso de la República y no acogemos las objeciones presentadas por el
Gobierno Nacional.
Firman: Dilian Francisca Toro, Alfonso Núñez, Zaida Marina Janeth,
Jorge Ignacio Morales.
Ha sido leído el informe de objeciones, señor Presidente.
Dirección de la Presidencia doctor Germán Varón Cotrino.
Se somete a consideración de la Plenaria el informe presentado por el doctor Morales, se abre su discusión, anuncio que va a
cerrarse, queda cerrada, ¿aprueba la Plenaria?
Secretario General doctor Jesús Alfonso Rodríguez C. Informa:
Aprobado el informe.”
[23] Cfr. Folios 14-20 del cuaderno de pruebas 2.
[24] Cfr. Folio 20 del expediente principal 1.
[25] Cfr. Folios 43 del cuaderno de pruebas 4.
[26] Sobre el particular, en la citada Gaceta, cuyo apartado pertinente obra a folio34 del cuaderno de pruebas 7, se comprueba lo siguiente:
“Dirección
de la Presidencia. Dr. Germán Varón Cotrino.
Procedemos
de esa manera si no hay ninguna objeción y no se genera discusión con el
proyecto.
Pregunto
a la  Plenaria si aprueba modificar el orden para aprobar esa conciliación, se
abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado, ¿lo aprueba la Plenaria?
Secretario
General doctor Jesús Alfonso Rodríguez C. Informa.
Aprobado
Presidente es un informe de objeciones. de ley Sandra Ceballos, por la cual se
establecen las acciones para la atención integral del cáncer en Colombia y
según lo contemplado en el artículo 167 de la Constitución y subsiguientes, insistimos en la sanción conforme al texto aprobado por el
Congreso de la República y no acogemos las objeciones presentadas por el
Gobierno Nacional.
Firman:
Dilian Francisca Toro, Alfonso Núñez, Zaida Marina Janeth, Jorge Ignacio
Morales.
Ha
sido leído el informe de objeciones, señor Presidente.
Dirección
de la Presidencia doctor Germán Varón Cotrino.
Se
somete a consideración de la Plenaria el informe presentado por el doctor
Morales, se abre su discusión,
anuncio
que va a cerrarse, queda cerrada, ¿aprueba la Plenaria?
Secretario
General doctor Jesús Alfonso Rodríguez C. Informa:
Aprobado
el informe.”
[27] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-1065/08 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).  En
esta decisión, la Corte decidió acerca de la constitucionalidad de la normas de
la Ley 100/93 que establece el requisito de la dedicación académica exclusiva
para que los menores de 25 años tengan la condición de beneficiarios del SGSSS.
[28] Acerca de los límites materiales y formales en
materia de definición legislativa del SGSSS, Cfr. Corte Constitucional,
sentencias  C-1489/00 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-1065/08 y C-675/08
(M.P. Jaime Córdoba Triviño).  En esta última sentencia, la Corte se ocupó del control de constitucionalidad de la norma de la Ley 1122/07 que impone a las instituciones prestadoras de salud – IPS, la obligación de
reconocer pagos anticipados a las EPS.
[29] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-616/01 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).  En este fallo,
el Pleno de la Corte decidió acerca de la exequibilidad de distintas normas de la Ley 100/93, que establecen el régimen de integración vertical entre las EPS y sus IPS
propias.
[30] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-616/01.
[31] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-516/04 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).  La Corte, en esta decisión, analizó la exequibilidad de la norma de la Ley 776/02, que establece los plazos para el traslado de entidades administradoras de riesgos
profesionales, respecto de los afiliados del Instituto de Seguros Sociales.
[32] Sobre este particular, la sentencia reitera lo
expuesto por la Corte en la decisión SU-623/01 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[33] En la sentencia T-179 de 2000 (MP Alejandro Martínez Caballero) se
indico sobre el “El plan obligatorio de salud es para todos los habitantes
del territorio nacional para la protección integral de las familias a la
maternidad y enfermedad general, en las fases de promoción y fomento de la
salud y la prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación para todas las
patologías (artículo 162 ley 100 de 1993).  ||  Además, hay guía de
atención integral, definida por el artículo 4° numeral 4 del decreto 1938 de
1994: “Es el conjunto de actividades y procedimientos mas indicados en el
abordaje de la promoción y fomento de la salud, la prevención, el diagnóstico,
el tratamiento y la rehabilitación de la enfermedad; en la que se definen los
pasos mínimos a seguir y el orden secuencial de éstos, el nivel de complejidad
y el personal de salud calificado que debe atenderlos, teniendo en cuenta las
condiciones de elegibilidad del paciente de acuerdo a variables de género,
edad, condiciones de salud, expectativas laborales y de vida, como también de
los resultados en términos de calidad y cantidad de vida ganada y con la mejor
utilización de los recursos y tecnologías a un costo financiable por el sistema
de seguridad social y por los afiliados al mismo”.  || Por otro aspecto, el
sistema esta diseñado, según el Preámbulo de la ley 100 de 1993, para asegurar
a la calidad de vida para la cobertura integral, de ahí que dentro de los
principios que infunden el sistema de seguridad social integral, está, valga la
redundancia, el de la integralidad, definido así: “Es la cobertura de todas las
contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y en general las
condiciones de vida de toda la población. Para este efecto cada quien
contribuirá según su capacidad y recibirá lo necesario para atender sus
contingencias amparadas por la ley” (artículo 2° de la ley 100 de 1993).  || Es
más: el numeral 3° del artículo 153 ibídem habla de protección integral: “El
sistema general de seguridad social en salud brindará atención en salud
integral a la población en sus fases de educación, información y fomento de la
salud y la prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación, en cantidad,
oportunidad, calidad y eficiencia, de conformidad con lo previsto en el
artículo 162 respecto del plan obligatorio de salud”.  || A su vez, el literal
c- del artículo 156 ibídem expresa que “Todos los afiliados al sistema general
de seguridad social en salud recibirán un plan integral de protección de la
salud, con atención preventiva, médico quirúrgica y medicamentos esenciales,
que será denominada el plan obligatorio de salud” (resaltado fuera de texto).
|| Hay pues, en la ley 100 de 1993 y en los decretos que la reglamentan,
mención expresa a la cobertura integral, a la atención básica, a la
integralidad, a la protección integral, a la guía de atención integral y al
plan integral. Atención integral, que se refiere a la rehabilitación y
tratamiento, como las normas lo indican.”.
[34] En este sentido se ha pronunciado la Corporación, entre otras, en la sentencia T-136 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[35] Sentencia T-1059 de 2006 (MP Clara Inés Vargas Hernández). Ver
también: Sentencia T-062 de 2006 (MP Clara Inés Vargas Hernández). Otras
sentencias: T-730 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), T-536 de 2007 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto), T-421 de 2007 (MP Nilson Pinilla Pinilla)
[36] En la sentencia T-1091 de 2004 (MP Humberto Antonio Sierra Porto) se
tuteló el dere­cho de una persona a que la entidad Departamental (Secretaría de
Salud de Antioquia) le suministrara el oxígeno domiciliario permanente que
requería como parte de su tratamiento contra el cáncer, a pesar de que tal
servicio, individualmente considerado, es responsabilidad de los entes
municipales. La Corte Constitucional señaló que la reglamentación encarga a los
Departamentos del tratamiento integral por cáncer, por lo que no puede
asignarse la competencia del servicio de oxígeno a los Municipios, con el
argumento de que este servicio, individualmente considerado, fuera del
tratamiento de cáncer, les compete a éstos.
[37] La norma citada establece lo siguiente:
Artículo
33. Plan Nacional de Salud Pública. El Gobierno
Nacional definirá el Plan Nacional de Salud Pública para cada cuatrienio, el
cual quedará expresado en el respectivo Plan Nacional de Desarrollo. Su
objetivo será la atención y prevención de los principales factores de riesgo
para la salud y la promoción de condiciones y estilos de vida saludables,
fortaleciendo la capacidad de la comunidad y la de los diferentes niveles
territoriales para actuar. Este plan debe incluir:
a) El perfil
epidemiológico, identificación de los factores protectores de riesgo y
determinantes, la incidencia y prevalencia de las principales enfermedades que
definan las prioridades en salud pública. Para el efecto se tendrán en cuenta
las investigaciones adelantadas por el Ministerio de la Protección Social y cualquier entidad pública o privada. En materia de vacunación, salud
sexual y reproductiva, salud mental con énfasis en violencia intrafamiliar,
drogadicción y suicidio;
b) Las
actividades que busquen promover el cambio de estilos de vida saludable y la
integración de estos en los distintos niveles educativos;
c) Las
acciones que, de acuerdo con sus competencias, debe realizar el nivel nacional,
los niveles territoriales y las aseguradoras;
d) El plan
financiero y presupuestal de salud pública, definido en cada uno de los actores
responsables del Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluyendo las
entidades territoriales, y las EPS;
e) Las
coberturas mínimas obligatorias en servicios e intervenciones de salud, las
metas en morbilidad y mortalidad evitables, que deben ser alcanzadas y
reportadas con nivel de tolerancia cero, que serán fijadas para cada año y para
cada período de cuatros años;
f) Las metas
y responsabilidades en la vigilancia de salud pública y las acciones de
inspección, vigilancia y control de los factores de riesgo para la salud
humana;
g) Las
prioridades de salud pública que deben ser cubiertas en el Plan Obligatorio de
Salud y las metas que deben ser alcanzadas por las EPS, tendientes a promover
la salud y controlar o minimizar los riesgos de enfermar o morir;
h) Las
actividades colectivas que estén a cargo de la Nación y de las entidades territoriales con recursos destinados para ello, deberán
complementar las acciones previstas en el Plan Obligatorio de Salud. El Plan de
salud pública de intervenciones colectivas, reemplazará el Plan de Atención
Básica;
i) Los
modelos de atención, tales como, salud familiar y comunitaria, atención
primaria y atención domiciliaria;
j) El plan
nacional de inmunizaciones que estructure e integre el esquema de protección
específica para la población colombiana en particular los biológicos a ser
incluidos y que se revisarán cada cuatro años con la asesoría del Instituto
Nacional de Salud y el Comité Nacional de Prácticas de Inmunización;
k) El plan
deberá incluir acciones orientadas a la promoción de la salud mental, y el
tratamiento de los trastornos de mayor prevalencia, la prevención de la
violencia, el maltrato, la drogadicción y el suicidio;
l) El Plan
incluirá acciones dirigidas a la promoción de la salud sexual y reproductiva,
así como medidas orientadas a responder a comportamiento de los indicadores de
mortalidad materna.
[38] Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-578/95 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-993/04 (M.P. Jaime Araujo Rentería).
[39] Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-251/98,
C-013/93, C-313/94, C-620/01 y C-646/01, entre otras.  Por ejemplo, la
sentencia C-646/01 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), ofrece reglas similares
en cuanto a las normas que regulan derechos fundamentales, sometidas a la
reserva de ley estatutaria.  En este fallo, la Corte indicó que De acuerdo con esa jurisprudencia y con los precedentes constitucionales anteriores a ésta ,
puede concluirse que tal situación ocurre cuando (i) el asunto trata de un
derecho fundamental y no de un derecho constitucional de otra naturaleza, (ii)
cuando por medio de la norma está regulándose y complementándose un derecho
fundamental, (iii) cuando dicha regulación toca los elementos conceptuales y
estructurales mínimos de los derechos fundamentales, y (iv) cuando la
normatividad tiene una pretensión de regular integralmente el derecho
fundamental. || En este orden de ideas, puede observarse entonces que la
existencia de las leyes estatutarias tiene una función doble, identificada
especialmente por medio de los criterios (ii) y (iii). Por un lado, la de
permitir que el legislador integre, perfeccione, regule y complemente normas
sobre derechos fundamentales, que apunten a su adecuado goce y disfrute. Y por
otro, la de establecer una garantía constitucional a favor de los ciudadanos
frente a los eventuales límites que, exclusivamente en virtud del principio de
proporcionalidad, pueda establecer el legislador. || 7. Por la especial
importancia que tienen las leyes estatutarias dentro del ordenamiento, es
necesario que el análisis sobre un cargo que reproche el desconocimiento de la
reserva de ley estatutaria, cuide también por lo menos tres aspectos
fundamentales. Primero, evite que en la determinación del alcance material de
la ley estatutaria, sea vaciada la competencia del legislador ordinario.
Segundo, impida que en busca del mantenimiento de la anterior competencia
constitucional ordinaria del legislativo, sea eliminado el contenido material y
el ámbito propio de las leyes estatutarias. Y tercero, prevenga que una
interpretación sobre el contenido de las leyes estatutarias les otorgue una
competencia tal en materia de regulación de derechos fundamentales, que les
permita afectar sus contenidos conceptuales básicos, sin un adecuado juicio de
proporcionalidad previo. || Con base en los anteriores supuestos, para poder
determinar si la norma acusada debió haberse tramitado por medio de una ley
estatutaria, no basta con determinar si el objeto de esa disposición tiene
alguna relación con un derecho fundamental. Será necesario además, constatar si
el contenido normativo expresado por la ley desde el punto de vista material,
regula elementos que se encuentran próximos y alrededor del contenido esencial
de un derecho fundamental, y en caso de realizar restricciones, limites o
condicionamientos sobre éstos, deberá verificarse si éstas tienen un carácter
proporcional y constitucionalmente razonable.”
[40] Debe resaltarse, además, que el mismo precedente ha sido
acogido en su integridad por la jurisprudencia más reciente de la Corte sobre la materia.  Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-441/09 (M.P. Juan
Carlos Henao Pérez).
[41] Cfr. Gaceta del Congreso 140/08, página 12.  Folio 604
del cuaderno principal 1.
[42] Ibídem.  Página 14, folio 606 del cuaderno principal 1.
[43] Cfr. Gaceta del Congreso 710/08, página 384 del cuaderno
principal 1.
[44] Cfr. Gaceta del Congreso 748/08, páginas 6-8.  El
original del concepto obra a folios 374-378 del cuaderno principal 1.
[45] Sentencia C-013 de 1993.
[46] Corte Constitucional, Sentencia  C-226 de 1994: Esta Corporación
sostuvo: En relación con los derechos fundamentales, el mandato constitucional
del artículo 142 constitucional no es absoluto, pues no sólo las leyes
estatutarias pueden regular derechos fundamentales. En efecto, la competencia
legislativa ordinaria está directamente habilitada por la Carta para regular derechos fundamentales y si no se presentara tal evento, la mencionada
competencia ordinaria se transformaría en exceptiva, ya que directa o
indirectamente gran parte de las leyes tocan algún o algunos derechos
fundamentales. En materia de derechos fundamentales debe efectuarse "una
interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria porque una
interpretación extensiva convertiría la excepción -las leyes estatutarias
basadas en mayorías cualificadas y procedimientos más rígidos- en regla, en
detrimento del principio de mayoría simple que es el consagrado por la Constitución". Esto significa que las leyes estatutarias están encargadas de regular
únicamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales
y de los mecanismos para su protección, pero no tienen como objeto regular en
detalle cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todos
aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a
una petrificación del ordenamiento jurídico (negrillas fuera del original).
[47] Corte Constitucional, Sentencia C-313 de 1994: Las leyes estatutarias
a que se refiere el artículo 152-a de la Constitución Política se ocupan de regular, de modo preferentemente positivo y directo, el
ejercicio de los derechos fundamentales. Bien distinto es el contenido de
aquellas normas mediante las cuales el Estado, al ejercitar el ius puniendi,
limita alguno de esos derechos, a manera de sanción imputable a una conducta
tipificada como delictiva. Tal es el caso de las disposiciones que integran el
código penal que, por las razones expuestas, no están sujetas al trámite especial
de las leyes estatutarias ni participan de la naturaleza jurídica propia de
éstas. Obsérvese, finalmente, que la ley estatutaria se refiere, en cada
caso, a un derecho determinado y su fin es desarrollar su ámbito a partir de su
núcleo esencial definido en la Constitución (negrillas fuera del original).
[48] Corte Constitucional, Sentencia C-408 de 1994 :En consecuencia, cuando
de la regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se
realice mediante una ley estatutaria, debe entenderse limitada a los contenidos
más cercanos al núcleo esencial de ese derecho, ya que se dejaría, según
interpretación contraria, a la ley ordinaria, regla general legislativa, sin la
posibilidad de existir; toda vez que,  se repite, de algún modo, toda la
legislación de manera más o menos lejana, se encuentra vinculada con los
derechos fundamentales (negrillas fuera del original).
[49] Corte Constitucional, Sentencias C-425 de 1994, C-247 de 1995, C-374
de 1997, C-251 de 1998, C-1338 de 2000.
[50] Corte Constitucional, Sentencia C-993 de 2004: Cuando una ley regule
aspectos principales e importantes del núcleo esencial de un derecho
fundamental, en este caso del habeas data, el proceso de formación de esta ley
debe haber sido el de una ley estatutaria so pena de ser expulsada del
ordenamiento jurídico por vicios de forma.
[51] Corte Constitucional, Sentencia T-426 de 1992 sostuvo esta
Corporación:“La teoría del núcleo esencial tiene una estrecha conexión con la
reserva de ley para regular los derechos. Esta última persigue que sólo puede
ser el legislador el órgano llamado a limitar ciertos derechos fundamentales
como garantía de su integridad. No obstante, cuando el legislador haga uso de
sus facultades expresas para restringir o limitar ciertos derechos
fundamentales debe respetar el valor de la decisión constituyente en torno a la
fundamentalidad de un derecho, esto es, su núcleo esencial.La garantía del
núcleo esencial o intangible de los derechos fundamentales impide que el
legislador en uso de la reserva legal (autorización constitucional para limitar
los derechos) se convierta en amo y señor de los mismos, lo cual llevaría  a su
vaciamiento”.
Cabe recordar
además que el concepto de núcleo esencial fue recogido inicialmente en la Ley Fundamental de Bonn, y posteriormente adoptada en otros ordenamientos constitucionales
como el español en el sentido de un límite intangible de los derechos frente a
la actividad del legislador.
[52] Jesús González Amuchástegui,
“Los límites de los derechos fundamentales”, en Constitución y derechos
fundamentales, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales,
2004, p. 441.
[53] ARTÍCULO 6o. La libertad
religiosa y de cultos garantizada por la Constitución comprende, con la consiguiente autonomía jurídica e inmunidad de coacción, entre
otros, los derechos de toda persona:
a)
De profesar las creencias religiosas que libremente elija o no profesar
ninguna; cambiar de confesión o abandonar la que tenía; manifestar libremente
su religión o creencias religiosas o la ausencia de las mismas o abstenerse de
declarar sobre ellas;
b)
De practicar, individual o colectivamente, en privado o en público, actos de
oración y culto; conmemorar sus festividades; y no ser perturbado en el
ejercicio de estos derechos;
c)
De recibir sepultura digna y observar los preceptos y ritos de la religión del
difunto en todo lo relativo a las costumbres funerarias con sujeción a los
deseos que hubiere expresado el difunto en vida, o en su defecto expresare su
familia. Para este efecto, se procederá de la siguiente manera:
1.
Podrán celebrarse los ritos de cada una de las Iglesias o confesiones
religiosas en los cementerios dependientes de la autoridad civil o de propiedad
de los particulares.
2.
Se observarán los preceptos y los ritos que determinen cada una de las Iglesias
o confesiones religiosas con personería jurídica en los cementerios que sean de
su propiedad.
3.
Se conservará la destinación específica de los lugares de culto existentes en
los cementerios dependientes de la autoridad civil o de los particulares, sin
perjuicio de que haya nuevas instalaciones de otros cultos;
d)
De contraer y celebrar matrimonio y establecer una familia conforme a su
religión y a las normas propias de la correspondiente Iglesia o confesión
religiosa. Para este fin, los matrimonios religiosos y sus sentencias de
nulidad, dictadas por las autoridades de la respectiva Iglesia o confesión
religiosa con personería jurídica tendrán efectos civiles, sin perjuicio de la
competencia estatal para regularlos;
e)
De no ser obligado a practicar actos de culto o a recibir asistencia religiosa
contraria a sus convicciones personales;
f)
De recibir asistencia religiosa de su propia confesión en donde quiera que se
encuentre y principalmente en los lugares públicos de cuidados médicos, en los
cuarteles militares y en los lugares de detención;
g)
De recibir e impartir enseñanza e información religiosa, ya sea oralmente, por
escrito o por cualquier otro procedimiento, a quien desee recibirla; de recibir
esa enseñanza e información o rehusarla;
h)
De elegir para sí y los padres para los menores o los incapaces bajo su
dependencia, dentro y fuera del ámbito escolar, la educación religiosa y moral
según sus propias convicciones. Para este efecto, los establecimientos docentes
ofrecerán educación religiosa y moral a los educandos de acuerdo con la
enseñanza de la religión a la que pertenecen, sin perjuicio de su derecho de no
ser obligados a recibirla. La voluntad de no recibir enseñanza religiosa y
moral podrá ser manifestada en el acto de matrícula por el alumno mayor de edad
o los padres o curadores del menor o del incapaz;
i)
De no ser impedido por motivos religiosos para acceder a cualquier trabajo o
actividad civil, para ejercerlo o para desempeñar cargos o funciones públicas.
Tratándose del ingreso, ascenso o permanencia en capellanías o en la docencia
de educación religiosa y moral, deberá exigirse la certificación de idoneidad
emanada de la Iglesia o confesión de la religión a que asista o enseñe;
j) De reunirse o
manifestarse públicamente con fines religiosos y asociarse para desarrollar
comunitariamente sus actividades religiosas, de conformidad con lo establecido
en la presente Ley y en el ordenamiento jurídico general.
[54] ARTÍCULO 7o. El derecho de libertad religiosa y de cultos, igualmente
comprende, entre otros, los siguientes derechos de las Iglesias y confesiones
religiosas:
a) De establecer
lugares de culto o de reunión con fines religiosos y de que sean respetados su
destinación religiosa y su carácter confesional específico;
b) De ejercer
libremente su propio ministerio; conferir órdenes religiosas, designar para los
cargos pastorales; comunicarse y mantener relaciones, sea en el territorio
nacional o en el extranjero, con sus fieles, con otras Iglesias o confesiones
religiosas y con sus propias organizaciones;
c) De establecer su
propia jerarquía, designar a sus correspondientes ministros libremente
elegidos, por ellas con su particular forma de vinculación y permanencia según
sus normas internas;
d) De tener y
dirigir antónomamente sus propios institutos de formación y de estudios
teologicos, en los cuales pueden ser libremente recibidos los candidatos al
ministerio religioso que la autoridad eclesiástica juzgue idóneos. El
reconocimiento civil de los títulos académicos expedidos por estos institutos
será objeto de convenio entre el Estado y la correspondiente Iglesia o
confesión religiosa o, en su defecto, de reglamentación legal;
e) De escribir,
publicar, recibir y usar libremente sus libros y otras publicaciones sobre
cuestiones religiosas;
f) De anunciar,
comunicar y difundir, de palabra y por escrito, su propio credo a toda persona,
sin menoscabo del derecho reconocido en el literal g) del artículo 6o. y
manifestar libremente el valor peculiar de su doctrina para la ordenación de la
sociedad y la orientación de la actividad humana;
g) De cumplir
actividades de educación, de beneficencia, de asistencia que permitan poner en
práctica los preceptos de orden moral desde el punto de vista social de la
respectiva confesión.
PARÁGRAFO. Los Concejos Municipales
podrán conceder a las instituciones religiosas exenciones de los impuestos y
contribuciones de carácter local en condiciones de igualdad para todas las
confesiones e Iglesias.