T-613-92
Sentencia No
Sentencia No.
T-613/92
DERECHO A LA
VIDA/DERECHO A LA SALUD/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Eficacia
Los derechos
constitucionales fundamentales violados con la decisión del Instituto de los
Seguros Sociales al no ordenar la cirugía de cambio de válvulas a la
peticionaria, son la vida y la salud, en la medida en que al no hacerse
efectivo el derecho a la seguridad social por la no prestación de las
obligaciones asistenciales, en forma inmediata se vulneraron los derechos
anotados. Se presenta claramente el primer requisito de la vulneración de los
derechos fundamentales a la vida y a la salud al no hacerse efectivo el derecho
a la seguridad social. Los derechos a la vida y a la salud no cuenta con la
existencia de otro medio judicial de defensa para su efectiva protección en
este caso.
REF: EXPEDIENTE
T-4800
Peticionario: Luz
Stella Gutiérrez Reyes
Procedencia:
Juzgado Quince Penal del Circuito de Santa Fe de Bogotá
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá
D.C., diciembre  dieciseis (16) de mil novecientos noventa y dos (1992).
La Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Simón Rodríguez Rodríguez.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En proceso de tutela
identificado con el número de radicación T-4800, adelantado por Luz Stella
Gutiérrez Reyes.
I. ANTECEDENTES
Con base en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para efectos
de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
Por reparto le
correspondió el presente negocio a esta Sala, la cual recibió formalmente el
expediente el día 11  de septiembre del presente año.
De conformidad con
el artículo 34 del Decreto 2591, esta Sala de Revisión de la Corte entra a
dictar sentencia de revisión.
1. Solicitud.
La señora Mercedes
Reyes se encuentra afiliada al Seguro Social desde 1967 a 1984 como trabajadora
dependiente y como trabajadora independiente de 1.985 a 1.988 y de 1.989 a
1.992.
Luz Stella Gutiérrez
Reyes, actuando en calidad de hija de Mercedes Reyes de Gutiérrez, interpuso la
acción de tutela contra el Instituto de los Seguros Sociales, para solicitar de
dicha entidad la autorización para practicarle una cirugía de corazón -cambio
de válvulas-, en la fundación Clínica Shaio, en forma urgente, ya que por
prescripción del médico especialista la cirugía era inminente para salvar su
vida.
Según el Instituto
de los Seguros Sociales la Señora Mercedes Reyes de Gutiérrez  figura sin
semanas cotizadas desde julio 21 de 1985 hasta octubre 20 de 1988 y de
conformidad con las disposiciones vigentes, no tendría derecho a la pensión de
vejez y por lo tanto tampoco a que se le realice la cirugía.
Sin embargo, la
peticionaria fue atendida medicamente en ese período -como lo demuestra con los
certificados que acreditan el pago-, para lo cual debió presentar los
documentos exigidos, los que le probaban su afiliación y sus derechos.
De la narración de
los hechos se desprende que son pues dos situaciones las que se presentan. De
una parte la determinación de las semanas cotizadas tanto como trabajador
dependiente como independiente. Y de otra la autorización de la cirugía de
cambio valvular. Esta última fue negada con base en la prohibición del Acuerdo
0329 de 1.985.
2. Fallo del
Juzgado Quince Penal del Circuito del Santa Fe de Bogotá. Providencia del ocho
de agosto de 1992
Al negar la acción
de tutela el juzgador de instancia consideró que "mal puede invocarse un
perjuicio o afección al derecho de la seguridad social, cuando nunca se ha
presentado, en ejercicio del derecho de petición, los documentos necesarios
ante la autoridad que está llamada al reconocimiento."
En cuanto  a la
omisión de la entidad a remitirla a cirugía, estableció el Juzgado que a la
petente se le solicitó acreditar los derechos asistenciales, sin que lo hubiera
hecho; por esta razón no se le pueden hacer aplicables las normas que regulan
la afiliación de personas independientes que  fueron  dependientes, pues ha
acreditado su inscripción desde 1985 y para obtener ese derecho ha debido
hacerlo dentro de los dos meses siguientes a su retiro como afiliada forzosa.
Es así como en casos
de este tipo el daño o la amenaza debe provenir de la acción o la omisión
antijurídica del funcionario público o del particular. Aquí sin embargo se han
realizado las diligencias  propias a cargo del Instituto de los Seguros
Sociales con la celeridad requerida, pues por causa atribuible únicamente a la
afiliada no se dió el trámite respectivo.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
1.Competencia.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86º inciso tercero y 241º numeral noveno de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33º, 34º, 35º y 36º del Decreto No. 2591 de
1991; además, su examen se hace por virtud de la selección que de dichas
acciones practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la
forma señalada por el Reglamento de esta Corporación.
2. Del derecho a
la seguridad social.
El artículo 48 de la
Constitución Política, establece:
"La Seguridad
Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la
dirección, coordinación y control del estado, en sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
Se garantiza a todos
los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social.
El Estado, con la participación
de los particulares ampliará progresivamente la cobertura  de la Seguridad
Social que  comprenderá la prestación de los servicios en la forma  que
determine la Ley.
La Seguridad Social
podrá ser prestada por entidades  públicas o privadas, de conformidad  con la
Ley.
No se podrán
destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social
para fines diferentes a ella.
La Ley definirá los
medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder
adquisitivo constante".
El concepto de
seguridad social hace referencia al conjunto de medios de protección
institucionales frente a los riesgos que atentan  contra la capacidad y
oportunidad de los individuos  y sus familias para generar los ingresos
suficientes en orden a una subsistencia digna.
Tales riesgos
abarcan una amplia gama que va desde la invalidez, vejez y muerte, hasta la
atención a la salud de sus afiliados, y cuya cobertura se ampliará
progresivamente.
Se observa que la
Seguridad Social se relaciona con los derechos constitucionales fundamentales
de la vida (CP art. 11) y la salud (CP art. 49).
Toda persona
afiliada al Seguro Social mediante las condiciones determinadas en las leyes y
acuerdos que la reglamentan, adquiere el derecho a ser atendida en forma
inmediata en desarrollo el inciso primero del artículo 48 que consagra los
principios de eficiencia, solidaridad y universalidad para la prestación del
servicio público de seguridad social.
El fundamento de la
salud como función social se encuentra en el artículo 1º de la Constitución
Política, ya que en él se establece que Colombia es un Estado social de derecho
fundado en el respeto de la dignidad humana y la solidaridad de las personas
que la integran, concepto que desarrolla el artículo 2º de la Carta al prever
como uno de los objetos de las autoridades de la República el de asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Igualmente, el
artículo 95 numeral 2º de la Constitución impone como deber a todos las
personas: obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con
acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud
de las personas.
Con la Constitución
de 1.991 se introduce un nuevo derecho social de gran trascendencia por ser la
salud un bien de interés público.
El Estado tiene la
obligación de preocuparse por la salud de sus gobernados, a ejemplo de los
gobernantes griegos para quienes este punto desplazaba todos los demás.
2.1. El derecho a
la salud.
El Derecho a la
salud tiene  como fundamento constitucional los artículos 1º (dignidad humana),
11 (vida), 13 (igualdad); y su desarrollo en los artículos 48 (seguridad
social), 49 (la salud como servicio público a cargo del Estado), 50 (atención a
los niños menores de un año) y 366 (mejoramiento de la calidad de vida).
Proteger la salud
del hombre es proteger su vida, que es derecho constitucional fundamental
inalienable. Por ello efectivizar el derecho a la salud es  un programa que
vincula aquí y ahora a todas las ramas y órganos del poder público.
El derecho a la
salud no es una creación nueva del derecho colombiano, ha sido tomado de las
innumerables declaraciones universales sobre derechos humanos, pues proteger la
salud del hombre es proteger su vida y en estas condiciones el Estado Social de
Derecho cumple con sus finalidades.
El derecho a la
salud ha sido reconocido como un derecho fundamental en el Pacto Internacional
de Derechos de las Naciones Unidas de 1.966, en cuyo artículo 12 consagra que
los Estados partes reconocen "El derecho de toda persona al disfrute del
más alto nivel posible de salud física y mental".
El artículo 12 del
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado por
la Asamblea General de las Naciones Unidas, reconoce el derecho de toda persona
al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental y del goce de
los beneficios del progreso científico y de sus aplicaciones.
El fundamento
ideológico de los instrumentos internacionales es el artículo 25 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General
de las Naciones Unidas, que señala que toda persona tiene derecho a la
asistencia médica. En el artículo 49 se consagra la garantía de las personas en
materia de salud. De allí se deriva no sólo el deber del Estado y la
solidaridad de la comunidad, sino además, la obligación de los particulares de
procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad. Consagrándose
así tres destinatarios de este derecho: el propio beneficiario que debe
sufragar su gasto si tiene capacidad para ello; la sociedad mediante la
solidaridad; y el Estado.
Estos instrumentos
internacionales, en la medida en que han sido ratificados por Colombia, hacen
parte del ordenamiento interno con carácter supralegal, de conformidad con el
artículo 93 de la Constitución.
La atención a la
salud la pueden realizar entidades públicas o privadas; por entidades públicas
a través de la afiliación al Seguro Social o a la Caja Nacional de Previsión
Social; en el caso de las entidades privadas el costo del servicio tiene
diferentes tipos de tarifas a opción del usuario, en virtud del principio de la
libertad de empresa. En las públicas tan sólo existen dos modalidades, el servicio
gratuito y el de pensionados.
2.2. De las
disposiciones del Seguro Social sobre trabajadores dependientes.
El Decreto 888 de
mayo 9 de 1.988, por el cual se aprueba el Acuerdo número 042 de fecha 16 de
marzo de 1.988, que a su vez modifica y adiciona el Reglamento del Seguro
Social para trabajadores independientes, establece en el artículo 9º, lo
siguiente:
"Artículo 9º.
Los afiliados forzosos que dejen de serlo y se afilien nuevamente como
trabajadores independientes, dentro de los dos meses siguientes no estarán
sujetos a las restricciones establecidas en el artículo 11 del Acuerdo
....".
Acuerdo 329 de
1.985. artículo 4º. El Instituto de Seguros Sociales tampoco atenderá en los
trabajadores independientes, las siguientes enfermedades o patología
preexistentes en el momento de la afiliación, sus recidivas, secuelas o
complicaciones:
...Enfermedades
cardiovasculares y respiratorias...
...Parágrafo 3º.
Entiéndese por secuela la lesión o afección con pérdidas o disminución de la
capacidad funcional general o de un órgano o sistema que queda como
consecuencia de una enfermedad o accidente...
...Artículo 5º. En
caso de que las enfermedades anteriormente enunciadas, su recidiva, complicación
o secuela, no hayan sido incluídas en la declaratoria de estado de salud y sean
diagnosticadas con posterioridad a la afiliación, el Instituto establecerá su
posible preexistencia a través de un comité ad-hoc, constituído en cada caso
por el Subgerente o Jefe de la División de Servicios de Salud  de la Seccional
respectiva, quien lo presidirá y dos médicos especialistas en la materia o
áreas afines, diferentes al médico tratante" (negrillas no originales).
3. De la prueba:
Concepto del Médico Víctor Manuel Caycedo Ayerbe.
El Dr. Víctor Manuel
Caycedo Ayerbe, en su calidad de Director del Departamento de Cirugía de la
Fundación Clínica Shaio de Santa Fe de Bogotá, respondió al cuestionario
formulado por la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, en
atención a que en el mencionado centro asistencial fue atendida la Señora
Mercedes Reyes de Gutiérrez y allí reposa su historia clínica.
El Dr. Ayerbe dió
respuesta a la solicitud de la siguiente forma:
a) ¿ A cuántas
intervenciones quirúrgicas de corazón ha sido sometida la Sra. Mercedes reyes
de Gutiérrez, a través del Instituto de Seguros Sociales, en la Fundación
Clínica Shaio y en qué época?.
Respondió:
"La Señora
MERCEDES REYES DE GUTIERREZ fue atendida por primera vez en esta Institución el
día 4 de marzo de 1.964 por una estenosis mitral pura, y el día 23 de junio de
1.964 se practicó una comisurotomía mitral, de la cual se recuperó en forma
satisfactoria. El día 8 de junio de 1.983 se cambió la válvula aórtica por una
válvula mecánica y la válvula mitral por una válvula biológica".
b) ¿ Cuál ha sido la
evolución de las cirugías practicadas?
Respondió:
"La evolución
de las dos cirugías practicadas ha sido satisfactoria".
c) De conformidad
con las pruebas aportadas al expediente, a la Sra. Reyes de Gutiérrez le fue
practicada la cirugía de cambio valvular por una válvula biológica y mecánica
en 1.983. ¿Qué tiempo de vida útil tiene esta clase de implante?.
Respondió:
"La vida útil
de un implante de válvula biológica es de 8 a 10 años y una válvula mecánica
puede ser toda la vida".
d) La obstrucción de
las válvulas se debe a un proceso de desgaste natural o a una patología nueva
que pueda ser considerada como enfermedad  preexistente?
Respondió:
"La
obstrucción de la válvula se debe a un proceso natural de calcificación y no a
una patología nueva que pueda ser considerada como preexistente" (negrillas no originales).
e) ¿Cuál es la
última fecha en que aparece atendida por la Fundación Clínica Shaio por cuenta
de la Instituto de Seguros Sociales?
Respondió:
"La ultima vez
que la paciente fue atendida por los Seguros Sociales en esta Institución fue
el día 13 de julio de 1.984, cuando las válvulas funcionaban en forma adecuada".
f) ¿Qué alternativas
médicas a diferencia de una cirugía de cambio valvular existen para lograr la
recuperación de la salud de la Sra. Mercedes Reyes de Gutiérrez?.
Respondió:
"No existe
ninguna alternativa diferente a cirugía para recuperar la salud de la señora
Mercedes Reyes de Gutiérrez".
g) Si no existiera
tal alternativa, se aconsejaría la cirugía de cambio valvular con carácter de
urgente?
Respondió:
"Se aconseja la
cirugía con carácter de relativa urgencia, sin embargo por no haber examinado
personalmente a la paciente hago esta aseveración en base a los estudios que me
han sido consultados".
4. Del caso
concreto.
Para esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional es procedente la tutela solicitada por la
Sra. Luz Stella  Gutiérrez Reyes en representación de su señora madre Mercedes
Reyes de Gutiérrez frente a la actuación del Instituto de los Seguros Sociales,
por reunirse los siguientes requisitos: a) se viola un derecho
constitucional fundamental y b) no existe otro medio judicial de
defensa.
Esta Sala de
Revisión considera que los dos aspectos de la solicitud, el relativo a la
pensión de vejez y el relacionado con la autorización de una cirugía, son
diferentes y merecen distinto pronunciamiento.
Respecto del
primero, se observa que existe controversia en cuanto al número de semanas
cotizadas por cuanto la peticionaria aporta documentos que demuestran su
afiliación. El Seguro Social, a su vez, mediante escrito dirigido al Juzgado 15
Penal Municipal, considera que revisados los archivos no se encontró documento
alguno que demuestre afiliación durante el lapso comprendido entre el 21 de
julio de 1.985 al 20 de octubre de 1.988.
La estimación de las
semanas cotizadas debe hacerse cuando previa y formalmente la Sra. Mercedes
Reyes de Gutiérrez presente su solicitud ante el Seguro Social y, de existir
reclamación, ésta debe hacerse ante la misma entidad -en primera instancia-, o
ante la autoridad judicial competente.
Por lo tanto, frente
a la pensión de vejez se negará la tutela ya que no existe ni vulneración ni
amenaza de un derecho fundamental. Distinto sería el caso en que la entidad se
negase a tramitar la solicitud sin observar el derecho fundamental al debido
proceso o el derecho de petición.
Respecto de lo
segundo, se concederá la tutela con base en las siguientes consideraciones:
a) Violación de un derecho constitucional
fundamental:
Los derechos
constitucionales fundamentales violados con la decisión del Instituto de los
Seguros Sociales al no ordenar la cirugía de cambio de válvulas a la
peticionaria, son la vida (CP art. 11) y la salud (CP art. 49), en la medida en
que al no hacerse efectivo el derecho a la seguridad social por la no
prestación de las obligaciones asistenciales, en forma inmediata se vulneraron
los derechos anotados. Además de conformidad con el concepto del Dr. Caycedo
Ayerbe, la cirugía es urgente y no existe otra alternativa que permita salvar
la vida de la señora Reyes de Gutiérrez.
El acuerdo 329 de
1.985 establece la prohibición de atender a los trabajadores independientes
cuando estos presenten enfermedad o patología preexistente al momento de la
afiliación por enfermedades cardiovasculares o respiratorias.
Pero, de conformidad
con el concepto médico que fue solicitado por el Despacho del Magistrado
Sustanciador, el desgaste natural de las válvulas implantadas a la peticionaria
corresponde a un "proceso natural de calcificación y no una patología
nueva que pueda ser considerada como preexistente".
Así pues, el Seguro
Social ha debido evaluar esta circunstancia y ordenar inmediatamente la cirugía
por la urgencia de salvar la vida de la Señora Reyes de Gutiérrez.
Por lo tanto, para
esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional se presenta claramente el
primer requisito de la vulneración de los derechos fundamentales a la vida y a
la salud al no hacerse efectivo el derecho a la seguridad social.
b) La inexistencia de otro medio judicial de
defensa.
Considera esta Sala
de Revisión de la Corte Constitucional que los derechos a la vida y a la salud no
cuenta con la existencia de otro medio judicial de defensa para su efectiva
protección en este caso.
La negativa del
Instituto de Seguros Sociales no quedó plasmada en resolución o acto
administrativo alguno, lo que colocó a la peticionaria en circunstancias de
imposibilidad de ejercer su derecho de defensa.
La manifestación tan
sólo fue hecha en forma verbal y de conformidad con el artículo 20 del decreto
2591 de 1.991 sobre la presunción de veracidad, lo expresado en la solicitud de
tutela debe ser tomado como cierto por esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional.
No se trata aquí,
aclara la Sala, de la discusión acerca del derecho que tiene la Sra. Reyes de
Gutiérrez a su pensión de vejez,  para lo cual existe ciertamente el
procedimiento ante la misma entidad o ante la autoridad judicial competente. Se
trata de salvar una vida mediante el ejercicio de derechos relacionados con la
seguridad social, válidamente adquiridos y no excepcionados o excluídos por norma
expresa.
Luego es
precisamente la tutela el mecanismo idóneo para la protección de los derechos
constitucionales fundamentales aquí desconocidos.
En consecuencia,
cumplidos los requisitos exigidos por el artículo 86 de la Constitución, esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional concederá la tutela a la
peticionaria y ordenará por tanto que el Instituto de Seguros Sociales ordene
en el menor tiempo posible, que no podrá ser superior a treinta (30) días
calendario, la cirugía de cambio valvular a la Sra. Mercedes Reyes de Gutiérrez
en la Fundación Clínica Shaio de Santa Fe de Bogotá.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el
Juzgado Quince Penal del Circuito de Santa Fe de Bogotá,  por las razones
expuestas en esta Sentencia.
SEGUNDO: CONCEDER la tutela solicitada por la Sra.
Luz Stella Gutiérrez Reyes en representación de la Sra. Mercedes Reyes de
Gutiérrez por la vulneración de los derechos fundamentales a la vida y a la
salud al no hacerse efectivo el derecho a la seguridad social.
TERCERO: COMISIONAR al Juzgado Quince Penal
Municipal de Santa Fe de Bogotá con el fin de que ORDENE al Instituto
Colombiano de los Seguros Sociales, en el término de 48 horas, autorice la
cirugía de cambio valvular en la Fundación Clínica Shaio a la Sra. Mercedes
Reyes de Gutiérrez y ésta le sea practicada en el menor tiempo posible, que no
podrá ser superior a treinta (30) días calendario.
CUARTO:  COMISIONAR al Juzgado Quince Penal
Municipal de Santa Fe de Bogotá  para que vigile el cumplimiento de la decisión
tomada en esta sentencia e informe a esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional al respecto.
QUINTO: A través de la Secretaría General de la
Corte Constitucional, ENVIAR copia de esta Sentencia a la Directora del
Instituto Colombiano de Seguros Sociales y al Defensor del Pueblo.
Cópiese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ.
Magistrado