T-264-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-264/93
ACCION DE TUTELA-Pruebas
Resulta
inadmisible que el juez niegue o conceda la tutela de antemano, sin verificar
ni sopesar a conciencia lo afirmado y lo acreditado por las partes. No puede
resolver el fallador sin llegar a una persuación racional y fundada sobre el
trato que merece el asunto sometido a juicio, pues la decisión carece de
sustento si no se la pone en relación con los hechos probados, tanto como si se
la adopta de espaldas a la normativa aplicable. Tampoco puede aceptarse que el
juez, basado en prejuicios o prevenciones, asuma una posición absoluta y
general de rechazo o aceptación de las acciones de tutela propuestas, sin
verificar su propia competencia, prescindiendo de la ponderación específica que
cada caso requiere, o haciendo total abstracción de las circunstancias que lo
rodean y de la confrontación material de la situación concreta con los mandatos
generales de la Constitución y de la ley.
DERECHO DE
PETICION-Pronta Resolución/SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO/PENSION DE JUBILACION-Solicitud de reconocimiento
El derecho de
petición, cuya esencia no reside en que la administración acoja favorablemente
las pretensiones del solicitante sino en que las tramite y resuelva
oportunamente, tiene carácter fundamental y resulta desconocido cuando la
autoridad no resuelve o cuando lo hace extemporáneamente. La violación del
derecho de petición ha sido flagrante, motivo por el cual no se explica la
displicente respuesta del juez que resolvió sobre la acción y mucho menos la
denegación del amparo impetrado. El fenómeno del silencio administrativo
negativo no excluye la tutela, pues su función no es la de proteger el derecho
fundamental conculcado sino la de permitir al solicitante que acuda ante la
jurisdicción Contencioso Administrativa en acción judicial contra el acto ficto.
PRUEBAS EN TUTELA
El artículo 22
del mencionado decreto, "el juez, tan pronto llegue al convencimiento
respecto de la situación litigiosa, podrá proferir el fallo, sin necesidad de
practicar las pruebas solicitadas". Pero esta disposición no puede entenderse
como una autorización legal para que el juez resuelva sin que los hechos
alegados o relevantes para conceder o negar la protección hayan sido probados,
cuando menos en forma sumaria dadas las características de este procedimiento.
Su determinación no puede ser adoptada con base en el presentimiento, la
imaginación o el deseo, sino que ha de obedecer a su certidumbre sobre si en
efecto ha sido violado o está amenazado un derecho fundamental, si acontece lo
contrario, o si en el caso particular es improcedente la tutela. A esa
conclusión únicamente puede arribar el fallador mediante la evaluación de los
hechos por él establecidos con arreglo a la ley y sin desconocer el derecho de
defensa de las partes".
-Sala Quinta de Revisión-
Ref.: Expediente
T-8626
Acción de tutela
instaurada por PEDRO ALEJANDRO ANGARITA SOSA contra la CAJA NACIONAL DE
PREVISIÓN SOCIAL, Seccional Cesar.
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., a los siete (7) días del mes de julio de mil
novecientos noventa y tres (1993).
I. INFORMACION PRELIMINAR
Revisa la Corte el
fallo proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Alberto (Cesar) el 24
de noviembre de 1992 para resolver sobre la acción de tutela en referencia.
En su demanda de
tutela dice PEDRO ALEJANDRO ANGARITA SOSA que desde octubre de 1990 presentó a
la Oficina de Cajanal de Valledupar toda la documentación necesaria para
obtener su pensión de jubilación y la solicitud de reconocimiento de la misma.
Señala el actor que
debido a sus quebrantos de salud fue incapacitado por más de noventa días en
forma ininterrumpida, lo cual le permite creer que tiene derecho a pensión por
invalidez, también solicitada a la Caja no solamente por él sino por la Administración
de Impuestos Nacionales de Valledupar en donde se desempeñó como técnico
administrativo.
La Caja de Previsión
no ha resuelto sobre ninguna de estas solicitudes.
Además, el petente
dice haber acudido en varias oportunidades a solicitar los servicios médicos de
Cajanal y cuando ha logrado que se los presten, con mucha dificultad, ello ha
ocurrido en la ciudad de Bucaramanga, en Gamarra o en Valledupar, pues en San
Alberto, municipio donde reside, no hay quien responda a ese respecto. Expresa
que con frecuencia se le han negado servicios de hospitalización y laboratorio,
a tal punto que ha sido necesario acudir en diversas oportunidades a clínicas y
hospitales privados para ser atendido por su cuenta.
El Juzgado Promiscuo
Municipal de San Alberto, mediante fallo del 24 de noviembre de 1992, resolvió
denegar la tutela, fundado en la "argumentación" que se transcribe
textualmente:
"La acción de
tutela tiene un carácter subsidiario ya que no puede ser utilizado por el
peticionario, cuando existen otros recursos o medios de defensa judicial, salvo
que aquellos se utilicen como mecanismos transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
De los casos en que
no exista perjuicio irremediable, de conformidad con el inciso segundo del
numeral primero del Art. 6º del Decreto 2591 de 1991, se entiende por
irremediable el perjuicio que sólo pueda ser reparado en su integridad,
mediante una indemnización, no se considera que el perjuicio tenga el carácter
de irremediable, cuando el interesado pueda solicitar a la autoridad judicial
competente que se disponga el restablecimiento o protección del derecho,
mediante la adopción de disposiciones.
En estas
circunstancias ha de concluirse que, por regla general, la acción de tutela
como institución creada, por el constituyente para obtener la protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales no procede contra este
acto puesto que el trámite de un proceso ante la jurisdicción contencioso
administrativo, organismos competentes para conocer y decidir sobre las
demandas que se instauren contra la acción y sus entidades territoriales a
través de las acciones de nulidad, y o restablecimiento de derecho que se
considera violado como ocurre en el presente caso".
La sentencia no fue
impugnada y, por tanto, se envió a esta Corte para su eventual revisión.
La inicial
determinación de la Sala correspondiente fue la de excluirla de selección,
ordenando devolverla al juzgado de origen (Oficio del 15 de febrero de 1993).
El Defensor del
Pueblo, en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 33 del Decreto 2591
de 1991, insistió en su revisión, lo cual fue atendido por la Sala de Selección
mediante auto del 12 de marzo. Vuelto a solicitar el expediente, fue entregado
al Despacho del Magistrado Sustanciador el 17 de mayo.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para revisar el fallo en referencia, según lo
disponen los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y el Decreto 2591
de 1991.
Inutilidad de la
acción de tutela sin la voluntad del juez. Necesaria evaluación de las pruebas
y los hechos.
Preocupa a la Corte
en el presente caso la insuficiente sustentación del fallo, su confusa
argumentación y la superficialidad demostrada por el juez al adoptar, casi sin
motivo, la decisión de negar la tutela.
El fallador omitió
por completo la evaluación de los hechos relatados en la demanda y eludió
cualquier análisis del material aportado por el actor a manera de pruebas. Esos
elementos no merecieron siquiera un renglón en las "consideraciones del
Juzgado", como puede verse en su transcripción.
Reitera la Corte a
este respecto lo afirmado en jurisprudencia suya sobre el papel del juez en la
protección de los derechos fundamentales:
"Ante todo debe
indicarse que el papel del juez en esta materia, dado el sentido protector de
la institución, no puede ser idéntico al que se cumple ordinariamente en los
asuntos judiciales propios de los demás procesos. Recuérdese que, (...) la acción
de tutela puede ser intentada por cualquier persona, con prescindencia de su
edad, origen, raza, nivel económico, social o profesional y, por supuesto, sin
que para tramitarla y decidirla sean indispensables los requisitos formales ni
las fórmulas exactas y ni siquiera un escrito, por cuanto puede ser verbal.
Corresponde a los jueces la tarea de buscar, como lo indican las normas citadas
y otras del Decreto 2591 de 1991, las informaciones preliminares mínimas para
administrar justicia dentro de su competencia, en orden a garantizar la
efectividad de los derechos constitucionales fundamentales.  Dejar de lado las
vías que la ley otorga al juez para llegar a una convicción cierta en relación
con el caso materia de la solicitud de tutela, equivale a convertir en ilusorio
y vano un mecanismo instituido precisamente con el fin deliberado de acercar la
teoría del ordenamiento jurídico a la realidad". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-501 del 21 de agosto de
1992).
El Constituyente quiso
confiar de manera preferente a la Rama Judicial la defensa de los derechos
fundamentales cuando entregó a ella la función de resolver acerca de las
acciones de tutela. Los jueces están llamados, en virtud y por razón de ese
trascendental compromiso, a ser los artífices de un orden jurídico que haga
vigentes y actuales las garantías constitucionales. Si tales funcionarios no
asumen con seriedad y realismo la delicada tarea que se les encomienda y
frustran los fines primordiales del Estado, dejando inaplicada su preceptiva
fundamental, atentan gravemente contra las instituciones y son responsables por
ello.
Para esta Corte
resulta inadmisible que el juez niegue o conceda la tutela de antemano, sin
verificar ni sopesar a conciencia lo afirmado y lo acreditado por las partes.
No puede resolver el fallador sin llegar a una persuación racional y fundada
sobre el trato que merece el asunto sometido a juicio, pues la decisión carece
de sustento si no se la pone en relación con los hechos probados, tanto como si
se la adopta de espaldas a la normativa aplicable.
Tampoco puede
aceptarse que el juez, basado en prejuicios o prevenciones, asuma una posición
absoluta y general de rechazo o aceptación de las acciones de tutela
propuestas, sin verificar su propia competencia, prescindiendo de la
ponderación específica que cada caso requiere, o haciendo total abstracción de las
circunstancias que lo rodean y de la confrontación material de la situación
concreta con los mandatos generales de la Constitución y de la ley.
Dispone el artículo
3º del Decreto 2591 de 1991, obligatorio para el juez, que el trámite de la
acción de tutela se desarrollará con arreglo a los principios de publicidad,
prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia.
El artículo 18
eiusdem establece que el juez podrá tutelar el derecho "...siempre y
cuando el fallo se funde en un medio de prueba del cual se pueda deducir una
grave e inminente violación o amenaza del derecho". El 19 lo faculta para
requerir informes al órgano o a la autoridad contra quien se hubiere hecho la
solicitud y pedir el expediente administrativo o la documentación donde consten
los antecedentes del asunto. En tal evento, el juez únicamente puede resolver
de plano, tomando por ciertos los hechos, si el informe no fuere rendido dentro
del plazo correspondiente; aún así, el fallador puede estimar necesaria otra
averiguación previa (art. 20).
El artículo 21
señala que si del informe resultare que no son ciertos los hechos, podrá
ordenarse de inmediato información adicional que deberá rendirse dentro de tres
días con las pruebas que sean indispensables. "Si fuere necesario -agrega
el precepto- se oirá en forma verbal al solicitante y a aquél contra quien se
hubiere hecho la solicitud, de todo lo cual se levantará el acta
correspondiente de manera sumaria".
Bien es cierto que,
al tenor del artículo 22 del mencionado decreto, "el juez, tan pronto
llegue al convencimiento respecto de la situación litigiosa, podrá proferir el
fallo, sin necesidad de practicar las pruebas solicitadas". Pero esta
disposición no puede entenderse como una autorización legal para que el juez
resuelva sin que los hechos alegados o relevantes para conceder o negar la
protección hayan sido probados, cuando menos en forma sumaria dadas las
características de este procedimiento. Su determinación no puede ser adoptada
con base en el presentimiento, la imaginación o el deseo, sino que ha de
obedecer a su certidumbre sobre si en efecto ha sido violado o está amenazado
un derecho fundamental, si acontece lo contrario, o si en el caso particular es
improcedente la tutela. A esa conclusión únicamente puede arribar el fallador
mediante la evaluación de los hechos por él establecidos con arreglo a la ley y
sin desconocer el derecho de defensa de las partes.
Lo que el artículo
en mención permite es que, si ya esa convicción se ha producido, con los
fundamentos previstos en las demás normas del decreto -las cuales deben
interpretarse en forma sistemática-, prescinda el juez de "practicar las
pruebas solicitadas" (se subraya), a fin de proferir su decisión
con la oportunidad y efectividad requeridas, lo cual no quiere decir que en
materia de tutela se pueda fallar sin pruebas.
Violación del
derecho de petición por falta de trámite
Dispone el artículo
23 de la Constitución que toda persona tiene derecho a presentar peticiones
respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a
obtener pronta resolución.
Este derecho, cuya
esencia no reside en que la administración acoja favorablemente las
pretensiones del solicitante sino en que las tramite y resuelva oportunamente,
tiene carácter fundamental como lo ha reiterado la jurisprudencia y resulta
desconocido cuando la autoridad no resuelve o cuando lo hace extemporáneamente.
Es posible que lo
pedido deba ser objeto de trámite especial y que para iniciarlo y culminarlo
deban cumplirse determinados requisitos consagrados en la ley, es decir, que la
decisión no pueda adoptarse sino en desarrollo de un procedimiento reglado,
caso en el cual el derecho de petición se satisface respondiendo la
administración al peticionario que ello es así y señalando lo pertinente, según
lo ordena el artículo 12 del Código Contencioso Administrativo.
Lo que resulta
francamente violatorio del derecho es que, como aparece probado en el presente
caso, la administración se abstenga no solo de adelantar el trámite de que se
trata sino de responder al solicitante.
El artículo 6º del
Código Contencioso Administrativo establece que las peticiones se resolverán o
contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo.
Si tal regla se cumple, la norma constitucional que garantiza la pronta
respuesta ha tenido cabal realización, lo que equivale a decir que no ha sido
vulnerado el derecho de petición aunque la decisión adoptada y comunicada sea
negativa o desfavorable para el peticionario.
Un estudio de las
pruebas aportadas en el asunto que se examina permite concluir que, en efecto,
desde el mes de octubre de 1990, el señor Pedro Angarita Sosa presentó su
solicitud de reconocimiento de pensión a Cajanal, Seccional del Cesar. Aunque
la Corte no ha tenido a la vista copia del documento inicial de petición por
cuanto el juez de tutela se abstuvo inexplicablemente de decretar la prueba
expresamente pedida por el demandante con el propósito de acreditar dentro del
proceso el hecho de la presentación de la solicitud (Cfr. Fl. 37 del
Expediente. Pruebas No. 6), obra en el expediente un documento interno de
Cajanal, firmado por el Director Seccional y dirigido a la Administración de
Impuestos Nacionales el 18 de marzo de 1991, en el que se dice textualmente: "Me
permito informarle que hasta la fecha no ha llegado el número de radicación de
la solicitud de Pensión de Jubilación del señor Pedro Angarita Sosa, ya que su
documentación fue enviada a Cajanal Bogotá con oficio No. 122 de octubre
26/90".
El oficio transcrito
muestra a las claras que el interesado presentó desde la época indicada su
solicitud de pensión y la documentación correspondiente, sin que la
administración le haya resuelto y ni siquiera respondido desde hace más de dos
(2) años, ni haya cumplido tampoco los mandatos impartidos por los artículos 11
y 12 del Código Contencioso Administrativo. El primero de ellos dispone que
"cuando una petición no se acompañe de los documentos o informaciones
necesarias, en el acto de recibo se le indicarán al peticionario los que
faltan; si insiste en que se radique, se le recibirá la petición dejando
constancia expresa de las advertencias que le fueran hechas". El segundo
estipula que "si las informaciones o documentos que proporcione el interesado
al iniciar una actuación administrativa no son suficientes para decidir, se le
requerirá, por una sola vez, con toda precisión y en la misma forma verbal o
escrita en que haya actuado, el aporte de lo que haga falta".
El artículo
últimamente citado preceptúa además: "Desde el momento en que el
interesado aporte nuevos documentos o informaciones con el propósito de
satisfacer el requerimiento, comenzarán otra vez a correr los términos pero, en
adelante, las autoridades no podrán pedir más documentos y decidirán con base
en aquello de que dispongan".
Se tiene, pues, que
en este caso la administración incumplió estos deberes, ya que recibió la
petición y nada dijo acerca de que faltaran documentos o informaciones. Se
colige, entonces, que la documentación aportada por el peticionario estaba
completa, razón por la cual el Director de la Seccional decidió remitirla a las
dependencias de la Caja en Santafé de Bogotá. Transcurridos casi cinco meses
desde ese envío, todavía no se había asignado siquiera un número de radicación
a la solicitud y ya estaban ampliamente vencidos los quince (15) días de
término para responder al solicitante, según lo dispuesto por el artículo 6º
del Código Contencioso Administrativo.
Pero el tiempo
siguió transcurriendo y, sin consideración alguna a las necesidades económicas
del solicitante, en una clara demostración de ineficiencia administrativa, en
noviembre de 1993 -al momento de incoar la acción de tutela- no había recibido
respuesta alguna, no solamente a la solicitud de pensión de jubilación sino a
la de invalidez.
Para la Corte
Constitucional es claro que la violación del derecho de petición ha sido
flagrante, motivo por el cual no se explica la displicente respuesta del juez
que resolvió sobre la acción y mucho menos la denegación del amparo impetrado.
Ya ha expresado la
Corte en varias ocasiones que el fenómeno del silencio administrativo negativo
no excluye la tutela, pues su función no es la de proteger el derecho
fundamental conculcado sino la de permitir al solicitante que acuda ante la
jurisdicción Contencioso Administrativo en acción judicial contra el acto
ficto.
Habrá de reiterarse
ahora esa doctrina y, por tanto, se revocará en todas sus partes el fallo de
instancia, cuyo contenido deja mucho qué desear en el terreno de la defensa
judicial de los derechos fundamentales.
En el caso que se
examina, la administración, al parecer la de Cajanal en Santafé de Bogotá, no
dio el trámite debido a la petición y, según resulta de las pruebas
consideradas, puede haber extraviado la documentación correspondiente, lo que
muestra negligencia y desorganización, fuera de un indudable desconocimiento de
los principios de eficacia, igualdad, economía y celeridad, consagrados en el
artículo 209 de la Carta Política.
En consecuencia,
habrá de ordenarse que se compulsen copias del expediente y de esta sentencia a
la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia.
Lo relativo a la
falta de atención médica y asistencial en la Seccional de Cajanal en Valledupar
no se encuentra probado, lo cual impide un pronunciamiento de esta Corte al
respecto.
III. DECISION
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional de la República de
Colombia (Sala Quinta de Revisión), administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR en
todas sus partes la Sentencia proferida por el Juez Promiscuo Municipal de San
Alberto (Cesar) el veinticuatro (24) de noviembre de mil novecientos noventa y
dos (1992), mediante la cual se denegó la tutela impetrada.
Segundo.- CONCEDER
la tutela solicitada por PEDRO ALEJANDRO ANGARITA SOSA y, por tanto, ORDENAR a
la Directora de la Caja Nacional de Previsión Social que, dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo,
RESUELVA, con la documentación de que dispone la Caja, las peticiones elevadas
ante ella por el citado ANGARITA SOSA sobre reconocimiento de sus pensiones de
jubilación e invalidez.
Tercero.- PREVENIR a
la Directora de la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL- en el sentido de
que la injustificada mora y la desorganización interna en lo referente al
trámite de las peticiones elevadas ante ese organismo son violatorias del
derecho fundamental consagrado en el artículo 23 de la Constitución y ponen en
grave peligro el ejercicio de otros derechos y aun la subsistencia y la salud
de los peticionarios de pensiones, motivo por el cual deberán adoptarse los
mecanismos necesarios para que la Caja cumpla cabalmente los principios de
igualdad, economía, eficacia y celeridad que deben inspirar la función
administrativa según lo dispuesto en el artículo 209 de la Constitución.
Notifíquesele esta providencia personalmente.
Cuarto.- REMITASE
copia del expediente y de esta sentencia al Procurador General de la Nación
para que, en cumplimiento de sus funciones constitucionales, adelante las
investigaciones pertinentes sobre la conducta omisiva de los servidores de
Cajanal en relación con los hechos que dieron lugar a la instauración de la
tutela.
Quinto.- LIBRESE la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA           ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General