T-868-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-868/08
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Normatividad y
Estado de cosas inconstitucional
ATENCION HUMANITARIA DE EMERGENCIA PARA DESPLAZADOS-Finalidad e inmediatez
La atención
humanitaria de emergencia, pretende, en términos del artículo 20 del Decreto
2569 de 2000, cubrir, de forma temporaria e inmediata, las necesidades básicas
de alimentación, alojamiento, salud, atención psicológica, elementos de hábitat
interno y salubridad pública de aquellas personas que han sido víctimas del
desplazamiento. Una de las características principales de la AHE es su
inmediatez, así se entiende que una vez el desplazado a rendido declaración y
ha sido inscrito en el registro, la ayuda debe hacerse efectiva dentro del
menor tiempo posible, ya que de ésta depende la supervivencia, en condiciones
dignas, del afectado y su núcleo familiar, de modo que se contrarreste la
afectación de sus derechos fundamentales.
ATENCION HUMANITARIA DE EMERGENCIA PARA DESPLAZADOS-Prórroga
DERECHO AL MINIMO VITAL Y A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS DE LOS
DESPLAZADOS-Entrega inmediata de la ayuda
humanitaria
-
Sala Cuarta de Revisión -
Referencia: expedientes T-1.888.809, T-1.896.699, T-1.904.982,
T-1.904.983 y T-1.905.026
Accionantes:
Ludy Esther Carvajalino Tellez,
María del Rosario Olmos Fajardo, Nelson Enrique Sierra Teherán, Eliersa Isabel
Tovar Salcedo y María Etelvina Calderón Arango.
Demandado:
Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional.
Magistrado
Ponente:
Dr. RODRIGO
ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C.,
cuatro (4) de septiembre de  dos mil ocho (2008)
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo
Escobar Gil, Mauricio González Cuervo y  Marco Gerardo Monroy Cabra, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
en el trámite de revisión de los fallos proferidos en los procesos
correspondientes a los expedientes T-1.888.809, T-1.896.699, T-1.904.982,
T-1.904.983 y T-1.905.026
I.       ANTECEDENTES
Mediante Auto de doce (12) de
mayo de dos mil ocho (2008) la
Sala de Selección Número Cinco, escogió para revisión el expediente
T-1.888.809. De otro lado, a través de Auto de veintidós (22) de mayo de dos
mil ocho (2008), la misma Sala de Selección, escogió para revisión y acumuló
los expedientes T-1.896.699, T-1.904.982, T-1.904.983, T-1.905.026.
Una vez estos expedientes fueron conocidos por la Sala Cuarta de
Revisión, ésta, mediante Auto de dos (02) de julio de dos mil ocho (2008), ordenó
su acumulación por encontrar que guardaban unidad de materia.
Hecha la anterior precisión, procede la Sala a referir los
antecedentes de las presentes acciones de tutela.
1.      Hechos relevantes y solicitudes
1.1.
Expediente T-1.888.809
- La señora Ludy Esther Carvajalino Tellez señala que es desplazada
por la violencia y que solicitó el suministro de la ayuda humanitaria de
emergencia (AHE), la cual fue negada por Acción Social -unidad territorial
Cesar-  aduciendo que ya se había hecho entrega de la ayuda correspondiente.
- Manifiesta la señora Carvajalino Tellez que es madre de dos
menores de 2 y 9 años de edad y que carece de alimentos, vestido, vivienda
básica y empleo, por lo que se encuentra en una situación apremiante.
1.2. Expediente T-1.896.699
- La señora María del Rosario Olmos Fajardo, quien reside en la
ciudad de Santa Marta, aduce que es víctima del desplazamiento forzado y que
está inscrita en el Registro Único de Población Desplazada.
- La accionante indica que el 14 de enero de 2008 solicitó la
entrega de la ayuda humanitaria de emergencia que incluye subsidio de arriendo,
de vivienda y de alimentación, pero que Acción Social le informó que debía
esperar, pues en el momento no contaban con los recursos necesarios para hacer
efectiva la ayuda.
- Sostiene la señora Olmos Fajardo que desde el día en que fue
víctima del desplazamiento hasta la fecha en que presenta la tutela, no ha
recibido ningún tipo de ayuda por parte de la entidad accionada, por lo que
ella y su familia se han visto obligadas a vivir de la caridad.
1.3. Expediente T-1.904.982
- El señor Nelson Enrique Sierra Teherán
se encuentra inscrito en el Registro Único de Población Desplazada y a la fecha
de presentación de la acción de tutela residía en la ciudad de Cartagena a
donde tuvo que huir víctima del desplazamiento forzado.
- Expone que no le ha sido entregada la ayuda humanitaria de
emergencia a que tiene derecho y que en esa situación ha estado desde hace 7
años.
1.4.  Expediente 1.904.983
- La accionante Eliersa Isabel Tovar Salcedo, quien reside en la
ciudad de Cartagena, es desplazada por la violencia y está inscrita en el
Registro Único de Población Desplazada.
-Aduce que ha solicitado la ayuda humanitaria de emergencia ante
Acción Social, empero ésta no ha sido entregada luego de 7 años.
1.5. Expediente T-1.905.026
- La señora María Etelvina Calderón
Arango manifiesta que, junto con su familia, fue desplazada de la vereda Tres
Bocas del municipio de San Pablo, Sur de Bolívar.
- Aduce que el día 6 de febrero de 2006 su esposo realizó
declaración para ser inscrito en el Registro Único de Población Desplazada y
que el 25 de abril del mismo año presentó derecho de petición ante Acción
Social para solicitar la ayuda humanitaria de emergencia (alimentos, kit de
aseo y cocina y el acceso a programas y proyecto sociales), sin que a la fecha
de presentación de la tutela hubiera recibido respuesta.
2.      Fundamentos de las acciones y pretensiones.
2.1. Expediente T-1.888.809
Sostiene la señora Carvajalino Tellez que la posición asumida por Acción
Social frente a su solicitud de ayuda de emergencia, contraviene lo dispuesto
por la Corte Constitucional en el sentido de que este tipo de ayuda no tiene un
límite en el tiempo y debe entregarse hasta tanto el desplazado se reubique o
regrese a su lugar de origen en condiciones de estabilidad económica.
2.2. Expediente T-1.896.699
La señora María del Rosario Olmos Fajardo, asevera que conforme a la
Constitución Política de 1991 y demás normas internacionales que hacen parte
del bloque de constitucionalidad, la población desplazada tiene derecho a que sus
solicitudes se atiendan en forma oportuna y a que los trámites para la entrega
de la ayuda necesaria se realicen prioritariamente. Así, considera que es deber
del Estado colombiano brindar la atención humanitaria que se requiera para
preservar a la familia como institución básica de la sociedad y promover planes
de vivienda de interés social que cobijen a la población desplazada facilitando
su proceso de estabilización.
2.3. Expediente T-1.904.982
El señor Nelson Enrique Sierra Teherán, aduce que aun cuando es
cierto que la entrega de la ayuda humanitaria depende de la disponibilidad
presupuestal de Acción  Social, ello no impide que ésta adelante trámites ante
las demás entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social, con el
fin de coadyuvar a la estabilización socio – económica de la población
desplazada.
Así mismo, alega que no comparte el argumento que la entidad
accionada expone acerca del respeto de los turnos para la entrega de las ayudas
en virtud del derecho a la igualdad, como quiera que, a su juicio, “la
solución no puede ser que a todos se les comprometa la subsistencia sino que a
todos se les garantice”.
2.4. Expediente T-1.904.983
Dado que se trata de un formato de acción de tutela, los argumentos
expuestos por la señora Eliersa Isabel Tovar Salcedo coinciden en su totalidad
con los aludidos por el señor Nelson Enrique Sierra Teherán cuya demanda fue
radicada con el número T-1.904.982.
2.5. Expediente T-1.905.026
Sustenta su acción de tutela en el artículo 23 de la Constitución,
toda vez que presentó derecho de petición ante Acción Social y luego de dos
años no ha recibido ninguna respuesta.
3.      Trámite procesal y oposición a la demanda de tutela.
3.1.
Expediente T-1.888.809
El
Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar, por
medio de auto de dieciséis (16) de noviembre de dos mil siete (2008), admitió
la demanda y ordenó su notificación a la entidad demandada.
- A
través de escrito del 28 de noviembre de 2007, la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional informó que la señora Ludy Esther
Carvajalino Tellez se encuentra inscrita en el Registro Único de Población
Desplazada (RUDP) desde el 9 de febrero de 2006. Igualmente, manifestó que en
ese año a la accionante le fue entregada la ayuda humanitaria de emergencia por
un período de 3 meses y un apoyo económico equivalente a un millón doscientos
diez mil pesos ($1.210.000) para el desarrollo de una actividad productiva.
Por otra parte, hizo hincapié en
que la ayuda humanitaria de emergencia es temporal e inmediata y busca
contribuir con el cubrimiento de las necesidades básicas de alimento,
vestuario, salud y alojamiento de la población desplazada. En tal sentido,
expuso que la ayuda se entregaba por un espacio máximo de 3 meses prorrogables
únicamente en casos excepcionales[1].
Finalmente, alega que la Corte
Constitucional no ha ordenado en sus sentencias la entrega permanente de la
ayuda humanitaria de emergencia, pues ha reconocido que la prórroga está sujeta
a la valoración de cada caso y a las condiciones de vulnerabilidad que rodean
el mismo. Así las cosas, afirma que ha programado una visita domiciliaria al
hogar de la señora Ludy Esther Carvajalino Téllez el día 22 de noviembre de
2007, con el fin de determinar si es viable conceder la prórroga que solicita.
3.2.
Expediente T-1.896.699
El Juzgado Segundo Civil del
Circuito de Santa Marta, mediante Auto de veinte (20) de febrero de dos mil
ocho (2008) admitió la demanda, ordenó su notificación a la entidad accionada y
citó a la señora María del Rosario Olmos Fajardo para obtener una ampliación de
los hechos expuestos en el escrito de tutela. Sin embargo, vencido el término
para rendir descargos, Acción Social no ofreció pronunciamiento alguno y la
accionante no compareció a la citación ni justificó su incumplimiento.
3.3.   Expediente T-1.904.982
El Juzgado Quinto Civil del
Circuito de Cartagena, a través de Auto de veinte (20) de febrero de dos mil
ocho (2008) admitió la demanda y ordenó su notificación a la entidad demandada.
- Mediante escrito de 25 de febrero
de 2008, Acción Social comunicó al juez de primera instancia que el señor
Nelson Enrique Sierra Teherán se encuentra inscrito en el RUPD desde el 24 de
enero de 2002. Igualmente, reconoce que el accionante gestionó ante la entidad
la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia a la cual tiene derecho y que,
en consecuencia, se suministrará dentro de los 30 días siguientes, no siendo
posible hacerlo antes por cuanto es necesario agotar los trámites
correspondientes.
3.4.   Expediente T-1.904.983
Mediante Auto de veintiuno (21) de
febrero de dos mil ocho (2008), el Juzgado Quinto Civil del Circuito de
Cartagena admitió la tutela de la referencia y ordenó su notificación a la
entidad accionada para los fines pertinentes.
- En respuesta al oficio enviado
por el juez de conocimiento, Acción Social remitió escrito de contestación en
el que cual expuso que la señora Eliersa Isabel Tovar Salcedo está inscrita en
el RUPD desde el 14 de julio de 2000 y que, para la fecha en que se formuló la
demanda, se adelantaban las gestiones con la finalidad de realizar la entrega
de la ayuda a la que la actora tiene derecho, dentro de los 30 días siguientes
con sujeción a los turnos previamente establecidos.
3.5. Expediente T-1.905.026
El Juzgado Segundo Promiscuo de
Familia de Barrancabermeja -Santander- admitió la demanda de tutela de la
referencia, a través de auto del nueve (9) de enero de dos mil ocho (2008)
donde ordenó la notificación a la entidad accionada.
- Acción Social sostuvo que la
señora María Etelvina Calderón Arango y su núcleo familiar compuesto por 4
personas, están inscritos en el Registro Único de Población Desplazada desde el
20 de febrero de 2006. Empero, alega que la ayuda humanitaria de emergencia
solicitada por la accionante fue puesta a su disposición sin que acudiera a
reclamarla motivo por el que fue devuelta.
- Así las cosas, la entidad
accionada informa que es necesario agotar nuevamente el trámite y esperar
disponibilidad de recursos para acceder a la pretensión de la actora, por lo
que en los próximos días se le indicará  la fecha y el sitio de la entrega para
que se haga presente.
- Frente al derecho de petición que
la accionante presentó el 25 de abril de 2006, la entidad demandada alega que
dio respuesta clara, oportuna y de fondo mediante oficio del 10 de enero de
2008.
II.
DECISIONES JUDICIALES
QUE SE REVISAN.
1.      Expediente T-1.888.809
El Juzgado Primero de Ejecución de
Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar, mediante providencia veintinueve
(29) de noviembre de dos mil siete (2007) declaró improcedente el amparo
deprecado por la señora Ludy Esther Carvajalino Tellez, sustentando su decisión
en que los derechos fundamentales de la accionante no se veían afectados con la
actuación desplegada por Acción Social, como quiera que dicha entidad estaba
verificando si en su caso se reunían las condiciones necesarias para acceder a
la solicitud de prórroga de la ayuda humanitaria y para el efecto había fijado
una visita domiciliaria para 22 de noviembre de 2007.
Así mismo, señaló que en el año
2006 Acción Social hizo entrega de la ayuda humanitaria por tres meses y del
apoyo económico para la realización de una actividad productiva, luego
únicamente podría predicarse la afectación de los derechos fundamentales de la
señora Carvajalino Tellez en caso de que reuniera las condiciones para acceder
a la prórroga y ésta fuera negada.
Ninguna de las partes presentó
impugnación.
2. Expediente
T-1.896.699
El Juzgado
Segundo Civil del Circuito de Santa Marta, mediante providencia del cuatro (4)
de marzo de dos mil ocho (2008) amparó el derecho de petición de la señora
María del Rosario Olmos Fajardo y ordenó a la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional dar respuesta a la solicitud de
entrega de la ayuda humanitaria de emergencia elevada por la actora.
El a-quo sustentó
su posición en que, según lo dicho por la accionante, Acción Social no había
dado respuesta al derecho de petición por ella presentado el 14 de enero de
2008, afirmación que no controvirtió la entidad accionada, pues no se pronunció
sobre los hechos que dieron origen a la tutela que se revisa.
Por otra parte,
el juez de conocimiento señala que en el caso de la señora Olmos Fajardo no fue
posible ordenar a Acción Social la entrega de la ayuda humanitaria de
emergencia, puesto que dentro del expediente no existían pruebas que
permitieran concluir que tal ayuda no había sido efectivamente suministrada.
Ninguna de las
partes presentó impugnación.
3. Expediente
T-1.904.982
El Juzgado
Quinto Civil del Circuito de Cartagena denegó la protección tutelar solicitada
por el señor Nelson Enrique Sierra Teherán a través de sentencia de cuatro (4)
de marzo de dos mil ocho (2008), en la que expuso que no podía predicarse la
vulneración de derechos fundamentales por parte de Acción Social, toda vez que
ésta, dentro su escrito de contestación a la tutela, se había comprometido a
entregar la ayuda humanitaria de emergencia  dentro de los 30 días siguientes.
4. Expediente
T-1.904.983
El Juzgado
Quinto Civil del Circuito de Cartagena, mediante providencia del cinco (5) de
marzo de dos mil ocho (2008) denegó el amparo invocado por la señora Eliersa
Isabel Tovar Salcedo. Para sustentar su decisión, expuso que no podía
predicarse la vulneración de derechos fundamentales por parte de Acción Social,
toda vez que ésta, dentro su escrito de contestación a la tutela, se había
comprometido a entregar la ayuda humanitaria de emergencia  dentro de los 30
días siguientes.
5. Expediente
T-1.905.026
En sentencia de
veintiuno (21) de enero de dos mil ocho (2008), el Juzgado Segundo Promiscuo de
Familia de Barrancabermeja -Santander- no accedió a las pretensiones de la
señora María Etelvina Calderón Arango y adujo la ocurrencia de un hecho
superado, como quiera que Acción Social, mediante escrito de 10 de enero de
2008, dio respuesta de fondo a la petición que aquélla elevara el 25 de abril
de 2006 solicitando la ayuda humanitaria de emergencia.
III.
CONSIDERACIONES
1.      Competencia
A través de esta
Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias
proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto
por los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Procedibilidad de la Acción de Tutela
2.1.
Legitimación activa
El artículo 86
de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo
de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección
inmediata de sus derechos fundamentales. En los casos objeto de estudio, los
señores Nelson Enrique Sierra Teherán, Ludy Esther Carvajalino Tellez, María
del Rosario Olmos Fajardo, Eliersa Isabel Tovar Salcedo y María Etelvina
Calderón Arango actúan en defensa de sus derechos e intereses, razón por la que
se encuentran legitimados para presentar la acción.
2.2.
Legitimación pasiva
La Agencia
Presidencial para la Acción social y la Cooperación internacional (Acción
Social), de acuerdo al artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, en su condición de
autoridad pública está legitimada como parte pasiva en el presente proceso de
tutela.
3.      Problema
jurídico
Corresponde a
esta Sala de Revisión determinar si la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional (Acción Social) vulneró los derechos
fundamentales a la dignidad humana, la seguridad social, el interés superior de
los niños, la protección especial a la población desplazada, la igualdad y al
mínimo vital invocados por los señores Nelson Enrique Sierra Teherán, Ludy
Esther Carvajalino Tellez, María del Rosario Olmos Fajardo, Eliersa Isabel
Tovar Salcedo y María Etelvina Calderón Arango al negarse a hacerles entrega de
la ayuda humanitaria de emergencia que solicitaron en su condición de población
desplazada inscrita en el RUPD.
Para tal efecto,
se tendrá en cuenta jurisprudencia constitucional acerca de la población
desplazada, su condición de sujetos de especial protección estatal, estado de
cosas inconstitucional en materia de desplazados, deberes de las autoridades
encargadas de administrar el RUPD y ayuda humanitaria de emergencia.
4.      Desplazamiento
forzado. Normatividad y Estado de Cosas Inconstitucional. Reiteración de
Jurisprudencia.
El problema del
desplazamiento forzado  en nuestro país es de vieja data, aproximadamente a
partir de la década de los 80, cientos de personas se han visto obligadas a
abandonar sus hogares, sus empleos e incluso sus familias por las constantes
amenazas provenientes de grupos guerrilleros y paramilitares que pretendían
hacerse al control de las zonas, principalmente rurales, donde aquéllas
residían. En consecuencia, se implementaron dispersas políticas públicas en
búsqueda de una solución estructural, presupuestal, social y económica del
creciente flagelo, pero sólo hasta 1995 el Consejo Nacional de Política
Económica y Social (CONPES) evaluó las medidas adoptadas y concluyó que existían
una serie de falencias administrativas y organizacionales que impedían que los
recursos asignados a la población desplazada no se tradujeran en ayuda efectiva
para ésta.[2]
Así las cosas,
en 1997 el CONPES (documento 2924) ordenó la creación de un Sistema Nacional de
Atención Integral a la Población desplazada por la Violencia (SNAIPD) integrado
por entidades públicas y privadas encargadas de desarrollar programas,
proyectos y planes tendientes a brindar atención efectiva a las víctimas del
desplazamiento y ejecutar el Programa Nacional de Atención a la Población
Desplazada contenido en el documento CONPES-2804 de 1995, que incluía la
atención de emergencia, proyectos productivos, salud, educación, vivienda,
empleo, programas de retorno, acceso al sistema nacional de reforma agraria y
desarrollo campesino y fomento de la microempresa.
Las recomendaciones del CONPES fueron implementadas a través de la
Ley 387 de 1997[3] en la que se
adoptaron medidas para la prevención del desplazamiento forzado y para la
atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los
desplazados internos por la violencia en Colombia. En dicha ley, se define la
situación de desplazado, lo concerniente a la ayuda humanitaria de emergencia,
los beneficios a los que tiene derecho la población desplazada, entre otras
disposiciones generales que fueron reglamentadas por el Decreto 2569 de 2000
que fija en cabeza de Acción Social la coordinación del SNAIPD y del Registro
Único de Población Desplazada (RUPD).
Ahora bien, el
marco normativo anteriormente mencionado y las políticas públicas surgidas a
partir de aquél, fueron evaluadas por esta Corporación en Sentencia T-025 de
2004[4] en la
que, luego de estudiar los programas desarrollados, el funcionamiento de las
entidades que integraban el SNAIPD y los resultados obtenidos, se resolvió
declarar un Estado de Cosas Inconstitucional en materia de desplazamiento
forzado , como quiera que se observara “ (…)(1)
la grave crisis humanitaria y la vulneración constante de los derechos de la
población desplazada; (2) el aumento de acciones de tutela presentadas por
desplazados a quienes les fue negada la ayuda de emergencia; (3) la omisión de
las autoridades en adoptar los correctivos tendientes a mejorar el Sistema y
garantizar los derechos de la población afectada; (4) la falta de recursos y de
capacidad institucional para atender las contingencias y (5) a la connivencia
de varias entidades estatales en las omisiones y acciones generadoras de la
vulneración de los derechos de los desplazados (…)”[5]
Luego de declarar el Estado de Cosas Inconstitucional, esta
Corporación sugirió una serie de medidas dirigidas a mejorar de la atención
ofrecida a las víctimas del desplazamiento y a evitar la continua violación de
sus derechos fundamentales. De ellas se ha hecho juicioso seguimiento a través
de distintas providencias, dentro de las que cabe comentar el Auto 092 de 2008
en el que se hace mención a los derechos fundamentales de las mujeres
desplazadas y a sus especiales condiciones de vulnerabilidad, dados los riesgos
específicos (violencia, explotación y abuso sexual;
esclavización; represalias por liderar e integrar comunidades o asociaciones de
mujeres desplazadas; asesinato o desaparición de su proveedor económico;
menores posibilidades de oponerse al despojo de su patrimonio; discriminación
acentuada por el desplazamiento; etc.) y cargas extraordinarias que les impone
por su género la violencia armada.[6]
5.      Ayuda
humanitaria de emergencia y sujetos de especial protección estatal. Reiteración
de Jurisprudencia.
La ley 387 de
1997 define a la población desplazada como aquella que en razón del conflicto
armado interno, de la violencia generalizada o de violaciones masivas de
derechos humanos, se ha visto forzada a abandonar su lugar de residencia o de
actividades económicas habituales y a migrar dentro del territorio nacional
porque su vida, integridad física, libertad y seguridad se hallan bajo amenaza
o han sido vulneradas.[7]
La situación
antes descrita, indudablemente ocasiona en quienes la atraviesan una afectación
de sus derechos constitucionales, ubicándolos en un estado de indefensión y
debilidad manifiesta, pues, en la mayoría de casos, se trata de personas
residentes en zonas rurales, con escasa formación académica, sometidos a
vejámenes e incluso obligados a presenciar el asesinato de miembros de su
familia o de sus comunidades, que intempestivamente deben huir a ciudades
desconocidas y donde no tienen arraigo, ni apoyo moral y económico.
Así pues, la
atención humanitaria de emergencia, pretende, en términos del artículo 20 del
Decreto 2569 de 2000, cubrir, de forma temporaria e inmediata, las necesidades
básicas de alimentación, alojamiento, salud, atención psicológica, elementos de
hábitat interno y salubridad pública de aquellas personas que han sido víctimas
del desplazamiento. No obstante, la atención descrita únicamente se otorga a
quienes han declarado los hechos que dieron origen a su condición de desplazado
y, en consecuencia, han sido inscritos en el RUPD, cuyo manejo corresponde a
Acción social.
Conforme con lo
anterior, una de las características principales de la AHE es su inmediatez,
así se entiende que una vez el desplazado a rendido declaración y ha sido
inscrito en el registro, la ayuda debe hacerse efectiva dentro del menor tiempo
posible, ya que de ésta depende la supervivencia, en condiciones dignas, del
afectado y su núcleo familiar, de modo que se contrarreste la afectación de sus
derechos fundamentales. Entonces, aún cuando es evidente que la entrega de la
ayuda depende en gran medida de la disponibilidad presupuestal con que cuente
Acción Social, quienes son víctimas del desplazamiento no pueden ser sometidos
a una espera desproporcionada, que en ocasiones no es de meses sino de años,
máxime cuando su vulnerabilidad los convierte en sujetos de especial protección
que requieren la efectiva intervención del Estado para superar su situación.
5. Prórroga
de la Atención Humanitaria de Emergencia. Reiteración de Jurisprudencia.
El artículo 15
de la Ley 387 de 1997 establecía que la AHE sería entregada por un término
máximo de tres meses, prorrogables, excepcionalmente, por otros tres meses.
Empero, esta Corporación en Sentencia C-278 de 2007[8]
se pronunció sobre la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia en los
siguientes términos:
“La Corte estima que la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un
plazo fijo inexorable. Si bien es conveniente que la referencia temporal
exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios
eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir
de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en
esa primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de
vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución
definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de estabilización
económica y social. (…) En lo que respecta a que el término de la ayuda
humanitaria de emergencia sea de tres meses, la Corte lo encuentra corto mas no
necesariamente contrario a la Constitución Política, en la medida de su acople
y flexibilidad frente a las características propias del hecho concreto, además
ante la posibilidad de adicional ayuda solidaria, por ejemplo proveniente del
sector privado o del exterior, o si las correspondientes instituciones
oficiales cumplen con su deber en forma integrada, pronta y acuciosa. Lo
definitivamente inconstitucional, y así lo declarará la Corte, son las
expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, del parágrafo
del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, pues le imprimen rigidez al plazo para
la provisión de la ayuda humanitaria de emergencia a los desplazados,
impidiendo que estas personas puedan seguir recibiendo atención del Estado por
un tiempo mayor, mientras logran superar definitivamente su situación de
vulnerabilidad (…)”
Así las cosas, es inadmisible que Acción Social sostenga como
argumento para negar la entrega de la ayuda a la población desplazada el hecho
de haberse suministrado en una oportunidad, pues como se desprende de la
providencia citada, es probable que la atención durante tres meses no sea
suficiente para contribuir con la estabilización económica y social mínima de
la víctima del desplazamiento y su familia. Por consiguiente, corresponde a
Acción Social evaluar detenidamente las solicitudes de prórroga de AHE que
eleve el desplazado y determinar si se encuentra en una situación de especial
vulnerabilidad bien sea por su edad, género o estado de salud físico – psíquica.
Realizadas las anteriores consideraciones, esta Sala procederá a
estudiar los asuntos de la referencia, con el propósito de establecer si
existió transgresión de los derechos fundamentales invocados.
6. Casos Concretos
Los señores Nelson Enrique Sierra Teherán, Ludy Esther Carvajalino
Téllez, María del rosario Olmos Fajardo, Eliersa Isabel Tovar Salcedo y María
Etelvina Calderón Arango promovieron acción de tutela con el fin de obtener la
protección de sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, al
mínimo vital y a la igualdad, los cuales estiman vulnerados por cuanto son
desplazados por la violencia y no han recibido la ayuda humanitaria de
emergencia.
Al estudiar los casos, esta Sala encontró que la totalidad de ellos
tienen como puntos comunes (i) que los accionantes se encuentran inscritos en
el RUPD y han requerido la AHE o su prórroga ante Acción Social, entidad que,
(ii) a pesar de reconocer las peticiones presentadas, esgrime falta de
disponibilidad presupuestal, carácter excepcional de la prórroga o fijación de
visita domiciliaria en trámite para negar la atención o justificar su demora.
Igualmente y en búsqueda de datos que permitieran conocer la
situación económica que actualmente atraviesan los demandantes, la Sala
consultó la página del Departamento Nacional de Planeación y en ella obtuvo los
puntajes obtenidos por éstos en las encuestas SISBEN. A continuación se
muestran los datos arrojados en la consulta:
Base de datos Certificada DNP - corte:
03 / marzo / 2008
Consulta de Usuarios SISBEN
Tipo
de Documento
No Tiene
Cédula Ciudadanía
Tarjeta de Identidad
Cédula Extranjería
Registro Civil
Número
Por favor seleccione un Tipo de
Documento  Por favor digite el Número de Identificación El Número de Identificación no es válido
Nombre
Puntaje
Nivel
Departamento
Municipio
Modificación
LUDYS
ESTHER CARVAJALINO TELLEZ
8.82
1,00
CESAR
VALLEDUPAR
8/2/2007
Base de datos Certificada DNP - corte:
03 / marzo / 2008
Consulta de Usuarios SISBEN
Tipo
de Documento
No Tiene
Cédula Ciudadanía
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Cédula Extranjería
Registro Civil
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Nombre
Puntaje
Nivel
Departamento
Municipio
Modificación
MARIA
DEL ROSARIO OLMOS FAJARDO
5.24
1,00
MAGDALENA
CIENAGA
15/5/2007
Base de datos Certificada DNP - corte:
03 / marzo / 2008
Consulta de Usuarios SISBEN
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Nombre
Puntaje
Nivel
Departamento
Municipio
Modificación
NELSON
ENRRIQUE SIERRA TERAN
1.03
1,00
BOLIVAR
CARMÉN
DE BOLÍVAR
2/3/2007
1
Base de datos Certificada DNP - corte:
03 / marzo / 2008
Consulta de Usuarios SISBEN
Tipo
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No Tiene
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Nombre
Puntaje
Nivel
Departamento
Municipio
Modificación
ELIERSA
ISABEL TOVAR SALCEDO
2.87
1,00
BOLIVAR
CARMÉN
DE BOLÍVAR
13/2/2007
Base de datos Certificada DNP - corte:
03 / marzo / 2008
Consulta de Usuarios SISBEN
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No Tiene
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Nombre
Puntaje
Nivel
Departamento
Municipio
Modificación
MARIA
ETELVINA CALDERON ARANGO
2.44
1,00
BOLIVAR
SAN
PABLO
22/4/2004
Lo anterior, permite comprender la difícil situación económica que
atraviesan las víctimas del desplazamiento que formularon las acciones de
tutela de la referencia, como quiera que todas fueron ubicadas en el nivel más
bajo de pobreza luego de obtener puntajes alarmantemente inferiores en la
encuesta SISBEN, que analiza, entre otras variables, el tipo de vivienda,
estado de salud de los miembros del grupo familiar, empleo, nivel de educación
y disponibilidad de servicios públicos domiciliarios, de donde se presume que
no han logrado obtener una estabilización económica y social mínima que les
permita mejorar sus condiciones de vida y las de su familia.
Ahora bien, la mayoría de demandas sujetas a revisión van dirigidas
a obtener la atención humanitaria de emergencia por primera vez, no obstante
una de ellas, la presentada por la señora Ludy Esther Carvajalino Tellez,
persigue el reconocimiento y entrega de la prórroga de la AHE. En tal sentido,
esta Sala analizará en primer lugar la situación puesta de presente por la
señora Carvajalino Tellez y posteriormente estudiará los demás asuntos.
Dentro del expediente contentivo de la acción de tutela promovida
por Ludy Esther Carvajalino Tellez, puede apreciarse que se encuentra inscrita
en el RUPD como jefe del hogar conformado por sus hijos de dos y nueve años de
edad y por su compañero permanente[9]. Así mismo, está probado
que Acción Social hizo entrega de la AHE en el año 2006 y que programó visita
domiciliaria para el día 22 de noviembre de 2007, con el propósito de
determinar si era viable conceder la prórroga de la atención humanitaria.
Empero, en su escrito de contestación a la tutela, Acción Social
argumenta que la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia es excepcional
y únicamente se aplica a hogares que cuenten con jefatura mayor de 65 años o en
los que uno de sus miembros padezca una enfermedad terminal o algún tipo de
discapacidad física o psíquica. De tales afirmaciones, la Sala colige que la
entidad accionada no accederá a las pretensiones de la demandante, pues la
situación de su familia no encaja en ninguno de los casos excepcionales a los
que aquélla circunscribe la posibilidad de la entrega.
Por otra parte, no está demás señalar que aunque Acción Social
manifestó que la visita domiciliaria al hogar de la señora Carvajalino Tellez
estaba programada para el 22 de noviembre de 2007, nada dijo acerca de los
resultados obtenidos, aún cuando la respuesta a la demanda presentada en su
contra fue allegada con posterioridad a tal fecha, más exactamente el 28 de
noviembre de ese año, circunstancia que tampoco mereció pronunciamiento alguno
del juez de conocimiento.
Así las cosas, la Sala concederá el amparo deprecado por la señora
Carvajalino Tellez, pues en su caso pudo apreciarse lo siguiente: (i) se trata
de una mujer víctima del desplazamiento forzado interno y además jefe de hogar,
es decir que respecto de ella se presumen especiales condiciones de
vulnerabilidad, debilidad e indefensión que tornan preferente la ayuda que debe
brindarle el Estado; (ii) de acuerdo con el puntaje obtenido en la encuesta
SISBEN y el nivel en el que fue ubicada, resulta evidente que no ha alcanzado
un grado mínimo de estabilidad económica y social, luego requiere atención del
Estado para sobreponerse a la crisis que atraviesa y (iii) la poca edad que
alcanzan sus hijos (2 y 9 años), hace imperiosa su presencia permanente en el
hogar, lo que a su vez dificulta la consecución de un empleo estable y por
contera la estabilización en condiciones dignas.
Respecto de las acciones promovidas por los señores Nelson Enrique
Sierra Teherán y Eliersa Isabel Tovar Salcedo, Acción Social adujo que pese a
que se encuentran inscritos en el Registro Único de Población Desplazada, desde
el año 2002 y 2000 respectivamente, para el 21 de febrero de 2008, fecha en que
se presentaron las demandas, se estaban surtiendo los trámites dirigidos a
hacer efectiva la entrega dentro de los 30 días siguientes y con sujeción a los
turnos existentes.
La Sala no está de acuerdo con la posición asumida por Acción Social
y considera que contraviene los principios constitucionales de dignidad humana
y solidaridad, dado que si bien reconoce que los señores Sierra Teherán y Tovar
Salcedo tiene derecho a la AHE se limita a indicar que se entregará dentro de
los 30 días siguientes, término o plazo que resulta incierto al no señalarse
una fecha referente. Tal respuesta no se compadece con la realidad de los
demandantes, quienes llevan seis años aguardando el apoyo que el Estado está en
obligación de brindarles en su condición de sujetos de especial protección y,
por tanto, es intolerable que Acción Social pretenda someterlos a una nueva e
indeterminada espera con el pretexto del respeto por los turnos precedentes.
En consecuencia, esta Sala de Revisión accederá al amparo invocado
por el señor Nelson Enrique Sierra Teherán y Eliersa Isabel Tovar Salcedo y
ordenará a Acción Social que haga entrega inmediata de la ayuda humanitaria de
emergencia que éstos requieren para cubrir sus necesidades básicas.
En punto al caso de la señora María Etelvina Calderón Arango, se
encontró que está registrada en el RUPD desde el año 2006, época en la que
solicitó, mediante derecho de petición, la entrega de la AHE, no obstante lo
cuál sólo obtuvo respuesta dentro del trámite de la acción de tutela que
formuló para obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida
digna y al mínimo vital.
Ante los pormenores informados por la señora Calderón Arango, Acción
Social manifestó que la AHE se había puesto a disposición de la accionante el
12 de julio de 2006 sin que ésta acudiera a reclamarla. Empero, no explicó por
qué si el derecho de petición fue recibido por la entidad el 25 de abril de
2006, sólo hasta el 10 de enero de 2008 procedió a darle respuesta informando
lo ocurrido. Así las cosas, de haberse resuelto en debido tiempo la petición
presentada por la parte actora, el trámite de entrega de la AHE no se habría
prolongado durante dos años en perjuicio de sus derechos a la vida en
condiciones dignas y al mínimo vital.
Entonces, dado que (i) la situación que atraviesa la señora Calderón
Arango es bastante precaria, como da cuenta el puntaje de 2.44 obtenido en la
encuesta SISBEN, que (ii) se trata de una persona de edad avanzada (63 años) a
quien le resulta complejo obtener medios de subsistencia y que (iii) su
condición económica y social se ha venido deteriorando con el tiempo por la
actitud displicente de Acción Social, esta Sala de Revisión concederá el amparo
deprecado y accederá a sus pretensiones.
Finalmente, frente a los supuestos de hecho narrados por la señora
María del Rosario Olmos Fajardo, la Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional guardó silencio, de modo que se tendrán por
ciertos y, por consiguiente, el amparo será concedido, pues, como se expuso en
el acápite de antecedentes, se trata de mujer desplazada e inscrita en el RUPD
a quien no se le ha hecho entrega de la ayuda humanitaria de emergencia que
precisa para atender sus necesidades básicas
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida
el veintinueve (29) de noviembre de dos mil siete (2007) por el Juzgado Primero
de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad y, en su lugar, TUTELAR los
derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital
invocados por la señora Ludy Esther Carvajalino Téllez.
SEGUNDO: ORDENAR a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional que dentro de
las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente
providencia entregue a la señora Ludy Esther Carvajalino Tellez de manera
completa los componentes de la ayuda humanitaria previstos en la ley –a saber: alimentación básica, apoyo para alojamiento, implementos
de habitación, cocina y aseo y vestuario adecuado-, hasta que se encuentre en condiciones de asumir su
autosostenimiento.
TERCERO: REVOCAR la sentencia proferida
el cuatro (4) de marzo de dos mil ocho (2008) por el Juzgado Segundo Civil del
Circuito de Santa Marta y, en su lugar, TUTELAR los derechos
fundamentales a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital invocados por
la señora María del Rosario Olmos Fajardo.
CUARTO: ORDENAR a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional que dentro de
las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente
providencia entregue a la señora María Del Rosario Olmos Fajardo de manera
completa los componentes de la ayuda humanitaria previstos en la ley –a saber: alimentación básica, apoyo para alojamiento, implementos
de habitación, cocina y aseo y vestuario adecuado-, hasta que se encuentre en condiciones de asumir su
autosostenimiento.
QUINTO: REVOCAR la sentencia proferida
el cuatro (4) de marzo de dos mil ocho (2008) por el Juzgado Quinto Civil del
Circuito de Cartagena y, en su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales
a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital invocados por el señor Nelson
Enrique Sierra Teherán.
SEXTO: ORDENAR a la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional que dentro de las cuarenta
y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia entregue al señor Nelson Enrique Sierra Teherán de manera completa
los componentes de la ayuda humanitaria previstos en la ley –a saber: alimentación básica, apoyo para alojamiento, implementos
de habitación, cocina y aseo y vestuario adecuado-, hasta que se encuentre en condiciones de asumir su autosostenimiento.
SÉPTIMO: REVOCAR la sentencia proferida
el cinco (5) de marzo de dos mil ocho (2008) por el Juzgado Quinto Civil del
Circuito de Cartagena y, en su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales
a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital invocados por la señora
Eliersa Isabel Tovar Salcedo.
OCTAVO: ORDENAR a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional que dentro de
las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente
providencia entregue a la señora Eliersa Isabel Tovar
Salcedo de manera completa los componentes de la ayuda humanitaria previstos en
la ley –a saber: alimentación básica, apoyo para
alojamiento, implementos de habitación, cocina y aseo y vestuario adecuado-, hasta que se encuentre en condiciones de
asumir su autosostenimiento.
NOVENO: REVOCAR la sentencia proferida
el veintiuno (21) de enero de dos mil ocho (2008) por el Juzgado Segundo
Promiscuo de Familia de Barrancabermeja - Santander -  y, en su lugar, TUTELAR
los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y al mínimo
vital invocados por la señora María Etelvina Calderón Arango.
DÉCIMO: ORDENAR a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional que dentro de
las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente
providencia entregue a la
señora María Etelvina Calderón Arango de manera
completa los componentes de la ayuda humanitaria previstos en la ley –a saber: alimentación básica, apoyo para alojamiento, implementos
de habitación, cocina y aseo y vestuario adecuado-, hasta que se encuentre en condiciones de asumir su
autosostenimiento.
DÉCIMO PRIMERO: Líbrense las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Ponente
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALELEANO
Secretaria General
[1] Decreto 2569 de 2000, artículo 21: La prórroga
excepcional se aplicará exclusivamente a hogares incluidos en el Registro Unico
de Población Desplazada y que cumplan las siguientes condiciones:
1. Hogares en los
que uno cualquiera de sus miembros reportados en la declaración presenten
discapacidad física y/o mental, parcial o total, médicamente certificada por las
entidades prestadoras de salud en atención humanitaria de emergencia y que haya
sido reportada en la declaración de los hechos del desplazamiento.
2. Hogares con
jefatura femenina o masculina mayor de 65 años, y que dicha situación haya sido
reportada en la declaración.
3. Hogares en los
que cualquiera de sus miembros debidamente reportados y registrados, presenten
enfermedad terminal, médicamente certificada por las 8 entidades prestadoras de
salud en atención humanitaria de emergencia.
4. Cuando a juicio de la Red de Solidaridad Social y
de manera excepcional se presente una situación cuya gravedad sea de naturaleza
similar a las enunciadas en los numerales 1, 2 y 3 del presente artículo
[2]
Ver, Sentencia T-156 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[3] La
Ley 387 de 1997 fue complementada con la Ley 418 de 1997 por la cual se consagran unos instrumentos
para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan
otras disposiciones norma que por
su parte fue prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y
1106 de 2006.
[4]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[5]
Sentencia T-156 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[6] En
Auto 092 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, se expuso lo siguientes
sobre las mujeres víctimas del desplazamiento: “El punto de partida y el fundamento común
de la presente providencia es el carácter de sujetos de especial protección constitucional
que tienen las mujeres desplazadas por el conflicto armado. Esta condición de
sujetos de especial protección impone a las autoridades estatales a todo nivel,
respecto de las mujeres víctimas del desplazamiento forzado, especiales deberes
de atención y salvaguarda de sus derechos fundamentales, a cuyo cumplimiento
deben prestar particular diligencia. Tal carácter de sujetos de especial
protección constitucional justifica, como se indicó en la sentencia T-025 de
2004, que respecto de las mujeres desplazadas se adopten medidas de
diferenciación positiva, que atiendan a sus condiciones de especial debilidad,
vulnerabilidad e indefensión y propendan, a través de un trato preferente, por
materializar el goce efectivo de sus derechos fundamentales. El carácter de
sujetos de especial protección constitucional de las mujeres desplazadas tiene
su fundamento en múltiples mandatos constitucionales, así como en diversas
obligaciones del Estado Colombiano en materia de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario (…).”
[7]
Ley 387 de 1997, artículo 1°.
[8]
M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[9]
A folio 6 del cuaderno principal, aparece documento expedido
por Acción Social donde se anota la conformación del núcleo familiar y se
identifica a la señora Ludy Esther Carvajalino Tellez como jefe de hogar.