C-242-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-242/06
LEY DE ESTABILIDAD JURIDICA PARA LOS
INVERSIONISTAS EN COLOMBIA-Objetivos
CONTRATO DE ESTABILIDAD JURIDICA-Características
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de claridad y suficiencia en
cargos de inconstitucionalidad
Encuentra la Sala que las razones
expresadas por el actor carecen de la claridad y la suficiencia necesarias para
que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo, pues el concepto de
violación expuesto en el presente caso parte de la eventual vulneración al
artículo 13 superior y no existe un hilo conductor que permita comprender la
contradicción entre las expresiones atacadas y lo dispuesto en la norma
superior. Por este motivo, la Corte se declarará inhibida para decidir sobre la
constitucionalidad de los apartes trascritos.
IGUALDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Valor, principio y derecho fundamental
PRINCIPIO DE IGUALDAD MATERIAL-Alcance
TEST DE IGUALDAD-Aplicación
LEY DE ESTABILIDAD JURIDICA PARA LOS
INVERSIONISTAS EN COLOMBIA-Monto
mínimo de inversión
En el presente caso, el actor coteja la situación de
los inversionistas que cuentan con un capital igual o superior a los 7.500
smlmv, frente a quienes no disponen de los mismos recursos económicos y que,
por lo tanto, no serán cobijados por las normas que se examinan. Como se ha
explicado, tales normas buscan atraer la inversión nacional o extranjera hacia
sectores sensibles para el desarrollo productivo, circunstancia que explica la
razón por la cual el legislador diferenció a los destinatarios de la ley teniendo
en cuenta un monto idóneo de capital. La finalidad del contrato de estabilidad
jurídica haría superflua toda inversión cuando ella no trascendiera eficazmente
en el circuito económico; es decir, cuantías inferiores a las establecidas por
el legislador podrían no resultar eficaces para el fin por él pretendido. Por
lo tanto, diferenciar a los inversionistas atendiendo a una cuantía mínima de
capital para ser cobijados con la ley que se examina, resulta proporcional y
adecuado al fin que se persigue, más aún cuando el mismo hace parte de un
proyecto macroeconómico, para el cual se requieren capitales e inversiones de
una magnitud adecuada al desarrollo económico requerido por la comunidad y
auspiciado por el Estado. El monto mínimo de la inversión (7.500 smlmv) y los
sectores en los cuales ella se deberá llevar a cabo (art. 2º., ley 963 de
2005), atienden a los estudios efectuados por el Departamento Nacional de
Planeación, entidad que en el año 2005 publicó el documento titulado: “VISIÓN COLOMBIA SEGUNDO CENTENARIO: 2019".
LEY DE ESTABILIDAD JURIDICA PARA LOS
INVERSIONISTAS EN COLOMBIA-Fin
constitucionalmente legítimo
Mediante la normatividad parcialmente impugnada el
legislador pretende: i) estimular nuevas formas de inversión, ii) atender a una
necesidad apremiante para los inversionistas, y iii) equilibrar los intereses
de los inversionistas y el interés general. La legitimidad de estos propósitos
encuentra fundamento en varias normas de la Constitución Política,
particularmente en aquellas que integran el denominado tríptico económico:
derecho al trabajo (C.Po. art. 25), derecho a la propiedad (C.Po art. 58) y
libertad de empresa (C.Po art. 333). Estas normas se encuentran intrínsecamente
relacionadas entre sí, como también son acordes con los principios establecidos
para el Estado social de derecho, particularmente con aquellos que propugnan
por la prevalencia del interés general, al cual se suma el propósito de
promover la prosperidad general y el desarrollo económico de la nación. En el
presente caso se puede considerar que los fines buscados por el legislador son
tanto mediatos como inmediatos, siendo de los primeros los relacionados con el
aumento del crecimiento económico, el desarrollo y el bienestar social,
mientras los más próximos son los que tienen que ver con el estímulo a la
inversión. Para éste fin, la ley busca mejorar el clima de inversión, afectado
por distintas variables, entre ellas por los llamados “cambios súbitos en la
legislación”.
FUNCION SOCIAL DE LA EMPRESA-En ciertos casos se logra como una
contrapartida de los incentivos económicos que el legislador otorga
INTERVENCION DEL ESTADO EN ACTIVIDAD
EMPRESARIAL-Establecimiento
de políticas de estímulo
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA Y LEY
DE ESTABILIDAD JURIDICA PARA LOS INVERSIONISTAS EN COLOMBIA-Determinación de los destinatarios de
medida económica
El Congreso de la República, en ejercicio de la
potestad de configuración legislativa (C. Po art. 150), cuando se propone
estimular el circuito económico puede validamente escoger a los destinatarios
de las normas y, por ende, de las medidas que adoptará, pues, a pesar del
carácter general y abstracto de la ley, en situaciones como las referidas en el
asunto sub examine, sólo un determinado sector de la sociedad dedica sus esfuerzos
a obtener recursos financieros para invertirlos en aquellas actividades
legalmente permitidas y económicamente susceptibles de estímulo estatal. De la
misma manera que el legislador regula actividades como la educativa, de
transporte, de servicios de salud, de comunicaciones, de defensa nacional o
financiera, por citar algunos ejemplos, expidiendo normas que tienen
destinatarios determinados o determinables, la ley 963 de 2005, que procura
promover las inversiones en Colombia, tiene como destinatarias a personas
dedicadas a invertir recursos económicos en actividades consideradas
productivas y, por lo mismo, benéficas para el desarrollo económico y la
prosperidad general.
LEY DE ESTABILIDAD JURIDICA PARA LOS
INVERSIONISTAS EN COLOMBIA-Selección
de las áreas de inversión
CONTRATO DE ESTABILIDAD JURIDICA-Término de duración
Para evitar la anarquía en los acuerdos que se
celebren al amparo de la ley 963 de 2005, encuentra la Sala mesurado y
proporcional al fin perseguido, el término mínimo de tres (3) años y máximo de
veinte (20) años previsto en el artículo 6º. de la ley, pues de esta manera las
partes cuentan desde el comienzo de la negociación con un período pactado, el
cual es flexible dentro de los límites previstos en la norma que se comenta.
PRINCIPIO DE IGUALDAD EN CONTRATO DE
ESTABILIDAD JURIDICA-No
vulneración
El Estado cuenta con diversas formas de intervención
en la economía, siendo una de ellas la legislativa para fomentar actividades en
las cuales él tiene especial interés. Es así como el Congreso de la República,
después de valorar las distintas variantes que afectan la inversión en
Colombia, determinó que entre ellas pesaba de manera especial la desconfianza
de los inversionistas originada en el cambio repentino de la legislación
aplicable al ámbito de sus negocios. Con el propósito de generar un ambiente de
confianza favorable a los inversionistas, el legislador creó los contratos de
estabilidad jurídica, los cuales resultan ajustados a lo dispuesto en el
artículo 13 de la Carta Política, en cuanto sus fines y medidas son legítimos,
como también éstas son adecuadas al propósito previsto por el legislador,
representado por la conveniencia de atraer capitales para destinarlos a
actividades consideradas estratégicas dentro del sistema económico colombiano.
El monto mínimo para la inversión exigido mediante la ley 963 de 2005, es
adecuado a los fines previstos por el legislador, como también proporcional al
esfuerzo y al riesgo económico al cual se someten las instituciones públicas y los
particulares; en consecuencia, el señalamiento de esta cuantía no vulnera el
principio de igualdad previsto en el artículo 13 de la Carta Política.
Referencia: expediente D-5932
Demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley 963 de 2005, “Por la cual se instaura una ley de estabilidad jurídica
para los inversionistas en Colombia”.
Actora: Nelson Iván Zamudio Arenas
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D. C., veintinueve (29) de marzo de  dos mil
seis (2006)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de las facultades
establecidas en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano Nelson Iván Zamudio Arenas, en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6,
241-4 y 242-1 de la Constitución Política, solicita a esta Corporación que
declare la inexequibilidad  la Ley 963 de 2005, “Por la cual se instaura una
ley de estabilidad jurídica para los inversionistas en Colombia”.
La Magistrada Sustanciadora, mediante auto
del 24 de agosto de 2005, admitió la demanda, circunscribiendo los cargos a la
vulneración del derecho a la igualdad y, en consecuencia, ordenó fijar en lista
las normas acusadas. Asimismo, dispuso correr traslado al Jefe del Ministerio
Público para que rindiera el respectivo concepto, al tiempo que ordenó
comunicar la iniciación del proceso al Señor Presidente de la República, al
Presidente del Congreso y al Ministro de Comercio, Industria y Turismo. De
igual forma, invitó a intervenir en el proceso de la referencia al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, al Director Nacional de Planeación y a las
Universidades Externado de Colombia, del Valle, Pontificia Universidad
Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y Libre.
Mediante el mismo auto se dispuso inadmitir la demanda
por la supuesta vulneración de los artículos 1º, 2º, 4º, 6º, 150-1, 334, 336  y
338, y se concedió al demandante el término de tres días para que corrigiera su
escrito. Además, después de analizar detenidamente el texto de la demanda,
quedaron precisados los apartes de la ley 963 de 2005, que fueron objeto de la
correspondiente impugnación.
Después de notificada la providencia del 24 de agosto
y teniendo en cuenta que la demanda no fue corregida, la magistrada
sustanciadota, mediante auto del 7 de septiembre de 2005, resolvió rechazar la
demanda respecto de la supuesta vulneración de los artículos 1º, 2º, 4º, 6º,
150-1, 334, 336  y 338.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de juicio, y previo el concepto rendido por el Procurador
General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo sobre el asunto de la
referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS.
Se transcribe a continuación el texto de las normas
acusadas, conforme a su publicación en el Diario
Oficial No. 45.963 de 08 de julio de 2005, subrayando los apartes demandados:
“LEY 963 DE 2005
(julio 8)
Diario Oficial No. 45.963 de 08 de julio de
2005
Por la cual se instaura una ley de
estabilidad jurídica para los inversionistas en Colombia
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. CONTRATOS DE ESTABILIDAD JURÍDICA. Se establecen los contratos de estabilidad
jurídica con la finalidad de promover inversiones nuevas y de ampliar las
existentes en el territorio nacional.
Mediante estos contratos, el Estado
garantiza a los inversionistas que los suscriban, que si durante su vigencia se
modifica en forma adversa a estos alguna de las normas que haya sido
identificada en los contratos como determinante de la inversión, los
inversionistas tendrán derecho a que se les continúen aplicando dichas normas
por el término de duración del contrato respectivo.
Para todos los efectos, por modificación se
entiende cualquier cambio en el texto de la norma efectuado por el Legislador
si se trata de una ley, por el Ejecutivo o la entidad autónoma respectiva si se
trata de un acto administrativo del orden nacional, o un cambio en la
interpretación vinculante de la misma realizada por autoridad administrativa
competente.
ARTÍCULO 2o. INVERSIONISTAS NACIONALES Y EXTRANJEROS. Podrán ser parte en los contratos de
estabilidad jurídica los inversionistas nacionales y extranjeros, sean ellos personas naturales o
jurídicas, así como los consorcios, que realicen inversiones nuevas o amplíen
las existentes en el territorio nacional, por un monto igual o superior a la
suma de siete mil quinientos salarios mínimos legales mensuales vigentes (7.500
smlmv), para desarrollar las siguientes actividades: turísticas, industriales,
agrícolas, de exportación agroforestales, mineras, de zonas procesadoras de exportación;
zonas libres comerciales y de petróleo, telecomunicaciones, construcciones,
desarrollos portuarios y férreos, de generación de energía eléctrica, proyectos
de irrigación y uso eficiente de recursos hídricos y toda actividad que apruebe
el Comité de que trata el artículo 4o literal b). Se excluyen las inversiones
extranjeras de portafolio.
ARTÍCULO 3o. NORMAS E INTERPRETACIONES OBJETO DE LOS
CONTRATOS DE ESTABILIDAD JURÍDICA. En los contratos de estabilidad jurídica deberán
indicarse de manera expresa y taxativa las normas y sus interpretaciones
vinculantes realizadas por vía administrativa, que sean consideradas
determinantes de la inversión.
Podrán ser objeto de los contratos de
estabilidad jurídica los artículos, incisos, ordinales, numerales, literales y
parágrafos específicos de leyes, decretos o actos administrativos de carácter
general, concretamente determinados, así como las interpretaciones
administrativas vinculantes efectuadas por los organismos y entidades de los
sectores central y descentralizado por servicios que integran la rama ejecutiva
del poder público en el orden nacional, a los que se refiere el artículo 38 de
la Ley 489 de 1998, las Comisiones de Regulación y los organismos estatales
sujetos a regímenes especiales contemplados en el artículo 40 de la misma ley,
exceptuando al Banco de la República.
PARÁGRAFO. Para los efectos de esta ley se
entienden como inversiones nuevas, aquellas que se hagan en proyectos que
entren en operación con posterioridad a la vigencia de la presente ley.
ARTÍCULO 4o. REQUISITOS ESENCIALES DE LOS CONTRATOS DE
ESTABILIDAD JURÍDICA. Los contratos de estabilidad jurídica
deberán cumplir con la totalidad de los siguientes requisitos:
a) El inversionista presentará una
solicitud de contrato que deberá cumplir con los requisitos contenidos en los
literales c), d) y e) de este artículo, y deberá acompañarse de un estudio en
el que se demuestre el origen de los recursos con los cuales se pretenden
realizar las nuevas inversiones o la ampliación de las existentes, al igual que
una descripción detallada y precisa de la actividad, acompañada de los estudios
de factibilidad, planos y estudios técnicos que el proyecto requiera o amerite
y el número de empleos que se proyecta generar;
b) La solicitud de contrato será evaluada
por un Comité que aprobará o improbará la suscripción del contrato conforme a
lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo y al documento CONPES que para
tal efecto se expida. Este Comité estará conformado por:
- El Ministro de Hacienda y Crédito
Público, o su delegado.
- El Ministro de Comercio, Industria y
Turismo, o su delegado.
- El Ministro del ramo en el que se efectúe
la inversión, o su delegado.
- El Director del Departamento Nacional de
Planeación, o su delegado.
- El Director de la entidad autónoma, o su
delegado, cuando se trate de normas expedidas por dichas entidades.
c) En los contratos se establecerá
expresamente la obligación del inversionista de realizar una inversión nueva o
una de ampliación, conforme al artículo 2o de la presente ley, se señalará el
plazo máximo para efectuar la inversión y se indicará el término de duración
del contrato;
d) En las cláusulas contractuales deberán
transcribirse los artículos, incisos, ordinales, numerales, literales y parágrafos
de las normas emitidas por los organismos y entidades determinados en esta ley,
así como las interpretaciones administrativas vinculantes, sobre los cuales se
asegurará la estabilidad, y se expondrán las razones por las que tales normas e
interpretaciones son esenciales en la decisión de invertir;
e) En los contratos de estabilidad jurídica
se deberá establecer el monto de la prima a que se refiere el artículo 5º, la
forma de pago y demás características de la misma;
f) Los contratos deberán suscribirse por el
Ministro del ramo en el que se efectúe la inversión, según lo disponga el
Comité. Esta firma no podrá ser delegada. El Ministerio tendrá cuatro (4)
meses, a partir de la solicitud del inversionista, para suscribir el contrato o
para señalar las razones por las cuales la solicitud no reúne los requisitos
señalados en esta ley;
g) En caso de presentarse subrogación o
cesión en la titularidad de la inversión, el nuevo titular deberá contar con la
aprobación del Comité, para efecto de mantener los derechos y obligaciones
adquiridos en los contratos de estabilidad jurídica.
PARÁGRAFO. Además de los requisitos
contemplados en los literales c), d) y e), el inversionista que pretenda
acogerse a los beneficios que la presente ley establece, estará obligado a:
a) Cumplir de manera estricta las
disposiciones legales y reglamentarias que regulen la actividad vinculada con
el tipo de actividad de que se trate y pagar puntualmente los impuestos, tasas
y contribuciones y demás cargos sociales y laborales a que está sujeta la
empresa;
b) Cumplir fielmente con el conjunto de
normas establecidas o que establezca el Estado para orientar, condicionar y
determinar la conservación, uso, manejo y aprovechamiento del ambiente y los
recursos naturales;
c) Cumplir con todas las obligaciones
legales y reglamentarias de orden tributario y laboral adquiridas de
conformidad con lo dispuesto en la presente ley.
ARTÍCULO 5o. PRIMA EN LOS CONTRATOS DE ESTABILIDAD
JURÍDICA. El inversionista
que suscriba un contrato de estabilidad jurídica pagará a favor de la Nación
-Ministerio de Hacienda y Crédito Público- una prima igual al uno por ciento
(1%) del valor de la inversión que se realice en cada año.
Si por la naturaleza de la inversión, esta
contempla un período improductivo, el monto de la prima durante dicho período
será del cero punto cinco por ciento (0.5%) del valor de la inversión que se
realice en cada año.
ARTÍCULO 6o. DURACIÓN DE LOS CONTRATOS DE ESTABILIDAD JURÍDICA. Los contratos de estabilidad jurídica
empezarán a regir desde su firma y permanecerán vigentes durante el término de
duración establecido en el contrato, el cual no podrá ser inferior a tres (3)
años, ni superior a veinte (20) años.
ARTÍCULO 7o. CLÁUSULA COMPROMISORIA. Los contratos de estabilidad jurídica
podrán incluir una cláusula compromisoria para dirimir las controversias
derivadas de los mismos. En este caso, se establecerá un tribunal de
arbitramento nacional regido exclusivamente por leyes colombianas.
ARTÍCULO 8o. TERMINACIÓN ANTICIPADA DEL CONTRATO. La no realización oportuna o retiro de la
totalidad o parte de la inversión, el no pago oportuno de la totalidad o parte
de la prima o el estar incurso en la causal del artículo 9o de la presente ley,
dará lugar a la terminación anticipada del contrato.
ARTÍCULO 9o. INHABILIDAD PARA CONTRATAR. No podrán suscribir ni ser beneficiarios
de los contratos de estabilidad jurídica quienes hayan sido condenados mediante
sentencia ejecutoriada o sancionados mediante acto administrativo definitivo,
en el territorio nacional o en el extranjero, en cualquier época, por conductas
de corrupción que sean consideradas punibles por la legislación nacional.
ARTÍCULO 10. REGISTRO. Los contratos de estabilidad jurídica deberán
registrarse ante el Departamento Nacional de Planeación, entidad que informará
anualmente al Congreso de la República sobre los contratos celebrados, las
normas por estos amparadas, los montos de la inversión protegida y el efecto
fiscal anual derivado de estos contratos.
ARTÍCULO 11. LIMITACIONES A LOS CONTRATOS DE ESTABILIDAD. Los contratos de estabilidad deben estar en
armonía con los derechos, garantías y deberes consagrados en la Constitución
Política y respetar los tratados internacionales ratificados por el Estado
colombiano.
No se podrá conceder la estabilidad
prevista en la presente ley sobre normas relativas a: el régimen de seguridad
social; la obligación de declarar y pagar los tributos o inversiones forzosas
que el Gobierno Nacional decrete bajo estados de excepción; los impuestos
indirectos; la regulación prudencial del sector financiero y el régimen
tarifario de los servicios públicos.
La estabilidad tampoco podrá recaer sobre
las normas declaradas inconstitucionales o ilegales por los tribunales
judiciales colombianos durante el término de duración de los contratos de
estabilidad jurídica.
ARTÍCULO 12. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de su promulgación.”
III.  FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA.
Mediante auto del 24 de agosto de 2005
fueron precisados los cargos formulados contra las disposiciones parcialmente
acusadas, por considerar que los argumentos relacionados con la presunta
vulneración de los artículos 1º, 2º, 4º, 6º,  150-1, 334, 336  y 338 de la
Constitución Política, no cumplían con los requisitos establecidos en el
decreto 2067 de 1991.
El demandante considera que las normas
acusadas contrarían lo dispuesto en el artículo 13 de la Carta Política, toda
vez que “…por mandato de la misma ley objeto de querella, solo (sic.)
algunas personas pueden acudir a los contratos de estabilidad jurídica,
dependiendo su calidad de inversionistas y del capital que posean, tales
contratos no pueden versar sobre determinadas materias, la duración de los
contratos tiene un máximo y un mínimo, y en general, la norma delimita de
manera abiertamente injustificada no solo (sic.) sus destinatarios sino,
además, las condiciones del contrato.
En este sentido, aun aplicando el test de
igualdad, la norma es abiertamente contraria al ordenamiento Constitucional.
No puede hablarse de igualdad ante la ley,
cuando esa misma Ley, en forma irracional e injustificada, determina cómo un
grupo de personas (inversionistas conforme al artículo 2) que tiene un monto
determinado de capital (7.500 smlmv de acuerdo al artículo 2), por acuerdo de
voluntades se sustraen a la aplicación de normas sobrevivientes y son objeto de
que, aun derogadas, se les aplique las normas objeto de la estabilidad
jurídica.
Por otro lado, tampoco hay igualdad cuando,
como lo expresan los artículos 6 y 11 de la norma demandada, los contratos
deben tener una duración que la norma delimita y exclusión de materias en las
cuales no se puede pactar.
Por último, en un Estado de corte
capitalista como el nuestro, en el que la libre competencia es esencia misma de
su desarrollo económico, no puede entenderse cómo un grupo de personas, con
poder económico, puedan ser beneficiarios de una inamovilidad jurídica, frente
a otras personas, que pueden ser sus propios competidores, que seguramente no
poseen el capital mínimo exigido, pero que si compiten en el mercado. En este
sentido, aceptando que la igualdad predicada por la Constitución es relacional
y no absoluta, encontramos como, frente a un mismo grupo de personas
destinatarios de la ley, la norma demandada introduce una discriminación
completamente injustificada e irracional.
Así las cosas, es tan aberrante la
vulneración de la igualdad de las personas ante la Ley en que incurre la Ley
demandada, que en su propio texto la contradice al mostrar la estabilidad como
incentivo a la inversión y de otro lado exigir el pago de prima y la no
posibilidad de pactar la estabilidad en algunas materias tributarias y
financieras.”
IV. INTERVENCIONES
Entidades públicas
1.
Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo
El jefe de la oficina asesora jurídica del Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo intervino en defensa de la constitucionalidad
de la ley 963 de 2005, exponiendo que el propósito del estatuto demandado es el
de incentivar la inversión en cuanto ella es un factor importante para la
generación de empleo, el traslado de tecnología y de conocimiento, beneficios
que redundan en el crecimiento económico del país, el cual se refleja en el
bienestar de las personas, todo lo cual se aviene a lo dispuesto en los
artículos 2º y 333 superiores.
Respecto de las actividades económicas que
desarrollarán los inversionistas que suscriban contratos de estabilidad
jurídica, explica el interviniente que el artículo 2º de la ley que se demanda
apenas las menciona sin limitarlas taxativamente, como también establece para
tales acuerdos períodos de vigencia de entre tres (3) y veinte (20) años. Añade
que el régimen preferencial establecido mediante la ley 963 de 2005, no
desconoce el derecho a la igualdad y que, por lo tanto, sus normas no atentan
contra lo dispuesto en el artículo 13 de la Carta Política.
2.
El Ministro de
Comercio, Industria y Turismo
El Ministro de Comercio, Industria y Turismo, doctor
Jorge Humberto Botero Angulo, intervino en defensa de la constitucionalidad de
la ley demandada. Respecto de la violación al derecho a la igualdad consagrado
en el artículo 13 de la Constitución, después de recordar la jurisprudencia de
la Corte Constitucional sobre los principios de razonabilidad y las formas para
determinar los casos en los cuales se viola el derecho a la igualdad, concluyó
solicitando a la Corporación que declare la exequibilidad de los preceptos
atacados.
Luego de explicar las formas del test de
razonabilidad, el Ministro explica que a la ley 963 de 2005 se le debe aplicar
el de menor intensidad, es decir, el test leve, teniendo en cuenta que el fin
perseguido es el de estimular la inversión utilizando como medio el mejoramiento
del clima de inversión, el cual, según indicadores internacionales, deja mucho
que desear en Colombia. En su criterio, el aumento de la inversión constituye
el medio para alcanzar el fin buscado con la ley, esto es el aumento del
crecimiento económico, el desarrollo y el bienestar social.
Este propósito, según el Ministro, corresponde a uno
de los principios del Estado social de derecho: “promover la prosperidad
general”, pues sin crecimiento económico es difícil generar prosperidad; en el
mismo sentido agrega el interviniente que la ley responde a los principios de
prevalencia del interés general y promoción de la prosperidad general,
consagrados en los artículos 1º y 366 de la Carta Política.
Agrega el interviniente que las medidas dispuestas
mediante la ley impugnada son legítimas, en cuanto los contratos de estabilidad
jurídica no están prohibidos por el ordenamiento jurídico. Para el Ministro,
esta clase de acuerdo constituye una herramienta válida amparada por la Carta
Política y adecuada para alcanzar un propósito que no está prohibido por el
sistema jurídico. Así, el contrato de estabilidad supone que el inversionista
aporte una determinada cantidad de dinero para ser considerado beneficiario de
la ley, respondiendo esta a un fin superior representado por la generación de
mayores flujos de inversión.
Después de referirse a los requisitos de elegibilidad
que debe cumplir el inversionista y a las condiciones esenciales de los
contratos de estabilidad jurídica, el Ministro concluye que las normas
demandadas deben ser declaradas exequibles, por cuanto son razonables, se valen
de medios legítimos para lograr propósitos constitucionalmente válidos y, en
general, se encuentran amparadas por lo dispuesto en los artículos 1º, 2º, y
366 de la Carta Política.
3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino
para solicitar que se declare la exequibilidad de las normas demandadas. En su
concepto, la ley 963 de 2005 no desconoce el principio de igualdad, porque en
ella se consagra una diferenciación razonable, teniendo en cuenta que lo
prohibido por la Carta es la discriminación.
Después de citar la jurisprudencia de la Corte
Constitucional que explica el test de razonabilidad, concluye el interviniente
que la ley demandada establece un trato desigual pero razonable, en cuanto con
ella se busca atraer y mantener la inversión en el mercado colombiano, para que
los inversionistas cuenten con un panorama definido y estable. Respecto de la
validez de este objetivo, el representante del Ministerio agrega que es válido
si se considera el impacto en la economía y en la generación de empleo.
Al referirse a la razonabilidad del trato desigual, el
interviniente la justifica por las condiciones que debe cumplir quien celebre
el contrato de estabilidad jurídica. Basado en estos argumentos, el Ministerio
concluye solicitando que se declare la exequibilidad de la ley 963 de 2005.
Otros intervinientes
1. Asociación Nacional de Industriales ANDI
La Asociación Nacional de Industriales ANDI, intervino
en defensa de la constitucionalidad de la ley 963 de 2005. El interviniente
cita la jurisprudencia de la Corte relacionada con el principio de igualdad y
aporta algunas explicaciones sobre la política económica como criterio válido
para establecer regímenes jurídicos diferentes.
En concepto de la ANDI, los contratos de estabilidad
jurídica están sometidos a unas limitaciones según las cuales sólo es posible
acceder a ellos una vez cumplidas ciertas condiciones. Para determinar si estas
limitaciones son razonables, el operador jurídico debe tener en cuenta la
existencia de un objetivo buscado con el tratamiento desigual, la validez de
ese objetivo y la proporcionalidad entre el trato desigual y el fin perseguido.
Según el interviniente, promover inversiones nuevas y
ampliar las existentes es objetivo válido según la Constitución, si se tiene en
cuenta que su artículo 333 señala que el Estado estimulará el desarrollo
empresarial. Los contratos de estabilidad jurídica regulados mediante la ley
que se impugna, en criterio de la ANDI son proporcionales al objetivo buscado
por el legislador. Teniendo en cuenta que la ley es proporcional y razonable,
el interviniente solicita que se declare su constitucionalidad.
2. Universidad del Rosario
El Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario
intervino en defensa de la constitucionalidad de las normas impugnadas,
explicando que el contrato de estabilidad jurídica permite salvaguardar el
principio de la buena fe del inversionista, por cuanto le confiere
consecuencias precisas a este acuerdo cuya utilidad para afianzar procesos de
inversión es indudable.
En relación con los cargos formulados por el
demandante por la presunta violación del derecho a la igualdad, estima el
interviniente que el respectivo examen se debe llevar a cabo mediante un juicio
leve o débil de igualdad. Sin embargo, explica que se puede afectar la libertad
de competencia por cuanto los agentes económicos sin capacidad para llevar a
cabo la inversión permitida mediante la ley, podrían ver disminuidas sus
posibilidades frente a sus competidores.
Para la Universidad del Rosario, el examen de
constitucionalidad debe llevarse a cabo teniendo en cuenta: 1. Si la ley
persigue una finalidad constitucionalmente importante; 2. Si la ley resulta
adecuada para alcanzar tal finalidad; 3. Si la ley resulta necesaria y 4. Si
los beneficios que se persiguen con ella son mayores que los daños generados.
En conclusión, el interviniente solicita que se declare la constitucionalidad
condicionada de la ley 963 de 2005 y la inexequibilidad de la expresión “por un
monto igual o superior a la suma de siete mil quinientos salarios mínimos
legales mensuales vigentes (7.500 smlmv)”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante el
concepto recibido en esta Corporación el 31 de octubre de 2005,  solicita a la
Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas, con fundamento en los
siguientes argumentos:
El Ministerio
Público considera importante establecer la existencia de un trato legal
diferente y de las justificaciones objetivas y razonables de la diferenciación
prevista en la ley que favorece a ciertos inversionistas para que puedan
celebrar contratos de estabilidad jurídica. Una vez verificado el tratamiento
desigual y la materia sobre la cual se basa, habrá de verificarse si el trato
distinto atiende a una finalidad razonable, es decir, si es admisible desde la
perspectiva de los valores y principios constitucionales.
Luego, la
Corte tendrá que determinar la proporcionalidad del trato diferente, observando
la adecuación de los medios escogidos para el fin perseguido; su necesidad, en
cuanto no existan otros medios para conducir al fin y que sacrifiquen en menor
medida los fundamentos constitucionales afectados con el empleo de tales
medios, así como su proporcionalidad en sentido estricto entre medios y fin.
La vista
fiscal encuentra que hay diversidad de trato respecto de los inversionistas,
debido a que algunos de ellos podrán celebrar contratos de estabilidad jurídica
mediante los cuales el Estado les garantiza que durante la vigencia del
acuerdo, las modificaciones de las normas  que hayan sido consideradas
determinantes para llevar a cabo la inversión, se les continuarán aplicando por
el término de duración del contrato respectivo. Este trato es discriminatorio
para el Ministerio Público,  porque representa una barrera que impide a algunos
inversionistas el ejercicio de la competencia económica, mientras los
beneficiados con la ley obtendrán los beneficios establecidos en ella.
Sin embargo,
la Vista Fiscal adelanta el estudio de constitucionalidad de la ley frente a
los cargos formulados por el demandante, en particular los relacionados con la
presunta violación al derecho a la igualdad, explicando que tales contratos
tienen como finalidad promover inversiones nuevas y ampliar las existentes,
dentro de un marco jurídico de condiciones estrictas; es decir, el trato legal
diferente frente a los beneficios para el contratista es razonable legal y
constitucionalmente, porque atiende a la finalidad de promover inversiones
destinadas a generar empleo, conforme con lo establecido en los artículos 25,
226, 227, 333, 334 y 339 de la Constitución Política.
Para la
Procuraduría General de la Nación, las medidas adoptadas son proporcionales,
por cuanto los contratos resultan adecuados y necesarios para los fines que se
persiguen. Los contratos regulados son adecuados al propósito de promover las
inversiones, toda vez que constituyen estímulos a quienes pretenden invertir,
teniendo en cuenta que la estabilidad jurídica es una de las variables que más
afectan al inversionista.
Los contratos
de estabilidad son necesarios puesto que, para el Ministerio Público, no
existen otros medios para conducir al fin constitucional y legal propuesto sin
que se sacrifiquen en menor medida los intereses de quienes invierten en una
cuantía menor a la establecida en la ley. Para la Vista Fiscal, no hay
discriminación, por cuanto quienes no cuenten con los recursos previstos en la
ley pueden unir sus capitales para integrar consorcios con capitales que
cumplan con los requisitos allí establecidos.
Después de
llevar a cabo el test de igualdad previsto por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, el Procurador General de la Nación (Encargado), solicita a la
Corte que declare exequibles los artículos 1º y 2º de la ley 963 de 2005,
únicamente respecto del cargo formulado.
VI. CONSIDERACIONES.
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numerales 4º. de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991,
corresponde a esta Corporación conocer de la presente demanda, por dirigirse
contra disposiciones que forman parte de una ley.
2. Cargos de inconstitucionalidad y problemas jurídicos a resolver
Los cargos formulados por el demandante están
relacionados con la presunta vulneración del artículo 13 de la Carta Política,
pues, en su criterio, sólo algunas personas pueden celebrar contratos de
estabilidad jurídica, dependiendo de su condición de inversionistas y del monto
del capital que posean; además, reprocha que tales contratos no comprendan
determinadas áreas, como también que cuenten con un máximo y un mínimo de
duración. En suma, el actor censura el hecho de que la ley delimite a los
beneficiarios de tales contratos y establezca determinadas condiciones, las
cuales, en su criterio, desconocen el derecho a la igualdad de trato.
La Corte Constitucional deberá analizar si las
expresiones demandadas, pertenecientes a la ley 963 de 2005, mediante las
cuales han sido regulados los contratos de estabilidad jurídica, vulneran la
Constitución Política por desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 13
superior.
Teniendo en cuenta que los cargos formulados contra
algunas expresiones de la ley 963 de 2005 se caracterizan por su naturaleza
puntual y específica, la decisión que adoptará la Corte estará referida
únicamente a los argumentos presentados por el demandante.
La Sala analizará el alcance de la ley, los propósitos
de la misma y la naturaleza del contrato de estabilidad jurídica para cotejar
las normas que lo regulan, particularmente las expresiones demandadas, con los
principios garantizados mediante el artículo 13 de la Carta Política.
3.
Alcance de la
ley 963 de 2005
La ley que se examina tuvo origen en la iniciativa
presentada por el Gobierno Nacional a consideración del Senado de la República,
bajo el título: “Proyecto de ley por la cual se promueve la confianza
inversionista en Colombia”[1]. Según lo manifestado en
la correspondiente exposición de motivos, mediante esta ley el Gobierno
Nacional buscaba promover la confianza y la claridad en las reglas de juego
para que los inversionistas aportaran capitales destinados a fomentar el
desarrollo económico requerido por el país.
En el texto que se comenta, el Ejecutivo expresó: “Lo
que pretende el Gobierno es que el inversionista tenga la confianza y seguridad
de que aquellos incisos, ordinales, literales, parágrafos o artículos
específicos de leyes o actos administrativos, que sean trascendentales para
conformar su decisión de invertir, no le sean modificados en su detrimento”[2].
Teniendo en cuenta que entre las distintas variantes
consideradas por los inversionistas  nacionales y extranjeros pesa de manera particular
el riesgo derivado de las reformas al sistema normativo, el Gobierno Nacional
consideró necesario tramitar un proyecto de ley destinado a proveer condiciones
que garantizaran reglas de juego claras, para mantener la estabilidad jurídica
respecto de aquellas normas consideradas por los inversionistas como
determinantes para llevar a cabo las respectivas transacciones.
3.1.
Propósitos de la
ley 963 de 2005
Los objetivos perseguidos por el Gobierno Nacional
mediante esta ley fueron: i) estimular nuevas formas de inversión, ii) atender
a una necesidad apremiante para los inversionistas, y iii) equilibrar los
intereses de los inversionistas y el interés general. Respecto del primer
objetivo, relacionado con la promoción de nuevas formas de inversión, con la
ley 963 de 2005 se pretende alcanzar tasas de crecimiento que permitan mejorar
el nivel de desarrollo económico.
En cuanto a la conveniencia de atender necesidades de
los inversionistas, la ley busca garantizar la estabilidad jurídica, teniendo en
cuenta que la incertidumbre originada en los cambios normativos representa una
variable que, en buen número de casos, sirve para disuadir a los
inversionistas, ya que no cuentan con la posibilidad de establecer de antemano
los riesgos y los beneficios derivados de las permanentes modificaciones
legislativas.
El equilibrio entre los intereses de los
inversionistas y el interés general se busca generando condiciones para que los
aportes de capital se lleven a cabo dentro de condiciones de estabilidad jurídica
respecto de aquellas normas consideradas determinantes para llevar a cabo la
inversión. El interés general queda a salvo merced a la cláusula de exclusión,
según la cual no se podrá conceder la estabilidad sobre normas relativas al
régimen de seguridad social, la obligación de declarar y pagar los tributos o
inversiones forzosas que el Gobierno Nacional decrete bajo estados de
excepción, los impuestos indirectos, la regulación prudencial del sector
financiero y el régimen tarifario de los servicios públicos (art. 11 de la
ley). Además de este límite material, la ley fija uno temporal, pues los
contratos permanecerán vigentes por un mínimo de tres (3) años y hasta un
máximo de veinte (20) años (art. 6º ibídem.).
3.2.
Características
del contrato de estabilidad jurídica[3]
El contrato que se regula mediante la ley 963 de 2005,
se caracteriza por lo siguiente:
1.
La finalidad  de esta
clase de acuerdo es promover las inversiones nuevas y ampliar las existentes,
mientras su objeto es asegurar a los inversionistas que durante la vigencia del
mismo no serán modificadas las normas que determinaron la realización de la
respectiva transacción;
2.
Las normas acordadas
por las partes se mantendrán incólumes  durante la vigencia del contrato, aún
cuando las mismas sean modificadas;
3.
Los inversionistas
pueden ser personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras,  que
lleven a cabo inversiones o amplíen las existentes en Colombia;
4.
Las normas e
interpretaciones vinculantes objeto del contrato deberán indicarse de manera
expresa y taxativa, cuando unas y otras sean determinantes de la inversión;
5.
No podrán ser parte de
este tipo de contrato las normas relativas a: régimen de seguridad social;
obligación de declarar y pagar tributos o inversiones forzosas que el Gobierno
Nacional decrete bajo estados de excepción; impuestos indirectos; regulación
prudencial del sector financiero y régimen tarifario de los servicios públicos.
El artículo 11 de la ley explica que no podrán ser parte de esta clase de
contrato las normas declaradas inconstitucionales o ilegales por los tribunales
judiciales colombianos;
6.
El inversionista deberá
presentar una solicitud de contrato ante un comité intergubernamental, quien
aprobará o improbará la suscripción del acuerdo;
7.
El contrato será
suscrito por el inversionista y por el Gobierno a través del Ministro del ramo
en el que se efectúe la inversión;
8.
El Ministro podrá negar
la solicitud de celebración del contrato, señalando las razones por las cuales
la petición no reúne los requisitos establecidos en la ley;
9.
La ley obliga al
inversionista a pagar a favor de la Nación –Ministerio de Hacienda y Crédito
Público-, una prima equivalente al 1% del valor de la inversión que se realice
en cada año;
10.
El término del contrato
no será inferior a tres (3) años ni superior a veinte (20) años;
11.
La ley establece como
causales de terminación anticipada del contrato: la no realización oportuna o
retiro de la totalidad o parte de la inversión; el no pago oportuno de la
totalidad o parte de la prima y el estar incurso en las causales de inhabilidad
previstas en el artículo 9º. de la ley, llamado cláusula anticorrupción;
12.
La ley permite a las
partes pactar una cláusula compromisoria que les permita dirimir las
controversias a través de un tribunal de arbitramento nacional regido por leyes
colombianas;
13.
Para ejercer control
sobre estos contratos, la ley obliga a registrarlos ante el Departamento
Nacional de Planeación, para que ésta entidad informe anualmente al Congreso
sobre las condiciones generales de tales acuerdos.
4.
Examen de
constitucionalidad de las normas parcialmente impugnadas
Como quedó establecido en el capítulo II de esta
providencia, las expresiones demandadas por el ciudadano Nelson Iván Zamudio
Arenas hacen parte de los artículos 1º., 2º., 3º., 4º. y 11 de la ley 963 de
2005. Además, en virtud de lo dispuesto mediante el auto del 24 de agosto de
2005, el examen de constitucionalidad está circunscrito a la eventual violación
del artículo 13 de la Carta Política.
La Sala encuentra pertinente, entonces, reiterar los
argumentos expresados por el actor para fundar los cargos de
inconstitucionalidad formulados contra las expresiones impugnadas, las cuales,
según el demandante, significan desconocimiento de lo dispuesto en el artículo
13 superior. Al respecto expresó el actor:
“Para el caso de la Ley demandada tal
principio de igualdad aparece totalmente vapuleado. En efecto, por mandato de
la misma Ley objeto de querella, solo (sic.) algunas personas pueden acudir a
los contratos de estabilidad jurídica, dependiendo su (sic.) calidad de
inversionistas y del capital que posean, tales contratos no pueden versar sobre
determinadas materias, la duración de los contratos tiene un máximo y un
mínimo, y en general, la norma delimita de manera abiertamente injustificada no
solo (sic.) sus destinatarios sino, además, las condiciones del contrato.
En este sentido, aún aplicando el test de
igualdad, la norma es abiertamente contraria al ordenamiento Constitucional.
No puede hablarse de igualdad ante la ley,
cuando esa misma Ley, en forma irracional e injustificada, determina cómo un
grupo de personas (inversionistas conforme al artículo 2) que tiene un monto
determinado de capital (7.500 smlmv de acuerdo al artículo 2), por acuerdo de
voluntades se sustraen a la aplicación de normas sobrevivientes y son objeto de
que, aún derogadas, se les aplique las normas objeto de la estabilidad
jurídica.
Por otro lado, tampoco hay igualdad cuando,
como lo expresan los artículos 6 y 11 de la norma demandada, los contratos
deben tener una duración que la norma delimita y exclusión de materias en las cuales
no se puede pactar.
Por último, en un Estado de corte
capitalista como el nuestro, en el que la libre competencia es esencia misma de
su desarrollo económico, no puede entenderse cómo un grupo de personas, con
poder económico, puedan ser beneficiarios de una inamovilidad jurídica, frente
a otras personas, que pueden ser sus propios competidores, que seguramente no
poseen el capital mínimo exigido, pero que si compiten en el mercado. En este
sentido, aceptando que la igualdad predicada por la Constitución es relacional
y no absoluta, encontramos como, frente a un mismo grupo de personas
destinatarios de la ley, la norma demandada introduce una discriminación
completamente injustificada e irracional.
Así las cosas, es tan aberrante la
vulneración de la igualdad de las personas ante la Ley en que incurre la Ley
demandada, que en su propio texto se contradice al mostrar la estabilidad como
incentivo a la inversión y de otro lado exigir el pago de prima y la no
posibilidad de pactar la estabilidad en algunas materias tributarias y
financieras.”[4]
4.1. La argumentación presentada por el demandante
está encaminada a demostrar que el legislador desconoció el derecho a la
igualdad, por las siguientes razones:
1.
Sólo algunas personas
pueden acudir a los contratos de estabilidad jurídica;
2.
Estos contratos no
pueden versar sobre determinadas materias;
3.
Los contratos tienen un
mínimo y máximo de duración;
4.
La ley delimita las
condiciones del contrato y prevé quienes son sus destinatarios.
4.2. El examen de los cargos formulados por el
demandante contra algunos apartes de la ley 963 de 2005, conduce a la Sala a
establecer que, respecto de determinadas expresiones impugnadas, la demanda no
cumple con las condiciones sustancialmente requeridas para proferir una
sentencia de mérito; tales expresiones son las siguientes:
“LEY 963 DE 2005
(julio 8)
Diario Oficial No. 45.963 de 08 de julio de
2005
Por la cual se instaura una ley de
estabilidad jurídica para los inversionistas en Colombia
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 4o. REQUISITOS ESENCIALES DE
LOS CONTRATOS DE ESTABILIDAD JURÍDICA. Los contratos de estabilidad
jurídica deberán cumplir con la totalidad de los siguientes requisitos:
(…)
b) La solicitud de contrato será evaluada
por un Comité que aprobará o improbará la suscripción del contrato conforme a
lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo y al documento CONPES que para
tal efecto se expida. Este Comité estará conformado por:
- El Ministro de Hacienda y Crédito
Público, o su delegado.
- El Ministro de Comercio, Industria y
Turismo, o su delegado.
- El Ministro del ramo en el que se efectúe
la inversión, o su delegado.
- El Director del Departamento Nacional de
Planeación, o su delegado.
- El Director de la entidad autónoma, o su
delegado, cuando se trate de normas expedidas por dichas entidades.
(…)
f) Los contratos deberán suscribirse por el
Ministro del ramo en el que se efectúe la inversión, según lo disponga el
Comité. Esta firma no podrá ser delegada. El Ministerio tendrá cuatro (4)
meses, a partir de la solicitud del inversionista, para suscribir el contrato o
para señalar las razones por las cuales la solicitud no reúne los requisitos
señalados en esta ley;
ARTÍCULO 11. LIMITACIONES A LOS
CONTRATOS DE ESTABILIDAD. Los contratos de estabilidad deben estar en armonía
con los derechos, garantías y deberes consagrados en la Constitución Política y
respetar los tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano.
No se podrá conceder la estabilidad
prevista en la presente ley sobre normas relativas a: el régimen de seguridad
social; la obligación de declarar y pagar los tributos o inversiones forzosas
que el Gobierno Nacional decrete bajo estados de excepción; los impuestos
indirectos; la regulación prudencial del sector financiero y el régimen
tarifario de los servicios públicos.
La estabilidad tampoco podrá recaer sobre
las normas declaradas inconstitucionales o ilegales por los tribunales
judiciales colombianos durante el término de duración de los contratos de
estabilidad jurídica.
Respecto de las partes que se subrayan y
que hacen parte del texto demandado, encuentra la Sala que las razones
expresadas por el actor carecen de la claridad y la suficiencia[5]
necesarias para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo, pues el
concepto de violación expuesto en el presente caso parte de la eventual
vulneración al artículo 13 superior y, como se demuestra con la lectura del
texto aquí trascrito, no existe un hilo conductor que permita comprender la
contradicción entre las expresiones atacadas y lo dispuesto en la norma
superior. Por este motivo, la Corte se declarará inhibida para decidir sobre la
constitucionalidad de los apartes trascritos.
4.3. La igualdad de todos ante la ley
representa uno de los logros más importantes de las sociedades modernas en el
camino hacia la plena realización del Estado social de derecho. Esta concepción
del Estado quedaría vaciada de contenido si la igualdad que él proclama
mantuviera su carácter formal a expensas del criterio material empleado y
defendido por los Estados que propenden por lograr una auténtica equiparación
entre las personas que, dadas sus condiciones sociales, económicas, culturales,
físicas o síquicas, no cuentan con medios reales y eficaces para ser tratadas
como iguales.
En el derecho colombiano la igualdad ante
la ley se encuentra consagrada desde el Preámbulo de la Constitución, haciendo
parte de los fundamentos del Estado social de derecho, pues, según el artículo
5º. superior, “El Estado reconoce, sin discriminación alguna, la
primacía de los derechos inalienables de la persona”. En similar sentido,
el artículo 13 de la Carta confiere a la igualdad el carácter de derecho
constitucional fundamental. El texto de esta disposición es el siguiente:
Art.
13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma
protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos,
libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo,
raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o
filosófica.
El
Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y
adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El
Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y
sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
La igualdad que proclama el Estado social
es al mismo tiempo valor, principio y derecho fundamental, como también pilar
de la organización política, en cuanto hace parte de la concepción dignificante
del ser humano. Para explicar el alcance del artículo 13 de la Constitución
Política y el principio de igualdad allí previsto, esta Corporación ha
expuesto:
“Este principio está consagrado como
derecho fundamental en el artículo 13 de nuestra Constitución y contiene seis
elementos, a saber: 1) Un principio general: todas las personas nacen libres e
iguales ante la ley y recibirán la misma protección y trato de las autoridades;
2) Prohibición de Discriminaciones: este elemento pretende que no se otorguen
privilegios, se niegue el acceso a un beneficio, o se restrinja del ejercicio
de un derecho a un determinado individuo o grupo de personas de manera
arbitraria e injustificada, por razón de su sexo, raza, origen nacional o
familiar, sus opiniones o convicciones expresadas en el ejercicio de libertades
protegidas constitucionalmente como la libertad de expresión, de cultos o de
conciencia; 3) El deber del Estado de promover condiciones para lograr la
igualdad real y efectiva; 4) La Posibilidad de conceder ventajas a grupos
disminuidos o marginados; 5) Una especial protección en favor de aquellas
personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias
de debilidad manifiesta, y 6) la sanción de abusos y maltratos que se
cometan contra personas en circunstancias de debilidad manifiesta.”[6]
4.4. El principio de igualdad, entendido
como el postulado que orienta la actividad del Estado, es al mismo tiempo
garantía para que no se generen excepciones o privilegios que sirvan para
exceptuar a unas personas respecto del trato dado a otras que se encuentran en
circunstancias idénticas; de esta manera, la igualdad material pretendida por
el Estado social se da aplicando la ley en cada circunstancia, teniendo en
cuenta las diferencias existentes entre las personas, procurando dar “trato
igual a los iguales y desigual a los desiguales”.
El valor, principio y derecho consagrado en
el artículo 13 de la Constitución Política, tiene una evidente concepción
material que va más allá del criterio formal propio de la filosofía liberal que
identificó a los Estados occidentales durante los siglos XIX y XX. A partir de
la generalidad concreta y no abstracta, el legislador está autorizado para
regular de manera diferente los supuestos distintos; es decir, se autoriza un
trato diferente si está razonablemente justificado.[7]
Para la Sala, el establecimiento de una
normatividad que implique diferenciación no acarrea per se violación del
principio de igualdad, cuando la diversidad de trato tiene un fundamento
objetivo y razonable de acuerdo con la finalidad buscada por el legislador. El
objetivo y la finalidad representan límites materiales para el legislador, los
cuales deben ser valorados al establecer excepciones a un derecho previsto por
el constituyente.
La ley 963 de 2005 y el test de igualdad
5. La Corte Constitucional ha explicado que frente a
eventuales violaciones al derecho a la igualdad, pueden ser empleados diversos
métodos destinados a establecer si el operador jurídico ha desconocido la
garantía prevista en el artículo 13 superior. Para este propósito la
jurisprudencia ha elaborado el “test de igualdad”[8],
mediante el cual el juez de constitucionalidad determina si una medida
legislativa significa o no atentado contra la mencionada garantía.
En ejercicio de sus funciones el Congreso
de la República configura el sistema normativo; cuando el legislador ejerce
esta competencia, puede ocurrir que desconozca alguno de los principios
consustánciales al Estado social y democrático de derecho, entre ellos el de
igualdad, siendo el juez de constitucionalidad el competente para establecer si
el legislador ha desbordado el ámbito de sus atribuciones.
Al resolver sobre un asunto similar al
que ahora ocupa la atención de la Sala, en el cual fue impugnada la norma que
condicionaba el acceso a proyectos industriales estableciendo que sólo podrían
hacer parte de ellos quienes contaran con un determinado capital, la Corte
concluyó:
“(…) en consideración al amplio margen para el
ejercicio de la potestad de configuración legislativa que la Constitución le
otorga al legislador en materia económica y social, específicamente para
establecer normas especiales para las zonas de frontera, esta Corporación
encuentra que la distinción hecha por la norma acusada se justifica en aras de
la promoción a mediano y largo plazo del desarrollo económico y social en
aquellas zonas especiales económicas de exportación. Por lo tanto, la
distinción de trato dada a partir del requisito fijado en la norma acusada,
resulta adecuada para la obtención de los objetivos constitucionales de
promoción del desarrollo a que alude el artículo 337 de la Carta Política.  En
consecuencia, se declarará la exequibilidad del numeral 3 del artículo 7º de la
Ley 677 de 2001.”[9]
5.1. En el presente caso, el actor coteja
la situación de los inversionistas que cuentan con un capital igual o superior
a los 7.500 smlmv, frente a quienes no disponen de los mismos recursos
económicos y que, por lo tanto, no serán cobijados por las normas que se
examinan. Como se ha explicado, tales normas buscan atraer la inversión nacional
o extranjera hacia sectores sensibles para el desarrollo productivo,
circunstancia que explica la razón por la cual el legislador diferenció a los
destinatarios de la ley teniendo en cuenta un monto idóneo de capital.
La finalidad del contrato de estabilidad
jurídica haría superflua toda inversión cuando ella no trascendiera eficazmente
en el circuito económico; es decir, cuantías inferiores a las establecidas por
el legislador podrían no resultar eficaces para el fin por él pretendido. Por
lo tanto, diferenciar a los inversionistas atendiendo a una cuantía mínima de
capital para ser cobijados con la ley que se examina, resulta proporcional y
adecuado al fin que se persigue, más aún cuando el mismo hace parte de un
proyecto macroeconómico, para el cual se requieren capitales e inversiones de
una magnitud adecuada al desarrollo económico requerido por la comunidad y
auspiciado por el Estado.
5.2. El monto mínimo de la inversión
(7.500 smlmv) y los sectores en los cuales ella se deberá llevar a cabo (art. 2º.,
ley 963 de 2005), atienden a los estudios efectuados por el Departamento
Nacional de Planeación, entidad que en el año 2005 publicó el documento
titulado: “VISIÓN COLOMBIA SEGUNDO CENTENARIO:
2019".  Como resultado de los análisis macroeconómicos, en este documento
quedó planteado lo siguiente:
“Fuentes de crecimiento
Para los próximos 15 años (2006-2019) el principal reto
consiste en elevar la tasa de crecimiento de largo plazo de 4% a 6%. (…)
Este reto tiene exigencias en materia de elevación de la
tasa de inversión y en la productividad, lo que permitirá reducir la tasa de
desempleo a 5%.  No hay que olvidar que la tasa de crecimiento de la inversión
entre 1970 y 2004 fue del 5.4%; y que un crecimiento de 6% en la economía
exigirá tasas de crecimiento de la inversión de alrededor de 9%, con aumentos
en la productividad total de los factores en promedio de 2%. Es importante
reconocer que éste es un reto sin precedentes, si se tiene en cuenta que la
productividad total de los factores ha caído sistemáticamente desde comienzos
de los ochenta. (…)  Estas tasas de crecimiento y los niveles de inversión
requeridos son igualmente consistentes con el balance macroeconómico que se
presenta más adelante”.
(…)
Consistencia macroeconómica
El escenario macroeconómico para el período 2006-2019 tiene
como premisa que la inversión alcance el nivel de 25% del PIB al final del
período y el  ahorro doméstico aumente hasta 23.9%, con un déficit de la cuenta
corriente de 2.2% entre 2066 y 2010; y a partir de lo anterior reducirlo a 1%
del PIB.”[10]
5.3. La ley 963 de 2005 persigue promover
las inversiones de personas naturales y jurídicas, nacionales o extranjeras, quienes
pueden asociarse a través de consorcios; a estos inversionistas se les brinda
certeza acerca de la estabilidad de aquellas normas que fueron determinantes al
momento de adoptar la decisión de llevar a cabo la respectiva inversión.
En este orden de ideas, la Sala procederá a examinar
i) la legitimidad del fin buscado por el legislador, ii) la legitimidad de las
medidas adoptadas, y iii) la adecuación de las medidas al fin propuesto.
5.4. Como quedó consignado en el fundamento 3.1. de
esta providencia, mediante la normatividad parcialmente impugnada el legislador
pretende: i) estimular nuevas formas de inversión, ii) atender a una necesidad
apremiante para los inversionistas, y iii) equilibrar los intereses de los
inversionistas y el interés general. La legitimidad de estos propósitos
encuentra fundamento en varias normas de la Constitución Política,
particularmente en aquellas que integran el denominado tríptico económico:
derecho al trabajo (C.Po. art. 25), derecho a la propiedad (C.Po art. 58) y libertad
de empresa (C.Po art. 333).
Estas normas se encuentran intrínsecamente
relacionadas entre sí, como también son acordes con los principios establecidos
para el Estado social de derecho, particularmente con aquellos que propugnan
por la prevalencia del interés general, al cual se suma el propósito de
promover la prosperidad general y el desarrollo económico de la nación.
En el presente caso se puede considerar que los fines
buscados por el legislador son tanto mediatos como inmediatos, siendo de los primeros
los relacionados con el aumento del crecimiento económico, el desarrollo y el
bienestar social, mientras los más próximos son los que tienen que ver con el
estímulo a la inversión. Para éste fin, la ley busca mejorar el clima de
inversión, afectado por distintas variables, entre ellas por los llamados
“cambios súbitos en la legislación”.
5.5. El fin de la medida legislativa resulta legítimo,
pues al cotejarlo con el texto de la Constitución Política encontramos que su
artículo 1º. establece que el Estado social de derecho cuenta entre sus
principios fundantes el de “la prevalencia del interés general”, a lo cual se
agrega lo dispuesto en el artículo 2º. ibídem, según el cual entre los
fines esenciales del Estado se encuentra el de promover la prosperidad general.
Además, en el título XII de la Carta, que trata del
Régimen Económico y de la Hacienda Pública, aparece el artículo 366, según el
cual el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población son finalidades sociales del Estado, precepto que resulta acorde con
lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 333 superior, que señala a la
empresa como base del desarrollo económico y a la cual le atribuye una función
social que implica obligaciones. Sobre la conveniencia de estimular las
actividades económicamente productivas la Corte ha expresado:
“Los estímulos positivos a determinadas
actividades económicas, pueden igualmente tener fundamento constitucional en la
regulación de la libertad de empresa, que compete al Legislador (C.P. art.
333).
Según la Constitución Política la empresa -
base del desarrollo -, tiene una función social que implica obligaciones. Pero,
asimismo, corresponde al Estado, estimular el desarrollo empresarial e impedir
que se obstruya o restrinja la libertad económica. De la ley surgen, en
consecuencia, tanto restricciones como estímulos a la libertad de empresa.
Siempre que se respete el núcleo esencial de la libertad de empresa, debe
reconocerse un amplio poder configurativo de esta libertad atribuido a la ley.
Concretamente la función social, asociada a
la empresa, es fuente de un sinnúmero de intervenciones legítimas del Estado
que se instrumentalizan a través de la ley. Entre otros criterios relevantes
que en este sentido pueden tomarse en cuenta, se mencionan los siguientes: la
actividad de la empresa; su estructura organizativa; el mercado en el que se
inserta; el tipo de financiamiento al cual apela; el producto o servicio que
presta; la importancia de su resultado económico etc. Los anteriores factores
pueden determinar variadas formas de inspección, control, regulación y
existencia de estímulos e incentivos.
Sobre este último punto es importante
advertir que el resultado económico de las empresas no es indiferente para el
Estado. En algunos casos se desearía favorecer la industrialización de una
determinada región; en otros, los objetivos de la política económica, pueden orientarse
a desestimular ciertas iniciativas y empresas, ya sea por una excesiva oferta
en el mercado o por sus efectos perjudiciales en términos de absorción de
determinadas materias primas o recursos financieros. En estos casos, aparte de
los medios de intervención directa, el Estado puede legítimamente establecer
políticas de estímulo de las que se beneficiarían los operadores económicos que
sigan sus pautas. El conjunto de estas políticas - créditos de fomento,
exenciones tributarias, garantías, autorizaciones especiales, facilidades
crediticias y cambiarias, contratos-programa, premios, inversiones en el
capital social etc. -, sin duda, amplía la esfera de la empresa y le imprime
materialmente a su actividad, en la medida en que ella efectivamente secunde
los objetivos de la intervención estatal, una función social específica. Cabe
concluir que en ciertos casos la función social de la empresa, se logra como
una contrapartida a los incentivos económicos que el legislador decide otorgar
con vistas a alcanzar determinados objetivos económicos de interés general”.[11]
(Subrayas no originales).
5.6. La legitimidad de las medidas adoptadas mediante
esta ley, relacionadas todas con la creación de los contratos de estabilidad
jurídica, queda de manifiesto si se tiene en cuenta que la Carta Política
autoriza al Estado para asumir la dirección general de la economía. Al
respecto, el artículo 334 de la Constitución prevé:
“La
dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá,
por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso
del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes,
y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el
fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo
y la preservación de un ambiente sano. (Destaca la Sala).
Precisamente, el actor considera que se viola el
derecho a la igualdad cuando, al regular este tipo de contrato, el legislador
“privilegió” a determinadas personas. Como quedó consignado en el fundamento
4.1. de esta providencia, para el demandante: 1. Sólo algunas personas pueden
acudir a los contratos de estabilidad jurídica; 2. Estos contratos no pueden
versar sobre determinadas materias; 3, Los contratos tienen un mínimo y máximo
de duración y 4. La ley delimita las condiciones del contrato y prevé quienes
son sus destinatarios.
5.7. El Congreso de la República, en ejercicio de la
potestad de configuración legislativa (C. Po art. 150), cuando se propone
estimular el circuito económico puede validamente escoger a los destinatarios
de las normas y, por ende, de las medidas que adoptará, pues, a pesar del
carácter general y abstracto de la ley, en situaciones como las referidas en el
asunto sub examine, sólo un determinado sector de la sociedad dedica sus
esfuerzos a obtener recursos financieros para invertirlos en aquellas
actividades legalmente permitidas y económicamente susceptibles de estímulo
estatal.
De la misma manera que el legislador regula
actividades como la educativa, de transporte, de servicios de salud, de
comunicaciones, de defensa nacional o financiera, por citar algunos ejemplos,
expidiendo normas que tienen destinatarios determinados o determinables, la ley
963 de 2005, que procura promover las inversiones en Colombia, tiene como
destinatarias a personas dedicadas a invertir recursos económicos en
actividades consideradas productivas y, por lo mismo, benéficas para el
desarrollo económico y la prosperidad general.
Considerando que se trata de sectores económicos que
requieren protección y estímulo, el legislador, mediante el artículo 2º. de la
ley demandada, estableció de manera precisa las áreas de inversión sobre las
cuales podrán versar los contratos de estabilidad jurídica, circunscribiéndolas
a actividades turísticas, industriales, agrícolas, de exportación
agroforestales, mineras, de zonas procesadoras de exportación; zonas libres
comerciales y de petróleo, telecomunicaciones, construcciones, desarrollos
portuarios y férreos, de generación de energía eléctrica, proyectos de
irrigación y uso eficiente de recursos hídricos y toda actividad que apruebe el
Comité de que trata el artículo 4o literal b) de la misma ley. Según la misma
norma, se excluyen de esta clase de contrato las inversiones extranjeras de
portafolio.
5.8. La selección de los destinatarios y de las áreas
de inversión se llevó a cabo teniendo en cuenta la necesidad de proteger
ciertas actividades y de fomentar otras, con el propósito de lograr el
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población,
fines que resultan acordes con lo dispuesto en el artículo 366 de la Carta
Política.
Para evitar la anarquía en los acuerdos que se
celebren al amparo de la ley 963 de 2005, encuentra la Sala mesurado y
proporcional al fin perseguido, el término mínimo de tres (3) años y máximo de
veinte (20) años previsto en el artículo 6º. de la ley, pues de esta manera las
partes cuentan desde el comienzo de la negociación con un período pactado, el
cual es flexible dentro de los límites previstos en la norma que se comenta.
5.9.  El fin y las medidas previstos en la ley 963 de
2005 son legítimos, faltando por verificar si tales medidas resultan o no
adecuadas al fin propuesto. Por lo tanto, corresponde valorar qué tan propicias
son las medidas para lograr el propósito proyectado.
El Estado cuenta con diversas formas de intervención
en la economía, siendo una de ellas la legislativa para fomentar actividades en
las cuales él tiene especial interés. Es así como el Congreso de la República,
después de valorar las distintas variantes que afectan la inversión en Colombia,
determinó que entre ellas pesaba de manera especial la desconfianza de los
inversionistas originada en el cambio repentino de la legislación aplicable al
ámbito de sus negocios. Con el propósito de generar un ambiente de confianza
favorable a los inversionistas, el legislador creó los contratos de estabilidad
jurídica, los cuales resultan ajustados a lo dispuesto en el artículo 13 de la
Carta Política, en cuanto sus fines y medidas son legítimos, como también éstas
son adecuadas al propósito previsto por el legislador, representado por la
conveniencia de atraer capitales para destinarlos a actividades consideradas
estratégicas dentro del sistema económico colombiano.
5.10. Para el actor, la selección de los destinatarios
de la ley 963 de 2005, quienes deberán ser inversionistas que aporten un
capital no inferior a 7.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes,
resulta contraria a las previsiones del artículo 13 superior.
La naturaleza y el objeto del contrato de estabilidad
jurídica regulado mediante la ley 963 de 2005, llevaron al legislador a
ponderar la cuantía mínima de la inversión; para éste propósito, el Congreso de
la República tuvo en cuenta que la suma estipulada representara un medio
adecuado para lograr el fin de promover las inversiones, a efecto de mejorar
las condiciones económicas requeridas para promover el desarrollo social.
Considerando que el propósito de la ley es el de
promover la inversión y que para ello el Estado se hace responsable frente a la
sociedad y a los agentes económicos que intervienen en la ejecución de los
planes de desarrollo, la Sala encuentra que la cuantía de 7.500 smlmv[12]
resulta proporcional al esfuerzo estatal y a la responsabilidad de los
particulares, quienes en muchas ocasiones tendrán que asociarse para ser
beneficiados con las cláusulas del contrato de estabilidad jurídica.
En suma, el monto mínimo para la inversión exigido
mediante la ley 963 de 2005, es adecuado a los fines previstos por el
legislador, como también proporcional al esfuerzo y al riesgo económico al cual
se someten las instituciones públicas y los particulares; en consecuencia, el
señalamiento de esta cuantía no vulnera el principio de igualdad previsto en el
artículo 13 de la Carta Política.
6. Una vez efectuado el test de igualdad respecto de
las normas parcialmente impugnadas y atendiendo en forma exclusiva a los cargos
formulados en el presente caso, la Corte Constitucional encuentra que el texto
examinado no vulnera lo establecido en el artículo 13 de la Constitución
Política.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declararse INHIBIDA para resolver sobre la
demanda incoada contra los artículos 4, literales b) y f) y 11 de la ley 963 de
2005.
Segundo: Declarar EXEQUIBLES, únicamente respecto de
los cargos formulados y analizados en relación con el derecho a la igualdad,
las siguientes expresiones “…el Estado garantiza a los inversionistas que
los suscriban, que si durante su vigencia se modifica en forma adversa a estos
alguna de las normas que haya sido identificada en los contratos como
determinante de la inversión, los inversionistas tendrán derecho a que se les
continúen aplicando dichas normas por el término de duración del contrato
respectivo.” del artículo primero, el artículo segundo y el inciso segundo
del artículo tercero de la Ley 963 de 2005.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON SALVAMENTO
DE VOTO
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CON SALVAMENTO
DE VOTO
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
CON SALVAMENTO
DE VOTO
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO
DEL MAGISTRADO JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO A LA SENTENCIA
C-242 DE 2006.
LEY DE ESTABILIDAD JURIDICA PARA LOS
INVERSIONISTAS EN COLOMBIA-Vulneración
del principio de igualdad en la libre competencia económica (Salvamento de
voto)
Los siguientes son los motivos por los cuales salvo mi
voto a la Sentencia C-242 de 2006, por medio de la cual la Corte se declaró
inhibida para resolver sobre la demanda incoada contra los artículos 4,
literales b) y f), y 11 de la Ley 963 de 2005[13], y declaró
exequibles, únicamente respecto de los cargos formulados y analizados en
relación con el derecho a la igualdad, las siguientes expresiones “…el
Estado garantiza a los inversionistas que los suscriban, que si durante su
vigencia se modifica en forma adversa a estos alguna de las normas que haya
sido identificada en los contratos como determinante de la inversión, los
inversionistas tendrán derecho a que se le continúe aplicando dichas normas por
el término de duración del contrato respectivo”, del artículo 1°, el
artículo 2°  y el inciso 2° del artículo 3° de la Ley 963 de 2005.
Este salvamento de voto se refiere de manera concreta
a la exequibilidad del artículo 2° de la ley 963 de 2005. En criterio del
suscrito magistrado la norma debió ser declarada inexequible.
1. La ratio decidendi de la sentencia:
La sentencia de la cual me aparto, declara la
exequibilidad del artículo 2° de la Ley 963/05, con base en la siguiente
argumentación:
1. Que los contratos de estabilidad jurídica obedecen
a la conveniencia de estimular actividades económicamente productivas.
2. Que la Carta Política (Art. 334)  autoriza al
Estado para asumir la dirección general de la economía, para racionalizarla,
propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo.
3. Que el Congreso de la República en ejercicio de su
potestad de configuración puede válidamente escoger  los destinatarios de las
normas y las medidas con que ampara a un determinado sector de la sociedad que
dedica sus esfuerzos a obtener recursos financieros para invertirlos en
actividades  que requieren protección y estímulo.
4. Que los contratos de estabilidad jurídica responde
a un fin constitucionalmente legítimo  consistente en generar un ambiente de
confianza favorable a los inversionistas.
5. Que el monto de 7.500 salarios mínimos legales
mensuales vigentes establecidos como límite cuantitativo para la selección de
los destinatarios de la norma, representa una medida adecuada para lograr el
fin de promover las inversiones.
2. El artículo 2° de la Ley es inconstitucional  por
violación del principio de igualdad que debe regir la libre competencia:
El artículo 2° de la Ley 963 de 2005 debió ser
declarado inconstitucional por las siguientes razones:
La norma consagra una desigualdad de trato en favor de
un sector que  interactúa dentro de la economía de mercado, mediante la
instauración de  un régimen especial de estabilidad jurídica que le
reportará beneficio económicos. Los beneficios económicos que se derivan de ese
especialísimo régimen jurídico se concentran en un privilegiado grupo
conformado por los grandes inversionistas.  Los criterios cuantitativos que
establece la norma y las limitaciones que paralelamente introduce a
determinados sectores de la economía, excluye renglones de inversión sin que se
demuestre una razón suficiente que justifique ese trato diferenciado.
La exclusión de unos beneficios –
estabilidad jurídica con repercusiones económicas – respecto de algunos
operadores económicos que previamente se encuentra en una situación menos
privilegiada que aquellos a quienes ampara el beneficio, estructura un indicio
de inequidad en la norma.
La  norma acusada afecta así, prima
facie, el principio de igualdad en la libre competencia económica
establecido en la Carta como fundamento y condición de un sistema económico
equitativo, eficiente y productivo. Esa afectación trasciende lo que podría
considerarse un efecto normal de una medida de intervención estatal en la
economía, hasta el punto que se constituye en un indicio de inequidad que debe
ser desvirtuado mediante la identificación de un motivo suficiente para su
expedición.
La norma no plantea un trato diferente
para sujetos que se encuentren en una situación análoga; contempla un trato
discriminatorio a favor de sujetos que se encuentran en una situación
privilegiada (los grandes inversionistas). La Corte debió desvirtuar ese
indicio de inequidad mediante un test intermedio de igualdad demostrando que la
exclusión de algunos sectores menos favorecidos de la economía, del beneficio
de ser cobijados por un régimen normativo de estabilidad jurídica, obedecía a una
razón de ser que la hiciera admisible frente a la Constitución.
Tal como se deriva de la ratio decidendi de
la sentencia, el indicio de inequidad que surge del establecimiento de un trato
normativo desigual no fue desvirtuado por la sentencia, lo cual confirma el
quebranto al principio de igualdad.
De otra parte, se advierte en la norma un
indicio de arbitrariedad, no desvirtuado en la sentencia, que redunda
igualmente  en afectación del principio de igualdad, el cual se erige en el más
importante límite a la intervención estatal para la regulación de la economía,
conforme lo establece el artículo 334 de la Carta. Esta norma fue  invocada en
la sentencia, pero no se le hicieron producir los efectos que pretende en
materia de “racionalización” de la economía y “distribución
equitativa de oportunidades”.
El indicio de arbitrariedad que no
fue desvirtuado, surge del hecho de que no existe ningún criterio razonable que
justifique la exclusión de actividades que resultan igualmente productivas a
aquellas que se relacionan en la norma. No existe una razón válida aparente
para que se excluyan otros competidores, del régimen jurídico especial creado
en la norma a favor de unos determinados operadores económicos.
La sentencia no cumple con la carga de
desvirtuar ese indicio de arbitrariedad que la norma incorpora, lo que ratifica
la vulneración del principio de igualdad.
Las leyes de intervención suelen tener
efectos variados en la oferta y demanda de bienes y servicios en un mercado de
libre competencia. Sin embargo, trasciende este efecto normal, la norma de
intervención que dentro de un determinado mercado establece ventajas jurídicas
para unos operadores que de hecho y previamente a la medida, ya se encuentran
en una situación privilegiada por su mayor capacidad de inversión. El
legislador crea así  privilegios adicionales para quienes se encuentran en una
situación ventajosa, y excluye, sin razón válida, a operadores económicos
respecto de los cuales incluso, estaría más legitimada una acción estatal
orientada a fines promocionales.
En estos términos, la intervención
unilateral que realiza el Estado a través de una norma que excluye de un trato
privilegiado otras actividades igualmente productivas, sin que exista para ello
un sustento racional o razonable, puede calificarse objetivamente como
arbitraria, inaceptable, o no soportable  frente al principio de igualdad que
debe regir la libre competencia. La norma genera así una ventaja competitiva a
favor de unos operadores específicos en el mercado, lo que a su vez introduce
una grave e ilegítima distorsión al ejercicio de la libre competencia.
Considero que el artículo 2° de la Ley 963
de 2005, debió ser declarado inexequible por violación del principio de
igualdad.
Estos los motivos de mi disentimiento,
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALFREDO BELTRÁN SIERRA CON RELACIÓN A LA SENTENCIA
C-242 DE 29 DE MARZO DE 2006
(Expediente D-5932)
LEY DE ESTABILIDAD JURIDICA PARA LOS
INVERSIONISTAS EN COLOMBIA-Desconoce
el principio de soberanía del Estado (Salvamento de voto)
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la Corte Constitucional, salvo el voto en relación con la
sentencia C-242 de 29 de marzo de 2006, por las razones que van a expresarse:
1. Mediante la sentencia C-242 de 29 de
marzo de 2006, se declara la exequibilidad parcial del artículo 1º de la Ley
963 de 2005, así como también se declaran exequibles el artículo 2º y el inciso
2º del artículo 3º de la misma Ley.
2. A mi juicio, las normas que ahora se
declaran exequibles por la Corte en la sentencia aludida, así como en su
integridad ese cuerpo normativo, violan de manera palmaria y grave la
Constitución Política.
Como puede observarse, mediante la Ley
963 de 2005 se establecen “los contratos de estabilidad jurídica”, en virtud de
los cuales “el Estado garantiza a los inversionistas que los suscriban, que
si durante su vigencia se modifica en forma adversa a éstos alguna de las
normas que haya sido identificada en los contratos como determinante de la
inversión, los inversionistas tendrán derecho a que se les continúen aplicando
dichas normas por el término de duración del contrato respectivo” (art.
1º), norma ésta que tiene desarrollo luego en el texto de la Ley.
Significa lo anterior que, en virtud de
lo dispuesto en la norma  acabada de mencionar, se impone al legislador en el
futuro una limitación al ejercicio de la potestad legislativa, inadmisible
frente a la Constitución Política. El Estado no puede realizar con los
particulares un pacto según el cual se abstiene el Congreso de la República de
ejercer la función pública de interpretar, reformar y derogar las leyes, que se
le atribuye por el artículo 150 de la Constitución. La soberanía, como atributo
del Estado según las enseñanzas clásicas de Bodino, de John Locke, de Rousseau
y de Montesquieu, es inalienable, no está en el comercio, no puede ser objeto
de negociación con los particulares, como aquí se autoriza mediante la Ley 963
de 2005 según el artículo transcrito, el cual guarda relación inescindible con
el artículo 3º en el que expresamente se indica que “podrán ser objeto de los
contratos de estabilidad jurídica los artículos, incisos, ordinales, numerales,
literales y parágrafos específicos de leyes, decretos o actos administrativos
de carácter general, concretamente determinados, así como las interpretaciones
administrativas vinculantes efectuadas por los organismos y entidades de los
Sectores Central y Descentralizado por Servicios que integran la Rama Ejecutiva
del Poder Público en el orden Nacional, a los que se refiere el artículo 38 de
la Ley 489 de 1998, las Comisiones de Regulación y los organismos estatales
sujetos a regímenes especiales”.
Es claro, entonces, que la legislación
puede ser objeto según esa Ley de negociación con los inversionistas privados
cuando éstos consideren que la petrificación normativa resulta favorable a sus
intereses, aún en el caso de que esa modificación legislativa sea favorable al
interés general. Ello es así, por cuanto el propio texto del artículo 1º de la
Ley 963 de 2005, de manera inequívoca señala que el Estado les garantiza a
tales inversionistas que no se modifica la Ley cuando le sea “adversa a éstos”,
o, dicho de otra manera, se puede ejercer la función de hacer las leyes pero sólo
cuando les sea a ellos favorable. Es esa una claudicación inaudita de un Estado
soberano frente al capital extranjero, lesiva no sólo de la Constitución sino
de la propia dignidad nacional.
A mi juicio, esa norma quebranta el
Preámbulo de la Constitución, y simultáneamente con éste el artículo 3º, pues
de allí en adelante ya no es cierto que la soberanía resida exclusivamente en
el pueblo y que de éste emane el poder público, pues se traslada como sujeto de
la misma a los inversionistas privados y la legitimidad de la ley no surgirá de
la Constitución sino de que se ajuste al contrato de estabilidad jurídica
celebrado con ellos. Es evidente, que si una norma se incluyó entre aquéllas
que puedan ser objeto de ese singular tipo contractual, el Estado queda
obligado a no modificarla en forma adversa al contratista, lo que quiere decir
que si lo hace incurrirá en responsabilidad por el incumplimiento del contrato.
Es decir, se sustituye la soberanía popular por las cláusulas contractuales con
inversionistas que, además, sólo admitirán que se legisle cuando las normas no
le sean “adversas a éstos”. Toda otra legislación resultará ilegítima, aun
cuando el Estado invocara para dictarla su condición de soberano, pues ésta
habrá desaparecido.
La celebración de los contratos de
estabilidad jurídica sepulta entonces la primacía de la Constitución para
abrirle paso a la primacía del contrato de estabilidad jurídica. Se sustituye
el deber de los nacionales y extranjeros de acatar la Constitución y las leyes
de Colombia, por el respeto íntegro al contrato de estabilidad jurídica
mediante el cual entra en las leyes del mercado la potestad legislativa del
Estado soberano. Ello resulta, por supuesto violatorio del artículo 4º de la
Constitución.
En virtud del contrato de estabilidad
jurídica, no podría en adelante el Congreso de la República expedir normas
nuevas para establecer contribuciones parafiscales conforme lo autoriza el
artículo 150, numeral 12 de la Constitución, pues el inversionista privado
podría enervar la potestad legislativa bajo la alegación de que una nueva
contribución de esta especie constituye una modificación legislativa que le
resulta “adversa”; si el Congreso le impartiera aprobación a un Tratado
Internacional en ejercicio de la atribución que le asigna el artículo 150,
numeral 16 de la Constitución y un inversionista privado llegare a considerar
que ese instrumento internacional lesiona sus intereses, podría entonces aducir
contra él que se introdujo una modificación “en forma adversa” a sus intereses,
con violación del contrato de estabilidad jurídica que lo prohibía; si el
Congreso de la República como representante del pueblo decidiera mediante una
ley dictar normas para señalar los objetivos y criterios a los cuales deba
sujetarse el gobierno para organizar el crédito público, o para regular el
comercio exterior o para señalar el régimen de cambios, o para introducir
modificaciones a la política comercial a los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas, o para regular de una manera
distinta la actividad financiera, bursátil o aseguradora, o para fijar el
régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, se le podría acusar
por el inversionista privado de haber introducido modificaciones a la
legislación preexistente no compatibles con el contrato de estabilidad jurídica
en la medida en que por él se considere que se legisló “en forma adversa” al
interés particular del cual es titular; si el Congreso resuelve expedir
mediante una ley, normas de intervención económica respecto de la explotación
de los recursos naturales, o sobre el uso del suelo, o para regular la
producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y servicios
públicos y privados o para racionalizar la economía para mejorar la calidad de
vida de los colombianos, efectuar una distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo o para preservar y hacer efectivo
el derecho a un ambiente sano, se le podría formular la objeción de la
intangibilidad de la legislación anterior en virtud de la celebración del
contrato de estabilidad jurídica, con lo cual se harían nugatorias las
atribuciones del Congreso consagradas para este efecto en el artículo 150,
numeral 21 y en el artículo 334 de la Carta, pues la dirección general de la
economía no quedaría así sujeta a los intereses generales sino a los intereses
particulares del inversionista privado; si el Congreso optara por dictar normas
especiales en materias económicas y sociales para las zonas de frontera como lo
autoriza el artículo 337 de la Constitución, podría aducirse que existe una
obligación de no hacer pactada en un contrato de estabilidad jurídica para
impedir los efectos generales inmediatos de la ley y aducir su inaplicabilidad
al inversionista privado si le resulta “adversa” según su alegación; si se
dictara por el Congreso de la República una norma sobre servicios públicos, las
compañías privadas podrían aducir la inmodificabilidad de la legislación
anterior, si consideran la nueva ley expedida “en forma adversa” a sus
intereses particulares; si se les confirieran nuevos derechos a los usuarios de
los servicios públicos mediante la expedición de una ley que señalara un
régimen nuevo para su protección y las formas de participación en la gestión y
fiscalización de las empresas prestadoras de ellos, el inversionista privado
podría elevar su reclamo por violación del contrato de estabilidad jurídica.
Los anteriores, son apenas algunos
ejemplos, pues es claro que la fértil imaginación de los inversionistas privados
podrá extender el campo de aplicación de los contratos de estabilidad jurídica
cada vez más, para excluir la aplicación de cualquier norma que, a su juicio,
fuere expedida “en forma adversa” a sus muy importantes intereses, que sin
embargo, sólo serán intereses privados por encima de los cuales siempre deberá
estar el interés general, las normas de derecho Público y la soberanía
nacional.
3. Si los novedosos contratos de
estabilidad jurídica hubieran existido para la época, se conservarían todavía
las normas discriminatorias y opresoras que regulaban las instituciones de la
mita y la encomienda durante la colonia; de igual manera, persistirían entonces
las normas reguladoras de la esclavitud, pues la ley de 21 de mayo de 1851 les
resultaba adversa a los propietarios y comerciantes de esclavos; en nombre de
la estabilidad jurídica, no podría haberse introducido ninguna norma reguladora
de los contratos que para la construcción de ferrocarriles y para el impulso de
la navegación se suscribieron a lo largo del Siglo XIX; con contrato de
estabilidad jurídica, no podrían haberse introducido modificaciones a la
legislación que permitió la explotación inmisericorde de los caucheros por la
Casa Arana en los Llanos Orientales, a la que se refiere José Eustasio Rivera
en La Vorágine; conforme a contratos de este linaje, resultaría intangible la
legislación para explotar el trabajo y negar la seguridad social a los
campesinos de la zona bananera objeto de matanza a mano de las fuerzas
oficiales al servicio de la United Fruit Company que denunció en el Congreso de
Colombia Jorge Eliécer Gaitán en 1928; con contratos de estabilidad jurídica
como los que ahora se regulan por la Ley 963 de 2005, la explotación del
petróleo y de los hidrocarburos, no podría haber sido objeto de modificación
alguna, pues las compañías extranjeras, como inversionistas privados, podrían
invocar a su favor la legislación preexistente frente a la nueva, si ésta les
fuere adversa a sus intocables intereses; sometido el Estado a un contrato de
estabilidad jurídica, no podría expedir ahora una ley como la de la
Colombianización de la Banca de 1975, ni crear contribuciones parafiscales como
la que se creó con destino a la protección de la niñez a través del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, ni podría modificar tampoco la legislación
que pudiera afectar a las compañías trasnacionales que operan en el cada día
más creciente campo de las telecomunicaciones.
Como mi discrepancia con la existencia
misma de los contratos de estabilidad jurídica que regula la Ley 963 de 2005 es
absoluta por razones de dignidad nacional, por la afectación muy grave a la
soberanía del Estado y por la violación ostensible de la Constitución, salvo el
voto.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-242 DEL 2006 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
LEY DE ESTABILIDAD JURIDICA PARA LOS
INVERSIONISTAS EN COLOMBIA-Vulneración
del principio de igualdad (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-5932
Demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley 963 de 2005, “Por la cual se instaura una ley de estabilidad jurídica
para los inversionistas en Colombia”.
Magistrado Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones mayoritarias de esta Corte, presento salvamento de voto a esta
sentencia, con base en las siguientes razones:
1. En primer lugar, considero que es clara la objeción
de constitucionalidad que se puede efectuar frente a una ley que suspende,
respecto de ciertos contratos y en determinadas actividades, la facultad
legislativa del legislador.
En mi concepto, el legislador no puede renunciar a
legislar durante cierto tiempo, ni respecto de determinadas materias - en este
caso concreto respecto de inversiones en el territorio nacional- , y esto ni
siquiera con fundamento en las finalidades que se afirma busca alcanzar la ley sub
examine, por cuanto esto atenta contra la soberanía del Estado. De esta
forma, si no hay lugar a constituciones perpetuas, mucho menos pueden existir
leyes perpetuas, pues ni siquiera en materia de tratados internacionales se
puede pretender la intangibilidad de los mismos.
2. En segundo lugar, la estabilidad jurídica que se
pretende lograr con las disposiciones acusadas debe establecerse, en mi criterio,
en ambos sentidos, es decir, tanto respecto de lo favorable como de lo
desfavorable para los empresarios e inversionistas (vgr. cargas laborales).
Sin embargo, a mi juicio, la ley bajo estudio fija
beneficios sólo para el inversionista que no corre ningún riesgo, desconociendo
las otras partes actuantes en contratos de inversión, como los trabajadores o
el propio estado. De otra parte, considero que la disposición que nos ocupa no
fija pautas, sino que queda a la discreción del gobierno determinar cuáles
leyes aplica y cuáles no, además de determinar que el comité evaluador de
dichos contratos estará integrado exclusivamente por funcionarios del
gobierno.
3. En tercer lugar, el artículo 3° de la Ley 963 de
2005 cobija, a mi juicio, solo ciertas interpretaciones jurisprudenciales y el
artículo 11 de la misma ley no excepciona las normas declaradas exequibles de
manera condicionada. La Ley 963 es una ley, que en mi concepto, favorece de
manera clara el capital y que por el contrario golpea la seguridad social.
4. En cuarto lugar y a manera de síntesis, me permito
exponer respecto de este tema algunos argumentos atinentes a la vulneración del
principio de igualdad.
Creo preciso recordar, que el artículo 13 de la
Constitución, a la vez que prohíbe la discriminación, ordena al Estado proteger
a las personas que se encuentren en una situación de debilidad manifiesta, así
como adoptar medidas para que la igualdad sea real y efectiva. En concordancia
con este mandato constitucional, reitero mi posición respecto de que las normas
acusadas sobre estabilidad jurídica se establecen en una sola vía: esto es, en
beneficio de ciertos inversionistas, sin tener en cuenta a los trabajadores o a
otros sectores. Lo cual es claramente violatorio del principio de igualdad.
De otra parte, considero conveniente precisar, que es
al legislador a quien se ha facultado para establecer diferencias de categorías
y en concordancia con ello para darles a las mismas un tratamiento normativo
distinto, todo lo cual bajo el supuesto de justificaciones racionales y
suficientes que no contradigan los preceptos constitucionales. En forma
contraria, dicha potestad regulativa no le ha sido otorgada, en mi concepto, a
los gobiernos.
Finalmente, considero que en las normas demandadas se
privilegia una interpretación judicial como vinculante (art. 3°) y solo incluye
declaraciones de inconstitucionalidad y no las declaraciones de
constitucionalidad condicionada (art. 11).
En mi concepto, todos estos temas constituyen puntos
que afectan el derecho a la igualdad.
Por las razones expuestas me permito salvar mi voto a
la presente decisión.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Cfr.
Gaceta del Congreso No. 350 del jueves 24 de julio de 2003, pág. 1 y ss.
[2] Ibídem
pág. 2.
[3] El
decreto 2950 de 2005, mediante el cual fue parcialmente reglamentada la ley 963
de 2005, establece en su artículo 8º.:
“El contrato de estabilidad jurídica. El
contrato de estabilidad jurídica se regirá en lo pertinente por la Ley 80 de
1993 y deberá contener, al menos, las siguientes cláusulas:
a) Identificación plena de las partes;
b) Descripción del proyecto de inversión y
determinación de su cuantía;
c) Plazo máximo y cronograma para realizar la
inversión, incluyendo la determinación de los períodos improductivos, si los
hubiere;
d) Término de duración del contrato;
e) Monto, plazo y forma de pago de la prima a cargo
del inversionista;
f) Trascripción de los artículos, incisos, ordinales,
numerales, literales y parágrafos de las normas o interpretaciones
administrativas vinculantes sobre las cuales se brindará estabilidad;
g) La obligación del inversionista de realizar la
inversión nueva o la ampliación de la inversión existente, en los términos
precisos en los que esta fue aprobada por el Comité de Estabilidad Jurídica;
h) La obligación del inversionista de cumplir con los
compromisos particulares relativos a los beneficios económicos y sociales del
proyecto;
i) La obligación del inversionista de cumplir de
manera estricta las disposiciones legales y reglamentarias que regulen la
actividad donde efectuará la inversión;
j) La obligación del inversionista de pagar
puntualmente los impuestos, tasas y contribuciones y demás cargos sociales y
laborales a que se vea sujeto por la ejecución de la inversión;
k) La obligación de cumplir fielmente con el conjunto
de normas establecidas o que establezca el Estado para orientar, condicionar y
determinar la conservación, uso, manejo y aprovechamiento del medio ambiente y
los recursos naturales;
l) La estipulación de que la no realización oportuna o
retiro de la totalidad o parte de la inversión, el no pago oportuno de la
totalidad o parte de la prima, el estar incurso en la causal del artículo 9° de
la Ley 963 de 2005, o el incumplimiento no justificado de las obligaciones
previstas en el contrato, podrá dar lugar a la terminación anticipada del
mismo;
m) La estipulación de que la estabilidad jurídica
determinada en el contrato sólo se aplicará, en el caso de la subrogación o
cesión de la titularidad de la inversión, previa autorización del Comité de
Estabilidad Jurídica;
n) Las demás cláusulas contractuales que sean
pertinentes.”
[4]
Texto de la demanda, fl. 11y ss., numeral 5 relacionado con
los cargos basados en la presunta violación al derecho a la igualdad.
[5] Cfr. las sentencias C-143
de 1993, C- 428 de 1996, C- 447 de 1997, C-142 de 2001 y el auto No. 244 de
2001.
[6] Corte
Constitucional, sentencia T-591 de 1992.
[7] Ver,
entre otras, las sentencias C-592 de 1998, C-622 de 2003, C-576 de 2004 y
C-1149 de 2003.
[8] Acerca
del test de igualdad pueden ser consultadas, entre otras, las sentencias C-043
de 2002, C-428 de 2002, C-570 de 2003, C-227 de 2004 y C- 741 de 2003.
[9] Corte Constitucional, sentencia C-674 de 2002.
Mediante esta providencia se declaró exequible el siguiente texto de la ley 677
de 2001,
“Por medio de la cual se expiden normas sobre tratamientos excepcionales para
regímenes territoriales: Art. 7. CONDICIONES
DE ACCESO. Para que un proyecto industrial pueda ser calificado como elegible,
deberá cumplir los siguientes requisitos: (…) 3. La
inversión mínima deberá ser de un millón de dólares de los Estados Unidos de
Norteamérica (US$1.000.000) durante los primeros dos años, cifra que deberá ser
aumentada a un millón y medio de dólares de los Estados Unidos de Norteamérica
(US$1.500.000) en el tercer año y por último se aumentará a dos millones de
dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US$2.000.000) en el cuarto año.”
[10] 2019: Visón Colombia
segundo centenario, propuesta para discusión. DNP, editorial Planeta, 2005.
[11] Corte
Constitucional, sentencia C-254 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Múñoz.
[12]
Mediante el decreto No. 4686 del 21 de diciembre de 2005, el
Gobierno Nacional fijó el salario mínimo legal mensual vigente para el año 2006
en la suma de cuatrocientos ocho mil pesos ($ 408.000.oo). Es decir, la suma
mínima que podría aportar un inversionista que decidiera acogerse en este año a
los beneficios de la ley 963 de 2005, sería de tres mil sesenta millones de
pesos ($ 3.060.000.000.oo).
[13] Por la cual se instaura
una ley de estabilidad jurídica para los inversionistas en Colombia.