C-279-96
Sentencia C-279/96
Sentencia
C-279/96
SALARIO/PRIMA
TECNICA-Naturaleza
El legislador
conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no
salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es
de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por
primas técnicas  y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos
de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del
especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el
derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes  que Colombia ha adquirido ante
la comunidad internacional.
DERECHO A LA
IGUALDAD/PRIMA TECNICA-Factores
de justificación/PRIMA TECNICA PARA MAGISTRADOS
No se exige
igualdad cuando hay razones objetivas, no arbitrarias, para  establecer
regímenes diferentes entre los sujetos de las normas que imperan en la
República. Ciertamente, las calidades que se exigen a las personas en cuyo
favor se crearon las primas a las que se refieren las demandas, y sus
resposabilidades, son factores que justifican, de suyo, la creación de tales
primas para estos funcionarios;  y las mismas razones por las cuales se
justifica la creación de primas que no son comunes a toda la administración
publica, justifican  también que no produzcan los mismos efectos económicos que
otras remuneraciones que se conceden a un número mayor de servidores públicos.
LEY MARCO-Alcance
La Corte
Constitucional ha sido de opinión que el Congreso, aún al expedir las leyes
marco puede regular en tanto detalle como desee los temas sometidos a su
decisión.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA
La ley 60 de
1990, no presenta violación del principio de unidad de materia legislativa por
las siguientes razones: El aparte acusado guarda estrecha relación  temática y
sistemática con el objeto  principal de la ley, que es el de autorizar  la
modificación  de algunos aspectos del régimen remunerativo y prestacional de
los servidores públicos. En efecto, la norma acusada contempla la modificación
de una parte integrante del régimen remunerativo, la prima técnica. No importa
que el desarrollo que se dio al régimen de la prima técnica hubiese sido diferente
al de otros temas, aludidos en el título de la norma, con los cuales guardaba
indudable conexión material. La ley contempla  diferentes  autorizaciones  y
facultades  para el gobierno, y todas ellas se refieren a la misma materia:
aspectos remunerativos  y prestacionales de los servidores  públicos.
Referencia: Acción
pública de inconstitucionalidad contra el decreto 1016 de 1991; apartes del
inciso segundo del artículo 1 del decreto 1016 de 1991, de los artículos 2,
numeral 3, de la ley 60 de 1990 y 15 de la ley 4 de 1992; y apartes del
artículo 14 de la ley 4 de 1992.
Exp. D-002,
acumulados D-204 y D-817
Conjuez Ponente:
Dr. HUGO PALACIOS
MEJIA.
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá D.C. según consta en el acta del veinticuatro (24) de junio
de mil novecientos noventa  y seis (1996).
I.- ANTECEDENTES
El día 19 de junio
de 1991, el ciudadano MANUEL ORLANDO HERNANDEZ PEREIRA, en uso de las
facultades  que otorgaban los artículos  45 y 214 de la Constitución Política
vigente hasta julio de 1991, presentó ante la Corte Suprema de Justicia,
demanda de inconstitucionalidad  contra la totalidad de los artículos  del
decreto  ley 1016 de 1991.
En cumplimiento de
lo dispuesto  en el artículo 24 transitorio de la actual Constitución Política,
mediante auto del día 10 de julio de 1991 la Corte Suprema de Justicia ordenó
el envío  del expediente a la Corte Constitucional, en donde se le tramitó  con
el número  D-002. Todos los Magistrados  de la Corte Constitucional se
declararon impedidos, por lo que se procedió a  elegir conjueces.
El día 8 de
septiembre de 1992, la ciudadana MARIA TERESA GARCES LLOREDA, en ejercicio de
la acción a la que se refieren los numerales  4 y 5 del artículo 241 de la
Constitución Política, presentó ante la  Corte Constitucional demanda de
inconstitucionalidad contra:
i.- La frase  “Y sin
que constituya factor salarial", del numeral 3 del artículo segundo  de la
Ley 60 de 1990.
ii.- La frase “En
ningún  caso la prima técnica constituirá factor salarial", inciso 2 del
artículo 1 del decreto 1016 de 1991.
iii.- La frase
"sin carácter salarial” del artículo 15 de la ley 4a. de 1992.
Por auto del 8 de
octubre de 1992 la Sala Plena de la Corte Constitucional ordenó la acumulación
de la demanda, a  la que se acaba de hacer referencia, y que se tramitaba con
el número  D-204, al expediente D-002.
El 4 de noviembre de
1994, la ciudadana MARIA TERESA GARCES LLOREDA, presentó ante la Corte
Constitucional demanda de inconstitucionalidad contra una parte del artículo 14
de la ley 4 de 1992. En su demanda a  la que se  asignó el número de expediente
D-817 la actora solicitó la  acumulación de la misma  al expediente D-002.
Luego  de que todos los Magistrados se declararon impedidos, se procedió a
conformar  una sala de conjueces, la cual remitió el proceso a la que conocía
de lo que aparece en el expediente D-002.
Mediante auto del 25
de agosto de 1995, la sala de conjueces que conocía del expediente D-002
resolvió acumular el proceso D-817, con los expediente D-002 y D-204.
II. TEXTOS ACUSADOS
1.- Expediente D-002
El texto de la norma
acusada por el ciudadano MANUEL ORLANDO HERNANDEZ PEREIRA, es el siguiente:
Decreto 1016 de 1991
(abril 7).
Por el cual se
establece la prima técnica para los Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia, los Consejeros de Estado  y los Magistrados  del Tribunal
Disciplinario.
El
Presidente de la República de Colombia,
En ejercicio de las
facultades extraordinarias que le confiere el artículo 2 de la ley 60 de 1990,
decreta
Artículo 1.
Cuantía.- Establécese una prima  técnica a favor  de los magistrados de la
Corte Suprema de Justicia, de los Consejeros de Estado  y de los Magistrados
del Tribunal Disciplinario, equivalente al sesenta por ciento (60%) del sueldo
básico y de los gastos de representación asignados  a dichos funcionarios, en
atención  a las calidades  excepcionales que se exigen para el ejercicio de
las funciones propias  de esos empleos.
En ningún caso la
prima técnica constituirá factor salarial, ni estará incluida en la base de
liquidación del aporte a la Caja Nacional de Previsión.
Artículo 2. Campo de
aplicación. Tienen derecho a la prima técnica los funcionarios a que se refiere
el artículo anterior, que hayan sido elegidos  en propiedad y que por reunir las
calidades y requisitos exigidos para el desempeño del cargo, han obtenido la
confirmación de su designación. En consecuencia no se requerirá para este
efecto el cumplimiento del procedimiento indicado en el parágrafo del artículo
1 del decreto 37 de 1989, ni se sujetará a los límites previstos en el articulo
3 del mismo decreto.
La prima técnica a
que se refiere este decreto, no se tendrá en cuenta  para la determinación de
la remuneración de otros funcionarios de la rama jurisdiccional y del
Ministerio Público.
artículo 3.
Temporalidad. La prima técnica se concederá a los funcionarios
jurisdiccionales de que trata el artículo 1 del presente decreto  durante el
tiempo en que permanezcan en el desempeño de sus cargos.
En ningún caso habrá
lugar al pago de la prima técnica durante las licencias no remuneradas.
Artículo 4.
Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese y
cúmplase.
Dado en Bogotá.D.E.
a 17 de abril de 1991.
2.- Expediente D-204
Los apartes
demandados por la ciudadana MARIA TERESA GARCES LLOREDA, son los que a
continuación aparecen subrayados, dentro de las normas que configuran su
contexto:
2.1.- De la ley 60
de 1990:
(28 de diciembre)
Por la cual se
reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para
modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de comisiones,
viáticos  y gastos de representación, y tomar otras medidas en relación con los
empleos del sector público del orden nacional y se dictan otras disposiciones.
El
Congreso de Colombia
Decreta
Artículo 2.- De
conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política,
revístese al Presidente de la República de facultades  extraordinarias por el
término de seis (6) meses, contados  a partir de la vigencia de la presente
ley, para adoptar las siguientes medidas en relación con los empleos de las
distintas ramas y organismos del poder público.
(.....)
3o. Modificar el
régimen de la prima técnica, para que además de los criterios existentes en la
legislación actual, se permita su pago ligado a la evaluación del desempeño y sin
que constituya factor salarial. Para tal efecto, se determinará el campo y
la temporalidad de su aplicación, y el procedimiento, requisitos y criterios
para su asignación.
2.2.- Del decreto
ley 1016 de 1991
Decreto
1016 de 1991
(Abril
7)
Artículo 1.
Cuantía.- (...)
En ningún  caso
la prima técnica constituirá factor salarial, ni estará incluida en la base de liquidación del
aporte de la Caja Nacional de Previsión.
2.3. De la ley 4 de
1992
Ley
4 de 1992
(mayo
18)
Mediante la cual se
señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno
Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública y para
la fijación de las prestaciones  sociales de los trabajadores oficiales y se
dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo
150, numerales 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
El
Congreso de Colombia
DECRETA
(...)
Artículo 15. Los
Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de
Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador
General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General
de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil
tendrán  una prima especial de servicios, sin carácter salarial, que
sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su
totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los superen.
El gobierno podrá fijar la misma prima para los Ministros del Despacho, Los
Generales y Almirantes de la fuerza pública.
3.- Del expediente
D-817
El aparte demandado
por la ciudadana MARIA TERESA GARCES LLOREDA, es el subrayado, dentro del
contexto que se transcribe en seguida:
Ley
4 de 1992
(mayo
18)
Mediante la cual se
señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno
Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para
la fijación de prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan
otras disposiciones de conformidad con lo establecido en el artículo 150,
numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
(....)
Artículo 14. El
Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60%
del salario sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de
los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo,
Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces
de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior
Militar, Auditores de Guerra y jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los
que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con
efectos a partir del primero de enero de 1993.
Igualmente tendrán
derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados
departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil,  los Registradores
del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría
Nacional del Estado Civil.
Parágrafo: Dentro
del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y
empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación  o reclasificación
atendiendo criterios de equidad.
III.- NORMAS CONSTITUCIONALES
PRESUNTAMENTE VIOLADAS
A juicio de los
actores, las normas constitucionales violadas por los textos objeto de
acusación, son los  artículos 2, 20, 118 numeral 8 y 142 de la Constitución
Política de 1886; y los artículos 25, 35, 53, 58, 93, 150 numeral 19, 158 y 169
de la actual Constitución Política.
IV.- LAS DEMANDAS
1.- El expediente
D-002
El ciudadano MANUEL
ORLANDO HERNANDEZ PEREIRA, considera que el decreto 1016 de 1991, es
violatorio de la Constitución Nacional, porque con él se desbordaron las
facultades  extraordinarias consagradas en el numeral 3 del artículo 2 de la
ley 60 de 1990.
El demandante
considera que la ley 60 de 1990 era precisa en las facultades que otorgaba y
que el Presidente de la República no podía, en el ejercicio de éstas:
i.- Inventarse un
nuevo sistema de prima técnica, que implica un aumento colectivo del sueldo,
"como si todos los favorecidos disfrutaran de idénticos atributos
subjetivos para merecerlo en la misma cantidad".
ii.- Irrespetar los
criterios existentes en la legislación, y particularmente los procedimientos y
los límites previstos en los artículos  1 y 3 del decreto  37 de 1989.
iii.- Omitir
criterios relativos a la "evaluación de desempeño en el cargo y sustituirlos
por otros basados en las calidades excepcionales exigidas a ciertas personas
para ocupar altos cargos en la rama judicial. El demandante advierte que el
nuevo régimen no permite dar a la prima técnica el carácter intuito personae
que debía tener.
Finalmente el
demandante señala que se violó el artículo 142 de la anterior Constitución
Política, toda vez que al aumentar el sueldo a todos los Magistrados, no se
extendió dicho beneficio a los funcionarios del Ministerio Público que actúan
ante los magistrados  y jueces.
2.- El expediente
D-204
La ciudadana MARIA
TERESA GARCES LLOREDA considera que las frases subrayadas del numeral 3 del
artículo segundo de la ley 60 de 1990, del inciso 2 del artículo 1 del decreto
1016 de 1991, y del artículo 15 de la ley 4 de 1992 son violatorios de los
artículos 25, 53, 58, literal e) del numeral 19 del artículo 150 y artículo 169
de la Constitución Política, por las siguientes razones:
i.- Diversas
disposiciones del decreto 2127 de 1945, de las leyes 64 y 65 de 1946, del
decreto 1160 de 1947, de la ley 5 de 1969, y del Código Sustantivo del Trabajo,
han considerado como salario la remuneración ordinaria, lo cual implica que
debe tenerse en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales.
ii.- Las normas
acusadas, al considerar que las primas técnica y especial no tienen carácter
salarial, violan el derecho de los trabajadores a que su remuneración se tenga
en cuenta de manera íntegra para la liquidación de las prestaciones sociales.
iii.- Esto implica,
según la demandante, la violación del artículo 25 de la Constitución, al no
protegerse de manera especial el derecho al trabajo, y del artículo 53 por
menoscabar el derecho de los trabajadores.
La accionante afirma
que esto tergiversa el régimen salarial ordinario, y expone en cifras de 1992
las diferencias de pago por conceptos de salario  y por prima técnica, para
concluir que esto desconoce el derecho del trabajador de que su remuneración
habitual constituya la base para la liquidación de sus prestaciones".
La accionante
considera, igualmente, que la exclusión, como factor salarial, de los pagos
correspondientes a la prima técnica y especial, implica una violación al
principio  de igualdad de los trabajadores, "en este caso, la  que debe
existir entre los miembros del Congreso y los Magistrados de las altas
corporaciones judiciales" (proveniente del decreto 462 de 1984), y en
términos numéricos señala las diferencias salariales existentes entre unos y
otros,  para demostrar las condiciones de inferioridad en que los magistrados
de las altas corporaciones judiciales se encuentran.
Cita a continuación,
un aparte del decreto 462 de 1984, dictado en ejercicio de las facultades
extraordinarias de la ley 52 de 1983, que se refiere a la igualdad que debe
existir en materia de sueldos  y gastos de representación entre los miembros
del Congreso  y los magistrados de las altas corporaciones judiciales.
La accionante
considera que al reducir los ingresos que deben percibir los magistrados de las
altas corporaciones judiciales por concepto de prestaciones sociales se viola
el artículo 53 constitucional, que consagra el principio de igualdad en materia
laboral. Afirma, así mismo, que la negativa a considerar como factor salarial
las primas técnica y especial, lesiona el derecho  a la propiedad privada y los
demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles (artículo 58
constitucional).
Finalmente, la
accionante considera que la ley 60 de 1990 es una ley marco que debía contener
disposiciones generales sobre las asignaciones del sector público, y que al
regular específicamente el tema de la prima técnica,  violó el numeral 19 del
artículo 150 de la Constitución. Dice la actora, aunque no lo explica, que la
ley 60 de 1990 desconoce también los artículos 158 y 169 del mismo estatuto.
3.- Expediente D-817
En esta oportunidad
los argumentos de la ciudadana MARIA TERESA GARCES LLOREDA, encaminados a
demostrar la inconstitucionalidad del aparte subrayado del artículo 14 de la
ley 4 de 1992, se pueden sintetizar así:
i.- Considera que
desde la ley 6 de 1945 y su decreto reglamentario 2127 de 1945, se ha
considerado como salario la retribución ordinaria del servicio, y que igual
tratamiento se ha repetido en otras  normas, tales como las leyes 64 y 65 de
1946, 5 de 1969 y el decreto 1160 de 1947.
Todo lo que
constituye factor de salario debe tenerse en cuenta para liquidar las
prestaciones sociales.
ii.- Luego de
transcribir los artículos 6 y 13 del decreto 1160 de 1947 referentes a la
liquidación del auxilio de cesantía  y a la aplicación del decreto, la actora
solicita la declaratoria de inexequibilidad del aparte acusado.
iii.-  El numeral 19
del artículo 150 de la Constitución no contempla contraprestación distinta del
salario y de las prestaciones: y se viola el derecho de los trabajadores cuando
una remuneración habitual que reciben no se contabiliza al liquidar sus
prestaciones. Se desconocen así, también los artículos 25 y 53 de la
Constitución Política.
iv.- Se desconocen
igualmente el artículo 93 de la Constitución, y la ley 54 de 1962, que aprobó
varios convenios internacionales del trabajo, en los que se define
"salario"  como toda la retribución que se recibe por el trabajo. Los
convenios relacionan el concepto de "prestaciones" con la atención de
contingencias.
v.- Afirma,
finalmente, que la norma no se limita a fijar criterios para el régimen
salarial y prestaciones, como anuncia el título de la ley, sino que crea una
tercera clase de contraprestación por los servicios, con lo cual se violan los
artículos 158 y 169 de la Constitución.
V.- LAS
COADYUVANCIAS  Y OPOSICIONES
1.- Expediente D-002
y D-204
1.1.- Mediante
escrito presentado el 18 de diciembre de 1992, el abogado RAUL ALEJANDRO
CRIALES MARTINEZ, en representación del Despacho del Ministerio de Justicia,
presentó escrito de oposición a las demandas de los ciudadanos HERNANDEZ
PEREIRA y GARCES LLOREDA, y a favor de la Constitucionalidad del decreto 1015
de 1991, y de los artículos 2, numeral 3 (parcial) de la ley 60 de  1990 y 15
(parcial) de la ley 4 de 1992.
El doctor CRIALES
MARTINEZ expone que la garantía constitucional de los derechos adquiridos es
admisible apenas cuando éstos nacen a la luz de las leyes civiles, y que las
situaciones consolidadas conforme a otros estatutos, solo están amparadas por
la "doctrina de la irretroactividad consagrada en varias artículos de la
ley 153 de 1887.
Advierte luego, que
el concepto de derecho adquirido en materia de derecho público, se ve
desvirtuado por la especial prevalencia que sobre el interés particular tiene
el interés general.
Afirma que
"todas las normas que regulaban el régimen salarial de los empleados
públicos y se encuentren en contraposición con las nuevas normas se encuentran
derogadas".
Finalmente se
refiere al principio de favorabilidad contemplado en el artículo 53
constitucional, para advertir, que solo opera cuando hay varias normas que
contienen regímenes opuestos, caso en el cual la norma mas favorable debe
aplicarse en su integridad; no opera el principio, sin embargo, cuando se
pretende la aplicación preferente de una parte de una norma sobre otra parte de
otra, pero sin cuestionar la aplicabilidad de la norma que contiene esta
última.
1.2.- El doctor
ANTONIO JOSE NUÑEZ TRUJILLO en representación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público presentó escrito de oposición a las demandas de los ciudadanos
HERNANDEZ PEREIRA y GARCES LLOREDA, a favor de la constitucionalidad del
decreto 1016 de 1992, y de los artículos 2, numeral 3 (parcial) de la Ley 60 de
1990 y 15 (parcial) de la ley 4 de 1992.
El doctor NUÑEZ
TRUJILLO se refiere a los planteamientos de ambas demandas en forma separada,
de la siguiente manera:
En relación con la
demanda presentada por el ciudadano HERNANDEZ PEREIRA, advierte que el control
material sobre las disposiciones acusadas debe hacerse a la luz de la actual
Constitución Política. Añade que aunque la prima técnica hace referencia a una
especialización en la persona que la recibe, nada en la Constitución impide que
se extienda a un sector de personas especializadas. Finalmente afirma que el
decreto determinó el procedimiento para la aplicación de la prima técnica que
implícitamente está  ligado a la evaluación del desempeño del candidato y
concluye diciendo que la norma se "ciñó a los términos establecidos en la
ley habilitante".
Respecto de la
demanda de la Dra. GARCES LLOREDA, señala que las normas constitucionales  no
amparan meras expectativas, ni la inmodificabilidad del régimen legal en sí
mismo. Añade que la ley 60 no es una ley marco, que  involucra materias que se
refieren al régimen laboral ordinario, de cuyo título mismo se deduce la
conexidad material entre la parte demandada y el resto del articulado. Concluye
con la afirmación de que las funciones y las condiciones de prestación del
servicio de los diferentes cargos a los que alude la actora son disímiles, y
que, por lo tanto, pese a lo que hubiere podido disponer el legislador en
épocas anteriores, no se opone al principio de igualdad el que, ahora, el
legisladores los remunere en forma distinta.
1.3.- La doctora
MARCELA ROMERO DE SILVA en nombre propio y en representación de Eustorgio
Mariano Aguado Montaño, Hugo Hernán Aragón Torres, Socorro Cadavid de Giraldo,
Alvaro Cataño Patiño, José Daniel Ceballos Aguirre, Francisca Cestagally
Escobar, Malely Chaves Mejia, Patricia Duque Sánchez, Luis Mario Fajardo
Dorado, Ana Hilda Gudziol Vidal, Herney Hoyos Garces, María Nery López Alzate,
Amanda Lorza Velez, Elsa Lidie Llanos H. Alvaro Mazo Bedoya, Gerardo Ivan
Morales O., Rosa Carmen Mosquera Rivera, Carlos Humberto Murgueitio G., Alonso
Penilla Prado, Rafael Augusto Peréz Gonzalez, Julio Cesar Piedrahita Sandoval,
Elena Pinzón de Almairo, Juan Bautista Quintero Mesa, Carlos Roberto Ramirez
Montoya, Elvia Rodríguez de Tessone, Miguel Angel Torres Calero, Nubia Trujillo
Trujillo, María Laurencia Muñoz, Carlos Mauricio Valencia Lopez, Fabian Vallejo
Cabrera, María Cristina  Varón O., Bertha Lucia Gonzalez Zuñiga, Emilce
Gutiérrez R., Berta Lucia Luna, Gloria Sánchez G., Luz Helena Sierra Valencia,
Ramiro Saavedra Becerra, Fernando Guzmán García, Alvaro León Gómez Valderrama y
Oscar Londoño Pineda, presentó dos escritos de coadyuvancia a las demandas de
la ciudadana MARIA TERESA GARCES LLOREDA, y en contra de la constitucionalidad
del decreto 1016 de 1991, y de los artículos 2, numeral 3 (parcial) de la ley
60 de 1990 y 15 (parcial) de la ley 4 de 1992.
La Dra. ROMERO DE
SILVA  en ambos escritos empleó argumentos similares, y los respaldó con citas
jurisprudenciales  y doctrinales, que podrían resumirse de la siguiente manera:
1.- "El
concepto de salario y de prestación-implícito en la Constitución tenía que ser
el desarrollado en la legislación laboral desde 1946 y no podía ser modificado
en perjuicio de los derechos de los servidores públicos...." Ese concepto,
en la ley, alude a toda la remuneración del trabajo.
ii.- La negativa a
darle a la prima técnica la naturaleza de factor salarial contraviene los
Convenios ratificados por Colombia mediante la ley 54 de 1962.
iii.- Finalmente
advierte que la ley 4 de 1992 al referirse de forma específica al régimen de la
prima especial, violó el artículo  169 constitucional, puesto que la creación
de una tercera clase de contraprestación no estaba anunciada en el título de la
ley, que aludía solo a salarios  y prestaciones.
2.- Expediente D-817
2.1.- Mediante
escrito presentado el 20 de abril de  1995, la abogada MARCELA ROMERO DE SILVA,
en nombre  propio y en representación de Bertha Lucia Gonzaléz Zuñiga, Emilce
Gutiérrez Rodríguez, Bertha Lucia Luna, Gloria Sánchez Gutiérrez, Luz Helena
Sierra Valencia, Ramiro Saavedra Becerra, Fernando Guzmán García, Alvaro León
Gómez Valderrama, y Oscar Londoño Pineda, interpuso escrito de coadyuvancia a
la demanda presentada por la ciudadana MARIA TERESA GARCES LLOREDA. En esta
oportunidad la Dra. ROMERO DE SILVA se rectificó en sus argumentos, afirmando
que el suprimir ".... al carácter  salarial de las primas técnica y de
servicios de los funcionarios de la Rama Judicial y de otros servidores
públicos se contradice toda la legislación existente en el país a partir de la
ley 6a. de 1945 ...".
Luego de citar
numerosas sentencias y doctrinas, la coadyuvante concluye que "... si la
misma Constitución estableció como atribución del Congreso la de dictar las
normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios con fundamento en
los cuales el Gobierno debe fijar el régimen salarial y prestacional de los
empleados  públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza
pública, el mismo Congreso no podía como lo hizo en las normas acusadas crear
una nueva categoría de contraprestación al trabajo de los servidores públicos,
diferente al salario y a las prestaciones. El concepto de salario y de
prestaciones implícito en la Constitución tenía que ser el desarrollado por la
legislación laboral ...."
2.2. Mediante
escrito sustentado ante la Corte el 29 de agosto de 1995, la Dra. ANA LUCIA
RUIZ GONZALEZ, apoderada del departamento Administrativo de la Función Pública,
se opuso a las pretensiones de la demanda.
Luego de exponer su
criterio acerca de la administración en la sociedad moderna y de sintetizar los
cargos de la damanda, afirma:
"(La norma
acusada) no está violando el Derecho  Fundamental del Trabajo, por el contrario
lo está fomentando y lo está estimulando pues les está otorgando un beneficio
(prima) económico del 30 hasta el 60 para elevar la calidad de vida....
y añade:
"La ley
demandada en ningún momento atenta, o lesiona el principio de igualdad ante la
ley, porque el trato legal a las personas debe ir de  acuerdo a sus condiciones
y circunstancias, por  ejemplo existen dos regímenes salariales para estos
empleados uno antes del 93 y el posterior a éste, pero que el nuevo en ningún
momento vulnera las prestaciones adquiridas ni obliga a a los empleados
antiguos a que debe acogerse (sic) al nuevo régimen salarial".
Más adelante agrega:
"El derecho
adquirido, el creado al amparo de una legislación, choca con el nuevo derecho
cuando éste introduce una disposición legal y posterior que suprime o modifica
la precedente situación jurídica, un régimen legal no puede constituir, por si
mismo, Derechos Adquiridos, pues éstos se predican es de las personas naturales
o jurídicas que, por la ocurrencia de ciertos  hechos o condiciones, acceden
conforme a la ley, a ciertas prerrogativas, y sólo  cuando se ha cumplido a
cabalidad con dichos requisitos, hechos o condiciones pueden alegarse Derechos
Adquiridos."
La opositora afirma
que la actora no menciona ni prueba el convenio internacional violado; y afirma
que la norma acusada no desconoce los artículos 158 y 169 constitucionales.
Finalmente concluye
la Dra. RUIZ GONZALEZ que,
"Debemos acotar
que no por el hecho de que la norma demandada haya ordenado que esta prima no
constituya carácter salarial no es porque no lo sea en sí ....".
Sino porque razones
de índole presupuestal no permitían  darle este carácter, concluye recordando
que se trata de un beneficio nuevo para mejorar la calidad de ciertos
empleados.
2.3.-El Dr. CESAR
AUGUSTO LOPEZ BOTERO, en nombre propio y en calidad de apoderado del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, presentó el 29 de agosto de 1995, escrito de
oposición  a la demanda D-817.
En primer término,
el Dr. LOPEZ afirma que la norma en cuestión  (art. 14 de la Ley 4 de 1992)
crea un régimen especial de asignaciones de los servidores públicos, como
expresión de la voluntad del constituyente de regular el fenómeno por medio de
leyes marco; recuerda que bajo la anterior Constitución el régimen especial de
las asignaciones  de los servidores públicos, no era un tema que  debiese ser
regulado por una ley especial. Posteriormente, en relación a la prima prevista
en la ley 4a. de 1992 el opositor afirma:
"El
establecimiento de un nuevo derecho para los servidores públicos, cual es la
prima sin carácter salarial, objeto de este proceso es esencial a la cláusula
general de competencia  legislativa del Congreso Nacional, de acuerdo con la
protección especial que merece el trabajo,  derivada de los  artículos  25 y 53
de la Constitución Nacional".
Dice el opositor que
se perjudica a los trabajadores cuando se afirma que el legislador carece de
competencia para establecer un derecho nuevo en materia salarial y
prestacional; y que no se pueden asimilar los conceptos de régimen salarial y
de salario. La interpretación exegética  del actor  conduciría  a proscribir el
establecimiento de derechos no salariales, lo cual cerraría una posibilidad  de
beneficiar a los trabajadores.
A continuación, el
opositor recuerda el fallo c-408 de 1994, mediante  el cual la Corte
Constitucional declaró  exequible el artículo 193 de la ley 100 de 1993, en el
cual se establece que el Gobierno podrá establecer un régimen de estímulos
salariales y no salariales, los cuales en ningún caso constituirán
salario". A juicio del opositor, los argumentos que sirvieron de base para
declarar ajustado a la Carta este artículo deben servir también para arribar la
idéntica conclusión  respecto del artículo 14 de la ley 4a de 1992. La creación
de un nuevo derecho para los trabajadores no puede ser interpretado, dijo la
Corte, como una violación del derecho de los mismos.
Respecto del cargo
relativo a la vulneración de los derechos  adquiridos de los trabajadores, el
Dr. LOPEZ señala:
"... No se
puede  entonces violar  ningún derecho adquirido de los trabajadores, pues,
como se  menciona, antes de la entrada en vigencia de la ley 4 de 1992, la
prima sin carácter  salarial para los servidores públicos no existía, pues,
como ya se dijo, antes de tal expedición, como la prima no existía
jurídicamente, no podía tampoco lógicamente tener carácter salarial, tal como
lo presupone el cargo formulado en la demanda".
Concluye afirmando
que la disposición acusada se enmarca dentro de la temática a la que se refiere
el artículo 150-19, literal e) de manera integral. Y que la opción que escogió
el legislador debe respetarse porque es una de las maneras  de reservar recursos
presupuestales para el gasto público  social, que tiene preferencia  sobre el
de funcionamiento.
2.4.- El 28 de
agosto de 1995, el Dr. ANTONIO SUAREZ NIÑO, en su calidad de Presidente y
Representante legal de la Asociación  Nacional de Empleados y Funcionarios de
la Rama Judicial, presentó en tiempo escrito de coadyuvancia a la demanda
D-817.
La coadyuvancia  del
Dr. SUAREZ  resulta inadmisible, por cuanto dijo obrar en nombre y
representación de una persona jurídica de derecho  privado y la posibilidad  de
coadyuvar para impugnar las normas legales en estos procesos está reservada a
los ciudadanos (Art. 242 # 1, de la Constitución).
En opinión del Dr.
SUAREZ la norma demandada contraría ostensiblemente  los artículos 25; 53; 58;
150, numeral  19; 158; literal f; y 169 de la Constitución Política, por cuanto
según el Código Sustantivo del Trabajo, por salario debe entenderse no solo la
remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador
en dinero  o en especie como contraprestación directa del servicio, como
primas, sobresueldos, bonificaciones  habituales, valor  del trabajo
suplementario o de las horas extras, valor del trabajo  en días de descanso
obligatorio, porcentaje sobre ventas  y comisiones.
Considera el coadyuvante
que se viola  el derecho  a la igualdad  con la citada disposición porque:
"... el
artículo  28, inciso primero del decreto 47 de 1995, dispuso, que para los
Magistrados de las Altas Cortes - Consejo Superior de La Judicatura, Corte
Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado - se reconocerán
las pensiones teniendo en cuenta los mismos factores salariales y cuantías  de
los miembros del Congreso  Nacional. Tal  disposición dejó por fuera a los
demás funcionarios de la Rama Judicial,  con lo cual existe una preocupante
diferenciación, ya que a  éstos, no se les tendrá en cuenta para efectos  de su
pensión el 30% de la llamada prima especial en su liquidación.
VI. EL MINISTERIO
PUBLICO
El Ministerio,
Público, representado por el H. Procurador A-Hoc, doctor  JAIME BERNAL CUELLAR presentó
su concepto mediante escrito del 12 de junio de 1995, adicionado el 12 de
febrero de 1996.
1.- En su primer
escrito, relativo únicamente a los expedientes  D-002 y D-204 el Procurador
AD-Hoc, luego de exponer las razones de las demandas, analizó de manera
independiente cada una, y tal como se expondrá en seguida, los cargos de
inconstitucionalidad presentados contra cada norma.
Inicialmente el
Ministerio Público considera pertinente definir la competencia de la Corte
Constitucional para conocer de las demandas contra las normas acusadas.
En relación con el
decreto 1016 de 1991, el Ministerio Público  afirmó que se estaba en presencia
de la figura de "Legislación delegada", para referirse a las
especiales facultades que consagraba el numeral 12 del artículo 76 de la
Constitución Política de 1886, mecanismo legislativo  que fue recogido en el numeral
10 del artículo 150 de la actual Carta Política.
El Ministerio
Público, ante la derogatoria de la Constitución  de 1886, considera que las
normas demandadas deben  estudiarse a la Luz de dicho estatuto constitucional,
pero solamente en la parte  relativa al procedimiento empleado para su
expedición, y que  la decisión de fondo, sobre los asuntos sustanciales  y
materiales  pertinentes, debía hacerse  con fundamento en la actual
Constitución Política.
El Ministerio
Público señala que el Presidente de la República, al expedir el decreto 1016
del 17 de abril de 1991 obró  dentro del término de seis meses que le confirió
el artículo 2 de la ley 60 del 28 de diciembre  de 1990.
En relación con la
competencia de la Corte Constitucional, el Ministerio Publico encuenta que ella
es competente para decidir hoy  sobre todas las normas demandadas.
Considera el
Ministerio Público que la principal razón por la que ha sido demandado el
decreto 1016 de 1991, es por la presunta violación del principio de la igualdad,
(artículo 13 de la Carta Política); pero que el mismo  Convenio 111
internacional del trabajo, en el artículo 2, aprobado por la ley 22 de 1967,
advierte que no hay discriminación  cuando se toman en cuenta las
calificaciones  exigidas para hacer  distinciones, exclusiones o preferencias.
Finalmente el
Ministerio Público opina que:
"Se observa
entonces, que está autorizada la discriminación en materia laboral cuando ella
atiende a diferencias objetivas y razonables. El tratamiento distinto  al que
se ven sometidas determinadas personas Por razón de sus calidades  académicas,
excepcionales aptitudes intelectuales  y experiencia, no puede considerarse
atentado  contra la igualdad  garantizada por el artículo  13 de la
Constitución  Política, pues con él se  pretende convertir en realidad el
concepto de igualdad  material que, como se ha dicho, prima sobre  la simple
igualdad formal.
A continuación el
Ministerio Público defendió  la  constitucionalidad de cada una de las normas
acusadas, exponiendo los siguientes argumentos:
a) En relación con
el decreto 1016 de 1991
El Ministerio
Público estima que el primer cargo, relacionado con el exceso en ejercicio  de
las facultades  contempladas en el numeral 3, del artículo 2 de la ley 60 de
1990,
"carece de
fundamento jurídico, pues el legislador extraordinario, cumpliendo en la
delegación conferida, estableció una Prima Técnica en favor de los Magistrados
de la Corte Suprema de Justicia, los Consejeros de Estado y los Magistrados del
Tribunal Disciplinario, lo cual de ninguna manera significa incremento
salarial, toda vez que, según lo preceptuado en el inciso 2, articulo 1, del
Decreto cuya inexequibilidad se solicita, dicha Prima Técnica no constituirá
factor salarial, ni estará incluida en la base de liquidación del aporte a  la
Caja Nacional de Previsión Social.".
El Ministerio
Público considera que la prima técnica como medio de remuneración, tiene  una
finalidad especial, cual es la de atraer a determinadas personas en
consideración a sus especiales calidades, para que asuman  servicios en la
función pública, o para evitar que otras vinculadas  a ésta, se retiren por
razones económicas.
Cita igualmente el
Ministerio Público el concepto de prima ténica que  contempla el artículo  1
del decreto 1661 de 1991, para advertir luego, que el legislador actuó  dentro
de los límites de su facultad extraordinaria, y que no se desconocieron los
criterios  que existían en la legislación  vigente al momento de expedirse  la
norma acusada.
El Ministerio Público
observa que la norma acusada no reconoce un privilegio en forma generalizada o
indiscriminada, pues  los beneficiarios de la prima están plenamente
determinados (Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejeros  de
Estado, Magistrados del Tribunal Disciplinario), y por lo mismo, tampoco puede
afirmarse que se trate de una remuneración generalizada.
En relación  con la
naturaleza intuitu personae que  afirma el demandante debe tener la
prima técnica, el Ministerio Público afirma que la finalidad de la norma
acusada es la de atraer a personas especialmente calificadas para acceder a
cargos que exigen conocimientos especializados. Agrega el Ministerio Público
que las especiales condiciones exigidas para acceder a los cargos que contempla
el decreto 1016 de 1991, solo pueden ser cumplidas, según  la Constitución, por
determinados ciudadanos, agregando que se desconoce en la demanda, que la
finalidad de la prima técnica es la de atraer y mantener en el servicio  a
funcionarios con conocimientos especializados.
El Ministerio
Público señala luego,  que la prima técnica establecida en el decreto  1016 de
1991, no significa colocar a los miembros de las Corporaciones Judiciales en
una misma condición personal, pues este reconocimiento obedece a la idéntica
jerarquía  que la Constitución consagra para estos funcionarios.
Finalmente el
Ministerio Público advierte  que la norma acusada no desconoce que la
Constitución  suprimió  el Tribunal Disciplinario, pues los artículos  256  y
26 transitorio de la Carta, contemplan  que las funciones de ésta, serán
ejercidas  por la Sala Jurisdiccional  Disciplinaria del Consejo Superior  de
la Judicatura; y agrega que las facultades  extraordinarias  fueron acatadas
por el Gobierno Nacional, al limitar solo a ciertos  funcionarios el beneficio
de la prima técnica, y dándole a ésta un carácter temporal.
b). En relación con
la ley 60 de 1990
El Ministerio
Público  se refiere  a la especial calidad  de la ley 60 de 1990 como ley de
facultades  extraordinarias, para luego resumir uno de los cargos de la demanda
de inconstitucionalidad relacionado con el desconocimiento que, según la
demandante, se hizo de la naturaleza del factor salarial  de la prima técnica,
vulnerando, en consecuencia, los artículos  25, 53 y 58 de la Constitución
Política.
El Ministerio
público, tras definir el salario "como la remuneración de los servicios
prestados por el trabajador en una relación de trabajo dependiente", cita
el artículo 42 del decreto 1042 de 1978, que establece  cuáles  remuneraciones
de consideran como factores salariales; para luego agregar que el,
" Presidente de
la República fué  autorizado para modificar el régimen  de la prima técnica,
pero estableciendo que en excepcionales situaciones no constituiría factor
salarial. En otras palabras, la prima técnica continúa siendo factor salarial
para los servidores públicos, excepto para aquellos mencionados en los decretos
extraordinarios expedidos en ejercicio de las facultades  conferidas por la ley
60 de 1990, estatutos que, como se sabe, tienen la misma jerarquía normativa
que el decreto modificado (Decreto Ley 1042 de 1978), sin que ello signifique
atentado a la protección especial que el Estado debe al trabajo,  como tampoco
que se hayan desmejorado los derechos de los trabajadores."
Finalmente afirma el
Ministerio  Público que el texto acusado  de la ley 60 de 1990, no atenta
contra el derecho a la propiedad señalado en el artículo 58 de la carta, porque
éste es un sistema que contribuye a mejorar las condiciones materiales de vida
de  los beneficiarios.
c) En relación con
la Ley 4 de 1992
El Ministerio
Público en relación con esta disposición legal afirmó:
"Como se ha
expresado, el legislador al establecer que la Prima Técnica y la Prima Especial
no tienen, en algunos casos, carácter salarial, no transgredió el mandato del
artículo 25 constitucional,  pues establecer una reconocimiento económico a
favor de algunos" servidores públicos, atendiendo a sus calidades, en modo
alguno significa  desprotección al trabajador, como tampoco puede entenderse
que se hayan desmejorado los derechos  de las personas referidas por las normas
acusadas".
2.- En segundo
escrito, presentado el 12 de febrero de 1996, el Ministerio Público examina la
constitucionalidad del artículo 14 (parcial) de la ley 4 de 1992, para concluir
que la norma debe declararse exequible.
Consideró el
Ministerio Público, que:
El trabajo  en
condiciones dignas  y justas garantizado por la Constitución, impone al
legislador la obligación  de crear estímulos para que los servidores del Estado
se vean atraídos por las ofertas laborales  que formulan las entidades
públicas, permitiendo al mismo tiempo que las personas vinculadas a la función
pública permanezcan en sus cargos ante los ofrecimientos provenientes de otros
empleadores.".
Tras reafirmarse en
sus planteamientos del primer concepto, el Ministerio Público afirma que no es
cierto que la norma demandada afecte las prestaciones sociales de los funcionarios
públicos, los cuales no ven disminuido su salario, sino que la norma demandada
se dirige a beneficiar a ciertos funcionarios.
A continuación
agregó el Procurador Ad-Hoc.
"Se considera
errada la interpretación que la demandante hace de la norma constitucional,
pues el concepto de salario es parte integrante del régimen salarial cuya
regulación según el artículo 150, numeral 19, literal e), debe ser realizada
mediante ley marco. Es decir, el constituyente habilitó al legislador para que
fijara el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, partiendo
del supuesto que tanto los derechos salariales como los no salariales, hacen
parte del régimen salarial".
El Ministerio
Público finaliza su concepto, despachando desfavorablemente el cargo de
inconstitucionalidad  relativo a la falta  de unidad de materia del artículo
demando, bajo la consideración de que el artículo  14 de la ley 4a de 1992 sí
se entiende contenido dentro del título de la ley referente al régimen salarial
y prestacional de los empleados públicos.
VII.-
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Procede la Corte
Constitucional a resolver sobre las demandas interpuestas contra el decreto ley
1016 de 1991,  apartes de los artículos 2, numeral 3 de la ley 60 de 1990 y 14
y 15 de la ley 4 de 1992, previas  las siguientes  consideraciones:
1.- DE LA
COMPETENCIA
La Corte
Constitucional es competente para conocer de las demandas interpuestas contra
las normas señaladas por las siguientes razones:
a) Competencia
respecto de la demanda contra el decreto ley 1016 de 1991.
De conformidad con
el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra los decretos leyes expedidos en el ejercicio de las
facultades extraordinarias contempladas en el numeral 10 del artículo 150
constitucional.
De otra parte, el
artículo 24 transitorio de la Constitución  Política ordena que las demandas de
inconstitucionalidad presentadas con anterioridad al 1 de junio de 1991 sean
enviadas a la Corte Constitucional, la cual asumirá su trámite.
La demanda
interpuesta por el ciudadano MANUEL ORLANDO HERNANDEZ  PEREIRA, se presentó,
según consta en el expediente el día 19 de junio  de 1991, por lo tanto, y
siguiendo el imperativo establecido en el artículo  24 transitorio citado, la
Corte Suprema de Justicia envió la demanda a la Corte Constitucional para su
revisión.
La demanda cumple
con los requisitos formales y materiales exigidos para darle trámite, y sus
cargos están enderezados a buscar la declaración de inconstitucionalidad del
decreto ley demandado por motivos sustanciales, y no por errores o fallas  en
los procedimientos para su expedición.
b) competencia
respecto de las demandas instauradas contra apartes del numeral 3 del artículo
2 de  la ley 60 de 1990, y de los artículos 14 y 15 de la ley 4a, de 1992.
De conformidad con
el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución a la Corte le compete el
estudio de las demandas de inconstitucionalidad contra las leyes, tanto por
vicios materiales, como formales.
La ley 60 de 1990,
entró  en vigencia bajo  el imperio de la anterior Constitución, y en
consideración a que existe ahora un nuevo  orden constitucional, su estudio se
hará a la luz de las disposiciones de éste.
Igualmente, por
virtud del artículo 241, numeral 4 de la Constitución, la demanda contra
apartes del artículo 14 y 15 de la ley 4 de 1992, es de competencia de esta
Corte  y cumple con los requisitos formales y materiales exigidos.
2.-VIGENCIA DEL
DECRETO 1016 DE 1991
El primer cargo de
la demanda presentada por el ciudadano HERNANDEZ PEREIRA, está encaminado a
demostrar que el Presidente de la República al expedir el decreto 1016 de 1991
se excedió en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el
numeral 3 del artículo 2 de la Ley 60 de 1990.
El decreto ley 1016
de 1991, establece en el artículo primero una prima técnica para los
magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejeros de Estado y Magistrados
del Tribunal Disciplinario, según se puede establecer de la lectura del texto
de la norma demandada, transcrita en el capítulo II, numeral 1, de esta
sentencia. En el artículo 2 indica cuales de los funcionarios a los que se
acaba de  aludir tienen derecho a la prima; y señala que ésta no se tendrá en
cuenta para determinar la remuneración de otros  funcionarios de la rama
judicial y el Ministerio Público. En el artículo 3 se regula el tiempo durante
el cual los beneficiarios podrán percibir la prima.
Con posterioridad a
este decreto y para desarrollar  el artículo 150, numeral 19, literales
"e" y "f" de la nueva Constitución Política, el Congreso
expidió la ley 4 de 1992. En su artículo 1 se dispuso que el Gobierno fijaría
el régimen salarial y prestacional de diferentes servidores públicos, entre
ellos los de la rama judicial, con sujeción  a las normas de la ley. El
artículo  15 estableció una "prima especial de servicios", sin
carácter salarial, para los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura,
de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de
Estado y para otros altos funcionarios del Estado. El monto de la prima
resultaría definido por una comparación entre los ingresos de estos funcionarios
y los de los miembros del Congreso, sin que en ninguna caso puedan superar
éstos.
Al tener en cuenta
que la ley 4 se expidió para ser el marco dentro del cual se defina todo el
régimen salarial y prestacional del sector público, y que, en cuanto a la remuneración
de los funcionarios  a los que se refería el decreto 1016 de 1991, creó
directamente una prima para  igualarla a la remuneración de los miembros del
Congreso, al tiempo que prohibió que la de aquellos superara la de éstos es
forzoso entender que las normas que establecieron la "prima técnica"
regulada en el decreto 1016 de 1991 fueron derogadas tácitamente.[1]
El decreto, pues,
perdió su vigencia en el momento de la publicación de la ley 4 de 1992.
En consecuencia la
Corte se declara inhibida para juzgar de la exequiblidad o inexequibilidad del
decreto demandado, pues ha sido doctrina repetida de esta corporación no
pronunciarse sobre el fondo de las demandas que se enderezan contra normas que
han sido derogadas tácita o expresamente[2].
No habrá, por este
motivo, lugar a analizar la violación de la Constitución que el ciudadano
HERNANDEZ PEREIRA expone, ni los cargos que la ciudadana GARCES LLOREDA dirige
contra una  frase del artículo 1, inciso 2, del decreto 1016 de 1991.
3.- PROTECCION A LOS
DERECHOS DE LOS TRABAJADORES
La ciudadana MARIA
TERESA GARCES LLOREDA señala que los aparte de los artículos 1 del decreto 1016
de 1991, del numeral 3 del artículo 2 de la ley 60 de 1990, de los artículos 14
y 15 de la ley 4 de 1992 demandados establecen a favor de ciertos funcionarios
del Estado una prima técnica y una prima especial, que no constituye factor
salarial, connotación, esta última, que implica, según la demandante, una
violación a la especial protección de que goza el derecho al trabajo, y un
menoscabo a los derechos de los trabajadores.
No se referirá el
análisis siguiente a los cargos  contra el decreto 1016 de 1991, por las
razones expuestas atrás.
En cuanto a los
cargos dirigidos contra el numeral 3 del artículo 2 de la ley 60 de 1990, cabe
recordar que confería  facultades  para modificar  el régimen  de prima técnica
de los empleos en las diversas ramas del poder público, facultades éstas de las
que hoy dispone el gobierno, con amplitud, por obra del artículo 2 de la ley 4
de 1992.
Mientras el gobierno
no haya regulado por completo, para todos los empleos de las distintas ramas y
organismos del poder público el asunto de la prima técnica, la norma acusada
sigue produciendo efectos, como sustento de los decretos que dictó el
Presidente con las facultades  extraordinarias que allí se le otorgaron, y por
eso cabe respecto de éstas un decisión de mérito.
El Sr. Procurador, y
varios de los opositores, señalan el contrasentido evidente de las afirmaciones
que censuran la creación de primas, en favor de ciertos trabajadores, por
oponerse, presuntamente, a las reglas constitucionales que protegen el trabajo.
Ninguna norma que tenga como efecto principal aumentar el ingreso disponible de
un trabajador puede lesionar las reglas sobre protección especial al trabajo.
De otra parte, no es
fácil aceptar que la reiterada práctica legal en el tratamiento de la
remuneración al trabajo, adquiera fuerza suficiente como para considerarse
expresión necesaria de los mandatos constitucionales que  regulan esa  materia,
hasta el punto de que tal práctica pueda convertirse en argumento
constitucional para descalificar otras decisiones que, con criterio distinto,
adopte luego el Congreso.
En  varias
ocasiones, la Jurisprudencia constitucional del país, expresada por la Corte
Suprema de Justicia antes de 1991, y luego por la Corte Constitucional, ha
manifestado que no existe derecho adquirido a la estabilidad de un régimen
legal. Las normas legales acusadas bien podrían  entonces disponer que no se consideran
parte del salario, para efecto de liquidar prestaciones sociales, ciertas
remuneraciones que, a la luz de criterios tradicionales, deberían haberse
tenido como parte de aquél.
De otra parte, como
anotó el interviniente CESAR AUGUSTO LOPEZ BOTERO, la actora ha confundido los
conceptos de régimen  salarial y  salario, pues como afirma aquél en su escrito
"el primero, es el género, mientras que el segundo, es la especie. El
primero, dentro del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, es sinónimo
de derechos laborales del servidor público mientras que el segundo es parte
integrante  de tales derechos sin constituir la  totalidad del mismo". La
Constitución dispone que, previa una ley marco, el gobierno  quedará facultado
para fijar el "régimen  salarial" esto es, el conjunto de derechos
salariales, no salariales  y prestacionales. No es razonable suponer que un
instrumento como la ley marco pudiera a la que se refiere el literal
"e" del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución pudiera utilizarse
solo para fijar salarios.
La Corte Suprema de
Justicia, en uno de sus recientes fallos sobre las modificaciones que en
materia salarial en el sector privado introdujo la ley 50 de 1990, y en
relación con la naturaleza jurídica  de las primas, afirmó que:
"En efecto, ni
siquiera al legislador le está permitido contrariar la naturaleza de las cosas,
y por lo mismo no podría disponer que un pago que retribuye la actividad del
trabajador ya no sea salario. Lo que verdaderamente  quiere decir la última parte
del artículo  15 de la ley 50 de 1990, aunque debe reconocerse que su redacción
no es la más afortunada, es que a partir de su vigencia pagos que son
"salario" pueden no obstante excluirse de la base de cómputo para la
liquidación de otros beneficios laborales (prestaciones sociales,
indeminzaciones, etc.).
Este entendimiento
de la norma es el único que racionalmente cabe hacer, ya que aún cuando
habitualmente se ha tomado el salario como la medida para calcular las
prestaciones sociales y las indemnizaciones que legalmente se establecen en
favor del trabajador, no existe ningún motivo fundado en los preceptos
constitucionales que rigen la materia o en la recta razón, que impida al
legilador disponer que determinada prestación social o indemnización se liquide
sin consideración al monto total del salario del trabajador, esto es, que
se excluyan determinados factores  no obstante su naturaleza salarial, y sin
que pierdan por ello tal carácter[3]
(el subrayado es de esta Corte).
Igualmente, la Corte
Constitucional, ha sostenido que "el legislador conserva una cierta
libertad para establecer, que componentes constituyen, o no salario, así como
la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia
desarrollar la Constitución.
Las definiciones  de
convenios  internacionales que transcribe la actora no significan que el
legislador nacional  haya perdido la facultad de tomar o no en cuenta una parte
de la remuneración que perciben los trabajadores para definir las bases sobre
las cuales han de hacérseles otros pagos.
Así pues, el
considerar que los pagos por primas técnicas  y especiales no sean factor
salarial, no lesiona los derechos  de los trabajadores, y no implica una
omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el
Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de
los deberes  que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional.
4.- VIOLACION AL
DERECHO DE LA IGUALDAD EN EL TRABAJO
Las demandas
presentadas por la ciudadana MARIA TERESA GARCES LLOREDA, pretenden demostrar
que los apartes señalados del numeral 3 del artículo 2 de la ley 60 de 1990, y
de los artículos  14 y 15 de la ley 4 de 1992, lesionan el derecho a la
igualdad en el trabajo,  contemplado en el artículo 53 de la Constitución
Política.
Para la demandante
el hecho de que las normas acusadas establezcan a favor de ciertos funcionarios
del Estado una prima técnica  y una especial, que no constituye factor
salarial, lesiona el derecho a la igualdad  constitucional en el campo del
trabajo.
La Corte
Constitucional ha desarrollado ya una jurisprudencia rica en contenido y en
matices, acerca del derecho a la igualdad, y no parece necesario emular en este
fallo con algunos de los  muchos que contemplan este tema[4]. Basta en síntesis,
recordar que el derecho a la igualdad se predica entre iguales[5], la Corte
Constitucional afirma que no se exige igualdad cuando hay razones objetivas, no
arbitrarias, para  establecer regímenes diferentes entre los sujetos de las
normas que imperan en la República. Ciertamente, las calidades que se exigen a
las personas en cuyo favor se crearon las primas a las que se refieren las
demandas, y sus resposabilidades, son factores que justifican, de suyo, la
creación de tales primas para estos funcionarios;  y las mismas razones por las
cuales se justifica la creación de primas que no son comunes a toda la
administración publica, justifican  también que no produzcan los mismos efectos
económicos que otras remuneraciones que se conceden a un número mayor de servidores
públicos.
El Ministerio
Publico  señala que los Convenios Internacionales del Trabajo admiten que las
calificaciones exigidas para un empleo ocasionen exclusiones distinciones o
preferencias. Con mayor razón pueden servir para establecer distinciones al
otorgar la prima técnica fundada en la evaluación del desempeño.
Tampoco existe una
disposición, constitucional de la cual puede inferirse que entre los miembros
del Congreso y otras altas autoridades deba existir idéntico régimen salarial.
No siendo iguales las calidades para acceder a los cargos ni sus fuciones, no
es extraño que su remuneración sea diferente.
Por estas razones,
la Corte Constitucional considera que las normas  acusadas  no atentan contra
el derecho a la igualdad establecido  en la Constitución.
5.- LAS LEYES MARCO
La ciudadana GARCES
LLOREDA, afirma que una de las normas  parcialmente acusadas, ley 60 de 1990, a
pesar de ser una ley marco, regula una materia específica, violando el numertal
19 del artículo  150 de la Constitución.
Carece de validez la
acusación  que en este sentido pretende elevar la demandante contra la ley 60
de 1990, pues estudia bajo la óptica de la actual Constitución, un fenómeno
jurídico de carácter formal que se regulaba de  manera diferente  bajo  la vigencia
de la anterior Carta Política.
En efecto, la ley 60
de 1990  no es una ley marco, ni podía ser una ley marco, pues este tipo de
leyes, conforme al numeral 22 del artículo 76 de la anterior Constitución
estaban referidas exclusivamente a temas relacionados con el crédito y la deuda
pública, el cambio y el comercio internacional,  y el régimen de aranceles,
tarifas y aduanas.
Ni sobra advertir
que la Corte Constitucional ha sido de opinión que el Congreso, aún al expedir
las leyes marco puede regular en tanto detalle como desee los temas sometidos a
su decisión[6].
Por lo tanto este
cargo no prospera.
6.- LA UNIDAD DE
MATERIA
En sus dos demandas,
la ciudadana GARCES LLOREDA desarrolla la presunta violación a los artículos
158 y 169 de la Constitución Política  por algunos apartes de los artículos  2,
numeral 3, de la ley 60 de 1990 y 14 y 15 de la ley 4. de 1992.
Esta Corte observa
que la ley 60 de 1990, no presenta violación del principio de unidad de materia
legislativa por las siguientes razones:
a). El aparte
acusado del numeral 3  del artículo 2  de la ley 60 de 1990, guarda estrecha
relación  temática y sistemática con el objeto  principal de la ley, que es el
de autorizar  la modificación  de algunos aspectos del régimen remunerativo y
prestacional de los servidores públicos. En efecto, la norma acusada contempla
la modificación de una parte integrante del régimen remunerativo, la prima
técnica. No importa que el desarrollo que se dio al régimen de la prima técnica
hubiese sido diferente al de otros temas, aludidos en el título de la norma,
con los cuales guardaba indudable conexión material.
b). La ley
contempla  diferentes  autorizaciones  y facultades  para el gobierno, y todas
ellas se refieren a la misma materia: aspectos remunerativos  y prestacionales
de los servidores  públicos.
Con respecto a los
apartes  de los artículos 14 y 15 de la ley 4a de 1992, esta Corte coincide en
la apreciación del Ministerio Público según la cual,
"cuando el
artículo 14 de la ley 4a. de 1992 se refiere a la creación de una prima sin
carácter salarial, desarrolla el título dado por el legislador, pues allí se
menciona que mediante esta ley se habilita al Gobierno Nacional para fijar el
régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, concepto éste que
comprende  a las personas que desempeñan los cargos mencionados en la norma
parcialmente demandada".
VIII. LA DECISION.
En mérito de lo
expuesto,  y cumplidos los trámites que contemplan la ley  y la Constitución
Política, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE.
1.- Declarar
exequibles las siguientes disposiciones legales:
1.1. La frase "
y sin que constituya factor salarial" del numeral 3 del artículo  segundo
de la ley 60 de 1990.
1.2. La frase
"sin carácter salarial" del artículo décimo cuarto de la ley 4a.  de
1992.
1.3. La frase "sin
carácter salarial" del artículo décimo quinto de la ley 4a de 1992.
2.- La Corte se
inhibe  de pronunciarse sobre la exequibilidad del Decreto 1016 de 1991.
3.- Notífiquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese
el expediente.
SUSANA MONTES DE ECHEVERRI
Presidenta
GASPAR CABALLERO
SIERRA                                                   CESAR GOMEZ ESTRADA
Conjuez
Conjuez
FERNANDO HINESTROSA
FORERO                                                   MARCELA MONROY TORRES
Conjuez
Conjuez
HUGO PALACIOS MEJIA        CARLOS
RESTREPO PIEDRAHITA
Conjuez Ponente
Conjuez
JESUS VALLEJO MEJIA          JAIME
VIDAL PERDOMO
Conjuez
Conjuez
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] La Corte Constitucional ha entendido que la
ley 4 de 1992 tiene un amplio poder derogatorio: ponente Vladimiro Naranjo
Mesa, “Sentencia C-089A del 3 de marzo de 1994”.
[2] Corte Constitucional, ponente Antonio Barrera Carbonell
“Sentencia C-526 del 24 de noviembre de 1994”; y Corte Constitucional, Ponente
Eduardo Cifuentes Muñoz, “Sentencia C-474 del 27 de octubre de 1994”.
[3] Corte Suprema de Justicia, ponente Hugo
Suescún Pujols, “Sentencia del 12 de febrero de 1993”, exp. No. 5481, Jurisprudencia
y Doctrina, T. XXII, No. 256, abril de 1993, P. 294.
[4]  Corte Constitucional, ponente Antonio
Barrera Carbonell, “Sentencia SU-342 de agosto 2 de 1995” Doctrina Vigente:
Tutela, (Septiembre, 1995), No. 20 p. 27
[5]  Corte Constitucional, Ponente Carlos Gaviria
Díaz, Sentencia C-022 de enero 23 de 1996, Jurisprudencia y Doctrina,
(marzo 1996), No. 291, p. 345.
[6] Corte Constitucional, ponente Fabio Morón
Díaz, “Sentencia C-408 de 15 de septiembre de 1994”