T-719-16
Sentencia T-506/12
Sentencia T-719/16
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE
SUSTITUCION PENSIONAL-Procedencia
cuando se trata de adultos mayores
El juez de tutela debe analizar las
circunstancias de cada caso a fin de establecer si el mecanismo de defensa
ordinario resulta idóneo para proteger completamente los derechos
fundamentales, ya que de lo contrario, el asunto pasa al plano de lo constitucional.
No obstante que la acción de tutela es excepcional, la misma procede en
aquellos casos donde los mecanismos de defensa ordinarios no son idóneos o
eficaces para proteger los derechos fundamentales de las personas de la tercera
edad, por ser personas de especial protección.
ASIGNACION DE RETIRO PARA LA FUERZA PUBLICA-Naturaleza jurídica
ASIGNACION DE RETIRO PARA LA FUERZA PUBLICA-Naturaleza prestacional
ASIGNACION DE RETIRO PARA LA FUERZA PUBLICA-Requisitos
DERECHO A LA SUSTITUCION DE LA ASIGNACION
MENSUAL DE RETIRO-Requisitos
PRINCIPIO DE JUSTICIA MATERIAL Y PREVALENCIA
DEL DERECHO SUSTANCIAL-Aplicación
De acuerdo con el artículo 228 de la Constitución
Política la administración de justicia es una función pública que se
caracteriza por la prevalencia del derecho sustancial, la independencia de sus
decisiones y porque su funcionamiento es autónomo y desconcentrado. La jurisprudencia de este tribunal ha señalado
que la máxima de la justicia material  se opone a la aplicación formal y mecánica
de la ley al momento de decidir un asunto y, por el contrario, obliga a que se
preocupen por las consecuencias de la decisión que implique “una efectiva
concreción de los principios, valores y derechos constitucionales”. Empero,
también se ha advertido que la justicia material no es absoluta, en tanto es
“insostenible teóricamente e impracticable judicialmente”, porque para
favorecer un hecho se desconocerían las formalidades. En ese orden de ideas,
cuando se trata de resolver situaciones jurídicas concretas, no solo deben
ajustarse al ordenamiento jurídico sino que deben responder al principio de
justicia material y evitar el exceso ritual manifiesto. A pesar de que las
ramas del poder público como la judicial deben conducir su actividad conforme
con las formas y procedimientos establecidos por la ley, los jueces de la
República como garantes de la justicia material, deben realizar un trabajo de
ponderación con los demás principios, a fin de que sus decisiones se
fundamenten en el contexto real y reconozcan el derecho sustancial.
SUSTITUCION DE ASIGNACION DE RETIRO-Orden a
CASUR proceder al reconocimiento y pago de la sustitución de asignación mensual
de retiro, a favor de compañera permanente del causante, quien cumple con
requisitos
Referencia:
Expediente T-5.766.152
Acción de tutela
interpuesta por María Vicenta Cuéllar de Corredor contra la Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional –CASUR-.
Magistrado
Ponente:
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Bogotá D.C., quince (15) de
diciembre de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alberto
Rojas Ríos, Aquiles Arrieta Gómez (E) y Jorge Iván Palacio Palacio, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere
la presente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos emitidos
en la acción de tutela interpuesta por María Vicenta Cuéllar de Corredor
contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.
I.
ANTECEDENTES
Mediante escrito radicado el 29 de junio de 2016 ante el Centro de
Servicios Administrativos Jurisdiccionales para los Juzgados Civiles y de
Familia de Bogotá, la señora María Vicenta Cuéllar de Corredor, actuando a
nombre propio, presentó acción de tutela
contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
–CASUR-, invocando la protección al mínimo
vital, a la seguridad social, a la igualdad, a la vida digna y el derecho de
las personas de la tercera edad. Lo anterior, al considerarlos vulnerados por
la autoridad demandada, al negarse a reconocer y pagar la sustitución de la
asignación de retiro que devengaba su compañero permanente Manuel María Narváez
Dávila, bajo el argumento que no tienen competencia para definir si se entrega
a la accionante o a la cónyuge Alicia Arjona de Narváez, quien falleció el 11
de octubre de 2015.
1. Hechos
1.1. La señora María Vicenta Cuéllar de Corredor[1] manifestó que entre el mes
de mayo de 1987 y el 8 de enero de 2009 hizo vida marital con el señor Manuel
María Narváez Dávila, quien como agente de la Policía Nacional recibió su
asignación de retiro a partir del 30 de agosto de 1973 y estaba unido en
matrimonio con la señora Alicia Arjona de Narváez.
1.2. Indicó que con ocasión del fallecimiento de
Manuel María Narváez Dávila –el 8 de enero de 2009-, tanto ella como la cónyuge
Alicia Arjona de Narváez elevaron peticiones a la Caja de Sueldos de Retiro de
la Policía Nacional –CASUR- para que les sustituyeran la asignación. Sin
embargo, la entidad negó las solicitudes mediante resoluciones núms. 1102 del
20 de marzo de 2009 y 002006 del 28 de mayo de ese mismo año, que confirmó la
primera, al considerar que no eran competentes para determinar a cuál de las dos
se le debía otorgar el beneficio[2].
1.3. Expuso que
la señora Alicia Arjona de Narváez falleció el 11 de octubre de 2015, por lo
tanto el 23 de abril de 2016 solicitó a la Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional la sustitución de la asignación mensual por retiro “teniendo
en cuenta el hecho nuevo o sobreviniente del fallecimiento de la señora ALICIA
ARJONA DE NARVÁEZ”. Empero le fue negada, bajo el mismo argumento, de no
tener competencia para dirimir el conflicto entre las partes.
1.4. Mediante
acción de tutela, solicitó se ampararan sus derechos fundamentales y se
ordenara a CASUR reconocer y pagarle la sustitución de la asignación de retiro
del señor Narváez Dávila, en cuantía mensual del 100% que devengaba, así como
las mesadas atrasadas y adicionales desde el fallecimiento del mismo.
2.
Respuesta de la entidad accionada
2.1. Por auto
del 30 de junio de 2016, el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá
admitió la acción de tutela y solicitó a CASUR que dentro de las 48 horas
siguientes se pronunciara sobre los hechos de la demanda.
2.2. El
Subdirector de Prestaciones Sociales de la Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional expresó que efectivamente el señor Manuel María Narváez
Dávila  tenía una asignación mensual desde el 30 de agosto de 1973 y que tras
su fallecimiento se presentaron dos reclamaciones para la sustitución por parte
de la cónyuge Alicia Arjona de Narváez y, la compañera permanente María Vicenta
Cuéllar de Corredor.
2.3. Explicó
que como la entidad no tenía competencia para dirimir la controversia y decidir
a quién otorgar la asignación, mediante Resolución núm. 001102 del 20 de marzo
de 2009 ordenaron la suspensión del trámite hasta tanto se allegara la
sentencia judicial respectiva. Decisión que se mantuvo a pesar de los recursos
interpuestos.
2.4. Sobre la
petición de la accionante, manifestó que el problema no era por la coexistencia
de las damas, sino porque se requería establecer cuál de ellas convivió con el
causante durante los cinco años a que se refiere el Decreto 4433 de 2004. En
ese orden de ideas, concluyó que no han vulnerado los derechos de la accionante
y solicitó se negara el amparo[3].
3. Decisiones
objeto de revisión
3.1. Mediante sentencia del 12 de
julio de 2016, el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá denegó la
protección constitucional invocada, porque no se acreditó que la accionante
hubiese interpuesto la acción contenciosa administrativa. Tampoco se demostró
que careciera de medios para subsistir en condiciones dignas, ni la situación
de salud que dice padecer. Aunado a lo anterior, indicó que el tiempo
transcurrido entre el fallecimiento del causante y la acción de tutela no
guarda proporción con la urgencia que consigna en esta ocasión. Así mismo,
señaló que ni siquiera como mecanismo transitorio podría accederse a la
protección, puesto que no se demostró el perjuicio irremediable.
3.2. Impugnada la decisión, a través
de fallo del 24 de agosto de 2016 la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Bogotá la confirmó. En efecto, consideró que no obstante la accionante ser una
persona de especial protección y por lo mismo los recursos ordinarios de
defensa judicial resultan ineficaces para garantizar su derecho a la vida
digna, mantuvo la decisión de negar el amparo, porque no se acreditó la presencia
de los requisitos del parágrafo 2º del artículo 11 del Decreto 4433 de 2004[4] aplicable
al caso para conceder la sustitución de la asignación de retiro, es decir,
porque no se demostró que la accionante convivió con el causante durante 5
años.
En efecto, advirtió que a pesar de
haberse aportado por la accionante las declaraciones juradas de Alex Javier
Pereira Camargo y Andrés Leopoldo Peñaloza Cárdenas, de las cuales se infiere
que al momento del fallecimiento del señor Manuel María Narváez Dávila convivía
con la accionante, sin embargo, no se estableció que lo hubiese hecho por 5
años:
“lo cierto es que en ellas no se
indica la fecha en la cual inició dicha convivencia, razón por la que no son
suficientes para demostrar los 5 años de convivencia que exige la norma antes
citada a las compañeras permanentes para acceder al reconocimiento de la
sustitución pretendida”[5].
4. Pruebas relevantes
4.1. Fotocopia de las cédulas de
ciudadanía a nombre de Manuel María Narváez Dávila y María Vicenta Cuéllar de
Corredor[6].
4.2. Fotocopia de la partida de
bautismo de María Vicenta Cuéllar Castro, de la cual se infiere que nació el 16
de junio de 1936 en Florencia (Caquetá)[7].
4.3. Fotocopia
del registro civil de defunción de Manuel María Narváez Dávila, deceso ocurrido
el 8 de enero de 2009 en Bogotá[8].
4.4. Fotocopia
del registro de matrimonio de Manuel María Narváez Dávila y Alicia Arjona
Vásquez. Hecho que se produjo el 16 de julio de 1955 en la Parroquia de San
Vicente de Paúl de Bogotá[9].
4.5. Fotocopia
del Registro Civil de Defunción de Alicia Arjona de Narváez. Fallecida el 11 de
octubre de 2015 en Bogotá[10].
4.6.
Fotocopia de la Resolución núm. 02239  de 1973, emitida por el Gerente de la
Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (en adelante CASUR), por medio
de la cual se reconoce “en favor del ex-Agente NARVÁEZ DÁVILA MANUEL MARÍA
el derecho a disfrutar de una asignación de retiro en cuantía del ochenta y dos
por ciento (82%) del sueldo básico y demás partidas computables vigentes en
todo tiempo para el cargo”[11].
Se dispuso, además, hacer efectiva la asignación a partir del 30 de agosto de
1973.
4.7. Fotocopia
de la Resolución núm. 01102 del 20 de marzo de 2009, expedida por CASUR, a
través de la cual suspende el trámite y pago de la sustitución mensual de
retiro, “que pudiera corresponder a la señora ALICIA ARJONA DE NARVÁEZ…o a
la señora MARÍA VICENTA CUÉLLAR DE CORREDOR…en cuantía al total de la
prestación que devengaba el extinto Agente ® NARVÁEZ DÁVILA MANUEL MARÍA”[12].
4.8. Fotocopia
del escrito presentado el 30 de abril de 2009, por medio del cual se interponen
los recursos de reposición y apelación contra la anterior Resolución por parte
de la señora Cuéllar de Corredor[13].
4.9.
Fotocopia de la Resolución núm. 002006 del 18 de mayo de 2009, en la cual se
resuelven los recursos interpuestos. En ella se dispuso mantener la decisión y
rechazar la alzada por improcedente[14].
4.10. Fotocopia de acta de “declaración
juramentada” extraproceso de la señora María Vicenta Cuéllar de Corredor,
vertida el 18 de abril de 2016 ante la Notaría 50 del Círculo de Bogotá. Informó
que convivió con el señor Manuel María Narváez Dávila desde mayo de 1987 “hasta
el día que falleció que fue el 8 de enero de 2009”[15].
4.11. Fotocopia
de acta de declaración extraproceso del señor Alex Javier Pereira Camargo, quien
expresamente manifestó haber conocido al señor Narváez Dávila y por lo mismo le
“consta que en el momento de su fallecimiento convivió en unión marital de
hecho con la señora MARIA VICENTA CUÉLLAR…compartieron techo, lecho y mesa
desde el (sic) mayo de 1990 y hasta la fecha de su fallecimiento”[16].
4.12. Fotocopia
del acta de declaración extraproceso del señor Andrés Leopoldo Peñaloza
Cárdenas, quien al igual que el anterior testigo, informó que conoció al
difunto desde el año 2000, el cual “CONVIVIA EN UNION LIBRE O UNION MARITAL
DE HECHO CON LA SEÑORA MARIA VICENTA CUÉLLAR, BAJO UN MISMO TECHO EN FORMA
PERMANENTE E ININTERRUMPIDA”[17].
4.13. Fotocopia
de un escrito con fecha del 8 de febrero de 1993, dirigido al Director General
de CASUR, firmado en la Notaría Octava de Bogotá, el 17 de febrero de 1993, por
el señor Manuel María Narváez Dávila, en el cual reconoce que está casado con
Alicia Arjona de Narváez pero separados de cuerpo y que para ese momento lleva
6 años conviviendo con la señora María Vicenta Cuéllar[18].
4.14. Fotocopia de
la petición realizada el 25 de abril de 2016 a CASUR por parte de la
accionante, en la cual solicita se le reconozca y pague la sustitución de la
asignación, en cuantía mensual del 100%, dado que para ese momento ya había
fallecido la señora Alicia Arjona de Narváez[19].
4.15. Fotocopia del
oficio 11574 del 3 de junio de 2016 dirigido al apoderado de la señora María
Vicenta Cuéllar de Corredor, a través del cual se le responde la petición de
manera negativa, conforme a lo dispuesto en resolución 01102 del 20 de marzo de
2009, donde se suspendió el procedimiento por existir dos reclamantes[20].
II. TRÁMITE
SURTIDO EN SEDE DE REVISIÓN
1. Seleccionada la presente acción de tutela por auto del 27 de
septiembre de 2016, fue repartida al despacho de quien funge como ponente.
Mediante providencia del 19 de octubre del mismo año, con el objetivo de arrimar
mejores elementos de juicio, conforme con el artículo 64
del Acuerdo 02 de 2015 (Reglamento Interno de la Corte), se decretaron las
siguientes pruebas:
1.1. A la Dirección de Prestaciones Sociales de la Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional se le solicitó copia de toda la historia
laboral del ex-agente Manuel María Narváez Dávila.
1.2. A Asofondos que informara si María Vicenta
Cuéllar de Corredor se encontraba pensionada por alguno de los fondos.
1.3. A Colpensiones que indicara si María Vicenta
Cuéllar de Corredor se encontraba pensionada por ese fondo. Y enviara copia de
la resolución núm. 29595 del 10 de septiembre de 2012, a nombre de la citada
señora.
1.4. Con el Ruaf -vía internet- se acreditara si María Vicenta
Cuéllar de Corredor aparecía en el Sistema de Seguridad Social como
beneficiaria o cotizante principal.
1.5. A la Nueva EPS se informara si María Vicenta Cuéllar de Corredor se
hallaba afiliada a esa entidad y en qué condiciones, además, se remitiera copia
de la historia clínica de la misma.
1.6. Al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá que remitiera
copia del expediente radicado núm. 2010-00522, donde al parecer las partes
estaban conformadas por María Vicenta Cuéllar de Corredor y Alicia Arjona de Narváez
y/o Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional –CASUR-.
2. En respuesta a esas solicitudes se allegaron
como pruebas relevantes:
2.1. Oficio del 25 de octubre de 2016, suscrito
por el Subdirector de Prestaciones Sociales de CASUR[21], a
través del cual remite copia de la historia laboral del exagente Narváez Dávila
-consta de 130 folios-[22].
2.2. El Director Jurídico del Ministerio de Salud
y Protección Social, mediante oficio del 27 de octubre del año en curso,
informó que María Vicenta Cuéllar de Corredor está desafiliada de la Nueva EPS
desde el 31 de octubre de 2013, y “se encuentra como cotizante del régimen
especial de la policía”.
2.3. Oficio No. 2019 del 1º de noviembre de
2016, suscrito por la Secretaria del Juzgado Tercero Laboral del Circuito
Judicial de Bogotá[23],
en el cual informó que allí se tramitó el proceso núm. 552-2010, promovido por
María Vicenta Cuéllar de Corredor contra la Caja de Retiro de la Policía
Nacional –CASUR-, emitiéndose sentencia el 25 de marzo de 2011. Adjunto al
mismo se remitió copias de los fallos de primera y segunda instancia que condenaron
al Seguro Social a reconocer la pensión de sobreviviente a la demandante[24].
2.4. Escrito del 2 de noviembre de 2016, enviado por
María Vicenta Cuéllar de Corredor y dirigido a esta Corte, en el cual informó
que su compañero permanente disfrutaba de pensión de vejez a cargo de Colpensiones
por tiempo laborado en el sector privado y una asignación de retiro por el
servicio prestado a la Policía Nacional. Además indicó, que dentro del proceso
ordinario laboral tramitado en el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de
Bogotá se le declaró como única beneficiaria de la pensión de vejez y con
fundamento en el mismo se emitió la resolución núm. 29595 del 10 de septiembre
de 2012 por parte de Colpensiones.
Con relación a la sustitución de la asignación,
señaló que no obstante haber radicado la petición y los documentos relacionados
con el fallecimiento de la señora Alicia Arjona de Narváez, no se le reconoció.
Adjuntó copias de las sentencias del Juzgado Tercero Laboral del Circuito de
Bogotá y la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior de Bogotá[25]. De
ellas se extracta que la accionante demandó al otrora Instituto del Seguro Social
y Alicia Arjona de Narváez para que se le reconociera y pagara la pensión de
sobreviviente del causante Manuel María Narváez Dávila. En sentencia del 25 de
marzo de 2012, el despacho judicial declaró:
“que el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES debe
reconocer a la señora MARIA VICENTA CUÉLLAR…la pensión de SOBREVIVIENTE de la
causante (sic) MANUEL MARIA NARVAEZ DAVILA de manera vitalicia a partir del 08
de DICIEMBRE DE 2009”[26].
2.5. Oficio núm. BZ2016-12501282 suscrito por la
Vicepresidenta Jurídica y Secretaria General (A) de Colpensiones, a través del
cual informa que por resolución núm. 29595 del 10 de septiembre de 2012, el
Instituto de Seguros Sociales reconoció “una sustitución pensional  a la
señora María Vicenta Cuéllar de Corredor, en cumplimiento del fallo judicial,
proferido por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá dentro del
proceso ordinario Rad 2010-00552 y confirmado por el Tribunal Judicial (sic) de
Bogotá”. Fue ingresada a nómina desde octubre de 2012 y viene siendo
cancelada por esa entidad. Adjuntó copia de la resolución y certificado del
Gerente Nacional de Nómina de Pensionados[27].
2.6. Escrito núm. C-1176-16 del 24 de octubre de
2016 del Asistente de la Vicepresidencia Jurídica de Asofondos, en el cual
informa que la señora Cuéllar de Corredor no se encuentra registrada en ninguna
de las administradoras del RAIS, “ello puede deberse a uno de dos motivos, que
se encuentra afiliada al RPM administrado por Colpensiones, o que nunca ha
estado afiliada al SGP”[28].
III. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia
Esta Sala es
competente para analizar los fallos materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
2.1. El caso objeto de esta decisión se contrae a la
negativa de la Caja de Sueldos de Retiro
de la Policía Nacional –CASUR- para reconocer la sustitución de la asignación
de retiro a la señora María Vicenta Cuéllar de Corredor, al considerar que la
entidad no es competente para determinar a quién debe otorgarse el beneficio.
2.2. De los hechos planteados, se observa que el problema jurídico es establecer si ¿se
vulneran los derechos fundamentales de la compañera permanente al negársele la
sustitución de la asignación por retiro, bajo el argumento que existe
controversia con la cónyuge del mismo, a pesar de que esta última falleció en
el año 2015?
2.3. Para resolver el interrogante, la Sala abordará los siguientes
asuntos: (i) procedencia de la acción de tutela para acceder a la sustitución
pensional cuando se trata de adultos mayores, (ii) derecho a la sustitución de
la asignación mensual de retiro, (iii) principio del derecho material y
prevalencia del derecho sustancial y, (iv) el caso concreto.
3. Procedencia de la acción de tutela
para acceder a la sustitución pensional cuando se trata de adultos mayores.
3.1. La Constitución Política de
1991, en el artículo 86 instituyó la acción de tutela como un mecanismo
orientado a la protección de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados
por actos de las autoridades públicas o de un particular.
3.2. No obstante lo anterior, la procedencia
de la acción de tutela está supeditada a la inexistencia de otros medios de
defensa judiciales, salvo que se utilice como herramienta transitoria para
evitar un perjuicio irremediable o cuando los mecanismos resultan inidóneos
para afrontar la vulneración o amenaza. Ello se desprende del artículo 86
constitucional y el artículo 6, numeral 1º, del Decreto 2591 de 1991[29].
Así las cosas, la acción de tutela solo
puede incoarse cuando se hayan agotados todos los instrumentos ordinarios
instituidos para defender los derechos invocados, excepto cuando se emplea para
evitar daños irreparables. De hecho esta Corporación ha indicado que:
“(…)
el carácter subsidiario de la acción de tutela impone
al interesado la obligación de desplegar todo su actuar dirigido a poner en
marcha los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento
jurídico para la protección de sus derechos fundamentales. Tal imperativo
constitucional pone de relieve que para acudir a la acción de tutela el
peticionario debe haber actuado con diligencia en los procesos y procedimientos
ordinarios, pero también que la falta injustificada de agotamiento de los
recursos legales deviene en la improcedencia del mecanismo de amparo establecido
en el artículo 86 superior”[30].
3.3. También se ha señalado que no por existir otro medio de defensa
judicial la tutela resulta improcedente, toda vez que el mecanismo debe ser
idóneo y eficaz para garantizar la protección del derecho:
“la sola existencia de otro mecanismo judicial no constituye una
razón suficiente para declarar la improcedencia de la acción[31].
El medio debe ser idóneo, lo que significa que debe ser materialmente apto para
producir el efecto protector de los derechos fundamentales. Además, debe ser un
medio eficaz, esto es, que debe estar diseñado de forma tal que brinde
oportunamente una protección al derecho”[32].
En ese orden de ideas, el juez de tutela
debe analizar las circunstancias de cada caso a fin de establecer si el
mecanismo de defensa ordinario resulta idóneo para proteger completamente los
derechos fundamentales, ya que de lo contrario, el asunto pasa al plano de lo
constitucional. Así lo expuso esta Corte en sentencias T-069 de 2001 y T-1268
de 2005:
“(…) dado el carácter excepcional de
este mecanismo constitucional de protección de los derechos, la acción de
tutela no puede desplazar ni sustituir los mecanismos ordinarios establecidos
en nuestro ordenamiento jurídico[33].
También ha señalado esta Corporación que, dada la responsabilidad primaria que
cabe a los jueces ordinarios en la protección de los derechos, la procedencia
de la tutela está sujeta a la ineficacia del medio de defensa judicial
ordinario, situación que sólo puede determinarse en cada caso concreto”.
3.4. En torno al carácter subsidiario o
residual de la acción tuitiva, este Tribunal en diversas decisiones ha estimado
que no es la herramienta para solicitar el reconocimiento de prestaciones económicas,
puesto que se trata de controversias legales que deben ser decididas por la justicia
laboral o contencioso administrativa. Al respecto ha señalado:
“El criterio de interpretación fijado por la Corte en
torno al tema, es plenamente concordante con la naturaleza jurídica de esta
acción, ya que si bien la tutela fue instituida por el Constituyente del 91
como un medio preferente y sumario de defensa judicial, cuyo objetivo primario
es la protección de los derechos fundamentales que resulten violados o
amenazados por la acción u omisión de las autoridades o los particulares, se le
reconoció a la misma un carácter subsidiario y residual, que por lo mismo, sólo
permite su procedencia cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, o cuando existiendo éste, se promueva como mecanismo transitorio para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Aceptar que el juez de tutela tiene competencia
privativa o cobertura absoluta para resolver los conflictos relacionados con derechos prestacionales, es entonces
desconocer el carácter extraordinario que identifica al mecanismo de amparo
constitucional, e incluso, contrariar su propio marco de operación, ya que, de
manera general, el propósito de la tutela se orienta a prevenir y repeler los
ataques que se promuevan contra los derechos fundamentales ciertos e
indiscutibles, y no respecto de aquellos que aun no han sido reconocidos o cuya
definición no se encuentra del todo consolidada por ser objeto de disputa
jurídica”.
No obstante lo anterior, se han presentado
casos en que por vía de la acción de tutela se han amparado derechos de
naturaleza prestacional, en eventos donde se ejerce como mecanismo transitorio,
para el cual debe demostrarse la existencia de un perjuicio irremediable, o
cuando el medio no es el expedito para proteger el derecho fundamental amenazado,
verbi gratia, las personas de especial protección, como las de la
tercera edad, a quienes dada su avanzada edad no se les puede someter a un
proceso por la vía ordinaria o contenciosa administrativa, ya que sus
expectativas de vida y sus facultades físicas se encuentran reducidas. Así se
ha determinado en sentencias T-1316 de 2001 y en la C-503 de 2014, al referirse
al principio de solidaridad:
“la
Corte ha establecido en forma reiterada que las personas de la tercera edad se
encuentran amparadas por dicha protección especial constitucional, prevista,
por una parte, por el artículo 13 de la Carta que en su inciso tercero ordena
la protección que deben recibir los grupos que se encuentren en condiciones de
debilidad manifiesta[34].
Así mismo, otro aspecto central en esta tutela jurídica se consagra en el
artículo 46 superior, que menciona específicamente a las personas de la tercera
edad y en su inciso segundo les garantiza los servicios de la seguridad social
integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia”.
Lo anterior, porque en esa etapa de la vida
las principales necesidades de los adultos mayores se modifican y, por lo
mismo, precisan de amparos especiales que les permita mantener una vida digna,
conforme lo plantean los artículos 13 y 46 de la Constitución Política[35]. Y si
bien se ha enseñado que no puede confundirse vejez con enfermedad o pérdida de
las capacidades, no puede desconocerse que por el correr de los años, muchas
personas se enfrentan a circunstancias de debilidad por causa del deterioro de
la salud[36].
3.5. En conclusión, no obstante que la
acción de tutela es excepcional, la misma procede en aquellos casos donde los
mecanismos de defensa ordinarios no son idóneos o eficaces para proteger los
derechos fundamentales de las personas de la tercera edad, por ser personas de
especial protección.
4. Naturaleza jurídica de la sustitución
de la asignación mensual de retiro y requisitos para otorgarla
4.1. La seguridad
social, en palabras del artículo 48 de la Constitución
Política, es un derecho irrenunciable que surge del Estado Social de Derecho y,
por lo mismo, debe ser garantizado por los gobernantes, bajo principios que
aseguren la protección de toda la comunidad en general. En efecto, la norma
enseña:
“La
Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará
bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que
establezca la Ley”.
4.2. Esta Colegiatura
ha señalado que “el derecho a la seguridad social es un
real derecho fundamental cuya efectividad se deriva “de
(i) su carácter irrenunciable, (ii) su reconocimiento como tal en los convenios
y tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano en la materia y
(iii) de su prestación como servicio público en concordancia con el principio
de universalidad. Sin embargo, el carácter fundamental del derecho a la
seguridad social no puede ser confundido con su aptitud de hacerse efectivo a
través de la acción de tutela. En este sentido, la protección del derecho
fundamental a la seguridad social por vía de tutela solo tiene lugar cuando (i)
adquiere los rasgos de un derecho subjetivo; (ii) la falta o deficiencia de su
regulación normativa vulnera gravemente un derecho fundamental al punto que
impide llevar una vida digna; y (iii) cuando la acción satisface los requisitos
de procedibilidad exigibles en todos los casos y respecto de todos los derechos
fundamentales” [37].
4.3. Para
desarrollar la norma constitucional en cita, el legislador de 1993, a través de
la Ley 100, implementó el Sistema de Seguridad Social Integral, el cual definió
como: “(…) el conjunto de
instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la persona y la
comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento
progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen
para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las
que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del
territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la
integración de la comunidad”.
4.4. Ese Sistema de
Seguridad Social Integral comprende los regímenes de pensiones, salud y riesgos
profesionales[38] y
su finalidad es garantizar la calidad de vida de las personas en armonía con el
principio de la dignidad humana, mediante el acceso a la salud y el
reconocimiento de las “contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y
la muerte”, como los derechos a la sustitución pensional y a la pensión de
sobreviviente, entre otros.
4.5. El objetivo de
la sustitución pensional y la pensión de sobreviviente es procurar que el grupo
familiar del pensionado o afiliado fallecido continúe “recibiendo los
beneficios asistenciales y económicos que aquel les proporcionaba, para que en
su ausencia no se vean disminuidas sus condiciones de vida”[39]. Y respecto
a la diferencia entre estas figuras se ha señalado, que la primera “es un
derecho que permite a una o varias personas entrar a gozar de los beneficios de
una prestación económica antes percibida por otra, lo cual no significa el
reconocimiento del derecho a la pensión sino la legitimación para reemplazar a
la persona que venía gozando de este derecho”[40], y
la pensión de sobrevivientes, es aquella que “propende porque la muerte del
afiliado no trastoque las condiciones de quienes de él dependían”[41].
4.6. Con relación a
los requisitos para acceder a la pensión de sobreviviente, el artículo 47 de la
Ley 100 de 1993, reformado por la Ley 797 de 2003, exige que (i) el
beneficiario (a) tuviese 30 o más años de edad, (ii) que acredite que hizo vida
marital con el causante hasta su muerte y (iii) que haya convivido con el mismo
por no menos de 5 años continuos con anterioridad a la muerte.
4.7. Respecto a las
Fuerzas Militares y Policía Nacional, el inciso primero del artículo 279 de la
Ley 100 de 1993 establece un régimen excepcional, salvo para quienes se vincularan
a partir de la vigencia de la citada normatividad. Es decir, que para aquellos
no es aplicable el Sistema Integral de Seguridad Social, sino la Ley 923[42] y el
Decreto 4433 de 2004[43], los cuales consagran beneficios económicos para los uniformados, como
la asignación de retiro, la pensión de sobreviviente, pensión de invalidez y
las respectivas sustituciones[44].
La asignación
mensual de retiro ha sido entendida, por esta Corporación, como “una
modalidad de prestación social que se asimila a la pensión de vejez y que goza
de un cierto grado de especialidad (en requisitos), atendiendo la naturaleza
especial del servicio y las funciones que cumplen los servidores públicos a
quienes se les reconoce. Se trata, […], de establecer con la denominación de “asignación
de retiro”, una pensión de vejez o de jubilación para los miembros de la fuerza
pública, en la medida que el resto del ordenamiento especial de dichos
servidores públicos, se limita a regular las pensiones de invalidez y
sobrevivientes”[45].
4.8.
Al respecto, la Ley 923 de 2004 señala las normas, objetivos y criterios que el
Gobierno Nacional debe observar al momento de fijar el régimen pensional y de
asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública. En efecto, el artículo
3º estableció no sólo los requisitos mínimos para su fijación, sino que
determinó el orden de beneficiarios de la misma, así:
“En todo caso tendrán la calidad de beneficiarios,
para la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez:
3.7.1. En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o
compañero permanente o supérstite. En caso de que la sustitución de la
asignación de retiro o pensión de invalidez se cause por muerte del pensionado,
el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar
que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya
convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos inmediatamente
anteriores a su muerte.
3.7.2. En forma temporal, el cónyuge o la compañera
permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del
fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado
hijos con este. La sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de
invalidez temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una
duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al
sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha sustitución. Si tiene
hijos con el causante aplicará el numeral 3.7.1. Si respecto de un titular de
asignación de retiro o pensiona do por invalidez hubiese un compañero o
compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a
percibir parte de la pensión de que tratan los numerales 3.7.1 y 3.7.2. del presente
numeral, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de
convivencia con el fallecido.
En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco
(5) años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera
o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la sustitución de
la asignación de retiro o de la pensión de invalidez o de la pensión de
sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y
se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la
compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo
correspondiente al numeral 3.7.1 en un porcentaje proporcional al tiempo
convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos
cinco (5) años antes del fallecimiento del causante. La otra cuota parte le
corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente”.
Con
fundamento en esa Ley, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4433 de 2004 por
medio del cual fijó el régimen pensional y de asignación de retiro de los
miembros de la Fuerza Pública. Definió la sustitución de la asignación de
retiro como el derecho que tienen los beneficiarios –en el orden establecido en
el art. 11[46]- de los
miembros de la Fuerza Pública “a
una pensión mensual que será pagada por la entidad correspondiente, equivalente
a la totalidad de la asignación o pensión que venía disfrutando el causante”-art.
40-.
En
torno a los requisitos para la sustitución de la asignación de retiro el
parágrafo segundo del artículo 11 del mencionado Decreto expresamente consagra:
“Para
efectos de la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de
invalidez, cuando exista cónyuge y compañero o compañera permanente, se
aplicarán las siguientes reglas:
a. En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o
compañero permanente o supérstite. En caso de que la sustitución de la
asignación de retiro o pensión de invalidez se cause por muerte del pensionado,
el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá
acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y
haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos
inmediatamente anteriores a su muerte;
b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera
permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del
fallecimiento del causante, tenga menos de treinta (30) años de edad, y no haya
procreado hijos con este. La sustitución de la asignación de retiro o de la
pensión de invalidez temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá
una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al
sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha sustitución. Si tiene
hijos con el causante se aplicará el literal anterior.
Si respecto de un titular de asignación de retiro o
pensionado por invalidez hubiese un compañero o compañera permanente, con
sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión
de que tratan los literales a y b del presente parágrafo, dicha pensión se
dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el
fallecido.
En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco
años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge o compañera o
compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la sustitución de la
asignación de retiro o de la pensión de invalidez o de la pensión de
sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y
se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la
compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo
correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido
con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes
del fallecimiento del causante. La otra cuota parte le corresponderá a la
cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente” (resalto fuera de
texto).
4.9.
En conclusión, la asignación de retiro es de naturaleza prestacional y su
objetivo es contribuir al mejoramiento de la situación económica de los
miembros de la fuerza pública o sus beneficiarios. Además, se trata de un
beneficio compatible con salarios y pensiones de otras entidades del sector
público.
5. Principio del
derecho material y prevalencia del derecho sustancial
5.1. De acuerdo con
el artículo 228 de la Constitución Política la administración de justicia es
una función pública que se caracteriza por la prevalencia del derecho
sustancial, la independencia de sus decisiones y porque su funcionamiento es
autónomo y desconcentrado. La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido
que esas particularidades “impiden
que la garantía de su acceso se vea limitada a una perspectiva formal y, en
contrario, obligan a que las controversias sometidas al estudio de la
jurisdicción obtengan una decisión de fondo que otorgue certidumbre sobre la
titularidad y el ejercicio de los derechos objeto de litigio”[47].
Así
las cosas, se ha concebido que el acceso a la administración de justicia es un
derecho relacionado con el valor justicia que “otorga a los individuos una garantía real y
efectiva que busca asegurar la realización material de este, previniendo en
todo caso que pueda existir algún grado de indefensión”[48]. Al respecto se ha sostenido:
“En
este sentido, el derecho a acceder a la justicia contribuye de manera decidida
a la realización material de los fines esenciales e inmediatos del Estado,
tales como los de garantizar un orden político, económico y social justo,
promover la convivencia pacífica, velar por el respeto a la legalidad y a la dignidad
humana y asegurar la protección de los asociados en su vida, honra, bienes,
creencias y demás derechos y libertades públicas[49].
En
este marco, la administración de justicia se convierte también en el medio a
través del cual se asegura el acceso al servicio público de la administración
de justicia, pues sin su previo reconocimiento, no podrían hacerse plenamente
efectivas el conjunto de garantías sustanciales e instrumentales que han sido
estatuidas para gobernar y desarrollar la actuación judicial[50].
El
fundamento del derecho a la tutela judicial efectiva se encuentra especialmente
en los artículos 1, 2, 29 y 229 de la Constitución Política, así como también
en los artículos 25 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y 14 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos”[51].
5.2.
La jurisprudencia de este tribunal ha señalado que la máxima de la justicia
material  se opone a la aplicación formal y mecánica de la ley al momento de
decidir un asunto y, por el contrario, obliga a que se preocupen por las
consecuencias de la decisión que implique “una efectiva concreción de los
principios, valores y derechos constitucionales”[52].
Empero, también se ha advertido que la justicia material no es absoluta, en
tanto es “insostenible teóricamente e impracticable judicialmente”,
porque para favorecer un hecho se desconocerían las formalidades[53].
En
ese orden de ideas, cuando se trata de resolver situaciones jurídicas
concretas, no solo deben ajustarse al ordenamiento jurídico sino que deben
responder al principio de justicia material y evitar el exceso ritual
manifiesto. En ese sentido, la Constitución de 1991 propugnó por un orden justo
y fortificó la administración de justicia al establecer que todos los jueces
son constitucionales y son estos “los primeros llamados a ejercer una función directiva en la
conducción de los procesos a su cargo, para lo cual el Legislador les ha
otorgado la potestad de asegurar, por todos los medios legítimos a su alcance,
que las diferentes actuaciones se lleven a cabo no solo “con observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio”, sino exigiendo la colaboración
y el buen comportamiento de todos los sujetos procesales”[54].
5.3. En un Estado social de derecho,
el juez debe ser más dinámico y poseer una especial sensibilidad con la realidad
que se vive, es decir, no puede ser el “frio funcionario que aplica
irreflexivamente la ley”[55],
sino “el funcionario -sin vendas- que se proyecta más allá de las
formas jurídicas, para así atender la agitada realidad subyacente y asumir su
responsabilidad como un servidor vigilante, activo y garante de los derechos
materiales[56]. El Juez que reclama el pueblo
colombiano a través de su Carta Política ha sido encomendado con dos tareas
imperiosas: (i) la obtención del derecho sustancial y (ii) la búsqueda de la
verdad. Estos dos mandatos, a su vez, constituyen el ideal de la justicia
material”[57].
En
sentencia C-037 de 1996, por la cual se declaró la constitucionalidad de la Ley
270 de 1996 –Estatutaria de la Administración de Justicia-, esta Corte
consideró lo siguiente:
“Uno
de los presupuestos esenciales de todo Estado, y en especial del Estado social
de derecho, es el de contar con una debida administración de justicia. A través
de ella, se protegen y se hacen efectivos los derechos, las libertades y las
garantías de la población entera, y se definen igualmente las obligaciones y
los deberes que le asisten a la administración y a los asociados. Se trata,
como bien lo anota la disposición que se revisa, del compromiso general en
alcanzar la convivencia social y pacífica, de mantener la concordia nacional y
de asegurar la integridad de un orden político, económico y social justo. Para
el logro de esos cometidos, no sobra aclararlo, resulta indispensable la
colaboración y la confianza de los particulares en sus instituciones y, por lo
mismo, la demostración de parte de éstas de que pueden estar a la altura de su
grave compromiso con la sociedad. Así, en lo que atañe a la administración de
justicia, cada vez se reclama con mayor ahínco una justicia seria, eficiente y
eficaz en la que el juez abandone su papel estático, como simple observador y
mediador dentro del tráfico jurídico, y se convierta en un partícipe más de las
relaciones diarias de forma tal que sus fallos no sólo sean debidamente
sustentados desde una perspectiva jurídica, sino que, además, respondan a un
conocimiento real de las situaciones que le corresponde resolver.
Las
consideraciones precedentes implican, en últimas, una tarea que requiere, como
consecuencia de haber sido nuestro país consagrado en la Carta Política como un
Estado social de derecho, un mayor dinamismo judicial, pues sin lugar a dudas
es el juez el primer llamado a hacer valer el imperio de la Constitución y de
la ley en beneficio de quienes, con razones justificadas, reclaman su
protección. Así, entonces, la justicia ha pasado de ser un servicio público
más, a convertirse en una verdadera función pública, como bien la define el
artículo 228 del Estatuto Fundamental. Significa lo anterior que tanto en
cabeza de los más altos tribunales como en la de cada uno de los juzgados de la
República, en todas las instancias, radica una responsabilidad similar, cual es
la de hacer realidad los propósitos que inspiran la Constitución en materia de
justicia, y que se resumen en que el Estado debe asegurar su pronta y cumplida
administración a todos los asociados; en otras palabras, que ésta no sea simple
letra muerta sino una realidad viviente para todos.
5.4.
En conclusión, a pesar de que las ramas del poder público como la judicial deben
conducir su actividad conforme con las formas y procedimientos establecidos por
la ley, los jueces de la República como garantes de la justicia material, deben
realizar un trabajo de ponderación con los demás principios, a fin de que sus
decisiones se fundamenten en el contexto real y reconozcan el derecho
sustancial.
6. Caso concreto
6.1. El hecho
puesto a consideración de la Sala se contrae a la negativa de CASUR para
reconocer y pagar la sustitución de la asignación por retiro del causante Manuel
María Narváez Dávila a la compañera permanente, al considerar que no son los
competentes para determinar si la misma debe otorgarse a ésta o la cónyuge,
quien falleció en el año 2015. Con fundamento en esa situación, la accionante
interpuso acción de tutela al considerar violados sus
derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo
vital, igualdad, vida digna y derechos de las personas de la tercera edad.
6.2. La entidad
demandada, al responder la acción de tutela, aceptó haber suspendido el trámite
de la sustitución de la asignación, mediante Resolución núm. 001102 del 20 de
marzo de 2009, hasta tanto se produjera sentencia judicial, porque existían dos
personas reclamando: la cónyuge y la compañera permanente. Decisión que se mantuvo a pesar de los recursos
interpuestos. Aseveró igualmente que el problema era determinar cuál de ellas
convivió con el causante durante los cinco años a que se refiere el Decreto
4433 de 2004[58].
6.3. Para resolver
el asunto, debe advertirse que la acción de tutela es procedente en la medida
que cumple con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. En efecto, revisada la actuación se observa que si bien es cierto desde
el 20 de marzo de 2009 la entidad accionada suspendió el trámite de la
sustitución, no es menos que, ante el fallecimiento de la cónyuge del señor Narváez
Dávila, la accionante, mediante escrito del 25 de abril de 2016, dio a conocer
ese hecho y solicitó se le reconociera la asignación de su compañero permanente.
Petición decidida desfavorablemente para la actora con oficio núm. 11574 del 3
de junio de 2016, entre tanto la acción tuitiva se interpuso el 30 de
junio del mismo año, es decir, que entre la respuesta negativa y la demanda
de tutela escasamente transcurrieron 27 días, término que resulta más que
razonable. Además, no puede desconocerse que se trata de una prestación
periódica que día a día se renueva y, por lo mismo se cumple con el principio
de la inmediatez.
6.4. En cuanto al
requisito de la subsidiariedad, debe señalarse que si bien la accionante cuenta
con otro medio de defensa judicial ordinario, en este evento ese mecanismo no
resulta idóneo y eficaz, puesto que la señora María Vicenta Cuéllar de Corredor
es una persona de avanzada edad, ya que cuenta con 80 años 5 meses de edad[59], lo
cual demuestra que someterla a un proceso de esa naturaleza o contencioso
administrativo puede hacer más gravosa su situación, dado el tiempo que demanda
la definición de esas actuaciones, lo cual implica una tardía administración de
justicia que choca con el Estado Social de Derecho.
6.5. Ahora, debe la
Sala determinar: ¿si la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
–CASUR- vulneró los derechos fundamentales invocados por la señora
María Vicenta Cuéllar de Corredor, al negarse a continuar el trámite de la
sustitución de la asignación de retiro del causante Manuel María Narváez
Dávila, cuando no existe contraparte, puesto que la cónyuge Alicia Arjona de
Narváez también falleció? Del acervo probatorio arrimado, se desprende lo
siguiente:
6.5.1. Que Manuel
María Narváez Dávila prestó sus servicios como soldado –desde el 10 de octubre
de 1949 hasta el 23 de septiembre de 1950-  y, posteriormente, como agente de la
Policía Nacional –desde el 1 de febrero de 1951 al 30 de mayo de 1973-. Así
mismo, que contrajo matrimonio con Alicia Arjona Vásquez el 16 de julio de 1955
en la Parroquia San Vicente de Paúl de Bogotá, matrimonio en el cual se
procrearon tres hijos -de 53, 55 y 59 años de edad-.
6.5.2. Mediante Resolución núm. 02239 del 18 de septiembre de 1973, la
Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional  reconoció en favor “del ex
–agente NARVÁEZ DÁVILA MANUEL MARÍA el derecho a disfrutar de una asignación de
retiro en cuantía del ochenta y dos por ciento (82%) del sueldo básico y demás
partidas computables vigentes en todo tiempo para el cargo”.
6.5.3. Con ocasión
del fallecimiento del señor Narváez Dávila, ocurrido el 8 de enero de 2009, la
cónyuge Alicia Arjona de Narváez y María Vicenta Cuéllar de Corredor, en
calidad de compañera permanente, el 20 de enero y el 5 de febrero de 2009,
respectivamente, solicitaron a CASUR el reconocimiento de la sustitución de la
asignación mensual de retiro. La entidad demandada, mediante resolución núm.
001102 del 20 de marzo de 2009 resolvió:
“Suspender
el trámite y pago de la sustitución de asignación mensual de retiro, que pueda
corresponder a la señora ALICIA ARJONA DE NARVEZ… o a la señora MARIA VICENTA CUÉLLAR
DE CORREDOR… en cuantía equivalente al total de la prestación que devengaba el
extinto Agente ® NARVAEZ DAVILA MANUEL MARÍA”[60].
El 18 de mayo de
2009, mediante resolución núm. 02006, al desatar el recurso de reposición, CASUR
confirmó la suspensión del trámite al considerar que no tenían competencia para
dirimir el conflicto entre la cónyuge y la compañera permanente, por lo tanto, debían
acudir a la jurisdicción respectiva a fin de que se estableciera a quien
correspondía la asignación de retiro.
6.5.4. La señora
Alicia Arjona de Narváez falleció el 11 de octubre de 2015 y, con fundamento en
su registro civil de defunción, la accionante, el 25 de abril de 2016 solicitó
a la Caja de Sueldos el reconocimiento de la sustitución de la asignación de
retiro, toda vez que para ese momento no existía “conflicto jurídico entre
beneficiarios con igual o mejor derecho”, amén de que el Juzgado Tercero
Laboral del Circuito de Bogotá la declaró como única beneficiaria de la pensión
de vejez otorgada por Colpensiones[61] al
causante Manuel María Narváez Dávila. No obstante, a través de oficio
núm. 11574 del 3 de junio de 2016, la demandada de nuevo se sustrajo a
continuar el trámite de la sustitución “hasta tanto la jurisdicción
competente decida a quien corresponde el derecho”[62].
6.5.5. De otro
lado, se demostró que el causante también se hallaba pensionado por
Colpensiones y, ante demanda interpuesta por María Vicenta Cuéllar de Corredor
contra la mencionada entidad y la cónyuge del finado, el Juzgado Tercero
Laboral del Circuito de Bogotá, le otorgó la pensión de sobreviviente, al
considerar que se reunían los requisitos establecidos en la Ley 100 de 1993,
esto es, que contaba con 30 años de edad y había convivido con Narváez Dávila
por espacio de 5 años. Fallo que fue confirmado por la Sala Laboral de
Descongestión del Tribunal Superior de Bogotá[63]. En ese
orden de ideas, el Seguro Social emitió la Resolución núm. 29595 del 10 de
septiembre de 2012, por la cual cumplió lo ordenado, reconoció y pagó la pensión
de sobrevivientes a la compañera permanente de Manuel María Narváez Dávila en
cuantía de $566.700.oo y le reconoció un retroactivo de $27.110.693.oo.
6.6. En ese orden
de ideas, encuentra la Sala que el amparo solicitado por la señora María
Vicenta Cuéllar de Corredor debe concederse, no sólo porque se trata de una
persona de especial protección en tanto cuenta con 80 años –tercera edad- y por
supuesto su expectativa de vida es corta, sino porque sus derechos se
encuentran amenazados por CASUR, ya que la negativa a sustituir la asignación
de retiro le impide obtener un mejor vivir, dado que le trunca el derecho a
optimizar el mínimo vital. Además, la accionante cumple con los requisitos que
demanda el parágrafo 2 del artículo 11 del Decreto 4433 de 2004 –norma especial-
para hacerse merecedora a la sustitución de la asignación por retiro del ex –
agente Manuel María Narváez Dávila. En otras palabras, porque se acreditó (i) que
hizo vida marital con el causante hasta su muerte y (ii) convivió con el mismo
por 5 años continuos inmediatamente anteriores a su fallecimiento.
Con relación al
primer requisito, la prueba testimonial arrimada a la acción de tutela permite
establecer que efectivamente para el momento del deceso del señor Manuel María
Narváez Dávila, la señora María Vicenta Cuéllar de Corredor hacía vida marital
con el mismo. De ello dieron fe Alex Javier Pereira Camargo -abogado de
profesión- y Andrés Leopoldo Peñaloza Cárdenas, en testimonio vertido el 18 de
abril de 2016, ante el Notario 50 del Círculo de Bogotá:
“Que
conocí de vista, trato y comunicación desde el año 2.006 al Señor (sic) MANUEL
MARIA NARVAEZ DAVILA (Q.E.P.D.)… quien falleció el 08 de ENERO de 2.009 por tal
razón se y me consta que en el momento de su fallecimiento convivió en unión
marital de hecho con la señora MARIA VICENTA CUÉLLAR…desde el mayo (sic) de
1990”[64].
En el mismo sentido
se refirió Andrés Leopoldo Peñaloza Cárdenas al expresar:
“CONOCI
PERSONALMENTE AL SEÑOR MANUEL MARIA NARVAEZ DAVILA… DESDE AÑO (sic) 2000, Y
QUIEN CONVIVIA EN UNION LIBRE O UNION MARITAL DE HECHO CON LA SEÑORA MARIA
VICENTA CUÉLLAR BAJO UN MISMO TECHO EN FORMA PERMANENTE E ININTERRUMPIDA. EL
SEÑOR MANUEL MARIA NARVAEZ FALLECIO POSTERIORENTE EL DIA 8 DE ENERO DEL AÑO
2009. LOS CUALES RESIDIAN EN LA CASA DE HABITACIÓN DE LA CARRERA 95 No 76-41
BARRIO SANTA ROSITA”[65].
En torno al segundo
presupuesto, que la convivencia hubiese sido por 5 años o más, se observa que
se trata de un tópico debidamente establecido dentro del proceso ordinario
tramitado en el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá contra Colpensiones
y Alicia Arjona de Narváez, conforme con la demanda interpuesta por María
Vicenta Cuéllar de Corredor.
Para el efecto, debe recordarse
que el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, reformada por su
homóloga 797 de 2003, trae como exigencias para acceder a la pensión de
sobreviviente en el régimen ordinario, que (i) el beneficiario (a) tuviese
30 o más años de edad, (ii) que acredite que hizo vida marital con el causante
hasta su muerte y (iii) que haya convivido con el mismo por no menos de 5 años
continuos con anterioridad a la muerte.
Mientras que en
el sistema especial de la Fuerza Pública,  la sustitución de la asignación de
retiro precisa que se acredite que la beneficiaria (a) estuvo haciendo vida
marital con el causante hasta su muerte y (b) que haya convivido con el
fallecido no menos de 5 años continuos inmediatamente anteriores a su muerte.
Lo anterior
significa que los dos últimos requisitos para la pensión de sobreviviente del
régimen ordinario, son los mismos que se precisan para la sustitución de la
asignación de retiro en la Fuerza Pública, los cuales en el caso objeto de
análisis se encuentran debidamente demostrados, al punto que el Juzgado Tercero
Laboral de Bogotá, en sentencia del 25 de marzo de 2011 condenó a Colpensiones a
reconocer y pagar la pensión de sobreviviente, bajo la siguiente consideración:
“Así pues, son
dos los presupuestos exigidos por la norma, al verificar el primero de ellos,
el cual es que la actora cuente con más de 30 años de edad, contamos (sic) con
la documental que reposa en el folio 10, la cual permite establecer que la
demandante MARIA VICENTA CUÉLLAR DE CORREDOR nació el 16 de junio de 1936, y a
la fecha del fallecimiento del causante superaba el primer requisito exigido,
pues contaba con más de 72 años.
Frente
al segundo presupuesto, consistente en la convivencia no menos de 5 años, el despacho
tendrá en cuenta las declaraciones rendidas de los testigos: ETELVINA ARAMBURO
DE GARZON, MARIA LICENIA MUÑOZ, LENOR SANDOVAL, PATRICIA CABRERA, todos quienes
al unísono, afirmaron que la demandante y el causante MANUEL MARIA NARVAEZ,
fueron vecinos del barrio y les consta que estos convivieron aproximadamente
durante 23 años, que la convivencia perduró hasta el fallecimiento.
Aunado a lo
anterior, se allegó la declaración extrajuicio, rendida por el causante,
visible a folio 15, en donde el señor MANUEL NARVAEZ en declaración extrajuicio
(sic), afirma que convive con la señora MARIA VICENTA CUÉLLAR, hace más de 12
años, documento efectuado el 02 de enero de 2003. Lo anterior sumado a las
fotografías, todo, lo que permiten evidenciar la unión existente entre la
demandante y el causante”[66] (resalto
fuera de texto).
Fallo que fue
confirmado por la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior de Bogotá
el 30 de marzo de 2012, es decir, mantuvo el reconocimiento de la pensión de
sobreviviente a la compañera permanente y descartó la pretensión de la cónyuge
porque no demostró “la existencia del estado civil de casada que dicha
señora alega y, menos que la sociedad conyugal se encontraba vigente al momento
de la muerte del referido de cujus”[67].
Con fundamento en las
decisiones judiciales, el Seguro Social expidió la resolución núm. 29595 del 10
de septiembre de 2012, mediante la cual concedió la pensión de sobreviviente a
la señora Cuellar de Corredor, “a partir del 08/01/2009”[68].
6.7. Así las cosas,
es evidente que la señora María Vicenta Cuéllar de Corredor cumple con las
exigencias legales para ser merecedora a la sustitución de la asignación de retiro
del causante Manuel María Narváez Dávila, a partir del momento de su solicitud
-5 de febrero de 2009-. En efecto, como se estableció un juez de la República,
tras realizar un análisis del material probatorio arrimado al proceso laboral,
otorgó a la accionante la pensión de sobreviviente y descartó como beneficiaria
a quien dijo ser la cónyuge, porque no acreditó esa calidad, circunstancia que sin
duda favorece a aquella, en tanto se trata de un aspecto debidamente probado y
con carácter de cosa juzgada.
6.8. En el anterior
orden de ideas, encontrándose demostrado que la señora María Vicenta Cuéllar de
Corredor tiene derecho a disfrutar de la asignación de retiro que reclama por
cumplir con los requisitos legales correspondientes, dada la condición de
debilidad manifiesta en que se encuentra –tercera edad- no resulta razonable en
un Estado de derecho respetuoso de la dignidad de las personas que se le exija
acudir a la jurisdicción laboral para la obtención de dicho beneficio cuando,
además, la aplicación de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal
debe imponerse como lo ordena el artículo 228 de la Constitución Política.
6.9. En suma, se revocará el fallo del 24 de agosto de 2016 proferido
por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá que confirmó la sentencia
del 12 de julio de 2016 del Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de la misma
ciudad, el cual negó el amparo constitucional solicitado y, en su lugar, se
concederá la protección de los derechos invocados por la accionante.
En consecuencia, se ordenará a la Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de esta sentencia, reconozca y pague la sustitución de la
asignación de retiro del causante Manuel María Narváez Dávila a la señora María
Vicenta Cuéllar de Corredor, a partir del momento en que se hizo la solicitud,
es decir, del 5 de febrero de 2009.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida el veinticuatro
(24) de agosto de dos mil dieciséis (2016) por la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Bogotá dentro del proceso de la referencia, mediante la cual confirmó
el fallo del 12 de julio de 2016 expedido por el Juzgado Diecisiete Laboral del
Circuito de la misma ciudad, por el cual negó la acción de tutela impetrada. En
su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales a la
seguridad social, al mínimo vital, a la igualdad y a la vida digna de la señora
María Vicenta Cuéllar de Corredor.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de esta sentencia, reconozca y pague la sustitución de la
asignación de retiro del causante Manuel María Narváez Dávila a la compañera
permanente María Vicenta Cuéllar de Corredor, a partir del momento en que se
hizo la solicitud de la misma a la entidad, es decir, del 5 de febrero de 2009.
TERCERO.- Por Secretaría
General, líbrese la comunicación prevista en el Artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
AQUILES
ARRIETA GÓMEZ
Magistrado
(E)
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] De 80 años de edad.
[2] Posteriormente se acreditó que en el año 2010 la señora María
Vicenta Cuellar de Corredor demandó en proceso ordinario laboral al Seguro
Social y a la cónyuge del difunto. Su pretensión se orientó a que se le
reconociera y pagara la pensión de sobreviviente por haber convivido con el señor
Manuel María Narváez Dávila. En sentencia del 25 de marzo de 2011 el Juzgado
Tercero Laboral del Circuito de Bogotá condenó a la entidad al reconocimiento y
pago de la pensión a la demandante. En segunda instancia, la Sala Laboral de
Descongestión del Tribunal Superior de Bogotá confirmó el fallo, por lo tanto,
denegó la pretensión de la señora Alicia Arjona de Narváez, porque no acreditó
el estado civil de casada con el causante.
[3] Fl. 84 vto., cuaderno principal.
[4] “Por medio
del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros
de la Fuerza Pública”, expedido en desarrollo de la Ley 923de 2004.
[5] Fls. 3 a 7, cuaderno de segunda instancia.
[6] Fls. 10 y 11 del cuaderno de primera instancia.
[7] Fl. 12 idem.
[8] Fl. 13 idem.
[9] Fl. 14 idem.
[10] Fl. 15 idem.
[11] Fls. 16 a 18 idem.
[12] Fls. 19 a 21 idem.
[13]  Fls. 22 a 23 idem.
[14] Fls. 24 a 27 idem.
[15] Fl. 30 idem.
[16] Fl. 31 idem.
[17] Fl. 33 idem.
[18] Fl. 33 idem.
[19] Fls. 34 a 36 idem.
[20] Fl. 38 idem.
[21] Fl. 28 cuaderno principal.
[22] Corresponden al Anexo No. 1.
[23] Fls. 33 cuaderno de revisión.
[24] Fls. 37 y ss. y 47 y ss.
[25] Fls. 36 a 60 idem.
[26] Fl. 43 cuaderno de revisión.
[27] Fls. 62 a 67 idem.
[28] Fl. 70 idem.
[29]  “La
acción de tutela no procederá:
1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
[30] Sentencia T-480 de 2011.
[31] Ver, entre otras, las sentencias T-580 de 2006, T-972 de 2005, T-068
de 2006 y SU-961 de 1999.
[32] Sentencia T-211 de 2009.
[33] Corte Constitucional, Sentencia T-106 de 1993. Ver también, las
sentencias T-480 de 1993, T-01 de 1993.
[34] Sentencia T-413 de 2013.
[35] Sentencia T-1316 de 2001.
[36] Sentencia T-655 de 2008.
[37] Sentencias T-414 de 2009 y T-164 de 2013.
[38] Artículo 8º de la Ley 100 de 1993.
[39] Sentencia T-128 de 2016.
[40] Sentencia T-431 de 2011.
[41] Sentencia T-957 de 2010.
[42] Ley 923 del 30 de enero de 2004 “mediante
la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el
Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de
retiro de los miembros de la Fuerza Pública”.
[43]  Decreto 4433 del 31 de diciembre de 2004: “por medio del cual se
fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la
Fuerza Pública”. La anterior disposición aplica: “a los Oficiales y
Suboficiales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales, Personal del
Nivel Ejecutivo y Agentes de la Policía Nacional, alumnos de las escuelas de
formación de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y a los Soldados de
las Fuerzas Militares”.
[44] Ley 923 de 2004, artículo 1° “Alcance.
El Gobierno Nacional con sujeción a las normas, criterios y objetivos
contenidos en esta Ley, fijará el régimen de la asignación de retiro, la
pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los
reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública.”.
La anterior norma fue reiterada en el artículo 4° del Decreto 4433 de 2004, en
lo siguientes términos: “Alcance. El régimen especial de asignación de
retiro y de pensiones de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, regula
los derechos a las prestaciones económicas periódicas de quienes prestan sus
servicios a la Nación como miembros de la Fuerza Pública que comprende la
asignación de retiro, la pensión de invalidez, y su sustitución, así como la
pensión de sobrevivencia”.
[45] Sentencia C-432 de 2004. En esa
sentencia la Corte analizó una demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos del Decreto No. 2070 de 2003 que regulaban la asignación de retiro
para los miembros de la Fuerza Pública, argumentando que esas normas vulneraban
el principio de igualdad, por cuanto establecían un tratamiento preferencial
desproporcionado a favor de los miembros de la Fuerza Pública y en contra de
los demás servidores públicos. Entre otros argumentos, el demandante sostuvo
que la asignación por retiro no es una prestación social asimilable a una
pensión sino un pago por el retiro, asignación que consideró inconstitucional
porque, en su concepto, discrimina a los demás servidores públicos. Respecto de
este argumento, la Corte aclaró que la naturaleza jurídica de la asignación de
retiro es la de una prestación social que se asimila a la pensión de vejez,
refutando la posición que al respecto planteó el demandante. Sin embargo,
declaró la inconstitucionalidad del Decreto 2070 de 2003, porque consideró que
en los artículos 217 y 218, así como en el artículo 150, numeral 19, literal e,
de la Constitución Política, se radicó en el Congreso de la República la
función de establecer mediante una ley marco, “las normas generales y los
objetivos y criterios a que debe sujetarse el Gobierno Nacional en la fijación
del régimen salarial y prestacional de los miembros de la fuerza pública.”,
razón por la cual, el Gobierno no podía expedir dicha norma por medio de un
decreto ley.
[46] “Orden de beneficiarios de pensiones por
muerte en servicio activo. Las pensiones causadas por la muerte del personal de
Oficiales, Suboficiales y Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares,
Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Policía
Nacional, y Alumnos de las escuelas de formación, en servicio activo, serán
reconocidas y pagadas en el siguiente orden:
11.1
La mitad al cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente y la otra mitad a
los hijos menores de 18 años e hijos estudiantes mayores de 18 años y hasta los
25 años si dependían económicamente del causante al momento de su muerte,
siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y a los
hijos inválidos si dependían económicamente del causante.
11.2
Si no hubiere cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente, la pensión
corresponderá íntegramente a los hijos menores de 18 años e hijos estudiantes
mayores de 18 años y hasta los 25 años, siempre y cuando acrediten debidamente
su condición de estudiantes y a los hijos inválidos, si dependían
económicamente del causante.
11.3
Si no hubiere hijos, la pensión corresponderá la mitad al cónyuge o compañero
(a) permanente sobreviviente, y la otra mitad en partes iguales, para los
padres que dependían económicamente del causante.
11.4
Si no hubiere cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente, ni hijos, la
prestación se dividirá entre los padres, siempre y cuando dependieran
económicamente del causante.
11.5
Si no hubiere cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente, ni hijos, ni
padres, la pensión le corresponderá previa comprobación de que el causante era
su único sostén, a los hermanos menores de dieciocho (18) años o inválidos.
La
porción del cónyuge acrecerá a la de los hijos y la de estos entre sí y a la
del cónyuge, y la de los padres entre sí y a la del cónyuge. En los demás casos
no habrá lugar a acrecimiento.
Parágrafo 1°. Para efectos de
este artículo el vínculo entre padres, hijos y hermanos será el establecido en
el Código Civil, y la calificación de la invalidez de los beneficiarios, será
acreditada con fundamento en las normas del Sistema de Seguridad Social
Integral que regulan lo concerniente a la determinación de dicho estado”.
[47] Sentencia T-134 de 2004.
[48] Sentencia C-279 de 2013.
[49] Sentencias C-426 de 2002 y C-1177 de 2005.
[50] Sentencias C-426 de 2002.
[51] C-279 de 2013.
[52] Sentencias T-429 de 1994 y T-618 de 2013.
[53] Sentencia T-058 de 1995.
[54] Sentencia C-713 de 2008.
[55] Sentencia T-264 de 2009.
[56] Ver Sentencia C-159 de 2007.
[57] Sentencia SU-768 de 2014.
[58] Fl. 84 vto., cuaderno principal.
[59] Nació el 16 de junio de 1936, según copia de la cédula de
ciudadanía, obrante en el folio 51 del cuaderno principal.
[60] Fl. 20 cuaderno de primera instancia.
[61] Fl. 35 cuaderno de primera instancia.
[62] Fl. 38 ibidem.
[63] Fl. 59 idem.
[64] Testimonio de Alex Javier Pereira Camargo, fl. 31 del cuaderno
principal.
[65] Fl. 32 idem.
[66] Fls. 41 y 42 cuaderno de revisión.
[67] Fl. 59 cuaderno de revisión.
[68] Fl. 45 cuaderno de revisión.