C-515-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-515/04
GASTOS ELECTORALES-Reposición y pago efectivo
NORMA ACUSADA-Prolongación de efectos en el tiempo
LEY DE CONTENIDO ELECTORAL-Trato especial
LEY ESTATUTARIA EN MATERIA ELECTORAL-Ambito
NORMA ELECTORAL-Tratamiento legislativo especial/LEY ELECTORAL-Procedimientos
especiales para expedición y reforma
LEY ESTATUTARIA EN MATERIA ELECTORAL-Reserva en materia de reposiciones de
gastos electorales/FINANCIACION DE CAMPAÑAS ELECTORALES-Puntos centrales
dentro de la reglamentación es materia de leyes estatutarias
ORGANOS DE ADMINISTRACION ELECTORAL Y
PROCESOS ELECTORALES-Reglamentación
es materia de leyes estatutarias
LEY ESTATUTARIA EN MATERIA ELECTORAL-Alcance de la reserva en normas accesorias
e instrumentales/LEY ESTATUTARIA EN MATERIA ELECTORAL-Alcance de la
reserva en normas de carácter operativo
Es importante precisar que, según su
características y su incidencia, también asuntos electorales que podrían ser
considerados como accesorios o instrumentales deben ser regulados mediante
leyes estatutarias. Por lo menos dos razones fundamentan esta definición: por
una parte, porque una característica distintiva de las normas electorales es
precisamente su tendencia a fijar procedimientos detallados, puesto que de las
particularidades de esas reglas– y de su combinación – se derivan efectos
importantes para la dinámica y los resultados de la contienda electoral. Dada
la importancia de todos esos detalles operativos para el desenlace de la puja
electoral y para asegurar condiciones de igualdad y de transparencia para las
elecciones, es fundamental que su reglamentación no quede en manos de mayorías
coyunturales, sino que se someta a procedimientos  especiales como los de las
leyes estatuarias. Por otro lado, muchas de las  normas electorales de carácter
operativo tienen la virtualidad de afectar  derechos fundamentales, en puntos
como la intimidad,  la igualdad y la libertad en el sufragio, etc. – razón por
la cual aparece como necesario que su regulación se realice a través de leyes
estatutarias. Por eso, es preciso insistir en que pueden ser excluidas de la
obligación de ser reguladas mediante leyes estatuarias las normas electorales
que sean eminentemente accesorias o instrumentales.
LEY DE PRESUPUESTO-Objeto propio y proceso de formación
particular/LEY DE PRESUPUESTO-No contienen normas de carácter
estatutario
Referencia: expediente D-4985
Demandante: Francisco Reyes
Demanda de inconstitucionalidad  contra el artículo 13 de la Ley 844
de 2003.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., veintisiete (27) mayo de dos mil cuatro
(2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Francisco Reyes demandó el
artículo 13 de la Ley 844 de 2003.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
El texto de la disposición demandada es el siguiente:
LEY 844 DE 2003
(octubre
17)
Por
la cual se efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación
para la vigencia fiscal de 2003
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
“Artículo 13. Para tener derecho a la reposición de gastos
electorales, los candidatos que participen en las elecciones del 26 de octubre
de 2003 deberán presentar ante las Oficinas de la Registraduría donde se
inscribieron, los informes públicos a que se refieren los artículos 10 y 11 del
Decreto 2207 del 5 de agosto de 2003 en la forma y con los requisitos que les
exigió la Registraduría Nacional del Estado Civil al momento de la inscripción.
Quienes aspiren a reposiciones mayores a cincuenta millones deberán presentar
dicho informe auditado por un Contador Público juramentado, el cual deberá ser
acreditado ante la Auditoría del Partido que inscribió al candidato y ante el
Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales del Consejo
Nacional Electoral antes de la rendición del respectivo informe. Tales
Contadores Públicos formarán el sistema de Auditoría Interna del respectivo
Partido y cada uno de ellos será responsable solidario, junto con el candidato,
de la veracidad y exactitud del informe.
“También podrá presentarse el informe por
la entidad u organización que el candidato haya acreditado ante la Organización
Electoral para el efecto.
“Recibido el informe la Registraduría lo
remitirá al Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales
para los efectos del reconocimiento y pago de la reposición. Dicho pago deberá
hacerse dentro de los ciento veinte (120) días siguientes a la fecha de
presentación del informe, salvo que el Fondo Nacional encuentre inconsistencias
o violaciones que hagan necesaria la extensión de dicho término o la negación
de la reposición.
“La reposición de los gastos electorales se
hará a través de los Partidos y Movimientos políticos con Personería Jurídica o
grupos significativos de ciudadanos que inscribieron la respectiva lista, pero
estos, sus representantes, Tesoreros o Auditores no tendrán responsabilidad
sobre los informes que rindan los candidatos.”
III.
LA DEMANDA
El demandante
solicita declarar la inconstitucionalidad del artículo 13 de la Ley 844 de
2003, por ser violatorio de los artículos 152, 153 y 158 de la Constitución
Política.
Manifiesta el actor que la norma demandada
vulnera tanto el principio de la unidad de materia, contemplado en el artículo
158 de la Carta, como la reserva de ley estatutaria, consagrada en los
artículos 152 y 153 de la Constitución.
En relación con el principio de la unidad
de materia expresa que “el texto de la norma impugnada es extraño al contenido mismo
de la ley de presupuesto, pues no se refiere ni al cálculo de rentas y recursos
de capital, ni a las apropiaciones presupuestales, sino que, por su contenido
se relaciona con una materia ajena por completo a la ley mencionada, como lo es
el tema de la financiación de las campañas electorales.”
Destaca la importancia del principio de la
unidad de materia para la tecnificación del proceso legislativo y para excluir
de las leyes “aquellas materias - regularmente conocidas como ‘micos’- que
resultan ajenas o insólitas respecto del tema central de que trata la
disposición legal.”
Aclara también que este principio “implica
no solo la relación de cada una de las disposiciones que integran la ley con su
finalidad, sino también la coherencia del título de la misma frente al
contenido y objeto de la ley.” Al respecto anota que el título de la Ley 844 no
tiene ninguna relación con el contenido del artículo 13, “pues mientras el
título y el objeto de la ley es la expedición de normas relacionadas con el
presupuesto general de la nación para la vigencia fiscal del año 2003, el
artículo acusado se ocupa de regular temas absolutamente ajenos a este objeto y
título, como lo es el relativo a la financiación de las campañas electorales y
sobre quiénes tienen la obligación de rendir las cuentas de las mismas.”
Para soportar sus afirmaciones transcribe
apartes de las sentencias C-025 de 1993, C-086 de 1995, C-446 de 1996 y C-562
de 1998.
Por otra parte, afirma que el artículo
atacado, relativo a la reposición de gastos electorales, debía haber sido
expedido siguiendo el trámite propio de las leyes estatutarias. Lo contrario
constituye una vulneración de la cláusula constitucional de la reserva de ley
estatutaria.
Anota que el artículo 13 acusado se ocupa
de lo siguientes temas: “1) Reposición de gastos electorales a los candidatos
que participaron en las elecciones del 26 de octubre de 2003; 2) Obligatoriedad
de los candidatos de presentar los informes públicos correspondientes a la
campaña electoral, 3) Auditoría por un Contador Público juramentado para la
rendición del informe público de campaña; 4) Reconocimiento y pago de la
reposición de gastos de campaña; y 5) Reposición de los gastos electorales a
través de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o grupos
significativos de ciudadanos que inscribieron la respectiva lista.”
Considera que todos esos temas “tienen
relación directa y conexa con los partidos y movimientos políticos y con las
funciones electorales” y que, por consiguiente, debían haber sido regulados
mediante una ley estatutaria. Anota que incluso la materia del artículo 13 ya
había sido regulada mediante la ley 130 de 1994, que es una ley estatutaria.
Por eso, concluye que “el legislador al incluir esta disposición en una ley
ordinaria vulneró la reserva de ley estatutaria exigible en los términos del
artículo 152 superior para un tema propio de partidos políticos y de funciones
electorales.”
Para apoyar su argumentación sobre este
punto cita apartes de las sentencias C-145 de 1994C-247 de 1995 y C-156 de
1996.
IV. INTERVENCIONES
1. MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO
PÚBLICO
La apoderada del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, Astrid Consuelo Salcedo Saavedra, defendió la
constitucionalidad de la norma demandada.
Con respecto a la acusación acerca de la
violación de la reserva de ley estatutaria expresa que “no todo lo que se
refiere a la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos
afecta su núcleo esencial, ni toda disposición del orden jurídico como la
financiación de campañas o alusiva a ellos tiene que sufrir tan especial
trámite.” Sobre este punto anota que en la sentencia C-145 de 1994 se
estableció que, excepcionalmente, ciertas materias electorales pueden ser
reguladas mediante leyes ordinarias. Así ocurre con las disposiciones que
regulan asuntos puramente operativos que  facilitan la realización de una
elección concreta y guardan conexidad con el tema electoral, sin que ellos sean
en sí mismos funciones electorales. Agrega que la misma sentencia trae como
ejemplo de estas disposiciones la autorización de una apropiación presupuestal
para financiar unas elecciones determinadas.
Continúa su exposición con la manifestación
de que los temas concernientes al presupuesto están regulados por el Estatuto
Orgánico del Presupuesto, contenido en el Decreto 111 de 1996, “por el cual se
compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.” Afirma, entonces, que la
jurisprudencia constitucional ha reconocido, con base en lo prescrito por el
Estatuto, que la ley anual del presupuesto incluye tres partes: el presupuesto
de rentas, la ley de apropiaciones y las disposiciones generales, que son las
normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de
la Nación y rigen únicamente para el año fiscal para el cual se expiden. Anota
que la Corte Constitucional ha señalado sobre estas normas, en su sentencia
C-201 de 1998, que a su amparo no puede el legislador expedir mandatos legales
en sentido material o modificar o derogar normas de carácter sustantivo.
De esta manera, concluye esta sección con
la manifestación de que “las leyes anuales de presupuesto regirán únicamente
para el año fiscal para el cual se expidan, pues su contenido es puramente
instrumental, dado que su finalidad es permitir una adecuada ejecución del
presupuesto, la cual, igualmente, podrá contener aspectos conexos, como es el
tema que nos ocupa.”
Con respecto al principio de la unidad de
materia expone que “la jurisprudencia constitucional ha indicado que la unidad
de materia no excluye la posibilidad de que en un proyecto de ley se incluyan
diversos contenidos temáticos, siempre y cuando entre ellos sea posible
establecer alguna relación de conexidad.” Cita al respecto las sentencias C-025
de 1993, C-1185 de 2000, C-597 de 1996 y C-803 de 2003. Sobre esta última
manifiesta que en ella se declara que el examen de constitucionalidad desde la
perspectiva de la unidad de materia debe realizarse con una cierta
flexibilidad, para armonizar este principio  con el principio democrático.
Precisa entonces que en el
artículo bajo análisis no se presenta una vulneración del principio de unidad
de materia, por cuanto “los asuntos regulados por la norma demandada tienen una
relación de conexidad con la materia dominante en la ley y con el título al
cual pertenecen. Para el caso en estudio, la materia dominante es la reposición
de gastos electorales, tema eminentemente del Presupuesto General de la
Nación.” Asimismo, expone:
“Es fácil encontrar una relación de
conexidad entre las normas demandadas y el título de la Ley 844 de 2003, por
cuanto las normas contenidas en ella guardan una estrecha relación con el
título de la mima.
“No es explicable pensar que porque
eventualmente una disposición toque varios temas, se le ubique en uno solo de
ellos y, por eso, se le niegue la posibilidad de regular otros temas
estrechamente relacionados, como lo pretende el demandante
“(...)
“Si bien es cierto que el artículo acusado
crea el derecho de reposición de gastos electorales, no es menos cierto que
esas disposiciones guardan conexidad temática indiscutible con el título de la
Ley 844 de 2003, y no se requiere mayor análisis para concluir que las
disposiciones acusadas no son ajenas a la materia presupuestal, ni se aparta de
su finalidad...
“(...) es posible afirmar que la
incorporación del texto objeto de la presente litis, que regula el pago por la
reposición de votos para una determinada vigencia fiscal, no produce una
ruptura al principio de unidad de materia, toda vez que la regulación propia de
una ley anual de presupuesto es la fijación o modificación de las partidas de
ingresos y de gastos, por eso es que allí quedan comprendidas las disposiciones
necesarias para que los presupuestos aprobados puedan ejecutarse.”
Para terminar,
expresa que el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2003, “por el cual se
adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”,
promulgado el día 3 de julio de 2003, dispuso en su artículo 3, reformatorio
del artículo 109 de la Carta, que el Congreso reglamentaría lo relacionado con
la financiación de las campañas electorales y que, en lo concerniente a las
elecciones departamentales y municipales de 2003, esa reglamentación debería
expedirse dentro de los tres meses siguientes. En caso de que el Congreso no
cumpliera con ese mandato, el Gobierno Nacional dictaría un decreto con fuerza
de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes.
Con base en lo
anterior, el Gobierno expidió el Decreto 2207 del 5 de agosto de 2003, “por
medio del cual se desarrolla el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de julio 3
de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales”,
normatividad en la que se fijaron los parámetros y requisitos para tener
derecho a la reposición de votos. Anota entonces que, precisamente, “en el
presupuesto de la Registraduría Nacional del Estado Civil se asignaron los
recursos adicionales a través de la Ley 844 del 17 de octubre de 2003, cuyo
artículo 13 desarrolla aspectos relacionados con la ejecución de tales
apropiaciones.”
2. INTERVENCIÓN DEL CIUDADANO
JOSÉ ANTONIO CASTILLO
El
ciudadano José Antonio Castillo intervino en el proceso, en forma extemporánea,
para solicitar que se declarara la inexequibilidad del artículo acusado, por
cuanto vulnera distintas normas de la Constitución Política. Su intervención
será resumida escuetamente.
Expone
que a pesar de que la Ley 844 de 2003 es una ley ordinaria, el artículo 13 de
la misma regula materias relacionadas con las funciones electorales, las cuales
deben ser reglamentadas a través de leyes estatutarias. Afirma, además, que el
artículo 13 viola el principio de la unidad de materia, por cuanto “no es
coherente que se haya insertado en una ley ordinaria (Ley 844 de 2003, artículo
13), un tema que debe ser abordado por una ley estatutaria”
Anota que el Gobierno dictó el
Decreto 2207 de 2003 con fundamento en precisas facultades y competencias atribuidas
por el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2003, con lo cual ese decreto
reviste el carácter de decreto constitucional. Por eso, expone que “si el
Congreso de Colombia (...) legítimamente pretendía reformar lo dispuesto en el
Decreto 2207 de 2003, en lo referente a establecer nuevos requisitos y crear la
obligación de presentar los informes públicos de rendición de cuentas y gastos
de campañas políticas, debía con el cumplimiento de las formalidades
establecidas agotar las instancias que prevé la misma Constitución para el
trámite de las leyes estatutarias, por tratarse de precisas funciones
electorales, ajenas al conocimiento de una ley ordinaria.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
El representante del Ministerio Público
solicita que se declare la inexequibilidad del artículo demandado.
Expone, en primer lugar, que desde el
encabezamiento de la Ley 844 de 2003 se advierte que la intención del
legislador era modificar la ley anual de presupuesto, a través de una adición
al Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la
Nación. Por eso, expresa que “para que la disposición demandada se reputara
conforme a la regla constitucional de la unidad de materia, debería tener un
hilo conductor con el articulado y la materia dominante del proyecto, lo cual
no sucede en el caso que nos ocupa, dado que desde el título se advierte que lo
que se busca regular es la materia presupuestal y así es desarrollado, salvo en
lo que tiene que ver con el artículo demandado.”
Afirma que el artículo 13 establece un
procedimiento para la reposición de los gastos en que incurrieran los
candidatos en las elecciones del 26 de octubre de 2003, “asunto que nada tiene
que ver con la materia dominante del cuerpo normativo de la Ley 844 de 2003,
que es la modificación del presupuesto nacional para la vigencia de 2003, pues
si bien esa reposición toca con el presupuesto, lo regulado por el precepto
hace referencia al mecanismo que habrá de tenerse en cuenta para que él se efectúe,
asunto éste ajeno a la ley anual del presupuesto.”
Por consiguiente, asevera que es claro que
el artículo 13 vulnera el principio de la unidad de materia. Agrega que
incluso, si en gracia de la discusión se admitiera que esta norma puede ser
incorporada en una ley destinada a modificar el presupuesto, “bajo el entendido
de que nada obsta para que el Legislador regule varias materias en una misma
ley, ello sería así siempre y cuando desde el título mismo de la ley se
advirtiera tal hecho, por ejemplo, consagrándolo en el título del proyecto y en
la exposición de motivos. Sin embargo, se advierte que ello no se cumplió en el
caso en revisión.”
De otra parte, considera que el artículo
atacado también viola la reserva de ley estatutaria, por cuanto la reposición
de gastos constituye sin lugar a dudas “un componente importante de la
organización de los partidos políticos, materia que como tal se debe someter al
trámite contemplado en el artículo 153 de la Constitución Política...” Anota
que la Corte Constitucional ha expresado que “un aspecto central del
funcionamiento y régimen de los partidos y movimientos políticos es el
relacionado con la financiación estatal de las campañas electorales, como uno
de los temas de ineludible regulación de una ley estatutaria, en el que la
reposición de gastos hace parte integral en el fortalecimiento de la democracia
a partir de la revitalización económica de dichos partidos y movimientos.” Cita
al respecto apartes de la sentencia C-145 de 1994, en la cual se declaró la inconstitucionalidad
de normas relacionadas con la reposición de los gastos electorales, que habían
sido aprobadas  a través de una ley ordinaria.
Agrega que la norma acusada también regula
asuntos propios de la función electoral, cuando le atribuye funciones
relacionadas con la reposición de los gastos a la organización electoral y al
Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales del Consejo
Nacional Electoral.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 5 de la Constitución
Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.
El problema jurídico
2. El artículo 13 de la Ley
844 de 2003 reguló distintas condiciones para que los candidatos en las elecciones
del 26 de octubre de 2003 tuvieran derecho a la reposición de los gastos
electorales. En vista de ello, el problema jurídico que ha de resolver la Corte
es el siguiente: dado que la Ley 844 de 2003 tuvo por objeto modificar el
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal del año 2003, ¿vulnera
el artículo 13 de la mencionada ley los principios  de  reserva de ley
estatutaria y de unidad de materia, contemplados en la Constitución, en sus
artículos 152 y 153, y 158, respectivamente?
Cuestión previa: la vigencia de la norma demandada
3. El artículo 13 de la Ley 844 de 2003 hace parte de
una ley ordinaria, mediante la cual se modificó el presupuesto de la Nación
para la vigencia fiscal de 2003. En atención a que las leyes de presupuesto y
sus modificaciones tienen una vigencia temporal definida de un año, la primera
pregunta que debe responder la Corte en este proceso es si debe pronunciarse
sobre el artículo demandado -  dado que ya expiró el período de vigencia del
presupuesto del año 2003 - o si debe dictar un fallo inhibitorio.
El mismo artículo demandado da a entender que sus
efectos se prolongarían hasta el año 2004. El fija algunas normas acerca de la
reposición de los gastos electorales y en su contenido establece que el pago
efectivo de los mismos debería hacerse dentro de los 120 días siguientes a la
presentación de los informes públicos de los partidos y movimientos políticos
sobre los ingresos y los gastos causados en sus campañas, siempre y cuando las
cuentas presentadas no hubieren sido objeto de observaciones por parte del
Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales. Pues bien,
en vista de la disposición anotada, de que las elecciones regionales se
celebraron el día 26 de octubre de 2003 y de que los artículos 18 de la Ley 134
de 1994 y 9 del Decreto 2207 disponen que los partidos y movimientos políticos
cuentan con un término de un mes para presentar sus cuentas ante el Consejo
Nacional Electoral, es claro que los efectos de la norma demandada se prolongan
hasta el año 2004. Además, es un hecho de conocimiento público que  la inmensa
mayoría de las cuentas presentadas por los partidos han sido objetadas, razón
por la cual aún se siguen los procedimientos establecidos para la aprobación de
las mismas y el posible pago de la reposición de los gastos electorales, todo
lo cual se ha de ceñir también a las normas contenidas en el artículo 13 de la
Ley 844 de 2003.
Por las razones anteriores, la Corte habrá de dictar
un fallo de fondo en este caso.
Algunas precisiones necesarias sobre la norma
demandada
4. El artículo 3 del Acto Legislativo Nº 001 de 2003,
publicado en el Diario Oficial del día 3 de julio, modificó el artículo 109 de
la Constitución, para determinar el nuevo marco constitucional para la
financiación pública de los partidos y movimientos políticos, así como de las
campañas electorales. En su parágrafo transitorio, el artículo prescribió:
“PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Congreso
reglamentará estas materias. En lo concerniente a las elecciones
departamentales y municipales, tal reglamentación deberá estar lista a más
tardar tres meses antes de su realización. Si no lo hiciere, el Gobierno
Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las
inscripciones correspondientes. “
5. En vista de
que el Congreso de la República no expidió la reglamentación exigida para las
elecciones departamentales y municipales de octubre de 2003, el Gobierno
Nacional, haciendo uso de las facultades que le fueron conferidos por el parágrafo
transitorio transcrito, expidió el Decreto 2207 del 5 de agosto del 2003, “por
medio del cual se desarrolla el artículo 3º del acto legislativo 01 de julio 3
de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales.” En
el decreto, que, como ya se precisó, solamente tendría aplicación para las
elecciones departamentales y municipales de octubre de 2003, se contemplan
normas referidas a aspectos tales como el valor de reposición de cada voto
válido, los porcentajes de votación que se deben obtener para poder acceder a
la reposición de los gastos electorales, los topes en los gastos de campaña, la
forma en que deben llevar los partidos y movimientos políticos sus cuentas y la
manera en que deben presentar sus informes contables ante el Consejo Nacional
Electoral. Las normas pertinentes para este proceso  establecen:
“Artículo 8°. Sistema de auditoría interna.
Para recibir los recursos a que alude el presente decreto, los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica y los grupos significativos de
ciudadanos deberán acreditar un sistema de auditoría interna de acuerdo con los
términos previstos en la ley.
“La acreditación deberá hacerse dentro del
mes siguiente a la fecha de expedición del presente decreto.
“El auditor será solidariamente responsable
del manejo que se haga de dichos recursos, por lo que deberá informar al
Consejo Nacional Electoral sobre las irregularidades que se cometan. De igual
manera, debe dar cumplimiento a lo dispuesto en la parte pertinente de la Ley
130 de 1994.
“El sistema de auditoría así como los
términos y condiciones para la rendición de cuentas serán reglamentados por el
Consejo Nacional Electoral.
“Artículo 9°. Informes públicos. Los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, grupos significativos
de ciudadanos y las personas jurídicas que los apoyen deberán presentar ante el
Consejo Nacional Electoral informes públicos sobre el monto, origen y destino
de sus ingresos, detallando los obtenidos y los gastos realizados durante las
campañas.
“Este balance deberá ser presentado a más
tardar un (1) mes después del correspondiente debate electoral y una vez sean
revisados por el Consejo Nacional Electoral serán publicados en un diario de
amplia circulación.
“Artículo 10. Rendición pública de cuentas.
Sin perjuicio de las disposiciones establecidas en los artículos 18, 19, 20, 21
de la Ley 130 de 1994, los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica y los grupos significativos de ciudadanos tendrán que presentar ante
el Consejo Nacional Electoral sus libros de contabilidad, como condición para
poder acceder a los recursos de reposición por voto depositado. Los libros
irregularmente llevados no serán medio de prueba y la lista perderá el derecho
a obtener la reposición por votos depositados a su favor.
“Artículo 11. Responsables de los informes
públicos y de la rendición pública de cuentas. Para estos efectos de la
presentación de informes y de la rendición pública de cuentas los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica y los grupos significativos de
ciudadanos deberán determinar para cada lista en cada circunscripción electoral
la persona responsable de la presentación de estos informes.
“(...)
“Artículo 13. Reposición de gastos. La
reposición de gastos de campañas solo podrá hacerse a través de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica o grupos significativos de
ciudadanos, que inscribieron la respectiva lista.
“Los
partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos
distribuirán los aportes estatales entre los candidatos inscritos, de
conformidad con lo establecido en sus estatutos.
“Parágrafo. El reconocimiento por parte del
Estado de la reposición de los gastos electorales conforme a lo dispuesto en el
presente decreto deberá efectuarse dentro del mes siguiente a la respectiva
elección.
“El pago efectivo de lo dispuesto en el
presente decreto sobre reposición de votos se hará dentro del mes siguiente a
la comprobación del cumplimiento de los topes máximos de financiación de las
campañas.”
6. El artículo
13 de la Ley 844 de 2003 tuvo por objeto, precisamente, modificar varias de las
normas del Decreto 2207, que fueron consideradas como inconvenientes. Al
respecto es importante anotar que este artículo no hacía parte del proyecto
original de modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia
fiscal de 2003, presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público. El
artículo que ahora se examina fue propuesto en el momento en que se debatía el proyecto
en la plenaria del Senado de la República. Dado que la disposición no había
sido  aprobada por la Cámara de Representantes, hubo de ser considerada luego
en la comisión de conciliación. La proposición aditiva que se convertiría en el
artículo 13 de la Ley 844 de 2003 fue presentada por el senador Carlos Holguín
Sardi, quien la fundamentó de la siguiente manera:
“(...) esta proposición que me voy a permitir presentar como artículo
nuevo, surgió del debate que se adelantó aquí el martes pasado con la
Registradora, el Presidente del Consejo Nacional Electoral y el Ministro del
Interior; pretende, simplemente, aclarar un problema que se creó con la
expedición del decreto 2007,[1]
que hizo el Gobierno el 6 de agosto en uso de unas facultades constitucionales
que se le dieron para reglamentar la reposición de gastos  electorales de las
elecciones del 25 de octubre; aquí no se están modificando las partidas (...)
lo que se pretende es que los responsables de la rendición de cuentas para
reposición de gastos electorales, sigan siendo los candidatos, con una
auditoría que acrediten ante la autoridad correspondiente, ante la Registraduría,
de acuerdo con lo que dijo el Consejo Nacional Electoral al momento de
inscribirse las candidaturas el 6 de agosto y que no tengan responsabilidad
sobre esa rendición de cuentas las personas jurídicas que avalaron la
inscripción de esos candidatos; en otras palabras, el decreto pretende que los
responsables de la rendición de cuentas de todos los candidatos en todos los
municipios del país a todas las corporaciones, a todas y cada una, sean los
partidos y movimientos que los inscribieron, eso nunca ha sido así, durante
toda la vigencia de la ley 130 son los candidatos los que presentan las cuentas
y se le reponen a través de los partidos; el artículo pertinente va en esa
dirección, es simplemente que quienes tienen que rendir cuentas, para reponer cuentas
de sus gastos electorales, son los candidatos ante la Registraduría respectiva.
El Consejo Nacional Electoral hace la auditoría de esas cuentas, determina si
cumple o no cumple los requisitos, si violaron o no violaron los topes y
reponen, es como ha venido ocurriendo siempre y no se asume como dispone el
decreto 2007, que tiene fuerza de ley y fue expedido con facultades
constitucionales, no responde por ello ni el partido, ni la lista.
“Porque es que con lo que dice el decreto, en primer lugar no va a
haber reposición de gastos, porque si uno de la lista no informa, pues toda la
lista se queda sin reposición y además cualquier violación a esa norma puede
traer como consecuencia que se anula la totalidad de esa lista en un concejo, o
en una asamblea. Además, se pretende solucionar un problema de índole práctica,
porque ese decreto 2007, dio plazo hasta el 6 de septiembre para inscribir el
Sistema Nacional de Auditaje, de todas las listas en el país, nadie lo pudo
cumplir. Entonces ya hoy en día no habría quien reuniera.
“(...) entonces señores Senadores esta preocupación de no permitir que
no se repongan los gastos electorales, se debe solucionar hoy aquí, sería un
artículo adicional al proyecto de ley, que no implica ningún gasto fiscal
porque la partida no se toca, está incluida en el monto del presupuesto
adicional, simplemente se remueven unos requisitos que puso el Gobierno, a
través del decreto 2007 que son imposibles de cumplir porque ya se vencieron
los plazos...” [2]
De esta manera,
como se puede observar, el artículo 13 de la Ley 844 de 2003, objeto del
presente examen de constitucionalidad, modificó distintas  normas del Decreto
2207 de 2003. Así, este artículo establece que los informes públicos que deben
presentar los candidatos se deben ceñir únicamente a los requisitos que exigió
la Registraduría Nacional del Estado Civil en el momento de la inscripción. Además,
dispone que los partidos y movimientos políticos que aspiren a reposiciones de
gastos electorales superiores a cincuenta millones de pesos deben presentar sus
informes públicos sobre ingresos y gastos de la campaña auditados por un
Contador Público juramentado. Este contador debería ser acreditado, antes de la
rendición del informe, tanto ante  la auditoría del Partido que inscribió al
candidato como ante el Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas
Electorales del Consejo Nacional Electoral.
Sobre estos
puntos, el Decreto 2207 prescribía que los partidos y movimientos políticos y
los grupos significativos de ciudadanos debían acreditar – dentro del mes
siguiente a la expedición del decreto – un sistema de auditoría interna de
acuerdo con los términos previstos en la ley, y  facultaba al Consejo Nacional
Electoral para reglamentar cómo debía funcionar ese sistema de auditoría y
cuáles serían los términos y condiciones para la rendición de cuentas.
Por otra parte,
el artículo 13 dispone que, en aquellos casos en los que no se hubieren
objetado los informes presentados, el pago de la reposición de gastos deberá
hacerse dentro de los 120 días siguientes a la presentación del informe,
mientras que en el decreto se expresaba- en el parágrafo de su artículo 13 –
que el reconocimiento de la reposición de gastos electorales debía efectuarse
dentro del mes siguiente a la elección y que el pago efectivo de la reposición
se cumpliría dentro “del mes siguiente a la comprobación del cumplimiento de
los topes máximos de financiación de las campañas.”
Finalmente, el
artículo 13 de la Ley 844 de 2003 precisa que si bien la reposición de los
gastos se hará a través de los partidos y movimientos políticos  o grupos de
ciudadanos que inscribieron la respectiva lista, las agrupaciones políticas,
“sus representantes, tesoreros o auditores no tendrán responsabilidad sobre los
informes que rindan los candidatos.” Por su parte, el Decreto 2207 establecía
que el auditor del partido, movimiento político o grupo significativo de
ciudadanos “será solidariamente responsable del manejo que se haga de dichos
recursos [los obtenidos por medio de la reposición]” (art. 8) y que estas
agrupaciones políticas debían “determinar para cada lista en cada
circunscripción electoral la persona responsable de estos informes” (art. 11).
La reserva de ley estatutaria
7. El Decreto
2207 de 2003 introdujo modificaciones al régimen de financiación de los
partidos y las campañas electorales que había sido establecido por la Ley 130
de 1994, la ley estatutaria “por la cual se dicta el estatuto básico de los
partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la
de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones.” El Decreto 2207
es un decreto con fuerza de ley, dado que fue dictado con base en las
facultades que le fueron otorgadas al Gobierno Nacional en el parágrafo
transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo Nº 001 de 2003.
El Congreso de
la República decidió modificar los preceptos  constitucionales sobre la
financiación de los partidos y movimientos políticos, y de las campañas
electorales. Con el objeto de que las nuevas disposiciones fueran desarrolladas
prontamente para lograr su aplicación en las elecciones del mes de octubre, en
el texto del Acto Legislativo se decidió otorgar facultades al Congreso de la
República, y en subsidio al Gobierno Nacional, para reglamentarlas. Puesto que
ello es así, la reforma constitucional autorizó que las normas estatutarias
existentes sobre la materia fueran modificadas, de manera excepcional, sin
cumplir con los trámites propios de los proyectos de ley estatutaria, bien
fuera por el Congreso de la República o, en su defecto, por el Gobierno
Nacional.
8. El artículo
13 de la Ley 844 de 2003 hace parte de una ley ordinaria, mediante la cual se
modificó el presupuesto de la Nación para la vigencia fiscal de 2003.  La
pregunta que debe ahora absolverse es si el artículo 13 de la Ley 844 de 2003
podía dictarse sin cumplir con los procedimientos propios de las leyes estatutarias.
Al respecto lo
primero que cabe resaltar es que el artículo acusado reglamenta algunos
aspectos de la reposición de los gastos de las campañas electorales a los
partidos y movimientos políticos y a los grupos significativos de ciudadanos,
tal como se anotó en el fundamento jurídico 6 de esta sentencia.  Además, como
se advirtió, este artículo 13 modificó algunas disposiciones del decreto
constitucional 2207 del 5 agosto de 2003.
Teniendo en
cuenta lo anterior, es procedente recordar la jurisprudencia de la Corte acerca
de las leyes estatutarias en materia electoral. En la sentencia C-145 de 1994
(M.P. Alejandro Martínez Caballero)[3]
se expuso por qué las leyes de contenido electoral recibían un trato especial
en el derecho colombiano:
“(...) lo cierto es que el
funcionamiento adecuado del procedimiento democrático basado en la alternancia
de mayorías, requiere el reconocimiento por los actores sociales y políticos de
reglas básicas previas, encaminadas no sólo a garantizar la igualdad y universalidad
del sufragio sino también a proteger los derechos de las minorías en la
dinámica democrática. En efecto, la democracia no es el gobierno exclusivo de
las mayorías ni un mecanismo para que éstas atropellen a las minorías; por eso
sólo hay verdadera democracia allí donde las minorías y la oposición se
encuentran protegidas a fin de que puedan eventualmente llegar a constituirse
en un futuro en opciones mayoritarias, si llegan a ganar el respaldo ciudadano
necesario.
“Por eso, las normas consti­tucionales que establecen
las reglas para el procedimiento democrático no son  propiamente una expresión
del principio de mayoría como tal sino que son las reglas preliminares que
permiten el desarrollo del juego democrático basado en la alternancia de las
mayorías y la protección de las minorías. Y esas reglas son en gran parte las
que regulan las funciones electorales.
“El respeto de las reglas electorales es entonces lo
que permite que la democracia se constituya en un mecanismo por medio del cual
las sociedades tramitan de manera pacífica sus conflictos y resuelven sus
diferencias. Estas reglas electorales son entonces los acuerdos esenciales que
permiten que las sociedades resuelvan sus desacuerdos, con base en el juego del
principio de mayoría y sin recurrir a la violencia. Cuando esas reglas
electorales quedan ellas mismas sometidas al dominio de las mayorías, pueden
convertirse en instrumento de poder de estas mayorías y de exclusión de las
minorías de la dinámica política. Por eso, como lo han mostrado múltiples
analistas, los temas electorales, cuando no han sido el fruto de amplios
acuerdos políticos sino instrumentos utilizados por ciertos sectores para
excluir a sus oponentes, han generado recurrentes fenómenos de violencia no
sólo en Colombia sino en numerosos países. Esto explica entonces que sea
constitucionalmente legítimo someter la adopción, reforma o derogatoria de las
reglas electorales, incluso en ciertos aspectos que pueden parecer puramente
procedimentales, a requisitos de trámite más fuertes que los propios de las
leyes ordinarias, puesto que de esa manera se evita que una determinada mayoría
pueda alterar en beneficio propio los normas que regulan la función electoral
para desconocer los derechos de las minorías y perpetuarse en el poder...”
Luego de
hacer la precisión anotada, la misma sentencia C-145 de 1994 plantea acerca del
ámbito de las leyes estatutarias en materia electoral lo siguiente:
“Por consiguiente, conforme a los anteriores argumentos, concluye la
Corte Constitucional que a diferencia de lo que ocurre con los derechos
fundamentales, en el caso de las funciones electorales, la ley estatutaria debe
regular no sólo los elementos esenciales de las mismas sino todos aquellos
aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los
ciudadanos, lo cual incluye asuntos que podrían en apariencia ser considerados
potestades menores o aspectos puramente técnicos, pero que tienen efectos
determinantes en la dinámica electoral, como la fijación de las fechas de
elecciones, el establecimiento de los términos de cierre de las inscripciones
de candidatos o registro de votantes, la organización de las tarjetas
electorales o de los sistemas de escrutinio, etc. Por su propia naturaleza, la
ley estatutaria de funciones electorales es entonces de contenido detallado.
Esto no impide que de manera excepcional ciertas materias electorales puedan
ser reguladas mediante leyes ordinarias. Así, hay disposiciones que
corresponden a aspectos puramente operativos para facilitar la realización de
una elección concreta y guardan conexidad con el tema electoral sin ser en sí
mismas funciones electorales, como la autorización de una apropiación
presupuestal para financiar unas elecciones determinadas. Tales materias pueden
ser reguladas mediante leyes ordinarias y no requieren del trámite de una ley
estatutaria.
“Es obvio que este criterio general según
el cual toda regulación permanente de las funciones electorales es de reserva
de ley estatutaria no siempre es de fácil aplicación. Por eso corresponde al
juez constitucional desentrañar y precisar en aquellos casos difíciles los
elementos conceptuales que sirvan para resolver los problemas de
constitucionalidad sometidos a su decisión”.
Posteriormente, en la sentencia C-484 de
1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) se reiteró que desde hacía varias décadas
la Constitución colombiana había reconocido la importancia de brindar un
tratamiento legislativo especial a las normas electorales, dado que ellas
constituyen uno de los fundamentos esenciales del sistema democrático, sobre el
cual no pueden disponer a su antojo las mayorías políticas coyunturales. En
esta sentencia se mencionó, además, que la decisión de adoptar procedimientos
especiales para la expedición y reforma de las leyes electorales no era una
particularidad  colombiana, sino que era una característica que se podía
encontrar en distintos países latinoamericanos, como una respuesta a una
historia política “en la cual ha sido muy corriente el recurso a las elecciones
como método de legitimación política, pero a la vez se han manipulado
frecuentemente las normas electorales poniéndolas al servicio de un candidato o
de un partido.”
En la misma sentencia C-484 de 1996 se
consideró importante precisar lo manifestado en la sentencia C-145 de 1994 al
respecto de lo que debía ser asunto de ley estatutaria en materia electoral:
“El término ‘permanente’ que se utiliza
para diferenciar las normas que deben ser materia de ley estatutaria y las que
no, puede inducir a una cierta confusión, en la medida en que la definición de
lo que es permanente o transitorio dependerá en muchos casos del criterio
subjetivo del legislador, y en tanto que para la definición no necesariamente
ha de tenerse en cuenta si la norma puede tener amplias repercusiones en los
resultados finales de las elecciones. Por eso, atendiendo a la importancia que
tiene la normatividad electoral para la definición de quiénes serán los
gobernantes y para la legitimidad de éstos, así como al hecho de que las reglas
electorales deben constituir un cuerpo coherente e interdependiente de normas,
es válido complementar lo expresado en la mencionada sentencia, precisando que
todas las normas que se ocupen de la reglamentación de los órganos de
administración electoral y de los procesos electorales mismos han de ser
materia de leyes estatutarias. A este principio escaparían únicamente aquellos
aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales. De esta forma,
se logra un mayor grado de estabilidad de las leyes electorales, con lo cual se
le brinda a los distintos grupos políticos en disputa mayor certeza acerca de
las normas que rigen su competencia por el poder y se garantiza a los grupos de
oposición que esas reglas no podrán ser variadas fácilmente por las mayorías
establecidas.”
9. Como se
señaló atrás, el artículo 13 de la Ley 844 de 2003 modificó algunas de las
normas contenidas en el Decreto 2207 de 2003, el cual, a su vez, había
modificado la ley estatutaria 130 de 1994 - “por la cual se dicta el estatuto básico
de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación
y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones” -, en lo
referido a las elecciones departamentales y municipales de octubre de 2003. La
pregunta que debe entonces formularse es si el Congreso de la República está
autorizado para legislar sobre esos puntos sin seguir el trámite de una ley
estatutaria.
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público considera que el artículo 13 de la Ley 844 de 2003
regula puntos meramente operativos destinados a facilitar una elección concreta
– la de octubre de 2003 - y que, por lo tanto, no era necesario que fuera
expedido a través de una ley estatutaria. Respalda su afirmación en la misma
sentencia C-145 de 1994, que determinó que ciertas materias electorales podían
ser reguladas mediante leyes ordinarias. Por el contrario, el Procurador
General de la Nación y el ciudadano interviniente consideran que el artículo
13 no podía ser incluido en una ley ordinaria, sino que debía ser materia de
una ley estatutaria.
La Corte
comparte el concepto acerca de que el artículo 13 de la Ley 844 de 2003 tenía
que ser expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos para las leyes
estatutarias. El artículo 13 tuvo por fin regular distintos puntos relacionados
con la reposición de los gastos electorales, que afectan – condicionan - el
derecho de recibir esa reposición y modifican las responsabilidades que se
derivan de la presentación de los informes. Estos puntos son centrales dentro
de la reglamentación de la financiación de las campañas electorales y, por
consiguiente, debían ser tratados por medio de una ley estatutaria. En este
punto, la Corte reitera lo expresado en la sentencia C-484 de 1996, en el
sentido de que “todas las normas que se ocupen de la reglamentación de los
órganos de administración electoral y de los procesos electorales mismos han de
ser materia de leyes estatutarias. A este principio escaparían únicamente
aquellos aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales.” En
este caso, como se ha precisado, el contenido del artículo 13 no se refiere a
aspectos absolutamente accesorios e instrumentales, sino que determina los
requisitos para poder acceder a la reposición de gastos y establece quién asume
la responsabilidad por los informes presentados sobre los ingresos y gastos de
las campañas.
En este punto
considera la Corte que es importante precisar que, según su características y
su incidencia, también asuntos electorales que podrían ser considerados como
accesorios o instrumentales deben ser regulados mediante leyes estatutarias.
Por lo menos dos razones fundamentan esta definición: por una parte, porque una
característica distintiva de las normas electorales es precisamente su
tendencia a fijar procedimientos detallados, puesto que de las particularidades
de esas reglas– y de su combinación – se derivan efectos importantes para la
dinámica y los resultados de la contienda electoral. Dada la importancia de
todos esos detalles operativos para el desenlace de la puja electoral y para
asegurar condiciones de igualdad y de transparencia para las elecciones, es
fundamental que su reglamentación no quede en manos de mayorías coyunturales,
sino que se someta a procedimientos  especiales como los de las leyes estatuarias.
Por otro lado, muchas de las  normas electorales de carácter operativo tienen
la virtualidad de afectar  derechos fundamentales, en puntos como la
intimidad,  la igualdad y la libertad en el sufragio, etc. – razón por la cual
aparece como necesario que su regulación se realice a través de leyes
estatutarias. Por eso, es preciso insistir en que pueden ser excluidas de la
obligación de ser reguladas mediante leyes estatuarias las normas electorales
que sean eminentemente accesorias o instrumentales, como lo anotó la Corte en
la sentencia reciente sobre el mecanismo del voto electrónico, en la cual se
manifestó al respecto:[4]
“3.3.4.1.
Estima la Corte que en el artículo objeto de estudio, en criterio que es
aplicable a las demás disposiciones del proyecto de ley, no tienen carácter
estatutario aquellos contenidos normativos que se refieren a aspectos
eminentemente técnicos y operativos pero que no comportan una decisión sobre la
modalidad de votación ni sobre las garantías que deben acompañar al proceso
electoral. Tales materias, por consiguiente, podrán ser reguladas en el futuro
mediante ley ordinaria.
“Adicionalmente,
es preciso señalar que las autoridades electorales cuentan con competencias
residuales de reglamentación, de acuerdo con la ley y con el reglamento, en
relación con aquellos aspectos meramente técnicos y operativos cuyo desarrollo
es indispensable para el cabal cumplimiento de las responsabilidades que la
Constitución les atribuye.
“Tal
es el caso, por ejemplo, del inciso segundo de este artículo, que atribuye a la
Organización Electoral la responsabilidad de diseñar y señalar los mecanismos
necesarios para que el voto electrónico se realice con la misma eficacia para
los invidentes, discapacitados o cualquier otro ciudadano con impedimento
físicos. En su dimensión estatutaria, esta norma contiene una disposición que
obedece a un imperativo constitucional, cual es el de promover la condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva, adoptando medidas a favor de grupos
discriminados o marginados y protegiendo de manera especial a quienes se
encuentren en condiciones de debilidad manifiesta. (C.P. Art. 13) La
realización práctica de ese imperativo, corresponde, sin embargo, a desarrollos
técnicos y operativos que pueden quedar a cargo de las autoridades electorales,
en el ámbito de sus competencias constitucionales y en ejercicio de
atribuciones residuales de reglamentación.”
Por otra parte,
es pertinente recordar que en la sentencia C-145 de 1994 se declaró la
inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 84 de 1993, que establecía
normas sobre la financiación de las campañas electorales. En la sentencia se
declaró que los asuntos tratados en el artículo 18 debían ser objeto de ley
estatutaria, por cuanto se referían a un asunto decisivo en materia electoral,
como es el de la financiación de las campañas. En el pronunciamiento se señaló,
en el aparte pertinente:
“El artículo 18 regula la financiación
estatal de las campañas electorales.  Frente a tal regulación, la Corte efectúa
las siguientes observaciones.
“De un lado, considera la Corte que se
trata de un elemento central esencial de la regulación de las funciones electorales,
por lo cual es materia de reserva de ley estatutaria.
“De otro lado, esta Corte estima que un
aspecto central del funcionamiento y régimen de los partidos y movimientos
políticos, es el relacionado con la financiación estatal de las campañas electorales.
Es este uno de los temas de ineludible regulación mediante ley estatutaria, en
virtud del mandato constitucional contenido en el artículo 152, literal c) de
la Carta Política. Así lo entendió inequívocamente el legislador al ocuparse de
manera integral de esta temática en la Ley Estatutaria Número 11/92 Cámara,
348/93 Senado, cuyo artículo 13, luego de reiterar el deber constitucional que
en ese sentido tiene el Estado, señala las cifras o montos de reposición de los
gastos de campaña para los distintos cargos de elección popular, al igual que
la forma de distribución de los aportes estatales entre los candidatos
inscritos y el partido o movimiento político, de acuerdo a sus estatutos, como
también la entidad encargada de hacer el reajuste anual de tales valores, de
conformidad con el aumento del índice de precios al consumidor (artículos 13,
39 y 40 ibidem).
“En esas condiciones, mal podría el
legislador ocuparse de regular la misma materia mediante ley ordinaria, como lo
hizo en el presente asunto, pues ello equivaldría a desnaturalizar la esencia
misma de los contenidos normativos que por decisión del constituyente, en razón
a su trascendencia, ameritan de un procedimiento de especialísimo orden y
calificación para la formación de la voluntad legislativa, lo que lleva a esta
Corporación a estimar que el precepto acusado efectivamente viola el artículo
152 literal c), en concordancia con el 153 de la Carta Política. Así habrá de
declararse.”
Finalmente, es importante precisar que las leyes de presupuesto
tienen por mandato constitucional un objeto propio y un proceso de formación
particular. A diferencia de lo que sucede en los Estados Unidos, donde las
leyes de presupuesto son utilizadas para regular múltiples materias que de una
u otra manera tengan incidencia fiscal, razón por la cual han sido llamadas en
ocasiones  leyes ómnibus, en Colombia las leyes de presupuesto no pueden
contener normas de carácter estatutario así estas tengan alguna incidencia
fiscal. No solo el proceso de formación de las leyes de presupuesto es muy
diferente al de las leyes estatutarias, sino que los plazos fijados por la
Constitución para la expedición de la ley anual - o los que imponen las
necesidades reales en el caso de las leyes de modificación o adición del presupuesto
-, dificultan que dichas leyes sean objetadas por el Presidente cuando se
incluyen materias extrañas a la misma, y propias de leyes estatutarias. De esta
manera, la práctica de incluir normas estatutarias en leyes de presupuesto o de
modificación del mismo afectaría uno de los mecanismos más importantes del
sistema de pesos y contrapesos establecido en la Constitución.
Por lo tanto, la Corte declarará la
inconstitucionalidad del artículo 13 de la Ley 844 de 2003, por cuanto no fue
expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos para las leyes
estatutarias.
Para terminar, es necesario hacer dos
precisiones: con la primera la Corte quiere señalar que no entrará a analizar
la acusación acerca de la violación del principio de unidad de materia, dado
que prosperó el cargo acerca de la vulneración de la reserva de ley
estatutaria. La segunda tiene por objeto establecer que en lo relacionado con
los efectos de este fallo se aplicarán las reglas generales.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 13 de la Ley
844 de 2003.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1]
El senador Holguín trata en su exposición sobre el Decreto 2007, pero evidentemente
se está refiriendo al Decreto 2207 de 2003.
[2]  Ver Gaceta del Congreso 553 del 27 de octubre de
2003, pp. 23-24.
[3]
La sentencia contó con el salvamento de voto de los magistrados Jorge Arango
Mejía, Carlos Gaviria Díaz,  José Gregorio Hernández Galindo y Vladimiro
Naranjo Mesa, quienes consideraron que todas las normas de la ley debían haber
sido declaradas inexequibles, por tratarse de una ley sobre funciones electorales
que no había sido expedida con el cumplimiento de los trámites propios de las
leyes estatutarias. En algunos puntos salvaron parcialmente su voto los
magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz y Hernando Herrera Vergara, quienes
estimaron que varios de los artículos declarados inexequibles no requerían ser
adoptados mediante los procedimientos de las leyes estatutarias.
[4]
Sentencia C-307 de 2004. Ms.Ps. Rodrigo Escobar Gil,
Alfredo Beltrán Sierra y Manuel José Cepeda.