T-799-11
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Sentencia T-799/11
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Contenido y alcance
El derecho fundamental de acceso a la administración de
justicia se encuentra consagrado en el artículo 229 de la norma superior en los
siguientes términos: Se garantiza el derecho de toda persona para
acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá
hacerlo sin la representación de abogado. Este derecho ha sido entendido
como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en
condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de
naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra
manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les
reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida
protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con
estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena
observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la
Constitución y la ley. Por medio de su ejercicio se pretende garantizar la
prestación jurisdiccional a todos los individuos, a través del uso de los
mecanismos de defensa previstos en el ordenamiento jurídico. De esta forma, el
derecho de acceso a la administración de justicia constituye un presupuesto
indispensable para la materialización de los demás derechos fundamentales, ya
que, como ha señalado esta Corporación “no es posible el cumplimiento de las
garantías sustanciales y de las formas procesales establecidas por el
Legislador sin que se garantice adecuadamente dicho acceso”. Por consiguiente,
el derecho de acceso a la administración de justicia se erige como uno de los
pilares que sostiene el modelo de Estado Social y Democrático de Derecho, toda
vez que abre las puertas para que los individuos ventilen sus controversias
ante las autoridades judiciales y de esta forma se protejan y hagan efectivos
sus derechos.
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Derecho medular de contenido múltiple o complejo
DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA JUSTICIA-Vulneración cuando una autoridad pública o un
particular se sustrae al cumplimiento de una decisión judicial
El cumplimiento de las decisiones judiciales es un
elemento constitutivo del derecho al acceso a la administración de justicia, el
cual no se agota en la posibilidad que tienen los ciudadanos de acudir y
plantear un problema ante las autoridades judiciales, sino que su
materialización implica que el mismo sea resuelto y que, si hay lugar a ello,
se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador jurídico. Como
corolario lógico de lo anterior esta Corporación ha aceptado la procedencia de
la acción de tutela para reclamar el cumplimiento de las decisiones judiciales
ejecutoriadas. No obstante, en relación con la procedencia de la acción de
tutela para proteger derechos fundamentales vulnerados como consecuencia del
incumplimiento de un fallo emitido por una autoridad que ejerce funciones
jurisdiccionales, la Corte ha tenido presente la obligación contenida en el
mismo, diferenciando entre las obligaciones de dar y hacer.
JUSTICIA ARBITRAL-Lleva aparejado el ejercicio de la función jurisdiccional
La
justicia arbitral tiene unas características propias pero en todo caso lleva
aparejado el ejercicio de la función jurisdiccional por parte de los árbitros,
como lo establecen las disposiciones vigentes y lo han reconocido anteriores
pronunciamientos de esta Corporación. En esa medida, la jurisprudencia
constitucional ha destacado que de conformidad con el ordenamiento legal los
árbitros están sujetos a los mismos deberes de los jueces, pero igualmente
cuentan con las mismas facultades y poderes procesales de los funcionarios
judiciales, entre los que se destacan: (i) el poder de decisión para resolver
obligatoriamente la controversia, (ii) el poder de coerción, para procurar el
cumplimiento de su decisión, (iii) el poder de documentación o investigación
para practicar pruebas ya sea de oficio o a petición de partes, para llegar con
la valoración de ellas a una verdad real y de esa forma poder adoptar la
decisión que corresponda.
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Vulneración cuando se retiene de manera injustificada
la primera copia de un laudo arbitral que equivale a una sentencia judicial
PRIMERA COPIA QUE PRESTA MERITO EJECUTIVO DE ORDENES
PROFERIDAS POR AUTORIDAD QUE EJERCE FUNCIONES JURISDICCIONALES-Como componente del derecho de acceso a la
administración de justicia
PRIMERA COPIA QUE PRESTA MERITO EJECUTIVO-Precedente jurisprudencial
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Caso en que INVIAS se niega a devolver la primera
copia que presta mérito ejecutivo del laudo arbitral fallado en su contra
Referencia: expediente T-3057830
Acción de tutela instaurada por Concesionaria Vial de
los Andes S.A. – COVIANDES contra el Instituto Nacional de Vías – INVIAS
Magistrado ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil once
(2011)
La
Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los
Magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, Luis Ernesto
Vargas Silva y María Victoria Calle Correa, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, especialmente las de los artículos 86 y 241 numeral
9º de la Constitución Política y los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo proferido en
primera instancia por el Juzgado 31 Administrativo del Circuito Judicial de
Bogotá y en segunda instancia por la Sección Segunda del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
I.
ANTECEDENTES
La
sociedad CONCESIONARIA VIAL DE LOS ANDES S.A. (en adelante COVIANDES), mediante
apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el INSTITUTO NACIONAL DE
VÍAS (en adelante INVIAS), por la supuesta vulneración del derecho fundamental
al acceso a la administración de justicia. La sociedad accionante sustenta sus
pretensiones en los siguientes
1.
Hechos
1.1.
El INVIAS y la sociedad COVIANDES
celebraron el contrato de Concesión No. 444 suscrito el 2 de agosto de 1994,
con el objeto de “realizar por el sistema de concesión los estudios, diseños
definitivos, las obras de rehabilitación y construcción, la operación y el
mantenimiento del sector Santa Fe de Bogotá – Cáqueza – Km 55 + 000 y el
mantenimiento y operación del sector Km 55 + 000 –Villavicencio”[1],
en el cual pactaron, en el parágrafo de la cláusula cuadragésima segunda,
cláusula compromisoria.
1.2.
Debido a la supuesta ocurrencia de
circunstancias que habían generado sobrecostos y habían alterado la ecuación
económica del contrato, imputables a INVIAS, COVIANDES convocó un tribunal de
arbitramento para que dirimiera la controversia surgida entre las partes.
1.3.
El tribunal de arbitramento
convocado profirió laudo arbitral el siete (07) de mayo de dos mil uno (2001),
mediante el cual condenó al INVIAS por la causación de perjuicios y
sobrecostos a COVIANDES S.A., por un monto de NUEVE MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y
NUEVE MILLONES SETECIENTOS CINCUENTA MIL SETECIENTOS CUARENTA Y SIETE PESOS
(9.349.750.740); más intereses comerciales moratorios a partir de la ejecutoria
de la providencia; y honorarios y gastos del proceso arbitral.
1.4.
INVIAS interpuso recurso de
anulación contra el laudo arbitral de 7 de mayo de 2001, el cual resolvió la
Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de 30 de mayo de 2002 que lo
declaró improcedente.
1.5.
COVIANDES perdió la tenencia de la
primera copia del Laudo Arbitral  de 7 de mayo de 2001, cuando INVIAS le exigió
su entrega con fundamento en requisitos de trámite internos de la entidad,
necesarios para proceder al pago.
1.6.
INVIAS efectuó dos pagos por
concepto de cumplimiento de la condena impuesta por el Laudo Arbitral de 7 de
mayo de 2001, con los cuales alegó pago total de la obligación. Por su parte,
COVIANDES considera que los desembolsos efectuados eran apenas constitutivos de
pago parcial, por tanto queda un monto de la obligación insoluto.
1.7.
COVIANES solicitó, en reiteradas
ocasiones[2], la devolución de la
primera copia del laudo arbitral de 7 de mayo de 2001 que presta mérito
ejecutivo para acudir a instancias judiciales y dirimir la controversia surgida
con respecto al cumplimiento de la obligación, solicitud que fue denegada por
el INVIAS bajo el argumento de ser el poseedor legítimo del título, toda vez
que fue cancelada la totalidad de la obligación contenida en el mismo.
1.8.
El 23 de enero de 2003 COVIANDES
solicitó al Consejo de Estado la expedición de una copia auténtica del Laudo
Arbitral de 7 de mayo de 2001, la cual fue emitida el 13 de marzo de 2003. Con
dicha copia, el 15 de mayo de 2003 COVIANDES instauró demanda ejecutiva ante el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca en contra del INVIAS, solicitó que se
librara mandamiento de pago por el saldo insoluto de la condena arbitral y por
los intereses moratorios causados sobre dicho capital.
1.9.
Mediante auto de 10 de febrero de
2005, el Consejo de Estado decretó la nulidad de todo lo actuado a partir del
auto de 9 de julio de 2003 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que
dispuso no librar mandamiento de pago, por considerar que tal proceso era de
conocimiento de la jurisdicción ordinaria. La demanda ejecutiva fue finalmente
repartida al Juzgado 26 Civil del Circuito de Bogotá, que mediante auto de 26
de abril de 2005 libró mandamiento ejecutivo en contra del INVIAS, contra esta
providencia se interpuso recurso de reposición y fue confirmada.
1.10.
En aplicación de disposiciones de
descongestión de despachos judiciales, el proceso ejecutivo fue transferido al
Juzgado 3 Civil del Circuito de Descongestión de Bogotá, el cual, mediante
sentencia de 15 de diciembre de 2006, denegó la ejecución, por considerar que
la copia auténtica que se aportó al proceso, no reunía las exigencias de un
título ejecutivo, por no ser la primera copia de la providencia. Mediante
sentencia de 14 de septiembre de 2007, el Tribunal Superior de Bogotá, Sala
Civil confirmó el fallo de primera instancia e indicó que el camino a seguir
era la figura de la exhibición de documentos, practicada como prueba
anticipada.
1.11.
En atención a las indicaciones del
Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil, COVIANDES solicitó la práctica de la
diligencia de exhibición de documentos como prueba anticipada, la cual se llevó
a cabo el 31 de julio de 2008, a instancias del Juzgado 26 Civil Municipal de
Bogotá. En la práctica de dicha diligencia el INVIAS manifestó que pagó el
total de la obligación incorporada en el Laudo Arbitral de 7 de mayo de 2001, y
en razón a ello, solicitó la entrega de la primera copia de la referida
providencia. No obstante lo anterior, no se allegó la primera copia original
del Laudo Arbitral de la referencia, pues conforme anotó el INVIAS, el artículo
624 del Código de Comercio señala que una vez acaecido el pago total de la
obligación, éste pertenece a quien cancela la obligación. Por consiguiente, se
incorporó a la diligencia una copia mecánica del documento.
1.12.
Con base en el documento obtenido
en la diligencia de exhibición de documentos, COVIANDES instauró una nueva
demanda ejecutiva, la cual fue asignada al Juzgado 38 Civil del Circuito que,
mediante auto de 1 de diciembre de 2009, negó el mandamiento de pago, toda vez
que el documento aportado no reunía las exigencias del artículo 115 del Código
de Procedimiento Civil inciso tercero - Solamente la primera copia prestará
mérito ejecutivo -. Frente a esta decisión, COVIANDES interpuso recurso de
reposición y en subsidio de apelación.
1.13.
El Juzgado 38 Civil del Circuito
confirmó su decisión por medio de auto de 13 de abril de 2010 en el cual señaló
que no debía confundirse copia auténtica con primera copia auténtica que preste
mérito ejecutivo. Finalmente, el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil,
mediante auto de 14 de julio de 2010, confirmó la providencia apelada, bajo el
argumento de falta de idoneidad del documento en los términos del artículo 115
del Código de Procedimiento Civil, por lo que resultó inadmisible librar
mandamiento de pago.
2.
Solicitud de tutela
La
tutela interpuesta por la sociedad accionante persigue que se ordene al INVIAS
la entrega de la primera copia auténtica que presta mérito ejecutivo del laudo
arbitral de 7 de mayo de 2001 a la sociedad COVIANDES, con base en las razones
que a continuación se resumen.
Señala
la sociedad accionante que el INVIAS obtuvo la tenencia de la primera copia
auténtica del laudo arbitral de 7 de mayo de 2001 de forma indebida y con mala
fe, bajo el supuesto de que la tenencia de la mencionada providencia era
requisito indispensable para dar trámite al pago de la suma de dinero a su
cargo.
Es
así como, según establece el escrito de tutela, la actuación temeraria por
parte del INVIAS constituye una indebida retención de la primera copia de la
providencia y un abuso de poder, ya que sin la presentación física de ésta, se
impide a la sociedad COVIANDES incoar acción ejecutiva, lo que comporta una
grave vulneración al derecho fundamental de acceso a la justicia y una clara
extralimitación de sus competencias legales y constitucionales.
En
reiteradas ocasiones, COVIANDES ha solicitado, con la instauración de derecho
de petición, la devolución del título ejecutivo citado que permita acudir a la
vía jurisdiccional para que dirima el conflicto en comento, obteniendo
respuesta negativa por parte del INVIAS.
3.
Respuesta del Instituto
Nacional de Vías - INVIAS.
Mediante
escrito presentado por apoderado judicial, INVIAS solicita se deniegue el
amparo de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, por la
improcedencia de la acción de tutela. Fundamenta su solicitud en los argumentos
que se exponen a continuación.
Señala
que, en efecto, le ha notificado a COVIANDES la negativa a devolver el título
en mención, en aplicación del artículo 624 del Código de Comercio que prevé: “El
ejercicio del derecho consignado en un título-valor requiere la exhibición del
mismo. Si el título es pagado, deberá ser entregado a quien lo pague, salvo que
el pago sea parcial o sólo de los derechos accesorios. En estos supuestos, el
tenedor anotará el pago parcial en el título y extenderá por separado el recibo
correspondiente. En caso de pago parcial el título conservará su eficacia por
la parte no pagada”. Alega que al haber pagado totalidad de la obligación,
INVIAS se constituye en poseedor legítimo del título.
Añade
que no ha acaecido vulneración alguna al derecho de petición del accionante,
pues el INVIAS ha dado respuesta oportuna, bajo el radicado No. 48360 del 19 de
noviembre de 2010, a la solicitud presentada por COVIANDES, fechada el 28 de
octubre de 2010, en los términos señalados con anterioridad.
Concluye
que COVIANDES incurrió en una indebida utilización de la acción de tutela, toda
vez que no era el medio idóneo que la ley otorgó, en la oportunidad legal
correspondiente, para la protección de sus derechos fundamentales, pues debió
impetrar una acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
II. ACTUACIONES PROCESALES
1.
Primera instancia
Mediante
sentencia de diecisiete (17) de enero de 2011 la Sección Tercera del Juzgado 31
Administrativo de Bogotá decidió no tutelar los derechos fundamentales
invocados por COVIANDES contra el INVIAS, ya que a la sociedad accionante se le
garantizó el debido proceso al respetarle el derecho a una resolución que
defina las cuestiones jurídicas sin dilaciones injustificadas, a presentar y
controvertir pruebas y a la observancia de las formas propias del proceso.
Tampoco constato el tribunal de instancia una violación al derecho de acceso a
la justicia al haberse respetado los derechos y garantías del accionante dentro
de las actuaciones judiciales surtidas.
2.
Impugnación
La
sentencia de primera instancia fue apelada por el apoderado de COVIANDES, quien
consideró superficial el fallo de primera instancia, en cuanto no decidió de
fondo las pretensiones avocadas con la acción de tutela, sino que, por el
contrario, se limitó a referirse de manera individual a los derechos invocados
sin especificarlos al caso concreto.
3.
Segunda Instancia
La
Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
mediante sentencia proferida el diez (10) de marzo de 2011, revocó la sentencia
de primera instancia y en su defecto rechazó la acción de tutela por
improcedente. La decisión tuvo fundamento en las siguientes consideraciones:
En
primer lugar consideró el a quem que las pretensiones del demandante
eran de índole económico, las cuales son propias de la jurisdicción
contencioso-administrativa u ordinaria. Al respecto, sostuvo que el
ordenamiento jurídico colombiano ha previsto otro mecanismo judicial, la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, para la entrega de la primera copia
auténtica del laudo arbitral solicitado, más aún cuando se evidencia que el
oficio de 5 de diciembre de 2002 contenía una decisión susceptible de ser
controvertida ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.
En
segundo lugar no verificó la existencia de un perjuicio irremediable para la
sociedad accionante, si se tiene en cuenta que el beneficio económico insoluto
que se persigue ya ha sido cancelado de forma total o parcial, por tanto, no se
puede predicar un grave atentado contra los derechos fundamentales de la
empresa.
Por
último, trajo a colación el principio de inmediatez, de conformidad con el cual
la acción de tutela debe ser  interpuesta dentro de  un plazo razonable y
sostuvo que en el caso concreto no se cumplía, pues la sociedad accionante
instauró la acción de tutela el 11 de enero de 2011, es decir, diez (10) años
después de haber sido negada la devolución de la primera copia que presta
mérito ejecutivo del laudo arbitral de 7 de mayo de 2001.
4.
Pruebas
En
el expediente obran las siguientes pruebas en copia simple:
1.
Laudo Arbitral proferido por el
Tribunal de Arbitramento el 7 de mayo de 2001, mediante el cual se condena al
INVIAS a reparar económicamente el daño causado a la empresa accionante por incumplimiento
contractual. (Folio 33 a 231, cuaderno 2).
2.
Facturas de cobro 000203 y 000204
de COVIANDES contra el INVIAS por concepto de condena de Tribunal de
Arbitramento en Contrato 444 de 1994. (Folio 233 y 234, cuaderno 2).
3.
Oficio No. 042146 del 12 de
diciembre de 2001 de la Oficina Jurídica de INVIAS, en el que se informa a
COVIANDES que en orden a dar cumplimiento al laudo arbitral proferido, era
necesario la entrega de la primera copia auténtica de la providencia. (Folio
235, cuaderno 2).
4.
Oficio No. 4894 del 17 de
diciembre de 2001 por medio de la cual COVIANDES da cumplimiento a la exigencia
de entrega de la primera copia auténtica de la providencia, con la
manifestación de inconformidad. (Folio 236, cuaderno 2).
5.
Resolución No. 007537 del 27 de
diciembre de 2001 por medio de la cual el INVIAS efectuó pago a favor de
COVIANDES por concepto de cumplimiento de Laudo Arbitral de 7 de mayo de 2001.
(Folio 241 a 245, cuaderno 2).
6.
Resolución No. 007569 del 28 de
diciembre de 2001 por medio de la cual el INVIAS aclara y modifica la
Resolución No. 007537 del 27 de diciembre de 2001. (Folio 246 y 247, cuaderno
2).
7.
Oficio No. 0086 del 9 de enero de
2002 por medio del cual COVIANDES impugna pago parcial de la obligación
derivada de Laudo Arbitral de 7 de mayo de 2001 a cargo del INVIAS. (Folio 248
y 249, cuaderno 2).
8.
Escrito No. GG 4214 del 28 de
noviembre de 2002 por medio del cual COVIANDES solicita la devolución de la
primera copia del Laudo Arbitral de 7 de mayo de 2001 que presta mérito
ejecutivo. (Folio 250 y 251).
9.
Oficio OJ 041624 del 5 de
diciembre de 2002 por medio del cual el INVIAS da respuesta a la anterior
petición y alega pago total de la obligación. (Folio 252 a 254, cuaderno 2).
10.
Oficio No. GG 4490-1 del 12 de
diciembre de 2002 por medio del cual COVIANDES reitera la petición de la
primera copia del Laudo Arbitral que presta mérito ejecutivo. (Folio 256 y 257,
cuaderno 2).
11.
Oficio No. OJ 044071 del 23 de
diciembre de 2002 por medio del cual el INVIAS insiste en la negativa a
devolver la primera copia del Laudo Arbitral. (Folio 260 y 261, cuaderno 2).
12.
Sentencia del Juzgado 26 Civil del
Circuito proferida el 26 de abril de 2005 que ordena librar mandamiento de pago
a favor de COVIANDES  (Folio 262 y 263, cuaderno 2).
13.
Auto por medio de la cual el
Juzgado 26 Civil del Circuito resuelve el Recurso de Reposición interpuesto,
manteniendo en firme su decisión. (Folio 266 y 267, cuaderno 2).
14.
Sentencia del Juzgado 3 del
Circuito de Descongestión, proferida 15 de diciembre de 2006, que resuelve
denegar la ejecución por falta de idoneidad del título aportado al proceso.
(Folio 268 a 273, cuaderno 2).
15.
Sentencia de la Sala Civil del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, proferida el 14 de
septiembre de 2007, en la cual confirma en su integridad la decisión del
Juzgado 3 Civil del Circuito de Descongestión. (Folio 274 a 282, cuaderno 2).
16.
Diligencia de exhibición de
documentos como prueba anticipada, practicada el día 31 de julio de 2008 por el
Juzgado 26 Civil Municipal de Bogotá, en las instalaciones del INVIAS. (Folio
283 y 284, cuaderno 2).
17.
Auto del Juzgado 38 Civil del
Circuito, proferido el 1 de diciembre de 2009, en el que se niega el
mandamiento de pago que pretendía COVIANDES por falta de idoneidad del título
ejecutivo aportado en la demanda. (Folio 319, cuaderno 2).
18.
Sentencia del Juzgado 38 Civil del
Circuito, proferida el 13 de abril del 2010, que resuelve el recurso de
reposición interpuesto por COVIANDES, en la que se decide no revocar el auto
recurrido y en consecuencia concede el recurso de apelación. (Folio 320 a 322).
19.
Sentencia de la Sala Civil del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, proferida el 14 de julio de
2010, por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto por
COVIANDES, en la que se decide confirmar el auto de 1 de diciembre de 2009,
pronunciado por el Juzgado 38 Civil del Circuito. (Folio 323 a 328, cuaderno
2).
20.
Petición instaurada por COVIANDES
el 27 de octubre de 2010, en el que se solicita la devolución del Laudo
Arbitral del 7 de mayo de 2001. (Folio 329 a 351, cuaderno 2).
21.
Respuesta a la petición instaurada
por COVIANDES, por medio del cual el INVIAS da respuesta al derecho de
petición, y reitera la improcedencia de entregar la primera copia del Laudo
Arbitral del 7 de mayo de 2001 (Folio 353, cuaderno 2).
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional
para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la
referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral
9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
2.
Presentación
del caso y problema jurídico
Corresponde a esta Sala proferir la sentencia de
revisión de la tutela impetrada por la sociedad CONCESIONARIA VIAL DE LOS ANDES
S.A. – COVIANDES–, contra el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS –, en donde
aquella solicita la devolución de la primera copia que presta mérito ejecutivo
del Laudo Arbitral de 7 de mayo de 2001. Apoya su petición en la supuesta
adquisición de la mencionada copia, por parte del INVIAS, de manera indebida y
con mala fe y que, ante la negativa de devolverla, se configura una vulneración
al derecho al acceso a la justicia de la accionante, toda vez que se requiere
la tenencia de la primera copia auténtica que presta mérito ejecutivo para
iniciar proceso ejecutivo.
En primera instancia, el Juzgado 31 Administrativo de
Bogotá negó el amparo de los derechos alegados por considerar que se
permitieron, garantizaron y respetaron las actuaciones judiciales adelantadas
por la sociedad accionante dirigidas a conseguir la tenencia de la primera
copia auténtica de la providencia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca
revocó el fallo de primera instancia y declaró improcedente la acción de tutela
impetrada, para lo cual se basó en el principio de subsidiariedad y el
principio de inmediatez que rigen la procedencia de la garantía iusfundamental.
El problema jurídico que plantea la acción interpuesta
consiste en determinar si la negativa por parte del INVIAS a devolver a
COVIANDES la primera copia auténtica que presta mérito ejecutivo del Laudo
Arbitral de 7 de mayo de 2001, constituye una vulneración del derecho al acceso
a la justicia, debido a la imposibilidad de iniciar un proceso ejecutivo sin la
presentación de este documento.
Para resolver el problema jurídico planteado el
análisis de la Sala se va a concentrar en determinar el i) contenido y alcance
del derecho al acceso a la administración de justicia; ii) la primera copia que
presta mérito ejecutivo de providencias judiciales como elemento del derecho al
acceso a la administración de justicia; iii) las sentencias T-240 de 2002 y
T-295 de 2007 como precedente jurisprudencial; y iv) finalmente, se dará
solución al caso concreto.
3.  Contenido
y alcance del derecho de acceso a la administración de justicia. Reiteración de
jurisprudencia.
El derecho
fundamental de acceso a la administración de justicia se encuentra consagrado
en el artículo 229 de la norma superior en los siguientes términos: Se
garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de
justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de
abogado.
Este derecho ha sido entendido como la posibilidad
reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad,
ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que
tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los
derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la
integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de
sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos
previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales
y procedimentales previstas en la Constitución y la ley.[3]
Por medio de
su ejercicio se pretende garantizar la prestación jurisdiccional a todos los
individuos, a través del uso de los mecanismos de defensa previstos en el
ordenamiento jurídico. De esta forma, el derecho de acceso a la administración
de justicia constituye un presupuesto indispensable para la materialización de
los demás derechos fundamentales, ya que, como ha señalado esta Corporación “no
es posible el cumplimiento de las garantías sustanciales y de las formas
procesales establecidas por el Legislador sin que se garantice adecuadamente
dicho acceso”[4]. Por
consiguiente, el derecho de acceso a la administración de justicia se erige
como uno de los pilares que sostiene el modelo de Estado Social y Democrático
de Derecho, toda vez que abre las puertas para que los individuos ventilen sus
controversias ante las autoridades judiciales y de esta forma se protejan y hagan
efectivos sus derechos.
En este
sentido, la sentencia C-037
de 1996, señalo: “El acceso a la
administración de justicia implica, entonces, la posibilidad de que cualquier
persona solicite a los jueces competentes la protección o el restablecimiento
de los derechos que consagran la Constitución y la ley. Sin embargo, la función
en comento no se entiende concluida con la simple solicitud o el planteamiento
de las pretensiones procesales ante las respectivas instancias judiciales; por
el contrario, el acceso a la administración de justicia debe ser efectivo, lo
cual se logra cuando, dentro de determinadas circunstancias y con arreglo a la
ley, el juez garantiza una igualdad a las partes, analiza las pruebas, llega a
un libre convencimiento, aplica la Constitución y la ley y, si es el caso,
proclama la vigencia y la realización de los derechos amenazados o vulnerados”.
Siguiendo esta línea argumentativa la sentencia T-268 de 1996 indicó que el derecho a la
administración de justicia: “no solamente es
poner en movimiento el aparato jurisdiccional, a través de los actos de
postulación requeridos por la ley procesal, sino en que se surtan los trámites
propios del respectivo proceso, se dicte sentencia estimatoria o desestimatoria
de las pretensiones de la demanda y que ésta sea efectivamente cumplida”.
Como se puede observar el derecho en mención tiene un
contenido  múltiple, del cual se pueden identificar tres categorías (i) aquéllas
que tienen que ver con el acceso efectivo de la persona al sistema judicial;
(ii) las garantías previstas para el desarrollo del proceso; y (iii) finalmente
las que se vinculan con la decisión que se adoptó dentro del proceso en
cuestión o la ejecución material del fallo.
La primera comprende: (i) el derecho de acción; (ii) a
contar con procedimientos idóneos y efectivos para la determinación legal de
derechos y obligaciones[5]; y (iii) a que la oferta
de justicia permita el acceso a ella en todo el territorio nacional[6].
La segunda incluye el derecho a (iv) que las controversias planteadas sean
resueltas dentro de un término prudencial y sin dilaciones injustificadas[7];
(v) que éstas sean decididas por un tribunal independiente e imparcial; (vi) a
tener todas las posibilidades de preparar una defensa en igualdad de
condiciones; (vii)  que las decisiones sean adoptadas con el pleno respeto del
debido proceso[8]; (viii) que exista un
conjunto amplio y suficiente de mecanismos para el arreglo de controversias[9];
(ix) que se prevean herramientas necesarias para facilitar el acceso a la
justicia por parte de las personas de escasos recursos[10].
La última de éstas abarca (x) la posibilidad efectiva de obtener respuesta
acorde a derecho, motivada y ejecutable; y que (xi) se cumpla lo previsto en
esta.
Del contenido
del derecho de acceso a la administración de justicia se hace evidente una
estrecha relación con el debido proceso, ya que, solo con la efectiva
oportunidad y capacidad de impulsar pretensiones jurisdiccionales, será posible
garantizar un proceso justo, recto y garantista, que decida sobre los derechos
en controversia. Lo anterior ha llevado a la Corte a sostener que el “acceso
a la justicia se integra al núcleo esencial del debido proceso, por la circunstancia
de que su garantía supone necesariamente la vigencia de aquél, si se tiene en
cuenta que no es posible asegurar el cumplimiento de las garantías sustanciales
y de las formas procesales establecidas por el legislador sin que se garantice
adecuadamente dicho acceso”. [11]
Respecto al
alcance de derecho de acceso a la administración de justicia esta Corporación
ha precisado que “el ejercicio del derecho de acceso a la administración de
justicia implica la capacidad y oportunidad para pedir a los órganos
jurisdiccionales la aplicación de normas jurídicas a casos concretos, ya sea
con el propósito de obtener a favor una sentencia declarativa, o también, con
el fin de alcanzar una decisión que contribuya inmediatamente a la
materialización de un derecho o interés legítimo ya reconocidos judicial o
administrativamente. Por ello mismo, siendo este derecho autónomo y predicable
de todos los habitantes del país, su configuración práctica ocurre al tenor del
derecho material pretendido, en el entendido de que la apertura a la
administración de justicia entraña siempre la oportunidad de ventilar en
estrados judiciales la contienda que le interesa resolver a las partes, o los
pedimentos formulados por los interesados dentro de los procesos de
jurisdicción voluntaria o mixta”[12]. Con lo anterior
se constata que la Constitución Política de 1991 busca ir más allá de la
consagración formal de derechos y garantías, hacía la materialización efectiva
de los mismos. Es así como, el derecho a acceder a la justicia no cumple
su finalidad con la simple disposición de recursos y procedimientos de manera
formal, sino que requiere que éstos resulten realmente idóneos y eficaces.
Con respecto
al acceso a un recurso judicial efectivo, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos ha sostenido que “(...) la inexistencia de un recurso efectivo
contra las violaciones a los derechos reconocidos por la Convención constituye
una trasgresión de la misma por el Estado Parte en el cual semejante situación
tenga lugar. En ese sentido debe subrayarse que, para que tal recurso exista,
no basta con que esté previsto por la Constitución o la ley o con que sea
formalmente admisible, sino que se requiere que sea realmente idóneo para
establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y proveer
lo necesario para remediarla”[13].
En este mismo sentido se ha
pronunciado la Corte Interamericana de Derechos Humanos al interpretar el
artículo 25.1 de la Convención Americana de Derechos Civiles y Políticos para
definir cuándo no existe recurso judicial efectivo “... no pueden
considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del
país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten
ilusorios. Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando su inutilidad haya quedado
demostrada por la práctica, porque el Poder Judicial carezca de la
independencia necesaria para decidir con imparcialidad o porque falten los medios
para ejecutar sus decisiones; por cualquier otra situación que configure un
cuadro de denegación de justicia, como sucede cuando se incurre en retardo
injustificado en la decisión; o, por cualquier causa, no se permita al presunto
lesionado el acceso al recurso judicial.”[14]
Así las cosas, para la garantía del derecho a la
prestación jurisdiccional es imprescindible garantizar la puerta de entrada al
sistema de administración de justicia de los ciudadanos que concurren al
aparato estatal en busca de la solución a sus conflictos, las garantías para
transitar por el proceso y una salida satisfactoria de éste, según lo previsto
por el ordenamiento jurídico, lo que comporta la materialización de los
derechos a través del respaldo coactivo del Estado para el cumplimiento
efectivo de las decisiones adoptadas en el curso del proceso.
Al respecto, cabe
anotar que el derecho de acceso a la administración de justicia va más allá del
mero acceso formal a las instancias jurisdiccionales y de la obtención de un
pronunciamiento formal de los jueces o tribunales conocedores de la
controversia, sino que exige para su concreción, que las decisiones emitidas
sean efectivamente cumplidas, pues solo así se logra la firme materialización
de los derechos. Circunstancia que se ve coartada con la indebida retención de
documentos como la primera copia, que impiden la oportunidad que una autoridad
jurisdiccional conozca de la controversia.
Esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que
el cumplimiento por parte de las autoridades y particulares de las decisiones
judiciales garantiza la efectividad de los derechos fundamentales de quienes
acceden a la administración de justicia, a la vez que constituye una “garantía
fundamental del Estado Social de Derecho, habida cuenta que constituye un
imperativo de orden constitucional tendiente a la concreción del valor de la
justicia y a la materialización de los principios superiores de buena fe y
confianza legítima”[15].
En esa medida, el cumplimiento de las decisiones
judiciales es un elemento constitutivo del derecho al acceso a la
administración de justicia, el cual no se agota en la posibilidad que tienen
los ciudadanos de acudir y plantear un problema ante las autoridades
judiciales, sino que su materialización implica que el mismo sea resuelto y
que, si hay lugar a ello, se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el
operador jurídico[16]. Como corolario lógico
de lo anterior esta Corporación ha aceptado la procedencia de la acción de
tutela para reclamar el cumplimiento de las decisiones judiciales ejecutoriadas[17].
No
obstante, en relación con la procedencia de la acción de tutela para proteger
derechos fundamentales vulnerados como consecuencia del incumplimiento de un
fallo emitido por una autoridad que ejerce funciones jurisdiccionales, la Corte
ha tenido presente la obligación contenida en el mismo, diferenciando entre las
obligaciones de dar y hacer. En tal sentido, en la sentencia T- 599 de 2004 se
sostuvo:
Ahora bien, en lo que hace a la obligación contenida
en el fallo incumplido, la jurisprudencia ha distinguido entre una obligación
de hacer y una dar, para concluir que el mecanismo de la tutela puede ser
instrumento para hacer cumplir las obligaciones de hacer, cuando se interpone
en orden a garantizar la ejecución de una sentencia, pero que no es admisible
frente a la ejecución de obligaciones de dar, porque para estos casos el
instrumento idóneo de carácter ordinario es el proceso ejecutivo.
Más
recientemente, en sentencia T- 131 de 2005 la Corte estimó que “no obstante
su carácter residual y subsidiario, la acción de tutela es procedente para
hacer cumplir un fallo judicial cuando la inobservancia del mismo ha conllevado
a la clara afectación de derechos fundamentales y los mecanismos judiciales
alternativos no son lo suficientemente eficaces, de acuerdo con las
circunstancias de cada caso.  Ello implica que el juez de tutela está en la
obligación de determinar si en el asunto que se somete a su consideración se
hace necesario la protección por esta vía”.
De
igual manera, en el derecho internacional de los derechos humanos, el
incumplimiento de los fallos judiciales ha sido considerado una vulneración al
derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. En efecto, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Cantos contra
Argentina, señalo que el mencionado derecho encuentra fundamento
normativo en una interpretación sistemática de los artículos 1.1 (deberes
generales de protección y garantía); 8 (garantías judiciales) y 25 (protección
judicial) del Pacto de San José de Costa Rica.
En
este orden de ideas, el derecho fundamental de acceso a la administración de
justicia se vulnera cuando una autoridad pública o un particular se sustrae al
cumplimiento de una decisión judicial, procediendo en estos casos el amparo
constitucional.
4.    Primera copia que presta mérito
ejecutivo de órdenes proferidas por una autoridad que ejerce funciones
jurisdiccionales como componente fundamental  del derecho de acceso a la
administración de justicia.
La sentencia
de condena es el título ejecutivo por excelencia, toda vez que constituye la
voluntad de la autoridad que ejerce funciones jurisdiccionales que, después de
un proceso declarativo en el que se debate una obligación incierta e
insatisfecha, precisa la existencia de una obligación cierta, clara y por ende,
exigible.
El artículo
115 del código de procedimiento civil, en su inciso tercero, señala que
únicamente la primera copia de la providencia judicial presta mérito ejecutivo.
En otras palabras, en caso de incumplir con la obligación contenida en la
providencia, con la presentación de la primera copia referida, se puede exigir
el pago por vía judicial mediante un proceso ejecutivo. Por consiguiente, la
falta de la presentación física de la primera copia de la providencia,
obstaculiza esta vía procesal, pues el legislador ha establecido que únicamente
la primera copia reúne los requisitos de un título ejecutivo: obligación clara,
expresa y exigible.
Con base en lo
anterior, esta Corporación ha determinado a través de su jurisprudencia que “... se vulnera
este derecho [acceso a la administración de justicia] cuando injustificadamente
se impide su ejercicio merced a la retención de documentos indispensables al
reclamo de un derecho material, sin que para nada importe el que un tal derecho
material únicamente resida en la subjetividad del actor”.[18]
Ahora
bien, la justicia arbitral tiene unas características propias pero en todo caso
lleva aparejado el ejercicio de la función jurisdiccional por parte de los
árbitros, como lo establecen las disposiciones vigentes y lo han reconocido
anteriores pronunciamientos de esta Corporación, en los cuales se sostuvo que
el arbitramento es “un acto eminentemente jurisdiccional, en cuanto expresa
el ejercicio de una función pública esencial del estado, que excepcionalmente
permite a los particulares (…) impartir justicia cuando las partes quieren
poner término a sus diferencias en forma personal y amigable”[19],
pues “el arbitramento como mecanismo alterno de solución de conflictos,
implica la derogación que hacen las partes de la jurisdicción que en cabeza de
los jueces ejerce el estado, para que frente a un conflicto determinado o
precaviendo uno futuro, sean terceros distintos de los jueces, quienes con
carácter definitivo resuelvan la controversia suscitada, mediante una decisión
–fallo arbitral- que al igual que las decisiones de los jueces de la República,
haga tránsito a cosa juzgada”[20].
En
esa medida, la jurisprudencia constitucional ha destacado que de conformidad
con el ordenamiento legal los árbitros están sujetos a los mismos deberes de
los jueces, pero igualmente cuentan con las mismas facultades y poderes
procesales de los funcionarios judiciales, entre los que se destacan: (i) el
poder de decisión para resolver obligatoriamente la controversia, (ii) el poder
de coerción, para procurar el cumplimiento de su decisión, (iii) el poder de
documentación o investigación para practicar pruebas ya sea de oficio o a
petición de partes, para llegar con la valoración de ellas a una verdad real y
de esa forma poder adoptar la decisión que corresponda.[21]
Precisamente,
en virtud del poder de decisión al que se hizo alusión, corresponde a los
árbitros desatar la controversia presentada a su examen, potestad que ejercen
mediante la expedición del laudo arbitral, providencia que pone fin al trámite arbitral
y que tanto por su contenido formal como material corresponde a una verdadera
sentencia, y en esa medida tiene alcances y efectos similares, pues hace
tránsito a cosa juzgada y presta mérito a ejecutivo.
Incluso
la jurisprudencia constitucional ha aseverado que el laudo arbitral equivale a
una providencia judicial, tal como se sostuvo en la sentencia C-242 de 1997: “Adicionalmente,
la decisión arbitral concretada en un laudo arbitral, bien sea en derecho o
en equidad, es eminentemente jurisdiccional y equivale a una providencia
judicial, en cuanto resuelve el litigio suscitado entre las partes,
pronunciándose sobre los hechos, resolviendo sobre las pretensiones, valorando
las pruebas y declarando el derecho a la luz de los mandatos constitucionales y
legales o atendiendo a los principios de equidad. Claro está, que la ejecución
y control de ese laudo corresponde a la jurisdicción ordinaria permanente”
(negrillas fuera del texto).
En
síntesis, el proceso arbitral es materialmente un proceso judicial, y el
laudo arbitral es el equivalente a una sentencia judicial en la medida que pone
fin al proceso y desata de manera definitiva la cuestión examinada. Por lo
tanto, razonando de manera analógica, se vulnera el derecho de acceso a la
administración de justicia cuando se retiene de manera injustificada la primera
copia de un laudo arbitral y se impide de esta manera su cumplimiento.
5.  Precedente
Jurisprudencial: Sentencias T-240 de 2002 y T- 295 de 2007.
En sentencia
T- 240 de 2002, la peticionaria interpuso acción de tutela en contra de la
Contraloría General de la República por vulneración al derecho de acceso a la
administración de justicia, pues la entidad se negó a devolver la primera copia
de la sentencia del 26 de agosto de 1999 por medio de la cual el Consejo de
Estado ordenó reintegrarla en un “empleo de igual o superior categoría al
que ejercía en el momento de la desvinculación” y a pagarle “…los
salarios y prestaciones dejados de devengar entre el 27 de agosto de 1987 y la
fecha en que sea reintegrada al cargo”.
La
controversia dirimida mediante la acción de tutela se suscitó cuando, recibida
la Resolución No. 0261 del 25 de abril de 2001 que dispuso el pago de la
condena contenida en la sentencia del Consejo de Estado aludida, la accionante
discrepó por considerar que el pago se efectuó con base en un salario que no
era el devengado al momento de retiro, además que no se tasaron los intereses
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177, inciso final, del Código
Contencioso Administrativo. Por consiguiente impugnó pago parcial de la
obligación y solicitó la devolución de la providencia para efectos de iniciar
proceso ejecutivo en contra de la Contraloría General de la República por la parte
insoluta de la obligación.
La entidad
demandada alegó que se realizó el pago total de la obligación, por lo que el
proceso ejecutivo no era la vía idónea para controvertir la liquidación de la
indemnización laboral, sino la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho. Además señaló que la primera copia de la sentencia era necesaria para
justificar el pago que se realizó, al igual que para iniciar la acción de
repetición en contra del funcionario o funcionarios a quienes se les impute
responsabilidad por la condena.
En la citada
sentencia la Corte Constitucional decidió tutelar los derechos fundamentales al
debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la demandante,
con base en los argumentos que se exponen a continuación.
Señaló esta
Corporación que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no era la
vía judicial a seguir pues “(…) en la hipótesis de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho solamente cabe el cotejo entre una ley en sentido
material y un acto administrativo, que no entre éste y una sentencia(…)”[22]
a lo que agregó que“(…) considerando que el quid del asunto se concentra
en una obligación de hacer y dar a cargo de la Contraloría General de la
República - ya declarada en sentencia judicial- no cabe duda alguna que la vía
judicial a seguir es la correspondiente a la acción ejecutiva, para lo cual la
actora precisa y merece la primera copia auténtica de la sentencia del Consejo
de Estado”[23]. La procedencia
de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho devolvería a la
accionante a las instancias ya superadas del proceso declarativo. Por el
contrario, el proceso ejecutivo permite reclamar un derecho contenido en una
providencia judicial que reviste las características de certeza, claridad y
exigibilidad. De esta forma, al acudir al proceso ejecutivo, se le permite a la
peticionaria acceder a la administración de justicia para reclamar el saldo
insoluto, en la medida en que éste exista y se pueda corroborar en el proceso,
al mismo tiempo que ofrece al presunto deudor la oportunidad de presentar
excepciones que controviertan el cobro.
Por su parte,
la Corte constató que no existe normatividad jurídica alguna que justifique la
retención de la primera copia de la sentencia por parte del organismo de
control; tampoco que sustente la necesidad de tenencia de la primera copia de
la sentencia condenatoria como soporte de pago; mucho menos que señale que ésta
debe aportarse para probar el dolo o la culpa grave del funcionario público
contra quien se vaya a repetir.
En la sentencia
T-295 de 2007, el demandante instaura acción de tutela en contra del Alcalde
del Municipio de San Zenón (Magdalena), puesto que considera vulnerados sus
derechos de petición y de acceso a la administración de justicia, pues la
entidad territorial se negó a reconocerle la obligación contenida en Acuerdo de
2 de octubre de 2003, por medio del cual la Alcaldía se obliga a cancelar la
suma de de $364´323.152 a su favor.
La
controversia se presenta ya que dado el incumplimiento, el accionante persigue
iniciar un proceso ejecutivo laboral, pero el Juez de la causa señaló que la
normatividad vigente exige allegar el Acta de Acuerdo de Pago con la anotación
de primera copia, documento que la Alcaldía del Municipio de San Zenón
(Magdalena) tiene en su poder y se niega a otorgar. La entidad demandada señala
en su escrito de contestación que para expedir una primera copia auténtica que
preste mérito ejecutivo es necesario la tenencia del documento original, pues
una copia simple no es documento suficiente para hacerlo.
En esta
sentencia la Corte señaló que “en cumplimiento de los deberes del Estado, la
Administración debe propender por realizar todas las actuaciones que se encuentren
a su alcance para el efectivo goce de los derechos de los particulares”[24]
para lo cual “en el caso de la guarda y el archivo de los documentos que
reposan en las entidades públicas, esta Corte, en diferentes pronunciamientos,
ha considerado que la necesidad de suministrar información supone su búsqueda
la cual, en ocasiones, solo se puede realizar en los sistemas de almacenamiento
de datos normalmente utilizados, los cuales deben ser clasificados y
organizados de manera que resulte posible la localización y se garantice el
acceso a los mismos”[25].
De esta forma,
la Corte ordenó la reconstrucción del documento, pues las entidades públicas
tienen la obligación de guarda y custodia de los archivos y de que, en caso de
pérdida o deterioro, hacer las gestiones pertinentes para su reconstrucción.
Con lo anterior, los interesados podrán acceder a éstos y ejercer sus derechos
para lograr su goce efectivo.
6. Análisis del caso concreto
En el presente asunto COVIANDES S.A. considera
vulnerado su derecho fundamental al acceso a la administración de justicia por
parte del INVIAS al negar la devolución de la primera copia auténtica que
presta mérito ejecutivo del Laudo Arbitral de 7 de mayo de 2001, puesto que
impide iniciar el proceso ejecutivo para exigir la obligación contenida en la
providencia.
Los jueces de
instancia denegaron el amparo solicitado por considerar que la acción de tutela
era improcedente, puesto que la demandante contaba con otro medio de defensa
judicial a su disposición: la acción de nulidad y restablecimiento del derecho;
en la falta del requisito de inmediatez en la acción instaurada; y en la
ausencia de un perjuicio irremediable por tratarse de una pretensión de carácter
económico que ya había sido satisfecha, al menos parcialmente por parte de la
entidad accionada.
De tal manera
que antes de examinar el fondo de la cuestión, esto es la presunta vulneración
del derecho de acceso a la administración de justicia de COVIANDES S.A., es
preciso resolver la cuestión relacionada con la procedencia de la acción de
tutela impetrada. Ahora bien, de la exposición fáctica y argumentativa
contenida en acápites precedentes de esta decisión resulta que:
1.
No hay ausencia de inmediatez porque COVIANDES S.A. ha realizado un
conjunto de actuaciones administrativas y judiciales desde la primera negativa
del INVIAS a la devolución de la primera copia del laudo arbitral, las cuales
fueron referenciadas detalladamente en el acápite de los hechos de la presente
decisión. La última actuación judicial finalizo el 24 de julio de 2010, fecha
en la cual el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil, confirmó la
providencia emitida por el Juzgado 38 Civil del Circuito mediante la cual se
denegaba la expedición de mandamiento de pago debido a la falta de idoneidad de
la copia del laudo arbitral aportada, precisamente porque no se trataba de la
primera copia que prestaba mérito ejecutivo. Entre la fecha de esta providencia
(24 de julio de 2010) y la presentación de la acción de tutela (16 de diciembre
de 2010) ha transcurrido un término inferior a 5 meses y por lo tanto no hay
falta de inmediatez en el caso concreto.
2.
COVIANDES S.A. no acude a la acción de tutela como un mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, por lo tanto los pagos que
ha hecho el INVIAS no son relevantes para determinar la procedencia del amparo
impetrado. En efecto, la sociedad demandante alega que no dispone de
otros medios de defensa judicial para lograr la devolución de la primera copia
del laudo arbitral y por lo tanto no pretende un amparo transitorio, sino la
protección definitiva de sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados.
3.
Finalmente queda la cuestión de si existen otros medios de defensa judicial
a disposición de COVIANDES S.A. que tornen en improcedente la acción de tutela.
Los jueces de instancia señalan que para tales efectos la entidad debió haber
hecho uso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para
controvertir la primera negativa del INVIAS a devolver la copia del laudo
arbitral referido. No obstante, cabe señalar que en un precedente de esta
Corporación, la sentencia T-240 de 2002 se estimó que este medio de defensa
judicial no resultaba idóneo ni eficaz para efectos de conseguir la devolución
de la primera copia de una providencia judicial para dar inicio a un proceso
ejecutivo. Este precedente tiene plena aplicación en este caso concreto y por
lo tanto debe ser desestimado el argumento empleado por los jueces de instancia.
No obstante,
surge una última cuestión que debe ser resuelta antes de finalizar el estudio
de procedibilidad de la acción de tutela, pues mediante sentencia de 14 de
septiembre de 2007, el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil le indicó a
COVIANDES S.A. que el camino a seguir para obtener la devolución de la primera
copia del laudo arbitral era la figura de la exhibición de documentos,
practicada como prueba anticipada.
Se trata de un
remedio judicial que en principio resulta idóneo y eficaz para proteger el
derecho de acceso a la administración de justicia pero que en el caso concreto
no consiguió tales propósitos, pues como quedó expuesto en la narración de los
hechos antes consignada, COVIANDES S.A. solicitó la práctica de la diligencia
de exhibición de documentos como prueba anticipada, la cual se llevó a cabo el
31 de julio de 2008, a instancias del Juzgado 26 Civil Municipal de Bogotá. En
la práctica de dicha diligencia el INVIAS manifestó que pagó el total de la
obligación incorporada en el Laudo Arbitral de 7 de mayo de 2001, y en razón a
ello no allegó la primera copia original del Laudo Arbitral de la referencia,
pues adujo que de conformidad con el artículo 624 del Código de Comercio una
vez acaecido el pago total de la obligación, él título ejecutivo pertenece a
quien cancela la obligación. Por consiguiente, se incorporó a la diligencia una
copia mecánica del documento.
De manera tal
que la prueba anticipada de exhibición de documentos, al menos en el caso
concreto, no fue un remedio judicial idóneo y eficaz para la protección de los
derechos fundamentales de la sociedad accionante.
Establecido
que la acción de tutela es procedente en el caso concreto, queda por resolver
si la negativa del INVIAS a devolver la primera copia del laudo arbitral
vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia de COVIANDES.
Como quedó
anotado en la exposición fáctica, la entidad estatal fue vencida en un proceso
arbitral y fue condenada a pagar a COVIANDES, un monto de NUEVE MIL TRESCIENTOS
CUARENTA Y NUEVE MILLONES SETECIENTOS CINCUENTA MIL SETECIENTOS CUARENTA Y
SIETE PESOS (9.349.750.740); más intereses comerciales moratorios a partir de
la ejecutoria de la providencia; y honorarios y gastos del proceso arbitral,
mediante el laudo arbitral fechado el siete (07) de mayo de 2001.
Al haber sido
parte dentro del proceso arbitral INVIAS tenía conocimiento de la condena
impuesta en su contra, pese a ello exigió a COVIANDES la entrega de la primera
copia del laudo arbitral para proceder al pago de la condena impuesta.
Argumentó que está exigencia estaba fundada en lo establecido en el artículo 3
del Decreto 768 de 1993[26], modificado por el
artículo 4 del Decreto 818 de 1994, sin embargo, COVIANDES adujo que estas
disposiciones regulan lo relacionado con el pago de las obligaciones dinerarias
establecidas en sentencias condenatorias contra la Nación y no respecto de un
establecimiento público como el INVIAS[27]. Pese a ello
entrego la providencia solicitada.
Con
posterioridad, solicitó la devolución de la primera copia para iniciar un
proceso ejecutivo, pues estimó que la obligación dineraria a su favor no había
sido completamente satisfecha pero INVIAS se negó a su devolución.
La entidad
demandada cita para justificar su negativa a devolver el título en mención el artículo
624 del Código de Comercio que prevé: “El ejercicio del derecho consignado
en un título-valor requiere la exhibición del mismo. Si el título es pagado,
deberá ser entregado a quien lo pague, salvo que el pago sea parcial o sólo de
los derechos accesorios. En estos supuestos, el tenedor anotará el pago parcial
en el título y extenderá por separado el recibo correspondiente. En caso de
pago parcial el título conservará su eficacia por la parte no pagada”.
Alega que al haber pagado totalidad de la obligación, INVIAS se constituye en
poseedor legítimo del título.
No obstante,
este argumento no justifica la retención de la primera copia del laudo arbitral
por entidad estatal porque precisamente lo que alega COVIANDES es un pago
parcial de la obligación y según el tenor de la citada disposición, en estos
casos el tenedor original (que inicialmente era COVIANDES) tiene derecho a
conservar el título. Adicionalmente la sociedad demandante entregó la primera
copia porque INVIAS así lo exigió, so pretexto de trámites internos de la
entidad, necesarios para proceder al pago, aunque en todo caso dejó constancia
de sus reservas ante tal exigencia.
Ahora bien,
cabe aclarar que lo que se pretende es la protección del derecho fundamental
del acceso a la justicia, lo que implica, en el presente caso, la posibilidad
de abrir las puertas jurisdiccionales para que se dirima la controversia
respecto al pago parcial o total de la obligación contenida en el laudo
arbitral citado. De tal manera que corresponderá al juez del caso concreto, una
vez avoque conocimiento, examinar si la obligación fue cancelada de forma total
o apenas parcial.
Con todo lo
dicho, la Sala concluye que la negativa por parte del INVIAS a devolver la
primera copia que presta mérito ejecutivo del Laudo Arbitral de 7 de mayo de
2001, constituye una directa vulneración del derecho fundamental de acceso a la
administración de justicia, puesto que impide que COVIANDES S.A. pueda activar
el aparato jurisdiccional y así dirimir la controversia respecto al pago de la
obligación contenida en la citada providencia.
IV.
DECISION
En mérito
de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo proferido por la Subsección D
de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el diez (10)
de marzo de dos mil once (2011), en la acción de tutela impetrada por la
Concesionaria Vial de loa Andes S. A.- COVIANDES contra el Instituto Nacional
de Vías INVIAS, en su lugar AMPARAR el derecho fundamental de acceso a la administración de
justicia de la Concesionaria Vial de los Andes S.A. – COVIANDES S.A.-.
Segundo.- ORDENAR al Instituto Nacional de Vías –INVIAS- que, en el término
de diez (10) días, contados a partir de la notificación del presente fallo,
entregue a la  Concesionaria Vial de los Andes S. A.- COVIANDES la primera copia auténtica del Laudo Arbitral de 7 de mayo
de 2001.
Tercero.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA T-799/11
Referencia:
Expediente T-3057830
Acción de tutela
instaurada por Concesionaria Vial de los Andes S.A. – COVIANDES contra el
Instituto Nacional
de Vías – INVIAS.
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Con
el acostumbrado respeto, aclaro mi voto.
Estoy
de acuerdo con el sentido de la decisión finalmente adoptada por la Sala. No
obstante, el problema relativo a la procedencia del amparo se resolvió con
argumentos que no comparto. En efecto, la mayoría de la Sala dice que la acción
de tutela es procedente en este proceso por las razones que usó la Corte en la
sentencia T-240 de 2002 en un caso similar.[28] Según la opinión mayoritaria, en dicha sentencia la
Corte ya dijo que para obtener la primera copia de un laudo o de una
providencia retenida injustificadamente por una entidad estatal, el medio de
defensa procedente no es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
(la cual, según este fallo, fue considerada en esa sentencia como inidónea e
ineficaz) sino la tutela. En mi criterio, la sentencia T-240 de 2002 no
sostiene una tesis así.
En la sentencia T-240 de 2002 la Corte no hizo ningún
análisis relacionado con la idoneidad o eficacia de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho como medio para pedir la liberación de la primera
copia de una providencia. Ciertamente, en la sentencia T-240 de 2002 se dice
que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho era improcedente para
un asunto distinto, a la obtención de la primera copia de la providencia
condenatoria (que es lo que aquí se pedía, y lo que constituía el problema
jurídico). Por lo tanto, de esa sentencia no puede extraerse, como lo hace el
presente fallo, que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho sea inidónea
o ineficaz para obtener la primera copia de una providencia judicial. La
conclusión puede ser correcta, pero la sentencia T-240 de 2002 no suministra
ningún argumento para sostenerla.
Debo aclarar entonces que, en mi opinión, cuando la
sentencia T-240 de 2002 dice que la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho es improcedente, lo hace para sostener que es improcedente con el fin
de obtener el pago total de la condena contenida en la
providencia cuya primera copia se solicita. Esto lo postuló la Corte, en esa
oportunidad, para descartar uno de los argumentos de ese proceso, según el cual
la demandante, quien pedía la primera copia de la providencia, lo hacía con el
fin de que la Contraloría le pagara el monto total de la condena impuesta en la
providencia. Según ese argumento, empero, para obtener ese pago total de una
condena la peticionaria debía acudir a la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho y no a la tutela. La Corte no compartió esa interpretación, en
primer lugar porque la acción de nulidad y restablecimiento del derecho era
improcedente para esos efectos, ya que la pertinente para exigir el pago de una
condena judicial es la acción ejecutiva. Y segundo porque la tutela examinada
en esa ocasión en realidad no pretendía el pago de la condena sino liberar la
primera copia de un fallo.
La conclusión de la Sala, en definitiva, la comparto.
Pero disiento del modo como se interpretó la sentencia T-240 de 2002. En ese
sentido, dejo sentadas las razones que me llevaron a aclarar el voto.
Fecha ut supra,
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] Folio 311, cuaderno 2.
[2] Oficio del 28 de noviembre de 2002 por medio del cual COVIANDES
S.A. interpone derecho de petición solicitando la devolución de la primera
copia del Laudo Arbitral de 7 de mayo de 2001 que presta mérito ejecutivo.
(Folio 250 y 251); Oficio del 12 de diciembre de 2002 por medio del cual
COVIANDES S.A. instauró reiteración del derecho de petición de la primera copia
del Laudo Arbitral que presta mérito ejecutivo (Folio 256 y 257, cuaderno 2);
Oficio del 27 de octubre de 2010 por medio del cual COVIANDES S.A. vuelve a
solicitar la devolución del Laudo Arbitral de 7 de mayo de 2001.
[3] Ver sentencias C-059 de 1993, C-544 de 1993, T-538
de 1994, C-037/96, T-268/96l,  C-215/99, C-163/99, SU-091/00, C-330/00, entre
otras.
[4] Corte Constitucional Sentencia T-268 de
1996.
[5] Corte Constitucional, Sentencias T-597de 1992; SU-067de 1993;
T-451/93; T-268/96, entre otras.
[6] Ver por ejemplo la sentencia C-157/98 , en la cual la Corte encontró
que no se vulneraba el derecho a acceder a la justicia al exigir que la
interposición de la acción de cumplimiento se hiciera ante los Tribunales
Administrativos, pues la ley establecía un mecanismo para facilitar el acceso
en aquellos sitios donde no hubiera Tribunales. Dijo entonces la Corte: “No
se vulnera el derecho de acceso a la justicia con la asignación de la
competencia en los Tribunales Contencioso Administrativos, porque aquél se
garantiza en la medida en que las personas no tienen que acudir directa y
personalmente ante los respectivos tribunales a ejercer su derecho a incoar la
acción de cumplimiento, porque pueden remitir, previa autenticación ante juez o
notario del lugar de su residencia, la respectiva demanda, según las reglas
previstas para la presentación de la demanda en el Código Contencioso
Administrativo, cuando el demandante no resida en la sede del Tribunal.”
[7] Corte Constitucional, Sentencias T-399 de 1993; C-544 de 1993; T-416
de 1994; T-502 de 1997, entre otras
[8] Corte Constitucional, Sentencias T-046 de 1993; C-093 de 1993; C-301
de 1993; C-544 de 1933; T-268 de 1996; C-742 de 1999, entre otras.
[9] Corte Constitucional, Sentencias  SU-067 de 1993; T-275 de 1994; T-416
de 1994; T-502 de 1997; C-652 de 1997; C-742 de 1999, entre otras.
[10] Corte Constitucional, Sentencias T-522 de 1994; C-037 de 1996; y C-071
de 1999, entre otras.
[11] Corte Constitucional Sentencia T-268 de
1996.
[12] Corte Constitucional Sentencia T-240 de 2002.
[13] Corte Interamericana de Derechos Humanos,
Garantías Judiciales en Estados de Emergencia (Arts. 27.2, 25 y 8, Convención
Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre
de 1987, Serie A No. 9, párr. 24.
[14] Ibídem. Esta opinión ha sido reiterada por
la Corte Interamericana de Derechos Humanos,  en los Casos Velásquez
Rodríguez, Fairén Garbi y Solís Corrales y Godínez Cruz.
[15] Corte Constitucional,  Sentencia T-916 de 2005.
[16] Al respecto, el juez constitucional en
sentencia  T-553 de 1995, otorgó el amparo y se ordenó el cumplimiento de una
decisión judicial, en los siguientes términos: “La observancia de las
providencias ejecutoriadas, además de ser uno de los soportes del Estado Social
de Derecho, hace parte del derecho de acceder a la administración de justicia
-artículo 229 Superior-. Este se concreta no sólo en la posibilidad de acudir
al juez para que decida la situación jurídica planteada, sino en la emisión de
una orden y su efectivo cumplimiento; valga decir, en la aplicación de la
normatividad al caso concreto. En tal virtud, cuando la autoridad demandada se
rehúsa a ejecutar lo dispuesto en la providencia judicial que le fue adversa,
no sólo vulnera los derechos que a través de esta última se han reconocido a
quien invocó protección, sino que desacata una decisión que hizo tránsito a
cosa juzgada.  Si tales derechos son fundamentales, el desconocimiento de la
sentencia que los ampara viola el Ordenamiento Superior, también por esa
razón.”De igual manera, esta Corporación en sentencia T-1686 de 2000
consideró que el incumplimiento de las providencias judiciales atentaba contra
el principio democrático y, además de vulnerar el derecho al acceso a la
administración de justicia: “La exactitud y oportunidad en el cumplimiento
de los fallos judiciales resulta esencial para garantizar no solamente el
cometido de la persona -que se constituye en su derecho fundamental- de acceder
materialmente a la administración de justicia sino para sostener el principio
democrático y los valores del Estado de Derecho. A no dudarlo, un signo
inequívoco de decadencia institucional y de debilitamiento de la democracia es
la pérdida del respeto y acatamiento a las determinaciones de los jueces,
encargados de definir el Derecho y de suministrar a la sociedad, con arreglo a
la Constitución y a las leyes, las fórmulas pacíficas de solución de los
conflictos que surgen en su seno. La actitud de desacato a las providencias de
los jueces, por lo que significa como forma de desestabilización del sistema
jurídico, debe ser sancionada con severidad. Frente a ella, por supuesto, cabe
la tutela para proteger los derechos fundamentales que, como consecuencia,
puedan resultar afectados (…) El cumplimiento de las sentencias judiciales es
parte integrante de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a
la administración de justicia, pues la circunstancia de una persona a cuyo
favor se ha resuelto tiene derecho, garantizado por el Estado, a que lo
judicialmente ordenado se cumpla con exactitud y oportunidad.”
[17] En este sentido, la Corte en sentencia T-
1051 de 2002, consideró lo siguiente: “En tal virtud, cuando la autoridad
demandada se rehúsa a ejecutar completamente lo dispuesto en una providencia
judicial que le fue adversa, no sólo vulnera los derechos que a través de esta
última se han reconocido a quien invocó protección, sino que desacata una
decisión que hizo tránsito a cosa juzgada.  Si tales derechos son
fundamentales, el desconocimiento de la sentencia que los ampara viola el
Ordenamiento Superior, también por esa razón”. Esta línea argumentativa fue
reiterada en la sentencia T-406 de 2002 al indicar que “…la acción de tutela
es el mecanismo idóneo y eficaz para hacer cumplir la sentencia judicial
dictada por la jurisdicción ordinaria laboral a favor del señor ROMERO
CASTILLO, pues la procedencia del amparo no está supeditada a que el accionante
demuestre la vulneración de su mínimo vital o el de su familia, en tanto el
cumplimiento de sentencias judiciales es un derecho fundamental de carácter
subjetivo que se deduce de los artículos 29 y 58 Superiores.”
[18] Corte Constitucional Sentencia T-240 de 2002.
[19] Sentencia C-431 de 1995.
[20] Sentencia C-1436 de 2000.
[21] Sentencia C-431 de 1995.
[22] Sentencia T-240 de 2002.
[23] Ibídem.
[24] Sentencia T- 295 de 2007.
[25] Ibídem.
[26] Esta
disposición prevé: ARTÍCULO
3o. SOLICITUD DE PAGO. Quien fuere beneficiario de una obligación dineraria establecida
en una sentencia condenatoria a cargo de la Nación, o su apoderado
especialmente constituido para el efecto, elevará la respectiva solicitud de
pago ante la Subsecretaría Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, mediante escrito presentado personalmente ante dicha Subsecretaría o
con escrito dirigido a la misma, donde conste la presentación personal ante
juez o notario, en la cual deberá afirmar bajo la gravedad del juramento que no
se ha presentado ninguna otra solicitud de pago por el mismo concepto. Para
tales efectos allegará a su solicitud:
a) <Literal
modificado por el artículo 2 del Decreto 818 de 1994. El nuevo texto es el
siguiente:> Primera copia auténtica de la respectiva sentencia con la
constancia de notificación y fecha de ejecutoria.
b) De ser el caso, los
poderes que se hubieren otorgado, los cuales deberán reunir los requisitos de
ley y estar expresamente dirigidos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público
o a la Subsecretaría Jurídica del mismo, la cual cumplidos estos requisitos
procederá a efectuar el reconocimiento de la correspondiente personería
jurídica.
c) Los datos de
identificación, teléfono y dirección de los beneficiarios y sus apoderados.
d) De ser el caso, la
certificación del Banco de la República, sobre el valor del gramo de oro.
e) Para los casos de
reintegro, deberá anexarse una declaración extrajuicio y personal, en la que se
manifieste si se recibieron o no salarios o emolumentos de origen oficial
durante el tiempo en que estuvo retirado de su trabajo, e indicarse que no se
intentó el cobro ejecutivo después de (18) meses, si fuere el caso.
f) Los demás
documentos que por razón del contenido de la condena, sean necesarios para
liquidar su valor.
[27] En la Comunicación GG-4894 de diciembre 17 de 2001 se consigna
textualmente:  “si bien no estamos de acuerdo en que la ley exija que
aportemos la primera copia del laudo, para que se pueda ordenar el pago de la
sentencia por parte del Instituto Nacional de Vías, pues los Decretos 768/93 y
818/94, hacen referencia a los cobros que se tramitan ante el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, en aras a que ustedes puedan continuar con los
trámites internos, estamos adjuntando a la presente comunicación el original
del citado documento” (Folio 236, cuaderno 2).
[28] Sentencia T-240 de 2002 (MP. Jaime Araújo Rentería).