C-559-92
Sentencia No
Sentencia No.
C-559/92
TRANSITO
CONSTITUCIONAL
Se presenta en
este caso, un tránsito de legislación constitucional que tiene operatividad
entre la expedición de la ley de facultades y el Decreto-Ley que tienen su
nacimiento jurídico bajo la vigencia de la Constitución de l886 y la
impugnación de los artículos del Decreto Ley 1472 de l990, que se hace cuando
ya ha sido sancionado un nuevo orden jurídico constitucional, al haber sido
sancionada y promulgada la Constitución de l991. En el período de transición,
cuando se estudia la exequibilidad  de las normas en lo referente al
procedimiento, la evaluación correspondiente debe hacerse con fundamento en la
Constitución que tenía vigencia, cuando se le otorgó facultades al ejecutivo
nacional, es decir, que desde este punto de vista, se tendrán en cuenta los
preceptos de la Constitución de l886 que sirvieron  de soporte jurídico para
entregarle por tiempo determinado y sobre una materia previamente señalada, la
potestad legislativa extraordinaria para actualizar la organización y
reestructuración del Ministerio de Salud y sus entidades adscritas. Cuando se
enjuician textos expedidos con anterioridad a la nueva Constitución, por
contrariarla, sí será de rigor examinar la materialidad de ellos a la luz de
tal Carta Magna, que será ordenamiento subordinante de toda la normatividad
precedente y obviamente de la expedida posteriormente.
SERVICIO PUBLICO
DE SALUD-Intervención
estatal/FACULTADES EXTRAORDINARIAS
Encuentra la
Corte ajustada a derecho la actuación del Presidente cuando habilitado como
legislador extraordinario expidió el Decreto 1472 de l990 en lo que hace
relación a las Cajas de Compensación Familiar, por lo que éstas al crearse el
Sistema Nacional de Salud, quedaron incorporadas a su subsector privado y por
ende como prestan un servicio público, deben estar vigiladas por el Gobierno
Nacional. El artículo 189 numeral 22 de la Constitución Nacional le dá competencia
al Presidente de la República para "Ejercer la inspección y vigilancia de
la prestación de los servicios públicos", vale decir, que además de estar
plenamente facultado el Presidente de la República para expedir el Decreto lo
cual hizo en los términos en que se le facultó de conformidad con los preceptos
vigentes a esa fecha, en lo relativo a las Cajas de Compensación Familiar, la
Constitución vigente, le da la potestad para ejercer la vigilancia y la
inspección de la prestación de los servicios públicos, sin importar si esos
servicios son prestados por instituciones de derecho público o por entidades
privadas, porque así lo determina la Carta Política.
SUPERINTENDENCIA
NACIONAL DE SALUD-Facultades/CAJA
DE COMPENSACION FAMILIAR-Vigilancia
Extender el
régimen de vigilancia y control por parte de la Superintendencia Nacional de
Salud a las Cajas de Compensación Familiar resulta apenas obvio dentro de las
facultades otorgadas por el Congreso al Gobierno para reformar la estructura
administrativa de las entidades adscritas al Ministerio de Salud, cual lo es
dicha Superintendencia, ya  que  tales  cajas cuando prestan el servicio de
salud a través de sus clínicas, hospitales u otros caen bajo el sistema
nacional de salud y por ello debe esa actividad someterse a la vigilancia y
control de tal Superintendencia, al igual que el resto de organizaciones
públicas o privadas del mismo género. El control, la inspección y la vigilancia
que ejerce la Superintendencia de Subsidio Familiar se dá sobre dos de las actividades
que desarrollan las Cajas de Compensación, a saber: control y vigilancia sobre
el recaudo de los aportes que realizan los patronos para el pago del subsidio
familiar de los trabajadores a su cargo y  el  control  y vigilancia a los
pagos por concepto del Subsidio Familiar a las personas que de conformidad con
las leyes y reglamentos tengan derecho a ese subsidio. Luego las demás
actividades que realizaban las Cajas de Compensación Familiar y entre ellas, la
prestación de los servicios médicos asistenciales, carecían de vigilancia y
control, por parte de los organismos del Estado.
COSA JUZGADA
Ya la Corte
Suprema de Justicia, se pronunció sobre la cuestión de fondo que se plantea en
la demanda, esto es, sobre el entendimiento de los antecitados artículos
tachados de inconstitucionalidad, confrontados con los artículos de la nueva
Carta de 1991  y en particular con el artículo 338 (art. 29 del Decreto 432 de
1969 y art. 22 del Decreto 2067 de 4 de septiembre de 1991),  y los halló y
declaró exequibles. Ha de reiterarse entonces en esta oportunidad que
existe cosa juzgada al respecto y así se dirá en este fallo, en el cual y por
tal razón no es dable reabrir ni replantear la controversia ya decidida en la
forma vista.
SERVICIO PUBLICO
DE SALUD/SERVICIOS PUBLICOS-Prestación
El Servicio de
Salud tiene el carácter de servicio público, cuya obligación le corresponde
prestarla al Estado. Y está garantizada la prestación de este servicio a todas
las personas residentes en Colombia. Se convierte este servicio público en un
mandato de imperioso cumplimiento para satisfacer las necesidades y demandas
respecto de su Salud, de los residentes en el territorio estatal, y no de
cualquier manera se debe prestar el servicio, sino que él debe ser organizado
dirigido y reglamentado por el Estado, bajo los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad.
SISTEMA DE SALUD-Reorganización/PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA
Encuentra
entonces el legislador la necesidad al reorganizar el Sistema Nacional de
Salud, de que también se vigile y controle a las entidades de derecho privado
que prestan ese servicio, fundamento básico para  darle potestad al Presidente
para organizar el Ministerio del Ramo y sus entidades adscritas y entre éstas a
la Superintendencia Nacional de Salud, para que a través de la figura jurídica
de las facultades extraordinarias expidiera una norma a través de la cual
hubiera la oportunidad legal de ejercer control, inspección y vigilancia a las
Cajas de Subsidio Familiar, cuando ellas, como parte integrante del subsector
privado de salud realicen las actividades propias de  este Servicio Público.
Ref.:  Proceso No. D-035
Acción de
inconstitucionalidad contra los artículos 2o. literal a) parcial y parágrafo,
3o. literal p), 4o. literal a) parcial, 7o. literales e) y ll),  y 20 literal
f) parcial del Decreto Ley 1472 de l990.
Exceso en el
ejercicio de las facultades extraordinarias.
Cosa juzgada
material.
Demandante:
CARLOS MANUEL
ANGARITA SALGADO.
Magistrado
Ponente:
Dr. SIMON RODRIGUEZ
RODRIGUEZ.
Santafé de Bogotá,
D.C., veinte (20) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992).
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano Carlos
Manuel Angarita Salgado, en ejercicio  de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241-5 y 379 de la Constitución
Nacional, solicitó en escrito fechado el 21 de octubre pasado, dirigido a la
Corte Constitucional declarar inexequibles los  artículos  2o.  literal a)
parcial y parágrafo; 3o. literal p); 4o. literal a) parcial;  7o. literales e)
y ll),  20 literal f) parcial del Decreto Ley 1472 de l990.
II. NORMAS
ACUSADAS.
"DECRETO
NUMERO 1472 DE 1990
(julio 9)
Por el cual se
reorganiza la Superintendencia Nacional de Salud y se dictan otras
disposiciones.
El Presidente de
la República de Colombia, en uso  de las facultades extraordinarias que le
confiere el literal b) del artículo 51 de la Ley número 10 de 1990,
DECRETA:
...
"Artículo
2o. Del Objeto de la Superintendencia Nacional de Salud.La
Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad técnica en materia de
inspección, vigilancia y control  de:
a.        La
calidad y eficiencia de las actividades que se desarrollen en materia de
prestación de los servicios concernientes a: los seguros sociales obligatorios,
de la previsión social, de la medicina prepagada, y de las entidades que
contraten servicios de salud con el subsector oficial del sector salud, y
las Cajas de Compensación Familiar;
...
Parágrafo. Las
funciones de inspección, vigilancia y control sobre las Cajas de Compensación
Familiar, se ejercerán conforme a las disposiciones legales y reglamentarias
sobre la materia, respetando sus objetivos, régimen legal, sistema financiero y
autonomía administrativa.
Artículo 3o. De
las funciones de la Superintendencia. En desarrollo de su objeto y sin
perjuicio de la competencia que le corresponde al Ministerio de Salud y a los
demás organismos públicos, la Superintendencia Nacional de Salud cumplirá las
siguientes funciones:
...
p) Establecer
y liquidar las contribuciones que corresponda sufragar a las entidades
sometidas a su inspección, vigilancia y control.
Artículo 4o. De
los Sujetos de Inspección, Vigilancia y Control. Están sometidos a la inspección,
vigilancia y control, las actividades relacionadas con el objeto y funciones de
la Superintendencia Nacional de Salud, que desarrollen las siguientes
entidades:
...
a.        Las que
tienen a su cargo la gestión y administración de los seguros sociales
obligatorios, las de previsión social, las de medicina prepagada y las Cajas
de Compensación Familiar";
...
Artículo 7o. De
las Funciones del Superintendente Nacional de Salud. El Superintendente
Nacional de Salud es agente del Presidente de la República, de su libre
nombramiento y remoción, obrará de conformidad con sus instrucciones y de
acuerdo con las políticas de salud y de control y eficiencia del gasto que
adopten respectivamente el Ministerio de Salud y el Gobierno Nacional, y
ejercerá las siguientes funciones:
...
e.         Supervisar
la eficiente prestación de servicios de Salud, a cargo de las Cajas de
Compensación Familiar, de conformidad con el parágrafo del artículo segundo de
este Decreto.
...
ll) Fijar las
contribuciones que corresponde sufragar a las entidades sometidas a inspección,
control y vigilancia de la Superintendencia"
...
Artículo 20. Del
Superintendente Delegado para el Nivel Seccional. El Superintendente Delegado
para el nivel Seccional, es agente del Superintendente nacional de Salud, de su
libre nombramiento y remoción y cumplirá en el área de su jurisdicción las
siguientes funciones:
...
f.         Velar
por la eficiente aplicación de los recursos  destinados  a  la  prestación
de  los servicios de Salud de las entidades del subsector oficial, y por la
eficiente prestación de servicios de salud a cargo de las Cajas de Compensación
Familiar; ...".
La parte acusada es
la que aparece en negrillas.
III.    FUNDAMENTOS
DE LA ACUSACION.
El demandante
advierte que las disposiciones cuestionadas son violatorias de los artículos 76
numeral 12 y 43 de la anterior Constitución y de los artículos 150 numeral 10 y
338 de la norma fundamental vigente, de conformidad con los conceptos que
seguidamente se expresan:
Que la
Superintendencia de Subsidio Familiar fué creada por la Ley 25 de l981, a quien
le corresponde ejercer la vigilancia y control de las Cajas de Compensación
Familiar y éstas tienen la obligación al tenor del artículo 19 de esa ley, de
contribuir con el 1% de los aportes pagados por los empleadores, para el
sostenimiento de la Superintendencia.
Que el Artículo 51
de la Ley 10 de l990 concedió facultades al Presidente de la República para: "Reformar
la estructura administrativa, naturaleza jurídica y funciones del Ministerio de
Salud y de sus entidades adscritas, para adecuarlas a las normas de esta
ley...".
Y en el parágrafo
del artículo 49 Esta ley dispuso que las instituciones de subsidio familiar "conservarán
el régimen de inspección y vigilancia que poseen en la actualidad".
Según la demanda,
los artículos 2o. literal a) parcial y parágrafo; 4o. literal a) parcial; 7o.
literal e) y 20 literal f) del Decreto Ley 1472 de l990, modificaron el régimen
de vigilancia que tenían las Cajas de Compensación a cargo de la
Superintendencia de Subsidio Familiar, pues se le atribuyó una competencia a la
Superintendencia Nacional de Salud que no tenía, para ejercer control sobre las
Cajas y les impuso una nueva contribución con destino a esta última
Superintendencia.
Que las normas
cuestionadas del Decreto 1472 son contrarias al artículo 49 de la Ley de
facultades, el cual previene sobre la obligatoriedad de conservar el mismo
régimen de inspección y vigilancia que las Cajas de Compensación poseían antes
de expedirse la Ley 10 de l990, es decir, el régimen de control y vigilancia
establecido en la Ley 25 de l981.
Sostiene que el
artículo 51 literal b) de la ley 10 de l990, solo le dió facultades al
Presidente para reformar las funciones de las entidades adscritas al Ministerio
de Salud y para adecuarlas a los parámetros de la ley, pero no lo autorizó para
variar el régimen de control a que venían sometidas las Cajas de Compensación Familiar.
Allí radica el demandante el uso en exceso de las facultades extraordinarias
concedidas al Presidente.
Por último advierte
que el Decreto 1472 de l990, en el artículo 4o.-a) le dá competencia a la
Superintendencia de Salud para vigilar las Cajas de Compensación Familiar y en
los artículos 3o.-P) y 7o.-LL), la facultó para imponer una contribución a las
entidades sometidas a su vigilancia.
Que al aceptar que
la Superintendencia de Salud pueda fijar una contribución a las Cajas de
Compensación sin delimitar su cuantía además de causar una lesión a los
afiliados que son los trabajadores de Colombia, se presenta una
inconstitucionalidad porque "En tiempo de paz solamente el Congreso,
las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales podrán
imponer contribuciones fiscales o parafiscales", al decir del artículo
338 de la Constitución vigente y del artículo 43 de la anterior.
Señala que en esta
forma se han violado uno y otro artículo.
Pide entonces, con
fundamento en las consideraciones precedentes, que se declaren inexequibles los
artículos 2o. literal a) y parágrafo, 3o. literal p), 4o. literal a), 7o.
literales e) y ll) y 20 literal f) del Decreto Ley 1472 de l990, en la parte
respectiva que incluye las Cajas de Compensación Familiar, y los artículos 3o.
literal p), 7o. literal ll) en cuanto consagran a cargo de las entidades que
prestan servicio de salud una contribución con destino a la Superintendencia
Nacional de Salud.
IV. LA
IMPUGNACION DE LA DEMANDA.
En el término de
fijación en lista la Superintendencia de Salud,  mediante  apoderado, en
escrito de oposición a la demanda,  señala los argumentos en que se basa para
demostrar la constitucionalidad del Decreto 1472, a saber:
Que la Ley 10 de
l990 por medio de la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud, en su
artículo 5o. enuncia las entidades que integran el Subsector privado de Salud y
en su numeral 2 señala que está conformado por todas las entidades o personas
jurídicas que presten servicios de salud especialmente: "A. Entidades o
instituciones privadas de seguridad social y Cajas de Compensación Familiar en
lo pertinente a prestación de servicios de salud".
Que las facultades
otorgadas al Presidente en el literal b) del artículo 51 de la Ley 10 de l990,
son el fundamento legal para expedir el Decreto 1472 de l990, decreto que le
asigna competencia a la Superintendencia Nacional de Salud para ejercer la
inspección, vigilancia y control a las Cajas de Compensación Familiar, pero
solo en lo pertinente a la prestación del Servicio de Salud, ya que en las
demás actividades tienen su régimen legal propio como lo es el establecido en
la Ley 25 de l981.
Que el artículo 39
de la Ley 21 de l982, señala a las Cajas de Compensación Familiar como personas
jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como
corporaciones, que cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas
al control y vigilancia que han determinado las normas, especialmente las
citadas leyes 21 de l982, 25 de l981 y el Decreto 062 de l976.
Expresa que respecto
del Servicio de Salud que prestan las Cajas de Compensación Familiar, no se
ejercía ninguna inspección y vigilancia, vacío que vino a llenar el Decreto
demandado, el cual es solo desarrollo cabal de la Ley 10 de l990.
En relación con los
artículos 4o. literal a) parcial, 7o. literal e) y 20 literal f), manifiesta
que al ser las Cajas de Compensación Familiar sujetos de inspección, vigilancia
y control cuando en ejercicio de su actividad prestan el servicio público de
Salud, el legislador extraordinario le dió competencia según la jerarquía al
Superintendente Nacional, Superintendentes Delegados o Seccionales de Salud,
para que ejerzan las funciones de control y vigilancia que se les ha asignado,
sin que ello controvierta el orden jurídico existente de esas Entidades.
Dice finalmente que
sobre el contenido del literal ll) del artículo 7o. del Decreto 1472 de l990,
ya la Corte Suprema de Justicia se pronunció en sentencia de 28 de noviembre de
1991 declarando exequibles entre otros preceptos, este ordenamiento, fallo que
por tener fuerza de cosa juzgada produce efectos erga omnes.
V. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO.
El Procurador
General de la Nación mediante oficio No. 027 emitió concepto en el cual
solicita   a   la   Corte Constitucional que declare exequibles los artículos
demandados y la inexequibilidad de los literales p) del artículo 3o. y ll) del
artículo 7o. del Decreto 1472 de l990, teniendo en cuenta las siguientes
razones:
En relación con la
temporalidad de las facultades señala que ya fue tratada en la Sentencia 139 de
l991 y en lo que respecta al ejercicio de la competencia es preciso remitirse
al contenido del artículo 51 literal b) de la Ley 10 de l990, ya que este
precepto determina el ámbito de acción de facultades al Ejecutivo. Sostiene que
la queja del actor se refiere al mandato del artículo 49 de la ley el cual "ordena
mantener vigente el régimen de inspección de las instituciones de seguridad,
previsión social y subsidio familiar, hallándose dentro de este último las
Cajas de Compensación Familiar".
Manifiesta que la
Ley 25 de l981 creó la Superintendencia de Subsidio Familiar, como una unidad
administrativa especial con personería jurídica y patrimonio propio adscrita al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, ley que en su artículo 4o. literal a)
prescribe que las Cajas de Compensación Familiar están sometidas a su
vigilancia y control.
Que en uso de las
facultades para reformar el Ministerio de Salud, y sus entidades adscritas, el Decreto
1472 tenía la virtualidad de modificar en debida forma, todo lo relacionado con
el sector salud, y así lo hizo.
De  acuerdo  con
el  contenido  general  del Decreto  se advierte que la vigilancia que deberá
ejercer la Superintendencia de Salud, será sobre la calidad y eficiencia de las
actividades que desarrollen en materia de salud, las Cajas de Compensación
Familiar.
Por lo anterior, no
es cierto como lo afirma el actor, que las funciones generales de vigilancia de
estas entidades se hayan trasladado de la Superintendencia de Subsidio Familiar
a la Superintendencia de Salud.
En relación con la
contribución que se le crea a las Cajas de Compensación Familiar, por los
artículos 3o. literal p) y 7o. literal ll) del Decreto Ley 1472 de 1990, el
Ministerio Público se remite al concepto emitido sobre el particular dentro del
proceso No. D-036 en que se demandan las mismas normas y a cargo también del
presente Magistrado Ponente.
En dicho concepto
manifiesta que el Presidente de la República no estaba facultado para fijar
contribuciones, que éstas no pueden existir sin ley previa que las autorice, si
se tiene en cuenta que de conformidad con el principio de legalidad del
tributo, la cláusula general de competencia la tiene el Congreso, razón por la
cual en el aspecto impositivo creado por el Decreto, las normas que lo
establecen deben declararse inconstitucionales.
Agrega que se torna
más inconstitucional la cuestión si se atiende al carácter pro tempore que
tanto ayer como hoy se le exige a las habilitaciones, dado que las normas
acusadas dejan en manos de una Superintendencia la potestad permanente de fijar
contribuciones.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
a)      La
Competencia de la Corte.
De conformidad con
lo establecido en el artículo 24 transitorio de la Constitución Nacional, en
concordancia con  el  artículo  241-5 del mismo ordenamiento, la Corte
Constitucional es competente para conocer de la demanda, instaurada contra las
normas señaladas del Decreto Ley 1472 de l990, por haber sido presentada ésta
con posterioridad al 1o. de junio de l991.
b)      Competencia
del Gobierno Nacional para expedir el Decreto Ley 1472 de 1990.
En este caso, se
cuestiona la constitucionalidad de los artículos 2o. literal a) parcial y
parágrafo; 7o. literal e) y 20 literal f) parcial del Decreto Ley 1472 de l990,
estatuto que fué expedido por el Gobierno Nacional  en ejercicio de las
facultades extraordinarias que reglamentaba el artículo 76-12 de la
Constitución anterior, en armonía con el artículo 118-8 ibidem, por delegación
de funciones otorgadas por la Ley 10 de 1990.
En razón de lo
anterior el fallo se concreta a precisar si las normas acusadas se ajustan o no
a la ley de facultades para declarar su constitucionalidad o no, según fuere el
caso.
1.    Las
facultades extraordinarias y el tránsito constitucional.
La norma a la que se
contrae la demanda de constitucionalidad es el Decreto Ley 1472 de l990,
expedido con base en las facultades otorgadas al Ejecutivo Nacional en la Ley
10 de l990. Como se ve, tanto la norma habilitante como el Decreto que la
desarrolla, por conducto de las potestades otorgadas al Presidente de la
República, se expidieron bajo la vigencia de la antigua Constitución.
En virtud de lo
anterior el análisis sobre el cumplimiento de las formalidades se hará con
fundamento en los preceptos que para la fecha tenían vigencia, es decir, habrá
que hacer el estudio referido teniendo en cuenta los ordenamientos consignados
en la Constitución de l886 y sus reformas.
El artículo 76
numeral 12, le daba competencia al Congreso de la República para "Revestir,
pro témpore, al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo
aconseje," entendido el anterior precepto como que las facultades
extraordinarias están precedidas de dos condiciones, así: que ellas no se
conceden por tiempo ilimitado sino en un lapso concreto y determinado, tiempo
que la norma habilitante debe consagrar y para el caso que se estudia, ese
término fué de seis (6) meses. El otro  presupuesto  esencial  de una ley de
facultades, es  el  pertinente a la materia que debe ser desarrollada por el
ejecutivo, tema que la ley facultativa debe señalar en forma clara y precisa
para que aquél en cumplimiento de la potestad legal que se le ha encomendado,
lleve a cabo su labor como legislador extraordinario.
Se presenta en este
caso, un tránsito de legislación constitucional que tiene operatividad entre la
expedición de la ley de facultades y el Decreto-Ley que tienen su nacimiento
jurídico bajo la vigencia de la Constitución de l886 y la impugnación de los
artículos del Decreto Ley 1472 de l990, que se hace cuando ya ha sido
sancionado un nuevo orden jurídico constitucional, al haber sido sancionada y
promulgada la Constitución de l991.
Ha sido criterio de
esta Corte Constitucional, que en el período de transición, cuando se estudia
la exequibilidad  de las normas en lo referente al procedimiento, la evaluación
correspondiente debe hacerse con fundamento en la Constitución que tenía
vigencia, cuando se le otorgó facultades al ejecutivo nacional, es decir, que
desde este punto de vista, se tendrán en cuenta los preceptos de la
Constitución de l886 que sirvieron  de soporte jurídico para entregarle por
tiempo determinado, seis (6) meses en el presente caso y sobre una materia previamente
señalada, la potestad legislativa extraordinaria para actualizar la
organización y reestructuración del Ministerio de Salud y sus entidades
adscritas, de conformidad con las pautas señaladas en la citada ley
facultativa, es decir, la ley 10 de l990.
Estos criterios,
cuando se ha estudiado la constitucionalidad  de  las  normas  en  el
período  de transición, han sido aceptados tanto por la Corte Suprema de
Justicia en sentencias Nos. 85, 87, 116, 139 de l991 y sentencias Nos. 416,
417, 434, 435, 510 y 511 de 1992.
En cambio cuando se
enjuician textos expedidos con anterioridad a la nueva Constitución, por
contrariarla, sí será de rigor examinar la materialidad de ellos a la luz de
tal Carta Magna, que será ordenamiento subordinante de toda la normatividad
precedente y obviamente de la expedida posteriormente.
Bajo las
consideraciones jurídicas precedentes, entrará esta Corte Constitucional a
emitir su fallo sobre esta acción pública de constitucionalidad.
2.      Del uso
de las facultades en el tiempo.
Se expresó que las
facultades extraordinarias se le otorgaron al Presidente por el término de seis
meses, contados a partir de la vigencia de la Ley 10 promulgada en el Diario
Oficial No. 39137 el día 10 de enero de l990 y las normas demandadas, del
Decreto Ley 1472 de l990, fueron expedidas el 9 de julio de ese año, es decir,
antes del vencimiento del término señalado por ley de facultades. Luego el
Ejecutivo Nacional hizo uso de las atribuciones que le otorgó el Congreso
dentro del término legal, al haber expedido el Decreto cuestionado en la forma
previstas en la ley habilitante.
3.      El
Decreto Ley 1472 de 1990 frente a las facultades extraordinarias concedidas por
el Congreso.
a) Planteamiento
general.
En  Colombia  se
ha  vivido  en un período relativamente corto,  un  fenómeno  de
transformación,  con fondos  de contenido social y económico, al pasar el país
de su tradicional raigambre campesina, a la complejidad de los conglomerados
urbanos.  Esta situación en cierta forma perturbadora de la paz y tranquilidad
social, se tomó no sólo a Bogotá,  sino que se extendió también a las capitales
de los departamentos  y ciudades intermedias y pequeñas de la geografía
nacional.
Sobre ella se volcó
una verdadera avalancha humana, que trajo como principales secuelas los
cinturones de miseria, explosivas situaciones de marginalidad y conflictos, el
crecimiento del desempleo, la mendicidad, la incapacidad del Estado para cubrir
los servicios públicos esenciales y especialmente, el déficit en la atención
del servicio de salud a las personas que no tuvieran los medios económicos para
acceder a ella.
Es cierto que toda
la población se ha visto afectada por las deficiencias en la asistencia social
pero efectivamente los que más han padecido este flagelo, son las clases
desprotegidas que no pueden hacer uso de la alternativa del servicio de salud
que ofrecen las instituciones privadas, si se tiene en cuenta los costos
económicos que llevan implícitos.
En estas condiciones
el Estado enfrentó su responsabilidad social.  En primera  instancia ha tratado
de organizar todo el sistema nacional de salud, no como un privilegio o un
lucro  para una parte de la comunidad, sino que ha buscado  a través de la
intervención estatal, se haga realidad , la prestación de este servicio
público  a  los  residentes en Colombia, servicio que se encuentra establecido
como una obligación, dentro de los fines sociales del Estado.
La salud, se impone
como paso previo al desarrollo, porque determina la capacidad y disponibilidad
de las personas para el trabajo y por lo que la prestación de su servicio,
con la característica de ser público, debe garantizarse al individuo, en su
ambiente familiar, en su entorno social y como elemento esencial del Estado.
Es aquí donde
encuentran fundamento las instituciones para expedir la ley 10 de 1990, por la
cual se reorganiza el sistema nacional de salud, se interviene por parte del
Estado a este sector privado, se le dan determinadas facultades al Presidente
de la República para reformar en su estructura administrativa al Ministerio de
Salud y sus entidades adscritas, atribución que le autoriza hasta para elevar
de categoría  al Fondo Nacional Hospitalario,  todas estas modificaciones
operativas dentro del sector, con el objeto de alcanzar una mejor cobertura de
asistencia social a la comunidad.
La ley 10 de l990
que sirve de soporte jurídico de facultades al Presidente de la República, para
expedir el Decreto Ley 1472 de l990, como se observa, tuvo su fundamento
constitucional en el artículo 76-12 de la Constitución de l886, norma que
señalaba: "Revestir, pro témpore, al Presidente de la República de
precisas facultades extraordinarias, cuando las necesidades lo exijan o las
conveniencias públicas lo aconsejen".
Y el artículo 51 de
la ley, dice:  Codificación y adecuación institucional. Concédense
facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de
seis meses, a partir de la vigencia de la presente ley, para:
"a)
Codificar todas las disposiciones relativas a la organización y administración
de la prestación de servicios de salud, incluidas las de la presente Ley;
b) Reformar la
estructura administrativa, naturaleza jurídica y funciones del Ministerio de
Salud y de sus entidades adscritas, para adecuarlas a las normas de esta ley,
pudiendo crear y organizar  como Establecimiento Público el Fondo Nacional
Hospitalario;
c) Regular la
nueva vinculación laboral de los empleados y trabajadores, en los casos de los
artículos 16 y 22 de esta ley, sin liquidación de sus prestaciones económicas
causadas, y los términos, condiciones y mecanismos para garantizar la
transferencia de los valores correspondientes a tales prestaciones o sistemas
de concurrencia, en el pago de las mismas".
Conviene precisar en
qué consiste cada una de las atribuciones otorgadas al Ejecutivo Nacional, a
través del citado artículo de la ley de facultades así:
En el literal a) se
le da competencia para codificar las disposiciones relativas a la organización
y administración de la prestación de los servicios de salud.
La codificación se
entiende como la reunión, sistematización, integración y ordenación de las
disposiciones legales vigentes que regulan una misma materia, para el caso la
prestación de los servicios públicos de salud, en un solo texto, el cual sirve
como órgano coherente, ágil y útil que facilita las actuaciones
jurídico-administrativas originadas o relacionadas con su contenido.
Es decir, que el
Presidente debía organizar en una sola norma, en un solo Decreto, las
disposiciones sobre la materia, facultad de la cual no hizo uso ya que no se
expidió ningún código de esta índole, sino que simplemente se recopilaron y
publicaron algunas normas relativas al Sistema Nacional de Salud y a la
prestación de ese servicio.
En relación con el
literal b) del artículo transcrito, que fue el que sirvió de fundamento para
expedir el Decreto Ley 1472 de l990, se tiene que en el se le atribuye la
facultad al Presidente para reformar la estructura administrativa, la
naturaleza jurídica y las funciones del Ministerio de Salud.
El diccionario
jurídico de derecho usual dice de la estructura:   "Palabra  de uso tan
frecuente como extenso en la actualidad, pues comprende desde la organización y
composición de una colectividad, incluso de la sociedad toda, hasta la
disposición toda de los objetos. La voz proviene de la arquitectura, donde se aplica
a la distribución de edificios. En legislación, división y partes de un cuerpo
legal. En las obras jurídicas, métodos de exposición".
En lenguaje común se
entiende por estructura el soporte o andamiaje, el sostén o la columna sobre la
cual descansa una organización.
Estima la Corte
procedente establecer lo que significa en términos jurídicos la expresión
estructura administrativa. La Corte Suprema de Justicia en Sentencia del 6 de
mayo de l976 con ponencia del Magistrado Dr. Guillermo González Charry dijo:
"...
determinar aquella estructura es no sólo crear los grandes elementos que la
integran, sino, además, determinar su disposición dentro del órgano del que son
parte, regular sus mecanismos de relación para el cumplimiento de su tarea y
señalar de modo general sus funciones. En esta forma el legislador tiene como
atribución crear la parte estática  y  permanente de la administración y el
ejecutivo la de hacerla dinámica mediante el ejercicio de atribuciones
administrativas.
De  modo  que,
fijada  la  estructura,  o mejor, señalados los órganos ( Ministerios,
Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos) compete al Gobierno
crear los cargos, distribuir el poder entre las dependencias creadas, asignar
las funciones específicas a los empleos y señalar su dotación y asignaciones,
tal como se vio anteriormente. Se comprende entonces claramente por qué el
ejercicio de las funciones que corresponden al Presidente de la República
conforme al numeral 21 del artículo 120 de la Carta esté condicionado a lo que
sobre el particular dispongan las leyes básicas o cuadros sobre la materia.
Como se ve, el
contenido de este literal b) es amplio en cuanto a la diversidad de
posibilidades administrativas que él encierra respecto de la organización estructural
de las dependencias del Ministerio de Salud en particular, y le da en este
sentido generosa facultad al Ejecutivo Nacional para ordenar y cambiar las
dependencias, variar su denominación, fijar competencias, reasignar funciones,
nivelar el grado jerárquico de las oficinas, fusionar las mismas, crear otras
nuevas o adicionar, modificar o quitar sus funciones, crear o abolir cargos, en
fin reorganizar en toda su extensión los niveles y dependencias de la
administración, expresión tan universal que se equipara a transformar toda la
organización de ese ministerio y sus entidades adscritas, para que ellas que
integran lo que se denomina subsector público del Sistema Nacional de Salud,
puedan cumplir los cometidos y objetivos sociales propuestos en la ley
habilitante, como son la prestación real y eficiente del servicio público de
salud a todos los habitantes del territorio colombiano.
Este acápite del
literal b) fue el que sirvió de fundamento para la expedición del Decreto 1472
de l990 por el cual se reorganizó la Superintendencia Nacional de Salud, en su
calidad de organismo adscrito al Ministerio y que por tanto el Ejecutivo
Nacional, tenía en esa oportunidad legal, la competencia para variar su
estructura administrativa, en la forma amplia y respecto de todos los niveles y
dependencias de la organización, competencia, que le da facultades para variar
no solo la forma sino el fondo, funcionamiento general de la entidad, sus
competencias y la distribución de funciones acorde con los cambios que se han
propiciado para que ese ente gubernamental pueda cumplir su cometido estatal.
El literal también
va referido a la atribución de competencias para cambiar la naturaleza jurídica
de las entidades adscritas al Ministerio, competencia que se utilizó al expedir
el Decreto 1400 de l990 por el cual se dictó el estatuto básico del Fondo
Nacional Hospitalario y se elevó éste a la categoría de Establecimiento Público
del Orden Nacional.
El término
funciones, hace relación a las atribuciones y competencias que deben cumplir
los empleados en el ejercicio de su cargo, para que la organización responda
por los objetivos que se le han propuesto en las leyes que le han dado vida
jurídica.
Por último el
Gobierno Nacional en uso de las facultades expidió el Decreto 1399 de l990 por
el cual se regula la nueva  vinculación  laboral  de los empleados oficiales y
trabajadores del sector salud, en los casos de los artículos 16 y 22 con el
cual el Presidente desarrolló la potestad que le fuera conferida en el literal c)
artículo 51 de la ley 10 de l990.
La Ley 10 de l990,
precisa en el artículo 1o. que: "La prestación de los Servicios de
Salud en todos los niveles es un Servicio Público a cargo de la Nación,
gratuito en los servicios básicos para todos los habitantes del territorio
nacional y administrado en asocio de las entidades territoriales, de sus entes
descentralizados y de las personas privadas autorizadas para
el efecto".
En el artículo 3o.
la norma en comento señala los principios básicos del servicio público de salud
así: la universalidad, la participación ciudadana, la participación
comunitaria, la subsidiariedad, la complementariedad y la integración funcional
respecto de la cual se dice que  "las entidades públicas o privadas
que presten servicio de salud, concurrirán armónicamente a la prestación del
servicio público de salud mediante la integración de sus funciones, acciones y
recursos ".
En la forma en que
lo consigna la ley 10 que organiza el Sistema Nacional de Salud, fue voluntad
del Legislador incorporar también a su organización, a las entidades de derecho
privado en la prestación de este Servicio- Público y en el artículo 4o. que se
encarga de definir este sistema en su texto final señala que las entidades de
seguridad y previsión social y las de subsidio familiar, si  bien  es cierto
que hacen parte del sistema de salud, a ellas se le respetarán sus objetivos,
régimen legal, manera de financiación y autonomía administrativa.
El artículo 5o.
numeral 2o. dice:  "El Subsector privado está conformado por todas las
entidades o personas privadas que presten servicios de salud y, especialmente
por:
a) Entidades o
instituciones privadas de seguridad social y las Cajas de Compensación
Familiar, en lo pertinente a la prestación del servicio de salud."
El artículo 7o.
precisa la prestación de los servicios de Salud para entidades privadas.
Los artículos 20 y
siguientes señalan las condiciones para la prestación de los servicios de salud
por personas privadas. En el parágrafo del artículo 24 precisa:  "Las
instituciones de seguridad social y las Cajas de Compensación o de Subsidio
Familiar podrán directamente o en desarrollo del sistema de contratación o de
asociación de que trata este artículo, prestar servicios de salud y adelantar programas
de nutrición para personas que no sean legalmente beneficiarias de sus
servicios".
Si se observa el
contenido de la ley, claramente se establece  que pretendió el legislador
organizar un sistema de salud serio, profesional y eficiente, dirigido,
vigilado y controlado por el Estado.
Se tipifica así, una
intervención estatal a la prestación de los servicios de salud por parte de los
particulares, por cuanto este servicio público debe gozar de especial
protección y vigilancia gubernamental, toda vez que se trata de uno de los
servicios esenciales e imprescindibles para el hombre en su condición de ser
social.
No obstante lo
anterior, queda claro que la obligación de las entidades privadas y entre estas
las Cajas de Subsidio Familiar, en relación con los preceptos de esta ley, sólo
hace relación a la prestación del servicio público de salud, para que éste
tenga una cobertura total a todos los habitantes del territorio nacional y que
respecto de ese servicio se predique la coordinación, eficiencia y economía en
su prestación a la comunidad.
Y es que la Ley de
facultades es amplia, al tratar de formalizar el Sistema Nacional de Salud no
solamente con las entidades oficiales como se venía haciendo hasta antes de la
promulgación de la ley 10 de l990, sino al  incorporar a ese sistema a las
entidades privadas que tengan el cometido dentro de su objeto social, de
prestar los servicios médico-asistenciales, porque si se lee el contenido del
texto de la ley habilitante, en ella predomina el criterio del Estado, de
cumplir con el deber social real y efectivo del servicio de salud a los
asociados y prever que esto no es posible si no hay una coordinación al más
alto nivel que determine el grado de eficiencia y responsabilidad en el cual
deben contribuir tanto el Subsector Público como el privado en el cumplimiento
de esta obligación social.
b)      El
caso concreto del alegado exceso.
1.      Cargos
contra la constitucionalidad de los artículos 2o. literal a) parcial y
parágrafo, 4o. literal a) parcial, 7o. literal e) y 20 literal f) del Decreto
Ley 1472 de l990.
Estriba la acusación
contra estos textos en que el Gobierno Nacional modificó el régimen de control
y vigilancia que poseían las cajas de compensación familiar al atribuirle la
competencia señalada a la Superintendencia Nacional de Salud.
Respecto de este
punto de la demanda, las normas cuestionadas en su orden son:
El literal a) del
artículo 2o., el cual prescribe que la Superintendencia Nacional de Salud
ejercerá inspección, vigilancia y control a la calidad y eficiencia de las
actividades que desarrollen las Cajas de Compensación Familiar relacionadas con
la prestación de los servicios de salud.
El parágrafo del
mismo artículo expresa que se respetará el régimen legal existente, los
objetivos, la autonomía administrativa y el sistema financiero de las Cajas de
Compensación.
El  artículo  4o.
en su literal a) que precisa que estas entidades sin ánimo de lucro son sujetos
pasivos de la acción de inspección, vigilancia y control que debe ejercer la
Superintendencia Nacional de Salud, en lo referente a sus actividades de
servicios de salud.
El artículo 7o.
literal e) por medio del cual asigna funciones al Superintendente para
supervisar la eficiencia en la prestación de los servicios de salud a las
citadas entidades de derecho privado.
Y por último el
literal f) del artículo 20 dice que el Superintendente Delegado debe ejercer la
inspección, vigilancia y control en el plano regional sobre la prestación de
los servicios de salud a cargo de las Cajas de Compensación Familiar.
Al hacer un estudio
comparativo de la norma que faculta al Ejecutivo Nacional con las materias
desarrolladas, cuestionadas y antes comentadas del Decreto 1472 de l990, esta
Corporación encuentra que ellas son la consecuencia lógica del buen uso de esas
facultades, porque el Congreso, a través de la ley 10 de l990, había habilitado
al Presidente para modificar la estructura administrativa en debida forma a
todo el sector salud incluídas las entidades privadas prestatarias de este
servicio como son las Cajas de Compensación Familiar.  Y es que la vigilancia,
inspección y control que debe ejercer la Superintendencia Nacional de Salud
tiene aplicabilidad únicamente, cuando las Cajas actúen como prestatarias del
servicio público de Salud, mas no en otra clase de menesteres.
Encuentra la Corte,
ajustada a derecho la actuación del Presidente cuando habilitado como
legislador extraordinario expidió el Decreto 1472 de l990 en lo que hace
relación a las Cajas de Compensación Familiar, por lo que éstas al crearse el
Sistema Nacional de Salud, quedaron incorporadas a su subsector privado y por
ende como prestan un servicio público, deben estar vigiladas por el Gobierno
Nacional.
Como si lo anterior
fuera poco respecto del tema que se estudia, el artículo 189 numeral 22 de la
Constitución Nacional le dá competencia al Presidente de la República para "Ejercer
la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos", vale
decir, que además de estar plenamente facultado el Presidente de la República
para expedir el Decreto lo cual hizo en los términos en que se le facultó de
conformidad con los preceptos vigentes a esa fecha, en lo relativo a las Cajas
de Compensación Familiar, la Constitución vigente, norma de normas, le da la
potestad para ejercer la vigilancia y la inspección de la prestación de los
servicios públicos, sin importar si esos servicios son prestados por
instituciones de derecho público o por entidades privadas, porque así lo
determina la Carta Política.
Extender el régimen
de vigilancia y control por parte de la Superintendencia Nacional de Salud a
las Cajas de Compensación Familiar resulta apenas obvio dentro de las
facultades otorgadas por el Congreso al Gobierno para reformar la estructura
administrativa de las entidades adscritas al Ministerio de Salud, cual lo es
dicha Superintendencia, ya  que  tales  cajas cuando prestan el servicio de
salud a través de sus clínicas, hospitales u otros caen bajo el sistema
nacional de salud y por ello debe esa actividad someterse a la vigilancia y
control de tal Superintendencia, al igual que el resto de organizaciones
públicas o privadas del mismo género.
En este sentido se
ha dado cabal cumplimiento al artículo 51 literal b) de la Ley 10 de l990.
Es así entonces
también que el parágrafo del artículo 49 de esta Ley cuando previene que las
instituciones de subsidio familiar (y también las de seguridad y previsión
social) "conservarán el régimen de inspección y vigilancia que poseen
en la actualidad", ha de entenderse que esto es así en tratándose de
tareas diferentes a la de la prestación del servicio de salud, varias veces
mencionado, pues entonces ellas sí escapan al ámbito de funciones de tal
Superintendencia.
Así, la
Superintendencia de Subsidio Familiar conserva la facultad de ejercer
inspección y vigilancia sobre las entidades encargadas de recaudar los aportes
y pagar las asignaciones de subsidio familiar, a términos de la Ley 25 de l981
(artículo 3o.) por la cual se crea esa Superintendencia.
Por las razones
expuestas, no se producen las violaciones alegadas y por ello las normas
examinadas del Decreto Ley 1472 de 1990 se declaran exequibles.
2.      Acusación de
inexequibilidad de los literales p) del artículo 3o. y ll) del artículo 7o. del
Decreto Ley 1472 de l990.
Ya la Corte Suprema
de Justicia mediante sentencia No. 139 de 28 de noviembre de l991, se pronunció
sobre la cuestión de fondo que se plantea en la demanda, esto es, sobre el
entendimiento de los antecitados artículos tachados de inconstitucionalidad,
confrontados con los artículos de la nueva Carta de 1991  y en particular con
el artículo 338 (art. 29 del Decreto 432 de 1969 y art. 22 del Decreto 2067 de
4 de septiembre de 1991),  y los halló y declaró exequibles.
Ha de reiterarse
entonces en esta oportunidad que existe cosa juzgada al respecto y así se dirá
en este fallo, en el cual y por tal razón no es dable reabrir ni replantear la
controversia ya decidida en la forma vista.
4.  Servicio
público de salud en la Constitución.
En el título II
capítulo 2 que consagra los Derechos Sociales, Económicos y Culturales, señala
la Carta Fundamental el servicio público de salud en el artículo 49 en los
siguientes términos:
"La atención
de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del
Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de
promoción, protección y recuperación de la salud.
Corresponde al
Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a
los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para
la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su
vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la nación, las
entidades territoriales y los particulares y determinar los aportes a su cargo
en los términos y condiciones señalados en la ley.
Los servicios de
salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con
participación de la comunidad.
La ley señalará
los términos en los cuales la atención básica para todos los habitantes será
gratuita y obligatoria.
Toda persona
tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y la de su
comunidad".1
Estableció el
Constituyente a través de la norma citada, que el Servicio de Salud tiene el
carácter de servicio público, cuya obligación le corresponde prestarla al
Estado. Y está garantizada la prestación de este servicio a todas las personas
residentes en Colombia.
Se convierte este
servicio público no en un mero enunciado teórico, sino en un mandato de
imperioso cumplimiento para satisfacer las necesidades y demandas respecto de
su Salud, de los residentes en el territorio estatal, y no de cualquier manera
se debe prestar el servicio, sino que en la forma prevista en el artículo
comentado, él debe ser organizado dirigido y reglamentado por el Estado, bajo
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Es decir, que éste
se practique con óptimos resultados al menor costo económico posible, que la
cobertura de la prestación del servicio llegue en forma real y oportuna a todas
las personas en Colombia y además que este beneficio social tenga en cuenta al
hombre como su destinatario que despierte en las instituciones públicas y
privadas ya sean ellas prestatarias de este servicio o nó, el sentimiento de
protección humana, de ayuda y de confraternidad frente a cualquier accidente o
amenaza que ponga en peligro a la persona.
Prevé la norma, una
relación de colaboración entre las entidades territoriales, la Nación y los
particulares en donde cada quien, aporta para la prestación del servicio de
salud y también en idéntica forma se determina la competencia para hacerlo
realidad, competencia que dará la oportunidad  para establecer la
responsabilidad por las fallas del servicio en que puedan incurrir las
entidades y personas encargadas de su ejercicio.
El artículo 49 en su
inciso segundo manifiesta que es obligación del Estado, establecer las
políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y
ejercer su vigilancia y control, ordenamiento que reafirma los criterios
normados en la ley 10 de l990 y en el Decreto Ley 1472 en lo que respecta a
someter bajo la vigilancia y control de la Superintendencia de Salud, a las
Cajas de Compensación Familiar sólo cuando estas entidades de derecho privado
en ejercicio de su objeto social, realicen actividades relacionadas con la
Salud de los asociados.
En este caso se
cumple uno de los fines del Estado Social de Derecho, cual es garantizar la
efectividad de los derechos, pregonada ésta en el artículos 2° de la Carta y
encomendada a la mencionada Superintendencia en cuanto hace al servicio de salud.
Surge de esta forma,
una impresionante coincidencia entre la voluntad del legislador de l990 y el
querer del Constituyente de l991 plasmada en el artículo comentado. Los
principios generales que deben guiar al servicio de salud son los mismos en la
ley y en la Constitución, el sentimiento de solidaridad que debe acompañar a
esta función social, la universalidad en cuanto al servicio, se predica
respecto de todas las personas y la colaboración que debe existir entre el
sector público y privado para la prestación eficiente y oportuna de este
servicio público así lo confirman y son el criterio básico y fundamental en la
Ley 10 y el Decreto Ley 1472 de l991, conceptos ratificados, como se dijo, por
la Constitución Nacional en su artículo 49.
La transcendental
importancia que la Constitución de 1991 atribuye al servicio de salud y que
reafirma en el artículo 44 ibidem al consagrarlo como derecho fundamental de
los mismos, al lado del derecho a la vida, a la integridad física, la seguridad
social y la alimentación equilibrada, entre otros, halla su raigambre en el
Estado Social de Derecho, forma política en que se organiza el Estado a la Ley
de la nueva Carta (art. 1°), de acuerdo con el cual la mira y objetivos de las
autoridades de la República se ponen al servicio de la persona para protegerla
en su vida, honra, bienes, creencias y demás libertades, y asegurar el
cumplimiento de los derechos sociales del Estado (art. 2°).
Por otro lado, la
Corte considera procedente señalar que la ley 25 de l981, por medio de la cual
se crea la Superintendencia de Subsidio Familiar en su artículo 3o. expresa: "Corresponde
a la Superintendencia de Subsidio Familiar ejercer la inspección y vigilancia
de las entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar las asignaciones
del Subsidio Familiar, con el propósito de que su Constitución y funcionamiento
se ajusten a las leyes, los decretos y a los mismos estatutos internos de la
entidad vigilada ".
Como se vé, el
control, la inspección y la vigilancia que ejerce la Superintendencia de
Subsidio Familiar se dá sobre dos de las actividades que desarrollan las Cajas
de Compensación, a saber: control y vigilancia sobre el recaudo de los aportes
que realizan los patronos para el pago del subsidio familiar de los
trabajadores a su cargo y  el  control  y vigilancia a los pagos por concepto
del Subsidio Familiar a las personas que de conformidad con las leyes y
reglamentos tengan derecho a ese subsidio.
Luego las demás
actividades que realizaban las Cajas de Compensación Familiar y entre ellas, la
prestación de los servicios médicos asistenciales, carecían de vigilancia y
control, por parte de los organismos del Estado.
Encuentra entonces
el legislador la necesidad al reorganizar el Sistema Nacional de Salud con la
expedición de la ley 10 de l990, de que también se vigile y controle a las
entidades de derecho privado que prestan ese servicio, fundamento básico para
darle potestad al Presidente para organizar el Ministerio del Ramo y sus
entidades adscritas y entre éstas a la Superintendencia Nacional de Salud, para
que a través de la figura jurídica de las facultades extraordinarias expidiera
una norma a través de la cual hubiera la oportunidad legal de ejercer control,
inspección y vigilancia a las Cajas de Subsidio Familiar, cuando ellas, como
parte integrante del subsector privado de salud ( artículo 5-2 ley 10- l990).
realicen las actividades propias de  este Servicio Público.
El  Decreto  Ley
1472 de l990, por el cual  se reorganiza la Superintendencia Nacional de Salud,
fué expedido como tantas veces se ha dicho, con base en las facultades
otorgadas al Presidente, en el artículo 51 literal b) de la ley citada, norma
que le dá potestad al Ejecutivo para reformar la estructura administrativa,
naturaleza jurídica y funciones del Ministerio de Salud y de sus entidades
adscritas y esta Superintendencia es una institución  adscrita  a  ese
Ministerio.   Ahí  en  esa disposición es donde encuentra el Presidente,
fundamento para expedir el Decreto cuestionado, el cual establece una nueva
organización, con grados jerárquicos de Dirección, delimita en forma expresa la
competencia de la entidad, fija las funciones de vigilancia y control que debe
ejercer la Superintendencia, determina los sujetos pasivos de la acción de
inspección, vigilancia y control y le asigna el carácter excepcional policivo a
esa institución, para el cabal cumplimiento de sus actividades
administrativas.  Por todo lo cual no hubo desbordamiento por el Gobierno al
dictar los preceptos acusados.
VI. DECISION.
En mérito de  lo
expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, oído el concepto del Procurador
General de la Nación, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero. Declarar exequibles los artículos
2o. literal a) parcial y parágrafo, 4o. literal a) parcial, 7o. literal e) y 20
literal f) parcial del Decreto Ley 1472 de l990, por no haberse excedido el
Gobierno en el uso de las facultades extraordinarias de la Ley 10 de 1990.
Segundo: Estése a la declaración de exequibilidad de los
artículos 3o. literal p) y 7o. literal ll) del mencionado Decreto, pronunciada
en la sentencia No. 139 de 28 de noviembre de 1991 de la H. Corte Suprema de
Justicia, en cuanto no viola materialmente la Constitución Nacional.
COMUNIQUESE Y NOTIFIQUESE
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
FABIO MORON DIAZ         JAIME SANIN
GREIFFENSTEIN
Magistrado                      Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO  CIRO ANGARITA
BARON
Magistrado                   Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO   EDUARDO
CIFUENTES                                            MUÑOZ
Magistrado                      Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1