T-445-02
II
Sentencia T-445/02
REVOCACION DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO
PARTICULAR Y CONCRETO-Deber
de administración de demandar propio acto cuando se considera contrario a la
constitución o ley/REVOCACION DIRECTA DE ACTO
ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Actuaciones ilegales o fraudulentas
REVOCACION DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO
PARTICULAR Y CONCRETO-Procedencia
de los que resulten de aplicación del silencio administrativo positivo y que
autoridad no pueda simplemente sospechar la ilegalidad
ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Deber de demandar corresponde al ente
administrativo y no al particular
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Revocación unilateral de acto que
reconoce situación particular y concreta/DEBIDO PROCESO-Revocación pensión de sobrevivientes
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia:
Expediente T- 572091.
Actora: Rosario
Silva Encarnación.
Procedencia: Juzgado
Segundo Civil del Circuito de Fundación- Magdalena.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Bogotá D.C , seis (6) de junio de dos mil
dos (2002).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Manuel
José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio de sus competencias
legales y constitucionales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
adoptado por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Fundación-Magdalena,
dentro de la acción de tutela instaurada por la señora Rosario Silva
Encarnación en contra del Municipio de Aracataca – Magdalena.
El expediente llegó a la Corte
Constitucional, por remisión que hiciera la secretaría del Juzgado, en virtud
de lo ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
Los hechos que dieron origen a la acción de
la referencia pueden resumirse de la siguiente manera:
Mediante decreto número 116 de noviembre 15
de 2000, la Alcaldía municipal de Aracataca, resolvió reconocer a favor de la
señora Rosario Silva Encarnación, compañera permanente del fallecido Alcalde de
Aracataca, una pensión de sobrevivientes en forma vitalicia en un 50%,
reconociendo el 50% restante a Yulis Paola Daza Silva y Juan David Daza Polo,
hijos del difunto.
El derecho pensional surgió a partir del
cinco (5) de mayo del 2000. Sin embargo, la actora aún no ha sido incluida en
la nómina de pensionados, situación que vulnera sus derechos, pues carece de
recursos económicos para su subsistencia.
B. Pretensiones.
Con fundamento en los hechos narrados, se
solicita al juez de tutela ordenar al Municipio de Aracataca, pagar la pensión
que fue reconocida por la entidad mediante decreto 116 de noviembre 15 de 2000,
a efectos de proteger los derechos a la vida, seguridad social, e igualdad de
la actora.
D. Fallo de primera instancia.
Mediante sentencia de noviembre veinte (20)
de dos mil uno (2001), el Juzgado Promiscuo Municipal de Aracataca, concedió el
amparo solicitado, al considerar que no puede pensarse que a pesar del tiempo
transcurrido, una supuesta verificación administrativa, pretenda violar
derechos fundamentales en forma indefinida, más aún cuando se está afectando el
mínimo vital de la actora, pues le fue reconocido un derecho pensional, pero
hasta la fecha no ha sido inscrita en la nómina correspondiente. Por tanto, la
demandante tiene derecho a recibir el pago oportuno de sus mesadas.
En consecuencia, ordenó al Alcalde
municipal de Aracataca, que en el término de 48 horas siguientes a la
notificación de la sentencia, proceda a incluir en nómina a la señora Rosario
Silva Encarnación, en calidad de pensionada del municipio de Aracataca,
pensión que fue reconocida mediante decreto número 116 de 15 de noviembre de
2000.
Impugnación.
La Alcaldía Municipal de Aracataca, a
través de su representante legal, mediante escrito presentado el veintiséis
(26) de noviembre de 2001, impugnó la decisión del a-quo, manifestando que la
pensión otorgada a la señora Rosario Silva Encarnación, se encuentra en
investigación por parte de la administración municipal, razón por la que
mediante resolución número 139 de octubre de 2001, se solicitó a la Secretaría
General de la Alcaldía, que certificará el procedimiento establecido para
reconocer a la demandante como pensionada.
Asimismo, se solicitó el envío de las
pruebas exigidas por la ley para el reconocimiento pensional, notificando en
forma legal el contenido de esta resolución a la demandante.
Posteriormente, el municipio expidió la
resolución número 149 de noviembre 23 de 2001, mediante la cual se declaró
lesiva para los interés del Municipio de Aracataca, la pensión de sobreviviente
otorgada a la tutelante.
F. Fallo de Segunda instancia.
El Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Fundación- Magdalena, en fallo del treinta (30) de enero de 2002, revocó la
decisión de conceder el amparo solicitado por la señora Rosario Silva
Encarnación.
Para el despacho judicial, el Municipio
utilizó la figura de la revocatoria directa, consagrada en el código
contencioso administrativo artículo 69, figura sobre la cual se ha ejercido un
control de legalidad. Por tanto, “el decreto 116 de noviembre de 2000, fue
revocado por la resolución 149 de diciembre 23 de 2001. No obstante, la
accionante puede acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa y demandar
la resolución por medio de la cual se revocó su derecho.”
Concluyó afirmando que “el derecho que fue
revocado fue el reconocido a Rosario Silva Encarnación, estando en firme el
derecho de los menores Yulis Paola Daza Silva y Juan David Daza Polo, derecho
que tienen en la medida en que aún estén en la misma circunstancia (menores)
cuando se les reconoció el derecho del 50% de la pensión”.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
La Sala Segunda de Revisión es competente
para decidir sobre el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 241, numeral 9°, de la Constitución, y 33 y 34 del decreto
2591 de 1991.
Segunda. El asunto objeto de discusión.
En el caso en revisión, esta Sala debe
establecer si el Municipio de Aracataca, podía, tomar la decisión unilateral de
revocar mediante resolución un decreto, a través del cual se había reconocido
en favor de la demandante, una pensión de sobrevivientes.
La administración municipal acusada,
considera que no existe vulneración de ningún derecho fundamental, pues le
asiste la posibilidad de revocar directamente, el decreto por el cual se
reconoce la pensión de sobreviviente a la señora Rosario Silva Encarnación, ya
que el procedimiento establecido fue irregular y se consideró lesivo para los
intereses del Municipio.
Dentro de este contexto, independientemente
de que la pretensión de la demandante se limite a solicitar la inclusión en
nómina como pensionada, la Sala debe analizar, si efectivamente, la
administración municipal podía sin el consentimiento expreso del particular,
revocar a través de una resolución un decreto que reconoció un derecho
pensional a favor de la actora.
Tercera.  ¿Puede la administración mediante
resolución, desconocer  un derecho pensional reconocido por ella misma a través
de un decreto?
En primer lugar, ha de tenerse en cuenta
que la figura de la revocatoria de actos de carácter particular y concreto, se
encuentra contemplada en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo.
Sobre el particular han sido muchos los pronunciamientos de esta Corporación,
en donde después de efectuar un análisis del mencionado artículo, se ha dicho
que la revocatoria unilateral no es procedente, a menos que se trate de una
abrupta, abierta e incontrovertible actuación ilícita.
La sentencia T-276 de 2000, hace un
recuento jurisprudencial concluyendo que el juez constitucional debe proteger
el debido proceso, pues el camino que tiene la administración, cuando un acto
administrativo resulta contrario a la Constitución y la ley, es demandar su
propio acto ante la jurisdicción contenciosa administrativa, sin desconocer los
derechos fundamentales de quien acude a esta instancia judicial. Explica la sentencia
en mención:
“Artículo 73. Revocación
de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo
haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y
concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin
el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
"Pero habrá
lugar a la revocación de los actos, cuando resulten de la aplicación del
silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el
artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.
"Además,
siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea
necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan
en el sentido de la decisión."
Esta Corporación, en
la sentencia T-347 de 1994, señaló que si bien cuando se está en presencia de
un acto de contenido general, es procedente su revocabilidad, siguiendo el
procedimiento del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, tratándose
de actos administrativos, que hayan creado o modificado una situación de
carácter particular y concreta, no podrá ser revocado sin el consentimiento del
titular. Por ello, cuando la administración considera que el acto
administrativo es contrario a la Constitución o a la ley, debe demandar su
propio acto ante la jurisdicción contenciosa. Se manifestó en la sentencia
:
"Dicho de otra
manera, los actos administrativos expresos expedidos por la administración que
reconocen un derecho subjetivo no son revocables por ésta sino en los términos
ya indicados (arts. 73, inciso 1 del C.C.A.). En tal virtud cuando la
administración observe que un acto de esta naturaleza es contrario a la
Constitución o la ley debe proceder a demandar su propio acto ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 149 inciso 1 del C.C.A.),
pero no podrá revocarlo directamente." (sentencia T-437 de 1994, M.P.,
doctor Antonio Barrera Carbonell) (se subraya)
También ha precisado
la Corte el sentido del inciso 2º del artículo 73 citado, en cuanto a la
posibilidad de revocar directamente el acto administrativo, aparentemente, sin
la exigencia del consentimiento expreso del interesado. En efecto, la Corte
desarrolló el punto en la sentencia T-336 de 1997. Allí se aludió, también, a
la jurisprudencia del Consejo de Estado (sentencia del 18 de julio de 1991), en
el sentido de aclarar que los únicos actos de carácter particular
susceptibles de revocación sin el consentimiento del titular son los que
resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, y que la
autoridad no puede simplemente sospechar la ilegalidad. Dice la sentencia
citada:
"Así, pues,
esta Corporación comparte, en principio, el criterio expresado por el Consejo
de Estado (Sentencia del 18 de julio de 1991), según la cual "los únicos
actos de carácter particular que son susceptibles de revocación, sin el
consentimiento expreso y escrito del titular, son los que resultan de la
aplicación del silencio administrativo positivo", ya que tanto las
causales establecidas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo,
a las que remite el 73 Ibídem, como la de haberse perfeccionado el acto
por medios ilegales tienen por presupuesto que el acto objeto de revocación
tenga el carácter de ficto, es decir, que pertenezca a la categoría indicada.
De lo contrario -esto es, si no se produjo en virtud del silencio
administrativo positivo-, la revocación unilateral no procede, a menos que se
trate de una abrupta, abierta e incontrovertible actuación ilícita o
fraudulenta, debidamente probada, cuya persistencia implique grave y actual
quebranto al orden jurídico (Ver sentencias T-639 del 22 de noviembre de 1996.
M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa y T-376 del 21 de agosto de 1996. M.P.: Dr.
Hernando Herrera Vergara)
"Es claro que
no se trata de situaciones en  las cuales la autoridad pública pueda intuir o
sospechar la  ilegalidad  de los medios  usados  para obtener o provocar el
acto administrativo que se revoca. Debe darse una evidencia de ello y, en
consecuencia, la motivación del acto revocatorio dejará constancia expresa
acerca de los elementos de juicio que llevaron al ente administrativo a
concluirlo así." (sentencia T-336 de 1997, M.P., doctor José Gregorio
Hernández Galindo) (se subraya)
Además de las
razones expuestas en las anteriores sentencias, en la T-315 de 1996 (sentencia
que está citada por los afectados, el a quo, al conceder la tutela, y
por la Defensoría del Pueblo) fueron profundizados otros aspectos de la
revocatoria directa y su relación con el derecho fundamental al debido proceso.
Allí se dijo expresamente que la obligación de demandar ante la jurisdicción
contenciosa administrativa no recae en el  afectado, sino en la administración;
y que cuando la administración elude tal procedimiento, desconoce los principios
de la seguridad jurídica y legalidad que, en el caso concreto, obran a favor
del afectado, quien confía que sus derechos se mantendrán inmodificables, a no
ser que medie decisión del juez competente. Dice, en lo pertinente la
providencia:
"Esta
prerrogativa con que cuenta el particular, como lo ha expuesto la Corte a
través de sus distintas salas de revisión,  tiene como objetivos, entre otros,
evitar que la administración, en uso de ciertos poderes y aduciendo una serie
de necesidades, desconozca derechos subjetivos cuya modificación o
desconocimiento requiere de la anuencia de su titular, pues, sólo él, por la
misma naturaleza del derecho, puede renunciarlo. Si la administración no
logra obtener ese consentimiento debe buscar la intervención del aparato
jurisdiccional, que decide si es posible modificar o desconocer los derechos
reconocidos al particular.
"Se busca,
así, darle algún equilibrio a las relaciones que surgen entre la administración
y el particular, asegurándole a éste que aquélla no modificará o desconocerá
sus derechos,  sin el agotamiento previo de ciertos requisitos. Se evitan
así decisiones que asalten la buena fe del titular del derecho y rompan la
seguridad jurídica.
"Los requisitos
mencionados son: el consentimiento del titular del derecho y, en su defecto, la
intervención de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Intervención
que se logra cuando la administración demanda su propio acto, es decir, la
obligación de demandar corresponde al ente administrativo y no al particular.
"Es importante
recordar que, tratándose de la revocación de actos administrativos de carácter
particular y creadores de derechos, es al ente administrativo, y no al
particular, a quien corresponde poner en movimiento el aparato jurisdiccional
demandando su propio acto. De esta manera, al particular se le garantiza que
sus derechos se mantendrán inalterables, mientras la jurisdicción, agotadas las
formas propias de un juicio, no resuelva en favor o en contra de sus
intereses.
"Dentro de este
contexto, si la administración revoca directamente un acto de carácter
particular y concreto generador de derechos, sin agotar uno de los requisitos
señalados, vulnera los derechos de defensa y debido proceso del particular,
derechos que, por mandato del artículo 29 de la Constitución, deben regir en
las actuaciones administrativas.
"Si la
administración decide revocar el acto administrativo prescindiendo de la
intervención del juez correspondiente, desconoce los principios de
seguridad jurídica y legalidad que en este caso obran en favor del particular,
quien confía que sus derechos se mantendrán inmodificables, hasta que él acepte
que se modifiquen o el juez lo decida." (sentencia T-315 de 1996,
M.P., doctor Jorge Arango Mejía) (se subraya)
Cabe señalar, que la Corte no sólo se ha
pronunciado sobre la violación de los derechos fundamentales al debido proceso
y al derecho de defensa, en los casos de revocatoria directa, en las
providencias mencionadas, sino que el tema ha sido objeto de numerosos
pronunciamientos, de los que se pueden mencionar las sentencias T-355, T-189 y
T-382 de 1995; T-294, T-402 de 1994; T-163, T-315, T-557 de 1996, entre otras”.
Aplicando al caso de la señora Rosario
Encarnación Silva, lo dicho en al sentencia parcialmente trascrita, tenemos que
existe un decreto, expedido el día 15 de noviembre de 2000 (folio 3 y 4), por
el entonces Alcalde Municipal Eliseo Escorcia Morgán, a través del cual se
reconoce a favor de la demandante, el 50% de la pensión de sobreviviente, en calidad
de compañera permanente del señor Hellman Daza Rudas.
Sin embargo, posteriormente la
administración municipal decide mediante resolución No. 139 de octubre 31 de
2001, “verificar administrativamente” si el decreto de noviembre 15 de 2000
llena los requisitos exigidos en la ley, solicitando a la Secretaria General de
la Alcaldía, que certifique el procedimiento establecido para reconocer a la
actora como pensionada (folio 17).
Igualmente, un mes después, el Alcalde
Municipal de Aracataca Efraín García Jiménez, profiere la resolución número 149
de noviembre 23 de 2001, por medio de la que se declara “lesivo a los intereses
del municipio de Aracataca, el decreto 116 de noviembre 15 de 2000, mediante el
cual se le reconoció la pensión de sobreviviente a la señora Rosario Silva
Encarnación” (folio 16).
Así las cosas, para la Sala, es claro que
existía a favor de la demandante una situación que la hizo acreedora de un
reconocimiento pensional. No obstante, casi un año después, la administración
municipal decide entrar a “investigar” si el reconocimiento otorgado a la
señora Silva Encarnación, cumplió los requisitos exigidos en la ley. Es decir,
utilizando una posición dominante frente al administrado, la administración
municipal decide de manera unilateral, a través de un acto de inferior
jerarquía revocar su propio acto, bajo el argumento de ser lesivo para los
intereses del municipio.
En otros términos, con esta medida la
administración municipal de Aracataca, no solo afectó los derechos que fueron
reconocidos a un tercero, sino que desconoció el procedimiento que debe agotar
antes de tomar una decisión de tal naturaleza, pues en estos eventos, la
obligación de acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa, no recae
en el afectado a quien únicamente le interesa que el reconocimiento que fue
otorgado a través de un acto administrativo sea efectivo, sino que, por el
contrario, es el ente administrativo quien debe poner en movimiento el aparato
judicial, pues al particular debe garantizársele que sus derechos permanecerán
inalterables hasta que la jurisdicción contencioso administrativa resuelva la
situación que se presenta.
Por consiguiente, debe otorgarse la
protección del derecho al debido proceso conculcado. Por cuanto, aparentemente
el decreto que reconoció el derecho pensional a favor de la demandante, se
expidió cumpliendo las formalidades de ley, y no es posible que con el paso del
tiempo, la administración decida revocarlo, por considerar que hay ausencia de
los requisitos exigidos, pues ha de tenerse en cuenta que es deber de cualquier
autoridad administrativa, antes de proferir sus propios actos, verificar el
procedimiento requerido para ello y no puede simplemente, con el transcurso del
tiempo considerarse que un acto que en principio fue legitimo se torne en
ilegitimo, de ser ello así, se desconocería el principio de la seguridad
jurídica y legalidad que debe regir al Estado en sus actuaciones.
Por último, la Sala aclara que no puede
como lo ordenó el fallador de primera instancia, ordenar la inclusión en nómina
de la demandante, pues esto escapa de la competencia del juez de tutela, a
quien no le incumbe verificar si efectivamente el decreto que reconoce a su
favor  la pensión de sobrevivientes cumple con los requisitos exigidos en la
ley. Sin embargo, teniendo en cuenta la jurisprudencia constitucional, se
protegerá el derecho al debido proceso de la señora Rosario Encarnación Silva,
pues es evidente que adquirió un derecho pensional y por un acto unilateral de
la administración fue revocado.
En consecuencia, se ordenará al Alcalde del municipio
de Aracataca, o a quien haga sus veces,  que en el término de cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, garantice que los
derechos de la actora permanecerán intactos, pues es la administración
municipal y no la actora, quien tiene la obligación de acudir a la jurisdicción
contencioso administrativa a demandar su propio acto, no siendo procedente la
revocatoria directa de los mismos, menos aún por medio de un acto
administrativo de inferior jerarquía.
III. Decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVÓCASE el fallo proferido por el Juzgado
Segundo Civil del Circuito de Fundación – Magdalena, dentro del proceso de
tutela instaurado por la señora Rosario Encarnación Silva contra el Municipio
de Aracataca, por las razones expuestas en la parte motiva de este fallo.
Segundo. En consecuencia, CONCÉDASE la protección del
derecho al debido proceso conculcado y ORDÉNASE al Alcalde del municipio
de Aracataca, o a quien haga sus veces,  que en el término de cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, garantice que los
derechos de la señora Rosario Encarnación Silva, permanecerán intactos, pues es
la administración municipal y no la actora, quien tiene la obligación de acudir
a la jurisdicción contencioso administrativa a demandar su propio acto, no
siendo procedente la revocatoria directa de los mismos, menos aún por medio de
un acto administrativo de inferior jerarquía.
Tercero: Por Secretaría General, líbrense las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General