T-459-16
Sentencia
T-459/16
REUNIFICACION
FAMILIAR DE COLOMBIANOS DEPORTADOS, EXPULSADOS O RETORNADOS COMO CONSECUENCIA
DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE EXCEPCION EN VENEZUELA
DISPOSICIONES
EN MATERIA DE VIVIENDA PARA HACER FRENTE A LA EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DECLARADA EN PARTE DEL TERRITORIO NACIONAL-Contenido
y alcance
Con el fin de contrarrestar las
medidas adoptadas por Venezuela y reducir la difícil situación de la población
deportada, expulsada, repatriada o retornada como consecuencia de las
decisiones adoptadas por el vecino país, el Gobierno Nacional creó un subsidio
especial para vivienda propia o arrendada para las familias de quienes se
encuentran en aquella condición.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Estado
de emergencia económica, social y ecológica
ESTADOS DE
EXCEPCION-Término
de vigencia se debe contar en días calendario
DECRETOS DE
DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA Y
AUTORIZACION DE TRAFICO FERREO EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Contenido y
alcance
Teniendo en cuenta que
los Decretos con fuerza de ley expedidos con ocasión del estado de excepción
tienen vigencia permanente, excepto cuando crean tributos o modifican los
existentes, el Decreto 1819 de 2015, fruto de la declaratoria de Emergencia
Económica, declarada con fundamento en la crisis colombo-venezolana de 2015, en
la actualidad se encuentra vigente.
CONDICION DE REFUGIADO-Normatividad
internacional
REFUGIADOS DE FACTO O
DE HECHO-Alcance
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA-Protección constitucional
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA CON RELACION A LAS PERSONAS DEPORTADAS, REPATRIADAS,
EXPULSADAS O RETORNADAS AL PAIS-Caso de retornado
humanitario de Venezuela
El derecho a la vivienda digna se materializa con el derecho
de dominio o la mera tenencia y, con la implementación de los subsidios para
personas de escasos recursos económicos. Este se tornó de carácter subjetivo y
susceptible de ser amparado por la acción de tutela, máxime cuando se trata de
personas de especial protección, como es el caso de los expulsados, regresados
o retornados de Venezuela, donde la fundamentalidad se intensifica por las
condiciones mismas en que ocurrió el retorno.
INTERES SUPERIOR DEL MENOR Y PROTECCION DE NIÑOS, NIÑAS Y
ADOLESCENTES-Protección
constitucional e internacional
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA DE RETORNADO HUMANITARIO DE FACTO-Orden a caja de compensación otorgar subsidio de vivienda en
la modalidad de arrendamiento al accionante
Referencia: expediente T-5429488
Acción
de tutela interpuesta por Juan Carlos Nocua Flórez contra el Departamento
para la Prosperidad Social, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres, el Sena y las cajas de compensación familiar –Comfanorte y
Comfaoriente-.
Magistrado
Ponente:
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Bogotá
D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil dieciséis (2016)
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Alberto Rojas Ríos y Jorge Iván Palacio Palacio, quien la preside,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral
9º de la Constitución Política, así como el 33 y concordantes del Decreto estatutario
2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado
Segundo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Cúcuta (Norte de
Santander), el
25 de noviembre de 2015, que negó la protección del
derecho invocado.
I.
ANTECEDENTES
El
10 de noviembre de 2015, el señor Juan Carlos Nocua Flórez interpuso acción de
tutela verbalmente contra el Departamento para la Prosperidad
Social, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y el Sena, por considerar
vulnerado su derecho fundamental a la vivienda digna.
1.
Hechos
1.1. El accionante, colombiano nacido
el 6 de junio de 1982 en Cúcuta (Norte de Santander), afirmó que desde el año
2002 se hallaba viviendo en Venezuela, sin embargo, en el mes de agosto de
2015, con ocasión de la crisis presentada en la frontera con Colombia, fue “deportado”
con su familia, compuesta por su esposa y tres hijas menores de edad. Una vez
arribaron a la ciudad de Cúcuta, estuvieron en el albergue del Colegio INEM y,
posteriormente, recibieron un subsidio de arrendamiento por tres (3) meses de
la Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
1.2. Expuso que su hija de 7 años “sufrió
quemaduras de segundo grado con café”, y tras ser recluida en el hospital
Erasmo Meoz durante 16 días, se contagió de hepatitis “A”, requiriendo
para su recuperación de una buena alimentación, sin que pueda brindársela por
falta de recursos económicos, dado que no cuenta con trabajo.
1.3. Pretende entonces con la
acción de tutela, se le proteja su derecho a la vivienda digna, y se ordene a
la autoridad respectiva –cajas de compensación familiar- el reconocimiento del
subsidio a que se refiere el Decreto 1819 del 15 de septiembre de 2015,
consistente en un salario mínimo legal para el pago de arrendamiento por 12
meses[1].
2. Trámite
procesal
2.1. Mediante auto
del 11 de noviembre de 2015, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cúcuta
(Norte de Santander) admitió la acción de tutela, ordenó vincular a la Alcaldía
Municipal de Cúcuta y a la Personería Municipal de la misma capital. Además,
dar los traslados, para que dentro de las 48 horas siguientes ejercieran el
derecho de defensa.
2.2. A través de auto del 18 de
noviembre de 2015, se ordenó integrar el contradictorio por pasiva con la
Secretaría Municipal de Salud de Cúcuta.
3. Respuestas de las entidades accionadas
3.1. El Jefe de la Oficina del
Sisbén de la Alcaldía Municipal de Cúcuta, en escrito del 17 de noviembre de 2015,
certificó que el señor Juan Carlos Nocua Flórez, junto con su núcleo familiar,
se encuentra registrado como beneficiario del Sistema de Identificación de
Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales –Sisbén, Ley 715 de 2001-, según
la ficha socioeconómica núm. 02100822.
Sin embargo, advirtió que no era
esa entidad la encargada de asignar las ayudas requeridas por el accionante, en
tanto que el Sisbén “refleja una base de datos de los potenciales
beneficiarios de los distintos programas sociales que ofrecen las entidades
Nacionales, Departamentales o territoriales, conforme lo dispuesto en la ley
715 del 2001, donde se señalan los procedimientos administrativos necesarios
para garantizar la prestación del servicio y su financiamiento correspondiente”[2].
3.2. El 17 de noviembre de 2015, el
Personero Municipal de Cúcuta (Norte de Santander), también se refirió a la calidad
de “retornado” de la República Bolivariana de Venezuela del señor Juan
Carlos Nocua Flórez, ubicado en el albergue del Colegio INEM hasta el 5 de
octubre de 2015, fecha a partir de la cual se le asignó un subsidio de
arrendamiento por tres meses.
Manifestó que el actor realizó
estudios en el Sena en “alturas”, y a pesar de estar postulado para
trabajar en las empresas Colproyectos y Aerovías, no lo han llamado, como
tampoco de la Alcaldía de Cúcuta donde igualmente se inscribió.
Finalmente adujo que si bien su
despacho conoce los derechos que le asisten al accionante como retornado de la
República Bolivariana de Venezuela, “carece de competencia y de poder
decisorio alguno para la inclusión en los programas previstos por el Gobierno
Nacional para este tipo de población”[3],
y en ese sentido, debe negarse el amparo en lo que a esa oficina se refiere.
3.3. El Secretario de Despacho
del Área Dirección de Seguridad Ciudadana de la Alcaldía de Cúcuta, en oficio núm.
952 del 17 de noviembre de 2015, informó que fue la Unidad Nacional de Gestión
de Riesgo de Desastres, creada por la Ley 1523 de 2012, la que asumió la
emergencia generada por el ingreso masivo de connacionales desde el vecino país
de Venezuela.
Agregó que el actor “aparece
registrado con SISBEN el 02 de septiembre de 2015 en el CENTRO DE MIGRACIÓN DE
PESCADERO, junto con su núcleo familiar, conformado por 4 personas: NOCUA
FLOREZ JUAN CARLOS, NOCUA COMESAÑA LASMI ESTEFANÍA, COMEZAÑA (sic) LEAL ÁNYELA
CONSTANZA Y NOCUA COMEZAÑA (sic) NICOLL DAIANA, puntaje 8.327”[4] (negrilla
del texto).
3.4. La Unidad Nacional para la
Gestión del Riesgo de Desastres –UNGRD-, en oficio 1567 del 19 de noviembre de
2015, tras hacer un resumen de las funciones de la entidad, indicó que ante la
migración masiva de connacionales desde Venezuela, se instaló un Puesto de
Mando Unificado –PMU- liderado por esa oficina e integrado por otras instituciones
de la Rama Ejecutiva, para prestar las ayudas a los retornados. En ese orden de
ideas, se brindó alojamiento temporal y participaron en el otorgamiento de “SUBSIDIOS
DE ARRIENDO TEMPORAL, entendido como un apoyo económico que se otorga
temporalmente con el fin de dar solución de alojamiento a las familias afectadas.
Para la emergencia presentada en la frontera con Venezuela, dicho subsidio de
arrendamiento contempla el pago de tres (3) cánones mensuales de hasta $250.000
cada mes, es decir un total de $750.000”[5].
No obstante lo anterior, señaló
que tanto los alcaldes como gobernadores tienen la obligación de proporcionar
la solución definitiva a la problemática de las familias afectadas, sin que las
ayudas temporales entregadas por ellos exima de responsabilidad a las citadas
autoridades:
“Así pues se destaca que el apoyo entregado por la
UNGRD denominado “Subsidio de arriendo temporal” tiene claramente un carácter
temporal de máximo tres meses (exceptuando los casos previamente justificados y
estudiados), y en ningún momento extingue la obligación que tienen los alcaldes
municipales y los departamentos en caso de que colapse la capacidad de aquel,
de gestionar el manejo del desastre presentado en su jurisdicción y en este
sentido, proporcionar la solución definitiva a la problemática de las familias
afectadas”[6].
Con relación a los hechos objeto
del amparo, aseveró ser cierto que el actor fue ubicado en el albergue del
Colegio INEM por hallarse registrado con el código de familia 1002, y que se le
brindó subsidio de arrendamiento; sin embargo, no se “acercó a las
instalaciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
ubicada en la Avenida Calle 26 No. 92-32, piso 2, Edificio Gold 4, con el fin
de exigir dicho subsidio; de acuerdo con la base de datos que maneja la UNGRD
se evidencia que el trámite de solicitud del subsidio de arrendamiento que
otorga esta entidad fue tramitado por el accionante desde la ciudad de Cúcuta,
por tanto, carece de fundamento su afirmación”.
En torno a la pretensión del
actor, relacionada con la entrega de un subsidio de arrendamiento por doce
meses, se opuso toda vez que no es de competencia de esa entidad:
“Teniendo en cuenta que las pretensiones del
accionante con la presente demanda se encaminan a que se le entreguen las
ayudas humanitarias que trata el Decreto 1819 del 15 de septiembre de 2015, el
cual consiste en un salario mínimo legal mensual vigente para el pago de
arrendamiento por 12 meses, el cual debe ser entregado por la Caja de
Compensación Familiar, tal como lo dispone el artículo 5, me permito oponerme a
la prosperidad de las mismas en tanto que, ninguna de ellas se dirige contra la
Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, entidad que en todo
caso no tiene competencia alguna para atender las solicitudes del señor Nocua
Flórez por encontrarse por fuera del ámbito de competencias de la UNGRD”[7].
Por lo tanto, solicitó “exonerar
de toda responsabilidad a la UNGRD en cuanto a las pretensiones de esta demanda
a las cuales me opongo, por no resultar competencia de mi representada”.
De otro lado, señaló que en el
evento de entenderse que el derecho fundamental de petición del actor se vio
vulnerado, se debía tener como un hecho superado, en la medida que la UNGRD le
otorgó el subsidio que correspondía, garantizándole el derecho fundamental al
mínimo vital, evento en el cual debe desvincularse a esa oficina de la acción
de tutela[8].
3.5. El 20 de noviembre de 2015,
la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social solicitó se niegue la acción de tutela, al considerar que por
parte de ese organismo no se han vulnerado los derechos fundamentales del
actor. En efecto, señaló que la ayuda humanitaria, luego de la transformación
de Acción Social en Departamento Administrativo para la Prosperidad Social,
quedó en cabeza de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a Víctimas, que es la llamada a pronunciarse en este caso y
que en cuanto a los subsidios de vivienda, es el Fondo Nacional de Vivienda el
encargado de otorgarlos[9].
4. Decisión
objeto de revisión constitucional
El Juzgado Segundo Penal del
Circuito con Funciones de Conocimiento de Cúcuta (Norte de Santander), mediante
sentencia del 25 de noviembre de 2015, negó el amparo porque no halló prueba
demostrativa de que el actor hubiese realizado petición o iniciado el trámite
respectivo para obtener el subsidio de vivienda que solicitaba. Por el
contrario, consideró que de acceder al mismo violaría el derecho a la igualdad
de las personas que como el accionante pretenden obtener el señalado auxilio. Esta
decisión no fue impugnada.
5. Pruebas allegadas por el
accionante
5.1. Fotocopia de la cédula de ciudadanía a nombre
del señor Juan Carlos Nocua Flórez, nacido el 6 de junio de 1982 en Cúcuta
(Norte de Santander).
5.2. Fotocopia de la tarjeta de identificación de la
menor Lasmi Estefanía Nocua Comesaña, nacida en San Cristóbal Táchira (V) el 27
de noviembre de 2007.
5.3. Fotocopia de certificado expedido por la Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD-, sobre el registro de
Juan Carlos Nocua Flórez como “RETORNADO en el código de familia RUD No.
1002”
5.4. Fotocopia de diploma expedido por el SENA al
señor Juan Carlos Nocua Flórez por haber cursado y aprobado la acción de
formación “Avanzado Trabajo Seguro en Alturas” por 40 horas, expedido el
17 de septiembre de 2015.
5.5. Fotocopia del acta núm. 001 de 2015 del Comité
del Sena, en el cual se indica que el accionante se acercó a la citada oficina
a fin de que se le certificara sobre su situación, esto es, que aparecía
registrado y se encontraba seleccionado para un empleo, sin que para esa fecha
-6 de octubre de 2015- se hallara laborando.
6. Prueba allegada por el Personero
Municipal de Cúcuta
Copia del listado de fichas en histórico del Sisbén,
en el cual aparecen el accionante y su núcleo familiar[10].
7. Pruebas allegadas por el Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica de la UNGRD
7.1. Copia de la Circular 67 del 8 de septiembre de
2015 “EMERGENCIA HUMANITARIA POR DEPORTADOS, EXPULSADOS, REPATRIADOS Y
RETORNADOS CONNACIONALES DESDE VENEZUELA”, suscrita por el Director General
de la UNGRD, en la cual se indica la forma en que se les debe brindar apoyo a
los deportados, repatriados, expulsados y retornados al país.
7.2. Copia del contrato de arrendamiento de vivienda
urbana suscrito por Carmen Cecilia García Rivera como arrendadora y Juan Carlos
Nocua Flórez como arrendatario, de un inmueble ubicado en el barrio El Porvenir,
por la suma de $250.000 y por un período de 3 meses.
7.3. Copia de la Resolución núm. 1257 de 2015 de la
Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, por la cual señala el
alcance territorial y temporal del Registro Único de Damnificados para la
Frontera –RUD FRONTERA.
7.4. Copia de Formato de Solicitud de Pagos Directos
de la UNGRD, suscrito por la Subdirectora de Manejo de Desastres, cuyos
proveedores son los municipios de Villa del Rosario y Cúcuta (Norte de
Santander) y el objeto del contrato es:
“PAGO DE SUBSIDIOS DE ARRIENDO DE ACUERDO A LOS
DECRETOS DE CALAMIDAD No. 157 DEL 24 DE AGOSTO DE 2015 Y DECRETO 849 DEL 24 DE
AGOSTO DE 2015, PARA 200 FAMILIAS DEPORTADAS, EXPULSADAS Y RETORNADAS POR LA CRISIS
EN LA FRONTERA ENTRE COLOMBIA Y VENEZUELA, POR UN PERIODO DE TRES (3) MESES
PARA A RAZON (sic) DE $250.000 PARA 199 FAMILIAS Y $200.000 (1) UN TOTAL DE
$149.850.000”[11].
II.
ACTUACIÓN EN SEDE DE REVISIÓN
1. Dada la necesidad de verificar
los supuestos de hecho que originaron la acción de tutela, mediante proveído del
26 de mayo de 2016 se decretaron las siguientes pruebas:
1.1. Al Hospital
MEOZ de la ciudad de Cúcuta (Norte de Santander) informar si la menor Lasmi Estefanía Nocua Comesaña
ha estado hospitalizada en ese centro. De ser cierto, en qué fecha, por qué
período, las razones y si actualmente está siendo sometida a algún tratamiento.
Se ordenó remitir copia de la historia clínica.
1.2. A la Unidad Nacional para la
Gestión del Riesgo de Desastres –UNGRD- informar si en el Registro Único de
Damnificados provenientes de Venezuela se encuentra el señor Juan Carlos Nocua
Flórez. De ser cierto, indicar las circunstancias en que ingresó al país y cuál
es su núcleo familiar.
1.3. A las cajas de compensación familiar,
informar cuáles son los requisitos para acceder al subsidio descrito en el
artículo 5º del Decreto 1819 de 2015, si se ha otorgado, a cuántas personas y
bajo qué condiciones; además, si el señor Juan Carlos Nocua Flórez ha realizado
solicitud alguna al respecto y cómo terminó la misma.
1.4. Se ordenó vincular a las cajas de
compensación familiar COMFAORIENTE,
COMFANORTE, CAJASAN, CAMACOL y COMFENALCO SANTANDER, para que
se pronunciaran sobre los hechos y pretensiones de la demanda.
2. En respuesta
a estas solicitudes, se obtuvo:
2.1. La caja de compensación familiar
Comfanorte, por intermedio de la Directora Administrativa y Representante Legal,
indicó que si bien es cierto que el artículo 5º del Decreto 1819 de 2015
consagró la posibilidad de entregar subsidios de vivienda a las personas
provenientes de Venezuela, no es menos que el parágrafo 4º de la norma en
comento dispuso que “El Gobierno Nacional reglamentará las anteriores
condiciones, disposición que no ha sido reglamentada por parte del Gobierno
Nacional; por lo tanto, no se han fijado los requisitos necesarios para acceder
a este tipo de beneficios”[12].
Señaló que en el caso del señor Nocua Flórez “no
ha sido posible la radicación de solicitud alguna por cuanto no se han definido
los requisitos a tener en cuenta para la postulación por parte de la población
repatriada”.
Con fundamento en lo anterior, solicitó desvincular a la entidad
de la presente acción de tutela, porque la aplicación del subsidio se encuentra
sujeta a la reglamentación que se expida.
2.2. Por su parte la abogada externa de la caja de compensación familiar
Comfaoriente, indicó que el accionante no ha realizado solicitud alguna y que a
pesar de la existencia del Decreto 1819 de 2015, esa caja no ha recibido la
base de datos referida en la norma, y además, no tienen “facultad para
proceder a destinar recursos propios del FOVIES, hasta tanto el Gobierno
Nacional reglamente las condiciones y el proceso que las cajas de compensación podrían
aplicar en estos casos”[13].
Aunado a lo anterior, pidió se tuviera en cuenta que dentro del
Decreto existe el vocablo “podrán”, conjugación del verbo poder
que significa “Tener expedita la facultad o potencia de hacer algo, lo que
quiere decir que es potestativo para las cajas de compensación familiar
entregar estos subsidios y más aún cuando no se encuentra reglamentado el
proceso de postulación, requisitos de adjudicación, valores, selección,
imposibilidades entre otras”.
2.3. La Coordinadora de la Unidad Estratégica de Negocio Vivienda
de la Caja Santandereana de Subsidio Familiar “CAJASAN”, informó que
allí no se han “ejecutado recursos para asignaciones de Subsidio Familiar de
Vivienda con los criterios definidos en el Decreto 1819 de 2015, de esta manera
no es posible remitir información sobre los requisitos para acceder al subsidio
descrito en el artículo 5º del Decreto 1819 de 2015. A lo que aclaramos que a
la fecha no se ha recibido ninguna postulación, ni se han otorgado subsidios establecidos
en el Decreto mencionado”[14].
En ese orden de ideas, solicitó se le desvinculara del trámite
tutelar, por no haber vulnerado derecho fundamental alguno del actor, dado que
no “prioriza y asigna el subsidio solicitado por el accionante”, quien
no ha realizado solicitud ante esa caja.
2.4. El apoderado de la caja de compensación familiar Camacol –
Comfamiliar Camacol- con sede en Medellín, indicó que los alcances del Decreto
1819 de 2015 comprende los municipios “fronterizos con la República de
Venezuela”, por lo tanto las peticiones deben remitirse a las cajas que comprenden
dichos municipios. Además, no tienen ninguna relación con el accionante, en
tanto no se encuentra en su base de datos. En ese orden de ideas, solicitó la
improcedencia de la acción por falta de legitimación por pasiva[15].
2.5. El Representante Legal de la caja de compensación familiar Comfenalco
Santander, informó que el señor Juan Carlos Nocua Flórez no ha presentado
postulación alguna.
De otro lado, señaló que en torno al Decreto 1819 de 2015 no se ha
expedido la reglamentación por parte del Gobierno Nacional en la forma exigida
por el parágrafo 4º del artículo 5º. Además, la “Superintendencia del
Subsidio Familiar entidad facultada legalmente para determinar de forma anual
cual es el porcentaje de apropiación que se destinará para el otorgamiento de
los SFV en la parte rural y urbana por parte de las Cajas, tampoco ha
establecido qué recursos se destinarán bajo esta modalidad de subsidio, razón
por la cual estamos impedidos legalmente para realizar esta clase de
asignaciones”[16].
Finalmente, pidió se les desvinculara porque de su parte no hubo
vulneración alguna, en tanto no existe reglamentación que regule la asignación
de los subsidios.
2.6. El Subgerente de Servicios de Salud (e) de la E.S.E. Hospital
Universitario Erasmo Meoz de Cúcuta (Norte de Santander), dio a conocer que la
menor Lasmi Estefanía Nocua Comesaña, de 7 años de edad y afiliada al Sistema
de Salud Coosalud Subsidiado, ingresó a dicho centro el 30 de agosto de 2015
por “quemaduras con café en región inguinal izquierda, ordenaron
hospitalizar y manejo por cirugía plástica, especialidad que ordenó tratamiento
quirúrgico realizando los procedimientos el día 31-Agosto-2015, TRATAMIENTO
QUIRURGICO DE QUEMADURAS DE GENITALES Y ZONAS DE FELXION (sic) procedimiento
realizado sin complicaciones”.
Asimismo se informó que desde el 4 de septiembre de 2015, presentó
malestar general y el 8 siguiente “pico febril e ictericia generalizada,
debido a cuadro clínico y antecedente de permanecer en albergue temporal,
factor de riesgo para la menor, pediatría ordenó realizar pruebas de función
hepática y antígeno para Hepatitis, dando como resultado positivo para
HEPATITIS A; por lo cual permaneció hospitalizada para manejo médico”. De
otro lado, se indicó que la menor fue atendida hasta el 23 de septiembre de
2015, dado que no ha solicitado otros servicios y, a partir del 2 de diciembre
de ese año, aparece vinculada a “COOSALUD EPS.S, asegurador que actualmente
es el responsable de garantizar los servicios de salud”[17].
2.7. El Representante de la Unidad Nacional para la Gestión del
Riesgo de Desastres, expuso que el señor Nocua Flórez “se encuentra
registrado en el Registro Único de Damnificados –RUD del Municipio de Cúcuta
Departamento de Norte de Santander, para el evento Emergencia Humanitaria por
Deportaciones, Expulsiones, Repatriaciones y/o Retorno de connacionales desde
la República Bolivariana de Venezuela, según consta en certificación emitida
por la coordinadora del Comité Departamental para la Gestión del Riesgo de
Desastres de Norte de Santander”. Aparece registrado el 27 de agosto de 2015 e informó que vivió
por 9 años en Caramuca, estado de Barinas, y su regreso fue voluntario.
Finalmente, se indicó que el actor recibió atención por parte de
varias instituciones, como el subsidio de vivienda por 3 meses, expedición de
libreta militar, vinculación al régimen de salud y “asignación de
empleo-vinculación temporal por parte del SENA”[18].
2.8. El Director del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA
–Regional Norte de Santander- informó que esa entidad no es competente para
resolver lo requerido por el accionante, quien puede acercarse a la misma para
brindarle la oferta institucional que le permita “formarse para calificar
sus perfiles ocupacionales y así facilitar la consecución de un empleo o
potencializar sus iniciativas de emprendimiento”[19].
3. Por auto del 9 de junio de 2016, se ordenó solicitar las
siguientes pruebas:
3.1. Al Alcalde y Personero Municipal de Cúcuta (Norte de
Santander), para que certificaran si tenían conocimiento sobre la situación
laboral y el domicilio actual del señor Nocua Flórez.
3.2. Al accionante
que informara si previo a interponer la presente acción de tutela realizó
alguna petición a las cajas de compensación familiar en torno al subsidio para
arrendamiento de vivienda. Cuál fue la respuesta y enviar copia de los
documentos que soportan esa situación.
3.3. Al Gobierno
Nacional, por intermedio del Ministerio de Vivienda, informara si el Decreto
1819 de 2015 fue
reglamentado.
4. Por
auto del 22 de junio de 2016, se dispuso suspender los términos para fallar el
proceso, vincular a la Presidencia de la República y al Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio, y se ordenaron como pruebas: el testimonio del actor y
pedir a las oficinas de Registro de Instrumentos Públicos y Catastro Municipal
de Cúcuta (Norte de Santander) informara si éste tiene propiedades.
5. Como respuestas, se obtuvo:
5.1. La apoderada del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
solicitó se le desvinculara de la acción porque la entidad sólo se encarga de “Formular,
dirigir y coordinar las políticas, regulación, planes y programas en material
habitacional integral pero NO tiene funciones de inspección, vigilancia y
control en este tema, ni mucho menos de ejecución”. Adujo que el Fondo
Nacional de Vivienda –Fonvivienda- tiene como función asignar los subsidios de
vivienda de interés social, conforme con la normatividad vigente y condiciones
definidas por el Gobierno Nacional. Sobre la reglamentación del Decreto 1819 de
2015 no se pronunció[20].
5.2. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República,
por intermedio de una profesional del derecho, pidió se le desvinculara de la
presente demanda constitucional, por no tener legitimación por pasiva. Además
denegarla por “resultar jurídica y materialmente improcedente”.
En efecto, recordó la profesional que ante la necesidad de expedir
un Decreto para reglamentar una ley, “el documento debe ser elaborado
por el Ministerio competente sobre la materia (…) para que finalmente,
junto con el Presidente de la República, conformando “Gobierno” puedan
suscribir el Documentos (sic) correspondiente”. No obstante, señaló la “reglamentación del Decreto 1819 de
2016 (sic) no le compete a la Presidencia de la República, sino a las entidades
establecidas en el mencionado Decreto, respecto del cual, para responder a la
pregunta de la Corte, le informamos que no; el Decreto 1819 de 2015 no ha sido
reglamentado a la fecha”[21].
De otro lado indicó que, aun estableciéndose la vulneración de los
derechos del actor por parte de alguna de las entidades, debía tenerse en
cuenta que la acción de tutela no es el mecanismo para ordenar la reglamentación
del Decreto 1819 de 2015, sino la acción de cumplimiento, tal como lo ha
expuesto esta Corporación.
5.3. La Superintendencia de Notariado y Registro de Cúcuta, a
través de oficio 2602016EE04913 del 13 de mayo de 2016, informó que tanto el
accionante como su cónyuge Ányela Constanza Comesaña Leal no poseen bienes
inmuebles en ese círculo registral[22].
5.4. El testimonio del señor Juan Carlos Nocua Flórez, vertido el
5 de julio de 2016 ante el Juzgado Segundo Penal del Circuito con función de
conocimiento de Cúcuta. Dentro de este el accionante insistió en reclamar el
subsidio de vivienda, puesto que si bien para ese momento la menor Lasmi
Estefanía había sido llevada a Venezuela por una tía, en pocos días regresaría
sin tener donde recibirla y menos poseer un trabajo que le permitiera la
manutención de su cónyuge e hijas, ya que se encuentra viviendo en la
residencia de sus padres[23].
5.5. El Responsable del Área de Conservación Catastral (A) del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi de Cúcuta, mediante oficio núm. 6016 del 29 de julio
de 2016, aseveró que Juan Carlos Nocua Flórez y Ányela Constanza Comesaña Leal
“no se encuentran en nuestra base de datos como propietario o poseedor de
bienes”[24].
III.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para conocer el fallo materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
2.
Presentación del caso y del problema jurídico
2.1.
El accionante, de manera verbal, solicitó el amparo constitucional contra el Departamento
para la Prosperidad Social, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres y el Sena, posteriormente se vincularon las cajas de compensación familiar, al considerar
vulnerado su derecho fundamental a la vivienda digna. Lo anterior, porque luego
de regresar de la República Bolivariana de Venezuela se le brindó una ayuda por
tres (3) meses para el canon de arrendamiento; sin embargo no se le ha dado la
que prevé el artículo 5º del Decreto 1819 de 2015 -subsidio para arrendamiento
de vivienda por doce (12) meses-, cuando en su núcleo familiar tiene una menor
de edad enferma con hepatitis A que requiere de especiales cuidados.
En
esos términos, solicitó la protección de sus derechos en orden a obtener el
subsidio de arrendamiento por parte de las cajas de compensación, creado en la
normatividad antes señalada por el Gobierno Nacional.
2.2. De los hechos planteados anteriormente, se observa
que el problema jurídico es determinar si ¿se vulnera el
derecho fundamental a la vivienda digna del señor Juan Carlos Nocua Flórez y su
hija menor de edad, porque las cajas de compensación familiar no le han
otorgado el subsidio establecido en el artículo 5 -parágrafo 1º- del Decreto
1819 de 2015, teniendo en cuenta que este no ha sido restablecido y las cajas y
las autoridades consideran que no existe forma legal de adjudicarlo?
Para resolver el interrogante la Sala de Revisión debe
abordar los siguientes asuntos: (i) medidas adoptadas por los gobiernos
nacionales de Venezuela y Colombia, en torno a los deportados, repatriados,
expulsados o retornados al país, (ii) vigencia de los Decretos
Legislativos como producto del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, (iii) fenómenos migratorios innominados y el
retorno humanitario, (iv) derecho a la vivienda digna, (v) interés
superior del menor y (vi) el caso concreto.
3.
Medidas adoptadas por Venezuela y Colombia en torno a la situación de los
deportados, repatriados, expulsados o retornados al país
3.1. El 19 de agosto de
2015, el Presidente de Venezuela ordenó el cierre de la frontera con Colombia
en el puente Simón Bolívar, que une a los municipios de Cúcuta (Colombia) y San
Antonio del Táchira (Venezuela).
Mediante Decreto 1950 del 21
de agosto de 2015, El Presidente de Venezuela declaró el Estado de Excepción en
varios municipios fronterizos con el departamento de Norte de Santander, por
espacio de 60 días, bajo el argumento de existir amenazas contra los ciudadanos
venezolanos por parte de grupos al margen de la ley colombianos, como el
paramilitarismo, narcotráfico y contrabando, entre otras conductas delictivas. En
el artículo 2º del citado Decreto autorizó:
“La
inspección y revisión por parte de los organismos públicos competentes del
lugar de habitación, estadía o reunión de personas naturales, domicilio de
personas jurídicas, establecimientos comerciales, o recintos privados abiertos
o no al público, siempre que se lleven a cabo actividades económicas,
financieras o comerciales de cualquier índole, formales o informales, con el
fin de ejecutar registros para determinar o investigar la perpetración de delitos
o de graves ilícitos administrativos, contra las personas, su vida, integridad,
libertad o patrimonio, así como delitos o ilicitudes relacionados con la
afección de la paz, el orden público y Seguridad de la Nación, la fe pública,
el orden socioeconómico, la identidad y orden migratorio, y delitos conexos,
podrá realizarse sin necesidad de orden judicial”.
Además, limitó la
comercialización en general de víveres de primera necesidad y prohibió
temporalmente el ejercicio de algunas actividades comerciales[25].
Posteriormente, el 1º de septiembre de 2015, el Estado de Excepción se amplió a
otros municipios.
3.2. Un informe de la
Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios, se
refirió al cierre de la frontera entre el departamento de la Guajira y el
estado de Zulia, ordenado por el Presidente Maduro Moros, y alertó sobre la
persistencia de “vacíos en materia de protección y respuesta a personas
albergadas con sus redes de apoyo, a aquellas que habían llegado informalmente
a otros municipios que no han declarado el estado de calamidad pública y a
colombianos que se encuentran en Venezuela con intención de retornar a su país”[26].
La Organización de los
Estados Americanos –OEA- con su programa de educación virtual abrió una escuela
para atender a los niños afectados por la situación fronteriza, al considerar que
“el acceso a los derechos de los niños es una prioridad de la Organización de
los Estados Americanos. La apertura de esta escuela y las otras aulas planeadas
son muy buenos ejemplos de lo que queremos hacer, acciones concretas en el
terreno que reflejen nuestro lema de ‘Más derechos para más gente’”[27].
Un representante de ACNUR en Colombia,
señaló que entre los colombianos deportados o que han huido por miedo a ser
expulsados, existen refugiados y solicitantes de asilo, que de acuerdo con las
normas internacionales, no deben ser deportados, por el contrario, deben ser
protegidos[28]:
"Se ha
llegado a 1.097 (deportados) y entre ellos desafortunadamente ha habido algunos
casos de personas que gozarían de protección internacional en Venezuela y ellos
no debían ser deportados, eso es en contra de la norma internacional (...) y el
estatuto de refugiados", dijo a AFP Hans Hartmark, un representante del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en
Colombia.
El responsable
aseguró que se trata de unos "pocos casos" entre quienes han
sido deportados por las autoridades venezolanas, pero que la cifra aumenta
cuando se cuentan también los colombianos que han huido por la crisis.
"Hay muchos
más casos de refugiados y solicitantes de asilo (...) entre los retornados
forzosos que se han ido por susto o por presión", explicó Hartmark, jefe
de ACNUR en la ciudad de Cúcuta, adonde han llegado la mayoría de los
damnificados”.
El Alto Comisionado de la ONU para los
Derechos Humanos en Ginebra (Suiza), por intermedio de su vocero, también
expresó su preocupación por la crisis presentada entre las dos naciones y el
trato que se estaba dando a los colombianos expulsados:
"Estamos preocupados por la situación en la frontera entre
Colombia y Venezuela, en particular con los informes de violaciones de derechos
humanos que se producen en el contexto de las deportaciones de colombianos.
También estamos preocupados por la declaración de un "estado de
emergencia" en seis municipios de la frontera, en el Estado Táchira en
Venezuela"[29].
En ese orden de ideas, hizo
un llamado a los gobiernos nacionales para que mediante el diálogo se
resolvieran las dificultades:
"Hacemos un llamado a las autoridades de ambos países para
asegurar que la situación se resuelva a través de la discusión y el diálogo
sereno, firmemente arraigada en sus obligaciones en virtud del derecho
internacional de los derechos humanos y el derecho internacional de los
refugiados. Instamos a las autoridades venezolanas a garantizar que los
derechos humanos de todas las personas afectadas sean plenamente respetados, en
particular en el contexto de las deportaciones. Vamos a seguir de cerca la
situación y estamos dispuestos a participar y a asesorar a las autoridades
venezolanas y colombianas"[30].
Esa situación produjo el
regreso de muchos colombianos desde la República Bolivariana de Venezuela, bien
como deportados, repatriados, expulsados o que retornaron al país por temor a
aquellas medidas que en algunos eventos conllevaron la destrucción de sus
viviendas.
El éxodo se generó en
condiciones infrahumanas, tal como lo dieron a conocer los diversos medios de
comunicación, donde se observaron a hombres, mujeres y niños cargando las
escasas pertenencias que pudieron traer en sus hombros y ávidos por conseguir
un sitio donde asentarse con sus familias[31].
Ese desplazamiento ocasionó
una crisis humana en gran parte de los municipios fronterizos con Venezuela, en
tanto fueron más de 13.000 personas las que resultaron damnificadas con esa
disposición y que debieron ser asistidas por las autoridades de Colombia en
asocio con la Cruz Roja y agencias de la ONU.
3.3. El Gobierno Nacional de
Colombia organizó redes tendientes a solucionar los inconvenientes surgidos a
aquella población separada de sus viviendas y enseres, mediante la ubicación de
varios albergues y, posteriormente, expidió el Decreto 1770 del 7 de septiembre
de 2015, por el cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en parte del territorio nacional. Dispuso la norma en comento:
“Declárese el
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en los municipios de La
Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca,
Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el departamento de La
Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La Jagua
de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el departamento del Cesar; Toledo, Herrán,
Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área Metropolitana de Cúcuta,
Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y
Sardinata, en el departamento de Norte de Santander; Cubará, en el departamento
de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el departamento de
Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el departamento del Vichada,
e Inírida del departamento de Guainía, por el término de treinta (30) días
calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto”.
Como supuesto fáctico del Estado
de Excepción, se tuvo en cuenta el comunicado de prensa del 28 de agosto
de 2015 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, donde se indicó:
“(…)
de acuerdo a información de público conocimiento, las personas deportadas se
encontrarían en situación migratoria irregular en Venezuela. Esta información a
su vez indica que las autoridades venezolanas habrían realizado redadas y
operativos de control migratorio en barrios y lugares principalmente habitados
por personas colombianas. En el marco de estos operativos, las autoridades
venezolanas estarían desalojando forzosamente a las personas colombianas de sus
casas, reportándose abusos y el uso excesivo de la fuerza por parte de las autoridades,
para luego proceder a deportar a las personas colombianas de forma arbitraria y
colectiva. La forma en que se están llevando a cabo los operativos habría
impedido que muchas de las personas pudiesen llevar consigo sus documentos y
otros de sus bienes”[32].
(…)
“(…)
muchas
de las personas deportadas han sido separadas de sus familias. En algunos
casos, personas adultas habrían sido deportadas sin sus hijos, así como otros
familiares a Colombia. A través de videos publicados en medios de comunicación,
la Comisión ha tomado conocimiento de que las autoridades venezolanas han
procedido a marcar con la letra ‘D’ las casas de personas colombianas en el
barrio La Invasión, para luego proceder a demolerlas tras haber desalojado y
deportado arbitrariamente a las personas que habitaban en las mismas”[33].
(…)
“(…) sin
que se respetasen garantías de debido proceso migratorio, el principio de la
unidad familiar, el interés superior del niño, el derecho a la integridad
personal, ni el derecho a la propiedad de estas personas. La forma en la que se
están llevando a cabo estas deportaciones indica que a estas personas se les
están violando múltiples derechos humanos y que están siendo expulsadas de
forma colectiva, algo que es completamente contrario al derecho internacional.
Desde la Comisión también nos preocupa que entre las personas deportadas se
encuentran refugiados y otras personas que requieren protección internacional,
sobre las cuales el Estado venezolano tiene un deber de respetar el principio
de no devolución”[34].
3.4. Mediante la
sentencia C-670 de 2015 esta Corporación declaró exequible el Decreto 1770 de
2015, al encontrar que efectivamente se alteró el orden económico, social o ecológico y
que las circunstancias eran diferentes a aquellas que dan origen al estado de
guerra exterior o conmoción interior. Es decir, se consideró que el Presidente
de la República obró de manera razonada de cara a unos hechos sobrevinientes y
dentro de los postulados del artículo 215 de la Constitución Política. Indicó
la Corte:
“(…) el retorno masivo de miles de personas
de nacionalidad colombiana al territorio nacional, provenientes de Venezuela,
en distintas condiciones jurídicas – como deportados, expulsados, repatriados,
o simplemente retornados. La inmensa mayoría de estos retornos transfronterizos
fueron realizados por personas que, atemorizadas, prefirieron volver a
Colombia. Las condiciones en las que se dieron materialmente estos retornos
fueron extremas, y quedaron consignadas en los numerosos registros
videográficos divulgados por diversos medios de comunicación nacionales e
internacionales, que documentaron –entre otras- la situación de cientos de
colombianos que debieron cruzar un río con sus pertenencias cargadas a sus
espaldas para volver al país, desde Venezuela.
La Corte
Constitucional considera que estos tres grupos de hechos son, todos ellos, de
naturaleza pública y notoria, según se ha confirmado más allá de toda duda con
el despliegue detallado que los medios de comunicación les han dado”.
3.5. El 15 de septiembre de 2015, el
Presidente de la República expidió el Decreto 1819, “por el cual se dictan
disposiciones en materia de vivienda para hacer frente a la emergencia
económica, social y ecológica declarada en parte del territorio nacional”, al
considerar que efectivamente la situación presentada en la frontera Colombo–Venezolana
“ha generado una crisis humanitaria, económica y social que ha afectado a
numerosos ciudadanos colombianos que han sido deportados, repatriados,
expulsados o que han retornado al país a raíz de la misma”. Además, se tuvo
en cuenta que muchas de las personas y familias afectadas, ubicadas
provisionalmente en albergues, carecían de soluciones de vivienda que les
permitiera establecerse en los lugares de recepción. Con fundamento en esa
exposición, se decretó:
“ARTÍCULO 5°.
SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA POR PARTE DE LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR
PARA LA POBLACION AFECTADA POR LA CRISIS FRONTERIZA. Las cajas de compensación familiar
podrán asignar subsidios familiares para la adquisición de vivienda hasta por
el valor de una vivienda de interés prioritario, cuando los mismos se destinen
a la atención de los hogares a que se refiere el inciso 2° del artículo 1º del
presente decreto, independientemente de que se trate de hogares afiliados a la
Caja de Compensación Familiar otorgante del subsidio, a otras cajas de
compensación familiar o que no estén afiliados a ninguna de ellas.
PARÁGRAFO 1°.
Las cajas de compensación familiar podrán asignar subsidios familiares de
vivienda en la modalidad de arrendamiento, en beneficio de los hogares a
que se refiere el inciso 2º del artículo 1º de este decreto, los cuales podrán
ser aplicados en cualquier parte del territorio nacional. Este subsidio será
hasta de un (1) salario mínimo mensual legal vigente para el pago de cada canon
mensual de arrendamiento, hasta por el término de doce (12) meses. El valor
del canon podrá incluir el pago de los servicios públicos domiciliarios y el
pago por concepto de administración, cuando sea el caso” (subraya fuera de
texto).
El citado Decreto fue declarado
exequible por esta Corporación en sentencia C-703 de 2015, al considerar que
las medidas allí adoptadas están relacionadas directamente con las motivaciones
expuestas en el mismo, necesarias para conjurar la crisis e impedir la
prolongación de sus consecuencias. Además, señaló la Corte, se trata de
decisiones razonables dados los efectos económicos y sociales vinculados con la
situación presentada en la frontera con Venezuela. En efecto, indicó:
“Como se
observa, el Gobierno Nacional tenía razones fundadas para declarar el estado de
emergencia y adoptar medidas destinadas a conjurar la crisis y evitar la
extensión de sus efectos. Así, la Sala encuentra que existe conexidad entre los
motivos que llevaron al Gobierno Nacional a declarar el Estado de emergencia y
las medidas adoptadas mediante el Decreto 1819 de 2015, por cuanto éste sirvió
al Ejecutivo para implementar el programa destinado a solucionar los problemas
relacionados con la ausencia de vivienda para las personas afectadas con la
crisis fronteriza”.
En torno al artículo 5º,
concretamente señaló:
“Las medidas
establecidas con las normas que se examinan incorporan instrumentos para ser
aplicados por las cajas de compensación familiar que cuenten con Fondos de
Vivienda de Interés Social y que, por tanto, pueden: i. asignar
preferencialmente subsidios familiares para la adquisición de vivienda de
interés prioritario, sin que los beneficiarios se encuentren afiliados a la
respectiva caja, a otras cajas o no sean afiliados; 2. asignar subsidios
familiares de vivienda en la modalidad de arrendamiento, en cualquier parte del
territorio nacional. Esta medida permite incluir el valor de los servicios
públicos domiciliarios, la administración y las garantías a  que haya lugar
para garantizar el cumplimiento de las obligaciones del contrato de
arrendamiento.
Con la modificación
introducida mediante el artículo 5º del Decreto que se examina, las cajas de
compensación familiar que cuenten con Fovis podrán dar prioridad a los hogares
afectados con la crisis, ya que los mismos, por razones históricas y
económicas, no estaban contemplados en el listado de familias beneficiarias, con
lo cual se desarrolla el principio de solidaridad y se atiende de manera eficaz
a quienes han regresado sin contar con una vivienda que les permita satisfacer
sus necesidades mínimas de alojamiento”[35]
(subraya fuera de texto).
3.6. En
síntesis, con el fin de contrarrestar las medidas adoptadas por Venezuela y
reducir la difícil situación de la población deportada, expulsada, repatriada o
retornada como consecuencia de las decisiones adoptadas por el vecino país, el
Gobierno Nacional creó un subsidio especial para vivienda propia o arrendada
para las familias de quienes se encuentran en aquella condición.
4. Vigencia de los Decretos Legislativos como producto del
Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica
4.1. El artículo 215 de la
Constitución Política expresamente consagra el estado de excepción por
emergencia económica al disponer que cuando se presenten hechos diferentes a los
previstos en los artículos 212 y 213 “que perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos
los ministros, declarar el estado de emergencia”. Precepto reproducido en
el artículo 46 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción –Ley 137 de
1994-.
La citada normatividad
otorga al Gobierno Nacional poderes para encarar y vencer las crisis económicas,
sociales o ecológicas y mantener la validez de la Constitución Política. En
efecto, en sentencia C-218 de 2011 esta Corte indicó:
“Según
lo ha puesto de presente esta Corporación, la regulación constitucional de los
estados de excepción responde a la decisión del Constituyente de
garantizar la vigencia y eficacia de la Carta, aún en situaciones de
crisis o de anormalidad, cuando por razón de su gravedad, tales situaciones no
puedan ser conjuradas a través de los medios ordinarios de control con que
cuenta el Estado. En estos casos, la institución de los estados de excepción,
le otorga poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional,
materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas
extraordinarias, que le permiten a éste adoptar las medidas necesarias para
atender, repeler y superar la crisis o anormalidad surgida”.
4.2. La vigencia de este
estado de excepción está fijada dentro de la misma Constitución Polìtica al
establecer el término de 30 días, que “sumados no podrán exceder de noventa
días en el año calendario”, constituyéndose este en el límite para el
ejercicio de las facultades del Gobierno, el cual debe señalarse en el acto
administrativo que lo declara y, además, “convocará al Congreso si éste no
se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho
término, para que examine las causas de la declaratoria de Emergencia y se
pronuncie expresamente sobre la conveniencia de las medidas en ella adoptadas”[36].
4.3. Con fundamento en la
declaratoria de excepción, el Gobierno Nacional puede expedir decretos con
fuerza de ley “destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos”, los cuales según lo ha señalado este Tribunal “tienen
vocación de permanencia”[37], es decir, poseen vigencia
indefinida y pueden “derogar
la normatividad que afecte la eficacia de las medidas extraordinarias”, excepto cuando se trata de normas que establecen  nuevos tributos
o modifican los existentes, caso en el cual “las medidas dejaran de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente, les otorgue carácter permanente”[38].
4.4. En suma, teniendo en
cuenta que los Decretos con fuerza de ley expedidos con ocasión del estado de
excepción tienen vigencia permanente, excepto cuando crean tributos o modifican
los existentes, el Decreto 1819 de 2015, fruto de la declaratoria de Emergencia
Económica, declarada con fundamento en la crisis colombo-venezolana de 2015, en
la actualidad se encuentra vigente.
5. Fenómenos migratorios
innominados y el retorno humanitario
5.1.
El
principal problema de la crisis fronteriza que ocupa la atención de la Sala es
que las expulsiones de colombianos por parte del Gobierno de Venezuela se han
dado sin que medie la respectiva orden individual de deportación y siguiendo
los lineamientos de la normatividad jurídica del vecino país y, en ese sentido,
es un imposible controvertir la decisión, cuando “existe un consenso
internacional sobre la prohibición de este tipo de expulsiones por considerar
que las mismas son arbitrarias. Esta prohibición busca evitar que se den
prácticas peligrosas que ya han sido utilizadas en algunos momentos de la
historia como mecanismos xenófobos para segregar grupos poblacionales”[39].
Bajo ese contexto, se trata de una situación
generadora de un gravísimo conflicto social, referenciado no sólo por los
medios de comunicación nacionales e internacionales, por el Alto Comisionado de
la ONU para los Derechos Humanos y del ACNUR, sino por el Gobierno Nacional de
Colombia, el cual se vio en la necesidad de decretar el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, fundamentado en la inminente crisis “de tipo
humanitario, económico y social”, generada por los más de 13.000
colombianos que regresaron a su patria.
5.2. En ese orden de ideas,
debe observarse que el ordenamiento jurídico contempla diversas categorías de
expresiones que denotan la sustracción de una persona del lugar donde se
desenvuelve habitualmente. Entre esa gama de términos se encuentran: el
deportado, expulsado, desplazado y refugiado.
5.3. La deportación, según
la Organización Internacional para las Migraciones –OIM- se refiere al acto
administrativo mediante el cual se envía a un extranjero fuera, es decir, a la
decisión como tal de “sustraer a una persona del territorio del Estado”,
pero bajo el cumplimiento de los requisitos legales y el respeto por los
derechos de las personas[40].
5.4. La expulsión, es el
acto siguiente a la deportación, esto es, la acción por la cual se pone a la
persona en la frontera. En otras palabras, es el movimiento que “asegura la
salida del territorio de una o un grupo de personas contra su voluntad”[41].
5.5. El desplazado interno
es la persona que abandona su territorio de origen “porque su vida,
su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o
se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las
siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones
interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos
Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras
circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o
alteren drásticamente el orden público”[42].
5.6. El vocablo refugiado
surgió luego de la primera Guerra Mundial (1914-1918), cuando “miles de
personas cruzaron sus fronteras en busca de un refugio duradero”[43].
En 1921 se creó la primera oficina del Alto Comisionado para Refugiados, la
cual otorgó pasaportes a rusos y armenios, reconocidos por varios países. En
1951, la Asamblea General de la ONU aprobó la Convención Internacional para el
Estatuto de los Refugiados, donde se definen las condiciones para garantizar el
asilo y responsabilidades de los Estados que lo confieren[44].
Las guerras y las medidas
adoptadas por algunos países han provocado un desmedido crecimiento de la
población refugiada, lo cual ha permitido el establecimiento de varios
instrumentos orientados a su protección. En
efecto, a ellos se han referido la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de las Naciones Unidas, la
Convención contra la tortura y otros tratos degradantes, la Declaración sobre
el Asilo Territorial, el Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949, la Declaración
sobre la Protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas de
las Naciones Unidas y la Declaración Universal de los Derechos humanos, entre
muchos otros.
La Convención de 1951
se convirtió en el referente del vocablo refugiado, donde se definió como tal a
la persona “Que,
como  resultado  de  acontecimientos  ocurridos  antes  del  1.º  de  enero
de  1951  y  debido  a  fundados  temores  de  ser  perseguida  por  motivos
de  raza,  religión,  nacionalidad,  pertenencia  a  determinado  grupo
social  u  opiniones  políticas,  se  encuentre  fuera  del  país  de  su
nacionalidad  y  no  pueda  o,  a  causa  de  dichos  temores,  no  quiera
acogerse  a  la  protección  de  tal  país;  o  que,  careciendo  de
nacionalidad  y  hallándose,  a  consecuencia  de  tales  acontecimientos,
fuera  del  país  donde  antes  tuviera  su  residencia  habitual,  no  pueda
o,  a  causa  de  dichos  temores,  no  quiera  regresar a él”.
Empero, como esa definición
era muy restrictiva, en tanto se centró solo en proteger a los afectados por la
guerra en Europa, en 1967 se adoptó el Protocolo sobre el Estatuto de los
Refugiados, ampliando sus alcances a otras situaciones de expulsión.
Posteriormente, se hizo respecto de nuevos hechos, según lo ha manifestado el
Centro de Memoria Histórica:
“En
la década de los años ochenta, con motivo de la afluencia masiva de refugiados
en Centroamérica, la Organización de Estados Americanos (OEA) decidió ampliar
las causales en virtud de las cuales las personas pueden ser reconocidas como
refugiadas. De esta manera, en la denominada Declaración de Cartagena sobre
Refugiados de 1984, se estableció una definición que incluye los eventos
asociados a la violencia generalizada y la masiva violación a los derechos
humanos. Según la Declaración de Cartagena, la definición de refugiado
recomendable para su utilización en la región de las Américas es aquella que,
además de contener los elementos de la Convención de 1951 y el Protocolo de
1967, considera también como refugiados a: Las personas que han huido de su
país porque su vida, seguridad o libertad, han sido amenazadas por la violencia
generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación
masiva de los derechos humanos y otras circunstancias que hayan perturbado
gravemente el orden público”[45]
(subraya fuera de texto).
El refugiado es, entonces,
la persona que abandona su país por miedo a ser perseguida por razones
religiosas, raza, nacionalidad, pertenecer a determinado grupo social o
político, y por la violencia en general. Es decir, tanto en el caso del refugiado
como en el del desplazado, el abandono de su arraigo corresponde a
circunstancias similares.
5.7. No obstante lo
anterior, existen acontecimientos migratorios que aún no han sido definidos
expresamente por el ordenamiento jurídico, los cuales no se ajustan de manera
adecuada a las condiciones del desplazamiento forzado ni al de refugiado y que
por lo mismo se pueden clasificar como “refugiados de facto o de hecho”.
Así lo estableció el Centro de Memoria Histórica, al expresar:
“En el caso
colombiano, cuando las personas se ven forzadas a cruzar las fronteras
internacionales en búsqueda de protección, adquirir la condición de refugio en
los países vecinos no es un proceso sencillo. En la mayoría de los casos, por
desconocimiento de sus derechos o por la lejanía de las zonas fronterizas en
las que se asientan, muchas víctimas no inician los procesos formales de
solicitud de refugio, lo que implica que permanecen en una situación irregular
ante las autoridades nacionales. En otros casos, a pesar de iniciar los
procesos de solicitud, las exigencias y demoras de las autoridades competentes,
pueden llevar a que muchas veces el refugio se convierta en un objetivo
inalcanzable.
Las personas
desplazadas que no acuden a las instituciones encargadas para solicitar el
refugio, por las razones anteriormente expuestas, se convierten en una
población flotante invisible para autoridades nacionales y, en muchos casos,
son confundidas con la población migrante irregular. A pesar de encontrarse en
esta situación, los desplazados del conflicto armado y la violencia
generalizada en Colombia son personas en necesidad de protección internacional (PNPI)
y por lo tanto viven en una condición de refugio de hecho. El universo de
víctimas del éxodo transfronterizo está compuesto entonces por personas que se
encuentran en distintas categorías en los países vecinos, a saber: refugiadas,
solicitantes de refugio y refugiadas de hecho pues su migración fue provocada
por factores coercitivos, lo que no se corresponde con otros fenómenos
migratorios no forzados”[46].
En ese orden de ideas, el
tránsito hacia otros países, se ha logrado de diversas maneras, desde el que
sale con solicitud de asilo, refugiado o repatriado, hasta el que lo hace por
medios no permitidos. No obstante que se trata de personas afectadas por
fenómenos migratorios innominados merecen un tratamiento digno que se compadezca
con las garantías constitucionales que ha de tener tanto la población refugiada
como la desplazada, ya que ambas, dada la violencia y la discriminación, se han
visto obligadas a abandonar el sitio donde normalmente desarrollaban su
actividad laboral, familiar y social.
En efecto, en torno a los
refugiados se ha destacado la necesidad de aplicar los mecanismos protectores que
les permita volver a tener una vida normal en su país de origen o en el país de
asilo y a obtener ayudas humanitarias. Al respecto, la Declaración de Cartagena
sobre Refugiados resolvió que se debía promover en los países la adopción de normas
con fundamento en la Convención de 1951, el Protocolo de 1967, la Convención
Americana de los Derechos Humanos y las conclusiones, fundamentalmente la N. 22,
del Comité Ejecutivo del ACNUR.  Asimismo, señaló la necesidad que tenían las
naciones donde había fuerte presencia de refugiados de estudiar “las
posibilidades de lograr la integración de los refugiados a la vida productiva
del país, destinando los recursos de la comunidad internacional que el ACNUR
canaliza a la creación o generación de empleos, posibilitando así el disfrute
de los derechos económicos, sociales y culturales de los refugiados” y tener
como principio fundamental la reunificación de las familias.
De otro lado, la Declaración
de San José de Costa Rica sobre Refugiados y Personas Desplazadas Internas de
1994, reafirmó la actualidad de las máximas de la Declaración de Cartagena, los
Principios y Criterios para la Protección y Asistencia a los Refugiados, Repatriados y
Desplazados Centroamericanos en América Latina (1989), la Evaluación de la
Puesta en Práctica de los referidos Principios y Criterios (1994) y la
definición de refugiado -contenida en el primer instrumento-, la cual ha
resultado efectiva para la protección de las personas necesitadas. Destacó la
trascendencia del empleo de las tres áreas del derecho internacional: Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario y
el Derecho Internacional de los Refugiados.
Se resaltó que a pesar de
que el problema de los desplazados internos es responsabilidad de sus Estados,
también es cuestión que inquieta a la comunidad internacional “por tratarse
de un tema
de derechos humanos que puede estar relacionado con la prevención de las causas
que originan los flujos de refugiados. En tal sentido se debe garantizar a
las personas que se encuentren en esta situación: (a) la aplicación de las
normas de derechos humanos y, en su caso, del Derecho Internacional Humanitario
así como, por analogía, algunos principios pertinentes del Derecho de
Refugiados, como el de no devolución; (b) el reconocimiento del carácter civil
de las poblaciones desplazadas y la naturaleza humanitaria y apolítica del
tratamiento que les corresponde; (c) el acceso a protección efectiva por parte
de las autoridades nacionales y a la asistencia indispensable, contando con el
apoyo de la comunidad internacional; (d) la atención a los derechos que son
esenciales para su supervivencia, seguridad y dignidad, y otros derechos tales
como: la documentación adecuada, la propiedad de sus tierras otros bienes (sic)
y la libertad de movimiento, incluyendo la naturaleza voluntaria del retorno; y
(e) la posibilidad de lograr una solución digna y segura a su situación de
desplazamiento”
(subraya fuera de texto).
El
Centro de Memoria Histórica también ha señalado la necesidad de proteger a los
refugiados, sin importar “su condición en los países vecinos, las víctimas
del éxodo transfronterizo tienen el derecho a ser protegidas por los Estados
receptores, pues su migración fue provocada por factores coercitivos, lo que no
se corresponde con otros fenómenos migratorios no forzados. En la práctica, sin
embargo, dependiendo de su condición en el Estado receptor, las víctimas pueden
encontrarse en diferente estado de vulnerabilidad y en diferente capacidad a
acceder a sus derechos. En particular, los refugiados de hecho no están
incluidos en los reportes oficiales y por lo tanto permanecen invisibles en los
Estados receptores y, en consecuencia, no suelen recibir atención humanitaria.
El complejo conjunto de categorías y conceptos involucrados en el fenómeno del
éxodo transfronterizo no solamente tiene relevancia en un plano académico o
teórico. Como se ha visto, estos conceptos surgen originalmente en conexión con
disposiciones legales e institucionales a nivel nacional e internacional. Estas
disposiciones e instituciones dejan, sin embargo, vacíos conceptuales y legales
que en la práctica dificultan la prevención, asistencia y reparación a las
víctimas de esta modalidad de desplazamiento forzado”.
Finalmente, en la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, en el artículo 22, numeral 5º, se establece
como un derecho de residencia el que “Nadie puede ser expulsado del
territorio del Estado del cual es nacional, ni ser privado del derecho a
ingresar al mismo”, y en el Manual sobre la aplicación de los Principios
Pinheiro, en la sección II, se consagraron los derechos a la restitución de las
viviendas y el patrimonio para la población refugiada y desplazada en los
siguientes términos
“Todos los refugiados y desplazados tienen derecho a que se les
restituyan las viviendas, las tierras y el patrimonio de que hayan sido
privados arbitraria o ilegalmente o a que se les indemnice por cualquier
vivienda, tierra o bien cuya restitución sea considerada de hecho imposible por
un tribunal independiente e imparcial” (subraya fuera de texto).
5.8. Ahora, en torno a la
población desplazada, esta Corte al estudiar sus derechos, en numerosas
sentencias los ha protegido, al considerar que el desplazamiento es el
infortunio social más grave que afecta a las personas de escasos recursos económicos
y por supuesto a su organización familiar, es decir, se  trata de un “problema
de humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas las personas,
principiando, como es lógico por los funcionarios del Estado”[47].
Es
decir, se ha determinado que estas personas deben gozar de una especial
protección constitucional[48],
no sólo por (i) las condiciones de debilidad no propiciada por las mismas y que
les imposibilitan la realización y goce de su proyecto de vida, sino por (ii)
la expulsión de su sitio de origen, (iii) la ausencia de integración a la nueva
sociedad[49],
y (iv)
por ser un grupo de personas expuestas a plurales vulneraciones de sus derechos
fundamentales[50].
De
ahí que la obligación del Estado es implementar con celeridad[51] la normatividad
tendente a proscribir los comportamientos generadores de conductas que vulneran
los derechos de la población desplazada y procurar el resarcimiento de los
mismos. Al respecto, este Tribunal ha destacado:
“Se
derivan dos clases de deberes para el Estado. Por una parte, debe adoptar e
implementar las políticas, programas o medidas positivas para lograr una
igualdad real de condiciones y oportunidades entre los asociados y al hacerlo,
dar cumplimiento a sus obligaciones constitucionales de satisfacción progresiva
de los derechos económicos, sociales y culturales básicos de la población ‑en
aplicación de lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado “cláusula
de erradicación de las injusticias presentes”[52]. Y, por
otra, debe abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o
medidas ostensiblemente regresivos en materia de derechos económicos, sociales
y culturales, que conduzcan clara y directamente a agravar la situación de
injusticia, de exclusión o de marginación que se pretende corregir, sin que
ello impida avanzar gradual y progresivamente hacia el pleno goce de tales
derechos[53]”.
Significa
lo dicho que son  titulares de unos “derechos mínimos”, que “deben
ser satisfechos en cualquier circunstancia por las autoridades a los
desplazados, puesto que en ello se juega la subsistencia digna de las
personas en esta situación”[54] (subraya fuera
de texto).
5.9. A partir del año 2012, al entrar en vigencia la Ley 1565, la
legislación nacional dio paso a otras categorías relacionadas con el regreso de
colombianos a su patria. El objetivo de la citada normatividad era la creación
de estímulos aduaneros, tributarios y financieros, además, de un acompañamiento
integral para los colombianos que voluntariamente quisieran retornar al país. Así
se indicó en la ponencia para primer debate al proyecto de Ley núms. 188 de
2011 Senado y 214 del mismo año en Cámara:
“(…) el presente proyecto de ley busca Establecer
las normas que regulan los aspectos aduanero, tributario y financiero
concerniente al retorno de los colombianos, y de igual forma promover y
facilitar su retorno voluntario estableciendo incentivos y acciones para
contribuir a generar oportunidades de empleo, promoviendo iniciativas
productivas que reactiven su capacidad de desarrollo en áreas de producción,
comercialización y/o prestación de servicios y garanticen su estabilización
socioeconómica”[55].
Además, una de las justificaciones de la ley es la necesidad de
procurar a quienes desean regresar al país, vivienda, empleo y seguridad social,
entre otros, toda vez que esas eran las principales preocupaciones de los
colombianos para su retorno:
“Antes
que todo, es necesario tener en cuenta que quienes programan su regreso se
interesan principalmente en asegurar empleo, vivienda, educación, afiliación al
sistema General de Salud y Pensiones, y eventuales préstamos. Por consiguiente,
se hace necesario que el Estado y sus instituciones adopten medidas que
garanticen el retorno de los emigrantes colombianos en condiciones dignas”.
La mencionada legislación hizo alusión entonces a cuatro tipos de
retornos: (i) el solidario[56], (ii) el humanitario o por
causa especial[57], (iii) laboral[58]
y (iv) productivo[59]. Se establecieron como requisitos
para acceder a los beneficios: (a) ser mayor de edad, (b) acreditar una estadía
no inferior a tres (3) años en el exterior, (c) expresar, por escrito, a la autoridad competente su deseo de
regresar al país y acogerse a esa ley y (d) no tener condenas vigentes por
delitos de narcotráfico, trata de personas, lavado de activos, tráfico de
armas, violaciones al Derecho Internacional Humanitario y el derecho
internacional de los derechos humanos, además, no haber sido condenados por
punibles contra la administración pública.
En cuanto al incentivo por el retorno humanitario y/o por causa
especial, el inciso segundo del artículo 4º establece que el Gobierno Nacional,
por intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores, “deberá diseñar
programas de apoyo con acompañamiento que permitan atender y eliminar la
situación de riesgo del inmigrante y su vinculación en la gestión del
desarrollo departamental y/o municipal de su lugar de reasentamiento”.
Además, para todos los retornados se crearon estímulos como
excluirlos del pago de tributos y de los derechos de importación de los menajes
de casa, instrumentos profesionales y maquinaria, entre otros; a los varones
mayores de 25 años que no hubiesen resuelto su situación militar, se les
permitiría definirla sin cobro de sanciones o multas y, en el artículo 8º, se
ordenó a las cajas de compensación familiar acoger “a la población retornada
como beneficiarios de su portafolio de productos y servicios sin que sea
necesario vinculación laboral”.
5.10. En suma, existen migrantes innominados que se catalogan como
“refugiados de facto o de hecho”, en tanto que no se adecuan
completamente al término refugiado o al desplazado. En efecto, si bien los dos términos
se utilizan para denotar situaciones diferentes, porque el primero no sale de
su Estado y el segundo, por el contrario, traspasa las fronteras, lo cierto es
que ambos deben ser objeto de protección por la comunidad nacional e
internacional, en tanto, se trata de asunto de derechos humanos y por existir
semejanzas en sus situaciones deben aplicarse a los “refugiados de facto o
de hecho” los principios sobre refugiados y desplazados. En ese mismo
sentido, ha de aplicarse la Ley 1565 de 2012, a quienes si bien no lograron
realizar trámites para su regreso, tal como lo exige el artículo 2º, su reintegro
al país, en el caso de los “retornados humanitarios o por causa especial”,
se presentaron por motivos de inseguridad física, social o económica.
Es decir, la población que regresó al país con
ocasión de la crisis con Venezuela, de manera análoga a los refugiados, desplazados
internos y retornados humanitarios, debe gozar de especial protección,
dadas (i) las condiciones en que arribaron al territorio: en total desamparo,
(ii) porque fueron desalojados de sus viviendas y de sus sitios de trabajo, y
(iii) por la dificultad para integrarse a una nueva sociedad. En esas
condiciones, sus derechos deben ser objeto de amparo mediante la acción de
tutela, en tanto se precisa de medidas urgentes a fin de evitar un perjuicio de
mayores consecuencias.
Ahora, ante la indeterminación con relación a la calidad de
quienes regresaron al país con ocasión de la crisis fronteriza, la Corte asume que
el señor Nocua Flórez, al regresar a Colombia, se trata de un retornado
humanitario de facto, toda vez que dicha categoría se adecua a la
situación de estas personas.
6.
Derecho a la vivienda digna
6.1.
El artículo 51 de la Constitución Política establece como derecho de todos los
colombianos el de tener una vivienda digna. En ese sentido, le impone al Estado
la obligación de fijar las condiciones respectivas para hacerlo efectivo,
mediante planes de vivienda de interés social, financiación a largos plazos y
la constitución de asociaciones para la ejecución de los programas.
La
jurisprudencia de esta Corporación, ha definido este derecho como aquel “por
medio del cual, se satisface la necesidad humana de poder contar con un sitio,
propio o ajeno, que disponga de las condiciones adecuadas y suficientes
para que quien lo habite pueda desarrollar, con dignidad, su proyecto de vida”[60]
y debe aplicarse a todos, sin discriminación alguna por sexo, edad o
situación económica.
En
principio la Corte se abstuvo de amparar el derecho a la vivienda mediante la
acción de tutela, al considerar que no se trataba de asunto fundamental sino de
carácter prestacional, el cual no podía protegerse de manera inmediata, por la
ausencia de un derecho subjetivo que permitiera su exigibilidad[61].
Con
posterioridad y tras analizar los artículos 51 de la Constitución Política y el
11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, este
Tribunal varió su tesis y sostuvo que efectivamente existía relación entre los
derechos económicos sociales y culturales y la vida digna; en otras palabras,
que la vida digna implica la posibilidad de tener un sitio de habitación
apropiado:
“De
ese modo, se adoptó la tesis de conexidad en virtud de la cual, el derecho
a la vivienda digna, por más que tuviera un carácter prestacional, es exigible
a través de la acción de tutela, cuando la obligación correlativa que de él se
deriva, compromete derechos reconocidos por la Constitución como fundamentales,
tales como: la vida, la dignidad humana y la integridad personal, entre otros”[62].
Es
decir, se aceptó la tesis de la conexidad, con la finalidad de proteger otras
garantías cuya vulnerabilidad estaba ligada a la afectación del derecho a la
vivienda digna. Por lo tanto, “aunque el derecho comporte una naturaleza
prestacional, cuando su desconocimiento ponga en peligro los derechos
reconocidos por la Carta como fundamentales, se torna procedente el amparo por
medio de la acción constitucional”[63].
Finalmente,
la jurisprudencia cambió, y tras reconocer que el carácter fundamental de un
derecho no puede estar sometido a la forma en que se hace efectivo este, concluyó
que:
“Los derechos todos
son fundamentales pues se conectan de manera directa con los valores
que las y los Constituyentes quisieron elevar democráticamente a la categoría
de bienes especialmente protegidos por la Constitución. Una cosa es la fundamentalidad
de los derechos y otra -muy distinta- la aptitud de hacerse efectivos tales
derechos en la práctica o las vías que se utilicen para ese fin”[64]
(negrilla del texto).
En ese orden de ideas, se consideró que
la ejecución de los derechos constitucionales fundamentales siempre depende de
una erogación presupuestal, y quitarle a los derechos prestacionales el
carácter de fundamental resulta contradictorio, ya que: “(…) debe repararse
en que todos los derechos constitucionales fundamentales –con independencia de
si son civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, de medio ambiente-
poseen un matiz prestacional de modo que, si se adopta esta tesis, de ninguno
de los derechos, ni siquiera del derecho a la vida, se podría predicar la
fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos fundamentales a los derechos
prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las exigencias derivadas de los
pactos internacionales sobre derechos humanos mediante los cuales se ha logrado
superar esta diferenciación artificial que hoy resulta obsoleta así sea
explicable desde una perspectiva histórica”[65].
6.2. El derecho a la vivienda digna
cobra mayor trascendencia si se tiene en cuenta que el mismo resulta
fundamental para el disfrute de los demás derechos de las personas, sin
discriminación alguna, tal cual lo precisa la Observación General núm. 4 del
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales:
“De
conformidad con el párrafo 1 del artículo 11 del Pacto, los Estados Partes  “reconocen el derecho de toda persona a
un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y
vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia”.
Reconocido de este modo, el derecho humano a una vivienda adecuada tiene
importancia fundamental para el disfrute de todos los derechos económicos,
sociales y culturales”.
Según el Comité, el derecho
a la vivienda digna es el derecho a vivir seguro, en paz y con dignidad, toda
vez que el mismo está ligado a los otros derechos humanos, sin que importe la
forma en que se posea:
“La tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler
(público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por
el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales,
incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de
tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de
tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el
hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados Partes deben
adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de
tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa
protección consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados”.
6.3. Ahora, en
torno a satisfacer el derecho a la vivienda digna establecido en el artículo 51
constitucional, el Estado instituyó el Sistema de Vivienda de Interés Social[66] y el
subsidio para personas de escasos recursos económicos, tal como lo dispone el
artículo 91-2 de la Ley 388 de 1997:
“En todo caso, los recursos en dinero o en especie que
destine el Gobierno Nacional, en desarrollo de obligaciones legales, para
promover la vivienda de interés social se dirigirá prioritariamente a
atender la población más pobre del país, de acuerdo con los indicadores de
necesidades básicas, insatisfechas y los resultados de los estudios de ingresos
y gastos".
Sobre
ese mecanismo, este Tribunal ha señalado que se trata de un dispositivo del
Estado “para lograr que los ciudadanos, con escasos recursos económicos,
puedan acceder a una vivienda en condiciones dignas, dando así aplicación al
derecho consagrado constitucionalmente en el artículo 51”[67], “implementado
en nuestro país con el objeto de asegurar el acceso a la vivienda social de los
hogares de escasos recursos”[68].
6.4.
Con relación a las personas “deportadas”, “repatriadas”, “expulsadas”
o “retornadas” al país, el Gobierno Nacional, con fundamento en la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, mediante el
Decreto 1819 de 2015, estableció un subsidio para adquisición de vivienda y,
concretamente en el parágrafo 1º del artículo 5º, autorizó a las cajas de compensación
familiar para otorgarlos “en la modalidad de arrendamiento”, de un
salario mínimo mensual legal vigente para el pago del canon de arrendamiento,
hasta por 12 meses, aplicables en cualquier parte del territorio nacional.
La
aspiración principal del Gobierno, según las motivaciones de la norma, es
permitirle a esta población el acceso a una vivienda digna en acatamiento a la
norma constitucional que le impone esa obligación y a los principios de
solidaridad y prevalencia del interés general, consagrados en el artículo 1º de
la Constitución Política.
6.5.
En conclusión, el derecho a la vivienda digna se materializa con el derecho de
dominio o la mera tenencia y, con la implementación de los subsidios para
personas de escasos recursos económicos. Este se tornó de carácter subjetivo y
susceptible de ser amparado por la acción de tutela[69], máxime
cuando se trata de personas de especial protección, como es el caso de los
expulsados, regresados o retornados de Venezuela, donde la fundamentalidad se intensifica
por las condiciones mismas en que ocurrió el retorno.
7. El interés superior del menor
7.1. En los términos del artículo 44 de
la Constitución Política, los derechos fundamentales de los niños son
prevalentes, es decir, en caso de encontrarse en conflicto con otros derechos
también fundamentales, la protección de los primeros emerge como decisión
indiscutible: “Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de
los demás”.
En ese orden de ideas, la norma
expresamente prescribe como derechos fundamentales de niños y niñas, “la vida, la
integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada,
su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el
cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión
de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física
o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y
trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la
Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por
Colombia”.
El
Código de la Infancia y la Adolescencia reafirma que el interés superior del
menor prima sobre los derechos de los demás, al establecer:
“ARTÍCULO
9o. PREVALENCIA DE LOS DERECHOS. En todo acto, decisión o medida
administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que deba adoptarse en
relación con los niños, las niñas y los adolescentes, prevalecerán los derechos
de estos, en especial si existe conflicto entre sus derechos fundamentales con
los de cualquier otra persona.
En caso de
conflicto entre dos o más disposiciones legales, administrativas o
disciplinarias, se aplicará la norma más favorable al interés superior del
niño, niña o adolescente”.
7.2. Bajo ese contexto, esta Corporación
ha reconocido que los menores tienen la condición de personas de especial
protección, por tratarse de una “población vulnerable, frágil, que se
encuentra en proceso de formación”[70], y en ese
sentido, se les ha protegido sus derechos, mediante la acción de tutela,
en cumplimiento al carácter de derecho fundamental:
“Se
trata de un principio que condiciona el actuar de las personas y de las instituciones
estatales y privadas al momento de la toma de decisiones en las que puedan
verse afectados los niños o las niñas, ordenando valorar sus intereses como
superiores[71].
En otras palabras, es el imperativo que obliga a todas las personas a
garantizar la satisfacción integral y simultánea de todos los derechos humanos
de los menores[72].
Bajo esta lógica
es que la jurisprudencia de esta Corporación, al interpretar el cuerpo
normativo que regula la garantía de los derechos de los niños, ha concluido que
en todos los casos relacionados con la protección de sus derechos, ‘el criterio
primordial a seguir por las autoridades competentes debe ser el de la
preservación y protección del interés prevaleciente y
superior del menor’”[73].
De igual manera,
la Convención sobre los Derechos del Niño, aprobada por el Congreso de la
República mediante Ley 12 de 1991, impone a los Estados Partes no sólo
respetarlos sino asegurar la aplicación a cada niño, “sin distinción
alguna, independientemente de la raza, el color, el sexo, el idioma, la
religión, la opinión política o de otra índole, el origen nacional, étnico o
social, la posición económica, los impedimentos físicos, el nacimiento o
cualquier otra condición del niño, de sus padres o de sus representantes
legales”, y
tomar las  medidas convenientes para asegurar la protección del
menor contra “toda forma de discriminación o castigo por causa de la
condición, las actividades, las opiniones expresadas o las creencias de sus
padres, o sus tutores o de sus familiares”.
La
misma normatividad expresa, que en cualquier medida que se pretenda emitir por
parte de las autoridades judiciales o administrativas en torno a los menores
deberá atenderse “el interés superior del niño”, definido como “el
imperativo que obliga a todas las personas a garantizar la satisfacción
integral y simultánea de todos sus Derechos Humanos, que son universales,
prevalentes e interdependientes”[74].
Por su parte, para la Corte
Interamericana de Derechos Humanos:
“El objetivo
general de proteger el principio del interés superior del niño es, en sí mismo,
un fin legítimo y es, además, imperioso. En relación al interés superior del
niño, la Corte reitera que este principio regulador de la normativa de los
derechos de las niñas y los niños se funda en la dignidad misma del ser humano,
en las características propias de los niños y las niñas, y en la necesidad de
propiciar el desarrollo de éstos, con pleno aprovechamiento de sus
potencialidades[75].
En el mismo sentido, conviene observar que para asegurar, en la mayor medida
posible, la prevalencia del interés superior del niño, el preámbulo de la
Convención sobre los Derechos del Niño establece que éste requiere “cuidados
especiales”, y el artículo 19 de la Convención Americana señala que debe
recibir ‘medidas especiales de protección’[76]”[77] .
7.3.
En síntesis, como los niños son personas en formación y para su desarrollo se
precisa de especiales cuidados, sus derechos son preferentes de cara a los
derechos de otras personas y, por lo mismo, deben ser protegidos por todas las
autoridades.
8. El caso concreto
8.1. El señor Juan Carlos Nocua Flórez
solicitó el amparo constitucional, de manera verbal, a título personal y de su
hija Lasmi Estefanía Nocua Comesaña, quien padece de hepatitis A, la cual le
sobrevino como consecuencia del internamiento en el hospital Erasmo Meoz de la
ciudad de Cúcuta por quemaduras de segundo grado. El actor solicitó al juez de
tutela se le otorgara la ayuda a que se refiere el parágrafo 1º del artículo 5º
del Decreto 1819 de 2015, consistente en un salario mínimo legal mensual para
el pago de arrendamiento por 12 meses, por hacer parte del grupo de colombianos
que regresaron de Venezuela y requiere ayuda para atender a su hija menor de
edad.
8.2. De entrada, se observa que esta
acción es procedente en la medida que la misma fue impetrada por quien tiene la
condición de retornado humanitario de facto, junto con su núcleo familiar, como
consecuencia de la crisis colombo-venezolana, circunstancia que lo hace sujeto
de especial protección constitucional, en tanto fueron obligados a retornar al
país dejando sus pertenencias y sin un sitio adecuado para su permanencia. Además,
del particular amparo que precisa su hija de 8 años de edad. Esta grave
situación hace necesaria la intervención de la Corte Constitucional, como
máxima autoridad protectora de los derechos fundamentales.
8.3. Con relación al principio de
inmediatez, tampoco se presenta problema alguno. En efecto, los hechos que
dieron origen al regreso del actor y su familia al país se registraron a partir
del 19 de agosto de 2015, el Decreto 1819 fue emitido el 15 de septiembre de
2015 y la acción tuitiva se interpuso el 10 de noviembre del mismo año, es
decir, que entre unos y otra transcurrieron dos (2) y tres (3)
meses, término que resulta razonable y permite conocer el fondo de la acción.
8.4. Ahora, la prueba recogida en el proceso
constitucional, como las certificaciones expedidas por el Personero Municipal[78],
el Secretario de Despacho del Área Dirección Seguridad Ciudadana de la Alcaldía
de Cúcuta[79], el Jefe de la
Oficina del Sisbén  de la Alcaldía Municipal de la misma ciudad[80]
y la
Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres –UNGRD-[81],
demuestra que efectivamente el señor Nocua Flórez hace parte de la población que
desde agosto de 2015 reingresó al país como consecuencia de las medidas
adoptadas por el Presidente de la República de Venezuela. En ese orden de
ideas, no existe duda sobre la calidad de “retornado humanitario de facto”
del mismo.
8.5. La relación de parentesco entre el
accionante y la niña Lasmi Estefanía Nocua Comesaña se infiere de las
certificaciones enviadas por el Secretario de la Alcaldía de Cúcuta y el
Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres –UNGRD-,
además, con la copia de la tarjeta de identidad de la menor donde se advierte
que sus apellidos son Nocua Comesaña.
En este punto, vale recordar que si bien
el único mecanismo jurídicamente válido para probar el parentesco entre dos
personas es el registro civil de nacimiento, no es menos que en este caso, dadas
las especiales condiciones en que se desarrollaron los hechos, como es el
retorno apresurado y el abandono de sus viviendas, el actor no pudo aportarlo a
este trámite, motivo por el cual se excepcionara la citada regla y se admitirá
la validez de la inferencia realizada.
8.6. Se estableció igualmente la
veracidad de lo expuesto por el actor en torno a las afecciones de su hija
Lasmi Estefanía Nocua Comesaña. De ello dio fe el Subgerente de Servicios de
Salud del Hospital Universitario “Erasmo Meoz”, al indicar que la menor
estuvo hospitalizada por quemaduras de “GENITALES Y ZONAS DE FELXION”
(sic), y posteriormente resultó con hepatitis A[82].
8.7. Asimismo se probó que el accionante,
ni su cónyuge, cuentan con bienes inmuebles. De esta forma lo dieron a conocer
los encargados de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y el
Instituto Agustín Codazzi de Cúcuta[83],
como el propio testimonio del actor. En efecto, advirtió éste, el 5 de julio de
2016 ante el Juzgado Segundo Penal del Circuito con función de conocimiento de
Cúcuta, que su situación es difícil toda vez que no cuenta con un trabajo
estable ni vivienda, razón por la cual reside en la casa de su progenitora[84].
Manifestó:
“Yo en este
momento trabajo como cotero osea (sic) cargador de camiones en la redoma de
Berlinas, en el rombnio (sic) del Barrio el salado (sic) de esta ciudad, pero
ese trabajo no es fijo un día si otro día no hay trabajo, no tengo un salario
fijo, solo que me salga, a veces me gano 15, 10 o 30 mil pesos pero no es fijo,
hay días que no hago nada (…) vivo en la avenida 6ª No. 143-25 barrio Toledo
Plara (sic) Sector el Dorado de esta ciudad, con mi mamá Isabel Flórez y mi
padrastro”.
8.8. En síntesis, el material probatorio
arrimado a este proceso demostró que (i) efectivamente se presentó una
crisis fronteriza con Venezuela que trajo como consecuencia el regreso masivo
de colombianos en situaciones deplorables, en tanto que no solo debieron
abandonar sus viviendas y enseres sino hasta sus familiares más cercanos; (ii)
que el Gobierno Nacional para conjurar esas dificultades se vio obligado a
declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica a través del
Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015, y para garantizar el derecho a la
vivienda a esa población especial expidió el Decreto 1819 del mismo año; (iii)
que las condiciones socioeconómicas del actor y su núcleo familiar no son las
mejores, que tiene una hija menor de edad que padece de hepatitis A –así como
otras dos de 10 y 14 años- y sin recursos económicos para una vivienda digna y
su cabal subsistencia; y (iv) que no se le ha otorgado el subsidio para
arrendamiento de vivienda porque el Gobierno Nacional no ha implementado los
requisitos para acceder al mismo.
Aunado a lo expuesto, se estableció que
tanto la normatividad como la jurisprudencia sobre los refugiados, los
desplazados y los retornados humanitarios de la Ley 1565 de 2012, hacen
referencia a motivaciones afines a las que padecen quienes de hecho ingresaron
al país como consecuencia del problema fronterizo. Justamente, las
circunstancias que determinan (i) el cruce de fronteras buscando refugio, (ii)
el desplazamiento interno y (iii) los retornados humanitarios, corresponden a
eventos que amenazan su vida, su integridad física o su seguridad personal,
como consecuencia de la persecución, el conflicto armado y en general la
violación de los derechos humanos. En estos casos, la gravedad del asunto es
inminente y por lo mismo no puede hacerse esperar la protección por parte de
esta Corte y las ayudas humanitarias
En suma, considera la Sala que ante el regreso
del actor a Colombia, es un retornado humanitario de facto, que precisa
de  la ayuda estatal, no sólo por las condiciones en que tuvo que salir de
Venezuela, sin sus enseres, vivienda ni trabajo que le permita satisfacer sus
necesidades básicas, sino porque debe procurar por la subsistencia de tres
hijas, una de ellas en un estado de salud lamentable y, por lo mismo, precisa
de especiales cuidados.
En ese orden de ideas, no cabe duda que existe
omisión por parte de las cajas de compensación familiar demandadas porque no
han otorgado el subsidio reclamado por el actor y por lo mismo vienen
vulnerando su derecho constitucional fundamental a la vivienda digna. Por lo
tanto, conforme con los postulados del artículo 86 de la Constitución Política,
la protección que deben recibir el accionante y su hija menor, no se pone en
discusión y se hace necesaria la intervención de la autoridad constitucional
para evitar perjuicios de mayor trascendencia. Y no pueden las demandadas escudarse
en la ausencia de reglamentación del Decreto 1819 de 2015, porque se trata de
la violación de derechos fundamentales y de cara a ello es imperativa su reparación,
puesto que al accionante no se le pueden imponer cargas administrativas[85]
del resorte exclusivo de las entidades oficiales o privadas encargadas de la
prestación de servicios públicos.
Por eso entonces, se
reitera, si el Gobierno Nacional para solucionar las dificultades presentadas
en la frontera con Venezuela, se vio obligado a declarar el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica a través del Decreto 1770 del 7 de
septiembre de 2015, y para garantizar el derecho a la vivienda a esa población
especial expidió el Decreto 1819 del mismo año, la protección que deben recibir
el accionante y su hija menor, no se puede debatir por las cajas de
compensación familiar y las autoridades nacionales.
Lo expuesto, para beneficio
de aquellas personas que hacen parte de nuestra sociedad y, como tal, tienen
derecho a una vivienda digna, como se encuentra reconocido en la Constitución Política
(art. 51), a fin de que “pueda desarrollar, con dignidad, su proyecto de
vida”[86], en el caso, el subsidio para
arrendamiento de vivienda reclamado por el señor Juan Carlos Nocua Flórez, esto
es, hasta doce (12) meses de arriendo, en los términos establecidos en el
artículo 5°, parágrafo 1°, del Decreto 1819 de 2015.
8.9. Ahora, a pesar de que
el actor no acudió ante las cajas de compensación familiar a solicitar el subsidio
de vivienda, en modalidad de arrendamiento[87] y, de haberlo hecho, era evidente su
negativa, en razón a que, como lo expresaron las cajas de compensación familiar
vinculadas, no existe reglamentación que permita su reconocimiento, remitirlo
ante la administración no se constituiría en mecanismo eficaz e idóneo para
proteger sus derechos fundamentales. En esas circunstancias, considera la Sala
procedente el amparo, en atención a la situación especial en que se encuentran
el actor y su descendiente.
En efecto, dada la crisis
padecida por el accionante y las condiciones de salud de su hija Lasmi
Estefanía, lo mínimo que un Estado Social de Derecho debe hacer, es lograr que
sus niños tengan un sitio digno para vivir, y en el caso de la mencionada menor,
porque depende de su padre para el éxito de su bienestar, el derecho a la
vivienda adquiere el carácter de fundamental, habida cuenta que sin su
realización, derechos fundamentales para la existencia digna de todo menor como
los de la vida, salud, integridad personal y desarrollo, se verían en peligro.
Además de lo anterior, se reitera
que, a pesar de no haberse reglamentado el Decreto 1819 de 2015, el amparo
procede porque se
encuentra demostrado que tanto el señor Nocua Flórez como su hija, son sujetos
de especial protección, no sólo por tener la calidad de “retornado
humanitario de hecho”, sino porque Lasmi Estefanía es una menor de edad y
como  tal  su  interés  es  superior en los términos de los artículos 44 de la
Constitución Política, 9 del Código de la Infancia y Adolescencia y 3-1 de la
Convención sobre los Derechos del Niño.
8.10. Bajo el anterior
contexto, donde se ha evidenciado la gravedad de la situación padecida por el
accionante y su hija menor, y que el mismo no tiene por qué soportar las cargas
administrativas relacionadas con la reglamentación de la Ley, la Corte protegerá
el derecho fundamental a la vivienda digna. En ese sentido, se ordenará a las
cajas de compensación familiar de Cúcuta Comfanorte y Comfaoriente, a elección
del actor, que otorguen el subsidio de vivienda, en la modalidad de
arrendamiento, al señor Juan Carlos Nocua Flórez, dentro de los
quince (15) días siguientes a la comunicación de esta sentencia. De otro lado, se exhortará al Gobierno Nacional para que reglamente
las condiciones que permitan la entrega de los subsidios de vivienda.
8.11. Finalmente, con el fin de que se cumpla lo ordenado en
esta sentencia se exhortará a la Defensoría del Pueblo, con sede en Cúcuta, que
acompañe al actor en el proceso de obtención del subsidio.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO:
LEVANTAR la
suspensión de términos decretada por auto del veintitrés (23) de junio de dos
mil dieciséis (2016).
SEGUNDO:
REVOCAR
el
fallo
proferido por el Juzgado Segundo Penal del Circuito con funciones de Conocimiento
de Cúcuta (Norte de Santander) del 25 de noviembre de 2015 que negó la
protección del derecho invocado por el señor Juan Carlos Nocua Flórez y, en su lugar, CONCEDER
el amparo del derecho fundamental a la vivienda digna del mismo y su hija menor.
TERCERO: ORDENAR a las cajas de
compensación familiar Comfanorte y Comfaoriente, a
elección del actor, otorguen el subsidio de vivienda, en la modalidad de
arrendamiento, al señor Juan Carlos Nocua Flórez, dentro de los quince
(15) días siguientes a la comunicación de esta sentencia.
CUARTO: EXHORTAR al
Gobierno Nacional para que emita las órdenes respectivas que permitan hacer
efectivo el Decreto 1819 de 2015.
QUINTO: EXHORTAR A LA DEFENSORIA DEL
PUEBLO,
con sede en Cúcuta, para que acompañe al actor en el proceso de obtención
del subsidio.
SEXTO: LÍBRESE por Secretaría
la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, y
cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Diferente al subsidio de 3 meses
otorgado por la UNGRD.
[2] Fl. 29 cuaderno de primera
instancia.
[3] Fl. 28 idem.
[4] Fl. 51 idem.
[5] Fl. 65 ibidem
[6] Fl. 65 id.
[7] Fl. 66 id.
[8] Fl. 67 id.
[9] Fls. 81 a 88 id.
[10] Fls. 25 y 26 id.
[11] Fl. 75 id.
[12] Fl. 40 vto. trámite de revisión.
[13] Fl. 31 a 33, cuaderno de revisión.
[14] Fl. 44 a 45 ibidem.
[15] Fl. 47 idem.
[16] Fl. 54 idem.
[17] Fl. 85 idem.
[18] Fl. 58 idem.
[19] Fl. 60.
[20] Fls. 216 a 222 idem.
[21] Fls. 225 a 233 idem.
[22] Fl. 256 trámite de
revisión.
[23] Fls. 226 y ss. Ídem.
[24] Fl. 274 idem.
[25]http://www.elcolombiano.com/internacional/venezuela/mas-de-21-000-colombianos-expulsados-y-retornados-de-venezuela-onu-AD2702552:
“La crisis en la frontera se inició desde el
pasado 19 de agosto, cuando el presidente de Venezuela, Nicolás Maduro, ordenó
el cierre del paso entre Norte de Santander y el estado de Táchira, el
principal entre ambos países, medida que fue seguida de la declaración de un
estado de excepción y de la expulsión de cientos de colombianos y el retorno de
miles más por temor”.Publicado el 11 de septiembre de 2015. Consultado el 1º de
agosto de 2016.
[26] http://www.elcolombiano.com/internacional/venezuela/mas-de-21-000-colombianos-expulsados-y-retornados-de-venezuela-onu-AD2702552. Consultado el 1º de agosto de
2016.
[27] http://www.oas.org/es/centro_noticias/comunicado_prensa.asp?sCodigo=C-236/15. Publicado el 17 de septiembre
de 2015. Consultado el 1º de agosto de 2016.
[28]http://www.eluniversal.com.co/colombia/entre-colombianos-expulsados-de-venezuela-hay-solicitantes-de-asilo-acnur-204174. Consultado el 1º de agosto de
2016.
[29]http://www.eluniversal.com.co/colombia/onu-expresa-preocupacion-por-crisis-en-la-frontera-colombo-venezolana-204149. Publicado el 28 de agosto de
2015. Consultado el 2 de agosto de 2016.
[30] Ibidem.
[31]http://www.eltiempo.com/politica/gobierno/cierre-de-la-frontera-colombo-venezolana-crisis-de-frontera-con-venezuela-entra-en-la-agenda-de-la-oea/16314278. Publicado el 31 de agosto de
2015. Consultado el 2 de agosto de 2016.
[32] http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2015/100.asp. Consultado el 1º de agosto de
2016.
[33] Tomado del Decreto 1770 de 2015.
[34] Idem.
[35] Sentencia C-703 de 2015.
[36] Sentencia C-218 de 2011.
[37] Sentencia C-136 de 1999.
[38] Inciso 3º, art. 215 de la
Constitución.
[39] Alexandra Castro Franco: http://dip.uexternado.edu.co./alexandra-castro-franco/. La expulsión arbitraria y masiva de colombianos en
Venezuela. Consultado el 1º de agosto de 2016.
[40] Alexandra Castro Franco: http://dip.uexternado.edu.co./alexandra-castro-franco/.
La expulsión arbitraria y masiva de colombianos en Venezuela. Consultado el 1º
de agosto de 2016.
[41] Idem
[42] Art. 2º del Decreto 2569 de 2000.
[43] http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/agendainternacional/article/viewFile/7217/7420.
La Definición del Refugiado, citado en “El concepto de Refugiado en la
Convención sobre el estatuto de los Refugiados de 1951: Tratamiento Normativo y
Realidad”. Consultado el 2 de agosto de 2016.
[44] Centro Nacional de
Memoria Histórica. Cruzando la frontera: memorias del éxodo hacia Venezuela. El
caso del río Arauca. Bogotá, CNMH, 2014.
[45] Centro Nacional de Memoria Histórica. Cruzando la
frontera: memorias del éxodo hacia Venezuela. El caso del río Arauca. Bogotá,
CNMH, 2014.
[46] Centro Nacional
de Memoria Histórica. Cruzando la frontera: memorias del éxodo hacia Venezuela.
El caso del río Arauca. Bogotá, CNMH, 2014
[47] Sentencia T-227 de 1997. Ver
también sentencias T-025 de 2004 y T-189 de 2011.
[48] Sentencia T-473 de 2010.
[49] También en la Sentencia T-538 de
2006, en cuanto a la situación de desplazamiento, señaló: “En efecto,
debido a la masiva, sistemática y continua vulneración de derechos
fundamentales de la que son objeto, estas personas se encuentran en una
especial condición de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad, entendida la
primera como aquella situación que sin ser elegida por el individuo, le impide
acceder a aquellas garantías mínimas que le permiten la realización de sus
derechos económicos, sociales y culturales y, en este orden, la adopción de un
proyecto de vida; la segunda, como la ruptura de los vínculos que unen a una
persona a su comunidad de origen; y, la tercera, como aquélla situación en la
que se encuentra un individuo que hace parte de un nuevo escenario en el que no
pertenece al grupo de beneficiarios directos de los intercambios regulares y
del reconocimiento social”.
[50] Sentencias T-442 de 2012, T-414
de 2013, T-680 de 2014, entre otras.
[51] Sentencia T-086 de 2006.
[52] Sentencia SU-225 de 1998, donde
la Corte ordena a las autoridades estatales adoptar todas las medidas
necesarias para garantizar la vacunación gratuita para prevenir meningitis a
niños pertenecientes a sectores históricamente marginados, con base en la
cláusula de erradicación de las injusticias presentes. Esta jurisprudencia ha
sido reiterada entre otras, en las Sentencias T-177 de 1999, T-840 de 1999 y
T-772 de 2003.
[53] Sentencias T-025 de 2004 y C-671
de 2002.
[54] Sentencia T-025 de 2004.
[55] Gaceta del Congreso 151, año XXI.
[56]
“Es el
retorno que realiza el colombiano víctima del conflicto armado interno, como
también aquellos que obtengan la calificación como pobres de solemnidad.
Este tipo de retorno se articulará con
lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011”.
[57] “Es el retorno que realiza el colombiano por alguna situación
de fuerza mayor o causas especiales. Considérense causas especiales aquellas
que pongan en riesgo su integridad física, social, económica o personal y/o la
de sus familiares, así como el abandono o muerte de familiares radicados con él
en el exterior”.
[58] “Es el retorno que realiza el colombiano a su lugar de origen
con el fin de emplear sus capacidades, saberes, oficios y experiencias de
carácter laboral adquiridas en el exterior y en Colombia”.
[59]  “Es el retorno que realiza el colombiano
para cofinanciar proyectos productivos vinculados al plan de desarrollo de su
departamento y/o municipio de reasentamiento, con sus propios recursos o
subvenciones de acogida migratoria”.
[60] Sentencias T-585 de 2008, T-675
de 2011, T-761 de 2011.
[61] Sentencia 907 de 2010.
[62] Idem
[63] Sentencias T-509 de 2010, T-675
de 2011 y T-585 de 2008.
[64] Sentencia T-016 de 2007.
[65] Sentencia T-016 de 2007.
[66]Art. 91 Ley 388 de 1997: "Se entiende por viviendas de interés
social aquellas que se desarrollen para garantizar el derecho a la vivienda de
los hogares de menores ingresos”.
[67] T-831 de 2004.
[68] T-040 de 2007.
[69] Ver Sentencia T-907 de 2010.
[70] Sentencia C-172 de
2004.
[71] Sentencia T-227 de 2006.
[72] Artículo 8 del Código de la
Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006).
[73] Sentencia T-907 de 2004.
[74] Art. 8 del Código de la Infancia
y la Adolescencia.
[75] Cfr. Condición Jurídica y
Derechos Humanos del Niño. Opinión Consultiva OC-17/02 de 28 de agosto de 2002.
Serie A No. 17, párr. 56. En igual sentido, ver: Preámbulo de la Convención
Americana.
[76] Opinión Consultiva OC-17/02,
supra nota 122, párr. 60.
[77] Sentencia 24 de febrero de 2012,
caso
Atala Riffo y Niñas vs. Chile.
[78]
Afirmó que luego de que el actor fue “retornado” del vecino
país, estuvo en el albergue del Colegio INEM hasta el 5 de octubre de 2015,
cuando se le asignó un subsidio de arrendamiento por tres (3) meses.
[79] Hizo
constar que el accionante “aparece
registrado con SISBEN el 02 de septiembre de 2015 en el CENTRO DE MIGRACIÓN DE
PESCADERO, junto con su núcleo familiar, conformado por 4 personas: NOCUA
FLOREZ JUAN CARLOS, NOCUA COMESAÑA LASMI ESTEFANÍA, COMEZAÑA (sic) LEAL ÁNYELA
CONSTANZA Y NOCUA COMEZAÑA (sic) NICOLL DAIANA, puntaje 8.327”, fl. 51.
[80] Certificó que Nocua
Flórez y su núcleo familiar se encuentra registrado como beneficiario del
Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales
–Sisbén-.
[81]
Señaló
que el actor estuvo en el albergue del Colegio INEM por hallarse registrado con
el código de familia 1002 y se le brindó subsidio de arrendamiento por tres (3)
meses, el cual tramitó desde la ciudad de Cúcuta.
[82] Fl. 85 cuaderno de revisión.
[83] Fls. 256 y 274 ib.
[84] Fls. 266 a 268.
[85] La carga
administrativa son las trabas que se imponen a los usuarios para acceder a una
prestación económica, a pesar de reunir los requisitos para acceder a la misma.
Al respecto ver sentencias T-146 de 2011, T-799 de 2013 y T-524 de 2015.
[86] Sentencias
T-585 de 2008, T-675 de 2011 y T-761 de 2011.
[87] Así lo dieron a conocer las
citadas Cajas y el mismo accionante: Ver fls. 39, 51 y 26.