C-750-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-750/15
NORMA SOBRE PRECIO DE ADQUISICION DE BIEN INMUEBLE EN
ETAPA DE ENAJENACION VOLUNTARIA, DAÑO EMERGENTE Y LUCRO CESANTE-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda
POSEEDOR INSCRITO EN FOLIO DE MATRICULA DE INMUEBLE OBJETO DE EXPROPIACION-Notificación
de oferta de compra/NOTIFICACION DE OFERTA DE COMPRA A POSEEDOR INSCRITO
EN FOLIO DE MATRICULA DE INMUEBLE OBJETO DE EXPROPIACION-Declaración de
exequibilidad
PROCESO DE EXPROPIACION-Tope de seis meses para calcular valor de
indemnización por lucro cesante/TOPE DE SEIS MESES PARA CALCULAR LUCRO
CESANTE POR EXPROPIACION-Declaración de inexequibilidad
ENAJENACION VOLUNTARIA-Previo pago del predio teniendo en cuenta avalúo
catastral e indemnización calculada en etapa de expropiación judicial o
administrativa resarciendo daños generados y probados con posterioridad a la
oferta de compra del bien
ADQUISICION DE AREAS REMANENTES NO DESARROLLABLES PARA PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-Declaración
de exequibilidad
PRINCIPIO A LA IGUALDAD Y JUICIO DE IGUALDAD-Reconocimiento constitucional
El
principio a la igualdad es una norma de gran importancia para el
constitucionalismo y el Estado Social de Derecho, puesto que tiene el poder de
transformar la sociedad. Ante esa relevancia, el juez constitucional tiene la
obligación de concretar el derecho a la paridad aplicando el juicio de
igualdad.
DERECHO A LA IGUALDAD Y PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD-Consecuencias
JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Proporcionalidad y niveles de intensidad/JUICIO
INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas de análisis
POSESION DE BIENES-Caracterización/POSESION DE BIENES-Especies
POSESION DE BIENES-Conceptos en el derecho civil
POSESION DE BIENES-Concepto según la Corte Suprema de Justicia
POSESION DE BIENES-Característica/POSESION DE BIENES-Corpus y animus como aspectos
centrales
CORPUS-Concepto/ANIMUS-Concepto
POSESION DE BIENES-Ejercicio
MERA TENENCIA-Concepto
POSESION DE BIENES-Jurisprudencia Constitucional
POSESION DE BIENES-Alcance
POSESION DE BIENES-Consecuencias jurídicas
La
posesión es un hecho que tiene las consecuencias jurídicas necesarias para su
protección por parte del ordenamiento jurídico. En Colombia, la legislación
civil defiende la teoría subjetiva de esa institución, dado que se identifica
con una concepción material que requiere para su configuración el corpus y el
animus. Tales exigencias eliminan la opción de que se considere posesión a la
inscripción del título que demuestra la subordinación física de un predio
frente a una persona.
POSESION DE BIENES-Subordinación fáctica y de hecho
POSESION DE BIENES-Carácter factico/POSESION DE BIENES-Diferenciación con la
propiedad
POSESION DE BIENES-Protegida por ser expresión del derecho de propiedad y su vínculo con
el dominio
POSESION DE BIENES REGULAR E IRREGULAR-Diferencia
POSESION DE BIENES REGULAR-Justo título y buena fe
POSESION DE BIENES REGULAR-Registro de la declaración
POSESION DE BIENES-No se considera como tal la inscripción del título que demuestra la
subordinación física de un predio frente a una persona
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Contenido/DERECHO A LA PROPIEDAD-Límites
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Reconocimiento constitucional
PROPIEDAD PRIVADA-Naturaleza/PROPIEDAD PRIVADA-Derecho subjetivo
DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA Y PRINCIPIO DE
SOLIDARIDAD-Conexión
El
derecho de propiedad concede a su titular el poder de usar, gozar, explotar y
disponer del bien, siempre y cuando se respeten las inherentes funciones
sociales y ecológicas que se derivan del principio de solidaridad. Los límites
al derecho de dominio se encuentran encaminados al cumplimiento de deberes
constitucionales estrechamente vinculados con la noción de Estado Social de
Derecho, por ejemplo la protección al medio ambiente, la salvaguarda de los
derechos ajenos, la promoción de la justicia y la equidad y el interés general
prevalente. Tales fines autorizan al Estado a restringir el derecho de
propiedad y adquirir inmuebles para materializar los objetivos superiores. Esa
labor debe realizarse en el marco de un procedimiento que respete los
requisitos establecidos en la Constitución para privar del derecho de propiedad
a una persona.
PROPIEDAD Y DOMINIO-Concepto/DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA-Atributos
DERECHO DE PROPIEDAD-Características
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Jurisprudencia Constitucional
EXPROPIACION-Modalidad
de cesión del derecho de dominio en pro del bienestar de la colectividad/EXPROPIACION-Concepto
según la Corte Suprema de Justicia
ENAJENACIONES FORZADAS-Clases
PROCESO DE EXPROPIACION-Vía judicial y administrativa
DERECHO DE PROPIEDAD-Límites por utilidad pública e interés social
DERECHO DE PROPIEDAD-Requisitos que deben respetar las autoridades
estatales cuando privan de la titularidad a una persona contra su voluntad
EXPROPIACION O ADQUISICION DE DOMINIO-Deberes
ENAJENACION VOLUNTARIA O EXPROPIACION-Acceso a bienes necesarios para el desarrollo de las
funciones del Estado/DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA-Respeto por
autoridades públicas
DERECHO DE PROPIEDAD-Pago de indemnización a través de reparación directa
por daño antijurídico al ocupar bienes por vías de hecho
INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES
INMUEBLES-Reiteración de
jurisprudencia
PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL Y DERECHO
DE PROPIEDAD PRIVADA-Tensión se
resuelve con la cesión del derecho individual a cambio de una indemnización
justa
INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES
INMUEBLES-Condiciones/INDEMNIZACION
EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES INMUEBLES-Amplia libertad de
configuración legislativa
INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES
INMUEBLES-Requisitos
INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES
INMUEBLES-Debe ser pagada antes del
traspaso del dominio del bien
INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES
INMUEBLES-Carácter previo
INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES
INMUEBLES-Pago posterior en casos de
guerra
INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES
INMUEBLES-Debe conciliar los derechos
de los particulares e intereses de la comunidad
INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES
INMUEBLES-Ambito internacional
EXPROPIACION-Características
de la indemnización
EXPROPIACION-Indemnización
debe ser justa
INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES
INMUEBLES-Aplicación del principio de
razonabilidad y proporcionalidad
INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES
INMUEBLES-Discrecionalidad en la
tasación corresponde con el arbitrio iuris
INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES
INMUEBLES-Funciones según el caso
concreto
Con
base en la ponderación entre los intereses individuales y los generales, la
Corte ha concluido que la indemnización puede tener tres funciones dependiendo
de las circunstancias del caso concreto. Por regla general, el resarcimiento
cumple un propósito reparatorio, al punto que incluye el daño emergente y el
lucro cesante. Excepcionalmente, ese pago puede tener una función restitutiva o
restauradora para garantizar los derechos de sujetos de especial protección
constitucional, eventos en que el resarcimiento tendrá un efecto restaurador
frente a los perjuicios ocasionados. Y en las situaciones restantes, la
indemnización tendrá un carácter compensatorio, casos en que las autoridades
darán una suma insuficiente frente al daño, pero que en alguna medida lo
remedia.
INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES
INMUEBLES-Naturaleza reparatoria/INDEMNIZACION
EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES INMUEBLES-Pago de perjuicios
materiales por lucro cesante y daño emergente frente a perjuicios causados con
la cesión del predio
INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES
INMUEBLES-No se agota en el precio
del bien perdido
Resarcimiento
derivado de una expropiación no se agota en el precio del bien perdido. Este
Tribunal ha reconocido que el privado padece de perjuicios adicionales al
detrimento patrimonial que se causa por la cesión del inmueble. En dichas
hipótesis, la tasación de la indemnización incluye los daños que sufre el
afectado por el hecho de la expropiación, y no se agota en un valor comercial o
catastral del inmueble. El
artículo 58 de la Constitución no exige que el expropiado reciba la restitución
de los costos necesarios para que adquiera un bien de las mismas condiciones
del que perdió. En realidad, el resarcimiento comprende el desembolso de los
perjuicios materiales por lucro cesante y el daño emergente, lesiones que
deberán ser cubiertos, siempre que sean ciertos. Por el contrario, la
indemnización no incluirá el pago de perjuicios morales, puesto que este
desembolso carece de correspondencia con una subsanación de lesiones reconocida
en el artículo 58 Superior, resarcimiento que no es pleno. Dicho argumento se
maximiza si se tiene en cuenta que el dolor que pueda sufrir el particular por
la pérdida de su derecho de propiedad no es reparable.
LUCRO CESANTE-Alcance
DAÑO EMERGENTE-Alcance
INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES
INMUEBLES-Función restitutiva o
restauradora
EXPROPIACION-Indemnización
compensatoria
INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES
INMUEBLES-Naturaleza compensatoria
INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES
INMUEBLES-Responsabilidad del Estado por
ocurrencia de daño antijurídico/INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE
BIENES INMUEBLES-Carácter integral que incluye daños morales y materiales
por lucro cesante y daño emergente
EXPROPIACION ADMINISTRATIVA Y PERDIDA DEL DERECHO DE
PROPIEDAD-Particular puede acudir
ante jurisdicción contenciosa a través de nulidad y restablecimiento del
derecho
EXPROPIACION JUDICIAL Y PERDIDA DEL DERECHO DE
PROPIEDAD-Particular puede acudir a
través de nulidad y restablecimiento del derecho por yerros en el procedimiento
ante jurisdicción contenciosa y civil
INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES
INMUEBLES-Medios de control
excluyentes y reparación de perjuicios distinta
EXPROPIACION-Indemnización
elimina el carácter confiscatorio de la privación del derecho de propiedad
EXPROPIACION O ADQUISICION DE BIENES-No tienen carácter confiscatorio
CONFISCACION-Reconocimiento
de la acción de extinción de dominio
CONFISCACION-Definición
EXPROPIACION-Derecho
del particular cede ante el interés general
CONFISCACION Y EXPROPIACION-Restringen el derecho de propiedad
EXPROPIACION-No
se puede identificar como confiscación
La
indemnización producto de la expropiación elimina cualquier resquicio de
confiscación de esa restricción del derecho de propiedad. Así, en los eventos
en que la administración sigue el procedimiento señalado en la ley y cancela un
resarcimiento que pondera los intereses generales y particulares, la
expropiación nunca será identificada como confiscación.
EXPROPIACION-Libertad
de configuración legislativa para fijar indemnización y modos de pago
INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES
INMUEBLES-Tasación debe estar marcada
por la ponderación de los intereses del particular y la sociedad/PROCESOS DE
EXPROPIACION DE BIENES INMUEBLES-Administración y jueces cuentan con la
obligación de calcular indemnización que atienda el principio de razonabilidad
EXPROPIACION-No
puede existir sin indemnización previa/CUANTIFICACION DE INDEMNIZACION JUSTA
EN PROCESO DE EXPROPIACION-Autoridades expropiadoras tienen obligación de
consultar intereses de la comunidad y del particular afectado/INDEMNIZACION-Función
reparatoria/INDEMNIZACION-Función compensatoria
La
Corte estima que, por regla general, no puede existir una expropiación sin
indemnización previa, desembolso que debe ocurrir antes del traspaso del
dominio del bien del privado al Estado. Las autoridades expropiadoras tienen la
obligación de consultar los intereses de la comunidad y del particular afectado
con el fin de cuantificar la indemnización justa. Ello se logra con la
evaluación de las circunstancias de cada caso y respetando los parámetros que
ha expuesto la Corte sobre las características del resarcimiento. Por regla
general, la indemnización tiene una función reparatoria, de modo que incluye el
precio del inmueble, el daño emergente y el lucro cesante. En algunas
circunstancias excepcionales, el resarcimiento tendrá un propósito restitutivo
o restaurador, y en consecuencia comprenderá la reparación de todos los perjuicios
causados con la expropiación, así como la restitución de un inmueble de
similares condiciones al perdido. El desembolso máximo se activará cuando se
requiere proteger los intereses de los afectados que tienen una especial
protección constitucional, por ejemplo las madres cabeza de familia, los
discapacitados, los niños o las personas de la tercera edad o se desea
expropiar una vivienda sujeta a patrimonio de familia, siempre que esa
condición o situación sea determinante para tasar el resarcimiento. En eventos
restantes, la indemnización tendrá una función compensatoria, escenario que se
presenta cuando la autoridad después de ponderar los intereses en conflicto
estima que su cuantificación responde al valor de la cosa perdida, sin
reconocer otros perjuicios –daño emergente y lucro cesante-. La observancia de
los parámetros descritos eliminará cualquier resquicio de confiscación de la
medida expropiatoria. El legislador tiene una amplia libertad de configuración
en materia expropiatoria. No obstante, esa competencia no puede vaciar el marco
de acción que tiene el juez y la administración para fijar una indemnización
que atienda las circunstancias de cada caso, así como los intereses en tensión.
La ley no puede estandarizar a todos los eventos unos topes o cómputo de
indemnización, porque en ocasiones puede que las reglas estáticas sean una
barrera e impedimento para que las autoridades cancelen una indemnización
justa.
POSEEDORES INSCRITOS EN FOLIO DE MATRICULA
INMOBILIARIA FRENTE AL DERECHO A LA IGUALDAD Y PROPIEDAD-Notificación de la oferta de compra del inmueble
NOTIFICACION DE LA OFERTA DE COMPRA DE INMUEBLE A
POSEEDORES INSCRITOS EN FOLIO DE
MATRICULA INMOBILIARIA-Amplía libertad de configuración legislativa en
materia de regulación de procesos de adquisición de bienes del Estado
NOTIFICACION DE LA OFERTA DE COMPRA DE INMUEBLE A
POSEEDORES INSCRITOS EN FOLIO DE
MATRICULA INMOBILIARIA-Juicio de igualdad leve
NOTIFICACION DE LA OFERTA DE COMPRA DE INMUEBLE A
POSEEDORES INSCRITOS Y NO INSCRITOS EN
FOLIO DE MATRICULA INMOBILIARIA-Desarrolla principios de celeridad y
eficacia/PROCESO DE EXPROPIACION-Trámite expedito
Se
estima que la medida que se circunscribe a la diferencia de trato en el deber
de notificación de la oferta de compra de predio entre los poseedores inscritos
y no registrados en el folio de matrícula inmobiliaria es conforme a la Carta
Política, por cuanto desarrolla principios superiores como la celeridad y la
eficacia. Nótese que el procedimiento expropiatorio se caracteriza por ser un
trámite expedito por medio del cual la administración requiere adquirir
inmuebles rápidamente para iniciar los proyectos de infraestructura. En efecto,
el proceso de compra ágil materializará el interés general y la función social
de la propiedad. Además, ese deber de comunicación se sustenta en la regulación
que existe sobre la inscripción de la posesión, acto que tiene efectos de
publicidad y de valor probatorio para la prescripción ordinaria. De ahí que, el
medio propuesto por parte del legislador para adelantar la etapa de la oferta
de compra del predio tiene sustento en la Carta Política. La Sala estima que la
medida es idónea para alcanzar el fin perseguido, dado que la norma revisada
permite que la administración identifique con certeza la persona con quien se
debe negociar la compra del inmueble. La comunicación al poseedor registrado de
la oferta de enajenación del inmueble facilitará el proceso de adquisición de
bienes y reducirá sus costos. Además, la existencia de la norma otorga certeza
a las relaciones negóciales del Estado, cuyo provecho incluye la garantía del
principio de seguridad jurídica. Tales beneficios se derivan de la específica
regulación legal que trae la Ley 1742 de 2014 y de las ventajas que implica el
registro de ese hecho en términos de publicidad y de prueba sobre el mismo. En
consecuencia, la notificación exclusiva al poseedor inscrito de la oferta de
compra del bien es una medida razonable, por cuanto agilizará y facilitará el
proceso de adquisición de bienes, beneficio que disminuirá los costos del
Estado en dichas actuaciones.
NOTIFICACION DE LA OFERTA DE COMPRA DE INMUEBLE A
POSEEDORES INSCRITOS EN FOLIO DE
MATRICULA INMOBILIARIA-Trato diferente/ADQUISICION DE PREDIO EN PROCESO
DE EXPROPIACION-No es un proceso judicial que genere derechos al poseedor
material
El
trato diferente que propone el artículo 4º de la Ley 1742 de 2014 es
constitucional, toda vez que notificar exclusivamente al poseedor inscrito de
la oferta de compra del bien se justifica en que la entidad expropiadora
agilizará y facilitará el proceso de adquisición de un predio declarado de
interés público. Lo anterior, en razón de que la norma revisada permite que la
administración identifique con certeza la persona con quien se debe negociar la
compra del inmueble, beneficio que se deriva de la específica regulación legal.
La Sala resalta que la oferta de adquisición del predio no es un proceso
judicial que genere derechos al poseedor material, de modo que no se afecta el
debido proceso de estos sujetos. La Sala precisa que la oferta de adquisición
del predio no es un proceso judicial que genere derechos al poseedor material,
puesto que es un trámite administrativo que no discute o restringe las
garantías de los poseedores, quienes podrán defenderse en un proceso judicial.
Los sujetos referidos tendrán a su disposición diferentes acciones para
salvaguardar sus derechos y para demostrar que tienen un mejor derecho. Al
mismo tiempo, los poseedores materiales podrán participar en el procedimiento
administrativo mediante la presentación de un derecho de petición. Por
consiguiente, no se afecta el debido proceso de los poseedores materiales que
carecen de registro.
REGISTRO DE PREDIOS EN OFICINA DE INSTRUMENTOS
PUBLICOS-Carece de efectos
posesorios/POSESION INSCRITA-Inexistencia
Este
Tribunal precisa que la posesión tiene una concepción material, denotación que
excluye la posibilidad de que la inscripción de la detentación de la posesión
pueda ser considerada como una especie de esa institución jurídica. Dicha
conclusión se sustenta en que el registro de los predios en las oficinas de
instrumentos públicos carece de efectos posesorios, al punto que no puede
fungir como una forma de restricción de la protección de la posesión, puesto
que es un elemento irrelevante para ésta. En otras palabras, la posesión
inscrita no existe en el ordenamiento jurídico colombiano.
INDEMNIZACION JUSTA EN PROCESO DE EXPROPIACION-Violación de la propiedad privada al imponer un tiempo
abstracto y fijo para tasar el daño por lucro cesante/INDEMNIZACION JUSTA EN
PROCESO DE EXPROPIACION-Carácter de reparadora
La
norma citada quebranta el artículo 58 de la Constitución, puesto que impone un
tiempo abstracto y fijo para tasar el daño por lucro cesante. Como consecuencia
de esa barrera, los jueces quedarán imposibilitados para proteger el derecho de
propiedad en eventos en que la ponderación de los intereses de la comunidad y
del particular afectado identifique que la indemnización justa debe tener el
carácter de reparadora. La Sala estima que la disposición censurada se
desconoce el carácter justo de la indemnización reconocida en el artículo 58 de
la Constitución. En aplicación de la norma revisada, el juez puede desatender
los requisitos que estableció el orden superior para privar del derecho de
propiedad a un particular. Es más, la restricción en la tasación del perjuicio
por lucro cesante impide que los jueces protejan los derechos de sujetos de
especial protección constitucional, puesto que la ponderación que vayan a
efectuar tiene límites rígidos en la ley, escenario que obstaculiza la
aplicación de principio de razonabilidad.
PROCESO DE EXPROPIACION-Debe existir indemnización previa/PROCESO DE
EXPROPIACION-Desembolso de indemnización debe ocurrir antes del traspaso
del dominio del bien del privado al Estado
PROCESO DE EXPROPIACION-Restricción al juez en el cálculo del lucro cesante a
seis meses
El
parágrafo del artículo 399 de la Ley 1564 de 2012 restringe al juez en el
cálculo del lucro cesante a seis (6) meses, norma que tiene la probabilidad de
suprimir la indemnización restitutoria en los casos en que el Estado expropie
la única fuente de ingresos de una persona discapacitada. En esa situación, no
se lograría un resarcimiento justo, de modo que el desequilibrio causado por la
expropiación nunca sería recobrado. Por ende, la autoridad judicial tendría que
decretar un pago que no aseguraría esa protección especial. Inclusive, bajo
ciertas hipótesis tampoco se logrará que el resarcimiento observe su función
reparatoria. La autoridad judicial tendría vedado cumplir con la Constitución,
porque no tasaría el resarcimiento de acuerdo al artículo 58 Superior, es
decir, consultando y ponderando los derechos de los afectados y los intereses
de la comunidad. La restricción a
la labor de fijación de la indemnización por parte del juez reduce el arbitrio
iuris que reconoció a ese funcionario jurisdiccional el Constituyente y el
legislador. Esa discrecionalidad siempre será necesaria en cualquier
ordenamiento jurídico, puesto que el Congreso no puede contemplar todas y cada
una de las hipótesis y variables que se pueden presentar en el proceso judicial
que tasa una indemnización. El operador jurídico tiene un margen de maniobra
que lejos de ser catalogado como arbitrariedad constituye un campo de
discreción racional. En ese ámbito, el juez colmará las lagunas y los vacíos de
la ley mediante las reglas de la experiencia y la sana crítica. La eliminación
de ese arbitrio juris implica desconocer que el ordenamiento constitucional y
la jurisprudencia de esta Corte reconocen a las autoridades judiciales un
amplio margen de discreción, al momento de asignar una indemnización producto
de una expropiación. Cabe recordar que la propia Ley 1742 de 2014 establece
unos parámetros objetivos en que debe moverse la autoridad expropiadora –juez –
PROCESO DE EXPROPIACION-Fijación abstracta de perjuicios
Se
subraya que la fijación abstracta de los perjuicios es contraria a la
constitución, en la medida en que impide que los jueces efectúen un análisis
que responda a la justicia en el asunto particular. En algunos eventos, el
cómputo del lucro cesante podrá ser inferior a seis (6) meses, en otros, ese
cálculo podrá ser mayor, resultado que dependerá de la valoración de los
intereses en discusión y de las circunstancias específicas del proceso,
análisis que la disposición censurada no permite.
PROPIEDAD PRIVADA-Violación por restricción a seis meses en la tasación del daño por
lucro cesante
La
restricción a seis (6) meses de la tasación del daño por lucro cesante fijado
por el artículo 399 de la Ley 1564 de 2012 quebranta el artículo 58 de la
Constitución, porque impone un límite abstracto de cuantificación del perjuicio
que impide al juez ponderar los intereses del expropiado y de la comunidad para
calcular una indemnización justa. En ocasiones, el lapso señalado en la norma
obligará al funcionario judicial a reconocer un resarcimiento que no asegure la
protección especial de personas discapacitadas, niños o de ancianos, casos en
que el resarcimiento es restitutivo o restaurador. Inclusive, la regulación
abstracta será un obstáculo para la que indemnización cumpla con su función
reparatoria, pues se dejará de atender las circunstancias concretas, pese a que
evaluar esos elementos es un mandato superior.
ENAJENACION VOLUNTARIA-Parámetro de precio correspondiente al avalúo
catastral al ser optativo no afecta la propiedad privada
La
disposición estudiada no afecta el artículo 58 de la Constitución, dado que, de
una lectura literal de la norma, el parámetro de precio que corresponde al
avalúo catastral es optativo, puesto que indica que la autoridad tendrá en
cuenta ese valor y no impide de manera expresa incluir otro ítem diferente. Esa
premisa se encuentra en el enunciado prescriptivo atacado al advertir que “En
caso de no llegarse a acuerdo en la etapa de enajenación voluntaria, el pago
del predio será cancelado de forma previa teniendo en cuenta el avalúo
catastral”. Así, la disposición censurada indica que el avalúo catastral deber
ser revisado para fijar el precio de compra del inmueble, empero ello no
significa que se excluyan otras variables para realizar ese cálculo. En caso de
que el legislador hubiese querido circunscribir el precio del predio a ese
avalúo, él hubiese realizado una restricción en ese sentido, cosa que no hizo
de manera expresa. Aunado a lo anterior, no se puede olvidar que el precio del
inmueble es un componente de la indemnización en la etapa de expropiación,
puesto que a ese valor se sumará el resarcimiento de los daños emergente y
lucro cesante. Tales elementos complementarán la indemnización, con lo cual se
observa la justicia en dicho pago, porque se corresponde con la función que por
general tiene esa institución, es decir, reparatoria.
ENAJENACION VOLUNTARIA-Medida de pago previo es proporcional y razonable por
cuanto intenta incentivar la etapa de arreglo directo
CALCULO DE INDEMNIZACION EN PROCESO DE EXPROPIACION-Declaración de exequibilidad condicionada/CALCULO
DE INDEMNIZACION EN PROCESO DE EXPROPIACION-No impide que el afectado
obtenga una indemnización justa
La
interpretación del inciso 5º del artículo 6 de la Ley 1742 de 2014 que resulta
conforme a la Carta es aquella que le permite al juez o la administración
calcular la indemnización con perjuicios causados con posterioridad a la oferta
de compra, lesiones que son consecuencia directa de la expropiación. En
consecuencia, el inciso 5º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 será
declarado exequible bajo el entendido de que en los casos en que se cuantifique
la indemnización en la etapa de expropiación judicial y/o administrativa, el
cálculo del resarcimiento debe tener en cuenta su función reparatoria y/o
restitutoria dependiendo del caso, de modo que no excluya los daños futuros
ciertos producto de la expropiación y originados con posterioridad a la oferta
de compra del bien. En suma, el inciso 5º de la norma en comento es
constitucional, dado que no impide que el afectado obtenga una indemnización
justa. Ello sucede en cada contenido deóntico, porque: i) reducir eventualmente
el precio cancelado por el inmueble al avalúo catastral en la expropiación es
una medida razonable y proporcionada para promover los arreglos directos, dado
que es un parámetro no obligatorio para las partes que interviene en menor
medida el derecho de propiedad; y ii) fijar el computo de la indemnización que
se realiza en la fase de expropiación con el momento de la oferta de compra es
constitucional, bajo el entendido que cuando se cuantifique la indemnización en
la etapa de expropiación, el cálculo del resarcimiento debe tener en cuenta los
daños generados y probados con posterioridad a la oferta de compra del bien.
PROCESO DE EXPROPIACION-Adquisición de áreas mayores a las necesarias para
adelantar proyectos de infraestructura de transporte
DERECHO DE PROPIEDAD-Alcance/DERECHO DE DOMINIO-Límites
ADQUISICION DE AREAS MAYORES A LAS NECESARIAS PARA
ADELANTAR PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-Requisitos
PROCESO DE EXPROPIACION-Adquisición de remanentes es una medida que respeta el
derecho de propiedad
La
adquisición de remanentes es una medida que respeta el derecho de propiedad,
por cuanto comprende los terrenos que no pueden ser utilizados por los
privados. Incluso, esa posibilidad protegería a la comunidad, como quiera que
el Estado compraría o expropiaría bienes que se hallan en zonas peligro. Dicha
medida es un beneficio para los ciudadanos, en razón de que obtendrán una
compensación justa por un predio que no se podría utilizar para vivienda o
usufructo. En consecuencia, la medida resulta un desarrollo de la función
social de la propiedad en vez de su afectación. Además, la apropiación de
remanentes cumple una de los fines planteados en la Ley 1682 de 2013, objetivo
que corresponde al desarrollo de las actividades relacionadas con la
construcción, mantenimiento, rehabilitación o mejora de proyectos de
infraestructura.
ADQUISICION DE AREAS MAYORES A LAS NECESARIAS PARA
ADELANTAR PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-No constituye confiscación
La
opción de comprar áreas superiores a las necesarias para ejecutar los proyectos
de infraestructura no constituye una confiscación, como erradamente advirtió la
accionante. Lo anterior, en razón de que es una actuación reglada, puesto que
las autoridades deben seguir el procedimiento de expropiación o de enajenación
forzada para adelantar esa actividad. Encima, las autoridades deberán cancelar
un precio o indemnización por la adquisición de dichas zonas, y en consecuencia
ese resarcimiento elimina toda naturaleza confiscatoria que tiene la norma. De
hecho, las autoridades urbanísticas y de ordenamiento territorial señalarán que
predios pueden ser objeto de esa adquisición. Se recuerda que la sanción
proscrita por el artículo 34 de la Carta Política hace referencia a “apoderamiento
arbitrario de todos los bienes de una persona por el Estado, sin compensación
alguna y bajo la apariencia de una sanción, cuando en la realidad se trata de
una represalia generalmente por parte de quienes detentan el poder. La
naturaleza vindicativa y política de esta figura hace que esté prohibida
expresamente por la mayoría de las constituciones del mundo”.
ADQUISICION DE AREAS MAYORES A LAS NECESARIAS PARA
ADELANTAR PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-No quebranta el derecho de propiedad
La
Sala concluye que el artículo 33 de la Ley 1682 de 2014 no quebranta los
artículos 34 y 58 de la Constitución, al permitir que la administración
adquiera áreas superiores a las necesarias para ejecutar el proyecto de
infraestructura, porque es una medida que: i) desarrolla la función social de
la propiedad, pues el Estado adquirirá bienes que no son utilizables en
beneficio de los particulares; ii) observa el presupuesto de propiedad útil;
iii) atiende a razones de justicia y equidad económica en la negociación del
bien; y iv) no es arbitraria, dado que se encuentra sujeta a los procedimientos
de adquisición de bienes y las autoridades cancelaran al particular el precio
del bien o la indemnización correspondiente.
Referencia: expedientes D-10708 y 10748
Demandas de inconstitucionalidad contra: i) los
artículos 6 (parcial) de la Ley 1742 de 2014 y 399 (parcial) de la Ley 1564 de
2012 (expediente D-10708); así como ii) los artículos 4 y 6 (parciales) de la
Ley 1742 de 2014 y 33 (parcial) de la Ley 1682 de 2013 (expediente D-10748).
Actores: Paul Lehoucq Montoya y Martha Liliana Jaimes Arias.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., diez (10) de diciembre de dos mil quince
(2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política: i) el señor Paul Lehoucq Montoya formuló
demanda contra los artículos 6 (parcial) de la Ley 1742 de 2014, 37 de la Ley 1682
de 2013 y 399 parágrafo de la Ley 1564 de 2012, al considerar que esas
disposiciones eran contrarias al artículo 58 de la Constitución (expediente
D-10708); y ii) la señora Martha Liliana Jaimes Arias presentó demanda contra los
artículos 4, 6, y 9 (parciales) de la Ley 1742 de 2014, así como 33 de la Ley
1682 de 2013, por estimar que esos enunciados legislativos vulneran los
artículos 2, 4, 13, 29, 34, 58, 59 y 229 de la Carta Política (expediente D-10748).
2.
Mediante providencia del catorce (14)
de mayo de dos mil quince (2015), el Despacho consideró que los siguientes
cargos de cada demanda observaron los requisitos de admisión exigidos en el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991: i) la censura presentada por el ciudadano
Paul Lehoucq Montoya (expediente D-10708) contra los incisos 3º (parcial), 4º y
5º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014, y el parágrafo del artículo 399 de
la Ley 1564 de 2012, disposiciones que según su decir vulneran el artículo 58
de la Constitución; y ii) el ataque formulado por la ciudadana Martha Liliana Jaimes Arias contra los
incisos 3º, 4º y 5º del artículo 6º (incisos 3º, 4º y 5º) de la Ley 1742 de
2014, y el artículo 33 de la Ley 1683 de 2013, enunciados legislativos que,
según la peticionaria, quebrantan los artículos 58 y 229 Superiores, así como
34 y 58 de la Carta Política respectivamente.
Por el contrario, inadmitió de cada demanda los cargos
que se enuncian a continuación: i) la presunta inconstitucionalidad del
artículo 37 de la Ley 1682 de 2013, esto es, la censura en contra de la norma
anterior a la subrogación que efectuó el artículo 6º de la Ley 1742 de 2014
sobre esa disposición (expediente D-10708); y ii) la supuesta invalidez de los
artículos 4 y 9 de la Ley 1742 de 2014 (expediente D-10748). Lo anterior, porque las razones del concepto de la
violación no cumplían con las condiciones de razonabilidad del cargo previstas
en la ley y desarrolladas por la jurisprudencia constitucional.
3.
Corregida la demanda por parte de
la ciudadana Jaimes Arias, el Suscrito Magistrado admitió el cargo formulado
contra el artículo 4º de la Ley 1742 de 2014, disposición que supuestamente
desconoce los artículos 13 y 58 de la Carta Política. En contraste, rechazó las
censuras que, por una parte, no fueron objeto de corrección, contra el artículo
37 de la Ley 1682 de 2013 (expediente D-10708); por otra parte, no fueron
subsanados de manera adecuada, ello ocurrió con la demanda formulada contra el
artículo 9º de la Ley 1742 de 2014 (expediente D-10748).
4.
En los autos admisorios se invitó
a participar a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de
Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, de Los Andes,
Libre, Jorge Tadeo Lozano, Autónoma de Antioquia, Santo Tomás, Católica de
Colombia y del Rosario, con el objeto de que emitieran concepto en relación con
la constitucionalidad de las normas demandadas, de conformidad con lo previsto
en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de procesos, la Corte entra a decidir sobre la
demanda de la referencia.
II.
LAS NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones
demandadas:
“LEY 1742 DE 2014
(Diciembre 26)
Diario Oficial No. 49.376
de 26 de diciembre de 2014
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
‘Por la cual se adoptan
medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte,
agua potable y saneamiento básico, y los demás sectores que requieran
expropiación en proyectos de inversión que adelante el Estado y se dictan otras
disposiciones’.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 4o. El artículo 25 de la Ley 1682 de 2013
quedará así:
Artículo 25.
Notificación de la oferta. La oferta deberá ser notificada únicamente al
titular de derechos reales que figure registrado en el folio de matrícula del
inmueble objeto de expropiación o al respectivo poseedor regular inscrito de conformidad con las leyes vigentes.
La oferta será remitida por el
representante legal de la entidad pública competente para realizar la
adquisición del inmueble o su delegado; para su notificación se cursará
oficio al propietario o poseedor inscrito, el cual contendrá como
mínimo:
1. Indicación de la necesidad
de adquirir el inmueble por motivo de utilidad pública.
2. Alcance de conformidad con
los estudios de viabilidad técnica.
3. Identificación precisa del
inmueble.
4. Valor como precio de
adquisición acorde con lo previsto en el artículo 37 de la presente ley.
5. Información completa sobre
los posibles procesos que se pueden presentar como son: enajenación voluntaria,
expropiación administrativa o judicial.
Se deberán explicar los
plazos, y la metodología para cuantificar el valor que se cancelará a cada
propietario o poseedor según el caso.
La oferta deberá ser
notificada únicamente al titular de derechos reales que figure registrado en el
folio de matrícula del inmueble objeto de adquisición o al respectivo poseedor
regular inscrito,
de conformidad con lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo.
Una vez notificada la
oferta se entenderá iniciada la etapa de negociación directa, en la cual el
propietario o poseedor inscrito tendrán un término de quince (15) días hábiles
para manifestar su voluntad en relación con la misma, bien sea aceptándola, o
rechazándola.
Si la oferta es aceptada,
deberá suscribirse escritura pública de compraventa o la promesa de compraventa
dentro de los diez (10) días hábiles siguientes e inscribirse la escritura en
la oficina de registro de instrumentos públicos del lugar correspondiente.
Se entenderá que el
propietario o poseedor del predio renuncian a la negociación cuando:
a) Guarden silencio sobre la
oferta de negociación directa.
b) Dentro del plazo para
aceptar o rechazar la oferta no se logre acuerdo.
c) No suscriban la escritura o
la promesa de compraventa respectiva en los plazos fijados en la presente ley
por causas imputables a ellos mismos.
Será obligatorio iniciar el
proceso de expropiación si transcurridos treinta (30) días hábiles después de
la comunicación de la oferta de compra, no se ha llegado a un acuerdo formal
para la enajenación voluntaria, contenido en un contrato de promesa de
compraventa y/o escritura pública.
Notificada la oferta de compra
de los inmuebles sobre los que recaiga la declaratoria de utilidad pública o de
interés social, e inscrita dicha oferta en el respectivo Certificado de
Libertad y Tradición, los mismos no podrán ser objeto de ninguna limitación al
dominio. El Registrador se abstendrá de efectuar la inscripción de actos,
limitaciones, gravámenes, medidas cautelares o afectaciones al dominio sobre
aquellos
ARTÍCULO 6o. El artículo 37 o de la Ley 1682 de 2013
quedará así:
Artículo 37. El precio de
adquisición en la etapa de enajenación voluntaria será igual al valor comercial
determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), los catastros
descentralizados o por peritos privados inscritos en lonjas o asociaciones, de
conformidad con las normas, métodos, parámetros, criterios y procedimientos que
sean fijados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).
El valor comercial se
determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o
distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble
a adquirir y su destinación económica y, de ser procedente, la indemnización
que comprenderá el daño emergente y el lucro cesante.
El daño emergente incluirá el
valor del inmueble. El lucro cesante se calculará según los rendimientos
reales del inmueble al momento de la adquisición y hasta por un término de seis
(6) meses.
En la cuantificación del
daño emergente solo se tendrá en cuenta el daño cierto y consolidado.
En caso de no llegarse a
acuerdo en la etapa de enajenación voluntaria, el pago del predio será
cancelado de forma previa teniendo en cuenta el avalúo catastral y la
indemnización calculada al momento de la oferta de compra, en la etapa de
expropiación judicial o administrativa.
El valor catastral que se
tenga en cuenta para el pago será proporcional al área requerida a expropiar
para el proyecto que corresponda.
Con el fin de evitar la
especulación de valores en los proyectos de infraestructura a través de la
figura del autoavalúo catastral, la entidad responsable del proyecto o quien
haga sus veces, informará al IGAC o a los catastros descentralizados el área de
influencia para que proceda a suspender los trámites de autoavalúo catastral en
curso o se abstenga de recibir nuevas solicitudes.
Para el cumplimiento de este
artículo se deberá tener en cuenta lo preceptuado por la Ley 1673 de 2013”.
“LEY 1682 DE
2013
(noviembre 22)
Diario Oficial No.
48.987 de 27 de noviembre de 2013
<Publicación
original: Diario Oficial No. 48.982 de 22 de noviembre de 2013>
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por la cual se
adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de
transporte y se conceden facultades extraordinarias.
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
TÍTULO IV.
GESTIÓN Y
ADQUISICIÓN PREDIALES, GESTIÓN AMBIENTAL, ACTIVOS Y REDES DE SERVICIOS
PÚBLICOS, DE TIC Y DE LA INDUSTRIA DEL PETRÓLEO, ENTRE OTROS Y PERMISOS MINEROS
Y SERVIDUMBRES.
CAPÍTULO 1.
GESTIÓN Y
ADQUISICIÓN PREDIAL
ARTÍCULO 33. ADQUISICIÓN DE
ÁREAS REMANENTES NO DESARROLLABLES. En los procesos de adquisición predial para
proyectos de infraestructura de transporte, las Entidades Estatales podrán
adquirir de los titulares de derechos reales sobre los predios requeridos para
la ejecución de proyectos de infraestructura, áreas superiores a las necesarias
para dicha ejecución, en aquellos casos en que se establezca que tales áreas no
son desarrollables para ningún tipo de actividad por no cumplir con los
parámetros legales, esquemas o planes básicos de ordenamiento territorial o por
tratarse de zonas críticas o de riesgo ambiental o social.”
“LEY 1564 DE
2012
(julio 12)
Diario Oficial No.
48.489 de 12 de julio de 2012
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por medio de la
cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.
TÍTULO III.
PROCESOS
DECLARATIVOS ESPECIALES.
CAPÍTULO I.
EXPROPIACIÓN.
ARTÍCULO 399. EXPROPIACIÓN. El proceso de expropiación se sujetará a las
siguientes reglas:
1. La demanda se dirigirá
contra los titulares de derechos reales principales sobre los bienes y, si
estos se encuentran en litigio, también contra todas las partes del respectivo
proceso.
Igualmente se dirigirá contra
los tenedores cuyos contratos consten por escritura pública inscrita y contra
los acreedores hipotecarios y prendarios que aparezcan en el certificado de
registro.
2. La demanda de expropiación
deberá ser presentada dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha en la
cual quedare en firme la resolución que ordenare la expropiación, so pena de
que dicha resolución y las inscripciones que se hubieren efectuado en las
oficinas de registro de instrumentos
públicos pierdan fuerza ejecutoria, sin necesidad de pronunciamiento judicial o
administrativo alguno. El registrador deberá cancelar las inscripciones
correspondientes, a solicitud de cualquier persona, previa constatación del
hecho.
3. A la demanda se acompañará
copia de la resolución vigente que decreta la expropiación, un avalúo de los
bienes objeto de ella, y si se trata de bienes sujetos a registro, un
certificado acerca de la propiedad y los derechos reales constituidos sobre
ellos, por un período de diez (10) años, si fuere posible.
4. Desde la presentación de la
demanda, a solicitud de la entidad demandante, se decretará La entrega
anticipada del bien, siempre que aquella consigne a órdenes del juzgado el
valor establecido en el avalúo aportado. Si en la diligencia el demandado
demuestra que el bien objeto de la expropiación está destinado exclusivamente a
su vivienda, y no se presenta oposición, el juez ordenará entregarle
previamente el dinero consignado, siempre que no exista gravamen hipotecario,
embargos, ni demandas registradas.
5. De la demanda se correrá
traslado al demandado por el término de tres (3) días. No podrá proponer
excepciones de ninguna clase. En todo caso el juez adoptará los correctivos
necesarios para subsanar los defectos formales de la demanda.
Transcurridos dos (2) días sin
que el auto admisorio de la demanda se hubiere podido notificar a los
demandados, el juez los emplazará en los términos establecidos en este código;
copia del emplazamiento se fijará en la puerta de acceso al inmueble objeto de
la expropiación o del bien en que se encuentren los muebles.
6. Cuando el demandado esté en
desacuerdo con el avalúo o considere que hay lugar a indemnización por
conceptos no incluidos en él o por un mayor valor, deberá aportar un dictamen
pericial elaborado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) o por una
lonja de propiedad raíz, del cual se le correrá traslado al demandante por tres
(3) días. Si no se presenta el avalúo, se rechazará de plano la objeción
formulada.
A petición de la parte
interesada y sin necesidad de orden judicial, el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi (IGAC) rendirá las experticias que se le soliciten, para lo cual el
solicitante deberá acreditar la oferta formal de compra que haya realizado la
entidad. El Gobierno Nacional reglamentará las tarifas a que haya lugar.
7. Vencido el traslado de la
demanda al demandado o del avalúo al demandante, según el caso, el juez
convocará a audiencia en la que interrogará a los peritos que hayan elaborado
los avalúos y dictará la sentencia. En la sentencia se resolverá sobre la
expropiación, y si la decreta ordenará cancelar los gravámenes, embargos e
inscripciones que recaigan sobre el bien, y determinará el valor de la
indemnización que corresponda.
8. El demandante deberá
consignar el saldo de la indemnización dentro de los veinte (20) días
siguientes a la ejecutoria de la sentencia. Si no realiza la consignación
oportunamente, el juez librará mandamiento ejecutivo contra el demandante.
9. Ejecutoriada la sentencia y
realizada la consignación a órdenes del juzgado, el juez ordenará la entrega
definitiva del bien.
10. Realizada la entrega se
ordenará el registro del acta de la diligencia y de la sentencia, para que
sirvan de título de dominio al demandante.
11. Cuando en el acto de la
diligencia de entrega se oponga un tercero que alegue posesión material o
derecho de retención sobre la cosa expropiada, la entrega se efectuará, pero se
advertirá al opositor que dentro de los diez (10) días siguientes a la
terminación de la diligencia podrá promover incidente para que se le reconozca
su derecho. Si el incidente se resuelve a favor del opositor, en el auto que lo
decida se ordenará un avalúo para establecer la indemnización que le
corresponde, la que se le pagará de la suma consignada por el demandante. El
auto que resuelve el incidente será apelable en el efecto diferido.
12. Registradas la sentencia y
el acta, se entregará a los interesados su respectiva indemnización, pero si
los bienes estaban gravados con prenda* o hipoteca el precio quedará a órdenes
del juzgado para que sobre él puedan los acreedores ejercer sus respectivos
derechos en proceso separado. En este caso las obligaciones garantizadas se
considerarán exigibles aunque no sean de plazo vencido.
Si los bienes fueren materia
de embargo, secuestro o inscripción, el precio se remitirá a la autoridad que
decretó tales medidas; y si estuvieren sujetos a condición resolutoria, el
precio se entregará al interesado a título de secuestro, que subsistirá hasta
el día en que la condición resulte fallida, siempre que garantice su devolución
en caso de que aquella se cumpla.
13. Cuando se hubiere
efectuado entrega anticipada del bien y el superior revoque la sentencia que
decretó la expropiación, ordenará que el inferior, si fuere posible, ponga de
nuevo al demandado en posesión o tenencia de los bienes, y condenará al
demandante a pagarle los perjuicios causados, incluido el valor de las obras
necesarias para restituir las cosas al estado que tenían en el momento de la
entrega.
Los perjuicios se liquidarán
en la forma indicada en el artículo 283 y se pagarán con la suma consignada.
Concluido el trámite de la liquidación se entregará al demandante el saldo que
quedare en su favor.
La sentencia que deniegue la
expropiación es apelable en el efecto suspensivo; la que la decrete, en el
devolutivo.
PARÁGRAFO. Para efectos
de calcular el valor de la indemnización por lucro cesante, cuando se trate de
inmuebles que se encuentren destinados a actividades productivas y se presente
una afectación que ocasione una limitación temporal o definitiva a la
generación de ingresos proveniente del desarrollo de las mismas, deberá
considerarse independientemente del avalúo del inmueble, la compensación por
las rentas que se dejaren de percibir hasta por un periodo máximo de seis (6)
meses
III.
LA DEMANDA
El ciudadano Paul
Lehoucq Montoya y la ciudadana Martha Liliana Jaimes Arias presentaron los
siguientes argumentos para justificar sus censuras contra las disposiciones
demandadas:
Expediente
D-10708
1.
El señor Paul Lehoucq solicitó
la inexequibilidad de varios incisos del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 y
el parágrafo del artículo 399 de la Ley 1564 de 2012, porque esas normas
desconocen el artículo 58 de la Constitución, al impedir que se cancele al
afectado una indemnización justa en los casos de expropiación administrativa y
de enajenación voluntaria de los predios destinados a los proyectos de
infraestructura de transporte, agua potable entre otros.
Explicó que la
barrera consiste en que los enunciados legislativos atacados restringen el
resarcimiento de perjuicios derivados del proceso de adquisición de bienes de
la siguiente manera: i) el inciso 3º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 y
el segmento censurado del artículo 399 de la Ley 1564 de 2012 limitan el pago
del daño por lucro cesante a seis (6) meses; ii) el inciso 4º del artículo 6º
de la Ley de infraestructura de transporte circunscribe el desembolso del daño
emergente a las lesiones consolidadas y ciertas; y iii) el inciso 5 ibídem
establece un mayor pago por el predio en la enajenación voluntaria que en la
expropiación del mismo. Así, en la primera fase, la administración cancelará
por el inmueble el valor comercial, mientras, en la segunda, la entidad
correspondiente pagará por ese bien una cifra que asciende al avaluó catastral.
El actor
recalcó que para que la indemnización sea justa no puede ser equivalente a un
valor compensatorio, monto que excluye la reparación de todos los daños
causados. Por eso, la ley debe reconocer al ciudadano el valor comercial del
inmueble, el daño emergente, el lucro cesante y demás lesiones causadas por la
actuación del Estado. Esos parámetros tienen la finalidad de que la persona
expropiada o quién debió enajenar un inmueble de su propiedad no sufra un
empobrecimiento injustificado.
2.
En relación con el
inciso 3º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 y las expresiones censuradas
del parágrafo artículo 399 de la Ley 1564 de 2012, el señor Lehoucq Montoya
manifestó que “fijar un límite temporal máximo de seis (6) meses para la
tasación del lucro cesante, vulnera el carácter justo de la indemnización, ya
que fija una regla general y abstracta que impide que la administración y/o el
juez de la expropiación, analicen el caso concreto a fin de determinar el monto
de la misma”[1].
Para
el actor, el establecimiento de un tope en la indemnización por el perjuicio
causado en lucro cesante vulnera el artículo 58 de la Constitución, dado que
evita que el afectado perciba una indemnización justa. La disposición censurada
impide que el pago resarcitorio por lucro cesante supere los seis (6) meses,
limitación que en ocasiones puede causar un detrimento patrimonial al afectado,
menoscabo contrario a la citada norma superior. El carácter justo de la
indemnización comprende el desembolso de todos los perjuicios, cosa que no
sucede con el inciso ibídem. Al respecto, el demandante citó in extenso la
jurisprudencia de la Corte Constitucional[2]
y de la Corte Suprema de Justicia[3].
Además,
adujo que la indemnización debe ser tasada en el caso concreto por la
administración o el juez sin limitaciones objetivas señaladas en la ley.
3.
Frente al inciso 4 del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014,
el censor consideró que restringir el reconocimiento del daño emergente a las
lesiones ciertas y consolidadas quebranta el artículo 58 de la Constitución,
puesto que imposibilita el reconocimiento de una indemnización justa. Reprochó
que la norma no cubre todos los daños emergentes que se causan con la
expropiación de un bien inmueble, por ejemplo los perjuicios futuros ciertos.
Inclusive, la disposición accionada descarta que el afectado restablezca su
patrimonio a las condiciones que tenía antes de la expropiación o la venta.
Además,
estimó que la indemnización de un daño se deriva de su naturaleza de cierto y
no de consolidado, como estableció el inciso atacado. Por ende, la norma objeto
de censura excluyó lesiones que deben ser canceladas, puesto que son ciertas.
También
precisó que calcular el daño emergente con base en la oferta de compra
significa que, en la práctica, no existirá el pago por esa clase de lesiones,
porque, en ese momento, el afectado no ha incurrido en gastos tendientes a
reparar la pérdida de su derecho de propiedad. “En consecuencia, resulta
contrario al carácter justo de la indemnización el inciso cuarto de la norma en
comento, no solo porque se está excluyendo en forma indebida el daño futuro
cierto (para daño emergente), sino porque en la práctica se estaría haciendo
nugatoria el pago de cualquier daño emergente que para que sea reconocido tiene
que haber consolidado al momento de la oferta de compra”[4].
4.
Respecto del
inciso 5º del estatuto de infraestructura, el accionante manifestó que “resulta
contrario al carácter justo de la indemnización y por tanto violatorio del artículo
58 de la Constitución Política, que la ley prevea que en caso de expropiación
no se pagará el valor comercial del inmueble expropiado, como es debido, sino
su valor catastral”[5].
Precisó que esa diferencia es nociva para el patrimonio del afectado, como
quiera que el valor del avalúo catastral es menor que el monto de la tasación
comercial.
La
disposición normativa tiene la finalidad de sancionar al propietario del bien
que no enajena de manera voluntaria el predio. El castigo consiste en que la
administración cancelará en la fase de expropiación el precio correspondiente a
un avalúo catastral; mientras, en la etapa de enajenación voluntaria, la
autoridad pagará por el predio el valor de la tasación comercial. Dicho de otra
forma, el afectado recibirá menos dinero en el evento en que no acceda a la
venta voluntaria del predio y éste sea objeto de expropiación. En el escenario
descrito, el propietario sufre un detrimento en su patrimonio que no tiene la
obligación de soportar. Por consiguiente, la disminución de precio del inmueble
en la fase de expropiación vulnera el carácter justo de la indemnización, porque
el perjuicio causado con la pérdida del derecho de propiedad seria resarcido
parcialmente.
Expediente D-10748
5.
La ciudadana
Martha Liliana Jaimes Arias solicitó la inexequibilidad de los artículos: i) 4
y 6 (parciales) de la Ley 1742 de 2014 por
ser contrarios a las disposiciones constitucionales 13 y 58, así como el
numeral 4 de esa última norma superior y 229 respectivamente; y ii) 33 de la
Ley 1682 de 2013, dado que afectan los mandatos contenidos en los artículos 34
y 58 de la Carta Política.
6.
En relación con los segmentos
censurados del artículo 4º de la Ley 1742 de 2014, la demandante explicó que la
notificación de la oferta de compra del inmueble sólo se estableció para el
poseedor inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria, de modo que el
poseedor material que carece de inscripción queda excluido de ese acto de
comunicación.
Esa medida desconoce que la posesión es un derecho
fundamental que no depende del registro ante la autoridad correspondiente,
puesto que la inscripción es indiferente para el nacimiento y la clasificación
de la posesión. Así, esa figura jurídica surge del hecho de detentar la cosa
con ánimo de señor y dueño, constitución que no incluye el registro. Es más, la
inscripción de la posesión se circunscribe a su declaración, condición que no
afecta su existencia. Así mismo, el registro de la posesión es irrelevante para
su clasificación, pues ésta se divide en regular e irregular, taxonomía que
depende únicamente de la existencia o no de un título que fundamente la
posesión.
Según la actora, las expresiones acusadas crearon una
diferencia de trato frente a la protección del derecho, distinción que carece
de justificación alguna, puesto que los poseedores inscritos y no registrados
tienen los mismos derechos y acciones. El trato disímil se concreta en que la
administración cuenta con la obligación de notificar al poseedor inscrito de la
oferta de compra sobre el inmueble, mientras ese deber es inexistente frente al
poseedor material del bien que no tiene registrada dicha situación en el folio
de matrícula inmobiliaria. Al respecto, resaltó que la jurisprudencia de esta
Corporación ha precisado que debe existir igualdad de trato entre propietarios
y poseedores, grupo que incluye a quienes detentan el bien sin que ese hecho se
encuentre registrado ante las autoridades.
A su vez, adujo que la norma atacada vulnera el
artículo 58 de la Constitución, en razón de que desatiende los derechos
adquiridos que la ley concede a los poseedores en las acciones posesorias,
herramientas procesales que pueden ser ejercidas por las personas que
inscribieron o no ese hecho. Entonces, la ley no puede establecer otro
requisito diferente al animus y corpus para la protección de la posesión.
Conjuntamente, señaló que la norma censurada quebranta
el derecho de propiedad de los poseedores no inscritos, porque autoriza a la administración
a separarse del procedimiento establecido en la ley para adelantar compras y
expropiaciones sobre los bienes de los particulares. Tal licencia vulnera los
derechos fundamentales de los afectados, en la medida en que éstos no podrán
objetar el dictamen pericial que se presenta en la etapa de enajenación
voluntaria derivado de la omisión de notificación de la oferta del bien.
7.
En cuanto a los incisos 3, 4 y
5 del artículo 6º de la Ley 1742  de 2014, la censora señaló que estas
disposiciones legales vulneraron los artículos 58 y 229 de la Constitución, por
cuanto restringieron la indemnización justa que debe recibir una persona que se
ve obligada a entregar su derecho de propiedad o de posesión al Estado, al
establecer topes en el pago de los daños de lucro cesante o emergente, y
recudir el precio que se desembolsa por el inmueble en la fase de expropiación.
Así, la ley demandada desconoció que el afectado tiene derecho a percibir una
indemnización justa, resarcimiento que comprende la totalidad de los perjuicios
causados por la pérdida del derecho de dominio. La limitación fijada en los
segmentos atacados elimina la finalidad de la indemnización, meta que se
identifica con equilibrar las cargas públicas que se afectaron con la cesión
del derecho de propiedad en pro del interés general. Por ende, el resarcimiento
incompleto menoscaba los derechos fundamentales del ciudadano que vendió un
bien de su propiedad al Estado o que fue objeto de expropiación.
“El carácter justo de la indemnización se fundamenta
en el derecho de que, si bien el propietario tiene el deber jurídico de poner
su propiedad a favor del interés general, éste no debe asumir el detrimento patrimonial,
pues la carga consiste en asumir la pérdida del derecho de propiedad, en contra
de su voluntad, de tal forma que la transferencia por motivos de utilidad
pública e interés social, eviten el empobrecimiento injustificado, a través de
la indemnización justa”[6].
En concreto, manifestó frente a cada inciso lo
siguiente:
i)
la restricción de los seis (6)
meses de la tasación del daño por lucro cesante impide que el afectado reciba
una indemnización justa, pues él no será reparado por el perjuicio real
sufrido, sino con una suma abstracta fijada en la ley. Entonces, la entidad
expropiadora no pagará las lesiones efectivamente causadas al ciudadano. El
límite de desembolso evita que el juez tase los daños por lucro cesante atendiendo
a la circunstancia del caso, pues debe plegarse a la ley;
ii)
la reducción de la cuantificación
del daño emergente a perjuicios ciertos y consolidados elimina la posibilidad
de que la administración cancele a las personas una indemnización justa cuando
pierden el derecho de propiedad, porque esa norma dejó por fuera ciertos daños
que deben ser reparados, por ejemplo las lesiones futuras. Además, precisó que
la norma accionada efectuó una exclusión que la Constitución no realizó; y
iii)
el desembolso de un precio
inferior en la etapa de expropiación frente a la fase de enajenación voluntaria
quebranta la Constitución, por cuanto sanciona al afectado con un
empobrecimiento injustificado que no se encuentra obligado a soportar y lo
somete a recibir una indemnización injusta. Al mismo tiempo, estimó que esa
diferencia de pago coacciona al ciudadano para que no acuda ante los jueces a
demandar, toda vez que éste obtendrá menos dinero cuando ejerza las acciones
correspondientes que en la venta voluntarias del inmueble.
8.
Respecto del artículo 33 de la Ley 1682 de 2013, la
ciudadana consideró que la expropiación de remanentes de las áreas que no se
requieren para adelantar los proyectos de infraestructura es un acto
confiscatorio proscrito por el artículo 34 de la Carta Política. Lo anterior,
en razón de que el Estado se apropiaría de terrenos sin que existiera
justificación alguna, actuación que sería arbitraria.
Conjuntamente, advirtió que esa medida desconoce que
la expropiación se fundamenta en los principios de solidaridad y de prevalencia
del interés general, según indica el artículo 58 de la Constitución. “En
otras palabras, la limitación del derecho de propiedad debe ser en virtud de
los deberes sociales y de una causa que vele por el interés social, de lo
contrario se estaría imponiendo una carga jurídica, que priva a su titular de
la propiedad de sus derechos, cuando no hay razón de utilidad pública que haga
procedente dicha expropiación”[7]
.
En su totalidad, el objeto expropiado debe estar
dirigido a desarrollar el interés general. En caso de que ello no ocurra, la
administración tiene vedado utilizar ese mecanismo y privar del derecho de
propiedad a los ciudadanos de acuerdo al artículo 58 Superior. “En
conclusión, la expropiación, en virtud de la función social, solo es admitida
en provecho del interés general, es decir cuando exista una causa o motivo que
va en pro de los derechos de la sociedad, de lo contrario es un abuso del
estado (sic), por cuanto no existe un objetivo que cause provecho a la
comunidad, y ello violaría lo dispuesto en el artículo 58 de la Carta Magna,
relacionado a la función social y al principio de que el interés particular
debe ceder ante el interés general”[8].
IV. INTERVENCIONES
A.
De entidades públicas
1.
Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio
Andrés Fabián Fuentes Torres, apoderado
del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, pidió que la corte se inhiba
de fallar las demandas, dado que carecen de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia. Subsidiariamente, el profesional en derecho solicitó
que todos los contenidos normativos censurados sean declarados exequibles, debido
a que se encuentran ajustados a la Constitución.
1.1.
Este Ministerio consideró que las
demandas incumplen con los requisitos que permiten a la Corte realizar un
juicio de constitucionalidad. Lo anterior, en razón de que los censores
desconocieron que las normas demandadas pretenden facilitar los procedimientos
de compra y expropiación de inmuebles. Así mismo, estimó que los actores no
tuvieron en cuenta que las disposiciones accionadas no impiden a la persona que
se encuentre en desacuerdo con la indemnización demandar ante la jurisdicción
contenciosa, por medio de la acción reconocida en el artículo 71 de la Ley 388
de 1997.
También
precisó que no es cierto el reproche de los demandantes que consistió en
advertir que en la fase de expropiación se cancela el perjuicio con base en el
valor catastral del inmueble. Ello, en razón de que, según los censores, el
inciso 5º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 restringe la indemnización a
ese valor. Por el contrario, el representante señaló que la norma analizada
permite que la administración pague al ciudadano una suma de dinero que incluya
todos los perjuicios causados. Al respecto, citó in-extenso las decisiones de
esta Corte[9].
1.2.
En el evento en que la Corte
no se declare inhibida para resolver los cargos formulados, el abogado de la
entidad pública fundamentó la constitucionalidad de todos los enunciados
legislativos demandados de la siguiente manera:
1.2.1. Adujo que el artículo 4 era constitucional, en la
medida en que la obligación de notificar exclusivamente a los poseedores
inscritos de la oferta de precio del inmueble no quebranta sus derechos a la
igualdad o a la propiedad.  Esa conclusión se sustentó en que el detentador del
predio que no hubiese realizado el registro tiene la opción de inscribir esa
situación ante las autoridades, y en consecuencia podrá hacerse parte del
procedimiento de expropiación. Con ello desaparecerá cualquier afectación a una
norma superior.
Así mismo, el profesional en derecho señaló que
atribuir a la administración el deber de notificar a los poseedores no
inscritos la oferta de precio del inmueble convertirá el procedimiento de  expropiación
en un trámite demorado, calidad que no se compadece con su naturaleza expedita.
Finalmente, precisó que el poseedor tiene la carga de
probar la posesión sobre un bien a través del registro de esa situación en el
folio de matrícula inmobiliaria. La inversión de ese deber demostrativo es desproporcionada
para el Estado, toda vez que la administración no puede evaluar caso a caso si
en un predio existen poseedores. Máxime si el ciudadano tiene la
responsabilidad de inscribir la posesión, puesto que es una obligación
correlativa a ese derecho, condición que determina su oponibilidad frente a
terceros del mismo.
1.2.2. En cuanto a la acusación contra los incisos 3º, 4º y
5º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014, el representante de la entidad del
nivel central de la administración señaló que esas normas no vulneran la Constitución,
puesto que respetan el carácter justo de la indemnización, el cual no incluye
el resarcimiento de todos los intereses del afectado, de acuerdo con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional[10].
El apoderado del Ministerio consideró que los incisos
3º -limite en el tiempo de la tasación del lucro cesante- y 4º -restricción de
la cuantificación del daño emergente a los perjuicios ciertos y consolidados-
ibídem no impiden que se cancele al afectado una indemnización justa, y en
consecuencia respetan el artículo 58 de la Constitución.
De una parte, manifestó que la indemnización por lucro
cesante tiene límites, los cuales atienden a su causa, esencia y surgimiento[11]. En los
procedimientos de expropiación, la restricción de la tasación del lucro cesante
corresponde a la tensión que existe entre el derecho de propiedad del afectado
y los intereses de la comunidad para construir la obra de infraestructura.
Dicho conflicto se soluciona con una indemnización justa que no incluye
cancelar todos los efectos negativos de la expropiación. Por eso, los seis (6)
meses de tasación de lucro cesante compensa los perjuicios que sufrió el
ciudadano al perder su derecho de propiedad y garantiza el interés de la
comunidad de ejecutar la obra.
De otra parte, el profesional en derecho indicó que
los demandantes interpretaron de manera errónea el inciso 4º del artículo 6º de
la Ley de infraestructura, porque dicha norma nunca excluyó los perjuicios
futuros ciertos del cálculo del daño emergente. En realidad, esa disposición
precisó que los perjuicios eventuales o hipotéticos son las lesiones que quedan
excluidas del daño emergente. Conforme a la jurisprudencia de la Corte Suprema
de Justicia[12]
y del Consejo de Estado[13],
reiteró que las lesiones indemnizables son las que tienen certeza de su
ocurrencia, entre ellas se encuentran los perjuicios futuros. También estimó
desacertado la afirmación de los accionantes que señaló que el daño emergente
se computa con la oferta de compra del inmueble. Lo anterior, en razón de que
en ese momento no se ha causado lesión alguna a la persona.
Para sustentar esas premisas, el abogado explicó que
la construcción, el mantenimiento y la rehabilitación de infraestructura son
actividades de utilidad pública e interés para la sociedad. Tales acciones
facultan al Estado a adelantar expropiaciones de propietarios con el fin de
garantizar las obras públicas necesarias para el desarrollo del país. Esos
procedimientos denotan una gran importancia técnica y jurídica, relevancia que
llevó al legislador a expedir diferentes normatividades. Una muestra de ello es
la Ley 1742 de 2014, estatuto que pretende agilizar los procesos de
adquisiciones de inmuebles destinados a obras de infraestructura, finalidad que
comprendió los ajustes en los trámites de expropiación y métodos de
indemnización.
El apoderado aseveró que el Congreso de República tuvo
en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional[14] para fijar los montos de
una indemnización justa, resarcimiento que no responde la satisfacción de todos
los intereses del expropiado. “Nótese como la H. Corte Constitucional en
consonancia con los principios que guiaron la expedición de las Leyes 1682 de
2013 y 1742 de 2014, señala por regla general la expropiación debe dar lugar a
una indemnización justa, lo que en modo alguno significa que el Estado debe
resarcir a los particulares la totalidad  de los daños y costos
originados en el procedimiento expropiatorio”[15].
Ahora
bien, el Ministerio de Vivienda conceptuó que el inciso 5º del artículo 6º de la
Ley de infraestructura no afecta norma constitucional alguna, puesto que la
diferencia de precio cancelado por el predio en las fases de enajenación
voluntaria y expropiación obedece a un incentivo para que los propietarios
cumplan de manera voluntaria con los deberes derivados de la función social de
la propiedad. Ese estimulo tiene la finalidad de agilizar los procesos de
adquisición de inmuebles, sin afectar la indemnización justa, pues se cancelará
a quien acceda a la venta del predio voluntariamente un dinero superior a esa
valoración de resarcimiento. La motivación monetaria opera como un beneficio
para el ciudadano y no como una sanción, tal como se advirtió en el trámite de
elaboración de la Ley.
1.2.3.  Respecto
del artículo 33 de la Ley 1682 de 2013, el representante de la entidad adujo
que el enunciado legislativo lejos de quebrantar el artículo 58 de la
Constitución está protegiendo los derechos de los particulares. Lo antepuesto,
porque la adquisición de los predios de manera completa beneficia a los
expropiados. Recalcó que sin la norma atacada las personas quedarían con
terrenos que no son desarrollables por causas urbanísticas o ambientales.
2.
Agencia Nacional de
Infraestructura
La
Agencia Nacional de Infraestructura intervino a través de Ángela María Arbeláez
Cortés, Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Defensa Judicial de la
Vicepresidencia Jurídica de esa entidad. Solicitó a esta Corporación declarar
la exequibilidad del artículo 4 de la Ley 1742 de 2014. Apoyó su postura en las
siguientes razones:
Precisó
que la demanda de la ciudadana Jaimes Arias se dirigió a atacar la ausencia de
notificación de la oferta a los poseedores que no tienen inscrita la posesión,
debido a que esa disposición quebrantaba el derecho a la igualdad.
La
funcionaria concluyó que la diferencia de trato entre poseedores inscritos y no
registrados frente a la notificación de la oferta del predio se encuentra
justificada, porque esa comunicación debe efectuarse a las personas que con
mediana claridad se conocen como titulares del derecho, saber que se adquiere
con el registro de la posesión. Para la representante, la eliminación de esa
restricción tornaría inviables los procesos de adquisición de predios, por
cuanto existiría incertidumbre de la titularidad de los derechos que se van a
comprar.
B.
Intervenciones de las
entidades de educación superior
1.
Universidad Sergio Arboleda
El
Decano de la Facultad de Derecho, José María el Castillo, y el Director
Ejecutivo del Centro de Estudios sobre Justicia Transicional, victimas y
Restitución de Tierras, Orlando Gallo Suarez, pidieron que las disposiciones
legislativas demandadas sean declaradas constitucionales. A continuación se
reseñan los argumentos que sustentaron su solicitud.
Frente
al artículo 4º de la Ley 1742 de 2014, los profesores advirtieron que los
demandantes sustentaron sus argumentos en precedentes inaplicables al caso
concreto. Por ejemplo, es desacertado traer a colación la jurisprudencia sobre
el registro de las víctimas del conflicto armado, dado que nada tiene que ver
la inscripción en una base de datos de una persona afectada por la violencia
con el registro de la posesión de un inmueble en la oficina de instrumentos
públicos.
Además,
advirtieron que los poseedores inscritos y no registrados no se encuentran en
una situación asimilable cuando se trata de la comunicación de la oferta del
precio del bien. Lo anterior, por cuanto el artículo 58 de la Constitución
precisó que protegerá los derechos adquiridos de acuerdo con las leyes,
condición que incumplen los poseedores no inscritos. El artículo 785 del Código
Civil consignó que la posesión de los bienes sujetos a registro se adquiere con
la inscripción del inmueble en la oficina de instrumentos públicos
correspondiente.
Ahora
bien, la institución de educación superior consideró que los incisos 3º, 4º y 5º
del artículo 6 de la Ley ibídem no desconocieron el carácter justo de la
indemnización sobre la pérdida del derecho de propiedad. Sin embargo, solicitó que las normas demandadas sean
condicionadas a que el pago del inmueble siempre debe ser igual al valor
comercial fijado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, los catastros
descentralizados o los peritos privados inscritos en lonjas o asociaciones.
2.
Universidad Externado de
Colombia
En
representación de la Universidad Externado de Colombia, el Grupo de
investigación en Derecho Administrativo, solicitó a la Corte que las normas
demandadas sean declaradas inexequibles, posición que sustentó en las
siguientes razones:
En
primer lugar, la Universidad consideró que los segmentos censurados del
artículo 4º de la Ley de infraestructura de transporte, al eximir a la
administración de notificar a los poseedores no inscritos de la oferta de
compra del bien en el marco de una enajenación voluntaria, quebrantaron los
derechos al debido proceso y a la igualdad de este grupo de personas. Esa
conclusión se sustentó en que el Código Civil clasificó los poseedores de
acuerdo a la proveniencia de su derecho –regular e irregular- y desechó el
registro como criterio de división. Además, la norma no tuvo en cuenta que los
poseedores inscritos y no registrado tienen las mismas facultades para proteger
sus derechos, a saber las acciones posesorias.
En
segundo lugar, la institución de educación superior manifestó que las normas
censuradas del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 son contrarias al artículo 58
de la Constitución, porque atentan contra el carácter justo de la indemnización
derivada de la expropiación de bienes inmuebles por motivo de utilidad pública.
El derecho de propiedad se encuentra protegido con una indemnización. Ese
resarcimiento tiene unas condiciones para que sea proporcionado privar al
ciudadano del derecho de dominio.
En
ese orden de ideas, precisó que la indemnización debe ser previa y justa para
evitar un empobrecimiento en el patrimonio del expropiado. El cálculo de tal
compensación debe atender a las circunstancias de cada caso y no a reglas
abstractas. “En otras palabras, la fijación del valor indemnizatorio no es
un ejercicio que pueda desarrollarse a priori, toda vez que depende de las
circunstancias del caso concreto. No es constitucionalmente admisible, en esta
medida, que el legislador o la Administración establezcan esquemas rígidos o
reglas generales para efectos indemnizatorios”[16].
La
indemnización no es arbitraria cuando tiene el carácter de reparación,
naturaleza que incluye el pago del daño emergente y el lucro cesante. Sin
embargo, el resarcimiento en algunos casos puede ser compensatorio, de modo que
resulta valido cancelar el avaluó comercial. Ello sucede cuando la propiedad no
cumple con la función social. Además, el pago por expropiación respeta el
ordenamiento jurídico en el evento en que tiene en consideración los intereses
de la comunidad y los derechos del afectado.
En
concreto, el Grupo de investigación de Derecho Administrativo sustentó la
inconstitucionalidad de los enunciados accionados del artículo 6º de la
siguiente forma: i) la restricción de la tasación del lucro cesante a seis (6)
meses es contrario a la justicia, toda vez que establece una regla abstracta
para fijar una indemnización, parámetro que significa que no se analice el
perjuicio en cada caso, y que no se consulten los intereses de la comunidad así
como los derechos del afectado. La norma soslayó que existen eventos en que la
lesión por lucro cesante supera el plazo señalado; ii) la limitación de la
cuantificación del daño emergente a los perjuicios consolidados afecta la
indemnización justa, como quiera que deja de lado algunas lesiones, por ejemplo
los daños futuros ciertos. Esa exclusión de la tasación de los perjuicios causa
una lesión al patrimonio del afectado; y iii) usar el avalúo catastral y no el
comercial como referente para cancelar el precio del predio expropiado atenta
contra la indemnización justa. Lo anterior, porque preferir un menor valor en
el procedimiento de expropiación es una sanción para las personas que no
enajenan el inmueble de manera voluntaria. Además, dicha medida implica que el
ciudadano sea indemnizado con un valor que no corresponde al precio del
mercado, escenario que causa un perjuicio injustificado al particular.
C.
La intervención de las organizaciones gremiales,
sociales y académicas.
Cámara Colombiana de la Infraestructura.
Juan Carlos Quiñones Guzmán, Director Jurídico de la
Cámara Colombiana de la Infraestructura, solicitó que los artículos 6 de la Ley
1742 de 2014 y 33 de la Ley 1682 de 2012 sean declarados exequibles por esta
Corporación. Dicha consideración se sustentó en que:
Son equivocadas las censuras propuestas por los demandantes contra los
incisos 3º y 4º de artículo 6º de la Ley 1742 de 2014, ataque que se fundamentó
en que las normas objeto de estudio impiden que exista indemnización justa, al limitar
la tasación del daño por lucro cesante a seis (6) meses y restringir el daño
emergerte a perjuicios consolidados. Lo anterior, en razón de que el artículo
58 de la Constitución precisó que la indemnización debe tener en cuenta los
intereses de la comunidad y los derechos del afectado. Además, señaló que el
particular tiene la obligación de soportar la carga de la expropiación. Dichos
contenidos normativos significan que el resarcimiento para el particular que
pierde el derecho de dominio no es integral, de modo que en ocasiones, la
indemnización carece de una función restitutiva. Al respecto, citó in-extenso
la jurisprudencia de la Corte con el fin de demostrar las restricciones de la
indemnización producto de la expropiación y su diferencia con la reparación
originada en el artículo 90 de la Carta Política.
Frente al inciso 5º de la norma ibídem, el representante de la asociación
señaló que cancelar el valor catastral en la fase de expropiación es una medida
proporcional, razonable y necesaria. La regulación pretende incentivar la etapa
de negociación directa para la enajenación de derechos reales.  En caso en que
el arreglo sea infructuoso, el legislador previó que el propietario reciba un
precio que corresponde con el avaluó catastral, cifra que cumple con el
carácter justo de la indemnización, dado que ese valor se usa para cuantificar
los tributos que deben sufragar los ciudadanos por sus propiedades.
En relación con el artículo 33 de la Ley 1682 de 2013, la organización
gremial adujó que no vulneraba la constitución extender la expropiación a las zonas
remanentes de los predios que carecen de desarrollo. Ello, porque la norma no
establece: i) la obligación de enajenar terrenos al titular del predio, porque
creó la posibilidad para que el Estado adquiera áreas remanentes que no sean
desarrollables; y ii) una imposición arbitraria, en la medida en que la entidad
competente, los consejos municipales, fijaran los usos del suelo.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
1.
Mediante concepto No. 5936 del 27 de julio de 2015, el Procurador General
de la Nación solicitó a la Corte que declare inexequible la expresión “inscrito”
contenida en el artículo 4 de la Ley 1742 de 2014. En contraste, pidió a
esta Corporación la exequibilidad de los incisos 3º, 4º y 5º del artículo 6º
ibídem y de los artículos 33 de la Ley 1682 de 2013, así como 399 de la Ley
1564 de 2012. Para sustentar sus postulaciones presentó la siguiente
argumentación:
2.
Respecto de los segmentos
demandados del artículo 4º de la Ley 1742 de 2014, la Vista Fiscal consideró
que omitir la notificación al poseedor no inscrito de la oferta de compra sobre
inmueble es inconstitucional, toda vez que excluyó a ese grupo de un acto de
comunicación, sin justificación jurídica alguna. Aclaró que la posesión
inscrita no existe en Colombia, según pronunciamiento de la Corte Suprema de
Justicia[17].
“Así las cosas, dado que en Colombia solo existe la posesión material,
mientras que la escrita o tabular per se no se considera posesión, se sigue que
no puede el legislador, sin vulnerar el ordenamiento superior (art. 58),
desconocer para efectos de la expropiación de los derechos y únicos poseedores
como son los materiales”[18].
3.
Frente al inciso 3º del
artículo 6º acusado, el Procurador conceptuó que restringir la tasación del
daño por lucro cesante a seis (6) meses no vulnera la indemnización justa
reconocida en el artículo 58 de la Constitución, porque el legislador tiene una
amplia libertad de configuración para fijar el monto de un resarcimiento
producto de la expropiación. Además, estimó que la indemnización derivada de la
adquisición de inmuebles no es restitutiva, de modo que, en ciertos casos, el
valor entregado al afectado puede ser inferior a la reparación de todos los
daños causados. Entonces, la asignación de un límite de desembolso del lucro
cesante no quebranta el derecho de propiedad, dado que la indemnización
derivada de la expropiación no debe compensar todos perjuicios generados.
Con base en las consideraciones expuestas, el Jefe del
Ministerio Público desechó los cargos de inconstitucionalidad presentados por los
ciudadanos contra el inciso 4 de la norma ibídem.
No obstante, precisó que no emitiría concepto alguno
sobre el cargo que se fundamentó en vulneración del artículo 229 de la
Constitución, porque la demandante no formuló argumentos que hubiesen
demostrado la invalidez constitucional de los incisos 3º, 4ºy 5º del artículo
6º de la Ley 1742 de 2014 en relación con dicho parámetro normativo superior.
4.
La Vista Fiscal aseveró que
establecer un precio diferente por el bien en la etapa de enajenación
voluntaria y en la fase de expropiación del predio no quebranta el principio de
igualdad. Lo anterior, porque son dos estadios distintos que ameritan una trato
disímil, pues en la venta del derecho de dominio existe un acuerdo entre las
partes, el Estado y el particular; mientras en la expropiación se aplican
reglas en las que poco importa la voluntad del afectado.
Adicionalmente, manifestó que la diferencia en el
precio tiene la finalidad de estimular que la enajenación voluntaria en el
proceso de adquisición de bienes. Dicho objetivo es razonable, en la medida en que
la norma pretende asegurar el interés general promoviendo el arreglo directo,
forma de adquisición más rápida y menos costosa que la expropiación. También
esbozó que el medio elegido por el legislador es conducente para cumplir las
metas propuestas, puesto que el mayor precio en la enajenación voluntaria es un
incentivo para que el propietario opte por esa vía y deseche la posibilidad de
la expropiación forzosa.
5.
Al final, el Procurador General de la Nación indicó que el artículo 33 de
la Ley 1682 de 2013, norma que permite la adquisición de áreas superiores al
terreno necesario para la ejecución de proyectos de infraestructura de
transporte, es constitucional, por cuanto desarrolla los principios de función
social de la propiedad así como ecológica, al adquirir zonas que no son aptas
para actividad alguna. Incluso, dichas superficies pueden ser franjas de alto
riesgo para el propietario o la comunidad, de modo que comprar esas áreas
adicionales puede evitar un daño para la sociedad, el medio ambiente o los
recursos renovables. Por ende, la medida que consigna la norma accionada no
implica un acto de confiscación.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
de la Corte
1.
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones
acusadas forman parte de leyes de la República, en este caso, de las Leyes 1742
de 2014, 1682 de 2013 y 1564 de 2012.
2.
Cuestión preliminar:
Ineptitud sustantiva de la demanda (expediente D-10748) en el cargo formulado
contra los incisos 3º, 4º y 5º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014, censura que
usó como parámetro de constitucionalidad el artículo 229 Superior
2.1.
La ciudadana Martha Liliana
Jaimes Arias consideró que los incisos 3º, 4º y 5º del artículo 6º de la Ley
1742 de 2014 son contrarios  al artículo 229 de la Carta Política, al
establecer varias restricciones en la indemnización que se cancela en el
proceso de adquisición de predios para obras de infraestructura de transporte.
Sin embargo, en la demanda y en su escrito de corrección, la censora solo esbozó
argumentación que sustentara su ataque frente a dos incisos, estos son, el
3º-límite temporal a la tasación del daño por lucro cesante- y el 5º -precio
inferior en caso de que el afectado no venda su predio en la etapa de arreglo
directo-.
En
relación con la primera norma, la accionante manifestó que el límite de seis (6)
meses de lucro cesante fijado en la Ley evita que el juez cuantifique esos
daños atendiendo a la circunstancia del caso, puesto que debe plegarse a la
ley.
Respecto
del segundo contenido prescriptivo, la demandante estimó que la diferencia de
precio entre las etapas de enajenación y de arreglo directo coacciona al
ciudadano para que no acuda ante los jueces a demandar, toda vez que aquel
obtendrá menos dinero cuando ejerza las acciones correspondientes que en la
venta voluntaria del inmueble.
2.2.
Ninguno de los intervinientes
efectuó pronunciamiento sobre esos cargos. El Ministerio de Vivienda solicitó
que la Corte se declarara inhibida para fallar de fondo la demanda, dado que
ésta carece de certeza, claridad, pertinencia, suficiencia y especificidad. Sin
embargo, la entidad administrativa no analizó de manera concreta la aptitud
sustantiva de ese ataque. Por su parte, la Procuraduría General de la Nación manifestó
que no conceptuaría sobre la censura que se fundamentó en el artículo 229 de la
Constitución, debido a que en la demanda y su corrección son inexistentes las
razones de esa vulneración.
2.3.
En ese contexto, para la Sala
Plena existe un vacío de discusión sobre el cargo planteado, ausencia que puede
significar que la censura no cumple con los requisitos fijados por la ley y la
jurisprudencia para pronunciarse de fondo.
El
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 reguló los requisitos que debe contener
toda demanda de inexequibilidad, uno de los cuales es el registrado en el
numeral tercero de la citada disposición, a saber: el señalamiento de las
razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se estiman violadas.
La Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre esta
exigencia, en el sentido de advertir que, si bien es cierto la acción pública
de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer
la informalidad[19],
deben existir requisitos y contenidos mínimos que permitan a este Tribunal la
realización satisfactoria del estudio de constitucionalidad, es decir, el cargo
debe ser susceptible de generar una verdadera controversia constitucional,
como advierte el numeral 3º de la disposición en mención.
La
acción pública de inconstitucionalidad se materializa no sólo con una acusación
de un ciudadano contra una norma legal con base en unas disposiciones
constitucionales que se consideran infringidas, sino también explicando las
razones por las cuales dichos textos se estiman violados, pues lo contario conllevaría
a una sentencia inhibitoria por ineptitud sustancial de la demanda. El
ordenamiento exige entonces del ciudadano la especial responsabilidad de ser
diligente a fin de que la Corporación pueda cumplir eficiente y eficazmente con
el ejercicio del control de constitucionalidad. Así, se ha determinado que
dicha censura debe cumplir con atributos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia.
El cargo es claro cuando se presentan
argumentos comprensivos y consecuentes con lo solicitado. Además, los censura de la demanda es cierta en el
evento en que recae sobre una proposición normativa real así como existente[20],
y no sobre una deducida por el actor, o implícita[21]. El juez
constitucional debe tener la posibilidad de verificar el contenido de la norma
demandada con el fin de que la pueda contrastar con la Carta Política. El
ataque debe ser específico, lo cual consiste en que el actor explique por qué
la disposición acusada desconoce o vulnera la Constitución. Así mismo, el cargo
debe ser pertinente, atributo que hace referencia a que los argumentos del
actor sean de naturaleza constitucional y no meras discusiones legales,
doctrinarias o de conveniencia. Por último, la demanda debe tener cargos
suficientes, los cuales deben generar un verdadero debate constitucional, al
punto que pongan en duda la validez de la norma impugnada[22].
2.4.
Para la Sala, el cargo
formulado por la demandante contra el límite de la tasación del lucro cesante carece
del requisito de especificidad, en la medida en que la censora no formuló un
ataque concreto. Así, la ciudadana Jaimes Arias no explicó de manera específica
cómo establecer un tope al lucro cesante afecta el derecho del acceso de la
administración de justicia de las personas que son expropiadas. En efecto, la
demandante no mostró una antinomia normativa entre el inciso 3º del artículo 6º
de Ley 1742 de 2014 y el artículo 229 de la Constitución.
La
deficiencia argumentativa de la demanda afecta la suficiencia del cargo, como
quiera que la accionante no presentó razones que evidenciaran que el inciso
atacado fuese prima facie inconstitucional. Es más, la explicación de la
peticionaria se reduce a una frase que no se encuentra sustentada, ni aclarada.
Esa oración no genera duda sobre la validez del enunciado legislativo revisado.
Además, la actora omitió indicar la norma del artículo 229 de la Constitución
que quebrantaba la disposición objeto de censura. Sin esa precisión, la Corte
no puede proceder a estudiar la demanda en ese punto, toda vez que no es
posible evidenciar una confrontación normativa que amerite un juicio de
inexequibilidad.
2.5.
De la misma forma, la censura
formulada contra el inciso 4º del artículo 6º de la Ley de infraestructura de
transporte incumplió los requisitos que exige el ordenamiento jurídico para
estudiar una demanda, como quiera que la libelista no presentó razón alguna que
sustente su cargo. Se resalta que la demandante no referenció argumentos para
sustentar su ataque, de ahí que éste simplemente fue un anunció que nunca se
concretó. La Sala no puede analizar un cargo que carece de justificación.
2.6.
El ataque presentado por la
ciudadana Jaimes Arías contra el inciso 5º del artículo 6º de la Ley 1742 de
2014 carece de especificidad, pertinencia y suficiencia.
El
primer defecto ocurre, porque la demandante no explicó con claridad los
argumentos que permiten evidenciar que reducir el precio del inmueble en la
expropiación dificulta el acceso a la administración de justicia. De hecho, no
esbozó razón alguna que explicara su razonamiento.
Los
motivos que sustentan el concepto de la violación son impertinentes, dado que
son conjeturas de los posibles efectos de reducir el pago de la indemnización
en el evento en que el particular no enajene su predio de manera voluntaria. El
cargo se encuentra fundamentado en apreciaciones subjetivas de la accionante
sobre las contingentes consecuencias de una norma de rango legal. Nótese que la
actora propuso una censura que se justificó en la inconveniencia de reducir el
valor del precio de los inmuebles adquiridos por expropiación, premisa que no
se compadece con un ataque de índole constitucional.
Finalmente,
el cargo reseñado no tiene suficiencia, como quiera que la señora Jaimes Arias
no expuso todos los elementos de juicio argumentativos necesarios para iniciar
un juicio de constitucionalidad. El razonamiento presentado no genera duda de
la validez constitucional de la norma accionada, pues se circunscribe a los
posibles efectos negativos de ésta sin cuestionar los enunciados prescriptivos
del inciso 5º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014.
2.7.
Por consiguiente, la Corte no
estudiará los cargos presentados contra los incisos 3º, 4º y 5º del artículo 6º
de la Ley en comento que se sustentan en la vulneración del artículo 229 de la
Carta Política. En el siguiente acápite, la Sala estudiará la aptitud del cargo
que se corresponde con la infracción del artículo 58 de la Constitucional.
3.
Ineptitud sustantiva de las
demandas en el cargo formulado contra los incisos 3º y 4º del artículo 6º de la
Ley 1742 de 2014, censura que usó como parámetro de constitucionalidad el
artículo 58
3.1.
Los actores ponen en duda la validez
de los incisos 3º, 4º y 5º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014, porque
atentan contra la indemnización justa que el Estado debe cancelar al ciudadano
que pierde su derecho de propiedad. Las normas accionadas: i) restringen el
pago del perjuicio del lucro cesante a seis (6) meses; ii) circunscriben el desembolso
por daño emergente a las lesiones ciertas y consolidadas, limitación que
excluye a algunos perjuicios, por ejemplo los futuros ciertos; iii) reducen el
precio del inmueble del valor comercial al avalúo catastral cuando no se llega
a un acuerdo en la etapa de enajenación voluntaria; y iv) establecen que el
cálculo de la indemnización será fijada con la oferta de compra con
independencia de que se encuentre en etapa de expropiación judicial o
administrativa. Las últimas 2 hipótesis se activarán ante el fracaso de la
negociación entre el Estado y el privado.
3.2.
El Ministerio de Vivienda,
Cuidad y Territorio defendió las normas solicitando un fallo inhibitorio y
subsidiariamente la exequibilidad de éstas. Así, precisó que los cargos
formulados por los actores carecen de la aptitud sustantiva para que la Corte
se pronuncie de fondo, en la medida en que los censores desconocieron que las
normas demandadas pretenden facilitar los procedimientos de compra y expropiación
de inmuebles. Además, estimó que los actores soslayaron que las disposiciones
accionadas no impiden a la persona que se encuentre en desacuerdo con la
indemnización demandar ante la jurisdicción contenciosa, por medio de la acción
reconocida en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997.
Subsidiariamente,
solicitó que las disposiciones estudiadas sean declaradas exequibles, por
cuanto no desconocen el carácter justo de la indemnización. Resaltó que el
resarcimiento derivado de la expropiación no se corresponde con una reparación
plena que incluya el pago de todas las lesiones o costos en que incurrió el
particular. En concreto, en cada medida señaló que: i)  los seis (6) meses de
tasación de lucro cesante compensa los perjuicios que sufrió el ciudadano al
perder su derecho de propiedad y garantiza el interés de la comunidad de
ejecutar la obra; ii) los demandantes interpretaron de manera errónea el inciso
4º del artículo 6º de la Ley de infraestructura, porque dicha norma nunca
excluyó los perjuicios futuros ciertos del cálculo del daño emergente. En
realidad, esa disposición precisó que los perjuicios eventuales o hipotéticos
son las lesiones que no comprende el daño emergente; y iii) la diferencia de
precio cancelado por el predio en las fases de enajenación voluntaria y
expropiación obedece a un incentivo para que los propietarios cumplan de manera
voluntaria con los deberes derivados de la función social de la propiedad. La
Universidad Sergio Arbolea rindió concepto similar en relación con la validez
de fondo de las disposiciones acusadas.
Aunado
a lo anterior, la Cámara Comercio de Infraestructura de Colombia agregó que el
privado tiene la obligación de soportar la carga de la expropiación, de modo
que la indemnización no tiene una naturaleza restitutiva. Por su parte, el
Procurador General de la Nación manifestó que el Congreso tiene una amplia
libertad de configuración en la regulación de la indemnización de perjuicios
causados por la expropiación. Adicionalmente, manifestó que la diferencia en el
precio del bien tiene la finalidad de estimular la enajenación voluntaria.
Dicho objetivo es razonable, en la medida en que la norma pretende asegurar el
interés general promoviendo el arreglo directo, forma de adquisición más rápida
y menos costosa que la expropiación. También esbozó que el medio elegido por el
legislador es conducente para cumplir las metas propuestas, puesto que el mayor
precio en la enajenación voluntaria es un incentivo con el fin que el
propietario opte por esa vía y deseche la posibilidad de la venta forzosa.
3.3.
En contraste, la Universidad
Externado de Colombia consideró que las normas censuradas quebrantan el
artículo 58 de la Carta Política, porque desconocen el carácter justo que debe
tener la indemnización en la expropiación de predios. Reprochó las reglas de
reparación fijadas en las disposiciones acusadas, porque impiden que el
resarcimiento atienda las circunstancias de cada caso concreto.
3.4.
A pesar de los argumentos
expuestos por los intervinientes, la Sala Plena estima que el cargo presentado
contra los incisos 3º y 4º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 por la
vulneración del artículo 58 de la Constitución no cumple con los requisitos que
exige el numeral tercero del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, condiciones
necesarias para que la Corte estudie las demandas de inconstitucionalidad.
3.4.1.  El proceso de adquisición de bienes por parte del
Estado se compone de tres etapas[23].
La primera fase corresponde a  la oferta de compra. En
ese estadio, la administración presenta al particular un ofrecimiento para adquirir
el bien. La proposición tiene un precio base y la identificación del inmueble,
elementos que constaran en un acto administrativo o en un oficio enviado por el
juez dependiendo del caso. Ese acto jurídico extrae la cosa del comercio e
impide la expedición de licencias de construcción en el terreno respectivo. La
negoción tiene la finalidad de evitar la expropiación del inmueble y se aplica
a las dos modalidades de adquisición forzosa –administrativa y judicial-
Luego, el proceso continúa con una etapa de
enajenación voluntaria o negociación directa con el privado[24], en la cual el Estado y
el particular fijarán las condiciones del contrato de compraventa. En ese período,
las partes pueden modificar el precio señalado en la oferta. Si el proceso de enajenación voluntaria resulta
exitoso, se pasa a la etapa de transferencia del bien y de pago del precio
acordado. En ese momento, el negocio se perfecciona con un contrato de
compraventa o de promesa. Por el contrario, si el trámite de negociación
fracasa, empieza la etapa expropiatoria propiamente dicha.
En la tercera etapa, la expropiación, se presentará el
traspaso del título traslaticio de dominio y el pago de la indemnización al
particular expropiado. Ese procedimiento puede adelantarse por vía
administrativa o judicial. En la primera vía, la autoridad emite un acto
administrativo motivado, el cual resulte de manera unilateral la expropiación,
el precio del bien y las condiciones de pago. En la segunda opción, la
autoridad emite una resolución de expropiación y radica ante el juez civil la
demanda correspondiente.
En
su jurisprudencia, la Corte ha precisado que no tienen cabida los reproches
sobre la inclusión o no de los daños emergente y lucro cesante en el precio del
bien en la etapa de la oferta o de la negociación directa, debido a la fase del
proceso de adquisición de bienes en que se halla. En ese estadio, las partes
pretenden celebrar un negocio jurídico de compraventa, efectuar la transmisión
del derecho de dominio y realizar el pago del precio, de modo que no hace
referencia a una indemnización, institución que solo se utilizará en la fase de
expropiación del inmueble ya sea judicial o administrativa. Sobre el
particular, en Sentencia C-227 de 2011 se concluyó que:
“el Procurador General de la Nación plantea que la
negociación no debe partir únicamente del valor comercial del bien, sino que
debe incluir otros conceptos como el de daño emergente -en el cual se incluye
el valor del bien-  y el de lucro cesante, es decir, el costo de la explotación
económica que este genera, los costos en que debe incurrir el propietario o
usufructuario como consecuencia de la expropiación, por ejemplo, el traslado de
semovientes. Al respecto, la Corte advierte que el mecanismo en estudio
contempla dos etapas: i. la negociación directa y ii.  la expropiación. En ese
orden, las observaciones planteadas por la Procuraduría no resultan pertinentes
en la etapa de negociación directa de que trata este artículo, en que la
Administración realiza una oferta y el particular tiene un margen, limitado
precisamente por las razones de urgencia que justifican el proceso especial,
para aceptarla o rechazarla, sin que per se sea necesario estimar un daño que a
esa altura del proceso no se ha causado.
Durante la enajenación voluntaria, las partes se
encuentran ante la posibilidad de celebrar un negocio jurídico para la venta
del bien, la transmisión de su dominio y el pago del precio, por tanto no hay
lugar a hacer referencia a la indemnización, cuyo concepto sólo cobra sentido
en la etapa de expropiación, en los términos del artículo 58 Constitucional”[25].
Pese
a que la enajenación voluntaria implica restringir la voluntad del vendedor,
puesto que él solo puede vender el predio al Estado y el inmueble queda fuera
del comercio, “las partes pueden
discutir el precio de compra y su forma de pago. Si llegan a un acuerdo, la
entrega del bien, la transmisión del dominio y el pago del precio se harán de
conformidad con su voluntad”[26].
Adicionalmente,
el artículo 58 Superior consagró la indemnización para reparar la expropiación,
es decir, el resarcimiento se cancela producto de la perdida de derecho de
propiedad por vías forzosas. Por tanto, ese concepto no puede aplicarse a las
fases de oferta de compra del inmieble y al arreglo directo, estadios en que el
partícular y el Estado se encuentran en la opción de celebrar un negocicio de
venta del inmueble. El citado artículo constitucional indica que “[p]or
motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador,
podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e
indemnización previa” (subrayado y negrilla por fuera de texto
original).
En
el caso subjudice, el artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 regula el
precio del bien en la etapa de enajenación voluntaria o arreglo directo, esto
es, en la fase de negociación entre el Estado y el particular. Tal conclusión
se desprende del sentido literal de dicha disposición, al indicar que “el precio de adquisición en la etapa de
enajenación voluntaria será igual al valor comercial determinado por el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), los catastros descentralizados o
por peritos privados inscritos en lonjas o asociaciones, de conformidad con las
normas, métodos, parámetros, criterios y procedimientos que sean fijados por el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC)”. Los incisos 3º y 4º de la norma en comento establecen
los contenidos del precio del inmueble en la fase de negociación. En ese valor,
el legislador incluyó el desembolso del daño por lucro cesante y emergente de
ser procedente: “El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la
reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la
oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir y su destinación
económica y, de ser procedente, la indemnización que comprenderá el daño
emergente y el lucro cesante”.
En contraste, el inciso 5º fijo algunos parámetros que sujetan el cálculo
de la indemnización y el precio del bien, variables que se aplican en la fase
de expropiación administrativa o judicial. Esa conclusión se deriva de la
lectura literal de la disposición, cuyo tenor advierte “[e]n caso de no
llegarse a acuerdo en la etapa de enajenación voluntaria, el pago del predio
será cancelado de forma previa teniendo en cuenta el avalúo catastral y la
indemnización calculada al momento de la oferta de compra, en la etapa de
expropiación judicial o administrativa” (subrayado y negrilla por fuera de texto original).
Para la Sala, los cargos formulados contra los incisos 3º y 4º del
artículo 6º de la ley ibídem carecen de especificidad, así como de suficiencia.
De un lado, los demandantes no mostraron la antinomia normativa entre
las disposiciones censuradas y el artículo 58 de la Carta Política, toda vez
que el contenido prescriptivo de las normas de rango legal no se sujeta al enunciado
constitucional presuntamente quebrantado. Así, fijar el contenido del precio de
un inmueble en la etapa de arreglo directo o de enajenación voluntaria no se
encuentra regido por los parámetros que se usan para tasar una indemnización,
por cuanto el valor inicial es una suma producto de un acuerdo y no un
resarcimiento del daño producto de la expropiación. Los demandantes proponen un
concepto de violación que no se opone de manera objetiva y verificable al
artículo 58 Superior, pues son dos normas que regulan momentos diferentes de la
adquisición de predios por parte del Estado, al punto que no son contrastables.
De hecho, los argumentos no se relacionan de manera concreta con las
disposiciones constitucionales acusadas, dado que el precio en la oferta de
compra del predio no es una expropiación, institución a la que se sujeta la
indemnización reconocida en el citado artículo 58. Entonces, el parámetro de
control es inaplicable a las normas atacadas, de modo que no puede existir una
contradicción entre uno y otros.
De otro lado, la falencia descrita en el párrafo anterior conduce a que
el cargo sea insuficiente. Los accionantes no presentaron los elementos
necesarios para reprochar los incisos 3º y 4º del artículo 6 de la Ley 1742 de
2014, porque equivocaron el parámetro de control y formularon una censura que
no se corresponde a éste. Así, la demanda queda sin norma constitucional que
sirva de base para efectuar un juicio de validez, al manifestar que restringir
el lucro cesante y el daño emergente en la etapa de enajenación voluntaria o
arreglo directo desconoce la indemnización reconocida en el artículo 58 de la
Carta Política, pues olvida que los parámetros constitucionales de ese
resarcimiento, según la jurisprudencia de la Corte y la propia Constitución, se
aplican en la fase de expropiación y no en la etapa de negociación entre el
Estado y el particular. Adicionalmente, los ciudadanos omitieron esbozar los
argumentos que justifican la aplicación de las reglas jurisprudenciales de
indemnización en el estadio de arreglo directo o enajenación voluntaria.
Tales falencias eliminan cualquier duda de inconstitucionalidad de las
disposiciones atacadas, máxime cuando se desconoce qué artículo supremo están
quebrantando. En consecuencia no es necesario un pronunciamiento de la Corte
sobre la materia.
Por el contrario, los yerros señalados no se presentan en relación con
el inciso 5º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2015, por cuanto esa regulación
incide en la tasación de la indemnización que ocurre después de la
expropiación.
En ese sentido, la censura formulada contra el parágrafo del artículo
399 de la Ley 1564 de 2012 tampoco adolece de la ineptitud sustantiva de la
demanda explicada, por cuando esa disposición regula de manera expresa la
indemnización producto de la expropiación judicial. Cabe recordar que ese
enunciado legislativo se encuentra en el capítulo I del Título III del Código
General del Proceso, acápite que desarrolló el proceso especial declarativo de
la expropiación. Adelantar ese trámite judicial significa que quedaron atrás
los estadios de la oferta de compra del bien, además del arreglo directo o
enajenación voluntaria. En efecto, ese parágrafo se encuentra sujeto al
artículo 58 de la Carta Política, puesto que en esa disposición se discute la
tasación del resarcimiento a que tiene derecho el afectado por perder su
derecho de propiedad por vías forzosas, condición que permite a la Corte
iniciar un juicio de inconstitucionalidad.
3.5.
Por consiguiente, la Corte no
estudiará los cargos presentados contra los incisos 3º y 4º de la ley en
comento, censura que se sustenta en la vulneración de artículo 58 de la Carta
Política. Sin embargo, la Sala considera que sí se presenta un cargo que amerita
el análisis del inciso 5º de esa norma por infracción del artículo 58 de la Constitucional.
En este ataque, los actores colocaron en la duda la validez de las normas
demandadas, las cuales reducen el precio del inmueble y fijan el momento del
cómputo del resarcimiento en la etapa de expropiación, situación que puede
atentar contra la indemnización justa que el Estado debe cancelar. Lo propio sucede con el artículo 399 de la Ley
1564 de 2012, norma que regula la expropiación por vía judicial y que impone
una restricción al lucro cesante a seis (6) meses.
Problemas
jurídicos planteados y metodología de la decisión.
4.
De conformidad con el
debate planteado por los demandantes y los intervinientes en este juicio,
corresponde a la Corte resolver los siguientes problemas jurídicos:
(i) ¿Los segmentos demandados del artículo
4º de la Ley 1742 de 2014 desconocen los artículos 13 y 58 de la Constitución,
porque establecen un trato desigual injustificado entre los poseedores no
inscritos y los poseedores registrados en el folio de matrícula del inmueble
objeto de adquisición, al excluir a los primeros sujetos de la notificación de la
oferta de compra del predio, pese a que los dos grupos tienen los mismos
interdictos posesorios, y ese acto de inscripción es irrelevante para la
existencia de la posesión?
(ii)
¿El parágrafo del artículo
399 de la Ley 1654 de 2012 vulnera el artículo 58 de la Carta Política, al
circunscribir la tasación del daño por lucro cesante a seis (6) meses, en la
medida en que impide el pago de la indemnización justa para el expropiado?
(iii)
¿El inciso 5 de la norma en
comento infringe el derecho de propiedad de los ciudadanos, porque evita que
éstos obtengan una indemnización justa por los daños derivados de la
expropiación, al reducir el precio cancelado por el inmueble al avalúo
catastral y fijar el computo de la indemnización al momento de la oferta de
compra, hipótesis que se activan en el evento en que no se llega a un acuerdo
en la fase de enajenación voluntaria y se continua con la etapa de expropiación
judicial o administrativa?
(iv)
¿El enunciado legal 33 de la
Ley 1684 de 2012 desatendió los artículos 34 y 58 de la Constitución, al
permitir a la administración expropiar áreas superiores de las necesarias para
adelantar proyectos de infraestructura de transporte, toda
vez que la adquisición de un predio sin que concurran las
razones de utilidad pública que justifican ese procedimiento es una medida
confiscatoria?
5.
Para resolver
estos interrogantes, la Sala adoptará la siguiente metodología: (i)  se
pronunciará sobre el derecho a la igualdad y explicará la herramienta de
aplicación de ese principio; (ii) caracterizará
la institución jurídica de la posesión; (iii) reiterará las reglas jurisprudenciales
sobre el derecho de propiedad consignado en el artículo 58 de la Constitución;
(iv) recordará el precedente de la Corte que delimita el alcance de una indemnización
justa en los procesos de expropiación; y (v) resolverá los cargos de la demanda.
El derecho a la igualdad en la Constitución de 1991 y
el juicio de igualdad
6.
La Constitución de
1991 reconoció una posición central al principio de la igualdad en el
ordenamiento jurídico y en Estado Social de Derecho. La aplicación del
principio de la igualdad tiene grandes dificultades, por ejemplo es una norma
vaga e indeterminada que cuenta con varios niveles de abstracción. Por ello, la
Corte construyó la categoría analítica del juicio de igualdad.
6.1.
En el ordenamiento
Constitucional, la igualdad tiene los siguientes reconocimientos[27]: i) es un
valor que establece los fines que deben perseguir las autoridades que crean el
derecho, verbigracia el legislador o la administración; ii) es un principio que
contiene mandatos específicos que sujetan de manera directa la labor del
congreso o el juez; y iii) es un derecho que “se concreta
en deberes de abstención como la prohibición de la discriminación y en
obligaciones de acción como la consagración de tratos favorables para los
grupos que se encuentran en debilidad manifiesta. La correcta aplicación del
derecho a la igualdad no sólo supone la igualdad de trato respecto de los
privilegios, oportunidades y cargas entre los iguales, sino también el
tratamiento desigual entre supuestos disímiles”[28]
En la sentencia C-221 de 2011, la Corte explicó que
el artículo 13 de la Constitución se manifiesta en varias dimensiones, a saber:
“(…) (i) la igualdad ante la ley, comprendida
como el deber estatal de imparcialidad en la
aplicación del derecho frente a todas las personas; (ii) la prohibición de
discriminación, previsión que dispone que las actuaciones del Estado y los
particulares no deban, prima facie, prodigar tratos desiguales a partir de
criterios definidos como ‘sospechosos’ y referidos a razones de sexo, raza,
origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica; y
(iii) un mandato de promoción de la igualdad de oportunidades o igualdad
material, comprendido como el deber de ejercer acciones concretas destinadas a
beneficiar a los grupos discriminados y marginados, bien sea a través de
cambios políticos a prestaciones concretas.  A este mandato se integra la cláusula
constitucional de promoción de la igualdad, que impone al Estado el deber de
proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta, al
igual que sancionar los abusos que contra ellas se cometan.”
El artículo 13
de la Carta Política reconoce que el derecho a la igualdad tiene una concepción
aristotélica que remite a un principio de razonabilidad[29]. Ese
tratamiento trae las siguientes consecuencias: i) convierte a la igualdad en un
contenido abierto que no se restringe a calidades o situaciones específicas de
sexo, raza o edad. Además, la vaguedad de la norma se produce, toda vez que la
disposición superior no indica cuando un trato diferente es discriminatorio o
justificado, o cuando una acción u omisión de las autoridades no alcanza a
remover las barreras sociales, físicas o mentales que padecen algunas personas;
ii) el principio de igualdad es una norma derrotable, es decir, las prohibiciones
consignadas en el artículo 13 Superior no son intangibles. De ahí que existe la
posibilidad de que una medida establezca una diferencia con base en esos
criterios, sin la norma que sea inconstitucional. Ello ocurrirá, siempre que la
disimilitud de trato sea razonable; y iii) la norma de la igualdad se convierte
en un principio de razonabilidad. Por ende, las leyes que establecen tratos
diferenciados a situaciones iguales o similares a casos disimiles son
constitucionales, siempre y cuando sean justificables frente a las normas
superiores. Tales consecuencias advierten una indeterminación del derecho –
principio de la igualdad, de modo que éste debe ser concretado en cada caso
determinado.
6.2.
A partir de la vaguedad -
indeterminación del artículo 13 de la Constitución, la Corte Constitucional ha
propuesto la metodología del juicio de igualdad para identificar cuando se
vulnera ese derecho en su dimensión de prohibición de discriminación o en su
deber de protección a ciertos sujetos.
En la actualidad, la Corte utiliza la versión
de juicio integrado de igualdad, metodología
que implica un estudio de proporcionalidad en diferentes niveles de intensidad[30]. Ese
raciocinio tiene tres etapas de análisis: (i) establecer el criterio de
comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis; (ii) definir si
en el plano fáctico y jurídico existe un trato disímil entre iguales o
paritario entre diferentes; y (iii) averiguar si la diferencia de trato está
constitucionalmente justificada[31],
de ahí que se concentra en estudiar el fin que busca la medida, el medio y la
relación que existe entre uno y otro. El escrutinio podrá efectuarse de acuerdo
a los niveles leve, estricto e intermedio.  Para identificar el nivel de
evaluación de la medida y los estadios que el juez debe agotar, este Tribunal
ha precisado que:
“La regla es la de que al ejercer el control de
constitucionalidad se debe aplicar un test leve o débil, que es el ordinario.
Este test se limita a establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo
ser este último adecuado para lograr el primero, valga decir, a verificar si
dichos fin y medio no están constitucionalmente prohibidos y si el segundo es
idóneo o adecuado para conseguir el primero. Esta regla se formula a partir de
dos importantes consideraciones: el principio democrático, en el que se funda
el ejercicio de las competencias del legislador, y la “presunción de constitucionalidad
que existe sobre las decisiones legislativas”. El test leve o débil busca
evitar decisiones arbitrarias y caprichosas del legislador, es decir,
decisiones que no tengan un mínimo de racionalidad. El test leve ha sido
aplicado por este tribunal en casos en los cuales se estudian materias
económicas, tributarias o de política internacional, o en los cuales está de
por medio una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de
un órgano constitucional, o en los cuales se trata de analizar una normatividad
preconstitucional derogada que aún surte efectos en el presente, o en los
cuales, a partir del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecie
prima facie una amenaza para el derecho en cuestión.
Para aplicar un test estricto, que es la primera y más
significativa excepción a la regla, este tribunal ha considerado que es
menester que esté de por medio una clasificación sospechosa, como las previstas
de manera no taxativa a modo de prohibiciones de discriminación en el artículo
13 de la Constitución; o que la medida recaiga en personas que estén en
condiciones de debilidad manifiesta, o que pertenezcan a grupos marginados o
discriminados o a sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o a
minorías insulares y discretas; o que la diferenciación afecte de manera grave,
prima facie, el goce de un derecho constitucional fundamental; o que se
constituya un privilegio. El test estricto es el más exigente, pues busca
establecer si el fin es legítimo, importante e imperioso y si el medio es
legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro
menos lesivo. Este test incluye un cuarto objeto de análisis: si los beneficios
de adoptar la medida exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros
principios y valores constitucionales.
Entre los extremos del test leve y del test estricto
está el test intermedio, que se aplica por este tribunal cuando se puede
afectar el goce de un derecho no fundamental o cuando hay un indicio de
arbitrariedad que puede afectar la libre competencia. Este test busca
establecer que el fin sea legítimo e importante, sea porque promueve intereses
públicos valorados por la Constitución o por la magnitud del problema que el
legislador busca resolver, y que el medio sea adecuado y efectivamente conducente para alcanzar
dicho fin”[32].
6.3.
En consecuencia, el principio
a la igualdad es una norma de gran importancia para el constitucionalismo y el
Estado Social de Derecho, puesto que tiene el poder de transformar la sociedad.
Ante esa relevancia, el juez constitucional tiene la obligación de concretar el
derecho a la paridad aplicando el juicio de igualdad.
Caracterización de la posesión de bienes
7.
La posesión constata un hecho,
la tenencia de una cosa acompañada del comportamiento de dueño sobre la misma,
institución jurídica a la que el ordenamiento jurídico reconoce unas
consecuencias. La jurisprudencia ha discutido entorno a la naturaleza de la
posesión, de modo que se debate si es un derecho o un hecho. En sus decisiones,
esta Corporación en algunas ocasiones ha enarbolado la primera postura, en
otras ha defendido la segunda. Además, la posesión tiene dos especies, la regular
y la irregular. Por ello, el ordenamiento jurídico ha excluido de esa
clasificación a la posesión inscrita o tabular.
7.1.
En el derecho civil
existen tres propuestas doctrinarias que han explicado diferentes conceptos de
posesión como se mostrará a continuación.
Después de los romanos, Friedrich Karl Von Savigny[33]
construyó la inicial teoría omnicomprensiva de la posesión. Tal autor manifestó
que esa institución jurídica se evidencia en dos elementos, uno material y otro
psicológico. El primero se concreta en la relación física del individuo con la
cosa y en los actos que éste despliegue sobre el objeto, actuaciones que
demuestran que ejerce un poder exclusivo en el mismo (corpus). El
segundo se relaciona con la intensión de comportarse como propietario frente a
la cosa (animus domini o “intención de tratar como propia la cosa que
debe formar el objeto de la posesión”)[34].
En esta teoría, el profesor alemán resaltó la importancia del elemento
subjetivo para identificar al poseedor. Así, no tenían dicha calidad el
arrendatario, el mandatario, el comodatario, el usufructuario, el usuario, el
depositario, el acreedor pignoraticio, quienes detentaban el objeto, empero
carecen de la voluntad de propietario.
Más adelante, Rudolf Von Ihering[35].propuso
un paradigma diferente a la teoría de Savigny. A su juicio, era imposible probar
la voluntad de propietario sobre un objeto, además la intensión de dueño y la
tenencia material de la cosa no se encuentran abiertamente separados. Para
responder a esas inconsistencias, Ihering advirtió que el concepto de corpus
requiere de relación física con la cosa y de un interés que motiva un fin,
propósito que generalmente es económico. Adicionalmente, resaltó que el animus
se halla estrechamente conectado con el corpus, al punto que éste
exterioriza o visibiliza a aquel. Es más, esos elementos son dos aspectos
de un mismo vínculo, de modo que basta la detentación material de la cosa para
que se produzca la intensión de señor y dueño.
Con el animus, el individuo se
beneficia del objeto y tiene un propósito; mientras el corpus evidencia
en el mundo de la realidad esa intensión o fin. “La significación jurídica
se produce cuando la persona establece una relación exterior, reconocible, con
la cosa, convirtiendo la pura relación de lugar en una relación de posesión”[36].
Por ende,  esa teoría se concretó en el siguiente axioma: “la
imitación de la propiedad en su manifestación exterior normal: la posesión en
la exterioridad, la visibilidad de la propiedad”[37].
En este autor, la posesión es “exterioridad o visibilidad de la propiedad”[38].
El profesor Raymon Saleilles[39] propuso conciliar las
teorías clásicas reseñadas precedentemente –subjetivas y objetivas-, paradigma
que se denominó de la explotación económica y que tuvo un carácter ecléctico.
En esta doctrina, el corpus es un conjunto de hechos que demuestran un
estado permanente de apropiación de la cosa. A su vez, el animus tiene
connotación económica y se identifica con el querer consciente de la persona de
retener y beneficiarse financieramente del objeto. Para ese autor francés, la
posesión “es la efectividad consciente y querida de la apropiación económica
de las cosas”[40],
es decir, es un hecho económico de apropiación que se demuestra con el corpus,
esto es, la expresión visible de la relación financiera entre el hombre y
objeto.
En
Colombia, Andrés Bello[41]
escribió el Código Civil siguiendo la tradición romanista y lo dispuesto en el
Código de Napoleón, norma que se basó en la teoría clásica subjetiva del
jurista alemán Savigny. El artículo 762 de nuestro compendio civil define la
posesión como “la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o
dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí mismo, o
por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de él. (…)”. Dicho de
otra manera, “es un poder de hecho ejercido sobre las cosas, que produce
efectos jurídicos, que implica la realización de actos positivos sobre la cosa.
En ello consiste comportarse frente al bien como si fuera el dueño de acuerdo
con la norma”[42].
Por
su parte, la Corte Suprema de Justicia señaló que la posesión es:
“poder
físico directo sobre las cosas, en virtud del cual se ejecutan sobre ellas actos materiales de goce y transformación , sea que
se tenga el derecho o que no se tenga; por ella obtenemos de los bienes
patrimoniales el beneficio señalado por la naturaleza o por el hombre; ella misma
realiza en el tiempo los trascendentales efectos que se le atribuyen, de crear
y sanear el derecho, brindar la prueba óptima de la propiedad y llevar a los
asociados orden y bonanza; y es ella, no las inscripciones en los libros del
Registro, la que realiza la función social de la propiedad sobre la tierra,
asiento de la especie y cumbre de las aspiraciones de las masas humanas”[43].
La posesión implica la constatación de un hecho, cuya
característica radica en la tenencia de la cosa acompaña de un elemento
subjetivo, que consiste en no reconocer a otra persona como dueña del objeto.
Así, el individuo ejerce un poder físico sobre los objetos, facultad a través
de la que él ejecuta actos materiales de transformación y de goce[44].
De las denotaciones referidas, es claro que esa institución cuenta con dos
aspectos centrales, como son: el corpus y el animus.
El corpus es el elemento objetivo que consiste
en la aprehensión de la cosa o la tenencia que recae sobre bienes susceptibles
de apropiación. Ese componente incluye los hechos físicamente considerados que
se identifican con actos que evidencian la subordinación de un objeto frente a
un individuo, por ejemplo sembrar, edificar, abrir canales de regadío, cercar
el predio entre otros[45].
Por su parte, el animus es el elemento subjetivo que exige al poseedor
comportarse “como señor y dueño” del bien cuya propiedad se pretende.
El
citado enunciado legislativo indica que la posesión puede ser ejercida de
manera directa por el propietario del bien y por quién no tiene esa condición[46]. Así mismo, esa
relación fáctica puede ser materializada por un tercero, el mero tenedor, en
nombre del propietario y el no propietario (que se da por tal).
Ahora
bien, el artículo 775 del Código Civil establece que la mera tenencia se reduce
a la detentación que tiene una persona sobre una cosa a nombre del dueño. En
ese caso, el individuo reconoce un dominio ajeno y esa relación se deriva de un
contrato. Además, el artículo
777 del estatuto en comentario enseña que el simple paso del tiempo no muda la
mera tenencia en posesión[47].
7.2.
La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha debatido si la posesión es un derecho o un hecho, discusión
que implica disentir sobre la naturaleza de esa institución.
7.2.1. De un lado, la posesión implica un poder de goce sobre
una cosa, facultad que entraña un derecho subjetivo. Lo anterior, en razón de
que la posesión es una potestad reconocida y defendida por la ley, por ejemplo
el ordenamiento reconoció a los poseedores los interdictos posesorios.
Inclusive, esa institución es un derecho real de contenido provisional o
interino. La posesión de un
objeto impone la obligación a los otros individuos de respetar esa detentación,
característica clásica del aspecto externo de los derechos subjetivos, esto es,
el deber jurídico[48].
En la Sentencia T-494 de 1992, la Corte
Constitucional adoptó dicha postura, al reconocer que la posesión es un derecho
fundamental, debido a que tiene protección por parte del ordenamiento jurídico.
En esa ocasión, se resaltó que la salvaguarda de esa institución es importante,
en la medida en que es la exteriorización de la propiedad y una de sus formas
de prueba. Por ende, “no es infundado afirmar que en la actual coyuntura
colombiana la posesión es un derecho fundamental. En efecto, tiene, como ya se
señaló, conexión íntima con el derecho de propiedad, la cual constituye en
opinión de esta Corte uno de los criterios específicos para la determinación de
esa categoría jurídica abierta que es el derecho constitucional fundamental”.
En esa providencia, la Corte protegió los derechos a la igualdad y al debido
proceso de una accionante, quien solicitaba que la dejaran en posesión de un
predio en que habitó con su compañero fallecido, puesto que ella aportó su mano
de obra en la relación de pareja, activo contable para determinar la unión
marital de hecho. Sin embargo, no se amparó el derecho de posesión.
La Sentencia T-078 de 1993 reiteró la
consideración de que la referida institución jurídica es un derecho. Al
respecto, la Sala Séptima de Revisión sustentó esa conclusión en que la
posesión tiene ese carácter, dado           que es una desmembración del
derecho de propiedad. “Entre
las razones clásicas para justificar la protección de la posesión, la más
importante que se aduce, es que ella es una exteriorización de la propiedad y
una de sus formas más eficaces de prueba”. En esa oportunidad, la Corte consideró que la administración vulneró el
derecho de posesión de los peticionarios, vecinos de una playa del
corregimiento de Bocatocino, porque fueron desalojados de los predios en que
residían. No obstante, declaró improcedente la acción de tutela, por cuanto los
peticionarios de ese entonces tenían a su disposición otras herramientas
procesales para proteger sus derechos.
7.2.2. De otro lado, la posesión es un hecho que genera
consecuencias jurídicas, entre ellas la presunción de que el poseedor es
propietario y la posibilidad de usar los interdictos. La institución jurídica analizada es un hecho que
ejerce la persona sobre una cosa y es la antesala del derecho de dominio, pues
es un elemento necesario para adquirir la propiedad a través del modo
denominado usucapión o prescripción adquisitiva. Como advierte Jean Carbonnier[49],
la posesión es un señorío de hecho o poder físico que recae sobre un objeto con
independencia que coincida con el señorío jurídico de propiedad. La
particularidad de esa institución corresponde a que es una situación de hecho
protegida por la ley.
La posesión se representa con la subordinación fáctica
de los objetos al hombre (supra 7.1). En esos eventos existe una relación jerárquica
entre la cosa y el individuo, en la medida en que esa es la naturaleza de ese
vínculo. Es más, dicha relación implica una subordinación de hecho que excluye
a otros del objeto. Tal concepción indica que la dominación fáctica del objeto
se identifica con el corpus, y la exclusividad de goce se relaciona con el animus.
En la Sentencia T-172 de 1995, esta Corporación
manifestó que la posesión no es un derecho fundamental, porque el constituyente
no reconoció esa calidad. Aunque, no desconoció que esa institución goza de la
protección del artículo 58 de la Constitución. En ese caso, la Sala decidió
declarar improcedente una tutela que pretendía la protección de la posesión. En
la providencia T-249 de 1998, esta Corporación reiteró esa posición, al
estudiar una acción de tutela promovida contra las decisiones expedidas en el
marco de un juicio posesorio.
En la providencia C-1007 de 2002, la Corte resaltó que
en “nuestra legislación, la posesión no es un derecho sino un hecho, que de
manera particular está protegido mediante acciones procesales, como son, las
acciones posesorias civiles contenidas en los artículos del 972 al 1005 del
Código Civil, que en términos generales tienen por objeto conservar o recuperar
la posesión; la acción de adquisición de la propiedad por el modo de la
prescripción, en los términos y con los requisitos determinados por el
legislador; las acciones de policía, para recuperar y evitar que se perturbe la
posesión; y, la acción administrativa de lanzamiento, para los casos de
invasión”.
7.2.3. Para la Sala, la postura que considera que
la posesión es un hecho con consecuencias jurídicas responde de manera más
coherente con nuestro ordenamiento jurídico, tal como ya reconoció este
Tribunal.
Basta leer el artículo 762[50] del Código
Civil para estimar que la posesión reconoce una situación fáctica. Inclusive,
esa posición se refuerza con el artículo 2521[51] ibídem, disposición que señala que esa
institución jurídica no se transfiere ni se trasmite, de modo que el poseedor
inicia una detentación originaria, con excepción de las agregaciones de
posesiones bajo la observancia de ciertos requisitos. Nótese que carecía de
restricción alguna la cesión o la trasferencia de la posesión si ésta fuese un
derecho. Por el contrario, el estatuto civil se esmera en tratar esa
institución como un producto de la realidad. Por consiguiente debe mantenerse
dicha postura.
El carácter factico de la posesión también
se desprende de su diferenciación con la propiedad, porque aquella es la
manifestación de un comportamiento verificado en la realidad, mientras ésta se
evidencia con la observancia de ciertos requisitos que se encuentran en
documentos y se distancian de una visión material.
Tal posición no reduce la posibilidad de que
la posesión sea protegida como resultado de que es una expresión del derecho de
propiedad reconocido en el artículo 58 de la Constitución. Las consecuencias
jurídicas del hecho posesorio reconocen que es una circunstancia que se debe salvaguardar,
debido a su vínculo con el dominio.
7.3.
De acuerdo a la
legislación, la posesión sobre un objeto por parte de la persona que no es
dueño se subdivide en posesión regular e irregular[52]. La primera
se presenta cuando la detentación se acompaña del justo título y de la buena
fe. La segunda ocurre cuando falta alguno de los elementos citados.
El justo título[53] hace
referencia a un acto jurídico que implica una propiedad aparente e impresión de
transferencia del derecho de dominio, situación a la cual el ordenamiento
jurídico otorgó un trato especial. Este requisito opera para efectos de la
usucapión y no para adquirir la propiedad, porque en ese éste evento estaríamos
en presencia del derecho de dominio. La buena fe se relaciona con la creencia
que tiene el individuo de actuar conforme a derecho, convicción de haber adquirido
una cosa legalmente. Este elemento se presume probatoriamente, de acuerdo
establece el artículo 83 de la Carta Política[54].
A pesar de la división señalada, en
Colombia se ha discutido si existe la posesión inscrita y si ésta puede tener
efecto alguno para la protección de ese hecho.
Desde la mitad del siglo pasado, la Corte
Suprema de Justicia respondió a esas preguntas de manera negativa,
consideraciones que comparte este Tribunal Constitucional. De forma enfática,
la Sala de Casación Civil precisó que:
“no existe, por lo mismo, en la
legislación colombiana una posesión que consista en la inscripción de los
títulos de los derechos reales inmueble en el Registro Público, porque, como lo ha consagrado la jurisprudencia
nacional que este fallo acoge y compendia, la inscripción de los títulos carece
de contenido y alcance posesorios (..) la inscripción de los títulos en el
registro Público, cumple los objetivos de transferir los derechos reales
inmuebles, publicar Las mutaciones de dominio y probar la titularidad de los
mismos derechos”[55].
Para el máximo Tribunal de materias
comunes, el Código Civil retoma un concepto de posesión material en sus
artículos 762, 764, 778, 779 y 952. Resaltó que es un error llamar “inscrita”
a una especie de posesión, porque ésta implica un poder físico sobre las
cosas y el ejercicio de la voluntad de dueño sobre las mismas. “[L]a
anotación en un libro carece en sí, intrínsecamente, de los elementos propios de
la posesión, porque no es un acto material y menos aún conjunto de actos
materiales sobre a cosa, requerido para probar la posesión, no es poder físico,
ni esfuerzo, ni trabajo, lo único apto para producir los efectos posesorios”[56].
Además, precisó que los artículos 789 y
2526 del Código Civil, disposiciones que reconocen algunos efectos a la
inscripción de la posesión, nunca se han utilizado. Ello, por cuanto los
terceros siempre han detentado los predios de los titulares del derecho de dominio
y han tenido la protección de las acciones posesorias así como la usucapión. De
hecho, ningún juez se negaría a declarar la prescripción extraordinaria como
supondría la aplicación de los enunciados legislativos reseñados. Cabe precisar
que, ese Tribunal advirtió la ineficacia de tales nomas hace más de 50 años,
situación que no ha variado. Los enunciados legislativos reseñados reconocen
que la inscripción de la detentación de las cosas tiene la finalidad de probar y
trasladar esa situación, empero no sirve para constituir una posesión.
En este siglo, esa Corporación ha reiterado
la idea de que la posesión solo puede tener una connotación material, de modo
que la inscripción en el registro es intrascendente para su existencia.
En el año 2008, la Sala de Casación de la
Corte Suprema de Justicia[57]
señaló que la posesión material se consolida con la detentación de la cosa y el
animus de dueño en relación con ésta. Por ende, no se requiere inscripción
alguna para que exista tradición de la posesión. En esa ocasión, ese Tribunal
reprochó que un juez hubiese dado privilegió a la posesión inscrita sobre la
material.
“Si  la posesión es un hecho, con
consecuencias en el mundo del derecho, lo primero que se advierte es que el
juzgado privilegió la posesión inscrita sobre la material, cuando suficientemente
se encuentra decantado que esta última es la única que existe en el sistema
jurídico patrio, porque dado el carácter económico de dicha posesión y la
función social de la propiedad, quien adquiere un inmueble no lo hace para
tener simplemente un título o un derecho abstracto sobre el mismo, sino para
satisfacer necesidades o utilizarlo y extraer de él lo que requiera, en fin”
Precisó que la posesión regular nace de la
detentación del bien, del justo título y de su adquisición de buena fe, requisitos
que no comprenden el registro en la oficina de instrumentos públicos para su
configuración así como tradición. Ante esa claridad, reiteró que los artículos
785, 789 y 790 del Código Civil, disposiciones que aluden posesión inscrita, no
tienen razón de ser, porque carecen de correspondencia con la definición
material de esa institución jurídica, concepción que realmente realiza la
función social de la propiedad. Por ejemplo, en los bienes inmuebles, la
tradición de la posesión se presenta con la entrega efectiva del predio y no
con el registro de la tenencia, dado que la única posesión que existe es la
material, eventos en que la tradición hace referencia a la entrega de la cosa.
[P]ara hablar de posesión regular no se
requiere que el justo título sea inscrito en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos, como lo entendió el juzgado, sino de la entrega efectiva
de la posesión y que la misma provenga del verus domino, lo cual en el caso se
cumple, la excepción de prescripción ordinaria extintiva de la acción se abre
paso, porque aunado a la buena fe posesoria, desde 1989, época en que la
sentencia apelada reconoció que el demandado venía ostentando la posesión
material, hasta el 24 de mayo de 2000, fecha de presentación de la demanda,
trascurrió el término de diez años que para dicha prescripción exigía el
entonces vigente artículo 2529, inciso 1º del Código Civil.
En el año de 2014, el máximo tribunal
ordinario advirtió que “la posesión ni se da por supuesta, ni se inscribe,
lo cenital es la aprehensión material del bien con ánimo de señor y dueño, la
cual debió traducirse en acciones que en el lapso alegado en la demanda de
casación, no se soportaron”[58].
De igual forma, esta Corporación realizó
una precisión en ese sentido, de modo que reconoció que “el Código Civil, en
su artículo 762 define la posesión como la tenencia de una cosa determinada con
ánimo de señor y dueño. Son entonces,  Corpus y animus, los elementos que deben
concurrir para formar la posesión, al no existir en Colombia posesión inscrita”[59].
Ahora bien, la Ley 1183 de 2008, norma que
regula el registro de la declaración de la posesión regular, no elimina la
concepción material de esa institución, ni reconoce la existencia de la
detentación inscrita. Lo anterior, en razón de que dicho estatuto solo
establece la posibilidad de que sea registrada la posesión regular para
facilitar su prueba en la usucapión ordinaria[60]. En efecto, ese marco jurídico que no
está reconociendo la existencia de una clase específica de tenencia que dependa
de un registro. En esa regulación, la Sala considera que el registro tiene
efectos probatorios y de publicidad, empero no constituye por sí solo a la
posesión regular.
Para acceder a ese registro, el interesado
debe probar los elementos que componen la posesión regular, a saber: i) “Estar
en posesión regular del inmueble en nombre propio en forma continua y
exclusiva, sin violencia ni clandestinidad durante un año continuo o más”[61];
ii) “Acreditar que no existe proceso pendiente en su contra en el que se
discuta el dominio o posesión del inmueble iniciado con anterioridad a la fecha
de presentación de la solicitud”[62].
De hecho, el Artículo 3 de la Ley 1183 de 2008 indica cuales son los títulos
que se tendrán en cuenta para la declaración de la posesión regular, verbigracia
el contrato de promesa de compraventa siempre que se hubiese presentado la
entrega del inmueble, es decir, cuando el interesado tenga en su poder el bien.
A su vez, el artículo 4º del compendio en comentario exige la prueba de la
posesión regular y fija los parámetros para demostrarla[63]. Entonces,
la persona que pretenda beneficiarse de la medida debe acreditarse como
poseedor material, escenario que supone que la posesión es un poder físico
sobre una cosa y no una simple inscripción.
El estatuto reitera que sin la detentación
real del objeto o el animus de señor y dueño no podrá presentarse la usucapión
ordinaria, puesto que con la ausencia de ese elemento la posesión es
inexistente, y en consecuencia no se procederá a inscribir la declaración de
ese hecho. Nótese que el registro del título no significa que la persona entre
a poseer materialmente el inmueble. El adquirente va prescribir porque tiene la
posesión material del bien y un título inscrito, esto es, publicado, pero no
será propietario, debido al registro, acto que en nada agrega a la posesión.
Inclusive, el poseedor regular podrá
usucapir un bien inmueble sin declarar ese hecho en el registro, siempre que
cumpla con los requisitos consignados en la Ley 791 de 2002, condiciones que
serán evaluadas por el juez civil que conocerá de la demandas de pertenencia.
Esa posibilidad se produce, porque en Colombia solo existe la posesión regular,
al punto que ésta no depende de su inscripción. La inexistencia de la
declaración de la detentación no será un impedimento para la prescripción,
escenario que evidencia la concepción material de la institución estudiada.
La Sala resalta que dentro del régimen de la
acreditación de la propiedad no existe posesión inscrita, empero el legislador
puede establecer ciertos beneficios derivados del registro, de los cuales no se
desprende que se reconozca la inscripción como una especie de esa institución
jurídica. El ordenamiento jurídico ha considerado adecuado reconocer al
registro una función de publicidad de ese hecho, al igual que de facilidad
probatoria. En esos casos, se establece certeza a las relaciones negóciales que
materializa el principio de seguridad jurídica.
En suma, la concepción material de la
posesión excluye la posibilidad de que la inscripción de la detentación de un
objeto pueda ser considerada como una especie de esa institución jurídica.
Dicha conclusión se sustenta en que el registro de los predios en las oficinas
de instrumentos públicos carece de efectos posesorios, de modo que no puede
fungir como una forma de restricción de la protección de la posesión, puesto
que es un elemento irrelevante para ésta. Sin embargo, el legislador podrá
establecer algunos beneficios derivados del registro de la posesión, ventajas
que corresponderán a la publicidad y a la validez probatoria de ese hecho.
7.4.
Por consiguiente,
la posesión es un hecho que tiene las consecuencias jurídicas necesarias para
su protección por parte del ordenamiento jurídico. En Colombia, la legislación
civil defiende la teoría subjetiva de esa institución, dado que se identifica
con una concepción material que requiere para su configuración el corpus y
el animus. Tales exigencias eliminan la opción de que se considere
posesión a la inscripción del título que demuestra la subordinación física de
un predio frente a una persona.
El contenido del derecho a la propiedad privada y sus
límites[64]
8.
El derecho de propiedad tiene
reconocimiento en el artículo 58 de la Cara Política. El ordenamiento jurídico
y la jurisprudencia de la Corte han reiterado los viejos atributos del derecho
de dominio uso, gozo y disposición. Sin embargo, en virtud de la fórmula del
Estado Social de Derecho, esa garantía perdió su carácter de intangible, de
modo que la Carta Política restringió los poderes del propietario y los
armonizó con los intereses de la comunidad y el principio de solidaridad. En
esa labor, la Norma Superior previó la posibilidad de privar a una persona de
su derecho de propiedad contra su voluntad, siempre que se observen varios
requisitos señalados en ese mismo estatuto, condición que han sido concretadas
por la jurisprudencia.
8.1.
En el artículo 58, la
Constitución reconoció el derecho constitucional a la propiedad privada de la
siguiente manera:
“Se garantizan la propiedad privada y los demás
derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser
desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de
una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultare en
conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella
reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La
propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es
inherente una función ecológica. El Estado protegerá y promoverá las formas
asociativas y solidarias de propiedad.
Por motivos de utilidad pública o interés social
definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia
judicial e indemnización previa. Este se fijará consultando los intereses de la
comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha
expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior
acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio”.
En numerosas oportunidades, esta Corporación ha
reiterado la naturaleza de la propiedad privada como un derecho subjetivo
propio de los regímenes liberales. A su vez, ha aclarado que el texto
constitucional contiene seis principios que delimitan el contenido del derecho
referido:
“i) la garantía a la propiedad privada y los demás
derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles; ii) la protección y
promoción de formas asociativas y
solidarias de propiedad; iii) el reconocimiento del carácter limitable de la
propiedad; iv) las condiciones de prevalencia del interés público o social
sobre el interés privado; v) el señalamiento de su función social y ecológica;
y, vi) las modalidades y los requisitos de la expropiación”.[65]
El derecho de propiedad privada tiene una conexión
fuerte con el principio de solidaridad, norma que indica que el dominio sobre
un bien cuenta con una restricción relacionada con su función social[66].
Dicho límite comprende que la propiedad puede ser objeto de expropiación.
Además, la Carta Política establece que el Estado debe promover el acceso al
derecho de dominio, y proteger la propiedad intelectual. A su vez, impide la
variación del destino de las donaciones, la prescripción y los embargos de los
bienes de uso público.
8.2.
En cuanto al concepto de la
propiedad, la Ley civil ha definido el dominio cómo: “el derecho real en una
cosa corporal, para gozar y disponer de ella, no siendo contra ley o contra
derecho ajeno”[67]
. Tal consagración legal, ha llevado que se reconozca tres atributos a ese
derecho, a saber el uso, el gozo y la disposición. Esos beneficios advierten
que el propietario ejerce un poder pleno y exclusivo, de modo que solo él puede
sacar provecho de la cosa.
Frente a sus atributos, esta Corporación ha
considerado que esos elementos se han mantenido incólumes desde el Derecho
Romano. Por ejemplo, el titular del derecho de dominio puede sacar ventaja del  bien
del que es propietario, ya sea por medio del uso, el usufructo o la disposición[68]
Igualmente, el Tribunal Constitucional colombiano ha
reconocido que al derecho de propiedad se le atribuyen una serie de
características, entre ellas se destacan las siguientes:
“(i) Es un derecho pleno porque le confiere a su
titular un conjunto amplio de atribuciones que puede ejercer autónomamente
dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico y los derechos
ajenos; (ii) Es un derecho exclusivo en la medida en que, por regla general, el
propietario puede oponerse a la intromisión de un tercero en su ejercicio;
(iii) Es un derecho perpetuo en cuanto dura mientras persista el bien sobre el
cual se incorpora el dominio, y además, no se extingue -en principio- por su
falta de uso; (iv) Es un derecho autónomo al no depender su existencia de la
continuidad de un derecho principal; (v) Es un derecho irrevocable, en el sentido
de reconocer que su extinción o transmisión depende por lo general de la propia
voluntad de su propietario y no de la realización de una causa extraña o del
solo querer de un tercero, y finalmente; (vi) Es un derecho real teniendo en
cuenta que se trata de un poder jurídico que se otorga sobre una cosa, con el
deber correlativo de ser respetado por todas las personas”.[69] .
Por consiguiente, la propiedad es un derecho subjetivo
que se tiene sobre una cosa corporal o incorporal, poder que faculta a su
titular para usar, gozar, explotar así como disponer de ella.
8.3.
Sin embargo, el derecho
contemporáneo ha fijado restricciones a los atributos  de la propiedad, limites
que imponen deberes al ejercicio de ese derecho y se derivan de su función
social[70].
La protección del derecho de dominio ocurrirá, siempre y cuando se respeten sus
inherentes funciones sociales y ecológicas, las cuales están encaminadas a
cumplir deberes constitucionales vinculados con la noción de Estado Social de
Derecho, como son la protección al medio ambiente, la salvaguarda de los
derechos ajenos, la promoción de la justicia y la equidad, y el interés
general  prevalente.
La Corte ha precisado que es necesario que el
ordenamiento jurídico adopte límites al derecho a la propiedad privada, restricciones
que permiten la armonización entre los derechos del propietario y las necesidades
de la colectividad[71].
Tales consideraciones se han utilizado para restringir los atributos exorbitantes
que en el pasado se reconocieron a los propietarios[72].
En la Sentencia C-258 de 2013, este Tribunal manifestó
que del contenido normativo constitucional del derecho a la propiedad privada,
se desprende que éste no es de naturaleza absoluta. De allí que, la Carta
Política impone ciertos límites al derecho de dominio. Sobre el particular
señaló que:
“No obstante, aunque con este modelo de Estado
[Estado Social de Derecho]  desaparecieron como límites a los derechos, la
moral cristiana, la tranquilidad pública o el orden público u otros conceptos
indeterminados, ello no significa que se haya establecido que los derechos allí
reconocidos sean absolutos o ilimitados. Por ejemplo, el artículo 58
Superior dispone que la propiedad privada tiene una función social y ecológica,
implica obligaciones y debe ceder ante el interés público o social, al punto
que es posible que el Estado lleve a cabo expropiaciones por motivos de
utilidad pública o de interés social definidos por el Legislador. A su turno,
el artículo 59 de la Carta indica que la propiedad privada debe también
ceder frente al interés público en caso de guerra, para atender los
requerimientos propios del enfrentamiento, lo cual incluye la posibilidad de
que la propiedad inmueble sea ocupada temporalmente según las necesidades del
conflicto”.
Una vez se desechó la concepción clásica de la
propiedad, la expropiación se identificó como la modalidad de cesión del
derecho de dominio en pro del bienestar de la colectividad[73]. Esa institución se
erigió como la respuesta de las exigencias de justicia y de desarrollo
económico. Para la Corte Suprema de Justicia, la expropiación “es un acto
contra la voluntad del dueño pero en provecho público o social; es una figura
esencialmente distinta de derecho público, enderezada al bien de la comunidad y
en virtud de la cual, por motivos superiores, la Administración toma la
propiedad particular y como esta medida genera daño, éste se satisface mediante
una indemnización"[74].
En la actualidad, los artículos 58 y 59 de la
Constitución reconocen dos clases de enajenaciones forzadas, como son[75]: i) la
expropiación con indemnización previa, por motivos de utilidad pública o de
interés social definidos por el legislador; y ii) la expropiación con indemnización
posterior, en caso de guerra.
La Constitución establece que la expropiación
transcurre mediante dos caminos. De una lado, a través de un proceso de expropiación
judicial. El marco general de dicha opción se encuentra regulado en las Leyes
9ª de 1989, 388 de 1997, 1682 de 2013, 1742 de 2014 y el artículo 399 del
Código General del Proceso. De otro lado, se halla la vía administrativa, hipótesis
que quita la propiedad al privado con la expedición de un acto administrativo expropiatorio,
conforme a los términos previstos en el artículo 63 de la Ley 388 mencionada.
Dicha cesión forzosa del dominio tiene  control judicial ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, medio de control de nulidad y
restablecimiento. Pese a sus diferencias, “en ambos casos debe
salvaguardarse el balance constitucional entre la utilidad pública o el interés
social que motivan la expropiación, y el interés privado amparado a través de
la indemnización. Para ello, debe cumplirse a cabalidad el procedimiento
orientado a garantizar este balance”[76].
8.4.
La utilidad pública y el
interés social son algunos de los límites constitucionales que determinan el
alcance del derecho de propiedad, según establece el inciso 4º del artículo 58
Superior. No obstante, con fin de salvaguardar el núcleo esencial de dicho
derecho, la Corte ha sido enfática en identificar los requisitos que deben respetar
las autoridades estatales cuando privan de la titularidad del derecho de
propiedad a una persona contra su voluntad, éstos son:
“i) Que existan motivos de utilidad pública o de
interés social definidos por el legislador.
ii) Que
exista decisión judicial o administrativa, esta última sujeta a posterior
acción contencioso administrativa incluso respecto del precio.  La adopción de
dicha decisión presupone que se adelante el procedimiento establecido en la
ley, con garantía del derecho fundamental al debido proceso del titular del
derecho de propiedad. Dicho procedimiento comprende una etapa previa,
lógicamente fallida, de enajenación voluntaria o negociación directa, con base
en una oferta por parte de la entidad pública.
iii) Que se pague una indemnización previamente al
traspaso del derecho de propiedad a la Administración, la cual debe ser justa,
de acuerdo con lo previsto en el Num. 21.2 del Art. 21 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos”.[77].
Con base en esos requisitos de rango constitucional, la
Corte considera que la expropiación o cualquier otra forma de adquisición del
dominio por parte del Estado debe: i) respetar el principio de legalidad, norma
que implica que únicamente serán objeto de expropiación los bienes que sean
necesarios para que la administración desarrolle los fines de la utilidad
pública o del interés social, objetivos determinados en la Ley; ii) salvaguardar
las garantías constitucionales, por ejemplo el debido proceso, el derecho de
defensa o la igualdad[78];
iii) promover un arreglo directo con el propietario, de modo que obtenga el
consentimiento del titular del bien. Entonces, las autoridades sólo recurrirán
a la expropiación cuando falle la enajenación voluntaria, sin perjuicio de la
posibilidad que tiene el ciudadano de recurrir al ejercicio de medios de
control contencioso-administrativos para controvertir dicha decisión, opción
que garantizará el derecho al acceso a la administración de justicia; y iv)
cancelar una indemnización justa, desembolso que debe efectuarse antes de la
expropiación.
En la fijación de esas condiciones, la Corte ha
precisado que el Estado tiene la obligación de acceder a los bienes necesarios para
el desarrollo de sus funciones a través de la enajenación voluntaria o de la expropiación
y no por la mera ocupación del mismo. Lo anterior, porque las autoridades
tienen el deber de respetar el derecho de propiedad y la Constitución, norma
que regló y determinó condiciones para afectar esa garantía. Sobre el
particular, esta Corte precisó que:
“Las autoridades públicas tienen el deber
constitucional de respetar el derecho de propiedad privada sobre toda clase de
bienes y, por consiguiente, cuando requieran  bienes inmuebles para cumplir
los fines del Estado consagrados en el Art. 2º de la Constitución deben obrar
con sujeción al principio de legalidad y garantizando el derecho al debido
proceso contemplado en el Art. 29 ibídem, o sea, deben adquirir el derecho de
propiedad sobre ellos en virtud de enajenación voluntaria o de expropiación si
aquella no es posible, en las condiciones contempladas en la ley, y no pueden
obtenerlos mediante su ocupación por la vía de los hechos.
No obstante, cuando el Estado ha ocupado de hecho los
inmuebles, con fundamento en lo dispuesto en el Art. 90 de la Constitución debe
responder patrimonialmente e indemnizar en forma plena y completa al titular
del derecho de propiedad privada, por el daño antijurídico causado, es decir,
por el daño que no tenía el deber de soportar.
Así mismo, si en tales circunstancias la entidad
pública es condenada a pagar la indemnización, es razonable que se ajuste a
Derecho, así sea a posteriori, la adquisición del vulnerado derecho de
propiedad privada por parte de aquella, pues como efecto del pago ulterior y
cierto de la condena por parte del Estado no existe jurídicamente ninguna
justificación para que el titular de dicho derecho continúe siéndolo. Si así
fuera, se configuraría un enriquecimiento sin causa de este último a costa del
Estado, pues aunque en virtud de la ocupación aquella adquirió la posesión del
inmueble, la misma no tendría el poder jurídico de disposición del bien, a
pesar de haberle sido impuesta la obligación de reparar todo el derecho.”.[79].
En las hipótesis en que la administración desconoce la
prohibición de ocupar bienes por vías de hecho incurre en un daño antijurídico,
en la medida en que impone al particular una carga que no está obligada a
soportar. Esa situación causará la responsabilidad del Estado como resultado de
la afectación al derecho de la propiedad, daño que podrá ser subsanado con el
pago de una indemnización plena a favor del titular del derecho de propiedad
privada a través del medio de control de reparación directa.
Por el contrario, esa consecuencia negativa no
ocurrirá en los casos de la enajenación voluntaria o de la expropiación, evento
en que en aras del interés social o la utilidad pública un ciudadano pierde su
derecho de dominio sobre un bien, carga legítimamente soportable por el
afectado, puesto que es un daño jurídica para el privado. Ello no es un
obstáculo para que el particular discuta la actuación de las autoridades ante
los estrados judiciales, esa posibilidad es una garantía lógica del derecho al
acceso a la administración de justicia[80].
La responsabilidad del Estado no se producirá cuando las autoridades adelanten
el proceso de adquisición de un inmueble bajo los estrictos lineamientos de la
ley y la Constitución, sujeción que incluye el respeto de los derechos
fundamentales.
8.5.
En suma, el derecho de
propiedad concede a su titular el poder de usar, gozar, explotar y disponer del
bien, siempre y cuando se respeten las inherentes funciones sociales y ecológicas
que se derivan del principio de solidaridad. Los límites al derecho de dominio
se encuentran encaminados al cumplimiento de deberes constitucionales
estrechamente vinculados con la noción de Estado Social de Derecho, por ejemplo
la protección al medio ambiente, la salvaguarda de los derechos ajenos, la
promoción de la justicia y la equidad y el interés general  prevalente. Tales
fines autorizan al Estado a restringir el derecho de propiedad y adquirir
inmuebles para materializar los objetivos superiores. Esa labor debe realizarse
en el marco de un procedimiento que respete los requisitos establecidos en la
Constitución para privar del derecho de propiedad a una persona.
La indemnización en los procesos de expropiación de
bienes inmuebles. Reiteración de jurisprudencia[81]
9.
El derecho de propiedad
protege los atributos clásicos, empero éstos deben acompasarse con la función
social y ecológica, así como con la garantía del interés general y utilidad. En
desarrollo de ese mandato, el Estado puede adquirir bienes a través de la negociación
o la expropiación. En esta última vía, las autoridades obligan al particular a
entregar a la administración el dominio sobre un objeto, siempre y cuando
cancele una indemnización. Dicho escenario genera tensión entre el principio de
prevalencia del interés general y el derecho de propiedad privada, choque que
se resuelve con la cesión del derecho individual a cambio de una indemnización
justa.
9.1.
El constituyente consideró que
la indemnización será la medida que equilibrará el sacrificio de los derechos
del afectado derivado del ejercicio de la potestad expropiatoria del Estado. El
resarcimiento subsanará los daños causados a la supresión de la voluntad del
ciudadano para disponer de su peculio. La justificación de la expropiación y de
la indemnización evidencian que la actuación de la administración es legítima[82]. La Corte
Suprema de Justicia ha indicado que ese pago se refiere a la "definición
y reconocimiento del derecho del propietario, con anterioridad a la
expropiación, de modo que no haya, por una parte, expropiaciones arbitrarias, y
por otra, que el dueño pueda contar desde entonces con bienes o valores
comerciales, enajenables y ciertos, equivalentes al perjuicio causado"[83].
9.2.
El artículo 58 de la
Constitución estableció las siguientes condiciones para la indemnización[84]: (i) debe ser
previa y (ii) fijarse consultando los intereses de la comunidad y del afectado.
En esos ámbitos, el legislador tiene una amplia libertad de configuración.
De acuerdo a los problemas jurídicos y a los cargos estudiados, la Sala
Plena procederá a explicar cada uno de los requisitos de la indemnización
producto de la adquisición de bienes por parte del Estado.
9.2.1. La indemnización debe ser
pagada antes del traspaso del dominio del bien
Por regla
general, la indemnización producto de la expropiación debe ser cancelada de
manera previa a la tradición del derecho de dominio que recae sobre el bien. La
Corte Constitucional ha destacado esa regla consignada en la Carta Política.
Adicionalmente, el Congreso de la Republica reforzó la necesidad del resarcimiento
previó, al eliminar  de la norma suprema la posibilidad de expropiar sin
indemnización. Aunque, en el ordenamiento jurídico persiste la pérdida del
derecho de propiedad sin resarcimiento previo, hipótesis que ocurren en los
casos de guerra.
En varias
oportunidades, este Tribunal ha resaltado el carácter previo de la
indemnización. Por ejemplo, en la Sentencia C-153 de 1994, la Corte manifestó
que esa condición es un elemento sustancial al derecho de dominio de la
siguiente forma:
“La indemnización tiene pues un presupuesto de
legitimidad para el ejercicio de la potestad de expropiar: su carácter
preventivo, constituido por la indemnización previa. En efecto, la
transferencia de la propiedad no puede producirse sin que previamente se haya
pagado la indemnización.
En el ordenamiento colombiano la expropiación se
constituye con el pago seguido de la obligación de transmitir el dominio del
bien. Esa transmisión de la propiedad es distinta del acuerdo con el objeto a
dar, de suerte que si se trata de un bien inmueble -como lo señala la norma
acusada-, no basta la entrega y la posesión útil y pacífica de la cosa sino que
es indispensable un acto traslaticio, consistente en la sentencia y el acta de
entrega, que configuran el título traslaticio que posteriormente será inscrito
en el registro.
En otras palabras, la entrega anticipada del
inmueble no es a título traslaticio de dominio sino a título de tenencia. Luego
no se viola aquí -como lo pretende el actor- sino que se protege el derecho de
propiedad, pues la expropiación exige la indemnización previa a la
transferencia del derecho de dominio, más no la indemnización previa a la
entrega de la tenencia de la cosa.”  (La negrilla es del texto
original.)
En otras palabras, la expropiación
se legitima con el desembolso de la indemnización, y en consecuencia el derecho
que tiene el Estado para exigir la tradición del derecho de dominio surge de
esa dación. En la hipótesis en que el pago no ocurre, el ciudadano solo
trasladará la tenencia del bien. Además, el resarcimiento es necesario para
evitar que se cause un detrimento patrimonial al afectado.
La regla de pago
previo de la indemnización se reforzó con la eliminación de la norma superior
que establecía la posibilidad de expropiar a una persona sin resarcimiento,
decisión fundada en razones de equidad establecidas por el legislador, acto que
además carecía de control judicial. En esos eventos, la Constitución requería
que la norma de rango legal fuera adoptada por una mayoría cualificada de los
miembros del Congreso. Así, el acto legislativo 01 de 1999 suprimió esa amplia
facultad del Estado con base en los siguientes fundamentos:
“La expropiación aparece en el mismo artículo 58
constitucional como un argumento que asegura al Estado, que tiene la dirección
del proceso económico y la prestación de los servicios públicos, la potestad de
afectar la propiedad privada. Sin embargo tan grande poder debe ejercerse, como
todos los poderes en el Estado Constitucional en los términos establecidos en
la propia Constitución y en las leyes. Esto nos lleva a considerar otros
principios fundamentales de la Carta: También somos estado de derecho y el
principio de legalidad expresado particularmente en el artículo 6, es pilar
para que haya actos del Estado exentos de control y mucho menos contrarios a la
Constitución. La expropiación debe respetar estos principios, y es aquí donde
la previsión normativa del inciso final del artículo 58 de la Carta resulta
fuera de contexto, cuando no contradictorio con los postulados que como
principios fundamentales trae el título primero de la Carta. Una expropiación
por razones de equidad no controvertible judicialmente, es extraño al marco
general de derechos y garantías de los propietarios de los bienes y derechos en
Colombia; una ley cuyo contenido de utilidad pública o de interés social no
pueda discutirse en los tribunales es un acto dictatorial del legislador que
desconoce la primacía de la Constitución y el debido proceso"[85].
Sin
embargo, el artículo 59 de la Constitución permite que las autoridades
adelanten una expropiación con el pago de una indemnización posterior, situaciones que operan en los casos de guerra[86].
9.2.2.  La indemnización debe conciliar los derechos de
los particulares y los intereses de la comunidad.
El artículo 58 Superior pretende que el Estado fije la
indemnización conciliando los derechos de los particulares y los intereses de
la sociedad, dado que la persona expropiada, con fundamento en el principio de
igualdad (artículo 13 CP.), debe obtener un equilibrio frente a la carga
pública que ha padecido[87].
En otras palabras, la Carta Política estableció la manera en que las
autoridades tienen la obligación de tasar el resarcimiento producto de la
expropiación, de modo que ese pago “se fijará consultando los intereses de
la comunidad y del afectado”. No obstante, la Constitución guardó silencio
sobre otras características o condiciones que debe tener la indemnización.
Ante
esa situación, la Corte ha enumerado los elementos que debe tener una indemnización.
Para ello, ha utilizado normas internacionales como la Convención Americana
sobre Derechos Humanos[88]
(Pacto de San José de Costa Rica), ratificada por Colombia mediante la Ley 74
de 1968. En efecto, este Tribunal[89]
ha establecido las siguientes características constitucionales del
resarcimiento derivado de la expropiación:
i)
La indemnización debe ser
justa
El
resarcimiento debe ser justo. Dicha condición es una consecuencia de la
necesidad de equilibrar y reconocer los intereses de la comunidad y del
particular expropiado, tal como indica el artículo 58 Superior. Adicionalmente,
esa pretensión de justicia se deriva del Preámbulo de la Carta Política y del
artículo 21 Pacto de San José de Costa Rica, norma que hace parte del bloque de
constitucionalidad[90].
Inicialmente,
la Sala Plena de la Corte advirtió que la indemnización justa responde a una
lógica retributiva o de corrección aritmética, finalidad que obligaba a que la
administración desembolsara un valor que convirtiera a cero el perjuicio
sufrido por parte del ciudadano. Así, opinó en las Sentencias C-358 y C-379 de
1996, al advertir lo siguiente:
“Si la obligación que se desprende del artículo
citado consiste en pagar una indemnización justa, a cambio de la expropiación,
es preciso anotar que la justicia de la indemnización condiciona, sin duda, la
existencia del deber. Se trata, en este caso, de una relación regida por la
igualdad aritmética, determinante de la llamada justicia retributiva o
correctiva. De tal suerte que si el expropiado sufrió un perjuicio de 100,
deberá recibir 100 como indemnización justa por el daño que se le ha
ocasionado; si el daño fue sólo de 50, deberá recibir 50, pero por ejemplo, si
el daño causado por un hecho, se compensa por el provecho derivado del mismo,
no hay lugar a indemnización porque ésta no resultaría justa. y son éstos los
casos que el legislador debe evaluar, en concreto, para determinar si, por
razones de equidad (es decir, de justicia) la indemnización no procede”.
Después
del Acto Legislativo 01 de 1999, este Tribunal señaló que la indemnización no
puede ser irrisoria o simbólica, pues el juez o la administración de la
expropiación deberán ponderar los intereses privados y sociales de manera que
correspondan en realidad “a lo que es justo”. De hecho, esa reforma
constitucional suprimió la idea que el resarcimiento podía cancelarse con base
en la equidad[91]. Por ende, el valor
indemnizatorio que se determine debe comprender los daños causados con la
expropiación, pero cuidando que no constituya un enriquecimiento al ciudadano, ni
un menoscabo a su patrimonio. Tal precisión indica que el resarcimiento
producto de la adquisición de bienes del Estado no puede restaurar todas las
lesiones padecidas en cualquier caso.
El equilibrio de las cargas públicas y el cumplimiento
de finalidades constitucionales significan que el juez y la administración
deben sopesar las circunstancias de cada caso para tasar la indemnización. Ello
no es otra cosa que la vigencia y aplicación de los principios de la
razonabilidad y proporcionalidad en el pago de los perjuicios causados al
ciudadano. En cada causa, las autoridades expropiadoras tasaran la
indemnización que debe recibir el particular por perder su derecho de dominio,
asignación que tendrá en cuenta el contexto en que se encuentra el afectado,
los derechos en discusión y su condición.
“La referencia a los intereses de la comunidad y del
particular afectado también resalta un cambio fundamental introducido por el
Constituyente en 1991: la fijación del valor de la indemnización difícilmente
puede hacerse de manera abstracta y general, sin tener en cuenta el contexto de
cada caso, sino que requiere la ponderación de los intereses concretos
presentes en cada situación, para que el valor de la indemnización corresponda
en realidad a lo que es justo”[92].
La
característica de la indemnización señalada puede llevar a que después de
ponderar los intereses en juego en cada caso, la autoridad tase un
resarcimiento inferior a la totalidad de las lesiones ocasionadas por la
expropiación[93].
Sin embargo, ese resultado no conducirá a una pérdida del derecho de propiedad
sin pago, ni dejará al afectado sin indemnización. En realidad, la justicia del
resarcimiento implica que el Estado responda de manera razonable ante el
particular por los daños causados por adquisición del bien, pero no asuma
integralmente esos perjuicios.
La
discrecionalidad en la tasación de la indemnización corresponde con el arbitrio
iuris, concepto que siempre será necesario en cualquier ordenamiento jurídico,
puesto que el constituyente o el legislador no pueden contemplar todas y cada
una de las hipótesis y variables que se pueden presentar en el proceso judicial
o trámite administrativo que termine con la tasación de una indemnización
producto de una expropiación. El operador jurídico tiene un margen de maniobra
que lejos de ser catalogado como arbitrariedad constituye un campo de
discreción racional. En ese ámbito, el juez o la administración colman las
lagunas y vacíos de la ley mediante las reglas de la experiencia y la sana
crítica. En el derecho de responsabilidad de los daños, el Consejo de Estado[94] y la Corte
Suprema de Justicia[95]
han reiterado esa libertad en la tasación de la indemnización en otras áreas
jurídicas.
Con
base en la ponderación entre los intereses individuales y los generales, la
Corte ha concluido que la indemnización puede tener tres funciones dependiendo
de las circunstancias del caso concreto[96].
Por regla general, el resarcimiento cumple un propósito reparatorio, al punto
que incluye el daño emergente y el lucro cesante. Excepcionalmente, ese pago
puede tener una función restitutiva o restauradora para garantizar los derechos
de sujetos de especial protección constitucional, eventos en que el
resarcimiento tendrá un efecto restaurador frente a los perjuicios ocasionados.
Y en las situaciones restantes, la indemnización tendrá un carácter
compensatorio, casos en que las autoridades darán una suma insuficiente frente
al daño, pero que en alguna medida lo remedia.
ii)
Por regla general, la
indemnización es repatoria y excepcionalmente restitutoria
Por
regla general, la indemnización es reparatoria. En la sentencia C-153 de 1994, esta
Corte precisó que la indemnización debe cubrir todos los perjuicios causados
por el procedimiento de adquisición de bienes, porque pretende restablecer el
equilibrio de las cargas públicas que se quebró por el ejercicio de esa
facultad Estatal. Así, el pago comprenderá el daño emergente y el lucro
cesante, pues, en principio, puede cumplir una función reparadora. En esa ocasión,
se manifestó que:
“La indemnización es pues una consecuencia de la
facultad expropiatoria del Estado. Ella se explica por el deber de reparación
que surge a raíz del ejercicio de dicha facultad: la producción de un daño
generado por una actividad legítima de la acción administrativa.
La actividad es legítima porque la expropiación
sólo opera por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el
legislador, prevaleciendo así el interés general para cumplir los fines
esenciales del Estado, de que trata el artículo 2° superior: promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución.
Pero ese daño legítimo debe en principio ser
indemnizado (...), porque la persona expropiada no tiene por qué soportar una
carga específica que debe asumir toda la sociedad, en razón del principio de
igualdad de todos ante las cargas públicas, cuyo fundamento es el derecho de
igualdad establecido en el artículo 13 de la Carta. Esto explica entonces que
el ordenamiento superior haya consagrado el derecho a la indemnización
reparatoria en cabeza del afectado.
Así las cosas, la indemnización no es compensatoria,
esto es, ella no es un presupuesto o una condición de la indemnización que
genera una compensación a cargo del Estado y a favor del expropiado, por el
enriquecimiento patrimonial del primero (…)
Por todo lo anterior, es evidente que la indemnización
prevista por el artículo 58 de la Constitución es reparatoria, ya que
ella debe comprender el daño emergente y el lucro cesante que hayan sido
causados al propietario cuyo bien ha sido expropiado. Y en caso de que no haya
forma de comprobar el lucro cesante, se puede indemnizar con base en el valor
del bien y el interés causado entre la fecha de entrega del mismo y la entrega
de la indemnización.”
En esa oportunidad, la Sala Plena declaró exequible el
artículo 459 del Código de Procedimiento Civil, norma que establecía que en los
eventos en que el juez de alzada "revoque la sentencia que decretó la
expropiación, ordenará que el inferior ponga de nuevo al demandado en posesión
o tenencia de los bienes, si la entrega de éstos se hubiere efectuado, y
condenará al demandante a pagarle los perjuicios causados, incluido el valor de
las obras necesarias para restituir las cosas al estado que tenían en el
momento de la entrega". Esta Corporación estimó que dicha disposición
incluía los perjuicios ocasionados al demandante como resultado de la
expropiación, y en consecuencia se encontraba conforme a la naturaleza
reparatoria de la indemnización reconocida en el artículo 58 de la Carta
Política.
De
lo antepuesto se sigue que el resarcimiento derivado de una expropiación no se
agota en el precio del bien perdido[97].
Este Tribunal ha reconocido que el privado padece de perjuicios adicionales al
detrimento patrimonial que se causa por la cesión del inmueble. En dichas
hipotesis, la tasación de la indemnización incluye los daños que sufre el
afectado por el hecho de la expropiación, y no se agota en un valor comercial o
catastral del inmueble[98].
Sin embargo, el
artículo 58 de la Constitución no exige que el expropiado reciba la restitución
de los costos necesarios para que adquiera un bien de las mismas condiciones del
que perdió. En realidad, el resarcimiento comprende el desembolso de los
perjuicios materiales por lucro cesante y el daño emergente, lesiones que
deberán ser cubiertos, siempre que sean ciertos[99]. Por el
contrario, la indemnización no incluirá el pago de perjuicios morales, puesto
que este desembolso carece de correspondencia con una subsanación de lesiones
reconocida en el artículo 58 Superior, resarcimiento que no es pleno[100].
Dicho argumento se maximiza si se tiene en cuenta que el dolor que pueda sufrir
el particular por la pérdida de su derecho de propiedad no es reparable.
Los artículos
1613 y 1614 del Código Civil reconocen la citada dualidad de perjuicios, los
cuales hacen parte de los daños materiales, que se corresponden con las
lesiones “que atentan contra bienes o intereses de naturaleza económica, es
decir, medibles o mesurables en dinero”[101].
El lucro cesante
alude “a la ganancia o provecho que se dejó
de percibir debido al acaecimiento del mismo”[102]. Ese perjuicio se
consolida cuando un bien económico debe ingresar al patrimonio de la víctima en
el trascurso normal de las circunstancias, empero ello no sucedió o no ocurrirá.
Dicha lesión subsana las pérdidas que sufrió una persona como consecuencia de
las ganancias frustradas en el pasado o en futuro por el hecho dañino, es
decir, se reemplazan las ganancias que el bien dejo de reportar. En este
evento, el resarcimiento se circunscribe a los perjuicios efectivamente
causados, verbigracia la perdida de lo que efectivamente producía un animal o
un vehículo.
El daño
emergente “hace
referencia al detrimento que se experimenta como resultado directo del evento
dañoso”[103]. Esa clase
de lesión existe en el evento en que un bien económico salió o saldrá del
patrimonio de la víctima. Así, esa clase de detrimento puede causarse por
afectación del patrimonio pasado o futuro, siempre que sean consecuencia
directa del hecho dañino. Por ejemplo, esa figura se presenta de las
erogaciones que son resultado de la privación de un inmueble o el reemplazo
transitorio del mismo.
La certeza del
daño –ya sea lucro cesante o emergente- significa que la acción lesiva del
causante ha producido o producirá una disminución patrimonial a la víctima[104].
El hecho que genera el menoscabo tuvo que materializarse, es decir, el agente
inició una cadena fáctica que terminó con el perjuicio de un bien patrimonial o
extrapatrimonial. Es más, el daño será cierto cuando el hecho dañino implicó la
pérdida de bienes materiales. El daño futuro cierto es objeto de indemnización,
puesto que es la continuación de un perjuicio que ha venido ocurriendo, esa
valoración se basa en la probabilidad de la afectación del patrimonio de la
víctima y en que el trasegar normal de los acontecimientos producirá el daño.
En contraste, no
será resarcible la lesión eventual o hipotética. Ésta se presenta en el evento
en que la víctima tenía una expectativa remota de percibir el benefició que
alega haber perdido. Dicho en otras palabras, la lógica demuestra que el
presunto perjuicio tiene una escasa probabilidad consumarse.
La Sala reitera
la posición jurisprudencial de esta Corporación[105], precedente
que ha advertido que la indemnización producto de la expropiación, por regla
general, tiene una función reparatoria, de modo que incluye el pago de los
daños de lucro cesante y emergente.
Ahora bien, la
Corte en su jurisprudencia ha precisado que existen casos en que la autoridad
expropiadora se encuentra frente a derechos de mayor peso en el ordenamiento
constitucional. En tales circunstancias, la indemnización adquiere una función
restitutiva, característica que comprende el restablecimiento de un bien de las
mismas calidades al perdido, así como la cobertura de los costos derivados de
la actuación del Estado. En concreto, el carácter máximo de la indemnización
incluye el daño emergente, el lucro cesante y una función restitutoria o
restauradora de ese pago frente a los perjuicios causados con la cesión del
predio.
Ese grado de
protección requiere que el resarcimiento sea necesario para garantizar los
derechos especialmente protegidos por la Constitución. A modo enunciativo, ello
sucede en las siguientes hipótesis[106]:
i) la expropiación de vivienda familiar; ii) la protección especial a los
niños, a la tercera edad, o a los discapacitados; iii) madres cabeza de
familia; y iv) el patrimonio de familia inalienable. En tales circunstancias,
la condición de esos sujetos debe ser determinante para fijar el valor y la
forma de indemnización.
iii) La
indemnización puede ser compensatoria
La indemnización tiene la posibilidad de ser
compensatoria, porque la Carta Política no exige que el particular reciba un
resarcimiento por la totalidad de daños y costos que sufrió por la expropiación.
No es imperativo que la indemnización
sirva para que el afectado alcance una situación igual a la que tenía antes del
proceso de adquisición de predios[107].
Tales consideraciones se justifican en
que el resarcimiento debe ser calculado atendiendo los intereses del particular
y de la comunidad. “Del que la propiedad sea una función social, surge la
posibilidad constitucional de reducir el valor de la indemnización reconocida
al particular expropiado, cuando dicha propiedad no está cumpliendo con esa
función. En este orden de ideas, también puede regularse la forma de pago de
dicha indemnización y los instrumentos con los cuales será cancelada”[108]
Para la Sala, los argumentos planteados no desconocen
la tasación justa y previa de la indemnización. Por ende, el resarcimiento debe
ser al menos compensatorio, cuando éste sea el resultado de la ponderación de
intereses de la sociedad  y del particular afectado con la expropiación. Ante
ese escenario, la autoridad expropiadora cancelará al privado un resarcimiento
que en algo nivela el desequilibrio de cargas públicas originada por la pérdida
del derecho de propiedad, empero no reparará todas las lesiones. En esos eventos,
la autoridad expropiadora no incluirá en el resarcimiento los pagos por lucro
cesante o daño emergente.
Aunado a lo
anterior, la naturaleza compensatoria de la indemnización se deriva de la
diferencia que existe entre este pago y el resarcimiento que se produce como
consecuencia del artículo 90 superior, que se presenta en la responsabilidad
patrimonial del Estado por daños antijurídicos generados por las acciones u
omisiones de las autoridades públicas. Sobre el particular, la Corte indicó[109]:
“En primer lugar, el artículo 58 se refiere a un daño
que no es antijurídico, puesto que el mismo texto constitucional establece que
el particular debe soportar la carga de ser expropiado, es decir, el daño
resultado de la expropiación sí debe ser soportado por el expropiado, lo cual
no significa que dicho daño no deba también ser indemnizado, por mandato
expreso de la Constitución. La existencia de tal deber justifica que la
indemnización en caso de expropiación no tenga siempre que ser integral –como
si lo exige el artículo 90 Superior. En segundo lugar, el artículo 58 Superior
regula expresamente la fijación de la indemnización en caso de expropiación
para indicar que ésta no se basa exclusivamente en los intereses del afectado,
es decir, en el interés privado en que la indemnización sea lo más elevada
posible y comprenda todas las cargas que ha soportado, sino que ha de fundarse
también en los intereses de la comunidad. La fijación de la indemnización se
hará ‘consultando los intereses de la comunidad y del afectado’, cuando el
perjuicio es resultado de una expropiación, no de un daño antijurídico previsto
en el artículo 90. En tercer lugar, tradicionalmente la indemnización en caso
de expropiación no ha comprendido el daño moral, como por ejemplo el que puede
resultar del especial afecto que el propietario tuviera por el bien expropiado.
Ello indica que en este caso la expropiación no tiene que ser integral. En
cambio, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por daños
antijurídicos, la indemnización sí comprende el daño moral.”
De
un lado, el artículo 90 de la Constitución consagra la responsabilidad del
Estado por la ocurrencia de un daño antijurídico, lesión que se configura cuando
el privado sufre un perjuicio que no se encuentra obligado a soportar. En esas
hipótesis, el particular tiene derecho a una indemnización integral, desembolso
que incluirá los daños morales y materiales (lucro cesante – daño
emergente) siempre que demuestre su materialización. Para ello, el afectado
tendrá a su disposición el medio de control de reparación directa[110]. Por
ejemplo en materia de bienes, ese acto lesivo ocurre con la ocupación de
inmuebles por parte de una autoridad, situación que el artículo 140 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo previó de
manera expresa[111].
En ese escenario, el régimen de responsabilidad del Estado será objetivo[112].
De
otro lado, el artículo 58 de la Constitución no implica la responsabilidad del
Estado, puesto que la expropiación se ejerce en aras del interés social o/y de la
utilidad pública. Por ende, el particular pierde su derecho de dominio, debido
a la función social de la propiedad, carga legítimamente soportable por el
afectado. En otras palabras, en la expropiación, el privado sufre un daño
jurídico que el Estado reparará consultando los intereses de la comunidad y del
perjudicado. El resarcimiento en la expropiación no es integral, y en
consecuencia puede tener una función compensatoria, situaciones en que excluirá
el desembolso de las lesiones materiales –lucro cesante y daño emergente-. De
hecho, el pago derivado de la pérdida forzosa del derecho de propiedad jamás comprenderá
los perjuicios morales. La responsabilidad del Estado no se producirá cuando las
autoridades adelanten el proceso de adquisición de un inmueble bajo los
estrictos lineamientos de la ley y la Constitución, sujeción que incluye el
respeto de los derechos fundamentales.
A
pesar de que la pérdida del derecho de propiedad es una carga soportable, en la
expropiación administrativa, el particular podrá discutir el acto
administrativo expropiatorio ante la jurisdicción contenciosa, a través del medio
de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En esos eventos, se
censurará algún error que afecte la validez del acto administrativo que privó al
ciudadano del dominio del bien[113].
Inclusive, tendrá la posibilidad de debatir el precio fijado. Nótese que la
administración expropiadora actúa mediante actos administrativos, es decir, la
fuente del daño serían éstos y no los hechos o la ocupación del inmueble, de
modo que esa conducta solo podrá ser discutida con el medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho.
En
la expropiación judicial, el ciudadano podrá demandar el acto administrativo
que ordenó adelantar la pérdida del derecho de propiedad ante un juez,
pretensión que se activará con el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho por yerros en el procedimiento que concluyó con
esa decisión[114].
En ese evento, existirán dos procesos judiciales[115], a saber: i) un trámite
en que se debate la legalidad del acto administrativo que ordenó iniciar el
juicio expropiatorio, pretensión que se ventilará en la jurisdicción
contenciosa administrativa; y ii) otro procedimiento que discutirá la tradición
del derecho de propiedad del afectado al Estado, así como la indemnización por
ese acto, libelo que se adelantará en la jurisdicción civil. En caso en que el
juez contencioso declare la nulidad del acto administrativo, el proceso civil
de expropiación concluirá[116].
Mediante
sentencia, el funcionario jurisdiccional civil determinará si concede o no la
adquisición forzosa de la propiedad, decisión que será apelable[117]. Concluido
ese proceso, el particular no podrá cuestionar el fallo expropiatorio, dado que
éste se encuentra protegido por la cosa juzgada[118]. Tampoco podrá incoar
el medio de control de reparación directa derivado de la expropiación, por
cuanto este daño es jurídico y fue reparado de acuerdo con los parámetros
fijados por el juez civil. El privado solo podrá demandar en reparación directa
la sentencia que eliminó el derecho de propiedad, siempre y cuando en la
providencia se hubiese materializado un error judicial, escenario en que el
hecho dañoso corresponderá a la providencia y no a la expropiación.
Entonces,
los medios de control son excluyentes y la reparación de perjuicios es
distinta. Únicamente cuando se presenta una falla del servicio en el proceso judicial
de adquisición de inmuebles, el ciudadano puede acudir a la reparación directa
y a la indemnización del artículo 90 de la Constitución. Cabe precisar que el
perjuicio reparado será la lesión causada por un error en el procedimiento
expropiatorio y no por la pérdida del derecho de propiedad, daño que será
resarcido por medio de una indemnización justa de acuerdo al artículo 58
Superior. Por ende, los títulos de reparación, el resarcimiento y las vías para
obtenerlos son disímiles.
Por consiguiente, en algunas ocasiones, la indemnización será justa
cuando su pago tenga un carácter meramente compensatorio. Lo antepuesto, se
deriva de que el artículo 58 de la Constitución no advierte que el
resarcimiento debe ser pleno o integral, puesto que el particular cede su
derecho en pro de la utilidad y del bienestar social, condiciones que
garantizan el interés general. En estas hipótesis, la función restituiva de la
indemnización se transforma en una compensatoria, dado que la Carta Política no
reconoce una reparación integral en materia de expropiación. De ahí que, el
resarcimiento que tiene su fuente en el artículo 58 superior es diferente a la
indemnización que se deriva de la responsabilidad del Estado consignada en el
artículo 90 ibídem.
Cabe precisar que el pago de la indemnización puede efectuarse por
diferentes medios al dinero, salvo que se trate de vivienda familiar[119]. Sin
embargo, el desembolso ha de estar representado por “títulos irrevocables,
ciertos, de valor monetario fijo, líquido, comercialmente aceptables y
cesibles, con un rendimiento periódico adecuado y que sirvan para indemnizar el
valor del bien expropiado” [120]
.
(iv) La indemnización elimina el carácter confiscatorio de la privación
del derecho de propiedad
El
respeto al procedimiento señalado en la Ley y la indemnización justa eliminan la
premisa de que la expropiación o una medida de adquisición de bienes tienen
algún carácter confiscatorio, como quiera que el Estado en desarrollo de
principios constitucionales priva justificadamente al particular de su derecho
de propiedad. Además, cancela una compensación al afectado, la cual tiene la
finalidad de remediar el daño causado y reequilibrar las cargas públicas.
El
artículo 34 de la Constitución señala que "se prohíben las penas de
destierro, prisión perpetua y confiscación". Esta última sanción
siempre se ha relacionado con un castigo vinculado al carácter político del
afectado, al punto que perjudica el patrimonio de la persona que ha cometido un
hecho punible[121].
En esos eventos, el Estado toma los bienes del condenado. A renglón seguido el
citado enunciado superior consigna que "no obstante, por sentencia
judicial, se declarará extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos
mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave
deterioro de la moral social". En ese contenido deóntico, el constituyente reconoció la acción
de extinción de dominio como una acción constitucional pública que conduce a
una declaración judicial, herramienta procesal que no tiene la naturaleza de
una pena.
La
Corte ha definido la confiscación “como el apoderamiento
arbitrario de todos los bienes de una persona por el Estado, sin compensación
alguna y bajo la apariencia de una sanción, cuando en la realidad se trata de
una represalia generalmente por parte de quienes detentan el poder. La naturaleza
vindicativa y política de esta figura hace que esté prohibida expresamente por
la mayoría de las constituciones del mundo”[122]. La confiscación se
identifica con una sanción que se impone a una persona para privarla de su
patrimonio, actuación que se encuentra regida por el ejercicio arbitrario del
poder y que no puede ser cuestionado[123].
De hecho, en esos eventos el Estado no cancela prestación alguna al particular
por la pérdida de sus bienes[124].
En los casos de expropiación, el derecho del particular cede ante el
interés general, situación que no se corresponde con una privación arbitraria
del derecho de dominio, puesto que esa actuación se encuentra reglada en la
Constitución y la ley. Además, el Estado cancela una indemnización, pago que en
la mayoría de los casos es previa, desembolso que distancia la adquisición de
bienes de la confiscación en todo sentido.
Nótese que la confiscación y la expropiación tienen en común que
restringen el derecho de propiedad. Sin embargo, esa privación del dominio no
se produce en las mismas condiciones y justificaciones[125]. “La confiscación
está expresamente prohibida por la Constitución, convirtiéndose en una
limitación ilegitima de la propiedad, toda vez que una  persona no puede ser
despojada de la totalidad de sus bienes o una parte considerable de ellos. Por
su parte, la extinción del dominio, el decomiso y  la expropiación son formas
legítimas de restringir la propiedad”[126].
Por consiguiente, la indemnización producto de la expropiación elimina
cualquier resquicio de confiscación de esa restricción del derecho de propiedad.
Así, en los eventos en que la administración sigue el procedimiento señalado en
la ley y cancela un resarcimiento que pondera los intereses generales y particulares,
la expropiación nunca será identificada como confiscación.
9.2.3. La libertad configurativa del legislador para fijar la
indemnización y los modos de pago
El legislador tiene un amplio margen de configuración
en materia de expropiación. No obstante, esa facultad no puede usarse para
vaciar las competencias de delimitación del resarcimiento del juez y de la
administración[127].
En desarrollo del artículo 58 Constitucional, el
legislador puede definir los motivos de utilidad pública e interés social,
diseñar los procedimientos a través de los cuales se realizará la expropiación
y establecer las reglas que el juez y la administración aplicarán para fijar la
indemnización que corresponda en cada caso. La Corte ha reconocido que el
Congreso puede orientar a las entidades encargadas de fijar el resarcimiento,
empero tiene vedado eliminar ese arbitrio para la tasación de la compensación.
Así,
el órgano de representación popular tiene la posibilidad de
“determinar las circunstancias en que ese grado de
afectación solo ha de ser el mínimo posible, garantizando un pago total en
efectivo en un solo contado. También puede señalar eventos en los que el pago
de la indemnización se hace con títulos valores y determinar los porcentajes
máximos que se pagarían de esta forma. También puede señalar plazos para la
redención de los títulos valores que incorporan los saldos. Esos plazos, podían
ser menores o mayores, en atención a los fines de utilidad pública o interés
social o al valor de los bienes
expropiados (…) “De otro lado, el
legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, puede definir las
condiciones especiales de necesidad o urgencia que justifican este tipo de
expropiación, el procedimiento que se seguirá, las formas de pago, así como el
grado de afectación de los derechos de los particulares que sean expropiados de
manera compatible con los motivos de utilidad pública e interés social de la
reforma urbana”[128].
Sin embargo, por expreso mandato constitucional, la
tasación de la indemnización debe estar marcada por la ponderación de intereses
del particular y de la sociedad. Ese trabajo no puede ser prefigurado
legalmente, pues varía dependiendo de los derechos en conflicto y de las
particularidades de los asuntos analizados. Cabe resaltar que, la administración
y los jueces cuentan con la obligación de calcular una indemnización que
atienda el principio de razonabilidad.
En esos eventos, las leyes no pueden convertirse en
una barrera para que las autoridades expropiadoras (administración y jueces)
puedan sopesar los intereses en juego y asignar una indemnización justa al
particular que cedió su derecho de dominio. Como se advirtió en esta
providencia, la fijación de la indemnización difícilmente puede calcularse de
manera abstracta y general. De hecho, se requiere revisar las circunstancias de
cada caso, así como los intereses específicos en disputa.
El legislador tiene vedado impedir que los jueces y la
administración efectúen ese análisis y protejan los derechos fundamentales
afectados. Nótese que en muchas ocasiones será necesario tener en cuenta la condición
de los sujetos perjudicados con la expropiación, por ejemplo niños o
discapacitados. La Competencia del Congreso no llega hasta la regulación de un
estándar estricto que desconozca principios especialmente protegidos por la
Constitución y que impida la aplicación del principio de razonabilidad por
parte de las autoridades expropiadoras.
Regla de decisión
9.3.
En suma, la Corte estima que,
por regla general, no puede existir una expropiación sin indemnización previa,
desembolso que debe ocurrir antes del traspaso del dominio del bien del privado
al Estado.
Las autoridades expropiadoras tienen la obligación de
consultar los intereses de la comunidad y del particular afectado con el fin de
cuantificar la indemnización justa. Ello se logra con la evaluación de las
circunstancias de cada caso y respetando los parámetros que ha expuesto la
Corte sobre las características del resarcimiento.
Por regla general, la indemnización tiene una función
reparatoria, de modo que incluye el precio del inmueble, el daño emergente y el
lucro cesante. En algunas circunstancias excepcionales, el resarcimiento tendrá
un propósito restitutivo o restaurador, y en consecuencia comprenderá la
reparación de todos los perjuicios causados con la expropiación, así como la
restitución de un inmueble de similares condiciones al perdido. El desembolso
máximo se activará cuando se requiere proteger los intereses de los afectados
que tienen una especial protección constitucional, por ejemplo las madres
cabeza de familia, los discapacitados, los niños o las personas de la tercera
edad o se desea expropiar una vivienda sujeta a patrimonio de familia, siempre
que esa condición o situación sea determinante para tasar el resarcimiento. En
eventos restantes, la indemnización tendrá una función compensatoria, escenario
que se presenta cuando la autoridad después de ponderar los intereses en
conflicto estima que su cuantificación responde al valor de la cosa perdida,
sin reconocer otros perjuicios –daño emergente y lucro cesante-. La observancia
de los parámetros descritos eliminará cualquier resquicio de confiscación de la
medida expropiatoria.
El legislador tiene una amplia libertad de
configuración en materia expropiatoria. No obstante, esa competencia no puede
vaciar el marco de acción que tiene el juez y la administración para fijar una
indemnización que atienda las circunstancias de cada caso, así como los
intereses en tensión. La ley no puede estandarizar a todos los eventos unos
topes o cómputo de indemnización, porque en ocasiones puede que las reglas
estáticas sean una barrera e impedimento para que las autoridades cancelen una
indemnización justa.
Solución de los cargos
10.
Con base en las
consideraciones expuestas, la Corte procederá a estudiar la constitucionalidad
de las disposiciones acusadas. Para ello, abordará el análisis de las
disposiciones atendiendo a los tres temas que desarrollan. El primero alude a la notificación de la oferta de
compra de los poseedores inscritos en el folio de matricula del inmueble que la
administración desea adquirir (artículo 4º de la Ley 1742 de 2014); el segundo
hace relación a la indemnización justa en caso de expropiación (art. 399 de la
Ley 1564 de 2012 y inciso 5º art. 6º Ley 1742 de 2014); y el tercero trata la
posibilidad de acceder a mayores áreas de las que se utilizarán en los
proyectos de infraesructura y transporte (art. 33 de la Ley 1682 de 2013).
Notificación a los poseedores inscritos de la oferta
de compra del inmueble: cargo contra el artículo 4 de la Ley 1742 de 2014 por
vulneración al derecho a la igualdad y propiedad
11.
La actora señaló que los segmentos censurados del artículo 4º de
la Ley 1742 de 2014 vulneran los derechos a la igualdad y a la propiedad, en la
medida en que establecieron que la notificación de la oferta de compra del
inmueble sólo debe ser notificado al poseedor inscrito en el folio de matrícula
inmobiliaria, de
modo que el poseedor material que carece de inscripción queda excluido de ese
acto de comunicación. Las
expresiones acusadas crearon una diferencia de trato frente a la protección del
derecho, distinción que carece de justificación alguna, puesto que los
poseedores inscritos y no registrados tienen los mismos derechos y acciones. El
trato disímil se concreta en que la administración cuenta con la obligación de
notificar al poseedor inscrito de la oferta de compra sobre el inmueble,
mientras ese deber es inexistente frente al poseedor material del bien que no
tiene registrada dicha situación en el folio de matrícula inmobiliaria.
11.1.
El Ministerio de
Vivienda defendió la constitucionalidad de la norma argumentando que no existe
vulneración al derecho a la igualdad o la propiedad, como quiera que el
poseedor puede inscribir esa situación y desaparecerá  la presunta censura.
Así mismo, estimó que la notificación a los poseedores no inscritos de la
oferta de precio del inmueble convertirá el procedimiento de  expropiación en
un trámite demorado, calidad que no se compadece con su naturaleza expedita.
En adición a lo expuesto, la Agencia
Nacional de Infraestructura precisó que la norma estipuló un trato diferente
que se encuentra justificado. La administración solo está obligada a comunicar
la oferta de precio del bien a los titulares evidentes del derecho, tal como
sucede con las personas que aparecen en el folio de matrícula inmobiliaria. Por
su parte, la Universidad Sergio Arbolada consideró que la justificación de la
diferencia de trató consistió en que los poseedores no inscritos carecen de la
protección de su derecho, dado que no registraron la posición.
11.2.
En contraste, la
Universidad Externado y la Vista Fiscal pidieron la inconstitucionalidad de la
norma. La institución de educación superior manifestó que es inexistente la
justificación para el trato diferente de los poseedores inscritos y no
registrados, puesto que ellos tienen las mismas acciones para hacer valer sus
derechos. Además, el registro no es un criterio relevante para notificar de la
oferta de compra a unos poseedores y a otros no. El Procurador General de la
Nación señaló que la posesión inscrita no puede ser un criterio para dar un
trato disímil a los poseedores, por cuanto esta figura es inexiste en el
ordenamiento jurídico Colombiano.
11.3.
En este cargo,
esta Corporación recuerda que debe indicar si: ¿Los segmentos demandados del artículo 4º de la Ley
1742 de 2014 desconocen los artículos 13 y 58 de la Constitución, porque
establecen un trato desigual injustificado entre los poseedores no inscritos y
los poseedores registrados en el folio de matrícula del inmueble objeto de
adquisición, al excluir de la notificación de la oferta de compra del predio a
los primeros sujetos, pese a que los dos grupos tienen los mismos interdictos
posesorios, y ese acto de inscripción es irrelevante para la existencia de la
posesión?
11.4.
Para evaluar la
constitucionalidad de los segmentos demandados, la Sala aplicará la metodología
del juicio de igualdad. Ese raciocinio tiene tres etapas de análisis: (i)
establecer el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium
comparationis; (ii) definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico
existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y (iii)
averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada[129].
La Corte ha advertido que la citada metodología se realiza en los niveles leve,
estricto e intermedio.
La Sala considera apropiado someter la
medida analizada a un escrutinio débil, porque la notificación de la oferta de
compra a los poseedores inscritos se encuentra en el marco de la amplía
libertad de configuración que tiene el legislador en materia de regulación de
los procesos de adquisición de bienes del Estado. Además, la disposición
analizada comprende una materia económica, pues reguló temas de procedimiento
de compra y expropiación de inmuebles para proyectos de infraestructura. En la Sentencia
C-204 de 2001, la Corte indicó que el tratamiento diferenciado entre
poseedores para efectos de prescripción se somete a un juicio de intensidad
débil.
En el caso concreto, existen dos grupos de sujetos que
tienen un patrón de igualdad, que corresponde a que son poseedores regulares de
un bien, de modo que se comportan como señores y dueños del inmueble. De una
parte, los poseedores inscritos detentan un predio sin reconocer otro
propietario y registraron el título que habla de ese hecho ante la oficina de
instrumentos públicos. De otra parte, los poseedores no inscritos detentan
materialmente el bien y se comportan como dueños, empero carecen de registro
sobre ese hecho. En los dos eventos, los poseedores son regulares, es decir, se
acompañan del justo título y la buena fe. La inscripción es una diferencia
mínima si se tiene en cuenta que la posesión como especie de dicha institución
no existe en el ordenamiento jurídico colombiano. Se recuerda que el registro
del título contentivo de la posesión otorga publicidad a ese hecho y facilita
su prueba para efectos de prescripción ordinaria.
En este punto, la Sala debe analizar si existe
justificación de ese trato diferente entre sujetos iguales mediante un test de
nivel leve.
Según tal clase de escrutinio,
corresponde establecer si la diferenciación consagrada en el artículo 4º de la
Ley 1472 de 2014 entre poseedores es una medida legítima y si ésta busca un
objetivo constitucionalmente válido. Aunado a lo antepuesto, se evalúa si la
norma constituye un medio idóneo para alcanzar la meta fijada.
La Corte observa que la finalidad de la
norma responde a facilitar y agilizar los procesos de adquisición de bienes por
parte del Estado para el desarrollo de proyectos de infraestructura de
transporte, meta que salvaguarda los principios de celeridad, eficiencia y
eficacia administrativa reconocidos en el artículo 209 de la Constitución. Por
tanto, ese objetivo tiene respaldo en normas superiores.
En relación con el segundo aspecto, esto
es, la constitucionalidad del medio, se estima que la medida que se
circunscribe a la diferencia de trato en el deber de notificación de la oferta
de compra de predio entre los poseedores inscritos y no registrados en el folio
de matrícula inmobiliaria es conforme a la Carta Política, por cuanto
desarrolla principios superiores como la celeridad y la eficacia. Nótese que el
procedimiento expropiatorio se caracteriza por ser un trámite expedito por
medio del cual la administración requiere adquirir inmuebles rápidamente para
iniciar los proyectos de infraestructura. En efecto, el proceso de compra ágil
materializará el interés general y la función social de la propiedad. Además,
ese deber de comunicación se sustenta en la regulación que existe sobre la
inscripción de la posesión, acto que tiene efectos de publicidad y de valor
probatorio para la prescripción ordinaria. De ahí que, el medio propuesto por
parte del legislador para adelantar la etapa de la oferta de compra del predio
tiene sustento en la Carta Política.
La Sala estima que la medida es idónea para alcanzar
el fin perseguido, dado que la norma revisada permite que la administración
identifique con certeza la persona con quien se debe negociar la compra del
inmueble. La comunicación al poseedor registrado de la oferta de enajenación
del inmueble facilitará el proceso de adquisición de bienes y reducirá sus
costos. Además, la existencia de la norma otorga certeza a las relaciones negóciales
del Estado, cuyo provecho incluye la garantía del principio de seguridad
jurídica. Tales beneficios se derivan de la específica regulación legal que
trae la Ley 1742 de 2014 y de las ventajas que implica el registro de ese hecho
en términos de publicidad y de prueba sobre el mismo.
En consecuencia, la notificación exclusiva al poseedor
inscrito de la oferta de compra del bien es una medida razonable, por cuanto agilizará
y facilitará el proceso de adquisición de bienes, beneficio que disminuirá los
costos del Estado en dichas actuaciones.
Conjuntamente, la Sala precisa que la oferta de
adquisición del predio no es un proceso judicial que genere derechos al
poseedor material, puesto que es un trámite administrativo que no discute o
restringe las garantías de los poseedores, quienes podrán defenderse en un
proceso judicial. Los sujetos referidos tendrán a su disposición diferentes
acciones para salvaguardas sus derechos y para demostrar que tienen un mejor
derecho. Al mismo tiempo, los poseedores materiales podrán participar en el
procedimiento administrativo mediante la presentación de un derecho de
petición. Por consiguiente, no se afecta el debido proceso de los poseedores
materiales que carecen de registro.
11.5.
Por consiguiente, el
trato diferente que propone el artículo 4º de la Ley 1742 de 2014 es
constitucional, toda vez que notificar exclusivamente al poseedor inscrito de
la oferta de compra del bien se justifica en que la entidad expropiadora
agilizará y facilitará el proceso de adquisición de un predio declarado de
interés público. Lo anterior, en razón de que la norma revisada permite que la
administración identifique con certeza la persona con quien se debe negociar la
compra del inmueble, beneficio que se deriva de la específica regulación legal.
La Sala resalta que la oferta de adquisición del predio no es un proceso
judicial que genere derechos al poseedor material, de modo que no se afecta el
debido proceso de estos sujetos.
Sin embargo, este Tribunal precisa que la posesión tiene una concepción
material, denotación que excluye la posibilidad de que la inscripción de la
detentación de la posesión pueda ser considerada como una especie de esa
institución jurídica. Dicha conclusión se sustenta en que el registro de los
predios en las oficinas de instrumentos públicos carece de efectos posesorios,
al punto que no puede fungir como una forma de restricción de la protección de
la posesión, puesto que es un elemento irrelevante para ésta. En otras
palabras, la posesión inscrita no existe en el ordenamiento jurídico
colombiano.
La indemnización justa
en la expropiación: cargo contra los artículos 399 de la Ley 1564 de 2012 y 6º
inciso 5º de la Ley 1742 de 2004 por violación del artículo 58 de la Carta
Política
12.
Los actores
demandaron los artículos de 399 de la Ley 1564 de 2012 y 6º -inciso 5º- de la
Ley 1742 de 2004 por violación del artículo 58 de la Carta Política, debido a
que restringen que el expropiado reciba una indemnización justa.
12.1.
De una parte, el
ciudadano Lehouq Montoya Paul consideró que el parágrafo del  artículo 399 del
Código General del Proceso impide que el ciudadano afectado con la expropiación
judicial obtenga una indemnización justa, por cuanto restringe a seis (6) meses
la tasación del daño por lucro cesante.
El Ministerio de Vivienda, la Universidad
Sergio Arboleda y Procuraduría General de la Nación defendieron la
constitucionalidad de la norma accionada, en razón de que la indemnización
producto de la expropiación no es integral y tiene límites derivados de la
ponderación que surge entre los intereses del particular y del privado. En
efecto, el legislador tiene la competencia para establecer restricciones al
resarcimiento, sin que se atente contra su justicia. Aunado a lo expuesto, la
Cámara Colombiana de Infraestructura señaló que el particular tiene la obligación de soportar la carga
de la expropiación.
Por el contrario, la Universidad
Externado de Colombia solicitó la inexequibilidad de la norma, porque atenta
contra la indemnización justa reconocida en el artículo 58 de la Constitución.
La restricción de la tasación del lucro cesante a seis (6) meses es contraria a
la justicia, toda vez que establece una regla abstracta para fijar una
indemnización, parámetro que significa que no se analice el perjuicio en cada
caso, y que no se consulten los intereses de la comunidad así como los derechos
del afectado. La norma soslayó que existen eventos en que la lesión por lucro
cesante supera el plazo señalado.
En
este cargo, la Sala recuerda que debe establecer si: ¿El parágrafo del
artículo 399 de la Ley 1654 de 2012 vulnera el artículo 58 de la Carta
Política, al circunscribir la tasación del daño por lucro cesante a seis (6)
meses, en la medida en que impide el pago de la indemnización justa para el
expropiado?
En la parte considerativa de esta providencia, la
Corte concluyó que, por regla general, no puede existir una expropiación sin
indemnización previa, desembolso que debe ocurrir antes del traspaso del
dominio del bien del particular al Estado (Supra 10.3).
12.2.
En suma, la Corte estima que,
por regla general, no puede existir una expropiación sin indemnización previa,
desembolso que debe ocurrir antes del traspaso del dominio del bien del privado
al Estado.
Las autoridades expropiadoras tienen la obligación de
consultar los intereses de la comunidad y del particular afectado con el fin de
cuantificar la indemnización justa. Ello se logra con la evaluación de las
circunstancias de cada caso y respetando los parámetros que ha expuesto la
Corte sobre las características del resarcimiento.
Por regla general, la indemnización tiene una función
reparatoria, de modo que incluye el precio del inmueble, el daño emergente y el
lucro cesante. En algunas circunstancias excepcionales, el resarcimiento tendrá
un propósito restitutivo o restaurador, y en consecuencia comprenderá la
reparación de todos los perjuicios causados con la expropiación, así como la
restitución de un inmueble de similares condiciones al perdido. El desembolso
máximo se activará cuando se requiere proteger los intereses de los afectados
que tienen una especial protección constitucional, por ejemplo las madres
cabeza de familia, los discapacitados, los niños o las personas de la tercera
edad o se desea expropiar una vivienda sujeta a patrimonio de familia, siempre
que esa condición o situación sea determinante para tasar el resarcimiento. En
eventos restantes, la indemnización tendrá una función compensatoria, escenario
que se presenta cuando la autoridad después de ponderar los intereses en
conflicto estima que su cuantificación responde al valor de la cosa perdida,
sin reconocer otros perjuicios –daño emergente y lucro cesante-. La observancia
de los parámetros descritos eliminará cualquier resquicio de confiscación de la
medida expropiatoria.
El legislador tiene una amplia libertad de
configuración en materia expropiatoria. No obstante, esa competencia no puede
vaciar el marco de acción que tiene el juez y la administración para fijar una
indemnización que atienda las circunstancias del caso, así como los intereses
en tensión. La ley no puede estandarizar a todos los eventos unos topes o
cómputo de indemnización, porque en ocasiones puede que las reglas estáticas
sean una barrera e impedimento para que las autoridades cancelen una
indemnización justa.
Las expresiones accionadas de la norma
objeto de censura establecieron que el juez en el marco de la expropiación no
puede asignar un lucro cesante superior a seis (6) meses cuando se trate de
inmuebles destinados a actividades productivas. En esos eventos, el funcionario
judicial queda impedido para reconocer una pérdida de ingresos superiores al
lapso señalado.
Para la Sala, la norma citada quebranta
el artículo 58 de la Constitución, puesto que impone un tiempo abstracto y fijo
para tasar el daño por lucro cesante. Como consecuencia de esa barrera, los
jueces quedarán imposibilitados para proteger el derecho de propiedad en
eventos en que la ponderación de los intereses de la comunidad y del particular
afectado identifique que la indemnización justa debe tener el carácter de
reparadora.
Como garante de la efectividad de los
derechos de las personas, el juez que decida la expropiación deberá tener en
cuenta los parámetros establecidos por el legislador y otros referentes
normativos de orden constitucional para tasar la indemnización derivada de una
expropiación. Esos parámetros indican que el resarcimiento en ciertos eventos
debe ser restitutivo y no reparatorio ni compensatorio. Ello sucede en la
protección especial de los niños, de la tercera edad, o de los discapacitados,
entre otros. Salvaguarda que opera siempre que esas condiciones sean relevantes
para determinar el valor y la forma de indemnización que resulta justa en cada
caso, dado que tales referentes constitucionales confieren a los intereses en
juego un peso específico que el juez habrá de ponderar atendiendo las
circunstancias de la causa.
En el caso particular, el parágrafo del
artículo 399 de la Ley 1564 de 2012 restringe al juez en el cálculo del lucro
cesante a seis (6) meses, norma que tiene la probabilidad de suprimir la
indemnización restitutoria en los casos en que el Estado expropie la única
fuente de ingresos de una persona discapacitada. En esa situación, no se
lograría un resarcimiento justo, de modo que el desequilibrió causado por la
expropiación nunca sería recobrado. Por ende, la autoridad judicial tendría que
decretar un pago que no aseguraría esa protección especial. Inclusive, bajo
ciertas hipótesis tampoco se logrará que el resarcimiento observe su función
reparatoria.  La autoridad judicial tendría vedado cumplir con la Constitución,
porque no tasaría el resarcimiento de acuerdo al artículo 58 Superior, es
decir, consultando y ponderando los derechos de los afectados y los intereses
de la comunidad.
En ese contexto, la Sala estima que la
disposición censurada se desconoce el carácter justo de la indemnización
reconocida en el artículo 58 de la Constitución. En aplicación de la norma
revisada, el juez puede desatender los requisitos que estableció el orden
superior para privar del derecho de propiedad a un particular. Es más, la
restricción en la tasación del perjuicio por lucro cesante impide que los jueces
protejan los derechos de sujetos de especial protección constitucional, puesto
que la ponderación que vayan a efectuar tiene límites rígidos en la ley,
escenario que obstaculiza la aplicación de principio de razonabilidad.
Aunado a lo anterior, debe recordarse que
en la expropiación judicial el ciudadano queda sin medio de control para
obtener una reparación adicional por la pérdida del derecho de dominio, porque
el afectado padeció un daño jurídico que se encuentra obligado a soportar,
situación que impide que acceda a la jurisdicción para demandar la reparación integral
consignada en el artículo 90 Superior. Además, ventilar el resarcimiento de la lesión
estudiada por el juez civil implica que el afectado desconozca el principio de
la cosa juzgada, puesto que pretendería que el mismo hecho dañoso fuese
reparado dos veces. La persona perjudicada queda en imposibilidad de solicitar
una mayor indemnización, como quiera que una autoridad judicial fijó el monto
de ese desembolso con las consecuencias que ello implica.
La restricción a la labor de fijación de
la indemnización por parte del juez reduce el arbitrio iuris que reconoció a
ese funcionario jurisdiccional el Constituyente y el legislador. Esa
discrecionalidad siempre será necesaria en cualquier ordenamiento jurídico,
puesto que el Congreso no puede contemplar todas y cada una de las hipótesis y
variables que se pueden presentar en el proceso judicial que tasa una
indemnización. El operador jurídico tiene un margen de maniobra que lejos de
ser catalogado como arbitrariedad constituye un campo de discreción racional.
En ese ámbito, el juez colmará las lagunas y los vacíos de la ley mediante las
reglas de la experiencia y la sana crítica. La eliminación de ese arbitrio
juris implica desconocer que el ordenamiento constitucional y la jurisprudencia
de esta Corte reconocen a las autoridades judiciales un amplio margen de
discreción, al momento de asignar una indemnización producto de una
expropiación. Cabe recordar que la propia Ley 1742 de 2014 establece unos
parámetros objetivos en que debe moverse la autoridad expropiadora –juez –
Con esa consideración, la Corte no está
avalando que todas las indemnizaciones producto de la expropiación de bienes productivos
deben ser plenas y reconocer los daños –lucro cesante y daño emergente- de
manera ilimitada, pues eso sería promover un enriquecimiento sin causa a favor
de los particulares y afectar las finanzas del Estado. En realidad, esta
Corporación defiende la labor que tiene el juez al tasar un resarcimiento en
esos juicios, tarea que comprende la ponderación de los derechos e intereses en
conflicto, las circunstancias del caso y la aplicación del principio de
proporcionalidad así como de razonabilidad. Los servidores judiciales decidirán
qué función debe tener la indemnización en cada causa.
Se subraya que la fijación abstracta de
los perjuicios es contraria a la constitución, en la medida en que impide que
los jueces efectúen un análisis que responda a la justicia en el asunto particular.
En algunos eventos, el cómputo del lucro cesante podrá ser inferior a seis (6)
meses, en otros, ese cálculo podrá ser mayor, resultado que dependerá de la
valoración de los intereses en discusión y de las circunstancias específicas
del proceso, análisis que la disposición censurada no permite.
Por consiguiente, la restricción a seis (6)
meses de la tasación del daño por lucro cesante fijado por el artículo 399 de
la Ley 1564 de 2012 quebranta el artículo 58 de la Constitución, porque impone
un límite abstracto de cuantificación del perjuicio que impide al juez ponderar
los intereses del expropiado y de la comunidad para calcular una indemnización
justa. En ocasiones, el lapso señalado en la norma obligará al funcionario
judicial a reconocer un resarcimiento que no asegure la protección especial de
personas discapacitadas, niños o de ancianos, casos en que el resarcimiento es
restitutivo o restaurador. Inclusive, la regulación abstracta será un obstáculo
para la que indemnización cumpla con su función reparatoria, pues se dejará de
atender las circunstancias concretas, pese a que evaluar esos elementos es un
mandato superior.
12.3.
De otro lado, los
demandantes consideraron que el inciso 5º del artículo 6º de la Ley 1742 de
2014 vulneran el artículo 58 de la Constitución, porque estiman que restringen
la obtención de una indemnización justa. Para los actores, dicha afectación
ocurre, en la medida en que las normas atacadas: i) reducen el precio del
inmueble del valor comercial al avalúo catastral cuando no se llega a un
acuerdo en la etapa de enajenación voluntaria; y ii) establecen que el cálculo
de la indemnización será fijada con la oferta de compra con independencia de
que se encuentre en etapa de expropiación judicial o administrativa.
El Ministerio de Vivienda solicitó a la
Corte que declarará exequible el inciso 5o de la norma accionada, por cuanto la
diferencia de precio cancelado por el predio en las fases de enajenación
voluntaria y expropiación obedece a un incentivo para que los propietarios
cumplan de manera voluntaria con los deberes derivados de la función social de
la propiedad. La Universidad Sergio Arbolea rindió concepto similar en relación
con la validez de fondo de las disposiciones acusadas.
Aunado
a lo anterior, la Cámara Comercio de Infraestructura de Colombia agregó que el
privado tiene la obligación de soportar la carga de la expropiación, de modo
que la indemnización no tiene una naturaleza restitutiva. Por su parte, el
Procurador General de la Nación manifestó que el Congreso tiene una amplia
libertad de configuración en la regulación de la indemnización de perjuicios
causados por la expropiación. Adicionalmente, manifestó que la diferencia en el
precio del bien tiene la finalidad de estimular la enajenación voluntaria.
Dicho objetivo es razonable, en la medida en que la norma pretende asegurar el
interés general promoviendo el arreglo directo, forma de adquisición más rápida
y menos costosa que la expropiación. También esbozó que el medio elegido por el
legislador es conducente para cumplir las metas propuestas, puesto que el mayor
precio en la enajenación voluntaria es un incentivo para que el propietario
opte por esa vía y deseche la posibilidad de la venta forzosa.
En
contraste, la Universidad Externado de Colombia consideró que las normas
censuradas quebrantan el artículo 58 de la Carta Política, porque desconocen el
carácter justo que debe tener la indemnización en la expropiación de predios.
Al respecto, expuso que usar el avalúo catastral y no el comercial como
referente para cancelar el precio del predio expropiado atenta contra la
indemnización justa. Lo anterior, porque preferir un menor valor en el
procedimiento de expropiación es una sanción para las personas que no enajenan
el inmueble de manera voluntaria. Además, dicha medida implica que el ciudadano
sea indemnizado con un valor que no corresponde al precio del mercado,
escenario que causa un perjuicio injustificado al particular.
La Sala
recuerda que en el presente cargo debe evaluar si ¿El inciso 5 de la norma en comento infringe el
derecho de propiedad de los ciudadanos, porque evita que éstos obtengan una
indemnización justa por los daños derivados de la expropiación, al reducir el
precio cancelado por el inmueble al avalúo catastral y fijar que el computo de
la indemnización se realiza con el momento de la oferta de compra, en el evento
en que no se llega a un acuerdo en la fase de enajenación voluntaria y se
continua con la etapa de expropiación judicial y administrativa?
Para
la Corte, la disposición estudiada no afecta el artículo 58 de la Constitución,
dado que, de una lectura literal de la norma, el parámetro de precio que
corresponde al avalúo catastral es optativo, puesto que indica que la autoridad
tendrá en cuenta ese valor y no impide de manera expresa incluir otro ítem
diferente. Esa premisa se encuentra en el enunciado prescriptivo atacado al
advertir que “En caso de no llegarse a acuerdo en la etapa de enajenación
voluntaria, el pago del predio será cancelado de forma previa teniendo en
cuenta el avalúo catastral”. Así, la disposición censurada indica que el
avalúo catastral deber ser revisado para fijar el precio de compra del
inmueble, empero ello no significa que se excluyan otras variables para
realizar ese cálculo. En caso de que el legislador hubiese querido
circunscribir el precio del predio a ese avalúo, él hubiese realizado una
restricción en ese sentido, cosa que no hizo de manera expresa.
Aunado
a lo anterior, no se puede olvidar que el precio del inmueble es un componente
de la indemnización en la etapa de expropiación, puesto que a ese valor se
sumará el resarcimiento de los daños emergente y lucro cesante. Tales elementos
complementarán la indemnización, con lo cual se observa la justicia en dicho
pago, porque se corresponde con la función que por general tiene esa
institución, es decir, reparatoria.
La
Sala considera pertinente someter esa medida a un análisis de proporcionalidad
con el fin de despejar cualquier duda que surja de la validez constitucional de
la disposición.
La
medida propuesta intenta incentivar la etapa de arreglo directo, dado que ésta
disminuye los costos que se causan con la expropiación. Ese medio tiene una
finalidad constitucional valida y legítima, pues desarrolla el interés general
de la comunidad. Esa medida es proporcional y razonable en relación con la
posible afectación del derecho de propiedad.
El medio elegido
por el legislador es idóneo para cumplir las metas propuestas, puesto que el
mayor precio en la enajenación voluntaria es un incentivo para que el
propietario opte por esa vía y deseche la posibilidad de la expropiación
forzosa. Además, es necesaria, toda vez que no existe otra medida menos gravosa
para los derechos de los propietarios, máxime si se tiene en cuenta que el
avalúo catastral no es una camisa de fuerza para el tasador.
Finalmente, se
estima que la medida es proporcional, como quiera que el logro de promover el
arreglo directo obtiene una mayor satisfacción a los principios de celeridad,
debido proceso y la satisfacción del interés general que la posible afectación
al artículo 58 de la Carta Política. Ello, en razón de que la supuesta lesión a
ese derecho tendría un impacto muy reducido. Dentro de las posibilidades
jurídicas, esta Corporación recuerda que la indemnización por regla general es
reparatoria, función que se alcanzaría cancelando al expropiado el avalúo
catastral sumado a los perjuicios por lucro cesante o daño emergente. Es más,
el avalúo catastral sirve para que el ciudadano cumpla con su carga impositiva,
de modo que es apenas justo que en algunos casos el precio se fije con base en
su deber tributario, siempre  y cuando ese sea el resultado de la ponderación
entre los principios en tensión. Además, dicha regulación salvaguarda la
directriz constitucional que indica que la administración debe privilegiar el
arreglo directo antes que la expropiación, premisa defendida por la
jurisprudencia de esta Corporación.
Ahora bien, la Sala debe preguntarse si
el hecho de que la ley establezca que la cuantificación de la indemnización
corresponderá con el momento de la oferta de compra independientemente que la
tasación se efectué en la etapa de expropiación impide que las autoridades
ponderen los intereses de la comunidad y del afectado.
La respuesta a ese cuestionamiento tiene
dos interpretaciones. De un lado, se estima que las expresiones censuradas
impiden que se calculen dentro de la indemnización los daños acaecidos con
posterioridad a la fecha de la oferta de compra, porque así lo dispone la
norma. De otro lado, se considera que la hermenéutica de la proposición acusada
se refiere a la certeza del daño, sin que impida que se cuantifiquen los
perjuicios ciertos futuros del lucro cesante o del daño emergente. Una muestra
de ello, se identifica con el resarcimiento de los gastos de abogado en que
incurrió el particular derivado de los procesos de expropiación administrativa
y judicial. También, los costos de una vivienda de transición para una persona
discapacitada mientras se suerte todo el trámite.
Ante esa situación, la Corte adoptará la
segunda posición, porque es la que protege los contenidos constitucionales en
discusión. De aceptar la primera interpretación, el juez o la entidad
expropiadora se verían en la disyuntiva de cumplir con el texto de la ley
aplicando reglas rígidas de manera mecánica, pero desconociendo la Carta
Política, estatuto que exige a la autoridad judicial ponderar y proteger los
derechos constitucionales de cierto tipo de sujetos especialmente vulnerables.
La norma superior no impide que se restringa la indemnización, porque ésta
puede llegar a ser compensatoria. Pero la Constitución sí proscribe que a las autoridades
expropiadoras  les este vedado ponderar cuando la garantía de los derechos
constitucionales lo exija.
Por lo anterior, la interpretación del
inciso 5º del artículo 6 de la Ley 1742 de 2014 que resulta conforme a la Carta
es aquella que le permite al juez o la administración calcular la indemnización
con perjuicios causados con posterioridad a la oferta de compra, lesiones que
son consecuencia directa de la expropiación. En consecuencia, el inciso 5º del
artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 será declarado exequible bajo el entendido
de que en los casos en que se cuantifique la indemnización en la etapa de
expropiación judicial y/o administrativa, el cálculo del resarcimiento debe
tener en cuenta su función reparatoria y/o restitutoria dependiendo del caso,
de modo que no excluya los daños futuros ciertos producto de la expropiación y
originados con posterioridad a la oferta de compra del bien.
En suma, el inciso 5º de la norma en
comento es constitucional, dado que no impide que el afectado obtenga una
indemnización justa. Ello sucede en cada contenido deóntico, porque: i) reducir eventualmente el precio cancelado por
el inmueble al avalúo catastral en la expropiación es una medida razonable y
proporcionada para promover los arreglos directos, dado que es un parámetro no
obligatorio para las partes que interviene en menor medida el derecho de
propiedad; y ii) fijar el computo de la indemnización que se realiza en la fase
de expropiación con el momento de la oferta de compra es constitucional, bajo
el entendido que cuando se cuantifique la indemnización en la etapa de
expropiación, el cálculo del resarcimiento debe tener en cuenta los daños
generados y probados con posterioridad a la oferta de compra del bien.
Adquisición de áreas mayores a las necesarias para
adelantar proyectos de infraestructura de transporte: cargo sobre la infracción los artículos
34 y 58 de la Constitución contra el artículo 33 de la Ley 1682 de 2013
13.
La ciudadana Jaimes Arias
consideró que el artículo 33 de la Ley 1682 de 2013 es inconstitucional, porque
desconoce los artículos 34 y 58 Superiores. La accionante aseveró que la
expropiación de remanentes de las áreas que no se requieren para adelantar los
proyectos de infraestructura es un acto confiscatorio proscrito por el artículo
34 de la Carta Política. Lo anterior, en razón de que el Estado se apropiaría
de terrenos sin que existiera justificación alguna, actuación que sería
arbitraria. Conjuntamente, advirtió que esa medida desconoce que la expropiación
se fundamenta en los principios de solidaridad y de prevalencia del interés
general.
13.1.    Los intervinientes que defendieron la norma
consideraron que ese enunciado legislativo lejos de quebrantar el artículo 58
de la Constitución está protegiendo los derechos de los particulares. Lo
antepuesto, porque la adquisición de los predios de manera completa beneficia a
los expropiados. Recalcó que sin la norma atacada las personas quedarían con
terrenos que no son desarrollables por causas urbanísticas o ambientales. Además,
señalaron que la norma no
establece: i) la obligación de enajenación de terrenos al titular del predio,
porque creó la posibilidad para que el Estado adquiera áreas remanentes que no
sean desarrollables; y ii) una imposición arbitraria, en la medida en que la
entidad competente, los consejos municipales, fijaran los usos del suelo.
Por ejemplo, la Vista Fiscal manifestó que la
norma demandada desarrolla los principios de función social de la propiedad así como
ecológica, al adquirir zonas que no son aptas para actividad alguna. Incluso,
dichas superficies pueden ser franjas de alto riesgo para el propietario o la
comunidad, de modo que comprar esas áreas adicionales puede evitar un daño para
la sociedad, el medio ambiente o los recursos renovables
13.2.    La Corte recuerda que deberá determinar si: ¿El enunciado legal 33 de la Ley 1684 de 2012
desatendió los artículos 34 y 58 de la Constitución, al permitir a la
administración expropiar áreas superiores de las necesarias para adelantar las
obras de infraestructura, toda vez que
la adquisición de un predio sin que concurran las razones de utilidad pública
que justifican ese procedimiento es una medida confiscatoria?
En esta providencia, la Sala estimó que el derecho de
propiedad concede a su titular el poder de usar, usufructuar y disponer del
bien, siempre y cuando se respeten las inherentes funciones sociales y
ecológicas que se derivan del principio de solidaridad. Los límites al derecho
de dominio se encuentran encaminados al cumplimiento de deberes
constitucionales estrechamente vinculados con la noción de Estado Social de
Derecho, por ejemplo la protección al medio ambiente, la salvaguarda de los
derechos ajenos, la promoción de la justicia y la equidad y el interés general
prevalente. Tales fines autorizan al Estado para restringir el derecho de
propiedad y adquirir inmuebles con el fin de materializarlos. Esa labor debe
realizarse en el marco de un procedimiento que respete los requisitos
establecidos en la Constitución para privar del derecho de propiedad a una
persona, condiciones ampliamente precisadas por la jurisprudencia de la Corte.
Además, señaló que observar los parámetros
constitucionales sobre indemnización elimina el carácter de confiscación de una
expropiación o de la privación del derecho de propiedad.
El artículo 33 de la Ley 1682 de 2013 otorga al Estado
la posibilidad de acceder a áreas mayores de las requeridas para adelantar el
proyecto de infraestructura de transporte bajo ciertos requisitos, a saber: i)
recaiga sobre zonas que no sean desarrollables para ninguna actividad, debido a
que incumplen requisitos legales, planes de ordenamiento territorial o se trata
de terrenos en riesgo ambiental o social; ii) situación que será establecida
por las autoridades competentes para indicar que predios padecen esas
condiciones de no uso por parte de los privados; y iii) el respeto del
procedimiento de adquisición de bienes y de expropiación judicial o
administrativa.
La Corte concluye que reconocer la facultad para
adquirir áreas superiores a las necesarias para la ejecución del proyecto no
quebranta los artículos 34, y 58 de la Carta Política.
La adquisición de remanentes es una medida que respeta
el derecho de propiedad, por cuanto comprende los terrenos que no pueden ser
utilizados por los privados. Incluso, esa posibilidad protegería a la comunidad,
como quiera que el Estado compraría o expropiaría bienes que se hallan en zonas
peligro. Dicha medida es un beneficio para los ciudadanos, en razón de que
obtendrán una compensación justa por un predio que no se podría utilizar para
vivienda o usufructo. En consecuencia, la medida resulta un desarrollo de la
función social de la propiedad en vez de su afectación. Además, la apropiación
de remanentes cumple una de los fines planteados en la Ley 1682 de 2013,
objetivo que corresponde al desarrollo de las actividades relacionadas con la
construcción, mantenimiento, rehabilitación o mejora de proyectos de
infraestructura.
Adicionalmente, la opción de comprar áreas superiores
a las necesarias para ejecutar los proyectos de infraestructura no constituye
una confiscación, como erradamente advirtió la accionante. Lo anterior, en razón
de que es una actuación reglada, puesto que las autoridades deben seguir el
procedimiento de expropiación o de enajenación forzada para adelantar esa
actividad. Encima, las autoridades deberán cancelar un precio o indemnización
por la adquisición de dichas zonas, y en consecuencia ese resarcimiento elimina
toda naturaleza confiscatoria que tiene la norma. De hecho, las autoridades
urbanísticas y de ordenamiento territorial señalarán que predios pueden ser
objeto de esa adquisición. Se recuerda que la sanción proscrita por el artículo
34 de la Carta Política hace referencia a
“apoderamiento arbitrario de todos los bienes de una persona por el Estado, sin
compensación alguna y bajo la apariencia de una sanción, cuando en la realidad
se trata de una represalia generalmente por parte de quienes detentan el poder.
La naturaleza vindicativa y política de esta figura hace que esté prohibida
expresamente por la mayoría de las constituciones del mundo”[130].
13.3.    En suma, la Sala concluye que el artículo 33 de la Ley
1682 de 2014 no quebranta los artículos 34 y 58 de la Constitución, al permitir
que la administración adquiera áreas superiores a las necesarias para ejecutar
el proyecto de infraestructura, porque es una medida que: i) desarrolla la función
social de la propiedad, pues el Estado adquirirá bienes que no son utilizables
en beneficio de los particulares; ii) observa el presupuesto de propiedad útil;
iii) atiende a razones de justicia y equidad económica en la negociación del
bien; y iv) no es arbitraria, dado que se encuentra sujeta a los procedimientos
de adquisición de bienes y las autoridades cancelaran al particular el precio
del bien o la indemnización correspondiente.
Síntesis de la decisión
14.
Conforme a los fundamentos
precedentes, esta Corporación considera que:
14.1.
Debe declararse inhibida
frente a los cargos de constitucionalidad presentados contra los incisos 3º, 4º
y 5º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 por vulneración del artículo 229 de
la Constitución, debido a la falta de especificidad y suficiencia de la
demanda, pues la ciudadana Jaimes Arias no presentó argumentos concretos que
evidenciaran un cargo que se sustentara en la vulneración del derecho de acceso
a la administración de justicia. Adicionalmente, la Corte estima que existe una
ineptitud sustantiva de los cargos presentados contra los incisos 3º y 4º del
artículo 6º de la Ley 1742 de 2014, censura que usó como parámetro de
constitucionalidad el artículo 58, en la medida en que los accionantes
utilizaron una norma superior inaplicable a las disposiciones atacadas. Así,
los actores reprocharon que el precio del bien en la etapa de enajenación
voluntaria no siguió los parámetros de la indemnización justa, censura que
olvida que esos lineamientos se aplican solamente en la fase de expropiación y
no en el estadio de arreglo directo. Por ello, los cargos son insuficientes y
carecen de especificidad.
Ante
esa situación, la Corte se declarará expresamente inhibida sobre los cargos
presentados contra los incisos 3º y 4º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014,
por cuanto la censura carece de los requisitos para pronunciarse de fondo. Por
el contrario, no habrá declaratoria de inhibición expresa en la parte
resolutiva frente al inciso 5º ibídem, por la ineptitud sustantiva del cargo
que se sustentó en la vulneración del artículo 229 Superior, puesto que la Sala
estudió la constitucionalidad de la citada disposición por el desconocimiento
del artículo 58 Constitucional.
14.2.
Para la Corte, el trato
diferente que propone el artículo 4º de la Ley 1742 de 2014 es constitucional,
toda vez que notificar exclusivamente al poseedor inscrito de la oferta de
compra del bien se justifica en que la entidad expropiadora agilizará y
facilitará el proceso de adquisición de un predio declarado de interés público.
Lo anterior, en razón de que la norma revisada permite que la administración
identifique con certeza la persona con quien se debe negociar la compra del
inmueble, beneficio que se deriva de la específica regulación legal. La Sala
precisa que la oferta de adquisición del predio no es un proceso judicial que
genere derechos al poseedor material, de modo que no se afecta el debido
proceso de estos sujetos.
Sin embargo, este Tribunal defiende la concepción
material de la posesión, denotación que excluye la posibilidad de que la
inscripción de la detentación de la posesión pueda ser considerada como una
especie de esa institución jurídica. Dicha conclusión se sustenta en que el
registro de los predios en las oficinas de instrumentos públicos carece de
efectos posesorios, al punto que no puede fungir como una forma de restricción
de la protección de la posesión, puesto que es un elemento irrelevante para
ésta. En otras palabras, la posesión inscrita no existe en el ordenamiento
jurídico colombiano.
Por ende, la Sala procederá a declarar la
exequibilidad de los segmentos censurados del artículo 4 de la Ley 1742 de 2014
14.3.
La Constitución estableció que,
por regla general, no puede existir una expropiación sin indemnización
previa, desembolso que debe ocurrir antes del traspaso del dominio del bien del
particular al Estado.
Las autoridades expropiadoras tienen la obligación de
consultar los intereses de la comunidad y del particular afectado con el fin de
cuantificar la indemnización justa. Ello se logra con la evaluación de las
circunstancias de cada caso y respetando los parámetros que ha expuesto la
Corte sobre las características del resarcimiento.
Por regla general, la indemnización tiene una función
reparatoria, de modo que incluye el precio del inmueble, el daño emergente y el
lucro cesante. En algunas circunstancias excepcionales, el resarcimiento tendrá
un propósito restitutivo o restaurador, y en consecuencia comprenderá la
reparación de todos los perjuicios causados con la expropiación, así como la
restitución de un inmueble de similares condiciones al expropiado. El
desembolso máximo se activará cuando se requiere proteger los intereses de los
afectados que tienen una especial protección constitucional, por ejemplo las
madres cabeza de familia, los discapacitados, los niños o las personas de la
tercera edad o se desea expropiar una vivienda sujeta a patrimonio de familia,
siempre que esa condición o situación sea determinante para tasar el
resarcimiento. En eventos restantes, la indemnización tendrá una función
compensatoria, escenario que se presenta cuando la autoridad después de
ponderar los intereses en conflicto estima que su cuantificación responde al
valor de la cosa perdida, sin reconocer otros perjuicios –daño emergente y
lucro cesante-. La observancia de los parámetros descritos eliminará cualquier
resquicio de confiscación de la medida expropiatoria.
El legislador tiene una amplia libertad de
configuración en materia expropiatoria. No obstante, esa competencia no puede
vaciar el marco de acción que tiene el juez y la administración para fijar una
indemnización que atienda las circunstancias del caso, así como los intereses
en tensión. La ley no puede estandarizar para todos los eventos unos topes o
cómputo de indemnización, porque en ocasiones puede que las reglas estáticas
sean una barrera e impedimento para que las autoridades cancelen una
indemnización justa.
Por consiguiente, la Corte concluye que
la restricción a un término de seis (6) meses para la tasación del daño por
lucro cesante fijado por el parágrafo del artículo 399 de la Ley 1564 de 2012
quebranta el artículo 58 de la Constitución, porque impone un límite abstracto
de cuantificación del perjuicio que impide al juez ponderar los intereses del
expropiado y de la comunidad para calcular una indemnización justa. El lapso
señalado en la norma obligaría al funcionario judicial a reconocer un
resarcimiento que no asegure la protección especial de personas discapacitadas,
niños o de ancianos, casos en que el resarcimiento es restitutivo. Inclusive,
la regulación abstracta sería un obstáculo para la que indemnización cumpla con
su función reparatoria, pues se dejaría de atender las circunstancias
concretas, pese a que evaluar esos elementos es un mandato superior consignado
en el artículo 58. Ante ello, la Sala declarará inexequible la expresión “hasta
por un periodo máximo de seis (6) meses.”
En contraste, la Sala Plena considera que
el inciso 5º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 es constitucional, dado que
no impide que el afectado obtenga una indemnización justa. Ello sucede en cada
contenido deóntico, porque: i) reducir
eventualmente el precio cancelado por el inmueble al avalúo catastral en la
expropiación es una medida razonable y proporcionada para promover los arreglos
directos, dado que es un parámetro no obligatorio para las partes que
interviene en menor medida el derecho de propiedad; y ii) fijar el cómputo de
la indemnización que se realiza en la fase de expropiación con el momento de la
oferta de compra es constitucional, siempre que se interprete que cuando se
cuantifique la indemnización en la etapa de expropiación, el cálculo del
resarcimiento debe tener en cuenta los daños generados y probados con
posterioridad a la oferta de compra del bien.
14.4.    El derecho de propiedad concede a su titular el poder
de usar, usufructuar y disponer del bien, siempre y cuando se respeten las
inherentes funciones sociales y ecológicas que se derivan del principio de
solidaridad. Los límites al derecho de dominio se encuentran encaminados al
cumplimiento de deberes constitucionales estrechamente vinculados con la noción
de Estado Social de Derecho, por ejemplo la protección al medio ambiente, la
salvaguarda de los derechos ajenos, la promoción de la justicia y la equidad y
el interés general  prevalente. Tales fines autorizan al Estado para restringir
el derecho de propiedad y adquirir inmuebles con el fin de materializarlos. Esa
labor debe realizarse en el marco de un procedimiento que respete los
requisitos establecidos en la Constitución para privar del derecho de propiedad
a una persona, condiciones ampliamente precisadas por la jurisprudencia de la
Corte. Además, observar los parámetros constitucionales sobre indemnización
elimina el carácter de confiscación de una expropiación o de la injustificada
privación del derecho de propiedad.
En
el asunto analizado, se estima que el artículo 33 de la Ley 1682 de 2014 no quebranta
los artículos 34 y 58 de la Constitución, al permitir que la administración
adquiera áreas superiores a las necesarias para ejecutar el proyecto de
infraestructura de transporte, porque es una medida que: i) desarrolla la
función social de la propiedad, pues el Estado adquirirá bienes que no son
utilizables en beneficio de los particulares; ii) observa el presupuesto de
propiedad útil; iii) atiende a razones de justicia y equidad económica en la
negociación del bien; y iv) no es arbitraria, dado que se encuentra sujeta a
los procedimientos de adquisición de bienes y las autoridades cancelaran al
particular el precio del bien o la indemnización correspondiente.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero-. Declararse INHIBIDA para
pronunciarse sobre la demanda presentada respecto de los incisos 3 y 4 del artículo
6º de la Ley 1742 de 2014, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Segundo.- Declarar la EXEQUIBILIDAD de los apartes demandados
del artículo 4º de la
Ley 1742 de 2014 por los cargos analizados en esta providencia.
Tercero.- Declarar la EXEQUIBILIDAD del parágrafo del
artículo 399 de la Ley 1564 de 2012 por los cargos estudiados en la presente
providencia, salvo el apartado “hasta por un periodo máximo de seis (6) meses”, que se declara INEXEQUIBLE.
Cuarto.- Declarar la EXEQUIBILIDAD del
inciso 5º del artículo 6º de la Ley 1742 de 2014 por los cargos estudiados en
la presente providencia, bajo
el entendido que cuando se
cuantifique la indemnización en la etapa de expropiación, el cálculo del
resarcimiento debe tener en cuenta los daños generados y probados con
posterioridad a la oferta de compra del bien.
Quinto:
Declarar
la EXEQUIBILIDAD del artículo 33 de la Ley 1682 de 2013 por los cargos
examinados en esta oportunidad.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y
archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (e)
Con salvamento parcial de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
Con aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
C-750/15
PROCESO DE EXPROPIACION-No resulta cierto que se impida al juez su labor de
ponderación en la búsqueda de establecer una indemnización justa en favor del
expropiado (Salvamento de voto)/PROCESO DE EXPROPIACION-Funcionario
judicial conserva margen de apreciación para definir valor del inmueble y daño
emergente (Salvamento de voto)/PROCESO DE EXPROPIACION-Restricción en el
valor del lucro cesante que no constituye una exclusión (Salvamento de voto)
EXPROPIACION-Fijación
de la medida del lucro cesante en el equivalente de rentas dejadas de percibir
hasta por seis meses contribuye a materializar las finalidades del legislador
(Salvamento de voto)
TOPE DE SEIS MESES PARA CALCULAR LUCRO CESANTE EN FASE
DE NEGOCIACION POR EXPROPIACION-Inexistencia
de ponderación (Salvamento de voto)
PROPIEDAD PRIVADA-No tiene carácter absoluto (Salvamento de voto)/PROPIEDAD PRIVADA-Constituyente
le atribuyó características que la involucran en la satisfacción de intereses
privados del titular y la comprometen en la realización de cometidos sociales
(Salvamento de voto)
PROPIEDAD-Función
social (Salvamento de voto)/EXPROPIACION-Interés público como factor que
permite limitar la propiedad (Salvamento de voto)
ENAJENACION VOLUNTARIA-Impertinencia de condicionamiento (Salvamento de voto)
Referencia:
Expedientes
D-10708 y D- 10748.
Demandas de
inconstitucionalidad contra los artículos 4 y 6 (parciales) de la Ley 1742 de
2014, 399 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 y 33 (parcial) de la Ley 1682 de
2013
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RIOS
En esta ocasión debo
manifestar mi discrepancia parcial respecto de lo resuelto en la sentencia
C-750 de diciembre 10 de 2015. Son dos los asuntos que motivan mi desacuerdo
con lo resuelto por la mayoría al estudiar, de una parte, la constitucionalidad
del parágrafo del artículo 399 de la Ley 1564 de 2012 y, de otra, la del inciso
quinto del artículo 6 de la Ley 1742 de 2014.
Por lo que concierne
al contenido del parágrafo referido, el Pleno considero que no se ajusta a la
Constitución dado que en su entender, la estipulación legal de un tope
compensatorio para efectos de definir el monto del lucro cesante, límite fijado
en el equivalente a las rentas que se dejaren de percibir hasta por un periodo
máximo de seis meses, resulta contrario al artículo 58 de la Carta. Se adujo en
favor de esa apreciación que la imposición de un límite abstracto impedía al
juez ponderar los intereses del expropiado y de la comunidad en el cálculo de
la indemnización justa, además, se constituiría en un obstáculo para el logro
de la función de reparación de la indemnización, pues, no permitiría atender
las circunstancias concretas desatendiéndose el imperativo constitucional
citado.
Estimo que en este
punto no le asiste razón a la mayoría, dado que no resulta cierto que se impida
al juez su labor de ponderación en la búsqueda de establecer una indemnización
justa en favor del expropiado. Solo basta advertir que el funcionario judicial
conserva el margen de apreciación para definir tanto el valor del inmueble,
como del daño emergente y, es en el valor del lucro cesante en el cual se
establece la restricción, la que en modo alguno constituye una exclusión, lo
cual sí resultaría contrario a la Carta.
La fijación de la medida del lucro cesante en
el equivalente de las rentas dejadas de percibir hasta por seis meses,
contribuye a materializar las finalidades del legislador en las situaciones en
las cuales se contempla por éste la expropiación, cuales son la realización de
proyectos de infraestructura de transporte, agua potable, saneamiento básico y demás
actividades con cargo al Estado. Dichos objetivos encuentran asidero
constitucional de manera general en el artículo 2 de la Carta y, de modo
específico, en disposiciones como las contenidas en los artículos 334 y 366
Superiores; además de ser contestes con la cláusula del Estado Social de
Derecho. La exclusión del texto legal en el cual se estableció el tope del
lucro cesante, ordenada por la mayoría, so pretexto de proteger el margen de
ponderación del juez, no tuvo en cuenta el telos referido, con lo cual
el pleno no solo perdió de vista contenidos establecidos en la Constitución,
sino que para justificar su decisión acudió a un ejercicio que paradójicamente
no se corresponde con la ponderación. Con la restricción el legislador había
establecido, por un lado, un tope que reconocía una suma de dinero por concepto
de lucro cesante a favor del expropiado y, por otro lado, un límite que permite
a la Administración expropiar el inmueble sin tener que desembolsar más
recursos públicos que los fijados como máximo por tal concepto. Una decisión
ponderada debió considerar tanto el margen favorable para el afectado, como el
límite que protege los dineros de la Administración y, en la medida de lo
posible, optimizar los contenidos, pero, la mayoría optó por eliminar un
segmento del enunciado legal, cercenando la medida que blindaba a partir de
cierto monto el erario estatal y maximizó el derecho del expropiado.
También, como consecuencia, lamentablemente se
privó a la administración de contar con un referente objetivo para la
valoración del monto del bien en caso de tener que consignarlo de fracasar la
negociación voluntaria y, no obstante la etapa contenciosa, aquella persista en
expropiarlo para adelantar de inmediato la obra que se requiere, al margen de
la estimación definitiva que resulte judicialmente, concretamente tratándose
del supuesto previsto en el artículo 399, numeral 4 de la Ley 1564 de 2012.
Entiendo que el
constituyente garantizó la propiedad privada, pero, al igual que cualquier
derecho establecido en la Carta, al estimar que no tiene carácter absoluto, le
atribuyó características que la involucran no solo en la satisfacción de los
intereses privados del titular de la misma, sino que la comprometen en la
realización de cometidos sociales. Merecen en este punto recordarse las
autorizadas palabras de León Duguit, quien en una de sus conferencias en 1911,
titulada "La propiedad función social", exponía que "(...) si
bien es cierto el propietario tiene el deber, y por tanto el poder, de emplear
la cosa que posee en la satisfacción de las necesidades individuales
(...)" también, sentaba que "El
propietario tiene el deber, y por consiguiente el poder, de emplear su cosa en
la satisfacción de necesidades comunes, de una colectividad nacional entera o
de colectividades secundarias"[131]
En la sentencia C-295 de 2002, la Sala, al
referirse al interés público como factor que permite limitar la propiedad como
función social, manifestó:
"La
propiedad, en tanto que función social, puede ser limitada por el legislador,
siempre y cuando tal limitación se cumpla en interés público o beneficio
general de la comunidad, como, por ejemplo, por razones de salubridad,
urbanismo, conservación ambiental, seguridad etc; el interés individual del
propietario debe ceder, en estos casos, ante el interés social."
Se concluye entonces que la connotación de
función social atribuidas a la propiedad, las causas habilitantes de la
expropiación y el interés público que la orienta, fundan la constitucionalidad
del apartado del enunciado legal, contenido en el parágrafo del artículo 399 de
la Ley 1564 de 2012 al cual me he referido; así lo indican la preceptiva
constitucional, la jurisprudencia y la doctrina.
En lo que atañe al
pronunciamiento del inciso quinto del artículo 6 de la Ley 1742 de 2014, la
mayoría se decantó por la exequibilidad, pero, la condicionó a que " cuantifique la
indemnización en la etapa de expropiación, el cálculo del resarcimiento debe
tener en cuenta los daños generados y probados con posterioridad a la oferta de
compra del bien". Se adujo como razón que eventualmente podría tener
cabida una interpretación según la cual se impediría el cálculo de los daños
acaecidos con posterioridad a la fecha de la oferta de compra y tal significado
del enunciado legal resultaría contrario a la Carta, pues, vedaría al juez la
posibilidad de ponderar cuando la garantía de los derechos así lo requiera.
Estimo que dicho condicionamiento no era
pertinente. El texto legal reza "En caso de no llegarse a acuerdo en
la etapa de enajenación voluntaria, el pago del predio será cancelado en forma
previa teniendo en cuenta el avalúo catastral y la indemnización calculada al
momento de la oferta de compra, en la etapa de expropiación judicial o
administrativa. " Tal contenido no quebranta los mandatos superiores,
pues se trata de una medida razonable y proporcional que establece una
diferencia entre el precio que se paga por el predio en la fase de enajenación
voluntaria y el que se puede cancelar en la etapa de expropiación. En la
primera, el valor es el comercial fijado por el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi, en tanto en la segunda, se determina teniendo en cuenta el avalúo
catastral. Se trata sin duda de un verdadero incentivo para quien de manera
voluntaria accede a la negociación y agiliza el procedimiento que debe concluir
con la entrega del bien inmueble a la Administración. La medida logra
materializar al menos dos fines constitucionales, el primero, es el del
cumplimiento de la función social de la propiedad, el segundo, es el de la
realización de los principios de eficacia, economía y celeridad de la función
Administrativa al servicio de los intereses generales. De contera, se
contribuye a evitar la congestión de la Administración de Justicia, lo cual
redunda en un mejor funcionamiento de dicho organismo.
En mi sentir, el mandato legal, tal como fue
concebido por el legislador, tampoco compromete la indemnización justa, pues
esta no implica el resarcimiento de todos los intereses del afectado. Ha
sentado esta Corporación al respecto:
"la Corte constata que el artículo
58 Superior no exige que quien sea expropiado reciba además de la indemnización
por el daño emergente y el lucro cesante, también el pago de todos los costos
adicionales que sean necesarios para adquirir un bien de las mismas
características al expropiado y restituir al particular a condiciones similares
a las que tenía antes de la expropiación. La indemnización en caso de
expropiación no debe cumplir siempre una función restitutiva y, por eso, no
tiene que ser integral." (Sentencia C-1074 de 2002 M.P. Cepeda
Espinoza)
En suma, el inciso quinto del artículo 6 de la
Ley 1742 de 2014 no solo se aviene con la Carta, sino que el motivo aducido
para justificar el condicionamiento no se corresponde con lo sentado por la
jurisprudencia; razones por las cuales un pronunciamiento de inexequibilidad
simple hubiese sido lo constitucionalmente apropiado.
Dejo así sentadas las razones
de mi disidencia,
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
ACLARACIÓN
Y SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
DEL
MAGISTRADO ALEJANDO LINARES CANTILLO
A
LA SENTENCIA C-750/15
NORMA SOBRE PRECIO DE ADQUISICION DE BIEN INMUEBLE EN
ETAPA DE ENAJENACION VOLUNTARIA, DAÑO EMERGENTE Y LUCRO CESANTE-Interpretación razonable que generaba duda
constitucional (Aclaración y Salvamento parcial de voto)
NORMA SOBRE PRECIO DE ADQUISICION DE BIEN INMUEBLE EN
ETAPA DE ENAJENACION VOLUNTARIA-Procedencia
de indemnización que incluye daño emergente y lucro cesante (Aclaración y
Salvamento parcial de voto)
OFERTA Y NEGOCIACION EN ETAPA DE ENAJENACION
VOLUNTARIA-Reglas para calcular daño
emergente y lucro cesante se aplican en etapa de expropiación (Aclaración y
Salvamento parcial de voto)
ENAJENACION VOLUNTARIA Y EXPROPIACION-Integración de unidad normativa (Aclaración y
Salvamento parcial de voto)
ENAJENACION VOLUNTARIA-Etapa que conduce a la expropiación precedida de la
declaración de utilidad pública e interés social (Aclaración y Salvamento
parcial de voto)
ENAJENACION VOLUNTARIA E INDEMNIZACION EN FASE DE
NEGOCIACION Y EXPROPIACION ADMINISTRATIVA-Mantiene el tope para el lucro cesante mientras que en la fase de
expropiación se elimina por vía judicial (Aclaración y Salvamento parcial de
voto)/EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA Y VIA JUDICIAL-Condiciones
diferentes (Aclaración y Salvamento parcial de voto)
ENAJENACION VOLUNTARIA Y VALOR COMERCIAL DEL BIEN-Ley incorporara mecanismo destinado a hacer más
atractiva opción de preferir negociación a proceso judicial de expropiación
(Aclaración y Salvamento parcial de voto)/ENAJENACION VOLUNTARIA Y VALOR
COMERCIAL DEL BIEN-Aval de preferir negociación a proceso judicial de
expropiación ha generado asimetría que obra en detrimento de la etapa de
negociación (Aclaración y Salvamento parcial de voto)
EXPROPIACION-Legislador
no puede limitar la valoración del perjuicio que en cada caso particular
corresponde efectuar al juez (Aclaración y Salvamento parcial de voto)
TOPE DE SEIS MESES PARA CALCULAR LUCRO CESANTE EN FASE
DE NEGOCIACION Y TOPE EN ETAPA DE EXPROPIACION JUDICIAL-Condiciones diferentes (Aclaración y Salvamento
parcial de voto)
TOPE DE SEIS MESES PARA CALCULAR LUCRO CESANTE POR
EXPROPIACION-Resulta legítimo imponer
restricciones a la indemnización cuando sean razonables y proporcionadas
(Aclaración y Salvamento parcial de voto)
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Indemnización del bien en la enajenación voluntaria no
debe corresponder siempre a la restitutio in integrum (Aclaración y Salvamento
parcial de voto)/EXPROPIACION ILICITA-Procedencia de la restitutio in
integrum (Aclaración y Salvamento parcial de voto)/EXPROPIACION-Manifestación
de la soberanía del Estado (Aclaración y Salvamento parcial de voto)
EXPROPIACION-Competencia
del legislador (Aclaración y Salvamento parcial de voto)
TOPE DE SEIS MESES PARA CALCULAR LUCRO CESANTE POR
EXPROPIACION-Legislador quebranta
criterios de razonabilidad y proporcionalidad al fijar los conceptos de la
indemnización (Aclaración y Salvamento parcial de voto)
ENAJENACION VOLUNTARIA-Indemnización no corresponde al resarcimiento de todos
los intereses del afectado (Aclaración y Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE SOBERANIA ESTATAL, ESTADO SOCIAL DE
DERECHO E INTERES GENERAL-Riesgos por
reconocimiento de indemnizaciones desmedidas (Aclaración y Salvamento parcial
de voto)
DAÑO EMERGENTE Y LUCRO CESANTE EN ENAJENACION
VOLUNTARIA-En la práctica
internacional el reconocimiento corresponde a la indemnización que se aplica en
expropiaciones ilegales o que infringen el derecho internacional (Aclaración y
Salvamento parcial de voto)
EXPROPIACION LEGAL-Tiene su fuente en una causa expropiandi precisa e inequívoca por
razones de utilidad pública o interés social que garantiza el derecho de
propiedad del particular (Aclaración y Salvamento parcial de voto)
INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-Legítimamente limitada por el Legislador (Aclaración y
Salvamento parcial de voto)/LUCRO CESANTE Y DAÑO EMERGENTE POR EXPROPIACION-Restricción
legal (Aclaración y Salvamento parcial de voto
Referencia: expedientes D-10708 y D-10748
Demanda de inconstitucionalidad contra: i) los artículos 6 (parcial) de la Ley 1742 de 2014 y
399 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 (expediente D-10708); así como ii) los
artículos 4 y 6 (parciales) de la Ley 1742 de 2014 y 33 (parcial) de la Ley
1682 de 2013 (expediente D-10748)
Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos
Con
todo respeto me permito precisar los aspectos puntuales de la sentencia
respecto de los cuales salvé mi voto y aquellos en los que consideré necesario
aclarar mi posición, así sea de manera sumaria.
1. En primer lugar, me aparto de la decisión de
la Sala Plena de declararse inhibida para examinar la constitucionalidad de los
incisos 3 y 4 del artículo 6 de la Ley 1742 de 2014 por ineptitud sustancial de
la demanda.
El cargo formulado por los demandantes contra los
citados incisos planteaba que se desconocía la justa indemnización que debe
pagar el Estado al titular del derecho que en la etapa de negociación directa
termine por aceptar la oferta de negociación. La lesión alegada censuraba el
parámetro legal conforme al cual se restringe a un término no superior a seis
meses el pago del lucro cesante y, de otro lado, se circunscribe el desembolso
del daño emergente al que fuere cierto y consolidado, excluyendo de este modo
los daños futuros ciertos.
La sentencia estimó que el reproche
constitucional no cumplía con los requisitos fijados en el artículo 2 del
Decreto 2067 de 1991. Se aduce que la jurisprudencia constitucional ha señalado
que en la fase de oferta y de negociación directa, el daño emergente y el lucro
cesante se incorporan en el precio del bien y, por consiguiente, en esta etapa,
no hay lugar a la indemnización. La indemnización como tal corresponde, en esta
visión, al elemento central de la expropiación judicial o administrativa;  en
cambio, el precio es el eje de la enajenación voluntaria. En este orden de
ideas, cuando se negocia y se opta por la enajenación voluntaria, las normas
que la regulan no podrían ser contrastadas, en el examen constitucional, con la
exigencia constitucional de  la “indemnización previa”, pauta superior de
carácter constitucional que se predica exclusivamente de la expropiación. Dado
que los incisos 3 y 4 del artículo 6 de la Ley 1742 de 2014 se refieren a la
fase de negociación, la Sala concluyó que la acusación, nucleada en torno de
reproches sobre el concepto de  “injusta indemnización” (C.P. art., 58) carecía
de especificidad y suficiencia, y estaba condenada a ser desoída en razón de
ineptitud sustancial.
Contrariamente a lo sostenido por la mayoría,
afirmo que el cargo formulado por los demandantes no ha debido desecharse y
bien habría podido la Corte extender su escrutinio a esas normas. Sin necesidad
de exponer en este escrito criterios sustanciales sobre la materia ni anticipar
cuál habría sido el resultado final de haberse aceptado la ampliación del
control de constitucionalidad, la lectura atenta de la demanda obliga a aceptar
que en ella por lo menos se estructuraba una interpretación razonable de las
normas acusadas que llegaba hasta el punto de generar una duda constitucional
sobre el extremo planteado, todo lo cual ciertamente habría ameritado el examen
de fondo. La lectura integral del artículo 6 de la Ley 1742 de 2014 y, en
particular la del inciso 2, demuestran que el legislador, además de considerar
en la etapa de oferta y negociación voluntaria que el valor ofrecido al titular
de derechos reales debía corresponder al avalúo comercial, señaló textualmente
que también incluiría, “de ser procedente, la indemnización que comprenderá el
daño emergente y el lucro cesante”.
En otras palabras, el legislador mismo es quien
emplea en la fase de negociación el término “indemnización” en el
artículo examinado. Más aún, la indemnización, que incluye el daño emergente y
el lucro cesante, no se aplica siempre, sino cuando sea procedente, de modo que
es un componente que puede o no darse en el marco de la enajenación voluntaria.
Sumado a lo anterior, al referirse a la etapa de
expropiación, la norma acusada en su inciso 5, establece que el pago del predio
tendrá en cuenta el avalúo catastral “y la indemnización calculada en el
momento de la oferta de compra”. Es decir que las reglas para calcular el
daño emergente y el lucro cesante en la etapa de oferta y negociación, se
aplican también en la etapa de expropiación, con la diferencia de que el daño
emergente, que equivale al valor del bien, en la primera fase se comprende
dentro del valor comercial y en la fase de expropiación corresponde al valor
catastral.
Así las cosas, independientemente de que la
interpretación de la Corte sea que la indemnización sólo es aplicable en los
casos de expropiación, el hecho es que en el artículo 6 de la Ley 1742 de 2014,
el legislador concibió la posibilidad de indemnizar también en la fase de
negociación y estableció que la manera como se calculaba la indemnización en la
fase de oferta, se aplicaba igualmente a la fase de expropiación. Por ello los
cargos formulados por los demandantes no debían, a mi modo de ver, ser desechados
por la Corte so pretexto de que la indemnización se predica exclusivamente de
la expropiación y que se configura un grueso desacierto cuando en la demanda se
perfila un cargo referido a la etapa de enajenación voluntaria soportado en la
presunta vulneración del artículo 58 de la Carta que, para la mayoría, vincula
la indemnización únicamente a la fase de expropiación.
En este sentido, considero que el artículo 58 de
la Constitución constituye un parámetro relevante para el caso que se examina,
pues la expropiación descrita en el mismo debe entenderse en sentido amplio, es
decir, comprendiendo todo el proceso desde la fase de oferta y la negociación
voluntaria, hasta la fase de expropiación propiamente dicha.
También, si se repara en el contenido de los
enunciados legales examinados por la Corte (inciso 5 del artículo 6 de la Ley
1742 de 2014 y el parágrafo del artículo 399 de la Ley 1564 de 2012) y se los
relaciona con los enunciados legales excluidos del examen constitucional, no es
difícil apreciar que integran una misma trama normativa y que no es posible
efectuar un examen exhaustivo de constitucionalidad de las normas sujetas a
este control sin tomar en consideración las disposiciones demandas y cuyo
examen de constitucionalidad se abandonó a la hora de dictar la sentencia.
Si el concepto y la extensión misma de la
indemnización, calculada en la etapa de enajenación voluntaria se traslada a la
etapa de expropiación, no se entiende que la Corte haya sepultado el cargo que
se esgrime en el primer caso y aceptado estudiarlo solo en el segundo caso, no
obstante ser idénticos y proyectarse de la misma manera en el valor del bien
que al final ingresa en el dominio público y sale del dominio privado. La
figura de la enajenación voluntaria tal vez ha sido asumida sobrevalorando las
instituciones del derecho privado y eso podrá explicar que se le niegue de
manera tan tajante a los demandantes que ciertos aspectos de la misma puedan
confrontarse con los mandatos del artículo 58 de la Constitución.
Creo que es importante corregir esa postura, pues
una cosa es la enajenación que tiene como trasfondo normativo el derecho
privado y otra la que se lleva a cabo en el contexto aquí tratado. La
enajenación voluntaria a la que se refiere la Ley 1472 de 2014, se inscribe
como etapa de un procedimiento que conduce derechamente a la expropiación y que
está precedida de la declaración soberana de utilidad pública e interés social
que hace el Legislador con el fin de adquirir y tomar el control de derechos
reales necesarios para cumplir distintos fines del Estado, lo que conduce a
ampliar las competencias de diversas autoridades y adoptar decisiones que
tienen efectos inexorables en la órbita de los particulares y en la hacienda
pública.
No se dude que si el particular acepta la
enajenación, no lo hace en el marco de un mercado libre, sino que lo hace para
responder a la exigencia de un imperativo público y colocarse en una etapa
temprana de un procedimiento complejo en la que puede defender mejor sus
intereses, pues las alternativas ya pertenecen al campo del derecho público y
desde este se ordenan y se trazan: o el valor del bien se define de común
acuerdo y en el marco de la ley que ya ha dispuesto la utilidad pública o el
interés social en la adquisición del bien o el valor de éste al final lo
determina la autoridad.
A la luz de esta consideración, luce
definitivamente demasiado formalista y reduccionista la posición adoptada en la
sentencia –que se exterioriza en la inhibición que proclama en su parte
resolutiva-, que soslaya el hecho de que la enajenación voluntaria, en este
caso, es un etapa de la actuación expropiatoria que tiene en la ley una
arquitectura sustantiva y procesal más global y compleja de la que se adopta en
la sentencia y que no se reduce a la etapa final en la que se ultima el
propósito de adquisición o transferencia al Estado de un derecho patrimonial de
un privado, pero que también preside y orienta las etapas previas.
Ahora bien, la decisión de la Sala de inhibirse
respecto de este cargo tiene un efecto adicional. Al dejar vacante el cargo y
sin respuesta en la sentencia, la indemnización en la fase de negociación -por
consiguiente también en la de expropiación administrativa-, mantiene el tope
para el lucro cesante, mientras que en la fase de expropiación, en la vía
judicial, se elimina. Esto es así porque la sentencia declaró inexequible la
expresión “hasta por un periodo máximo de seis (6) meses” contenida en
el parágrafo del artículo 399 de la Ley 1564 de 2012.
Lo anterior genera condiciones diferentes en la
expropiación por vía administrativa y por vía judicial, no obstante que la
voluntad legislativa estuviera orientada a establecer reglas semejantes y, de
otro lado, puede eventualmente llevar a que en la práctica los titulares de
derechos reales prefieran no negociar porque la expropiación en su acepción más
estricta les resulta más conveniente desde la perspectiva patrimonial. De este
modo, el diseño legislativo se desvirtúa en sede de control constitucional,
inclusive contra la intención de la misma Corte. Nótese que la sentencia,
correctamente encontró ajustado a la Constitución, que la ley incorporara un
mecanismo – valor comercial del bien como base de la enajenación voluntaria-,
destinado a hacer más atractiva la opción de preferir la alternativa de
negociación a la de pasar al proceso judicial de expropiación (valor
catastral). Aunque la Corte haya extendido su aval a este mecanismo con el fin
de favorecer la etapa de enajenación voluntaria, a la postre en este momento ha
generado -sin quererlo- una asimetría que obra en detrimento de la etapa de
negociación.
La aludida asimetría puede tener vocación de
permanencia, como quiera que en este estado -luego de dictada la sentencia-,
así en una posterior demanda se supere el defecto sustancial del cargo respecto
de las referidas disposiciones aplicables  a la etapa de negociación, la
concepción de la mayoría que repudia como parámetro de confrontación lo
ordenado en el artículo 58 de la Constitución, conducirá sin duda a dejar
intacta dicha diferencia perpetuándola y borrando de raíz el indicado incentivo
a negociar. En efecto, ya en los términos de la sentencia, si la negociación
pierde todo anclaje con el artículo 58 de la Constitución -reservado exclusivamente
para la etapa de expropiación propiamente dicha-, una restricción legal como la
de vedar toda aceptación de lucro cesante que supere seis meses, no vulneraría
ninguna norma constitucional, toda vez que bien podría la ley ordenar a la
autoridad negociar con ese límite y, por supuesto, de ninguna manera el
particular estaría obligado a aceptar o rehusar en esas condiciones la oferta
que se le cursara. Asoma en la sentencia una contradicción -es constitucional
estimular la negociación-, pero al mismo tiempo, por otra vía marchita esa
opción.
2. De otro lado, comparto la decisión mayoritaria
de declarar la inexequibilidad condicionada del parágrafo del artículo 399 de
la Ley 1564 de 2012, porque si bien el legislador cuenta con un amplio margen
de configuración en esta materia, no puede limitar de manera tan puntual y
categórica la valoración del perjuicio que en cada caso particular corresponde
efectuar al juez.
No obstante lo anterior reitero que, el hecho de
que la Corte no se haya pronunciado sobre la constitucionalidad del tope de
seis meses que la ley fija para calcular el lucro cesante en la fase de
negociación en la Ley 1472 de 2014, y el haber declarado inexequible el mismo
tope en la etapa de expropiación judicial, lleva al establecimiento de
condiciones diferentes dependiendo de si se realiza por vía judicial –aplicando
la denominada “Ley de Infraestructura” o el Código General del Proceso- o
administrativa, contrario a la voluntad del legislador que pretendía, en este
aspecto, homogeneizar todo el proceso de expropiación en lo que concierne a sus
dos etapas. De esta manera, es posible que en ocasiones el valor de la
indemnización en la expropiación exceda el hipotético valor que se cancelaría
al titular del derecho en la enajenación voluntaria.
Así las cosas, es probable que en adelante el
particular se vea más atraído a litigar, situación que va en detrimento de la
eficiencia que debe rodear este tipo de procesos para que el Estado pueda
efectuar las obras necesarias con miras a cumplir con sus fines
constitucionales y puede a la postre generarse un alejamiento notorio entre los
intereses del particular y los de la comunidad desconociendo los artículos 1 y
58 Superiores. De ninguna manera se trata de escamotear los derechos de los
titulares de derecho reales y de que se reduzca el espectro de sus garantías.
Sin embargo, el divorcio de vías que se abre como consecuencia de la situación
creada, bien puede desembocar en un horizonte acentuadamente litigioso al
trastocarse inadvertidamente el diseño legal inscrito en el propósito de
favorecer la negociación y buscar que la etapa judicial conservase
fundamentalmente su sentido de garantía.
Aunque estoy de acuerdo en que el tope de seis
meses establece una regla abstracta que no atiende las situaciones particulares
de casa caso, y por ello concuerdo con la decisión mayoritaria, considero que
sí resulta plenamente legítimo imponer ciertas restricciones a la indemnización
cuando se trata de expropiaciones que respondan al ejercicio del poder soberano
del Estado para garantizar el interés general y aquellas sean razonables y
proporcionadas.
De este modo, es válido que por parte del
Legislador se trate de estimular la negociación y evitar entronizar situaciones
de litigio endémico en esta materia, así ello represente de alguna manera la
imposición de ciertos límites o cargas a la expectativa del ciudadano frente a
la compensación que pueda recibir por la pérdida de su bien.
Claramente, del texto y del espíritu del artículo
58 de la Constitución, no se desprende que la indemnización del bien deba
corresponder siempre a la restitutio in integrum, la cual en cambio sí
procede en los casos de expropiación ilícita. De acuerdo con los estándares
mínimos de indemnización que se aplican a nivel internacional, cuando se hace
uso legítimo de los mecanismos de expropiación no es necesario que la
indemnización sea adecuada, es decir completa, pues basta con que la misma sea
apropiada[132]. En efecto, la expropiación
como manifestación de la soberanía del Estado, ya sea para cumplir un deber o para
ejercer una prerrogativa, no se reduce a ser una operación meramente económica,
sino que está llamada a conciliar los intereses privados y los intereses de la
comunidad y, en este sentido, como lo reconoce la sentencia, la ponderación
está llamada a jugar un papel esencial. No se trata de privar injustamente al
privado de su derecho, sin ninguna compensación, ni alterar el principio de
igualdad ante las cargas públicas; sin embargo, la norma constitucional
autoriza realizar una ponderación de los derechos e intereses enfrentados, que
permita poder cumplir finalidades y exigencias superiores del Estado o de la
comunidad, sacrificando posiciones privadas que deben desde luego ser
indemnizadas en el grado que resulte razonable y proporcionado y que no necesariamente
apareja la compensación total de todos los perjuicios o costos que puedan
alegarse o inclusive probarse.
La ponderación que en su momento está llamado a
ejercer el juez, debe operar en el marco establecido por el legislador. Desde
un punto de vista general, se reconoce constitucionalmente en cabeza del
legislador una amplia esfera de competencia para regular todos los elementos de
la figura de la expropiación, tanto en sus aspectos procedimentales como
sustanciales. La sentencia parte de la premisa que en esta materia, el
legislador dispone de una dilatada capacidad de configuración normativa, desde
luego dentro del marco de la Constitución y del respeto del bloque de
constitucionalidad.
Sin embargo, la fijación de un periodo máximo de
seis meses para la inclusión de un concepto de lucro cesante dentro de la
indemnización, manifiestamente petrifica un criterio que no puede en la
realidad aplicarse de esa manera uniforme en todos los casos. Por ello no se
descarta en absoluto que el Legislador introduzca reglas en este asunto y fije
los conceptos de la indemnización y lleve a cabo en un plano general
ponderaciones que permitan armonizar el interés público y el interés privado.
Lo que se cuestiona es que lo haga quebrantando criterios elementales de
razonabilidad y proporcionalidad, como ocurre en este caso, puesto que ese
límite temporal emana del puro y simple arbitrio y despoja al juez de toda
posibilidad de corrección o ajuste. En todo caso, no es claro en la disposición
legal -ni se estudia en la sentencia- si ese límite temporal obedece al hecho
de que en el valor del bien o en su avalúo se hubiera ya incorporado como justo
precio la capacidad de generación de renta o de utilidad derivado del mismo,
evento en el cual la limitación temporal señalada podría en muchos casos
ostentar plena razonabilidad.
3. Teniendo en cuenta la idea anteriormente
expuesta, en el sentido que la indemnización no corresponde al resarcimiento de
todos los intereses del afectado, me aparto de la decisión de la Sala Plena de
declarar la exequibilidad condicionada del inciso 5 del artículo 6 de la Ley
1742 de 2014 por la violación del artículo 58 Superior.
Dicha norma disponía que en la fase de
expropiación, el valor de la indemnización era el calculado en el momento de la
oferta, pero la Corte lo declaró exequible en el entendido que dicho valor
también incluyera “los daños generados y probados con posterioridad a la
compra del bien”.
Reitero de una parte, que este entendimiento del
inciso 5 podría estimular el litigio excesivo, en vista de que se reconocen
también los daños posteriores a los estimados al momento de la oferta. Se abre
un escenario que puede albergar conductas y comportamientos incontrolables,
tanto por acción como omisión, que al final se buscará traducir en términos de
ulteriores y mayores costos para el Estado. De la misma manera que la
declaración oficial de utilidad pública que afecta determinados derechos
reales, se propone evitar cierto tipo de conductas respecto de los bienes
potencialmente cubiertos por ella, también la oferta comunicada debe asegurar
la fijación de una pauta de valor que en principio no debería ser desconocida,
justamente para no propiciar situaciones en las que pueda erosionarse el
cumplimiento concreto y efectivo de una finalidad estatal digna de protección.
El legislador, en este campo, tiene a mi juicio plena competencia para sentar
una regla y optar por una política, entre otras.
Asimismo insisto en los riesgos que supone para
el principio de soberanía estatal ligada al Estado Social de Derecho y para el
logro del interés general y demás valores constitucionales, el hecho de que se
reconozcan indemnizaciones desmedidas. Tal y como se anotó previamente, la
expropiación que regula el artículo 58 Superior corresponde a una actividad
legítima de las autoridades, razón por la cual, en principio la indemnización
no puede tener naturaleza restitutoria ya que su fuente no es el daño
antijurídico –C.P. art. 90-, sino la pretensión de materializar los fines del
Estado Social y garantizar los derechos de los ciudadanos, dando cabida siempre
a una debida ponderación de los intereses públicos y privados. Otro modo de
entender esta cuestión, puede en el fondo implicar un lastre demasiado oneroso
para un Estado Social de Derecho, comprometido en la realización de cambios y
acciones que demandan de ciertos particulares sacrificios que no deben ser
compensados más allá de lo que se estime dentro de la ley y el respeto al
debido proceso, razonable y proporcionado.
Si bien el legislador nacional ha establecido que
la indemnización incluso en los casos de expropiación lícita puede incluir el
daño emergente y el lucro cesante, resulta relevante considerar, por ejemplo,
que en la práctica internacional -aunque no hay estándares fijos-, en general,
el reconocimiento de estos perjuicios corresponde a la indemnización completa
que se aplica en las expropiaciones ilegales o que infringen el derecho
internacional, mientras que en las legales solo se exige que la indemnización
sea justa, es decir, que logre equilibrar satisfactoriamente los intereses de
la comunidad con los derechos fundamentales de los particulares, lo cual
supondría el simple reconocimiento del daño emergente limitado a los daños
ciertos claramente fijados en la etapa previa a la oferta.
En este punto es necesario reiterar que las
expropiaciones legales, que no infringen el derecho nacional ni el
internacional, se producen cuando mediante dicho acto se persigue materializar
un propósito público o de interés general, sin que el mismo responda a una
decisión arbitraria o discriminatoria y respetando el debido proceso. De este
modo, la expropiación conlleva el pago de una compensación adecuada según
ciertos estándares como el valor justo de mercado. Así entonces, la
expropiación legal que tiene su fuente en una causa expropiandi precisa
e inequívoca por razones de utilidad pública o interés social y que comporta
una adecuada indemnización, no solo es un instrumento de los poderes públicos
para realizar los fines sociales y económicos que le han sido confiados por la
Constitución, sino que garantiza el propio derecho de propiedad del particular
al reconocer de manera proporcionada y razonable el daño causado por la misma.
En este orden de ideas, la indemnización puede
ser legítimamente limitada por el Legislador. Esto significa que tanto el lucro
cesante como el daño emergente pueden ser restringidos por la ley
estableciendo, por ejemplo, que se compensarán los daños ciertos y probados
hasta el momento de la presentación de la oferta y no con posterioridad a la
misma.
En resumidas cuentas, es justo para evitar una
afectación irrazonable al derecho de propiedad, que el Estado compense al
particular, pero cuando la expropiación es legal basta con reconocer la pérdida
del bien de acuerdo con su justo valor en el mercado y limitando el
reconocimiento del daño emergente y el eventual del lucro cesante, a los daños
ciertos y probados antes de la presentación de la oferta.
En los términos anteriores dejo consignado mi
salvamento de voto parcial y, en lo pertinente, mi aclaración de voto.
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-750/15
TOPE DE SEIS MESES PARA CALCULAR LUCRO CESANTE POR
EXPROPIACION-Incompatibilidad con la
Constitución (Salvamento parcial de voto)/TOPE DE SEIS MESES PARA CALCULAR
LUCRO CESANTE POR EXPROPIACION-Ley puede fijar límites que vinculen la
administración de justicia, siempre que sean proporcionales (Salvamento parcial
de voto)
CONDICIONAMIENTO DE CUANTIFICACION DE INDEMNIZACION
POR EXPROPIACION-Instituye deber del
juez de incorporar en la dosificación de la indemnización los daños generados y
probados con posterioridad a la oferta del bien (Salvamento parcial de voto)
Referencia: expedientes D-10708 y 10748
Demandas de inconstitucionalidad contra: i) los artículos 6
(parcial) de la Ley 1742 de 2014 y 399 (parcial) de la Ley 1564 de 2012
(expediente D-10708); así como ii) los artículos 4 y 6 (parciales) de la Ley
1742 de 2014 y 33 (parcial) de la Ley 1682 de 2013 (expediente D-10748).
Actores: Paul Lehoucq Montoya y Martha Liliana
Jaimes Arias.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Con
el debido respeto por las decisiones de la Corte, salvo parcialmente el voto.
Coincido
parcialmente con la decisión contenida en la sentencia, pero discrepo de ella,
en primer lugar, en cuanto resolvió que el límite de seis meses para el
reconocimiento del lucro cesante, previsto en el parágrafo del artículo 399 de
la Ley 1564 de 2012, es incompatible con la Constitución. En mi concepto, esta
decisión presupone que la fijación de los límites a una indemnización justa, en
contextos de expropiación, es una función preeminentemente judicial, y que el
legislador no puede estatuir criterios que la restrinjan. No comparto esa
posición. Ciertamente, el juez debe poder contar con autonomía para enjuiciar
la magnitud del daño, y para compensarlo con una reparación justa. Pero la ley
puede naturalmente fijar algunos límites que vinculen la administración de
justicia, siempre y cuando sean proporcionales. La fijación de un estándar
máximo de seis meses para la fijación del lucro cesante no afecta
desproporcionadamente la justicia de la indemnización, ni el margen de
apreciación judicial, aunque introduzca un límite para ambos.
El
establecimiento de un marco de esta naturaleza busca no solo racionalizar el
empleo de los recursos públicos sino también materializar la función social que
tiene la propiedad (CP art 58) y, por tanto, persigue un fin legítimo. Al
prever unos criterios que pueden limitar el lucro cesante, la norma demandada
prestaba una contribución positiva al logro de ese propósito, pues restringía
las reparaciones y, por esa vía, delimitaba el monto a pagar por concepto de
indemnización, como una carga para asumir por los beneficiarios del
resarcimiento, con lo materializaba la función social de la propiedad.
Ciertamente, esto suponía un sacrificio en la determinación autónoma por parte
del juez de las indemnizaciones, y un límite a la cuantía de las mismas, pero
era una intervención mínima pues en todo caso el juez preservaba la competencia
para definir los demás componentes de la reparación, y el lucro cesante hasta
el límite previsto por el legislador.
En
segundo lugar, estoy en desacuerdo con la resolución de condicionar la
exequibilidad del inciso 5, artículo 6º, de la Ley 1742 de 2014. Dice la norma que en tal
hipótesis “el pago del predio será cancelado de forma previa teniendo en
cuenta el avalúo catastral y la indemnización calculada al momento de la oferta
de compra, en la etapa de expropiación judicial o administrativa”. La
mayoría sostuvo que la norma es exequible, bajo la condición de que se
interprete que, cuando sea cuantificada la indemnización en
la etapa de expropiación, el cálculo del resarcimiento debe tener en cuenta los
daños generados y probados con posterioridad a la oferta de compra del bien. En mi concepto, la sentencia no justifica por qué
condiciona el sentido de la disposición. De hecho, en las consideraciones, la
mayoría de la Corte afirma como algo cierto que cuando la disposición censurada indica que
el avalúo catastral deber ser revisado para fijar el precio de compra del
inmueble, “ello no significa que se excluyan otras variables para
realizar ese cálculo”. Pero luego
sostiene que tal vez la disposición sí puede tener ese significado y, por ende,
condiciona la exequibilidad del precepto, lo cual es contradictorio.
El condicionamiento, por lo demás, instituye el deber del juez de
incorporar en la dosificación de la indemnización, en la etapa referida por la
norma, los daños generados y probados con posterioridad a la oferta del bien.
Con lo cual, parece indicar que si el juez no toma en consideración estos
factores, incluso con una justificación apropiada, estaría vulnerando la
Constitución. Fuera de que no es muy claro que el ordenamiento constitucional
efectivamente establezca un deber judicial tan específico, desde mi punto de
vista el condicionamiento es excesivo y, en vez de ampliarlo, reduce el margen
de actuación del juez, ya que no establece simplemente que este pueda
tener en cuenta  los daños generados y probados con posterioridad a la oferta
del bien, de acuerdo con su autonomía, sino que de hecho tiene la obligación
jurídica de incorporarlos al valorar el monto del resarcimiento. Esto me parece
que no lo prevé la Constitución.
Por estas razones salvo entonces parcialmente el voto.
Fecha
ut supra,
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-750/15
POSEEDORES REGULARES INSCRITOS Y NO INSCRITOS EN FOLIO
DE MATRICULA INMOBILIARIA-Distinción
para efectos de notificación por el Estado de oferta de compra en proceso de
adquisición de inmuebles (Salvamento parcial de voto)
DERECHO A LA IGUALDAD Y PROPIEDAD PRIVADA-Transgresión al notificar oferta de compra al titular
de derechos reales o poseedor regular inscritos en folio de matrícula de
inmueble objeto de expropiación (Salvamento parcial de voto)
JUICIO DE IGUALDAD-Condición de poseedores y relación material con el bien inmueble objeto
de expropiación (Salvamento parcial de voto)/JUICIO DE IGUALDAD ENTRE
POSEEDORES Y PROCESOS DE ADQUISICION DE BIENES-Medida discriminatoria hacia
poseedores regulares no inscritos (Salvamento parcial de voto)
POSESION-Agilización
de trámites de adquisición predial no justifica trato disímil entre poseedores
fundado en el registro del bien por privar al poseedor regular no inscrito de
la etapa de negociación directa (Salvamento parcial de voto)/NOTIFICACION DE
LA OFERTA DE COMPRA AL POSEEDOR NO INSCRITO-Disposición acusada relega por
omisión al de expropiación (Salvamento parcial de voto)
NOTIFICACION DE LA OFERTA DE COMPRA AL POSEEDOR NO
INSCRITO-No riñe con la agilidad del
proceso de adquisición de bienes por parte del Estado (Salvamento parcial de
voto)
POSESION-Registro
puede provocar desprotección de poseedores no inscritos quienes deben ser
rodeados de garantías sustanciales y no sólo formales (Salvamento parcial de
voto)
POSEEDORES REGULARES NO INSCRITOS EN FOLIO DE
MATRICULA INMOBILIARIA-Corte debió
declarar inexequibilidad de la expresión “inscrito” para superar diferenciación
injustificada y así conminar a la administración a notificar la oferta de
compra a poseedores regulares sin distinción (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expedientes D-10708 y 10748
Asunto: Demandas de inconstitucionalidad
contra: (i) los artículos 6 (parcial) de la Ley 1742 de 2014 y 399 (parcial) de
la Ley 1564 de 2012 (expediente D-10708); así como (ii) los artículos 4 y 6
(parciales) de la Ley 1742 de 2014 y 33 (parcial) de la Ley 1682 de 2013
(expediente D-10748)
Magistrado Ponente:
Alberto Rojas Ríos
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte
Constitucional presento las razones que me llevaron a salvar, de manera
parcial, el voto que emití en la sesión de Sala Plena adelantada el 10 de
diciembre de 2015 en la que, por votación mayoritaria, se profirió la Sentencia
C-750 de 2015 de la misma fecha.
2. La decisión de la que me aparto, en esta oportunidad, es la
exequibilidad de la distinción que el artículo 4º de la Ley 1742 de 2014
establece entre: (i) poseedores regulares inscritos en el folio de matrícula
inmobiliaria y (ii) poseedores regulares no inscritos, para efectos de la
notificación de la oferta de compra en el proceso de adquisición de inmuebles por
parte del Estado.
La disposición referida indica que en la primera etapa del
trámite, la administración sólo está obligada a notificar la oferta de compra
al titular de derechos reales registrado en el folio de matrícula del inmueble
objeto de expropiación o al respectivo poseedor regular inscrito, medida
que se acusó de transgresora de los artículos 13 y 58 de la Carta Política, por
cuanto crea una diferencia de trato entre poseedores regulares inscritos y no
inscritos, que desconoce la naturaleza de la posesión y la paridad entre los
mencionados sujetos como titulares de los mismos derechos y obligaciones.
3. En la sentencia, la Corte aplicó la metodología del juicio de
igualdad, mediante el test leve, para establecer si la disposición acusada
transgredía el artículo 13 Superior. En ese ejercicio determinó que entre los
sujetos existe un patrón de igualdad que los hace comparables, a saber:
la calidad de poseedores regulares, que revela la tenencia material del bien
con ánimo de señorío y dominio, acompañada de justo título y buena fe. Luego,
estableció que la finalidad de la distinción de trato entre los sujetos
es agilizar los procesos de adquisición de bienes por parte del Estado y, en
consecuencia, la medida se ajusta a la Carta Política, pues desarrolla los
principios de celeridad, eficiencia y eficacia administrativa, al paso que
materializa el interés general y la función social de la propiedad. Finalmente,
estableció que la medida es idónea, ya que permite que la administración
identifique a la persona con la que debe negociar el inmueble, facilita el
proceso de adquisición de los bienes, reduce los costos y otorga certeza a las
relaciones comerciales del Estado. Con base en ese juicio, la Sala determinó
que la notificación exclusiva de la oferta de compra del bien al poseedor
inscrito es una medida razonable que persigue fines constitucionales legítimos.
4. Del análisis descrito comparto la conclusión a la que arribó la
Corte en relación con el criterio y punto de comparación para adelantar el juicio
de igualdad entre los sujetos, que no es otro que la condición de poseedores y
su relación material con el bien. Sin embargo, es justamente de esa
circunstancia de donde surge, en mi sentir, la inconstitucionalidad de la
disposición demandada. Considero que la expresión acusada es una medida
discriminatoria hacia los poseedores regulares no inscritos, que carece de
sustento legítimo, desconoce la naturaleza de la posesión y la finalidad de la
norma, que es la protección de los derechos del poseedor.
En efecto, la sentencia se ocupó ampliamente de la posesión,
respecto de la que destacó la relación material con el bien aunada al elemento
volitivo, constituido por el ánimo de señorío que excluye el reconocimiento del
derecho ajeno. Esos elementos de la posesión, de acuerdo con su previsión en el
ordenamiento colombiano, descartan el registro como un factor constitutivo o
determinante para la institución, tal como lo ha indicado de forma invariable
la jurisprudencia y como lo reiteró la sentencia cuando precisó que: “la
posesión inscrita no existe en el ordenamiento jurídico colombiano” (fund.
jur 11.5 de la sentencia).
Establecidos los elementos que configuran y, en esa medida, son
relevantes para definir la posesión, considero que la agilización de los trámites
de adquisición predial no justifica un trato disímil entre los poseedores
fundado en el registro, máxime cuando la diferenciación que establece la norma
cuestionada priva al poseedor regular no inscrito de la etapa de negociación
directa, en la que contaría con mayores opciones y un amplio margen de
negociación con la administración. En efecto, la disposición acusada relega,
por vía de la omisión de la notificación de la oferta de compra, la
intervención del poseedor regular no inscrito a un estadio posterior: el de
expropiación.
Aunado a la ausencia de una razón suficiente para la exclusión
descrita, ésta resulta innecesaria, pues la notificación de la oferta de compra
al poseedor no inscrito no riñe con la agilidad del proceso de adquisición de
bienes por parte del Estado, ya que para ese propósito resultan viables
estrategias de identificación y notificación del poseedor que consideren la
relación material con el bien. En ese sentido, resultaría igualmente útil y
protegería en mayor medida los derechos  en juego la notificación in situ.
5. En armonía con lo expuesto, considero que privilegiar un
aspecto formal como el registro en una institución, en esencia, material como
la posesión, puede provocar un alto grado de desprotección de los poseedores no
inscritos, quienes deben ser rodeados de garantías sustanciales y no sólo
formales, de acuerdo con lo previsto en el artículo 58 de la Carta Política. En
ese sentido, y contrario a algunas consideraciones emitidas en la sentencia
sobre el particular, conviene precisar que los riesgos que genera la
predilección del elemento formal en esta materia no se mitigan con las
disposiciones de la Ley 1183 de 2008, ya que en esta norma se establece la
posibilidad del registro para los poseedores de inmuebles urbanos de estratos 1
y 2 que carezcan de título inscrito, en aras de facilitar la prueba de cara a
la usucapión, sin que ello modifique la naturaleza de la posesión ni promueva o
asegure la inscripción por parte de todos los poseedores.
Así las cosas, y como quiera que el artículo 4º de la Ley 1742 de
2014 establece una medida que discrimina a los poseedores regulares no
inscritos con fundamento en un criterio formal que no atiende a la naturaleza
de la posesión y los priva de la notificación de la oferta de compra, considero
que la Corte debió declarar la inexequibilidad de la expresión “inscrito”
en aras de superar esa diferenciación injustificada y así conminar a la
administración a notificar la oferta de compra a los poseedores regulares, sin
distinción.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA
C-750/15
PROCESO DE EXPROPIACION-Cálculo del valor de indemnización por lucro cesante
hasta por seis meses (Salvamento parcial
de voto)
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA FRENTE AL LIMITE
TEMPORAL MAXIMO AL RECONOCIMIENTO DEL LUCRO CESANTE-Ponderación
razonable de los intereses jurídicos y fiscales (Salvamento parcial de voto)/LIMITE
MAXIMO PARA RECONOCIMIENTO DEL LUCRO CESANTE-No afecta desproporcionadamente
el margen de apreciación judicial (Salvamento parcial de voto)
EXPROPIACION-Ponderación/LIMITE
MAXIMO PARA RECONOCIMIENTO DEL LUCRO CESANTE-No impide el reconocimiento del perjuicio (Salvamento parcial de voto)
INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES
INMUEBLES-Fijación de un estándar de reparación era viable debido
a que determinación del precio y del daño emergente son ámbitos donde prima un
amplio margen de apreciación judicial (Salvamento
parcial de voto)
INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES
INMUEBLES-Legislador busca evitar que reconocimiento del lucro
cesante sea indefinido en el tiempo en perjuicio de la protección de los
recursos públicos y con un criterio de sostenibilidad fiscal (Salvamento
parcial de voto)
INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES
INMUEBLES-Debe evaluarse si afecta derechos u otras posiciones
jurídicas de sujetos de especial protección constitucional (Salvamento parcial
de voto)
INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES
INMUEBLES-El hecho que se permita al juez fijar los diferentes
componentes y solo se limite el lucro cesante se deriva que la indemnización
resulte justa (Salvamento parcial de voto)/DERECHO A LA PROPIEDAD-Artículo
58 de la Constitución exige que indemnización consulte el interés de los
afectados y la comunidad (Salvamento parcial de voto)
LIMITE MAXIMO PARA RECONOCIMIENTO DEL LUCRO CESANTE-Medio adecuado
para ponderar intereses en conflicto (Salvamento parcial de voto)/LIMITE MAXIMO PARA RECONOCIMIENTO DEL LUCRO CESANTE-No afecta desproporcionadamente el derecho del
afectado a recibir una indemnización justa (Salvamento parcial de voto)
ACCION DE REPARACION DIRECTA-Solo cubre el daño antijurídico en los términos del
artículo 90 de la Constitución Política
(Salvamento parcial de voto)
LIMITE MAXIMO PARA RECONOCIMIENTO DEL LUCRO CESANTE-Negar el lucro cesante más allá de los seis meses
generaría un nuevo daño antijurídico y desproporcionado (Salvamento parcial de
voto)
LIMITE MAXIMO PARA RECONOCIMIENTO DEL LUCRO CESANTE-No es acertado considerar que el lucro cesante
debidamente comprobado y que exceda el plazo de seis meses no pueda ser
reclamado judicialmente (Salvamento
parcial de voto)
INDEMNIZACION EN PROCESOS DE EXPROPIACION DE BIENES
INMUEBLES-Norma declarada inexequible
operaba como límite sobre juridicidad del daño derivado de la expropiación en
cuanto al lucro cesante (Salvamento
parcial de voto)/LIMITE MAXIMO PARA
RECONOCIMIENTO DEL LUCRO CESANTE-Utilidad
y pertinencia para resolver problemas jurídicos en relación con la definición
de la indemnización justa (Salvamento
parcial de voto)
LIMITE MAXIMO PARA RECONOCIMIENTO DEL LUCRO CESANTE-Compatible con un trato deferente respecto de la
eficacia de los derechos de sujetos de especial protección (Salvamento parcial de voto)
Con el respeto acostumbrado a las sentencias
adoptadas por la Corte, salvo parcialmente el voto respecto de lo decidido por
la Sala en el fallo C-750 del 10 de diciembre de 2015, en cuanto declaró
inexequible la expresión "hasta por un periodo máximo de seis
(6) meses" contenida en el parágrafo del artículo 399 de la Ley
1564 de 2012 "por medio de la cual se expide el Código General
del Proceso y se dictan otras disposiciones. " Esto con base en los
siguientes argumentos:
1.   La previsión legal
citada, que regula el proceso de expropiación, determina que en los casos en
que sea necesario calcular el valor de la indemnización por lucro cesante,
cuando se trate de inmuebles que se encuentren destinados a actividades
productivas y se presente una afectación que ocasione una limitación temporal o
definitiva a la generación de ingresos proveniente del desarrollo de los mismos,
deberá considerarse independientemente del avalúo del inmueble, la compensación
por las rentas que se dejaren de percibir, hasta el periodo antes indicado de
seis meses.
En criterio de la mayoría, la decisión del
legislador de limitar la posibilidad de reconocimiento judicial del lucro
cesante en los casos analizados hasta por seis meses, violaba la autonomía
judicial y la obligación constitucional que la indemnización ante la
expropiación consulte los intereses del afectado, en los términos del artículo 58
CP.
La sentencia de la
cual me aparto parcialmente consideró que la indemnización tiene, como regla
general, carácter reparatorio, sin perjuicio que en circunstancias concretas y
en particular cuando el daño es causado respecto de sujetos de especial
protección, la indemnización pueda tener carácter restaurativo. La
indemnización reparatoria de la expropiación, en términos generales, apunta a
satisfacer la pérdida patrimonial referida al precio del inmueble, el daño
emergente y el lucro cesante. Sobre este último componente, la mayoría reconoce
que el legislador tiene una competencia amplia, pero la misma carece de un
alcance tal que permita "vaciar" el marco de acción de que es titular
el juez y la administración para fijar una indemnización que atienda las
circunstancias de cada caso. De allí que una norma que fije un tope máximo para
el reconocimiento del lucro cesante es inconstitucional "porque en
ocasiones puede que las reglas estáticas sean una barrera e impedimento para
que las autoridades cancelen una indemnización justa."
2.   Contraria a esta
conclusión, advierto que la decisión legislativa de definir un límite temporal
máximo al reconocimiento del lucro cesante hace parte del ámbito de
configuración legislativa, en tanto ponderación razonable de los intereses
jurídicos y fiscales en juego. En ese sentido, la fijación de un límite máximo
para el lucro cesante no afecta desproporcionadamente el margen de apreciación
judicial. Esto debido a que el juez mantiene la competencia para definir tanto
el valor del bien que debe reconocerse al propietario, como el daño emergente y
el lucro cesante hasta el límite previsto por el legislador. De allí que
concluir que la fijación legislativa de un tope para uno solo de esos
componentes provoca el vaciamiento de la competencia judicial para fijar la
indemnización, se muestre desproporcionado.
No puede perderse de vista, sobre este
particular, que en el caso de la expropiación debe hacerse una ponderación
entre la necesidad de reparar el daño causado con la pérdida del bien para el
propietario, la función social que define a la propiedad y, en especial, el uso
racional de los recursos públicos con los que se paga el perjuicio al
particular afectado. Este balance lo debe hacer prioritariamente el legislador,
en virtud de su incuestionable legitimidad democrática, y solo será
cuestionable desde la perspectiva constitucional cuando el mismo se muestre
irrazonable o atentatorio de los derechos fundamentales. Ello no sucede
respecto de la norma analizada, precisamente porque esta no impide el
reconocimiento del perjuicio, sino que lo limita en uno solo de sus
componentes. Esto con el fin de ponderar las demás variables en juego, así como
incorporar un criterio de prudencia fiscal que proteja los recursos del Estado.
Nótese que la
preocupación de la mayoría se centra en identificar casos en los cuales la
indemnización deba tener en cuenta las condiciones particulares de los sujetos
de especial protección afectados por la expropiación. La fijación de un estándar
de reparación indemnizatoria en dichos casos era, por lo tanto, viable sin
necesidad de declarar la inexequibilidad del aparte demandado, precisamente
debido a que la determinación del precio y en especial del daño emergente son
ámbitos en donde prima un amplio margen de apreciación judicial.
El legislador solo tomó una cautela precisa,
dirigida a evitar que el reconocimiento del lucro cesante fuera indefinida en
el tiempo, en perjuicio de la protección necesaria de los recursos públicos y
en consonancia con un criterio de sostenibilidad fiscal, también de raigambre
constitucional. Con todo, dicho límite en uno solo de los componentes de la
indemnización no releva al juez ni a la administración de evaluar
cuidadosamente las circunstancias de cada caso, así como las condiciones
particulares de los afectados con la medida expropiatoria. En el marco de ese
análisis, que es propio de cada proceso judicial en particular y no puede, por
la misma razón, ser resuelto a priori en sede de control de
constitucionalidad, es donde debe definirse la índole de la indemnización y su
mayor o menor extensión, conforme a la naturaleza del daño y dichas condiciones
particulares de los propietarios afectados. Entre esas circunstancias debe
evaluarse si la expropiación afecta los derechos u otras posiciones jurídicas
de sujetos de especial protección constitucional.
3.   Es claro que, bajo
esta perspectiva de análisis, del hecho que se le permita al juez fijar los
diferentes componentes de la indemnización y solo se limite el lucro cesante,
se deriva que la indemnización resulte justa. En efecto, lo que exige el
artículo 58 de la Constitución es que la indemnización consulte el interés de
los afectados y de la comunidad, pero de allí no se sigue que el legislador no
pueda fijar algunas pautas o límites, a condición que, como se dijo, las mismas
no resulten irrazonables, lo que no es el caso en el asunto analizado. Por
ende, la limitación de una sola de las facetas de la indemnización busca fines
constitucionales legítimos, es un medio adecuado para ponderar los intereses en
conflicto y no afecta desproporcionadamente el derecho del afectado a recibir
una indemnización justa.
4.   De otro lado, es
importante acotar que durante el debate del presente asunto, manifesté que
coincidía con lo considerado por la mayoría en el sentido que la acción de
reparación directa solo cubre el daño antijurídico, en los términos del
artículo 90 CP. No obstante, este mandato superior no es incompatible con el
hecho que en eventos concretos se demuestre que el daño se extendió al límite
"jurídico" de los seis meses, por lo que negar el lucro cesante más
allá de ese límite generaría un nuevo daño, este sí antijurídico y
desproporcionado.
Tal pretensión
adicional podría prima facie ser exigida en el marco de la acción de
reparación directa y mediante un estudio caso a caso, donde se compruebe
suficientemente la existencia de un perjuicio más allá del límite fijado por el
legislador. De tal manera, no sería acertado considerar que el lucro cesante debidamente
comprobado y que excediera el plazo fijado por el legislador, no pudiese ser de
ningún modo reclamado judicialmente. Antes bien, la norma que fue declarada
inexequible operaba como límite acerca de la juridicidad del daño derivado de
la expropiación, en cuanto a dicho lucro cesante. De allí su utilidad y
pertinencia para resolver problemas jurídicos relacionados con la definición de
la indemnización justa dentro de los procesos de expropiación.
5.   En conclusión,
preservar en el ordenamiento jurídico el límite al lucro cesante no se oponía a
los postulados constitucionales y, particularmente, era compatible con un trato
deferente respecto de la eficacia de los derechos de sujetos de especial
protección. La mayoría consideró, en contravía a los argumentos expuestos, que
existía un vaciamiento de la función judicial, que a mi juicio no concurre en
el caso analizado. Esta diferencia me lleva a salvar parcialmente mi voto en el
asunto de la referencia.,
Estos son los motivos
de nuestro disenso parcial.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA
C-750/15
NOTIFICACION DE OFERTA DE COMPRA A POSEEDOR INSCRITO EN FOLIO DE MATRICULA DE INMUEBLE OBJETO DE
EXPROPIACION-Se debió declarar inconstitucional el aparte demandado por
contrariar el derecho a la igualdad y propiedad privada (Salvamento de voto)
NOTIFICACION DE OFERTA DE COMPRA A POSEEDOR INSCRITO EN FOLIO DE MATRICULA DE INMUEBLE OBJETO DE
EXPROPIACION-Objetivo (Salvamento de voto)
NOTIFICACION DE OFERTA DE COMPRA A POSEEDOR INSCRITO EN FOLIO DE MATRICULA DE INMUEBLE OBJETO DE
EXPROPIACION-Diferencia creada por legislador carece de justificación
puesto que poseedores inscritos y no registrados tienen los mismos derechos y
acciones (Salvamento de voto)
REALIDAD FACTICA DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA MEDIDA-Debe tener en cuenta
la situación en que se hallan sus destinatarios y evaluar los impactos de la
normativa (Salvamento de voto)
NOTIFICACION DE OFERTA DE COMPRA A POSEEDOR NO
INSCRITO EN FOLIO DE MATRICULA DE INMUEBLE OBJETO DE EXPROPIACION-Se invirtió de manera desproporcionada la carga
procesal (Salvamento de voto)
OFERTA DE COMPRA A POSEEDOR NO INSCRITO EN FOLIO DE
MATRICULA DE INMUEBLE OBJETO DE EXPROPIACION-Privación del acto de notificación (Salvamento de voto)
DERECHO A LA NOTIFICACION-Importancia (Salvamento de voto)
Referencia: expedientes D-10708 y 10748
Demandas de
inconstitucionalidad contra: i) los artículos 6 (parcial) de la Ley 1742 de
2014 y 399 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 (expediente D-10708); así como ii)
los artículos 4 y 6 (parciales) de la Ley 1742 de 2014 y 33 (parcial) de la Ley
1682 de 2013 (expediente D-10748).
Magistrado
ponente:
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Con el debido respeto por las decisiones
de esta Corporación, presento salvamento de voto al fallo adoptado por la Sala
Plena dentro de la sentencia C-750 de 2015, mediante la cual se analizó la
demanda de inconstitucionalidad contra varias disposiciones contenidas en las
leyes 1564 de 2012, 1682 de 2013 y 1742 de 2014.
Las razones que
sustentan el desacuerdo se exponen a continuación:
1. En el presente asunto la Corte no
debió declarar exequible el artículo 4o de la Ley 1742 de 2014, en
lo referente al deber de notificar la oferta de compra en la etapa de arreglo
directo exclusivamente al poseedor inscrito. Por el contrario, considero que
era indispensable para materializar la guarda y supremacía de la Constitución,
declarar inconstitucional el aparte demandado por contrariar los artículos 13 y
58 superiores.
La disposición en comento tiene un
objetivo plenamente identificable, esto es, agilizar el trámite administrativo
de expropiación reconociendo el deber de notificar "únicamente"
a los poseedores
inscritos tal y como lo reconoció la sentencia C-750 de 2015 en los siguientes
términos: "la Ley 1742 de 2014, pretende agilizar los
procesos de adquisiciones de inmuebles destinados a obras de infraestructura,
finalidad que comprendió los ajustes en los trámites de expropiación". Teniendo en
cuenta la finalidad de la norma, la Corte debió precisar entonces si la medida
adoptada por el legislador cumplía con dicho propósito sin menoscabar las
garantías constitucionales.
El análisis argumentativo de la sentencia
no debió girar en torno a si el registro de la posesión de alguna manera mutaba
o alteraba el derecho a acceder a la propiedad por el trascurso del tiempo,
sino por el contrario, tuvo que determinar si dicha medida era
constitucionalmente idónea y necesaria para cumplir su cometido. Considero que
la diferencia creada por el legislador carece de justificación alguna, puesto
que los poseedores inscritos y no registrados tienen los mismos derechos y
acciones.
Esta distinción además adquiere
particular importancia si se tiene en cuenta que tal y como lo ha manifestado
esta Corporación, a la hora de analizar la constitucionalidad de una medida "es
indispensable que se consulte la realidad fáctica sobre la que surtirán
efectos, se tengan en cuenta la situación en la que se hallan sus destinatarios
y se evalúen los impactos de la normativa[133]".
Así las cosas, lo primero que debe
tenerse en cuenta respecto a los destinatarios de la presente norma, es que
debido al objeto de las leyes demandadas "construcción de proyectos de
infraestructura de transporte, agua potable y saneamiento básico", es bastante
probable que la facultad expropiatoria se aplique principalmente a habitantes
rurales o agrarios de nuestro país[134].
Teniendo en cuenta dicha situación y reconociendo que:- (i) según la
jurisprudencia constitucional los campesinos y trabajadores agrarios son
sujetos de especial protección constitucional[135] y (ii) es claro que la
posesión inscrita nunca se ha utilizado en nuestro país[136], es
ilógico que la postura mayoritaria haya dispuesto que lo contemplado en el
artículo 4o de la Ley 1742 de 2014 era razonable y proporcionado a
la luz de los mandatos superiores.
2. En igual medida, considero que se
invirtió de manera desproporcionada la carga procesal a los poseedores no
inscritos al declarar la exequibilidad pura y simple de la disposición
demandada. Se debe precisar que la postura mayoritaria avaló la
constitucionalidad del deber de notificar "únicamente"
la
oferta: (i) al titular de derechos reales que figure
en el folio de matrícula y (ii) al poseedor
regular inscrito. Según la sentencia C-750 de 2015 esta situación no vulneraba
los derechos de los poseedores no inscritos ya que: "los sujetos
referidos tendrán a su disposición diferentes acciones para salvaguardas sus
derechos y para demostrar que tienen un mejor derecho. Al mismo tiempo, los
poseedores materiales podrán participar en el procedimiento administrativo
mediante la presentación de un derecho de petición. Por consiguiente, no se
afecta el debido proceso de los poseedores materiales que carecen de registro”.
En este orden de ideas, la decisión de la
Sala Plena privó a los poseedores no inscritos de un acto tan importante como
lo es la notificación, ya que en la aplicación material de la norma no es claro
como si "únicamente" se debe notificar
a los sujetos referidos por el artículo 4o de la Ley 1742 de 2014,
los poseedores no inscritos tendrán conocimiento del proceso de arreglo directo
y en consecuencia podrán hacerse parte de él.
Ahora bien, respecto a la importancia del
derecho a la notificación este tribunal ha manifestado lo siguiente:
"La notificación
es el acto material de comunicación por medio del cual se ponen en conocimiento
de las partes o terceros interesados los actos de particulares o las decisiones
proferidas por la autoridad pública. La notificación tiene como finalidad
garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o actuación
administrativa y de su desarrollo, de manera que se garanticen los principios
de publicidad, de contradicción y, en especial, de que se prevenga que alguien
pueda ser condenado sin ser oído”.
De esta manera
dejo expuestas las razones que me llevan a apartarme de la decisión adoptada en
la sentencia C-750 de 2015.
Fecha ut supra,
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Demanda folio 5
[2] Sentencia C-1074 de 2006
[3] Sala de Negocios Generales, sentencia del 30 de
noviembre de 1956.
[4] Demanda folio 7
[5] Demanda folio 8
[6] Demanda folio 29
[7] Demanda folio 41
[8] Demanda folio 44.
[9] Sentencias C-428 de 1994, C-153 de 1994, C-059 de
2001, C.1074 de 2002 y C-227 de 2011
[10] Sentencia C-1074 de 2002
[11] Corte Suprema de Justicia, Sala Civil de Casación y
Agraria, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo, sentencia del 28 de junio de
2000, Exp. 5348.
[12] Corte Suprema de Justicia, Sala Civil de Casación y
Agraria, M.P. José María Esguerra Samper, sentencia del 29 de septiembre de
1978
[13] Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosos
Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia
del 26 de Junio de 2013, Rad. No 25000-23-24-000-2005-00735-01
[14] Sentencia C-1074 de 2002.
[15] Intervención p. 123
[16] Intervención folio 165
[17] Corte Suprema de Justicia, Sala Casación Civil, M.P
Margarita Cabello Blanco, sentencia del 20 de marzo de 2014, Exp. No. 05045 –
3103 – 001 – 2007- 00120 – 01.
[18] Intervención folio 182
[19]Auto del 29 de julio de 1997, expediente D-1718.
[20]En Sentencia C-362 de 2001, la Corte concluyó que no
existían cargos porque los argumentos dirigidos a reprochar la disposición
partían de proposiciones que no se derivaban de la norma acusada.
[21] Mediante Sentencia C-504 de 1995, la Corte concluyó
que la disposición acusada no correspondía a la realmente consagrada por el
legislador.
[22] Sentencias C-242 de 2006, C-402 de 2007, C-1299 de
2005, C-048 de 2006 y C-1194 de 2005.
[23]
Sentencia C-1074 de 2002
[24]
Esa fase se llama enajenación voluntaria en el proceso de expropiación
judicial, mientras en la expropiación administrativa toma el nombre de
negociación directa.
[25] Esa posición se formuló
por primera vez en la Sentencia C-1074 de 2002, providencia que señaló “Durante
la enajenación voluntaria, las partes en encuentran ante la posibilidad de
celebrar un negocio jurídico para la venta del bien, la transmisión de su
dominio y el pago del precio. Por lo tanto, esta etapa no se encuentra regida
por las reglas propias de la expropiación ni se trata, en realidad, de la
indemnización que exige el artículo 58 constitucional. En efecto, las
disposiciones cuestionadas regulan las condiciones de pago del precio de
adquisición de un bien que ha sido considerado como de utilidad pública o
interés social para los fines de la reforma urbana.”
[26]
Ibídem.
[27] Sentencia C-811 de 2014
[28] Sentencia C-862 de 2008
[29] Ver Sentencia C-229 de 2011. “El actual principio
de igualdad ha retomado la vieja idea aristotélica de justicia, según la cual
los casos iguales deben ser tratados de la misma manera y los casos diferentes
de diferente manera. Así, salvo que argumentos razonables exijan otro tipo de solución,
la regulación diferenciada de supuestos iguales es tan violatoria del principio
de igualdad como la regulación igualada de supuestos diferentes. Ese principio
de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica 88de la identidad de los
iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el concepto de
la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de
la generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no se
permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe
diferente normación a supuestos distintos. Con este concepto sólo se autoriza
un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera también, con
la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matemática. En el
mismo sentido, Guastini, Ricardo, Otras distinciones, Ed. Universidad Externado
de Colombia, Bogotá 2014, Capitulo XXIV, Breve lección acerca de la igualdad pp
507 -509
[30] Sentencia C-368 y 385 de 2015
[31]Sentencias C-093 y C-673 de 2001, C-862 de 2008 y
C-015 de 2014.
[32]
Sentencias C-601 de 2015, C-424 de 2015, C-329 de 2015, C-879 de 2014, C-811 de
2014, C-504 de 2014 entre otras.
[33]
Al respecto, M.F.C. de Savigny. Tratado de la Posesión. Ed. Comares, S.L. Granada. 2005. p. 163
[34] Ibídem p. 134. “Toda adquisición de la posesión reposa sobre un acto corporal
(corpus factum) acompañado de una voluntad determinada (animus). El hecho debe
ser de tal naturaleza que ponga al que ha de adquirir la posesión en estado de
tratar la cosa según su voluntad y con exclusión de cualquier otro, esto es, en
disposición de ejercer el derecho de propiedad (…)”.
[35] Von
Ihering, Rudolf. Teoría de la Posesión. Edit. Leyer. Bogotá. 2008.
[36] Ibídem.
p. 153.
[37] Ibídem. p. 90.
[38] Ibídem. p. 137.
[39] Rafael Rojina Villegas,
Compendio de Derecho Civil II, Bienes Derechos Reales y Sucesiones. Editorial
Porrúa. México 2008.
[40]
Domínguez Martínez, Jorge Alfredo, Derecho Civil, Editorial Porrúa, México DF,
475.
[41] León Robayo, Edgar Iván.
La posesión de los bienes inmateriales. Revista de Derecho Privado. Ed.
Universidad de los Andes, vol. 36, Bogotá, 2005, pp. 100 - 101
[42]
Sentencia T-302 de 2011
[43]
Corte Suprema de Justicia. Sentencia de 27 de Abril de 1955. M.P. José J Gómez
Gaceta Judicial. Tomo LXXX No. 2153, p. 87 y ss.
[44]
Ibídem, pp 87- 88
[45]Sentencia T-518 de 2013
[46] Sentencia T-302 de 2011
[47] En la Sentencia T-302 de
2011, la Corte precisó que “entre posesión y simple tenencia existen
elementos comunes, pero también otros que son disímiles. Dentro de las
similitudes entre las dos figuras jurídicas encontramos que por regla general
la tenencia implica el uso o aprovechamiento económico del bien , al paso que
la posesión siempre involucra actos positivos que se manifiestan en el uso o
provecho económico del bien, pues en la práctica, son tales actos materiales de
uso o provecho los que exteriorizan la intención de poseer y así, concretan el
ánimus en el corpus. Sin embargo, entre las instituciones existe una diferencia
marcada: mientras que en la tenencia el poder o relación material de la persona
con el bien, en el que se funda su uso o provecho, está mediado por dependencia
o subordinación a la voluntad de otro sujeto, lo que equivale a sostener que
siempre se reconoce dominio ajeno sobre el bien y se somete al mismo , en la
posesión, dicho poder material sobre el bien no se sustenta más que en la
voluntad libre e independiente de usar o aprovechar económicamente el bien , es
decir, sin que se reconozca dominio ajeno  sobre el mismo . En el primer
supuesto encontramos las circunstancias que se originan en cualquier negocio
jurídico en virtud del cual se recibe un bien, quedando obligado a restituirlo
o devolverlo a su propietario. Por ejemplo, en el contrato de arrendamiento el
arrendatario deberá restituir o entregar el inmueble al arrendador luego de
vencido el plazo de dicho contrato. También, en los casos en los que se ejercen
derechos reales constituidos sobre bienes como la prenda con tenencia, el
usufructo y el uso y habitación que tienen como referente al titular del
derecho de dominio. Tenencia que es absoluta y perpetua, es decir, se expone
ante el dueño del bien y ante terceros y, no se transforma en posesión  salvo
de que manera pública, abierta y franca, se niegue ser tenedor y
simultáneamente se ejecuten actos posesorios a nombre propio. Por este motivo
la tenencia no permite el paso a la adquisición del bien por prescripción
[48]
Sentencia T-494 de 1992
[49]
Carbonnier Jean, Derecho Civil, trad. De M.W. Zorrilla Ruiz, Bosh Casa
Editorial, Barcelona 1961.
[50] ARTICULO  762.
DEFINICION DE POSESION. La posesión es la tenencia de una cosa determinada con
ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa
por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de él.
[51] ARTICULO 2521. SUMA DE
POSESIONES. Si una cosa ha sido poseída sucesivamente y sin interrupción, por
dos o más personas, el tiempo del antecesor puede o no agregarse al tiempo del
sucesor, según lo dispuesto en el artículo 778. La posesión principiada por una
persona difunta continúa en la herencia yacente, que se entiende poseer a
nombre del heredero.
[52] Código Civil, artículo
764 TIPOS DE POSESION. La posesión puede ser regular o irregular. Se llama
posesión regular la que procede de justo título y ha sido adquirida de buena
fe, aunque la buena fe no subsista después de adquirida la posesión. Se puede
ser, por consiguiente, poseedor regular y poseedor de mala fe, como viceversa,
el poseedor de buena fe puede ser poseedor irregular. Si el título es
traslaticio de dominio, es también necesaria la tradición. La posesión de una
cosa, a ciencia y paciencia del que se obligó a entregarla, hará presumir la
tradición, a menos que ésta haya debido efectuarse por la inscripción del
título.
[53] La Corte Suprema de
Justicia ha manifestado que “por  justo título se entiende todo hecho o acto
jurídico que, por su naturaleza y por su carácter de verdadero y válido, sería
apto para atribuir en abstracto el dominio. Esto último, porque se toma en
cuenta el título en sí, con prescindencia de circunstancias ajenas al mismo,
que en concreto, podrían determinar que, a pesar de su calidad de justo, no
obrase la adquisición del dominio. Si se trata, pues de un título traslaticio,
puede decirse que éste es justo cuando al unírsele el modo correspondiente,
habría conferido al adquirente el derecho de propiedad, si el título hubiese
emanado del verdadero propietario”. Sentencia de 26 de junio de 1964, CVII-372.
[54]
Ver  Sentencias T-442 de 1992, T-469 de1992, T-122 de 1996, T-455
de 1996, T-533/96, T- 548de 1996, C-320 de 1997, entre otras
[55]
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, Sentencia del  27 de
abril de 1955, M.P. José J Gómez R. Gaceta Judicial  Tomo LXXX No 2153, p97 -98
[56]
Ibídem, p 88.
[57]
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, M.P. Jaime Alberto Arrubla
Paucar, sentencia 16 de abril de 2008, Referencia:
SS-4128931030022000-00050-01.
[58] Sala de Casación Civil
de la Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 20 de marzo de dos mil 2014,
M.P. Margarita Cabello Blanco SC 3493-2014 Ref: Expediente No 05045 3103 001
2007 00120 01. P 33.
[59]
Sentencia C-1007 de 2002.
[60] Ley 1183 de 2008,
Artículo 1°. Declaración de la posesión regular. Los poseedores materiales de
inmuebles urbanos de estratos uno y dos que carezcan de título inscrito, podrán
solicitar ante notario del círculo donde esté ubicado el inmueble, la
inscripción de la declaración de la calidad de poseedores regulares de dichos
bienes, a fin de quedar habilitados para adquirir su dominio por prescripción
ordinaria, de acuerdo con la ley y en los términos y plazos señalados por la
Ley 791 de 2002 y las leyes especiales que reglamentan el dominio de los bienes
considerados Vivienda de Interés Social
[61]
Ibídem, Artículo 2º , numeral 1º
[62]
Ibídem numeral 2º
[63] Ibídem. Artículo 4°.
Prueba de la posesión material. La posesión material deberá probarse en la
forma establecida en el artículo 981 del Código Civil y además se podrá
acreditar con la prueba del pago de los impuestos, contribuciones y
valorizaciones de carácter distrital, municipal o departamental.
[64] En este acápite se reiterará los argumentos fijados
en la sentencia C-410 de 2015.
[65] Sentencia T-454 de 2012. Véase también sentencias C-227 de 2011, C-147 de 1997,
C-589 de 1995,  C-006 de 1993, C-428 de 1994, C-216 de 1993.
[66] Sentencia C- 133 de 2009. “La propia Constitución
señala que la propiedad privada debe cumplir una función social que implica
obligaciones.   Indica igualmente, la procedencia de la expropiación  (Arts. 58
y 59), la promoción estatal del acceso a la propiedad  (Art.60),  la protección
de la propiedad intelectual  (Art. 61), la imposibilidad de variar el destino
de las donaciones (Art. 62), la inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad de los bienes de uso público  (Art. 63) y la promoción del
acceso progresivo a la propiedad de la tierra (Art. 64). Es de resaltar, que de
manera específica, la norma superior indica que por sentencia judicial se puede
declarar la extinción del dominio sobre bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro
de la moral social.  La misma norma y de manera expresa, prohíbe como pena la
confiscación
[67] Código
Civil, artículo 669.
[68] Sentencia
C-189 de 2006. “En cuanto al primero, reconocido como el ius utendi, se
limita a consagrar la facultad que le asiste al propietario de servirse de la
cosa y de aprovecharse de los servicios que pueda rendir. Por su parte, el
segundo, que recibe el nombre de ius fruendi o fructus, se manifiesta en la
posibilidad del dueño de recoger todos los productos que acceden o se derivan
de su explotación. Finalmente, el tercero, que se denomina ius abutendi,
consiste en el reconocimiento de todas aquellas facultades jurídicas que se
pueden realizar por el propietario y que se traducen en actos de disposición o
enajenación sobre la titularidad del bien”.
[69] Ibídem.
[70] Cfr. C-870 de 2003, citada. En esa oportunidad, la
Sala Plena señaló que “el carácter relativo y no absoluto del derecho de
propiedad que ha sido reconocido por esta Corte en diferentes sentencias
(C-428/94 y T-431/94), habilita al legislador y excepcionalmente a las
autoridades administrativas para establecer restricciones a dicho  derecho
cuando medien razones de interés general que razonablemente las justifiquen.
(Sentencia T-245 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz)”.
[71] Sentencias T-427 de 1998, C-189 de 2006 y C-133 de
2009, entre otras.
[72] Ibídem. “El régimen
de la propiedad privada en el nuevo orden constitucional se aleja decididamente
de las tendencias individualistas del derecho, que únicamente lo tienen como
fuente de prerrogativas jurídicas subjetivas, para inclinarse por la visión del
derecho-deber, en la que su ejercicio sólo se legitima cuando persigue la
promoción del bienestar social.”
[73] Sentencia C-006 de 1993
[74] Sala Plena. Sentencia de diciembre 11 de 1964. M. P. Julián Uribe Cadavid. Cfr. C-153 de marzo 24 de  1994, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[75] Cabe precisar que el acto legislativo 01 de 1999
eliminó la expropiación sin indemnización, por razones de equidad establecidas
por el legislador. Ver sentencia C-059 de 2001.
[76] Ibidem.
[77] Sentencia C-133 de 2009.
[78]
Sentencia C-059 de 2001
[79] Sentencia C-864 de 2004.
[80]
Sentencia C-410 de 2015
[81] Sobre el particular, la
Sala reiterará la jurisprudencia de la Corte en relación con la indemnización
en procesos de expropiación fijado en las sentencias C-306 de 2013, C-227 de
2011, C-1074 de 2002 y C-153 de 1994.
[82] Cfr. C-153 de 1994 citada. La Corte examinó
la constitucionalidad del artículo 457 del Código de Procedimiento Civil, que
autorizaba la entrega anticipada del bien objeto de expropiación, resumiendo
brevemente el proceso  expropiatorio.
[83] Sala Plena, sentencia de diciembre 11 de 1964 citada.
[84]
Sentencia C-306 de 2013, C-227 de 2011,  C-150 de 2009, C-961 de 2003, C-1074
de 2002.
[85]
Gaceta del Congreso No. 245, de 30 de octubre de 1998, págs  5 y 6
[86] Sentencia C-179 de 1994. Sobre el particular, la
Corte manifestó que “el Gobierno Nacional está autorizado para decretar
expropiaciones en periodo de guerra exterior, única y exclusivamente cuando las
necesidades de la misma lo aconsejen, mediante indemnización, cuyo pago se hará
con posterioridad a los acontecimientos. Dicha expropiación sólo recae sobre
bienes muebles, pues para el caso de los inmuebles, el inciso segundo del mismo
precepto constitucional citado, sólo permite la ocupación temporal de los
mismos, y exclusivamente para atender las exigencias de la guerra o para
destinar a ella sus productos”. En esa ocasión, la Corte examinó, entre
otras cosas, la constitucionalidad de la regulación de la expropiación y de la
ocupación en caso de guerra en la Ley Estatutaria de Estados de Excepción.
[87]
Sentencia C-306 de 2013
[88] En la sentencia C-1074 de 2002, la Corte efectuó un
amplio estudio y cotejo del tema en el derecho internacional. En particular, el
Pacto de San José de Costa Rica, relativo a los derechos económicos y sociales,
por virtud de lo dispuesto en el artículo 94 de la Constitución de 1991, forma
parte del llamado “bloque de constitucionalidad”. Cfr. C-153 de 1994
citada y C-374 de 1997. En este último fallo, la Corte al examinar la
constitucionalidad de las normas que regulaban la extinción de dominio de
bienes adquiridos de manera ilícita, distinguió entre la figura consagrada en
el artículo 34 constitucional y la expropiación regulada por el artículo 58.
[89]Sentencia 1074 de 2002.
[90] “Ninguna persona puede ser privada de sus bienes,
excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad
pública o de interés social en los casos y según las formas establecidas por la
ley”.
[91] Sentencia C-158 de 2002 y C-059 de 2001. Esas
decisiones precisaron que: “En efecto, con respecto al artículo 53 de la Ley
9 de 1989, no queda duda alguna de que las expresiones “[p]ara los efectos
previstos en el último inciso del artículo 30 de la Constitución Política”, “de
equidad” y “sin indemnización” resultan hoy contrarias a la Constitución, como
quiera que el último inciso del artículo 30 de la Carta de 1886, con la reforma
que le fue introducida por el Acto Legislativo No. 01 de 1936, autorizaba la
expropiación sin indemnización por razones de equidad que, de la misma manera
consagró también el artículo 58 de la Carta Política de 1991, por lo que, en
consecuencia, mientras este último estuvo vigente, las expresiones legales
anotadas tenían entonces fundamento constitucional.  Pero, retirada del
ordenamiento jurídico esa institución por decisión del Congreso como
constituyente derivado, desaparece el soporte jurídico para que ellas
subsistan, por haberse afectado de inconstitucionalidad por esa causa, e igual
sucede y por idéntica razón con la expresión “siendo, entendido que no habrá
lugar a indemnización alguna” contenida en la parte final del parágrafo con el
cual se adicionó el artículo 53 de la Ley 9 de 1989, por el artículo 98 de la
Ley 388 de 1997”.
[92]
Sentencias C-227 de 2011 y C-1074 de 2002
[93]
Ibídem.
[94]Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera Subseccion C Consejero
ponente: Enrique Gil Botero Bogotá D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil
doce (2012) Radicación número: 05001-23-25-000-1994-02279 01(21861)B Actor: XX
Y OTROS
[95]Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil Magistrada Ponente RUTH MARINA DÍAZ
RUEDA, Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil trece (2013), Ref.: Exp. 11001-3103-003-2001-01402-01.
[96]
Sentencia C-227 de 2011
[97] Sentencia T-1074 de
2002. En esa oportunidad la corporación agregó: “En
la sentencia C-153 de 1994, la Corte entendió que la naturaleza reparatoria de
la indemnización en caso de expropiación era sinónimo de indemnización ‘plena’.
También señaló que dada esa naturaleza reparatoria, quedaba excluida la posibilidad
de una indemnización meramente compensatoria, término que interpretó de la
siguiente manera: ‘Así las cosas, la indemnización no es compensatoria, esto
es, ella no es un presupuesto o una condición de la indemnización que genera
una compensación a cargo del Estado y a favor del expropiado, por el
enriquecimiento patrimonial del primero. Si así fuera, la indemnización se
fijaría con base en el valor objetivo del bien y no, como ordena la
Constitución ‑inciso 4° del art. 58‑,’consultando los intereses de
la comunidad y del afectado’. De aceptarse la tesis del carácter compensatorio
de la indemnización se tendría que concluir que la expropiación es una simple
conversión de valores: los bienes expropiados se reemplazan por su equivalente
en dinero y no comprendería por tanto los daños que sean consecuencia directa e
inmediata de la expropiación. La indemnización en tal caso no sería entonces
justa, como lo ordena el artículo 21 numeral segundo del Pacto de San José’.”
[98] Este criterio
establecido en la sentencia C-153 de 1994, recoge la posición sostenida por la
Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena el 11 de diciembre de 1964, MP: Julián
Uribe Cadavid, donde dijo lo siguiente: “Sobra agregar que el concepto de
indemnización por expropiación no puede confundirse con el concepto de precio,
como prestación de la venta. Esta es un acuerdo bilateral, de derecho privado,
fruto de la libertad contractual (...). La expropiación no es un contrato, no
es una venta, ni siquiera forzada, como la que se verifica en subasta pública
en determinados casos; es una figura esencialmente distinta, de derecho
público, enderezada al bien de la comunidad y en virtud de la cual, por motivos
superiores, la Administración toma la propiedad particular, y como esta medida
genera un daño, y no un precio, se satisface mediante una indemnización. Se
indemniza el perjuicio en diferentes órdenes de la responsabilidad contractual
y extracontractual, y se indemniza al expropiado el daño que para él implica
esta forma de expropiación –que opera contra su voluntad‑ pero en
provecho público (...).”
[99] Cfr. Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Civil sentencia de 18 de mayo de 2005,
[SC-084-2005], exp. 14415 y del 9 de julio de 2010 ref Ref.: Expediente
11001-3103-035-1999-02191-01. El daño indemnizable debe: i) ser cierto; ii)
sufrido por la persona que reclama  la indemnización; y iii) recaer sobre un
bien protegido por el ordenamiento jurídico.
[100]
Sentencias C-306 de 2013 y C-1074 de 2002
[101]Consejo de Estado,
Sección Tercera, Sentencia del 27 de septiembre de 1990, C.P. Greiff Restrepo.
Exp. 5835.
[102]
Sentencia C-931 de 2003
[103]
Ibídem.
[104] Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP: Marco Antonio Velilla
Moreno (E), Bogotá, D. C., 26 de julio de 2012. Radicación número:
05001-23-31-000-2003-00977-01El. Ese Tribunal manifestó en la apelación de una
sentencia que había resuelto una demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho lo siguiente “resarcible del daño depende fundamentalmente de la
certeza de su ocurrencia, pues es claro que las lesiones de carácter
hipotético, estocástico o contingente no pueden ser objeto de reparación o
compensación. El agravio debe estar revestido entonces de certeza para que
produzca efectos jurídicos y dé lugar al resarcimiento, pues todo aquello que
constituya una simple conjetura o una suposición no puede dar lugar a una
indemnización. Lo anterior no obsta para que se tengan como ciertos aquellos
daños futuros que a pesar de no haberse consolidado todavía, no existe ninguna
duda acerca de su advenimiento. Para que el perjuicio exista, resulta
completamente indiferente que aquél ya se haya presentado como un hecho
existente en plano ontológico o que aparezca como la prolongación cierta y directa
de un estado de cosas actual. Al fin y al cabo el daño futuro no es sino una
modalidad del daño cierto, tal como lo ha sostenido en reiteradas oportunidades
la Sección Tercera de esta Corporación”.
[105]
Sentencia C-306 de 2013, C-227 de 2011 y C-1074 de 2002.
[106]
Sentencia C-1074 de 2002
[107]
Ibídem.
[108]
Ibídem.
[109] Sentencia C-1074 de 2002 citada.
[110]Consejo de Estado Sala
de lo Contencioso Administrativo Sección Primera Bogotá D.C., 22 de agosto
2013. CP: María Elizabeth García González. Ref. Expediente núm. 2011 01429 01.
[111] Ley 1437 de 2011,
Artículo  140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la
Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la
reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los
agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado
responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión,
una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble
por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una
entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa
instrucción de la misma
[112] Consejo de Estado Sala
de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Subsección A CP: Carlos
Alberto Zambrano Barrera  Bogotá, 28 de enero de 2015 Radicación:
760012331000-20010518701 (34.170)
[113]Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo Sección Primer A Bogotá, D.C., Sentencia del
7 de febrero 2013.  C.P. María Elizabeth García González. REF: Expediente núm.
2008-01204-01.
[114]Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP: María Claudia Rojas
Lasso, Bogotá, D.C., nueve (9) de febrero de dos mil doce (2012), Radicación
numero: 25000-23-24-000-2001-01262-01,.
[115]
Ibídem.
[116]
Artículo 22 de la Ley 9ª de 1989.
[117]
Los efectos de la aplicación dependerá del sentido de la decisión del a-quo.
El inciso 3º del numeral 13 del Código General Proceso indicó que “La
sentencia que deniegue la expropiación es apelable en el efecto suspensivo; la
que la decrete, en el devolutivo”.
[118]Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P: Ricardo Hoyos Duque,
Bogotá, D.C , Sentencia de 5 de marzo de dos mil cuatro 2004, Radicación número:
41001-23-31-000-1990-5647-01(14543)
[119]
Sentencia C-306 de 2013
[120] Sentencia de diciembre 11 de 1964, citada
previamente.
[121]
Sentencia C-740 de 2003
[122] Sobre el concepto de
confiscación, su origen en nuestra legislación y su evolución y tratamiento por
la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y otras modalidades,  se
pueden consultar las sentencias  C-176 de 1994 y C-931 de 2007 Artículos 22 de
la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos; 33, numeral 3 de la
Constitución Española.  Igualmente, puede consultarse el Manual de Derecho
Administrativo de Fiorine. Tomo II, pág. 901.
[123]Sentencias
C-459 de 2011, C-931 de 2007 y C-740 de 2003
[124]Sentencia C-176 de 1994.
En ese fallo, la Corte precisó que “la confiscación como tuvo oportunidad de
señalarlo la Corte Suprema de Justicia en distintas oportunidades (v.
sentencias junio 21/1899, marzo 6/1952, agosto 10/1964 y julio 29 de 1965) es
una pena que consiste en "el apoderamiento de todos o parte considerable
de los bienes de una persona por el Estado, sin compensación alguna"...
[125]
Sentencia C-364 de 2012
[126]
Sentencia C-459 de 2011.
[127]
Sentencia C-1074 de 2002
[128]
Ibídem.
[129] Cfr. Sentencias C-093 y
C-673 de 2001, C-862 de 2008 y C-015 de 2014.
[130]
Sentencias  C-176 de 1994, C-931 de 2007 y C-459 de 2011.
[131] Duguit, L.,
"La propiedad función social" en Las
transformaciones generales del derecho privado desde el Código de Napoleón , Trad, C. Posada,
Ed. Coyoacán, México, 2007, p. 127
[132]
La idea de la indemnización “rápida, adecuada y efectiva” propia de la denominada
doctrina estricta del norteamericano Hull, aplicable en todos los casos de
expropiación, fue en principio desvirtuada por las Resoluciones de Naciones
Unidas posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Hoy en día no existe un
consenso general sobre cuál es la mejor manera de calcular el quantum de
la indemnización pero pueden identificarse ciertos criterios mínimos aplicables
tanto en el derecho internacional arbitral como en el derecho internacional
convencional. La doctrina en esta materia puede consultarse, entre otros, en
los siguientes libros:
-Sabahi, Borzu. Compensation and Restitution in Investor-State Arbitration
Principles and Practice. International Law Series. Oxford University Press. New
York, 2011.
-Aragón Reyes Manuel
(Director) y Aguado Renedo (Codirector). Derechos Fundamentales y su protección.
Temas Básicos de Derecho Constitucional Tomo III. Civitas de Thomson Reuters.
Pamplona, 2011.
-Irutetagoiena
Agirrezabalaga Iñigo. El arbitraje en los litigios de expropiación de
inversiones extranjeras. Colección arbitraje comercial y de inversión.
Editorial Bosh S.A. Barcelona, 2010.
-Marboe,
Irmgard. Calculation of compensation and damages in international investment
law. Oxford international arbitration series. Oxford University Press. New York, 2009.
-Kantor
Mark. Valuation for arbitration Compensation Standards Valuation Methods and
Expert Evidence. International arbitration law. Wolters Kluwer Law &
Business. Netherlands, 2008.
-Ripinsky
Sergey con Williams Kevin. Damages in International Investment Law. British
Institute of International and Comparative Law. Norfolk, 2008.
1. Cfr. Sentencia
C-258 de 2013.
[134] La figura de
prescripción adquisitiva del dominio si bien no es una institución jurídica que
se aplica con exclusividad en el campo, por antonomasia es utilizada por los
trabajadores agrarios en el área rural para hacerse al derecho a la propiedad.
[135] Sentencia C-644
de 2012.
[136] Sobre el
particular específicamente manifestó que: "los artículos
789 y 2526 del Código Civil, disposiciones que reconocen algunos efectos a la
inscripción de la posesión, nunca se han utilizado " y "cabe precisar
que, ese Tribunal advirtió la ineficacia de tales nomas hace más de 50 años,
situación que no ha variado ".