C-233-03
-Proyecto de circulación restringida-
Sentencia C-233/03
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Concepto
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad
de los componentes del proyecto de ley con la materia principal
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración
Se viola el principio de unidad de materia cuando no hay ninguna
relación objetiva y razonable entre el contenido de la norma impugnada y el
tema general de la ley de la cual hace parte. Esta concepción amplia de la
unidad de materia se basa en el respeto del principio democrático reflejado en
la actividad legislativa, de tal suerte que sólo podrá ser declarada
inexequible la disposición acusada cuando exista una total divergencia entre
ella y el tema general regulado en la ley.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad
Persigue la racionalización,
tecnificación, depuración y transparencia en el ejercicio de la actividad
legislativa, además de propender por un ordenamiento jurídico coherente y
sistemático, que garantice la seguridad jurídica y la legitimidad
institucional.
AREA METROPOLITANA-Sanción disciplinaria
a los Alcaldes y Presidentes de Concejos que entorpezcan la protocolización
NORMA ACUSADA-Conexidad temática e
instrumental con el contenido y finalidad de la Ley
AREA METROPOLITANA-Protocolización
AREA METROPOLITANA-Consulta popular/AREA
METROPOLITANA-Plazo para protocolización
NORMA ACUSADA-Conexidad objetiva y
razonable con el contenido y finalidad de la ley orgánica de áreas
metropolitanas
REGIMEN DISCIPLINARIO DEL SERVIDOR PUBLICO-Regulación
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Marco general
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-No excluye la
adopción de normas disciplinarias específicas en otras leyes
NORMA ACUSADA-Sanción no constituye
modificación de principios, procedimientos o competencias disciplinarias
NORMA ACUSADA-Legislador estaba
facultado para determinar las consecuencias disciplinarias
PRINCIPIO DE COMPETENCIA PREFERENTE-No
vulneración
REGIMEN DISCIPLINARIO-Configuración es
de ámbito legislativo
NORMA ACUSADA-No impone sanción
disciplinaria
La norma acusada no impone una sanción disciplinaria sino que, en
desarrollo del principio de legalidad, sólo contempla el precepto y la sanción,
deberá adelantarse el respectivo proceso disciplinario en aplicación de las
normas sustantivas y procesales que correspondan.
Referencia: expediente D-4266
Demanda de inconstitucionalidad contra el
parágrafo 2º (parcial) del artículo 5º de la Ley 128 de 1994.
Demandantes: Diana Marcela Cruz Orduña y
Fernando Alberto Rey Cruz.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C.,  dieciocho (18) de marzo de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de inconstitucionalidad presentada por
los ciudadanos Diana Marcela Cruz Orduña y Fernando Alberto Rey Cruz contra el
parágrafo 2º (parcial) del artículo 5º de la Ley 128 de 1994.
I.  NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto del parágrafo 2º del artículo
5º de la Ley 128 de 1994 y se subraya el aparte demandado:
"LEY 128 DE 1994
(febrero 23)
por la cual se expide la ley orgánica de áreas metropolitanas
El Congreso de Colombia
DECRETA:
ART. 5º.  Constitución. Cuando dos o más municipios formen un conjunto
con características de área metropolitana podrán constituirse como tal, de
acuerdo con las siguientes normas: (...)
PAR. 2º.  Una vez aprobada la creación del área, o la anexión de nuevos
municipios a un área existente, los alcaldes o presidentes de concejos que
entorpezcan la protocolización ordenada por esta norma incurrirán en causal de
mala conducta sancionable o con destitución. [1]
II. LA DEMANDA
Los demandantes solicitan la declaratoria de inexequibilidad de la
expresión “o con destitución” contenida en el parágrafo 2º del artículo
5º de la Ley 128 de 1994, por considerar que vulnera los artículos 150 numeral
23, 158 y 169 de la Constitución Política.
Expresan que el legislador invadió las órbitas del derecho
disciplinario al consagrar una sanción de esta naturaleza en una ley que debe
circunscribirse a desarrollar el tema de las áreas metropolitanas. Estiman que
la materia disciplinaria debe ser regulada por una norma particular, como la
Ley 734 de 2002, o por medio de una ley sobre “el ejercicio de las funciones
públicas”, como lo contempla el artículo 150 numeral 23 de la Carta Política.
Agregan que el legislador, al imponer la sanción, desconoce el artículo 277
numeral 6º Superior que asigna competencia preferente en materia disciplinaria
al Procurador General de la Nación.
Señalan finalmente que la norma demandada vulnera el principio de
unidad de materia (CP arts. 158 y 169), al contener un aspecto ajeno a las
áreas metropolitanas, que constituye el objeto de regulación en la Ley 128 de
1994.
III. INTERVENCIONES
Ministerio del Interior
El Ministerio del Interior, por intermedio de apoderada judicial,
solicita a la Corte la declaratoria de constitucionalidad de la norma
demandada.
Considera que el cargo por vulneración del artículo 150 numeral 23
de la Carta carece de fundamento constitucional, como quiera que al fijar el
régimen de las áreas metropolitanas el legislador puede consagrar normas que
hagan exigible bajo sanción el cumplimiento de dicha disposición, sin que se
salga del contexto de la materia regulada. Considera que la sanción fijada por
obstaculizar la protocolización del área metropolitana, no constituye un aspecto
disímil de la materia que regula.
Agrega que la Carta Política no impone al legislador la adopción de
un solo régimen disciplinario y, por el contrario, en esta materia otorga
amplia libertad de configuración. Además, la norma demandada tampoco prescribe
que la sanción se impondrá sin previo agotamiento del correspondiente proceso
disciplinario, como lo exige el artículo 29 de la Constitución.
En relación con la vulneración de los artículos 158 y 169 señala
que, si bien las sanciones que prevé el legislador en la norma acusada son de
índole disciplinario, ellas tienen relación directa con el tema de las áreas
metropolitanas, pues se pretende el efectivo cumplimiento, por parte de los
servidores públicos, de los requisitos fijados en la ley para la constitución
de las mencionadas entidades administrativas.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar la
exequibilidad condicionada de la expresión demandada.
Para el Director del Ministerio Público el legislador decidió
asignar la sanción de destitución al incumplimiento del deber consagrado en el
artículo 319 de la Constitución, lo cual se sustenta en el valor político y
social inmerso en la decisión popular de constituir áreas metropolitanas. Es
decir, el legislador, dentro de su libertad de configuración, señaló que
quienes burlen la voluntad popular que se manifiesta en este caso en la
decisión de conformar un área metropolitana, sean castigados en forma ejemplar.
Por consiguiente, para el Ministerio Público la inclusión de dicha
sanción en la Ley 128/94 se ajusta plenamente al principio de la unidad de
materia, pues ella guarda una clara y directa conexidad teleológica, temática y
sistemática con el objeto de la misma, cual es el de fomentar y regular la
constitución de las áreas metropolitanas que, como tal, requería que el
legislador, en el mismo cuerpo normativo, señalase las sanciones en que podían
incurrir los funcionarios que omitieran o excedieran sus funciones para impedir
la constitución de dichas áreas.
Considera, de otro lado, que es claro que el legislador puede
señalar expresamente en leyes diversas al Código Disciplinario Único conductas
que den origen a una sanción disciplinaria, siempre y cuando ellas tengan
relación directa con la materia frente a la cual se está legislando. Este es el
caso del deber que contempla la norma parcialmente acusada. Significa lo
anterior que no toda conducta sancionable disciplinariamente debe estar
contenida en dicho Código, pues es evidente que existen leyes que por la
especialidad de la materia que regulan, el legislador se ve en la necesidad de
incluir o tipificar en ellas conductas reprochables disciplinariamente.
Afirma igualmente que si bien la Ley 128 de 1994 fue expedida antes
de la vigencia de la Ley 200 de 1995 y de la Ley 734 de 2002, éstas últimas
referentes al régimen disciplinario único de los servidores públicos, tal norma
es de carácter especial puesto que su tema central, de orden orgánico, es
además el atinente a las áreas metropolitanas, con un fin constitucional de
gran trascendencia en cuanto al desarrollo municipal a través de la
administración mancomunada con base en la planeación. En este sentido, el
legislador, buscando que ese fin constitucional no se viera entorpecido por
comportamientos omisivos de los servidores públicos competentes, estableció que
el incumplimiento del deber de protocolización sería causal de mala conducta
sancionable con destitución, sanción proporcional y razonable frente al fin que
con ella se persigue, que pese a la entrada en vigencia de la Ley 734 de 2002
no está derogada ni es incompatible con ésta, porque por su especialidad
permanece vigente.
Finalmente, llama la atención sobre el artículo 50 de la Ley 734 de
2002, el que precisamente estableció la norma integradora de los
comportamientos considerados como causales de mala conducta en normas
constitucionales o legales. Por ello, solicita a la Corte que declare la
exequibilidad de la norma demandada, bajo el entendido que se aplicará la
sanción cuando la conducta de los alcaldes y presidentes de los concejos
municipales competentes para cumplir la función pública de protocolización de
las áreas metropolitanas aprobadas por consulta popular, sea cometida a título
de dolo o culpa gravísima.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Aspecto
previo: integración de la proposición jurídica completa
1.  Con el propósito de ejercer el control de constitucionalidad
sobre la norma demandada, se impone en este caso integrar proposición jurídica
completa con el resto del contenido del parágrafo 2º del artículo 5º de la Ley
128 de 1994, dado que la expresión “o destitución”, por sí sola, no
tiene sentido propio y autónomo y “sólo puede ser entendida si se lee como una
unidad gramatical y normativa”[2].
Esta no es una decisión novedosa ni infundada pues la Corporación,
en diferentes ocasiones, ha procedido a integrar tal proposición cuando la demanda
de inconstitucionalidad ha recaído únicamente sobre uno de los apartes
integrantes de la unidad normativa inescindible[3].
Así por ejemplo, en la sentencia C-565 de 1998[4]
la Corte procedió de la manera indicada. En aquel entonces expuso lo
siguiente:
Como resulta de lo anterior, las palabras acusadas -"monto de
diez (10)"- carecen en sí mismas de sentido completo y, por tanto, no
constituyen una norma o proposición jurídica que pueda entenderse violatoria de
la Constitución o ajustada a la misma.
Para que la Corte Constitucional pueda entrar a resolver sobre la
demanda incoada por un ciudadano contra fragmentos normativos, resulta
indispensable que lo acusado presente un contenido comprensible como regla de
Derecho, susceptible de ser cotejado con los postulados y mandatos
constitucionales.
Las expresiones aisladas carentes de sentido propio, que no producen
efectos jurídicos ni solas ni en conexidad con la disposición completa de la
cual hacen parte, no son constitucionales ni inconstitucionales, lo que hace
imposible que se lleve a cabo un juicio sobre la materia.
Es necesario que, por una parte, exista proposición jurídica
integral en lo acusado y que, por otra, en el supuesto de su inexequibilidad,
los contenidos restantes de la norma conserven coherencia y produzcan efectos
jurídicos.
En principio, el hecho de que el objeto de la decisión de la Corte
esté compuesto sólo por palabras que de suyo nada expresan, mandan, prohíben ni
permiten, debería conducir a la sentencia inhibitoria por ineptitud sustancial
de aquélla.
Pero, en razón del carácter informal de la acción pública, que ha de
despojarse de tecnicismos y complejidades procesales con miras a la efectividad
del derecho político del ciudadano (art. 40 C.P.), esta Corte prefiere
interpretar la demanda, en búsqueda de su propósito, y estructurar, con base en
él, y con apoyo en lo ya decidido en anteriores sentencias que han hecho
tránsito  a cosa juzgada, la proposición jurídica completa, es decir, la regla
de Derecho sobre la cual habrá de recaer el examen de constitucionalidad y el
fallo.
Obrando así en el presente caso, la Sala encuentra que el accionante
pretende la inconstitucionalidad del mínimo previsto en la norma para el
salario integral. Y ello por cuanto, a su juicio, ese tope infringe el derecho
a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta. Discrimina - piensa el
demandante- a los trabajadores que devengan sueldos menores de diez salarios
mínimos, al impedirles pactar libremente con sus empleadores la modalidad del
salario integral, y también el derecho a la libertad de los mismos, "al no
permitir que estos puedan elegir libremente el régimen salarial que deseen
tener, independientemente de cuál asignación salarial tengan al momento de
modificar la modalidad de pago de su salario".
La proposición jurídica demandada es, entonces, la siguiente:
"En ningún caso el salario integral podrá ser inferior al monto de diez
(10) salarios mínimos legales mensuales, más el factor prestacional
correspondiente a la empresa, que no podrá ser inferior al treinta por ciento
(30%) de dicha cuantía". Sobre ella recaerá esta sentencia.
Por lo tanto, en esta oportunidad la Corte procederá igualmente a
integrar la proposición jurídica completa, de tal suerte que el pronunciamiento
que emita recaerá sobre el siguiente precepto normativo: “Una vez aprobada la
creación del área, o la anexión de nuevos  municipios a un área existente, los
alcaldes o presidentes de concejos que entorpezcan la protocolización ordenada
por esta norma incurrirán en causal de mala conducta sancionable o con
destitución”[5].
Resta agregar que “aunque en principio el actor ha debido dirigir la
demanda contra la proposición jurídica completa conformada por estos apartes
normativos, el carácter informal de la acción de inconstitucionalidad y la
circunstancia de ser una acción pública abierta a la posibilidad de ser
interpuesta por cualquier ciudadano, llevan nuevamente a la Corporación a
eximir al demandante de cumplir con rigorismos técnicos en la postulación de la
acción. Por ello la Corte integrará la proposición aludida y se pronunciará
sobre ella, teniendo en cuenta, además, que la formulación del cargo que ha
hecho el demandante permite concluir que su intención era discutir la validez
constitucional de la norma que resulta de la lectura integral mencionada”[6].
Problema
jurídico
2. De acuerdo con lo señalado, corresponde a la Corte determinar si
el legislador vulnera los principios de unidad de materia y de
competencia preferente en materia disciplinaria que asiste al Procurador
General, en los eventos en que consagre una sanción disciplinaria en la ley que
desarrolle una materia específica, como es el tema de las áreas metropolitanas.
Así mismo, establecer si la Constitución consagra el principio según el cual el
régimen disciplinario debe ser incorporado en su totalidad en el Código
Disciplinario Único, que implique la inconstitucionalidad de aquellas leyes
diferentes que consagren conductas sancionables disciplinariamente.
Unidad de
materia
3. Afirman los actores que la norma acusada vulnera el principio de
unidad de materia por cuanto, según se aprecia en el título y en el contenido
de la Ley 128/94, ésta fue concebida para desarrollar “única y exclusivamente
lo atinente a las áreas metropolitanas y no aspectos disciplinarios”[7]. Es decir, el
legislador no siguió un eje temático común y, por el contrario, incluyó
“disposiciones ajenas a éste”[8].
Para el Ministerio del Interior, los cargos carecen de fundamento
dado que el legislador bien puede consagrar en una ley determinadas normas que
hagan exigible el cumplimiento de sus disposiciones, sin que ello represente la
aprobación de temas ajenos a la materia regulada. En su criterio, la norma
demandada tiene relación directa con el tema de las áreas metropolitanas. Por
su parte, para el Procurador General de la Nación, la sanción se establece para
los eventos en que se incumpla el deber consagrado en el artículo 319 de la
Constitución y se ajusta plenamente al principio de unidad de materia, pues
guarda clara y directa conexidad teleológica, temática y sistemática con el
objeto desarrollado por la Ley 128/94.
4.  El principio de unidad de materia está consagrado en los
artículos 158 y 169 de la Constitución Política. Expresa el primero que “Todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”[9]. Por su parte, el
segundo de los artículos en mención consagra que “El título de las leyes deberá
corresponder precisamente a su contenido”.
Este principio garantiza que exista una razonable conexidad entre
los componentes de un proyecto de ley y la materia o contenido principal que
desarrolla. Por ende, son contrarios a la Constitución aquellas cuestiones
ajenas al asunto específico de regulación, que constituyan una especie de
“cuerpo extraño”[10],
que invade sin explicación el contenido del proyecto de ley.
La Corte ha considerado que se viola el principio de unidad de
materia cuando no hay ninguna relación objetiva y razonable entre el contenido
de la norma impugnada y el tema general de la ley de la cual hace parte.[11]  Esta concepción
amplia de la unidad de materia[12]
se basa en el respeto del principio democrático reflejado en la actividad
legislativa, de tal suerte que sólo podrá ser declarada inexequible la
disposición acusada cuando exista una total divergencia entre ella y el tema
general regulado en la ley. Desde sus primeras decisiones, la Corte ha
sostenido que “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley
respecto de los cuales, razonable y objetivamente no sea posible establecer una
relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la
materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están
incorporadas en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de
la ley. Un proyecto de ley no puede versar sobre varias materias. La
Constitución expresamente proscribe semejantes hipótesis”[13].
Así entonces, el principio de unidad de materia persigue la
racionalización, tecnificación, depuración y transparencia en el ejercicio de
la actividad legislativa, además de propender por un ordenamiento jurídico
coherente y sistemático, que garantice la seguridad jurídica y la legitimidad
institucional.[14]
5.  En este orden de ideas, como bien lo estiman la apoderada del
Ministerio del Interior y el Procurador General, existe una clara conexidad
temática e instrumental de la norma acusada con el contenido y finalidad de la
Ley 128/94 de la cual hace parte, pues ella no regula de manera genérica
aspectos disciplinarios para categoría alguna de servidores públicos, sino que
señala una sanción disciplinaria a los alcaldes y presidentes de concejos
municipales que entorpezcan la protocolización de las áreas metropolitanas.
Así, lo que pretende el legislador por medio de esta sanción, además
de dar cumplimiento al principio fundamental de la democracia participativa[15], es garantizar la
debida aplicación del mandato contenido en el artículo 319 de la Constitución,
que impone a las autoridades locales protocolizar la conformación del área
metropolitana, una vez emitido el pronunciamiento popular.
Dispone el artículo 319 de la Carta Política que una vez “Cumplida la
consulta popular, los respectivos alcaldes y los concejos municipales
protocolizarán la conformación del área y definirán sus atribuciones,
financiación y autoridades, de acuerdo con la ley”. Este principio es
desarrollado por el artículo 5º de la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas, que
contiene las fases para la constitución de las áreas metropolitanas y del cual
hace parte precisamente la norma acusada. Una de estas etapas está descrita en
el numeral 6º, el cual dispone que “Cumplida la consulta popular y si el
resultado fuere favorable los alcaldes y los presidentes de los respectivos
concejos municipales protocolizarán la conformación del Área en un plazo no
mayor de treinta días y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades
de acuerdo con la ley, en la Notaría Primera del municipio núcleo o metrópoli,
así como las funciones generales que cumplirá el ente metropolitano,
particularmente en materia de planeación, obras, servicios públicos y obras de
desarrollo económico y social”.
De tal suerte que la norma impugnada, lejos de constituir una
vulneración al principio de unidad de materia, contiene un instrumento
importante para la organización y puesta en funcionamiento de las áreas
metropolitanas, dado que
expresa la consecuencia jurídica por el incumplimiento de las
obligaciones señaladas en la propia Ley 128/94 para la constitución de este
tipo de entidades administrativas. Así entonces, es evidente la conexidad
objetiva y razonable que vincula a la norma impugnada con el contenido y
finalidad de la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas.  Por lo tanto, no asiste
razón alguna a los accionantes cuando afirman que el legislador invadió “las
órbitas del derecho disciplinario” al fijar una sanción disciplinaria en “una
norma que sólo se debe circunscribir a desarrollar el tema de las áreas
metropolitanas”[16].
El régimen disciplinario no pertenece a la reserva de una única ley
sobre la materia. El legislador puede consagrar faltas y sanciones
disciplinarias en leyes diferentes al Código Disciplinario Único
6.  Consideran los demandantes que la materia disciplinaria debe ser
regulada por una norma particular, como lo es la Ley 734 de 2002, o por medio
de una ley sobre “el ejercicio de funciones públicas”, como lo dispone el
artículo 150 numeral 23 de la Constitución. Agregan que, al imponer la sanción
a los alcaldes y presidentes de los concejos municipales, el legislador
desconoció igualmente el artículo 277 numeral 6 de la Carta Política, que
consagra el “procedimiento preferente que debe surtirse ante el Procurador
General de la Nación”[17].
Frente a estos cargos, la apoderada del Ministerio del Interior
considera que la Constitución no impone al legislador la adopción de un solo
régimen disciplinario y que la norma acusada no prescribe que se impondrá la
sanción sin agotar previamente el correspondiente proceso disciplinario. Por su
parte, el Procurador General estima que el legislador está facultado para
señalar conductas que den origen a una sanción disciplinaria en leyes
diferentes al Código Disciplinario Único, siempre y cuando tengan relación
directa con la materia en la cual se está legislando.
7.  De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, la
Constitución no impone al legislador la adopción de un solo régimen
disciplinario para todos los servidores públicos[18] ni a consagrar en una
sola ley todas las disposiciones que regulen esta materia. Es decir, la
existencia de un Código Disciplinario Único constituye un marco general del
régimen disciplinario, que no excluye la adopción de normas disciplinarias
específicas en otras leyes, de acuerdo con las especificidades de cada rama del
poder público o de los órganos autónomos e independientes, y siempre que en
aquellas leyes se respete el principio de unidad de materia.  La Corte estima
comprensible esta opción dada la naturaleza del derecho disciplinario y la
multiplicidad de eventos o circunstancias que pueden constituir falta
disciplinaria y que ameritan la imposición de la sanción, lo cual impide la
consagración integral, coherente y sistemática en una única ley.
En la sentencia C-568/97[19]
MP: Fabio Morón Díaz, la Corte señaló que “la regulación sistemática, completa
y coordinada de una materia, propia de los códigos, no implica que
absolutamente todos los aspectos relacionados con esa materia deban estar
incluidos en el Código ya que, en virtud de la compenetración de todas las
partes que integran el ordenamiento jurídico es razonable que existan temas
relacionados con  un determinado Código, que, sin embargo, hacen parte de otras
leyes que, a su turno, deben respetar el principio de unidad de materia”.
Adicionalmente, en un caso semejante al que ahora es objeto de
análisis, esta Corporación declaró exequible el artículo 58 ordinal 2º de la
Ley 80 de 1993 -Estatuto General de Contratación de la Administración Pública-,
que consagra la sanción de destitución como consecuencia de las acciones u
omisiones en la actuación contractual[20].
En aquella oportunidad la Corte expresó:
4.2. La regulación de aspectos disciplinarios y el estatuto de
contratación.
La ley 80 no regula procedimientos disciplinarios que sirvan de
instrumento para la aplicación de sanciones de esta naturaleza; no obstante,
alude a temas o cuestiones disciplinarias, no propiamente con el propósito de
establecer reglas prolijas y acabadas de orden sustancial, sino que recoge
instituciones disciplinarias, como la destitución, para configurar a partir de
ella una causal de inhabilidad (art. 8, literal d), o bien establece la sanción
de destitución, como resultado de la responsabilidad disciplinaria, cuando se
trate de acciones u omisiones que se les impute en relación con la actuación
contractual (art. 58-2), en concordancia con el correspondiente estatuto
disciplinario. Además, reconoce como forma de sanción, en caso de declaratoria
de responsabilidad civil o penal y sin perjuicio de las sanciones
disciplinarias, la inhabilidad de los servidores públicos para ejercer cargos
públicos y contratar con las entidades estatales por el término de 10 años,
contados a partir de la respectiva sentencia condenatoria civil o penal.[21]
Siendo así, la Corte reitera que el legislador estaba
constitucionalmente facultado para determinar en la norma demandada las
consecuencias disciplinarias para los servidores públicos que incumplan su
obligación constitucional y legal de protocolizar la constitución de las áreas
metropolitanas, sin que la sanción allí señalada constituya modificación de los
principios, de los procedimientos ni de las competencias disciplinarias. Por
consiguiente, al no estar obligado el legislador a consagrar en una sola ley
todo el régimen disciplinario, como lo entienden los demandantes, carece de
fundamento el cargo por vulneración del artículo 150 numeral 23 de la Carta
Política.
Además, al no hacer la norma impugnada referencia al funcionario
competente para adelantar la investigación disciplinaria e imponer la
correspondiente sanción disciplinaria, no altera el régimen de competencias
constitucionalmente establecido. Por ende, el legislador tampoco incurre en
vulneración del principio de la competencia preferente que el artículo 278 Superior
otorga al Procurador General de la Nación.
8.  De otro lado, en respuesta a la solicitud del Procurador General
para que se declare la exequibilidad condicionada de la norma acusada, en el
entendido que la sanción se aplicará cuando la conducta de los destinatarios de
la disposición sea cometida a título de dolo o culpa gravísima, tal como lo
dispone el artículo 50 del Código Disciplinario Único -Ley 734-, debe señalarse
que ello es improcedente en cuanto la configuración del régimen disciplinario
es de ámbito legislativo y, dado que la norma acusada no impone una sanción
disciplinaria sino que, en desarrollo del principio de legalidad, sólo
contempla el precepto y la sanción, deberá adelantarse el respectivo proceso
disciplinario en aplicación de las normas sustantivas y procesales que
correspondan. Así entonces, el incumplimiento de los preceptos de la Ley 734
repercutirá en la legalidad de las decisiones que se adopten, mas no en la
inconstitucionalidad de la norma legal que se demanda.
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se declarará la
exequibilidad de la norma acusada.
VI.
DECISION
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la
Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar Exequible, por los cargos analizados, el parágrafo
2º del artículo 5º de la Ley 128 de 1994.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]   Diario Oficial No. 41.236 del 23 de febrero de 1994.
[2]   Corte Constitucional. Sentencia C-154-02 MP: Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[3]   Sobre casos en los cuales la Corte ha integrado una proposición
jurídica completa y se ha pronunciado sobre apartes normativos no acusados que
conformaban una unidad lógico jurídica inescindible con otros apartes sí
demandados, pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-560-97, C-565-98
y C-1647-00 MP: José Gregorio Hernández Galindo; C-1106-00 MP: Alfredo Beltrán
Sierra y C-154-02 MP: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[4]   M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[5]   Parágrafo del artículo 5º de la Ley 128 de 1994.
[6]   Corte Constitucional. Sentencia C-154-02 MP: Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[7]  fl. 4 del expediente.
[8]   Ibídem.
[9]   En relación con el artículo 158 de la Carta Política, la Corte
Constitucional ha señalado que su vulneración no constituye un vicio de
carácter formal sino de fondo, “como quiera que se deriva de la falta de
competencia del Congreso de la República para verter el contenido de la norma
viciada en una determinada ley”. Sentencia C-648/97 MP: Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[10]   Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-178/96 MP:
Antonio Barrera Carbonell.
[11]   Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-544/93 MP:
Antonio Barrera Carbonell; C-523/95 MP: Vladimiro Naranjo Mesa; C-052/97 MP:
Carlos Gaviria Díaz; C-648/97 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz; reiteradas en las
sentencias C-510/01 y C-1144/01, y C-233/02, MP: Alvaro Tafur Gálvis, entre
otras.
[12]   La Corte Constitucional ha señalado que el artículo 158
Superior prescribe una concepción amplia del significado de unidad de materia,
para facilitar el desarrollo legítimo de la función legislativa. Al respecto
puede verse la Sentencia C-443/97 MP: Alejandro Martínez Caballero. En el mismo
sentido, en la sentencia C-648/97 se afirmó que “A juicio de esta
Corporación, el principio de unidad de materia deber ser entendido de manera
amplia y global, es decir, que sólo resulta vulnerado cuando una determinada norma
no guarda una relación objetiva y razonable con la temática general y la
materia dominante de la ley de la cual hace parte”.
[13]   Corte Constitucional. Sentencia C-025/93 MP: Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[14]   Cfr. Sentencias C-501/01, C-540/01 y C-1144/01. En la
primera de las sentencias citadas se afirmó que el principio de unidad de
materia “se dirige a la racionalización del proceso
legislativo en una triple dimensión:  En primer lugar, mediante la inclusión de
actos de control sobre los contenidos de las iniciativas legislativas pues en
razón de ese principio se les permite a los presidentes de las comisiones
legislativas rechazar las iniciativas que incumplan ese principio.  En segundo
lugar, garantizando una deliberación pública y transparente en el proceso de
formación de la ley pues con ella se evita la aprobación de normas no
consideradas en los debates parlamentarios como escenarios de concreción de la
democracia.  Y, en tercer lugar, por sus implicaciones directas sobre la
intensidad del control constitucional pues impone la necesidad de mantener una
relación de equilibrio entre la materia de las leyes y el principio democrático”.
[15]   El carácter democrático y participativo del Estado colombiano
se funda en los principios consagrados en el Preámbulo y en los artículos 1, 2,
3, 5, 40 y 103 de la Constitución Política. Por su parte, el artículo 5º de la
Ley 128/94 prescribe que la aprobación de las áreas metropolitanas se lleva a
cabo a través de la consulta popular. En el ordinal 5º del artículo en referencia
se establece que, “El texto de proyecto de constitución del Area
Metropolitana será sometido a consulta popular la cual se entenderá aprobada
por el voto afirmativo de la mayoría de los sufragantes”.
[16]   fl. 2 del expediente.
[17]   fl. 3 del expediente.
[18]   En la sentencia C-443/97, MP Alejandro Martínez Caballero, la
Corte afirmó que “en ningún momento la Carta obliga al Legislador a
consagrar un sólo régimen, pues en esta materia el Congreso tiene una amplia
libertad de configuración. Por ende, el Legislador puede consagrar regímenes
disciplinarios especiales, si considera que existen razones de conveniencia que
justifican su existencia, y siempre y cuando esa diferencia de trato encuentre
un fundamento razonable”. En aquella ocasión la Corte declaró la
exequibilidad del artículo 173 de la Ley 201 de 1995, que conservaba para los
funcionarios y empleados de la Procuraduría General de la Nación el “régimen
disciplinario contemplado en el Decreto 250 de 1970 y en el Decreto 1660 de
1978 y en las demás leyes especiales sobre la materia”.  Sobre el
particular, la Corte concluyó que: “En tales circunstancias, la Corte
concluye que la consagración de un régimen especial para los funcionarios de la
Procuraduría es admisible, pues encuentra un fundamento objetivo y razonable en
las peculiaridades de ese órgano de control. En efecto, esta entidad tiene
funciones particulares, entre las cuales se encuentra en especial la supervigilancia
disciplinaria de quienes desempeñen funciones públicas (CP art. 277 ord 5º). Es
pues admisible  que, entre otras razones, el Legislador considere que no deben
estar sometidos al régimen disciplinario ordinario sino a uno especial aquellos
funcionarios que tienen a su cargo el control disciplinario preferente del
resto de servidores públicos”.  En el mismo sentido, en la Sentencia
SU-637/96 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte había señalado que, “De
hecho, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia en los artículos 150
a 154, contiene importantes disposiciones aplicables a los funcionarios
judiciales. En punto a inhabilidades, incompatibilidades, derechos, deberes y
prohibiciones”.
[19]   En esta sentencia la Corte declaró la exequibilidad del
artículo 107 de la Ley 201 de 2001, que había sido demandado por incluir normas
sobre la competencia de los Procuradores Judiciales de Familia, las cuales, en
el entendido del accionante, debían ser reguladas en el Código del Menor.
Frente al caso específico, concluyó la Corte que “Es natural, entonces, que
el legislador al regular una función esencial al Ministerio Público, -como la
tantas veces mencionada de intervención ante los jueces de familia y ante las
autoridades administrativas encargadas de asuntos de familia-, dentro de la ley
que establece la estructura y la organización de la Procuraduría General de la
Nación, tocara algunos de los aspectos procedimentales contenidos en el Código
del Menor y en ello no encuentra esta Corporación motivos de
inconstitucionalidad, ya que tratándose de normas legales de la misma jerarquía
el legislador podía modificar el Código del Menor mediante una ley que
formalmente no hace parte de él”.
[20]   Dispone el artículo 50 ordinal 2º: “De las sanciones.
Como consecuencia de las acciones u omisiones que se les imputa en relación con
su actuación contractual, y sin perjuicio de las sanciones e inhabilidades
señaladas en la Constitución Política, las personas a que se refiere este
capítulo se harán acreedoras a: (...) 2º. En Caso de declaratoria de
responsabilidad disciplinaria, a la destitución”.
[21]   Sentencia C-178/96 MP: Antonio Barrera Carbonell.