T-958-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-958/06
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantía
fundamental
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por
existir otro medio de defensa judicial
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Requisito de
procedibilidad de la tutela
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Procedencia
ante perjuicio irremediable a falta de idoneidad del mecanismo de defensa
judicial
Referencia: expediente T-1397538
Acción de tutela interpuesta por Jhon Breuckner Miller Salmon en su
calidad de Representante Legal de la Sociedad Alacran S.O.M por intermedio de
apoderado contra el Instituto Colombiano de Geología y Minería
"Ingeominas" antes Minercol.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá D.C., diecisiete
( 17 ) de noviembre de dos mil seis (2.006).
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados JAIME
ARAÚJO RENTERÍA, NILSON PINILLA PINILLA
y MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
que pone
fin al trámite de revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Valledupar Sala Civil-Familia-Laboral de Abril 4 de
2.006 y de 23 de Enero del mismo año dictada por el Juzgado Primero Civil del
Circuito de Valledupar.
I. LOS
ANTECEDENTES.
Funda la parte
actora, el petitum de su escrito en los hechos que a continuación se
sintetizan:
1. Los
hechos.
Mediante
Resolución No 991131  de 23 de Mayo de 1.997 expedida por el Ministerio de
Minas y Energía, se le otorgó licencia de exploración técnica de un yacimiento
de metales preciosos, para un periodo de dos (2) años a la sociedad Alacran
S.O.M, con una extensión superficiaria de 391 hectáreas
Obtenida la
licencia de exploración solicitada, se procedió a pagar el canon
correspondiente por valor de DOS MILLONES CUARENTA Y UN MIL SETECIENTOS NOVENTA
Y NUEVE ($2.241.799.oo), tal como lo ordenaba la Resolución del Ministerio y se
iniciaron los trabajos de exploración.
Por Escritura
Pública No 173 suscrita en la Notaría 18 del Círculo de Bogotá, la Sociedad
SANTA GERTRUDIS I S.O.M., cambió de razón social por el de EL ALACRAN S.O.M.
Previo
requerimiento de Minercol en Septiembre de 2.002, se le solicitó a la sociedad
actora, rendir el concepto final de exploración y el pago del canon superficiario.
Para atender el requerimiento en mención, la Sociedad accionante presentó paz y
salvo el 15 de Noviembre de 2.002 del pago del canon superficiario y solicitó
ampliación de términos para la presentación del informe final. Dicha solicitud,
no fue ampliada por Minercol, Regional de Amagá, muy a pesar de que Minercol
Bogotá, sí ha accedido a esta clase de pedimentos, lo que evidencia, según el
dicho de la parte actora la violación del derecho a la igualdad.
Mediante
Resolución No 1150-066 de 3 de Febrero de 2.003, se declaró terminada la
licencia de exploración No 022-23 otorgada a ALACRAN S.O.M, por cuanto, aducen,
dicha sociedad no canceló el canon superficiario con el reajuste, quedando
entonces un saldo pendiente por pagar, además de que no se presentó en
oportunidad el informe final de exploración, el plan de trabajo e inversiones,
el documento de manejo ambiental y el no haber realizado actividad minera de
exploración en el área otorgada, toda vez que la misma es realizada por
terceras personas.
Contra esa
decisión se interpuso recurso de reposición, la que se resolvió por
Minercol-Amagá (ahora Ingeominas), mediante Resolución No 1150-037 de 28 de
Mayo de 2.003, confirmando en todas sus partes la resolución impugnada y considerando
que dicha terminación obedeció al vencimiento del plazo estipulado en la
Resolución No 991131 de 23 de Mayo de 1.997.
En virtud de
ello, y bajo el supuesto de que el área estaba libre, la Sociedad actora,
presentó una nueva propuesta de Contrato de Concesión para exploración y
explotación del área que se tenía anteriormente mediante la Licencia 022-23 en
los términos de la ley 685 de 2.001 (Nuevo Código de Minas).
Respecto de esta
nueva solicitud, Minercol respondió que sobre el área solicitada hay una
superposición parcial con el título minero No 022-23, porque dicho título solo
se desanotó el 9 de Julio de 2.003, y solo es susceptible de contratar un área
de 151 hectáreas y 750 metros cuadrados, distribuída en una zona que se
describe en el concepto técnico de 23 de Julio de 2.003.
El 26 de Julio
de 2.003, el señor JHON BREUCKNER MILLER, en su calidad de Representante Legal
de ALACRAN SOM, presentó una nueva propuesta de contrato de concesión para la
explotación de un yacimiento de metales preciosos y demás concesibles, en el
Municipio de Puerto Libertador, Departamento de Córdoba, radicándose con el
Número EGP-081, pero también fue rechazada por INGEOMINAS.
Atendiendo que
se resolvieron desfavorablemente las propuestas de concesión, radicadas con los
números EFS-151 y EGP-081, el señor MILLER SALMON optó por presentar una nueva
oferta de contrato de concesión sobre la misma área, la que se radicó con el No
FLR-104; sin embargo, INGEOMINAS,  a través de Resolución No ''530 de 6 de
Abril de 2.005, rechazó, de nuevo, la mencionada propuesta, por encontrarse
superpuesta totalmente esa solicitud con otra y parcialmente con otras;
adicionalmente se adujo que pese a que la proposición se realizó por conducto
de apoderado, no aparece constancia de su aceptación.
Presentada una
vez más otra propuesta de concesión, ésta se radicó con el No GAP-081; pero
corrió la misma suerte que las anteriores, argumentándose las mismas razones
que se señalaron en el párrafo precedente.
Finalmente, se
presentó, pero ante la Secretaría de Minas del Departamento del Cesar una
última oferta de concesión para la misma explotación y sobre la misma área el 2
de Mayo de 2.005, con el objeto de que dicha institución fuera garante, y
estuviera atenta al cumplimiento de un debido proceso; no obstante, la
propuesta no ha sido resuelta y advierte una dilación que no tiene ninguna
justificación.
2. Las
pretensiones.
La Sociedad
accionante, reclama la violación del derecho fundamental al debido proceso, el
cual según su dicho, fue quebrantado con todos los actos administrativos que se
mencionan en el escrito tutelar, atendiendo fundamentalmente dos causales:
falsa motivación y violación a los procedimientos establecidos en la ley. Como
consecuencia de ello, pretende la adjudicación del contrato de concesión para
la explotación de un yacimiento de oro sobre el área ubicada en el Municipio de
Puerto Libertador, Departamento de Córdoba, que fue solicitada y otorgada por
Minercol (ahora INGEOMINAS) mediante licencia de exploración 022-23 de Mayo de
1.997, y posteriormente declarada terminada por esa institución.
3.
Intervención de la Entidad accionada
INGEOMINAS, por
intermedio de su Oficina Jurídica, descorrió el traslado de la acción de tutela
oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones y aceptando como ciertos
algunos de los hechos y negando otros, así:
Aduce el ente
acusado que, "…mediante Resolución No 1150-006 de Febrero de 2.003 se
declara la terminación de la licencia de exploración No 022-23, teniendo en
consideración que el término de la misma había vencido y que el titular, no
había adquirido el derecho de serle otorgada licencia de explotación, además
que faltó al deber de presentar el informe final de exploración, el programa de
trabajos e inversiones y el pago completo del canon superficiario. Esto de
conformidad con el artículo 44 del Decreto 2655 de 1.988…"
Continúa
señalando que "…mediante Resolución No 1150-037 de 28 de Mayo de 2.003 se
resolvió el recurso de reposición, confirmándose la decisión inicial  con fundamento
en el vencimiento del plazo, sin embargo, debe aclararse que la terminación de
una licencia de exploración, por vencimiento del plazo, opera cuando expira el
plazo para el cual ha sido otorgada, como ocurrió en el caso de la licencia
022-33. Sin embargo, el hecho de no haber cumplido con las obligaciones
emanadas de la licencia, hace que el titular no adquiera el derecho a que le
sea otorgada una licencia de exploración o contrato de concesión, como lo
establece el artículo 44 del Decreto 2655 de 1.988…".
Que "Los
actos administrativos expedidos por Minercol Ltda., hoy en liquidación
obligatoria, se dieron bajo el amparo de las normas del Decreto 2655 de 1.988 y
la Resolución 1150-006, se fundamentó en un acto revestido de legalidad, donde
no se vulneró principio alguno".
Que "la
licencia de exploración No 022-23 consagra en su articulado el plazo de
vigencia de la misma, el que transcurrió tal como se dijo en el acto
administrativo. Al transcurrir el plazo de ejecución se da la terminación de la
licencia objeto de la acción de tutela, lo cual no constituye violación alguna
al debido proceso".
"El
artículo 76 del mencionado Decreto, establece causales por las cuales se puede
dar la cancelación, caducidad y terminación de licencias de exploración y
explotación…", de donde resulta que para dar por terminada una licencia de
exploración por vencimiento del plazo de ejecución, se requiere es el
transcurso del mismo, como ocurrió en este caso, de forma tal que, en manera
alguna, se multó y posteriormente se declaró la cancelación de la licencia.
Que obra
claramente en el expediente, que los plazos otorgados a la Sociedad accionante
para que cumpliera con las obligaciones que adeudaba, transcurrieron, sin que
se allanara al cumplimiento de aquellos, muy a pesar de que se les requirió
bajo el apremio de imposición de multas, para que presentaran los informes a
que estaban obligados, carga con la que nunca cumplió.
Con todo, la
multa no se impuso, pues al revisar el expediente se puede constatar que el
plazo de vigencia de solicitud se encontraba vencido, por lo cual, se dio la
terminación de la licencia de exploración No 022-23.
La parte
demandante confunde el alcance del artículo 76 del Decreto 2655 de 1.988, pues
para la autoridad minera, la terminación del plazo de ejecución de una licencia
de exploración no es causal de caducidad; es decir que el plazo de ejecución da
lugar a que se termine la licencia de exploración. En tal virtud, la caducidad
no fue declarada para la licencia de exploración No 022-23, sino por el
vencimiento del plazo, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2655 de
1.988.
Concluyen
diciendo, para referirse a la solicitud de propuesta de contrato de concesión
minera EGP-081, que la resolución mediante la cual ésta fue rechazada, se
notificó por comisión al Grupo Regional Valledupar mediante oficio 08390 del 8
de Noviembre de 2.004, tal como consta en el oficio del 19 de Noviembre de
2.004 remitido por la Regional Valledupar y enviado con el No 09812263 por
Adpostal a la Sociedad ALACRAN S.O.M.
Como la persona
no reside en la dirección a que se remitió, (folio 101), el 29 de Noviembre de
2.004 se fijó el edicto correspondiente, que notifica la señalada resolución No
DSM-00441 y se desfijó el 3 de Diciembre del mismo año.
Todo lo anterior
indica, que se satisfizo el procedimiento previsto para la notificación de los
actos administrativos, en la forma señalada en el artículo 269 del Código de
Minas.
II.
DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN.
1. Primera
Instancia
El Juzgado
Primero Civil del Circuito de Valledupar, mediante sentencia de 23 de Enero de
2.006, resolvió tutelar el derecho fundamental del DEBIDO PROCESO en el
procedimiento administrativo mediante el cual se dio por terminada la licencia
de Exploración No 022-23 de la Sociedad ALACRAN SOM, violado por MINERCOL LTDA
(ahora INGEOMINAS).
Como
consecuencia de esa declaración, dispuso dicha Agencia Judicial ordenarle  a
INGEOMINAS, iniciar dentro del improrrogable término de 5 días, el
procedimiento administrativo previsto en el Código de Minas (Decreto 2655 de
1.980, artículos 75,  76numeral 10 y 77). Así mismo, dispuso el Juzgado que, de
acreditarse las obligaciones contenidas en la Licencia de Exploración No
022-23, deberá INGEOMINAS dar cumplimiento a lo estipulado en el artículo 44
del Código de Minas-Decreto 2655 de 1.988.
Argumentó el
A-quo que, con ocasión de la expedición de los sucesivos actos administrativos
de que da cuenta del escrito de tutela, se advierte una flagrante violación del
debido proceso.
Manifiesta el
órgano judicial de la primera instancia que de acuerdo con la jurisprudencia de
la Corte Constitucional, la aplicación de plano de una sanción vulnera el
debido proceso, pues no otorga al gobernado la posibilidad de controvertir
antes de la sanción, las razones que le asisten para no ser objeto de ella. Un
acto sancionatorio, desprovisto de un proceso previo, es una decisión
arbitraria contraria al Estado de Derecho, tal como se evidencia en la
actuación acusada, por cuanto, una vez revisados los fundamentos que sirvieron
de soporte para la expedición de la Resolución No 1150-006 de 3 de Febrero de
2.003 emanada de Minercol Ltda, se advierte que la parte motiva de la Resolución,
no tiene consonancia con la parte resolutiva, puesto que la terminación de la
licencia 022-23, no tiene como origen una de las causales o antecedentes
invocados en ese acto administrativo, lo que se traduce en una falsa
motivación.
Indica que no es
posible adelantar un proceso sancionatorio haciendo requerimientos de
determinadas responsabilidades establecidas en la ley y concluir que no guarde
conexidad con las causales que se invocaron para imponerla.
Además, las
causales invocadas por Minercol, salvo el no pago de canon superficiario, son
causales previstas en el artículo 76 numeral 10 del Decreto 2655 de 1.988,
antiguo Código de Minas, la cual da lugar a la cancelación después de haber
sido sancionado con multa, lo que nunca ocurrió en el caso examinado. Por lo
que señaló que debía restablecerse la oportunidad a la Sociedad ALACRAN SOM
para que previo procedimiento administrativo con las causales que se configuran
como multa se resuelva de fondo la situación jurídica del ahora accionante.
Sorprende al
Juzgado, según su dicho, que si se otorgó una licencia de exploración era
porque el beneficiario deseaba obtener un contrato de concesión para la
explotación de metales preciosos y que aún así, Minercol, hoy Ingeominas
resuelva que una vez concluido el término de la licencia, había de darla por
terminada, sin que se verifique el cumplimiento de las obligaciones que hacen
acreedor al explorador para firmar una licencia de explotación o un contrato de
concesión como lo dispone el artículo 44 del Código de Minas -Decreto 2655 de
1.988.
Añade que el
procedimiento de notificación de rechazo a la solicitud minera EGP-081 y que se
relaciona directamente con el área de licencia de exploración también se
resquebrajó, por cuanto el procedimiento de notificación de rechazo es ajeno a
lo ordenado por el artículo 269 del antiguo Código de Minas y por ello,
desconoce el debido proceso cuando citó para notificarse personalmente del
proveído emitido el 30 de Noviembre de 2.004 y se fijó el edicto el 29 de
Noviembre del mismo año.
Por último
señala, que no habiéndosele reconocido al apoderado del ahora accionante
personería  en el trámite de concesión No GAP-081, la misma entidad ordene la
notificación por intermedio de dicho apoderado, muy a pesar de su carencia de
personería jurídica.
2. La
Impugnación
El Instituto
Colombiano de Geología y Minas, impugnó la sentencia de primer grado,
manifestando para ello que el accionante contaba con otro mecanismo de defensa
judicial, diferente a la acción de tutela y el cual debió proponer en su debida
oportunidad contra el acto administrativo que dio por terminada la licencia de
exploración.
En su concepto,
la Sociedad ALACRAN SOM se mostró conforme con las decisiones adoptadas, tal y
como lo demuestran sus nuevas y reiteradas propuestas de contrato de concesión
sobre las áreas que quedarían libres por virtud de la terminación de la
licencia de exploración No 022-23; y añade que, todos los incumplimientos de
ALACRAN SOM, explican por sí mismo los motivos por los cuales al vencimiento de
la licencia de exploración, no se otorgará la licencia de explotación.
Insiste la
entidad contra quien se concedió la acción de tutela que, muy a pesar de que el
derecho al debido proceso, adquirió el rango de fundamental, el ámbito propio
para controvertir las decisiones de la administración en sede judicial era la
jurisdicción contenciosa administrativa y añade que, en todo caso, nunca se
violó el derecho al justo proceso, por cuanto no se caducó la licencia sino
que, se declaró terminada luego de la expiración del plazo.
Al mismo tiempo
informan de que no existió quebranto alguno de la mencionada garantía en el
trámite de las nuevas solicitudes, haciendo referencia, particularmente, a la
petición EF5-151, la que estima que se presentó apresuradamente, sin siquiera
haberse notificado de la resolución que confirmó la cancelación, y que tuvo que
ser rechazada porque cuando se hizo, el área no estaba libre.
Concluye
solicitando la revocatoria del fallo, pero por resultar el recurso de amparo
aquí interpuesto absolutamente improcedente. Igualmente y en escrito allegado a
esta Corporación por la entidad enjuiciada, se reiteraron los argumentos
manifestados en la impugnación y se señalaba también, que no se encuentra
satisfecho el requisito de la inmediación como presupuesto propio de los
trámites de tutela, porque desde el momento en que los derechos reclamados
fueron presuntamente vulnerados hasta la fecha, han transcurrido más de tres
años.
3. Segunda
Instancia.
El Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Valledupar, confirmó íntegramente la
sentencia dictada en primer grado, atendiendo idénticos argumentos a los
manifestados en la primera instancia, razón por la cual no se entrarán
nuevamente a relacionar, pues resulta claro que, la segunda instancia compartió
en su totalidad los argumentos señalados por el Aquo.
Pero además,
expuso el Ad - quem, que de la contestación de INGEOMINAS, al descorrer el
traslado, se allanaron a reconocer varias de las circunstancias constitutivas
de la violación al debido proceso, tal como se trata de no haber multado
previamente a la declaración de terminación de la licencia a la Sociedad
ALACRAN.
Igualmente
indica, enfatizando, que la gravedad de los hechos sucedidos hacen evidente que
la Empresa afectada con el procedimiento administrativo que se acusa, está
sufriendo un mal irreparable de forma injustificada, razón por la cual la
acción de tutela se torna en el único mecanismo eficaz e idóneo para procurar
la cesación de la violación.
4. De las
pruebas relevantes arrimadas y practicadas en la actuación.
Se tuvieron como tales entre otras,  las
siguientes:
a.)
Copia de la Escritura Pública de constitución de
la Sociedad Ordinaria de Minas SANTA GERTRUDIS SOM y ALACRAN SOM. (Folio 18-25)
b.)
Certificado de Registro Minero de la Sociedad
ALACRAN SOM.(Folio 26-31)
c.)
Copia auténtica de la resolución No 991131 de 23
de Marzo de 1.997, por medio de la cual se otorgó la licencia de exploración
022-23 a la Sociedad actora. (Folio 32)
d.)
Copia de los recibos de consignación de los
cánones superficiarios presentados a Minercol. (Folio 33-34)
e.)
Copia del informe final de exploración, el plan
de trabajo e inversiones, el documento de evaluación y manejo ambiental con sus
anexos. (Folio 35-40)
f.)
Copia auténtica de la resolución 1150-006 de 3
de Febrero de 2.003 que declaró terminada la licencia de exploración 022-23.
(Folio 41-43)
g.)
Copia auténtica del recurso de reposición
interpuesto por ALACRAN SOM contra la resolución que dio por terminada la
licencia. (Folio 44-53)
h.)
Copia auténtica de la resolución 1150-037 de 28
de Mayo de 2.003 con la que se resolvió la reposición. (Folio 54-55)
i.)
Copias de las solicitudes realizadas a Minercol
por parte del apoderado de ALACRAN SOM, en defensa de las propuestas
presentadas. (Folio 56-66)
j.)
Copia de la propuesta de contrato de concesión
presentada el 5 de Junio de 2.003 a Minercol y que fue radicada bajo el No
EF5-151. (Folio 67-68)
k.)
Copia auténtica de la invitación a notificarse
de la resolución que rechazó la propuesta de concesión No EGP-081 y copia de la
constancia de fijación y desfijación del edicto. (118-121)
l.)
Auto del 24 de Julio de 2.000, notificado el 8
de Agosto de 2.000, mediante el cual se requiere al titular bajo apremio de
multa. (Folio 360)
m.) Auto de 2 de Septiembre de 2.002 notificado el día 20 del mismo mes
y año, donde se informa al titular que se ha incurrido en causales de
cancelación. (Folio 361)
III.
FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES.
1. La
competencia.
De conformidad
con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para
revisar las decisiones judiciales mencionadas en precedencia.
2. El asunto
bajo revisión.
En el caso sub
examine, Jhon Breuckner Miller Salmon en su calidad de Representante Legal
de la Sociedad Alacran S.O.M, reclama la violación del derecho fundamental al
debido proceso, el cual según su dicho, fue quebrantado con todos los actos
administrativos que se mencionan en el escrito tutelar, atendiendo
fundamentalmente dos causales: falsa motivación y violación a los
procedimientos establecidos en la ley. Como consecuencia de ello, pretende la
adjudicación del contrato de concesión para la explotación de un yacimiento de
oro sobre el área ubicada en el Municipio de Puerto Libertador, Departamento de
Córdoba, que fue solicitada y otorgada por Minercol (ahora INGEOMINAS) mediante
licencia de exploración 022-23 DE Mayo de 1.997, y posteriormente declarada
terminada por esa institución.
Habida cuenta de lo anterior, para resolver el
problema jurídico planteado la Sala expondrá: (i) la garantía fundamental al
debido proceso en las actuaciones administrativas; (ii) la regla general de
improcedencia de la acción de tutela ante la existencia de otros mecanismos de
defensa judicial; (iii) la aplicación del principio de inmediación en los
trámites de tutela y, (iv) por último, se referirá la Corte al caso concreto.
3. La garantía fundamental al debido proceso en las actuaciones
administrativas.
La Constitución Política consagra el debido proceso como un derecho
de rango fundamental y garantiza su observancia no sólo en el ámbito de las
actuaciones judiciales sino en las de índole administrativo. Esa garantía
constitucional se traduce en el respeto de la administración a las formas previamente
definidas, a la salvaguarda de los principios de legalidad, contradicción e
imparcialidad, es decir, que la garantía al proceso justo se traduce en que el
trámite de todas sus etapas, esto es, desde su iniciación hasta la culminación,
se surtirá respetando el ordenamiento jurídico legal y los preceptos
constitucionales. Con ello se pretende garantizar el correcto ejercicio de la
administración pública a través de la expedición de actos administrativos que
no resulten arbitrarios y contrarios a los principios del Estado Social de
derecho.
Así pues, este
derecho es definido como (i) el conjunto complejo de condiciones que le impone
la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia
de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación
directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de
manera constitucional y legal[1].
El objeto de
esta garantía superior es entonces (i) asegurar el ordenado funcionamiento de
la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii)
resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los
administrados[2].
Esta Corte, en sentencia T-1341 de 2001, (M.P. Alvaro Tafur Galvis)
se pronunció como ya de antiguo lo ha venido haciendo, en relación con el valor
que tiene el derecho al debido proceso administrativo, como garantía de
contrapeso al poder del Estado en las actuaciones que desarrolle frente a los
particulares, y señaló lo siguiente:
“ (…) Dentro del campo de las actuaciones administrativas “el debido
proceso es exigente en materia de legalidad, ya que no solamente pretende que
el servidor público cumpla las funciones asignadas, sino además que lo haga en
la forma como determina el ordenamiento jurídico”. Efectivamente, las
actuaciones de la Administración son esencialmente regladas y están sujetas a
dicho principio de legalidad. El poder de actuación y decisión con que ella
cuenta no puede utilizarse sin que exista una expresa atribución competencial;
de no ser así, se atentaría contra el interés general, los fines esenciales del
Estado y el respeto a los derechos y las libertades públicas de los ciudadanos
vinculados con una decisión no ajustada a derecho.  (…)”.
Si bien la
preservación de los intereses de la administración y el cumplimiento de los
fines propios de la actuación estatal son un mandato imperativo de todos los
procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse
a cabo una ponderación que armonice estas prerrogativas con los derechos
fundamentales de los asociados[3]. Es sobre los
administrados como eje central del Estado Constitucional donde con mayor celo
deben evitarse los abusos de la administración, con actuaciones que, por
desbordar el cauce del ordenamiento jurídico puedan desconocer las garantías
derivadas del canon 29 constitucional. En consecuencia, el derecho al debido
proceso administrativo garantiza a las personas la posibilidad de acceder a un
proceso justo y adecuado, en el cual tengan derecho a conocer las actuaciones
de la administración, a pedir y a controvertir las pruebas, a ejercer con
plenitud su derecho de defensa, a impugnar los actos administrativos y en fin a
gozar de todas las garantías establecidas en su beneficio[4].
Sobre el debido proceso administrativo la Corte ha precisado[5]
que su cobertura se extiende a todo el ejercicio que debe desarrollar la
administración pública en la realización de sus objetivos y fines estatales, lo
que implica que cobija todas las manifestaciones en cuanto a la formación y
ejecución de los actos, a las peticiones que presenten los particulares y a los
procesos que adelante la administración con el fin de garantizar la defensa de
los ciudadanos[6].
4. Regla
general de improcedencia de la acción de tutela ante la existencia de otros
mecanismos de defensa judicial.
En
este sentido, esta Corporación en Sentencia T-613 de 2003 expresó: “De
manera reiterada, la Corte ha sostenido que la acción de tutela es improcedente
cuando, con ella, se pretenden sustituir mecanismos ordinarios de defensa que,
por negligencia, descuido o incuria de quien solicita el amparo constitucional,
no fueron utilizados a su debido tiempo. (...) la integridad de la función
estatal de administrar justicia resultaría gravemente comprometida si se
permitiera que un mecanismo especial y extraordinario como la acción de tutela,
dirigido exclusivamente a la protección de los derechos fundamentales, pudiera
suplir los instrumentos y recursos ordinarios que el ordenamiento pone a
disposición de aquellas personas que persiguen la definición de alguna
situación jurídica mediante un proceso judicial.”[7]
En sentencia T-613 de 2.005 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, explicó lo
que se viene reiterando, en punto a la subsidiariedad de la acción de tutela y
señaló:
"Como es suficientemente conocido, la acción de tutela fue
consagrada por el Constituyente de 1991 como un mecanismo al alcance de todas
las personas cuando consideren vulnerados o amenazados sus derechos
constitucionales fundamentales ante la actuación u omisión de las autoridades
públicas o de los particulares en los precisos casos establecidos en la
Constitución y la ley[8], siempre y
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial (mecanismo
principal), o cuando a pesar de la existencia del mismo la acción sea
interpuesta como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Ahora bien, en relación con el medio alternativo de defensa judicial
la Corte desde sus inicios ha sostenido que el mismo debe servir, ser idóneo y
eficaz en relación con el fin perseguido, que no es otro que la protección de
los derechos constitucionales fundamentales.
Es en tal
virtud, ha considerado oportuno esta Corporación hacer notar, para resaltar, el
carácter puramente subsidiario de la acción de tutela y brindarle así, respeto
a la voluntad del Constituyente y con la que se diseñó el efectivo medio de
protección de derechos constitucionales fundamentales. Así lo advierte el
inciso 3º del canon 86 superior que señala: "Esta acción solo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que
aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable"
5. El principio de
inmediatez. Requisito de procedibilidad de la acción de tutela.
De
acuerdo con lo establecido por la jurisprudencia constitucional, el presupuesto
de la inmediatez constituye un requisito de procedibilidad de la tutela[9],
de tal suerte que la acción debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable y
oportuno. Con tal exigencia se pretende evitar que este mecanismo de defensa
judicial se emplee como herramienta que premia la desidia, negligencia o
indiferencia de los actores, o se convierta en un factor de inseguridad
jurídica.
Esta
condición está contemplada en el artículo 86 de la Carta Política como una de
las características de la tutela, cuyo objeto es precisamente la protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de toda persona,
cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la
omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que
establezca la ley. Así pues, es inherente a la acción de tutela la protección
actual, inmediata y efectiva de aquellos derechos.
Desde
sus comienzos la Corte ha considerado a la inmediatez como característica
inherente a este medio judicial de defensa.
Sobre
el particular, en la sentencia C-542 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, expresó:
“(...) la Corte ha señalado que dos de las características
esenciales de esta figura en el ordenamiento jurídico colombiano son la
subsidiariedad y la inmediatez: ...la segunda, puesto que la acción de tutela
ha sido instituida como remedio de aplicación urgente que se hace preciso
administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho objeto de
violación o amenaza. Luego no es propio de la acción de tutela el sentido de
medio o procedimiento llamado a remplazar los procesos ordinarios o especiales,
ni el ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos
de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya
que el propósito específico de su consagración, expresamente definido en el
artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección
efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus derechos
constitucionales fundamentales”.
En momento
posterior, en la sentencia SU-961 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, la
Corte dijo que la inexistencia de un término de caducidad no  significa que la
acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable. Y agregó:
“la razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad
misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto.  De acuerdo
con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se
interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se
vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de
tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el
juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de
manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de
alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice
la acción. En jurisprudencia reiterada, la Corte ha determinado que la acción
de tutela se caracteriza por su ‘inmediatez’. (...) Si el elemento de la
inmediatez es consustancial a la protección que la acción brinda a los derechos
de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de conformidad con tal
naturaleza.  Esta condiciona su ejercicio a través de un deber correlativo: la
interposición oportuna y justa de la acción”.
(…)
“Si la inactividad del accionante para ejercer las acciones
ordinarias, cuando éstas proveen una protección eficaz, impide que se conceda
la acción de tutela, del mismo modo, es necesario aceptar que la inactividad
para interponer esta última acción durante un término prudencial, debe llevar a
que no se conceda.  En el caso en que sea la tutela y no otro medio de defensa
el que se ha dejado de interponer a tiempo, también es aplicable el principio
establecido en la Sentencia arriba mencionada (C-543/92), según el cual la falta
de ejercicio oportuno de los medios que la ley ofrece para el reconocimiento de
sus derechos no puede alegarse para beneficio propio, máxime en los casos en
que existen derechos de terceros involucrados en la decisión”.
Así mismo, y en
igual sentido, se explicó más adelante:
“(...) tal y como lo ha expuesto de forma reiterada esta
Corporación, la procedibilidad de la acción de tutela exige su  interposición
dentro de un plazo razonable, oportuno y justo, de tal manera que la acción no
se convierta en un factor de inseguridad jurídica, premiando con ello la
inactividad de los interesados en el ejercicio oportuno de los recursos, la
negligencia y la decidía. Ciertamente, si con la acción de tutela se busca la
protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales,
cuando quiera que estos resulten violados o amenazados por la acción u omisión
de las autoridades públicas, es imprescindible que su ejercicio tenga lugar
dentro del marco de ocurrencia de la amenaza o violación de los derechos. Una
percepción contraria a esta interpretación, desvirtúa el alcance jurídico dado
por el Constituyente a la acción de tutela y deja sin efecto el objetivo de
garantizar por esa vía judicial la protección actual, inmediata y efectiva de
tales derechos”[10].
5. Del caso
concreto.
5.1 Tal como se detalló en líneas anteriores, el accionante interpuso
recurso de amparo reclamando la protección de sus derechos fundamentales a la
estabilidad laboral, al trabajo y al debido proceso. Por tanto, solicita que se
ordene la adjudicación del contrato de concesión para la explotación de un
yacimiento de oro sobre el área ubicada en el Municipio de Puerto Libertador,
Departamento de Córdoba, la cual, había sido solicitada y otorgada por Minercol
(ahora INGEOMINAS) mediante licencia de exploración 022-23 de Mayo de 1.997, y
posteriormente declarada terminada por esa institución.
Presentada y
tramitada la solicitud de amparo, en la primera instancia se despachó la acción
de tutela en forma favorable a las súplicas en ellas contenidas y el Ad-quem,
confirmó en su integridad la decisión.
5.2 Pues bien, se cuestiona en este caso, la legalidad de la resolución
1150-006 de 3 de Febrero de 2.003, que dispuso entre otras declaraciones,
ordenar la terminación de la licencia de exploración de metales preciosos
radicada bajo el No 022-23, para que, como consecuencia de ello, se disponga la
adjudicación de un contrato de concesión.
Precisado el
problema jurídico que a esta Corporación corresponde desatar, ha de advertirse
para dejar en claro, que no entrará la Corte a examinar aspectos del fondo del
asunto censurado, relacionados con la presunta vulneración del derecho al
debido proceso, por cuanto las condiciones que en este caso tornan improcedente
el amparo deprecado, hace que resulten inútiles dichas consideraciones.
En efecto,
centrará la Corte su atención en las circunstancias que, en este caso, rompen
con la procedencia de la acción de tutela, como se trata de la existencia de
otros mecanismos de defensa judicial y la ausencia del presupuesto de la
inmediatez.
5.3 De rompe se observa en el plenario, que la situación que ocupa la
atención de la Sala, se adecua a una de las causales de improcedencia de la
acción de tutela, por así haberlo dispuesto el artículo 6º inciso 1º, del
Decreto 2591 de 1.991 reglamentario de aquella. Dispone el canon en mención: "La
acción de tutela no procederá:
1.
Cuando existen otros recursos o medios de
defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será
apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias
en que se encuentre el solicitante
(…)"
En la situación
de autos observa esta Corporación que, de acuerdo con la Resolución No 991131
de 23 de Mayo de 1.997 expedida por el Ministerio de Minas y Energía, se le
otorgó licencia de exploración técnica de un yacimiento de metales preciosos, a
quien ahora funge como accionante y, mediante Acto Administrativo No 1150-066
de 3 de Febrero de 2.003, se declaró terminada la licencia de exploración No
022-23 otorgada, por cuanto, según se expuso en la motivación de la señalada
decisión, la Sociedad representada legalmente por el actor constitucional no
canceló el canon superficiario con el reajuste, quedando entonces un saldo
pendiente por pagar, además de que no se presentó en oportunidad el informe
final de exploración, así como otras consideraciones que se consignaron en
dicha resolución y que aparecen visibles a folio 41 y 42.
Ahora bien,
pretendiendo discutir la legalidad del acto administrativo que declaró la
terminación de la licencia, solamente se agotó la via gubernativa, con la
presentación del recurso de reposición (folio 44-53) que se desató
negativamente, según consta a folio 54 y 55 del cuaderno principal.
Lo anterior
supone que, habiéndose agotado únicamente la vía ante la misma administración,
NUNCA se intentó por la parte actora, controvertir judicialmente la legalidad
de la decisión que por medio de la acción de tutela se acusa; es decir, ningún
reparo se hizo en sede contenciosa frente al Juez natural a quien le
correspondía el conocimiento del asunto.
Recordemos que,
de conformidad con el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo,
corresponde a la Jurisdicción Contenciosa resolver las controversias y litigios
administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las
personas privadas que cumplan con funciones de esa estirpe.
Y, los artículos
que le suceden, esto es, 84 y 85 de ese mismo estatuto, reglamenta las acciones
con que se discute la legalidad de los actos administrativos: la acción de
simple nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho.
Lo hasta aquí
dicho ubica la hipótesis en estudio, inexorablemente, en la causal de
improcedencia de este medio de defensa de los derechos fundamentales y a la
cual se hizo referencia en líneas anteriores.
Ahora bien, muy
a pesar de que esta Corporación ha admitido  excepcionalmente la pertinencia
del recurso de amparo aún existiendo otro medio de defensa judicial, dichas
condiciones son, precisamente por ser excepcionales, de estricta
interpretación.
Tales
condiciones por ejemplo, han estado inspiradas en la proporcionalidad, en la
razonabilidad y, por supuesto, en valores superiores que informan las
actuaciones emanadas de la jurisdicción y también claro está, de la
administración.
Pero, tan
especialisimas circunstancias, en nada se adecuan a la realidad fáctica que
aquí se examina. No es lo mismo, verbigracia, exigir a un sujeto de los que la
Corte ha llamado "de especial protección", el agotamiento del medio
ordinario de defensa a hacerlo frente a una Empresa con capacidad para ser
beneficiaria de una licencia de exploración.
En este mismo
orden de ideas, sorprende a la Sala, porque en verdad llama la atención, que
ningún reparo hubieren hecho sobre la subsidiariedad de la tutela los Jueces de
instancia. Solamente la sentencia dictada en segundo grado por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Valledupar, alude a la jurisprudencia de la
Corte que como ya se dijo, ha aceptado muy limitadamente la procedencia de la
tutela aún en los casos en que existen otras herramientas de defensa judicial,
lo que resulta extremadamente extraño, sabiéndose, por un lado, la claridad de
esa situación y por otro, que fue precisamente ese el argumento fundamental con
que la entidad accionada sustentó su derecho a la defensa tanto al momento de
descorrer el traslado de la demanda como cuando se impugnó el fallo dictado por
el aquo.
5.4 El otro aspecto que también es pertinente aquí dilucidar, es el que
respecta a la inmediación; es decir, a la razonabilidad del término
transcurrido, desde el momento en que presuntamente se produjo la violación del
derecho fundamental esgrimido como vulnerado hasta la fecha de la presentación
de la acción de tutela.
Ello, porque, el
respeto por la seguridad jurídica y la efectividad de los derechos
fundamentales de los asociados, no puede convertir la acción de tutela en un
instrumento que desestabilice el orden institucional y que sea fuente de caos.
Lo anterior resulta especialmente relevante frente a la tutela contra actos
administrativos, tal como ocurre en el caso sub examine, pues mientras no se
enerve la presunción de constitucionalidad y de ilegalidad que los ampara,
ellos surten plenos efectos en el mundo del derecho. Mediante la introducción
del principio de inmediatez, la Corte ha pretendido resolver la tensión
existente entre orden y seguridad de un lado y protección efectiva de los
derechos y estabilidad del otro.
Así pues, el
plazo razonable no se ha establecido a priori, sino que serán las
circunstancias del caso concreto las que lo determinen. Sin embargo, se ha
indicado que deben tenerse en cuenta algunos factores para analizar la
razonabilidad del término[11]: 1) si existe un motivo
válido para la inactividad de los accionantes; 2) si esta inactividad
injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados
con la decisión y, 3) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de
la acción y la vulneración de los derechos de los interesados[12].
En el caso que
ahora resuelve esta Corporación, se puede apreciar fácilmente, que ha
discurrido, desde el momento en que se resolvió la reposición contra la
resolución que por vía de la acción de tutela se acusa, -POCO MENOS DE TRES (3)
AÑOS- tiempo, en extremo considerable,  lo que desentona con la inmediatez que
por definición inspira el trámite de la acción de tutela.
Basta ver por
ejemplo, que la resolución que desató el recurso de reposición contra el acto
administrativo que declaró terminada la licencia de exploración  No 022-23,
data del 28 de Mayo de 2.003 según se aprecia a folio 54 y 55. Con base en
ello, no se requiere de mayores lucubraciones mentales para apreciar la
ausencia de la inmediación, como parámetro de medición para determinar la
procedibilidad de la acción de tutela, la cual fue presentada el 16 de
Diciembre de 2.005, es decir, han transcurrido dos años y seis meses.
En fin, la
concurrencia de las dos circunstancias anotadas, vale reiterar, la no
utilización de los mecanismos de defensa que debió ejercitar la parte actora en
sede contenciosa administrativa, y el hecho de no encontrarse satisfecho el
presupuesto de la inmediación, conducen a que no puedan prosperar las súplicas
del escrito contentivo de la acción de amparo.
5.5 Habida
consideración de lo hasta aquí dicho, se revocará la sentencia proferida por la
Sala Civil del Tribunal Superior de Valledupar de Abril 4 de 2.004 y, en su
lugar, se denegará el amparo deprecado por improcedente.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR,
la sentencia proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior de Valledupar de
Abril 4 de 2.004 y, en su lugar, se denegará el amparo deprecado por
improcedente.
SEGUNDO: DAR
por secretaría cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Ponente
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
AUSENTE CON PERMISO
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
Sentencia T-552 de 1992.En esta providencia se indicó también que “El
proceso administrativo, denominado antes procedimiento administrativo, para
diferenciarlo del proceso judicial, en tanto, este último, tenía por finalidad
la cosa juzgada; comprende el conjunto de requisitos o formalidades anteriores,
concomitantes o posteriores, que establece el legislador para el cumplimiento
de la actuación administrativa, y los procedimientos, o pasos que debe cumplir
la administración para instrumentar los modos de sus actuaciones en general.”
[2]
Sentencia T-522 de 1992.
[3]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-772 del 4 de septiembre de 2003
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[4]
Sentencia Corte Constitucional T-571 de 2.005 (M.P. Jaime Cordoba Triviño)
[5]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-442 del 3 de julio de 1992 (M.P.
Simón Rodríguez Rodríguez), T-020 del 10 de febrero de 1998 (M.P. Jorge Arango
Mejía), T-386 del 30 de julio de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-009 del 18
de enero de 2000 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-1013 del 10 de diciembre de
1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[6]
Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-1021 del 22 de noviembre de 2002.
[7] En este mismo sentido consultar las sentencias T-613
de 2003, T-083 de 1998, T-068 de 2001 y T-112 de 2003. En la Sentencia T-613 de
2003. En este fallo INVIAS alegaba la existencia de una vía de hecho en un
proceso ordinario reivindicatorio de mayor cuantía por considerar que el
Juzgado Único Civil del Circuito del Banco, Magdalena, había incurrido en una
vía de hecho al no declarar la nulidad de todo lo actuado por falta de competencia,
toda vez que el caso, según lo señalado en el artículo 86 del Código
Contencioso Administrativo, debía ser conocido por la jurisdicción contencioso
administrativa. La Corte decidió confirmar la sentencia de la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia, declarando improcedente el amparo, toda
vez que existiendo la posibilidad de apelar la sentencia cuestionada no se
utilizó tal recurso dentro del proceso. En la Sentencia T-083 de 1998, la Corte denegó una
tutela en la cual el accionante pretendía alegar un defecto sustancial dentro
de un proceso laboral sin haber utilizado el recurso de apelación como
mecanismo idóneo para la defensa de sus intereses. En el mismo sentido, en la
sentencia T-068 de 2001, la Corte negó la tutela a un ex funcionario de la
Policía Nacional el cual dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho contra el acto administrativo mediante el cual se le desvinculaba, no
interpuso el recurso de súplica frente a la negativa del recurso de apelación.
Así mismo, en la Sentencia
T-112 de 2003,  Corte conoció de una tutela en la cual el accionante
consideraba que se habían desconocido los parámetros de reliquidación de
créditos de vivienda establecidos por la Corte Constitucional. La Corte
encontró improcedente la tutela, entre otras razones, por la negligencia del
accionante en la utilización de los mecanismos existentes dentro del proceso
ejecutivo que se adelantaba contra él para cuestionar la liquidación del
crédito cobrado.
[8] Constitución Política art. 86. Decreto
2591 de 1991, art. 42.
[9]
Cfr. Sentencia T-575/02 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[10]  Corte Constitucional.
Sentencia T-575 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[11]
En sentencia T-1229 de 2000 se recoge esta línea de jurisprudencia.
[12]
Sentencia T-173 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy C.