T-235-20
Sentencia
T-235/20
Referencia: Expediente T-7.303.692
Asunto: Acción de tutela instaurada por la señora Cristina
Patricia Rivera Correa en contra de Salud Total EPS.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá
D.C., ocho (8) de julio de dos mil veinte (2020).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo
Ocampo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio
de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha pronunciado
la siguiente:
SENTENCIA
Dentro
del trámite de revisión del fallo proferido el 22 de febrero de 2019, por el
Juzgado Tercero Penal del Circuito de Pereira - Risaralda, que revocó la sentencia emitida el 21 de
diciembre de 2018 por el Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control
de Garantías del mismo circuito judicial, en el marco de la acción de tutela
instaurada por Cristina Patricia Rivera
Correa en contra de Salud Total EPS.
I.
ANTECEDENTES
La
señora Cristina Patricia Rivera Correa promovió acción de tutela por considerar que la EPS accionada vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social y a la
vida digna, toda
vez que no efectuó el pago de las incapacidades, posteriores al día 540, que
habían sido generadas en su favor por parte de los médicos tratantes.
1.
Hechos relevantes
1.1. A
Cristina Patricia Rivera Correa se le
diagnosticó un “tumor maligno en los huesos y los cartílagos articulares de
los miembros”[1]. En
razón de su enfermedad, desde julio de 2015 –momento para el cual contaba con
50 años[2]–, estuvo incapacitada
para continuar con sus trabajos de camarera en el Hotel Optimum ubicado en la
ciudad de Pereira[3].
1.2. Los
primeros dos días de incapacidad, fueron sufragados por su empleador. Los días
que le siguieron, hasta completar un total de 180, fueron cancelados por la EPS[4].
Así fue manifestado por la accionante y por la misma accionada.
1.3.
Luego del día 180, que coincidió con el 19 de enero de 2016, la accionante no
recibió oportunamente el pago de sus incapacidades, así como tampoco había sido
calificada con miras a acceder a una pensión de invalidez. La EPS le advirtió
en ese momento, que por esos pagos debía responder el Fondo de Pensiones al que
estuviere afiliada[5].
1.4.
La accionante solicitó a la Administradora de Fondos y Pensiones                –Colfondos–,
el pago de tales incapacidades sin que su solicitud hubiese sido resuelta
favorablemente. Por ello instauró una acción de tutela, con el objeto de que el
juez constitucional atendiera sus pretensiones y, en consecuencia, ordenara el
pago de los dineros adeudados. Mediante fallo del 2 de junio de 2016, el
Juzgado Quinto Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Pereira -
Risaralda, resolvió amparar su derecho al mínimo vital ordenando a Colfondos
realizar el pago de las incapacidades comprendidas entre el día 181 y la fecha
en que se resolviera en forma definitiva la calificación de invalidez[6].
1.5.
La providencia fue acatada por el accionado en su momento. No obstante, las
incapacidades fueron canceladas hasta el día 540 (22 de febrero de 2017),
porque en la interpretación del demandado, los días posteriores tenían que ser sufragados,
nuevamente, por la EPS[7]. Esta
última, por su parte, afirmó que correspondía al Fondo efectuar ese pago porque
así había sido ordenado por un Juez de la República[8].
1.6.
Así las cosas, la accionante instauró nuevamente acción de tutela solicitando
el pago de los valores referidos. Mediante fallo del 28 de septiembre de 2017,
el Juzgado Quinto Civil Municipal de Pereira - Risaralda, declaró la
improcedencia de la acción al considerar que correspondía a la peticionaria
solicitar el cumplimiento del fallo aludido en el numeral 1.4 o, en su
defecto, iniciar el respectivo incidente de desacato[9].
Providencia que fue confirmada por el Juzgado Tercero Civil del mismo Circuito[10].
1.7.
Resuelto así el último trámite judicial, y mientras su pérdida de capacidad era
calificada[11], la actora
solicitó al Juzgado Quinto Penal Municipal con Función de Control de Garantías
de Pereira - Risaralda, iniciar incidente de desacato contra Colfondos, por el
incumplimiento de la sentencia proferida el 2 de junio de 2016. En Auto del 4
de diciembre de 2018, esa autoridad determinó abstenerse de continuar con el incidente
al considerar que, aun cuando en el fallo no se hubiere dispuesto expresamente,
a quien le correspondía cancelar las incapacidades con posterioridad al día 540
era a la EPS (para esto citó el artículo 67 de la Ley 1753 de 2015). Así, en el
numeral segundo de la misma providencia, se instó a la solicitante a presentar otra
acción constitucional por estos nuevos hechos[12].
1.8. Siguiendo
lo recomendado, la señora Rivera instauró, el 5 de diciembre de 2018, una nueva
acción de tutela invocando la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social y a la vida digna. En concreto,
solicitó al juez constitucional ordenar a Salud Total EPS el pago inmediato de
las incapacidades generadas desde el 23 de febrero de 2017, en adelante.
2.
Trámite procesal y respuesta de la accionada
El Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de
Garantías de Pereira - Risaralda, mediante
proveído del 6 de diciembre de 2018, admitió la tutela. Asimismo, en Auto del
12 de diciembre de 2018, vinculó a Colfondos, disponiéndose la notificación de
su Representante Legal. Ordenó, a su vez, oficiar a la accionada[13] y a la vinculada[14], para que dieran
respuesta a los hechos expuestos a fin de ejercer su derecho de defensa.
3. Contestación de la parte accionada y
vinculada
3.1. El Gerente de Salud Total EPS, en escrito radicado
el 11 de diciembre de 2018[15],
informó al juez de instancia que la accionante: (i) ya había sido calificada,
obteniendo un porcentaje de PCL del 51.47%, por lo que procedía tramitar el
reconocimiento y pago de su pensión de invalidez, (ii) cuenta, en todo caso,
con la posibilidad de acudir a la Superintendencia Nacional de Salud para
elevar sus pretensiones de conformidad con lo previsto en las Leyes 1122 de
2007 y 1438 de 2011, y (iii) reclama un derecho de orden eminentemente
económico. Por último solicitó declarar el hecho superado de la acción porque,
en sus palabras, “(…) la pretensión que por esta vía se formula ha sido
satisfecha”. Al respecto, afirmó haber cancelado parte de las incapacidades,
posteriores al día 540, comprendidas entre el 25 de octubre y el 23 de
diciembre de 2017, y entre el 2 de enero y el 3 de marzo de 2018.
En escrito aparte, radicado el 12 de diciembre de 2018,
advirtió que la accionante omitió informar que había interpuesto una acción de
tutela con idénticas características a la presente y que la misma se declaró
improcedente por el Juzgado Quinto Civil Municipal
de Pereira –fallo confirmado por el Juzgado Tercero Civil del mismo Circuito– (numeral
1.6 de los hechos). Así, sugirió la posible existencia de una cosa juzgada
constitucional.
Adicionalmente,
afirmó que (i) no se cumplía con el requisito de inmediatez, pues las
incapacidades cuyo pago no se había efectuado correspondían a periodos del 2017
y la presente causa fue iniciada por la actora casi 12 meses después, y, (ii)
no se había demostrado la existencia de un perjuicio irremediable porque la señora
Rivera percibía una sustitución pensional, derivada del fallecimiento de su
cónyuge, reconocida por la Administradora Colombiana de Pensiones.
3.2. Colfondos, por su parte, guardó silencio.
4. Sentencia de Primera Instancia
El Juzgado Tercero Penal
Municipal con Función de Control de Garantías de Pereira - Risaralda, en sentencia del 21 de diciembre de 2018, tuteló los derechos fundamentales invocados y, en
consecuencia, ordenó a la EPS accionada pagar en favor de la actora, de manera
transitoria, las incapacidades generadas a partir del día 541, siempre que hubiesen
sido ordenadas por su médico tratante. Para esto resaltó que la Corte
Constitucional, en Sentencias T-401 de 2017 y T-200 de 2017, estableció que
corresponde, en efecto, a las EPS esa responsabilidad; esto en sintonía con lo
dispuesto en la Ley 1753 de 2015.
5. Sentencia de Segunda Instancia
Previa impugnación presentada por el Administrador
Suplente de la EPS accionada, en la que reiteró los argumentos expuestos al
momento de contestar la acción, el Juzgado Tercero Penal del Circuito de
Pereira - Risaralda, en sentencia del 22 de febrero de 2019, resolvió revocar
en su integridad el fallo del a quo, bajo la exclusiva consideración de
haberse incumplido el requisito de inmediatez, pues, la accionante acudió al
recurso de amparo más de un año después de que cesara el pago de sus
incapacidades.
6. Actuaciones en sede de revisión
6.1. En virtud de lo expuesto y con el objeto de adquirir
más elementos de juicio que permitieran definir el asunto, el magistrado
sustanciador estimó relevante requerir, mediante Auto del 23 de julio de 2019,
(i) a la Registraduría Nacional del Estado
Civil, para que remitiera, en caso de haberse producido el fallecimiento de la tutelante
–como lo sugirió la EPS accionada en un escrito enviado a esta Corporación el
14 de junio de 2019[16]– su
Registro Civil de Defunción, así como los Registros Civiles de Nacimiento de
sus hijos; y (ii) a Salud Total EPS, para que aportara la relación total de las
incapacidades prescritas (posteriores al día 540) en favor de la actora, que no
le hubieren pagado.
6.2. Mediante
comunicación recibida por la Secretaría General de esta Corporación el 29 de
julio de 2019[17], vía
correo electrónico, la Coordinadora del Grupo Jurídico de la Registraduría
Nacional del Estado Civil confirmó el deceso de la accionante aportando copia
del respectivo Registro de Defunción, con indicativo serial 06801796. Según la
información allí consignada, la señora Cristina Rivera falleció el 8 de marzo
de 2019. A su vez, fueron enviados los Registros Civiles de sus hijos, nacidos
el 28 de febrero de 1984 y el 9 de junio de 1987 respectivamente.
6.3. De
igual forma, a través de un correo electrónico enviado a esta Corporación el 2
de agosto de 2019[18], el
Coordinador Jurídico de Salud Total EPS –sucursal Pereira–, aportó (i) un
certificado en el que advertía haber pagado a la accionante las incapacidades –causadas
con posterioridad al día 540– comprendidas entre el 25 de octubre de 2017 y el
28 de enero de 2019; y, (ii) una copia de las dos calificaciones con que
contaba la tutelante. La primera, fue elaborada por Seguros Bolívar S.A., el 1
de junio de 2018, estableciéndose una Pérdida de Capacidad Laboral del 51,47% y
fijando, como fecha de estructuración, el 8 de febrero de 2016. La segunda,
corresponde a la emitida por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Caldas que, el 24 de julio de 2018, confirmó la fecha de estructuración dada en
la primera oportunidad.
6.4.
En oficio del 15 de agosto de 2019, enviado al despacho del Magistrado
Sustanciador, el Oficial Mayor de la Secretaría General de esta Corporación
manifestó que dispuesto el traslado de las pruebas recaudadas a las partes, “no
se acercó persona alguna para tener conocimiento de las [mismas].”[19].
II.
CONSIDERACIONES
1. Competencia
Con fundamento en lo previsto en los artículos 86 y 241
de la Constitución Política, esta corporación es competente para revisar la
acción de tutela de la referencia, escogida por la Sala de Selección Número Cuatro
de la Corte Constitucional, a través de Auto del 30 de abril de 2019.
2. Cuestiones previas
2.1. Presunta existencia de cosa juzgada constitucional
en las acciones de tutela promovidas por la tutelante
Advirtiendo que la EPS accionada enfatizó en la
existencia de dos procesos de tutela que, con carácter sucesivo, fueron
iniciados por la accionante, es preciso estudiar, a efectos de establecer si
procede la interposición del presente recurso de amparo, si su instauración
obedece a una situación fáctica idéntica a la que ya había sido puesta en conocimiento
de los jueces constitucionales o, al contrario, plantea la existencia de nuevos
hechos a partir de los cuales deviene necesario un pronunciamiento de fondo.
Sobre el particular, esta Corte ha advertido que con el
objeto de permitir a la administración de justicia hacer efectivos –sin
traumatismos– los derechos de los ciudadanos[20], estos deben, correlativamente,
colaborar con su funcionamiento y obrar sin temeridad alguna al perseguir sus
pretensiones[21]. Esto
incluye, evitar conductas dirigidas, verbigracia, a entrabar los procesos
judiciales, ejercer maniobras dilatorias o buscar más de un pronunciamiento, de
manera simultánea o sucesiva, sobre un mismo objeto y causa[22].
En lo que tiene que ver con el trámite de tutela, será simultanea
la instauración de varias acciones cuando aquello se haga en un mismo tiempo y,
a su vez, se entenderá que ocurre de manera sucesiva cuando la
interposición del nuevo trámite esté precedida de otro que ya ha sido fallado
por los jueces constitucionales. En el primero de los supuestos, se incurre en
lo que el Decreto 2591 de 1991 ha denominado como actuación temeraria[23], y, en el segundo, opera
el fenómeno de la cosa juzgada constitucional[24].
Toda vez que lo que se advierte en el caso concreto no es
la presentación simultanea de acciones judiciales, sino más bien una sucesiva,
conviene precisar algunas reglas que sobre la cosa juzgada constitucional
ha fijado este Tribunal, en aras de especificar si aquella tuvo ocurrencia en
el presente asunto. Sobre el particular, debe recordarse que fallado un caso
por parte de los jueces (en primera y segunda instancia, si se presenta
impugnación), el expediente debe remitirse a la Corte Constitucional para que
esta decida si el caso será revisado o excluido[25]. En el primer escenario, la propia
Corporación emitirá un fallo que luego de su ejecutoria será inmutable, y, en
el segundo, esa misma inmutabilidad se predicará de la sentencia proferida por
los jueces de instancia a partir de la ejecutoria del Auto que desecha la
selección[26]. Una vez
opere la cosa juzgada constitucional, no podrá instaurarse una nueva
acción idéntica en lo que tiene que ver con las partes[27], la causa[28] y el objeto[29], pues, de hacerse, el proceso
posterior tendrá que ser declarado improcedente.
En el caso concreto, como se advirtió en el capítulo de
los hechos relevantes, la accionante interpuso dos acciones constitucionales
contra Salud Total EPS a fin de que esa entidad le cancelara las incapacidades
que le adeudaba y que habían sido causadas con posterioridad al día 540: la
presente y una previa, cuyo conocimiento fue asumido, en primera instancia, por
el Juzgado Quinto Civil Municipal de
Pereira, y, en segunda, por el Juzgado Tercero Civil del mismo Circuito, donde se
declaró su improcedencia. Este último proceso fue remitido a esta Corporación con
el objeto de que fuese evaluada su eventual revisión, para lo cual, la Secretaría
General le asignó el número de radicado interno T-6.635.037. Mediante Auto del
12 de marzo de 2018, notificado el 3 de abril siguiente, la Sala de Selección
Número Tres, decidió no revisar el asunto.
Entre el caso anterior y el que se revisa, existe, cuando
menos, identidad de partes y de objeto, toda vez que la litis se traba,
por activa y pasiva, entre los mismos sujetos procesales, al tiempo que la pretensión
de la tutelante –el pago de las incapacidades posteriores al día 540– es la
misma. Sin embargo, pareciera que la causa, en ambas acciones de tutela,
difiere.
En efecto, hay un hecho nuevo y determinante que conduce
a la interposición del actual recurso de amparo. Debido a que los jueces de
instancia declararon la improcedencia de la primera acción porque, se reitera,
correspondía a la actora acudir al incidente de desacato a fin de lograr el
cumplimiento de una tutela anterior
–que ordenaba a Colfondos pagar las
incapacidades causadas luego del día 180–, la interesada procedió a solicitar el inicio del
mencionado trámite. Debe recordarse, como se plasmó en el hecho relevante
1.7, que en respuesta el Juzgado Quinto
Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Pereira se abstuvo de
continuar con el incidente porque Colfondos había cumplido a cabalidad con lo
ordenado, pues, legalmente, no le correspondía asumir este tipo de obligaciones
cuando se superen los 540 días. De manera que conminó a la actora para que
instaurara una nueva acción de tutela.
Así, esta Corte encuentra que el hecho de no dar apertura
al incidente de desacato, fue determinante para que la accionante tomara la
decisión de acudir nuevamente al recurso constitucional. Esta circunstancia fue
definitoria y por tanto no puede asumirse, como lo asevera la EPS, que la
señora Rivera haya actuado de mala fe. Por tal motivo, al margen de que, como
se ha dicho, exista identidad de partes y de objeto en las tutelas T-6.635.037 y T-7.303.692, no puede asumirse que operó el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
2.2. Carencia actual de objeto por el fallecimiento del
titular de los derechos reclamados
2.2.1. La señora Rivera Correa, en su calidad de
tutelante, falleció el 8 de marzo de 2019, esto es, con anterioridad a la
selección del asunto que la Corte hiciera. Así lo confirmó la Registraduría
Nacional del Estado Civil en su intervención.
De cara a este tipo de sucesos, esta Corporación ha
estimado que los jueces constitucionales cuentan, en concreto, con tres
posibilidades al momento de emitir su pronunciamiento: declarar (i) la
existencia de un daño consumado, (ii) la subsistencia de una sucesión
procesal o (iii) la falta de conexión entre el objeto tutelar y la muerte del
actor acaecida como hecho sobreviniente[30].
2.2.2. El primero de los supuestos tiene ocurrencia
cuando el deceso del titular del derecho encuentra estrecha relación con el
objeto pretendido a través de la acción. Podría ser el caso de quien fallece
solicitando, con criterio de urgencia, un procedimiento médico a fin de
preservar su vida que, sin embargo, nunca se practicó. En este tipo de eventos,
correspondería al juez constitucional emitir un pronunciamiento de fondo para establecer
si hubo vulneración alguna de las garantías constitucionales y, en
consecuencia, buscar los correctivos necesarios[31].
2.2.3. En segundo lugar, es posible continuar el proceso
de tutela cuando se esté ante la figura de la sucesión procesal prevista en el
artículo 68 del Código General del Proceso[32].
Es esencial, para que proceda su aplicación, establecer que la presunta
vulneración del derecho fundamental de quien fallece sigue produciendo efectos
en su familia o herederos[33]. En este suceso
no es posible declarar la carencia actual de objeto, al contrario, corresponde
definir de fondo la situación[34].
2.2.4. Por último, si la muerte del actor, como hecho
sobreviniente, no está relacionada, inescindiblemente, con el objeto de la
tutela y además el derecho demandado es personalísimo, esto es, le pertenecía
solo a él y por tanto a ningún heredero, habrá que declarar la carencia actual
de objeto en la medida que la pretensión no podrá ser satisfecha y cualquier
orden emitida por el juez de tutela caería en el vacío[35].
Sin embargo, ha dispuesto también esta Corte que si bien
no es perentorio pronunciarse de fondo en este tipo de situaciones, podría,
como una excepción, hacerse siempre que se advierta, prima facie, que el
juez de instancia debió resolver de forma distinta el caso. Esto también a
manera de advertencia, para que las entidades que incurrieron en la vulneración
de las prerrogativas constitucionales se abstengan de repetir tales acciones a
futuro[36]. Todo bajo
el amparo de lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991[37].
2.2.5. Habida cuenta de lo antedicho, corresponde
establecer qué fenómeno ha operado en el presente caso. Así, lo primero que se
descarta es la existencia de un daño consumado en tanto esta Sala no
puede concluir que la causa del fallecimiento de la actora fue, precisamente,
la decisión de no cancelar parte de las incapacidades a las que, según
afirmaba, tenía derecho.
2.2.6. De otra parte, tampoco se advierte la
configuración de los presupuestos necesarios que permitan continuar el trámite
de tutela bajo la específica figura de la sucesión procesal. Esto por
dos razones: (i) los derechos alegados solo le atañían a la accionante y (ii)
no se encuentra acreditado que los efectos de la presunta vulneración causaran
un perjuicio de carácter iusfundamental directo en sus familiares.
En primer lugar, se recuerda que la presente acción ha
sido promovida con el objeto de que Salud Total EPS cancele a la peticionaria
el monto total correspondiente a las incapacidades causadas con posterioridad
al día 540. La Sala advierte sobre este punto que esa pretensión, en principio,
solo podía satisfacer a la tutelante toda vez que, como ya lo ha reseñado esta
Corporación, el pago de tal beneficio prestacional ha sido previsto por el
Sistema General de Seguridad Social para proteger a todo empleado que, por
virtud de un accidente o enfermedad, esté imposibilitado para continuar con sus
oficios. La protección consiste en proveer un sustento económico mientras
perviva el estado de convalecencia o la persona haya sido beneficiada con su
pensión de invalidez[38]. Así, dado
que el titular del derecho al pago de las incapacidades será siempre el
trabajador que cuente con las características anteriores, por contera se
concluye que la señora Rivera era la única llamada a ser beneficiaria de la
prestación.
En segundo lugar, se observa que la accionante, en su
escrito remitido a esta Corporación, advirtió sobre la existencia de dos hijos,
manifestando su deseo de no dejarles deuda económica alguna. La Sala constató
con la Registraduría Nacional del Estado Civil que los mismos son mayores de 25
años. Esta última circunstancia, sumada al hecho de que no existe prueba que
permita concluir que estas personas dependían de las incapacidades que se le
pagaran a su progenitora, o que estuvieran en condición de invalidez, permite
presumir que pueden procurarse sus propios medios económicos. Por tanto, no
puede afirmarse que los efectos del no pago referido afecten de manera directa
el mínimo vital de estos familiares.
2.2.7. Por las mismas razones expuestas, estima la Sala
que existen suficientes elementos para declarar la carencia actual de objeto, en
tanto el fallecimiento comprobado de la accionante se erige como un hecho
sobreviniente que, en rigor, permite concluir que cualquier reconocimiento
del beneficio, en esta sede, caería en el vacío. Sin embargo, y teniendo
en cuenta las facultades de la Corte para estudiar de fondo el asunto, se
procederá en consecuencia a efectos de determinar si la accionada desconoció
las prerrogativas constitucionales de las que era titular la actora y si, por
tanto, el juez de instancia debió resolver de manera distinta el asunto.
3. Planteamiento del caso, problema
jurídico y esquema de resolución
3.1. De
conformidad con lo consignado en los hechos relevantes, la señora Patricia
Rivera Correa –quien padeció cáncer de
huesos y falleció el 8 de marzo de 2019–, estimó que sus derechos fundamentales
a la seguridad social y a la vida digna fueron conculcados por Salud Total EPS
al no cancelarle la totalidad de incapacidades que habían sido prescritas por
sus médicos tratantes con posterioridad al día 540. Por ello, solicitó al juez
constitucional ordenar a la accionada la cancelación inmediata de los valores
referidos.
Por
su parte, la entidad demandada manifestó algunos argumentos dirigidos a
sustentar su falta de competencia para proceder con lo solicitado. Entre ellos,
(i) que la accionante ya había sido calificada y por tanto procedía el
reconocimiento de su pensión de invalidez, (ii) que podía elevar sus pretensiones
ante la Superintendencia Nacional de Salud dado que se trataba de un asunto
económico, (iii) que hubo un fallo previo a partir del cual se declaró la
improcedencia, (iv) que no se cumple con el requisito de inmediatez, (v) que
pagó algunas incapacidades posteriores al día 540 (no todas las que se
generaron) y (vi) que no estaba acreditada la afectación del mínimo vital.
El a quo tuteló de manera transitoria los derechos de la
accionante y, en consecuencia, le ordenó a la EPS accionada cancelar las
incapacidades solicitadas en su totalidad. Sin embargo, tal fallo fue revocado
por el ad quem porque, desde su perspectiva, no se había acreditado el
requisito de inmediatez.
3.2. En virtud de lo reseñado, corresponde a esta Sala determinar
si, analizando las circunstancias fácticas y probatorias del asunto, Salud
Total EPS desconoció los derechos fundamentales a la seguridad social y a la
vida digna de una paciente que padecía una enfermedad catastrófica, al omitir
cancelarle parte de las incapacidades generadas por sus médicos tratantes con
posterioridad al día 540.
3.3. Con miras a resolver el problema jurídico planteado, la Sala
revisará (i) la eventual procedencia de la acción de tutela y (ii) el marco
normativo relacionado con el pago de las incapacidades causadas desde el día
540 en adelante. Con estos elementos dogmáticos, (iii) se resolverá el caso
concreto.
4. Análisis de procedencia de la acción de tutela:
4.1. De conformidad con lo dispuesto por la
jurisprudencia constitucional, para que el recurso de amparo proceda, se deberá
acreditar la legitimación en la causa por activa[39] y pasiva[40], la inmediatez y la
subsidiariedad. Esta Sala no encuentra inconveniente alguno con estimar cumplidos
los dos primeros requisitos, esto porque, como se ha advertido, (i) la señora
Rivera interpuso en su propio nombre la presente acción, de allí que haya
obrado con el fin de defender sus intereses, y, (ii) la misma se instauró
contra la EPS que ha negado el pago de algunas incapacidades que le han
prescrito sus médicos tratantes, omisión que, en su sentir, afectaba de manera
directa sus derechos.
4.2. De otra parte, también estima superados los
requisitos de inmediatez y de subsidiariedad. Sobre el primero,
debe recordarse que esta Corporación ha establecido, en apego al artículo 86
Superior, que el objeto de la tutela es garantizar la protección inmediata
de los derechos invocados. Por esta razón, corresponde a los accionantes acudir
a este mecanismo judicial en un tiempo razonable, que deberá contabilizarse
desde la ocurrencia del hecho, acto u omisión que se considera causante de tal
transgresión.
Ello es así porque, si bien se ha dicho que la acción
puede ser instaurada en todo momento[41],
el juez constitucional debe prevenir el desconocimiento del principio de la
seguridad jurídica y, a su vez, evitar que con su interposición tardía se vulneren
derechos de terceros[42]. Así, para
determinar la razonabilidad del tiempo que tardó el accionante en elevar sus
pretensiones ante el juez constitucional, debe verificarse, en cada caso, si
tomando en cuenta las condiciones en que se desenvolvieron los hechos, es
posible advertir que hubo un motivo justificado para la posible demora en la
que pudo incurrir el actor[43].
En el caso sometido a examen, el ad quem estimó
que la accionante incumplió el requisito de inmediatez y, por tanto, esa falta
de cuidado en el trámite de sus asuntos propios debía ser causa suficiente para
declarar la improcedencia de la acción.
Esta Sala discrepa de tal posición teniendo en cuenta que
revisadas las actuaciones de la accionante, en lo que tiene que ver con el pago
de las incapacidades que le fueron prescritas con posterioridad al día 540, se
advierte que: (i) el 9 de junio de 2017, solicitó a Colfondos cancelar
en su totalidad la prestación[44], entidad
que, en una respuesta del 25 de octubre del mismo año, le informó que por los
periodos siguientes al 22 de febrero de 2017 no estaba llamada a responder toda
vez que ello era competencia de la EPS[45];
(ii) el 15 de septiembre de 2017 instauró acción de tutela ante la falta
de pago, la cual fue declarada improcedente el 28 de septiembre siguiente y
confirmada por el ad quem el 14 de noviembre. Como se señaló, la razón
de la improcedencia fue que la señora debía solicitar el inicio del incidente
de desacato para que se diera cumplimiento a un fallo de tutela previo (numeral 1.6 de los hechos); (iii) el 28 de febrero de 2018
presentó por escrito ante la EPS accionada una solicitud en la que requería el
pago de las referidas incapacidades[46], sin
embargo, no obra en el expediente copia de la respuesta; (iv) el 4 de
diciembre de 2018, dado que la actora solicitó el inicio del incidente de
desacato, como le fue advertido, el Juez Quinto Penal Municipal con Función de
Control de Garantías de Pereira decretó que Colfondos había cumplido con lo que
le ordenaba la Ley, de manera que no podía obligársele a cancelar los periodos
demandados, al tiempo que la instó a interponer una nueva acción constitucional[47]; y (v) el 5 de diciembre
siguiente, acudió al recurso de amparo que en esta oportunidad se estudia.
Estos hechos dan cuenta, no solo del interés que tenía la
señora Rivera en perseguir el pago total de la prestación a la que, en su
sentir, tenía derecho, sino de la existencia de una serie de actuaciones
previas que justifican o explican por qué la interposición del presente recurso
de amparo ocurrió el 5 de diciembre de 2018, aun cuando lo pretendido dejó de
pagarse el 22 de febrero de 2017.
De allí que no sean comprensibles algunas conclusiones
expuestas por el ad quem, según las cuales, la presente acción
constitucional se instauró “(…) aproximadamente veintidós meses después de
que dejó de recibir el pago de la prestación económica que reclama, sin exponer
una justa causa que explique los motivos por los cuales no acudió (…) de
manera oportuna”. Al contrario, concluye la Sala que dadas las
circunstancias que rodearon los hechos y el traumatismo al que se vio expuesta
la accionante al momento de reclamar sus pretensiones, escapa de toda lógica
sostener que su actitud no fue pronta, máxime si –se resalta– todas las
diligencias las adelantó mientras padecía una enfermedad catastrófica.
4.3. De otra parte, para esta Corte se encuentra superado
el principio de subsidiariedad. Como ha sido expuesto por la
jurisprudencia constitucional, reiterada y pacíficamente, la acción de tutela
cuenta con un carácter residual, lo cual significa que a esta solo habrá de
acudirse siempre que “el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial”[48].
Esta
regla general, admite las dos excepciones contenidas en el artículo sexto del
Decreto 2591 de 1991, según las cuales, el recurso de amparo será procedente,
aunque existan formalmente otros medios judiciales a los que podría acudirse,
si estos: (i) no permiten evitar un perjuicio irremediable[49]
o (ii) no son idóneos o eficaces para conjurar la vulneración o
amenaza de los derechos fundamentales del accionante. En esta última hipótesis,
el juez constitucional debe verificar si el
mecanismo judicial del que dispone la persona es idóneo y por tanto
resulta apto para proteger los derechos fundamentales alegados[50], o si es efectivo, esto
es, si tiene la facultad de brindar oportunamente y de manera expedita la
protección del derecho[51].
En cualquier caso, estos presupuestos deben analizarse a la luz de las
condiciones particulares del actor y no de manera desligada.
La accionante, al momento de instaurar la presente acción de
tutela, contaba con la posibilidad de acudir a la Superintendencia Nacional de
Salud para que esa autoridad, en ejercicio de las facultades jurisdiccionales
otorgadas por las Leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, definiera si le
correspondía el derecho a obtener la prestación económica que requería[52]. Sin embargo, en criterio de
esta Sala, tal mecanismo no podía tenerse por efectivo, pues, es bien
sabido, y así lo ha reconocido en otras oportunidades esta Corporación, que aun
cuando normativamente se ha dispuesto de un término no mayor a 10 días para
proferir la decisión de fondo, en realidad el tiempo que ello toma es muy
superior[53].
Tal circunstancia debía valorarse a la luz de las condiciones
específicas de la accionante y, en particular, de la enfermedad terminal
que padeció, pues este hecho presuponía para ella una condición de debilidad
manifiesta a partir del cual correspondía a juez constitucional, en
cumplimiento de los mandatos de igualdad material[54], dignidad humana[55] y solidaridad[56], ofrecer un tratamiento
diferencial positivo[57] que derivara en un estudio menos
estricto de este requisito de procedencia.
Concluye la Corte que para la accionante –independientemente de que
gozara de una sustitución pensional que ascendía al salario mínimo– resultaba complejo y desproporcionado asumir las
cargas y los términos de duración del medio judicial que se interpusiera ante
la Superintendencia Nacional de Salud precisamente por las características de
su enfermedad. En consecuencia, se reitera, ese medio del que disponía no podía
considerarse efectivo, como en efecto se demostró con su posterior
fallecimiento. Por tanto la presente acción debió declararse procedente.
5. El pago de incapacidades superiores a 540 días por enfermedad de
origen común. Marco normativo ordinario
5.1. Las
incapacidades, en general, constituyen una protección dirigida a los
trabajadores que se encuentren imposibilitados, en virtud de un accidente o de
una enfermedad, para ejercer sus labores como de ordinario lo harían si se
encontraran en un óptimo estado de salud. El Sistema General de Seguridad
Social las contempla para permitirle a este tipo de personas acceder a un
ingreso económico mientras la contingencia es superada y así evitar que su
derecho al mínimo vital sufra menoscabo[58].
5.2. Cuando el
origen de las incapacidades es común, su pago corresponderá a distintas personas
jurídicas, dependiendo del momento en que se causen. Así, los dos primeros días
tendrán que ser reconocidos por el empleador[59]; desde el tercer día, hasta el 180,
por la EPS[60]; desde el día 181, hasta el 540, por el
Fondo de Pensiones[61]; y, desde el día 541, en adelante, por la
EPS[62].
5.3. La
definición de estas competencias obedece a un procedimiento establecido en la
normatividad vigente y encuentra inescindible relación con la posible calificación
de la respectiva pérdida de capacidad laboral. Sobre el particular, el artículo
142 del Decreto-Ley 019 de 2012, estableció que es competencia de la EPS emitir
un concepto sobre el estado de rehabilitación del paciente antes de que este
llegue al día 120 de incapacidad y, consecuentemente, remitirlo, antes de
cumplirse el día 150, a la Administradora de Fondos Pensionales a la que se
encuentre afiliado[63].
Siempre que el
referido concepto de rehabilitación sea favorable, la Administradora estará
compelida a postergar la calificación del paciente hasta por 360 días. Lapso
durante el cual tendrá la responsabilidad de reconocer y pagar el subsidio de
incapacidad en favor del empleado. Así, se desprende del compilado normativo
que el tiempo durante el cual corresponde al Fondo de Pensiones cancelar las
incapacidades causadas al trabajador, trascurre desde el día 181 hasta el 540.
5.4. En lo que
tiene que ver con las incapacidades causadas con posterioridad, la Ley 1753 de
2015[64] pretendió, a través de la redacción de su
artículo 67, poner fin a la desprotección que afectaba a los trabajadores que llegaban
a requerirlas[65], pues frente a tal pago nada se había
dispuesto. Para ello señaló que la Administradora de los Recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud se encargará de cancelar, en favor de las
EPS, los valores que reconozcan en favor de sus afiliados, especialmente, por
concepto de incapacidades que superen los 540 días. En la misma norma se instó
al Gobierno Nacional a regular sobre un procedimiento dirigido a evitar abusos
del derecho[66].
5.5. Con
posterioridad, y dado que la vigencia de la Ley 1753 de 2015 correspondía al
cuatrienio 2014-2018[67], el Ministerio de Salud y Protección Social,
a través del Decreto 1333 de 2018[68] dispuso en su artículo tercero adicionar un
capítulo nuevo al Decreto 780 de 2016[69], a partir del cual se estatuyó que
corresponde a la EPS reconocer las incapacidades posteriores al día 540: “(…)
1. Cuando exista concepto favorable de
rehabilitación expedido por el médico tratante, en virtud del cual se requiera
continuar en tratamiento médico. // 2. Cuando el paciente no haya tenido
recuperación durante el curso de la enfermedad o lesión que originó la
incapacidad por enfermedad general de origen común, habiéndose seguido con los
protocolos y guías de atención y las recomendaciones del médico tratante. [Y] //
3. Cuando por enfermedades concomitantes se hayan presentado nuevas situaciones
que prolonguen el tiempo de recuperación del paciente”[70].
Estas incapacidades continuarán pagándose, según lo establecido por la misma
norma, siempre que el peticionario no abuse del derecho[71].
6. Análisis del caso concreto
6.1. Como se advirtió en precedencia,
corresponde a la Sala, en esta oportunidad, determinar si los derechos a la
seguridad social y a la vida digna de la señora Rivera Correa –paciente con
cáncer– fueron desconocidos por la EPS accionada al no pagar en su totalidad
las incapacidades que, siendo prescritas por sus médicos tratantes, fueron
emitidas con posterioridad al día 540.
6.2. De acuerdo con las consideraciones expuestas, se
tiene por probado que la actora, en razón de la enfermedad catastrófica que
padecía, estuvo incapacitada de manera continua, desde el día 22 de julio de
2015 hasta el 28 de enero de 2019. De la totalidad de incapacidades prescritas,
no se encuentran en discusión el pago de aquellas que correspondían al periodo
comprendido entre el 22 de julio de 2015 y el 19 de enero de 2016, toda vez que
de su cancelación se encargó la EPS de forma oportuna en aplicación de lo
prescrito por la normatividad vigente[72]. Tampoco existe discordia frente a las
incapacidades que superaron el día 180 y que llegaron hasta el día 540 (lapso
comprendido entre el 20 de enero de 2016 y el 22 de febrero de 2017), pues a su
pago se vio compelido Colfondos en virtud de un fallo de tutela proferido por
el Juez Quinto Penal Municipal
con Función de Control de Garantías de Pereira - Risaralda[73].
Sin embargo, en lo que tiene que ver con las
incapacidades prescritas con posterioridad al día 540 se presentó la siguiente
situación. Lo que se observa en el certificado remitido por la propia accionada
a esta Corte[74], en respuesta al auto de pruebas del 23 de julio de 2019, es que omitió el pago de las mismas en lo que respecta
a las siguientes fechas:
Inicio
Fin
Días
23/02/2017
07/03/2017
15
08/03/2017
05/04/2017
28
08/04/2017
17/04/2017
10
18/04/2017
17/05/2017
30
18/05/2017
16/06/2017
29
23/06/2017
22/07/2017
30
24/07/2017
22/08/2017
29
25/08/2017
23/09/2017
29
25/09/2017
24/10/2017
30
La cantidad de
días no pagados ascendió a 230. No obstante, a pesar de omitir el pago
antedicho, canceló, según certificó, las incapacidades que siguieron desde el
día 25 de octubre de 2017, en adelante, hasta el 28 de enero de 2019.
Para la Sala no
es claro por qué la accionada canceló solo parte de las incapacidades
referidas. Verificando todas sus intervenciones en el proceso, pueden
condensarse dos argumentos esenciales dirigidos a afirmar que no era de su
competencia sufragar, ni siquiera por un periodo específico, las incapacidades
posteriores al día 540. El primero, era que le correspondía a Colfondos hacerse
cargo de ello por los términos en que fue condenada por el Juzgado Quinto Penal Municipal con Función de Control de
Garantías de Pereira - Risaralda, pues este, en el numeral segundo de su
providencia, le ordenó a esa entidad: “reconocer y cancelar (…) el
subsidio correspondiente a las incapacidades generadas a partir del 19 de enero
de 2016, y hasta la fecha en que se interrumpa la incapacidad laboral o
resuelva en forma definitiva su calificación de pérdida de capacidad laboral” [75].
El segundo, era que la accionante fue calificada por Seguros Bolívar S.A.,
asignándosele un porcentaje PCL del 51,47%, con fecha de estructuración del 8
de febrero de 2016, lo cual le permitía acceder a su pensión de invalidez[76].
La
Sala encuentra que los dos argumentos expuestos no son de recibo porque, de una
parte, si bien los términos de la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Penal Municipal con Función de Control de
Garantías de Pereira - Risaralda fueron ambiguos, lo cierto es que la entidad
competente para responder por el pago en disputa no es otra que la accionada en
esta causa. Esto, que ha sido dispuesto legalmente como se advirtió en el
capítulo cuarto supra, fue reconocido por el mismo Juez aludido cuando
resolvió el incidente de desacato que la accionante interpuso para el
cumplimiento del fallo que había proferido[77].
De otro
lado, la Sala advierte que si bien la actora fue calificada por parte de la
aseguradora, lo cierto es que ese dictamen no se encontraba en firme para el
momento en que seguían prescribiéndole incapacidades. El asunto, que ya fue
revisado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas[78],
se encontraba en estudio por parte de la Junta Nacional según lo alcanzó a
advertir la señora Rivera justo antes de su fallecimiento. Así, habida cuenta
de la falta de ejecutoria, el Fondo de Pensiones no podía reconocer y pagar la
pensión de invalidez a la que, eventualmente, hubiese tenido derecho.
En
suma, al margen de lo dicho, lo que se observa es que la EPS accionada, pese a
sostener las tesis anteriores en el trámite de tutela, canceló parte de las
incapacidades posteriores al día 540, con lo cual, esta Sala entiende que de
manera tácita aceptó su responsabilidad en el pago referido, aun cuando de forma
injustificada dejó de sufragar los periodos consignados en el recuadro
superior.
6.3.
En virtud de las disposiciones normativas señaladas en el capítulo cuarto supra,
las incapacidades laborales que hayan sido causadas por enfermedades de origen
común, ocasionadas a partir del día 541, en adelante, deben ser canceladas por
la EPS a la que el trabajador se encuentre afiliado, hasta tanto este último logre
su plena recuperación o le sea reconocida la respectiva pensión de invalidez. En
aplicación estricta de tal regla, se advierte que la accionante, en vida, tenía
derecho a que Salud Total EPS le reconociera y pagara las incapacidades, en su
totalidad, desde el momento en que el Fondo de Pensiones dejó de hacerlo. Toda
vez que con posterioridad al 22 de febrero de 2017 la tutelante siguió
incapacitada para trabajar, sin recibir emolumento alguno por este concepto
sino hasta el 25 de octubre de ese mismo año, concluye la Sala que sus derechos
a la seguridad social y a la vida digna fueron conculcados.
6.4. Por
lo expuesto, si bien la Corte declarará la carencia actual de objeto ante el
hecho sobreviniente que supuso el fallecimiento de la señora Rivera Correa, advertirá
a Salud Total EPS que se abstenga de incurrir nuevamente en conductas como la
presente, que desconocen abiertamente, no solo derechos fundamentales, sino la
normatividad dispuesta por el legislador y el Gobierno Nacional en lo que tiene
que ver con el reconocimiento y pago de las incapacidades posteriores al día
540. Asimismo, esta Sala estima del caso llamar la atención del Juez Tercero Penal del Circuito de Pereira-Risaralda,
quien estudió en segunda instancia el recurso de amparo de la referencia y
revocó la decisión del a-quo para declarar su improcedencia, a fin de que,
en los casos que conozca en adelante, valore los requisitos de inmediatez y
subsidiariedad atendiendo, de manera preeminente, las circunstancias reales de
los accionantes. Esto porque en el caso sub examine omitió valorar las
diligencias administrativas y judiciales que la tutelante, padeciendo una
enfermedad catastrófica, había adelantado.
6.5.
A partir de las razones indicadas, se revocará el fallo proferido el 22 de febrero
de 2019 por el Juez Tercero Penal del Circuito de Pereira-Risaralda, que revocó
la sentencia emitida el 21 de diciembre de 2018 por el Juez Tercero Penal
Municipal con Función de Control de Garantías del mismo circuito judicial, en
el sentido de declarar la carencia actual de objeto debido al fallecimiento de
la señora Cristina Patricia Rivera Correa.
7.
Levantamiento de la suspensión de términos
Con
ocasión de la emergencia sanitaria derivada de la pandemia COVID-19, el Consejo
Superior de la Judicatura ha decretado la suspensión de términos judiciales, en
todo el país y con algunas excepciones, hasta el 30 de julio de 2020[79].
Empero, la Sala Plena de esta Corporación estableció, a través el Auto 121 de
2020, que las Salas de Revisión tienen la facultad de levantar la referida
suspensión en los asuntos sometidos a su estudio, siempre que se acredite
alguno de los siguientes criterios: "(i) la urgencia en adoptar una
decisión de fondo o una medida provisional dirigida a la protección de los
derechos fundamentales; (ii) la importancia nacional que revista el caso; y
(iii) la posibilidad material de que el asunto pueda ser tramitado y decidido
de forma compatible con las condiciones actuales de aislamiento preventivo
obligatorio, sin que ello implique la imposición de cargas desproporcionadas a
las partes o a las autoridades concernidas."
La Sala Tercera de Revisión estima que en el presente
asunto es procedente levantar la suspensión de términos. Esto porque, en
efecto, se acredita la tercera de las condiciones expuestas, en tanto la
providencia no contiene órdenes especiales, dirigidas a la accionada, cuyo
cumplimiento sea incompatible con las condiciones de distanciamiento social.
Tampoco se imponen, en este contexto, cargas desproporcionadas a ella.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos en
el proceso de la referencia, de conformidad con las razones expuestas.
Segundo.- REVOCAR el fallo proferido el 22 de febrero de 2019 por el Juez
Tercero Penal del Circuito de Pereira-Risaralda, que revocó, a su vez, la
sentencia emitida el 21 de diciembre de 2018 por el Juez Tercero Penal
Municipal con Función de Control de Garantías del mismo circuito judicial, en
el sentido de DECLARAR LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO en virtud del hecho
sobreviniente que supuso el fallecimiento de la señora Cristina Patricia Rivera
Correa.
Tercero.- Por Secretaría General de esta Corporación, LÍBRENSE las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese y cúmplase.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Folio 28
del cuaderno principal.
[2] Folio 51
del cuaderno principal. Según copia de su
cédula de ciudadanía, la fecha de su nacimiento fue el 9 de agosto de 1964.
[3] Folio 94
del cuaderno de revisión. La primera incapacidad tuvo lugar el 22 de julio de
2015. Estas se extendieron hasta completar un total de 1.161 días el 28 de
enero de 2019. Esto de conformidad con la certificación expedida por la propia
accionada.
[4] Folios
116-120 del cuaderno principal.
[5] Ibídem.
[6] Folios
6-11 del cuaderno principal.
[7] Folios
12-14 del cuaderno principal. Esto con ocasión de lo dispuesto en la Ley 1753 de 2015, artículo 67.
[8] Folios
116-120 del cuaderno principal.
[9] Ibídem.
[10]
Folio 108 del cuaderno principal. Si bien no existe copia del fallo en el
expediente, sí obra constancia del ad quem a través de la cual notifica
al Gerente de Saludtotal EPS del fallo de segunda instancia.
[11]
Folios 31-39 y 43-49 del cuaderno
principal. A la accionante se le practicaron
dos calificaciones. La primera, fue elaborada por Seguros Bolívar S.A. el primero
de junio de 2018, estableciéndose una Pérdida de Capacidad Laboral del 51,47% y
fijando, como fecha de estructuración, el 8 de febrero de 2016. El asunto fue
remitido a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas que, el 24
de julio de 2018, confirmó la fecha de estructuración dada en la primera
oportunidad. Frente a este asunto, afirmó la tutelante que no había sido
posible obtener la calificación definitiva por parte de la Junta Nacional, lo
cual la situaba en un escenario indeterminado.
[12]
Folios 16 y 17 del cuaderno
principal.
[13]
Folio 54 del cuaderno principal.
[14]
Folio 114 del cuaderno principal.
[15]
Folios 56-65 del cuaderno principal.
[16]
Folios 34 - 46 del cuaderno de revisión del expediente.
[17]
Folios 80 - 92 del cuaderno de revisión del expediente.
[18]
Folios 93 - 124 del cuaderno de revisión del expediente.
[19]
Folio 129 del cuaderno de revisión del expediente.
[20]
Cfr., Sentencias T-537 de 2015 y T-689 de 2015.
[21]
Constitución Política, artículo 95 –numeral séptimo–: “Son deberes de la
persona y del ciudadano: (…) 7. Colaborar para el buen funcionamiento de la
administración de justicia”.
[22]
Cfr., Sentencias T-537 de 2015 y T-689 de 2015.
[23]
Decreto 2591 de 1991, artículo 38: “Cuando,
sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada
por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se
rechazará o decidirá desfavorablemente todas las solicitudes. // El abogado que
promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos
hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional
al menos por dos años. En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta
profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar”.
[24]
Cfr., Sentencia T-661 de 2013 y T-325 de 2019. En
la última providencia en cita, la Sala Tercera de Revisión resaltó que “(…) En esta última hipótesis, en los que una misma persona instaura
sucesivamente varias acciones de amparo en las que converge la triple identidad
(partes, hechos y pretensiones), la Corte ha precisado que más allá de la
declaratoria de temeridad, es preciso estudiar si ha operado el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional sobre la primera de las acciones promovidas, ya
que, cuando ello ocurre, por sustracción de materia, las tutelas subsiguientes
son improcedentes”.
[25]
Constitución Política de
Colombia, artículo 86 –inciso segundo–: “La protección consistirá en una orden para que aquel
respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El
fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez
competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su
eventual revisión”.
[26]
Cfr., Sentencias T-661 de 2013 y T-246 de 2018, entre otras.
[27]
Cfr., Sentencia T-246
de 2018: “Se presenta la
identidad de partes en el caso que “ambas acciones de tutela se dirijan
contra el mismo demandado y, a su vez, sean propuestas por el mismo sujeto en su
condición de persona natural, ya sea obrando a nombre propio o a través de
apoderado judicial, o por la misma persona jurídica a través de cualquiera de
sus representantes legales”.
[28] Cfr., Sentencia T-246 de 2018: “La identidad de causa se configura en la
medida que “el ejercicio simultáneo o sucesivo de la acción se
fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa”.
[29]
Cfr., Sentencia T-246
de 2018: “Existe
identidad de objeto cuando “las demandas busquen la satisfacción de una
misma pretensión tutelar o el amparo de un mismo derecho fundamental”.
[30]
Cfr., Sentencias T-1010 de 2012, T-162 de 2015 y T-443 de 2015, entre
otras.
[31]
Cfr., Sentencia T-443 de 2015 y SU-540 de 2007. Entre los correctivos
que pueden ordenarse, se comprenden aquellos dirigidos a ordenar a las
autoridades competentes investigar las actuaciones de las entidades que hayan
vulnerado los derechos del actor.
[32]
Ley 1564 de 2012, artículo 68 –inciso primero–: “Fallecido un litigante o
declarado ausente o en interdicción, el proceso continuará con el cónyuge, el
albacea con tenencia de bienes, los herederos o el correspondiente curador”.
[33]
Cfr., Sentencia SU-540 de 2007.
[34]
Cfr., Sentencia T-443 de 2015. En esa providencia se recordó la
Sentencia T-437 de 2000, caso en el que la Corte amparó los derechos de los
familiares de una persona fallecida que había interpuesto tutela con el objeto
de que le fuesen pagados algunos salarios y prestaciones. Esta Corporación
estimó que esa falta de pago se extendía también a los familiares del fallecido,
afectando su mínimo vital.
[35]
Cfr., Sentencia T-443 de 2015. En este fallo se advirtió que “esta hipótesis se puede presentar, por
ejemplo, cuando la persona muere de un infarto cardíaco y la acción de amparo
constitucional pretendía la protección del derecho a la educación por la falta
de expedición de certificados de notas, o cuando una persona fallece por un
accidente fortuito y requería por tutela el suministro de unos pañales”.
[36]
Cfr., Sentencias T- 205A de 2018, T-653 de 2017, T-358 de 2014 y T-533 de 2009, entre
otras.
[37]
Decreto 2591 de 1991, artículo
24: “Si al
concederse la tutela hubieren cesado los efectos del acto impugnado, o éste se
hubiera consumado en forma que no sea posible restablecer al solicitante en el
goce de su derecho conculcado, en el fallo se prevendrá a la autoridad pública
para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que
dieron mérito para conceder la tutela, y que, si procediere de modo contrario,
será sancionada de acuerdo con lo establecido en el artículo correspondiente de
este decreto, todo sin perjuicio de las responsabilidades en que ya hubiere
incurrido. // El juez también prevendrá a la autoridad en los demás casos en
que lo considere adecuado para evitar la repetición de la misma acción u omisión”.
[38]
Cfr., Sentencias T-876 de 2013, T-490 de 2015, T-311 de 1996, T-789 de
2005 y T-684 de 2010, entre otras.
[39]
Cfr., Sentencia T-531 de 2002. Esta Corte
ha admitido que la legitimación en la causa por activa se acredita, siguiendo
el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, cuando la acción de tutela se ejerce
(i) de manera directa, (ii) por medio de representantes legales (caso de los
menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas
jurídicas), (iii) a través de apoderado judicial (caso en el cual el apoderado
debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe
anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder general
respectivo), y (iv) por medio de agente oficioso.
[40]
Cfr., Sentencias T-118 de 2015, T-1077 de 2012, T-1015 de 2006, T-015 de 2015, T-029
de 2016, T-626 de 2016, T-678 de 2016 y T-430 de 2017. La Corte ha señalado que
la acción procede contra acciones u omisiones de autoridades públicas que
tengan la aptitud legal para responder jurídicamente por la vulneración.
También procede contra particulares cuando estos presten servicios públicos, o,
respecto de los cuales el accionante se encuentre indefenso.
[41]
Constitución Política, artículo 86.
[42]
Cfr. Sentencia SU-961 de 1999.
[43]
Cfr., Sentencia SU-189 de 2012.
[44]
Folios 98-107 del cuaderno principal.
[45]
Folios 12-14 del cuaderno principal.
[46]
Folio 15 del cuaderno principal.
[47]
Folio 16-17 del cuaderno principal.
[48]
Constitución Política de Colombia, artículo 86 –inciso tercero–.
[49]
Cfr., Sentencias T-702 de
2008, T-494 de 2010, T-1316 de 2011, T-232 de 2013, T-527 de 2015, T-064 de
2017, entre otras. Un perjuicio
irremediable existe cuando se acredita: (i) su inminencia, (ii)
la gravedad del mismo, (iii) la urgencia de las medidas conducentes para
su superación y (iv) la imposibilidad de postergarlas.
[50]
Cfr., Sentencia T-611 de 2001 y T-499A de 2017. En esta última se
advirtió que: “esta Corporación ha entendido que el mecanismo ordinario
previsto por el ordenamiento jurídico para resolver un asunto no es idóneo
cuando, por ejemplo, no permite resolver el conflicto en su dimensión
constitucional o no ofrece una solución integral frente al derecho
compro-metido. La Corte ha señalado que por dimensión constitucional del
conflicto se entiende la interpretación del asunto enfocada a una protección
más amplia que la legal, ya que “tiene el propósito de optimizar un mandato en
las más altas condiciones de racionalidad y proporcionalidad”.
[51]
Cfr., Sentencia C-132 de 2018.
[52]
Sobre el particular, es preciso indicar que aun
cuando el Congreso de la República, a través de la Ley 1949 de 2019 –artículo
sexto– eliminó esa competencia específica, tal modificación solo aplicó desde
la fecha de la promulgación de esa norma, esto es: el 8 de enero de 2019.
[53]
Cfr., Sentencia T-218 de 2018. Llama la atención la
cita 25 de la providencia, donde se exponen las conclusiones de un estudio
adelantado sobre la demora en la resolución de los casos que la
Superintendencia tenía bajo su vigía. Textualmente, se advirtió que: “En la investigación “Facultad
jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud para Servicios POS, no
POS y exclusiones del POS”, realizada en el año 2016 por Natalia Arce Archbold,
en donde se estudiaron 150 procesos adelantados por la Superintendencia
Nacional de Salud en desarrollo de su función jurisdiccional, se
encontró: “De
los 150 fallos de los que se obtuvo la información completa, se tiene que desde
la fecha en que se avocó conocimiento o desde que se admitió la solicitud de
trámite hasta el momento en que profirió fallo: 1. El promedio fue de 271 días.
2. El menor tiempo que se tomó la Delegada para proferir fallo fue de 35 días.
3. El mayor tiempo que se tomó la Delegada para proferir fallo fue de 881
días.” p. 7. Información autorizada por la investigadora para
divulgación. La monografía fue elaborada en la Maestría en Derecho con énfasis
en Derecho del Trabajo de la Universidad Externado de Colombia y puede ser
consultada en dicha institución académica”. Asimismo, en la Sentencia T-344 de
2019, la Sala Cuarta de Revisión advirtió, citando las Sentencias T-114 y T-192
de 2019, que: “(…) la idoneidad y eficacia de este mecanismo deben ser
analizados, a la luz de los elementos de juicio que fueron allegados a esta
corporación en la audiencia pública celebrada el día 06 de diciembre de 2018,
realizada en seguimiento de la sentencia T-760 de 2008, para efectos de
evidenciar la problemática persistente y estructural en el sistema de salud y
encontrar soluciones efectivas. En dicho acto, la Superintendencia Nacional de
Salud informó a la Sala Plena que (i) no cuenta con la capacidad de proferir
decisiones de fondo sobre los asuntos de que conoce en ejercicio de sus
funciones jurisdiccionales, en el término de 10 días; (ii) existe un retraso de
entre dos y tres años para fallar dichos asuntos; y (iii) la entidad no cuenta
con la capacidad logística y organizativa para dar solución a las controversias
que se presentan entre los actores del sistema de salud fuera de Bogotá”.
[54]
Constitución Política de Colombia, artículo 13.
[55]
Constitución Política de Colombia, artículo primero.
[56]
Constitución Política de Colombia, artículo 95.
[57]
Cfr., Sentencias T-719 de 2003, T-456 de 2004, T-015 de 2006, T-515A de
2006, T-700 de 2006, T-1088 de 2007, T-953 de 2008, T-1042 de 2010, T-167 de
2011, T-352 de 2011, T-225 de 2012, T-206 de 2013 y T-269 de 2013, entre otras.
[58]
Cfr., Sentencia T-200 de 2017.
[59]
Decreto 780 de 2016, artículo 3.2.1.10., parágrafo primero. “En el Sistema
General de Seguridad Social en Salud serán a cargo de los respectivos
empleadores las prestaciones económicas correspondientes a los dos (2) primeros
días de incapacidad originada por enfermedad general y de las Entidades
Promotoras de Salud a partir del tercer (3) día y de conformidad con la
normatividad vigente.”
[60]
Ibídem. Además, revísese el artículo 121 del Decreto-Ley 019 de 2012.
[61]
Decreto-Ley 019 de 2012, artículo 142.
[62]
Ley 1753 de 2015, artículo 67.
[63]
Decreto-Ley 019 de 2012, artículo 142.
[64]
“Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018”.
[65]
Cfr., Sentencias T-468 de 2010, T-684 de 2010, T-876 de 2013 y T-004 de
2014.
[66]
Ley 1753 de 2015, artículo 67. “(…) El Gobierno Nacional reglamentará, entre
otras cosas, el procedimiento de revisión periódica de la incapacidad por parte
de las EPS, el momento de calificación definitiva, y las situaciones de abuso
del derecho que generen la suspensión del pago de esas incapacidades.”
[67]
En efecto, el Congreso de la República expidió el nuevo Plan Nacional de
Desarrollo (Ley 1955 del 25 de mayo de 2019), correspondiente al periodo
2018-2022.
[68]
“Por el cual se sustituye el Título 3 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto
780 de 2016, se reglamente las incapacidades superiores a 540 días y se dictan
otras disposiciones”.
[69]
“Por medio del cual se expide el Decreto único Reglamentario del Sector
Salud y Protección Social”.
[70]
Decreto 780 de 2016, artículo
2.2.3.3.1.
[71]
Decreto 780 de 2016, artículo
2.2.3.4.1. “Constitúyanse como
abuso del derecho las siguientes conductas: 1. Cuando se establezca por parte
de la EPS o EOC que el cotizante no ha seguido el tratamiento y terapias
ordenadas por el médico tratante, no asista a las valoraciones, exámenes y
controles o no cumpla con los procedimientos y recomendaciones necesarios para
su rehabilitación en al menos el 30% de las situaciones descritas. // 2. Cuando
el cotizante no asista a los exámenes y valoraciones para determinar la pérdida
de capacidad laboral. // 3. Cuando se detecte presunta alteración o posible
fraude en alguna de las etapas del curso de la incapacidad, para lo cual el
caso se pondrá en conocimiento de las autoridades competentes, quedando
obligado a ello quien detecte tal situación. // 4. La comisión por parte del
usuario de actos o conductas presuntamente contrarias a la ley relacionadas con
su estado de salud. // 5. Cuando se detecte fraude al otorgar la certificación
de incapacidad. // 6. Cuando se detecte que el cotizante busca el
reconocimiento y pago de la incapacidad tanto en la EPS-EOC como en la ARL por
la misma causa, generando un doble cobro al Sistema General de Seguridad Social
en Salud. // 7. Cuando se efectúen cobros al Sistema General de Seguridad Social
en Salud con datos falsos. // 8. Cuando se detecte durante el tiempo de
incapacidad que el cotizante se encuentra emprendiendo una actividad alterna
que le impide su recuperación y de la cual deriva ingresos”.
[72]
Folios 116-120 del cuaderno
principal.
[73]
Folios 6-11 del cuaderno
principal.
[74]
Folios 93 - 124 del cuaderno de revisión del expediente.
[75]
Folios 6-11 del cuaderno
principal.
[76]
Folios 31-39 del cuaderno
principal. Obra en el expediente copia del dictamen referido.
[77]
Folios 16 y 17 del cuaderno principal.
[78]
Folios 43-49 del Cuaderno
principal. Entidad que el 24 de julio de
2018, confirmó la fecha de estructuración dada en la primera oportunidad.
[79]
Acuerdos PCSJA20-11517,
PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521 y PCSJA20- 11526 de marzo de 2020; PCSJA20-11532 y PCSJA20-11546 de abril de
2020, PCSJA20-11549 de mayo de 2020, PCSJA20-11567 de junio de 2020 y
PCSJA20-11581 del 27 de junio de 2020.