T-548-10
Sentencia T-548/10
Sentencia T-548/10
EDAD DE
RETIRO FORZOSO-Causal de desvinculación de cargos públicos
ACTO
ADMINISTRATIVO DE CARACTER PARTICULAR-Procedencia excepcional de acción de
tutela
La tutela
como mecanismo subsidiario y residual, solo procede contra actos administrativos
de contenido particular y concreto, cuando se demuestre un perjuicio
irremediable, de lo contrario la acción procedente es la de nulidad y
restablecimiento del derecho. Igualmente, la tutela no puede presentarse para
solicitar el reintegro a cargos públicos, salvo que el retiro haya dejado a la
persona en una situación de debilidad manifiesta o de indefensión, evento en el
que procederá este mecanismo de protección de manera transitoria.
ACTO
ADMINISTRATIVO DE CARACTER PARTICULAR-Para solicitar reintegro al cargo
EDAD DE
RETIRO FORZOSO Y MINIMO VITAL DEL ADULTO MAYOR-Estado debe garantizar una
vejez digna y plena al finalizar vida laboral
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER PARTICULAR-Improcedencia
por cuanto no se configura perjuicio irremediable
Esta Sala considera que el
amparo solicitado en la tutela de la referencia no es procedente, toda vez que
no cumple con los requisitos establecidos jurisprudencialmente para el efecto,
pues como se expuso, no se evidencia un perjuicio irremediable y,
adicionalmente, la demandante omitió la presentación de la acción pertinente
para debatir actos administrativos de carácter particular y concreto, por lo
que la acción de tutela no puede interponerse para  subsanar esa falta de
diligencia.
Referencia:
expediente T-2.271.616
Demandante:
Felipa Jiménez de Rodríguez
Demandado:
Registraduría Nacional del Estado Civil y Registraduría Especial de Tunja
Magistrado
Ponente:
Dr.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., primero (1) de
julio de dos mil diez (2010)
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Pinilla Pinilla en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente,
SENTENCIA
dentro de la revisión del fallo
de tutela proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura de Cundinamarca, al decidir la acción constitucional
promovida por Felipa Jiménez de Rodríguez, contra la Registraduría Nacional del
Estado Civil y la Registraduría Especial de Tunja.
El presente
expediente fue escogido para revisión por medio del auto del 28 de mayo de
2009, proferido por la Sala de Selección número cinco y repartido a la Sala
Cuarta de Revisión.
I. ANTECEDENTES
1. La solicitud
La demandante, Felipa Jiménez de
Rodríguez, quien estuvo vinculada por más de dieciocho (18) años con varias
entidades del Estado, impetró acción de tutela como mecanismo transitorio,
contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, para que le fueran
protegidos sus derechos como persona de la tercera edad, a la seguridad social,
al trabajo y a la vida, debido a que esta entidad la retiró del servicio por
haber cumplido la edad de retiro forzoso sin tener los requisitos para acceder
a la pensión de vejez.
2. Reseña Fáctica
2.1. La señora Felipa Jiménez de
Rodríguez trabajó con diferentes entidades del Estado por aproximadamente
dieciocho (18) años y dos (2) meses. Durante ese tiempo cotizó como trabajadora
pública, contratista y como independiente.
2.2. El último cargo lo desempeñó
al servicio de la Registraduría Especial del Estado Civil de Tunja, como
Técnico Administrativo 4065-02 de la planta global de la Delegación
Departamental de Boyacá.
2.3. El día 6 de agosto de 2008,
mediante Resolución No. 175, la Registraduría Especial de Tunja, la retiró del
servicio por haber llegado a la edad de retiro forzoso.
2.4. La Resolución No. 175 de
2008, señaló que el retiro se haría efectivo a partir del 20 de agosto de 2008.
2.5. Interpuso recurso de
reposición contra dicha resolución el cual fue resuelto mediante Resolución No.
186 del 20 de agosto de 2008 que confirmó el acto administrativo inicialmente
proferido.
2.6. Informa la demandante que
padece de hipertensión arterial y glaucoma, dos enfermedades de alta
consideración.
2.7. Advierte, además que el
ingreso que percibía en razón de su trabajo en la Registraduría Especial de
Tunja era su único sustento, el cual le permitía subvencionar sus gastos y los
de su familia, principalmente los de salud.
3. Consideraciones de la parte
actora
Manifiesta la demandante que al
haber sido retirada del servicio de manera forzosa, se encuentra, por su
condición física y económica, en estado de debilidad manifiesta, pues hoy en
día le sería imposible acceder a un cargo en el sector público o privado con el
fin de completar el tiempo de cotización requerido por la legislación
colombiana. Informa, así mismo, que padece dos enfermedades –hipertensión
arterial y glaucoma- y que no percibe a la fecha ningún otro tipo de ingreso
que le permita cumplir con sus obligaciones y las de su familia.
Adicionalmente, narra que debido
a las enfermedades que padece y a la necesidad de acudir constantemente a
tratamientos y a controles con especialistas, requiere de la afiliación a
seguridad social en salud. Por lo que  no percibir un ingreso, así como la
imposibilidad de acceder a una pensión, la deja por fuera del sistema de salud
y, por consiguiente, en una situación de total indefensión.
4.  Pretensiones
La demandante solicita que se
ordene a la Registraduría Nacional del Estado Civil, reintegrarla al cargo de
Técnico Administrativo que desempeñaba al momento en que se le ordenó su retiro
por haber llegado a la edad de retiro forzoso, pues considera que la
imposibilidad de acceder en este momento a los servicios de salud constituye un
perjuicio irremediable. Solicita que se tutelen sus derechos de manera
transitoria, mientras la jurisdicción de lo contencioso administrativo resuelve
las acciones que ésta pretende instaurar.
5. Pruebas
Con el expediente obran las
siguientes pruebas aportadas por la demandante:
·
Carta del 8 de agosto de 2008, emitida por un Delegado del
Registrador Nacional del Estado Civil, en la cual se informa sobre el contenido
de la Resolución 175. (Folio 11)
·
Resolución 175 del 6 de agosto de 2008 de la Registraduría
Nacional del estado Civil, por medio de la cual esta entidad retiró del
servicio a la señora Jiménez (Folio 12)
·
Memorial de recursos de reposición y en subsidio apelación, en
contra de la Resolución 175 del 6 de agosto de 2008 (Folios 13 a 18).
·
Resolución 186 del 20 de agosto de 2008 de la Registraduría
Nacional del Estado Civil, por medio de la cual esta entidad resuelve el
recurso interpuesto por la demandante, confirmando en todas sus partes la
Resolución 175 (Folios 19 a 23).
·
Fotocopia del Registro Civil de nacimiento de la señora Felipa
Jiménez (Folio 26).
·
Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la actora (Folio 27).
·
Fotocopia de constancias laborales donde se certifica que la
demandante prestó sus servicios en la Contraloría General de Boyacá, la
Contraloría de Bogotá, la Caja Nacional de Previsión Nacional y la
Registraduría Nacional del Estado Civil (Folios 28 a 35).
·
Fotocopia de documento expedido por el Seguro Social, respecto a
la Relación de novedades Sistema de Autoliquidación de Aportes Mensual- Pensión
(Folios 36 a 38).
·
Justificación médica expedida por Saludcoop EPS, en donde consta
el estado de salud actual de la señora Jiménez (Folios 39 a 42).
·
Fotocopia de contrato de arrendamiento de vivienda suscrito por
la demandante (Folios 49 a 50).
6. Respuesta de los entes
accionados
6.1 Registraduría Especial del
Estado Civil- Delegación de Tunja
La Registraduría Nacional del
Estado Civil, Delegación Boyacá, manifestó que “la ley establece que
aquellas personas que llegan a la edad de retiro forzoso y no tienen los
requisitos para acceder a la pensión de vejez tienen derecho a la indemnización
sustitutiva prevista en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993.” En ese
sentido, adujo, en primer lugar, que la presunta vulneración de derechos no
existe, pues la desvinculación de la demandante se dio con estricto
cumplimiento de las disposiciones legales y que, adicionalmente, la legislación
ya tiene establecida la forma de compensar a las personas que no alcancen a
llenar los requisitos exigidos.
En segundo lugar, señaló que
existe otro medio de defensa judicial, como es la acción de nulidad y
restablecimiento de derecho en contra de la decisión tomada por la
administración, pudiendo igualmente solicitar en dicha demanda la suspensión
provisional del acto administrativo acusado.
Finalmente, citó jurisprudencia
de la Corte Constitucional, según la cual la tutela no es el mecanismo idóneo
para solicitar un reintegro laboral, más si se tiene en cuenta que la entidad
desconoce la situación económica y de salud alegada por la actora, “situación
que tampoco fue manifestada en el recurso presentado contra el acto que
materializó su retiro.”
Registraduría Nacional del
Estado Civil
El Jefe de la Oficina Jurídica de
la Registraduría Nacional del Estado Civil señaló, en primer lugar, que la
presente acción de tutela no cobija al Registrador Nacional del Estado Civil,
dado que la controversia debe desenvolverse en el “Nivel Desconcentrado” de la
administración, conforme al Decreto 1010 de 2000.
En segundo lugar, argumenta que
la desvinculación de la señora Felipa Jiménez tuvo en cuenta la extensa
legislación y jurisprudencia -tanto de la Corte Constitucional como del Consejo
de Estado- en materia de edad de retiro forzoso, reiterando que “los cargos
públicos no pueden ser desarrollados a perpetuidad, ya que la teoría de la
institucionalización del poder público distingue la función del funcionario, de
suerte que éste no encarna la función, sino que la ejerce temporalmente.”
Señaló igualmente que el cargo ocupado por la demandante no figura dentro de
los casos de excepción establecidos en la legislación.
En tercer lugar, expuso que en
esta ocasión la acción de tutela proferida contraría los postulados de
subsidiariedad de este mecanismo constitucional, ya que la demandante tiene la
posibilidad de acudir a otros medios de defensa judicial, ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, a través de los cuales puede solicitar la suspensión
provisional de los actos causantes de la presunta vulneración. La posibilidad
de acudir a la tutela como mecanismo transitorio es excepcional, pues para ello
resulta necesario establecer la existencia de un perjuicio irremediable y
acudir de manera oportuna ante el juez. Con base en jurisprudencia elaborada
por la Corte Constitucional, en sentencia SU-250 de 1998, concluye que “la
tutela no puede llegar hasta el extremo de ser el instrumento para garantizar
el reintegro de todas las personas retiradas de un cargo.”
Por último, resalta la
posibilidad de que la demandante acceda al beneficio de la indemnización
sustitutiva, contenida en el artículo 37 de la ley 100 de 1993.
II.      DECISIÓN JUDICIAL QUE
SE REVISA[1]
Mediante sentencia del 19 de
marzo de 2009, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca, negó el amparo solicitado por la señora Felipa
Jiménez de Rodríguez.  El Despacho judicial concluyó que la tutela instaurada
no es el mecanismo idóneo ni siquiera como medio transitorio de protección. Lo
anterior, porque para que esta acción proceda se requiere la vigencia actual
del medio judicial ordinario al cual se condicionaría la prosperidad del
amparo. La acción procedente en este caso, es la de nulidad y restablecimiento
del derecho y los cuatro meses para su interposición ya transcurrieron.
Explicó el fallador de primer
grado, que la actora dejó pasar el tiempo y no acudió ante la jurisdicción
ordinaria perdiendo la oportunidad de interponer la acción pertinente para su
caso. Tal omisión permite inferir que su situación no es tan apremiante, pues
de serlo “habría acudido desde un comienzo al juez natural para propender
por los derechos que, a su juicio, resultaban vulnerados con la actuación de la
Registraduría Nacional del Estado Civil.”
Por último, señaló que si la
salud de la actora se está viendo afectada, puede tramitar la indemnización
sustitutiva establecida en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, a la “cual
tiene derecho por el largo tiempo en que laboró con el Estado.”
III.    PRUEBAS SOLICITADAS
POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
Mediante Auto del tres (3) de
septiembre de 2009, el Magistrado Sustanciador consideró necesario recaudar
algunas pruebas para verificar hechos relevantes del proceso y mejor proveer en
el presente caso. En consecuencia, resolvió lo siguiente:
“PRIMERO. Por Secretaría General, oficiar a la señora
Felipa Jiménez de Rodríguez para que en el término de tres (3) días contados a
partir de la notificación del presente Auto, con los correspondientes
documentos que respalden sus afirmaciones, se sirva informar a esta Sala:
a. De qué actividad económica
deriva sus ingresos.
b. Si tiene algún tipo de
vinculación laboral, indicando el correspondiente empleador. Si su respuesta es
afirmativa señale el monto mensual de sus ingresos.
c. Si su anterior respuesta es
negativa, indique cual es la fuente de sus ingresos.
d. Si es
dueña de bienes muebles o inmuebles, indicando, en caso positivo, cuál es su
valor y la renta que pueda derivar de ellos.
e. Cuál es
su situación económica actual.
f. Si tiene
personas a cargo, indicando quienes y cuántos.
g. Señale
la relación de gastos mensuales por todo concepto (alimentación, educación,
vestuario, salud, recreación, etc.), con los correspondientes soportes que así
lo acrediten.
h. Informe
a esta Corporación, si actualmente se encuentra afiliada a  alguna entidad de
salud y en qué calidad.
i. Informe
si, desde su desvinculación de la Registraduría Especial del Estado Civil de
Tunja, ha hecho aportes para pensión.
j. Informe si ha presentado
otra acción en contra del acto administrativo que ordenó su desvinculación del
cargo de técnico administrativo 4065-02.
SEGUNDO.
Por secretaría oficiar al Ministerio de Protección Social para que
informe, si es de su competencia o, en caso contrario remita a la entidad que
sea competente, si la señora Felipa Jiménez de Rodríguez identificada con
cédula de ciudadanía No. 24.114.334 de Sogamoso, ha realizado aportes para
pensión en los últimos dos años.
TERCERO.
SUSPENDER el término para fallar el proceso de la referencia,
mientras se surte el trámite correspondiente y se evalúan las pruebas
decretadas.”
Mediante
oficio OPT-A-268/2009 del 10 de septiembre de 2009, el Ministerio de la
Protección Social, dio respuesta manifestando que la información solicitada no
se encontraba en dicha entidad, sin embargo allegó copia de la base de datos
del Registro Único de Afiliados a la Protección Social- RUAF, de donde se
desprende que la accionante se encuentra afiliada al Instituto de Seguros
Sociales.
La señora Felipa Jiménez de
Rodríguez, mediante oficio No. OPT-A-267/2009 respondió el cuestionario
formulado por este Despacho y manifestó lo siguiente:
“A la pregunta a. Mis ingresos
derivan de un canon de arrendamiento sobre un local, por la suma de $668.606,
habida consideración que desde la fecha de desvinculación de la Registraduría
Nacional del Estado Civil no me he empleado.
A la pregunta b. No tengo
ningún tipo de vinculación laboral pública o privada.
A la pregunta c. La fuente de
mis ingresos es un canon de arrendamiento que percibo del local comercial en la
suma indicada anteriormente.
A la pregunta d. Sí,  soy
dueña de muebles e inmuebles, el valor de los muebles ascienden en la suma de
$2.000.000 y de los inmuebles, el apartamento asciende en un valor de
$55.000.000, lo tengo hipotecado al Fondo Nacional de la Registraduría Nacional
del Estado Civil por valor de $50.000.000, cancelando una cuota mensual actual
de $396.000, al Fondo. Un local comercial con un área privada de 9 M2, asciende
en un valor de $18.000.000, percibiendo del mismo por concepto de arriendo de
$668.606.
A la pregunta e. Mi situación
económica actual es que con el arriendo que percibo del local no cubren los
gastos como son: la cuota del apartamento, servicios públicos, alimentación,
transporte, etc.
A la pregunta f. Sí tengo
personas a cargo, mi hijo Carlos Erney Rodríguez Jiménez que está desempleado
y  mi nieto Juan Sebastián Rodríguez Barinas que es un bebé.
A la pregunta g. Mis gastos
mensuales por todo concepto son:
CUOTA HIPOTECARIA
$396.000
ALIMENTACIÓN
$650.000
SERVICIOS PÚBLICOS
$125.000
TRANSPORTES
$70.000
OTRO
$100.000
A la pregunta h. Actualmente
me encuentro afiliada a SALUDCOOP EPS., en calidad de beneficiaria.
A la pregunta i. No he hecho
aportes para pensión desde mi desvinculación de la Registraduría Especial del
Estado Civil de Tunja.
A la pregunta j. No he
presentado ninguna otra acción en contra del acto administrativo que ordenó mi
desvinculación del cargo de Técnico Administrativo Código 4065 Grado 02.”
Para efectos de probar lo dicho,
la señora Felipa Jiménez, adjuntó varios documentos, como: certificación
expedida por el Fondo Social de la Registraduría Nacional del Estado Civil en
el que consta que es deudora de un crédito hipotecario por valor de
$50´000.000; recibos del servicio de acueducto y del servicio de luz;
certificación proferida por Saludcoop EPS en la que consta que la demandante se
encuentra afiliada como beneficiaria del señor Camilo Andrés Cáceres Jiménez,
su hijo y; certificación de la firma URBIS inmobiliaria Ltda., en la que consta
que recibe un canon mensual de $668.606, por concepto de arrendamiento del
local de su propiedad.
Posteriormente, mediante el Auto
322 del 10 de noviembre de 2009 el Magistrado Sustanciador consideró que para
mejor proveer y evitar que, con la presente decisión, se transgredieran
derechos de terceros debía “Primero.- Solicitar a la Registraduría
del Estado Civil de Tunja que, en el término de tres (3) días contados a partir
de la notificación del presente Auto, con los correspondientes documentos que
respalden sus afirmaciones, se sirva informar a esta Sala:
a.
Si en la actualidad el cargo de Técnico Administrativo 4065-02 de
la planta global de la Registraduría del Estado Civil de Tunja se encuentra
provisto.
b.
En caso de estarlo, informe qué situación jurídica tiene la
persona que actualmente ocupa este cargo.
Segundo.- En caso de que
el cargo de Técnico Administrativo 4065-02 de la planta global se encuentre
provisto, la Registraduría del Estado Civil de Tunja pondrá en conocimiento de
la persona que actualmente lo ocupa, la existencia del proceso de tutela No.
T-2.271.616, informándole que cuenta con el término de tres (3) días contados a
partir de la notificación del presente Auto, para pronunciarse acerca de las
pretensiones y del problema jurídico que plantea la referida acción de tutela.”
La Registraduría Nacional del Estado Civil de
Tunja remitió el Oficio 000031 del 29 de diciembre de 2009 por medio del cual
allegó la intervención de la señora Gloria Edith Ortiz Pinzón, quien ocupa
actualmente el cargo de Técnico Administrativo 4065-02 de la planta global de
esta entidad.
La señora Gloria Edith Ortiz Pinzón en virtud de la vinculación al
presente proceso, señaló lo siguiente:
“De acuerdo al ordenamiento jurídico vigente, el hecho de llegar a
los sesenta y cinco años de edad, constituye causal de retiro forzoso en la
administración pública (…).”
Para sustentar la anterior afirmación transcribió las diferentes
normas que reglamentan la edad de retiro forzoso y que prohíben el reintegro al
cargo por haber cumplido este supuesto.
Así mismo, manifestó que “el nombramiento realizado mediante
Resolución No. 083 del 23 de junio de 2009, casi un año después de la
desvinculación de la actora en el cargo de Técnico Administrativo 4065-02 de la
Planta Global de la Delegación Departamental de Boyacá, obedeció al
cumplimiento de los requisitos exigidos para el mismo, ya que cuento con la
experiencia exigida en el Manual de requisitos y funciones de la Registraduría
Nacional del Estado Civil (Resolución No. 6053 de 27 de diciembre de 2000, 3358
de 2001 y 8212 de 2007). Además en la actualidad adelanto estudios
universitarios, situación que brinda elementos adicionales para el desempeño
del cargo y cumplimiento de funciones.”
“Además considero oportuno y pertinente hacer énfasis respecto a
las afirmaciones realizadas por la accionante en el sentido de que en una
primera oportunidad manifestó no contar con recursos económicos adicionales a
aquellos que percibía por concepto de salarios como empleada de la
Registraduría Nacional del Estado Civil y posteriormente al absolver el
cuestionamiento formulado por la H. Corte manifiesta percibir ingresos por concepto
de arrendamiento de un bien inmueble de su propiedad. Igualmente resulta
inconsistente la información presentada por la señota Jiménez Ochoa, frente a
la presunta carencia de asistencia médica por el retiro de la entidad, ya que
como puede apreciarse con los documentos allegados por ella misma, en la
actualidad cuenta con el servicio de salud en calidad de beneficiaria.”
IV.    FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para revisar la sentencia proferida dentro del
proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y
241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Procedibilidad de la Acción
de Tutela
2.1 Legitimación activa
El artículo 86 de la Constitución
Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que
puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus
derechos fundamentales. En el presente caso, la señora Felipa Jiménez de
Rodríguez actúa en defensa de sus derechos, razón por la cual se encuentran
legitimada para presentar la acción.
2.2 Legitimación pasiva
La Registraduría Nacional del
Estado y Civil y la Registraduría Especial del Estado Civil de Tunja, de
acuerdo con el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, son autoridades públicas,
razón por la cual están legitimadas como partes pasivas en el presente proceso
de tutela por ser posibles vulneradoras de los derechos invocados por la
actora.
3.      Problema Jurídico
Corresponde a la Sala Cuarta de
Revisión determinar si existió, por parte de la Registraduría Nacional del
Estado Civil y la Registraduría Especial del Estado Civil de Tunja, afectación
de los derechos de las personas de la tercera edad, derecho a la seguridad
social, derecho al trabajo y derecho a la vida de la señora Felipa Jiménez de
Rodríguez, al haberla desvinculado del cargo que venía desempeñando en la
Registraduría Especial del Estado Civil de Tunja por haber cumplido la edad de
retiro forzoso, faltándole dos años para cumplir con los requisitos para
acceder a la pensión de vejez y padecer de hipertensión arterial y glaucoma.
Para abordar el caso concreto,
esta Sala realizará un repaso jurisprudencial de temas como la edad de retiro
forzoso como causal de desvinculación de cargos públicos, la procedencia de la
acción de tutela para debatir actos administrativos de contenido particular y
concreto y la protección constitucional al mínimo vital y a la seguridad social
de las personas de la tercera edad, para luego abordar el caso concreto.
4. Edad de retiro forzoso como
causal de desvinculación de cargos públicos.
La Constitución Política
establece que Colombia es un Estado Social de Derecho, el cual debe garantizar
que los derechos de todas las personas se hagan efectivos, con el fin de que
éstas tengan un nivel de vida digno y participativo como miembros de una
sociedad.
En la Carta Fundamental se
encuentra consagrado el derecho al trabajo, el cual, además de ser derecho, es
una obligación social y goza de la especial protección del Estado. El artículo
25 señala que “toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y
justas.”
En consecuencia, le corresponde a
la administración velar porque todas las personas puedan acceder a un trabajo
que les permita suplir sus necesidades y las de su familia y vivir bajo
condiciones mínimamente decorosas.
No obstante, el mismo texto
fundamental le otorgó al legislador la facultad de regular lo pertinente a los
empleos públicos, como por ejemplo, entre otros muchos aspectos, lo relacionado
con las causales de desvinculación que no estén reguladas directamente en la
Constitución.
Entre las causales que estableció
el legislador para el retiro del servicio público, se encuentra, en otras, la
edad de retiro forzoso, plasmada de manera general en el artículo 31 del
Decreto 2400 de 1968[2] el cual regula la
administración del personal civil que presta sus servicios en los empleos de la
Rama Ejecutiva del Poder Público. Dicha causal se encuentra consagrada en los
regímenes especiales, como el de la rama judicial del poder público, el del
Ministerio Público, el de la Contraloría General de la República y el de la
Registraduría Nacional del Estado Civil.
La Corte, en múltiples fallos, ha
avalado el retiro forzoso a la edad de 65 años como causal de desvinculación
del servicio público, por encontrarlo acorde con los fines consagrados en la
Carta Fundamental, pues lo que se pretende con esta medida es que “el Estado
redistribuya  y renueve un recurso escaso, como son los empleos públicos, con
la finalidad de que todos los ciudadanos tengan acceso a éste en condiciones de
equidad e igualdad de oportunidades.”[3]
Así mismo, esta Corporación ha
señalado que la fijación legal de la edad de retiro forzoso a los 65 años, no
vulnera el mínimo vital, pues la aludida restricción “impuesta a los
servidores públicos es compensada por el derecho que adquieren al disfrute de
la respectiva pensión de jubilación (C.P., artículo 48) y a las garantías y
prestaciones que se derivan de la especial protección y asistencia que el
Estado está obligado a dispensar a las personas de la tercera edad (C.P.,
artículos 13 y 46), lo cual deja a salvo la integridad del indicado derecho
fundamental.”[4]
Del mismo
modo, es conveniente anotar que la Corte declaró, mediante sentencia C-351 de
1995, la exequibilidad del artículo 31 del Decreto 2400 de 1968 el cual
establece la edad de retiro forzoso de manera general, en esa oportunidad esta
Corporación señaló que “es razonable que exista una regla general, pero no
absoluta, que fije una edad máxima para el desempeño de funciones, no como cese
de oportunidad, sino como mecanismo razonable de eficiencia y renovación de los
cargos públicos.”[5]
5. Procedencia de la acción de
tutela para debatir actos administrativos de contenido particular y concreto,
específicamente para obtener el reintegro del cargo. Reiteración de
jurisprudencia.
La Constitución Política de 1991,
creó la tutela, la cual tiene como objetivo la
protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de todas
las personas, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares que
ejerzan funciones públicas[6].
La
tutela está establecida como un mecanismo subsidiario y residual, es decir,
solo puede ser interpuesta cuando el afectado no tenga otro mecanismo de
defensa judicial mediante el cual pueda evitar la afectación de los derechos o
detener la vulneración de los mismos, salvo que, teniéndolo éste sea ineficaz
para el amparo de los derechos y la tutela sea el mecanismo idóneo para evitar
un perjuicio irremediable[7].
Debido
a lo anterior, en reiterada jurisprudencia se ha establecido la improcedencia de
la tutela contra actos administrativos de contenido particular y concreto, pues
para controvertir estos actos se tiene la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, que se ejerce ante la jurisdicción contencioso administrativa “gracias
a la cual el interesado puede solicitar la suspensión provisional del acto que
infringe la vulneración a los derechos cuya protección se invoca.”[8]
Se
ha establecido por vía jurisprudencial que sólo de manera excepcional procede
la tutela para controvertir actos administrativos de contenido particular, y es
“cuando éstos vulneran derechos fundamentales y existe la posibilidad
de ocurrencia de un perjuicio irremediable, de tal manera que se haga necesaria
la protección urgente de los mismos.”[9]
En cuanto a
los actos administrativos que ordenan la desvinculación de un trabajador de un
empleo público, esta Corporación ha señalado que “la acción de tutela es
improcedente para solicitar el reintegro de empleados públicos a sus cargos,
pues para controvertir los actos administrativos por medio de los cuales la
administración ha tomado la decisión de separarlos de los mismos, existe la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual desplaza a la acción
de tutela dado que, como ya se dijo, tiene un carácter residual y subsidiario.”[10]
Sin embargo,
la Corte también ha indicado que la tutela procede de manera excepcional en
estos casos, y es cuando se evidencia la vulneración de un derecho fundamental
y, por tanto, la ocurrencia de un perjuicio irremediable, evento en el cual la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho no proporciona una protección
eficaz a los derechos amenazados o vulnerados.
En relación
con lo anterior, la Corte en reiterada jurisprudencia, ha puntualizado que  “un
retiro del servicio no implica la prosperidad de la tutela, porque si ello
fuera así prosperaría la acción en todos los casos en que un servidor público
es desligado del servicio o cuando a un trabajador particular se le cancela el
contrato de trabajo; sería desnaturalizar la tutela si se afirmara que por el
hecho de que a una persona  no se le permite continuar trabajando, por tutela
se puede ordenar el reintegro al cargo. Solamente en determinados casos, por
ejemplo cuando la persona estuviera en una situación de debilidad manifiesta, o
de la mujer embarazada, podría estudiarse si la tutela es viable.”[11]
De lo
anterior se puede concluir, que la tutela como mecanismo subsidiario y
residual, solo procede contra actos administrativos de contenido particular y
concreto, cuando se demuestre un perjuicio irremediable, de lo contrario la
acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho. Igualmente,
la tutela no puede presentarse para solicitar el reintegro a cargos públicos,
salvo que el retiro haya dejado a la persona en una situación de debilidad
manifiesta o de indefensión, evento en el que procederá este mecanismo de
protección de manera transitoria.
6.
Protección constitucional al mínimo vital y a la seguridad social de los
adultos mayores. Reiteración de jurisprudencia.
El Estado es
el encargado de garantizar a todas las personas del territorio nacional la
libertad e igualdad de modo que estas deben recibir por parte de las
autoridades la misma protección y el mismo trato, así como gozar de los mismos
derechos sin ninguna clase de discriminación. De igual manera, el Estado deberá
adoptar las medidas necesarias para promover las condiciones de igualdad de
grupos discriminados y marginados y deberá proteger de forma especial a
aquellas personas que por su condición se encuentren en circunstancia de
debilidad manifiesta[12].
Los derechos
a la libertad y a la igualdad, son principios fundantes del Estado Social, por
lo que se debe garantizar su efectividad, sin embargo, “la mera proclamación
constitucional del derecho a la libertad y a la igualdad de todos los
individuos, no es suficiente para que algunas personas puedan desplegar su
capacidad real de autodeterminación. Esta última se torna en mera utopía cuando
la persona no se encuentra en la posibilidad real de acceder a un mínimo de
medios materiales que le garanticen su subsistencia.
Un
individuo desposeído, cosificado, librado a los avatares de sus necesidades
físicas, encuentra lesionada su dignidad al estar en completa incapacidad de
ejercer las libertades que le concede la Constitución, como quiera que su
autonomía se halla por entero sometida a las carencias materiales que lo
oprimen. En estas condiciones, mal puede considerarse que el sujeto, sitiado
radicalmente por las necesidades más elementales, esté en condiciones de
igualdad y libertad respecto de quienes sí tienen la capacidad, al menos
potencial, de satisfacer sus necesidades materiales.”[13]
Lo anterior
quiere decir que, como regla general, todos los individuos son iguales ante la
ley, sin embargo, dentro de una sociedad existen sectores que en razón a su
edad, estado mental, físico y económico, se encuentran en condición de
debilidad o vulnerabilidad lo cual los hace sujetos de especial protección y,
por tanto, no pueden ser tratados de la misma manera que los demás.
En reiterada jurisprudencia de
esta Corporación se ha señalado que uno de los grupos que merecen un trato
especial por parte del Estado son las personas de la tercera edad. Al respecto
se ha expuesto que  “en particular, a este grupo pertenecen las personas de
la tercera edad, quienes al final de su vida laboral tienen derecho a gozar de
una vejez digna y plena (C.P. artículos 1º, 13, 46 y 48). En relación con estas
personas, la Corte ha sentado la doctrina del derecho fundamental a la
seguridad social. Así se le ha dado preciso alcance al mandato constitucional
de defender, prioritariamente, el mínimo vital que sirve, necesariamente, a la
promoción de la dignidad de los ancianos (C.P., artículos 1º, 13, 46 y 48).”[14]
El derecho al mínimo vital del
trabajador o pensionado, ha sido considerado por esta Corporación como la
porción de los ingresos destinados a subvencionar sus necesidades básicas y las
de su familia que, además, garanticen una vida en condiciones dignas, como la
alimentación, el vestido, la salud, la vivienda, la educación, la recreación,
prerrogativas indispensables para que éste y su grupo familiar  tengan un
calidad de vida aceptable[15].
De acuerdo con las anteriores
consideraciones, esta Sala entrará a decidir el caso concreto.
7. Caso Concreto
La señora Felipa Jiménez de
Rodríguez presentó acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos de
la tercera edad, a la seguridad social, al trabajo y a la vida, al haber sido
desvinculada del cargo de Técnico Administrativo 4065-02 que desempeñaba en la
Registraduría Especial del Estado Civil de Tunja por haber cumplido la edad de
retiro forzoso, sin tener los requisitos para obtener la pensión de vejez y,
además, padecer de hipertensión arterial y glaucoma.
Señala la actora que lleva
trabajando dieciocho (18) años y dos (2) meses, por lo que solo le faltaría
menos de dos años para obtener su pensión, sin embargo, la entidad demandada,
señaló que actuó en cumplimiento de una disposición legal y por tanto no
vulneró, en ningún momento, los derechos invocados por la actora.
Esta Sala observa que en virtud
de la Resolución No. 175 del 6 de agosto de 2008, la Registraduría Especial del
Estado Civil de Tunja retiró del cargo de técnico administrativo a la señora
Felipa Jiménez de Rodríguez, dicho retiro tiene como fundamento el artículo 31
del Decreto 2400 de 1968[16], el artículo 122 del
Decreto 1950 de 1973[17] y el numeral 9 del
artículo 34 de la Ley 734 de 2002[18].
Así mismo, en el expediente obra
copia del registro civil de nacimiento de la señora Felipa Jiménez de
Rodríguez, en donde se evidencia que nació el 20 de agosto de 1943, por lo que
a la fecha de la desvinculación de la Registraduría Especial del Estado Civil
de Tunja, contaba con 65 años de edad.
Los fundamentos de derecho
invocados por la entidad demandada para retirar del cargo a la actora, permiten
concluir que efectivamente no hubo vulneración de los derechos mencionados por
ésta, toda vez que su desvinculación no obedeció a un trato discriminatorio e
injusto, sino que, por el contrario, se produjo en cumplimiento del
ordenamiento legal según el cual procedía su retiro forzoso al alcanzar la edad
establecida para el efecto.
Por otro
lado, como se estableció en la parte general de esta providencia, la tutela
solo procede contra actos administrativos de contenido particular y concreto,
cuando sea evidente la configuración de un perjuicio irremediable, pues, de lo
contrario, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho
interpuesta ante la jurisdicción contencioso administrativa, la cual  puede ser
ejercida por “toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en
una norma jurídica” y, en consecuencia, “podrá pedir que se declare la
nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también
podrá solicitar que se le repare el daño.”[19]
Igualmente,
cuando se demande un acto por medio del cual el trabajador es desvinculado de
un cargo público, la acción de tutela solo procede de manera transitoria, es
decir, que si el trabajador se encuentra, en virtud del despido, en una
situación de vulnerabilidad, se concederá el amparo solicitado hasta tanto se
resuelva por el juez natural la acción pertinente.
Entonces, para que proceda la
acción de tutela en los eventos en que se demanda el reintegro a un cargo
público, deben concurrir dos requisitos, (i) que exista un perjuicio
irremediable por encontrarse el trabajador en situación de vulnerabilidad y
(ii) que se haya interpuesto la acción pertinente ante el juez natural.
De las pruebas allegadas al
expediente se tiene que la situación de la señora Felipa Jiménez de Rodríguez
es la siguiente:
·
En la actualidad deriva sus ingresos del canon de arrendamiento
de un local comercial de su propiedad, por un valor de $ 668.606, ya que en el
momento no tiene ninguna vinculación laboral.
·
Es dueña de muebles por valor de $2.000.000 y de inmuebles como,
un apartamento avaluado en la suma de $55.000.000, el cual se encuentra
hipotecado y, un local comercial con un área privada de 9 m2 por un valor de
$18.000.000.
·
Sus gastos mensuales son:           Cuota Hipotecaria
$396.000
Alimentación            $ 650.000
Servicios
Públicos    $ 125.000
Transportes               $ 70.000
Otros                         $ 100.000
·
En la actualidad se encuentra afiliada a Saludcoop EPS en calidad
de beneficiaria de su hijo Camilo Andrés Cáceres Jiménez.
·
Manifiesta la actora que tiene a su cargo a su hijo el cual se
encuentra desempleado y a su nieto.
De las circunstancias señaladas
por la señora Felipa Jiménez, esta Sala encuentra que no se configura un
perjuicio irremediable que haga procedente el amparo por vía de tutela, toda
vez que recibe un ingreso por concepto del arrendamiento de un local comercial
de su propiedad y cuenta con activos, los cuales permiten concluir que no se
encuentra en situación de vulnerabilidad digna del amparo que reclama.
De igual manera, la actora no
puede ser considerada como madre cabeza de familia ya que no cumple con los
requisitos establecidos por vía jurisprudencial para el efecto, pues su hijo,
quien está a su cargo por estar desempleado, no es una persona con limitaciones
físicas o sicológicas que le impidan trabajar[20].
Del mismo modo, la actora
solicitó el amparo de los derechos invocados, por vía de tutela, mientras la
jurisdicción de lo contencioso administrativa resolvía la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho que interpondría contra la Resolución No. 175 de
2008 por medio de la cual se produjo su desvinculación. Sin embargo, de las
pruebas solicitadas por esta Corporación, una de las cuales consistió en instar
a la demandante para que informara si dicha acción había sido interpuesta en el
término establecido por la ley, se desprende que ésta respondió: “no he
presentado ninguna otra acción en contra del acto administrativo que ordenó mi
desvinculación del cargo de Técnico Administrativo Código 4065 Grado 02.”
En razón de lo anterior, esta
Sala considera que el amparo solicitado en la tutela de la referencia no es
procedente, toda vez que no cumple con los requisitos establecidos
jurisprudencialmente para el efecto, pues como se expuso, no se evidencia un
perjuicio irremediable y, adicionalmente, la demandante omitió la presentación
de la acción pertinente para debatir actos administrativos de carácter
particular y concreto, por lo que la acción de tutela no puede interponerse
para  subsanar esa falta de diligencia.
Es pertinente aclarar que la ley
prevé el caso en que una persona tiene la edad para obtener la pensión de vejez
pero no cuenta con las semanas cotizadas para ser beneficiaria de ésta
prestación. Es así como el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 establece que “las
personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no
hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad  de
continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una
indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal
multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se
le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya
cotizado el afiliado.”
En consecuencia, la indemnización
sustitutiva es una posibilidad que tiene el trabajador en caso de que no pueda,
por ninguna vía, seguir cotizando al sistema de pensiones, más no es su única
alternativa.
Es conveniente señalar que  el
artículo 46 de la Constitución Política establece que “el Estado, la
sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las
personas de la tercera edad”; siendo la familia el núcleo fundamental de la
sociedad, quienes la conforman tienen el deber prioritario de procurar la salvaguarda
de este grupo de personas.
En consecuencia,
“el principio de solidaridad reviste una especial relevancia en lo que se
refiere a la cooperación de todos los asociados para la creación de condiciones
que favorezcan el mantenimiento de una vida digna por parte de los mismos.”[21]
En razón de lo
anterior se puede establecer que, bajo el principio de solidaridad, la familia
es la primeramente llamada a proteger a las personas de la tercera edad. En ese
sentido, la familia de la señora Felipa Jiménez  Ochoa, igualmente está en la
obligación de procurar que tenga una vida en condiciones dignas y, en
consecuencia, apoyarla económica y moralmente, incluso para que pueda cumplir
con los requisitos establecidos en la ley para obtener su pensión de vejez.
Por otro lado, esta Sala observa
que el cargo de Técnico Administrativo 4065-02 de la planta global de la
Delegación Departamental de Boyacá, ya se encuentra provisto por la señora
Gloria Edith Ortiz Pinzón, funcionaria que fue nombrada teniendo en cuenta los
requisitos que deben ser acreditados para dicho cargo, situación que no puede
ser desconocida por esta Corporación, pues de hacerlo podría desconocer sus
derechos fundamentales y afectar así, una situación ya consolidada en su
nombre.
En consecuencia esta Corporación
ha manifestado que “en tratándose de casos en los cuales no sólo se
encuentran en juego los derechos fundamentales del demandante, sino de terceras
personas, el juez está en la obligación de armonizar los intereses en juego.” Entonces,
en el evento de encontrarse amenazados derechos de terceros “debe
observarse, de los casos en los cuales el juez se enfrente al ejercicio de los
derechos fundamentales por parte de la persona contra quien se dirige la
tutela, sino de aquellos casos en los cuales la decisión violatoria o
amenazante ha generado derechos en cabeza de terceros (…). En tales casos, la
armonización, que implica se tomen en serio los derechos del demandante y los
de los terceros afectados, constituye una garantía mínima de que el Estado
cumpla con su deber genérico (art. 2 C.P.) de garantizar la eficacia y brindar
la debida protección a los derechos de todos los ciudadanos.”[22]
Por lo expuesto,
la Sala Cuarta de Revisión no encuentra los argumentos para conceder el amparo
solicitado en la tutela presentada por la señora Felipa Jiménez de Rodríguez,
razón por la cual se procederá a confirmar la providencia proferida el 19 de marzo de
2009, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca.
IV.    DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.
LEVANTAR la suspensión de términos en este proceso, ordenada en el Auto de
fecha del tres (3) de septiembre de dos mil nueve (2009).
SEGUNDO:
CONFIRMAR, la Sentencia proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, el diecinueve (19) de marzo de 2009, por las razones expuestas
en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Por
Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Mediante sentencia del 23 de septiembre de 2008 el Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca- Sala Jurisdiccional Disciplinaria,
negó el amparo solicitado por la actora, quién impugnó dicha providencia. La
segunda instancia fue resuelta por el Consejo Superior de la Judicatura- Sala
Jurisdiccional Disciplinaria  que decidió declarar la nulidad de todo lo
actuado a partir de la notificación del auto del 11 de septiembre de 2008,
proferido por el juez de primera instancia, por no haber  conformado el
contradictorio en debida forma, pues omitió notificar a la Registraduría
Especial del Estado Civil de Tunja vulnerando su derecho a la defensa.
[2] Artículo 31 del Decreto 2400 de 1968, modificado por
la Ley 490 de 1998, artículo 14  el cuál quedará así: “todo servidor público o
empleado que sea funcionario del Estado o que ejerza funciones públicas y que
cumpla la edad de 65 años, será retirado del servicio y no podrá ser
reintegrado. No obstante, si por decisión libre y voluntaria del mismo, manifiesta
al nominador su deseo de continuar en el ejercicio de las funciones que venía
desempeñando podrá continuar en el cargo hasta cumplir la edad de 70 años.
Los empleados que cesen en el desempeño de sus funciones por razón de la edad,
se harán acreedores a una pensión de vejez, de acuerdo con lo que sobre el
particular establezca el régimen de prestaciones sociales para los empleados
públicos (…).”
Sin embargo, mediante
Sentencia C-644 del 1 de septiembre de 1999, MP. José Gregorio Hernández
Galindo fue declarado inexequible el artículo 14 de la Ley 490 de 1998, por
medio del cual se modificó el artículo 31 del Decreto 2400 de 1968, por lo que
el aparte subrayado ya no existe dentro del ordenamiento.
[3] Corte Constitucional, Sentencia C-563 del 6 de
noviembre de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[4] Ibidem
[5] Corte Constitucional, Sentencia C-351 del 9 de agosto
de 1995, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[6]
Constitución Política, Artículo 86.
[7]
Decreto 2591 de 1991.
[8]
Corte Constitucional, Sentencia T-016 del 18 de enero de 2008, M. P. Mauricio
González Cuervo y T-012 del 19 de enero de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil,
entre otras.
[9]
Corte Constitucional, Sentencia T-012 del 19 de enero de 2009, M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[10] Ibidem.
[11] Corte Constitucional,
Sentencia SU-544 del 24 de mayo de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[12] Constitución Política,
Artículo 13.
[13] Corte
Constitucional, Sentencia  C-458 del 24 de septiembre de 1997, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[14] Corte
Constitucional, Sentencia  C-458 del 24 de septiembre de 1997, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[15] Corte
Constitucional, sentencia SU-995 del 9 de diciembre de 1999, MP. Carlos Gaviria  Díaz, sentencia T-012 del 19 de
enero de 2009, MP. Rodrigo Escobar Gil.
[16]
Decreto 2400 de 1968, artículo 31: “todo
servidor público o empleado que sea funcionario del Estado o que ejerza
funciones públicas y que cumpla la edad de 65 años, será retirado del servicio
y no podrá ser reintegrado.”
[17]
Decreto 1950 de 1973, artículo 122: “La edad de sesenta y cinco (65) años
constituye impedimento para desempeñar cargos públicos, salvo para los empleos
señalados en el inciso segundo del artículo 29 del Decreto Nacional 2400 de
1968, adicionado por el 3074 del mismo año.”
[18] Ley 734
de 2002, artículo 34, numeral 9: “ Son deberes de todo servidor público:
(…) 9. Acreditar los
requisitos exigidos por la ley para la posesión y el desempeño del cargo.”
[19] Código
Contencioso Administrativo, artículo 85.
[20] Corte
Constitucional, sentencia T-016 del 18 de enero de 2008. MP. Mauricio González
Cuervo.
[21] Corte
Constitucional, sentencia T-434 del 30 de mayo de 2002, MP. Rodrigo Escobar
Gil.
[22] Corte Constitucional,
sentencia SU-544 del 24 de mayo de 2001, MP. Eduardo Montealegre Lynett.