C-211-00
Sentencia C-211/00
Sentencia C-211/00
COOPERATIVA-Clasificación
COOPERATIVAS  DE
TRABAJO ASOCIADO-Naturaleza,
definición y características
ORGANIZACIÓN
ASOCIATIVA Y SOLIDARIA DE TRABAJO-Respaldo constitucional
COOPERATIVA DE
TRABAJO Y EMPRESA ASOCIATIVA DE TRABAJO-Distinción
COOPERATIVAS DE
TRABAJO ASOCIADO-Naturaleza
jurídica
Las cooperativas
de trabajo asociado nacen de la voluntad libre y autónoma de un grupo de
personas que decide unirse para trabajar mancomunadamente, bajo sus propias
reglas contenidas en los respectivos estatutos o reglamentos internos. Dado que
los socios son los mismos trabajadores éstos pueden pactar las reglas que han
de gobernar las relaciones laborales, al margen del código que regula esa
materia. Todos los asociados tienen derecho a recibir una compensación por el
trabajo aportado, además de participar en la distribución equitativa de los
excedentes que obtenga la cooperativa. Sólo en casos excepcionales y en forma
transitoria u ocasional se les permite contratar trabajadores no asociados,
quienes se regirán por la legislación laboral vigente.
COOPERATIVAS DE
TRABAJO ASOCIADO-Facultad
para expedir los propios estatutos o reglamentos
En las
cooperativas de trabajo asociado sus miembros deben sujetarse a unas reglas que
son de estricta observancia para todos los asociados, expedidas y aprobadas por
ellos mismos, respecto del manejo y administración de la misma, su organización,
el reparto de excedentes, los aspectos relativos al trabajo, la compensación, y
todos los demás asuntos atinentes al cumplimiento del objetivo o finalidad para
el cual decidieron asociarse voluntariamente que, en este caso, no es otro que
el de trabajar conjuntamente y así obtener los ingresos necesarios para que los
asociados y sus familias puedan llevar una vida digna.
COOPERATIVAS DE
TRABAJO ASOCIADO-Libertad
de regulación de estatutos o reglamentos no es absoluta/COOPERATIVAS DE
TRABAJO ASOCIADO-Protección de derechos fundamentales de trabajadores
La facultad que tienen los asociados de
tales organizaciones para autorregularse no significa que el legislador no
pueda reglamentar algunos asuntos relacionados con ellas; lo que ocurre es que
no puede injerir en su ámbito estrictamente interno, pues ello depende de la
libre y autónoma decisión de los miembros que las conforman. Pero tal libertad
de regulación no es absoluta pues dichos estatutos o reglamentos, como es
apenas obvio, no pueden limitar o desconocer los derechos de las personas en
general y de los trabajadores en forma especial, como tampoco contrariar los
principios y valores constitucionales, ya que en caso de infracción tanto la
cooperativa como sus miembros deberán responder ante las autoridades
correspondientes, tal como lo ordena el artículo 6 del estatuto superior. En
consecuencia, como algunas de esas regulaciones podrían infringir la
Constitución y las leyes, corresponderá a las autoridades competentes analizar
en cada caso particular y concreto si éstas se ajustan a sus preceptos y, en
especial, si respetan o no los derechos fundamentales del trabajador.
COOPERATIVAS DE
TRABAJO ASOCIADO-Estipulación
del servicio de salud y seguridad social en reglamento interno
Lo relativo al servicio
de salud y lo atinente a la seguridad social son aspectos que también deben
quedar claramente estipulados en el reglamento interno de la cooperativa, pues
este es un derecho irrenunciable de toda persona y un servicio público de
carácter obligatorio que puede ser prestado por entidades públicas o privadas,
según lo determine la ley, que para el caso es la 100 de 1993, que regula
íntegramente esa materia.
COOPERATIVAS DE
TRABAJO ASOCIADO-Régimen
de trabajo, compensación, previsión y seguridad social será el establecido en
estatutos y reglamentos
COOPERATIVAS DE
TRABAJO ASOCIADO-Inaplicación
de normas laborales a los trabajadores socios
Las cooperativas
de trabajo asociado se diferencian de las demás en que los asociados son
simultáneamente los dueños de la entidad y los trabajadores de la misma, es
decir, que existe identidad entre asociado y trabajador. Siendo así no es
posible hablar de empleadores por una parte, y de trabajadores por la otra,
como en las relaciones de trabajo subordinado o dependiente. Esta la razón para
que a los socios-trabajadores de tales cooperativas no se les apliquen las
normas del Código Sustantivo del Trabajo, estatuto que regula solamente el
trabajo dependiente, esto es, el que se presta bajo la continuada dependencia o
subordinación de un empleador y por el cual el trabajador recibe una
retribución que se denomina salario. En las cooperativas de trabajo asociado no
existe ninguna relación entre capital-empleador y trabajador asalariado pues el
capital de éstas está formado principalmente por el trabajo de sus socios,
además de que el trabajador es el mismo asociado y dueño. Así las cosas no es
posible derivar de allí la existencia de un empleador y un trabajador para
efectos de su asimilación con los trabajadores dependientes.
COOPERATIVAS DE
TRABAJO ASOCIADO-Relación
de trabajo distinta a la de asalariados
COOPERATIVAS DE
TRABAJO ASOCIADO-Asociación
libre y voluntaria
COOPERATIVAS DE
TRABAJO ASOCIADO-Régimen
aplicable a trabajadores que no son socios
COOPERATIVAS DE
TRABAJO ASOCIADO-Exclusión
de trabajadores socios de legislación laboral
COOPERATIVAS DE
TRABAJO ASOCIADO-Controversias
deben resolverse por procedimiento arbitral o jurisdiccional laboral
ARBITRAMENTO-No es obligatorio
COOPERATIVAS DE
TRABAJO ASOCIADO-Compensación
COOPERATIVAS DE
TRABAJO ASOCIADO-Asunción
de riesgos, ventajas y desventajas
COOPERATIVAS DE
TRABAJO ASOCIADO-Aplicación
de principios mínimos fundamentales del trabajo
COOPERATIVAS DE
TRABAJO ASOCIADO-Contratación
de trabajadores asalariados sin pago de prestaciones sociales
COOPERATIVAS DE
TRABAJO ASOCIADO-Régimen
de seguridad social
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Sustracción
de materia
DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE LA ECONOMIA SOLIDARIA-Cuantía de multa determinada
SUPERINTENDENCIA
DE LA ECONOMIA SOLIDARIA-Sanción
administrativa
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DE LA SANCION-Alcance
El principio de legalidad de la sanción,
como parte integrante del debido proceso, exige la determinación clara, precisa
y concreta de la pena o castigo que se ha de imponer a quienes incurran en
comportamientos, actos o hechos proscritos en la Constitución y la ley. Dichas
sanciones además de ser razonables y proporcionadas, no deben estar prohibidas
en el ordenamiento supremo. Tal principio que es rígido en cuanto se refiere a
asuntos penales, no es tan estricto en materia administrativa pues, en este
evento, la autoridad sancionadora cuenta con cierta discrecionalidad, que no
arbitrariedad, en la interpretación y aplicación de las faltas y correctivos
administrativos.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DE LA SANCION ADMINISTRATIVA-Contenido
Referencia: expediente D-2539
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 59, 135 y 154 de la ley 79 de 1988 y
los numerales 6 y 7 del artículo 36 de la ley 454 de 1998
Demandante: Humberto
de Jesús Longas Londoño
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C., marzo primero (1º)
de dos mil (2000)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
S
E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano HUMBERTO DE JESUS LONGAS LONDOÑO, demandó
los artículos 59, 135 y 154 de la ley 79 de 1988 y los numerales 6 y 7 del
artículo 36 de la ley 454 de 1998.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. LAS NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en los Diarios
Oficiales Nos. 38648 del 10 de enero de 1989 y 43357 del 6 de agosto de 1998,
respectivamente.
LEY
79 DE 1988
“Por la cual se actualiza la legislación
cooperativa”
(......)
“Artículo
59. En las cooperativas de trabajo asociado en que los aportantes de capital
son al mismo tiempo los trabajadores y gestores de la empresa, el régimen de
trabajo, de previsión, seguridad social y compensación, será establecido en los
estatutos y reglamentos en razón a que se originan en el acuerdo cooperativo y,
por consiguiente, no estará sujeto a la legislación laboral aplicable a los
trabajadores dependientes y las diferencias que surjan, se someterán al
procedimiento arbitral previsto en el título XXXIII del Código de Procedimiento
Civil o a la justicia laboral ordinaria. En ambos casos, se deberán tener en
cuenta las normas
estatutarias, como fuente de derecho.
Las
compensaciones por el trabajo aportado y el retorno de los excedentes previstos
en el artículo 54 numeral 3 de la presente ley, se hará teniendo en cuenta la
función del trabajo, la especialidad, el rendimiento y la cantidad de trabajo
aportado.
Sólo
en forma excepcional debidamente justificada, las cooperativas de trabajo
asociado podrán vincular trabajadores ocasionales o permanentes no asociados;
en tales casos, estas relaciones, se rigen por las normas de la legislación
laboral vigente.
En
las cooperativas que no sean de trabajo asociado, el régimen laboral ordinario
se aplicará totalmente a los trabajadores dependientes y a los trabajadores que
a la vez sean asociados.”
(...)
“Artículo
135. Además de lo dispuesto por el artículo 11 del decreto ley 1700 de 1977,
los organismos cooperativos podrán contratar con el Instituto de Seguros Sociales
la prestación de servicios a cargo de esta institución. Dichos contratos o
convenios no se sujetarán a lo dispuesto en las normas sobre contratación
administrativa. El Gobierno Nacional determinará las condiciones y contenidos
de los contratos y convenios entre los organismos cooperativos y el Instituto
de Seguros Sociales.”
(...)
“Artículo
154. Adiciónase la ley 24 de 1981, con un artículo nuevo que como artículo 46
de la mencionada ley, quedará así:
“Artículo
46. Las sanciones aplicables por el Departamento Administrativo Nacional de
Cooperativas por los hechos contemplados en los artículos 44 y 45 de la
presente ley, serán las siguientes:
1.
Llamada de atención.
2.
Cobro de multas hasta del uno por ciento (1%) del capital social de la persona jurídica
o hasta de cien (100) veces el salario mínimo legal mensual, respectivamente,
según se trate de sanciones a entidades o a personas naturales.
3.
Prohibición temporal o definitiva para el ejercicio de una o más actividades
específicas.
4.
Declaración de inhabilidad para el ejercicio de cargos en entidades del sector
cooperativo hasta por cinco años, y
5.
Orden de disolución y liquidación de la cooperativa con la correspondiente
cancelación de la personería jurídica.”
LEY 454 DE 1998
“Por
la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria, se
transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el
Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, se crea la
Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para
las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad
financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras
disposiciones.”
(...)
“Artículo
36. Funciones de la Superintendencia de la Economía Solidaria. Son facultades
de la Superintendencia de la Economía Solidaria para el logro de sus objetivos:
(...)
“6.
Imponer sanciones administrativas personales. Sin perjuicio de la
responsabilidad civil a que haya lugar, cuando cualquier director, gerente,
revisor, fiscal u otro funcionario o empleado de una entidad sujeta a la
vigilancia del Superintendente (sic) de la Economía Solidaria autorice o
ejecute actos violatorios del estatuto de la entidad, de alguna ley o
reglamento o de cualquier norma legal a que el establecimiento deba sujetarse,
el Superintendente de la Economía Solidaria podrá sancionarlo, por cada vez,
con una multa de hasta de doscientos (200) salarios mínimos a favor del Tesoro Nacional.
El Superintendente de la Economía Solidaria podrá, además, exigir la remoción
inmediata del infractor y comunicará esta determinación a todas las entidades
vigiladas.
Las
multas previstas en este artículo, podrán ser sucesivas mientras subsista el incumplimiento
de la norma y se aplicarán sin perjuicio de lo dispuesto en los numerales 1, 2
y 3 de artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
“7.
Imponer sanciones administrativas institucionales. Cuando el Superintendente de
la Economía Solidaria, después de pedir explicaciones a los administradores o a
los representantes legales
de cualquier institución sometida a su vigilancia, se cerciore de que éstos
han violado una norma de su estatuto o reglamento, o cualquiera otra legal a
que debe estar sometido, impondrá al establecimiento, por cada vez, una
multa a favor del Tesoro Nacional de hasta doscientos (200) salarios mínimos,
graduándola a su juicio, según la gravedad de la infracción o el beneficio
pecuniario obtenido, o según ambos factores.
Las
multas previstas en este numeral podrán ser sucesivas mientras subsista el
incumplimiento de la norma y se aplicarán sin perjuicio de lo dispuesto en los
numerales 1, 2 y 3 del artículo 208 del presente estatuto.”
III. LA DEMANDA
1. Considera el actor que los artículos 59
y 135 de la ley 79 de 1988 violan los artículos 13, 25, 48 y 53 de la
Constitución, porque menoscaban los derechos de los trabajadores al consagrar
que los trabajadores y gestores de las empresas cooperativas de trabajo asociado
se rigen por el régimen de trabajo, previsión, seguridad social y compensación,
establecido en los estatutos y reglamentos de la cooperativa, en razón del
acuerdo cooperativo y no en el estatuto del trabajo expedido por el Congreso
que es ley de la República. Discriminación que atenta contra el derecho al
trabajo, la especial protección que a éste debe dispensarle el Estado y la
seguridad social de los trabajadores.
Además, se
establece que las diferencias que surjan se deben someter a procedimiento arbitral
de carácter civil o comercial y no laboral, tomando las normas estatutarias
como fuente de derecho y no la ley laboral, con lo cual se viola la garantía
del derecho al trabajo, especialmente protegido en los artículos 25 y 53 de la
Constitución.
Por otra parte,
considera el demandante que la protección y promoción de formas asociativas y
solidarias de propiedad y el fortalecimiento de las organizaciones solidarias,
consagrada en los artículos 58 y 333 del estatuto superior, no significa
autorización para violentar los derechos de los trabajadores pues la
Constitución no hace ninguna diferencia entre los trabajadores, ni en cuanto a
sus derechos y obligaciones, de manera que todos están protegidos por igual.
2. Según el actor
como el artículo 6 parágrafo 2 de la ley 454 de 1998 hizo extensivo el carácter
de organizaciones solidarias a las empresas asociativas de trabajo reguladas
por la ley 10 de 1991, la inexequibilidad de los artículos 59 y 135 de la ley
79/88 debe cubrir también a dichas empresas.
3. En cuanto a los
artículos 154 de la ley 79 de 1988 y los numerales 6 y 7 del artículo 36 de la
ley 454 de 1998, el demandante pide que se declaren exequibles en forma
condicionada, en cuanto a límites y responsabilidad, en este sentido: “Los
salarios mínimos legales, base de la sanción, deben ser mensuales; la sanción
administrativa por cada infracción no puede ser inferior al 100% del monto de
lo defraudado; debiéndose cancelar junto con el reintegro del valor total
defraudado, con intereses moratorios calculados según lo dispuesto por el
estatuto Tributario en sus artículos 634 y 635; y el director, gerente, revisor
fiscal, administrador, personal de la junta de vigilancia, u otro funcionario o
empleado de la organización de economía solidaria deben responder solidaria e
ilimitadamente de los perjuicios que por dolo o culpa ocasionen a la entidad, a
los asociados o cooperados, o a terceros."
Para el actor
dichos salarios deben ser "mensuales" porque de lo contrario, dice,
la sanción se tornaría irrisoria. Situación que según el también es predicable
del artículo 36-7 de la ley 454/98, materia de acusación, que consagra las
sanciones que se pueden imponer a los establecimientos.
De otra parte,
considera que como lo dispuesto en el artículo 208 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero no se aplica a la generalidad de las organizaciones de
economía solidaria vigiladas por la Superintendencia de la Economía Solidaria,
éstas en la práctica no podrán ser sancionadas, lo cual contraría lo dispuesto
en los artículos 13, 58 y 333 de la Constitución, porque el Código de Comercio
sí establece responsabilidad solidaria e ilimitada de los perjuicios por dolo o
culpa que ocasionen los administradores a la sociedad, a los socios o a
terceros, en cambio la legislación de la economía solidaria establece “ridículas
sanciones administrativas sin ninguna solidaridad por los perjuicios
ocasionados (...) si se está vinculado a una sociedad comercial, las sanciones
son más gravosas que si se está vinculado a una organización de economía
solidaria. Así no se puede erradicar la corrupción en la administración de las
cooperativas y organizaciones de economía solidaria.”
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención
del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas
El ciudadano HAROLD
JESUS VARGAS MEDINA, en su calidad de Jefe de la Oficina Jurídica del
Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas (hoy Departamento
Administrativo Nacional de la Economía Solidaria), intervino para defender la
constitucionalidad de los preceptos demandados, con estos argumentos:
-
“Las cooperativas de
trabajo asociado son empresas donde el asociado es copropietario y trabajador
al mismo tiempo, pues no existe una figura de patrono. Por lo tanto es el
producto de la autogestión de los asociados, la que permite a la empresa
cumplir o no con su objeto social. La relación asociativa de trabajo se
desarrolla dentro de unos principios y fines que la hacen cualitativamente
diferente, pues el trabajador debe aportar recursos para conformar el
patrimonio empresarial, creando su empleo y la riqueza que el genera se debe
distribuir entre los asociados con base en la cantidad de trabajo aportado, la
responsabilidad, la complejidad, la especialización de la labor y el
rendimiento obtenido, hecho que permite establecer grados, niveles y montos
diferentes de compensación”.
-
Los artículos 59 y 135
de la ley 79/88, materia de acusación, no establecen ninguna discriminación y,
por tanto, no vulneran los derechos de los trabajadores que, en este caso, son
los mismos patronos. Por el contrario, la naturaleza del trabajo hace que su
regulación sea diferente a la contemplada en el Código Laboral.
-
En cuanto a la
acusación contra el artículo 154 de la ley 79/88 y los numerales 6 y 7 del artículo
36 de la ley 454/98, señala el interviniente, que las argumentaciones del actor
parecen “responder más a la exposición de motivos de una iniciativa
ciudadana ante el Congreso de la República en busca de regulación legal que
resuelva las imprecisiones de la actual legislación en materia de entidades de
la economía solidaria, que en una demanda ante la Corte Constitucional que por
vía de fallo no puede llenar los vacíos de la legislación vigente.”
2. Intervención
de la Superintendencia de la Economía Solidaria
El ciudadano JORGE
ANDRES LOPEZ BAUTISTA, en su calidad de Superintendente de la Economía
Solidaria, interviene para defender la constitucionalidad de los preceptos
demandados.
- En primer término,
considera que es necesario remitirse a la doctrina cooperativa universal y a lo
sucedido en otros países con las cooperativas de trabajo asociado, para
demostrar que éstas no son instituciones creadas en forma arbitraria, por el
legislador colombiano, con el objeto de discriminar a los trabajadores
dependientes. Y en segundo lugar señala la razón de ser de las cooperativas de
trabajo asociado, determinando sus diferencias esenciales con el trabajo
dependiente propio de las empresas con ánimo de lucro, para concluir que si
bien existe un tratamiento desigual éste tiene una justificación objetiva y
razonable. Son estos sus argumentos esenciales.
En el cooperativismo, dice el
interviniente, existen dos clases de cooperativas, las de trabajo asociado y las
de servicios a los asociados, según la finalidad para la cual se hayan asociado
los cooperados. En las primeras los asociados esperan que la cooperativa les
proporcione un trabajo y en las segundas que les preste determinados servicios.
Después de citar múltiples doctrinantes sobre la clasificación de las
cooperativas, dice, que las cooperativas de trabajo asociado tienen un sustento
sólido ya que sus finalidades son armónicas con el Estado social de derecho,
puesto que contribuyen a lograr un orden económico y social más justo.
- Luego se refiere
el interviniente a las diferencias existentes entre el trabajo dependiente y el
asociado, para concluir que parten de supuestos muy diferentes. En el trabajo
asociado un grupo de personas se asocia para formar una empresa que ellos
mismos gestionan, de la cual son dueños y a la vez trabajadores. En ellas no
hay conflictos de intereses de trabajo como en el caso de trabajadores
dependientes, por que el empleador es el mismo trabajador, por consiguiente, no
existe contrato de trabajo ni un salario, porque las dos partes del contrato de
trabajo son en últimas la misma persona. Y si bien es cierto que existe la
cooperativa como persona jurídica independiente de los asociados, esta es sólo
el medio que utilizan los asociados para satisfacer sus necesidades de trabajo.
En consecuencia, los criterios que regulan el trabajo asociado no pueden ser
los mismos que los del trabajo dependiente.
- Para el
interviniente no se puede partir de la premisa de que “el trabajo dependiente
es mejor que el trabajo asociado y, por ende, este último debe regirse por las
mismas normas legales que el primero. Es todo lo contrario, el trabajo
dependiente se haría más justo y sus regulaciones serían más equitativas en la
medida en que se asemejara al trabajo asociado (...) se causaría un grave
perjuicio a los trabajadores asociados sujetándolos a las normas del Código
Sustantivo del Trabajo, limitándolos a recibir un salario determinado, cuando
ellos participan de los excedentes de su propia empresa y estos pueden ser
variables (....) Declarar inconstitucional el trabajo asociado sería defender
el trabajo propio de la economía de mercado o capitalista, que es al que se
contrapone precisamente el cooperativismo como una alternativa para mejorar las
condiciones de sus asociados frente a las que tendrían en una empresa con ánimo
de lucro de la cual no son propietarios ni gestores, y en las que no se dan ni
la democracia industrial ni la económica.”
- En cuanto a las
empresas asociativas de trabajo asociado a que alude la ley 10 de 1991,
considera que el legislador incurrió en una “impropiedad” al señalarlas como
entidades de la economía solidaria, pues “en realidad no cumplen con las
características propias de las entidades solidarias que el propio legislador
señala en el artículo 5 de  dicha ley, puesto que son entidades con ánimo de
lucro, regidas por la ley comercial. Sus utilidades se reparten de acuerdo con
la participación en el capital y en caso de disolución y liquidación el
remanente patrimonial se puede repartir entre los socios en proporción a sus
aportaciones."
- Sobre la
acusación contra el artículo 154 parcial, de la ley 79 de 1988,  dice el
interviniente que esta norma al contener una adición al artículo 46 de la ley
24 de 1981, fue derogada por la ley 454 de 1998 que reguló íntegramente la
materia a que ella se refería. Luego no procede pronunciamiento alguno sobre
ella por sustracción de materia.
- Respecto de la
acusación contra los numerales 6 y 7 del artículo 36 de la ley 454/98, expresa
que ciertamente existe un vacío en el señalamiento de la sanción de doscientos
salarios mínimos, puesto que no se especifica si tales salarios son mensuales o
diarios. Sin embargo, considera que una interpretación “lógico objetiva” de la
norma lleva a concluir que se trata de salarios mínimos mensuales, como quedó
consignado en el decreto 1401 de 1999 (art. 5-6-7) que contiene la estructura y
funcionamiento de la Superintendencia de la Economía Solidaria. Sobre los demás
argumentos del actor, dice que la Corte Constitucional no se puede pronunciar
“so pena de legislar sobre la materia.”
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador
General de la Nación en concepto No. 1928 recibido el 26 de octubre de 1999,
solicita a la Corte declarar exequibles las disposiciones acusadas, con
fundamento en las siguientes consideraciones.
-
Después de referirse a
la naturaleza y finalidad de las cooperativas de trabajo asociado, dice el
Procurador que en esta clase de organizaciones no se verifican los elementos
propios de la relación laboral, por que “en primer lugar, no se observa la
existencia de las dos partes que la conforman, es decir, trabajador y patrono o
empleador y en segundo lugar tampoco se verifica el elemento subordinación. El
trabajador presta sus servicios de manera permanente a las órdenes de otra
persona, la cual en atención exclusiva a su interés, define el objeto económico
de la actividad, la dirige, aprovecha y corre con los riesgos de ella. Por
ultimo, tampoco se presenta el elemento remuneración, en el sentido del pago
que hace quien recibe el servicio”. La inexistencia de tal relación obrero
patronal, es lo que explica que los ingresos de los trabajadores asociados no
se denomine salario sino “anticipos laborales o compensaciones cooperativas”,
los cuales al final de cada ejercicio contable reciben una parte
complementaria, según la función cumplida, el rendimiento y la cantidad de
trabajo realizado por cada socio. Por tanto, los artículos 59 y 135 de la ley 79
de 1988 deben ser declarados exequibles por no violar canon constitucional
alguno.
-
Sin embargo, aclara que en cada caso “deberá atenderse a la realidad de
las relaciones laborales, de tal manera que si se verifica que lo que en
apariencia es una relación derivada de la naturaleza de las cooperativas de
trabajo asociado, es en verdad una relación laboral, es decir, contiene los elementos
constitutivos de ésta, deberán aplicarse las normas generales del derecho
laboral y no la regulación especial de estas cooperativas” (art. 53 C.P.)
-
En cuanto a la acusación contra los artículos 154 de la ley 79/88 y 36,
numerales 6 y 7 de la ley 454/98, señala que no vulneran la Constitución por
que el legislador cuenta con una amplia libertad de configuración en la
regulación de las sanciones administrativas. Por consiguiente, el argumento de
que éstas no cumplen una real función disuasiva de ciertas conductas, “no es
razón suficiente para declarar la inconstitucionalidad ni transfiere la
competencia legislativa a la jurisdicción constitucional para establecer
interpretaciones que hagan más fuertes dichas sanciones.”
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Al tenor de lo
dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución, corresponde a esta
corporación decidir sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, por
tratarse de normas pertenecientes a distintas leyes.
2. Planteamiento
del problema
En el presente caso
debe la Corte definir tres puntos: i) Si la autorización que se confiere a las
cooperativas de trabajo asociado para establecer su propio régimen de trabajo,
de seguridad social y de compensación viola la Constitución; ii) En caso de que
ello no suceda, habrá que determinar si la no aplicación de las disposiciones
del Código Laboral a los "trabajadores",  de esa clase de
organizaciones, viola el principio de igualdad en relación con los trabajadores
dependientes; y iii) Si la indeterminación de la cuantía de los salarios
mínimos que se puede imponer como sanción administrativa tanto personal como
institucional a quienes incurran en ciertas faltas, viola el ordenamiento
superior.
3. Las
cooperativas de trabajo asociado
Las cooperativas,
en general, son empresas asociativas sin ánimo de lucro, en las cuales los
trabajadores o los usuarios, según el caso, son simultáneamente los aportantes
y los gestores de la empresa creada con el objeto de producir o distribuir
conjunta y eficientemente bienes o servicios, para satisfacer las necesidades
de sus asociados y de la comunidad en general (art. 3 ley 79/88). Según la
actividad que éstas desarrollen se clasifican en: especializadas, multiactivas
e integrales. Las cooperativas especializadas son las que se organizan para
atender una necesidad específica, correspondiente a una sola rama de actividad
económica, social o cultural. Las multiactivas son las que se organizan para
atender varias necesidades, mediante concurrencia de servicios en una sola
entidad jurídica. Y las integrales son aquellas que en desarrollo de su objeto
social, realizan dos o más actividades conexas y complementarias entre sí, de
producción, distribución, consumo y prestación de servicios. (arts. 61 a 64 ley
79/88).
Las cooperativas de
trabajo asociado pertenecen a la categoría de las especializadas[1], y han sido definidas
por el legislador así:  "Las cooperativas de trabajado asociado son
aquellas que vinculan el trabajo personal de sus asociados para la producción
de bienes, ejecución de obras o la prestación de servicios" (art.
70 ley 79/88). El principal aporte de los asociados en esta clase de
organizaciones es su trabajo, puesto que los aportes de capital son mínimos.
Las características
más relevantes de estas cooperativas son éstas:
- La asociación es
voluntaria y libre
- Se rigen por el
principio de igualdad de los asociados
- No existe ánimo de
lucro
- La organización es
democrática
- El trabajo de los
asociados es su base fundamental
- Desarrolla
actividades económico sociales
- Hay solidaridad en
la compensación o retribución
- Existe autonomía
empresarial
En un Estado social
de derecho como el nuestro, en el que el trabajo y la solidaridad juegan un
papel decisivo para el logro de un orden económico y social justo, las
organizaciones asociativas y solidarias encuentran pleno respaldo
constitucional; basta leer lo dispuesto en el Preámbulo y los artículos 1, 38,
51, 57, 58, 60, 64, 103, 189-24, 333, entre otros, para llegar a esa
conclusión.
En efecto: el
artículo 1 determina que "Colombia es un Estado social de derecho,
(…..) fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la
solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés
general"; el artículo 38 garantiza "el derecho de libre
asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas
realizan en sociedad"; el artículo 51 consagra el derecho a la
vivienda digna y la obligación del Estado de promover "formas
asociativas de ejecución de esos programas de vivienda"; el artículo
57 autoriza al legislador "para establecer los estímulos y los medios
para que los trabajadores participen en la gestión de las empresas";
el artículo 58 (inc. 3) prescribe que "El Estado protegerá y promoverá
las formas asociativas y solidarias de propiedad"; el artículo 60
establece el derecho que tienen los trabajadores y "las organizaciones
solidarias y de trabajadores", para acceder a la propiedad accionaria;
el articulo 64 alude al deber del Estado de promover el acceso progresivo a la
propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, "en forma
individual o asociativa"; el artículo 103 ordena al Estado contribuir
a "la organización, promoción y capacitación de las asociaciones
(….) comunitarias (…)"; el artículo 189-24 contempla la inspección,
vigilancia y control por parte del Presidente de la República "sobre
las entidades cooperativas"; el artículo 333 le impone al Estado
fortalecer "las organizaciones solidarias y estimular el
desarrollo empresarial".
Estas disposiciones
que no son simples enunciados teóricos sino directivas de acción política que
le imponen al Estado el deber de fomentar, apoyar, promover y proteger a las
organizaciones solidarias y asociativas de trabajo. La ley 79 de 1988, materia
de acusación parcial, a pesar de haber sido expedida antes de entrar en
vigencia el nuevo orden constitucional, apunta a tales fines al regular algunos
aspectos atinentes a ellas.
No sobra aclarar que
las cooperativas de trabajo asociado no se pueden confundir con las empresas
asociativas de trabajo, pues si bien es cierto que tienen similar
finalidad, su régimen legal es distinto, puesto que éstas son empresas de
carácter comercial, los asociados tienen con ellas una relación de esa clase, y
en todas sus actividades se rigen por el derecho comercial.
Las cooperativas de
trabajo asociado nacen de la voluntad libre y autónoma de un grupo de personas
que decide unirse para trabajar mancomunadamente, bajo sus propias reglas
contenidas en los respectivos estatutos o reglamentos internos. Dado que los
socios son los mismos trabajadores éstos pueden pactar las reglas que han de
gobernar las relaciones laborales, al margen del código que regula esa materia.
Todos los asociados tienen derecho a recibir una compensación por el trabajo
aportado, además de participar en la distribución equitativa de los excedentes
que obtenga la cooperativa. Sólo en casos excepcionales y en forma transitoria
u ocasional se les permite contratar trabajadores no asociados, quienes se
regirán por la legislación laboral vigente.
3.1 Facultad de
las cooperativas de trabajo asociado para expedir sus propios estatutos o
reglamentos
En las cooperativas
de trabajo asociado sus miembros deben sujetarse a unas reglas que son de
estricta observancia para todos los asociados, expedidas y aprobadas por ellos
mismos, respecto del manejo y administración de la misma, su organización, el
reparto de excedentes, los aspectos relativos al trabajo, la compensación, y
todos los demás asuntos atinentes al cumplimiento del objetivo o finalidad para
el cual decidieron asociarse voluntariamente que, en este caso, no es otro que
el de trabajar conjuntamente y así obtener los ingresos necesarios para que los
asociados y sus familias puedan llevar una vida digna.
Esta facultad que
tienen los asociados de tales organizaciones para autorregularse no significa
que el legislador no pueda reglamentar algunos asuntos relacionados con ellas;
lo que ocurre es que no puede injerir en su ámbito estrictamente interno vr.
gr. en su organización y funcionamiento, pues ello depende de la libre y
autónoma decisión de los miembros que las conforman.
Pero tal libertad de regulación no es
absoluta pues dichos estatutos o reglamentos, como es apenas obvio, no pueden
limitar o desconocer los derechos de las personas en general y de los
trabajadores en forma especial, como tampoco contrariar los principios y
valores constitucionales, ya que en caso de infracción tanto la cooperativa
como sus miembros deberán responder ante las autoridades correspondientes, tal
como lo ordena el artículo 6 del estatuto superior.
De otra parte, es claro que si bien en
desarrollo de la libertad de asociación las cooperativas están regidas "en
principio por una amplia autonomía configurativa de los asociados, no están
excluidas de una adecuada razonabilidad constitucional, en los distintos
aspectos que las mismas involucran, como ocurre frente a la posible afectación
de los derechos fundamentales de las personas vinculadas a dicha actividad de
empresa, como consecuencia del alcance de sus estipulaciones."[2]
En consecuencia, como algunas de esas
regulaciones podrían infringir la Constitución y las leyes, corresponderá a las
autoridades competentes analizar en cada caso particular y concreto si éstas se
ajustan a sus preceptos y, en especial, si respetan o no los derechos
fundamentales del trabajador.
Al régimen de
seguridad social la Corte se referirá más adelante, al analizar el artículo 135
también acusado. Sin embargo, ello no obsta para afirmar que lo relativo al
servicio de salud y lo atinente a la seguridad social son aspectos que también
deben quedar claramente estipulados en el reglamento interno de la cooperativa,
pues este es un derecho irrenunciable de toda persona y un servicio público de
carácter obligatorio que puede ser prestado por entidades públicas o privadas,
según lo determine la ley, que para el caso es la 100 de 1993, que regula
íntegramente esa materia.
Siendo así no
encuentra la Corte que el artículo 59 de la ley 79/88, materia de impugnación,
viole el ordenamiento supremo al disponer que las cooperativas de trabajo
asociado, en la que los aportantes de capital son al mismo tiempo los
trabajadores y gestores de la empresa, el régimen de trabajo, compensación,
previsión y seguridad social será el establecido en los estatutos y
reglamentos, en razón a que se originan en el acuerdo cooperativo.
3.2 Inaplicación
de las normas laborales a los trabajadores-socios de las cooperativas de
trabajo asociado
Las cooperativas de
trabajo asociado se diferencian de las demás en que los asociados son
simultáneamente los dueños de la entidad y los trabajadores de la misma, es
decir, que existe identidad entre asociado y trabajador. Siendo así no es
posible hablar de empleadores por una parte, y de trabajadores por la otra,
como en las relaciones de trabajo subordinado o dependiente. Esta la razón para
que a los socios-trabajadores de tales cooperativas no se les apliquen las
normas del Código Sustantivo del Trabajo, estatuto que regula solamente el
trabajo dependiente, esto es, el que se presta bajo la continuada dependencia o
subordinación de un empleador y por el cual el trabajador recibe una
retribución que se denomina salario.
En las cooperativas
de trabajo asociado no existe ninguna relación entre capital-empleador y
trabajador asalariado pues, se repite, el capital de éstas está formado
principalmente por el trabajo de sus socios, además de que el trabajador es el
mismo asociado y dueño. Así las cosas no es posible derivar de allí la
existencia de un empleador y un trabajador para efectos de su asimilación con
los trabajadores dependientes.
La igualdad, ha
dicho la Corte, busca un tratamiento igual para casos análogos y diferente para
situaciones cuyas características son distintas. En el presente caso no se
infringe tal principio por que las relaciones de trabajo de los socios de tales
cooperativas son distintas de las que tienen los trabajadores asalariados y,
por consiguiente, no pueden ser objeto de comparación.
Ahora bien: si la
asociación en esta clase de cooperativas es absolutamente libre y voluntaria
resulta claro que quienes a ella deseen vincularse deben conocer las normas que
las rigen y los derechos que les asisten, como también las ventajas, riesgos y
posibilidades que representa esta clase de trabajo frente al trabajo
dependiente. La ley no les impone a los trabajadores ese rumbo; simplemente
crea un sistema diferente de trabajo que en nada vulnera el ordenamiento
superior.
Sin embargo, cabría
hacer esta pregunta: ¿cuál sería el régimen aplicable a los trabajadores que no
son socios? En la misma disposición acusada se establece que cuando dichas
cooperativas contratan trabajadores dependientes, lo cual es de carácter
excepcional debido a su propia naturaleza (asociación para trabajar), éstos se
rigen por las normas consagradas para la generalidad de los trabajadores: la
legislación laboral vigente, pues en este caso sí se dan todos los supuestos de
una relación laboral subordinada, a saber: existe un empleador, un trabajador
que labora bajo la subordinación de aquél, y una remuneración o salario.
Ante esta
circunstancia, no encuentra la Corte que el artículo 59 de la ley 79/88, objeto
de demanda, en cuanto excluye a los trabajadores-socios de las cooperativas de
trabajo asociado de la legislación laboral lesione norma constitucional
alguna.
3.3 Las
controversias en las cooperativas de trabajo asociado deben resolverse por el
procedimiento arbitral o por la jurisdicción laboral
En el artículo 59
acusado, también se señala que "las diferencias que surjan, se
someterán al procedimiento arbitral previsto en el título XXXIII del Código de
Procedimiento Civil o a la justicia laboral ordinaria", disposición
que, a juicio de la Corte no viola el estatuto superior, básicamente por tres
razones: primero porque es la misma Constitución la que autoriza la justicia
arbitral (art. 116 ); segundo, porque el arbitramento no es de carácter forzoso
sino facultativo, es decir, que las partes pueden optar por acudir a él o no
hacerlo; y tercero, por que no se impide a las partes acceder a la justicia
laboral para definir los conflictos o controversias que surjan entre ellos en
relación con su trabajo, que es su principal aporte.
El arbitramento ha sido definido por la
Corte así: ".. es aquel por medio del cual una persona o varias a
nombre del Estado, en ejercicio de una competencia atribuida por éste y
consultando solo el interés superior del orden jurídico y la justicia, definen
el derecho aplicable a un evento concreto, luego de haber comprobado los hechos
y de inferir una consecuencia jurídica, cuyo rasgo esencial es el efecto del
tránsito a cosa juzgada”.[3]
La decisión de
someter las diferencias a árbitros debe surgir de la libre y autónoma voluntad
de las partes en conflicto. En consecuencia, las disposiciones que consagren el
arbitramento con carácter obligatorio violan la Constitución, como ya lo
reiterado esta corporación. En efecto: "(…) disponer por vía legal y
genérica, a manera de mandato obligatorio, que el instrumento que debe
utilizarse para resolver las diferencias surgidas entre los asociados o con la
sociedad, con motivo del contrato social, sea el del procedimiento arbitral, desconoce
el mandato contenido en el artículo 116 de la Constitución Política, según el
cual “son las partes” las únicas que pueden investir transitoriamente y
en cada caso específico a los particulares, a fin de que sirvan de árbitros
para que decidan en derecho o en equidad, en los términos que determine la
ley."
En este mismo pronunciamiento, la Corte
dejó en claro que "lo que no se ajusta al ordenamiento constitucional
citado, es el carácter imperativo y genérico establecido en la norma acusada
que restringe en forma absoluta el derecho fundamental de los asociados para
acceder a la administración de justicia, en la forma garantizada por el
artículo 229 de la Carta Política, sin tener en cuenta que, son las partes las
facultadas en la Constitución (art. 126) para habilitar en cada caso concreto a
los árbitros de la función de administrar justicia, en forma transitoria.
Además, no tiene fundamento alguno de
carácter jurídico pretender que el arbitramento pueda sustituir la jurisdicción
ordinaria de manera absoluta e indefinida en el tiempo, bajo el pretexto de
obtener una definición pronta del conflicto, ya que la institución arbitral
solamente es procedente y viable en forma excepcional y transitoria, según los
ordenamientos constitucionales anteriormente citados y respecto de materias
susceptibles de transacción, en desarrollo del acuerdo expreso de las partes,
mediante la habilitación de los árbitros para proferir el respectivo fallo en
cada caso en particular.
De ahí que no tenga asidero constitucional institucionalizar
por vía legislativa el procedimiento arbitral para sustituir en todos los
casos, en forma genérica e indefinida, a la jurisdicción ordinaria consagrada
en la misma Constitución de 1991."[4]
En razón de lo anotado, el artículo 59 de
la ley 79/88, materia de impugnación, no vulnera el artículo 116 del
ordenamiento superior ni ninguno otro de ese ordenamiento.
3.4 La
compensación del trabajo de los trabajadores-socios de las cooperativas de trabajo
asociado
Debido a la
naturaleza misma de las cooperativas de trabajo asociado (identidad de
trabajador-socio) la retribución que reciben los asociados por su trabajo no es
salario sino una compensación, que se fija teniendo en cuenta
estos factores: la función que cada trabajador cumple, la especialidad, el
rendimiento, la cantidad y calidad del trabajo aportado. Igualmente, el
trabajador asociado tiene derecho a recibir un porcentaje de los excedentes
obtenidos por la cooperativa. Pretender que el régimen de compensación de los
socios de estas cooperativas sea igual al de los trabajadores asalariados,
sería desconocer la naturaleza misma de tales organizaciones y la inexistencia
frente a sus asociados de una relación de trabajo de esa índole.
Sin embargo, los
trabajadores asociados no sólo reciben beneficios pues, dada su condición de
propietarios, también tienen que asumir los riesgos, ventajas y desventajas
propios del ejercicio de toda actividad empresarial. De manera que si se
presentan pérdidas deben asumirlas conjuntamente, lo que no ocurre en las
relaciones de trabajo dependientes.
En las cooperativas
de trabajo asociado se rompe con el esquema tradicional de las empresas
lucrativas de la economía de mercado en las que unos son los empleadores y
otros los trabajadores, pues en aquéllas esas dos categorías de personas no
existe ya que, como tantas veces se ha reiterado en esta sentencia, los
trabajadores son los mismos socios y dueños de la empresa.
El demandante sólo
concibe una forma de trabajo: la dependiente, olvidando otras, como el
independiente y el asociado, siendo este último el que se regula en las normas
demandadas. El trabajo asociado se ha venido abriendo espacio en la mayoría de
países de Europa y América, puesto que constituye un medio eficaz para el
fortalecimiento de los trabajadores, que siempre habían sido considerados la
parte débil de las relaciones de trabajo.
La protección que la
Constitución ordena dispensar al trabajo, que dicho sea de paso, no es
exclusivamente el subordinado sino éste en todas sus modalidades (art. 25
C.P.), y la garantía de los derechos mínimos irrenunciables tampoco se ven
menguados, porque son los mismos asociados quienes deben establecer sus propias
reglas para que aquél se desarrolle en condiciones dignas y justas, que les
permita mejorar su nivel de vida y lograr no solo su bienestar sino también el
de su familia.
Al respecto ha dicho
la Corte: “No sólo la actividad laboral subordinada está protegida por el
derecho fundamental al trabajo. El trabajo no subordinado y libre, aquel
ejercido de forma independiente por el individuo, está comprendido en el núcleo
esencial del derecho al trabajo. La Constitución más que al trabajo como
actividad abstracta protege al trabajador y su dignidad. De ahí el
reconocimiento a toda persona del derecho a un trabajo en condiciones dignas y
justas, así como la manifestación de la especial protección del Estado "en
todas sus modalidades" (CP art. 25).”[5]
Ahora bien: los principios mínimos
fundamentales que rigen el trabajo contenidos en el artículo 53 de la Carta
que, como se ha dicho, "configuran el suelo axiológico de los valores
materiales expresados en la Constitución alrededor de la actividad productiva
del hombre,[6]
a los cuales debe sujetarse el Congreso en su actividad legislativa, al igual
que el aplicador o intérprete de las disposiciones de ese orden y la sociedad
en general (…) "no pretende una ciega unificación normativa en materia
laboral que desconozca la facultad del legislador de establecer regímenes
diferenciados mas no discriminatorios, atendiendo a las particularidades
concretas de las relaciones de trabajo que se pretenden regular. Su finalidad
es la de exigir al legislador la consagración uniforme en los distintos
regímenes de los principios mínimos fundamentales que protegen a los
trabajadores y la manera de garantizarlos, en aras de hacer efectivo el principio
de igualdad ante la ley"[7].
Ello no quiere decir que tales derechos
fundamentales no deban ser respetados o garantizados en las cooperativas de
trabajo asociado, pues éstos rigen para todas las modalidades de trabajo. De no
entenderse así, habría que sostener inválidamente que la Constitución
discrimina a los trabajadores, o en otras palabras, que protege solamente a
unos, lo cual no se ajusta con una interpretación sistemática y teleológica de
los artículos 25 y 53 del estatuto superior. Es que derechos fundamentales como
el de la igualdad de oportunidades, el de una justa y equitativa compensación
del trabajo en forma proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, el
principio de favorabilidad a favor del trabajador en caso de duda en la aplicación
e interpretación de las fuentes formales de derecho, el derecho a la
capacitación, al descanso necesario, a la seguridad social, entre otros, no son
ajenos a ninguna clase de trabajo.
En consecuencia, no advierte la Corte que
el régimen de compensación de los trabajadores asociados vulnere el
ordenamiento supremo, pues como quedó demostrado sus relaciones de trabajo
difieren sustancialmente de las de los trabajadores dependientes o asalariados.
En consecuencia, bien podía el legislador establecer regímenes diferentes para
unos y otros.
Ahora bien: que
muchas cooperativas de trabajo asociado cometen abusos puesto que contratan
trabajadores asalariados y no les pagan prestaciones sociales, es un asunto que
escapa al juicio abstracto de constitucionalidad, en el que simplemente se
confrontan las normas acusadas frente al ordenamiento supremo para determinar
si estas se ajustan o no a sus preceptos. Sin embargo, ello no es óbice para
aclarar al actor que el control y vigilancia efectiva por parte del Estado es
lo que puede garantizarle, no sólo a los trabajadores sino a la comunidad en
general, que esta clase de asociaciones cumplan adecuadamente los fines para el
cual fueron constituidas y no se excedan en el desarrollo de sus actividades.
El Departamento Administrativo de la Economía Solidaria, la Superintendencia de
la Economía Solidaria y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social son los
organismos encargados de ejercer tales funciones. Las cooperativas de trabajo
asociado que incurran en esas prácticas deshonestas deben responder ante las
autoridades correspondientes.
Por las razones
hasta aquí expuestas el artículo 59 de la ley 79 de 1988, materia de
impugnación, será declarado exequible por no vulnerar canon constitucional
alguno.
3.5 El régimen de
seguridad social en las cooperativas de trabajo asociado
El artículo 135 de
la ley 79/88 materia de acusación, autoriza a las cooperativas para contratar
con el "Instituto de Seguros Sociales" la prestación de los servicios
a cargo de esa entidad. Tales contratos o convenios no están sujetos a las
normas sobre contratación administrativa y el Gobierno Nacional deberá
determinar las condiciones y contenidos de los mismos.
Esta norma, que no
se refiere exclusivamente a las cooperativas de trabajo asociado sino a todas
las cooperativas, ha sido derogada por  la ley 100 de 1993 que modificó el
sistema de seguridad social antes vigente y creó uno nuevo, regulando
íntegramente la materia.
En efecto: en cuanto
al sistema general de pensiones se consagra en dicho ordenamiento (art. 15),
que la afiliación a éste es obligatoria para los servidores públicos,
las personas con contrato de trabajo y los beneficiarios del régimen
subsidiado, y voluntaria, para los trabajadores independientes y todas
aquellas personas naturales que no tengan la calidad de afiliados obligatorios.
Además, se establece que éstos últimos podrán  afiliarse al régimen, por
intermedio de sus agremiaciones o asociaciones, de acuerdo con la
reglamentación que para tal efecto se expida.
Respecto del sistema
general de salud se establece en el artículo 157, que todo colombiano debe
participar en el servicio esencial de salud que permite el sistema, de la
siguiente manera: unos lo harán en condición de afiliados al régimen contributivo
o subsidiado y otros lo harán en forma temporal, como participantes
vinculados. Son afiliados mediante el régimen contributivo las personas con
contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los
trabajadores independientes con capacidad de pago.
Igualmente, en
materia de salud, se consagra el principio de libre escogencia, es decir, que
los usuarios tienen libertad de elegir entre las distintas Entidades Promotoras
de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, la que más se
ajuste a sus necesidades, según la oferta de servicios.
Y en lo atinente al
"Instituto de Seguros Sociales" se modifica su naturaleza jurídica
(art. 275) y se establece que en relación con los servicios de salud que
presta, actuará como una entidad promotora y prestadora de los servicios de
salud con jurisdicción nacional.
Frente a esta
situación, la Corte se inhibirá para emitir pronunciamiento de fondo sobre el
precepto acusado, por sustracción de materia.
3.6 Antecedente
jurisprudencial
Como bien lo anota
uno de los intervinientes, la Corte Suprema de Justicia en la época en que
ejercía el control constitucional, declaró inexequibles disposiciones de
similar contenido a las que hoy se demandan, concretamente algunos apartes del
artículo 7 y el artículo 14 en su totalidad, del decreto extraordinario 1598 de
1963, como consta en la sentencia del 19 de agosto de 1976. Sin embargo, hay
que aclarar que en dicho pronunciamiento únicamente se analizó lo relativo a
las facultades extraordinarias, esto es, la competencia del Presidente de la
República para expedir las normas objeto de acusación, llegando a la conclusión
de que el Gobierno se había excedido en el ejercicio de las mismas (artículo 11
literal d) ley 1 de 1963), lo que motivó su retiro del ordenamiento positivo.
4.
Indeterminación de la cuantía de algunas sanciones administrativas en los
artículos 154 de la ley 79/88 y 36 de la ley 454/98
El demandante
considera que las normas citadas violan el artículo 29 de la Constitución,
puesto que no señalan si las multas en salarios mínimos son diarios o
mensuales. Veámos:
4.1 El artículo 154
de la ley 79 de 1988 adiciona a la ley 24 de 1981 un artículo nuevo, el 46, en
el que se establecen las sanciones que puede imponer el "Departamento
Administrativo Nacional de Cooperativas" (hoy Departamento Administrativo
de  la Economía Solidaria), a quienes cometan alguna de las faltas contempladas
en los artículos 44 y 45 de la misma ley. Una de tales sanciones es el "cobro
de multas hasta del uno por ciento del capital social de la persona jurídica o
hasta de cien (100) veces el salario mínimo legal mensual,
respectivamente, según se trate de sanciones a entidades o a personas naturales",
contenida en el numeral 2. (lo resaltado es de la Corte)
Como se puede observar en este texto, que
corresponde a la publicación oficial de la ley 79/88 (D.O. No. 38648 del 10 de
enero de 1989), la cuantía de la multa está claramente determinada pues,
expresamente se señala que los salarios mínimos son "mensuales".
Por tanto, no le asiste razón al actor por cuanto su acusación parte de una
errada lectura de la disposición que acusa.
Aunque el demandante acusó todo el artículo
no formuló cargos sino contra la expresión aquí analizada, por consiguiente,
será solamente ésta la que se declarará exequible.
4.2 En el artículo 36 de la ley 454/98, que
es también impugnado por la misma razón, se consagran las funciones de la
Superintendencia de la Economía Solidaria y en los numerales 6 y 7, se señala
la sanción administrativa que puede imponer el Superintendente a los
directores, gerentes, revisores, fiscales u otros funcionarios o empleados de
la una entidad sujeta a su vigilancia, al igual que a las instituciones, que
incurran en las conductas allí enunciadas, cual es: "multa de
hasta doscientos (200) salarios mínimos", a favor del Tesoro
Nacional.
El principio de legalidad de la sanción,
como parte integrante del debido proceso (art. 29 C.P.), exige la determinación
clara, precisa y concreta de la pena o castigo que se ha de imponer a quienes
incurran en comportamientos, actos o hechos proscritos en la Constitución y la
ley. Dichas sanciones además de ser razonables y proporcionadas, no deben estar
prohibidas en el ordenamiento supremo.
Tal principio que es rígido en cuanto se
refiere a asuntos penales, no es tan estricto en materia administrativa pues,
en este evento, la autoridad sancionadora cuenta con cierta discrecionalidad,
que no arbitrariedad, en la interpretación y aplicación de las faltas y
correctivos administrativos.
Sobre este tema la Corte hizo similar
pronunciamiento al analizar unas normas del estatuto disciplinario de los
servidores públicos, cuyas argumentaciones resultan aplicables en el presente
caso, pues tanto las sanciones disciplinarias como las acusadas tienen carácter
administrativo.
"La prohibición de la conducta
delictiva involucra un conjunto de patrones que establecen una precisión tipológica
en la que se describen de manera detallada los elementos conformantes del tipo,
de manera que, sujeto activo, conducta, intención, sujeto pasivo y
circunstancias llevan en el procedimiento penal a una exhaustiva delimitación
legal de las conductas; mientras que en la definición de las faltas
disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función pública que interesan por sobre
todo a contenidos político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico
en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios
que permiten un más amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y
aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos."[8]
La Corte Suprema de Justicia, Sala Plena,
en sentencia de junio 5 de 1975, también expresó al respecto:
"Las faltas disciplinarias, en cambio,
no son diseñadas con el mismo pormenor, (que las acciones delictuosas), y de
ordinario se las señala en diversos ordenamientos por vía genérica, que dan
margen de apreciación a quien haya  de calificarlas, pudiendo éste, para bien
de la función pública, decidir en algunas circunstancias si un hecho ofrece
aspectos suficientemente reprensibles para justificar o no un correctivo
disciplinario."
En el caso bajo examen la ley señaló la
sanción: multa, fijó su cuantía: "hasta de doscientos salarios
mínimos", pero infortunadamente en los numerales acusados, no
determinó si éstos salarios son mínimos o mensuales. Omisión que fue subsanada
posteriormente en el decreto 1401 de 1999 "Por el cual se desarrolla la
estructura y funciones de la Superintendencia de la economía solidaria y se
dictan otras disposiciones", al repetir en el artículo 5, numerales 6 y 7,
los mismos preceptos aquí demandados, y señalar que tales salarios mínimos son "mensuales".
En consecuencia, ha de entenderse que aquellos a que alude el precepto
demandado son "mensuales."
Ante esta circunstancia, considera la Corte
que la disposición demandada no vulnera el ordenamiento superior, pues no
existe vacío legal que impìda la aplicación de la sanción allí contemplada.
Por estas razones, la Corte procederá a
declarar exequible solamente las expresiones aquí analizadas, pues sobre el
resto del articulo no se formula cargo alguno.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R
E S U E L V E :
Primero: Declarar EXEQUIBLE en su
integridad el artículo 59 de la ley 79 de 1988.
Segundo: Inhibirse para emitir
pronunciamiento sobre el artículo 135 de esa misma ley, por sustracción de
materia.
Tercero: Declarar exequibles las
expresiones " …el salario mínimo legal mensual…" del
numeral 2 del artículo 46 de la ley 24 de 1981, tal como quedó modificado por
el artículo 154 de la ley 79/88 y "…salarios mínimos" de los
numerales 6 y 7 del artículo 36 de la ley 454/98, pero únicamente por el cargo
aquí analizado.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Algunos doctrinantes consideran que dichas cooperativas también
podrían ser integrales si además del servicio de trabajo desarrollan otros
servicios complementarios y conexos con éste.
[2] Sent. T-394/99 M.P. Martha Sáchica de Moncaleano
[3] Sentencia C-431/95, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.
[4] Sent. C-242/97 M.P. Hernando Herrera Vergara
[5] Sent T-475/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[6] Sent. C-055/99 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[7] ibidem
[8] Sent. C-427/94 M. P. Fabio Morón Díaz