T-164-12
Sentencia T-164/12
Sentencia T-164/12
ACCION DE
TUTELA FRENTE A CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Procedencia excepcional por
afectación del derecho fundamental a la educación por terminación de contrato
entre Gobernación y ente universitario
Esta Sala observa, que si bien
la controversia contractual surgida entre las partes, cuenta con un mecanismo
judicial idóneo para debatirla, la polémica suscitada no involucra solo a las
partes con ocasión del acuerdo suscrito entre ellas, sino que también afecta a
los estudiantes quienes fueron beneficiados con las becas, los cuales son
terceros a los que se les estaría vulnerando su derecho fundamental a la
educación con los efectos que produjo el haber terminado el contrato de
arrendamiento, por vencimiento del término pactado. Esta Sala observa
que la acción de tutela, en el presente asunto, es procedente, toda vez que los
estudiantes, afectados en su derecho fundamental a la educación, por los
efectos surgidos de la terminación del contrato entre la Gobernación y el ente
universitario, no tienen a su alcance un mecanismo judicial idóneo que haga
realmente efectivo su derecho, por lo que es labor del juez constitucional
estudiar de fondo el asunto, para, si es del caso, salvaguardarlo y evitarles
un perjuicio irremediable.
DERECHO A LA
EDUCACION Y PERMANENCIA EN EL SISTEMA EDUCATIVO-Fundamental
Al ser el derecho a la
educación un derecho fundamental en razón de la íntima relación que tiene con
diversos derechos fundamentales de la esencia del individuo, se deben
establecer, por parte del Estado y de la sociedad, diversas acciones
afirmativas que conlleven su realización. En caso de adoptarse medidas que lo
limiten, éstas, deben cumplir con los postulados de razonabilidad,
proporcionalidad, necesidad e idoneidad. En virtud de lo anterior, es deber del
Estado garantizar, no solo el acceso al sistema educativo, sino también su
permanencia en el mismo. No obstante, la permanencia dentro del sistema,
depende también del alumno, toda vez que la educación tiene una doble
connotación, pues es un derecho-deber que exige, de los estudiantes, el
acatamiento de los reglamentos que las instituciones educativas profieran, los
cuales contienen normas de comportamiento, que, a su vez, no pueden ser
arbitrarias y se deben enmarcar dentro de los límites constitucionales.
EDUCACION FORMAL-Clasificación
EDUCACION SUPERIOR-Deber del Estado de establecer mecanismos para su garantía
En virtud del mandato de progresividad al que se ha
comprometido Colombia, en particular frente al derecho a la educación, el
Estado debe buscar las medidas necesarias para el acceso y permanencia de las
personas que opten por la educación superior. En consecuencia, tal como lo
establece el artículo 69 de la Constitución, deberá facilitar los mecanismos
financieros que hagan posible tal objetivo, así como los que se consideren
necesarios para alcanzarlo.
DERECHO A LA
EDUCACION SUPERIOR-Principio de buena fe en sus dimensiones de respeto al
acto propio y confianza legítima
Del principio de la buena fe
nace el principio de la confianza legítima, el cual adquiere su importancia
cuando la administración ha creado expectativas favorables para los
administrados en ciertas condiciones específicas y, súbitamente, cambia las
condiciones ocasionando un desequilibrio en la relación que entre ellos se
hubiere generado. Por lo tanto, la confianza que los ciudadanos depositan en
las actuaciones de la administración debe respetarse y protegerse.
PRINCIPIO DE
CONFIANZA LEGITIMA Y LA BUENA FE EN MATERIA DE EDUCACION-Caso en que
beneficiarios de becas en la Universidad Cooperativa, les fue suspendidas por
finalizar contrato de arrendamiento entre la Gobernación y la Universidad
DERECHO A LA
EDUCACION SUPERIOR-Orden a Gobernación y al ente universitario matricular
en los programas académicos a beneficiarios de becas que les fueron suspendidas
y se implementen alternativas de crédito favorables
Referencia: expediente
T-3.234.345
Demandantes: Sergio Humberto Franco Sarmiento
y otros
Demandados: Departamento
de Arauca y la Universidad Cooperativa de Colombia, sede Arauca
Magistrado Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., cinco (5) de marzo de
dos mil doce (2012)
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
Dentro de la
revisión del fallo de tutela proferido por el Tribunal Contencioso
Administrativo de Arauca, Sala Única de Decisión que, a su vez, revocó el
proferido, en primera instancia, por el Juzgado Primero Administrativo de
Arauca, al decidir la acción constitucional de tutela promovida por los señores
Sergio Humberto Franco Sarmiento, María María Becerra Mendoza, Ana María
Mosquera Castillo, Richard Eissember Mateus Suaterna, Gepshiba Zarify Herrera
Ramírez, Rosswell Fernando Sánchez Cruces, Lauren Marhith Medina Charry y Kevin
Alberto León Graz contra la Gobernación del Departamento de Arauca y la
Universidad Cooperativa de Colombia, sede Arauca.
El presente
expediente fue escogido para revisión por medio de Auto del veinte (20) de
octubre de 2011, proferido por la Sala de Selección número Diez (10) y
repartido a la Sala Cuarta de Revisión.
I. ANTECEDENTES
1. La solicitud
Los señores Sergio Humberto
Franco Sarmiento, María María Becerra Mendoza, Ana María Mosquera Castillo,
Richard Eissember Mateus Suaterna, Gepshiba Zarify Herrera Ramírez, Rosswell
Fernando Sánchez Cruces, Lauren Marhith Medina Charry y Kevin Alberto León
Graz, en adelante los estudiantes, interponen acción de tutela contra la
Gobernación de Arauca y la Universidad Cooperativa de Colombia, sede Arauca,
para que sean protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad,
a la educación y a la vida digna, los cuales consideran vulnerados por las
mencionadas entidades, al revocar las becas que la institución educativa les
había otorgado, en razón de la terminación de un contrato de arrendamiento, celebrado
entre el municipio y la universidad.
2. Reseña fáctica
2.1. El 14 de septiembre de 2005
se celebró un contrato de arrendamiento entre  la Universidad Cooperativa de
Colombia, sede Arauca, (arrendador) y la  Gobernación del Departamento de
Arauca, (arrendatario).
2.2. El objeto de dicho contrato
consistió en entregar en arrendamiento unas aulas y una edificación ubicadas en
la Ciudadela La Paz, las cuales habían sido adquiridas por la entonces
Intendencia Nacional de Arauca, hoy Departamento de Arauca.
2.3. En la cláusula quinta, numeral
primero, del mencionado acuerdo, se fijó el canon de arrendamiento en quince
millones de pesos moneda legal vigente ($15.000.000), el cual pagaría la
universidad, entre otras, de la siguiente manera: “otorgando tres (3) becas
anuales hasta culminar estudios en los programas de Derecho y Administración de
Empresas, y en los nuevos que se llegaren a implementar, a las personas que
designe el departamento.”
2.4. El 4 de noviembre de 2005,
las partes acordaron aclarar el numeral primero de la cláusula quinta del
contrato, en cuanto al número de becas que otorgaría la universidad, quedando
así: “tres (3) becas anuales hasta culminar estudios, en el programa de
derecho y ciencias políticas, tres (3) becas anuales hasta culminar estudios,
en el programa de administración de empresas y, en igual cantidad y tiempo, en
los programas que llegare a implementar.”
2.5. El día 10 de junio de 2011,
les fue informado a todos los estudiantes beneficiados con el subsidio
educativo, dentro de los cuales se encuentran los actores, que el mismo ya no
podía seguir siendo otorgado porque el contrato de arrendamiento No. 297 de
2005, suscrito entre la gobernación y la universidad, había culminado el 14 de
septiembre de 2010, razón por la cual debían realizar el pago de la matrícula
antes del 20 de junio de 2011 con sus propios recursos.
2.6. Los actores manifiestan que
no cuentan con los recursos económicos suficientes para solventar el costo de
la matrícula y que dicho gasto no estaba contemplado dentro de su presupuesto,
pues tenían la convicción de que iban a ser beneficiarios de las becas hasta la
culminación de sus estudios.
2.7. Alegan que, además de la
terminación unilateral del beneficio adquirido, la universidad actuó de manera arbitraria,
pues faltando diez (10) días para cumplirse el plazo para el pago de la
matrícula, les informó acerca de la revocatoria de las becas, sin poder acceder
a otras alternativas de pago.
2.8. En razón de lo expuesto, los
estudiantes interpusieron acción de tutela con el fin de obtener la protección
de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vida digna, al debido proceso
y a la educación, porque no han podido continuar sus estudios ante la negativa
de las entidades demandadas de restablecer las becas que les habían sido
concedidas con fundamento en que el contrato de arrendamiento, por medio del
cual se originaron los beneficios, había finalizado.
3. Pretensiones
Los demandantes, estudiantes de la
Universidad Cooperativa de Colombia, sede Arauca, beneficiarios de las becas,
solicitan que les sean protegidos sus derechos fundamentales a la igualdad, a
la educación, al debido proceso y a la vida digna y, en consecuencia, se
renueven los subsidios educativos otorgados en virtud del contrato de
arrendamiento No. 297 de 2005, suscrito entre dicha institución educativa y la
Gobernación de Arauca, hasta culminar sus estudios.
4. Pruebas
En el expediente obran como
pruebas:
-Copia de la solicitud de ingreso
de los alumnos Sergio Humberto Franco Sarmiento, María María Becerra Mendoza dirigida
al rector de la Universidad Cooperativa de Colombia, seccional Arauca, por el Gobernador
del mismo departamento (folios 12, 15).
-Copia del listado enviado, el 20
de enero de 2010, por el Gobernador del Departamento de Arauca al rector de la
Universidad Cooperativa de Colombia del mismo departamento, mediante el cual
realiza una asignación de 44 becas anticipadas para el 2011, entre las cuales
se encuentran como beneficiarios de éstas, Ana María Mosquera Castillo, Richard
Eissember Mateus Saterna y Gepshiba Zarify Herrera Ramírez (folios 18 -19).
-Copia de las cédulas de
ciudadanía de los señores Sergio Humberto Franco Sarmiento, María María Becerra
Mendoza, Ana María Mosquera Castillo, Gepshiba Zarify Herrera Ramírez (folios
13, 16, 20).
-Copia de la carta dirigida a los
señores Sergio Humberto Franco Sarmiento,  María María Becerra Mendoza, Ana
María Mosquera Castillo, Richard Eissember Mateus Suaterna,  Gepshiba Zarify
Herrera Ramírez por la Universidad Cooperativa de Colombia, seccional Arauca,
en la cual se les informa la finalización de la beca que les había sido
otorgada, debido a la terminación del contrato de arrendamiento suscrito con la
gobernación (folio 14, 17, 21, 25, 28, 29).
-Copia del oficio, de fecha 21 de
julio de 2010, dirigido al rector de la Universidad Cooperativa de Colombia,
sede Arauca, por el Gobernador del mismo departamento, mediante el cual remite
el listado de nuevos estudiantes beneficiarios de becas estudiantiles en
reemplazo de los que obtuvieron un promedio inferior a 3.5 y, por tanto
perdieron el beneficio educativo, en el que se encuentran como becarios Rooswel
Fernando Sánchez Cruces y Lauren Marhith Medina Charry (folios 30 -33).
-Copia de la carta dirigida por
el Gobernador del Departamento de Arauca al rector de la Universidad
Cooperativa de Colombia de este departamento, de fecha 25 de noviembre de 2009,
mediante la cual presenta, en calidad de becarios, a algunos estudiantes,
dentro de los cuales está el señor Kevin Alberto León Graz (folio 34).
-Copia de la carta enviada al
alumno Kevin Alberto León Graz, por la Universidad Cooperativa de Colombia,
seccional Arauca, en la cual se le informa la finalización de la beca que le
había sido otorgada, debido a la terminación del contrato de arrendamiento
suscrito con la gobernación (folio 29).
-Copia del contrato de
arrendamiento No. 297 de 2005, suscrito entre la Universidad Cooperativa de
Colombia, seccional Arauca, y la Gobernación del mismo departamento, así como
de la aclaración realizada el 4 de noviembre de 2005, al numeral primero de la
cláusula quinta del mismo contrato (folios 55-65).
-Copia del Acuerdo Superior del
25 de enero de 2008, por el cual se expide el reglamento académico para los
programas de pregrado de la Universidad Cooperativa de Colombia (Folios
88-114).
-Copia de la respuesta a la
petición elevada  por la Universidad Cooperativa de Colombia, sede Arauca, a la
Gobernación de Arauca, en la cual se solicita la renovación del contrato de
arrendamiento No. 297 de 2005 (folios 115-116).
5. Respuesta de los entes
accionado
5.1 Gobernación de Arauca
El Gobernador de Arauca dio
respuesta a la tutela, mediante escrito del 21 de julio de 2011, en el cual
manifestó:
“- El
Departamento de Arauca y la Universidad Cooperativa de Colombia, el 14 de
septiembre de 2005, suscribieron el contrato 297 del mismo año, cuyo objeto
corresponde al arrendamiento de unas aulas y edificación ubicadas en la
ciudadela universitaria de la Paz, municipio de Arauca, Departamento de Arauca.
-Dentro de la
cláusula quinta del mencionado contrato, denominado precio, se indicó: ‘el valor
del canon o renta que pagará la UNIVERSIDAD por el presente contrato para todos
los efectos legales y fiscales es de QUINCE MILLONES DE PESOS ($15’000.000) los
cuales pagará de la siguiente manera: 1) otorgando tres (3) becas anuales
hasta culminar estudios, en los programas de Derecho y Administración
de Empresas, y en los nuevos programas que se llegaren a implementar (…)’.
Con
posterioridad, esto es, el 04 de noviembre de 2005, las partes suscribieron ‘aclaratorio
al numeral 1) de la cláusula quinta, modificatorio a la cláusula décima primera
y décima novena del contrato No. 297 del 14 de septiembre de 2005’, en cuya cláusula segunda, denominada aclaración, se precisó: ‘se aclara lo establecido en el
numeral 1) de la cláusula Quinta, en cuanto al número de becas que ha de
otorgar la Universidad, quedando así: La Universidad otorgará tres (3)
becas anuales hasta culminar estudios, en el programa de Derecho y Ciencias
Políticas, y tres (3) becas anuales igualmente hasta culminar estudios, en el
programa de Administración de Empresas, y en igual cantidad y tiempo en los
programas que llegare a implementar’.
-Así, dentro de
los dos textos contractuales antes referidos, se vislumbra en forma clara el
acuerdo al que llegaron las partes, en el sentido de que en ningún momento, se
fijó como vigencia de las becas otorgadas, el plazo de ejecución contractual,
sino que tal beneficio se prolongaría hasta la culminación de los estudios que
adelanten los beneficiarios, por lo que no es de recibo entonces, el argumento
de la inexistencia actualmente del ‘convenio’ con el Departamento de Arauca,
pues se insiste, el que estuviera vigente en este momento (sic), solo
sería indispensable para el otorgamiento de nuevas becas, no para las ya
existentes.”
De lo expuesto, señaló que  la
Universidad Cooperativa de Colombia, al revocar las becas sin un argumento
válido que le permita sustraerse de las obligaciones previstas en el contrato
No.297 de 2005, está causando un grave perjuicio a los estudiantes,
vulnerándoles el derecho a la educación.
Resaltó, que no es de su
competencia seguir haciendo efectivas las becas, en tanto que, corresponde a
una obligación contractual a cargo de la universidad, garantizar la prestación
educativa.
5.2. Universidad
Cooperativa de Colombia, sede Arauca
La Universidad Cooperativa de
Colombia, sede Arauca, a través del Director Académico y Administrativo, mediante
escrito radicado el 19 de julio de 2011,  solicitó que se denegaran las
pretensiones de la acción de tutela, con apoyo en los siguientes argumentos:
Es cierto que la universidad pagaba
el canon de arrendamiento de una de sus aulas, otorgando tres becas anuales en
los diferentes programas de su pensum académico. No obstante, al integrar la
cláusula cuarta y quinta del contrato suscrito entre la Gobernación de Arauca y
la institución educativa, resulta claro que el plazo del acuerdo es de cinco
(5) años. Así, las obligaciones que se generaron en virtud de éste tienen un
límite en el tiempo.
El Gobernador de Arauca tiene
conocimiento que la responsabilidad de la universidad, se limita hasta la vigencia
del pacto contraído, pues así lo expresó en una de las cartas enviadas a la
institución, mediante la cual presentó a unos estudiantes como becarios y en la
que afirmó: “las anteriores becas se adjudican para el año 2011 en espera de
renovación del CONTRATO DE ARRENDAMIENTO No. 297 de 2005 (…) de no renovarse el
contrato la administración departamental asumirá el costo de las becas
anteriormente relacionadas”.
Mencionó que, incluso, la
universidad fue “dadivosa en dar más becas de las previstas en el contrato,
pues para el año 2011 se asignaron beneficios de manera anticipada sin haberse
renovado el contrato, lo cual creó un desequilibrio financiero para la
institución.”
Mediante oficio dirigido el 22 de
noviembre de 2010 a la Dirección Académica y Administrativa de la Universidad
Cooperativa, el Gobernador comunicó a la institución que “dicho contrato
venció en el mes de septiembre de 2010 lo que significa que los bienes objeto
de arrendamiento deben estar a cargo de la administración departamental,
situación que no permite prorrogar el contrato 297 de 2005 por vencimiento del
plazo de ejecución”.
Tal como lo consignó el
Gobernador de Arauca, en la comunicación enviada a la universidad, las
obligaciones que se generaron en virtud de éste, también terminaron y es responsabilidad
de la gobernación asumir el costo de las becas que fueron adjudicadas a los
estudiantes.
La universidad sigue prestando el
servicio de educación. Por ello, los estudiantes becados en virtud del acuerdo,
pueden seguir accediendo a los programas académicos que venían desarrollando. No
obstante, la institución no está en capacidad de seguirles otorgando los
mencionados beneficios, pues el contrato dejó de existir por cumplimiento del
plazo.
II.      DECISIÓN JUDICIAL
1. Decisión de primera
instancia
Mediante sentencia del 1° de
agosto de 2011, el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, concedió el amparo
solicitado por los estudiantes y en consecuencia, ordenó a la Universidad
Cooperativa de Colombia, Seccional Arauca y al Departamento de Arauca, “tomar
las medidas administrativas y financieras pertinentes para que se mantengan o
se restablezcan las becas otorgadas a los accionantes de conformidad con lo
establecido en el contrato No. 297 de 2005, en las mismas condiciones allí
descritas, hasta la culminación de sus estudios, en las diferentes carreras que
fueron otorgadas, para que así, los accionantes, puedan continuar con su
estudio académico sin interrupción alguna.”
El a quo consideró que la
determinación tomada por la Universidad Cooperativa de Colombia, Seccional
Arauca, está causando un perjuicio irremediable a los estudiantes beneficiarios
de las becas, al revocarlas de manera intempestiva,  pues aquellas fueron
otorgadas hasta la finalización de sus estudios, siempre que cumplieran con la
exigencia de mantener el promedio académico en 3.5.
Así mismo, en las comunicaciones
que les fueron allegadas a los estudiantes, el 10 de junio de 2011, se les
informó que la universidad contaba con alternativas de financiación y que de
seguir cursando los programas a los que fueron admitidos, debían cancelar la
matrícula antes del 20 de junio de 2011, situación que se considera vulneradora
de sus derechos, pues “si bien es cierto, se suscribió un contrato entre dos
partes, con cláusulas que llevaban implícitos unos compromisos con terceras
personas (estudiantes), y dentro de las cláusulas no se estipuló que si había
terminación del contrato por cualquier causa, esto conllevaría también a la
terminación de las becas que se otorgaron, pues si no quedó estipulado dentro
del contrato, las partes objeto de éste debieron buscar los mecanismos
administrativos para proteger el derecho a la educación de los estudiantes que
están amparados con este beneficio, pues ellos sí estaban cumpliendo con lo
señalado en el contrato, como era su puntaje (…).”
Adicionalmente, el juez consideró,
que la medida adoptada por la Universidad Cooperativa de Colombia, Seccional
Arauca, de revocar las becas y fijar un plazo corto para que los estudiantes
cancelaran la matrícula con dinero propio,  llevó a que aquellos se vieran
obligados a interrumpir sus estudios, negándoles  la posibilidad, incluso, a
algunos de continuar sus carreras porque no cuentan con los recursos económicos
para sufragarlas.
El a quo estimó que la
institución educativa y la Gobernación de Arauca, debieron haber llegado a un
acuerdo con el fin de definir cuál iba a ser la suerte de los estudiantes
cobijados con las becas, y no terminar de manera intempestiva los beneficios
económicos otorgados.
2. Impugnación
2.1. Universidad Cooperativa
de Colombia, seccional Arauca[1]
La Universidad Cooperativa de
Colombia, Seccional Arauca, mediante escrito presentado por el Director
Académico y Administrativo, impugnó el fallo de primera instancia al considerar
que, en primer lugar, los accionantes no tienen la legitimidad para interponer
la presente acción de tutela, toda vez que “el vínculo que tienen con la
universidad solo se predica como estudiantes de esta alma mater, y en ningún
momento con ellos se ha celebrado relación contractual alguna diferente a su
matrícula financiera y académica.
La relación contractual se
celebró a través de un contrato de arrendamiento con el Departamento de Arauca
y la Universidad Cooperativa de Colombia, en ninguno de los extremos de este
vínculo contractual figuran personas diferentes (…).”
Ello significa que si hay un
incumplimiento por una de las partes se debe acudir a los mecanismos legales
establecidos para debatir las controversias surgidas en virtud del acuerdo
suscrito. En el presente caso, la Gobernación de Arauca, no ha demandado ante
ningún órgano de control, ni jurisdiccional, el incumplimiento del contrato de
arrendamiento.
Señaló que el artículo 75 de la
Ley 80 de 1993, dispone que las controversias que se susciten como consecuencia
de un  contrato de arrendamiento administrativo deberán ser ventiladas ante la
jurisdicción contencioso administrativa, por lo que no es procedente la acción
de tutela para controvertir estos asuntos.
Así mismo, afirmó que la
universidad “no otorga becas, que estas las otorga es el Departamento de
Arauca y éstas nacen como contraprestación del canon de arrendamiento por lo
que al haberse extinguido el contrato por cumplimiento del plazo no existe una
obligación diferente de la universidad, puesto que no hay objeto contractual
que permita un pago fuera del término de vigencia del contrato de
arrendamiento”.
Argumentó que “cuando en el
contrato de arrendamiento se expresa ‘hasta la culminación de sus
estudios’ este contenido literal se debe entender en consonancia con el plazo
pactado en el contrato de arrendamiento (sic) que era de cinco años. Es
decir, quienes iniciaron a estudiar en el plazo de iniciación de ejecución
(sic) de los cinco años tenían derecho a terminar o culminar sus estudios.
Entonces como todos los programas de la Universidad Cooperativa de Colombia
corresponden a cinco años las becas otorgadas (sic) era hasta cumplir
los cinco años que es el tiempo mínimo de culminación de estudios de un
programa académico de quienes inicialmente comenzaron y no a los demás
estudiantes que el Departamento de Arauca les otorgó la beca, sucesivamente en el
tiempo de ejecución del contrato (sic)”.
En consonancia con lo anterior,
señaló, que los contratos deben analizarse de manera integral y no, como lo
hizo el juez de primera instancia, cuando interpreta el párrafo “hasta la
terminación de estudios”, de manera descontextualizada, pues la universidad
solo está obligada a cumplir con las obligaciones del contrato por el término
de éste, es decir, cinco años. Razón por la cual, quienes desde un comienzo del
convenio iniciaron sus estudios con el beneficio económico otorgado por la
Gobernación, alcanzaban a culminar las respectivas carreras. No obstante, los
estudiantes que posteriormente obtuvieron las becas, no le era posible, por el
plazo de ejecución del acuerdo.
Por último, afirmó que la
Gobernación de Arauca es la única obligada y es quien realmente está causando
un grave perjuicio a los estudiantes, pues mediante “acto administrativo
dirigido al entonces director de la Universidad Cooperativa de Colombia, el 20
de enero de 2010, sentenció de manera clara, precisa y determinante que como
consecuencia de no renovarse el contrato de arrendamiento, la administración
departamental, asumía el costo de las becas”.
2.2. Gobernación de Arauca
El Gobernador encargado impugnó
el fallo de primera instancia al estimar que “entorno al documento que
expidió la administración departamental, en el que se precisa ‘que en caso de
no renovarse el contrato, la administración asumiría el costo de las becas’,
debe resaltarse que si bien, el Departamento en principio consideró asumir el
monto para sufragar las respectivas becas”, ello no es posible por cuanto
un estudio económico realizado a la administración departamental determinó la
imposibilidad de asumir dichos costos.
Adicionalmente, afirmó que, en
virtud del artículo 355 de la Constitución Política, a las entidades públicas
les está prohibido decretar auxilios a favor de personas de derecho privado,
más aún, cuando la única fuente de financiación son los recursos provenientes
de las regalías.
Señaló, que es a la universidad a
la que le corresponde garantizar la continuidad de las becas otorgadas
inicialmente, como quiera que del texto contractual, suscrito entre la
institución educativa y el Departamento de Arauca se desprende tal obligación.
3. Decisión de segunda
instancia
Mediante sentencia proferida por
el Tribunal Contencioso Administrativo de Arauca, el 2 de septiembre de 2011,
se revocó la decisión del a quo y, en su lugar, se negó la protección a
los derechos fundamentales de los estudiantes.
Al respecto el ad quem
consideró:
“En primer
lugar, cabe señalar que esta judicatura no puede partir de la interpretación de
una sola frase del contrato, como lo hizo la primera instancia, para explicar
el contexto del acuerdo logrado entre la Universidad Cooperativa y el
Departamento de Arauca, dentro del contrato de arrendamiento pactado, por
cuanto hay que analizar el mismo de forma integral, es decir, no podemos partir
de que el término de duración de las becas concedidas es ‘hasta culminar
estudios’, toda vez que esta expresión solo es una parte de la frase incluida
en la cláusula quinta, por lo que hay que analizar el texto completo del
contrato, esto es, que el precio acordado era de QUINCE MILLONES DE PESOS y que
dicho valor se cancelaría con 6 becas estudiantiles anuales, 3 para el programa
de derecho y 3 para el programa de administración de empresas, y las personas a
las cuales se designarían las becas serían escogidas por la administración
departamental, restringiendo el término por el cual se concederían, hasta
culminar sus estudios, lo cual coincidía con el término de duración del
contrato que era de cinco años, sin significar lo anterior que en el contrato
se haya determinado que cada beca duraría cinco años hasta que cada estudiante
haya culminado estudios, pues textualmente señala que cada beca se concede
‘anualmente’. Por el contrario, lo que quedó establecido claramente es que
dicho beneficio se mantendría si el promedio del estudiante no era inferior a
3.5.”
En consecuencia, la relación
contractual surgida entre las partes no puede ser examinada en sede de tutela
mediante una simple apreciación, es necesario valorar el contexto del acuerdo,
de otro modo, la decisión del juez constitucional se tornaría arbitraria.
El ad quem estimó, que no
existe vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes, por cuanto
ni en el escrito de acción de tutela, ni en los soportes adjuntados a la misma,
se explicó el criterio con el cual el Departamento de Arauca eligió a los
estudiantes beneficiarios de las becas, si fue por mérito académico o por hacer
parte de una categoría especial que ameritara el beneficio concedido. Tampoco
se encuentra probado dentro del expediente la situación de incapacidad
económica de los accionantes, y si la misma les impide sufragar el valor de la
matrícula.
En conclusión, afirmó el ente
judicial, que de haberse adjudicado las becas en virtud de una norma jurídica,
el Departamento de Arauca,  tendría que asumir los costos que esto llegare a
generar, pues sobre ellos se consolidó un derecho. Sin embargo, dicho supuesto,
no se dio en este caso o, al menos, probatoriamente no se encuentra demostrado.
III.    FUNDAMENTOS JURÍDICOS
DE LA SALA
1.      Competencia
A través de esta Sala de
Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia
proferida el 2 de septiembre de 2011 por el Tribunal Contencioso Administrativo
de Arauca que, a su vez, revocó la pronunciada por el Juzgado Primero
Administrativo de la misma ciudad, dentro del proceso de la referencia, con
fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.      Problema jurídico
Corresponde a la Sala Cuarta de
Revisión determinar si la Gobernación de Arauca y de la Universidad Cooperativa
de Colombia de esa misma ciudad, violaron los derechos fundamentales al debido
proceso, a la igualdad, a la educación y a la vida digna de los estudiantes
favorecidos con las becas otorgadas en virtud de un contrato de arrendamiento
suscrito entre los accionados, al haberlas revocado por haberse cumplido el
plazo de ejecución del contrato de arrendamiento.
Con el fin de resolver el caso concreto
se abordarán temas como (i) la procedibilidad de la acción de tutela frente a
controversias contractuales (ii) el derecho fundamental a la educación y la
permanencia en el sistema educativo (iii) el deber del Estado de establecer
mecanismos para garantizar la educación superior y (iv) los principios de buena
fe, confianza legítima y respeto por el acto propio.
3. Procedibilidad de la acción
de tutela frente a controversias surgidas en virtud de relaciones contractuales
La acción de tutela fue consagrada
como aquel mecanismo constitucional que tiene como finalidad garantizar los
derechos fundamentales de las personas, cuando éstos resulten violados o
amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por
particulares en los casos que la ley lo establece. [2]
La Constitución Política, en el
artículo 86, estableció como requisito de procedencia de este mecanismo, la
ausencia de medio de defensa judicial que le permita al afectado reclamar sus
pretensiones, o que contando con ellos, no sean eficaces para proteger los
derechos. Es decir, que dicha acción constitucional es de carácter subsidiario.
Tratándose de contratos
celebrados entre particulares y entidades del Estado, esta Corporación ha
señalado que la acción de tutela no es el medio idóneo para debatir las
controversias que surjan en virtud de éste. Pues para el efecto, existe la
jurisdicción contencioso administrativa u ordinaria según sea el caso.
Al respecto esta Corporación ha
señalado:
“El
ámbito de ejercicio de la acción de tutela está dado frente a la protección
efectiva de los derechos fundamentales de las personas, cuando resulten
vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública y, en
ciertos casos, por los particulares, con una procedencia subsidiaria y residual
respecto de los demás medios de defensa judicial que resulten eficaces e
idóneos para garantizar dicha protección, salvo ante la inminencia de un
perjuicio irremediable sobre tales derechos que justifique su trámite
transitorio (C.P., art. 86).
Su utilización,
entonces, no puede tornarse en arbitraria, en el sentido de que desconozca el
sistema judicial operante en el país, para así obviar la existencia de los
demás instrumentos procesales ordinarios y especiales, así como las
competencias radicadas legalmente en las autoridades judiciales de la
República, a fin de resolver los asuntos litigiosos que les han sido
previamente asignados.
De esta forma,
el alcance del amparo constitucional no puede cobijar la definición de
controversias jurídicas legalmente reguladas, como serían las atinentes al
reconocimiento de los derechos que se deriven de una relación contractual,
pues, de un lado, estas controversias cuentan en el ordenamiento jurídico con
los mecanismos de solución pertinentes y, de otro, su debate no es propiamente
constitucional.[3]”[4]
En el presente caso, la
Gobernación de Arauca suscribió, con la Universidad Cooperativa de Colombia,
sede Arauca[5],
un contrato de arrendamiento en virtud del cual la primera, entregó unas aulas
y una edificación ubicadas en la Ciudadela Universitaria La Paz del municipio
de Arauca, al ente universitario, para su uso y goce.
Como contraprestación, la Universidad
Cooperativa, debía otorgar un número determinado de becas, hasta culminar sus estudios,
en los programas de derecho y administración de empresas, a las personas que el
Departamento designara. Así mismo, se estableció que el plazo de ejecución del acuerdo
era de cinco (5) años, los cuales, una vez se cumplieron, éste se dio por finalizado.
Debido a la terminación del
contrato, suscrito entre la Gobernación de Arauca y la Universidad Cooperativa
de la misma ciudad, los becarios vieron afectado su derecho fundamental a la
educación, por cuanto al cumplirse el plazo de ejecución de aquel, los beneficios
que les habían sido otorgados, fueron igualmente revocados.
Esta Sala observa, que si bien la
controversia contractual surgida entre las partes, cuenta con un mecanismo
judicial idóneo para debatirla[6],
la polémica suscitada no involucra solo a las partes con ocasión del acuerdo
suscrito entre ellas, sino que también afecta a los estudiantes quienes fueron
beneficiados con las becas, los cuales son terceros a los que se les estaría
vulnerando su derecho fundamental a la educación con los efectos que produjo el
haber terminado el contrato de arrendamiento, por vencimiento del término
pactado.
Mediante la sentencia T-202 de
2000[7], la
Corte sostuvo:
“Esta
Corporación reitera nuevamente en esta oportunidad, que conforme a su
jurisprudencia[8],
la Carta Política tiene una capacidad de irradiación sobre la interpretación de
las leyes y de los contratos celebrados por los particulares, pues la educación
y los derechos fundamentales de los ciudadanos constituye un marco valorativo
que impregna y condiciona todos los actos jurídicos celebrados por los
coasociados. En consecuencia, la celebración, interpretación, ejecución y
terminación de los contratos no puede conducir a una arbitrariedad (…)”.
De acuerdo con lo expuesto, esta
Sala observa que la acción de tutela, en el presente asunto, es procedente,
toda vez que los estudiantes, afectados en su derecho fundamental a la
educación, por los efectos surgidos de la terminación del contrato entre la
Gobernación de Arauca y el ente universitario, no tienen a su alcance un
mecanismo judicial idóneo que haga realmente efectivo su derecho, por lo que es
labor del juez constitucional estudiar de fondo el asunto, para, si es del
caso, salvaguardarlo y evitarles un perjuicio irremediable.
4. Derecho fundamental de educación
y permanencia en el sistema educativo. Reiteración de jurisprudencia
La Constitución Política, en el
artículo 67, dispuso que la educación es un derecho y, a la vez, un servicio
público que tiene una función social. Con ella se busca el acceso al
conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la
cultura.
Así mismo, dicho artículo
determinó que los responsables de garantizar el servicio de la educación son, el
Estado, la sociedad y la familia, el cual deberá ser obligatorio entre los
cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de
preescolar y nueve de educación básica.
“Le corresponde
al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación
con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la
mejor formación moral, intelectual y física de los educandos, así como garantizar
el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones
necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo. La
Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación
y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que
señalen la Constitución y la ley.” [9]
El derecho a la educación fue
establecido por el constituyente dentro de los derechos económicos, sociales y
culturales, por tener un carácter prestacional, sin embargo, esta Corporación, lo
ha catalogado, desde sus inicios, como un derecho fundamental, al estar
íntimamente relacionado con diversos principios constitucionales de carácter
esencial para las personas, tales como su propio desarrollo y crecimiento
individual, cultural, intelectual e incluso, físico.
Al respecto esta Corporación ha
señalado:
“[e]s
indudable que el derecho a la educación pertenece a la categoría de los
derechos fundamentales, pues, su núcleo esencial, comporta un factor de
desarrollo individual y social con cuyo ejercicio se materializa el desarrollo
pleno del ser humano en todas sus potencialidades. Esta Corporación, también ha
estimado que este derecho constituye un medio para que el individuo se integre
efectiva y eficazmente a la sociedad; de allí su especial categoría que lo hace
parte de los derechos esenciales de las personas en la medida en que el
conocimiento es inherente a la naturaleza humana. La educación está implícita
como una de las esferas de la cultura y es el medio para obtener el
conocimiento y lograr el desarrollo y perfeccionamiento del hombre. La
educación, además, realiza el valor y principio material de la igualdad que se
encuentra consignado en el preámbulo y en los artículos 5, 13, 67, 68 y 69 de la
C.P. En este orden de ideas, en la medida que la persona tenga igualdad de
probabilidades educativas, tendrá igualdad de oportunidades en la vida para
efecto de realizarse como persona.”[10]
En síntesis, la fundamentalidad del
derecho a la educación se da en razón a varios argumentos como son: “i) su
entidad como herramienta necesaria para hacer efectivo el mandato de igualdad
contenido en el artículo 13 de la Constitución debido a que potencia la
igualdad material y de oportunidades, ii) constituye un instrumento que permite
la proyección social del ser humano, iii) es un elemento dignificador de la
persona humana, iv) representa un factor esencial para el desarrollo humano,
social y económico, v) es un instrumento para la construcción de equidad social,
y vi) significa un valioso medio para el desarrollo de la comunidad en general.[11]”[12]
En observancia de lo que se ha venido
reseñando, el Estado debe adoptar todos los medios que estén a su alcance para
realizar los fines que persigue tal derecho, pues, de no hacerlo, se amenazarían,
además de aquel, todos aquellos con los que se encuentra íntimamente
relacionado.
Al respecto, esta Corte, a través de su
jurisprudencia, ha reconocido el mandato de progresividad[13] de los derechos, el cual
“impone
al Estado (i) la obligación inmediata de adoptar medidas positivas (deliberadas
y en un plazo razonable) para lograr una mayor realización del derecho en
cuestión, de manera que la simple actitud pasiva del Estado se opone al
principio en mención; (ii) la prohibición de discriminación y/o la obligación
de no imponer barreras injustificadas sobre determinados grupos vulnerables; y
(iii) la prohibición de adoptar medidas regresivas para la eficacia del derecho
concernido. Esta prohibición de regresividad o de retroceso se erige en una
presunción de inconstitucionalidad de la medida legislativa o administrativa a
evaluar.
(…)
El
mandato de progresividad, en los términos recién descritos, incorpora los
principios de razonabilidad, de acuerdo con el cual no se pueden adoptar
medidas que restrinjan en alguna medida los derechos constitucionales, si no
obedecen a una razón y finalidad constitucionalmente legítimas; y el principio
de proporcionalidad, con los subprincipios de idoneidad, necesidad y
proporcionalidad en sentido estricto, destinados a evaluar que los derechos
fundamentales alcancen la mayor efectividad posible, dentro de las
posibilidades fácticas y jurídicas existentes[14]”.[15]
En
conclusión, al ser el derecho a la educación un derecho fundamental en razón de
la íntima relación que tiene con diversos derechos fundamentales de la esencia
del individuo, se deben establecer, por parte del Estado y de la sociedad,
diversas acciones afirmativas que conlleven su realización. En caso de
adoptarse medidas que lo limiten, éstas, deben cumplir con los postulados de
razonabilidad, proporcionalidad, necesidad e idoneidad.
En virtud de lo anterior, es
deber del Estado garantizar, no solo el acceso al sistema educativo, sino
también su permanencia en el mismo, pues así lo determina el artículo 67
Superior, que establece:
“Corresponde al
Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con
el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor
formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado
cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias
para su acceso y permanencia en el sistema educativo”. (Subrayado
fuera de texto).
El constituyente al establecer el
derecho de los estudiantes a permanecer en el sistema educativo, se refirió a
la posibilidad del niño, niña o joven a no ser excluido del mismo.
Al efecto esta Corporación ha señalado “que el
núcleo esencial del derecho a la educación reside no solo en el acceso, sino en
la permanencia en el sistema educativo[16].
‘La efectividad del derecho
fundamental a la educación exige que se tenga acceso a un establecimiento que
la brinde y que, una vez superada esa etapa inicial, se garantice la
permanencia del educando en el sistema educativo’.[17]
‘El núcleo esencial del
derecho a la educación está comprendido por la potestad de sus titulares de
reclamar el acceso al sistema educativo o a uno que permita una ‘adecuada formación’[18], así como de permanecer en el mismo’.[19]
‘Corresponde entonces al
Estado garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los
estudiantes las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el
sistema educativo’.[20]
(…)
En
síntesis, la Corte ha protegido el derecho a  permanecer en una institución
educativa determinada, en aquellos casos en que los motivos de la exclusión del
estudiante no han estado directamente relacionados con el desempeño académico
y/o disciplinario del alumno, analizado dentro de los parámetros previstos en
el manual de convivencia del plantel, los cuales, a su vez, tienen que haber
sido concebidos bajo criterios constitucionalmente razonables. ”[21]
No obstante, la permanencia dentro
del sistema, depende también del alumno, toda vez que la educación tiene una
doble connotación, pues es un derecho-deber que exige, de los estudiantes, el acatamiento
de los reglamentos que las instituciones educativas profieran, los cuales
contienen normas de comportamiento, que, a su vez, no pueden ser arbitrarias y
se deben enmarcar dentro de los límites constitucionales.[22]
“De ahí que el
incumplimiento de los deberes por parte del estudiante puede dar lugar a la
toma de medidas correctivas que sólo en casos muy extremos pueden terminar en
la pérdida de cupo, y que correlativamente, redundan en la garantía de
estabilidad y permanencia dentro de ese plantel educativo, en la medida en que
el estudiante cumpla sus deberes a cabalidad.”[23]
5. Deber del Estado de establecer
mecanismo para garantizar la educación superior
El artículo 67 de la Constitución
Política, establece que “[E]l Estado, la sociedad y la familia son
responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince
años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de
educación básica.”
Del mismo modo, el artículo 28
del Código de la Infancia y la Adolescencia, determina que “[L]os
niños, las niñas y los adolescentes tienen derecho a una educación de calidad.
Esta será obligatoria por parte del Estado en un año de preescolar y nueve de
educación básica. La educación será gratuita en las instituciones estatales de
acuerdo con los términos establecidos en la Constitución Política.”
La Ley 115 de 1994[24], se encargó
de regular lo concerniente al tema educativo. En ella se señalaron tres tipos
de educación, la formal, la no formal y la informal.
La educación formal, es aquella que
se imparte en establecimientos educativos aprobados, en una secuencia regular
de ciclos lectivos, con sujeción a pautas curriculares progresivas, y
conducente a grados y títulos.[25]Ésta
contiene tres niveles[26]:
1.    Preescolar
2.    Educación
básica, divida en dos niveles, básica primaria y básica secundaria
3.    Educación media
En primer lugar, la educación
preescolar corresponde a la ofrecida a los niños y niñas, para su desarrollo en
los aspectos biológico, cognoscitivo, sicomotriz, socio-afectivo y espiritual,
a través de experiencias de socialización pedagógicas y recreativas. Este nivel
comprende, como mínimo, un (1) grado obligatorio en los establecimientos
educativos estatales para menores de seis años de edad.[27]
En segundo lugar, la educación
básica obligatoria, es aquella que se encuentra constituida por nueve grados, de
los cuales 5 son de básica primaria y 4 de básica secundaria. Dicho nivel se
estructura en torno a un currículo común, conformado por las áreas
fundamentales del conocimiento y de la actividad humana.[28]
En tercer lugar, la educación
media, constituye la culminación, consolidación y avance en el logro de los
niveles anteriores y comprende dos grados, décimo  y undécimo. Tiene como fin
la comprensión de las ideas y los valores universales, la preparación para el
ingreso del educando a la educación superior y al trabajo.
Luego de este
tercer nivel, se encuentra el de educación superior, el cual ha sido definido
por el artículo 1º de la Ley 30 de 1992, como aquel que constituye un proceso
permanente que posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser humano
de una manera integral. Se realiza con posterioridad a la educación media o
secundaria y tiene por objeto el pleno desarrollo de los alumnos y su formación
académica o profesional.
Según lo establecido por la Carta
Fundamental y la ley, el Estado debe garantizar el acceso al sistema educativo
de manera obligatoria a los niños, niñas y adolescentes, entre los grados de
preescolar y los nueve de básica, divididos entre primaria y secundaria. Así
mismo, se habla en el artículo 356 de la Constitución, de la financiación de
los servicios a cargo de los departamentos, distritos y municipios, el cual
establece:
“(…) Los
recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos
y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo,
dándoles prioridad al servicio de salud, los servicios de educación,
preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de
agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación
de coberturas con énfasis en la población pobre.”
El artículo
13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
ratificado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968, en cuanto al derecho de
educación, dispuso que “Los Estados Partes en el presente Pacto
reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio de este derecho:
a)
La enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente;
b)
La enseñanza secundaria, en sus diferentes formas, incluso la enseñanza
secundaria técnica y profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible a
todos, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación
progresiva de la enseñanza gratuita;
c)
La enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la
base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en
particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita”.
De acuerdo con los instrumentos
internacionales ratificados por Colombia, la Constitución Política, y las leyes
que al efecto se han proferido sobre la materia, para el pleno goce del derecho
a la educación, el Estado debe asegurar el acceso al sistema educativo en todos
sus niveles, así como implementar de manera progresiva la gratuidad en los
mismos.
En consecuencia, esta Corporación
en sentencia[29]
que decidió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 183[30] de la Ley
115 de 1994, según el cual se faculta al Gobierno Nacional a regular lo
concerniente al cobro de derechos académicos por parte de establecimiento
educativos estatales, consideró, que dicho precepto demandado era exequible de manera
condicionada, toda vez, que “la
competencia que la norma otorga al Gobierno Nacional para regular cobros
académicos en los establecimientos educativos estatales, no se aplica  en
el nivel de educación básica primaria, la cual es obligatoria y gratuita.”
En aquella ocasión la Corte
consideró:
“De
acuerdo con el texto de los anteriores instrumentos internacionales que forman
parte del bloque de constitucionalidad, en armonía con la interpretación
autorizada efectuada en las Observaciones Generales 11 y 13 del Comité DESC,
existe claridad sobre la obligación de los estados de garantizar a todos el
acceso gratuito en el caso de la educación primaria. En efecto, la Observación
General No. 11 señala que el requisito de gratuidad es de carácter “inequívoco”
en cuanto “se formula de manera expresa para asegurar la disponibilidad de
enseñanza primaria gratuita para el niño” (num.7). En similar sentido, la
Observación General No. 13 contempla la gratuidad como rasgo distintivo de la
educación básica primaria, al señalar que debe ser: “asequible a todos
gratuitamente” (num. 10), y precisa que “mientras que la enseñanza primaria ha
de ser gratuita para todos, se pide a los Estados partes que implementen la
enseñanza secundaria y superior gratuita” (num. 6.b. parte iii).
La
gratuidad de la educación básica primaria forma así parte integrante del
contenido de los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia
mencionados, al igual que de la doctrina de los organismos autorizados para
interpretar dichos instrumentos. La gratuidad es concebida en esos referentes
jurídicos como un mecanismo privilegiado para remover las barreras económicas
que dificultan el acceso a la educación en este nivel. Se trata de una
obligación mínima de carácter inmediato,
exigible a los Estados, en tanto que el mecanismo de la progresividad está
previsto para garantizar el acceso a los niveles de educación secundaria y
superior.
(…)
En síntesis, de acuerdo con los tratados
internacionales sobre el derecho a la educación, vinculantes para el Estado
colombiano, mientras que la enseñanza primaria debe ser gratuita para todos, se
insta a los Estados Partes que implementen gradualmente la enseñanza secundaria
y superior gratuita.
No obstante, el carácter progresivo de estas
obligaciones, el PIDESC (Art. 2.1), dispone que cada uno de los Estados Parte
de dicho Pacto ‘se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como
mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente
económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para
lograr progresivamente por todos los medios apropiados, inclusive en particular
la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí
reconocidos’.
El mandato de progresividad, reitera  la Corte[31], no justifica la inactividad del Estado. Por el
contrario, le exige la obligación de actuar lo más expedita y eficazmente
posible para ampliar el nivel de satisfacción de los derechos, respetando el
contenido mínimo previsto en los tratados, el cual le es exigible de manera
inmediata.
8.2.4. Interpretando el inciso cuarto del artículo 67
de la Constitución, de conformidad con los estándares de protección
establecidos en los tratados internacionales sobre el derecho a la educación,
precisa la Corte que la gratuidad es un principio que se predica del derecho a
la educación pública en cualquiera de sus niveles, en la medida que se trata de
un mecanismo para lograr la accesibilidad de todos a este bien social. Sin
embargo, para su implantación los Estados deben adoptar diferentes estrategias:
la gratuidad como obligación inequívoca y de exigibilidad inmediata respecto de
la enseñanza primaria, y progresividad en los niveles de secundaria y superior.”
En conclusión, en virtud del
mandato de progresividad al que se ha comprometido Colombia, en particular
frente al derecho a la educación, el Estado debe buscar las medidas necesarias
para el acceso y permanencia de las personas que opten por la educación
superior. En consecuencia, tal como lo establece el artículo 69 de la
Constitución, deberá facilitar los mecanismos financieros que hagan posible tal
objetivo, así como los que se consideren necesarios para alcanzarlo. Frente a
este punto esta Corporación ha señalado:
“De los
antecedentes normativos previamente reseñados se desprende que en el diseño de
esos mecanismos, son aplicables todos los principios y criterios que componen
el mandato de progresividad (incluidos por supuesto, los principios de
razonabilidad y proporcionalidad), así como los principios que orientan la
adecuada prestación de los servicios públicos, reseñados en el numeral 2 de  esta
providencia y, en el caso concreto de la educación superior, el principio de
igualdad ordena dar prioridad a la población económicamente vulnerable
(focalización y redistribución de los recursos), y a los estudiantes con
mayores méritos académicos.”[32]
6. Principio de la buena fe, confianza
legítima y respeto por el acto propio. Reiteración de jurisprudencia
En virtud del poder público que
asiste a la administración, sus actuaciones se deben atener al principio de la
buena fe establecido en el artículo 83 de la Constitución, de acuerdo con cuyas
voces “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas
deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas
las gestiones que aquellos adelanten”.
Bajo tal consideración, las relaciones de derecho, generadas entre la
administración y los administrados, deben desarrollarse con lealtad y, en
especial, el actuar de las autoridades debe ser consecuente “con sus
conductas precedentes de manera que los administrados no se vean sorprendidos
con conductas que, por ser contrarias, defrauden sus expectativas legítimamente
fundadas”[33].
En consecuencia, del principio de
la buena fe nace el principio de la confianza legítima, el cual adquiere su
importancia cuando la administración ha creado expectativas favorables para los
administrados en ciertas condiciones específicas y, súbitamente, cambia las
condiciones ocasionando un desequilibrio en la relación que entre ellos se
hubiere generado. Por lo tanto, la confianza que los ciudadanos depositan en
las actuaciones de la administración debe respetarse y protegerse[34].
Esta Corte ha reconocido dicho
principio a través de su jurisprudencia en la que ha dispuesto que:
“(…) la
aplicación del principio de confianza legítima, presupone la existencia de
expectativas serias y fundadas, cuya estructuración debe corresponder a
actuaciones precedentes de la administración, que, a su vez, generen la
convicción de estabilidad en el estadio anterior. Sin embargo, de ello no se
puede concluir la intangibilidad e inmutabilidad de las relaciones jurídicas
que originan expectativas para los administrados. Por el contrario, la
interpretación del principio estudiado, debe efectuarse teniendo en cuenta que
no se aplica a derechos adquiridos, sino respecto de situaciones jurídicas
modificables, sin perder de vista que su alteración no puede suceder de forma
abrupta e intempestiva, exigiéndose por tanto, de la administración, la
adopción de medidas para que el cambio ocurra de la manera menos traumática
para el afectado (…).[35]”[36]
Sin embargo, lo anterior no
quiere decir que los actos contrarios a las leyes o al interés general se deban
permitir, sino que, en virtud de la actuación permisiva de la administración,
se genera en los administrados una confianza en la continuidad en la regulación
y, por tanto, para recuperar de nuevo el equilibrio y evitar la vulneración de
derechos fundamentales se debe armonizar el interés general con el interés
particular de cada uno de los administrados. Por lo tanto, para que proceda lo
anterior, la administración debe adoptar medidas que les permitan a los
administrados asimilar la nueva situación[37].
Aunado a lo dicho, esta Corporación ha establecido
el principio de respeto del acto propio, el cual es concebido como otra
manifestación del principio de la buena fe. Éste ha sido percibido como aquel
que le “impide a un sujeto de derecho, que ha emitido un acto que genera una
situación particular, concreta y definida a favor de otro, modificar
unilateralmente su decisión; porque la confianza del administrado no se genera ‘por
la convicción de la apariencia de legalidad’[38]
de una actuación, sino por la seguridad de haber obtenido una determinada
posición jurídica favorable.”[39]
Por tanto, el principio de
respeto por el acto propio “‘comporta el deber de mantener una
coherencia en las actuaciones desarrolladas a lo largo del tiempo, de manera
que deviene contraria al principio aludido, toda actividad de los operadores
jurídicos que, no obstante ser lícita, vaya en contravía de comportamientos
precedentes que hayan tenido entidad suficiente para generar en los interesados
la expectativa de que, en adelante, aquellos se comportarían consecuentemente
con la actuación original’.[40]
El respeto por el acto propio hace censurable ‘toda pretensión lícita, pero
objetivamente contradictoria, con respecto al propio comportamiento efectuado
por el sujeto’[41]”[42].
La jurisprudencia de esta Corporación ha
establecido los parámetros para determinar en qué evento dicho principio ha
sido desconocido, los cuales fueron expuestos en la sentencia T-295 de 1999 y
se sintetizan así:
“a. Una
conducta jurídicamente anterior, relevante y eficaz. b. El ejercicio de una
facultad o de un derecho subjetivo por la misma persona o centros de interés
que crea la situación litigiosa, debido a la contradicción -atentatorio de la
buena fe- existente entre ambas conductas. c.
La identidad del sujeto o centros de
interés que se vinculan en ambas conductas.”[43]
Con base en lo expuesto, se puede concluir, que en
desarrollo de los principios de buena fe, confianza legítima y respeto por el
acto propio, se sanciona “como inadmisible toda pretensión lícita, pero
objetivamente contradictoria, con respecto al propio comportamiento efectuado
por el sujeto”[44].
7. Caso concreto
En el presente caso, los
estudiantes Sergio Humberto Franco Sarmiento, María María Becerra Mendoza, Ana
María Mosquera Castillo, Richard Eissember Mateus Suaterna, Gepshiba Zarify
Herrera Ramírez, Rosswell Fernando Sánchez Cruces, Lauren Marhith Medina Charry
y Kevin Alberto León Graz, a quienes les fueron otorgadas unas becas con el fin
de cursar sus respectivas carreras, en virtud de un contrato de arrendamiento
suscrito entre la Gobernación de Arauca y la Universidad Cooperativa de la
misma ciudad, interpusieron acción de tutela contra dichas entidades, con el
objetivo de que les fueran protegidos sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la igualdad, a la educación y a la vida digna, los cuales consideran
vulnerados por las demandadas, al haberles revocado los subsidios educativos,
como consecuencia del cumplimiento del plazo de ejecución de dicho acuerdo.
La Gobernación
de Arauca y la Universidad Cooperativa de la misma ciudad, suscribieron un
contrato de arrendamiento de unas aulas y una edificación de propiedad de la
primera, con el objeto de que la segunda, usara y gozara de ellas. En dicho
acuerdo, se pactó como canon a pagar, por parte del ente universitario, el
otorgamiento de cierto número de becas en los programas de Derecho y Administración
de Empresas y en los nuevos que llegaren a implementarse, a las personas que el
departamento designara como beneficiarios.
Así mismo, se
convino, como plazo de ejecución del mencionado contrato, cinco (5) años,
contados a partir de la fecha del acta de entrega de los bienes, el cual podría
ser prorrogado por acuerdo expreso entre las partes.
Durante la
ejecución del contrato, se otorgaron un gran número de becas a estudiantes de
escasos recursos o con dificultades para acceder al nivel de educación superior.
Dentro de los
hechos de la acción de tutela, los estudiantes señalaron que el 10 de junio de
2011, el Director Académico y Administrativo de la Universidad Cooperativa de
Colombia, sede Arauca, les informó que como el contrato de arrendamiento, que
había dado lugar al otorgamiento de las becas, había culminado el 14 de
septiembre de 2010, debían realizar el pago de la matrícula  con recursos
propios antes del 20 de junio de 2011.
En virtud de lo anterior, los
estudiantes, acudieron a la acción de tutela con el objetivo de proteger su
derecho fundamental a la educación, entre otros, pues el cambio intempestivo de
las condiciones de pago de la matrícula, causa un efecto nocivo en su
desarrollo personal, al verse obligados a suspender sus estudios ante la
carencia de recursos económicos para sufragarlos.
Esta Sala observa, que del
expediente de tutela, se pueden extraer datos relevantes para resolver el caso
en cuestión, a saber:
1.
Mediante diferentes comunicaciones, dirigidas a la Universidad
Cooperativa de Colombia por parte del Gobernador de Arauca, fueron presentados
los estudiantes beneficiarios con becas, hoy accionantes en la presente acción,
en diferentes programas académicos, las cuales se sintetizan así:
Nombre del estudiante
Fecha de comunicación
Carrera periodo académico
para el cual ingresa
Semestres becados
Sergio Humberto Franco
Sarmiento
Febrero 22 de 2008
Ingeniería de Sistemas. Periodo
académico 2008
No especifica
María María Becerra Mendoza
Enero 22 de 2008
Administración de Empresas.
Periodo académico 2008
No especifica
Ana María Mosquera Castillo
Enero 20 de 2010
Psicología. Periodo académico
2011.
Cinco (5) semestres
Richard Mateus
Enero 20 de 2010
Psicología. Periodo académico
2011.
Cinco (5) semestres
Gepshiba Zarify Herrera Ramírez
Enero 20 de 2010
Psicología. Periodo académico
2011.
Cinco (5) semestres
Roowell Fernando Sánchez
Julio 21 de 2010
Derecho. No especifica periodo
académico.
Tres (3) semestres.
Lauren Medina Charry
Julio 21 de 2010
Contaduría Pública. No
especifica periodo académico.
Cinco (5) semestres.
Kevin Alberto León Graz
Noviembre 25 de 2009
Psicología. Periodo académico
2010.
Diez (10) semestres.
2.
Del mismo modo, esta Sala encuentra dentro de las pruebas allegadas al
expediente, las comunicaciones que dieron por terminado los beneficios
otorgados, enviadas a los estudiantes, en las que se les indicó:
“Nos
permitimos informarle que el Contrato de Arrendamiento 297 de 2005, suscrito
entre la Universidad Cooperativa de Colombia y la Gobernación del Departamento
de Arauca, culminó el pasado 14 de septiembre de 2010. En dicho contrato, en
contraprestación por el uso y goce de unas aulas y oficinas ubicadas en la Ciudadela
Universitaria de la Paz, se asignó becas en los diferentes programas
académicos, por tanto estas contraprestaciones también finalizan.
Por lo
anterior, le invitamos a realizar su pago de matrícula antes del 20 de junio de
2011, así mismo, le recordamos que al cancelar a tiempo recibirás (sic)
múltiples beneficios, como ahorrarte el 10% de recargo sobre el valor de tu
matrícula, evitar demoras y trámites largos con la sede y así empezar sus (sic)
clases en las fechas indicadas en el candelario académico.
Recuerda (sic)
que la universidad le (sic) ofrece alternativas de financiación como
ICETEX y Comuna para el pago de su matrícula. También puede comunicarse con la
oficina de Tesorería y preguntar por los convenios interinstitucionales que
aplican para descuentos.
Iniciar y
continuar con el programa que elegiste (sic) en la Universidad
Cooperativa de Colombia, es determinante tanto para su (sic) proyecto de
vida como para poder alcanzar la transformación profesional y personal que
buscas (sic).”
3.
También consta el contrato suscrito entre la Gobernación de Arauca y el
ente universitario Cooperativa de Colombia a cuyo tenor:
“ORDEN
DE ELABORACIÓN 010811 DE 2005
CONTRATO
DE ARRENDAMIENTO No. 297 DE 2005
CONTRATISTA:
UNIVERSIDAD COOPERATIVA DE COLOMBIA
NIT:
860029924-7
DIRECCIÓN:
AVENIDA CARACAS 37-63
TIPO
DE CONTRATO: ARRENDAMIENTO
PLAZO:
CINCO (5) AÑOS
OBJETO:
CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE UNAS AULAS Y EDIFICACIÓN UBICADAS EN LA CIUDADELA
UNIVERSITARIA LA PAZ, MUNICIPIO DE ARAUCA, DEPARTAMENTO DE ARAUCA.
(…)
JULIO
ENRIQUE ACOSTA BERNAL (…) en su condición de Gobernador y Representante Legal
del Departamento de Arauca (…) por una parte y por la otra UNIVERSIDAD
COOPERATIVA DE COLOMBIA (…) hemos convenido celebrar el presente contrato que
se regirá por las siguientes cláusulas, previa estas consideraciones: a) De
conformidad con los principios de la Ley 30 de 1992, la Educación Superior es
un servicio público cultural, inherente a la finalidad social del estado. b) La
Gobernación del Departamento de Arauca ha considerado de trascendental
importancia para la región la vinculación de LA UNIVERSIDAD, por lo cual en
atención a la necesidad de impulsar programas de Educación Superior y de
capacitación a la comunidad en general y a los servidores públicos, ofrece como
mecanismo de apoyo logístico y de infraestructura para que sean viables estos
proyectos, entregar en arrendamiento unas edificaciones construidas en la
Ciudadela Universitaria de la Paz (…) con destino al funcionamiento de la
UNIVERSIDAD COOPERATIVA DE COLOMBIA, sede Arauca, en cumplimiento de su labor
educativa. (…) CLÁUSULAS: PRIMERA. OBJETO: El presente contrato
tiene por objeto: ENTREGAR EN ARRENDAMIENTO UNAS AULAS Y EDIFICACIÓN UBICADAS
EN LA CIUDADELA UNIVERSITARIA LA PAZ, MUNICIPIO DE ARAUCA, DEPARTAMENTO DE
ARAUCA (…) CUARTA: DURACIÓN: El término de duración del presente
contrato es de cinco (5) años contados a partir de la fecha del acta de entrega
de los bienes objeto del presente contrato, y se podrá prorrogar por acuerdo
expreso entre las partes. Si la UNIVERSIDAD no avisa dentro de los dos meses
anteriores a la fecha de vencimiento del plazo inicial, el DEPARTAMENTO podrá
darlo por terminado. QUINTA: PRECIO: El valor del canon o renta anual
que pagará la universidad por el presente contrato para todos los efectos
legales y fiscales es de QUINCE MILLONES DE PESOS (15.000.000) los cuales
pagará de la siguiente manera: 1) otorgando tres (3) becas anuales hasta
culminar estudios, en los programas de Derecho y Administración de Empresas, y
en los nuevos que se llegaren a implementar, a las personas que designe el DEPARTAMENTO.
PARÁGRAFO, Las personas beneficiadas con el fin de mantener dicho
beneficio, a partir del segundo semestre deberán obtener un promedio mínimo de
3.5 de acuerdo con lo estipulado en la resolución rectorial No. 585 de 2002,
expedida por la Universidad (…)”
Posteriormente, el 4 de noviembre
de 2005, se introdujo una aclaración al contrato No. 297 de 2005 en la que se
señaló:
“Se aclara
lo establecido en el numeral 1) de la Cláusula Quinta, en cuanto al número de
becas que ha de otorgar la Universidad quedado así: La Universidad otorgará
tres (3) becas anuales hasta culminar estudios, en el programa de derecho y
ciencias políticas, y tres (3) becas anuales igualmente hasta culminar estudios
en el programa de administración de empresas, y en igual cantidad y tiempo en
los programas que llegare a implementar”
4.
El 4 de noviembre de 2010 la Universidad Cooperativa de Colombia, sede
Arauca, solicitó al Departamento de Arauca, prorrogar el contrato de
arrendamiento No. 297 de 2005. Petición que fue contestada el 13 de noviembre
de 2010 en la cual se informó:
“El
Departamento de Arauca celebró el contrato de arrendamiento No. 297 del 14 de
septiembre de 2005 con la Universidad Cooperativa de Colombia, por un plazo de
cinco (5) años (…).
Dicho
contrato venció en el mes de septiembre de 2010, lo que significa que los
bienes objeto de arrendamiento deben encontrarse a cargo de la administración
departamental, situación que no permite jurídicamente prorrogar el contrato
297/05, por vencimiento del plazo de ejecución.
Ahora
bien, en cuanto a la posibilidad de que celebremos nuevos contratos de
arrendamiento con la Cooperativa, tenemos varias situaciones jurídicas, que no
nos permiten llevar a cabo directamente dicho negocio jurídico, son estas a
saber:
1.
Actualmente nos encontramos en una controversia jurídica con el
Municipio de Arauca relacionada con la propiedad del terreno adquirido por el
departamento de Arauca, (…). Dado que la Alcaldía considera que el Departamento
tiene una falsa tradición.
2.
(…)
3.
La Administración Municipal es propietaria de varios lotes que
conforman la ciudadela universitaria (…) lugares en donde están ubicadas varias
construcciones tales como una edificación de dos pisos, varias aulas, baterías
sanitarias, etc, bienes que el Departamento no puede entregar en arrendamiento.”
5.
Por último, observa esta Sala, que una de las comunicaciones dirigidas a
la Universidad Cooperativa de Colombia por el Gobernador de Arauca, en la que
remite a ésta, el listado de los estudiantes favorecidos con las becas para el
año 2011, se dispone que:
“Las
anteriores becas se adjudican anticipadas para el año 2011, en espera de la
renovación del CONTRATO DE ARRENDAMIENTO No. 297 DE 2005- contrato de
arrendamiento de unas aulas y edificación ubicadas en la Ciudadela
Universitaria de la Paz, toda vez que se vence el 14 de septiembre de 2010, de
no renovarse el contrato, la Administración Departamental asumirá el costo de
las becas anteriormente relacionadas.”
De lo anteriormente expuesto, se
observa que, en virtud de un contrato de arrendamiento se dispuso otorgar unas
becas a estudiantes de escasos recursos del Departamento de Arauca, las cuales,
según el tenor literal del acuerdo, iban hasta la “culminación de sus
estudios”. Sin embargo, el plazo de ejecución del mismo era de cinco (5)
años, contados desde el acta de entrega de los bienes, término que se cumplió
el 14 de septiembre de 2010. Como consecuencia de ello, los beneficios
otorgados también fueron terminados, quedando la mayoría de los estudiantes en
la mitad de los programas académicos.
Esta Sala considera, que si bien
el pacto concluyó por una causa legalmente establecida, como es el vencimiento
del plazo, también es cierto, que los efectos de dicha culminación, recaen sobre
terceros de buena fe, a quienes se les fundó una expectativa legítima frente a
su desarrollo personal, en este caso, tener acceso a la educación superior.
De manera que si bien las becas
otorgadas, surgieron de un contrato entre la Gobernación de Arauca y la
Universidad Cooperativa de la misma ciudad, válidamente terminado, ello no es
excusa para que las entidades contratantes omitan su responsabilidad de
implementar las acciones necesarias y que estén a su alcance, para garantizar a
los estudiantes la permanencia en sus estudios.
Por consiguiente, tal como fue reseñado
en los capítulos precedentes, el mandato de progresividad[45] de los derechos, “impone al Estado
(i) la obligación inmediata de adoptar medidas positivas (deliberadas y en un
plazo razonable) para lograr una mayor realización del derecho en cuestión, de
manera que la simple actitud pasiva del Estado se opone al principio en
mención; (ii) la prohibición de discriminación y/o la obligación de no imponer
barreras injustificadas sobre determinados grupos vulnerables; y (iii) la
prohibición de adoptar medidas regresivas para la eficacia del derecho
concernido. Esta prohibición de regresividad o de retroceso se erige en una
presunción de inconstitucionalidad de la medida legislativa o administrativa a
evaluar.”[46]
De modo que, en virtud del
mandato mencionado, la Gobernación de Arauca, al verse imposibilitada para
renovar el contrato de arrendamiento con la Universidad Cooperativa, debió
darles a los estudiantes alternativas que les permitieran seguir cursando sus
carreras y no, simplemente, escudarse en la terminación del acuerdo.
Ahora bien, esta Sala considera
que la Universidad Cooperativa de Colombia, sede Arauca, si bien ya no estaba
obligada a pagar con becas el canon de arrendamiento, pues culminado el plazo
de ejecución del acuerdo dicha contraprestación carecía de sustento, vulneró
los derechos fundamentales de los estudiantes a la educación, a una expectativa
legítima y al debido proceso al haberles, no solo revocado dichos beneficios, a
pesar de cumplir con la exigencia de tener un promedio superior a 3.5, sino,
también, por informarles de tal situación sin una anticipación prudencial a la
fecha estipulada para la matrícula, que les hubiere permitido buscar otras
alternativas de pago.
Al respecto es conveniente
señalar que “la responsabilidad de la sociedad en el proceso educativo,
fundado, por demás, en el principio constitucional de solidaridad que exige de
los ciudadanos un compromiso con las causas humanitarias y con la realización
de urgentes labores sociales que demanden su participación activa, está
circunscrito a la colaboración con el Estado en la vigilancia de la prestación
del servicio público de educación y en el cumplimiento de su función social[47].
Acorde con ello, debe participar en la imperiosa labor de fomentar, proteger y
defender la educación como patrimonio social y cultural de toda la Nación, y de
exigir de las autoridades competentes el cumplimiento de las responsabilidades
que en dicho sentido les corresponde asumir.”[48]
En conclusión, esta Sala estima
que, (i) a los estudiantes les fue creada una expectativa de acceder a una
carrera profesional y de permanecer en ella hasta la culminación de sus
estudios, acogidos a unos beneficios económicos otorgados por la Gobernación de
Arauca y la Universidad Cooperativa de la misma ciudad; (ii) que aun cuando el
contrato de arrendamiento terminó por una causa legal, ello no es excusa para
no haber desplegado acciones afirmativas que permitieran a los estudiantes permanecer
en los programas académicos, en virtud del principio de no regresividad; (iii)
que, acorde con el mandato de progresividad que se impone al Estado se
encuentra el principio de solidaridad, el cual implica para la sociedad un
compromiso en la promoción y en el desarrollo de los derechos, específicamente
el de educación, por lo que debe participar en la ardua labor de “fomentar,
proteger y defender” este derecho “como patrimonio social y cultural de
toda la Nación.”[49]
La protección solicitada se
concederá circunscrita a los términos que se indican a continuación, una vez
valorada la situación jurídica en que se halla enmarcada, dentro de la cual,
como quedó evidenciado, es discutible la continuidad de las becas a cargo
exclusivamente de los entes demandados, una vez desaparecida la causa que
generó el derecho en discusión, como lo fue el vencimiento y no renovación del
contrato de arrendamiento, ampliamente mencionado, cuya duración se pactó por
cinco años y cuya terminación, en principio, debe tenerse como válida, pues en
el trámite de esta acción de tutela no se han aducido razones que permitan
concluir lo contrario, además de que éste no sería el escenario idóneo para
emitir un pronunciamiento definitorio de una controversia en ese sentido.
Luego, la razón de ser del
amparo, se basa, principalmente, en el reconocimiento y aplicación de unos
principios como es el de la buena fe y el de la confianza legítima, en
conexidad con el derecho a la educación, cuyo sustento constitucional, como
quedó visto, resulta inobjetable, y cuya eficacia ha de manifestarse en el
mantenimiento o conservación de la expectativa de continuar con los estudios
universitarios respecto de los cuales los demandantes creían, basados en
motivos, en principio, fundados, que les quedarían cubiertos hasta su
culminación, no obstante que la causa jurídica que le servía de sustento, por
su naturaleza temporaria, podría interpretarse, como lo hizo el ad quem, en
contravía con dicho entendimiento.
Al margen de las disquisiciones
que han sido planteadas por los demandados y por los jueces de instancia, la
expectativa que se protege, en los términos que esta Sala considera procedente
tiende a garantizar que los demandantes puedan continuar con sus estudios
contando con suficientes y adecuadas facilidades de pago o crediticias en los
términos que acuerden con la universidad demandada y con el aval del
departamento también demandado.
En razón de lo expuesto, esta
Sala considera que tanto la Gobernación de Arauca como la Universidad
Cooperativa de Colombia de la misma ciudad, deben ofrecer mecanismos eficaces para
que los estudiantes beneficiados con las becas otorgadas en virtud del contrato
de arrendamiento ya finalizado, puedan seguir cursando sus carreras en garantía
de su derecho a la educación.
En consecuencia, las entidades
demandadas deberán brindar a los estudiantes, alternativas para financiar el
valor de la matrícula en los programas académicos escogidos, a través de planes
de crédito de fácil acceso, con plazos largos y cuotas moderadas, teniendo en
cuenta la situación económica de cada uno de ellos.
Así pues, se ordenará, a la
Gobernación de Arauca y a la Universidad Cooperativa de Colombia de la misma
ciudad, matricular a los accionantes en los programas académicos que venían
cursando, que vieron perjudicadas sus expectativas con la terminación del
contrato de arrendamiento, y se implementen alternativas de crédito favorables,
teniendo en cuenta que son personas de escasos recursos y que requieren de la protección
y fomento del Estado, para que puedan cubrir dicha matrícula.
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la
sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Arauca, el 2
de septiembre de 2011 y, en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos
fundamentales a la confianza legítima, a la educación y a la vida digna, por
las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO. ORDENAR a la
Gobernación de Arauca y a la Universidad Cooperativa de Colombia, sede Arauca,
que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de
esta providencia, proceda a matricular a los accionantes beneficiados en virtud
del contrato de arrendamiento No. 297 de 2005, suscrito entre estas dos
entidades, en los programas académicos que venían cursando.
TERCERO. ORDENAR a la
Gobernación de Arauca y a la Universidad Cooperativa de Colombia, sede Arauca, respaldar
e implementar planes de crédito de fácil acceso, con plazos largos y cuotas
moderadas, teniendo en cuenta la situación económica de cada uno de los
estudiantes, que permitan financiar el valor de la matrícula en los programas
académicos respectivos.
CUARTO. Por Secretaría,
líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
Con aclaración de
voto
NILSON ELÍAS PINILLA
PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA T-164/12
Referencia: expediente T-3.234.345
Acción de tutela interpuesta por Sergio Humberto Franco
Sarmiento y otros contra el Departamento de Arauca y la Universidad Cooperativa
de Colombia, sede Arauca,
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Con el
respeto que merecen las decisiones de esta Corporación, me permito manifestar
mi aclaración de voto en relación con lo decidido por la Sala de Revisión en el
asunto de la referencia.
En esta oportunidad conoció la
Corte de una demanda de amparo presentada por varios estudiantes de la
Universidad Cooperativa de Colombia, sede Arauca, que eran beneficiarios de un
programa de becas patrocinado de manera conjunta por entidad educativa y la
gobernación. La ayuda que recibían los alumnos dependía de un contrato de
arrendamiento que existía entre la Cooperativa y el departamento. En este, la entidad
territorial, en calidad de arrendadora, destinaba parte del canon a pagar la
matrícula a algunos estudiantes. Dicho negocio jurídico –por las razones que se
expresan en el proyecto- llegó a su vencimiento sin que las partes pudieran
renovarlo,  aunque hubo intención de hacerlo. Por ende, fue por causa de las
entidades demandadas y no por motivos imputables a los estudiantes que se
perdió la forma de financiamiento de las becas. Los escolares nada podían hacer
para influir en que se renovara el contrato de arrendamiento y, por ello, se
encontraban en situación de indefensión frente a la Universidad y la
Gobernación.
Así las cosas, en este caso
resultaba evidente la violación de los derechos a la confianza legítima, a la
educación y a la vida digna de los demandantes, por lo que se hacía necesario revocar
la sentencia única de instancia y, en su lugar, conceder el amparo reclamado.
Igualmente, dado que se había afectado el derecho fundamental a la educación y
al momento de presentación de la demanda los actores se habían visto obligados
a suspender sus estudios, resultaba imperioso ordenar a la Universidad, como lo
hizo la T-164 de 2012, que matriculara a los afectados, con el objeto de que
estos pudieran continuar con su ciclo de aprendizaje. Por ello estoy de acuerdo
con lo decidido.
Ahora bien, presento mi aclaración del voto por considerar
que la sentencia podría haber hecho una valoración que habría podido dar lugar
a una medida de protección diferente. La Corte dispuso que las partes demandadas –universidad y
gobernación- debían “respaldar e implementar planes de crédito de fácil
acceso, con plazos largos y cuotas moderadas, teniendo en cuenta la situación
económica de cada uno de los estudiantes, que permitan financiar el valor de la
matrícula en los programas académicos respectivos.”
Si la providencia hubiera considerado que los actores
habían accedido a la educación en unas condiciones que súbitamente cambian de
manera radical,  aplicando el artículo 23 del Decreto-Ley 2591 de 1991 –que
manda al juez de tutela que, en el caso de conceder el amparo debe “garantizar
al agraviado el pleno goce de su derecho, y volver al estado anterior a la
violación, cuando fuere posible”- habría llegado a una conclusión distinta.
En ella, quizá la manera óptima de restablecer el goce de los derechos habría
consistido en ordenar a las accionadas que conservaran para los alumnos lo que
originalmente les había sido ofrecido; es decir, permanecer becados hasta
finalizar sus estudios.
Aunque lo decidido por la Sala garantiza el restablecimiento
del derecho a la educación de los actores, resultaba factible y era
jurídicamente viable que se obligara a los demandados a devolver el estado de
las cosas a la situación anterior a los hechos que configuraron la violación de
los derechos fundamentales.
Fecha
ut supra
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1]
Con la impugnación presentada por el Director Académico y Administrativo de la Universidad Cooperativa de Colombia, allegó un escrito en el cual solicitó al Juzgado Primero
Administrativo de Arauca, aclarar  el numeral segundo de la parte resolutiva
del fallo proferido en virtud de la presente acción de tutela, en el sentido de
definir cuál es la responsabilidad de tipo patrimonial y económico que tiene el
Departamento de Arauca frente al acto administrativo en el cual reconoció, que
de no renovarse el contrato de arrendamiento, asumiría el costo de las becas de
la relación de estudiantes que envió a la Universidad Cooperativa. Pues el Departamento de Arauca no había, hasta ese momento,
presentado ninguna gestión administrativa ante la universidad, con el fin de
asumir la responsabilidad.
Mediante providencia del 4
de agosto de 2011, el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, resolvió
aclarar la providencia proferida el 1° de agosto de 2011, en la cual manifestó:
“Dentro del texto contractual, se vislumbra en forma clara que en ningún
momento, se fijó como vigencia de las becas otorgadas, el plazo de ejecución
contractual, sino que tal beneficio se prolongaría hasta la culminación de los
estudios que adelanten los beneficiarios, por lo que no es de recibo entonces,
el argumento de que la inexistencia actual de convenio entre el Departamento de
Arauca y la Universidad Cooperativa de Colombia, sea requisito indispensable
para la continuidad de las becas ya existentes otorgadas bajo unas condiciones
determinadas.
Así las cosas, siendo el
acto contractual que originó el otorgamiento de becas al número de estudiantes
que hoy demandan a través de esta acción constitucional, suscrito entre el
Departamento de Arauca y la Universidad Cooperativa de Colombia, Seccional Arauca, la responsabilidad a que hace referencia este despacho en el fallo del 01 de
agosto de 2011 respecto de las dos entidades, es una responsabilidad
compartida, pero no respecto de cantidades pecuniarias o administrativas
determinadas porque esto no le compete establecerlo al Despacho, sino, una
responsabilidad compartida en el sentido que fue en razón al contrato de
arrendamiento suscrito entre el Departamento de Arauca y la UCC, Seccional Arauca, que se otorgaron las becas tantas veces citadas, y de la misma manera,
corresponde a las dos entidades solucionar el problema surgido u ocasionado a
los becarios. Esta es una situación que conjuntamente le corresponde solucionar
a las accionadas, como partes que son o eran dentro del contrato o convenio que
hizo surgir a la vida jurídica la obligación que hoy los estudiantes
universitarios auxiliados reclaman.”
[2]
Constitución Política, artículo 86.
[3]
Ver las Sentencias T-605/95, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell y T-164/97,
M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[4]
Corte Constitucional, sentencia T-728 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[5]
Corporación sin ánimo de lucro, de carácter privado e interés social,
perteneciente al sector de la economía solidaria y dedicada a la educación
superior (folio 28, cuaderno 2).
[6] Ley 1437 de 2011, artículo 104: “De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en
actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho
administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los
particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes
procesos:
(…)
2. Los
relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte
una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del
Estado.
(…)”
[7]
M.P. Fabio Morón Díaz
[8]
T-050 de 1999; T-019 de 1999; T-037 de 1999; T-322 de 1993; T-341 de 1993;
T-416 de 1996.
[9]
Constitución Política, artículo 67.
[10]
Corte Constitucional, sentencia T-202 del 28 de febrero 28 de 2000, MP. Fabio
Morón Díaz.
[11] Sentencia T-787 de 2006.
[12]
Reiterada, entre otras, por la sentencia T-308 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[13]“El contenido del
principio de progresividad en el ámbito interno ha sido desarrollado por la
jurisprudencia constitucional en un amplio número de pronunciamientos. Ver,
entre otros, C-1165 de 2000, C-1489 de 2000, C-671 de 2002, C-981 de 2004,
C-038 de 2004, T-1318 de 2005 y T-043 de 2007, entre otras. También constituye
un criterio de interpretación relevante en la materia, la Observación General Nro. 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, sobre el alcance de las obligaciones estatales en la aplicación del PIDESC”.(Sentencia
T-845 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva)
[14] El principio de proporcionalidad está lógicamente
implicado en la concepción de los derechos fundamentales como mandatos de
optimización, adoptada por esta Corporación. En ese sentido, los derechos
indican propósitos particularmente valiosos para la sociedad que deben hacerse
efectivos en la mayor medida, dentro de las posibilidades fácticas (medios
disponibles) y las posibilidades jurídicas, que están dadas por la necesidad de
garantizar, a la vez, eficacia a todos los derechos fundamentales e incluso a
todos los principios constitucionales. El estudio de los medios se lleva a cabo
mediante los principios de idoneidad (potencialidad del medio para alcanzar el
fin), necesidad (ausencia de medidas alternativas para lograr el fin
perseguido) y el estudio de los límites que cada derecho impone a otro, en el
marco de un caso concreto, mediante el principio de proporcionalidad en sentido
estricto. Es decir, mediante la evaluación del grado de afectación (y eficacia)
de los principios en conflicto, analizando la importancia de los principios en
conflicto en un momento histórico determinado, la gravedad de la afectación de
cada derecho, y la certeza de la afectación, a partir de le evidencia empírica
presente en el caso concreto. Sobre el principio de proporcionalidad, la Sala remite a las sentencias C-093 de 2001, C-916 de 2002, y la reciente T-340 de 2010.
[15]
Corte Constitucional, sentencia T-845 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[16] Ver por ejemplo las
sentencias T-452 de 1997, T-585 de 1999, T-571 de 1999 y T-620 de 1999.
[17]
T-290 de 1996. Negación del cupo por causa de embarazo.
[18]
Sentencia T-534 de 1997.
[19]
Sentencia T-329 de 1997.
[20]
Sentencia T-423 de 1996.
[21]
Corte Constitucional, sentencia T-698 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez
[22]
Ibídem
[23]
Ibídem
[24]
Ley General de Educación
[25]
Artículo 10, Ley 115 de 1994.
[26]
Artículo 11, Ley 115 de 1994.
[27]
Artículos 15 y 17, Ley 115 de 1994.
[28]
Artículo 19 de la Ley 115 de 1994.
[29]
Corte Constitucional, sentencia C-376 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[30] El Gobierno Nacional
regulará los cobros que puedan hacerse por concepto de derechos académicos en
los establecimientos educativos estatales. Para tales efectos definirá escalas
que tengan en cuenta el nivel socioeconómico de los educandos, las variaciones
en el costo de vida, la composición familiar, y los servicios complementarios
de la institución educativa.
[31] Ver al
respecto las sentencias C-251 de 1997; C-671 de 2002, T-025 de 2004; C-038 de
2004; T-1318 de 2005; T-787 de 2006; T- 1030 de 2006 y T-1228 de 2008.
[32]
Corte Constitucional, sentencia T-845 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[33] Corte Constitucional,
sentencia T-048 del 30 de enero de 2009, MP. Rodrigo Escobar Gil.
[34] Corte Constitucional, sentencia T-364 del 20 de mayo
de 1999, MP. Alejandro Martínez Caballero, sentencia T- 630 del 26 de junio de
2008, MP. Jaime Córdoba Treviño, sentencia SU-360 del 19 de mayo de 1999, MP.
Alejandro Martínez Caballero, entre otras.
[35] También
pueden consultarse las sentencias T-268 de 2009, T-1179 de 2008, T-248 de 2008,
T-075 de 2008, T-689 de 2005, T-340 de 2005 y T-1228 de 2001.
[36] Corte Constitucional,
sentencia T-566 de 2009, reiterada por la sentencia T-698 de
2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[37] Ibídem
[38] Ver
Sentencia T-083 de 2003.
[39] Corte Constitucional,
sentencia T-698 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[40]
Sentencia T-248 de 2008.
[41] Ver, entre otras, las sentencias T-1228 de 2001 y
T- 248 de 2008. “Un tema jurídico que tiene como sustento el principio de la
buena fe es el del respeto al acto propio, en virtud del cual, las actuaciones
de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los
postulados de la buena fe (art. 83 C.N.). Principio constitucional, que
sanciona entonces, como inadmisible toda pretensión lícita, pero objetivamente
contradictoria, con respecto al propio comportamiento efectuado por el sujeto.
|| La teoría del acto propio tiene origen en el brocardo “Venire contra pactum
proprium nelli conceditur” y, su fundamento radica en la confianza despertada
en otro sujeto de buena fe, en razón de una primera conducta realizada. Esta
buena fe quedaría vulnerada, si fuese admisible aceptar y dar curso a una
pretensión posterior y contradictoria. Se trata de una limitación del ejercicio
de derechos que, en otras circunstancias podrían ser ejercidos lícitamente; en
cambio, en las circunstancias concretas del caso, dichos derechos no pueden
ejercerse por ser contradictorias respecto de una anterior conducta, esto es lo
que el ordenamiento no puede tolerar, porque el ejercicio contradictorio del
derecho se traduce en una extralimitación del propio derecho”.
[42]Corte
Constitucional, sentencia T-845 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[43] Sentencia T-295 de 1999.
[44]
Ver también sentencias T-475 de 1992, T-1228 de 2001 y T-141
de 2004, reiteradas en la sentencia T-698 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[45]“El contenido del
principio de progresividad en el ámbito interno ha sido desarrollado por la
jurisprudencia constitucional en un amplio número de pronunciamientos. Ver,
entre otros, C-1165 de 2000, C-1489 de 2000, C-671 de 2002, C-981 de 2004,
C-038 de 2004, T-1318 de 2005 y T-043 de 2007, entre otras. También constituye
un criterio de interpretación relevante en la materia, la Observación General Nro. 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, sobre el alcance de las obligaciones estatales en la aplicación del PIDESC”.(Sentencia
T-845 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[46]
Corte Constitucional, sentencia T-845 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[47]
Artículo 40 de la Ley 1098 de 2006.
[48]
Corte Constitucional, sentencia T-776 de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[49]
Ibidem