C-047-20
Sentencia
C-047/20
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte
Constitucional
VIGENCIA-Definición
DEROGACION-Definición
DEROGATORIA TACITA, EXPRESA Y
ORGANICA-Distinción
SUBROGACION-Concepto
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
POR NORMA DEROGADA/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Norma derogada
CONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE-Alcance
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia actual de objeto
Referencia: expediente D-13.345
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 141
de la Ley 1955 de 2019, «por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2018 – 2022, Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad».
Demandante: María del Pilar Bahamón Falla.
Magistrada Sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá,
D. C., doce (12) de febrero de dos mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en virtud
de sus atribuciones constitucionales y de conformidad con el procedimiento
establecido en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana María
del Pilar Bahamón Falla, en calidad de secretaria ejecutiva de la Jurisdicción
Especial para la Paz, demandó el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019, «por la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022, Pacto por Colombia,
Pacto por la Equidad»[1].
2. Mediante Auto del 15 de julio de 2019, el despacho
de la magistrada ponente admitió la demanda presentada, en relación con los
cargos por la presunta violación de los artículos transitorios 5 (parágrafo 2)
y 7 (inciso 9) del Acto Legislativo 01 de 2017, y 1 (inciso 2) del Acto
Legislativo 02 de 2017.
En la misma oportunidad, inadmitió el cargo relativo
al incumplimiento de los requisitos
exigidos para el trámite de debate y aprobación del proyecto de ley n.º 311 de
2019 Cámara – 277 de 2019 Senado, que culminó con la sanción de la Ley 1955 de
2019, por no satisfacer la totalidad de los requisitos establecidos en el
artículo 2 del Decreto 2067 de
1991.
3. En razón de que la demandante guardó silencio
frente a las falencias encontradas[2],
en Auto del 6 de agosto de 2019, el despacho dispuso continuar con el trámite
de constitucionalidad respecto del cargo admitido.
En consecuencia, comunicó la iniciación del proceso al
Presidente de la República, al Congreso
de la República, a los ministerios de Justicia y del Derecho y de Hacienda y
Crédito Público, y al Departamento Nacional de Planeación (artículos 244 de la Constitución y 11 del
Decreto 2067 de 1991). Así mismo, invitó a intervenir a la Unidad de Investigación y Acusación (UIA) de la
Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), a la Fiscalía General de la Nación, al
Centro Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ), a la Corporación
Excelencia en la Justicia (CEJ), al Instituto Colombiano de Derecho Procesal,
al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), y a las
Facultades de Derecho de las universidades Rosario, Externado, Nacional y de Antioquia. Por último, ordenó correr traslado al
Procurador General de la Nación para que rindiera concepto sobre el asunto y
fijar en lista el proceso para intervenciones ciudadanas (artículo 242 de la
Constitución, numerales 1 y 2).
4. Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte
Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la norma demandada, tal y como fue
publicado en el Diario
Oficial n.º 50.964 del 25 de mayo 2019:
«LEY 1955 DE 2019
(mayo 25)
Por el [sic] cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 141. UNIDAD DE INVESTIGACIÓN Y ACUSACIÓN
(UIA) DE LA JURISDICCIÓN ESPECIAL PARA LA PAZ (JEP). El Estado, por intermedio
del Gobierno nacional, garantizará la autonomía administrativa, técnica y
presupuestal de la Unidad de Investigación y Acusación (UIA) de la Jurisdicción
Especial para la Paz, para lo cual podrá hacer uso del plan de inversiones para
la paz, contenido en el artículo 3 del Acto Legislativo número 01 de 2016.
Con el fin de garantizar el funcionamiento y autonomía
administrativa, técnica y presupuestal de la Unidad de Investigación y
Acusación (UIA), el Director ejercerá de manera exclusiva e independiente todas
las funciones que correspondan para determinar la estructura y funcionamiento
de la Unidad de Investigación y Acusación (UIA) de la Jurisdicción Especial
para la Paz.
PARÁGRAFO. El
Director de la Unidad de Investigación y Acusación (UIA) en desarrollo de tal
facultad, asignará la planta de personal que corresponda a cada dependencia,
podrá variarla cuando lo considere necesario y establecerá el manual de
requisitos y funciones de cada uno de los empleos.
La unidad de investigación y acusación de la
Jurisdicción Especial para la Paz se identificará como una sección en el
Presupuesto General de la Nación.
En ejercicio de estas atribuciones, el Director de la
Unidad de Investigación Acusación (UIA), no podrá crear, con cargo al Tesoro,
obligaciones que excedan el monto global fijado asignado en el Presupuesto a la
unidad de investigación y acusación de la JEP».
III. LA DEMANDA
La
demandante divide su escrito en dos partes. En la primera interpreta el alcance
normativo de la disposición impugnada y en la segunda precisa las razones por
las cuales, a su juicio, el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 contradice lo
dispuesto en los artículos transitorios 5 (parágrafo 2) y 7 (inciso 9) del Acto
Legislativo 01 de 2017, y 1 (inciso 2) del Acto Legislativo 02 de 2017.
1.
En la primera sección de la demanda, la actora asegura que la norma acusada
dispone que la UIA es una institución que, si bien ejerce sus funciones en el
marco de la actividad de la Jurisdicción para la Paz, para el desarrollo de las
mismas posee una «completa e irrestricta autonomía administrativa, técnica y
presupuestal». Lo anterior, en la medida en que (i) así lo indica textualmente
su inciso primero; (ii) la norma prevé que el director de la UIA definirá, de
manera exclusiva e independiente, la estructura y funcionamiento de la entidad,
para lo cual asignará la planta de personal de cada dependencia y establecerá
el manual de requisitos y funciones de cada uno de los empleos; y (iii) su parágrafo
prescribe que la UIA se identificará como una sección en el Presupuesto General
de la Nación.
2.
En la segunda parte del libelo, antes de explicar las razones por las cuales el texto normativo
demandado viola la Constitución, la demandante hace mención al alcance
constitucional, legal y jurisprudencial de los principios de autonomía e
independencia judicial y de autonomía administrativa y presupuestal de la Rama
Judicial. En relación con este último, concluye que de conformidad con la
Sentencia C-285 de 2016, la autonomía administrativa y presupuestal de la Rama
Judicial y de la JEP «no se traduce en
que la gestión de los recursos destinados al cumplimiento de las funciones
jurisdiccionales deba radicar en cabeza de cada uno de los órganos que ejercen
esas funciones, por el contrario, implica la existencia de una
institucionalidad encargada del gobierno y administración del poder judicial».
3. Añade que para la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de
una Paz Estable y Duradera (en adelante Acuerdo Final), en el parágrafo
2 del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017 se dispuso que «el
Secretario Ejecutivo y el Presidente o la instancia de gobierno de la JEP que
los magistrados de la misma definan, ejercerán de manera exclusiva, y
solo durante el tiempo de vigencia de la misma, todas las funciones asignadas a
la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura establecidas en el
Acto Legislativo número 02 de 2015 y en la Ley 270 de 1996 respecto al gobierno
y administración de esta Jurisdicción» (negrilla de la demanda). En similar
sentido, comenta que el inciso 9 del artículo transitorio 7 ejusdem
reitera que «[l]a Secretaría Ejecutiva se encargará de la administración,
gestión y ejecución de los recursos de la Jurisdicción Especial para la Paz».
Explica que en la Sentencia C-674 de 2017, la Sala
Plena de este Tribunal avaló que las funciones de gobierno y administración de
la JEP no hubiesen quedado radicadas en el Consejo Superior de la Judicatura,
sino en sus instancias endógenas, es decir, en el Órgano de Gobierno, la
Presidencia de la jurisdicción y la Secretaría Ejecutiva, quienes de manera articulada y
cohesionada deberán cumplir con las mismas funciones asignadas a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
En este orden, la accionante estima conveniente destacar que
al tenor de lo preceptuado en el inciso 5 del artículo transitorio 7 del Acto
Legislativo 01 de 2017, la UIA tiene por función principal realizar las
investigaciones correspondientes y adelantar el ejercicio de la acción penal
ante el Tribunal para la Paz. En este sentido, la misma norma prevé que «los
fiscales serán nombrados y posesionados por el Director de la Unidad, quien
tendrá plena autonomía para seleccionarlos y nombrarlos, así como a los demás
profesionales que requiera para hacer parte de la Unidad». Sobre el particular,
indica que en la Sentencia C-088 de 2018, la Corte hizo énfasis en la autonomía
e independencia de los fiscales que forman parte de la UIA. No obstante, en
criterio de la demandante, esta autonomía e independencia funcional no puede
confundirse con la administración, gestión y ejecución de los recursos de la
Unidad, funciones que por virtud de lo prescrito en los artículos transitorios 5
y 7 del Acto Legislativo 01 de 2017 están a cargo de la Secretaría Ejecutiva de
la JEP.
Resalta
que a pesar de lo anterior, la norma demandada le atribuye al director de la
UIA la facultad exclusiva e independiente de administrar, gestionar y ejecutar
sus propios recursos, así como de determinar su propia estructura y
funcionamiento. De este modo, «esta disposición dota a la UIA de funciones que
en las normas constitucionales ya señaladas corresponden a la Secretaría
Ejecutiva de la JEP bajo el direccionamiento del Órgano de Gobierno y su
presidente, y en consecuencia transgrede el ordenamiento constitucional».
4.
La actora afirma que el punto 5.1.2 del Acuerdo Final, que enumera los
principios básicos del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no
Repetición, establece que el Estado garantizará la autonomía administrativa y
la suficiencia y autonomía presupuestal de ese Sistema y que se creará una
Secretaría Ejecutiva que se encargará de la administración, gestión y ejecución
de los recursos de la JEP bajo la orientación de su presidencia.
En
este sentido, advierte que el inciso 2 del artículo 1 del Acto Legislativo 02
de 2017 preceptúa que «[l]as instituciones y autoridades del Estado tienen la
obligación de cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final. En
consecuencia, las actuaciones de todos los órganos y autoridades del Estado,
los desarrollos normativos del Acuerdo Final y su interpretación y aplicación
deberán guardar coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los
contenidos, los compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final».
En
su opinión, la norma impugnada, al otorgarle al director de la UIA la facultad
de administrar, gestionar y ejecutar sus propios recursos, transgrede el deber
constitucional del Estado relativo a que los desarrollos normativos del Acuerdo
Final guarden coherencia con lo acordado. Esto, en la medida en que desconoce
que el punto 5.1.2 del Acuerdo Final determina que la Secretaría Ejecutiva de la
JEP se encargará, justamente, del ejercicio de esas funciones para todos los
órganos que conforman esa jurisdicción, entre ellos la UIA.
5.
Adicionalmente, la accionante manifiesta que los artículos 123 y 124 de la Ley
1957 de 2019, Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción
Especial para la Paz, incluyen a esa jurisdicción como una sección de gastos de
funcionamiento del Presupuesto de Gastos de la Nación y le atribuyen a la
Secretaría Ejecutiva facultades de contratar, comprometer y ordenar el gasto de
la JEP. Señala que en la Sentencia C-080 de 2018, la Corte Constitucional
estimó que ambas disposiciones buscan garantizar el funcionamiento y autonomía
administrativa y presupuestal de la JEP, propósito que es coherente con lo prescrito
en el ya citado parágrafo 2 del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01
de 2017.
Al
respecto, aclara que el Decreto 2107 de 2017 estableció que la JEP es una
sección presupuestal en el Presupuesto General de la Nación, por lo que su
secretario ejecutivo se encargará de la administración, gestión y ejecución de
los recursos de la jurisdicción, quedando habilitado para suscribir convenios,
contratar, comprometer recursos y ordenar el gasto a nombre de la JEP.
Por
todo lo anterior, considera que la norma acusada, al incluir una sección en el
Presupuesto General de la Nación para la UIA y otorgar al director de este
órgano las facultades de contratar y comprometer a nombre de la persona
jurídica, y ordenar su gasto, también vulnera los artículos 123 y 124 de la Ley
1957 de 2019.
IV. INTERVENCIONES
1. Unidad
de Investigación y Acusación de la Jurisdicción Especial para la Paz
El director de la UIA,
Giovanni Álvarez Santoyo, solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad
del artículo 141 de la Ley 1955 de 2019.
Para sustentar su petición, argumenta que
el reconocimiento de la autonomía administrativa, técnica y presupuestal de la
UIA no supone la fragmentación de la JEP. A su juicio, lo único que prevé el
artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 «es la normal y
necesaria independencia del ente investigativo de la justicia transicional». Al respecto, indica que al ser la Fiscalía General
de la Nación un órgano análogo a la UIA, corresponde tener en cuenta que el
inciso 2 del artículo 249 de la Constitución sí reconoce autonomía técnica,
administrativa y presupuestal de esa entidad.
En relación con la autonomía presupuestal
de la UIA, advierte que tal previsión «no afecta la función ni el propósito del Sistema [Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no
Repetición], por el contrario, con ello se permite garantizar los principios de
independencia y autonomía judicial».
Considera que el hecho de que el artículo 111 de la Ley Estatutaria 1957 de
2019 asigne a la Secretaría Jurídica de la JEP la función de administrar y
ejecutar los recursos de la Jurisdicción no significa que la norma censurada
vulnere esta determinación del Legislador. Por el contrario, con la expedición
del artículo demandado, dicha autonomía «se fortalece y se privilegia» porque
garantiza la independencia del órgano encargado de la investigación de los
delitos de conocimiento de la JEP.
De
otro lado, afirma que en caso de que se compruebe la incompatibilidad entre el
artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 y la Ley Estatutaria 1957 del mismo año,
«es claro que la norma que debe primar, acudiendo al criterio de especialidad,
es la del Plan de Desarrollo», por cuanto, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional[3],
la ley del Plan Nacional de Desarrollo tiene prevalencia en el ordenamiento
jurídico frente a otras leyes.
El director de la UIA
también sostiene que para el cumplimiento de las funciones a su cargo requiere
de un presupuesto, el cual, antes de la expedición del artículo acusado, era
administrado por la Secretaría Ejecutiva de la JEP. Sobre el particular, agrega
que la UIA «ha realizado trámites para cubrir necesidades que impactan directamente
la eficacia de sus funciones constitucionales y legales, encontrando numerosas
dificultades administrativas, a través de la Secretaría Ejecutiva, que impiden
el acceso a los recursos y el cubrimiento de [sus] necesidades». Además, la UIA
manifiesta desconocer «las razones por las cuales se presentan las barreras
administrativas antes indicadas» y aclaró que los recursos que le son asignados
–los cuales para el año 2019 correspondieron al 17% del total de los gastos de
funcionamiento de la JEP y al 4% del presupuesto de inversión de esa
jurisdicción– «no son ni convenientes, ni consecuentes, ni suficientes (…) para
investigar alrededor de cincuenta años de conflicto».
Añade
que en virtud de lo preceptuado en el artículo 111 de la Ley Estatutaria 1957
de 2019, la Secretaría Ejecutiva tiene la responsabilidad de administrar y
ejecutar los recursos de la JEP, bajo la orientación de la Presidencia o de la
instancia de gobierno de la Jurisdicción. El artículo 110 de la misma normativa
prevé que el Órgano de Gobierno estará integrado por el director de la UIA, dos
magistrados de las Salas de la JEP y dos magistrados del Tribunal Especial para
la Paz. En su criterio, lo anterior implica que en el Órgano de Gobierno «el
Director de la Unidad de Investigación y Acusación siempre se encontrará en
desventaja deliberativa» para definir la administración y ejecución de los
recursos de la JEP.
Para
concluir, la UIA, por intermedio de su director, resalta que en el derecho
comparado, los organismos creados por Naciones Unidas para a enjuiciar a los
responsables que participaron en la comisión de delitos de lesa humanidad,
crímenes de guerra y genocidio siempre han gozado de autonomía misional,
técnica y administrativa frente a la magistratura y a los gobiernos nacionales
y extranjeros[4].
Así mismo, aduce que en contextos de transición de la guerra a la paz, a los
órganos investigadores se les ha encomendado la misión de velar por la
protección de las víctimas y los testigos y la conservación de las pruebas. Por
esta razón, dice, se ha reconocido su autonomía técnica, administrativa y
presupuestal, con el fin de que puedan actuar con la mayor prontitud y
diligencia y también desplegar recursos logísticos y humanos en el territorio.
2.
Juan Carlos Delgado D´aste, fiscal de la Unidad de Investigación y Acusación de
la Jurisdicción especial para la Paz
El
fiscal de la UIA de la JEP Carlos Delgado D´aste interviene en el presente proceso con el fin de
solicitar a la Corte que declare la exequibilidad del artículo 141 de la
Ley 1955 de 2019.
En su escrito, afirma que la norma acusada no prevé
que la UIA dejará de formar parte de la JEP. Por el contrario, «lo
que buscó la norma, de manera acertada, fue: (i) mantener y fortalecer la
independencia de la JEP, tanto jurídica como presupuestalmente, y (ii)
garantizar la plena autonomía del órgano investigativo del componente justicia».
Respecto de la autonomía presupuestal de la UIA, que
reconoce el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019, precisa que la identificación
de la UIA como una sección en el
Presupuesto General de la Nación «en nada interfiere en la ejecución del
presupuesto de la Jurisdicción Especial para la Paz en cabeza de la Secretaría
Ejecutiva».
En
este sentido, el interviniente sostiene que dentro de un Estado democrático
como el colombiano no debería causar conmoción la independencia administrativa,
técnica y presupuestal de la UIA, en la medida en que es claro que, de manera
general, la función de investigar los delitos no debe depender presupuestalmente
de los lineamientos que, para el efecto, decidan quienes ejercen la función de
juzgar. En este punto, puso de presente que, antes de la expedición de la norma
impugnada, las funciones de administración y ejecución de los recursos de la
UIA estaban a cargo de la Secretaría Ejecutiva, cuyo titular no solo es
nombrado por los magistrados del Tribunal en pleno, sino que adicionalmente
«actúa bajo los lineamientos del Órgano de Gobierno (integrado por ocho
magistrados y el Director de la Unidad de Investigación y Acusación) y por la
presidencia de la Jurisdicción Especial para la Paz (ocupada por un
magistrado)».
3.
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, ministerios de Hacienda
y Crédito Público y de Justicia y del Derecho, y Departamento Nacional de
Planeación
En
escrito de intervención conjunta, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de
la República, Clara María González Zabala; el delegado del Ministro de Hacienda
y Crédito Público, Juan Carlos Puerto Acosta; la apoderada del Ministerio de
Justicia y del Derecho, Ángela María Bautista Pérez; y la apoderada del
Departamento Nacional de Planeación, Juliette Astrid Gaviria Valencia,
presentaron los siguientes argumentos dirigidos a demostrar que la norma
acusada fue tácitamente derogada por la Ley 1957 de 2019, Estatutaria de la Administración de
Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz. Por tanto, solicitan la inhibición de la Corte para emitir un pronunciamiento de fondo.
Afirman
que el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 fue tácitamente derogado por los
artículos 111, 123 y 124 de la Ley 1957 de 2019, «en lo relacionado con los aspectos administrativos y
presupuestales de la Jurisdicción». Lo anterior, toda vez que esta última no
solo es posterior a la ley que contiene el precepto demandado, sino que también
regula de forma especial y sistemática el gobierno y administración de la JEP,
así como su régimen presupuestal.
En cuanto a la autonomía presupuestal que le atribuye
el artículo impugnado a la UIA, las entidades sostienen que los artículos 111,
123 y 124 de la Ley Estatutaria 1957 de 2019 establecen que, en virtud de la
autonomía presupuestal de que es titular la JEP, esta se identificará como una
sección del Presupuesto General de la Nación, y que la Secretaría Ejecutiva de
esa Jurisdicción ejercerá las facultades que se derivan de dicha autonomía.
Conforme
a lo anterior, en opinión de las entidades intervinientes, la incompatibilidad
entre, por un lado, el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 y, por otro, los
artículos 111, 123 y 124 de la Ley 1957 de 2019 «resulta
evidente», pues mientras el artículo 141 de la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo le reconoce autonomía presupuestal a la UIA, los
artículos citados de la Ley Estatutaria 1957 de 2019 identifican a la JEP como una sección en el
Presupuesto General de la Nación y le
confieren a la Secretaría Ejecutiva de la Jurisdicción la facultad para
contratar, ordenar el gasto y administrar los recursos de la JEP.
En este sentido, aseguran que luego de la promulgación
de la Ley 1957 de 2019, no es posible considerar que la UIA tiene autonomía
presupuestal, «pues al ser la JEP una verdadera “jurisdicción con diferentes
órganos”[5],
[y] la UIA tan solo uno de ellos, su autonomía presupuestal y administrativa
entraría en conflicto con la autonomía presupuestal y administrativa reconocida
a la JEP como un todo». Al respecto, añaden que «no podría una misma persona
jurídica ser una sección del Presupuesto General de la Nación, con autonomía
presupuestal, y, a la vez, ser uno de sus órganos otra sección del Presupuesto
General de la Nación también con autonomía presupuestal».
Además, precisan que la norma no está produciendo
efectos jurídicos, en la medida en que en el proyecto de la ley anual de
presupuesto para la siguiente vigencia, la UIA no fue incluida como una sección
del Presupuesto General de la Nación.
Respecto
de la autonomía administrativa que el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 le
atribuye a la UIA, consideran que la incompatibilidad entre aquel y lo
preceptuado en la Ley 1957 de 2019 es igualmente «diáfana». Así, mientras la norma demandada le otorga
al director de la entidad la facultad de administrar la planta de personal y
los recursos asignados, el artículo 111 de la Ley 1957 le confiere esas mismas
facultades a la Secretaría Ejecutiva de la JEP, en tanto dispone que esta se
encargará de «la ejecución centralizada de procesos de adquisición de bienes y
servicios, gestión del talento humano, logística, gestión tecnológica, gestión
financiera, entre otros».
4.
Instituto Colombiano de
Derecho Procesal
El Instituto Colombiano de Derecho Procesal, por
intermedio del abogado Jason Alexander Andrade Castro, solicita a la Corte que
declare la inexequibilidad de la norma demandada.
Para
sustentar su solicitud, el interviniente destaca que el parágrafo 2 del
artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017 prescribe que con el
propósito de garantizar el funcionamiento y la autonomía administrativa, presupuestal
y técnica de la JEP, «el Secretario Ejecutivo y el Presidente o la instancia
de gobierno de la JEP que los magistrados de la misma definan, ejercerán de
manera exclusiva, y solo durante el tiempo de vigencia de la misma, todas las
funciones asignadas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura establecidas en el Acto Legislativo número 02 de 2015 y en la Ley
270 de 1996 respecto al gobierno y administración de esta Jurisdicción».
Así mismo, advierte que el inciso 9 del artículo transitorio 7 del Acto
Legislativo 01 de 2017 preceptúa que la Secretaría Ejecutiva se encargará de la
administración, gestión y ejecución de los recursos de la JEP.
Todo
lo anterior, a su juicio, es un desarrollo natural del punto 5.1.2 del Acuerdo
Final, en el cual se definió la creación de la Secretaría Ejecutiva y se le
asignaron las funciones antes mencionadas.
En
consecuencia, comparte los argumentos expuestos por el demandante y resalta que
la autonomía administrativa, técnica y presupuestal de la JEP no se predica de
cada uno de los órganos que la conforman, sino de la Jurisdicción en su
conjunto. Al respecto, agrega que el artículo 124 de la Ley 1957 de 2019
dispuso que la Secretaría Ejecutiva de la JEP «es el único
órgano facultado para contratar y contraer obligaciones a cargo de la entidad».
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
Mediante escrito recibido en la
Secretaría General de la Corte Constitucional, el Procurador General de la
Nación solicita a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad
de la normada demandada. Para sustentar su solicitud, manifiesta lo siguiente:
A su juicio, el artículo 141 de la
Ley 1955 de 2019 desconoce que el artículo transitorio 5 del Acto Legislativo
01 de 2017 y el inciso 2 del artículo 11 de la Ley 1957 de 2019 reconocieron a
la JEP autonomía administrativa, presupuestal y técnica. Al respecto, destaca
que la norma constitucional mencionada y el inciso 9 del artículo transitorio 7
del citado Acto Legislativo prevén que la Secretaría Ejecutiva de la
Jurisdicción tiene a su cargo la responsabilidad de gestionar y administrar los
recursos de la JEP. En consecuencia, considera que la disposición acusada
vulnera «el principio de autonomía administrativa, así como el
mandato de centralidad que se estableció para la administración, gestión y
ejecución de dichos recursos».
En similar sentido, afirma que la aludida reforma
constitucional prescribe que las funciones relativas al gobierno y
administración de la JEP serán ejercidas por su Órgano de Gobierno.
Por esto, opina que «es palmaria la contradicción entre la norma demandada y la disposición
citada de la Constitución, pues la primera desconoce las funciones que el
constituyente otorgó a la Secretaría Ejecutiva y desarticula la estructura
integrada de la jurisdicción especial y de paso, de todo el Sistema [Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no
Repetición]». Además, «separar presupuestal, técnica y administrativamente a
la UIA de la Jurisdicción, y con esto de los recursos y asignaciones designados
a la misma, a pesar de que esta Unidad forma parte de la JEP, desconoce la
integralidad del Sistema y que su funcionamiento operacional fue previsto de
esa manera conjunta».
Agrega que los preceptos constitucionales indicados en
precedencia fueron desarrollados por la Ley 1957 de 2019. Refiere que,
particularmente, los artículos 123 y 124 establecen que la JEP será una sección
independiente del Presupuesto General de la Nación.
Para finalizar, advierte que lo expuesto no puede
interpretarse en el sentido de que la UIA «carezca
de cierto grado de libertad para elegir a sus funcionarios, designarlos y
ejercer sus funciones en el marco de sus competencias (…)».
Esto, en la medida en que «[e]ste grado de autonomía es una característica
esencial del principio de independencia judicial, necesario para llevar a cabo
con efectividad y diligencia sus funciones, sin que esto requiera autonomía
presupuestal y una separación operacional en esta materia con la Secretaría
Ejecutiva».
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, la Corte Constitucional
es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, comoquiera que se dirige contra una ley
de la República.
2.
Asunto previo. Análisis sobre la vigencia de la norma demandada
2.1
La Corte observa que, como bien lo señaló el Gobierno nacional a través de la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, los ministerios de
Hacienda y Crédito Público y de Justicia y del Derecho, y el Departamento
Nacional de Planeación, las materias previstas en el artículo 141 de la Ley
1955 del 25 de mayo de 2019 fueron reguladas posteriormente por la Ley
Estatutaria 1957 del 6 de junio de 2019. En consecuencia, antes de analizar la
constitucionalidad de la norma demandada, corresponde determinar si la norma
demandada se encuentra vigente o si, por el contrario, sobre ella operó el
fenómeno de la derogatoria tácita u orgánica.
2.2
Según lo ha explicado esta Corporación en varias oportunidades, dado que la
vigencia de una norma es el presupuesto para que produzca efectos jurídicos, el
control de constitucionalidad solo procede, en principio, respecto de preceptos
que se encuentren vigentes[6].
En este sentido, la verificación de la vigencia del texto legal constituye una
etapa previa ineludible de ese control[7].
Una
disposición entra en vigencia desde su respectiva sanción y, por regla general,
desde ese momento comienza a producir efectos jurídicos[8].
A su vez, un texto normativo pierde vigencia en aquellos eventos en los cuales
ha sido derogado.
La
derogatoria es la cesación de la vigencia de una disposición como efecto de una
norma posterior. Este fenómeno no responde a un cuestionamiento sobre la
validez de la norma –como sucede cuando esta es anulada o declarada
inexequible–, sino a criterios de oportunidad libremente evaluados por Legislador[9].
Así, la derogatoria es un acto de voluntad política, que se sustenta, entre
otras normas de rango constitucional (artículos 1, 3 y 150, núm. 1), «en
el principio democrático, en virtud del cual las mayorías pueden modificar y
contradecir las regulaciones legales precedentes, con el fin de adaptarlas a
las nuevas realidades históricas, con base en el juicio político de
conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen»[10].
2.3
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 71 del Código Civil, la derogatoria
puede ser expresa o tácita. Es expresa cuando el Legislador excluye de forma
textual y concreta del ordenamiento uno o varios preceptos legales[11].
Dado que la ley nueva expresamente advierte que deroga a la anterior, la
determinación sobre la vigencia de la norma no demanda ningún esfuerzo por
parte del intérprete.
Por
el contrario, la derogatoria es tácita cuando la ley nueva contiene
disposiciones incompatibles o contrarias que no pueden conciliarse con las de
la ley anterior. En este caso, comoquiera que el Legislador no señala qué
disposiciones quedan sin efectos, «es necesaria la interpretación
de ambas leyes, para establecer qué ley rige la materia, o si la derogación es
total o parcial»[12]. De este modo, según lo
prescrito en el artículo 72 del Código Civil, la derogatoria tácita implica que
solo pierden vigencia los preceptos que sean incompatibles con la regulación
posterior[13] , por lo que exige «la existencia
de una incoherencia normativa generada por la autoridad creadora de la norma»[14].
Adicionalmente,
y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 153 de 1887, la
derogatoria también puede ser orgánica. Esta tipología tiene lugar cuando la
ley nueva regula íntegramente la temática que la anterior regulaba. En
consecuencia, aunque en realidad no haya incompatibilidad entre las dos leyes, el contenido
de la ley anterior queda enteramente subsumido en las reglas que instaura la
ley nueva[15].
Por
último, la Corte ha considerado a la subrogación como una modalidad de la
derogatoria y la ha definido como la sustitución de una norma por otra
posterior de igual jerarquía y similar o idéntico contenido[16].
2.4
Ahora bien, según lo ha explicado esta Corporación, la derogatoria de una norma
demandada en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad no afecta
necesariamente la competencia de la Corte para pronunciarse sobre su
exequibilidad. Lo anterior, porque puede ocurrir que el fenómeno derogatorio no
menoscabe inmediatamente la eficacia de la norma derogada, en la medida en que «las
situaciones surgidas bajo su vigencia continúan rigiéndose por ella, por lo
cual la norma derogada puede mantener su eficacia, la cual poco a poco se va
extinguiendo»[17].
El hecho de que la norma derogada continúe produciendo
efectos jurídicos es, entonces, lo que justifica que la Corte se pronuncie
incluso sobre la exequibilidad de las normas derogadas, con el fin de hacer
cesar esos efectos, cuando estos son contrarios a la Constitución[18]. En consecuencia, la
determinación sobre si una norma continúa produciendo efectos, aunque haya sido
derogada, es una cuestión que debe ser analizada en cada caso a la luz del
respectivo contexto normativo y del estudio de las consecuencias jurídicas del precepto derogado
en su propio ámbito de regulación[19].
2.5 En este orden de ideas, si efectuado el análisis
de vigencia se constata que la norma enjuiciada ha dejado de pertenecer al
ordenamiento porque se encuentra derogada y no está produciendo efectos
jurídicos, la Corte debe acudir a la figura de la sustracción de materia
o carencia actual de objeto e inhibirse de adelantar el respectivo
juicio de inconstitucionalidad[20].
En
un sentido contrario, si existe duda sobre la derogatoria de la norma, la Corte
deberá emitir un fallo de fondo[21], so pena de
incurrir en denegación de justica[22].
2.6 En suma, la
verificación de la vigencia del texto legal demandado constituye una etapa
previa del control de constitucionalidad. Esto implica determinar si la norma ya no forma parte del ordenamiento positivo por haber sido expresa,
tácita u orgánicamente derogada por una disposición posterior, y por haber
dejado de producir efectos jurídicos. En los tres casos, la Corte debe
inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo por carencia actual de objeto.
No obstante, si existen dudas sobre la derogatoria del precepto y si este continúa produciendo
efectos, corresponde a esta Corporación analizar su validez y
constitucionalidad.
3. Carencia actual de objeto por dirigirse la demanda
contra una norma sobre la que operó una derogatoria tácita y orgánica y que no
produce efectos jurídicos comprobados
3.1 Por las razones que pasan a explicarse a
continuación, la Sala considera que la norma acusada no forma parte del
ordenamiento jurídico por haberse configurado los fenómenos de derogatoria
tácita y orgánica. La derogatoria tácita respecto de las expresiones e incisos
que reconocen la autonomía presupuestal y administrativa de la UIA; y orgánica,
frente a los apartes que se refieren a la autonomía técnica de esa entidad. Lo
anterior, toda vez que con posterioridad a su expedición, el Gobierno nacional
sancionó la Ley 1957 de 2019. Esta contiene normas que resultan incompatibles
con la autonomía presupuestal y administrativa de la UIA, reconocida en el
artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 y, además, una regulación integral de la
autonomía técnica de la Unidad, a la cual alude el artículo demandado.
3.2 En efecto, el artículo transitorio 1 del Acto
Legislativo 01 de 2017, «por medio del cual se crea un título de
disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto
armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras
disposiciones», dispone que el Sistema
Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición está integrado por la
JEP, la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No
Repetición y la Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en
el contexto y en razón del conflicto armado. Los artículos 2, 3 y 5 ejusdem
reconocen que tanto la JEP como la Comisión y la Unidad para la Búsqueda de
Personas dadas por Desaparecidas tienen autonomía administrativa, presupuestal
y técnica, y que estarán sujetas a un régimen legal propio.
A su vez, el artículo transitorio 7 de la misma
normativa prescribe que la JEP estará
compuesta por seis órganos: la Sala de reconocimiento de verdad, de
responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas, la Sala de
definición de situaciones jurídicas, la Sala de amnistía o indulto, el Tribunal
para la Paz, la Unidad de Investigación y Acusación y la Secretaría Ejecutiva.
Esta conformación de la JEP fue reiterada, en lo fundamental, en el artículo 72
de la Ley 1957 de 2019[23].
En
relación con la estructura de la Jurisdicción Especial para la Paz, en la
Sentencia C-674 de 2017[24],
mediante la cual esta Corporación revisó la constitucionalidad del Acto
Legislativo 01 de 2017, la Sala Plena sostuvo que esta nueva institucionalidad,
encargada del ejercicio de la función jurisdiccional en el marco del proceso
para la terminación del conflicto armado en Colombia, constituye una estructura
especial e inescindible, como justicia
excepcional y preferente. Adicionalmente, que ejerce su rol de manera
separada y autónoma de las ramas del poder público y se encuentra regulada por
un régimen normativo particular y exceptivo para su conformación y
funcionamiento. En este sentido, dijo la Corte, «la JEP no es una Corporación,
sino que es una jurisdicción con diferentes órganos, cuyo órgano de
cierre es el Tribunal para la Paz y dispone de unas características especiales
asignadas por el Acto Legislativo 01 de 2017» (negrilla fuera del texto).
3.3 Ahora bien, la norma demandada forma parte de la Ley 1955, sancionada el 25 de mayo
de 2019, «por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”»[25].
La misma consta de dos incisos y un parágrafo –que, a su vez, contiene tres
incisos–, los cuales, en su conjunto, reconocen autonomía presupuestal,
administrativa y técnica a la UIA.
En
efecto, en su primer inciso, el artículo 141 dispone que el Estado, por
intermedio del Gobierno nacional, para garantizar dicha autonomía en sus tres
facetas –presupuestal, administrativa y técnica– «podrá hacer uso del plan de
inversiones para la paz, contenido en el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de
2016»[26].
Por su parte, el inciso segundo prevé que el director de la UIA «ejercerá de manera exclusiva e
independiente todas las funciones que correspondan para determinar la
estructura y funcionamiento» de la entidad.
En
consonancia con lo anterior, el inciso primero del parágrafo preceptúa que el
director de la UIA «asignará la planta de personal que corresponda a cada
dependencia, podrá variarla cuando los considere necesario y establecerá el
manual de requisitos y funciones de cada uno de los empleos». Además, los dos
incisos siguientes determinan que la UIA se identificará como una sección en el
Presupuesto General de la Nación y que el director de la entidad «no podrá
crear, con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado
asignado en el presupuesto de la Unidad de Investigación y Acusación de la
JEP».
3.4
Doce días después, es decir, el 6 de junio de 2019, en virtud de su publicación
en el Diario Oficial n.º 50.976, entró en vigencia la Ley 1957, «Estatutaria de
la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz». El
Proyecto de Ley Estatutaria n.º 08 de 2017 Senado - 016 de 2017 Cámara, que
culminó con la sanción presidencial de la mencionada normativa, fue analizado
en su totalidad por esta Corporación en la Sentencia C-080 de 2018[27].
3.4.1
En cuanto a la autonomía presupuestal de la JEP, en desarrollo de lo
estatuido en el artículo transitorio 5 del Acto
Legislativo 01 de 2017, el artículo 111 de la Ley 1957 de 2019 establece
que corresponde a la Secretaría Ejecutiva de la JEP organizar, administrar y
ejecutar los recursos de la Jurisdicción, bajo la orientación de la Presidencia
o del Órgano de Gobierno, para la consecución de los objetivos de la JEP.
Por
su parte, el Título VIII de la misma Ley contiene el régimen contractual,
laboral y disciplinario de la JEP, así como lo relativo a su presupuesto.
Puntualmente, el Capítulo III, denominado «Presupuesto», contiene los artículos
123 y 124, los cuales modificaron los artículos 23 y 91[28],
respectivamente, de la Ley 38 de 1989, que forma parte de las normas compiladas
en el Estatuto Orgánico del Presupuesto[29].
El
artículo 123, el cual, como se dijo anteriormente, modificó el artículo 23 de
la Ley 38 de 1989[30]
y «las correspondientes enumeraciones que se hagan en el presupuesto», dispone
que el Presupuesto de Gastos del Presupuesto General de la Nación se compondrá
por los gastos de funcionamiento, el servicio de la deuda pública y los gastos
de inversión. Adicionalmente, que cada uno de estos gastos se presentará
clasificado en diferentes secciones, que corresponderán a la Rama Judicial, la
Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de
la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la
Registraduría Nacional del Estado Civil, la Policía Nacional, el servicio de
deuda pública y cada ministerio, departamento administrativo y establecimiento
público.
Así
mismo, el artículo 124, que modificó el artículo 91 de la Ley 38 de 1989[31],
en lo que concierne al asunto de la referencia, establece lo siguiente:
«Artículo 91. Los órganos que son una sección en el
Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y
comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar
el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva
sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la
Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe
de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo, o
quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas
consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública
y en las disposiciones legales vigentes.
En la sección correspondiente a la rama legislativa
estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera
independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; en la sección
correspondiente a la Rama Judicial serán ejercidas por el Consejo Superior de
la Judicatura; igualmente en el caso de la Jurisdicción Especial para la Paz
serán ejercidas por la Secretaría Ejecutiva de la misma» (negrilla fuera
del texto original).
En
la ya citada Sentencia C-080 de 2018, y respecto de la constitucionalidad del
artículo 111, la Sala Plena afirmó que la asignación de la administración y
ejecución de recursos a la Secretaría Ejecutiva se ajusta al mandato
constitucional contenido el inciso 9 del artículo transitorio 7 del Acto
Legislativo 01 de 2017, que literalmente señala: «[l]a Secretaría Ejecutiva se
encargará de la administración, gestión y ejecución de los recursos de la
Jurisdicción Especial para la Paz». Sobre la orientación que el Órgano de
Gobierno y de la Presidencia deben brindar a la Secretaría Ejecutiva, indicó
que la misma «se refiere únicamente a la función de la Secretaría de
administrar y ejecutar los recursos, y no se refiere a las funciones
jurisdiccionales que, adicionalmente, ya expiraron para la Secretaría
Ejecutiva, según lo definido en la Sentencia C-674 de 2017».
En
cuanto a los artículos 125 y 126 del Proyecto de Ley Estatutaria, ahora
artículos 123 y 124 de la Ley 1957 de 2019, respectivamente, la Corte procedió
a su análisis conjunto y advirtió que si bien en la introducción del artículo
125 se anunciaba una modificación al artículo 23
de la Ley 38 de 1989, aquel se limitó a su transcripción textual. Al respecto, y
con el fin de «desentrañar la verdadera
voluntad del Legislador y el efecto útil de la disposición», la Corte
aplicó el principio de interpretación conforme y
analizó de manera sistemática el contenido del Proyecto de Ley. En virtud del
principio anotado, según el cual las disposiciones jurídicas deben
interpretarse en el sentido que mejor guarden coherencia con lo dispuesto en la
Carta Política, esta Corporación afirmó que el artículo 125 debía leerse a la
luz de lo dispuesto en el artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de
2017, a cuyo tenor la JEP goza de autonomía presupuestal[32]. En relación con el segundo
método de interpretación, resaltó que el artículo 126 del Proyecto de Ley
Estatutaria –en la actualidad, artículo 124 de la Ley 1957 de 2019–, prevé que las facultades inherentes a dicha
autonomía serán ejercidas por la Secretaría Ejecutiva de la Jurisdicción.
Con
fundamento en lo expuesto, esta Corporación concluyó:
«[L]a Corte parte del error de técnica legislativa
evaluado en el artículo 125 del Proyecto de Ley Estatutaria, defendiendo una
interpretación sistemática y finalista de su contenido, que entiende la
disposición en conjunto con el artículo 126 del mismo Proyecto y a la luz del
artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017. De esta manera,
declarará la constitucionalidad del artículo 126, por considerarlo como una
garantía de la autonomía presupuestal de la JEP que encuentra respaldo
constitucional en el artículo transitorio 5 citado, y la constitucionalidad del
artículo 125 del Proyecto, condicionada a que se incluya la Jurisdicción Especial
para la Paz, como una sección de los gastos de funcionamiento del Presupuesto
de Gastos» (negrilla fuera del texto original).
Así,
en la parte resolutiva de la Sentencia, la Corte resolvió declarar la
constitucionalidad de los artículos 126 y 125 del Proyecto de Ley Estatutaria
–artículo 123 de la Ley 1957–, «en el entendido de que [este último] incluye
la Jurisdicción Especial para la Paz como una sección de los gastos de
funcionamiento del Presupuesto de Gastos del Presupuesto General de la Nación»
(negrilla fuera del texto).
Conforme
a lo expuesto, la Corte observa que mientras el artículo 141 de la Ley 1955 del
25 de mayo de 2019 prescribe que la UIA, la cual es un órgano de la JEP, tendrá
autonomía presupuestal y, por tanto, (i) para su garantía, el Gobierno nacional
podrá hacer uso del Plan de Inversiones para la Paz, contenido en el artículo 3
del Acto Legislativo 01 de 2016, (ii) será una sección en el Presupuesto
General de la Nación y (ii) su director no podrá crear, con cargo al Tesoro, obligaciones
que excedan el monto global fijado asignado en el Presupuesto a la UIA; los
artículos 111, 123 y 124 de la Ley Estatutaria 1957 del 6 de junio de 2019, en
un sentido contrario e incompatible con la norma acusada, establecen que la
JEP, en su conjunto, se identificará como una sección del Presupuesto General
de la Nación y que las facultades que se derivan de esa autonomía serán
ejercidas por la Secretaría Ejecutiva.
En
consecuencia, es claro que los artículos 111, 123 y 124 de la Ley Estatutaria
1957 de 2019 produjeron la derogatoria tácita del artículo 141 de la Ley 1955
de 2019, específicamente del reconocimiento de la autonomía presupuestal de la
UIA, es decir, de los incisos 2 y 3 del parágrafo, de la expresión «para lo
cual podrá hacer uso del plan de inversiones para la paz, contenido en el
artículo 3 del Acto Legislativo número 01 de 2016» (inciso 1), así como de los
apartes de los incisos 1 y 2 que mencionan esa autonomía. Esto, toda vez que esta
materia fue regulada por una norma posterior de una manera que hace
jurídicamente imposible la coexistencia de las dos disposiciones. Lo anterior,
por cuanto no sería acertado considerar que tanto la JEP como las entidades que
forman parte de su estructura orgánica, en este caso la UIA, son titulares de
autonomía presupuestal.
De
este modo, y en razón de que operó el fenómeno de la derogatoria tácita del
artículo demandado, en la actualidad no se puede entender que la UIA goza de
autonomía presupuestal y que constituye una sección independiente en el
Presupuesto General de la Nación o hacer uso de manera directa de los recursos
del Plan de Inversiones para la Paz. Lo anterior, por cuanto, se reitera, los
artículos 111, 123 y 124 de la Ley Estatutaria 1957 de 2019 prevén, en primer
lugar, que la autonomía anotada se encuentra en cabeza de la JEP,  por cuanto
esta sí constituye una sección del Presupuesto General de la Nación y, en
segundo lugar, que el ejercicio de las facultades señaladas en el artículo 91
de la Ley 38 de 1989 –capacidad de contratar y comprometer a nombre de la JEP,
y ordenar el gasto– y las funciones de administración,
gestión y ejecución de los recursos de la Jurisdicción corresponden a su Secretaría Ejecutiva.
Además,
la Corte observa que actualmente los incisos y expresiones derogadas no producen efectos jurídicos, acreditados por la
Corte, ni tienen la potencialidad ni la vocación de producirlos. En efecto, en la
Ley 2008 del 27 de diciembre de 2019, «por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2020»[33],
no se identificó a la UIA como una sección del
Presupuesto General de la Nación. Por el contrario, la Jurisdicción
Especial para la Paz sí aparece como la Sección n.º 4401 de dicho Presupuesto.
3.4.2
Ahora bien, la Sala Plena encuentra que los apartes de los incisos 1 y 2 y del
inciso 1 del parágrafo de la norma censurada que reconocen autonomía
administrativa a la UIA y prevén las funciones que esta comprende, también
fueron tácitamente derogados por la Ley 1957 del 6 de junio de 2019.
En
efecto, el parágrafo 2 del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de
2017 establece que con el fin de garantizar el funcionamiento y la autonomía
administrativa, presupuestal y técnica de la JEP, el Secretario Ejecutivo y el
Presidente o la instancia de gobierno de la JEP que los magistrados de la misma
definan ejercerán de manera exclusiva «todas las funciones asignadas a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura establecidas en el Acto
Legislativo número 02 de 2015 y en la Ley 270 de 1996 respecto al gobierno y
administración de esta Jurisdicción»[34].
Al
respecto, en la ya mencionada Sentencia C-674 de 2017, la Corte Constitucional
determinó que la expresión «todas»,
referente a las funciones asignadas a la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, alude a la autonomía administrativa de la JEP. Así,
en dicha Sentencia, la Sala encontró que para la administración de la
JEP «se creó la Secretaría Ejecutiva y la Presidencia de la JEP, cuyo rol es
análogo al que cumple el Consejo Superior de la Judicatura en relación con la
Rama Judicial». Por ello, lo que este precepto
autoriza, en palabras de la Corte, es que tales organismos «hagan uso de las atribuciones de gobierno y
administración que tiene el Consejo Superior de la Judicatura, en el ámbito
específico de cobertura de la JEP», tareas que constituyen «una
proyección del régimen de autonomía» de esa jurisdicción.
Ahora
bien, como ya se indicó, el inciso 1 del artículo 141 de la Ley 1955 de 2019
reconoce autonomía administrativa a la UIA. En esta línea, su inciso 2 y el
inciso 1 del parágrafo disponen que el director de la UIA (i) determinará la
estructura y funcionamiento de la entidad; (ii) asignará la planta de personal
que corresponda a cada dependencia, por lo que podrá variarla cuando lo
considere necesario; y (iii) establecerá el manual de requisitos y funciones de
cada uno de los empleos.
No
obstante, posteriormente, el artículo 110 de la Ley 1957 de 2019 dispuso que «[e]n
tanto los magistrados de la JEP no definan una instancia de gobierno conforme a
lo previsto en el parágrafo 2 del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo
número 01 de 2017», la JEP tendrá un Órgano de Gobierno –integrado por el
Presidente de la JEP, el director de la UIA, dos magistrados de las Salas de la
JEP y dos magistrados del Tribunal para la Paz– el cual cumplirá, entre otras,
justamente, las siguientes funciones:
«2. Definir y adoptar la planta de personal de la JEP,
para tal efecto podrá crear, suprimir, fusionar y reubicar los empleos.
3. Determinar la estructura orgánica de la JEP.
(…)
8. Determinar requisitos, funciones y competencias de
los empleos que conforman la planta de personal de la JEP».
En
relación con este artículo, en la tantas veces citada Sentencia C-080 de 2018,
esta Corporación consideró, de manera general, que las funciones atribuidas por
el artículo 110 al Órgano de Gobierno de la JEP son coherentes con lo dispuesto
en el parágrafo 2 del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017. De
acuerdo con lo explicado anteriormente, este artículo establece que las
funciones de dicho Órgano serán las mismas encomendadas a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, descritas en el Acto
Legislativo 02 de 2015 y en la Ley 270 de 1996, para efectos del gobierno y
administración de la JEP.
Sobre
el particular, la Corte aclaró que las funciones indicadas en el artículo 110
de la Ley Estatutaria 1957 de 2019 tienen carácter administrativo y que se
ajustan a las funciones conferidas a la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura.
Respecto
del numeral 2 del artículo en comento[35],
en la Sentencia en cita se lee:
«En lo que respecta al numeral segundo, el cual le
permite al órgano de gobierno definir y adoptar la planta de personal, pudiendo
crear, suprimir, fusionar y reubicar los empleos, esa facultad es reiterada en
el artículo 123 del Proyecto de Ley bajo estudio y se ajusta a las funciones
que le fueron conferidas a la Sala Administrativa del Consejo Superior
comoquiera que puede determinar la organización de cada despacho de la Rama
Judicial (arts. 51 y 85, numeral 5 de la Ley 270 de 1996), la estructura y
planta de personal (parágrafo del art. 16 de la Ley 270 de 1996), crear,
suprimir, fusionar y trasladar cargos en la Rama Judicial, determinar sus
funciones y señalar los requisitos para su desempeño que no hayan sido fijados
por la ley (art. 85, numeral 9 de la Ley 270 de 1996), determinar el personal
de cada despacho (art. 21 y 85, numeral 9 de la Ley 270 de 1996), y la función
constitucional asignada al Consejo Superior en el artículo 257 numeral 2º de la
Constitución Política, por lo que el numeral se ajusta a lo dispuesto en el
Acto Legislativo 01 de 2017».
En
similar sentido, y en cuanto a la constitucionalidad del numeral 3, la Sala
Plena determinó que la facultad asignada al Órgano de Gobierno de la JEP,
consistente en determinar la estructura orgánica de la Jurisdicción, se asimila
a lo señalado en los artículos 85.7 y 200 de la Ley 270 de 1996. Sin embargo,
condicionó la exequibilidad de dicho numeral en el sentido de que las
decisiones que se tomen con fundamento en esa disposición no podrán variar la
estructura orgánica que la propia Constitución definió para la JEP.
Sobre
el numeral 8, y en relación con las funciones de determinar los requisitos,
funciones y competencias de los empleos que conforman la planta de personal de
la JEP, atribuidas al Órgano de Gobierno de esa Jurisdicción, esta Corporación
sostuvo[36]:
«Ahora, frente a la determinación de los
requisitos, dicha facultad es exequible pues corresponde al órgano de gobierno
definir los requisitos que la Constitución y la ley no hayan determinado.
Esto, en cuanto se trata de una función homóloga a la establecida para el
Consejo Superior de la Judicatura en el artículo 85.9 de la Ley 270 de 1996. De
esta manera se cumple con lo establecido en el parágrafo 2 del artículo
transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017.
Adicionalmente, esta regulación es coherente con el
artículo 109 del Proyecto de Ley bajo estudio, que establece que los requisitos
para el desempeño de cargos en la jurisdicción serán fijados por el reglamento
interno que para este fin se expida. Como se expuso, dicho reglamento es
distinto al de la jurisdicción a que hace alusión el artículo transitorio 12
del Acto Legislativo 01 de 2017, que lo expide el plenario de los magistrados;
mientras que este reglamento es expedido por el órgano de Gobierno.
Frente a la determinación de funciones y competencias
para los empleos que conforman la planta de personal de la JEP, también es
exequible pues el órgano de gobierno puede detallar las funciones y
competencias definidas por la ley en cumplimiento de lo señalado en los
artículos 121 y 122 Superiores.
(…)
Las funciones de los empleos de la JEP se derivan de
las que fueron definidas en la Ley para los distintos órganos que la integran
y, a partir de tal marco, corresponde al Órgano de Gobierno, en virtud de la
función administrativa que le ha sido encomendada, determinar las funciones de
cada uno de los cargos que las integran» (negrilla fuera del texto original).
Conforme
a lo indicado en precedencia, las funciones administrativas que el artículo 141
de la Ley 1955 de 2019 asignó en un comienzo al director de la UIA fueron
conferidas, en una ley posterior, esto es, en la Ley 1957 de 2019, al Órgano de
Gobierno de la JEP. Dado que las funciones aludidas no pueden ser ejercidas al
mismo tiempo por el Órgano de Gobierno de la JEP y, en lo que concierne al
presente caso, por la UIA, es claro que las dos disposiciones son incompatibles.
En este sentido, es evidente que los numerales 2, 3 y 8 del artículo 110 de la
Ley 1957 de 2019 produjeron la derogatoria tácita del artículo 141 de la Ley
1955 de 2019, específicamente de los apartes de los incisos 1 y 2 que se
refieren a la autonomía administrativa de la UIA y de las funciones que se
derivan de esta dispuestas en el inciso 2 y en el inciso 1 del parágrafo.
Así,
en virtud de que operó el fenómeno señalado, en la actualidad, el director de
la UIA no se encuentra facultado para determinar la estructura y funcionamiento
de la entidad, asignar la planta de personal que corresponda a cada dependencia
y variarla cuando lo considere necesario, ni establecer el manual de requisitos
y funciones de cada uno de los empleos. Lo anterior, porque, como ya se
explicó, estas funciones fueron atribuidas por la Ley 1957 de 2019 –la cual es
posterior a la Ley que contiene la norma demandada– al Órgano de Gobierno de la
JEP.
Todo
esto, por supuesto, sin perjuicio de lo preceptuado en los artículos 7 del Acto
Legislativo 01 de 2017 y 106 de la Ley 1957 de 2019, a cuyo tenor los fiscales
de la UIA serán nombrados por el director de la entidad, «quien tendrá plena autonomía para seleccionarlos y
nombrarlos, así como a los demás profesionales que requiera para hacer parte de
la Unidad»[37].
De
otro lado, la Sala constata que al trámite de constitucionalidad no se remitió
información relacionada con el hecho de que los incisos y apartes derogados
estén produciendo efectos jurídicos o que tengan
la capacidad de producirlos. De hecho, mediante los Acuerdos 02 y 05 de 2018,
el Órgano de Gobierno de la JEP, respectivamente, estableció la estructura de
la Jurisdicción y creó su plata de personal. Igualmente, por medio del Acuerdo
001 de 2019, modificó el citado Acuerdo 02 de 2018, en relación con la
estructura organizacional y el Manual de Funciones de la UIA.
3.4.3
Finalmente, la Corte encuentra que frente a los apartados del
artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 que reconocen autonomía técnica a la
UIA, operó el fenómeno de la derogatoria orgánica, pues esta materia fue
regulada integralmente por la Ley Estatutaria 1957 de 2019. La Sala llega a
esta conclusión, con fundamento en los siguientes elementos.
En primer
lugar, en la Sentencia C-080 de 2018, al pronunciarse sobre el alcance de la
autonomía técnica de la JEP, prevista en el artículo 8 de la Ley 1957 de 2019[38],
la Sala Plena advirtió:
«En el ámbito del ejercicio de la
función jurisdiccional que ejerce la JEP, y teniendo en cuenta la especialidad
de esta jurisdicción, se podría decir que su autonomía técnica consiste en
la potestad que tienen los distintos órganos de la jurisdicción, dentro del
ámbito de sus competencias, de tomar sus decisiones atendiendo a la
especialidad de cada uno de ellos, así como a la normativa que los rige, de
conformidad con las finalidades esenciales de la justicia transicional antes
vistas –garantizar los derechos de las víctimas y terminar el conflicto
armado–, y bajo los principios de independencia y autonomía judicial»[39] (negrilla fuera del texto
original).
De acuerdo con lo anterior, en palabras de la Corte,
la autonomía técnica de la JEP se expresa en la facultad de sus órganos para
tomar sus propias decisiones y actuar sin intromisiones. Por tanto, a
diferencia de lo que sucede con la autonomía presupuestal y administrativa reconocida
por la norma demandada a la UIA, en el caso de la autonomía técnica de esa
entidad no existiría oposición entre lo dispuesto en el artículo 141 de la Ley
1955 de 2019 y en la Ley 1957 del mismo año, pues la capacidad de la UIA para
actuar sin interferencias internas o externas no sería incompatible con la
autonomía técnica que la JEP ejerce en su conjunto, sino solo una de sus
manifestaciones.
No obstante, en segundo lugar, la Sala observa que en
lo que respecta a la UIA, todos los aspectos de su autonomía técnica fueron
integralmente regulados por los artículos 21 y 86 a 89 de la Ley 1957 de 2019,
los cuales desarrollan su competencia y funciones. En este sentido, la Sala
concluye que aunque en realidad no hay
incompatibilidad entre las dos leyes, el contenido normativo del artículo 141 de la Ley
1955 de 2019 quedó enteramente subsumido en las reglas que posteriormente instauró
la Ley 1957 de 2019, por
lo que operó su derogatoria orgánica.
En efecto, el artículo 21 desarrolla el derecho al
debido proceso (artículo 29 superior) y prescribe que todas las actuaciones en
la JEP respetarán, entre otros derechos, principios y garantías, la
independencia e imparcialidad de los integrantes de la UIA. Sobre el
particular, en la Sentencia C-080 de 2018, la Corte Constitucional explicó que
la JEP se rige por los principios de autonomía, independencia e imparcialidad
de la función judicial, de manera que «cuando el artículo 228 superior señala
que la administración de justicia es independiente, procede entender que la
independencia allí consagrada también es predicable de la JEP». Pero dicha
independencia, dijo la Sala, no solo se predica de la JEP en un sentido
externo, sino también al interior de la propia Jurisdicción.
En los términos de la Corporación:
«[E]n el ejercicio de las funciones por
parte de los diferentes órganos no puede haber injerencias indebidas por las
instancias situadas en un nivel funcional superior, pues estas solo podrán
conocer y revisar las decisiones tomadas por los organismos de inferior grado
funcional a través de las vías establecidas en la propia jurisdicción y, en
particular, según el sistema de recursos que se adopte» (negrilla fuera del
texto original).
De este modo, el artículo 21 de la Ley 1957 de 2019
asegura el mandato constitucional contenido en el artículo 228 de la
Constitución respecto de la UIA y concreta las garantías de independencia e
imparcialidad de la que son titulares sus miembros.
En este contexto, más adelante, el artículo 86 de la
Ley 1957 de 2019 define el ámbito de competencia de la UIA y establece que le corresponde
«realizar las investigaciones y adelantar el ejercicio de la acción penal ante
el Tribunal para la Paz respecto a todas las conductas competencias de la JEP
cuando se den los supuestos establecidos en el artículo 79 literal a) de esta
ley respecto de los casos que conforme a esta ley le deban ser remitidos». El
artículo agrega que para este propósito, la entidad «podrá solicitar la
colaboración de la Defensoría del Pueblo, de la Fiscalía General de la Nación,
de otros órganos del Estado, y de las organizaciones de víctimas y de derechos
humanos colombianas. Valorará la información recibida por las anteriores
instituciones y podrá establecer acuerdos de cooperación con todas ellas».
Finalmente, la norma prevé que la UIA «mantendrá una comunicación fluida con
los representantes de las víctimas» y que el director de la entidad elaborará
un protocolo para el efecto.
Al respecto, en la Sentencia C-080 de 2018, la Corte
sostuvo que esta disposición desarrolla el artículo transitorio 7 del Acto
Legislativo 01 de 2017, que enlista los órganos de la JEP y, en cuanto a la
UIA, señala que esta es la instancia encargada de investigar y adelantar la
acción penal ante el Tribunal para la Paz. Además, indicó que la norma es coherente
con otros apartados de la Ley que expresamente señalan que la UIA solo puede
investigar de oficio los casos que sean remitidos por la Sala o Sección de
Reconocimiento de Responsabilidad, «sobre hechos
seleccionados, para efectos de maximizar la capacidad de la Jurisdicción, de
llegar a decisiones en un plazo razonable, garantizar los derechos de las
víctimas y superar la impunidad». En este orden, precisó que la mención al
literal a) del artículo 79  tampoco presenta objeción, pues se refiere a la
competencia de la JEP sobre hechos relacionados con el conflicto armado, de
acuerdo con la definición que de dicha relación haga la Sala de Reconocimiento[40].
Por último, la Corte avaló el deber del director de la UIA de
mantener una comunicación fluida con los representantes de las víctimas. Sobre
el particular, aseguró que se trata de una medida «que
implementa uno de los objetivos centrales de la JEP consistente en garantizar
los derechos de las víctimas, establecido en el inciso primero del artículo
transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017».
Ahora bien, por su parte, el artículo 87 de la Ley
1957 de 2019 atribuyó las siguientes funciones a la UIA:
«ARTÍCULO 87. FUNCIONES DE LA UNIDAD DE
INVESTIGACIÓN Y ACUSACIÓN. La Unidad de Investigación y Acusación será el
órgano que satisfaga el derecho de las víctimas a la justicia cuando no haya
reconocimiento colectivo o individual de responsabilidad. Tendrá las siguientes
funciones:
a) Investigar, y de existir mérito para
ello, acusar ante el Tribunal para la Paz a las personas cuyos casos le hayan
sido remitidos por la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad, por
la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas o por la Sección de Revisión del
Tribunal para la Paz.
b) Decidir, de oficio o a solicitud de las
Salas o Secciones de la JEP, las medidas de protección aplicables a víctimas,
testigos y demás intervinientes.
c) Solicitar a la Sección de Primera
Instancia del Tribunal para la Paz para casos de ausencia de reconocimiento de
verdad y responsabilidad, la adopción de medidas de aseguramiento y cautelares
para garantizar el buen fin del proceso.
d) Organizar sus tareas, integrar
comisiones de trabajo, fijar prioridades, acumular casos semejantes y definir
la secuencia en que los abordará, así como adoptar criterios de descongestión.
Al ejercer estas facultades tendrá en cuenta la necesidad de evitar que las
conductas graves y representativas queden impunes así como prevenir la
congestión del Tribunal.
e) Cuando en virtud de las decisiones que
haya adoptado, considere que no es necesario investigar o acusar, podrá remitir
el caso a la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas o a la Sala de Amnistía
e Indulto.
f) Adelantar registros, allanamientos,
incautaciones e interceptaciones de comunicaciones. En estos eventos, un
magistrado de la Sección de primera instancia para casos de ausencia de
reconocimiento de verdad y responsabilidad del Tribunal para la Paz efectuará
el control posterior respectivo, a más tardar dentro de las treinta y seis (36)
horas siguientes, al solo efecto de determinar su validez.
g) Asegurar los elementos materiales
probatorios, garantizando la cadena de custodia mientras se ejerce su
contradicción. En caso de requerirse medidas adicionales que involucren una
posible afectación de derechos fundamentales, deberá obtenerse previamente la
respectiva autorización por parte de un magistrado de la Sección de Primera
Instancia del Tribunal para la Paz para casos de ausencia de reconocimiento de
verdad y responsabilidad, quien ejercerá las funciones de control de garantías.
h) Dirigir y coordinar las funciones de
policía judicial que en forma transitoria y en el marco de la JEP cumplirá el
Equipo Técnico Investigativo creado para estos fines al interior de la Unidad.
i) Solicitar a otros órganos competentes
del Estado o a organizaciones de derechos humanos y de víctimas, que informen
respecto de hechos sobre los cuales no se cuente con información suficiente.
j) Articular y coordinar con la
Jurisdicción Especial Indígena sobre asuntos de competencia de esta.
k) Las demás que establezca la ley de
procedimiento de la JEP».
Frente a la constitucionalidad del inciso 1 de esta
norma, la Corte encontró que este es consistente con el artículo transitorio 7
del Acto Legislativo 01 de 2017, que, como ya se dijo, asigna a la UIA el
ejercicio de la acción penal ante el Tribunal de Paz. También aclaró que la
redacción del mencionado inciso «da cuenta del carácter subsidiario del
procedimiento adversarial».
En cuanto a los literales a), b), c), e), f), g), h),
i),  j) y k), esta Corporación adujo que estos no solo son una manifestación de
la libertad de configuración del Legislador para definir las funciones de los
órganos que conforman la JEP, sino que además son coherentes con la naturaleza
de la UIA[41].
Respecto del literal d), el cual inicialmente atribuía
a la UIA la función de adoptar criterios para la selección de los casos objeto
de investigación[42],
la Corte concluyó que de acuerdo con lo definido en el artículo transitorio 66 de
la Constitución[43],
adicionado por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2012 y modificado por el artículo 3 del Acto Legislativo 1 de 2017, la adopción
de dichos criterios es de reserva estatutaria. En consecuencia, declaró la
inconstitucionalidad de la expresión «selección».
A continuación, el artículo 88 de la Ley 1957 de 2019
preceptúa que los analistas e investigadores de la UIA y aquellos que eventualmente
sean asignados a cada una de las salas y secciones de la JEP tendrán funciones
permanentes de policía judicial. La norma aclara que tales funcionarios deberán
tener las condiciones y calidades exigidas para los miembros de policía
judicial de la Fiscalía General de la Nación y que el director de la UIA será,
a su vez, el máximo director de la policía judicial de la JEP. Finalmente, el
artículo prevé que «[l]os magistrados de las Salas podrán comisionar a
cualquier autoridad para la práctica de pruebas, mientras los magistrados de
las Secciones y los fiscales de la JEP solo podrán hacerlo para la recolección
de elementos materiales probatorios y evidencia física».
En el estudio de constitucionalidad de esta norma, es
decir, en la anotada Sentencia C-080 de 2018, la Corte concluyó que aquella se
ajusta al orden constitucional, en la medida en que (i) asigna atribuciones de
policía judicial a los funcionarios de la JEP (aspecto funcional) y (ii)
encarga al director de la UIA su dirección y coordinación (aspecto orgánico).
En cuanto al primer elemento, subrayó que es exequible porque permite la
persecución de los delitos sobre los cuales la JEP tiene competencia, mediante
la búsqueda y análisis de las pruebas. En este sentido, «[j]ustamente, la labor
de investigación y el ejercicio de la acción penal radicada en cabeza de la UIA[44] suponen la exploración
exhaustiva para el esclarecimiento e individualización de los presuntos
responsables de una conducta de conocimiento prevalente de la JEP, lo cual supone
razonablemente la atribución de un cuerpo de policía judicial».
En relación con el segundo elemento, la Corte recordó
que en concordancia con la jurisprudencia constitucional[45], con el fin de
preservar la independencia judicial, la función de dirección y coordinación de
la policía judicial «debe estar libre de intervenciones de parte de otras ramas
del poder público o de otras autoridades»[46].
De este modo, la Sala concluyó:
«[R]esulta constitucional que el Legislador
estatutario hubiera asignado la dirección y coordinación de las funciones de
policía judicial al director de la UIA con la finalidad de que la labor
investigativa se dé bajo condiciones que aseguren la autonomía técnica y en la
administración de justicia de la JEP en el conocimiento de los asuntos sobre
los cuales tiene competencia prevalente, contenida en el artículo transitorio 5
del Acto Legislativo 01 de 2017. De manera particular, se advierte que permitir
que la Fiscalía fuera el encargado de la dirección de la función menguaría su
independencia, debido a que la JEP no pertenece a la rama Judicial y su
relación con esta debe darse dentro de un marco de independencia, autonomía y
de separación de poderes[47]».
La última norma que regula la autonomía técnica de la
UIA es el artículo 89 de la Ley 1957 de 2019. Este artículo estatuye que los
fiscales, investigadores y funcionarios de la entidad están sujetos al
principio de unidad de gestión y jerarquía. También señala que el reglamento de
la JEP contendrá los parámetros para que el director de la UIA expida las
normas que garanticen la materialización de dicho principio[48].
Al respecto, en la Sentencia C-080 de 2018, la Sala
Plena resaltó que la norma es constitucional, toda vez que únicamente regula
las actuaciones administrativas de los fiscales, investigadores y funcionarios
de la UIA, mas no las funciones judiciales que estos desarrollan, pues para el
ejercicio de estas dichos funcionarios gozan de independencia y autonomía, en
atención a lo dispuesto en los artículos 228 y 230 de la Constitución. En la
providencia en comento, esta Corporación afirmó:
«En cuanto al desarrollo de labores
jurisdiccionales, los fiscales son independientes y autónomos y sus decisiones
estarán sometidas únicamente al imperio de la ley, en virtud de los artículos
228 y 230 de la Carta Política, los cuales, por analogía, pueden ser aplicables
a los funcionarios de la UIA. Al respecto, se destaca que los miembros de
esta Unidad desarrollan funciones de carácter jurisdiccional de manera
excepcional, las cuales deben desempeñar sin intervención del director de la
Unidad ni de los demás miembros de la misma» (negrilla fuera del texto).
La Sala advirtió que de acuerdo con las Sentencias
C-558 de 1994, C-1092 de 2003 y C-232 de 2016, el trabajo subordinado al
interior de la Fiscalía General de la Nación solo tiene lugar para el
cumplimiento de funciones administrativas y disciplinarias, y para determinar
cuál es el funcionario competente para resolver recursos o tramitar segundas
instancias, pero no para el ejercicio de funciones y competencias
jurisdiccionales. De este modo, la Corporación reiteró:
«Dicho criterio jurisprudencial puede ser
tenido como referencia en las normas de procedimiento y en el reglamento de
funcionamiento y organización de la jurisdicción con las adaptaciones que se
requieran a la naturaleza y particularidades de la misma, teniendo en cuenta
que el criterio de unidad de gestión y jerarquía tiene un alcance
meramente administrativo, y no puede contener regulaciones que incidan en
contenidos sustanciales del debido proceso, como la independencia judicial».
Visto lo anterior, es claro que los artículos 21 y 86
a 89 de la Ley 1957 de 2019 desarrollan los diferentes aspectos de la autonomía
técnica de la UIA, pues (i) reconocen que sus miembros gozan de independencia,
autonomía e imparcialidad en el ejercicio de funciones jurisdiccionales,
incluso frente al director de la propia entidad; (ii) regulan la competencia de
la Unidad; (iii) indican sus funciones, entre las que destaca la de policía
judicial a cargo de sus analistas e investigadores para el recaudo de pruebas, y
(iv) precisan que los fiscales, investigadores y funcionarios de la entidad
están sujetos al principio de unidad de gestión y jerarquía, pero solo para el
ejercicio de funciones administrativas.
En este sentido, aunque no existe incompatibilidad
entre el artículo acusado y las disposiciones de la Ley 1957 de 2019, es
evidente que esta reguló la autonomía técnica de la UIA prevista en aquel y,
por tanto, que los preceptos del artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 que aluden
a dicha autonomía (incisos 1 y 2) han sido objeto de derogatoria orgánica en
virtud de lo dispuesto en los artículos 21 y 86 a 89 de la Ley 1957 de 2019,
que regulan de manera integral esta materia.
Además, la Sala encuentra que no existe evidencia de
que la norma acusada esté produciendo efectos jurídicos, lo que implica que la
Corte no tiene competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la
norma derogada.
3.5 Por último, la Corte estima conveniente precisar que aunque la Ley
1957 de 2019 es de naturaleza estatutaria y, por tanto, de rango superior a la
Ley 1955 de 2019, en el presente caso no se configura el fenómeno que la
jurisprudencia ha denominado inconstitucionalidad sobreviniente, el cual
«se presenta cuando estando una norma vigente, aparece una nueva disposición de
rango constitucional contraria a lo reglado en la primera»[49]. Lo
anterior, toda vez que la cesación de la vigencia de la norma demandada en
virtud de la derogatoria tácita y orgánica que operó sobre ella ocurrió ipso
iure, una vez la Ley 1957 de 2019 fue publicada en el Diario Oficial el 6
de junio. De hecho, según se indicó en precedencia, en la actualidad, el
artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 no se encuentra produciendo efectos
jurídicos, ni tiene capacidad para producirlos.
En este escenario, la Corte reitera que «no se puede confundir el control
de constitucionalidad con el análisis sobre la vigencia de una determinada
norma, estudio este que debe ser previo a aquel, toda vez que carece de lógica
que la Corte Constitucional expulse del ordenamiento jurídico una disposición
que por la voluntad política del Legislador ya no hace parte de él»[50].
4. Decisión a adoptar
Con fundamento en las consideraciones anteriormente expuestas, la Corte
Constitucional concluye que debe declararse inhibida para decidir de fondo el
asunto de la referencia, por carencia actual de objeto. Lo anterior, toda vez
que los preceptos del artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 que reconocen
autonomía presupuestal y administrativa a la Unidad de Investigación y
Acusación de la Jurisdicción Especial para la Paz fueron derogados tácitamente
por los artículos 110 (numerales 2, 3 y 8), 111, 123 y 124 de Ley Estatutaria 1957
de 2019; y sobre los apartes del mismo
artículo que atribuyen autonomía técnica a esa entidad, operó el fenómeno de la
derogatoria orgánica, pues esta materia fue integralmente regulada por los
artículos 21 y 86 a 89 de la mencionada ley estatutaria.
Además, en la actualidad, las
expresiones e incisos derogados no producen efectos jurídicos comprobados, ni tienen la potencialidad ni la vocación de
producirlos.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
ÚNICO.-
Declararse INHIBIDA para
pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 141
de la Ley 1955 de 2019, por carencia actual de objeto.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y archívese el expediente.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La presentación personal de la demanda ante el Notario Sesenta y
Cinco de Bogotá el 13 de junio de 2019 obra en el folio 55, reverso, del
cuaderno único.
[2] En
Auto del 29 de julio de 2019, la magistrada ponente rechazó el cargo y advirtió
a la demandante que contra esta decisión procedía el recurso de súplica ante la
Sala Plena. La actora se abstuvo de presentar dicho recurso.
[3] Cita
la Sentencia C-334 de 2012.
[4] Cita
el Tribunal Penal Internacional para la Antigua Yugoslavia (artículo 16,
numeral 2, del Estatuto de este Tribunal), el Tribunal Penal Internacional para
Ruanda (artículo 15, numeral 2, del Estatuto de este Tribunal) y el Estatuto de
Roma (artículo 42, numeral 1)
[5] Gaceta
del Congreso n.º 626 de 2017.
[6] Sentencia
C-044 de 2018.
[7] En
la Sentencia C-898 de 2001, la Corte indicó: «[c]uando la Corte ha entrado a
definir si la norma demandada está vigente, lo ha hecho para determinar la
materia legal sujeta a su control. El análisis de vigencia de la norma se
vuelve entonces una etapa necesaria para determinar el objeto del control,
vgr., cuáles son las normas vigentes o que, a pesar de haber sido derogadas,
pueden seguir produciendo efectos jurídicos, respecto de las cuales debe
hacerse un juicio de inconstitucionalidad».
[8] Los artículos 2 y 8 de la Ley 57 de 1985, «por la
cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales», disponen que
las leyes solo regirán después de su publicación en el Diario Oficial. En la
Sentencia C-1067 de 2008, la
Corte recordó: «en oportunidades anteriores esta Corporación ha explicado que
la eficacia jurídica o aplicabilidad de la ley es la posibilidad de que la
disposición produzca efectos jurídicos, es decir, que sea susceptible de
hacerlo (Sentencia C-443 de 1997). Ahora bien, la Corte ha puesto énfasis en
que este concepto es puramente jurídico y que no debe ser confundido con el de
la eficacia sociológica de la ley, “que se refiere al hecho de que las normas
alcancen sus objetivos sociales y sean efectivamente cumplidas y aplicadas”. La
eficacia jurídica de la ley también es distinta de su vigencia. Esta última
situación se refiere al momento en que la misma empieza a regir, lo cual como
regla general sucede a partir de la sanción presidencial y su subsiguiente
promulgación. Una ley puede estar vigente, es decir formar parte del
ordenamiento jurídico por haber sido aprobada por el Congreso, sancionada por
el presidente y promulgada, sin haber sido derogada ni declarada inexequible, y
sin embargo puede no estar produciendo efectos jurídicos».
[9] Sentencia C-055 de 1996, reiterada, entre otras, en las Sentencias C-704 de 2017,
C-618 de 2015, C-811 de 2014, C-524 de 2013 y C-502 de 2012. Sobre los límites
de la potestad derogatoria del Congreso, en la Sentencia C-439 de 2016, la Sala
Plena reiteró que «aun cuando la potestad derogatoria del Congreso es amplia y
dinámica, la misma no es absoluta. Sobre el particular, la Corte ha sostenido
que, si bien el ámbito de configuración normativa con que cuenta el Congreso
para ejercer la potestad derogatoria, es amplio y flexible, el mismo se
encuentra sometido a la Constitución Política, razón por la cual, en ejercicio
de dicha atribución, el Legislador está vinculado a los principios y mandatos
Superiores, los cuales deben ser observados y respetados, en lo que
corresponda, sin excepción».
[10] Sentencia
C-443 de 1997. En la Sentencia C-046 de 2019, la Sala Plena de la Corte
Constitucional indicó: «[e]l Congreso de la República, acorde con los artículos
1º (principio democrático), 3º (soberanía popular) y 150.12 (cláusula general
de competencia), tiene la competencia para derogar normas anteriores. Como lo
ha establecido este Tribunal, debe entenderse que la última voluntad manifestada
por los representantes del pueblo es la prevalente sobre las voluntades
expresadas en leyes previas».
[11] Sentencias
C-159 de 2004 y C-668 de 2008. Para ilustrar este fenómeno conviene mencionar
la Sentencia C-898 de 2009, en la cual este Tribunal, luego de constatar que la
expresión «los padres naturales casados no podrán ejercer este cargo»,
contenida en el numeral 4 del artículo 550 del Código Civil, había sido
derogada expresamente por el artículo 119 de la Ley 1306 de 2009, resolvió inhibirse
de adoptar un pronunciamiento de fondo.
[12] Artículo 72 del Código Civil: «[a]lcance
de la derogación tácita. La derogación tácita deja vigente en las leyes
anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con
las disposiciones de la nueva ley».
Sentencias C-305 de 2019, C-192 de 2017, C-353 de 2015, C-422 de
2012, C-901 de 2011, C-775
de 2010, C-388 de 2007 y C-159 de 2004.
[13] Sentencia
C-192 de 2017.
[14] Ibidem.
[15] Sentencias
C-336 de 2016, C-352 y C-094 de 2015, C-668 y C-227 de 2014, C-653 de 2003,
C-329 y C-328 de 2001, C-634 y C-558 de 1996.
[16] Sentencias C-019 de 2015, C-241 de 2014, C-1055 de
2012 y C-688 de 2008.
[17] Sentencia
C-732 de 2011.
[18] Sentencia
C-516 de 2016.
[19] En la Sentencia C-898 de 2009, la Corte
Constitucional identificó algunas características de ese tipo de disposiciones:
«(i) del texto analizado se concluye que contiene previsiones específicas
destinadas a regular asuntos futuros (Sentencia
C-714 de 2009); (ii) la norma está destinada a regular las condiciones
de reconocimiento de prestaciones periódicas, generalmente pensiones, cuya
exigibilidad puede extenderse más allá de su derogatoria o mantener vigencia
ultraactiva por el establecimiento de un régimen de transición (Sentencia C-489
de 2000); o (iii) el precepto regula materias propias del derecho sancionador,
en especial la estructuración de tipos o sanciones, susceptibles de control
judicial o administrativo posterior a su vigencia (Sentencia C-1081 de 2002)». Esta caracterización de las hipótesis de
ultractividad normativa fue reiterada en las sentencias C-336 de 2016 y C-811
de2014.
[20] Sentencias
C-336 de 2016, C-035 de 2016, C-668 de 2014, C-819 de 2011, C-640 de 2009,
C-1144 de 2000 y C-558 de 1996. En
relación con la justificación de las decisiones inhibitorias en aplicación de
la doctrina de la sustracción de materia o carencia actual de objeto,
en la Sentencia C-215 de 2017, la Sala Plena indicó, en los siguientes
términos, que esta figura busca racionalizar el ejercicio de la administración
de justicia: «[a]l contraer los pronunciamientos a demandas dirigidas contra
disposiciones en vigor o que produzcan o tengan vocación de producir efectos
jurídicos se evita que cualquier ley del pasado republicano o cualquier
proyecto de legislación sea sometido a control, pese a que en realidad no sean
jurídicamente aplicables ni haya razones objetivas para sostener que puedan
serlo. Al concentrar la jurisdicción constitucional en los asuntos que supongan
una amenaza o vulneración actual y efectiva a la integridad y supremacía de la
Constitución, y abstenerse de destinar sus esfuerzos a problemas con intereses
“simplemente teóricos o puramente docentes” (C-467 de 1993), la doctrina de la
carencia actual de objeto persigue la realización del derecho fundamental de
acceso a una justicia constitucional oportuna y eficaz (C.P., artículos 2, 29,
228 y 229)».
[21] Al respecto, en la Sentencia C-797 de 2014, este Alto
tribunal señaló: «[l]a Corte ha establecido una regla de cierre para casos cuya
solución jurídica representa una dificultad objetiva para el juez
constitucional. Puede ocurrir, por ejemplo, que existan dudas razonables y
fundadas sobre la derogación tácita de un precepto legal que ha sido demandado,
o sobre la posibilidad de que estos tengan efectos ultra activos después de su
derogación, o incluso, que la determinación sobre la insuficiencia del plazo de
vigencia de la norma o sobre la gravedad de la infracción al ordenamiento
superior, involucre juicios discrecionales, y que en tal calidad, no atienden a
un criterio objetivo de valoración. En todos estos eventos, la Corte ha optado
por una regla prudencial que favorezca el carácter público de la acción de
inconstitucionalidad, la supremacía de la Carta Política y el derecho de acceso
a la justicia constitucional, en virtud de la cual, los casos dudosos se
resuelven en favor de la competencia de este tribunal».
[22] Sentencias
C-043 de 2018, C-369 de 2012 y C-419 de 2002. En la Sentencia C-348 de 2017, la Corte dijo: «para que la
Corte descarte la posibilidad de emitir una decisión de fondo debe existir
certeza en la configuración de la pérdida de vigor de la disposición derogada,
dado que solo en ese caso dicha determinación no sería considerada una denegación
de justicia. Contrario sensu, en el evento que exista duda sobre la
derogatoria de la norma, la Corte debe emitir un fallo de fondo».
[23] El artículo 72 de la Ley 1957 de 2019 dispone que la
JEP estará integrada por los siguientes órganos: (i) la Sala de reconocimiento
de verdad, de responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas,
(ii) el Tribunal para la Paz, (iii) la Sala de Amnistía o indulto, (iv) la Sala
de definición de situaciones jurídicas y (v) la Unidad de Investigación y
Acusación, «la cual debe satisfacer el derecho de las víctimas a la justicia
cuando no haya reconocimiento colectivo o individual de responsabilidad».
Respecto de la falta de mención de la Secretaría Ejecutiva en el citado
artículo, en la Sentencia C-080 de 2019, la Corte sostuvo que tal omisión no
genera una inexequibilidad, pues esa instancia está regulada por otras normas
de la misma Ley.
[24] Con
salvamento parcial del voto de los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y
Gloria Stella Ortiz Delgado, y aclaración de voto de los magistrados Alejandro
Linares Cantillo y Antonio José Lizarazo Ocampo.
[25] Específicamente,
el artículo demandado se encuentra ubicado en la Subsección 6, «Legalidad – otras disposiciones», de la Sección 1,
«Pacto por la legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente para que
todos vivamos con libertad y en democracia», del Capítulo 3, «Mecanismos de
ejecución del Plan», del Título 3.
[26] De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2016, el Plan de Inversiones para la Paz es
un componente específico del Plan Plurianual de Inversiones del Plan Nacional
de Desarrollo. En virtud del citado artículo, con estos recursos se priorizará
la atención de «los ciudadanos y las entidades territoriales más afectadas por
la pobreza rural, las economías ilegales, la debilidad institucional y el
conflicto armado» y «serán adicionales a las inversiones ya programadas por las
entidades públicas del orden nacional y territorial y se orientarán a cerrar
las brechas sociales, económicas e institucionales en dichas entidades
territoriales».
[27] Con
salvamento parcial del voto de los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Gloria Stella Ortiz Delgado y Alberto Rojas Ríos, y aclaración de voto de los
magistrados Alejandro Linares Cantillo, Diana Fajardo Rivera, Antonio José
Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Alberto Rojas Ríos.
[28] Previamente modificados por los artículos 16 y 51,
respectivamente, de la Ley 179 de 1994.
[29] En relación con esta modificación, y de forma
preliminar, la Corte advirtió que la introducción de cambios en normas de la
Ley Orgánica del Presupuesto mediante una ley estatutaria plantea un problema
de constitucionalidad sobre la competencia del Congreso para el efecto. No
obstante, determinó que tal modificación es exequible por varias razones. En
primer lugar, porque las nuevas reglas «no modifican las ya existentes sino que
las adicionan con unas muy puntuales y específicas que resultan ser un
desarrollo necesario del principio constitucional de autonomía presupuestal de
funcionamiento de la JEP consagrado en el artículo transitorio 5 del Acto
Legislativo 01 de 2017». En segundo lugar, porque la reforma garantizó las
mayorías requeridas en el Congreso para la aprobación de leyes orgánicas, la
cual, al tenor de lo dispuesto en los artículos 151 y 153 de la Constitución,
es la misma requerida para la aprobación de leyes estatutarias. En tercer
lugar, «porque en el trámite
legislativo aparece clara y expresa la voluntad del Legislador
de modificar la ley orgánica del presupuesto,
garantizando la transparencia en el curso del debate democrático, y permitiendo
los espacios de control político de dicha modificación».
[30] Esta modificación fue introducida en el artículo 36
del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, que compiló la Ley
38 de 1989.
[31] Esta modificación fue introducida en el artículo 110
del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, que compiló la Ley
38 de 1989.
[32] En
la sentencia en comento también se lee: «[l]os artículos 125 y 126 del Proyecto
de Ley Estatutaria modifican los artículos 23 y 91, respectivamente, de la Ley
38 de 1989, orgánica del presupuesto, con el propósito de incluir en el
Presupuesto de Gastos de la Nación la Sección correspondiente a la Jurisdicción
Especial para la Paz y, así mismo, reconocerle capacidad para contratar,
comprometerla y ordenar el gasto con cargo a las apropiaciones incorporadas en
la respectiva Sección, en desarrollo de la autonomía presupuestal que a la
Jurisdicción Especial para la Paz le confiere el artículo transitorio 5 del
Acto Legislativo 01 de 2017».
[33] El
pasado 29 de noviembre de 2019, el Presidente de la República objetó por
inconveniencia el artículo 44 de este proyecto de ley. Al respecto, afirmó que «una
interpretación que sugiera que los recursos del Presupuesto General de la
Nación puedan ser destinados al pago de sentencias o fallos proferidos en
contra de la Nación no solamente resulta contraria a los compromisos del
Gobierno Nacional en materia de educación, sino también a los principios de
planeación y especialización que rigen la formación del Presupuesto General de
la Nación».
[34] Este
Tribunal determinó que el artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de
2017 era exequible «sobre la base de que (i) para el
funcionamiento de la JEP debe preservarse el sistema de controles inter
orgánicos establecido de manera general en la Constitución; (ii) tanto el
Secretario Ejecutivo como el Presidente de la JEP deben actuar de conformidad
con los principios que rigen la función pública; (iii) el Secretario Ejecutivo
se encuentra sometido al régimen ordinario de responsabilidad fiscal,
disciplinaria y fiscal, y por ende, no le es extensivo el fuero estatuido de
manera general para los magistrados de las altas corporaciones judiciales; (iv)
las funciones jurisdiccionales atribuidas en el Acto Legislativo 01 de 2017 al
Secretario Ejecutivo, únicamente podrán ser ejercidas por éste hasta cuando
comience a funcionar la JEP».
[35] Del
mismo modo, el artículo 121 de la Ley 1957 de 2019 establece: «[p]lanta de
personal. La planta de personal será definida y adoptada por el órgano de
gobierno de la JEP. En todo caso contará con una nomenclatura determinada
por el Gobierno nacional y clasificación específica acorde a las necesidades de
la jurisdicción, la naturaleza general de las funciones y el grado de
responsabilidad y autoridad de los diferentes empleos. Los niveles directivo y
asesor serán de libre nombramiento y remoción. Todos los empleados serán
designados con fundamento en criterios de cualificación, calidades personales,
capacidad profesional, equidad de género, diversidad étnica y cultural,
publicidad, transparencia y participación por los procedimientos definidos en
el reglamento interno» (negrilla fuera del texto original).
[36] Inicialmente,
el numeral 8 del artículo 110 también atribuía al Órgano de Gobierno la determinación de la nomenclatura de los empleos que
conforman la planta de persona de la JEP. La Corte concluyó que esta facultad
es inexequible en la medida que la misma se encuentra en cabeza del Gobierno
nacional. A juicio de la Sala, esta previsión, a diferencia de la contenida en
el numeral 8, sí «garantiza un trato igualitario en materia salarial y
prestacional respecto de los demás servidores públicos, y asegura que, sin
perjuicio de su carácter especial y transitorio, la jurisdicción y sus
servidores están sujetos a las mismas reglas de función y servicio público de
las demás entidades del Estado».
[37] Puntualmente,
el artículo 106 de la Ley 1957 de 2019 dispone: «[i]ntegrantes de la Unidad de Investigación y
Acusación. La Unidad de
Investigación y Acusación será integrada por un mínimo de dieciséis (16)
fiscales de nacionalidad colombiana, altamente calificados en materia de
investigación y acusación, y deberá incluir expertos en distintas ramas del
Derecho, con énfasis en conocimiento del Derecho Internacional Humanitario y
Derechos Humanos. Deberá contar con un equipo de investigación técnico forense,
que podrá tener apoyo internacional, especialmente en materia de exhumación e
identificación de restos de personas desaparecidas. Será conformada con
criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres y respeto a la
diversidad étnica y cultural, y los integrantes serán escogidos mediante un
proceso de selección que dé confianza a la sociedad colombiana y a los distintos
sectores que la conforman. || Los fiscales no tendrán que ser fiscales de
carrera y no se les aplicará ninguna limitación de edad. || Los anteriores
fiscales -un total de dieciséis (16)-, y hasta un tercio más -cinco (5)
fiscales- que deberán estar a disposición como fiscales suplentes o sustitutos,
serán nombrados y posesionados por el Director de la Unidad de Investigación y
Acusación, quien tendrá plena autonomía para seleccionar y nombrar a los demás
profesionales que requiera para hacer parte de la Unidad, a través de un
procedimiento reglado y público. || La Unidad contará con un equipo de
investigación especial para casos de violencia sexual, designado a través de un
procedimiento reglado y público que observe los siguientes criterios: || a) Experiencia
y conocimiento sobre violencias basadas en género; || b) Experiencia y
conocimiento del conflicto armado y sus efectos diferenciados y
desproporcionados en las mujeres y personas con orientaciones sexuales e
identidades de género diversas; || c) Criterios colectivos como la diversidad
étnica, la interdisciplinariedad, representación regional, entre otras. || Por
los hechos de violencia sexual se atenderán las disposiciones especiales sobre
práctica de pruebas en la materia incluidas en el Estatuto de Roma. La Unidad
podrá solicitar a otros órganos competentes del Estado o a organizaciones de
derechos humanos y de víctimas, que informen respecto de hechos sobre los
cuales no se cuente con información suficiente. En el marco de sus funciones y
competencias, podrá solicitar la colaboración que entienda necesaria a la
Fiscalía General de la Nación y al Instituto de Medicina Legal, así como
establecer acuerdos de cooperación con estos». También se puede consultar el
numeral 22 del artículo 111 de la Ley 1957 de 2019.
[38] Artículo 8 de la Ley 1957 de 2019: «[l]a Jurisdicción
Especial para la Paz (JEP) estará sujeta a un régimen legal propio, con
autonomía administrativa, presupuestal y técnica; (…)». Esta es una
transcripción textual del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de
2017.
[39] La
Sentencia continúa así: «[l]a autonomía administrativa, presupuestal y
técnica de la JEP son postulados del autogobierno de dicha jurisdicción. Se
trata de un autogobierno que es expresión de la autonomía, a la vez que está
sujeto a la regla del Estado de Derecho. El autogobierno constituye una
garantía de independencia y autonomía para quienes intervienen en el proceso
judicial, pues dota de la neutralidad necesaria las decisiones que dicte la
administración de justicia, permitiendo un funcionamiento libre de injerencias
de otros sectores. La Corte hizo referencia a la importancia del autogobierno
al estudiar la reforma constitucional al equilibrio de poderes, en la Sentencia
C-285 de 2016. Acorde con lo que se ha venido exponiendo, en dicha oportunidad
recordó que la independencia judicial es una manifestación del principio de
separación de poderes, que es un presupuesto de la función jurisdiccional que
permite materializar la garantía del debido proceso, toda vez que viabiliza que
el fallador pueda realizar la aplicación del derecho al caso que se le consulta
sin que en dicho procedimiento esté supeditado a algún tipo de injerencia, ya
sea interna o externa. La independencia judicial asegura la materialización de los
derechos fundamentales, pilar de la Carta de 1991».
[40] La versión original del Proyecto de Ley disponía: «[c]orresponde
a la Unidad de Investigación y Acusación realizar las investigaciones y
adelantar el ejercicio de la acción penal ante el Tribunal para la Paz respecto
a todas las conductas competencias de la JEP (…), para lo cual podrá solicitar
la colaboración de la Defensoría del Pueblo, de la Fiscalía General de la
Nación, de otros órganos acusatorios del [E]stado, y de las
organizaciones de víctimas y de derechos humanos colombianas. (…)» (negrilla fuera del texto). Sobre el particular, la Sala Plena consideró que la
expresión «acusatorios» es inexequible, toda vez que el inciso 5 del artículo
transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017 no limitó la solicitud de
colaboración a los órganos acusatorios del Estado, sino que dejó abierta esta
facultad a todos los «órganos competentes».
[41] Concretamente,
la Sala Plena indicó: «[l]as facultades asignadas a la Unidad son coherentes
con su naturaleza, entre ellas, la obligación de investigar y acusar ante el
Tribunal para la Paz a las personas cuyos casos le hayan sido remitidos por la
Sala de reconocimiento de verdad y responsabilidad, por la Sala de definición
de situaciones jurídicas o por la Sección de revisión del Tribunal para la Paz
(a); decidir, de oficio o a solicitud de las Salas o Secciones de la JEP, las medidas
de protección aplicables a víctimas, testigos y demás intervinientes para
garantizar sus derechos y participación (b); pedir a la Sección de primera
instancia del Tribunal para la Paz la adopción de medidas de aseguramiento y
cautelares para garantizar el buen fin del proceso (c). || Igualmente, la Corte
considera que la facultad discrecional de desistir una investigación cuando no
sea necesario investigar o acusar, en cuyo caso las actuaciones serán remitidas
a la Sala de definición de situaciones jurídicas o a la Sala de amnistía e
indulto e), procura la focalización de la actividad investigativa, lo cual
redunda en el acceso a la justicia de las víctimas. || Por su parte la
posibilidad de adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones
de comunicaciones, hace parte y recaudo de evidencia fáctica propios de la
actividad investigativa (f). || (…) De otro lado, la Corte no encuentra ninguna
objeción a la facultad otorgada a la UIA de asegurar los elementos materiales
probatorios, garantizando la cadena de custodia mientras se ejerce su
contradicción, como tampoco a la asignación de funciones de control de
garantías a magistrados de la Sección de primera instancia del Tribunal para la
Paz en casos en que se puedan afectar derechos fundamentales (g). (…) ||
Asimismo, el literal h) del artículo que establece la función de dirigir y
coordinar las funciones de policía judicial que en forma transitoria y en el
marco de la JEP cumplirá el Equipo Técnico Investigativo creado para estos fines
al interior de la Unidad, es ajustada a la Constitución Política en la medida
en que las funciones de policía judicial son necesarias para efectos de que la
UIA cumpla su función constitucional de investigación. (…) || En similar
sentido, encuentra la Corte que el literal i) se ajusta al mandato de
colaboración que desarrolla el inciso quinto del artículo transitorio 7 del
Acto Legislativo 01 de 2017. (…) || El literal j), como
se expuso supra, fue discutido en el proceso de consulta previa. El
literal j), tal como fue aprobado en el texto definitivo, constituye una
aplicación concreta del enfoque diferencial y territorial del SIVJRNR (inciso
primero, par. 1, art. transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2017) (…) ||
Finalmente, el literal k) no presenta ningún reparo de constitucionalidad pues
la autorización de la regulación de funciones adicionales en la ley de
procedimiento de la JEP es consistente con el inciso primero del art.12
transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, que faculta a los Magistrados de
la JEP para elaborar sus normas de procedimiento, para su presentación al
Congreso de la República por parte del Gobierno Nacional».
[42] El
literal d) original establecía: «d) Organizar sus
tareas, integrar comisiones de trabajo, fijar prioridades, acumular casos
semejantes y definir la secuencia en que los abordará, así como adoptar
criterios de selección y descongestión. (…)» (negrilla fuera del texto
original).
[43] Artículo transitorio 66. «(…) Sin perjuicio del deber general del Estado de
investigar y sancionar las graves violaciones a los Derechos Humanos y al
Derecho Internacional Humanitario, en el marco de la justicia transicional, el
Congreso de la República, por iniciativa del Gobierno nacional, podrá mediante
ley estatutaria determinar criterios de selección que permitan centrar los
esfuerzos en la investigación penal de los máximos responsables de todos los
delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad, genocidio,
o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática; establecer los casos,
requisitos y condiciones en los que procedería la suspensión de la ejecución de
la pena; establecer los casos en los que proceda la aplicación de sanciones
extrajudiciales, de penas alternativas, o de modalidades especiales de
ejecución y cumplimiento de la pena; y autorizar la renuncia condicionada a la
persecución judicial penal de todos los casos no seleccionados, siempre sin
alterar lo establecido en el Acuerdo de creación de la JEP y en sus normas de
desarrollo. La ley estatutaria tendrá en cuenta la gravedad y representatividad
de los casos para determinar los criterios de selección».
[44] Cfr. Acto Legislativo 01 de 2017, artículo
transitorio 7, inciso 5.
[45] La Corte citó las Sentencias C-232 de 2016 y C-034 de
1996.
[46] Finalmente,
respecto de la constitucionalidad del artículo 88 de la Ley 1957 de 2019, la
Corte declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «cualquier
autoridad», que se refiere a los destinatarios de la facultad de los
magistrados de las Salas para comisionar la práctica de pruebas, en el sentido
de que la misma alude a la autoridad judicial en los términos que señale la
ley. Lo anterior, por cuanto «permitir la práctica de pruebas a autoridades
administrativas no resulta proporcional ni razonable respecto del derecho al
debido proceso de las partes, en tanto se trata de una función jurisdiccional
que, como tal, solo puede ser ejercida por autoridades de tal naturaleza».
[47] Cfr. acápite 4.1.4. Estructura orgánica y
características de la Jurisdicción Especial para la Paz.
[48] Ver Resolución
n.º 140 del 8 de junio de 2018, «por la cual se expiden normas tendientes a
desarrollar el principio de unidad de gestión y jerarquía al interior de la Unidad
de Investigación y Acusación de la Jurisdicción Especial para la Paz», suscrita
por el director de la entidad en ejercicio «de sus facultades constitucionales
consagradas en el artículo transitorio 7 del Acto Legislativo n.º 01 del 4 de
abril de 2017 y el Reglamento General de la Jurisdicción Especial para la
Paz».
[49] Sentencia
C-155 de 1999, reiterada en la Sentencia C-568 de 2016.
[50] Sentencias
C-690 de 2011 y C-775 de 2010.