C-912-04
PROYECTO DE SENTENCIA
Sentencia C-912/04
IMPEDIMENTO DE MAGISTRADO SOBRE TRATADO
INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Intervención en la negociación y firma de la Convención
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO
INTERNACIONAL Y NUEVA LEY APROBATORIA-Procedencia ante inexequibilidad de ley aprobatoria
TRATADO INTERNACIONAL-Suscripción
TRATADO INTERNACIONAL-Confirmación presidencial subsana eventual
vicio de representación del Estado
Tal y como lo ha señalado esta Corporación
en diversas oportunidades, la confirmación presidencial subsana cualquier
eventual vicio de representación del Estado, acorde al derecho de los tratados,
especialmente de conformidad con la Convención de Viena de 1969, artículo 8º,
en la medida en que conforme con el artículo 9º de la Carta, las relaciones
internacionales del Estado se fundamentan, entre otros, en los principios del
derecho internacional aceptados por Colombia. Además, teniendo en cuenta que
conforme al artículo 189 numeral 2 de la Carta corresponde al Presidente de la
República, como Jefe de Estado, dirigir las relaciones internacionales y
celebrar convenios con otros Estados, es razonable que la confirmación
presidencial subsane los vicios de representación, si estos se suscitan,
durante el trámite de suscripción del tratado.
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Aprobación o improbación de tratados que
el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional/TRATADO
INTERNACIONAL-Validez
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Trámite
Tal y
como lo ha señalado esta Corporación en múltiples oportunidades, las leyes
aprobatorias de tratados internacionales, en atención a los artículos 157, 158
y 160 de la Constitución, tienen en general el mismo trámite de cualquier ley
ordinaria salvo dos aspectos específicos: a) El artículo 154 de la carta exige,
por tratarse de un asunto referido a las relaciones internacionales, que su
trámite se inicie en el Senado de la República y, b) el Gobierno, en atención
al artículo 241 numeral 10 de la Carta, debe remitir a la Corte Constitucional
el tratado y la ley que lo aprueba, dentro de los seis días siguientes a la
sanción presidencial, para que ésta efectúe su revisión constitucional.
CONVENCION INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCION
INTERNACIONAL DE MENORES-Contenido
general
CONVENCION INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCION
INTERNACIONAL DE MENORES-Objetivo
principal
La Convención Interamericana sobre
Restitución Internacional de Menores, suscrita por Colombia en Montevideo,
Uruguay, el 15 de julio de 1.989, tiene como objetivo principal asegurar la
pronta restitución de menores a su residencia habitual, cuando hayan sido
trasladados ilegalmente desde cualquier Estado a un Estado Parte, o cuando
habiendo sido trasladados legalmente son retenidos ilegalmente. A su vez, la
Convención pretende hacer respetar el ejercicio del derecho de visita y de
custodia o guarda, por parte de los titulares.
CONVENCION INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCION
INTERNACIONAL DE MENORES-Mecanismos
para la restitución
CONVENCION INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCION
INTERNACIONAL DE MENORES-Constitucionalidad/DERECHOS
DEL MENOR A TENER UNA FAMILIA Y NO SER SEPARADO DE ELLA-Efectividad a
través de compromisos internacionales
12.- Tal y como se enunció en sentencia de
esta Corporación, es evidente que estos compromisos internacionales aseguran la
efectividad de los derechos consagrados en el artículo 44 Superior que reconoce
el derecho fundamental de los menores “a tener una familia y no ser separados
de ella”. De hecho, permitir que los menores logren prontamente regresar a su
lugar de residencia cuando han sido separados ilegalmente de sus tutores,
cuidadores o de quien detenta la titularidad de su custodia, asegura el respeto
por la estabilidad familiar, formativa y social del menor y la debida garantía
de los derechos de niños y niñas a crecer armónicamente. A su vez, establecer
criterios para los derechos de visita, facilita que los menores puedan
fortalecer sus lazos afectivos y sociales con padres residentes en el exterior
o familiares, en un entorno que asegure su regreso o restitución efectiva a sus
familias. Estos objetivos evidentemente aseguran que se de cumplimiento al
mandato del artículo 44 de la Constitución en el sentido de que se asegura que
tanto la familia, como la sociedad y el Estado, asistan y protejan a los niños
y las niñas  para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio
pleno de sus derechos.
DERECHOS DE CUSTODIA Y DE VISITA DE LOS
MENORES EN CONVENCION INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCION INTERNACIONAL DE MENORES-Exigencia ante sustracción ilícita de hijo
Referencia : expediente LAT-263
Revisión de constitucionalidad de la “Convención
Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores”, suscrita en
Montevideo, Uruguay, el 15 de julio de 1989, en la Cuarta Conferencia
Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional Privado, y de la Ley
880 de 2004, por medio de la cual se aprueba dicho tratado.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO SIERRA PORTO
Bogotá D.C, veintiuno (21) de septiembre de
dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 241,
numeral 10, de la Constitución Política, el día 20 de enero de 2004, la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió a esta
Corporación copia auténtica de la Ley 880 del 19 de enero de 2004, "por
medio de la cual se aprueba LA CONVENCIÓN INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCIÓN
INTERNACIONAL DE MENORES, suscrita en Montevideo, Uruguay, el quince (15) de
julio de mil novecientos ochenta y nueve (1989), en la Cuarta Conferencia
Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional Privado", para
efectos de su revisión constitucional.
Inicialmente correspondió el conocimiento de la ley en
mención al Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra, en calidad de Magistrado Ponente.
Sin embargo, con fundamento en lo previsto en los artículos 25 y 26 del Decreto
2067 de 1991, el Dr. Monroy Cabra se declaró impedido para participar en el
análisis de la constitucionalidad de esta ley y del tratado que ella aprueba,
debido a su directa intervención en la negociación y firma de la mencionada
Convención, por haber sido designado como Embajador Extraordinario en Misión
Especial para el efecto. El impedimento, claramente conducente por las razones
descritas, fue aceptado por la Sala Plena de la Corte, el día 1º de febrero del
año en curso.
El nuevo magistrado sustanciador designado,
fue el Dr. Eduardo Montealegre Lynett, quien asumió conocimiento del presente
asunto mediante auto del 23 de febrero del 2004, y ordenó la práctica de
pruebas relacionadas con el trámite legislativo de la mencionada ley. Una vez
recibidas las pruebas, se fijó el proceso en lista para permitir la
intervención ciudadana y de las autoridades públicas, y se corrió traslado del
expediente al Procurador General de la Nación.
Así, una vez cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de este tipo de asuntos, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca del proceso de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMATIVIDAD OBJETO DE
REVISIÓN
A continuación, se transcribe el texto
sometido al control de la Corte y que se encuentra publicado en el Diario
Oficial 45437 del 21 de enero de 2004, así:
“LEY 880 de 2004
19 de enero
“Por medio de la cual se aprueba la
“CONVENCIÓN INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCIÓN INTERNACIONAL DE MENORES”,
suscrita en Montevideo, Uruguay, el quince (15) de julio de mil novecientos
ochenta y nueve (1989), en la Cuarta Conferencia Especializada Interamericana
sobre Derecho Internacional Privado”
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA
Visto el texto de la “CONVENCIÓN
INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCIÓN INTERNACIONAL DE MENORES”, suscrita en
Montevideo, Uruguay, el quince (15) de julio de mil novecientos ochenta y nueve
(1989), en la Cuarta Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho
Internacional Privado, que a la letra dice:
(Para ser transcrito: Se adjunta fotocopia
del texto íntegro del Instrumento Internacional mencionado).
«CONVENCIÓN INTERAMERICANA SOBRE
RESTITUCIÓN
INTERNACIONAL DE MENORES
ÁMBITO
DE APLICACIÓN
Artículo
1
La presente Convención tiene por objeto
asegurar la pronta restitución de menores que tengan residencia habitual en uno
de los Estados Parte y hayan sido trasladados ilegalmente desde cualquier
Estado a un Estado Parte o que habiendo sido trasladados legalmente hubieren
sido retenidos ilegalmente. Es también objeto de esta Convención hacer respetar
el ejercicio del derecho de visita y el de custodia o guarda por parte de sus
titulares.
Artículo
2
Para los efectos de esta Convención se
considera menor a toda persona que no haya cumplido dieciséis años de edad.
Artículo
3
Para los efectos de esta Convención:
a. El derecho de custodia o guarda
comprende el derecho relativo al cuidado del menor y, en especial, el de
decidir su lugar de residencia;
b. El derecho de visita comprende la
facultad de llevar al menor por un período limitado a un lugar diferente al de
su residencia habitual.
Artículo
4
Se considera ilegal el traslado o la
retención de un menor cuando se produzca en violación de los derechos que
ejercían, individual o conjuntamente, los padres, tutores o guardadores, o
cualquier institución, inmediatamente antes de ocurrir el hecho, de conformidad
con la ley de la residencia habitual del menor
Artículo
5
Podrán instaurar el procedimiento de
restitución de menores, en ejercicio del derecho de custodia o de otro similar,
las personas e instituciones designadas en el artículo 4.
Artículo
6
Son competentes para conocer de la
solicitud de restitución de menores a que se refiere esta Convención, las
autoridades judiciales o administrativas del Estado Parte donde el menor
tuviere su residencia habitual inmediatamente antes de su traslado o de su
retención.
A opción del actor y cuando existan razones
de urgencia, podrá presentarse la solicitud de restitución ante las autoridades
del Estado Parte en cuyo territorio se encontrare o se supone se encontrare el
menor ilegalmente trasladado o retenido, al momento de efectuarse dicha
solicitud; igualmente, ante las autoridades del Estado Parte donde se hubiere
producido el hecho ilícito que dio motivo a la reclamación.
El hecho de promover la solicitud bajo las
condiciones previstas en el párrafo anterior no conlleva modificación de las
normas de competencia internacional definidas en el primer párrafo de este
artículo.
AUTORIDAD
CENTRAL
Artículo
7
Para los efectos de esta Convención cada
Estado Parte designará una autoridad central encargada del cumplimiento de las
obligaciones que le establece esta Convención, y comunicará dicha designación a
la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos.
En especial, la autoridad central
colaborará con los actores del procedimiento y con las autoridades competentes
de los respectivos Estados para obtener la localización y la restitución del
menor; así mismo, llevará a cabo los arreglos que faciliten el rápido regreso y
la recepción del menor, auxiliando a los interesados en la obtención de los
documentos necesarios para el procedimiento previsto en esta Convención.
Las autoridades centrales de los Estados
Parte cooperarán entre sí e intercambiarán información sobre el funcionamiento
de la Convención con el fin de garantizar la restitución inmediata de los
menores y los otros objetivos de esta Convención.
PROCEDIMIENTO
PARA LA RESTITUCIÓN
Artículo
8
Los titulares del procedimiento de
restitución podrán ejercitarlo conforme a lo dispuesto en el artículo 6, de la
siguiente forma:
a. A través de exhorto o carta rogatoria; o
b. Mediante solicitud a la autoridad
central, o
c. Directamente, o por la vía diplomática o
consular.
Artículo
9
1. La solicitud o demanda a que se refiere
el artículo anterior, deberá contener:
a. Los antecedentes o hechos relativos al
traslado o retención, así como la información suficiente respecto a la
identidad del solicitante, del menor sustraído o retenido y, de ser posible, de
la persona a quien se imputa el traslado o la retención;
b. La información pertinente relativa a la
presunta ubicación del menor, a las circunstancias y fechas en que se realizó
el traslado al extranjero o al vencimiento del plazo autorizado, y
c. Los fundamentos de derecho en que se
apoya la restitución del menor.
2. A la solicitud o demanda se deberá
acompañar:
a. Copia íntegra y auténtica de cualquier
resolución judicial o administrativa si existiera, o del acuerdo que lo motive;
la comprobación sumaria de la situación fáctica existente o, según el caso, la
alegación del derecho respectivo aplicable;
b. Documentación auténtica que acredite la
legitimación procesal del solicitante;
c. Certificación o información expedida por
la autoridad central del Estado de residencia habitual del menor o de alguna
otra autoridad competente del mismo Estado, en relación con el derecho vigente
en la materia en dicho Estado;
d. Cuando sea necesario, traducción al
idioma oficial del Estado requerido de todos los documentos a que se refiere
este artículo, y
e) Indicación de las medidas indispensables
para hacer efectivo el retorno.
3. La autoridad competente podrá prescindir
de alguno de los requisitos o de la presentación de los documentos exigidos en
este artículo si, a su juicio, se justificare la restitución.
4. Los exhortos, las solicitudes y los
documentos que los acompañaren no requerirán de legalización cuando se
transmitan por la vía diplomática o consular, o por intermedio de la autoridad
central.
Artículo
10
El juez exhortado, la autoridad central u
otras autoridades del Estado donde se encuentra el menor, adoptarán, de
conformidad con su derecho y cuando sea pertinente, todas las medidas que sean
adecuadas para la devolución voluntaria del menor.
Si la devolución no se obtuviere en forma
voluntaria, las autoridades judiciales o administrativas, previa comprobación
del cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 9 y sin más
trámite, tomarán conocimiento personal del menor, adoptarán las medidas
necesarias para asegurar su custodia o guarda provisional en las condiciones
que aconsejaren las circunstancias y, si fuere procedente, dispondrán sin
demora su restitución. En este caso, se le comunicará a la institución que,
conforme a su derecho interno, corresponda tutelar los derechos del menor.
Así mismo, mientras se resuelve la petición
de restitución, las autoridades competentes adoptarán las medidas necesarias
para impedir la salida del menor del territorio de su jurisdicción.
Artículo
11
La autoridad judicial o administrativa del
Estado requerido no estará obligada a ordenar la restitución del menor, cuando
la persona o la institución que presentare oposición demuestre:
a. Que los titulares de la solicitud o
demanda de restitución no ejercían efectivamente su derecho en el momento del
traslado o de la retención, o hubieren consentido o prestado su anuencia con
posterioridad a tal traslado o retención, o
b. Que existiere un riesgo grave de que la
restitución del menor pudiere exponerle a un peligro físico o psíquico.
La autoridad exhortada puede también
rechazar la restitución del menor si comprobare que éste se opone a regresar y
a juicio de aquélla, la edad y madurez del menor justificase tomar en cuenta su
opinión.
Artículo
12
La oposición fundamentada a la que se
refiere el artículo anterior deberá presentarse dentro del término de ocho días
hábiles, contados a partir del momento en que la autoridad tomare conocimiento
personal del menor y lo hiciere saber a quien lo retiene.
Las autoridades judiciales o
administrativas evaluarán las circunstancias y las pruebas que aporte la parte
opositora para fundar la negativa. Deberán enterarse del derecho aplicable y de
los precedentes jurisprudenciales o administrativos existentes en el Estado de
la residencia habitual del menor, y requerirán, en caso de ser necesario, la
asistencia de las autoridades centrales, o de los agentes diplomáticos o
consulares de los Estados Parte.
Dentro de los sesenta días calendario
siguientes a la recepción de la oposición, la autoridad judicial o
administrativa dictará la resolución correspondiente.
Artículo
13
Si dentro del plazo de cuarenta y cinco
días calendario desde que fuere recibida por la autoridad requirente la
resolución por la cual se dispone la entrega, no se hubieren tomado las medidas
necesarias para hacer efectivo el traslado del menor, quedarán sin efecto la
restitución ordenada y las providencias adoptadas.
Los gastos del traslado estarán a cargo del
actor en caso de que éste careciere de recursos económicos, las
autoridades del Estado requirente podrán facilitar los gastos del traslado, sin
perjuicio de repetir los mismos contra quien resultare responsable del
desplazamiento o retención ilegal.
Artículo
14
Los procedimientos previstos en esta
Convención deberán ser instaurados dentro del plazo de un año calendario,
contado a partir de la fecha en que el menor hubiere sido trasladado o retenido
ilegalmente.
Respecto de menores cuyo paradero se
desconozca, el plazo se computará a partir del momento en que fueren precisa y
efectivamente localizados.
Por excepción el vencimiento del plazo del
año no impide que se acceda a la solicitud de restitución si a criterio de la
autoridad requerida lo justifican las circunstancias del caso, a menos que se
demostrare que el menor se ha integrado a su nuevo entorno.
Artículo
15
La restitución del menor no implica
prejuzgamiento sobre la determinación definitiva de su custodia o guarda.
Artículo
16
Después de haber sido informadas del
traslado ilícito de un menor o de su retención en el marco del artículo 4, las
autoridades judiciales o administrativas del Estado Parte a donde el menor ha
sido trasladado o donde está retenido, no podrán decidir sobre el fondo del
derecho de guarda hasta que se demuestre que no se reúnen las condiciones de la
Convención para un retorno del menor o hasta que un período razonable haya
transcurrido sin que haya sido presentada una solicitud de aplicación de esta
Convención.
Artículo
17
Las disposiciones anteriores que sean
pertinentes no limitan el poder de la autoridad judicial o administrativa para
ordenar la restitución del menor en cualquier momento.
LOCALIZACIÓN
DE MENORES
Artículo
18
La autoridad central, o las autoridades
judiciales o administrativas de un Estado Parte, a solicitud de cualquiera de
las personas mencionadas en el artículo 5, así como éstas directamente, podrán
requerir de las autoridades competentes de otro Estado Parte la localización de
menores que tengan la residencia habitual en el Estado de la autoridad
solicitante y que presuntamente se encuentran en forma ilegal en el territorio
del otro Estado.
La solicitud deberá ser acompañada de toda
la información que suministre el solicitante o recabe la autoridad requirente,
concerniente a la localización del menor y a la identidad de la persona con la
cual se presume se encuentra aquél.
Artículo
19
La autoridad central o las autoridades
judiciales o administrativas de un Estado Parte que, a raíz de la solicitud a
que se refiere el artículo anterior, llegaren a conocer que en su jurisdicción
se encuentra un menor ilegalmente fuera de su residencia habitual, deberán adoptar
de inmediato todas las medidas que sean conducentes para asegurar su salud y
evitar su ocultamiento o traslado a otra jurisdicción.
La localización se comunicará a las
autoridades del Estado requirente.
Artículo
20
Si la restitución no fuere solicitada
dentro del plazo de sesenta días calendario, contados a partir de la
comunicación de la localización del menor a las autoridades del Estado
requirente, las medidas adoptadas en virtud del artículo 19 podrán quedar sin
efecto.
El levantamiento de las medidas no impedirá
el ejercicio del derecho a solicitar la restitución, de acuerdo con los
procedimientos y plazos establecidos en esta Convención.
DERECHO
DE VISITA
Artículo
21
La solicitud que tuviere por objeto hacer
respetar el ejercicio de los derechos de visita por parte de sus titulares
podrá ser dirigida a las autoridades competentes de cualquier Estado Parte
conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la presente Convención. El
procedimiento respectivo será el previsto en esta Convención para la
restitución del menor.
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 22
Los exhortos y solicitudes relativas a la
restitución y localización podrán ser transmitidos al órgano requerido por las
propias partes interesadas, por vía judicial, por intermedio de los agentes
diplomáticos o consulares, o por la autoridad central competente del Estado
requirente o requerido, según el caso.
Artículo
23
La tramitación de los exhortos o
solicitudes contemplados en la presente Convención y las medidas a que diere
lugar, serán gratuitas y estarán exentas de cualquier clase de impuesto,
depósito o caución, cualquiera que sea su denominación.
Si los interesados en la tramitación del
exhorto o solicitud hubieren designado apoderado en el foro requerido, los
gastos y honorarios que ocasionare el ejercicio del poder que otorgue, estarán
a su cargo.
Sin embargo, al ordenar la restitución de
un menor conforme a lo dispuesto en la presente Convención, las autoridades
competentes podrán disponer, atendiendo a las circunstancias del caso, que la
persona que trasladó o retuvo ilegalmente al menor pague los gastos necesarios
en que haya incurrido el demandante, los otros incurridos en la localización
del menor, así como las costas y gastos inherentes a su restitución.
Artículo
24
Las diligencias y trámites necesarios para
hacer efectivo el cumplimiento de los exhortos o cartas rogatorias deben ser
practicados directamente por la autoridad exhortada, y no requieren
intervención de parte interesada. Lo anterior no obsta para que las partes intervengan
por sí o por intermedio de apoderado.
Artículo
25
La restitución del menor dispuesta conforme
a la presente Convención podrá negarse cuando sea manifiestamente violatoria de
los principios fundamentales del Estado requerido consagrados en instrumentos
de carácter universal y regional sobre derechos humanos y del niño.
Artículo
26
La presente Convención no será obstáculo
para que las autoridades competentes ordenen la restitución inmediata del menor
cuando el traslado o retención del mismo constituya delito.
Artículo
27
El Instituto Interamericano del Niño tendrá
a su cargo, como organismo especializado de la Organización de los Estados
Americanos, coordinar las actividades de las autoridades centrales en el ámbito
de esta Convención, así como las atribuciones para recibir y evaluar
información de los Estados Parte de esta Convención derivada de la aplicación
de la misma.
Igualmente, tendrá a su cargo la tarea de
cooperación con otros organismos internacionales competentes en la materia.
DISPOSICIONES FINALES
Artículo 28
La presente Convención estará abierta a la
firma de los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos.
Artículo
29
La presente Convención está sujeta a
ratificación. Los instrumentos de ratificación se depositarán en la Secretaría
General de la Organización de los Estados Americanos.
Artículo
30
La presente Convención quedará abierta a la
adhesión de cualquier otro Estado. Los instrumentos de adhesión se depositarán
en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos.
Artículo
31
Cada Estado podrá formular reservas a la
presente Convención al momento de firmarla, ratificarla o al adherirse a ella,
siempre que la reserva verse sobre una o más disposiciones específicas, y que
no sea incompatible con el objeto y fines de esta Convención.
Artículo
32
Los Estados Partes que tengan dos o más
unidades territoriales en las que rijan distintos sistemas jurídicos
relacionados con cuestiones tratadas en la presente Convención, podrán declarar,
en el momento de la firma, ratificación o adhesión, que la Convención se
aplicará a todas sus unidades territoriales o solamente a una o más de ellas.
Tales declaraciones podrán ser modificadas
mediante declaraciones ulteriores, que especificarán expresamente la o las
unidades territoriales a las que se aplicará la presente Convención. Dichas
declaraciones ulteriores se transmitirán a la Secretaría General de la
Organización de los Estados Americanos y surtirán efecto treinta días después
de recibidas.
Artículo
33
Respecto a un Estado que tenga en materia
de guarda de menores dos o más sistemas de derecho aplicable en unidades
territoriales diferentes:
a. Cualquier referencia a la residencia
habitual en ese Estado contempla la residencia habitual en una unidad
territorial de ese Estado;
b. Cualquier referencia a la ley del Estado
de la residencia habitual contempla la ley de la unidad territorial en la que
el menor tiene su residencia habitual.
Artículo
34
Entre los Estados miembros de la Organización
de los Estados Americanos que fueren parte de esta Convención y de la
Convención de La Haya del 25 de octubre de 1980 sobre los Aspectos Civiles del
Secuestro Internacional de Menores, regirá la presente Convención.
Sin embargo, los Estados Parte podrán
convenir entre ellos de forma bilateral la aplicación prioritaria de la citada
Convención de La Haya del 25 de octubre de 1980.
Artículo
35
La presente Convención no restringirá las
disposiciones de convenciones que sobre esta misma materia hubieran sido
suscritas o que se suscribieren en el futuro en forma bilateral o multilateral
por los Estados Parte, o las prácticas más favorables que dichos Estados
pudieren observar en la materia.
Artículo
36
La presente Convención entrará en vigor el
trigésimo día a partir de la fecha en que haya sido depositado el segundo
instrumento de ratificación.
Para cada Estado que ratifique la
Convención o se adhiera a ella después de haber sido depositado el segundo
instrumento de ratificación, la Convención entrará en vigor el trigésimo día a
partir de la fecha en que tal Estado haya depositado su instrumento de
ratificación o adhesión
Artículo
37
La presente Convención regirá
indefinidamente, pero cualquiera de los Estados Parte podrá denunciarla. El
instrumento de denuncia será depositado en la Secretaría General de la
Organización de los Estados Americanos. Transcurrido un año, contado a partir
de la fecha de depósito del instrumento de denuncia, la Convención cesará en
sus efectos para el Estado denunciante, quedando subsistente para los demás
Estados Parte.
Artículo
38
El instrumento original de la presente
Convención, cuyos textos en español, francés, inglés y portugués son igualmente
auténticos, será depositado en la Secretaría General de la Organización de los
Estados Americanos, la que enviará copia auténtica de su texto a la Secretaría
de las Naciones Unidas, para su registro y publicación, de conformidad con el
artículo 102 de su Carta constitutiva. La Secretaría General de la Organización
de los Estados Americanos notificará a los Estados miembros de dicha
Organización y a los Estados que hayan adherido a la Convención, las firmas,
los depósitos de instrumentos de ratificación, adhesión y denuncia, así como
las reservas que hubiere. También les transmitirá las declaraciones previstas
en los artículos pertinentes de la presente Convención.
EN FE DE LO CUAL, los Plenipotenciarios
infrascritos, debidamente autorizados por sus respectivos gobiernos, firman la
presente Convención.
HECHA EN LA CIUDAD DE MONTEVIDEO, REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY, el
día quince de julio de mil novecientos ochenta y nueve.
Certifico que el documento preinserto es
copia fiel y exacta del texto auténtico en español de la Convención
Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores, suscrita en
Montevideo, Uruguay, el 15 de julio de 1989, en la Cuarta Conferencia
Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional Privado; y que el
citado instrumento firmado se encuentra depositado en la Secretaría General de
la Organización de los Estados Americanos.
20 de noviembre de 1989.
Por el Secretario General,
HUGO CAMINOS,
Subsecretario de Asuntos Jurídicos,
Secretaría General de la Organización de
los Estados Americanos.
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Santa Fe de Bogotá, D. C., 10 de septiembre
de 1997
Aprobado. Sométase a la consideración del
honorable Congreso Nacional para los efectos constitucionales.
(Fdo.) ERNESTO SAMPER PIZANO
La Ministra de Relaciones Exteriores,
(FDO.) MARÍA EMMA MEJÍA VÉLEZ.
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Apruébase la Convención
Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores, suscrita en
Montevideo, Uruguay, el quince (15) de julio de mil novecientos ochenta y nueve
(1989), en la Cuarta Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho
Internacional Privado.
ARTÍCULO 2o. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o de la Ley 7ª de 1944, la
Convención Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores, suscrita
en Montevideo, Uruguay, el quince (15) de julio de mil novecientos ochenta y
nueve (1989), en la Cuarta Conferencia Especializada Interamericana sobre
Derecho Internacional Privado, que por el artículo primero de esta ley se aprueba,
obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo
internacional respecto del mismo.
ARTÍCULO 3o. La presente ley rige a partir
de la fecha de su publicación.
Dada en Bogotá, D. C., a...
Presentada al honorable Congreso de la
República por los suscritos, Viceministra de Relaciones Exteriores, encargada
de las funciones del Despacho del Ministro de Relaciones Exteriores y Ministro
de Justicia y del Derecho.
La Viceministra de Relaciones Exteriores,
encargada de las funciones del Despacho del Ministro de Relaciones Exteriores,
CLEMENCIA FORERO UCRÓS.
El Ministro de Justicia y del Derecho,
RÓMULO GONZÁLEZ TRUJILLO.
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Santa Fe de Bogotá, D. C., 10 de septiembre
de 1997
Aprobado. Sométase a la consideración del
honorable Congreso Nacional para los efectos constitucionales.
(Fdo.) ERNESTO SAMPER PIZANO
La Ministra de Relaciones Exteriores,
(FDO.) MARÍA EMMA MEJÍA VÉLEZ.
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Apruébase la Convención
Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores, suscrita en
Montevideo, Uruguay, el quince (15) de julio de mil novecientos ochenta y nueve
(1989), en la Cuarta Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho
Internacional Privado.
ARTÍCULO 2o. De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 1o de la Ley 7ª de 1944, la Convención Interamericana
sobre Restitución Internacional de Menores, suscrita en Montevideo, Uruguay, el
quince (15) de julio de mil novecientos ochenta y nueve (1989), en la Cuarta
Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional Privado,
que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al país a partir
de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
ARTÍCULO 3o. La presente ley rige a partir
de la fecha de su publicación.
Dada en Bogotá, D. C., a...
Presentado al honorable Congreso de la
República por los suscritos Ministros de Relaciones Exteriores y de Justicia y
del Derecho.
El Ministro de Relaciones Exteriores,
GUILLERMO FERNÁNDEZ DE SOTO.
El Ministro de Justicia y del Derecho,
RÓMULO GONZÁLEZ TRUJILLO.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Honorables Senadores y Representantes:
En nombre del
Gobierno Nacional y en cumplimiento de los artículos 150 numeral 16 y 189
numeral 2 de la Constitución Política de Colombia, presentamos a consideración
del honorable Congreso de la República el Proyecto de ley por medio de la cual
se aprueba la Convención Interamericana sobre Restitución Internacional de
Menores, suscrita en Montevideo, Uruguay, el quince (15) de julio de mil
novecientos ochenta y nueve (1989), en la Cuarta Conferencia Especializada
Interamericana sobre Derecho Internacional Privado.
La Constitución Política en su artículo 44
consagra los derechos fundamentales de los niños; entre otros, el de tener una
familia y no ser separado de ella. También prevé que gozarán de los demás derechos
consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales
ratificados por Colombia.
El Decreto 2737 de 1989, por el cual se
expide el Código del Menor, es otro instrumento legal en el que se consagran y
protegen ampliamente los derechos del niño. El Título V de la Parte Tercera de
este código establece las condiciones y requisitos que deben cumplirse, así
como el procedimiento a seguir para la salida del menor del país.
La Convención de
las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, aprobada mediante Ley 12 de
1991 y ratificada por Colombia el 28 de enero de 1991, actualmente vigente para
Colombia, constituye uno de los instrumentos internacionales de mayor
importancia en cuanto al reconocimiento y protección de los derechos del menor.
Esta convención
en su artículo 5º preceptúa que "los Estados Partes respetarán las
responsabilidades, los derechos y deberes de los padres o, en su caso, de los
miembros de la familia, ampliada o de la comunidad, según establezca la
costumbre local, de los tutores u otras personas encargadas legalmente del niño
de impartirle, en consonancia con la evolución de sus facultades, dirección y
orientación apropiadas para que el niño ejerza los derechos reconocidos en la
presente convención". Dentro del mismo marco conceptual, el artículo 7º
precisa que el niño tendrá derecho a un nombre, a adquirir una nacionalidad y,
en la medida de lo posible, a conocer a sus padres y a ser cuidado por ellos.
El artículo el numeral 1 del artículo 9º impone la obligación a los Estados
Parte a "...velar por que el niño no sea separado de sus padres contra la
voluntad de estos, salvo cuando las autoridades competentes determinen, de
conformidad con la ley y los procedimientos aplicables, que tal separación es
necesaria en el interés superior del niño" y en el numeral 3º  del mismo
artículo, que "respetarán el derecho del niño que está separado de uno o
de ambos padres a mantener relaciones personales y contacto directo con ambos
padres de modo regular, salvo si ello es contrario al interés superior del
niño".
De otra parte es
de resaltar que las reiteradas solicitudes que atiende el Ministerio de
Relaciones Exteriores, en materia de restitución de menores, las cuales por no
contarse con un mecanismo jurídico que comprometa a las autoridades de los
demás Estados, generalmente se quedan en meras expectativas de quienes
pretenden hacer valer los de derechos que tienen frente a sus hijos menores y
especialmente de tenerlos a su lado. La Convención Interamericana objeto de
este proyecto de ley, consideró que una vez ratificada, será una herramienta
efectiva para atender, tramitar y restituir al menor que se solicita sea
restituido.
Análisis de la Convención
Dicha Convención tiene por objeto asegurar
la pronta restitución de menores que tengan residencia habitual en uno de los
Estados Parte o que habiendo sido trasladados ilegalmente desde cualquier
Estado a un Estado Parte, o que habiendo sido trasladados legalmente hubieren
sido retenidos ilegalmente.
Es también
objeto de la Convención hacer respetar el ejercicio del derecho de visita y el
de custodia o guarda por parte de los titulares.
Esta Convención conserva la filosofía
aplicada al "Convenio sobre Aspectos Civiles del Secuestro Internacional
de Niños", suscrito en La Haya el 25 de octubre de 1980, el cual fue
aprobado por la Ley 173 de 1994 y en
vigor para Colombia desde el 1º de marzo de 1996, manteniendo intacto su carácter
eminentemente civilista, distinguiendo en forma clara los siguientes aspectos:
PATRIA POTESTAD. Es el conjunto de derechos
que la ley reconoce a los padres sobre sus hijos no emancipados, para facilitar
a aquellos el cumplimiento de los deberes que su calidad les impone y sus
efectos tienen la característica de ser de orden público, imprescindible, inalienable, indelegable y
oponible "erga omnes".
CUSTODIA Y CUIDADO PERSONAL. Se traduce en
el oficio o función mediante el cual se tiene el poder para criar, educar,
orientar, conducir, formar hábitos, dirigir, disciplinar la conducta, siempre
con la mira puesta en el educando, en el incapaz de obrar y autorregular en
formas independientes su comportamiento. La Convención Interamericana la define
como el derecho relativo al cuidado del menor y, en especial, el de decidir su
lugar de residencia.
DERECHO DE VISITA. El artículo 3o de la
Convención lo define como la facultad de llevar al menor por un período
limitado a un lugar diferente al de su residencia habitual.
Para que proceda la restitución, es decir,
para que se ponga en funcionamiento la Convención, es necesario que se produzca
el traslado (a un Estado Parte) o la retención ilegal (en un Estado Parte) de
un menor con residencia en otro Estado Parte. Se considera ilegal el traslado o
la retención de un menor cuando se realiza con violación de los derechos que
ejercían, individual o conjuntamente, los padres, tutores o guardadores, o
cualquier institución, inmediatamente, antes de ocurrir el hecho, de
conformidad con la ley de residencia habitual del menor. Es necesario resaltar
el concepto de la RESIDENCIA HABITUAL, el cual se define como el lugar donde el
menor tiene su centro de vida.
El traslado ilícito se genera comúnmente
cuando la relación de los cónyuges es conflictiva a tal punto que uno de ellos
traslada al menor obteniendo que el otro no tenga acceso a su hijo, situación
en la cual se involucra al menor incapaz de comprender su situación y dejando
en segundo plano sus intereses, siendo necesaria la intervención directa del
Estado a través de sus autoridades judiciales y administrativas. La
"Convención Interamericana sobre Restitución Internacional de
Menores", permite al padre, víctima del traslado ilícito de sus hijos,
contar con elementos eficaces para hacer valer sus derechos, ya que los Estados
contratantes a través de sus Autoridades Centrales, se han comprometido a
devolver al menor al estado de residencia habitual.
La convención prevé que los Estados Parte
designarán una Autoridad Central que será la encargada del cumplimiento de las
obligaciones establecidas en ella, que colaborará con los actores del
procedimiento y con las autoridades competentes de los respectivos Estados para
obtener la localización y restitución del menor, llevando a cabo los arreglos
que faciliten el rápido regreso y la recepción del menor, y auxiliando a los
interesados en la obtención de los documentos necesarios para adelantar el
procedimiento establecido.
En cuanto al procedimiento ejercido por los
titulares, previsto en el artículo 8º ,
este se hará a través de exhorto o carta rogatoria, mediante solicitud a la
autoridad central o directamente por vía diplomática o consular. Los requisitos
que deben cumplir las solicitudes se encuentran previstos en el artículo 9o. Es importante resaltar que los exhortos,
las solicitudes
y los documentos que la acompañaren,
no requieren de legalización consular cuando se transmitan por vía diplomática
o consular, o por intermedio de la autoridad central, haciendo más ágil y
económico el procedimiento para sus titulares.
Los artículos 10 al 13 se ocupan especialmente de las acciones a seguir y las
medidas a adoptar tanto de las autoridades centrales como de las
administrativas y judiciales para la pronta devolución voluntaria del menor y
para asegurar su custodia o guarda provisional, si fuere procedente, disponer
sin demora su restitución, así como la no obligatoriedad de la restitución del
menor cuando se presente oposición, previa demostración de los requisitos allí
previstos.
De otra parte el artículo
14 indica que los
procedimientos deberán ser instaurados dentro del plazo de un año calendario,
contado a partir de la fecha en que el menor hubiere sido trasladado o retenido
ilegalmente, plazo que también se computará a partir del momento en que el
menor fuere precisa y efectivamente localizado.
En los artículos 15 a 17 se señalan los
efectos del procedimiento adelantado por las autoridades judiciales o
administrativas en relación con la restitución del menor.
Los artículos 19 al 20  se ocupan de las
facultades de las autoridades judiciales o administrativas para adelantar el
procedimiento tendiente a la localización del menor que tenga su residencia
habitual en el territorio, de acuerdo con la solicitud y sus documentos que la
acompañen, y de adoptar las medidas que sean conducentes para asegurar su salud
y evitar su ocultamiento o traslado a otra jurisdicción.
El artículo 21 regula lo relativo a las
solicitudes que tienen por objeto el respeto al derecho de visita y el
procedimiento a seguir, el cual se rige de conformidad con el artículo 6º de la
convención. Los demás artículos hacen referencia a las disposiciones generales
y finales de la convención.
Como se puede
observar, honorables Senadores y Representantes, el Gobierno Nacional
consciente de la prevalencia de los derechos del menor y de la protección de
los mismos, de los derechos y obligaciones de los padres para con ellos y, con
el propósito de contar con un instrumento jurídico, que agilice los
procedimientos y permita la eficaz actuación de las autoridades en esta
materia, para hacerlos efectivos, somete a su consideración y solicita la
aprobación de la CONVENCIÓN INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCIÓN INTERNACIONAL DE
MENORES, suscrita en Montevideo, Uruguay, el quince (15) de julio de mil
novecientos ochenta y nueve (1989), en la Cuarta Conferencia Especializada
Interamericana sobre Derecho Internacional Privado.
De los honorables Senadores y Representantes,
La Viceministra de Relaciones Exteriores,
encargada de las funciones del Despacho del
Ministro de Relaciones Exteriores,
CLEMENCIA FORERO UCRÓS.
El Ministro de Justicia y del Derecho,
RÓMULO GONZÁLEZ TRUJILLO.
LEY 424 DE 1998
(enero 13)
Por la cual se ordena el seguimiento a los
convenios internacionales suscritos por Colombia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. El Gobierno Nacional a través
de la Cancillería presentará anualmente a las Comisiones Segundas de Relaciones
Exteriores de Senado y Cámara, y dentro de los primeros treinta días calendario
posteriores al período legislativo que se inicia cada 20 de julio, un informe
pormenorizado acerca de cómo se están cumpliendo y desarrollando los Convenios
Internacionales vigentes suscritos por Colombia con otros Estados.
ARTÍCULO 2o. Cada dependencia del Gobierno
Nacional encargada de ejecutar los Tratados Internacionales de su competencia y
requerir la reciprocidad en los mismos, trasladará la información
pertinente  al Ministerio de Relaciones Exteriores y este, a las
Comisiones Segundas.
ARTÍCULO 3o. El texto completo de la presente ley se
incorporará como anexo a todos y cada uno de los Convenios Internacionales que
el Ministerio de Relaciones Exteriores presente a consideración del Congreso.
ARTÍCULO 4o. La presente ley rige a partir de su
promulgación.
El Presidente del honorable Senado de la
República,
AMYLKAR ACOSTA MEDINA.
El Secretario General del honorable Senado
de la República,
PEDRO PUMAREJO VEGA.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
CARLOS ARDILA BALLESTEROS.
El Secretario General de la honorable
Cámara de Representantes,
DIEGO VIVAS TAFUR.
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
PUBLÍQUESE Y EJECÚTESE.
Dada en Santa Fe de Bogotá, D. C., a 13 de
enero de 1998.
ERNESTO SAMPER PIZANO
La Ministra de Relaciones Exteriores,
MARÍA EMMA MEJÍA VÉLEZ.
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Santa Fe de Bogotá, D. C., 10 de septiembre
de 1997
Aprobado. Sométase a la consideración del
honorable Congreso Nacional para los efectos constitucionales.
(Fdo.) ERNESTO SAMPER PIZANO
La Ministra de Relaciones Exteriores,
(FDO.) MARÍA EMMA MEJÍA VÉLEZ.
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Apruébase la Convención
Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores, suscrita en
Montevideo, Uruguay, el quince (15) de julio de mil novecientos ochenta y nueve
(1989), en la Cuarta Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho
Internacional Privado.
ARTÍCULO 2o. De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 1o de la Ley 7ª de 1944, la Convención Interamericana
sobre Restitución Internacional de Menores, suscrita en Montevideo, Uruguay, el
quince (15) de julio de mil novecientos ochenta y nueve (1989), en la Cuarta
Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional Privado,
que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al país a partir
de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
ARTÍCULO 3o. La presente ley rige a partir
de la fecha de su publicación.
El Presidente del honorable Senado de la
República,
GERMÁN VARGAS LLERAS.
El Secretario General del honorable Senado
de la República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
ALONSO ACOSTA OSIO.
El Secretario General de la honorable
Cámara de Representantes,
ANGELINO LIZCANO RIVERA.
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
Ejecútese, previa revisión de la Corte Constitucional,
conforme al artículo 241- 10  de la Constitución Política.
Dada en Bogotá, D. C., a 19 de enero de
2004.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro del Interior y de Justicia,
SABAS PRETELT DE LA VEGA.
La Ministra de Relaciones Exteriores,
MARÍA CAROLINA BARCO ISAKSON.”
III. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de
Relaciones Exteriores.
La ciudadana Ana María Ángel Garcés,
obrando en calidad de apoderada del Ministerio de Relaciones Exteriores,
interviene en este proceso para pedir la declaración de exequibilidad del
instrumento bajo revisión y de su ley aprobatoria pues, en su criterio, la
Convención cumple con los requisitos formales y materiales necesarios para
asegurar su concordancia con la Constitución Política.
En efecto, desde una perspectiva formal, la
interviniente considera que la Convención Interamericana sobre Restitución
Internacional de Menores, cumplió con los lineamientos establecidos en los
artículos 150-16 y 224 de la Carta, relacionados con la facultad del Congreso
de aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o
entidades de Derecho Internacional y con el artículo 189 numeral 2º de la
Carta, relacionado con  la competencia del Presidente de la República en la
dirección de las relaciones internacionales. A este respecto, precisa que en la
celebración de la Convención Interamericana compareció en representación
de Colombia, el Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra, quien suscribió bajo reserva de
ratificación este instrumento internacional, por detentar Plenos Poderes para
el efecto. A su vez, el 10 de septiembre de 1997, el entonces Presidente de la
República, Dr. Ernesto Samper Pizano, impartió Aprobación Ejecutiva al citado
instrumento a fin de someterlo a la competencia del Congreso de la República.
En mérito de este presupuesto, considera la interviniente que se cumplieron los
lineamientos señalados por la Corte Constitucional en la sentencia C-251 de
1997, que establece que la confirmación presidencial, de acuerdo con el derecho
de los tratados codificado en la Convención de Viena, subsana cualquier
eventual vicio de representación del Estado.
Sin embargo, conforme a como lo indica la
interviniente, en esa oportunidad, la ley 620 de 2000 aprobatoria inicialmente
de la Convención en estudio por parte del Congreso, fue declarada inexequible
mediante sentencia C-951 de 2001, en la cual la Corte se inhibió de
pronunciarse sobre la constitucionalidad de la Convención por vicios en el
trámite de la ley.
En ese orden de ideas, relata la interviniente
que teniendo en cuenta la anterior declaratoria, el 2 de agosto de 2002, el
Presidente de la República, a través de los entonces Ministros de Relaciones
Exteriores, y de Justicia y del Derecho, presentó nuevamente al Congreso de la
República el proyecto de ley que contenía la Convención Interamericana
descrita. El proyecto fue radicado en la Comisión Segunda del Senado acorde con
el artículo 154 de la Carta, y surtió el trámite exigido por el artículo 157 de
la Constitución. Finalmente, fue sancionado por el presidente el 19 de enero de
2004, de conformidad con el artículo 165 de la Carta.
Por todo lo anterior, el Ministerio de
Relaciones Exteriores considera, que se cumplieron todos los requisitos
formales necesarios para la expedición de la ley 880 de 2004, de conformidad
con las exigencias constitucionales descritas.
En lo concerniente al contenido material de
la Convención Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores,
ésta se ajusta plenamente a la Constitución a juicio de la interviniente, en la
medida que asegura el cumplimiento de los principios consagrados en el artículo
44 de la Carta, que establece la protección de los niños contra cualquier forma
de abandono, violencia física o moral, secuestro, explotación, etc., además del
derecho a tener una familia y no ser separado de ella. En ese orden de ideas,
señala que la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir
y proteger al niño, para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio
pleno de sus derechos. Asegura, que la Convención en estudio concuerda  con el
artículo 93 de la Carta y con los principios y normas fundamentales contenidas
en instrumentos internacionales de carácter universal y regional, como la Convención
sobre los Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea de las Naciones
Unidas el 20 de noviembre de 1989, y la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, suscrita en San José de Costa Rica, que reconocen y exigen la
protección de la familia y de los derechos de los niños en aras de asegurar el
interés superior del menor.
Finalmente, señala el Ministerio de
Relaciones Exteriores, que la Convención Interamericana sobre Restitución de
Menores es un complemento en el ámbito regional de otro instrumento
relacionado con la misma materia de carácter universal, que es la Convención
de la Haya sobre los Efectos Civiles del Secuestro Internacional de Niños,
del 25 de octubre de 1980, por lo que a su juicio, y teniendo en cuenta todas
las anteriores consideraciones, tanto desde una perspectiva formal como
material, la Convención Interamericana sobre Restitución Internacional de
Menores debe ser declarada exequible, por las razones expuestas.
2. Intervención del Ministerio del Interior
y de Justicia.
El ciudadano Fernando Gómez Mejía, actuando
como apoderado del Ministerio del Interior y de Justicia, solicita que se
declare exequible la norma en comento por considerar que cumple con los
requisitos necesarios para ser declarada constitucional.
En su opinión, el proceso de formación de
las leyes establecido por la Constitución en los artículos 154, 145 y 146, 160
y 157 de la Carta, así como las exigencias de la ley 5ª de 1992, se cumplieron
a cabalidad en la expedición de la ley 880 de 2004.
En efecto, señala que el proyecto de ley
respectivo fue publicado en la Gaceta del Congreso No 327 de 2002 y que el
Senador Jairo Clopatofsky rindió ponencia positiva, la cual fue publicada en la
Gaceta del Congreso No 394 de 2002. Además, acorde con el interviniente, la
ponencia fue debatida y aprobada por la Comisión Segunda del Senado el 25 de
septiembre de 2002. En la Plenaria del Senado, también se presentó ponencia
favorable, que fue publicada en la Gaceta del Congreso 212 de 2003 y a la que
se le dio aprobación el 10 de junio de 2003. En la Cámara de Representantes,
los ponentes fueron los doctores Sandra Cevallos y Ricardo Arias, quienes
rindieron ponencia favorable, que fue publicada en la Gaceta  del Congreso No
469 de 2003. La Comisión Segunda aprobó la ponencia el 01 de octubre de 2003 y
la Plenaria de la Cámara, con ponencia favorable publicada en la Gaceta del
Congreso 651 del 5 de diciembre de 2003, dio su aprobación el 10 de diciembre
de 2003. Finalmente, el Presidente de la República sancionó la ley, que fue
publicada en el diario oficial 45.437 del 21 de enero de 2004. Con fundamento
en esta descripción del trámite, el interviniente considera que se cumplieron
los requisitos procedimentales exigidos por la Constitución para el efecto.
En cuanto
al contenido de la Convención, estima que el objeto de la misma, -el de
asegurar la pronta restitución de menores que tengan residencia habitual en uno
de los Estados Parte cuando hayan sido trasladados ilegalmente o retenidos
ilegalmente en otro Estado Parte, así como hacer respetar el derecho de visita
y el derecho de custodia o guarda- conserva la filosofía del Convenio sobre
Aspectos Civiles del Secuestro Internacional de Niños suscrito en la Haya
el 25 de octubre de 1980, el cual fue aprobado por la Ley 173 de 1994 y entró
en vigor para Colombia desde el primero de marzo de 1996.
Considera que el traslado ilícito, o la
retención ilegal de un menor cuando se realiza con violación de los derechos
que se ejercían por los padres, tutores o guardadores, compromete los derechos
e intereses del menor que quedan en segundo plano, por lo que resulta necesaria
la intervención directa del Estado a través de autoridades judiciales y
administrativas. En ese orden de ideas, la Convención permite al padre, víctima
del traslado ilícito de sus hijos, contar con elementos eficaces para hacer
valer sus derechos, en la medida en que los Estados Contratantes se comprometen
a que a través de sus autoridades centrales se devuelva al menor a su
residencia habitual.
Finalmente, en opinión del interviniente,
los fundamentos esgrimidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-402 de
1995, que estudió la constitucionalidad de la Convención de la Haya de 1980,
son argumentos plenamente aplicables al presente instrumento, que justifican en
esta oportunidad también, su  constitucionalidad. En consecuencia, solicita que
se declare exequible la ley 880 de 2004 por medio de la cual se prueba la Convención
Interamericana sobre restitución Internacional de Menores.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en
concepto No. 3561 recibido el 17 de mayo de 2004, manifiesta que el Convenio en
mención se ajusta a la Constitución, en la medida en que su trámite se adecuó a
las exigencias establecidas en la Carta, y su contenido desarrolla los
postulados constitucionales que propenden por la protección y prevalencia de
los derechos fundamentales de la niñez.
Para respaldar esta opinión, el Ministerio
Público inicia su escrito haciendo un análisis formal de los trámites
procedimentales que llevaron a la expedición de la Ley 880 de 2004. En primera
instancia indica que en cuanto a la suscripción del instrumento internacional,
fue el doctor Marco Gerardo Monroy Cabra -en virtud de los plenos poderes que
se le confirieron- quien firmó bajo reserva de ratificación, el Convenio
indicado. Además, señala la Vista Fiscal que el 10 de septiembre de 1997, el
Presidente de la República del momento, doctor Ernesto Samper Pizano, impartió
la correspondiente aprobación ejecutiva. Por estas razones, estima que no hay
reparo alguno en lo concerniente a la competencia para la negociación del
tratado en mención.
Con
respecto al trámite de la ley aprobatoria 867 de 2003, señala la Vista Fiscal
que se logró establecer conforme al procedimiento surtido, que el proyecto de
ley  radicado bajo los números 30/02 Senado y 285/03 Cámara cumplió los
requisitos constitucionales correspondientes. En efecto, a) el proyecto de ley
aprobatoria fue presentado al Senado el día 2 de agosto de 2002. El texto
original junto con la respectiva exposición de motivos, aparecen publicados en
la Gaceta del Congreso No 327 del 12 de agosto de 2002, cumpliéndose así con el
requisito señalado en el artículo 154 de la Carta, relacionado con la iniciación
de esta clase de asuntos en el Senado. b) La ponencia para primer debate fue
presentada por el Senador Jairo Clopatofsky y fue publicada en la Gaceta 394
del 23 de septiembre de 2002. c) Por no obrar aparentemente en el expediente,
la Procuraduría solicitó telefónicamente información en la Comisión Segunda del
Senado, sobre la aprobación del primer debate y su quórum. Según la información
suministrada, en la sesión del 25 de septiembre de 2002 dicha comisión aprobó
en primer debate el proyecto de ley con 11 votos a favor y ninguno en contra,
cumpliéndose el requisito del quórum decisorio que exige el artículo 146 de la
Carta. d) La ponencia para segundo debate fue presentada igualmente por el
Senador Jairo Clopatofsky y publicada en la Gaceta del Congreso 212 del 21 de
mayo de 2003. e) De acuerdo con la certificación expedida por el Secretario
General del Senado, el Proyecto de Ley No 030 de 2002, fue aprobado en la
sesión plenaria del 10 de junio de 2003 con un quórum deliberatorio de 100
senadores. Señala la Procuraduría sin embargo, que no desprende de esa
certificación cuál fue la votación correspondiente.
El trámite en la Cámara de Representantes,
acorde a la Vista Fiscal fue el siguiente: a) La Ponencia para primer debate
fue presentada por los Representantes Sandra Cevallos Arévalo y Ricardo Arias
Mora, y aparece publicada en la Gaceta del Congreso 469 del 12 de septiembre de
2003. b) De acuerdo con la certificación expedida el 2 de marzo del 2004, por
el Secretario General de la Comisión Segunda de la Cámara de representantes, de
17 representantes, estos votaron unánimemente por la ponencia, en sesión del 1
de octubre de 2003. c) La ponencia para segundo debate también fue presentada
por los representantes antes mencionados, y aparece publicada en la Gaceta del
congreso del 5 de diciembre de 2003. d) Así, de conformidad con la
certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de
Representantes, el proyecto de ley fue aprobado, en la sesión del 10 de
diciembre de 2003, por ciento cuarenta y cinco de sus miembros. e) El 19 de
enero de 2004, el Presidente de la República sancionó la ley aprobatoria del
tratado objeto de examen, convirtiéndose en el ley 880 de 2004. f) Finalmente,
el texto de la ley fue remitido por el Gobierno a la Corte Constitucional el 20
de enero de 2004, dentro del término del artículo 241 numeral 10 de la Carta.
A juicio del Procurador General, se cumplió
entonces el trámite y el procedimiento exigido por la constitución para la
aprobación del tratado en mención. Ahora bien, respecto al análisis material de
la Convención, considera el Procurador que el instrumento internacional en
estudio constituye una herramienta efectiva para atender y tramitar la
restitución de menores trasladados ilegalmente o que habiendo sido trasladados
legalmente, fueron retenidos ilegalmente. Además, estima que el conjunto de
disposiciones del tratado permiten hacer respetar el derecho de visita y
custodia o guarda por parte de sus titulares.
Luego de analizar cada una de las
disposiciones de la Convención y su contenido, la Vista Fiscal concluye, que
conforme al artículo 44 de la Carta, los derechos de los menores tienen el
carácter indudable de derechos fundamentales, lo que garantiza su prevalencia
frente a los derechos de los demás. Como el Convenio Interamericano hace parte
de un conjunto mayor de tratados internacionales que procuran la restitución
inmediata del menor al lugar de su residencia habitual, este objetivo armoniza
plenamente no sólo con la Constitución y en especial con el artículo 44
descrito, sino con la Convención sobre Derechos del Niño, de la que Colombia
hace parte, en la medida en que pretende válidamente evitar la evasión de la
responsabilidad de los padres y garantizar el derecho de los menores, en
especial el interés superior del niño.
Finalmente, como el Convenio desarrolla un
sistema normativo que unifica los procedimientos internacionales para obtener
la restitución de menores, sin renunciar a la continuidad de la vigencia de
convenciones ya existentes, se asegura, en opinión de la Vista Fiscal, la plena
protección de los niños, bajo ese marco normativo.
Por las anteriores razones, considera el
Procurador General de la Nación que la ley 880 de 2004 cumplió las exigencias
constitucionales y legales requeridas, motivo por el que solicita se declare
exequible la Convención Interamericana sobre restitución Internacional de
Menores y su ley aprobatoria.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1- De conformidad con lo previsto en el
numeral 10 del artículo 241 de la Carta, la Corte es competente para ejercer un
control constitucional integral, previo y automático sobre los tratados internacionales
y las leyes que los aprueben. Tal es el caso de la Convención Interamericana
sobre restitución internacional de menores, suscrita en Montevideo, Uruguay
el 15 de julio de 1989, y de la Ley 880 de 2004, por medio de la cual se
aprueba dicha Convención. Comenzará pues la Corte por recordar los
antecedentes constitucionales relacionados con la Convención Interamericana en
mención, para luego estudiar la regularidad de la aprobación del tratado y de
la ley 880 de 2004 y examinar su contenido.
Antecedentes constitucionales.
2- La Convención Interamericana sobre
Restitución Internacional de Menores, suscrita en Montevideo, Uruguay, el
15 de julio de 1989, fue inicialmente sometida al control constitucional de
esta Corporación en el año 2001, junto con la ley aprobatoria expedida para esa
fecha, la 620 de 2000.
En esa oportunidad, mediante sentencia,
C-951 de 2001[1],
esta Corporación declaró inexequible la ley 620 de 2000 y se inhibió del
conocimiento de la constitucionalidad de la Convención, teniendo en cuenta que
existieron dos vicios en el trámite de la ley aprobatoria: a) En el Senado, la
ponencia para primer debate fue publicada el 9 de diciembre de 1999, con
posterioridad a su aprobación en la Comisión Segunda Constitucional Permanente
del Senado, que ocurrió el 7 de diciembre de ese año, y no existió prueba
alguna de que la ponencia se hubiera repartido previamente, acorde a las
exigencias del artículo 156 de la ley 5 de 1992, a los miembros de la respectiva
Comisión; y b) No apareció en el expediente, a pesar de que se solicitó en
varias oportunidades, constancia alguna de que la ponencia para primer debate
en la Cámara hubiera sido publicada en la Gaceta del Congreso. En ese orden de
ideas, como no se respetaron en esa ocasión las exigencias establecidas en el
artículo 156 del Reglamento del Congreso y no se evidenció el cumplimiento
pleno del trámite correspondiente, la Corte declaró la inexequibilidad de la
ley aprobatoria y se declaró inhibida frente al contenido material de la
Convención.
En esta oportunidad, vuelve el instrumento
internacional mencionado a control de esta Corporación, junto con su ley
aprobatoria, esta vez, la 880 de 2004. Por consiguiente, corresponde a este
Tribunal de conformidad con las competencias antes enunciadas, iniciar el
estudio del presente tratado internacional y de la ley aprobatoria
correspondiente.
La suscripción de la Convención
Interamericana.
3- En el año de 1989, el entonces
Presidente de la República, Dr. Virgilio Barco Vargas, confirió plenos poderes
al Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra, en esos momentos Embajador en misión
especial, para suscribir la “Convención Interamericana sobre Secuestro y
Restitución de menores”, bajo reserva de ratificación, en el marco de la
Cuarta Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional
privado[2].
Posteriormente, el Presidente de la
República en su momento, Dr. Ernesto Samper Pizano, dio su aprobación ejecutiva
al instrumento bajo examen, el día 10 de septiembre de 1997[3]. Al respecto, tal y
como lo ha señalado esta Corporación en diversas oportunidades[4], la confirmación presidencial
subsana cualquier eventual vicio de representación del Estado, acorde al
derecho de los tratados, especialmente de conformidad con la Convención de
Viena de 1969, artículo 8º, en la medida en que conforme con el artículo 9º de
la Carta, las relaciones internacionales del Estado se fundamentan, entre
otros, en los principios del derecho internacional aceptados por Colombia.
Además, teniendo en cuenta que conforme al artículo 189 numeral 2 de la Carta
corresponde al Presidente de la República, como Jefe de Estado, dirigir las
relaciones internacionales y celebrar convenios con otros Estados, es razonable
que la confirmación presidencial subsane los vicios de representación, si estos
se suscitan, durante el trámite de suscripción del tratado. En ese orden de
ideas, estima la Corte, con fundamento en las anteriores consideraciones, que
no hubo irregularidades en la suscripción del mencionado tratado por parte del
Estado colombiano.
El trámite general de la Ley aprobatoria
880 de 2004.
4- De
conformidad con los lineamientos del artículo 150 numeral 16 de la Carta,
corresponde al Congreso aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre
con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Estos instrumentos
para su validez, requieren entonces de la aprobación del Congreso, según el
artículo 224 de la Constitución.
Ahora bien,
tal y como lo ha señalado esta Corporación en múltiples oportunidades, las
leyes aprobatorias de tratados internacionales, en atención a los artículos
157, 158 y 160 de la Constitución, tienen en general el mismo trámite de
cualquier ley ordinaria salvo dos aspectos específicos: a) El artículo 154 de
la carta exige, por tratarse de un asunto referido a las relaciones
internacionales, que su trámite se inicie en el Senado de la República y, b) el
Gobierno, en atención al artículo 241 numeral 10 de la Carta, debe remitir a la
Corte Constitucional el tratado y la ley que lo aprueba, dentro de los seis
días siguientes a la sanción presidencial, para que ésta efectúe su revisión
constitucional.
5- En ese orden de ideas, de conformidad
con las pruebas que obran en el expediente, el trámite que se le dio al
proyecto, hoy Ley 880 de 2004, fue el siguiente:
a)
Efectivamente, el
trámite se inició ante el Senado. El proyecto de ley fue radicado con el número
30 de 2002 Senado, y fue publicado en la Gaceta del Congreso No 327 del 12
de agosto de 2002. (Folios 36 y 137). Se cumplieron en consecuencia las
exigencias de los artículos 154 y 157 numeral 1, de la Constitución Política.
b)
El ponente seleccionado
fue el Dr. Jairo Clopatofsky quien presentó informe de ponencia, conforme al
trámite prescrito en la Ley 5ª de 1992, artículo 149 y 150 y  el artículo 160
de C.P. (Folio 114).
c)
La Ponencia para Primer
Debate en la Comisión Segunda del Senado se publicó en la Gaceta 394 de 2002
del 23 de septiembre de 2002. (Folio 51). En el folio 104 del
expediente, aparece carta autenticada por el Senado de la República, en la que
el Presidente de esa Corporación manifiesta que el proyecto de Ley 30 de 2002
Senado fue considerado y aprobado en Comisión el día 25 de septiembre de 2002.
Igualmente, en el folio 118, parte posterior, autenticado, aparece constancia
del Secretario General de la Comisión Segunda del Senado de la República en la
que se manifiesta que en sesión del 25 de septiembre de 2002 se aprobó el
primer debate al proyecto de ley No 30/03 Senado, el cual fue aprobado por
unanimidad. En esa misma oportunidad fue designado como ponente para segundo
debate el Senador Jairo Clopatofsky.
d)
La ponencia para
Segundo Debate en Plenaria del Senado, fue publicada en la Gaceta del
Congreso 212 del 21 de mayo de 2003, (folio 41). Según certificado suscrito
por el Secretario General del Senado, Dr. Emilio Otero, en sesión ordinaria del
día 10 de junio de 2003, se llevó a cabo el segundo debate en la Plenaria del
Senado y se pudo constatar un “quórum decisorio y deliberatorio de 100 H.
Senadores de los 102 que conforman la Plenaria del Senado de la República; al
ser sometido a su aprobación este proyecto fue aprobado por mayoría”
(Folios 50 y 104).
e)
El proyecto pasó
entonces al trámite correspondiente en la Cámara el día 12 de junio de 2003 y
se radicó con el número 285/03 Cámara. Los ponentes seleccionados fueron los
Representantes Sandra Ceballos y Ricardo Arias.
f)
En ese momento entró en
vigencia el acto legislativo 01 de 2003 (03 de julio de 2003). Esta reforma
constitucional prevé, en su artículo 8, que “Ningún proyecto de ley será
sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya
anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la
Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual
se realizará la votación.” A partir de esta etapa del trámite legislativo
era menester que el Congreso cumpliera con tal requisito. Entra pues la Corte a
verificar su cumplimiento.
La ponencia para Primer debate de la
Comisión Segunda de la Cámara se publicó en la Gaceta del Congreso No 469
del 12 de septiembre de 2003 (Folio 266). En la sesión del 24 de septiembre
de 2003 se hizo el anuncio establecido en el artículo 8 del Acto Legislativo 1
de 2003, respecto del proyecto de la referencia. En la Gaceta del Congreso No.
183 de 10 de mayo de 2004, consta el Acta Número 08 de 24 de septiembre de
2003. En el orden del día, punto II, obra el “Anuncio de proyectos para
aprobación en sesión del día miércoles 1º de octubre de 2003”, dentro de
los cuales se encuentra el proyecto de ley objeto de este Tratado. Así, según
certificado expedido por el Secretario General de la Comisión Segunda de la
Cámara, en la sesión del día 1 de octubre de 2003, con asistencia de 17
Representantes, se le dio primer debate y se aprobó por unanimidad el Proyecto
de Ley No 30/02 Senado, 285/03 Cámara. (Folio 35).
g)
La ponencia para
Segundo Debate en la Plenaria de la Cámara, se publicó en la Gaceta del
Congreso No 651 del 5 de diciembre de 2003. (Folio 282). Consta en el Acta
083 de la sesión ordinaria del día 9 de diciembre de 2003, que para el día
siguiente, 10 de diciembre de 2003, se citó para la aprobación y debate de este
proyecto de ley. Esta Acta está publicada en la Gaceta del Congreso No. 22 del
5 de febrero de 2004. Según certifica el Secretario General de la H. Cámara de
Representantes, en sesión del 10 de diciembre de 2003 fue considerada y
aprobada la ponencia para segundo debate y el articulado del proyecto de ley
285/03 Cámara 030/02 Senado, “por mayoría de los presentes  ciento cuarenta
y cinco (145)” Representantes, sin modificaciones. (Folio 264).
h)
Finalmente, la sanción
presidencial se dio el 19 de enero del 2004, por parte del Presidente, Dr.
Álvaro Uribe Vélez. (Folio 22 y Diario oficial 45437 de 2004).
i)
La Ley aprobatoria 880
de 2004 de la Convención Interamericana sobre restitución Internacional de
Menores, fue enviada a la Corte Constitucional en cumplimiento a lo dispuesto
por el artículo 241 numeral 10 de la Constitución, el 20 de enero de 2004. Es
decir se remitió a la Corte Constitucional dentro de los 6 días siguientes a la
sanción presidencial, como lo exige el artículo 141 numeral 10 de la
Constitución Política.
6- En mérito del procedimiento descrito,
queda claro para esta Corporación que la Ley 880 del 2004, aprobatoria de la
Convención enunciada, surtió esta vez, todas las exigencias constitucionales y
legales requeridas por los artículos 157, 158, 160 y 141 numeral 10 de la
Carta. Por consiguiente coincide la Corte con la Vista Fiscal y los
intervinientes, en que no hay vicio alguno en el trámite de la ley en mención.
El contenido General de la Convención
Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores.
7- La Convención Interamericana sobre
Restitución Internacional de Menores, suscrita por Colombia en Montevideo,
Uruguay, el 15 de julio de 1.989, tiene como objetivo principal asegurar la
pronta restitución de menores a su residencia habitual, cuando hayan sido
trasladados ilegalmente desde cualquier Estado a un Estado Parte, o cuando
habiendo sido trasladados legalmente son retenidos ilegalmente. A su vez, la
Convención pretende hacer respetar el ejercicio del derecho de visita y de
custodia o guarda, por parte de los titulares.
11- Para efectos de la Convención, se
entiende por menor quien no haya cumplido dieciséis años (Art. 2). A su vez, el
instrumento internacional, define los derechos de custodia o guarda y el
derecho de visita, señalando que el primero es el derecho relativo al cuidado
del menor y en especial el derecho a decidir su lugar de residencia y el
segundo, como la facultad de llevar al menor a un lugar diferente a su
residencia habitual. Estos términos los entiende consagrados, para el ejercicio
de los derechos protegidos en la Convención. (Art. 3).
8- Para el respeto de estos derechos y los
del menor, la Convención establece desde una perspectiva general, una serie de
mecanismos para la restitución de los niños y las niñas en las circunstancias
de la Convención, entre los Estados Parte, que implica:
a)
Que los padres,
tutores, guardadores o instituciones reconocidas en la Convención que tengan
derechos individuales o conjuntos sobre el menor, puedan instaurar el
procedimiento de restitución en ejercicio de su derecho de custodia o similares
mediante una solicitud de restitución. (Art. 4 y 5º de la Convención). El
procedimiento que a continuación se establece, debe ser instaurado acorde a la
Convención, dentro del plazo de un año contado a partir de la fecha en que el
menor hubiere sido trasladado o retenido ilegalmente. Si se desconoce el
paradero del menor, el término se cuenta a partir de que se confirme su
localización efectiva. También la autoridad requerida puede excepcionalmente
acceder a las solicitudes de restitución con posterioridad al año, si las
circunstancias del caso lo ameritan, salvo que el menor se haya integrado a su
nuevo entorno. (Art. 14).
b)
Esta solicitud se puede
promover, a través de exhorto o carta rogatoria, o mediante solicitud a la
autoridad central, o directamente, o por la vía diplomática o consular. (Art. 8
de la Convención).
c)
Para el efectivo
cumplimiento de las obligaciones de la Convención, los Estados Parte deberán
designar una autoridad central, que deberá colaborar con los actores del
procedimiento y con las autoridades competentes, para lograr la localización y
restitución del menor. Así mismo, adelantará las gestiones necesarias para
facilitar el rápido regreso y la recepción del menor auxiliando a los
interesados en la obtención de los documentos que se requieran acorde a la
Convención. Estas autoridades centrales de los Estados Parte, deberán cooperar
entre sí, para facilitar el intercambio de información y garantizar la
restitución inmediata de los menores. (Art. 7 de la Convención).
La autoridad central o las autoridades
administrativas o judiciales de un Estado Parte, o las personas previamente
indicadas podrán requerir a las autoridades de otro Estado Parte, la
localización de los menores. (Art. 18). Si las autoridades indicadas llegaren a
conocer que un menor fue trasladado ilegalmente de su residencia habitual,
pueden entonces adoptar de inmediato todas las medidas conducentes para
asegurar su salud y evitar su ocultamiento (Art. 19). El trámite de la
solicitud de localización y el término, se rigen por el artículo 20 de la
Convención.
d)
Con respecto a la
solicitud o demanda de restitución, ésta debe contener: 1. Los antecedentes
relativos al traslado o retención del menor, así como la información respecto a
la identidad del solicitante, del menor y de ser posible de la persona que
realizó el indebido traslado o retención. 2. La información pertinente
relacionada con la presunta ubicación del menor, fechas de traslado, etc. 3.
Los fundamentos de derecho en que se apoya la restitución del menor. Además
deben acompañarse a la solicitud: 1. Copia íntegra y auténtica de cualquier
resolución judicial o administrativa si existiera, o del acuerdo que lo motive;
la comprobación de la situación fáctica existente o la alegación, si es del
caso, del derecho respectivo aplicable. 2. Certificación o información expedida
por la autoridad central del Estado de residencia habitual del menor, o de
alguna otra autoridad competente del mismo Estado, en relación con el derecho
vigente en dicho Estado. 3. Cuando sea necesario, traducción al idioma oficial
del estado requerido de todos los documentos. 4. Indicación de las medidas
indispensables para autorizar el retorno. Alguno de estos requisitos pueden ser
prescindidos por la autoridad competente, si a su juicio, se justifica la
resolución. Además, los exhortos, solicitudes y documentos deben ser
legalizados, cuando se transmitan por vía diplomática o consular o por medio de
la autoridad central. (Art. 9 de la Convención).
e)
Estas solicitudes de
restitución las conocerán las autoridades judiciales o administrativas del
Estado Parte donde el menor tuviere su residencia habitual inmediatamente
después de su traslado o su detención, salvo en caso de urgencia. En este
último evento, se podrá dirigir la solicitud directamente ante el Estado Parte
en el que presuntamente se encuentra el menor o ante el Estado en que ocurrió
el hecho ilícito de retención o traslado. (Art. 6 de la Convención). El juez
exhortado, la autoridad central u otras autoridades del Estado donde se encuentra
el menor, adoptarán todas las medidas necesarias para que la devolución del
menor sea voluntaria. Si no se logra la restitución voluntariamente, previo el
cumplimiento de los requisitos antes señalados, las autoridades tomarán el
conocimiento personal del menor y adoptarán las medidas necesarias para
asegurar la custodia o guarda provisional y dispondrán sin demora su
restitución, conforme al derecho interno del Estado de residencia habitual del
menor.  (Art. 10 de la Convención).
f)
Si se presenta oposición
a la restitución, las autoridades del Estado requerido no están obligadas a
restituir el menor cuando: 1. los titulares de la solicitud o demanda no
ejercían efectivamente el derecho alegado en el momento del traslado o
retención o hubieren consentido o presentado anuencia al traslado o retención
con posterioridad o 2. cuando existiere un riesgo grave  para el menor en caso
de restitución, que pudiera exponerlo a peligro físico o psicológico. (Artículo
11 de la Convención). Si el menor se opone a regresar, también se puede
rechazar la restitución, en caso de que por su edad y madurez se justifique
tomar en cuenta su opinión (Artículo 11 de la Convención). El procedimiento
para la presentación oportuna de la oposición y el trámite que deben surtir las
autoridades correspondientes se encuentra establecido en los artículos 12 y 13
de la Convención en estudio.
g)
Si dentro del plazo de
cuarenta y cinco días de tomada por el Estado requerido la decisión de
trasladar al menor al Estado requirente, éste no toma las medidas necesarias
para hacer el traslado, quedan sin efecto las decisiones de restitución
ordenadas y las providencias adoptadas.
Este procedimiento aplica igualmente, para
quienes pretendan hacer respetar el ejercicio de los derechos de visita. (Art.
21 de la Convención).
9- Es importante resaltar que de
conformidad con la Convención, la restitución del menor no implica
prejuzgamiento sobre la determinación definitiva de la custodia o guardia del
menor (Art. 15). Tampoco las disposiciones enunciadas limitan el poder de la
autoridad judicial o administrativa de cada Estado para ordenar la restitución
del menor en cualquier momento (Art. 17). Menos aún cuando el traslado o
retención del menor constituya delito (Art. 26).
A su vez, la tramitación de los exhortos o
solicitudes de restitución o localización y las medidas que se realicen son
gratuitas. Eventualmente las autoridades podrán disponer que quien realizó el
traslado ilegal o la retención pague los gastos en que haya incurrido el demandante.
10- En cuanto a las disposiciones generales
de la Convención, es necesario reseñar que las actividades de las autoridades
centrales del los Estados Parte estarán coordinadas por el Instituto
Interamericano del Niño, como Organismos Especializado de la OEA, quien además
recibirá y evaluará la información de los Estados Parte sobre el cumplimiento
del tratado. (Art. 22 y siguientes)
El instrumento permite que los Estados con
diferentes unidades territoriales o que tengan en materia de guarda de menores
dos o más sistemas de derecho aplicable sobre la materia, puedan en su
ratificación o adhesión señalar que la Convención aplicará a todas sus unidades
territoriales o solamente a una o más de ellas. En estos casos, se tendrá en
cuenta la ley de la unidad territorial de residencia habitual del menor (Art.
33).
Finalmente, la Convención expresamente
señala que para los Estados que forman parte de la Convención de la Haya del 25
de octubre de 1980 sobre Aspectos Civiles del Secuestro Internacional de Menores,
regirá la presente Convención, sin perjuicio que entre Estados Partes, de forma
bilateral, se decida aplicar preferentemente la de Convención de  la Haya
descrita, si es del caso.
Análisis de Constitucionalidad de la
Convención.
11- Una vez vistos los pormenores del
contenido de la Convención Internacional sobre Restitución Internacional de
Menores, esta Corporación debe concluir que este instrumento internacional
respeta plenamente los principios constitucionales y los preceptos de la Carta
Política que establecen la protección especial del menor, el interés superior
de los niños y las niñas y la primacía de sus derechos.
12.- Tal y como se enunció en la sentencia
C-402 de 1995 de esta Corporación al evaluar la Ley 173 de 1994, aprobatoria de
la Convención de la Haya sobre los Efectos Civiles del Secuestro
Internacional de Niños, es evidente que estos compromisos internacionales
aseguran la efectividad de los derechos consagrados en el artículo 44 Superior
que reconoce el derecho fundamental de los menores “a tener una familia y no
ser separados de ella”. De hecho, permitir que los menores logren prontamente
regresar a su lugar de residencia cuando han sido separados ilegalmente de sus
tutores, cuidadores o de quien detenta la titularidad de su custodia, asegura
el respeto por la estabilidad familiar, formativa y social del menor y la
debida garantía de los derechos de niños y niñas a crecer armónicamente. A su
vez, establecer criterios para los derechos de visita, facilita que los menores
puedan fortalecer sus lazos afectivos y sociales con padres residentes en el
exterior o familiares, en un entorno que asegure su regreso o restitución
efectiva a sus familias. Estos objetivos evidentemente aseguran que se de
cumplimiento al mandato del artículo 44 de la Constitución en el sentido de que
se asegura que tanto la familia, como la sociedad y el Estado, asistan y
protejan a los niños y las niñas  para garantizar su desarrollo armónico e
integral y el ejercicio pleno de sus derechos.
Estas oportunidades generadas por la
Convención en estudio, responden a su vez, a los compromisos internacionales
suscritos por Colombia en otras ocasiones. Por ejemplo, con respecto a la
Convención de Derechos del Niños de 1989, es evidente que se protegen
efectivamente los derechos de tutores, titulares de custodia o curadores
fijados acorde a la legislación del país parte, a fin de que los niños y las
niñas reciban de sus padres o de quien tiene la responsabilidad sobre ellos, la
protección, el cuidado y el amor necesarios para un desarrollo. Esta
posibilidad se ajusta igualmente a las obligaciones de que los Estados Parte
tienen en la Convención Interamericana de Derechos Humanos, para el caso de los
derechos de los niños. Con todo, debe resaltarse que la búsqueda del interés
superior del menor de manera general, también se traduce en que
independientemente de los derechos legales de tutores o padres, las autoridades
acorde a la Convención, pueden impedir la restitución de niños y niñas, cuando
consideren que corren peligro físico o psicológico, cuando ya se hayan
establecido de manera efectiva y conducente en otro Estado Parte por el
transcurso del tiempo o cuando es el menor quien no desea regresar y su opinión
puede ser consultada válidamente. Estos aspectos permiten constatar que
indiscutiblemente la Convención en estudio, asegura el interés superior del
menor, tanto en sus derechos familiares, sociales o formativos, como en su
autonomía y desarrollo, acorde a su situación particular.
Además, el Tratado define lo que debe
entenderse por derechos de custodia y de visita, exclusivamente para efectos de
su aplicación, sin que ello implique modificación de la ley interna de los
respectivos Estados, e indica que la restitución no implica prejuzgamiento
sobre los derechos de custodia de los menores.
En este orden de ideas, como lo enuncia la
sentencia C-402 de 1995, el aumento en Colombia de matrimonios de parejas de
distintas nacionalidades y los frecuentes conflictos familiares que se
presentan en la actualidad, aunados a las facilidades modernas para desplazarse
de un país a otro, han aumentado el número de casos en los que un padre sustrae
ilícitamente a su hijo de la protección que el otro legalmente le brindaba,
hecho que precisamente el Convenio que se revisa pretende acabar. De ahí la
importancia que este tratado internacional tiene.
La adhesión a este Convenio por parte del
Estado Colombiano le permitirá al padre o madre víctima de la sustracción
ilícita de su hijo, hacer valer ante las autoridades extranjeras los derechos
de guarda y de visita que le han sido reconocidos en Colombia, sin tener que
entablar largos y costosos procesos ante las autoridades judiciales o
administrativas del país donde fue ilícitamente trasladado su hijo con el fin
de que le reconozcan el derecho que ya tenía. Igualmente exigirá de las
autoridades una actuación pronta y diligente en la materia, en la medida en que
se permitirá la interacción oportuna de las autoridades centrales de los
diferentes Estados Parte.
A su vez, se obliga al progenitor que
ilícitamente retuvo a su hijo, a disputar la custodia y demás derechos
inherentes a la patria potestad ante las autoridades del lugar de residencia
habitual del menor, evitándole a éste un doloroso y perjudicial desarraigo.
13.- Mediante la aplicación de las medidas
descritas en la Convención, es evidente que esta resulta ser una herramienta
eficaz para fortalecer el respeto por la dignidad humana y para lograr la
efectividad internacional de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución Colombiana, a favor de los niños y las niñas y de sus familias,
asegurando la búsqueda del interés superior del menor y la prevalencia de sus
derechos.
14.- Todo lo anterior muestra que la “Convención
Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores”, suscrita en
Montevideo, Uruguay, el 15 de julio de 1989, en la Cuarta Conferencia
Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional Privado concuerda con
la Carta, especialmente con los artículos 5 y 42 (amparo a la familia como
institución básica de la sociedad) y 93. En ese mismo orden de ideas, esta
Corporación considera que también es constitucional la Ley 880 de 2004 bajo
revisión, la cual se limita a aprobar el texto de ese instrumento internacional
(art. 1º) y a señalar que sus normas sólo obligarán al país cuando se
perfeccione el respectivo vínculo internacional (art. 2º), lo cual concuerda
perfectamente con los principios generales del derecho de los tratados (CP art.
9º).
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE la Ley
880 de 2004, “por medio de la cual se aprueba la "CONVENCIÓN
INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCIÓN INTERNACIONAL DE MENORES" suscrita por
Colombia en Montevideo, Uruguay, el 15 de julio de 1989, en la Cuarta
Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional Privado”.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la "CONVENCIÓN
INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCIÓN INTERNACIONAL DE MENORES" suscrita por
Colombia en Montevideo, Uruguay, el 15 de julio de 1989, en la Cuarta
Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional Privado.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA
GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor MARCO GERARDO MONROY CABRA, no firma la
presente sentencia por cuanto en la fecha le fue aceptado impedimento para
intervenir en la presente decisión.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto del Magistrado HUMBERTO SIERRA
PORTO a la Sentencia C-912 de 2004
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Defectos que no son de trascendencia
suficiente para configurar un vicio de procedimiento (Aclaración de voto)
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Necesidad de llamar la atención del
Congreso sobre la falta de rigor en el trámite al incorporar regulaciones de
otra naturaleza (Aclaración de voto)
Conforme al artículo 158
superior, todo proyecto debe referirse a una misma materia. Y por ello, las
leyes que pretenden aprobar tratados sólo pueden versar sobre la aprobación del
tratado en cuestión y su incorporación al ordenamiento interno, sin que puedan
contener regulaciones que no tengan un vínculo directo sobre dicha aprobación.
En tal contexto, es obvio que una ley que pretende aprobar un determinado
convenio, según lo expresa su título, no debe incorporar regulaciones de otra
naturaleza, como contener una exposición de motivos o reproducir los contenidos
de otra ley. Incluso el legislador puede incurrir en error por su propia
conducta descuidada ya que esta situación induce a confusiones sobre el concepto
de ley en la Constitución.
LEY-Concepto formal según la Constitución (Aclaración de voto)
LEY-Alcance de la expresión “decreta” (Aclaración de voto)
LEY
APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Técnica de
fijación del texto es deficiente (Aclaración de voto)
1- Con el debido respeto por las decisiones
de la Corte, me veo obligado a aclarar mi voto en la presente sentencia, por
cuanto, a pesar de compartir la decisión mayoritaria, considero que la Ley 880
de 2004, que aprobó la Convención bajo revisión, exhibe el resultado de una
mala costumbre del Congreso, como es la inclusión de textos tales como la
exposición de motivos y normas ajenas a una ley aprobatoria de un tratado en el
texto final de la ley. Tal situación, a mi juicio, induce a error al intérprete
en virtud del principio de unidad de materia. Así, si bien es cierto que el
punto puede ser aclarado a través de lo prescrito en el artículo 169 de la
Carta, como de hecho lo argumentaré más adelante, no lo es menos que la Corte
debe llamar la atención del legislativo sobre la importancia del rigor que debe
caracterizar el trámite en el Congreso y la aprobación de las leyes. En ese
sentido, considero que la Corte debió pronunciarse sobre el punto pues puede
generarse una confusión derivada de la interpretación del texto legal con base
en la unidad de materia y además puede interpretarse esta situación como la
existencia de un posible vicio del consentimiento del Congreso.
Por ello, a pesar de compartir la decisión
de la mayoría, considero que debe hacerse un llamado de atención sobre el punto
a fin de erradicar este tipo de conductas por parte del legislativo. Para
sustentar mi aclaración comenzaré por presentar las irregularidades que
presenta el texto aprobado y las consecuencias negativas que eso tiene, en la
medida en que afecta la unidad de materia, induce en errores al intérprete y
expresa problemas en la prestación del consentimiento por el Congreso. A pesar
de lo anterior, y como lo explicaré ulteriormente, considero que esas
irregularidades no son de suficiente entidad para configurar un vicio, pues el
concepto formal de ley permite determinar cuál fue el contenido normativo
aprobado. Sin embargo, los problemas que plantea esta técnica deficiente de
aprobación de estas leyes me lleva a culminar señalando unos lineamientos que
el Congreso debería tener al definir el texto de estas leyes.
La falta de rigor del Congreso y los
errores que puede provocar el texto aprobado
2- El problema esencial es que la presente
Ley 880 de 2004 contiene elementos extraños a un cuerpo normativo de esta
naturaleza, como es la inclusión integral de la exposición de motivos del
proyecto y del contenido de otra ley, a saber la Ley 424 de 1998, que ordena el
seguimiento de los convenios internacionales suscritos por Colombia. Debido a
lo anterior, la presente Ley 880 de 2004 tiene varios encabezados, varios
articulados sobre distintas materias, y contiene textos justificatorios del
tratado (la exposición de motivos) de discutible fuerza normativa.
De un lado, la Ley 880 de 2004 señala en
tres oportunidades que el Congreso de la República va a tomar una decisión
legislativa. Así, al inicio de la ley misma, un poco más adelante, cuando
incluye nuevamente el proyecto de ley originario y, en tercer término, cuando
incorpora (sin una clara justificación)  el texto de la Ley 424 de 1998. Con
todo, en la parte final incluye, después de la expresión “decreta”, los
tres artículos que aprueban la Convención.
De otro lado, la Ley 880 de 2004 contiene
aparentemente tres articulados, en parte coincidentes, pero en parte diversos.
Así, luego de la transcripción del tratado, aparecen, en dos ocasiones, los
artículos 1°, 2° y 3°, que aprueban la Convención; acto seguido se encuentra la
exposición de motivos y luego es incorporada la Ley 424 de 1998 que contiene
cuatro artículos de contenido muy diverso, pues éstos ordenan al Gobierno que
presente en cada legislatura un informe pormenorizado de la manera como se
están cumpliendo los convenios internacionales suscritos por Colombia y que el
texto completo de esa ley 424 de 1998 sea incorporado como anexo a todos y cada
uno de los Convenios Internacionales que el Ministerio de Relaciones Exteriores
presente a consideración del Congreso. Finalmente, se encuentran nuevamente los
artículos aprobatorios de la Convención.
3- Esta situación desordenada del texto de
las últimas leyes aprobatorias de tratados ha sido constatada por la Corte en
otros casos[5].
Esta situación puede generar cierta perplejidad normativa pues a primera vista
no hay claridad sobre qué fue lo aprobado por el Congreso. Además podría
considerarse que esta situación afecta la regla de unidad de materia y las
peculiaridades propias de las leyes aprobatorias de tratados. Incluso podría
considerarse que ese hecho expresa una inatención del Congreso en el trámite de
la ley, que podía indicar un vicio del consentimiento. Sin embargo, la Corte ya
ha estudiado el tema y considera que esos defectos no son de trascendencia
suficiente para configurar un vicio de procedimiento. La sentencia C-315 de
2004 dijo en sus Fundamentos 9 y 10:
“A pesar de lo anterior, la Corte considera
que la anterior irregularidad, aunque expresa una inadvertencia del Congreso en
la aprobación de la presente ley, no configura realmente un vicio de
procedimiento por las siguientes dos razones: en primer término, un análisis
literal, sistemático e histórico permite concluir que la Ley 824 de 2003 tiene
no sólo un tema dominante sino una finalidad clara, que es la aprobación de la
Convención sobre Misiones Especiales. En efecto, así lo dice con claridad el
título de la ley. Además, la ley transcribe la totalidad del mencionado tratado
y los artículos aprobados, con la excepción de aquellos que hacen parte de la
reproducción del texto de la Ley 424 de 1998, establecen la aprobación de ese
instrumento internacional por parte del Congreso. Finalmente, la revisión de
las discusiones en el Congreso, especialmente de la exposición de motivos y de
las ponencias para los debates en comisiones y plenarias, muestran con claridad
que la intención del Congreso era aprobar esa convención. Por todo lo anterior,
la Corte concluye que la Ley 824 de 2003 tiene un tema dominante y éste es la
aprobación del mencionado tratado.
De otro lado, el mismo análisis literal,
histórico y sistemático permite determinar que los elementos extraños que
aparecen en la Ley 824 de 2003 no tienen realmente vocación normativa propia.
Así, la incorporación de la Ley 424 de 1998 únicamente se explica por cuanto el
artículo 3º de esa ley dice que el texto completo de la misma deberá incorporarse
“como anexo a todos y cada uno de los Convenios Internacionales que el
Ministerio de Relaciones Exteriores presente a consideración del Congreso”, y
por ello el Congreso y el Gobierno lo incorporaron a la ley 824 de 2003, en el
entendido de que se trataba de un anexo, que no tiene fuerza normativa propia,
sino que únicamente recuerda los mandatos de esa ley 424 de 1998.
Igualmente, la exposición de motivos no
contiene tampoco un lenguaje normativo autónomo ya que simplemente explica el
contenido del tratado y justifica su incorporación al ordenamiento jurídico
interno.
Por ende, como los apartes que podrían ser
considerados extraños al contenido dominante de la Ley 824 de 2003 carecen en
realidad de verdadera fuerza normativa, la Corte concluye que la irregularidad
consistente en incorporarlos en la Ley 824 de 2003 resulta irrelevante, y en
esa medida no configura un vicio de procedimiento. Y por ello la Corte no
encuentra razón para cuestionar la constitucionalidad de la presente ley por
ese aspecto, como no lo hizo tampoco en el pasado cuando tuvo que estudiar
leyes aprobatorias de tratados que tenían aparentemente un problema semejante.”
4- Si bien, de acuerdo con lo
anterior, la Corte ha considerado que la irregularidad no tiene la entidad suficiente
para erigirse en un vicio, considero que es importante que este Tribunal llame
la atención del Congreso sobre la falta de rigor en el trámite legislativo al
incluir en el texto de una ley aprobatoria de un tratado documentos como la
exposición de motivos, la ley 424 y la repetición innecesaria del articulado
aprobatorio de la Convención, entre el título de la ley y la última expresión “decreta”.
El reproche ante esta práctica es relevante por cuanto esta forma de elaborar
las leyes puede inducir a error a los destinatarios de la misma y a los
intérpretes que podrían incurrir en yerros derivados del principio de unidad de
materia. Así, ya que este principio guía la actividad legislativa, es una
herramienta de obligada referencia para entender el texto de una ley.
5.- En efecto, conforme al
artículo 158 superior, todo proyecto debe referirse a una misma materia. Y por
ello, las leyes que pretenden aprobar tratados sólo pueden versar sobre la
aprobación del tratado en cuestión y su incorporación al ordenamiento interno,
sin que puedan contener regulaciones que no tengan un vínculo directo sobre
dicha aprobación. En tal contexto, es obvio que una ley que pretende aprobar un
determinado convenio, según lo expresa su título, no debe incorporar regulaciones
de otra naturaleza, como contener una exposición de motivos o reproducir los
contenidos de otra ley. Incluso el legislador puede incurrir en error por su
propia conducta descuidada ya que esta situación induce a confusiones sobre el
concepto de ley en la Constitución.
6- De otro lado, por las
razones que explicaré ulteriormente, considero que los elementos ajenos a la
ley aprobatoria no tienen realmente fuerza normativa. Sin embargo, algunos
operadores jurídicos podrían considerar que esos apartes, en la medida en que
hacen parte formalmente del texto de una ley, realmente tienen vocación
normativa, lo cual introduce una innecesaria inseguridad jurídica.
7- Finalmente, la falta de
rigor del Congreso en la fijación del texto de estas leyes podría también ser
interpretada como una falta de atención en su aprobación, que podría expresar
un vicio de consentimiento en este aspecto.
El concepto
formal de ley, la posibilidad de determinación del contenido normativo aprobado
y el texto propio de las leyes aprobatorias.
8- Si a pesar de los anteriores defectos de
la Ley 880 de 2004, de todos modos consideré que ésta era exequible, fue por la
siguiente razón: porque considero que el concepto formal de ley permite
precisar cuál fue el contenido normativo aprobado por el Congreso, como se verá
a continuación.
9-  La Constitución no establece un
concepto material de Ley. Sin embargo, el artículo 169 de la Carta sí se
refiere a un concepto formal. El texto de esta disposición determina lo
siguiente
“ARTICULO 169. El título de las leyes deberá corresponder
precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula:
"El Congreso de Colombia,
DECRETA"
Esta disposición determina el alcance que
la Constitución le ha dado al concepto de ley. Según nuestro ordenamiento debe
ser entendido como ley el texto que sigue a la fórmula del artículo 169. En ese
sentido sólo lo que siga a la palabra “decreta”, según los términos del
artículo transcrito, puede ser considerado como parte del cuerpo de la ley. Una
ley aprobatoria de un tratado, como la examinada en esta ocasión por la Corte
tiene tres artículos, que efectivamente siguen a la expresión “decreta”
y corresponden a la parte final del texto de la ley[6]. Este sencillo examen
basta para determinar que efectivamente la ley aprobatoria sí está incluida en
el texto aprobado por el Congreso y a pesar de la falta de técnica, puede
despejarse la confusión en torno al interrogante que surge por la inclusión de
elementos extraños a una ley aprobatoria de un tratado. La fórmula establecida
en el artículo 169 de la Carta permite entonces aclarar posibles dudas con base
en un concepto formal de ley claramente estipulado.
10.- De otro lado, podría considerarse que
los textos ajenos incluidos en la ley son simplemente anexos y no generan
ningún inconveniente. Sin embargo, si se entendiera que todo texto distinto a
la ley aprobatoria corresponde a un anexo, el propio texto del tratado que se
está aprobando sería considerado como tal. Lo correcto sería entonces que el
Congreso aprobara una ley que estuviera organizada y contuviera los elementos
propios de una ley aprobatoria de un tratado, esto es, el título de la ley, la
fórmula general del artículo 169 de la Carta “el Congreso de la República de
Colombia” y la fórmula particular que el Congreso ha usado para leyes
aprobatorias de tratados “visto el texto de la Convención”, acto seguido
debe incluir el texto del tratado, la continuación de la fórmula constitucional
“decreta” y finalmente el articulado de la ley aprobatoria del tratado.
Considero que una ley ordenada de tal manera elimina las confusiones, responde
a lo que debe contener la ley que aprueba un tratado, suprime textos equívocos
e innecesarios, y muestra el rigor del Congreso en el trámite de estas
normas.
11- Con todo, podría considerarse que en
realidad lo que está haciendo actualmente el Congreso es adecuado, pues
simplemente está dando aplicación al artículo 3° de la Ley 424 de 1998, que
señala que el texto completo de esa ley debe ser incorporado como “anexo a
todos y cada uno de los Convenios Internacionales que el Ministerio de
Relaciones Exteriores presente a consideración del Congreso”. Sin embargo,
esa objeción no es válida, por cuanto, si esa ley ordenara la inclusión de su
propio texto y de la exposición de motivos, habría que concluir que el mandato
previsto en el artículo 3° de la Ley 424 de 1998 es inconstitucional, pues
vulneraría la regla de unidad de materia (CP art. 158). En efecto, dicho
artículo estaría ordenando la inclusión en una ley aprobatoria de un tratado,
que tiene una naturaleza constitucional específica, de elementos que le son
extraños. En efecto, como ya se dijo, las leyes que pretenden aprobar tratados
sólo pueden versar sobre la aprobación del tratado en cuestión y su
incorporación al ordenamiento interno, sin que puedan contener regulaciones que
no tengan un vínculo directo sobre dicha aprobación. No puede entonces el
artículo 3° de la Ley 424 de 1998 ordenar esa inclusión, puesto que estaría
vulnerando el artículo 158 de la Carta. Y es que mal podría una ley ordinaria,
que ni siquiera modificó el Reglamento del Congreso, alterar normas
constitucionales, como la relativa a la unidad de materia de todo proyecto de
ley o aquellas que establecen el contenido propio de las leyes aprobatorias de
los tratados.
12- Pero además, un examen más atento
permite concluir que en estricto sentido el artículo 3° de la Ley 424 de 1998
no ordena incorporar la exposición de motivos al texto de la ley aprobatoria
del tratado sino únicamente adjuntar como anexo el texto de la ley 424 al
tratado, cuando éste es puesto a consideración del Congreso. Esto significa
entonces que ni siquiera es claro que la Ley 424 de 1998 haya ordenado que su
texto sea incorporado a toda nueva ley aprobatoria, pues sólo establece que
ella debe aparecer como anexo de los tratados, cuando éstos son puestos a
consideración del Congreso, pero no es claro que la Ley 424 de 1998 deba
aparecer incluida en la propia ley aprobatoria. Y en todo caso, ese artículo en
ningún momento ordena incluir la exposición de motivos en la ley aprobatoria.
Ahora bien, si una disposición –como en
este caso el artículo 3° de la Ley 424 de 1998- admite dos interpretaciones y
una se ajusta a la Carta y la otra es contraria a ella, es obvio que el
operador jurídico debe preferir aquella que se encuentra conforme a la
Constitución. Por consiguiente, la interpretación admisible del  artículo 3° de
la Ley 424 de 1998 es la siguiente: esa disposición ordena adjuntar su texto al
tratado, cuando éste es puesto a consideración del Congreso, pero no ordena su
inclusión en la ley aprobatoria, y menos aún ordena que la exposición de
motivos sea también incorporada a la ley aprobatoria.
13- Por todo lo anterior, aunque creo que
la Ley 880 de 2004 no está afectada por ningún vicio de inconstitucionalidad,
pues es posible determinar su contenido normativo, la actual técnica de
fijación del texto de la ley aprobatoria por el Congreso es deficiente, por lo
que sería deseable que las cámaras retornaran a la forma de integración del
texto que se realizaba anteriormente, conforme a lo señalado en el párrafo 11
de esta aclaración.
Fecha ut supra,
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Ver sentencia C-951 de 2001.
[2] Folio 303 del expediente.
[3] Folio 14 del expediente.
[4] Ver, entre otras, las sentencias C-225 de 1995 y C-400 de 1998
[5] Ver entre otras las sentencias C-315 de 2004, C-618 de 2004,
C-619 de 2004, C-661 de 2004, C-644 de 2004, C-718 de 2004, C-780 de 2004
[6] Ver el Diario Oficial No. 45437 del 21 de enero de 2004.