C-864-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-864/04
UNIDAD NORMATIVA-Procedencia de la
integración
De conformidad con la doctrina expuesta por la Corte con fundamento
en lo dispuesto en el Art. 6º del Decreto 2067 de 1991, la integración
normativa es procedente cuando el texto demandado está reproducido en otra u
otras normas no demandadas, de suerte que, de no efectuarse aquella, la
decisión que profiera la corporación únicamente respecto del primero resultaría
inane, especialmente si es de inconstitucionalidad, o cuando es imposible
adoptar una resolución sobre el texto demandado sin tomar en cuenta elementos
normativos estrechamente relacionados con él que están contenidos en otra u
otras disposiciones no impugnadas.
DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA-Carácter
El derecho de propiedad privada es el prototipo
de los derechos patrimoniales y, junto con la libertad de contratación,
constituye la expresión más notable de la libertad económica del individuo en
el Estado liberal o democrático, que permite a aquel obtener los bienes y
servicios para la satisfacción de sus necesidades.
DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA-Definición
PROPIEDAD-Función social
EXPROPIACION-Requisitos
DEBIDO PROCESO EN EXPROPIACION-Observancia
de procedimiento legal establecido
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance
Uno de los
principios fundamentales del Estado Social de Derecho es el principio de
legalidad o de supremacía del Derecho, en virtud del cual la actividad de todas
las personas y entidades, incluido el Estado mismo y sus autoridades, están
sometidos al ordenamiento jurídico positivo, en primer lugar a la Constitución
Política, de suerte que la vulneración de aquel les acarrea responsabilidad de
diversos tipos.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Y SUS SERVIDORES
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES DEL ESTADO-Determinación
CLAUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO
CONTRACTUAL Y EXTRACONTRACTUAL
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN EL CAMPO EXTRACONTRACTUAL
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Vías
para el reconocimiento
REPARACION DEL DAÑO POR OCUPACION PERMANENTE DE INMUEBLE POR CAUSA
DE TRABAJOS PUBLICOS U OTRA CAUSA
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR OCUPACION PERMANENTE DE
INMUEBLE POR CAUSA DE TRABAJOS PUBLICOS U OTRA CAUSA
ACCION DE REPARACION DIRECTA POR OCUPACION PERMANENTE DE INMUEBLE
POR CAUSA DE TRABAJOS PUBLICOS U OTRA CAUSA-Caducidad
CONDENA EN ACCION DE REPARACION DIRECTA EN MATERIA DE OCUPACION
PERMANENTE DE PROPIEDAD INMUEBLE-Sentencia obra
como título traslaticio de dominio
DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA-Deber
constitucional de respeto por autoridades públicas sobre toda clase de bienes/DERECHO
AL DEBIDO PROCESO Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN ADQUISICION DE BIENES INMUEBLES
PARA CUMPLIR LOS FINES DEL ESTADO-Observancia/DERECHO AL DEBIDO PROCESO
Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN ADQUISICION DEL DERECHO DE PROPIEDAD POR
ENAJENACION VOLUNTARIA O EXPROPIACION-Observancia/DERECHO AL DEBIDO
PROCESO Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN ADQUISICION DEL DERECHO DE PROPIEDAD POR
ENAJENACION VOLUNTARIA O EXPROPIACION-Observancia
Las
autoridades públicas tienen el deber constitucional de respetar el derecho de
propiedad privada sobre toda clase de bienes y, por consiguiente, cuando
requieran  bienes inmuebles para cumplir los fines del Estado consagrados en el
Art. 2º de la Constitución deben obrar con sujeción al principio de legalidad y
garantizando el derecho al debido proceso contemplado en el Art. 29 ibídem, o
sea, deben adquirir el derecho de propiedad sobre ellos en virtud de
enajenación voluntaria o de expropiación si aquella no es posible, en las
condiciones contempladas en la ley, y no pueden obtenerlos mediante su
ocupación por la vía de los hechos.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR OCUPACION DE HECHO DE
INMUEBLE-Indemnización en forma plena y completa al
titular del derecho
Cuando el
Estado ha ocupado de hecho los inmuebles, con fundamento en lo dispuesto en el
Art. 90 de la Constitución debe responder patrimonialmente e indemnizar en
forma plena y completa al titular del derecho de propiedad privada, por el daño
antijurídico causado, es decir, por el daño que no tenía el deber de soportar.
REPARACION DE PERJUICIOS POR OCUPACION PERMANENTE DE INMUEBLE POR EL
ESTADO-Vía para la reparación/ACCION DE
REPARACION DIRECTA POR OCUPACION PERMANENTE DE INMUEBLE POR CAUSA DE TRABAJOS
PUBLICOS U OTRA CAUSA-Remedio ante situación irregular/ACCION DE
REPARACION DIRECTA POR OCUPACION PERMANENTE DE INMUEBLE POR CAUSA DE TRABAJOS
PUBLICOS U OTRA CAUSA-Razonabilidad que se ajuste a derecho, así sea a
posteriori, ante condena
En cuanto el
Art. 86 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el Art. 31 de la
Ley 446 de 1998, y el Art. 136 del mismo código, modificado por el Art. 44 de
dicha ley, contemplan la vía para obtener la reparación de los perjuicios
causados con la ocupación permanente de los inmuebles, tales disposiciones no
son contrarias al Art.  58 de la Constitución, ya que protegen el derecho de
propiedad privada, en vez de vulnerarlo, al asegurar a su titular el
reconocimiento y pago de la indemnización correspondiente. Debe observarse que
dichas normas no autorizan  al Estado para que ocupe de hecho los inmuebles,
pretermitiendo los procedimientos legales para la adquisición del derecho de
propiedad privada, sino que buscan remediar por el cauce jurídico la situación
irregular generada con dicho proceder de las autoridades públicas. Así mismo,
si en tales circunstancias la entidad pública es condenada a pagar la
indemnización, es razonable que se ajuste a Derecho, así sea a posteriori, la
adquisición del vulnerado derecho de propiedad privada por parte de aquella,
pues como efecto del pago ulterior y cierto de la condena por parte del Estado
no existe jurídicamente ninguna justificación para que el titular de dicho
derecho continúe siéndolo. Si así fuera, se configuraría un enriquecimiento sin
causa de este último a costa del Estado, pues aunque en virtud de la ocupación aquella
adquirió la posesión del inmueble, la misma no tendría el poder jurídico de
disposición del bien, a pesar de haberle sido impuesta la obligación de reparar
todo el derecho.
RESPONSABILIDAD LEGAL DEL SERVIDOR PUBLICO POR OCUPACION DE HECHO DE
INMUEBLE
PROPIEDAD PRIVADA ANTE OCUPACION PERMANENTE DE INMUEBLES POR EL
ESTADO-Protección/PROPIEDAD PRIVADA-Protección
respecto de actos jurídicos y hechos
Puede
afirmarse que las disposiciones examinadas no  violan el Art. 58 de la
Constitución, por cuanto el mismo consagra una garantía de la propiedad privada
y ésta se protege no sólo frente a actos jurídicos sino también frente a hechos
como la ocupación permanente de un inmueble. De otro lado, tales normas se
ajustan al Art. 90 ibídem, ya que la ocupación permanente del inmueble ocasiona
a su  propietario un daño que no está obligado a soportar y que por lo mismo es
antijurídico, el cual debe ser reparado patrimonialmente.
Referencia: expediente D-5073
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 86 (parcial),
136 (parcial) y 220 del Código Contencioso Administrativo
Actor: Carlos Alberto Jaramillo Villegas.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., siete
( 7 ) de septiembre de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I-  ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Alberto
Jaramillo Villegas presentó demanda contra el Art. 86 del Código Contencioso
Administrativo (Decreto ley 01 de 1984), modificado por el Art. 31 de la Ley
446 de 1998 (parcial), el Art. 136 del mismo código, modificado por el Art. 44
de la Ley 446 de 1998  (parcial) y el Art. 220 del mismo código.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad,
la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la
referencia.
II- NORMAS
ACUSADAS
A continuación
se transcriben los textos de las disposiciones demandadas, conforme a su
publicación en los Diarios Oficiales números 36.439 del 10 de enero de 1984 y
43.335 del 7 de julio de 1998, subrayando los apartes demandados:
DECRETO 01 DE 1984
Por el  cual se reforma el Código Contencioso Administrativo
El Presidente de la República de Colombia
DECRETA:
(…)
ART. 86.—Modificado por el Art.
31 de la Ley 446 de 1998. Acción de reparación directa. La persona interesada
podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un
hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o
permanente del inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera
otra causa.
Las entidades
públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren
conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de
un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso
respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o
de otra entidad pública.
Artículo 136. Modificado por el Art. 44 de la Ley 446 de 1998.
Caducidad de las acciones.
(…)
8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos
(2) años, contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación
administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del
inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos.
(…)
Artículo 220.  Transmisión de la propiedad.  Si se tratare de ocupación
permanente de una propiedad inmueble, y se condenare a una entidad pública, o a
una entidad privada que cumpla funciones públicas al pago de lo que valga la
parte ocupada, la sentencia protocolizada y registrada obrará como título
traslaticio de dominio.
III- DEMANDA
Considera el
demandante que las normas acusadas contravienen el artículo 58 de la
Constitución, por las siguientes razones:
Estima que la inconstitucionalidad
de los precitados artículos radica en que la ocupación permanente de un bien
inmueble por parte del Estado para la realización de trabajos públicos equivale
a un despojo, vulnerando el artículo 58 constitucional que establece que el Estado
únicamente podrá acceder a los bienes de los particulares por compra directa o
por expropiación, siempre por motivos de utilidad pública, debiendo existir
indemnización previa.
IV- ADICION
EXTEMPORANEA DE LA DEMANDA
El demandante
presentó escritos adicionales los días 30 de Abril de 2004 y el 1º de Junio del
mismo año, los cuales no serán tenidos en cuenta por ser extemporáneos, de
conformidad con lo dispuesto en el Art. 45 del reglamento de la corporación.
V-
INTERVENCIONES
1.  Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia.
Mediante escrito
presentado el día 19 de marzo de 2004, el ciudadano Fernando Gómez Mejía,
actuando como apoderado del Ministerio del Interior y de Justicia, interviene
en el presente proceso para solicitar a la Corte que declare exequibles las
normas cuestionadas.
Sostiene que el
problema jurídico consiste en establecer si al consagrar el legislador la
ocupación permanente de un inmueble como una manera en que las autoridades
públicas pueden causar un daño antijurídico a un particular,  que por tanto
debe ser reparado, vulnera la Constitución Política.
Manifiesta que
en ciertas ocasiones las conductas de las autoridades públicas pueden llegar a
causar daños antijurídicos a los particulares, quienes, gracias a la misma
Constitución Política y la ley, disponen de mecanismos y garantías para la
defensa y protección de sus derechos, pudiendo obtener resarcimiento en caso de
que los mismos resulten conculcados.
Indica que
contemplar la ocupación permanente de un inmueble, por cualquier causa, como
una de las formas en que el Estado puede ocasionar un daño antijurídico a un
individuo, es garantizarle a toda persona que ocurrido dicho daño tiene en la
acción de reparación directa el mecanismo idóneo y seguro para obtener el
resarcimiento de su derecho de propiedad violado.
Con respecto al
artículo 220 del Código Contencioso Administrativo cita unos apartes de una
sentencia dictada por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia el 16 de
Octubre de 1986 y expresa que aquel se ajusta en forma absoluta a las
disposiciones legales que reglamentan la adquisición del derecho de dominio de
inmuebles.
2.
Intervenciones extemporáneas
De manera
extemporánea, por lo que no serán tenidos en cuenta para la decisión, fueron presentados
los siguientes escritos:
a.
Escrito presentado el día 24 de marzo de 2004
por el ciudadano Alvaro Echeverri Uruburu en nombre de la Universidad Santo
Tomás.
b.
Escrito presentado el 27 de abril de 2004 por el
ciudadano Remberto Vilaró Velilla Jr. en nombre  propio.
VI - CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, mediante Concepto No. 3545
recibido el  20 de Abril de 2004, solicita a la Corte que declare la
exequibilidad condicionada de las expresiones “ocupación” y “permanente”
contenidas en los Arts. 86 y 136, modificados por los Arts. 31 y 44 de la
Ley 446 de 1998, respectivamente, el inciso final del  Art. 219 y el Art. 220,
todos del Código Contencioso Administrativo, en el entendido de que “ la
ocupación permanente de inmuebles de propiedad ajena por causa de trabajos
públicos y demás debe proceder excepcionalmente en eventos de urgencia
manifiesta o necesidad inminente o imprevista, fuerza mayor o caso fortuito,
cuando resultare imposible o gravemente inconveniente acudir a la contratación
o expropiación, y sólo por motivos de utilidad pública o interés social
debidamente comprobados en el proceso de reparación directa que se adelante,
para que se pueda dictar sentencia traslaticia de dominio”.
Sustenta su
solicitud en las siguientes razones:
En primer lugar
hace un resumen de los antecedentes de la regulación de la ocupación permanente
de inmuebles por causa de trabajos públicos y concluye que “(…) la figura de
la ocupación permanente de bienes inmuebles, como diferente de la de
expropiación, se contempló en nuestro ordenamiento jurídico desde la Ley 38 de
1918 y se reforzó, con base en el criterio de la función social de la propiedad
de la reforma constitucional de 1936, mediante la Ley 167 de 1941, con una
procedencia de carácter excepcional (responsabilidades de los agentes)”.
A continuación
señala que la Constitución garantiza la propiedad privada pero no en forma
absoluta y arbitraria sino como una función social y que el Estado puede
adquirirla mediante contratación  o mediante expropiación judicial o
administrativa.
Expresa que la
función administrativa está al servicio de los intereses generales y que las
autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar
el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Afirma que este
contexto constitucional permite que el legislador haya establecido la
posibilidad de ocupación permanente de inmuebles por trabajos públicos  y por
cualquiera otra causa, dado que en el ejercicio de la Administración Pública se
pueden presentar imprevistos que requieren pronta y debida atención, so pena de
que la falta de ésta deslegitime la existencia misma del Estado.
Expone a manera
de ejemplo que muchas obras públicas, no obstante haber sido planeadas conforme
a los principios de la Administración Pública, al ejecutarlas se encuentra que
requieren una extensión mayor de terreno y para la consecución de la parte
faltante no es posible esperar el cumplimiento de los trámites presupuestales y
de contratación o expropiación. También, dicha ocupación resulta aplicable
cuando la Administración debe dar soluciones urgentes para cumplir sus fines y
proteger derechos fundamentales de las personas.
Indica que
refuerza la aplicación de la figura de la ocupación permanente de inmuebles la
causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria en caso de realización de
la conducta en estricto cumplimiento de un deber constitucional o legal de
mayor importancia que el sacrificado, conforme a la Ley 734 de 2002.
Considera que,
en consecuencia, dicha figura tiene fundamento en el ordenamiento superior
colombiano.
Manifiesta que,
no obstante, esa institución debe proceder excepcionalmente, en eventos de
urgencia manifiesta o necesidad inminente, fuerza mayor, cuando resultare
imposible o gravemente inconveniente acudir a la contratación o expropiación, y
sólo por motivos de utilidad pública o interés social debidamente comprobados
en el proceso de reparación directa que se adelante, para que se pueda dictar
sentencia traslaticia de dominio.
Añade que el
tratamiento indicado también comprende los inmuebles de las entidades
territoriales, por ser de su propiedad exclusiva y gozar de las mismas
garantías que la propiedad de los particulares, de acuerdo con lo dispuesto en
el Art. 362 superior.
Enuncia que el
propósito es evitar el abuso o desviación de poder que afecte el derecho de
propiedad de los particulares y que, si el mismo ocurre, el Estado debe
devolver la propiedad ocupada, indemnizar al propietario por los daños
ocasionados y repetir contra los agentes que ocuparon el inmueble.
Finalmente
solicita que la Corte haga integración normativa del inciso final del Art. 219
del Código Contencioso Administrativo, por referirse al mismo contenido del
Art. 220 ibídem demandado, en relación con el traspaso del dominio sobre el
inmueble ocupado cuando la entidad ocupante es condenada a su pago.
VII - CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. Esta
Corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad de las
normas acusadas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, Nums. 4 y 5, de
la Carta Política, toda vez que ellas forman parte integrante de una ley de la
República y de un decreto ley.
Problema
jurídico planteado
2. Corresponde a
la Corte determinar si el Art. 86, modificado por el Art. 31 de la Ley 446 de
1998 (parcial), el Art. 136, modificado por el Art. 44 de la misma ley
(parcial) y el Art. 220, todos del Código Contencioso Administrativo (Decreto
ley 01 de 1984), quebrantan el Art. 58 de la Constitución, en cuanto contemplan
la acción de reparación directa para obtener la indemnización de perjuicios por
parte de la Administración y transferir el derecho de propiedad privada a ésta
en caso de ocupación permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos o
por cualquiera otra causa, desconociendo los procedimientos de enajenación
voluntaria y de expropiación establecidos en la ley.
Análisis del
problema jurídico planteado
Consideración preliminar. Integración normativa
3. El Procurador General de la Nación solicita a la Corte que
conforme unidad normativa de las disposiciones demandadas con el inciso 2º del
Art. 219 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el Art. 56 del
Decreto ley 2304 de 1989, relativo a las deducciones por valorización, por
tener dicho aparte el mismo contenido del Art. 220 del mismo código.
El mencionado inciso señala:
“En esta clase de procesos cuando se condenare a la entidad pública
o a una privada que cumpla funciones públicas al pago de lo que valga la parte
ocupada del inmueble, la sentencia protocolizada y registrada obrará como
título traslaticio de dominio”.
Por su parte, el Art. 220 demandado establece que:
“Si se tratare de ocupación permanente de una propiedad inmueble, y se
condenare a una entidad pública, o a una entidad privada que cumpla funciones
públicas al pago de lo que valga la parte ocupada, la sentencia protocolizada y
registrada obrará como título traslaticio de dominio”.
De conformidad con la doctrina expuesta por la Corte con fundamento
en lo dispuesto en el Art. 6º del Decreto 2067 de 1991, la integración
normativa es procedente cuando el texto demandado está reproducido en otra u
otras normas no demandadas, de suerte que, de no efectuarse aquella, la
decisión que profiera la corporación únicamente respecto del primero resultaría
inane, especialmente si es de inconstitucionalidad, o cuando es imposible
adoptar una resolución sobre el texto demandado sin tomar en cuenta elementos
normativos estrechamente relacionados con él que están contenidos en otra u
otras disposiciones no impugnadas.
En el presente caso los textos indicados son sustancialmente
idénticos, por lo cual esta corporación hará su integración.
Constitucionalidad de la acción de reparación directa para obtener
indemnización de perjuicios por parte de la Administración y transferir a ésta
el derecho de propiedad en caso de ocupación permanente de inmuebles por causa
de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.
4. El actor considera que la acción
de reparación directa contemplada en las normas acusadas para obtener
indemnización de perjuicios por parte de la Administración y transferir a ésta
la propiedad en caso de ocupación permanente de inmuebles por causa de trabajos
públicos o por cualquiera otra causa, desconoce los procedimientos de
enajenación voluntaria y de expropiación establecidos en la ley y por tanto
viola el Art. 58 de la Constitución Política que garantiza el derecho de
propiedad privada.
De conformidad con lo dispuesto en el Art. 58 de
la Constitución Política, reformado por el Art. 1º del Acto Legislativo 01 de
1999, “se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos
con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni
vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida
por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los
derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado
deberá ceder al interés público o social”.
El derecho de propiedad privada es el prototipo
de los derechos patrimoniales y, junto con la libertad de contratación,
constituye la expresión más notable de la libertad económica del individuo en
el Estado liberal o democrático, que permite a aquel obtener los bienes y
servicios para la satisfacción de sus necesidades.
El Código Civil lo define como “el derecho
real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella, no siendo contra ley
o contra derecho ajeno” (Art. 669).[1] Esta definición comprende las
facultades de uso (usus), goce o disfrute (fructus) y disposición
(abusus), que son sus elementos  constitutivos desde el Derecho Romano.
Bajo la inspiración del autor francés León
Duguit, el Acto Legislativo No. 1 de 1936 introdujo en el ordenamiento jurídico
colombiano la función social de la propiedad, la cual fue reiterada y acentuada
en la Constitución de 1991, en el contexto del Estado Social de Derecho, que
dispone al respecto (Art. 58):
“La propiedad es una función social que implica
obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.
“El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas
y solidarias de propiedad.”
Acerca del alcance de esta disposición, en la citada Sentencia C-
595 de 1999 la Corte Constitucional expresó:
“Es claro que el paso dado por el Constituyente de 1991, aleja aún
más al ordenamiento jurídico colombiano, y ahora sí de modo inocultable y
considerable, de la noción marcadamente individualista (aunque con innegables
atenuantes), contenida en el artículo 669 del Código Civil, particularmente
enfatizada por el adverbio arbitrariamente, así se hagan imposibles intentos
hermenéuticos para restarle fuerza a esa palabra.
“Acerca de los alcances del Estado social de derecho, en los
términos prescritos por nuestra Carta, la Corte ha trazado claras líneas
doctrinarias que precisan las consecuencias que de ese hecho han de extraerse.
Valga citar algunos apartes relevantes:
"Lo primero que debe ser advertido es que el término
"social" ahora agregado a la clásica fórmula del Estado de derecho,
no debe ser entendido como una simple muletilla retórica que proporciona un
elegante toque de filantropía a la idea tradicional del derecho y del
Estado" [2].
“Se trata, como bien lo ha señalado la jurisprudencia, de un
concepto creado para dar respuesta a las múltiples demandas sociales que
clamaban por la transformación del Estado liberal, en una entidad que se
encargara de garantizar patrones mínimos dentro de los que fuera posible vivir
dignamente: el salario, la alimentación, la salud y la educación serían
asegurados para todos los ciudadanos, bajo la idea de derecho y no simplemente
de beneficencia.
“También desde la específica esfera de los derechos, la adopción de
la fórmula del Estado Social de Derecho que sustenta los valores constitucionales
democráticos da una respuesta a las necesidades de la colectividad:
"Dicha respuesta está fundada en nuevos valores-derechos
consagrada por la segunda y tercera generación de derechos humanos y se
manifiesta institucionalmente a través de la creación de mecanismos de
democracia participativa, de control político y jurídico en el ejercicio del
poder y sobre todo, a través de la consagración de un catálogo de principios
y derechos fundamentales que inspiran toda la interpretación y funcionamiento de
la organización política" (subraya fuera del texto)[3].”
5. No obstante la citada protección
constitucional del derecho de propiedad, el mismo Art. 58 de la Constitución,
con fundamento en la prevalencia del interés general consagrada en él y en el
Art. 1º ibídem, contempla la figura de la expropiación, o sea, la privación de
la titularidad de ese derecho contra la voluntad de su titular, con el
cumplimiento de los siguientes requisitos:
i) Que existan motivos de utilidad pública o de
interés social definidos por el legislador.
ii) Que exista decisión judicial o
administrativa, esta última sujeta a posterior acción contencioso
administrativa incluso respecto del precio.
La adopción de dicha decisión presupone que se
adelante el procedimiento establecido en la ley, con garantía del derecho
fundamental al debido proceso del titular del derecho de propiedad. Dicho
procedimiento comprende una etapa previa, lógicamente fallida, de enajenación
voluntaria o negociación directa, con base en una oferta por parte de la
entidad pública.
iii) Que se
pague una indemnización previamente al traspaso del derecho de propiedad a la
Administración, la cual debe ser justa, de acuerdo con lo previsto en el Num.
21.2 del Art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.[4]
6. Uno de los
principios fundamentales del Estado Social de Derecho es el principio de
legalidad o de supremacía del Derecho, en virtud del cual la actividad de todas
las personas y entidades, incluido el Estado mismo y sus autoridades, están
sometidos al ordenamiento jurídico positivo, en primer lugar a la Constitución
Política, de suerte que la vulneración de aquel les acarrea responsabilidad de
diversos tipos.
Dicho principio
está consagrado en el Art. 6º superior, en virtud del cual “los particulares
sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las
leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones”, y en el Art. 121 ibidem,
conforme al cual “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones
distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”.
En relación con
la responsabilidad patrimonial del Estado y sus servidores, el Art. 90 de la
Constitución preceptúa que “el Estado responderá patrimonialmente por los
daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión
de las autoridades públicas.
“En el evento
de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños,
que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un
agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”.
Esta disposición
fue desarrollada por la Ley 678 de 2001 en lo concerniente a la determinación
de la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado, a través de la
acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición.
La Corte
Constitucional ha señalado que dicha norma superior consagra una cláusula
general de responsabilidad patrimonial del Estado, tanto contractual como
extracontractual, en los siguientes términos:
“3- Hasta la Constitución de 1991, no existía en la Constitución ni
en la ley una cláusula general expresa sobre la responsabilidad patrimonial del
Estado. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y, en
especial, del Consejo de Estado encontraron en diversas normas de la constitución
derogada -en especial en el artículo 16- los fundamentos  constitucionales de
esa responsabilidad estatal y plantearon, en particular en el campo
extracontractual, la existencia de diversos regímenes de responsabilidad, como
la falla en el servicio, el régimen de riesgo o el de daño especial. Por el
contrario, la actual Constitución reconoce expresamente la responsabilidad
patrimonial del Estado, pues el artículo 90 señala con claridad que el Estado
"responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean
imputables causados por la acción o la omisión de las autoridades
públicas."
“Ahora bien, como se ve, el actual mandato constitucional es no sólo
imperativo -ya que ordena al Estado responder- sino que no establece
distinciones según los ámbitos de actuación de las autoridades públicas. En
efecto, la norma simplemente establece dos requisitos para que opere la
responsabilidad, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea
imputable a una acción u omisión de una autoridad pública. Pero el artículo 90
no restringe esta responsabilidad patrimonial al campo extracontractual sino
que consagra un régimen general, por lo cual la Corte no considera de recibo el
argumento de uno de los intervinientes, según el cual la noción de daño antijurídico
no es aplicable en el ámbito contractual. Por el contrario, para esta
Corporación el inciso primero del artículo 90 consagra la cláusula general de
responsabilidad patrimonial del Estado y comprende por ende no sólo la
responsabilidad extracontractual  sino también el sistema de responsabilidad
precontractual (derivado de la ruptura de la relación jurídico-administrativa
precontractual)  así como también la responsabilidad patrimonial del Estado de
carácter contractual.
“La Corte Constitucional coincide entonces con los criterios
desarrollados por la Sección Tercera del Consejo de Estado, juez especializado
en este campo. En efecto, según esa Corporación, los criterios lentamente
construidos por la jurisprudencia en materia de responsabilidad del Estado han
recibido una expresión constitucional firme en el artículo 90, que representa
entonces "la consagración de un principio constitucional constitutivo de
la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, tanto la de
naturaleza contractual como la extracontractual"[5]. Por
ello ha dicho esa misma Corporación que ese artículo 90 "es el tronco en
el que encuentra fundamento la totalidad de la responsabilidad patrimonial del
Estado, trátese de la responsabilidad contractual o de la
extracontractual" [6]”.[7]
7. La
jurisprudencia de la jurisdicción contencioso administrativa ha desarrollado
durante más de un siglo la materia de la responsabilidad patrimonial del
Estado, que en el campo extracontractual  tiene como base la falla o falta del
servicio, el riesgo creado y el daño especial.
El Código
Contencioso Administrativo contempla las vías para el reconocimiento de dicha
responsabilidad en los Arts. 85 (acción de nulidad y restablecimiento del
derecho), 86 (acción de reparación directa) y 87 (acción sobre controversias
contractuales).
De conformidad
con lo contemplado en el Art. 86 citado, modificado por el Art. 31 de la Ley
446 de 1998:
“La persona interesada podrá demandar directamente la
reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación
administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de
trabajos públicos o por cualquiera otra causa.
“Las entidades públicas deberán promover la misma acción
cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación
administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público
que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas
por la actuación de un particular o de otra entidad pública."
Esta disposición
consagra la vía judicial para reconocer la responsabilidad patrimonial del
Estado cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa
o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos
o por cualquiera otra causa, en contraposición a los casos en que la causa sea
un acto administrativo, en los cuales procede la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, o en que la causa sea un contrato estatal, en los
cuales procede la acción sobre controversias contractuales.
Dicha
disposición contempla expresamente, como una de las causales de ejercicio de la
acción, la ocupación permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos o
por cualquiera otra causa, que es objeto de la presente demanda.
Por su parte, el Num. 8 del Art. 136 del Código
Contencioso Administrativo, modificado por el Art. 44 de la Ley 446 de 1998,
estatuye que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del plazo
de dos (2) años, contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u
operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del
inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquiera
otra causa.
Así mismo, el
inciso 2º del Art. 219 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el
Art. 56 del Decreto ley 2304 de 1989, relativo a las deducciones por
valorización, y el Art. 220  del mismo código establecen que cuando en las
acciones de reparación directa se condenare a una entidad pública o a una
entidad privada que cumpla funciones públicas al pago de lo que valga la parte
ocupada del inmueble, la sentencia protocolizada y registrada obrará como
título traslaticio de dominio.
Con base en lo
expuesto en los numerales precedentes, se puede establecer que las autoridades
públicas tienen el deber constitucional de respetar el derecho de propiedad
privada sobre toda clase de bienes y, por consiguiente, cuando requieran
bienes inmuebles para cumplir los fines del Estado consagrados en el Art. 2º de
la Constitución deben obrar con sujeción al principio de legalidad y
garantizando el derecho al debido proceso contemplado en el Art. 29 ibídem, o
sea, deben adquirir el derecho de propiedad sobre ellos en virtud de
enajenación voluntaria o de expropiación si aquella no es posible, en las
condiciones contempladas en la ley, y no pueden obtenerlos mediante su
ocupación por la vía de los hechos.
No obstante,
cuando el Estado ha ocupado de hecho los inmuebles, con fundamento en lo
dispuesto en el Art. 90 de la Constitución debe responder patrimonialmente e
indemnizar en forma plena y completa al titular del derecho de propiedad
privada, por el daño antijurídico causado, es decir, por el daño que no tenía
el deber de soportar.
Por tanto, en
cuanto el Art. 86 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el Art.
31 de la Ley 446 de 1998, y el Art. 136 del mismo código, modificado por el
Art. 44 de dicha ley, contemplan la vía para obtener la reparación de los
perjuicios causados con la ocupación permanente de los inmuebles, tales
disposiciones no son contrarias al Art.  58 de la Constitución, ya que protegen
el derecho de propiedad privada, en vez de vulnerarlo, al asegurar a su titular
el reconocimiento y pago de la indemnización correspondiente.
Debe observarse
que dichas normas no autorizan  al Estado para que ocupe de hecho los
inmuebles, pretermitiendo los procedimientos legales para la adquisición del
derecho de propiedad privada, sino que buscan remediar por el cauce jurídico la
situación irregular generada con dicho proceder de las autoridades públicas.
Así mismo, si en
tales circunstancias la entidad pública es condenada a pagar la indemnización,
es razonable que se ajuste a Derecho, así sea a posteriori, la
adquisición del vulnerado derecho de propiedad privada por parte de aquella,
pues como efecto del pago ulterior y cierto de la condena por parte del Estado
no existe jurídicamente ninguna justificación para que el titular de dicho
derecho continúe siéndolo. Si así fuera, se configuraría un enriquecimiento sin
causa de este último a costa del Estado, pues aunque en virtud de la ocupación
aquella adquirió la posesión del inmueble, la misma no tendría el poder
jurídico de disposición del bien, a pesar de haberle sido impuesta la
obligación de reparar todo el derecho.
Por tanto, el
inciso 2º del Art. 219 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el
Art. 56 del Decreto ley 2304 de 1989, y el Art. 220 del mismo código, que
contemplan  el traspaso del derecho de propiedad privada a la entidad pública
ocupante, mediante la sentencia de condena y su inscripción en el registro
inmobiliario respectivo, respetan igualmente el Art. 58 de la Constitución.
Por otra parte,
por causa de la actuación irregular que representa la ocupación de hecho, el
servidor público que la ha llevado a cabo tendrá a su cargo la responsabilidad
legal consiguiente, de orden disciplinario, patrimonial por dolo o culpa grave,
de conformidad con lo previsto en el citado Art. 90 superior y la Ley 678 de
2001, y penal.
En síntesis,
puede afirmarse que las disposiciones examinadas no  violan el Art. 58 de la
Constitución, por cuanto el mismo consagra una garantía de la propiedad privada
y ésta se protege no sólo frente a actos jurídicos sino también frente a hechos
como la ocupación permanente de un inmueble. De otro lado, tales normas se
ajustan al Art. 90 ibídem, ya que la ocupación permanente del inmueble ocasiona
a su  propietario un daño que no está obligado a soportar y que por lo mismo es
antijurídico, el cual debe ser reparado patrimonialmente.
8. Finalmente,
cabe señalar que este mismo criterio fue planteado por la Corte Suprema de
Justicia en la Sentencia No. 94 proferida el 16 de Octubre de 1986[8] al declarar la
exequibilidad, frente a la Constitución vigente con anterioridad a la
Constitución de 1991, entre otras normas, del Art. 220 del Código Contencioso
Administrativo, que es una de las disposiciones acusadas en la demanda que se
examina, considerando, por una parte, que dicha norma no reproduce el contenido
del Art. 269 de la Ley 267 de 1941, sobre organización de la jurisdicción
contencioso administrativa, que había sido declarado inexequible por la misma
corporación  mediante sentencia dictada el 20 de Junio de 1955, y que el
contenido del primero es muy distinto del de este último, y, por otra parte,
que los Arts. 86 y 220 del Código Contencioso Administrativo no autorizan a la
Administración para que ocupe permanentemente la propiedad inmueble, ni
equiparan la ocupación de hecho de la misma y la expropiación. Al respecto
expresó:
“No solo de su contexto literal y autonomía normativa como quedó
expresado precedentemente, sino también de su contenido, las disposiciones
acusadas del Código Contencioso Administrativo adoptado por el Decreto número
001 de 1984, son diferentes de las que la Ley 167 de 1941, regulaban el juicio
de indemnización por trabajos públicos y que la Corte declaró
inconstitucionales.
“En efecto, el artículo 269 de la nombrada ley, única disposición
que se declaró inexequible con prescindencia de la jurisdicción encargada de
aplicarla y de los trámites del proceso especial allí regulado, no aparece
reproducida en ninguna de las acusadas del nuevo Código
Contencioso-administrativo y es muy distinta a la contenida en el artículo 220
del Decreto número 001 de 1984.
“El título adquisitivo de dominio de la Administración sobre el
inmueble que es ocupado definitivamente por trabajos públicos y una vez que sea
condenada a su pago, es la correspondiente sentencia; y el modo, la tradición
que se verifica simbólicamente por el debido registro de ésta.
“En cambio, el artículo 269 del abrogado código consideraba como
título, el traslaticio de dominio que debía otorgar el dueño que había salido
avante en el proceso y a cuya efectiva realización queda supeditada la
obligación indemnizatoria impuesta a la Administración.
“(…)
“A) Cuando (sic) a la violación del artículo 30 por el 86 del Código
Contencioso Administrativo, en su inciso 2º expresión “o permanente”, resulta
inaceptable tal quebranto dado que esta norma se limita a estructurar una
especial acción contencioso administrativa, la denominada de reparación directa
y cumplimiento, encaminada a la reparación del daño que sufre el particular por
un hecho administrativo realizado por la Administración, cual es el de ocupar
temporal o permanentemente un inmueble de tercero, por causa de trabajos
públicos.
“En parte alguna de la disposición citada, ni de las con ella
relacionadas y que igualmente se acusan, aparece que se autorice a la
Administración para que ocupe permanentemente la propiedad inmueble y lo haga
sin seguir el procedimiento expropiatorio ordenado en el artículo 30 única
forma legal de adquirir el dominio sobre inmuebles.
“Tampoco es aceptable considerar que los artículos impugnados
equiparan o hacen equivalentes la ocupación de hecho de la propiedad inmueble y
la expropiación, ya que la primera figura es una simple actuación fáctica de la
administración, generalmente arbitraria y, por lo mismo no apta para despojar
al particular de su derecho; en cambio la segunda es un modo de adquirir el
dominio que el ordenamiento constitucional otorga al Estado mediante el
cumplimiento de ciertos requisitos; en todo caso, implica a diferencia de la
ocupación, el ejercicio de un derecho”.
Por las razones
anteriores, la Corte declarará la exequibilidad, por el cargo examinado en esta
sentencia, de las disposiciones acusadas y del inciso 2º del Art. 219 del
Código Contencioso Administrativo, subrogado por el Art. 56 del Decreto ley
2304 de 1989.
VIII.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES,
por el cargo examinado en esta sentencia:
1)
La expresión “o permanente” contenida en
el inciso 1º del Art. 86 del Código Contencioso Administrativo (Decreto ley 01
de 1984), modificado por el Art. 31 de la Ley 446 de 1998, y en el Num. 8 del
Art. 136 del mismo código, modificado por el Art. 44 de dicha ley.
2)
El inciso 2º del Art. 219 del Código
Contencioso Administrativo (Decreto ley 01 de 1984), subrogado por el Art. 56
del Decreto ley 2304 de 1989, y el Art. 220 del mismo código.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Mediante la Sentencia C-595 de 1999, M. P. Carlos Gaviria Díaz,
fue declarado inexequible el adverbio “arbitrariamente” contenido en el
inciso 1º de esta disposición, cuyo texto era: “El dominio (que se llama
también propiedad) es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y
disponer de ella arbitrariamente, no siendo contra ley o contra derecho ajeno”.
[2] Corte Constitucional Sentencia T-406 de 1992. M.P. Ciro Angarita
Barón.
[3] Ibid.
[4] Dicho artículo establece, en lo
pertinente: “1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La
ley puede subordinar tal uso y goce al interés social.
“2.
Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de
indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en
los casos y según las formas establecidas por la ley”.
[5] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera. Sentencia del 8 de mayo de 1995, Expediente 8118. Consejero Ponente
Juan de Dios Montes Hernandez.
[6]Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera. Sentencia del 13 de julio de 1993, Expediente 8163. Consejero Ponente
Juan de Dios Montes Hernandez
[7] Sentencia C- 333 de 1996. M. P. Alejandro
Martínez Caballero.
[8] Expediente No. 1495.  M. P. Jairo E.
Duque Pérez.