C-240-20
Sentencia
C-240/20
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA POR MEDIO DEL CUAL SE
ADICIONAN RECURSOS AL FONDO DE MITIGACION DE EMERGENCIAS-FOME-Exequibilidad
ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter
reglado, excepcional y limitado/ESTADOS DE EXCEPCION-Control político
por el Congreso de la República/ESTADOS DE EXCEPCION-Control jurídico lo impone la Constitución
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
A
la luz del artículo 215 superior, el Estado de Emergencia podrá ser declarado
por el Presidente de la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan
hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben
o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública.
CALAMIDAD
PUBLICA-Definición
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE
GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias
del Congreso de la República
En
relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de
emergencia, el propio artículo 215 constitucional establece que (i) examinará
hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras,
el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que
determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente
sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar,
modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas
materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer
sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si
no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
ESTADOS DE EXCEPCION-Concepto
DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Sujetos a requisitos y limitaciones formales y materiales
DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Criterios y parámetros de control constitucional/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance
La
existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las
competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan
el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a
que el Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los
estados de excepción; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los
derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean
incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas
derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de
los derechos humanos.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos formales y materiales
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
El
examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres
exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por
todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y
durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación.
Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia
haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que
los decretos de desarrollo no lo excedan.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material
El
examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha
indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que
guían los estados de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad
A
la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe
estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material
Con
este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación
entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno
Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo,
es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente
(…) ha
sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por
cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del
decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible
frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para
aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la
LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por
los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales”.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad
(…)
tiene
por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan
medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte
Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y
libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de
las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii)
que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de
acusación y juzgamiento.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad
(…)
parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos
93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los
estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho
internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles
el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la
libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los
derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del
Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al
habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales
indispensables para la protección de esos derechos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica
(…)
tiene
por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i)
no contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados
internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación
del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto
es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad
(…)
según
el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan
leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad
(…)
previsto
en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el
decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar
a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o
subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento
jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas
para lograr los objetivos de la medida excepcional.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad
(…)
que
se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten
en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a
la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha
precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales en el juicio de ausencia de
arbitrariedad.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación
(…)
el
cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas
adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar
segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías
sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto
legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.
DERECHO
A LA SEGURIDAD SOCIAL-Es un derecho fundamental y un
servicio público cuya prestación debe asegurar el Estado/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Instrumentos
internacionales/SEGURIDAD SOCIAL-Reconocimiento constitucional
SISTEMA DE RIESGOS LABORALES-Objetivo/SISTEMA
GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-Definición
El
mismo ha sido definido como “el conjunto de entidades públicas
y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender
a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que
puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencias del trabajo que
desarrollan”.
FONDO
DE RIESGOS LABORALES-Finalidad/FONDO DE RIESGOS LABORALES-Fuentes
de financiación/FONDO DE RIESGOS LABORALES-Objeto/FONDO DE RIESGOS
LABORALES-Naturaleza jurídica
En
suma, el FRL es una cuenta especial de la Nación, adscrita
al Ministerio del Trabajo que administra recursos de la seguridad social y
parafiscales, cuyo objeto radica, fundamentalmente, en adelantar estudios,
campañas y acciones de educación, prevención e investigación de los accidentes
de trabajo y enfermedades laborales, que opera producto de la inversión que el
Estado y el empleador hacen al sistema para que colectivamente se adelanten
programas de promoción y prevención como expresión del principio de solidaridad.
FONDO
DE MITIGACION DE EMERGENCIAS-Finalidad/FONDO DE MITIGACION DE
EMERGENCIAS-Naturaleza jurídica/FONDO DE MITIGACION DE EMERGENCIAS-Fuentes
de financiación/FONDO DE MITIGACION DE EMERGENCIAS-Funciones
DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Control de constitucionalidad
DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos formales
DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos materiales
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA POR MEDIO DEL CUAL SE
ADICIONAN RECURSOS AL FONDO DE MITIGACIÓN DE EMERGENCIAS- FOME-Contenido y alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Jurisprudencia
relativa a su alcance y contenido
Expediente:
RE-279
Revisión
oficiosa de constitucionalidad del Decreto Legislativo 552 de 15 de abril de
2020 “[p]or
el cual se adicionan recursos al Fondo de Mitigación de Emergencias FOME,
creado por el Decreto 444 de 2020, en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado
Ponente
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá D.C., ocho (8) de julio de dos
mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.
A través del Decreto
Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional declaró el estado
de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por
el término de 30 días contados a partir de la vigencia de dicho decreto.
2.  En desarrollo de tal estado de excepción,
fue expedido el Decreto Legislativo 552 de 15 de abril de 2020, “[p]or el cual se adicionan recursos al Fondo de
Mitigación de Emergencias FOME, creado por el Decreto 444 de 2020, en el marco
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y se dictan otras
disposiciones”[1].  Esta norma fue remitida a la Corte para
su control automático de constitucionalidad, mediante oficio del 22 de abril de
2020 suscrito por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.
3.  La Corte asumió conocimiento del presente
asunto por auto de 27 de abril de 2020 y además dispuso comunicar el inicio del
proceso al Presidente de la República. Se decretaron unas pruebas[2]
y se invitó a diferentes instituciones públicas y privadas[3]
para que participaran en el presente proceso si lo estimasen oportuno. De la
misma forma, se ordenó fijar en lista el asunto para la intervención ciudadana.
4.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto
del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo el
asunto de la referencia.
II. LA NORMA OBJETO DE EXAMEN
5.
La transcripción del
texto del Decreto Legislativo objeto de examen, conforme a su publicación en el
Diario Oficial 51.286 del 15 de abril de 2020, se encuentra en el anexo 1 de
esta providencia.
III. PRUEBAS
1.  En respuesta a las pruebas decretadas por
el despacho del magistrado sustanciador en el auto de 27 de abril de 2020, la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República solicitó declarar la exequibilidad del
Decreto Legislativo 552 de 2020, al considerar que el mismo cumple los
requisitos formales y materiales de constitucionalidad.[4]
2.       Sobre las preguntas formuladas, en primer
lugar explicó que a 31 de marzo de 2020, el
Fondo de Riesgos Laborales -en adelante FRL- contaba con un saldo de
excedentes acumulados desde el año 1994 por valor de $412.666.165.790. Añadió
que el presupuesto para esta vigencia es de $36.946.481.107 -siendo el más
alto en los últimos años-, y el monto de ejecución aprobado de
$17.377.072.333 -frente a una ejecución promedio de $13.167.571.193 de los
últimos 5 años-.
Por
ello, el Gobierno Nacional tomó en calidad de préstamo hasta el 80% del saldo
acumulado -“en la medida en que vayan siendo requeridos”- para financiar
el Fondo de Mitigación de Emergencias -en adelante FOME-, sin poner en
riesgo la sostenibilidad financiera del FRL, por cuanto quedan recursos
suficientes para cumplir las funciones asignadas -un saldo de $
75.143.936.936.771-, esto sin contar los ingresos mensuales de aportes de
los empleadores.
3.  En relación con la destinación de los dineros señaló
que serían utilizados para atender las necesidades adicionales de gasto público
ocasionadas por la pandemia, incluyendo “proveer los recursos necesarios
para la atención en salud y demás necesidades de gasto relacionadas con la
mitigación de los efectos adversos generados”. Agregó que se pretende
mantener la actividad productiva del país y garantizar el empleo y el
crecimiento de la economía.
Añadió
que esta crisis es de gran magnitud y sin precedentes, por lo que no es posible
medir el impacto, aunque se esperan efectos adversos que derivarían en una
desaceleración de la economía, por ello, basándose en experiencias recientes,
la situación internacional y los requerimientos de las distintas carteras, realizan
estimaciones y proyecciones sobre los montos de recursos y de gasto público
adicional que se requerirán para atender la emergencia. Insistió en que no es
posible determinar la duración de la pandemia ni el monto final de recursos que
se demandarán con el fin de mitigar los efectos sociales y económicos generados
por la crisis.
4.
Expuso que dadas las expectativas
negativas en la economía del país y en las finanzas públicas, se consideró
pertinente que el préstamo fuera remunerado al 0% “con el fín de no generar
presiones sobre las necesidades de financiamiento futuras y sobre la carga
financiera futura derivada de los costos financieros de esta emergencia”. Respecto
del término de 10 años para reembolsar los recursos al FRL lo justificó en que
dicho fondo cuenta con el capital necesario para continuar ejecutando sus
funciones y, en todo caso, la Nación podría devolver dichos dineros en un
tiempo menor, dependiendo de su capacidad fiscal y para asegurar “el
cumplimiento de pago de las obligaciones y el desarrollo de las actividades
propias del Fondo”.
5.
Para finalizar señaló que según el
artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto -en adelante EOP- una
de las tres partes que compone el presupuesto general de la Nación es el presupuesto
de gastos o ley de apropiaciones, en cuyos artículos 11 y 36 se incluye el
rubro del servicio de la deuda, con cargo al cual se atienden los compromisos
de la Nación con sus acreedores internos y externos; y según el artículo 63 del
mismo estatuto, el Congreso puede eliminar o reducir las partidas de gastos
propuestas por el Gobierno, excepto las que se necesitan para el servicio de la
deuda pública, con lo que se asegura el pago de la mencionada acreencia.
IV. INTERVENCIONES
1.
A continuación se resumen las
intervenciones y solicitudes formuladas en relación con la norma objeto de
control constitucional[5]:
Interviniente
Fundamento de la intervención
Solicitud
Universidad
de los andes
El Decreto Legislativo 552 cumple con
los criterios formales y materiales exigidos por la jurisprudencia
constitucional.
Exequibilidad
Hernán Antonio Barrero Bravo
Incumple con el presupuesto de no
contradicción específica, al infringir el artículo 48 constitucional, porque
cambia la destinación de los recursos del FRL, lo que implica la desmejora de
los derechos sociales de los trabajadores en riesgos laborales.
Inexequibilidad
Gobernadores del Pueblo Yukpa Colombia
Serranía del Perijá
Las normas dictadas por el
Presidente de la República en el marco del estado de excepción infringen
garantías superiores como la igualdad, vida, integridad, familia, salud, integridad,
niñez, medio ambiente sano y alimentación.
Inexequibilidad
del Decreto 417 de 2020 y demás Decretos Legislativos
Fenalco
Las medidas son necesarias para
conjurar los efectos negativos de la pandemia por COVID-19.
Exequibilidad
Departamento de Derecho de la
Seguridad Social de la Universidad Externado de Colombia
No satisface los requisitos de: (i) conexidad
material al no explicar la destinación que se dará a los recursos del FRL; (ii)
motivación suficiente por no justificar la adición de recursos al FOME ni
evidenciar la insuficiencia de fondos para atender la pandemia; (iii) no
contradicción específica porque contraría los artículos 25 y 48 de la
Constitución, al cambiar la destinación de recursos parafiscales y de la
seguridad social; y (iv) proporcionalidad al no establecer un límite temporal
al préstamo y establecer una tasa de interés del 0%.
Inexequibilidad
Departamento de Derecho Laboral de la Universidad
Externado de Colombia
Incumple con el presupuesto de no contradicción
específica al desconocer el artículo 48 de la Constitución, por cambiar la
destinación de los recursos del FRL.
Inexequibilidad
Centro
Externadista de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de la
Universidad Externado de Colombia
No
satisface los presupuestos de conexidad material, finalidad, motivación
suficiente y no contradicción específica. Lo anterior en razón a que no hay
justificación que sustente la necesidad de adoptar la medida ni explica qué
destinación se dará a los recursos, cuyo redireccionamiento está prohibido.
El
Decreto Legislativo 552 de 2020 creó una nueva fuente de
financiamiento al FOME, su constitucionalidad depende del Decreto 444 de
2020, por lo que tienen “una estrecha relación de prejudicialidad”.
Inexequibilidad
y subsidiariamente,
condicionarse “el uso de los recursos a la Seguridad Social Integral”.
Prejudicialidad
del Decreto Legislativo 444 de 2020.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
1.  Mediante concepto radicado el 4 de junio
del 2020, solicitó que la Corte declare la EXEQUIBILIDAD del Decreto
Legislativo 552 del 2020, en tanto cumple las exigencias del artículo 215 de la
Constitución y en la Ley 137 de 1994. En primer lugar, señaló que cumple con
los requisitos formales.
2.  En segundo lugar, respecto de la validez
material, el Procurador sostuvo que las medidas satisfacen el requisito de la conexidad:
(i) externa, comoquiera que guardan relación exclusiva, directa y
específica con el actual estado de emergencia, el cual se refiere a la gravedad
y propagación veloz del COVID-19 como causales de la alteración de la salud, la
cadena de abastecimiento de bienes, la economía y del bienestar de los
colombianos, de ahí la necesidad de aumentar recursos para apoyar al sector
salud y mitigar los efectos de la pandemia; e (ii) interna por cuanto
incluye motivaciones que demuestran que, por razón de la pandemia y la crisis
sanitaria y económica derivada, es necesario contar con una fuente adicional de
recursos -a las inicialmente previstas en el Decreto Legislativo 444 del
2020-, para cubrir las contingencias que se presenten.
3.  En cuanto al juicio de prohibición de
arbitrariedad e intangibilidad, sostuvo que la regulación contenida
en el Decreto Legislativo 552 del 2020, no tiene incidencia en el núcleo esencial
de derechos fundamentales ni impone restricciones a garantías intangibles
definidas en el artículo 4 de la Ley 137 de 1994, dado que se trata de medidas de
intervención económica. También cumple el requisito de no contradicción
específica, ya que los recursos que financian el FOME se obtienen a título
de préstamo bajo las condiciones de repago y la posibilidad de redención
anticipada de los pagarés suscritos. De esta forma, aun cuando el artículo 48
de la Carta prohíbe cambiar la destinación de los recursos de la seguridad social,
esta no resulta alterada por la figura jurídica bajo la cual se trasladan
dichos montos, lo que se traduce en que no hay tampoco un desmejoramiento de
los derechos sociales de los trabajadores.
4.  Halló cumplido el juicio de finalidad,
ya que las medidas adoptadas están relacionadas con la superación de la crisis
que dio lugar a la declaratoria de la emergencia. Agregó que el impacto
negativo de la pandemia en la salud y la economía requiere actuaciones
inmediatas, por ejemplo la creación del FOME y su nueva fuente de financiación
-los recursos del FRL-.
5.  Frente a la motivación suficiente,
encontró que las consideraciones expuestas en el Decreto Legislativo están
referidas a la afectación que se ha generado en los sectores de salud,
producción, economía, y la urgencia de contar con recursos adicionales para
atender la crisis; además, sustentan las fuentes de recursos, la operatividad
de los préstamos y la forma de repago.
6.  En lo atinente al requisito de necesidad,
expuso que situar al FRL como fuente de recursos adicionales resulta
indispensable para permitir que operen otras medidas ordenadas por el Ejecutivo
y que encuentran en el FOME su financiación total o parcial. Con relación a la subsidiariedad, la
medida no está prevista en la legislación ordinaria, pues es adicional y se
encamina a fortalecer los mecanismos previstos en normas proferidas durante el
estado de excepción, de manera que los recursos del FRL se destinarán
únicamente a cumplir el objeto del FOME.
7.  El Ministerio Público indicó que la norma
bajo estudio cumple las exigencias del presupuesto de incompatibilidad,
toda vez que al no existir en el ordenamiento jurídico colombiano una figura
que sirva a los fines urgentes del FOME y dado el carácter accesorio del
Decreto Legislativo 552 de 2020, como fuente adicional de recursos, no existe
tal contraposición normativa. Destacó que, aun cuando la ley prohíbe destinar
los recursos del FRL a un objeto distinto al asignado y exige que la
administración fiduciaria garantice como mínimo la rentabilidad promedio del
mercado financiero, el Decreto no altera la forma de financiación del Fondo, ni
cambia el direccionamiento de los recursos en el giro ordinario, ni
desnaturaliza o suspende las obligaciones asignadas, sino que se trata de una
medida temporal que entraña un préstamo de recursos, garantizando el
funcionamiento del FRL, comoquiera que contempla un término máximo de pago de
la obligación y una posible redención anticipada de los pagarés[6].
8.  De cara al requisito de proporcionalidad,
indicó que las medidas son adecuadas teniendo en cuenta las consecuencias
generadas por el contagio mundial del COVID-19. Precisó que disponer de hasta
el 80% respecto de la suma total que posee el FRL es proporcional a la gravedad
de los hechos, pues se amplía la cobertura de los mecanismos establecidos o que
se llegasen a establecer para mitigar los efectos negativos de la emergencia.
9.  Sostuvo que no puede dejarse de lado que
las solicitudes de préstamo dirigidas al FRL, a otros fondos o mercados de
deuda, encuentran como límite el artículo 364 constitucional, que indica que el
endeudamiento interno y externo de la Nación no podrá exceder su capacidad de
pago[7].
Aclaró que si bien es cierto la duración de algunas medidas están sujetas al
estado de emergencia, y otras al agotamiento de los fondos de financiación, la
vigencia del principio de temporalidad no es incompatible con el carácter permanente
de otras adoptadas, con excepción de aquellas de carácter tributario, las
cuales perderán ejecutoria al término de la siguiente vigencia fiscal[8].
10.  Por último, adujo que la norma no impone
tratos diferenciados por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica, por lo que satisface el juicio de no
discriminación.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
La Corte es competente
para conocer del Decreto Legislativo 552 de 2020, conforme al control
automático de constitucionalidad encomendado a esta Corporación por el
parágrafo del artículo 215 y el artículo 241-7 de la Constitución.
Alcance del control constitucional,
problema jurídico general y método de la decisión
1.
Según
lo establece la Carta Política y lo ha entendido la jurisprudencia el control
constitucional de los decretos legislativos a cargo de este Tribunal se
caracteriza por ser automático, posterior, integral, participativo y
definitivo.
2.
Le
corresponde a la Corte establecer si el Decreto Legislativo 552 de 15 de abril
de 2020, “[p]or
el cual se adicionan recursos al Fondo de Mitigación de Emergencias FOME,
creado por el Decreto 444 de 2020, en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica y se dictan otras disposiciones”, expedido
por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades conferidas
por el artículo 215 de la Carta, cumple las condiciones formales y materiales
de validez establecidas en la Constitución y en la regulación estatutaria desarrollada
en la Ley 137 de 1994.
3.
A
efectos de desarrollar el examen la Corte se abordará: i) la
caracterización del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; ii) el
fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al
amparo de dicho estado de excepción; iii) el sistema de riesgos
laborales; y (iv) las medidas de intervención económica para atender la
emergencia sanitaria por la pandemia del COVID-19. Con fundamento en ello se
analizará la constitucionalidad del Decreto 552 de 2020 iniciando por el examen
de los presupuestos formales y, finalmente, evaluando las medidas en él
contenidas a partir de los criterios materiales previamente definidos.
Caracterización general de los
estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia económica,
social y ecológica[9]
4.
La
jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de
precisar la naturaleza y alcance del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica regulado en el artículo 215 de la Constitución Política. Igualmente
se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar
en consideración este Tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los
decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la República. A continuación,
la Corte reitera los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el
propósito de aplicarlos en el análisis constitucional del Decreto Legislativo
552 de 2020 sometido a su consideración en esta oportunidad.
5.       La
Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de
excepción. Con apoyo en esas disposiciones, el Presidente de la República, con
la firma de todos los Ministros, puede declarar tres tipos de estados de
excepción: (i) guerra Exterior, (ii) conmoción interior y (iii) emergencia
económica, social y ecológica.
6.       La
regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en
el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de
1991 estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter
excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[10],
así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se
encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque
de constitucionalidad”[11].
7.       La
naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de
excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y
en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-[12],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[13].
8.       La
Constitución dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos
para los estados de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para
la declaratoria del estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del
Senado para la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las
reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar
el Gobierno Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y
evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la
responsabilidad política del Presidente y de los Ministros por la declaratoria
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave
calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los
preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades
excepcionales.
9.       La
Carta también estableció el control judicial constitucional automático de los
decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según
lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está
desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de
1991.
10.  A la luz del
artículo 215 superior, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el
Presidente de la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos
distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o
amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este
último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una
desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector
importante de ella…”. La calamidad pública alude a un evento o episodio
traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el
orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y
sobreviniente.
11.
Este
Tribunal ha señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una
entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren
conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual
caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que
normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus
diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante
la utilización de sus competencias normales”[14].
En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede
tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos,
avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una
causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes
mayores tecnológicos”[15].
12.
Desde
la expedición de la Constitución Política, se han declarado estados de
emergencia económica, social y ecológica por distintas razones: i) la fijación
de salarios de empleados públicos[16];
ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[17];
iii) desastres naturales[18];
iv) la revaluación del peso frente al dólar[19]; v) el
deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[20];
vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[21];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[22];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[23].
13.
El
artículo 215 superior prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta
de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en
el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y
deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los
Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán -de
forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que
el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
14.
Dicha
disposición señala que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe
indicar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades
extraordinarias y convocar al Congreso, si este no se hallare en
funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días siguientes al
vencimiento de dicho término. En relación con las competencias del Congreso en el
marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 constitucional
establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por
acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno
sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas
adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de
las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se
refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de
iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y,
(iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno
Nacional.
Fundamento
y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado
de emergencia económica, social o ambiental[24]
Consideraciones
generales
15.
Los
estados de excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la
Carta Política, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas
por el Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una
característica propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea
omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de
requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos
que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas
legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente
como decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los
que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la
compatibilidad de los decretos y el Texto Superior. Ello, bajo el
entendido que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en
todo caso sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución.
16.
La
Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes
normativas concretas, todas ellas integradas al parámetro de
constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política que
regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el
desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE; y (iii) las normas de
derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos
de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en esas
situaciones excepcionales (derechos intangibles) (arts. 93.1 y 214
C.P.). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben
ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de
excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este
Tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas
nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige que las
suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en
razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en
particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del
derecho internacional de los derechos humanos.
Criterios
formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad
17.
La
jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de
los decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas:
formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto
asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de
excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional.
18.
El
examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres
exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por
todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y
durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación.
Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia
haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que
los decretos de desarrollo no lo excedan.
19.
El
examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha
indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que
guían los estados de excepción. La práctica decisional de este tribunal
evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales
juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor del control
constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y
caracterizar cada uno de los juicios indicando, adicionalmente, el orden en que
deben ser aplicados.
20.  El juicio de
finalidad[25]
está previsto por el artículo 10 de la LEEE[26].
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos
debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de
la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[27].
21.  El juicio de
conexidad material[28]
está previsto por los artículos 215 de la Constitución[29]
y 47 de la LEEE[30].
Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la
relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el
Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[31]
y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y
los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[32].
22.
El
juicio de motivación suficiente[33]
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal
por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación
del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas[34].
Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas[35],
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos
de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de
las limitaciones de los derechos constitucionales”[36].
23.
El
juicio de ausencia de arbitrariedad[37]
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se
establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las
facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los
tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia[38].
La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los
decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los
derechos y libertades fundamentales[39];
que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público
y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o
modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[40].
24.  El juicio de
intangibilidad[41] parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los
artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera
durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del
derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos
intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no
ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres
humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio
de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el
derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
25.
El
juicio de no contradicción específica[42]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los
tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50
de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por
expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no
podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en el artículo 215.
26.
El
juicio de incompatibilidad[43],
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
27.
El
juicio de necesidad[44],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
28.
El
juicio de proporcionalidad[45],
que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas
frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte
ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales en el juicio de ausencia de
arbitrariedad.
29.  El juicio de
no discriminación[46],
el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[47],
exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no
pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras
categorías sospechosas[48].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados[49].
El
Sistema de Riesgos Laborales
La seguridad social
30.
En los modelos de
Estado contemporáneos la seguridad social ha adquirido relevancia[50] y
poco a poco se ha institucionalizado como un derecho que debe garantizarse a
los trabajadores, al erigirse como la expresión esencial de una política en
materia de derechos civiles, económicos y políticos[51]. De
ahí que diversos instrumentos internacionales recojan esta garantía en sus
distintas modalidades[52].
31.  A su turno, la Constitución en el artículo 48[53] estableció
que la seguridad social[54]
es un derecho fundamental irrenunciable de carácter progresivo[55] y, al
mismo tiempo, es un servicio público que se presta bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, que opera bajo los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad[56].
32.  A efecto de garantizar la implementación
del sistema de seguridad social de forma progresiva, el Estado ha adoptado
distintos instrumentos legales y de política pública que le han permitido
encaminarse a la materialización de este cometido cumpliendo los mandatos que
lo orientan tanto en salud como en pensiones y riesgos laborales[57].
El Sistema General de Riesgos Laborales
33.  Dentro del Sistema General de Seguridad
Social, se encuentra el Sistema General de Riesgos Laborales cuya función
esencial es prevenir, proteger y atender a los trabajadores por las
enfermedades y accidentes que puedan adquirir o sufrir en cumplimiento o por
razón de sus labores. Inicialmente, se creó el “Fondo de Promoción de la Salud Industrial”[58]
y, actualmente funciona a través del Fondo de Riesgos Laborales creado mediante
el Decreto Ley 1295 de 1994[59],
modificado por la Ley 1562 de 2012[60].
34.  Esta Corporación[61] ha catalogado al Sistema General de
Riesgos Laborales como uno de los avances más significativos en materia de
seguridad social[62].
El mismo ha sido definido como “el conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos,
destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de
las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como
consecuencias del trabajo que desarrollan”[63].
35.  El Fondo de Riesgos Profesionales[64] se
creó en 1994 con el propósito de cubrir un vacío de información y generar
mecanismos de divulgación sobre la prevención de riesgos laborales. Puntualmente,
el FRL tiene como propósito adelantar estudios, campañas y acciones de educación,
prevención e investigación de los accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales. Lo anterior, con el fin de generar mecanismos de prevención de las actividades de
alto riesgo, como las relacionadas con la exposición a radiaciones ionizantes,
virus de inmunodeficiencia humana, sustancias mutágenas, teratógenas o
cancerígenas.
36.  Para el cumplimiento de su objeto, según el
artículo 89 de Decreto Ley
1295 de 1994, el Fondo tiene
las siguientes fuentes de financiación: (i) el 1% del recaudo por cotizaciones
a cargo de los empleadores; (ii) los aportes del presupuesto nacional; (iii)
las multas previstas en el artículo 91 de la norma en mención[65]; (iv)
los recursos que aporten las entidades territoriales para planes de Prevención
de Riesgos Profesionales en sus respectivos territorios, o de agremiaciones o federaciones
para sus afiliados; (v) las donaciones que reciba, y en general los demás
recursos que reciba a cualquier título.[66]
37.
De conformidad con el
artículo 88 de la misma norma, modificado por los artículos 22 de la Ley 774 de
2002[67]
y 12 de Ley 1562 de 2012[68],
el Fondo de Riesgos Laborales
tiene por objeto:
“a) Adelantar
estudios, campañas y acciones de educación, prevención e investigación de los
accidentes de trabajo y enfermedades laborales en todo el territorio nacional y
ejecutar programas masivos de prevención en el ámbito ciudadano y escolar para
promover condiciones saludables y cultura de prevención, conforme los
lineamientos de la Ley 1502 de 2011;
b)
Adelantar estudios, campañas y acciones de educación, prevención e
investigación de los accidentes de trabajo y enfermedades laborales en la
población vulnerable de territorio nacional;
c)
También podrán financiarse estudios de investigación que soporten las
decisiones que en materia financiera, actuarial o técnica se requieran para el
desarrollo del Sistema General de Riesgos Laborales, así como para crear e
implementar un sistema único de información del Sistema y un Sistema de
Garantía de Calidad de la Gestión del Sistema de Riesgos Laborales;
d)
Otorgar un incentivo económico a la prima de un seguro de riesgos laborales
como incentivo al ahorro de la población de la que trata el artículo 87 de la
Ley 1328 de 2009 y/o la población que esté en un programa de formalización y de
acuerdo a la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio del Trabajo
a efectos de promover e impulsar políticas en el proceso de formalización
laboral;
e)
Crear un sistema de información de los riesgos laborales con cargo a los
recursos del Fondo de Riesgos Laborales;
f)
Financiar la realización de actividades de promoción y prevención dentro de los
programas de atención primaria en salud ocupacional;
g)
Adelantar acciones de inspección, vigilancia y control sobre los actores del
Sistema de Riesgos laborales; dentro del ámbito de su competencia;
h)
Pago del encargo fiduciario y su auditoría y demás recursos que se deriven de
la administración del fondo”.
Por su parte, el artículo 43 de la Ley
1438 del 2011, determinó que hasta el 15% de los recursos del FRL podrán ser
usados para “financiar la realización de actividades de promoción y
prevención dentro de los programas de atención primaria en salud ocupacional”[69].
Mientras que el artículo 202 de la Ley 1955 de 2019, estableció que el Fondo
debe “compensar” a las ARL que asuman el aseguramiento de riesgos con
alta siniestralidad, alto costo operativo, o la combinación de ambos fenómenos[70].
38.  De acuerdo con una de las principales
funciones del FRL, esto es, la relacionada con la promoción y prevención de los
riesgos laborales, se adoptó el Plan Nacional de Salud Ocupacional 2013-2021
que corresponde al programa estratégico del sector y se encuentra enfocado en:
(i) promover la formalización de los trabajadores informales; (ii) integrar las
medidas de protección a la salud de los trabajadores en las políticas de
desarrollo económico; (iii) fortalecer la seguridad y la salud en el trabajo y
la prevención de los riesgos laborales en el sistema educativo; (iv) garantizar
el desarrollo técnico, tecnológico y científico del Sistema General de Riesgos
Laborales; e (v) implementar el Sistema de Garantía de Calidad en el Sistema
General de Riesgos Laborales[71].
En el marco de dicho plan, a su vez se han
desarrollado, por ejemplo: (i) campañas del consumo de sustancias
psicoactivas desde el ámbito laboral[72];
prevención del riesgo químico por exposición al asbesto, benceno y sílice en
talleres de mecánica automotriz[73];
seguridad y salud en el trabajo para la pequeña minería[74]; y de
servicio doméstico[75]
y asegurando la salud en el trabajo[76];
(ii) estudios de lineamiento operativo para la promoción de un entorno laboral
formal saludable[77],
protocolo para la determinación del origen de las patologías derivadas del
estrés[78],
y estudio sobre los accidentes de trabajo mortales en Colombia[79]; así
como (iii) lineamientos, orientaciones y recomendaciones para: la
reducción del riesgo de exposición y contagio de SARS-CoV-2 (COVID-19) en
actividades industriales en el sector minero energético[80],
prestadores de servicios de SST[81],
orientaciones para la reducción del riesgo de contagio de COVID-19 en Call
Center[82]
y la gestión de muestras durante la pandemia del SARS-CoV-2 (COVID-19) en
Colombia[83].
39.
De otra parte, es
preciso señalar que el Fondo es una cuenta especial de la Nación[84], sin
personería jurídica, adscrita al Ministerio del Trabajo, cuyos recursos son
administrados a través de una fiducia que debe garantizar como mínimo, las rentabilidades promedio que
existan en el mercado financiero.
Asimismo, de conformidad con el parágrafo del artículo 12 de la Ley 1562 de
2012, los recursos del FRL no
pertenecen al Presupuesto General de la Nación y “no podrán ser destinados a
gastos de administración y funcionamiento del Ministerio ni a objeto distinto
del fondo previsto en la presente ley”.
40.
De acuerdo con las
funciones y las fuentes de financiación mencionadas, resalta la Corte que el
Fondo de Riesgos Laborales administra recursos de la seguridad social y
parafiscales, entendidos estos últimos[85]
como contribuciones “que tienen carácter obligatorio, afectan sólo a un
grupo determinado de personas cuyos intereses son comunes y sus necesidades se
satisfacen con los recursos recaudados, no hacen parte del presupuesto nacional
y tienen una destinación concreta y específica”[86].
41.
En suma, el FRL es una cuenta especial de la Nación,
adscrita al Ministerio del Trabajo que administra recursos de la seguridad
social y parafiscales, cuyo objeto radica, fundamentalmente, en adelantar
estudios, campañas y acciones de educación, prevención e investigación de los
accidentes de trabajo y enfermedades laborales, que opera producto de la
inversión que el Estado y el empleador hacen al sistema para que colectivamente
se adelanten programas de promoción y prevención como expresión del principio
de solidaridad.
Medidas de intervención económica para
enfrentar la pandemia por el nuevo coronavirus COVID-19
42.
Colombia
no ha sido ajena a la crisis desatada por la pandemia del COVID-19, por ello
mediante el Decreto Legislativo 519 del 2020, se adicionó el presupuesto
general de la Nación en rentas y recursos de capital en la suma de $15.100.000.000.000. La Corte efectuó el control
automático a dicha norma y a través de la sentencia C-170 de 2020, la halló
parcialmente exequible. De otro lado, por medio del Decreto Legislativo 568 del
2020 se estableció el impuesto solidario a cargo de los servidores públicos que
perciben salarios superiores a 10.000.000 de pesos; asimismo, el Decreto
Legislativo 562 de 2020, estableció una inversión obligatoria temporal en títulos de deuda pública; y también se creó el FOME, con el Decreto Legislativo 444 de 2020, el
cual fue declarado exequible en fallo C-194 de 2020.[87]
El FOME
43.
El Decreto Legislativo 444
del 21 de marzo de 2019, creó el FOME como un fondo cuenta sin personería
jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[88], cuyo
objeto es atender las necesidades de recursos[89]
para la atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad
productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que
mantengan el empleo y crecimiento[90].
En ese sentido, el artículo 3 determina que los recursos que lo financian
provienen del: (i) Fondo de Ahorro y Estabilización -FAE-; (ii) Fondo de Pensiones
Territoriales -FONPET-; (iii) presupuesto general de la Nación; (iv) los
rendimientos financieros generados por la administración de los recursos; y (v)
los que el Gobierno Nacional determine.[91]
Los dineros
tomados del FAE y el FONPET se toman en calidad de préstamo bajo la figura de
una operación de crédito público, pagadero en las vigencias fiscales
siguientes, respaldada en pagarés suscritos por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, redimibles parcialmente en forma anticipada y con cargo al
servicio de la deuda pública del presupuesto general de la Nación, bajo las
condiciones previstas en los artículos 10 a 13 del Decreto Legislativo 444 de
2020.[92]
44.       De conformidad con la norma en mención, la
Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público mediante un portafolio independiente será la entidad
encargada de administrar los recursos. Según el artículo 4, el uso de los
recursos recae en:
“(…)
(i)      Atender las necesidades adicionales de
recursos que se generen por parte de las entidades que hacen parte del
Presupuesto General de la Nación.
(ii)   Pagar los costos generados por la ejecución
de los instrumentos y/o contratos celebrados para el cumplimiento de su objeto.
(iii) Efectuar operaciones de apoyo de liquidez transitoria
al sector financiero a través de transferencia temporal de valores, depósitos a
plazo, entre otras.
(iv)  Invertir en instrumentos de capital o deuda
emitidos por empresas privadas, públicas o mixtas que desarrollen actividades
de interés nacional, incluyendo acciones con condiciones especiales de
participación, dividendos y/o recompra, entre otras.
(v)    Proveer directamente financiamiento a
empresas privadas, públicas o mixtas que desarrollen actividades de interés
nacional.
(vi)  Proveer liquidez a la Nación, únicamente en
aquellos eventos en los que los efectos de la emergencia se extiendan a las
fuentes de liquidez ordinarias.”
Todas las decisiones sobre los recursos del
FOME deben ser evaluadas de forma conjunta y en contexto con su objeto. Asimismo,
el artículo 5 dispone que la cartera de hacienda está facultada para proveer el
financiamiento u otorgar subsidios a tasas de interés, garantías, etc., siempre
y cuando cumpla con los objetivos de la norma. Además, es la encargada de
administrar el fondo y realizar los trámites contractuales, contables y
presupuestales[93].
45.  En virtud del artículo 7 el Fondo tiene como funciones:
(i) efectuar las operaciones y actividades administrativas, financieras,
presupuestales y contables del Fondo, de acuerdo con las disposiciones legales
y reglamentarias; (ii) llevar la contabilidad a través de la Unidad de Gestión
General; (iii) ejecutar los recursos del FOME; (iv) demás inherentes a la
administración y ordenación del gasto; así como (v) realizar operaciones de
apoyo de liquidez transitoria al sector financiero a través de transferencias
temporales de valores[94].
También autoriza que a fin de garantizar la continuidad en la operación de
empresas que presten servicios de interés nacional y que se encuentren
gravemente afectadas por la emergencia sanitaria, se invierta en instrumentos
de capital y/o deuda emitidos por empresas privadas, públicas o mixtas.
46.  Según el artículo 16, los recursos del FOME se
presupuestarán en la sección del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para
ser distribuidos a las entidades que hacen parte del presupuesto general de la
Nación. Estos recursos tendrán como destino único y exclusivo conjurar la
crisis desatada por el COVID-19.
47.  Por último, el artículo 17 del Decreto Legislativo 444
de 2020, establece que, cumplido su propósito el FOME será liquidado por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público siempre y cuando se encuentre a paz y
salvo con sus obligaciones. Los saldos se reintegrarán a la Nación- Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
48.
La Corte en sentencia C-194
de 2020, declaró la constitucionalidad del Decreto Legislativo 444 del mismo
año. En cuanto a su creación, esta Corporación concluyó que cumple con los
requisitos formales y materiales exigidos por la jurisprudencia constitucional,
en tanto que se trata de una medida tendiente a conjurar la crisis e impedir la
expansión de sus efectos en el territorio nacional, pues es necesario que el
Gobierno Nacional cuente con liquidez para atender la emergencia derivada de la
pandemia por el virus de COVID-19. Al efecto, la sentencia C-194 de 2020,
señaló lo siguiente:
“[L]a
jurisprudencia constitucional ha sostenido que el Gobierno Nacional puede crear
fondos especiales con la finalidad de ‘conjurar
situaciones de crisis económica, ambiental o de guerra exterior’[95].
En efecto, esta Corte ha reconocido ‘la
constitucionalidad de fondos especiales (…) creados en un contexto excepcional
como sistemas de manejo de cuentas, sin estructura administrativa propia,
adscritos a una entidad del orden nacional, constituidos como patrimonios
autónomos, administrados por entidades fiduciarias y bajo las reglas del
derecho privado’[96]. Al
respecto, es posible identificar en la jurisprudencia constitucional al menos
dos razones que han servido de fundamento a esta regla. De un lado, ‘el legislador
extraordinario tiene la facultad de crear fondos especiales organizados como
patrimonios autónomos’[97]
y, de otro lado, los fondos especiales son ‘instrumento ágil para la
canalización de recursos de forma temporal’[98].
Esto, por cuanto los fondos especiales ‘permit[en] centralizar no sólo la toma
de decisiones relacionadas con la atención de emergencia y la rehabilitación,
sino la ejecución de las actividades, lo que permitirá respuestas rápidas y
efectivas a los requerimientos propios de [la] emergencia’[99].
En estos términos, la Corte ha concluido que el ejecutivo puede crear fondos
especiales del orden nacional para conjurar los hechos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción, así como impedir la extensión de sus
efectos”.
Concretamente, acerca del origen de los
recursos que alimentan el FOME, esto es, los dineros que tomará en préstamo del
FAE y del FONPET, la Corte concluyó que no vulneran contenido alguno de la
Constitución, la Ley Estatutaria de Estados de Excepción y la jurisprudencia
constitucional. En tanto, estos préstamos, no afectan el funcionamiento
de dichos fondos y, en consecuencia, tampoco alteran la destinación de sus
recursos, en tanto que “simplemente implican operaciones crediticias
temporales con los mismos. Estas operaciones, en todo caso, no están proscritas
por la Constitución Política. Los fondos seguirán contando con los recursos
prestados, los cuales estarán representados en los pagarés suscritos por la
Nación. Además, estos contarán con los recursos suficientes para garantizar el
‘cumplimiento de [sus] obligaciones’[100]”.[101]
Lo
anterior en razón a que dichas operaciones de crédito público no contradicen el
ordenamiento superior, dado que “[e]l uso de los recursos de estos fondos se
hará a título de préstamo, lo cual no modifica ni desconoce su destinación
específica. En efecto, los fondos seguirán contando con dichos recursos, los
cuales constituirán un activo, específicamente, una cuenta por pagar´[102]
a cargo de la Nación. En otras palabras, los préstamos previstos por el Decreto
Legislativo sub examine implican, simplemente, un ‘cambio de activos’. Los
recursos estarán representados en los pagarés que suscriba la Nación a favor de
los referidos fondos, en los que se da cuenta de las obligaciones correspondientes.
Por tanto, estos préstamos no afectan’el valor de [los] activo[s]’[103]
con los que cuentan estos fondos, y, en el caso del FONPET, tampoco alteran ‘el
nivel del cubrimiento del pasivo pensional de las entidades territoriales’[104].
En estos términos, estos préstamos no constituyen una apropiación o
reorientación[105]
de dichos fondos que desconozca su destinación específica, sino simplemente una
operación crediticia temporal con tales recursos”.[106]
Examen de constitucionalidad del Decreto
Legislativo 552 de 2020
Alcance del Decreto Legislativo 552 de
2020
51.
El
Decreto Legislativo adiciona recursos para el FOME (artículo 1), de ahí que incluya
al FRL como una de las fuentes de recursos (artículo 2) y, por ello, modifica
el nombre
del Capítulo II del Decreto Legislativo 444 de 2020, mencionando el FRL en
dicho enunciado (artículo 3).
En el artículo 4 establece que para
conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos, el FRL prestará a la
Nación hasta el 80% del saldo acumulado, el cual deberá ser transferido a la
cartera de hacienda en el menor tiempo posible. Dicha operación de crédito fue
exceptuada del régimen de autorizaciones de crédito público del Decreto 1068 de
2015, al entenderse autorizada por la presente norma.
Para reintegrar los dineros entregados
en calidad de préstamo, de acuerdo con el artículo 5, la Nación suscribirá
pagarés y la operación de crédito será remunerada a una tasa del 0%, pagadera
en las 10 vigencias fiscales subsiguientes a la fecha del primer desembolso y
con cargo al rubro del servicio de la deuda del presupuesto general de la Nación.
En todo caso, la norma prevé que los pagarés puedan redimirse parcialmente de
forma anticipada en los montos necesarios para atender las obligaciones del FRL,
para lo cual bastará con la certificación del Ministerio del Trabajo en la que
se determine la cuantía.
Finalmente, el artículo 6 establece la
vigencia de la norma que rige a partir de la fecha de su publicación.
Examen de las condiciones formales de
validez
52.
El
examen formal del Decreto Legislativo exige verificar según se indicó -supra
18- el cumplimiento de tres exigencias básicas: i) la suscripción
del decreto por el Presidente de la República y todos sus ministros; ii)
su expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su
vigencia; y iii) la existencia de motivación. La Corte encuentra que las
condiciones formales de validez del Decreto Legislativo 552 de 2020 se
encuentran satisfechas, como se desarrolla a continuación.
53.
Según lo
establecido en el artículo 17 de la Ley 1444 de 2011, modificado por el
artículo 17 de la Ley 1967 de 2019[107]
son un total de 18 ministerios. El Decreto Legislativo 552 de 2020 fue suscrito
por el Presidente y los representantes de cada uno de los ministerios, sin
hallarse alguno ausente o incapacitado para firmar el decreto, por lo que este
requisito se considera satisfecho.
54.   El Decreto
Legislativo 552 de 2020 fue expedido dentro del término de vigencia del estado
de excepción declarado. En efecto, i) el Decreto Legislativo 417 del 17
de marzo de 2020 que declaró el estado de emergencia económica, social y
ecológica en todo el territorio nacional, dispuso que tendría vigencia de
treinta (30) días calendario contados a partir de su entrada en vigencia (art.
1) y ii) el Decreto Legislativo bajo examen fue expedido el 15 de abril del
año en curso, con lo cual se advierte que se estaba dentro del término.
55.
El
Decreto Legislativo 552 de 2020 presenta una exposición de las razones que
justifican la adopción de las medidas, así:
i)
invoca el Decreto
417 de 2020 por medio del cual se declaró el estado de excepción;
ii)  alude a la emergencia sanitaria y social
mundial originada por el brote de la COVID-19 y su reconocimiento como una
pandemia por parte de la OMS;
iii)     refiere que el FMI declaró que se trata de una
situación sin precedentes que ha derivado en una crisis económica y financiera por la interrupción de
las actividades, por lo que se calcula una contracción para año 2021, siendo
necesario que los países adopten medidas extraordinarias para salvar vidas y
salvaguardar la actividad económica;
iv)    menciona las repercusiones que la crisis
tendrá sobre el mundo del trabajo según la OIT y las recomendaciones para
proteger la salud de los trabajadores, empleadores y sus familias frente a los
riesgos generados por el coronavirus;
v)  advierte que atendiendo la magnitud de la
pandemia el Gobierno Nacional declaró la emergencia sanitaria nacional y el
aislamiento preventivo obligatorio, entre otras medidas ordinarias;
vi)    señala que dentro de las medidas
adoptadas se incluye la creación del FOME para atender las necesidades en atención
de salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva, y la
necesidad de que la economía brinde condiciones que mantengan el crecimiento y
el empleo. Para lo anterior,
el FOME toma como fuentes de financiación a título de préstamo, recursos del
FAE y del FONPET;
vii)
menciona que se adicionó
el presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 2020 en $15.1
billones, empero, existe incertidumbre sobre la duración de la emergencia y el
monto final de recursos que se demandará con el fin de mitigar los efectos
sociales y económicos generados por el COVID-19;
viii)
atendiendo a la
evolución de la pandemia se estima que las fuentes de recursos previstas en el
Decreto Legislativo 444 de 2020, podrían llegar a resultar insuficientes para
atender las necesidades sociales y económicas que tiene la población afectada
por medidas como el aislamiento preventivo obligatorio;
ix)
calcula que en el corto
y mediano plazo se requerirá de un fuerte gasto público para atender las
necesidades básicas de la población, de ahí que la Nación requiera mayores
recursos para financiar este gasto;
x)  refiere que teniendo en cuenta las
condiciones financieras actuales, los efectos de la pandemia y los bajos
precios del petróleo, se ha aumentado la volatilidad de los mercados, haciendo
las ventanas de financiamiento más cortas y los costos más elevados;
xi)
expone que a 31 de
marzo de 2020 el FRL cuenta con un saldo de excedentes acumulados desde su
creación S412.666.165.790, frente a un presupuesto aprobado de 36.946.481.107;
de ahí que sus recursos puedan tomarse en préstamo $329.000.000.000 para atender
transitoriamente las necesidades económicas y sociales derivadas de la pandemia
sin afectar su funcionamiento a mediano y largo plazo;
xii)  invoca que para no generar presiones
fiscales al servicio de la deuda de los próximos años, que exigirán un gran
gasto público acompañado de una caída de los ingresos tributarios por la
disminución esperada de la producción, se aplicará una tasa del 0% al préstamo
pagadero en 10 años;
xiii)    señala que no existe una norma que permita
tomar los recursos que se encuentran FRL y entregarlos a título de préstamo al FOME.
Examen de las condiciones materiales de
validez
56.
A
efecto de realizar el análisis material del contenido del Decreto Legislativo
552 de 2020, la Corte procederá al examen del articulado 1 a 5 dado que toda la
norma introduce una sola medida. Así, en primer lugar, se abordará la adición
de los recursos del FOME con la operación de crédito público del 80% de los
saldos excedentes del FRL y el término en el que se pagará dicho préstamo a una
tasa del 0% de interés. Por último, se hará referencia al artículo 6 de la
norma bajo estudio, referida a la vigencia de la norma.
Juicio de finalidad
57.
En
relación con la medida de adicionar recursos al FOME con dineros provenientes
del préstamo del 80% de los excedentes del FRL (arts. 1 y 4), la Corte
encuentra que esta disposición está encaminada a conjurar la grave situación
generada por la pandemia de la COVID-19, comoquiera que el Fondo de Mitigación
de Emergencias fue creado para conjurar las causas de la emergencia y
mitigar el impacto de la pandemia en el empleo, la salud y de la economía en
general, pues garantiza liquidez para ejecutar el gasto público social de forma
unificada y eficiente.
En efecto, los recursos del FRL se
destinarán a fondear el FOME cuyo objetivo es atender las
necesidades de recursos para la atención en salud, efectos adversos generados a
la actividad productiva y la necesidad que la economía continúe brindando
condiciones que mantengan el empleo y crecimiento.
El FOME a su vez tiene como fin: (i) atender
las necesidades adicionales de recursos que se generen por parte de las
entidades que hacen parte del presupuesto general de la Nación; (ii) pagar los
costos generados por la ejecución de los instrumentos y/o contratos celebrados
para el cumplimiento de su objeto; (iii) efectuar operaciones de apoyo de
liquidez transitoria al sector financiero a través de transferencia temporal de
valores, depósitos a plazo, entre otras; (iv) invertir en instrumentos de
capital o deuda emitidos por empresas privadas, públicas o mixtas que
desarrollen actividades de interés nacional, incluyendo acciones con
condiciones especiales de participación, dividendos y/o recompra, entre otras;
(v) proveer directamente financiamiento a empresas privadas, públicas o mixtas
que desarrollen actividades de interés nacional; y (vi) proveer liquidez a la
Nación, únicamente en aquellos eventos en los que los efectos de la emergencia
se extiendan a las fuentes de liquidez ordinarias.
Sobre la finalidad de la destinación de
los recursos del FOME, la Corte en sentencia C-194 de 2020, concluyó que “estas
disposiciones están ‘directa y específicamente encaminadas’ a conjurar
la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Estas permiten que el Gobierno
cuente con ‘fuentes adicionales de recursos (…), para financiar las medidas
necesarias, urgentes e inmediatas que deben ser adoptadas para hacer frente a
la pandemia’[108].
Según la información referida por algunos intervinientes, ‘se necesitan al
menos 60 billones de pesos para cubrir los costos de la crisis”[109]
en el sistema de salud y en la economía. Estos recursos no están previstos por
las fuentes ordinarias de la Nación[110],
por lo que habilitar al Gobierno para prestar los recursos del FAE y del FONPET
constituye una medida adecuada para conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos. MinHacienda indicó que, mediante estos préstamos, el Gobierno
espera contar con “15.1 billones de pesos, disponiendo a título de préstamo de
recursos del [FAE] cercarnos a $12.1 billones y de cerca de $3 billones del
[FONPET][111]’,
que se destinarán a ‘solventar las necesidades de gasto derivadas de la
pandemia y respaldar el restablecimiento de las relaciones crediticias de los hogares
y las empresas colombianas que se han visto afectadas por la emergencia’. Por
tanto, la Sala Plena concluye que los artículos 3 (inciso y cinco numerales),
10, 11, 12, 13 y 14, referidos al origen de los recursos del FOME, cumplen con
el requisito de finalidad.”[112]
Concretamente,
acerca de la financiación del FOME con recursos otorgados en calidad de
préstamo, esta Corporación en la sentencia C-194 de 2020, estimó que “constituye
una medida adecuada para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos”.[113]
Atendiendo a la reciente decisión de
este Tribunal y teniendo en consideración que la motivación del Decreto
Legislativo 552 de 2020 señala que la duración de la emergencia sanitaria y,
concretamente, de las medidas de confinamiento son inciertas, es posible que se
requieran más recursos para atender la crisis. Por ello, el Gobierno Nacional -según
la respuesta al auto de pruebas dictado por esta Corporación- ha basado sus
cálculos en la experiencia internacional y en el gasto público que se ha
requerido en crisis anteriores.
49.
Lo anterior, se
encuentra a tono con la realidad mundial, pues Organizaciones internacionales
como la ONU[114],
la OMS[115],
la OIT[116]
y el FMI[117]
coinciden en calificar la pandemia por el nuevo coronavirus COVID-19 como uno
de los desafíos más difíciles que ha enfrentado la humanidad en tiempos
recientes[118].
Pues de manera paralela a la pérdida de vidas y a la crisis de los sistemas
sanitarios, el mundo está siendo testigo de graves alteraciones financieras a
nivel global. De hecho, se vaticina una desaceleración y contracción de la
economía por cuenta de las medidas de distanciamiento social, el confinamiento,
el cierre del comercio, de las escuelas y los negocios[119].
Ante
esta situación, la mayoría de los países han adoptado medidas de urgencia
dirigidas a contener la enfermedad y mitigar el impacto producido sobre las empresas, los
empleos, la cadena de producción, el turismo, las materias primas y los
miembros más vulnerables de la sociedad.[120] Para ello han requerido de significativas inversiones
por parte de los gobiernos, lo que necesariamente supone ajustes fiscales y
presupuestales para atender el incremento del gasto público que demanda la emergencia sanitaria.[121]
Por ejemplo, Brasil, Chile, Ecuador, Perú, Japón, México,
Estados Unidos y España han acudido a figuras excepcionales que les permiten
modificar su presupuesto a través del redireccionamiento de recursos,
renegociación de deuda externa, adquisición de préstamos, creación de impuestos
y subsidios, todo con el único objetivo de financiar las actividades de contención de la crisis
del COVID-19, inyectar recursos a la economía, salvar empleos, atender la
emergencia sanitaria y proteger a los sectores más vulnerables de la población[122].
Sobre la base de lo expuesto, esta
Corporación concluye que la necesidad de obtener recursos -incluso en
calidad de préstamo a través de una operación de crédito público-
constituye una medida adecuada para atender la crisis y conjurar sus efectos
nocivos sobre la economía, el empleo, la cadena de producción, la salud y, en
general, la sociedad.
50.  Ahora bien, en relación con la operación de
crédito pagadera en 10 años a una tasa del 0% respaldada con unos pagarés que
podrán hacerse efectivos antes de la fecha prevista en caso de desahorro del
FRL y previa autorización del Ministerio del Trabajo; la Corte encuentra que supera
el examen de finalidad, al corroborar que su objetivo es generar menor presión
de gasto a las finanzas de la Nación, afectadas en el corto y el mediano plazo, tanto por la caída de
los precios internacionales del petróleo como por la pérdida del dinamismo
económico, todo en un contexto de incertidumbre financiera.[123]
51.
En
consecuencia, la Corte encuentra que los artículos 1 a 5 del Decreto
Legislativo 552 de 2020 satisfacen el requisito material de finalidad.
Juicio de conexidad material
52.
En cuanto a la adición
de recursos del FOME con los excedentes del FRL transferidos en calidad de
préstamo a la Nación (arts. 1 y 4), se advierte que esta tiene una relación
directa, exclusiva y
específica con la motivación
presentada en el Decreto Legislativo 552 de 2020. En efecto, los considerandos de la norma bajo estudio
muestran que las medidas adoptadas tienen como objetivo mitigar los efectos
nocivos del COVID-19 en el empleo, la salud y la economía, por lo que se hace imprescindible
aumentar recursos como mecanismo de apoyo financiero.
La motivación del Decreto Legislativo
552 de 2020, se refiere a: (i) la necesidad de atender los efectos adversos
generados por la pandemia en la salud y la actividad productiva, así como el
mantenimiento del empleo y el crecimiento económico; (ii) la creación del FOME
para canalizar los recursos para atender la crisis sanitaria y económica
derivada del brote de COVID-19; (iii) la incertidumbre sobre la evolución de la
propagación del virus y las consecuentes medidas de aislamiento que podrían
agotar los recursos inicialmente previstos en el Decreto Legislativo 444 de
2020; (iv) la necesidad de contar con mayores recursos para financiar el gasto
público requerido para atender las necesidades básicas de la población afectada
por las medidas de aislamiento; (v) la estrategia de optimización de los
recursos del Estado, teniendo en cuenta las condiciones financieras actuales,
es decir, los efectos de la pandemia y los bajos precios del petróleo, que han
aumentado la volatilidad de los mercados, haciendo las ventanas de
financiamiento más cortas y los costos más elevados; (vi) el FRL a 31 de marzo
de 2020 contaba con un saldo de excedentes acumulados desde su creación
S412.666.165.790 frente a un presupuesto aprobado de 36.946.481.107; de ahí que
puedan tomarse $329.000.000.000 de sus recursos en préstamo para atender
transitoriamente las necesidades económicas y sociales derivadas de la pandemia
del Coronavirus sin afectar su funcionamiento a mediano y largo plazo; (vii)
para no generar presiones fiscales al servicio de la deuda de los próximos
años, que exigirán un gran gasto público acompañado de una caída de los
ingresos tributarios por la disminución esperada de la producción, se aplicará
una tasa del 0% al préstamo pagadero en 10 años; y (viii) no existe una norma
que permita tomar los recursos que se encuentran FRL y entregarlos a título de
préstamo al FOME.
Así las cosas, las
consideraciones expuestas en la norma bajo estudio están referidas a la
afectación que la pandemia ha generado en los sectores de la salud, la
producción y la economía, así como la urgencia de contar con recursos
adicionales para atender la crisis; además, sustentan las fuentes de recursos,
la operatividad de los préstamos y la forma de repago (artículos 1 y 4). También
satisface esta exigencia el plazo del pago de la deuda de crédito público y la
tasa de remuneración, pues debido al panorama de incertidumbre aunado a la
desaceleración de la economía por las medidas de aislamiento y la caída de precios
del petróleo (artículo 5).[124]
Por
lo anterior, este Tribunal advierte que la medida examinada supera el examen de
conexidad interna al evidenciar que se relaciona específicamente
con las consideraciones fácticas y jurídicas que justificaron la expedición de
la norma.
53.
En
lo que respecta a la conexidad externa, se colige que la
necesidad disponer de recursos para mitigar, atender y conjurar la afectación
de la crisis sanitaria en la salud, los empleos, la cadena de producción y su
impacto en los hogares de los colombianos tiene un nexo directo con
los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, esto
es, la finalidad de mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado
manejo de la COVID-19.
Al efecto, el Decreto 417 de 2020
refirió que: (i) el vertiginoso escalamiento del brote de la
COVID-19 representa una amenaza global a la salud pública, con afectaciones al
sistema económico, de magnitudes impredecibles e incalculables, de la cual
Colombia no estaría exenta; (ii) el sistema de salud del país no está preparado
para  atender una emergencia de salud y requiere ser fortalecido de manera
inmediata; (iii) es necesario adoptar medidas para evitar la propagación del coronavirus,
lo cual necesariamente tendrá un impacto en el empleo así como en la economía
de los hogares más vulnerables que dependen de ingresos diarios, haciendo necesario
contar con recursos para compensar los ingresos que dejarán de percibir; y (iv)
las medidas sanitarias representan una reducción de los flujos de caja de
personas y empresas, por lo que se requiere que el Estado cuente con fluidez
para atender todas estas necesidades.
Lo anterior deja en evidencia la
conexidad externa de las medidas de otorgar un préstamo a la Nación, con
recursos provenientes del FRL, pues es necesario contar con recursos
adicionales que le otorguen al Gobierno Nacional liquidez para atender y
mitigar los impactos sanitarios, sociales y económicos de la crisis derivada
del brote del nuevo coronavirus.[125]
Ahora bien, también se halla acreditada
la conexidad externa de la amortización del crédito a 10 años con una tasa del
0% con el Decreto 417 de 2020, debido que existe una desaceleración de la
economía producto de la caída de los precios del petróleo y la crisis sanitaria,
por lo que es preciso no crear presiones fiscales y al mismo tiempo garantizar
el funcionamiento del FRL en el evento en que incurra en un desahorro. Por ello
la Corte encuentra cumplido el requisito de conexidad externa entre el Decreto
Legislativo 552 de 2020 y los motivos que propiciaron el decreto matriz.[126]
Juicio de motivación suficiente
54.
Las medidas previstas
en la norma bajo examen, fueron producto de motivaciones específicas en el
Decreto Legislativo 552 de 2020. Refiere algunos supuestos relacionados con el
surgimiento de la pandemia y la evolución del contagio en el país y, en
concreto, señala que el FOME fue creado para atender las necesidades en atención de salud, los
efectos adversos generados a la actividad productiva, y la necesidad de que la
economía brinde condiciones que mantengan el crecimiento y el empleo; no
obstante, por la evolución de la pandemia se requerirá un fuerte gasto público,
de manera que los recursos inicialmente previstos podrían resultar
insuficientes para atender las necesidades descritas, de ahí que se requiera
tomar otras fuentes de financiamiento, atendiendo a la estrategia de optimización
de los recursos del Estado.
En ese contexto, los considerandos del Decreto
Legislativo bajo estudio mencionan que debido a que el FRL contaba con un saldo
de excedentes acumulados desde su creación, podían tomarse en préstamo hasta el
80% de sus recursos (equivalente a $329.000.0000.000) para atender
transitoriamente las necesidades económicas y sociales derivadas de la pandemia
del Coronavirus sin afectar el funcionamiento del FRL a mediano y largo plazo y,
para no generar presiones fiscales al servicio de la deuda de los próximos
años, se aplicaría una tasa del 0% al préstamo pagadero en 10 años;
Para finalizar, la motivación de la norma en examen
expone que en el ordenamiento no existe una norma que permita tomar los
recursos que se encuentran FRL y entregarlos a título de préstamo al FOME.
55.
Sobre
las medidas de intervención económica adoptadas mediante el Decreto 444 de
2020, en la sentencia C-194 de 2020, esta Corporación concluyó que se ajustan a
la Constitución.
56.
Por
lo anterior, la Sala Plena encuentra que las razones expuestas en los puntos 54
y 55 constituyen una motivación suficiente para el Decreto Legislativo 552 de
2020 cuyo fin es dotar de recursos al Estado para atender la crisis sanitaria,
social y económica derivada de la pandemia por el nuevo coronavirus COVID-19.
Juicio de ausencia de arbitrariedad
57.
En lo que concierne a
la ausencia de arbitrariedad, se observa que el FRL del cual se van a tomar
recursos en calidad de préstamo para financiar las distintas actividades que
desarrollará el FOME en el marco de la emergencia sanitaria, la Sala evidencia
que estas normas no contienen medida alguna que vulnere las prohibiciones para
el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución,
la Ley estatutaria de estados excepción y los tratados internacionales de
derechos humanos ratificados por Colombia.
En concreto, se
supera el estudio de ausencia de arbitrariedad al no afectarse el núcleo
esencial de las garantías antes referidas, las normas no limitan los derechos a
la dignidad humana, intimidad, libertad de asociación, trabajo, educación y
libertad expresión; como tampoco disminuyen los derechos sociales de los
trabajadores. Además, los artículos 1 a 5 de la norma en revisión no contienen
medidas que conlleven una alteración del normal funcionamiento de las ramas del
poder público o impliquen una modificación o suspensión de las funciones
jurisdiccionales de acusación y juzgamiento.[127]
Juicio de intangibilidad
58.
Las
medidas adoptadas en el Decreto Legislativo bajo revisión relativas al préstamo
del 80% del excedente del FRL para financiar el FOME, el cual será respaldado
con pagares y remunerado a una tasa del 0% en las 10 vigencias fiscales
subsiguientes, que en todo caso pueden redimirse antes del tiempo establecido
previa certificación del Ministerio del Trabajo, no trasgrede derechos
intangibles ni se refiere a alguno de los derechos enlistados en la parte
dogmática general (supra núm. 25). En igual sentido, la Sala evidencia
que estas normas no alteran a los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de esos derechos.
Juicio de no contradicción específica
59.
En
relación con los artículos 1 a 5 del Decreto Legislativo 552 de 2020, por medio
del cual se adiciona el FRL como fuente de financiamiento del FOME pagadero en
10 vigencias fiscales a una tasa de interés del 0%, la Corte encuentra que si
bien el Fondo de Riesgos Laborales administra recursos de la seguridad social y
de naturaleza parafiscal, no contradice el artículo 48 de la Constitución, por
las razones que se exponen a continuación:
(i)
Acerca de la reorientación de los recursos de los
fondos especiales de la Nación, la jurisprudencia ha establecido que no puede
operar de forma ilimitada ni para financiar proyectos de inversión a largo
plazo. Concretamente, en la
sentencia C-241 de 2011, se halló ajustado a la Constitución el
redireccionamiento de dineros de fondos especiales de la Nación siempre que se
ajuste a límites y fines estrictos de la emergencia económica, social y
ecológica.[128]
Lo anterior significa que el cambio de destinación de
fondos no puede ser permanente, porque ello implicaría que en la práctica el
Gobierno Nacional contase con una facultad indefinida e ilimitada para recanalizar
importantes recursos económicos que, en principio, ya tenían una destinación
establecida. Esta postura fue reiterada por este Tribunal en la sentencia C-466
de 2017.
60.
No obstante lo
anterior, la Corte desde la sentencia C-241 de 2011 explicó que por virtud del
artículo 48 superior, los recursos destinados a la seguridad social que
manejaban los fondos especiales no son susceptibles del cambio de
destinación.
En igual sentido y, en cuanto a los
recursos del FRL, el parágrafo del artículo 12 de la Ley 1562 de 2012,
preceptúa que dichos dineros no pertenecen al Presupuesto General de
la Nación y “no podrán ser destinados a gastos de administración y
funcionamiento del Ministerio ni a objeto distinto del fondo previsto en la
presente ley”. Lo que quiere decir que además de la prohibición
constitucional existe una restricción de orden legal que impide redireccionar
esos valores.
(ii)
Ahora bien, en cuanto
al cambio de destinación de recursos parafiscales, la sentencia C-274 del 2011,
en la que se estudió la constitucionalidad del decreto legislativo que
permitía, entre otros, destinar las partidas correspondientes a contribuciones
parafiscales que administraban organismos que hacen parte del presupuesto general
de la Nación para contrarrestar los efectos de la ola invernal. La Corte
determinó que se cumplían todos los requisitos formales y materiales,
particularmente, refirió:
“Para
la Sala, tomar recursos monetarios disponibles y utilizables del Presupuesto
Nacional, originalmente destinados a los giros ordinarios y usuales de la
Administración, para garantizar las mínimas condiciones vitales de emergencia y
humanitarias, a casi medio millón de familias damnificadas por la crisis
invernal, es proporcionado. Si bien es cierto, se afectan de forma moderada y
limitada algunas áreas del Estado al privarlas de sus recursos, ello es así
porque se pretende con esa medida cumplir uno de los principales objetivos del
orden constitucional vigente, a saber, proteger a los más débiles.”
(iii)
De lo anterior se extrae que: a)
en el marco de estados de excepción es admisible redirigir recursos de fondos
de la Nación, siempre que sea para atender la emergencia social, económica o
ecológica y por el lapso de su duración, esto incluye también los recursos
parafiscales; y b) está prohibido cambiar la destinación de los recursos de la
seguridad social por expreso mandato del artículo 48 de la Carta.
(iv)
Dichas subreglas son reiteradas
por la Corte en esta oportunidad, pues en efecto, existe una prohibición de
redireccionar los recursos de la seguridad social, sin embargo, este no es el
caso de los saldos del FRL que por virtud del Decreto Legislativo 552 de 2020
fueron trasladados a la Nación para financiar las actividades que desarrolle el
FOME, ya que en esta oportunidad se trata de una operación de crédito público
que no solo garantiza el funcionamiento del FRL porque solo tomó el 80% de sus
excedentes y, en todo caso, continúa percibiendo los aportes del 1% que le
corresponden a los empleados; sino porque serán reintegrados de manera indexada
en el plazo establecido, sin perjuicio de que los pagarés suscritos por el
Gobierno Nacional puedan hacerse efectivos de forma anticipada ante un eventual
desahorro o desfinanciamiento del FRL.
Además, debe reiterarse que según el Decreto Legislativo
552 de 2020, a 31 de marzo de 2020, el FRL
contaba con un saldo de excedentes acumulados desde el año 1994 por valor de
$412.666.165.790; frente a un presupuesto de $36.946.481.107 -siendo el más
alto en los últimos años- para esta vigencia y con un monto de ejecución
aprobado de $17.377.072.333 -frente a una ejecución promedio de
$13.167.571.193 de los últimos 5 años-.
Ello
quiere decir que pese a que se transfirió bajo una operación de crédito público
el 80% de los excedentes equivalentes a $329.000.000, no se pone en riesgo el
funcionamiento del fondo, ya que el saldo supera no solo el promedio de
ejecución anual sino que no incluye los aportes mensuales que efectúan los
empleadores y que constituyen una fuente de ingresos. De ahí que puedan usarse a título de préstamo los
recursos del Fondo de Riesgos Laborales para servir al exclusivo propósito de
atender transitoriamente las necesidades económicas y sociales derivadas de la
pandemia del Coronavirus COVID-19.
(v)
Continuando con la figura
utilizada por el legislador de excepción en esta oportunidad, la Corte observa
que las operaciones de crédito público interno son las que celebran las
entidades públicas del orden nacional o territorial con entidades de un régimen
especial -por ejemplo los fondos cuenta-, al respecto, el parágrafo 2º
del artículo 41 de la Ley 80
de 1993, reconoció el carácter contractual de las operaciones de crédito
público y las reguló en los siguientes términos:
“Artículo
41. Del perfeccionamiento del contrato. Los contratos del Estado se
perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y
éste se eleve a escrito.
(…)
Parágrafo 2o.
Operaciones de crédito público. Sin perjuicio de lo previsto en leyes
especiales, para efectos de la presente ley se consideran operaciones de
crédito público las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con
plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos,
la emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos valores, los créditos
de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo
de las entidades estatales”.
61.
La norma en cita además involucra
como operaciones de crédito público las propias del manejo de la deuda al decir
que“(…) las entidades estatales podrán celebrar las operaciones propias para
el manejo de la deuda, tales como la refinanciación, reestructuración,
renegociación, reordenamiento, conversión, sustitución, compra y venta de deuda
pública, acuerdos de pago, cobertura de riesgos, las que tengan por objeto
reducir el valor de la deuda o mejorar su perfil, así como las de
capitalización con ventas de activos, titularización y aquellas operaciones de
similar naturaleza que en el futuro se desarrollen. (…)”.
El
artículo en mención dispuso, como regla general para la gestión y celebración
de toda operación de crédito externo, interno y operaciones asimiladas, la
autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previos los
conceptos favorables del Conpes y del Departamento Nacional de Planeación.
62.
En ejercicio de la facultad
reglamentaria el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2681 de 1993, “Por el
cual se reglamentan parcialmente las operaciones de crédito público, las de
manejo de la deuda pública, sus asimiladas y conexas y la contratación directa
de las mismas”, compilado posteriormente en el Decreto 1068 del 2015[129].
El artículo 2.2.1.1.1. de este último continuó con la definición que traía la
Ley 80 de 1993, según la cual, las
operaciones de crédito público surgen en forma contractual, es decir, por
virtud del acuerdo entre dos o más sujetos, con el objetivo de dotar a las
entidades del Estado de una serie de recursos, bienes o servicios cuyo pago se
realiza a plazo[130]:
“Operaciones
de Crédito Público. Son operaciones de crédito público los actos o contratos
que tienen por objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o
servicios con plazo para su pago o aquellas mediante las cuales la entidad
actúa como deudor solidario o garante de obligaciones de pago.
Dentro
de estas operaciones están comprendidas, entre otras, la contratación de empréstitos,
la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública los créditos
de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo
de entidades estatales”.
De otro lado, son operaciones de crédito
interno las que se celebran exclusivamente entre residentes del territorio
colombiano, para ser pagaderas en moneda nacional. En ese orden, pueden ser
fuentes de este tipo de crédito las entidades de fomento, los Títulos de Deuda
Pública Interna, la banca privada o comercial, los proveedores y las
operaciones de leasing.
(vi)
En relación a los contratos de
empréstito, el artículo 2.2.1.2.1.1 del Decreto 1068 de 2015, los definió como
aquellos contratos mediante los cuales la entidad estatal contratante recibe en
calidad de préstamo unos recursos en moneda legal o extranjera, obligándose al
pago y cancelación al momento del vencimiento del plazo. Frente al mecanismo de
celebración, la norma señala que se hará de forma directa[131]:
“Los
empréstitos se contratarán en forma directa, sin someterse al procedimiento de
licitación o concurso de méritos”.
63.
De forma concordante con lo
establecido en la Ley 80 de 1993, el Decreto determinó que existen empréstitos externos
e internos. Además, estableció la posibilidad de que las entidades estatales
celebren con la Nación créditos de presupuesto con cargo a apropiaciones
presupuestales[132].
Igualmente, instrumentó los requisitos para la contratación de los diferentes
tipos de préstamo, y fijó los roles y límites de participación que al efecto
comparten el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público en la expedición de los conceptos y autorizaciones previas a la
contratación.
64.
El empréstito público tiene
ciertas características especiales; como se indicó, su contratación es directa,
sin embargo, la selección de sus acreedores atenderá los principios de
economía, transparencia y selección objetiva. Este último implica que la
entidad estatal debe: (i) evaluar las diferentes alternativas del mercado, (ii)
si la operación lo permite, solicitar al menos dos cotizaciones, (iii) tener en
cuenta la organización, experiencia y cumplimiento del acreedor, y (iv) valorar
las condiciones especiales del crédito, como tasas de interés, plazos,
comisiones, y en general, el costo efectivo de la oferta, con el propósito de
seleccionar la que resulte más conveniente para la entidad[133].
65.
Ahora bien, el empréstito como
contrato significa que, en ejercicio de
la autonomía de la voluntad, son los mismos agentes que intervienen en la
operación crediticia los que determinan la regulación de sus relaciones, el
alcance de sus obligaciones, y sus modalidades y condiciones de pago[134].
Así mismo, conlleva que se generan entre las partes obligaciones recíprocas,
como la facultad del acreedor de exigir la posibilidad del cumplimiento de las
obligaciones del deudor.
Entonces,
de la normatividad referida es posible concluir que el contrato de empréstito
público es un acto solemne, en tanto tiene unas formalidades
específicas, es decir, debe constar por escrito y ser autorizado previamente[135];
es bilateral, ya que ambas partes se obligan recíprocamente, una a
devolver la suma de dinero dada, y la otra a medir la capacidad de
endeudamiento; oneroso, pues tendría por objeto la utilidad de ambos
contratantes; principal, toda vez que no requiere de otro acto jurídico
para su conformación, y de libre discusión, en la medida en que las
partes determinan de forma conjunta los términos y condiciones de cada contrato[136].
(vii)
Con base en lo expuesto, concluye
la Corte que si bien el
Decreto Legislativo 552 de 2020 se vale de una operación de crédito público -el
empréstito-, la aplicación concreta de la misma conlleva una serie de
particularidades que lo hacen sui generis; por ejemplo, resulta forzoso
y de obligatoria aceptación, por cuanto no existió un acuerdo de voluntades
entre las partes, ya que fue el legislador de excepción quien impuso el
crédito, el tipo de interés, el plazo y reconoció su obligación de pago a
través de la suscripción de pagarés. Así mismo, no es oneroso pues se
remunerará a una tasa de 0% de interés[137], y se exceptúa del trámite de
conceptos y autorizaciones del crédito público, contenidas en el parágrafo 2°
del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y en el Decreto 1068 del 2015[138].
66.
La Corte
encuentra que ello obedece a la celeridad que envuelve la coyuntura económica y
social desencadenada por el brote de COVID-19. Evidentemente, los procesos de
negociación, toma de decisiones y autorización de las diversas instancias (Conpes,
Ministerio de Hacienda, etc.)  pueden tomar varios meses, lo que dilataría la
obtención de los recursos, que, según lo indicó el Gobierno Nacional, son
urgentes para adelantar las acciones que demanda la pandemia y sus efectos. En
otras palabras, es posible considerar que el período de tiempo requerido para
realizar todos los trámites a que hace referencia el régimen ordinario de
operaciones de crédito público se torna incompatible con las actuales
necesidades del estado de emergencia.
67.
En suma, la
figura de crédito público aplicada en el Decreto Legislativo 552 del 2020
resulta sui generis y, en todo caso, mantiene las
características esenciales del contrato, en tanto, la Nación se obliga a
restituir las sumas de dinero acordadas y la obligación de pago se encuentra
garantizada en un título valor que podrá ser exigido por el FRL, incluso con
anterioridad al plazo pactado, esto es, 10 años, siempre que sea necesario para
garantizar el adecuado y cabal cumplimiento de las funciones del fondo.
(viii)
En consecuencia la
trasferencia del 80% de los excedentes del FRL con destino al FOME, no
contradice el artículo 48 superior ni desmejora los derechos sociales de los
trabajadores, en razón a que no se trata de un redireccionamiento de recursos,
sino de una operación de crédito público interno sui generis que asegura
el funcionamiento del fondo y la devolución total del monto dado en préstamo.
(ix)
La Corte revisó
la constitucionalidad de medidas similares adoptadas en el Decreto 444 de 2020
por medio del cual se creó el FOME y se tomaron bajo la misma figura de crédito
público recursos provenientes del FAE y el FONPET, al respecto, en la sentencia
C-194 de 2020, se estableció lo siguiente:
“El uso de los recursos de estos fondos se
hará a título de préstamo, lo cual no modifica ni desconoce su destinación
específica. En efecto, los fondos seguirán contando con dichos recursos, los
cuales constituirán ‘un activo, específicamente, una cuenta por pagar’[139]
a cargo de la Nación. En otras palabras, los préstamos previstos por el Decreto
Legislativo sub examine implican, simplemente, un ‘cambio de activos’. Los
recursos estarán representados en los pagarés que suscriba la Nación a favor de
los referidos fondos, en los que se da cuenta de las obligaciones
correspondientes. Por tanto, estos préstamos no afectan ‘el valor de [los]
activo[s]’[140]
con los que cuentan estos fondos, y, en el caso del FONPET, tampoco alteran ‘el
nivel del cubrimiento del pasivo pensional de las entidades territoriales’[141].
En estos términos, estos préstamos no constituyen una apropiación o
reorientación[142]
de dichos fondos que desconozca su destinación específica, sino simplemente una
operación crediticia temporal con tales recursos.
(…)
Por lo demás, estos
préstamos tampoco afectan el funcionamiento de estos fondos y, por tanto, la efectiva
destinación de sus recursos para los fines previstos por el Legislador. Los
considerandos y los artículos 3 (num. 1 y 2), 10, 11, 12, 13 y 14, del Decreto
Legislativo sub examine señalan, de manera explícita, que la Nación garantizará
que estos fondos cuenten con los recursos necesarios para asegurar el
‘cumplimiento de [sus] obligaciones’[143].
Respecto del FAE, la Nación solo prestará el ‘80% de los recursos ahorrados’[144],
y pagará sus obligaciones ‘en los plazos y montos necesarios para que este
cuente con los recursos en caso de darse las condiciones de desahorro’[145].
En todo caso, este fondo podrá ‘redimir anticipadamente [los pagarés] para
atender las faltantes de desahorro’[146].
Respecto del FONPET, la Nación (i) prestará, en primer lugar, recursos que aún
no han sido distribuidos a las cuentas individuales de las entidades
territoriales, y que ‘no se requieren en el corto o mediano plazo’[147];
(ii) pagará esos préstamos ‘dentro de las 10 vigencias fiscales posteriores a
los desembolsos’[148]
y (iii) garantizará que ‘en ningún caso se comprometa el pago de obligaciones a
su cargo’[149].
Además, el FONPET seguirá recibiendo los recursos provenientes de las
transferencias constitucionales, los aportes de las entidades territoriales,
los recursos del Loto Único Nacional y los rendimientos financieros, en las
futuras vigencias fiscales.
(…)
Por estas
razones, la Sala Plena concluye que los préstamos previstos por los artículos 3
(num. 1 y 2), 10, 11, 12, 13 y 14 no desconocen la destinación específica de
los recursos del FAE y del FONPET, sino que simplemente implican operaciones
crediticias temporales con los mismos. Estas operaciones, en todo caso, no
están proscritas por la Constitución Política. Los fondos seguirán contando con
los recursos prestados, los cuales estarán representados en los pagarés
suscritos por la Nación. Además, estos contarán con los recursos suficientes
para garantizar el ‘cumplimiento de [sus] obligaciones’[150].
En estos términos, la Corte no advierte afectación alguna a la destinación de
tales recursos.”
(x)
Ahora bien, en cuanto a
la tasa del 0% de interés fijada en el Decreto 552 de 2020, es su intervención
las sociedades científicas de
Salud Ocupacional ante el Consejo Nacional de Riesgos Laborales y el Departamento de Derecho de la Seguridad Social de la Universidad
Externado de Colombia pidieron la inexequibilidad del artículo 5 en razón a que
la devolución del préstamo bajo esas condiciones no asegura el restablecimiento
del normal funcionamiento del fondo, toda vez que, implica un incumplimiento
directo del artículo 12 de la Ley 1562 de 2012 por el cual la administración de
los recursos del FRL por medio de encargo fiduciario “se deberán garantizar
como mínimo, las rentabilidades promedio que existan en el mercado financiero”.
Al respecto, la
Corte señala que la sentencia C-194 de 2020, determinó que “[d]e
ninguno de los contenidos de la Constitución deriva una obligación en virtud de
la cual el Estado deba fijar tasas de interés remuneratorias en todas sus
operaciones de crédito público. Esta cuestión debe ser definida por el
Legislador en ejercicio de su amplia libertad de configuración, para lo cual
puede disponer tasas del 0% –o ninguna–, como en este caso”.
Luego, la misma providencia señaló lo siguiente:
“Asimismo, el
artículo 48.6 de la Constitución tampoco prevé dicha obligación. Esto es así
por dos razones. Primero, los recursos que la Nación prestará del FONPET,
respecto de los cuales no pagará intereses remuneratorios (arts. 12 y 13), no constituyen
recursos efectivamente 'destinados a pensiones’. El deber del Legislador de
prever medios para que los ‘recursos destinados a pensiones’ mantengan su poder
adquisitivo solo comprende aquellos recursos que efectivamente han sido
afectados para el pago de un pasivo pensional específico. En el caso del
FONPET, ello solo ocurre cuando los aportes son distribuidos en las cuentas
individuales de las entidades territoriales. De conformidad con lo dispuesto
por el Decreto 1068 de 2015, los recursos transferidos al FONPET se
incorporarán en los presupuestos de las entidades territoriales solo cuando se
efectúe la ‘aplicación’ de los mismos en las cuentas respectivas[151].
Es más, solo respecto de estos puede calcularse ‘el monto máximo de recursos
que una entidad territorial puede retirar anualmente de su cuenta’[152]
para pagar sus obligaciones pensionales. Ahora bien, los recursos que la Nación
prestará del FONPET no han sido apropiados o afectados para el pago del pasivo
pensional de las entidades territoriales. Estos no han ingresado a dichas
cuentas individuales, y otros ni siquiera han sido transferidos al FONPET, en
tanto son vigencias futuras de los aportes que debe efectuar la Nación a este
fondo. Por tanto, tales recursos no constituyen “recursos destinados a
pensiones” respecto de los cuales el Legislador deba prever mecanismos para que
mantengan su poder adquisitivo, y, mucho menos, tener la obligación
constitucional de fijar una tasa de interés remuneratoria del ‘3%’.
Segundo, al
margen de lo anterior, la Corte resalta que el Constituyente facultó al
Legislador para definir ‘los medios para que los recursos destinados a
pensiones mantengan su poder adquisitivo’. Esto significa que ‘el Congreso
cuenta con un amplio margen de configuración para fijar las fórmulas
específicas a través de las cuales se materializa este deber genérico’[153]
de actualizar el ‘monto de las pensiones para que [sean] consistentes con el
fenómeno de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda’[154].
En consecuencia, el Legislador puede ‘decidir, con autonomía política’[155],
el medio para actualizar el valor de las pensiones. Esto no implica, en
absoluto, que el Legislador deba, en toda operación de crédito público, fijar
tasas de interés remuneratorias, y, mucho menos, en el sentido propuesto por
los intervinientes”.[156]
Así las cosas y
siguiendo los derroteros de la sentencia C-194 de 2020, del articulado de la
Carta no se deriva obligación alguna para que el Gobierno Nacional ejercicio de
sus poderes excepcionales fije una tasa de interés superior al 0% como lo
solicitan los intervinientes -salvo cuando se trata de pensiones-, por
lo que el artículo 5 no contradice ningún mandato superior.
(xi)
Conforme a lo expuesto
y siguiendo el precedente plasmado en la sentencia C-194 de 2020, la Corte encuentra
que la medida adoptada en el Decreto Legislativo 552 de 2020, satisface el
requisito de no contradicción específica.
Juicio de incompatibilidad
68.
Los
artículos 1 y 4 del Decreto Legislativo 552 de 2020 no suspenden ninguna norma
legal preexistente y, en esa medida, no se plantea objeción alguna a partir del
juicio de incompatibilidad. Por el contrario, las referidas normas tienen por
objeto dotar de recursos en calidad de préstamo al Estado para atender una
crisis sanitaria, económica y social sin precedentes por cuenta de la pandemia
por COVID-19.
En principio, podría suponerse
que la medida de entregar en calidad del préstamo hasta el 80% de los recursos
excedentes del FRL contraría lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución
y en el
parágrafo del artículo 12 de la Ley 1562 de 2012, según el cual dichos dineros “no
podrán ser destinados a gastos de administración y funcionamiento del
Ministerio ni a objeto distinto del fondo previsto en la presente ley”. Sin
embargo, como se explicó en el juicio de no contradicción específica, el
Decreto legislativo 552 de 2020 no redirecciona dicho capital sino que lo toma
a través de una operación de crédito público permitida por el ordenamiento
jurídico.
69.
En
este sentido, la sentencia C-194 de 2020, al analizar los préstamos del FONPET
como fuente de financiación del FOME, creado mediante el Decreto Legislativo
444 de 2020, señaló que la “habilitación para prestar los recursos
ahorrados en dichos fondos, que no suspenden ni alteran las normas sobre el
funcionamiento de los mismos, por tres razones. Primero, los fondos seguirán
contando con dichos recursos. Estos constituirán un activo, específicamente,
una cuenta por pagar’[157]
a cargo de la Nación, por lo que no se trata de una apropiación o reorientación
de estos recursos. Segundo, la Nación pagará estos préstamos en condiciones que
no afecten el ‘cumplimiento de [las] obligaciones’ ni el ‘flujo de pagos’ de
los fondos. Tercero, estos continuarán sus operaciones en condiciones de
normalidad de conformidad con las reglas previstas por las Leyes 1530 de 2012 y
549 de 1999, por lo que sus recursos se destinarán para los propósitos
previstos por estas normas sin excepción, a saber: ‘cubrir’ los eventos de
desahorro y pagar el pasivo pensional de las entidades territoriales,
respectivamente. En tales términos, las medidas previstas por el Decreto
Legislativo sub examine no suspenden el régimen legal previsto para el
funcionamiento del FAE y del FONPET. Por tanto, estas superan el juicio de
incompatibilidad.”
Por lo anterior,
la medida prevista por el Decreto Legislativo sub examine no suspende el
régimen legal previsto para el funcionamiento del FRL y, en consecuencia, se
supera el juicio de incompatibilidad.
70.
Ahora bien, en cuanto a
la inaplicación del régimen de autorizaciones de crédito público de que trata
el artículo 5 del Decreto Legislativo 552 de 2020 la Corte encuentra que está
debidamente motivada, por lo que cumplen con el requisito de incompatibilidad.
Como se explicó en el juicio de no contradicción
específica, el préstamo que efectúa el FRL es una operación de crédito público,
que constituye una cuenta por pagar con cargo al rubro del servicio de la deuda
pública del presupuesto general de la Nación, por lo que dicho negocio jurídico
-contrato estatal- está sometido a las exigencias del parágrafo 2 del
artículo 41 de la Ley 80 de 1993, y reglamentado por el Decreto 1068 de 2015. No
obstante, el artículo 5 de la norma sub examine prescribe que estas operaciones
“se encuentran exceptuadas del régimen de autorizaciones de crédito público
contenido en el Decreto 1068 de 2015, y se entienden autorizadas”.
Como lo advirtió este Tribunal en el punto anterior de
esta providencia, tal determinación halla sustento en la situación apremiante
bajo la cual se encuentra el estado colombiano, por la crisis sanitaria y
económica derivada de la expansión del coronavirus COVID-19, ya que el trámite
legal y reglamentario establecido podría tomar mucho tiempo y las circunstancias
exigen premura. Además, es preciso traer a colación el análisis que efectuó
esta Corporación al estudiar un contenido similar en el Decreto Legislativo 444
de 2020, así:
“El Gobierno
justificó la inaplicación de estas normas en la incompatibilidad entre ‘las
condiciones y trámites [previstos] para [la] realización’ de las operaciones de
crédito público y ‘las necesidades inmediatas de disponibilidad de recursos
para atender adecuadamente la emergencia’[158].
Al respecto, el MinHacienda precisó que dicho régimen de autorizaciones
‘actualmente exige la participación de diferentes instancias transversales,
como el Consejo de Política Económica y Social –CONPES, y la Comisión de
Crédito Público’[159],
cuyas decisiones ‘tomarían entre 3 y 6 meses’[160].
Para la Corte es evidente que la duración de estos trámites ‘no se acompasa con
las necesidades de recursos que tiene la Nación para atender la emergencia,
cuya atención se debe realizar dentro de los términos previstos en el artículo
215 de la Constitución Política de Colombia, y hasta que se logre conjurar la
crisis’[161].
Por tanto, la Sala Plena considera que la incompatibilidad entre las
disposiciones del Decreto Legislativo sub examine y el régimen de
autorizaciones de las operaciones de crédito público está debidamente motivada
y, además, es una medida adecuada para conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos”. [162]
Por lo anterior,
se reitera en precedente establecido en la sentencia C-194  de 2020, es decir, la
Corte concluye que la incompatibilidad entre las disposiciones del Decreto
Legislativo 552 de 2020 y el régimen de autorizaciones de las operaciones de
crédito público está debidamente motivada y, además, es una medida adecuada para
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Juicio de necesidad: fáctica y jurídica
71.
Las
medidas adoptadas por el Decreto legislativo 552 de 2020 son indispensables
para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia. En efecto, las disposiciones de los artículos 1 a 5 de la norma
bajo estudio  fácticamente se dirigen de modo efectivo a mitigar
los efectos nocivos de la pandemia por coronavirus así como de las medidas de
aislamiento y su impacto en la salud y la economía. Aunado a la incertidumbre
que existe acerca de cuántos recursos serán necesarios para atender la crisis
derivada de la pandemia -según consta en la parte motiva de la norma bajo
estudio y en la respuesta otorgada por la Presidencia de la República-.
72.
Al
respecto, es preciso mencionar que la pandemia ha generado una crisis
económica y social sin precedentes, pues tanto la economía mundial como la
colombiana está presentando desaceleración como producto de las políticas de
confinamiento, por lo que es plausible la afirmación de que incierta la
cantidad de recursos que se va a necesitar para atender los distintos sectores
sociales y de la economía. En efecto, a inicios de la
crisis, los pronósticos de crecimiento se ubicaban en 3,3%; sin embargo, a
finales de abril de 2020, el promedio fue de -4,6%[163]. Por
su parte, la proyección de crecimiento oficial del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público que era de 3.7% en condiciones de normalidad, debió ser
reducida a -1.6%, con lo cual la meta de déficit fiscal se ubicaría en 6.1% del
PIB[164].
73.
De
acuerdo con el Comité Consultivo para la Regla Fiscal[165]
el deterioro del balance fiscal frente a 2019 obedece tanto a las necesidades
de gasto extraordinario que se derivan de la emergencia sanitaria y económica,
como a la significativa reducción que se proyecta en el recaudo tributario. Se
prevé asimismo que la difícil situación de liquidez que enfrenta el tejido
empresarial en la actualidad profundizará el efecto negativo que usualmente
genera el bajo crecimiento económico sobre los ingresos de la Nación y las
entidades territoriales. Ello aunado a la caída de los precios del petróleo y
la devaluación del peso frente al dólar.
74.
El
Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE- reportó una fuerte
desaceleración económica en el primer trimestre del presente año, comoquiera
que el PIB creció solo 1.1%, cifra inferior a la que se registró en el mismo
período del año 2019 (2.9%)[166].
Además, indicó que los sectores que más influyeron en esta dinámica fueron
construcción que decreció el 11,4%; industrias manufactureras con una cifra de
4,5% y las actividades artísticas, de entretenimiento y recreación, que
reportaron una reducción del 3,9%. Los únicos grupos que participaron
positivamente en la inflación fueron salud (0,01%) y alimentos y bebidas no
alcohólicas (0,01%)[167].
75.
De
otro lado, se informó que la tasa de desempleo nacional en el mes de abril del
2020 fue de 19.8%, lo que significó un aumento de 9.5 puntos porcentuales
frente al mismo mes del año pasado (10.3%). Sin embargo, en las 13 ciudades y
áreas metropolitanas la tasa de desempleo fue de 23.5%; esto refleja respecto a
abril del 2019 un incremento de 12.4 puntos porcentuales[168].
76.
La población ocupada en
Colombia en abril de 2020 fue 16,5 millones de personas, presentando una
disminución de 5,4 millones de personas en comparación con el mismo mes de 2019
(21,9 millones). Por su parte, desde el enfoque de la población desocupada, se
registraron 4,1 millones de personas, 1,6 millones más que en abril de 2019. En
las 13 ciudades y áreas metropolitanas dicha población fue 2,3 millones de
personas, lo que representa un incremento de 1,0 millón, y una contribución de
40,3 puntos porcentuales al total nacional.
77.
Además, según lo indicado en la encuesta de
medición del impacto del COVID-19 de Confecámaras[169],
el 85% de las empresas informó no tener recursos para cubrir sus obligaciones
más allá de 2 meses, y cerca del 54% de los empresarios espera disminuir su
planta de personal en los próximos 3 meses. La ausencia de recursos de la
población en general también ha ocasionado un impacto directo en la capacidad
de pago de los usuarios de servicios públicos, generando un riesgo sistémico
para la prestación de los mismos en el corto, mediano y largo plazo. Solo la
caída en el recaudo por la prestación del servicio de energía eléctrica a la
tercera semana de abril podría ser del orden del 30% en algunos mercados.
Lo
anterior evidencia la necesidad de adoptar medidas extraordinarias para
conjurar la crisis derivada de la pandemia por COVID-19, ya que es necesario
atender a grupos poblacionales vulnerables para garantizar el empleo y
reactivar la economía.
78.
En suma, lo expuesto
evidencia: a) una disminución nunca antes vista del producto interno bruto en
Colombia; b) la necesidad ineludible de un mayor gasto público, la disminución
de los ingresos de la Nación y en consecuencia un mayor déficit fiscal y c) una
altísima incertidumbre sobre los efectos de la pandemia y su contención y
mitigación, en el comportamiento económico del país.
79.
La crisis económica
derivada de las medidas de confinamiento para contener la propagación del virus
del COVID-19 junto a la necesidad de fortalecer el sistema de salud y proteger
a las personas vulnerables -según se expuso en la parte motiva del Decreto
Legislativo 552 de 2020- son suficientes para acreditar la necesidad
fáctica de otorgar un préstamo a la Nación del 80% del excedente de los
recursos del FRL. Ahora no está de más señalar que el Gobierno Nacional explicó
que acudió a esta figura atendiendo a:
(i)
la estrategia de
optimización de los recursos del Estado, teniendo en cuenta las condiciones
financieras actuales, los efectos de la pandemia y los bajos precios del
petróleo, han aumentado la volatilidad de los mercados, haciendo las ventanas
de financiamiento más cortas y los costos más elevados;
(ii)
que al 31 de marzo de
2020 el FRL contaba con un saldo de excedentes acumulados desde su creación
S412.666.165.790 frente a un presupuesto aprobado de 36.946.481.107; de ahí que
sus recursos puedan tomarse en préstamo para atender transitoriamente las
necesidades económicas y sociales derivadas de la pandemia del Coronavirus sin
afectar el funcionamiento del FRL a mediano y largo plazo, en la modalidad de
préstamo y para no generar presiones fiscales al servicio de la deuda de los
próximos años, que exigirán un gran gasto público acompañado de una caída de
los ingresos tributarios por la disminución esperada de la producción, se aplicará
una tasa del 0% al préstamo pagadero en 10 años, debidamente indexado;
A
lo expuesto debe añadirse que la Corte en la sentencia C-194 de 2020, al
estudiar las fuentes de financiación del FOME -que también se alimenta con
recursos del FRL transferidos en calidad de préstamo-, estableció que este
juicio de necesidad fática se hallaba satisfecho, al menos por tres razones, a
saber:
(i)
los recursos del
presupuesto general de la nación son insuficientes para conjurar e impedir la
expansión de los efectos del COVID-19, de ahí la necesidad de financiar el
gasto público con recursos provenientes de préstamos;
(ii)
“no resulta financieramente viable ni
fiscalmente responsable acudir a los mercados de deuda”[170],
para obtener los recursos adicionales para conjurar la crisis o impedir la
extensión de sus efectos. Debido a las condiciones “financieras internacionales
generadas principalmente por la propagación del Covid-19, la caída
internacional de los precios del petróleo, y la volatilidad de los mercados,
sumado a la inmediatez con la que se requieren los recursos, no resulta[ba]
financieramente viable ni fiscalmente responsable acudir a mercados de deuda”[171].
La crisis económica mundial ha aumentado “la incertidumbre sobre los flujos de
capitales hacia economías emergentes como la colombiana”[172],
lo que limita la capacidad de endeudamiento de la Nación. Esto se refleja,
principalmente, en el incremento de los costos de financiamiento en los
mercados de deuda, por el “aumento generalizado en la percepción del riesgo
país y [la] desvalorización significativa de los títulos de deuda pública”[173].
Al respecto, MinHacienda indicó que dichos costos de financiamiento para la
Nación se explican en el aumento de: (i) la tasa de cambio en más de 250 puntos
básicos, (ii) la prima de riesgo de los títulos de deuda pública (TES) en “310
a 280” puntos básicos, y (iii) los credit default swaps (CDS) de 5 años en
“200” puntos básicos”.[174]
(iii)
la “estrategia de
optimización de recursos” de los “fondos de ahorro del Estado”[175].
80.
En
ese orden, conforme al análisis efectuado y reiterando lo expuesto en la
sentencia C-194 de 2020, la Corte encuentra satisfecho el juicio de necesidad fáctica
respecto de la medida adoptada en el Decreto Legislativo 552 de 2020.
81.
Ahora
bien, tratándose del juicio de necesidad jurídica o subsidiariedad,
la Corte constata que no existen en el ordenamiento jurídico medios ordinarios
a través de los cuales se hubieren podido adoptar las disposiciones objeto de
examen. Al efecto, este Tribunal constata que efectivamente no hay previsión
legal o reglamentaria que autorizara el préstamo de los excedentes del FRL al
FOME. Lo mismo ocurre plazo del crédito público y la tasa del 0%, pues si bien
la Ley 80 de 1993 autoriza este tipo de operaciones, no existe ninguna norma
que le permitiera hacerlo de manera inmediata. En esos términos, se cumple el
presupuesto de necesidad jurídica analizado en esta oportunidad.[176]
Juicio de proporcionalidad
82.
Respecto
del juicio de proporcionalidad, la Corte advierte que el Decreto 552 de 2020
supera dicho examen en tanto, de una parte, las medidas adoptadas en los
artículos 1 y 4 no limitan garantías constitucionales y, de otro lado, son
proporcionales a la grave situación que se pretende atender. En consecuencia,
las medidas adoptadas se encuentran debidamente limitadas y restringidas a la
finalidad con la que se previeron, esto es, atender y mitigar los efectos
nocivos de la pandemia por COVID-19 en distintos ámbitos de la sociedad como la
salud, la economía y, concretamente, la población más vulnerable, lo que se
muestra como una medida que está debidamente limitada y restringida al objetivo
que se busca y no resulta excesiva en relación con la naturaleza y dimensiones
de la crisis.
83.
En
la sentencia C-194 de 2020, la Corte consideró que las medidas adoptadas por el
Decreto Legislativo 444 de 2020 por medio del cual se creó el FOME, señaló que “[l]a
regulación del origen de los recursos del FOME contiene medidas ‘equilibradas
frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis’, sin que impliquen
restricciones a otros principios constitucionales”.[177]
84.
Concretamente,
frente a la figura de las operaciones de crédito público como fuente de
financiación para el Fondo de Mitigación de la Emergencia, la Corte en la
sentencia C-194 de 2020 concluyó lo siguiente:
“Primero, las
medidas persiguen fines constitucionalmente legítimos. Estas tienen por
finalidad el restablecimiento del orden económico y social en todo el
territorio nacional (art. 215 de la CP). El Gobierno profirió estas medidas con
el único fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos en el
sistema de salud y en la economía colombiana. Segundo, las medidas son idóneas.
Mitigar los efectos de la crisis en el sistema de salud y en la economía puede
costar ‘entre 5 y 6 puntos del PIB colombiano’[178],
por lo que resulta adecuado autorizar al Gobierno nuevas fuentes de
financiamiento, para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Tercero, las medidas son necesarias. Entre las alternativas disponibles, el
Gobierno optó por aquella que le permite acceder a fuentes de financiación para
atender la emergencia, en condiciones más favorables para las finanzas
públicas, y sin afectar principios constitucionales (ver párr. 181 y ss.).
Cuarto, las medidas son proporcionadas en sentido estricto. Estas desarrollan
el deber constitucional de restablecimiento del orden económico, y social en
todo el territorio nacional (arts. 215 de la CP), y satisfacen, de manera
intensa, el principio de sostenibilidad fiscal. Financiar la crisis mediante
las fuentes previstas por este Decreto Legislativo permite que el Gobierno
cuente con recursos suficientes para conjurar la crisis, sin afectar la
estabilidad económica, al evitar el deterioro de los precios de los títulos de deuda
pública y, en consecuencia, el aumento de los costos de financiamiento del
Estado (párr. 181 a 185). Además, dichas fuentes adicionales no imponen
limitación alguna en principios y derechos constitucionales, tales como el
principio de autonomía territorial (párr. 141 a 144), el principio de legalidad
del gasto (párr. 157 y 158), ni el derecho a la seguridad social de los
servidores públicos del nivel territorial, en tanto no pone en riesgo el pago
del pasivo pensional territorial (párr. 171 a 174)”.[179]
85.
En la intervención
presentada por el Departamento
de Derecho de la Seguridad Social de la Universidad Externado de Colombia pidió
la inexequibilidad del Decreto Legislativo 552 de 2020, al considerar que no
satisface el requisito de proporcionalidad ya que impone restricciones al
derecho a la seguridad social sin establecer límites temporales y materiales de
las medidas adoptadas, pues “el decreto no limita el préstamo a un solo
momento, sino en la medida en que se vaya requiriendo. El problema de esta disposición
es que el 80% de “saldo acumulado en dicho fondo” no es un límite material, ya
que después de cada desembolso se puede volver a calcular el porcentaje sin
ninguna limitación material”.
La Corte
encuentra que no accederá a lo solicitado por el interviniente, no solo por las
razones ya expuestas a lo largo del desarrollo de los juicios, sino porque no le
corresponde al juez constitucional entrar a determinar con exactitud la cuantía
que requiere el Gobierno Nacional para atender la situación de excepción, por
cuanto aquello dependerá del resultado de estudios técnicos en la materia y de
valoraciones de conveniencia, ajenas al juicio de constitucionalidad”[180] y,
además, porque de la lectura de la parte considerativa de la norma y de la
justificación de los montos que se tomarán en préstamo se concluye que los
dineros serán tomados por una sola vez.[181]
86.
Así las cosas, en
esta oportunidad se reitera lo decidido en el fallo C-194 de 2020 y, en
consecuencia, concluye que las medidas adoptadas en el Decreto 552 de 2020 y a
la justificación de las mismas, estas no son exageradas o desproporcionadas,
por lo que se cumple el juicio de proporcionalidad.
Juicio de no discriminación
87.
Esta
Corporación colige que las disposiciones objeto de estudio superan el juicio de
no discriminación en cuanto no comportan segregación alguna, fundada en razones
de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica o de otras categorías sospechosas[182].  Aunado a
ello, no incorporan tratos diferentes injustificados entre sujetos que puedan
ser objeto de comparación.
88.
Finalmente,
en cuanto al artículo 6 que se encamina a establecer la vigencia de la norma la
Corte encuentra que no representa problemas de constitucionalidad.
89.
De
conformidad con lo anterior, ante la superación de los juicios que integran el
control de validez material de los decretos legislativos, la Corte dispondrá
declarar la exequibilidad de los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 del Decreto
Legislativo 552 de 2020.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Declarar la EXEQUIBILIDAD de los
artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 del Decreto Legislativo 552 de 15 de abril del 2020,
“[p]or
el cual se adicionan recursos al Fondo de Mitigación de Emergencias FOME,
creado por el Decreto 444 de 2020, en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica y se dictan otras disposiciones”.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Presidente
Salvamento de
voto
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Salvamento de
voto
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ANEXO I
A continuación se transcribe el texto del Decreto
Legislativo No. 552 de 2020, conforme a su publicación en el Diario Oficial 51.286
del 15 de abril de 2020.
“Decreto 552 de 2020
15 de abril
"Por el cual se adicionan
recursos al Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME, creado por el Decreto
444 de 2020, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
y se dictan otras disposiciones"
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA
En ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la
Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que mediante el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin
de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del
Coronavirus COVID-19.
Que según la misma norma constitucional,
una vez declarado el estado de emergencia, el presidente de la República, con
la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos.
Que el 7 de enero de 2020 la
Organización Mundial de la Salud identificó el Coronavirus COV1D-19 y declaró
este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional.
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio
de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de
enfermedad por el Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 9 de marzo de 2020 la
Organización Mundial de la Salud solicitó a los países la adopción de medidas
prematuras con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación
del virus.
Que la Organización Mundial de la Salud
declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del Coronavirus COVID-19 es una
pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, y la escala de
trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían notificado
cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo.de esas
últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República
Popular China se había multiplicado en 13 veces, mientras que el número de
países afectados se había triplicado, por lo que instó a los Estados a tomar
acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación,
aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos
confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual
debe redundar en la mitigación del contagio.
Que según la OMS la pandemia del Coronavirus
COVID-19 es una emergencia sanitaria y social mundial, que requiere una acción
efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.
Que mediante la Resolución 0000380 del
10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre
otras, medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las
personas que, a partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución,
arribaran a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y
España.
Que mediante la Resolución 385 del 12 de
marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de
emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 en todo el territorio
nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de esta, adoptó una serie de
medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus
COVID-19 y mitigar sus efectos.
Que el vertiginoso escalamiento del
brote de Coronavirus COVID-19 hasta configurar una pandemia representa
actualmente una amenaza global a la salud pública, con afectaciones al sistema
económico, de magnitudes impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no
podrá estar exenta.
Que la expansión en el territorio
nacional del brote de enfermedad por el Coronavirus COVID-19 y cuyo crecimiento
exponencial es imprevisible, sumado a los efectos económicos negativos
evidenciados en la última semana, es un hecho que, además de ser una grave
calamidad pública, constituye en una grave afectación al orden económico y
social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica.
Que el Ministerio de Salud y Protección
Social reportó el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados en
Colombia.
Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio
de Salud y Protección Social había reportado que en el país se presentaban 75
casos de personas infectadas con el Coronavirus COV1D-19 y 0 fallecidos, cifra
que ha venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas
contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al día 19 de marzo
de 2020; 145 personas contagiadas al día 20 de marzo, 196 personas contagiadas
al día 21 de marzo, 235 personas contagiadas al 22 de marzo, 306 personas
contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al día 24 de
marzo; 470 personas contagiadas al día 25 de marzo, 491 personas contagiadas al
día 26 de marzo, 539 personas contagiadas al día 27 de marzo, 608 personas
contagiadas al 28 de marzo, 702 personas contagiadas al 29 de marzo; 798
personas contagiadas al día 30 de marzo; 906 personas contagiadas al día 31 de
marzo, 1.065 personas contagiadas al día 1 de abril, 1.161 personas contagiadas
al día 2 de abril, 1.267 personas contagiadas al día 3 de abril, 1406 personas
contagiadas al día 4 de abril, 1.485 personas contagiadas al día 5 de abril,
1.579 personas contagiadas al día 6 de abril, 1.780 personas contagiadas al 7
de abril, 2.054 personas contagiadas al 8 de abril, 2.223 personas contagiadas
al 9 de abril, 2.473 personas contagiadas al día 10 de abril, 2.709 personas
contagiadas al 11 de abril, 2.776 personas contagiadas al 12 de abril, 2.852
personas contagiadas al 13 de abril y ciento doce (112) fallecidos a esa fecha.
Que pese a las medidas adoptadas, el
Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 13 de abril de 2020 112
muertes y 2.852 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C.
(1.205), Cundinamarca (115), Antioquia (272), Valle del Cauca (498), Bolívar
(134), Atlántico (92), Magdalena (66), Cesar (32), Norte de Santander (43),
Santander (29), Cauca (19), Caldas (36), Risaralda (61), Quindío (49), Huila
(55), Tolima (25), Meta (24), Casanare (7), San Andrés y Providencia (5),
Nariño (38), Boyacá (31), Córdoba (13), Sucre (1) y La Guajira (1), Chocó (1).
Que según la Organización Mundial de la
Salud - OMS, se ha reportado la siguiente información: (i) en reporte número 57
de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 7.426 fallecidos,
(ii) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59 p.m. CET señaló
que se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
12.783 fallecidos, (iii) en reporte número 63 de fecha 23 de marzo de 2020 a
las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 332.930 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (iv) en el reporte número 79 de fecha
8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se encuentran confirmados 1.353.361
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235 fallecidos, (v) en el reporte
número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 85.521 fallecidos,
(vi) en el reporte número 81 del 10 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET
señaló que se encuentran confirmados 1.521.252 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 92.798 fallecidos, (vii) en el reporte número 82 del 11 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.610.909 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690 muertes, (viii) en el reporte número 83
del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 105.952
fallecidos, (ix) en el reporte número 84 del 13 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.773.084 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 111.652 fallecidos.
Que según la Organización Mundial de la
Salud - OMS, en reporte de fecha 13 de abril de 2020 a las 19:00 GMT-5, - hora
del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 1.812.734 casos, 113.675
fallecidos y 213 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus
COVID-19.
Que el Fondo Monetario Internacional, en
declaración conjunta del presidente del Comité Monetario y Financiero
Internacional y la Directora Gerente del Fondo Monetario Internacional del 27
de marzo de 2020, indicaron que "Estamos ante una situación sin
precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis
económica y financiera. Dada la interrupción repentina de la actividad económica,
el producto mundial se contraerá en 2021. Los países miembros ya han tomado
medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad
económica. Pero es necesario hacer más. Se debe hacer prioridad al apoyo
focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y
afianzar la recuperación en 2021. Si bien el mayor impacto sanitario ha
ocurrido en las economías avanzadas, los países de mercados emergentes y en
desarrollo y en especial los países de bajo ingreso, se verán particularmente
afectados por la combinación de una crisis sanitaria, una brusca reversión de
los flujos de capital y, para algunos, una drástica caída de los precios de las
materias primas. Muchos de estos países necesitan ayuda para reforzar su
respuesta a la crisis y restablecer el empleo y el crecimiento, dada la escasez
de liquidez de divisas en la economía de mercados emergentes y las pesadas
cargas de la deuda en muchos países de bajo ingreso [...]".
Que el artículo 47 de la Ley Estatutaria
137 de 1994 faculta al Gobierno nacional para que en virtud de la declaración
del Estado de Emergencia, pueda dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos,
siempre que (i) dichos decretos se refieran a materias que tengan relación
directa y específica con dicho Estado, (ii) su finalidad esté encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos,
(iii) las medidas adoptadas sean necesarias para alcanzar los fines que dieron
lugar a la declaratoria de Estado de Excepción correspondiente, y (iv) cuando
se trate de decretos legislativos que suspendan leyes se expresen las razones
por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción.
Que además de la tragedia humanitaria de
la pérdida de vidas, la rápida expansión del brote de la enfermedad y los
numerosos casos de contagio confirmados, entre ellos en Colombia a la misma
fecha, y de no tomarse medidas inmediatas, se pronostica mayores índices de
mortalidad y, por tanto, un problema sanitario que debe ser resuelto de manera
inmediata, con medidas efectivas de contención y mitigación.
Que la Organización Internacional del
Trabajo en el comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el "El COV1D-19
y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas", afirma que
"[...] E] Covíd-19 tendrá una amplia repercusión en el mercado laboral.
Más allá de la inquietud que provoca a corto plazo para la salud de los
trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis económica
repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos
fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo
como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el
acceso a protección social); y 3) los efectos en los grupos específicos más
vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral
[...]".
Que así mismo la Organización
Internacional del Trabajo en el referido comunicado estima '"[...] un
aumento sustancial del desempleo y del subempleo como consecuencia del brote
del virus. A tenor de varios casos hipotéticos sobre los efectos del Covid-19
en el aumento del PIB a escala mundial [...], en varias estimaciones
preliminares de la OIT se señala un aumento del desempleo mundial que oscila
entre 5,3 millones (caso "más favorable") y 24,7 millones de personas
(caso "más desfavorable"), con respecto a un valor de referencia de
188 millones de desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipotético de
incidencia "media", podría registrarse un aumento de 13 millones de
desempleados (7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si bien esas
estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone
de relieve un aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título
comparativo, la crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo
aumentar el desempleo en 22 millones de personas".
Que en consecuencia la Organización
Internacional del Trabajo -OIT en el citado comunicado insta a los Estados a
adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y
sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus
COVID-19; (ii) protegerá los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular
la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos,
con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos
negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida. Que el Ministerio de
Salud y Protección Social en marco de la emergencia por causa del Coronavirus
COVID-19, adoptó mediante la Resolución 464 del 18 marzo de 2020, la medida
sanitaria obligatoria de aislamiento preventivo para adultos de 70 años,
ordenando el aislamiento para las personas mayores de setenta (70) años, a
partir del veinte (20) de marzo de 2020 a las siete la mañana (7:00 A.M.) y
hasta el treinta (30) de mayo de 2020 a las doce de la noche (12:00. p.m.).
Que en el marco de la emergencia y a
propósito la pandemia del Coronavirus COV1D-19, mediante Decreto 531 del 8 de
abril de 2020, el Gobierno nacional ordena el aislamiento preventivo
obligatorio preventivo de todas las personas habitantes de la República de
Colombia, a partir de las cero horas (00:00 horas a.m) del día 13 de abril de
2020, hasta las cero horas (00:00 a.m) del día 27 de abril de 2020, en el marco
de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.
Que dentro de las medidas contempladas
en la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se
incluye la creación del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME, para atender
las necesidades en atención de salud, los efectos adversos generados a la
actividad productiva, y la necesidad de que la economía brinde condiciones que
mantengan el crecimiento y el empleo.
Que mediante el Decreto Legislativo 444
de 2020 se creó el Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME, con el objeto de
"atender las necesidades de recursos para la atención en salud, los
efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la
economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo en el marco del
Decreto 417 de 2020".
Que las principales fuentes de financiación
del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME, de acuerdo con lo establecido en
el artículo 3 del Decreto Legislativo 444 de 2020, son los recursos que a
título de préstamo obtenga la Nación del Fondo de Ahorro y Estabilización -
FAE, y del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET.
Que teniendo en cuenta estas fuentes de
recursos, mediante el Decreto Legislativo 519 de 2020, se adicionó el
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2020 en la suma de
$15.1 billones, sin embargo existe incertidumbre sobre la duración de la
emergencia y el monto final de recursos que se demandará con el fin de mitigar
los efectos sociales y económicos generados por el Coronavirus - COVID19.
Que además de la tragedia humanitaria de
la pérdida de vidas, la rápida expansión del brote de la enfermedad y los
numerosos casos de contagio confirmados, entre ellos en Colombia a la misma
fecha, y de no tomarse medidas inmediatas, se pronostican mayores índices de
mortalidad y, por tanto, un problema sanitario que debe ser resuelto de manera
inmediata, con medidas efectivas de contención y mitigación.
Que por lo tanto, en atención a la
evolución de la pandemia se estima que las fuentes de recursos hasta ahora
establecidas en el Decreto Legislativo 444 de 2020, podrían llegar a resultar
insuficientes para atender las necesidades de gasto que tiene el Gobierno
nacional para hacer frente a los efectos adversos generados por el Coronavirus,
en particular para atender las necesidades sociales y económicas que tiene la
población afectada por medidas como el aislamiento preventivo obligatorio, que
afecta directamente la generación de ingresos de múltiples hogares.
Que por lo tanto, en el corto y mediano
plazo se requerirá de un fuerte gasto público en transferencias y subsidios
monetarios que permitan a los hogares atender sus necesidades básicas, y por
ello la Nación podrá requerir mayores recursos para la financiación de este
gasto.
Que el Gobierno nacional, en primer
lugar, ha optado por una estrategia de optimización de los recursos del Estado,
teniendo en cuenta las condiciones financieras actuales, que en atención a los
efectos de la pandemia y los bajos precios del petróleo, han aumentado la
volatilidad de los mercados, haciendo las ventanas de financiamiento más cortas
y los costos más elevados.
Que, en el marco de esta estrategia se
considera necesario ampliar las fuentes de financiación del Fondo de Mitigación
de Emergencias - FOME, sin necesidad de recurrir a los mercados financieros
tradicionales, empleando a título de préstamo recursos del Fondo de Riesgos
Laborales, los cuales se constituyen en una nueva forma de financiamiento del
Fondo de Mitigación de Emergencias no contemplada en las normas legales
actuales, que se hace necesaria ante la coyuntura actual derivada del
Coronavirus COVID 19 a fin de proveer los recursos necesarios para la atención
de la población vulnerable durante la emergencia Sanitaria .
Que el objeto del Fondo de Riesgos Laborales,
fue creado mediante el Decreto Ley 1295 de 1994, modificado por el artículo 22
de la Ley 776 de 2002, tiene como funciones (í) adelantar estudios, campañas y
acciones de educación, prevención e investigación de los accidentes de trabajo
y enfermedades laborales, (ii) contribuir al pago de una prima de seguro a la
población de que trata el artículo 87 de la Ley 1328 de 2009, (iii) crear un
Sistema de Información de Riesgos Laborales y (iv) adelantar acciones de
inspección, vigilancia y control sobre los actores del Sistema de Riesgos
Laborales.
Que al 31 de marzo de 2020 el Fondo de
Riesgos Laborales cuenta con un saldo de excedentes acumulados desde su
creación de cuatrocientos doce mil seiscientos sesenta y seis mil millones
ciento sesenta y cinco mil setecientos noventa mil pesos (S412.666.165.790).
Que el presupuesto aprobado del Fondo de
Riesgos Laborales para la vigencia 2020 es de treinta y seis mil novecientos
cuarenta y seis millones cuatrocientos ochenta y un mil ciento siete pesos
($36.946.481.107).
Que en este sentido, el uso de los
recursos del Fondo de Riesgos Laborales puede ser viabilizado a título de
préstamo, como fuente de financiamiento, para servir al exclusivo propósito de
atender transitoriamente las necesidades económicas y sociales derivadas de la
pandemia del Coronavirus COVID-19.
Que en el mismo sentido, se propone
hacer uso de hasta el 80% de los recursos acumulados en el Fondo de Riesgos
Laborales, sin afectar su funcionamiento en el mediano y largo plazo, en la
modalidad de préstamo, con el fin de obtener recursos adicionales para atender
las necesidades que en el marco de la emergencia declarada en el Decreto
Legislativo 417 de 2020, puedan presentarse.
Que con el fin de no generar presiones
fiscales al servicio de la deuda de los próximos años, que exigirán un gran
gasto público acompañado de una caída de los ingresos tributarios por la
disminución esperada de la producción, se requiere que la tasa de interés
aplicable a este préstamo sea del cero por ciento (0%) con un plazo de diez
(10) años para su pago al Fondo de Riesgos Laborales.
Que en la medida en que los recursos del
Fondo de Riesgos Laborales que se constituyen como una forma de financiación
del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME, se entregarán a la Nación a
título de préstamo, y que no se dispondrá de la totalidad de los recursos de
este Fondo, no se afectará el cumplimiento de las obligaciones del mismo, ni el
propósito para el que fue concebido.
Que actualmente no existe una norma que
permita tomar los recursos que se encuentran definidos en el numeral 3 del
artículo 11 de la Ley 1562 de 2012 destinados al Fondo de Riesgos Laborales y
entregarlos a título de préstamo al Fondo de Mitigación de Emergencia FOME,
para conjurar la crisis derivada de la pandemia por el Coronavirus COVID-19 o
impedir la extensión de sus efectos en el territorio nacional, en el marco del
Decreto Legislativo 417 de 2020.
Que teniendo en cuenta que el Fondo de
Mitigación de Emergencias - FOME fue creado para permitir la concentración y el
desembolso de recursos para la atención de las necesidades que se generen en el
marco de la Emergencia, resulta necesario incorporar presupuestalmente a dicho
Fondo, en calidad de préstamo a la Nación, los recursos anteriormente reseñados
que hacen parte del Fondo de Riesgos Laborales.
Que para propender por el uso óptimo y
eficiente de los recursos trasladados por el Fondo de Riesgos Laborales al
Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME, los mismos se incorporarán
observando el principio de unidad de caja al interior del FOME y los criterios
de administración establecidos en el Decreto Legislativo 444 de 2020.
Que, en mérito de lo expuesto,
DECRETA
Artículo 1. Objeto. El
presente decreto tiene por objeto adicionar recursos al Fondo de Mitigación de
Emergencias - FOME, creado mediante el Decreto Legislativo 444 de 2020,
provenientes del Fondo de Riesgos Laborales – FRL.
Artículo 2. Recursos.
Adicionase (sic) el numeral 6 al artículo 3 del Decreto Legislativo 444 de
2020, el cual quedará así:
"6. Los recursos provenientes del
Fondo de Riesgos Laborales, en los términos señalados en el presente Decreto
Legislativo."
Artículo 3.
Modificación del nombre del Capítulo II del Decreto Legislativo 444 de 2020.
Modifíquese el nombre del Capítulo II del Decreto Legislativo 444 de 2020, el
cual quedará así:
"CAPÍTULO II
FONDO DE AHORRO Y ESTABILIZACIÓN
-FAE, FONDO NACIONAL DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES -FONPET Y
FONDO DE RIESGOS LABORALES-FRL"
Artículo 4.
Adición del artículo 14A al Decreto Legislativo 444 de 2020. Adicionase (sic) el
artículo 14A al Decreto Legislativo 444 de 2020, el cual quedará así:
“Artículo 14A. Préstamo del Fondo de
Riesgos Laborales. El Fondo de Riesgos Laborales prestará a la Nación -
Ministerio de Hacienda y Crédito Público hasta el 80% del saldo acumulado en
dicho Fondo, en la medida en que vayan siendo requeridos por el FOME, a
solicitud del Ministro de Hacienda y Crédito Público o alguno de los
viceministros, para conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos en
el territorio nacional, en el marco del Decreto Legislativo 417 de 2020.
Parágrafo 1. A la entrada en vigencia
del presente decreto legislativo, la Fiducia encargada de la Administración del
Fondo de Riesgos Laborales, con la mayor celeridad posible, transferirá al FOME
el monto de los recursos solicitados por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
Parágrafo 2. Los préstamos de que trata
el presente artículo se encuentran exceptuados del régimen de autorizaciones de
crédito público contenido en el Decreto 1068 de 2015, y se entienden
autorizados en el presente decreto legislativo.”
Artículo 5.
Adición del artículo 14B al Decreto Legislativo 444 de 2020. Adicionase (sic)
el artículo 14B al Decreto Legislativo 444 de 2020, el cual quedará así:
“Artículo 148. Pago de las obligaciones
de la Nación con el Fondo de Riesgos Laborales. Los préstamos que otorgue
el Fondo de Riesgos Laborales a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito
Público en virtud del artículo anterior, se materializarán en pagarés y serán
remunerados a una tasa de interés del cero por ciento (0%). Estas obligaciones
se pagarán en las diez (10) vigencias fiscales subsiguientes a la fecha del
primer desembolso y con cargo al rubro del servicio de la deuda del Presupuesto
General de la Nación.
En todo caso, los pagarés en que se
materialicen los préstamos se podrán redimir parcialmente de forma anticipada
en los montos necesarios para atender las obligaciones del Fondo de Riesgos
Laborales. Para tal efecto, se requerirá certificación del Ministerio del Trabajo
en la que se determine el monto a redimir anticipadamente.”
Artículo 6. Vigencia. El
presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
PÚBLIQUESE
Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá
D.C., a los 15 de abril de 2020
LA MINISTRA DEL
INTERIOR
Alicia Victoria
Arango Olmos
LA MINISTRA DE
RELACIONES EXTERIORES
Claudia Blum de
Barberi
EL MINISTRO DE
HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO,
Alberto
Carrasquilla Barrera
LA MINISTRA DE
JUSTICIA Y DEL DERECHO
Margarita Leonor
Cabello Blanco
EL MINISTRO DE DEFENSA
NACIONAL
Carlos Holmes
Trujillo García
EL MINISTRO DE
AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
Rodolfo Enrique
Zea Navarro
EL MINISTRO DE
SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL
Fernando Ruiz
Gómez
El MINISTRO DEL
TRABAJO
Ángel Custodio
Cabrera Báez
LA MINISTRA DE
MINAS Y ENERGIA
María Fernanda
Suarez Londoño
EL MINISTRO DE
COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO
José Manuel
Restrepo Abondano
LA MINISTRA DE
EDUCACIÓN NACIONAL
María Victoria
Angulo González
EL MINISTRO DE
AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
Ricardo José
Lozano Picón
EL MINISTRO DE
VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO
Jonathan Malagón
González
LA MINISTRA DE
TECNOLOGIAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES
Sylvia Cristina
Constaín Rengifo
LA MINISTRA DE
TRANSPORTE
Ángela María Orozco
Gómez
LA MINISTRA DE
CULTURA
Carmen Inés
Vásquez Camacho
LA MINISTRA DE
CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN
Mabel Gisela
Torres Torres
EL MINISTRO DEL
DEPORTE
Ernesto Lucena
Barrero”.
ANEXO II
En este anexo se
sintetizan las
intervenciones presentadas en el trámite de la referencia:
1.  La Universidad de los Andes solicitó declarar la constitucionalidad
del Decreto Legislativo 552 de 2020, al satisfacer los requisitos formales y
materiales. Para finalizar expresaron que “[q]ueda la duda de sí al atribuir
la deuda del Ministerio de Hacienda al rubro del servicio de la deuda del
Presupuesto General de la Nación, se está violando el principio del debido
proceso o de proporcionalidad en términos económicos con respecto al presupuesto
que cada rubro o sector tiene en el PGN”.[183]
2.  El ciudadano Hernán Antonio Barrero
Bravo pidió la inexequibilidad del Decreto Legislativo 552 de 2020,
al considerar que no está permitido dar una destinación diferente al FRL por
pertenecer al sistema de seguridad social -artículo 48 de la Constitución-,
comoquiera que, entre sus múltiples funciones, se encuentra la de financiar las
actividades de promoción y prevención dentro de los programas de atención
primaria en salud. De otro lado, indicó que la nula rentabilidad del préstamo
ni siquiera permite obtener una tasa de retorno económico y mucho menos
financiera -a diferencia de lo que logrará el sector financiero-, lo que
implicaría desmejorar la situación de los derechos sociales de los trabajadores
en lo relacionado con los riesgos laborales.
3.  Las sociedades científicas de Salud
Ocupacional ante el Consejo Nacional de Riesgos Laborales solicitaron la inexequibilidad
del Decreto Legislativo 552 de 2020, dado que el préstamo del 80% a la Nación
afectaría el funcionamiento del FRL. Afirmaron que el parágrafo del artículo 12
de la Ley 1562 de 2015, señala que los recursos del Fondo no forman parte del
presupuesto general de la nación, por lo que no puede destinarse a objeto
distinto al que la norma previó y, debe garantizar como mínimo, las
rentabilidades promedio que existan en el mercado financiero, lo cual “riñe
con lo afirmado en el Decreto 552 de un préstamo a diez años con cero
intereses, lo cual quiere decir que el dinero tomado, se pierde efectivamente”.
Finalmente, sostuvieron que el artículo
5 del Decreto Legislativo 552 de 2020 señala que el préstamo será a 10 años al
0% de interés, pero “debe tener algún tipo de remuneración ya que, en 10
años, el valor del 80% de los recursos del Fondo estará totalmente depreciado,
contrariando las máximas constitucionales tendientes al manejo eficiente,
responsable y seguro de los recursos públicos”.
4.
Los Gobernadores del
Pueblo Yukpa Colombia Serranía del Perijá presentaron escrito demandando la
inconstitucionalidad del Decreto 417 de 2020 y demás expedidos en el
marco del Estado de excepción, al considerar que infringen garantías superiores
como la igualdad, vida, integridad, familia, salud, integridad, niñez, medio
ambiente sano y alimentación.
Señalaron que las ayudas recibidas son
insuficientes y llegan incompletas o en mal estado, además han presentado
dificultades para ser entregadas en los distintos resguardos. Agregaron que
muchos yukpas están en las calles en situación de “indigencia y sin la ayuda
del Estado”. Finalizaron exponiendo que es necesario fortalecer el servicio
de salud y aplicar un enfoque diferencial ya que no pueden acceder a ninguno de
los subsidios y ayudas económicas creadas al no estar bancarizados.
5.       Fenalco solicitó la exequibilidad del Decreto Legislativo
552 de 2020 al ser imperativo acudir a esta medida para “conjurar la crisis
e impedir la extensión de sus efectos, por la insuperable insuficiencia de las
instituciones jurídicas en condiciones de normalidad”.
6.       El Departamento de Derecho de la
Seguridad Social de la Universidad Externado de Colombia pidió la inexequibilidad
al considerar que no satisface los requisitos de conexidad material ya que el Decreto
Legislativo 552 de 20202 no explica la destinación que se dará a los recursos
del FRL; ni motivación suficiente de las razones que justifican la adición de
recursos al FOME provenientes del FRL -y no de otras fuentes- y tampoco
evidencia la insuficiencia de fondos para atender la pandemia.
Tampoco
satisface el presupuesto de no contradicción específica ya que contraría los
artículos 48 y 25 de la Constitución por cuanto los recursos del FRL pertenecen
al sistema de la seguridad social y está prohibido cambiar su destinación, sin
embargo, el Decreto Legislativo 552 de 2020 los dirige a atender
transitoriamente las necesidades generadas por el CIVD-19, Además, son recursos
parafiscales por lo que tienen una destinación específica y están fuera del
alcance y disposición del ejecutivo, por lo que no constituyen ingresos de la
nación.
Finalmente,
incumple el de proporcionalidad ya que impone restricciones al derecho a la
seguridad social sin establecer límites temporales y materiales de las medidas
adoptadas, pues “el decreto no limita el préstamo a un solo momento, sino en
la medida en que se vaya requiriendo. El problema de esta disposición es que el
80% de “saldo acumulado en dicho fondo” no es un límite material, ya que
después de cada desembolso se puede volver a calcular el porcentaje sin ninguna
limitación material”.
Además,
la devolución del préstamo a una tasa de cero por ciento de intereses (0%) por
10 años no asegura el restablecimiento del normal funcionamiento del derecho
limitado en el menor tiempo posible, toda vez que, implica un incumplimiento
directo del artículo 12 de la Ley 1562 de 2012 por el cual la administración de
los recursos del FRL por medio de encargo fiduciario “se deberán garantizar
como mínimo, las rentabilidades promedio que existan en el mercado financiero”.
7.  El Departamento de Derecho Laboral de la
Universidad Externado de Colombia solicitó la inexequibilidad del Decreto
Legislativo 552 de 2020 al desconocer el artículo 48 de la Carta que prohíbe
cambiar la destinación de los recursos de la seguridad social así como las
demás garantías fundamentales de los beneficiarios del sistema.
8.  El Centro Externadista de Estudios Fiscales del
Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia solicitó
la inexequibilidad del DL 552 de 2020 y, subsidiariamente, en “caso
tal que la Corte considere que la medida de incorporar estos recursos al FOME
supere los juicios, en todo caso, considera este grupo que debe condicionarse
el uso de los recursos a la Seguridad Social Integral”. Agregaron que como
la norma objeto de control creó una nueva fuente de financiamiento al
FOME, su constitucionalidad depende del Decreto 444 de 2020, por lo que tienen
“una estrecha relación de prejudicialidad”.
El
Decreto Legislativo 552 de 2020 no se supera los presupuestos de conexidad
material, finalidad, motivación suficiente y no contradicción específica.
Señalaron que la parte motiva de la norma no justifica la necesidad de adoptar
la medida ni explica qué destinación se dará a los recursos, en la medida que
no prioriza la intervención económica hacia los sectores más necesitados “máxime
cuando en el expediente no hay prueba alguna que acredita el riesgo de crisis,
ni del sector financiero o bancario o de empresas de interés estratégico”.
Afirmaron
que con el Decreto Legislativo 552 de 2020 el Gobierno Nacional creó una deuda
a cargo del presupuesto de los próximos años por un valor aproximado de $
329.000.000.000 los cuales destinará, según la motivación del decreto “a
transferencias y subsidios monetarios” al estimar que los recursos
del presupuesto serán insuficientes para atender las necesidades derivadas de
la crisis sanitaria, de ahí que necesitaran ampliar las fuentes de financiación
del FOME. En criterio de los intervinientes esta justificación resulta
insuficiente y no hay que motive el cambio de destinación de recursos de la
seguridad social.
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-240/20
RECURSOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL-Destinación
y utilización exclusiva (Salvamento de voto)
RECURSOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL-Carácter
parafiscal y destinación específica (Salvamento de voto)
Expediente: RE-279
Decreto
Legislativo 552
de 2020, «[p]or el
cual se adicionan recursos al Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), creado
por el Decreto 444 de 2020, en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica y se dictan otras disposiciones».
Magistrado
sustanciador:
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS.
Con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena,
salvo mi voto en el asunto de la referencia por las razones que expongo a
continuación.
1.
Estoy en desacuerdo con la declaratoria de exequibilidad de los artículos que
regulan el préstamo de recursos del Fondo de Riesgos Laborales al FOME, por los
mismos motivos que expresé en el salvamento de voto a la Sentencia C-194 de
2020, que declaró la constitucionalidad del Decreto Legislativo 444 de 2020.
En
efecto, el inciso 5 del artículo 48 de la Constitución establece una clara
limitación al respecto. Esta norma superior dispone que «[n]o se podrán
destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social
para fines diferentes a ellas». Es evidente que la medida vulnera esta disposición
y que por ello no satisface el juicio de contradicción específica. Por esto,
debió ser declarada inexequible.
Para
superar la clara violación de la Constitución, la Sentencia C-240 de 2020, al
igual que la Sentencia C-194 del mismo año, afirma que se trata de un préstamo,
y que por ello el decreto no modifica ni desconoce la destinación específica de
los recursos del Fondo de Riesgos Laborales. Esta es una conclusión equivocada
desde la perspectiva constitucional, constituye una falacia argumentativa y
desconoce la naturaleza del contrato de mutuo.
1.1
Ya se indicó que la Carta proscribe cualquier utilización de los recursos de
las instituciones de seguridad social para fines diferentes a ella. En este
sentido, no puede entenderse que es una prohibición en un estado final. Es
decir, que el Estado puede usar esos recursos con otros propósitos —como para realizar operaciones crediticias
temporales—, siempre y cuando al final
se empleen en la seguridad social. Claramente, la norma constitucional
tiene el objetivo de proteger estos recursos de cualquier riesgo y por ello
constituye una prohibición ineludible.
En
el presente caso, el riesgo de las operaciones comerciales y financieras es
manifiesto. No debe olvidarse que el Decreto Legislativo 552 de 2020 modifica
el Decreto Legislativo 444 de 2020. El parágrafo del artículo 4 del Decreto 444
preceptúa que con los recursos del FOME «se podrán efectuar operaciones aun
cuando al momento de su realización se esperen resultados financieros adversos,
o que tengan rendimientos iguales a cero o negativos» (negrilla fuera
del texto original).
Sobre
el alcance de lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 48 de la superior, es
decir, sobre la destinación específica de los recursos de la seguridad social,
la jurisprudencia ha indicado que la prohibición allí contenida se caracteriza
por ser «una norma fundamental de indudable carácter imperativo y absoluto
respecto del cual no se contemplan excepciones»[184].
Igualmente, ha precisado que «el mandato de que los recursos de la seguridad
social sean de destinación específica no puede ser desconocido por el
Legislador en ningún caso, ni aun en aras de la reactivación económica»[185].
Así mismo, ha indicado que en concordancia con el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, los recursos de la seguridad social son contribuciones parafiscales
y, por tanto, solo pueden ser usados en beneficios del propio sector, así como
sus rendimientos y excedentes financieros[186] (negrilla fuera del
texto original).
1.2
Las razones expuestas en la Sentencia para sustentar la exequibilidad del
préstamo de recursos del Fondo de Riesgos Laborales al FOME, además,
constituyen una falacia argumentativa porque no tienen en cuenta el cambio de
destinación implícito en el cambio de activos. La verdad es que los recursos
monetarios del Fondo de Riesgos Laborales fueron destinados por el decreto a
financiar el faltante de liquidez del Gobierno nacional para enfrentar la
emergencia, y por ello se destinaron a un objetivo distinto al previsto en las
normas que regulan la materia.
Si
bien los recursos destinados al fin inconstitucional ahora han sido sustituidos
por «pagarés suscritos por la Nación», el negocio subyacente, esto es, el
préstamo de los recursos del Fondo de Riesgos Laborales, implica una
destinación contraria a los fines de la seguridad social. La Sentencia afirma
que dado que los activos monetarios han sido sustituidos por pagarés, de ahí se
debe concluir que no ha mediado un cambio en la destinación de dichos recursos
monetarios, lo cual es una falacia de aquellas que la Lógica llama «Falacia de
conclusión inatinente» o Falacia Ignoratio elenchi. Esta falacia
consiste en presentar un argumento válido —los
recursos han sido sustituidos por pagarés—,
pero que prueba algo diferente a la afirmación que se pretendía demostrar —no hay cambio de la destinación de los
recursos—.
1.3
En el razonamiento adoptado por la Sentencia se observa, por otra parte, un
desconocimiento de la naturaleza de los actos jurídicos, el mutuo en este caso,
los cuales son incomprensibles si se prescinde de su causa y su objeto. Existe
un acto jurídico (un contrato de mutuo), pero ese acto jurídico no se entiende
si no se pregunta ¿qué se prestó? —recursos
del Fondo de Riesgos Laborales — y ¿para
qué se realizó dicha operación? —para
fines distintos a los que expresamente estaban señalados en la ley—. Que el fin y el objeto del acto jurídico
deban ser tenidos en cuenta para dictaminar su licitud, además de ser uno de
los principios rectores del derecho privado desde los romanos, es algo que se
hace patente con un ejercicio de extrapolación de los argumentos presentados a
escenarios claramente inaceptables. Basta pensar, por ejemplo, que si el
préstamo de los recursos no fuese para los fines contemplados en el decreto —hacer frente a la emergencia—, sino para otros claramente excluidos, como
por ejemplo, la financiación de una fiesta popular, la consideración del acto
jurídico con prescindencia del objeto y el fin, aunada a la aceptación de la
suficiencia de una sustitución de los activos, obligaría, también en este
supuesto, a aceptar la licitud del acto jurídico. En efecto, en este caso,
también cabría decir que lo que ha operado es una sustitución de activos y que
lo que antes eran fondos ahora son acreencias.
2.
No
es cierto, como lo señala la Sentencia, que los recursos «serán reintegrados de
manera indexada en el plazo establecido». Como bien lo establece la norma
objeto de control, la tasa de interés del préstamo es del 0%. Además, el
decreto no adopta ninguna medida en relación con la indexación de los recursos.
De hecho, la Sentencia falta a la verdad cuando sostiene que en la Sentencia
C-194 de 2020 se determinó que los recursos prestados del FONPET y del FAE al
FOME deberán ser pagados con la respectiva indexación.
3
La Sentencia de la referencia interpreta que el préstamo «no incluye los
aportes mensuales que efectúan los empleadores y que constituyen una fuente de
ingresos». No obstante, lo cierto es que el decreto no dispone nada sobre este
aspecto. Solo establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá
hacer uso del hasta el 80% «del saldo acumulado» en el Fondo de Riesgos
Laborales. De esto no se puede inferir que el préstamo no incluya esos aportes.
De hecho, como bien lo destacó el Departamento de Derecho de la Seguridad
Social de la Universidad Externado de Colombia, un problema constitucional
importante del Decreto Legislativo 552 de 2020 es que «el 80% de “saldo
acumulado en dicho fondo” no es un límite material, ya que después de cada
desembolso se puede volver a calcular el porcentaje sin ninguna limitación
material».
4.
No
es cierto, como se sostiene en el juicio de incompatibilidad, que el decreto no
suspenda una norma legal preexistente. Claro que lo hace. El parágrafo del
artículo 12 de la Ley 1562 de 2012 dispone que los recursos del Fondo de
Riesgos Laborales «no podrán ser destinados a gastos de administración y
funcionamiento del Ministerio [de Trabajo] ni a objeto distinto del fondo previsto
en la presente ley». Como se explicó anteriormente, el decreto cambia la
destinación de tales recursos y por tanto es evidente que suspende la norma
transcrita.
En estos
términos dejo expresadas las razones de mi aclaración de voto a la Sentencia
C-240 de 2020.
Fecha ut
supra
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
[1] Publicado en el diario oficial 51.286 del
15 de abril de 2020.
[2]Se solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público
que informara: (i) ¿Cuáles son
los soportes técnicos, estadísticos, económicos y/o financieros que permiten
inferir que los porcentajes o asignaciones de recursos para el FOME creado
mediante el Decreto 444 del 2020, son insuficientes para atender las medidas de
gasto público y generan la necesidad de adicionar los “saldos acumulados”
del Fondo de Riesgos Laborales?; (ii) ¿Cuáles son los soportes técnicos,
estadísticos, económicos y/o financieros sobre los que se sustenta la decisión
de “hacer uso de hasta el 80% de los recursos acumulados del FRL”, y que
ello asegure la sostenibilidad y no genere un riesgo de desfinanciamiento del
Fondo a mediano y/o largo plazo?; (iii) Teniendo en cuenta la naturaleza y
objeto del FRL ¿el Gobierno nacional previó si el 20% de los recursos
excedentes acumulados sería suficiente para atender: (a) el incremento de las
campañas y acciones de educación y prevención que serán necesarios con ocasión
de la emergencia sanitaria; (b) la prima de seguro del artículo 87 de la Ley
1328 de 2009; (c) el Sistema de
Información de Riesgos Laborales y (d) adelantar acciones de inspección,
vigilancia y control sobre los actores del Sistema de Riesgos Laborales?; (iv) ¿Cuál será la destinación particular
de los recursos que serán tomados en calidad de préstamo del Fondo de Riesgos
Laborales?; y (v) ¿Cuál es la
justificación para que los préstamos que otorgue el FRL sean “remunerados a
una tasa de interés del cero por ciento (0%)” y que su amortización se
efectuará en las diez (10) vigencias
fiscales subsiguientes a la fecha del primer desembolso y con cargo al rubro
del servicio de la deuda del Presupuesto General de la Nación?
[3]  Comité Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo y al
Consejo Nacional de Riesgos Laborales para que, si a bien lo tuvieran,
emitieran su opinión sobre el alcance y constitucionalidad del Decreto 552 de
2020. Con el mismo propósito, se invitó a la Federación de Aseguradores
Colombianos -Fasecolda-, a las facultades o programas de derecho de las
siguientes universidades: Andes, Rosario, Pontificia Universidad
Javeriana, Externado de Colombia y Nacional de Colombia.
[4] La
Secretaría Jurídica del DAPRE adjuntó varios documentos, a saber: i) el
reporte del Ministerio de Salud a 29 de abril de 2020 con 6207 casos
confirmados, 278 muertes y 1411 recuperados de la COVID-19; ii) el
reporte de la Organización Mundial de la Salud a 29 de abril de 2020 con
3.018.952 casos confirmados y 207.973 muertes; y (iii) informe técnico del
Ministerio del Trabajo sobre el Decreto 552 de 2020. Los demás anexos se
refieren a la representación legal del DAPRE, el acta de posesión de su
representante, los decretos que establecen la planta de personal, la delegación
y la supresión de cargos en el DAPRE y la resolución 0092 de 2019 que delega
funciones.
[5] El anexo II reseña cada una de las
intervenciones sintetizadas en el cuadro que se expone a continuación.
[6] Con relación a la nula rentabilidad del préstamo, estimó que el Gobierno
justificó dicha situación en la necesidad de atender la crisis de manera óptima
sin aumentar la presión fiscal, pues este no es un préstamo adquirido en
condiciones normales, y hay expectativas negativas respecto del recaudo
tributario.
[7] Concluyó que las medidas bajo estudio están
debidamente limitadas a la conjuración de la crisis, no tienen vocación de
permanencia para satisfacer necesidades recurrentes, y se restringen a la
finalidad que se pretende alcanzar.
[8] Citó  la sentencia C-467 del 2017.
[9] Este
capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-136, C-145, C-224,
C-225, y C-226 de 2009, C-911 de 2010, C-223 y C-241
de 2011, C-671, y C-701 de 2015, C-465,
C-466 y C-467 de 2017. Varios de los párrafos
corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.
[10]
Sentencia C-466 de 2017, citando a su vez la sentencia C-216 de 2011.
[11] Ibídem.
[12] El
carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos:
(i) la Constitución prevé específicas causales para decretar los estados de
excepción; (ii) la regulación de los estados de conmoción interior y de
emergencia económica, social y ecológica, se funda en el principio de
temporalidad (precisos términos para su duración); y (iii) la Constitución
dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de excepción, tales
como que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades militares (art. 213
de la CP), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados (art. 93 de la CP)
y (c) el derecho internacional humanitario debe ser respetado (art. 214 de la
CP).
[13] El
control judicial está a cargo de la Corte Constitucional respecto de los
decretos legislativos, según lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la
Carta Política, y del Consejo de Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del
artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado “[e]jercer el
control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por
autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
[14]
Sentencia C-216 de 1999.
[15] La
Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el artículo 215 puede
tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su
declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica, cuando los
hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con la
perturbación del orden económico; social, cuando la crisis que origina la
declaración se encuentre relacionada con el orden social; y ecológica, cuando
sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se
podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la
declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea,
quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar la correspondiente
valoración y plasmarla así en la declaración del estado de excepción.
[16]
Decreto 333 de 1992.
[17]
Decreto 680 de 1992.
[18]
Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601
de 2017.
[19]
Decreto 80 de 1997.
[20]
Decreto 2330 de 1998.
[21]
Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[22]
Decreto 4975 de 2009.
[23]
Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011
[24]  Este
capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las
sentencias C-465, C-466 y C-467 de 2017. Varios
de los párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[25] La
Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias
C-467, C-466, C-465, C-437 y C-434 de 2017.
[26] Ley
137 de 1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los
decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.”
[27]
Sentencia C-724 de 2015. “Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de
la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar
destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y
específica con el estado de emergencia”. Sentencia C-700 de 2015. El juicio
de finalidad “(...) es una exigencia constitucional de que todas las medidas
adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la
declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que
el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”.
[28] La
Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias
C-517, C-467, C-466, C-437 y C-409 de 2017, entre otras.
[29]
Constitución Política. Art. 215. “Estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia,
y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los
existentes”.
[30] Ley
137 de 1994. Art. 47. “Facultades. En virtud de la declaración del Estado de
Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con dicho Estado”.
[31]
Sentencia C-409 de 2017. “La conexidad interna refiere a que las medidas
adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas
por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”.
En este sentido, ver, también, la sentencia C-434 de 2017.
[32]
Sentencia C-724 de 2015. “La conexidad en el control de
constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base en la
declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se dirige
entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas con la
vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. En este
sentido, ver, también, la sentencia C-701 de 2015.
[33] El
juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido desarrollado por esta
Corte en las sentencias C-467, C-466, C-434, y C-409 de 2017, C-241, C-227,
C-224 y C-223 de 2011.
[34]
Sentencia C-466 de 2017. En la providencia se reiteran las consideraciones de
las sentencias C-722 de 2015 y C-194 de 2011.
[35] Al
respecto, en la sentencia C-753 de 2015, la Corte Constitucional sostuvo que
“en el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos
exigente aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la
justifique”.
[36] Ley
137 de 1994, “por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”,
artículo 8.
[37] Sobre
el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar las sentencias
C-467, C-466, C-434, y C-409 de 2017, C-241, C-227 y C-224 de 2011.
[38]
Sentencia C-466 de 2017, en la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723 y C-742 de 2015.
[39] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. “Vigencia del Estado de
Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto
no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho
o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio
reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no
podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
[40]
Sentencia C-149 de 2003. Reiterada, entre otras, en las sentencias C-224 de
2009, C-241 de 2011 y C-467 de 2017.
[41] El
juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal en las
Sentencias C-517, C-468, C-467, C-466, y C-409 de 2017, C-751, C-723 y C-700 de
2015, entre otras.
[42] Al
respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-467, C-466, C-437,
C-434, y C-409 de 2017 y C-723 de 2015.
[43] Esta
Corporación se ha referido a este juicio en las sentencias C-466, y C-43 de
2017, C-136 de 2009, C-409 de 2017 y C-723 de 2015.
[44]
Sobre el particular se han pronunciado, entre otras, las sentencias C-517,
C-467, C-466, C-465, C-437, y C-409 de 2017 y C-723 de 2015.
[45] Sobre
el juicio de proporcionalidad es posible consultar las sentencias: C-467 y
C-466 de 2017, C-227, y C-225 de 2011, C-911 de 2010, C-224, C-145 y C-136 de
2009.
[46] Al
respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-467, y C-466 de
2017, C-701, C-672, y C-671 de 2015, C-227 y C-224 de 2011 y C-136 de 2009.
[47] “Artículo
14. No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de
Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica (…)”.
[48] Sobre
el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías sospechosas no es
taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá toda discriminación”.
[49] En
este sentido, en la Sentencia C-156 de 2011, esta Sala explicó que el juicio de
no discriminación pretende hacer efectivo “el principio de igualdad ante la
ley del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer
que todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones
basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias
políticas o filosóficas”.
[50] Cfr. Instrumentos Internacionales sobre la
Seguridad Social, Organización Iberoamericana de la Seguridad Social, p.p. 3.
La anterior información fue consultada el 29 de mayo de 2020 y puede
consultarse en el siguiente enlace: https://oiss.org/wp-content/uploads/2000/01/INSTRUMENTOS_INTERNACIONALES_EN_MATERIA_DE_SEG-SOCIAL-4_JULIO_2013.pdf
[51]Cfr. Documento de política pública
Instrumentos Internacionales que consagran el derecho a la previsión social,
Comisión Económica y Política para América Latina y el Caribe de las Naciones
Unidas –CEPAL-. La anterior información fue consultada el 29 de mayo de 2020 y
puede consultarse en el siguiente enlace:  https://www.cepal.org/mujer/proyectos/pensiones/publicaciones/word_doc/instrumentos.pdf
[52] V.g.
Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), artículo 22; Convención sobre
el Estatuto de los Apátridas (1954), artículo 24; Pacto Internacional de los
Derechos Sociales, Económicos y Culturales (1966), artículo 9; Declaración
sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la mujer
(1967), artículo 10; Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en lo
Social. Proclamada por la Asamblea General en su resolución 2542 (XXIV), de 11
de diciembre de 1969, artículo 11; y Convención sobre la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación contra la Mujer (1979) CEDAW, artículo 11. En
igual sentido, la Organización Internacional del Trabajo OIT, ha adoptado
convenios y recomendación sobre la materia, por ejemplo: Convenio No. 35
relativo al seguro obligatorio de vejez de los asalariados en las empresas
industriales y comerciales, en las profesiones liberales, en el trabajo a
domicilio y en el servicio doméstico, 1933; Convenio No. 36 relativo al seguro
obligatorio de vejez de los asalariados de empresas agrícolas, 1933; Convenio
37 relativo al seguro obligatorio de invalidez de los asalariados en las
empresas industriales y comerciales, en las profesiones liberales, en el
trabajo a domicilio y en el servicio doméstico, 1933; Convenio 38 relativo al
seguro obligatorio de invalidez de los asalariados de empresas agrícolas, 1933;
Convenio 39 relativo al seguro obligatorio de muerte de los asalariados en las
empresas industriales y comerciales, en las profesiones liberales, en el
trabajo a domicilio y en el servicio doméstico, 1933; Convenio 40 relativo al
seguro obligatorio de muerte de los asalariados de empresas agrícolas; Convenio
48 relativo a la organización de un régimen internacional para la conservación
de los derechos del seguro de invalidez, vejez y muerte; Recomendación  No. 67
sobre la seguridad de los medios de vida; Convenio 102 relativo a la norma
mínima de la seguridad social; Convenio 118 relativo a la igualdad de trato
entre nacionales y extranjeros en materia de seguridad social; Convenio 128
relativo a las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes; Recomendación
131 sobre prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes; entre muchos
otros.
[53] “La Seguridad Social es un servicio público de carácter
obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del
Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los
habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la
participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la
Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que
determine la Ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas
o privadas, de conformidad con la ley. No se podrán destinar ni utilizar los
recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a
ella (…)”.
[54] En concordancia con los artículos 44, 46 y
53 de la Constitución. Cfr. sentencias C-083 de 2019, T-222 de 2018, C-714 de
2008, C-1040 de 2003, T-481 de 2000 y C-635 de 1993. Cfr. Ley 100 de 1993,
preámbulo: “[l]a Seguridad Social Integral es el conjunto de instituciones,
normas y procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar
de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y
programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la
cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la
salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional, con
el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad”.
[55] Cfr. sentencia C-083 de 2019, C-078 de
2017, C-020 de 2015, C-258 y C-262 de 2013, C-1041 de 2007 y C-107 de 2002.  Ley 100 de 1993, artículo 3.
[56]  Ib.  Cfr. Ley 100 de 1993, artículos 2 y
4.
[57] Cfr. sentencias T-148, C-089 y T-041 de
2019, C-313 y T-056 de 2014 y C-408 de 1994.
[58] Funcionaba a través de la Dependencia de
Salud Ocupacional del Instituto de Seguros Sociales –ISS- y se constituía del
3% de las cotizaciones que efectuaba el empleador, dicha figura desapareció con
la Ley 100 de 1993.
[59] “Por el cual se determina la organización
y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales.”
[60] “Por la cual se modifica el Sistema de
Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud
Ocupacional”.
[61] Cfr. sentencia T-083 de 2019 y T-041 de
2019.
[62] Sentencia T-056 de 2014.
[63] Artículo 1º del Decreto – Ley 1295 de 1994,
“por el cual se determina la organización y administración del Sistema
General de Riesgos Profesionales”.
[64] Actualmente Fondo de Riesgos Laborales.
[65] “Artículo 91.
Sanciones. Le corresponde a los directores regionales y
seccionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social imponer las
sanciones establecidas a continuación, frente a las cuales opera el recurso de
apelación ante el Director Técnico de Riesgos Profesionales del Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social.
a) para el empleador// 1. El
incumplimiento de la afiliación al Sistema General de Riesgos Profesionales, le
acarreará a los empleadores y responsables de la cotización, además de las
sanciones previstas por el Código Sustantivo de Trabajo, la legislación laboral
vigente y la Ley 100 de 1993, o normas que la modifiquen, incorporen o
reglamenten, la obligación de reconocer y pagar al trabajador las prestaciones
consagradas en el presente Decreto. La no afiliación y el no pago de dos ó más
periodos mensuales de cotizaciones, le acarreará al empleador multas sucesivas
mensuales de hasta quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales
vigentes.// 2. El incumplimiento de los programas de salud ocupacional, las
normas en salud ocupacional y aquellas obligaciones propias del empleador,
previstas en el Sistema General de Riesgos Laborales, acarreará multa de hasta
quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes, graduales de
acuerdo a la gravedad de la infracción y previo cumplimiento del debido proceso
destinados al Fondo de Riesgos Laborales. En caso de reincidencia en tales
conductas o por incumplimiento de los correctivos que deban adoptarse,
formulados por la Entidad Administradora de Riesgos Laborales o el Ministerio
de Trabajo debidamente demostrados, se podrá ordenar la suspensión de
actividades hasta por un término de ciento veinte (120) días o cierre
definitivo de la empresa por parte de las Direcciones Territoriales del
Ministerio de Trabajo, garantizando el debido proceso, de conformidad con el
artículo 134 de la Ley
1438 de 2011 en el tema de sanciones.// 3. Cuando la inscripción del trabajador
no corresponda a su base de cotización real, o el empleador no haya informado
sus cambios posteriores dando lugar a que se disminuyan las prestaciones
económicas del trabajador, el empleador deberá pagar al trabajador la
diferencia en el valor de la prestación que le hubiera correspondido, sin
perjuicio de las sanciones a que hubiese lugar. // 4. En los casos previstos en
el literal anterior o cuando en empleador no informe del traslado de un
afiliado a un lugar diferente de trabajo, y esta omisión implique una
cotización mayor al Sistema, la Dirección Técnica de Riesgos
Profesionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, previa
solicitud motivada de la entidad administradora correspondiente, podrá imponer
al empleador una multa de hasta quinientos (500) salarios mínimos legales
mensuales vigentes. // 5. La no prestación o extemporaneidad del informe del
accidente de trabajo o de la enfermedad profesional o el incumplimiento
por parte del empleador de las demás obligaciones establecidas en este decreto,
la Dirección Técnica de Riesgos Profesionales del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, podrá imponer multas de hasta doscientos (200) salarios
mínimos legales mensuales. // b) Para el afiliado a trabajar // El grave
incumplimiento por parte del trabajador de las instrucciones, reglamentos y
determinaciones de prevención de riesgos, adoptados en forma general o
específica, y que se encuentren dentro de los programas de salud
ocupacional de la respectiva empresa, que le hayan comunicado por escrito,
facultan al empleador para la terminación del vínculo o relación laboral por
justa causa, tanto para los trabajadores privados como para los servidores
públicos, previa autorización del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, respetando
el derecho de defensa. c) Para la entidad administradora de riesgos
profesionales // Las entidades administradoras de riesgos
profesionales que incurran en conductas tendientes a dilatar
injustificadamente el pago de las prestaciones de que trata el presente
decreto, o impidan o dilaten la libre escogencia de entidad administradora, o
rechacen a un afiliado, o no acaten las instrucciones u órdenes de la Dirección
Técnica de Riesgos Profesionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, serán sancionadas por la Superintendencia Bancaria en el primer caso, o
por la Dirección Técnica de Riesgos Profesionales, en los demás, con multas
sucesivas hasta de 1000 salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin
perjuicio de las demás previstas en la ley o en este decreto.// Sin perjuicio
de la aplicación de las demás sanciones que puede imponer la Superintendencia
Bancaria en desarrollo de sus facultades legales, cuando las administradoras de
riesgos profesionales incurran en defectos respecto de los niveles
adecuados de patrimonio exigidos, la Superintendencia Bancaria impondrá, por
cada incumplimiento, una multa por el equivalente al tres punto cinco por
ciento (3.5%) del valor del defecto mensual, sin exceder, respecto de cada
incumplimiento, del uno punto cinco por ciento (1.5%) del monto requerido para
dar cumplimiento a tal relación.
En adición a lo previsto en los incisos
anteriores, la Superintendencia Bancaria impartirá todas las órdenes que
resulten pertinentes para el inmediato restablecimiento de los niveles
adecuados de patrimonio o de la reserva de estabilización, según corresponda.
En caso de accidente que ocasione la
muerte del trabajador donde se demuestre el incumplimiento de las normas de
salud ocupacional, el Ministerio de Trabajo impondrá multa no inferior a
veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, ni superior a mil
(1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes destinados al Fondo de
Riesgos Laborales; en caso de reincidencia por incumplimiento de los
correctivos de promoción y prevención formulados por la Entidad Administradora
de Riesgos Laborales o el Ministerio de Trabajo una vez verificadas las
circunstancias, se podrá ordenar la suspensión de actividades o cierre
definitivo de la empresa por parte de las Direcciones Territoriales del
Ministerio de Trabajo, garantizando siempre el debido proceso.
El Ministerio de
Trabajo reglamentará dentro de un plazo no mayor a un (1) año contado a
partir de la expedición de la presente ley, los criterios de graduación de las
multas a que se refiere el presente artículo y las garantías que se deben
respetar para el debido proceso”.
[66] Las
normas reseñadas se encuentran reglamentadas en el Decreto Nacional 1072 de
2015 “Por medio del cual se
expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo” que compiló lo dispuesto en el
Decreto 1833 de 1994,  “Por el cual se determina la administración y
funcionamiento del Fondo de Riesgos Profesionales". En esta norma de
nivel reglamentario, principalmente, se imponen deberes a las entidades
fiduciarias que administran los recursos del Fondo y a la forma como se
distribuyen los mismos.
[67] “Por la cual se dictan normas sobre la
organización, administración y prestaciones del Sistema General de Riesgos
Profesionales”.
[68] “Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos
Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”.
[69] “Artículo 43. Recursos del fondo de riesgos profesionales para
prevención y promoción. Adiciónese un literal d) Modifíquese el parágrafo y
créese un parágrafo transitorio al artículo 22 de la Ley 776 de 2002, así:
"d) Financiar la realización de actividades de promoción y prevención
dentro de los programas de Atención Primaria en Salud. PARÁGRAFO. En ningún
caso la aplicación de los recursos del fondo podrá superar el cuarenta por
ciento (40%) en el objeto señalado en el literal a), ni el diez por ciento
(10%) en el literal e), ni el quince por ciento (15%) en el literal d). Lo
restante será utilizado en el literal b). PARÁGRAFO TRANSITORIO. Hasta el 15%
de los recursos acumulados en el Fondo de Riesgos Profesionales a la entrada en
vigencia de la presente Ley, podrán ser utilizados, por una única vez, para la
financiación de las actividades de promoción y prevención de atención primaria
en salud.”
[70] Mediante una subcuenta de compensación que será financiada con el
50% del recaudo correspondiente a las cotizaciones a cargo de los empleadores y
trabajadores independientes establecido en el artículo 89 del Decreto Ley 1295
de 1994 y las normas que lo modifiquen o adicionen.
[71] Cfr. http://fondoriesgoslaborales.gov.co/wp-content/uploads/2018/10/Res-6045-2014-Anexo-Plan-Nacional-1.pdf
[72] Esta
campaña que promueve el conocimiento por parte de los empleadores de los
lineamientos diseñados en prevención del consumo de sustancias psicoactivas
desde el ámbito laboral.  http://fondoriesgoslaborales.gov.co/documents/publicaciones/campanas/lineamientos.pdf
[73]
Tendiente a presentar recomendaciones generales orientadas a la implementación
de prácticas seguras que favorezcan las condiciones de seguridad y salud en el
trabajo en los talleres de mantenimiento y reparación de vehículos automotores
del ámbito nacional. http://www.fondoriesgoslaborales.gov.co/wp-content/uploads/2019/05/Cartilla-prevenci%C3%B3n-riesgo-qu%C3%ADmico-en-talleres-de-mec%C3%A1nica-automotr%C3%ADz.pdf
[74] Busca
mitigar los riesgos en el trabajo asociados a la minería a pequeña escala.  http://fondoriesgoslaborales.gov.co/documents/publicaciones/cartillas/Cartilla_seguridad_mineria_artesanal.pdf
[75]
Conceptos básicos alrededor del servicio doméstico: jornada laboral, salario,
trabajo en dominical y festivo, etc. http://www.fondoriesgoslaborales.gov.co/wp-content/uploads/2018/09/CARTILLA-SERVICIO-DOMESTICO_2018.pdf
[76]
Propuesta para la comunidad educativa orientada al mejoramiento de las
condiciones de las condiciones de salud y trabajo http://fondoriesgoslaborales.gov.co/documents/publicaciones/cartillas/cartilla-asegurando-la-salud-en-el-trabajo.pdf
[77] http://www.fondoriesgoslaborales.gov.co/wp-content/uploads/2019/05/entorno-laboral-saludable-2018.pdf
[78] Cfr. http://www.fondoriesgoslaborales.gov.co/wp-content/uploads/2018/09/Protocolo-Estr%C3%A9s-Febrero-2019.pdf
[79] Cfr. http://fondoriesgoslaborales.gov.co/documents/publicaciones/estudios/accidente-de-trabajo-mortal.pdf
[80] Cfr.  http://www.fondoriesgoslaborales.gov.co/wp-content/uploads/2020/04/GIPG17-Minero-energetico.pdf
[81] Cfr. http://www.fondoriesgoslaborales.gov.co/wp-content/uploads/2020/04/GPSG07-lineamientos-sst-7.pdf
[82] Cfr. http://www.fondoriesgoslaborales.gov.co/wp-content/uploads/2020/04/LINEAMIENTOS-CALL-CENTER-04-04-2020.pdf
[83] Cfr. http://www.fondoriesgoslaborales.gov.co/wp-content/uploads/2020/04/lineamiento-gestion-muestras-COVID-19-t.pdf
[84] De
conformidad con la sentencia C-438 de 2017, los fondos especiales fueron
creados con el fin de cubrir las erogaciones por los servicios públicos
prestados al Estado. De esta manera, el artículo 30 de la Ley 225 de 1995 los
delimita como “(…) ingresos definidos en la ley para la prestación de un
servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin
personería jurídica creados por el legislador”. En el mismo sentido,
precisó que aunque no se especificara la naturaleza de los ingresos que hacen
parte de estos fondos, sí se podía identificar dos modalidades de fondos: fondo-entidad y fondo-cuenta.
El FRL es un fondo cuenta, que según el artículo 30 del EOP son los ingresos
pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el Legislador, es
decir, son un sistema
de manejo de recursos sin personería jurídica y son fondos especiales. Según
lo estableció la Corte en las sentencias C-009 de 2002 y C-713 de 2008, los
fondos especiales son categorías propias de rentas que se dirigen al
cumplimiento de determinados objetivos, que se indican en el acto de creación
del mismo. Por lo tanto, en principio, con sus recursos
no se solventarán las apropiaciones establecidas en el presupuesto general,
sino aquellas determinadas en el objeto del fondo.
[85] De
acuerdo con el artículo 29 del EOP son contribuciones parafiscales los
gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un
determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del
propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará
exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo
al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes
financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones
parafiscales administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto
General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la
estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su
recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración”.
[86] Cfr. Sentencia C-1067 de 2002.
[87] Para efectos del estudio de constitucionalidad del Decreto 552 de
2020, esta providencia se referirá exclusivamente al FOME.
[88] “Artículo 1. Creación y naturaleza. Crease el Fondo de
Mitigación de Emergencias -FOME, como un fondo cuenta sin personería jurídica
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.
[89] “Que, como resultado de los hechos que dieron lugar a la
declaratoria de Emergencia , es previsible que se requiera contar con recursos
adicionales a los disponibles a través de los mecanismos ordinarios , que
puedan ejecutarse de forma ágil e inmediata, con el fin de destinarlos
exclusivamente a implementar medidas, dirigidas entre otros, a fortalecer el
sistema de salud para garantizar las condiciones necesarias de atención y
prevención en el marco de la rápida propagación del nuevo coronavirus COVID-19,
así como a contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y
social que ello conlleva, en el marco de la coyuntura que actualmente
experimenta el país.” Considerando del Decreto Legislativo 444 de 2020.
[90] “Artículo 2. Objeto. El FOME tendrá́ por objeto atender las
necesidades de recursos para la atención en salud, los efectos adversos
generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe
brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento, en el marco del
Decreto 417 de 2020”.
[91] Por ejemplo, mediante el Decreto Legislativo 552 de 2020, se
adicionaron los recursos del FRL.
[92] “Artículo
10. Préstamo del Fondo de Ahorro y Estabilización -FAE. El Fondo de Ahorro
y Estabilización -FAE del Sistema General de Regalías prestará a la Nación -
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, hasta el 80% de los recursos
ahorrados en dicho Fondo, en la medida en que vayan siendo requeridos por el
FOME a solicitud del Ministro de Hacienda y Crédito Público o alguno de los
viceministros, para conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos en
el territorio nacional, en el marco del Decreto 417 de 2020. // La operación se
materializará en pagarés emitidos por la Nación - Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, los cuales podrán estar desmaterializados en el Depósito
Central de Valores del Banco de la República en desarrollo del contrato de
agencia fiscal. // Para el efecto, se autoriza al Banco de la República, en su
calidad de administrador del FAE, a realizar las operaciones que requiera. //
Los recursos de que trata el presente artículo serán transferidos en dólares de
los Estados Unidos de América por el Banco de la República a la Dirección
General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, quien a su vez los trasladará al FOME. // Parágrafo 1. A
la entrada en vigencia del presente Decreto legislativo, el Banco de la
República con la mayor celeridad posible transferirá a la Dirección General de
Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
los recursos disponibles en el portafolio de liquidez y renta fija de corto
plazo del FAE. // Parágrafo 2. Los préstamos de que trata el presente
artículo se encuentran exceptuados del régimen de autorizaciones de crédito
público contenido en el Decreto 1068 de 2015, y se entienden autorizados en el
presente decreto legislativo. Artículo 11. Pago de las obligaciones de la
Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el Fondo de Ahorro y
Estabilización -FAE. Los préstamos que otorgue el FAE a la Nación -
Ministerio de Hacienda y Crédito Público en virtud del artículo anterior, serán
denominados en Dólares de los Estados Unidos de América, remunerados a una tasa
de interés del cero por ciento (0%) y su amortización se efectuará a partir del
año 2023 en cuotas en dólares de los Estados Unidos de América por el
equivalente a un billón de pesos anuales, liquidado a la Tasa Representativa de
Mercado vigente en cada pago, hasta que se extinga la obligación.// En todo
caso, los pagarés en que se materialicen los préstamos se podrán redimir
anticipadamente en los montos necesarios para atender faltantes del desahorro
del FAE en los términos de los artículos 48 y 55 de la Ley 1530 de
2012, o las normas que los modifiquen o sustituyan y podrán ser pagaderos en la
siguiente vigencia fiscal del Presupuesto General de la Nación. // Estas
obligaciones se pagarán con cargo al rubro del servicio de la deuda del
Presupuesto General de la Nación.
Artículo 12. Préstamo de recursos sin distribuir del
Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales -FONPET. Los
siguientes recursos a favor del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades
Territoriales -FONPET, que se encuentren sin distribuir a las cuentas
individuales de las entidades territoriales, administrados tanto en la
Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional como en el patrimonio
autónomo FONPET, podrán ser objeto de préstamo a la Nación - Ministerio de
Hacienda y Crédito Público con destino al FOME, con el único objeto de conjurar
la crisis o impedir la extensión de sus efectos en el territorio nacional, en
el marco del Decreto 417 de 2020: 1.  El recaudo del impuesto de timbre
nacional pendiente de distribuir en el FONPET a 31 de diciembre de 2019, y sus
rendimientos. 2. El recaudo del impuesto de timbre nacional que deba girarse al
FONPET en la presente vigencia. 3. El valor pendiente de distribuir en el
FONPET por concepto de privatizaciones a 31 de diciembre de 2019, y sus
rendimientos. 4. El valor proveniente de privatizaciones que se deba girar al
FONPET para el año 2020. 5. El valor pendiente de distribuir en el FONPET por
concepto de capitalizaciones a 31 de diciembre de 2019, y sus rendimientos.//
El Gobierno nacional deberá reembolsar estos recursos al FONPET máximo durante
las diez (10) vigencias fiscales subsiguientes a la fecha del desembolso. El
pago de estas obligaciones se hará con cargo al rubro del servicio de la deuda
del Presupuesto General de la Nación. // Parágrafo 1. En todo caso, se
deberán mantener en el FONPET los recursos necesarios para garantizar su
operación. // Parágrafo 2. Los préstamos de que trata el presente artículo
se encuentran exceptuados del régimen de autorizaciones de crédito público
contenido en el Decreto 1068 de 2015, y se
entienden autorizados en el presente decreto legislativo.
Artículo 13. Operaciones con cargo a los recursos
provenientes de la Nación de las vigencias 2020, 2021 y 2022 del Fondo Nacional
de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET. La Nación - Ministerio de
Hacienda y Crédito Público podrá realizar operaciones de crédito utilizando
como fuente de pago los recursos que serán girados en las vigencias 2020, 2021
y 2022 al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET,
provenientes de la Nación, para conjurar la crisis o impedir la extensión de
sus efectos en el territorio nacional, en el marco del Decreto 417 de 2020, en
la medida en que vayan siendo requeridos por el FOME a solicitud del Ministro
de Hacienda y Crédito Público o los viceministros. Los recursos que se obtengan
en virtud de las operaciones de qué trata este artículo deberán ingresar al
FOME. Cuando se hagan exigibles las obligaciones derivadas de estas
operaciones, los recursos comprometidos se utilizarán para extinguir dichas
obligaciones. El pago de las obligaciones de la Nación - Ministerio de Hacienda
y Crédito Público con el FONPET a que hace referencia este artículo, se hará
con cargo al rubro del servicio de la deuda del Presupuesto General de la
Nación. El Gobierno nacional deberá reembolsar estos recursos al FONPET máximo
durante las diez (10) vigencias fiscales subsiguientes a la extinción de la
obligación. Para optimizar el costo financiero, la celebración de las
operaciones de las que trata el presente artículo deberán ajustarse a las
necesidades de liquidez del FOME. // Parágrafo. Estas operaciones se
encuentran exceptuadas del régimen de autorizaciones de crédito público
contenido en el Decreto 1068 de 2015, y se entienden autorizados en el presente
decreto legislativo.”
[93] “Artículo 6.. Administración del Fondo. El Ministerio de
Hacienda y Crédito Publico administrará el FOME, con plena observancia de
los principios previstos en el artículo 209 de la Constitución Política y de
forma independiente a los demás fondos y recursos administrados por el mismo.
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Publico adelantará los tramites
contractuales, contables, presupuestales y demás propios de la administración
del Fondo, a través de sus dependencias competentes. Los procesos de
contratación que se realicen en la ejecución de estos recursos se regirán por
el derecho privado”.
[94] “Artículo 8.. Operaciones de transferencia temporal de valores”.
[95] Sentencia C-466 de 2017.
[96] Id. Cfr. Sentencia C-367 de 1994.
[97] Id. Cfr. Sentencia C-193 de 2011: “las medidas adoptadas
en la simplificación de los trámites contractuales del Fondo Nacional de
Calamidades, se encuentran dirigidas a permitir la rápida atención de la ayuda
humanitaria requerida y a evitar la extensión de sus efectos, dándose
cumplimiento al requisito de finalidad”. Sentencia C-218 de 1999: “el
legislador extraordinario puede, como en esta ocasión se ha hecho, disponer la
creación de entidades de naturaleza especial, por causa de su objeto –que es
muy peculiar en este caso– y por las modalidades de operación que le son
señaladas, con el propósito de permitirle que cumpla sus fines con eficiencia”.
[98] Sentencia C-466 de 2017. Cfr. Sentencia C-251 de 2011: “la
centralización de la administración de los recursos, de la toma de decisiones y
de la gestión de los proyectos redunda en ahorro de tiempo y en la reducción de
costos de transacción, lo que permite que la acción del Estado para responder a
la emergencia sea más eficiente y eficaz”.
[99] Sentencia C-251 de 2011: La creación del Fondo de Adaptación
permite “la adopción de decisiones coordinadas, eficientes y con vocación de
integralidad en materia de identificación, estructuración y gestión de
proyectos, ejecución de procesos contractuales, y disposición y transferencia
de recursos”.
[100] Decreto Legislativo 417 de 2020.
[101] Cfr. sentencia C-194 de 2020.
[102] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.
[103] Id.
[104] Id.
[105] Sentencia C-241 de 2011. Asimismo, ver las sentencias
C-466 de 2017, C-300 de 2011, C-251 de 2011 y C-240 de 2011.
[106] Cfr. sentencia C-194 de 2020.
[107] Ley 1967 de 2019, artículo 17: “Modifíquese
el artículo 17 de la Ley 1444 de 2011, el cual
quedará así: “Artículo 17.
Número, denominación, orden y precedencia de los Ministerios. El número de ministerios es dieciocho. La
denominación, orden y precedencia de los ministerios es la siguiente: 1.
Ministerio del Interior. 2. Ministerio de Relaciones Exteriores. 3. Ministerio
de Hacienda y Crédito Público. 4. Ministerio de Justicia y del Derecho. 5.
Ministerio de Defensa Nacional. 6. Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural. 7. Ministerio de Salud y Protección Social. 8. Ministerio de Trabajo. 9.
Ministerio de Minas y Energía. 10. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
11. Ministerio de Educación Nacional. 12. Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible. 13. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 14. Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. 15. Ministerio de
Transporte. 16. Ministerio de Cultura.17. Ministerio de la Ciencia, Tecnología
e Innovación. 18.
Ministerio del Deporte”.
[108] MinHacienda. Informe presentado el 13 de
abril de 2020.
[109] Ver intervención de la Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado.
[110] Ver intervención del Departamento
Administrativo de Presidencia de la República.
[111] Id.
[112] Cfr. Sentencia C-194 de 2020.
[113] Ib.
[114] SHARED RESPONSIBILITY, GLOBAL SOLIDARITY:
Responding to the socio-economic impacts of COVID-19. Marzo 2020. ONU, Pág. 1. Traducción libre. Ver en https://www.un.org/sites/un2.un.org/files/sg_report_socio-economic_impact_of_covid19.pdf
[115] COVID-19: cronología de la actuación de la
OMS. Ver en https://www.who.int/es/news-room/detail/08-04-2020-who-timeline---covid-19
La OMS alertó que no se trata solo una crisis de salud
pública, sino de “una crisis que afectará a todos los sectores”. Cfr.
COVID-19: cronología de la actuación de la OMS. Ver en https://www.who.int/es/news-room/detail/08-04-2020-who-timeline---covid-19
[116] “El Covid-19 y el mundo del trabajo.
Estimaciones actualizadas y análisis”. Observatorio de la OIT, 3ª edición.
29 de abril de 2020, p. 2. Consultar en https://www.ilo.org/global/about-the-ilo/WCMS_740981/lang--es/index.htm
“Crisis de empleos por COVID-19” https://www.ilo.org/global/about-the-ilo/newsroom/news/WCMS_740920/lang--es/index.htm
[117] La
crisis del COVID-19 en Europa y la respuesta del FMI
https://blog-dialogoafondo.imf.org/?p=13107
[118] Tal como recoge el reciente informe
especial de CEPAL, la economía mundial vive una crisis sanitaria, humana y
económica sin precedentes en el último siglo. Ante la pandemia de la enfermedad
por coronavirus (COVID-19), “las economías se cierran y paralizan, y las
sociedades entran en cuarentenas más o menos severas, medidas solo comparables
a las de situaciones de guerra”. Comisión Económica para América Latina y
el Caribe -CEPAL Naciones Unidas- (2020). COVID-19 en América Latina y el
Caribe. Recuperado de: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/45337/4/S2000264_es.pdf.
[119] Organización de las Naciones Unidas (PNUD
América Latina y el Caribe). (2020). COVID-19. Serie de documentos de política
pública. Recuperado de: https://www.undp.org/content/dam/rblac/Policy%20Papers%20COVID%2019/UNDP-RBLAC-CD19-PDS-Number0-ES-final.pdf
[120] Al
respecto, consultar https://www.ilo.org/global/about-the-ilo/newsroom/news/WCMS_741374/lang--es/index.htm
[121] Ib.
[122] Por
ejemplo la Unión
Europea desplegó un paquete de respuestas económicas a la crisis, en virtud del
cual se proporcionarán líneas de crédito a los Estados miembros de hasta el 2%
del PIB, es decir, 240.000.000.000 de euros. Adicionalmente, el Banco Europeo
de Inversiones trabaja en la creación de un fondo de garantía de 25.000.000.000
de euros para ampliar su apoyo a las empresas de la UE y la Comisión Europea
proporcionará asistencia financiera en favor del empleo, para lo cual otorgará
préstamos de hasta 100.000.000.000 de euros. Cfr. Comunicado del Gobierno de Francia
del 10 de abril de 201, disponible en el siguiente enlace:
https://www.gouvernement.fr/en/eurogroup-a-substantial-deal-reached
Las
medidas adoptadas en los países mencionados se encuentran en el Anexo III de
esta providencia.
[123] En igual sentido, se pronunció la Corte en la sentencia C-194 de
2020.
[124] Ib.
[125] Ib.
[126] Ib.
[127] Ib.
[128] La Corte ha admitido la creación de fondos para atender situaciones
excepcionales, v.g. sentencias C-194 de 2020, C-438 de 2017, C-251 de 2011,
C-193 de 2011, C-218 de 1999 y C-367 de 1994.
[129] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del
Sector Hacienda y Crédito Público”.
[130]Cfr.  Consejo de Estado, concepto 2171 de la Sala de Consulta y
Servicio Civil, rad. 11001-03-06-000-2013-00419-00 (2171 y 2171).
[131] Los siguientes artículos que se refieren al empréstito enlistan los
requisitos que deben cumplirse para celebrar válidamente su contratación (Arts.
2.2.1.2.1.2 al 2.2.1.2.1.7).
[132] “Artículo 2.2.1.2.1.8. Créditos de presupuesto. Los
empréstitos que celebren las entidades estatales con la Nación en los términos
de la Ley 38 de 1989 o de las normas que la modifiquen o sustituyan, requerirán
autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual se expedirá
una vez se cuente con el concepto favorable del Departamento nacional de
Planeación cuando tales empréstitos se efectúen para financiar gastos de
inversión. (…)”.
[133] Arts. 2.2.1.5.1 al 2.2.1.5.3 del Decreto 1068 del 2015.
[134] Ib.
[135] El Decreto Reglamentario 2681 de 1993 previó la injerencia del
Departamento Nacional de Planeación en relación con la expedición de conceptos
previos, y la intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a
efectos de expedir las respectivas autorizaciones.
[136] ARENAS, Lorenzo. El contrato de empréstito interno como fuente de
financiación de la nación, de sus entidades territoriales y de sus
descentralizadas. 2000.
[137] Conforme lo estableció la Corte en la sentencia C-194 de 2020, al
decidir la exequibilidad del Decreto Legislativo 444 de 2020.
[138] El proceso de autorización de un empréstito conlleva agotar los
siguientes trámites: ante el Departamento Nacional de Planeación, la solicitud
de realización del CONPES, antes del cual se realiza un pre-CONPES. Ante la
Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, solicitud de concepto favorable
para realizar el empréstito. Y ante el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, solicitud de autorización que solo se puede emitir en tanto se cuente
con las anteriores autorizaciones.
[139] MinHacienda. Informe presentado el 13 de
abril de 2020.
[140] Id.
[141] Id.
[142] Sentencia C-241 de 2011. Asimismo, ver las
sentencias C-466 de 2017, C-300 de 2011, C-251 de 2011 y C-240 de 2011.
[143] Decreto Legislativo 417 de 2020.
[144] Id.
[145] MinHacienda. Informe presentado el 13 de
abril de 2020.
[146] Artículo 11 del Decreto Legislativo 417 de
2020.
[147] MinHacienda. Informe presentado el 13 de
abril de 2020.
[148] Id.
[149] Id.
[150] Decreto Legislativo 417 de 2020.
[151] Cfr. Artículo 2.12.3.8.1.4 del Decreto
1068 de 2015.
[152] Artículo 2.12.3.8.1.1 del Decreto 1068 de
2015.
[153] Sentencia C-435 de 2017.
[154] Sentencia C-435 de 2017. Cfr.  gacetas
de la Asamblea Nacional Constituyente No. 11, 72, 78 y 101.
[155] Sentencia C-435 de 2017.
[156] Cfr. sentencia C-194 de 2020.
[157] MinHacienda. Informe presentado el 13 de
abril de 2020.
[158] Ver considerando décimo octavo del Decreto
Legislativo 444 de 2020.
[159] MinHacienda. Informe presentado el 13 de
abril de 2020.
[160] Id.
[161] Id.
[162] Cfr. sentencia C-194 de 2020.
[163] Cfr. Instituto Internacional de Finanzas, Oxford Economics, Latin
Consensus Forecast, consultado el 5 de junio de 2020, disponible en: https://www.oxfordeconomics.com/coronavirus
[164] Cfr. Comunicado del 16 de abril del 2020, Comité Consultivo para la
Regla Fiscal, consultado el 5 de junio de 2020 disponible en: http://www.urf.gov.co/webcenter/ShowProperty?nodeId=%2FConexionContent%2FWCC_CLUSTER-128327%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased.
Anotaron también que en la actualidad predomina una alta incertidumbre con
relación a las perspectivas de crecimiento de Colombia y el mundo, lo que
podría significar márgenes de error más amplios de lo normal.
[165] Ib.
[166] Cfr. Boletín Trimestral n.° 1 del 2020 (PIB) del DANE, consultado
el 5 de junio de 2020, disponible en: https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/cuentas-nacionales/cuentas-nacionales-trimestrales
[167] Ib.
[168] Cfr. Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH), DANE, consultado el
5 de junio de 2020, disponible en https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ech/ech/CP_empleo_abr_20.pdf
[169] Cfr. Encuesta de Confecámaras, consultado el 5 de junio de 2020, disponible
en: http://www.confecamaras.org.co/phocadownload/2020/Encuesta%20Empresarial%20C%C3%A1maras%20de%20Comercio%20-%20Emergencia%20Covid-19.pdf
[170] Id.
[171] Id.
[172] Banco de la República. Informe presentado el
3 de abril de 2020.
[173] MinHacienda. Informe presentado el 13 de
abril de 2020.
[174] Cfr. sentencia C-194 de 2020.
[175] Banco de la República. Informe presentado el 3 de abril de 2020.
[176] Se reitera lo decidido en la sentencia C-194 de 2020.
[177] Cfr. sentencia C-194 de 2020.
[178] Ver intervención de la Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado.
[179] Cfr. sentencia C-194 de 2020.
[180] Cfr. sentencia C-241 de 2011.
[181] Cfr.
Decreto Legislativo 552 de 2020, particularmente los partes en los cuales
advierte que el FRL posee recursos “acumulados desde su creación de
cuatrocientos doce mil seiscientos sesenta y seis mil millones ciento sesenta y
cinco mil setecientos noventa mil pesos (S412.666.165.790). Que el presupuesto
aprobado del Fondo de Riesgos Laborales para la vigencia 2020 es de treinta y
seis mil novecientos cuarenta y seis millones cuatrocientos ochenta y un mil
ciento siete pesos ($36.946.481.107). Que en este sentido, el uso de los
recursos del Fondo de Riesgos Laborales puede ser viabilizado a título de
préstamo, como fuente de financiamiento, para servir al exclusivo propósito de
atender transitoriamente las necesidades económicas y sociales derivadas de la
pandemia del Coronavirus COVID-19.  Que en el mismo sentido, se propone hacer
uso de hasta el 80% de los recursos acumulados en el Fondo de Riesgos
Laborales, sin afectar su funcionamiento en el mediano y largo plazo, en la modalidad
de préstamo, con el fin de obtener recursos adicionales para atender las
necesidades que en el marco de la emergencia declarada en el Decreto
Legislativo 417 de 2020, puedan presentarse”.
[182] Sobre
el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías sospechosas no es
taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá toda discriminación”.
[183] Cfr. pág. 89 de la intervención.
[184] Sentencias T-481
y T-696 de 2000.
[185] Sentencia C-867
de 2001.
[186] Sentencias C-607 de 2012 y C-824 de 2004