T-887-05
Sentencia T-
Sentencia
T-887/05
DERECHOS POLITICOS-Contenido y alcance
DERECHOS POLITICOS DE LOS CIUDADANOS-No
se vulneran cuando se da una inhabilidad sobreviniente como consecuencia de
sanción disciplinaria
La vulneración de los derechos políticos de los demandantes
consagrados en el artículo 40 C.P. es inexistente. En efecto, la inhabilidad
sobreviniente derivada de la sanción impuesta por la Procuraduría General al
ciudadano tuvo lugar con ocasión de las irregularidades advertidas en el
trámite contractual entre Ferrovías y Fenoco S.A., cuando aquel se desempeñaba
como presidente de esa entidad estatal.  Estas conductas, a juicio de las
entidades demandadas, constituyeron falta disciplinaria debido a que resultaban
contrarias a la moralidad administrativa y a la protección del patrimonio
público, finalidades que, como se indicó, tienen reconocimiento constitucional
y, en consecuencia, constituyen excepciones legítimas al desempeño en el cargo
de elección popular.
PROCESO DISCIPLINARIO-No
se vulneraron derechos fundamentales
En el caso bajo examen no concurren circunstancias relevantes que
permitieran inferir, prima facie, la vulneración de los derechos fundamentales
del ciudadano. Por tanto, de conformidad con las reglas jurisprudenciales
expuestas, el amparo transitorio invocado es improcedente.
Referencia: expediente T-1083767
Acción de tutela instaurada por Olga
Cristina Toro y otros en contra de la Procuraduría Primera Delegada para la
Contratación Estatal y la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la
Nación.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO.
Bogotá, D. C., veintiséis (26) de agosto de dos mil cinco (2005).
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos dictados por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, que resolvieron la acción de tutela promovida por los ciudadanos
Olga Cristina Toro, Andrea Lara González, Luis Fernando Campuzano Gómez, José
Gabriel Cubides y Lorenzo Sanabria, en contra de la Procuraduría Delegada para
la Contratación Estatal y la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de
la Nación.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos relevantes y acción de tutela interpuesta
Los ciudadanos Olga Cristina Toro, Andrea Lara González, Luis
Fernando Campuzano Gómez, José Gabriel Cubides y Lorenzo Sanabria ejercieron su
derecho al sufragio en las elecciones del 26 de octubre de 2003, destinadas a
la elección del Concejo del Distrito Capital de Bogotá, para lo cual otorgaron
su voto a favor del ciudadano Mario Federico Pinedo Méndez, quien resultó
elegido para el periodo institucional 2004-2007.
De manera previa a la elección, el ciudadano Pinedo Méndez se había
desempeñado como presidente de la Empresa Colombiana de Vías Férreas –
Ferrovías.  En tal condición, suscribió el 27 de febrero de 2001 un acta de
acuerdo complementario, relacionada con la ejecución del contrato de concesión
suscrito entre Ferrovías y Ferrocarriles Centrales del Norte – Fenoco S.A.,
cuyo objeto fue la rehabilitación, construcción, conservación, operación y
explotación de algunas líneas ferroviarias de la red del Atlántico.
Con base en las irregularidades presentadas en el convenio
mencionado, el Procurador Primero Delegado para la Contratación Estatal, luego
de haber agotado el trámite disciplinario correspondiente, sancionó al
ciudadano Pinedo Méndez a través de decisión del 2 de octubre de 2003 con la
destitución del cargo y la inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas
por un periodo de cinco años.  Esta decisión fue confirmada por la Sala
Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación el 1º de octubre de 2004.
Los demandantes estiman que la decisión de las entidades accionadas,
en cuanto provocan el retiro del cargo de elección popular ejercido por el
ciudadano Pinedo Méndez, vulneran sus derechos políticos previstos en el
artículo 40  de la Carta Política, pues tal determinación frustra la
posibilidad que el concejal ejerza su programa de gobierno en los términos que
presentó a sus electores.  Además, en su criterio, el retiro del cargo y
posterior asunción del mismo por parte del siguiente candidato en la lista no
constituiría un mecanismo adecuado para la protección de los derechos
mencionados, puesto que el concejal Pinedo Méndez había sido elegido a través del
instituto del voto preferente, previsto por el Acto Legislativo 01 de 2003.
Igualmente, los actores consideran que el trámite realizado por el
Ministerio Público vulneró el derecho al debido proceso, puesto que se fundó en
lo que denominaron responsabilidad objetiva disciplinaria y no en un estudio
suficiente acerca de la culpabilidad del ciudadano Pinedo Méndez.  Ello debido
a que dicho funcionario no había participado en las etapas anteriores a la
ejecución del contrato de concesión, como la determinación del contenido de las
obligaciones previstas en el pliego de condiciones y  la elaboración y
suscripción del contrato.  Simplemente, había firmado documentos cuyo contenido
fue definido por sus antecesores en la presidencia de Ferrovías.  De esta manera,
“el doctor Pinedo fue ajeno a la convocatoria, a las deliberaciones y a los
acuerdos que se fueron formando para producir el acta, y solo como Presidente
lo avaló creyendo que el acuerdo contaba con la mayor seriedad pues es inaudito
presumir la mala fe de quienes forjaron su contenido”.
De acuerdo a estas consideraciones, los accionantes impetraron el 27
de agosto de 2004 amparo constitucional como mecanismo transitorio, a fin que
se dejaran sin efecto los actos que sancionaron disciplinariamente al ciudadano
Pinedo Méndez y hasta tanto la controversia jurídica fuera resuelta de forma
definitiva por la jurisdicción contenciosa.  Para sustentar la procedencia de
dicha protección transitoria, los actores indicaron que la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, que en este caso resultaría procedente para
resolver la materia, no era un instrumento suficiente para conjurar totalmente
los efectos producidos por los fallos de la Procuraduría General de la Nación,
pues la decisión judicial sólo tendría el efecto de eliminar la sanción y
resarcir los daños morales y materiales, pero no haría retroceder la
posibilidad de ejercer el cargo.  Por tanto, el mandato popular no podría ser
objeto de reparación.  Además, dicha acción contenciosa, en razón de su naturaleza
individual y subjetiva, sólo podría ejercerse por parte del funcionario
sancionado, no por los actores, quienes carecerían entonces de mecanismos
legales para la protección de sus derechos políticos.
La acción fue tramitada en primera instancia por parte de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca, autoridad judicial que, mediante sentencia del 9 de septiembre de
2004, negó el amparo constitucional invocado.  Impugnada esta decisión, la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a través de
fallo del 3 de noviembre de 2004, declaró la nulidad de lo actuado a partir del
auto admisorio, debido a que en su criterio se había integrado indebidamente el
contradictorio en la medida en que no fue vinculado al trámite el ciudadano
Mario Federico Pinedo Méndez, quien tenía interés directo en el resultado del
proceso.  Por consiguiente, la Corte realizará la reseña de antecedentes a
partir de la actuación posterior a la mencionada declaratoria de nulidad.
2. Coadyuvancia del ciudadano Mario Federico Pinedo Méndez
Una vez decretada la nulidad por parte del Consejo Superior, el
ciudadano Pinedo Méndez, a través de escrito enviado a la Sala Disciplinaria
del Consejo Seccional el 25 de noviembre de 2004, coadyuvó la acción impetrada
y expuso distintas razones que apoyaban la viabilidad del amparo solicitado.
En esencia, para el peticionario, (i) el asunto bajo examen
era susceptible de protección constitucional transitorio, puesto que la acción
de nulidad y restablecimiento no podría restituir el periodo de ejercicio en el
cargo de concejal, lo cual vulneraría sus derechos políticos; (ii) los
cargos presentados por la Procuraduría General constituían una forma de
adscripción objetiva de la responsabilidad disciplinaria, ya que no podía
considerarse culpable, mucho menos a título de dolo, de actuaciones que se
gestaron con anterioridad a su posesión en el cargo de presidente de Ferrovías
y que estaban amparadas por la presunción de buena fe;  (iii) No podía
existir culpabilidad respecto a la suscripción de un acta diez días hábiles
después de haberse posesionado en el cargo, pues en esas circunstancias era
apenas evidente que no podía ejercer control alguno sobre las actuaciones que
motivaron dicho acuerdo.  Además, actuó confiado en la transparencia de la
negociación efectuada entre Ferrovías y Fenoco S.A., tanto así que solicitó al
comisionado de la entidad estatal para el tema que le expusiera las ventajas
que se obtendrían con la suscripción del acta; y (iv) Conforme a las
anteriores consideraciones, ante la imposibilidad de actuar deliberadamente en
contra de los intereses de Ferrovías, no era posible concluir, como lo hizo la
Procuraduría General, que las presuntas faltas fueron cometidas a título de
dolo.  En este sentido, “aún si se hubiera considerado la posibilidad de
adecuar mi conducta al presupuesto culposo y no doloso, la sanción no era
procedente dado que el tipo disciplinario que describe la falta es imputable
bajo esta última modalidad y no sobre la primera.  Pero también es claro, que
si alguna responsabilidad pudiera surgir en mi contra por la firma del acta, la
graduación de la sanción no hubiese sido nunca la destitución del cargo”.
3. Respuesta de las entidades accionadas
3.1. Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal
Mediante escrito enviado al Consejo de primera instancia el 4 de
diciembre de 2004, el Procurador Primero Delegado para la Contratación Estatal
se opuso a las pretensiones de los actores. Para ello, luego de exponer los
hechos que motivaron la actuación disciplinaria y las etapas surtidas durante
el trámite respectivo, se pronunció sobre las pretensiones de los demandantes
originales y las del coadyuvante.
Acerca del primer aspecto, estimó que la sanción impuesta fue fruto
de una actuación disciplinaria desarrollada con sujeción de las disposiciones
legales correspondientes y que, igualmente, respetó las garantías
constitucionales del investigado, en especial su derecho a la defensa.  De esta
manera, la decisión adoptada no afecta los derechos políticos de los
demandantes, puesto que la actuación disciplinaria responde al cumplimiento de
finalidad legítimas, relacionadas con la moralidad pública y el buen
funcionamiento de las entidades estatales.  Además, la sanción disciplinaria es
un asunto que tiene consecuencias relacionadas solamente con el servidor
afectado, “luego no resulta procedente una acción de terceros que se sientan
legitimados y solicitan el amparo constitucional porque su elegido concejal no
va a cumplir con el programa presentado”.
Igualmente, agregó que sobre el caso particular del ciudadano Pinedo
Méndez resultaba importante mencionar que fue vinculado al proceso
disciplinario por auto del 20 de agosto de 2002, razón por la cual “cuando
éste inició su actividad política con miras a obtener una curul en el Concejo
de Bogotá, conocía de las imputaciones hechas por la Procuraduría y no dio
noticia a sus seguidores y a los ciudadanos en general de las condiciones en
que se presentaba a la contienda electoral que podría en determinado momento
generarle una inhabilidad sobreviniente, como en efecto sucedió, coligiéndose
que si los interesados en la acción de tutela ven afectados sus derechos en
virtud que el Concejal no puede ejercer el mandato para el periodo que fue
elegido por la decisión disciplinaria de la Procuraduría, tal afectación
obedece al silencio que guardó en torno a la investigación lo que no afecta la
decisión”.
En cuanto al segundo aspecto, reiteró que la actuación disciplinaria
se había llevado a cabo con la debida observación de las garantías
constitucionales y legales a favor del investigado, sin que pudiere por tanto
calificarse como una vía de hecho administrativa.
3.2. Procuraduría General de la Nación
La apoderada judicial de la Oficina Jurídica de la Procuraduría
General de la Nación, por medio de comunicación presentada ante el tribunal de
primera instancia el 7 de diciembre de 2004, señaló que la acción resultaba
improcedente, debido a que existía otro mecanismo de defensa judicial para
cuestionar la legalidad de las decisiones que impusieron las sanciones
disciplinarias en contra del ciudadano Pinedo Méndez.  Además, consideró que en
el caso bajo estudio no se cumplían los presupuestos para la inminencia de un
perjuicio irremediable que permitiera conceder el amparo como mecanismo
transitorio.
Agregó que la actuación disciplinaria adelantada por la Procuraduría
se llevó a cabo con base en sus facultades legales, relacionadas con la
investigación de las conductas irregulares en que puedan incurrir quienes
desempeñan funciones públicas.  En su criterio, el ejercicio de esas facultades
resultaba legítima a la luz de la Carta Política, en la medida en que “la
finalidad de la acción disciplinaria es velar por el cumplimiento y efectividad
de los fines esenciales del Estado y que se cumplan los principios finalísticos
de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución
Política, [entre otros el] servicio de los intereses generales y que los
servidores públicos cuando ejercen fichas funciones deben respetar los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad”.
El proceso disciplinario realizado en contra del ciudadano Pinedo
Méndez, a juicio de la entidad demandada, no vulneró derecho fundamental
alguno.  “Por el contrario, la investigación disciplinaria se adelantó con
absoluta sujeción al debido proceso, pues se tramitó según las leyes
preexistentes al acto que se imputó al disciplinado por la autoridad
competente, con observancia de las formas propias de esa clase de actuaciones y
con determinación de la conducta investigada de conformidad con el ordenamiento
jurídico vigente”.
4. Decisiones judiciales objeto de revisión.
4.1.
Sentencia de primera instancia
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca, mediante sentencia del 10 de diciembre de 2004 negó
por improcedente el amparo invocado.  Consideró que el ciudadano Pinedo Méndez
contaba con instrumentos jurídicos eficaces para controvertir las decisiones
adoptadas por la Procuraduría General de la Nación, a través de los cuales
podía, inclusive, obtener la suspensión provisional de la sanción disciplinaria
impuesta.  La improcedencia mencionada, además, resultaba reforzada por el
hecho que el afectado no hubiera hecho uso de la acción contenciosa luego de
pasados varios meses de la ejecutoria de la sanción disciplinaria, la cual se
verificó el 1º de julio de 2004.
En el mismo sentido, tampoco existían elementos de juicio
suficientes que permitieran concluir que la Procuraduría General hubiera
adscrito una responsabilidad disciplinaria objetiva en contra del disciplinado,
puesto que “haber suscrito un acuerdo que además de contrariar los términos
del contrato de concesión inicial suscrito entre Ferrovías y Fenoco, también
resultaba a todas luces inconveniente para el Estado colombiano, cuyos
intereses él representaba en ese momento en su calidad precisamente de Presidente
de Ferrovías”, eran circunstancias fundadas para otorgar responsabilidad
subjetiva contra el ciudadano Pinedo Méndez.
Respecto a la presunta vulneración de los derechos políticos de los
demandantes, el Consejo seccional indicó que tal conclusión no era admisible,
habida cuenta que los actores tuvieron oportunidad no sólo de ejercer
libremente su derecho al sufragio, sino también pudieron ejercer el control
político del caso, a fin que el concejal Pinedo Méndez cumpliera con el
programa con el que comprometió con sus electores.  “Cosa bien distinta es
que, con ocasión de la sanción disciplinaria por la Procuraduría, el doctor
Pinedo Méndez no pueda seguir desempeñándose como Concejal de Bogotá, sin que
le sea imputable al referido ente de control que el mismo se encuentre en
imposibilidad absoluta de cumplirle a sus electores, máxime cuando, como lo da
a conocer las copias allegadas por los accionantes, el proceso disciplinario en
comento se inició mucho antes que se inscribiera y solicitara el aval del partido
Colombia Democrática, al punto que el fallo de primera instancia fue proferido
el 2 de octubre de 2003, antes de que se llevaran a cabo los comicios
electorales del 26 de ese mismo mes y año”.
Conforme a los anteriores presupuestos, el juez de primera instancia
concluyó que la actuación de las entidades demandadas fue, simplemente,
expresión del ejercicio de sus facultades constitucionales y legales.  Esta
actuación no podía, en ningún caso, vulnerar los derechos fundamentales de
terceros ajenos al ejercicio de la función disciplinaria.  Igualmente, el
ejercicio de la potestad sancionadora de la Procuraduría General no debía “ceder
ante el eventual incumplimiento del programa político o de gestión de un
servidor público elegido popularmente, porque la ley disciplinaria se aplica a
sus destinatarios”
4.2.
Sentencia de segunda instancia
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, en fallo del 14 de febrero de 2005, modificó la sentencia de
primera instancia en el sentido de negar, por razones de fondo, el amparo
solicitado.  Para ello, se pronunció separadamente acerca de la afectación de
los derechos políticos de los actores y sobre la presunta vulneración del
derecho fundamental al debido proceso del ciudadano Pinedo Méndez.
En relación con el primer asunto, consideró que la interpretación
que hacían los demandantes de la disposición contenida en el artículo 40 de la
Constitución excedía sus alcances, puesto que esa norma no “lleva incluida
la obligación para el Estado de mantener en su organización política
individuos, que por cualquier circunstancia, en el ejercicio de sus funciones,
desdigan de su investidura como en el presente caso, conclusión a la que
necesariamente se llegó a través de un procedimiento disciplinario”.
En cuanto a la segunda situación, el Consejo Superior estimó que el
amparo transitorio resultaba procedente en abstracto, puesto que de acuerdo con
la jurisprudencia constitucional, la duración usual de los procedimientos
contenciosos contraería la imposibilidad de volver a acceder al ejercicio del
cargo de elección popular.  Con todo, analizada la actuación disciplinaria
adelantada por las entidades demandadas, se pude comprobar que “el juicio de
valor y el estudio de la responsabilidad fue realizado juiciosamente por las
dos instancias además que se definió, a criterio de las accionadas luego de un
análisis ponderado de cada una, claramente la comisión de las conductas
imputadas a título de dolo.  Así puesta la situación no se halla evidente
defecto sustantivo, flagrante defecto fáctico, orgánico protuberante o
procedimental que amerite la configuración de vía de hecho.  De tal manera que
la tutela que se demanda no está llamada a prosperar, máxime cuando de la verdad
procesal no se deduce que las decisiones judiciales obedecieron al capricho de
los accionados”.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Problema jurídico
De acuerdo con los antecedentes expuestos, en el presente asunto es
posible identificar dos problemas jurídicos diferenciados.  El primero, que
tiene origen en la perspectiva de los demandantes, en el cual se debate si la
inhabilidad sobreviniente para el ejercicio de cargos públicos, derivada de una
sanción disciplinaria, vulnera los derechos políticos de los ciudadanos quienes
votaron por el candidato electo.  El segundo, derivado de la pretensión del
ciudadano coadyuvante, consiste en determinar si la actuación disciplinaria
adelantada por la Procuraduría General de la Nación vulneró los derechos
fundamentales del ex concejal Pinedo Méndez, en especial su derecho al debido
proceso.
Para resolver estos problemas jurídicos, la Sala adoptará la
siguiente metodología.  En relación con la primera controversia, determinará el
contenido y alcance de los derechos políticos consagrados en el artículo 40
C.P. frente al ejercicio de la facultad disciplinaria.  Respecto de la segunda
controversia, estudiará en primera medida lo referente a la procedencia del
amparo constitucional transitorio y, en caso que este requisito sea verificado,
procederá a comprobar si el procedimiento disciplinario adelantado en contra
del ciudadano Pinedo Méndez desconoció los derechos constitucionales
mencionados.
Contenido y alcance de los derechos políticos ante la inhabilidad
del funcionario electo
El reconocimiento del derecho de todo ciudadano a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político es un rasgo característico
del modelo de Estado de Social y Democrático de Derecho, fundado en el
principio de soberanía popular.  Si se parte de la premisa fundamental que el
poder público tiene como única fuente la voluntad del Pueblo, es necesario que
a partir del Texto Constitucional se establezcan instrumentos adecuados para
que éste participe tanto en la elección de sus representantes, como en la
determinación de las políticas públicas que lo afectan.
Entonces, es a partir de esta perspectiva que los derechos a elegir
y ser elegido, a tomar parte en los mecanismos de participación democrática, a
formar y pertenecer a partidos políticos, a revocar el mandato de los elegidos,
a tener iniciativa en las corporaciones públicas, a interponer acciones
públicas en defensa de la Constitución y de la ley y a acceder al desempeño de
funciones y cargos públicos, toman la forma de garantías que hacen efectivo el
ejercicio de la soberanía popular en el marco de la democracia participativa.
La Corte reconoce que una de las condiciones para la protección de
los derechos a elegir y ser elegido como formas de participación democrática,
consiste en garantizar que los elegidos pueden ejercer materialmente el cargo
para el cual fueron designados.  Esto con el fin de que estén en capacidad de
desarrollar el programa político que presentaron a sus electores y de esa
manera ejerzan en debida forma la representación de los mismos.
No obstante, el hecho que la elección de sus representantes sea una
expresión de la voluntad popular no contrae, como lo consideran los
accionantes, la inamovilidad de los funcionarios electos.  En esta medida, la
consecuencia del origen democrático de los representantes a corporaciones
públicas consiste en la limitación de las posibilidades de remoción únicamente a
los eventos en que concurran circunstancias excepcionales, previstas en la
Constitución y en la ley, que pretendan la consecución de finalidades legítimas
desde la perspectiva del Texto Constitucional.
Así, institutos jurídicos como la declaratoria de pérdida de
investidura o la inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos decretada
como consecuencia de la sanción penal o disciplinaria, son instancias legítimas
a partir de los cuales puede originarse la separación del cargo de elección
popular, a condición que hayan sido precedidas de un proceso judicial o
administrativo, según el caso, en el que se observen las garantías
constitucionales y legales de que es titular el afectado con la decisión.  Esto
se explica en la medida en que dichos procedimientos y las sanciones que son
resultados de los mismos, buscan proteger fines constitucionalmente valiosos,
tales como la moralidad administrativa y la integridad del patrimonio público,
a través de la sanción disciplinaria contra los servidores que al incumplir los
deberes funcionales del cargo vulneran dichos bienes jurídicos.
Las implicaciones del tránsito de la democracia representativa a la
democracia participativa hacen que el contenido de los derechos políticos no se
agote en el ejercicio del sufragio, sino que también incluyan otras formas de
participación, entre ellas el control político por parte de los electores y la
posibilidad de exigir al representante el cumplimiento del programa político
ofrecido[1].
Empero, la nueva dimensión que la actual Carta Política confiere a la
participación carece de un alcance tal que permita concluir la imposibilidad de
remoción de los servidores que, si bien han accedido al cargo como consecuencia
de un procedimiento democrático directo, infringen las normas que están
destinadas a la protección de bienes jurídicos relevantes desde la perspectiva
constitucional.
En estos eventos, no puede concluirse que la imposibilidad de
ejercicio de funciones públicas como efecto de la sanción penal o disciplinaria
vulnere los derechos políticos de los electores, pues éstos, al carecer de
carácter absoluto como los demás derechos fundamentales, pueden limitarse de
forma excepcional,[2]
en los términos antes señalados, a fin de garantizar la eficacia de otros
contenidos constitucionales protegidos por la imposición de sanciones penales o
disciplinarias.  Además, esta limitación dista de ser irrazonable o
desproporcionada, pues en cualquier caso el ejercicio del derecho político
continúa salvaguardado; bien mediante una nueva elección para el cargo que
desempeñaba el funcionario destituido o a través de la sucesión por parte del
siguiente candidato en la lista, según se trate de cargos uninominales o de
corporaciones públicas.[3]
Lo dicho, entonces, permite inferir que la vulneración de los
derechos políticos de los demandantes consagrados en el artículo 40 C.P. es
inexistente.  En efecto, la inhabilidad sobreviniente derivada de la sanción
impuesta por la Procuraduría General al ciudadano Pinedo Méndez tuvo lugar con
ocasión de las irregularidades advertidas en el trámite contractual entre
Ferrovías y Fenoco S.A., cuando aquel se desempeñaba como presidente de esa
entidad estatal.  Estas conductas, a juicio de las entidades demandadas,
constituyeron falta disciplinaria debido a que resultaban contrarias a la
moralidad administrativa y a la protección del patrimonio público, finalidades
que, como se indicó, tienen reconocimiento constitucional y, en consecuencia,
constituyen excepciones legítimas al desempeño en el cargo de elección popular.
Improcedencia de la tutela como mecanismo transitorio por ausencia
de circunstancias relevantes que constituyan motivos serios y razonables que
afecten el derecho al debido proceso.  Reiteración de jurisprudencia
Los antecedentes del asunto de la referencia demuestran que las
decisiones adoptadas por las entidades demandadas son susceptibles de
controvertirse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través
de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Por lo tanto, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta Política, la acción
impetrada sólo resultará procedente como mecanismo transitorio ante la
inminencia de un perjuicio irremediable.
Decisiones anteriores de esta Corporación[4] han estudiado el tópico
de la procedencia de la acción de tutela transitoria cuando se declara la
inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas de ciudadanos que son
titulares de cargos de elección popular al momento en que se impone la sanción
disciplinaria.  En efecto, en la sentencia T-1093 de 2004, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, la Sala Tercera de Revisión estudió el caso de un grupo de
diputados quienes fueron sancionados disciplinariamente por la Procuraduría
General de la Nación con inhabilidad para el desempeño de cargos públicos.
Estos ciudadanos consideraron que dicha decisión constituía un perjuicio
irremediable, puesto que  la extensión en el tiempo de la sanción les impedía
concurrir como candidatos a las elecciones siguientes, por lo que impetraron
acción de tutela como mecanismo transitorio hasta tanto la controversia fuera
resuelta por la jurisdicción contenciosa.
El primer asunto que tuvo que analizar la Corte en esa oportunidad
fue el de la procedencia de la acción impetrada.  Para ello, recapituló el
precedente relativo a la inexistencia de perjuicio irremediable por el simple
hecho de la imposición de una sanción disciplinaria[5] y determinó que, con
base en esa misma jurisprudencia, dicha regla resultaba exceptuada en aquellos
eventos en que la imposición de la sanción conllevaba la imposibilidad jurídica
para el afectado de acceder al ejercicio de cargos públicos.  No obstante, para
que el amparo transitorio fuera admisible, era necesario que en el caso
concreto fueran comprobados determinados requisitos de procedibilidad, que
fueron sintetizados por el fallo en comento de la siguiente forma:
Precisa la Sala que en sí misma, la imposición de una sanción
disciplinaria no configura un perjuicio irremediable; si se han llevado a cabo
las actuaciones procesales prescritas por la ley con el lleno de las garantías
y requisitos constitucionales y legales, y se ha impuesto la sanción legalmente
prevista para quienes incurran en faltas disciplinarias, se trata de una
afectación legítima de los derechos del funcionario público objeto de la
medida, y no de la generación de un perjuicio contrario al orden jurídico
constitucional. La configuración de un perjuicio irremediable que ha de ser
prevenido por vía de la  acción de tutela surge, en este orden de ideas, cuando
se presentan circunstancias excepcionales tales como las siguientes: (i) que
existan motivos serios y razonables que indiquen que una determinada
providencia sancionatoria en materia disciplinaria puede haber sido adoptada
con desconocimiento de las garantías constitucionales y legales pertinentes y,
por ende, con violación de los derechos fundamentales de los afectados, en
particular al debido proceso; (ii) que el perjuicio derivado de la providencia
sancionatoria adoptada de manera inconstitucional amenace con hacer nugatorio
el ejercicio de uno o más derechos fundamentales de los sujetos disciplinados,
(iii) que el perjuicio en cuestión llene los requisitos de ser cierto e
inminente, grave y de urgente atención, y (iv) que los medios judiciales ordinarios
con los que cuentan los afectados para su defensa no sean lo suficientemente
expeditos como para controlar la legalidad y constitucionalidad de las medidas
sancionatorias impugnadas con la urgencia requerida para impedir la afectación
irremediable del derecho fundamental invocado.
En este orden de ideas, corresponde a la Sala verificar si en el
asunto bajo estudio los mencionados requisitos están debidamente acreditados.
En primera instancia, debe determinarse si existen motivos serios y razonables
que demuestren que la sanción impuesta por las entidades accionadas desconoció
garantías legales o constitucionales del afectado o sus derechos fundamentales,
en especial el debido proceso.
Sobre este particular, la Sala advierte que el proceso disciplinario
adelantado por la Procuraduría General de la Nación tuvo lugar en razón de las
actuaciones adelantadas por el ciudadano Pinedo Méndez en su condición de
presidente de Ferrovías, en especial la suscripción del acta de acuerdo
complementario al contrato de concesión realizado entre esa entidad y la firma
Fenoco S.A.  A juicio de las entidades demandadas, el proceder del ex
funcionario constituyó falta disciplinaria en la medida en que el contenido del
acta modificó irregularmente las condiciones fijadas en el pliego de
condiciones y en el contrato de concesión, en detrimento tanto del derecho a la
igualdad de los demás proponentes en la licitación como del patrimonio público.[6] Esto último habida
cuenta que el acta otorgaba a Fenoco S.A. condiciones financieras más
beneficiosas que las fijadas previamente a la suscripción del contrato de
concesión.
Las irregularidades mencionadas fueron materia de análisis dentro de
la actuación disciplinaria, tanto en su primera instancia ante la Procuraduría
Delegada, como en segunda instancia ante la Sala Disciplinaria de la
Procuraduría General.  Además, en ambas etapas se contó con la concurrencia al
proceso administrativo del ciudadano Pinedo Méndez, quien ejerció su derecho de
defensa a través de la exposición de distintos argumentos destinados a
controvertir la comisión de las faltas antes señaladas.
Con todo, el ciudadano Pinedo Méndez considera que este trámite
disciplinario vulneró sus derechos fundamentales.  El argumento central para
fundar esta conclusión consiste en que las decisiones adoptadas por la
Procuraduría General se habían sustentado en una modalidad de responsabilidad
objetiva, habida cuenta que no participó en la actuación anterior a la
elaboración del acta de acuerdo complementario, por lo que no tenía posibilidad
de verificar la legalidad de su contenido.
Para la Sala, empero, esta censura no constituye un motivo serio y
razonable que permita fundar la vulneración de derechos fundamentales en razón
de la actuación disciplinaria.  Ello debido a que es una conducta legítima y
deseable que la Procuraduría General, en ejercicio de su función constitucional
de vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas,
adscriba responsabilidad disciplinaria a los funcionarios que, en razón de su
capacidad de obligar válidamente a las entidades estatales, suscriban acuerdos
que afecten el patrimonio público o contravengan normas legales destinadas a
hacer eficaces los fines previstos en el artículo 209 C.P.  Lo contrario
equivaldría a relevar a los representantes del interés público de la obligación
de verificar debidamente la armonía entre sus decisiones y el marco jurídico
aplicable, posibilidad que a la luz de los postulados constitucionales que
regulan la función administrativa es inadmisible.
En definitiva, en el caso bajo examen no concurren circunstancias
relevantes que permitieran inferir, prima facie, la vulneración de los
derechos fundamentales del ciudadano Pinedo Méndez. Por tanto, de conformidad
con las reglas jurisprudenciales expuestas, el amparo transitorio invocado es
improcedente.
Conclusiones
Vistas las anteriores consideraciones la Sala concluye que el amparo
constitucional impetrado por los demandantes debe negarse, debido a que la
imposición de sanciones que generan la inhabilidad de servidores nombrados en
cargos de elección popular no vulnera los derechos políticos del elector.  Ello
en la medida en que la actuación disciplinaria está dirigida a la salvaguarda
de principios y valores de relevancia constitucional que son, a su vez,
circunstancias legítimas de limitación al ejercicio en el cargo para el cual
fue elegido el ciudadano Pinedo Méndez.
De otra parte, en el asunto no concurren elementos de juicio serios
y suficientes que permitan proteger de forma transitoria el derecho al debido
proceso del ciudadano Pinedo Méndez, habida cuenta que la actuación
disciplinaria tuvo sustento en motivos fundados acerca de la responsabilidad disciplinaria
y, a su vez, el afectado contó con las oportunidades legales para su defensa y
hizo uso adecuado de las mismas.  En consecuencia, la acción de tutela
coadyuvada por el ex concejal Pinedo Méndez es improcedente.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR, por las razones
indicadas en la presente decisión, la sentencia adoptada el 14 de febrero de
2005 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, que negó la acción de tutela impetrada por los ciudadanos Olga
Cristina Toro, Andrea Lara González, Luis Fernando Campuzano Gómez, José
Gabriel Cubides y Lorenzo Sanabria y coadyuva por el ciudadano Mario Federico
Pinedo Méndez, contra la Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal y
la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación.
SEGUNDO: Por Secretaría General líbrense
las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Ponente
Presidente
de la Sala
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Acerca de las características universales y expansivas de la democracia
participativa, Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-089/94, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz y C-180/94, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[2]
La posibilidad de limitar los derechos políticos como consecuencia de la
sanción penal o disciplinaria es un asunto analizado por la jurisprudencia
constitucional.  Sobre el particular puede consultarse la sentencia C-329/03,
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[3]
Esta conclusión persiste inclusive en los casos que la elección se haya
realizado a través del ejercicio del voto preferente previsto por el artículo
263 A C.P., adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2003.  Ello debido a que
si bien en esa instancia se otorga al elector la posibilidad de determinar el
orden de la lista, a través de la determinación del candidato de su
preferencia, no por esto deja de ser evidente que el sufragante, en principio,
otorga su voto a la lista y, por ende, a los inscritos en la misma.  Así las
cosas, el ejercicio de la voluntad popular se dirige, de manera general, a
apoyar el programa del partido o movimiento político que configuró la lista.
El ejercicio del voto preferente, en esta perspectiva, sólo influye en el orden
de la misma, más no constituye una desagregación del sufragio para cada uno de
los candidatos que la integran.
[4]
Cfr. Corte Constitucional,
Sentencias T-1093/04, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1137/04, M.P. Álvaro
Tafur Galvis.
[5]
Cfr. Corte Constitucional,
Sentencia T-143/03, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6]
En concreto, las faltas sujetas a investigación dentro de la actuación disciplinaria
estuvieron relacionadas con (i) fijar la obligación a cargo de
Ferrovías de pagar de manera inmediata y a favor de Fenoco S.A. un anticipo de
12.5 millones de dólares, no previsto ni el pliego de condiciones ni el
contrato de concesión; (ii) acordar el pago del anticipo mencionado sin
exigir la póliza de buen manejo y correcta inversión del mismo, dispuesta por
el artículo 25 numeral 19 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 17 literal a. del
Decreto 679 de 1994; (iii) acordar que Ferrovías entregaría a Fenoco
S.A. los rendimientos financieros generados en el fideicomiso de administración
y pagos por los retenidos con ocasión del incumplimiento del nivel mínimo de
inversión, forma de aporte a la concesión no prevista en el pliego de
condiciones, lo que generaba un injustificado incremento patrimonial para el
concesionario; (iv) exonerar a Fenoco S.A. de la responsabilidad sobre
invasiones ocurridas con posterioridad al inicio de la concesión, cuando quiera
que demostrara haber dispuesto los medios legales a su alcance para su
saneamiento, contrario a lo señalado sobre ese particular en el pliego de
condiciones; (v) modificar la destinación dada a los aportes generados
con el contrato suscrito con la sociedad Drummond Ltd. afectándolos al pago del
servicio de la deuda que contraería el concesionario para financiar las
obligaciones asumidas en el contrato de concesión, esto es, de manera distinta
a lo determinado tanto el pliego de condiciones como el mismo contrato; (vi)
conceder a la firma concesionaria un nivel de inversión inferior al pactado
en el pliego de condiciones; (vii) modificar de resultado a de medio la
obligación contenida en el pliego de condiciones consistente en obtener la
financiación del proyecto bajo cuenta y responsabilidad de la sociedad concesionaria;
(viii) extender de cinco a siete años del plazo para el cumplimiento de
la obligación de rehabilitar la red ferroviaria Atlántica; y (ix) eximir
a Fenoco S.A. de obtener reembolsos, previa comprobación de la ejecución de las
obras, por parte del interventor de Ferrovías, autorizándose los pagos con la
sola verificación de facturas, órdenes de compra o contratos, cláusula que
resultaba contraria a lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 80 de 1993.
Esta
enumeración está basada en la respuesta a la acción de tutela enviada por el
Procurador Primero Delegado para la Contratación Estatal al Consejo Seccional
de la Judicatura.  Cfr. Folios 619 a 628 del cuaderno de primera
instancia.