C-165-15
Sentencia C-165/15
MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL
EN SUELO RURAL-Adaptación
a formas de vida campesinas estrechamente asociadas a procesos de producción de
alimentos/MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL EN SUELO RURAL-No
pueden implementarse en áreas que conforman el Sistema Nacional de Áreas
protegidas
La norma podría interpretarse en un sentido que
resultaría violatorio del artículo 65 Superior, el cual ordena proteger
especialmente la producción de alimentos. Tal entendimiento, ajustado al texto
legal pero no a la Constitución, implica entonces que en el orden puramente legislativo
dichos MISN pueden incluso introducir grandes y profundos cambios en el medio
en el cual se inserten, y admite la posible transformación sustantiva de los
modos de vida campesinos vinculados a la producción alimentaria. Dado que hay
otra interpretación, conforme a la Carta, que imposibilita ese sentido, la
Corte condiciona la exequibilidad de la norma en primer término a que los MISN en suelo rural deben adaptarse a las formas de vida
campesinas que estén estrechamente asociadas a los procesos de producción de
alimentos. La Corte sostuvo conforme a la Constitución
que una ley solo admite la sustracción de áreas del Sistema de Nacional de
Áreas Protegidas, y permite en ellas el desarrollo de actos tales como los
necesarios para implementar Macroproyectos, cuando haya una decisión
legislativa deliberada, expresa, clara y con espacios de participación
ciudadana. Lo cual no significa que cuando haya una decisión legislativa con
estas características, esté por eso desprovista de control conforme al resto
del ordenamiento constitucional. Por todo lo cual, en vista de que no hay una
decisión expresa en la Ley 1469 de 2011, ni en los antecedentes se observa que
hubiese sido objeto de deliberación por el Congreso, sobre la inclusión de
estas áreas dentro de las zonas objeto de los MISN, su interpretación conforme
a la Constitución indica que estos no pueden implementarse en las áreas que
conforman el Sistema de Áreas Protegidas.
MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL
EN SUELO RURAL-Aptitud de
la demanda
MACROPROYECTOS
DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Política interinstitucional para
solución de vivienda
MACROPROYECTOS
DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Contenido/MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL
NACIONAL-Jurisprudencia constitucional
CLASES DE SUELO-Caracterización
SUELOS
URBANOS-Características
Como suelos urbanos se pueden
considerar las áreas destinadas a uso urbano “que cuenten con infraestructura
vial y redes primarias de energía, acueducto y alcantarillado, posibilitándose
su urbanización y edificación, según el caso” (L 388 de 1997 art 31). Es
posible clasificar en esta categoría las zonas territoriales con procesos de
“urbanización incompletos”, comprendidos en áreas consolidadas con edificación,
y “que se definan como áreas de mejoramiento integral en los planes de
ordenamiento territorial” (ídem). La Ley prevé asimismo que el área urbana debe
ser delimitada por perímetros, dentro de los cuales se pueden incluir centros
poblados de corregimientos, pero no es admisible “en ningún caso” que el
perímetro urbano sea mayor que el “denominado perímetro de servicios públicos o
sanitarios” (ídem inciso 2).
SUELOS RURALES-Características
Como suelos rurales se pueden
clasificar “los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de
oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de
explotación de recursos naturales y actividades análogas” (L 388 de 1997 art
33). Dentro del suelo rural hay una subcategoría, denominada en la Ley como
suelo suburbano, el cual se caracteriza por presentar una mezcla de usos con
formas de vida del campo y la ciudad y sin que pueda clasificarse como de
expansión urbana (Ley 388 de 1997 art 35). Estos suelos rurales suburbanos
pueden ser superficies para el desarrollo “con restricciones de uso, de
intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en servicios
públicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido en la Ley 99 de 1993
y en la Ley 142 de 1994” (ídem). Pueden considerarse suburbanos los suelos
“correspondientes a los corredores urbanos interregionales” (ídem). La Ley 388
de 1997 establece que los municipios y distritos deben contemplar previsiones
con el fin de evitar el desarrollo de actividades y usos urbanos en estas áreas
sin un previo proceso institucional de incorporación al perímetro urbano de
conformidad con los parámetros legales.
EXPANSION URBANA-Características
Como de expansión urbana pueden
considerarse las áreas precisamente habilitadas para futuro uso urbano durante
la vigencia del plan de ordenamiento territorial (Ley 388 de 1997 art 32). Esta
determinación se debe ajustar a las proyecciones de crecimiento de la ciudad, y
estar en función de la posibilidad de dotarla “con infraestructura para el
sistema vial, de transporte, de servicios públicos domiciliarios, áreas libres,
y parques y equipamiento colectivo de interés público o social” (ídem). Pueden
incluirse en esta categoría las “áreas de desarrollo concertado”; es decir, áreas
que se habilitan para la expansión urbana con la condición de que previamente
se adelanten procesos para definir la conveniencia y condiciones de tal
habilitación, y de que se efectúe la adecuación y habilitación urbanística a
cargo de sus propietarios (ídem).
SUELOS DE PROTECCION-Características
En cualquiera de las clases de suelo
puede incluirse una subclase constituida por los suelos de protección, a la
cual pertenecen las zonas y áreas en las que se restringida la urbanización
debido a sus características “geográficas, paisajísticas o ambientales, o por
formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de
infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las
áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos
humanos” (L 388 de 1997 art 35).
MACROPROYECTOS
DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Problemas que buscan enfrentar
Los Macroproyectos de Interés Social Nacional
pretenden responder al problema sintetizado en el déficit de vivienda formal.
Esta problemática tiene distintos elementos, de los cuales la Corte se limita a
destacar los siguientes: a) los atinentes a la insuficiente disponibilidad de
suelo habilitado para la construcción de vivienda formal en general; b) al
déficit de suelo para la oferta de vivienda de interés social y prioritario; y
c) al desequilibrio originado en el déficit global de unidades de vivienda
formal para cubrir la demanda del mercado, representada en el número de hogares
nuevos y acumulados.
MACROPROYECTOS
DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Fines
MACROPROYECTOS
DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Categorías
MACROPROYECTOS
DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Condiciones y contenidos mínimos
generales
MACROPROYECTOS
DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Condiciones específicas en área rural
MACROPROYECTOS
DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Procedimientos legales
MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL
EN SUELO RURAL-La
Constitución no prohíbe expresamente realización de proyectos de solución de
vivienda de amplio alcance en suelo rural/REALIZACION DE PROYECTOS DE
SOLUCION DE VIVIENDA DE AMPLIO ALCANCE EN SUELO RURAL-Margen de lo
permitido en este campo es amplio pero no absoluto
ZONAS
RURALES-No todas son portadoras de valores ambientales o alimentarios
protegidos por la constitución
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA-Instrumentos
internacionales de protección/DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA-Concepto según
jurisprudencia constitucional/DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA-Carácter
progresivo
PRINCIPIO
DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES CONSTITUCIONALES-Alcance
La Constitución admite que la satisfacción plena de
los derechos sociales exige una inversión considerable de recursos públicos con
los cuales el Estado no cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la escasez
de recursos, la satisfacción de los derechos sociales está sometida a una
cierta ‘gradualidad progresiva. El mandato de progresividad no debe ser entendido como una
justificación de la inactividad del Estado en la protección de esos derechos.
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA-Obligaciones de cumplimiento inmediato o en el corto plazo y
obligaciones que demandan un desarrollo progresivo
MACROPROYECTOS
DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Antes de su adopción, el ordenamiento
prevé una serie de controles en materia ambiental
MACROPROYECTOS
DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Adaptación a formas de vida rurales
SISTEMA DE AREAS PROTEGIDAS-Contenido y alcance
AREAS PROTEGIDAS-Sujetas a protección especial
Referencia: Expediente D-10444
Actor: Rafael Ernesto Ferrer Padrón
Acción pública de inconstitucionalidad contra el
parágrafo (parcial) del artículo 2 de la Ley 1469 de 2011 ‘Por la cual se adoptan medidas para
promover la oferta de suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para
promover el acceso a la vivienda’
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., quince (15) de abril de dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución, el
ciudadano Rafael Ernesto Ferrer Padrón demanda el parágrafo (parcial) del artículo 2 de la Ley 1469 de
2011 ‘Por la cual
se adoptan medidas para promover la oferta de suelo urbanizable y se adoptan
otras disposiciones para promover el acceso a la vivienda’. En su concepto, la norma desconoce los artículos 8, 65,
79 y 334 de la Carta. Mediante
auto del 16 de septiembre de 2014 se admitió la acción, y se ordenó comunicar
la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República, al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Vivienda, al
Ministerio de Ambiente y Desarrollo, a la Cámara Colombiana de Construcción, al
Grupo de Estudios en Sostenibilidad Urbana y Regional del Departamento de
Ingeniería Civil y Ambiental de la Universidad de Los Andes, a las Facultades
de Derecho de las Universidades Externado y Nacional, y a la Academia Colombiana
de Jurisprudencia. De igual modo se ordenó correr traslado al Ministerio
Público, y fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones
ciudadanas (CP art 242 y Dcto 2067/91 art 7).
2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte
Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe y resalta la norma
acusada parcialmente, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 48116 de junio 30 de 2011:
“LEY 1469 DE 2011
(junio 30)
Diario Oficial No. 48.116 de 30 de junio de 2011
Por la cual se adoptan medidas para promover la oferta
de suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para promover el acceso a
la vivienda.
El Congreso de
Colombia
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 2o. MACROPROYECTOS DE INTERÉS SOCIAL
NACIONAL. Los macroproyectos
de interés social nacional son el conjunto de decisiones administrativas y de
actuaciones urbanísticas, definidas de común acuerdo entre el Gobierno Nacional
y las administraciones municipales y distritales en el ámbito de sus
respectivas competencias, para la ejecución de operaciones urbanas integrales
de impacto municipal, metropolitano o regional que garanticen la habilitación
de suelo para la construcción de vivienda y otros usos asociados a la vivienda
y la correspondiente infraestructura de soporte para el sistema vial, de
transporte, de servicios públicos, espacios públicos y equipamientos colectivos.
Los
Macroproyectos de Interés Social Nacional deberán atender de forma preferente
el déficit de vivienda de la respectiva entidad territorial, y establecer
mecanismos para asegurar que los hogares de menores ingresos y la población
vulnerable puedan acceder a las soluciones habitacionales que produzcan los
Macroproyectos.
PARÁGRAFO. Los Macroproyectos de interés social nacional podrán
localizarse en suelos urbanos, de expansión urbana o rural, según
lo previsto en el Capítulo IV de la Ley 388 de
1997. En todo caso, las operaciones urbanas integrales que se adopten por medio
de los Macroproyectos de que trata esta ley definirán las condiciones para
habilitación urbanística de los predios a los que se les asigne el tratamiento
urbanístico de desarrollo o de renovación urbana.”.
III. LA DEMANDA
3. El ciudadano Rafael Ernesto Ferrer
Padrón solicita declarar inexequible el parágrafo (parcial) del artículo 2, de
la Ley 1469 de 2011 ‘Por la cual se adoptan medidas para
promover la oferta de suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para
promover el acceso a la vivienda’. En
su concepto, la disposición citada vulnera los artículos 8, 65, 79 y 334 de la
Constitución, por
los tres cargos que se sintetizan a continuación:
3.1. En primer término, considera que la
norma acusada vulnera los artículos 8 y 79 de la Carta Política, en tanto
permite que los Macroproyectos de interés social nacional se localicen en suelo
“rural”, aun cuando este último tenga una vocación agropecuaria y
forestal que busca compensar los “nocivos efectos ambientales que generan
fenómenos como el de la contaminación en las grandes urbes”. La disposición
demandada a su juicio autoriza a desarrollar  Macroproyectos en los suelos
rurales incluso si con ellos se llegan a afectar las riquezas naturales, la
diversidad e integridad del ambiente, y las áreas de especial importancia
ecológica, a pesar de que estos aspectos ambientales están expresamente protegidos
por las normas constitucionales mencionadas. Dice que a partir de la expedición
de la Constitución de 1991, la preservación del suelo rural es fundamental para
mantener un equilibrio ambiental y para reparar las afectaciones producidas a
la naturaleza por la urbanización e industrialización del suelo. Explícitamente
señala:
“[…] Existen terrenos que se protegen de
los procesos de urbanización estos suelos son los denominados rurales o
rústicos. Éstos son, por definición, terrenos no aptos para el uso urbano, por
su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de
recursos naturales y actividades análogas, así como usos recreativos. En
concordancia con lo anterior, el área rural excluye de esta denominación las
áreas urbanas y las de expansión.
Teniendo en cuenta las características y
la destinación del suelo rural resulta claro que él es un factor determinante
en la preservación del medio ambiente y en ese sentido es posible adecuarlo
dentro del concepto de riqueza natural de la Nación que establece la
Constitución ya que dentro de sus potenciales usos se encuentra el de ser
reserva forestal pero también el agrícola y ganadero, lo que sin duda alguna
permite mantener un equilibrio entre el área urbana y el área rural convirtiéndose
en un pulmón de oxígeno para las grandes urbes y otorgando una mejor calidad de
vida a los habitantes de estas, a la par que asegurando una reserva territorial
para garantizar la seguridad alimentaria y salvaguardando importantes porciones
de territorio de la depredación de suelo que resulta del crecimiento
desordenado e irracional de las ciudades”.
3.2. En segundo lugar, en su criterio, al
autorizar la realización de Macroproyectos en zonas rurales la norma
cuestionada supone una vulneración del artículo 65 de la Constitución, que
contempla el deber de proteger especialmente la producción de alimentos. Al
habilitar los Macroproyectos en suelo rural, el precepto demandado “imposibilita
que en dichos terrenos”, en los cuales efectivamente se desarrollen los
Macroproyectos de interés social nacional, “se puedan realizar actividades
agrícolas que están directamente relacionadas con la soberanía alimentaria del
país”. Sostiene que los suelos rurales están estrechamente relacionados con
el desarrollo de actividades agrícolas y ganaderas, y por lo mismo que su
preservación es fundamental para mantener la producción de alimentos necesaria
a efectos de abastecer a todo el país. La disposición acusada viola entonces el
deber de proteger especialmente la producción de alimentos, al permitir que se
adelanten Macroproyectos en zonas donde precisamente tiene lugar la producción
alimentaria nacional.
3.3. Finalmente, el actor aduce que la
norma demandada vulnera un principio previsto en el artículo 334 de la
Constitución, según el cual el Estado está a cargo de la dirección general de
la economía bajo la condición de preservar el ambiente sano. En su criterio, al
admitir la realización de Macroproyectos en suelo rural, la disposición acusada
contraviene este precepto, pues a su modo de ver “el suelo rural no es apto
para uso urbano por razones de oportunidad o por su destinación, entre otras, a
usos agrícolas o forestales”. Al cambiarse mediante ley la destinación de
estos suelos, se crea la posibilidad de perjudicar de forma irremediable la
fauna y la flora de la nación, y el modo de vida de las comunidades campesinas
que podrían irreparablemente perturbado su territorio y cotidianidad. Lo cual
adquiere, por demás, una especial relevancia constitucional en el contexto de
un mundo “donde el calentamiento global amenaza día tras día más con generar
grandes crisis ambientales”.
IV. intervenciones
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
4. Por medio de apoderado, la Secretaría Jurídica de
la Presidencia de la República interviene para solicitarle a la Corte un
pronunciamiento inhibitorio. Sostiene que la demanda no es apta por cuanto no
es en primer término específica. A su juicio, al actor plantea que el
desarrollo de Macroproyectos en zonas rurales conduce inexorablemente a la
vulneración del medio ambiente, a la expoliación de las riquezas naturales y a
la afectación de la diversidad e integridad ecológica. No obstante, aventura
esa consecuencia “sin un sustento fáctico o jurídico adecuados”. La
acción pública se edifica así, según esta intervención, sobre “un silogismo
demasiado simple, rebasado por una realidad de mayor complejidad”. Por lo
mismo, el concepto de violación que plantea el ciudadano propone una
argumentación insuficiente, pues “a ojos de un lector medianamente agudo”
la admisión de Macroproyectos en zonas rurales no implica necesariamente “el
sacrificio de los recursos naturales”, a menos que “dichas obras se
ofrecieran desprovistas de los mínimos requerimientos de sostenibilidad
ambiental”, lo cual es impensable en un mundo como en el que vivimos, ya
que desde su perspectiva la sociedad actual es “consciente de la importancia
del cuidado de los recursos naturales”.
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
5. En su intervención este Ministerio solicita
declarar exequible la disposición acusada. Comienza con una precisión detallada
sobre el contexto normativo en el cual se inserta la norma legal. Dice que el
Congreso instituyó los Macroproyectos sin desconocer las competencias de las
autoridades municipales y distritales, y sin violar las normas constitucionales
que les atribuyen a los Concejos municipales y distritales la función de
reglamentar los usos del suelo. Aparte, los Macroproyectos se inscriben en el
marco de los procesos de formulación, adopción y reforma de los planes de
ordenamiento territorial y, en consecuencia, están sujetos a las normas de
mayor jerarquía que existen por ejemplo en materia de participación de las
distintas autoridades institucionales y de protección ambiental. La realización
de Macroproyectos tampoco desconoce la regulación relativa a las zonas de
reserva agrícola, prevista en el Código de Régimen Municipal, y la norma
cuestionada admite pero sólo excepcionalmente intervenir suelos clasificados
por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi en los niveles I, II y III cuando “se
requiera en razón de las necesidades de la expansión urbana, siempre que se
hubieren agotado los [suelos] previstos con tal fin en el respectivo
plan de desarrollo y no sea posible destinar al efecto, suelos de diferente
calidad o condición”. Por lo cual, en síntesis, el artículo 2 (parcial) de
la Ley 1469 de 2011 dice a su juicio:
“[…] que los suelos clases agrológicas I, II, y III no
sean considerados para el desarrollo urbano, sin embargo reconociendo la
dinámica urbana de los municipios donde se concentran las necesidades de
vivienda del país, considera excepcionalmente la posibilidad de plantear
desarrollos urbanos en estos tipos de suelos siempre y cuando se justifique que
no existen suelos de otra condición que puedan ser habilitados para el
desarrollo de actividades urbanas, de manera tal que esta situación no es la
generalidad sino la excepcionalidad y la misma se encuentra condicionada a la
presentación de los soportes respectivos, considerando que en todo caso para la
utilización de esta clase de suelos se debe adelantar el ajuste especial del
POT”.
6. El fin que tiene la disposición demandada, en concepto
de este Ministerio, es por una parte planificar el crecimiento demográfico y
urbano, y por otra enfrentar el déficit actual y porvenir en materia de
vivienda adecuada. En cuanto al ordenamiento de la expansión demográfica y la
densificación urbana, sostiene que un estudio del Departamento Nacional de
Planeación señaló que en Colombia el 76% de la población total habita
actualmente en ciudades y, en un futuro, en el año 2050 se estima que la
población urbana se incrementará en 18 millones de personas. Asimismo, dicho
estudio indicó que el país cuenta en la actualidad con “18 aglomeraciones
urbanas conformadas por 151 municipios”, que concentran al 65% de la
población total y al 79,4% de la urbana. La misma investigación dice asimismo
que la tasa de crecimiento habitacional tiende a disminuir en el núcleo
principal de las urbes, y que la expansión demográfica se concentrará “en
municipios pequeños localizados en su entorno”. Por lo tanto, la
realización de Macroproyectos en dichos municipios, aledaños a las grandes
urbes, resulta útil no sólo para proveer soluciones de vivienda a la diáspora,
sino además para ordenar el con crecimiento poblacional los movimientos de
expansión urbana.
7. Esta Ley se justifica en la constatación efectiva
del déficit de suelo para soluciones de vivienda, entre otras, en las
principales ciudades del país. Así, señala que en Bogotá, Medellín y Cali, las
necesidades de suelo son invariablemente superiores a la actual disponibilidad
de suelo potencial para vivienda. Esto se debe no sólo a la insuficiencia de
suelos, sino también a la ausencia “de políticas de vivienda a nivel local y
la falta de articulación de los diferentes niveles territoriales para promover
estrategias, la falta de acciones e instrumentos necesarios para brindar
cobertura al déficit de vivienda de interés social en perspectiva regional
generando un estancamiento de la oferta de VIS en las entidades territoriales
del país, lo cual favorece el desarrollo de asentamientos informales y el
incremento del déficit habitacional”. Los Macroproyectos regulados en esta
Ley busca entonces no articular la actuación del Estado en sus diferentes
niveles, permitir la participación del sector privado, y maximizar el uso del
suelo para satisfacer las necesidades de vivienda, con altos estándares de
calidad urbanística y ambiental. Con lo cual se logra ordenar el territorio, el
crecimiento poblacional, el desarrollo y la expansión urbana.
8. Tras exponer entonces los cometidos y el
procedimiento de diseño e implementación de los Macroproyectos, la intervención
del Ministerio se orienta a señalar por qué la norma acusada no viola las
normas constitucionales invocadas en los cargos. Primero señala que no se
desconocen los artículos 8 y 79 de la Constitución, los cuales ordenan proteger
las riquezas naturales y el ambiente sano, en tanto todas las categorías de
Macroproyectos previstas en la Ley requieren o bien ajustarse al POT o bien
introducirle a este un ajuste especial, y en cualquier caso esto supone una
previa evaluación de impacto ambiental y la participación ciudadana. En segundo
lugar, en lo que se refiere al cargo por supuesto desconocimiento del artículo
65 de la Carta sobre protección especial a la producción de alimentos, sostiene
que esta norma constitucional no puede leerse al margen de lo previsto en el
artículo 51 Superior, que consagra el derecho a una vivienda digna. La norma
acusada busca satisfacer el derecho a la vivienda adecuada sin afectar la
totalidad del suelo rural. El Decreto 1310 de 2012, que reglamenta precisamente
esta Ley, prevé aparte que el desarrollo de Macroproyectos en zonas rurales clasificadas
por el IGAC en los niveles I, II o III debe justificarse en la imposibilidad de
implementarlos en otras áreas. Finalmente indica que no se desconoce el
artículo 334 de la Constitución, ya que los Macroproyectos se estructuran sobre
el cumplimiento de las normas de protección y sostenibilidad ambientales.[1]
Facultad de Derecho de la Universidad Externado de
Colombia. Grupo de Investigación en Derecho Administrativo
9. El Grupo de Investigación en Derecho Administrativo
de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia interviene
para ofrecer un “concepto especializado” sobre la disposición legal
acusada y solicitarle a la Corte declarar inexequible el precepto demandado.
Considera que la norma acusada, al permitir el desarrollo de Macroproyectos de
Interés Nacional en zonas rurales, desdibuja las fronteras entre suelos
rurales, urbanos y de expansión urbana que había previsto la Ley 388 de 1997
para garantizar la sostenibilidad ambiental y un mejor ordenamiento del
territorio y de los procesos de urbanización, y por lo mismo la disposición
demandada resulta inconstitucional. Dice al respecto que “la existencia de
una clasificación de los suelos se muestra adecuada a efectos de buscar la
preservación del medio ambiente”, y que el proceso de urbanización de
suelos rurales hace desaparecer las fronteras entre las distintas clases de
territorios, con lo cual se afectan entonces no sólo el ambiente sano sino
también la vocación agrícola de los suelos rurales. El escrito de intervención
señala en síntesis:
“[s]egún lo expuesto, se considera que la autorización
para localizar los Megaproyectos de interés social nacional en suelo rural,
implica la eliminación de facto de las clases de suelo establecidas en la Ley
388 de 1997, pues se está afirmando que en todos los suelos se permite la
urbanización. Es decir, se desconoce que el suelo rural, por definición, no
admite el uso urbano por razones de oportunidad, o por su destinación a usos
agrícolas, ganaderos, forestales de explotación de recursos naturales y
actividades análogas. En otras palabras, la expresión demandada constituye una
amenaza latente para la preservación y garantía del medio ambiente pues, se
autoriza el desconocimiento de los parámetros de planificación del uso del
suelo”.
Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de
la Universidad Nacional de Colombia
10. La Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y
Sociales de la Universidad Nacional de Colombia interviene para solicitar que
se declare la inexequibilidad de la norma en lo que respecta a la posibilidad
de desarrollar Macroproyectos en suelo rural, pues “no son compatibles con
los fines constitucionales de estas áreas”. Considera que hasta la
expedición de la Ley 1469 de 2011, a la cual pertenece la disposición acusada,
la Ley 388 de 1997 impedía que en suelos rurales y suburbanos se generaran
derechos de edificabilidad, pues en ninguno de ellos era procedente desarrollar
usos urbanos. Con la norma acusada se crea entonces una habilitación general
contraria, que entra en conflicto con los artículos 64, 65 y 66 de la
Constitución, los cuales buscan fijar límites y principios orientadores a la acción
del Estado en materia rural. Dice que estas normas le ordenan al Estado “crear
las condiciones necesarias que permitan el acceso progresivo de los
trabajadores a la propiedad de la tierra, y a los servicios de educación,
salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito, e igualmente para
darle prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de las actividades
agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construcción de
obras de infraestructura física en el campo”.
11. Específicamente en lo que hace referencia al
artículo 65 de la Carta, estima que el mismo contempla una figura “rica y
poliédrica”, que ha sido desarrollada por la Corte por ejemplo en la
sentencia C-644 de 2012. La norma constitucional citada busca garantizar la “seguridad
y autonomía alimentaria interna”. Persigue además asegurar el “desarrollo
integral” del sector rural. Por ende, la “cuestión agraria” debe
ingresar en la agenda pública de las autoridades estatales dentro de “una
visión de conjunto” en la cual se logre una “mejora del proceso
productivo y la eficiente extracción de los elementos de la naturaleza, sin
descuidar la reducción de las extremas desigualdades y consiguiente mejora de
las condiciones de vida de la población campesina”. El campo no puede ser
visto entonces sólo como un área geográfica especial, sino como un “bien
jurídico” que hace posible la satisfacción de derechos subjetivos
individuales, sociales y colectivos, y como “herramienta básica de la
pervivencia y el progreso personal, familiar y social, en particular, de las
sociedades tradicionales étnicas y campesinas que lo habitan y usan de unas
determinadas maneras”. En consecuencia, los programas de intervención en el
sector rural “deben también obedecer a los objetivos de fortalecimiento
productivo del campo colombiano”, lo cual es imposible en el caso de los
Macroproyectos de vivienda regulados en la Ley 1469 de 2011.
Cámara Colombiana de la Construcción –CAMACOL -
12. CAMACOL le solicita a la Corte declarar exequible
el segmento normativo acusado. Además de presentar el contexto legislativo
previo a la Ley 1469 de 2011 y el contenido de la norma específica demandada,
la intervención centra sus argumentos de constitucionalidad en primer lugar en
el déficit de vivienda que estos Macroproyectos pretenden enfrentar en zonas
rurales. Indica que de acuerdo con un estudio del Banco Interamericano de
Desarrollo en Colombia un 37% de la población presentaba para el año 2012 problemas
de escasez o de calidad en materia habitacional. En el sector rural, el DANE
advirtió a partir del Censo del año 2005 que un 68,25% de la población
presentaba necesidades habitacionales. En abril de 2013, quien para entonces
era Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural[2]
manifestó que según nuevos datos del DANE el déficit habitacional del sector
rural representaba el 55% del total nacional.[3]
En este contexto deficitario de soluciones de vivienda en el sector rural se
inscribe entonces la disposición demandada de Ley 1469 de 2011, que prevé la
posibilidad de implementar Macroproyectos en suelo clasificado como rural.
13. Ahora bien, a lo anterior agrega que la
construcción de Macroproyectos en zonas rurales no supone por sí misma
desconocer los estándares de sostenibilidad ambiental y de protección a la
producción de alimentos. CAMACOL no comparte la equiparación que hace el actor
entre suelo rural e ineptitud constitucional para la implementación de usos y
actividades urbanas. El ciudadano demandante plantea –según esta intervención-
que “toda porción de terreno rural tiene implícita una inmodificable
destinación agropecuaria o la existencia de valores ambientales de forzosa
protección”, premisa con la cual la Cámara Colombiana de la Construcción no
está de acuerdo. El suelo rural colombiano está compuesto por partes que no
tienen características idénticas entre sí, aun cuando presentan rasgos en común
relevantes a la luz de la ley. El artículo 33 de la Ley 388 de 1993 prevé por
eso que el carácter rural de un suelo depende de “razones de oportunidad”
o de “su destinación” a determinadas actividades. La clasificación como
rural de un suelo es entonces fruto de una política de manejo de acuerdo con la
legislación, que puede estar orientada a controlar la oferta de un área
territorial, a estimular o no ciertas actividades económicas y a densificar o
no determinados centros de aglomeración humana. Por lo mismo, la decisión de
considerar como rural una zona no necesariamente responde a su especial valor
ambiental o a su contribución a la producción de alimentos, pudiendo entonces
no estar presente ninguno de estos dos atributos. No obstante aclara que sí hay
ciertas áreas rurales especialmente protegidas:
“[…] claro está que existen espacios que contienen
elementos de alto valor ambiental o estratégico para la producción de
alimentos, que en virtud de ello, su condición de ruralidad no puede ser
modificada, sin embargo esta clase de restricciones no devienen de la sola
categorización del suelo como rural, sino que son producto de regulaciones
específicas emanadas por las autoridades competentes que determinan sus
alcances y limitaciones, las cuales pueden ser reconocidas directamente el
articulado de los Planes de Ordenamiento Territorial o incorporadas al mismo a
través de la noción de determinantes”
14. CAMACOL agrega a lo anterior que la Ley 1469 de
2011 prevé espacios de concertación interinstitucional no sólo para articular
la acción de los distintos órdenes territoriales, sino además con el fin de
precaver posibles afectaciones a los valores ambientales y agrológicos de los
suelos. Así, el artículo 21 de la Ley subordina los Macroproyectos a lo
establecido en los Plantes de Ordenamiento Territorial. La misma disposición
establece que la utilización del suelo por fuera del perímetro urbano es
subsidiaria y excepcional en las zonas clasificadas por el IGAC dentro de los
niveles I, II y III. El artículo 8 prevé por su parte una etapa de “concertación
y consulta” una vez se expida el anuncio de formulación del Macroproyecto
por parte del Gobierno. En dicha etapa deben intervenir el Alcalde, la
Corporación Autónoma Regional correspondiente, la Junta del Área Metropolitana,
la ciudadanía puede formular repartos y precisiones así como intervenir en
audiencias públicas de socialización, y los Concejos municipales o distritales.
La consagración de estas instancias de interacción institucional contribuyen
entonces a “mitigar cualquier posible deterioro de los componentes
productivos o ambientales de especial protección que pudieren generarse con
ocasión del desarrollo de un Macroproyecto”.
Intervención ciudadana
15. El ciudadano Ernesto Hurtado Montilla interviene
para oponerse a la acción y solicitar que la norma sea declarada exequible. No
obstante, en su memorial, en realidad presenta argumentos sobre la ineptitud de
la demanda encaminados a solicitar la inhibición. Dice que los cuestionamientos
por supuesta violación de los artículos 8 y 79 de la Constitución no son aptos
para provocar un juicio de fondo. En su criterio, en este punto la demanda “se
fundamenta en la particular interpretación que los actores hacen de las normas
acusadas”, y no presenta un argumento claro y específico, ni formula un
problema de inconstitucionalidad derivado de la norma sino de su indebida
aplicación. Sostiene que la previsión acusada incorpora varios de los elementos
ambientales y de protección agrícola que el actor reclama. En lo que respecta
al supuesto desconocimiento del artículo 65 de la Carta, el ciudadano dice en
su intervención que también la Corte debe inhibirse, por falta de claridad,
certeza, pertinencia y suficiencia. Señala que los argumentos de la demanda no
son coherentes, no se dirigen contra una proposición deducible de la norma
acusada y no despiertan una duda acerca de su constitucionalidad. Por último,
en lo atinente al cargo por supuesta infracción del artículo 334 Superior, dice
esta intervención que carece de aptitud, y que no se vulnera su contenido
normativo.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
16. El Procurador General de la Nación, en
su concepto 5847, le pide a la Corte declarar exequible el segmento normativo acusado.
Considera que la disposición demandada permite el desarrollo de Macroproyectos
de interés social nacional en zonas rurales únicamente bajo las previsiones del
Capítulo IV de la Ley 388 de 1997. Ahora bien, esta última Ley justamente
contemplan una delimitación en el uso de los suelos, y dice según el Ministerio
Público que “el suelo rural no es apto para el uso urbano en algunas ocasiones
por razones de oportunidad o en otras por destinación a los usos agrícolas,
ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades
análogas”. Igualmente, la propia Ley 388 de 1997 dispuso que habría áreas
de protección y desarrollo restringido en el suelo suburbano, donde se
encuentra el suelo rural. Por lo cual, el enunciado legal que se cuestiona no
desconoce entonces los preceptos constitucionales invocados, pues “no
establece por sí sol[o] la ejecución de las operaciones en el suelo
suburbano (dentro del suelo rural), sino que, por el contrario lo que permite
la normatividad demandada es el desarrollo de los Macroproyectos de conformidad
con lo dispuesto en las disposiciones del Capítulo IV de la Ley 388 de 2007, en
donde se establecen unas restricciones de uso sobre el suelo y la vivienda, lo
que garantiza la adecuada interacción de los asentamientos rurales de los
suelos suburbanos”.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la
Carta.
Asunto previo. Las solicitudes de
inhibición por ineptitud de la demanda
2. La Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República y una intervención ciudadana sostienen que la
demanda no es apta para provocar un juicio de fondo. En su opinión, la acción
pública no presenta argumentos que despierten una duda mínima de
inconstitucionalidad sobre la norma acusada, sino que se edifican sobre la base
de una aplicación indebida de la misma. Los cuestionamientos no se sustentan
–según estos intervinientes- en razones que demuestren una afectación del
ambiente, de las riquezas naturales o de la producción de alimentos. Esos son,
en síntesis, los motivos en los cuales se funda la solicitud de inhibición. La
Corte no comparte estos planteamientos y considera que la demanda reúne los
requisitos necesarios para emitir un juicio de fondo. La acción se dirige
contra una proposición que se deduce del texto legal, pues cuestiona que la
norma permita de manera abierta la implementación de MISN en suelo rural, y las
razones que expone para sustentar las acusaciones son inteligibles, de modo que
el concepto de violación es cierto y claro. Asimismo, se propone una
confrontación del precepto contenido en la ley con normas constitucionales, por
lo cual las razones son pertinentes. Los cuestionamientos no carecen tampoco de
argumentos, y estos no son vagos, de manera que los cargos son suficientes y
específicos. Más allá de si la disposición legal acusada es inconstitucional,
en concepto de la Sala Plena la acción pública sí despierta una mínima sospecha
sobre la validez de su configuración material. Por ende, la Corte
Constitucional procederá a estudiarla y resolverla de fondo.
Presentación del caso y planteamiento del
problema jurídico
3. El ciudadano Rafael Ernesto Ferrer
Padrón considera que el artículo 2 (parcial) de la Ley 1469 de 2011, al admitir
el desarrollo de Macroproyectos de interés social nacional en zonas rurales,
desconoce la obligación del Estado de proteger las riquezas naturales (CP art
8), el deber de proteger especialmente la producción de alimentos (CP art 65),
el derecho a gozar de un ambiente sano y a la preservación de la diversidad y
la integridad del ambiente (CP arts 79 y 334). Según el actor, el suelo rural
es por excelencia el espacio para la producción de alimentos, y en él se
encuentran además las riquezas naturales y los elementos de la diversidad y la
integridad ambiental. Dos intervinientes -las Facultades de Derecho de las
Universidades Externado y Nacional- coinciden en que la norma es
inconstitucional, pero mientras la primera dice que lo es por cuanto amenaza la
integridad y diversidad ambiental, la segunda se funda en que la realización de
Macroproyectos en suelo rural es incompatible con los objetivos
constitucionales de fortalecimiento productivo del campo colombiano. Las
restantes intervenciones y el Concepto Fiscal se oponen a la acción, pues
estiman que no todo suelo rural es portador de valores ambientales
constitucionalmente protegidos, ni es por sí mismo espacio de producción de
alimentos. Aparte, manifiestan que cuando un área rural tiene alguna de esas
características la propia Ley 1469 de 2011 prevé medidas de protección en
materia ambiental y alimentaria, y mecanismos de interacción institucional
entre entes distintos órdenes territoriales y competenciales.
4. En consecuencia, a la Corte
Constitucional le corresponde resolver el siguiente problema jurídico: ¿Vulnera
el legislador los deberes estatales de protección de las riquezas naturales (CP
art. 8), de preservación de la diversidad e integridad del ambiente (CP arts.
79 y 334), y de amparo especial a la producción de alimentos (CP art. 65), al
admitir la implementación de Macroproyectos de interés social nacional en suelo
rural, lo cual supone permitir que en tales áreas se ejecuten operaciones
urbanas integrales para la construcción de vivienda y otros usos asociados a la
vivienda, de la correspondiente infraestructura de soporte para el sistema
vial, de transporte, de servicios públicos, espacios públicos y equipamientos
colectivos? Para responder esta cuestión la Sala Plena expondrá en primer
término el contenido de la norma legal, a la luz del contexto legislativo en el
cual se inserta. Luego se referirá a los cargos que se sintetizan en el
problema jurídico.
El contenido de la norma acusada. Los
Macroproyectos de interés social nacional como política interinstitucional para
la solución de vivienda
5. Los Macroproyectos de interés social
nacional (MISN) que actualmente se regulan en la Ley 1469 de 2011 y sus normas
reglamentarias estaban antes previstos en el artículo 79 de la Ley 1151 de 2007 ‘Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010’. Sin embargo, mediante sentencia C-149 de 2010,
la Corte Constitucional declaró inexequible este antecedente legislativo de los
MISN por cuanto en su configuración normativa el Congreso no había respetado los
principios constitucionales de autonomía territorial (CP arts. 1º, 311 y 313 numerales
1 y 7) y de coordinación y subsidiariedad en el ejercicio de las competencias
atribuidas a los distintos niveles territoriales (CP art 288).[4]
Esta Corporación constató entonces que la norma controlada en ese caso
implicaba “un vaciamiento de las competencias asignadas por el constituyente
a los concejos, en la medida que estos no podrán participar en las etapas de
formulación y adopción de los macroproyectos, quedando a expensas de las
decisiones que el gobierno nacional incorpore en los MISN y a las cuales
quedarán subordinados los POTs”. Por lo mismo, declaró su
inconstitucionalidad sin afectar proyectos en curso. Ahora bien, la Corte
aclaró que los MISN no eran por sí mismos incompatibles con la Constitución,
sino que en su configuración debían respetarse los principios de distribución
de competencias en materia de ordenamiento territorial:
“[n]o es que se impida la viabilidad
jurídica de los MISN, sino  que estos deben observar los principios
constitucionales, especialmente aquellos que imponen el respeto por las
competencias asignadas a las autoridades locales.”
6. La Ley 1469 de 2011 pretende
restaurar los MISN aunque, según los antecedentes parlamentarios, sin incurrir
en el vicio detectado por la Corte Constitucional en la sentencia C-149 de
2010.[5]
Si bien lo demandado en esta ocasión es la posibilidad de que estos MISN se
implementen en suelo “rural”, aspecto regulado específicamente en el
parágrafo del artículo 2 de la Ley 1469 de 2011, es necesario dilucidar
distintos componentes de esta regulación, que se encuentran en normas distintas
de la misma Ley o en otras disposiciones con fuerza legal, para determinar: (i)
qué es lo que puede desarrollarse en áreas rurales, lo cual supone establecer
en qué consisten los MISN; (ii) cuáles son los problema a los cuales pretenden
responder los MISN; (iii) cuáles son los fines que se persigue alcanzar con la
implementación de los MISN; y (iv) cuáles las condiciones, procedimientos y
limitaciones legales para materializarlos en suelo rural. La Sala presentará
una síntesis de estos puntos, con base en la Ley 1469 de 2011, sus antecedentes
parlamentarios y sus normas concordantes:
6.1. ¿En qué consisten los MISN? Los
Macroproyectos de Interés Social Nacional son un conjunto de decisiones y
actuaciones de orden administrativo y urbanístico, orientadas hacia construir
vivienda o soluciones asociadas a vivienda y, de forma complementaria, además
infraestructura de soporte para el sistema vial, de transporte, de servicios
públicos, espacios públicos y equipamientos colectivos (Ley 1469 de 2011 art
2).[6]
Los MISN pueden construirse en suelo urbano, rural o de expansión urbana, de
conformidad con la caracterización que se hace de cada una de estas clases en
el Capítulo IV de la Ley 388 de 1997 (art 2 parágrafo). Según el Capítulo IV de
la Ley 388 de 1997 hay tres grandes clases de suelo: urbano, rural y de
expansión urbana. Y dentro de estos géneros cabe establecer a su vez dos subcategorías
de suelo: suburbano y de protección, de conformidad con lo previsto en la ley.
Son los planes de ordenamiento territorial los encargados de clasificar el
territorio de un municipio o distrito en suelo urbano, rural y de expansión
urbana, según los criterios legales, y de definir en estos los suelos
suburbanos y de protección. Con el fin de aclarar el alcance de estas
categorías, y en especial la de suelo rural, enseguida se presenta en síntesis
una caracterización de cada una:
a. Como suelos urbanos se
pueden considerar las áreas destinadas a uso urbano “que cuenten con
infraestructura vial y redes primarias de energía, acueducto y alcantarillado,
posibilitándose su urbanización y edificación, según el caso” (L 388 de
1997 art 31). Es posible clasificar en esta categoría las zonas territoriales
con procesos de “urbanización incompletos”, comprendidos en áreas
consolidadas con edificación, y “que se definan como áreas de mejoramiento
integral en los planes de ordenamiento territorial” (ídem). La Ley prevé
asimismo que el área urbana debe ser delimitada por perímetros, dentro de los
cuales se pueden incluir centros poblados de corregimientos, pero no es
admisible “[e]n ningún caso” que el perímetro urbano sea mayor
que el “denominado perímetro de servicios públicos o sanitarios” (ídem
inciso 2).
b. Como suelos rurales se
pueden clasificar “los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de
oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de
explotación de recursos naturales y actividades análogas” (L 388 de 1997
art 33). Dentro del suelo rural hay una subcategoría, denominada en la Ley como
suelo suburbano, el cual se caracteriza por presentar una mezcla de usos
con formas de vida del campo y la ciudad y sin que pueda clasificarse como de
expansión urbana (Ley 388 de 1997 art 35). Estos suelos rurales suburbanos
pueden ser superficies para el desarrollo “con restricciones de uso, de
intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en servicios
públicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido en la Ley 99 de 1993
y en la Ley 142 de 1994” (ídem). Pueden considerarse suburbanos los suelos “correspondientes
a los corredores urbanos interregionales” (ídem). La Ley 388 de 1997
establece que los municipios y distritos deben contemplar previsiones con el
fin de evitar el desarrollo de actividades y usos urbanos en estas áreas sin un
previo proceso institucional de incorporación al perímetro urbano de
conformidad con los parámetros legales.
c. Como de expansión urbana
pueden considerarse las áreas precisamente habilitadas para futuro uso urbano
durante la vigencia del plan de ordenamiento territorial (Ley 388 de 1997 art
32). Esta determinación se debe ajustar a las proyecciones de crecimiento de la
ciudad, y estar en función de la posibilidad de dotarla “con infraestructura
para el sistema vial, de transporte, de servicios públicos domiciliarios, áreas
libres, y parques y equipamiento colectivo de interés público o social” (ídem).
Pueden incluirse en esta categoría las “áreas de desarrollo concertado”;
es decir, áreas que se habilitan para la expansión urbana con la condición de
que previamente se adelanten procesos para definir la conveniencia y
condiciones de tal habilitación, y de que se efectúe la adecuación y
habilitación urbanística a cargo de sus propietarios (ídem).
d. En cualquiera de estas clases
puede incluirse una subclase constituida por los suelos de protección,
a la cual pertenecen las zonas y áreas en las que se restringida la
urbanización debido a sus características “geográficas, paisajísticas o
ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la
ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios
o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de
asentamientos humanos” (L 388 de 1997 art 35).
6.2. Los problemas que buscan enfrentar los MISN.
Los Macroproyectos de Interés Social Nacional pretenden responder al problema
sintetizado en el déficit de vivienda formal. Esta problemática tiene distintos
elementos, de los cuales la Corte se limitará a destacar los siguientes: a) los
atinentes a la insuficiente disponibilidad de suelo habilitado para la
construcción de vivienda formal en general; b) al déficit de suelo para la
oferta de vivienda de interés social y prioritario; y c) al desequilibrio
originado en el déficit global de unidades de vivienda formal para cubrir la
demanda del mercado, representada en el número de hogares nuevos y acumulados.
Pasa a referirse a estos puntos:
a. En el trámite parlamentario que antecedió a la
expedición de la Ley 1469 de 2011 se observa que una problemática de fondo y es
el déficit de suelo disponible para desarrollar soluciones de vivienda en
general. La exposición de motivos del proyecto que originó esta Ley mostró que
según cifras del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio “[a]
nivel nacional” es necesario habilitar un número aproximado de “3.556
hectáreas anuales” de suelo, “de las cuales 2.319 atenderían el
incremento de hogares y 1.247 el déficit acumulado de vivienda”. No
obstante, en la práctica el marco legal sólo estaba ofreciendo “un promedio
de 95.39 hectáreas brutas al año, de las cuales 60.29 hectáreas corresponden a
predios urbanos y 35.10 hectáreas a predios localizados en suelo de expansión
urbana”. En la ponencia para primer debate en Comisiones Conjuntas se
mencionó que pese a los esfuerzos institucionales para enfrentar los déficit de
vivienda, representados en subsidios familiares, fortalecimiento de entes
ejecutores de políticas de vivienda, asistencia técnica a municipios y
exenciones tributarias a oferentes de Viviendas de Interés Social (VIS) o a sus
intermediarios financieros, se podía advertir “en las ciudades escasez de
suelo apto para VIS lo cual imposibilita la atención de la demanda en este
sector poblacional”. Lo cual se ejemplificó con la situación de Cartagena, donde
se hubo una demanda aproximada de 34.000 unidades de vivienda, mientras la
producción VIS fue solo de 185 unidades por año.
b. En cuanto a la disponibilidad de suelo para la
oferta de soluciones de vivienda de interés prioritario (VIP) y social (VIS), en
el Congreso de la República se mencionaron también algunas cifras indicativas
del déficit. Una encuesta realizada por el DNP en 2007 a ciudades que
conformaran áreas metropolitanas y habitadas con población superior a 100.000
habitantes, indicó que el suelo de expansión urbana disponible equivalía a 7.317
hectáreas, de las cuales solo 2.927 estaban destinadas a la construcción de
VIS.[7] Los resultados
señalaron además hacia la posibilidad de construir 103 viviendas de esta
naturaleza por hectárea bruta. Con lo cual, en el área total disponible se
podía construir un número aproximado de 302.463 viviendas nuevas, número
insuficiente para cubrir la demanda global de vivienda formal pues equivaldría
únicamente al 60.5% del déficit cuantitativo de soluciones habitacionales con
calidad.[8]
c. Este déficit de zonas habilitadas para la
construcción de soluciones de vivienda se suma a otros factores y da como
resultado una insuficiente oferta cuantitativa y cualitativa de viviendas, en
especial de interés social o prioritario. En la ponencia conjunta para primer
debate en el Congreso de la República se incluyeron cifras para demostrar el
alto nivel deficitario en materia de vivienda. Con base en los registros del
DANE en el año 2005, el déficit habitacional total ascendía para entonces a
3.828.055 hogares, de los cuales el 66% correspondía a un déficit cuantitativo
(cantidad de viviendas faltantes para albergar a la totalidad) y el 34%
restante a déficit cualitativo (viviendas que no reúnen los estándares mínimos
de calidad).[9]
Del déficit global, un número 2.216.863 hogares se ubican en zona urbana, y el
restante en áreas rurales o de expansión urbana. Esta insuficiencia se explica
en parte por la falta de suelos habilitados para el desarrollo y en parte
también por el déficit de construcción formal de vivienda: ente los años 2005 y
2009 se conformaron 285.000 hogares, mientras para la misma época el número de viviendas
formales construidas fue 140.000.[10]
De nuevo según el informe de ponencia para primer debate, hay además datos
recientes sobre déficit de solución a las necesidades de vivienda:
“[e]l diagnóstico de la estrategia ‘Construir Ciudades
Amables -2019’ establece que durante el último lustro el crecimiento anual del
déficit cuantitativo de vivienda urbana a nivel nacional se estima en 91 mil
unidades, que representa el 49% de los 185 mil nuevos hogares que se forman
anualmente. En las cinco ciudades más grandes, el crecimiento del déficit de
vivienda asciende a algo más de 47 mil unidades, o 50% de la demanda anual
(95.600 hogares). Esta demanda insatisfecha puede optar por la cohabitación
(incrementando el nivel de hacinamiento del acervo actual) o recurrir a una
solución de vivienda en el mercado informal” [11]
Entre las consecuencias de la disponibilidad
deficitaria de áreas de suelo legalmente habilitado para el desarrollo de
soluciones de vivienda se mencionó por ejemplo el hecho de que no fue posible
aplicar “cerca de 15.000 subsidios para V[iviendas de] I[nterés]
P[rioritario] durante los dos últimos años”, y que buena parte de la
demanda de vivienda la satisface entonces el mercado informal del sector sobre
zonas que no han sido legalmente habilitadas para el efecto.[12]
6.3. Fines que se persigue alcanzar con la implementación
de los MISN. En este proceso se señaló que el objetivo constitucional de fondo que
tienen los MISN es la garantía del derecho a la vivienda digna (CP arts. 51 y
93, conc PIDESC art 11). Esto se infiere además del texto de la Ley 1469 de
2011 y de sus antecedentes parlamentarios. En cuanto a los actos de trámite
previos a la Ley 1469 de 2011 se observa en la ponencia para primer debate en Congreso
que entre sus objetivos se incluyó el de satisfacer el derecho a vivienda
adecuada.[13]
En la Ley 1469 de 2011 el título indica que tiene por objeto adoptar medidas
para promover la oferta de suelo urbanizable y “el acceso a la vivienda”.
El articulado dice también que entre sus objetivos se encuentras los de
agilizar la habilitación de suelo urbanizable e “incrementar la escala de
producción de vivienda” (art 1 num 3). Aparte de este se observan otros
propósitos con sustento explícito en la Constitución o admitidos por esta. El
artículo 1º de la Ley señala por ejemplo los siguientes: promover la
sostenibilidad del desarrollo territorial y urbano, controlar la especulación
del suelo, velar por la defensa del espacio público, proteger el medio ambiente,
promover una política integral de gestión del riesgo, coordinar la acción de
las entidades de distintos órdenes territoriales y competenciales en el diseño,
ejecución y evaluación de las operaciones urbanas, promover la participación
ciudadana y procurar medidas de solución de vivienda “con criterios de
urbanismo social” (art 1).
6.4. Categorías de MISN,
condiciones y procedimientos legales para materializarlos. La Ley 1469 de
2011 contempla dos categorías de MISN y, en consunto con sus normas
complementarias, establece una serie de condiciones y procedimientos generales
para la implementación de los MISN, y unos requisitos especiales para hacerlo
en suelo rural. Además las normas fijan también un procedimiento con el mismo
fin. Para efectos de exponer esto con la mayor claridad, la Sala mostrará (a)
las categorías, (b) las condiciones y contenidos mínimos generales de
cada MISN, (c) las condiciones específicas de los MISN en área rural y
finalmente (d) los procedimientos legales:
a. Categorías- Hay dos categorías de
MISN (art 4). La categoría 1 está integrada por los Macroproyectos cuyos
términos y condiciones de gestión y ejecución se sujetan a “los contenidos,
actuaciones o normas urbanísticas del plan de ordenamiento territorial vigente”
(art 4 num 1). En cuanto a su forma de perfeccionamiento requiere como base
un convenio entre el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el alcalde
del respectivo municipio o distrito (ídem). La Ley prevé que “en ningún
caso” pueden modificarse las disposiciones del respectivo plan de
ordenamiento territorial vigente con la adopción de MISN de esta categoría
(ídem). La categoría 2 la conforman los MISN cuya implementación supone,
además, la posibilidad adicional de introducir modificaciones a las normas
urbanísticas previstas en el plan de ordenamiento territorial cuando resulte
necesario para viabilizar el Macroproyecto. Cuando se requiera modificar el
plan de ordenamiento territorial, dentro de esta categoría de MISN, la
propuesta convenida entre el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la
alcaldía municipal o distrital sobre oportunidad, conveniencia y posibilidad de
realizarlo se supedita a la previa aprobación del respectivo concejo (art 4 num
2).[14]
b. Condiciones generales y contenidos mínimos- En
cuanto a las condiciones legales para la adopción de los MISN, en términos
generales dependen esencialmente de la categoría a la que pertenezcan. No
obstante, todo MISN debe tener unos contenidos mínimos y ejes comunes (arts. 5
y 6). Para empezar, son titulares de la iniciativa de cualquier clase de MISN
el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, las entidades territoriales,
las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, las entidades
públicas y los particulares (art 6). Los MISN deben surgir a partir de unas
condiciones básicas, consistentes en: i- la identificación y delimitación de
las áreas que “por sus valores ambientales, naturales y/o paisajísticos
deben ser protegidas, así como los suelos de protección por amenaza y riesgo no
mitigable donde no se pueden localizar asentamientos humanos” (art 5-1);
ii- asignación se suelo con señalamiento de índices de ocupación y construcción
admitidos (art 5-2); iii- definición del sistema de movilidad, indicando la
disposición y trazado de mallas viales según jerarquía y función, y los modos
de transporte vinculados (art 5-3); iv- definición del “sistema de espacio
público” en los parámetros previstos en la Ley (art 5-4);[15] v- la
determinación de los sistemas de servicios domiciliarios, con el
dimensionamiento para disposición y trazado de redes (art 5-5); vi- cartografía
que integre el MISN (art 5-6); vii- estrategia de gestión y financiación para
estimar el cierre financiero de la operación (art 5-7).
c. Condiciones específicas de MISN en suelo rural- Cuando
los MISN deben celebrarse en suelo rural, además de lo anterior deben cumplir
con un grupo de condiciones específicas (art 21). En efecto, la Ley 1469 de
2011 prevé que, de forma adicional a lo establecido en la Ley 388 de 1997, cada
plan de ordenamiento territorial debe señalar los límites físicos y las
condiciones generales de los suelos rurales que deban ser mantenidos y preservados
por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales o de explotación de
recursos naturales, “teniendo en cuenta la necesidad de crecimiento urbano y
la adecuada utilización agrológica de dichas zonas”. Asimismo, se contempla
que sólo de forma excepcional el perímetro de los suelos urbanos y de expansión
urbana se puede ampliar hacia cubrir suelos clasificados por el IGAC dentro de
las clases I, II o III. El Código de Régimen Municipal –Dcto 1333 de 1986 art
54- prevé que hacia estos suelos no puede extenderse el perímetro urbano por tratarse
de zonas de reserva agrológica.[16]
La Ley 1469 de 2011 en su artículo 21 prevé la posibilidad de urbanizar estas
zonas, solo por medio de MISN, con lo cual se ha introducido una reforma apenas
parcial a este respecto. Esta posible ampliación será factible cuando se
requiera “en razón de las necesidades de la expansión urbana” y si no es
viable realizar Macroproyectos en otros suelos, se cumplen las determinantes
ambientales del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, y se da cabal aplicación al
reglamento sobre la materia.
Como se ve, para definir si es viable desarrollar
Macroproyectos en suelo rural de estas clases deben cumplirse –entre otras- las
determinantes ambientales del artículo 10 de la Ley 388 de 1997. Es decir: (a) las directrices, normas y
reglamentos expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales, por
las entidades del Sistema Nacional Ambiental, en los aspectos relacionados con
el ordenamiento espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el
Código de Recursos Naturales, tales como las limitaciones derivadas del
estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio y las regulaciones
nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente exclusivamente a sus aspectos
ambientales; (b) las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y
manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas
marinas y costeras; las disposiciones producidas por la Corporación Autónoma
Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, en cuanto a la
reserva, alindamiento, administración o sustracción de los distritos de manejo
integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y
parques naturales de carácter regional; las normas y directrices para el manejo
de las cuencas hidrográficas expedidas por la Corporación Autónoma Regional o
la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción; y las directrices y
normas expedidas por las autoridades ambientales para la conservación de las
áreas de especial importancia ecosistémica; (c) Las disposiciones que
reglamentan el uso y funcionamiento de las áreas que integran el sistema de
parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales; (d) Las
políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos
naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para
asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a
amenazas y riesgos naturales.[17]
d. Procedimiento- La Ley 1469 de 2011 contempla dos
clases de procedimientos en función de la categoría de MISN (según si es
categoría 1 o 2). Aparte, cada procedimiento tiene un grupo de reglas amplio. No
obstante, estos procedimientos tienen varios puntos en común, que en esencia
son los siguientes (arts. 7 y 8). Primero, etapa de anuncio: cuando se presente
una iniciativa que satisfaga los requisitos legales, el Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio anuncia el MISN. Segundo, etapa de formulación y
concertación: la formulación es la presentación del documento técnico que
sustenta la iniciativa, y la concertación es la interacción interinstitucional
del Ministerio con la entidad territorial en la que se va a desarrollar el
MISN. Esta concertación, si concluye en un acuerdo, adquiere el carácter de
convenio. El convenio deberá ser suscrito por el titular de la iniciativa, y
debe incluir los compromisos de cada parte en las fases del MISN. Si no hay acuerdo,
habrá una nueva oportunidad para la concertación y si esta falla se archiva el
proyecto. Tercero, etapa de participación democrática: se garantiza la
participación ciudadana mediante los mecanismos previstos en la Ley 388 de 1997
según el instrumento que se requiera, en función de la categoría de MISN de que
se trate. Cuarto, etapa de adopción: concluidas las anteriores fases, el MISN
se adopta por resolución dl Ministerio. En el caso de los MISN categoría 2, la
etapa de concertación y consultas comprende una interacción con la Corporación
Autónoma Regional, la Junta Metropolitana –si el municipio hace parte de un
área metropolitana-, el Consejo Territorial de Planeación, y es necesario
realizar además, con anterioridad al convenio, una audiencia pública.
7. En este marco se insertan los MISN en zona rural.
Es entonces necesario definir si esta regulación, en cuanto sea aplicable en
los suelos rurales, desconoce los deberes estatales de protección de las riquezas naturales
(CP art 8), de preservación de la diversidad e integridad del ambiente (CP arts.
79 y 334), y de amparo especial a la producción de alimentos (CP art 65).
La Constitución no prohíbe expresamente la realización
de proyectos de solución de vivienda de amplio alcance en suelo rural. El
margen de lo permitido en este campo es amplio pero no absoluto
8. El demandante considera que la Constitución, en las
normas invocadas dentro de los cargos, prevé una prohibición absoluta de
desarrollar Macroproyectos de Interés Social Nacional en suelo rural. La Corte,
por diversas razones, considera que la disposición acusada no viola los
principios constitucionales citados en la demanda. Primero, constata que la
Carta Política no prevé una prohibición expresa de desarrollar proyectos de
vivienda en suelo rural. Segundo, advierte que el suelo rural no está integrado
sólo por áreas portadoras de
riquezas naturales, reservas ambientales o zonas destinadas a la producción de
alimentos. Tercero, considera que con los MISN el Congreso pretende solucionar un
problema de déficit habitacional en zonas rurales y, por esa vía, garantizar el
derecho constitucional de toda persona a tener vivienda digna. Cuarto, la
adopción de MISN presupone la activación de distintos tipos de control
ambiental, por lo cual hay entonces mecanismos institucionales de protección de
los aspectos ambientales de la zona rural. Quinto, toma en cuenta que la Ley no
prevé la posibilidad abierta e indiscriminada de implementar MISN en suelo
rural, sino que fija ciertas condiciones. La Sala Plena de la Corte Constitucional
pasa a desarrollar cada uno de estos puntos.
9. Para empezar, las normas constitucionales en las
cuales se fundan los cargos contemplan deberes de protección incluso especiales
sobre las riquezas naturales (CP art 8), la diversidad e integridad del ambiente
(CP arts. 79 y 334) y la producción de alimentos (CP art 65). No obstante,
ninguno de estos preceptos proscribe de forma explícita desarrollar proyectos
de vivienda a nivel macro en áreas rurales. La Constitución emplea en pocas
ocasiones las expresiones ‘rural’ o ‘rurales’. El artículo 318
dice que, para mejorar la prestación de servicios y asegurar la
participación ciudadana en el manejo de los asuntos públicos de orden local, los concejos podrán
dividir sus municipios en corregimientos, cuando se trate de “zonas rurales”.
El artículo 365 establece que uno de los criterios a ser tenidos en cuenta por
el legislador, para poner en operación el Sistema General de Participaciones,
es el reparto de los recursos que lo conforman entre población urbana y “rural”
(CP art 365 lits a y b). El artículo 55 transitorio, dispuesto por el
Constituyente de 1991, previó que el Congreso debía expedir, bajo las
condiciones allí contempladas, una ley que les reconociera a las comunidades
negras que venían ocupando tierras baldías en las “zonas rurales”
ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, el derecho a la propiedad
colectiva sobre áreas demarcadas por la misma ley. Ninguna de estas normas,
como se ve, contempla un impedimento absoluto para implementar macro soluciones
de vivienda en áreas de carácter rural.
10. El demandante parece
sostener que todo suelo rural es portador de riquezas naturales, de elementos
de los cuales dependen la diversidad e integridad del ambiente y además que
está conformado por áreas destinadas a la producción de alimentos. Sin embargo,
la definición de zona rural
a la cual hace referencia la norma acusada es la prevista en la Ley 388 de
1997. Los suelos rurales se caracterizan –según esta- como “los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de
oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de
explotación de recursos naturales y actividades análogas” (L 388 de 1997
art 33). En consecuencia, en el suelo rural hay entonces un área que lo es “por
razones de oportunidad”, y otra que lo es por un motivo distinto, a saber, por
su “destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de
recursos naturales y actividades análogas”. No todo suelo rural es –en la
Ley 388 de 1997- incompatible con el desarrollo. Por el contrario, dicha Ley
consagra una subcategoría de zona rural conformada por el suelo suburbano,
en el cual hay una mezcla de usos: formas de vida del campo y de la ciudad. Puede
haber desarrollo en suelos rurales suburbanos si bien “con restricciones de
uso, de intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en
servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido en la Ley
99 de 1993 y en la Ley 142 de 1994” (ídem). Suburbanos son los suelos “correspondientes
a los corredores urbanos interregionales” (ídem). Municipios y distritos
deben adoptar medidas para evitar el desarrollo de actividades y usos urbanos
en estas áreas sin previo proceso de incorporación al perímetro urbano conforme
a los parámetros legales (Ley 388 de 1997).
11. Luego no sólo no hay prohibición constitucional
expresa de implementar proyectos a nivel macro en zonas rurales, sino que de
hecho en el ordenamiento actual no toda zona rural es portadora de valores
ambientales o alimentarios protegidos por la Constitución. En contraste, lo que
persiguen los MISN es enfrentar un problema real, debidamente identificado, de
déficit habitacional de vivienda en zonas rurales. En este proceso se aportaron
algunas cifras relevantes. Según el Censo realizado por el DANE en el año 2005,
el déficit global
(cualitativo y cuantitativo) de vivienda en zona rural afecta al 68,25% de los
hogares. Es decir, conforme a la metodología empleada por el DANE, en zona
rural el 68,25% de los hogares, a esa fecha, o bien no vivían en sitios que
presentaran siquiera un umbral mínimo de condiciones de habitabilidad, o bien
habitaban en viviendas inadecuadas o construidas con material precario o
inestable, o compartían con otros la vivienda, o habitaban en viviendas con
hacinamiento, o construidas con materiales estables pero con pisos inadecuados,
o con servicios inadecuados, o que no contaban con un lugar adecuado para
preparar los alimentos.[18]
Lo anterior parece razonablemente indicar, en términos constitucionales, que
para el año 2005 al menos el 68,25% de los núcleos humanos ubicados en zona
rural, y considerados por el DANE como hogares, carecían de las condiciones
necesarias y suficientes para gozar efectivamente del derecho a una vivienda
digna (CP art 51). La Ley 1469 de 2011 prevé un grupo de medidas, entre ellas los
MISN, orientadas a colmar esa necesidad. La disposición acusada busca entonces
satisfacerla en suelo rural.
12. La Ley 1469 de 2011 está por tanto orientada a ofrecer
soluciones habitacionales adecuadas de amplio alcance en cuanto al universo de
beneficiarios. Para que estas medidas alcancen a los hogares cuyo modo de
subsistencia se sustenta en formas de vida esencialmente rurales, sin condicionar
su otorgamiento a las personas campesinas a su desarraigo del medio al cual se
han adaptado, el legislador introdujo la posibilidad de implementar estos MISN
específicamente en suelo rural. Para los campesinos, esta es en consecuencia una
forma de garantizar su “derecho a vivienda digna” (CP art 51). El Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –PIDESC-, en
armonía con otros instrumentos internacionales,[19] dice que
toda persona tiene derecho a “vivienda adecuados, y a una mejora continua de
las condiciones de existencia” (art 11 num 1).[20] Este instrumento es relevante para
interpretar la Carta, pues el artículo 93 Superior prevé “[l]os
derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad
con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por
Colombia”. Ahora bien, esto indica entonces que el derecho a la vivienda
digna se debe entender de conformidad, entre otros, con el PIDESC. El derecho a
vivienda adecuada que garantiza el PIDESC comprende no sólo el derecho a contar
con un tejado. El Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales –en adelante Comité DESC- en la
Observación general N° 4, dice que tener vivienda digna “significa disponer
de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad
adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica
adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios
básicos, todo ello a un costo razonable”. La jurisprudencia de la Corte, en
términos coincidentes, ha sostenido que:
“ser
titular del derecho a la ‘vivienda digna’ significa más que simplemente
tener derecho a un tejado.[21]
Más bien, implica el derecho a satisfacer una necesidad humana real amplia.
[….] el derecho a la vivienda digna se satisface exhaustivamente si el sujeto
puede contar con un lugar para pasar las noches, resguardarse de las
adversidades del clima, y tener un espacio elemental de privacidad que a su vez
le permita salvaguardar su dignidad, y sus demás derechos y libertades”.[22]
13. El Estado
tiene la obligación de cubrir progresivamente el derecho a la vivienda
adecuada; es decir, a una
vivienda en condiciones de seguridad
jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad,
adecuación espacial y adecuación cultural.[23]
Esto significa que el cumplimiento completo de esa obligación no puede entonces
exigírsele de inmediato, o en períodos breves. El mismo PIDESC dispone que los Estados partes se
obligan es a lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos
allí reconocidos, dentro de los cuales está el derecho a la vivienda adecuada
(art. 2.1.).[24]
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha interpretado que el
carácter progresivo de esas obligaciones “constituye un reconocimiento del
hecho de que la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y
culturales en general no podrá lograrse en un breve período de tiempo”.[25] La Corte
Constitucional ha recogido ese entendimiento, por ejemplo en la sentencia C-507
de 2008, cuando dijo: “[…] la Constitución admite que la satisfacción
plena de los derechos sociales exige una inversión considerable de recursos públicos
con los cuales el Estado no cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la
escasez de recursos, la satisfacción de los derechos sociales está sometida a
una cierta ‘gradualidad progresiva’”.[26]
14. Que el Estado deba cubrir progresivamente
todos los ámbitos prestacionales del derecho a la vivienda digna, no puede
interpretarse en el sentido de que cuente entonces con la autorización para
privarlo de cualquier efecto inmediato. El Comité DESC,[27]
la doctrina internacional más autorizada en la materia[28]
y la Corte Constitucional coinciden en que algunas de las obligaciones
asociadas a los derechos sociales, económicos y culturales deben cumplirse en
períodos breves. Como lo expresó la Corte en la sentencia C-671 de 2002,
“el mandato de
progresividad no debe ser entendido como una justificación de la inactividad
del Estado en la protección de esos derechos. Por el contrario, el Estado
colombiano tiene claros compromisos internacionales y constitucionales en
relación con los derechos sociales prestacionales, como la salud. De un lado,
el Estado tiene la obligación de iniciar inmediatamente el proceso encaminado a
la completa realización de ese derecho.  || De otro lado, existen unos
contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de ese derecho que el Estado
debe garantizar a todas las personas. Esto es, la progresividad hace referencia
al reconocimiento de prestaciones mayores y superiores en relación con cada uno
de esos derechos sociales prestacionales, pero ese mandato de progresividad no
excusa el incumplimiento del deber del Estado de asegurar, tan pronto como sea
posible, coberturas universales de los contenidos mínimos de esos derechos, tal
y como esta Corte ya lo había reconocido con anterioridad. || Finalmente, el
mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de
protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de
derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente
al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional,
y por ello está sometido a un control judicial estricto. Para que pueda ser
constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas
razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho
social prestacional”. [29]
15. En consecuencia, a todo derecho
económico, social y cultural –y por tanto también al derecho a la vivienda
apropiada- están asociadas obligaciones de cumplimiento inmediato –o en el
corto plazo-, y obligaciones que demandan un desarrollo progresivo.[30] En cuanto
a las facetas que deben cumplirse de
inmediato o en períodos breves de tiempo, están incluidas tanto las de respeto (que le
exigen al Estado abstenerse de injerir directa o indirectamente en el disfrute
del derecho), las de protección (que le imponen al Estado adoptar
medidas para que terceros no irrespeten el derecho), y en ciertos casos algunas
obligaciones de garantía (que demandan del Estado la adopción de medidas
apropiadas de carácter legislativo, administrativo, presupuestario, judicial o
de otra índole para dar plena efectividad al derecho). Cuando menos, puede decirse que son de exigibilidad
inmediata las siguientes: (i)
garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a
todos sus titulares;[31]
(ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa
realización del derecho[32]
y, como mínimo, disponer un plan[33]
trazado de modo admisible,
es decir, que garantice los demás derechos, sea razonable, especifique las
circunstancias de tiempo, modo y lugar en las cuales va a desarrollarse[34] e incluya
en el grupo de beneficiarios a todos los afectados titulares del derecho;[35] (iii) asegurar
la participación de los involucrados en las decisiones;[36] (iv) no
discriminar injustificadamente;[37]
(v) proteger especialmente a personas en situación de debilidad manifiesta;[38] (vi) no
interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho[39] y (vii) no
retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado.[40] La tutela
puede proceder para exigir estas facetas.[41]
16. Las restantes obligaciones necesarias
y suficientes para asegurar la satisfacción plena y cabal del derecho
fundamental a la vivienda digna son entonces de cumplimiento progresivo. Entre
ellas se encuentra el deber estatal de adoptar una estrategia nacional de
vivienda. El Comité DESC en la Observación General Nº 4 ha dicho que si bien
los medios más apropiados para lograr la plena realización del derecho a
vivienda digna pueden variar de un Estado a otro, “el Pacto claramente
requiere que cada Estado parte tome las medidas que sean necesarias con ese
fin. Esto requerirá casi invariablemente la adopción de una estrategia nacional
de vivienda”, dentro de la cual se incorpore una definición de “los
objetivos para el desarrollo de condiciones de vivienda”, de “de los
recursos disponibles”, y de “la forma más efectiva” de emplear dichos
recursos disponibles. La misma Observación también supone que esta estrategia
debe garantizar la “coordinación entre los ministerios y autoridades
regionales y locales con el objeto de conciliar políticas conexas (economía,
agricultura, medio ambiente, energía, etc)”. La adopción de una estrategia
nacional de vivienda es una obligación, de carácter progresivo, que a la cual
la Corte ha hecho alusión por ejemplo en la sentencia T-958 de 2001.[42] Puede
verse entonces que la Ley 1469 de 2011, y específicamente en lo referente a los
MISN, pretende entonces contribuir al cumplimiento de este deber constitucional
de carácter progresivo, al prever un instrumento macro de satisfacción de
necesidades habitacionales, incluso en suelo rural, que asegura la coordinación
entre diferentes niveles de ordenamiento territorial.
17. Por otra parte, antes de la etapa de adopción de
los MISN el ordenamiento prevé una serie de controles en materia ambiental. En
efecto, como antes se mostró, hay dos categorías de MISN. Los que pertenecen a
la categoría 1 se sujetan a “los contenidos,
actuaciones o normas urbanísticas del plan de ordenamiento territorial vigente”
(art 4 num 1). Los clasificables en la categoría 2 suponen la modificación
a las normas urbanísticas del plan de ordenamiento territorial cuando resulte
necesario para viabilizar el Macroproyecto. En cualquiera de los dos casos se
requiere activar una serie de mecanismos institucionales e interinstitucionales
de protección ambiental: (i) entre los contenidos mínimos de todo POT –en lo
que atañe a su componente rural- y de cualquier MISN se incluye la
identificación y delimitación de áreas que “por sus valores ambientales,
naturales y/o paisajísticos deben ser protegidas” (L 388 de 1997 art 14 num
3 y L 1469 de 2011 art 5 num 1); (ii) los proyectos de POT o de modificaciones
a los mismos para implementar MISN requieren la intervención de la Corporación
Autónoma Regional competente (L 388 de 1997 art 24 num 1 y L 1469 de 2011 art 8
num 2); (iii) tanto los proyectos de POT como los de reforma a los mismos para
implementar MISN, y los Macroproyectos en cuanto tales, están en su proceso de
elaboración conformados por etapas de participación democrática, en las cuales
se ejerce el control ciudadano, entre otros, sobre aspectos ambientales (L 388 de
1997 arts. 4 y concordantes, y L 1469 de 2011 arts. 7-3 y 8-2-d); (iv) cuando
los MISN se proyecten sobre suelos clasificados por el IGAC dentro de
las clases I, II o III, deben cumplir además de otros los determinantes
ambientales del artículo 10 de la Ley 388 de 1997. Entre estos hay un grupo
amplio de normas ambientales, como por ejemplo la Ley 99 de 1993 y el Código de
Recursos Naturales.[43]
18. La última razón para sostener que
la disposición no es integralmente contraria a la Carta, es que la Ley a la
cual pertenece contempla una serie de previsiones para proteger los suelos con
valor alimentario. El artículo 21 de la Ley 1469 de 2011 prevé que además de lo señalado en la Ley
388 de 1997 cada POT debe fijar los límites físicos y las condiciones generales
de los suelos rurales que deban ser mantenidos y preservados por su destinación
a usos agrícolas, ganaderos, forestales o de explotación de recursos naturales,
“teniendo en cuenta la necesidad de crecimiento urbano y la adecuada
utilización agrológica de dichas zonas” (art 21). Esta norma ordena
entonces establecer en los POT verdaderos límites al desarrollo sobre suelos
destinados –entre otros- a usos agrícolas o ganaderos. Ciertamente, la misma
Ley dice que sólo de forma excepcional el perímetro de los suelos urbanos y de
expansión urbana se puede ampliar hacia cubrir suelos clasificados por el IGAC
dentro de las clases I, II o III. No obstante, esta ampliación solo será
factible (i) cuando se requiera “en razón de las necesidades de la expansión
urbana”, (ii) si no es viable realizar los MISN en otros suelos, (iii) se
cumplen las determinantes ambientales del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, y
(iv) se da cabal aplicación al reglamento sobre la materia. La Ley en la cual
se inserta la norma acusada contempla medidas de protección para suelos rurales
de especial valor ambiental y agrológico.
La necesaria adaptación de los MISN a las
formas de vida rurales. Las áreas protegidas como áreas sustraídas del desarrollo
de MISN
19. Todo lo anterior indica entonces que la
disposición demandada no puede ser totalmente expulsada del ordenamiento. No
obstante, ello no significa que, en cuanto se refiere a la posibilidad de
implementar los MISN en suelo rural, la norma no presente algunos problemas
específicos a la luz de los deberes constitucionales de proteger especialmente las riquezas naturales (CP art
8), la diversidad e integridad del ambiente (CP arts. 79 y 334), y la
producción de alimentos (CP art 65). En concreto, la Corte Constitucional
observa en primer lugar que el precepto bajo control, y la ley de la cual forma
parte, no establece de manera precisa un exigencia normativa orientada a
garantizar la adecuación de los MISN al entorno cultural y socio económico de
las áreas rurales y, más puntualmente, a las formas de vida campesina. Lo cual resulta
constitucionalmente problemático, como adelante se mostrará, de acuerdo con el
artículo 65 Superior que ordena proteger especialmente la producción de
alimentos. En segundo lugar, la Sala advierte que la regulación contenida en la
Ley a la cual pertenece la norma cuestionada no excluye de modo expreso y claro
las áreas protegidas de los entornos en los cuales se pueden ejecutar MISN, lo
cual plantea un problema relacionado con el deber de protección de las riquezas
naturales y la diversidad e integridad del ambiente. A continuación se expondrá
cada uno de estos problemas y sus implicaciones.
20. Lo primero es que la Ley 1469 de 2011 admite
realizar MISN en suelo rural pero no contempla de forma precisa una orden de
adaptarlos al entorno socio económico y cultural en el cual se insertan y, en
especial, a las formas de vida campesina que allí se desarrollan. El artículo 2
de Ley 1469 de 2011 simplemente prevé que los MISN pueden implementarse en
áreas rurales. El artículo 21 de la misma establece que cuando así ocurra en
suelos rurales clasificados por el IGAC en los niveles I, II y III, se deben
cumplir los determinantes ambientales del artículo 10 de la Ley 388 de 1997. No
obstante, ni estos artículos ni el cuerpo restante de la Ley 1469 de 2011
establecen expresamente reglas precisas o estándares suficientes orientados a
exigir la adaptación de los MISN a la ruralidad. El problema que esto acarrea
es entonces notorio. La Ley 1469 de 2011 está llamada a introducir soluciones habitacionales
a nivel macro en zona rural; es decir, construcciones de vivienda e
infraestructura de amplia envergadura e impacto en el entorno. Además de la edificación
de un grupo suficiente de viviendas, los MISN suponen implementar un sistema de
movilidad integrado en parte por mallas viales y medios de transporte; asimismo,
debe construirse un sistema de espacio público y equipamientos colectivos, lo
cual implica la disposición y construcción, entre otros, de parques, plazas,
alamedas u otras áreas destinadas a educación, salud, deporte, defensa y
justicia; y finalmente es necesario asegurar el trazado e implementación de
redes de servicios públicos domiciliarios y su respectiva infraestructura. Sin
embargo, la Ley no prevé la obligación de que estas grandes intervenciones se
adapten a las formas de vida campesina.
21. Desde un plano constitucional, esta posible implantación
de Macroproyectos en zona rural debe estar necesariamente acompañada de una
obligación clara, radicada en las autoridades a cargo de desarrollarlos, de
ajustar las condiciones, estructura y función de los componentes de los MISN a
las formas de vida propias de lo rural. En efecto, los déficits de vivienda
rural –debidamente identificados en el proceso de adopción de la Ley 1469 de
2011- los experimentan hogares conformados, entre otras, por personas cuyo
sustento lo derivan principal o exclusivamente de la agricultura, la pesca, la
pequeña o mediana ganadería, entre otras actividades productoras de alimentos.
Las soluciones macro de vivienda en suelos rurales están pensadas, sin embargo,
no solo para quienes viven en zona rural pero derivan su sustento de
actividades desarrolladas en áreas urbanas, o tienen formas de vida eminente o
típicamente asociadas a la urbe, sino también para quienes viven en suelo rural
y derivan su sustento del trabajo campesino y, en especial, de la producción de
alimentos. Los MISN que se construyan en suelo rural para asegurar soluciones
de vivienda digna a los hogares conformados por estas personas, no pueden
entonces suponer la introducción de rupturas radicales e irreversibles con sus
formas de vida, cuando estas se encuentran objetiva y estrechamente vinculadas
a la producción campesina de alimentos, pues hacerlo resultaría incompatible
con los estatuido expresamente en el artículo 65 de la Constitución Política.
22. La norma demandada no contempla una previsión
encaminada a ordenar al Estado y quienes intervienen en el proceso de adopción
de los MISN tomar medidas para adaptarlos al entorno cultural y socioeconómico
del campo y, en especial, a las formas de vida campesina asociadas a la producción
de alimentos. La disposición cuestionada –y la Ley de la cual forma parte- podría
interpretarse entonces como que estuviera admitiendo, ya que no consagra una
restricción precisa, la posibilidad de implantar en suelos rurales MISN con
características incompatibles con la vida del campo; es decir, Macroproyectos
que supongan incluso una transformación sustantiva de los modos de vida
campesinos vinculados con la producción alimentaria. Este posible entendimiento
resulta empero inconstitucional, pues tiene la potencialidad de afectar drásticamente
la producción campesina de alimentos, al introducir un elemento de ruptura con
la forma de vida que se desarrolla en el entorno. Una lectura de la norma
conforme a la Constitución, no obstante, impide darle esa interpretación, pues
implica que en suelo rural los MISN deben adaptarse al entorno socio económico
y cultural. En estas circunstancias, dado que el texto legal no es
inconstitucional pero sí lo es una interpretación posible del mismo, se impone
conciliar el principio de supremacía constitucional con el de conservación del
derecho legislado, y declarar
exequible el artículo 2 (parcial) de la Ley 1469 de 2011, bajo la condición de
que se entienda que la implementación de MISN en suelo rural debe adaptarse a
las formas de vida campesinas estrechamente asociadas a los procesos de
producción de alimentos.
23. Algo similar ocurre con el segundo aspecto
problemático indicado al comienzo de este acápite. La Ley 1469 de 2011 es
imprecisa al momento de definir si los MISN pueden implementarse en áreas
protegidas. Ni la disposición acusada ni la Ley 1469 de 2011 prevén esa
posibilidad de forma clara y expresa. Tampoco excluyen estas áreas,
explícitamente, del universo de suelos potencialmente destinado a soportar los
MISN. El artículo 5 de la Ley ciertamente prevé que entre los contenidos
mínimos de todo MISN debe estar la identificación y delimitación de las “áreas
que por sus valores ambientales, naturales y/o paisajísticos deben ser
protegidas”, pero no dice de manera tajante que sobre ellas resulte ilegal
ejecutar MIISN. En cambio, sí establece que pueden desarrollarse MISN en suelo
rural, sin introducir excepciones específicas en materia de áreas protegidas.
En consecuencia, puede decirse en principio que hay al menos una interpretación
de la norma acusada, y de la Ley de la cual forma parte, conforme a la cual
estos Macroproyectos podrían extenderse incluso sobre suelos rurales
considerados como “áreas protegidas”. Este entendimiento legal plantea
un problema de inconstitucionalidad.
24. Para dilucidarlo es importante
precisar en primer término el sentido, fundamentos e implicaciones de las “áreas
protegidas”. Colombia aprobó el Convenio sobre Diversidad Biológica
mediante Ley 165 de 1994. Este tiene por objeto “la conservación de la diversidad
biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación
justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los
recursos genéticos”.
Entre sus preceptos, el artículo 2 prevé la definición de los términos “áreas
protegidas”, cuando es utilizada en el marco normativo de preservación de
la diversidad biológica. Dice que protegida es “un área definida
geográficamente que haya sido designada o regulada y administrada a fin de
alcanzar objetivos específicos de conservación”. A suscribir este Convenio,
los Estados adquieren un grupo de compromisos (CDB art 8): a) “un sistema de
áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar
la diversidad biológica”; b) elaborar, cuando sea necesario, “directrices
para la selección, el establecimiento y la ordenación de áreas protegidas o
áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad
biológica”; c) reglamentar o administrar “los recursos biológicos
importantes para la conservación de la diversidad biológica, ya sea dentro o
fuera de las áreas protegidas, para garantizar su conservación y utilización
sostenible”; d) promover “la protección de ecosistemas y hábitats
naturales y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos
naturales”; e) promover “un desarrollo ambientalmente adecuado y
sostenible en zonas adyacentes a áreas protegidas, con miras a aumentar la
protección de esas zonas”. Estas previsiones informan el sentido de las
normas constitucionales invocadas en los cargos, por las razones que se exponen
a continuación.
25. Como antes se mostró, el artículo 93 de la
Constitución establece que “los derechos y deberes consagrados en esta
Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre
derechos humanos ratificados por Colombia”. El Convenio sobre Diversidad
Biológica versa en parte sobre derechos humanos. Según el artículo 31 de la
Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, el objeto y sentido de un
tratado internacional se definen con arreglo a su respectivo contexto, dentro
del cual ocupa un lugar central el preámbulo del instrumento. El Preámbulo del
Convenio sobre Diversidad Biológica indica que los Estados lo adoptan siendo “conscientes
de que la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica
tienen importancia crítica para satisfacer las necesidades alimentarias, de salud
y de otra naturaleza de la población mundial en crecimiento”. Es decir, la
conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica cumplen una
función crítica en la satisfacción de derechos humanos fundamentales, como son los
de toda persona a la salud y la alimentación. El deber constitucional que tiene
el Estado de proteger “la diversidad e integridad del ambiente” y “conservar
las áreas de especial importancia ecológica” (CP art 79), está entonces
estrechamente relacionado con estos derechos. Lo cual confirma un presupuesto
básico del derecho internacional de los derechos humanos, de acuerdo con el
cual estos son –como dice la Proclamación de Teherán- “indivisibles” y
–según la Declaración de Viena- “interdependientes”. [44]
26. Dado que la Constitución ordena interpretar el
catálogo de derechos y deberes que consagra “de conformidad” con los
tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, el deber
constitucional que tiene el Estado de proteger la diversidad e integridad del
ambiente (CP art 79) debe entenderse en concordancia con el Convenio citado. La
implicación que esto tiene es entonces que la norma constitucional le impone al
Estado cuando menos el deber de cumplir los compromisos previstos en el
Convenio. Entre estos se encuentra el de adoptar “un sistema de áreas
protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la
diversidad biológica” (CDB art 8). Este Sistema de Áreas Protegidas se encuentra
conformado por las áreas protegidas en el Código de Recursos Naturales –Decreto
ley 2811 de 1974-, la Ley 99 de 1993 y el Decreto 216 de 2003, y está
reglamentado por el Decreto 2372 de 2010. Este último recoge y reglamenta el
Sistema de Áreas Protegidas, y como tales menciona las siguientes: a) las del Sistema de Parques Nacionales Naturales; b) las
Reservas Forestales Protectoras; c) los Parques Naturales Regionales; d) los
Distritos de Manejo Integrado; e) los Distritos de Conservación de Suelos; f)
las Áreas de Recreación; g) las Reservas Naturales de la Sociedad Civil. Una
vez conformado este Sistema de Áreas Protegidas, el Convenio exige además a los
Estados tomar “medidas especiales” para conservar la diversidad biológica
de que son portadoras.
27. Entre las medidas especiales de
protección constitucional de la diversidad biológica que se encuentra en estas
áreas, hay algunas ya previstas expresamente en la Constitución. En cuanto a
los “parques naturales”, la Carta prevé que son “inalienables,
imprescriptibles e inembargables”. En tal virtud, la Corte ha sostenido que
no pueden ser sustraídas de su condición de protegidas las áreas que integren
los Sistemas de Parques Naturales.[45]
Como dijo la Corte en la sentencia C-598 de 2010, estas áreas no pueden ser
sustraídas del Sistema de Áreas Protegidas no sólo en su regulación
constitucional explícita como bienes inalienables, imprescriptibles e
inembargables, sino asimismo por la importancia ambiental estratégica que
tienen estas zonas. Sostuvo en ese caso:
“Si se
repara en el significado que tienen estas áreas para la protección del medio
ambiente sano y se considera que su existencia facilita el manejo y la
preservación de los recursos naturales –de flora y fauna– que allí se
encuentran, así como permite proteger el agua, la generación de oxígeno y hace
factible mantener la belleza del paisaje, entonces encuentra la Sala que no
existe motivo que, desde la óptica constitucional, justifique que estas áreas
protegidas de Parques Regionales puedan ser objeto de tal desafectación por
parte de las Corporaciones Autónomas Regionales ni por ninguna otra autoridad
del orden nacional o local. Además, la Corte Constitucional ya fijó
jurisprudencia al concluir en la sentencia 649/97 que la potestad de declarar o
reservar un área como parque natural -en lo nacional- no fue óbice para
declarar inconstitucional la  facultad de ‘sustraerla’, invalidando el
argumento de que el poder de crearlo implica necesariamente el de desafectarlo.”
28. Ahora bien, por formar parte de él, puede decirse
en principio que todas las áreas que componen el Sistema Nacional de Áreas
Protegidas están en las mismas condiciones de importancia ambiental
estratégica, pues de ellas depende, en consonancia con el Convenio sobre
Diversidad Biológica, la conservación de la diversidad e integridad del
ambiente. Por tanto, todas estas áreas están sujetas a una protección especial.
No obstante, no todas las medidas especiales deben ser iguales, pues el Sistema
Nacional de Áreas Protegidas está integrado por áreas de naturaleza diversa. Lo
cual no obsta para que puedan tener en común ciertas medidas de protección. En
efecto, más allá de si en ciertos casos es posible que algunas de estas áreas,
una vez integren el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, pueden ser sustraídas
de él y someterse a procesos compatibles con el desarrollo sostenible, es
necesario hacer explícito un principio común universal que subyace a una
Constitución democrática, comprometida con la participación ciudadana en las
decisiones que puedan afectar el ambiente (CP arts. 1 y 2). El artículo 79 de
la Constitución, invocado dentro de los cargos, dice de manera clara y expresa
que todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano y que la “ley
garantizará la participación de la comunidad en las condiciones que puedan
afectarlo”.
29. Para hacer efectiva esta previsión, la Corte considera
de conformidad con la Constitución que una ley solo puede interpretarse en el
sentido de admitir la sustracción de áreas del Sistema de Nacional de Áreas
Protegidas, y de permitir en ellas la realización de Macroproyectos, cuando haya
una decisión legislativa deliberada (debe haberse planteado en el debate),
expresa (debe decirse de forma explícita que es un área protegida susceptible
de intervención con medidas de esa naturaleza), clara (no puede quedar lugar a
dudas de que ese es el propósito y efecto del legislador) y con espacios de
participación ciudadana. En aras de promover una participación democrática
amplia (suficiente en términos de tiempo), abierta (expresa y deliberada) y
plural (en la cual participen la sociedad civil y las instituciones
responsables de la conservación ambiental), es necesario interpretar las leyes
en el sentido de que no permiten la intervención urbanística en estas áreas, a
menos que exista una decisión con las características señaladas. Lo cual no
significa que si la hay esta sea automáticamente válida, pues esta exigencia es
fruto del artículo 79 de la Constitución, en concordancia con las restantes
normas de la democracia constitucional, y no es entonces una síntesis siquiera
aproximada la totalidad de exigencias superiores de protección en materia
ambiental.
30. Por todo lo cual, la interpretación conforme a la
Constitución de la norma acusada –y de la Ley a la cual pertenece- indica que
los MISN no pueden implementarse en las áreas que hagan parte del Sistema de
Áreas Protegidas. No hay una decisión expresa en la Ley 1469 de 2011, ni en los
antecedentes se observa que hubiese sido objeto de deliberación por el
Congreso. En cuanto a lo primero, más bien el texto parece sugerir lo
contrario, cuando dice que todo MISN debe
contener como mínimo la identificación y delimitación de las “áreas que por
sus valores ambientales, naturales y/o paisajísticos deben ser protegidas” (art
5). Aunque esta previsión no es terminante y su literalidad no zanja la
discusión de si, luego de identificarlas, puede incluirse dentro de los suelos
habilitados para desarrollar los MISN, tampoco dice de forma explícita y
afirmativa que en estas áreas se puedan implementar dichos Macroproyectos. En
cuanto a la ausencia de una deliberación específica sobre estos puntos, se
puede observar en la exposición de motivos,[46] y en los informes de ponencia
para cada uno de los tres debates que surtió esta Ley, que ni en las Comisiones
Permanentes conjuntas[47]
ni en Plenarias[48]
se planteó la cuestión precisa de si estos MISN podían ser ejecutados en áreas
que integraran el Sistema de Áreas Protegidas. Luego su interpretación conforme
a la Constitución consiste en entender que los MISN no pueden implementarse en
áreas que conforme el Sistema Nacional de Áreas Protegidas.
31. Ahora bien, como este sentido conforme a la
Constitución no es el único a que da lugar el tenor literal de la disposición
acusada, pues su interpretación textual y desintegrada del ordenamiento
constitucional puede llevar a entender que incluso las áreas protegidas pueden
ser superficies aptas para el desarrollo de MISN, se llega entonces a la
conclusión de que el texto no es contrario a la Constitución pero una de sus
interpretaciones sí lo es, en tanto incluye en el ámbito de desarrollo de los
MISN las áreas protegidas pese a que no hubo decisión deliberada, expresa,
clara y participativa del legislador. En un contexto de esta naturaleza se impone
por tanto declarar exequible el precepto, con
otro condicionamiento que garantice su conformidad a la Constitución.  Los
MISN, tal como están regulados en la Ley actualmente, no puedan implementarse
en áreas que conformen el Sistema Nacional de Áreas Protegidas.
Conclusiones
32. En síntesis, la Corte considera que el parágrafo (parcial) del
artículo 2, de la Ley 1469 de 2011 ‘Por la cual se adoptan medidas para
promover la oferta de suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para
promover el acceso a la vivienda’, no puede ser totalmente expulsada del ordenamiento.
Primero, porque la Constitución Política no prevé una prohibición expresa de
desarrollar proyectos de vivienda en suelo rural. Segundo, por cuanto el suelo
rural no está integrado sólo por áreas portadoras de riquezas naturales,
reservas ambientales o zonas destinadas a la producción de alimentos. Tercero,
debido a que con los MISN el Congreso pretende solucionar un problema de
déficit habitacional en zonas rurales y, por esa vía, garantizar el derecho
fundamental a la vivienda digna. Cuarto, habida cuenta de que la adopción de
MISN presupone la activación de distintos tipos de control ambiental, por lo
cual hay mecanismos institucionales de protección de los aspectos ambientales en
zona rural. Quinto, en vista de que la Ley no prevé la posibilidad incondicionada
de implementar MISN en suelo rural, sino que fija ciertos condicionamientos
para esos casos. El texto de la disposición legal no puede entonces declararse
inexequible.
33. No obstante, la Corporación advierte que la norma
presenta algunos problemas específicos, a la luz de los deberes
constitucionales de proteger especialmente las riquezas naturales (CP art 8), la
diversidad e integridad del ambiente (CP arts. 79 y 334), y la producción de
alimentos (CP art 65). En específico, la Corte Constitucional observa en primer
lugar que el precepto bajo control –y la ley de la cual forma parte- no
establece de forma precisa una garantía de adecuación de los MISN al entorno
cultural y socio económico de las áreas rurales y, más puntualmente, a las
formas de vida campesina. En esa medida, la norma podría interpretarse en un
sentido que resultaría violatorio del artículo 65 Superior, el cual ordena
proteger especialmente la producción de alimentos. Tal entendimiento, ajustado
al texto legal pero no a la Constitución, implica entonces que en el orden puramente legislativo
dichos MISN pueden incluso introducir grandes y profundos cambios en el medio
en el cual se inserten, y admite la posible transformación sustantiva de los
modos de vida campesinos vinculados a la producción alimentaria. Dado que hay
otra interpretación, conforme a la Carta, que imposibilita ese sentido, la
Corte condicionará la exequibilidad de la norma en primer término a que los MISN en suelo rural deben adaptarse a las formas de vida
campesinas que estén estrechamente asociadas a los procesos de producción de
alimentos.
34. En segundo lugar, la Sala constató que
la norma demandada no excluye de modo preciso las áreas protegidas de
los suelos en los cuales se pueden ejecutar MISN. En virtud del artículo 79 Superior, todas las personas
tienen derecho a gozar de un ambiente sano y en ese sentido prevé que la “ley
garantizará la participación de la comunidad en las condiciones que puedan
afectarlo”. Para hacer efectiva esta previsión, la Corte sostuvo conforme a
la Constitución que una ley solo admite la sustracción de áreas del Sistema de
Nacional de Áreas Protegidas, y permite en ellas el desarrollo de actos tales como
los necesarios para implementar Macroproyectos, cuando haya una decisión
legislativa deliberada, expresa, clara y con espacios de participación
ciudadana. Lo cual no significa que cuando haya una decisión legislativa con
estas características, esté por eso desprovista de control conforme al resto
del ordenamiento constitucional. Por todo lo cual, en vista de que no hay una
decisión expresa en la Ley 1469 de 2011, ni en los antecedentes se observa que
hubiese sido objeto de deliberación por el Congreso, sobre la inclusión de
estas áreas dentro de las zonas objeto de los MISN, su interpretación conforme
a la Constitución indica que estos no pueden implementarse en las áreas que
conforman el Sistema de Áreas Protegidas. Ahora bien, como este sentido no es
el único a que da lugar la disposición acusada, pues su interpretación literal
y desintegrada puede llevar a entender que incluso las áreas protegidas pueden
ser superficies aptas para el desarrollo de MISN, se impone entonces declararla
exequible, con otro condicionamiento que
garantice su conformidad a la Constitución.  Los MISN, tal como están regulados
en la Ley actualmente, no puedan implementarse en áreas que conformen el
Sistema Nacional de Áreas Protegidas.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el artículo 2 (parcial) de
la Ley 1469 de 2011 ‘Por la cual se adoptan medidas para
promover la oferta de suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para
promover el acceso a la vivienda’, en el entendido de que los Macroproyectos de
Vivienda Urbana en suelo rural deben
adaptarse a las formas de vida campesinas que estén estrechamente asociadas a
los procesos de producción de alimentos, y en ningún caso pueden implementarse
en áreas que integren el Sistema Nacional de Áreas Protegidas.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el
expediente.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ANDRES
MUTIS VANEGAS
Secretario
General (E)
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-165/15
MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL
EN SUELO RURAL-Deducción
de límites a los que se deben sujetar sin condicionamiento (Salvamento parcial de voto)
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley
1469 de 2011, “por la cual se adoptan medidas para promover la oferta de suelo
urbanizable y se adoptan otras disposiciones para promover el acceso a la
vivienda”.
Los motivos que me llevan a apartarme parcialmente de
la decisión mayoritaria tomada por la Sala se relacionan con el
condicionamiento introducido en la parte resolutiva de la sentencia al artículo
2º (parcial) de la Ley 1469 de 2011.
1. Considero que no era necesario declarar la exequibilidad de la norma
acusada en el entendido de que los Macroproyectos de Vivienda Urbana en suelo rural deben adaptarse a las
formas de vida campesinas asociadas a los procesos de producción de alimentos y
que no deben implementarse en áreas que integren el Sistema Nacional de Áreas
Protegidas, pues bastaba con la
salvedad contenida en el artículo 21 de la Ley 1469 de 2011 que dispone que
cuando los megaproyectos se lleven a cabo en suelos rurales clasificados por el
IGAC en los niveles I, II y III, se deben cumplir con los determinantes
ambientales del artículo 10 de la Ley 388 de 1997.
2. La Ley 1469 de 2011 no establece estándares
expresos en esta materia porque se remite a otras normativas, como precisamente
la Ley 388 de 1997. La propia sentencia, de la cual me aparto parcialmente,
expone las condiciones específicas que la Ley 1469 de 2011 prevé en el artículo
21 para que puedan desarrollarse Macroproyectos en el suelo rural y que se
suman a los ya establecidos en la Ley 388 de 1997. Incluso se reconoce que
dicha Ley reguló los megaproyectos rurales específicamente para evitar que el
otorgamiento de las viviendas a los campesinos implique su desarraigo del medio
al cual se han adaptado.
3. Así las cosas, de una comprensión armónica y general
de todo el ordenamiento era posible deducir los límites a los que deben
sujetarse los Macroproyectos de Vivienda Urbana, sin que fuera necesario, desde
mi punto de vista, condicionar el artículo 2 de la Ley 1469 de 2011.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
[1] Dice: “[…] dentro de la documentación
exigida para las fases de prefactibilidad y formulación que deben surtir los
MISN, correspondientes a las categorías 1 y 2, el promotor debe elaborar los
respectivos Estudios Ambientales de Prefactibilidad (EAP) y Formulación (EAF),
los cuales deben incluir para la evaluación por parte de la autoridad ambiental
competente, entre otros temas, (i) la caracterización ambiental que permita
evaluar la naturaleza y magnitud de los impactos en el área de planificación y
en el área de influencia; (ii) la identificación de las áreas que deben ser
excluidas del desarrollo urbanístico; y (iii) la evaluación de la suficiencia
de las medidas de compensación, prevención, mitigación y corrección de los
impactos ambientales”.
[2] Doctor Juan Camilo Restrepo.
[3] La manifestación corresponde a una ponencia presentada en CAMACOL
por el citado Ministro, llamada “El papel de la actividad edificadora en el
ciclo económico: una estrategia efectiva”.
[4] Sentencia C-149 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio. SV Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo).
[5]
Gaceta del Congreso 1078 del 13 de diciembre de 2010. En la exposición de
motivos del proyecto de ley se puede leer: “La figura de los Macroproyectos fue
declarada inexequible mediante Sentencia C-149 del 4 de marzo de 2010, por
considerar la honorable Corte Constitucional que la Ley 1151 no previó fórmulas
para coordinar el ejercicio de las competencias municipales en la regulación de
los usos del suelo frente a las decisiones del Gobierno nacional. […] Por ello,
a través de esta iniciativa se propone introducir nuevamente en el ordenamiento
jurídico la figura de los Macroproyectos de Interés Social Nacional, concebidos
como operaciones integrales, con participación de la Nación, acorde con lo
dispuesto en el artículo 334 de la Constitución Política de 1991, y con las
cuales se asegure el cumplimiento de los estándares de calidad ambiental urbana
que garanticen la habilitación de suelo para la construcción de vivienda en
proyectos de gran escala con impacto urbano, metropolitano o regional. Las
operaciones urbanas correspondientes a los Macroproyectos de Interés Social
Nacional se adelantarán de común acuerdo con los municipios y distritos,
atendiendo a los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, en ejercicio de la autonomía reconocida a las entidades
territoriales para regular los usos del suelo y dentro de los límites impuestos
por la jurisprudencia de la Corte Constitucional”.
[6] En lo que sigue, dentro de este acápite, los artículos que se
mencionen corresponde a la Ley 1469 de 2011, a menos que se diga expresamente
lo contrario.
[7] Gaceta del Congreso 218 de 2011.
[8] Gaceta del Congreso 218 de 2011.
[9]
Gaceta del Congreso 218 de 2011. La ponencia conjunta fue suscrita por miembros
de distintos partidos políticos: por el Senado la suscribieron los Senadores
Dilian Francisca Toro Torres, Fernando Tamayo Tamayo, Teresita García Romero,
Gloria Inés Ramírez Ríos, Antonio José Correa Jiménez, Guillermo Santos Marín,
Germán Bernardo Carlosama López; por la Cámara de Representantes la
suscribieron los Representantes Lina María Barrera Rueda, Didier Burgos
Ramírez, Pablo Aristóbulo Sierra L, Yolanda Duque Naranjo, Alba Luz Pinilla
Pedraza, Ángela María Robledo Gómez, José Manuel Valdés Barcha y Carlos Alberto
Escobar Córdoba. El autor de la iniciativa fue el entonces Senador Juan Lozano
Ramírez.
[10] Gaceta del Congreso 1078 del 13 de diciembre de 2010.
[11] Gaceta del Congreso 218 de 2011.
[12] Gaceta del Congreso 1078 de 2010. Dice: “[a]ctualmente en materia
de vivienda de interés prioritario (VIP), el mercado formal solo está
atendiendo el 29% de la demanda a nivel nacional […]. Para ilustrar cómo las
restricciones a la oferta de suelo limitan el desarrollo de programas de
vivienda, es importante tener en cuenta que de acuerdo con el diagnóstico de la
estrategia ‘Construir Ciudades Amables -2019’ elaborado por el Departamento
Nacional de Planeación (DNP), en las cinco ciudades más grandes, el crecimiento
del déficit de vivienda asciende a más de 47 mil unidades, o el 50% de la demanda
anual (95.600 hogares)”.
[13] Gaceta del Congreso 218 de 2011.
[14] El artículo 4 de la Ley 1469 de 2011 prevé también
tres parágrafos. “PARÁGRAFO 1o. Con el fin de promover la articulación
de las diferentes categorías de macroproyectos de que trata este artículo, con
las políticas y estrategias de vivienda de interés social de los planes de
ordenamiento territorial, el Gobierno Nacional reglamentará las condiciones
mínimas de área y suelo útil destinado a vivienda de interés social y
prioritaria que deban cumplir los Macroproyectos, teniendo en cuenta las
categorías de municipios de que trata la Ley 617 de
2000 y el déficit habitacional de las entidades territoriales. || PARÁGRAFO 2o. Para
efectos de lo previsto en esta ley, cuando se haga referencia al Plan de
Ordenamiento Territorial se entenderá que hace alusión a todos los tipos de
planes previstos en el artículo 9o de la
Ley 388 de 1997. || PARÁGRAFO 3o.  Con el fin de preservar la integridad
étnica, social económica y cultural de los pueblos indígenas y comunidades
étnicas afrodescendientes y garantizar su participación en las decisiones que
los afectan, cuando se adelanten Macroproyectos, total o parcialmente, en suelo
donde se asienten dichas comunidades, se deberá realizar la consulta previa
específica, exigida en el Convenio 169 de la OIT, artículo 6o, numeral 1,
literal a), durante la etapa de formulación previa la adopción del respectivo Macroproyecto”.
[15] Dice el artículo 5 numeral 4 que los MISN deben contener: “[l]a
definición del sistema de espacio público y equipamientos colectivos con el
dimensionamiento general y condiciones para la disposición y trazado de
parques, plazas, plazoletas, alamedas y demás espacios públicos, así como de
las edificaciones o áreas destinadas a equipamientos públicos de educación,
cultura, salud, bienestar social, culto, deporte, seguridad, defensa y
justicia, abastecimiento de alimentos y administración pública, entre otros”.
[16] El artículo 54 del Código de Régimen Municipal –
Decreto 1333 de 1985- dice al respecto: “No podrá extenderse el perímetro
urbano de manera tal que incorpore dentro del área por él determinada, sucios
que según la clasificación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi pertenezcan
a las clases I, II o III, ni a aquellos correspondientes a otras clases
agrológicas, que sean necesarias para la conservación de los recursos de aguas,
control de procesos erosivos y zonas de protección forestal”.
[17] Además de estas hay otras determinantes, aplicables
en general a la realización de los POT según la Ley 388 de 1997, que establecen
determinantes en materia de conservación del patrimonio cultural, el ajuste de
los POT a las infraestructuras básicas de la red vial nacional y regional, de
puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y
suministro de energía. También se exige respetar, a los mismos efectos, los
componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo
metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos, así como las
normas generales que establezcan los objetivos y criterios definidos por las
áreas metropolitanas en los asuntos de ordenamiento del territorio municipal,
de conformidad con lo dispuesto por la Ley 128 de 1994 y la presente ley (L 388
de 1997 art 10 nums 2, 3 y 4).
[18] DANE. “Déficit de vivienda”. Boletín Censo General 2005. Disponible
en el sitio web:
https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/censo/Bol_deficit_vivienda.pdf
[19] De conformidad con lo dicho por el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, en su Observación General No. 4,  los siguientes son,
entre otros, los instrumentos internacionales que tratan el derecho a una
vivienda adecuada: “el párrafo 1 del artículo 25 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos, el apartado iii) del párrafo e) del artículo 5 de la
Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación Racial, el párrafo 2 del artículo 14 de la Convención sobre la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, el párrafo 3
del artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño, el artículo 10 de
la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo Social, el párrafo 8 de la
sección III de la declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos,
1976 […] el párrafo 1 del artículo 8 de la Declaración sobre el Derecho al
Desarrollo, y la recomendación No. 115 de la Organización Internacional del
Trabajo sobre la vivienda de los trabajadores, 1961”. Punto 3.
[20] El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales fue aprobado por la Ley 74 de 1968.
[21] Dice el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “el
derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o
restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero
hecho de tener un tejado por encima de la cabeza”. Punto 7 de la Observación
general No. 4.
[22] Sentencia T-047 de 2011. En esa ocasión, la Corte Constitucional
concedió la tutela del derecho a la vivienda digna de un grupo de personas
afectado por un desastre natural. En tal contexto caracterizó el derecho a la
vivienda adecuada, en concordancia con la Observación general No 4 del Comité,
en los términos indicados
[23] Todas ellas aparecen expuestas en el punto 8 de la
Observación General N° 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, sobre el artículo 11.1 del PIDESC. Esa interpretación es reconocida
como válida, por esta Corte, entre otras en la sentencia T-585 de 2006 (MP
Marco Gerardo Monroy Cabra).
[24] El PIDESC dice en su artículo 2.1:  “[c]ada uno de los Estados
Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado
como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente
económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para
lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en
particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los
derechos aquí reconocidos” (Subrayas añadidas).
[25] Observación General No. 3.
[26] Sentencia C-507 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño. SPV Jaime Araújo
Rentería y Clara Inés Vargas Hernández). En esa ocasión, la
Corte declaró inexequible una norma, por violar el principio de no
regresividad. El precepto examinado, en la práctica, tenía la potencialidad de
obligar a las universidades estatales del orden nacional, a realizar unas
destinaciones de recursos que antes de esa norma no estaban obligadas a hacer.
Dado que eso suponía una afectación en la prestación del servicio misional, la
Corporación juzgó que existía un retroceso. Como el retroceso no fue
justificado, la norma fue declarada inexequible. Para decidir sostuvo: “la
medida reduce de manera sustantiva los recursos destinados a la educación
superior. En estos casos, las autoridades competentes pueden demostrar que la
medida no “retrocede” los avances logrados en materia de educación superior.
[…] Sin embargo, nada de esto fue demostrado en el presente proceso”.
[27] En la
Observación General No. 3, se lee: “el hecho de que la efectividad a lo largo
del tiempo, o en otras palabras progresivamente, se prevea en relación con el
Pacto no se ha de interpretar equivocadamente como que priva a la obligación de
todo contenido significativo. Por una parte, se requiere un dispositivo de
flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo real y las
dificultades que implica para cada país el asegurar la plena efectividad de los
derechos económicos, sociales y culturales. Por otra parte, la frase debe
interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad la razón de ser, del
Pacto, que es establecer claras obligaciones para los Estados Partes con
respecto a la Plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone
así una obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras
a lograr ese objetivo. Además, todas las medidas de carácter deliberadamente
retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y
deberán  justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos
previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de
los recursos de que se disponga”.
[28] Esa doctrina está contenida en los Principios de Limburgo,
considerada por la Corte Constitucional, justamente, como la más autorizada
internacionalmente. Ver sentencia C-251 de 1997 (MP Alejandro Martínez
Caballero. Unánime) –Fundamento jurídico 8-. En relación con el punto, pueden
destacarse los siguientes tres principios: “8. Aunque la realización completa
de los derechos reconocidos en el Pacto, se logre progresivamente, la
aplicación de algunos derechos puede introducirse inmediatamente dentro del
sistema legal, en tanto que para la de otros se deberá esperar”; “21. La
obligación de alcanzar el logro progresivo de la completa aplicación de los
derechos exige que los Estados partes actúan tan rápidamente como les sea
posible en esa dirección.  Bajo ningún motivo esto se deberá interpretar como
un derecho de los Estados de diferir indefinidamente los esfuerzos desplegados
para la completa realización de los derechos”; “22. Algunas obligaciones del
Pacto requieren su aplicación inmediata y completa por parte de los Estados
Partes, tales como prohibición de discriminación enunciada en el artículo 2.2
del Pacto”.
[29] Sentencia C-671 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett. Unánime).
En ella, la Corporación examinaba la constitucionalidad de un precepto que
excluía a un grupo de beneficiarios de los servicios ofrecidos por el sistema
de salud de las fuerzas militares y de policía, aun cuando antes lo incluía. La
Corte consideró que ese retroceso, en la protección del derecho a la seguridad
social en salud del grupo excluido, resultaba injustificado. Para decidir, tuvo
en cuenta la distinción entre obligaciones de cumplimiento inmediato, y
obligaciones de cumplimiento progresivo. Dijo que el Estado había incumplido la
prohibición –la cual es de obligatorio cumplimiento en todo tiempo- de no
retroceder injustificadamente en el nivel de protección alcanzado. Esta última
prohibición la caracterizó de la siguiente manera: “el mandato de progresividad
implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia
libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve
menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección
alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está
sometido a un control judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las
autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen
necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social
prestacional”.
[30] De hecho, la Corte ha extendido esa premisa como válida para
explicar la estructura de todo derecho fundamental. Al respecto, en la
sentencia T-760 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), al estudiar algunas
de las obligaciones prestacionales que se derivan para el Estado del
reconocimiento de otro derecho fundamental –salud-, la
Corte dijo: “3.3.6. Algunas de las obligaciones que se derivan de un derecho
fundamental y que tienen un carácter prestacional, son de cumplimiento inmediato,
bien sea porque se trata de una acción simple del Estado, que no requiere
mayores recursos (por ejemplo, la obligación de suministrar la información de
cuáles son sus derechos a los pacientes, antes de ser sometidos a un
tratamiento médico), o porque a pesar de la movilización de recursos que la
labor implica, la gravedad y urgencia del asunto demandan una acción estatal
inmediata (por ejemplo, la obligación de adoptar las medidas adecuadas y
necesarias para garantizar la atención en salud de todo bebé durante su primer
año de vida –art. 50, CP–). Otras de las obligaciones de carácter prestacional
derivadas de un derecho fundamental son de cumplimiento progresivo, por la
complejidad de las acciones y los recursos que se requieren para garantizar
efectivamente el goce efectivo de estas facetas de protección de un derecho”.
[31] Sentencia C-251 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
Al examinar la constitucionalidad de la Ley 319 de 1996, aprobatoria del
Protocolo de San Salvador, la Corte dijo: “así como existe un contenido
esencial de los derechos civiles y políticos, la doctrina internacional
considera que existe un contenido esencial de los derechos económicos y
sociales, el cual se materializa en los ‘derechos mínimos de subsistencia para
todos, sea cual fuere el nivel de desarrollo económico’. Por ende, se considera
que existe una violación a las obligaciones internacionales si los Estados no aseguran ese mínimo
vital, salvo que existan poderosas razones que justifiquen la situación”. Sobre
esta faceta en la jurisprudencia sobre derecho a vivienda digna, puede verse la
sentencia T-958 de 2001 (MP Eduardo Montealegre Lynett).
[32] El principio 16 de Limburgo, por ejemplo, dice que “[t]odos los
Estados Partes tienen la obligación de comenzar de inmediato a adoptar medidas
que persigan la plena realización de los derechos reconocidos en el Pacto”. En
sentido similar, ver la sentencia C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez
Caballero. Unánime).
[33] Sentencia T-199 de 2010 (MP Humberto Sierra Porto).
En ese caso la Corte juzgó que a un grupo de personas se le había violado su
derecho a la vivienda digna, porque las autoridades pública no adoptaron un
plan oportunamente en orden a evitar el advenimiento de un desastre natural que
destruyera sus hogares y demás derechos fundamentales:  “a pesar de conocer
desde el año 1998 la situación de riesgo en que se encontraban los accionantes
y de contar con el informe elaborado por la entidad departamental competente
desde septiembre del año de 2008, no adoptaron las medidas dirigidas a prevenir
y mitigar el riesgo en el que se encontraban los residente del sector La
Clavellina ni adelantaron las gestiones ante las entidades del orden nacional
o departamental o el propio DAPARD para la ejecución de las obras recomendadas”.
Por eso les ordenó, en específico, adoptar un plan con específicas coordenadas,
para satisfacer adecuadamente el derecho conculcado.
[34] Sentencia T-143 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa). La Corte
consideró que la administración pública les había violado sus derechos a los
miembros de una comunidad, porque a pesar de ver insatisfecha una de sus
necesidades a causa de un acontecimiento de la naturaleza, y la administración
había adoptado un plan para conjurar esa violación, ese plan no contaba con
especificaciones de tiempo, modo y lugar. En concreto, la
Corporación manifestó: “la Sala advierte al menos dos deficiencias en la forma
de proteger los derechos fundamentales por parte de la Administración
Pública, que se presentan en este caso. En primer término, no está clara la
planeación acerca de las circunstancias de tiempo y modo en que habrá de
adelantarse esa política, lo cual es un indicio de que no existe un plan real
debidamente concebido para ponerla en marcha […]”.
[35] Sentencia T-1094 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[36] [36] Sentencia
T-790 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). En esa ocasión, la Corte le
ordenó a la administración abrir un espacio de participación para la comunidad
cuyo derecho a la vivienda digna estaba bajo amenaza. En ese caso, constató que
se requería tutelar el derecho a la vivienda de unas personas cuyos hogares de
habitación estaban en riesgo de derrumbarse, y ordenó neutralizar las causas
del riesgo.  Esta misma exigencia la ha hecho la
Corte al examinar la forma en la cual deben ser garantizadas facetas
prestacionales de otros derechos, tales como la salud [sentencia T-760 de 2008
(MP. Manuel José cepeda Espinosa)] y el agua potable [ver sentencias T-143 de
2010 y T-418 de 2010 (MP. María Victoria Calle Correa)]. Sobre el derecho a la
participación, en la doctrina y con especial referencia a los derechos de las
personas damnificadas, puede verse a propósito del tsunami ocurrido en India el
texto de Hope, Lewis: “Human rights and natural disaster. The Indian ocean
tsunami”, en 33 Human Rights, 12, 2006, p. 16. Sobre el derecho a la
participación para la garantía del derecho a la vivienda digna, puede verse la
investigación sobre el ordenamiento sudafricano de Wolf, Ralph: “Participation
in the right of acces to adequate housing”, en 14 Tulsa Journal of Comparative
and International Law, 269, 2006-2007, pp. 269 y ss.
[37] Sentencia T-743 de 2006 (MP Nilson Pinilla Pinilla). La Corte
consideró que se había violado el derecho a la no discriminación de las
personas de un núcleo familiar, al haberles negado infundadamente su inclusión
en el censo oficial de afectados por un desastre natural, lo cual les permitía
acceder a beneficios que protegían su derecho a la vivienda digna. El Comité,
en su Observación General No. 4, manifestó que “el derecho a una vivienda
adecuada no puede considerarse aisladamente de los demás derechos que figuran
en los dos Pactos Internacionales y otros instrumentos internacionales
aplicables” (Punto 9). Principios de Limburgo, Punto 22.
[38] Sentencia T-657 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio). La
Corporación tuteló en ese caso el derecho a la vivienda digna de una mujer
cabeza de familia, madre de cuatro menores de edad. Consideró que la mujer
tenía derecho a que se le protegiera su necesidad de vivienda digna, y a que se
impartieran las órdenes necesarias con el fin de satisfacerla adecuadamente: “la
Constitución ha recalcado la especial protección que debe brindarse a quienes
hacen parte de un grupo de personas en situación de vulnerabilidad, - por su
edad, situación económica o física etc. –, haciendo necesaria la creación de un
marco más amplio de protección, mediante el diseño de acciones afirmativas para
garantizar la efectividad del derecho a la igualdad y de manera colateral todos
los demás derechos”. Esa obligación no es incompatible con la prohibición de
discriminación. La Corte ha sido clara en ese aspecto. Por ejemplo en la
referida sentencia C-251 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime)
expresó que aun cuando los Estados están en la obligación de garantizar a todas
las personas los derechos económicos, sociales y culturales, “este deber
estatal no puede ser interpretado como la prohibición de que las autoridades
adopten medidas especiales en favor de poblaciones que se encuentren en
situaciones de debilidad manifiesta, y que por ende merecen una especial
protección de las autoridades (CP art. 13)”.
[39] Sentencia T-742 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). La Corte
consideró entonces que se violaba el derecho a la vivienda digna de una
persona, al haberle negado el subsidio para adquisición de vivienda nueva o
usada con fundamento en una aplicación distorsionada de la normatividad
aplicable. En esa oportunidad, además de otras razones, la
Corte consideró que se violaba la
Constitución porque la entidad encargada de asignarlo había interpretado que
no tenía derecho al subsidio una persona que contaba con un mero derecho de
posesión sobre un bien inmueble, a pesar de que lo realmente excluido por la
ley era que la persona fuera propietaria de otro bien inmueble destinado a
vivienda. Otro caso semejante, en los aspectos que tienen relevancia, fue
resuelto en la sentencia T-044 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa.
Unánime), pues en ella la
Corte Constitucional tuteló el “derecho a la vivienda digna” de una persona,
porque la entidad encargada de asignar el subsidio de vivienda lo excluyó del
grupo de solicitantes con fundamento en un motivo contrario a la
Constitución. En esa ocasión dijo que toda restricción en el derecho
fundamental a la vivienda digna “deviene inconstitucional si supone una interferencia
ilegítima en los derechos fundamentales de la persona”.
[40] En la sentencia C-444 de 2009 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Unánime), la Corte Constitucional opinó que una norma resultaba
inconstitucional, porque era injustificadamente regresiva, en relación con el
nivel de protección del derecho a la vivienda digna alcanzado previamente. Para
decidir dijo, sobre el particular, que el precepto cuestionado contenía “una
medida regresiva en materia de protección del derecho a la vivienda digna de
interés social”. También puede verse la sentencia T-068 de 2010 (MP Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub), en la cual la Corte concedió la tutela del derecho a
la vivienda digna a una persona desplazada por la violencia a quien pretendía
lanzársela de un inmueble que era su único lugar de habitación, lo cual –si se
hubiera llevado a cabo- era a juicio de la
Corporación regresivo, comparado con el nivel de protección al que tenía
derecho.
[41] Sentencia T-047 de 2011.
[42] Sentencia T-958 de 2001 (MP “En [el artículo 51 de la Carta] se
establecen obligaciones que claramente aluden a aspectos de desarrollo
progresivo del derecho: fijar condiciones para hacer realidad el derecho;
promoción de planes para atender a la población más pobre; diseño de sistemas
de financiación adecuados; promoción de ciertas formas de ejecución de los
planes de vivienda. En suma, puede sostenerse que la Constitución fija las
bases para una política de vivienda que, naturalmente, deben conducir a que
todos los colombianos puedan disfrutar del derecho en cuestión”.
[43] El artículo 21 de la Ley 1469 de 2011 remite en esto al artículo 10
de la Ley 388 de 1997, en lo que atañe a las determinantes ambientales. Estas
son las siguientes, como antes se señaló:  (a) las directrices, normas y reglamentos
expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales, por las entidades
del Sistema Nacional Ambiental, en los aspectos relacionados con el
ordenamiento espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el
Código de Recursos Naturales, tales como las limitaciones derivadas del
estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio y las regulaciones
nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente exclusivamente a sus aspectos
ambientales; (b) las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y
manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas
marinas y costeras; las disposiciones producidas por la Corporación Autónoma
Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, en cuanto a la
reserva, alindamiento, administración o sustracción de los distritos de manejo
integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y
parques naturales de carácter regional; las normas y directrices para el manejo
de las cuencas hidrográficas expedidas por la Corporación Autónoma Regional o
la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción; y las directrices y
normas expedidas por las autoridades ambientales para la conservación de las
áreas de especial importancia ecosistémica; (c) Las disposiciones que
reglamentan el uso y funcionamiento de las áreas que integran el sistema de
parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales; (d) Las
políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales,
el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos
humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y
riesgos naturales.
[44] Desde la sentencia T-414 de 1992 (MP Ciro Angarita Barón), la Corte
le ha reconocido valor de criterio doctrinal a la Proclamación de Teherán. En
esa oportunidad, la Corporación usó una de las proclamaciones para precaver a
las libertades de las eventuales afectaciones que podrían cernirse sobre ellas
a causa del desarrollo tecnológico. Más recientemente, ese valor ha sido
ratificado, por ejemplo, en la sentencia T-760 de 2008 –anexo 2- (MP Manuel
José Cepeda Espinosa), en la cual la Corte Constitucional indicó que la Proclamación
de Teherán, dictada por la Conferencia Internacional de los Derechos Humanos,
había sido promulgada como un pronunciamiento “acerca de los progresos logrados
en los veinte años de vigencia de la Declaración Universal (1948) y del
programa que se deb[ía] preparar para el futuro”.
[45] Sentencia C-598 de 2010 (MP. Mauricio González Cuervo).
[46] Gaceta del Congreso No. 208 de 2010.
[47] Gaceta del Congreso No. 218 de 2011, que contiene la ponencia para
primer debate en Comisiones Séptimas Conjuntas.
[48] Gacetas del Congreso No. 301 de 2011 –ponencia para segundo debate
en Senado- y Gaceta del Congreso 327 de 2011 –ponencia para segundo debate en
Cámara-.