C-089-16
Sentencia C-089/16
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Indicación precisa del objeto demandado,
el concepto de violación y la razón por la cual la Corte Constitucional es
competente
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes
En
cuanto al concepto de la violación, la jurisprudencia ha sido constante en
manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las
normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor en la
argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones que la sustentan; ciertos, pues la demanda habrá de recaer
sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en la medida que
el ciudadano precise la manera como la norma acusada vulnera la Constitución y
formule al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el reproche debe
fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior que se explica y
se enfrenta con la norma legal acusada, más no en su aplicación práctica; y
suficientes, por cuanto el demandante debe exponer todos los elementos de
juicio necesarios para iniciar el estudio y éstos deben generar alguna duda
sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga mínima de argumentación
La
adecuada presentación del concepto de la violación permite a la Corte, junto
con otros aspectos que la jurisprudencia ha delimitado, desarrollar su función
en defensa de la Constitución en debida forma, pues circunscribe el campo sobre
el cual hará el respectivo análisis de constitucionalidad. Esta carga mínima de
argumentación que debe exponer el ciudadano, resulta indispensable para
adelantar el juicio de constitucionalidad a pesar de la naturaleza pública e
informal que caracteriza a la acción de inconstitucionalidad. De no atenderse
dicho presupuesto podría generarse la inadmisión de la demanda, su posterior
rechazo de no subsanarse, o un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial del
escrito con el que se pretende incoar la acción. Estas consecuencias no
implican una restricción de los derechos políticos del demandante, pero sí el
establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente al juez
constitucional, para proferir un pronunciamiento de fondo.
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Ausencia
de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia en los cargos de
inconstitucionalidad
Referencia: expediente
D-10980
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 82 (parcial) de la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se
dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de
la gestión pública”.
Demandante: Henry Fabián Rodríguez
Gómez.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C.,
veinticuatro (24) de febrero de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los
Magistrados  María
Victoria Calle Correa quien la preside, Luís Guillermo Guerrero Pérez,
Alejandro Linares Cantillo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio,
Alberto Rojas Ríos y Luís Ernesto Vargas Silva en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las
previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política,
cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, el ciudadano Henry Fabián Rodríguez Gómez presentó ante esta
Corporación demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 82 (parcial) de
la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan
normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y
sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión
pública” por considerar que vulnera los artículos 13, 25, 26, 53 y
209 de la Constitución.
Mediante
auto del 15 de septiembre de 2015, la demanda fue inadmitida por no
satisfacer los requisitos para que se pudiera estructurar un cargo de
inconstitucionalidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991. En
particular, el auto se refirió al incumplimiento de los requisitos de certeza,
especificidad y suficiencia. No obstante, le fue concedido al actor un
plazo de tres (3) días para corregir la demanda o, de lo contrario, ésta sería
rechazada.
Mediante escrito
del 22 de septiembre de 2015 el demandante presentó corrección de la demanda.
En ésta indicó de nuevo la expresión de la norma demandada, señaló que la misma
violaba el derecho a la igualdad y quiénes eran los sujetos que hacían parte
del sistema de compras y contratación pública. Igualmente, hizo un recuento de
los “postulados constitucionales bajo los cuales se ha establecido de manera
clara que la contratación estatal debe estar enmarcada dentro del principio de
igualdad”[1].
En este sentido, hizo referencia al desarrollo jurisprudencial de la cláusula
de igualdad y afirmó que en el caso el trato injustificado era evidente para
los consultores, asesores e interventores, pues se imponía un sistema de
responsabilidad diferente a los demás partícipes del sistema de contratación
pública.
De otra parte,
también presentó consideraciones sobre la vulneración del derecho a la libertad
de ejercicio y profesión, artículo 26 de la Constitución. Para elaborar sobre
el cargo, sostuvo que “la disposición demandada, al crear una situación
desigual limita las posibilidades de participación de consultores,
interventores y asesores en el sistema de compras públicas, y por ende, limita
el ejercicio de su profesión, menoscabando su derecho al trabajo (…)”[2]. A
continuación, citó apartes jurisprudenciales sobre el contenido del artículo 26
de la Constitución para afirmar que dicho derecho no se puede restringir de
forma arbitraria. En este orden de ideas, señaló que la intención del
Legislador con la norma era establecer la responsabilidad para asesores,
consultores e interventores de “poner en conocimiento de la entidad
contratante los posibles actos de corrupción, así como de alertar oportunamente
sobre posibles incumplimientos”[3].
Así pues, sostuvo que la determinación de responsabilidad acusada no era idónea
y comprendía una restricción injustificada para el ejercicio de la profesión.
El demandante
guardó silencio sobre los demás cargos planteados en la demanda inicial.
Mediante auto del
6 de octubre de 2015, la demanda fue rechazada frente a los cargos de violación
de los artículos 25, 53 y 209 de la Constitución, por no haber presentado
correcciones, y admitida respecto de los cargos de vulneración de los artículos
13 y 26 de acuerdo con las correcciones presentadas. En la misma providencia se
ordenó: (i) comunicar a las autoridades pertinentes; (ii) invitar a diferentes
organizaciones a participar para que, si lo consideraban pertinente, se
pronunciaran sobre la constitucionalidad de la norma parcialmente demandada;
(iii) fijar en lista la norma acusada para garantizar la intervención
ciudadana; y (iv) correr traslado al señor Procurador General de la Nación,
para lo de su competencia.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo
concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de
fondo la demanda en referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA
DEMANDADA
A
continuación se transcribe el artículo 82 de la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se
dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de
la gestión pública” y se subrayan
las expresiones objeto de la demanda de inconstitucionalidad:
“LEY 1474 DE 2011
(julio 12)
Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio
de 2011
Por la cual se dictan normas orientadas a
fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de
corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO
82. RESPONSABILIDAD DE LOS INTERVENTORES. Modifíquese el artículo 53 de la Ley
80 de 1993, el cual quedará así:
Los
consultores y asesores externos responderán civil, fiscal, penal y
disciplinariamente tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del
contrato de consultoría o asesoría, como por los hechos u omisiones que les
fueren imputables y que causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de
la celebración y ejecución de los contratos respecto de los cuales hayan
ejercido o ejerzan las actividades de consultoría o asesoría.
Por
su parte, los interventores responderán civil, fiscal, penal y
disciplinariamente, tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del
contrato de interventoría, como por los hechos u omisiones que les sean
imputables y causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración
y ejecución de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido o
ejerzan las funciones de interventoría.
PARÁGRAFO.
El Gobierno Nacional reglamentará la materia dentro de los seis (6) meses
siguientes a la expedición de esta ley”.
III. LA DEMANDA
El
ciudadano señala que las expresiones demandadas del artículo 82 de la Ley 1474
de 2011 violan los artículos 13 y 26 de la Constitución toda vez que generan
una restricción que pone a cargo de los consultores, asesores e interventores
los perjuicios derivados de la celebración y ejecución de los contratos
respecto de los cuales hayan ejercido las actividades de asesoría, consultoría
o interventoría. En este sentido, sostiene que al extender la responsabilidad
al cumplimiento de las obligaciones que deben ser ejecutadas por el contratista
principal crea un trato desigual respecto de los otros partícipes del sistema
de compras y contratación pública.
Así,
señala que los otros partícipes son “las entidades estatales que adelantan
procesos de contratación, la Agencia Nacional de Contratación Colombia Compra
Eficiente, los oferentes en los procesos de contratación, los contratistas, los
supervisores, las organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos cuando
ejercen la participación ciudadana en los términos de la Constitución Política
y la Ley”[4].
Para
el demandante, el trato desigual consiste en que los asesores, consultores e
interventores son llamados a responder por actuaciones u omisiones que
desbordan su objeto contractual, mientras que ningún otro partícipe del sistema
de contratación pública está llamado a responder por aquellas actuaciones u
omisiones que se salgan del objeto contractual, lo que genera una responsabilidad
civil objetiva. Así, explica que la responsabilidad para las entidades
estatales comprende abstenciones, hechos, y omisiones antijurídicas imputables
y que causen perjuicios a sus contratistas. De otra parte, considera que la
responsabilidad de los contratistas se circunscribe a sus acciones y omisiones
en la actuación contractual. En su concepto, esta distinción genera que la
responsabilidad de asesores, consultores e interventores se extienda a la
responsabilidad por el cumplimiento de obligaciones del contratista principal,
lo que resulta desproporcionado e inconstitucional.
Respecto
de la violación del artículo 26 que garantiza el derecho a la libertad de
ejercicio de profesión u oficio, señala que las expresiones acusadas crean una
situación desigual que limita las posibilidades de participación de
consultores, asesores e interventores en el sistema. En su concepto esta
diferencia de trato es una restricción o carga adicional para estos
profesionales y, por lo tanto, un desincentivo injustificado que vulnera el
derecho a ejercer libremente su profesión u oficio.
IV.
INTERVENCIONES INSTITUCIONALES
1.
Cámara Colombiana de la Infraestructura
El
director jurídico de la Cámara Colombiana de la Infraestructura, en
representación de la entidad, solicita que se declare inexequible la
expresión “respecto de los cuales han ejercido o ejerzan las actividades”[5] contenida en
el artículo 82 de la Ley 1474 de 2001 por violar el principio de igualdad y
limitar el derecho a escoger libremente una profesión y oficio.
El
interviniente sostiene que, en efecto, la disposición acusada viola el derecho
a la igualdad puesto que los consultores, asesores e interventores “son los
únicos sujetos dentro del sistema de contratación, sobre los cuales recae un
esquema de responsabilidad diferente al previsto para los demás partícipes
(contratistas, oferentes, supervisores, entidades estatales), quienes solo
deberán responder por las acciones u omisiones enmarcadas dentro de su objeto
contractual”[6].
En este sentido, considera que dicha diferencia genera un trato discriminatorio
para el grupo mencionado.
Adicionalmente,
afirma que no es proporcionado concluir que dicho trato es legítimo con
fundamento en que las actividades de estructuración, supervisión y control que
estos cumplen son de especial importancia para la gestión contractual del
Estado, pues son los contratos los que establecen las obligaciones y
consecuencias por los incumplimientos.
A
su vez, indica que es impropio generar una responsabilidad diferente para un
sujeto del sistema de contratación cuando el Estatuto de Contratación se creó
con la finalidad de garantizar la pluralidad de oferentes de ahí que “no
existe razón para no predicar de todos los contratos celebrados por el Estado
los mismos principios y postulados”[7].
De otra parte, sostiene que el Legislador no estableció una finalidad que
permita aceptar un criterio diferenciador objetivo y razonado para el trato
desigual.
Igualmente,
considera que el cargo por violación a la libertad de profesión y oficio debe
prosperar.  Sostiene que, ya que el aparte acusado genera un trato diferente
que desequilibra las relaciones en el sistema de contratación, dicha
desigualdad constituye una limitación al derecho a ejercer la profesión
libremente por “poner en riesgo la participación de un grupo determinado
dentro de un sistema”[8].
En su concepto, la imposición de un sistema de responsabilidad excesivo para
los interventores, consultores y asesores crea un desincentivo a la actividad
empresarial. Por último, afirma que la norma genera una responsabilidad
objetiva para los mencionados contratistas.
2.
Sociedad Colombiana de Ingenieros
La
presidenta de la Sociedad Colombiana de Ingenieros (SCI), actuando en
representación de la institución, coadyuva las pretensiones de la demanda y
solicita que “se declare inexequible la expresión “respecto de los cuales
han ejercido o ejerzan las actividades” contenida en el artículo 82 de
la Ley 1474 de 2011[9].
Adicionalmente, precisa que el aparte acusado viola el Preámbulo y los
artículos 1, 2 y 209 de la Constitución, pues la responsabilidad que se le
endilga a los interventores, asesores y consultores se interpreta como la de un
garante, lo que es equivocado ya que sus obligaciones no son las de garantizar
la ejecución del contrato objeto de interventoría, asesoría o consultoría.  A
su vez, considera que la imposición de dicha responsabilidad a consultores,
asesores e interventores vulnera el principio de buena fe, al adjudicarles
responsabilidad por hechos que no fueron ejecutados por éstos. Además, sostiene
que la responsabilidad objetiva del artículo 90 de la Constitución sólo aplica
para el Estado y no entre sus colaboradores.
3.
Colombia Compra Eficiente –Agencia Nacional de Contratación Pública
El
secretario general de Colombia Compra Eficiente, actuando en representación de
la agencia, solicita que se declare la constitucionalidad del aparte
demandado,  pues considera que la determinación de “diferentes grados de
responsabilidad especiales para el ejercicio de ciertas profesiones” [10] hace
parte de la libre configuración del Legislador “dado que la ley puede fijar
condiciones y restricciones a los diferentes oficios y profesiones; cuando el
ejercicio de aquellas tiene una mayor incidencia en el sistema”[11].
Para
la agencia, las figuras de interventor, asesor y consultor en el marco de la
contratación pública “tienen una incidencia mayor en el sistema, pues sus
funciones y decisiones en la ejecución de los contratos del Estado es muy
importante, no sólo porque su actuar debe ajustarse a los principios y normas
que orientan la función pública y administrativa; sino también porque los
recursos que se emplean son públicos (…)”[12].
En este sentido, indica que la Corte Constitucional ha determinado que en
ocasiones es admisible un tratamiento legislativo diferente y éste no viola el
principio de igualdad, mientras que sea razonable y objetivo. Así, considera
que este régimen de responsabilidad se fundamenta en la prevalencia del interés
general, lo cual es razonable ya que estas personas ejercen una función pública
transitoria.
4. Departamento
Nacional de Planeación – DNP
El
apoderado del Departamento Nacional de Planeación solicita que se declare la exequibilidad
del aparte demandado o en su lugar la inhibición sobre el fondo[13].
En
primer lugar, se refiere al desarrollo jurisprudencial del principio de
igualdad y a su test que indica que para determinar si un contenido normativo
viola este principio, primero se debe comprobar si se fundamenta en un criterio
sospechoso, proscrito por la Constitución, y de ser así si dicho trato es
válido. A su vez,  cita la jurisprudencia de la Corte en relación con la
intensidad del test que establece que ésta depende de diferentes elementos y es
más estricto si involucra la afectación de personas que hacen parte de grupos
marginados o discriminados o en situación de debilidad manifiesta.
En
segundo lugar, señala que la jurisprudencia de la Corte le impone al Legislador
“la tarea de diseñar un modelo de contratación que tenga en cuenta la
limitada autonomía contractual del Estado y la finalidad de la contratación
pública”[14].
A continuación, afirma que la autonomía contractual de las autoridades
administrativas se encuentra limitada por las reglas del derecho público en
materia de contratación. Así, sostiene que en estos casos no se está frente a
una situación de igualdad entre las partes contratantes, “sino que una de
ellas encuentra limitada su voluntad contractual, la cual se sujeta a severas
prescripciones normativas, tanto en lo que al objeto del contrato respecta
(cumplir los fines estatales), como al proceso de selección de contratistas, y
demás aspectos relativos a precios, plazos, etc”[15].
A
su vez, señala que “la limitación en la participación de ciertos sectores en
materia de contratación no conduce, irremediablemente una afectación el (sic)
principio constitucional (…)”[16]
y cita ejemplos de decisiones en las que se determina que para ciertos casos sólo
es posible que el Estado contrate con cierto tipo de sujetos, por ejemplo, para
el caso de la concesión del servicio de televisión, el contratante debía ser
una persona jurídica o como lo dispuso la Sentencia C-298 de 2008 en materia de
riesgos profesionales, es constitucional determinar un privilegio para la
contratación de entidades públicas. En síntesis, señala que “el criterio
según el cual la igualdad que se incorpora al ordenamiento admite
diferenciaciones tomando en cuenta los sujetos y su condición así como
las materias que se regulan. De este último punto se deriva el rigor del juicio
que se realiza en cada caso. En los casos en que se comprometen derechos
fundamentales se exige una racionalidad plenamente justificada y proporcional
que se emparenta con el juicio de ponderación no así en temas económicos en los
cuales el marco de configuración por parte del legislador es mucho más amplio.
De otro lado, es importante tener en cuenta que la medida diferencial no debe
afectar el núcleo esencial de la actividad que  despliega la entidad que se
dice discriminada. Teniendo en cuenta lo anterior, se ha admitido un
tratamiento diferente aún en casos en los que existen empresarios de diversos
sectores que pugnan por un mercado”[17].
En
tercer lugar, hace un recuento de las protecciones que se derivan del derecho
al debido proceso que han sido desarrolladas por el derecho internacional de los
derechos humanos y la jurisprudencia constitucional. En particular, menciona las
garantías a un juicio justo que incluyen la prueba de la culpa, el principio de
contradicción y el derecho a la defensa, entre otros.
Sostiene
que al revisar las normas cuestionadas “se observa que las mismas adaptan la
consideración de establecer responsabilidades por el ejercicio de su función,
lo cual no implica una determinación de responsabilidad objetiva ni que se deba
responder por los hechos de un tercero”[18].
En este sentido, considera que el establecimiento de una responsabilidad fiscal
y la solidaridad para los interventores, no implica la determinación de una
responsabilidad objetiva, ni la vulneración de la presunción de inocencia.
Por
último, afirma que no es posible realizar “un cotejo de los cargos formulados
con la Constitución”[19]
ya que los argumentos planteados por el demandante comprenden una serie de
percepciones de carácter subjetivo que configuran una acusación indirecta. Así
pues, considera que la demanda carece de precisión, suficiencia y claridad por
lo que solicita la inhibición de la Corte.
5.
Ministerio de Justicia y del Derecho
El
representante del Ministerio de Justicia y del Derecho solicita la declaratoria
de exequibilidad de los apartes demandados, pues considera que el trato
diferenciado para asesores, consultores e interventores si se encuentra justificado
constitucionalmente.
En
primer lugar, señala que la función del interventor recae directamente sobre el
desarrollo del objeto contractual respecto del cual ejerce la interventoría,
con el objetivo de que el contrato se desarrolle bajo las condiciones pactadas.
A su vez, refiere los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011 que establecen
el alcance de las funciones de los interventores y supervisores. En este orden
de ideas, considera que la norma acusada establece la responsabilidad solidaria
de los interventores “que no hayan informado oportunamente a la Entidad de
un posible incumplimiento del contrato vigilado o principal, parcial o total,
de alguna de las obligaciones a cargo del contratista”[20].
Asimismo,
indica que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado
ha dicho que la función de los interventores es la de la intermediación entre
el contratista y la administración y le corresponde vigilar que el contrato se
desarrolle de acuerdo con lo pactado. Por lo tanto, plantea que “de su
actuación depende que la administración adopte oportunamente las medidas
necesarias para mantener, durante su desarrollo y ejecución, las condiciones
técnicas, económicas y financieras que fueron previstas en el contrato objeto
de la interventoría”[21].
En
la misma línea, cita la Sentencia C-088 de 2000, en la que la Corte encontró
ajustada a la Carta la determinación de la responsabilidad solidaria “entre
quienes concurren a la celebración y ejecución de un contrato, incluidos los
asesores, consultores e interventores, cuando existan actos de corrupción que
causen detrimento de los recursos públicos”[22]. En este
sentido, resalta que el texto mismo de la norma a la cual corresponden los
apartes normativos acusados “establecen las condiciones que justifican la
responsabilidad del interventor, asesor o consultor, por las irregularidades en
la celebración y ejecución del contrato sobre el cual recae la asesoría,
interventoría o consultoría”[23]
que comprende los hechos u omisiones que le sean imputables, lo que se
determina en el marco del debido proceso y el respeto del derecho de defensa.
Por
último, sostiene que los interventores cumplen una función que trasciende la de
los demás contratistas, pues de éstos depende el desarrollo del contrato y por
ello se justifica un trato diferente.
6.
Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario
Los
representantes de la Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra
Señora del Rosario solicitan que la Corte se declare inhibida por ineptitud
sustantiva de la demanda. En subsidio, solicitan la declaratoria de constitucionalidad
de la norma parcialmente demandada.
Los
intervinientes, primero, presentan un análisis sobre la inexistencia de cosa
juzgada respecto de la Sentencia C-338 de 2014, ya que en dicha oportunidad la
Corte conoció de una demanda contra la responsabilidad fiscal que establece la
disposición acusada, no obstante, la “acusación que ahora se plantea es
sustancialmente diferente de aquella abordada en la Sentencia C-338 de 2014, de
forma que no hay lugar a que se configure el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional (…)”[24].
En
segundo lugar, afirman que la demanda carece de certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia. En cuanto al requisito de certeza, sostienen que el
demandante, si bien acusa un contenido normativo específico, le atribuye “efectos
que no corresponden con su contenido real”[25].
Es decir, la demanda se estructura alrededor de su interpretación personal de
la norma, pues “de su contenido no se desprende que haya una discriminación
ni que por tal razón se desincentive la participación de interventores,
contratistas y asesores en la dinámica de la contratación pública”[26], pues estas
afirmaciones son supuestos hipotéticos del demandante.
Igualmente,
señala que la demanda carece de especificidad, pertinencia y suficiencia, pues
el demandante trae algunos argumentos de orden jurídico que plasma en el
desarrollo del test de igualdad, pero no son pertinentes, pues parten de su
interpretación de la norma. De otra parte, sostiene que no se demuestra cómo la
norma crea un trato discriminatorio y por qué ese trato puede llegar a generar
un desincentivo para los particulares en el sistema de contratación pública.
En
cuanto a su petición subsidiaria, señalan que los apartes demandados son
constitucionales ya que el sistema de responsabilidad debe ser acorde con el “incumplimiento
de las obligaciones que a cada tipo de contratista le corresponde conforme a la
gestión que se les ha encargado, para así hacer prevaler el interés general,
garantizar un orden justo y para el caso de la Ley 1474 de 2011, garantizar la
prevalencia de la transparencia y corrección en los procesos contractuales
públicos”[27].
Así, no verifica el trato discriminatorio que reprocha el demandante.
De
otra parte, consideran que la atribución de responsabilidad que se acusa no
limita el derecho al trabajo o a elegir libremente  profesión u oficio, pues
parte de una compresión hipotética y personal de la norma. Por último,
presentan consideraciones sobre las diferencias conceptuales entre los
contratos de interventoría, asesoría externa y consultoría y de la imprecisión
en la que se incurre al referirse de forma indistinta a la responsabilidad en
la celebración y ejecución de los contratos. Lo anterior pues los interventores
ejercen sus funciones en la ejecución de los contratos, mientras que los
asesores o consultores pueden hacerlo desde la fase precontractual. En este
sentido, estiman desproporcionado que se le extienda la responsabilidad al
interventor a la fase precontractual, donde no se encuentra vinculado.
V.
INTERVENCIONES EXTEMPORANEAS
Una
vez vencido el término de intervención para los invitados a participar y de fijación
en lista, se recibió un escrito del Departamento de Derecho Administrativo de
la Universidad del Externado.
VI.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La
Procuraduría General de la Nación solicita a la Corte Constitucional que declare
la inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda por no cumplir con
los requisitos establecidos para estructurar un cargo por violación al
principio de igualdad.
Para
la Vista Fiscal, el demandante no determinó los sujetos respecto de los cuales
se predica el juicio de igualdad. Es decir, “los sujetos con los cuales se
debe comparar el primer grupo identificado en la demanda, como tampoco la razón
por la cual ese supuesto grupo deba recibir un trato análogo al segundo”[28].  Adicionalmente,
sostiene que es evidente que los diversos actores del sistema de contratación
cumplen roles diferentes, y por ello no son comparables. De esta forma, el Legislador
puede tratarlos de forma diferenciada. Más allá, sostiene que el accionante no
indica porque todos los actores deben tratarse de forma análoga, a pesar de tener
una característica en común: la participación en el sistema de contratación pública.
De
otra parte, la Procuraduría considera que el cargo de violación del derecho a
la libertad de escoger profesión u oficio tampoco es apto ya que carece de
pertinencia, pues “éste se estructura a partir de considerar que el régimen
de responsabilidad opera como un desestimulo al ejercicio de ejercer el oficio
de interventor o asesor que, por ende, impide su participación en el sistema de
compras públicas”[29].
No obstante, sostiene que esta afirmación es “hipotética, pues la
restricción reprochada sería el efecto práctico que podría tener la medida de
ampliar el régimen de responsabilidad de los asesores, consultores e
interventores, pero no una violación directa efectiva por parte de la libertad
por parte de la norma acusada (sic)”[30].
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se
trata de una acusación de inconstitucionalidad contra un precepto que forma
parte de una ley de la República.
Consideraciones
previas: aptitud de la demanda
2.
La Sala Plena advierte que el Departamento de Planeación Nacional, la Facultad
de Jurisprudencia del Colegio Mayor del Rosario y la Procuraduría General de la
Nacional solicitan a la Corte que declare la inhibición por ineptitud
sustantiva de la demanda. Por lo tanto, en primer lugar, es preciso establecer
si la demanda cumple con los requisitos exigidos por la ley y la jurisprudencia
para conocer de los cargos planteados.
3. El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991
señala los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de
constitucionalidad[31].
Específicamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición determinada debe precisar: el objeto
demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la
Corte es competente para conocer del asunto. La concurrencia de los tres
requerimientos mencionados hace posible un pronunciamiento de fondo.
En
cuanto al concepto de la violación, la jurisprudencia ha sido constante[32] en
manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las
normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor
en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones que la sustentan; ciertos, pues la demanda habrá de
recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en
la medida que el ciudadano precise la manera como la norma acusada vulnera la
Constitución y formule al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que
el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior
que se explica y se enfrenta con la norma legal acusada, más no en su
aplicación práctica; y suficientes, por cuanto el demandante debe
exponer todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio y
éstos deben generar alguna duda sobre la constitucionalidad de la disposición
acusada.
4.
En el caso de cargos por violación de la igualdad, ya sea porque las normas
excluyan o incluyan de manera inconstitucional a grupos o a individuos, la
jurisprudencia ha sistematizado los presupuestos para generar una mínima duda
constitucional. La Sentencia C-257 de 2015[33] ha reiterado el
tema, en el caso de un alegato en torno a tratos diferenciados que se
consideran inconstitucionales, y ha dicho lo siguiente:
“12.
Además de los requisitos generales, como lo reiteró la sentencia C-283 de
2014, una demanda de inconstitucionalidad por violación del derecho a la
igualdad debe cumplir unos presupuestos específicos para
activar el control de constitucionalidad, que básicamente tendrá la estructura
de un test de comparación. Estos elementos son: i) los términos de comparación
–personas, elementos, hechos o situaciones comparables- sobre los que la norma
acusada establece una diferencia y las razones de su similitud[34]; ii)
la explicación, con argumentos de naturaleza constitucional, de cuál es el
presunto trato discriminatorio introducido por las disposiciones acusadas y
iii) la exposición de la razón precisa por la que no se justifica
constitucionalmente dicho tratamiento distinto, es decir por qué es
desproporcionado o irrazonable[35].
Esta argumentación debe orientarse a demostrar que “a la luz de parámetros
objetivos de razonabilidad, la Constitución ordena incluir a ese subgrupo
dentro del conglomerado de beneficiarios de una medida”[36].”
En otras palabras, hablar de igualdad o
desigualdad, sólo tiene sentido en la medida en que se determine un patrón de
igualdad, se identifique a los sujetos a comparar, se diga frente a qué derecho
o interés se debe predicar la igualdad y se elabore con suficiencia las razones
por las que no hay una justificación para la diferencia de trato.
5.
La adecuada presentación del concepto de la violación permite a la Corte, junto
con otros aspectos que la jurisprudencia ha delimitado, desarrollar su función
en defensa de la Constitución en debida forma, pues circunscribe el campo sobre
el cual hará el respectivo análisis de constitucionalidad.
Esta
carga mínima de argumentación que debe exponer el ciudadano, resulta
indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad a pesar de la
naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de
inconstitucionalidad. De no atenderse dicho presupuesto podría generarse la
inadmisión de la demanda, su posterior rechazo de no subsanarse, o un fallo
inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar
la acción. Estas consecuencias no implican una restricción de los derechos
políticos del demandante, pero sí el establecimiento de unos elementos que
informen adecuadamente al juez constitucional, para proferir un pronunciamiento
de fondo[37].
6. El demandante afirma que la expresión
acusada es contraria a los derechos a la igualdad y a la libertad de ejercicio
de profesión u oficio consignados en los artículos 13 y 26 de la Constitución.
Específicamente, sostiene que los apartes demandados configuran una
responsabilidad objetiva para los interventores, asesores y consultores que es
diferente a la establecida para los demás participantes del sistema de
contratación pública. Así, señala que los otros participantes son “las
entidades estatales que adelantan procesos de contratación, la Agencia Nacional
de Contratación Colombia Compra Eficiente, los oferentes en los procesos de
contratación, los contratistas, los supervisores, los interventores y las
organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos cuando ejercen la
participación ciudadana en los términos de la Constitución Política y la Ley”[38]
y que para estos no se ha establecido una responsabilidad que escapa el objeto
de su contrato, por lo que los apartes demandados generan una discriminación
injustificada para ese grupo de personas.
De otra parte, sostiene que la desigualdad
que genera la adjudicación de ese tipo de responsabilidad genera una violación
al ejercicio del derecho a la libertad de profesión u oficio, pues “limita
las posibilidades de participación de consultores, interventores y asesores en
el sistema de compras públicas, y por ende, limita el ejercicio de su
profesión, menoscabando su derecho al trabajo”[39].
En este orden de ideas, afirma que el desempeño de una profesión debe ser
desarrollado sin restricciones injustificadas por parte del Estado. Así pues, “las
restricciones al ejercicio de una profesión u oficio deben referirse únicamente
al desarrollo de una profesión y las consecuencias que derivan del mismo, con
el fin de proteger los derechos e intereses de todas aquellas personas que los
requieren y esperan de ellos una actuación profesional y laboral capacitada”[40].
Para el demandante, la responsabilidad que se endilga a los asesores,
interventores y consultores escapa estos límites.
En este orden de ideas, plantea que la
medida adoptada carece de idoneidad, pues “el fin constitucionalmente
legítimo de garantizar la transparencia en los procesos de contratación, se
cumpliría estableciendo en cabeza de supervisores e interventores la responsabilidad
por la omisión del deber de informar a la entidad correspondiente la comisión
de posibles actos de corrupción, así como también, por no generar alertas
oportunas sobre posibles casos de incumplimiento que afectarán la normal
ejecución de los contratos”[41].
7. La Corte considera que como fue
advertido por el Departamento de Planeación Nacional, la Facultad de
Jurisprudencia del Colegio Mayor del Rosario y la Procuraduría General de la
Nación los cargos planteados no cumplen con los requisitos de claridad,
certeza, pertinencia y suficiencia que se han establecido para los cargos de
inconstitucionalidad por las siguientes razones.
En
primer lugar, se advierte que la demanda carece de claridad sobre los apartes
efectivamente acusados. En el escrito inicial de la demanda, se transcribe el
artículo 82 de la Ley 1474 de 2011 y se subraya en negrilla dos apartes del
artículo, a saber “respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan
actividades” de primer inciso y “respecto de los cuales hayan ejercido o
ejerzan las funciones”[42],
del segundo inciso. En el escrito de corrección de la demanda, se indica que “tal
y como fue mencionado en el escrito principal de la demanda, se evidencia que
la expresión “respecto de las cuales haya ejercido o ejerza las
actividades de consultoría o asesoría”, crea una restricción que vulnera de
manera flagrante el derecho a la igualdad en los siguientes términos(…)”[43]. De lo
anterior se desprende que no hay correspondencia entre lo que se acusa en el
primer escrito y lo que se acusa en el escrito de corrección, pues este último
incluye nuevas palabras del primer inciso y no hace referencia al contenido
normativo del segundo inciso. En este sentido, no hay claridad sobre cuál es el
contenido normativo efectivamente demandado.
8.
Adicionalmente, la Corte verifica que no hay correspondencia entre los
argumentos presentados y los apartes de la norma aparentemente demandados. Así,
los argumentos  planteados reprochan la responsabilidad que se le atribuye a
los asesores, interventores y consultores, pero en el señalamiento del contenido
normativo demandado se excluyen expresiones que determinan esa responsabilidad.
Por ejemplo, el aparte que indica que la responsabilidad parte de “los
hechos u omisiones que les fueren imputables” y el que indica el tipo de
responsabilidad, “los consultores y asesores externos responderán civil,
fiscal, penal y disciplinariamente (…)”.  Así, la exclusión de estos
contenidos normativos y la omisión de presentar una justificación sobre cómo
esto influye en la acusación de responsabilidad objetiva por contratos sobre
los que se realizan asesorías, interventorías o consultorías configuran una
insuficiencia en la demanda por falta de claridad.
9.
De otra parte, como se advirtió, para que sea posible conocer de un cargo de
igualdad es necesario que el demandante plantee los términos de comparación, es
decir, las personas, elementos y hechos o situaciones que son comparables. En
este caso, el demandante plantea que todos los participantes del sistema de
contratación pública son iguales, por ser parte de éste. Dicha aseveración
carece de suficiencia, pues no justifica cómo, un asesor, interventor y
consultor es igual a otros contratantes del sistema de contratación pública. El
demandante omite plantear cuál es la naturaleza y rol de los asesores,
interventores y consultores en el sistema de contratación pública y cómo se
encuentra en igualdad de condiciones que los ordenadores del gasto de las
entidades estatales, la Agencia Nacional de Contratación Colombia Compra
Eficiente, los oferentes en los procesos de contratación, los contratistas, los
supervisores, las organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos cuando
ejercen la participación ciudadana, que son los partícipes que menciona en la
corrección de la demanda.
Es evidente que cada uno de estos sujetos
tiene una naturaleza jurídica diferente, con roles distintos en el sistema de
contratación pública. Por ejemplo, algunos son personas jurídicas y otros son
personas naturales. Igualmente, la función de cada uno de esos actores en el
sistema de contratación pública tiene una naturaleza particular, lo cual los
pone primae facie en posiciones distintas. Así pues, la Agencia Nacional
de Contratación Colombia Compra Eficiente[44]
es una entidad estatal creada mediante decreto con funciones como la
formulación de políticas públicas, planes y programas para optimizar la oferta
y demanda en el mercado, la difusión de estas políticas, la coordinación
interinstitucional, el desarrollo de compras electrónicas, entre muchas otras. Esas
características son sustancialmente diferentes a las de un asesor, consultor o
asesor, y el demandante no explica cómo, a pesar de esas diferencias deben ser
tratados de forma equivalente.
De otra parte, la referencia a los
contratistas es ambigua, pues existen muchos tipos de contratistas para el
Estado en el marco de la contratación estatal. Muchos se refieren a personas
jurídicas, pero el tipo de contratista que el Estado requiere para un tipo de
contrato depende de los términos o condiciones del mismo. Como ejemplo, muchos
de esos contratos tienen como objeto la ejecución de obras, la compra de
materiales, la ejecución de programas, entre un sin número de opciones de
acuerdo con las necesidades del Estado. En este sentido, no es posible
identificar las calidades de este tipo de sujeto que se propone como punto de
comparación, por la indeterminación de la referencia genérica. Lo mismo sucede con
los oferentes en los procesos de contratación y las organizaciones de la
sociedad civil, pues su referencia también es general. Dentro de esta categoría
existen muchos tipos de oferentes, al igual que organizaciones de la sociedad
civil, que pueden tener misiones y objetivos distintos y circunscriben su
ámbito de operación en diferentes sentidos. Por lo tanto, a partir de la
determinación de sujetos de forma general que propone no es posible individualizar
su calidad, características y funciones para poder establecer si existe o no
una situación de igualdad en las posiciones en las que se encuentran frente al
sistema de partícipes del sistema de contratación estatal.
Sin embargo, el demandante asevera que el
ser parte del sistema los hace iguales, pero dicha explicación no presenta
todos los elementos de juicio necesarios para poder proceder a un estudio de
constitucionalidad. Lo anterior, porque para poder generar una mínima duda
constitucional el demandante debía explicar la razón por la que considera que estas
figuras son iguales, cuando como ha sido explicado y por diferentes motivos
algunos son sustancialmente diferentes y de otros no se puede establecer las
características, a pesar de compartir el hecho de que contratan con la
administración pública.
En
este sentido, el demandante incumple con el primer requisito de suficiencia
para los cargos de violación a la igualdad, -establecer los términos de
comparación-. Al no establecer los términos de comparación tampoco logra
exponer de forma suficiente por qué este grupo debe tener un trato igual que
los otros, lo cual no permite conocer el cargo de inconstitucionalidad por
violación del artículo 13 de la Constitución.
10.
La Corte encuentra que el cargo de violación del artículo 26 también es inepto
por incumplir con los requisitos de certeza y pertinencia. En primer lugar, el
cargo se fundamenta en la determinación de un trato desigual e injustificado
para un grupo de contratantes de la administración pública, al establecer un
régimen de responsabilidad por “los hechos u omisiones que les fueran
imputables y que causen daño o perjuicio a las entidades, derivadas de la
celebración y ejecución de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido
o ejerzan actividades” de consultoría, asesoría o interventoría.  En este
orden de ideas, si el cargo por violación de la igualdad no es apto, y este
segundo cargo parte del primero, es decir, del supuesto de una desigualdad, o
de un trato injustificado que no está suficientemente determinado, el cargo se
sostiene en una consideración incierta, lo que configura su ineptitud.
11.
Finalmente, esta Corporación encuentra que, como lo advirtieron algunos
intervinientes y la Procuraduría, este cargo parte de una situación hipotética,
esto es que el régimen de responsabilidad es un desestimulo a la profesión, lo que
hace que el cargo también carezca de pertinencia, pues se sostiene en un
supuesto sobre la aplicación de la norma. En sus argumentos, el demandante
asume que la determinación de un tipo de responsabilidad es un desincentivo que
hace que los interventores, consultores y asesores no quieran contratar con el
Estado. Esta afirmación no se desprende del contenido normativo demandado, sino
de la suposición de la voluntad de un grupo de personas respecto de eventuales conclusiones
sobre los posibles riesgos de la responsabilidad por un tipo de contratación.
Sobre esta premisa, plantea que ese desincentivo es una restricción al
ejercicio de la profesión. Así, el cargo es indirecto, pues parte de una
interpretación que acusa una situación hipotética. De acuerdo con lo anterior,
como el cargo se fundamenta en una valoración subjetiva, éste también carece de
pertinencia.
12. Por los motivos expuestos, la Corte
considera que la demanda incumple con los requisitos mínimos de claridad,
suficiencia, certeza y pertinencia para conocer de fondo del asunto planteado por
lo que no es posible analizarlos de oficio y se declarará la inhibición por
ineptitud sustantiva de la demanda.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declararse
INHIBIDA para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las
expresiones “respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las
actividades” y “respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan
las funciones” contenidas en el artículo 82 de la Ley 1474 de 2011, por
ineptitud sustantiva de la demanda.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Cuaderno principal, folio 19. En la corrección afirmó “tal y
como fue mencionado en el escrito principal de la demanda, se evidencia que la
expresión “respecto de las cuales haya ejercido o ejerza las actividades de
consultoría o asesoría”, crea una restricción que vulnera de manera flagrante
el derecho a la igualdad (…)”. Así, señaló que de acuerdo con el Decreto 1510
de 2012 son partícipes del sistema de compras y contratación pública: las
entidades estatales que adelanten proceso de contratación, la Agencia nacional
de Contratación Colombia Compra Eficiente, los oferentes en los procesos de
contratación, los contratistas, los supervisores, los interventores y las
organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos cuando ejercen la
participación ciudadana en los términos de la Constitución Política y de la
Ley.
[2]
Cuaderno principal, folio 22.
[3]
Cuaderno principal, folio 24.
[4] Folio 19.
[5]
Cuaderno principal, folio 52.
[6]
Cuaderno principal, folios 47-48.
[7]
Cuaderno principal, folio 48.
[8]
Cuaderno principal, folio 49.
[9]
Cuaderno principal, folio 56.
[10]
Cuaderno principal, folio 57.
[11]
Cuaderno principal, folio 57.
[12]
Cuaderno principal, folio 58.
[13] Cuaderno
principal, folio 74. “Por todo lo expresado anteriormente y los argumentos
que la Honorable Corporación encuentre pertinentes, se solicita declarar
exequible el aparte demandado o en su lugar inhibirse de emitir un
pronunciamiento de fondo”.
[14]
Cuaderno principal, folio 69.
[15]
Cuaderno principal, folio 69.
[16]
Cuaderno principal, folio 68.
[17]
Cuaderno principal, folio 70.
[18]
Cuaderno principal, folio 72.
[19]
Cuaderno principal, folio 72.
[20]
Cuaderno principal, folio 81.
[21]
Cuaderno principal, folio 81.
[22]
Cuaderno principal, folio 82.
[23]
Cuaderno principal, folio 84.
[24]
Cuaderno principal, folio 93
[25]
Cuaderno principal, folio 97.
[26]
Cuaderno principal, folio 98.
[27]
Cuaderno principal, folio 101.
[28]
Cuaderno principal, folio 124.
[29]
Cuaderno principal, folio 125.
[30]
Cuaderno principal, folio 125.
[31]
Dice norma citada: “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1.
El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se
consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de
la demanda.”
[32] Ver,
entre otros, auto 288 de 2001 y sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de 2004,
todas las providencias con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa,
y C-980 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[33]
MP Gloria Stella Ortiz Delgado.
[34] Sobre
el carácter relacional de la igualdad, se pueden consultar entre otras las
sentencias: T-530 de 1997, MP Fabio Morón; C-1112 de 2000 y C-090 de 2001 ambas
con ponencia de Carlos Gaviria.
[35] Ver las sentencias
C-099 de 2013, MP María Victoria Calle; C-635 de 2012 y C-631 de 2011, ambas
con ponencia de Mauricio González, entre otras.
[36] Sentencia C-1052 de 2004 MP Manuel José Cepeda Espinosa.
[37] Cfr.
C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, ya citadas.
[38]
Cuaderno principal, folio 19.
[39]
Cuaderno principal, folio 22.
[40]
Cuaderno principal, folio 23.
[41]
Cuaderno principal, folio 25.
[42]
Cuaderno principal, folios 1-2.
[43]
Cuaderno principal, folio 19.
[44]
El Decreto Ley 4170 otorga las siguientes funciones a Colombia Compra
Eficiente, sin perjuicio de otras que correspondan a la naturaleza de la
entidad:
a.       La
formulación de políticas, planes y programas buscando optimizar la oferta y
demanda en el mercado.
b.       La
racionalización normativa para una mayor eficiencia de las operaciones.
c.
El desarrollo y difusión de las políticas, normas e instrumentos para
facilitar las compras y promover la eficiencia.
d.       La
coordinación con otras entidades públicas para el cumplimiento de sus
objetivos.
e.
La elaboración de estudios, diagnósticos y estadísticas para mejorar la
efectividad del sistema.
f.
La absolución de consultas sobre la aplicación de las normas y expedir
circulares sobre la materia.
g.
El apoyo al Gobierno en las negociaciones internacionales sobre el tema.
h.       El
diseño, la organización y la celebración de Acuerdos Marco de Precios.
i.
El desarrollo del sistema de compras electrónicas.
j.
El apoyo a los oferentes para facilitar y mejorar su participación.
k.       La
difusión de mejores prácticas y la coordinación de los programas de
capacitación con otras entidades.
l.
El apoyo a las entidades territoriales en la gestión de compras.