C-221-19
Sentencia C-221/19
ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL Y DEMAS UNIVERSIDADES
ESTATALES-Compatibilidad
con el artículo 359 de la Constitución
La Sala consideró que los artículos 2, 3, 4,
10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013 regulaban una “renta nacional”, de tipo impositivo (impuesto), con “destinación específica” para “inversión social” y,
por tanto, eran compatibles con el artículo 359 de la Constitución. Por tanto,
consideró innecesario el estudio de compatibilidad entre los artículos 2, 3, 4,
10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013 y los artículos 338 y 352 de la Constitución
y 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), dado el
carácter de “impuesto” y
no de “contribución
parafiscal” del tributo que regulaban.
ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL Y DEMAS UNIVERSIDADES
ESTATALES-Exequibilidad
condicionada de la expresión "prioritariamente”
Con relación a la expresión “prioritariamente”,
contenida en el inciso 1° y en el parágrafo 1° del artículo 4 de la Ley 1697 de
2013, consideró que podía dar lugar a que se interpretara como una forma de
deslegalización de la competencia del Legislador para determinar los gastos de
inversión que podrían tener destinación específica, producto del recaudo de una
renta nacional, al habilitar a las universidades estatales para determinar
otros tipos de gastos que pudieran adscribirse a dicha categoría. Para precaver
esta interpretación inconstitucional, condicionó a que dicha expresión se
entendiera en el sentido de que no habilitaba a las universidades estatales
para determinar, in genere, cualquier otro tipo de gasto distinto a los
señalados en este artículo, para los que era posible destinar los recursos
provenientes del recaudo de la “estampilla Pro Universidad Nacional de
Colombia y demás universidades estatales de Colombia”.
ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL Y DEMAS UNIVERSIDADES
ESTATALES-No
vulneración del principio de equidad tributaria
La Sala consideró que artículo 8 de la Ley
1697 de 2013 no desconocía el principio de equidad tributaria, de que trataba
el artículo 363 de la Constitución, dado que la disposición no aportaba al
sistema tributario “una
dosis de manifiesta inequidad, ineficiencia y regresividad”, por las
siguientes tres razones, a favor de la amplia libertad de configuración del legislador
en esta materia: en primer lugar, la destinación específica del tributo para
inversión social, que imponía a los contribuyentes una especial carga de
solidaridad. En segundo lugar, la calidad de impuesto indirecto que regulaba la
ley demandada. Finalmente, las consecuencias prácticas de la implementación del
impuesto, relativas a un mayor valor de los contratos de obra y contratos
conexos de las entidades del orden nacional, que no tenía relación con la falta
de capacidad contributiva de los sujetos pasivos del tributo.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto
de violación
CONCEPTO DE
VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL Y DEMAS UNIVERSIDADES
ESTATALES-Renta
nacional destinada a inversión social
ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL Y DEMAS UNIVERSIDADES
ESTATALES-Finalidad
ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL Y DEMAS UNIVERSIDADES ESTATALES-Hecho generador
ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL Y DEMAS UNIVERSIDADES
ESTATALES-Sujetos
pasivos
RENTAS DE
DESTINACION ESPECIFICA-Carácter
excepcional
RENTAS NACIONALES DE
DESTINACION ESPECIFICA-Inversión
social
ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL Y DEMAS UNIVERSIDADES
ESTATALES-No
corresponde a una contribución parafiscal sino a un impuesto
GASTO PUBLICO
SOCIAL-Definición
Referencia: Expediente D-12336
Demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 2, 3, 4, 5, 6, 8, 10, 11 y 12
de la Ley 1697 de 2013, “Por la cual se crea la estampilla Pro Universidad
Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia”
Demandante: Adrián
Fernando Rodríguez Piedrahita.
Magistrado ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., veintidós (22)
de mayo de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere
la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, que contemplan los
artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la Constitución, el ciudadano Adrián Fernando
Rodríguez Piedrahita demandó los artículos 2, 3, 4, 5, 6, 8, 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de
2013, “Por la cual se crea la estampilla Pro Universidad Nacional de
Colombia y demás universidades estatales de Colombia”[1].
2.
Mediante
auto de octubre 6 de 2017, la Corte Constitucional inadmitió la demanda y
ordenó al accionante su corrección[2].
3.
Dentro
del término legal, el accionante subsanó la demanda, para lo cual amplió y
modificó los argumentos de la solicitud[3].
4.
Mediante
auto de octubre 31 de 2017, el magistrado sustanciador, por una parte, rechazó
la demanda en contra de los artículos 5 y 6 de la Ley 1697 de 2013, por los
presuntos cargos de desconocimiento de los artículos 13 y 363 de la
Constitución. De otra parte, admitió la demanda en contra de los artículos 2, 3
y 4 de la Ley 1697 de 2013, por la presunta violación de los artículos 359, 338
y 352 de la Constitución (i); en contra de los artículos 10, 11 y 12 de la Ley
1697 de 2013, por el presunto desconocimiento de los artículos 338 y 352 de la
Constitución (ii) y, finalmente, en contra del artículo 8 de la ley en cita,
por la presunta vulneración del artículo 363 de la Constitución (iii). Ordenó
comunicar el inicio del proceso al presidente del Congreso, al presidente de la
República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de
Educación y al Ministerio de Justicia y del Derecho. Invitó a participar a varias
entidades y organizaciones. Dio traslado al Procurador General de la Nación y
fijó en lista el proceso, para que los ciudadanos intervinieran como
impugnadores o defensores de las disposiciones demandadas. Según lo dispuesto en el
Auto 305 de 2017, la Sala Plena ordenó suspender los términos del proceso[4], suspensión que se
levantó mediante el auto
695 de octubre 24 de 2018[5].
1.
Norma
demandada
5.
La
siguiente corresponde a la transcripción de los artículos 2, 3, 4, 8, 10, 11 y
12 de la Ley 1697 de 2013, respecto de los cuales se admitió la demanda, conforme
a su publicación en el Diario Oficial 49.010 de diciembre 20 de 2013:
“LEY 1697 DE 2013
(diciembre 20)
por la cual se crea la
estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales
de Colombia.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
[…]
Artículo 2. Naturaleza jurídica. La
estampilla ‘Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades
estatales de Colombia’ es una contribución parafiscal con destinación
específica para el fortalecimiento de las universidades
estatales y que será administrada directamente por el ente autónomo en cuyo
favor se impone el tributo.
Artículo 3. Distribución de los
recursos. La distribución de los recursos recaudados por la presente
estampilla se realizará de la siguiente manera:
Durante los primeros cinco (5) años, a partir de la
promulgación de la presente ley, el 70% del recaudo se transferirá a la
Universidad Nacional de Colombia y el 30% restante a las demás universidades
estatales del país. A partir del sexto año el 30% de lo recaudado se
transferirá a la Universidad Nacional de Colombia y el 70% a las demás
universidades estatales del país.
Parágrafo. Los recursos transferidos a las
universidades estatales, exceptuando la Universidad Nacional de Colombia, se
asignarán mediante resolución del Ministerio de Educación Nacional. Dicha
asignación se hará de acuerdo con el número de graduados por nivel de formación
del año inmediatamente anterior en cada institución. La ponderación de cada graduado
por nivel se hará de la siguiente manera:
Nivel
Valor
Doctorados
4
Maestrías y especializaciones médicas
3
Especializaciones
2.5
Pregrado
2
Para los programas no presenciales en
cualquier nivel de formación, se asignará el valor por nivel correspondiente
definido en la tabla anterior.
Artículo 4. Destinación de los recursos. Los
recursos que se recauden mediante la estampilla se destinarán prioritariamente
a la construcción, adecuación y modernización de la infraestructura
universitaria y a los estudios y diseños requeridos para esta finalidad; además
de la dotación, modernización tecnológica, apoyo a la investigación, apoyo a
programas de bienestar estudiantil, subsidios estudiantiles y desarrollo de
nuevos campus universitarios de las universidades estatales del país.
Propendiendo siempre con estos recursos por la disminución de los costos por
matrícula de los estudiantes de los estratos 1, 2 y 3. Para ello, los Consejos
Superiores de las universidades estatales definirán los criterios técnicos para
la aplicación de esta directriz.
Parágrafo 1. Durante los primeros cinco
años de entrada en vigencia de la presente ley, los recursos asignados a la
Universidad Nacional de Colombia se destinarán prioritariamente a la
construcción, reforzamiento, adecuación, ampliación, mantenimiento y dotación
de la planta física y espacios públicos en cada una de las ocho sedes actuales
de la Universidad y de las que se constituyan en el futuro en otras regiones
del país, y para la construcción y dotación del Hospital Universitario de la
Universidad Nacional de Colombia.
Parágrafo 2. Los recursos recaudados a través de esta
ley no hacen parte de la base presupuestal de las universidades estatales.
[…]
Artículo 8. Base gravable y tarifa. El
sujeto pasivo definido en el artículo 6° de la presente ley pagará por las
suscripciones de los contratos de obra pública y sus conexos en función de las
siguientes bases y tarifas: por los contratos cuyo valor esté entre 1 y
2.000 smmlv pagarán el 0.5%. Los contratos entre 2.001 y
6.000 smmlv pagarán el 1% y los contratos mayores a
6.001 smmlv pagarán el 2%.
Parágrafo. En cuanto no sea posible determinar el
valor del hecho generador, definido en el artículo 5° de la presente ley, al
momento de su respectiva suscripción, la base gravable se determinará como el
valor correspondiente al momento del pago, por el término de duración del
contrato respectivo.
[…]
Artículo 10. Recaudo. Créese el Fondo Nacional de
las Universidades Estatales de Colombia como una cuenta especial sin personería
jurídica y con destinación específica, manejada por el Ministerio de Educación
Nacional, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística
con fines de interés público y asistencia social para
recaudar y administrar los recursos provenientes de la Estampilla Pro
Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia.
Artículo 11. Dirección y administración del
Fondo. La Dirección y administración del Fondo será ejercida por el Ministerio
de Educación Nacional, para cuyo efecto deberá:
a) Desarrollar las operaciones administrativas,
financieras y contables del Fondo, de acuerdo con las normas reguladoras de
estas materias.
b) Velar porque ingresen efectivamente al Fondo los
recursos provenientes de la presente Estampilla.
c) Distribuir los recursos del Fondo de acuerdo con lo
estipulado en la presente ley.
d) Elaborar la proyección anual de ingresos y gastos y
los indicadores de gestión.
e) Rendir informes que requieran organismos de control
u otras autoridades del Estado.
f) Las demás relacionadas con la administración del
Fondo.
Artículo 12. Control. Las universidades estatales
en ejercicio de las funciones que le son propias, según
su autonomía, implementarán un sistema de administración de los recursos
provenientes del Fondo Nacional de las Universidades Estatales, respecto de
los cuales la Contraloría General de la República ejercerá el correspondiente
control fiscal. El Ministerio de Educación Nacional, a través del Fondo Nacional
de las Universidades Estatales, deberá trasladar los recursos de la estampilla
a las cuentas de las universidades estatales semestralmente de acuerdo con la
distribución definida en el artículo 3° de la presente ley y la resolución
expedida por el Ministerio de Educación Nacional para tal efecto. El
incumplimiento de esta obligación generará las responsabilidades
disciplinarias, fiscales y penales correspondientes.
Parágrafo. Las universidades estatales
presentarán informes anuales, avalados por sus Consejos Superiores, al Congreso
de la República, al Ministerio de Educación Nacional y Ministerio de Hacienda y
Crédito Público con la especificación de los recursos recibidos a través del
Fondo y el detalle de la ejecución de los mismos”.
2.
Solicitud
6.
En relación
con los cargos que fueron admitidos, el demandante solicitó la declaratoria de
inexequibilidad de los artículos 2, 3, 4, 8, 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013,
pues consideró que desconocían los artículos 338, 352, 359 y 363 de la
Constitución.
3.
Cargos
7.
La
Corte admitió los siguientes tres cargos:
3.1.
Primer
cargo
8.
Para
el demandante, los artículos 2, 3 y 4 de la Ley 1697 de 2013 desconocen el
artículo 359 constitucional, pues crean un “impuesto con destinación
específica”, que no tiene por destino “inversión social”[6].
9.
En
primer lugar, el tributo que regulan las disposiciones demandadas no es una
contribución parafiscal por cuanto, por una parte, el recaudo se destina a
favor de las universidades estatales[7]
y no a favor del sector que tributa (los contratistas que suscriban contratos
de obra pública con entidades del orden nacional)[8], y, por otra, el sector
gravado no participa en su administración[9].
10.
En
segundo lugar, “al no cumplir el Tributo con los requisitos establecidos
constitucionalmente para tratarse de una contribución parafiscal –tal y como
estaba demostrado-, degenera el tributo en un impuesto con destinación
específica en la medida en que del texto de los artículos demandados se
desprende que sus características son aquellas que la jurisprudencia y la
doctrina le han asignado a los impuestos”[10].
11.
En
tercer lugar, dado que el tributo que prescriben las disposiciones demandas
corresponde a un “impuesto nacional con destinación específica”, no es
posible enmarcarlo en la excepción que regula el numeral 2 del artículo 359
constitucional, pues no se destina a “inversión social”. Para el
demandante, “la destinación específica de la estampilla NO es para el
desarrollo de un programa de inversión social, sino de gastos del estado
dirigidos a la financiación de la educación pública que, según la
jurisprudencia constitucional, no pueden tenerse como inversión, sino como
gastos”[11].
A partir de la interpretación
que realiza de la sentencia C-734 de 2002, señala que la Corte Constitucional,
“consideró que la ‘dotación’ era un típico
gasto de funcionamiento que no podía caber dentro del rubro de ‘inversión
social’. Lo mismo puede decirse de elementos como el ‘apoyo a la investigación,
apoyo a programas de bienestar estudiantil’ y ‘subsidios estudiantiles’, que
corresponden a gastos recurrentes, en los que se debe incurrir todos los años
para mantener funcionando a las universidades, y por lo tanto no corresponden a
la definición de inversión. Otros elementos, como la construcción, adecuación y
modernización de infraestructura, y el desarrollo de nuevos campus, sí pueden
considerarse como inversión, pero el Congreso no ha justificado por qué esta
inversión debe realizarse por medio de una renta específica en lugar del Plan
Anual Operativo de Inversiones que se aprueba cada año por el mismo Congreso”[12].
3.2.
Segundo
cargo – subsidiario al primero
12.
Este
segundo cargo supone una especificación del primer fundamento del primer cargo
a que se hizo referencia en el numeral anterior. Este, según el demandante,
solo debe ser objeto de estudio en caso de que la Corte considere que el
tributo que crean los artículos 2, 3 y 4 de la Ley 1697 de 2013 sea una “contribución
parafiscal”[13].
13.
De
admitirse lo anterior, señala que los artículos citados, además de los artículos
10, 11 y 12, desconocen lo dispuesto por los artículos 338 y 352 de la
Constitución y 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996),
dado que no satisfacen las exigencias para la creación de una contribución
parafiscal[14],
a saber: (i) la destinación del recaudo no se realiza a favor del sector
gravado (contratistas de obra pública con entidades estatales del orden
nacional –en relación con los artículos 2, 3 y 4 de la Ley 1697 de 2003-) y
(ii) los sujetos gravados no participan de la administración y destinación del
recaudo –en relación con los artículos 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2003-. Por
tanto, para el demandante, las disposiciones desconocen “el principio de
especificidad, que exige que el sector gravado se beneficie de los recursos
recaudados y que este tenga una participación ‘justa y adecuada’ en su
administración”[15].
3.3.
Tercer
cargo
14.
Se
trata de un cargo independiente de los dos anteriores. Para el demandante, el
artículo 8 de la Ley 1697 de 2013, al no considerar la capacidad contributiva
de los sujetos pasivos del tributo (contratistas de obra pública con entidades
estatales del orden nacional), desconoce el artículo 363, según el cual la “equidad”
es uno de los principios fundantes del sistema tributario. En particular,
señala:
“la Ley demandada además
vulnera la equidad horizontal porque la fórmula para la tarifa, prevista en el
artículo 8°, no consulta la capacidad de pago de las empresas gravadas, pues el
monto de los contratos nada dice sobre el patrimonio, y [sic] por lo tanto, la
capacidad que tiene cada contratista para cumplir la obligación tributaria. De
esta forma [sic] se introduce al sistema tributario una carga manifiestamente
inequitativa, que vulnera el artículo 363 de la Constitución Política”[16].
4.
Intervenciones
15.
El plazo
de fijación en lista[17]
transcurrió entre los días 9 y 26 de noviembre de 2018[18], en el que intervinieron
las siguientes autoridades y personas, en el sentido que más adelante se
indica. Igualmente, dentro de término[19],
se recibió el concepto 006511, del 15 de enero de 2019, del Procurador General
de la Nación[20].
El sentido de todas las intervenciones y del concepto del Procurador General de
la Nación, según que se hubiesen pronunciado acerca de la aptitud de los cargos
o únicamente en relación con su mérito, fue el siguiente:
Aptitud de los cargos
Los cargos no son aptos
Los cargos son aptos
Ministerio
de Educación Nacional[21]
Ninguno
de los intervinientes se pronunció en este sentido. Por tanto, supusieron la
aptitud de los cargos formulados.
Mérito de los cargos
Exequibilidad
Inexequibilidad
Universidad
de Antioquia[22]
Asociación
Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones – ANDESCO[23]
Universidad
Nacional de Colombia[24]
Instituto
Colombiano de Derecho Tributario – ICDT[25]
Universidad
de Cundinamarca[26]
Procurador
General de la Nación (en relación con algunas expresiones, contenidas en las
disposiciones demandadas)[27]
Ministerio
de Educación Nacional[28]
DIAN[29]
Procurador
General de la Nación (en relación con la generalidad de las disposiciones
demandadas)[30]
4.1.
Argumentos
relacionados con la aptitud de los cargos
16.
Solo el
Ministerio de Educación Nacional solicitó a la Corte que se declarara inhibida,
como consecuencia de la ineptitud sustancial de los cargos formulados, al no
satisfacer las exigencias de pertinencia y suficiencia. La fundamentación
propuesta fue la siguiente:
“su exposición [hace
referencia al relato de la demanda y de la subsanación] se centra en señalar
que el legislador no cumplió con los parámetros constitucionales para expedir
una contribución parafiscal, afirmaciones contrarias a la realidad, toda vez
que, como se explicará más adelante, el legislador dio aplicación tanto al
artículo 338 y 359 superiores. Esto sin mencionar que se rechazaron los cargos
tres y cuatro, frente a la vulneración de la igualdad y de la equidad por parte
de las normas acusadas, y que se desestimó lo concerniente a la demanda de los
artículos 5 y 6 de la Ley 1697 de 2.013, lo que a todas luces le resta fuerza
al contenido de la demanda, ya que de entrada se mantienen dos elementos esenciales
de la contribución parafiscal, a saber, el hecho generador y el sujeto pasivo,
situación que sin duda hace que el resto del articulado gire en torno a esos
dos elementos, volviendo en la práctica inane el resto de la demanda presentada
por el actor”[31].
4.2.
Argumentos
relacionados con el mérito de los cargos
4.2.1.  Razones propuestas para
apoyar la petición de inexequibilidad
17.
Las
siguientes fueron las razones propuestas para apoyar los cargos de
inconstitucionalidad.
18.
Cargos
primero y segundo. Los artículos 2, 3, 4, 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013 regulan
un impuesto con destinación específica que no corresponde a inversión social.
Por tal razón, desconocen el artículo 359 constitucional. De una parte, no se
trata de una contribución parafiscal, por cuanto “los sujetos pasivos del
gravamen (contratistas de obra pública) no son sus beneficiarios directos o
indirectos”[32],
y, además, el sector gravado no tiene “injerencia alguna en la
administración o destinación de dichos recursos”[33]. De otra parte, la
destinación del tributo, que regula el artículo 4 de la ley demandada, “(construcción,
adecuación y modernización de la infraestructura universitaria), no tiene,
conforme a los lineamientos de la jurisprudencia de la Corte, las
características de inversión social sino de gasto público social, lo que
conlleva una trasgresión del mandato constitucional contenido en el citado
artículo 359”[34].
19.
Para el Procurador
General de la Nación, sin embargo, de un lado, solo los gastos de “mantenimiento”,
de que trata el parágrafo 1° del artículo 4 de la Ley 1697 de 2003, no pueden
enmarcase en la excepción que contempla el numeral 2 del artículo 359 de la
Constitución, dado que corresponden a “gastos de carácter ordinario por su
misma naturaleza y necesidad periódica de realizarlos, los cuales deben ser
cubiertos con las formas presupuestales ordinarias de financiación”[35]. De otro
lado, la expresión “prioritariamente”, contenida tanto en el inciso 1° como
en el parágrafo 1° del artículo 4 de la Ley 1697 de 2013, desconoce el carácter restrictivo de la excepción que
contempla el numeral 2 del artículo 359 de la Constitución, pues “implicaría
la posibilidad abierta de utilizar parte de los recursos provenientes de la
estampilla […] para ser invertidos en gastos de funcionamiento e
inversión que deben ser cubiertos con recursos ordinarios”, si se tiene en
cuenta que, “la prioridad alude a una cosa o situación que es más importante
que otra”, de lo que se sigue que, “tal cosa o situación no es
exclusiva, sino que permite considerar otras cosas o situaciones”[36].
20.
Cargo
tercero. El
artículo 8 de la Ley 1697 de 2013 desconoce el artículo 363 constitucional,
pues las tres tarifas que regula no atienden “a un criterio de equidad
vertical o de capacidad contributiva de los sujetos pasivos”[37]. Así, “el
establecimiento de mayores tarifas para contratos de mayores cuantías no tiene
relación con la capacidad contributiva de los contratistas”[38], pues, “el monto de
los contratos no dice nada sobre el patrimonio o las utilidades que finalmente
va a obtener el contratista, es decir, sobre la capacidad que realmente tiene
para cumplir con la obligación tributaria”[39].
Finalmente, a modo de reflexión final, en relación con la proliferación del
establecimiento de estampillas, uno de los intervinientes señala:
“La
proliferación de estampillas de todo tipo, dentro de nuestro ordenamiento
tributario, afecta sensiblemente la estructura del sistema y desatiende una de
las más claras expresiones del principio de capacidad contributiva, derivada
precisamente de la concepción integral del sistema tributario […]
[…]
Dados
los numerosos tributos, de la más variada naturaleza, que hoy integran el
sistema tributario de Colombia, el legislador debe ser consciente de los
límites que le impone la capacidad contributiva desde la óptica del conjunto
del sistema y la individualidad del tributo. Si se sigue permitiendo que el
Congreso cree estampillas cada vez que lo tenga a bien, sin mediar el menor
análisis sobre sus implicaciones en el sistema tributario y la incidencia que
ese sistema como conjunto tiene sobre los contribuyentes, se abre la puerta al
caos, para el desorden financiero público, en desmedro de los asociados y del
propio Estado”[40].
4.2.2.  Razones propuestas para defender
la exequibilidad de las disposiciones demandadas
21.
Las
siguientes fueron las razones propuestas por los intervinientes para defender
la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, en relación con cada uno
de los cargos que se admitieron.
22.
Cargo
primero.
Los
artículos 2, 3 y 4 de la Ley 1697 de 2013 no desconocen el artículo 359
constitucional, por las siguientes razones:
23.
(i)
No es cierto que estas disposiciones estatuyan un impuesto, pues regulan
una genuina contribución parafiscal, que satisface las exigencias
constitucionales[41],
pues, de un lado, “afecta a un grupo económico determinado –constructores-,
siempre que lleven a cabo el hecho generador, esto es, la contratación de obras
públicas con entidades del nivel nacional”[42].
Además, “en cuanto a la destinación sectorial, aunque se podría evidenciar
que no es exclusiva del sector que tributa, lo cierto es que no existe
restricción para que en este caso concreto, el beneficiario sean las
universidades estatales, por cuanto las contribuciones de destinación
específica destinadas para inversión social, como es el caso que nos ocupa en
esta demanda, están permitidas por el constituyente”[43].
24.
(ii) Con
independencia del carácter o naturaleza jurídica que se pueda otorgar al tributo
que regulan aquellas disposiciones[44],
los gastos destinados a financiar la educación superior hacen parte de las
rentas destinadas a “inversión social”[45];
por tanto, se enmarcan en la excepción que contempla el numeral 2 del artículo
359 de la Constitución, para la creación de “rentas nacionales de
destinación específica”[46].
25.
(iii)
La inversión en infraestructura física de las universidades estatales es una
forma de “inversión social”[47].
26.
(iv)
La medida tributaria se justifica en la “imperatividad y necesidad de la
inversión social” que regulan las citadas disposiciones, dada la
insuficiencia del proceso hacendístico general u ordinario, “para afrontar
lo que el mismo legislador denominó la modernización de la institución [se hace
referencia a la Universidad Nacional]”[48],
y a que se hizo referencia en el proyecto de ley 192 de 2012 de la Cámara de
Representantes, que dio lugar a la expedición de la ley demandada[49]. Además, para el
Procurador General de la Nación,
“contrario a como lo
plantea el demandante, el mecanismo presupuestal ordinario ha sido ineficiente
para suplir las necesidades de inversión de las universidades estatales, al
extremo que su infraestructura se está destruyendo, sus dotaciones son
obsoletas, sus proyectos de investigación no está [sic] a la altura de un mundo
globalizado por falta de inversión y su cobertura es baja por falta de todo lo
anterior”[50].
27.
Cargo
segundo. Primera parte. Los artículos 2, 3 y 4 de la Ley 1697 de 2013 no desconocen
los artículos 338 y 352 de la Constitución, por las siguientes razones:
28.
(i) Las
disposiciones se fundamentan en la excepción que contempla el numeral 2 del
artículo 359 de la Constitución de estatuir rentas con destinación específica,
cuando su objeto sea la inversión social[51].
Esta excepción se justifica en la relación que el “gasto público social”
tiene “con los objetivos y finalidades del Estado social de derecho, que
dispone en su artículo 366 constitucional”[52],
entre los cuales se señala el deber estatal de satisfacer, entre otras, la
necesidad insatisfecha “de educación”. Por tal razón, el principio de
especificidad de las contribuciones parafiscales cede ante la finalidad de
satisfacer tal necesidad básica[53].
29.
(ii)
Las disposiciones regulan, más que una “contribución parafiscal”, una “tasa
parafiscal”, según el entendimiento que de estas ha tenido la
jurisprudencia del Consejo de Estado[54].
30.
(iii) La
destinación exclusiva en favor del grupo, gremio o sector que tributa los
recursos parafiscales no impide que se beneficien personas que no pertenecen a
él, como es el caso de las universidades[55].
31.
(iv) No
es cierto que el recaudo del tributo no retorne al sector económico gravado, “toda
vez que los recursos obtenidos por estampilla, serán destinados a la
construcción, reconstrucción y adecuación de la planta física de todos los campus
de la Universidad Nacional de Colombia y demás universidades públicas,
cumpliendo con ello, el requisito de las tasas y contribuciones parafiscales”[56].
32.
Cargo
segundo. Segunda parte. Los artículos 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013 no
desconocen los artículos 338 y 352 de la Constitución, por cuanto el Estatuto
Orgánico del Presupuesto no dispone que la administración de los recursos que
se recauden por medio de las contribuciones parafiscales deba corresponder a
los sujetos que tributan, dada la libertad de configuración del legislador en
la materia[57].
Además, no es desproporcionado que la destinación de la estampilla se
circunscriba a las universidades estatales, pues “el legislador tiene la
potestad de abrir un espacio de participación exclusivo para los beneficiarios
de la estampilla”[58].
33.
Cargo
tercero.
El artículo 8 de la Ley 1697 de 2013 no desconoce el artículo 363 de la
Constitución, por las siguientes razones:
34.
(i) La
disposición sí considera el criterio de capacidad económica, dado que, “toma
como aspecto de determinación de la tarifa la cuantía del contrato, sobre la
base de que quien puede ejecutar la obra al precio contratado tiene la
capacidad de pagar la contribución asociada al mismo”[59]. Además, este tipo de
contribuciones,
“no gravan directamente
los ingresos ni la capacidad contributiva del sujeto obligado a realizar la
contribución, sino que se determina un hecho económico objeto de grabación, al
cual se le impone un gravamen con el fin de que el sujeto obligado, [sic] retorne
al Estado unas sumas de dinero en virtud del principio de contribución que
tienen todos los ciudadanos por el hecho de ser parte en el conglomerado social
para que se reinvierta en inversión social y que de forma directa o indirecta,
el sector aportante se beneficie”[60].
35.
(ii) La
tarifa del tributo sí es equitativa, al establecer una tarifa diferencial[61], dado que el Legislador
sí consideró como elemento relevante para determinar aquella la cuantía de los
contratos que se pretendan celebrar con las entidades estatales del orden
nacional[62].
36.
(iii)
Los oferentes pueden prever, con antelación a la participación en un proceso de
selección para la adjudicación de un contrato con una entidad estatal del orden
nacional, el monto de la tarifa a pagar, tanto que participen de manera
individual, como en alguna de las formas asociativas permitidas por la Ley[63].
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
37.
La
Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, de
conformidad de lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución Política.
2.
Estructura
de análisis del caso
38.
La
estructura de análisis del caso consta de tres partes: el estudio de aptitud de
los cargos propuestos (numeral 3 infra); en caso de que este se supere, el
de formulación de los problemas jurídicos sustanciales del caso, que se deriven
de los cargos aptos (numeral 4 infra) y, finalmente, la resolución de
cada uno de estos (numeral 5 infra).
3.
Aptitud
de los cargos
39.
El
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 regula el contenido de las demandas en las
acciones públicas de inconstitucionalidad. De esta disposición, la
jurisprudencia ha considerado como necesarios para un pronunciamiento de fondo,
(i) la delimitación precisa del objeto demandado, (ii) el concepto de
violación, (iii) el señalamiento del trámite legislativo impuesto por la
Constitución para la expedición de la disposición demandada, cuando fuere del
caso[64],
y (iv) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto[65]. Igualmente, en especial,
a partir de la sentencia C-1052 de 2001, la jurisprudencia constitucional ha
considerado como exigencias mínimas y generales de los cargos de
inconstitucionalidad las de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia[66].
40.
Para
la Sala, los tres cargos propuestos, a que se hizo referencia en el numeral 3 supra,
del acápite de “I. Antecedentes”, son aptos.
41.
El
primer cargo es apto dado que, en caso de que se demuestre que el legislador hubiese
regulado un impuesto nacional con destinación específica, que no es posible
subsumir en la excepción de destino para “inversión social”, se sigue el
desconocimiento del artículo 359 de la Constitución. En efecto, tal como lo ha
considerado la jurisprudencia constitucional, “es claro que la mera
constatación de que un impuesto tiene destinación específica, no lo hace
contrario a la Carta. Para que un cargo de constitucionalidad de esta
naturaleza pueda prosperar, es necesario, además, que se demuestre que se trata
de un impuesto nacional que no se ajusta a ninguna de las excepciones que
describe el artículo 359 de la Constitución”[67].
42.
Para
la Sala, el cargo es claro y específico, pues propone la oposición de las
disposiciones demandadas con el artículo 359 de la Constitución, al estatuir un
tipo de “renta nacional”: un “impuesto nacional” con destinación
específica, que no es posible subsumir en la excepción que regula su numeral 2.
Es cierto, en la medida en que las tres disposiciones demandadas (aunque no de
manera exclusiva) estatuyen el presunto “impuesto nacional con destinación
específica” que el demandante considera contrario al artículo 359
constitucional. Si bien, tal como lo señala el Ministerio de Educación
Nacional, al haberse rechazado la demanda en relación con otras disposiciones
de la Ley parcialmente demandada, que complementan la estructura del tributo,
de ello no se sigue que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica
subjetiva. El cargo, además, es pertinente, pues la argumentación se restringe
a confrontar las disposiciones demandadas con el contenido del artículo 359
constitucional. Para la Sala, entonces, el cargo tiene alcance persuasivo, de
cara a valorar su mérito, por lo que se satisface, también, el requisito de
suficiencia.
43.
El
segundo cargo,
a pesar de su carácter subsidiario, es cierto, claro y específico, pues
cuestiona el carácter de “contribución parafiscal” del tributo que
regulan las disposiciones demandadas, a partir de su contradicción con los
artículos 338 y 352 de la Constitución y 29 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto, dado que el recaudo presumiblemente no se destina al sector que
tributa (los contratistas que suscriban contratos de obra pública con entidades
del orden nacional) y este tampoco participa de su administración. El cargo es
pertinente, pues las razones que plantea se derivan de la jurisprudencia
constitucional que ha analizado el alcance de las disposiciones constitucional
y orgánica, que considera como parámetro de control de constitucionalidad, en
relación con la regulación de las contribuciones parafiscales. Dado esto, para
la Sala, el cargo tiene alcance persuasivo, de cara a valorar su mérito, por lo
que se satisface el requisito de suficiencia.
44.
El
tercer cargo
es cierto, claro y específico pues plantea una presunta contradicción entre la
disposición demandada y el artículo 363 constitucional, pues esta última
garantiza la “equidad horizontal” de los tributos, en tanto la disposición
demandada posiblemente no la realiza, pues no tiene en cuenta la capacidad
económica de los sujetos gravados. El cargo, además, es pertinente pues las
razones que plantea el demandante se derivan del alcance de la noción de
“equidad horizontal” que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional, a
partir de lo dispuesto por el artículo 363 de la Constitución. El cargo,
además, tiene alcance persuasivo, de cara a valorar su mérito, por lo que se
satisface el requisito de suficiencia. Finalmente, de conformidad con la
jurisprudencia constitucional, dado que los principios
de equidad, justicia y progresividad tributaria, de que trata el artículo 363
de la Constitución, “se
predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto en particular”[68], la acusación de una disposición singular y concreta se ha
supeditado, además de las exigencias generales ya citadas, a que el demandante
demuestre, para efectos de determinar la aptitud del cargo, por lo menos prima
facie, que esta aporta al sistema tributario “una dosis de manifiesta inequidad, ineficiencia y regresividad”[69]. En el presente asunto, dado
que el cargo se restringe a una modalidad particular del principio de equidad (“equidad
horizontal”), para la Sala se satisface esta exigencia especial del cargo, si
se tiene en cuenta la siguiente carga argumentativa que propone el demandante:
“la Ley demandada además
vulnera la equidad horizontal porque la fórmula para la tarifa, prevista en el
artículo 8°, no consulta la capacidad de pago de las empresas gravadas, pues el
monto de los contratos nada dice sobre el patrimonio, y [sic] por lo tanto, la
capacidad que tiene cada contratista para cumplir la obligación tributaria. De
esta forma [sic] se introduce al sistema tributario una carga manifiestamente
inequitativa, que vulnera el artículo 363 de la Constitución Política”[70].
4.
Problemas
jurídicos del caso
45.
El
primer problema jurídico que debe resolver la Sala es si los artículos 2, 3, 4,
10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013 desconocen el artículo 359 de la
Constitución, al regular una “renta nacional con destinación específica”
que no tiene por destino “inversión social”. Además, solo en caso de que
se concluya que aquella tiene el carácter de “contribución parafiscal”, debe
analizar si las citadas disposiciones desconocen los artículos 338 y 352 de la
Constitución y 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), dado
que el recaudo no se destina al sector que tributa y este no participa de su
administración.
46.
El
segundo problema jurídico que debe resolver la Sala es si el artículo 8 de la
Ley 1697 de 2013, al no considerar la capacidad contributiva de los sujetos
pasivos del tributo que regula esta ley, desconoce el artículo 363, según el
cual la “equidad” es uno de los principios fundantes del sistema
tributario.
5.
Análisis
de los problemas jurídicos del caso
5.1.
Estudio
del primer problema jurídico
47.
Si
bien el artículo 359 de la Constitución no restringe a un determinado tipo de
ingreso tributario[71]
las “rentas nacionales” que pueden tener “destinación específica”,
estas solo son compatibles con aquel siempre que se puedan subsumir en alguno
de los 3 supuestos exceptivos que regula.
48.
Para
la Sala, los artículos 2, 3, 4, 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013 regulan una “renta
nacional”, de tipo impositivo (impuesto), con “destinación específica”
(numeral 5.1.1 infra) para “inversión social” (numeral 5.1.2 infra), razón por la cual son
compatibles con el artículo 359 de la Constitución. En todo caso, la expresión “prioritariamente”,
contenida en el inciso 1° y en el parágrafo 1° del artículo 4 de la Ley 1697 de
2013, solo es compatible con el citado artículo constitucionalidad si se
interpreta que no habilita a las universidades
estatales para determinar, in genere, cualquier otro tipo de gasto
distinto a los señalados en el artículo 4 de esta ley, para los que se pueden
destinar los recursos provenientes del recaudo de la “estampilla Pro
Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia” (numeral
5.1.3 infra).
5.1.1.  Los arts. 2, 3, 4, 10, 11
y 12 de la Ley 1697 de 2013 estatuyen (i) una “renta nacional”,
(ii) del tipo de los “impuestos”, (iii) con “destinación
específica”.
49.
(i) En primer lugar, a
partir del estudio de la estructura del tributo y de su destinación es posible
inferir que las disposiciones demandadas regulan una renta del orden nacional.
50.
Aquellas
estatuyen un ingreso tributario a favor de la Nación (el sujeto activo del
tributo es la DIAN[72]),
que se destina a financiar, de manera parcial, uno de sus deberes: el de satisfacer
la necesidad básica insatisfecha de educación superior[73], mediante la
distribución del recaudo entre las universidades estatales del país[74]. El recaudo se destina
al “Fondo Nacional de las Universidades Estatales de Colombia”, “con
fines de interés público y asistencia social”, cuya administración le
corresponde al Ministerio de Educación Nacional (artículo 10), y tiene por finalidad
el “fortalecimiento de las universidades estatales” (artículo 2)[75].
51.
La
financiación parcial de aquel deber estatal se pretende lograr a partir de
gravar la suscripción de determinados tipos de contratos, con independencia del
lugar de su ejecución, que celebren las entidades del orden nacional con sus
contratistas (personas naturales, jurídicas, consorcios o uniones temporales
–sujetos pasivos del tributo–[76]).
En los términos del artículo 5 de la Ley 1697 de 2013, el hecho generador del
tributo es la suscripción por personas naturales, jurídicas, consorcios o
uniones temporales de “todo contrato de obra”, “sus adiciones” y “contratos
conexos” con las “entidades del orden nacional”, “definidas por
el artículo 2° de la Ley 80 de 1993”, así como la suscripción de contratos
de obra con “empresas industriales y comerciales del Estado [… y] empresas
de economía mixta cuya ejecución sea con recursos del Presupuesto General de la
Nación”.
52.
(ii)
En segundo lugar,
las disposiciones demandadas regulan un “impuesto” con destinación
específica, tal como lo asume el demandante en su primer cargo y lo apoyaron o
lo dieron por supuesto varios de los intervinientes, pues se trata de una “imposición obligatoria y
definitiva que no guarda relación directa e inmediata con la prestación de un
bien o un servicio por parte del Estado al ciudadano”[77].
53.
El tributo que regulan las
disposiciones demandadas se hace exigible cuando se realiza el hecho generador previamente
descrito. Esta circunstancia determina el carácter general del impuesto, pues grava la suscripción de
determinados tipos de contratos y adiciones que realicen ciertas personas y entes con
entidades del orden nacional, con independencia del lugar del territorio
nacional en el que se ejecuten, sin que la pertenencia a un grupo social,
profesional o económico sea un factor determinante para delimitar los sujetos pasivos de
aquel. En efecto, la calidad de persona natural, jurídica, consorcio o unión temporal que
asuman los contratistas (sujetos pasivos del tributo) en los negocios jurídicos
que constituyen el hecho generador (artículo 6 de la Ley 1697 de 2013) es independiente de un
factor aglutinador común. El único elemento común es la suscripción de
determinados tipos de contratos y adiciones con entidades del orden nacional, sin que el
elemento preponderante sea una determinada calidad subjetiva de aquellos[78].
54.
Si
bien, se ha considerado que una de las características definitorias de los
impuestos es su generalidad, esto es, que se cobran de manera indiscriminada a
todos los ciudadanos[79],
la Constitución admite como una de sus excepciones aquellos que tengan como “destinación
específica” la “inversión social” (numeral 2 del artículo 359 de la
Constitución). Esta misma excepción constitucional justifica que los ingresos
que se reciban por tal concepto no hagan parte del monto global del presupuesto
nacional, sino que su administración y distribución pueda corresponder a una
determinada autoridad, como en este caso se atribuye al Ministerio de Educación
Nacional, que tiene la competencia para distribuir los recursos que se recaudan
por medio de la “estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás
universidades estatales de Colombia”, de conformidad con lo dispuesto por
el literal c) del artículo 11 de la Ley 1697 de 2013.
55.
La
indebida nominación de un tributo por el Legislador, como ocurre en el presente
caso, no es un asunto de relevancia constitucional. No lo es, pues la labor del
Juez Constitucional es valorar la adscripción material del tributo a las
disposiciones constitucionales, más que su mero estudio a partir de la nominación
hecha por aquel[80].
56.
En
este caso, por las razones que anteceden, el carácter de “contribución
parafiscal” no corresponde al carácter o naturaleza jurídica del tributo
que estatuye, pues corresponde a un impuesto.
57.
(iii)
En tercer lugar,
la renta nacional, de tipo impositivo, que regulan las disposiciones demandadas,
tiene una “destinación específica”, por cuanto el recaudo de la “estampilla
Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de
Colombia” se debe destinar, “prioritariamente”[81], a gastos en (i)
infraestructura, (ii) investigación y (iii) permanencia, de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 4 de la ley demandada:
58.
Los gastos
en infraestructura corresponden a los siguientes: “construcción, adecuación
y modernización de la infraestructura universitaria y a los estudios y diseños
requeridos para esta finalidad”, “desarrollo de nuevos campus
universitarios de las universidades estatales del país” y “construcción, reforzamiento, adecuación,
ampliación, mantenimiento y dotación de la planta física y espacios públicos en
cada una de las ocho sedes actuales de la Universidad y de las que se
constituyan en el futuro en otras regiones del país, y para la construcción y
dotación del Hospital Universitario de la Universidad Nacional de Colombia”.
59.
Los gastos
en investigación corresponden a los siguientes: “dotación, modernización
tecnológica, apoyo a la investigación”.
60.
Los gastos
en permanencia corresponden a los siguientes: “apoyo a programas de
bienestar estudiantil, subsidios estudiantiles”.
61.
En los
términos de la disposición en cita, en todos estos casos, los gastos deben
ejecutarse, “Propendiendo siempre con estos recursos por la disminución de
los costos por matrícula de los estudiantes de los estratos 1, 2 y 3. Para
ello, los Consejos Superiores de las universidades estatales definirán los
criterios técnicos para la aplicación de esta directriz”. Para estos
efectos, el artículo 12 de la ley en cita dispone que “Las universidades
estatales en ejercicio de las funciones que le son propias, según su autonomía,
implementarán un sistema de administración de los recursos provenientes del
Fondo Nacional de las Universidades Estatales”.
5.1.2.  La “renta nacional con
destinación específica” que estatuyen los artículos 2, 3, 4, 10, 11 y 12 de
la Ley 1697 de 2013 tiene por destino “inversión social”.
62.
Tal
como se indicó, el artículo 4 regula las destinaciones del recaudo por concepto
del impuesto que estatuye la Ley 1697 de 2013. Para la Sala, a diferencia del planteamiento
del accionante, estas destinaciones se adscriben al tipo de gastos de “inversión
social”, que contempla el numeral 2 del artículo 359 de la Constitución.
63.
El
cumplimiento de los fines del Estado[82]
está determinado por los ingresos que puede generar, en particular los de
carácter tributario, y por el gasto público que puede ejecutar a partir de aquellos.
El principio de legalidad es, pues, definitorio de ambos, tal como lo disponen,
en especial, los artículos constitucionales 338 para los primeros y 345 para
los segundos.
64.
Como
regla de principio que se deriva de la prohibición de “rentas nacionales de
destinación específica” (inciso 1° del artículo 359 de la Constitución),
los ingresos tributarios se deben destinar a financiar, in genere, la
totalidad de gastos del Estado. De manera excepcional, se admite que ciertos
ingresos puedan destinarse a ciertos tipos de gasto, como acaece con aquellos
que tienen por destino “inversión social” (numeral 2 del artículo 359 de
la Constitución)[83].
65.
Una de
las especies del gasto público es el de carácter “social”, que en los
términos de los artículos 350, 334 y 366 de la Constitución tiene prioridad
sobre cualquier otra asignación.
66.
Si
bien, la Constitución no define qué tipo de gastos integran el “gasto
público social”, es razonable concluir que es aquel que desarrolla o
permite realizar los fines sociales del Estado, esto es, la cláusula “social”
del modelo de Estado Social de Derecho (artículo 1 de la Constitución) y que se
concreta, conforme a los artículos 366 y 334, en la consecución del bienestar
general, el mejoramiento de la calidad de vida de la población, la distribución
equitativa de las oportunidades, la participación en los beneficios del
desarrollo y el disfrute de un ambiente sano.
67.
Es por
lo anterior que el artículo 366 de la Constitución determina que son objetivos
fundamentales de la actividad estatal, “la solución de las necesidades
insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua
potable”.
68.
Por
tanto, es dable inferir que el fundamento para la realización de dicho
componente “social” del Estado de Derecho (y, además, la categoría de
derechos que le son propios, los derechos sociales) sea el concepto
constitucional de necesidades básicas insatisfechas[84].
69.
Esta
misma orientación se mantiene en el Estatuto Orgánico del Presupuesto[85] (en adelante EOP), al
que, según dispone el artículo 350 de la Constitución, le corresponde definir
el alcance de aquel específico tipo de gasto[86].
De conformidad con su artículo 41, “Se entiende por gasto público social
aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de
salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las
tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la
población, programados tanto en funcionamiento como en inversión”.
70.
De
conformidad con la disposición en cita, que, en los términos del artículo 350
de la Constitución, se integra al parámetro de control constitucional[87], el “gasto público social”
puede corresponder a “funcionamiento” o a “inversión”[88].
71.
Dado
que el numeral 2 del artículo 359 de la Constitución regula un supuesto
exceptivo de tributos con destinación específica[89], es dable inferir que a
este solo se pueden adscribir aquellos gastos, de la especie “social”, que
puedan catalogarse como de “inversión” y no, por ejemplo, de “funcionamiento”[90]. Es en este contexto en
el que la Sala debe valorar la compatibilidad del destino del recaudo de la “estampilla
Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de
Colombia” con el artículo 359 de la Constitución.
72.
En
primer lugar, de una manera general, es posible inferir que las tres destinaciones
que estipula el artículo 4 de la Ley 1697 de 2013 se enmarcan en el concepto de
“gasto público social”, dado que corresponden, todas ellas, a gastos
asociados a solucionar las necesidades básicas insatisfechas de “educación”,
en particular de educación superior[91],
uno de los gastos al cual se le da tal carácter, en los términos de los
artículos 366 de la Constitución y 41 del EOP, parámetros de control
constitucional, y cuya naturaleza jurídica se reitera, a nivel legal y
específico, en el artículo 84 de la Ley 30 de 1992[92]. Esto es así, si se
tiene en cuenta que (i) el recaudo persigue, de manera directa, el logro
de tal finalidad y (ii) su distribución y asignación es exclusiva para
las universidades estatales.
73.
(i)
Con relación al primer aspecto, el artículo 2 y el apartado final del
artículo 4 de la ley demandada disponen, respectivamente, que el recaudo de la “estampilla
Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de
Colombia” tendrá por finalidad el “fortalecimiento de las universidades
estatales”, “Propendiendo siempre con estos recursos por la disminución
de los costos por matrícula de los estudiantes de los estratos 1, 2 y 3”. Ambos
son fines constitucionales legítimos que buscan, de manera directa, lograr satisfacer
la necesidad básica insatisfecha de educación superior. El
primero, de manera generalísima, al señalar que el recaudo del tributo debe
tener por objeto el fortalecimiento de las universidades estatales. El segundo, en particular, pretende materializar el enfoque
diferencial que orienta la intervención del Estado en los servicios públicos
para “asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular
las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y
servicios básicos” (apartado final de la primera oración del inciso 2° del
artículo 334 de la Constitución).
74.
(ii) Con
relación al segundo aspecto, de un lado, el artículo 10 de la ley demandada
dispone la creación de una cuenta especial sin personería jurídica y con
destinación específica, denominada “Fondo Nacional de las Universidades
Estatales”, cuya administración le corresponde al Ministerio de Educación
Nacional[93]
para, entre otros fines, recaudar, administrar y distribuir el recaudo de la “estampilla
Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de
Colombia”. De otro lado, el artículo 3 de la Ley demandada regula la forma
de distribución y el criterio de asignación del recaudo que debe observar el
Ministerio de Educación Nacional. Según esta, aquella se realiza entre la
Universidad Nacional de Colombia y las demás universidades estatales. A favor
de la primera determina un porcentaje específico, según el año de vigencia de
la ley, y el restante a favor de las demás universidades estatales. El criterio
de asignación del recaudo a favor de estas últimas depende de la ponderación
del “número de graduados por nivel de formación [doctorado, maestrías y
especializaciones médicas, especializaciones y pregrados] del año
inmediatamente anterior en cada institución”.
75.
En
segundo lugar, de manera particular, para cada una de las 3 destinaciones
de gasto que estipula el artículo 4 de la Ley 1697 de 2013 debe la Sala
determinar si dada la amplia libertad de configuración del Legislador, la
comprensión de alguna de aquellas en la especie “inversión”, del género “gasto
público social”, es manifiestamente irrazonable. Solo en caso de que
lo sea debe la Corte declarar su inexequibilidad. Por el contrario, en caso de
que su inclusión sea razonable lo procedente es su declaratoria de
exequibilidad. Este estándar de valoración se justifica no solo en la amplia
libertad de configuración del Legislador en materia impositiva, sino en la
finalidad específica de realizar uno de los fines sociales del Estado, como es
el de satisfacer una particular necesidad básica insatisfecha, mediante la
determinación de una específica renta para su garantía.
76.
De
conformidad con este estándar, para la Sala, los gastos
que autoriza el artículo 4 de la Ley 1697 de 2013 hacen parte de la especie de “inversión”,
del género “gasto público social”, por las siguientes razones (i)
generales y comunes a todos estos gastos, (ii) así como por aquellas específicas
a cada uno.
77.
(i)
Para la Sala, en general, sin perjuicio de las razones particulares que más adelante se
señalan, los gastos que autoriza el artículo 4 de la Ley 1697 de 2013 se adscriben
a la especie de “inversión”, del género “gasto público social”, si
se tiene en cuenta que corresponden a erogaciones que pretenden incrementar, a
largo plazo, la capacidad instalada para satisfacer la necesidad básica
insatisfecha de educación superior y no, por el contrario, simplemente,
mantener la capacidad instalada existente (tanto de recursos humanos como
físicos), como si se tratara de gastos de funcionamiento (administrativos y
operacionales).
78.
Estas
destinaciones no pretenden satisfacer necesidades de corto plazo y recurrentes,
como ocurre con los gastos de personal (administrativo y docente) o los
asociados a la continuidad en la prestación del servicio de educación superior,
ambos adscritos a la especie de “gastos de funcionamiento”.
79.
Se trata
de gastos que pretenden incidir, de manera directa, en el mediano y largo
plazo, en la obtención de retornos sociales con relevancia constitucional para
la educación superior, tales como la ampliación de cobertura estudiantil (como
ocurre con la “construcción, adecuación y modernización de la
infraestructura universitaria”, el “desarrollo de nuevos campus
universitarios” y  “la construcción, reforzamiento, adecuación, ampliación, mantenimiento y dotación de la planta física y
espacios públicos en cada una de las ocho sedes actuales de la Universidad [Nacional]
y de las que se constituyan en el futuro en otras regiones del país, y para
la construcción y dotación del Hospital Universitario de la Universidad
Nacional de Colombia”[94]), la promoción de la
investigación[95]
(es el caso de la “dotación, modernización tecnológica, apoyo a la
investigación”) y el fomento de la permanencia[96] (una de las
finalidades del “apoyo a programas de bienestar estudiantil, subsidios
estudiantiles”).
80.
A
todas estas destinaciones es común que pretendan, en los términos del apartado
final del artículo 4 en cita, “la disminución de los costos por matrícula de
los estudiantes de los estratos 1, 2 y 3”, que supone una realización
concreta del enfoque diferencial que orienta la intervención del Estado en los
servicios públicos, en los términos del artículo 334 constitucional, según el
cual aquel debe “asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en
particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los
bienes y servicios básicos”.
81.
(ii)
En particular, el primer tipo de gastos, los de infraestructura, que estipula el artículo
4 de la Ley 1697 de 2013, pretenden ampliar la existente, de tal forma que se
posibilite la atención de un mayor número de estudiantes en sus campus, en el
desarrollo de sus tres fines misionales: docencia, investigación y extensión.
82.
De un
lado, de manera genérica, los recursos del recaudo se deben destinar para el “desarrollo
de nuevos campus universitarios de las universidades estatales del país” y,
de manera particular, que supone una concreción de la anterior finalidad, a la “construcción,
adecuación y modernización de la infraestructura universitaria y a los estudios
y diseños requeridos para esta finalidad” y, en el caso específico de la
Universidad Nacional de Colombia, “a la construcción, reforzamiento, adecuación, ampliación,
mantenimiento y
dotación de la planta física y espacios públicos en cada una de las ocho sedes
actuales de la Universidad y de las que se constituyan en el futuro en otras
regiones del país, y para la construcción y dotación del Hospital Universitario
de la Universidad Nacional de Colombia”.
83.
Por
tanto, dado que la inversión en infraestructura física universitaria, mediante
la ejecución de obras públicas, permite ampliar el número de cupos que
actualmente brinda la educación superior estatal, es razonable inferir que se
trata de un supuesto de la especie “inversión”, del género “gasto
público social”, y, por tanto, se enmarca en la excepción que estipula el
numeral 2 del artículo 359 de la Constitución, lo que supone su no
contradicción con el citado artículo constitucional.
84.
Ahora
bien, a diferencia de la opinión del Ministerio Público, para la Sala no es
necesario el condicionamiento que propone para la expresión “dotación”,
contenida en el parágrafo 1° del artículo 4, en cita, por las siguientes
razones. En primer lugar, de la forma en que se contiene esta palabra en la
disposición no es dable inferir que pueda dar lugar a interpretar que se trata
de cualquier tipo de gasto, sino que es necesario y relativo a la
infraestructura pública que se construya, refuerce, adecue, amplíe o mantenga,
a partir de los recursos de la estampilla que regula la Ley 1697 de 2013 y no,
por el contrario, que se trate de cualquier tipo de dotación, como aquella “meramente
administrativa”[97].
En segundo lugar, es competencia y responsabilidad de la Universidad Nacional
de Colombia verificar y validar que tales costos de “dotación” permitan,
en conjunto con aquellas inversiones para construcción, reforzamiento, adecuación, ampliación y
mantenimiento, acrecentar,
en el largo plazo, la capacidad instalada de la universidad para para el
desarrollo de su labor misional. Esto es, debe tratarse de dotación necesaria
para incrementar, a largo plazo, la capacidad instalada para satisfacer la
necesidad básica insatisfecha de educación superior y no, por el contrario,
simplemente, mantener la capacidad instalada existente (tanto de recursos
humanos como físicos), como si se tratara de gastos de funcionamiento
(administrativos y operacionales). Es, en el sentido indicado, que debe
interpretarse el alcance que la Sala le otorgó al concepto de “dotación”
en la sentencia C-734 de 2002[98],
en el que la citada universidad debe ejercer la competencia que le atribuye el
artículo 12 de la Ley 1697 de 2013[99],
y en el que los órganos de control deben verificar la correcta destinación de
tales recursos.
85.
Consideraciones
semejantes caben en relación con la solicitud de inexequibilidad que planteó el
Ministerio Público de la expresión “mantenimiento”, que contempla el
parágrafo 1° del artículo 4 de la Ley 1697 de 2013. Para este, la expresión es contraria
al artículo 359 de la Constitución, dado que se trata de “gastos de carácter ordinario por su misma
naturaleza y necesidad periódica de realizarlos, los cuales deben ser cubiertos
con las formas presupuestales ordinarias de financiación”[100]. Para la Sala, esta expresión, en el contexto
normativo en que se inserta, es relativa únicamente a gastos en mantenimiento
que tengan relación directa con la infraestructura universitaria. De un lado, tiene
una relación cercana con los gastos de “construcción, reforzamiento,
adecuación, ampliación” y, de otro, califica a aquellos que deben
realizarse en “la planta física y espacios públicos en cada una de las ocho
sedes actuales de la Universidad y de las que se constituyan en el futuro”[101]. Por tal
razón, gastos tales como insumos de oficina, tiquetes aéreos, servicios de
vigilancia y seguridad, servicios de aseo y cafetería, servicios de personal o
equipos de cómputo, que usualmente se asocian a este tipo de gastos, no pueden
considerarse compatibles con el ámbito normativo en que se enmarca la
disposición y que, al parecer, era a los que hacía referencia el Ministerio
Público como fundamento para solicitar la inexequibilidad de la expresión en
comento.
86.
No es
manifiestamente irrazonable considerar, en relación con la destinación
segunda (gastos en investigación), que la “dotación, modernización
tecnológica, apoyo a la investigación” se trate de gastos de “inversión”
y no de “funcionamiento”, si se tiene en cuenta que la investigación,
como uno de los fines misionales de la universidad exige cuantiosas inversiones,
para lograr los avances que la sociedad exige. Por tanto, la “dotación”
y “modernización” razonablemente pueden considerarse supuestos de
inversión. El “apoyo” a la investigación, dado que
se trata como una especie de inversión, en todo caso, en su ejecución, deberá
verificarse que no se trate, simplemente, de gastos de “funcionamiento”
sino que, genuinamente, tenga por finalidad acrecentar, a largo plazo, la
capacidad instalada de la universidad para brindar mejores condiciones para el
desarrollo de esta labor misional, en términos análogos a los propuestos en
relación con la “dotación”, y a que se hizo referencia en el párrafo
anterior.
87.
Tampoco
es manifiestamente irrazonable considerar que el “apoyo a programas de
bienestar estudiantil, subsidios estudiantiles” (gastos en permanencia)
pueda considerarse como un gasto de inversión, si se considera que un factor que
afecta la permanencia de los estudiantes en las instituciones de educación
superior pública es la carencia de medios económicos para su manutención
durante el periodo de estudios. En otros términos, la carencia de recursos
económicos durante la vida académica de los estudiantes, en especial de
aquellos de bajos ingresos, es un factor negativo que incentiva la deserción
universitaria. Por tanto, es razonable considerar que la ejecución del gasto
público en proyectos o programas que traten de atacar aquel factor negativo,
como los relativos a “bienestar estudiantil” o “subsidios
estudiantiles”, pretendan, en el largo plazo, incrementar el número de
profesionales graduados de las instituciones de educación superior y no que,
por razones económicas, se frustre su aspiración, en lo que el Estado tiene una
labor fundamental de apoyo[102].
5.1.3.  Valoración de la expresión
“prioritariamente”, contenida en el inciso 1° y en el parágrafo 1° del
artículo 4 de la Ley 1697 de 2013
88.
El
numeral 2 del artículo 359 de la Constitución regula un supuesto exceptivo de
tributos con una destinación específica de gasto: “inversión social”.
Por tanto, no solo es competencia del Legislador establecer el tributo, sino
también el gasto específico al que debe destinarse, que, en todo caso, debe
corresponder a uno de “inversión social”[103]. En consecuencia,
solo el Legislador puede establecer cuáles gastos pueden adscribirse a la
categoría de “inversión social”, para que puedan estar amparados con la
garantía de “rentas nacionales de destinación específica”, que regula el
artículo 359.
89.
Para
la Sala, la expresión “prioritariamente”, contenida en el inciso 1° y en
el parágrafo 1° del artículo 4 de la Ley 1697 de 2013, puede dar lugar a que se
interprete como una forma de deslegalización de la competencia del Legislador
para determinar los gastos de inversión con destinación específica, producto
del recaudo de una renta nacional, al habilitar a las universidades estatales
para determinar otros tipos de gastos que pueden adscribirse a dicha categoría,
tal como lo puso de presente el Procurador General de la Nación:
“Si se tiene en [cuenta
que] la prioridad alude a una cosa o situación que es más importante que otra,
eso indica que tal cosa o situación no es exclusiva, sino que permite
considerar otras cosas o situaciones. Esta falta de exclusividad permite que se
pueda atender o tener en cuenta dentro de las decisiones que hayan de tomarse
al respecto, otras cosas o situaciones. Este concepto de prioridad aplicado a
la inversión de recursos implica que los mismos se pueden invertir en asuntos
prioritarios y no prioritarios, lo que llevado al plano presupuestal que se
analiza implicaría la posibilidad abierta de utilizar parte de los recursos
provenientes de la estampilla […] para ser invertidos en gastos de
funcionamiento e inversión que deben ser cubiertos con recursos ordinarios
provenientes del Presupuesto General de la Nación y de los recursos propios de
las universidades públicas. Ese asunto se tornaría más confuso aún si tales
inversiones se llegan a hacer a partir de una errónea interpretación de la
autonomía universitaria frente a recursos del orden nacional.
Desde ese punto de vista,
la destinación prioritaria que se les dé a los recursos provenientes de la
estampilla […] resulta contraria a la destinación que permite la Constitución
Política en relación con rentas nacionales para inversión social, porque el
mandato superior es preciso y concreto en permitir la procedencia de tales
inversiones solamente cuando las mismas tengan una destinación específica, lo
que en el presente caso no se cumple en debida forma”[104].
90.
Para
precaver esta interpretación inconstitucional es necesario condicionar a que
dicha expresión se entienda en el sentido de que no habilita a las
universidades estatales para determinar, in genere, cualquier otro tipo
de gasto distinto a los señalados en el artículo 4 de esta ley, para los que es
posible destinar los recursos provenientes del recaudo de la “estampilla Pro
Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia”.
91.
Como
conclusión de este apartado 5.1, la Sala declarará la exequibilidad de los artículos 2,
3, 4 (salvo la expresión “prioritariamente”, contenida en el inciso 1° y
en el parágrafo 1° de este artículo que se declara exequible condicionada, en
el sentido referido en el párrafo anterior), 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de
2013, dado que regulan una “renta nacional”, de tipo impositivo
(impuesto), con “destinación específica” para “inversión social”,
razón por la cual son compatibles con el artículo 359 de la Constitución. Por
tanto, es innecesario el estudio de compatibilidad entre estas disposiciones y
los artículos 338 y 352 de la Constitución y 29 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto (Decreto 111 de 1996), dado el carácter de “impuesto” y no
de “contribución parafiscal” del tributo que regulan, en los términos
que se propuso en el numeral 4 supra, al definir los problemas jurídicos
del caso.
5.2.
Segundo
problema jurídico: ¿desconoce el artículo 8 de la Ley 1697 de 2013 lo dispuesto
por el artículo 363 de la Constitución, al no considerar la capacidad
contributiva de los sujetos pasivos del tributo?
92.
Los principios de equidad, justicia y progresividad
tributaria, de que trata el artículo 363 de la Constitución, tal como lo ha
considerado la jurisprudencia constitucional, “se predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto en
particular”[105]. Por tanto, la declaratoria de inexequibilidad de
una disposición singular y concreta solo procede cuando de conservarse “aporta al sistema una dosis
de manifiesta inequidad, ineficiencia y regresividad”[106]. En el
presente asunto, este estándar jurisprudencial no se satisface si se tienen en
cuenta las siguientes tres razones que juegan a favor de la amplia libertad de
configuración del legislador en esta materia: en primer lugar, la destinación
específica del tributo para inversión social, que impone a los contribuyentes
una especial carga de solidaridad. En segundo lugar, el tipo de impuesto que
regula la disposición demandada. Finalmente, las consecuencias prácticas de la
implementación del impuesto.
93.
Con relación al primer aspecto, tal como se explicó en el
numeral 5.1 supra, la Ley 1697 de 2013 regula una “renta nacional”, de
tipo impositivo (impuesto), con “destinación específica” para “inversión
social”. De esta última característica se deriva un mayor deber de
solidaridad, en la medida en que la contribución a su satisfacción permite la
realización práctica del modelo de Estado social de Derecho que adoptó el
constituyente, tal como se desarrolló en el numeral 5.1.2 supra, al que
se remite.
94.
Con relación al segundo aspecto, dado que el tributo que
regula la ley parcialmente demandada es un impuesto indirecto[107], la
capacidad contributiva del sujeto pasivo se satisface más que con el
establecimiento de una tarifa progresiva, mediante la fijación de una tarifa
diferencial, en función del hecho imponible. En el presente asunto este
estándar se satisface si se tiene en cuenta que los sujetos pasivos deben pagar
una tarifa que puede corresponder al 0,5%, 1% o 2% del valor del contrato de
obra pública o contrato conexo a este, que se determina en función del valor
total de aquel. Si esto es así, la disposición satisface la exigencia de fijar una
tarifa diferencial para un impuesto indirecto, dado que la tarifa es relativa al valor del contrato que
se pretende suscribir. De allí que la disposición demandada sí consulte la
capacidad contributiva, en la medida en que impone, por igual, y de manera
general, una cierta carga, con un marcado interés general, a aquellos
contratistas que celebren determinado tipo de contratos con entidades del orden
nacional.
95.
Con
relación al tercer aspecto, la disposición más
que aportar una dosis de manifiesta inequidad al sistema tributario, lo que genera
es que los contratos de obra pública y los contratos conexos que celebren las
entidades del orden nacional tengan un mayor valor al de otras entidades
estatales que ejecuten objetos análogos, consecuencia que no se relaciona con
la falta de capacidad contributiva de los sujetos pasivos del tributo. En
efecto, la disposición da lugar es a que los interesados en los procesos de
contratación con tales entidades consideren, en el valor de sus ofertes, la
tarifa del impuesto[108].
En sentido estricto, por tanto, el tributo no afecta ni la renta ni el patrimonio
del contribuyente, de allí que no sea adecuado inferir que la disposición
desconoce el principio de equidad tributaria, en su vertiente vertical[109].
96.
Por
tanto, la Sala declarará la exequibilidad del artículo 8 de la Ley 1697 de
2013, al no desconocer el principio de equidad tributaria, de que trate el
artículo 363 de la Constitución.
6.
Síntesis
de la decisión
97.
Le
correspondió a la Sala Plena analizar los siguientes 3 cargos de
inconstitucionalidad: (i) si los artículos 2, 3 y 4 de la Ley 1697 de 2013
desconocían el artículo 359 constitucional, al regular un “impuesto con
destinación específica”, que no tenía por destino “inversión social”.
(ii) De manera subsidiaria, en caso de que la Corte considerara que tales
artículos regularan una “contribución parafiscal”, si estos (además de
los artículos 10, 11 y 12) desconocían lo dispuesto por los artículos 338 y 352
de la Constitución y 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de
1996), dado que no satisfacían las exigencias para la creación de una
contribución parafiscal. (iii) Finalmente, si el artículo 8 de la Ley 1697 de
2013, al no considerar la capacidad contributiva de los sujetos pasivos del
tributo, desconocía el artículo 363 de la Constitución, según el cual la “equidad”
era uno de los principios fundantes del sistema tributario.
98.
La
Corte consideró que los cargos eran aptos y procedió a su estudio de fondo.
99.
En
primer lugar, la Sala consideró que los artículos 2, 3, 4, 10, 11 y 12 de la
Ley 1697 de 2013 regulaban una “renta nacional”, de tipo impositivo
(impuesto), con “destinación específica” para “inversión social”
y, por tanto, eran compatibles con el artículo 359 de la Constitución. Por
tanto, consideró innecesario el estudio de compatibilidad entre los artículos
2, 3, 4, 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013 y los artículos 338 y 352 de la
Constitución y 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996),
dado el carácter de “impuesto” y no de “contribución parafiscal”
del tributo que regulaban.
100.       En todo caso, con relación
a la expresión “prioritariamente”, contenida en el inciso 1° y en el
parágrafo 1° del artículo 4 de la Ley 1697 de 2013, consideró que podía dar
lugar a que se interpretara como una forma de deslegalización de la competencia
del Legislador para determinar los gastos de inversión que podrían tener
destinación específica, producto del recaudo de una renta nacional, al
habilitar a las universidades estatales para determinar otros tipos de gastos
que pudieran adscribirse a dicha categoría. Para precaver esta interpretación
inconstitucional, condicionó a que dicha expresión se entendiera en el sentido
de que no habilitaba a las universidades estatales para determinar, in
genere, cualquier otro tipo de gasto distinto a los señalados en este
artículo, para los que era posible destinar los recursos provenientes del
recaudo de la “estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás
universidades estatales de Colombia”.
101.       Finalmente, la Sala
consideró que artículo 8 de la Ley 1697 de 2013 no desconocía el principio de
equidad tributaria, de que trataba el artículo 363 de la Constitución, dado que
la disposición no aportaba al sistema tributario “una dosis de manifiesta
inequidad, ineficiencia y regresividad”, por las siguientes tres razones, a
favor de la amplia libertad de configuración del legislador en esta materia: en
primer lugar, la destinación específica del tributo para inversión social, que
imponía a los contribuyentes una especial carga de solidaridad. En segundo
lugar, la calidad de impuesto indirecto que regulaba la ley demandada.
Finalmente, las consecuencias prácticas de la implementación del impuesto,
relativas a un mayor valor de los contratos de obra y contratos conexos de las
entidades del orden nacional, que no tenía relación con la falta de capacidad
contributiva de los sujetos pasivos del tributo.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Por las razones expuestas
en la parte motiva de esta sentencia, declarar EXEQUIBLES los artículos
2, 3, 4, 8, 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013, “Por la cual se crea la
estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales
de Colombia”, salvo la expresión “prioritariamente”, contenida en el
inciso 1° y en el parágrafo 1° del artículo 4, que se declara EXEQUIBLE CONDICIONADA,
en el sentido de que no habilita a las universidades estatales para determinar, in genere,
cualquier otro tipo de gasto distinto a los señalados en este artículo, para
los que se pueden destinar los recursos provenientes del recaudo de la “estampilla
Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de
Colombia”.
Comuníquese y cúmplase,
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Presidenta
Con aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-221/19
Referencia: Expediente D-12336
Demanda de inconstitucionalidad en contra
de los artículos 2, 3, 4, 5, 6, 8, 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013, “Por
la cual se crea la estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás
universidades estatales de Colombia”
Demandante: Adrián Fernando Rodríguez Piedrahita.
Magistrado ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, presento las razones que
me conducen a salvar el voto en la Sentencia C-221 de 2019, adoptada por
la mayoría de la Sala Plena de esta Corporación, en sesión del 22 de mayo de
ese mismo año.
A pesar de compartir la decisión, aclaro mi
voto para hacer dos precisiones. Una en relación con las afirmaciones sobre la
falta de relevancia constitucional de la denominación expresa que hace la ley
sobre un tributo y, la otra, sobre el alcance fiscal de la expresión
“mantenimiento” como autorización de gasto en las Universidades Públicas, como
paso a explicar:
1. La
Sentencia C-221 de 2019 analizó la constitucionalidad de los artículos
2, 3, 4, 8, 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013. El demandante planteó que los
artículos 2, 3 y 4 eran contrarios al artículo 359 de la Constitución, al
contemplar un impuesto con destinación específica no direccionado a la inversión
social. En el evento de considerar que lo que normaban esas disposiciones
es, en efecto como lo señala expresamente la norma, una contribución
parafiscal, el demandante propuso de manera subsidiaria que la Corte
declare que los artículos 2 a 4 y 10 a 12, desconocerían los artículos 338 y
352 superiores y el 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, al no satisfacer
las exigencias propias de ese tipo de tributo. Por último, en relación con el
artículo 8, el actor argumentó que compromete la equidad tributaria consagrada
en el artículo 363 de la Constitución, al no tener en cuenta la capacidad
contributiva de los sujetos pasivos.
Ante
estos planteamientos, la Sala Plena abordó dos problemas jurídicos. En primer
lugar, estudio si ¿“los artículos 2, 3, 4, 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de
2013 desconocen el artículo 359 de la Constitución, al regular una ‘renta
nacional con destinación específica’ que no tiene por destino ‘inversión
social’”? Toda vez que encontró que el tributo regulado por ellos no era
una contribución parafiscal sino un impuesto con destinación específica para la
inversión social, tales artículos no podían considerarse contrarios al artículo
359 superior. Por ese motivo no fue necesario ahondar en los argumentos
subsidiarios formulados por el demandante.
Sin
embargo, al hacer el análisis correspondiente, estableció que la expresión “prioritariamente”
del inciso primero y el parágrafo 1° del artículo 4 de la Ley 1697 de 2013,
podía interpretarse como una habilitación a las universidades estatales para
determinar los gastos cubiertos con dicho tributo, en detrimento de la facultad
del Legislador para definir los elementos del tributo y del principio de
legalidad. Por ese motivo, condicionó esa expresión. La entendió constitucional
solo bajo el entendido de que no faculta a las universidades estatales a
determinar cualquier otro tipo de gasto, y que estos se limitan a aquellos
dispuestos por el Legislador en ese artículo.
El
segundo de los problemas jurídicos abordados fue si ¿“el artículo 8 de la
Ley 1697 de 2013, al no considerar la capacidad contributiva de los sujetos
pasivos del tributo que regula esta ley, desconoce el artículo 363, según el
cual la “equidad” es uno de los principios fundantes del sistema tributario”?
Sobre esta cuestión, la Sala Plena llegó a la conclusión de que la norma
acusada no desconoce el principio de equidad tributaria y el artículo 363 de la
Constitución, pues la destinación para inversión social impone una carga
diferencial a los sujetos pasivos, en relación con el valor del contrato
suscrito.
2. Comparto
la decisión adoptada en esta sentencia, pero considero necesario hacer algunas
precisiones en relación dos cuestiones: la nominación del tributo y su
relevancia constitucional, y el abordaje en esta decisión de la noción de “mantenimiento”
como un gasto autorizado por la ley a las universidades públicas.
Primero. Sobre la irrelevancia de la nominación legal del tributo
3. Al
abordar la naturaleza del tributo regulado por las normas demandadas, pese a
que el Legislador, en forma expresa, identificó la estampilla pro Universidad
Nacional como una contribución parafiscal, la sentencia de la que me aparto
concluyó que se trataba de una renta nacional de destinación específica con
ocasión de la coincidencia entre los elementos de dicha estampilla y las
características de esta última categoría.
En
relación con la nominación efectuada por el Legislador, la sentencia adujo que,
pese a que su clasificación era indebida, ello no reviste ninguna relevancia
constitucional. Aseguró que la labor del juez constitucional en sede de control
abstracto no puede considerar la denominación del tributo, sino sus
particularidades, para definir su alcance y efectuar el análisis de
constitucionalidad que le compete.
4. Me
aparto de esta postura, pues en este asunto en particular la definición del
tributo tiene varias implicaciones que no pueden perderse de vista. Para el
demandante, la concepción de la estampilla como una contribución parafiscal
implica discordancias con el texto superior. Genera una ambigüedad sobre el
alcance de la obligación tributaria. Es precisamente la catalogación expresa de
la estampilla en una de las categorías tributarias, lo que genera la acusación
de inconstitucionalidad y el debate que se dio al respecto.
De
forma correlativa, es a partir de la separación de esa clasificación tributaria
contenida en la disposición normativa, que la Sala Plena concluyó que las
normas sí siguen los mandatos constitucionales. Entonces, la nominación del
tributo sí es trascendental para la definición de este asunto. Precisamente el
debate se plantea sobre ella, de modo que resultaba central en el estudio de
este asunto.
Ahora
bien, la Corte ha sido clara en destacar que la denominación que hace el
Legislador del tipo de tributo que crea, no determina por sí misma su
naturaleza. En esa medida, no puede ser un criterio definitivo en la valoración
que haga el juez constitucional sobre aquella. La tipología del tributo no
responde a la empleada textualmente en la norma, sino que se deriva del
análisis de sus elementos, en acatamiento del principio de legalidad. Por lo
tanto, se ha señalado que la calificación empleada en la disposición no ata al juez
constitucional en sede de control abstracto[110].
Como
consecuencia de ello, la denominación del tributo no tiene un impacto exclusivo
en el análisis sobre su naturaleza. Sin embargo, eso no implica que los errores
en su definición no trasciendan al nivel constitucional y que, el juez no deba
pronunciarse y hacer los ajustes a los que haya lugar sobre el particular.
Tiene relevancia desde el punto de vista de la seguridad jurídica del
ordenamiento tributario[111],
al constituirse en un obstáculo para que los ciudadanos identifiquen en forma
clara sus responsabilidades fiscales y reconozcan su alcance[112], a partir del cual
podrían participar en los asuntos relacionados con el presupuesto y con la
destinación de las obligaciones impositivas que tienen a cargo. La imprecisión
en la denominación del tributo, puede llegar a ser relevante en su estudio
constitucional, en tanto que podría incidir en la confianza legítima de los
contribuyentes, en la certeza de la obligación tributaria y en la consolidación
de la democracia que exige definir con claridad las obligaciones para con el
Estado, de modo que, a mi juicio, en esta oportunidad pudo abordarse la
posibilidad de ajustar la nominación errática, que tras esta decisión continúa
inserta en la norma demandada.
5. Por
otra parte, pero también en relación con la denominación del tributo empleada
por la ley, considero que la decisión hace conclusiones sobre su incorrección
sin aludir a todos los argumentos pertinentes para llegar a ellas. No solo era
indispensable abordar la correspondencia entre los elementos de la estampilla
en cuestión con la figura del impuesto, como se hizo. Además, era necesario
hacer visible cómo ese tributo, técnicamente, no corresponde a la categoría de
contribución parafiscal, que le fue atribuida en las normas que se analizan.
Este estudio era necesario para deducir con suficiencia un yerro en el
razonamiento que dio origen a la imposición. No solo era útil discernir por qué
el tributo normado es un impuesto, sino también mostrar cómo no puede ser contribución
parafiscal, para señalar la imprecisión técnica en la norma en forma más
visible.
6. Considerado
ello, en esta oportunidad, aclaro el voto para manifestar mi desacuerdo con la
fundamentación de las conclusiones sobre la incorrección de la clasificación
tributaria empleada, aun cuando las comparto. Así mismo debo señalar que esta
era una oportunidad para valorar la necesidad de excluir de la norma, la
referencia a la contribución parafiscal que incluye, para generar mayor
claridad y certeza en el tributo.
Segundo. Sobre el mantenimiento
en infraestructura como un gasto de inversión
7. La
sentencia de la que me aparto llamó la atención sobre el hecho de que para el
Ministerio Público los gastos asociados al mantenimiento de la infraestructura de las universidades públicas
no pueden concebirse como inversión, sino como funcionamiento. Al respecto
afirmó que, dado el contexto normativo en el que se emplea el término mantenimiento, este solo puede tener relación con la
infraestructura universitaria y no con insumos de oficina, tiquetes aéreos,
servicios de vigilancia y seguridad, servicios de aseo y cafetería, servicios
de personal o equipos de cómputo como lo interpretó el Procurador General de la
Nación.
A
mi juicio si bien se aborda la inquietud de esa entidad pública, esta no queda
resuelta por completo a través del planteamiento empleado por la postura
mayoritaria de la Sala Plena.
8. Coincido
con la decisión en tanto señala que el mantenimiento regulado a partir de las normas demandadas tiene un contexto
y este se encuentra demarcado por la infraestructura universitaria. Sin
embargo, considero que ello no explica que el mantenimiento sea un gasto de
inversión y no uno de funcionamiento. Tal y como se presenta el argumento, la
razón para que se considere inversión, es su nexo con la infraestructura y no
con otros tipos de activos, con lo que estoy en desacuerdo. Por ese motivo, no
queda lo suficientemente clara la respuesta a la preocupación del Procurador
General de la Nación y la determinación en relación con ella.
A
mi juicio el planteamiento del Ministerio Público implicaba una oportunidad
para indagar más a fondo la naturaleza fiscal del mantenimiento. Desde mi perspectiva, este pudo abordarse como parte
de los denominados gastos
de capital. El mantenimiento asumido como tal, puede concebirse como aquel que
trata de detener la depreciación del patrimonio público y asegura el
cumplimiento de la finalidad de la infraestructura a largo plazo[113]. No es un gasto
recurrente y está enfocado en la conservación y efectivización de la inversión
inicial y de los activos de la Universidad. Por ende, coincide con la inversión
y se aleja del funcionamiento[114].
Según mi postura, esa es la razón para que el argumento del Ministerio Público
no haya prosperado en relación con las normas analizadas.
Planteo
entonces, que la cuestión invocada por el Procurador General de la Nación pudo
disiparse a través de esa categoría y que, en todo caso, demandaba un
pronunciamiento más claro y preciso al respecto, lo que me lleva a hacer esta
acotación.
De esta manera, expongo las razones que me conducen a
aclarar el voto respecto de la Sentencia C-221 de 2019, adoptada por la
Sala Plena de la Corte Constitucional.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
[1] Folios 1 a 61.
[2] Folios 63 a 70.
[3] Folios 72 a 147.
[4] Folios 149 a 155.
[5] Folios 271 a 272.
[6] Cfr., folio 87.
[7] Folio 91.
[8] Esta característica, de esta especie de tributo, la deriva el
accionante del artículo 29 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996, que se ha considerado
parámetro de control constitucional, en las sentencias
C-228 de 2009, C-176 de 2016, C-478 de 1992 y C-486 de 2016) y de la jurisprudencia constitucional
contenida en la sentencia C-152 de 1997.
[9] Esta característica, de esta especie de tributo, la deriva el
accionante de la sentencia C-228 de 2009 (folio 92).
[10] Folio 73; cfr., en igual sentido, folios 94, 96 y 103.
[11] Folio 74; cfr., en igual sentido, folio 104.
[12] Folios 21 a 22.
[13] Folio 87.
[14] Folio 9.
[15] Folio 74; cfr., en igual sentido, folio 87.
[16] Folio 88; en términos análogos, cfr., folio 55.
[17] Mediante el auto 695 de octubre 24 de 2018 (folios 271 a 272), la
Sala Plena levantó la suspensión de términos decretada en este proceso.
[18] Folios 279 y 304.
[19] Folio 319.
[20] Folios 305 a 317.
[21] Folios 214 a 225.
[22] Folios 183 a 189 (impresión del correo electrónico enviado por el
interviniente) y 190 a 200 (que corresponde al documento en original de la
intervención).
[23] Folios 249 a 254.
[24] Folios 201 a 205.
[25] Folios 255 a 270.
[26] Folios 206 a 213. La
intervención de la Universidad de Cundinamarca, más que defender la
constitucionalidad de las disposiciones demandadas, se circunscribió a
cuestionar la destinación de los recursos recaudados mediante la estampilla que
regula la Ley 1697 de 2013, al considerar que creaba una “acción positiva
para las universidades públicas que históricamente han contado con mayores
recursos en el sistema de universidades públicas” (folio 206). A partir de
tal razón, sin hacer un análisis relativo a los cargos propuestos en la
demanda, solicitó la declaratoria de exequibilidad condicionada de la totalidad
de disposiciones que integraban la Ley 1697 de 2013, “en el entendido que
estos recursos deben ser destinados para todo el sistema de educación superior
de las Universidades Públicas y en especial para las que han sido discriminadas
históricamente en el presupuesto” (folio 2013).
[27] Solicitó la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “parafiscal”,
contenida en el artículo 2, y de las expresiones “prioritariamente” y “mantenimiento”,
contenidas en el artículo 4 de la Ley 1697 de 2013.
[28] Folios 214 a 225.
[29] Folios 226 a 248.
[30] Solicitó la declaratoria de exequibilidad de los artículos 2
(parcial), 3, 4 (parcial), 8, 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013. Además,
solicitó la declaratoria de exequibilidad condicionada de la expresión “dotación”,
contenida en el artículo 4 de la Ley 1697 de 2013, “en el entendido que la
destinación de los recursos provenientes de la estampilla […] para
dotación debe estar circunscrita a la destinación específica para inversión
social que se requiere realizar con tales recursos buscando incrementar los
activos fijos inherentes a las funciones de educación superior con proyección
social a cargo de las universidades estatales” (folio 317).
[31] Folio 216 reverso a 217.
[32] Intervención de ANDESCO (folio 250). En términos semejantes se
pronunció el ICDT (folio 262). A partir de una consideración semejante, el
Procurador General de la Nación solicitó que se declarara la inexequibilidad de
la expresión “parafiscal”, contenida en el artículo 2 de la ley
demandada, por desconocer “el principio de especificidad de los tributos
parafiscales en cuando [sic] a la destinación del recaudo de la
estampilla” (folios 308 reverso y 316 reverso).
[33] Intervención de ANDESCO (folio 251).
[34] Intervención de ANDESCO (folios 251 a 252). El ICDT, si bien, no
toma partido acerca de la naturaleza jurídica del tributo, sí considera que
regula una renta nacional con destinación específica, que no es posible
adscribir a ninguna de las excepciones que contempla el artículo 359 de la
Constitución (folio 264).
[35] Folio 314 vuelto.
[36] Folio 314.
[37] Intervención de ANDESCO (folio 253).
[38] Intervención de ANDESCO (folio 253).
[39] Intervención de ANDESCO (folio 252).
[40] Intervención del ICDT (folios 267 a 269).
[41] Cfr., intervenciones de la Universidad Nacional de Colombia (folio
201 reverso), del Ministerio de Educación Nacional (folio 217 reverso) y de la
DIAN (folio 227, 231 y 232).
[42] Intervención de la Universidad Nacional de Colombia (folio 201
reverso).
[43] Intervención del Ministerio de Educación Nacional (folio 217 reverso). En términos semejantes se pronunció
la DIAN: “en lo que respecta al beneficio este puede ser destinado a
personas que no pertenezcan al sector bajo la perspectiva del beneficio
potencial de carácter social amparado en un criterio de solidaridad social” (folio
231).
[44] Para el Procurador General de la Nación, el tributo que regula la
Ley 1697 de 2013 es, “una especie de impuesto indirecto del orden nacional
ya que no consulta la capacidad directa de pago del sujeto pasivo” (folio
310).
[45] Para el Procurador General de la Nación, de un lado, tal carácter
no puede otorgarse a los gastos de “mantenimiento”, de que trata el
parágrafo 1° del artículo 4 de la Ley 1697 de 200, pues se trata de “gastos
de carácter ordinario por su misma naturaleza y necesidad periódica de
realizarlos”, razón por la cual no cumplen con el estándar exceptivo que
regula el numeral 2 del artículo 359 de la Constitución (folio 314 vuelto). De
otro lado, señala que los gastos de “dotación”, de que tratan el inciso
1° y el parágrafo 1° del artículo 4 de la Ley 1697 de 2003, solo pueden
considerarse compatibles con el numeral 2 del artículo 359 de la Constitución,
si están destinados “para inversión social que se requiere realizar con
tales recursos buscando incrementar los activos fijos inherentes a las
funciones de educación superior con proyección social a cargo de las
universidades estatales” (folio 317).
[46] Cfr., intervenciones de la Universidad de Antioquia (folio 184),
Universidad Nacional de Colombia (folio 202 reverso) y Ministerio de Educación
Nacional (folio 218 reverso). En términos semejantes se pronunció el Procurador
General de la Nación, salvo en relación con los gastos de “mantenimiento”
y de “dotación”, de que trata artículo 4 de la Ley 1697 de 2003, tal
como se indicó en el pie de página anterior (folios 311 a 315 vuelto).
[47] Intervención de la Universidad Nacional de Colombia (folio 202
reverso). Para el interviniente, “Los
recursos destinados a recuperar la infraestructura física de las universidades
estatales corresponden razonablemente a una forma de inversión social, pues no
son gastos de funcionamiento sino inversiones destinadas a que estas
instituciones públicas puedan lograr prestar adecuadamente el servicio público
de educación superior, que está destinado a satisfacer un derecho social, como
el derecho a la educación” (folio
203).
[48] Intervención del Ministerio de Educación Nacional (folio 219
reverso).
[49] Intervención del Ministerio de Educación Nacional (folio 219
reverso).
[50] Folio 312 reverso. Hizo referencia, además, a algunos apartes del
concepto rendido en el expediente de constitucionalidad D-12127 que, valga
señalarlo, culminó con la expedición de la sentencia C-087 de 2018.
[51] Cfr., intervenciones de la Universidad de Antioquia (folios 184 a
184 reverso) y del Ministerio de Educación Nacional (folio 220).
[52] Intervención de la Universidad de Antioquia (folio 186).
[53] Intervención de la Universidad de Antioquia (folio 186).
[54] Cfr., intervenciones de la Universidad Nacional de Colombia (folio
203 reverso) y del Ministerio de Educación Nacional (folio 218 reverso). Según
señaló la Universidad Nacional de Colombia, para el Consejo de Estado, la estampilla tiene el
carácter de una tasa parafiscal, “la cual comparte la misma naturaleza de
las contribuciones parafiscales, en el sentido en que constituyen un gravamen
cuyo pago obligatorio deben realizar los usuarios de algunos organismos públicos,
de carácter excepcional en cuanto al sujeto pasivo del tributo y donde los
recursos se revierten en beneficio de un sector específico y están destinados a
desarrollar funciones de regulación y control y en el cumplimiento de funciones
propias del Estado” (folio 203 reverso).
[55] Intervención del Ministerio de Educación Nacional (folio 220).
[56] Intervención de la Universidad Nacional de Colombia (folio 204). En
términos semejantes se pronuncia el Ministerio de Educación Nacional (folios
220 a 220reverso).
[57] Intervención de la DIAN (folio 232).
[58] Intervención de la Universidad de Antioquia (folio 188).
[59] Intervención de la DIAN (folio 236).
[60] Intervención de la DIAN (folio 236).
[61] Intervención del Ministerio de Educación Nacional (folio 221
reverso). En igual sentido la intervención del Procurador General de la Nación
(folio 316 reverso).
[62] Intervención de la Universidad de Antioquia (folio 189).
[63] En tal sentido, las intervenciones de la Universidad Nacional de
Colombia (folio 205) y del Ministerio de Educación Nacional (folio 221
reverso), y el concepto del Procurador General de la Nación (folio 316). Este
último, al hacer referencia a que el hecho generador del tributo sea la
suscripción de contratos onerosos, señala: “en un contrato eficientemente
celebrado el contratista debe prever los costos, gastos y la ganancia que
espera recibir del pacto celebrado, lo que incluye el pago de tributos que se
deriven de la celebración y ejecución del mismo” (folio 316). En el mismo
sentido, para la Universidad Nacional de Colombia, “desde que se presenta la propuesta para la
participación en contrataciones públicas, se conoce con exactitud el porcentaje
de participación de esas asociaciones y sería en esa misma proporción que cada
uno de los miembros participen para cumplir con los porcentajes allí definidos” (folio 205).
[64] Cfr., entre otras, la sentencia
C-341 de 2014.
[65] Cfr., la sentencia C-089 de
2016.
[66] En la sentencia
C-247 de 2017, reiterada en las sentencias C-002 de 2018 y C-087 de 2018, con
relación a este aspecto se señala: “En línea con lo anterior, en las Sentencias C-1052 de 2001 y C-856
de 2005, la Corte precisa el alcance de los mínimos argumentativos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, al decir que hay claridad
cuando existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el
contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay
certeza cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente
y no en una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe
una verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; hay
especificidad cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la
Carta Política; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza
estrictamente constitucional y no [sic] estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y hay
suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es
capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma
demandada”.
[67] Sentencia C-734 de 2002. En términos análogos se había
pronunciado la Sala Plena en la sentencia C-317 de 1998.
[68] En igual sentido, las sentencias
C-409 de 1996, C-664 de 2009, C-743 de 2015 y C-002 de 2018.
[69] Sentencia C-333 de 1993, reiterada
en la sentencia C-002 de 2018.
[70] Folio 88; en términos análogos, cfr., folio 55.
[71] Según lo ha considerado esta Corte, “los
tributos son prestaciones que se establecen por el Estado en virtud de la Ley,
en ejercicio de su poder de imperio, destinados a contribuir con el
financiamiento de sus gastos e inversiones en desarrollo de los conceptos de
justicia, solidaridad y equidad” (sentencia C-621
de 2013, reiterada en la C-178 de 2016). De manera pacífica, la jurisprudencia
constitucional (cfr., entre otras, las sentencias C-040 de 1993, C-577 de 1995 y
C-444 de 1998) ha considerado como especies de aquel a los impuestos, tasas y contribuciones
–especiales y parafiscales-.
[72] Cfr., el artículo 7 de la Ley 1697 de 2013.
[73] El artículo 366 de
la Constitución dispone que uno de los objetivos fundamentales de la actividad
estatal es “la solución de las necesidades insatisfechas […] de
educación”. De manera reciente, con relación al
alcance de este objetivo de la actividad estatal, la Sala Plena, en la
sentencia C-087 de 2018, señaló: “En la actualidad, el medio
principal para la garantía de aquella necesidad básica [la de educación
superior] es el servicio público de educación superior [133]. Su prestación, en
los términos del artículo 365, puede corresponder al Estado, directa o
indirectamente, a las comunidades organizadas o a los particulares, en los
términos que fije el Legislador [134]. Este específico mandato, en materia de
educación superior, tiene desarrollo en la Ley 30 de 1992, que, en su artículo
23, dispone lo siguiente: ‘Por razón de su origen, las instituciones de Educación Superior se
clasifican en: Estatales u Oficiales, Privadas y de Economía Solidaria’. || 88.
Ahora bien, dado que la prestación de este servicio supone altos costos y el
Estado tiene la pretensión de garantizar la satisfacción de aquella necesidad a
sus habitantes, como consecuencia del deber constitucional que se le atribuye,
este (el Estado), de conformidad con lo dispuesto en la Ley 30 de 1992, no solo
ha posibilitado la participación de múltiples prestadores (como se indica en el
párrafo anterior) sino que, en especial, para los de carácter estatal u
oficial ha permitido que sus recursos puedan derivarse, tanto de aportes
estatales [135] como de aportes de sus
estudiantes [136]. En todo caso, la proporción de
recursos de la primera especie es sustancialmente superior a la de la segunda,
como se indica en el numeral 2.1.1 supra [137]”.
[74] Según la forma
dispuesta en el art. 3 de la ley parcialmente demandada.
[75] En desarrollo de
aquella función, le corresponde al Ministerio de Educación Nacional, entre otros, “Elaborar la proyección anual de ingresos y gastos y
los indicadores de gestión”, así como “Distribuir los recursos del
Fondo” (artículo 11, literales d y c).
[76] Cfr., artículo 6 de la Ley 1697 de 2013.
[77] Cfr., las sentencias C-577 de 1995, C-444 de 1998, C-260 de 2015 y
C-010 de 2018.
[78] El hecho imponible no está vinculado a una
actuación estatal o a una consecuencia de esta, de la que pueda inferirse que
el sujeto pasivo del tributo recibe una contraprestación, de allí que no pueda
inferirse que las disposiciones demandadas regulan una tasa.
Del recaudo del
tributo tampoco se deriva un beneficio directo para los sujetos pasivos. No
satisface esta exigencia el hecho de que, tal como lo propusieron algunos
intervinientes y se adujo en el proyecto de ley que dio fundamento a la norma
demandada, aquellos pudieran beneficiarse de la ejecución de las obras públicas
que pretendieran ejecutar las universidades estatales con posterioridad. No se
trata, por tanto, de un “beneficio directo” sino de uno meramente plausible,
pues se trata de una situación aleatoria que depende, entre otras cosas, de que
el sujeto pasivo del tributo sea adjudicatario de alguno de los procedimientos
de selección que realicen los citados entes autónomos. Finalmente, tampoco es
posible considerar que los sujetos pasivos del tributo obtengan un “beneficio
directo” por el servicio de educación superior al que ayudan a contribuir,
pues este es un beneficio social y genérico, más que específico o particular
para el grupo gravado.
[79] Cfr., sentencia C-444 de 1998.
[80] O, por lo menos, no lo es como un cargo sustancial como el que se
estudia en esta oportunidad. Otras consideraciones pudieran hacerse en caso de
que aquel se hubiese propuesto como un vicio del trámite legislativo; sin
embargo, tal no es el objeto de la presente demanda de inconstitucionalidad. De
allí que no pueda pronunciarse la Sala en relación con el siguiente
cuestionamiento que plantea el ICDT: “La denominación del tributo en
análisis como ’contribución parafiscal’, sin que concurran al efecto los verdaderos
requisitos y condiciones de la parafiscalidad y únicamente con el propósito de
obviar la estricta sujeción a la unidad de caja presupuestal y pretender
hacerle ver a la colectividad lo que no es, entraña una actitud censurable del
legislador que no se compadece con el principio de la buena fe que para las
actuaciones de los particulares y las autoridades públicas reclama el artículo
83 de la Carta Política, igualmente violado por la disposición acusada”
(folio 265).
[81] El estudio de constitucionalidad de la expresión “prioritariamente”, contenida en el inciso 1° y en el
parágrafo 1° del artículo 4 de la Ley 1697 de 2013, se hace de manera
independiente en el numeral 5.1.3 infra.
[82] Cfr., en especial, los arts. 2 y 366 de la Constitución.
[83] En estos términos, en la sentencia C-490 de 1993 se señaló: “La
razón de ser de las rentas de destinación específica es la de asegurar la
afectación de un porcentaje fijo del presupuesto público a un fin determinado,
que se considera importante. Esta técnica, utilizada tradicionalmente por las
finanzas públicas nacionales, ha permitido garantizar un piso mínimo de gasto
social en Colombia”. En términos semejantes, según señalaron los
magistrados que salvaron su voto en la sentencia C-317 de 1998, en un apartado
conceptual y que no era un elemento específico del voto particular, “toda
renta de destinación específica limita, por definición, la capacidad de
maniobra fiscal de las autoridades ya que constituye una especie de gasto atado
pues implica que determinados recursos tienen que ser dedicados exclusivamente
a financiar un asunto particular. Precisamente la Constitución prohibió en
general ese tipo de rentas por cuanto consideró que pueden introducir en el
proceso presupuestal una gran rigidez, en detrimento del principio de unidad de
caja, lo cual podría afectar la racionalidad no sólo de la planificación a
largo plazo sino incluso de la ejecución fiscal en cada período. Sin embargo, y
en desarrollo de las finalidades propias del Estado social (CP art. 1º), la
propia Carta admite las rentas de destinación específica para inversión
social […]”.
[84] En la sentencia C-151 de 1995, a pesar de lo discutible de la
inferencia de que parte (de que no es posible diferenciar los conceptos de “gasto
público social” y de “gasto público en inversión social”, aunque
únicamente para efectos de lo dispuesto en el artículo 357 de la Constitución,
y no para los fines de la presente sentencia en relación con el alcance del
artículo 359 ibidem), se señaló: “el objetivo de la inversión y el gasto
social en la Constitución no es aumentar la producción de determinados bienes
físicos -como si éstos fueran valiosos en sí mismos- sino mejorar el bienestar
general y satisfacer las necesidades de las personas, en especial de
aquellos sectores sociales discriminados (CP art. 13), que por no haber tenido
una  equitativa participación en los beneficios del desarrollo, presentan
necesidades básicas insatisfechas (CP art. 324, 350, 357 y 366)”.
[85] Decreto 111 de 1996, “por el cual se compilan la Ley 38 de 1989,
la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el
Estatuto Orgánico del Presupuesto”.
[86] Dicho artículo dispone: “La ley de apropiaciones deberá tener un
componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de tal
naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva”. Cfr.,
en relación con el alcance de esta disposición constitucional la sentencia
C-317 de 1998.
[87] Cfr., en tal sentido, entre otras, la sentencia C-317 de 1998.
[88] De conformidad con el literal b) del artículo 11 del EOP, el
Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones debe incluir las apropiaciones
para las distintas ramas y órganos del Estado “distinguiendo entre gastos de
funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión,
clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos”. En
igual sentido dispone su artículo 36 que, “El Presupuesto de Gastos se
compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y
de los gastos de inversión”. Finalmente, según dispone su artículo 17, al
definir el alcance del principio presupuestal de “programación integral”,
“Todo programa presupuestal deberá contemplar
simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias
técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución y
operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes”. El programa presupuestal, además, según dispone el parágrafo del
último artículo citado, debe incluir “las obras complementarias que
garanticen su cabal ejecución”.
[89] En relación con la justificación del carácter excepcional de este
tipo de gravámenes, en la jurisprudencia temprana de la Corte se señaló: “Se
les ha denominado rentas atadas, y consisten en la técnica presupuestal de
asignar una determinada renta recibida por una carga impositiva para la
financiación de una actividad gubernamental previamente establecida en la ley
de presupuesto. La técnica hacendística, en términos generales, las repudia
porque tales rentas le restan flexibilidad al presupuesto nacional, ya que
desconocen el principio de la unidad de caja al detraer del mismo los
dineros correspondientes, con la consiguiente merma del mismo para satisfacer
las necesidades de carácter general de la comunidad, tomada en su conjunto.
|| […] Tienen entonces tanto un origen como un fin conocido, a diferencia de
los demás recursos del presupuesto, en que sí se sabe la génesis de su
captación, pero no tienen un fin determinado porque el presupuesto en la forma
en que lo concibe la Constitución, es de carácter técnico, general, impersonal,
universal y abstracto” (sentencia C-590 de 1992).
[90] En este sentido, la Corte, en la sentencia C-734 de 2002, al
analizar este aspecto señaló: “la determinación de lo que es inversión social, ‘no resulta de un
ejercicio semántico’ pues ‘no siempre es fácil distinguir dentro del género
gasto social, lo que tiene que ver con la inversión y lo que concierne al
funcionamiento’ [40], es decir, la inversión social es
una especie que pertenece al género del gasto social [41].”. En igual sentido, en una de las
primeras providencias que estudió el alcance del numeral 2 del artículo 359 de
la Constitución, se señaló: “La inversión
social puede definirse entonces como todos los gastos incluidos dentro del
presupuesto de inversión, que tienen como finalidad la de satisfacer las
necesidades mínimas vitales del hombre como ser social, bien sea a través de la
prestación de los servicios públicos, el subsidio de ellos para las clases mas [sic] necesitadas o marginadas y las partidas incorporadas al
presupuesto de gastos para la realización de aquellas obras que por su
importancia y contenido social, le reportan un beneficio general a la
población” (sentencia C-590 de 1992).
[91] Y que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley
30 de 1992, “es un servicio público cultural, inherente a la finalidad
social del Estado”.
[92] Este artículo dispone: “El gasto público en la educación hace
parte del gasto público social de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 350
y 366 de la Constitución Política de Colombia”. Esta disposición fue
declarada exequible por la Corte Constitucional, en la sentencia C-547 de 1994,
con fundamento en el siguiente razonamiento: “Una disposición de una ley
ordinaria, como es la acusada parcialmente, en cuyo artículo 84 se reitera que
el gasto público en la educación hace parte del gasto público social, no puede
ser violatoria de la Carta, porque ella no está definiendo qué se entiende por
gasto público social, asunto que pertenece exclusivamente a la ley orgánica del
presupuesto; y tampoco está creando un ítem nuevo que deba tenerse como gasto
de esa índole; simplemente se limita a reproducir el contenido del artículo 366
del Estatuto Supremo, en el que el gasto de la educación se ha definido
como social. La reproducción de disposiciones constitucionales en
ordenamientos legales, para efectos de una mejor comprensión de las materias
que regulan, jamás podrá considerarse contraria a éllas [sic]”.
[93] Cfr., además, lo dispuesto en el literal c) del artículo 11 de la
ley demandada.
[94] En estos términos se pronunció la Universidad Nacional de
Colombia (supra numeral 4.2.2 del acápite de “I.
Antecedentes”, en relación con el primer cargo de la demanda).
[95] La Constitución dispone que la educación debe formar al colombiano “para
el mejoramiento […] científico, tecnológico” (inciso 2° del artículo
67) y que es deber del Estado fortalecer “la investigación científica en las
universidades oficiales” (inciso 2° del artículo 69), así como promover “la
investigación, la ciencia” (inciso final del artículo 70).
[96] El inciso 5° del artículo 67 de la Constitución le asigna al Estado
el deber de “asegurar a los menores las condiciones necesarias para su
acceso y permanencia en el sistema educativo”.
[97] Cfr., sentencia C-734 de 2002.
[98] En esta providencia, la Sala analizó, entre otras, si el artículo 2
de la Ley 633 de 2000 era contrario al artículo 359 de la Constitución, dado
que la disposición ordenaba que del recaudo proveniente del gravamen a los
movimientos financieros, por los meses de enero y febrero del año 2001, se
destinara un valor equivalente a 2 de los 3 puntos de la tarifa del impuesto
para la reconstrucción del Eje Cafetero, a la “la dotación de instituciones
oficiales de salud” y a “la dotación educativa y tecnológica de los
centros docentes oficiales de la zona afectada", dado que la “dotación”
pertenecía a la especie de gastos de “funcionamiento” y no de “inversión”.
En tal oportunidad, y en relación con este punto específico, la Corte ordenó lo
siguiente: “Segundo.- Declarar
la EXEQUIBILIDAD del
artículo 2° de la Ley 633 de 2000 en el entendido de que la dotación en salud y
educación a la que se hace referencia en dicho artículo corresponde a objetos
que constituyen inversión social”. Para fundamentar esta declaratoria de
exequibilidad condicionada, la Sala consideró lo siguiente: “Esta Corporación considera que la norma
acusada se ajusta a la Constitución siempre y cuando se entienda que la
dotación a la que hace referencia tiene por objeto que las instituciones
oficiales de salud y los centros docentes oficiales incrementen sus activos
fijos inherentes a sus funciones con proyección social, tales como quirófanos,
herramientas de laboratorio y otros equipos, en el campo de la salud, o como
computadoras, técnicas audiovisuales y otros instrumentos pedagógicos, en el de
la educación. En efecto, en el ámbito de la salud y de la educación hay
aspectos de la dotación que por sus características y su repercusión en la
prestación de estos servicios de contenido social, pueden ser considerados como
inversión social. Claramente, la dotación de que trata esta norma no es la
meramente administrativa”.
[99] El citado artículo dispone que, “Las universidades estatales en
ejercicio de las funciones que le son propias, según su autonomía,
implementarán un sistema de administración de los recursos provenientes del
Fondo Nacional de las Universidades Estatales”.
[100] Folio 314 vuelto.
[101] Este alcance es consecuente con la segunda de las definiciones de
esta palabra en el Diccionario de la Lengua Española: “2. m. Conjunto de
operaciones y cuidados necesarios para que instalaciones, edificios,
industrias, etc., puedan seguir funcionando adecuadamente”.
[102] En relación con la garantía de este tipo de derechos (los sociales
positivos), esta le corresponde al Estado en aquellos supuestos de ausencia de
capacidad del propio individuo, esto es, cuando no le es dable ayudarse a sí
mismo. De acreditarse aquella, lo propio es su promoción (la promoción de sus
capacidades), pues promueve ámbitos de libertad y elección, más que de mera
garantía de ciertos funcionamientos previamente definidos de manera externa,
por el Estado. En este contexto, la garantía de programas de bienestar
estudiantil y de subsidios estudiantiles fomentan el desarrollo de las
capacidades de los estudiantes universitarios para lograr la culminación
exitosa de sus carreras y, de esta forma, realizan el derecho a la educación
superior.
[103] Según se ha puesto de presente por la jurisprudencia
constitucional, este es un elemento determinante de la comprensión del artículo
359 de la Constitución. Por ejemplo, en la sentencia C-590 de 1992 se indicó
que las “rentas nacionales con destinación específica”, “consisten en
la técnica presupuestal de asignar una determinada renta recibida por una carga
impositiva para la financiación de una actividad gubernamental previamente
establecida en la ley de presupuesto”. Posteriormente, en la sentencia
C-490 de 1993, señaló que la razón de ser de aquellas era la de, “asegurar
la afectación de un porcentaje fijo del presupuesto público a un fin
determinado, que se considera importante”.
[104] Folio 314 y 314 vuelto.
[105] En igual sentido, las sentencias
C-409 de 1996, C-664 de 2009, C-743 de 2015 y C-002 de 2018.
[106] Sentencia C-333 de 1993, reiterada
en la sentencia C-002 de 2018.
[107] Naturaleza que fue también resaltada en el concepto del Procurador
General de la Nación (supra numeral 4.2.2 del acápite de “I.
Antecedentes”, en relación con el primer cargo de la demanda).
[108] Esta circunstancia fue planteada, de manera acertada, en las
intervenciones relativas al tercer cargo de la demanda, por parte de la
Universidad Nacional de Colombia, el Ministerio de Educación Nacional y el
Procurador General de la Nación, tal como se referenció en el numeral 4.2.2 del
acápite de “I. Antecedentes”.
[109] Tal como lo plantearon el demandante y ANDESCO (supra numeral
4.2.1 del acápite de “I. Antecedentes”, en relación con el tercer cargo
de la demanda).
[110] Sentencia C-155
de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[111] Sentencia
C-060 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[112] Sentencia C-056 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. “[L]a
definición concreta de las obligaciones fiscales por parte de los órganos de
representación popular permite a los ciudadanos conocer con meridiana exactitud
el contenido de sus deberes económicos para con el Estado. A su vez, esta misma
consecuencia está vinculada con la eficacia del derecho al debido proceso, en
tanto la existencia de reglas precisas sobre la materia concurre en la
previsibilidad de las decisiones de la administración y de los jueces, en caso
de controversia sobre el alcance de la obligación tributaria.”
[113] INSTITUTO MEXICANO PARA LA COMPETITIVIDAD A.C. La Caja Negra del
Gasto Público. Vol. XCIII, No. 311. “El dilema del presupuesto: gasto corriente
vs. gasto en inversión”, México, 2010. pp.77 y ss.
[114] Así se concibe en documentos como: DEPARTAMENTO NACIONAL DE
PLANEACIÓN. Metodología para el cálculo de las Operaciones Efectivas de Caja
2017 En: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Desarrollo%20Territorial/FUT/Metodolog%C3%ADa%20C%C3%A1lculo%20de%20Operaciones%20Efectivas%20de%20Caja%20%202017.pdf;
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Bases para la Gestión del Sistema
Presupuestal Territorial 2012. En: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Desarrollo%20Territorial/Libro%20Presupuesto%202012.pdf;
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO
PÚBLICO. Sector Público Consolidado Cifras 2018. En: http://www.urf.gov.co/webcenter/ShowProperty?nodeId=%2FConexionContent%2FWCC_CLUSTER-111535%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased