C-157-03
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia C-157/03
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
FALTA DISCIPLINARIA-Mecanismos para la
descripción de las faltas
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Acusación
estructurada sobre presupuesto equivocado
Referencia: expediente D-4074
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 48 y 196 de la
Ley 734 de 2002.
Actor:  Jorge Luis Pabón Apicella
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C.,
veinticinco (25) de febrero de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano
Jorge Luis Pabón Apicella contra los artículos 48 y 196 de la Ley 734 de 2002.
TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
A
continuación se transcribe el texto de las disposiciones objeto de proceso:
LEY 734
05/02/2002
por la cual se expide el Código Disciplinario Único.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:
a.
Realizar objetivamente
una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de
dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función
o cargo, o abusando del mismo.
b.
Obstaculizar en forma
grave la o las investigaciones que realicen las autoridades administrativas,
jurisdiccionales o de control, o no suministrar oportunamente a los miembros
del Congreso de la República las informaciones y documentos necesarios para el
ejercicio del control político.
c.
Dar lugar a que por
culpa gravísima se extravíen, pierdan o dañen bienes del Estado o a cargo del
mismo, o de empresas o instituciones en que este tenga parte o bienes de
particulares cuya administración o custodia se le haya confiado por razón de
sus funciones, en cuantía igual o superior a quinientos (500) salarios mínimos
legales mensuales.
Incrementar
injustificadamente el patrimonio, directa o indirectamente, en favor propio o
de un tercero, permitir o tolerar que otro lo haga.
d.
Omitir, retardar y
obstaculizar la tramitación de la actuación disciplinaria originada en faltas
gravísimas cometidas por los servidores públicos u omitir o retardar la
denuncia de faltas gravísimas o delitos dolosos, preterintencionales o culposos
investigables de oficio de que tenga conocimiento en razón del cargo o función.
e.
Realizar cualquiera de
los actos mencionados a continuación con la intención de destruir, total o
parcialmente, a un grupo nacional, étnico, racial, religioso, político o
social:
b)
Lesión grave a la
integridad física o mental de los miembros del grupo;
c)
Sometimiento
intencional del grupo a condiciones de existencia que hayan de acarrear su
destrucción física, total o parcial;
d)
Medidas destinadas a
impedir los nacimientos en el seno del grupo;
e)
Traslado por la fuerza
de miembros del grupo a otro.
a.
Ocasionar, con el
propósito de destruir total o parcialmente un grupo nacional, étnico, racial,
religioso, político o colectividad con identidad propia fundada en motivos
políticos, por razón de su pertenencia al mismo, la muerte de uno o varios de
sus miembros.
b.
Incurrir en graves
violaciones al derecho internacional humanitario.
c.
Someter a una o varias
personas a privación de la libertad, cualquiera que sea la forma, seguida de su
ocultamiento y de la negativa a reconocer dicha privación o de dar información
sobre su paradero, sustrayéndola del amparo de la ley.
d.
Infligir a una persona
dolores o sufrimientos graves físicos o psíquicos con el fin de obtener de ella
o de un tercero información o confesión, de castigarla por un acto por ella
cometido o que se sospeche que ha cometido o de intimidarla o coaccionarla por
cualquier razón que comporte algún tipo de discriminación.
e.
Ocasionar, mediante
violencia u otros actos coactivos dirigidos contra un sector de la población
que uno o varios de sus miembros cambie el lugar de su residencia.
f.
Ocasionar la muerte en
forma deliberada, y dentro de un mismo contexto de hechos, a varias personas
que se encuentren en situación de indefensión, por causa de sus opiniones o
actividades políticas, creencias religiosas, raza, sexo, color o idioma.
g.
Fomentar o ejecutar
actos tendientes a la formación o subsistencia de grupos armados al margen de
la ley; o promoverlos, auspiciarlos, financiarlos, organizarlos, instruirlos,
dirigirlos o colaborar con ellos.
h.
Privar de la libertad a
una o varias personas y condicionar la vida, la seguridad y la libertad de esta
o estas a la satisfacción de cualquier tipo de exigencias.
i.
Privar ilegalmente de
la libertad a una persona.
j.
Retardar
injustificadamente la conducción de persona capturada, detenida o condenada, al
lugar de destino, o no ponerla a órdenes de la autoridad competente, dentro del
término legal.
k.
Atentar, con cualquier
propósito, contra la inviolabilidad de la correspondencia y demás formas de
comunicación, u obtener información o recaudar prueba con desconocimiento de
los derechos y garantías constitucionales y legales.
l.
Actuar u omitir, a
pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto
de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales.
Nombrar,
designar, elegir, postular o intervenir en la postulación de una persona en
quien concurra causal de inhabilidad, incompatibilidad, o conflicto de
intereses.
m.
Contraer obligaciones
con personas naturales o jurídicas con las cuales se tengan relaciones
oficiales en razón del cargo que desempeña violando el régimen de inhabilidades
e incompatibilidades señalados en las normas vigentes.
n.
Amenazar, provocar o
agredir gravemente a las autoridades legítimamente constituidas en ejercicio o
con relación a las funciones.
o.
Autorizar u ordenar la
utilización indebida, o utilizar indebidamente rentas que tienen destinación
específica en la Constitución o en la ley.
p.
Autorizar o pagar
gastos por fuera de los establecidos en el artículo 346 de la Constitución
Política.
q.
Asumir compromisos
sobre apropiaciones presupuestales inexistentes o en exceso del saldo
disponible de apropiación o que afecten vigencias futuras, sin contar con las
autorizaciones pertinentes.
r.
Ordenar o efectuar el
pago de obligaciones en exceso del saldo disponible en el Programa Anual
Mensualizado de Caja (PAC).
s.
No incluir en el
presupuesto las apropiaciones necesarias y suficientes, cuando exista la
posibilidad, para cubrir el déficit fiscal, servir la deuda pública y atender
debidamente el pago de sentencias, créditos judicialmente reconocidos, laudos
arbitrales, conciliaciones y servicios públicos domiciliarios.
t.
No adoptar las acciones
establecidas en el estatuto orgánico del presupuesto, cuando las apropiaciones
de gasto sean superiores al recaudo efectivo de los ingresos.
u.
No llevar en debida
forma los libros de registro de la ejecución presupuestal de ingresos y gastos,
ni los de contabilidad financiera.
v.
Efectuar inversión de
recursos públicos en condiciones que no garanticen, necesariamente y en orden
de precedencia, liquidez, seguridad y rentabilidad del mercado.
w.
No efectuar
oportunamente e injustificadamente, salvo la existencia de acuerdos especiales
de pago, los descuentos o no realizar puntualmente los pagos por concepto de
aportes patronales o del servidor público para los sistemas de pensiones, salud
y riesgos profesionales del sistema integrado de seguridad social, o, respecto
de las cesantías, no hacerlo en el plazo legal señalado y en el orden estricto
en que se hubieren radicado las solicitudes. De igual forma, no presupuestar ni
efectuar oportunamente el pago por concepto de aportes patronales
correspondiente al 3% de las nóminas de los servidores públicos al ICBF.
x.
Celebrar contrato de
prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o
administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen
subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las
excepciones legales.
y.
Intervenir en la
tramitación, aprobación, celebración o ejecución de contrato estatal con
persona que esté incursa en causal de incompatibilidad o inhabilidad prevista
en la Constitución o en la ley, o con omisión de los estudios técnicos, financieros
y jurídicos previos requeridos para su ejecución o sin la previa obtención de
la correspondiente licencia ambiental.
z.
Participar en la etapa
precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio
público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación
estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la
ley.
aa.
Declarar la caducidad
de un contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten las causales
previstas en la ley para ello.
bb.
Aplicar la urgencia
manifiesta para la celebración de los contratos sin existir las causales
previstas en la ley.
cc.
No exigir, el
interventor, la calidad de los bienes y servicios adquiridos por la entidad
estatal, o en su defecto, los exigidos por las normas técnicas obligatorias, o
certificar como recibida a satisfacción, obra que no ha sido ejecutada a
cabalidad.
dd.
Dar lugar a la
configuración del silencio administrativo positivo.
ee.
No instaurarse en forma
oportuna por parte del Representante Legal de la entidad, en el evento de
proceder, la acción de repetición contra el funcionario, ex funcionario o
particular en ejercicio de funciones públicas cuya conducta haya generado
conciliación o condena de responsabilidad contra el Estado.
ff.
Proferir actos
administrativos, por fuera del cumplimiento del deber, con violación de las
disposiciones constitucionales o legales referentes a la protección de la
diversidad étnica y cultural de la Nación, de los recursos naturales y del
medio ambiente, originando un riesgo grave para las etnias, los pueblos
indígenas, la salud humana o la preservación de los ecosistemas naturales o el
medio ambiente.
gg.
Omitir o retardar
injustificadamente el ejercicio de las funciones propias de su cargo,
permitiendo que se origine un riesgo grave o un deterioro de la salud humana,
el medio ambiente o los recursos naturales.
hh.
Utilizar el cargo para
participar en las actividades de los partidos y movimientos políticos y en las
controversias políticas, sin perjuicio de los derechos previstos en la
Constitución y la ley.
ii.
Utilizar el empleo para
presionar a particulares o subalternos a respaldar una causa o campaña política
o influir en procesos electorales de carácter político partidista.
jj.
Ofrecer el servidor
público, directa o indirectamente, la vinculación de recomendados a la
administración o la adjudicación de contratos a favor de determinadas personas,
con ocasión o por razón del trámite de un proyecto legislativo de interés para
el Estado o solicitar a los congresistas, diputados o concejales tales
prebendas aprovechando su intervención en dicho trámite.
kk.
Influir en otro
servidor público, prevaliéndose de su cargo o de cualquier otra situación o relación
derivada de su función o jerarquía para conseguir una actuación, concepto o
decisión que le pueda generar directa o indirectamente beneficio de cualquier
orden para sí o para un tercero. Igualmente, ofrecerse o acceder a realizar la
conducta anteriormente descrita.
ll.
Causar daño a los
equipos estatales de informática, alterar, falsificar, introducir, borrar,
ocultar o desaparecer información en cualquiera de los sistemas de información
oficial contenida en ellos o en los que se almacene o guarde la misma, o
permitir el acceso a ella a personas no autorizadas.
mm.
Favorecer en forma
deliberada el ingreso o salida de bienes del territorio nacional sin el lleno
de los requisitos exigidos por la legislación aduanera.
nn.
Ejercer actividades o
recibir beneficios de negocios incompatibles con el buen nombre y prestigio de
la institución a la que pertenece.
oo.
No declararse impedido
oportunamente, cuando exista la obligación de hacerlo, demorar el trámite de
las recusaciones, o actuar después de separado del asunto.
pp.
Violar la reserva de la
investigación y de las demás actuaciones sometidas a la misma restricción.
qq.
Consumir, en el sitio
de trabajo o en lugares públicos, sustancias prohibidas que produzcan
dependencia física o síquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones en
estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes. Cuando la conducta no
fuere reiterada conforme a la modalidad señalada, será calificada como grave.
rr.
Las demás conductas que
en la Constitución o en la ley hayan sido previstas con sanción de remoción o
destitución, o como causales de mala conducta.
ss.
Ejecutar por razón o
con ocasión del cargo, en provecho suyo o de terceros, actos, acciones u operaciones
o incurrir en omisiones tendientes a la evasión de impuestos, cualquiera que
sea su naturaleza o denominación, o violar el régimen aduanero o cambiario.
tt.
Adquirir directamente o
por interpuesta persona bienes que deban ser enajenados en razón de las
funciones de su cargo, o hacer gestiones para que otros los adquieran.
uu.
No dar cumplimiento
injustificadamente a la exigencia de adoptar el Sistema Nacional de
Contabilidad Pública de acuerdo con las disposiciones emitidas por la
Contaduría General de la Nación y no observar las políticas, principios y
plazos que en materia de contabilidad pública se expidan con el fin de producir
información confiable, oportuna y veraz.
vv.
Desacatar las órdenes e
instrucciones contenidas en las Directivas Presidenciales cuyo objeto sea la
promoción de los derechos humanos y la aplicación del Derecho Internacional
Humanitario, el manejo del orden público o la congelación de nóminas oficiales,
dentro de la órbita de su competencia.
ww.
No resolver la consulta
sobre la suspensión provisional en los términos de ley.
xx.
El abandono
injustificado del cargo, función o servicio.
yy.
Suministrar datos
inexactos o documentación con contenidos que no correspondan a la realidad para
conseguir posesión, ascenso o inclusión en carrera administrativa.
zz.
No enviar a la
Procuraduría General de la Nación dentro de los cinco días siguientes a la
ejecutoria del fallo judicial, administrativo o fiscal, salvo disposición en
contrario, la información que de acuerdo con la ley los servidores públicos
están obligados a remitir, referida a las sanciones penales y disciplinarias
impuestas, y a las causas de inhabilidad que se deriven de las relaciones
contractuales con el Estado, de los fallos con responsabilidad fiscal, de las
declaraciones de pérdida de investidura y de las condenas proferidas en
ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía.
aaa.
Omitir, alterar o
suprimir la anotación en el registro de antecedentes, de las sanciones o causas
de inhabilidad que, de acuerdo con la ley, las autoridades competentes informen
a la Procuraduría General de la Nación, o hacer la anotación tardíamente.
bbb.
Ejercer funciones
propias del cargo público desempeñado, o cumplir otras en cargo diferente, a
sabiendas de la existencia de decisión judicial o administrativa, de carácter
cautelar o provisional, de suspensión en el ejercicio de las mismas.
ccc.
Ejercer las potestades
que su empleo o función le concedan para una finalidad distinta a la prevista
en la norma otorgante.
ddd.
Ejercer las funciones
con el propósito de defraudar otra norma de carácter imperativo.
eee.
Incurrir
injustificadamente en mora sistemática en la sustanciación y fallo de los
negocios asignados. Se entiende por mora sistemática, el incumplimiento por
parte de un servidor público de los términos fijados por ley o reglamento
interno en la sustanciación de los negocios a él asignados, en una proporción
que represente el veinte por ciento (20%) de su carga laboral.
fff.
No asegurar por su
valor real los bienes del Estado ni hacer las apropiaciones presupuestales
pertinentes.
Parágrafo
1°. Además de las faltas
anteriores que resulten compatibles con su naturaleza, también serán faltas
gravísimas para los funcionarios y empleados judiciales el incumplimiento de
los deberes y la incursión en las prohibiciones contemplados en los artículos
153 numeral 21 y 154 numerales 8, 14, 15, 16 y 17 de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia.
Parágrafo
2°. También lo será la
incursión en la prohibición de que da cuenta el numeral 3 del artículo 154
ibidem cuando la mora supere el término de un año calendario o ante un concurso
de infracciones en número superior a diez o haber sido sancionado disciplinariamente
en tres ocasiones con anterioridad dentro de los cinco años anteriores.
Parágrafo
3°. También será falta
gravísima la incursión en la prohibición de que da cuenta el numeral 10 del
artículo 154 ibidem cuando el compromiso por votar o escoger una determinada
persona se realiza entre varios funcionarios o empleados a cambio del apoyo a
otro u otros, de una decisión o de la obtención de un beneficio cualquiera.
Parágrafo
4°. También serán faltas
gravísimas para los servidores públicos que ejerzan dirección, administración,
control y vigilancia sobre las instituciones penitenciarias y carcelarias:
a)
Procurar o facilitar la
fuga de un interno o dar lugar a ella;
b)
Introducir o permitir
el ingreso, fabricar, comercializar armas, municiones, explosivos, bebidas
embriagantes, estupefacientes o sustancias psicotrópicas o insumos para su
fabricación;
c)
Introducir o permitir
el ingreso de elementos de comunicación no autorizados, tales como teléfonos,
radios, radioteléfonos, buscapersonas, similares y accesorios;
d)
Contraer deudas o
efectuar negocios de cualquier índole con los reclusos o con sus familiares;
e)
Facilitar a los
internos las llaves o implementos de seguridad que permitan el acceso a las
dependencias del establecimiento;
f)
Llevar a los internos a
lugares diferentes del señalado en la orden de remisión o desviarse de la ruta
fijada sin justificación;
g)
Dejar de hacer las
anotaciones o registros que correspondan en los libros de los centros de
reclusión o no rendir o facilitar los informes dispuestos por la ley o los
reglamentos a la autoridad competente sobre novedades, incautaciones de
elementos prohibidos, visitas, llamadas telefónicas y entrevistas;
h)
Ceder, ocupar o dar
destinación diferente sin autorización legal a las Casas Fiscales;
i)
Realizar actos,
manifestaciones, que pongan en peligro el orden interno, la seguridad del
establecimiento de reclusión o la tranquilidad de los internos;
j)
Negarse a cumplir las
remisiones o impedirlas, interrumpir los servicios de vigilancia de custodia,
tomarse o abandonar las garitas irregularmente, bloquear el acceso a los
establecimientos, obstaculizar visitas de abogados o visitas de otra índole
legalmente permitidas;
k)
Tomar el armamento,
municiones y demás elementos para el servicio sin la autorización debida o
negarse a entregarlos cuando sean requeridos legalmente;
l)
Permanecer
irreglamentariamente en las instalaciones;
m)
Disponer la distribución
de los servicios sin sujeción a las normas o a las órdenes superiores;
n)
Actuar
tumultuariamente, entorpeciendo el normal y libre funcionamiento de los
establecimientos de reclusión;
o)
Causar destrozos a los
bienes afectos a la custodia o inherentes al servicio;
p)
Retener personas;
q)
Intimidar con armas y
proferir amenazas y en general;
r)
Preparar o realizar
hecho s que afecten o pongan en peligro la seguridad de los funcionarios, de
los reclusos, de los particulares o de los centros carcelarios;
s)
Declarar, incitar,
promover huelgas o paros, apoyarlos o intervenir en ellos o suspender, entorpecer
los servicios y el normal desarrollo de las actividades del centro de reclusión
en cualquiera de sus dependencias;
t)
Establecer negocios
particulares en dependencias de establecimientos carcelarios.
Parágrafo
5°. Las obligaciones
contenidas en los numerales 23, 26 y 52 sólo originarán falta disciplinaria
gravísima un año después de la entrada en vigencia de este Código. El
incumplimiento de las disposiciones legales referidas a tales materias serán
sancionadas conforme al numeral 1 del artículo 34 de este código.
Artículo
196. Falta disciplinaria.
Constituye falta disciplinaria y da lugar a acción e imposición de la sanción
correspondiente el incumplimiento de los deberes y prohibiciones, la incursión
en las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflictos de
intereses previstos en la Constitución, en la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia y demás leyes. Constituyen faltas gravísimas las
contempladas en este código.
I.
LA DEMANDA
El actor afirma
que los artículos 48 y 196 de la Ley 734 de 2002 vulneran los artículos 2°, 13,
29 y 83 de la Constitución y por ello le solicita a la Corte declararlos
inexequibles o emitir una sentencia de constitucionalidad condicionada para
superar la omisión que imputa al legislador.  Los fundamentos de la demanda son
los siguientes:
1.  Un deber
fundamental de los jueces es el de motivar de manera razonable y suficiente sus
decisiones pues de esa forma le muestran a las partes y a la sociedad que
actúan sometiéndose a la Constitución y a la ley.
2.  La
motivación razonable y suficiente de las decisiones judiciales garantiza el
derecho de defensa, realiza el debido proceso, conjura la arbitrariedad de los
jueces, evita la incertidumbre, promueve la creación del derecho, acredita la
buena fe y la aptitud moral de los juzgadores y suministra una respuesta a las
pretensiones de las partes.
3.  La omisión
de la motivación razonable y suficiente en las decisiones judiciales viola
derechos fundamentales e impide la realización de los fines estatales y por lo
tanto debe tipificarse como falta disciplinaria gravísima.
4.  Como las
normas demandadas no tipifican esa omisión como falta disciplinaria contrarían
varias disposiciones constitucionales y por ello deben declararse
inexequibles.  Así, vulneran el artículo 2° de la Carta pues no permiten la
efectividad de los derechos; el artículo 13 porque su falta de razonabilidad y
proporcionalidad quebranta el principio de igualdad; el artículo 29 pues
desconocen que la motivación de las decisiones es un contenido del debido
proceso y el artículo 83 porque son ajenas al hecho que los jueces al motivar
sus decisiones demuestran que obran de buena fe.
CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuradora
General de la Nación designada para este caso, ante el impedimento del
Procurador y del Viceprocurador, solicita la declaratoria de exequibilidad de
las normas demandadas.  Sus planteamientos son los siguientes:
1.  El
legislador en el artículo 23 de la Ley 734 de 2002 prescribe que constituye
falta disciplinara la incursión en cualquiera de las conductas o
comportamientos previstas en esa ley que conlleve el incumplimiento de deberes;
en el artículo 34, numeral 13, establece como deber de todo servidor público el
de motivar las decisiones que lo requieran, de conformidad con la ley, y en el
artículo 42 clasifica las faltas disciplinarias en gravísimas, graves y leves.
Las primeras están taxativamente señaladas en el artículo 48 de la Ley 734 de
2002, en tanto que las graves y leves se determinarán de acuerdo con los
criterios señalados en el artículo 43 de esa ley.
2.  De acuerdo
con ello, el incumplimiento del deber de motivar las decisiones que lo
requieran constituye falta disciplinaria grave o leve, pues al no encontrarse
dentro de la relación taxativa del artículo 48, la gravedad o levedad de tal
comportamiento debe determinarla el operador jurídico observando los criterios
previstos en el artículo 43 del Código Disciplinario Único.
3.  El
legislador no incurrió en una omisión legislativa absoluta pues sí consagró
como deber de los servidores públicos la motivación de las decisiones que lo
requieran.  Tampoco incurrió en una omisión legislativa relativa pues del hecho
de no haber considerado la infracción de ese deber como falta gravísima no se
desprende favorecimiento o perjuicio de ciertos grupos, ni exclusión de unos
ciudadanos de beneficios consagrados para el resto, ni omisión esencial de una
institución.
4.  Como las
funciones atribuidas a la Corte Constitucional no la facultan para controlar la
actividad legislativa por fuera de lo que constituye una omisión legislativa
relativa y como en este caso tal omisión no se presenta, las normas demandadas
no desconocen preceptos superiores y deben declararse exequibles.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1.  El actor
pretende que la Corte declare la inexequibilidad de los artículos 48 y 196 de
la Ley 734 de 2001, por la cual se expide el Código Disciplinario Único, por
haber incurrido el legislador en una omisión relativa contraria a la Carta al
no tipificar como ilícito disciplinario la falta de motivación de las
decisiones judiciales.  Tal omisión, afirma, no permite la efectividad de los
derechos, quebranta el principio de igualdad, desconoce la motivación de las
decisiones como contenido del debido proceso y es contraria a la presunción de
buena fe.
El Procurador
General de la Nación, por el contrario, solicita que la Corte declare la
exequibilidad de la norma ya que el legislador no incurrió en la omisión
planteada por el actor pues la falta de motivación de las decisiones implica
que el servidor público está incumpliendo uno de los deberes que le asisten y
tal incumplimiento constituye una falta disciplinaria grave o leve, según el
caso.
En ese marco, ya
que el actor cuestiona la constitucionalidad de las normas demandadas por
haberse incurrido en ellas en una omisión legislativa relativa, la Corte debe
establecer si esa omisión efectivamente existe y, en caso positivo, si ella
vulnera el Texto Superior.  Si lo primero no se acredita se deberá proferir un
pronunciamiento inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda.  Por el contrario,
si tal omisión relativa se verifica, deberá emitirse un fallo de fondo.
2.  La acción
pública de inconstitucionalidad está desprovista de mayores formalismos.  Ello
tiene una explicación coherente en un Estado social de derecho pues de lo que
se trata a través de ese instituto es de suministrarles a todos los ciudadanos
la facultad de cuestionar la validez del derecho producido en la instancia
legislativa del poder público, si consideran que es contrario a la Carta
Política.
El
reconocimiento de esa facultad involucra la reafirmación de una democracia
constitucional pues la legitimidad de ésta no sólo exige la participación
ciudadana en la configuración de las instancias de poder público y, a través de
ellas, en la producción del derecho, sino que también requiere una
participación entendida como oportunidad de acceso ante un juez especializado
en procura de la defensa del Texto Superior como un conjunto armónico de
principios reguladores de la vida en común y orientado al reconocimiento y realización
de los seres humanos y de la sociedad de que hacen parte.
3.  Ello explica
que el legislador haya sometido el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad a unos requisitos mínimos determinados, de acuerdo con el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, por la indicación de las normas legales
demandadas, la alusión de las normas superiores que se estiman vulneradas, los
motivos por los cuales se arguye que esa vulneración concurre y la
transcripción de las normas acusadas.  Adviértase que cualquier ciudadano, sin
mayores esfuerzos, puede satisfacer esas exigencias y, en consecuencia, está
habilitado para acudir ante el juez constitucional con el fin de solicitar la
expulsión del ordenamiento jurídico de aquellas normas que contraríen el Texto
Superior.
Un proceder
distinto del legislador, esto es, someter el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad a exigencias excesivas, de tal manera que sólo pudiese
ejercerla quien contase con una formación profesional altamente calificada y manejase
un lenguaje especializado, implicaría restringir injustificadamente el derecho
de todo ciudadano a cuestionar ante el Tribunal Constitucional la validez de
las normas que estime contrarias al pacto mínimo que posibilita la convivencia
y, por esa vía, significaría la restricción de la participación ciudadana en el
control del poder público.
4.  Con todo,
adviértase que esas exigencias, más que formalidades legales impuestas a la
acción de inconstitucionalidad, constituyen los presupuestos mínimos necesarios
para el planteamiento de un debate ante el Tribunal Constitucional.
En efecto, el juicio técnico de confrontación entre una norma legal
y una norma superior que en esta sede se adelanta, no puede iniciarse si no se
satisfacen esos mínimos presupuestos pues éstos se orientan a permitirle al
Tribunal el entendimiento del objeto en torno al cual ha de girar el proceso
constitucional.  Sólo sobre la base de un planteamiento claro acerca de las
normas que se han de someter a control jurídico y de los motivos por los cuales
se ha de emitir la decisión que se espera del Tribunal Constitucional, es
posible desatar su conocimiento.
De allí que de incumplirse esas exigencias, el debate no pueda
generarse o no pueda haber lugar a una sentencia de fondo, mas no sólo por el
simple incumplimiento de las formalidades legales sino por la imposibilidad de
generar, ante la instancia de control, el debate orientado a la determinación
de la validez o invalidez de las normas demandadas.
5.  Lo indicado
en precedencia ha conducido a esta Corporación a buscar un punto de equilibrio
entre la profunda vocación democrática de la acción pública de
inconstitucionalidad y el cumplimiento de los presupuestos necesarios para
suscitar el debate inherente al control constitucional.
Por ello, siendo
consecuente con el sentido democrático de la acción, la Corte, en muchas
ocasiones, realiza un esfuerzo por desentrañar de la demanda el sentido del
cargo formulado para poder así determinar lo que es materia de debate pues se
sabe que se trata del ejercicio de una función pública que involucra un
mecanismo de participación ciudadana en el control del poder.  Pero, al mismo
tiempo, exige que la demanda contenga un razonamiento mínimo demostrativo del
cargo expuesto de manera objetiva, pues sólo sobre esa base es posible
emprender el juicio técnico de confrontación entre la norma demandada y la
Carta Política.
Ello
explica por qué la Corte, sin perder de vista la necesidad de equilibrar el
contenido democrático de la acción pública de inconstitucionalidad como
mecanismo de control del poder político y el imperativo de que la demanda
contenga un razonamiento mínimo demostrativo del cargo, en reiteradas ocasiones
inadmite demandas o profiere sentencias inhibitorias pues no puede pronunciarse
si no existe claridad sobre las normas demandas, o sobre las disposiciones
superiores vulneradas por ellas o sobre el motivo de tal vulneración.
6.
Guiándose por tales parámetros, la Corte se ha inhibido para fallar cuando el
actor, partiendo de un enunciado normativo existente, ha dirigido la acción
contra una norma jurídica inexistente.  Es lo que ocurrió, por ejemplo, en la
Sentencia C-183-02, caso en el que el actor, si bien partía del texto del
artículo 55 de la Ley 610 de 2000, encaminó la acción no contra una norma
jurídica contenida en ese enunciado sino contra una norma jurídica que de
ninguna manera estaba contenida en él y que sólo era fruto de la interpretación
subjetiva del actor.  Se dijo entonces que el demandante incumplió las exigencias
impuestas por la ley para el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad en
cuanto no partía de la confrontación objetiva entre una norma y el Texto
Superior sino de una confrontación entre éste y una norma cuya existencia
infirió de manera subjetiva y personal.
En
el mismo sentido, en la Sentencia C-041-02, la Corte se inhibió de fallar de
fondo con base en la demanda formulada contra el parágrafo 2° del artículo 37
de la Ley 640 de 2001.  En este caso se advirtió que, ya que la acción se
dirigía contra esa disposición en razón de haber incurrido en una omisión
legislativa relativa reputada inexequible, inicialmente se debía verificar si
esa omisión era efectivamente predicable de la norma demandada. No obstante, la
Corte encontró que la omisión legislativa relativa imputada a esa norma, en
caso de existir, devendría no de esa norma sino del artículo 37 de esa ley.
Concluyó, entonces, que el cargo de inconstitucionalidad formulado no se
predicaba del contenido normativo de la disposición atacada y por ello se
inhibió de fallar por ineptitud sustantiva de la demanda.
7.  En el caso
presente, el actor demanda los artículos 48 y 196 de la Ley 734 de 2002 y lo
hace porque estima que en esas disposiciones se incurrió en una omisión legislativa
relativa al no tipificar como falta disciplinaria la ausencia de motivación de
las decisiones judiciales, omisión que, en su sentir, contraría múltiples
disposiciones superiores pues se trata de una conducta que debe ser reprochada
disciplinariamente.
En torno a este punto hay que indicar que esta Corporación, si bien,
ante la imposibilidad de confrontar una norma inexistente con la Constitución,
ha negado su competencia para conocer de demandas por omisiones legislativas
absolutas; si la ha afirmado para conocer de demandas de inconstitucionalidad
dirigidas contra normas en las que se ha incurrido en omisiones legislativas
relativas pues bien puede ocurrir que éstas impliquen, por ejemplo, el
incumplimiento de un deber constitucional del legislador o la vulneración del
principio de igualdad.
Con todo, para que en casos de esta índole sea posible un
pronunciamiento de fondo de la Corte, un presupuesto ineludible es que la
omisión legislativa relativa verdaderamente exista y que sea imputable a la norma
que se demanda pues sólo entonces será posible comparar esa norma con el Texto
Superior.  Pero si la omisión relativa que se le reprocha a la norma es
inexistente o existe pero se deriva de una norma distinta a la demandada, el
cargo carece de sustento racional y por lo mismo es sustancialmente inidóneo
para generar el debate inherente a todo juicio de constitucionalidad.  De allí
que en tales eventos, la Corte no pueda emitir pronunciamiento de fondo alguno.
8.  Tal
deficiencia concurre en el caso que ocupa la atención de la Corte.  El actor
cuestiona la constitucionalidad de los artículos 48 y 196 del Código
Disciplinario Único porque en ellos no se consagra como falta disciplinara la
ausencia de motivación de las decisiones judiciales.  Sin embargo, ello no es
cierto pues, como pasa a indicarse, ese comportamiento sí está tipificado como
falta disciplinaria.
La técnica legislativa seguida para describir las faltas
disciplinarias comprende dos mecanismos.  El primero de ellos es la
tipificación expresa de las faltas gravísimas, tal como aparecen en el artículo
48 ya citado.  El segundo es la tipificación de las faltas graves y leves en
razón del incumplimiento de los deberes; el abuso de los derechos; la
extralimitación de las funciones y la violación al régimen de prohibiciones,
impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses
consagrados en la Constitución y en la ley; faltas establecidas en el artículo
50.  Para el caso de los servidores judiciales, tales faltas, de acuerdo con en
el artículo 196, están constituidas por el incumplimiento de los deberes y
prohibiciones; la incursión en las inhabilidades, impedimentos,
incompatibilidades y conflictos de intereses previstos en la Constitución, en
la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y demás leyes, incluida,
obviamente, la Ley 734 de 2002.
Ahora, de acuerdo con el artículo 34, numeral 12, uno de los deberes
de todo servidor público, incluidos los servidores de la administración de
justicia, es  “Motivar las decisiones que lo requieran, de conformidad con
la ley”.  Luego, el servidor judicial que no motiva las decisiones que lo
requieren, incumple uno de sus deberes legales y al hacerlo queda incurso en
una falta disciplinaria que puede ser valorada como grave o leve por la
autoridad correspondiente, ateniéndose a los parámetros fijados por el artículo
43.
Se advierte, de este modo, que el cargo formulado parte de un
supuesto equívoco, fruto de la percepción descontextualizada de las normas
demandadas pues basta una lectura sistemática de las normas del Código Único
Disciplinario referidas a la tipificación de faltas disciplinarias para
advertir que es inexistente la omisión planteada por el actor.
De lo expuesto
se infiere, entonces, que la omisión legislativa relativa que se les reprocha a
las normas demandadas es inexistente.  Y como es claro que la Corte no puede
emprender la confrontación con la Carta de dos normas jurídicas a las que se
les reprocha una omisión relativa en la que no han incurrido, el fallo no puede
ser de fondo sino inhibitorio.  Así se decidirá.
DECISIÓN
Con fundamento
en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse inhibida
para fallar de fondo en relación con la demanda instaurada contra los artículos
48 y 196 de la Ley 734 de 2002.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H.
Magistrado doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia
por cuanto le fue aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión.
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General