T-371-18
Sentencia T-371/18
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR
EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE DERECHOS PENSIONALES-Procedencia
excepcional
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Es
un derecho fundamental y un servicio público cuya prestación debe asegurar el
Estado
DERECHO FUNDAMENTAL A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Concepto,
naturaleza y protección constitucional
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Instrumentos
internacionales que reconocen su importancia
PENSION DE
INVALIDEZ-Naturaleza jurídica/PENSION DE INVALIDEZ-Finalidad
PENSION DE INVALIDEZ DE ORIGEN PROFESIONAL-Régimen legal
REVISION DEL ESTADO DE
INVALIDEZ-Procedencia
ESTADO DE INVALIDEZ-Revisión
trienal
REVISION DEL ESTADO DE
INVALIDEZ-Trámite
por el que algunos pensionados podrían perder el beneficio pensional
REVISION DEL ESTADO DE
INVALIDEZ-Consecuencias
para quien se niegue a someterse al trámite de revisión
REVISION DEL ESTADO DE
INVALIDEZ-Citación
efectiva
DERECHO A LA PENSION DE
INVALIDEZ-Vulneración
por suspensión bajo el argumento de falta del proceso de revisión del estado de
invalidez
DERECHO A LA PENSION DE
INVALIDEZ-Orden
de Reactivar en nómina la pensión del actor
Referencia: Expediente
T-6.692.557
Asunto: Acción
de tutela instaurada por el señor Daniel Serrano Ortiz, contra la Unidad de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP-.
Magistrado
Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC,  once (11) de septiembre
de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados,
Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis Guillermo
Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales, legales y reglamentarias, ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión del
fallo proferido el 18 de diciembre de 2017, por el Juzgado Promiscuo Municipal
con Función de Control de Garantías y Conocimiento de Gramalote - Norte de
Santander, en el marco de la acción de tutela instaurada por el
señor Daniel Serrano Ortiz contra la Unidad de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales -UGPP-.
I. ANTECEDENTES
El señor Daniel Serrano Ortiz
promovió acción de tutela por considerar que la entidad
accionada vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la
salud, al mínimo vital y a la vida digna, al
suspender el pago de la pensión de invalidez que venía disfrutando de manera
ininterrumpida desde el 20 de agosto de 1995 hasta noviembre de 2017. Esto sin
comunicarle previamente los motivos de la decisión.
1. Hechos probados
1.1. Mediante Resolución No.
001620 del 17 de abril de 1992, el ISS -hoy liquidado-, reconoció una pensión
de invalidez por riesgo laboral al accionante, a partir del 20 de agosto de
1995 y en cuantía de $118.934. Prestación que estuvo a cargo de Positiva
Compañía de Seguros S.A., hasta la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015,
que en su artículo 80 estableció que, pensiones como esta, de allí en adelante,
serían administradas por la UGPP y pagadas por el Fondo de Pensiones Públicas
del Nivel Nacional -FOPEP-.
1.2. Positiva Compañía de Seguros
S.A., mantuvo la competencia para adelantar la revisión de los estados de
invalidez de que trata el artículo 44 de la Ley 100 de 1993, hasta el 31 de
diciembre de 2015; así lo estipuló el artículo 8° del Decreto 1437 de 2015.
1.3. Esa aseguradora, pretendió
citar al señor Daniel Serrano Ortiz para adelantar el proceso referido en el
numeral anterior, pero mediante oficio No. SAL-66873 del 15 de junio de 2015,
tuvo que informarle a la UGPP que no había logrado su cometido por no contar
con la disponibilidad de datos mínimos.
1.4. En consecuencia, Positiva
Compañía de Seguros S.A., en aras de comunicar la mencionada actuación al tutelante,
adelantó las siguientes gestiones:
(i) Fijó un aviso
importante en su cartelera ubicada en la ciudad de Bogotá, el 18 de agosto de
2015 y lo desfijó el día 31 del mismo mes. El contenido del aviso, era el
siguiente: “Positiva Compañía de Seguros S.A., le informa a todos sus
pensionados por invalidez en el Sistema de Riesgos Laborales relacionados en la
base adjunta[1], que en cumplimiento
del artículo 44 de la Ley 100 de 1993, deben presentarse con la finalidad de
realizarse la revisión de su estado de invalidez actual”.
(ii) Divulgó en su portal Web
la misma información desde el 31 de agosto de 2015 hasta el 30 de septiembre de
la misma anualidad.
(iii) Publicó carteleras en
cada sucursal y puntos de atención del país entre julio y agosto de 2015,
informando a todos sus pensionados por invalidez sobre el trámite de la
revisión de su estado. Publicación que también se reprodujo en los diarios ADN
y El Tiempo, el 3 y el 18 de agosto, respectivamente.
1.5. Debido a que el actor no
compareció al proceso de revisión de su estado, la UGPP emitió la Resolución
No. RDP025788 del 13 de julio de 2016[2], en la que dispuso
suspender el pago de la pensión de invalidez de origen laboral que disfrutaba
aquel.
1.6. La UGPP intentó notificar
personalmente la Resolución remitiéndole al accionante el oficio No.
201614202035751 del 18 de julio de 2016[3], pero este fue devuelto
ante la inexistencia de la dirección, de acuerdo con la certificación del 22 de
julio aportada por Servicios Postales Nacionales S.A. 472[4].
1.7. Posteriormente, la accionada
procuró notificar por aviso al actor, a través del oficio No. 2016142022173361
del 1° de agosto de 2016[5]; sin embargo, este fue
devuelto por las mismas razones, como evidencia el certificado del 4 de agosto
emitido por Servicios Postales Nacionales S.A. 472[6].
1.8. Ante estas circunstancias, la
entidad accionada procedió a notificar la Resolución por Aviso Web, de
conformidad con el artículo 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, siendo fijado el 5 de septiembre de 2016 y
desfijado el 9 de septiembre del mismo año[7].
1.9. En el mes de noviembre de
2017, la UGPP remitió al Consorcio FOPEP orden de no pago de la prestación[8],
motivo por el cual desde ese mes en adelante, el accionante no percibe sus
mesadas.
1.10. El 1° de diciembre de 2017,
el actor instauró acción de tutela con el fin de que fuesen amparados sus
derechos fundamentales a la seguridad social, a la salud, al mínimo vital y a
la vida digna, para que, en consecuencia, se le ordene a la UGPP reanudar de
forma inmediata el pago de su pensión de invalidez. Esta petición la hace con
fundamento en que: (i) tiene 64 años, (ii) es sordomudo de
nacimiento, (iii) es parapléjico debido a un accidente de trabajo, (iv)
la pensión es el único ingreso que perciben con su esposa, (v) la UGPP
no le avisó los motivos de la suspensión, (vi) fue desafiliado del
sistema de seguridad social en salud, y (vii) requiere, entre sus
gastos, la obtención de pañales, medicinas y cremas[9].
2. Trámite procesal y
respuesta de los accionados
El Juzgado Promiscuo Municipal
con Función de Control de Garantías y Conocimiento de Gramalote - Norte de
Santander, mediante proveído del 4 de
diciembre de 2017, admitió la tutela y ordenó oficiar al representante de la
Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP-, para que
diera respuesta a los hechos expuestos a fin de ejercer su derecho de
contradicción; a su vez, vinculó al
Consorcio FOPEP, por ser la entidad que paga la prestación del accionante[10].
También,
previa solicitud elevada por la UGPP y por el Consorcio FOPEP, la misma
autoridad judicial ordenó mediante auto del 7 de diciembre de 2017, la
inmediata vinculación de Positiva Compañía de Seguros S.A., y del Ministerio
del Trabajo, para que se pronunciaran sobre los hechos y pretensiones del
escrito tutelar[11].
3. Contestación de las
partes accionadas y vinculadas
3.1. Consorcio FOPEP
La
Subgerente del Consorcio FOPEP, en escrito radicado el 7 de diciembre de 2017[12],
informó que ese fondo no es una persona jurídica y que, por tanto, no puede
comparecer como sujeto procesal. Adujo que cualquier decisión relacionada con este
debe contar con la participación del Ministerio del Trabajo, entidad que funge
como su representante legal y judicial.
Sobre
los hechos y pretensiones del accionante, informó que en noviembre de 2017, por
razones que le resultaban ajenas, la UGPP emitió orden de no pago de la pensión
de invalidez que devengaba el accionante y resaltó que no es de su competencia
decidir sobre el reconocimiento de derechos pensionales toda vez que su única
función es la de realizar los giros de las mesadas correspondientes a los
pensionados que han sido incluidos en nómina por la UGPP. En tal sentido
solicitó su desvinculación, dado que no se acredita legitimación en la causa
por pasiva.
En
lo que tiene que ver con los aportes en salud del actor, adujo textualmente que
aquellos: “se encuentran supeditados a las novedades de pago reportadas por
la UGPP (mesadas pensionales), por ende, si la UGPP suspende a un pensionado de
la nómina del FOPEP emitiendo orden de no pago, también se suspenden los
descuentos por aportes al SGSSS por no existir valores sobre los cuales se les
pueda realizar tal deducción”[13].
Sin embargo, recordó que la EPS no puede suspender los servicios de salud al
accionante por falta de pago en virtud de lo prescrito en la Sentencia T-724 de
2014.
3.2. La Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP-
El
Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP, a través de escrito
radicado el 7 de diciembre de 2017[14],
dejó claras las competencias de las entidades vinculadas y accionadas respecto
a la pensión del actor. Para lo cual informó que por orden del artículo 4° del
Decreto No. 600 de 2008, se celebró un convenio a través del cual el Instituto
de Seguros Sociales -liquidado-, cedió el negocio de riesgos profesionales a la
Previsora S.A. Compañía de Seguros de Vida. Lo cual finalmente fue aprobado por
la Superintendencia Financiera de Colombia a través de la Resolución No. 1293
de 2008.
La
Previsora S.A. Compañía de Seguros de Vida, mediante escritura 1260 del 30 de
octubre de 2008, cambió su nombre por el de Positiva Compañía de Seguros S.A.,
entidad que estuvo a cargo de la prestación del actor hasta que, de conformidad
con el artículo 80 de la Ley 1753 de 2015, esta pasó a ser administrada por la
UGPP y pagada por el Consorcio FOPEP.
Positiva
Compañía de Seguros S.A., durante el año 2015, pretendió contactar al
accionante y señalarle el procedimiento a seguir en la revisión de su estado de
invalidez, pero ante la ausencia de datos mínimos para ubicarlo, tuvo que
publicar esa información (i) en las carteleras de sus sucursales y
puntos de atención, (ii) en su página Web y (iii) en los
diarios El tiempo y ADN.
Informó
que debido a que con posterioridad a las anteriores gestiones el accionante no
se presentó para adelantar la revisión de su estado de invalidez, la UGPP se
vio en la necesidad de suscribir la Resolución No. RDP025788 del 13 de
julio de 2016, en la que ordenó la suspensión de la pensión. Como fundamentos normativos para esta decisión, citó el artículo
44 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 17 de la Ley 776 de 2002.
Por
último, señaló que la presente acción era improcedente dado que la pretensión
era exclusivamente económica y que el accionante contaba con otro mecanismo de
defensa como lo es el proceso ordinario laboral. A su vez, consideró que en el
presente caso no se configura un perjuicio irremediable.
Culminó
manifestando que no estima vulnerado el derecho al mínimo vital porque el
accionante no lo demostró, al menos de forma sumaria.
3.3. Positiva Compañía de Seguros S.A.
En
escrito radicado el 12 de diciembre de 2017[15], la
apoderada del Representante Legal de Positiva Compañía de Seguros S.A.,
solicitó su desvinculación de la presente causa por falta de legitimación por
pasiva, toda vez que de conformidad con el artículo 80 de la Ley 1735 de 2015,
se trasladaron a la UGPP todos los documentos relativos a la prestación que en
la actualidad devenga el accionante. Informó adicionalmente que en virtud del
artículo 10 del Decreto 1437 de 2015, corresponde a la UGPP la defensa judicial
en los procesos relacionados con las obligaciones trasladadas a esa entidad.
3.4. Ministerio del Trabajo
La
Asesora de la Oficina Jurídica del Ministerio del Trabajo, en escrito radicado
el 13 de diciembre de 2017[16], solicitó
la desvinculación de esa Cartera por ausencia de legitimación en la causa por
pasiva aduciendo que no tiene competencia para ordenar la inclusión en nómina
de la prestación que exige el accionante. Al contrario, estima que corresponde
a la UGPP pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la presente causa
teniendo en cuenta que la administración de las prestaciones que estaban a
cargo de Positiva Compañía de Seguros S.A., y cuyos derechos fueron causados en
vigencia del extinto Instituto de Seguros Sociales, fue asignada a esa entidad
de acuerdo con lo establecido por el artículo 80 de la Ley 1753 de 2015 y su
Decreto Reglamentario 1437 de 2015.
4. Sentencia de Primera Instancia
El Juzgado
Promiscuo Municipal con Función de Control de Garantías y Conocimiento de
Gramalote - Norte de Santander, en sentencia
del 18 de diciembre de 2017, consideró que la acción resultaba improcedente
porque con ella el accionante pretendía el reconocimiento de una pensión de
invalidez, pretensión que debía elevar ante la jurisdicción ordinaria laboral.
Adujo, adicionalmente, que en el presente caso no se había acreditado la
existencia de un perjuicio irremediable que permitiera el reconocimiento de la
acción como mecanismo transitorio.
La
citada sentencia no fue objeto de impugnación.
5. Pruebas relevantes que obran en el expediente
5.1. Copia de los desprendibles
de pago de las mesadas correspondientes a los meses de mayo, junio y julio de
2017[17].
5.2. Copia del certificado médico
expedido por el Doctor Rafael Alberto Fandiño, médico tratante del accionante,
que da cuenta de su condición parapléjica[18].
5.3. Copia del oficio No.SAL-66873
del 15 de junio de 2015, por medio del cual Positiva Compañía Aseguradora S.A.,
informó a la UGPP que no había logrado citar al señor Daniel Serrano Ortiz “(…)
para la valoración médica de la revisión del estado de invalidez por no contar
con la disponibilidad de datos mínimos”[19].
5.4. Copia del aviso importante
fijado en la cartelera de Positiva Compañía de Seguros S.A., en la ciudad de
Bogotá, el 18 de agosto de 2015 y desfijado el 31 de agosto del mismo año[20].
5.5. Copia de la publicación que
en su portal Web hizo Positiva Compañía de Seguros S.A., del mismo aviso
desde el 31 de agosto de 2015 hasta el 30 de septiembre de la misma anualidad[21].
5.6. Copia del contenido de las
carteleras informativas publicadas entre julio y agosto de 2015 en cada
sucursal y puntos de atención que Positiva Compañía de Seguros S.A., tiene en
el país. Allí la aseguradora informaba a todos sus pensionados por invalidez
sobre el trámite de revisión de su estado al que debían someterse[22].
5.7. Copia de la publicación que Positiva
Compañía de Seguros S.A., hizo el 3 de agosto en el diario ADN y el 18 de
agosto en el diario El Tiempo [23].
5.8. Copia de la Resolución No.
RDP 025788 del 13 de julio de 2016, a través de la cual se ordenó la suspensión
de la pensión de invalidez[24].
5.9. Copia del oficio No.
201614202035751[25] remitido al accionante
para que se acercara a las instalaciones de la UGPP a fin de ser notificado
personalmente de la Resolución. Oficio que, según certificación anexa, fue
devuelto con la indicación no existe.
5.9. Copia del edicto por medio
del cual se notificó por aviso al accionante de la Resolución[26].
5.10. Copia de la constancia de
ejecutoria de la Resolución[27].
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
1.
Competencia
Esta Sala es
competente para revisar la decisión proferida en la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en lo previsto en el artículo 86 y el numeral 9º del
artículo 241de la Constitución Política.
2. Cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción
de tutela
La
Constitución Política, en su artículo 86, establece que la acción de tutela es
un mecanismo judicial, preferente y sumario, al que puede acudir cualquier
persona para reclamar ante los jueces de la República la protección inmediata
de sus derechos fundamentales, cuando estos sean amenazados o conculcados por
cualquier autoridad pública o por particulares[28]. El mismo precepto
normativo establece que la acción será procedente cuando quien acude a ella no
tenga a su disposición otro medio de defensa judicial, excepto si lo que
pretende es una protección transitoria en virtud de la existencia de un
perjuicio irremediable.
De la lectura
del anterior artículo, así como en virtud de lo dispuesto por los artículos 1,
5, 6, 8, 10 y 42 del Decreto 2591 de 1991, esta Corporación ha entendido que
previo al análisis de fondo de cualquier caso sometido al estudio de un juez
constitucional, debe acreditarse la superación de los siguientes requisitos de
procedibilidad, a saber: (i) la legitimación en la causa
(activa y pasiva), (ii) la inmediatez, y (iii)
la subsidiariedad.
2.1.
Legitimación por activa y pasiva
En primer
lugar, la jurisprudencia de esta Corporación[29], en concordancia con el
artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, ha señalado que la
acción de tutela puede ser interpuesta por (i) el titular de los
derechos que se consideran amenazados, o por su (ii) representante legal[30],
(iii) apoderado judicial[31],
y/o (iv) agente oficioso[32].
También, de conformidad con el inciso final del mismo artículo, aquella puede ser ejercida por (iv)
los Defensores del Pueblo y/o Personeros Municipales.
En el presente caso, se observa que quien acude al
juez constitucional es, de manera directa, el señor Daniel Serrano Ortiz porque
considera vulnerados sus derechos fundamentales a partir de la suspensión del
pago de su pensión de invalidez. En tal sentido, la Corte encuentra, sin asomo
de duda, que el accionante está legitimado en la causa para requerir la pronta
superación de la presunta conculcación a la que se vio expuesto.
En segundo
lugar, esta Sala advierte que la Unidad de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales -UGPP- es la entidad legitimada por pasiva si se tiene en cuenta que: (i) según el artículo
quinto (5°) del Decreto 2591 de 1991, “(…) la acción de tutela procede
contra toda acción u omisión de las
autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de
los derechos [fundamentales
de los ciudadanos]”; (ii) en virtud del artículo
80 de la Ley 1753 de 2015, es la encargada de administrar las pensiones que
estaban a cargo de Positiva Compañía de Seguros S.A., y que fueron causadas
originalmente en el Instituto de Seguros Sociales; y (iii) la presunta
vulneración de los derechos fundamentales del accionante tuvo origen en la
suspensión del pago de su pensión de invalidez en noviembre de 2017, a partir
de lo ordenado en la Resolución No. RDP 025788
del 13 de julio de 2016, suscrita por la asesora grado 16 con asignación de
funciones de subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP.
2.2. Inmediatez
La
tutela debe ser promovida en un tiempo razonable, contado a partir del momento
en el que se produce la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales[33].
Ello ocurre porque, de acuerdo con el artículo 86, su propósito es la protección “inmediata” de los mismos.
En el caso
concreto, aun cuando la Resolución que decretó la suspensión de la pensión se
emitió el 13 de julio de 2016, de acuerdo con la información suministrada por
el Consorcio FOPEP, la UGPP le remitió orden de no pago solo hasta noviembre de
2017; mes en el cual se hizo efectiva la medida. Así las cosas, el accionante solo
se enteró de la suspensión cuando acudió al banco con el objeto de recibir esa
mesada y le informaron que la misma no había sido consignada. Ello motivó que pocos
días después de este último evento, interpusiera la acción de tutela el 1º de
diciembre de 2017 para que le fuese restablecido el pago de la prestación;
tiempo que por su brevedad, esta Sala estima razonable.
2.3. Subsidiaridad
La Constitución Política reconoce un carácter residual a la acción de
tutela, en tanto dispone que aquella procederá siempre que no existan otros
medios de defensa judicial a los cuales pueda acudir la persona para demandar
la protección de sus derechos fundamentales amenazados o conculcados.
No obstante, la aludida regla, en correspondencia con los artículos 86
Superior y 6° del Decreto 2591 de 1991, presenta dos excepciones que tienen que
ver fundamentalmente con que la tutela también procederá cuando esos medios de
defensa judicial: (i) no cuenten con la idoneidad y eficacia[34]
tal que permita la protección del derecho, o (ii) no gocen de la aptitud
suficiente para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable[35]. En el
primer evento, el amparo constitucional será definitivo, mientras que, en el
segundo, será transitorio y estará sujeto a que el actor acuda a la acción
judicial respectiva en el término de los 4 meses siguientes, entendiendo que,
en caso de no hacerlo, los efectos de la tutela caducarán.
En el mismo sentido, ha puesto de presente esta Corporación que todo
conflicto relacionado con el reconocimiento y pago de prestaciones económicas
debe desatarse por la jurisdicción ordinaria o por la contencioso
administrativa -según corresponda-, excepto en los casos ya mencionados en el
párrafo inmediatamente anterior, es decir, cuando tales vías judiciales no sean
idóneas o eficaces, o concurra un perjuicio irremediable ante el cual deba
actuar con urgencia el juez constitucional.
En el caso sub examine, el señor Daniel Serrano Ortiz pretende
la reactivación del pago de sus mesadas pensionales, luego de que su prestación
fuera suspendida por orden de la UGPP. En ese sentido, debido a que la acción
se dirige a controvertir la decisión que la accionada tomó en la Resolución No.
RDP 025788 del 13 de julio de 2016 y que hizo efectiva en noviembre de 2017, la
protección vía tutela devendría improcedente en virtud de lo dispuesto en el numeral
4° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social
(modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012) que, impone en cabeza
de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de “(…) [l]as controversias relativas a la prestación de los
servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados,
beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o
prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con
contratos”.
En
el mismo Código, se señalan las autoridades judiciales competentes para
estudiar las demandas que se presenten contra las entidades del sistema de
seguridad social integral (artículo 11) y se decantan las reglas del proceso
ordinario en cuanto al traslado y la práctica de pruebas (artículos 70 y ss.).
Así
las cosas, ante la existencia de otro medio de defensa judicial a través del
cual el accionante podría pretender la reactivación del pago de su pensión, en
principio, la acción de tutela estaría llamada a ser declarada improcedente
porque, de otra forma, el juez de tutela desconocería el carácter subsidiario
del recurso de amparo e invadiría la órbita competencial del juez ordinario.
Sin
embargo, a efectos de estudiar la eficacia del medio judicial, es
preciso que esta Corte se detenga en las condiciones particulares en que se
encuentra el actor. Dicho de otro modo, es del caso determinar si los medios de
defensa judicial que tiene a su disposición son per se oportunos en la
protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social y al
mínimo vital,
o si, al contrario, se está en presencia de un sujeto de especial protección
constitucional cuyas circunstancias habilitan al juez constitucional para
pronunciarse de fondo en la presente causa.
En efecto, esta Sala considera que la demora a la que se vería
expuesto el accionante en caso de acudir a la jurisdicción ordinaria laboral,
podría hacer más gravosa su situación debido a la aparente amenaza que se
cierne sobre sus derechos fundamentales considerando que (i) es una
persona de 64[36] años cuya fuerza de
trabajo fue afectada desde 1995, en virtud de un accidente de trabajo que lo
confinó a una condición de paraplejia[37], (ii) desde esa
fecha percibía una pensión de invalidez[38] con la que solventaba
sus gastos personales y los de su esposa[39], (iii) no cuenta
con otros recursos necesarios para satisfacer sus necesidades, entre las cuales
se encuentra la compra de pañales y medicinas varias[40],
y (iv) no cuenta con la respectiva cobertura en salud[41].
Este escenario explica la rapidez con que el actor
interpone la acción, pues una vez suspendida la prestación en el mes de
noviembre de 2017, este acude al juez de tutela el 1° de diciembre del mismo
año, con el objeto de obtener la reanudación del pago de sus mesadas
pensionales y así sufragar sus necesidades básicas. Esta urgencia en la que se
encuentra el señor Serrano Ortiz, hace que conminarlo a que acuda a los medios
ordinarios de defensa para plantear la situación acá expuesta, sea desproporcionado
considerando la demora que un proceso de esas características toma para definir
el asunto; tiempo durante el cual sería privado de su pensión de invalidez.
Con todo, la compleja situación económica y las
precarias condiciones de salud en que se encuentra el accionante -que no en
vano han sido la causa del reconocimiento pensional que el extinto Instituto de
Seguros Sociales hiciera en su momento-, sumado a la protección especial que
debe brindar el Estado a quienes se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta por mandato expreso del artículo 13 de la Constitución Política
-inciso tercero-[42],
evidencian la ineficacia del medio ordinario de defensa para amparar de manera
oportuna los derechos fundamentales presuntamente vulnerados en la presente
causa y hacen necesaria la intervención del juez constitucional.
3.
Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico
De conformidad
con lo expuesto hasta el momento, al señor Daniel Serrano Ortiz le fue
reconocida una pensión de invalidez con ocasión de la ocurrencia de un
accidente de trabajo, a partir del 20 de agosto de 1995 y en cuantía de $118.934.
Durante el año 2015, para adelantar el proceso de revisión de su estado de
invalidez, Positiva Compañía de Seguros S.A., ante la ausencia de datos mínimos
para ubicarlo, procedió a requerirlo a través de la publicación de citaciones
dirigidas a todos sus pensionados en la página Web de la entidad, en las
carteleras de las sucursales y en los periódicos ADN y El Tiempo. No obstante, el
tutelante no acudió al examen y por ello la UGPP, entidad que asumió la
administración de su pensión de acuerdo con el
artículo 80 de la Ley 1753 de 2015, resolvió suspender el pago de sus
mesadas a través de la Resolución No. RDP025788 del 13 de julio de 2016, decisión
que se hizo efectiva en la nómina de noviembre del año 2017.
Ante esta
circunstancia, el señor Daniel Serrano Ortiz presentó acción de tutela en aras
de obtener la protección de sus derechos a la seguridad social, al mínimo vital
y a la salud. Como consecuencia, solicitó también ordenar a la UGPP la
reanudación en el pago de sus mesadas pensionales.
El Juzgado
Promiscuo Municipal con Función de Control de Garantías y Conocimiento de
Gramalote - Norte de Santander, el 18 de diciembre de 2017, declaró la
improcedencia de la acción porque consideró, en primer lugar, que se trataba de
una pretensión económica que en todo caso debía ser expuesta ante el juez
ordinario y, en segundo, que no se había acreditado la existencia de un
perjuicio irremediable.
Así presentado el caso,
corresponde a la Sala determinar si la UGPP, vulnera los derechos al mínimo vital,
a la seguridad social y a la salud de una persona catalogada como de especial
protección constitucional, al suspender el pago de la pensión de invalidez que venía
percibiendo, debido a que esta no compareció a la revisión de su estado
contemplada en el artículo 44 de la Ley 100 de 1993. Lo anterior, aun cuando no
estaba materialmente enterada del referido trámite ante la imposibilidad que se
tuvo para citarla.
Para resolver el problema jurídico planteado por esta
Sala, se llevará a cabo un análisis sobre (i) el derecho
fundamental a la seguridad social, su materialización a través de la pensión de
invalidez de origen profesional y su relación con el derecho al mínimo vital, y
(ii) la
procedencia de la revisión del estado de invalidez y la citación efectiva de
los pensionados para este trámite, finalmente, (iii)
analizar el caso concreto.
4.  El Derecho fundamental a la seguridad social y su materialización
a través de la pensión de invalidez de origen profesional. Relación con el
derecho al mínimo vital (Reiteración de jurisprudencia)
Esta Corte ha virado su posición respecto al derecho a la seguridad
social. En un primer momento, la jurisprudencia reconoció que aquel tenía el
carácter de fundamental solo por conexidad, debido a que en principio era una
prerrogativa social que debía reconocerse de manera progresiva. Con
posterioridad, ha surgido la postura de que este derecho es fundamental de manera
autónoma e independiente. Sobre el asunto, ha señalado esta Corporación que no
existe razonabilidad en el hecho mismo de diferenciar los derechos fundamentales
y los económicos, sociales y culturales, ello porque la Constitución
otorga el carácter de fundamentales a todos y, por esto, los segundos “(…) pueden
ser protegidos a través de la acción de tutela, cuando reúnen las
características señaladas en la jurisprudencia para ser considerados como un
derecho subjetivo”[43].
Al mismo tiempo, la Corte ha reconocido que la protección del derecho a
la seguridad social persigue la realización de los fines esenciales del Estado
Social de Derecho y fundamentalmente del principio de la dignidad humana, al
permitir que los ciudadanos obtengan los medios para ejercer efectivamente sus
demás derechos subjetivos[44].
De allí que la Constitución lo defina como un servicio público de carácter
obligatorio, como un derecho irrenunciable (artículo 48), y como una garantía
en cabeza de toda persona (artículo 53), que comprende “(…) el conjunto de medidas institucionales tendientes a
brindar a los individuos y sus familias las garantías necesarias frente a los
distintos riesgos sociales que puedan afectar su capacidad y oportunidad, en
orden a generar los recursos suficientes para una subsistencia acorde con la
dignidad del ser humano”[45].
En
la órbita del derecho internacional, varios han sido los tratados que resaltan
la importancia del derecho a la seguridad social y lo han definido. Así, el
inciso 2° del artículo 9° del Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales (PIDESC), estableció sobre aquel que “(…)
incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en
efectivo o en especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en
particular contra: a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a
enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un
familiar; b) gastos excesivos de atención de salud;  c) apoyo
familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo”[46]. Ha dicho la
misma norma internacional que con este derecho se garantiza la dignidad humana
de las personas que se enfrentan a situaciones que les privan de su capacidad
para ejercer plenamente otros derechos.
En
el mismo sentido, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
estipuló que este derecho consiste en la protección de las personas “contra
las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que,
proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física
o mentalmente para obtener los medios de subsistencia”[47]. Esta
previsión guarda una estrecha relación con la expuesta en el numeral 1º del
artículo 9º del Protocolo Adicional a la Convención Interamericana de Derechos
Humanos[48],
que solo adiciona a la definición anterior la posibilidad de que, una vez
acaecida la muerte del beneficiario de la prestación, aquella sea trasladada a
sus dependientes.
Por
su parte, la pensión de invalidez, como prestación específica, nace en razón
del derecho a la seguridad social y tiene como fin “(…) proteger
a la persona que ha sufrido una disminución considerable en su capacidad
laboral, puesto que, dicha limitación, física o mental, impacta negativamente
la calidad de vida del ser humano y la eficacia de otros derechos sociales”[49].
Para
lograr esta finalidad, la legislación colombiana ha pretendido regular esta
prestación teniendo en cuenta que la afectación a la salud del beneficiario
puede originarse de forma común o profesional. El Estado, en el segundo evento,
históricamente ha sancionado leyes y decretos con el ánimo de fijar los
requisitos para acceder a ella. Así, por ejemplo, el artículo 63 del Decreto
433 de 1971 establecía que, en caso de invalidez de origen profesional, quien
hubiere perdido de forma permanente o por un tiempo de duración no previsible
su capacidad para trabajar, recibiría una pensión.
De
esta manera se observa que, desde aquella época, se comprendía que el objeto
último de la pensión de invalidez era amparar a la población que, habiendo
padecido una enfermedad o accidente de origen laboral, imprevistamente se
hallaba desprovista de los ingresos básicos que le permitían garantizar sus
necesidades.
Con
posterioridad, la Ley 100 de 1993 asignó reglas especiales al
reconocimiento de la pensión de invalidez de origen común y a la de origen
profesional. Así, la segunda se regula desde el artículo 249 hasta el 254, y se
desarrolla ampliamente con la emisión del Decreto Ley 1295 de 1994 “por el
cual se determina la organización y administración del Sistema General de
Riesgos Profesionales”.
Esta prestación, al ser
manifestación del derecho a la seguridad social, pretende la realización del
principio de la dignidad humana en su dimensión material y por tanto del derecho
al mínimo vital de las personas procurando la satisfacción de sus necesidades
mínimas, entre las que se encuentra la alimentación, el vestido y la salud. Con
ello logra evitarse “(…) que la persona se vea reducida en
su valor intrínseco como ser humano debido a que no cuenta con las condiciones
materiales que le permitan llevar una existencia digna”[50].
En ese sentido, esta Corporación ha asociado la pensión de invalidez a la
materialización del derecho al mínimo vital. Ejemplo de ello es la Sentencia
T-043 de 2007; donde la Sala Tercera de Revisión aseveró que “(…) para el caso de pensión de invalidez, en donde la
persona ha sido incapacitada para laborar y además no cuenta con bienes de
fortuna o con otro ingreso, la falta de pago de la pensión compromete de manera
cierta su derecho al mínimo vital”.
Postura que se reprodujo en la Sentencia T-657 de 2011, en la que se
argumentó que la falta de respuesta de las entidades encargadas del
reconocimiento de la pensión de invalidez, y, en consecuencia, el retardo
injustificado en el pago de las mesadas pensionales, afectaba el mínimo vital
de los peticionarios que pudiesen tener derecho a ellas, quienes, en su
mayoría, eran sujetos que por sus particulares condiciones no tenían la
posibilidad de acceder a un trabajo y por lo mismo no contaban con los ingresos
mínimos necesarios para su sostenimiento.
Como corolario, la pensión de invalidez es una garantía que desarrolla
los fines del derecho fundamental a la seguridad social. Con esta se pretende
que quienes han perdido su capacidad laboral con ocasión de la ocurrencia de
una enfermedad o accidente relacionado con actividades de trabajo, sean amparados
-siempre que se cumplan los requisitos fijados en la ley- con el reconocimiento
y pago de una prestación periódica que les permita asegurar su mínimo vital.
5. La
procedencia de la revisión del estado de invalidez y la citación efectiva de
los pensionados para este trámite
Como se ha manifestado en el numeral anterior, la pensión de invalidez
originada por accidente de trabajo o enfermedad profesional se encuentra
regulada en la Ley 100 de 1993, norma vigente al momento en que ocurre el
siniestro que dio origen al reconocimiento pensional del accionante, esto es:
20 de agosto de 1995. Esta pensión se otorga a quienes hayan perdido, en el
porcentaje mínimo que indica la ley, su capacidad laboral.
Toda vez que, como ya fue advertido en el capítulo anterior, la pensión
de invalidez está destinada, de manera restringida, a quienes
cuentan con limitaciones físicas o mentales que les impiden acceder a un empleo
en condiciones de igualdad, no se justificaría que la prestación se continuara
pagando ad eternum en favor de
un ciudadano cuya capacidad de trabajo haya sido recobrada.
En este último caso, se pierde la razón última que motiva el pago de la
pensión y por tanto es legítimo que ella se extinga. Así lo ha establecido la
legislación y la jurisprudencia constitucional.
La Ley 100 de 1993 regula, en su artículo 44 -inciso 1º-, el proceso
encaminado a determinar si las causas que originaron el pago de la prestación
se mantienen. Allí establece que el estado de invalidez de una persona puede
revisarse “(…) Por solicitud de la entidad de previsión o seguridad social
correspondiente cada tres (3) años, con el fin de ratificar, modificar o dejar
sin efectos el dictamen que sirvió de base para la liquidación de la pensión
que disfruta su beneficiario y proceder a la extinción, disminución o aumento
de la misma, si a ello hubiera lugar”. Al mismo tiempo, el Decreto 1889 de
1994, en su artículo 17, dispuso que: “(…) cuando por efecto de la revisión del estado de invalidez a que se
refiere el artículo 44 de la Ley 100 de 1993, se determine la cesación o la
disminución del grado de invalidez, se extinguirá el derecho a la pensión o se
disminuirá el monto de la misma, según el caso”, y, al contrario, “cuando la revisión de la
invalidez produzca un aumento de su grado que incremente el valor de la pensión
de invalidez, así lo reconocerá la entidad administradora del régimen solidario
de Prima Media con prestación definida”.
Nótese que estas normas plantean la posibilidad de extinguir la
prestación, pero también de disminuir o aumentar su monto, dependiendo del
porcentaje de pérdida de capacidad laboral.
Esta situación ha sido avalada por la Corte a partir del estudio de
varias tutelas[51] en las que ha
manifestado que tanto el beneficiario de una pensión de invalidez, como la
entidad que la reconoce, deben entender que aquella no representa, por sí
misma, una situación jurídica consolidada[52].
Al contrario, el estado de invalidez se encuentra sujeto a una revisión trienal
que, en caso de evidenciar una recuperación del pensionado, habilitaría a la
administradora para que declare la extinción de la prestación.
En la Sentencia T-313 de 1995, se dijo que el hecho de que con el examen
del estado de invalidez se pierda el beneficio de la pensión, no vulnera los
derechos fundamentales del beneficiario porque “(…) la persona no constataría deterioro de su salud, sino todo lo contrario:
recuperación (…). Tampoco se
vulneraría el derecho al trabajo puesto que la evaluación médica lo que diría
es que la persona ha recobrado total o parcialmente su capacidad de laborar”.
Ahora bien, precisamente porque a partir del trámite de revisión aludido
algunos pensionados podrían perder el beneficio pensional, el legislador
también ha precisado qué tipo de consecuencias gravosas se impondrían en cabeza
de quien se niega a someterse al mismo. Sobre el punto señala el artículo 44 de
la Ley 100 de 1993 (inciso tercero, literal a) que: “(…) el pensionado tendrá un plazo de tres (3) meses contados a partir de
[la fecha de la solicitud elevada por la entidad de previsión], para
someterse a la respectiva revisión del estado de invalidez. Salvo casos de
fuerza mayor, si el pensionado no se presenta o impide dicha revisión dentro de
dicho plazo, se suspenderá el pago de la pensión. Transcurridos doce (12) meses
contados desde la misma fecha sin que el pensionado se presente o permita el
examen, la respectiva pensión prescribirá. // Para readquirir el derecho en
forma posterior, el afiliado que alegue permanecer inválido deberá
someterse a un nuevo dictamen (…)”.
Por su parte, en lo que tiene que ver con la normatividad que regula
pensiones de invalidez de origen profesional, el artículo 17 de la Ley 776 de
2002,  es claro en señalar que “(…) las
entidades Administradoras de Riesgos Profesionales suspenderán el pago de las
prestaciones económicas establecidas en el Decreto-ley 1295 de 1994 y en la
presente ley, cuando el afiliado o el pensionado no se someta a los exámenes,
controles o prescripciones que le sean ordenados; o que rehúse, sin causa
justificada, a someterse a los procedimientos necesarios para su rehabilitación
física y profesional o de trabajo. El pago de estas prestaciones se reiniciará,
si hay lugar a ello, cuando el pensionado o el afiliado se someta a los
exámenes, controles y prescripciones que le sean ordenados o a los
procedimientos necesarios para su rehabilitación física y profesional o de trabajo”.
Realizada la lectura de los artículos precedentes,
podría concluirse que con la suspensión se busca evitar que se mantenga activa
una pensión de invalidez sin que se haya establecido si las causas o razones
que dieron lugar a ella se conservan. Tal decisión puede ser adoptada por la
entidad en consideración a las funciones que le han sido asignadas por la ley,
previo cumplimiento estricto de las condiciones ahí señaladas, entre las cuales
se encuentra que el destinatario de la medida conozca previamente que se adelantará
el trámite de revisión y sin embargo no asista a él. En ese contexto, esta
consecuencia jurídica, aplicable por la administradora, resulta legítima
partiendo de los deberes que pesan sobre los ciudadanos y que encuentran su
desarrollo de manera correlativa con sus derechos y libertades.
Sobre esa base, en el evento en que por una causa
justificada la persona no se haya enterado de la citación y por tanto no haya
acudido al proceso, no se estaría ante una resistencia caprichosa al cumplimiento
de sus obligaciones, sino más bien, ante la ignorancia de un deber específico. De
manera que, en tal escenario, no podría tenerse por proporcional una suspensión
que sorprenda intempestivamente al sujeto afectado, pues, además de que a este
no podría reprochársele la no realización de una conducta
concreta que en términos reales le era ajena, se pondrían en riesgo sus
derechos al mínimo vital, a la seguridad social y a su salud.
Así, independientemente de cómo se lleve a cabo la
citación[53], la misma debe cumplir con su finalidad, cual es la de lograr que su
destinatario conozca del trámite, porque, solo a partir
de ese momento, nace el compromiso para él de permitir las gestiones
conducentes a fin de establecer si existen o no razones para mantener el pago
del emolumento. La aludida citación efectiva adquiere, en este punto, una
mayor relevancia debido a que, como se ha explicado, la pensión de invalidez
ampara a un grupo poblacional con especiales condiciones.
Para concluir, esta Sala considera legítima la revisión
trienal establecida en el artículo 44 de la Ley 100 de 1993, por cuanto dicha
herramienta permite, periódicamente, estudiar las condiciones en que se
encuentra el beneficiario de la pensión de invalidez y así determinar si este
tiene o no derecho a que se siga pagando la misma. También comprende la
importancia de la consecuencia establecida en el susodicho artículo (inciso
tercero, literal a), así como en el artículo 17 de la Ley 776 de 2002,
según los cuales, la prestación será suspendida siempre que el beneficiario conozca
efectivamente la citación a la respectiva revisión y no se someta a ella.
6. Solución del caso concreto
Como previamente fue advertido,
Positiva Compañía de Seguros S.A., en aras de adelantar el trámite prescrito
por el artículo 44 de la Ley 100 de 1993, y en ausencia de datos mínimos para
localizar al actor, publicó avisos en su página Web, en las carteleras
de sus sucursales y en los periódicos ADN y El Tiempo. Según el contenido de
esos avisos, lo pretendido era citar, de manera genérica, a todos sus
pensionados a la revisión trienal de su estado de invalidez.
Como el señor Serrano Ortiz no se
presentó al proceso en el término que le otorga la ley, la UGPP, entidad que
asumió la administración de su pensión de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 1753 de 2015, con
base en las actuaciones adelantadas por Positiva, ordenó la suspensión de su
pensión a través de la Resolución No. RDP 025788 del 13 de julio de 2016. Este
acto administrativo fue notificado por Aviso Web, de conformidad con el
artículo 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, dada la imposibilidad de notificar de manera personal al actor,
pues los oficios que se le remitían eran devueltos por la dificultad de ubicar
su lugar de residencia.
La suspensión se hizo efectiva en
noviembre de 2017, cuando la UGPP remitió aviso de la novedad al Consorcio
FOPEP. Así las cosas, el señor Serrano interpuso acción de tutela el 1° de
diciembre de 2017 con el fin de que se restableciera el pago de sus mesadas.
Como se adujo en el numeral
tercero de esta providencia, corresponde a esta Sala determinar si la UGPP,
vulnera los derechos al mínimo vital, a la seguridad social y a la salud de una
persona catalogada como de especial protección constitucional, al suspender el
pago de la pensión de invalidez que venía percibiendo, debido a que esta no
compareció a la revisión de su estado contemplada en el artículo 44 de la Ley
100 de 1993. Lo anterior, aun cuando no estaba materialmente enterada del mencionado
trámite ante la imposibilidad que se tuvo para citarla.
La Sala constata que, a pesar de
que las actuaciones adelantadas por Positiva Compañía de Seguros S.A., y por la
UGPP en el trámite concreto, pretendieron dar aplicación estricta a lo
estipulado en el artículo 44 de la Ley 100 de 1993 (inciso tercero, literal a) y
en el artículo 17 de la Ley 776 de 2002, fueron vulnerados los derechos
fundamentales del accionante al no tener en cuenta que este desconocía las citaciones
que habían intentado hacerle durante el año 2015.
La falta de conocimiento de la
citación que el actor manifestó en su escrito de tutela, al decir que “(…)
la UGPP no [le] dio ningún aviso de que no [le] seguiría pagando
la pensión”, y que desconocía los motivos por los cuales no le consignaban
la prestación, se sustenta en el material probatorio que obra en el expediente
que da cuenta, en principio, de que Positiva Compañía de Seguros S.A., no le
envió carta de citación a través de correo certificado porque no contaba con la
disponibilidad de datos mínimos para ello[54]. Esa entidad tampoco
explicó en la respuesta otorgada a la presente acción si adelantó gestión
alguna en orden a ubicar la dirección correcta. Al contrario, lo que se observa
es que, ante la falta de información sobre el pensionado, procedió directamente
a efectuar las publicaciones señaladas en el hecho 1.4 de esta providencia.
De otra parte, aun cuando Positiva
Compañía de Seguros S.A., fue diligente respecto a las publicaciones que hizo
en su página Web, en los periódicos y en las carteleras de las
sucursales con que cuenta en el país, existe poca probabilidad de que el
accionante accediera a esa información dado que, entre otras cosas, a) el
aviso importante fue fijado en cada una de sus sucursales y puntos de atención
del país, entre julio y agosto de 2015; sin embargo, esa entidad no tiene sede
en Gramalote -Norte de Santander[55], b) el diario ADN
es de circulación gratuita y no opera en todo el país, solo en Bogotá, Cali,
Bucaramanga, Medellín y Barranquilla[56], y, por último, c)
es difícil afirmar que el tutelante, en sus condiciones económicas y de salud,
haya accedido a lo divulgado en el portal Web, reproducido luego en el
diario El Tiempo, justo en el momento en que aquello tuvo lugar.
Adicionalmente, tampoco está
demostrado que la UGPP hubiese logrado una comunicación efectiva con el actor
porque la emisión de la Resolución No. RDP025788 del 13 de julio de 2016 que se
haría efectiva en noviembre de 2017, se sustentó en los esfuerzos que Positiva
había llevado a cabo con anterioridad para citar de manera genérica a todos sus
pensionados, asumiendo que aquellas eran efectivas en el caso concreto.
Esta última entidad solo intentó ponerse
en contacto con el tutelante para notificar el acto administrativo emitido,
remitiéndole los oficios citatorios a la Carrera 3 No. 7-82 de Gramalote, cuando
en realidad aquel reside en la manzana 4 casa 07 del barrio Santa Rosa del
mismo municipio[57]. La devolución de estos
oficios propició que la entidad se viera en la necesidad de notificar por Aviso
Web. Este cambio de direcciones, posiblemente, pudo estar relacionado, en
primer lugar, con la destrucción del casco urbano de ese municipio, ocurrida a
causa de una falla geológica que afectó la región en el mes de diciembre del
año 2010[58] y que fue de
conocimiento público por los reportes que en ese momento hizo la prensa[59];
y, en segundo, con el proceso de su reconstrucción, en boga los últimos años[60].
La Sala por lo expuesto estima
que, en el caso concreto, las medidas adoptadas por Positiva Compañía de
Seguros S.A, así como por la UGPP -en su momento-, si bien fueron adelantadas
de conformidad con los presupuestos legales, no fueron suficientes y, por tanto,
no podría concluirse, sin asomo de duda, que el actor conocía plenamente el
contenido de los requerimientos publicados que pretendían citarlo, siendo este
un presupuesto determinante para proceder con la suspensión de la prestación. Tampoco
podría afirmarse que aquel voluntariamente y de manera caprichosa hubiese pretendido
sustraerse de su deber como pensionado de asistir a la revisión.
Así las cosas, la suspensión de
la mesada deviene desproporcionada y no puede ser una carga que soporte
únicamente el actor, parte débil de la relación jurídica y quien se encuentra
en complejas condiciones personales en virtud de su edad[61],
su condición de paraplejia[62], y sus escasos recursos,
pues la prestación que le fue suspendía ascendía al mínimo[63]
y ese era el único ingreso con el que contaba para subsistir con su esposa y
comprar los insumos necesarios que le permitían sobrellevar en condiciones
dignas sus padecimientos.
Por estas razones, en el caso sub
examine, es razonable concluir que la suspensión de la pensión de invalidez
afectó sus derechos al mínimo vital y a la seguridad social. También se puso en
riesgo su derecho a la salud, pues, como lo evidenció el Consorcio FOPEP, los
aportes al régimen contributivo de salud cesaron desde el momento en que se
dejó de pagar la prestación. En consecuencia, es necesario ordenar su
reactivación en nómina y el correspondiente pago de las mesadas pensionales
adeudadas desde que tuvo ocurrencia la suspensión.
Sin embargo, esta Sala no puede
ser ajena a la importancia que enmarca el proceso de revisión del estado de
invalidez al que el señor Serrano debe someterse. Por ello, la continuidad en
el tiempo de esta protección estará supeditada a que la UGPP adelante las
gestiones que permitan la realización del mismo. Dependiendo del resultado, la
administradora deberá definir si extingue, disminuye o aumenta el monto de la
prestación.
Esta orden no se dirigirá a
Positiva Compañía de Seguros S.A., porque a pesar de que fue la entidad que
pretendió citar al accionante para la revisión de su estado en 2015, lo cierto
es que en la actualidad no le corresponde esa función de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 8° del Decreto 1437 de 2015, según el cual “(…) a
partir 1° de enero de 2016, la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - realizará la
revisión de las pensiones cuya función asume a través del presente decreto,
para lo cual podrá contratar con terceros las actividades relacionadas con
dicha revisión”.
A su vez, se requerirá
al accionante para que se ponga a disposición de la administradora a efectos de
realizar el proceso de revisión de su estado, pues si bien esta protección
encuentra fundamento en que desconocía las citaciones de la entidad accionada,
lo mismo no podría alegarse con posterioridad a la notificación de esta
sentencia y así cualquier entorpecimiento del proceso deberá reprocharse a
futuro. Cabe resaltar en este punto que cuando la comunicación del trámite
antedicho sea adelantada de manera efectiva, es decir, que el beneficiario de
la pensión conozca las fechas y condiciones en que será realizado y, no
obstante ello, no se someta, la entidad administradora de pensiones estará
habilitada para proceder en los términos del artículo 44 de la Ley 100 de 1993
(inciso tercero, literal a).
7. Síntesis
de la decisión
En el caso sub examine, la
Sala Tercera de Revisión tutelará los derechos fundamentales al mínimo vital, a
la seguridad social y a la salud de Daniel Serrano Ortiz, dado que aquellos
fueron vulnerados por la UGPP al ordenar la suspensión de la pensión de
invalidez del actor argumentando que este no había acudido a la realización del
proceso de revisión previsto en el artículo 44 de la Ley 100 de 1993. Lo
anterior, sin detenerse en el hecho de que aquel no se enteró del trámite
mencionado.
En consecuencia, se ordenará la
reactivación del pago pensional y se requerirá al accionante para que se ponga
a disposición de la administradora en los tres meses siguientes a la fecha en
que aquella reinicie el proceso de revisión de su estado, esto de conformidad
con lo dispuesto por el artículo 44 de la Ley 100 de 1993.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las
consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- TUTELAR los derechos
fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y a la salud del señor Daniel
Serrano Ortiz y, en consecuencia, REVOCAR el fallo proferido por el
Juzgado Promiscuo Municipal con Función de Control de Garantías y Conocimiento
de Gramalote - Norte de Santander, el 18 de diciembre de 2017, a través del cual declaró la improcedencia
de la acción.
SEGUNDO.- ORDENAR a
la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales
-UGPP-, que dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta
sentencia, (i) reactive en nómina la pensión del actor, disponiendo lo
necesario para el pago de las mesadas pensionales adeudadas desde que tuvo
ocurrencia la suspensión, y, (ii) reinicie nuevamente el proceso de la
revisión de su estado de invalidez de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 44 de la Ley 100 de 1993.
TERCERO.- REQUERIR
al accionante para que, una vez activado el proceso
de revisión de su estado de invalidez, se ponga a disposición de la UGPP en los
tres meses siguientes de conformidad con el artículo 44 de la Ley 100 de 1993.
CUARTO.- Por
la Secretaría, líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese
y cúmplase.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
En efecto, en la base adjunta a folio 46 se encuentra el
nombre del accionante.
[2]
Cuaderno 1, folio 37.
[3]
Cuaderno 1, folio 40.
[4]
Cuaderno 1, folio 41.
[5]
Cuaderno 1, folio 42.
[6]
Cuaderno 1, folio 45.
[7]
Cuaderno 1, folio 52.
[8]
Cuaderno 1, folio 24. Afirmación sostenida por Sandra Reyes,
en calidad de Subgerente del Consorcio FOPEP.
[9]
Cuaderno 1, folios 1 y 2.
[10]
Cuaderno 1, folios 9, 10 y 11.
[11]
Cuaderno 1, folio 64.
[12]
Cuaderno 1, folios 42 - 47.
[13]
Cuaderno 1, folio 22.
[14]
Cuaderno 1, folios 26 - 36.
[15]
Cuaderno 1, folios 70 - 72.
[16]
Cuaderno 1, folios 81 - 83.
[17]
Cuaderno 1, folios 4, 5 y 6.
[18]
Cuaderno 1, folio 7.
[19]
Cuaderno 1, folio 49.
[20]
Cuaderno 1, folio 48.
[21]
Cuaderno 1, folio 50.
[22]
Cuaderno 1, folio 50.
[23]
Cuaderno 1, folio 51.
[24]
Cuaderno 1, folios 37-39.
[25]
Cuaderno 1, folio 40.
[26]
Cuaderno 1, folio 52.
[27]
Cuaderno 1, folio 53.
[28]
Sentencia T-204 de 2007.
[29]
Véase, por ejemplo, las Sentencias T-182 de 1999, T-355 de 2001, T-1220 de 2000, T-652 de
2008, entre otras.
[30]
En el caso, por ejemplo, de los menores de edad, incapaces
absolutos, interdictos y las personas jurídicas.
[31]
Para lo cual el apoderado debe ostentar la calidad de abogado
titulado y al escrito de tutela se debe anexar el poder especial para actuar.
[32]
Cuando el afectado en sus derechos no está en condiciones
físicas o psicológicas para promover la acción de tutela por sus propios
medios.
[33]
Con el objeto de establecer la razonabilidad del tiempo
en que debe ser interpuesta una acción de tutela, esta Corporación ha dispuesto
que el término de 6 meses deviene, prima facie, oportuno.
[34]
De acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corporación, un mecanismo es idóneo cuando resulta apto para proteger
los derechos fundamentales alegados, y es efectivo cuando tiene la
facultad de brindar oportunamente la protección del derecho. Sobre el asunto,
verifíquese, por ejemplo, la Sentencia T-211 de 2009.
[35] El perjuicio
irremediable “se configura cuando existe el riesgo de que un bien de alta
significación objetiva protegido por el orden jurídico o un derecho
constitucional fundamental sufra un menoscabo. En ese sentido, el riesgo de
daño debe ser inminente, grave y debe requerir medidas urgentes e
impostergables. De tal manera que la gravedad de los hechos exige la inmediatez
de la medida de protección”. (Sentencia T-493
de 2013).
[36]
Al momento de interponer la acción, toda vez que, de acuerdo
con su documento de identificación, nació el 25 de enero de 1953.
[37]
La condición de paraplejia se encuentra soportada por el
certificado médico anexo por el actor, suscrito por el Doctor Rafael Alberto
Fandiño, en el que relaciona que debido a un accidente de tránsito acaecido el
20 de agosto de 1995 el actor se encuentra parapléjico y en silla de ruedas.
[38]
De acuerdo con lo dicho y demostrado por la propia UGPP.
[39]
Afirmación que el accionante eleva en el escrito de tutela y
que no fue controvertida por la accionada.
[40]
Es una manifestación hecha por el accionante que no fue
controvertida en manera alguna.
[41]
La Subgerente del Consorcio FOPEP, en su
escrito de contestación, afirmó que con el no pago de la pensión, también se
suspendían los aportes al SGSSS.
[42] “(…) El Estado protegerá especialmente a aquellas
personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en
circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que
contra ellas se cometan”.
[43] T-477
de 2013
[44] Ver, entre otras, las
sentencias T-032 de 2012; T-072 de 2013 y T-146 de 2013.
[45]
Ver sentencias C-655 de 2003, T-471 de 1992,
T-116 de 1993 y SU-039 de 1998, entre otras.
[46]
Ibídem, Párrafo  2.
[47]
Artículo 16.
[48]
“Toda persona tiene derecho a la seguridad
social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad
que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar
una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones
de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes”.
[49] Sentencia T-516 de 2013.
[50]
Sentencia C-776 de 2003.
[51]
Entre las que podría encontrarse las Sentencias T-313 de 1995, T-026 de 2003,
T- 290 de 2005, T- 445 de 2005, T- 595 de 2006, T-168 de 2007, entre otras. Así,
en la Sentencia T- 290 de 2005, se dijo textualmente que “(…) el
procedimiento de evaluación médica del pensionado es completamente válido para
verificar la subsistencia del grado de incapacidad del mismo y (…) perder
la pensión como resultado de dicho examen no implica la vulneración de los
derechos fundamentales, toda vez que lo que verifica el dictamen médico es,
precisamente, la recuperación de la capacidad productiva del individuo”
[52] Sentencia T-473 de 2002.
[53]
La citación para el examen de revisión debería hacerse, en todos los casos,
mediante correo certificado a la dirección indicada por el pensionado. No
obstante, en caso de que aquella no corresponda con la realidad, podrían
adelantarse gestiones adicionales a fin de lograr la citación, por ejemplo,
comunicación a través de páginas web, correos electrónicos, medios de
comunicación, entre otros. Lo importante es que aquellas vías sean suficientes
para que el beneficiario pueda ser tenido por enterado del proceso.
[54]
Cuaderno 1, folio 47.
[55]
Información que puede corroborarse en su propia página Web.
[56]
Esto también puede constatarse en la página Web del diario ADN.
[57]
Dirección aportada en el escrito de tutela.
[58]
El Espectador (19 de diciembre de 2010). Gramalote, un pueblo que se tragó la
tierra. Recuperado de
https://www.elespectador.com/noticias/nacional/articulo-241252-gramalote-un-pueblo-se-trago-tierra.
[59]
Colombia para todos (19 de diciembre de 2010). Gramalote a punto de
desaparecer. Recuperado de http://www.colombiaparatodos.net/noticias-colombia_para_todos-articulo-gramalote_a_punto_de_desaparec
er -seccion-politica.htm
[60]
El Tiempo (28 de junio de 2017). El nuevo Gramalote revive
poco a poco su actividad económica. Recuperado de
https://www.eltiempo.com/colombia/otras-ciudades/reconstruccion-de-gramalote-un-hito-arquitectonico-103730
[61]
Esto, por cuanto al momento de la interposición de la acción contaba con 64
años.
[62]
Acreditada de acuerdo con el concepto médico aportado al expediente.
[63]
Así se evidencia con la certificación del Consorcio FOPEP aportada.