C-629-96
Sentencia C-629/96
Sentencia
C-629/96
LEY ORGANICA DEL
PRESUPUESTO-Prevalencia
sobre ley anual
La Constitución
le ha otorgado a la ley orgánica de presupuesto, como norma rectora del sistema
presupuestal, una característica especial cual es su prevalencia jerárquica con
respecto a las demás leyes que versan sobre el mismo asunto y a la que deben
estar sujetas.
DECRETO DE
LIQUIDACION DEL PRESUPUESTO-Expedición
por Gobierno/DECRETO EJECUTIVO
El decreto de
liquidación del presupuesto cumple una función de trascendental importancia, en
él habrán de quedar consignados, en forma definitiva, todos los ingresos y
gastos con las correspondientes partidas tal y como fueron aprobados por el
Congreso, sin que pueda el Gobierno aumentar o disminuir su cuantía ni
introducir cambios en cuanto a su asignación o destino, además, debe respetar
íntegramente el contenido normativo de los preceptos que dicho órgano haya
expedido. Este decreto se acompaña con un anexo en el que debe aparecer el
detalle del gasto para el año fiscal respectivo. El decreto de liquidación
facilita la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación y permite
ejercer un control más apropiado por parte de las entidades encargadas de
vigilar los dineros del Estado. La expedición del decreto de liquidación por
parte del Gobierno no obedece al ejercicio de facultades extraordinarias, sino
a una atribución directa y específica de la Ley Orgánica del Presupuesto; en
consecuencia, éste no es un decreto-ley sino ejecutivo.
LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Límites
La ley anual de
presupuesto debe sujetarse en su integridad al Estatuto Orgánico, de manera que
no puede exceder los límites allí fijados y, mucho menos, modificar ni derogar
sus disposiciones, pues si ello ocurre los preceptos que así se dicten deberán
ser declarados inconstitucionales.
DECRETO DE
LIQUIDACION DEL PRESUPUESTO-Reglamentación
limitada del Gobierno/POTESTAD REGLAMENTARIA-Ingresos y gastos del
presupuesto anual
Es el mismo
Estatuto Orgánico el que permite que por medio de reglamentos se realicen otras
actividades relacionadas con el presupuesto, cuales son la clasificación y
detalle de los gastos. Sin embargo, tal autorización no incluye la de modificar
o crear clasificaciones distintas de las señaladas en forma genérica por el
legislador, pues la labor del Gobierno en este campo se limita a determinar en
forma pormenorizada los distintos items que conforman los gastos dentro de cada
una de las divisiones hechas previamente por la ley orgánica.
Referencia:  Expediente
D-1321
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 50 de la ley 224 de 1995.
Demandante: Jaime
Homero Corredor Duque
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé
de Bogotá, D. C. veintiuno (21) de noviembre de mil novecientos noventa y seis
(1996)
1. ANTECEDENTES
El ciudadano Jaime
Homero Corredor Duque, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, solicita a la Corte que declare inexequible el artículo
50 de la ley 224 de 1995, por violar el artículo 352 de la Constitución y los
artículos 27, 29, 31, 33, 34, 36 y 67 del Decreto 111 de 1996 -Estatuto
Orgánico del Presupuesto-
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales establecidos para procesos de esta índole,
procede la Corte Constitucional a decidir.
2. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
"LEY 224 DE 1995
"Por la cual se decreta el Presupuesto
de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal
del 1° de enero al 31 de diciembre de 1996."
...
"Artículo 50.
El Gobierno Nacional en el decreto de liquidación clasificará y definirá los
ingresos y gastos. Así, mismo, cuando las partidas se incorporen en numerales
rentísticos, secciones, programas y subprogramas que no correspondan a su
naturaleza, las ubicará en el sitio que corresponda.
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional-, hará
mediante resolución, las operaciones que en igual sentido se requieran durante
el transcurso de la vigencia."
3. LA DEMANDA
Sostiene el
demandante que la disposición acusada viola el artículo 352 de la Constitución,
al trasladar al Gobierno Nacional asuntos que son materia exclusiva de la ley
orgánica de presupuesto, ordenamiento que no autoriza al Gobierno para que en
el decreto de liquidación defina y clasifique los ingresos y gastos, pues ya lo
hizo, como aparece en los artículos 27, 29, 31, 33, 34 y 36 del citado
estatuto, dejando como única atribución del Gobierno, en esta materia, la de
clasificar los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión
que están incorporados en el Proyecto de Presupuesto de Inversión.
Por otra parte,
considera que la disposición impugnada viola el artículo 67 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, que señala en forma expresa los aspectos que el
Gobierno Nacional puede reglamentar en el decreto de liquidación, entre los
cuales no se encuentra la facultad de clasificar y definir los ingresos y los
gastos.
4. INTERVENCION
OFICIAL
El Ministro de
Hacienda y Crédito Público, a través de apoderado, presentó un escrito en el
que señala las razones que sustentan la constitucionalidad de la disposición
acusada, las cuales se resumen a continuación:
- En primer lugar
hace una anotación en el sentido de que la demanda debió referirse a la
violación de la ley orgánica del presupuesto (ley 38/89) y sus leyes modificatorias
(179/94 y 225/95) y no al decreto 111 de 1996, por tratarse de un decreto
reglamentario que simplemente se limita a compilar tales ordenamientos.
- Luego señala que
la autorización que la ley anual de presupuesto le confiere al Gobierno
Nacional para que en el decreto de liquidación clasifique y
"desagregue" los gastos, no viola la ley orgánica de presupuesto y,
por el contrario, desarrolla los artículos 7 de la ley 38 de 1989, 16 y 31 de
la ley 179 de 1994, que establecen la composición del presupuesto general de la
Nación, del presupuesto de gastos y las pautas para dictar el decreto de
liquidación, respectivamente, según las cuales el decreto de liquidación y el
anexo que lo acompaña, son los actos establecidos por el legislador para
realizar tales actos, esto es, la clasificación y desagregación de los gastos
aprobados, en forma genérica por la ley anual del presupuesto.
Por otra parte, la
norma demandada garantiza el cumplimiento del principio presupuestal de la
especialización, contenido en el artículo 55 de la ley 179 de 1994, según el
cual, "las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la
administración a su objeto y financiaciones y se ejecutarán estrictamente
conforme al fin para el cual fueron programadas".
- Con base en lo
anterior, considera que el cargo formulado no está llamado a prosperar
"toda vez que, como ya se expresó, es la misma ley orgánica la que
autoriza al Gobierno para que a través de reglamento detalle y clasifique los
gastos presupuestales. Lo que hace el artículo 50 demandado es desarrollar el
mandato consignado en los artículos orgánicos que se han reseñado para la
vigencia fiscal de 1996". Luego agrega que la ley orgánica del presupuesto
únicamente describe los gastos y los ingresos en forma genérica, mientras que
el decreto de liquidación lo hace detalladamente. Por tanto, no se vulnera
ninguna disposición de carácter orgánico o constitucional, cuando de las
clasificaciones establecidas en la ley orgánica, entendidas como géneros,
puedan deducirse en el decreto de liquidación otros ingresos o gastos,
consignados en forma específica.
- El decreto de
liquidación del presupuesto lo expide el Presidente de la República, en
ejercicio de la potestad reglamentaria que le ha sido otorgada por el artículo
189, numeral 11 de la Carta, y si este decreto "se limitara a reproducir,
sin desagregar, la clasificación que ha hecho la ley orgánica del presupuesto,
no tendría sentido su expedición, pues, precisamente con el mismo se pretende,
de acuerdo con el artículo constitucional mencionado, dar cumplida ejecución a
las leyes, esto es, a la ley anual del presupuesto para la vigencia fiscal de
1996 y, como consecuencia, facilitar la ejecución del mismo durante ésta."
- En lo que respecta
al segundo inciso de la norma acusada, manifiesta que no vulnera disposiciones
orgánicas, puesto que tales correcciones se hacen de acuerdo con las normas de
la ley orgánica que contemplan su clasificación. Además, no se trata de
modificar dicha ley, sino solamente corregir las imprecisiones en las que se
haya incurrido en la incorporación de las partidas, pues si ello no se realiza
no se podría ejecutar el presupuesto en relación con las partidas que
estuviesen erróneamente clasificadas, porque se estaría realizando un gasto que
no ha sido decretado formalmente.
5. CONCEPTO
FISCAL
El Procurador
General de la Nación (Encargado) emitió el concepto de rigor, mediante oficio
N° 1021 del 16 de julio de 1996 y en él solicita a la Corte declarar
inexequible la norma acusada, por las razones  que en seguida se resumen:
- El Estatuto
Orgánico del Presupuesto goza de una prevalencia jerárquica y
"cuasiconstitucional", pues en él se establecen los principios que
informan la elaboración, discusión, aprobación y ejecución del presupuesto
nacional y de los entes territoriales, de manera que el proceso presupuestal no
puede alejarse de los lineamientos allí establecidos.
- La ley anual de
presupuesto contiene un estimativo de los ingresos fiscales y de los gastos
públicos que cada año efectúa el órgano de representación popular y, por tanto,
debe ceñirse a las directrices del Estatuto Orgánico. Dado que su duración es
limitada pues sólo rige para una vigencia fiscal determinada, las disposiciones
que en ella se consagran no pueden establecer principios o asignar
competencias, materias que pertenecen exclusivamente a la ley orgánica.
- El decreto de
liquidación de presupuesto no es un acto creador de disposiciones legales sino
un procedimiento técnico material, en el que no le es dable al Gobierno
consagrar norma alguna de carácter sustantivo.
De acuerdo con estas
consideraciones, el jefe del Ministerio Público plantea el argumento central en
el que funda su petición, así: "Bajo estas premisas es claro que al
expedir la norma censurada, el legislador transgredió los preceptos
constitucionales en materia presupuestaria, pues no podía estatuir en la ley
anual de la presente vigencia, que el Gobierno en el decreto de liquidación y
en las resoluciones de la Dirección General del Presupuesto, clasifique y
defina los ingresos y los gastos públicos, como quiera que lo atinente a éstos
aspectos corresponde al ámbito normativo del Estatuto Orgánico de la materia,
por tratarse de un asunto relativo a la organización del proceso presupuestal.
Además, la asignación de dicha atribución al Gobierno resulta contraria a la
finalidad perseguida por el decreto de liquidación del presupuesto, rebasando
los límites intrínsecos del mismo (art. 67, Decreto 111/96)."
6.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
6.1 Competencia
De acuerdo con el
artículo 241, numeral 4, de la Constitución, es competente esta Corte para
conocer de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 50 de la ley
224 de 1995.
6.2 Planteamiento
del problema
El problema jurídico
sometido a la decisión de la Corte por el demandado puede expresarse de la
siguiente manera:
¿A la luz de las
normas constitucionales y orgánicas, puede el legislador en la ley anual de
presupuesto, concederle facultades al Gobierno Nacional, para que en el decreto
de liquidación del presupuesto clasifique y defina los ingresos y los gastos, y
ubique las partidas presupuestales en el lugar que correspondan, cuando éstas
no hayan sido incorporadas conforme a su naturaleza?
Para responder a
este interrogante, la Corte estima pertinente hacer algunas consideraciones
sobre el presupuesto general de la Nación, la ley orgánica y el decreto de
liquidación del presupuesto. A partir de estos elementos de juicio, entrará
luego a analizar la constitucionalidad de la norma demandada.
6.3 Aclaración
previa
Antes de entrar a
analizar el fondo del asunto, debe la Corte hacer una aclaración previa con
respecto a la afirmación del apoderado del Ministro de Hacienda y Crédito
Público, según la cual la demanda ha debido referirse a las disposiciones
orgánicas del presupuesto individualmente consideradas, más no a las contenidas
en el decreto 111 de 1996, por ser éste un decreto reglamentario cuya finalidad
es la de compilar las leyes que integran el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Considera la Corte que la alusión por parte del demandante a cualquiera de los
dos ordenamientos, es válida para efectos de demostrar la vulneración de la ley
orgánica y, por ende, su inconstitucionalidad, de manera que, bien puede
citarse el articulo de la ley correspondiente o el número del mismo bajo el
cual ha quedado compilado.
Igualmente, es
pertinente aclarar al interviniente que el decreto que contiene la compilación
de las distintas leyes que conforman el "Estatuto Orgánico del
Presupuesto" (111 de 1996), no es un decreto reglamentario sino ejecutivo,
carácter que esta Corporación acaba de reiterar en la sentencia C-508/96, con
ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, así:
"Para la Corte
sigue siendo indudable que, desde el punto de vista formal, estos decretos
compiladores no tienen fuerza de ley, pues se limitan a compilar unas normas
legales sin cambiar su redacción y contenido, todo con el único fin de
facilitar la consulta de las disposiciones agrupadas. Tienen entonces
únicamente una finalidad sistemática, pero no derogan ni crean nuevas normas
legales. En tal sentido, esos decretos son actos administrativos al servicio de
la consulta de las leyes, pero no constituyen una nueva disposición legal
autónoma. Tal fue la razón por la cual la Corte consideró que esos decretos
eran 'ejecutivos', y no normas legales, pues tienen 'una mera fuerza
indicativa' ya que 'su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta' de
las leyes compiladas..."
En esta sentencia
también reafirmó la Corte su competencia para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad que se presenten contra las disposiciones compiladas,
concretamente, las contenidas en el decreto 111/96 -Estatuto Orgánico del
Presupuesto-, en los siguientes términos:
"...con el fin
de respetar la distribución de competencias establecida por la Carta entre el
Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y evitar que el control
constitucional sea inocuo, o se generen innecesarias inseguridades jurídicas,
es necesario concluir que, conforme al artículo 241 ordinal 4o. de la Carta,
corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de
los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto
es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente
legales... por lo cual corresponde al supremo tribunal de lo contencioso
conocer de las acusaciones que pongan en cuestión el decreto compilador como
tal, por ejemplo, porque se considere que hubo vicios de forma en su
expedición. Sin embargo, no puede ese tribunal pronunciarse sobre los artículos
y los contenidos normativos que integran tales decretos, pues se trata de
normas legales, cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional. Es pues
obvio que las decisiones del Consejo de Estado sobre los decretos ejecutivos
compiladores sólo recae sobre la compilación misma, pero no pueden afectar las
normas materialmente legales que integran esos decretos, cuyo conocimiento ha
sido atribuido a la Corte Constitucional. Se trata pues de una compleja
distribución de competencias, la cual deriva de la particular naturaleza de
esos decretos compiladores."[1]
6.5 El presupuesto
general de la Nación.  Definición y composición
El Presupuesto
General de la Nación se ha definido como un "acto de autoridad soberana,
por el cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos
públicos, para un período determinado. "[2]
De acuerdo con la
ley orgánica, el presupuesto general de la Nación, está conformado por: a) el
presupuesto de rentas, b) el presupuesto de gastos y c) las disposiciones
generales.
El presupuesto de
rentas contiene la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; las
contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga
parte del presupuesto; de los fondos especiales, de los recursos de capital y
de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. (art. 1
ley 225/95)
Los ingresos
corrientes se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los primeros
comprenden los impuestos directos e indirectos, y los segundos las tasas y las
multas. (arts. 55, 67 y 71 de la ley 179/94)
El presupuesto de
gastos o ley de apropiaciones, constituye no sólo un estimativo sino
también una autorización, y en él deben incluirse la totalidad de los gastos
que el Estado pretende realizar durante la vigencia fiscal respectiva (art. 347
C.N.). De acuerdo con la ley orgánica (art. 16 ley 179/94) el presupuesto de
gastos está compuesto por: a) los gastos de funcionamiento; b) del servicio de
la deuda pública; y c) de los gastos de inversión. Además, y en virtud del
principio presupuestal de especialización, se establece que cada uno de estos
gastos deberá presentarse clasificado en diferentes secciones que corresponden
a: la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la
Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría
General de la República, y la Registraduría Nacional del Estado Civil, que
incluye el Consejo Nacional Electoral. La rama ejecutiva tendrá una sección por
cada Ministerio, Departamento Administrativo y Establecimiento Público.
Igualmente, se establece una sección para la Policía Nacional, y otra para el
servicio de la deuda pública.
De acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 350 de la Carta, en el presupuesto de gastos también
debe incluirse un componente denominado "gasto público social", el
que estará integrado por las partidas de esta naturaleza, de acuerdo con la
definición que establezca la ley orgánica, la que dicho sea de paso se
encuentra consagrada en el artículo 41 del decreto 111 de 1996.
En la ley de apropiaciones
no puede incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente
reconocido, a un gasto decretado conforme a ley anterior, a uno propuesto por
el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder
público, o al servicio de deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan
Nacional de Desarrollo. (art. 346 C.N.)
Las disposiciones
generales según la
ley orgánica son aquellas tendentes a asegurar la correcta ejecución del
presupuesto general de la Nación, las cuales solamente rigen durante el año
fiscal para el que se han expedido. (art. 7-c ley 38/89)
6.6 Ley orgánica
de presupuesto y su prevalencia frente a la ley anual.
La Constitución le
ha otorgado a la ley orgánica de presupuesto, como norma rectora del sistema
presupuestal, una característica especial cual es su prevalencia jerárquica con
respecto a las demás leyes que versan sobre el mismo asunto y a la que deben
estar sujetas, como se lee en los artículos 151, 349 y 352 de la Carta, cuyos
textos rezan:
"Artículo
151. El Congreso
expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán ..., las normas
sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones ...".
"Artículo 349. Durante
los tres primeros meses de cada legislatura, y estrictamente de
acuerdo con las reglas de la Ley Orgánica, el Congreso discutirá y expedirá
el Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones..."
"Artículo
352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del
Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como
también la capacidad de los organismos y entidades estatales para
contratar." ( negrillas por fuera del texto).
Así mismo, esta Corporación ha sostenido
la supremacía jerárquica de la ley orgánica del presupuesto en estos términos:
"La ley orgánica de presupuesto,
tiene características constitucionales que hacen de ella una norma superior a
otras leyes. En primer término, la misma Constitución le confiere ese alcance
por estar determinada a condicionar el ejercicio de la actividad legislativa
(art. 151 C.P./91). De este carácter preeminente se desprenden varias
consecuencias importantes: a) la ley orgánica, condiciona la expedición de leyes
sobre la materia que ella trata, de modo tal que sus prescripciones han sido
elevadas a un rango cuasi-constitucional, pues una vulneración o
desconocimiento de lo que ella contemple en materia de procedimiento y
principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias, acarrea su
inconstitucionalidad."[3]
Las leyes orgánicas, aunque no tienen el
rango de normas constitucionales, gozan de unas características especiales como
normas intermedias entre el ordenamiento superior y las normas ordinarias que
desarrollan la materia que regulan.[4]
En este orden de
ideas, es claro que en virtud de la prevalencia de la ley orgánica, el
legislador al aprobar y expedir la ley anual de presupuesto, tiene que
sujetarse de manera estricta a lo dispuesto por aquella.
La ley orgánica del
presupuesto está contenida en las leyes 38/89, 179/94 y 225 de 1995, cuyas
disposiciones han sido compiladas en el decreto 111 de 1996, denominado
Estatuto Orgánico del Presupuesto.
6.7 La materia
La norma demandada
pertenece al capítulo denominado "disposiciones generales" de la ley
anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 1996 (ley 224 de 1995), y en
ella se autoriza al Gobierno para que en el decreto de liquidación del
presupuesto defina y clasifique los ingresos y gastos e incorpore las partidas
presupuestales en el lugar a que pertenezcan, de acuerdo con su naturaleza, en
aquellos casos en que no hayan sido ubicadas bajo los ítems correspondientes.
6.8 El decreto de
liquidación del presupuesto general de la Nación
La Constitución no
alude al decreto de liquidación del presupuesto en disposición alguna, lo que
sí hace la ley orgánica en el artículo 31 ley 179/94, (art. 65 Dec 111/96),
cuyo texto es el siguiente:
"Artículo
31. Corresponde al Gobierno dictar el decreto de liquidación del presupuesto
general de la Nación.
En
la preparación de este decreto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
-Dirección General del Presupuesto Nacional- observará las siguientes pautas:
1. Tomará como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno a la
consideración del Congreso.
2. Insertará todas las modificaciones que se le hayan hecho en el Congreso.
3. Este decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para
el año fiscal respectivo.
Como se puede
observar, el legislador en este precepto simplemente se limita a señalar al
Gobierno Nacional y, más concretamente, al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, algunas directrices que deberán tenerse en cuenta para efectos de la
expedición del decreto de liquidación, sin entrar a definirlo.
Vale la pena
entonces, traer a colación una sentencia del Consejo de Estado, que alude a él
en forma bastante ilustrativa:
..."...el
presupuesto no sale del parlamento unificado, sino compuesto del proyecto
original del Gobierno y de los créditos y contracréditos aprobados por el
parlamento. El Ejecutivo, por decreto especial, llamado de liquidación del
presupuesto, reajusta el proyecto original, refundiéndolo con las
modificaciones parlamentarias, mediante una labor material que se asimila a la
que desarrollan los secretarios de las Cámaras cuando pasan a limpio los
proyectos de ley aprobados por el parlamento con las modificaciones que éste
les hubiere introducido. La liquidación del presupuesto es, pues, una labor
técnica material, y no un acto legal, creador de la ley de presupuesto."[5]
Es evidente,
entonces, que el decreto de liquidación del presupuesto cumple una función de
trascendental importancia pues, en él habrán de quedar consignados, en forma
definitiva, todos los ingresos y gastos con las correspondientes partidas tal y
como fueron aprobados por el Congreso, sin que pueda el Gobierno aumentar o
disminuir su cuantía ni introducir cambios en cuanto a su asignación o destino,
además, debe respetar íntegramente el contenido normativo de los preceptos que
dicho órgano haya expedido. Este decreto se acompaña con un anexo en el que
debe aparecer el detalle del gasto para el año fiscal respectivo.
Así el decreto de liquidación
facilita la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación y permite
ejercer un control más apropiado por parte de las entidades encargadas de
vigilar los dineros del Estado, ya que al tenor de lo dispuesto en el artículo
345 de la Ley Suprema, "En tiempo de paz no se podrá percibir contribución
o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con
cargo al Tesoro que no se halle incluída en el de gastos. Tampoco podrá hacerse
ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las
asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni
transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto".
La expedición del
decreto de liquidación por parte del Gobierno no obedece al ejercicio de
facultades extraordinarias, sino a una atribución directa y específica de la
Ley Orgánica del Presupuesto; en consecuencia, éste no es un decreto-ley sino
ejecutivo.
6.8.1 La ley
anual de presupuesto
La ley anual de
presupuesto cuyo objeto es la estimación y delimitación de los ingresos
fiscales y el monto de los gastos públicos para determinada vigencia fiscal (un
año), no tiene una función normativa abstracta, sino un contenido concreto.[6] Dicha ley, como se
expresó en párrafos anteriores, debe sujetarse en su integridad al Estatuto
Orgánico, de manera que no puede exceder los límites allí fijados y, mucho
menos, modificar ni derogar sus disposiciones, pues si ello ocurre los
preceptos que así se dicten deberán ser declarados inconstitucionales.
Bajo estos
parámetros se analizará el artículo 50 de la ley 224 de 1995, objeto de
demanda, cuyo texto vale la pena transcribir nuevamente:
"El Gobierno
Nacional en el decreto de liquidación clasificará y definirá los ingresos y
gastos. Así, mismo, cuando las partidas se incorporen en numerales rentísticos,
secciones, programas y subprogramas que no correspondan a su naturaleza, las
ubicará en el sitio que corresponda.
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional-, hará
mediante resolución, las operaciones que en igual sentido se requieran durante
el transcurso de la vigencia."
En esta disposición
el legislador no le está confiriendo facultades extraordinarias al Presidente
de la República para realizar los actos allí determinados, pues además de que
la expedición del decreto de liquidación es competencia privativa y exclusiva
del Gobierno Nacional de acuerdo con lo ordenado por la ley orgánica (art. 65
dec. 111/96), no se consagra expresamente la voluntad de hacerlo y tampoco se
incluyeron los requisitos exigidos por la Constitución para estos casos, cuales
son: el señalamiento del término dentro del que han de ejercerse las
atribuciones y la descripción clara y precisa de los asuntos para los cuales se
otorgan.
Ante esta
circunstancia, habría que concluir que tal orden es de carácter eminentemente
administrativo y obedece al cumplimiento de una disposición expresa de la ley
orgánica, que debe ser desarrollada por medio de reglamentos, como se verá en
seguida.
6.8.2
Clasificación de los ingresos y gastos
En la Ley orgánica
de presupuesto el legislador efectuó algunas clasificaciones en materia de
ingresos y gastos públicos. Veamos:
En lo que respecta a
los ingresos, señala: "Los ingresos corrientes se clasificarán en
tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se subclasificarán en
impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las
tasas y las multas." (art. 27 Dec. 111/96)
Igualmente, se
refiere a las rentas de destinación específica autorizadas por el artículo 359
de la Constitución, definió las contribuciones parafiscales y los fondos
especiales, en los artículos 28, 29 y 30 ibidem.
Establece también la
conformación de los recursos de capital, así: "los recursos del balance,
los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de
acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los
rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la
monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en
moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los
establecimientos públicos del orden nacional, y de las empresas industriales y
comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de economía mixta
con el régimen de aquéllas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y
la ley les otorga y las utilidades del Banco de la República, descontadas las
reservas de estabilización cambiaria y monetaria" (art. 31 ibidem).
Aclarando que "las rentas e ingresos ocasionales deberán incluirse como
tales dentro de los correspondientes grupos y subgrupos de que trata este
artículo."
En cuanto a los
ingresos de los establecimientos públicos contempla que en el presupuesto de
rentas y recursos de capital se deben identificar y clasificar por separado los
pertenecientes a tales entidades, diferenciando las rentas propias y los
recursos de capital. (art. 34 ibidem)
Con relación al
presupuesto de gastos señala que está compuesto por: gastos de funcionamiento,
el servicio de la deuda pública, y gastos de inversión, "clasificados
y detallados en la forma en que indiquen los reglamentos"
-art.. 11 dec. 111/96-. (Resalta la Corte). Aclarando que en el presupuesto de
gastos sólo se podrán incluir apropiaciones que correspondan a los actos
enumerados en el artículo 38 ibidem, que son los mismos a que alude el artículo
346 de la Carta.
Como se puede
apreciar, es el mismo Estatuto Orgánico el que permite que por medio de
reglamentos se realicen otras actividades relacionadas con el presupuesto,
cuales son la clasificación y detalle de los gastos. Sin embargo, es preciso
aclarar que tal autorización no incluye la de modificar o crear clasificaciones
distintas de las señaladas en forma genérica por el legislador, pues la labor
del Gobierno en este campo se limita a determinar en forma pormenorizada los
distintos ítems que conforman los gastos dentro de cada una de las divisiones
hechas previamente por la ley orgánica.   Por ejemplo, los gastos de
funcionamiento no se encuentran discriminados en la ley orgánica y en la anual
solamente aparece su monto total, entonces corresponde al Gobierno en el
decreto de liquidación identificarlos con sus respectivas partidas, sin exceder
la cuantía aprobada por el Congreso para la respectiva vigencia fiscal, a
saber: servicios personales, prima de navidad, prima de servicio, salarios,
indemnizaciones, gastos de representación, bonificaciones, horas extras,
comisiones, mantenimiento, pagos de servicios públicos, arrendamientos, etc. La
definición de cada uno de estos rubros también puede ser cumplida por el Gobierno
en ejercicio de la potestad reglamentaria sin infringir por este aspecto canon
constitucional alguno.
Igual situación
ocurre con los ingresos, v. gr. en materia de impuestos, la ley orgánica los
clasifica en directos e indirectos, correspondiendo entonces al Ejecutivo en
desarrollo de sus poderes reglamentarios discriminarlos.
Es que si bien es
cierto que en el Estatuto Orgánico del Presupuesto se hacen varias
clasificaciones, subclasificaciones, grupos y subgrupos en relación con algunas
de las rentas y de los gastos, que el legislador al expedir la ley anual de
presupuesto está obligado a respetar en su integridad, éstos no llegan al punto
de detallar o definir en forma específica cada uno de los conceptos que los
conforman, función que corresponde realizar al Gobierno en ejercicio de la
potestad reglamentaria, en el decreto de liquidación como en el anexo que
detalla el gasto para el año fiscal respectivo.
Ante estas
circunstancias no le asiste razón al demandante, quien olvida que el
presupuesto es la conclusión de una suma de actos encadenados en los que
participan tanto el poder legislativo como el ejecutivo. El ejecutivo es quien
elabora y presenta el proyecto de presupuesto para la aprobación del Congreso,
junto con un anexo en el que aparece el detalle de los gastos y los ingresos,
entonces quién más indicado para efectuar la discriminación de los distintos
ítems que los conforman en el decreto de liquidación si no es el Gobierno
Nacional, el que además, está encargado de administrar los recaudos y
recursos.
De otra parte, y
siguiendo la misma argumentación, no es de recibo la afirmación de la parte
actora, en el sentido de que la única atribución que se otorga al Gobierno
Nacional en esta materia es la de clasificar los proyectos establecidos en el
Plan Operativo Anual de Inversión, incorporados en el Proyecto de Presupuesto
de Inversión, según lo normado por el artículo 36 del Decreto 111 de 1996, pues
allí se consagra solamente una de las facultades que puede desarrollar el
Ejecutivo, mas no la única, basta leer el artículo 11 del Estatuto Orgánico
para comprobarlo. Es que las normas que conforman el Estatuto Orgánico del
Presupuesto como cualquier otro ordenamiento deben interpretarse en forma
sistemática y no aislada de las demás con las cuales conforman una unidad.
En este orden de
ideas es evidente que el artículo 50 de la ley 224 de 1995, materia de
impugnación, desarrolla las normas constitucionales y orgánicas antes citadas y
permite la debida ejecución del presupuesto.
Finalmente,
considera la Corte que la facultad de ubicar en el sitio que corresponda las
partidas incluidas en los numerales rentísticos, secciones, programas y
subprogramas que no estén de acuerdo con su naturaleza, como se ordena en la
disposición acusada, es desarrollo pleno del principio de especialización que
rige el presupuesto general de la Nación y que la ley orgánica instituye en el
artículo 55 inciso 3o. de la ley 179/94, así: "Las apropiaciones deben
referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se
ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas".
Tal adecuación permite la cumplida ejecución del presupuesto, así como el
control y evaluación del gasto público y, como bien lo señala el apoderado del Ministro
de Hacienda, de no hacerse esas correcciones se podría incurrir en graves
faltas al realizar gastos con base en partidas que no han sido decretadas
formalmente.
Además, la función
atribuida al Gobierno es organizativa y en ningún momento le permite introducir
nuevos ingresos o gastos ni variar o derogar los ya aprobados por el Congreso,
simplemente se busca corregir las imprecisiones en las que se haya incurrido al
expedir la ley anual, respecto a la ubicación de las partidas dando así cabal cumplimiento
al principio de especialización.
El segundo inciso de
la disposición demandada contiene una medida necesaria para efectos de la
ejecución del presupuesto que no vulnera ninguna norma constitucional ni del
estatuto orgánico del presupuesto.
Así las cosas, la
disposición demandada será declarada exequible por no lesionar la Carta ni
contrariar la ley orgánica del presupuesto y, por el contrario, adecuarse a
ellas.
8. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 50 de la ley 224 de 1995.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sent. 508/96 M.P. Alejandro Martinez Caballero
[2] Jaramillo Esteban. Hacienda Pública
[3]Corte Constitucional. Sentencia C-478/92. Magistrado Ponente:
Eduardo Cifuentes Muñoz.  Ver, por ejemplo, las sentencias C-337/93, C-089A/94,
C-546/94.
[4]Corte Constitucional. Sentencia C-337/93. Magistrado Ponente:
Vladimiro Naranjo Mesa.
[5]Anales del Consejo de Estado,1948
[6]Corte Constitucional. Sentencia C-357/94. Magistrado Ponente:
Jorge Arango  Mejía.