C-673-01
Sentencia C-673/01
Sentencia C-673/01
EDUCACION-Características
En diversos fallos la Corte ha
resaltado las características de la educación en general, y en Colombia en
particular. En esta última perspectiva, ha enfatizado que la nuestra es una
sociedad heterogénea, donde el pluralismo y la autonomía de la persona son
valores fundamentales, lo que imprime a la educación un carácter igualmente
abierto, pluralista y respetuoso de las diferencias entre personas o grupos de
personas en Colombia. La educación es entendida en abstracto como parte de la
cultura a la vez que como medio para obtener el conocimiento y lograr el
desarrollo y perfeccionamiento del ser humano.
EDUCACION-Sistema mixto
La Constitución no impone un modelo
específico de educación. Aquella adopta un sistema mixto – público y privado –
en el que el pluralismo cumple un destacado papel, pero en donde el respeto y
la promoción de los valores constitucionales fundamentales son un objetivo
central. Es así como los particulares tienen derecho a fundar establecimientos
educativos, mientras que el Estado tiene la potestad de la inspección y
vigilancia sobre la educación.
EDUCACION-Connotación jurídica
La educación adquiere en la Constitución
una triple connotación jurídica: es un derecho de la persona, un servicio
público y una obligación. Como derecho involucra tanto las libertades de
enseñanza y aprendizaje, como el acceso y permanencia gratuitos en las
instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de los derechos educativos
según la capacidad de pago. Como obligación, la educación exige cursar como
mínimo un año de preescolar y nueve de educación básica,  entre los cinco y los
quince años de edad. En su calidad de servicio público, la educación está
sujeta al régimen constitucional de los servicios públicos en general y tiene
una función social: "con ella se busca el acceso al conocimiento, a la
ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura". Esta
finalidad incluye en Colombia la formación "en el respeto a los derechos
humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la
recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la
protección del ambiente". En su dimensión de servicio público, la
educación está sujeta a la inspección y vigilancia del Estado, "con el fin
de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor
formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento
del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso
y permanencia en el sistema educativo". Dentro del marco general de la
educación se encuentra también el mandato de que la enseñanza esté "a
cargo de personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica", y la
competencia legislativa de garantizar "la profesionalización y
dignificación de la actividad docente"
METODOS DE
INTERPRETACION-Finalista y
sistemática
ESCALAFON DOCENTE-Función de registro público
El Escalafón Nacional Docente hace las
veces de un registro público mediante el cual se hace pública la idoneidad
ética y profesional de las personas en el inscritas, se permite la acumulación
de tiempos de trabajo en el sector público educativo y en el privado, así como
se garantiza una remuneración acorde con el grado de calificación logrado
dentro del Escalafón.
ESCALAFON DOCENTE-Extensión a no oficiales
La finalidad de extender a los educadores
no oficiales las normas sobre escalafón, capacitación y asimilaciones no es la
de obligarlos a pertenecer a él, sino la de extenderles su protección cuándo
han decidido solicitar su ingreso, de conformidad con las normas que regulan la
inscripción al régimen de la Carrera Docente.
JUNTA SECCIONAL
DE ESCALAFON DOCENTE-Decisión
de inscripción/ESCALAFON DOCENTE-Inscripción de oficiales y no oficiales
ESCALAFON DOCENTE-Facultad de ingresar/ESCALAFON DOCENTE-Facultad
de ingreso de no oficiales
ESCALAFON
DOCENTE, CAPACITACION Y ASIMILACIONES-Educadores oficiales y no oficiales
TEST DE
RAZONABILIDAD-Criterio de
igualación
TEST DE
RAZONABILIDAD EN ESCALAFON DOCENTE-Educadores oficiales y no oficiales
TEST DE
RAZONABILIDAD-Idoneidad
mas no exclusividad
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Alcance
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Modalidades
según intensidad/TEST DE RAZONABILIDAD-Modalidades según intensidad
TEST DE
RAZONABILIDAD-Criterios de
fijación de la intensidad
TEST DE
RAZONABILIDAD-Intensidad
TEST DE
RAZONABILIDAD-Pasos
El test de razonabilidad sigue precisos
pasos que le imprimen objetividad al análisis de constitucionalidad. Las
jurisprudencias nacional, comparada e internacional desarrollan generalmente el
test en tres pasos: 1. el análisis del fin buscado por la medida, 2. el
análisis del medio empleado y 3. el análisis de la relación entre el medio y el
fin. Cada uno de estos pasos busca absolver diversas preguntas, según se trate
de un test estricto, intermedio o leve.
TEST DE
RAZONABILIDAD-Aplicación
en la comunidad internacional
TEST DE
RAZONABILIDAD-Intensidad
TEST DE RAZONABILIDAD-Intensidad leve como punto de partida/TEST
DE RAZONABILIDAD-Elementos de la intensidad leve
El test leve se limita a establecer la
legitimidad del fin y de la medida, debiendo ésta última ser, además, adecuada
para alcanzar el fin buscado. En consecuencia, la Corte se limita cuando el
test es leve, por una parte, a determinar si el fin buscado y el medio empleado
no están constitucionalmente prohibidos y, por otra, a establecer si el medio
escogido es adecuado, esto es, es idóneo para alcanzar el fin propuesto. Este
es, por así decirlo, el punto de partida o de arranque en el análisis de la
razonabilidad. La intensidad leve como punto de partida del test de
razonabilidad tiene como fundamento el principio democrático, así como la
presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas.
La aplicación ordinaria de un test leve en el análisis de razonabilidad tiene
como finalidad exigir que el legislador no adopte decisiones arbitrarias y
caprichosas sino fundadas en un mínimo de racionalidad. Esta carga que pesa
sobre el legislador, al igual que sobre cualquier autoridad pública y órgano
estatal, surge directamente de la razón de ser misma del constitucionalismo
que, desde sus orígenes históricos y su consolidación en el periodo de la
Ilustración, aspira a lograr que el poder sea ejercido de conformidad con la
razón no con la fuerza. De ahí que preguntarse qué se busca con una norma
(análisis de la finalidad), cómo se va a lograr lo buscado (análisis del medio)
y qué tan propicia es la medida para alcanzar lo buscado (análisis de la
relación medio-fin), sean criterios elementales para determinar si la
afectación de la igualdad, u otro derecho fundamental, es razonable y, por lo
tanto, constitucional o, arbitraria, y, por lo tanto, inconstitucional.
TEST DE
RAZONABILIDAD-Intensidad
estricta
Aunque el test de razonabilidad leve es
el ordinario, cuando existen razones de peso que ameriten un control más
estricto se ha aumentado su intensidad al evaluar la constitucionalidad de una
medida. En principio el legislador goza de una amplia potestad de
configuración. No obstante, las limitaciones constitucionales impuestas al
legislador en determinadas materias en la propia Constitución justifican en
determinados casos la aplicación de un test de mayor intensidad. Es así como la
Corte ha aplicado un test estricto de razonabilidad en ciertos casos, como por
ejemplo 1) cuando está de por medio una clasificación sospechosa como las
enumeradas en forma no taxativa a manera de prohibiciones de discriminación en
el inciso 1º del artículo 13 de la Constitución; 2) cuando la medida recae
principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos
marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma de
decisiones o minorías insulares y discretas; 3) cuando la medida que hace la
diferenciación entre personas o grupos prima facie afecta gravemente el goce de
un derecho constitucional fundamental; 4) cuando se examina una medida que crea
un privilegio.
TEST DE
RAZONABILIDAD-Elementos de la intensidad estricta
Con respecto al test estricto de
razonabilidad, los elementos de análisis de la constitucionalidad son los más
exigentes. El fin de la medida debe ser legítimo e importante, pero además
imperioso. El medio escogido debe ser no sólo adecuado y efectivamente
conducente, sino además necesario, o sea, que no pueda ser remplazado por un
medio alternativo menos lesivo. Adicionalmente, el test estricto es el único que
incluye la aplicación de un juicio de proporcionalidad en sentido estricto. El
juicio de proporcionalidad en sentido estricto es el cuarto paso del test
estricto de razonabilidad. Este exige que los beneficios de adoptar la medida
excedan claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores
constitucionales por la medida.
TEST DE
RAZONABILIDAD-Intensidad intermedia/TEST DE
RAZONABILIDAD-Elementos de la intensidad intermedia
Un test menos intenso – llamado test
intermedio - ha sido empleado por la Corte para analizar la razonabilidad de
una medida legislativa, en especial 1) cuando la medida puede afectar el goce
de un derecho constitucional no fundamental, o 2) cuando existe un indicio de
arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia. El
test intermedio involucra elementos más exigentes de análisis que el test leve.
Primero, se requiere que el fin no sólo sea legítimo sino también
constitucionalmente importante, en razón a que promueve intereses públicos valorados
por la Carta o en razón a la magnitud del problema que el legislador busca
resolver. Segundo, se exige que el medio, no solo sea adecuado, sino
efectivamente conducente a alcanzar el fin buscado por la norma sometida a
control judicial.
TEST DE RAZONABILIDAD-Condiciones no taxativas de intensidad
TEST DE
RAZONABILIDAD-Expedición
de norma por legislador extraordinario
TEST DE
RAZONABILIDAD EN ESCALAFON DOCENTE,  CAPACITACION Y ASIMILACIONES-Extensión a no oficiales
ESTABLECIMIENTO
EDUCATIVO PRIVADO-Libertad
de contratación con educadores no escalafonados
ACTIVIDAD DOCENTE-Profesionalización
LIBRE DESARROLLO
DE LA PERSONALIDAD-Carácter
residual de cargos por vulneración/LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Análisis
de vulneración como última ratio
En asuntos de constitucionalidad, cuando
los cargos contra la norma se basan en la presunta vulneración de múltiples
libertades, el examen de la vulneración del derecho al libre desarrollo de la
personalidad es residual, o sea, debe subordinarse al examen previo de la
presunta violación de libertades o derechos específicos. La razón de atribuir
un carácter residual al derecho al libre desarrollo de la personalidad es muy
simple: el ámbito protegido por este derecho coincide con el ámbito de
protección de otras libertades y derechos concretos, por lo que es razonable
analizar su vulneración sólo como última ratio cuando se ha descartado la
vulneración de otros derechos constitucionales o libertades específicas.
ESCALAFON DOCENTE-Libertad en ingreso/CARRERA DOCENTE-Ingreso
ESTABLECIMIENTO
EDUCATIVO PRIVADO-Libertad
de vinculación de escalafonados o no
ESCALAFON DOCENTE-No es sinónimo de reducción del pluralismo
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia
de cargos
Referencia: expediente D-3303
Demanda de
inconstitucionalidad contra los  artículos 4º y 33 del Decreto Ley 2277 de
1979.
Temas:
Test de razonabilidad
Criterios de
fijación de la intensidad del test
Carácter residual de los cargos por violación del
libre desarrollo de la personalidad
Actor: Juan Manuel
Charry Urueña
Magistrado ponente:
Dr. MANUEL JOSE
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C.,
junio veintiocho (28) de dos mil  uno ( 2001)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el  Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano JUAN MANUEL CHARRY URUEÑA demandó en su
totalidad los artículos 4º y 33 del Decreto Ley 2277 de 1979.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
Los textos de
las disposiciones demandadas son los siguientes:
"DECRETO LEY 2277 DE 1979
Artículo 4°.-
Educadores no oficiales. A los educadores no
oficiales serán aplicables las normas de este decreto sobre escalafón nacional
docente, capacitación y asimilaciones. En los demás aspectos del ejercicio de
la profesión, dichos educadores se regirán por las normas del Código Sustantivo
del Trabajo, los pactos y convenciones colectivas y los reglamentos internos,
según el caso".
(…)
"Artículo 33.- Requisitos. Según la naturaleza y
características especiales de los cargos de que trata el artículo anterior, el
Gobierno Nacional determinará la forma de selección y la exigibilidad de los
siguientes requisitos para el desempeño de cada uno de ellos:
a.
Clase de título
docente, según nivel educativo.
b.
Grado en el
Escalafón, según el nivel educativo.
c.
Experiencia
docente general mínima, y
d.
Experiencia o
capacitación específica mínima."
III. LA DEMANDA
El demandante solicita a la Corte
Constitucional declarar la inconstitucionalidad de los artículos 4º y 33 del
Decreto Ley 2277 de 1979, por vulnerar los artículos 13, 16, 20, 25, 26, 27,
42, 44, 67, 68, 71, 125 y 333 de la Constitución Política.
1. Cargos contra el artículo 4º
Para sustentar su petición de declarar la
inconstitucionalidad del artículo 4º del Decreto Ley 2277 de 1979 el demandante
esgrime los siguientes argumentos:
Primero, el trato igual a docentes
oficiales y a docentes no oficiales en materia de escalafón nacional docente,
capacitación y asimiliaciones vulnera el derecho a la igualdad, porque las
normas demandadas desconocen el principio de trato igual a lo igual y de trato
desigual a lo desigual, sea respecto de personas (los docentes particulares y
los docentes públicos escalafonados) o de situaciones (la educación en el
sector privado, donde predomina el pluralismo y la autonomía de la voluntad
privada, y la educación en el sector público, donde predominan las normas de la
administración pública y de personal).
Segundo, afirma que las normas impugnadas
lesionan el derecho al libre desarrollo de la personalidad de los educandos y
educadores no oficiales al profesionalizar la docencia en el sector privado y
sujetar la difusión de sus conocimientos al “monopolio de una profesión”.
Tercero, sostiene que las normas demandadas
impiden a personas que no son licenciados en educación y que no se encuentren
debidamente escalafonados ejercer su libertad de expresión, comunicación y
enseñanza.
Cuarto, manifiesta que el legislador no era
libre para imponer adscripciones forzosas (escalafón nacional, capacitación,
asimilaciones) a la docencia privada, ya que cierra arbitrariamente el acceso
al trabajo a profesionales y  practicantes de oficios distintos a los docentes
de carrera.
Quinto, dice el demandante que la
profesionalización de la docencia y la extensión del escalafón a las entidades
privadas de educación, impide a los padres escoger entre diversas opciones
educativas, sean públicas o privadas, debido a que en cualquiera de los dos
casos se encuentran con docentes profesionalizados y escalafonados con los
criterios de la administración pública (art.  42, 44 y 67 C.P.).
Sexto, según el demandante la prestación
del servicio público de educación por parte de los particulares es una
actividad privada libre, sólo sometida a las limitaciones legales en cuanto a
las condiciones para su creación y gestión. La gestión del servicio no incluye
la aplicación de escalafones para la regulación de la relación laboral o
contractual, lo cual viola el derecho de los particulares a fundar
establecimientos educativos y la libertad de empresa y la iniciativa privada
(art. 68 y art. 333 C.P.).
Séptimo, el demandante considera que las
normas demandadas establecen una limitación inconstitucional a las entidades
privadas y a los científicos y artistas, lo que viola la libertad científica y
artística de los establecimientos educativos privados, ya que éstos no pueden
vincular como docentes a cualquier persona que reúna las condiciones mínimas de
idoneidad, por tener que limitarse a la profesión docente y al mencionado
escalafón.
2. Cargo contra
el artículo 33
El demandante no eleva ningún cargo
específico en contra del artículo 33 del Decreto Ley 2277 de 1979. En los
considerandos de esta sentencia se estudiará si los cargos elevados contra el
artículo 4° también son predicables de éste o si entre las dos normas existe
una relación de conexidad que justifique un pronunciamiento de fondo.
IV.
INTERVENCIONES
Intervención
de la Federación Colombiana de Educadores "FECODE".
La apoderada judicial de la Federación
Colombiana de Educadores "FECODE", intervino para defender la constitucionalidad
de las normas demandadas. Considera que el alcance real de los textos
normativos demandados no es impedirles a los profesionales no licenciados en
educación el ejercicio de la docencia, sea en el sector público o en el
privado. A su juicio, dichas normas regulan es el ejercicio de la profesión de
docente, en desarrollo del artículo 67 de la Constitución Política, según el
cual tanto la educación pública como la privada tienen carácter de servicio
público. En cuanto a la posible violación del derecho a la igualdad de los
profesionales de diversa formación e intereses frente a la profesionalización
de la docencia, considera que la jurisprudencia de la Corte Constitucional
(SC-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz) excluye “la creación de limitaciones
y exclusividades que impidan la labor de enseñanza a profesionales de diversa
formación e intereses”, así como “la creación de fórmulas que privilegien de
manera irrazonable el acceso de ciertos profesionales a determinados niveles de
la carrera docente”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación, en
concepto de fecha 31 de enero de 2001, solicitó a la Corte declarar la
exequibilidad de las normas demandadas.
En primer lugar, manifiesta que éstas
desarrollan la garantía del derecho fundamental a la educación y son expresión
de la función estatal de regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia
de la educación. A su juicio, la educación, sea pública o privada, se protege
como actividad, ya que es un servicio público. El estado debe garantizar la
eficiencia e idoneidad en su prestación. Indica que la profesionalización de la
educación busca asegurar que la enseñanza sea desempeñada por personas de
reconocida idoneidad ética y pedagógica. Ella no impide que educadores no
oficiales ejerzan la actividad docente. Quienes carecen del escalafonamiento
tienen la posibilidad de difundir sus conocimientos, independientemente de que
no pertenezcan a la carrera docente, obviamente sin las prerrogativas que ésta
concede (Art. 125 C.P.)
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 241–4 de la Constitución Política, la Corte es competente para
conocer de la presente demanda.
2. Problema jurídico
La cuestión que debe resolver la Corte se
sintetiza en la siguiente pregunta: ¿Es inconstitucional extender a los
educadores privados la aplicación de las normas sobre escalafón nacional
docente, capacitación y asimilaciones de los docentes oficiales?
3. La materia objeto de estudio
La materia objeto de la demanda de
inconstitucionalidad se refiere a la educación en Colombia, particularmente a
los efectos que la regulación  de ciertos aspectos del sistema – escalafón
nacional docente, capacitación, asimilaciones – tienen sobre los derechos
constitucionales de diversos grupos o personas vinculadas directa o
indirectamente a la educación.
3.1 La educación
En diversos fallos[1] la Corte ha resaltado
las características de la educación en general, y en Colombia en particular. En
esta última perspectiva, ha enfatizado que la nuestra es una sociedad
heterogénea,[2]
donde el pluralismo y la autonomía de la persona son valores fundamentales, lo
que imprime a la educación un carácter igualmente abierto, pluralista y
respetuoso de las diferencias entre personas o grupos de personas en Colombia.
La educación es entendida en abstracto como parte de la cultura a la vez que
como medio para obtener el conocimiento y lograr el desarrollo y
perfeccionamiento del ser humano.[3]
La Constitución no impone un modelo
específico de educación. Aquella adopta un sistema mixto – público y privado –
en el que el pluralismo cumple un destacado papel, pero en donde el respeto y
la promoción de los valores constitucionales fundamentales son un objetivo
central (art. 41 C.P.). Es así como los particulares tienen derecho a fundar
establecimientos educativos, mientras que el Estado tiene la potestad de la
inspección y vigilancia sobre la educación.
La educación adquiere en la Constitución
una triple connotación jurídica: es un derecho de la persona, un servicio
público y una obligación (art. 67 C.P. incisos 1 y 3). Como derecho involucra
tanto las libertades de enseñanza y aprendizaje (art. 27 C.P.), como el acceso
y permanencia gratuitos en las instituciones del Estado, sin perjuicio del
cobro de los derechos educativos según la capacidad de pago (art. 67 inc. 4
C.P.). Como obligación, la educación exige cursar como mínimo un año de
preescolar y nueve de educación básica,  entre los cinco y los quince años de
edad (art. 67 inc. 3 C.P.). En su calidad de servicio público, la educación
está sujeta al régimen constitucional de los servicios públicos en general
(art. 365 C.P.) y tiene una función social: "con ella se busca el acceso
al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de
la cultura" (art. 67 inc. 1 C.P.). Esta finalidad incluye en Colombia la
formación "en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la
democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento
cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente" (art.
67 inc. 2 C.P.). En su dimensión de servicio público, la educación está sujeta
a la inspección y vigilancia del Estado, "con el fin de velar por su
calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral,
intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del
servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y
permanencia en el sistema educativo" (art. 67 inc. 5 C.P.). Dentro del
marco general de la educación se encuentra también el mandato de que la
enseñanza esté "a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y
pedagógica", y la competencia legislativa de garantizar "la
profesionalización y dignificación de la actividad docente" (art. 68 inc.
3 C.P.).
El Decreto 2277 de 1979 – expedido bajo la
vigencia de la anterior Constitución – apunta a asegurar las calidades
necesarias para el cumplimiento de los fines de la educación. Como bien lo
expuso la Corte en anterior ocasión:
"Dada pues,
su contribución fundamentadora a la estructura social, la educación goza de
especial interés por  parte del Estado y de todos los miembros de la comunidad,
y no podría ser de otra manera. Con tal propósito, se han expedido regulaciones
de diversa índole que buscan dotar a la enseñanza de las condiciones idóneas
para el logro de los cometidos que se propone. El Decreto 2277/79 es parte
importante de ese conjunto de disposiciones, enfatizando la necesidad de un
personal altamente calificado que cuente con los medios materiales e
intelectuales apropiados para dedicarse a la formación de hombres."[4]
3.2  El escalafón nacional docente
Uno de los mecanismos concebidos por el
legislador para asegurar la idoneidad ética y profesional de las personas
encargadas de la enseñanza, es el escalafón nacional docente. El Decreto 2277
de 1979 – que establece el régimen especial que regula las condiciones de
ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de las personas que
desempeñan la profesión docente en el Sistema Educativo Nacional, excepto el
nivel superior que se rige por otras disposiciones especiales (artículo 1º D.L.
2277 de 1979) – define el Escalafón Docente en los siguientes términos:
“Artículo 8º Definición.
Se entiende por Escalafón Docente el sistema de clasificación de los educadores
de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y méritos reconocidos.
La inscripción
en dicho Escalafón habilita al educador para ejercer los cargos de la Carrera
Docente.”
Por su parte, el artículo 26 del
mencionado decreto ley define la carrera docente como “el régimen legal que
ampara el ejercicio de la profesión docente en el sector oficial, garantiza la
estabilidad de dichos educadores en el empleo, les otorga el derecho a la
profesionalización, actualización y capacitación permanente, establece el
número de grados del Escalafón Docente y regula las condiciones de inscripción,
ascenso y permanencia dentro del mismo, así como la promoción a los cargos
directivos de carácter docente.”
La estructura del escalafón nacional
docente ha sido descrita, aunque en opinión disidente, en la jurisprudencia de
la Corte Constitucional en los siguientes términos:
“Los artículos 8° y
10 del Decreto 2277 de 1979 determinan que el escalafón nacional docente,
constituido por catorce grados, es un sistema de clasificación de los
educadores de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y
méritos reconocidos, que habilita a los maestros en él inscritos para poder
ejercer cargos de la carrera docente.
Los educadores
que posean un título docente o que acrediten estar inscritos en el escalafón
nacional docente, pueden ser nombrados como docentes en planteles oficiales de
educación, según los requerimientos de cada uno de los distintos niveles que
conforman el Sistema Educativo Nacional (Decreto 2277 de 1979, artículo
5°)."[5]
Para poner en operación el Escalafón
Docente y realizar los objetivos de la Carrera Docente, el Decreto Ley 2277 de
1979 creó las Juntas de Escalafón – tanto a nivel nacional como seccional –,
asignándoles la función general de adoptar las decisiones previstas en el
decreto relacionadas con el Escalafón Docente y el régimen disciplinario. Entre
dichas funciones, el decreto establece:
“Artículo 19.
Funciones de las Juntas Seccionales. Corresponde a las Juntas Seccionales de
Escalafón el estudio, tramitación y resolución de las solicitudes de
inscripción, de ascenso y reinscripción en el Escalafón, la tramitación,
concepto y fallo en los procesos disciplinarios que deben adelantarse según
este decreto, en relación con el personal docente.”
Con respecto a la exigencia del
escalafonamiento para los docentes oficiales, el artículo 5º del Decreto 2277
de 1979 condicionaba el nombramiento de docentes en los planteles oficiales de
educación a que el educador tuviera título de docente o a que acreditara estar
inscrito en el Escalafón Nacional Docente. El artículo 116 de la Ley 115 de
1994 derogó el artículo anteriormente citado al exigir tanto estudios en
educación – licenciatura, posgrado o normalista – como la inscripción en el
Escalafón Nacional Docente para ejercer la docencia en el servicio educativo
estatal, salvo las excepciones contempladas en la ley y el Estatuto Docente
(D.L. 2277 de 1979). En cuanto a la obligación para los educadores privados de
pertenecer al Escalafón Nacional Docente como condición de vinculación a
planteles privados de educación, la Corte procederá a interpretar la norma
demandada en un acápite posterior.[6]
3.3 La capacitación
La capacitación a que hace referencia el
artículo 4º demandado es definida como "el conjunto de acciones y procesos
educativos, graduados, que se ofrecen permanentemente a los docentes en
servicio oficial y no oficial para elevar su nivel académico" (art. 56
inc. 1 del Decreto 2277 de 1979). Se busca así profesionalizar a los educadores
sin título docente, actualizar a los educadores en materias académicas,
científicas, pedagógicas, administrativas, etc., especializar a los educadores
dentro de sus áreas de conocimiento y proporcionarles oportunidades de
mejoramiento profesional (art. 57 del Decreto 2277 de 1979).  Es importante
anotar que la capacitación está a cargo del Ministerio de Educación Nacional y
de las Secretarias Seccionales de Educación, así como de las  instituciones
privadas debidamente facultadas para ello (art. 56 inc. 2 del Decreto 2277 de
1979).
3.4 Las asimilaciones
En cuanto a las asimilaciones de que trata
el artículo 4º demandado, ellas tienen que ver con las equivalencias señaladas
en el Decreto 2277 de 1979 para los docentes interesados por ingresar al
escalafón nacional docente establecido en aquella oportunidad. Mediante el
sistema de asimilaciones se homologaron al nuevo escalafón de 1979 los méritos
académicos y la experiencia docente acumulada por los educadores oficiales y no
oficiales escalafonados en virtud de disposiciones anteriores (art. 71 del
Decreto 2277 de 1979) o que materialmente cumplían los requisitos para ser
escalafonados según dichas disposiciones (arts. 72 a 75 del Decreto 2277 de
1979).
A partir de la delimitación del contexto
normativo del objeto sobre el cual versa la demanda – efectuada a título
meramente descriptivo – se pasa a analizar los cargos presentados por el actor.
4. Interpretación del artículo 4º demandado
El demandante parte de la premisa según la
cual el artículo 4º del Decreto Ley 2277 de 1979[7]
impondría a los educadores no oficiales el ingreso al Escalafón Nacional
Docente para efectos del ejercicio de su profesión, incluso en establecimientos
privados de educación. Antes de entrar en el análisis de constitucionalidad de
la norma se requiere entonces que la Corte proceda a interpretar la norma
demandada.
Una interpretación literal del artículo 4º
permite sostener que la proposición “A los educadores no oficiales serán
aplicables las normas de este decreto sobre escalafón nacional docente,
capacitación y asimilaciones” no obliga a los educadores no oficiales a
inscribirse en el Escalafón Docente. La norma no emplea expresiones imperativas
directas ni de su texto puede derivarse tal conclusión. Ella se limita a
establecer que las normas sobre escalafón, capacitación y asimilaciones les
serán aplicables, sin especificar cuándo, esto es, en qué circunstancias, tiene
lugar dicha aplicación. Para determinar el sentido de la norma es necesario
entonces precisar su alcance acudiendo a otros métodos de interpretación, en
este caso el finalista y el sistemático.
La finalidad de la norma – así como del
mecanismo del Escalafón Nacional Docente en general – es la de proteger a los educadores
que deciden ingresar al Escalafón. El Escalafón Nacional Docente hace las veces
de un registro público mediante el cual se hace pública la idoneidad ética y
profesional de las personas en el inscritas[8],
se permite la acumulación de tiempos de trabajo en el sector público educativo
y en el privado, así como se garantiza una remuneración[9] acorde con el grado de
calificación logrado dentro del Escalafón. La finalidad de extender a los
educadores no oficiales las normas sobre escalafón, capacitación y asimilaciones
no es, entonces, la de obligarlos a pertenecer a él, sino la de extenderles su
protección cuándo han decidido solicitar su ingreso, de conformidad con las
normas que regulan la inscripción al régimen de la Carrera Docente. Tal
conclusión viene a reforzarse mediante una interpretación sistemática de la
norma demandada, en el contexto de su relación con las demás normas del régimen
en comento.
En efecto, como ya se mencionó más arriba,
son las Juntas Seccionales de Escalafón las encargadas de decidir sobre las
solicitudes de inscripción al Escalafón Docente que eleven los educadores, sean
oficiales o no oficiales (art. 19 del Decreto Ley 2277 de 1979). El artículo 8º
del mencionado decreto se refiere a la inscripción en el Estatuto, lo cual supone
una solicitud previa por el interesado. El ingreso al mencionado Escalafón es,
por lo tanto, facultativo, y no imperativo. Ningún educador está obligado a
pertenecer al Escalafón Docente, como tampoco a recibir la protección brindada
a él por este medio. Asunto diferente es que una vez se solicite por el
educador no oficial el ingreso al Escalafón Docente a ellos les serán
aplicables las normas sobre la materia. Cuestión también distinta es que el
educador no escalafonado carezca de los beneficios que se derivan del
escalafonamiento.
En consecuencia, el artículo 4º demandado
no obliga a los educadores no oficiales a escalafonarse, así como tampoco
obliga a los establecimientos educativos privados a contratar exclusivamente
educadores escalafonados.[10]
5. Análisis de los cargos contra el  art.
4º del D. 2277 de 1979
El demandante enfila sus cargos contra el
artículo 4º del Decreto 2277 de 1979, que extiende a los docentes privados las
normas sobre escalafón nacional docente, capacitación y asimilaciones. Los
argumentos en los que respalda su acusación son básicamente dos: por un lado,
la violación del principio de igualdad (art. 13 C.P.) y, por otro, la violación
de diversos derechos de libertad - en este caso el libre desarrollo de la
personalidad, la libertad de expresión, enseñanza y cátedra, la libertad de
escoger profesión u oficio, la libertad paterna de escoger entre diversas
opciones educativas para sus hijos, la libertad de fundar y dirigir
establecimientos educativos privados -, todo ello en virtud de la regulación
legal impugnada. En consecuencia, la Corte procederá a examinar los cargos en
contra del mencionado artículo, primero respecto de una posible vulneración del
principio de igualdad, y luego respecto de la posible vulneración de diversos
derechos de libertad.
6. Cargo por vulneración del principio
de igualdad
En el presente caso se afirma el
desconocimiento del principio constitucional de la igualdad, en su variante del
trato desigual a los desiguales, que incluye la prohibición de tratar igual a
los desiguales. Según el demandante, los docentes no oficiales no deben ser tratados
de la misma manera que los docentes oficiales en materia de escalafón nacional
docente, capacitación y asimilaciones (art. 4º D.L. 2277 de 1979). La razón de
ello sería, según el demandante, la diferente naturaleza de la educación
privada frente a la educación pública. Afirma que la primera es pluralista y en
ella predomina la autonomía de la voluntad privada, mientras que la segunda
está sujeta a las normas de la administración pública y de personal al servicio
del Estado. Igualar a los docentes oficiales y no oficiales en este contexto
vulneraría – según el demandante – el principio de igualdad, así como diversas
libertades fundamentales.
Tratándose de demandas con fundamento en
la presunta violación del derecho a la igualdad por dar un trato igual a los
desiguales, es necesario establecer si el criterio de igualación
utilizado por el legislador, así como las consecuencias derivadas del mismo,
carecen de un fundamento objetivo y razonable.
Se pregunta la Corte si la decisión
adoptada por el legislador extraordinario de igualar los docentes privados a
los oficiales para efectos de escalafón nacional docente, capacitación y
asimilaciones tiene un fundamento objetivo y razonable o si, por el contrario,
otorga un trato igual a grupos de personas respecto de los cuales la
Constitución ordena un trato diferente. Se pregunta, entonces, si el criterio
de igualación, v.gr., ser docentes, pasa el “test” de razonabilidad.[11]
7. Test de razonabilidad del criterio
de igualación
La Corte ha venido aplicando en sus fallos
diversos métodos para la determinación de posibles vulneraciones al principio
constitucional de la igualdad (art. 13 C.P.)[12].
Entre dichos métodos se encuentra el test de razonabilidad. Este es sólo un
método para la determinación de vulneraciones del principio de igualdad. Por
supuesto, puede haber otros métodos para alcanzar dicha finalidad, por lo que
la Corte sólo opta por aplicar el test de razonabilidad en la medida que se
muestra en este caso como un método idóneo, más no exclusivo – se recalca –
para tal fin. Es lo que sucede en esta ocasión por las razones que se expondrán
a continuación.
La Corte ha sostenido que el principio de
igualdad no establece una igualdad mecánica ni automática. La Corte interpreta
así el principio de igualdad de forma que incluye no sólo la orden de tratar
igual a los iguales sino también la de tratar desigualmente a los desiguales,
lo que exige se respondan tres preguntas: ¿igualdad entre quiénes?, ¿igualdad
en qué?, ¿igualdad con base en qué criterios?
La Corte ha sostenido[13] que el control de
constitucionalidad en general, y el test de razonabilidad en particular,
adoptan diversas modalidades – leve, intermedio o estricto – según su grado de
intensidad. En su jurisprudencia más reciente[14]
la Corte ha reiterado la tesis según la cual la intensidad del control de
constitucionalidad y del test de razonabilidad varía dependiendo de la materia
objeto de la norma demandada.
La Corte procederá a analizar la norma
demandada una vez determine qué grado de intensidad debe aplicar según la
materia y los bienes en juego en este proceso. Para ello es necesario, primero,
recoger los criterios jurisprudenciales sobre los grados de intensidad (7.1)
para, luego, aplicarlos a la norma demandada en este caso con el fin de
determinar el grado de intensidad a emplear en el caso (7.2). Posteriormente,
se juzgará la norma a la luz del test pertinente (8).
7.1 Intensidad del test de razonabilidad
Según la jurisprudencia de esta
Corporación, el examen de constitucionalidad de una norma legal supone la
intervención de la jurisdicción constitucional en la órbita de competencias del
legislador, en aras de preservar los principios y valores constitucionales. El
principio democrático (art. 1 C.P.), el principio de la separación de las ramas
del poder público y de colaboración armónica entre ellas (art. 113 inciso 2
C.P.) y el principio de primacía de los derechos inalienables de la persona
(art. 5 C.P.) deben ser interpretados sistemáticamente y ponderados en concreto
de forma que se respeten las competencias constitucionales tanto del legislador
como de la Corte Constitucional. Tal es el sentido básico de los distintos
grados de intensidad con los que debe aplicarse el test de razonabilidad de una
medida legislativa. Ello explica que en materia de igualdad el test de
razonabilidad, con variantes importantes pero también con elementos comunes
significativos, sea el método aplicado en otras democracias constitucionales,
e, inclusive, por órganos jurisdiccionales regionales.
Además, es pertinente subrayar que el test
de razonabilidad sigue precisos pasos que le imprimen objetividad al análisis
de constitucionalidad. Las jurisprudencias nacional,[15] comparada[16] e internacional[17] desarrollan
generalmente el test en tres pasos: 1. el análisis del fin buscado por
la medida, 2. el análisis del medio empleado y 3. el análisis de la
relación entre el medio y el fin. Cada uno de estos pasos busca absolver
diversas preguntas, según se trate de un test estricto, intermedio o leve.
En efecto, en los Estados Unidos desde el
año 1920 se menciona explícitamente el test leve aplicable al examen de una
medida legislativa para determinar si vulnera el principio de igualdad de
trato.[18]
Ya en 1937 la Corte Suprema aplica un test estricto de constitucionalidad a las
medidas que clasifican a las personas según sus habilidades para ejercer
derechos o sobre una base sospechosa. La Corte justifica el “endurecimiento” de
su control en la existencia de su función judicial de proteger ciertos derechos
constitucionales fundamentales, así como a minorías insulares.[19] En la jurisprudencia
norteamericana se han identificado tres grados de rigor en el juicio de
igualdad denominados test de relación racional, test intermedio y test
estricto.[20]
En Alemania se desarrolla y aplica el test
de proporcionalidad de las medidas legislativas tempranamente por el Tribunal
Constitucional que empezó a ejercer sus funciones en 1951. En el fallo sobre
“droguerías” (1958) la Corte Constitucional alemana aplica ya un test con intensidad
diferencial según la importancia de los bienes en juego y el grado de intrusión
de las medidas legislativas en los derechos fundamentales.[21]
En Francia, el Consejo Constitucional
también ha aplicado un criterio de razonabilidad de las diferenciaciones a
partir del objeto que la misma ley ha establecido. Desde su decisión inicial
sobre el principio de igualdad del 27 de diciembre de 1973,[22] este ha sido el
referente más frecuentemente empleado por el Consejo Constitucional. El juicio
de razonabilidad que dicho órgano ha venido aplicando ha evolucionado hasta
llegar a una formulación convencional según la cual “el principio de igualdad
no se opone a que el legislador regle de forma diferente situaciones diferentes
ni a que establezca excepciones a la igualdad siempre que, en uno u otro caso,
la diferencia de tratamiento que resulte esté en relación directa con el objeto
de la ley que la establece”.[23]
También ha distinguido entre grados de intensidad del control lo cual conduce a
que se pase de un control normal a uno más estricto. Por ejemplo, el Consejo
Constitucional aplicó un control más estricto en el caso de las “Cuotas por
Sexo” donde de oficio declaró inconstitucional una disposición legislativa
dirigida indirectamente a establecer un porcentaje mínimo de 25% de mujeres en
las listas de candidatos a las elecciones municipales.[24]
En Italia, la Corte Constitucional desde
finales de los años cincuenta ha interpretado el principio de igualdad de tal
manera que comprende la necesidad de que las leyes sean razonables. De manera
explícita una sentencia de 1960 dijo que “la jurisprudencia constitucional ha
afirmado reiteradamente que el principio de igualdad es violado cuando una ley,
sin un motivo razonable, regula diferentemente la condición de aquellos que se
encuentran en la misma situación.”[25]
En Canadá, la Corte Suprema de Justicia
también ha aplicado una metodología especial para apreciar la razonabilidad de
una diferenciación. El énfasis del análisis gira en torno a la relevancia
objetiva de una diferenciación lo cual permite apreciar su razonabilidad, a
partir del caso Andrews[26]
decidido en 1989, el cual responde a la adopción de la Carta de Derechos y
Libertades de 1982. Antes de dicho fallo, las cortes canadienses aplicaban una
fórmula más rígida para determinar quién estaba situado en una posición
semejante a otro y por lo tanto debía recibir una trato igual. El criterio que
guiaba dicha fórmula era el de la existencia de un “objetivo federal válido” lo
cual equivale a un test más deferente que el que ha sido denominado leve en
nuestra jurisprudencia.[27]
En España, el Tribunal Constitucional viene
aplicando desde mediados de los ochenta el test de razonabilidad en materia de
igualdad en la ley. La desigualdad introducida por la norma impugnada es
evaluada por el Tribunal respecto de su congruencia con los fines perseguidos y
de su aptitud para alcanzarlos (test de razonabilidad en sentido restringido).[28] En ciertos casos
sometidos a un escrutinio más estricto, además del anterior, el Tribunal
Constitucional español aplica un test de proporcionalidad entre los medios y
los fines, como en el caso de la Ley sobre el Impuesto sobre la Renta de
Personas Físicas, donde el máximo tribunal español declaró inconstitucional por
no pasar el test de proporcionalidad la medida que declaraba la unidad familiar
y acumulaba las rentas tributarias de los cónyuges para efectos impositivos,
sin parar mientes a las consecuencias jurídicas de dicho tratamiento.[29]
La Corte Europea de Derechos Humanos aplica
el test de proporcionalidad desde 1968 al examen de las normas acusadas de
violar la Convención de Derechos Humanos. Así en el caso del Asunto Lingüístico[30] sostuvo que la ley
belga del 2 de agosto de 1963 violaba el artículo 14 de la Convención Europea
de Derechos Humanos en conjunto con el artículo 2º del primer protocolo
adicional al impedir a algunos niños acceder a las escuelas de lengua francesa
de las seis comunas de la periferia de Brusselas con el único fundamento del
sitio de residencia de sus padres. Estimo la Corte que debe haber una justificación
objetiva de la norma, esto es, que ella persiga un fin legítimo y que exista
proporcionalidad entre los medios empleados y el fin buscado. La Corte adoptó
esta metodología por considerar que debía seguir “los principios que pueden ser
extraídos de la práctica jurídica de un amplio número de estados democráticos
según la cual el principio de igualdad de trato es violado si la distinción
carece de una justificación objetiva y razonable. La existencia de dicha
justificación debe ser apreciada en relación con el objetivo y los efectos de
la medida bajo consideración. El principio de igualdad también se viola cuando
se establece claramente que no hay una relación razonable de proporcionalidad
entre los medios empleados y los objetivos que se pretende sean realizados.”[31]
Para terminar esta breve referencia al
derecho comparado, es importante subrayar que la Corte Interamericana de
Derechos Humanos también a aplicado criterios de razonabilidad en el ámbito del
principio de igualdad. En una opinión consultiva de 1984 la Corte definió
aspectos tanto de la razonabilidad como de la proporcionalidad en materia de
igualdad y citó de manera expresa el caso sobre el “Asunto Lingüístico Belga”
de la Corte Europea de Derechos Humanos anteriormente mencionado sin que ello
signifique que se haya adoptado la metodología europea de manera específica.[32]
En armonía con esa tendencia general, la
jurisprudencia constitucional colombiana ha aplicado un test de razonabilidad
en materia de igualdad y ha distinguido entre un test estricto, un test
intermedio y uno leve. Cada uno de estos tipos del test supone una diferente
intensidad. Las diferencias básicas entre estas tres modalidades del test
estriban en su estructura, sus elementos de análisis y sus consecuencias en
materia probatoria y argumentativa.[33]
Con ocasión de la presente sentencia, la
Corte se limita a tematizar la fijación de la intensidad del test de
razonabilidad a aplicar en el análisis constitucional, por considerar este
aspecto de crucial importancia para el examen de la medida demandada. En
efecto, ¿cuál de estos niveles de intensidad del test de igualdad debe aplicar
la Corte en el presente caso? La Corporación procede a responder ésta pregunta
ineludible para sentar las premisas en que se fundará su análisis de la medida.
7.2 Criterios de fijación de la intensidad
del test a aplicar
En el control de constitucionalidad la
Corte aplica, por lo general, un test leve de razonabilidad en examen de una
medida legislativa.
El test leve se limita a establecer la legitimidad
del fin y de la medida, debiendo ésta última ser, además, adecuada para
alcanzar el fin buscado. En consecuencia, la Corte se limita cuando el test es
leve, por una parte, a determinar si el fin buscado y el medio empleado no
están constitucionalmente prohibidos y, por otra, a establecer si el medio escogido
es adecuado, esto es, es idóneo para alcanzar el fin propuesto. Este es,
por así decirlo, el punto de partida o de arranque en el análisis de la
razonabilidad.
La intensidad leve como punto de partida
del test de razonabilidad tiene como fundamento el principio democrático, así
como la presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisiones
legislativas. La aplicación ordinaria de un test leve en el análisis de
razonabilidad tiene como finalidad exigir que el legislador no adopte decisiones
arbitrarias y caprichosas sino fundadas en un mínimo de racionalidad. Esta
carga que pesa sobre el legislador, al igual que sobre cualquier autoridad
pública y órgano estatal, surge directamente de la razón de ser misma del
constitucionalismo que, desde sus orígenes históricos y su consolidación en el
periodo de la  Ilustración, aspira a lograr que el poder sea ejercido de
conformidad con la razón no con la fuerza. De ahí que preguntarse qué se busca
con una norma (análisis de la finalidad), cómo se va a lograr lo buscado
(análisis del medio) y qué tan propicia es la medida para alcanzar lo buscado
(análisis de la relación medio-fin), sean criterios elementales para determinar
si la afectación de la igualdad, u otro derecho fundamental, es razonable y, por
lo tanto, constitucional o, arbitraria, y, por lo tanto, inconstitucional.
En diversas hipótesis la Corte ha optado
por aplicar un test leve de razonabilidad, como por ejemplo en ciertos casos
que versan exclusivamente sobre materias 1) económicas, 2) tributarias o 3) de
política internacional, sin que ello signifique que el contenido de una norma
conduzca inevitablemente a un test leve. Por ejemplo, en materia económica una
norma que discrimine por razón de la raza o la opinión política sería claramente
sospechosa y seguramente el test leve no sería el apropiado. Lo mismo puede
decirse, por ejemplo, de una norma contenida en un tratado que afecta derechos
fundamentales. En el presente caso, la norma que regula la aplicación de las
normas sobre estatuto docente, capacitación y asimilaciones no encuadra en
ninguna de estas hipótesis, ya que lejos de versar sobre las mencionadas
materias regula aspectos de la carrera docente. Por otra parte, la
jurisprudencia de la Corporación ha aplicado igualmente en tres hipótesis más
un test leve de razonabilidad de medidas legislativas: 4) cuando está de por
medio una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de un
órgano constitucional; 5) cuando se trata del análisis de una normatividad
preconstitucional derogada que aún surte efectos en el presente; y 6) cuando
del contexto normativo del artículo demandado no se aprecie prima facie una
amenaza para el derecho en cuestión. El artículo 4º demandado se relaciona con
las hipótesis 4 y 6, lo que habla a favor de la aplicación de un test leve de
razonabilidad al examen de su constitucionalidad.[34]
Aunque el test de razonabilidad leve es el
ordinario, cuando existen razones de peso que ameriten un control más estricto
se ha aumentado su intensidad al evaluar la constitucionalidad de una medida.
En principio el legislador goza de una amplia potestad de configuración. No
obstante, las limitaciones constitucionales impuestas al legislador en
determinadas materias en la propia Constitución justifican en determinados
casos la aplicación de un test de mayor intensidad.
Es así como la Corte ha aplicado un test
estricto de razonabilidad en ciertos casos, como por ejemplo 1) cuando está de
por medio una clasificación sospechosa como las enumeradas en forma no taxativa
a manera de prohibiciones de discriminación en el inciso 1º del artículo 13 de
la Constitución; 2) cuando la medida recae principalmente en personas en
condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados,
sectores sin acceso efectivo a la toma  de decisiones o minorías insulares y
discretas; 3) cuando la medida que hace la diferenciación entre personas o
grupos prima facie afecta gravemente el goce de un derecho constitucional fundamental;
4) cuando se examina una medida que crea un privilegio.
Con respecto al test estricto de
razonabilidad, los elementos de análisis de la constitucionalidad son los más
exigentes. El fin de la medida debe ser legítimo e importante, pero además imperioso.
El medio escogido debe ser no sólo adecuado y efectivamente conducente, sino
además necesario, o sea, que no pueda ser remplazado por un medio
alternativo menos lesivo. Adicionalmente, el test estricto es el
único que incluye la aplicación de un juicio de proporcionalidad en sentido
estricto. El juicio de proporcionalidad en sentido estricto es el cuarto
paso del test estricto de razonabilidad. Este exige que los beneficios de
adoptar la medida excedan claramente las restricciones impuestas sobre otros
principios y valores constitucionales por la medida.
En el caso sub examine, la norma demandada
no establece una clasificación sospechosa, no recae en personas o grupos
especialmente protegidos por la Constitución, no representa prima facie una
grave afectación un derecho constitucional fundamental ni mucho menos aún crea
un privilegio, lo cual descarta la aplicación de un test estricto de
razonabilidad en el juicio sobre su conformidad constitucional.
Un test menos intenso – llamado test
intermedio – también ha sido empleado por la Corte para analizar la
razonabilidad de una medida legislativa, en especial 1) cuando la medida puede
afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental, o 2) cuando existe
un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre
competencia.
Por su parte, el test intermedio involucra
elementos más exigentes de análisis que el test leve. Primero, se requiere que
el fin no sólo sea legítimo sino también constitucionalmente importante,
en razón a que promueve intereses públicos valorados por la Carta o en razón a
la magnitud del problema que el legislador busca resolver. Segundo, se exige
que el medio, no solo sea adecuado, sino efectivamente conducente a
alcanzar el fin buscado por la norma sometida a control judicial.
En el caso objeto de estudio, la norma
demandada – según concepto del demandante – afecta el goce de varios derechos
constitucionales fundamentales, lo que justificaría suficientemente la
aplicación de un test intermedio, como se verá en el acápite siguiente.
Cabe anotar que la enumeración anterior de
las condiciones que inciden en la determinación de la intensidad del test que
ha hecho la Corte no es taxativa. Así, en este caso, la Corte señala que hay
otro criterio relevante para determinar la intensidad del test, v.gr., que la
norma no fue expedida por el Congreso sino por el Ejecutivo, puesto que se
analizará posteriormente.
Adicionalmente, los efectos de cada
criterio tampoco son definitivos, porque dicha determinación depende del peso
de los elementos propios de cada caso, los cuales son apreciados y ponderados
en forma independiente por esta Corporación.
Finalmente, es de advertir que pueden
presentarse colisiones entre los diferentes criterios para la fijación de la
intensidad del test. En el presente caso, tal colisión se presenta entre la
posible afectación de derechos fundamentales, como los enumerados por el
demandante, y el elemento de que las medidas cuestionadas han sido adoptadas en
desarrollo de una competencia no genérica sino específica en el campo de la
educación atribuida a un órgano constitucional por el propio Constituyente. En
estos casos, se hace necesario realizar una ponderación entre dichos criterios,
unidos a otros propios del caso, con miras a determinar la intensidad del test
de razonabilidad a emplear en el control de constitucionalidad.
8. Test aplicable al análisis de la norma
demandada
En el presente caso se cuestiona por el
demandante la igualación de educadores oficiales y no oficiales hecha por el
legislador extraordinario, con fundamento en la Ley 8ª de 1979, en el Decreto
Ley 2277 de 1979, por el cual se adoptaron normas sobre el ejercicio de la
profesión docente. Se trata entonces de una medida tomada por el legislador
extraordinario, la cual debe ser analizada en su constitucionalidad. Ante todo,
es necesario establecer con qué intensidad debe aplicarse el test de
razonabilidad de la medida en este caso, a partir de los criterios sentados por
la jurisprudencia sintetizados anteriormente y de los elementos propios del
mismo.
8.1. Intensidad del test a aplicar
En el caso de la demanda de
inconstitucional sujeta a examen, las razones de mayor peso conducen a la
aplicación de un test intermedio de razonabilidad en el análisis de la norma
demandada. Esta es la conclusión a que se llega después de analizar los
argumentos en favor del aumento en el grado de intensidad del test de
razonabilidad.
A primera vista, el test debería ser leve
en razón a que las normas demandas no representan ninguna discriminación por
razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión
política o filosófica, ni afectan a un grupo marginado o discriminado, toda vez
que ellas regulan las condiciones de la profesión docente en general. Los
docentes privados tampoco son una minoría aislada y vulnerable que justifique
la aplicación de un test diverso al leve. Las normas acusadas, no obstante,
podrían afectar el goce de diversos derechos constitucionales fundamentales,
entre ellos varios derechos de libertad. Por lo menos esa es la percepción del
demandante. Esto habla en favor de aplicar un test estricto al examen de la
medida. No obstante, para arribar a tal conclusión no basta la afirmación de
que se vulneran derechos fundamentales. Adicionalmente, es necesario que los
argumentos que apuntan a la aplicación de un grado de intensidad más exigente,
sean de tal peso que se justifique abandonar el test ordinario. En contra de la
aplicación de un test estricto cuenta el hecho de que la medida parece ser
desarrollo del mandato constitucional dirigido al legislador consistente en
garantizar "la profesionalización y dignificación de la actividad
docente" (art. 68 inc. 3 C.P.) de forma que se asegure que la educación quede
a cargo de personas de reconocida "idoneidad ética y pedagógica".
Bajo esta óptica, la medida podrá justificarse como ejercicio de una
competencia constitucional atribuida al legislador, lo que respaldaría
nuevamente la aplicación de un test leve de razonabilidad.
Una circunstancia adicional, como se
advirtió anteriormente, es relevante en el presente caso. Las normas
cuestionadas fueron adoptadas por el legislador extraordinario, y no
directamente por el Congreso de la República. Su aprobación no fue el resultado
de una amplia y participativa deliberación democrática. El hecho de que el
Congreso legisle como máximo órgano de representación popular, en cuyo caso la
decisión legislativa es expresión directa del principio democrático, contrasta
con el hecho de que sea el Gobierno Nacional quien dicte las normas
extraordinarias previa la habilitación legislativa. El déficit de deliberación
pública y de posibilidad efectiva de representación de todos los potenciales
afectados o beneficiados en la expedición de la norma por parte del legislador
extraordinario, podría justificar la aplicación de un test más estricto de
razonabilidad que el test leve, en aras de salvaguardar los derechos de
potenciales destinatarios, de grupos excluidos de la deliberación y decisión, o
de potenciales afectados por la medida legislativa extraordinaria sin acceso al
proceso decisorio.
Ahora bien: otra circunstancia adicional
permite fijar la intensidad del test a aplicar a un nivel intermedio. En el
presente caso se impugna una norma preconstitucional, cuya defensa por parte
del autor de la medida – los funcionarios que representaron al legislador
extraordinario en 1979 – es fácticamente imposible. Además, no debe
desestimarse que la norma demandada ha venido surtiendo efectos por más de
veinte años, sin que hasta la fecha se hubiera cuestionado su
constitucionalidad. Por último, es de observar que la norma demandada tiene un
carácter meramente facultativo, no imperativo en materia de ingreso a la
carrera docente, lo que prima facie sugiere que no hay una afectación grave de
la libertad. Atendidas todas estas razones, la Corte estima que se justifica
aplicar un test intermedio de razonabilidad en el examen constitucional de las
normas demandadas.
8.2. Análisis del artículo 4º según el test
intermedio de razonabilidad
8.2.1 Legitimidad del fin: la
profesionalización de la docencia
En el caso sujeto a estudio, la norma que
decide extender las disposiciones sobre escalafón nacional docente, capacitación
y asimilaciones de docentes oficiales a los docentes no oficiales ve en la
profesionalización de la actividad por grados según la formación, la
capacitación y la experiencia docente acumulada, un fin constitucionalmente
admisible con miras a garantizar la calidad y la idoneidad intelectual y moral
de los educadores. No se observa que el fin buscado por el legislador
extraordinario esté prohibido a la luz de la actual Constitución. Al contrario,
este se desprende del propio texto constitucional que ordena al legislador
garantizar "la profesionalización y dignificación de la actividad
docente" (art. 68 inc. 3 C.P.).
Tampoco le asiste razón al demandante
cuando afirma que la profesionalización de la actividad docente excluye a
profesionales sin formación como educadores de la posibilidad de ser vinculados
como docentes en el sector privado. Como bien lo afirma el Jefe del Ministerio
Público en su concepto, “quienes carecen del escalafonamiento tienen la
posibilidad de difundir sus conocimientos, independientemente al hecho (sic) de
no pertenecer a la carrera docente, obviamente sin las prerrogativas que ésta
concede”.
8.2.2. Importancia del fin: asegurar la
idoneidad ética y pedagógica de los docentes
La importancia de la profesionalización de
la educación se ve reflejada en el fin último que pretende alcanzar: asegurar
la idoneidad ética y pedagógica de los docentes. Pese al dicho del demandante
sobre la contradicción de la medida con diversas normas de derechos
fundamentales, lo cierto es que ni existe prohibición expresa al legislador que
le impida propender por la profesionalización de la actividad docente, sea
pública o privada, como tampoco esta finalidad se muestra prescindible o
irrelevante a la luz de la necesidad de “un personal altamente calificado que
cuente con los medios materiales e intelectuales apropiados para dedicarse a la
formación de hombres” y mujeres.[35]
8.2.3 Legitimidad del medio: la extensión
del escalafón docente como medio constitucionalmente permitido
La demanda objeto de estudio impugna la
medida de escalafonamiento general de la actividad docente - por vía de la
extensión del régimen estatal sobre escalafón, capacitaciones y asimiliaciones
a los docentes que laboran en el sector privado - como contraria a principios
fundamentales como la autonomía y el pluralismo en la educación. Desde la
perspectiva del actor, las normas demandadas no superarían siquiera el test
leve respecto de la relación medio/fin. La razón para él es sencilla: dar un
trato igual a los educadores del sector privado y a los educadores públicos
viola la autonomía de la voluntad privada que prima en la educación privada y
el pluralismo que inspira la regulación de la educación.
El demandante otorga a la norma demandada
un alcance que ésta realmente no tiene, como es que la norma obligue a los
educadores no oficiales a ingresar al escalafón nacional docente. Tal ingreso
no es obligatorio. Los establecimientos educativos privados están en libertad
de contratar educadores no escalafonados, por lo que no es cierto que a los
educadores se les esté coartando su libertad de enseñanza, de cátedra o de
investigación, en la medida que se les esté igualando ilegítimamente a los
docentes oficiales escalafonados. Al incentivar – no obligar – la entrada al
escalafón nacional docente tanto a licenciados en educación como a
profesionales de otras disciplinas, lo que hizo el legislador extraordinario
fue fomentar la continua formación, actualización y capacitación del educador.
8.2.4 Medio efectivamente conducente: el
escalafón docente contribuye eficazmente a la profesionalización
La Corte no comparte las razones del
demandante y acoge, por otra parte, las razones esgrimidas por el Procurador
General de la Nación. A juicio de la Corte, el medio escogido – escalafón,
capacitación y asimilaciones – no sólo es idóneo sino además es efectivamente
conducente de cara a la obtención del fin perseguido como es la
profesionalización de la actividad docente. En efecto, al incentivar – no
obligar – la entrada al escalafón nacional docente tanto a licenciados en
educación como a profesionales de otras disciplinas, lo que hace el legislador
extraordinario es fomentar la continua formación, actualización y capacitación
del educador, y no establecer un sistema único o uniforme obligatorio para
educadores públicos o privados.
El mecanismo del escalafón nacional
docente, excluidas por una sentencia anterior de esta Corte las
diferenciaciones irrazonables entre profesionales con título en educación y
otros profesionales – como es el caso de la diferenciación de grados del
escalafón accesibles a unos y a otros no[36]
–, es entonces un medio efectivamente conducente para aumentar los niveles de
calidad e idoneidad de la educación escolarizada.
8.2.5. Presunción de constitucionalidad no
ha sido desvirtuada
En el caso sub iudice, por tratarse
de un test intermedio de constitucionalidad, al demandante le bastaba demostrar
que el fin de las normas demandadas o el medio empleado para alcanzarlo se
encuentran constitucionalmente prohibidos, o que el segundo es manifiestamente
inadecuado para la obtención del primero. A la luz de los cargos por violación
del principio de igualdad, el demandado no ha demostrado ninguno de los
extremos antes mencionados. Pretende el actor construir la prohibición de
extender las normas sobre escalafón nacional docente, capacitación y asimilaciones
a los docentes no oficiales, con el argumento de que en el sector de la
educación privada priman el pluralismo y la autonomía de la voluntad privada.
Busca así que se reduzca el alcance de la formulación de la educación como
servicio público y las facultades de inspección y vigilancia sobre le enseñanza
a cargo del Ejecutivo a un mero control sobre la creación de establecimientos
educativos y sobre su gestión, excluyendo el régimen de carrera docente para el
sector privado. A juicio de la Corte, sin embargo, no existe justificación
constitucional suficiente en la invocación del pluralismo y de la autonomía de
voluntad para restringir los mecanismos a disposición del legislador que
permiten garantizar la calidad e idoneidad en la prestación del servicio de
educación, sea pública o privada. La profesionalización de la actividad docente
es una política estatal que no sólo puede perseguir legítimamente el legislador
sino que debe hacerlo por expreso mandato constitucional. Ella tampoco atenta
contra el principio del pluralismo cultural – en la oferta educativa – ni
contra el principio de autonomía de los establecimientos de educación para
contratar a sus docentes, como se verá más adelante.
En consecuencia, los cargos contra el
artículo 4 del Decreto 2277 de 1979, por violación del principio de igualdad
(art. 13 C.P.), no prosperan.
9. La extensión de las normas sobre
capacitación y asimilaciones
Aunque el demandante no aduce cargo
específico alguno para impugnar expresamente la aplicación de las normas sobre
capacitación y asimilaciones, lo cual en estricto sentido podría llevar a la
Corte a declararse inhibida para fallar de fondo sobre este punto, un
entendimiento más amplio permite entenderlas como incluidas en el cargo
genérico contra la extensión de las reglas sobre escalafón nacional a los
educadores no oficiales.  Esta última opción se impone en virtud de una
interpretación pro actione, esto es, a favor del demandante.
9.1. En cuanto a las normas sobre
capacitación, lo que hace el artículo 4º acusado es simplemente establecer que
a los educadores no oficiales les serán aplicables dichas normas. Es claro que
sólo el educador escalafonado  es destinatario de las normas sobre capacitación
y asimilaciones. Esto supone que un educador no oficial que no esté interesado
en ingresar al escalafón, tampoco está obligado a capacitarse en las
instituciones educativas autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional
para este efecto. En consecuencia, la Corte no percibe que con la medida
cuestionada se vulneren derechos fundamentales de los educadores no oficiales,
así como tampoco otras disposiciones constitucionales.
9.2. Por último, es de anotar que las
asimilaciones hechas extensivas por la norma demandada a los educadores no
oficiales tienen un carácter puramente técnico o instrumental como normas del
estatuto docente aplicable solamente a los educadores no oficiales que hayan
solicitado el ingreso al escalafón nacional docente, por lo que las razones
dadas anteriormente también son predicables de las normas sobre asimilaciones.
En consecuencia, los cargos contra el
artículo 4º del Decreto 2277 de 1979, por violación del principio de igualdad
(art. 13 C.P.), no prosperan.
10. Cargos por vulneración de los
derechos de libertad
A juicio del demandante, la
profesionalización de la actividad docente vulnera diversos derechos
fundamentales de profesionales vinculados a la docencia en el sector privado,
los derechos de los educandos, de los padres de familia y de los propietarios
de establecimientos educativos privados. Invoca como primera libertad vulnerada
por la regulación estatal el derecho al libre desarrollo de la personalidad,
tanto de los alumnos como de los profesionales particulares, que ven sujeta la
difusión de sus conocimientos “al monopolio de una profesión”, en este caso la
profesión de educador.
En asuntos de constitucionalidad, cuando
los cargos contra la norma se basan en la presunta vulneración de múltiples
libertades, el examen de la vulneración del derecho al libre desarrollo de la
personalidad es residual, o sea, debe subordinarse al examen previo de la
presunta violación de libertades o derechos específicos. La razón de atribuir
un carácter residual al derecho al libre desarrollo de la personalidad es muy
simple: el ámbito protegido por este derecho coincide con el ámbito de
protección de otras libertades y derechos concretos, por lo que es razonable
analizar su vulneración sólo como última ratio cuando se ha descartado
la vulneración de otros derechos constitucionales o libertades específicas.
Esto es precisamente lo que sucede en el presente caso. El demandante aduce,
además de la vulneración del derecho al libre desarrollo de la personalidad, la
vulneración de ocho libertades y derechos constitucionales específicos, y, pese
a ello, invoca en primer lugar el derecho al libre desarrollo de la
personalidad como vulnerado. A  la luz de lo expuesto, la Corte procederá a
evaluar este argumento al final del examen de constitucionalidad.
10.1 Afirma el demandante que las normas
demandadas impiden a personas no licenciadas en educación y no escalafonadas
ejercer su libertad de expresión, comunicación y enseñanza. La Corte no observa
como esto pueda ser así. Nada impide a profesionales de otras disciplinas
diferentes a la educación ser vinculadas como docentes en establecimientos
educativos privados, donde pueden ejercer su libertad de enseñanza, así como en
general las libertades de  expresión y de comunicación. En la práctica sucede
al contrario de lo que afirma el demandante. Personas sin título profesional de
licenciatura en educación pueden o bien ingresar al escalafón nacional docente
– caso en el cual obtienen el reconocimiento del grado de formación y
experiencia docente que han alcanzado, mejorando así su poder de negociación a
la hora de ser contratados como docentes – o mantenerse como docentes no
escalafonados, sin que ello les impida el ejercicio de esta actividad, claro
está sin las prerrogativas de la carrera docente, como anota acertadamente el
señor Procurador General de la Nación.
10.2 Argumenta el libelista que el
legislador impone “adscripciones forzosas” (escalafón nacional, capacitación,
asimilaciones) a la docencia privada, y con ello restringe arbitrariamente el
acceso al trabajo a profesionales y oficios distintos a los docentes de
carrera. La Corte tampoco comparte la afirmación del demandante. El ingreso al
escalafón nacional docente no es forzoso sino libre, sobre todo en el sector de
la educación privada. Para ingresar a la carrera docente se requiere la iniciativa
de la persona, con independencia de si se trata de licenciada en educación o de
profesionales de diversos formación e intereses. No se observa, en consecuencia
una restricción arbitraria del acceso al trabajo.
10.3 Un cuarto argumento del demandante señala
una limitación absoluta del derecho de los padres a escoger entre diversas
opciones educativas, ya que el proceso de profesionalización y escalafonamiento
reduce las opciones a sólo una: “docentes profesionalizados y escalafonados con
los criterios de la administración pública (art.  42, 44 y 67 C.P.)”. Cabe aquí
preguntarse si el medio para el logro de la profesionalización de la actividad
docente – el escalafón nacional docente, la capacitación y las asimilaciones –,
trae como consecuencia la restricción absoluta o siquiera drástica del derecho
de los padres a escoger la educación de sus hijos. La Corte advierte sobre la
necesidad de distinguir entre el pluralismo en la oferta educativa – fin
querido por el propio constituyente al organizar el sistema de educación en
forma mixta, pública y privada – y lo que es la profesionalización de la
actividad docente, política pública que constitucionalmente debe perseguir el
legislador (art. 68 inciso 4 C.P.). Ambas cosas no son antagónicas ni
excluyentes. Por el contrario, ellas son complementarias de una educación de
alta calidad e idoneidad. El ingreso al escalafón nacional docente y la
capacitación necesaria para ascender a sus grados más altos no excluyen del
proceso educativo a personas con profesiones e intereses diversos. Los
establecimientos privados son libres de vincular a docentes escalafonados o no
escalafonados, por lo que no resulta atendible la afirmación del demandante,
según la cual las opciones educativas de los padres se ven anuladas por las normas
demandadas.
10.4 Según el demandante la prestación del
servicio público de educación por parte de los particulares solo puede ser
limitada por el Estado en su creación y gestión, lo que excluye “la aplicación
de escalafones para la docencia privada”. En su criterio, esto último es lo que
hacen las normas demandadas, violando el derecho de los particulares a fundar
establecimientos educativos y la libertad de empresa y la iniciativa privada
(art. 68 y art. 333 C.P.). En concepto de la Corte, el demandante no demuestra
por qué la decisión de extender las normas sobre escalafón nacional docente,
capacitación y asimilaciones está excluida de la regulación del servicio
público de la educación ni por qué ella restringe fundar un establecimiento
privado ni mucho menos indica en qué grado o forma se restringe la libertad de
empresa e iniciativa privada. Desestimado el argumento según el cual el
escalafonamiento es sinónimo de reducción del pluralismo educativo, no se
observa cómo las medidas acusadas suponen un exceso en las facultades de
inspección y vigilancia de la educación y una restricción ilegítima de las
libertades de fundar establecimientos privados de educación y ejercer la
libertad de empresa y la iniciativa privada, más aún cuando la materia está sujeta
a la regulación estatal en aras de asegurar los fines de la educación: el
acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y
valores de la cultura (art. 67 inciso 1 C.P.). Además, los directores de los
establecimientos privados son libres de contratar los docentes que atiendan las
necesidades del correspondiente centro educativo. Nada impide, por ejemplo, que
contrate sólo profesores no escalafonados, o viceversa, o que adopte una
política de contratación que combine a unos y otros.
10.5
Adicionalmente, el demandante sostiene que las normas demandadas establecen una
limitación inconstitucional a las entidades privadas y violan la libertad
científica y artística. Este argumento ha quedado desvirtuado mediante la
desestimación de la tesis, según la cual la profesionalización de la educación
atenta contra el pluralismo que inspira el servicio y excluye a los
profesionales de diversa formación e intereses. Nada impide que científicos y
artistas sin licenciatura en educación ingresen al escalafón nacional docente o
dejen de hacerlo y continúen vinculados a la actividad educativa en el sector
privado, claro está, sin las garantías propias de la carrera docente.
10.6 Finalmente, la Corte tampoco encuentra
que la extensión de las normas sobre escalafón nacional docente, capacitaciones
y asimilaciones a los docentes no oficiales se vulnere el libre desarrollo de
la personalidad de educandos y educadores. Con ello se pretende asegurar que la
enseñanza esté “a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y
pedagógica”, para lo cual las mencionadas normas se revelan claramente
adecuadas. No se observa de qué manera el escalafonamiento según formación,
calidades y experiencia de los educadores afecte la autonomía de la persona. El
ámbito de protección propio del derecho al libre desarrollo de la personalidad
no incluye una inmunidad del educador respecto de las normas que regulen el
ejercicio de la profesión docente, una actividad tan crucial para la formación
en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia (art. 67
inciso 2 C.P.).
Con conclusión, la Corte no encuentra
fundados estos cargos contra el artículo 4º del D.2277 de 1979 y procederá a
declarar su constitucionalidad.
11. Inhibición respecto de la demanda
contra el art. 33 del D. 2277 de 1979
En los antecedentes de esta providencia se
menciona cómo el demandante no presenta ningún cargo específico contra el
artículo 33 del Decreto 2277 de 1979. La norma acusada atribuye al Gobierno
Nacional la facultad de determinar la forma de selección y la exigibilidad de
ciertos requisitos – clase de título docente, grado en el escalafón,
experiencia docente general mínima y experiencia o capacitación especial mínima
– para el desempeño de los cargos de que trata el artículo 32 del mismo
decreto. De esta forma, el artículo 33 demandado refiere al artículo anterior
que versa sobre el carácter docente de los cargos directivos de la educación
oficial que exige que dichos cargos sean provistos por docentes escalafonados.
El demandante, sin embargo, no aduce razón alguna que sustente la
inconstitucionalidad de la norma anotada, con lo que deja de cumplir con los
requisitos establecidos por el Decreto 2067 de 1991 para el ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad. Adicionalmente no se establece una
conexidad directa entre el artículo 4º y el 33, salvo la mención al Esclafón
Nacional Docente. Tal omisión torna inepta la demanda contra el mencionado
artículo y hace que la Corte deba declararse inhibida para pronunciarse respecto
de la constitucionalidad de este artículo.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 4º del
Decreto 2277 de 1979.
Segundo.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre
la constitucionalidad del artículo 33 del Decreto 2277 de 1979.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-673/01
TEST DE RAZONABILIDAD-Pauta no vinculante (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-3303
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4
y 33 del Decreto Ley 2277 de 1979.
Magistrado Ponente:
Dr. Manuel José
Cepeda Espinosa
En la sesión de
Sala Plena del 28 de junio/01 manifesté que formularía aclaración de voto a la
sentencia de la referencia, por cuanto en el texto del proyecto se señalaban
las pautas vinculantes para la jurisprudencia futura de los pronunciamientos
que en diversas ocasiones ha hecho la Corte acerca del entendimiento de los
test de igualdad, de razonabilidad y proporcionalidad, y acerca del tipo de
control y a la intensidad del mismo, que corresponde a la corte Constitucional
en relación con diversas materias, entre ellas, la materia económica, pues
estimo que tales pronunciamientos sólo puedeN hacerse en torno de cada caso
concreto.
De la suma de esos pronunciamientos, puede
generarse una orientación, una pauta, es cierto, pero esta no puede adoptarse
como obligatoria por la Corte
hacia el futuro, sino tener en cuenta las
circunstancias específicas que rodean la necesidad de aplicación de la
Constitución.
No obstante,
al observar el texto definitivo de la sentencia, encuentro que las referencias
que se hacen al tratamiento hecho en el pasado por la Corte, tienen carácter
ilustrativo de ejemplo, por lo cual estimo que no es necesaria la formulación
de la aclaración anunciada.
Fecha ut supra.
ALVARO TAFUR GALVIS
Aclaración de voto a la Sentencia C-673/01
TEST DE
RAZONABILIDAD-Aplicación a
los derechos fundamentales (Aclaración de voto)
Si bien es cierto las Cortes o Tribunales
que hacen control de constitucionalidad han aplicado una técnica que se recoge
en la ponencia denominada "Test de razonabilidad del criterio de
igualación", esta técnica se aplica no sólo al derecho fundamental a la
igualdad, sino a todos los demás derechos fundamentales.  Esta técnica se
utiliza cuando una ley limita cualquier derecho fundamental y busca
salvaguardar el contenido esencial de ese derecho.
TEST DE
RAZONABILIDAD-Alcance
(Aclaración de voto)
Esta técnica busca proteger los
derechos fundamentales aún frente al propio legislador, ya que la posibilidad
que este tiene de limitar los derechos fundamentales no es ilimitada. El
Congreso sólo puede restringirlos, cuando estas restricciones se hacen en
interés del bien común, es decir, cuando se pueden justificar con
consideraciones razonables y objetivas del bien común (fin perseguido) y se
compaginan con el principio de proporcionalidad. La limitación tiene que ser
adecuada a la obtención del objetivo público perseguido. El medio tiene que
resultar necesario o sea que no se hubiera podido elegir otro medio igualmente
eficaz pero que no afectara o lo hiciera en medida sensiblemente menor el
derecho fundamental.
TEST DE
RAZONABILIDAD-Crítica como
técnica (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-3303
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículo 4º y 33 del Decreto Ley 2277 de 1979.
Con el debido respeto aclaro mi voto, con
el propósito de consignar algunas inquietudes:
1.     Si bien es cierto las Cortes o Tribunales
que hacen control de constitucionalidad han aplicado una técnica que se recoge
en la ponencia denominada "Test de razonabilidad del criterio de
igualación" (página 11 y siguientes), esta técnica se aplica no sólo al
derecho fundamental a la igualdad (artículo 13 de la Constitución Política de
Colombia), sino a todos los demás derechos fundamentales.  Esta técnica se
utiliza cuando una ley limita cualquier derecho fundamental y busca salvaguardar
el contenido esencial de ese derecho.
2.     Este técnica busca proteger los derechos
fundamentales aún frente al propio legislador, ya que la posibilidad que este
tiene de limitar los derechos fundamentales no es ilimitada. El Congreso sólo
puede restringirlos, cuando estas restricciones se hacen en interés del bien
común, es decir, cuando se pueden justificar con consideraciones razonables y
objetivas del bien común (fin perseguido) y se compaginan con el principio de
proporcionalidad.  La limitación tiene que ser adecuada a la obtención del
objetivo público perseguido.  El medio tiene que resultar necesario o sea que
no se hubiera podido elegir otro medio igualmente eficaz pero que no afectara o
lo hiciera en medida sensiblemente menor el derecho fundamental.
3.     Como se puede observar esta técnica, que
como toda técnica es útil, no se puede recibir sin espíritu critico, ya que
encubre una serie de problemas que no podemos dejar pasar por alto y sobre los
cuales queremos llamar la atención:
a.     ¿Quién determina el fin perseguido?
b.     ¿Quién determina que ese fin es más
importante que otros fines?
c.      Aceptando que el Estado tiene diversos
fines ¿porqué se privilegia un fin frente a los otros?
d.     ¿Qué sucede cuando un fin entra en conflicto
con otro fin?
Idénticas preguntas debemos hacernos ante
el concepto de bien común, que es el fin que justifica la restricción de un
derecho fundamental. ¿Que es el bien común? etc.
Similares cuestionamientos surgen ante el
concepto de razonabilidad:
a.     ¿Qué es la razonabilidad?;
b.     ¿Quién determina lo razonable?;
c.      ¿Cómo se resuelve el conflicto entre
razones encontradas?;
d.     ¿Qué es lo irrazonable?;
e.      ¿Es lo razonable un concepto objetivo o un
concepto subjetivo?;
f.       ¿Es lo razonable un concepto valido en todo
tiempo y lugar o, es un concepto histórico con unas limitaciones temporales y
espaciales?.
Unos pocos ejemplos nos demuestran como lo
razonable es un concepto histórico; Aristóteles, descubridor de la lógica, que
no son más que las reglas del razonar correctamente, y que no puede ser acusado
de irracional o de ser persona que no supiera razonar; sin embargo consideraba
razonable  que unos hombres fuesen esclavos de otros hombres.
La Suprema Corte de los Estados Unidos
consideró durante más de 150 años que era razonable que los negros estuviesen
separados de los blancos y que existiese el apartheid en las escuelas; y aún
después de reconocer la igualdad entre negros y blancos se regía por el
principio de "iguales, pero separados". Para la Corte Suprema era
razonable al comienzo que negros y blancos no eran iguales y después cuando los
consideró iguales, era razonable que los iguales estuviesen separados y sólo
hasta el año 1954, en una celebre sentencia dió la razón a la familia Brown, para
que los iguales no estuviesen separados.  Estos dos ejemplos, muestran como el
concepto de razonabilidad debe ser sometido a crítica constante.
Idénticos cuestionamientos podemos hacer
respecto del concepto medio o de las características de este como son la
eficiencia o la necesidad. ¿Qué es lo eficiente o ineficiente? ¿Qué es lo
necesario o no necesario? etc.
1.     Cuestionamientos parecidos podemos hacernos
en relación con el concepto de intensidad del test (leve, mediano o estricto);
¿Quién determina la intensidad del test? ¿Porqué a unas materias se aplica un
test leve o uno estricto?.  Sobre este tema podríamos seguir preguntando ad
infinitun.
El suscrito magistrado, siempre se ha
opuesto a que la Corte Constitucional se "case con la tesis de que a
ciertas materias se aplique de antemano un test de una intensidad
determinada"; por ejemplo: Que a las materias económicas se aplique un
test leve de razonabilidad, ya que eso compromete a la Corte y la pone andar un
camino que después no puede deshacer y le impide examinar con objetividad cada
caso concreto.  De aceptar que a todas las materias económicas hay que
aplicarles el mismo test de intensidad, hay que aceptar también que todas
tienen la misma importancia; lo que no es cierto, ya que hay algunas materias
económicas que tienen más importancia que otras; por ejemplo; no es lo mismo
una ley que concede un subsidio a los veteranos de la guerra del Perú (de los
cuales quedan muy pocas personas) que la ley que contiene el plan de desarrollo;
en mi sentir a la segunda ley hay que aplicarle un test muy estricto. Igual
razonamiento podemos hacer respecto de los Tratados Internacionales; no es lo
mismo un tratado destinado al intercambio de revistas entre Colombia y
Venezuela, que un tratado entre los mismo países que establezca la pena de
muerte para quienes crucen la frontera sin la correspondiente visa; no hay duda
de que en el segundo caso el test debe ser estricto aunque se trate, como en el
primer caso, de un tratado internacional donde se podría aplicar un test más
leve.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
[1] Corte Constitucional, Sentencias T-002 de 1992, M.P. Alejandro
Martinez Caballero; T-337 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-252 de 1995,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-308 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell;
C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz, entre otras.
[2] Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 1997, M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[3] Corte Constitucional, Sentencia T-002 de 1992, M.P. Alejandro
Martinez Caballero.
[4] Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 1997, M.P. Carlos
Gaviria Díaz. Se trataba de una demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 10 del Decreto 2277 de 1979 por violación del derecho a la igualdad
entre los docentes no licenciados en educación y los docentes que si lo son. La
Corte declaró inconstitucionales los apartes del mencionado artículo que
impedían a los primeros acceder a los más altos grados del escalafón docente.
[5] Corte Constitucional, Salvamento de voto del magistrado Eduardo
Cifuentes Muñoz a la Sentencia C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[6] Ver infra numeral 4 de los antecedentes.
[7] El artículo 4º del Decreto 2277 de 1979 no fue derogado por la
Ley 115 de 1994 (Ley General de Educación). Más aún, la Ley General de
Educación remite expresamente al régimen del Estatuto Docente cuando al
referirse a la Carrera Docente estable que “el ejercicio de la profesión
docente se regirá por las normas del régimen especial del Estatuto Docente y
por la presente ley” (artículo 115 de la Ley 115 de 1994).
[8] Ley 115 de 1994, artículo 119: “Idoneidad profesional.  Para los
educadores, el título, el ejercicio eficiente de la profesión y el cumplimiento
de la Ley, serán prueba de idoneidad profesional. El cumplimiento de los
deberes y obligaciones, la no violación de las prohibiciones y el no incurrir en
las causales de mala conducta establecidas en el Estatuto Docente, darán lugar
a presunción de idoneidad ética.”
[9] Corte Constitucional, Sentencia 252 de 1995, M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz. Mediante este fallo la Corte declaró parcialmente inexequible
el artículo 197 de la Ley 115 de 1994 en cuanto establecía que el salario que
devengasen los educadores en el sector privado no podía ser inferior al 80% del
señalado para los educadores de igual categoría en el sector oficial. La Corte
consideró que tal disposición violaba, entre otros, el artículo 13 de la
Constitución al permitir una diferencia salarial entre educadores oficiales y
no oficiales pese a no existir una justificación objetiva y razonable para
ello.
[10] Esta conclusión queda ratificada por el artículo 198 de la Ley
115 de 1994 que dice: “Artículo 198-. Contratación de educadores
privados. Los establecimientos educativos privados, salvo las excepciones
previstas en la ley, sólo podrán vincular a su planta docente personas de
reconocida idoneidad ética y pedagógica, con título en educación, expedido por
una universidad o instituto de educación superior.
Parágrafo. Los establecimientos
educativos privados podrán contratar profesionales con título universitario para
que dicten cátedras relacionadas con su profesión o especialidad en la
educación básica y media, siendo responsabilidad de dichas instituciones la
correspondiente preparación pedagógica. También podrán contratar educadores que
provengan del exterior, si reúnen las mismas calidades exigidas para el
ejercicio de la docencia en el país. Estos últimos no tendrán que homologar el
título para ejercer la cátedra.”
[11] La Corte ha venido utilizando la denominación de “test” de
igualdad para referirse al examen, análisis o juicio utilizado para establecer
si una medida respeta el principio de igualdad. Por convención, el presente
fallo seguirá hablando de “test” de igualdad y de “test de razonabilidad” para
referirse al exámen más amplio de constitucionalidad de los fines, los medios y
la relación medios/fines con respecto a la norma demandada.
[12] Corte Constitucional, Sentencias T- 422 de 1992, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz; Sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón; C-230 de
1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-410 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz;
C-445 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-352 de 1997, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz; Sentencia C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-952 de
2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[13] Corte Constitucional, Sentencias C-333 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz; C-265 de 1995 M.P. Alejandro
Martínez Caballero; C-445 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-613 de
1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-197 de 1997, M.P. Carmenza Isaza de Gómez
(E.); C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-584 de 1997, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz; C-183 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-318 de 1998,
M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-539 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-112 de 2000, M.P. Alejandro
Martinez Caballero; C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[14] Corte Constitucional, Sentencias C-404 de 2001, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra; C-505 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-048 de
2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-579 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre
(fallo sobre categorización de departamentos y municipios- Ley 617 de 2000);
C-540 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño (fallo sobre unidad de materia);
C-199 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[15] Ver sentencias de la Corte Constitucional ya citadas.
[16] Antonio López Pina. La Garantía Constitucional de los
Derechos Fundamentales: Alemania, España, Francia e Italia. Editorial Civitas.
Madrid, 1991. Louis Favoreu et
al. Droit Constitutionnel. Dalloz. París, 1998. Louis Favoreu et al. Tribunales Constitucionales Europeos y Derechos
Fundamentales. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1984. Walter F. Murphy y Joseph Tanenhaus.
Comparative Constitutional Law Cases and Commentaries. St. Martin's Press,
Inc., New York, 1977.
[17] Emmanuel Decaux, Pierre-Henri Imbert. La
Convention Européenne Des Droits De L’Homme. Economica. París, 1995. Vincent
Berger. Jurisprudence de la Cour Européenne Des Droits de I'homme. Sirey. París, 1989; y para el sistema interamericano
Diego Rodríguez Pinzón, Claudia Martin y Tomás Ojea Quintana. La Dimensión
Internacional de los Derechos Humanos, American University – BID. Washington D.C. 1999.
[18] F.S. Royster Guano Co. V. Virginia, 253 U.S. 412 (1920). La Corte dijo que una clasificación “debe ser razonable, no
arbitraria, y debe basarse en un criterio de diferenciación que tenga una
relación aceptable y sustancial con el objetivo de la legislación de la ley de
tal manera que las personas en circunstancias similares sean tratadas en forma
semejante”.
[19] John E. Nowak/Ronald D. Rotunda/J. Nelson Young, Constitutional
Law, Third Edition, West Publishing  Co., St. Paul, Minn., 1986, p. 530-531.
[20] Sobre la evolución y las controversias a propósito de las
características de estos tres “niveles de escrutinio”, ver, por ejemplo,
Geoffrey R. Stone et al Constitutional Law. Little,
Brown and Company Boston. págs 495 a 689. Aunque la
tridivisión de grados de intensidad parece semejante a la existente en Colombia
hay diferencias sustanciales en ambos países, derivadas de las diferencias de
los textos de la Constitución y de la cultura jurídica de cada país, que no es
del caso analizar en esta oportunidad.
[21]
Bodo Pieroth/Bernhard Schlink, Grundrechte Staatsrecht II, 11 Ed., C.F. Müller
Verlag, Heidelberg 1995, p. 76.
[22] Caso “Taxation D’ Office”. Recogido por
Louis Favoreu y Loïc Philip. “Les Grandes Décisions Du
Conseil Constitutionnel. Dalloz. París. 1995, pág 277 y
ss.
[23] Caso “Transferts D’ Entreprises Publiques Au Secteur Privé”. Decisión del 9 de abril de 1996.
[24] Decisión de 18 de noviembre de 1982.
Sobre las intensidades del control de constitucionalidad en materia de igualdad
en Francia ver Louis Favoreu. Droit Constitutionnel.
Dalloz. París, 1998 pág 882.
[25] Sentencia N° 15 de 1960 citada y analizada por Gustavo
Zagrebelsky. Objeto y Alcance de la Protección de los Derechos Fundamentales.
El Tribunal Constitucional Italiano en Louis Favoreu et al. Tribunales
Constitucionales Europeos y Derechos Fundamentales. Centro de Estudios
Constitucionales. Madrid, 1984. Pág. 458 y ss.
[26] Andrews v. Law Society of B.C. (1989) 1 S.C.R. 143.
[27] Sobre la evolución de la metodología para aplicar el principio de
igualdad en Canadá ver Peter W. Hogg. Contitutional Law
of Canada. Thomson Prefessional Publishing. Carswell-2000.
pág. 988 y ss.
[28] José Suay Rincón, El Principio de Igualdad en la Jurisprudencia
del Tribunal Constitucional, en: Estudios sobre la Constitución Española.
Homenaje al profesor Eduardo García Enterría, Tomo II  De los Derechos y
Deberes Fundamentales, Civitas, Madrid 1991, p. 856-857.
[29] Sentencia del Tribunal Constitucional STC 209/1988, del 10 de
noviembre (BOE de diciembre 12 de 1988).
[30] Corte Europea de Derechos Humanos, Decisión del 23 de julio de 1968,
(Affaire Linguistique Belge) en: Emmanuel Decaux, Pierre-Henri Imbert, La
Convention Européenne Des Droits De L’Homme. Economica.
París, 1995, p. 481.
[31] Ver el reporte oficial de los fallos de dicha Corte. ECHR 23 de
julio de 1968, Serie A, vol. 6. Para un análisis comparado de la metodología de
interpretación del principio de igualdad y de la convergencia entre la
jurisprudencia de diversos países y cortes regionales ver Titia Loenen y Peter
R. Rodríguez. Non-Discrimination Law: Comparative
Perspectives. Martinus Nijhoff Publishers. The Hague.
1999. págs 25 a 51.
[32] Opinión consultiva OC-04-84 del 19 de enero de 1984, serie A,
número 4, párrafos 12 a 16 (propuesta de modificación a la Constitución
Política de Costa Rica relacionada con la naturalización).
[33] En relación con la carga de la prueba y de la argumentación, la
Corporación ha concluido que varía según la intensidad del test. En el test
leve de razonabilidad se parte de la presunción de constitucionalidad de la
medida, unida a elementos que prima facie no arrojan dudas de ella, lo que hace
más exigente la demostración de su inconstitucionalidad para el demandante. En
cambio, en el test estricto de razonabilidad basta al actor sustentar
correctamente su demanda, a partir de elementos que prima facie despiertan
inquietudes claras o sospechas sobre el contenido de la norma demandada, v.gr.
una clasificación fundada en la opinión religiosa o el sexo o la raza.
Corresponde entonces al autor de la medida asumir la carga de justificar su
constitucionalidad. De esta forma se opera una inversión de la carga probatoria
y argumentativa en favor del ciudadano.
[34] Ver infra numeral 8 de los considerandos y fundamentos.
[35] Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 1997, M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[36] Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 1997, M.P. Carlos
Gaviria Díaz.