T-709-09
Sentencia T-709/09
Sentencia T-709/09
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales de procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Clases de defectos
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Defecto sustantivo por cuanto se aplicó una norma inexistente en la
liquidación de la prima de actualización
Referencia: expediente T-2.247.383
Acción de Tutela interpuesta por La Caja de Retiro de las Fuerzas
Militares contra el Juez Primero Administrativo de Santa Marta y el Tribunal
Contencioso Administrativo del Magdalena.
Magistrado Ponente:
Dr. JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Bogotá, D.C., seis (6) de octubre de dos mil nueve (2009)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la
Magistrada MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA y por los Magistrados LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA y JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ, quien la preside, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del
trámite de revisión de los fallos dictados por la Sección Primera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el cuatro (4) de
septiembre de dos mil ocho (2008), y por la Subsección “A”, Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el veintidós (22)
de enero de dos mil nueve (2009), en el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
Mediante apoderada judicial, la Caja de Retiro de las Fuerzas
Militares interpuso acción de tutela, el dieciséis (16) de julio de dos mil
ocho (2008), contra el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta y el
Tribunal Contencioso Administrativo del Magdalena, por considerar que estas
autoridades judiciales conculcaron sus derechos fundamentales a la igualdad y al
debido proceso.
Los hechos
relatados por la parte demandante en la acción de tutela se resumen así:
1. Personas
titulares de la Asignación de Retiro[1], así como beneficiarias
de la sustitución pensional a cargo de esa Caja, solicitaron el reconocimiento
y pago de la Prima de Actualización, la cual fue negada mediante Resolución No.
184 de 1999.
2. Debido a esa
negativa, las personas mencionadas interpusieron una acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, que fue decidida a su favor por el Tribunal
Administrativo del Magdalena, mediante providencia del veinticinco (25) de
agosto de dos mil tres (2003). En la parte resolutiva de esa sentencia se
ordenó “a la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares a pagar a
favor de la accionante el reajuste de la asignación de retiro incluyendo la
prima de actualización prevista en el artículo 15 del Decreto 335 de 1992
según el porcentaje que le corresponda de acuerdo con el grado (…)” (Cuad.
1, folio 2) (subrayas del original). La Prima de Actualización, conforme al
artículo 15 del Decreto 335 de 1992 era temporal y sólo mantendría vigencia
hasta tanto se estableciera una escala salarial porcentual única para las
Fuerzas Militares y la Policía Nacional; esto es, hasta el treinta y uno (31)
de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
3. La Caja de
Retiro de las Fuerzas Militares profirió Actos Administrativos cumpliendo la
sentencia del Tribunal Administrativo “con sujeción a lo dispuesto por la
autoridad Contencioso Administrativa y dando aplicación a la normatividad que
consagró la mencionada prima”(Cuad. 1, folio 3).
4. Los militares
y beneficiarios mencionados iniciaron un proceso ejecutivo presentando como
título el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena el
veinticinco (25) de agosto de dos mil tres (2003), “(…) pretendiendo el
reajuste de la asignación de retiro con la inclusión de la Prima de
Actualización a partir de 1996”. Esto, por cuanto estaban inconformes con
la liquidación efectuada por la Caja. El proceso fue resuelto en primera
instancia por el Juzgado Administrativo de Santa Marta, que libró mandamiento
de pago el nueve (9) de agosto de dos mil siete (2007) contra la Caja de Retiro
de las Fuerzas Militares, embargando y secuestrando bienes por un total de
$3.045.566.435 de pesos. Frente esta providencia, la Caja de Retiro de las
Fuerzas Militares inició las siguientes actuaciones procesales: solicitud de
levantamiento de la medida de embargo, recurso de reposición y apelación contra
el Auto que decretó las medidas cautelares, nulidad de todo lo actuado
argumentando falta de competencia por razón de la cuantía, y excepciones de
falta de requisitos del título ejecutivo, falta de competencia por razón de la
cuantía, inepta demanda por falta de individualización de las prestaciones, e
improcedencia de la condena en costas y pago de los intereses moratorios.
5. Mediante
providencia del tres (3) de diciembre de dos mil siete (2007), el Juzgado
Primero Administrativo de Santa Marta declaró no probadas las excepciones de
pago, falta de requisitos del título ejecutivo, falta de competencia por razón
de la cuantía, inepta demanda por falta de individualización de las
pretensiones, improcedencia de la condena en costas y pago de los intereses
moratorios.
6. La Caja de
Retiro de las Fuerzas Militares apeló la providencia del Juzgado Primero
Administrativo de Santa Marta, pero ésta fue confirmada el cuatro (4) de junio
de dos mil ocho (2008) por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en el
sentido de declarar no probadas las excepciones propuestas y seguir adelante
con la ejecución.
7. El cuatro (4)
de julio de dos mil ocho (2008), el Juzgado Primero Administrativo de Santa
Marta, “(…) impartió aprobación a la liquidación del crédito presentada por
la parte ejecutante y (…) fijó la liquidación del crédito, capital más
intereses, en la suma de $3.477.114.478 [de pesos](…)”. Esta liquidación
presentó incongruencias, pues “se tomó un porcentaje de prima de
actualización único para todas las vigencias, (…) se aplicó el porcentaje de
prima de actualización sobre la totalidad de la asignación de retiro, cuando la
norma que reglamentó la prima de actualización expresamente estableció que
dicho porcentaje se aplicaría sobre la asignación básica (…), se [aplicó] un
porcentaje de incremento del IPC sobre la asignación de retiro, (…) cuando (…)
las asignaciones de retiro se reajustan con base en el principio de oscilación
(…)”(Cuad 1, folios 5 y 6). Sobre este punto, la entidad tutelante
enfatizó que el título ejecutivo no contempló tal actualización aplicando el
IPC.
2. Solicitud
de tutela
La actora
solicitó al juez de tutela que “(…)[revocara] las sentencias del 3 de
diciembre de 2007 y 4 de junio de 2008 del juzgado Primero Administrativo de
Santa Marta y [del] Tribunal Administrativo del Magdalena(…)”, ordenándole
proferir una nueva decisión “(…) en la que no se incurra en los mismos
hechos e incongruencias objeto de la presente acción”.
3.
Intervención de la parte demandada
3.1 Actuación
procesal
Mediante Auto
proferido el diecisiete (17) de julio de dos mil ocho (2008), la Sección
Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, admitió
la acción de tutela interpuesta por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.
En la misma providencia, ordenó notificar al señor Abel Valderrama Ríos,
apoderado de los militares y de las beneficiarias en el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho, como “(…) tercero interesado dentro del
presente asunto (…)”(Cuad. 1, folio 178).
Posteriormente, la
Subsección “A”, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado vinculó a cada una de las personas que fueron representadas
dentro del proceso ejecutivo adelantado contra la Caja de Retiro de las Fuerzas
Militares, mediante Auto proferido el veinticuatro (24) de noviembre de dos mil
ocho (2008) (Cuad. 1, folio 312).
3.2.1 Abel
Valderrama Ríos
Abel Valderrama
Ríos, en su condición de demandante dentro del proceso ejecutivo seguido contra
la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y, por ende, como tercero
interesado, intervino dentro del presente proceso para solicitar que las
pretensiones de la actora fueran desestimadas.
Señaló que  la
prima de actualización tuvo como finalidad la nivelación de las asignaciones
básicas y las asignaciones de retiro del personal de las fuerzas militares.
Así, lo que el legislador pretendió, fue “(…) establecer una escala por
grado y con porcentajes, de acuerdo al grado para realizar una verdadera
nivelación salarial”(Cuad. 1, folio 217). Además, manifestó que debido a
esta finalidad, la prima era temporal y tenía vigencia hasta el treinta y uno
(31) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995). Esto fue lo que
ordenó en su sentencia, del veinticinco (25) de agosto de dos mil tres (2003),
el Tribunal Administrativo del Magdalena.
Argumentó que
ninguna de las excepciones presentadas dentro del proceso ejecutivo prosperó,
por cuanto carecían de sustento jurídico. En igual sentido, la nulidad
formulada y sustentada en la cuantía fue desestimada por cuanto la misma se
determina según el máximo valor de las pretensiones de un ejecutante y no de la
suma de las pretensiones de todos.
Adujo que la
Caja de Retiro de las Fuerzas Militares nunca realizó las liquidaciones como se
lo ordenó el fallo de dos mil tres (2003), que debía hacerse conforme a la
asignación de retiro. Aquéllas presentadas por sus poderdantes, los ejecutantes
en el proceso, se “(…) realizaron de conformidad con lo ordenado por la
sentencia(…), el porcentaje se aplicó de acuerdo al grado de cada beneficiario
de la sentencia” y la aplicación de la Prima de Actualización se efectuó
hasta mil novecientos noventa y cinco (1995). “(…) De ahí en adelante se liquidan
intereses moratorios”.
Enseguida,
expone elementos desarrollados en las liquidaciones, como la asignación de
retiro inicial, el incremento del porcentaje según el grado y el tiempo durante
el cual se aplicó la prima de actualización (Cuad. 1, folio 220 y ss). Sobre
este punto, enfatizó que “El porcentaje de liquidación se tomó de la escala
gradual porcentual establecida para dar cumplimiento al Decreto que creó la
Prima de actualización y luego a través de perito judicial se realizaron las
respectivas liquidaciones dando aplicación a la fórmula ordenada por el
Magistrado en la sentencia”(Cuad. 1, folio 222).
De otro lado,
enfatizó que la Caja nunca apeló el fallo del Tribunal Contencioso Administrativo
del Magdalena proferido en el dos mil tres (2003), donde se especificaron cada
uno de los factores que se tuvieron en cuenta para ejecutar la liquidación.
Tampoco presentó la liquidación del crédito, ni controvirtió aquélla presentada
por ellos. Así las cosas, la acción de tutela debería declararse improcedente.
3.2.1
Personas demandantes en el proceso ejecutivo
Intervinieron
dentro del proceso para solicitar que la acción de tutela fuera declarada
improcedente. Para esto, enfatizaron que la Caja de Retiro de las Fuerzas
Militares no utilizó todos los medios de defensa existentes, debido a su
negligencia. A su parecer, la actora debió haber apelado la sentencia proferida
por el Tribunal en el dos mil tres (2003) u objetar las liquidaciones, que
siempre tuvieron en cuenta la temporalidad de la prima de actualización y se
efectuaron de acuerdo con aquélla providencia. Además, indicó que “(…) la
aplicación de la prima de actualización [se hizo] hasta 1995, de ahí en
adelante se [liquidaron] intereses moratorios”(Cuad. 1, folio 388).
De otro lado,
señalaron que la expresión “en servicio activo” que contenía el Decreto
335 de 1992 fue demandada ante la jurisdicción contencioso administrativa “(…)
en razón al principio de Oscilación y fue declarada nula al considerar que era
discriminatoria, permitiendo que la mencionada prima fuera otorgada también a
los Militares Retirados. Como inicialmente el Decreto fue dirigido a los
[miembros] activos[,] es lógico que hiciera referencia a la Asignación Básica.
Sin embargo al momento de declarar la nulidad y hacer extensivo el derecho a
los retirados nada se dijo sobre la base de la nivelación, lo que implica [que
se aplique a la] asignación de retiro (…)”. Respecto a la Asignación
básica, manifestó que “corresponde al salario que mensualmente devenga un
militar en servicio activo (…) y está integrado además por subsidios y primas.
[Por su parte, la] asignación de retiro comprende la asignación básica mas
[otros] conceptos [como]: sueldo básico, prima de actividad, prima de
antigüedad, prima de estado mayor, [etc]”(Cuad. 1, folio 384 a 391).
3.3 Juzgado
Primero Administrativo de Santa Marta
El Juzgado
Primero Administrativo de Santa Marta intervino dentro del término conferido
por el juez de tutela para ejercer su derecho de defensa, oponiéndose a las
pretensiones de la actora.
Manifestó que la
sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena el veinticinco
(25) de agosto de dos mil tres (2003) fue presentada como título ejecutivo.
Enfatizó que la ejecutoria de esta providencia operó sin que la Caja ejerciera
el recurso ordinario de apelación. Por lo tanto, resulta inadmisible cuestionar
dicho fallo en sede de tutela, que ordenó el pago sobre la asignación de retiro
y no sobre la asignación básica.
Por otro lado,
adujo que  los argumentos esbozados por la actora contra las providencias que
resolvieron las excepciones formuladas en el proceso ejecutivo son los mismos
presentados en su momento para controvertir el trámite ejecutivo seguido por
Abel Valderrama Palacio, por lo que se está buscando revivir un debate judicial
ya finiquitado.
Además, la Caja
no empleó todos los mecanismos de defensa judicial existentes, por lo que la
acción de tutela debería ser declarada improcedente. Así, la sentencia de
segunda instancia en el proceso ejecutivo fue debidamente notificada, sin que
sobre ella se solicitara aclaración, modificación o corrección. De igual forma,
la Caja no impugnó “(…) las decisiones relativas a la solicitud de nulidad
procesal impetrada y denegada en la primera instancia por este Despacho, a la
Reposición y en subsidio apelación del mandamiento de pago (octubre 30/07),
respecto de la cual puntualmente habría podido ejercer el recurso de queja y[,]
lo que es peor aún[,] respecto de los autos de trámite relativos al traslado de
la liquidación del crédito, fechado junio 23/08 y notificado mediante anotación
en estado #31 de junio 26/08, sin que la parte ejecutada formulase oposición
alguna, y el auto aprobatorio de la liquidación del crédito que es susceptible
del recurso de alzada, del cual no hizo uso en tiempo la parte demandada”(Cuad.
1, folio 207).
3.4 Tribunal
Administrativo del Magdalena
El Tribunal
Administrativo del Magdalena intervino dentro del término conferido por el juez
constitucional para ejercer su derecho de defensa, oponiéndose a las
pretensiones de la actora.
Manifestó que el
sustento legal para confirmar la decisión adoptada por el Juzgado Primero
Administrativo, que resolvió sobre las excepciones presentadas en el proceso
ejecutivo, fue desarrollado en la providencia del cuatro (4) de junio de dos
mil ocho (2008). No estimó pertinente volver a referirse a ellas, por cuanto se
encuentran dentro del acervo probatorio. Así mismo, señaló que la accionante no
ejerció los mecanismos judiciales existentes “(…) y pretende salvaguardar
sus omisiones utilizando indebidamente la acción de tutela”(Cuad. 1, folio
203).
Enfatizó que en
el dos mil tres (2003) se condenó a la actora a pagar el reajuste de asignación
de retiro incluyendo la prima de actualización. Por lo tanto,“(…) lo que
cuestiona el tutelante es que la orden de la sentencia que ahora se ejecuta,
(…) no debió ser sobre la asignación de retiro sino sobre el salario básico”(Cuad.
1, folio 203). Argumentó, además, que se está atacando una sentencia
ejecutoriada en el dos mil tres (2003) que nunca fue apelada, ni tampoco fue
objeto de solicitud de aclaración o corrección.
De otro lado,
argumentó que la acción de tutela debía ser declarada improcedente, toda vez
que no se configuraban las causales genéricas de procedibilidad. En este
sentido, reiteró que la sentencia de dos mil tres (2003) no fue apelada por la
actora, quien no solicitó tampoco corrección o aclaración. De igual forma,
durante el trámite ejecutivo de primera instancia la accionante solicitó la
nulidad de lo actuado, lo cual fue negado. “(…) Pese a ser posible de
impugnación esa decisión, no interpuso recurso de apelación ante este tribunal”(Cuad.
1, folio 204). Así mismo, el mandamiento de pago proferido por el
Juzgado Primero Administrativo no fue objeto de recurso de apelación ni de
queja. A pesar de que esta autoridad judicial “(…) corrió traslado de la
liquidación del crédito presentada por la  apoderada, como lo ordena el
artículo 521 del CPC (…), no fue objetada la liquidación por la caja”(Cuad.
1, folio 205). Tampoco fue apelada la decisión de aprobación de la
liquidación.
Finalmente,
señaló que la decisión del Tribunal fue beneficiosa para la Caja, pues se
ordenó excluir de la reliquidación de la asignación de retiro el año mil
novecientos noventa y dos (1992), “(…) a pesar de haberse incluido en el
mandamiento de pago y en la sentencia que hoy se ejecuta”, y se fijó el
pago de la prima de actualización hasta mil novecientos noventa y cinco (1995)
4. Pruebas relevantes aportadas al proceso
a.
Copia de la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo del Magdalena el veinticinco (25) de agosto de dos mil tres
(2003), en la que se resuelve la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho promovida por los militares y beneficiarios mencionados. En ella se
observa que una de las peticiones era condenar a la Caja “(…) a liquidar y
pagar (…) la prima de actualización más la indexación de conformidad con los
porcentajes establecidos para el grado (…)”. En las consideraciones de la
providencia, el Tribunal señala que “(…) el ente oficial encausado [, La
Caja de Retiro de las Fueras Militares,] se abstuvo de descorrer el traslado
del libelo configurando tal omisión indicio grave en su contra”. Además, se
manifiesta que “(…) el derecho prestacional reclamado tiene por causa la
inclusión en la asignación mensual de retiro devengada de la prima de
actualización correspondiente a los años 1992-1995”. Finalmente, en la
parte resolutiva de la providencia se condenó “(…) a la Caja de Sueldo de
Retiro de las Fuerzas Militares a pagar a favor de la accionante el reajuste de
la sustitución de asignación de retiro incluyendo la prima de actualización (…)
de acuerdo con el grado (…)”. Así mismo, se indica que el valor a pagar “(…)
se determina multiplicando el valor histórico (…), que es dejado de percibir
por el actor desde la fecha en que se consolidó el derecho (…), por el guarismo
que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por
el DANE vigente a la fecha de ejecutoria de este proveído, por el índice
inicial, vigente para la fecha en que debió efectuarse el pago
correspondiente”. (Cuad. 1, folios 350 a 357)
b.
Providencia proferida por el Juzgado Primero
Administrativo de Santa Marta, el tres (3) de diciembre de dos mil siete
(2007), mediante la cual se resolvieron las excepciones formuladas por la
actora en el proceso ejecutivo. En ella, se hace una alusión a cada una de las
excepciones propuestas por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. Así,
respecto a la excepción de pago de la obligación, la autoridad judicial indica
que “(…) el pago referido no abarca la totalidad de lo adeudado, pues al
liquidarse las acreencias con base en [la asignación básica], una asignación
salarial diferente a la indicada en la sentencia, y sustancialmente menor, no
se ajusta a lo indicado tanto en la ratio decidendi de tal providencia, como en
la parte resolutiva”. Además, se manifiesta que “(…) las sumas por las
cuales se dictó la orden de pago no comprenden sino el valor del reajuste de la
prima de actualización de 1992 a 1995 más el incremento del valor monetario de
esos mayores valores dejados de pagar oportunamente” (Cuad. 1, folio 53 a
57)
c.
Providencia proferida por el Tribunal
Administrativo del Magdalena, el cuatro (4) de junio de dos mil ocho (2008), en
la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la
providencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta, el
tres de diciembre de dos mil siete (2007), que ordenó seguir adelante con la
ejecución. En la sentencia, se hace un recuento de los argumentos esbozados por
la Caja para oponerse a la providencia proferida por el Juzgado Primero
administrativo. Entre ellos, se observa el siguiente: “(…) esta prima [de
actualización] (…) se liquida con base en la asignación básica (…). No puede
pretenderse (…) el pago de la prima de actualización hasta el 16 de septiembre
de 2003 o hasta marzo de 2004, por que (sic) simplemente no hay lugar al
reconocimiento y pago (…) con posterioridad la (sic) 31 de diciembre de 1995
(…)”. Además, en la providencia se hace alusión a un concepto del
Ministerio Público que “(…) comparte los argumentos plasmados por el Juzgado
Primero Administrativo, debido a que (…) se advierte que el reajuste ordenado
por la sentencia se hizo partiendo del sueldo básico y no de la asignación de
retiro conforme lo ordenó el fallo del Tribunal Administrativo (…)”. Por
otra parte, en las consideraciones del Tribunal, se indica, como respuesta a
las objeciones de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, que la
Caja de las Fuerzas Militares fue condenada en el dos mil tres (2003) a “[reajustar]
la asignación de retiro incluyendo la prima de actualización (…)[por lo tanto]
realizó una indebida liquidación, [que] sólo configura un pago parcial de la
obligación que hoy se ejecuta (…)”. Además, se enfatiza que “(…) se
tomará como punto de partida el año 1993 y no el año 1992, pues la prima de
actualización se concedió para los oficiales y suboficiales en situación de
retiro, desde el 1º de enero de 1993 y hasta 1995. (…) La inclusión de la prima
de actualización como computable para la asignación de retiro, solo se realiza
para el periodo ordenado en la sentencia, es decir 1993-1995 (…)”.  (Cuad.
1, folio 28 a 52)
d.
Auto proferido por el Juzgado Primero
Administrativo de Santa Marta, el cuatro (4) de julio de dos mil ocho (2008),
mediante el cual se resolvió impartir aprobación a la liquidación del crédito
presentada por la parte ejecutante. Dentro de las consideraciones de la providencia
se observa que “(…) la parte ejecutante se permitió efectuar liquidación del
crédito con los intereses respectivos; de la cual se surtió traslado al
ejecutado  (…). Dentro del término (…) la entidad ejecutada no objetó la
aludida liquidación del crédito. Una vez examinada en detalle la liquidación
efectuada y en razón de que la misma se enmarcó dentro de los parámetros
delineados por el Tribunal Administrativo del Magdalena en la sentencia que
fungió como título base del recaudo, de fecha 25 de agosto de 2003, y
especialmente en la sentencia de segunda instancia calendada cuatro (4) de
junio del dos mil ocho (2008) dictada dentro del presente asunto (…), es del
caso impartirle aprobación a la misma (…)”.  Además, se observa que en las
liquidaciones aprobadas se emplearon diferentes porcentajes de prima, entre
ellos 25% para el grado de sargento primero, 30% para el grado de sargento
viceprimero, 14% para el grado de cabo primero, 18% para el grado de sargento
segundo, 10% para el grado sargento mayor, 18% para el grado de suboficial
segundo. Finalmente, cabe señalar que todas las liquidaciones aportadas cuentan
con sumas, correspondientes a la prima de actualización, entre mil novecientos
noventa y dos (1992) y mil novecientos noventa y cinco (1995). No hay sumas
asignadas, correspondientes a la mencionada prima, para los años subsiguientes
(Cuad. 1, folio 59 a 176)
II.
SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
1. Primera
Instancia
Conoció de la causa en primera instancia la Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que mediante
sentencia del cuatro (4) de septiembre de dos mil ocho (2008) resolvió declarar
improcedente la acción de tutela interpuesta.
Consideró la autoridad judicial que conforme a la jurisprudencia
constitucional, específicamente la sentencia C-543 de 1992, la acción de tutela
es improcedente para controvertir providencias judiciales. Esto, por cuanto,
uno de los postulados básicos de “nuestra civilización jurídica” es el
principio de la cosa juzgada, que impide que una decisión en firme sea objeto
de nueva revisión o debate, así como la apertura de instancias adicionales de
debate a las ya cumplidas. Así mismo, señaló que la jurisprudencia del Consejo
de Estado, también ha considerado que “(…) la acción de tutela es
absolutamente improcedente contra providencias judiciales que pongan fin a un
proceso o actuación”(Cuad. 1, folio 237), ya que el juez de tutela no puede
suplantar al competente.
2. Apelación
Inconforme con
la decisión de primera instancia, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares
interpuso recurso de alzada. Sustentó su oposición a la providencia señalando
que según la jurisprudencia del Consejo de Estado la acción de tutela es
procedente “(…) cuando se presente la imposibilidad de corregir la
transgresión [a los derechos fundamentales]”(Cuad. 1, folio 290).
Así las cosas, a su parecer, lo anterior aplica incluso cuando no se han
empleado los medios de defensa judicial en el momento oportuno.
Concatenado a lo
anterior, reiteró que las decisiones acusadas como violatorias de sus derechos
fundamentales carecieron de fundamento legal, pues “(…) la liquidación del
reajuste para la asignación de retiro de los actores con la Prima de
Actualización, con fundamento en unos porcentajes y de acuerdo a unos
parámetros que no están contemplados en la normatividad aplicable (…) es
abiertamente contraria al mandato legal contenido en la ley 4 de 1992 [y a los
decretos reglamentarios] (…)”(Cuad. 1, folio 298). Además, la actora
reitera argumentos esbozados en la acción de tutela para sustentar su desacuerdo
con la decisión de instancia.
3. Segunda Instancia
Conoció de la causa en segunda instancia la Subsección “A”, Sección
Segunda, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que
mediante providencia del veintidós (22) de enero de dos mil nueve (2009)
resolvió revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar amparar los
derechos invocados por la actora.
Consideró que debía resolver, en primer lugar, si la acción de
tutela era el mecanismo idóneo para controvertir las providencias atacadas. En
segundo lugar, debía determinar si “(…) existió o no vulneración a los
derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la Administración,
como consecuencia del presunto desconocimiento de la normatividad aplicable al
beneficio de la prima de actualización”(Cuad. 1, folio 532).
Respecto a la procedencia de la acción de tutela, el ad quem manifestó
que a pesar de que la Caja de Retiro de las Fuerzas militares no formuló las
objeciones contra la liquidación aportada por la parte ejecutante – teniendo la
oportunidad procesal para hacerlo -, ni demostró que los jueces de conocimiento
impidieran que se formulara oposición alguna a la liquidación, al ser una
obligación de toda autoridad judicial “(…) decidir si la liquidación elevada
por la parte ejecutante se encuentra ajustada a derecho (…)”(Cuad. 1, folio
533), no podía excusarse en la pasividad de una de las partes para aceptar la
liquidación presentada por el ejecutante. Así las cosas, a su sentir, la acción
de tutela interpuesta era procedente.
Respecto al segundo punto, esto es, la vulneración de los derechos
fundamentales al debido proceso y a la igualdad, consideró que en la sentencia
proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena se condenó a la actora a
pagar la prima de actualización según el porcentaje de acuerdo con el grado.
Ahora bien, a su juicio, la parte ejecutante efectuó las liquidaciones
aplicando un porcentaje igual, adelantándolas sobre la asignación de retiro y
no sobre la asignación básica, con lo que se transgredió el ordenamiento
jurídico sin que los jueces de instancia advirtieran la indebida liquidación.
Finalmente, recalcó que “(…) olvidaron que a partir del año 1996 el
reconocimiento de la prima de actualización no podía ser decretado y liquidado,
mucho menos incrementado conforme al IPC, para formar parte de la base
prestacional de los ex militares y policías”(Cuad. 1, folio 535).
Así las cosas, la autoridad judicial de segunda instancia revocó las
sentencias acusadas, así como la providencia del cuatro (4) de julio de dos mil
ocho (2008) que aprobó la liquidación, y ordenó al Juzgado Primero
Administrativo de Santa Marta decidir si la excepción de pago de la obligación
prosperaba y si habría lugar a continuar con el proceso ejecutivo. En este
último caso, debería ordenar la reliquidación del crédito.
III. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
Remitido el
expediente a esta Corporación, la Sala de Selección número Seis,  mediante Auto
del veinticinco (15) de junio de dos mil nueve (2009), dispuso su revisión por la
Corte Constitucional.
1.
Competencia
Esta Corte es
competente para conocer de la revisión de los fallos materia de Tutela, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás
disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del caso por la Sala de
Selección.
2. Problemas
jurídicos y esquema de resolución
De los hechos
narrados y probados en el proceso, corresponde a esta Sala de Revisión
determinar si la acción de tutela es procedente para revocar las sentencias
proferidas por el juzgado Primero Administrativo del Magdalena, el tres (3) de
diciembre de dos mil siete (2007), y por el Tribunal Administrativo del
Magdalena, el cuatro (4) de junio de dos mil ocho (2008). En caso de que la
acción de tutela resulte procedente, la Sala analizará si se conculcaron los
derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad alegados por la Caja
de Retiro de las Fuerzas Militares en las mencionadas providencias.
Para resolver el
primer problema jurídico planteado, la Sala reiterará la jurisprudencia de esta
Corporación en torno a (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra decisiones judiciales. Posteriormente, (ii) se resolverá el caso en
concreto.
2.1
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones judiciales.
Reiteración de Jurisprudencia.
2.1.1 La
Constitución define claramente el ámbito de aplicación de la acción de tutela,
como procedimiento preferente y sumario para proteger los derechos
fundamentales de las personas. El artículo 86 de la Carta Política indica que “Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces (…) la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública (…)[, así como] particulares encargados de la prestación de
un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés
colectivo, respecto de quien el solicitante se halle en estado de subordinación
o indefensión”. Así las cosas, es claro que el ámbito de aplicación de la
acción de tutela cobija, entre otros, a todas las actuaciones  u omisiones de
las autoridades públicas, incluidas dentro de éstas a las autoridades
judiciales de la República, pues no se encuentran exentas de conculcar por
error o cualquier otra circunstancia los derechos fundamentales.
2.1.2 Ahora
bien, lo anterior no significa que la acción de tutela sea en todos los casos
procedente contra las decisiones judiciales. Por el contrario, es la misma
Constitución la que establece que la acción de tutela “(…) sólo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que (…)
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable
(…)”. En este orden de ideas, como regla general, la acción de tutela no
procede contra decisiones judiciales.
Lo anterior ha
encontrado respaldo, además, en otros argumentos. En la sentencia C-590 de
2005, la Sala Plena de esta Corporación indicó, sustentando la regla general
anteriormente señalada, que: “(…) en primer lugar, (…) las sentencias
judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de
los derechos fundamentales proferidos por funcionarios profesionalmente
formados para aplicar la Constitución y la ley; en segundo lugar, el valor de
cosa juzgada de las sentencias a través de las cuales se resuelven las
controversias planteadas ante ellos y la garantía del principio de seguridad
jurídica y, en tercer lugar, la autonomía e independencia que caracteriza a la
jurisdicción en la estructura del poder público inherente a un régimen
democrático (…)”, refuerzan la improcedencia, salvo excepciones, de la
acción de tutela.
No sobra indicar
que todos los procesos judiciales son, en sí mismos, medios de defensa de los
derechos de las personas. Por ende, en principio, cuando quiera que éstas
observen que sus derechos fundamentales pueden verse conculcados por las
actuaciones u omisiones de las autoridades judiciales, deben acudir a los medios
de defensa ordinarios contemplados dentro del respectivo proceso, como es el
caso, por ejemplo, de los recursos de reposición y apelación.
2.1.3 En virtud
de lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación, a través de inveterados
pronunciamientos, ha entendido que la acción de tutela contra providencias
judiciales procede si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos. Dentro de
éstos, pueden distinguirse unos de carácter general, que habilitan la
viabilidad procesal del amparo, y otros de carácter específico, que determinan
que el mismo prospere. En la sentencia C-590 de 2005, se determinaron como
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela los siguientes:
“a. Que la
cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional(…). El
juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una
clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos
que corresponde definir a otras jurisdicciones[2]. En consecuencia, el
juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la
cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia
constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
“b. Que se
hayan agotado todos los medios  -ordinarios y extraordinarios-  de defensa
judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la
consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[3].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
“c. Que se
cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere
interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración[4](…).
“d. Cuando se
trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un
efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales de la parte actora[5](…).
“e. Que la
parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[6]
(…).
“f. Que no se
trate de sentencias de tutela[7](…).”
Ahora bien, tras
determinarse la procedencia de la acción de tutela por el cumplimiento de las
anteriores causales genéricas, es necesario acreditar la existencia de causales
especiales para que la misma prospere. Estos vicios, fueron definidos por la
Corporación, en la mencionada sentencia, como:
“a. Defecto
orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la
providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto
procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al
margen del procedimiento establecido.
“c.  Defecto
fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la
aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
“d. Defecto
material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas
inexistentes o inconstitucionales[8] o que
presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
“f. Error
inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño
por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que
afecta derechos fundamentales.
“g.  Decisión
sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de
dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el
entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita
funcional.
“h.
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la
Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[9].
“i.
Violación directa de la Constitución. (…)”
2.1.4 En suma,
el ámbito de la aplicación de la acción de tutela, definido por el
constituyente originario, cobija a las autoridades judiciales. Con todo, esto
no significa que la misma sea procedente como regla general. En casos
excepcionales, la acción de tutela procede para cuestionar actos u omisiones de
los jueces de la República, pues para esto existen los medios judiciales dentro
de los respectivos procesos. Por tal motivo, la Corte Constitucional ha
establecido, a través de su jurisprudencia, causales que permiten la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales;
éstas han sido definidas en dos grupos: generales y específicas. Las primeras, de
procedibilidad y las segundas relacionadas con el vicio específico dentro del
proceso.
3.
Análisis del caso en concreto
3.1.1 El
dieciséis (16) de julio de dos mil ocho (2008), la Caja de Retiro de las
Fuerzas Militares interpuso acción de tutela contra dos sentencias adoptadas
por el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta y por el Tribunal
Contencioso Administrativo del Magdalena – proferidas el tres (3) de diciembre
de dos mil siete (2007) y el cuatro (4) de junio de dos mil ocho (2008)
respectivamente-, en un proceso ejecutivo adelantado por personas titulares y
beneficiarias de la asignación de retiro.
3.1.2
Considerando transgredidos sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido
proceso, relató que el veinticinco (25) de agosto de dos mil tres (2003) el
Tribunal Administrativo del Magdalena, tras declarar la nulidad de la
Resolución 184 de 1999 – que negó el reconocimiento de la prima de
actualización a titulares de la asignación de retiro y beneficiarias de ésta-,
la condenó a pagar el reajuste de la asignación de retiro incluyendo la prima
de actualización prevista en el artículo 15 del Decreto 335 de 1992. Así las
cosas, manifestó que profirió Actos Administrativos cumpliendo la referida
sentencia, mas los actores en la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho iniciaron un proceso ejecutivo por considerar que no se había efectuado
la totalidad del pago. Enfatizó que los ex militares pretendían el reajuste de
la asignación de retiro con la inclusión de la Prima de Actualización a partir
de mil novecientos noventa y seis (1996), a pesar de que la misma era temporal
y tenía una vigencia hasta el treinta y uno (31) de diciembre de mil
novecientos noventa y cinco (1995).
3.1.3 Adujo que
mediante sentencia del tres (3) de diciembre de dos mil siete (2007), el
Juzgado demandado declaró no probadas las excepciones por ella propuestas;
razón por la cual apeló la decisión de instancia. Sin embargo, el Tribunal
accionado confirmó la providencia anteriormente señalada, el cuatro (4) de
junio de dos mil ocho (2008), y ordenó seguir con la ejecución. Así las cosas,
el cuatro (4) de julio de dos mil ocho (2008) se impartió la aprobación de la
liquidación del crédito presentada por la parte ejecutante, que, a su parecer,
presenta incongruencias e ilegalidades. Entre ellas, se aplicó la liquidación
sobre la totalidad de la asignación de retiro, aún cuando debió hacerse sobre
la asignación básica; se empleó un porcentaje único para todas las vigencias de
la prima de actualización y se utilizó el IPC para incrementar la mencionada
asignación de retiro.
3.2.1 Por su
parte, las autoridades judiciales demandadas se opusieron a las pretensiones de
la actora señalando que la acción de tutela debía ser declarada improcedente
por no cumplirse las causales genéricas de procedibilidad. Para sustentar lo
anterior, manifestaron que adelantaron el proceso ejecutivo con el título
presentado en el mismo, que en este caso fue la sentencia del Tribunal
Administrativo del Magdalena proferida el veinticinco (25) de agosto de dos mil
tres (2003).
3.2.2 Indicaron
que la actora fue negligente en el uso de los diferentes recursos existentes
tanto dentro del proceso ordinario como ejecutivo. Así, la sentencia aludida,
que sirvió como título ejecutivo, no fue apelada por la Caja de Retiro de las
Fuerzas Militares. Dicha providencia ordenó el pago sobre la asignación de
retiro y no sobre la asignación básica, y respecto de ella no se solicitó
aclaración o corrección. Por lo tanto, lo que la actora pretende mediante la
acción de tutela es cuestionar una sentencia ejecutoriada desde el dos mil tres
(2003), contra la cual no desplegó los mecanismos con que contaba en caso de
encontrarse inconforme.
3.2.3 Como
omisiones de la actora dentro del proceso ejecutivo adelantado en su contra,
indicaron que no impugnó la decisión relativa a la nulidad presentada por ella,
que el mandamiento de pago no fue apelado ni se interpuso recurso de queja, que
no formuló oposición alguna a la liquidación presentada por la parte ejecutante
y que no ejerció los recursos ordinarios contra el auto aprobatorio de la
mencionada liquidación.
3.3.1 Por su
parte, los terceros interesados, esto es: los actores dentro de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho - tras la cual se ordenó a la Caja de
Retiro de las fuerzas Militares reajustar la asignación de retiro incluyendo la
prima de actualización -, se opusieron a las pretensiones de la  gestora del
amparo aduciendo que la acción de tutela debía declarase improcedente, pues la
Caja de Retiro de las Fuerzas Militares no ejerció los recursos ordinarios de
defensa judicial a su alcance. Así, por ejemplo, no apeló el fallo proferido
por el Tribunal Contencioso Administrativo del Magdalena en el dos mil tres
(2003), ni objetó las liquidaciones por ellos presentadas.
3.3.2 De otro
lado, enfatizaron en cuanto a estas liquidaciones que obedecían a lo ordenado
en la sentencia que sirvió de título ejecutivo, que dispuso el ajuste de la
asignación de retiro mediante la prima de actualización y no la reliquidación
de la asignación básica. Así mismo, manifestaron que conforme al titulo
ejecutivo, la liquidación tuvo en cuenta que la mencionada prima era temporal y
tenía vigencia hasta el treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos
noventa y cinco (1995); en ella, también se aplicaron porcentajes diferentes
según los grados de los militares.
3.4.1 La Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
resolvió desestimar las pretensiones de la gestora del amparo. En este sentido,
argumentó que la acción de tutela es absolutamente improcedente cuando se
interpone contra providencias judiciales que pongan fin a un proceso o
actuación, pues el juez de tutela no puede suplantar a la autoridad judicial
competente.
3.4.2 A su
turno, la Subsección “A”, Sección Segunda, de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado revocó la decisión del juez constitucional
de primera instancia y en su lugar resolvió amparar los derechos invocados por
la actora. Consideró que en el caso bajo estudio la acción de tutela era
procedente, pues, a pesar de que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares no
objetó las liquidaciones aportadas por la parte ejecutante, los jueces
ordinarios convalidaron liquidaciones contrarias a la ley. Así, a su parecer,
no podía ordenarse la reliquidación de la asignación de retiro mediante la
prima de actualización, sino la asignación básica y mucho menos empleando un
porcentaje igual sin diferenciar los grados de los militares.  En igual
sentido, consideró que las sentencias atacadas conculcaban el debido proceso al
ordenar el reconocimiento de la prima de actualización a partir de mil
novecientos noventa y seis (1996), aplicando, además, el IPC.
3.5 Una vez analizados los hechos probados y alegados en el proceso,
es claro para esta Sala de Revisión que la acción de tutela interpuesta por la
Caja de Retiro de las Fuerzas Militares contra el Juez Primero Administrativo
de Santa Marta y el Tribunal Contencioso del Magdalena es procedente, a pesar
de la negligencia de la actora en el proceso ejecutivo.
3.6 De los medios probatorios aportados al proceso se desprende que
el Tribunal Administrativo del Magdalena profirió sentencia, el veinticinco
(25) de agosto de dos mil tres (2003), contra la Caja de Retiro de las Fuerzas
Militares, condenándola, tras declarar la nulidad de la resolución que negó el “(…)
reconocimiento de la prima de actualización y el reajuste de la asignación de
retiro(…)[,] a pagar el reajuste de la sustitución de asignación de retiro
incluyendo la prima de actualización prevista en el artículo 15 del Decreto 335
de 1992, según el porcentaje que le corresponda de acuerdo con el grado (…)”
(Cuad. 1, folio 357)[10]. Tomando esta
providencia como título ejecutivo, se inició un proceso por el presunto
incumplimiento de la obligación en él contenida.
3.7 En primer lugar, es imperioso señalar que toda autoridad
judicial – poder constituido que sólo puede hacer aquello que la Constitución o
la Ley le autorice -, a quien se le presenta una sentencia como título
ejecutivo tiene el deber de analizarla conforme a derecho, sin que sean
legítimas interpretaciones que contraríen el ordenamiento jurídico.
En este orden de ideas, una cosa es que se reconozca una prima que
se liquida sobre la asignación básica – como lo establecen los decretos que
reglamentaron la materia - y que influye sobre la asignación de retiro, y otra
muy distinta entender que la mencionada prima se liquida sobre esta última
asignación, como lo hicieron las providencias atacadas. En este sentido, para
determinar la procedencia de la acción, la Sala estima que se cumple el
requisito establecido en las consideraciones generales de esta sentencia que
indica que la irregularidad debe tener un efecto decisivo o determinante en la
sentencia.  Y es que al momento de proferirse ambas providencias, atacadas en
sede de tutela, se partió de la base de que la obligación debía liquidarse
sobre la asignación de retiro, empero, el decreto 133 de 1995 contempla que la “(…)
prima de actualización (…) se (…) liquidará sobre la asignación básica (…)”[11].
Así las cosas, no hay duda de que este requisito de procedibilidad se cumple,
pues las sentencias se fundaron en una interpretación sin sustento jurídico,
que fue decisiva para su resolución final.
3.8 En segundo lugar, la Sala constata que el asunto bajo estudio
resulta de evidente relevancia constitucional. Lo anterior por cuanto en este
caso se evidencia una afectación ilegítima del debido proceso, manifiesto en el
irrespeto al principio de legalidad al que debe someterse la decisión judicial,
que operó en la medida en que los jueces que conocieron del proceso ejecutivo,
efectuaron una interpretación abiertamente contraria a Derecho, que además
permitió aprobar la liquidación presentada por los accionantes, cuando de
conformidad con lo previsto en el numeral 3º del artículo 251 de Código de
Procedimiento Civil, al juez le correspondía, dado el caso, improbarla y
modificarla para ajustarla al orden jurídico imperante.
Así y como quiera que la liquidación de la prima de actualización se
efectuó sobre la asignación de retiro y no sobre la asignación básica, las
decisiones de los jueces, objeto de tutela, se obtuvieron con desconocimiento
de las normas aplicables al asunto.
3.9  En tercer lugar, y en estrecha relación con lo anterior, la
Sala constata la ocurrencia de la excepción al deber de agotar los recursos
judiciales ordinarios. Es decir que no se oculta que la Caja de Retiro de las
Fuerzas Militares obró con notoria negligencia, al no oponerse ni recurrir la
sentencia proferida en el dos mil tres (2003) que sirvió como título ejecutivo,
no impugnar la decisión adoptada frente a la nulidad interpuesta, no oponerse
al mandamiento de pago proferido por el Juzgado Primero Administrativo y no
objetar la liquidación del crédito presentada por la parte ejecutante ni apelar
la decisión de aprobación de la liquidación, como medios de defensa judicial a
su alcance. Una actuación digna de reproche y cuya responsabilidad es claramente
identificable en cabeza de los servidores públicos o colaboradores del Estado
que tenían funciones o encargos relacionadas con representar judicialmente a la
entidad en tales asuntos y no haberlo hecho, todo lo cual no pasa inadvertido
por el juez constitucional, y al contrario, así lo hará saber a los organismos
de control y fiscalización competentes.
Pues bien, aunque esta carga para la procedibilidad de la acción no
se ha cumplido, y así no se le ha permitido al juez ordinario, revisar la decisión
que impidiera interpretar la sentencia de 2003 con claro desconocimiento del
Derecho positivo aplicable, contrariando así el debido proceso, se debe activar
de nuevo la acción excepcional de la tutela contra las sentencias del proceso
ejecutivo. Y esto es así, porque la violación del derecho fundamental señalada,
de no eliminarse con la revocatoria de las decisiones judiciales bajo estudio,
produce un perjuicio iusfundamental irremediable: a saber, el
crear con efectos de cosa juzgada, la obligación de pagar sumas de dinero no
debidas a favor de personas naturales.
Lo anterior, se traduce en el daño al tesoro público y por tanto en
un perjuicio al interés colectivo que en él se representa y que reconoce de
diversas formas la Constitución (artículos 88, 209, 267, 277 num 7º, en
concordancia con el artículos 1º).
Por lo dicho el otro elemento de la procedencia de la acción de
tutela se cumple.
3.10 Finalmente, y en cuarto y quinto lugar, se cumple con el
requisito de inmediatez y con el de argumentación. En cuanto a aquél, se
evidencia la condición de inmediatez por estarse ejerciendo la acción de tutela
apenas doce días después de haberse aprobado la liquidación, ya que se acudió
al amparo constitucional el dieciséis (16) de julio de dos mil ocho (2008) y el
Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta impartió la aprobación de la
liquidación el cuatro (4) de julio de dos mil ocho (2008). Así mismo, frente a
la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso del Magdalena, que confirmó
la providencia del Juzgado Administrativo en la cual se declararon no probadas
las excepciones propuestas, no pasó más que un mes y doce días, ya que aquella
tiene fecha del cuatro (4) de junio de dos mil ocho (2008).
En cuanto a la identificación razonable de los hechos que generaron
la vulneración, al momento de interponer la acción de tutela, la gestora del
amparo identificó los hechos que a su parecer generaron la trasgresión de su
derecho al debido proceso; los cuales radicaron, precisamente, tanto en la
interpretación del título ejecutivo efectuada por las autoridades judiciales de
una forma contraria a derecho, como en la elaboración de la liquidación con
base en la asignación de retiro y no en la asignación básica. Cada uno de estos
elementos fueron alegados incluso durante el proceso ejecutivo, por lo que la
causal de procedencia que condiciona la misma a la identificación razonable de
los hechos, así como a su manifestación en el respectivo proceso judicial se
cumple.
3.11 Una vez determinada la procedencia de la acción de tutela
instaurada por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, la Sala debe
determinar si se transgredieron sus derechos fundamentales por evidenciarse uno
de los defectos desarrollados por la jurisprudencia de la Corte que determinan
la prosperidad del amparo.
3.12 Pues bien, en el caso concreto la Sala observa la ocurrencia de
un defecto sustantivo en las sentencias acusadas como transgresoras del
derecho al debido proceso de la actora.
La sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de
Santa Marta, el tres (3) de diciembre de dos mil siete (2007), consideró no
probada la excepción de pago de la obligación, pues encontró que la gestora del
amparo no canceló la totalidad de las sumas adeudadas. En efecto, dentro de las
consideraciones generales de esa providencia se observa que “(…) el pago
referido no abarca la totalidad de lo adeudado, pues al liquidarse las
acreencias con base en [la asignación básica], una asignación salarial
diferente a la indicada en la sentencia [de dos mil tres (2003)], y
sustancialmente menor, no se ajusta a lo indicado tanto en la ratio decidendi
de tal providencia, como en la parte resolutiva” (Cuad. 1, folio 54). Estos
análisis fueron reiterados por el Tribunal Administrativo del Magdalena
mediante la sentencia del cuatro (4) de junio de dos mil ocho (2008), acusada
por la gestora del amparo como violatoria de sus derechos fundamentales (Cuad.
1, folio 28 a 52).
Sin embargo, ocurre que la norma aplicable, a saber el Decreto 133
de 1995, contempla en el artículo 29 que “(…) de conformidad con lo
establecido en el Plan Quinquenal para la Fuerza Pública 1992 – 1996, aprobado
por el Consejo Nacional de Política Económica y Social – Conpes, los oficiales
y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, tienen
derecho a percibir mensualmente una prima de actualización en los porcentajes
que se indican a continuación en cada grado, liquidada sobre la asignación
básica (…)”  (Subrayas fuera del original).
Como se observa, la norma que reglamentó la liquidación de la
mencionada prima estableció claramente que la misma se efectuaría sobre la
asignación básica y no sobre la asignación de retiro. De tal suerte la parte
resolutiva de la sentencia que sirvió como título ejecutivo ordenó a la “(…)
Caja de Sueldo de Retiro de las Fuerzas Militares a pagar a favor de la
accionante el reajuste de la sustitución de asignación de retiro incluyendo la
prima de actualización (…) de acuerdo con el grado (…)” (Cuad. 1, folio
357), se analizó inadecuadamente. Porque una cosa es que la liquidación de la
prima de actualización, efectuada sobre la asignación básica, influya en la
asignación de retiro y otra, muy distinta, es que aquella prima haya de ser
liquidada sobre  esta última asignación.
Al haber juzgado, equivocadamente, que la obligación debía ser
determinada liquidando la prima de actualización sobre la asignación de retiro,
la misma se efectuó con base en una norma inexistente, pues, como se
evidencia, por mandato normativo expreso, la prima sólo puede ser liquidada
sobre la asignación básica. Esto significa que cuando las autoridades
judiciales del proceso ejecutivo aceptaron la liquidación propuesta por los
actores, crearon una situación jurídica sin Derecho, lo que hace patente un
defecto sustantivo que sólo puede ser subsanado en sede de tutela.
En conclusión, la Corte constitucional declarará probada la
vulneración del debido proceso y en ese sentido, confirmará la decisión de la
Subsección “A”, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado.
3.13 Ahora bien, la Sala no comparte los argumentos esbozados por la
accionante en torno a que la liquidación no se efectuó disgregando entre los
grados de cada uno de los exmilitares involucrados, pues de los medios
probatorios aportados se desprende que se emplearon diferentes porcentajes de
prima, entre ellos 25% para el grado de sargento primero, 30% para el grado de
sargento viceprimero, 14% para el grado de cabo primero, 18% para el grado de
sargento segundo, 10% para el grado sargento mayor, 18% para el grado de
suboficial segundo. Así mismo, cabe señalar que todas las liquidaciones
aportadas cuentan con sumas, correspondientes a la prima de actualización,
entre mil novecientos noventa y dos (1992) y mil novecientos noventa y cinco
(1995). No hay sumas asignadas, correspondientes a la mencionada prima, para
los años subsiguientes (Cuad. 1, folio 59 a 176). En suma, no es cierto, como
lo indica la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, que no se hayan
disgregado las liquidaciones según los grados de los militares, ni que se haya
aplicado la prima de actualización en años posteriores a mil novecientos
noventa y cinco (1995).
3.14 Tampoco observa violación al derecho a la igualdad, pues para la
Sala no existen presupuestos fácticos que permitan constatar si éste fue o no
conculcado, razón por la que no se analizará la pretendida trasgresión.
3.15 Finalmente, y en concordancia con lo que arriba se observó, al
apreciar un incumplimiento serio de sus deberes y responsabilidades de los
llamados a velar por los intereses de la Caja y representarla correctamente en
los estrados judiciales donde se surtieron las providencias materia hoy del
debate de tutela, la Sala ordenará remitir copias de todo el expediente,
incluida esta sentencia, tanto a la Procuraduría General de la Nación, a la
Contraloría Departamental, así como al Consejo Seccional de la Judicatura del
Magdalena para que inicien las investigaciones pertinentes.
IV DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero.
CONFIRMAR, por las razones expuestas, la sentencia
proferida por la Subsección “A”, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, el veintidós (22) de enero de dos mil
nueve (2009), que revocó la sentencia proferida, el cuatro (4) de septiembre de
dos mil ocho (2008), por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en la causa instaurada por la Caja de
Retiro de las Fuerzas Militares contra el Juzgado Primero Administrativo de
Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena.
Segundo. REMITIR copias del expediente
de la referencia, incluida esta sentencia a la Procuraduría General de la
Nación y al Consejo Seccional de la Judicatura para que inicien las
investigaciones pertinentes, conforme lo expuesto en los fundamentos jurídicos
3.9 y 3.15 de esta providencia.
Tercero. LÍBRESE por Secretaría la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado Ponente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Impedimento aceptado.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Abel Valderrama Ríos, José Oscar Jiménez
Jiménez, Eduardo Martínez González, Manuel Ledesma Acosta, Mario Henríquez
Coronel, Álvaro Mendoza, Walter Rafael Vega Fernández, Alberto Guerrero Núñez,
Osiris Vélez Martínez, Carlos Valencia Rodríguez, Aníbal Acosta Arocha, Antonio
Lozano Manuel, José Arévalo Guerrero, Norys Esther Puerta de Corch y Erika
Katherine Corcho Puerta (Beneficiarias de Alfredo Bautista Corcho Martínez),
Ligia María Pérez Morales (Beneficiaria de Belisario Pérez Jiménez), Ovidio
Saucedo Rico, Guillermo Henao Rodríguez, Efraín Porras Callante, Henry Vera
Medina, Juan Vicente Laufaurie Guerrero, Ángel María Díaz Bermúdez, Ernesto
Ramón Cabana Cuello, Carlos Julio Acosta Valencia, Carlos Emilio Ripóll Bernal,
José Daniel Murcia Solano, Manuel Santiago Torres, Hernando Enrique de Moya
Villamizar, Jorge Tachak Moreno y Alcides Nieves Aguirre.
[2]  Sentencia 173/93.
[3] Sentencia T-504/00.
[4] Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05
[5] Sentencias T-008/98 y SU-159/2000
[6] Sentencia
T-658-98
[7] Sentencias
T-088-99 y SU-1219-01
[8] Sentencia T-522/01
[9] Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y
T-1031/01.
[10] El Decreto 335 de 1992 fue el primero que
desarrolló la prima de actualización, sin embargo, la regulación sobre esta
materia fue desarrollada posteriormente por varios decretos: el 25 de 1993, el
65 de 1994 y el 133 de 1995.
[11] Artículo 29, Decreto 133 de 1995.