C-913-10
Sentencia C-913/10
Sentencia C-913/10
LEY QUE REGULA ACTIVIDADES DE INTELIGENCIA Y
CONTRAINTELIGENCIA-Exigía el trámite
de una ley estatutaria por regular aspectos esenciales de los derechos
fundamentales de hábeas data y de intimidad
DERECHOS FUNDAMENTALES-Desarrollo legislativo mediante ley estatutaria
HABEAS DATA-Concepto
DERECHOS Y DEBERES FUNDAMENTALES DE LAS PERSONAS-Línea jurisprudencial sobre procedimiento y recursos
para su protección
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Criterios para determinar los asuntos que requieren el
trámite de ley estatutaria
Siguiendo
de cerca los criterios expuestos en la sentencia C-646 de 2001 (M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa), en el referido fallo C-226 de 2008 esta corporación
señaló que ese tipo normativo especial resulta necesario entre otros casos: i)
cuando se trate de un asunto expresa y taxativamente incluido en el artículo
152 de la Constitución Política; ii) cuando se desarrollen y complementen los
derechos fundamentales; iii) cuando la regulación de que se trata afecte el
núcleo esencial de derechos fundamentales; iv) cuando la regulación que se haga
de una materia sometida a la reserva de ley estatutaria sea integral, y v)
cuando se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para
la defensa y protección de un derecho fundamental.
ACTIVIDADES DE INTELIGENCIA Y CONTRAINTELIGENCIA-Impacto  sobre el derecho fundamental a la intimidad/FUNCION
DE INTELIGENCIA Y CONTRAINTELIGENCIA-Concepto/INTELIGENCIA-Significado/CONTRAINTELIGENCIA-Significado/INTELIGENCIA
Y CONTRAINTELIGENCIA-Derecho comparado
ACTIVIDADES DE INTELIGENCIA Y CONTRAINTELIGENCIA-Sujeto a reserva de ley estatutaria
Las labores de inteligencia y contrainteligencia
causan afectaciones ciertas, aunque de diversa intensidad, a la intimidad de
las personas y que siendo ésta un derecho fundamental, calidad que se extiende
a todas sus distintas facetas, entre ellas el hábeas data, el desarrollo
legislativo de esos temas está, al menos en principio, sujeto a la reserva de
ley estatutaria.
DERECHO A LA INTIMIDAD-Núcleo esencial
El núcleo esencial del derecho a la intimidad, supone
la existencia y goce de una órbita reservada en cada persona, exenta del poder
de intervención del Estado o de las intromisiones arbitrarias de la sociedad,
que le permita a dicho individuo el pleno desarrollo de su vida personal,
espiritual y cultural
DERECHO A LA INTIMIDAD-Elementos estructurales y definitorios
LEY QUE REGULA ACTIVIDADES DE INTELIGENCIA Y
CONTRAINTELIGENCIA-La inexequibilidad
tiene que ver con el trámite seguido para su expedición
Referencia: expediente D-8057
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
1°, 8°, 10, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 25 y 31 (todos parciales) de la Ley
1288 de 2009, “Por medio del cual se expiden normas para fortalecer el marco
legal que permite a los organismos, que llevan a cabo actividades de
inteligencia y contrainteligencia, cumplir con su misión constitucional y
legal, y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Federico Andreu Guzmán y otros
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil diez
(2010).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241 de la Constitución
Política, los ciudadanos Federico Andreu Guzmán, Fátima Esparza Calderón, Juan
Camilo Rivera Rugeles, Jahel Quiroga Carrillo y Gustavo Gallón Giraldo presentaron
ante esta corporación demanda de inconstitucionalidad contra varios apartes de los
artículos 1°, 3°, 8°, 10, 11, 12, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25,
27, 28, 29 y 31 de la Ley 1288 de 2009, “Por medio del cual se expiden
normas para fortalecer el marco legal que permite a los organismos, que llevan
a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia, cumplir con su misión
constitucional y legal, y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto de abril 5 de 2010, el Magistrado
sustanciador adoptó dos distintas decisiones en relación con esta demanda, a
saber: admitió los cargos dirigidos contra segmentos normativos contenidos en
los artículos 1°, 8°, 10, 15, 16, 18, 19, 20, 21, 23, 25 y 31 de la Ley 1288 de
2009; e inadmitió los relativos a apartes de los artículos 3°, 11, 12, 17, 22, 24, 27,
28 y 29 de la misma ley. En relación con
esto último, concedió a los demandantes un término de tres (3) días para
subsanar los defectos advertidos.
En respuesta a la inadmisión, los actores presentaron
en tiempo oportuno un memorial en el que precisan los términos de los cargos
referidos al parágrafo 2° del artículo 17 de la Ley 1288 de 2009, al tiempo que
se abstienen de corregir las falencias detectadas en relación con la demanda de
los artículos 3°, 11, 12, 22, 24, 27, 28 y 29 de la misma ley. En consecuencia,
por auto de abril 26 de 2010, el Magistrado ponente admitió la demanda en
relación con el parágrafo 2° del artículo 17 y la rechazó respecto de todas
aquellas normas cuyos cargos no fueron sustentados.
Ahora bien, teniendo en cuenta que algunos de los
cargos de la demanda se referían a eventuales vicios de trámite en la aprobación
de la ley acusada, en esta providencia se ordenó además solicitar a los
secretarios generales del Senado y la Cámara de Representantes remitir
ejemplares originales o copias auténticas de las Gacetas del Congreso en las
que constara el trámite legislativo de los proyectos acumulados que dieron
origen a la expedición de la Ley 1288 de 2009, aquí parcialmente demandada.
De otra parte, desde la primera decisión admisoria se ordenó
también: i) fijar en lista el presente asunto; ii) correr traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor; iii) comunicar
la iniciación de este proceso a los señores Presidente de la República,
Presidente del Congreso y Ministros del Interior y de Justicia y de Defensa;
iv) informar de la admisión de esta demanda a los señores Fiscal General de la
Nación, Director Nacional del Cuerpo Técnico de Investigaciones CTI, Director
General y Director General de Inteligencia del Departamento Administrativo de
Seguridad DAS, Director General de la Unidad de Información y Análisis
Financiero UIAF, Director de Inteligencia de la Policía Nacional, Director de
Inteligencia del Ejército Nacional y Presidente de la Sala de Casación Penal de
la Corte Suprema de Justicia; v) invitar a las facultades de derecho de las
Universidades Javeriana, de los Andes, Externado de Colombia, Industrial de
Santander, de Antioquia, del Rosario, Santo Tomás y Nacional de Colombia, al
igual que a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Federación Nacional
de Colegios de Jueces y Fiscales y a los Colegios de Jueces y Fiscales de
Antioquia, Atlántico, Bolívar, Bogotá, Bucaramanga, Cali, Huila, Magdalena,
Nariño y Putumayo, Quindío, San Gil y Tolima, para que, si lo consideraban
pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad
de las normas respecto de las cuales se admitió demanda.
Sin embargo, todas estas diligencias sólo se
cumplieron después de lo ordenado en un tercer auto, expedido el 21 de mayo de
2010, una vez cumplido el trámite de subsanación de la inadmisión, proferido el
auto que rechazó la demanda en lo no subsanado, y recibidas las pruebas que en
su momento se solicitaron al Congreso de la República.
Cumplidos los trámites propios de esta clase de
procesos, procede entonces la Corte a decidir sobre la demanda de la
referencia.
II.  LAS NORMAS DEMANDADAS
El siguiente es el texto de las normas demandadas, de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 47.282 del 5 de marzo
de 2009, advirtiéndose que los apartes acusados son sólo los resaltados en
negrilla:
“LEY
1288 DE 2009
(marzo 5)
Por medio del cual se expiden normas para fortalecer
el marco legal que permite a los organismos, que
llevan
a cabo actividades de inteligencia y
contrainteligencia,
cumplir con su misión constitucional y legal,
y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
CAPITULO I
PRINCIPIOS GENERALES.
ARTÍCULO 1o. OBJETO Y ALCANCE. La presente ley tiene
por objeto fortalecer el marco legal que permite a los organismos que llevan a
cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia cumplir adecuadamente con
su misión constitucional y legal, estableciendo los límites y fines de sus
actividades, los principios que las rigen, los mecanismos de control y
supervisión, la regulación de sus bases de datos, la protección de sus
miembros, la coordinación y cooperación entre sus organismos y los deberes de
colaboración de las entidades públicas y privadas entre otras disposiciones.
(…     …      …      …      …      …)
CAPITULO II
COORDINACIÓN Y COOPERACIÓN EN LAS ACTIVIDADES DE
INTELIGENCIA Y CONTRAINTELIGENCIA
ARTÍCULO
8o. FUNCIONES DE LA JUNTA DE INTELIGENCIA CONJUNTA. La Junta de Inteligencia
Conjunta tiene las siguientes funciones:
a)
Producir estimativos de inteligencia que apoyen la toma de decisiones por parte
del Gobierno Nacional.
b)
Producir documentos consolidados de inteligencia estratégica.
c)
Elaborar el Plan Nacional de Inteligencia.
d) Asegurar que existan procedimientos adecuados de protección de la
información.
e) Desarrollar los protocolos que definan los procedimientos y
requerimientos para el intercambio de información entre organismos y de uso de
los productos por parte de los usuarios.
f)
Coordinar la distribución de tareas entre los organismos promoviendo la
especialización y evitando la duplicidad de esfuerzos.
g)
Coordinar los planes de adquisición y compras.
h)
Promover y garantizar la capacitación y profesionalización de los funcionarios
que realicen actividades de inteligencia y contrainteligencia, especialmente de
los analistas. Para ello se promoverá la celebración de convenios de
cooperación educativa con organismos nacionales, internacionales o extranjeros.
i) Establecer, dirigir y orientar un centro de fusión y análisis
interagencial de la información el cual dependerá de la Junta y estará
conformado por un analista de cada organismo. El gobierno reglamentará la
materia.
j)
Coordinar la producción de un reporte de análisis estratégico mensual dirigido
al Presidente de la República, sin perjuicio de los que puedan elaborarse para
temas coyunturales.
PARÁGRAFO
1o. La JIC creará Juntas de Inteligencia Regionales cuya función es la
coordinación de las actividades de inteligencia y contrainteligencia a nivel
regional.
PARÁGRAFO
2o. El Gobierno Nacional reglamentará la elaboración del reporte de análisis
estratégico mensual, los protocolos de entrega y la autorización de su
conocimiento por parte de otros funcionarios del Estado.
(…     …      …      …      …      …)
CAPITULO III.
CONTROL Y SUPERVISIÓN.
“ARTÍCULO 10. AUTORIZACIÓN Y DOCUMENTOS SOPORTES. Las
misiones y operaciones de inteligencia y contrainteligencia deberán estar
plenamente soportadas y autorizadas por orden de operaciones o misión de
trabajo emitida por el superior jerárquico, según la naturaleza de la
operación. Toda actividad de inteligencia y contrainteligencia a través de la
cual se desarrolle una misión u operación estará enmarcada dentro de estas y
deberá ser reportada.
Cada organismo reglamentará quién es el superior jerárquico, según la
naturaleza de la operación, para autorizar las actividades de inteligencia y
contrainteligencia en cada caso, teniendo en cuenta la Constitución y la ley,
sin perjuicio de las normas del Código de Procedimiento Penal en las materias
reguladas por este.
La
orden de operaciones o misión de trabajo deberá incluir un planeamiento
detallado de la actividad de inteligencia o contrainteligencia definiendo
claramente un cronograma de actividades. Cada organismo que lleve a cabo
actividades de inteligencia y contrainteligencia reglamentará los
procedimientos específicos para llevar a cabo las actividades de inteligencia y
contrainteligencia.”
(…     …      …      …      …      …)
“ARTÍCULO 15. FUNCIONES DE LA COMISIÓN LEGAL
PARLAMENTARIA DE SEGUIMIENTO A LAS ACTIVIDADES DE
INTELIGENCIA Y CONTRAINTELIGENCIA. Son
funciones de la Comisión Legal Parlamentaria de Seguimiento a las Actividades
de Inteligencia y Contrainteligencia:
a)
Producir un informe anual reservado dirigido a la Comisión Segunda Conjunta,
con copia al Presidente de la República, que dé cuenta del cumplimiento de los
controles y garantías contenidos en la presente ley y formular recomendaciones para
el mejoramiento del ejercicio de las actividades de inteligencia y
contrainteligencia, teniendo en cuenta la salvaguarda de la información que
afecte la seguridad y la defensa nacional. El Gobierno Nacional reglamentará la
materia.
b)
Realizar mínimo una reunión semestral con la JIC convocada por quien la presida
para velar por el cumplimiento de los principios, fines y límites contenidos en
la presente ley.
c)
Presentar recomendaciones para la formulación del Plan Nacional de Inteligencia.
d)
Emitir opiniones y conceptos sobre cualquier proyecto de ley relacionado con la
materia.
e)
Emitir un concepto sobre el Informe de Auditoría de los gastos reservados
elaborado por la Contraloría General de la República.
f)
Citar a los funcionarios directivos de los organismos de inteligencia para
efectos del ejercicio del control político.
PARÁGRAFO. El informe anual de la Comisión será producto de los
informes anuales rendidos por los inspectores de la Fuerza Pública, las
Oficinas de Control Interno del DAS y la UIAF o por la dependencia que cada
entidad señale para tal fin, la discusión que tengan sobre los mismos con los
organismos de inteligencia y contrainteligencia, y los informes rendidos por
los organismos de control en el ejercicio de sus funciones.
ARTÍCULO 16. SEGURIDAD DE LA INFORMACIÓN. Los miembros
de la Comisión Legal Parlamentaria de Seguimiento a las Actividades de
Inteligencia y Contrainteligencia serán sometidos a estudios periódicos de
seguridad y confiabilidad. El
Gobierno Nacional reglamentará los procedimientos necesarios para que el acceso
a la información se haga en condiciones que garanticen la seguridad de la
misma.
PARÁGRAFO 1o. En caso de que alguno de los congresistas elegidos no
apruebe el estudio de confiabilidad, el Gobierno notificará a las Comisiones
Segundas Conjuntas para que se realice una nueva elección para reemplazarlo
teniendo en cuenta los parámetros de representación antes señalados.
PARÁGRAFO 2o. El Gobierno Nacional podrá suspender pro témpore el
acceso a la información por parte de la Comisión para evitar un perjuicio grave
a la actividad de los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia
y contrainteligencia, que afecte la seguridad interior, la defensa nacional o
el buen éxito de las investigaciones judiciales. Esta decisión será sujeta a
control automático por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado.
ARTÍCULO 17. DEBER DE RESERVA DE LA COMISIÓN. Los
miembros de la Comisión Legal Parlamentaria de Seguimiento a las Actividades de
Inteligencia y Contrainteligencia están obligados a guardar reserva sobre las
informaciones y documentos a los que tengan acceso durante y después de su
membresía, hasta el término máximo que establezca la ley.
PARÁGRAFO 1o. Ningún documento público emanado de la Comisión podrá
revelar datos que puedan perjudicar la actividad ni los funcionarios de los
organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia,
ni atentar contra la seguridad y defensa nacional.
PARÁGRAFO 2o. Los miembros de la Comisión así como el personal
permanente o eventual asignado a la misma que hicieren uso indebido de la
información a la que tuvieren acceso en ocasión o ejercicio de sus funciones
serán considerados incursos en causal de mala conducta sin perjuicio de la
responsabilidad penal a que haya lugar, quedarán inhabilitados para ser
miembros de la Comisión Legal Parlamentaria de Seguimiento a las Actividades de
Inteligencia y Contrainteligencia.
PARÁGRAFO 3o. Las Mesas Directivas del Senado y la Cámara de
Representantes asignarán los recursos humanos y físicos necesarios para el
funcionamiento de la Comisión Legal Parlamentaria de Seguimiento a las
Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia.”
CAPITULO IV
BASES DE DATOS Y ARCHIVOS DE
INTELIGENCIA Y CONTRAINTELIGENCIA
ARTÍCULO 18. CENTROS DE PROTECCIÓN DE DATOS DE INTELIGENCIA Y
CONTRAINTELIGENCIA. Cada uno de los organismos que desarrolla actividades
de inteligencia y contrainteligencia tendrá un Centro de Protección de Datos y
Archivos de Inteligencia y Contrainteligencia (CPD). Cada Centro tendrá un
responsable que garantizará que los procesos de recolección, almacenamiento,
producción y difusión de la información de inteligencia y contrainteligencia
estén enmarcados en la Constitución y la ley. Para ello se llevarán a cabo los
talleres de capacitación necesarios dentro de cada centro.
ARTÍCULO 19. OBJETIVOS DE LOS CPD. Cada CPD
tendrá los siguientes objetivos:
a) Controlar el ingreso y la salida de información a las bases de datos
y archivos de inteligencia y contrainteligencia, garantizando de manera
prioritaria su reserva constitucional y legal.
b) Asegurar que aquellos datos de inteligencia y contrainteligencia que
una vez almacenados no sirvan para los fines establecidos en el artículo 5° de
la presente ley, sean actualizados y depurados.
c)
Garantizar que la información no será almacenada en las bases de datos de
inteligencia y contrainteligencia por razones de género, raza, origen nacional
o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, pertenencia a una
organización sindical, social o de derechos humanos, o para promover los
intereses de cualquier partido político.
PARÁGRAFO Los criterios de actualización y depuración de la
información serán reglamentados por la Junta de Inteligencia Conjunta a
través de una comisión de trabajo destinado para tal fin. Para su diseño se
tendrán en cuenta los siguientes lineamientos:
a)
La obligación de proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos al buen
nombre, la honra y el debido proceso;
b)
El deber de garantizar la preservación de la memoria histórica de la Nación, y
c)
La ley de archivos.”
ARTÍCULO 20. DIFUSIÓN DE DATOS DE INTELIGENCIA Y CONTRAINTELIGENCIA. Los datos de inteligencia y contrainteligencia que
reposan en los CPD, al estar amparados por la reserva legal, no podrán hacerse
públicos ni serán difundidos a particulares. Sin embargo, no se podrá oponer la
reserva legal a los requerimientos de autoridades penales,
disciplinarias o fiscales.”
CAPITULO V
RESERVA DE INFORMACIÓN EN
INTELIGENCIA Y CONTRAINTELIGENCIA
ARTÍCULO 21. RESERVA. Por la naturaleza de las
funciones que cumplen los organismos que desarrollan actividades de
inteligencia y contrainteligencia, sus documentos, información y elementos
técnicos estarán amparados por la reserva legal por un término máximo de 40
años y tendrán carácter de información reservada según el grado de
clasificación que les corresponda en cada caso.
PARÁGRAFO. El servidor público que decida ampararse en la reserva para
no suministrar una información debe hacerlo motivando por escrito la
razonabilidad y proporcionalidad de su decisión y fundándola en esta
disposición legal. En cualquier caso, frente a tales decisiones procederán los
recursos y acciones legales y constitucionales del caso.
(…     …      …      …      …      …)
ARTÍCULO 23. EXCEPCIÓN A LOS DEBERES DE DENUNCIA
Y DECLARACIÓN.
Los servidores públicos de los
organismos que desarrollan actividades de inteligencia y contrainteligencia
están obligados a guardar la reserva en todo aquello que por razón del
ejercicio de sus actividades hayan visto, oído o comprendido. En este
sentido, los servidores públicos a los que se refiere este artículo están
exonerados del deber de denuncia y no podrán ser obligados a declarar.
En
caso de que el organismo considere necesario declarar en un proceso, podrá
hacerlo a través de su Director o su delegado, en calidad de prueba de
referencia.
La exclusión del deber de denuncia no aplicará para los casos en que el
servidor público posea información relacionada con la presunta comisión de un
delito de lesa humanidad por parte de un servidor público que lleve a cabo
actividades de inteligencia y contrainteligencia.
(…     …      …      …      …      …)
ARTÍCULO 25. MODIFICACIÓN DE PENAS PARA LOS DELITOS DE DIVULGACIÓN Y
EMPLEO DE DOCUMENTOS RESERVADOS Y ACCESO ABUSIVO A UN SISTEMA INFORMÁTICO. Con el
objeto de garantizar la reserva legal de los documentos de inteligencia y
contrainteligencia y evitar su divulgación por parte de los miembros de
organismos que llevan a cabo este tipo de actividades, los artículos 194, 195,
418, 419 y 420 del Código Penal quedarán así:
“Artículo
194. Divulgación y empleo de documentos reservados. El que en provecho propio o
ajeno o con perjuicio de otro divulgue o emplee el contenido de un documento
que deba permanecer en reserva, incurrirá en pena de prisión de cinco (5) a
ocho (8) años, siempre que la conducta no constituya delito sancionado con pena
mayor”.
(…     …      …      …      …      …)
CAPITULO VII
DEBERES DE COLABORACIÓN DE LAS
ENTIDADES PÚBLICAS Y PRIVADAS
ARTÍCULO
31. COLABORACIÓN DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS Y PRIVADAS. Las entidades públicas y
privadas podrán cooperar con los organismos de inteligencia y
contrainteligencia para el cumplimiento de los fines enunciados en esta ley. En
caso de que la información solicitada esté amparada por la reserva legal, los
organismos de inteligencia y las entidades públicas y privadas podrán suscribir
convenios interinstitucionales de mutuo acuerdo. En cualquier caso, la entrega
de tal información no constituirá una violación a la reserva legal, toda vez
que la misma continuará bajo este principio, al cual se encuentran obligados
los servidores públicos de inteligencia y contrainteligencia en virtud de lo
dispuesto en la presente ley.
PARÁGRAFO 1o. En cumplimiento de los términos establecidos en la
presente ley los operadores de telecomunicaciones estarán obligados a
suministrar a los organismos de inteligencia y contrainteligencia, previa
solicitud y en desarrollo de una operación autorizada el historial de
comunicaciones de los mismos, los datos técnicos de identificación de los
suscriptores sobre los que recae la operación, así como la localización de las
celdas en que se encuentran las terminales y cualquier otra información que
contribuya a la localización. Los organismos de inteligencia y
contrainteligencia garantizarán la seguridad de esta información a través de
los CPD.
Los directores de los organismos de inteligencia serán los encargados
de presentar por escrito a los operadores de telecomunicaciones la solicitud de
dicha información.
En todo caso, la interceptación de comunicaciones estará sujeta a los
procedimientos legales establecidos por la Constitución y la ley.
PARÁGRAFO
2o. Los operadores de telecomunicaciones deberán informar al Ministerio de
Comunicaciones y a la Fiscalía General de la Nación cualquier modificación en
la tecnología de sus redes y poner a su disposición, en un tiempo y a un costo
razonable, la implementación de los equipos de interceptación para la
adaptación a la red. Los operadores de telecomunicaciones deberán indicar el
contenido y el alcance de la modificación respectiva con una antelación no
inferior a 60 días calendario a aquel en que se pretenda llevar a cabo la
misma.
PARÁGRAFO 3o. Los operadores de telecomunicaciones
deberán mantener y asegurar a los organismos que llevan a cabo actividades de
inteligencia y contrainteligencia, un medio de transporte que permita llamadas
de voz encriptadas, a un costo más utilidad razonable, y para un número
específico de usuarios en condiciones que no degraden la red del operador ni la
calidad del servicio que este presta. Este medio se otorgará a solicitud de la
Junta de Inteligencia Conjunta; será exclusivo del alto gobierno y de los
organismos de inteligencia y contrainteligencia del Estado; y será regulado y
controlado por la Junta de Inteligencia Conjunta.”
III.    LA DEMANDA
Los actores plantean en su escrito introductorio siete
(7) distintos cargos de inconstitucionalidad, cada uno de los cuales cuestiona
uno o más segmentos normativos pertenecientes a diversos artículos de esta ley.
Los dos primeros cargos de la demanda aluden a situaciones que los actores
consideran vicios de trámite, mientras que los cinco restantes cuestionan
directamente el contenido de las normas acusadas.
El primer cargo, que los demandantes
denominaron “desconocimiento de la reserva de ley formal” se apoya en la
consideración de que, en razón a su contenido, que según entienden hace parte
del derecho fundamental al hábeas data, varios apartes de los artículos 1°, 8°,
16, 18 y 19 de la ley acusada[1] deberían estar contenidos
en una ley estatutaria, y al hacer parte de una ley ordinaria como es la Ley
1288 de 2009, deberían ser declarados inexequibles.
Los demandantes consideran que los apartes transcritos
y subrayados son violatorios de los artículos 152 y 153 de la Constitución
Política.
Señalan que los referidos textos legales establecen
reglas sobre la recolección, administración, almacenamiento, producción y
difusión de información personal recogida en bases de datos por las entidades
encargadas de realizar labores de inteligencia y contrainteligencia, aspectos
que por hacer parte del derecho fundamental al hábeas data, debieron
haber sido aprobados mediante los trámites propios de las leyes estatutarias.
En relación con este asunto los actores advierten que,
según lo ha establecido la jurisprudencia constitucional, no todo tema que de
alguna manera esté ligado con un derecho fundamental debe ser necesariamente
desarrollado a través de ley estatutaria. Sin embargo, resaltan que todos
aquellos que puedan considerarse aspectos inherentes al ejercicio de tales
derechos, entre ellos los que señalan límites, restricciones, excepciones y
prohibiciones que afecten su núcleo esencial, sí deberán ser desarrollados a
través de este especial tipo normativo. A este respecto citan las sentencias
C-013 de 1993, C-981 de 2005 y C-319 de 2006 de esta corporación, en las que se
habría precisado cuáles aspectos de los derechos fundamentales deben
necesariamente regularse mediante leyes estatutarias y cuales, contrario
sensu, pueden ser objeto de leyes ordinarias.
Seguidamente, reiteran que los temas relacionados con
la creación y el funcionamiento de bancos de datos son inherentes al derecho
fundamental al hábeas data, pues frente a ellos se ejerce el derecho a
la autodeterminación informática, razón por la cual deben ser regulados por
leyes estatutarias. También en este punto citan sentencias de este tribunal,
concretamente los fallos C-567 de 1997, T-729 de 2002, C-993 de 2004 y C-981 de
2005, todos los cuales contendrían pronunciamientos sobre el concepto y alcance
de este derecho fundamental. Alegan que en cuanto el derecho a la
autodeterminación informática o hábeas data consiste en las facultades de
conocer, actualizar y rectificar la información personal contenida en bases de
datos, la forma como estas últimas sean configuradas y administradas delimita
el ámbito de aplicación de las facultades que componen el objeto de ese
derecho.
Respecto del contenido de las normas que a través de
este cargo son acusadas, explican que el artículo 1° de la Ley 1288 de
2009 contempla como uno de los temas objeto de la misma la regulación de las
bases de datos personales pertenecientes a los organismos que desarrollan
tareas de inteligencia y contrainteligencia, temática que por su naturaleza
debería hacer parte de una ley estatutaria.
En esta misma línea, como contenidos que corresponden
a lo anunciado en el citado artículo 1°, cuestionan las funciones que las
letras d), e) e i) del artículo 8° ibídem le atribuyen
a la Junta de Inteligencia Conjunta, puesto que si bien no se refieren
directamente a la existencia de bancos de datos, los actores consideran
evidente que este es el mecanismo a partir del cual deberá recolectarse y
administrarse la información a que tales funciones aluden.
En lo atinente a los apartes acusados del artículo
16, explican que éste asigna al Gobierno Nacional la competencia para
reglamentar los procedimientos de acceso a esta información por parte de los
miembros de la Comisión Legal Parlamentaria de Seguimiento a las Actividades de
Inteligencia y Contrainteligencia, lo que tampoco sería constitucionalmente
factible, al recordar que lo relativo al acceso a la información contenida en
bases de datos es un tema que debe ser regulado únicamente por leyes
estatutarias.
En lo atinente a los Centros de Protección de Datos de
Inteligencia y Contrainteligencia (CPD) a los que se refiere el artículo 18
de la ley aquí parcialmente demandada, se reprocha el que se asigne a tales
centros la responsabilidad de garantizar que los procesos de recolección,
almacenamiento, producción y difusión de la información relativa a estos temas
estén enmarcados dentro de la Constitución y la ley, cuando en realidad ese
encargo correspondería al legislador estatutario, que es quien debería señalar
las reglas que permitan asegurar esa conformidad constitucional. Respecto de
esta norma, precisan que no cuestionan la existencia de estos centros ni la
previsión de que su trabajo esté en conformidad con el Estatuto Superior, sino
únicamente el hecho de que el Congreso delegue a funcionarios administrativos
una facultad que sólo él debería cumplir, mediante la expedición de una ley
estatutaria.
En directa relación con lo anterior, señalan que las
letras a) y b) del artículo 19 atribuyen también a los CPD funciones
relacionadas con el manejo de bancos de datos, como las de controlar el ingreso
y la salida de información y asegurar la actualización y depuración de esos
mismos datos. Adicionalmente, los actores cuestionan que esas funciones se
asignen sin señalar criterios claros para su cumplimiento de tales funciones,
lo que implicaría que los mismos CPD deberán establecerlos, lo que igual que en
los demás casos, sería violatorio de la reserva de ley estatutaria en relación
con estos temas.
Concluidas las referencias al contenido de cada una de
las disposiciones demandadas, los demandantes señalan como circunstancia que
demostraría la necesidad de que tales preceptos hubieran sido aprobados
mediante ley estatutaria, el hecho de que el entonces Ministro de Defensa,
autor del primer proyecto que al ser acumulado con otros dio origen a la Ley
1288 de 2009, consideró en la exposición de motivos[2]
que estas materias deberían ser objeto de ese trámite especial. Esta previsión
fue variada, según se afirma, sin explicación suficiente, por decisión de las
cámaras legislativa, al momento de decidirse su acumulación con los otros
proyectos[3].
Con base en los anteriores razonamientos, los actores
solicitan declarar la inexequibilidad de los apartes acusados de los artículos
1°, 8°, 16, 18 y 19 de la Ley 1288 de 2009, resaltando que los cuestionamientos
contenidos en este cargo radican exclusivamente en el desconocimiento de las
competencias del legislador estatutario y no en el contenido material de estas
normas.
El segundo cargo descansa sobre la
consideración de que las normas que en él son glosadas (apartes de los
artículos 10° y 19)[4] establecen competencias
de regulación en cabeza de entidades y/o autoridades que hacen parte de la rama
ejecutiva, respecto de materias que por su naturaleza e importancia sólo pueden
ser válidamente reguladas por el legislador. Los demandantes afirman que esos preceptos son contrarios a los artículos
1°, 3°, 15, 114 y 150 del texto superior, y que transgreden también el artículo
30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los artículos 17
y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Sostienen que las normas acusadas en este cargo
contienen disposiciones relativas a distintos derechos fundamentales, entre
ellos los derechos “a la honra, reputación, vida privada”, además del ya
mencionado derecho a la autodeterminación informativa, o hábeas data, en
las que se encomienda a distintas autoridades administrativas la regulación de
importantes aspectos relativos a estos derechos, situación que desconoce la
garantía prevista tanto en la Constitución como en el derecho internacional, de
que la regulación de estos aspectos se haga únicamente por conducto del poder
legislativo.
En relación con este aspecto refieren distintos
pronunciamientos tanto de esta corporación[5] como de tribunales y
organismos intérpretes y consultivos de derechos humanos a nivel internacional[6],
en todos los cuales se resalta la importancia de que, por su directa incidencia
en el goce de varios derechos fundamentales, todo lo relativo al desarrollo de
operaciones y/o actividades de inteligencia se determine a través de ley.
Explican que una de las razones que sustentan esta regla es la consideración de
que siendo la rama ejecutiva la encargada de llevar a cabo este tipo de acciones,
resulta riesgoso que sea ella misma la que a través de decisiones
administrativas establezca las reglas conforme a las cuales ellas deben
cumplirse, situación que podría dar lugar a arbitrariedades.
Como razones adicionales de esta salvaguarda resaltan
la importancia de que las reglas conforme a las cuales se desarrollan las
labores de inteligencia y contrainteligencia sean producto de un debate público
adecuado y de cara a la ciudadanía, sean suficientemente conocidas por ésta, y
se caractericen por su estabilidad y durabilidad, condiciones todas que se
dificultan cuando su expedición depende de autoridades ejecutivas, cuyas
regulaciones por el contrario, son esencialmente cambiantes, pueden reflejar el
solo parecer de los funcionarios de turno y suelen ser expedidas sin que la
ciudadanía esté al tanto o se entere de manera oportuna.
Hechas estas precisiones se refieren de manera puntual
a la regla contenida en el inciso 2° del artículo 10°, conforme a la
cual cada organismo de inteligencia podrá y deberá determinar quién será el
funcionario autorizado para ordenar la realización de operaciones o misiones de
trabajo relacionadas con los temas que son objeto de esta ley. Señalan que
resulta contrario a las normas superiores e internacionales antes citadas, que
este importante punto, que implica el señalamiento de competencias para ordenar
el desarrollo de tareas y misiones específicas, se confíe a la libre decisión
de las mismas autoridades encargadas de adelantar tales tareas, permisión que
conlleva las ya explicadas consecuencias negativas de incertidumbre ciudadana,
riesgo de arbitrariedad y poca estabilidad de la normatividad así expedida,
entre otras.
Más adelante, y previa la reiteración de las razones
que conforme ha quedado referido marcan la necesidad de que la regulación a las
actividades de inteligencia y contrainteligencia se establezca únicamente a
través de ley, los actores explican que el parágrafo del artículo 19 que
atribuye a la Junta de Inteligencia Conjunta JIC la facultad de determinar los
criterios de depuración y actualización de la información de inteligencia es
también violatoria del principio de reserva de ley, pues esa atribución está
sujeta a los mismos problemas y dificultades que atrás se detallaron en
relación con la asignación de competencia para autorizar misiones de
inteligencia.
Visto el carácter imperativo que frente a este tema
tendría el principio de reserva legal, en este punto los demandantes intentan
encuadrar la función asignada por esta norma dentro del concepto de facultades
extraordinarias previsto en el numeral 10° del artículo 150 constitucional,
encontrando que la disposición acusada no cumple con los criterios exigidos en
ese mandato superior. El resultado negativo de este análisis es razón adicional
para sostener que la atribución que se hace a los miembros de la Junta de
Inteligencia Conjunta en relación con el señalamiento de esos criterios no se
aviene a la Constitución, pues según reiteran los demandantes, las materias
cuya regulación se encomienda en este caso a la JIC deben necesariamente ser
desarrolladas a través de ley.
Bajo los anteriores razonamientos, los actores
solicitan a la Corte declarar inexequibles los segmentos normativos antes
indicados.
El cargo tercero, primero que cuestiona de
fondo el contenido de las disposiciones demandadas, ataca los apartes señalados
de los artículos 15, 16 y 17 y se sustenta en la consideración de que esas
normas[7], relativas a la Comisión
Legal Parlamentaria de Seguimiento a las actividades de Inteligencia y
Contrainteligencia, contienen elementos que impiden un control efectivo por
parte de esa célula congresual sobre las acciones adelantadas por el Gobierno
Nacional al cumplir tales actividades.
Previamente al desarrollo
de esta glosa, los actores formulan unas reflexiones de carácter general,
aplicables también a los dos siguientes cargos (cuarto y quinto), en las que
explican la necesidad e importancia de que las actividades  de inteligencia y
contrainteligencia estén siempre sometidas a un estricto control institucional
por parte de organismos y/o autoridades que impidan los posibles abusos de las
instituciones que las adelantan. Estos controles deberán reunir ciertas
características, que los demandantes compendian y expresan a través de los
adjetivos independientes, efectivos y adecuados.
Estas consideraciones se respaldan también con
pronunciamientos de esta corporación y de diversos organismos internacionales
de derechos humanos[8] y se apoyan en
circunstancias tales como el secreto y la
reserva que son connaturales a estas actividades y la amplitud de sus posibles
implicaciones frente al goce efectivo de los derechos humanos. En esta misma
línea se menciona también el riesgo de que las amenazas contra la seguridad del
Estado que estas acciones pretenden detectar y afrontar sean distorsionadas o
manipuladas frente a la opinión pública y/o los demás poderes del Estado, lo
que podría conducir a que estas graves facultades sean utilizadas en contra de
actores y/o situaciones que deben ser consideradas legítimos dentro de un
Estado democrático, tales como aquellos originadas en la oposición política.
En repuesta a esa necesidad de control surgen entonces
instituciones como la recién creada Comisión Legal Parlamentaria de
Seguimiento a las actividades de Inteligencia y Contrainteligencia CLPSAIC,
establecida por el artículo 13 de esta ley, y cuyo funcionamiento se regula en
los artículos subsiguientes.
En relación con el régimen legal de esta comisión los
actores consideran que los segmentos demandados de los artículos 15, 16 y 17
desconocen los artículos 1°, 2°, 113 y 121 de la Constitución Política, así
como los artículos 1° y 2° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
y el 2° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, pues
las condiciones previstas en tales apartes generan limitaciones en la
independencia, eficacia e idoneidad del control que aquella debe desarrollar
frente a las agencias de inteligencia, al punto que dicho control podría
tornarse en apenas aparente.
Entrando al análisis de los problemas atribuibles a
cada una de estas normas, los demandantes señalan que el artículo 15 de la
Ley 1288 establece como una de las funciones de la CLPSAIC la de producir un
informe anual dirigido a las comisiones segundas del Congreso y al Presidente
de la República sobre el cumplimiento de los controles y garantías previstos en
esta ley y las posibles medidas para mejorar hacia el futuro el cumplimiento de
las actividades de inteligencia y contrainteligencia.
Frente a esta importante función, el parágrafo de
ese mismo artículo 15 delimita expresamente el material al que podrán
acceder para la preparación de su informe los miembros de la CLPSAIC (que son así
mismo miembros del Congreso de la República), material que deberá provenir de
manera exclusiva de los informes que anualmente elaboren las distintas agencias
del Estado que desarrollen este tipo de actividades. Explican que de esta
manera el Gobierno Nacional podría indirectamente controlar los contenidos de
que dispondrá la CLPSAIC para el cumplimiento de una de sus más importantes
funciones, lo que comprensiblemente reduciría los alcances y la efectividad del
control parlamentario sobre este importante frente de acción estatal.
Respecto del primer segmento del inciso único y del
parágrafo del artículo 16 de la ley parcialmente demandada, indican los
actores que estas normas contemplan la realización de estudios de seguridad y
confiabilidad respecto de los congresistas interesados en integrar la CLPSAIC,
estudios cuyo resultado determinaría la posibilidad de hacer parte de dicha
comisión, y cuyo contenido y características serían determinados por el
Gobierno Nacional. Señalan que esta situación plantea un claro conflicto de
intereses y una nueva posibilidad de que el poder ejecutivo anule o al menos
entorpezca seriamente el control que la CLPSAIC pueda ejercer respecto de la
forma como se cumplen las actividades de inteligencia y contrainteligencia por
parte del Estado, pues el Gobierno Nacional podrá interferir la composición de la
CLPSAIC y ejercer un poder de veto sobre sus potenciales integrantes.
A continuación, refieren que el segundo segmento
del inciso único de este mismo artículo 16 establece en cabeza del Gobierno
Nacional la competencia para “reglamentar los procedimientos necesarios para
que el acceso a la información se haga en condiciones que garanticen la
seguridad de la misma”. Frente a esta disposición señalan en primer lugar
que no es claro el alcance de su contenido, pero que asumiendo que se refiere a
reglamentar el acceso a la información por parte de los miembros de la
CLPSAIC, esta facultad podría conducir a que el ejecutivo controle sin
dificultad el alcance de la información que la referida comisión congresual reciba
para el ejercicio de su delicada misión, lo que a su turno permitiría
interferir también la extensión de las funciones de control que ella está
llamada a ejercitar.
Frente a estas reglas los actores indican que las
atribuciones conferidas al Gobierno afectan la independencia y autonomía de la CLPSAIC,
que según el diseño institucional contenido en la Ley 1288 de 2009 está llamada
a controlar desde el poder legislativo, la forma como el ejecutivo desarrolla
los servicios y actividades de inteligencia y contrainteligencia.
En relación con este asunto precisan los actores que
no objetan la existencia de los estudios de seguridad, los cuales consideran
necesarios, sino el poder que se atribuye al Gobierno Nacional para señalar su
contenido, con efecto directo sobre la posibilidad de que un determinado
congresista pueda hacer parte de esta comisión. Análogo planteamiento hacen
también en relación con la existencia de reglas sobre el acceso a esta
información, y los previsibles efectos de que sea el Gobierno quien esté
facultado para determinarlas.
Finalmente, explican que el artículo 17 de la
ley parcialmente demandada establece para los miembros de la CLPSAIC el deber
de reserva respecto de la información que conozcan durante o con ocasión del
ejercicio de esta función. Y también que para garantizar el cumplimiento de
este deber se establece, en el parágrafo 2° del mismo artículo 17, y entre
otras medidas, que tales congresistas incurrirán en causal de mala conducta (es
decir en falta disciplinaria) siempre que hicieren “uso indebido” de esa
información.
Consideran los accionantes que, dado que ni en este
artículo ni en ninguno otro de la misma ley se define con claridad qué se
considerará uso indebido  de esta información para efectos de la
configuración de la ya comentada falta disciplinaria, esta regla vulnera varios
preceptos constitucionales, en especial el principio de legalidad en la
descripción de los hechos cuya ocurrencia configura una falta disciplinaria.
Esa situación implica el desconocimiento por parte de esta norma, de los
artículos 6°, 29, 122, 123 y 124 superiores, y de los ya citados artículos 1° y
2° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el 2° del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
De igual manera, aducen los demandantes que la
incertidumbre respecto de qué podría considerarse uso indebido de esta
información crea un nuevo e importante obstáculo para el eficiente ejercicio
del control legalmente atribuido a la CLPSAIC, por cuanto estaría en manos del
operador disciplinario decidir cuáles actuaciones tienen esa connotación,
circunstancia que posiblemente contribuirá a inhibir la posibilidad de que esta
comisión adelante un control efectivo sobre la forma como las agencias del
estado desarrollan las actividades de inteligencia y contrainteligencia.
Con base en las anteriores reflexiones, los actores
piden a esta corporación declarar la inexequibilidad de los indicados segmentos
normativos.
El cuarto cargo de la demanda se sustenta en la
posibilidad de que con la aprobación del artículo 20 de la Ley 1288 de
2009 aquí demandado se hubiere incurrido en una omisión legislativa relativa al
no contemplar a la Defensoría del Pueblo ni a los jueces distintos a los
penales dentro del listado de autoridades a quienes no se podrá oponer la
reserva legal que por regla general es inherente a la información que reposa en
los Centros de Protección de Datos de Inteligencia y Contrainteligencia CPD, a
que se refiere el artículo 18 de la misma ley.
En este punto explican los actores que el artículo 20
de la Ley 1288 de 2009 establece una regla general de reserva de la información
recogida en los Centros de Protección de Datos de Inteligencia y
Contrainteligencia CPD, que garantiza que esa información no pueda ser
divulgada de manera abierta, de modo que llegue a conocimiento de personas
particulares. Agregan que esta restricción general resulta comprensible pues la
información de inteligencia es esencialmente reservada y ha de ser manejada con
criterios de discreción, pues de lo contrario se pondría en riesgo el éxito de
tales operaciones.
Sin embargo, y en atención a otros criterios
constitucionalmente relevantes, la misma norma contempló algunas excepciones en
las cuales resulta aceptable la entrega de información así protegida, en
atención a la importancia de las funciones públicas que cumplen los
solicitantes. El mismo artículo establece entonces que dicha reserva será
inoponible “a los requerimientos de las autoridades penales, disciplinarias
o fiscales”, con lo cual la información de inteligencia y contrainteligencia
podría ser utilizada dentro de las actuaciones e investigaciones que adelanten
tales autoridades.
A partir de estas premisas, sostienen los accionantes
que no resulta justificado que no exista una excepción análoga que habilite a la
Defensoría del Pueblo y a los jueces distintos a los penales para acceder a
información de inteligencia cuando se estime que aquella resulta necesaria para
el cumplimiento de sus respectivas funciones. Desde esta consideración afirman
que se presenta una omisión legislativa relativa que viciaría la
constitucionalidad del artículo 20.
En sustento de esa afirmación los actores recuerdan
que a través de la figura de la omisión legislativa relativa, acuñada
por la jurisprudencia de esta corporación, las normas legales pueden ser
cuestionadas no tanto por su contenido material, sino más bien por algún
aspecto que no fue incluido, pese a que conforme a la Constitución resulta
imperativo. A continuación hacen alusión a los criterios que conforme a la
jurisprudencia de esta corporación[9] deben aplicarse para
constatar la ocurrencia de una omisión legislativa relativa, para
posteriormente proceder a encuadrar dentro de los indicados criterios la no
mención de la Defensoría del Pueblo y de los jueces, diferentes a los penales,
dentro de las excepciones previstas en esta norma.
En esta línea, señalan los demandantes: i) que la
norma que contendría la omisión legislativa alegada es el artículo 20 de la Ley
1288 de 2009; ii) que es claro que conforme a ese texto legal la Defensoría del
Pueblo y los jueces de especialidades distintas a la penal no podrían invocar
la inoponibilidad de la reserva; iii) que no existe un principio de razón
suficiente que explique por qué esas autoridades se verán privadas de esa
posibilidad, mientras que los jueces penales y las autoridades fiscales y
disciplinarias sí tendrán derecho a ella; iv) que esa falta de justificación
somete a la Defensoría del Pueblo y a la generalidad de los jueces a una
importante limitación en el ejercicio de sus funciones, y v) que esa situación
es resultado de la desatención por parte del legislador de claros
requerimientos constitucionales conforme a los cuales tanto la Defensoría del
Pueblo como la generalidad de los jueces deberían ser dotados de facilidades
para el cumplimiento de sus funciones, entre ellas la inoponibilidad de las
reservas que proceden frente a los demás ciudadanos.
A propósito de los tres últimos criterios, los actores
se detienen a explicar cuáles son las normas superiores que sustentarían el
derecho de la Defensoría del Pueblo y de los jueces de todas las especialidades
a la inoponibilidad de la reserva respecto de esta información. Respecto de la
Defensoría, invocan de manera particular los artículos 281 y 284 de la
Constitución Política, el primero de los cuales indica que el Defensor del
Pueblo hace parte del Ministerio Público (integrado también por las autoridades
disciplinarias), al tiempo que el segundo establece que “el Procurador
General de la Nación y el Defensor del Pueblo podrán requerir de las
autoridades las informaciones necesarias para el ejercicio de sus funciones,
sin que pueda oponérseles reserva alguna”. Respecto de los jueces no
penales, aluden de manera general al derecho que las personas tienen de
conformidad con la Constitución (citan especialmente los artículos 1°, 2°, 20,
29 y 228) a la verdad, la justicia y la reparación respecto de toda violación a
los derechos humanos, objetivos que podrían obtenerse no sólo a partir del
trabajo de los jueces penales, sino de las autoridades judiciales en general.
Sostienen entonces que, si con soportes
constitucionales semejantes a los descritos se ha considerado que las
autoridades fiscales y disciplinarias, así como los jueces penales, pueden
beneficiarse del levantamiento de la reserva sobre este tipo de información,
como medida que facilita el cumplimiento de sus funciones, resulta válido
considerar que también las otras autoridades que este caso han sido excluidas
deberían poder gozar de esa misma ventaja.
A partir de estas consideraciones los demandantes
solicitan a la Corte emitir en relación con este aspecto una sentencia
integradora que, de una parte, sustituya la expresión “penales” por “judiciales”,
de tal modo que esta reserva sea inoponible a toda clase de jueces, y de otra,
precise que también la Defensoría del Pueblo será beneficiaria de esta misma
garantía, tanto como los demás servidores que también integran el Ministerio
Público, es decir las autoridades disciplinarias.
En subsidio de lo anterior, y a partir de los mismos
razonamientos, los actores solicitan a la Corte declarar la inexequibilidad del
artículo 20 objeto de este cargo de inconstitucionalidad, de tal manera que
desaparezcan tanto la regla de reserva como sus excepciones, y como resultado
de ello, la Defensoría del Pueblo y todos los jueces de la República puedan, en
igualdad de condiciones, acceder a la información de inteligencia tanto como
las otras autoridades que por efecto de esta norma pueden invocar la
inoponibilidad de la reserva legal.
El quinto cargo de la demanda, estructurado
también en torno a una posible omisión legislativa relativa, va dirigido contra
el parágrafo 1° del artículo 31 de la Ley 1288 de 2009, norma que
establece obligaciones de entrega de información a los organismos de
inteligencia y contrainteligencia a cargo de los operadores de
telecomunicaciones. El reproche de constitucionalidad se sustenta en la
ausencia, dentro de esta norma, de controles judiciales adecuados respecto de
la mayoría de las actuaciones autorizadas, controles que tendrían el propósito
de salvaguardar los derechos fundamentales de las personas sobre quienes versa
la información que los operadores de telecomunicaciones entregarán a las
autoridades.
En primer lugar y dado que el cargo plantea la
existencia de una posible omisión legislativa relativa, que también es el
supuesto de hecho del cargo cuarto recién expuesto, los actores se remitieron a
las explicaciones allí vertidas en relación con la jurisprudencia de esta
corporación acerca del tema.
Sobre el asunto de fondo que motiva la afirmación de
que el precepto acusado contendría una omisión legislativa relativa, comienzan
por revisar los textos del inciso inicial y del parágrafo 1° del artículo 31.
Así, señalan que la primera de estas disposiciones plantea un deber general de
colaboración de parte de las entidades públicas y privadas a partir del cual
éstas “podrán cooperar” mediante la entrega, bajo diferentes
modalidades, de información que contribuya al cumplimiento de los objetivos de
esta ley.
A continuación, comentan que el parágrafo 1° del mismo
artículo contiene un mandato específico para los operadores de
telecomunicaciones, quienes “estarán obligados a suministrar” un
conjunto de informaciones relativas a suscriptores o usuarios de sus servicios
sobre quienes recaigan operaciones de inteligencia, los cuales podrían permitir
incluso la localización de tales personas. Los datos que en desarrollo de esta
disposición deberán entregarse incluyen: i) el historial de comunicaciones de
estas personas; ii) los datos técnicos de identificación de los suscriptores;
iii) la localización de las celdas en las que se encuentren los terminales y
iv) cualquier otra información que facilite la ubicación de estas personas. Más
adelante, los dos últimos incisos del mismo parágrafo contienen algunas reglas
relativas a la entrega de información allí prevista. En particular, el último
de estos incisos advierte que “la interceptación de comunicaciones estará
sujeta a los procedimientos legales establecidos por la Constitución y la ley”.
Los actores reflexionan sobre estas previsiones y
señalan que la posibilidad de que los organismos de inteligencia accedan a toda
esta información sin el conocimiento de los afectados crea serios riesgos para
el goce efectivo de varios importantes derechos fundamentales de ellos, entre
otros, el derecho a la intimidad y la vida privada, el hábeas data, la
inviolabilidad de las comunicaciones, el derecho a la honra, la seguridad
personal, e incluso el derecho a la vida. Lo anterior por cuanto se permite a las
autoridades, y a partir de ello potencialmente a otras personas, conocer
información que los interesados pueden tener interés legítimo de ocultar, y que
usualmente no se dan a conocer sino en casos específicos y con el compromiso de
no revelarlos a terceros, pues su divulgación puede crear molestias, o peor
aún, peligros para la integridad o la vida de las personas.
Explican a título de ejemplo, que el derecho a la
inviolabilidad de las comunicaciones, que es una manifestación del derecho a la
intimidad personal, protege no solamente el contenido de las comunicaciones que
las personas establezcan con otras, sino también la identidad de aquellos con
quienes los primeros se comunican, aspecto que así mismo interesa a la
intimidad de estos últimos. Sin embargo, según resulta del parágrafo acusado,
esta información será libremente accesible para los organismos de inteligencia
a solicitud de su director, sin conocimiento de ninguno de los interlocutores y
sin que se requiera autorización o control judicial alguno.
Consideran igualmente grave la obligación de
suministrar información que conduzca a la localización física de las personas,
y en especial la amplitud y generalidad de la norma que obliga a los operadores
de telecomunicaciones a entregar “cualquier otra información que contribuya
a la localización”, lo que en su entender habilita la entrega
indiscriminada de información relevante, que por regla general debe permanecer
bajo reserva.
Así las cosas, consideran que en aplicación de las
garantías constitucionales, resulta imperativo que todas estas acciones sólo
puedan adelantarse en caso de existir una expresa autorización previa, o en
todo caso un adecuado control judicial, que asegure la protección de los
derechos de las personas sobre quienes versa la información entregada. Esta
afirmación es respaldada con citas de pronunciamientos en el mismo sentido, de
organismos internacionales de derechos humanos[10] y de los relatores
especiales designados por ellos[11].
Advierten que si bien la expresión “estará sujeta a
los procedimientos legales establecidos por la Constitución y la ley” que
la norma emplea para regular las actividades de interceptación de
comunicaciones, parecería tener el propósito de establecer controles y
garantías de este tipo respecto de tales acciones, el silencio que a este
respecto se observa frente a las demás formas de investigación que se
autorizan, lleva a concluir que no existirían en relación con ellas controles
de la misma clase, no obstante el alto grado de riesgo y de invasión a la
intimidad personal que todas ellas comportan.
A partir de estas consideraciones, la omisión
legislativa denunciada vendría dada por la ausencia de previsiones sobre
control judicial respecto de la obligación que se impone a los operadores de
telecomunicaciones de entregar a las autoridades tan importante y sensible
información, debiendo por mandato constitucional, instituirse controles de esta
naturaleza. La omisión legislativa quedaría patentizada además al observar que
sí se contempló al menos alguna forma de control judicial respecto de la
interceptación de comunicaciones, pero no se hizo lo mismo frente a otras
actuaciones y formas de investigación que implican un grado comparable de
peligro e intrusión en la vida privada de las personas, quizás en algunos casos
mayor al de las mismas interceptaciones.
Continuando con el análisis de los elementos que
demostrarían la existencia de la omisión legislativa aducida, resaltan también
los actores que, en su concepto, no existe un principio de razón suficiente que
justifique la diferencia de tratamiento anotada, entre el manejo de las interceptaciones
y el de las demás situaciones en que se entrega a las autoridades información
sensible y relevante que hace parte de la intimidad de las personas, sin el
conocimiento de los afectados.
Los demandantes incluso ensayan posibles explicaciones
para este trato diferencial, entre ellas la supuesta existencia de una desigual
afectación a derechos fundamentales entre la interceptación de comunicaciones y
las demás actuaciones previstas en esta norma, opción que ellos mismos
descartan a partir de las consideraciones que en párrafos anteriores quedaron
reseñadas. De igual manera, tampoco creen factible que la diferencia se origine
en el hecho de que la información entregada por los operadores de
telecomunicaciones, distinta a la obtenida mediante la interceptación de
conversaciones, se almacene en los denominados CPDs, ya que por la naturaleza
de tales centros y las funciones a ellos asignadas[12],
el control que desde allí podría ejercerse difiere sustancialmente del que se
podría realizar desde el poder judicial, y no llena los requisitos de
independencia, adecuación y eficacia que, según quedó explicado en páginas
anteriores, deben cumplir los controles que el Estado implemente respecto de
las actividades de inteligencia y contrainteligencia.
Más adelante, explican que es claro que la exclusión
de control judicial frente a las ya indicadas situaciones de entrega de
información de los suscriptores de servicios de telecomunicaciones genera una
desigualdad negativa e injustificada contra las personas a quienes concierne la
información suministrada, por cuanto, a diferencia de lo que aparentemente
ocurriría con la interceptación de comunicaciones, se reducen las posibilidades
de precaver de manera exitosa que los operadores de telecomunicaciones y/o los
servidores públicos encargados de recibir la información que aquellos entreguen
se extralimiten en el ejercicio de sus funciones y causen agravio a los
derechos fundamentales de las personas respecto de quienes se adelantan las
operaciones de inteligencia.
Finalmente, respecto del mandato constitucional que
estaría siendo infringido a partir de la ya referida omisión legislativa
relativa, los demandantes citan el inciso 2° del artículo 15 superior así como
el numeral 3° del artículo 250, en los cuales se menciona respectivamente la
necesidad de “orden judicial” y “autorización por parte del juez”
para “la interceptación y registro de la correspondencia y las otras formas
de comunicación privada” y para recolectar pruebas “que impliquen
afectación de derechos fundamentales”.
A partir de las anteriores consideraciones, los
actores concluyen este cargo solicitando a la Corte declarar la existencia de
la explicada omisión legislativa relativa, y proponiendo que para corregirla se
proceda a integrar el ingrediente normativo excluido por el legislador,
advirtiendo entonces que las actuaciones previstas en el parágrafo del artículo
31 de la Ley 1288 de 2009 se encuentran sometidas a reserva judicial. Como
pretensión subsidiaria, en caso de no ser de recibo para la Corte este
planteamiento, piden declarar la inexequibilidad del referido parágrafo, de tal
manera que desaparezca la obligación de los operadores de telecomunicaciones de
entregar información sobre sus suscriptores, que no ha de ser objeto del
necesario control judicial.
El sexto cargo de la demanda se sustenta en la
supuesta vulneración del derecho fundamental a la información, que se derivaría
de las limitaciones desproporcionadas a este derecho contenidas, de una parte,
en una de las modificaciones a tipos penales establecidas en el artículo 25
de la Ley 1288 de 2009 acusada, y de otra en el parágrafo de su artículo 21,
que trata sobre la negativa del servidor público que es requerido para
entregar documentos y/o información de inteligencia o contrainteligencia y se
niega a ello a partir de la regla general de reserva establecida en el mismo
artículo 21.
En relación con este aspecto explican los actores que
el artículo 25 modifica la pena imponible a varios delitos previamente
definidos en el Código Penal y crea uno nuevo, disposiciones que tienen por
objeto “garantizar la reserva legal de los documentos de inteligencia y
contrainteligencia y evitar su divulgación por parte de los miembros de
organismos que llevan a cabo este tipo de actividades”.
Teniendo en cuenta que la primera de estas
modificaciones, referida al artículo 194 del Código Penal y al delito
denominado divulgación y empleo de documentos reservados, no contempla
un sujeto activo calificado sino que penaliza a “el que en provecho propio o
ajeno (…) divulgue o emplee el contenido de un documento”, consideran los
demandantes que esa conducta punible podría predicarse aún de los particulares,
no obstante el hecho de que éstos no estarían obligados al deber de reserva
respecto de dicha información.
Según sostienen, esta circunstancia hace que ese
precepto sea violatorio de los artículos 20, 28 y 73 de la Constitución
Política, relativos al derecho a la información, al principio de legalidad en
materia penal y a la especial protección a la actividad periodística,
respectivamente, así como de diversas disposiciones de equivalente sentido
contenidas en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (arts. 9° y 14) y
en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (arts. 15 y 19.2).
Respecto de la eventual vulneración del derecho a la
información, formulan las siguientes consideraciones: i) es evidente que la penalización
de esta conducta supone una limitación al derecho a la información; ii) es
claro que no toda restricción de este derecho sería inconstitucional; iii)
serían contrarias a la Constitución sólo aquellas limitaciones al derecho a la
información que puedan considerarse desproporcionadas; iv) en razón al carácter
punitivo de esta medida, su proporcionalidad debe ser determinada conforme a un
test estricto; v) de la aplicación del correspondiente test resulta que la afectación
creada por esta medida sería desproporcionada, de allí su inconstitucionalidad.
Acerca de la supuesta violación del principio de
legalidad estricta de las normas penales afirman que el tipo resultante de esta
modificación “omitió definir el elemento subjetivo del tipo, en la medida en
que no estableció cuál era el dolo específico requerido por la norma para
imponer la sanción penal”. Consideran que esa circunstancia deja al juez
penal que aplicaría la norma un excesivo margen de discrecionalidad en la
apreciación de la voluntariedad de la acción, lo cual afecta la
constitucionalidad de aquella. Resaltan también que la Corte Interamericana de
Derechos Humanos ha sido de la misma opinión, en el sentido de que si un tipo
penal no describe el dolo específico que deberá predicarse del infractor, se
viola el principio de estricta legalidad de los tipos penales[13].
De vuelta al test de proporcionalidad que determinaría
la eventual vulneración del derecho a la información, los demandantes señalan
que la no divulgación de la información de inteligencia persigue un
propósito constitucionalmente imperioso, pues se entiende que la situación
contraria causaría el fracaso de las labores de inteligencia, encaminadas a
proteger la seguridad ciudadana. Aceptan también que la medida propuesta resulta
adecuada para el logro de esos propósitos, pues en efecto, la posibilidad
latente de una sanción penal genera un importante efecto disuasivo frente a
situaciones de posible revelación de esta información.
Sin embargo, consideran que la medida no puede
considerarse necesaria, ya que para evitar la divulgación de este tipo
de información bien podría implementarse otro tipo de medidas, especialmente
aquellas que prevengan la entrega de la información por parte de los servidores
públicos que sí tienen el deber de guardar reserva respecto de ella, en lugar
de sancionar a los particulares, y entre ellos a los periodistas, que de alguna
manera han tenido acceso a esa información, quizás a partir de la facilidad con
que se producen filtraciones respecto de ella. Igualmente, sostienen que esta
medida causa a la comunidad más perjuicios que beneficios, ya que los graves
efectos de la restricción del derecho a la información no compensan el
beneficio que posiblemente se obtenga con la posible sanción penal de las
personas que logren acceder a ella.
Finalmente, a partir de estas consideraciones,
concluyen los actores que la amenaza de una sanción penal para los particulares
que de alguna manera divulguen este tipo de información sería inconstitucional,
con independencia de la gravedad o duración de la sanción imponible. De allí
que soliciten a la Corte declarar inexequible este tipo penal, no sólo en la
nueva versión resultante de la modificación ordenada por el artículo 25 de la
Ley 1288 de 2009, sino incluso en la versión original del artículo 194, que
contemplaba la imposición de una multa, ello para el caso en que se considere
que la inconstitucionalidad del actual texto tendría como consecuencia que
recobre vigencia el originalmente incluido en la Ley 599 de 2000.
Respecto del parágrafo del artículo 21, también
acusado, que establece las reglas que deberá seguir el servidor público que
niegue la entrega de información de inteligencia, explican los demandantes que
al no distinguir entre el contenido de esa información y su existencia, la
norma permite que el servidor público que invoque la reserva pueda negar
incluso la existencia de esa información y no sólo su contenido, lo que resulta
contrario a lo planteado por la jurisprudencia de esta corporación[14].
Señala también que una negativa respecto de la existencia de una determinada
información sólo resulta válida en caso de que la revelación “constituya una
grave amenaza a la seguridad nacional”[15], advertencia que la
norma demandada no contiene.
En vista de lo anterior, los actores solicitan como
pretensión principal que la Corte declare la exequibilidad condicionada de esta
norma, advirtiendo que la posibilidad de negar la información se refiere sólo
al contenido más no a su existencia. Y como pretensión subsidiaria, para el
caso en que la Corte no acoja ese planteamiento, que se declare la
inexequibilidad de esta norma.
Finalmente, el cargo séptimo de la demanda
cuestiona distintos apartes de los artículos 21 y 23 de la Ley 1288 de
2009, que en concepto de los accionantes serían contrarios a los derechos de
las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, al obstruir la
posibilidad de que el Estado cumpla su deber de investigar, sancionar y reparar
las violaciones a los derechos humanos que se cometan en su territorio. En el
primer caso se trata de los textos que exceptúan a los servidores públicos de
los organismos de inteligencia de los deberes de denunciar los hechos que hayan
“visto, oído o comprendido” durante el ejercicio de tales actividades y
de declarar acerca de ellos, con la sola excepción aplicable a aquella
información que pudiera estar relacionada con la comisión de un delito de lesa
humanidad por parte de un servidor público. En el segundo se cuestiona la
duración de la reserva legal prevista en el artículo 21, la cual podrá extenderse
hasta por un término máximo de 40 años.
Sostienen que los apartes demandados del artículo 23
son contrarios a los artículos 1°, 2°, 5°, 20, 29, 93 y 229 de la Constitución
Política, 1.1, 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
y 2° y 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
La sustentación de este cargo comienza recordando que
esta corporación ha reconocido que si bien los derechos de las víctimas a la
verdad, la justicia y la reparación no figuran de manera expresa en el texto
constitucional, sí se encuentran presentes en él a partir de una interpretación
armónica de sus preceptos y de aquellos otros de carácter internacional[16]
que junto con los primeros integran el bloque de constitucionalidad. También se
detienen en la explicación acerca del contenido y alcance de cada uno de estos
derechos, y en la manera como la existencia de un deber general de denuncia
puede favorecer su efectiva vigencia, y viceversa, la forma como las
excepciones a ese deber restringen la posibilidad de que tales derechos se
hagan efectivos.
De otra parte, reconocen los demandantes que la
exoneración general al deber de denuncia puede tener como explicación el
interés de no entorpecer labores de inteligencia y/o contrainteligencia que se
vengan adelantando y cuyo fruto aún no sea visible, las cuales podrían
frustrarse por la alerta generada por hechos tales como una denuncia acerca de
posibles delitos cometidos en desarrollo de tales operaciones.
Sin embargo, descartan que esta previsible explicación
sea suficiente para despejar preocupaciones sobre la exequibilidad de esta
norma, a partir de circunstancias como las siguientes: i) la excepción al deber
de denuncia no está restringida al caso en que simultáneamente se adelanten tareas
de inteligencia, sino que tendría alcance general; ii) tampoco es claro que
esta excepción opere sólo en relación con hechos conocidos durante el
desarrollo de labores de inteligencia, lo que permitiría que ella se invoque de
manera general, y iii) la no existencia de limitaciones temporales sobre la
aplicación de la exención, lo que igualmente permitirá que ella se aplique a
más casos de los estrictamente necesarios para no frustrar el desarrollo de
esas actividades.
También anotan que el solo hecho de que en varios
distintos países se hubiere establecido una exención al deber de denuncia
semejante a la aquí cuestionada no sería tampoco razón que avale la existencia
de esta práctica, ya que por el contrario los organismos internacionales de
derechos humanos y sus relatores especiales se han pronunciado repetidamente en
contra de esa práctica, resaltando sus negativas consecuencias frente a la
vigencia de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación.
Así las cosas, los actores solicitan a la Corte
declarar la inexequibilidad del aparte demandado del inciso 1° y de la
totalidad del inciso 3° del artículo 23.
Sin embargo, para el caso en que esta corporación no
asuma favorablemente ese planteamiento, formulan también una pretensión
subsidiaria, consistente en que la excepción a la excepción, o reafirmación del
deber de denuncia, relativa a la posible existencia de un delito de lesa
humanidad, se extienda mediante una decisión modulada a los casos en que
pudieran existir graves violaciones a los derechos humanos y al derecho
internacional humanitario.
Esta solicitud se sustenta en la supuesta ocurrencia
de una omisión legislativa relativa, derivada de haber desatendido la necesidad
de contemplar también este supuesto. Los demandantes recuerdan nuevamente los
elementos que caracterizarían la existencia de una omisión de esta naturaleza,
y procuran encuadrar la situación que denuncian frente a cada uno de esos
elementos. Explican entonces que: i) existe una norma legal específica (art.
23) que contendría la omisión, y que por ende es objeto de la solicitud de
inexequibilidad; ii) esa norma excluye de sus consecuencias el caso de las
graves violaciones de los derechos humanos; iii) esa exclusión carece de un
principio de razón suficiente que la justifique; iv) se genera así una
situación desigual que afecta la posible investigación y sanción de casos que
involucren las mencionadas graves violaciones, y v) existen preceptos
superiores, tanto de la Constitución Política como del derecho internacional
que requerirían la máxima facilidad en la investigación y sanción de estas
conductas.
Por último, se refieren los actores a la frase “por
un término máximo de 40 años”, contenida en el artículo 21 de la ley
parcialmente acusada, conforme a la cual la reserva general consagrada en el
mismo precepto puede extenderse hasta por ese considerable lapso, sin que sea
claro tampoco quién es el servidor público habilitado para decidir, frente a cada
caso concreto, el lapso por el cual operará dicha reserva.
Brevemente explican los demandantes que un tiempo tan
prolongado de reserva afecta gravemente los ya referidos derechos de las
víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, pues pese a la eventual
existencia de hechos significativamente graves, el Estado y sus autoridades
carecerían durante ese lapso de los elementos probatorios requeridos para
iniciar y adelantar las correspondientes acciones investigativas.
Como razón adicional que demostraría la
inconstitucionalidad de esta regla, afirman que la postergación por este lapso
de la iniciación de tales acciones aumenta la posibilidad de que ocurran
diversas situaciones que generarían la extinción de la acción penal, entre
ellas la muerte de los presuntos responsables y la ocurrencia de la
prescripción, cuyo tiempo máximo es de treinta (30) años. Por lo anterior,
señalan que resulta improbable que los derechos a la verdad, la justicia y la
reparación pudieran hacerse efectivos después de transcurrido el máximo tiempo
de reserva, si así se establece frente al caso concreto por parte de las
autoridades responsables.
Los accionantes se anticipan también a considerar
posibles situaciones a partir de las cuales pudiera defenderse la exequibilidad
de esta regla. Así, explican que si bien el artículo 20 de la misma ley
contempla la inoponibilidad de la reserva sobre estos temas a los jueces
penales, la efectiva realización de los derechos de las víctimas queda en grave
riesgo si éstas no tienen la capacidad de impulsar por sí mismas las
investigaciones correspondientes, sino que por el contrario dependen del
interés e iniciativa de los jueces penales que previamente conozcan de casos en
relación con los cuales pudiera surgir el asunto. De igual manera, aseveran que
si bien la preservación de la seguridad nacional y el éxito de las labores de
inteligencia son intereses constitucionales de carácter imperativo, que
ciertamente podrían afectarse con el más pronto levantamiento de la reserva,
esta regla no podría en realidad considerarse adecuada, necesaria, ni
proporcional, ya que no existen siquiera argumentos en el sentido de que la
regla previamente vigente[17] hubiere sido causante,
en el pasado, del fracaso de operaciones de este tipo.
Por todo lo anterior, los actores concluyen
solicitando a la Corte declarar inexequible el referido segmento normativo del
artículo 21.
IV. INTERVENCIONES
Durante el término de fijación en lista se recibieron cuatro
(4) escritos provenientes de instituciones públicas y privadas que expresaron
su opinión sobre el planteamiento contenido en la demanda.
4.1. De la Facultad de Derecho de la Universidad
Nacional de Colombia:
Este centro de estudios presentó, por conducto del
Director de su Consultorio Jurídico un breve escrito en el que se refiere
únicamente y expresa su total apoyo al primer cargo de la demanda, a partir de
la premisa, que no sustenta de manera expresa, de que todos los asuntos
regulados por la Ley 1288 de 2009 deberían ser materia de ley estatutaria. Sin
embargo, bajo la consideración de que esta corporación no puede extender su
análisis a materias no propuestas por los demandantes, pide declarar la
inexequibilidad de los artículos 1°, 8°, 10°, 15, 16, 17 (parcial), 18, 19, 20,
21, 23, 25 y 31, esto es, todos aquellos respecto de los cuales se admitió la
demanda.
4.2. Del Ministerio de Defensa, el Departamento
Administrativo de Seguridad DAS y la Unidad de Información y Análisis
Financiero UIAF:
Estas tres instituciones oficiales, obrando mediante sendos apoderados especiales presentaron un memorial
conjunto en el que pidieron a la Corte despachar negativamente todos los cargos
de la demanda, a partir de las consideraciones que a continuación se explican.
Antes de pronunciarse en relación con las pretensiones
de la demanda, estos intervinientes efectuaron algunas reflexiones en torno a
los antecedentes que dieron lugar a la aprobación de la ley parcialmente
acusada, sus principales objetivos y la libertad de configuración normativa que
respecto a estos temas tiene el órgano legislativo.
En primer lugar, explicaron que la Ley 1288 de 2009 es
resultado de la acumulación de varios proyectos de ley sobre la misma materia,
uno de ellos de iniciativa del Ministerio de Defensa, inicialmente propuesto
como ley estatutaria, y otros más de origen parlamentario. Relataron que al
momento de decidirse la acumulación de estos proyectos, la Mesa Directiva del
Congreso, en ejercicio de sus facultades legales, consideró que en razón a su
materia el proyecto resultante debería surtir el trámite propio de las leyes
ordinarias y ser aprobado en primer debate por las Comisiones Segundas Constitucionales,
por involucrar temas relacionados con la seguridad y defensa nacional.
De otra parte, comentan que el objetivo general de esta
ley es actualizar, sistematizar y fortalecer el marco jurídico aplicable a las
actividades de inteligencia y contrainteligencia, así como las funciones que a
ese respecto cumplen las distintas entidades estatales, a la luz del actual marco
constitucional. Señalan que este sistema jurídico está estructurado en torno a
tres principios, los de necesidad (desarrollar sólo las actividades
requeridas para alcanzar los fines constitucionales propuestos), idoneidad
(que las tareas realizadas sean efectivamente adecuadas y conducentes al logro
de los objetivos propuestos) y proporcionalidad (no exceder las
restricciones de razonabilidad resultantes de los principios y valores
constitucionales). Resaltan que desde esta perspectiva las actividades de
inteligencia y contrainteligencia contribuyen a la realización de los fines del
Estado social de derecho.
Como aspectos importantes contenidos en la referida
Ley 1288 de 2009, mencionan los siguientes: i) la creación de la Junta de
Inteligencia Conjunta, de la cual hacen parte funcionarios de las entidades
estatales vinculadas con las actividades de que trata esta ley; ii) la necesidad
de que estas actividades estén siempre enmarcadas dentro de misiones y
operaciones específicas, ordenadas por un superior jerárquico responsable; iii)
la unificación de la información recaudada en torno a los Centros de Protección
de Datos y Archivos CPD; iv) el establecimiento de una reserva legal de 40 años
respecto de los documentos relacionados con estas actividades; v) la creación
de mecanismos de protección a la identidad de las personas que las desarrollan;
vi) la exclusión y proscripción de finalidades de carácter discriminatorio como
posible objetivo de las actividades de inteligencia que desarrolla el Estado;
vii) la completa regulación de las responsabilidades resultantes de estas actividades
y la creación de controles a cargo de diferentes autoridades judiciales y organismos
de control.
Más adelante, intentan caracterizar el concepto de
actividades de inteligencia, desde el punto de vista gramatical. Señalan que
estas tareas consisten, de manera general, en procesos científicos de
recolección de información, desarrollados por personas y autoridades
directamente designados por la ley, que generan como resultado, conocimiento
para la acción. En este sentido, destacan que estas actividades están
directamente ligadas y resultan vitales para la defensa del orden
constitucional, y que ellas deben cumplirse dentro de la estricta observancia
del derecho al debido proceso de los ciudadanos y personas involucradas. También
precisan que el servicio de inteligencia “no tiene como misión obtener
evidencias o elementos materia de prueba dentro de un proceso penal en curso”,
sino identificar situaciones eventualmente contrarias a la seguridad nacional,
lo que eventualmente podría implicar trabajo conjunto con autoridades de
policía judicial. Posteriormente transcriben fragmentos de algunos
pronunciamientos de esta corporación sobre el sentido y el desarrollo de la
función estatal de inteligencia.
Finalmente, señalan que la Ley 1288 de 2009 era
necesaria en vista de las dificultades recientemente experimentadas con ocasión
del desarrollo de este tipo de actividades, las cuales atribuyen a la falta de
un marco regulatorio apropiado y actualizado, y destacan que su aprobación es
el resultado de un amplio proceso de consenso y participación liderado por el
Ministerio de Defensa, el cual tuvo en cuenta e incorporó las contribuciones de
los autores de los demás proyectos acumulados. Por último, resaltan la libertad
de configuración normativa que caracteriza el trabajo del órgano legislativo,
salvo la existencia de precisas restricciones de carácter constitucional, cuyos
alcances específicos dependen, según la jurisprudencia de esta corporación, de
la naturaleza de la materia regulada.
Entrando al análisis puntual de los cargos de la
demanda, respecto del primero de ellos, consideran los intervinientes que en
relación con las distintas materias tratadas en las normas acusadas en este
cargo no existe reserva de ley estatutaria, razón por la cual todas ellas
deberían ser declaradas exequibles.
A este respecto hacen alusión a varias de las
sentencias citadas en la demanda en sustento de este cargo, pero para resaltar
los apartes que conducirían a considerar que en relación con las materias que
son objeto de los artículos acusados no existe reserva de ley estatutaria, pues
no todo tema relativo a los derechos fundamentales debe tener este tratamiento
normativo.
Señalan que a este respecto la Corte Constitucional ha
adoptado una postura restrictiva, conforme a la cual la necesidad de regular
mediante ley estatutaria los temas relativos a los derechos fundamentales se
extiende apenas a aquellos casos en que esa regulación afecte el núcleo
esencial de tales derechos. Como ejemplo de lo anterior mencionan la sentencia
C-319 de 2006 (M. P. Álvaro Tafur Galvis) en la que esta corporación declaró
exequible la denominada Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005) frente a cargos
semejantes a este, pese al profundo y delicado tratamiento que esa ley hizo de
los derechos de las víctimas de los grupos ilegales a la verdad, la justicia y
la reparación.
A continuación analizan los distintos tipos de
disposiciones que la Ley 1288 de 2009 incorpora en relación con la existencia y
manejo de bancos de datos, comenzando por la mención de que esta ley contiene
regulaciones respecto de ellos, e incluyendo también el señalamiento de reglas
para proteger la seguridad de dicha información, la sujeción de estas
actividades a la Constitución y la ley, y la orden de depurar la información
que hubiere sido recaudada en desarrollo de actividades de inteligencia o
contrainteligencia, pero ya no fuere útil para los fines previstos en esta ley.
Señalan que en ninguna de estas hipótesis se regula el núcleo esencial del
derecho al hábeas data, razón por la cual estos contenidos no debían ser
establecidos mediante la aprobación de una ley estatutaria.
En la misma línea, resaltan también la facultad que el
Congreso de la República tendría para regular, mediante leyes ordinarias los
temas atinentes a las actividades de inteligencia y contrainteligencia, y citan
la sentencia C-313 de 1994 (M. P. Carlos Gaviria Díaz), en la que esta Corte
habría preferido una visión restrictiva sobre cuáles materias deben ser
reguladas por ley estatutaria, indicando que un entendimiento contrario podría
llegar al extremo de vaciar de contenido las competencias legislativas
ordinarias.
Respecto del segundo cargo, consideraron estos
participantes que las normas acusadas no vulneran los preceptos superiores
invocados por los actores.
Señalan que los preceptos objeto de este cargo
persiguen hacer más ágil y eficiente el sistema de instituciones encargadas de
las actividades de inteligencia y contrainteligencia, y promover y consolidar
el sentido de responsabilidad de esas instituciones frente al desarrollo de
estas tareas. Añaden también que las facultades regulatorias previstas en estas
normas no tocan el núcleo esencial del derecho al hábeas data ni causan
interferencia a su disfrute, por lo que no resultaría válida la objeción de los
actores en el sentido de que todos esos temas deben necesariamente ser
desarrollados por ley. Igualmente citan, presuntamente en apoyo de la
exequibilidad de estas normas, el acto administrativo a través del cual el
Gobierno Nacional habría ejercido la facultad prevista en el artículo 10°, aquí
parcialmente acusado[18].
En defensa de la facultad que se asigna a la Junta de
Inteligencia Conjunta JIC para establecer los criterios para la depuración y
actualización de esta información, precisan los intervinientes que esa facultad
no es omnímoda ni podría dar lugar a abusos, ya que otras disposiciones de la
Ley 1288 de 2009, entre ellas el artículo 5°, el mismo artículo 19, y además de
ellas el Decreto Reglamentario 3600 de 2009, establecen pautas adecuadas para
facilitar el correcto ejercicio de esta atribución, lo que permitiría despejar
los temores planteados por los accionantes.
Frente al tercer cargo, se opusieron a su prosperidad
a partir de algunas precisiones sobre lo que en su concepto debe ser la misión
de la Comisión Legal Parlamentaria de Seguimiento a las actividades de
Inteligencia y Contrainteligencia CLPSAIC.
A partir del texto de la letra a) del artículo 15
acusado, y como criterio general aplicable a las distintas objeciones
planteadas por los demandantes, señalan estos intervinientes que la función de la
CLPSAIC no involucra el análisis de información de inteligencia sobre tareas
específicas, pues esa divulgación podría además resultar peligrosa y dar al
traste con los objetivos de tales actividades. Señalan que el trabajo de esta
comisión se refiere en cambio al control y seguimiento sobre asuntos de
carácter general respecto de la forma como el Estado realiza esas actuaciones,
el grado de observancia de las garantías constitucionales aplicables, el monto
del presupuesto invertido en estas tareas y otros aspectos semejantes. Sobre
este tema citan experiencias tomadas de la legislación de inteligencia de otros
países (concretamente el Reino Unido y la República Argentina) en los que
prevalecería ese mismo entendimiento sobre el alcance del control parlamentario
frente a esta función.
Señalan además que de conformidad con el mismo
artículo 15 y otras normas de esta misma ley, la CLPSAIC dispondrá, más allá de
lo previsto en el parágrafo de esa misma norma, de un importante volumen de
fuentes de información relevantes para ejercer sus funciones, entre las cuales
mencionan las que resulten de las reuniones que sus integrantes podrán sostener
con la Junta de Inteligencia Conjunta JIC, o del ejercicio del control político
que desde las comisiones segundas constitucionales puedan adelantar[19],
todo lo cual garantiza la posibilidad de cumplir adecuadamente su función de
control.
Respecto de los estudios de seguridad y confiabilidad
de que trata el artículo 16 parcialmente acusado, señalan que ellos son
indispensables para garantizar la correcta circulación de esta información y el
cumplimiento de los objetivos de las actividades de inteligencia y
contrainteligencia, y defienden que su realización corresponda al Gobierno,
como principal responsable del tema.
Frente a la eventual vulneración del principio de
legalidad del derecho disciplinario planteada por los actores respecto del
contenido del parágrafo 2° del artículo 17, consideran los intervinientes que
varias disposiciones de esta misma ley, entre ellas los artículos 4° y 15,
ofrecen pautas razonables para poder determinar los que se entiende por “uso
indebido” de esta información, a partir de lo cual el empleo de este
parámetro y la falta disciplinaria que al respecto se crea, no vulneran las
garantías constitucionales.
Por las anteriores razones estos intervinientes
solicitaron a la Corte no acceder a lo planteado en el cargo tercero de la
demanda y declarar exequibles todas estas normas.
En su intervención procesal estos intervinientes se
refirieron brevemente al cargo cuarto, descartando la existencia de una omisión
legislativa relativa, y por ende, la inexequibilidad de esta disposición.
Explicaron que en el presente caso no concurren la
totalidad de los elementos o criterios a partir de los cuales la jurisprudencia
suele establecer la existencia de una situación de este tipo. Particularmente,
indicaron que no habría razones de orden constitucional para suponer que la Defensoría
del Pueblo y los jueces en general deben tener la posibilidad de acceder a la
información de inteligencia, pese a la existencia de una regla general de
reserva.
Igualmente señalaron que la naturaleza especializada
de esta información y la importancia de los fines a los que sirve son las
razones que explican el que no se hubiere previsto la posibilidad de que las
autoridades a que se refieren los demandantes puedan ser receptores de esta
información.
Respecto del quinto cargo, solicitaron a la Corte
declarar exequible el parágrafo del artículo 31 de la Ley 1288 de 2009, que es
objeto del mismo. En su argumentación, respaldada con extensas citas de la
jurisprudencia de esta corporación, las referidas entidades oficiales descartan
la posible existencia de una omisión legislativa relativa a partir del
contenido del parágrafo acusado.
Como eje fundamental de su defensa de la exequibilidad
de la norma, señalan los intervinientes que las actividades de inteligencia y
contrainteligencia son absolutamente diferentes de las actuaciones de policía
judicial, pese a lo cual la ciudadanía, e incluso muchos operadores jurídicos,
las confunden con frecuencia. Como muestra de esa gran diferencia, señalan que
mientras las primeras tienen un propósito eminentemente preventivo, relacionado
con la detección de información relevante para garantizar la seguridad del
Estado y de sus habitantes, las segundas persiguen una finalidad claramente
coercitiva, relacionada con la investigación y el esclarecimiento de los
delitos. Señalan también que mientras las actividades de inteligencia y
contrainteligencia están regidas por la Ley 1288 de 2009 aquí parcialmente
demandada, las actuaciones de policía judicial deben ceñirse a lo previsto en
el Código de Procedimiento Penal, actualmente la Ley 906 de 2004.
A partir de esta diferenciación, señalan que por su
naturaleza y por la forma como se realizan, las actividades de inteligencia y
contrainteligencia no pueden ni deben estar sujetas a control de los jueces,
como sí se requiere que ocurra con las actuaciones de policía judicial, cuya
coordinación corresponde a la Fiscalía General de la Nación, precisamente por
cuanto esas actuaciones están destinadas a hacer parte de diligenciamientos de
naturaleza judicial.
En este punto los intervinientes realizan una extensa
cita del fallo C-034 de 1993 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz) en el que al
descartar la posibilidad de que los miembros de las Fuerzas Armadas pudieran
ser investidos de poderes de policía judicial, esta corporación habría
subrayado las diferencias existentes entre las tareas que típicamente cumplen
sus miembros, dentro de organizaciones estrictamente jerarquizadas, y aquellas
que corresponden a las autoridades de policía judicial, como también la
imposibilidad de que estas últimas funciones se desarrollen por fuera del
ámbito de la rama judicial, único entorno en el que existirían las condiciones
necesarias para realizarlas[20].
De otra parte, defienden también la legitimidad de las
obligaciones que la norma acusada adscribe a los operadores de
telecomunicaciones, a partir de la potestad que el Estado tiene, por mandato
constitucional, de controlar el uso que los particulares hagan del espectro
electromagnético. A este respecto invoca también otros pronunciamientos de esta
corporación, entre ellos las sentencias C-815 de 2001, C-369 de 2002, C-151 de
2004 y T-708 de 2008, en varias de las cuales se habrían efectuado además
reflexiones específicas sobre el uso y aprovechamiento del espectro para la
realización de actividades de inteligencia y contrainteligencia.
Igualmente, estos participantes hacen alusión a
reflexiones planteadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, y
recogidas también por la jurisprudencia de la Corte, conforme a las cuales
dentro del contexto de la lucha contra el terrorismo y la criminalidad, se
justifica que ciertas informaciones se manejen de manera reservada, pues su
revelación puede generar traumatismos, vulnerar los derechos fundamentales de
las personas sobre quienes versa la información, u ocasionar el fracaso de las
actuaciones preventivas a las cuales sirve de sustento. Y frente a la alegada
necesidad de que la entrega de información prevista en el artículo 31 esté
revestida de controles adecuados, indican que el artículo 4° de la Ley 1288 de
2009 señala pautas de obligatoria observancia en el desarrollo de estas tareas,
que en su concepto aseguran la vigencia de los derechos fundamentales de todas
las personas, especialmente aquellas que son objeto de la información
entregada.
En relación con el sexto cargo de la demanda, estos
intervinientes se pronunciaron únicamente en relación con el aparte acusado del
artículo 21, respecto del cual consideraron que se ajusta a la Constitución,
pues las limitaciones allí establecidas, al igual que las actividades de
inteligencia y contrainteligencia, no buscan otra cosa que garantizar la
prevalencia del interés general sobre el particular.
Respecto del segmento atacado del artículo 25,
relativo a la modificación de la pena imponible a quienes cometan el delito de divulgación
y empleo de documentos reservados, señalan que esa norma no es contraria al
texto constitucional. Resaltan que de tiempo atrás ha existido en cabeza de los
particulares el deber de abstenerse de realizar o propiciar este tipo de
revelaciones y que la norma acusada se limitó apenas a ampliar la duración de
la pena aplicable, incremento que se justifica en la importancia de las labores
de inteligencia y contrainteligencia, y en la gravedad que frente a ellas
tendrían las susodichas revelaciones.
De igual manera, señalaron que las exclusiones a los
deberes de denuncia y declaración que el artículo 23 establece en beneficio de
los servidores públicos que intervengan en estas actividades, respecto de los
hechos y situaciones que durante ellas hubieren presenciado, oído o
comprendido, resultan necesarias y razonables, y no son contrarias a la
Constitución. Ello en razón a que esas medidas pretenden brindar tranquilidad y
seguridad a tales funcionarios, para así facilitarles el cumplimiento de tan
importantes tareas.
A partir de las anteriores reflexiones, estos
intervinientes concluyen solicitando a la Corte desechar todos los cargos de la
demanda y declarar exequibles todas las disposiciones objeto de reproche.
4.3. De la Corporación Colectivo de Abogados José
Alvear Restrepo:
Los ciudadanos Rafael Barrios Mendivil, Dora Lucy
Arias Giraldo y Linda María Cabrera Cifuentes, en representación de esta
organización presentaron un documento en el que respaldan la totalidad de los
cargos de la demanda. Este escrito va también precedido, a manera de contextualización
del fallo que en este caso debe emitir la Corte, de las siguientes reflexiones
generales sobre los objetivos y el contenido de la Ley 1288 de 2009:
Se refirieron de manera general a hechos y situaciones
de interceptación de comunicaciones, ocurridos durante años recientes y
revelados por la prensa y los medios de comunicación, que se habrían originado
en órdenes impartidas desde la Presidencia de la República, muchos de los
cuales son, aún para la fecha de su intervención, materia de investigación
judicial o disciplinaria.
A partir de esta reflexión, afirman que la hoy Ley
1288 de 2009 es producto de una iniciativa oficial encaminada a permitir la
legalización de estas actuaciones, a excluir todo posible cuestionamiento
judicial respecto de ellas, y a fortalecer la posición jurídica de las
entidades y autoridades involucradas con estas operaciones, entre ellas el
Departamento Administrativo de Seguridad DAS y la Unidad de Información y
Análisis Financiero UIAF. Llaman entonces la atención de esta corporación para
que al decidir sobre los cargos planteados respecto de esta ley tenga en cuenta
esas consideraciones.
Más adelante expresan su adhesión a la totalidad de
los cargos de la demanda e incluso solicitan a la Corte declarar la unidad
normativa respecto de las demás disposiciones de esta ley que no fueron objeto
de aquélla, a efectos de que se declare la inexequibilidad de toda la Ley 1288
de 2009.
En este punto resaltan que las actividades de
inteligencia y contrainteligencia sólo resultan aceptables dentro del marco del
Estado social de derecho mientras que estén sujetas a controles de parte del
poder judicial y de los organismos de control, y siempre y cuando tengan por
objeto “la obtención de información encaminada a la judicialización de
presuntos delitos cometidos por las personas objeto de inteligencia y la
prevención de delitos”. A partir de estas premisas explican los que, en su
concepto, deben ser los principales rasgos de las actividades de inteligencia y
contrainteligencia dentro de un Estado social y democrático de derecho.
Señalan la gran importancia que el constituyente de
1991 le atribuyó al respeto y prevalencia de los derechos fundamentales, y la
alta posibilidad de que su goce efectivo resulte afectado como consecuencia del
descuidado o ilegítimo desarrollo de estas labores, por ejemplo el manejo,
procesamiento y entrega de información[21], los cuales podrían
impactar derechos tan importantes como el debido proceso y la presunción de
inocencia, e incluso el derecho a la vida. Añaden que el desarrollo de estas
actividades debe estar enmarcado dentro de los fines del Estado social de
derecho, entre ellos “servir a la comunidad, promover la prosperidad general
y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados
en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que
los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial
y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”.
Anotan que si el principal propósito de las
actividades de inteligencia y contrainteligencia es el de garantizar la
seguridad del Estado, debe recordarse que la principal razón que sustenta la
necesidad de esa seguridad es la efectiva vigencia de los derechos
fundamentales. De allí que las labores que pretendan “perseguir y poner a
disposición de los jueces a los presuntos delincuentes”[22]
sólo puedan entenderse y llevarse a cabo dentro del más estricto respeto por
los derechos fundamentales de las personas. Reclaman entonces que la Corte se
pronuncie sobre los escenarios o condiciones de las cuales dependería la
legitimidad constitucional de estas actividades, proponiendo entre otras, la
existencia de procedimientos reglados y de controles judiciales adecuados, y la
pronta destrucción de la información de inteligencia que hubiere sido
encontrada inconducente.
Citando también la sentencia T-708 de 2008 de esta
corporación[23], señalan que las
actividades de inteligencia son constitucionalmente legitimas siempre que: i)
respeten los derechos fundamentales; ii) garanticen la reserva de la
información; iii) permitan la intervención de los jueces, y iv) atiendan al
principio de razonabilidad, recopilando información estrictamente necesaria,
por un tiempo limitado, y siempre que existan indicios o manifestaciones sobre
la existencia o preparación de un ilícito.
Respecto del primer cargo, estos ciudadanos
intervinientes ofrecieron las siguientes consideraciones:
Como razón que demostraría la necesidad de que los
temas incluidos en la Ley 1288 de 2009 fueran objeto de ley estatutaria,
señalaron que en la sentencia C-1011 de 2008, en la que esta corporación estudió
previamente a su sanción la exequibilidad del proyecto de ley “por la cual
se dictan las disposiciones generales del hábeas data y se regula el manejo de
la información contenida en bases de datos personales, en especial la
financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros
países y se dictan otras disposiciones”[24], se hizo notar que el
derecho fundamental al hábeas data tiene muy diversas aplicaciones, distintas a
aquella que fue objeto de ese proyecto. Destacan entonces que una de esas
facetas no reguladas fue la relativa a las bases de datos originadas en el
desarrollo de actividades de inteligencia, quedando entonces este último tema
pendiente de ser desarrollado en el futuro a través de una ley de la misma
jerarquía y naturaleza de la entonces analizada.
Citando varios pronunciamientos de esta corporación,
señalan que en ejercicio del derecho fundamental al hábeas data “cada
persona tiene derecho a exigir acceso, inclusión, exclusión, corrección,
adición, actualización, certificación o limitación de divulgación de la
información que las entidades públicas o privadas tengan sobre ella”.
Agregan que cualquier regulación que implique “la consagración de límites,
restricciones, excepciones y prohibiciones en cuya virtud se afecte el núcleo
esencial de tal derecho”, como en su concepto ocurre con la Ley 1288 de
2009, debe ser aprobada mediante ley estatutaria.
Resaltan que el propio texto del artículo 1° de la ley
parcialmente demandada, cuyo tema principal son las “actividades de
inteligencia y contrainteligencia” anuncia que uno de uno de los aspectos
por ella desarrollados será el relativo a “la regulación de sus bases de
datos”. Seguidamente se refieren a cada uno de los demás artículos que
integran la Ley 1288 de 2009, indicando que todos ellos contienen aspectos de
esa anunciada regulación, por lo que el vicio relativo a la no tramitación de
esta norma como ley estatutaria se extendería a todo su articulado, y toda esta
ley debería ser declarada inexequible, previa la necesaria integración
normativa.
Por lo demás, destacan que las normas contenidas en la
Ley 1288 de 2009 son claramente insuficientes como regulación del derecho al hábeas
data en relación con las actividades de inteligencia. Ello por cuanto, en
lugar de prever y facilitar el acceso de los ciudadanos a la información que
sobre ellos tengan y manejen las autoridades, establecen una reserva de
carácter general por un período de 40 años, lo cual garantiza que el ciudadano
interesado no podrá enterarse de la existencia de esa información. Señalan que
esos hechos justifican también la solicitud de que esta ley sea declarada
inconstitucional.
Respecto del segundo cargo, afirmaron que el mismo
debe prosperar respecto de los dos preceptos demandados. Sin embargo, respecto
del artículo 10°, plantean además la existencia de una necesaria unidad
normativa respecto de los apartes que no fueron acusados, pues en su concepto
toda esta norma resulta contraria a las disposiciones constitucionales
invocadas por los actores, y a otras más, entre ellas los artículos 6°, 121 y
122 superiores, relativos a la posibilidad de que funcionarios o autoridades
públicas asuman funciones no claramente previstas en una norma de carácter
legal.
Frente al tercer cargo de la demanda expresaron
también completo respaldo. Sin embargo, a partir de los mismos reproches
planteados por los actores, consideran que la Corte debe declarar la unidad
normativa entre los apartes acusados y las demás normas relativas a la creación
y funcionamiento de la CLPSAIC, esto es los artículos 13 a 17 de la Ley 1288 aquí parcialmente acusada, de tal modo que todos ellos sean declarados
inexequibles.
De manera general, consideran estos intervinientes que
el diseño institucional de la comisión parlamentaria encargada del seguimiento
a las actividades de inteligencia y contrainteligencia es errado y contrario a la
Constitución, pues le otorga al Gobierno Nacional, responsable de tales
actividades y por lo tanto objeto de control por parte de dicha comisión, la
posibilidad de interferir activamente y de muchas maneras en el trabajo de
aquella, lo que desdibuja la posibilidad de que la CLPSAIC creada por esta ley
cumpla adecuadamente su función de ejercer control parlamentario sobre la forma
como se realizan estas actuaciones dentro del Estado de derecho.
También señalan que el establecimiento de una nueva
comisión parlamentaria supone la modificación de la Ley Orgánica contentiva del
Reglamento del Congreso y de cada una de sus cámaras (Ley 5ª de 1992 con sus
reformas), pues esa es la norma que determina cuáles son las comisiones legales
que funcionan al interior del Congreso de la República. Por lo tanto, las
normas sobre creación y funcionamiento de esta comisión deberían estar
contenidas en una ley orgánica, y al hacer parte de una ley ordinaria, como en
este caso, deberían ser declaradas inexequibles.
En suma, sostienen entonces que los artículos 13 a 17 de la Ley 1288 son contrarios a los artículos 1°, 2°, 6°, 113, 121, 141 a 144 y 151 de la Constitución Política, pues además de estar viciados por el defecto de trámite
a que se ha hecho referencia, su contenido asigna al Gobierno Nacional varias
funciones y posibilidades cuya existencia lesiona severamente la autonomía e
independencia de esta comisión y la adecuación y efectividad del control
político que a ella se le atribuye.
Como ejemplos de estas facultades y poderes del
Gobierno los intervinientes destacan las siguientes: i) la limitación de los
insumos y contenidos que la comisión podrá utilizar para la preparación de su
informe anual (art. 15), lo cual deja fuera de su posible consideración, y por
lo tanto exento de control, un importante volumen de información relevante; ii)
la realización de estudios de seguridad y confiabilidad sobre los potenciales y
efectivos integrantes de la comisión (art. 16), a partir de lo cual el Gobierno
Nacional podrá participar de manera determinante en la composición de la misma,
pudiendo en la práctica excluir de ella a los representantes de la oposición,
no obstante la previsión contenida en el artículo 14 de esta ley en el sentido
de dar participación “a los partidos y movimientos políticos que se declaren
en oposición al Gobierno”; iii) la función de dictar reglas sobre el acceso
a la información de inteligencia por parte de los integrantes de la comisión
(art. 16); iv) la prohibición general de revelar informaciones que perjudiquen
la actividad o los funcionarios encargados de las labores de inteligencia (art.
17, pgfo 1°); v) la creación de una nueva causal de mala conducta, susceptible
de sanción disciplinaria, para los miembros de la comisión que “hicieren uso
indebido” de la información que en tal calidad hubieren conocido (art. 17,
pgfo 2°), especialmente en vista de la gran indeterminación del concepto de uso
indebido, lo que podría dar a los titulares del poder disciplinario la
posibilidad de impedir el libre ejercicio de las facultades de control
legalmente atribuidas a esta comisión.
A partir de todo lo anterior, y si bien resaltan la
necesidad e importancia de que exista una instancia de seguimiento y control
parlamentario sobre las actividades de inteligencia y contrainteligencia como
la que se pretendió establecer con la creación de esta comisión, concluyen estos
intervinientes que las reglas sobre su conformación y funcionamiento confieren
al Gobierno la posibilidad de controlar las actuaciones de la instancia que
supuestamente haría seguimiento a la acción gubernamental sobre la materia.
Consideran que esta situación contradice el principio democrático y pluralista,
la prevalencia de un orden justo, los fundamentos del Estado social de derecho,
la regla sobre legalidad de las actuaciones públicas y los principios de
separación de poderes y existencia de contrapesos entre ellos, infracciones al
contenido de la Constitución Política que a su entender son suficientes para
que la Corte declare la inexequibilidad de los artículos 13 a 17 de la Ley 1288 de 2009.
Frente al cuarto cargo, estos intervinientes coinciden
en apreciar la existencia de la alegada omisión legislativa relativa, y por lo
tanto igualmente adhieren a este cuarto cargo de la demanda.
Sin embargo, también en este caso consideran que debe
realizarse una integración normativa entre el artículo 20 parcialmente acusado
y el 18 que no fue objeto de este cargo, dado que en su entender, y más allá de
lo planteado por los actores, cabe apreciar en este caso una omisión
legislativa de mayor alcance, que puede definirse como la ausencia general de
control judicial sobre las actividades de recolección, almacenamiento,
producción y difusión de la información de inteligencia.
Esta situación, afirman, es contraria al principio de
sujeción a la ley de todas las funciones públicas, a los derechos al debido
proceso, las garantías judiciales y el acceso a la justicia, y quebranta el
sistema de pesos y contrapesos, lo que implica violación de los artículos 6°,
29, 121, 122 y 228 superiores y de los artículos 8° y 25 de la Convención
Americana de los Derechos Humanos. De igual manera, consideran que por el mismo
hecho se vulneran también los derechos fundamentales al hábeas data, la
intimidad, la honra, el buen nombre, petición y debido proceso, previstos en
los artículos 15, 21, 23, 28 y 29 ibídem de la carta política vigente.
En esta línea, y antes de avanzar en la sustentación
de las razones por las cuales la ausencia de control judicial sobre las
operaciones de inteligencia configuraría una omisión legislativa relativa,
estos intervinientes realizan también una presentación de los criterios que
respecto de esta figura ha señalado la jurisprudencia constitucional.
Concentrándose entonces en lo que consideran la
ausencia de controles judiciales respecto del conjunto de actividades de
inteligencia, concepto que como ya se dijo comprende las actividades de
recolección, almacenamiento, producción y difusión de la pertinente
información, los intervinientes insisten en la importancia de que todas esas
tareas puedan ser objeto de un pleno y activo control judicial, el mismo que la
Ley 1288 de 2009, y específicamente sus artículos 18 y 20, no previeron.
De otra parte expresan que si bien el artículo 20
prevé la inoponibilidad de la reserva sobre la información acopiada en los CPDs
frente a determinadas autoridades, no existen en esos artículos (18 y 20) ni en
otros de la misma ley, mecanismos que permitan a tales autoridades, a los
jueces, y menos aún a los ciudadanos sobre quienes versa la información de
inteligencia, enterarse de que existe dicha información, a efectos de ejercer
acciones respecto de ella, y en el caso de las personas particulares, recursos
en defensa de sus derechos fundamentales, entre ellos el hábeas data, la honra
o el buen nombre.
Consideran los ciudadanos intervinientes que la
ausencia de control judicial frente a los temas y funciones reguladas por esta
ley es de tal magnitud que bien podría afirmarse que la Ley 1288 establece
competencias abiertas y generales respecto del manejo de la información de
inteligencia, lo que riñe con el principio general conforme al cual ese tipo de
atribuciones deben ser expresas, en resguardo de los derechos de las personas
que son objeto de tales actuaciones. Parte de esta situación irregular sería el
hecho de que no exista una posibilidad de carácter general de acceder a un
control judicial efectivo frente a las situaciones en que esos derechos
resulten vulnerados por la acción de las autoridades encargadas de esta delicada
misión.
En la misma línea, señalan que esa ausencia de control
afecta directamente el principio constitucional de separación de poderes y de
contrapesos entre ellos, pues dado que las labores relacionadas con la
información de inteligencia son cumplidas por entidades y funcionarios
pertenecientes a la rama ejecutiva, entre ellas el Departamento Administrativo
de Seguridad DAS y la Unidad de Información y Análisis Financiero UIAF, así
como los miembros de las Fuerzas Armadas, es indispensable que existan
controles de parte de las otras ramas del poder público, y en especial de los
jueces, funcionarios que dentro del sistema constitucional que nos rige son los
encargados de hacer cumplir la ley, diseñada y aprobada por otra rama del poder
público, y de corregir aquellas situaciones en las que existan desbordamientos
en su aplicación.
A continuación, y con el ánimo de contribuir a la
demostración de la omisión legislativa relativa planteada por los actores, los
intervinientes se refieren de manera específica a la no justificación de la
exclusión del control judicial respecto de las actividades de inteligencia, que
como en párrafos precedentes se reseñó, suponen importantes riesgos para los
derechos fundamentales de las personas, entre ellos el hábeas data, la
intimidad, la honra, el buen nombre, el debido proceso, y otros de similar
importancia. De allí que señalen que esa omisión normativa desconoce mandatos
superiores específicos, esenciales a la estructura del Estado social de derecho,
especialmente los contenidos en los artículos 6°, 15, 21, 23, 28, 29, 113, 121,
122 y 228 de la carta política.
Finalmente, sostienen también que la ausencia de
control judicial respecto de las actuaciones de las autoridades que recolectan
y manejan información de inteligencia vulnera el principio de igualdad, en
cuanto el sistema normativo colombiano prevé controles judiciales en relación
con la protección de los derechos fundamentales antes referidos frente a otro
tipo de situaciones que pueden afectarlos, entre ellas las derivadas del manejo
de la información de carácter financiero y de otras situaciones que pueden
poner en peligro la honra o el buen nombre de las personas.
A partir de estas consideraciones, los ciudadanos
intervinientes solicitan a la Corte que previa la necesaria integración
normativa respecto de los apartes no demandados de los artículos 18 y 20 de la
Ley 1288 de 2009, declare la inexequibilidad de ambas disposiciones.
En torno al sexto cargo, manifiestan también los
intervinientes su completa adhesión a lo planteado en la demanda.
Acerca de la norma acusada del artículo 25 y la
consecuente modificación del artículo 194 del Código Penal, comparten la visión
de los demandantes en el sentido de que el deber de abstención cuyo
incumplimiento se castiga en este caso debe predicarse únicamente de los
servidores públicos y nunca de los particulares, razón por la cual esa
penalización sería indebida, en lo que atañe a los periodistas y personas
particulares en general. En respaldo de esta tesis, cita pronunciamientos de la
Relatora Especial de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para la
Libertad de Expresión, de la Corte Interamericana y de esta corporación, todos
los cuales conducirían en la misma dirección. También ratifican el dicho de los
actores en el sentido de que el tipo penal cuestionado no contempla de manera
clara el elemento del dolo de la persona responsable, razón por la cual
establece una especie de responsabilidad objetiva, claramente contraria a la
Constitución.
Respecto del parágrafo del artículo 21, igualmente
respaldan que se declare inexequible, bajo el supuesto de que la reserva de
esta información, que de manera general podría tener justificación
constitucional, no puede ser utilizada para desconocer los derechos fundamentales
de las personas, como en su concepto resulta cuando la ley les niega el derecho
a conocer la información que las autoridades hayan recaudado acerca de ellas.
En la misma línea, y citando la sentencia T-1037 de
2008, afirman que esta corporación ha señalado que la administración de
archivos y datos personales, incluidos los de los organismos de inteligencia,
debe estar orientada por los principios de libertad, necesidad, veracidad,
integridad, incorporación, finalidad, utilidad, circulación restringida,
caducidad e individualidad. En su criterio, esos principios no se cumplen en el
presente caso, puesto que las personas sobre quienes versa la información no
tendrán ninguna posibilidad de conocerla ni autorizarla, ni menos aún de
verificar el cumplimiento de los demás parámetros referidos, todo lo cual
resulta contrario al derecho al hábeas data, previsto en el artículo 15
de la Constitución Política.
Agregan que ni siquiera en el ámbito penal la
restricción de la información respecto de las personas afectadas llega a los
niveles que se observan en este caso, y que esta norma desconoce la obligación
de las autoridades de garantizar los derechos de las personas, pues subvierte
las razones por las cuales excepcionalmente se autoriza la reserva de
determinada información.
Finalmente, los intervinientes respaldan también el
séptimo y último cargo de la demanda, en el que se cuestionan apartes de los
artículos 21 y 23 de esa ley. Además, solicitan que la Corte realice una
integración normativa entre los preceptos que son objeto de este cargo y el
artículo 29 de la misma ley, que establece reglas sobre protección de la
identidad de los servidores públicos que cumplen labores de inteligencia y
contrainteligencia, pues en su concepto, las razones que justifican la
inconstitucionalidad de los segmentos que fueron acusados son también
predicables de la norma últimamente citada.
En sustento de esta solicitud, los intervinientes
vuelven sobre el desarrollo jurisprudencial que esta Corte ha hecho respecto de
los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, a partir
de lo cual sostienen que el contenido de esas tres normas resulta violatorio de
tales derechos.
Así por ejemplo, explican que la posibilidad de
abstenerse de denunciar delitos de los cuales se tenga conocimiento es
contraria al derecho de las víctimas a conocer la verdad (art. 250) y al deber
constitucional de contribuir al buen funcionamiento de la administración de
justicia (art. 95 num. 7°). También que las excepciones al deber de declarar
están expresamente previstas en el texto constitucional (cita los artículos 33
y 74, este último en lo atinente al secreto profesional), sin que pueda el
legislador crear otras más, menos cuando su aplicación impacta tan directamente
la efectividad de los derechos fundamentales de los asociados.
Respecto de la reserva general de la información de
inteligencia y contrainteligencia por espacio de cuarenta (40) años, consideran
que esta regla obstruye gravemente la posibilidad de hacer efectivos los
derechos de las víctimas, pues como resultado de ella, y durante ese prolongado
lapso, será imposible aducir como prueba lo que conste en tales documentos.
Señalan que la inoponibilidad de la reserva a los jueces penales prevista en el
artículo 20 de esta ley es un remedio insuficiente a este problema, ya que no
asegura la posibilidad de acceder a toda la información relevante que conste en
fuentes de inteligencia. Añaden que esta restricción viola también el derecho
de las víctimas a un debido proceso, que es garantizado por el artículo 29
superior.
Por último, explican que el artículo 29 de la Ley 1288
de 2009, vulnera los derechos de las víctimas en sentido semejante al de las
dos disposiciones demandadas en este cargo, pues la posibilidad de tener nuevas
identidades y la imposibilidad de que esa circunstancia sea conocida puede
conducir a la impunidad de los delitos que los agentes de inteligencia y
contrainteligencia llegaren a cometer mientras hacen uso de esas nuevas
identidades, al dificultar la completa identificación de las personas
responsables. Explican que la garantía ofrecida por esta norma
desinstitucionaliza el estado de derecho y no resulta necesaria, puesto que los
servidores públicos tienen a su disposición múltiples mecanismos de protección
que garantizan su seguridad.
Así las cosas, los intervinientes respaldan la
totalidad de los cargos de la demanda, además de lo cual plantean la
posibilidad de que las decisiones de inconstitucionalidad se extiendan a otras
disposiciones u apartes normativos no previstos por los actores.
4.4. De la Comisión Internacional de Juristas, la
Organización Mundial contra la Tortura, la Central Nacional de Trabajadores de
Holanda FNV, la Iglesia Evangélica Luterana de Colombia, la Comisión
Intereclesial de Justicia y Paz y la Central Unitaria de Trabajadores:
Obrando de manera conjunta estas organizaciones
presentaron a la Corte un documento amicus curiae en el que realizaron
consideraciones generales sobre el respeto y la garantía de los derechos
humanos por parte de los organismos que llevan a cabo labores de inteligencia y
contrainteligencia, y sobre algunos contenidos de la Ley 1288 de 2009, aunque
sin pronunciarse de manera expresa sobre la exequibilidad o no de las normas
aquí acusadas. Este documento se acompañó entonces de sendos memoriales
remisorios de dicho estudio, suscritos por los respectivos representantes de
tales instituciones, en algunos de los cuales se dijo coadyuvar, o simplemente
respaldar, los planteamientos contenidos en la demanda[25].
Después de efectuar una breve presentación sobre cada
una de tales entidades (fs. 297 y 298 del cuaderno principal del expediente),
estos intervinientes señalan que sus comentarios tienen por objeto informar e
ilustrar a esta corporación sobre los estándares internacionalmente aceptados
en relación con el respeto y garantía de los derechos humanos frente al
desarrollo de labores de inteligencia y contrainteligencia por parte de
organismos estatales.
En sustento de la importancia de esas consideraciones,
señalan que Colombia es parte de varios tratados internacionales sobre derechos
humanos que conforme al artículo 93 superior constituyen criterios de
interpretación sobre el alcance de los derechos allí reconocidos y resultan de
obligatorio acatamiento frente al desarrollo de estas tareas, entre ellos el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana
de Derechos Humanos, vigentes desde 1969 y 1973 respectivamente.
Llaman la atención sobre el hecho de que la ejecución
de las actividades de inteligencia y contrainteligencia suponen en sí mismas
limitaciones a la vigencia de los derechos humanos, tales como la realización
de acciones de seguimiento o la interceptación de comunicaciones. Añaden que si
bien esas restricciones son genéricamente aceptadas por la comunidad
internacional como inevitable consecuencia del derecho que los Estados tienen
para organizar actividades encaminadas a la prevención y detección de los
delitos y demás situaciones que atenten contra la seguridad de sus habitantes,
esos mismos objetivos implican la necesidad de que tales acciones se
desarrollen dentro de un marco de estricto control, lo que constituye un deber
de los Estados, ya que de lo contrario, la realización de esta labores
constituye ocasión propicia para el desconocimiento de los derechos ciudadanos.
Agregan también que el secreto que suele caracterizar esas actividades crea un
factor de riesgo adicional en su realización, lo que así mismo refuerza la
necesidad de controles efectivos al respecto.
Afirman que si bien los Estados son libres de decidir
qué tipo de controles específicos se implementarán respecto de estas
actividades, ese deber no se cumple con la sola existencia de “cualquier
clase de controles”, sino que debe tratarse de controles calificados y
efectivos[26]. Así por ejemplo,
indican que cuando quiera que tales actividades afecten el derecho a la vida
privada y familiar, o incluyan acciones de vigilancia encubierta y/o la
interceptación de comunicaciones es preciso que al respecto existan controles
de carácter judicial, rigurosos y adecuados. Según señalan los intervinientes,
sólo así los Estados cumplen las obligaciones que a este respecto establece el
derecho internacional.
Este documento contiene además otras reflexiones
acerca de la protección del derecho a la información frente a las actividades
de inteligencia y contrainteligencia, y sobre el deber que los Estados tienen
de impedir que aquéllas puedan obstaculizar la investigación, el juzgamiento y
la sanción de las violaciones a los derechos humanos.
Respecto del derecho a la información, señalan que de
conformidad con el derecho internacional sólo serán legítimas aquellas
limitaciones que: i) hayan sido establecidas por ley; ii) resulten necesarias
para la protección de la seguridad nacional, el orden público, la salud o la
moralidad, o los derechos y libertades de otras personas; iii) sean
proporcionales al derecho que se intenta proteger y no afecten su núcleo
esencial; iv) sean compatibles con las demás obligaciones internacionales del
Estado, especialmente las derivadas del ius cogens, y v) no limiten el
acceso ciudadano a un recurso judicial efectivo.
Sobre el mismo tema afirman que si bien es
comprensible que la información recaudada como resultado de labores de
inteligencia se mantenga en secreto, esa situación debe ser excepcional y
claramente justificada, ya que por regla general toda información de la que
tengan conocimiento los servidores públicos debe ser de libre acceso para la
ciudadanía.
También señalan que si bien resulta razonable que los
servidores públicos sean sancionados, incluso penalmente, por la revelación que
hicieren de cualquier información de estas características, en cuanto ello
supone el incumplimiento de deberes específicos asignados por ley, no puede
aplicarse esa misma medida a los particulares, pues en razón al derecho a la
información y al control ciudadano que corresponde ejercer a los medios de
comunicación, la reserva no resulta obligatoria para los particulares. Anotan
que ello resulta de vital importancia, pues en no pocas ocasiones es
precisamente la revelación y/o difusión de este tipo de información por los
particulares la única vía a través de la cual pueden iniciarse investigaciones
o acciones disciplinarias encaminadas a sancionar la eventual comisión de
abusos o actuaciones irregulares por parte de los organismos que adelantan
labores de inteligencia o contrainteligencia.
A partir de estos razonamientos, las referidas
instituciones rechazan una de las modificaciones contenidas en el artículo 25
de la ley parcialmente acusada, concretamente la del artículo 194 del Código
Penal, relativa al delito de divulgación y empleo de documentos reservados.
Ello por cuanto al tipificarse esta acción bajo una hipótesis de sujeto activo
abierto y no calificado, esa norma podría ser usada para penalizar a los
particulares que dieren a conocer a la opinión pública situaciones relacionadas
con operaciones de inteligencia o contrainteligencia que hubieren vulnerado
derechos fundamentales.
De igual manera cuestionan el hecho de que, contrario
a lo planteado por los organismos internacionales de derechos humanos[27],
la Ley 1288 de 2009 no contenga ninguna norma que permita a los ciudadanos
indagar si en las bases de datos relacionadas con actividades de inteligencia y
contrainteligencia existe alguna información acerca de ellos, circunstancia que
consideran una grave omisión del legislador.
Para concluir se refieren al manejo de los denominados
“secretos de Estado”, afirmando que si bien se entiende que el Gobierno
debe ser su depositario, esta condición no debe ser utilizada para obstaculizar
o impedir la realización de investigaciones relacionadas con la posible
vulneración de los derechos fundamentales. A este respecto señalan que la regla
contenida en el artículo 23 de la ley acusada, que crea una excepción a los
deberes de denuncia y declaración en cabeza de los servidores públicos de los
organismos que desarrollan actividades de inteligencia y contrainteligencia, so
pretexto de guardar reserva sobre los hechos que en desarrollo de sus funciones
hubieren presenciado o conocido, permitirá el desconocimiento y por ende la
impunidad de acciones ilegales y censurables cometidas dentro del marco de
estas funciones, salvo en los casos extremos en que tales acciones configuren
delitos de lesa humanidad.
4.5. Intervenciones extemporáneas:
Vencido el término de fijación en lista se recibieron
tres escritos más en las que se hacen diversos planteamientos sobre la decisión
que la Corte debe adoptar respecto de esta demanda.
El Colegio de Jueces y Fiscales de Antioquia intervino para manifestar su respaldo al cargo quinto
de la demanda, a partir de lo cual solicita declarar la inexequibilidad del
artículo 31 de la Ley 1288 de 2009. Adicionalmente, pide que se declare la
unidad normativa entre esa misma norma y el artículo 8° de la Ley 1121 de 2006,
en razón a la similitud de su contenido, y que también esta última norma sea
declarada inexequible.
Por su parte, el Fiscal General de la Nación
(e) limitó su intervención a la parte demandada del artículo 25 de la Ley 1288
de 2009, esto es la que modifica el artículo 194 del Código Penal, relativo al
delito de divulgación y empleo de documentos reservados, norma que pidió
sea declarada exequible.
Finalmente, un representante del Consultorio
Jurídico de la Universidad Santo Tomás, se manifestó a favor del primer
cargo de la demanda, esto es, aquel que cuestiona apartes de los artículos 1°,
8°, 16, 18 y 19, por cuanto las materias de las que ellos tratan deberían ser
objeto de una ley estatutaria. Este interviniente solicitó a la Corte que toda la
Ley 1288 de 2009 sea declarada inexequible, o si ello no fuere posible, se
excluyan del orden jurídico al menos los artículos respecto de los cuales los
actores formularon este reproche.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto Nº 4979 recibido en la Secretaría General
de esta corporación el día 8 de julio de 2010, el Jefe del Ministerio Público
solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de todas las normas
acusadas.
Respecto del primer cargo, relativo a la
eventual necesidad de ley estatutaria para desarrollar algunas de las materias
de que trata la Ley 1288 de 2009, después de realizar una somera exposición de
la jurisprudencia constitucional sobre el tema planteado[28],
el Procurador señala que esta corporación ha seguido un criterio eminentemente
restrictivo frente a la posibilidad de que todos los aspectos relacionados con
un derecho fundamental sean regulados mediante ley estatutaria, conforme a la
cual sólo requieren de este trámite especial aquellas normas que directamente
aborden el núcleo esencial del respectivo derecho. Según refiere, la Corte ha
optado por esta directriz bajo el entendimiento de que una postura contraria,
que exija la regulación por ley estatutaria de toda materia medianamente ligada
a aquél, afectaría en forma significativa las competencias del legislador
ordinario y conduciría a graves consecuencias no queridas por el constituyente,
entre ellas la petrificación del derecho en lo que atañe a la materia
concernida.
Indica también que el análisis de este tópico en sede
de constitucionalidad sigue una distinta metodología dependiendo de si los
actores han cuestionado la totalidad de una ley, o sólo unos artículos o
aspectos específicos de ella, pues en este último caso es necesario evitar lo
que se convertiría en un control oficioso por parte de la Corte sobre la
validez constitucional de normas que no han sido demandadas. Resalta igualmente
que en cada uno de estos casos, incumbe a los actores la carga de argumentar de
manera suficiente por qué los contenidos aprobados mediante ley ordinaria son
de aquellos que debieron ser objeto del trámite legislativo estatutario.
A partir de estas premisas observa el Procurador que
si bien los apartes demandados de los artículos 1°, 8°, 16, 18 y 19 de la Ley
1288 de 2009 ciertamente regulan materias relacionadas con el derecho
fundamental al hábeas data, los accionantes no habrían cumplido de
manera suficiente con la referida carga argumentativa encaminada a demostrar la
validez del cargo planteado, por lo que no puede entonces entenderse
desvirtuada la presunción de que las materias desarrolladas en estos artículos
son válido objeto de la actividad del legislador ordinario.
Con apoyo en estas consideraciones, el concepto fiscal
solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las normas a las que se
refiere el cargo primero.
El Procurador General pidió también despachar
desfavorablemente el cargo segundo, que cuestiona apartes de los
artículos 10 y 19. Sobre el tema de la reserva material de ley, comenzó por
citar un conjunto de decisiones de esta corporación en los que se resaltaría la
relatividad de este concepto, junto con la del principio de separación de
poderes del cual aquél se deriva. Señaló que frente al caso concreto habría
lugar a excepciones, por lo cual ese principio no causaría la inexequibilidad
de las disposiciones atacadas.
De otra parte, ponderó la validez y conveniencia del
sistema conforme al cual dentro de cada entidad deberá determinarse cuál es el
funcionario apropiado para autorizar misiones o tareas de inteligencia, regla
que encontraría respaldo en las diferencias existentes entre las distintas
entidades que cumplen estas actividades, lo que en su concepto desaconseja el
señalamiento de reglas sobre el tema a través de ley. Igualmente, desestimó que
las dos atribuciones que a través de este cargo se cuestionan puedan entorpecer
o aminorar el control político que sobre estos temas ejercen los miembros del
Congreso, razones que en su concepto reafirman la exequibilidad de estos
preceptos.
Respecto del tercer cargo, en el que se
cuestionan varias de las normas relativas a la Comisión Legal Parlamentaria de
Seguimiento a las Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia – CLPSAIC,
el Ministerio Público se abstuvo de pronunciarse sobre varios de los puntos
planteados por los actores en su demanda. Sin embargo en su conclusión solicitó
expresamente a la Corte declarar la exequibilidad de todas las expresiones
demandadas de los artículos 15, 16 y 17 de la Ley 1288.
El Procurador se manifestó de manera expresa en
relación con la crítica hecha por los accionantes contra el parágrafo 2° del
artículo 17, que erige como causal de mala conducta el así denominado “uso
indebido” de la información que los miembros de la CLPSAIC hubieren
conocido con ocasión o durante el ejercicio de sus funciones como integrantes
de esta comisión. A este respecto explicó que si se acepta la importancia de la
reserva general que se establece respecto de esta información, la creación de
esta consecuencia disciplinaria es una medida adecuada y necesaria para
asegurar la efectividad de dicha reserva. No consideró riesgoso el término “uso
indebido”, pues la recta aplicación de esta norma por autoridades
judiciales independientes y autónomas será garantía suficiente de que ella no
se aplique de manera arbitraria como lo temen los accionantes.
Acerca del cargo cuarto, el concepto fiscal
incluyó una breve referencia a la supuesta omisión legislativa relativa en que
se habría incurrido al aprobar el artículo 20 de la ley acusada, sobre la
reserva legal existente sobre los datos de inteligencia y contrainteligencia, y
la excepcional inoponibilidad de esa reserva. Estimó que la no mención de la
Defensoría del Pueblo en este punto obedece a la naturaleza de sus funciones, pues
dicha institución no tiene competencia para establecer responsabilidades
respecto de los temas que son materia de esa ley. De otra parte, indicó que los
ciudadanos que se sientan afectados por actuaciones relacionadas con los temas
de inteligencia y contrainteligencia pueden acudir a tres distintas instancias,
los jueces penales y las autoridades disciplinarias y fiscales. A partir de
estas consideraciones solicitó a la Corte declarar también la exequibilidad de
este precepto.
De igual manera, pide no acceder a lo solicitado en el
cargo quinto de la demanda, relativo a las obligaciones que el parágrafo
1° del artículo 31 establece a cargo de los operadores de telecomunicaciones.
Como razones que apoyan este planteamiento explica que en su concepto: i) es
factible adelantar un control posterior respecto del director del organismo de
inteligencia que solicita la información; ii) la entrega de información
relacionada con la posible localización de las personas objeto de labores de
inteligencia no afecta los derechos de aquellas al punto de requerirse previa
autorización judicial; iii) la norma garantiza que en caso de ser necesaria la
interceptación de comunicaciones, medida que en su concepto comporta mayores
riesgos, existirá al respecto oportuno control judicial.
Frente a las glosas contenidas en el cargo sexto,
en el que se demandan algunos apartes de los artículos 25 y 21 de la Ley 1288
de 2009, considera que los actores parten de una premisa falsa respecto de que
los particulares no estarían obligados por el deber de guardar reserva sobre la
información de inteligencia que llegue a su conocimiento. En relación con este
aspecto, el Procurador parte del supuesto contrario, ya que en su criterio la
divulgación de dicha información por parte de los particulares tendría los
mismos graves efectos que si la revelación proviene de un servidor público. A
partir de esta consideración, en la parte final de su concepto, respalda la
constitucionalidad de ambas normas.
Finalmente, respecto del séptimo cargo, en el
que se cuestionan apartes de los artículos 21 y 23 de la ley acusada por su
presunto impacto negativo en los derechos de las víctimas a la verdad, la
justicia y la reparación, a partir de la exoneración del deber de denuncia
(art. 23) y el establecimiento de reglas aplicables para el caso del servidor
público que invoque la reserva para abstenerse de entregar información de
inteligencia (art. 21 pgfo), sustenta su posición con sendas citas de las
sentencias C-454 de 2006 y C-491 de 2007 de esta corporación[29],
la primera sobre el alcance de tales derechos de las víctimas y la segunda
respecto de la validez de reserva respecto de informaciones que constan en
documentos públicos.
Sobre estas bases, señala que ninguna de las dos
reglas en comento resulta arbitraria, desproporcionada o contraria a la
Constitución, teniendo en cuenta, entre otras circunstancias: i) que existen
razones válidas que aconsejan la reserva de este tipo de información, al punto
de poder considerarla necesaria; ii) que esa reserva está expresamente prevista
en la ley, y es temporal y no permanente, ya que la norma acusada establece el
término de cuarenta (40) años; iii) que el servidor público que se ampare en
ella debe sustentar su posición, y esa determinación está sujeta a la
procedencia de recursos legales y constitucionales; iv) que la reserva tampoco
es absoluta, ya que el artículo 23 parcialmente acusado contempla que ella no
se extiende a los casos en que exista información relacionada con la presunta
comisión de un delito de lesa humanidad. Por último, y de manera general, el
Procurador señala la necesidad de que la validez de esta reserva se determine
como resultado de un ejercicio de ponderación, en el cual considera deben
prevalecer las razones que privilegian su existencia en atención a los altos
intereses constitucionales que las actividades de inteligencia y
contrainteligencia pretenden resguardar.
Por todo lo anterior, considera el Procurador General
que también estas normas deben ser declaradas exequibles.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia
Esta corporación es competente para conocer de la
presente demanda de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 4°
de la Constitución, puesto que las disposiciones acusadas hacen parte de una
Ley de la República.
2.  Los problemas jurídicos planteados
A partir de lo explicado, son varios los problemas
jurídicos que en este caso debería resolver la Corte respecto de los preceptos
demandados de la Ley 1288 de 2009. Dentro de ellos se cuentan: i) si algunas de
sus disposiciones deberían hacer parte de una ley estatutaria; ii) si ciertas
decisiones que esta ley defiere a autoridades administrativas debieron más bien
ser resueltas por el mismo texto legal o por otro de igual jerarquía normativa;
iii) la eventual existencia de varias omisiones legislativas relativas,
especialmente frente a la ausencia de controles sobre las actividades de
inteligencia y contrainteligencia que en concepto de los actores debieron implementarse;
iv) la posible vulneración de los derechos a la información, y de los derechos
de las víctimas de hechos punibles a la verdad, la justicia y la reparación
frente a mandatos de esta ley que establecen la reserva de los datos de
inteligencia y contrainteligencia, excepcionan el deber de denuncia frente a
ciertas situaciones e incluso penalizan la revelación de esa información.
De los anteriores asuntos, y conforme a la metodología
aplicada en anteriores decisiones[30], la Corte acometerá en
primer lugar lo relacionado con la posible existencia de reserva de ley
estatutaria, acusación que de prosperar haría completamente inane, en relación
con las normas afectadas, el estudio de los demás cargos de
inconstitucionalidad. Una vez superado este asunto, la Corte abordará entonces
esos otros cargos, respecto de aquellas disposiciones cuya exequibilidad no
hubiere sido desvirtuada al resolver sobre aquel.
3. Primer cargo: La reserva de ley estatutaria frente al
contenido de la Ley 1288 de 2009
Para resolver sobre este aspecto, la Corte comenzará
por realizar una breve recopilación de su jurisprudencia acerca del tema,
específicamente lo relativo  a las reglas a partir de las cuales debe
determinarse frente a cada caso concreto que implique la regulación de derechos
fundamentales, si resulta válido el desarrollo efectuado por el legislador
ordinario, o si por el contrario, se requiere el trámite especial previsto en
el artículo 153 superior.
Posteriormente, este tribunal analizará el contenido
de las normas acusadas en el cargo primero, con miras a establecer la eventual
vulneración de la reserva de ley estatutaria. Sin embargo, teniendo en cuenta
lo planteado por varios de los intervinientes, además de otras consideraciones
que esta corporación hará en el espacio correspondiente, la Corte examinará
también la pertinencia de que ese estudio se extienda a otras disposiciones de
la misma ley que no fueron acusadas, respecto de las cuales cabría
eventualmente este mismo cuestionamiento de constitucionalidad, en caso de
encontrarse que aquél debe abrirse paso. Procede entonces la Corte a realizar
el análisis anunciado.
3.1. La jurisprudencia de la Corte Constitucional
respecto a la necesidad de que el desarrollo legislativo de los derechos fundamentales
se haga mediante ley estatutaria:
A partir de lo previsto en los artículos 152 y 153 de la
Constitución Política, este tribunal se ha ocupado desde sus inicios de
analizar la constitucionalidad de diversos proyectos de ley estatutaria, así
como de determinar si ciertas disposiciones aprobadas mediante leyes ordinarias
serían inconstitucionales, independientemente de su contenido, por haber debido
expedirse mediante el procedimiento legislativo especial propio de las leyes
estatutarias.
La existencia de leyes sujetas a un trámite especial,
que no de distinta jerarquía normativa, es una de las más importantes
innovaciones de la Constitución Política de 1991, en lo que concierne al
ejercicio de la función legislativa. Particularmente, en lo que respecta a las
leyes estatutarias, y en atención a la importancia de los temas listados en el
artículo 152 superior, el constituyente buscó garantizar la existencia de un debate
legislativo más completo, detallado y cuidadoso, así como una mayor estabilidad
de la normatividad resultante, aspiraciones que deberían alcanzarse como
producto de la necesidad de mayorías calificadas, trámite concentrado dentro de
una sola legislatura, y control previo y automático de la exequibilidad del
proyecto así aprobado, por parte de este tribunal.
En la misma línea, otra de las razones que explican la
importancia de este especial tipo normativo y su acogida por la Constitución de
1991, es la posibilidad de evitar que entren en efecto preceptos de carácter
legal en torno a temas de gran trascendencia social, cuya constitucionalidad
pudiere prima facie generar dudas o inquietudes, o normas cuya sola
vigencia, aún efímera, o su posterior desaparición, una vez que han comenzado a
ser aplicadas, pudiere generar daños irreparables o al menos traumatismos
graves al sistema democrático, a la sociedad, a la vigencia de un orden justo,
o a alguno de los otros valores enunciados en el artículo 2º superior.
Ese tipo de preocupaciones son frecuentes en relación
con diversos temas, entre ellos los que fueron listados en el citado artículo
152, frente a los cuales las leyes estatutarias constituyen una vía plausible,
ya que las normas aprobadas mediante este trámite especial sólo comienzan a
regir cuando esta corporación se ha cerciorado de su conformidad con el
estatuto superior; por la misma razón, una vez han entrado en vigencia, se
neutraliza la posibilidad de que ésta sea posteriormente truncada como
consecuencia de una decisión frente a eventuales demandas de
inconstitucionalidad.
Ahora bien, tal como lo anotaron los actores y los
intervinientes, en relación con todos los temas allí previstos, pero
especialmente en lo atinente a las leyes que regulan “derechos y deberes
fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección”, la postura de este tribunal ha sido prudente, al advertir que
no todos los asuntos que de alguna manera estén relacionados con derechos
fundamentales deben ser regulados por leyes estatutarias. Lo anterior por
cuanto, de entenderse así la regla, se correría el riesgo de vaciar las
competencias legislativas ordinarias, y de generar un proceso que llevado al
extremo podría conducir a la petrificación del derecho en relación con tales materias.
Así las cosas, en un buen número de ocasiones, la Corte ha desechado el
argumento de que ciertas leyes debieron ser objeto del trámite estatutario,
siendo relativamente escasas las situaciones en que se ha declarado la
inexequibilidad de leyes o preceptos ordinarios por esta razón.
En relación con ese tema, y dentro de la ya abundante
línea jurisprudencial desarrollada por esta corporación, pueden destacarse
estos antecedentes:
Mediante sentencia C-013 de 1993 (M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz), uno de los primeros pronunciamientos de este tribunal en
relación con el tema, se analizó la exequibilidad de la Ley 1ª de 1991 “por
la cual se expide el Estatuto de Puertos Marítimos y se dictan otras
disposiciones”, frente a cuestionamientos según los cuales, por regular
materias relacionadas con el derecho al trabajo de las personas que laboraban
en esa empresa, esa norma debió haberse expedido mediante el trámite de las
leyes estatutarias.
En ese caso la Corte consideró: “La Constitución se fundamenta en una democracia basada
en el juego de las mayorías y sólo incorpora excepcionalmente el sistema de
mayoría cualificada”, como también: “Las
leyes estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales
que reconocen y garantizan los derechos fundamentales. No fueron creadas dentro
del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística todo
evento ligado a los derechos fundamentales.” A partir de estas reflexiones,
y teniendo en cuenta la relación apenas mediata existente entre la materia
regulada y el derecho al trabajo de las personas que laboraban en este empresa,
se desechó el cargo.
Años después, en la sentencia C-567 de 1997 (M.
P. Eduardo Cifuentes Muñoz) esta corporación declaró inexequible una norma de la
Ley 190 de 1995, conocida como el “Estatuto anticorrupción”, que a
propósito de la necesidad de diligenciar un formato único de hoja de vida por
parte de quienes aspirasen a ocupar un cargo público, establecía la obligación
de suministrar los demás datos que allí se solicitaran. En este caso la Corte
consideró que esa disposición no pudo haberse incorporado al texto de esta ley
por cuanto, en razón a su contenido, cercanamente ligado al derecho a la
autodeterminación informática o hábeas data, la creación de una obligación
de este tipo debería necesariamente realizarse mediante ley estatutaria[31].
Posteriormente,
la sentencia C-251 de 1998 (Ms. Ps. José Gregorio Hernández Galindo y
Alejandro Martínez Caballero) resolvió una demanda contra una ley que regulaba
la profesión de optometría, que fue demandada en su integridad por considerar
que al referirse al ejercicio de una determinada profesión implicaba un
desarrollo del derecho fundamental a escoger profesión u oficio, a partir de lo
cual el tema ha debido regularse mediante ley estatutaria. En este caso la
Corte desechó el cargo y declaró exequible la norma, si bien algunos artículos
fueron excluidos del ordenamiento jurídico, pero por otras razones[32].
En relación con este tema, y citando pronunciamientos
anteriores[33], dijo esta corporación
que “Ha preferido la Corte,
entonces, inclinarse por una interpretación estricta, en cuya virtud, ‘cuando
de la regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se
realice mediante una ley estatutaria debe entenderse limitada a los contenidos
más cercanos al núcleo esencial de ese derecho’.” En todo caso, y para precisar el alcance de ese
planteamiento, agregó también este tribunal que “el expuesto alcance
de los artículos 152 y 153 de la Constitución ‘no podría conducir al extremo
contrario del que, por exagerado, se ha venido desechando -el de que pueda el
legislador afectar el sustrato mismo de los derechos fundamentales mediante ley
ordinaria-’, pues ello, además de violar los mencionados preceptos, tendría la
grave consecuencia consistente en ‘la pérdida del especialísimo sentido de
protección y garantía que caracteriza a nuestro sistema constitucional cuando
de tales derechos se trata’.”
Más adelante, en las sentencias C-384 y C-729 de
2000 (M. P. en ambas Vladimiro Naranjo Mesa), y C-687 de 2002 (M. P.
Eduardo Montealegre Lynnet) se declararon inexequibles sendos apartes
normativos incluidos en leyes ordinarias, que podían considerarse como
desarrollo del derecho fundamental al hábeas data, al incorporar alivios
para deudores del sistema financiero que se pusieran al día en sus
obligaciones, relacionados con el derecho a ser inmediatamente excluidos de los
bancos de datos que recopilan información sobre tales deudores[34].
En todos estos casos prevaleció la tesis según la cual todo desarrollo del
núcleo esencial de un derecho fundamental debe ser objeto de ley estatutaria,
incluso aquellos que, como ocurrió en estos casos, ofrezcan un beneficio o
amplíen el alcance de ese derecho[35].
También, mediante sentencia C-620 de 2001 (M.
P. Jaime Araújo Rentería) la Corte
decidió una demanda dirigida contra varias normas de la Ley 600 de 2000,
contentiva del Código de Procedimiento Penal entonces vigente, entre ellas los
artículos 382 a 389, que desarrollaban lo relativo al derecho de hábeas
corpus, todas las cuales fueron declaradas inexequibles[36].
En
este caso, después de citar varios pronunciamientos anteriores[37],
esta corporación sintetizó su línea jurisprudencial al respecto señalando que “las disposiciones que deben ser objeto de regulación
por medio de ley estatutaria, concretamente, en lo que respecta a los derechos
fundamentales y los recursos o procedimientos para su protección son aquellas
que de alguna manera tocan su núcleo esencial o mediante las cuales se regula
en forma ‘íntegra, estructural o completa’ el derecho correspondiente.”. Respecto de las normas acusadas, consideró que el
derecho fundamental al hábeas corpus “fue objeto de regulación exhaustiva,
íntegra y completa por el legislador ordinario en las normas demandadas”,
regulación que en su criterio no resultaba posible por ser un tema sometido a
la reserva de ley estatutaria.
La Corte incluyó también algunas precisiones
adicionales encaminadas a aclarar la diferencia existente entre estas normas y
otras regulaciones presentes en el mismo código de procedimiento, sobre
materias estrechamente ligadas a la libertad personal y otros derechos
fundamentales. Se resaltó entonces que, a diferencia de las demás, las normas
excluidas mediante esta sentencia contenían un tratamiento preciso e integral
del derecho fundamental al hábeas corpus, distinto al más general que
allí mismo se hizo sobre otros temas. Además, se reconoció la dificultad de
trazar reglas predeterminadas sobre la materia, advirtiendo que por ello, este
tipo de cargos debe ser siempre analizado frente a las circunstancias propias
del caso concreto.
Posteriormente,
la sentencia C-993 de 2004 (M. P. Jaime Araújo Rentería) declaró así
mismo inexequible un artículo de la Ley 863 de 2003 “por la cual se
establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular
el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas tributario”.
La disposición cuestionada en este caso establecía para la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN la posibilidad de reportar a centrales de
riesgos información sobre cumplimiento y/o mora de obligaciones de carácter
tributario.
Al analizar la constitucionalidad de esta norma, y
citando el ya referido fallo C-384 de 2000, la Corte señaló que “La
regulación de aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y
primordialmente la que signifique consagración de límites, restricciones,
excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los
mismos, únicamente procede, en términos constitucionales, mediante el trámite
de ley estatutaria.”. Si bien la decisión fue unánime, este planteamiento
fue criticado a través de sendas aclaraciones de voto, por su presunta
inexactitud al referirse a cuáles aspectos de
los derechos fundamentales deben ser objeto de ley estatutaria[38].
En la misma sentencia, y después de otras citas
jurisprudenciales relevantes, indicó también esta corporación que “Así las
cosas, cuando se regulen las facultades de los particulares de conocer,
actualizar o rectificar informaciones que sobre ellos se encuentren en
cualquier base de datos, el trámite de esta regulación deberá ser a través de
una ley estatutaria. Simplemente, por cuanto dichos aspectos son principales e
importantes al derecho fundamental de hábeas data.” Para luego concluir
advirtiendo que “En resumen, cuando una ley regule aspectos principales e
importantes del núcleo esencial de un derecho fundamental, en este caso del
hábeas data, el proceso de formación de esta ley debe haber sido el de una ley
estatutaria  so pena de ser expulsada del ordenamiento jurídico por vicios de
forma.”
Más
adelante, la sentencia C-877 de 2005 (M. P. Jaime Córdoba Triviño)
examinó dos preceptos contenidos en leyes ordinarias[39]
que fueron acusados por implicar la creación de sendos “bancos de datos”,
como son el Boletín de Responsables Fiscales y el Boletín de Deudores
Morosos del Estado.
En este caso la Corte
declaró exequibles ambas disposiciones al considerar que esas regulaciones no
caían dentro de la órbita de competencia exclusiva del legislador estatutario.
Para ello señaló este tribunal que “…las entidades públicas pueden exigir,
almacenar y difundir informaciones que reposan en sus archivos, para lo cual
pueden crear bases de datos que faciliten dicho procedimiento, pero a su vez
las personas tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar los datos allí
consignados. Con todo, es indispensable tener en cuenta la índole de esa
información para determinar si una regulación en tal sentido demandaría la
intervención del legislador estatutario. Habrá de considerarse si tales datos
personales son privados y en esa medida se compromete la intimidad de las
personas o si, por el contrario, son públicos y por ello no se encuentran
sustraídos del conocimiento general. En el primer caso la puesta en circulación
de esa clase de datos podría involucrar la afectación del derecho a la
intimidad de las personas y por contera sería necesario que tal regulación
estuviera contenida en una ley estatutaria, justamente por tocar el núcleo
esencial del derecho fundamental de hábeas data. Pero, en el segundo caso tal
exigencia no resultaría aplicable por cuanto son datos que por ingresar en la órbita
de lo público no afectan en nada dicho núcleo esencial.” [40]
Así, a partir de tales
reflexiones, y teniendo en cuenta que estas disposiciones “en manera alguna
permiten la recopilación o manejo de datos personales privados, no regulan
aspectos íntimamente relacionados con el núcleo esencial del derecho al hábeas
data, y en especial con la actualización y corrección del dato, sino únicamente
contemplan el acopio de una información que reposa en entidades públicas en
virtud de un proceso administrativo que es público y que surge de obligaciones
ciertas que no han sido canceladas al Estado”, la Corte optó por declarar
la exequibilidad de ambas normas.
Posteriormente,
mediante la sentencia C-981 de 2005 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández),
la Corte analizó la exequibilidad de un conjunto de disposiciones contenidas en
el Estatuto Tributario y en varias otras leyes ordinarias que causaron modificaciones
al texto original de aquél, que regulan distintos aspectos que el actor
consideró propios del denominado hábeas data tributario. Todos los
preceptos acusados en este caso contemplan situaciones en las que a partir de
determinadas circunstancias, los contribuyentes deben presentar a la DIAN información complementaria que no es exigida a
las demás personas y ciudadanos. A partir de ello la Corte se planteó como
problemas jurídicos a resolver, si los distintos contenidos específicos de
tales normas debían necesariamente ser adoptados mediante ley estatutaria.
Para
responder a esos interrogantes esta corporación realizó una exhaustiva
recopilación de los precedentes jurisprudenciales hasta entonces existentes en
relación con la necesidad o no de regular mediante ley estatutaria los diversos
aspectos relacionados con derechos fundamentales. Al término de dicha
exploración y como producto de ella, la Corte sintetizó así las distintas
reglas a partir de las cuales puede dilucidarse frente a casos concretos la
necesidad o no de cumplir con el trámite legislativo especial que se viene
comentando:
“Puede extractarse de la jurisprudencia constitucional
mencionada, que la reserva de ley estatutaria en materia de derechos
fundamentales, debe referirse a: i) normas que desarrollan y complementan los
derechos ii) que regulan solamente los elementos estructurales esenciales, iii)
que regulan de forma directa su ejercicio y también el desarrollo de su ámbito
a partir del núcleo esencial definido en la Constitución, iv) que refieran a
los contenidos más cercanos al núcleo esencial, v) que regulan aspectos
inherentes al ejercicio y principalmente lo que signifique consagrar límites,
restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el núcleo esencial, vi)
cuando el legislador asuma de manera integral, estructural y completa la
regulación del derecho, vii) que aludan a la estructura general y principios
reguladores pero no al desarrollo integral y detallado, regulando así la
estructura fundamental y los principios básicos, y viii) que refieran a leyes
que traten situaciones principales e importantes de los derechos.
Precisando ahora los anteriores criterios, como lo ha
considerado esta Corporación[41], debe tenerse en cuenta que tratándose del alcance de
las leyes estatutarias en materia de derechos fundamentales debe efectuarse una
interpretación restrictiva en cuanto a la reserva de lo que debe regularse
mediante este tipo de leyes, porque una interpretación extensiva convertiría la
excepción en regla general, en detrimento de la competencia del legislador
ordinario. Además, dado que las leyes estatutarias no fueron creadas dentro del
ordenamiento para regular en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado a
los derechos fundamentales, sino que están encargadas de desarrollar los textos
constitucionales, es por lo que estas leyes especiales deben orientarse a
contener las regulaciones básicas o mínimas de los derechos, es decir, aquellas
que tienen por objeto la configuración de los elementos esenciales,
estructurales o definitorios de los derechos fundamentales, sin que por ello
pueda considerarse que tales regulaciones puedan corresponder a aquellas que
impliquen la afectación de su núcleo esencial, pues de ser ello así se trataría
de una normativa no reservada a la ley estatutaria sino contraria a la
Constitución.”
A
partir de estos criterios, y considerando que las normas del Estatuto
Tributario entonces acusadas no se encuadraban de manera clara en ninguno de
los supuestos antes explicados, la Corte resolvió declarar la exequibilidad de
todos esos preceptos, en lo atinente a este específico cargo[42].
Otro
antecedente relevante en relación con el tema es la sentencia C-319 de 2006
(M. P. Álvaro Tafur Galvis), que decidió sobre una demanda en la que se
cuestionaba la Ley 975 de 2005, la comúnmente denominada Ley de Justicia y
Paz, frente a cargos relacionados con la presunta necesidad de que una
norma de tales contenidos se expidiera como ley estatutaria[43].
Las razones para ello serían dos: de una parte, las implicaciones que las
disposiciones de esta ley tienen respecto de los derechos de las víctimas a la
verdad, la justicia y la reparación, jurisprudencialmente reconocidos como
fundamentales; de otra, las presuntas adiciones a la Ley 270 de 1996, estatutaria
de la administración de justicia, resultantes de la creación de nuevos cargos y
procedimientos especialmente diseñados para atender los asuntos que son objeto
de esta ley.
En
este caso, la Corte declaró que la referida Ley 975 de 2005 era exequible
frente a tales cargos. Para sustentar esta decisión, esta corporación hizo una
nueva recopilación de los antecedentes jurisprudenciales más relevantes,
destacando entre otros los fallos C-1338 de 2000, C-646 de 2001, así como la
últimamente citada, C-981 de 2005, de la cual transcribió la síntesis que en
párrafos anteriores de esta providencia quedó también reseñada, en lo relativo
a los criterios cuya presencia amerita regulación mediante ley estatutaria.
En lo que hace relación con el supuesto desarrollo de
derechos fundamentales y la necesidad de que aquel se hubiera hecho a través de
ley estatutaria, después de analizar el contenido y articulado de la ley
acusada y de confrontarlo con los anteriores criterios, señaló la Corte que
pese a la gran importancia de las materias reguladas, “la Ley 975 de 2005 no
tiene por objeto disponer del contenido esencial de tales derechos (verdad,
justicia y reparación como derechos fundamentales de las víctimas) ni
regularlos de manera íntegra, estructural o completa”[44].
La
Corte se refirió también a este tema en la sentencia C-226 de 2008 (M.
P. Humberto Antonio Sierra Porto), por la cual declaró exequible un artículo
del Código de Procedimiento Penal[45] que regula lo atinente a
la posibilidad excepcional de que la Fiscalía General de la Nación ordene
capturas, el cual había sido cuestionado por un ciudadano al considerar que el
efecto que esta posibilidad tiene sobre la libertad personal, traía consigo la
necesidad de que el tema hubiere sido materia de una ley estatutaria.
Al
resolver sobre este asunto, y en adición y complemento a los criterios
expuestos en los pronunciamientos anteriormente reseñados, la Corte explicó
que, aunque la consolidación de los derechos, en general, es una de las
funciones, aunque no la única, que normalmente se cumple mediante la expedición
de las leyes, se requiere el trámite de una estatutaria siempre que “el
contenido de rango legal tiene la vocación de actualizar, configurar y definir
derechos fundamentales”.
Igualmente,
siguiendo de cerca los criterios expuestos en la sentencia C-646 de 2001
(M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), en el referido fallo C-226 de 2008 esta
corporación señaló que ese tipo normativo especial resulta necesario entre otros
casos: i) cuando se trate de un asunto expresa y taxativamente incluido en el
artículo 152 de la Constitución Política; ii) cuando se desarrollen y
complementen los derechos fundamentales; iii) cuando la regulación de que se
trata afecte el núcleo esencial de derechos fundamentales; iv) cuando la
regulación que se haga de una materia sometida a la reserva de ley estatutaria
sea integral, y v) cuando se trate de un mecanismo constitucional necesario e
indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental.
Como
fundamento, esta corporación destacó que la posibilidad excepcional de que la
Fiscalía General de la Nación pueda ordenar capturas, deriva de una expresa
previsión constitucional y no del contenido de la ley que había sido demandada,
por lo cual esta última no modificaba en modo alguno el alcance o núcleo
esencial del derecho fundamental a la libertad personal; también, en cuanto a
los aspectos operativos desarrollados por la disposición acusada, consideró que
ellos no causaban alteraciones al contenido de ese derecho fundamental, según
fue originalmente previsto en la norma superior. De allí la decisión de
declarar la exequibilidad de este precepto[46].
Finalmente,
estos mismos criterios han sido también reiterados en otras decisiones más recientes,
entre ellas las sentencias C-756 de 2008 (M. P. Marco Gerardo Monroy
Cabra),  C-1063  de  2008  (M.  P.  Manuel  José  Cepeda  Espinosa), C-372
y C-850 ambas de 2009 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla), en todas las
cuales se estudiaron cargos relativos a la eventual vulneración de la reserva
de ley estatutaria, habiendo prosperado aquéllos sólo en el caso de las dos
primeras.
3.2.
El contenido de las disposiciones demandadas en este cargo
Como
se recordará, fueron objeto de este primer cargo de inconstitucionalidad distintos
apartes de los artículos 1°, 8°, 16, 18 y 19 de la Ley 1288 de 2009.
La
primera de estas normas fue acusada por cuanto al señalar cuál es el objeto y alcance
de esta ley, relativo al desarrollo de actividades de inteligencia y
contrainteligencia, se menciona “la regulación de sus bases de datos”
como una de las materias allí reguladas. Mientras tanto, los restantes
segmentos normativos citados fueron demandados por cuanto, posiblemente en
desarrollo del referido anuncio, consideran los actores que desarrollan
materias relativas a bancos de datos, y en general al derecho fundamental al hábeas
data.
En
el caso del artículo 8°, que lista las funciones de la Junta de Inteligencia
Conjunta JIC, se demandaron los textos completos de las letras d), e)
e i), correspondientes a funciones que los accionantes juzgan directamente
ligadas con el manejo e intercambio de información entre los organismos que
desarrollan actividades de inteligencia y contrainteligencia. Del artículo 16
se cuestionó, en relación con este aspecto, la parte final del inciso 1°, que
atribuye al Gobierno Nacional la competencia para reglamentar “los
procedimientos necesarios para que el acceso a la información se haga en
condiciones que garanticen la seguridad de la misma”.
Finalmente,
de los artículos 18 y 19, que hacen parte del Capítulo IV de la Ley 1288 sobre “Bases
de datos y archivos de inteligencia y contrainteligencia” se demandaron dos
distintos segmentos: En el primer caso, el aparte que ordena que en cada Centro
de Protección de Datos CPD exista un funcionario responsable de garantizar que
los procesos de recolección, almacenamiento, producción y difusión de la
información estén enmarcados en la Constitución y la ley. En el caso del
artículo 19, sobre objetivos de los CPD, la demanda recayó sobre las letras a)
y b) cuyos textos se refieren, de una parte al control de ingreso y
salida de información de tales centros, y de otra, a la depuración de
información allí almacenada que posteriormente se determine como no útil para los
propósitos previstos en el artículo 5° de la misma ley.
Para
decidir sobre este cargo, la Corte debe entonces proceder a examinar el
contenido de las disposiciones acusadas, para a continuación, y a partir de los
criterios jurisprudenciales que en el punto anterior quedaron reseñados,
determinar si en efecto tales contenidos debieron ser desarrollados por una ley
de naturaleza estatutaria, y al no haber ocurrido así, serían inexequibles.
Empero,
para ello resulta necesario efectuar previamente un planteamiento adicional
sobre la extensión de las normas que en desarrollo de este cargo deben ser
analizadas, a lo cual procede la Sala a continuación.
3.3.
Sobre el concepto de inteligencia y la necesidad de extender el análisis de
constitucionalidad a la totalidad de la Ley 1288 de 2009
Según
se explicó, el eje principal del primer cargo de la demanda es la reflexión de
los actores en el sentido de que esos apartes normativos debieron ser tramitados
como parte de una ley estatutaria, en razón a su cercana relación con el
derecho fundamental al hábeas data, pues tales normas se refieren a la
creación y funcionamiento de una base de datos. Sin embargo, precisan los
actores que no controvierten de fondo el contenido de tales normas, sino
únicamente el hecho de que su expedición no hubiere tenido lugar a través de
los trámites que en razón de la materia eran imperativos.
De
manera preliminar tendría sentido asumir que la sola referencia a “la
regulación de sus bases de datos”, como uno de los temas relativos a las
actividades de inteligencia y contrainteligencia que se desarrollan en esta ley[47]
guarda una muy cercana relación con un derecho fundamental, concretamente con
el hábeas data. Ello en razón a la mención de ese mismo concepto (bases
de datos) que se hace dentro del texto del artículo 15 superior, así como al
desarrollo jurisprudencial que desde sus inicios ha efectuado esta Corte acerca
del derecho fundamental al hábeas data, que consiste en la posibilidad
que el mismo precepto reconoce a todas las personas para “conocer,
actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos
de datos y en archivos de entidades públicas y privadas”.
Si
bien la Ley 1288 de 2009 de la que forman parte las disposiciones demandadas es
quizás el primer cuerpo legal que de manera sistematizada regula las
actividades de inteligencia y contrainteligencia[48],
la relación entre esas labores y el acopio de información relevante en bancos
de datos o a través de algún otro tipo de soportes o archivos ha sido evidente
en todo tiempo, habiendo sido incluso expresamente reconocida por la
jurisprudencia constitucional en varios de sus pronunciamientos. Así por
ejemplo, las recientes sentencias T-1037 de 2008 y C-1011 de ese mismo año[49]
hicieron referencia a esa relación, señalando además de manera espontánea la
necesidad de que el tema fuera objeto en el futuro de una ley estatutaria que
regulara suficientemente la materia.
Ahora
bien, aun cuando esa sola circunstancia es ciertamente indicativa de la
relación existente entre las disposiciones anunciadas por el artículo 1° de la
Ley 1288 de 2009 al aludir a “la regulación de sus bases de datos” y el
derecho fundamental al hábeas data, que como es sabido es una de las
principales facetas del derecho a la intimidad consagrado en el artículo 15 de la
Constitución Política, más allá de ese hecho es necesario reconocer que toda
posible regulación de las actividades de inteligencia y contrainteligencia
tendrá además innegable impacto sobre el derecho fundamental últimamente
mencionado, esto es, el derecho a la intimidad.
Para
entender mejor esa relación es del caso considerar algunas definiciones de esos
conceptos. Así por ejemplo, el artículo 2° de la misma Ley 1288 de 2009 define
la función de inteligencia y contrainteligencia como “aquella que se
desarrolla por organismos especializados del Estado, del orden nacional,
dedicados al planeamiento, recolección, procesamiento, análisis y difusión de
la información necesaria para defender los derechos humanos, prevenir y
combatir amenazas, internas o externas, contra la convivencia democrática, la
seguridad y la defensa nacional, y demás fines enunciados en esta ley”.
Por
su parte, el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española menciona
dentro de las distintas acepciones del término inteligencia, el “trato y
correspondencia secreta de dos o más personas o naciones entre sí”, y más
adelante sugiere el concepto de servicio de inteligencia, el cual es definido
como una “organización secreta de un Estado para dirigir y organizar el
espionaje”. De otro lado, en lo que respecta a la contrainteligencia, se
remite al concepto de contraespionaje, que se define como un “servicio de
defensa de un país contra el espionaje de potencias extranjeras”.
A
nivel del derecho comparado, es pertinente considerar los conceptos vigentes en
otros países, entre ellos España, que en años recientes aprobó la Ley 11 de
mayo de 2002, “Reguladora del Centro Nacional de Inteligencia”.
Esta
ley, si bien no contiene una definición precisa de lo que son las actividades
de inteligencia, brinda importantes elementos que permiten apreciar el
contenido de ese concepto. Así por ejemplo, la definición del Centro Nacional
de Inteligencia, contenida en su artículo 1° señala que es un organismo
responsable de facilitar “las informaciones, análisis, estudios o propuestas
que permitan prevenir y evitar cualquier peligro, amenaza o agresión contra la
independencia o integridad territorial de España, los intereses nacionales y la
estabilidad del Estado de derecho y sus instituciones”; mientras tanto el
artículo 4°, al listar las funciones del mismo instituto, menciona la de “prevenir,
detectar y posibilitar la neutralización de aquellas actividades de servicios
extranjeros, grupos o personas que pongan en riesgo, amenacen o atenten contra
el ordenamiento constitucional, los derechos y las libertades de los ciudadanos
españoles, la soberanía, integridad y seguridad del Estado, la estabilidad de
sus instituciones, los intereses económicos nacionales y el bienestar de la
población”.
También es importante considerar la Ley 25.520 – Ley
de Inteligencia Nacional Argentina, expedida por el Congreso de ese país en el
año 2001, que define la inteligencia nacional como “la actividad consistente
en la obtención, reunión, sistematización y análisis de la información
específica referida a los hechos, amenazas, riesgos y conflictos que afecten la
seguridad exterior e interior de la Nación”; y como contrainteligencia “la
actividad propia del campo de la inteligencia que se realiza con el propósito
de evitar actividades de inteligencia de actores que representen amenazas o
riesgos para la seguridad del Estado Nacional.”
Finalmente,
en el Reino Unido, el Intelligence Services Act de 1994 señala como fines del
Servicio de Inteligencia organizado por esa norma los de “obtener y proveer
información relacionada con las acciones o intenciones de personas que se encuentran
fuera de las Islas Británicas”, así como los de “cumplir otras funciones
relacionadas con las acciones o intenciones de dichas personas”[50].
De
los anteriores conceptos pueden destacarse, entre otros, los siguientes
elementos comunes acerca de las labores de inteligencia y contrainteligencia:
i) se trata de actividades de acopio, recopilación, clasificación y circulación
de información relevante para el logro de objetivos relacionados con la
seguridad del Estado y de sus ciudadanos; ii) el propósito de esas actividades
y el de la información a que se ha hecho referencia es prevenir, controlar y
neutralizar situaciones que pongan en peligro tales intereses legítimos, así
como hacer posible la toma de decisiones estratégicas que permitan la defensa
y/o avance de los mismos; iii) es inherente a estas actividades el elemento de
la reserva o secreto de la información recaudada y de las decisiones que en
ella se sustentan, dado que la libre circulación y el público conocimiento de
las mismas podría ocasionar el fracaso de esas operaciones y de los objetivos
perseguidos; iv) dado que se trata de detectar y prevenir posibles hechos
ilícitos y/o actuaciones criminales, la información de inteligencia y
contrainteligencia es normalmente recaudada y circulada sin el conocimiento, ni
menos aún el consentimiento de las personas concernidas.
A
partir de todo lo anterior queda aclarado y debe resaltarse que, por su propia
esencia, las labores de inteligencia y contrainteligencia causan afectaciones
ciertas, aunque de diversa intensidad, a la intimidad de las personas y que
siendo ésta un derecho fundamental, calidad que se extiende a todas sus
distintas facetas, entre ellas el hábeas data, el desarrollo legislativo
de esos temas está, al menos en principio, sujeto a la reserva de ley
estatutaria.
De
otra parte, de manera preliminar observa la Corte que todas las disposiciones
de la Ley 1288 de 2009 tratan de manera directa, o cuando menos cercana, sobre
la organización y desarrollo de actividades de inteligencia y
contrainteligencia por parte de las autoridades del Estado, razón por la cual
se entiende que todas ellas tendrían repercusiones sobre el derecho a la
intimidad; incluso puede afirmarse que, sin perjuicio de un más extenso
desarrollo legislativo que pudiera expedirse en el futuro, sus preceptos
conforman un sistema normativo integral sobre la materia, siendo además notorio
que ninguno de ellos versa sobre un tema diferente o no relacionado, o que
carezca de implicaciones frente a los ya referidos derechos.
Así
las cosas, aun cuando también sería factible considerar que no todos los
artículos que integran la ley parcialmente acusada tendrían el mismo grado de
vinculación con los derechos fundamentales de que se trata, o que no en todos
los casos pareciera justificada su eventual inexequibilidad como consecuencia
de esta consideración, sin perjuicio de ulteriores y adicionales precisiones,
resulta a esta altura suficientemente claro que la mayoría de ellas sí tendrían
esa connotación, al punto de poder visualizar que en caso de determinarse que
este cargo debe prosperar, resultaría altamente difícil señalar apartes que por
su presunta menor cercanía con esos temas pudieran continuar rigiendo.
Como
directa consecuencia de lo hasta ahora expuesto, la Corte considera necesario
que el análisis sobre la eventual vulneración de la reserva de ley estatutaria
que sustenta el primer cargo de la demanda, se extienda a todo el texto de la
ley parcialmente acusada, a lo cual procede a continuación.
3.4.
La materia tratada por la Ley 1288 de 2009 debe ser desarrollada mediante ley
estatutaria
Según
resulta de los anteriores planteamientos y de la jurisprudencia que ha sido
reseñada, el análisis de constitucionalidad de la Ley 1288 de 2009 deberá
abordar los siguientes aspectos: i) cuáles son los elementos estructurales o esenciales
del derecho fundamental a la intimidad, a partir de lo cual deberá determinarse
en qué medida la ley acusada versa sobre tales aspectos; ii) si en razón a su
contenido, las disposiciones de esta ley pueden entenderse como una
actualización o una nueva configuración normativa de este derecho fundamental;
iii) si la regulación en ella contenida se encuadra en alguno(s) otro(s) de los
criterios cuya presencia obliga a que la respectiva normatividad esté contenida
en una ley estatutaria.
3.4.1.
El derecho a la intimidad: elementos estructurales y definitorios:
La
Corte ha analizado el derecho a la intimidad de que trata el artículo 15
superior, desde muy diversas perspectivas de la vida social. De manera general
ha señalado que este derecho consiste en la posibilidad de preservar del
conocimiento público determinados actos o situaciones de la vida personal que
no tienen por qué trascender a otros, salvo que el propio interesado decida
revelarlas, o que sean conocidas como consecuencia de un acto de autoridad
debidamente fundamentado.
Respecto
del contenido o elementos estructurales de ese derecho fundamental, dijo esta
corporación en sentencia T-696 de 1996 (M. P. Fabio Morón Díaz):
“La intimidad, el espacio exclusivo de cada uno, es
aquella órbita reservada para cada persona y de que toda persona debe gozar,
que busca el aislamiento o inmunidad del individuo frente a la necesaria
injerencia de los demás, dada la sociabilidad natural del ser humano. Es el
área restringida inherente a toda persona o familia, que solamente puede ser
penetrada por extraños con el consentimiento de su titular o mediando orden
dictada por autoridad competente, en ejercicio de sus funciones y de
conformidad con la Constitución y la ley.”
De
la misma época son también estas otras reflexiones, contenidas en la sentencia
T-552 de 1997 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa):
“El derecho a la intimidad implica la facultad de
exigir de los demás el respeto de un ámbito exclusivo que incumbe solamente al
individuo, que es resguardo de sus posesiones privadas, de sus propios gustos y
de aquellas conductas o actitudes personalísimas que no está dispuesto a
exhibir, y en el que no caben legítimamente las intromisiones externas. Algunos
tratadistas han definido este derecho como el ‘control sobre la información que
nos concierne’[51]; otros, como el ‘control sobre cuándo y quién puede
percibir diferentes aspectos de nuestra persona’. La Corte Constitucional, por
su parte, como ‘el espacio intangible, inmune a las intromisiones externas, del
que se deduce un derecho a no ser forzado a escuchar o a ser lo que no desea
escuchar o ver, así como un derecho a no ser escuchado o visto cuando no se
desea ser escuchado o visto’[52]” (No está
en negrillas en el texto original).
Adicionalmente, puede decirse que el derecho a la
intimidad es un derecho disponible. Ciertas personas, según su criterio, pueden
hacer públicas conductas que otros optarían por mantener reservadas”.
En
la misma línea, años después formuló la Corte estas referencias, en la
sentencia T-787 de 2004 (M. P. Rodrigo Escobar Gil):
“En este contexto, el núcleo esencial del derecho a la
intimidad, supone la existencia y goce de una órbita reservada en cada persona,
exenta del poder de intervención del Estado o de las intromisiones arbitrarias
de la sociedad, que le permita a dicho individuo el pleno desarrollo de su vida
personal, espiritual y cultural. En efecto, aun cuando se reconoce en el hombre
la tendencia natural hacia la socialización, no por ello en un Estado social
demócrata puede obligarse a las personas a darle publicidad a los aspectos más
íntimos y propios de su proyecto de vida personal, pues en ciertas ocasiones
los individuos prefieren el ser dejados solos y adoptar comportamientos como el
guardar silencio ante las inquietudes de los demás.”
Estos mismos planteamientos han sido después
reiterados en otras sentencias, entre ellas la T-1137 de 2008 (M. P. Jaime
Córdoba Triviño).
Recapitulando
a partir del sentido de estas referencias, podemos asumir que el contenido
estructural del derecho a la intimidad tiene que ver con la posibilidad de
reservar del conocimiento de terceros aquellas situaciones de la vida personal
o familiar que sólo resultan trascendentes para el individuo y cuya pública
revelación podría implicar para aquél interferencias u opiniones de las demás
personas, así como eventualmente peligros para su seguridad y bienestar, o simplemente
para la posibilidad de continuar viviendo de la misma manera que él como
titular del derecho desea hacerlo. En desarrollo de este derecho, las
situaciones amparadas por él no pueden ser conocidas por los demás sino en caso
de que la misma persona interesada voluntariamente renuncie a su derecho de
mantenerlas en reserva, mediante actos u omisiones inequívocos, o como
resultado de una decisión de autoridad competente emitida dentro del marco
previsto por la Constitución y la ley.
3.4.2.
Las disposiciones de la Ley 1288 de 2009 inciden directamente sobre elementos
estructurales esenciales del derecho a la intimidad, implican una actualización
o nueva configuración de ese derecho y constituyen una regulación integral de
un aspecto específico del mismo:
Según
lo que páginas atrás quedó expuesto en relación con el concepto y esencia de
las actividades de inteligencia y/o contrainteligencia, a primera vista podría
asumirse que toda normatividad que tenga por objeto la organización de tales
funciones, el señalamiento de los poderes o facultades que pueden ejercitar
quienes las desarrollen, las condiciones en que ellas han de llevarse a cabo,
el alcance de los deberes de reserva, los actos específicos que con tales
objetivos podrán ejecutarse, y cualquier otro elemento relacionado y/o derivado
de los anteriores, involucra la posibilidad de realizar tareas que
necesariamente impactan o limitan de manera importante el derecho a la
intimidad, del que por regla general gozan los ciudadanos y habitantes del
territorio nacional.
De
igual manera, esas acciones tendrían también impacto sobre una de las
principales manifestaciones de este derecho fundamental, como es el hábeas
data, ya que las tareas de inteligencia y contrainteligencia se sustentan
en el acopio, almacenamiento, clasificación y aprovechamiento de información de
carácter privado sobre las personas, de cuya recolección ellas no suelen estar
enteradas, ni tienen poder alguno para cuestionar, corregir, ni siquiera
conocer de manera integral
De
lo dicho se desprende que, al menos en principio, todas esas regulaciones deban
estar contenidas en leyes estatutarias, en acatamiento a lo previsto en el
artículo 152 de la Constitución Política, vista la indiscutible naturaleza de
derecho fundamental de las garantías que con ello se afectan.
Sin
embargo, más allá de esa apreciación general y abstracta, es necesario examinar
el contenido de la Ley 1288 de 2009 objeto de este juicio de constitucionalidad[53],
para determinar en qué medida ese desarrollo legislativo efectivamente se
encuadra en alguno(s) de los supuestos cuya concurrencia confirmaría la
necesidad de que la materia sea objeto de una ley estatutaria.
La
ley parcialmente acusada consta de 34 artículos, divididos en 8 capítulos. El primero
de ellos (artículos 1° al 5°) incluye lo relativo al objeto y alcance de esta
ley, la definición de las actividades de inteligencia y contrainteligencia, la
mención de los organismos que las llevan a cabo, y los límites y principios a
los que estas actividades se encuentran sujetas; el capítulo segundo (artículos
6° a 9°) se refiere brevemente a la cooperación y coordinación en el desarrollo
de estas actividades, destacándose las normas relacionadas con la composición y
funciones de la denominada Junta de Inteligencia Conjunta JIC; el tercero
(artículos 10° a 17), contiene normas concernientes a la supervisión y control
de estas actividades, dentro de las cuales se encuentran las disposiciones
relativas a la Comisión Legal Parlamentaria de Seguimiento a las actividades de
Inteligencia y Contrainteligencia CLPSAIC; el cuarto capítulo (artículos 18 a 20), regula lo atinente a las bases de datos y archivos de inteligencia y contrainteligencia; el
quinto (artículos 21 a 28), desarrolla lo relativo a la reserva de la
información derivada de estas actividades, e incluye aspectos tales como el
mandato general de reserva y las situaciones en que aquel resulta inoponible, la
necesidad de suscribir compromisos de confidencialidad, las excepciones a los
deberes de denuncia y declaración, el valor probatorio que se atribuye a los informes
de inteligencia, los destinatarios de la información de inteligencia y la modificación
de penas de diversos delitos cuya tipificación legal busca asegurar el respeto
a estas reglas; el capítulo sexto (arts. 29 y 30), contiene medidas para la protección
de los servidores públicos encargados de realizar estas actividades; el séptimo
(arts. 31 y 32), sobre los deberes de colaboración de las entidades públicas y
privadas, incluyendo algunas normas relativas a la entrega de información por
parte de las empresas operadoras de telecomunicaciones; y el octavo y último
(arts. 33 y 34), que contiene las disposiciones relativas a la vigencia de la
ley y las consiguientes derogatorias.
Esta
somera exploración sobre el articulado de la ley demandada permite apreciar la
alta trascendencia de las materias tratadas, como también en qué medida esta ley
regula asuntos directamente relacionados con derechos y garantías
fundamentales.
En
efecto, al ser el desarrollo de las tareas de inteligencia y contrainteligencia
el único tema al que se refieren la totalidad de los artículos de la ley
demandada, la ya establecida íntima relación existente entre el cumplimiento de
tales actividades y el derecho fundamental a la intimidad personal y familiar,
determina entonces que todas esas disposiciones tienen, cuando menos, una clara
implicación frente al referido derecho fundamental.
Así
por ejemplo, esta ley contiene definiciones, principios y competencias para el
cumplimiento de las labores de inteligencia y contrainteligencia; atribuye
funciones específicas a las autoridades encargadas de adelantarlas y de liderar
la acción del Estado en relación con tales temas; organiza instituciones y mecanismos
para el ejercicio del control político sobre esas actividades por parte del
órgano legislativo; se refiere expresamente a la organización de bases de datos
con información sobre estos asuntos, la cual deberá reposar en los denominados
CPDs, sigla que corresponde a los centros de protección de datos de
inteligencia y contrainteligencia; establece reglas que determinan el alcance
de la reserva sobre esta información; crea excepciones a los deberes ciudadanos
de denuncia y de declaración, que restringen el campo de acción de los deberes de
colaboración con la administración de justicia que la misma Constitución impone
a todas las personas y ciudadanos; regula la asignación de identidades
ficticias para la protección de los agentes de inteligencia y
contrainteligencia, cuyo uso facilita la realización segura de operaciones
encubiertas; y permite la entrega a las autoridades de información reservada
que las personas han confiado a los operadores de telecomunicaciones con otros
propósitos, o que éstos están en capacidad de conocer sin que los suscriptores
o usuarios puedan evitarlo.
Para
la Corte resulta palpable la relación entre todos estos asuntos y el derecho a
la intimidad de las personas y ciudadanos que pudieran ser objeto de tales
actividades, y de la regulación que la ley ha hecho de ellas. A manera de
ejemplo considérese que en desarrollo de lo previsto en esta ley será posible
la realización de observaciones y seguimientos de personas que no deberán
enterarse de ello, el recaudo de información sobre sus conversaciones
telefónicas, sobre quiénes son sus interlocutores y sobre cuándo y con qué
frecuencia se comunican con ellos, además de lo cual, todos estos actos estarán
protegidos por una amplia reserva legal que incluso exime del deber de denuncia
y de colaboración con las autoridades judiciales a los servidores públicos que
conocieren de delitos cometidos en desarrollo de los mismos.
De
otra parte, y teniendo en cuenta que las actividades de inteligencia y
contrainteligencia no habían sido objeto en el pasado de una regulación
normativa integral de estas características, resulta válido considerar que la
Ley 1288 de 2009 tiene por objeto configurar y definir, de manera original, el
alcance de los derechos fundamentales a la intimidad y al hábeas data,
en cuanto ellos pueden resultar afectados por la realización de este tipo de
tareas. También constituye, por lo tanto, lo que se consideraría una
actualización sobre el contenido de estos derechos, que no obstante la
reconocida y muchas veces comentada relación existente entre ellos y las
labores ahora reguladas, es un tema que nunca antes había sido desarrollado de
manera explícita por el órgano legislativo.
Como
también se advirtió, y según puede comprobarse al repasar la ya referida
relación de contenidos, la regulación de las funciones de inteligencia y
contrainteligencia prevista en la Ley 1288 de 2009, si bien no es exhaustiva,
sí podría catalogarse como integral, dentro del ámbito específico que en este
caso fue objeto de la actividad legislativa[54]. Ello en razón a que,
aun cuando resulta posible que dicha regulación se vea enriquecida en el futuro
con mayores y más detallados desarrollos legislativos sobre la materia, es
apreciable la coherencia del modelo normativo allí contenido, así como el hecho
de que se cubren todos los principales aspectos directamente relacionados con
ese importante tema.
De
todo lo anterior resulta que esta situación encuadra en varios de los criterios
que de conformidad con la jurisprudencia de esta corporación hacen necesaria la
regulación de un determinado tema mediante ley estatutaria:  Efectivamente,
cuando menos, se trata de normas que se refieren a contenidos muy cercanos a
los elementos estructurales esenciales del derecho a la intimidad, puesto que
autorizan operaciones que se traducen en límites, restricciones y excepciones,
incluso prohibiciones, que afectan de manera directa dichos elementos, o según
el reiterado entendimiento de esta Corte, el núcleo esencial de ese derecho[55],
tanto en lo específicamente relacionado con el hábeas data como con las
otras manifestaciones de ese derecho. Así mismo, la Ley 1288 de 2009 representa
una configuración claramente novedosa de los derechos fundamentales a la
intimidad y al hábeas data, frente a asuntos que no habían sido
previamente regulados por el legislador.
También,
y en esta misma línea, se destaca el hecho de que al expedir esta norma el
Congreso de la República hubiere asumido de manera integral, estructural y completa
la regulación de los derechos de que se trata, pues como antes se explicó, la
Ley 1288 de 2009 contiene un desarrollo integral y sistemático de una
específica materia, directamente ligada con los derechos a la intimidad y el hábeas
data. Sobre esas bases, esta corporación considera evidente que todas las
materias tratadas en las normas que hacen parte de este Estatuto, sea cual
fuere su contenido específico, han debido ser objeto de una ley estatutaria.
Por
todo lo anterior, y recordando las razones que páginas atrás justificaron que la
Corte abordara el estudio de este cargo respecto de todo el texto de la Ley
1288 de 2009, encuentra esta corporación que el ya comentado defecto trae
consigo la inconstitucionalidad de todas las disposiciones que componen esta
norma, en la medida en que al hacer un desarrollo integral de la materia relacionada
con las actividades de inteligencia y contrainteligencia, todas ellas resultan
afectadas por el referido vicio, consistente en haber nacido a la vida jurídica
mediante el trámite de una ley ordinaria y no de una ley estatutaria, como era
imperativo que ocurriera en cumplimiento de los preceptos superiores aquí
ampliamente comentados[56].
4.
Conclusiones y precisiones finales
Dado
que la materia desarrollada por la totalidad de los artículos que componen la
Ley 1288 de 2009, que fue expedida como ley ordinaria, regulan materias
vinculadas con los elementos estructurales de los derechos fundamentales a la
intimidad y al hábeas data, actualizan y reconfiguran el contenido de tales
derechos y constituyen un desarrollo integral de los mismos, ésta debió ser
expedida como ley estatutaria. Al no haber sido así, la Corte declarará la
inexequibilidad de toda esa ley.
Sin
embargo, antes de pronunciar esa decisión, es pertinente hacer unas breves
precisiones finales.
La
primera de ellas busca resaltar que las actividades de inteligencia y
contrainteligencia son enteramente legítimas y tienen claro soporte
constitucional, el cual puede encontrarse, entre otros, en el artículo 2° de la
carta política, que señala como fines esenciales del Estado colombiano los de
servir a la comunidad, promover la prosperidad general, garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución, defender la independencia nacional, mantener la integridad
territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo,
así como en los artículos 217 y 218 de la misma obra, sobre las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional, respectivamente. Sin embargo, y como quedó
ampliamente explicado, no es menos cierto que todas esas actividades implican
la averiguación y conocimiento de hechos y situaciones que pertenecen a la
esfera privada de las personas, y en tal medida suponen afectaciones de diversa
intensidad al derecho a la intimidad, reconocido por el artículo 15 de la misma
carta política, que es la razón que justifica su regulación mediante ley
estatutaria.
Así
lo entendió también el entonces Gobierno Nacional, autor del Proyecto de Ley
178 de 2007 – Senado, principal de los que luego fueron acumulados, y cuyo
texto original incorporaba la mayoría de las disposiciones posteriormente
aprobadas como parte de la Ley 1288 de 2009, que en atención a su contenido,
fue propuesto por el Ministro de Defensa como Proyecto de Ley Estatutaria[57].
Infortunadamente, la Mesa Directiva del Senado, al disponer la acumulación de
este y otros proyectos sobre la misma materia, consideró que aquéllos podían
tramitarse sin sujeción a ese trámite especial, decisión que se mantuvo a lo
largo de todo el trámite legislativo, pese a la preocupación expresada durante
los distintos debates por varios legisladores.
De
otra parte, debe subrayarse que la decisión que en este caso adoptará la Corte
no implica juicio alguno sobre la constitucionalidad material de cada uno de
los artículos que componen dicha ley, pues el cargo primero de la demanda cuya
prosperidad ocasiona la inexequibilidad de toda la norma sólo tiene que ver con
el tipo de trámite seguido para su expedición. Además, al existir razones
suficientes para sustentar esa decisión a partir de este cargo, la Corte se
abstendrá de entrar en el análisis de los restantes, pues en razón de esa
determinación ello resultaría intrascendente.
Sin
embargo, atendido el propósito constitucional de las leyes estatutarias, y
vista la trascendencia de las materias desarrolladas en esta ley, así como su
cercana relación con el goce efectivo de varios derechos fundamentales, se
justifica también la conclusión de esta corporación en el sentido de que en
este caso ha debido seguirse ese trámite especial, durante el cual hubiera sido
posible que la norma reguladora de tan importante tema fuera fruto de un más
intenso debate y un más amplio consenso al interior de las cámaras
legislativas, y que esta corporación se hubiera pronunciado de manera previa e
integral sobre la constitucionalidad de todos los preceptos que la componen.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
DECLARAR INEXEQUIBLE la Ley 1288 de 2009, “Por medio del cual se expiden
normas para fortalecer el marco legal que permite a los organismos, que llevan
a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia, cumplir con su misión
constitucional y legal, y se dictan otras disposiciones”.
Segundo.- Cópiese, notifíquese, comuníquese
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
Con salvamento de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA    JUAN CARLOS HENAO PÉREZ               Magistrada                                       Magistrado
Ausente en comisión
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO  JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado                                                       Magistrado
Ausente con permiso
NILSON
PINILLA PINILLA        JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Magistrado
HUMBERTO
A. SIERRA PORTO      LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado                                                Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO
– TEXTO OFICIAL DE LA LEY 1288 DE 2009 – DIARIO OFICIAL 47282 DE MARZO 5 DE
2009.
“LEY 1288 DE 2009
(marzo 5)
por medio del cual se expiden normas para
fortalecer el marco legal que permite a los organismos, que llevan a cabo
actividades de inteligencia y contrainteligencia, cumplir con su misión
constitucional y legal, y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPITULO I
Principios generales
Artículo 1º. Objeto y alcance. La
presente ley tiene por objeto fortalecer el marco legal que permite a los
organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia
cumplir adecuadamente con su misión constitucional y legal, estableciendo los
límites y fines de sus actividades, los principios que las rigen, los
mecanismos de control y supervisión, la regulación de sus bases de datos, la
protección de sus miembros, la coordinación y cooperación entre sus organismos
y los deberes de colaboración de las entidades públicas y privadas entre otras
disposiciones.
Artículo 2º. Definición de la función
de inteligencia y contrainteligencia. La función de inteligencia y
contrainteligencia es aquella que se desarrolla por organismos especializados
del Estado, del orden nacional, dedicados al planeamiento, recolección,
procesamiento, análisis y difusión de la información necesaria para defender
los derechos humanos, prevenir y combatir amenazas, internas o externas, contra
la convivencia democrática, la seguridad y la defensa nacional, y demás fines
enunciados en esta ley.
Artículo 3º. Organismos que llevan a
cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia. Organismos que llevan a
cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia. Las actividades de
inteligencia y contrainteligencia son llevadas a cabo por las dependencias de
las Fuerzas Militares y la Policía Nacional reglamentados por estas para tal
fin; el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y la Unidad de
Información y Análisis Financiero (UIAF). Estos cumplen su función a través de
operaciones básicas y especializadas, utilizando medios humanos o técnicos.
Estos organismos conforman la comunidad de inteligencia y son los únicos
autorizados para desarrollar labores de inteligencia y contrainteligencia en el
ámbito de la seguridad y la defensa nacional.
Artículo 4º. Límites y fines de la
actividad de inteligencia y contrainteligencia. Las actividades de
inteligencia y contrainteligencia estarán limitadas en su ejercicio al respeto
de los derechos humanos, al cumplimiento estricto de la Constitución, la ley,
el Derecho Internacional Humanitario, y en especial al apego al principio de la
reserva legal, que garantiza la protección de los derechos a la honra, al buen
nombre, la intimidad personal y familiar y al debido proceso.
Ninguna información para propósitos de
inteligencia y contrainteligencia podrá ser obtenida con fines diferentes de:
a) Asegurar la consecución de los fines
esenciales del Estado, la vigencia del régimen democrático y la seguridad y
defensa de la Nación, y prevenir de amenazas contra las personas residentes en
Colombia y los ciudadanos colombianos en todo tiempo y lugar;
b) Proteger a la población y las
instituciones democráticas frente a amenazas tales como el terrorismo, el
narcotráfico, el secuestro, el tráfico de armas, municiones, explosivos y otros
materiales relacionados, el lavado de activos, y otras amenazas de igual
naturaleza.
En ningún caso la información con
propósitos de inteligencia y contrainteligencia será recolectada, procesada o
diseminada por razones de género, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica, pertenencia a una organización
sindical, social o de derechos humanos, o para promover los intereses de
cualquier partido político o afectar los derechos y garantías de los partidos
políticos de oposición.
Artículo 5º. Principios de la actividad
de inteligencia y contrainteligencia. En el desarrollo de actividades de
inteligencia y contrainteligencia, se observarán de manera estricta y en todo
momento los siguientes principios:
Principio de necesidad: Las actividades de inteligencia y
contrainteligencia deben ser necesarias para alcanzar los fines
constitucionales deseados; podrá recurrirse a ellas siempre que no existan
otros medios que permitan alcanzar tales fines.
Principio de idoneidad: Las actividades de inteligencia y
contrainteligencia deben hacer uso de medios que se adecuen al logro de los
fines definidos en el artículo 4° de esta ley.
Principio de proporcionalidad: Las actividades de inteligencia y
contrainteligencia deberán ser proporcionales a los fines buscados y sus
beneficios deberán exceder las restricciones impuestas sobre otros principios y
valores constitucionales.
CAPITULO II
Coordinación y cooperación en las
actividades de inteligencia y contrainteligencia
Artículo 6º. Coordinación y cooperación.
Los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y
contrainteligencia cooperarán armónicamente y decididamente, garantizando la
unificación de sus políticas de inteligencia y contrainteligencia y coordinando
de manera eficaz y eficiente sus actividades.
Artículo 7º. Junta de Inteligencia
Conjunta - JIC. La Junta de Inteligencia se reunirá al menos una vez al mes
para analizar dentro de su competencia los asuntos relacionados con la
seguridad y defensa del Estado, coordinar las actividades de inteligencia y
contrainteligencia, y asegurar la cooperación entre los distintos organismos
que las llevan a cabo. Esta Junta está conformada de manera indelegable por:
a) El Ministro de Defensa Nacional, quien
la presidirá;
b) El Viceministro para las Políticas y
Asuntos Internacionales, quien la presidirá en ausencia del Ministro titular;
c) Los Directores de Inteligencia del
Comando General de las Fuerzas Militares, el Ejército, la Armada, la Fuerza
Aérea y la Policía Nacional;
d) El Director de Inteligencia del DAS, y
e) El Director de la UIAF.
Parágrafo 1º. En cualquier caso, la
participación del DAS y de la UIAF en la JIC estará sujeta a su autonomía e
independencia.
Parágrafo 2º. Los integrantes de la JIC
deberán compartir la información de inteligencia que tengan a su disposición
con los miembros de la misma. En cualquier caso, esta información será manejada
por la JIC con la debida reserva; dentro del marco de la presente ley y en el
ejercicio como delegado ante las JIC.
Parágrafo 3º. El Ministro de Relaciones
Exteriores deberá ser invitado al menos una vez al semestre a la Junta de
Inteligencia, y en cualquier caso, siempre que se discutan asuntos de
inteligencia externa.
Artículo 8º. Funciones de la Junta de
Inteligencia Conjunta. La Junta de Inteligencia Conjunta tiene las
siguientes funciones:
a) Producir estimativos de inteligencia
que apoyen la toma de decisiones por parte del Gobierno Nacional.
b) Producir documentos consolidados de
inteligencia estratégica.
c) Elaborar el Plan Nacional de
Inteligencia.
d) Asegurar que existan procedimientos
adecuados de protección de la información.
e) Desarrollar los protocolos que definan
los procedimientos y requerimientos para el intercambio de información entre
organismos y de uso de los productos por parte de los usuarios.
f) Coordinar la distribución de tareas
entre los organismos promoviendo la especialización y evitando la duplicidad de
esfuerzos.
g) Coordinar los planes de adquisición y
compras.
h) Promover y garantizar la capacitación y
profesionalización de los funcionarios que realicen actividades de inteligencia
y contrainteligencia, especialmente de los analistas. Para ello se promoverá la
celebración de convenios de cooperación educativa con organismos nacionales,
internacionales o extranjeros.
i) Establecer, dirigir y orientar un
centro de fusión y análisis interagencial de la información el cual dependerá
de la Junta y estará conformado por un analista de cada organismo. El gobierno
reglamentará la materia.
j) Coordinar la producción de un reporte
de análisis estratégico mensual dirigido al Presidente de la República, sin
perjuicio de los que puedan elaborarse para temas coyunturales.
Parágrafo 1º. La JIC creará Juntas de
Inteligencia Regionales cuya función es la coordinación de las actividades de
inteligencia y contrainteligencia a nivel regional.
Parágrafo 2º. El Gobierno Nacional
reglamentará la elaboración del reporte de análisis estratégico mensual, los protocolos
de entrega y la autorización de su conocimiento por parte de otros funcionarios
del Estado.
Artículo 9°. Plan Nacional de
Inteligencia. El Plan Nacional de Inteligencia es el documento de carácter
reservado que define los objetivos y las prioridades de los organismos que
llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia. Este Plan será
proyectado para un período de un año. El primer Plan Nacional de Inteligencia
entrará en vigencia dentro de los seis (6) meses siguientes a la publicación de
la presente ley.
CAPITULO III
Control y Supervisión
Artículo 10. Autorización y documentos
soportes. Las misiones y operaciones de inteligencia y contrainteligencia
deberán estar plenamente soportadas y autorizadas por orden de operaciones o
misión de trabajo emitida por el superior jerárquico, según la naturaleza de la
operación. Toda actividad de inteligencia y contrainteligencia a través de la
cual se desarrolle una misión u operación estará enmarcada dentro de estas y
deberá ser reportada.
Cada organismo reglamentará quién es el
superior jerárquico, según la naturaleza de la operación, para autorizar las
actividades de inteligencia y contrainteligencia en cada caso, teniendo en
cuenta la Constitución y la ley, sin perjuicio de las normas del Código de
Procedimiento Penal en las materias reguladas por este.
La orden de operaciones o misión de
trabajo deberá incluir un planeamiento detallado de la actividad de
inteligencia o contrainteligencia definiendo claramente un cronograma de
actividades. Cada organismo que lleve a cabo actividades de inteligencia y
contrainteligencia reglamentará los procedimientos específicos para llevar a
cabo las actividades de inteligencia y contrainteligencia.
Artículo 11. Criterios de autorización.
El superior jerárquico en cada caso será responsable de autorizar
únicamente aquellas actividades de inteligencia y contrainteligencia que
cumplan con los límites y fines enunciados en el artículo 4° de esta ley,
observen los principios del artículo 5° de la misma y estén enmarcadas dentro
de un programa de planeamiento.
Esta autorización deberá obedecer a
requerimientos de inteligencia o contrainteligencia realizados por los
destinatarios de la información de inteligencia y/o contrainteligencia o a
aquellos incorporados en el Plan Nacional de Inteligencia.
Parágrafo. Los funcionarios de los
organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia
que infrinjan sus deberes u obligaciones incurrirán en causal de mala conducta
conforme lo determinen las normas legales y reglamentarias de las respectivas
instituciones, sin perjuicio de la responsabilidad civil, fiscal, penal o
profesional que puedan tener. La obediencia debida no podrá ser alegada como
eximente de responsabilidad por quien ejecuta la operación de inteligencia
cuando esta suponga una violación a los derechos humanos o una infracción al
Derecho Internacional Humanitario - DIH.
Artículo 12. Supervisión y control. Los
Inspectores de la Fuerza Pública a la que estén adscritos los organismos que
llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia deberán rendir
un informe anual de carácter clasificado tramitado por el conducto regular ante
el Ministro de Defensa. Este informe verificará la aplicación de los
principios, límites y fines enunciados en esta ley, en la autorización y el
desarrollo de actividades de inteligencia y contrainteligencia. Para ello, los
Inspectores de la Fuerza Pública contarán con toda la colaboración de los
diferentes organismos, quienes en ningún caso podrán revelar sus fuentes.
En el caso del Departamento Administrativo
de Seguridad (DAS) y la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF), el
informe mencionado en el inciso anterior deberá ser rendido anualmente por las
Oficinas de Control Interno o por la dependencia que cada entidad señale para
tal fin, ante el Director.
Parágrafo. En cualquier caso el informe
rendido por cada entidad no exime al Director de cada organismo de su
responsabilidad de velar por el cumplimiento de la presente ley y demás
obligaciones constitucionales y legales.
Artículo 13. Control Parlamentario. Créase
la Comisión Legal Parlamentaria de Seguimiento a las actividades de
inteligencia y contrainteligencia, la cual cumplirá funciones de control y
seguimiento parlamentario, verificando la eficiencia en el uso de los recursos,
el respeto de las garantías constitucionales y el cumplimiento de los
principios, límites y fines establecidos en la presente ley.
Artículo 14. Conformación y elección de
los miembros. La Comisión Legal Parlamentaria de Seguimiento a las
Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia estará conformada por 6
congresistas permanentes miembros de las Comisiones Segundas Constitucionales
Permanentes o con conocimientos o experiencia en la materia, sólo siempre y
cuando las Comisiones no cuenten con congresistas que puedan o quieran
participar en la Comisión Legal Parlamentaria de Seguimiento a las Actividades
de Inteligencia y Contrainteligencia.
Las Comisiones Segundas en sesión
conjunta, mediante el sistema de cuociente electoral, elegirán 3 miembros por
cada corporación, asegurando la representación en la Comisión Legal
Parlamentaria de Seguimiento a las Actividades de Inteligencia y
Contrainteligencia, a los partidos y movimientos políticos que se declaren en
oposición al Gobierno. Los miembros de la Comisión Legal Parlamentaria de
Seguimiento a las Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia serán
elegidos para un período de cuatro años igual al período legislativo.
Artículo 15. Funciones de la Comisión
Legal Parlamentaria de Seguimiento a las Actividades de Inteligencia y
Contrainteligencia. Son funciones de la Comisión Legal Parlamentaria de
Seguimiento a las Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia:
a) Producir un informe anual reservado
dirigido a la Comisión Segunda Conjunta, con copia al Presidente de la
República, que dé cuenta del cumplimiento de los controles y garantías
contenidos en la presente ley y formular recomendaciones para el mejoramiento
del ejercicio de las actividades de inteligencia y contrainteligencia, teniendo
en cuenta la salvaguarda de la información que afecte la seguridad y la defensa
nacional. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
b) Realizar mínimo una reunión semestral
con la JIC convocada por quien la presida para velar por el cumplimiento de los
principios, fines y límites contenidos en la presente ley.
c) Presentar recomendaciones para la
formulación del Plan Nacional de Inteligencia.
d) Emitir opiniones y conceptos sobre
cualquier proyecto de ley relacionado con la materia.
e) Emitir un concepto sobre el Informe de
Auditoría de los gastos reservados elaborado por la Contraloría General de la
República.
f) Citar a los funcionarios directivos de
los organismos de inteligencia para efectos del ejercicio del control político.
Parágrafo. El informe anual de la Comisión
será producto de los informes anuales rendidos por los inspectores de la Fuerza
Pública, las Oficinas de Control Interno del DAS y la UIAF o por la dependencia
que cada entidad señale para tal fin, la discusión que tengan sobre los mismos
con los organismos de inteligencia y contrainteligencia, y los informes
rendidos por los organismos de control en el ejercicio de sus funciones.
Artículo 16. Seguridad de la
información. Los miembros de la Comisión Legal Parlamentaria de Seguimiento
a las Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia serán sometidos a
estudios periódicos de seguridad y confiabilidad. El Gobierno Nacional
reglamentará los procedimientos necesarios para que el acceso a la información
se haga en condiciones que garanticen la seguridad de la misma.
Parágrafo 1°. En caso de que alguno de los
congresistas elegidos no apruebe el estudio de confiabilidad, el Gobierno
notificará a las Comisiones Segundas Conjuntas para que se realice una nueva
elección para reemplazarlo teniendo en cuenta los parámetros de representación
antes señalados.
Parágrafo 2º. El Gobierno Nacional podrá
suspender pro témpore el acceso a la información por parte de la Comisión para
evitar un perjuicio grave a la actividad de los organismos que llevan a cabo
actividades de inteligencia y contrainteligencia, que afecte la seguridad
interior, la defensa nacional o el buen éxito de las investigaciones
judiciales. Esta decisión será sujeta a control automático por la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Artículo 17. Deber de Reserva de la
Comisión. Los miembros de la Comisión Legal Parlamentaria de Seguimiento a
las Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia están obligados a guardar
reserva sobre las informaciones y documentos a los que tengan acceso durante y
después de su membresía, hasta el término máximo que establezca la ley.
Parágrafo 1º. Ningún documento público
emanado de la Comisión podrá revelar datos que puedan perjudicar la actividad
ni los funcionarios de los organismos que llevan a cabo actividades de
inteligencia y contrainteligencia, ni atentar contra la seguridad y defensa
nacional.
Parágrafo 2º. Los miembros de la Comisión
así como el personal permanente o eventual asignado a la misma que hicieren uso
indebido de la información a la que tuvieren acceso en ocasión o ejercicio de
sus funciones serán considerados incursos en causal de mala conducta sin
perjuicio de la responsabilidad penal a que haya lugar, quedarán inhabilitados
para ser miembros de la Comisión Legal Parlamentaria de Seguimiento a las
Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia.
Parágrafo 3º. Las Mesas Directivas del
Senado y la Cámara de Representantes asignarán los recursos humanos y físicos
necesarios para el funcionamiento de la Comisión Legal Parlamentaria de
Seguimiento a las Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia.
CAPITULO IV
Bases de Datos y Archivos de Inteligencia
y Contrainteligencia
Artículo 18. Centros de protección de
datos de inteligencia y contrainteligencia. Cada uno de los organismos que
desarrolla actividades de inteligencia y contrainteligencia tendrá un Centro de
Protección de Datos y Archivos de Inteligencia y Contrainteligencia (CPD). Cada
Centro tendrá un responsable que garantizará que los procesos de recolección,
almacenamiento, producción y difusión de la información de inteligencia y
contrainteligencia estén enmarcados en la Constitución y la ley. Para ello se
llevarán a cabo los talleres de capacitación necesarios dentro de cada centro.
Artículo 19. Objetivos de los CPD. Cada
CPD tendrá los siguientes objetivos:
a) Controlar el ingreso y la salida de
información a las bases de datos y archivos de inteligencia y
contrainteligencia, garantizando de manera prioritaria su reserva
constitucional y legal.
b) Asegurar que aquellos datos de
inteligencia y contrainteligencia que una vez almacenados no sirvan para los
fines establecidos en el artículo 5° de la presente ley, sean actualizados y
depurados.
c) Garantizar que la información no será
almacenada en las bases de datos de inteligencia y contrainteligencia por
razones de género, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión
política o filosófica, pertenencia a una organización sindical, social o de
derechos humanos, o para promover los intereses de cualquier partido político.
Parágrafo Los criterios de actualización y
depuración de la información serán reglamentados por la Junta de Inteligencia
Conjunta a través de una comisión de trabajo destinado para tal fin. Para su
diseño se tendrán en cuenta los siguientes lineamientos:
a) La obligación de proteger los derechos
fundamentales de los ciudadanos al buen nombre, la honra y el debido proceso;
b) El deber de garantizar la preservación
de la memoria histórica de la Nación, y
c) La ley de archivos.
Artículo 20. Difusión de datos de
inteligencia y contrainteligencia. Los datos de inteligencia y
contrainteligencia que reposan en los CPD, al estar amparados por la reserva
legal, no podrán hacerse públicos ni serán difundidos a particulares. Sin
embargo, no se podrá oponer la reserva legal a los requerimientos de autoridades
penales, disciplinarias o fiscales.
CAPITULO V
Reserva de información en inteligencia y
contrainteligencia
Artículo 21. Reserva. Por la
naturaleza de las funciones que cumplen los organismos que desarrollan
actividades de inteligencia y contrainteligencia, sus documentos, información y
elementos técnicos estarán amparados por la reserva legal por un término máximo
de 40 años y tendrán carácter de información reservada según el grado de
clasificación que les corresponda en cada caso.
Parágrafo. El servidor público que decida
ampararse en la reserva para no suministrar una información debe hacerlo
motivando por escrito la razonabilidad y proporcionalidad de su decisión y
fundándola en esta disposición legal. En cualquier caso, frente a tales
decisiones procederán los recursos y acciones legales y constitucionales del
caso.
Artículo 22. Compromiso de reserva. Los
servidores públicos de los organismos que desarrollen actividades de
inteligencia y contrainteligencia, los funcionarios que adelanten actividades
de control, supervisión y revisión de documentos o bases de datos de
inteligencia y contrainteligencia, y los usuarios de los productos de
inteligencia, se encuentran obligados a suscribir acta de compromiso de reserva
en relación con la información de que tengan conocimiento. Quienes
indebidamente y bajo cualquier circunstancia divulguen información o documentos
clasificados, incurrirán en causal de mala conducta, sin perjuicio de las
acciones penales a que haya lugar.
Para garantizar la reserva los organismos
de inteligencia y contrainteligencia podrán aplicar todas las pruebas técnicas,
con la periodicidad que consideren conveniente, para la verificación de las
calidades y el cumplimiento de los más altos estándares en materia de seguridad
por parte de los servidores públicos.
Parágrafo 1°. El deber de reserva de los
servidores públicos de los organismos que desarrollen actividades de
inteligencia y contrainteligencia, y de los funcionarios y usuarios antes
mencionados y los miembros de la Comisión Legal Parlamentaria de Seguimiento a
las Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia permanecerá aún después
del cese de sus funciones o retiro de la institución hasta el término máximo
que establezca la ley. Los organismos que desarrollan actividades de
inteligencia y contrainteligencia deberán tomar todas las medidas necesarias
para impedir que sus miembros copien, porten, reproduzcan, almacenen, manipulen
o divulguen cualquier tipo de información de inteligencia o contrainteligencia
con fines distintos al cumplimiento de su misión, y diseñarán mecanismos que
les permitan sancionar de manera efectiva estas conductas.
Parágrafo 2°. Las personas capacitadas
para cumplir funciones relacionadas con las labores de inteligencia y
contrainteligencia, deberán cumplir en todo momento los más altos estándares de
idoneidad y confianza que permitan mantener el compromiso de reserva en el
desarrollo de sus funciones. Para tal efecto cada una de las entidades que
realizan actividades de inteligencia y contrainteligencia, desarrollarán
protocolos internos para el proceso de selección, contratación e incorporación
y Capacitación del personal de inteligencia y contrainteligencia, teniendo en
cuenta la doctrina, funciones y especialidades de cada una de las entidades.
Artículo 23. Excepción a los deberes de
denuncia y declaración. Los servidores públicos de los organismos que
desarrollan actividades de inteligencia y contrainteligencia están obligados a
guardar la reserva en todo aquello que por razón del ejercicio de sus
actividades hayan visto, oído o comprendido. En este sentido, los servidores
públicos a los que se refiere este artículo están exonerados del deber de
denuncia y no podrán ser obligados a declarar.
En caso de que el organismo considere
necesario declarar en un proceso, podrá hacerlo a través de su Director o su
delegado, en calidad de prueba de referencia.
La exclusión del deber de denuncia no
aplicará para los casos en que el servidor público posea información relacionada
con la presunta comisión de un delito de lesa humanidad por parte de un
servidor público que lleve a cabo actividades de inteligencia y
contrainteligencia.
Artículo 24. Valor probatorio de los
informes de inteligencia. En ningún caso los informes de inteligencia
tendrán valor probatorio dentro de procesos judiciales, pero su contenido podrá
constituir criterio orientador para el desarrollo de los actos urgentes que
desarrolla la policía judicial en materia penal. En todo caso se garantizará la
reserva para proteger la identidad de los funcionarios de inteligencia y
contrainteligencia, sus métodos y sus fuentes. Continuación de articulado
Proyecto de ley número 335 de 2008 Cámara.
Artículo 25. Modificación de penas para
los delitos de divulgación y empleo de documentos reservados y acceso abusivo a
un sistema informático. Con el objeto de garantizar la reserva legal de los
documentos de inteligencia y contrainteligencia y evitar su divulgación por
parte de los miembros de organismos que llevan a cabo este tipo de actividades,
los artículos 194, 195, 418, 419 y 420 del Código Penal quedarán así:
“Artículo 194. Divulgación y
empleo de documentos reservados. El que en provecho propio o ajeno o con
perjuicio de otro divulgue o emplee el contenido de un documento que deba
permanecer en reserva, incurrirá en pena de prisión de cinco (5) a ocho (8)
años, siempre que la conducta no constituya delito sancionado con pena mayor”.
“Artículo 195. Acceso abusivo a
un sistema informático. El que abusivamente se introduzca en un sistema
informático protegido con medida de seguridad o se mantenga contra la voluntad
de quien tiene derecho a excluirlo, incurrirá en pena de prisión de cinco (5) a
ocho (8) años”.
“Artículo 418. Revelación de
secreto. El servidor público que indebidamente dé a conocer documento o
noticia que deba mantener en secreto o reserva, incurrirá en pena de prisión de
cinco (5) a ocho (8) años y multa de veinte (20) a ciento veinte (120) salarios
mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de
funciones públicas por diez (10) años.
Si de la conducta resultare perjuicio, la
pena será de cinco (5) a ocho (8) años de prisión, multa de sesenta (60) a
doscientos cuarenta (240) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e
inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas por diez (10)
años”.
“Artículo 419. Utilización de
asunto sometido a secreto o reserva. El servidor público que utilice en
provecho propio o ajeno, descubrimiento científico, u otra información o dato
llegados a su conocimiento por razón de sus funciones y que deban permanecer en
secreto o reserva, incurrirá en prisión de cinco (5) a ocho (8) años y pérdida
del empleo o cargo público, siempre que la conducta no constituya otro delito
sancionado con pena mayor”.
“Artículo 420. Utilización
indebida de información oficial privilegiada. El servidor público que como
empleado o directivo o miembro de una junta u órgano de administración de
cualquier entidad pública, que haga uso indebido de información que haya
conocido por razón o con ocasión de sus funciones y que no sea objeto de
conocimiento público, con el fin de obtener provecho para sí o para un tercero,
sea este persona natural o jurídica, incurrirá en pena de prisión de cinco (5)
a ocho (8) años y pérdida del empleo o cargo público”.
Parágrafo 1º. Adiciónese un artículo 418B
(revelación de secreto culposa) a la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:
“Artículo 418 B. Revelación de
secreto culposa. El servidor público que por culpa dé indebidamente a
conocer documento o noticia que deba mantener en secreto o reserva, incurrirá
en multa de diez (10) a ciento veinte (120) salarios mínimos legales mensuales
vigentes y pérdida del empleo o cargo público”.
Parágrafo 2°. Adiciónese un artículo 429B
a la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:
“La persona que bajo cualquier
circunstancia dé a conocer información sobre la identidad de quienes
desarrollan actividades de inteligencia o contrainteligencia, incurrirá en pena
de prisión de (5) cinco a (8) ocho años siempre que la conducta no constituya
delito sancionado con pena mayor”.
Artículo 26. Modificación de penas para
el delito militar de revelación de secretos. Con el objeto de garantizar la
reserva legal de los documentos de inteligencia y contrainteligencia y evitar
su divulgación por parte de los miembros de la Fuerza Pública que llevan a cabo
este tipo de actividades en desarrollo del servicio, los artículos 149 y 150
del Código Penal Militar quedarán así:
“Artículo 149. Revelación de
secretos. El miembro de la Fuerza Pública que revele documento, acto o
asunto concerniente al servicio, con clasificación de seguridad secreto, o
ultrasecreto, incurrirá en prisión de cinco (5) a doce (12) años.
Si la revelación fuere de documento, acto
o asunto clasificado como reservado, el responsable incurrirá en prisión de
cuatro (4) a seis (6) años”.
“Artículo 150. Revelación
culposa. Si los hechos a que se refiere el artículo anterior se cometieren
por culpa, la pena será de uno (1) a tres (3) años de prisión”.
Artículo 27. Acceso a la información
reservada por servidores públicos. Todas las entidades públicas que sean
usuarias de información de inteligencia y contrainteligencia deberán garantizar
su reserva, seguridad y protección en los términos establecidos en la presente
ley.
Artículo 28. Destinatarios de la
información de inteligencia y contrainteligencia. El Presidente de la
República y sus Ministros son los principales destinatarios de la información
de inteligencia y los únicos facultados para hacer requerimientos de
inteligencia a los organismos de inteligencia y contrainteligencia sin
perjuicio de las facultades otorgadas por la ley a otros servidores públicos o
entidades públicas para el acceso a información de inteligencia.
El Presidente de la República será el
destinatario del reporte de análisis estratégico mensual.
En materia de inteligencia criminal el
Fiscal General de la Nación podrá solicitar estimativos de inteligencia que
apoyen la toma de decisiones por su Despacho en materia de política criminal.
CAPITULO VI
Protección de los servidores públicos que
realizan actividades de inteligencia y contrainteligencia
Artículo 29. Protección de la
identidad. Con el fin de proteger la vida e integridad de los servidores
públicos que desarrollan actividades de inteligencia y contrainteligencia, y
para facilitar la realización de las actividades propias de su cargo, el
gobierno a través de la Registraduría Nacional del Estado Civil, les
suministrará documentos con nueva identidad que deberán ser utilizados
exclusivamente en el ejercicio de sus funciones y actividades.
Los directores de los organismos de
inteligencia de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, así como el
Director del DAS, serán los únicos autorizados para solicitar ante la
Registraduría Nacional del Estado Civil la expedición del nuevo documento de
identificación para la protección de sus funcionarios.
En caso de necesitarse la expedición de
otros documentos públicos o privados para el cumplimiento de la misión, los
funcionarios de los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y
contrainteligencia podrán utilizar para el trámite el nuevo documento de
identidad expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, sin que el
uso de los nuevos documentos constituya infracción a la ley.
Los organismos de inteligencia y
contrainteligencia, con la participación de la Registraduría, reglamentarán la
implementación del sistema de custodia de la información relacionada con la
identidad funcional con el fin de garantizar la seguridad de la información y
la protección de la vida e integridad física de los agentes. El Registrador
Nacional del Estado Civil estará obligado a garantizar la reserva de la
información de acuerdo con lo establecido en la presente ley, la cual bajo
ninguna circunstancia podrá ser divulgada.
Parágrafo 1º. En la implementación de los
mecanismos de protección contemplados en este artículo, las entidades estatales
deberán suscribir los convenios interinstitucionales a que haya lugar con el
fin de establecer protocolos para asegurar la reserva, seguridad y protección
de la información.
Parágrafo 2º. El servidor público que bajo
cualquier circunstancia dé a conocer información sobre la identidad de quienes
desarrollen actividades de inteligencia o contrainteligencia incurrirá en
causal de mala conducta, sin perjuicio de las acciones penales a que haya
lugar”.
Artículo 30. Protección de los
servidores públicos que desarrollan actividades de inteligencia y
contrainteligencia y su núcleo familiar. Los servidores públicos
pertenecientes a los organismos que desarrollan actividades de inteligencia y
contrainteligencia que con ocasión del cumplimiento de sus funciones y
actividades se vean compelidos a riesgo o amenaza actual e inminente contra su
integridad personal o la de su núcleo familiar, tendrán la debida protección
del Estado. Para este propósito cada institución establecerá los mecanismos de
protección pertinentes.
CAPITULO VII
Deberes de colaboración de las entidades
públicas y privadas
Artículo 31. Colaboración de las
entidades públicas y privadas. Las entidades públicas y privadas podrán
cooperar con los organismos de inteligencia y contrainteligencia para el
cumplimiento de los fines enunciados en esta ley. En caso de que la información
solicitada esté amparada por la reserva legal, los organismos de inteligencia y
las entidades públicas y privadas podrán suscribir convenios
interinstitucionales de mutuo acuerdo. En cualquier caso, la entrega de tal
información no constituirá una violación a la reserva legal, toda vez que la
misma continuará bajo este principio, al cual se encuentran obligados los
servidores públicos de inteligencia y contrainteligencia en virtud de lo
dispuesto en la presente ley.
Parágrafo 1°. En cumplimiento de los
términos establecidos en la presente ley los operadores de telecomunicaciones
estarán obligados a suministrar a los organismos de inteligencia y
contrainteligencia, previa solicitud y en desarrollo de una operación
autorizada el historial de comunicaciones de los mismos, los datos técnicos de
identificación de los suscriptores sobre los que recae la operación, así como
la localización de las celdas en que se encuentran las terminales y cualquier
otra información que contribuya a la localización. Los organismos de
inteligencia y contrainteligencia garantizarán la seguridad de esta información
a través de los CPD.
Los directores de los organismos de
inteligencia serán los encargados de presentar por escrito a los operadores de
telecomunicaciones la solicitud de dicha información.
En todo caso, la interceptación de
comunicaciones estará sujeta a los procedimientos legales establecidos por la
Constitución y la ley.
Parágrafo 2º. Los operadores de
telecomunicaciones deberán informar al Ministerio de Comunicaciones y a la
Fiscalía General de la Nación cualquier modificación en la tecnología de sus
redes y poner a su disposición, en un tiempo y a un costo razonable, la
implementación de los equipos de interceptación para la adaptación a la red.
Los operadores de telecomunicaciones deberán indicar el contenido y el alcance
de la modificación respectiva con una antelación no inferior a 60 días
calendario a aquel en que se pretenda llevar a cabo la misma.
Parágrafo 3º. Los operadores de
telecomunicaciones deberán mantener y asegurar a los organismos que llevan a
cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia, un medio de transporte
que permita llamadas de voz encriptadas, a un costo más utilidad razonable, y
para un número específico de usuarios en condiciones que no degraden la red del
operador ni la calidad del servicio que este presta. Este medio se otorgará a
solicitud de la Junta de Inteligencia Conjunta; será exclusivo del alto
gobierno y de los organismos de inteligencia y contrainteligencia del Estado; y
será regulado y controlado por la Junta de Inteligencia Conjunta.
CAPITULO VIII
Disposiciones de vigencia
Artículo 33. Vigencia. La presente
ley rige a partir de la fecha de su promulgación.
Artículo 34. Derogatorias y
declaratorias de subrogación. La presente ley deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias, en especial el Decreto 2233 de 1995, “por
medio del cual se crean el Sistema Nacional de Inteligencia, el Consejo Técnico
Nacional de Inteligencia, los Consejos Técnicos Seccionales de Inteligencia...”
y el Decreto 324 de 2000, “por el cual se crea el Centro de Coordinación de la
Lucha contra los Grupos de Autodefensas Ilegales y demás grupos al margen de la
ley”.
Se deroga el numeral 12 del artículo 89 de
la Ley 1098 de 2006, “por la cual se expide el Código de la Infancia y la
Adolescencia”.
En el Decreto 517 de 2001, “por el cual se
modifica la Organización Interna de la Unidad Administrativa de Impuestos y
Aduanas Nacionales”, se subrogan todas las disposiciones que se refieren a la
“Subdirección de Inteligencia” por la “Subdirección de Prevención”. En el
artículo 3° literal C se deroga la siguiente disposición: “las labores de
inteligencia y los operativos derivados de estas, realizados por la Dirección
de Policía Fiscal y Aduanera, tendientes a”. En el artículo 5° se derogan las
siguientes disposiciones: “de inteligencia” en el literal A, “de inteligencia”
en el literal E y “en desarrollo de las actividades de inteligencia” en el
literal F.
El Presidente del honorable Senado de la
República,
Hernán Francisco Andrade Serrano.
El Secretario General del honorable Senado
de la República,
Emilio Otero Dajud.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
Germán Varón Cotrino.
El Secretario General de la honorable
Cámara de Representantes,
Jesús Alfonso Rodríguez Camargo.
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 5 de marzo de
2009.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro del Interior y de Justicia,
Fabio Valencia Cossio.
El Ministro de Defensa Nacional,
Juan Manuel Santos Calderón.”
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-913/10
LEY QUE REGULA ACTIVIDADES DE INTELIGENCIA Y
CONTRAINTELIGENCIA-No requería trámite
de ley estatutaria por tratarse de una simple regulación de competencias
(Salvamento de voto)
LEY QUE REGULA ACTIVIDADES DE INTELIGENCIA Y
CONTRAINTELIGENCIA-No atenta contra
núcleo de derecho fundamental alguno (Salvamento de voto)
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Propósito no se encamina ni a dificultar la labor
legislativa ni a limitar la libertad de configuración legislativa (Salvamento
de voto)
Referencia:
expediente D-8057
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1°, 8°, 10, 15, 16, 17,
18, 19, 20, 21, 23, 25 y 31 (todos parciales) de la Ley 1288 de 2009, “Por medio del cual se expiden normas para fortalecer
el marco legal que permite a los organismos, que llevan a cabo actividades de
inteligencia y contrainteligencia, cumplir con su misión constitucional y
legal, y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado
Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Con
el acostumbrado respeto, me permito salvar el voto en la sentencia en
referencia, en la cual se declaró la inexequibilidad de la
Ley 1288 de 2009.
Las materias reguladas por la Ley
1288 de 2009 no requerían del trámite de ley estatutaria. Esta categoría de
norma jurídica está prevista, entre otras materias (artículo 152 superior),
para disposiciones que limitan, restringen o menoscaban un derecho fundamental
y no para una simple regulación de competencias.  En este asunto, ninguna
de las disposiciones de la Ley 1288 de 2009 afecta el núcleo de derecho fundamental
alguno, por lo cual, no se encuentra dentro
las hipótesis que obligan a que la ley tenga un trámite estatutario.
De manera concreta, la sala advirtió que la norma contenía
una regulación de bases de datos y, por tanto, del derecho fundamental al habeas
data. Sin embargo, no toda regulación de base de datos es de orden
estatutario, tal es el caso de normas de refuerzo, de desarrollo, de ejercicio
del derecho, las cuales no afectan  el núcleo del derecho fundamental, sino a
una simple regulación de su ejercicio. Esta tesis se ve reforzada en el hecho de que la norma
acusada no deroga o modifica en forma alguna la ley estatutaria de habeas data.
El constituyente estableció la
reserva estatutaria con el propósito de salvaguardar con un procedimiento
legislativo más exigente el núcleo esencial de derechos fundamentales. La ley
estatutaria no es  un vehículo para dificultar la labor legislativa, sino como
una órbita de protección reforzada sobre los derechos fundamentales. Así lo ha
reconocido la Corte en su jurisprudencia cuando señala que “[l]a reserva de ley estatutaria para
leyes que regulan derechos fundamentales se justifica en el propósito
constitucional de su protección y defensa; busca garantizarlos en mayor medida;
no se trata de elevar a rango estatutario toda referencia a tales derechos, y
menos de afectar, para hacer rígida o inmodificable, la normatividad referente
a otras materias que, por motivos no relacionados con su núcleo esencial, aluda
a ellos”[58]. Desde
esta perspectiva, y teniendo presente que el objeto de la Ley 1288 de 2009 no
atenta contra el enunciado núcleo, el trámite que se le dio a esta norma fue el
constitucionalmente adecuado.
Por el contrario, exigir el trámite
estatutario para materias que la Constitución no previó, significa elevar los
requisitos para la aprobación de la norma, lo que implica una limitación a la
libertad en la configuración legislativa con que constitucionalmente cuenta el
Congreso. Exigir requisitos adicionales a los constitucionales, se constituye
en una forma de imponer límites en la labor legislativa.
Como consecuencia de todo lo
anterior, la Ley 1288 de 2009 ha debido ser declarada exequible.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
[1] En el caso del artículo 16 este cargo se dirige apenas contra la
expresión “El Gobierno Nacional reglamentará los procedimientos necesarios
para que el acceso a la información se haga en condiciones que garanticen la
seguridad de la misma”, siendo las demás expresiones resaltadas objeto de
otros cargos. En el caso del artículo 19 se cuestionan mediante este cargo las
letras a) y b), correspondientes a algunos de los objetivos de los Centros de
Protección de Datos (CPD), mientras que los textos del parágrafo son
cuestionados en otro espacio. En el caso de los artículos 1°, 8° y 18 los apartes
que son objeto de este cargo son todos aquellos que aparecen subrayados en
páginas anteriores.
[2] Los actores se refieren al Proyecto de Ley 178 de 2007 – Senado
“Por medio del cual se expiden normas para fortalecer el marco legal que
permite a las agencias que llevan a cabo actividades de inteligencia y
contrainteligencia cumplir con su misión constitucional y legal, y se dictan
otras disposiciones”.
[3] Proyectos 180, 183 y 211 de 2007, todos originarios del Senado
de la República.
[4] Los apartes del artículo 19 cuestionados a través de este cargo son
aquellos que hacen parte del parágrafo.
[5] Cita entre otras las sentencias C-1262 de 2005 y C-894 de 2006.
[6] Entre ellos la Corte Europea de Derechos Humanos, el Comité de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
[7] En relación con el artículo 16, este cargo se refiere al inciso
inicial y al parágrafo 1°.
[8] Entre ellos las Cortes Interamericana y Europea de Derechos
Humanos.
[9] Sobre este aspecto citan las sentencias C-543 de 1996, C-427 y
C-1549, ambas de 2000 y C-185 de 2002.
[10] Entre ellos el Comité de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
[11] En este punto se cita el informe del Relator Espacial de las
Naciones Unidas sobre la promoción y protección de los derechos humanos y las
libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Martín Scheinin,
presentado el 4 de febrero de 2009.
[12] Artículos 18 a 20 de la Ley 1288 de 2009.
[13] Citan la sentencia de 20 de noviembre de 2009, correspondiente
al caso Usón Ramírez vs. Venezuela.
[14] A este respecto citan la sentencia C-491 de 2007 (M. P. Jaime
Córdoba Triviño).
[15] A este respecto citan los Principios de Johannesburgo sobre
seguridad nacional, libertad de expresión y acceso a la información,
aprobados por el Relator Especial de las Naciones Unidas para estos temas,
indicando que esta corporación los ha tomado como criterio interpretativo en
pronunciamientos anteriores.
[16] Citan entre otros la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos.
[17] Se refieren al artículo 13 de la Ley 57 de 1985, conforme al cual “La reserva legal sobre cualquier documento cesará a los treinta (30) años
de su expedición”.
[18] Decreto 3600 de 2009, artículo 6°.
[19] De conformidad con lo previsto en el artículo 14 de la Ley 1288 de 2009 los miembros de la CLPSAIC son congresistas miembros de las comisiones
segundas constitucionales permanentes, que son las encargadas de los temas de
defensa, seguridad nacional y relaciones internacionales, entre otros.
[20]
Sobre la naturaleza jurídica de las labores de inteligencia y
contrainteligencia citan también las sentencias T-444 de 1992 (M. P. Alejandro
Martínez Caballero) y T-525 del mismo año (M. P. Ciro Angarita Barón).
[21] Sobre estos temas citan la sentencia T-525 de
1992 (M. P. Ciro Angarita Barón).
[22] Cita nuevamente la sentencia T-525 de 1992.
[23] M. P. Clara Inés Vargas Hernández, con
salvamento de voto del Magistrado Nilson Pinilla Pinilla.
[24] M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[25] Estos documentos son suscritos, en representación de las distintas
instituciones arriba mencionadas por las siguientes personas: los ciudadanos
colombianos María Milena Méndez Moreno, Fabián Wilches, Jesús Alberto Franco y
Tarcisio Mora Godoy; y por los extranjeros Gerald Staberok, Eric Sottas y Peter
Gortzak.
[26] Sobre estos temas los intervinientes citan
repetidamente pronunciamientos del Relator Especial sobre la promoción y la
protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha
contra el terrorismo, el señor Martín Scheinin, especialmente el informe
presentado en febrero 4 de 2009, así como la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de noviembre 25 de 2003 en el caso Myrna Mack
Chang contra Guatemala.
[27] Entre ellos la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y el Comité de Derechos Humanos.
[28] Cita entre otras las sentencias C-055 de 1995, C-311 de 1994,
C-037 de 1996, C-114 de 1999, C-662 de 2000, C-646 de 2001, C-523 de 2002,
C-229 de 2003, C-193 de 2005, C-319 de 2006 y C-756 de 2008.
[29] En ambas M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[30] Entre otras las sentencias C-687 de 2002 y C-319 de 2006.
[31] Frente a esta decisión el Magistrado Jorge Arango Mejía salvó
parcialmente su voto al considerar que, como consecuencia del planteamiento que
condujo a la inexequibilidad de esta norma, otros apartes del mismo artículo
debieron también ser declarados inexequibles, pues igualmente regulaban temas
atinentes a ese derecho fundamental, y por lo tanto también sujetas a la
reserva de ley estatutaria.
[32] En este caso salvó el voto el Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz,
quien consideró que el tema de esta ley sí ha debido ser desarrollado por ley
estatutaria. Como fundamento de esa postura, destacó que a diferencia de lo
sostenido por la mayoría, las normas que deben tramitarse como ley estatutaria
no son aquellas que afecten negativamente el núcleo esencial del derecho
fundamental de que se trata, pues en realidad, y conforme a la Constitución, ese núcleo esencial no puede ser lesionado por ley alguna. Explicó que las
leyes que requieren este trámite son aquellas que sin restringir el alcance del
núcleo esencial, desarrollan contenidos que han sido reconocidos como parte
integrante de aquél.
[33] Entre otras las sentencias C-408 y C-425, ambas de 1994.
[34] Es importante anotar que para la época en que se expidieron las
Leyes 510 de 1999 y 716 de 2001 en las cuales se encontraban contenidas las
distintas normas acusadas, e incluso para la fecha de estas sentencias, el
legislador estatutario no había aún regulado integralmente el derecho
fundamental al hábeas data en materia financiera, cosa que se hizo apenas en el
año 2008 con la expedición de la Ley Estatutaria 1266 de ese año.
[35] La última se estas sentencias tuvo salvamento de voto de los
Magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araújo Rentería, quienes se
opusieron a la declaratoria de inexequibilidad por considerar que la norma
acusada no regulaba el derecho fundamental al hábeas data, ni tampoco el
derecho de las personas a conocer, actualizar y rectificar la información
existente en bancos de datos, razón por la cual no aplicaba la reserva de ley
estatutaria.
[36] Esta decisión obligó a que posteriormente este derecho fundamental
fuera regulado mediante ley estatutaria, la que varios años después vino a ser la Ley 1095 de 2006.
[37] Especialmente las sentencias C-251 de 1998 y C-1338 de 2000.
[38] De los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa y Humberto
Antonio Sierra Porto, quienes nuevamente resaltaron la contradicción que
implicaría sugerir que sólo los aspectos restrictivos del núcleo esencial de
los derechos deben ser desarrollados mediante ley estatutaria, cuando en
realidad tales aspectos no pueden ser objeto de ley alguna, en razón a la
imposibilidad de restringir mediante ley dicho núcleo esencial.
[39] Leyes 610 de 2000 y 901 de 2004 respectivamente.
[40] También en este caso se presentaron dos salvamentos de voto de
los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araújo Rentería quienes
consideraron que estas disposiciones sólo podían haberse adoptado previo el
trámite de una ley de naturaleza estatutaria, y una aclaración de voto del
Magistrado Humberto Sierra Porto, quien nuevamente hizo la precisión de que no
son los contenidos restrictivos del núcleo esencial los que determinan la
necesidad de una ley estatutaria, pues ellos son inadmisibles dentro del marco
constitucional, sino en general aquellos aspectos que de manera directa,
positiva o negativa, se relacionen con dicha esencia.
[41] La referida sentencia citó en este punto el fallo C-145 de 1994
(M. P. Alejandro Martínez Caballero).
[42] Con salvamento de voto del Magistrado Jaime Araújo Rentería,
quien consideró que en razón a su contendido, las normas acusadas sí requerían
el trámite propio de las leyes estatutarias.
[43] El título oficial de la Ley 975 de 2005 es “por
la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos
armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a
la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para los
acuerdos humanitarios”.
[44] Respecto de esta decisión se presentó el salvamento de voto del
Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, quien consideró que la Ley 975 de 2005 actualiza, configura y define
los derechos de las víctimas de hechos punibles, definidos por la
jurisprudencia como derechos fundamentales, y en esa medida vulnera la reserva
de ley estatutaria establecida en la Constitución.
[45] Artículo 21 de la Ley 1142 de 2007, que modificó el contenido del
artículo 300 de la Ley 906 de 2004.
[46] En este caso se registró también el salvamento de voto del Magistrado
Jaime Araújo Rentería, quien consideró que esta norma debió haber sido
declarada inexequible, por cuanto afectaba el núcleo esencial del derecho
fundamental a la libertad personal, y en tal medida debió haberse aprobado como
ley estatutaria.
[47] Texto tomado del artículo 1° de la Ley 1288 de 2009, cuya inexequibilidad se solicita en el cargo primero de la demanda que
ahora se decide.
[48] Con anterioridad a la vigencia de la Ley 1288 de 2009 el tema había sido regulado de manera parcial, principalmente por normas de
carácter administrativo, entre ellas los Decretos 2233 de 1995 y 324 de 2000,
que fueron derogados por el artículo 34 de esta ley.
[49] Ambas con ponencia del Magistrado Jaime Córdoba Triviño. La
segunda de estas sentencias es aquella por la cual esta corporación cumplió el
control automático de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria “por
la cual se dictan las disposiciones generales del hábeas data y se regula el
manejo de la información contenida en bases de datos personales, en especial la
financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros
países y se dictan otras disposiciones”, luego sancionada como Ley 1266 de
2008.
[50]  Traducción libre del texto de dicha norma,
tomado de la página de Internet http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1994/13/section/1, consultada el 29 de octubre de 2010.
[51]  La referida sentencia cita en este punto el texto “Estudios sobre
el derecho a la intimidad”. Editorial Tecnos. Madrid 1982. Pág. 17
[52]  La sentencia citada remite a su vez al fallo T-530 de 1992 (M. P.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
[53] Cuyo texto completo se incorpora como anexo en la parte final de esta
sentencia.
[54] En la sentencia C-1011 de 2008 (M. P. Jaime Córdoba Triviño) en la que
esta corporación se ocupó de la revisión previa y automática del proyecto de
ley estatutaria sobre hábeas data financiero, la Corte explicó que el alcance sectorial de una determinada regulación, limitado a una
específica faceta del derecho fundamental, no desvirtúa el carácter integral de
aquella, como elemento que indica la necesidad de que el desarrollo legislativo
de un derecho fundamental se lleve a cabo mediante ley estatutaria, siempre que
dicha regulación resulte completa y comprehensiva frente al tema de que se
trata.
[55] Cfr.  entre otras  las ya  citadas  sentencias C-251 de 1998;  C-384 y
C-729 ambas de 2000;  C-620 de 2001, C-687 de 2002 y C-993 de 2004; C-877 y
C-981 ambas de 2005; C-226, C-756 y C-1063 de 2008; y C-372 y C-850 de 2009.
[56] La Corte ha adoptado este tipo de decisión en varios importantes casos
anteriores, en los que pese a haberse demandado sólo algunas normas de la ley
acusada, se encontró que el vicio de constitucionalidad alegado afectaba la
totalidad de aquella, o que resultaba inviable y sin sentido la permanencia de
las disposiciones que no fueron objeto de demanda. Como ejemplos de esta
situación, ver entre otras: i) la Ley 51 de 1975, "Por la cual se reglamenta el ejercicio del periodismo
y se dictan otras disposiciones",
declarada inexequible por la sentencia C-087 de 1998 (M. P. Carlos Gaviria Díaz); ii) la Ley 508 de 1999, “Por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo para los años 1999-2002”, declarada inexequible mediante sentencia C-557 de
2000 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa); iii) la Ley 1021 de 2006 “Por la cual se expide la Ley General Forestal”, declarada inexequible
mediante sentencia C-030 de 2008 (M. P. Rodrigo Escobar Gil); iv) la Ley 1153 de 2007, “por medio de la cual se establece el tratamiento de las pequeñas causas
en materia penal”, retirada del ordenamiento jurídico por sentencia C-879
de 2008 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa); v)  la Ley 1152 de 2007 “Por la cual se dicta el
Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones”, declarada inexequible mediante sentencia C-175 de
2009 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[57] Ver Gaceta 554 de noviembre 6 de 2007 (páginas 1 a 8), publicación en la que puede observarse en su parte final la explicación del Ministro de
Defensa en torno a la necesidad de que a la ley propuesta se le imprimiera el
trámite de las leyes estatutarias.  Los artículos 1° a 7°, 10 a 12, 18 a 23, 25, 26 y 29 a 31 de la Ley 1288 de 2009 tienen su origen en los artículos 1° a 10, 12 a 21 y 29 de este proyecto de ley.
[58] Ver  sentencia C-251/98