T-752-09
Sentencia T-752/09
Sentencia T-752/09
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Vulneración del debido proceso y derecho de defensa
por indebida notificación de la demandante
ACCION DE TUTELA-Hecho superado por cuanto la Contraloría declaró la nulidad del auto
por medio del cual se le imputó responsabilidad fiscal a la accionante
Referencia: expediente T-1708706.
Acción de tutela presentada por Claudia Nayibe López
Hernández contra la Contraloría de Bogotá D.C.
Procedencia: Juzgado Noveno Penal del Circuito de
Bogotá.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá,
D. C., octubre veintidós (22) de dos mil nueve (2009).
La
Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto y Jorge Iván Palacio
Palacio, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
en
la revisión del fallo dictado el 25 de junio de 2007 por el Juzgado Noveno
Penal del Circuito de Bogotá, que confirmó el proferido el 2 de mayo del mismo
año por el Juzgado Dieciséis Penal Municipal de la misma ciudad, con Función de
Control de Garantías, respecto de la acción de tutela instaurada por Claudia
Nayibe López Hernández contra la Contraloría de Bogotá, D. C.
El
expediente llegó a la Corte por remisión que hizo el primer despacho judicial
mencionado, en virtud de lo ordenado por los artículos 86 inciso 2° de la
Constitución Política y 32 del Decreto 2591 de 1991, siendo escogido para su
revisión por la Sala de Selección N° 9 de esta Corte, el 27 de septiembre de
2007.
I.
ANTECEDENTES
Claudia
Nayibe López Hernández presentó acción de tutela contra la Contraloría de
Bogotá, D. C., por estimar que ha vulnerado sus derechos fundamentales a escoger
apoderada de confianza; defensa técnica; acceso a la administración de
justicia; trabajo; a ejercer cargos y funciones públicas y al buen nombre, con
base en los hechos que a continuación son resumidos.
A.
Hechos y narración realizada por la demandante
Indica
que habiéndose desempeñado como Directora del Departamento Administrativo de
Acción Comunal Distrital, la Contraloría de Bogotá, D. C., adelantó en su contra
el proceso de responsabilidad fiscal identificado con el número 50100-0179/03,
del cual nunca fue notificada, sin que exista justificación para ello, proceso
que terminó con la imposición de sanciones que considera “muy graves”,
ya que la hacen responsable por                        “$ 103.000.000”,
afectando así los derechos fundamentales invocados en su solicitud de amparo.
Expone
que como nunca fue notificada del proceso ni de la sanción impuesta, no pudo
alegar a su favor ni ejercer los recursos del caso, pese a que la accionada
sabía donde ubicarla, ya que conoce donde trabaja, así como la dirección de su
familia y de su apoderada general, quien aparece registrada en la entidad
demandada como tal, según escritura pública de marzo de 2003, que obra en los
expedientes por acciones similares, en las cuales fue absuelta.
Anota
que la diferencia entre esos procesos y el que ahora censura consiste en que en
aquellos pudo ejercer su derecho de defensa, al haber sido debidamente
notificada, mientras que en el que suscita la presente acción de tutela sólo
fue llamada a responder con el inicio del proceso de jurisdicción coactiva.
Lamenta
haberse enterado del proceso y de sus graves consecuencias siete meses después de
haber sido impuestas las sanciones, cuando ya se habían vencido todos los
términos para defenderse, información que no obtuvo por un acto de la
Contraloría sino por azar, cuando su apoderada general se acercó a la entidad
accionada a solicitar un certificado de antecedentes disciplinarios, que no le
fue expedido por la existencia del proceso en comento. Acto seguido presentó
las correspondientes solicitudes de revocatoria directa y nulidad, recibiendo
decisiones desfavorables.
Afirma
que el 24 de febrero de 2007 la accionada envió comunicación a la casa de la
mamá de ella, para notificarle el mandamiento de pago en el proceso de
jurisdicción coactiva en su contra, la cual es la primera y única que ha
recibido en todo el proceso. Acota que a esa dirección hubieran podido llegar
las notificaciones sobre el inicio del proceso y las decisiones adoptadas,
permitiéndole así defenderse y evitar pagar una cifra millonaria, que no tiene
recursos económicos para cubrir, además que al ser inhabilitada por cinco años
no ha podido encontrar trabajo.
Al
no ser notificada de esa actuación, la accionada le negó el derecho a
defenderse y dar las debidas explicaciones, desconociendo además la designación
de su apoderada, de su absoluta confianza y facultada para ejercer su defensa
técnica, quien ha sido reconocida en otros procesos similares que cursaron en
esa entidad desde 2003, de los cuales fue absuelta gracias a su intervención.
Asevera
que cuando se enteró accidentalmente de dicho acción, ya había sido declarada
responsable fiscal y le habían iniciado proceso de jurisdicción coactiva, del
cual tampoco ha sido notificada. Tan pronto tuvo noticia del proceso de
responsabilidad fiscal, interpuso ante la Contraloría de Bogotá revocatoria
directa que le fue negada y la nulidad del auto que resolvió esa revocatoria,
argumentando la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, así
como falencias jurídicas del auto que la declaró responsable fiscalmente, a lo
cual la accionada hizo caso omiso, no dejándole otro camino que la acción de
tutela.
Manifiesta
que con ese comportamiento negligente, la entidad demandada le negó el derecho
fundamental al debido proceso y a la defensa y, de contera, le impusieron
sanciones que comprometen sus derechos constitucionales al trabajo, al buen
nombre y a ejercer cargos y funciones públicas.
En
su parecer, la violación de su derecho a escoger apoderada de confianza se
produjo porque nunca le notificaron del proceso, pese a que su apoderada
asistía periódicamente a la entidad accionada y estaba reconocida en los demás
procesos que cursaron en su contra desde 2003. Estima que se le conculcó el
derecho a la defensa técnica, al haber sido asistida por una apoderada de
oficio, quien no ejerció una adecuada representación debido a que no conocía su
gestión administrativa y dejó de alegar vicios graves del acto administrativo
que le imputó responsabilidad fiscal. Nunca alegó la violación del debido
proceso, fundada en el hecho de que el acto administrativo sancionatorio no
indicaba las normas presuntamente infringidas ni las conductas imputadas,
hechos que alegó cuando solicitó tardíamente la revocatoria directa del acto
que le dedujo responsabilidad fiscal.
En
lo que respecta a la infracción de los derechos de defensa judicial y acceso a
la administración de justicia, señala que como no fue notificada del proceso de
responsabilidad fiscal no pudo interponer las acciones contencioso
administrativas contra la decisión final de la administración y tampoco tuvo
apoderado de oficio para esos efectos, de lo cual no puede atribuírsele
negligencia o incuria.
Adicionalmente
señala que le violaron sus derechos al trabajo, a ejercer cargos y funciones
públicas y al buen nombre, pues en razón de la inhabilidad de cinco años
impuesta, no puede ejercer como consultora en desarrollo urbano y
gobernabilidad, contratando con los municipios o centros de investigación
públicos en la materia.
Considera
injusta la sanción determinada, ya que no sólo desconoce que su gestión fue
adecuada, como acepta la misma Contraloría, sino que además la obliga a pagar
una suma de dinero que supera sobradamente su patrimonio actual, fruto de una
vida de trabajo honesto y dedicado.
En
acápite aparte se refiere al alcance de los derechos vulnerados, con citación
de extractos de jurisprudencia constitucional, para insistir en la procedencia
del amparo como quiera que la imposibilidad de acudir a la justicia competente
obedeció a error de la accionada, al no haberle notificado la existencia del
proceso de responsabilidad fiscal.
B.
Respuesta de la entidad accionada
En
escrito dirigido al a quo, la  apoderada especial de la Contraloría de
Bogotá D. C. contestó la demanda de tutela, negando que a la accionante se le
haya burlado su derecho a defenderse en el proceso de responsabilidad fiscal,
adelantado por hechos acaecidos cuando ejerció como Directora del Departamento
Administrativo de Acción Comunal Distrital.
Señala
que respecto de otros procesos de responsabilidad fiscal contra de la
accionante, la citación para notificación fue remitida a la misma dirección que
aparece en la actuación cuestionada, habiéndose enterado de aquellos al
comparecer su apoderada general para que ejerciera su defensa.
Agrega
que por no atender la actora la citación dentro del proceso que origina la
tutela, se nombró como apoderado de oficio a estudiante de consultorio jurídico,
quien se posesionó y actuó en su representación, notificándole en su momento
los autos de imputación de responsabilidad fiscal y de resolución del grado de
consulta.
Frente
la versión de la accionante de haber recibido la citación para comparecer al
proceso de jurisdicción coactiva en el domicilio de su señora madre y no en la
dirección que aparece en el proceso de responsabilidad fiscal que censura,
expresa que, de acuerdo con la Ley 42 de 1993, se indagó sobre posibles
direcciones para ubicar a quien debe comparecer al proceso de jurisdicción
coactiva.
Afirma
que la Contraloría no ha causado ni amenaza causar perjuicio irremediable a la
demandante puesto que obró en aplicación de la Ley 610 de 2000, reguladora de
los procesos de responsabilidad fiscal, que tienen como fin el resarcimiento de
los perjuicios al patrimonio público por la conducta dolosa o gravemente
culposa de quienes realizan gestión fiscal.
Estima
improcedente la revisión de tutela por cuanto existen otros mecanismos
administrativos y judiciales para oponerse a las decisiones proferidas en el
proceso de responsabilidad fiscal, como los recursos en vía gubernativa y la
acción  de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que de existir vulneración
de derechos, el acto administrativo de la Contraloría que ponga fin a dicho
proceso, es demandable ante la jurisdicción contencioso administrativa, una vez
se encuentre en firme.
Manifiesta
que durante las etapas del proceso cuestionado, la peticionaria contó con
medios de defensa idóneos para proteger sus derechos fundamentales, haciendo
uso de ellos a través de la apoderada de oficio, lo que  demuestra que la
actuación de la Contraloría se adelantó con respeto al debido proceso y al
derecho de defensa, sin causación de perjuicio alguno.
Indica
que una vez conocido el fallo de responsabilidad fiscal, la apoderada de la
actora solicitó su revocatoria directa, actuación que a la luz del artículo 48
del C. C. A. constituye notificación por conducta concluyente y faculta para
acudir ante el juez administrativo en demanda del respectivo acto.
Respecto
a lo que denomina “aspectos procesales del expediente de responsabilidad
fiscal 50100-0179-03”,  considera que la entidad cumplió la
obligación de citación para dar a conocer personalmente el fallo, librando
comunicación mediante correo certificado a la dirección obrante en las
diligencias, suministrada por la actora  bajo la gravedad de juramento en la
declaración de bienes y rentas, actuación que autoriza el artículo 43 del C. C.
A. Dicho correo -afirma- no fue devuelto sino, por el contrario, entregado sin
novedad al destinatario, entendiéndose así enterada la hoy demandante del
proceso adelantado en su contra.
Informa
que al agotarse el término previsto en el artículo 45 del C. C. A., la
Contraloría procedió a fijar edicto en un lugar público por 10 días, con
inserción de la parte resolutiva de la providencia, siendo desfijado en debida
forma. Posteriormente, se resolvió oír la demandante en versión libre,
citándola de nuevo mediante comunicación que fue devuelta por el servicio de
correo, con la observación “no reside”.
Teniendo
en cuenta la no presentación a notificarse del auto de apertura del proceso, ni
para rendir versión libre, la accionada dio cumplimiento al artículo 43 de la
Ley 610 de 2000, nombrando apoderada de oficio, quien ejerció debidamente la
defensa una vez avisada del auto de imputación según lo dispuesto en el
artículo 49 ibídem, solicitó y sustentó el archivo de la investigación, a lo
cual no se accedió produciéndose fallo con responsabilidad fiscal, notificado
personalmente a dicha defensora, quien mediante recurso de apelación, solicitó
la revocatoria y el archivo de la investigación. De acuerdo con la normatividad
vigente, el Director de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva resolvió
la impugnación, confirmando el fallo, el cual fue igualmente notificado en
debida forma y, una vez cobró ejecutoria, remitido a la Subdirección de
Jurisdicción Coactiva para adelantar el trámite de cobro correspondiente.
La
apoderada general de la ahora actora solicitó revocatoria directa y nulidad del
auto de responsabilidad fiscal, resueltas en forma desfavorable, demostrándose
que la entidad tutelada actuó conforme a derecho, realizando todas las
actuaciones para garantizar los derechos de defensa y el debido proceso.
Por
último, agrega que otra cosa es que los hechos investigados hayan sido
contundentes para conducir a la imputación de responsabilidad fiscal de la
accionante, a consecuencia de lo cual los argumentos de la defensora de oficio
no prosperaron, y que tampoco corresponde al juez de tutela pronunciarse sobre
la posible vulneración de los demás derechos invocados con ocasión de la inhabilidad
impuesta, que debe soportar quien resulta condenado fiscalmente.
C.
Sentencia del Juzgado Dieciséis Penal Municipal de Bogotá con Función de
Control de Garantías
En
fallo de mayo 2 de 2007, ese despacho negó en primera instancia la acción de
tutela instaurada por Claudia Nayibe López Hernández contra la Contraloría de
Bogotá, al considerar que no existe vulneración a los derechos fundamentales
invocados, pues se cumplieron los trámites de investigación preliminar y
apertura del proceso de responsabilidad fiscal previstos en la Ley 610 de 2000.
Indicó
que en el trámite de dicho proceso se citó a la presunta responsable para ser
oída, primero en versión libre y que ante su no comparecencia se le designó
defensora de oficio, con quien continuó la actuación como lo prevé el artículo
43 ibídem, profiriéndose el fallo correspondiente, que se notificó debidamente
a la defensora.
Este
Juzgado no encontró desconocido el derecho fundamental a la defensa de la
quejosa pues, por el contrario, halló observadas las formas propias del proceso
de responsabilidad fiscal.
D.
Impugnación
Claudia
Nayibe López Hernández impugnó tal decisión, argumentando que la Contraloría de
Bogotá no cumplió las reglas de la jurisprudencia constitucional, relacionadas
con el alcance del debido proceso en los procesos de responsabilidad fiscal,
que incluye el derecho a conocer las decisiones y el deber de diligencia para
garantizar la defensa.
Señaló
que la accionada fue negligente, ya que a pesar de que desde agosto de 2004 la
empresa de correo le manifestó que no residía en la dirección que aparecía en
las diligencias, continuó enviándole comunicaciones al mismo lugar y nada hizo
para ubicarla. En la Contraloría reposan varias comunicaciones en las cuales se
indica el lugar donde se encontraba su apoderada general, quien por lo demás
asistía con regularidad a esa entidad para enterarse de los otros procesos en
su contra. Una mínima diligencia habría permitido que la comunicación de la
existencia del proceso fuera efectiva.
Argumentó
que el suyo es un típico caso en el que las autoridades se quedan en el
cumplimiento meramente formal de las normas procesales y desatienden el deber
de garantizar realmente el cabal ejercicio de los derechos de los ciudadanos.
Con lo que tildó de actitud descuidada de la Contraloría distrital, no sólo se
le conculcó el derecho al debido proceso sino también otros, como la honra, el
buen nombre, trabajo y el ejercicio de determinados derechos políticos.
Por
lo anterior, solicitó revocar el fallo de primera instancia y que, en su lugar,
se garantice su derecho a la defensa desde el momento en que fue conculcado,
por la negligencia que condujo a una indebida notificación de la
actuación.
E.
Sentencia del Juzgado Noveno Penal del Circuito de Bogotá
Mediante
sentencia del 25 de junio de 2007, el despacho de segunda instancia confirmó el
fallo impugnado, al considerar que la Contraloría en las notificaciones cumplió
el procedimiento fijado para esa clase de actuaciones, sin que sea posible
exigir una conducta diferente, menos por vía de tutela.
Estimó
claro, para el caso, que los requerimientos y comunicados fueron enviados a la
dirección que se conocía dentro del expediente, que seguramente en algún
momento la accionante debió aportar; no de otra manera puede entenderse que esa
información obre en el expediente. Quien estaba obligada a mantener
actualizados sus datos era la accionante, pues no podía pasar por alto su
función pública y el riesgo que se tiene en desarrollo de esos oficios de ser
investigada por los entes de control, por lo cual su incuria no puede
trasladarse a la accionada, alegando que la entidad no efectuó las gestiones
necesarias para ubicarla.
Consideró
que en el trámite de la acción de responsabilidad fiscal no fueron vulnerados
los derechos al debido proceso y defensa, pues la apoderada de oficio realizó
las gestiones pertinentes e incluso recurrió el fallo; cosa diferente es que
sus argumentos no fueran atendidos por la Contraloría, entidad que actuó con
arreglo a la Constitución y a la Ley 610 de 2000.
Sostuvo
finalmente que el hecho de que una decisión oficial limite las posibilidades de
acceso a ciertos campos laborales, de ninguna manera puede considerarse una
vulneración del derecho al trabajo, pues se trata de una consecuencia de tales
actuaciones.
II.
PRUEBAS A ANALIZAR
Serán
observadas como pruebas y consideraciones relevantes para tomar la decisión,
los documentos y asertos aportados por la demandante y las respuestas ofrecidas
por la Contraloría de Bogotá, D. C., en cumplimiento de lo ordenado por esta
Sala de Revisión mediante auto de diciembre 11 de 2007, donde también se
dispuso suspender los términos del proceso mientras se allegaba y analizaba la
información requerida.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
La
Sala es competente para decidir el presente asunto, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241 (numeral 9°) de la Constitución Política y 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Hecho superado
En reiterada jurisprudencia[1], esta corporación ha
señalado que si en el trámite de determinada acción de tutela, sobrevienen
hechos que demuestren que la vulneración a los derechos fundamentales ha cesado,
o se ha consumado en forma tal que sea imposible restablecer al solicitante en su
goce legítimo, la acción pierde eficacia y razón de ser, al extinguirse el
objeto jurídico sobre el cual se pretendía, resultando inocua cualquier
decisión que pudiere surgir al respecto.
Así, cuando en el curso de la acción se consolida el
restablecimiento de los derechos quebrantados o la superación del riesgo, cualquier
pretensión de la demanda de tutela queda sin materia y no se requiere ni es
viable una resolución para propiciar algo que ya se ha alcanzado, o se ha
tornado imposible.[2]
En un principio, esta Corte consideró que en aquellos
procesos en los que se presentaba un hecho superado, dado que la situación u
omisión acusada de vulnerar o amenazar un derecho fundamental había
desaparecido, se debía declarar la improcedencia de tutela, puesto que la orden
que podría impartir el juez caería en el vacío; en otras ocasiones, estimó
pertinente confirmar los fallos de tutela, con base en el mismo argumento
acerca de la carencia actual de objeto, o simplemente se abstuvo de
pronunciarse de fondo.
En la actualidad, se acepta que en aquellos casos en
los que sobreviene carencia de objeto de la acción de tutela y sea evidente que
debía haberse decidido en un sentido distinto, se confirmará o revocará, según
corresponda, con la anotación de que no se pronunciará de fondo, ni impartirá
órdenes para indicar un remedio judicial sobre el problema jurídico, que ya ha
perdido materialidad.[3]
Frente al caso concreto, correspondería a esta Sala de
Revisión determinar si los derechos invocados por Claudia Nayibe López
Hernández, fueron vulnerados por la Contraloría de Bogotá, D. C., al tramitar y
fallar el proceso de responsabilidad fiscal adelantado en su contra, sin
haberla notificado debidamente.
Sin embargo, mediante comunicación de septiembre 15 de
2008, la apoderada de la entidad accionada envió copia de la Resolución 228 de
febrero 8 de 2008, por medio de la cual el Contralor Distrital revocó el fallo
con responsabilidad fiscal N° 001 de enero 3 de 2006, proferido contra la accionante
y declaró de oficio la nulidad del auto N° 82 de octubre 25 de 2005, mediante
el cual se le imputó responsabilidad fiscal, “en  razón de haberse incurrido
en evidente violación al debido proceso por indebida notificación”, al ser
evidente que “el Oficio citatorio para que compareciera a rendir versión
libre en este asunto, el día 07 de septiembre de 2004 a la hora de las 10:00
a.m. se libró el 23 de agosto de 2004, siendo devuelto por la Administración
Postal Nacional bajo la causal de ‘no reside’, con fecha 25 de agosto de 2004
(folio 136 y 136 vto. cuaderno 1); situación que se dio con anterioridad al
proferimiento de dichas decisiones e igualmente es anterior a la adopción por
parte de la Subdirección del Proceso de Responsabilidad Fiscal del Auto N° 82
del 25 de octubre de 2005 a través del cual se le imputó responsabilidad fiscal”.
Queda
así establecido que en el asunto que se revisa se ha configurado un hecho
superado, toda vez que la alegada vulneración de los derechos de Claudia Nayibe
López Hernández quedó sin valor, debido a que estando en curso el presente
proceso la entidad accionada, a través de la providencia en mención, dejó sin
efectos  la actuación impugnada.
En consecuencia, teniendo en cuenta las reglas que
esta corporación ha delimitado frente a situaciones semejantes[4],
se declarará la carencia actual de objeto. Con todo, como es ostensible que la
tutela debió ser concedida en su oportunidad, al punto que la Contraloría de
Bogotá, D. C., entidad demandada, ha reconocido que efectivamente existió
infracción del derecho fundamental al debido proceso en el trámite de la acción
de responsabilidad fiscal adelantada contra la ahora demandante, será revocado
el fallo de segunda instancia, confirmatorio de la denegación del amparo, sin
que sea necesario hacer pronunciamiento de fondo ni impartir órdenes a la
entidad accionada.
IV. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
LEVANTAR la suspensión de los términos
en el proceso de la referencia, decretada en auto de diciembre 11 de 2007.
Segundo.
REVOCAR el fallo proferido el 25 de
junio de 2007 por el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Bogotá, que confirmó
el de mayo 2 del mismo año, dictado por el Juzgado 16 Penal Municipal de la
misma ciudad, que negó la acción de tutela promovida por Claudia Nayibe López
Hernández contra la Contraloría de Bogotá D. C.
Tercero.
DECLARAR la carencia actual de
objeto, por existir hecho superado.
Cuarto. Por Secretaría General, LÍBRESE la
comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr. T-488 de 2005 (mayo 12), M. P. Álvaro Tafur Galvis;
T-630 de 2005 (junio 16), M. P. Manuel José Cepeda; T-806 de 2007 (septiembre
28), M. P. Humberto Sierra Porto, entre otras.
[2]
T-486 de 2008 (mayo 15),  M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[3] T-442 DE 2006 (junio 2),
M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[4] Cfr. T-758 de 2005
(julio 15), M. P. Jaime Córdoba Triviño; T-429 de 2007 (mayo 28), M. P. Clara
Inés Vargas Hernández; T-573 de 2006 (julio 19), M. P. Marco Gerardo Monroy
Cabra y T-272 de 2006 (abril 4), M. P. Clara Inés Vargas Hernández, entre
otras.