T-081-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-081/13
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA PARA
EVITAR PERJUICIO IRREMEDIABLE-Inminencia,
urgencia, gravedad e impostergabilidad de la tutela, deben encontrarse
efectivamente comprobadas
CARACTERISTICAS DEL PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Reiteración de
jurisprudencia
ACCION DE TUTELA PARA ORDENAR
CONSTRUCCION DE OBRA PUBLICA-Procedencia
por vulneración de derechos fundamentales y para evitar perjuicio irremediable
La regla general de procedencia de la acción de
tutela, incluso en los casos de la necesidad de la construcción de una obra
pública, debe partir de la comprobación efectiva de la vulneración de los
derechos fundamentales de los accionantes. Tal situación implica que los medios
ordinarios y convencionales de defensa, a la luz de la situación del caso
concreto, sean medios ineficaces e inidóneos para salvaguardar de manera
efectiva los derechos amenazados, y por otra parte, que se acredite la
existencia de un perjuicio irremediable que habilite la interposición de la
acción de tutela como un mecanismo transitorio de protección de los derechos
fundamentales. Tal perjuicio irremediable debe ser inminente, grave y que por
tanto requiera medidas urgentes e impostergables para su solución.
ACCION DE TUTELA PARA ORDENAR
CONSTRUCCION DE OBRA PUBLICA-Caso en
que se solicita construcción de puente peatonal frente a escuela por el riesgo
de perder la vida al atravesarlo
Los derechos fundamentales tanto de los accionantes,
como de los demás estudiantes o transeúntes pueden afectarse, en el corto
plazo, tanto por la ausencia de un puente peatonal como por la falta de
delimitación y demarcación de un sendero especial para las personas que deben
atravesar a pie la estructura metálica que allí reposa, y en el mediano plazo,
por la falta de un puente sólido y estable que le ponga fin de forma categórica
a la inseguridad que subyace atravesar Caño Negritos.
ORDENES COMPLEJAS IMPARTIDAS POR LOS
JUECES DE TUTELA PARA ASEGURAR EL GOCE EFECTIVO DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Medidas de corto y mediano plazo para proteger la vida
e integridad física de transeúntes expuestos a riesgo por falta de puente o
sendero peatonal
El conjunto de los elementos descritos ponen de
presente la necesidad de que la Corte adopte medidas de corto y de mediano
plazo, contenidas en un plan preciso, para salvaguardar los derechos de los
accionantes, y así evitar una situación trágica que se pueda presentar en el
lugar de los hechos, aspecto que implica que la Sala Primera de Revisión tiene
que proferir órdenes complejas que le den solución definitiva y estructural a
la delicada situación. Con relación a las medidas de corto plazo, es decir a
las determinaciones paliativas, la Sala Primera aprecia que la Alcaldía
Municipal y la Policía Municipal deben establecer un programa más cuidadoso
sobre el control del tráfico no sólo en el puente sino en la zona aledaña a la
Escuela, que no sólo se extienda al horario de ingreso y salida de los
estudiantes de esa institución sino que contemple los horarios de circulación
que la comunidad vecina tiene sobre el Caño Negritos. La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitución le ordenará al Fondo de Adaptación que, en
coordinación con el INVIAS, elabore un plan preciso, con plazos y tiempos
determinados, que comprenda las diferentes etapas contractuales, así como la
fase de construcción en sí misma considerada y la entrega de la obra a efectos
de darle una solución definitiva, estable y permanente a los accionantes y a
los demás estudiantes y ciudadanos que frecuentan la Escuela.
DERECHO A LA VIDA E INTEGRIDAD
PERSONAL-Ordenes complejas para la
construcción definitiva y permanente de puente o sendero peatonal para proteger
la vida de estudiantes y transeúntes
Referencia: expediente T-3649382
Acción de tutela instaurada por Ingry Constanza Riaño
Zapata en representación de su hijo Sebastián Olarte Riaño; José Eduardo
Contento Linares en representación de sus hijos Álvaro Alfredo Contento Urrego,
María José Contento Urrego y Laura Sofía Contento Urrego; Rozo Darío Molano
Barbosa en representación de sus hijos Julián Darío Molano García y Yulieth
Viviana Molano García contra el Instituto Nacional de Vías, INVIAS,
Departamento del Meta y Municipio de Guamal.
Magistrada
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil trece
(2013)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y por la
magistrada María Victoria Calle Correa, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo dictado en única
instancia por el Juzgado Penal del Circuito de Acacias el trece (13) de junio
de dos mil doce (2012), dentro de la acción de
tutela iniciada por Ingry Constanza Riaño Zapata en representación de su hijo
Sebastián Olarte Riaño; José Eduardo Contento Linares en representación de sus
hijos Álvaro Alfredo Contento Urrego, María José Contento Urrego y Laura Sofía
Contento Urrego; Rozo Darío Molano Barbosa en representación de sus hijos Julián
Darío Molano García y Yulieth Viviana Molano García contra el Instituto
Nacional de Vías, INVIAS, Departamento del Meta y Municipio de Guamal. El
expediente de la referencia fue seleccionado para revisión por medio del auto
del diez (10) de octubre de dos mil doce (2012), proferido por la Sala de
Selección Número Diez.
I. ANTECEDENTES
En el presente proceso los accionantes interponen la
acción de tutela por cuanto sostienen que ellos y sus hijos sufren un grave
peligro, al tener que atravesar un puente militar construido de forma provisional
que se ubica en la carretera de Granada-Villavicencio, para asistir a la
Escuela Antonio José de Sucre. Los actores ponen de presente que tal cruce
carece de la señalización mínima que garantice condiciones adecuadas de
tránsito para los peatones, tales como cebra o reductores de velocidad. A
continuación se hace una relación de los hechos y las pretensiones alegados por
los demandantes.
1. Hechos
1. Los accionantes manifiestan que sus hijos estudian
en la escuela Antonio José de Sucre, ubicada a un kilómetro del casco urbano
del municipio de Guamal, Meta, frente a la carretera nacional que conduce al
municipio de San Martín, Meta, y cerca de un puente militar.
2. Los señores José Eduardo Contento Linares y Rozo
Darío Molano Barbosa afirman que, junto a sus hijos, se ven obligados a cruzar
diariamente el puente militar ubicado a pocos metros de la escuela debido a que
no existe otra vía o camino para llegar a esta institución educativa. Sostienen
que “debido a que el puente militar es de un solo carril y carece de sendero
peatonal, nos vemos obligados a exponer nuestra vida y la de nuestros hijos al
cruzarlo, pues los carros pasan a alta velocidad demasiado cerca de nuestro
cuerpo, sin que tengamos la posibilidad de esquivarlos. Este puente fue
instalado, supuestamente de forma provisional, hace cinco años aproximadamente
y aun no inicia la construcción del puente de doble carril con amplio sendero
peatonal que se requiere”.
3. Los accionantes agregan que la estrechez del puente
ha ocasionado una “gran cantidad de accidentes con un saldo de diez y siete
(17) personas muertas aproximadamente”, e indican que la carretera nacional
frente a la escuela no cuenta ni con reductor de velocidad, ni de cebra que
demarque el paso peatonal.
4. Las pretensiones de los accionantes son:
“Que se ordene a los
accionados (sic), dentro del término de 48 horas, siguientes a la
sentencia, retirar el puente militar ubicado a un kilómetro del municipio de Guamal,
vereda el Carmen, sobre la carretera nacional que conduce al municipio de San
Martín, departamento del Meta.
Que, una vez haya sido
retirado dicho puente, en el término máximo de un mes sea construido en el
mismo lugar un puente permanente o Box coulvert de doble carril, con amplio
sendero peatonal.
Que, en el término de 48
horas, siguientes a la sentencia, se ordene a los accionados instalar o
construir reductor de velocidad y se pinte al lado de este una cebra peatonal,
sobre la carretera nacional ya citada, frente a la Escuela Antonio José de
Sucre, ubicada en la vereda el Carmen, a pocos metros de distancia del puente
militar referido en la primera pretensión.”
Respuesta de las entidades demandadas
Instituto de Desarrollo del Meta, IDM.
El Instituto de Desarrollo del Meta se opuso a las
pretensiones de los actores porque “no existe prueba que los amerite.” El
Instituto de Desarrollo del Meta manifestó que el puente se ubica en una
carretera que pertenece a la red vial nacional, a cargo del Instituto Nacional
de Concesiones, INCO y corresponde “a la concesión malla vial del Meta y
carreteras nacionales del Meta S.A., como concesionarios, la cual está
encargada de la operación y el mantenimiento de las (sic) carretera
Villavicencio-Granada, según Contrato de Concesión Nº 446 de 1994.” Por último, la entidad reitero que las personas jurídicas involucradas en el mencionado contrato
de concesión son las que deben brindarle una solución “definitiva y pronta a
ese impasse que se ha presentado en esa vía.”
Instituto Nacional de Vías, INVIAS.
La entidad indicó que la vía en mención está
concesionada, y que por consiguiente, “no está a cargo del INVIAS”. A su
vez, reconoce la ausencia de un tramo peatonal en el lugar que mencionan los
accionantes, “el puente denominado Caño Negrito es de un solo carril y
carece de sendero peatonal, por ser un puente provisional”.
Acerca de la situación del puente provisional, la
entidad expresó que, al momento de la concesión, el denominado puente metálico no
existía, y en su lugar se encontraba carretera uniforme con un box coulvert
doble, estructura que fue devastada por una creciente del brazo del río
Guamal. “Ante esta emergencia, el instituto nacional de vías, a través de la
oficina de prevención y atención de emergencia dio en comodato el puente
metálico que actualmente se encuentra. Razón por la cual en la actualidad, el
puente Caño Negrito, es de responsabilidad directa del concesionario tal como
quedó pactado en tal contrato”.
El INVIAS afirmó que la entidad que está a cargo del
puente metálico, denominado “Caño Negrito”, es el INCO. “El puente
metálico denominado ´Caño Negrito` ubicado, más exactamente en el PR 39+900 de
la vía Nacional Ye de Granada- Villavicencio Código 6509, vía que el instituto
nacional de vías-INVIAS, cedió mediante el contrato de concesión Nº 446 de 1994
al INCO, y subrogó desde el año de 2003, por lo cual, la vía que de
Villavicencio conduce al municipio de Granada – Meta, no está a cargo del
INVIAS, por ser esta una vía concesionada, entregada por INCO, a la sociedad
carreteras nacionales del meta, llamada ahora Autopistas de los Llanos S.A.,
conforme al contrato Nº 446 de 1994 y que de conformidad con el Decreto 1800 de
junio de 2003, ´las vías en concesión están a cargo del Instituto Nacional de
Concesiones`.”
A propósito de la construcción de una estructura
sólida y estable en el mencionado “Caño Negro”, la entidad indicó que suscribió
el convenio interadministrativo marco 014 de 2012 con el Fondo de Adaptación
adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, desde el 31 de mayo de
2012. El INVIAS “postuló la construcción de dicho puente, ante el Fondo de
Adaptación adscrito ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de lo
cual se puede enunciar que ya se tiene el aval del Fondo de Adaptación, en un
presupuesto estimado de mil seiscientos millones de pesos ($1.600.000.000.oo)  con
el firme propósito de mejorar las condiciones de la comunidad para la
transitabilidad en el sector de Caño Negrito (…)”. Finalmente, señalo que la
solución definitiva de la problemática requiere un tiempo considerable pues
demanda la elaboración de estudios y diseños del puente, trámites
administrativos, desmonte del puente metálico y posterior construcción de la estructura
definitiva.
La entidad concluyó que la acción de tutela es
improcedente pues no acredita los requisitos del perjuicio irremediable, el
cual constituye un presupuesto “sine qua non para la procedencia de la
acción de tutela como mecanismo transitorio”.
Alcaldía Municipal de Guamal, Meta
La Alcaldía Municipal de Guamal solicito que se
atendieran “las pretensiones de la parte demandante, en tanto sea a la
Nación a quien se ordene retirar el puente militar y la posterior construcción
de un puente que supla las necesidades de las personas y vehículos que
transitan por la vía Villavicencio – Granada.” También solicitó vincular a
la sociedad Autopistas de los Llanos S.A., “quien actualmente es la
administradora de la carretera nacional.”
El Alcalde indicó que Guamal no tiene legitimación en
la causa por pasiva pues “esta carretera por ser nacional se encuentra a
cargo de la Nación, situación que excluye al municipio de Guamal sobre
cualquier responsabilidad que guarde relación, con mantenimiento, construcción
de puentes, señalización etc.”
Por último, indicó que la competencia sobre la Escuela
Antonio José de Sucre recae en el departamento del Meta porque Guamal es un
municipio no certificado. Basó su aseveración en el artículo 6 de la Ley 715 de
2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros”, disposición que
asigna las competencias de los departamentos sobre los municipios no
certificados, cualidad que cumple Guamal pues las entidades territoriales certificadas
son aquellas que superan 100.000 habitantes y, según el Alcalde, este municipio
tiene 10.523.
Pruebas relevantes
Allegadas por el demandante:
- Copia del registro civil de nacimiento de Sebastián
Olarte Riaño. (F. 8)
- Copia de la cédula de ciudadanía de Álvaro Alfredo Contento
Urrego. (F. 9)
- Copia del registro civil de nacimiento de Laura Sofía
Contento Urrego. (F. 10)
- Copia del registro civil de nacimiento de María José
Contento Urrego. (F. 11)
- Copia del registro civil de nacimiento de Julián
Darío Molano García. (F. 12)
- Copia del registro civil de nacimiento de Yulieth
Viviana Molano García. (F. 13)
Allegadas por el Instituto de Desarrollo del Meta,
IDM.
- Copia del decreto de nombramiento del Gerente del
IDM. (F. 26)
- Copia del acta de posesión del Gerente del IDM. (F.
27)
- Copia de la cédula de ciudadanía del Gerente del
IDM. (F. 28)
Allegadas por el Instituto Nacional de Vías, INVIAS.
- Poder otorgado por el Director Territorial Meta del
Instituto Nacional de Vías-INVIAS, con facultades para representar judicial y
extrajudicialmente a la entidad pública. (F. 36)
- Resolución Nº 02614 del 2 de junio de 2011, “Por
medio de la cual se delegan funciones”. (F. 38-48)
- Copia
del Acta de Posesión Nº 000187 del 1 de diciembre de 2011, del Director  Territorial
Meta del Instituto Nacional de Vías- INVIAS. (F. 37)
- Copia del contrato de concesión Nº 446 de 1994. (F. 57-66)
- Copia de la adición de concesión Nº 446 de 1994 del
09/02/2005. (F. 79-87)
- Copia de la adición Nº 03 de concesión Nº 446 de
1994 del 09/02/2005. (F. 88-95)
- Copia
del acta de entrega de las carreteras que de Villavicencio conducen a Cumaral,
Puerto López y Granada. (F. 96-104)
- Decreto
1800 de junio de 2003, “Por el cual se crea el Instituto Nacional de
Concesiones, INCO, y se determina su estructura.” (F. 105-107)
- Convenio
Interadministrativo Marco 014 de 2012 entre el Fondo de Adaptación y el
Instituto Nacional de Vías, con el objeto de aunar esfuerzos para el desarrollo
y ejecución del proyecto “Grandes Proyectos y Sitios críticos de la Red
Nacional No Concesionada afectados por el fenómeno de la niña 2010-2011”. (F. 50-56)
- Tabla
de proyectos de puentes afectados para postular ante el Fondo de Adaptación. (F.
49)
Allegadas por la Alcaldía Municipal de Guamal, Meta.
- Copia de la cédula de ciudadanía del Alcalde
Municipal de Guamal, Meta. (F. 112)
- Copia del acta de posesión del Alcalde Municipal de
Guamal, Meta. (F. 113)
- Copia de la credencial expedida por la Registraduría
Nacional del Estado Civil sobre la elección del Alcalde Municipal de Guamal,
Meta. (F. 114)
II. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN
Única Instancia. Juzgado Penal del Circuito de
Acacias, Meta
El 13 de junio de 2012 el Juzgado Penal del Circuito
de Acacias, Meta, resolvió no tutelar los derechos fundamentales invocados por
los accionantes al considerar improcedente la acción de tutela. No obstante, decidió
llamar la atención al Alcalde Municipal de Guamal – Meta, para que por
intermedio de la Policía Nacional, en coordinación con el colegio Antonio José
de Sucre, “realicen y organicen el tránsito en las horas que los estudiantes
cruzan la vía y puente, para conjurar transitoriamente, y mientras se da la
solución que plantea el Instituto Nacional de Vías, construyendo el puente que
se requiere y echa de menos la ciudadanía”.
El primer argumento que sustentó su decisión es que el
expediente carecía de elementos probatorios que pusieran de presente la
afectación de los derechos fundamentales de los accionantes:
“También constatamos que no
se acopió elementos de juicio o medios probatorios que pongan en evidencia la
situación de inminente riesgo y potencial peligro que genere la vía y el puente
actual, para quienes se ven avocados a cruzarlo. Lo mismo que, las peticiones o
solicitudes que se han elevado a las autoridades de orden municipal, la policía
nacional o las gestiones que han realizado los padres de familia con la
Institución Educativa para que en horas pico se realicen actividades de
tránsito tendientes a asegurar la vida e integridad de quienes deben utilizar
el puente, recurriendo a la acción de tutela como medio para defender sus
intereses, pero sin que se haya (sic) agotado estos mecanismos y de esa
manera asegurar lo que tanto reclaman, sino que su actuación la dirigen a que
el juez constitucional ordene demoler un puente militar y construir otro,
pretensión que jamás puede canalizarse por vía constitucional, ya que se
incursionaría en una facultad puramente administrativa del orden nacional,
departamental o municipal, que necesariamente tocaría el tema presupuestal”.
Finalmente, el juez expresó que la acción procedente
es la popular “porque aquí se trata de derechos colectivos y no meramente de
un aspecto subjetivo atribuible a una persona que predique la vulneración o
amenaza de derechos fundamentales”.
III. PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISION
La magistrada sustanciadora, mediante auto proferido
el 23 de enero de 2013, requirió información adicional a los accionantes, a la
Alcaldía Municipal de Guamal, a la Secretaría de Educación Departamental, a la
Personería Municipal de Guamal y al Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses a efectos de esclarecer aspectos
fácticos y jurídicos del proceso. De igual manera, resolvió vincular al Instituto Nacional de Concesiones, INCO, a la
sociedad Autopistas de los Llanos S.A., en su calidad de concesionario, al
Fondo de Adaptación y a la Escuela Antonio José de Sucre.
La Personería Municipal de Guamal manifestó que, con
relación al grado de accidentalidad que se presenta en el tramo del “caño
negritos”, “no se encuentran estadísticas vitales. (…) En consejos de
seguridad se abordó el tema sobre la problemática de los accidentes de tránsito
que se han producido en el sitio donde han fallecido algunas personas (…),
también se ha solicitado a la comandancia de la estación municipal colaborar
con el control vial en las horas de ingreso y salida de la escuela de Sucre.”
El Fondo de Adaptación explicó las funciones que le
corresponde cumplir acorde a los términos de la declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica declarada con el Decreto Ley 4580 del 7 de
diciembre de 2010. Explicó que de conformidad con tal declaratoria se modificó
el Sistema Nacional para la Atención y Prevención de Desastres mediante el Decreto
Ley 4819 de 2010, que entre otras disposiciones, modificó el objeto del mentado
Fondo, indicando que será la “recuperación, construcción y reconstrucción de
las zonas afectadas por el fenómeno de ´La Niña`”. Acerca de la
construcción de una estructura sólida, permanente y segura en el tramo denominado
“Caño Negritos” la entidad expresó que la obra se incluyó en el proyecto “Programa
de Atención de Puentes”.
El Fondo indicó que, acerca del estado actual de la
construcción, “se encuentra adelantando el proceso que permita llevar a cabo
la selección para la contratación de una consultoría que adelante los estudios
y diseños de una serie de puentes considerados en el Proyecto denominado ´Programa
de Atención de Puentes`, dentro de los cuales se encuentra el puente aludido.
Una vez finalice la etapa de estudios y diseños, se contará con un diagnóstico
técnico que identifique el nivel de afectación de cada elemento del puente y
defina el nivel de intervención que se requerirá acometer mediante una
contratación de construcción. Con este resultado y en el marco de actuación de
cada Entidad, se tendrá claridad de a través de cual Entidad se realizará la
contratación de las obras.”
Finalmente, el Fondo de Adaptación expresó que las pretensiones
de la acción de tutela escapan a su competencia, “como quiera que no guardan
relación con la fase 3 de intervención de la emergencia sino que se refieren a
las dificultades que ha generado para la movilidad de los peatones de la zona,
en especial para los niños que estudian en la escuela aledaña, la carencia de
un sendero peatonal en el puente metálico que como medida provisional se
instaló, el cual no está a cargo de esta entidad sino del Instituto Nacional de
Vías, INVIAS, que, por tal razón, es la entidad responsable de implementar
todas aquellas acciones tendientes a asegurar las condiciones para la adecuada
prestación del citado puente provisional.”
La Secretaría de Educación del Departamento del Meta
se refirió a la situación de los menores que intervienen en el proceso de
tutela:
“1. En la actualidad los
estudiantes Álvaro Alfredo Contento, María José Contento, Laura Sofía Contento,
viven con sus padres en la vivienda ubicada dentro de la Institución Educativa,
por tal razón no requieren desplazarse para recibir clases.
2. El estudiante Sebastián
Olarte Riaño vive frente a la sede Antonio José de Sucre, por tal razón no debe
cruzar el puente militar caños negros que se menciona en el escrito de la
referencia.
3. La sede Antonio José de
Sucre Centro Educativo Rural, solo atiende la población estudiantil en el nivel
de primaria, y los estudiantes Julián Darío Molano y Julieth Viviana Molano,
cursan nivel de secundaria por tal razón en la actualidad estudian en la
Institución Educativa José María Córdoba sector urbano, y se puede colegir que
en esa I.E. se presta el servicio de transporte escolar.
(…)
De la misma forma y
atendiendo la solicitud de la referencia, se puede establecer que los estudiantes
en mención pueden asistir al Centro Educativo Rural sede la Paz, el cual se
encuentra ubicado por la vía humadea/Guamal, esta vía cuenta con transito
constante, por tal razón el transporte es de fácil acceso, se calcula un tiempo
en automotor de 8 minutos, y caminando de 30 minutos.”
El Instituto Nacional de Medicina Legal certificó que
tanto el puente como sus alrededores son zonas de alta peligrosidad, y brindó
detalles sobre los decesos acaecidos en la carretera que de Guamal conduce a
Granada:
“Durante el período
comprendido entre el 1º de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2012, se
presentaron 35 muertes por Accidentes de Transporte, en el área general del
Municipio de Guamal (rural y urbano), de las cuales, en 18 casos, el hecho
ocurrió en la vía que del Municipio de Guamal conduce al Municipio de Granada.
Tomando como base la
ubicación del puente, y de otra parte la información consignada por la
autoridad judicial, en el acta de inspección a cadáver, sobre el lugar, las
circunstancias del hecho, durante el periodo 1º de enero de 2007 a 31 de diciembre de 2012, sólo dos casos cumplen con uno de los dos criterios, es decir se
encuentra claramente descrito su ubicación en el puente militar, sobre el caño
negro. El resto de los 16 casos, se encuentra por fuera del área de incidencia,
utilizada como referencia para este análisis. (Kilómetro 39 + 900 mts +/- 200
mts.).
En estos dos casos en el
acta de inspección se describe claramente que el hecho ocurrió al chocar dos
individuos que se desplazaban en una moto, contra la estructura del puente
militar. No obstante describen la ubicación del puente en el Km 39 + 420 mts.
(…)
Sobre los otros 15 casos,
referenciados como ocurridos en el municipio de Guamal, sobre la vía que de
este conduce a Granada, en cuadro anexo se envía la información de la
referencia, particularmente la ubicación de estos accidente (sic), destacando que dos de los casos se
encuentran entre 0.5 km y 1 km del puente, 10 caso (sic) entre 1 km y 5 km, y más de
5 km, del punto de referencia 3 casos.”
En la tutela intervino la Agencia Nacional de
Infraestructura, ANI, en razón de que el Decreto 4165 de 2011 modificó la
naturaleza jurídica y la denominación del Instituto Nacional de Concesiones,
INCO, para crear tal entidad. Con relación a la vinculación al presente proceso,
la Agencia expresó que “los hechos acaecidos en el presente asunto permiten
ver que la red concesionada a su cargo se encuentra en optimas condiciones. Sin
embargo, no puede decirse lo mismo respecto de la red no concesionada, a cargo
del INVIAS, y dentro de la que se encuentra el puente ´militar` provisional que
censura la parte actora”.
Sobre la idea de quien está a cargo de dicho trayecto,
la entidad vinculada expresó que “por ser un contrato de concesión de
primera generación, las intervenciones en reparaciones y mantenimiento de los
puentes y pontones, está a cargo del INVIAS, ya que en su momento la
Subdirección de Carreteras de ese entonces, asumió dicha responsabilidad, y
ésta no fue transferida al concesionario”. Y concluye señalando que remitió
al INVIAS varias comunicaciones sobre la necesidad de que interviniera en el
tramo cuestionado, “el 29 de agosto de 2011, el 13 de junio de 2011, el 26
de febrero de 2009, el 18 de marzo de 2008, el 21 de mayo de 2008, el 7 de mayo
de 2009, el 13 de mayo de 2009, donde se advierte claramente que la Agencia
Nacional de Infraestructura, antes INCO le informa al INVIAS que debe adoptarse
correctivos en el puente ubicado sobre el Caño Negritos, que se encuentra bajo
responsabilidades del INVIAS”. La postura jurídica asumida por la Agencia
Nacional de Infraestructura se basa en que el contrato de concesión Nº 0446 de
1994 era de primera generación, situación por la cual las intervenciones en
reparaciones, mantenimiento de los puentes y pontones están a cargo del INVIAS,
ya que en su momento la subdirección de carreteras de ese entonces asumió esta
responsabilidad, obligación que no fue trasferida en su momento al contrato de
concesión.
El representante legal de la sociedad Autopista de los
Llanos también se opuso a las pretensiones del accionante, “por cuanto
existen otros mecanismos que permiten el desplazamiento de los niños sobre el
puente Caño Negro y porque mi representada no tiene ninguna obligación
contractual ni legal para construir dicho puente.”
La sociedad sostiene que los vehículos no pasan a alta
velocidad por el puente porque en sus dos costados “existen reductores de
velocidad que obligan a los conductores prácticamente a reiniciar la marcha
para poder cruzar el puente, junto con los avisos de precaución
correspondientes que indican que se trata de un puente de un solo carril. (…)
La estrechez del puente no ha ocasionado que peatón alguno haya sido arrollado
como se demuestra con los documentos que se aportan con esta contestación”. Autopistas
de los Llanos S.A. también refuta la tesis de los accionantes según la cual el
puente carece de señalización: “Cómo se demuestra con las fotografías que se
acompañan existen las señalizaciones horizontales y verticales en la vía que
alertan a los conductores respecto de la existencia del plantel escolar. No es
obligación legal y contractual de la Concesión la de realizar actuaciones
distintas a la de la señalización de la vía y la prevención de los usuarios de
la misma.”  Y agrega que, “la Sociedad Autopistas de los Llanos S.A. en
desarrollo del contrato de Concesión Nº 446 de 1994 no tiene ningún tipo de
responsabilidad legal ni contractual sobre el puente que cruza sobre el Caño Negritos.”
La sociedad vinculada también cuestiono el lapso de
tiempo tomado por los accionantes para interponer la acción de tutela. “El
puente según afirman los actores fue instalado hace cinco (5) años y, los
actores, en especial los menores Julián Darío Molano García y Yulieth Viviana
Molano García cuentan con 11 y 14 años de edad por lo que durante cinco años
estuvieron utilizando dicho paso para acudir a la Institución Educativa en la
cual cursan sus estudios.”
Finalmente, Autopistas de los Llanos S.A. fue enfática
en manifestar que el mantenimiento de los puentes y pontones no incluidos se
tratarían como “actividades extraordinarias del contrato”, como es el
caso del puente “Caño Negritos”. A su juicio, tal consideración se
desprende del “Acta de entrega de las carreteras que de Villavicencio
conduce a Cumaral, Puerto López y Granada”[1] y según el “Contrato
de concesión 446/94 y su otro sí”.[2]
La sociedad Autopistas de los Llanos allegó al
expediente 35 fotos del tramo denominado Caño Negritos. En las fotos se
percibe que el puente provisional es apto para el tránsito de un solo carro,
que el ancho es de 3.40 metros y que admite 50 toneladas de peso. Hay
señalización de la reducción de la calzada a un solo carril a 300 metros, a 150 metros y a 100 metros. También se aprecia que hay reductores de velocidad en los
dos sentidos del puente pero que no existe un tramo peatonal delineado en la
estructura provisional.
La Alcaldía de Guamal manifestó que le solicitó a la
Policía Municipal de Guamal para que controlen de forma permanente el tránsito
vehicular en el sitio denominado Caño Negro, “con el fin de evitar posibles
accidentes y brindar seguridad a toda la comunidad en especial a los niños que
deben cruzar el puente ubicado en este sitio para asistir a sus clases.” Expresó
que no es la autoridad competente para verificar los decesos que se presentan
por accidentes de tránsitos en esas vías. Finalmente, manifestó que el
Municipio de Guamal respalda las peticiones de los accionantes y que por esa
razón solicito la vinculación de la sociedad Autopistas de los Llanos S.A., “quien
actualmente es la Administradora de la carretera nacional que de Villavicencio
conduce a Granada.”
La Escuela Antonio José de Sucre y los accionantes no
contestaron el requerimiento realizado por la Corte Constitucional en el auto
de pruebas de la referencia.
IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
Esta Corte es competente para revisar el presente
fallo de tutela, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la
Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones
pertinentes.
Problemas jurídicos
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional
debe establecer, en primer lugar, si en el presente caso es procedente la
acción de tutela para salvaguardar los derechos e intereses alegados por los
demandantes, en concreto, así como los de las demás personas transeúntes para
ordenar: i) el levantamiento de un puente provisional construido hace 5 años en
la vía nacional que de Guamal conduce a Granada, en el departamento del Meta,
así como ii) la construcción de una obra nueva en el término perentorio de un
mes y para iii) adoptar medidas que reduzcan el peligro de la carretera frente
a la Escuela Antonio José de Sucre, ubicada a pocos metros del puente
provisional construido en el tramo de Caño Negritos, tales como reductores
de velocidad, entre otras.
El segundo problema que percibe la Sala de Revisión es
determinar si, ante la eventual habilitación para interponer la acción de
tutela de parte de los accionantes, la Corte debe analizar la posibilidad de ordenarle
a las entidades accionadas la ejecución de un plan, con metas, plazos y tiempos
precisos a  efectos de sustraer a los menores del riesgo y del peligro que
alegan padecer en el tramo denominado Caño Negritos.
Para resolver estos problemas jurídicos la Corte
explicará las características que debe reunir el perjuicio irremediable, requisito
que habilita la interposición de la acción de tutela como mecanismo
transitorio. A su vez, estudiará si la acción de amparo es un mecanismo
adecuado para solicitar la construcción de obras públicas, las características de
las órdenes complejas que pueden impartir los jueces de tutela para proteger
derechos fundamentales y resolverá el caso concreto.
1. Procedencia de la acción de tutela
1.1.
Según el texto de la Constitución, la acción de tutela “sólo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial” (CP art.
86). Si efectivamente dispone de otros medios de defensa, entonces la tutela
procede cuando “se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”. La Constitución no dice entonces que cuando se
disponga de otras acciones judiciales la tutela proceda sólo cuando el afectado
haya instaurado efectivamente otros medios de defensa. Por lo mismo, para
definir la procedencia de una acción de tutela es irrelevante establecer si el
demandante ha instaurado o no otras acciones antes de la tutela. Lo relevante,
a la luz del texto constitucional, es determinar si el afectado dispone de
otro medio de defensa judicial.
1.2.
Ahora bien, ¿cómo determinar si la persona en efecto dispone de otro medio de
defensa judicial? Para definir ese punto no basta con revisar en abstracto el
ordenamiento jurídico. Es necesario además examinar cuál es la eficacia que, en
concreto, tiene dicho instrumento de protección.[3] Con todo, ¿es el
tutelante quien tiene la carga de probar la ineficacia de otro medio de
defensa? La Sala Plena de esta Corte ha sostenido que “[…] En cada caso el juez está
en la obligación de determinar si las acciones disponibles le otorgan una
protección eficaz y completa a quien la interpone”.[4]
Y  reitera también que para determinar si un medio de defensa judicial es
eficaz o no, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado dos pautas generales:
primero, debe verificarse si los otros medios de defensa proveen un remedio
integral, y segundo si lo hacen pero no son expeditos para evitar un perjuicio
irremediable.[5]
1.3.
Aparte de lo anterior, cuando la Constitución establece que la tutela “sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”,
simplemente fija una regla general. Pero luego agrega una excepción: “salvo
que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable” (CP art. 86). Con lo cual, si el afectado dispone de otro
medio de defensa judicial, puede interponer la tutela para la defensa de sus
derechos siempre y cuando la utilice para evitar un perjuicio irremediable.
Este perjuicio irremediable, como lo ha sostenido la Corte Constitucional desde
sus inicios, debe ser inminente o actual, y además ha de ser grave, y requerir
medidas urgentes e impostergables.[6] La Corporación ha desarrollado todas estas notas del
perjuicio irremediable en su jurisprudencia. En uno de sus fallos las resumió
de la siguiente manera:
“[…] En primer lugar, el perjuicio debe ser
inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y
suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta,
además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es
decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la
persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas
éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la
inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las
particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser
impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia
a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable”.[7]
1.4. También se han presentado casos en los cuales la
Corte ha fijado criterios para estudiar situaciones en las que los accionantes
solicitan la construcción de una obra pública por vía de acción de tutela. En
la sentencia T-195 de 1995[8] la Corte estableció la improcedencia
de la acción de tutela frente a la ejecución de obras públicas, a la luz de que
un ciudadano pretendía que se le ordenara al Secretario de Obras Públicas de
Antioquia que dispusiera lo conducente para la construcción de un puente sobre
la quebrada San Miguel, en la Vereda "El Río", municipio de Ituango.
Basados en la sentencia T- 185 de 1993[9], la Sala de Revisión
respectiva estableció la siguiente regla:
“Así entonces, para llevar a
cabo obras específicas, se requiere que éstas se encuentren previstas en el
correspondiente presupuesto, cuya conformación y ejecución hace parte de una
función específicamente administrativa, que por naturaleza propia implica la apreciación
y evaluación por parte del Ejecutivo de las prioridades de gastos e inversiones
y el momento oportuno para realizar dichas obras, dentro de una  determinada
vigencia fiscal.
Además, la sola inclusión de
una partida en el presupuesto no conduce a la exigibilidad inmediata de su
ejecución, pues ésta depende también, de la disponibilidad efectiva de los
recursos de tesorería que se encuentren destinados a satisfacer la necesidad de
que se trata, y de las prioridades que señalen la Constitución y la ley, o las
que en uso de sus atribuciones fije la Administración en los acuerdos de
gastos.”
1.5. La regla anteriormente
expuesta, tuvo la oportunidad de ser complementada a la luz de una situación
grave y urgente que apreció la Corte en la sentencia T-269 de 1996[10].
Los actores vivían sobre un túnel que venía siendo sometido a caudales de hasta
más de 100 metros cúbicos por segundo en épocas de invierno, por lo que no sólo
se presentaban las consiguientes inundaciones en el sector en que habitaban,
sino que existía un alto riesgo de que la estructura del túnel no soportara más
las sobrecargas a que estaban expuestos y, al explotar por causa de la
sobrepresión, arrasara las casas de los demandantes y de sus vecinos. En esa
ocasión la Corte le ordenó a la autoridad administrativa que continuara con el
plan de salvaguarda que había establecido sobre los ciudadanos y que se
abstuviera de permitir la construcción de otras viviendas que aumentaran el
nivel de riesgo que existía sobre la zona. La Corte estableció que si bien la
pretensión del demandante no era la construcción de una obra pública por vía de
tutela, esto no implicaba que el juez constitucional se abstuviera de proferir órdenes
tendientes a resolver una situación de riesgo inminente y grave a la cual estaban
expuestos los ciudadanos:
“En esos términos se atiende
a la separación de las Ramas del poder público en el ejercicio de sus
respectivas funciones, y se evita de paso que las órdenes del juez de tutela,
destinadas a restablecer el goce efectivo de los derechos fundamentales,
devengan inanes. Sólo que en el presente caso, ese no es el tema de decisión;
los actores no solicitaron la construcción de obra pública alguna -sólo que se
les retirara de la situación de peligro creciente en la que se les ha mantenido
desde que compraron su casa a un ente estatal, y la que ya no soportan-, el
juez a-quo no la ordenó, y la única obra relevante para este caso que está
prevista en el presupuesto de Barranquilla, la primera etapa de la cobertura
del Arroyo Don Juan depende, según el informe del Alcalde, de que se pueda
concretar la financiación de más de las tres cuartas partes de su valor total;
claramente no fue a ella a la que aludió el fallo del Tribunal Administrativo
del Atlántico.
Es innegable que al juez de
tutela no le compete inmiscuirse en las decisiones sobre la oportunidad o
conveniencia de disponer de los fondos públicos en la construcción de una u
otra obra; cosa distinta es que las órdenes que expida, tendentes al
restablecimiento de los derechos fundamentales violados o amenazados a sus
titulares por las autoridades, tengan efectos sobre la actividad de los entes
administrativos; esas órdenes deben afectar la manera en que las autoridades
venían cumpliendo con la función ejecutiva, hasta el punto en que desaparezca
la amenaza o violación cuya existencia verifique el juez del conocimiento, así
la administración deba, para cumplir con ellas, modificar decisiones
discrecionales sobre el empleo eficaz del presupuesto disponible.”
1.6. La
sentencia T-199 de 2010[11] igualmente constituye
una decisión a considerar en el presente proceso. Los accionantes alegaban la
omisión de las autoridades competentes, en adoptar medidas necesarias para la
protección de sus viviendas, afectadas por continuos desprendimientos de rocas
y deslizamientos de tierras. En el proceso se demostró la afectación real y
directa que sufrían los accionantes en sus derechos fundamentales a la vida y a
la vivienda digna. Por consiguiente, al constatar que la situación era urgente
y grave, la Corte consideró necesario la adopción de un plan completo, que en
primer lugar, pasaba por la realización de un peritaje practicado por una
autoridad independiente del orden nacional que determinara el estado de las
estructuras y de las condiciones reales de las viviendas, en segundo lugar, que
contemplara intervenciones dirigidas a mitigar y prevenir los riesgos de los
inmuebles afectados y, por último, de un plan de reubicación de los ocupantes
que estuvieran en la situación más delicada.
1.7. Finalmente, y a partir de las particularidades
del caso, también es preciso reiterar que la jurisprudencia constitucional ha
establecido las reglas en las cuales la acción de tutela desplaza a la acción
popular. La SU-1116 de 2001,[12] unificó el precedente en
cuanto a la afectación de derechos colectivos que también vulneran derechos
fundamentales, y cómo a partir de tal situación la acción de tutela era eficaz
para proteger tales derechos. La peculiaridad de esta providencia era la
reciente promulgación de la Ley 472 de 1998, mediante la cual se regulaban las
acciones populares dispuestas en la Constitución Política de 1991, motivo por
el que resultaba de importancia fijar criterios que establecerían los límites
del objeto de cada una de las acciones constitucionales.[13]
En esa ocasión la Corte protegió a una peticionaria que sostenía que la Alcaldía
de Zarzal había violado sus derechos fundamentales por cuanto no había
canalizado las aguas lluvias debidamente, por lo cual éstas se mezclaban con
aguas negras e invadían su residencia. Sobre el punto objeto de análisis, esta
Corporación indicó que se debe constatar que a la luz de los presupuestos
fácticos del caso, la acción popular es ineficaz para proteger los derechos
fundamentales vulnerados, razón que justifica la procedencia de la acción de
tutela para invocar el amparo correspondiente.
“6. Esta breve referencia muestra que en principio la
Ley 472 de 1998 es un instrumento idóneo y eficaz para enfrentar las
vulneraciones o amenazas a los derechos colectivos. En tal contexto, es obvio
que la entrada en vigor de esa ley implica que la Corte debe precisar su
jurisprudencia en relación con la procedencia de la tutela para aquellos
eventos en que la afectación de un interés colectivo implica también la
vulneración o amenaza de un derecho fundamental del peticionario, puesto que la
Constitución establece con claridad que la acción de tutela sólo procede cuando
el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (CP
art. 86). (…) En tales circunstancias, la entrada en vigor de una regulación
completa y eficaz sobre acciones populares implica que, fuera de los cuatro
requisitos señalados en el fundamento 4º de la presente sentencia, para que la
tutela proceda en caso de afectación de un derecho colectivo, es además
necesario, teniendo en cuenta el carácter subsidiario y residual de la tutela
(CP art. 86), que en el expediente aparezca claro que la acción popular no es
idónea, en concreto, para amparar específicamente el derecho fundamental
vulnerado en conexidad con el derecho colectivo, por ejemplo porque sea
necesaria una orden judicial individual en relación con el peticionario. En
efecto, en determinados casos puede suceder que la acción popular resulta
adecuada para enfrentar la afectación del derecho colectivo vulnerado, pero
ella no es suficiente para amparar el derecho fundamental que ha sido afectado
en conexidad con el interés colectivo. En tal evento, la tutela es procedente
de manera directa, por cuanto la acción popular no resulta idónea para proteger
el derecho fundamental. Pero si no existen razones para suponer que la acción
popular sea inadecuada, entonces la tutela no es procedente, salvo que el actor
recurra a ella ´como mecanismo transitorio, mientras la jurisdicción competente
resuelve la acción popular en curso y cuando ello resulte indispensable para la
protección de un derecho fundamental´.”[14]
1.8. En conclusión, la regla general de procedencia de
la acción de tutela, incluso en los casos de la necesidad de la construcción de
una obra pública, debe partir de la comprobación efectiva de la vulneración de
los derechos fundamentales de los accionantes. Tal situación implica que los
medios ordinarios y convencionales de defensa, a la luz de la situación del
caso concreto, sean medios ineficaces e inidóneos para salvaguardar de manera
efectiva los derechos amenazados, y por otra parte, que se acredite la
existencia de un perjuicio irremediable que habilite la interposición de la
acción de tutela como un mecanismo transitorio de protección de los derechos
fundamentales. Tal perjuicio irremediable debe ser inminente, grave y que por
tanto requiera medidas urgentes e impostergables para su solución.
2. Órdenes complejas impartidas por los jueces de
tutela para asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales.
2.1. En la sentencia T-418 de 2010[15]
la Corte compiló y sistematizó las reglas empleadas por el juez constitucional para
impartir órdenes complejas. En los hechos del caso, un grupo de habitantes del municipio de Arbeláez, Cundinamarca,
pertenecientes a la zona rural demandaron a la administración municipal al
sufrir la ausencia de la prestación del servicio público de agua potable y al
percibir que el tipo de agua no correspondía a los criterios mínimos de calidad
que debía acreditar para el consumo humano. Justamente, a partir del estudio
del derecho fundamental al agua se elaboraron las reglas que fundamentan la
interposición de este tipo de órdenes, algunas de las cuales se explicaran en
este numeral. Al terminar el estudio del caso, la Corte expuso las siguientes
conclusiones con relación a su solución:
“En conclusión, (i) una
persona puede reclamar mediante acción de tutela que se le proteja
judicialmente aquellas dimensiones del derecho al agua que comprometan su
mínimo vital en dignidad.  (ii) Toda persona tiene derecho a que la
Administración atienda adecuadamente su petición de acceder al servicio de
agua, y a que, por lo menos, exista un plan que asegure, progresivamente, el
goce efectivo de esta dimensión del derecho al agua. Esta dimensión positiva
del derecho al agua supone, por lo menos  (*) contar con un plan, (**) que
permita, progresivamente, el goce efectivo del derecho, y  (***) que posibilite
la participación de los afectados en el diseño, ejecución y evaluación de dicho
plan, en este caso en los términos de las leyes vigentes que desarrollan la
Constitución en este ámbito. (iii)  Las personas que habitan en el sector rural
y tienen limitados recursos económicos, tienen derecho a ser protegidas
especialmente, asegurándoles que no sean ‘los últimos de la fila’ en acceder al
agua potable. (iv) Mientras se implementa el plan que asegure el goce efectivo
de los derechos a los accionantes, deberán adoptarse medidas paliativas que
aseguren algún mínimo acceso de supervivencia a agua potable.  (v) Se viola el
derecho al agua de una persona, al emplear los trámites y procedimientos ante
la administración como obstáculos para impedirle acceder al servicio de agua.
(vi) Reconocer que se desconoce un derecho constitucional no es una razón que
pueda ser usada como justificación para desconocer otro derecho
constitucional.”
2.2. Con relación a las órdenes complejas, manifestó
que operan en los “casos en los que se constata una violación de una
obligación de carácter prestacional o positivo,[16]
derivada de un derecho constitucional fundamental, son, precisamente, casos en
los que los jueces de tutela suelen tener que adoptar órdenes complejas.”[17]
Y posteriormente, clasificó las órdenes proferidas en sede de tutela, entre
simples y complejas:
“5.3. Las órdenes que imparte un juez de tutela pueden
ser de diverso tipo. Uno de los criterios con base en los cuáles pueden ser
clasificadas es su grado de complejidad. Advirtiendo que la simplicidad o
complejidad de una orden es una cuestión de grado, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que se puede decir que ´[…] una orden de tutela es
simple cuando comprende una sola decisión de hacer o de abstenerse de hacer
algo que se encuentra dentro de la órbita de control exclusivo de la persona
destinataria de la orden y se puede adoptar y ejecutar en corto tiempo,
usualmente mediante una sola decisión o acto. Por el contrario una orden de
tutela es compleja cuando conlleva un conjunto de acciones u omisiones que
sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la
orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el
cumplimiento sea pleno.[18]
Para la Corte, las ‘órdenes complejas’ son ‘mandatos de hacer que generalmente
requieren del transcurso de un lapso significativo de tiempo, y dependen de
procesos decisorios y acciones administrativas que pueden requerir el concurso
de diferentes autoridades y llegar a representar un gasto considerable de
recursos, todo lo cual suele enmarcarse dentro de una determinada política
pública’.”[19]
2.3.
En dicha providencia también se estableció que el juez constitucional no le
está ordenando a la administración la medida concreta para adoptar o la forma
específica de adelantar el cumplimiento del fallo de tutela, sino que parte de
la base de que la Corte comprende las fases de implementación de la política pública
en dicho proceso, y reafirma que posturas como la sustentada en dicho fallo,
también ha sido adoptada por decisiones de Sala Plena[20]:
“Las órdenes pueden ser complementadas para lograr ‘el
cabal cumplimiento’ del fallo, dadas las circunstancias del caso concreto y su
evolución. Esa fue la determinación del legislador estatutario extraordinario,
al establecer en el propio estatuto de la acción de tutela (Decreto 2591 de
1991)[21]
que el juez no pierde la competencia, y está facultado a tomar las medidas necesarias
para asegurar el cumplimiento de la decisión, es decir, proteger el derecho
fundamental afectado.[22]
El estatuto de la acción de tutela también señala que cuando el caso sea
resuelto por la Corte Constitucional en sede de revisión, el juez de primera
instancia, encargado de la ejecución del fallo, es competente para tomar las
medidas necesarias para cumplir a cabalidad lo dispuesto por la Corte.[23]
Así pues, buena parte de las órdenes específicas que
imparta un juez de tutela con relación a casos que requieran órdenes complejas,
no establecen cuáles deben ser las medidas específicas que la Administración o
el respectivo particular deben adoptar en un caso concreto, sino que están
orientadas a lograr que las autoridades o personas respectivas las adopten, en
las condiciones propias de una democracia participativa, a lo largo del proceso
de diseño, implementación, evaluación y control. En todo caso, ha sostenido la
jurisprudencia que el ´juez constitucional ha de ser razonable al fijar las
órdenes que profiere, cuidándose de impartir un mandato absurdo o imposible,
bien sea porque lo dispuesto es en sí mismo irrealizable o porque es claramente
inviable dadas las condicio­nes de lugar, tiempo y modo fijadas por el propio
fallo. […]`.[24]”[25]
2.4.
Otro ejemplo referenciado para el caso objeto de estudio es la sentencia T-974
de 2009, en la cual la Corte Constitucional tuteló los derechos a la vida y la
salud de una comunidad que se veía afectada ante las constantes inundaciones
producidas por el desborde del río La Vieja. Los tutelantes alegaban que la no
construcción de un colector interceptor de alcantarillado que evita la salida
directa de las descargas al Río y la falta de mantenimiento de unos diques de
protección en el mismo, eran la causa de las inundaciones que ponían en peligro
los mencionados derechos constitucionales. La Corte Constitucional decidió
conceder la acción de tutela, considerando que  (i) desde hacía más de 3
décadas la Administración conocía el problema y había decidido tratarlo;  (ii)
que las normas, tanto constitucionales y legales como reglamentarias,
territoriales y convencionales imponían el deber de tomar medidas; y (iii) que
los derechos de los accionantes estaban en riesgo.[26]
2.5. La fundamentación de este tipo de órdenes también
proviene de la protección de facetas prestacionales en materia de salud, la
cuales fueron resumidas por Corte Constitucional, en la sentencia T-760 de
2008, en los siguientes términos:
“[…] Para la jurisprudencia
constitucional, cuando el goce efectivo de un derecho constitucional
fundamental depende del desarrollo progresivo, ´lo mínimo que debe hacer [la
autoridad responsable] para proteger la prestación de carácter programático
derivada de la dimensión positiva de [un derecho fundamental] en un Estado
Social de Derecho y en una democracia participativa, es, precisamente, contar
con un programa o con un plan encaminado a asegurar el goce efectivo de sus derechos.
Por ello, al considerar un caso al respecto, la Corte en la misma sentencia
señaló que si bien el accionante ‘no tiene derecho a gozar de manera inmediata
e individualizada de las prestaciones por él pedidas, sí tiene derecho a que
por lo menos exista un plan’.[27]
[…] En conclusión, la faceta
prestacional y progresiva de un derecho constitucional permite a su titular
exigir judicialmente, por lo menos, (1) la existencia de una política pública,
(2) orientada a garantizar el goce efectivo del derecho y (3) que contemple
mecanismos de participación de los interesados.[28]`”[29]
2.6. Finalmente, en la providencia en mención se hizo
alusión al tipo de órdenes que se pueden adoptar bajo la justificación de esta
teoría, con la salvedad de que pueden emitirse varias de estas en una sola
providencia: medidas cautelares, realizar estudios, construir o terminar la
construcción de obras, acciones contra terceros, asesorar personas, suspender
trámites administrativos, grupos de trabajo, conceder espacios de participación,
adoptar reglamentos, verificar el cumplimiento de un acto de la administración,
soluciones paliativas temporales, trato similar a situaciones similares y no
ordenar si es un hecho superado.
3. Caso concreto
3.1. Como se afirmo anteriormente, la primera función
de esta acápite es verificar si la acción de tutela es un mecanismo procedente
para tramitar las pretensiones de Ingry Constanza Riaño Zapata en
representación de su hijo Sebastián Olarte Riaño, de José Eduardo Contento
Linares en representación de sus hijos Álvaro Alfredo Contento Urrego, María
José Contento Urrego y Laura Sofía Contento Urrego, de Rozo Darío Molano
Barbosa en representación de sus hijos Julián Darío Molano García y Yulieth
Viviana Molano García contra el Instituto Nacional de Vías, INVIAS,
Departamento del Meta y Municipio de Guamal. Una vez evaluada la procedencia de
la acción de tutela, la Sala Primera de Revisión deberá determinar si es
conducente emitir órdenes complejas tendientes a salvaguardar los derechos
fundamentales a la vida y a la integridad de los accionantes.
3.2. Acorde al numeral 1 de la presente providencia la
Corte debe verificar la procedencia de la acción de tutela a la luz de los
hechos explicados con antelación. Los padres de los menores expresan que corren
alto riesgo al recorrer diariamente el trayecto cotidiano a la Escuela debido a
que los “carros  pasan a alta velocidad demasiado cerca de nuestro
cuerpo, sin que tengamos la posibilidad de esquivarlos.” Y expresaron que
se han presentado “gran cantidad de accidentes con un saldo de 17 personas
muertas”. Por consiguiente, solicitaron que i) se le ordene a las entidades
accionadas que, dentro del término de 48 horas siguientes a la sentencia,
retiren el puente militar, ii) que una vez retirado dicha estructura, en el
término máximo de un mes, sea construido en el mismo lugar un puente peatonal
permanente o Box coulvert de doble carril, con amplio sendero peatonal, y que
iii) se ordene a los accionadas instalar reductores de velocidad y se pinte al
lado de este una cebra peatonal.
3.3. La Corte intentó profundizar en las razones de la
afectación que alegan los peticionarios, motivo por el cual, ofició a varias
autoridades y entidades sobre el particular. La Personería Municipal de Guamal
alega que se han presentado muertes en dicho trayecto, y que el punto ha sido
abordado en instancias de deliberación institucionales de la región. El
Instituto Nacional de Medicina Legal certificó que tanto el puente como sus
alrededores son zonas de alta peligrosidad e indicó que en los últimos 5 años
se han producido 18 muertes en toda la zona, 2 de las cuales se presentaron en
el puente de Caño Negritos. La Personería y la Alcaldía Municipal coinciden
en afirmar que, en efecto, existe un riesgo en dicha carretera, pero que la
Policía del municipio ha ejercido un control del tráfico que se presenta en la
vía en las horas de ingreso y salida de la Escuela Antonio José de Sucre. Justamente,
la Escuela y los accionantes no contestaron el requerimiento realizado por esta
Corporación el pasado 23 de enero de 2013, en el cual se le pedía responder
algunas inquietudes con el fin de contrastar sus versiones con las demás que
constan en el proceso.
3.4. La sociedad concesionaria de la vía, Autopistas
de los Llanos S.A., expresó que los vehículos no pasan a alta velocidad y
refuto, mediante material fotográfico, la hipótesis expuesta por los
accionantes en el sentido de que el puente provisional carecía de señalización,
ya que se observa que desde al menos 300 metros antes del puente hay reductores de velocidad, y también señalización específica para el tráfico peatonal,
advirtiendo el cuidado que debe tenerse al circular. No obstante, del material
gráfico allegado también se colige que no existe un puente peatonal, ni tampoco
un sendero debidamente demarcado para el tránsito de las personas que tienen
que atravesar Caño Negritos a pie, a lo cual se suma que la amplitud de
dicha estructura provisional no es apta para el tránsito simultáneo de
vehículos y de peatones. Tanto el INVIAS como el Fondo de Adaptación,
reconocieron el riesgo que corren los estudiantes y las dificultades que ha
generado para la movilidad de los peatones de la zona al atravesar dicho puente,
en especial para los niños que estudian en la escuela aledaña, pues son
conscientes de las graves implicaciones que acarrea la ausencia de un sendero
peatonal en el trayecto en cuestión.
3.5. La Policía municipal señaló en su respuesta que
ejerce en la actualidad un control sobre el tráfico de la carretera, en los
horarios de ingreso y salida de la Escuela y la Secretaría de Educación del
Departamento, en certificación anexa al expediente, afirmó que ninguno de los
niños a los cuales representan sus padres en la tutela, tienen que recorrer el
puente provisional para acudir diariamente a la Escuela Antonio José de Sucre. Álvaro
Alfredo, María José y Laura Sofía Contento viven con sus padres dentro de la
institución educativa; Sebastián Olarte vive frente a la sede de la escuela, y Julián
Darío y Julieth Molano cursan nivel de secundaria, por tal razón en la
actualidad estudian en la Institución Educativa José María Córdoba que se ubica
en el sector urbano, institución que, presume la Secretaría, tiene servicio de
transporte.
3.6. No obstante lo anterior, en el proceso se
evidencia una especie de consenso, con excepción de los aspectos mencionados en
los numerales 3.4 y 3.5, construido por las entidades y sujetos vinculados
alrededor de los siguientes aspectos de orden fáctico, que ponen de presente la
necesaria intervención del juez constitucional para evitar que se consume una
afectación grave a la vida e integridad personal no sólo de los accionantes,
sino de los demás estudiantes y personas que deban recorrer diariamente dicho
trayecto: i) el puente provisional construido en Caño Negritos y su zona
aledaña son catalogadas como de alto riesgo, prueba fehaciente de este aspecto
es el acreditado de manera suficiente por el Instituto de Medicina Legal al
certificar 18 muertes acaecidas en ese tramo de la carretera en los últimos 5
años, 2 de las cuales corresponden a las inmediaciones del susodicho puente;
ii) si bien es cierto que las dos muertes se presentaron por dos personas que
iban en moto y chocaron contra la estructura militar, según lo certifica dicho
Instituto, tal situación pone de presente que en dicho trayecto se corre un
riesgo que puede afectar, no sólo la vida y la integridad personal de los
accionantes, sino la  de otras personas que transiten por dicho lugar, iii) el
puente provisional que está construido carece de un sendero peatonal,
delimitado y demarcado de manera clara y precisa, mediante el cual se pueda
diferenciar el tramo que deben recorrer los carros del que están habilitados a
transitar los peatones, sean estudiantes o no, en horarios de clase o no, vivan
en las inmediaciones de la escuela o no; iv) también coinciden los
intervinientes en que la mejor manera de solventar en forma definitiva y
permanente el riesgo que subyace a la situación descrita, es la construcción de
un puente permanente y sólido, de doble sentido y que cuente con una paso peatonal
claramente delimitado. Estos elementos le permiten concluir a esta Sala de Revisión
que si bien es cierto que el riesgo se ha morigerado y atenuado, como
consecuencia del cumplimiento de la orden proferida por el juez de instancia,
lo cierto es que el peligro no ha cesado y por tanto, los derechos
fundamentales tanto de los accionantes, como de los demás estudiantes o
transeúntes pueden afectarse, en el corto plazo, tanto por la ausencia de un
puente peatonal como por la falta de delimitación y demarcación de un sendero
especial para las personas que deben atravesar a pie la estructura metálica que
allí reposa, y en el mediano plazo, por la falta de un puente sólido y estable que
le ponga fin de forma categórica a la inseguridad que subyace atravesar Caño
Negritos.
3.7. No por el hecho de que los accionantes no tengan
que recorrer diariamente el puente para ir a sus escuelas, se puede afirmar que
nunca habrán de recorrer el puente provisional construido sobre el Caño
Negritos, o que otros estudiantes u otras personas, no corran un riesgo
cierto y real al momento de transitar en forma peatonal por esa vía de alta
peligrosidad. Resulta insostenible afirmar que, por el hecho de que los actores
vivan al otro costado del puente, no tengan que atravesarlo en ningún momento,
o que otras personas tampoco deban hacerlo, entre ellos estudiantes de la
Escuela Antonio José de Sucre, o que por el hecho de que las 2 personas que
hayan fallecido no sean parte de la vida cotidiana de la Escuela entonces esta
Sala de Revisión deba desestimar los alegatos de los accionantes, pues lo que
esto evidencia es la inseguridad y el miedo que ellos sienten por las
condiciones adversas en las que se encuentra dicha estructura provisional. Un
razonamiento semejante se podría esbozar con relación al plan dispuesto por la
Alcaldía y la Policía Municipal para controlar el tráfico peatonal estudiantil en
el horario de ingreso y salida de los estudiantes, pues es evidente que hay
varias eventualidades, propias de una Escuela, que permiten inferir que habrá
tráfico de estudiantes en horarios diferentes a los que corresponden en
estricto sentido al ingreso y salida de los alumnos de la institución. Por
consiguiente, es evidente que dicha medida ha mermado el riesgo de los menores,
pero la ausencia de un tramo claramente diferenciado para los peatones tiene
implícito el posible acaecimiento de accidentes que puede afectar a los
transeúntes de ese puente, lo cual se suma a la falta de celeridad de parte de
las autoridades administrativas para el cumplimiento de los deberes legales y
constitucionales relacionados con la construcción de una obra pública que ya
fue decidida por estas y que incluso, ya tiene una partida presupuestal
dispuesta para tal fin.
3.8. También carece de sustento alegar falta de
inmediatez de los accionantes, bajo la idea de que el puente provisional fue
construido hace 5 años, y que “sólo hasta ahora interponen la acción de
tutela”. La Sala Primera aprecia que se han frustrado las expectativas que
tenía la comunidad frente a las entidades encargadas de la construcción de una
estructura permanente y estable en la zona denominada como Caño Negritos¸
y que tras el acaecimiento de las muertes descritas, tanto en la carretera como
en el puente, y del riesgo que corren las personas de la zona que deben recorrer
el puente diariamente, es que optaron por acudir a la acción de tutela. Por tal
consideración, y a la luz de los supuestos fácticos del caso, es que la Corte Constitucional
debe partir de las facultades que le confiere el orden constitucional para
evitar el acaecimiento de una situación calamitosa que se puede consumar sobre
un sector que merece una especial salvaguarda de parte del Estado, como lo son
los niños y las niñas que estudian en la Escuela Antonio José de Sucre.
3.9. En el
presente caso, la acción de tutela es procedente como recurso principal para
proteger los derechos a la vida e integridad de los accionantes, en aquellas
dimensiones que sean necesarias para asegurarles condiciones óptimas de
subsistencia. Se podría afirmar que la
naturaleza de la pretensión alegada por los peticionarios coincide con el
carácter de los derechos colectivos, enunciados en el artículo 4 de la Ley 472
de 1998, los cuales pueden ser amparados por la acción popular dispuesta en el
ordenamiento jurídico para tal fin: d) El goce del espacio público y la
utilización y defensa de los bienes de uso público; g) La seguridad
y salubridad públicas; l) el derecho a la
seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La
realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos
respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia
al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. No
obstante lo anterior, es palpable a la luz de los presupuestos fácticos del
caso que los accionantes corren el riesgo de sufrir una afectación real a sus
derechos fundamentales, asunto que impele a esta Corporación a admitir la
procedencia de la acción de tutela como mecanismo principal de protección de
derechos.
3.10. La acción popular resulta inidónea para el
presente caso en razón de las particularidades que se han expuesto en esta
providencia. En primer lugar, ante la ausencia de un sendero peatonal
claramente definido que permita el transito tranquilo de las personas que
tienen que recorrer dicho trayecto de manera cotidiana. El segundo aspecto es
la falta de diligencia y celeridad que han tenido las autoridades
administrativas, vinculadas a este proceso, para el cumplimiento de sus deberes
relacionados con la construcción de una estructura permanente y definitiva que solucione
de forma real y efectiva el problema expuesto por los accionantes y verificado
con los demás sujetos procesales, en particular, por los informes presentados
por el INVIAS, por el Instituto Nacional de Medicina Legal, por la Alcaldía de
Guamal y por la Personería Municipal, instituciones que dan fe acerca de la
alta peligrosidad de la carretera que rodea el entorno de la Escuela Antonio
José de Sucre, y en particular, de la estructura provisional que yace sobre Caño
Negritos.
3.11. La falta de idoneidad de la acción de popular, y
a su vez, la procedencia de la acción de tutela en el presente proceso se
justifica, entre otras razones, por la negligencia de las autoridades
competentes para dotar a los accionantes, a los estudiantes de la Escuela
Antonio José de Sucre, y a las demás personas transeúntes de una estructura
sólida y permanente que les permita cruzar el tramo Caño Negritos de
forma tranquila y exenta de riesgos, omisión que da cuenta de una demora de 5
años y que, como lo expresaron el INVIAS y el Fondo de Adaptación, tiende a
prolongarse de manera indefinida sin percibirse una fecha precisa de
construcción y entrega. Esto no significa que el juez constitucional deba
intervenir frente a cada obra pública que demuestre retraso injustificado de
parte de las entidades correspondientes, porque no le corresponde diseñar,
determinar o controlar las políticas públicas sobre los derechos fundamentales.
Pero al respecto la jurisprudencia ha señalado que debe dar respuestas al
problema jurídico sometido a su consideración, trazando parámetros para
facilitar soluciones. En este caso, por ejemplo, la pretermisión explicada agrava
la situación de alto riesgo que tienen los niños y las niñas en dicho tramo lo
cual fue certificado por los informes remitidos por las autoridades públicas,
en especial, el enviado por el Instituto Nacional de Medicina Legal que
certificó 18 decesos en la carretera que de Guamal, conduce al municipio de
Granada, 2 de las cuales acaecieron en el puente peatonal con personas que se
estrellaron en una moto contra la estructura metálica. Y por último, las
medidas provisionales adoptadas por la Alcaldía en coordinación con la Policía
para conjurar dicho riesgo son insuficientes porque, como se pudo establecer en
el proceso, el control del tránsito sólo está dispuesto para los horarios de ingreso
y salida de los estudiantes, a lo cual se suma que el susodicho puente
provisional adolece de un sendero peatonal claramente definido para los actores.
Por consiguiente, sería otra omisión inexcusable, en este caso de parte del
juez constitucional que, al advertir sobre una situación delicada y peligrosa que
se cierne sobre  los derechos fundamentales de las niñas y los niños
accionantes, dejara de tomar las medidas adecuadas para superar el peligro que
subyace a la posición jurídica y social que ellos tienen a la luz de este asunto.
Por las razones expuestas en este acápite la Sala aprecia que se cumple la
excepción descrita en el numeral 1.8. de la parte considerativa de esta
providencia que habilita la interposición de la acción de tutela, y su
correspondiente estudio por parte de la jurisdicción constitucional. La Corte aprecia que el peligro alegado por los
demandantes es cierto y real y recae de manera directa en los peticionarios por
tal consideración se afirma que la acción de tutela es el mecanismo conducente
para tramitar sus pretensiones.
3.12. Esta situación, y el conjunto de los elementos
descritos ponen de presente la necesidad de que la Corte adopte medidas de
corto y de mediano plazo, contenidas en un plan preciso, para salvaguardar los
derechos de los accionantes, y así evitar una situación trágica que se pueda
presentar en el lugar de los hechos, aspecto que implica que la Sala Primera de
Revisión tiene que proferir órdenes complejas que le den solución definitiva y
estructural a la delicada situación que se aprecia en este expediente. Con
relación a las medidas de corto plazo, es decir a las determinaciones paliativas,
la Sala Primera aprecia que la Alcaldía Municipal de Guamal y la Policía
Municipal deben establecer un programa más cuidadoso sobre el control del
tráfico no sólo en el puente sino en la zona aledaña a la Escuela Antonio José
de Sucre, que no sólo se extienda al horario de ingreso y salida de los
estudiantes de esa institución sino que contemple los horarios de circulación
que la comunidad vecina tiene sobre el Caño Negritos.
3.13. Partiendo de la necesidad de que el trayecto peatonal
sea demarcado, la Corte le ordenará al Instituto Nacional de Vías, INVIAS, que
proceda a delinear de manera precisa un tramo peatonal transitorio mediante el
cual se diferencie el trayecto peatonal, del cruce ordinario de carros, buses,
busetas y camiones. La Sala aprecia que los diferentes intervinientes, con
excepción del INVIAS, manifiestan que esta es la entidad encargada del
mantenimiento del puente en mención. En efecto, la Agencia Nacional de
Infraestructura, ANI, le remitió varias comunicaciones al INVIAS para que
solucionara la problemática: el 29 de agosto de 2011, el 13 de junio de 2011,
el 26 de febrero de 2009, el 18 de marzo de 2008, el 21 de mayo de 2008, el 7
de mayo de 2009, el 13 de mayo de 2009. En el mismo sentido se pronunció la
sociedad Autopista de los Llanos S.A., que expresó en la contestación de la
acción de tutela que el mantenimiento de los puentes se consideraba como “actividades
extraordinarias del contrato”. Es tan clara esta responsabilidad que fue
justamente el INVIAS la que postuló la construcción del puente el pasado 12 de
marzo de 2012 ante el Fondo de Adaptación, hace casi 4 años de ser derribado el
puente permanente que antecedía al provisional que hoy se encuentra en dicho
trayecto.
3.14. Con relación a la solución de tipo estructural y
definitiva la Corte también pudo constatar, a través de su actividad probatoria,
que el puente solicitado por los accionantes y por el Alcalde Municipal de
Guamal ya se encuentra en trámite de construcción ante el Fondo de Adaptación
quien lo incluyó en el “Programa de Atención de Puentes”, por solicitud
realizada por el Instituto Nacional de Vías, INVIAS, el pasado 31 de marzo de
2012, es decir hace casi 1 año. Sobre el particular, el Fondo expresó que, “Una
vez finalice la etapa de estudios y diseños, se contará con un diagnóstico
técnico que identifique el nivel de afectación de cada elemento del puente y
defina el nivel de intervención que se requerirá acometer mediante una
contratación de construcción”. El INVIAS por su parte, manifestó que la
construcción del puente definitivo también tiene un presupuesto estimado de mil
seiscientos millones de pesos ($1.600.000.000.oo) para tal fin. No
obstante lo anterior, resulta contradictorio que las propias entidades que
hayan corroborado el riesgo de los demandantes en el transito del tramo Caño
Negritos, no hayan establecido términos y plazos precisos para cumplir con
la construcción de dicho puente, así mismo, es evidente que los accionantes han
tenido un tiempo de espera considerable pues el puente provisional fue
instalado hace 5 años, como lo advierten los diversos intervinientes en el
presente proceso. Por consiguiente, es insuficiente que se indique de manera
indeterminada e indefinida, teniendo en cuenta la situación descrita en este
proceso de tutela, que “se construirá el puente definitivo”, porque la
regla que subyace a este tipo de procesos es que se debe construir un plan
preciso, con tiempo y plazos determinados que procuren cumplirle a la
ciudadanía en la protección de sus derechos fundamentales invocados. En razón
de que la necesidad de esta actividad ya fue establecida por la administración,
hasta el punto que existe una partida presupuestal dispuesta para tal fin, la construcción
y ejecución de un plan específico es la manera más adecuada e idónea para
adoptar una orden de apremio tendiente a que las autoridades administrativas
involucradas en este proceso y que han sido negligentes, cumplan con urgencia y
celeridad el deber legal y constitucional que subyace al ejercicio de sus
funciones, y a través del cual se logren proteger de forma efectiva los
derechos fundamentales vulnerados.
3.15. La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitución le ordenará al Fondo de Adaptación que, en coordinación con el
INVIAS, elabore un plan preciso, con plazos y tiempos determinados, que
comprenda las diferentes etapas contractuales, así como la fase de construcción
en sí misma considerada y la entrega de la obra a efectos de darle una solución
definitiva, estable y permanente a los accionantes y a los demás estudiantes y
ciudadanos que frecuentan la Escuela Antonio José de Sucre. Dicho plan deberá
tener en cuenta las observaciones e inquietudes que formulen la Alcaldía
Municipal de Guamal, la Personería Municipal, la comunidad educativa de la
Escuela Antonio José de Sucre, el cual una vez concluido, deberá ser remitido
al juez de instancia y a la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional
para su evaluación correspondiente. Así mismo, se deberá remitir copia del
mismo a la Procuraduría y a la Defensoría del Pueblo, a efectos de que estas
entidades están al tanto del desarrollo del proceso que se debe adelantar con
dicha comunidad.
3.16. El 13 de junio de 2012 el Juzgado Penal del
Circuito de Acacias, Meta, resolvió no tutelar los derechos fundamentales
invocados por los accionantes al considerar improcedente la acción de tutela. Por
las consideraciones expuestas en esta providencia, la Sala revocará la sentencia
proferida por el juez de instancia, y en su lugar, tutelará los derechos
fundamentales a la vida e integridad invocados por los accionantes, y proferirá
las órdenes complejas tendientes a la protección efectiva de los mismos.
IV. DECISIÓN
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida el 13 de
junio de 2012 por el Juzgado Penal del Circuito de Acacias, Meta, mediante la
cual resolvió no tutelar los derechos fundamentales invocados por los
accionantes al considerar improcedente la acción de tutela, en su lugar, TUTELAR, los derechos fundamentales
a la vida y a la integridad de los menores Sebastián Olarte Riaño, Álvaro
Alfredo Contento Urrego, María José Contento Urrego y Laura Sofía Contento
Urrego, Julían Darío Molano García y Yulieth Viviana Molano García.
Segundo.-
ORDENAR al Fondo de Adaptación y al
Instituto Nacional de Vías, INVIAS, que adopte de forma diligente y eficaz las
medidas adecuadas y necesarias para diseñar un plan específico para la
comunidad a la que pertenecen los accionantes, para asegurarles la construcción
definitiva y permanente de un puente en la zona denominada Caño Negritos,
teniendo en cuenta que (i) ya se tiene el aval del Fondo de Adaptación para la
construcción de dicha estructura y (ii) que existe una partida presupuestal de
$1’600.000.000 para la ejecución del proyecto. El plan específico que se adopte
para la comunidad deberá contener fechas y plazos precisos que permitan hacer
un seguimiento del desarrollo del mismo, deberá prever mecanismos de control y
evaluación, y deberá tener por objeto asegurar los derechos fundamentales a la
vida y a la integridad de los accionantes, de los estudiantes de la Escuela
Antonio José de Sucre y de la comunidad aledaña a la zona en mención. Dicho
plan deberá elaborarse en un plazo de tres meses contados a partir de la
notificación de esta sentencia.
Tercero.- REMITIR copia de la presente decisión judicial
a la Asamblea Departamental del Meta y al Concejo Municipal de Guamal para que,
en ejercicio de sus facultades, se vinculen al cumplimiento de la presente
sentencia, en la medida y forma que así lo consideren. REMITIR copia de
la presente sentencia al Gobernador del Departamento del Meta para que conozca
la decisión y se vincule al diseño del plan específico para la comunidad a la
cual pertenecen los tutelantes, de acuerdo con sus competencias legales y
constitucionales.
Cuarto.– REMITIR copia de presente sentencia a la
Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación para que, en
ejercicio de sus funciones, acompañen el proceso de decisión de las medidas
adecuadas y necesarias para asegurar que se cumpla correctamente lo dispuesto
en la presente sentencia.
Quinto.- ORDENAR al Fondo de Adaptación y al INVIAS que
realicen un informe bimensual, en el que indiquen, de forma detallada y
específica –indicando fechas–, las acciones que se hayan adelantado para
cumplir lo dispuesto en la presente sentencia. Del informe deberá remitirse
copia al i) Gobernador del Departamento del Meta, ii) a la Asamblea
Departamental del Meta, iii) al Concejo Municipal de Guamal, iv) a la Alcaldía
de Guamal, (v) al Juzgado Penal del
Circuito de Acacias, Meta, y (vi) a la
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, (vii) a las entidades que
estén acompañando el cumplimiento de la sentencia, y (vii) a las demás personas
vinculadas al proceso y al cumplimiento de la sentencia.
Sexto.- En
todo caso, los estudios previos, el diseño, la disposición de recursos en el
presupuesto y la construcción del puente, deberán llevarse a cabo en un plazo
máximo de un (1) año, contado a partir de la elaboración del plan a que se
refiere el numeral 2 de la parte resolutiva de esta sentencia.
Séptimo.- ORDENAR Alcaldía Municipal de Guamal que, en coordinación con la Policía
Municipal, establezca en el término de ocho (08) días, contados a partir de la
notificación de esta sentencia, un programa sobre el control del tráfico no
sólo en el puente provisional sino en la zona aledaña a la Escuela Antonio José
de Sucre, que no sólo se extienda al horario de ingreso y salida de los estudiantes
de esa institución, sino que contemple los horarios de circulación que la
comunidad vecina tiene sobre el Caño Negritos.
Octavo.- ORDENAR al Instituto Nacional de Vías, INVIAS, que proceda de forma diligente
y eficaz a delinear de manera precisa un tramo peatonal transitorio en el
puente provisional de Caño Negritos mediante el cual se diferencie el
trayecto peatonal, del cruce ordinario de carros, buses, busetas y camiones. El
INVIAS estará facultado a repetir contra la entidad pública o privada que
considere responsable de sufragar los gastos de tal intervención.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]“Para los puentes y pontones no incluidos en los
volúmenes de cálculo de cantidades de obra, el alcance de la concesión no
contempla trabajos de rehabilitación, ni ampliación, ni aumentos de capacidad.
En caso de presentarse problemas de estabilidad debidos al paso de carga
pesadas, problemas de socavación o gradación y en caso de requerirse trabajos y
en caso de requerirse trabajos de rehabilitación de los puentes como obras
complementarias a la luz del contrato de concesión Nº 4446/94. (sic)
Para prevenir sobrecargas en los puentes, el Concesionario instalará la
señalización preventiva necesaria (…)”.
[2] “ADICIÓN Nº AL CONTRATO DE CONCESION 446/94 EN LOS
SIGUIENTES DISEÑOS Y CONSTRUCCIÓN. (…) DISEÑO SOLUCIÓN HIDRAÚLICA CAÑO NEGRITO
VÍA VILLAVICENCIO- GRANADA (…):” “Diseño solución hidráulica Caño Negritos vía
Villavicencio – Granada. Qué periódicamente el rio Guamal presenta difluencias
del caudal por diversos sitios ubicados a lo largo de la margen derecha, a
través de los cuales el rio se desborda en épocas de creciente. Aguas arriba
del puente, e el sector ubicado aproximadamente a 6 kilómetros del puente de la vía hacia Granada, se da origen al denominado Caño Negritas, el cual es
también alimentado por los desbordes en otros sitios, con todo lo cual se
sucede la inundación de amplias zonas de uso agropecuario y la concentración de
grandes caudales que cruzan la vía Villavicencio – Granada a través de un
pontón de muy baja capacidad hidráulica.
Que la sobre elevación del lecho del rio con origen en el gran
transporte de granulares desde la cuenca alta, se constituyen en una amenaza
permanente sobre la seguridad vial en el sector, por lo que hace necesario
adoptar medidas que minimicen su posible efecto negativo, como la ampliación de
la capacidad hidráulica actual par el cruce de la carretera por el caño”.
[3] El artículo 6 numeral 1° del Decreto 2591 de 1991
ofrece un desarrollo admisible de la Constitución Política, y de acuerdo con su texto, la disponibilidad de dichos medios debe ser
“apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentra el solicitante” (Dcto 2591 de 1991, art.
6.1).
[4] Sentencia SU-961 de 1999 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa.
Unánime). Atrás referida.
[5] Sentencia SU-961 de 1999 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa.
Unánime). En esa ocasión, la Corte debía definir si una acción contenciosa era
eficaz para resolver una determinada pretensión, y concluyó que no lo era. Por
esa razón, juzgó que la acción de tutela debía considerarse el medio de defensa
idóneo. En ese contexto definió los criterios para determinar si los otros
medios de defensa judicial, distintos a la tutela, son eficaces. Lo hizo en el
siguiente sentido: “[…] En cada
caso, el juez está en la obligación de determinar si las acciones disponibles
le otorgan una protección eficaz y completa a quien la interpone.  Si no
es así, si los mecanismos ordinarios carecen de tales características, el juez
puede otorgar el amparo de dos maneras distintas, dependiendo de la situación
de que se trate. La primera posibilidad es que las acciones ordinarias sean lo
suficientemente amplias para proveer un remedio integral, pero que no sean lo
suficientemente expeditas para evitar el acontecimiento de un perjuicio
irremediable. En este caso será procedente la acción de tutela como mecanismo
transitorio, mientras se resuelve el caso a través de la vía ordinaria. La
segunda posibilidad, es que las acciones comunes no sean susceptibles de
resolver el problema de manera integral”.
[6] Las características del perjuicio irremediable fueron
delimitadas por la Corte desde la sentencia T-225 de 1993 (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa). Luego fueron reconocidas por la Sala Plena de
la Corte en la sentencia C-531 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz, SV. Jorge
Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara). En aquella
se dijo: “[a]l examinar cada uno de los términos que son elementales para la
comprensión de la figura del perjuicio irremediable, nos encontramos con lo
siguiente: || A).El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por
suceder prontamente".  Con lo anterior se diferencia de la
expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de
su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y
oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética.
Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse
dentro de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada.  Lo
inminente, pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden
hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso
iniciado.  Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible
detener el proceso iniciado.  Pero hay otras que, con el adecuado empleo
de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los
casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto
continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se
desvanece el efecto. Luego siempre hay que mirar la causa que está
produciendo la inminencia. || B). Las medidas que se requieren para conjurar el
perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en
el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o
remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia.  Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva
actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está
por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la
prontitud.  Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se
ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias
particulares.  Con lo expuesto se verifica cómo la precisión y la
prontitud dan señalan la oportunidad de la urgencia. || C). No basta
cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran
intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la
persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden
jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la
amenaza  a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por
parte de las autoridades públicas.  Luego no se trata de cualquier tipo de
irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran
significación para la persona, objetivamente. Y se anota la objetividad,
por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en
la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente. || D).La urgencia y la
gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que
ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad.  Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de
ser ineficaz por inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la
inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. Se
trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de
la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y
restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio
social”.
[7] Sentencia T-1316 de 2001 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes).
En esta sentencia se estudiaba si era procedente la acción de tutela como
mecanismo transitorio, teniendo en cuenta que el accionante había presentado
una demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa, para solicitar el
incremento de su mesada pensional. En este caso, la Corte resolvió confirmar los fallos de instancia, que negaron el amparo del derecho, pues
consideró que en el caso en concreto no se configuraba una situación
irremediable.
[8] MP.
Vladimiro Naranjo Mesa. Unánime.
[9] MP. José
Gregoria Hernández Galindo.
[10] MP.
Carlos Gaviria Díaz. Unánime. Una decisión semejante, relacionada con personas
en situación de riesgo se estudió en la sentencia T-270 de 1996 (MP. Carlos
Gaviria Díaz. Unánime). En esa providencia se le ordenar al Alcalde de Villavicencio que mantuviera un
plan de emergencia que se le ordenó elaborar al Comité Local, por la Corte hasta que culminen las obras públicas necesarias para evitar el derrumbamiento de los
inmuebles ubicados en el barrio Mesetas Bajas. Y también se le ordenó al
Alcalde que continuara con la construcción de las obras públicas necesarias
para prevenir un deslizamiento de tierra en el sector denominado Mesetas Bajas,
y que, en caso de ser imposible completarlas en el ese período fiscal, adoptara
las previsiones presupuestales debidas para poder culminar la construcción en
la vigencia de 1997. La regla descrita también se expuso en la sentencia
T-1689 de 2000 (MP. Alfredo Beltrán Sierra. Unánime), en la cual la Corte confirmo una sentencia que denegaba el amparo a una señora que pedía protección porque
su casa estaba por derrumbarse, por las aguas emanadas de una obra transversal
ubicada sobre la vía. No obstante lo anterior, el juez de instancia había
ordenado la reubicación de la actora y de su familia.
[11] MP.
Humberto Sierra Porto. Unánime.
[12] MP.
Eduardo Montealegre Lynett. Unánime.
[13] Los
4 criterios expuestos por la jurisprudencia para considerar la procedencia de
la acción de tutela, cuando están amenazados derechos colectivos y derechos
fundamentales, se explicaron en la Sentencia T-135 de 2008. (MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra. Unánime.):
[14] “Conforme
a esa doctrina constitucional, y tal y como esta Corte lo sintetizó y reiteró
en la sentencia T-1451 de 2000, MP Martha Victoria Sáchica Méndez, para que la
tutela proceda y prevalezca en caso de afectación de un interés colectivo, es
necesario (i) que exista conexidad entre la vulneración de un derecho colectivo
y la violación o amenaza a un derecho fundamental, de tal suerte que el daño o
la amenaza del derecho fundamental sea consecuencia inmediata y directa de la
perturbación del derecho colectivo`. Además, (ii) el peticionario debe ser la
persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción
de tutela es de naturaleza subjetiva; (iii) la vulneración o la amenaza del
derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer
expresamente probadas en el expediente. Y (iv) finalmente, la orden judicial
debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado, y ´no del
derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte
protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza."[14]
[15] MP: María Victoria Calle Correa. AV. Mauricio González
Cuervo.
[16] 3.5.6.1. Como ejemplo de protección a una faceta
positiva del derecho, puede citarse la sentencia T-974 de 2009 (MP. Mauricio González Cuervo), en la cual la Corte amparó los derechos a la vida y la salud de una comunidad que se veía afectada ante las constantes
inundaciones producidas por el desborde del río La Vieja. Los tutelantes alegaban que la no construcción de un colector interceptor de
alcantarillado que evita la salida directa de las descargas al Río y la falta
de mantenimiento de unos diques de protección en el mismo, eran la causa de las
inundaciones que pongan en peligro los mencionados derechos constitucionales. La Corte Constitucional decidió conceder la acción de tutela, apreció que  (i) desde hacía más
de 3 décadas –desde mediados de los años 70 del siglo pasado– la Administración conocía el problema y había decidido tratarlo;  (ii) que las normas, tanto
constitucionales y legales como reglamentarias, territoriales y convencionales
imponían el deber de tomar medidas; y (iii) que los derechos de los accionantes
estaban en riesgo.
[17] Ibídem.
[18] Corte Constitucional, Sentencia T-086 de 2003 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa); en este caso, en sus consideraciones, se analizó
en qué condiciones puede un juez de tutela modificar, con posterioridad al
momento en que se dictó una sentencia, una orden compleja, con el fin de
asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales.
[19] Corte Constitucional, Sentencia T-086 de 2003 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa).
[20] Corte Constitucional, sentencia SU-442 de 1997 (MP
Hernando Herrera Vergara; SV Eduardo Cifuentes Muñoz). En esta ocasión la Corte Constitucional resolvió, entre muchas otras cosas, ordenar que a través de las
autoridades correspondientes del Distrito de Santa Marta, se adoptaran las
medidas encaminadas a impulsar la disposición definitiva de las aguas
residuales de la ciudad, implementándose un sistema de pretratamiento de esas
aguas, con el fin de disminuir los efectos de la carga contaminante final.
También ordenó que por conducto de la Corporación Autónoma Regional del Magdalena se realizara una labor de estructura, supervisión
y control.
Un ejemplo de este tipo de órdenes complejas en materia de agua, se
encuentra en la sentencia T-790 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo),
en la cual se tuteló, precisamente, el derecho a los servicios públicos
(alcantarillado) en conexidad con la vida, la integridad personal, la salud y
la vivienda. Concretamente, el derecho a contar con un alcantarillado que
impida que las aguas se transformen en una amenaza de alto riesgo para los
derechos fundamentales de las personas. La Sala decidió que la empresa encargada de garantizar el servicio de agua y alcantarillado violaba y amenazaba los
derechos a la vida, a la integridad personal y a la vivienda pues el colapso
del muro de protección hídrica y de las obras de alcantarillado en el barrio de
los tutelantes, los exponía a “un riesgo real y probable por la
inestabilidad de los terrenos donde están ubicadas sus viviendas en el tramo
del río Otún que se encuentra comprometido.” La Corte consideró que la decisión de los jueces de instancia había sido la adecuada, pero no
así las órdenes impartidas, por cuanto desatendían algunos de los parámetros
establecidos previamente por la jurisprudencia constitucional.
[21] El Decreto 2591 de 1991 es uno de los estatutos
fundacionales de la Constitución Política de 1991, aprobado mediante el
excepcional procedimiento transitorio que para el efecto destinó la Asamblea Nacional Constituyente.
[22] Dice el Decreto 2591 de 1991: “Artículo 27.–
Cumplimiento del fallo.  Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad
responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora.  ||  Si no lo hiciere
dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior
del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el
correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras
cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere
procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas
para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato
al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia.  ||   (…)  ||  En
todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso
concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente
restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.” (acento
fuera del texto)
[23] Decreto 2591 de 1991, artículo 36.- Efectos de la
revisión.  Las sentencias en que se revise una decisión de tutela sólo surtirán
efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o
tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la
sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para
adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta.”  Esta particularidad del proceso de tutela ya había sido
resaltada por la jurisprudencia constitucional que ha dicho al respecto: “(…) el peso del cumplimiento de la orden de tutela
recae en el Juzgado o Tribunal que se pronunció en primera instancia, el cual,
se repite, mantendrá competencia hasta que se restablezca el derecho vulnerado
porque la protección de los derechos fundamentales es la esencia de la tutela,
luego el cumplimiento de la orden de protección es una obligación de hacer por
parte del juez de tutela de primera instancia.” Corte Constitucional, sentencia
T-763 de 1998 (MP Alejandro Martínez Caballero); en este caso se consideró que
el juez de instancia mantiene competencia hasta que esté completamente
restablecido el derecho o superadas las causas de la amenaza, como se dice
expresamente en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, y se concluye a partir
del artículo 36 del mismo Decreto.
[24] Corte Constitucional, Sentencia T-086 de 2003 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa).
[25] Corte Constitucional, Sentencia T-418 de 2010. MP:
María Victoria Calle. AV. Mauricio González Cuervo.
[26] Corte Constitucional, sentencia T-974 de 2009 (MP
Mauricio González Cuervo). Otro caso sobre el particular es la sentencia T-045 de 2009 (MP Nilson
Pinilla Pinilla); en esta providencia se resolvió, entre otras cosas, “a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, EAAB, por intermedio de su representante
legal o quien haga sus veces, que si aún no lo ha realizado, en el término de
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de [la] sentencia,
disponga la realización inmediata de estudios técnicos, que permitan determinar
la forma expedita de solucionar definitivamente el problema de taponamiento del
alcantarillado y filtración de aguas negras, principalmente en la esquina de la Diagonal 33 C con Transversal 13, barrio La Resurrección del Distrito Capital de Bogotá,
donde reside el actor Leonidas Pulido Baquero. Los trabajos respectivos serán
acometidos en seguida y terminados a cabalidad antes del 31 de julio de 2009.” Para la Corte “[es] inconstitucional que a Leonidas Pulido Baquero y a su grupo familiar se les siga
exponiendo a un ambiente malsano, que no es negado por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, ni por los otros entes públicos vinculados,
sin que sea razón válida para la falta de acción y corrección por parte de la EAAB que entre las causas esté ‘el mal manejo del sistema de alcantarillado por parte
de la comunidad, toda vez que son arrojadas basuras y materiales de desecho al
mismo que generan taponamientos’, aberrante falta de civismo que debe
contrarrestarse, con campañas de educación, prevención y control, pero que
jamás justificará la desidia oficial y menos que las consecuencias vayan en
desmedro de la salud pública y la sanidad ambiental, que tan exigente y
reiterativamente ampara la Constitución Política de la República de Colombia.” Esta posición es reflejo de un cambio frente a posiciones que al respecto
había tenido anteriormente la Corte Constitucional, como por ejemplo en la sentencia T-196 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), en la cual se constató el
riesgo a los derechos de los accionantes, pero no se tutelaron porque el riesgo
provenía la propia actuación de las personas que habían construido sus casas
muy cerca de la quebrada cuyo cauce podía desbordarse.
[27] Corte Constitucional, sentencia T-595 de 2002 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa); dijo la Corte al respecto: “(…) No contar
siquiera con un plan mediante el cual se busque gradualmente garan­tizar su
acceso al servicio de transporte público de Bogotá, vulnera no sólo su libertad
de locomoción sino su derecho a la igualdad, así como también amenaza las
diversas garantías cuyo ejercicio está supeditado a la posibilidad de
movilizarse, como el derecho al trabajo, la educación, la salud o el libre
desarrollo de la personalidad.”
[28] Estos elementos, fijados por la jurisprudencia en la
sentencia T-595 de 2002, han sido reiterados en varias ocasiones por la Corte Constitucional, entre ellas, en las sentencias T-792 de 2005 (MP Clara Inés Vargas
Hernández), T-133 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto) y T-884 de 2006
(MP Humberto Antonio Sierra Porto).
[29] Corte Constitucional, Sentencia T-760 de 2008 (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa); en este caso se resolvió, entre otras medidas,
impartir una serie de órdenes complejas a diversos órganos encargados de
regular, controlar, inspeccionar y vigilar el sector de la salud, orientadas a
remover algunos de los principales obstáculos al goce efectivo del derecho de
salud, en especial, en relación con el acceso a los servicios de salud que se requieran,
incluso con necesidad.