C-175-01
Sentencia C-175/01
Sentencia C-175/01
SERVIDOR
PUBLICO EN EL ESTADO DE DERECHO-Actividad reglada
Las funciones que
en un Estado de Derecho se desempeñan por los servidores públicos, son una
actividad que en manera alguna puede ser arbitraria, ni dejarse librada al
capricho del funcionario, sino que, siempre se trata de una actividad reglada,
cuyo desempeño exige el sometimiento estricto a la Constitución, la ley o el
reglamento.
SERVIDOR PUBLICO-Responsabilidad
PROCESO
DISCIPLINARIO Y PROCESO PENAL-Distinción
DEBIDO PROCESO
DISCIPLINARIO-Garantía en
etapas/PROCESO DISCIPLINARIO-Recursos
En armonía con lo
dispuesto por el artículo 29 de la Carta Política, según el cual el debido
proceso es una garantía que ha de observarse en todos los procesos judiciales o
administrativos, es claro para la Corte que en el proceso disciplinario ha de
garantizarse el derecho a la defensa unitaria, continua y permanente, esto es,
en todas sus etapas, sin que ello signifique que en cada una de ellas los
recursos que para impugnar las providencias se establezcan por el legislador
deban ser los mismos, ni tampoco, que para decidir sobre la constitucionalidad
de alguno de los artículos del Código Disciplinario, pueda ser considerado
aisladamente, pues de esa manera la interpretación primero y el juicio de
constitucionalidad después, pueden resultar equivocados.
PROCESO
DISCIPLINARIO-Etapas
INDAGACION
PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-Finalidad
PROCESO
DISCIPLINARIO-Versión
voluntaria/PROCESO DISCIPLINARIO-Presentación de pruebas
INDAGACION
PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-Motivación de negativa a presentación de pruebas/INDAGACION
PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-Motivación de negativa a versión
voluntaria
DEBIDO PROCESO
DISCIPLINARIO-Negativa
arbitraria de versión voluntaria/DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Negativa
arbitraria de presentación de pruebas/PROCESO DISCIPLINARIO-Nulidad
Para satisfacer a plenitud el derecho de defensa, resulta
claro que si en forma arbitraria se deniega la solicitud de comparecer desde el
comienzo a la indagación preliminar a quien solicitó ser oído en versión libre,
o se le priva en absoluto del derecho a presentar pruebas que puedan serle
favorables a la indagación de los hechos en esta etapa, se vulneraría el
derecho al debido proceso, razón esta por la cual el afectado con ese proceder
autoritario tendría a su disposición la posibilidad de alegar la existencia de
una nulidad en el proceso disciplinario, nulidades que, aún no alegadas, deben
ser declaradas de oficio, en cualquier etapa del proceso en que se adviertan
por el funcionario encargado de la tramitación del mismo.
INDAGACION
PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-Recurso contra negativa a presentación de pruebas/INDAGACION PRELIMINAR EN PROCESO
DISCIPLINARIO-Recurso
contra negativa a versión voluntaria
PROCESO
DISCIPLINARIO-Tratamiento
diferente en etapas
PROCESO
DISCIPLINARIO-Terminación
Sala Plena
Referencia:
expediente D-3240
Demanda de
inconstitucionalidad contra el  artículo 74, parcial, de la Ley 200 de 1995 “Por
la cual se adopta el Código Disciplinario Unico”.
Demandante:  Luis
Carlos Marín Pulgarín
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Bogotá, D.C.,
febrero catorce (14) de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la
Constitución Política, el ciudadano Luis Carlos Marín Pulgarín, demandó el
artículo 74, parcial, de la Ley 200 de 1995 “Por la cual se adopta el Código
Disciplinario Unico”.
Por auto de 20 de
octubre del año 2000, el magistrado sustanciador admitió la demanda presentada,
en consecuencia ordenó fijar en lista la norma acusada. Así mismo, dispuso dar
traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su
concepto, y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la
República, al señor Presidente del Congreso de la República y al señor Ministro
de Justicia   y  del  Derecho,  con   el   objeto   que   si    lo
estimaban oportuno
conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada.
II.      NORMA
DEMANDADA
El siguiente es el
texto de la norma demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
41946 de 31 de julio de 1995. Se subraya la parte acusada.
Ley 200 de 1995
(julio 18)
“Por
la cual se adopta el Código Disciplinario Unico”
DECRETA:
“Artículo 74.-
Vigencia y Oportunidad del Nombramiento de Apoderado.  El defensor puede
presentar pruebas en la indagación preliminar y solicitar versión voluntaria
sobre los hechos. La negativa se resolverá mediante providencia
interlocutoria contra la cual solo cabe el recurso de reposición”:
III.    DEMANDA
El ciudadano demandante considera
vulnerados los principios del debido proceso y el derecho a la defensa,
consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política.
Para el demandante resulta indiscutible que
el defensor como representante del presunto inculpado está facultado para
presentar las pruebas tendientes al esclarecimiento de los hechos que se
investigan, pudiéndolo hacer en cualquier etapa del proceso, sólo de esa manera
se garantiza el derecho al debido proceso, situación que está siendo conculcada
por el aparte del artículo 74 de la Ley 200 de 1995 demandada, pues se niega la
posibilidad de aportar las pruebas por intermedio de su apoderado,
circunstancia que según el actor se  desprende de una interpretación completa
del artículo 74 ídem.
Aduce así mismo, que la norma demandada se
encuentra en contradicción con lo preceptuado por el artículo 80 del Código
Disciplinario Unico, pues esa norma garantiza en forma permanente el derecho de
contradicción probatoria.
Considera que la norma acusada da la
posibilidad de que la recepción de la versión espontánea sea discrecional del
investigador, pues se otorga total autonomía al funcionario indagador para que
a su arbitrio decida si toma o no la versión que se solicita por el apoderado
del presunto inculpado, con lo cual se restringe notablemente el derecho de
defensa, pues la exposición voluntaria en sí misma es un acto de defensa “al
poderse en ella, presentar pruebas, solicitar la práctica de las mismas y
controvertir las que se alleguen en contra del disciplinado”.
Finalmente, luego de citar algunas
sentencias proferidas por esta Corporación, en relación con la declaratoria de
inexequibilidad de algunas normas del Código Disciplinario Unico y, que a su
juicio, tienen conexión con el artículo 74 ahora demandado, solicita el actor
que en aras de la seguridad jurídica se realice la estructuración de la unidad
normativa y consecuencialmente se ajuste a la Constitución la norma acusada de
inexequibilidad.
IV.    INTERVENCIONES
El Ministerio de la Justicia y del Derecho
y el Ministerio del Interior, intervienen a través de sus apoderados para
solicitar la constitucionalidad de la norma acusada.
Consideran en síntesis que con lo
establecido por el artículo 74 del Código Disciplinario Unico no se evidencia
ninguna vulneración como lo sostiene el actor, pues de la simple lectura del
artículo en su contexto global se deduce la posibilidad de que el apoderado del
presunto inculpado solicite o aporte pruebas, así como la posibilidad de
solicitar la versión libre del investigado; también se deduce, dicen los
intervinientes, la posibilidad de que el apoderado pueda recurrir la negativa a
dicha solicitud o aporte de pruebas, decisión que por lo demás debe ser
motivada.
Manifiestan que el artículo demandado en
ningún momento restringe las garantías que consagra el artículo 29 de la
Constitución Política, pues al contrario de lo que se aduce en la demanda,
permite rendir exposición en la etapa de la indagación preliminar, así como la
posibilidad de recurrir la decisión en caso de que sea negativa.
Finalmente aducen que la acusación en
contra del aparte del artículo 74 de la Ley 200 de 1995, denota una errónea
interpretación por parte del actor, al considerar que el funcionario que
instruye el proceso no se puede negar a recibir o a practicar las pruebas
presentadas por el defensor, como quiera que esas pruebas deben ser
pertinentes, conducentes y útiles para la investigación, con lo cual se
garantiza el debido proceso y el derecho de defensa del investigado.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El Procurador General de la Nación solicita
la declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada, pues considera
que con relación a la presentación de las pruebas “el artículo demandado es
claro en cuanto a que el apoderado puede presentarlas en la indagación
preliminar, sin que sea viable afirmar que ‘la negativa’ a la que alude el
citado precepto se refiere a la recepción de las mismas por parte del
funcionario investigador. Tal afirmación la sustenta el artículo 102 del Código
Disciplinario Unico cuando consagra que ‘el recurso de apelación es procedente
contra el auto que niega pruebas en la investigación disciplinaria y contra el
fallo de primera instancia”.
Así las cosas, para el Ministerio Público
se puede afirmar que en la parte referente a la presentación de las pruebas, el
defensor puede ejercer el derecho supralegal de defensa.
En relación con la posibilidad que tiene el
investigado de rendir versión voluntaria, manifiesta el Procurador General que
la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades sobre el
mismo tema, y ha expresado que el funcionario investigador tiene la obligación
procesal de escuchar al disciplinado, por lo tanto, dejar esa decisión a su
arbitrio violaría el derecho de defensa y el debido proceso del investigado, de
tal suerte que la posibilidad que tiene éste de ser escuchado no es una
facultad discrecional del investigador, sino un derecho con que cuenta el
investigado.
Así las cosas, señala que no es viable que
se presente la negativa en el caso de la presentación de pruebas ni en la
recepción de la versión voluntaria, de donde concluye diciendo que para esa
entidad le asiste razón al demandante cuando solicita que el precepto acusado
sea declarado inconstitucional.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la
demanda que se estudia.
2.  El problema
jurídico
2.1.  Compete a la Corte dilucidar si, como
lo afirma el demandante se conculca el derecho al debido proceso y a la defensa
que consagra el artículo 29 de la Constitución Política, con el aparte acusado
del artículo 74 de la Ley 200 de 1995, que prevé la posibilidad de que se
profiera una providencia negando la presentación de pruebas y la solicitud de
versión voluntaria, por parte del defensor del servidor público en la indagación
preliminar, providencia contra la cual cabe el recurso de reposición.
2.2.  Las funciones que en un Estado de
Derecho se desempeñan por los servidores públicos, son una actividad que en
manera alguna puede ser arbitraria, ni dejarse librada al capricho del
funcionario, sino que, siempre se trata de una actividad reglada, cuyo
desempeño exige el sometimiento estricto a la Constitución, la ley o el
reglamento.
Sobre el particular,
esta Corporación en sentencia C-725 de 21 de junio de 2000, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra, expresó que : “3.3.3.  Precisamente por ello, el artículo 6
de la Carta preceptúa que los servidores públicos son responsables ante las
autoridades cuando infrinjan la Constitución o las leyes, o cuando incurran en
omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, norma esta que
guarda estrecha armonía con el artículo 124 de la misma, en cuanto este último
ordena que "la ley determinará la responsabilidad de los servidores
públicos y la manera de hacerla efectiva".
3.3.4.  Como tal
responsabilidad puede ser de índole civil, penal o disciplinaria, ha de
recordarse ahora que las modalidades de la misma son de naturaleza jurídica
diferente, son independientes la una de la otra y, en virtud de ello, un mismo
hecho puede generar distintas consecuencias respecto de cada uno de los tipos
de responsabilidad aquí mencionados.
3.3.5.  El
derecho disciplinario, entendido como un conjunto de principios y de normas
conforme a las cuales se ejerce la potestad sancionadora del Estado con respecto
a los servidores públicos por infracción de la Constitución, de la ley o el
reglamento en orden a hacer efectivos los mandatos que regulan el ejercicio de
la función pública, en el Derecho Moderno ha venido adquiriendo, cada vez más,
una trascendental importancia, al punto que se erige como un ramo específico de
la legislación que, sin perder sus propias características ni tampoco su objeto
singular, guarda sin embargo relación en algunos aspectos con el Derecho Penal,
con el Procedimiento Penal y con el Derecho Administrativo, como quiera que
forma parte de un mismo sistema jurídico”.
Y, de la misma
manera, para precisar la distinción existente entre el proceso disciplinario y
el proceso penal, la Corte, en sentencia C-244 de 30 de mayo de 1996, M.P. Carlos
Gaviria Díaz, señaló que “Cuando se adelanta un proceso disciplinario y uno
penal contra una misma persona, por unos mismos hechos, no se puede afirmar
válidamente que exista identidad de objeto ni identidad de causa, pues la
finalidad de cada uno de tales procesos es distinta, los bienes jurídicamente
tutelados también son diferentes, al igual que el interés jurídico que se
protege. En efecto, en cada uno de esos procesos se evalúa la conducta del
implicado frente a unas normas de contenido y alcance propios. En el proceso
disciplinario contra servidores estatales se juzga el comportamiento de éstos
frente a normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la
eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública; en el proceso penal
las normas buscan preservar bienes sociales más amplios”.
En la misma
dirección, cabe recordar que en sentencia C-280 de 1996, M.P. Alejandro
Martínez Caballero, para explicar la razón de ser del derecho disciplinario,
esta Corte, examinados los antecedentes de la Ley 200 de 1995, transcribió
apartes de la exposición de motivos, en la cual se expresó entonces que “Es
incuestionable que el Estado Colombiano debe tener un código o estatuto
unificado para la realización del control disciplinario tanto interno como
externo a fin de que la función constitucional se cumpla de manera eficaz y
además, se convierta en herramienta eficiente en la lucha contra la corrupción
administrativa” (Gaceta del Congreso, año IV, número 73, citada en la
sentencia aludida).
2.3.  Acorde con lo
anterior, y en armonía con lo dispuesto por el artículo 29 de la Carta
Política, según el cual el debido proceso es una garantía que ha de observarse
en todos los procesos judiciales o administrativos, es claro para la Corte que
en el proceso disciplinario ha de garantizarse el derecho a la defensa
unitaria, continua y permanente, esto es, en todas sus etapas, sin que ello
signifique que en cada una de ellas los recursos que para impugnar las
providencias se establezcan por el legislador deban ser los mismos, ni tampoco,
que para decidir sobre la constitucionalidad de alguno de los artículos del
Código Disciplinario, pueda ser considerado aisladamente, pues, como es obvio,
de esa manera la interpretación primero y el juicio de constitucionalidad
después, pueden resultar equivocados.
2.4.  Como es suficientemente conocido, en
el proceso disciplinario existen tres etapas claramente diferenciadas, a saber,
la de la indagación preliminar, la de la investigación disciplinaria y la de la
decisión.
En la primera, es decir, en la indagación
preliminar, no existe ni siquiera certeza sobre la procedencia de adelantar la
investigación, sino una duda sobre la existencia misma de la presunta falta, e
igualmente, sobre la autoría y responsabilidad de la misma, razones estas que
el legislador tuvo en cuenta para que, en tal estado de perplejidad inicial, en
lugar de proferir un auto ordenando la apertura directa de una investigación
disciplinaria, se opte más bien por realizar una “indagación preliminar” (art.
138 Ley 200 de 1995), cuyos fines específicos serán “...verificar la
ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria
e identificar o individualizar al servidor público que haya intervenido en
ella” (art. 139 ibidem).
Del mismo modo, si de la indagación
preliminar, de la queja o del informe respectivo sobre la presunta falta quien
tiene a su cargo la investigación encuentra objetivamente demostrada “la
existencia de una falta disciplinaria y la prueba del posible autor de la misma
ordenará la investigación disciplinaria”, según el mandato contenido en el
artículo 144 del Código Disciplinario, mediante auto de trámite.
2.5.  En desarrollo de principios
fundamentales al debido proceso, cuales son los de la publicidad, la
imparcialidad y la contradicción, se dispuso por la ley que, desde el comienzo
y para garantía del derecho de defensa el investigado “tendrá derecho a
conocer las diligencias tanto en la indagación preliminar como en la
investigación disciplinaria” (art. 80 Ley 200/95), así como a ser oído en
esta etapa para “presentar pruebas” y “solicitar versión voluntaria
sobre los hechos” (art. 74 ibidem).
2.6.  Desde luego, quien inicialmente asume
el conocimiento de una posible irregularidad constitutiva de una presunta falta
disciplinaria, si en esa etapa de averiguación administrativa, lo considera
pertinente para los fines de la misma señalados por el artículo 139 del Código
Disciplinario a que ya se hizo alusión, es quien tiene los elementos de juicio
suficientes para decidir si accede a la  petición que se le formula por alguien
para que se le reciba versión voluntaria sobre los hechos, así como para
examinar si la presentación de pruebas en esa etapa de la investigación
preliminar es pertinente o conducente.
No obstante, para evitar la arbitrariedad o
el capricho en la decisión, si se deniega la solicitud de recibir versión
voluntaria, o la de presentar algunas pruebas, el legislador le impone al
funcionario que adelanta la indagación preliminar,  el deber jurídico de
decidir sobre cualquiera de las peticiones anteriormente mencionadas, “mediante
providencia interlocutoria”. Ello significa, entonces que por ministerio de
la ley, le corresponde motivar su decisión, esto es expresar las razones y los
fundamentos de carácter fáctico y jurídico en que apoya su decisión, para que
respecto de las mismas, cumplida así la publicidad, pueda entonces abrirse paso
a la contradicción, haciendo uso de los medios de impugnación que al respecto
se consagran por la ley.
2.7.  En ese orden de ideas, y para
satisfacer a plenitud el derecho de defensa, resulta claro que si en forma
arbitraria se deniega la solicitud de comparecer desde el comienzo a la
indagación preliminar a quien solicitó ser oído en versión libre, o se le priva
en absoluto del derecho a presentar pruebas que puedan serle favorables a la
indagación de los hechos en esta etapa, se vulneraría el derecho al debido
proceso, razón esta por la cual el afectado con ese proceder autoritario tendría
a su disposición la posibilidad de alegar la existencia de una nulidad en el
proceso disciplinario, como quiera que el artículo 131 del Código Disciplinario
Unico establece que son, entre otras, causales de nulidad “la violación del
derecho de defensa”, así como “la comprobada existencia de
irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso” (art. 131 Ley
200/95), nulidades que, aún no alegadas, deben ser declaradas de oficio, en
cualquier etapa del proceso en que se adviertan por el funcionario encargado de
la tramitación del mismo (art. 132 ejusdem), lo cual guarda armonía con lo
dicho por la Corte en sentencia C-892 de 10 de noviembre de 1999, en la que
actúo como ponente el magistrado que ahora lo es en este proceso, en la que, al
analizar la constitucionalidad del artículo 119 del Código Disciplinario Unico
expresó que : “Tanto en la etapa de indagación preliminar antes de que se le
formulen cargos y durante el término de los descargos, el investigado podrá
solicitar, en aras del ejercicio del derecho de defensa, la práctica de las
pruebas que considere pertinentes, es decir, las que tengan relación con el
tema y que permitan esclarecer los supuestos fácticos que dan origen al inicio
de la investigación”.
Igualmente ha de insistirse ahora que en la
sentencia C-013 de 17 de enero de 2001, reitero la Corte su doctrina en el
sentido de que no es “razonable ni proporcionada” la restricción
normativa que deje “a la voluntad del funcionario investigador recibir o no
la exposición espontánea que solicita el investigado”, pues éste si así lo
solicita “deberá ser oído en versión espontánea, tanto durante la indagación
preliminar como en la investigación”.
De esta suerte, si la providencia
interlocutoria a que se refiere el aparte final del artículo 74 acusado,
resulta caprichosa o arbitraria, éste no se encuentra desprovisto de medio de
impugnación adecuado para el ejercicio del derecho de defensa, pues, leído en
conjunto y no en forma aislada el Código Disciplinario, puede solicitar la
nulidad de lo actuado, o, más aún, en la hipótesis de que no lo solicite, tal
nulidad puede ser declarada de oficio.
2.8.  El legislador, para salirle al paso a
una posible arbitrariedad del funcionario que adelante la investigación
preliminar, contra la providencia que deniegue la recepción de la versión libre
o la presentación de pruebas en esa etapa procesal, en el artículo 74 del
Código Disciplinario estableció que contra la providencia interlocutoria que
las deniegue, cabe el recurso de reposición. Ello por sí mismo, como salta a la
vista, no hace inconstitucional el artículo 74 del Código Disciplinario.
A juicio del censor, lo que resulta
vulneratorio del artículo 29 de la Carta, es que la norma deja al capricho del
funcionario recibir o abstenerse de hacerlo la versión voluntaria en la
indagación preliminar, lo que no es cierto, por las razones que ya se
explicaron. Además, a su juicio, también es violatorio de la garantía
constitucional al debido proceso que ante esa posibilidad del proceder
arbitrario de quien adelanta la investigación preliminar sólo sea procedente el
recurso de reposición.
Con todo, ello no es así, por cuanto, como
ya se dijo, la providencia en cuestión ha de ser motivada, como quiera que es
interlocutoria por ministerio de la ley, por una parte; y, por otra, en esa
etapa del proceso, en que todavía no existe ni siquiera certeza sobre la
existencia de la irregularidad que presuntamente configuraría una falta, ni
mucho menos sobre la autoría y responsabilidad de la misma, conserva el
legislador, a plenitud, la libertad de configuración para establecer el recurso
o los recursos que contra ella proceden.
Es claro, que sobre el particular, uno
puede ser el tratamiento en la fase de la indagación preliminar dadas sus
características, y otro distinto el que el legislador establezca en la fase de
la investigación disciplinaria, como en efecto acontece. Así, al paso que en el
artículo 74 de la ley demandada, para la primera dispuso la ley que la negativa
a recibir versión voluntaria sobre los hechos, o a presentar pruebas ha de ser
motivada y que contra la providencia respectiva sólo cabe el recurso de
reposición, en el artículo 102 de la misma ley, precisamente porque la
naturaleza de la etapa de la investigación disciplinaria es diferente a la
primera dispuso que “El recurso de apelación es procedente contra el auto
que niega pruebas en la investigación disciplinaria y contra el fallo de
primera instancia”.
Ciertamente, son dos tratamientos
diferentes, porque diferentes son las etapas de la indagación preliminar y la
de la investigación disciplinaria y, como se observa, diferente también es la
fase de decisión cuando se dicta fallo de primera instancia, el que también es
apelable. La razón de orden constitucional, es transparente en grado sumo, pues
no se vulnera el derecho a la igualdad al tratar de manera disímil situaciones
distintas (art. 13 C.P.), de un lado, y, de otro, en ninguna norma
constitucional se ordena al legislador establecer que contra todas las
providencias interlocutorias es procedente la apelación, pues el artículo 31 de
la Constitución solamente dispone que la apelación o la consulta son propias de
toda sentencia judicial, salvo las excepciones que consagre la ley, pero en
manera alguna ordena que toda providencia interlocutoria deba ser objeto de
apelación.
2.9.  Por lo expuesto anteriormente, ha de
concluirse entonces que el artículo 74 de la Ley 200 de 1995, en el aparte
acusado, no es en manera alguna una autorización del legislador a desconocer el
derecho del eventualmente inculpado a ser oído, pues, como se vio, en ese caso
el artículo 131 ibidem, fulmina con la sanción de nulidad de toda la actuación,
precisamente en guarda de la garantía constitucional al debido proceso y, la
circunstancia de que la decisión a que se refiere la parte final del artículo
74 acusado, deba ser motivada y que contra ella quepa el recurso de reposición
únicamente, resulta razonable por la índole misma de la etapa de indagación
preliminar y, en tal virtud, no se vulnera la Constitución.
2.10.  Agrégase a lo dicho que el artículo
54 de la Ley 200 de 1995, ordena al funcionario a cuyo cargo se encuentre un
proceso disciplinario, darlo por terminado, en cualquier momento, cuando
aparezca demostrado que el hecho atribuido no ha existido, o que no está previsto
como falta disciplinaria, o que existe causal de justificación, o que por
cualquier otra circunstancia de orden legal tal proceso no podía iniciarse o
proseguirse, norma que también resulta aplicable, como es obvio a la etapa de
la indagación preliminar.
VII.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la expresión “La
negativa se resolverá mediante providencia interlocutoria contra la cual sólo
cabe el recurso de reposición”, contenida en el artículo 74 de la Ley 200
de 1995 (Código Disciplinario Unico).
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNTETT
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia
C-175/01
DEBIDO PROCESO
SUSTANCIAL-Garantía
constitucional/DEBIDO PROCESO SUSTANCIAL-Recursos necesarios para
efectividad de garantías (Salvamento de voto)
El debido proceso sustancial se debe
garantizar, desde una perspectiva constitucional, asegurando que los procedimientos
creados por el legislador otorguen a las partes los recursos y mecanismos
necesarios para hacer efectivas las garantías que les confiere el ordenamiento.
En particular, el procedimiento debe asegurar el principio de audiatur et
altera pars, el derecho de contradicción y los principios de eficiencia y
economía.
DEBIDO
PROCESO PUBLICO SIN DILACIONES INJUSTIFICADAS-No
restricción de garantías por legislador (Salvamento de voto)
El legislador no puede restringir los
mecanismos legales necesarios para hacer efectiva la garantía del debido
proceso sin dilaciones injustificadas, consagrada explícitamente en la
Constitución.
INDAGACION
PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-Recurso
(Salvamento de voto)
El recurso de reposición contra el
auto que niega las pruebas en la indagación preliminar disciplinaria no
constituye un mecanismo idóneo, adecuado y suficiente para preservar el debido
proceso imparcial y basado en fundamentos jurídicos objetivos en esta etapa.
DEBIDO
PROCESO-Alcance/DEBIDO PROCESO-Consagración
legal previa de un procedimiento (Salvamento de voto)
DEBIDO
PROCESO-Recursos de acción, defensa e impugnación
por legislador/DEBIDO PROCESO SUSTANCIAL-Recursos procedimentales por
legislador/DEBIDO PROCESO SUSTANCIAL Y FORMAL-Correlación (Salvamento de
voto)
Si se pretende que este derecho
fundamental tenga un contenido, el juez constitucional debe asegurar que la ley
otorgue a las partes los recursos de acción, defensa e impugnación en medida
suficiente para que se les permita hacer efectivas todas aquellas garantías
consagradas en el ordenamiento jurídico.  Si tales recursos procedimentales
establecidos legalmente son insuficientes para materializar las garantías respectivas,
se está rompiendo la correlación que debe existir entre el proceso formal,
contenido en la ley, y el debido proceso sustancial, como derecho consagrado
constitucionalmente, y se le está dando prioridad a una concepción arbitraria
del poder público, y se está trastocando la jerarquía de valores inmanente a la
Constitución. Por lo tanto, al fijar el conjunto de recursos y facultades
procesales disponibles a las partes en un determinado procedimiento, el
legislador está obligado a observar las garantías sustanciales establecidas
explícitamente en la Constitución para el tipo de actuación que pretenda
regular. Adicionalmente, tiene también restricciones que derivan ya no de los
contenidos constitucionales explícitos del debido proceso, sino de los principios
de razonabilidad y proporcionalidad.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Rigurosidad atendiendo referente
constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Grado de discrecionalidad
del legislador/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTOS-Grado
de discrecionalidad (Salvamento de voto)
La labor del juez constitucional debe
ser más rigurosa en la medida  en que cuente con unos parámetros explícitos
para llevar a cabo su función. Por otra parte, ante la ausencia de un referente
constitucional explícito, el grado de discrecionalidad de la labor legislativa
y, por consiguiente, el análisis constitucional de la razonabilidad y
proporcionalidad de la norma depende del valor que la Carta le asigne a los
bienes jurídicos que estén siendo ponderados, dándole siempre un margen más o
menos amplio al legislador para que, como órgano de representación popular,
pueda regular los procedimientos judiciales y administrativos.
DEBIDO PROCESO-Ambito de aplicación de garantías
explícitas (Salvamento de voto)
DEBIDO PROCESO-Interpretación amplia de garantías penales/DEBIDO
PROCESO-Interpretación amplia de garantías no determinadas (Salvamento de
voto)
La jurisprudencia de la Corte ha
afirmado, desde sus inicios, que aun cuando las disposiciones constitucionales
utilicen términos que parezcan restringir ciertas garantías procesales al
ámbito penal, éstas deben interpretarse en un sentido amplio, y no puede
entenderse que las mismas carezcan de asidero constitucional en otros procesos,
en la medida en que sean compatibles. En aquellos casos en que la Carta no
determina directa o indirectamente a qué procesos es aplicable una garantía en
particular, debe entenderse que ésta se debe aplicar a todas las actuaciones
judiciales y administrativas.
RECURSO DE
APELACION-Finalidad
(Salvamento de voto)
El recurso de apelación está
encaminado a asegurar que sobre las decisiones judiciales o administrativas
exista un mayor grado de certeza jurídica.
DEBIDO PROCESO
DISCIPLINARIO SIN DILACIONES INJUSTIFICADAS-Alcance (Salvamento de voto)
DEBIDO PROCESO
SUSTANCIAL-Garantías
(Salvamento de voto)
INDAGACION
PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-Apelación de negativa de pruebas o versión voluntaria
(Salvamento de voto)
PROCESO
DISCIPLINARIO-Principios
(Salvamento de voto)
PROCEDIMIENTOS-Derechos y garantías constitucionales
(Salvamento de voto)
Magistrado
Ponente:
Dr. Alfredo
Beltrán Sierra
Expediente No:
D-3240
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 74 (parcial) de la Ley 200 de 1995 “Por
la cual se adopta el Código Disciplinario Unico”
Con el acostumbrado respeto, los
suscritos magistrados nos apartamos de la posición mayoritaria de la Corte en
la presente Sentencia.  Manifestamos las razones por las cuales salvamos
nuestro voto, de la siguiente manera:
El problema jurídico consiste en
determinar si el recurso de reposición contra el auto que niega la presentación
de pruebas y/o la solicitud de rendir versión voluntaria en la indagación
preliminar del proceso disciplinario es un mecanismo que garantiza
suficientemente el derecho fundamental al debido proceso.
Estimamos que ello no es así, por las
siguientes razones:
1.
El debido proceso sustancial se debe garantizar,
desde una perspectiva constitucional, asegurando que los procedimientos creados
por el legislador otorguen a las partes los recursos y mecanismos necesarios
para hacer efectivas las garantías que les confiere el ordenamiento.  En
particular, el procedimiento debe asegurar el principio de audiatur et
altera pars, el derecho de contradicción y los principios de eficiencia y
economía.
2.
El legislador no puede restringir los mecanismos
legales necesarios para hacer efectiva la garantía del debido proceso sin
dilaciones injustificadas, consagrada explícitamente en la Constitución.
3.
El recurso de reposición contra el auto que
niega las pruebas en la indagación preliminar disciplinaria no constituye un
mecanismo idóneo, adecuado y suficiente para preservar el debido proceso
imparcial y basado en fundamentos jurídicos objetivos en esta etapa.
4.
Si bien la negativa a recibir ciertas pruebas
puede ser controvertida durante la etapa de investigación, el derecho al
“debido proceso sin dilaciones injustificadas” (art. 29 C.P.) implica que el
legislador, al regular el procedimiento disciplinario debe imponer a los
órganos de control del Estado la obligación de resolver la situación del
implicado procurando causarle el mínimo de daño posible.  Esta subregla
constitucional admite como única excepción que haya una causa que justifique una
dilación del procedimiento, la cual no está presente en la norma demandada.
1.      El debido proceso
sustancial frente al debido proceso formal
Los procedimientos judiciales y
administrativos, como formas de actuación del Estado frente a los particulares,
son inherentes al Estado de Derecho típicamente liberal.  Son, desde una
perspectiva formal, una consecuencia necesaria del principio de legalidad.  La
consagración legal previa de un procedimiento de acción estatal, es un
requisito necesario para impedir que la acción del Estado se reduzca al
arbitrio del funcionario encargado de llevarlo a cabo.  Por otra parte, sin
embargo, en un Estado fundamentado en la dignidad de la persona humana,
calificar un determinado proceso como “debido” significa algo más que el
sometimiento estatal a unas reglas y rituales consagrados en la ley, pero
alejados de las garantías materiales.  Aunque formalmente el debido proceso
surge como una emanación del estado de derecho, desde una perspectiva
constitucional, no se agota en el principio de legalidad.
Si se pretende que este derecho
fundamental tenga un contenido, el juez constitucional debe asegurar que la ley
otorgue a las partes los recursos de acción, defensa e impugnación en medida
suficiente para que se les permita hacer efectivas todas aquellas garantías
consagradas en el ordenamiento jurídico.  Si tales recursos procedimentales
establecidos legalmente son insuficientes para materializar las garantías
respectivas, se está rompiendo la correlación que debe existir entre el proceso
formal, contenido en la ley, y el debido proceso sustancial, como
derecho consagrado constitucionalmente, y se le está dando prioridad a una
concepción arbitraria del poder público, y se está trastocando la jerarquía de
valores inmanente a la Constitución.
Por lo tanto, al fijar el conjunto de
recursos y facultades procesales disponibles a las partes en un determinado
procedimiento, el legislador está obligado a observar las garantías
sustanciales establecidas explícitamente en la Constitución para el tipo de
actuación que pretenda regular.  Adicionalmente, tiene también restricciones
que derivan ya no de los contenidos constitucionales explícitos del debido
proceso, sino de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
2.      Las fuentes constitucionales
de las restricciones a la libertad del legislador para establecer
procedimientos: la regulación constitucional de los contenidos sustanciales del
debido proceso
Esta distinción entre las restricciones
que surgen de las garantías explícitamente consagradas en un texto de la
Constitución referido al tema en concreto y aquellas que son consecuencia de
los principios de razonabilidad y proporcionalidad, aplicables a toda la
actividad estatal es relevante para determinar el alcance de la potestad de
configuración del legislador y, en consecuencia, también para definir la forma
cómo se debe llevar a cabo el análisis de constitucionalidad.  La medida en que
las garantías se encuentren explícitamente desarrolladas en la Constitución
determina el grado de discrecionalidad de configuración legislativa y, por lo
tanto, el nivel de rigor en el análisis de constitucionalidad. Si el
constituyente le dio un contenido material y un alcance determinado al debido
proceso, no puede el legislador restringirlos o modificarlos, sin cambiar la
Constitución.
De tal modo, la labor del juez
constitucional debe ser más rigurosa en la medida  en que cuente con unos
parámetros explícitos para llevar a cabo su función. Por otra parte, ante la
ausencia de un referente constitucional explícito, el grado de discrecionalidad
de la labor legislativa y, por consiguiente, el análisis constitucional de la
razonabilidad y proporcionalidad de la norma depende del valor que la Carta le
asigne a los bienes jurídicos que estén siendo ponderados, dándole siempre un
margen más o menos amplio al legislador para que, como órgano de representación
popular, pueda regular los procedimientos judiciales y administrativos.
Con todo, el ámbito de aplicación de las
garantías del debido proceso explícitas en la Constitución puede ser general
por ejemplo, el derecho a presentar pruebas, que opera tanto en los procesos
judiciales, como en los procedimientos administrativos,  o específico,
aplicable a una especie de procedimiento particular, como el principio de
favorabilidad de la ley en el proceso penal.  Ahora bien, al respecto, la
jurisprudencia de la Corte ha afirmado, desde sus inicios, que aun cuando las
disposiciones constitucionales utilicen términos que parezcan restringir
ciertas garantías procesales al ámbito penal, éstas deben interpretarse en un
sentido amplio, y no puede entenderse que las mismas carezcan de asidero
constitucional en otros procesos, en la medida en que sean compatibles.[1]  En aquellos casos en
que la Carta no determina directa o indirectamente a qué procesos es aplicable
una garantía en particular, debe entenderse que ésta se debe aplicar a todas
las actuaciones judiciales y administrativas.
3.      El derecho a presentar
pruebas y solicitar versión voluntaria en la etapa de indagación preliminar del
proceso disciplinario: la apelación como garantía
El derecho a presentar pruebas, el
derecho a un proceso sin dilaciones injustificadas y la imparcialidad en el
procedimiento, son garantías generales, cuyo carácter sustancial se deriva del
texto mismo de la Constitución y que son aplicables a todos los procedimientos
administrativos y judiciales, máxime en aquellos en que el resultado puede ser
la imposición de una sanción.  En tal medida, la labor del legislador consiste
en garantizarlas, sin que sea posible dejar de hacerlo, so pretexto del
ejercicio de su discrecionalidad política en la configuración en la regulación
del procedimiento.
La Sentencia se apoya en la consideración
de que al permitírsele al inculpado el recurso de reposición contra el auto que
niega la versión voluntaria y la solicitud de pruebas no se está impidiendo el
ejercicio del derecho a aportar pruebas.  En nuestro parecer, el ejercicio de
este derecho no debe limitarse a consagrarlo como una posibilidad formal, pero
restringida a la voluntad de un funcionario, cuya decisión sea susceptible de
controversia sólo ante él mismo.  Esto no implica presumir su mala fe, ni
imponerle al funcionario la obligación de aceptar las pruebas o la versión
voluntaria sobre los hechos, sino asegurarle al disciplinado que su derecho a
presentarlas o a controvertir las allegadas en su contra, va más allá de la
voluntad del funcionario que previamente le negó tales posibilidades.  La razón
de ser de los recursos judiciales y administrativos, y en particular del
recurso de apelación, es garantizar que el contenido del acto impugnado es
conforme a derecho, superando así la concepción voluntarista y subjetiva del
poder del Estado.  Por lo tanto, el recurso de apelación está encaminado a
asegurar que sobre las decisiones judiciales o administrativas exista un mayor
grado de certeza jurídica.
4.      El debido proceso sin
dilaciones injustificadas en el procedimiento disciplinario: alcances
Por otra parte, es cierto que dentro de
la etapa de investigación disciplinaria, el inculpado tiene una nueva
oportunidad para aportar pruebas y para solicitar la nulidad del procedimiento
disciplinario por violación del derecho de defensa.  ¿Porqué entonces es
constitucionalmente exigible el recurso de apelación contra el auto que las
niega en la indagación preliminar?
En virtud de otra de las garantías que
hacen parte del debido proceso sustancial, que implica que durante el procedimiento
no puede haber dilaciones injustificadas.  ¿Tiene esta garantía el alcance de
hacer constitucionalmente exigible el mencionado recurso de apelación en la
etapa de indagación previa?  Sí.  Esta garantía parte del supuesto de que la
contingencia de los procedimientos judiciales o administrativos implica una
carga, y en algunos casos una lesión para las partes, especialmente cuando se
está determinando su responsabilidad penal o disciplinaria.  En tal medida, por
mandato de la Constitución, el legislador, al fijar el procedimiento
disciplinario, debe optar por la alternativa menos gravosa, salvo que exista
una causa justificada para ello.  En el presente caso, la norma niega el
recurso de apelación, impidiendo el ejercicio de un recurso que podría resultar
en la absolución expedita del funcionario disciplinado, sin que para ello medie
justificación alguna.  La Sentencia avala esto sin entrar a analizar si existe
una razón constitucionalmente válida para restringir el acceso a recursos
diferentes al de reposición contra el auto que niega las pruebas aportadas y la
solicitud de rendir versión voluntaria.  Se limita a asumir acríticamente que
es al funcionario investigador a quien corresponde determinar la pertinencia y
conducencia de las pruebas:
“Para la Corte,
el hecho de que el funcionario investigador profiera una providencia negando
las pruebas aportadas por el defensor del presunto inculpado, no vulnera el
artículo 29 de la Carta Política, pues como se vio, a él le corresponde
analizar la conducencia y pertinencia de la prueba en aras de preservar el
ejercicio de la función pública de conformidad con los principios de eficacia,
economía, celeridad e imparcialidad (art. 209 C.P.); además como lo dispone la
norma acusada, se trata de una providencia susceptible de ser impugnada
mediante la interposición del recurso de reposición, en el evento de que se
observe restricción de las garantías que tiene el presunto inculpado a
presentar pruebas y contradecir la que se alleguen en su contra …” (Fundamento 2.2)
Por otra parte, tampoco se percata de que
los principios de eficacia, economía, celeridad e imparcialidad consagrados en
el artículo 209 de la Constitución son a la vez principios que se predican de
los procesos disciplinarios.  Principios que, en el proceso disciplinario, se
traducen en verdaderas garantías sustanciales del debido proceso para el
funcionario disciplinado.  El carácter garantista que adquieren estos
principios de la función administrativa en el proceso disciplinario es un
mandato constitucional que va más allá de una concepción vacía de la eficacia,
la economía procesal, la celeridad y la imparcialidad, ubicando el respeto por
la dignidad de la persona humana como razón de ser de la actividad estatal.
Esta es la interpretación que ha venido sosteniendo la jurisprudencia de esta
Corporación en cuanto al particular:
“Esta Corte en
varias sentencias ha sostenido que el derecho de defensa debe asegurarse
permanentemente, es decir, tanto en la etapa de la investigación previa como en
la investigación y en el juicio[2],
por lo tanto, no se justifica que se restrinja el derecho a rendir exposición
en la etapa de la indagación preliminar.”
“En las
condiciones anotadas, no encuentra la Corte razonable ni proporcionada a la
finalidad que pretende perseguirse -eventualmente la economía procesal o la
eficiencia y la eficacia para la administración de la actuación disciplinaria-
el que quede a la voluntad del funcionario recibir o no la exposición
espontánea que solicita el inculpado, pues siendo ella como se dijo un acto de
defensa, no existe justificación alguna valedera para su restricción.”
Sentencia C-430/97 (M.P. Antonio Barrera Carbonell)
Resulta desafortunado, por lo tanto, que
la Corte haya modificado la interpretación de tales principios en esta
decisión, en detrimento de la labor jurisprudencial que ha venido desarrollando
en defensa de los derechos  y garantías constitucionales en los procedimientos
administrativos y en los procesos judiciales.
Fecha ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
[1]
Sentencia T-413/92 refiriéndose al término “pena”, contenido en el inciso
segundo del artículo 31 de la Constitución dijo:  “Debe entenderse, por
supuesto, que la norma constitucional hace referencia también a sanciones
distintas a las penales. El término pena ha de entenderse aquí en su sentido
extenso, como toda sanción que le sea desfavorable a la parte que la está
apelando.”  Así también la Sentencia C-479/92, refiriéndose al principio del
“non bis in idem”: “El enunciado principio no es aplicable únicamente a la
materia penal sino también a la administrativa en cuanto, según ya se dijo,
forma parte de las garantías que integran el debido proceso, expresamente
exigido por el artículo 29 de la Carta como de ineludible aplicación ‘a toda
clase de actuaciones judiciales y administrativas’”.
[2]  Sentencias C-150/93 M.P. Fabio Morón Díaz; C-411/93 M.P. Carlos
Gaviria Díaz; C- 412/93 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.