C-269-14
Sentencia C-269/14
(Bogotá
D.C., Mayo 2 de 2014)
TRATADO
AMERICANO DE SOLUCIONES PACIFICAS-PACTO DE BOGOTA-Contenido
CONTROL
JURISDICCIONAL DE TRATADOS APROBADOS POR EL CONGRESO Y NO RATIFICADOS POR
COLOMBIA-Características
El control
jurisdiccional de los tratados aprobados por el Congreso de la República, mas
no ratificados, se caracteriza por ser: (i) previo al perfeccionamiento del
vínculo internacional, y por ello, preventivo, (ii) automático, (iii) integral,
(iv) definitivo y (v) participativo. Tales rasgos revelan propósitos
constituyentes: asegurar la efectividad de la prevalencia de la Constitución,
evitando que el Estado adquiera compromisos internacionales contrarios a ella;
y garantizar la estabilidad y seguridad de las relaciones internacionales.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADOS INTERNACIONALES-Competencia de
la Corte Constitucional
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS PERFECCIONADOS ANTES DE
LA CONSTITUCION DE 1991-Jurisprudencia constitucional
LEYES
APROBATORIAS DE TRATADOS PERFECCIONADOS ANTES DE LA CONSTITUCION DE 1991-Competencia
para el ejercicio del control constitucional/TENSION ENTRE TRATADOS
INTERNACIONALES Y NORMAS CONSTITUCIONALES-Desarrollo jurisprudencial y
constituyente
RELACIONES
ENTRE EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL DERECHO INTERNO-No pueden
definirse rígidamente a través de monismos jurídicos concluyentes de la
prevalencia absoluta de la Constitución o de los tratados, tampoco acudiendo a
las teorías alusivas a una suerte de paralelismo entre los sistemas jurídicos
DERECHO
INTERNACIONAL Y EL DERECHO INTERNO-Relaciones generales
RELACIONES
ENTRE EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL DERECHO INTERNO-Desarrollo
jurisprudencial
DERECHO
INTERNO, DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Y DERECHO INTERNACIONAL
HUMANITARIO-Relación
PRINCIPIO PACTA SUNT SERVANDA-Alcance
LEYES
APROBATORIAS DE TRATADOS INTERNACIONALES DENUNCIADOS POR COLOMBIA-Control
constitucional
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DISPOSICIONES QUE HAN SIDO OBJETO DE DEROGACION-Competencia
de la Corte Constitucional cuando pese a la desaparición de las disposiciones,
éstas continúan produciendo efectos y regulando situaciones jurídicas actuales
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE NORMAS DEROGADAS QUE CONTINUAN PRODUCIENDO EFECTOS-Extensión
a disposiciones contenidas en instrumentos aprobados, cuya denuncia haya dado
lugar a la terminación del vínculo internacional, pese a lo cual podrían
producir algún efecto para el Estado Colombiano
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE TRATADOS Y LEYES APROBATORIAS ENTRE 1910 Y 1991-Jurisprudencia
de la Corte Suprema de Justicia sobre competencia para pronunciarse
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS ANTES DE LA CONSTITUCION DE
1991, NO RATIFICADOS-Jurisprudencia constitucional
CONTROL
DE LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS POSTERIORES A 1991, NO REMITIDOS A LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Omisión no afecta la constitucionalidad de la ley
LEYES
APROBATORIAS DE TRATADOS POSTERIORES A 1991, NO REMITIDOS A LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Control de oficio en los términos del numeral 10 del
artículo 241 de la Constitución o demanda presentada por cualquier ciudadano, con
fundamento en el numeral 4 del artículo 241 de la citada disposición
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE INSTRUMENTOS INTERNACIONALES QUE CARECEN DE CONDICIONES
CONTEMPLADAS EN EL NUMERAL 10 DEL ARTICULO 241 DE LA CONSTITUCION POLITICA-Jurisprudencia
constitucional
ACTAS
Y ACUERDOS SIMPLIFICADOS-Jurisprudencia constitucional sobre
competencia para adelantar examen constitucional que aunque formalmente no
revisten la forma de tratados solemnes, si tienen tal naturaleza jurídica
ACTAS
Y ACUERDOS DE PROCEDIMIENTO SIMPLIFICADO-Materialmente
pueden tener naturaleza jurídica de tratados solemnes/ACUERDOS INTERNACIONALES SIMPLIFICADOS QUE REGULAN MATERIAS PROPIAS
DE UN TRATADO INTERNACIONAL-Jurisprudencia sobre competencia de control
constitucional
La
jurisprudencia de esta Corporación se ha ocupado de examinar si es o no
procedente, de conformidad con las competencias asignadas en el artículo 241 de
la Carta, adelantar el examen constitucional de instrumentos internacionales
que, aunque formalmente no revisten la forma de los tratados solemnes -a los
que alude el numeral 10 de dicha disposición-, si tienen tal naturaleza
jurídica, en tanto su contenido  implica, o bien (i) la asunción de nuevas
obligaciones para el Estado colombiano o bien (ii) el desbordamiento de las
facultades atribuidas a la órbita exclusiva del Presidente de la República.
Dentro de los instrumentos internacionales que carecen
formalmente de las condiciones previstas en el numeral 10 del artículo 241,
pero que en eventos específicos, materialmente pueden tener la naturaleza
jurídica de tratados solemnes se encuentran, por ejemplo: (i) determinadas
“actas” y (ii) “acuerdos de procedimiento simplificado”. 1. Las “actas”, en
estricto sentido, son una subcategoría de los documentos comúnmente denominados
“memorandos de intención o de entendimiento”. Se caracterizan porque su
contenido se limita a consagrar exhortaciones y declaraciones de orden
programático y político de sus signatarios, y no contienen términos imperativos
o jurídicamente exigibles. Surten efectos con su suscripción. En relación con
los efectos legales de los memorandos de entendimiento, el doctrinante Anthony
Aust, en su obra titulada “Modern Treaty Law and Practice”, afirma que los
mismos sólo pueden surtir efectos en el ámbito de la política o la moral: “Si
un Estado no honra sus compromisos, consignados en un memorando de
entendimiento la sanción es política, por lo que otro Estado no puede llevar el
asunto a una corte o tribunal internacional ni imponer contramedidas sobre las
que podría estar facultado en el evento de un incumplimiento o violación de un
tratado”. En consecuencia, por no ser instrumentos
internacionales gobernados por el derecho internacional público ni consagrar
obligaciones para los signatarios, no son objeto de control constitucional.
No obstante lo anterior y como se señalará más adelante, algunas “actas”,
suscritas por entidades del Estado colombiano y conocidas por esta Corporación
con ocasión de demandas de constitucionalidad, habrían llegado a consagrar
obligaciones a cargo del Estado colombiano, sólo susceptibles de preverse en un
tratado solemne. 2. En relación con los acuerdos de procedimiento simplificado,
es preciso señalar que los instrumentos internacionales a los que se atribuye
tal condición, se caracterizan porque la adopción, autenticación del texto y
manifestación del consentimiento en obligarse, se consuman con la suscripción
del instrumento internacional, en un solo acto, sin necesidad de surtir los
requisitos constitucionales previstos para los tratados solemnes. Esta
definición comprende aquellos acuerdos derivados de tratados solemnes,
perfeccionados según el procedimiento constitucional referido y
los acuerdos que versan sobre materias de órbita exclusiva del Presidente
de la República -como director de las relaciones internacionales-. La
celebración de acuerdos de procedimiento simplificado derivados o
complementarios tiene como propósito ejecutar o desarrollar de forma concreta
las cláusulas sustantivas consignadas en el tratado del cual se deriva, sin
exceder o desbordar lo allí estipulado, es decir, que no dan origen a
obligaciones nuevas ni puede exceder las ya contraídas. Es de señalar que el
tratado solemne del que se derivan los acuerdos de procedimiento simplificado
complementarios debe haber surtido todos los trámites constitucionales.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE ACUERDO DE PROCEDIMIENTO SIMPLIFICADO-Regla de
decisión
La
jurisprudencia constitucional sostiene, en la actualidad, una regla de control
judicial de instrumentos internacionales que, aun cuando formalmente pudieran
denominarse acuerdos de procedimiento simplificado o carecer
formalmente de las condiciones previstas en el numeral 10 del artículo 241 de
la Constitución,
son materialmente tratados solemnes. Esta regla amplía de control
constitucional ha estado precedida de un debate profundo sobre la competencia
de la Corte en esta materia: (i) en una primera etapa la Corte se limitó a
negar su competencia, al paso que en otras, a pesar de haber procedido de la misma
manera, exhortó al Presidente de la República para hacer frente a la situación;
(ii) posteriormente, , la Corte se ocupó de determinar en qué casos un acuerdo
entre Estados debía someterse al examen constitucional, estableciendo que ello
ocurriría cuando el acuerdo incluyera nuevas obligaciones del Estado o
implicara una modificación de un tratado prexistente; (iii) en un tercer
momento, a partir de lo anterior, fijó la regla de control actualmente
establecida, según la cual la Corte puede emprender el control en virtud de una
demanda de inconstitucionalidad, cuando el instrumento internacional fuera
materialmente un tratado solemne. Pese a imprecisiones en el lenguaje que en
ocasiones parece sugerir que los acuerdos de procedimiento simplificado no son verdaderos
tratados -a pesar de que evidentemente lo son de conformidad con lo dispuesto
en la “Convención de Viena sobre el derecho de los tratados”-, es claro que la
ratio de los pronunciamientos más recientes de este Tribunal ha consistido en
prescribir que sólo aquellos tratados que establezcan nuevos compromisos
internacionales, modifiquen los prexistentes o no versen sobre materias de
órbita exclusiva del Presidente de la República, se encuentran sometidos a las
reglas de aprobación legislativa y control previo de constitucionalidad. En los
casos en que se han celebrado tratados que por su contenido han debido
ajustarse a la regla anterior, el control no implicará un examen material sobre
la validez constitucional sino, en realidad, un juicio de la corrección del
procedimiento impartido al acuerdo para ponerlo en vigencia. La Corte ha
señalado, en el último tiempo, que el control que en estas condiciones ejerce,
se integra a las denominadas competencias atípicas que ejerce respecto de
normas que formalmente no son leyes pero tienen una fuerza equivalente a las
mismas.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE CLAUSULAS DE APLICACION PROVISIONAL DE TRATADOS-Jurisprudencia
constitucional/LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS EXPEDIDAS OBJETO DE
APLICACION PROVISIONAL-Control constitucional
VICIOS
DE COMPETENCIA SEGUN LAS REGLAS DEL DERECHO INTERNACIONAL-Jurisprudencia
constitucional
NORMAS
INTERNACIONALES CON CARACTER DE IUS COGENS-Alcance
BLOQUE
DE CONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional/REGLAS Y
PRINCIPIOS INTEGRANTES DEL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/FUNCION
INTERPRETATIVA DE LOS TRATADOS DE DERECHOS HUMANOS-Jurisprudencia
constitucional
DERECHO
INTERNO Y CONVENIOS INTERNACIONALES DEL TRABAJO-Relación
DERECHO
INTERNO Y DERECHO COMUNITARIO-Relación
DERECHO
INTERNO Y TRATADOS DE NATURALEZA ECONOMICA Y COMERCIAL ACORDADOS EN EL AMBITO
DE ORGANISMOS INTERNACIONALES-Relación
PRINCIPIO
DE SOBERANIA NACIONAL Y LA AUTODETERMINACION DE LOS PUEBLOS-Contenido y
alcance/RELACIONES INTERNACIONALES DEL ESTADO COLOMBIANO-Mandatos/AUTODETERMINACION-Jurisprudencia
constitucional/SOBERANIA NACIONAL Y AUTODETERMINACION-Exigencia de
respeto
PRINCIPIOS
GENERALES DE DERECHO INTERNACIONAL-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE
PREVALENCIA O SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION-Contenido
MEDIOS
DE SOLUCION PACIFICA DE CONFLICTOS-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE BUENA FE-Aplicable
entre Estados en el derecho internacional/PRINCIPIO DE PROSCRIPCION DE LA
GUERRA PARA LA SOLUCION DE CONTROVERSIAS INTERNACIONALES-Jurisprudencia
constitucional/PRINCIPIO DE IGUALDAD SOBERANA DE LOS ESTADOS-Jurisprudencia
constitucional/PRINCIPIO DE NO INTERVENCION-Jurisprudencia
constitucional/PRINCIPIO DE INMUNIDAD SOBERANA DE LOS ESTADOS-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIOS
DEL DERECHO INTERNACIONAL-Exigencias contenidas en el artículo 9º
de la Constitución Política
CONVENCION
DE VIENA SOBRE EL DERECHO DE LOS TRATADOS ENTRE ESTADOS Y ORGANIZACIONES
INTERNACIONALES O ENTRE ORGANIZACIONES INTERNACIONALES-Jurisprudencia
constitucional
ORGANIZACION
INTERNACIONAL Y DERECHO DE LOS TRATADOS-Contenido/DERECHO DE LOS TRATADOS-Instrumento
internacional/CAPACIDAD PARA CELEBRAR TRATADOS-Alcance
PRINCIPIO
PACTA SUNT SERVANDA-Aceptación
limitada o restringida
ESTADOS PARTE-Competentes para
pronunciarse y decidir sobre los efectos legales de las reservas, declaraciones
interpretativas condicionales y sus objeciones
TERRITORIO-Contenido y alcance/TERRITORIO-Definición/TERRITORIO-Objetivos/SOBERANIA
INTERNA Y TERRITORIO-Relación/TERRITORIO-Elementos integrantes/TERRITORIO-Reglas
relacionadas con su delimitación/TERRITORIO-Estructura general/TERRITORIO-Conformación
y configuración
El territorio es
un presupuesto de existencia del Estado en tanto se erige (i) en
el sustrato material en el que los habitantes concretan sus intereses vitales,
(ii) en el espacio que determina el ejercicio de las competencias por parte de
las autoridades públicas, (iii) en el ámbito resguardado de cualquier
injerencia externa no autorizada y (iv) en el marco que delimita el ejercicio
de la soberanía. El carácter central del territorio en la Constitución de 1991
se manifiesta en diferentes disposiciones que regulan no solo el fundamento de
la organización política sino también la forma como se ordena, distribuye y
articula el poder. En particular, el artículo 2 establece como uno de los fines
esenciales del Estado el mantenimiento de la integridad territorial, el
artículo 189.6 le asigna al Presidente de la República la función de proveer la
seguridad exterior asegurando la inviolabilidad del territorio y el artículo
101 establece las reglas que regulan la conformación y configuración del
territorio. Estas reglas, atendiendo las funciones que cumple la noción
constitucional de territorio, ostentan una fuerza normativa especial que se
traduce (i) en su primacía general frente a cualquier disposición, nacional o
internacional y (ii) en la presunción de inconstitucionalidad de cualquier
medida que pueda afectar sus prescripciones.
INSTRUMENTOS Y PROCEDIMIENTOS PARA DETERMINAR LA
SITUACION GENERAL DEL TERRITORIO Y SU MODIFICACION-Reglas
TRATADO DE LIMITES-Concepto/TRATADOS
ESPECIFICOS DE LIMITES Y TRATADOS GENERALES DE LIMITES-Contenido
ESTABLECIMIENTO O MODIFICACION DE LIMITES-No
puede implicar, en ningún caso, el desconocimiento de la declaración de
integración del territorio colombiano que incluye el territorio continental y
el territorio de ultramar
TRATADO DE DELIMITACION MARITIMA ENTRE LA REPUBLICA
DE COLOMBIA Y HONDURAS-Jurisprudencia constitucional/ACTA
DE CANJE DE INSTRUMENTOS DE RATIFICACION DEL TRATADO ESGUERRA BARCENAS DE 1928-Fijación
de límite jurisdiccional establecido entre Nicaragua y Colombia
TERRITORIO NACIONAL-Obligación
de considerar como parte integral, las áreas en las que se efectúa la
proyección espacial del Estado colombiano, en los términos previstos por el
derecho internacional o, en subsidio, por las leyes nacionales
INSTRUMENTOS QUE DEFINEN O MODIFICAN LOS LIMITES DE
ESTADO COLOMBIANO-Reglas relativas a la ubicación, en el
sistema de fuentes
TRATADOS DE LIMITES-Reglas
aplicables en la jurisprudencia constitucional
CONSTITUCION POLITICA-Reglas
constitucionales contenidas en artículo 101 sobre territorio nacional
TRATADOS DE LIMITES-Condiciones
para determinar dicha naturaleza
TRATADO AMERICANO DE SOLUCIONES PACIFICAS (PACTO DE
BOGOTA)-Antecedentes
TRATADO AMERICANO DE SOLUCIONES PACIFICAS (PACTO DE
BOGOTA)-No constituye un tratado de límites
JURISDICCION DE LA CORTE INTERNACIONAL DE JUSTICIA-Jurisprudencia
constitucional
DERECHO INTERNO Y DERECHO INTERNACIONAL-Reglas
para resolver tensiones
TRATADO AMERICANO DE SOLUCIONES PACIFICAS (PACTO DE
BOGOTA)-Alcance de la obligatoriedad desde la perspectiva
del derecho internacional, pero cuyas disposiciones se oponen a la Constitución
Política
DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES AFECTADAS POR EL
CONTENIDO DE NORMA INTERNACIONAL-Armonización del deber
de su aplicación permanente y del deber de respeto de tratados perfeccionados,
en virtud de los principios pacta sunt servanda y bona fides
TENSION ENTRE EL DEBER DE APLICACION DE NORMAS
CONSTITUCIONALES Y DEBER DEL CUMPLIMIENTO DE BUENA FE DE LAS OBLIGACIONES
INTERNACIONALES-Jurisprudencia constitucional
DEBER DE APLICACION DE NORMAS CONSTITUCIONALES Y
DEBER DEL CUMPLIMIENTO DE BUENA FE DE LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES-Reglas
de armonización
La Corte
Constitucional considera, que la obligación de armonizar el deber de aplicación
permanente de las disposiciones constitucionales (art 101, conjuntamente con el
4º) y el deber de cumplir de buena fe los tratados perfeccionados (art. 9º,
conjuntamente con el 4º), debe fundarse en las siguientes reglas de
armonización: (i) En cuanto a la aceptación por Colombia del principio pacta
sunt servanda y el principio bona fides, cabe advertir que con fundamento en lo
establecido por este Tribunal en la sentencia C-400 de 1998 Colombia formuló,
al perfeccionar el vínculo internacional respecto de la “Convención
de Viena sobre el derecho de los tratados entre estados y organizaciones
internacionales o entre organizaciones internacionales” una declaración
interpretativa conforme a la cual “en relación con el
artículo 27-1, Colombia precisa que acepta que un estado no puede invocar las
disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento del
tratado, en el entendido de que esta norma no excluye el control judicial de
constitucionalidad de las leyes aprobatorias de los tratados”. Esta declaración
interpretativa, debidamente comunicada al derecho internacional, debe ser
considerada a efectos de abordar la tensión existente entre el deber de
aplicación de las disposiciones constitucionales y el principio pacta sunt
servanda. En efecto, la regla de supremacía constitucional respecto de
los tratados no es una norma novedosa para el ordenamiento jurídico colombiano,
ni para los órganos, entidades o dependencias del Estado, quienes siempre han
conocido los términos de aceptación del aludido principio y, por ende, se han
encontrado vinculados al ineludible deber de armonizar las obligaciones
internacionales con la Constitución Política. (ii) En virtud
de lo dispuesto en el artículo 241 de la Carta y de lo decidido en la sentencia
C-400 de 1998, es competente para conocer demandas contra tratados perfeccionados
y, en particular, contra las disposiciones acusadas del TASP. El reconocimiento
de esta competencia encuentra pleno fundamento no solo en la decisión antes
referida sino también en la regla de supremacía constitucional que exige el
sometimiento de todas las normas, nacionales e internacionales, a lo dispuesto
en la Constitución Política. (iii) La maximización de los intereses
constitucionales que se encuentran en conflicto, debe evitar el establecimiento
de un predominio absoluto de las normas constitucionales en tensión. Por ello,
la obligación de armonizar el deber de aplicar las disposiciones
constitucionales y el deber de cumplir de buena fe los compromisos
internacionales, no puede traducirse en la fijación de una regla que tenga como
efecto privar de contenido a alguno de ellos. La armonización exige reconocer
que del artículo 101 se deriva un deber de incorporación de las decisiones
referidas a asuntos limítrofes, por medio de la celebración, aprobación y
ratificación de un tratado. (iv) La obligación de armonizar permite,
en esta oportunidad, hacer compatible la obligación de cumplir las obligaciones
internacionales contraídas por el Estado colombiano, expresión de los
principios del derecho internacional aceptados por Colombia, con el mandato de respetar
los contenidos mínimos de una disposición que, como el artículo 101, define uno
de los asuntos más significativos desde la perspectiva de la organización
constitucional.
CONTROL JURISDICCIONAL DE LA CONSTITUCION-Alcance
de la prohibición en la jurisprudencia constitucional/INCOMPETENCIA PARA
PRONUNCIARSE RESPECTO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE DETERMINACIONES ADOPTADAS POR
LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE-Jurisprudencia constitucional
DERECHO A LA PARTICIPACION DE LOS CIUDADANOS EN
DECISIONES QUE LOS AFECTAN-Alcance/PRINCIPIO DEMOCRATICO Y
PARTICIPATIVO-Contenido y alcance/MECANISMOS DE PARTICIPACION-Dimensiones/CONSULTA
PREVIA-Desarrollo jurisprudencial
CONSULTA PREVIA-Asuntos que
deben ser consultados o medidas que suponen afectación directa a la comunidad/CONSULTA
PREVIA-Escenarios en que debe materializarse
PRINCIPIO DE SOBERANIA NACIONAL Y AUTODETERMINACION-Fundamento
de las relaciones internacionales
SOBERANIA EXTERNA-Alcance del
concepto
SOBERANIA NACIONAL Y AUTODETERMINACION DE LOS
ESTADOS-Limitaciones/SOBERANIA-Definición del alcance
y límites/PROCESOS DE INTEGRACION ECONOMICA BAJO UN GOBIERNO DEMOCRATICO-Alcance
de la exigibilidad/PROCESOS DE INTEGRACION ECONOMICA-Exigibilidad de la
democracia como presupuesto esencial, no puede conducir a la imposición de un
modelo de régimen político que contradiga la voluntad soberana del pueblo
manifestada en una Constitución
SOBERANIA Y AUTODETERMINACION DE LAS RELACIONES
INTERNACIONALES DEL ESTADO-Tiene un “núcleo duro” que
no admite afectación y se traduce en la facultad de los Estados, bajo ciertos
límites, de adoptar las decisiones relativas a su régimen constitucional y
legal
JURISDICCION DE TRIBUNALES INTERNACIONALES-Instrumentos
reconocidos por Colombia
INVIOLABILIDAD DEL TERRITORIO-Su
defensa constituye un propósito articulado con la obligación de proveer la
seguridad exterior del Estado/SEGURIDAD EXTERIOR DEL ESTADO-Concepto/PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Obligación de emprender todas las acciones normativas,
fácticas, jurídicas y políticas, con fundamento en el derecho interno y en el
derecho internacional, para proteger las condiciones que rigen la configuración
y delimitación del territorio
OBLIGACIONES INTERNACIONALES DEL ESTADO-Alcance
JUICIO CONSTITUCIONAL DE CONVENIENCIA-Jurisprudencia
constitucional
PAZ-Significado y
fundamento constitucional/PAZ-Instrumentos para su protección
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos XXXI y L de la Ley 37 de
1961 “Por la cual se aprueba el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas”
(Pacto de Bogotá).
Accionante: Juan Manuel
Santos Calderón -Presidente de la República de Colombia-.
Referencia: Expediente
D-9907.
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos II y V (parciales) y los
capítulos Cuarto y Quinto de la Ley 37 de 1961 “Por la cual se aprueba
el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas” (Pacto de Bogotá).
Accionantes: Juan Carlos
Moncada Zapata, Jéssica Alejandra Mancipe González y Carlos Eduardo Borrero
González.
Referencia: Expediente
D-9852
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo XXXI (parcial) de la Ley 37 de
1961 “Por la cual se aprueba el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas”
(Pacto de Bogotá).
Acccionante: Oscar
Fernando Vanegas Ávila.
Referencia: Expediente
D-9886.
Magistrado Ponente: MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES.
1. Texto
normativo demandado.
Los ciudadanos Juan Carlos
Moncada Zapata, Jéssica Alejandra Mancipe González y Carlos Eduardo Borrero
González demandaron la inconstitucionalidad de los artículos II y V -parciales-
y los Capítulos IV y V de la Ley 37 de 1961 aprobatoria del correspondiente
instrumento internacional. El ciudadano Oscar Fernando Vanegas Ávila hizo lo
propio con el artículo XXXI -parcial- de la Ley 137 de 1961. Y el ciudadano
Juan Manuel Santos Calderón -Presidente de la República de Colombia- presentó
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos XXXI y L de la Ley 37 de
1961 “Por la cual se aprueba   el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas”
(Pacto de Bogotá).
El texto de la
Ley 37 de 1961  y del Tratado aprobado por el Congreso de la República, se
transcribe a continuación, subrayados los enunciados normativos demandados
-artículos o capítulos-:
LEY  37 DE 1961
(Julio 12)
Por
la cual se aprueba el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de
Bogotá).
El Congreso de Colombia,
visto
el texto del Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)
suscrito por los Delegados Plenipotenciarios de la República de Colombia el 30
de abril de 1948, en la IX Conferencia Internacional Americana, y que a la
letra dice:
TRATADO
AMERICANO DE SOLUCIONES PACIFICAS
"PACTO
DE BOGOTÁ"
Suscrito
en Bogotá el 30 de abril de 1948
En
nombre de sus pueblos, los Gobiernos representados en la IX Conferencia
Internacional Americana, han resuelto, en cumplimiento del artículo XXIII de la
Carta de la Organización de los Estados Americanos, celebrar el siguiente
Tratado:
CAPITULO
PRIMERO
OBLIGACIÓN
GENERAL DE RESOLVER LAS CONTROVERSIAS POR MEDIOS PACÍFICOS
ARTICULO
I. Las Altas Partes Contratantes, reafirmando solemnemente sus compromisos
contraídos por anteriores convenciones y declaraciones internacionales así como
por la Carta de las Naciones Unidas, convienen en abstenerse de la amenaza, del
uso de la fuerza o de cualquier otro medio de coacción para el arreglo de sus
controversias y en recurrir en todo tiempo a procedimientos pacíficos.
ARTICULO
II. Las Altas Partes Contratantes reconocen la obligación de resolver las
controversias internacionales por los procedimientos pacíficos regionales antes
de llevarlas al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
En
consecuencia, en caso de que entre dos o más Estados signatarios se suscite una
controversia que, en opinión de las partes, no pueda ser resuelta por
negociaciones directas a través de los medios diplomáticos usuales, las
partes se comprometen a hacer uso de los procedimientos establecidos en este
Tratado en la forma y condiciones previstas en los artículos siguientes, o bien
de los procedimientos especiales que, a su juicio, les permitan llegar a una
solución[1].
ARTICULO
III. El orden de los procedimientos pacíficos establecido en el presente
Tratado no significa que las partes no puedan recurrir al que consideren más
apropiado en cada caso, ni que deban seguirlos todos, ni que exista, salvo
disposición expresa al respecto, prelación entre ellos.
ARTICULO
IV. Iniciado uno de los procedimientos pacíficos, sea por acuerdo de las
partes, o en cumplimiento del presente Tratado, o de un pacto anterior, no
podrá incoarse otro procedimiento antes de terminar aquél.
ARTICULO
V. Dichos procedimientos no podrán aplicarse a las materias que por su esencia
son de la jurisdicción interna del Estado. Si las partes no estuvieren de
acuerdo en que la controversia se refiere a un asunto de jurisdicción interna,
a solicitud de cualquiera de ellas esta cuestión previa será sometida a la
decisión de la Corte Internacional de Justicia[2].
ARTICULO
VI. Tampoco podrán aplicarse dichos procedimientos a los asuntos ya resueltos
por arreglo de las partes, o por laudo arbitral, o por sentencia de un tribunal
internacional, o que se hallen regidos por acuerdos o tratados en vigencia en
la fecha de la celebración del presente Pacto
ARTICULO
VII. Las Altas Partes Contratantes se obligan a no intentar reclamación
diplomática para proteger a sus nacionales, ni a iniciar al efecto una
controversia ante la jurisdicción internacional, cuando dichos nacionales hayan
tenido expeditos los medios para acudir a los tribunales domésticos competentes
del Estado respectivo
ARTICULO
VIII. El recurso a los medios pacíficos de solución de las controversias, o la
recomendación de su empleo, no podrán ser motivo, en caso de ataque armado,
para retardar el ejercicio del derecho de legítima defensa individual o
colectiva, previsto en la Carta de las Naciones Unidas.
CAPITULO
SEGUNDO
PROCEDIMIENTOS
DE BUENOS OFICIOS Y DE MEDIACIÓN
ARTICULO
IX. El procedimiento de los Buenos Oficios consiste en la gestión de uno o más
Gobiernos Americanos o de uno o más ciudadanos eminentes de cualquier Estado
Americano, ajenos a la controversia, en el sentido de aproximar a las partes,
proporcionándoles la posibilidad de que encuentren directamente una solución
adecuada.
ARTICULO
X. Una vez que se haya logrado el acercamiento de las partes y que éstas hayan
reanudado las negociaciones directas quedará terminada la gestión del Estado o
del ciudadano que hubiere ofrecido sus Buenos Oficios o aceptado la invitación
a interponerlos; sin embargo, por acuerdo de las partes, podrán aquéllos estar
presentes en las negociaciones.
ARTICULO
XI. El procedimiento de mediación consiste en someter la controversia a uno o
más gobiernos americanos, o a uno o más ciudadanos eminentes de cualquier
Estado Americano extraños a la controversia. En uno y otro caso el mediador o
los mediadores serán escogidos de común acuerdo por las partes.
ARTICULO
XII. Las funciones del mediador o mediadores consistirán en asistir a las
partes en el arreglo de las controversias de la manera más sencilla y directa,
evitando formalidades y procurando hallar una solución aceptable. El mediador
se abstendrá de hacer informe alguno y, en lo que a él atañe, los
procedimientos serán absolutamente confidenciales.
ARTICULO
XIII. En el caso de que las Altas Partes Contratantes hayan acordado el
procedimiento de mediación y no pudieren ponerse de acuerdo en el plazo de dos
meses sobre la elección del mediador o mediadores; o si iniciada la mediación
transcurrieren hasta cinco meses sin llegar a la solución de la controversia,
recurrirán sin demora a cualquiera de los otros procedimientos de arreglo
pacífico establecidos en este Tratado.
ARTICULO
XIV. Las Altas Partes Contratantes podrán ofrecer su mediación, bien sea individual
o conjuntamente; pero convienen en no hacerlo mientras la controversia esté
sujeta a otro de los procedimientos establecidos en el presente Tratado.
CAPITULO
TERCERO
PROCEDIMIENTO
DE INVESTIGACIÓN Y CONCILIACIÓN
ARTICULO
XV. El procedimiento de investigación y conciliación consiste en someter la
controversia a una comisión de investigación y conciliación que será
constituida con arreglo a las disposiciones establecidas en los subsecuentes
artículos del presente Tratado, y que funcionará dentro de las limitaciones en
él señaladas.
ARTICULO
XVI. La parte que promueva el procedimiento de investigación y conciliación
pedirá al Consejo de la Organización de los Estados Americanos que convoque la
Comisión de Investigación y Conciliación. El Consejo, por su parte, tomará las
providencias inmediatas para convocarla.
Recibida
la solicitud para que se convoque la Comisión quedará inmediatamente suspendida
la controversia entre las partes y éstas se abstendrán de todo acto que pueda
dificultar la conciliación. Con este fin, el Consejo de la Organización de los
Estados Americanos, podrá, a petición de parte mientras esté en trámite la
convocatoria de la Comisión, hacerles recomendaciones en dicho sentido.
ARTICULO
XVII. Las Altas Partes Contratantes podrán nombrar por medio de un acuerdo
bilateral que se hará constar en un simple cambio de notas con cada uno de los
otros signatarios, dos miembros de la Comisión de Investigación y Conciliación,
de los cuales uno solo podrá ser de su propia nacionalidad. El quinto será
elegido inmediatamente de común acuerdo por los ya designados y desempeñará las
funciones de Presidente.
Cualquiera
de las Partes Contratantes podrá reemplazar a los miembros que hubiere
designado, sean éstos nacionales o extranjeros; y en el mismo acto deberá
nombrar al sustituto. En caso de no hacerlo la remoción se tendrá por no
formulada. Los nombramientos y sustituciones deberán registrarse en la Unión
Panamericana que velará porque las Comisiones de cinco miembros estén siempre
integradas.
ARTICULO
XVIII. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, la Unión
Panamericana formará un Cuadro Permanente de Conciliadores Americanos que será
integrado así:
a)
Cada una de las Altas Partes Contratantes designará, por períodos de tres años,
dos de sus nacionales que gocen de la más alta reputación por su ecuanimidad,
competencia y honorabilidad.
b)
La Unión Panamericana recabará la aceptación expresa de los candidatos y pondrá
los nombres de las personas que le comuniquen su aceptación en el Cuadro de
Conciliadores.
c)
Los gobiernos podrán en cualquier momento llenar las vacantes que ocurran entre
sus designados y nombrarlos nuevamente.
ARTICULO
XIX. En el caso de que ocurriere una controversia entre dos o más Estados
Americanos que no tuvieren constituida la Comisión a que se refiere el Artículo
XVII, se observará el siguiente procedimiento:
a)
Cada parte designará dos miembros elegidos del Cuadro Permanente de
Conciliadores Americanos, que no pertenezcan a la nacionalidad del designante.
b)
Estos cuatro miembros escogerán a su vez un quinto conciliador extraño a las
partes, dentro del Cuadro Permanente.
c)
Si dentro del plazo de treinta días después de haber sido notificados de su
elección, los cuatro miembros no pudieren ponerse de acuerdo para escoger el
quinto, cada uno de ellos formará separadamente la lista de conciliadores,
tomándola del Cuadro Permanente en el orden de su preferencia; y después de
comparar las listas así formadas se declarará electo aquél que primero reúna una
mayoría de votos. El elegido ejercerá las funciones de Presidente de la
Comisión.
ARTICULO
XX. El Consejo de la Organización de los Estados Americanos al convocar la
Comisión de Investigación y Conciliación determinará el lugar donde ésta haya
de reunirse. Con posterioridad, la Comisión podrá determinar el lugar o lugares
en donde deba funcionar, tomando en consideración las mayores facilidades para
la realización de sus trabajos.
ARTICULO
XXI. Cuando más de dos Estados estén implicados en la misma controversia, los
Estados que sostengan iguales puntos de vista serán considerados como una sola
parte. Si tuviesen intereses diversos tendrán derecho a aumentar el número de
conciliadores con el objeto de que todas las partes tengan igual
representación. El Presidente será elegido en la forma establecida en el
artículo XIX.
ARTICULO
XXII. Corresponde a la Comisión de Investigación y Conciliación esclarecer los
puntos controvertidos, procurando llevar a las partes a un acuerdo en
condiciones recíprocamente aceptables. La Comisión promoverá las
investigaciones que estime necesarias sobre los hechos de la controversia, con
el propósito de proponer bases aceptables de solución.
ARTICULO
XXIII. Es deber de las partes facilitar los trabajos de la Comisión y suministrarle,
de la manera más amplia posible, todos los documentos e informaciones útiles,
así como también emplear los medios de que dispongan para permitirle que
proceda a citar y oír testigos o peritos y practicar otras diligencias, en sus
respectivos territorios y de conformidad con sus leyes.
ARTICULO
XXIV. Durante los procedimientos ante la Comisión las partes serán
representadas por Delegados Plenipotenciarios o por agentes que servirán de
intermediarios entre ellas y la Comisión. Las partes y la Comisión podrán
recurrir a los servicios de consejeros y expertos técnicos.
ARTICULO
XXV. La Comisión concluirá sus trabajos dentro del plazo de seis meses a partir
de la fecha de su constitución; pero las partes podrán, de común acuerdo,
prorrogarlo.
ARTICULO
XXVI. Si a juicio de las partes la controversia se concretare exclusivamente a
cuestiones de hecho, la Comisión se limitará a la investigación de aquéllas y
concluirá sus labores con el informe correspondiente.
ARTICULO
XXVII. Si se obtuviere el acuerdo conciliatorio, el informe final de la
Comisión se limitará a reproducir el texto del arreglo alcanzado y se publicará
después de su entrega a las partes, salvo que éstas acuerden otra cosa. En caso
contrario, el informe final contendrá un resumen de los trabajos efectuados por
la Comisión; se entregará a las partes y se publicará después de un plazo de
seis meses, a menos que éstas tomaren otra decisión. En ambos eventos, el
informe final será adoptado por mayoría de votos.
ARTICULO
XXVIII. Los informes y conclusiones de la Comisión de Investigación y
Conciliación no serán obligatorios para las partes ni en lo relativo a la
exposición de los hechos ni en lo concerniente a las cuestiones de derecho, y
no revestirán otro carácter que el de recomendaciones sometidas a la
consideración de las partes para facilitar el arreglo amistoso de la
controversia.
ARTICULO
XXIX. La Comisión de Investigación y Conciliación entregará a cada una de las
partes, así como a la Unión Panamericana, copias certificadas de las actas de
sus trabajos. Estas actas no serán publicadas sino cuando así lo decidan las
partes.
ARTICULO
XXX. Cada uno de los miembros de la Comisión recibirá una compensación
pecuniaria cuyo monto será fijado de común acuerdo por las partes. Si éstas no
la acordaren, la señalará el Consejo de la Organización. Cada uno de los
gobiernos pagará sus propios gastos y una parte igual de las expensas comunes
de la Comisión, comprendidas en éstas las compensaciones anteriormente
previstas.
CAPITULO
CUARTO
PROCEDIMIENTO
JUDICIAL[3]
ARTICULO
XXXI. De conformidad con el inciso 2º del artículo 36 del Estatuto de la Corte
Internacional de Justicia, las Altas Partes Contratantes declaran que reconocen
respecto a cualquier otro Estado Americano como obligatoria ipso facto, sin
necesidad de ningún convenio especial mientras esté vigente el presente
Tratado, la jurisdicción de la expresada Corte en todas las controversias de
orden jurídico que surjan entre ellas y que versen sobre:
a)
La interpretación de un Tratado;
b)
Cualquier cuestión de Derecho Internacional;
c)
La existencia de todo hecho que, si fuere establecido, constituiría la
violación de una obligación internacional;
d)
La naturaleza o extensión de la reparación que ha de hacerse por el
quebrantamiento de una obligación internacional.[4]
ARTICULO
XXXII. Cuando el procedimiento de conciliación anteriormente establecido
conforme a este Tratado o por voluntad de las partes, no llegare a una solución
y dichas partes no hubieren convenido en un procedimiento arbitral, cualquiera
de ellas tendrá derecho a recurrir a la Corte Internacional de Justicia en la
forma establecida en el artículo 40 de su Estatuto. La jurisdicción de la Corte
quedará obligatoriamente abierta conforme al inciso 1º del artículo 36 del
mismo Estatuto.
ARTICULO
XXXIII. Si las partes no se pusieren de acuerdo acerca de la competencia de la
Corte sobre el litigio, la propia Corte decidirá previamente esta cuestión.
ARTICULO
XXXIV. Si la Corte se declarare incompetente para conocer de la controversia
por los motivos señalados en los artículos V, VI y VII de este Tratado, se
declarará terminada la controversia.
ARTICULO
XXXV. Si la Corte se declarase incompetente por cualquier otro motivo para
conocer y decidir de la controversia, las Altas Partes Contratantes se obligan
a someterla a arbitraje, de acuerdo con las disposiciones del capítulo quinto
de este Tratado.
ARTICULO
XXXVI. En el caso de controversias sometidas al procedimiento judicial a que se
refiere este Tratado, corresponderá su decisión a la Corte en pleno, o, si así
lo solicitaren las partes, a una Sala Especial conforme al artículo 26 de su
Estatuto. Las partes podrán convenir, asimismo, en que el conflicto se falle
ex-aequo et bono.
ARTICULO
XXXVII. El procedimiento a que deba ajustarse la Corte será el establecido en
su Estatuto.
CAPITULO
QUINTO
PROCEDIMIENTO
DE ARBITRAJE[5]
ARTICULO
XXXVIII. No obstante lo establecido en el Capítulo Cuarto de este Tratado, las
Altas Partes Contratantes tendrán la facultad de someter a arbitraje, si se
pusieren de acuerdo en ello, las diferencias de cualquier naturaleza, sean o no
jurídicas, que hayan surgido o surgieren en lo sucesivo entre ellas.
ARTICULO
XXXIX. El Tribunal de Arbitraje, al cual se someterá la controversia en los
casos de los artículos XXXV y XXXVIII de este Tratado se constituirá del modo
siguiente, a menos de existir acuerdo en contrario.
ARTICULO
XL. (1) Dentro del plazo de dos meses, contados desde la notificación de la
decisión de la Corte, en el caso previsto en el artículo XXXV, cada una de las
partes designará un árbitro de reconocida competencia en las cuestiones de
derecho internacional, que goce de la más alta consideración moral, y
comunicará esta designación al Consejo de la Organización. Al propio tiempo
presentará al mismo Consejo una lista de diez juristas escogidos entre los que
forman la nómina general de los miembros de la Corte Permanente de Arbitraje de
La Haya, que no pertenezcan a su grupo nacional y que estén dispuestos a
aceptar el cargo.
(2)
El Consejo de la Organización procederá a integrar, dentro del mes siguiente a
la presentación de las listas, el Tribunal de Arbitraje en la forma que a
continuación se expresa:
a)
Si las listas presentadas por las partes coincidieren en tres nombres, dichas
personas constituirán el Tribunal de Arbitraje con las dos designadas
directamente por las partes.
b)
En el caso en que la coincidencia recaiga en más de tres nombres, se
determinarán por sorteo los tres árbitros que hayan de completar el Tribunal.
c)
En los eventos previstos en los dos incisos anteriores, los cinco árbitros
designados escogerán entre ellos su presidente.
d)
Si hubiere conformidad únicamente sobre dos nombres, dichos candidatos y los
dos árbitros seleccionados directamente por las partes, elegirán de común
acuerdo el quinto árbitro que presidirá el Tribunal. La elección deberá recaer
en algún jurista de la misma nómina general de la Corte Permanente de Arbitraje
de La Haya, que no haya sido incluido en las listas formadas por las partes.
e)
Si las listas presentaren un solo nombre común, esta persona formará parte del
Tribunal y se sorteará otra entre los 18 juristas restantes en las mencionadas
listas. El Presidente será elegido siguiendo el procedimiento establecido en el
inciso anterior.
f)
No presentándose ninguna concordancia en las listas, se sortearán sendos
árbitros en cada una de ellas; y el quinto árbitro, que actuará como
Presidente, será elegido de la manera señalada anteriormente.
g)
Si los cuatro árbitros no pudieren ponerse de acuerdo sobre el quinto árbitro
dentro del término de un mes contado desde la fecha en que el Consejo de la
Organización les comunique su nombramiento, cada uno de ellos acomodará separadamente
la lista de juristas en el orden de su preferencia y después de comparar las
listas así formadas, se declarará elegido aquél que reúna primero una mayoría
de votos.
ARTICULO
XLI. Las partes podrán de común acuerdo constituir el Tribunal en la forma que
consideren más conveniente, y aun elegir un árbitro único, designando en tal
caso al Jefe de un Estado, a un jurista eminente o a cualquier tribunal de
justicia en quien tengan mutua confianza.
ARTICULO
XLII. Cuando más de dos Estados estén implicados en la misma controversia, los
Estados que defiendan iguales intereses serán considerados como una sola parte.
Si tuvieren intereses opuestos tendrán derecho a aumentar el número de árbitros
para que todas las partes tengan igual representación. El Presidente se elegirá
en la forma establecida en el artículo XL.
ARTICULO
XLIII. Las partes celebrarán en cada caso el compromiso que defina claramente
la materia específica objeto de la controversia, la sede del Tribunal, las
reglas que hayan de observarse en el procedimiento, el plazo dentro del cual
haya de pronunciarse el laudo y las demás condiciones que convengan entre sí.
Si
no se llegare a un acuerdo sobre el compromiso dentro de tres meses contados
desde la fecha de la instalación del Tribunal, el compromiso será formulado,
con carácter obligatorio para las partes, por la Corte Internacional de
Justicia, mediante el procedimiento sumario.
ARTICULO
XLIV. Las partes podrán hacerse representar ante el Tribunal Arbitral por las
personas que juzguen conveniente designar.
ARTICULO
XLV. Si una de las partes no hiciere la designación de su árbitro y la
presentación de su lista de candidatos, dentro del término previsto en el
artículo XL, la otra parte tendrá el derecho de pedir al Consejo de la
Organización que constituya el Tribunal de Arbitraje. El Consejo inmediatamente
instará a la parte remisa para que cumpla esas obligaciones dentro de un
término adicional de quince días, pasado el cual, el propio Consejo integrará
el Tribunal en la siguiente forma:
a)
Sorteará un nombre de la lista presentada por la parte requiriente;
b)
Escogerá por mayoría absoluta de votos dos juristas de la nómina general de la
Corte Permanente de Arbitraje de La Haya, que no pertenezcan al grupo nacional
de ninguna de las partes;
c)
Las tres personas así designadas, en unión de la seleccionada directamente por
la parte requiriente, elegirán de la manera prevista en el artículo XL al
quinto árbitro que actuará como Presidente;
d)
Instalado el Tribunal se seguirá el procedimiento organizado en el artículo
XLIII.
ARTICULO
XLVI. El laudo será motivado, adoptado por mayoría de votos y publicado después
de su notificación a las partes. El árbitro o árbitros disidentes podrán dejar
testimonio de los fundamentos de su disidencia.
El
laudo, debidamente pronunciado y notificado a las partes, decidirá la
controversia definitivamente y sin apelación, y recibirá inmediata ejecución.
ARTICULO
XLVII. Las diferencias que se susciten sobre la interpretación o ejecución del
laudo, serán sometidas a la decisión del Tribunal Arbitral que lo dictó.
ARTICULO
XLVIII. Dentro del año siguiente a su notificación, el laudo será susceptible
de revisión ante el mismo Tribunal, a pedido de una de las partes, siempre que
se descubriere un hecho anterior a la decisión ignorado del Tribunal y de la
parte que solicita la revisión, y además siempre que, a juicio del Tribunal,
ese hecho sea capaz de ejercer una influencia decisiva sobre el laudo.
ARTICULO
XLIX. Cada uno de los miembros del Tribunal recibirá una compensación
pecuniaria cuyo monto será fijado de común acuerdo por las partes. Si éstas no
la convinieren la señalará el Consejo de la Organización. Cada uno de los
gobiernos pagará sus propios gastos y una parte igual de las expensas comunes
del Tribunal, comprendidas en éstas las compensaciones anteriormente previstas.
CAPITULO
SEXTO
CUMPLIMIENTO
DE LAS DECISIONES
ARTICULO
L. Si una de las Altas Partes Contratantes dejare de cumplir las obligaciones
que le imponga un fallo de la Corte Internacional de Justicia o un laudo
arbitral, la otra u otras partes interesadas, antes de recurrir al Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas, promoverá una Reunión de Consulta de
Ministros de Relaciones Exteriores a fin de que acuerde las medidas que
convenga tomar para que se ejecute la decisión judicial o arbitral.[6]
CAPITULO
SÉPTIMO
OPINIONES
CONSULTIVAS
ARTICULO
LI. Las partes interesadas en la solución de una controversia podrán, de común
acuerdo, pedir a la Asamblea General o al Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas que soliciten de la Corte Internacional de Justicia opiniones
consultivas sobre cualquier cuestión jurídica.
La
petición la harán por intermedio del Consejo de la Organización de los Estados
Americanos.
CAPITULO
OCTAVO
DISPOSICIONES
FINALES
ARTICULO
LII. El presente Tratado será ratificado por las Altas Partes Contratantes de
acuerdo con sus procedimientos constitucionales. El instrumento original será
depositado en la Unión Panamericana, que enviará copia certificada auténtica a
los gobiernos para ese fin. Los instrumentos de ratificación serán depositados
en los archivos de la Unión Panamericana, que notificará dicho depósito a los
gobiernos signatarios. Tal notificación será considerada como canje de
ratificaciones.
ARTICULO
LIII. El presente Tratado entrará en vigencia entre las Altas Partes
Contratantes en el orden en que depositen sus respectivas ratificaciones.
ARTICULO
LIV. Cualquier Estado Americano que no sea signatario de este Tratado o que
haya hecho reservas al mismo, podrá adherir a éste o abandonar en todo o en
parte sus reservas, mediante instrumento oficial dirigido a la Unión
Panamericana, que notificará a las otras Altas Partes Contratantes en la forma
que aquí se establece.
ARTICULO
LV. Si alguna de las Altas Partes Contratantes hiciere reservas respecto del
presente Tratado, tales reservas se aplicarán en relación con el Estado que las
hiciera a todos los Estados signatarios, a título de reciprocidad.
ARTICULO
LVI. El presente Tratado regirá indefinidamente, pero podrá ser denunciado
mediante aviso anticipado de un año, transcurrido el cual cesará en sus efectos
para el denunciante, quedando subsistente para los demás signatarios. La denuncia
será dirigida a la Unión Panamericana, que la transmitirá a las otras Partes
Contratantes.
La
denuncia no tendrá efecto alguno sobre los procedimientos pendientes iniciados
antes de transmitido el aviso respectivo.
ARTICULO
LVII. Este Tratado será registrado en la Secretaría General de las Naciones
Unidas por medio de la Unión Panamericana.
ARTICULO
LVIII. A medida que este Tratado entre en vigencia por las sucesivas
ratificaciones de las Altas Partes Contratantes cesarán para ellas los efectos
de los siguientes Tratados, Convenios y Protocolos:
Tratado
para Evitar o Prevenir Conflictos entre los Estados Americanos del 3 de mayo de
1923;
Convención
General de Conciliación Interamericana del 5 de enero de 1929;
Tratado
General de Arbitraje Interamericano y Protocolo Adicional de Arbitraje
Progresivo del 5 de enero de 1929;
Protocolo
Adicional a la Convención General de Conciliación Interamericana del 26 de
diciembre de 1933;
Tratado
Antibélico de No Agresión y de Conciliación del 10 de octubre de 1933;
Convención
para Coordinar, Ampliar y Asegurar el Cumplimiento de los Tratados Existentes
entre los Estados Americanos del 23 de diciembre de 1936;
Tratado
Interamericano sobre Buenos Oficios y Mediación del 23 de diciembre de 1936;
Tratado
Relativo a la Prevención de Controversias del 23 de diciembre de 1936.
ARTICULO
LIX. Lo dispuesto en el artículo anterior no se aplicará a los procedimientos
ya iniciados o pactados conforme a alguno de los referidos instrumentos
internacionales.
ARTICULO
LX. Este Tratado se denominará "Pacto de Bogotá".
EN
FE DE LO CUAL, los Plenipotenciarios que suscriben, habiendo depositado sus
plenos poderes, que fueron hallados en buena y debida forma, firman este
Tratado, en nombre de sus respectivos Gobiernos, en las fechas que aparecen al
pie de sus firmas.
Hecho
en la ciudad de Bogotá, en cuatro textos, respectivamente, en las lenguas
española, francesa, inglesa y portuguesa, a los 30 días del mes de abril de mil
novecientos cuarenta.
2. Demandas:
pretensiones y cargos de inconstitucionalidad.
2.1. Expediente
D-9852.
Los ciudadanos
Juan Carlos Moncada Zapata, Jéssica Alejandra Mancipe  González y Carlos
Eduardo Borrero González,
demandaron los artículos II y V (parciales), Capítulo Cuarto y Capítulo Quinto
de la Ley 37 de 1961.
2.1.1.
Pretensión.
Se declare la
inexequibilidad retroactiva (ver C-923 de 1999, C-333 de 2010 y C-979 de 2010)
de las normas demandadas, es decir, a partir de la expedición de la
Constitución de 1991. A su juicio, las decisiones que han sido proferidas en
virtud del Pacto de Bogotá, específicamente las derivadas de las normas objeto
de cuestionamiento, fueron expedidas sin competencia y en contra del orden
constitucional desde entonces vigente.
2.1.2.
Competencia de la Corte Constitucional
Fundamento: (i) el
reconocimiento que ha hecho la propia Corte Constitucional de su competencia
para examinar tratados internacionales; (ii) haberse configurado una
inconstitucionalidad sobreviniente (ver sentencias C-027 de 1993, C-176 de 1994
y C-400 de 1998).
2.1.3. Cargo:
violación de los fines esenciales del Estado, la soberanía nacional, la
autodeterminación de los pueblos y la conveniencia nacional.
Las normas
demandadas desconocen los fines esenciales del Estado, entre los que figura la
participación de los colombianos en las decisiones que los afectan y el
principio de autodeterminación de las comunidades étnicas (CP, artículo 2, 329
y 330), la integridad territorial (CP, artículo 2), la soberanía nacional (CP,
artículo 3, 9), la autodeterminación de los pueblos (CP, artículo 9) y la
conveniencia nacional (CP, artículo 226), por lo siguiente:
Los
procedimientos de resolución de conflictos establecidos en las normas
demandadas no contemplan ningún mecanismo de participación ciudadana en las
decisiones que puedan afectarlos, tales como la definición de los límites del
territorio o aquellas que puedan perturbar el ambiente sano. Solo formas de
participación indirecta de los ciudadanos a través de los representantes de
elección popular.
Cualquier
decisión de la CIJ sobre el territorio y sus límites afecta los derechos de las
comunidades asentadas en las zonas afectadas, y la obligación de cumplir una
orden sobre esta naturaleza se expide de manera absolutamente inconsulta con
los nacionales afectados. Las disposiciones acusadas desconocen que las
relaciones internacionales de los Estados se fundamentan en la integridad
territorial, la soberanía y la conveniencia nacional, los cuales se encuentran
íntimamente ligados con el derecho a la autodeterminación de los pueblos. De
acuerdo con el desarrollo jurisprudencial, la autodeterminación implica el
derecho general a la participación, el derecho a participar en la toma de
decisiones políticas y el derecho al autogobierno de las comunidades étnicas.
De esta manera, se debe garantizar el derecho de las comunidades étnicas a
conservar su cosmología mediante el mantenimiento de sus propias instituciones,
autoridades, normas y costumbres. Una decisión de cualquier órgano judicial
internacional, que implique la modificación o alteración de alguno de los
elementos esenciales en la identificación y reconocimiento de los grupos
étnicos y no sea consultada con los afectados, implica una vulneración a la
autodeterminación de los pueblos. Y en general, cualquiera de los mecanismos de
solución de controversias de las normas demandadas, en tanto no se contempla la
consulta a la población.
Así mismo, se
atenta contra la soberanía nacional, toda vez que la autodeterminación
encuentra plena relación con el principio de no injerencia de la comunidad
internacional.
2.1.4. Cargo:
violación de la integridad territorial y de los límites constitucionalmente
reconocidos al Estado colombiano.
Los límites del
Estado colombiano se encuentran incorporados al texto constitucional por
expresa decisión del Constituyente, en artículo 101 de la Carta estableció que
éstos son los establecidos en tratados aprobados por el Congreso de la
República. Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que los
tratados de límites forman parte del bloque de constitucionalidad lato
sensu. Así mismo, de acuerdo con el postulado constitucional en mención, su
modificación sólo puede realizarse a través de la aprobación por parte del
Congreso de otros tratados.
Por lo tanto,
aceptar, reconocer o mantener la competencia de una autoridad judicial
internacional o un tribunal de arbitramento que pueda eventualmente modificar
los límites del territorio establecidos en la Constitución de 1991,  atenta
contra el expreso y único procedimiento que se señala en la norma superior para
tal fin. Dicha situación puede presentarse en el evento en que la Corte
Internacional de Justicia -a quien Colombia reconoce plena jurisdicción para
resolver cualquier asunto de derecho internacional a través de las normas
demandadas- asuma el conocimiento de un eventual litigio fronterizo en el que
tenga la capacidad de desprender o modificar una porción del territorio
nacional.
2.1.5. Cargo:
violación de las obligaciones constitucionales del Presidente de la República.
El artículo 189
constitucional señala las funciones del Presidente de la República como Jefe de
Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, entre las cuales
se encuentran la dirección de las relaciones internacionales (num. 2), la
defensa de la independencia y la honra de la Nación y la inviolabilidad del
territorio (num. 6). Por expreso mandato constitucional, el Presidente no puede
llevar a cabo ninguna actuación que atente contra sus funciones; por lo tanto,
ninguna autoridad judicial internacional puede obligarlo a cumplir una orden
que implique el desconocimiento de las mismas. Una orden de modificación de los
límites territoriales, basada en el Pacto de Bogotá, atentaría contra las
obligaciones del Presidente de velar por la independencia y honra de la Nación
y en especial, la inviolabilidad del territorio. Por lo tanto, cualquier
decisión en este sentido sería inaplicable.
2.1.6. Cargo por
desconocimiento de la “conveniencia nacional”.
De conformidad
con lo señalado en el artículo 226 de la Constitución, las relaciones
internacionales de Colombia se basan en los principios de equidad, reciprocidad
y conveniencia nacional. La posibilidad de que mediante la activación de alguno
de los mecanismos de solución de conflictos, entre los cuales se encuentra la
jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia, se desprendan o arrojen
resultados adversos a los intereses nacionales, implica una violación al
mandato de respeto y garantía de la conveniencia nacional. Tal situación
ocurriría en el caso en que los órganos internacionales, por ejemplo, alteren
los límites terrestres o marítimos previamente delimitados por tratados
internacionales, lo cual no sería de manera alguno provechoso para los
intereses nacionales.
2.1.7. Cargo:
violación al artículo 59 transitorio constitucional.
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que, de conformidad con
la prohibición establecida en el artículo 59 transitorio de la Carta, los actos
de la Asamblea Nacional Constituyente no se encuentran sujetos a control
jurisdiccional alguno. De esta forma, el máximo tribunal constitucional ha
señalado su falta de competencia en situaciones en las que se han demandado
normas constitucionales. Dicha prohibición de control jurisdiccional no
distingue entre autoridades judiciales nacionales o internacionales, por lo que
resulta perfectamente aplicable para cualquiera. Así, ninguna jurisdicción
puede alterar el orden constitucional establecido en 1991, como son los límites
establecidos por tratados anteriores a 1991, los que se encuentran cobijados
por la prohibición de control jurisdiccional del artículo 59 transitorio.
Permitir que la Corte Internacional de Justicia o un tribunal de arbitramento,
eventualmente, pueda modificar los límites que fueron establecidos en tratados
anteriores a la Constitución constituye una forma en la cual se admite el
control jurisdiccional de los actos de la Asamblea Nacional Constituyente,
situación que se presenta contraria al artículo 59 transitorio de la Carta.
2.1.8. Cargo:
violación del ius cogens y tratados parte del bloque de
constitucionalidad.
La normas
demandadas vulneran tratados que hacen parte del bloque de constitucionalidad
como la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Declaración Universal de los
Derechos Humanos, la Carta de las Naciones Unidas, la Carta mundial de la
naturaleza de Naciones Unidas de 1982 y el Protocolo relativo a las áreas y
flora y fauna silvestres especialmente protegidas del convenio para la
protección y el desarrollo del medio marino de la región del gran caribe Naciones
Unidas.
Dentro de la
normas de ius cogens debe considerarse el principio de la libre
determinación de los pueblos, el cual se encuentra estipulado en el artículo 25
del Pacto Internacional de Derecho Económicos Sociales y Culturales, el
artículo 47 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el
artículo 55 de la Carta de las Naciones Unidas, el artículo 2º del Convenio 169
de la OIT y la Declaración Universal de los Derechos Humanos. El amplio
espectro de jurisdicción que se le reconoce a la Corte Internacional de
Justicia en el capítulo V del Pacto de Bogotá, puede implicar decisiones
que afecten la libre autodeterminación. Idéntica situación ocurriría en
relación con la protección al medio ambiente, obligación reconocida por el
Estado colombiano en múltiples instrumentos internacionales como la Carta
Mundial de la Naturaleza de Naciones Unidas de 1982 y el Protocolo relativo a
las áreas y flora y fauna silvestres especialmente protegidas del convenio para
la protección y el desarrollo del medio marino de la región del gran caribe
Naciones Unidas.
De otro lado,
múltiples Estados -al igual que el colombiano- han reconocido la competencia en
sus órganos legislativos para definir los límites de sus territorios. Esta
aceptación hace que tal regla de competencia sea considerada como de ius
cogens, y por lo tanto, la opción de que sea la Corte Internacional de
Justicia la que defina asuntos limítrofes la vulneraría.
Derivado de la
violación a la autodeterminación de los pueblos, se atenta contra otros
derechos de la comunidades como la subsistencia, la alimentación, la vivienda y
el desarrollo económico y social, los primeros vinculados al concepto de
dignidad humana. Las decisiones que la Corte Internacional de Justicia adopte
al amparo de la competencia otorgada por el Pacto de Bogotá en materia
limítrofe y de soberanía, ocasionarán sobre la población indígena o afrodescendiente
asentada en un territorio particular, una afectación de un elemento propio de
su cultura ocasionando perjuicios relativos a la subsistencia, trabajo,
alimentación y vivienda. Una decisión en dicha dirección resulta inaplicable,
en tanto se debe cumplir con el mandato de que la Constitución es la norma de
normas.
Finalmente, y
como consecuencia de lo anterior, esto implicaría una vulneración al principio
internacional de pacta sunt servanda, en tanto se vulnerarían
varios compromisos internacionales de Colombia que hacen parte del orden
interno a través de lo dispuesto en los artículos 2º y 93 de la Constitución.
La aceptación de la competencia de la Corte Internacional de Justicia o de
tribunales de arbitramento impide el cumplimiento de otras obligaciones
internacionales ya asumidas por el Estado colombiano.
2.2. Expediente
D-9886.
El ciudadano
Oscar Fernando Vanegas Ávila, demanda parcialmente el artículo XXXI de la Ley 37
de 1961 “por la cual se aprueba el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas
(Pacto de Bogotá)”.
2.2.1.
Pretensión.
Solicita
declarar inexequible la norma demandada de la ley la 37 de 1961 y, en subsidio,
que se condicione la competencia de la Corte Internacional de Justicia en lo
relativo a las controversias sobre límites. Adicionalmente, la Corte debe
declarar la inexistencia de dicho tratado desde 1991 en atención al tránsito
constitucional disponiendo, asimismo, la nulidad de las actuaciones que hubiera
realizado el Gobierno Nacional con fundamento en dicho tratado y, en
particular, la aceptación de la jurisdicción de la Corte Internacional de
Justicia a la demanda presentada por Nicaragua el 6 de diciembre de 1991.
Finalmente la Corte debe advertir al Gobierno Nacional que el acatamiento del
fallo de la Corte Internacional de Justicia de fecha 19 de noviembre de 2012 en
que fueron redefinidos lo límites de Colombia y se dio a Nicaragua cerca de
75.000 km2 de “nuestro mar”, viola el artículo 101 de la Constitución y,
en esa medida, es necesario buscar otros mecanismos para solucionar el litigio.
2.2.2. Cargo por
violación del artículo 101.
El capítulo
cuarto del “Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)” obliga
al Estado a someterse a la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia,
en oposición a lo establecido en el artículo 101 de la Constitución, en tanto
la habilita para adelantar la revisión de los tratados de delimitación
territorial y cambiar los límites marítimos y territoriales.
2.3. Expediente D-9907.
El ciudadano
Juan Manuel Santos Calderón -Presidente de la República de Colombia-, formula
demanda los artículos XXXI y L de la Ley 37 de 1961 “por la cual se aprueba
el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)”.
2.3.1.
Pretensión.
Solicita sea
declarada la inexequibilidad de las normas demandadas, por vulnerar la
Constitución Política. Además, sugiere que la Corte precise los efectos del
fallo, advirtiendo que si una sentencia de la Corte Internacional de Justicia
afecta los límites territoriales o marítimos reconocidos por la Constitución en
virtud de tratados vigentes, se deberá celebrar un nuevo tratado el cual habrá
de ser aprobado mediante un acto legislativo que modifique el artículo 101.
2.3.2.
Imposibilidad de formulación de reserva.
Parte de
considerar que no es posible aplicar la regla de la Carta según la cual el “Presidente
de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la
correspondiente reserva”, en la medida en que el Tratado fue ratificado por
la República de Colombia hace varias décadas y, por tanto, ya no es posible
formularlas.
2.3.3.
Competencia de la Corte Constitucional.
La Corte
Constitucional es competente, a su juicio, para conocer la demanda, en virtud
de lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política,
por tratarse de disposiciones que hacen parte de una ley de la República (ver
sentencias C-027 de 1993 y C-400 de 1998 -en la que se “refutó” la tesis C-276
de 1993-, así como el Auto 288 de 2010). Adicionalmente, si bien Colombia
denunció el Pacto de Bogotá el 27 de noviembre de 2012 -no pudiendo ya ser
invocado para interponer una nueva demanda contra el Estado colombiano-, las
obligaciones adquiridas por procesos anteriores siguen vigentes:  en tal
sentido, las normas demandadas siguen produciendo efectos por el hecho de un
fallo en un proceso contra la República de Colombia que modificó los límites
marítimos en aguas del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina
-afectando la unidad del mismo-, junto con otro proceso anunciado para reclamar
que se le reconozca una plataforma constitucional extendida a otro Estado, que
recortaría la extensión de la plataforma continental derivada de las costas
continentales de la República de Colombia.
2.3.4. Cargo
único por violación de los artículos 2 y 101 de la Constitución.
Los límites del
Estado colombiano se encuentran incorporados al texto constitucional, por
expresa decisión del Constituyente, a través del artículo 101 de la Carta. La
disposición constitucional en mención estableció que tales límites sólo pueden
modificarse por medio de un tratado. Por consiguiente, el contenido de las
normas demandadas, al permitir que la Corte Internacional de Justicia modifique
los límites terrestres y marítimos de la República de Colombia mediante
sentencia, contradice la cláusula constitucional.
También el
artículo L del Pacto de Bogotá, aprobado por el artículo único de la Ley 37 de
1961, contraviene la Constitución: al crear un procedimiento para hacer cumplir
los fallos de la Corte Internacional de Justicia que “realmente permite” la
modificación de límites territoriales y marítimos del Estado colombiano, sin
que medie un tratado aprobado por el Congreso de la República.
2.3.5.
Modificación de límites: solo por tratado internacional y reforma
constitucional.
Las normas
demandadas permiten la modificación ipso facto de los límites
territoriales y marítimos. Tal modificación automática es inadmisible porque la
Constitución Política eleva a rango constitucional los límites trazados en
virtud de tratados anteriores a 1991. En ese sentido, para modificar un límite
del Estado colombiano, de acuerdo con la interpretación de la Corte
Constitucional, se requiere la celebración de un tratado, seguido de una
reforma constitucional. En ese mismo sentido se encuentra la decisión de la
Asamblea Nacional Constituyente de no aceptar que las sentencias fijaren los
límites de la República de Colombia.
Por
consiguiente, una sentencia de la Corte Internacional de Justicia no puede ser
incorporada, de manera automática, al ordenamiento jurídico interno, si cambia
los límites establecidos antes de 1991 y afecta áreas marítimas del Estado
colombiano –y del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina–.
Aceptar ipso facto sus efectos implica reconocer que la Constitución
misma fue modificada por un fallo, lo cual sería –además– violatorio del
artículo 374 de la Carta.
2.3.6.
Obligación de respeto del artículo 101 de la Constitución.
Las normas
demandadas, obligan al Estado colombiano a (i) someterse ipso facto a la
jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia para decidir sobre cualquier
cuestión de derecho internacional -lo que comprende controversias de límites- y
a (ii) ejecutar el fallo sin acudir a un procedimiento adicional, así la
sentencia modifique límites pactados en un tratado.
Con todo, dos
tratados de límites han sido sometidos al control constitucional previo y
automático. De las sentencias de tales tratados se desprende una obligación de
respeto de lo previsto en la Constitución Política, que recae en el tratado de
asuntos limítrofes. Ese tratado deberá celebrarse en consonancia con el
principio de la autodeterminación de los pueblos (artículo 9), sobre bases de
equidad y conveniencia nacional (artículo 226). Es de anotar que en tales
decisiones la Corte Constitucional constitucionalizó el “Tratado
Esguerra-Bárcenas” y su Canje de Notas, incorporándolos al bloque de
constitucionalidad.
2.3.7.
Procedencia de un tratado internacional para modificación de límites, tras
fallo modificatorio de la CIJ.
Después de proferido
el fallo de la Corte Internacional de Justicia que modifica los límites de la
República de Colombia, las normas demandadas no prevén ningún mecanismo para
resolver la situación generada por el cambio de límites y no admiten, por
ejemplo, que los Estados celebren un tratado para resolver sus diferencias con
posterioridad al fallo. El artículo L aprobado por el artículo único de la Ley
37 de 1961 ordena que la sentencia de la Corte Internacional de Justicia sea
ejecutada automáticamente, contrariando la posibilidad -admitida por el derecho
internacional- de celebrar tratados que versen sobre asuntos decididos o
conexos con lo resuelto en un fallo de la Corte Internacional de Justicia.
2.4. Síntesis de
los cargos de las demandas.
2.4.1. La
demanda correspondiente al expediente D-9852 argumenta que las normas
acusadas desconocen la Constitución, dado que violan: (i) las
disposiciones que establecen los fines esenciales del Estado (art. 2), el
derecho a la participación (arts. 3, 79, 329 y 330), la soberanía nacional
(art. 9) y la autodeterminación de los pueblos (art. 9); (ii) las normas
referidas a la integridad territorial y a los límites constitucionalmente
reconocidos al Estado Colombiano (art. 101); (iii) las normas que le asignan al
Presidente de la República la obligación de defender la independencia y la
honra de la Nación así como la inviolabilidad de su territorio (art. 189, 2 y
6); (iv) las normas que establecen la conveniencia nacional como una de las
bases que orientan la internacionalización de las relaciones económicas,
sociales y ecológicas del Estado Colombiano (art. 226); (v) la norma que
prohíbe el juzgamiento de la Constitución de 1991 y de los demás actos
promulgados por la Asamblea Constituyente (art. 59 transitorio); y (vi) las normas
constitutivas de ius cogens e integradas a los instrumentos
internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad.
2.4.2. La
demanda integrada al expediente D-9886 sostiene que las normas del Pacto
de Bogotá que se acusan, vulneran el artículo 101 de la Carta, en cuyo texto se
dispone que los límites señalados en la forma dispuesta en la Constitución solo
pueden ser modificados en virtud de tratados aprobados por el Congreso,
debidamente ratificados por el Presidente de la República.
2.4.3. La
demanda que corresponde al expediente D-9907 señala que las
disposiciones cuestionadas vulneran los artículos 3, 9 y 101 de la Carta al
desconocer las condiciones constitucionales para la fijación o modificación de
los límites de Colombia. En particular, el Pacto de Bogotá (i) permite que los
límites territoriales y marítimos sean modificados ipso facto por un
fallo de la Corte Internacional de Justicia, (ii) desconoce el sentido del
artículo 101 y la decisión constituyente de no aceptar que las sentencias fijen
los límites de Colombia ni su incorporación automática, y (iii) se opone a la
jurisprudencia constitucional que ha exigido que los tratados relativos a los
límites marítimos de Colombia respeten lo previsto en la Constitución, en cuyo
artículo 101 se dispone la integración, al bloque de constitucionalidad, del
“Tratado Esguerra-Bárcenas” con su “Canje de Notas”.
3. Intervención
de expresidentes de la República.
3.1. Belisario
Betancur Cuartas.
El señor
expresidente de la República se abstuvo de emitir una opinión en este asunto,
materia del derecho internacional público, considerando que su condición de
miembro de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, a la que concurre con
el encargo legal de expresar opiniones y conceptos al Presidente de la
República en materias como la que ahora examina la Corte, no hace procedente la
formulación una intervención como la solicitada.
3.2. Ernesto
Samper Pizano -expresidente de Colombia 1994-1998-.
3.2.1. La Corte
Constitucional es competente para examinar la constitucionalidad del Pacto de
Bogotá: desde la sentencia del año 1993, relativa a la validez constitucional
del Concordato, este Tribunal ha ejercido control constitucional de los
tratados aprobados antes de la vigencia de la Constitución de 1991, cuando se
constata que los acuerdos pueden encontrarse afectados “por una forma
de inconstitucionalidad sobreviniente”. La denuncia formulada por Colombia
“no deja ninguna duda sobre su inaplicabilidad futura a partir del mes de
Noviembre del 2013, lo cual resulta particularmente importante en momentos en
que Nicaragua ha reiterado la pretensión de extender su plataforma continental
más allá de las 200 millas”. En cualquier caso cabe señalar que no resulta
clara “una eventual aplicación retroactiva de la inexequibilidad del Pacto y
sus posibles efectos sobre la reciente sentencia de la Corte que definió
nuestros límites marítimos con Nicaragua.”
3.2.2. El Pacto
de Bogotá, asumido como un importante avance en la solución de controversias en
el orden regional, no fue objeto reserva alguna, y en vigencia de dos
constituciones Colombia aceptó la competencia de la Corte Internacional de
Justicia sin excluir la posibilidad de fijación de límites internacionales. Por
su parte, el artículo 101 estableció que los límites de Colombia solo pueden
ser fijados por tratados públicos y laudos. Sobre ello, “no se incluyeron
las sentencias porque hasta ese momento ningún límite había sido fijado por
decisiones judiciales”.  Ahora bien, lo señalado no se opone a que la Corte
reitere el principio “de que solo los tratados y los laudos son fuentes
modificatorias normativas de los límites internacionales colombianos.”
3.2.3. El
“Tratado Esguerra Bárcenas” se ha examinado para establecer si es o no un
tratado de límites marítimos o únicamente, según lo sostuvo el expresidente
Alfonso López Michelsen, “como un reparto de islas alrededor del meridiano
82 acordado como línea divisoria entre Colombia y Nicaragua”. Cabe advertir
que al momento de suscripción del referido tratado  “no estaba vigente el
concepto de límites submarinos que vino a reglamentarse, varias décadas
después, con la expedición de la normatividad del derecho del mar expedida en
los años 50”. La posición según la cual el tratado había establecido los límites
y, en esa medida, el meridiano era intangible, implicó: (i) la desautorización
de negociaciones sobre los límites marítimos; y (ii) en una “posición
simplista concentrar la defensa jurídica colombiana durante el proceso
de la Haya en la reivindicación de nuestra propiedad sobre las islas, islotes y
cayos del archipiélago de San Andrés y Providencia ya que, según los dogmáticos
del meridiano 82, nuestra titularidad marítima había sido acordada y asegurada
desde los años 20.” De esta manera el vaticinio del Expresidente López
Michelsen según el cual “podríamos quedar en el peor de los mundos si la
Corte reconocía las porciones terrestres insulares de Colombia para quitarnos
parte del océano”, se concretó, dado que la defensa de Colombia asumió “que
sobre el mar ya todo estaba acordado.”
3.2.4. Siguiendo
la sentencia de la Corte Constitucional, C-1022 de 1999, si se considera que el
Tratado Esguerra-Bárcenas había definido los límites marítimos con Nicaragua,
podría concluirse que estos quedaron incluidos en la denominada “imagen
maestra” que sobre el particular se tenía al momento de aprobarse la
Constitución de 1991. Si se asume que en 1928 solo habían quedado definidos los
límites territoriales, resultaba necesario “completar la negociación
marítima con Nicaragua, aprobarla legalmente y luego entrar a
constitucionalizarla para que ella entrara a formar parte del núcleo duro de la
Constitución”.
3.2.5. La Corte
Constitucional debe señalar al Gobierno Nacional el procedimiento a seguir en
este caso a fin de “normalizar esta situación, antes de que se convierta en
un conflicto bilateral de impredecibles y dolorosas consecuencias.” En esa
dirección es necesario, de forma compatible con los principios del derecho
internacional aceptados por Colombia y con su deber de cumplir la Convención de
Viena sobre el derecho de los tratados “demandar el reconocimiento, por
parte del gobierno, de la Sentencia de la Haya, reconocimiento que no se opone
a que el gobierno ejercite todas las acciones que considere necesarias para
defender nuestra soberanía y los intereses archipielágicos de la población
isleña” y “solicitar que se abra un espacio de negociación diplomática
sobre nuestras diferencias limítrofes con el vecino país que luego debería ser
sometida a los trámites que la Corte estime convenientes para su legalización y
constitucionalización”.
3.3. Álvaro
Uribe Vélez -expresidente de Colombia 2002-2006-2010-.
3.3.1. La fuente de la jurisdicción de la
Corte Internacional de Justicia frente a la demanda de Nicaragua fue el “Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)”[7].
Por consiguiente, la única forma de oponer la denuncia del “Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)” a la activación de
dicha jurisdicción, hubiere sido el acatamiento de lo dispuesto sobre el
particular en el “Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de
Bogotá)”, que señala que los efectos del mismo cesarían en el término en
que hubiere de operar la denuncia. En cualquier caso, y a pesar de actuaciones
antecedentes de Nicaragua desconociendo la soberanía de Colombia -y que
auguraban un litigio que tal vez podría haberse evitado con la denuncia
oportuna del Pacto de Bogotá-, dicha denuncia no se realizó por los gobiernos
del momento “seguramente por la razón respetable de que el Pacto de Bogotá
protegía el Tratado de 1928”, es decir, el “Tratado sobre cuestiones
territoriales entre Colombia y Nicaragua”, también conocido como Tratado
Esguerra-Bárcenas.
3.3.2. Estando el proceso en curso con
Colombia, como Parte en el litigio para el año 2002, era improcedente el retiro
del Pacto y la dejación del proceso, pues se hubiera podido dar aplicación al
Art. 53 del “Estatuto de la Corte Internacional de Justicia” según el
cual “[c]uando una de las partes no comparezca ante la Corte, o se abstenga
de defender su caso, la otra parte podrá pedir a la Corte que decida a su favor”,
situación que hubiera dado lugar a una interpretación del “Tratado sobre
cuestiones territoriales entre Colombia y Nicaragua”, también conocido como
Tratado Esguerra-Bárcenas, abiertamente inconveniente para Colombia. Así,
hubiere sido posible una decisión de la Corte Internacional de Justicia que ni
siquiera aceptara lo que efectivamente declaró, que fue el reconocimiento por
parte de la República de Nicaragua de la completa y entera soberanía de la
República de Colombia sobre las islas de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina y sobre las demás islas, islotes y arrecifes que forman parte del
Archipiélago de San Andrés[8].
Se destacó que la decisión, a pesar de haber sido un verdadero fallo de despojo
para Colombia pues desconoció muchos de los alcances del “Tratado sobre
cuestiones territoriales entre Colombia y Nicaragua” también conocido como
Tratado Esguerra-Bárcenas, como el límite marítimo del Meridiano 82 y el
concepto de Archipiélago histórico e intangible (entre otros), hubiera podido
ser mucho peor en caso de que no se hubiera ejercido la defensa y evitado la
fijación de la jurisdicción sobre asuntos anteriores a 1948.
3.3.3. Los gobiernos que intervinieron de
una u otra manera en el caso cumplieron sus deberes con esmero, cuestión que
debe ser analizada a la luz de la defensa de la soberanía de la Patria y
necesidad de buscar una solución decorosa a un asunto en el que Colombia
debería proceder sin temor ni actitud belicista, buscando salvaguardar los
derechos de los compatriotas del Archipiélago como nacionales de la República
de Colombia. En el marco de estas soluciones decorosas, se resalta que hay
experiencia sobre mediaciones, incluidas aquellas encomendadas por Naciones
Unidas, que han permitido superar controversias emanadas de rechazos de Estados
a fallos proferidos por la Corte Internacional de Justicia.
3.3.4. En cuanto a las actuaciones del
Estado colombiano producto de la activación de la jurisdicción de la Corte
Internacional de Justicia, recordó que frente a la admisión del caso se
opusieron excepciones previas relacionadas con el hecho de que dicho Tribunal no
podía pronunciarse sobre un tema ya resuelto por las partes, en virtud del
artículo VI del “Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)”[9],
que indicaba la falta de competencia de la Corte Internacional de Justicia en
virtud del “Tratado sobre cuestiones territoriales entre Colombia y
Nicaragua”, también conocido como Tratado Esguerra-Bárcenas, tratado que
fue declarado válido y estaba vigente. A partir de este instrumento
internacional y de su canje de ratificaciones respectivo[10],
es claro que el Meridiano 82 fue definido por las partes como límite marítimo
integral y tenido por la defensa de Colombia como como línea máxima del oeste
del Archipiélago colombiano de San Andrés y límite general entre los dos
Estados. Esta definición del límite, a pesar de no haberse dado en vigencia de
la Convención del Mar de 1982, refleja la aplicación de la costumbre vigente en
su momento sobre la materia, en virtud de la cual se aplicó desde 1928 el
Meridiano 82 como límite acordado.
3.3.5. Frente a los cayos del norte,
Quitasueño, Roncador y Serrana, estos fueron excluidos del “Tratado sobre
cuestiones territoriales entre Colombia y Nicaragua”, también conocido como
Tratado Esguerra-Bárcenas, no porque se dudara que pertenecen al Archipiélago
colombiano de San Andrés, sino porque en su momento, se encontraban en litigio
con los Estados Unidos, litigio que posteriormente se superó en favor de
Colombia. La manera como estos cayos se mencionaron en el “Tratado sobre
cuestiones territoriales entre Colombia y Nicaragua”, también conocido como
Tratado Esguerra-Bárcenas, demuestra que Nicaragua no tenía ni reclamaba
derechos sobre ellos. Estas cuestiones se alegaron por Colombia ante la Corte
Internacional de Justicia.
3.3.6. Frente a la sentencia de la Corte
Internacional de Justicia sobre las excepciones preliminares, del 13 de
diciembre de 2007, se destacó que el fallo desconoció el Meridiano 82 como
límite entre Colombia y Nicaragua, y se declaró competente para definir ese
límite y para pronunciarse sobre la soberanía de un total de siete cayos.
Producto de lo cual ratificó la validez del “Tratado sobre cuestiones
territoriales entre Colombia y Nicaragua”, también conocido como Tratado
Esguerra-Bárcenas, e hizo una reiteración de la soberanía colombiana sobre el
resto del Archipiélago. De esta sentencia se informó al País[11]
y a cada institución del Estado, y se citó en cuanto a los pasos a seguir a la
Comisión Asesora de Relaciones Exteriores. En tanto el retiro del “Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)” se vislumbraba
inviable e inconveniente para los intereses de Colombia, se continuó con el
proceso, aprovechando los espacios procesales para alegar las effectivités,
que no se reconocen de oficio por la Corte, y que finalmente fueron la razón
para reconocer la soberanía de nuestra Patria sobre los cayos.
4. Intervención
del Gobierno Nacional - Ministerio de Relaciones Exteriores.
4.1. La Corte es
competente para conocer demandas contra tratados y sus leyes aprobatorias, aun
si fueron perfeccionados antes de la vigencia de la Constitución de 1991 -Corte
Constitucional, sentencias C-027 de 1993 y C-400 de 1998, y Auto 288 de 2010-.
Además, pese a que el Pacto de Bogotá fue objeto de denuncia, no existe
carencia actual de objeto, pues aquella no genera la inexistencia automática
del Tratado frente a quien la ha efectuado -Pacto, artículo LVI-, y al
continuar produciendo efectos puede la Corte adoptar una decisión de fondo
-Corte Constitucional, sentencias C-505 de 1995 y C-774 de 2001-.
4.2. La
violación del artículo 101 de la Constitución se produce como consecuencia del
“reconocimiento general e irrestricto de la competencia ratione materiae de
la Corte Internacional de Justicia en el artículo XXXI del Pacto de Bogotá”.
El referido artículo “constituye una consagración convencional, a modo de
cláusula compromisoria, de la denominada “optional clause of compulsory
jurisdiction” establecida en el artículo 36 del estatuto de la Corte
Internacional de Justicia. Pese a que el contenido de esta última disposición
indica que es restringido el reconocimiento de la jurisdicción de la Corte
Internacional, con fundamento en su numeral 2º puede decirse que la norma
acusada es “una cláusula compromisoria general, ilimitada e irrestricta”
que le reconoce competencia a dicha Corte para ocuparse de “cualquier
cuestión de derecho internacional” y en esa medida “para avocar
conocimiento y decidir sobre el establecimiento y modificación de los límites
territoriales y marítimos de los Estados partes de un procedimiento contencioso
tramitado ante ella.” Esta afirmación se apoya en los pronunciamientos de
la Corte Internacional de Justicia producidos en 20 decisiones que comprenden,
entre otros, controversias entre Nicaragua y Honduras así como entre Nicaragua
y Colombia; en este último caso, la Corte modificó los límites establecidos
entre Honduras y Colombia en el “Tratado sobre Delimitación Marítima” de
fecha 2 de agosto de 1986, aprobado mediante la Ley 539 de 1999 y en vigor
internacional.
4.3. Según el artículo
101 de la Constitución, el establecimiento de límites y la modificación de
aquellos ya fijados, solo resulta posible mediante tratados debidamente
aprobados y ratificados o mediante laudos arbitrales en los que Colombia sea
parte. Ello excluye las sentencias de la Corte Internacional de Justicia como
mecanismos para la fijación y modificación de límites marítimos, y así, el
artículo XXXI del Pacto de Bogotá resulta contrario a la Carta Fundamental. Y
la ausencia de referencia a las sentencias judiciales no constituyó “una
exclusión involuntaria o accidental”, en tanto fue el resultado de los
debates y deliberaciones adelantados por la Asamblea Nacional Constituyente: el
texto finalmente aprobado como artículo 101 tuvo variaciones a lo largo de los
debates, concluyendo en la no incorporación de las sentencias judiciales como
procedimiento para la fijación de límites -Gacetas de la ANC, Nos. 21, 68, 80,
83, 89, 97, 105 y 117 e informe del delegatario Plazas Alcid-.
4.4. La
jurisprudencia constitucional ha concluido que el establecimiento o la
modificación de los límites de Colombia solo es posible mediante tratados
aprobados y ratificados según las disposiciones vigentes o mediante laudos
arbitrales -Corte Constitucional, C-045 de 1994, C-396 de 2002 y C-1022 de
1999-, monismo moderado que contribuye al adecuado cumplimiento de los
compromisos internacionales y al otorgamiento de seguridad jurídica respecto de
las obligaciones de Colombia. En tal contexto, y ante la improcedencia de que
la Corte ordene la formulación de reservas -el Pacto no la prevé con
posterioridad a la ratificación, consonante con el artículo 19 de la Convención
de Viena sobre el derecho de los tratados-, lo que procede es declarar la
inexequibilidad del artículo XXXI y lo pertinente de la ley aprobatoria. Ello
hará posible que el Gobierno Nacional adelante el proceso para la celebración
de un tratado con Nicaragua  “que garantizará el cabal cumplimiento de las
disposiciones constitucionales, al tiempo que permitirá abordar los compromisos
internacionales vigentes”. La declaratoria de inconstitucionalidad de un
tratado se justifica como última ratio -Corte Constitucional, -C-378 de
1993, C-176 de 1994 y C-121 de 2008-, siendo solo procedente cuando no sea
posible adoptar una decisión menos grave para la existencia del vínculo
internacional, como declaraciones interpretativas o reservas. Así, considerando
la oposición manifiesta del artículo XXXI del Pacto Bogotá con el artículo 101
de la Constitución y la improcedencia de adoptar medidas menos graves como las
antes citadas, se impone la inexequibilidad de la norma demandada. Conforme a
lo señalado “a la luz del derecho internacional aplicable, la Corte
Constitucional se encuentra desprovista de la posibilidad de ordenar la
formulación de una reserva con fundamento en la cual, el estado Colombiano
adecue el contenido de su vínculo internacional con el Pacto de Bogotá para de
esta forma ajustarlo al contenido del artículo 101 de la Constitución Política
de 1991.”
4.5. La
armonización del derecho internacional con el derecho interno se logra -por
ejemplo en el caso del asunto suscitado entre Colombia y Nicaragua- si la Corte
declara la inexequibilidad del artículo XXXI del Pacto de Bogotá. En efecto,
una decisión en esa dirección asegura “que, no obstante la sentencia emitida
por la Corte Internacional de Justicia, el Estado colombiano solo pueda
modificar o establecer los límites marítimos en disputa, a través de la
celebración de un tratado con la República de Nicaragua, de conformidad con lo
previsto en el artículo 101”. Esta decisión, adicionalmente, permite
armonizar de manera adecuada los compromisos internacionales adquiridos con las
disposiciones de derecho interno relevantes.
4.6. La
celebración de un tratado de límites, a pesar de la existencia de la decisión
de la Corte Internacional de Justicia, no se opone a las normas del Estatuto de
ese Tribunal: ni el Estatuto de la Corte Internacional ni la Carta de las
Naciones Unidas -artículo 94-, exigen una implementación inmediata de las
decisiones de la CIJ que impida negociar acuerdos que hagan posible su
aplicación.
5. Intervención
de organizaciones académicas invitadas.
5.1. Universidad
Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario -facultad de Jurisprudencia-.
5.1.1. La Corte
Constitucional es plenamente competente para pronunciarse de fondo sobre la
constitucionalidad de un tratado perfeccionado antes de la vigencia de la
Constitución de 1991, pero solo con efectos jurídicos en el derecho interno y
nunca en el derecho internacional. Por consiguiente, no puede declarar la
nulidad de un tratado -sólo es predicable por violación evidente y objetiva,
para cualquier estado, de una norma de importancia fundamental sobre la
competencia para celebrarlos- ni la terminación de un tratado -ya fue
denunciado por el Gobierno Nacional y, por tanto, está llamado a dejar de
producir efectos jurídicos-.
5.1.2. Las
sentencias de la Corte Internacional de Justicia pueden, entre otras, imponer
obligaciones de hacer o de no hacer en la parte resolutiva de la decisión,
reconocer derechos, fijar límites fronterizos y establecer la responsabilidad
internacional del Estado por incumplimiento de obligaciones internacionales.
Independientemente de si una sentencia de la Corte Internacional de Justicia
impone o no obligaciones, existe per se, la obligación de cumplirla, de
conformidad con la “Carta de las Naciones Unidas”, el “Estatuto de la
Corte Internacional de Justicia” y su “Reglamento”. Colombia, Estado
Parte de la “Carta de las Naciones Unidas”, tiene una obligación
internacional cierta de cumplir las decisiones de la Corte Internacional de
Justicia; actuar en sentido contrario, generaría responsabilidad internacional.
La celebración de un nuevo tratado para establecer límites facilitaría la
“incorporación” del fallo al derecho interno, más no es un requisito sine
qua non para cumplirlo.
5.1.3. La
acusación formulada por el accionante no es clara, cierta, específica,
pertinente ni suficiente: el artículo L del Tratado prevé un mecanismo para
garantizar el cumplimiento del fallo de la Corte Internacional de Justicia que
no necesariamente implica la “ejecución automática” de la sentencia. Se
trata por tanto de una inferencia del demandante. En consecuencia, la Corte
Constitucional debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre este
aspecto de la demanda.
5.1.4. De haber
pronunciamiento de fondo, debe ser para declarar exequibles las normas
acusadas, ya que una interpretación sistemática evidencia la compatibilidad de
las mismas con la Constitución, a saber: el preámbulo prescribe como fin la
integración de la comunidad latinoamericana; el artículo 2° consagra la
obligación de garantizar la convivencia pacífica; y el artículo 9° estatuye que
las relaciones internacionales se rigen por los principios de derecho
internacional -incluidos el pacta sunt servanda y la resolución de
conflictos por medios pacíficos-.
5.1.5. No es
acertada la interpretación del artículo 101 que efectúa el accionante, al
pretender excluir las sentencias de la Corte Internacional de Justicia como
método para fijar límites, ya que el contenido material de las decisiones
arbitrales y las judiciales son similares. La “aparente diferencia”
entre la posibilidad de escogencia del tribunal de arbitramento por las Partes
y la elección de los magistrados por la Corte Internacional de Justicia, se
resuelve al mediar -en los dos eventos- una expresión de voluntad de los
Estados de querer ser parte.
5.1.6. Los
métodos para la fijación de límites no se restringen al inciso primero del
artículo 101de la Constitución. De acuerdo con el artículo 9°, Colombia acogió
los principios generales de derecho internacional, siendo el principal el pacta
sunt servanda; además, no hay prohibición expresa en el artículo citado que
permita inferir que el Constituyente quiso proscribir la fijación de límites por
medio de sentencias judiciales. Así, no es correcto afirmar que la
adjudicación, por parte de la Corte Internacional de Justicia, no es una de las
formas previstas por el ordenamiento constitucional para el establecimiento de
sus límites.
5.1.7. El Tratado
Esguerra-Bárcenas no fijó un límite marítimo entre los dos Estados; y el Acta
Complementaria, firmada durante el Canje de Instrumentos de Ratificación, no
constituye un tratado. En consecuencia y considerando que el supuesto del
inciso primero del artículo 101 se refiere a límites definidos, ciertos e
indiscutibles -y no a los inciertos-, no deben prosperar los cargos de la
demanda, toda vez que el límite no existía y no podía constitucionalizarse.
Colombia aceptó someterse a la Corte Internacional de Justicia y participó de
manera activa durante el proceso, aceptando, por tanto, que se trataba de un
límite incierto y no de un asunto ya resuelto.
5.2. Universidad
Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario -facultad de Relaciones
Internacionales-.
5.2.1. En fallo
de 2007, la Corte Internacional de Justicia asumió competencia  con fundamento
en el “Tratado Americano de soluciones pacíficas” para definir la
frontera marítima, partiendo de que el Acta de Canje de Instrumentos de
Ratificación del tratado con Nicaragua de 24 de marzo de 1928, respecto al
meridiano 82, no podía ser interpretada “como si establecieran una
delimitación marítima entre Colombia y Nicaragua”; Nicaragua invocó también
las declaraciones de aceptación de la jurisdicción formuladas en 1937
(Colombia) y 1929 (Nicaragua), sobre las que no se pronunció la CIJ. Afirmó que
el Tratado de 1928 era válido y vigente, pero que tenía competencia para
definir cuáles eran “todas las demás islas, islotes y cayos que hacen parte
dicho archipiélago de San Andrés (sic)”. Hasta la culminación del proceso,
con la sentencia de noviembre de 2012, Colombia no controvirtió la competencia
de la Corte Internacional de Justicia.
5.2.2. Ningún
tratado ha previsto el meridiano 82 como frontera marítima, no siendo posible
encontrar, hasta ahora, la fuente normativa que defina exactamente su extensión
hacia el norte y hacia el sur. Así, “dicha frontera no figuró como límite
con Nicaragua ni el (sic) Acto Legislativo del 5 de agosto de 1936, ni
el (sic) Acto Legislativo N° 1 de 1968, no obstante que en ellos se
enuncian específicamente los tratados de límites con todos y cada uno de
nuestros países vecinos”.
5.2.3. La Corte
Internacional de Justicia, en su fallo de 2012, señaló la frontera marítima
entre los dos países: rechazó la “tesis de Nicaragua de que el límite debía
seguir una línea trazada entre la costa continental colombiana y San Andrés”;
confirmó la soberanía colombiana sobre los siete cayos del Archipiélago; y
rechazó la indemnización que Nicaragua había pedido por la actitud de Colombia
de impedir las labores de embarcaciones pesqueras al oriente del meridiano 82.
5.2.4. Al haber
sido denunciado el Tratado, y dado que el 27 de noviembre de 2013 se cumple un
año desde la denuncia del mismo, se impone su “inaplicabilidad total”, para
todos los efectos, en nuevos casos respecto de los intereses de nuestro país.
5.3. Universidad
Externado de Colombia: facultad de Derecho.
5.3.1. La Corte
Constitucional debe declarar la constitucionalidad de las normas acusadas. La “Carta
de las Naciones Unidas” consagra normas cuyo cumplimiento no puede soslayar
Estado alguno, entre otros, el arreglo pacífico de controversias, la buena fe y
el principio pacta sunt servanda. Esas normas se establecieron con
posterioridad a la “Convención de Viena sobre el derecho de los tratados”
y explican que los constituyentes de 1991 hubieran incluido en el artículo 9 de
la Constitución que “reconocimiento de los principios del derecho
internacional aceptados por Colombia” como uno de los fundamentos de las
relaciones exteriores de Colombia. Al ratificar la “Carta de las Naciones
Unidas” el Estado colombiano aceptó subordinar su política exterior a los
principios de derecho internacional y, en este sentido, asumió la obligación de
someterse a la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia, en los
términos de su propio Estatuto.
5.3.2. El fallo
de la Corte Internacional de Justicia del caso Colombia-Nicaragua, encontró que
el Tratado Esguerra-Bárcenas era derecho aplicable pero que, de acuerdo con lo
probado por los Estados en el proceso, no era un tratado de límites. En
consecuencia, el derecho que debía aplicarse era el derecho consuetudinario del
mar y, por tanto, la Corte Internacional de Justicia no creó derecho sino que
declaró el derecho que las partes probaron. Considerando que “la zona del
caribe occidental no estaba delimitada de manera adecuada, lo que hizo la Corte
Internacional de Justicia fue un llamado para que los Estados involucrados en
el diferendo establezcan sus límites de manera definitiva con base en una
negociación y acuerdo fundados en los criterios propuestos en su sentencia”.
En ese sentido, no se contrarían las disposiciones del artículo 101 de la
Constitución Política. Y, en aras del respeto de los principios internacionales
y con el objeto de cumplir a cabalidad un compromiso internacional, la Corte
podría propiciar que se adelante una negociación que termine con la firma de un
acuerdo.
5.3.3. La
declaratoria de inconstitucionalidad de una ley aprobatoria como la del Tratado
no genera ningún efecto en el orden internacional, pues las obligaciones
derivadas de un tratado, así como las derivadas de una sentencia de la Corte
Internacional de Justicia, están amparadas por el principio de buena fe.
Adicionalmente, los Estados no pueden invocar disposiciones de su derecho
interno para excusarse de cumplir una obligación internacional.
5.4. Universidad
Sergio Arboleda: facultad de Derecho.
5.4.1. La Corte
Constitucional no debe declararse inhibida para proferir un fallo de fondo: el
Tratado continúa produciendo efectos jurídicos, en razón de la sentencia
proferida por la Corte Internacional de Justicia y a la nueva demanda
presentada por Nicaragua ante ese mismo órgano judicial. Y debe declarar
exequible de manera condicionada las normas acusadas en el entendido: “que
una sentencia de la Corte Internacional de Justicia puede decidir asuntos
limítrofes, bien territoriales bien marítimos, cuando estos no han sido
previamente establecidos por un tratado o laudo arbitral”.
5.4.2. El
Tratado no es violatorio de los artículos 2º, 3º o 9º de la Constitución. El
principio de la autodeterminación de los pueblos no puede extenderse a la
determinación proprio motu por parte de un pueblo, de su territorio y
límites marítimos, en tanto el ejercicio de soberanía no es un poder para
desconocer el derecho internacional. Y una sentencia de la Corte Internacional
de Justicia que establezca los límites de Colombia con otros Estados, no es
contraria a los artículos 3° y 9° de la Constitución Política, pues en el
establecimiento de dichos límites se aplican los principios de derecho
internacional aceptados por los Estados que hacen parte de la controversia.
Dentro de estos principios se encuentran “aquellos por los cuales se
determina la zona económica exclusiva y plataforma continental de Estados cuyas
costas son opuestas y adyacentes”.
5.4.3. De
acuerdo con lo indicado por la Corte Constitucional, los tratados de límites
gozan de un estatus privilegiado “por ser parte del bloque de constitucionalidad”:
(i) aquellos en los que la frontera no se encuentra claramente delimitada; y
(ii) aquellos en que existe una frontera definida, pero los Estados deciden
cambiarla. Sólo los últimos constituyen una modificación. Y aún si la Sentencia
del 19 de noviembre de 2012 se considere modificatoria de los límites del
Estado colombiano, tampoco resultaría contraria al artículo 101 constitucional:
la “Convención de Ginebra sobre la plataforma continental” hace parte
del bloque de constitucionalidad lato sensu e integra el contenido
normativo del artículo constitucional en mención. Por consiguiente, la
delimitación marítima efectuada por la Corte Internacional de Justicia no es
contraria a la Constitución Política.
5.4.4. Al ser
Parte del Tratado, el Estado colombiano se encontraba en la obligación de
reconocer la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia.
Adicionalmente, la actitud procesal del Estado constituye una conducta
concluyente. Por consiguiente, la sentencia proferida el 19 de noviembre de
2012 debe cumplirse y acatarse, considerando el artículo 94 de la “Carta de
Naciones Unidas”, que tiene un rango especial dentro del derecho
internacional (a pesar de no ser, per se, un tratado referido
exclusivamente a derechos humanos o fronteras, constituye la base del orden
mundial).
5.4.5. Por
consiguiente, aun cuando se considere que la decisión proferida por la Corte
Internacional de Justicia, el 19 de noviembre de 2012, ha modificado de manera
indirecta límites establecidos en tratados, la Corte Constitucional no es
competente para referirse a tal “supuesto exceso”, en virtud del principio del pacta
sunt servanda en relación con la “Carta de las Naciones Unidas”.
5.5. Academia
Colombiana de Derecho Internacional (ACOLDI)
5.5.1. La Corte
Constitucional debe declararse inhibida. De pronunciarse, debe imponerse la
declaratoria de exequibilidad, en cualquier caso antes del 27 de noviembre de
2013, fecha después de la cual las demandas pierden su objeto, al surtirse el
término de la denuncia.
5.5.2. El
respeto irrestricto por el derecho internacional no sólo es práctica y
costumbre, sino que emana de una obligación constitucional (CP, art 9). El
respeto a los Tratados es exigido por los principios de derecho internacional
aceptados por Colombia en sus relaciones internacionales (pacta sunt
servanda, buena fe y prevalencia del derecho internacional sobre el derecho
interno, positivizados en la “Convención de Viena sobre el derecho de los
tratados”). El sistema internacional ha concebido y reconocido al derecho
internacional como un ordenamiento jurídico superior, voluntariamente
construido y consensuado por los Estados. En ese sentido, en el evento de
colisión entre el derecho interno y el derecho internacional debe prevalecer
este último. La “Convención de Viena sobre el derecho de los tratados”
admite una excepción: la violación manifiesta de una norma fundamental de su
derecho interno concerniente a la competencia para celebrar tratados.
5.5.3. El
Tratado en general y las disposiciones demandadas en especial, desarrollan
principios de derecho internacional aceptados por Colombia, como la obligación
de solución pacífica de controversias internacionales. Y el Legislativo
participó de forma voluntaria en el proceso interno que llevó a la adopción de
la ley aprobatoria del Tratado, “trasmitiendo” parcialmente poderes
constitucionales para que estos casos fueran decididos por la justicia
internacional. Así, no se opone al artículo 101 de la Constitución.
5.6. Academia
Colombiana de Jurisprudencia.
5.6.1. La
Constitución confiere “rango constitucional” a “todos los tratados y
laudos arbitrales sobre asuntos limítrofes, anteriores a la Constitución de
1991” (CP, 101, inc 1). A su vez, la modificación de estos límites solo
puede producirse conforme a  las reglas de aprobación y ratificación de
tratados.
5.6.2. Los
artículos 2, 31, 32, 33, 35, 36, 38 y 50 del Pacto de Bogotá deben declararse
exequibles en el entendido de que “la CIJ o un futuro tribunal de
arbitramento no tiene competencia ratione materiae para decidir controversias
sobre cuestiones de derecho internacional en los que sea parte Colombia y que
de conformidad con el citado artículo 101 de la Constitución de 1991, deban ser
definidos mediante tratado y no por fallo judicial.” Conforme a ello, el
único mecanismo mediante el cual puede dirimirse una controversia relativa a
límites territoriales o marítimos es el tratado internacional.
5.6.3.
Considerando que los tratados relativos a los límites de Colombia y laudos
arbitrales hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto
(CP, 101.1), no resulta posible controlar sus disposiciones (CP, art 59
transitorio: prohibición de juzgamiento de todas las normas promulgadas la
Asamblea Constituyente de 1991). Así las cosas, se impone declarar la
constitucionalidad condicionada de los artículos antes citados del Pacto de
Bogotá “en el entendido de que ni la CIJ ni un futuro tribunal de
arbitramento tienen la competencia para interpretar, evaluar o ejercer
cualquier otro tipo de control jurisdiccional sobre normas que tengan alcances
constitucionales. En particular, aquellas referidas a los tratados de límites
suscritos por Colombia “constitucionalizados” en el inciso 1 del artículo 101
de la Carta.”
5.6.4. Las otras
disposiciones del Pacto de Bogotá que fueron acusadas no plantean problema
constitucional alguno, dado que se limitan a regular los trámites de los
procesos de solución de controversias, y disciplinarían el trámite de
controversias diferentes a las relacionadas con los límites territoriales.
6. Intervención
de autoridades nacionales y expertos invitados.
6.1. Enrique
Gaviria Liévano.
6.1.1. El Pacto
de Bogotá, tratado de carácter regional, reconoce entre los medios de solución
de controversias, el arbitraje y el recurso ante la Corte Internacional de
Justicia. En el caso de la Corte Internacional, prevé dos eventos en los cuales
carece de jurisdicción: (i) asuntos que correspondan a la jurisdicción interna
del Estado; (ii) materias ya resueltas por arreglo de las partes, por laudo
arbitral, por sentencia de un tribunal internacional o disciplinadas por
acuerdos o tratados vigentes al momento de la celebración del Pacto de Bogotá.
Al amparo de ello, Colombia propuso excepciones preliminares en el procedimiento
seguido ante la Corte Internacional de Justicia, conduciendo al reconocimiento
de la soberanía sobre San Andrés, Providencia y Santa Catalina, así como la
vigencia del “Tratado Esguerra Bárcenas”, suscrito con Nicaragua en 1928;
asunto diferente es que Colombia no hubiese advertido que el pronunciamiento de
la Corte, al asumir competencia para ocuparse de la soberanía de algunos cayos
y trazar una línea de delimitación marítima, había sido extra petita.
6.1.2. No es
posible el reconocimiento de competencia que ha hecho la Corte Constitucional
para pronunciarse sobre la constitucionalidad de tratados ratificados,
apoyándose para ello en la figura de la inconstitucionalidad sobreviniente:
considerando lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 241, en el que se prevé
un control previo de los tratados, y la sentencia C-276 de 1993 de esta
Corporación. No es admisible que el Estado Colombiano pretenda incumplir sus
compromisos internacionales y sobreponerles la Soberanía, cuando precisamente
la orientación actual tiene otra dirección. Ello puede evidenciarse, por
ejemplo, en los modelos de integración económica en los que incluso se prevé
delegación de soberanía a organismos supranacionales, tal y como ocurre, en
alguna medida, con lo dispuesto en el artículo 36 del Estatuto de la Corte
Internacional de Justicia en lo referido, al menos, al cumplimiento de sus
sentencias. Encontrándose perfeccionado y vigente el Pacto de Bogotá, la Corte
Constitucional debe inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo.
6.1.3. De otra
parte, las disposiciones cuestionadas, en particular los artículos acusados en
la demanda formulada por el Presidente de la República, no desconocen la
Constitución.
El artículo XXXI
contiene la conocida cláusula facultativa conforme a la cual “las partes
contratantes declaran que reconocen respecto de cualquier Estado Americano como
obligatoria ipso facto, sin ningún convenio especial, la jurisdicción de la
mencionada Corte en todas las controversias de carácter jurídico”
que versen sobre las materias que allí se indican. Este artículo es la
reproducción del artículo 36 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia
en relación con el cual, luego de haber aceptado la jurisdicción de la Corte
-en 1937, salvo en lo relativo a hechos anteriores al 6 de enero de 1932-,
Colombia retiró tal aceptación el día 5 de enero de 2000. Como tal retiro se
produjo un día antes de la presentación de la demanda correspondiente por parte
de Nicaragua, Colombia planteó como excepción preliminar dicha circunstancia.
La Corte también manifestó su retiro del Pacto de Bogotá el día 27 de noviembre
de 2012 y dado que la denuncia entra a regir desde el día 27 de noviembre de
2013, en caso de que fuere declarada inconstitucional la ley 37 de 1961, dicho
tratado “estaría vigente solo por pocos días respecto de las disposiciones
no demandadas.”
El artículo L
del Pacto de Bogotá, en relación con el cual cabe formular consideraciones
semejantes a las presentadas, establece una regla que se sigue de lo dispuesto
en el artículo 52 de la Carta de las Naciones Unidas, que permite a las
autoridades regionales, de forma previa a la intervención del Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas, determinar procedimientos para solucionar sus
controversias. La demanda ahora formulada por el Gobierno podría ser
interpretada “como una confesión de haber desacatado el fallo del 19 de
noviembre de 2012 y tratar de evadir las posibles medidas sancionatorias del
organismo regional o mundial.” Adicionalmente, la acusación planteada
implicaría que “ante una eventual violación de Nicaragua del fallo del 13 de
diciembre de 2007 al seguir alegando derechos sobre el archipiélago de San
Andrés, Colombia se quedaría sin este mecanismo para pedir su aplicación.”
Conforme a las
declaraciones relacionadas con la estrategia frente al fallo del 19 de
noviembre de 2012, el Presidente de la República “está a la espera de un
fallo favorable de la Corte Constitucional para celebrar el anunciado tratado
con Nicaragua y cambiar supuestamente su contenido.” Ahora bien, nada
impide al Jefe de Estado ejercer la competencia de celebrar un tratado, tal y
como ello se encuentra previsto en el numeral 2 del artículo 189 de la Carta.
El Presidente de la República, adicionalmente, ya ejerció sus facultades de
denuncia respecto del Pacto de Bogotá y no resulta posible, tal y como lo ha
reconocido la doctrina, que un tribunal colombiano declare terminado o prive de
sus efectos un tratado internacional.
6.1.4. Para el
análisis de constitucionalidad a cargo de la Corte, no es relevante lo
dispuesto por el artículo 3 de la Carta, dado que fue en ejercicio de la
soberanía del pueblo, mediante la intervención de sus representantes, que la
Ley 37 de 1961 fue aprobada en Colombia.
6.1.5. No se
advierte violación alguna del artículo 9 de la Constitución. De esa disposición
se desprende, además de la obligación de respetar la soberanía y la
autodeterminación de los pueblos, el deber de establecer relaciones
internacionales que se adecuen a los principios del derecho internacional
aceptados por Colombia. Entre ellos se incluye -tal y como lo prevé el artículo
2 de la Carta de la Organización de las Naciones Unidas y la Resolución 2735 de
1970 de su Asamblea General- el deber de cumplir de buena fe las obligaciones contraídas
de conformidad con esa Carta. Este deber se articula con “el sagrado
principio del pacta sunt servanda que es el pilar fundamental para la
convivencia pacífica entre las naciones y que a la vez es nuestra posición
frente a las demandas de inconstitucionalidad presentadas contra la ley
aprobatoria del Pacto de Bogotá”. Cabe advertir, igualmente, que no resulta
posible a la luz de lo dispuesto en los artículos 26 y 27 de la Convención de
Viena relativa al derecho de los tratados, la invocación de una disposición
interna como fundamento del incumplimiento de una obligación internacional. El
deber de cumplimiento de sus obligaciones internacionales por los Estados,
constituye una disposición imperativa, en tanto satisface las condiciones
establecidas en el artículo 53 de la Convención de Viena: el carácter
obligatorio del principio del pacta sunt servanda se evidencia con
claridad, si se tiene en cuenta que el referido artículo 53 establece la
nulidad de cualquier tratado que se encuentre en oposición con una norma
imperativa de derecho internacional general. El argumento relativo a la
obligación de cumplir los acuerdos contenidos en la Carta de las Naciones
Unidas, encuentra también apoyo en el hecho de que algunos autores han
sostenido que el artículo 103 de dicha Carta -conforme al cual prevalecerán
siempre las obligaciones impuestas en ella- es una norma que tiene un status de
ius cogens.
6.1.6. No se
aprecia desconocimiento del artículo 101 de la Constitución. En contra de la
argumentación presentada en la demanda formulada por el Presidente de la
República pueden formularse varios argumentos. (i) La acusación se funda en una
lectura incompleta del artículo 101 de la Constitución en cuyo inciso final se
advierte que son parte de Colombia, de conformidad con el derecho
internacional, el subsuelo, el mar territorial, la zona económica
exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el
espectro electromagnético y el espacio donde actúa. (ii) El artículo 101 de la
Constitución no prevé como límites aquellos que hubieren sido establecidos en
sentencias de tribunales internacionales, pero de ello no se sigue que la
sentencia de fecha 19 de noviembre de 2012, adoptada en desarrollo del Pacto de
Bogotá, vulnere tal disposición y, en consecuencia, se requiera “celebrar
otro tratado que fije los nuevos límites con Nicaragua”. (iii) No resulta
claro, atendiendo lo señalado en el artículo 93 de la Constitución, que los
tratados de límites se integren al denominado bloque de constitucionalidad: A
pesar de lo indicado en la sentencia C-191 de 1998 en el sentido de que “los
tratados que define el territorio colombiano entran a formar parte del bloque
de constitucionalidad lato sensu”, también allí se sostiene “que aun
cuando se conviertan en parámetro para llevar a cabo el control de
constitucionalidad de las leyes, los tratados sobre límites no tienen valor
constitucional sino un valor normativo similar a las leyes orgánicas y las
leyes estatutarias, es decir ostentan la jerarquía intermedia entre la
constitución y las leyes ordinarias”; en consecuencia, no es posible
afirmar “que la sentencia de la Corte Internacional de Justicia estaría
violando el artículo 101 constitucional como sostienen las demandas presentadas”.
(iv) La ley aprobatoria del Pacto de Bogotá fue aprobada en vigencia de
disposiciones constitucionales que contenían una disposición semejante a la
ahora incorporada al artículo 101 “sin que la Corte Suprema de Justicia, que
era la que ejercía el control constitucional antes de expedirse la Constitución
de 1991, hubiera encontrado algún vicio de inconstitucionalidad o que se
hubiera presentado una demanda al respecto”.
6.1.7. Tampoco
cabe afirmar que las disposiciones que se demandan se opongan al artículo 4º de
la Carta. Incluso si se aceptara que la referencia a otras normas jurídicas
incluyese los tratados, la referida disposición solo puede aplicarse al
interior del Estado sin trascender al campo internacional. Esta afirmación
encuentra fundamento en la sentencia C-276 de 1993.
6.2. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
6.2.1. Dado que
objeto de la ley 37 de 1961 es la aprobación de un tratado que fue ya
denunciado y que, en consecuencia, no produce efecto jurídico alguno, la Corte
debe declararse inhibida. Esta conclusión se impone no obstante la demanda se
dirija contra la ley que aprueba el tratado, pues el único contenido u objeto
de la ley es el tratado mismo: no procediendo contra el tratado denunciado,
tampoco cabe un pronunciamiento de fondo respecto de la ley aprobatoria
correspondiente dado que “la Ley 37 de 1961 no tiene vigencia independiente
y autónoma del Pacto de Bogotá”. Siendo la Corte Constitucional competente
para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los tratados internacionales
-según se sigue del precedente fijado en las sentencias C-027 de 1993 y C-400
de 1998-, en la presente ocasión y por las razones anteriormente mencionadas,
no es posible tal pronunciamiento.
6.2.2. El Pacto
de Bogotá constituye un desarrollo del “principio de ius cogens”,
conforme al cual los Estados tienen el deber de arreglar pacíficamente sus
controversias -reconocido en la Carta de la ONU, en la Declaración 2625 de las
Naciones Unidas, en la Carta de la OEA y en el Tratado Interamericano de
Asistencia Recíproca; a la luz de lo dispuesto en el referido instrumento, que
establece los diferentes medios de solución de controversias, los Estados no
pueden “utilizar la amenaza o el uso de la fuerza contra la integridad y
soberanía del Estado”. Así, el Pacto no desconoce la soberanía de Colombia,
y por el contrario, “reafirma el respeto de los principios de derecho
internacional”, y ello se ajusta plenamente al artículo 9 de la
Constitución Política.
6.2.3. El Pacto
de Bogotá, al reconocer la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia,
no desconoce el artículo 101 de la Constitución: (i) su intervención y sus
decisiones son consecuencia del tratado; (ii) la referencia que el artículo 101
hace a laudos arbitrales permite una asimilación con las sentencias, dado que
en uno y otro caso se trata de jueces que dictan fallo para resolver conflictos
entre las partes; (iii) el artículo 101 debe interpretarse conjuntamente con el
artículo 9 de la Carta y, en esa medida, las decisiones de la Corte
Internacional de Justicia,  al constituir un mecanismo para la solución
pacífica de conflictos, deben seguirse con fundamento en el artículo 94 de la
Carta de las Naciones Unidas; (iv) si la sentencia es consecuencia del tratado,
como ocurre cuando existen diferentes interpretaciones acerca de su alcance, se
puede considerar asimilable a dicho tratado, como en la “sentencia de la
Corte Internacional de Justicia de fecha 19 de noviembre de 2012 que fue
consecuencia de la aplicación del Tratado Esguerra-Bárcenas de 1928 dado que la
Corte interpretó que el meridiano 82 no contenía la delimitación de los
espacios marinos que el derecho internacional les concede a los Estados con
costa”. Así pues, siguiendo una “interpretación extensiva,
sistemática y finalista hay que poner de presente que con Nicaragua, los
límites se fijaron mediante el tratado de 24 de marzo de 1928. Hay que advertir
que la sentencia de la Corte Internacional de justicia de 19 de noviembre de
2012 dejó válido y vigente el Tratado Esguerra – Bárcenas de 1928 y al
interpretar este tratado encontró que no contenía límites marítimos y para
resolver la demanda de Nicaragua hizo la delimitación marítima que consideró
adecuada. Por tanto, la sentencia antes citada deriva de un tratado vigente por
lo cual se viola el artículo 101 de la Constitución. No hubo modificación de
límites marítimos porque estos no estaban fijadas, y en cuanto a los límites
terrestres se reconoció la soberanía colombiana.”
6.2.4. La
denuncia formulada respecto del Pacto de Bogotá no afecta la validez de la
sentencia de la Corte Internacional de Justicia, dado que dicho procedimiento
para la terminación de tratados internacionales no produce efectos
retroactivos.
6.2.5. No fueron
formulados cargos específicos en contra de los capítulos 4 y 5 del Pacto de
Bogotá. En todo caso, de la regulación allí contenida no se sigue ningún
problema constitucional.
6.3. Ricardo
Abello Galvis.
6.3.1. El
Tratado no era la única base de competencia en el litigio que enfrentó a
Colombia con Nicaragua. La “declaración de aceptación de la Corte” también fue
invocada por ese Estado como base de competencia.
6.3.2. Para el
derecho internacional es claro que hay una prevalencia de este sobre el derecho
interno. Se trata de un principio fundamental del derecho internacional, a la
par con el de buena fe y pacta sunt servanda. La “Convención de Viena
sobre el derecho de los tratados” codificó los principios generales
relativos al pacta sunt servanda y la buena fe, y además estableció, en
su artículo 46, que solamente se podrá invocar el derecho interno para no
cumplir una obligación internacional cuando se trate de “la competencia para
celebrar tratados” y que esto afecte una “norma de importancia fundamental”.
Este no es el caso del Tratado, en la medida que sí había competencia para celebrarlo.
6.3.3. Distinto
es que en 1991 -de considerarse contrario a la Constitución- no se haya
denunciado. El derecho de los tratados tiene mecanismos para evitar que un
Estado se encuentre vinculado por normas que no le gustan, que son contrarias a
su ordenamiento jurídico o, simplemente, son inconvenientes, a saber: reservas
o denuncia. Ello permite limitar la aplicabilidad de un tratado o retirarse del
mismo. En ese sentido, es importante señalar que no es asimilable el caso del
“Concordato” (Sentencia C-027 de 1993) con el Tratado, en la medida en que el
primero no tenía cláusula de denuncia, lo que hacía muy difícil una
renegociación del mismo con la Santa Sede o que Colombia se retirara
unilateralmente del mismo, mientras que la denuncia siempre fue una opción
jurídicamente válida en el Pacto de Bogotá.
6.3.4. Aceptar
la hipótesis de una inconstitucionalidad sobreviniente del Tratado llevaría al
incumplimiento de obligaciones internacionales e, ipso facto, a
responsabilidad internacional del Estado, teniendo en cuenta que Colombia, de
forma voluntaria, ha aceptado que las obligaciones internacionales priman sobre
el derecho interno. De suponer que hubiere una inexequibilidad sobreviniente,
esta no puede ser aplicada retroactivamente, en la medida en que no conllevaría
ningún efecto real.
6.3.5. La Corte
Internacional de Justicia no modificó los límites de Colombia, en tanto definió
un límite controvertido. En ese sentido, el artículo 9 de la Constitución es el
que debe ser aplicado y no el 101. El artículo 9 al aplicar “los principios del
derecho internacional aceptados por Colombia” está permitiendo la aplicación de
diferentes mecanismos de solución pacífica de controversias, establecidos en la
“Carta de las Naciones Unidas”. En cuanto a que se deba celebrar un
tratado para poder “modificar” la frontera, la “Convención de Viena sobre el
derecho de los tratados” recoge el reconocimiento universal al libre
consentimiento: en ese sentido, un Estado no puede forzar a otro a celebrar un
tratado como consecuencia de una prohibición de su derecho interno.
6.4.
Antonio Aljure Salame.
6.4.1. La Corte
debe declarar la exequibilidad, de los artículos XXXI y L del Pacto de Bogotá,
en tanto se encuentran en concordancia con los artículos 3, 9 y 101 constitucionales.
6.4.2. El
artículo 101 superior exige la existencia de un tratado internacional previo
para la modificación de los límites del país. Esta necesidad se satisface de
dos formas: (i) mediante tratado que se designe a una corte internacional o
tribunal arbitral para que emita una sentencia que contenga la modificación;
(ii) a través de un tratado en el cual expresamente se establezcan los puntos
limítrofes. En el primero de los supuestos contemplados, las decisiones
judiciales proferidas hacen parte inescindible del tratado, por lo que la
eventual modificación de los límites se origina propiamente en un tratado. Y
tanto tratado, como laudo o sentencia judicial, hacen una unidad jurídica, en
tanto la intención de las partes fue “la de obtener del tribunal una
conclusión con efecto jurídico internacional permanente o definitivo”. Es
necesario remitir al principio de hermenéutica jurídica según el cual donde
la ley no distingue el intérprete no debe distinguir: así, el inciso 2º del
artículo 101 establece de manera genérica que la modificación debe realizarse a
través de tratado y no distingue ningún tipo de instrumento internacional en
específico. Por lo anterior, debe concluirse que el tratado puede ser uno que
designe a un tribunal o corte para la modificación de los límites o uno que
directamente señale las nuevas fronteras.
6.4.3. Colombia
ha modificado sus límites mediante laudos e incluido nuevos espacios dentro de
su territorio, sin necesidad de celebrar nuevos tratados: (i) el Tratado
Arosema-Guzmán del 14 de septiembre de 1881, produjo un laudo arbitral el 16 de
marzo de 1891, bajo la vigencia de la Constitución de 1886 que para los efectos
bajo estudio, contemplaba una disposición normativa similar al actual artículo
101 constitucional; (ii) en casos relacionados con las fronteras con la
República de Venezuela a través de los laudos arbitrales de la Corona Española
y del Consejo Federal Suizo.  Y en el derecho internacional no se encuentra
ningún sustento que permita señalar que, ante una providencia de un tribunal
judicial internacional, se requiera posteriormente la celebración de un nuevo
tratado para poder ejecutar la decisión: esta interpretación raya en lo
absurdo, en tanto la parte que se considere perdedora o afectada por la
decisión judicial jamás celebrará un tratado en tal sentido.
6.4.4. Se
concluye que el Pacto de Bogotá es exequible en tanto satisface la exigencia
del artículo 101 constitucional al ser un tratado solemne apto para solucionar
una eventual controversia sobre fronteras, de conformidad con el procedimiento
que en él se estableció. Si no se acepta la anterior argumentación, debe
advertirse que no resulta necesario un tratado cuando una sentencia judicial
desarrolla uno existente, en un caso en que los límites no existían. En
relación con la sentencia del 19 de noviembre de 2012 de la Corte Internacional
de Justicia, en la disputa entre Nicaragua y Colombia, en ella se fijó el
límite en tanto en el “Tratado Esguerra Bárcenas” de 1928 no se establece
delimitación marina alguna, toda vez que la inclusión del meridiano 82 sólo se
realizó mediante el canje de instrumentos de ratificación.
6.4.5. La
inexequibilidad del Pacto de Bogotá implicaría una señal por parte de Colombia
de desaprobación del sistema jurídico de solución de controversias por vía
pacífica, lo cual constituye una norma de ius cogens. Así como un
mensaje de que el país no acata ninguna decisión que le resulta adversa.
6.5. Carlos E.
Salgar Vargas.
6.5.1. La Corte
ha reconocido su competencia para adelantar el examen de constitucionalidad de
los tratados de límites y de derechos humanos, según se sigue de lo indicado en
el auto de rechazo de la demanda que correspondía al  expediente D-5862 y
resumido por la Corte Constitucional en la sentencia C-321 de 2006.
6.5.2. La
eventual declaratoria de inconstitucionalidad del Pacto de Bogotá no tendría
efectos en tanto es improcedente “desconocer las obligaciones prexistentes y
que se encuentran vigentes ante el Derecho Internacional (...)”. Esta
conclusión se fundamenta en el artículo 27 de la Convención de Viena relativa
al derecho de los tratados.
6.5.3. Se afirma
que las decisiones adoptadas por la referida Corte Internacional implicaron una
modificación de los límites de Colombia. En ese contexto cabe hacer las
siguientes consideraciones: (i) el derecho internacional diferencia tratados de
límites de aquellos de asignación de soberanías o de líneas de asignación;
estos últimos tratados se caracterizan por el hecho de que “reconocen
formalmente la posesión de otro Estado sobre una determinada zona, pero sin
entrar a definir los límites”, mientras los primeros tienen por objeto “trazar
con toda claridad el recorrido de la, o las líneas, que dividen dos entidades
territoriales, de manera análoga al proceso de alinderamiento de predios en el
derecho privado3; en Colombia, históricamente han sido definidos límites se
caracterizan al menos por lo siguiente: se trazan líneas perfectamente
definidas y, adicionalmente, se utilizan de manera indistinta las expresiones
frontera, límite, línea fronteriza, delimitación, demarcación y, en esa medida,
“no dejan duda sobre la intencionalidad de dicho instrumento”. El
“Tratado Esguerra Bárcenas” no emplea expresión alguna que indique que en él se
trazó un límite marítimo, y así fue así reconocido en la decisión de fecha 16
de diciembre de 2007 sobre excepciones preliminares de la Corte Internacional
de Justicia. Así, la decisión de fecha 19 de noviembre de 2012 de la Corte
Internacional de Justicia no supuso la modificación de una nueva frontera sino,
en otra dirección, la creación de una que no existía y, por ello, la asignación
de un derecho inexistente previamente.
6.5.4. El Pacto
de Bogotá -consecuencia de la Carta por la cual fue creada la Organización de
las Naciones Unidas ratificada en Colombia por la Ley 13 de 1945, artículos 33,
36 y 94- obliga a Colombia a (i) buscar la solución pacífica de sus
controversias y a (ii) cumplir las decisiones de la Corte Internacional de
Justicia. La obligación de Colombia de cumplir la sentencia de la Corte
Internacional de Justicia no se desprende de que ésta hubiere asumido
competencia. Así las cosas, si lo pretendido por Colombia consiste en
abstenerse de cumplir las decisiones adoptadas por la Corte Internacional de
Justicia, se encontrará en la obligación, no de denunciar el Pacto de Bogotá,
sino de proceder así respecto de la ley 13 de 1945 “lo cual, obviamente,
sería un despropósito”. Sobre las fuentes de la competencia de la CIJ se ha
advertido que podría fundarse o bien en la Declaración de Aceptación de la
Corte del año 1937 o bien en el artículo XXXI del Pacto de Bogotá.
6.5.5. La
posición de Colombia sobre que el “Tratado Esguerra Bárcenas” había definido ya
un límite marítimo y que, en consecuencia, el asunto planteado escapaba a la
competencia de dicho Tribunal, suscitaba riesgos que fueron en su momento
expuestos (se deduce del dictamen emitido en 1996, hecho público el 19 de junio
de 2013, por el jurista francés Prosper Weil). En 1999, cuando el Presidente de
Nicaragua anunció que no existían posibilidades de un acuerdo directo con
Colombia y que, en consecuencia, acudiría a la Corte Internacional de Justicia,
se conocía el riesgo existente.
6.5.6. La
decisión de la Corte Internacional de Justicia en la controversia suscitada
entre Colombia y Nicaragua no modificó un límite, puesto que lo creó en una
zona antes inexistente, y no se requiere el trámite de una reforma
constitucional para incorporarlo siendo necesario, ello sí, el trámite de una
ley ordinaria. Adicionalmente, resultando obligatoria la decisión adoptada por
la Corte Internacional de Justicia y considerando lo dispuesto en el artículo
101 de la Carta, “le corresponde al Presidente de la República como rector
de las relaciones exteriores, iniciar diálogos y negociaciones con Nicaragua
para determinar la estructura de un instrumento que recoja las directrices de
la sentencia y sean convertidas en un tratado.”
6.6. Julio
Londoño Paredes.
El escrito
advierte que no emite una opinión sobre las disposiciones que son materia de
impugnación. No obstante, presenta algunas consideraciones generales cuya
síntesis es la siguiente:
6.6.1. Colombia
entregó a Nicaragua -4 de junio de 1969- nota diplomática relativa a unas
concesiones petroleras otorgadas por este país. Allí se indica que ellas “traspasan
hacia el oriente el meridiano 82 de Greenwich, señalado en la misma negociación
de fecha 24 de marzo de 1928, por disposición del Congreso de la República de
Nicaragua en decreto de Ratificación del Tratado, con fecha 6 de marzo de 1930,
como el límite occidental del archipiélago de San Andrés y Providencia”. El
decreto de fecha 6 de marzo al que aludía la nota citada advertía que el
Tratado se aprobaba “en (…) la inteligencia de que (…) el
Archipiélago de San Andrés que se menciona en la cláusula primera del Tratado
no se extiende al Occidente del meridiano 82 de Greenwich de la carta publicada
en octubre de 1.885 por la Oficina Hidrográfica de Washington bajo la autoridad
del Secretario de la marina de los Estados Unidos de América”.
6.6.2. El 12 de
junio de 1969, Nicaragua dio respuesta a la nota de Colombia indicando que la
disposición relativa al meridiano “por ninguna razón valedera puede
interpretarse como limitativa de los derechos nicaragüenses ni creadora de
frontera entre ambos países”. Allí se decía entonces: “…De la simple
lectura de los textos transcritos, es evidente que el objeto de esa disposición
es fijar de modo claro y específico y en forma restrictiva, la extensión del
Archipiélago de San Andrés, y por ninguna razón valedera puede interpretarse
como limitativa de los derechos nicaragüenses ni creadora de frontera entre
ambos países. Por el contrario reconoce y confirma la soberanía y pleno dominio
de Nicaragua sobre el territorio nacional en esa zona…”
6.6.3. En la
sentencia de la Corte Internacional de Justicia del año 2012 dicho Tribunal
sostuvo que, previo al intercambio de notas producido en 1969, “no existía
indicación sobre la existencia de una disputa entre las partes”.
6.6.4. En el
curso de la fase de Excepciones Preliminares, surtida ante la Corte
Internacional de Justicia, el Estado Colombiano señaló que dicho Tribunal
carecía de competencia dado que el meridiano 82º constituía la frontera
marítima. Sobre el particular, la sentencia de la Corte sostuvo que “…contrariamente
a lo que pretende Colombia, los términos del Acta de Canje de los instrumentos
de Ratificación, en su sentido natural y ordinario, no pueden ser interpretados
como si establecieran una delimitación de la frontera marítima entre Colombia
entre Colombia y Nicaragua. Sus términos son más consistentes con que la
disposición enunciada en el Acta de Canje de los Instrumentos de Ratificación
buscaba fijar el límite occidental del archipiélago de San Andrés en el
meridiano 82. (…) En opinión de la Corte, un cuidadoso examen de las
negociaciones previas a la ratificación del Tratado de 1928 y de las
discusiones entre las partes confirma que ninguna de ellas asumió que el
Tratado y el Acta estaban diseñados para efectuar una delimitación general de
los espacios marítimos entre Colombia y Nicaragua (…)”. Así las cosas, la
Corte rechazó por unanimidad la excepción a su jurisdicción en la medida en que
se refiere a la delimitación marítima entre las partes.
6.7. Carlos
Gustavo Arrieta Padilla.
6.7.1. La Corte
Constitucional debe declarar inexequibles los artículos XXXI y L del Pacto de
Bogotá.
6.7.2. La Corte
Constitucional tiene competencia para conocer la demanda sub examine en
virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numerales 4 y 10, de la Constitución
Política. Lo anterior, en concordancia, con lo señalado en la Sentencia
C-400/98. Adicionalmente, en virtud de lo dispuesto en el artículo L del
tratado -aun denunciándolo-, continúa produciendo efectos jurídicos, toda vez
que los litigios iniciados antes de la denuncia se siguen tramitando ante la
Corte Internacional de Justicia.
6.7.3. Los
artículos XXXI y L del Tratado son contrarios al artículo 101 de la
Constitución, en la medida en que permiten la modificación de límites del
Estado colombiano, sin la celebración de tratados, ipso facto. El
artículo 101 diferencia dos eventos en relación con los tratados de límites:
(i) aquellos que tienen por objeto fijar límites o fronteras que aún son
inciertas -que no están definidas- y (ii) aquellos que tienen por objeto
modificar los límites que ya habían sido establecidos en tratados o laudos
arbitrales. De conformidad con la Sentencia C-1022 de 1999, el primer evento
requiere del trámite de una ley aprobatoria -ordinaria-, a diferencia del segundo
evento que, por tratarse de la modificación de límites ya consolidados e
incorporados al bloque de constitucionalidad, necesita tramitarse mediante el
procedimiento de reforma constitucional.
6.7.4. En el
caso objeto de estudio, la Asamblea Nacional Constituyente dispuso en el
artículo 101 que: “forman parte de Colombia, además del territorio
continental, el archipiélago de San Andrés, Providencia, y Santa Catalina, la
Isla de Malpelo y demás islas, islotes, cayos, morros y bancos que le
pertenecen (…) el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma
continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la
órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa,
de conformidad con el Derecho Internacional o con las leyes colombianas a falta
de normas internacionales”. En desarrollo de lo anterior, se celebró el
“Tratado Esguerra Bárcenas” y su “Canje de Notas”, que señala el meridiano
ochenta y dos al oeste Greenwich como límite marítimo entre los dos Estados.
Esos instrumentos internacionales, al estar perfeccionados con anterioridad a
la Constitución de 1991, hacen parte del bloque de constitucionalidad.
6.7.5. Por lo
anterior, una sentencia de la Corte Internacional de Justicia que defina o modifique
los límites territoriales y marítimos del Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina -en tanto estaban constitucionalizados en un
tratado de límites (suscrito con Nicaragua y vigente antes de la expedición de
la Constitución de 1991)-, no puede ser incorporada al ordenamiento jurídico
colombiano sin que se surta el procedimiento de reforma constitucional previsto
en el título XIII de la Constitución, previa celebración del tratado.
6.7.6.
Adicionalmente, los artículos XXXI y L infringen los artículos 2 y 53 de la
Constitución Política y el artículo 5 del Convenio N° 169 de la Organización
Internacional del Trabajo, toda vez que debe adelantarse el procedimiento de
consulta previa cuando haya cesión de territorio con poblaciones culturalmente
vinculadas a aquel.
6.7.7. Así pues,
las normas acusadas adolecen de inconstitucionalidad sobreviniente desde la
adopción de la Constitución de 1991.
6.8. Manuel José
Cepeda Espinosa.
Considerando que
ha asesorado a la Presidencia de la República en relación con los asuntos
objeto de examen, advierte que comparte integralmente los argumentos expuestos
en la demanda presentada por el Presidente de la
República.
7.
Intervenciones ciudadanas.
7.1. Clara
Eugenia López Obregón.
7.1.1. Las
normas demandadas deben ser declaradas inexequibles. Adicionalmente, la Corte
debe establecer si la ley 37 de 1961 cumplió con la totalidad de los requisitos
que se consagran en la ley 7 de 1944 en relación con su vigencia en Colombia.
7.1.2. Conforme
a la tradición constitucional de Colombia, la modificación de los límites
territoriales debe llevarse a cabo mediante la aprobación legislativa de un
tratado. Así se sigue de los artículos 3 y 76 de la Constitución de 1886, del
artículo único del Acto Legislativo 3 de 1909, del artículo 1 del Acto
Legislativo 3 de 1910, del artículo 1 del Acto legislativo 1 de 1936, del
artículo 1 del acto del Acto legislativo 1 de 1968 y, finalmente, del actual
artículo 101 de la Constitución aprobada en 1991.
Esta tradición
es además la que se sigue de la costumbre internacional conforme a la cual “la
soberanía marítima y territorial de los Estados es definida (…) por los
respectivos órganos legislativos de cada país”. En atención a ello no sería
posible que una modificación de límites se derivara de una sentencia adoptada
por “un tribunal extranjero como la Corte Internacional de Justicia”.
Esta conclusión se fundamenta, adicionalmente, en lo que prevén los numerales 1
y 2  del artículo 46 de la “Convención de Viena sobre el derecho de los
tratados” al regular la competencia para su celebración.
7.1.3. El Pacto
de Bogotá no constituye el único desarrollo posible compatible con el artículo
23 de la “Carta de la Organización de los Estados Americanos” en el que
se prevé que en un tratado especial se establecerán los medios adecuados para
resolver pacíficamente las controversias que puedan suscitarse. Dicha
disposición requiere considerar también los artículos 21 y 22 de la citada
Carta y los artículos 33 y 52 –numeral 1- de la “Carta de la Organización de
las Naciones Unidas”.
No resulta
posible que una de las partes en una controversia imponga a la otra el
mecanismo para la solución del conflicto que se suscite, en tanto ello podría
implicar, de acuerdo con el artículo 46 de la misma Convención de Viena, la
configuración de un vicio del consentimiento por la violación manifiesta de una
norma de importancia fundamental de acuerdo con el derecho interno. Es ello lo
que ocurre en las disposiciones acusadas en tanto se desconoce la Constitución
de 1991 en lo relativo a la modificación de los límites territoriales.
Adicionalmente, desconoce (i) la facultad reconocida a los Estados por el
artículo 22 de la “Carta de la Organización de los Estados Americanos”
al establecer la libertad de acordar el mecanismo para la resolución de
controversias y (ii) el artículo 9 de la Constitución.
Además de ello y
teniendo en cuenta que el numeral 1 del artículo 1 de la Carta de las Naciones
Unidas prescribe que uno de los propósitos de las Naciones Unidas es el
consistente en tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar
amenazas para la paz, no puede considerarse que una medida a la que subyace un
vicio del consentimiento pueda ser calificada como eficaz. En síntesis “una
medida que obligue a Colombia a violar derechos humanos, a violar el ius
cogens, a desconocer compromisos adquiridos con terceros países, en virtud de
lo dispuesto en un mecanismo no contemplado en la Constitución, no es un
mecanismo eficaz ni ajustado a derecho. Es así como no son eficaces medidas que
desconozcan el tratado celebrado entre Colombia y Nicaragua el 24 de marzo de
1928, o el tratado aprobado mediante la ley 52 de 1973, “por la cual se aprueba
el tratado entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los
Estados Unidos de América relativo a la situación de Quitasueño, Roncador y
Serrana”, pues afectan directamente mandatos expresos constitucionales y
compromisos internacionales suscritos por Colombia.”
7.1.4. Las
reglas de interpretación de las normas de derecho internacional –apoyadas en el
documento de la Comisión de Derecho Internacional denominado “Fragmentación del
Derecho Internacional: dificultades derivadas de la diversificación y expansión
del derecho internacional”-  hace posible concluir que la única interpretación
admisible del pacto de Bogotá será aquella que asegure (i) el respeto
por el ius cogens, (ii) el respeto por los derechos humanos consagrado
en la Constitución de 1991 y en diversos tratados sobre la materia, (iii) el
respeto por otros compromisos internacionales sobre protección de indígenas y
raizales, y protección del medio ambiente, (iv) el respeto por otros
tratados internacionales suscritos por Colombia como los aprobados mediante la
ley 1 de 1951, la ley 52 de 1973 y la lay 251 de 1995, (v) el respeto
por las competencias de las autoridades colombianas, (vi) el respeto por
el debido proceso, por ejemplo, en relación con las condiciones para que un
tribunal internacional pueda tomar decisiones ex aequo bono, tal como lo
dispone el artículo 38 numeral 2º de los Estatutos de la Corte Internacional de
Justicia.”
7.1.5. La
consulta previa de las comunidades titulares de este derecho se encuentra
exigida en los casos en los que se pretenda la modificación de los límites
territoriales o marítimos. Esta conclusión encuentra apoyo en lo que disponen
los artículos 2, 310 y 329 de la Constitución y en lo prescrito en los
artículos 6 y 12 de la “Convención 169 de la OIT”. Así las cosas, las normas
que se acusan violan la Constitución “al otorgarle competencia a la Corte
Internacional de Justicia para decidir entre otros, sobre asuntos limítrofes
sin el consentimiento ni la consulta previa de las comunidades que tienen una
especial protección, como los raizales (…)”. Una sentencia que se encuentre
en esa dirección “sería inaplicable en nuestro ordenamiento jurídico
nacional.”
7.2. Sergio
Estrada Vélez (Director de la Clínica Jurídica en Teoría General del Derecho de
la Universidad de Medellín).
7.2.1. La Corte
Constitucional debe: (i) declarar el escaso cumplimiento de los requisitos de
suficiencia y pertinencia de la demanda presentada por el Presidente de la
República; (ii) declarar su competencia para adelantar el control de
constitucionalidad de la sentencia adoptada por la Corte Internacional de
Justicia en la controversia suscitada entre Colombia y Nicaragua; (iii)
integrar la proposición jurídica completa compuesta, en este caso, por la ley
aprobatoria del Pacto de Bogotá y la referida sentencia; (iv) declarar
inconstitucional la expresión “obligatoria ipso facto” del artículo XXXI del
Pacto de Bogotá; y (v) declarar la inconstitucionalidad de la decisión de la
Corte Internacional de Justicia por la infracción de normas del ius cogens.
7.2.2. El
planteamiento del Presidente puede considerarse fundado en dos tipos de
argumentos: políticos y jurídicos.
Los primeros,
que se edifican a partir de la posible vulneración de la autodeterminación
de los pueblos, de la soberanía o de la democracia participativa no
pueden constituir el fundamento de un juicio de constitucionalidad en tanto
están “necesariamente relacionados con razones de conveniencia o interés
general, cuya protección está por fuera de las competencias de la Corte
Constitucional”.
El segundo tipo
de argumentos se fundamenta en lecturas literales e históricas de la
Constitución que permiten afirmar su debilidad. Así, de acuerdo con el
Presidente de la República los límites terrestres o marítimos únicamente pueden
ser modificados mediante otros tratados y, en consecuencia, las disposiciones
acusadas desconocen el artículo 101 de la Carta, en tanto estas permiten que
sean modificados mediante una sentencia de la Corte Internacional de Justicia.
Esa interpretación literal de la expresión “solo” del artículo 101 (i) incurre
en una contradicción lógica dado que el mismo artículo establece que ello puede
ocurrir mediante laudos y (ii) desconoce la interpretación teleológica en tanto
no puede omitirse considerar que de la Constitución “se puede inferir con
claridad la aspiración del constituyente de instituir una Constitución Política
que promoviera la integración de la nación en el orden internacional”. La
interpretación de la palabra “solo” como “únicamente” implica dejar de lado los
propósitos de integración, el principio pacta sunt servanda y la tesis
afirmada en la jurisprudencia constitucional según la cual la Carta promueve
una integración dinámica del derecho interno y el derecho internacional. Así
entonces, el vocablo “solo” “desea ratificar la necesidad de que en temas
tan sensibles como la fijación de los límites fronterizos participen todos los
órganos del poder público, pero no un desconocimiento de la jurisdicción
internacional”.
Ahora bien,
también la lectura histórica del artículo 101, según la cual la referencia a
sentencias internacionales fue eliminada del proyecto de artículo 101, conduce
a objeciones similares a las anteriores y termina afirmando la supremacía del
derecho interno sobre el derecho internacional.
Así las cosas el
cargo no satisface la exigencia de pertinencia.
7.2.3. La
argumentación del demandante no satisface la exigencia de suficiencia, dado que
no se lleva a efecto “la exposición de todos los elementos necesarios para
un juicio de inconstitucionalidad”. Esta conclusión se impone por las
siguientes razones:
La demanda tiene
como propósito que concluyan los efectos del Pacto de Bogotá dado que, no
obstante que fue objeto de denuncia el 27 de noviembre de 2012, “sigue
produciendo efectos por el hecho de haber un fallo en un proceso contra
Colombia que modificó los límites marítimos en las Aguas del Archipiélago y
afectó la unidad del Archipiélago”. Siendo ese el planteamiento, debe
concluirse que resultaba necesario accionar no solo el Pacto de Bogotá sino
también la determinación proferida por la Corte Internacional de Justicia en
desarrollo de la competencia otorgada.
En efecto,
adelantar un examen aislado del Pacto de Bogotá conduciría a consecuencias
absurdas en tanto la sentencia, que es accesoria al instrumento, podría
producir efectos a pesar de la inexequibilidad de las normas del primero. Con
fundamento en ello resulta necesario proceder a la integración de la
proposición jurídica completa.
7.2.4. La
necesidad de llevar a cabo la integración al objeto de examen en el presente
proceso (i) de la Ley 37 de 1961 y (ii) de la sentencia de la Corte
Internacional de Justicia de fecha 19 de noviembre de 2012, es indispensable a
efectos de asegurar la adecuada armonización del derecho internacional con el
derecho interno. Así las cosas, se impone un examen conjunto de las normas
acusadas y de la sentencia adoptada por la mencionada Corte Internacional.
7.2.5. Resulta
posible afirmar la competencia de la Corte Constitucional para adelantar el
examen constitucional de las sentencias de la Corte Internacional de Justicia a
efectos de permitir “su integración armónica en el orden interno”. Para
fundamentar tal conclusión, es necesario sostener que además de las
competencias expresamente señaladas en el artículo 241 de la Constitución,
pueden existir otras cuyo reconocimiento es indispensable para asegurar la
supremacía de la Constitución.
El asunto
examinado supone la existencia de una laguna para cuya superación es necesario
establecer: (i) si existe identidad de razón y (ii) similitud de casos que
permitan reconocer la competencia de la Corte para pronunciarse sobre las
sentencias de la Corte Internacional de Justicia. La primera condición se
cumple plenamente en tanto el reconocimiento de tal competencia es coincidente
con la finalidad adscrita a la asignación de la función para ocuparse del
control de las leyes aprobatorias de tratado: consiste en la necesidad de
asegurar coherencia entre el orden interno y el orden internacional. La segunda
condición, esto es la similitud de casos, es clara en tanto el tratado y la
sentencia internacional dan lugar a “obligaciones en el ámbito internacional
y deben ser coherentes con el orden interno”.
Así pues “se
puede afirmar que tanto la ley aprobatoria de tratados como una sentencia
internacional, en la medida que son normas de derecho internacional, deben ser
controladas por la Corte Constitucional sin desconocer las obvias diferencias
referidas a la forma en que se otorga el consentimiento”. Las diferencias
existentes no implican, que no deban ser incorporados unos y otras mediante los
procedimientos previstos en el derecho interno sin que ello pueda traducirse en
el desconocimiento del principio Pacta Sunt Servanda.
La introducción ipso
facto de la decisión internacional supone, no la exclusión de un
procedimiento que asegure la adecuación de dicha decisión al ordenamiento
jurídico de manera que exista coherencia material, sino la exclusión de
autoridades que funden el juzgamiento en argumentos de conveniencia “que
impidan la adopción al orden interno”.
Conforme a lo
anterior, aunque respecto de las sentencias internacionales no se requiere de
tratados internacionales para su introducción al ordenamiento jurídico interno,
la Corte Constitucional es competente para juzgar su validez constitucional.
Esta conclusión se apoya en el precedente que se sigue de la sentencia C-400 de
1998 y respeta el principio Pacta Sunt Servanda así como la obligación
del Estado Colombiano de actuar de buena fe.
7.2.6. El Pacta
Sunt Servanda no es un principio absoluto, tal y como ha sido reconocido
por la jurisprudencia constitucional. En efecto, en algunos casos el
incumplimiento de tratados no compromete la responsabilidad del Estado tal y
como podría ser en los casos de “un estado de necesidad o la presencia de
una vía de hecho en la sentencia internacional en la medida que desconoce
circunstancias pertinentes referidas a la presencia de comunidades raizales que
deben ser protegidas tanto por el derecho interno como el derecho
internacional, así como el desconocimiento de normas de ius cogens como el
Convenio 169 de 1989 de la OIT (…).”
La infracción
del artículo 101 no se funda en el hecho de que la Constitución establezca
únicamente como mecanismos de fijación de límites los tratados y los laudos “sino
en la incorporación automática de las decisiones de la CIJ cuando no existe una
norma constitucional que permita la intervención de todos, o por los menos,
algunos de los poderes públicos encargados de verificar la coherencia de la
norma de derecho internacional con el orden constitucional interno y con otros
compromisos adquiridos por la nación dentro del ámbito internacional,”
7.2.7. La
supremacía de la Constitución y el respeto del derecho internacional no puede
implicar ni desconocer una decisión judicial de carácter internacional ni
aceptar su incorporación al ordenamiento jurídico a pesar de desconocer los
derechos fundamentales. Tomando como punto de partida lo señalado, ha de
concluirse que la decisión de la Corte Internacional de Justicia que resolvió
la controversia suscitada entre Colombia y Nicaragua incurrió en una vía de
hecho. Ello se produjo por el desconocimiento de normas del ius cogens y
por omitir considerar circunstancias relevantes.
En efecto, la
sentencia mencionada desconoció las obligaciones derivadas del “Convenio N°
169 de la Organización Internacional del Trabajo” dado que durante el
procedimiento correspondiente la Corte Internacional “debió no solo escuchar
a la población raizal sino tener en cuenta sus derechos y, como organismo
internacional, procurar su protección.” Esta conclusión se apoya en lo
dispuesto por los artículos 4, 5, 6, 13, 14 y 32 del citado Convenio. En
conexión con ello “[l]a expedición de una decisión por parte de la
jurisdicción internacional en materia de fijación de límites fronterizos no
puede soportarse solamente en decisiones anteriores, ni en casos similares, ni
en criterios aritméticos o de equidad. Debe tener en cuenta la normativa
internacional que hace parte del ius cogens, esto es, debe procurar que sus
decisiones no se limiten a una división geográfica o física de los límites
fronterizos sino en las repercusiones culturales para la población que es
sujeto de especial protección de la normativa internacional.”
Adicionalmente, la sentencia adoptada desconoce el artículo 21 de la “Convención
Americana de derechos humanos” a raíz de cuya interpretación la Corte
Interamericana de Derechos Humanos consideró que debía tenerse en cuenta el “Convenio
N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo” que incorporaba varias
disposiciones relativas a la propiedad comunal de las comunidades indígenas.
En estrecha
conexión con lo anterior, puede advertirse que la decisión de la Corte
Internacional de Justicia desconoció hechos relevantes. Ellos se referían a la
existencia de comunidades raizales que, de haberse tenido en cuenta, hubieren
podido modificar la decisión adoptada.
7.3. Jorge
Kenneth Burbano Villamarin y Manuel Alejandro Correal Tovar (Universidad Libre
(Bogotá - Facultad de Derecho).
7.3.1. La Corte
Constitucional debe declararse inhibida para fallar las demandas.
7.3.2. La
competencia de la Corte Constitucional, para conocer de leyes aprobatorias de
tratados de forma posterior a su entrada en vigencia y por vía de acción
ciudadana, es diáfana después de la Sentencia C-400 de 1998. En la citada
providencia quedó clara la facultad de la que disponen los ciudadanos de
demandar las leyes que resulten incompatibles con la Constitución Política, aún
si se refieren a asuntos internacionales.
7.3.3. Las
normas acusadas no vulneran la autodeterminación de los pueblos indígenas y
tribales como quiera que su objetivo consiste en poner bajo conocimiento del
órgano jurisdiccional de la Organización de Naciones Unidas los litigios que
puedan surgir con otros Estados, en aras de garantizar la paz y la seguridad
internacionales, y no reconocer, declarar, constituir o modificar los derechos
de las comunidades étnicas, indígenas o tribales. En consecuencia, el cargo
carece de fundamento legal y constitucional.
7.3.4. El
Constituyente permitió que las decisiones jurisdiccionales de tribunales
internacionales alteren la estructura territorial del Estado al referir
expresamente los laudos arbitrales. Si la voluntad del Constituyente, plasmada
en los artículos 9° y 224, es que las relaciones exteriores se fundamenten en
el reconocimiento de los principios de derecho internacional aceptados por
Colombia, se entiende que el pilar constitucional es el respeto por el derecho
internacional y las decisiones jurisdiccionales que se emitan con base en los
compromisos internacionales adquiridos por Colombia.
7.3.5. El
Tratado tampoco desconoce normas de ius cogens ni instrumentos
internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, como quiera
que una de las vías para aceptar la competencia de la Corte Internacional de
Justicia es la inclusión de una “cláusula jurisdiccional” en un tratado, por lo
que si hubiere violación de normas de ius cogens, adolecerían de nulidad
todos los tratados que consagran “cláusula jurisdiccional”.
7.3.6. Por
último, es de señalar que el artículo 27 de la “Convención de Viena sobre el
derecho de los tratados” prevé que una parte no podrá invocar las
disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un
tratado.
7.4. Eudoro
Echeverri Quintana y Emerson Edilberto Jaimes (Observatorio de Derecho
Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre Seccional
Pereira).
7.4.1. La Corte
debe declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas.
7.4.2. Es
indudable que los tratados constituyen una de las expresiones más importantes
del entendimiento entre los países. En atención a esa consideración, la Corte
debe declarar “la supremacía del principio fundamental y rector del “pacta
sunt servanda” librando “al país del ostracismo internacional que nos
conducirá esta clase de demandas.” Ese principio ha sido reconocido por el
derecho colombiano al incorporar al ordenamiento jurídico la “Convención de
Viena sobre el derecho de los tratados” de 1969.
Del examen del
contenido del tratado se sigue que ninguna de sus disposiciones se opone a la
Carta Política y, en particular, que no desconoce los artículos 3, 9 y 101 de
la Carta. Por el contrario, se trata de una manifestación absolutamente genuina
de la soberanía nacional compatible con las exigencias de la democracia
representativa y participativa.
7.4.3. Las
disposiciones incorporadas al Pacto de Bogotá cuyo propósito es establecer
medios de solución pacífica de conflictos, constituyen una manifestación del ius
cogens. La importancia de establecer tal tipo de medios encuentra un apoyo
directo en las disposiciones de la “Carta de las Naciones Unidas” de
1948 que establece, entre otras cosas, que “los miembros de la Organización
arreglarán sus controversias internacionales por medios pacíficos de tal manera
que no se pongan en peligro ni la paz y la seguridad internacionales ni la
justicia”.
7.4.4. Es cierto
que la Corte ha reconocido su competencia para pronunciarse respecto de la
constitucionalidad de tratados. Sin embargo, las disposiciones acusadas no se
oponen a la Constitución. Adicionalmente, el desconocimiento de los acuerdos
internacionales previamente suscritos y las normas incorporadas al Pacto de
Bogotá, ponen en riesgo a la democracia, al derecho internacional y al ius
cogens.
7.5. Hernán
Alejandro Olano García.
7.5.1. La Corte
debe inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo, a menos que modifique la
jurisprudencia establecida a partir de 1993.
7.5.2. La Corte
Constitucional carece de competencia no solo para pronunciarse respecto de las
demandas formuladas en contra de las decisiones de la Corte Internacional de
Justicia de la Haya, según lo indicó en el Auto 053 de 2013, sino también para
pronunciarse respecto de los tratados ya perfeccionados, según lo definió la
sentencia C-276 de 1993. Así las cosas, no se satisfacen las condiciones para
hacer posible un pronunciamiento de fondo de la Corte Constitucional.
7.6. Laura
Daniela Hernández Hernández, Yona Schuster López, Luis Martelo Ortiz, María
Teresa Ospina Pérez, Andrés Castillo Montoya, Joan Sebastian Romero Cárdenas,
Laura Alejandra Castro Salcedo, Isabella Posso Tamayo y Claudia Dangond Gibsone
(Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad
Javeriana).
7.6.1. La Corte
debe declarar la inexequibilidad de las disposiciones demandadas.
7.6.2. Las
normas demandadas suponen la infracción del artículo 2 que impone la obligación
del Estado de mantener la integridad territorial, del artículo 4 que establece
que la Constitución es norma de normas y del artículo 101 de la Carta que
establece que los límites de Colombia solo pueden modificarse mediante tratados
7.6.3. La
definición de la competencia de la Corte Internacional de Justicia establecida
en el artículo XXXI del Pacto de Bogotá puede comprender materias relacionadas
con tratados en los que los Estados hubieran definido sus asuntos limítrofes.
Ello es así dado que una controversia respecto de un tratado que fija límites
puede encontrarse cobijada por la referencia a la interpretación de un
tratado o a cualquier controversia de derecho internacional.
Por lo anterior
y considerando que las decisiones adoptadas por la Corte Internacional de
Justicia resultan de cumplimiento obligatorio –ipso facto-, se desconoce
el artículo 101 de la Constitución que exige la modificación de los límites
mediante un nuevo tratado que requerirá la aprobación del Congreso y la
ratificación por parte del Presidente de la República.
7.6.4. Se
contraría el mantenimiento de la integridad territorial como fin del Estado al
permitir que sea un órgano supranacional el que modifique los límites y no el
Presidente de la República como Jefe de Estado y como responsable de la
dirección de las relaciones internacionales.
7.7. Diego
Romero Cruz.
7.7.1. La Corte
Constitucional debe declarar la exequibilidad de las normas acusadas.
7.7.2. Los
artículos XXXI y L del Tratado habilitan a la Corte Internacional de Justicia
para dirimir cualquier controversia de derecho internacional, incluyendo
disputas sobre límites terrestres y marítimos entre Colombia y cualquier otro
Estado Parte americano  y obligan a cumplir las decisiones de la misma Corte so
pena de enfrentar “las consecuencias que decidan los Ministros de
Relaciones Exteriores”.
7.7.3. El
artículo 101 de la Constitución Política establece: (i) los mecanismos para
fijar los límites de Colombia y (ii) los mecanismos para modificar los límites
previamente establecidos. En consecuencia, el Constituyente de 1991 confirió
rango constitucional a los tratados aprobados por el Congreso de la República,
que habían fijado de manera incontrovertible los límites de Colombia. Igual determinación
hizo respecto de los laudos arbitrales. Por su parte, se ‘contempló’ la forma
de alterar los límites fijados, a saber: “mediante tratados aprobados por el
Congreso, ratificados debidamente por el Presidente de la República”.
Adicionalmente, la Sentencia C-1022 de 1999 indicó que el tratado modificatorio
que implicara la cesión de territorio debía ser aprobado por el Congreso de la
República, a través de reforma constitucional, toda vez que dicho acto alteraba
la “imagen maestra” que tenía el Constituyente de 1991 del territorio
colombiano.
El artículo 101
de la Constitución Política no contempló a las sentencias de la Corte
Internacional de Justicia como una de las formas en que es procedente modificar
los límites del territorio nacional. Sin embargo, las normas acusadas no
desconocen lo dispuesto en la Constitución Política. Lo anterior, en la medida
en que las sentencias de la Corte Internacional de Justicia no producen efectos
en el ordenamiento jurídico colombiano de manera automática e inmediata, ni
ordenan a las Partes omitir los mecanismos de derecho interno tendientes a
incorporar las determinaciones de la precitada Corte.
En Colombia las
decisiones judiciales internacionales, al igual que los demás instrumentos de
derecho internacional, no son aplicables de manera automática, en la medida en
que exigen ratificación para su incorporación al derecho interno. El silencio
de la Constitución Política respecto de la forma de incorporar sentencias
internacionales no puede interpretarse como una autorización tácita para su
aplicación ipso facto. Colombia debe, por tanto, “poner en marcha sus
instrumentos de derecho interno para incorporar las sentencias de la Corte
Internacional de Justicia”, toda vez que el Tratado consagra una
obligación  internacional.
7.7.4.
Adicionalmente, los límites fijados por las decisiones de la Corte
Internacional de Justicia en el diferendo limítrofe entre Colombia y Nicaragua
no requieren de reforma constitucional para su incorporación al ordenamiento
jurídico interno. La jurisprudencia constitucional ha distinguido entre
tratados de clarificación de límites inciertos y tratados de límites que
impliquen cesión de territorio. Los primeros requieren surtir el trámite de una
ley aprobatoria,  mientras los segundos precisan de reforma constitucional.
Los diferendos sobre límites entre Estados son asuntos del resorte exclusivo
del derecho internacional público. En consecuencia, la definición de si un
límite es cierto e incontrovertible no puede realizarse unilateralmente, toda
vez que Nicaragua ha sostenido de manera constante y uniforme -antes de la
expedición de la Constitución Política de 1991- una posición diametralmente
opuesta a la de Colombia, respecto de la interpretación y alcance del Tratado.
Por tanto, el límite no era susceptible de ser “constitucionalizado” y sólo
requiere tramitarse mediante ley aprobatoria.
7.7.5. La Corte
Constitucional debe declarar la exequibilidad de las normas acusadas, toda vez
que aquellas no permiten que la Corte Internacional de Justicia modifique los
límites de Colombia “por fuera de las vías de la Constitución”, en tanto
ordena que el Estado colombiano “ponga en marcha sus instrumentos de derecho
interno para adecuarse a las sentencias de la Corte Internacional de Justicia,
sin incorporarlos automáticamente”.
7.8. Ernesto
Palacios.
7.8.1. La Corte
Internacional de Justicia adoptó, sin tener competencia para ello en tanto no
se encuentra habilitada “para cercenar territorios de otras naciones”,
un fallo adverso a Colombia dado que esta “pierde su soberanía sobre 75.000
a 100.000 kilómetros cuadrados de mar territorial, cambiando las fronteras
marítimas entre Nicaragua y Colombia y desconociendo el Tratado Esguerra –
Bárcenas que delimitó las fronteras entre estos dos Estados soberanos en el
siglo pasado.”
La pertenencia a
Colombia de dichos espacios marítimos se encuentra acreditada por las “cédulas
reales de la monarquía española en las cuales ceden los territorios del
archipiélago de Sana Andrés y Providencia y sus mares y plataformas
continentales a la Nueva Granada hoy República de Colombia.”
7.8.2. La
totalidad de componentes del archipiélago de San Andrés y Providencia se ha
encontrado bajo la soberanía de Colombia durante más de dos siglos. Ello ha
comprendido el mar territorial y la plataforma continental “con derechos a
Explotaciones Ictiológicas y de otros Órdenes y preservando grandes áreas de
estos mares de la sobrepesca de compañías extranjeras y explotación petrolífera
en dichas áreas.”
7.8.3. Es el
meridiano 82 el que se erige en límite con Nicaragua. Colombia “no tiene por
qué (sic) ceder ni un centímetro de sus mares a ningún país que lo
pretenda (…) bajo artimañas de una Corte de Ultramar como es la Corte de
Internacional de la Haya (…)”. Este tipo de decisiones favorece a otros
Estados así como a las transnacionales que pretenden la explotación de
los diferentes recursos y reservas que, en todo caso, resultan “muy
importantes para proteger especies marinas y Corales en este ecosistema tan
frágil.”
7.8.4. Así
entonces el Tribunal Constitucional “debe salir en defensa de los intereses
de la Nación Colombiana y sus territorios (…) incluyendo sus áreas
insulares en los océanos tanto pacífico como atlántico”. Cabe advertir que
los gobiernos “sino es mediante una constituyente aprobada por el pueblo que
es el constituyente primario no podrán pertenecer a Tribunales de Ultramar para
dirimir nuestros conflictos y fronteras con terceros países.”
7.9. Zulma
Liliana Torres Mendivelso.
Presenta
diferentes consideraciones relacionadas con “el Tratado Esguerra Bárcenas”
y el “tratado Vásquez Saccio.” Solicita la declaración de exequibilidad del
Pacto de Bogotá”, prefiriendo de esa forma la salida pacífica frente a los
conflictos de manera concordante con la democracia.
8. Concepto del
Procurador General de la Nación.
8.1. Como
petición principal se solicita a la Corte declararse inhibida por falta de
competencia. La demanda debió rechazarse toda vez que (i) no pueden presentarse
acciones de inconstitucionalidad contra tratados  y sus respectivas leyes
aprobatorias, (ii) la Corte Constitucional no tiene competencia para analizar
tratados ya perfeccionados y (iii) las demandas carecen de objeto toda vez que
el Pacto de Bogotá fue denunciado por el Gobierno Nacional por lo que éste, a
más tardar el 27 de noviembre de 2013, ya no resulta vinculante para el Estado
colombiano.
Sin embargo, en
caso en que el Tribunal Constitucional tome una decisión de fondo frente a las
normas demandadas, deberá (i) – de todas maneras - declarar la inhibición en
relación con los artículos II, V, XXXII, XXXIV, XXXV, XXXVI, XXXXVII, L y todos
aquellos establecidos en el capítulo 5º del Pacto de Bogotá en tanto no existen
cargos que cumplan las condiciones exigidas para el efecto y (ii) declarar la
exequibilidad condicionada de los artículos XXXI y XXXIII del Tratado en
cuestión.
8.2. El
juzgamiento constitucional en relación con tratados se limita única y
exclusivamente a aquellos no perfeccionados en tanto el control por parte de la
Corte – de conformidad con el artículo 241 superior - es previo, razón por la
cual se carece de competencia, más aún si se tiene en cuenta que el Pacto de
Bogotá entró en vigencia con anterioridad a la Constitución de 1991. Admitir
demandas de inconstitucionalidad contra estos actos llevaría a situaciones
absurdas como que el Tribunal Constitucional deba, de manera oficiosa,
pronunciarse sobre la totalidad del tratado más allá de los cargos formulados
por el demandante, o en su defecto, que sólo analice el cargo demandado y que a
pesar de ello no quepan nuevas demandas debido a la naturaleza definitiva que
caracteriza a este tipo de control.
La propia
jurisprudencia constitucional ha reconocido que no resulta jurídicamente
admisible que la Corte lleve a cabo la revisión de un tratado ya ratificado y
perfeccionado. Es así como la sentencia C-276 de 1993, expresamente señaló
que “el examen constitucional no se puede ejercer respecto de instrumentos
públicos internacionales ya perfeccionados. (…) No considera esta Corte que
proceda la revisión de un acto jurídicamente superfluo, puesto que la materia
sobre la cual recae, los tratados ya perfeccionados, no puede ser afectada por
decisión alguna”. En igual sentido, existen pronunciamientos realizados al
interior de la Asamblea Nacional Constituyente.
Aceptar la
revisión de un tratado ya perfeccionado atenta contra los principios
constitucionales de supremacía de la Constitución, legalidad y el respeto por
los principios del derecho internacional, en tanto se estaría concediendo a la
Corte una competencia ilimitada. Lo anterior ocasionaría un ambiente de
inseguridad jurídica toda vez que al admitir una demanda contra un acto
internacional ya ratificado, se debería aceptar una multiplicidad de veces en
el futuro y por lo tanto, nunca habría una decisión definitiva sobre los
instrumentos internacionales.
8.3. Las leyes
aprobatorias de tratados sólo se extinguen o cesan sus efectos de conformidad
con las reglas que la propia ley u otras normas de derecho internacional, hayan
establecido. Los tratados no pueden ser derogados por las modificaciones que
alguno de los Estados parte haga en su ordenamiento interno. Así pues, debido a
la denuncia del Pacto de Bogotá hecha por el Gobierno Nacional, el eventual
pronunciamiento de la Corte no podrá tener ningún efecto ya que para entonces
este tratado no será vinculante para Colombia.
8.4. En relación
con los efectos de las decisiones de la Corte Internacional de Justicia, estas
constituyen una fuente jurídica distinta al Pacto de Bogotá, por lo que deben
ser consideradas como sentencias judiciales adoptadas con base en una
competencia que estaba vigente. Los efectos de tales decisiones implican
situaciones jurídicas consolidadas, las cuales se adoptan como consecuencia de
la vigencia y fuerza vinculante del tratado que ya había sido ratificado por Colombia.
En caso de que
la Corte Constitucional tome una decisión de fondo -además de que esta sería
ineficaz en los términos del derecho internacional ya que no sería vinculante
para otros estados u organismos internacionales y el Gobierno colombiano no podría
formular reservas-, se debe advertir que, durante el análisis, debe abstenerse
de pronunciamientos en relación con la conveniencia del pacto internacional o
realizar referencias a cualquier caso específico.
8.5. Debe
igualmente declararse inhibida en relación con los artículos II, V, XXXII,
XXXIV, XXXV, XXXVI, XXXXVII, L y todos aquellos establecidos en el capítulo 5º
del Pacto de Bogotá. Por su parte, sobre los artículos XXXI y XXXIII se debería
declarar la exequibilidad condicionada de los mismos.
8.5.1. A través
de los artículos II, V, XXXII, XXXIV, XXXV, XXXVI, XXXXVII, L del Pacto de
Bogotá, los Estados partes (i) se comprometen a hacer uso de los procedimientos
establecidos en ese tratado, (ii) autorizan a la CIJ para decidir, a solicitud
de cualquier país y como una cuestión previa, si determinada controversia es o
no un asunto de jurisdicción interna o si, por el contrario, es una auténtica
diferencia o disputa de naturaleza internacional, (iii) reconocen la
obligatoriedad ipso facto de la jurisdicción de la CIJ sobre
determinadas materias, y de conformidad con las normas de procedimiento
judicial que allí se establecen, (iv) señalan que, sin perjuicio de la
competencia de la mencionada Corte, las partes también podrán dirimir sus controversias,
por común acuerdo, a través de un procedimiento de arbitraje de conformidad con
las reglas procesales allí establecidas.
Por su parte,
los artículos 2, 3, 6, 79, 189, 330 y 59 transitorio de la Constitución
Política, el artículo 1º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, el artículo 1º del Pacto Internacional de Derechos Civiles
Económicos, Sociales y Culturales, el artículo 2º del Convenio de la OIT No.
169, los cuales fueron -algunos- los parámetros constitucionales invocados como
vulnerados por los artículos del Pacto de Bogotá, (i) señalan los fines del
Estado, (ii) reconocen la soberanía nacional, (iii) precisan el régimen de
responsabilidades de los servidores públicos, (iv) reconocen el derecho al
ambiente sano y la protección a la diversidad integral, (v) señalan las
funciones del Presidente de la República, (vi) precisan la forma de gobierno de
los territorios indígenas y (vii) prohíben el control jurisdiccional de los
actos de la Asamblea Nacional Constituyente.
Teniendo en
cuenta el alcance de las disposiciones señaladas, resulta imposible realizar un
contraste directo de dichas normas constitucionales y del bloque de
constitucionalidad con las disposiciones demandadas, toda vez que hacen
referencia y regulan situaciones que no responden al contenido material de los
mismos. No resulta posible asegurar que los citados postulados constitucionales
prohíban al Estado colombiano (i) reconocer la jurisdicción de una Corte
Internacional para la solución de conflictos, (ii) reconocer que las sentencias
de esa corporación judicial resulten obligatorias o vinculantes, y en
consecuencia, (iii) establecer medios para buscar la ejecución de tales
decisiones judiciales.
De manera
específica, el principio de autodeterminación de los pueblos de las poblaciones
indígenas y tribales no limita la competencia de los gobiernos nacionales para
suscribir instrumentos internacionales en los cuales se reconozca la
jurisdicción de una Corte Internacional o la constitución de tribunales de arbitramento.
No encuentra lógica jurídica afirmar que el mencionado derecho se vulnera
cuando se reconoce una jurisdicción internacional o cuando las decisiones de
estas no cuentan con la aprobación de los ciudadanos de cada Estado Parte.
Por lo anterior,
la Corte debe declararse inhibida para pronunciarse sobre los cargos formulados
contra los artículos II, V, XXXII, XXXIV, XXXV, XXXVI, XXXXVII y L del Pacto de
Bogotá, en razón de la falta de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia de
los cargos.
8.5.2. Los
artículos XXXI y XXXIII del “Tratado Americano de Soluciones Pacíficas”
deben ser declarados exequibles de manera condicionada en el entendido que (i)
la Corte Internacional de Justicia no tiene competencia para establecer ni
modificar los límites de Colombia; y (ii) que sus decisiones deberán
sustentarse, de manera exclusiva, en principios de derecho internacional que el
Estado colombiano haya aceptado con anterioridad.
Existe una
contradicción entre el artículo 101 constitucional y el XXXI del Pacto de
Bogotá. Mientras la disposición superior restringe la posibilidad para el
establecimiento de límites a tratados y a laudos arbitrales, la norma
internacional concede a la Corte Internacional de Justicia competencia para
resolver cualquier tipo de conflicto, entre los cuales estarían aquellas
disputas limítrofes. Por su parte, si bien el constituyente decidió que la
propiedad sobre “el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la
plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el
segmento de la órbita gestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio
donde actúa”, se regiría de conformidad con el derecho internacional, entre
los cuales se incluyen las decisiones judiciales de tribunales internacionales,
esta prescripción únicamente cobija la regulación en relación con dichos
elementos mas no sobre las fronteras colombianas.
La norma
superior no exige – como erróneamente lo establecen algunas demandas – una
reforma constitucional para establecer o modificar los límites del país,  pero
sí señala de manera expresa que la única forma de establecerlos es mediante un
tratado o un laudo arbitral. Por su parte, en relación con la posibilidad de
modificaciones limítrofes el postulado constitucional lo restringe únicamente a
la celebración de nuevos tratados. Lo anterior implica que la Corte
Constitucional debería condicionar cualquier ley aprobatoria de tratado en la
cual Colombia reconozca competencia a una corte internacional para resolver
controversias limítrofes, en tanto una decisión judicial internacional no
podría establecer o modificar los límites del Estado.
Así
entonces, se debe declarar que el reconocimiento de la competencia a la Corte
Internacional de Justicia para resolver controversias internacionales no
contraría la Carta Política de 1991, “siempre y cuando se entienda que, en
todo caso esa Corte no puede entrar a establecer los límites del Estado
colombiano o modificar los límites de Colombia que ya hayan sido acordados con
otras naciones a través de tratados, o que ya hayan sido establecidos en laudos
arbitrales en que haya sido parte el Estado colombiano”.
8.6.
Finalmente, existe una contradicción entre el artículo 9 constitucional y las
fuentes del derecho que definen la competencia de la Corte Internacional de
Justicia en los términos establecidos en los artículos XXXIII, XXXI del Pacto
de Bogotá y 38 del Estatuto del mencionado tribunal. De conformidad con el
citado artículo 38, la Corte podría acudir como fuente de derecho a todos los
principios de derecho internacional, incluso aquellos que no hayan sido
reconocidos por el Estado colombiano, contrariando lo establecido en el
artículo 9º superior en el cual sólo se reconoce valor vinculante a aquellos
principios que hayan sido aceptados por Colombia. Por tal motivo, las señaladas
normas demandadas deben ser declaradas exequibles bajo la condición de “que
se entienda que los principios de derecho internacional a los que puede acudir
la Corte Internacional de Justicia para resolver los conflictos o controversias
jurídicas en los que sea parte el Estado colombiano, como lo exige el artículo
9º superior, son exclusivamente los principios de derecho internacional
aceptados por Colombia.
II.
CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
1.1. La cuestión
de competencia.
1.1.1. La
primera cuestión que se plantea la Corte Constitucional es, si resulta
competente para decidir sobre demandadas de inconstitucionalidad de la ley
aprobatoria -Ley 37 de 1961- de un instrumento internacional -Pacto
de Bogotá- que fuera ratificado por el Estado Colombiano en fecha previa a
la promulgación de la Constitución de 1991 y denunciado por el Gobierno de
Colombia antes de dictarse la presente sentencia.
1.1.2. El 14 de
octubre de 1968 fue ratificado el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas
-Pacto de Bogotá-, aprobado por Ley 37 de 1961. Tratase de una ley
aprobatoria de un instrumento internacional, expedida en vigencia de la
Constitución de 1886 reformada; y de un tratado cuya ratificación ocurrió
también en aquel tiempo, el 14 de octubre de 1968.
1.1.3. Adicionalmente,
el Pacto de Bogotá fue objeto de denuncia por parte del Estado Colombiano, el
día 27 de noviembre de 2012.
1.2. Competencia
para conocer de tratados internacionales y sus leyes aprobatorias
-Constitución, artículo 241.10-.
1.2.1. La
Constitución Política consagra la regla general en materia de control
constitucional de los tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias,
antes del perfeccionamiento de aquellos: dispone la competencia de la Corte
Constitucional para decidir sobre su exequibilidad, en guarda de la integridad
y supremacía de la Constitución (Constitución, artículo 241.10).
1.2.2. El
control jurisdiccional de los tratados aprobados por el Congreso de la
República, mas no ratificados, se caracteriza por ser: (i) previo al
perfeccionamiento del vínculo internacional, y por ello, preventivo,
(ii) automático, (iii) integral, (iv) definitivo y (v) participativo[12].
Tales rasgos revelan propósitos constituyentes: asegurar la efectividad de la
prevalencia de la Constitución, evitando que el Estado adquiera compromisos
internacionales contrarios a ella; y garantizar la estabilidad y seguridad de
las relaciones internacionales. Consisten tales características en lo
siguiente:
1.2.2.1. Es
control previo, por operar antes de la ratificación del tratado, esto
es, de la manifestación definitiva de consentimiento que hace el Gobierno
Nacional para obligarse con sus disposiciones, estando ya aprobada la ley por
el Congreso y sancionada por el Presidente de la República. Y es preventivo,
porque surtiéndose antes del perfeccionamiento del vínculo internacional,
asegura la compatibilidad formal de la ley con la Constitución, como también la
adecuación material de ella y del tratado a los mandatos constitucionales. Como
corolario del carácter preventivo de este control, la Carta prevé el deber
presidencial de formular las reservas correspondientes al momento de manifestar
el consentimiento, en el evento de constatarse la inconstitucionalidad de
algunas disposiciones (Constitución, artículo 241.10).
1.2.2.2. Es un
control integral, en tanto juzga la validez de la totalidad de normas
que componen la ley aprobatoria así como las que integran el tratado, frente a
la totalidad de las disposiciones constitucionales que conforman el parámetro de
control. Así, la Corte debe evaluar: (i) la regularidad del procedimiento de
negociación y suscripción o adopción del tratado por las autoridades
nacionales; (ii) la corrección del trámite legislativo; y (iii) la validez
material de las disposiciones de la ley y del tratado. Esta exigencia de
exhaustividad en el ejercicio del control -propio también, por ejemplo,
respecto de proyectos de ley estatutaria- se justifica en consideración a la
seguridad y estabilidad jurídicas que deben acompañar el cumplimiento de los
compromisos internacionales. La característica enunciada supone que el juicio
de la Corte también recae sobre las declaraciones interpretativas o reservas
que durante el trámite en el Congreso hubieren sido introducidas. Sobre ello
sostuvo la sentencia C-176 de 1994:
“Sin
embargo, la Corte precisa que el Congreso puede ejercer esa facultad siempre y
cuando esas declaraciones no equivalgan a una verdadera modificación del texto
del tratado, puesto que en tal evento el Legislativo estaría invadiendo la
órbita de acción del Ejecutivo. En efecto, si el Congreso, al aprobar un
tratado, efectúa una declaración que en vez de precisar el sentido de una
cláusula o restringir su alcance, por el contrario, lo amplía o lo desborda, en
realidad estaría modificando los términos del tratado. No se tratarían entonces
de declaraciones sino de enmiendas al texto del tratado que con razón están
prohibidas por el Reglamento del Congreso (art 217 Ley 5 de 1992). En tal
evento el Congreso estaría violando la Constitución, puesto que es al Gobierno
a quien compete dirigir las relaciones internacionales y celebrar con otros
Estados y entidades de derecho internacional tratados y convenios que se
someterán a la aprobación del Congreso (CP art 189 ord 2 CP).”[13]
1.2.2.3. Se
trata de un control definitivo. Una vez efectuado, la decisión de la
Corte Constitucional hace tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta, que
impide un nuevo juicio constitucional a la Corte y cierra cualquier posibilidad
de adelantar un nuevo examen. Si la inconstitucionalidad es consecuencia de la
existencia de un vicio material, estará prohibida la reproducción del contenido
normativo declarado inexequible (Constitución, art. 243); si declara
inexequible la ley aprobatoria por vicios de procedimiento, no se impide su
nueva tramitación y posterior examen.
1.2.2.4. Es un
control automático, pues para su iniciación no se requiere la
presentación de una demanda de inconstitucionalidad. Siguiendo una regla
análoga de los decretos legislativos, una vez sancionada debe ser remitida por
el Presidente de la Republica a la Corte Constitucional, en los seis días
siguientes -C.P, artículo 241.10-. De no realizarse la remisión, debe este
Tribunal aprehenderla de oficio, para adelantar este control judicial necesario
e ineludible.
1.2.2.5. Se
trata de un control participativo. Más que una diferencia específica, es
rasgo común a los procesos de constitucionalidad, y se realiza en la
posibilidad de que los ciudadanos participen en el juicio para apoyar o
cuestionar la constitucionalidad de los instrumentos correspondientes.
1.2.3. El
control de constitucionalidad de los tratados internacionales y las leyes que
los aprueban, a cargo de la Corte Constitucional, es una de las etapas del acto
complejo que conduce al  perfeccionamiento del vínculo internacional del Estado
Colombiano, en el que también intervienen el Congreso de la República -en tanto
representante del Pueblo-, y el Presidente de la República -como Jefe de Estado
y responsable de la dirección de las relaciones internacionales-, configurando
así la concurrencia de las tres ramas del Poder Público.
1.3. Examen de
constitucionalidad  de demandas contra leyes aprobatorias de tratados
internacionales perfeccionados antes de la vigencia de la Constitución de 1991.
1.3.1. En el
Auto admisorio de las demandas de inconstitucionalidad aquí consideradas, el
magistrado sustanciador preanunció la competencia, prima facie, de la Corte
Constitucional, para adelantar el examen de la ley demandada y del tratado
internacional en ella aprobado. Entonces, se mencionó el Auto del 6 de
abril de 1992, a través del cual se tramitó demanda contra disposiciones de la Ley
20 de 1974 aprobatoria del Concordato celebrado entre Colombia y la Santa Sede,
como precedente de admisión. Pero más allá, la sentencia que decidió el caso
-la C 027 de 1993- la Corte declaró la exequibilidad de algunas disposiciones
del Concordato y la inexequibilidad de otras, inaugurando el control de
tratados internacionales perfeccionados, demandados por su incompatibilidad
parcial con la Constitución al configurarse un vicio de competencia manifiesto.
1.3.2. La
competencia de la Corte Constitucional y la razón de la misma para decidir
sobre los  cargos de inconstitucionalidad de leyes aprobatorias de tratados
perfeccionados con anterioridad a la promulgación de la Constitución de 1991,
se apoya en el precedente vigente de la jurisprudencia constitucional en la
materia: la sentencia C-400 de 1998, que reconoció la potestad de este Tribunal
para decidir tales casos. En la citada providencia, la Corte revisó el
precedente establecido en decisiones antecedentes[14]: de una
parte, admitió la competencia de la Corte Constitucional para adelantar el
control de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de tratados
perfeccionados en vigencia de las normas constitucionales anteriores; de otra
parte, no limitó el alcance de su control a los denominados vicios de
competencia manifiestos.
1.3.3. Esta
nueva orientación jurisprudencial sobre la competencia para el ejercicio del
control constitucional, hasta ahora inalterada, estuvo acompañada de un
esfuerzo de la Corte por definir las relaciones entre el derecho interno y el
derecho internacional. Ocurrió al examinar si los artículos 26 y 27 de la “Convención
de Viena sobre el derecho de los tratados”[15], que establecían, respectivamente,
la obligación de cumplir de buena fe los tratados y la prohibición de invocar
normas del derecho interno para justificar un incumplimiento de los mismos,
eran compatibles con la Carta Política. Tras reconocer las tensiones entre la
exigencia de supremacía de la Constitución y el principio del pacta sunt
servanda, la Corte concluyó que las relaciones entre el derecho
internacional y el derecho interno no pueden definirse rígidamente a través de
monismos jurídicos  concluyentes de la prevalencia absoluta de la Constitución
o de los tratados; tampoco, acudiendo a las teorías alusivas a una suerte de
paralelismo entre los sistemas jurídicos.
1.3.4. Con el
propósito de armonizar tales ordenamientos la Corte estableció las siguientes
reglas: (i) la Constitución impone un deber de inaplicación de los tratados en
el plano interno, por las autoridades nacionales, en aquellos supuestos de
contradicción de sus disposiciones con normas constitucionales, con fundamento en
el artículo 4 superior: (ii) existe un deber de ajuste del ordenamiento
jurídico para superar la situación de incumplimiento del derecho internacional
y evitar el surgimiento de responsabilidad internacional, a cargo de las
autoridades políticas, mediante la modificación de los tratados o la reforma de
la Constitución; (iii) es obligación de las autoridades competentes asegurar la
armonización de las obligaciones internacionales contraídas por Colombia con el
ordenamiento jurídico interno, en la mayor medida posible, al momento de
aplicar disposiciones no constitucionales. Las tres reglas harían posible, a
juicio de la Corte, articular adecuadamente la regla de supremacía de la
Constitución -que en el plano interno no exista norma que no deba sometimiento
a la Carta Política-[16],
con el principio de la obligatoriedad de los compromisos internacionales
asumidos por el Estado -reconocido en el artículo 9 de la Constitución[17]-.
Tal postura reconocía, adicionalmente, que la decisión de un órgano judicial en
el orden interno carece de vocación y capacidad de modificar un compromiso
internacional; sin perjuicio, de la obligación nacional de adelantar acciones
para asegurar el cumplimiento de la Constitución y disminuir los efectos
negativos que de la inaplicación de un tratado pueden derivarse para el Estado
colombiano en materia de responsabilidad internacional.
1.3.5. Esta
argumentación obligaba a la Corte, según dijo, a examinar el precedente
establecido en la sentencia C-276 de 1993 que afirmaba la incompetencia para
adelantar el control constitucional de leyes aprobatorias de tratados ya
perfeccionados. Así, sostuvo que: (i) no resulta constitucionalmente correcto
derivar del numeral 10 del artículo 241 de la Carta una prohibición para el
ejercicio del control constitucional de tratados ya perfeccionados, ya que tal
disposición se limita a regular el trámite ordinario de los ratificados; (ii)
las deliberaciones en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, no permiten
una conclusión inequívoca sobre el particular, pero tienden a coincidir en la
guarda de la supremacía de la Constitución; (iii) el ejercicio de tal control
no constituye una interferencia en las competencias de los órganos
internacionales, en tanto una decisión de inconstitucionalidad no implica
invalidación alguna de normas internacionales sino, en otra dirección, la
activación de una obligación de las autoridades colombianas para adoptar las
medidas que aseguren la protección de la Constitución y eviten los riesgos de
responsabilidad internacional; (iv) el numeral 4 del artículo, 241 al referirse
a la competencia para examinar las leyes, es fundamento para reconocer una
competencia que complementa el numeral 10 de esa misma disposición; (v) ante
una duda sobre una competencia que arriesgue la supremacía de la Constitución,
debe privilegiarse aquella interpretación que más favorezca dicha supremacía.
1.3.6. Con
fundamento en lo anterior, la Corte concluyó que la disposición examinada
-artículo 27 de la Convención- se ajustaba a la Constitución[18]. Pero
que el Gobierno, al perfeccionar el vínculo, debía formular una declaración
interpretativa conforme a la cual “Colombia precisa que acepta que un Estado
no puede invocar las disposiciones de su derecho interno  como justificación
del incumplimiento del tratado, en el entendido de que esta norma no excluye el
control judicial de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de los
tratados”.
1.3.7. En suma,
la Corte Constitucional se ha ocupado de definir el alcance de su competencia
en materia de control constitucional de tratados perfeccionados en vigencia de
la Constitución anterior: la sentencia C-027 de 1993 señaló que la posibilidad
de declarar inconstitucional un tratado ya perfeccionado sólo era procedente de
configurarse un vicio de competencia manifiesto; la sentencia    C-276 de 1993
negó enfáticamente las posibilidades de adelantar el control; finalmente, la
sentencia C-400 de 1998 -precedente vigente-, sentó la obligación de declarar
la inexequibilidad de los compromisos internacionales en todos aquellos casos
en que se desconociera la Constitución de Colombia. Esta regla jurisprudencial
de competencia para decidir sobre la constitucionalidad de una ley aprobatoria
de un tratado perfeccionado, se apoya en el reconocimiento de la supremacía e
integridad de la Constitución: supremacía que, en el plano interno, impide la
asunción de compromisos internacionales opuestos a las decisiones
constituyentes, por el Estado Colombiano.
1.3.8. A partir
de tales premisas, este Tribunal ha examinado tratados que, no obstante
discordar de la hipótesis normativa descrita en el numeral 10 del artículo 241
de la Carta, pueden ser juzgados constitucionalmente: (i) con fundamento en el
numeral 4 del artículo 241 constitucional, que atribuye a la Corte el control
de las leyes -incluidas las aprobatorias de tratados internacionales-; (ii) y
con base en los mandatos constitucionales, de los artículos 4 y 241 superior,
que exigen asegurar la integridad y supremacía de la Constitución.
1.3.9.
Finalmente, la Corte ha precisado que la activación de su jurisdicción frente a
tratados internacionales perfeccionados al amparo del orden constitucional
pretérito, procede únicamente por demanda ciudadana de inconstitucionalidad.
Así lo indicó en la sentencia C-400 de 1998 al señalar:
“(…) En  tercer  término,  la
Corte  no  se  extralimita en sus competencias por cuanto ella
se pronuncia sobre la ley aprobatoria de un tratado, y el ordinal  4º le
confiere explícitamente esa competencia, puesto que estatuye que es función de
este tribunal decidir definitivamente sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra todas las leyes, tanto
por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
La interpretación del artículo 241 que mejor armoniza con las funciones de la
Corte como guardián de la supremacía y la integridad de la Constitución es
entonces que, en materia de leyes aprobatorias de tratados, las competencias
previstas por los ordinales 4º y 10 son complementarias, por lo cual debe
concluirse que, salvo que exista ya cosa juzgada, esta Corporación es
competente para conocer de fondo de las demandas ciudadanas contra leyes
aprobatorias de tratados, incluso si éstos se encuentran perfeccionados.”
1.4. Examen de
leyes aprobatorias de tratados internacionales denunciados por Colombia.
1.4.1. Debe establecer
esta Corporación si puede examinar la constitucionalidad de un tratado, a pesar
de la cesación del vínculo internacional para Colombia por razón de su
denuncia.
1.4.2. La
jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha ocupado de establecer si puede
ocuparse de examinar normas derogadas del ordenamiento interno,  en sede de
control abstracto. Decisiones reiteradas de esta Corporación indican que no es
posible su juzgamiento, a menos que la norma derogada continúe produciendo
efectos o pueda llegar a producirlos. En tal dirección ha indicado:
“No
obstante, la Corporación  ha determinado que en ciertas circunstancias, es
posible efectuar el examen  de constitucionalidad de normas derogadas, cuando
se estime que las mismas, pese a la derogatoria, están produciendo o pueden
llegar a producir efectos jurídicos. Así ha sostenido que “...en función
de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, ella [la Corte
Constitucional] debe conocer de disposiciones que hayan sido acusadas y se
encuentren derogadas, siempre y cuando tales normas continúen produciendo
efectos jurídicos.  En cambio, si la norma demandada excluida del ordenamiento
jurídico no sigue surtiendo efectos jurídicos o nunca los produjo, el
pronunciamiento de constitucionalidad resulta inocuo, por carencia de objeto...”
(…).”[19](Subrayas
no hacen parte del texto original)
1.4.3. La regla
general, entonces, consiste en excluir del control constitucional las
disposiciones que han sido objeto de derogación: cuando una norma ha dejado de
pertenecer al ordenamiento jurídico, desaparece la posibilidad de infracción de
la Carta Política; entonces, tanto el objeto como el fin del control
constitucional desparece y, en consecuencia, la intervención de la Corte
Constitucional carece de justificación. Pero cuando pese a la desaparición de
las disposiciones, éstas continúan produciendo efectos y regulando situaciones
jurídicas actuales, el fundamento para adelantar el control constitucional se
conserva: en la medida en que el poder normativo de los enunciados derogados se
extiende en el tiempo o puede llegar a hacerlo, el tribunal constitucional
tiene la obligación de examinar su constitucionalidad, en prevención de la
generación de efectos contrarios a la Carta. Nuevamente, la obligación de
proteger la integridad y supremacía de la Constitución justifica otro caso de
juzgamiento atípico de constitucionalidad.
1.4.4. A juicio de la
Corte, las razones que han justificado el examen constitucional de normas
derogadas del sistema jurídico nacional que continúan produciendo efectos, se
extienden a las disposiciones contenidas en instrumentos internacionales
-aprobados por el Congreso-, cuya denuncia haya dado lugar a la terminación del
vínculo internacional, pese a lo cual podrían producir algún efecto para el
Estado colombiano. Así, aunque pueden existir diferencias entre los supuestos
antes señalados, relativas a la fuente del derecho -legislación interna o
tratado internacional- o al mecanismo de pérdida de su vigencia -la derogación
legislativa o la denuncia-, los dos casos guardan evidente analogía: (i) son
ambas normas jurídicas; (ii) la competencia de juzgamiento de los dos tipos
normativos se encuentra radicada en la Corte Constitucional; (iii) en los dos
casos, aunque cada una se proyecte en planos diferentes, pueden producirse
efectos contrarios al orden constitucional.
1.4.5. De este
modo, es constitucionalmente admisible el ejercicio del control judicial para
decidir la exequibilidad de normas jurídicas incorporadas en tratados
internacionales aprobados por el Congreso de la República, perfeccionados por
el Estado Colombiano y denunciados por él mismo, en tanto estén produciendo o
puedan producir efectos jurídicos para el Estado colombiano incompatibles con
la Constitución, tras la terminación del correspondiente vínculo internacional
a consecuencia de la denuncia.
1.5. Examen de
la competencia de la Corte para decidir demandas de inconstitucionalidad contra
disposiciones de la Ley 37 de 1961, aprobatoria del Tratado Americano de
Soluciones Pacíficas -Pacto de Bogotá-.
1.5.1. La Corte
Constitucional afirma su competencia para conocer de las demandas presentadas
sobre la inconstitucionalidad de la Ley 37 de 1961 por la cual se aprueba el
Tratado Americano de Soluciones Pacíficas o Pacto de Bogotá que fuera
objeto de ratificación el 14 de octubre de 1968. (infra II, 3).
1.5.1.1. Los
fundamentos de su decisión son, como se expresó atrás (supra II, 1.2 y 1.3):
(i) la cláusula general de competencia para el control constitucional de leyes,
no excluyente de las aprobatorias de tratados, consagrado en el artículo 241.4
constitucional; (ii) el precedente constitucional vigente, sentado en la
sentencia C-440 de 1998 de esta Corte, ratificatorio de la competencia para
examinar tratados perfeccionados por el Gobierno de Colombia, en guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución.
1.5.1.2. La
activación de la competencia de la Corte, en estos eventos, procede del
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, de conformidad con el
artículo 24.4 de la Carta.
1.5.2. La Corte
Constitucional también afirma su competencia para definir la exequibilidad o
inexequibilidad de las disposiciones acusadas de la Ley 37 de 1961, no obstante
haber sido denunciado el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas previamente
aprobado por el Congreso de la República, el 27 de noviembre de 2012, con base
en lo ya dicho (Ver supra II, 1.3).
1.5.2.1. El artículo LVI
del “Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)”
dispone lo relativo a su terminación, mediante aviso de denuncia dirigido a la
otrora Unión Panamericana -hoy su organización internacional sucesora, la
Organización de Estados Americanos-, el término en el que la misma opera, y los
procedimientos expresamente excluidos del efecto del citado aviso. Señala dicha
disposición:
“El
presente Tratado regirá indefinidamente, pero podrá ser denunciado mediante
aviso anticipado de un año, transcurrido el cual cesará en sus efectos para el
denunciante, quedando subsistente para los demás signatarios. La denuncia será
dirigida a la Unión Panamericana, que la transmitirá a las otras Partes
Contratantes.
La
denuncia no tendrá efecto alguno sobre los procedimientos pendientes iniciados
antes de transmitido el aviso respectivo.”
El Tratado en
cuestión, fue denunciado por la República de Colombia mediante Nota Diplomática
N° GACIJ 79357 de fecha 27 de noviembre de 2012, suscrita por la Ministra de
Relaciones Exteriores y cursada al Secretario General de la Organización de
Estados Americanos -en calidad de Depositario del “Tratado Americano de
Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)”- en la misma fecha. La nota
diplomática tiene el siguiente texto:
“(…)
Excelencia:
Tengo
el honor de dirigirme a Su Excelencia, de conformidad con el artículo LVI del
Tratado Americano de Soluciones Pacíficas, con ocasión de dar aviso a la
Secretaria General de la Organización de Estados Americanos, a su digno cargo,
como sucesora de la Unión Panamericana, que la República de Colombia denuncia a
partir de la fecha el “Tratado Americano de Soluciones Pacíficas”, suscrito el
30 de abril de 1948 y cuyo instrumento de ratificación fue depositado por Colombia
el 6 de noviembre de 1968.
La
denuncia del Tratado Americano de Soluciones Pacíficas rige a partir del día de
hoy respecto de los procedimientos que se inicien después del presente aviso,
de conformidad con el párrafo segundo del artículo LVI el cual señala que “La
denuncia no tendrá efecto alguno sobre los procedimientos pendientes iniciados
antes de transmitido el aviso respectivo.”
Aprovecho
la oportunidad para reiterar a su Excelencia las seguridades de mi más alta y
distinguida consideración.
MARIA
ANGELA HOLGUÍN CUÉLLAR
Ministra
de Relaciones Exteriores
(…)”
Conforme obra en
el Portal Electrónico del Depositario[20]
-Departamento de Derecho Internacional de la Secretaría de Asuntos Jurídicos de
la Organización de Estados Americanos-, la denuncia fue registrada el mismo
día. Con posterioridad, fue puesta en conocimiento de los Estados Partes y de
las misiones permanentes acreditadas ante la organización internacional, el día
28 de noviembre de 2012, por la misma dependencia de la organización
internacional en mención. En atención a lo expuesto, el “Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)” deja de
vincular al Estado colombiano frente a los Estados Partes del mismo, en los
términos de su artículo LVI.
1.5.2.2. El “Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)” puede, eventualmente,
producir o llegar a producir efectos para el Estado Colombiano por virtud de
decisiones surgidas de procedimientos regulados en el citado tratado -como el
“procedimiento judicial”-, aún tras la cesación del vínculo internacional para
el Estado Colombiano, en los términos del artículo LVI, por obra de la denuncia
aludida. En esa dirección, la demanda formulada por el Presidente de la
República en esta oportunidad señala, luego de indicar que los fallos de la
Corte Internacional de Justicia son inapelables que “el Estatuto de la Corte
Internacional de Justicia permite dos demandas vinculadas a ese proceso.”
Así “[f]rente a un fallo de dicha Corte proceden la demanda de
interpretación y la demanda de revisión según los artículos 60 y 61 del
Estatuto de la Corte.” La primera de ellas “busca aclarar el alcance y
sentido del fallo y no tiene límite de tiempo” al paso que la de revisión “exige
el descubrimiento de una nueva prueba, no conocida por Colombia antes del
fallo, que “pueda ser un factor decisivo”.”.
De otra parte,
el Jefe de Estado indica en su demanda que “algún Estado, en especial
Nicaragua, podría sostener la tesis de que Colombia continúa sometida a la
jurisdicción obligatoria del Pacto hasta el 27 de noviembre de 2013. Nicaragua,
por ejemplo, podría proceder a radicar ante la Corte Internacional de Justicia
la aplicación que ha anunciado pidiendo que se le reconozca una plataforma
continental extendida de 350 millas náuticas y que la Corte fije un nuevo
límite con Colombia cercano a la costa continental colombiana en el mar Caribe.
Colombia se opondría a la jurisdicción de la Corte y a esta pretensión, pero
será la propia Corte Internacional de Justicia, la que decida si tiene
jurisdicción y competencia sobre esta nueva controversia.”
En consecuencia,
considerando lo expuesto y la obligación de guardar la integridad y supremacía
de la Constitución, es procedente el juzgamiento constitucional de las
disposiciones demandadas (ver infra II, 2.1).
1.6. Declaración
de competencia.
La Corte
Constitucional es competente para decidir las demandas presentadas por Juan
Manuel Santos Calderón -Presidente de la República-, Juan Carlos Moncada Zapata
y otros, y Oscar Fernando Vanegas Ávila, sobre la inconstitucionalidad de la
Ley 37 de 1961 por la cual se aprueba el Tratado Americano de Soluciones
Pacíficas o Pacto de Bogotá que fuera objeto de ratificación el 14 de
octubre de 1968 y materia de denuncia el 27de noviembre de 2012.
2. Problemas
jurídicos constitucionales.
2.1. Normas
demandadas objeto de control de constitucionalidad.
2.1.1. Norma de
reconocimiento de la jurisdicción de la CIJ y otras normas relacionadas o
complementarias -artículo XXXI y varios-.
2.1.1.1. Las
tres demandas centran su ataque en la norma jurídica consignada en la Ley 37 de
1961, específicamente en el artículo XXXI del TASP[21] -Pacto
de Bogotá-. Consideran que esta cláusula de declaración del reconocimiento de
la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia, para resolver
controversias de derecho internacional entre países americanos partes,
desconoce normas constitucionales: las que prohíben la modificación de los
límites de Colombia mediante sentencias judiciales, a nombre de la soberanía,
del principio democrático, de la integridad del territorio, del rango constitucional
de las delimitaciones del mismo o de los derechos de participación de la
población, y aún de principios del derecho internacional, principalmente.
2.1.1.2. Como se
indicó (supra I, 1.4.), el “Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto
de Bogotá)” puede producir o llegar a producir efectos, merced a decisiones
de la CIJ emanadas del procedimiento judicial allí previsto, aún tras la
cesación del vínculo internacional para el Estado Colombiano por obra de la
denuncia formal del TASP. Cabe advertir que en la demanda presentada por el
Presidente de la República se indica, luego de aludir a la denuncia que del
Tratado formuló el Estado Colombiano, que “si bien éste no puede ser invocado
por un Estado para interponer una nueva demanda contra Colombia, las
obligaciones adquiridas por procesos anteriores siguen vigentes”; de
acuerdo con ello, continúa, “el Pacto de Bogotá a la fecha de presentación
de esta demanda y para el día en que la Corte Constitucional se pronuncie,
seguirá surtiendo efectos en Colombia”; y más adelante señala, luego de
aludir al alcance del artículo LVI, que “cualquiera sea la interpretación
adoptada, es claro que la denuncia no tendrá efecto alguno sobre los procedimientos
que se hubieren iniciado antes de transmitido el aviso respectivo. Estos
procedimientos pueden haber concluido o pueden estar en curso”. Dicho esto,
la Corte considera procedente examinar, por las razones anotadas, el artículo
XXXI del Pacto de Bogotá aprobado
por la Ley 37 de 1961.
2.1.1.3. Los
aquí accionantes, cuestionan el mencionado artículo XXXI del Pacto de Bogotá,
ya parcialmente[22],
ya en su integridad[23] o como parte
del Capítulo IV demandado en su totalidad[24]. Al demandarse
solo el enunciado “(…) la jurisdicción de la expresada Corte en
todas las controversias de orden jurídico que surjan entre ellas y que versen
sobre: a) La interpretación de un Tratado; b) Cualquier cuestión de Derecho
Internacional (…)”, la declaración de reconocimiento de las altas
partes contratantes americanas pierde su objeto -la jurisdicción de la CIJ[25]-
y con ello el artículo señalado queda desprovisto de sentido. Por tal razón, se
examinará el artículo XXXI en su integridad, tal como se propone en los casos
D-9907 y D-9852; y las pretensiones formuladas en el expediente D-9886, se
subsumirán en las planteadas por los otros demandantes. Las restantes normas
demandadas del Capítulo IV sobre “Procedimiento Judicial” -artículos XXXII a
XXXVII-, aparecen referidas: (i) al derecho de las partes en controversia de
recurrir ante la Corte Internacional de Justicia, a falta de solución
conciliatoria y en ausencia de convenio arbitral; (ii) a la facultad de la CIJ
para decidir acerca de su competencia sobre el litigio; (iii) a la terminación
de la controversia por declaración de incompetencia de la CIJ fundada en los
artículos V, VI y VII del Tratado; (iv) a la obligación de las partes de
someterse a arbitraje ante la declaración de incompetencia de la CIJ por motivo
diferente -arbitraje obligatorio-; (v) y a otras reglas de decisión y
procedimiento de ella. Dado que estas disposiciones, relativas al acceso a la
jurisdicción de dicha Corte y a su competencia, presuponen la existencia de la
cláusula de reconocimiento de su jurisdicción por los estados partes del Pacto
de Bogotá contenida en el artículo XXXI, la decisión sobre la
inconstitucionalidad de los artículos XXXII a XXXVII estará supeditada a lo que
haya de resolverse respecto de aquel; de igual manera se procederá respecto de
la obligación de hacer uso de los procedimientos establecidos en el Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas, y específicamente del procedimiento judicial
ya visto -artículo II del Pacto-, y de la competencia de la Corte Internacional
de Justicia para definir si la controversia ante ella planteada versa sobre un
asunto de jurisdicción interna de los estados -artículo V del Pacto-. Como
también del procedimiento de arbitraje de los artículos XXXVIII al XLIX del
Capítulo V, que regula un mecanismo adicional de solución pacífica de
controversias entre estados americanos: el arbitraje facultativo, basado en el
acuerdo de los estados partes para someter a un Tribunal de esa naturaleza
cualquier tipo de diferencias entre estados americanos, jurídicas o de no; el
procedimiento en cuestión, como la constitución del tribunal, la celebración
del compromiso por las partes, la actuación de ellas; el laudo y su
interpretación y revisión; y la remuneración o compensación pecuniaria de los
árbitros.
2.1.1.4.
Por lo anterior, el juicio de constitucionalidad de las normas demandadas
relativas al procedimiento judicial y arbitral para la solución pacífica de
controversias -artículos II, V, XXXI, XXXII a XXXVII y XXXVIII al XLIX- se
centrará en la proposición prescriptiva cifrada en el artículo XXXI de la Ley
aprobatoria del Pacto de Bogotá, y de la conclusión sobre la exequibilidad o
inexequibilidad de éste dependerá la suerte jurídica de aquellos.
2.1.2.
Normas de ejecución de decisiones judiciales -artículo L del Pacto de Bogotá-.
Los
efectos actuales virtualmente originados en el artículo XXXI del Pacto durante
el lapso en que tuvo vigor para Colombia, y que fundamentan el presente examen
de constitucionalidad, también son predicables del artículo L del mismo Tratado,
referido, para el caso, a la ejecución de sentencias de la CIJ dictadas en
procesos judiciales de los que haya sido parte el Estado Colombiano -no así de
procesos arbitrales-. Tal precepto prevé una instancia regional preferente que
debe ser agotada por la parte interesada en el cumplimiento de un fallo, antes
de acudir al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Así, en virtud de los
posibles efectos que pueda estar produciendo en el ordenamiento nacional, el
artículo L de la Ley 31 de 1967 -aprobatoria del Pacto de Bogotá- será revisado
por esta Corte.
2.1.3.
Normas objeto de control constitucional en esta sentencia.
En suma,
la Corte Constitucional adelantará la revisión de constitucionalidad de las
disposiciones contenidas en los artículos XXXI y L del Tratado Americano de
Soluciones Pacíficas -Pacto de Bogotá-, aprobado mediante Ley 37 de 1961. Los
artículos II, V, XXXII a XXXVII, XXXVIII a XLIX referidos, serán materia de una
declaración de constitucionalidad o inconstitucionalidad por consecuencia.
2.2. Problemas
jurídicos constitucionales a resolver.
Agrupados según
las normas constitucionales que los demandantes consideran vulneradas, los
artículos XXXI y L del Pacto de Bogotá, en los que se cifran las disposiciones
cuestionadas, admiten juicios de inconstitucionalidad expresados en los
siguientes problemas jurídico-constitucionales a resolver.
2.2.1. Problema
jurídico 1º: vulneración del artículo 101 de la Constitución Política.
(i) ¿El artículo
XXXI del Tratado Americano de Soluciones Pacíficas -Pacto de Bogotá-
aprobado por Ley 37 de 1961, por el cual los Estados americanos Partes
reconocen la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia para decidir
controversias de derecho internacional -incluida la decisión de controversias
limítrofes-, vulnera el artículo 101 de la Constitución Política, que solo
admite la modificación de los límites de Colombia en virtud de tratados
internacionales aprobados por el Congreso y ratificados por el Presidente de la
República -previa revisión de la Corte Constitucional-?
(ii) ¿El
artículo L -“cumplimiento de decisiones”- del Tratado Americano de
Soluciones Pacíficas -Pacto de Bogotá-, que establece en favor de la parte
interesada en el cumplimiento de sentencias de la Corte Internacional de
Justicia, mecanismos de ejecución de los fallos -incluidos los que hayan
decidido en materia de límites-, vulnera el artículo 101 de la Constitución
Política, que solo admite la modificación de los límites de Colombia en virtud
de tratados internacionales aprobados por el Congreso y ratificados por el
Presidente de la República -previa revisión de la Corte Constitucional-?[26]
2.2.2. Problema
jurídico 2º: vulneración del artículo 59 transitorio de la Constitución
Política.
¿Las
disposiciones del Tratado Americano de Soluciones Pacíficas -Pacto de
Bogotá- aprobado por Ley 37 de 1961, que vinculan a los Estados americanos
Partes al reconocimiento de la jurisdicción de la Corte Internacional de
Justicia para decidir controversias de derecho internacional, incluida la
decisión de controversias limítrofes -artículo XXXI-, y establecen mecanismos
de ejecución de sus fallos, incluidos los que hayan decidido asuntos de límites
-Artículo L, no en todos los cargo, como se verá-, vulneran:
(i) Vulneran el
artículo 59 de la Constitución, que establece una prohibición de someter a
control jurisdiccional la Constitución y los
demás actos promulgados por la Asamblea Constituyente de 1991, al hacer posible
el juzgamiento de decisiones de dicha Asamblea por la Corte Internacional de
Justicia?
(ii)
Transgreden los artículos 2, 3, 79, 329 y 330 de la Constitución,
consagratorios de los derechos
de participación de los ciudadanos en las decisiones que los afectan y, en
particular, al derecho de las comunidades indígenas y étnicas a decidir sobre
su cosmovisión y autogobierno, al permitir que
la CIJ adopte decisiones definitivas relacionadas con los límites de Colombia
sin permitir la intervención de los ciudadanos ni la consulta de las
comunidades étnicas?
(iii) Desconocen
los artículos 9 y 189 de la Constitución, que imponen a las autoridades la
obligación de proteger la soberanía nacional y la autodeterminación de los
pueblos en las relaciones internacionales -artículo 9-, y la obligación del
Presidente de la Republica de defender la independencia e inviolabilidad del
territorio -artículo 189.6-, en virtud del reconocimiento de jurisdicción a la
Corte Internacional de Justicia y de la obligación de cumplir las decisiones
que ella adopte, aun cuando resulten afectando los límites del territorio?
(iv) Violan el
artículo 226 de la Constitución que establece el deber de promover sobre bases
de conveniencia nacional la internacionalización de las relaciones del Estado
-artículo 226- en virtud del reconocimiento de jurisdicción a la Corte
Internacional de Justicia y de la obligación de cumplir las decisiones que ella
adopte, aun cuando resulten afectando los límites del territorio?
2.2.3. Ineptitud
del cargo  por violación del ius cogens y de tratados del bloque de
constitucionalidad.
El cargo de la
demanda según el cual varias de las disposiciones del Tratado Americano de
Soluciones Pacíficas se oponen a tratados integrados al bloque de
constitucionalidad y al ius cogens -expediente D 9852-, no cumple al
menos dos de las condiciones mínimas requeridas: (i) carece de certeza, dado
que presupone, sin ser ello posible, que de las disposiciones acusadas se
deriva una autorización para desconocer el medio ambiente sano, el derecho a la
alimentación, el derecho a la subsistencia, el derecho a la vivienda, entre
otros derechos reconocidos en diferentes instrumentos internacionales,
fundándose en un supuesto extraño al contenido de las disposiciones demandadas;
(ii) en estrecha relación con ello, carece de la especificidad requerida, en
tanto se limita a señalar los posibles resultados de una decisión de la Corte
Internacional de Justicia, sin conseguir demostrar, más allá de afirmaciones
generales, la forma en que las disposiciones acusadas podrían desconocer tales
derechos y, en esa medida, los tratados en los que ellos son reconocidos. En
consecuencia, la Corte se inhibirá de decidirlos.
3. El alcance
del control constitucional de tratados internacionales y sus leyes aprobatorias
en la jurisprudencia constitucional.
3.1. El control
constitucional de tratados y leyes aprobatorias entre 1910 y 1991 -Corte
Suprema de Justicia-.
3.1.1. Desde la
vigencia del Acto legislativo 3 de 1910, que asignó a la Corte Suprema de
Justicia la competencia para “decidir definitivamente sobre la exequibilidad
de las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como
inconstitucionales”, dicho Tribunal se ocupó de si tenía o no competencia
para adelantar el control de leyes aprobatorias de tratados. Sus debates
jurisprudenciales pueden sintetizarse en lo siguiente: (i) negación de la
posibilidad de adelantar el control judicial de constitucionalidad -inexistencia
de control-; (ii) afirmación de la existencia de una habilitación extendida
de la Corte para pronunciarse en cualquier tiempo por todo vicio constitucional
-control pleno-; (iii) afirmación de potestad para examinar vicios de
forma de la ley aprobatoria en cualquier tiempo -control formal intemporal-;
(iv) ejercicio del control por vicios de fondo en determinado momento -competencia
material temporal-. Estas tesis intermedias finalmente
prevalecieron, como se apreciará.
3.1.2. En sentencia
del 6 de julio de 1914, la Corte Suprema de Justicia[27] se
abstuvo de decidir sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la Ley
14 de 1914, aprobatoria del “Tratado entre la República de Colombia y los
Estados Unidos de América, para el arreglo de sus diferencias provenientes de
los acontecimientos realizados en el Istmo de Panamá en noviembre de 1903”.
La Corte señaló las razones para justificar su decisión: (i) la naturaleza
especial de la ley aprobatoria, a diferencia de las leyes ordinarias, como “elemento
de un acto jurídico complejo” en tanto se trataba de “la manera como una
de las altas partes contratantes manifiesta su consentimiento a las
estipulaciones de un pacto sinalagmático internacional”; (ii) inexistencia
de una competencia para la aprobación de tratados públicos, tras advertir que
el texto constitucional no preveía la participación del poder judicial en el
proceso de formación de tratados,  destacando que “si a la luz de
elementales principios no puede admitirse que la validez y eficacia de los
pactos internacionales queden sujetas, y sobre todo sujetas de modo indefinido,
a la decisión de una sola de las altas partes contratantes, es forzoso deducir
que la Corte no puede acceder a la demanda promovida (…) por carecer de
facultades para ello”; (iii) imposibilidad de sustraerse de las
obligaciones internacionales asumidas “[m]enos aún podría la Corte
declarar la inconstitucionalidad del tratado, después del canje de las
ratificaciones; porque siendo un acuerdo de voluntades entre los dos Estados,
no sería dable que uno solo de ellos, aún por medio de su más alto Tribunal,
desatase el vínculo contraído, que a tanto equivaldría declarar
inconstitucional y por lo mismo sin fuerza obligatoria la ley que lo aprobó”.
Concluyendo con
su argumentación, indicó que aceptar su competencia para el control de
constitucionalidad de leyes aprobatorias de tratados implicaba consecuencias
absurdas que no se encontraban “en la mente de los que expidieron ese acto
constitucional.” Los resultados absurdos que se derivarían de la
declaratoria de inexequibilidad de una ley aprobatoria de un tratado cuando
este hubiese sido ratificado, fueron así explicados:
“(…)
El Gobierno y el pueblo de la Nación se hallarían en un conflicto irresoluble:
de un lado, en la obligación de cumplir lealmente las estipulaciones de un
pacto internacional perfecto, en la cual estaría solemnemente empeñada la fe
pública; y de otro, en el deber de acatar la decisión del más alto Cuerpo
judicial del país, que al declarar inconstitucional el tratado, implícitamente
dispondría que no obedeciese (…)”
En oposición a
la tesis de la mayoría de la Corte Suprema algunos de los magistrados[28]
salvaron el voto advirtiendo, entre otras cosas, que no era posible exigir el
cumplimiento de un tratado que se oponía a la Constitución dado que, según un
principio de derecho internacional “los tratados que violan manifiestamente
la Constitución de uno de los Estados contratantes, pueden no ser cumplidos por
él, exceptuándose los tratados de paz, por ser una imposición del vencedor a
que no puede resistir el vencido”. Advirtieron que “desde que la Corte
declarara inexequible una ley que apruebe un tratado, el Gobierno ya no estaría
obligado a cumplir éste, sino a expresar al soberano del otro Estado
contratante que no le sería posible cumplirlo, porque la Corte Suprema en
virtud de disposición constitucional, había decidido que no era ejecutable por
ser contrario a la Constitución”.  Finalmente, abordando el problema
sustantivo planteado por la demanda, señalaron que la segregación de una parte
del territorio no puede llevarse a cabo mediante la celebración de un tratado
en tanto lo que se requería era la reforma de la Constitución.
3.1.3.
Posteriormente, en sentencia de fecha 6 de diciembre de 1930 la Sala
Plena de la Corte Suprema de Justicia[29]
se abstuvo de decidir respecto de la exequibilidad  de la Ley 55 de 1925
mediante la cual había sido aprobado el tratado de límites con el Perú. El
demandante indicaba que la norma acusada desconocía el artículo 1 del acto
legislativo 3 de 1910, dado que a pesar de que tal disposición establecía en su
última parte “que “las líneas divisorias de la República con las naciones
limítrofes sólo podrán variarse en virtud de tratados públicos debidamente
aprobados por ambas Cámaras Legislativas” esa variación no es “para entregar o
regalar centenares de kilómetros cuadrados a la nación colindante”. Para
concluir en la imposibilidad de adoptar una decisión, la Corte se apoyó en los
argumentos que habían sido expuestos por este Tribunal en la sentencia de fecha
6 de julio de 1914 y destacó que una intervención de ese Tribunal, mediante un
pronunciamiento de fondo, desconocería el principio de separación y limitación
de poderes, en tanto la Constitución había radicado competencias en el trámite
de celebración, aprobación y perfeccionamiento de los tratados únicamente en el
Presidente y en el Congreso.
3.1.4. En 1958
la Corte reorientó su posición respecto del control de constitucionalidad de
tratados. En efecto, en sentencia de fecha 30 de enero de 1958[30]
en lugar de abstenerse de adoptar una decisión -tal y como había ocurrido en
las oportunidades precedentes- declaró exequible la Ley 56 de 1921 que, a su
vez, había modificado la Ley 14 de 1914. Advirtió ese Tribunal que “[l]as
leyes colombianas que aprueban tratados públicos deben, como cualesquiera otras
leyes, estar bien avenidas con los cánones de la Constitución (…)”. La
Corte sostuvo, en todo caso, la inexistencia de oposición alguna entre la ley
examinada y la Constitución Política y afirmó que lo dispuesto en ella había
sido objeto de ratificación indirecta por la reforma constitucional de 1936 “que
puso al día los límites de la república”.
3.1.5. A pesar
del giro que parecía haber dado la Corte en la sentencia de 1958, en sentencia
de fecha 26 de julio de 1971[31],
ese Tribunal retomó la regla de decisión que había sido fijada a partir de la
sentencia de 1914. En el nuevo pronunciamiento, que exigía ocuparse de la
demanda formulada en contra del Decreto 1245 de 1969 en cuyo artículo 1º  el
Presidente de la República aprobó el “Acuerdo de Integración Subregional
(Pacto Andino)”, la Corte se abstuvo de adoptar una decisión respecto de su
constitucionalidad. A pesar de concluir que el Decreto examinado desconocía la
Constitución, dado que la aprobación de tal Acuerdo le correspondía al Congreso
de la República[32],
señaló que no procedía un pronunciamiento. La razón de tal decisión pareció
encontrarse fundada, entre otras consideraciones, en el hecho de que el Estado
ya se había obligado frente a la sociedad internacional y no podría la Corte
pronunciarse sobre un “acto internacional”. Advirtió en esa oportunidad:
“Debe
reiterarse que la Corte es Juez de la constitucionalidad de los actos de
derecho público interno que enumera el artículo 214 de la carta Política, y no
de actos internacionales, para cuyo juzgamiento, aunque contenga elementos
jurídicos de índole interna, carece de jurisdicción.
Desprovista
de poder para juzgar sobre la exequibilidad de actos aprobatorios de tratados,
esta Corporación ha de abstenerse de decidir sobre la demanda propuesta por el
ciudadano James W. F. Raisbeck contra el Decreto 1245 de 1969, en cuanto
imparte una aprobación de esa especie por medio de su artículo primero.”
La decisión
adoptada -y la fundamentación contenida en la citada providencia- no fue
acogida por varios integrantes de la Corte. Así, un primer grupo de jueces[33]
salvó el voto, argumentando que la Corte era competente para adoptar un
pronunciamiento respecto de la exequibilidad del Decreto acusado en tanto se
trataba de un decreto especial cuyo juzgamiento le correspondía a la Corte.
Dicho eso, afirmaron que el acuerdo objeto de aprobación consistía en “una
medida conducente para el desarrollo del Tratado de Montevideo, no de un nuevo
tratado, que exija el requisito exigido por el artículo 86-18 de la
Constitución Nacional(…)”.
Además de lo
anterior, suscribieron un documento titulado “comentarios adicionales”
en el que exponían las razones que hacían posible afirmar la competencia de la
Corte. Conforme a ello sostuvieron diversos argumentos. (i) El cumplimiento de
las obligaciones a cargo del Estado solo resulta posible mediante una
distribución adecuada de funciones entre los diferentes órganos; una
distribución organizada requiere del cumplimiento de las atribuciones relativas
al control jurisdiccional de las actuaciones de tales órganos; siendo ello así,
a la Corte le corresponde adelantar el control, en virtud de acción ciudadana,
de las leyes y los decretos con fuerza de ley lo que incluye, desde luego, las
normas que aprueban tratados. (ii) El cumplimiento de los requisitos requeridos
para el perfeccionamiento de un tratado demanda la intervención del Presidente
y del Congreso y, en el caso de violación de tales requisitos, se impone la
declaración de inexequibilidad de la norma correspondiente. (iii) La
posibilidad de control constitucional ha sido reconocida por la Corte Suprema
de Justicia no solo en la sentencia de fecha 30 de enero de 1958 sino también
al adelantar el examen constitucional de normas que se limitan a reflejar el
contenido de un tratado. (iv) Negar la posibilidad de adelantar el control
constitucional de los tratados “significaría que las facultades del
Presidente de la República no solo serían supraconstitucionales, sino aún
podría tolerarse la actividad anticonstitucional del Ejecutivo con la
aquiescencia del guardián de la Constitución.” (v) Debe considerarse que
una norma internacional solo hace parte del derecho interno cuando existe una
disposición que la integra; en esa dirección “[s]i un acuerdo
internacional viola la Constitución es inaplicable, aunque genere
responsabilidad internacional para el Estado; o se requiere ajustar la
Constitución a las normaciones del Convenio”; incluso debe considerarse que
al tener los tratados la fuerza de leyes internas según lo prescrito por la Ley
7 de 1944, “cualquier funcionario puede abstenerse de aplicarlos, por la
excepción de inconstitucionalidad concedida a los ciudadanos.” (vi) Prever
la existencia del control de constitucionalidad permite conferirle firmeza y
estabilidad a los acuerdos que se suscriban. Así pues “la violación de la
Carta de un Estado por medio de un tratado público, lo hace inestable, con
detrimento de la seguridad internacional.”
Otro grupo de
magistrados[34]
señaló que la Corte sí tenía competencia para pronunciarse sobre la
constitucionalidad del decreto demandado en atención a lo dispuesto por el
numeral 2 del artículo 214 de la Carta. En esa dirección advirtieron que a
pesar de que era cierto que a la Corte no le correspondía el examen de acciones
formuladas en contra de tratados públicos “sí conoce de los actos
aprobatorios de los tratados, pues éstos deben ser autorizados por leyes según
lo previsto en la Constitución Política y a la Corte corresponde decidir sobre
la exequibilidad de “todas las leyes”.” A partir de ello destacaron que “[l]a
ley aprobatoria de un acto de esta naturaleza por no hacer parte de éste, puede
ser examinada por la Corte para decir si fue expedida correctamente o si por no
haberlo sido, violó la Constitución Política.” En todo caso, careciendo la
Corte de jurisdicción internacional su decisión no podría tener impacto
exterior a pesar de lo cual si podría surtir “los efectos internos relativos
únicamente a si ha debido o no ratificarse el tratado.” Destacaron también
que la competencia de la Corte para pronunciarse sobre la constitucionalidad
del Decreto demandado tenía apoyo en el hecho de que no podía confundirse el
decreto aprobatorio -o la ley aprobatoria- con el tratado mismo, tesis en la
cual, a su juicio, “está el error que ha llevado a la declaración
inconstitucional de inhibición.” Finalmente y ante la preocupación
relativa a los efectos que en las relaciones internacionales podría tener la
tesis de la competencia, en el salvamento se decía:
“Tampoco
es valedero el temor de que la decisión de la Corte perturbe la firmeza y
confianza en los actos jurídicos de los Estados, pues ni la Corte tiene
jurisdicción internacional, ni el acto juzgado hace parte del tratado, ni los
efectos del mismo fallo que solo son internos, pueden afectar en manera alguna
el convenio debidamente ratificado.”
Conforme a lo
indicado sostuvieron que la Corte ha debido declarar inexequible el Decreto –en
lugar de inhibirse- en tanto con su expedición había sido desconocida la
competencia del Congreso de la República para aprobar o improbar los tratados.
También en esta
oportunidad, uno de los Magistrados[35]
aclaró su voto argumentando que aunque estaba de acuerdo con la tesis de la “falta
de competencia de la Corte para conocer de lo que no sean vicios de forma en
los tratados”, consideraba que la adopción del Acuerdo mediante decreto no
desconocía la Constitución en tanto aquel “no es sino un desenvolvimiento”
del “Tratado de Montevideo” y, en esa medida, no requería de una aprobación
legislativa.
3.1.6. En
sentencia de fecha septiembre 10 de 1971[36], al
ocuparse de una demanda formulada en contra de varias disposiciones de la Ley
35 de 1888 por medio de la cual el Congreso aprobó el tratado celebrado entre
la Santa Sede y el Gobierno Nacional, la Corte se declaró incompetente.
Advirtió que no era posible el examen constitucional de un tratado
internacional que ya vinculaba al Estado colombiano:
“Ahora
debe agregar que, en tratándose de convenios o tratados internacionales, si,
como se deja demostrado, ellos se entienden celebrados por el Estado Colombiano
y con fuerza para comprometer todas sus instituciones, resulta contrario a los
principios contractuales más obvios, al sostener que una de las partes,
unilateralmente, mantenga libertad para separarse de las obligaciones
contraídas. Porque a ello equivaldría unja declaratoria de inexequibilidad en
este campo. En el momento en que la Corte declarara que un convenio
internacional es inexequible en todo o en parte, su voz seria voz del Estado
colombiano, es decir, la misma que se tuvo por bastante para obligar al país, y
con idéntico poder, pero expresada por organismo diferente. Dicho en otras
palabras, el Estado rompería unilateralmente sus compromisos válidamente
contraídos.”
Sostuvo que no
correspondiéndole la dirección de las relaciones internacionales, carecía de
facultades para tomar una decisión que no podría eludir el Presidente de la
República. Dijo que si la inconstitucionalidad fuere sobreviniente por  la
introducción de enmiendas a la Carta Política, será el órgano encargado de
dirigir las relaciones internacionales el que debe adoptar “las medidas
conducentes al necesario reajuste de las cláusulas”. Igualmente precisó que
la admisión de un control que incidiera en el carácter obligatorio de los
acuerdos previamente establecidos afectaría las buenas relaciones entre los
Gobiernos así como la seguridad jurídica. Una interpretación en esa dirección,
desconocería que la Constitución “en tan delicado aspecto, es un instrumento
de paz.” Sostuvo también ese Tribunal “que no toda presunta violación de
la Carta, cae bajo su competencia” y, en esa medida, le corresponde al
Presidente y al Congreso adoptar las medidas requeridas para evitar su
infracción.
Se opusieron a
la referida decisión varios magistrados de la Corte. Uno de los salvamentos[37]
señaló la imposibilidad de aceptar tratados que se opusieran a la Constitución
precisando, sin embargo, que cuando ello ocurriera  no podría la Corte adoptar
una decisión de inexequibilidad de la ley puesto que al encontrarse
estrechamente vinculados el tratado y la ley, el Estado procedería
unilateralmente a pesar de ser un acto bilateral. En esos casos la Corte
debería “limitar el ejercicio de la jurisdicción al examen de las mismas,
llevando al conocimiento del Presidente de la República, las conclusiones
pertinentes, para que este funcionario, en armonía con lo previsto en el
ordinal del artículo 120 de la Carta, tome la iniciativa o las medidas del caso.”
El otro salvamento de voto[38]
reiteró las principales razones que justificaban la competencia amplia de la
Corte, sostuvo que el único caso en que podría inhibirse o abstenerse de
decidir era el relativo a la pérdida de vigencia de la norma objeto de control
y aludió a casos de Cortes extranjeras que habían admitido el examen de
constitucionalidad.
3.1.7. En
sentencia de fecha 1 de septiembre de 1983 la Corte Suprema de Justicia[39]
presentó nuevamente las razones que impedían el juicio constitucional de las
leyes aprobatorias de tratados y que la obligaban a abstenerse de decidir sobre
la constitucionalidad de la ley 27 de 1980 “por medio de la cual se aprueba
el “Tratado de Extradición entre la República de Colombia y los Estados Unidos
de América”.
Sostuvo (i) que
la Constitución no le había asignado la competencia para pronunciarse sobre un
tratado internacional dada “la naturaleza y rango supraestatales que tienen
los tratados públicos” y el hecho de que la competencia del Presidente de
la República en la dirección de las relaciones internacionales únicamente se
encontraba limitada por la intervención del Congreso, (ii) que la tesis que
acepta la presentación de  demandas de inconstitucionalidad en esta materia
entraña la posibilidad de romper unilateralmente compromisos contraídos por el
Estado, (iii) que las leyes aprobatorias de tratados no constituyen “actos
de puro derecho interno” diferenciándose entonces de las leyes ordinarias,
(iv) que en tanto los tratados “son fruto de una negociación internacional y
no de la decisión unilateral del órgano legislativo del Estado colombiano”
se encuentran “excluidas del control de tribunales nacionales”, (v) que
las leyes aprobatorias de tratados, al hacer parte de un procedimiento más
complejo, únicamente producen sus efectos cuando ha ocurrido el canje de notas
y la promulgación prevista en la ley 7 de 1944 y solo a partir de ese momento
son asimilables a las leyes ordinarias, (vi) que las leyes aprobatorias de
tratados internacionales no pueden ser derogadas mediante la adopción de una
ley en tanto se trata de un acto internacional, lo que implica que no son
susceptibles de examen constitucional puesto que su decisión podría tener el
mismo efecto, (vii) que el trámite de aprobación por parte del Congreso de la
República implica “un control previo, político, específico, de
constitucionalidad” lo que supone que “no hay lugar a control
jurisdiccional de constitucionalidad.” Adicionalmente (viii) la sentencia
excluyó la posibilidad de adelantar el control incluso antes de la ratificación
del correspondiente instrumento, en tanto el tratado ya lo es desde el momento
de su aprobación y la intervención de la jurisdicción afectaría la competencia
del Presidente de la República[40].
Tal y como había
ocurrido en decisiones anteriores no existió total acuerdo sobre los
fundamentos de la providencia y sobre la decisión que en ella se adoptó dando
lugar, respectivamente, a la presentación de aclaraciones y salvamentos de
voto. Un primer grupo de jueces de la Corte[41] sostuvo que el control
de constitucionalidad podría llevarse a cabo bajo la condición de que el
tratado no hubiere sido perfeccionado en el derecho internacional. En ese
período, el acto solo produce efectos en el orden jurídico interno y, en
consecuencia, se trata de una disposición que puede ser examinada por la Corte.
En el caso de ser declarada inexequible, el Presidente no podría adelantar las
actividades encaminadas a comprometer definitivamente al Estado colombiano.
Concluyendo con el fundamento de esta posición indicó:
“Entendida
de tal manera la capacidad constitucional de la Corte para ocuparse de acciones
de inconstitucionalidad que se promuevan sobre leyes aprobatorias de tratados
internacionales, habrá de llegarse al ideal democrático de que no existan actos
legislativos que escapan a ese control, como ha venido ocurriendo con respecto
a tales leyes, sin que la Carta las haya excluido de la jurisdicción que genera
a través de su artículo 214.”
Otro magistrado[42]
acompañó la misma orientación de la aclaración pero se ocupó de profundizar en
las razones que justificaban la aceptación de la tesis de la competencia
temporal. En un extendido análisis respecto de las relaciones entre el derecho
constitucional y el derecho internacional advirtió, entre otras cosas (i) que
en la actualidad se imponía un modelo “monista con preminencia del derecho
internacional y del comunitario” y (ii) que en los supuestos de conflicto
entre las constituciones y los tratados la solución ha dejado de estar radicada
en tribunales estatales. En estrecha relación con lo anterior y advirtiendo la
imposibilidad de que la Corte asumiera el juzgamiento de normas internacionales
sostuvo:
“En
estas circunstancias, lo menos que puede hacer la Corte por contribuir a
preservar no solo nuestra Constitución, sino el sistema jurídico de garantía
mínima de igualdad de los Estados, y lo que al mismo tiempo más puede hacer
para ayudar a fortalecerlo, es abstenerse de juzgar un tratado-ley frente a las
normas nacionales que constituyen nuestra organización institucional, y que por
lo demás se identifican en su dogma doctrinario universal (que no orgánico, ni
institucional), con el Derecho Internacional.”
En atención a la
tesis expuesta señaló la posibilidad de adelantar el control constitucional
antes del perfeccionamiento del tratado dado que lo que ocurriera previo a
dicho perfeccionamiento “se regiría conforme al fuero y al ordenamiento
internos”. Así entonces “[m]ientras aquél no haya trascendido del
ámbito nacional al internacional su naturaleza jurídica es únicamente de carácter
interno y no puede ser interferida ni calificada por jurisdicciones o
regulaciones externas.” Al concluir su aclaración indicó:
“Pero
la competencia nacional de juzgamiento se pierde después de perfeccionado el
Tratado-ley: a partir de ese momento el acto se sale del mero ámbito del
derecho interno, se “desnacionaliza”, se convierte en sello jurídico complejo y
completo del compromiso estatal frente a los demás estados o a instituciones internacionales,
trasciende el derecho internacional y se torna indesatable por la jurisdicción
estatal, así ésta sea de constitucionalidad.”
Otro grupo de
magistrados salvo su voto[43].
Aunque reconocieron que la aclaración de voto referida, al aceptar la
competencia temporal de la Corte, constituía un avance importante respecto de
la jurisprudencia vigente, destacaron que era necesario aceptar la competencia
para juzgar la validez constitucional de todas las leyes aprobatorias de
tratados. El salvamento precisó (i) que el control asignado a la Corte por la
Constitución es respecto de todas las leyes y las aprobatorias de tratados
también lo son, (ii) que la Corte había venido avanzando en la eliminación de
excepciones al control tal y como había ocurrido respecto de los actos
legislativos, (iii) que resultaba insostenible, por no encontrar apoyo en la
Carta, afirmar la existencia de un control político de constitucionalidad a
cargo del Congreso y (iv) que la eventual declaratoria de inexequibilidad no
implica una afectación del vínculo internacional en tanto ese es un fenómeno
disciplinado por el derecho internacional y sometido, por ejemplo, al trámite
de denuncia de los tratados[44].
En uno de sus
apartes más importantes advierten los magistrados:
“El
día por lo tanto en que se acepte la competencia en casos como el que ahora se
estudia, podrá decirse, que se habrá cerrado el ciclo de reafirmación de la
Corte de la competencia que sin limitación alguna le otorga la Constitución,
momento en el cual podrá afirmarse por último, que existirá en el país un
auténtico Estado de Derecho, y una auténtica supremacía de la Constitución.”
Finalmente, una
aclaración de voto[45]
sostuvo que no era posible reconocer la existencia de una competencia de
control político de constitucionalidad a cargo del Congreso y que la Corte
carecía de competencia para examinar la ley demandada en tanto ese Tribunal no
podría intervenir, deshaciendo, lo que otras ramas del poder habían perfeccionado
en el derecho interno y, mucho menos, “si el perfeccionamiento se hizo de
conformidad con el derecho internacional.”
La discusión
suscitada en la anterior sentencia fue nuevamente planteada en la decisión de
fecha 3 de noviembre de 1983. En tal oportunidad, se abstuvo de decidir
respecto de una nueva demanda en contra de la ley 27 de 1980, aprobatoria del
Tratado de Extradición entre Colombia y Estados Unidos. En general, las
posturas  planteadas en la decisión anterior fueron reproducidas ahora aunque,
en todo caso, el texto de la sentencia no incluyó la referencia al llamado
control político de constitucionalidad que ejercería el Congreso de la
República.
3.1.8. En la
sentencia de fecha 6 de junio de 1985 la Corte Suprema de Justicia
anuncia la revisión de su precedente relativo a la incompetencia para juzgar la
constitucionalidad de las leyes que aprueban tratados. Afirmó la posibilidad de
adelantar el control de leyes aprobatorias de tratados en aquellos casos en los
que el vínculo internacional aún no se encontrara perfeccionado. Para eso (i)
afirmó que no obstante las características de la ley aprobatorias, ellas no
dejan de serlo en los términos establecidos en el artículo 214 de la
Constitución puesto que aunque no establecen mandatos, prohibiciones o castigos
“sí permite su perfeccionamiento, su vigencia, su ejecución”, (ii)
advirtió que el examen de la ley supone la valoración del tratado mismo en
tanto una y otro son inseparables y (iii) precisó que el compromiso
internacional únicamente nace cuando se produce el canje de notas o el depósito
de los instrumentos de ratificación y, antes de que ello ocurra, se trata de actos
jurídicos imperfectos que únicamente ostentan la condición de actos de
derecho público interno equivalentes a las demás leyes que adopta el Congreso.
De acuerdo con esas consideraciones, entre otras, la Corte concluyó:
“Cuando
estas –se refería la Corte a las leyes- aprueban tratados y los incluyen en si
mismas con ese objeto, unas y otros, mientras no agoten el proceso de
perfeccionamiento de esos pactos internacionales, permanecen en el ámbito
derecho público interno, y sólo después de haber experimentado las demás
secuencias constitucionales y legales que pertenecen a él, incluido el control
determinado por el artículo 214 de la carta, llegarán a hacerse perfectas y lo
trascenderán para producir las consecuencias previstas por el derecho que rige
las relaciones interestatales”
Y a continuación
sintetizó el alcance de la posición ahora reconocida:
“De
tal manera en caso de que la Corte llegare a decidir la inexequibilidad de una
ley aprobatoria de tratado, éste, sin que aún produzca efectos internacionales,
no podrá ejecutarse lo que equivale a decir que es inexequible, en la misma
medida de la ley que lo contiene, y ello no significará rompimiento unilateral
a consecuencia del fallo porque el pacto en ese momento no ha culminado el
curso de su formación, no constituye aún acto bilateral o multilateral
perfecto, sino que apenas es expresión unilateral de un consentimiento así
mismo modificable unilateralmente, de manera directa o indirecta, o por
consecuencias como en el caso del fallo judicial.”
En atención a
que la norma demandada en esa oportunidad era la Ley 20 de 1974 que aprobaba el
tratado de extradición entre Colombia y Estados Unidos y que había entrado en
vigor desde el día 4 de marzo de 1982, fecha del canje de ratificaciones, la
Corte se inhibió de adoptar una decisión de mérito.
Las
consideraciones de la Corte así como su decisión no fueron aceptadas por todos
sus integrantes. En una de las aclaraciones de voto[46], que
defendía la tesis de la competencia temporal pero destacaba deficiencias en su
fundamentación y utilidad en el caso que se examinaba en aquel entonces,
advirtió que “la sola demanda oportuna impide el sellamiento del compromiso
internacional; no es que lo rompa, sino que lo enerva, bien para aplazarlo o
bien para no dejarlo nacer.”
3.1.9. El 12
de diciembre de 1986[47]
la Corte Suprema de Justicia declaró inexequible la ley 27 de 1980 aprobatoria
del Tratado de Extradición entre Colombia y Estados Unidos. Consideró que el
Ministro Delegatario carecía de la competencia para sancionar una ley
aprobatoria de un tratado en tanto era ella una competencia exclusiva e
indelegable del Presidente de la República en su condición de Jefe de Estado y,
en particular, “como Jefe o Director de las relaciones diplomáticas o
comerciales con los demás Estados”.
Sostuvo que
resultaba posible obtener un pronunciamiento de la Corte respecto de
acusaciones por vicios formales planteadas en cualquier tiempo en contra de
leyes aprobatorias de tratados. A partir de la consideración según la cual la
ley es separable del tratado que aprueba si no se ajusta a la Constitución,
planteó así la nueva tesis:
“El
divorcio o separación que se predica de la ley con respecto al tratado para
efectos de su impugnación por vicios formales, a diferencia del ataque que se
haga sustancialmente, no tiene límite en el tiempo, ni subsiste hasta que el
tratado sea canjeado; por el contrario, el vicio constitucional que afecta a la
ley es verificable por la Corte en cualquier momento, y de él no se purga o
redime por el hecho de entrar en vigencia, pues esta vigencia es precaria por
la irregularidad de que adolece.”
Y más adelante
sostuvo:
“Para
que la ley, pueda ser tenida como parte integradora del tratado e inseparable
de éste, es menester que se ajuste o adecue a los requisitos constitucionales
necesarios para su existencia pues un acto que solo aparentemente ostente la
calidad de ley por haberse expedido sin el cumplimiento íntegro de esos
requisitos o formalidades, no es apto para cooperar en la formación del Acto
Complejo y, por ende, su impugnación o juzgamiento constitucional no afecta ni
se proyecta en el Ente Contractual Internacional que por el mismo motivo, no
nace aún a la vida del derecho ni trasciende al ordenamiento interno.”
De esta forma,
la Corte advirtió que la doctrina de su competencia intemporal por vicios de
procedimiento respecto de tratados perfeccionados no tenía efecto sobre el
contenido del tratado mismo y, en esa medida, no se oponía al precedente que
había defendido hasta entonces. Y, consciente de la importancia de definir los
efectos que una declaratoria de inexequibilidad en este tipo de casos
supondría, concluyó:
“Cosa
diferente sucede cuando la ley, no se ciñe a los requisitos sustanciales para
su existencia, pues entonces si su texto no se integra al Acuerdo y éste, por
consiguiente carece de vigencia. Es obligada inferencia de lo planteado, que
ese conato de ley, estaría subordinado a la jurisdicción constitucional de la
Corte y que su impugnación y eventual inexequibilidad dejarían incólume la
atribución presidencial del artículo 120-20, por no haberse agotado el proceso
de perfeccionamiento del Tratado, por no ser aún perfecto el concierto de
voluntades entre las dos partes que los estipularon. Ello no implica un
rompimiento unilateral de un Acto, cuyo consentimiento en lo que concierne a
una de las partes, no se ha completado aún con el acto legal que exige su
ratificación.”
3.1.10. Una
nueva demanda fue formulada en contra de la Ley 20 de 1974 por medio de la cual
se aprobaba el Concordato y el Protocolo Final entre la República de Colombia y
la Santa Sede. La acusación advertía la existencia de vicios de forma en el
proceso de aprobación de la ley así como defectos materiales en algunos de los
artículos demandados. La Corte se pronunció el día 12 de noviembre de 1987.
Luego de aludir
a las diferentes tesis que respecto de la competencia de este Tribunal para el
control de leyes aprobatorias de tratados, la Corte estableció la vigencia (i)
de su competencia intemporal por vicios de formación y (ii) su competencia
temporal por vicios materiales. Respecto de esta última tesis y ante la crítica
de que tal competencia dependía de la actuación del Gobierno y de su mayor o
menor agilidad para llevar a efecto el canje de ratificaciones advirtió que “si
la impugnación se presenta oportunamente, la Corte retiene la competencia para
conocer y decidir la demanda.”
Al enunciar la
razón de su decisión, consistente en declarar la constitucionalidad de la ley
20 de 1974 por no adolecer de vicios de forma e inhibirse para decidir de
fondo, afirmó:
“La
Corte reitera ahora las jurisprudencias del 6 de junio de 1985 y del 12 de
diciembre de 1986, a las que se ha referido en las motivaciones anteriores, y
concluye en el sentido de declarar la constitucionalidad de la ley 20 de 1974
en cuanto no adolece de vicios en su formación, y declarar, así mismo, que por
haberse perfeccionado en debida forma el trámite del Tratado, carece de
competencia para decidir sobre el fondo de la presente demanda.”
Varios
magistrados de la Corte salvaron su voto[48] señalando que ese
Tribunal ha debido adoptar la tesis de la competencia total e intemporal.
Advertían, entre otras cosas, (i) que la ley no perdía su naturaleza de tal al
aprobar un tratado y, por ello, su juzgamiento constitucional era posible, (ii)
que de la misma forma en que la no aprobación de un tratado no lo aniquila o
concluye “menos podría extinguirlo la sentencia de la Corte que declare
inconstitucional la ley que lo aprueba” y (iii) que la Constitución tenía
fuerza normativa superior al derecho internacional. Sobre esto último el
salvamento destacó:
“Si
un tratado internacional contraviene el derecho fundamental interno, no se
puede aplicar en el ámbito nacional ya que la Constitución es la ley suprema y
los tratados están en un grado inferior de obligatoriedad con respecto a esta;
de no ser así se abriría la puerta al Ejecutivo y al propio legislador para
toda clase de suplantaciones constitucionales, con flagrante quebranto del
artículo 120-9 que le impone al Presidente proveer a la seguridad exterior de
la República “defendiendo la independencia” de la Nación.”
Adicionalmente y
defendiendo la posición que respecto de la inhibición en este tipo de casos
había sostenido la Corte desde 1914, algunos magistrados aclararon el voto[49].
Advertían, entre otras cosas, (i) que en el derecho internacional se
encontraban ya previstos mecanismos para solucionar los conflictos entre el
derecho internacional y el derecho interno y (ii) que la tesis relativa a la
competencia de la Corte se fundaba en una posición inaceptable que presuponía “una
actitud del Presidente de la República ajena por completo a los intereses
superiores de la Nación y una convalidación del Congreso también marginada de
los cánones fundamentales, dejando a la Corte Suprema, como la única defensora
de esos grandes propósitos de salvaguardia de las normas constitucionales, con
la inevitable injerencia en las cuestiones internacionales asignadas al Jefe
del Estado.”
3.1.11. El
último de los pronunciamientos de la Corte Suprema antes de la entrada en
vigencia de la Constitución de 1991 se produjo en la sentencia de fecha 9 de
abril de 1991 en la que se resolvió la acusación formulada en contra de la ley
20 de 1974 y el intercambio de notas, de julio 2 de 1985, “por la cual se
aprueba el Concordato y el protocolo final entre la República de Colombia y la
Santa Sede”.
La Corte
estableció la regla según la cual carecía de competencia para adoptar un
pronunciamiento sobre el canje de notas acusado, dado que no estaba comprendido
por los actos que le fueron asignados en el artículo 214 de la Constitución.
Adicionalmente, advirtió que se trataba de un acto administrativo “encuadrado
dentro de las atribuciones constitucionales que tiene el Presidente de la
República de dirigir las relaciones diplomáticas y comerciales con los demás Estados
y entidades de derecho internacional (arts.120-20).” En esa medida se
trataba de una norma cuyo examen le correspondía a la jurisdicción
contencioso-administrativa.
En esta
sentencia, la Corte presentó las tesis que hasta el momento habían sido objeto
de discusión en la jurisprudencia nacional. A ellas las denominó tesis “de la
inhibitoria”, “de la competencia plena”, “de la competencia por vicios de
forma” y “de la competencia temporal o intermedia”. Destacó la aceptación de la
tesis de la competencia intemporal por vicios de forma concluyendo, sin
embargo, que no era procedente adelantar un examen de tal naturaleza en tanto
el demandante no había explicado en qué consistían. Luego advirtió que
resultaba aplicable la tesis de la competencia temporal conforme a la cual
podría asumir competencia para adelantar el juicio de la ley aprobatoria de un
tratado si y solo si, el vínculo internacional aún no se ha perfeccionado. Así
las cosas, dispuso inhibirse para decidir de fondo en tanto el Tratado cuya constitucionalidad
se cuestionaba era ya un vínculo obligatorio para Colombia[50].
Varios
magistrados salvaron el voto con el propósito de defender la competencia plena
de la Corte Suprema[51].
En esa dirección señalaron (i) que era necesario distinguir entre la proyección
internacional del tratado y su proyección interna, (ii) que no era posible
calificar la ley aprobatoria de un tratado como una ley especial con el
propósito de excluirla de la posibilidad de ser controlada, (iii)  que la
declaratoria de inexequibilidad de un tratado no implica, como parece suponerlo
la tesis de la competencia temporal, un rompimiento del vínculo internacional y
(iv) que era imposible negar la competencia de la Corte pues ello desconocería
su función de control y, en particular, el hecho de tratarse de la “voz
personal y directa de la Constitución y expresión máxima de su imperio”.
Afirmaron también (v) que la decisión de la Corte no implicaría invalidar el
tratado aunque ella “si trascendería al ámbito del derecho internacional
pero no en violación de este sino, al contrario, en su cumplimiento” dado
que “si el tratado u otras normas de derecho internacional le acuerdan la
capacidad para dar por terminado el respectivo instrumento, es claro que
aquella actúa en el campo internacional pero en aplicación y no infracción de
dicho orden” y (vi) que a pesar de que una decisión de inexequibilidad
podría suscitar dificultades para la actuación del Estado en el orden
internacional, suscitando incluso su responsabilidad internacional, sería esa
la forma de que la Constitución quedara indemne. En la parte final del
salvamento advertían:
“El
Estado, como antes se dijo, está sometido al derecho internacional y es
responsable de acuerdo con las reglas de éste, pero el mismo Estado está, más
que obligado, instituido y conformado por su propia carta Política, de manera
que en caso de conflicto no hay una regla superior a ambas que determine su
primacía u orden de preferencia; por ese motivo y con base en el presente
momento histórico, una Corte nacional como lo es esta y un Presidente Nacional
como el colombiano tiene que dar prelación a su propio derecho interno, que por
ahora es el único que podría indicar una solución inversa, como ocurre, por
ejemplo, en algunos países europeos pero que no acontece ni por imaginación en
nuestro sistema. La Constitución Política de Colombia, que es la única que en
estos momentos podría hacerlo, no lo autoriza en parte ninguna hay otra en que
esa jerarquía pueda invertirse.”
3.2. La Asamblea
Nacional Constituyente de 1991 y el control constitucional de tratados
internacionales.
En el diseño de
las relaciones de Colombia con el sistema internacional, la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991 -en adelante Asamblea-, buscó establecer una regulación
que garantizara la supremacía de la Constitución, la seguridad jurídica de los
vínculos internacionales, la colaboración entre las diferentes ramas del poder
público y la eficacia en el proceso de aprobación y perfeccionamiento de los
tratados.
3.2.1. Proyectos
sobre el control de los tratados internacionales en la ANC.
Las iniciativas
relacionadas con el control constitucional de los instrumentos internacionales,
al discutir el modelo de juzgamiento, se ocuparon de (i) las condiciones para
activar el control judicial, (ii) el alcance del examen y (iii) el momento en
que debería desarrollarse.
3.2.1.1. El
proyecto No. 2 -Gobierno Nacional-, establecía que correspondería a la Corte
Constitucional adoptar decisiones definitivas sobre la constitucionalidad de
las leyes aprobatorias de tratados públicos -cuya aplicación provisional haya
sido decidida por el Presidente de la República con anterioridad a la
aprobación del Senado-, de las leyes aprobatorias de tratados cuando así lo
soliciten 10 senadores, cuando se versen sobre los derechos humanos en todo
caso, y del acto mediante el cual fuera incorporado al derecho interno un
tratado internacional no sujeto a la aprobación del Senado. Igualmente,
señalaba que la acción pública en contra de leyes aprobatorias de tratados solo
resultaría posible antes del perfeccionamiento de estos[52].
3.2.1.2. El
proyecto No. 6 -delegatario Diego Uribe Vargas-, asignaba a la Corte
Constitucional la función de juzgar la exequibilidad de los proyectos de ley
aprobatorios de tratados cuando así lo solicitara la Cámara de Representantes
y,  exclusivamente, cuando dichos tratados desconocieran el Título III de la
Constitución. Adicionalmente, planteaba que los tratados públicos debidamente
aprobados por el Congreso y vigentes según el derecho internacional público,  tendrían
jerarquía superior a las leyes y no podrían ser objeto de acción de
inexequibilidad[53].
3.2.1.3. El
proyecto No. 7 -delegatarios Antonio Navarro Wolff  y otros-, indicaba que le
correspondería a la Corte Suprema de Justicia el control de las leyes
aprobatorias de tratados, previo a la realización del canje de notas de
ratificación[54].
A su vez, el Proyecto No. 8 -de Juan Gómez Martínez y Hernando Londoño-
establecía que la Corte Constitucional decidiría sobre la constitucionalidad de
los tratados o convenios, antes de ser presentados al Congreso, para su
ratificación. Adicionalmente se proponía permitir que en virtud de la acción
pública de inconstitucionalidad y únicamente por vicios de procedimiento, la
Corte se pronunciara sobre la constitucionalidad de las leyes aprobatorias de
tratados antes de producirse el canje de los instrumentos para su ratificación[55].
3.2.1.4. La
delegataria María Teresa Garcés -proyecto No. 27- proponía asignar a la Corte
Constitucional la competencia para decidir directamente sobre la exequibilidad
de los tratados y de sus leyes aprobatorias, previendo la obligación del
Gobierno de remitir esos instrumentos a la Corte dentro de los seis días
siguientes a su sanción. Además de ello prohibía su ratificación en caso de ser
declarados inconstitucionales[56].
El constituyente Alfredo Vásquez Carrizosa sugería -proyecto No. 29-
institucionalizar una instancia de revisión de constitucionalidad de los
tratados, convenios o acuerdos internacionales en los cuales la Nación fuera
parte contratante. Dicha instancia podría ser promovida ante la Corte
Constitucional por el Presidente de la República, los miembros del Congreso
Nacional o cualquier ciudadano, una vez firmado el instrumento internacional,
pero antes de la ratificación del mismo. Una vez ratificado, disponía el
proyecto, sería improcedente tal instancia[57].
3.2.1.5. La
Corte Suprema de Justicia -proyecto No. 56- establecía que tal Corporación
tendría a su cargo el examen de los actos del Congreso aprobatorios de tratados
públicos, para decidir si unos y otros se ajustaban a la Constitución. Para
ello el Gobierno estaría obligado a pasar a la Corte, el día siguiente a la
sanción del acto aprobatorio del tratado, el texto oficial correspondiente y,
en defecto de tal remisión, podía ser aprehendido de oficio[58]. El
Consejo de Estado proponía -proyecto No. 58- que estaría a cargo de la Corte el
control constitucional directo de los tratados y de las leyes que los aprueban,
antes del canje de notas o del depósito de ratificación[59].
3.2.1.6. El
delegatario y expresidente de la República Misael Pastrana Borrero -proyecto
67-  preveía como atribución de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia,  la de resolver definitivamente sobre la constitucionalidad de las
leyes aprobatorias de tratados públicos o convenios internacionales aprobados
por el Senado y antes de ser sancionados por el Presidente de la República;
disponía, además, que el Presidente de la República remitiría, una vez votadas,
las leyes aprobatorias de los tratados o convenios a la señalada Corporación,
pudiendo la Corte, en defecto de tal envío, aprehenderlas de oficio[60].
El delegatario constituyente Guillermo Plazas Alcid -proyecto 57- sugería como
atribución de la Corte Constitucional la decisión definitiva sobre la
constitucionalidad de tratados públicos, antes de que se produjese su
ratificación, de acuerdo con el derecho internacional.
3.2.1.7. El
proyecto No. 113 presentado por los delegatarios Alfredo Vásquez Carrizosa y Aída
Abella, indicaba que le correspondía a la Corte Suprema decidir sobre la
constitucionalidad de leyes aprobatorias de tratados antes de que ocurriera su
canje de notas de ratificación[61].
En el proyecto No. 108 de Ignacio Molina y otros, se indicaba la Corte
Constitucional decidiría definitivamente sobre la constitucionalidad de las
leyes aprobatorias de tratados o convenios, luego de sancionados por el
Presidente, pero antes del canje de notas o del depósito de los instrumentos.
Se señalaba que con ese propósito, el Gobierno debía enviar las leyes
aprobatorias al día siguiente de su sanción y, en caso de incumplirse tal
obligación, podría la Corte aprehenderlos de oficio[62].
3.2.1.8. En el
proyecto No. 124 del delegatario Hernando Herrera Vergara, se asignaba a la
Corte Constitucional la competencia de decidir sobre la constitucionalidad de
los tratados públicos que hayan sido concluidos por el Gobierno, antes de su
aprobación por el Congreso[63].
Finalmente, en el proyecto No. 126, el delegatario Antonio Galán Sarmiento
proponía como atribuciones de la Corte Constitucional decidir sobre la
inconstitucionalidad de los tratados o convenios antes de ser sometidos a
consideración del Congreso[64].
3.2.1.9. El
examen del contenido de los proyectos pone de presente el planteamiento de
diferentes opciones regulatorias. Así, en relación con las condiciones de
activación del control, las propuestas se movían entre: (i) la necesidad
del ejercicio la acción pública, (ii) la existencia de una legitimación
especial para activar la competencia de la Corte radicada únicamente en algunos
órganos y (iii) la procedencia de un control automático de constitucionalidad.
En lo relativo a la oportunidad del control constitucional las
propuestas se alternaban entre un control (i) anterior a la presentación del
tratado para su aprobación en el Congreso, (ii) posterior a la aprobación por
parte del Congreso pero previo a la sanción de la ley por el Presidente, y
(iii) posterior a la referida sanción presidencial pero antes del
correspondiente canje de notas o del depósito de los instrumentos. Finalmente,
al ocuparse del objeto de control, los proyectos se orientaban a: (i)
establecer que el control debía recaer en la ley aprobatoria, (ii) a definir
que el control comprendía también el tratado, o (ii) a disponer que ambos
instrumentos habrían de examinarse. Fue en el marco de la discusión de los
modelos de control y del debate acerca del órgano titular de las funciones de
revisión constitucional, donde tuvieron lugar las discusiones constituyentes
acerca de la regulación constitucional de esta materia que, como se vio, había
sido objeto de examen por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.
3.2.2.
Propuestas normativas en la ANC de 1991.
3.2.2.1. En  la
Ponencia relativa al “Control de constitucionalidad, la Corte Suprema de
Justicia y el Consejo de Estado” -delegatarios María Teresa Garcés Lloreda
y José María Velasco Guerrero- se hizo una síntesis de las propuestas de los
diferentes proyectos de reforma. El informe destacaba la existencia de
criterios encontrados en relación con el momento en que debía efectuarse el
control, y proponía que se ocupara no solo del contenido del tratado sino
también de su ley aprobatoria, después de haber sido ella sancionada. Este
esquema permitiría el control definitivo tanto de la forma como del contenido
garantizando, en consecuencia, la seguridad jurídica; y en el evento de
declarar la inconstitucionalidad  no sería posible la ratificación o el canje
de notas[65].
El informe proponía asignar a la Corte Constitucional el control de tratados en
los siguientes términos:
“Decidir
directamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las
leyes que los aprueben; con tal finalidad el gobierno los remitirá a la Corte
Constitucional dentro de los seis (6) días siguientes al de la sanción de la
ley. Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el
canje de notas; en caso contrario no serán ratificados.”[66]
3.2.2.2. Es
importante advertir que el delegatario José María Velasco[67] propuso
una redacción diferente de esta atribución. El texto fue el siguiente:
“Examinar
los actos del Congreso aprobatorios de Tratados Públicos para decidir
definitivamente si tanto estos como aquellos se ajustan a la Constitución. (…)”
De acuerdo a la
propuesta con la que concluía el citado informe, el control de la Corte no
requería para su activación del ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, comprendía la ley aprobatoria así como el tratado y se
erigía en una condición para el perfeccionamiento del vínculo internacional. Se
empezaban entonces a delimitar tres rasgos del juicio que, para este tipo de
casos,  habría de consagrar la Constitución: se trataba de un control (i)
automático; (ii) integral en tanto abarcaba, sin restringir el tipo de vicios
objeto de examen, el tratado y su ley aprobatoria; y (iii) determinante del
perfeccionamiento del vínculo internacional.
3.2.2.3. En la
sesión de fecha 29 de abril de la Comisión Cuarta, a pesar de existir un
relativo acuerdo en relación con la necesidad de someter los tratados a un
control político y a un control jurídico, se discutió la oportunidad de cada
uno de los controles y las condiciones bajo las cuales el examen judicial
contribuiría de mejor forma a la “economía procesal”. Como se derivaba
ya de los proyectos presentados, un sector sostenía que el control de
constitucionalidad debía desplegarse antes de la aprobación del Congreso, al
paso que otro defendía la idea de que ese control se produjera únicamente
sancionada la ley. Uno de los apartes de la discusión quedó registrado en el
Acta No. 21[68]
de la citada Comisión, así:
“Se
procede a dar lectura al numeral 6 del artículo 2 contenido en la ponencia
comentada, luego de lo cual hace uso de la palabra el Dr. Armando Holguín para
afirmar su tesis en virtud de la cual los tratados internacionales deben contar
con dos tipos de controles, uno de índole política, ejercido por el Congreso, y
otro de naturaleza jurídica, en cabeza de la Corte. Prohijando la postura del
H. Constituyente Hernando Londoño, afirma que primero debe darse el control
jurídico, previo. Tal punto es reiterado por el Dr. Londoño quien toma la
palabra, aduciendo además a que la Corte pueda aprobar una parte del tratado
pero no todo el tratado, por sujeción al orden constitucional.
“Intervino
entonces la Dra. María Teresa Garcés, sosteniendo que estos tópicos estaban
siendo tratados en la Comisión Primera. Afirmó además que se convertía el texto
propuesto en mayor garantía para el país, toda vez que aquel implicaba una
colaboración y un compromiso entre las tres ramas del poder público, al momento
de definir el marco de las relaciones internacionales de la Nación. En su
concepto vale la pena insistir en el control previo a la ratificación del
tratado, sosteniendo que es cuestión de economía procesal el determinar si el
control debe ejercerse antes o después. Si el tratado va primero a la Corte, al
salir aprobada la ley por parte del Congreso, aquella podrá ser objeto de nueva
acusación de inconstitucionalidad, por ejemplo por vicios de procedimiento en
su formación; con ello se le restaría seguridad jurídica al sistema. El esquema
propuesto en la Ponencia es más expedito y apropiado, conforme a una
participación más armónica y conexa de las ramas del poder.”
Y más adelante,
señala el Acta lo siguiente:
“(…)
Toma la palabra el Dr. Hernando Londoño para afirmar que el riesgo al cual
alude la Dra. María Teresa Garcés, en frente de los vicios de la ley
aprobatoria, es apenas una hipótesis, por ejemplo frente a vicios de
procedimiento. Brinda una mayor celeridad el control previo, pues la Corte está
llamada a abrir el camino del tratado en el Congreso de la República. Es
entonces mejor esta fórmula, primero el ejercicio de un control jurídico y
luego el desarrollo del llamado control político, bajo la actuación del
Congreso. (…)”
Las discusiones
así desarrolladas sugirieron dos tesis respecto de la oportunidad para
adelantar el control, pero también destacaron asuntos, puestos de presente en
el Informe Ponencia, relativos a la importancia de la participación de las tres
ramas del poder en el proceso de aprobación y perfeccionamiento del vínculo
internacional, como al alcance del control de la Corte, siendo posible una
decisión de inexequibilidad total o parcial. Sometido a votación de la Comisión
fue aprobado el siguiente texto:
“Decidir
directamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las
leyes que los aprueben; con tal finalidad el gobierno los remitirá a la Corte
dentro de los seis (6) días siguientes al de la sanción de la ley. Si la Corte
los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en
caso contrario no serán ratificados.”
3.2.2.4. En el
Informe ponencia para la Sesión Plenaria[69], le era atribuida a la
Corte la competencia para decidir directamente sobre la constitucionalidad de
los tratados internacionales y de las leyes que los aprobaren antes del
correspondiente canje de notas. Según la ponencia “se trata de dar una mayor
seguridad jurídica a la comunidad con relación a la conformidad de los tratados
con las normas de la Carta”[70].
Y, a continuación señalaba:
“(…)
Con este procedimiento se garantiza el control político por parte del Congreso
y el control jurisdiccional por la Corte Constitucional, con anterioridad a la
adquisición de compromisos internacionales por el Gobierno Nacional.
Aunque
algunos proyectos han propuesto que ese control se ejerza con anterioridad al
trámite de la ley por el Congreso, se consideró por parte de la Comisión la
conveniencia de que se efectúe en forma automática, una vez aprobada la Ley,
para que el mismo pueda versar tanto sobre el contenido del Tratado como sobre
los aspectos formales de su ley aprobatoria. (…)”[71]
3.2.2.5. En la
Sesión de fecha 24 de mayo de 1991, en la que se formularon propuestas
sustitutivas de diferente alcance, tuvo lugar un importante debate que dio
lugar a que se destacara, entre otras cosas, la importancia del control
automático como forma de garantizar la supremacía de la Constitución y de
promover la estabilidad de los vínculos internacionales. Uno de los
intervinientes señaló:
“(…)
Pienso que es preciso por lo siguiente, Señor Presidente, en el texto que se
nos trae a consideración solamente habría un control de constitucionalidad
sobre el contenido de los tratados, control que yo encuentro absolutamente
necesario, independientemente de que este se desarrolle de manera automática o
por acción ciudadana a través del ejercicio de la acción ciudadana; yo pienso
que de todas maneras este control es necesario para que los tratados
constitucionales que firma el presidente se atengan en su contenido a la
constitución, (…) Pienso que hay que revisar el contenido de los tratados pero
también hay que revisar la forma de los decretos que dan lugar a esos tratados,
y quiero recordar que por un vicio de forma y no de contenido la Corte
Constitucional hace poco tumbó a llevó al piso hace algún tiempo el tratado de
extradición con los Estados Unidos, fue por un vicio de forma no de contenido.
(…) Pienso que debemos curarnos en salud… después de aprobado por el
Congreso, el respectivo tratado, éste pasaría a cumplir con el control de
constitucionalidad que implicaría el control de su contenido y el control de su
forma, de manera que luego con todos los requerimientos el Presidente de la
República puede entrar, ahí sí, a firmar el tratado. (…) Creo entonces,
Señor Presidente, muy atinada la fórmula de la Comisión Cuarta, anuncio que voy
a mantener y a votar a favor de esta fórmula, creo que es la que más le
convienen a esta Constitución que estamos tratando de aprobar, con un control
de Constitucionalidad muy exacto, muy fuerte y que pueda realmente cubrir
con esta Constitución todos los actos del gobierno y del órgano Legislativo.
(…)”[72]
(Subrayas no hacen parte del texto)
En esa misma
sesión otro de los delegatarios indicó:
“(…)
Señor Presidente, quisiera de manera muy puntual referirme a algunos artículos
(…) quisiera comenzar por el que hace referencia al control de
constitucionalidad de los tratados. Aquí lo que está implícito es el tema del
monismo o dualismo del derecho internacional, es decir, si nosotros como se
propone por el Doctor Augusto Ramírez Ocampo, consagramos que las disposiciones
de los tratados internacionales vigentes prevalecen sobre todas las normas
jurídicas internas, o si optamos por lo contrario, (…) que la norma suprema es
la Constitución y que como dijera alguna vez el ex presidente Alfonso López
Michelsen, es imposible reformar la Constitución mediante tratados. Este tema
de cierta manera es anticuado, porque ya ha sido resuelto por la Convención de
Viena sobre los tratados, cuando habla de las relaciones entre los tratados
internacionales y el derecho interno, pero me parece que una norma que
consagrara, como lo acabó de insinuar el Doctor Juan Carlos Esguerra, el
control automático de constitucionalidad, que iría inmediatamente después de
que la ley ha sido sancionada por el Presidente de la República y antes de que
se haga el cambio de notas sería la solución exacta para este punto. (…)”[73](Subrayas
no hacen parte del texto)
3.2.2.6. Otra de
las intervenciones defendía el establecimiento de un control automático
precisando que, después de materializado, impediría el ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad. Sobre el particular señaló:
“(…)
Es que no sería una acción de inconstitucionalidad, una acción ciudadana, sería
un control automático y desde luego después de que lo apruebe el Congreso y que
lo firme inclusive el Presidente de la República, y es ley, pero todavía no
viene el canje de notas, entonces se somete al control de constitucionalidad,
se evita que la Corte sea colegisladora, entonces dice la Corte
sencillamente sobre el contenido del tratado y sobre su formación jurídica, si
se adhiere a la Constitución. Entonces ya tranquilamente se puede hacer el
canje de notas sin peligro ninguno de que pasado mañana alguien promueva la
acción ciudadana y obtenga exactamente la inconstitucionalidad del que eso si
es perjudicial. De manera que a mi si me parece que primero debe ir al control
político del Senado y posteriormente a la Corte antes del canje de notas,
correcto, a ese control automático de constitucionalidad por parte de la Corte
Suprema de justicia. En eso sí yo entiendo bien su planteamiento, hay un punto
único en el cual discrepo y es que yo no sería partidario de que después
pudiera interponerse la acción de inconstitucionalidad contra la respectiva
ley, si ya hubo el control automático de constitucionalidad, yo creo que eso
debería quedar de ese tamaño (…)”[74].
(Subrayas no hacen parte del texto)
3.2.2.7. Luego
de destacar algunas de las variaciones que tuvo la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia en relación con el control de tratados, uno de los
intervinientes indicó:
“(…)
Pero definida como la definimos nosotros, la supremacía de la Constitución,
como ley fundamental y primera del Estado, cuando dijimos que la Constitución
es norma de normas, pues debía de salir inmediatamente un artículo que hiciera
que los tratados públicos tuvieran que someterse en su contenido y en su forma
final o en la forma de ley aprobatoria, al control de la Corte Suprema de
Justicia o de la Corte Constitucional (…)”
En otra
intervención, uno de los delegatarios  destacó la importancia de la regla de
control automático que había sido definida:
“Del
mismo modo nos parece que la solución que ha venido aflorando en torno al tema
del control jurisdiccional materia de tratados públicos, es una buena solución,
el tema del control automático en materia de tratados resuelve la mayor
parte de las inquietudes que se habían venido suscitando en la doctrina
nacional, en torno a este tema particular, y la adición anunciada hoy por
la constituyente María Teresa Garcés, nos parece que es una síntesis,
admirable, que permite darle un tratamiento particularmente práctico, flexible,
adecuado a este problema.(…)”[75]
3.2.2.8. Una
intervención adicional destacaba las virtudes de un control automático que
comprendiera, no solo el tratado, sino también su ley aprobatoria:
“En
la Comisión Cuarta se aprobó como atribución de la Corte Constitucional el
control jurisdiccional automático en forma directa por la Corte Constitucional
de todos los tratados internacionales, el planteamiento que se hizo para
determinar esta disposición fue que todos los compromisos internacionales del
país deben tener un doble control, control político por el congreso, el cual se
traduce en la expedición de una ley y el Presidente una vez que sancione esta
ley debe enviar a la Corte Constitucional dentro del término de seis días la
ley, para que la corte en una forma muy rápida dictamine sobre la
constitucionalidad tanto del contenido del tratado como del procedimiento de la
ley, o sea; de lo que se trataría con este control automático es de que
absolutamente todos los compromisos internacionales del país gocen de absoluta
seguridad jurídica, tanto para los nacionales colombianos como en la relaciones
exteriores del país con relación a los demás países. Entonces el único
procedimiento que encontramos para que quedara esta absoluta seguridad jurídica
era no dejar al vaivén de posibles demandas posteriormente la ley, o sea si se
había respetado el procedimiento indicado en la constitución para dictar la ley
y si el contenido del tratado se adaptaba a la Constitución; de manera que
cualquier tratado internacional que se expida, pues si se cumplen en forma
automática estos controles, tendría las participaciones de las tres ramas del
poder público; cuando se expide la decisión de constitucionalidad por la Corte
Constitucional inmediatamente el presidente de la república procedería a
realizar el canje de notas, o sea que ya habría un compromiso de la totalidad
de las ramas del poder público con ese tratado; (…)”[76]
3.2.2.9.
Finalmente, el texto aprobado en Primer Debate –el 28 de mayo de 1991- según se
publicó en la Gaceta Constitucional No. 109, fue del siguiente tenor:
“Son
funciones de la Corte Constitucional (Corte Suprema de Justicia):
Decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las
leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte,
dentro de los seis (6) días siguientes al de la sanción de la ley. Cualquier
ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si
la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de
notas; en caso contrario no serán ratificados.
Cuando
una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por
la corte Constitucional (Corte Suprema de Justicia), el presidente de la
República solo podrá manifestar el consentimiento en obligarse formulando la
correspondiente reserva”
3.2.3. Ponencia
votada en segundo debate de la ANC.
3.2.3.1. La
ponencia en materia de Administración de Justicia para segundo debate
presentada por la constituyente María Teresa Garcés, además de insistir en la
creación de la Corte Constitucional, destacaba varias modificaciones respecto
de la Constitución prexistente, en materia de control constitucional. En esa
dirección “el proyecto añade a las actuales las de juzgar la
Constitucionalidad de las reformas constitucionales por vicios de forma, de los
referendos y asambleas constituyentes, también por vicios de procedimiento en
su formación y de las consultas populares del orden nacional. Además, la de
pronunciarse sobre las excusas de quienes no concurran a las citaciones de las
Comisiones Legislativas y la de control de los tratados y las leyes
aprobatorias de los mismos.”[77]
3.2.3.2. A su
vez, la codificación del articulado  de la Constitución para segundo debate
presentado por la Comisión Codificadora[78], establecía en el
artículo 250 y entre las funciones de la Corte Constitucional, la consistente
en decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados
internacionales y de las leyes que los aprueben. Según el numeral 10, con
dicho propósito “el Gobierno los remitirá a la Corte dentro de los seis días
siguientes al de la sanción de Ley”. Se establecía también la posibilidad
de que cualquier ciudadano interviniera para defender o impugnar la
constitucionalidad, disponiendo que la declaración de constitucionalidad era
una condición para que el Gobierno procediese con la ratificación.
Adicionalmente, en el evento en el que una o varias de las disposiciones de un
tratado multilateral sean declaradas inexequibles, el Presidente solo podría
manifestar el consentimiento de obligarse formulando la correspondiente
reserva.
3.3. El control
constitucional de leyes aprobatorias de tratados internacionales a partir de
1991 -Corte Constitucional-.
La Constitución
de 1991 atribuyó a la Corte Constitucional, mediante la fijación de una regla
general (supra II, 1.1.1), la competencia para adelantar el control de leyes
aprobatorias de tratados y del tratado en ella incorporado, con fundamento en
el deber confiado a esta Corporación de asegurar la integridad y supremacía de
la Carta (C.P, artículos 4 y 241) y para lograr la adecuada inserción de
Colombia en el escenario internacional (C.P, artículo 9). La posición
jurisprudencial de la Corte ha tomado nota de la evolución que precedió la
vigencia de la Constitución de 1991 y de las novedades incluidas en su texto,
siendo diferentes los supuestos sobre los cuales la Corte ha consolidado su
competencia, como se expresa a continuación.
3.3.1. Control
de tratados aprobados por una sola cámara legislativa al promulgarse la
Constitución del 91 -artículo 58 transitorio constitucional-.
3.3.1.1. El
artículo 58 transitorio de la Constitución autorizó al Gobierno Nacional para
ratificar los tratados que hubieren sido tan solo aprobados por una de las
Cámaras del Congreso de la República. Al respecto, la Corte se ocupó de
establecer si lo dispuesto en el referido artículo implicaba, además de la
incompetencia del Congreso para adelantar el control político completo, (i) la
improcedencia del control constitucional jurisdiccional sobre ellos, y, (ii) la
procedencia de una ley aprobatoria de tales tratados después de la vigencia de
la Constitución de 1991.
3.3.1.2. Al
abordar la primera de tales cuestiones, la Corte concluyó que la disposición
transitoria, al limitar parcialmente el control político de los tratados
aludidos en el artículo 58 transitorio de la Constitución, no eliminó su
control judicial. Respecto de su competencia para ejercer tal control, señaló
en la sentencia C-477 de 1992[79]:
“La
expedición de la Carta Política de 1991 modificó sustancialmente los elementos
normativos sobre los cuales habían sido elaboradas las expuestas
concepciones en torno al  juzgamiento de las leyes aprobatorias de tratados
internacionales y, más aún, el de estos considerados en sí mismos, pues se pasó
de un texto en el que, si bien se facultaba el control de manera genérica sobre
todas las leyes, no se mencionaban expresamente esta clase de actos, a
una norma -la del actual artículo 241, numeral 10- que contempla precisamente
la función jurisdiccional de "decidir definitivamente sobre la
exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los
aprueben".”(Negrillas son del texto original)
Y más adelante
sostuvo:
“Así,
pues, al interpretar los artículos 241, numeral 10 y Transitorio 58 de la
Constitución Política, tanto el criterio sistemático como el literal y el
contextual, el teleológico y el subjetivo inducen a concluir, como lo hace la
Corte Constitucional, que los tratados o convenios internacionales que no
alcanzaron a completar la integridad del trámite en el Congreso, por haber
cesado éste en sus funciones al principiar la vigencia de la Constitución de
1991, fueron relevados de la culminación de ese trámite, pero no lo fueron del
procedimiento de control de constitucionalidad, a cargo de esta Corporación,
sin surtirse el cual no está permitido al Presidente de la República efectuar
el canje de notas o ratificaciones.
En
virtud de lo dicho, la Corte Constitucional, apartándose del criterio esbozado
por el Procurador General de la Nación, considera que tiene competencia para
resolver sobre la constitucionalidad del Convenio al que se refiere este
proceso y estima que le corresponde hacerlo de manera integral, es decir que
debe pronunciarse tanto sobre los aspectos formales como en relación con el
contenido material del tratado para verificar si se ajusta a las prescripciones
constitucionales.”
Esa regla de
decisión, que fue reiterada en las sentencias C-504[80], C-562[81],
C-563[82],
C-564[83],
C-574[84]
y C-589[85],
todas ellas de 1992, implicó el ejercicio de una competencia atípica, en tanto
no se encontraba expresamente contemplada en el artículo 241 de la Carta que
asignaba a la Corte el examen de los tratados que contaran con leyes
aprobatorias. En todo caso, la Corte destacó que existían razones históricas,
teleológicas y sistemáticas que permitían fundamentar su competencia para
adelantar el control constitucional: (i) la Asamblea Nacional Constituyente
había discutido y aprobado un sistema de control previo, automático e integral
de todos los tratados; (ii) tal control se articulaba adecuadamente con el
propósito que en materia de internacionalización se derivaba de la Carta; y (iii)
permitía salvaguardar el principio Pacta Sunt Servanda, reconocido en la
“Convención de Viena sobre el derecho de los tratados” y en la costumbre
internacional[86].
El fundamento de su competencia, aún en ausencia de ley aprobatoria, fue
sintetizado por este Tribunal en la sentencia C-563 de 1992, al indicar:
“Exonera
el artículo transitorio la intervención del poder legislativo en la celebración
de esos tratados, parcialmente, al permitir, de manera expresa, que estos sean
ratificados cuando hubiesen sido aprobados al menos por una de las dos Cámaras
del Congreso. No asiste la razón al Procurador General al sostener que el
Constituyente exoneró del control de constitucionalidad a los acuerdos a que se
refiere el artículo 58 transitorio, no sólo en razón de que al querer
exceptuarlos de ese requisito ordinario ha debido manifestarlo expresamente,
cosa que no hizo, sino, que una tal excepción tácita, como lo pretende el
Agente del Ministerio Público, sería contraria a la concepción consagrada en
la nueva Constitución (artículos 4o., 9o. y 241 numeral 10) según la cual, los
tratados que se vayan a celebrar, en adelante, deben ser declarados exequibles
por esta Corporación. Sin embargo no puede entenderse este criterio en el
sentido de que los tratados debidamente concluidos, puedan ser desconocidos de
manera automática, cuando resulten contrarios a la Constitución. Este último
criterio encuentra fundamento constitucional en el propio numeral 10 del
artículo 241, que al señalar la oportunidad para revisar la constitucionalidad
de los tratados, la dispuso para el momento inmediatamente anterior a la
ratificación de los mismos; de lo que debe colegirse que no puede adelantarse
después de este paso que, es la manifestación última del Estado en el plano
internacional, sobre su voluntad de comprometerse con el convenio; lo cual es
acorde con el artículo 9o. de la C.N. cuando dispone que las relaciones
exteriores se fundamentaran en el "reconocimiento de los principios del
derecho internacional aceptados por Colombia" (Subrayas no hacen parte del
texto original).
3.3.1.3. La
segunda cuestión, relativa a la posibilidad de que el Congreso elegido en
vigencia de la Constitución de 1991 expidiera leyes aprobatorias de los
tratados contemplados en el supuesto del artículo 58 transitorio, condujo a
este Tribunal a preguntarse si lo allí dispuesto implicaba una prohibición de
aprobación legislativa o, únicamente, una permisión para no hacerlo.
En la sentencia
C-084 de 1993, al ocuparse del examen de la ley 8 de 1992 por medio de la cual
se aprobaba el “Acuerdo sobre Sistema Global de Preferencias Comerciales
entre Países en Desarrollo suscrito en Belgrado el 13 de abril de 1988”,
que ya había sido aprobada por una de las cámaras antes de la promulgación de
la Constitución del 91, la Corte dijo:
“El
artículo 58 transitorio de la CP autorizó al Gobierno Nacional para ratificar
los tratados o convenios celebrados que hubiesen sido aprobados, al menos, por
una de las cámaras del Congreso de la República. Mediante esta norma
excepcional, el Constituyente expresamente introdujo una dispensa del trámite
legislativo ulterior en relación con los referidos tratados. Respecto a estos
tratados, sólo cabe la fase siguiente de su ratificación por el Gobierno
Nacional. La prosecución del trámite legislativo y la previa no improbación
decidida por la Comisión Legislativa Especial, no solo resultan innecesarias
sino que carecen de fundamento constitucional, pues la eventual decisión
negativa no habría impedido su posterior ratificación y la afirmativa recaería
sobre un tramo del íter formativo del tratado internacional suprimido
excepcionalmente por el Constituyente.
4.
La función de ratificar los tratados aprobados por el Congreso, luego de
efectuada la revisión constitucional de rigor, corresponde en todo tiempo al
Presidente de la República. El Constituyente, en la norma transitoria, se
limita exclusivamente a poner término a la fase legislativa, siempre que se
hubiese aprobado el tratado por una de las dos cámaras. De ahí que si esta
condición se ha cumplido, como acontece en el presente caso, se ingrese en la
órbita de competencias permanentes del Ejecutivo (CP arts 189-2 y 241-10). En
este momento cualquier actuación del Congreso - aprobando o improbando un
tratado o convenio - desborda el marco de sus competencias constitucionales y
se inmiscuye en las privativas del Presidente.”
Con fundamento
en tales consideraciones, concluyó que la ley aprobada se oponía a la
Constitución y dispuso declararla inexequible. Esta declaración no comprendió
al tratado aprobado en tanto ya lo había declarado conforme a la Constitución,
al ejercer la competencia a la que se aludió previamente. Este planteamiento fue
seguido por la Corte Constitucional en las sentencias C-085[87], C-086[88],
C-087[89]
y C-088[90],
todas ellas adoptadas en el año 1993. En esta última presentó una síntesis de
su posición en los siguientes términos:
“A
juicio de esta Corte, tanto el Congreso como el Presidente de la República
desbordaron sus competencias constitucionales al pretender expedir -el primero-
y sancionar -el segundo- leyes sobre materias que, sustraídas expresamente de
los procedimientos ordinarios de actuación de tales poderes, el Constituyente
sometió a un especialísimo proceso de gestación, tal como el previsto en el
artículo 58 transitorio respecto de los tratados y convenios internacionales
que, al momento de entrar a regir la nueva Carta Política ya hubiesen sido
aprobados por una de las dos Cámaras.
En
esas condiciones, mal podían el Senado y el Presidente de la República hacer
caso omiso del mandato constitucional citado, y proseguir con el trámite de
aprobación y de expedición de la referida ley. Dicho proceder comporta
ostensible transgresión a la disposición transitoria No. 58 de la Carta, razón
que siendo de por sí suficiente para declarar la inexequibilidad de la ley,
hace inútil que la Corte Constitucional se ocupe de cualquier consideración
adicional.”
3.3.1.4. Según
lo expuesto, las reglas adoptadas por la Corte en estas decisiones fueron las
siguientes:
(i) El artículo
58 transitorio permite que el Presidente proceda a perfeccionar el vínculo
internacional de los tratados aprobados por una de las Cámaras del Congreso de
la República.
(ii) Esa
permisión supone, al mismo tiempo, una prohibición de aprobación legislativa
del tratado internacional correspondiente. Sin embargo, se ordena adelantar el
control judicial correspondiente, antes de la ratificación, con base en el
numeral 10 del artículo 241 de la Constitución y en la obligación se asegurar
su integridad y supremacía.
(iii) Dada la
incompetencia del Congreso de la República para aprobar los tratados
internacionales a los que alude el artículo 58 transitorio de la Constitución,
las leyes que tengan ese objeto se oponen a la Constitución sin perjuicio del
examen que, en cada caso, se hubiere hecho del tratado internacional
correspondiente.
3.3.1.5.  El
control automático ejercido por este Tribunal, en el caso de los tratados que
de acuerdo con el artículo 58 transitorio no requerían de una ley aprobatoria,
confirma que, bajo ninguna circunstancia, los tratados no perfeccionados puedan
entrar en vigor internacional sin el examen de su compatibilidad con la
Constitución. Asumir esta competencia, incluso sin que dicho evento encuadre
expresamente en el numeral 10 del artículo 241 -al no existir ley aprobatoria-,
se erige en una manifestación de la importancia que al control de tratados le
asignó el Constituyente.
3.3.2. Control
de leyes aprobatorias de tratados expedidas en vigencia de la Constitución de
1886 y sus reformas, no ratificados.
3.3.2.1. En la
sentencia C-664 de 2013, este Tribunal se ocupó de examinar la
constitucionalidad del “Protocolo Relativo a la prohibición de empleo en la
guerra de gases asfixiantes, tóxicos o similares, y de medios bacteriológicos”
suscrito en Ginebra, Confederación Suiza, el 17 de junio de 1925 y de la Ley 10
de 1980 que lo había aprobado. Consistía en un tratado no perfeccionado
internacionalmente por Colombia, cuya ley aprobatoria había sido adoptada en
vigencia de las normas constitucionales que precedieron a la actual.
3.3.2.2. La
Corte concluyó que se encontraba habilitada para pronunciarse, con fundamento
en el numeral 10 del artículo 241. Señaló: (i) que no era posible integrar al
ordenamiento un instrumento internacional opuesto a las disposiciones
constitucionales, ya fuera por la existencia de vicios de fondo o por la
configuración de defectos procedimentales en la formación de la ley
aprobatoria; (ii) que en virtud del deber de cumplir los compromisos
internacionales resultaba imprescindible adelantar el examen de
constitucionalidad, en tanto el respeto de la Carta es una condición necesaria
para que el Estado pueda acatar el contenido de tales instrumentos; (iii) que
no es posible derivar de la Constitución una regla que establezca una excepción
al control constitucional de disposiciones legales, mucho menos cuando el
objeto de ellas es la aprobación de un tratado; y (iv) que la jurisprudencia de
la Corte Constitucional ha señalado procedente adelantar el juicio de
constitucionalidad, aun en aquellos casos en los cuales se produce una remisión
tardía por parte del Gobierno Nacional
3.3.2.3.
Afirmada su competencia en virtud de la remisión que del tratado y de la ley
aprobatoria hizo el Gobierno, la Corte destacó que el control a su cargo comprendía
no solo los eventuales vicios de fondo sino también los vicios de forma, no
siendo posible la aplicación analógica de la regla de caducidad por  vicios de
procedimiento prevista en el numeral 3 del artículo 242. Adicionalmente señaló
que el parámetro de control para adelantar el juicio de validez formal se
encontraba constituido por las normas de la Constitución de 1886 vigentes al
momento de expedición de la ley, al paso que el examen material debía hacerse
teniendo en cuenta las normas de la Constitución de 1991.
3.3.2.4.
Precisado así el fundamento de su competencia, la Corte adelantó el examen y
declaró la constitucionalidad del tratado remitido, así como su ley
aprobatoria. La regla de decisión establecida garantizaba, una vez más, que
todos los tratados no perfeccionados fueran examinados de manera integral y
definitiva,  antes de que el Estado asumiera cualquier compromiso
internacional. De esta forma, aunque se trataba de una ley anterior a la
Constitución de 1991, no podía escapar al juicio enunciado en el numeral 10 del
artículo 241.
3.3.3. Control
leyes aprobatorias
de tratados posteriores a 1991, no remitidos a la Corte Constitucional.
3.3.3.1.
Conforme a la regla general de control de tratados -numeral 10 del artículo
241-, el Presidente de la Republica tiene la obligación, luego de sancionada la
ley, de remitirla en el término de los seis días siguientes a fin de que la
Corte adelante el examen de constitucionalidad correspondiente.
3.3.3.2. En el
caso de una remisión tardía, este Tribunal ha señalado que ello no afecta la
constitucionalidad de la ley aunque puede generar responsabilidad por el
incumplimiento de una obligación constitucional, tal y como lo dejó dicho en la
sentencia C-489 de 1993:
“No
obstante, la regularidad del aspecto formal de la ley, se observa que el
Gobierno incurrió en una injustificada tardanza en el envío del mencionado
Tratado y su ley aprobatoria a la Corte Constitucional para los efectos del
respectivo control de constitucionalidad.
Efectivamente,
el acto gubernamental de sanción de la ley 26 de 1992, tuvo lugar el día 21 de
diciembre de 1992, y ésta, junto con el texto del tratado, se enviaron a la
Corte Constitucional, veintidós días después, esto es, el día 10 de marzo de
1993, desconociéndose el contenido del numeral 10 del artículo 241 de la
Constitución Nacional, mediante el cual se dispone que las leyes aprobatorias
de tratados internacionales deberán ser remitidas por el Gobierno a la Corte
Constitucional, dentro de los seis (6) días siguientes a su sanción.
La
Corte, como en otras oportunidades lo ha dicho, considera que, la omisión
anotada, no configura propiamente un vicio de forma o de procedimiento en la
formación del Tratado y de su ley aprobatoria, pues se trata de una
irregularidad externa, que más bien compromete la responsabilidad del Gobierno
al incumplir un deber constitucional. Por lo tanto, en la parte resolutiva de
ésta sentencia, se advertirá al Gobierno acerca del cumplimiento oportuno del
deber constitucional a que alude la norma del numeral 10 del artículo 241.”
3.3.3.3. De no
haberse remitido la ley aprobatoria con el tratado mismo, podrán aprehenderse
de oficio los instrumentos correspondientes y adelantar el examen en los
términos previstos en el numeral 10 del artículo 241 constitucional.
Adicionalmente, en el evento en que la Corte no asuma de oficio el control,
cualquier ciudadano, con fundamento en el numeral 4 de la citada disposición,
podrá formular demanda de inconstitucionalidad, activando así una competencia
plena de la Corte para adelantar el juicio, no solo respecto de los
cuestionamientos que lleguen a formularse sino de todos aquellos que resulten
relevantes desde la perspectiva del control integral. Sobre esta competencia la
sentencia C-059 de 1994 señaló:
“Por
las razones anotadas, cuando el Gobierno Nacional no haya enviado las citadas
disposiciones dentro de los seis (6) días siguientes a su sanción, según lo
dispone el numeral 10o. del artículo 241 constitucional, la Corte
Constitucional aprehenderá de oficio el estudio de constitucionalidad de los
tratados internacionales y las leyes aprobatorias de los mismos. No obstante lo
anterior, como puede escapar al conocimiento de esta Corte la celebración del
tratado y la expedición de la correspondiente ley aprobatoria -justamente por
no haber sido oportunamente enterada de uno y otro evento- será procedente la
admisión de la demanda de cualquier ciudadano en los términos que se explican a
continuación.
En
efecto, la ley aprobatoria de un tratado internacional, es, desde un punto de
vista material y formal, una ley, aunque en este caso ella está sometida a una
condición, cual es la de ser revisada por la Corte Constitucional una vez haya
sido remitida por el Gobierno dentro del lapso anteriormente señalado. (…) En
consecuencia, una vez vencido el término aludido, cualquier ciudadano, en
ejercicio de la acción pública de constitucionalidad,  podrá, con  base en el
numeral 4o. del artículo 241 superior, demandar tanto el contenido como los
posibles vicios de procedimiento de la mencionada disposición. En este último
evento, y en concordancia con lo expresado anteriormente, la demanda que
presente cualquier ciudadano contra una ley aprobatoria de un tratado
internacional cuando ésta no ha sido enviada por el Gobierno Nacional a la
Corte Constitucional dentro de los seis (6) días siguientes a su sanción,
permite a esta Corporación realizar el examen correspondiente, no sólo con base
en los argumentos expuestos por el actor y respecto de las normas acusadas por
él, sino que aprehenderá de oficio el análisis de constitucionalidad de la
totalidad de la ley y del tratado sobre el cual versa, de acuerdo con la
facultad superior que le asiste de revisar en forma previa y automática los
tratados internacionales y sus leyes aprobatorias.”[91]
3.3.3.4. Esta
regla de decisión tiene como propósito asegurar la oportunidad y eficacia del
control a cargo de la Corte, evitando la posibilidad de que entren en vigencia
instrumentos internacionales que puedan oponerse a ella. En todo caso, cuando
no se ha surtido el procedimiento de control referido existe una prohibición
constitucional, derivada del numeral 10 del artículo 241, de perfeccionar el
vínculo internacional.
3.3.4. Control constitucional
de instrumentos internacionales que carecen,  formalmente, de las condiciones
previstas en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución.
3.3.4.1. Actas y
Acuerdos de procedimiento simplificado.
3.3.4.1.1. La
jurisprudencia de esta Corporación se ha ocupado de examinar si es o no
procedente, de conformidad con las competencias asignadas en el artículo 241 de
la Carta, adelantar el examen constitucional de instrumentos internacionales
que, aunque formalmente no revisten la forma de los tratados solemnes -a los
que alude el numeral 10 de dicha disposición-, si tienen tal naturaleza
jurídica, en tanto su contenido  implica, o bien (i) la asunción de nuevas
obligaciones para el Estado colombiano o bien (ii) el desbordamiento de las
facultades atribuidas a la órbita exclusiva del Presidente de la República.
Dentro de los instrumentos internacionales que carecen formalmente de las
condiciones previstas en el numeral 10 del artículo 241, pero que en eventos
específicos, materialmente pueden tener la naturaleza jurídica de tratados
solemnes se encuentran, por ejemplo: (i) determinadas “actas” y (ii) “acuerdos
de procedimiento simplificado”.
3.3.4.1.2. Las
“actas”, en estricto sentido, son una subcategoría de los documentos comúnmente
denominados “memorandos de intención o de entendimiento”. Se caracterizan
porque su contenido se limita a consagrar exhortaciones y declaraciones de
orden programático y político de sus signatarios, y no contienen términos imperativos
o jurídicamente exigibles. Surten efectos con su suscripción[92]. En
relación con los efectos legales de los memorandos de entendimiento, el
doctrinante Anthony Aust, en su obra titulada “Modern Treaty Law and
Practice”, afirma que los mismos sólo pueden surtir efectos en el ámbito de
la política o la moral: “Si un Estado no honra sus compromisos, consignados
en un memorando de entendimiento la sanción es política, por lo que otro Estado
no puede llevar el asunto a una corte o tribunal internacional ni imponer
contramedidas sobre las que podría estar facultado en el evento de un
incumplimiento o violación de un tratado”. En
consecuencia, por no ser instrumentos internacionales gobernados por el derecho
internacional público ni consagrar obligaciones para los signatarios, no son
objeto de control constitucional. No obstante lo anterior y como se
señalará más adelante, algunas “actas”, suscritas por entidades del Estado
colombiano y conocidas por esta Corporación con ocasión de demandas de
constitucionalidad, habrían llegado a consagrar  obligaciones a cargo del
Estado colombiano, sólo susceptibles de preverse en un tratado solemne.
3.3.4.1.3. En relación con los acuerdos de
procedimiento simplificado, es preciso señalar que los instrumentos
internacionales a los que se atribuye tal condición, se caracterizan porque la
adopción, autenticación del texto y manifestación del consentimiento en
obligarse, se consuman con la suscripción del instrumento internacional, en un
solo acto, sin necesidad de surtir los requisitos constitucionales previstos
para los tratados solemnes. Esta definición comprende aquellos acuerdos
derivados de tratados solemnes, perfeccionados según el procedimiento
constitucional referido y los acuerdos que versan sobre materias de órbita
exclusiva del Presidente de la República -como director de las relaciones
internacionales-. La celebración de acuerdos de procedimiento simplificado
derivados o complementarios tiene como propósito ejecutar o desarrollar de
forma concreta las cláusulas sustantivas consignadas en el tratado del cual se
deriva, sin exceder o desbordar lo allí estipulado, es decir, que no dan origen
a obligaciones nuevas ni puede exceder las ya contraídas. Es de señalar que el
tratado solemne del que se derivan los acuerdos de procedimiento simplificado
complementarios debe haber surtido todos los trámites constitucionales.
De otra parte, los acuerdos de procedimiento
simplificado celebrados en desarrollo de funciones de órbita exclusiva del
Presidente de la República, encuentran sustento en aquellas facultades
constitucionalmente asignadas al Jefe de Estado, en su condición de director de
las relaciones internacionales, que excluyen la competencia rationae
materiae de las demás ramas del Poder Público. A pesar de ello, algunos
“acuerdos de procedimiento simplificado”, conocidos por esta Corporación, a
raíz de demandas de constitucionalidad, consagraron -según lo estableció este
Tribunal- nuevas obligaciones a cargo del Estado colombiano, sólo susceptibles
de preverse mediante la celebración de un tratado solemne.
3.3.4.1.4. La
fijación de una regla de decisión en esta materia fue el resultado del siguiente
proceso: (i) una etapa inicial de negación de la facultad de juzgar
instrumentos internacionales que carecen formalmente de las condiciones
previstas en el numeral 10 del artículo 241, pero que materialmente ostentan la
naturaleza jurídica de tratados solemne, advirtiendo, sin embargo, la
irregularidad existente al no observar el trámite previsto en la Constitución
Política; (ii) un momento de delimitación conceptual de los instrumentos
internacionales que demandaban seguir el curso del tratado solemne y, por ello,
se encontraban sometidos al control constitucional; y (iii) una etapa final en
la que se produjo el reconocimiento de una competencia atípica para juzgar si
la aplicación de un acuerdo internacional, instrumentado mediante formas
diferentes a las del tratado solemne, resultaba compatible con la
Constitución.
3.3.4.2. Primera
etapa: la negación de competencia para juzgar instrumentos internacionales que
carecen formalmente de las condiciones previstas en el numeral 10 del artículo
241.
3.3.4.2.1. En un
primer grupo de decisiones, la Corte Constitucional dispuso el rechazo de
demandas formuladas en contra de instrumentos internacionales que
carecían formalmente de las condiciones previstas en el numeral 10 del artículo
241, cuando
no hubieren surtido el trámite de aprobación legislativa por parte del Congreso
de la República. En esa dirección se pronunció el Magistrado Sustanciador del
caso, al rechazar en el auto 008 de 1994, la demanda formulada en contra del “Acta de Consulta suscrita entre las autoridades
Aeronáuticas de las Repúblicas de Chile y Colombia el 16 de julio de 1993”.
Esta conclusión se fundó en dos razones. En primer lugar, no ostentaban la
condición de tratados solemnes sometidos al control de este Tribunal “las
actas en las que se plasman meras directrices, intenciones o propósitos, así en
ellas intervengan funcionarios del Estado colombiano y de otros estados o
entidades de derecho internacional”. En segundo lugar, aun admitiendo que
el instrumento demandado constituyera un tratado solemne, la competencia de la
Corte estaba claramente limitada por el artículo 241 al exigir como condición
para su activación, la aprobación del Congreso y la remisión por parte del
Gobierno. Sobre ello indicó esta Corporación:
“En
otras palabras, a la Corte Constitucional no se le atribuyó una competencia
indiscriminada para revisar los tratados internacionales aún antes de ser
aprobados por el Congreso de la República, sino que la Constitución consagró el
control constitucional como un paso posterior al acto aprobatorio proferido por
la Rama legislativa y en todo caso anterior a la ratificación del tratado por
el Gobierno.”
3.3.4.2.2. En
contra de la decisión adoptada fue interpuesto recurso de súplica y esta
Corporación, al resolverlo, dispuso confirmar la decisión de rechazo. Sin
embargo, advirtió al Gobierno Nacional que se oponía a la Constitución la
puesta en vigencia de “relaciones de derecho internacional mediante ‘simples
actas’ y sin el cumplimiento de los trámites establecidos en la Constitución
para su aprobación interna o para su aplicación provisional”. En todo caso
indicó que a pesar de que algunas de las disposiciones del instrumento
demandado pudieran constituir obligaciones propias de un tratado solemne, no
podía ella asumir competencia en atención a las reglas que en esta materia se
encontraban en el artículo 241 de la Carta. Sobre el particular señaló:
“Al
examinar el Acta demandada, encuentra la Corte que sus disposiciones podrían
ser eventualmente materia de un Tratado Internacional. Empero, la Corporación
no puede por las razones indicadas entrar a analizar su contenido material para
establecer si dicha Acta se ajusta o no a los preceptos constitucionales por no
haberse cumplido en este caso con las etapas previas y propias para
formalización del Tratado, de que trata la disposición constitucional
mencionada (sic).
Ante
la circunstancia de que el Acta demandada está produciendo efectos según la
certificación emanada de la Aeronáutica Civil, se dispondrá oficiar al
Presidente de la República para que adopte las medidas a que haya lugar bajo la
advertencia de que constituye una situación irregular y preocupante, que atenta
contra el orden interno y la seguridad jurídica, el hecho de que las relaciones
internacionales entre Colombia y Repúblicas Extranjeras se pongan en vigencia
mediante simples Actas y sin el cumplimiento cabal de los trámites
constitucionales relacionados con la negociación de los Tratados por parte del
Presidente de la República (artículo 189, numeral 2o. CP.), su aprobación por
el Congreso (artículo 150 numera 16 de la C.P) y la revisión constitucional
previa por parte de la Corte Constitucional (artículo 241, numeral 10) o
mediante el sistema de la aplicación provisional de los Tratados de naturaleza
económica y comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales que
así lo dispongan (artículo 224 de la C.P).”[93]
Advirtió este
Tribunal que la única hipótesis excepcional que permitiría adelantar un examen
fuera de los supuestos previstos en el numeral 10 del artículo 241, era el caso
en que el Presidente de la República no remitiera a la Corte la ley aprobatoria
de un tratado. En este caso sería admisible que los ciudadanos acudieran ante la
Corte apoyándose en la acción pública de inconstitucionalidad.
3.3.4.3. Segunda
etapa: La determinación de los acuerdos internacionales que no exigen su
sometimiento al trámite de control constitucional
3.3.4.3.1. En la
sentencia C-170 de 1995, la Corte se ocupó de examinar una disposición del
Código de Procedimiento Penal que establecía, entre otras cosas, que “las
relaciones de las autoridades colombianas con las extranjeras, para todo lo
relacionado con la aplicación de la ley penal, con la práctica de las pruebas o
de medios de pruebas, se regirán por lo que dispongan los tratados públicos,
las convenciones internacionales y los acuerdos entre gobiernos”.
3.3.4.3.2. Debía
la Corte establecer si la referencia a “los acuerdos entre gobiernos” se
oponía las normas constitucionales que establecían la necesidad de aprobación
legislativa y el control constitucional previo a su ratificación. A juicio de
este Tribunal, si se trataba de acuerdos orientados “a dar cumplimiento
real a las obligaciones contenidas en tratados internacionales que ya han sido
incorporados al ordenamiento jurídico colombiano”, no deberían
someterse a esos trámites. Destacó que en el derecho internacional se había
establecido, con este propósito, una distinción entre los acuerdos de
concertación compuesta y los acuerdos de procedimiento simplificado fundada en
el trámite conducente al perfeccionamiento de su vínculo internacional.
Caracterizando entonces los acuerdos que no requerían del trámite propio de los
tratados solemnes explicó esta Corporación:
“No
obstante, en algunas ocasiones, el cumplimiento de las obligaciones
establecidas en un tratado internacional se encuentran supeditadas a
posteriores negociaciones que deban celebrarse entre los Estados signatarios,
pues es sabido que dichos instrumentos la mayoría de las veces contienen
disposiciones redactadas en forma genérica, frente a lo cual es necesario
llegar a posteriores acuerdos para poder establecer los pormenores necesarios
para acatar y, por ende, hacer efectiva la realización de tales compromisos.
Estos acuerdos, sin embargo, parten de una serie de supuestos necesarios: en
primer lugar, se encuentran previstos en el propio tratado internacional, a
través de cláusulas en las que se dispone su celebración o se aboga por la
colaboración mutua o la prestación de asistencia entre las partes; en segundo
lugar, responden a la autonomía que tiene el jefe de Estado como supremo
director de las relaciones internacionales, de responder por los deberes
asumidos por el Estado colombiano; en tercer lugar, se trata de la realización
de actuaciones que ya han sido aprobadas por los órganos competentes, es decir,
que tanto el Congreso de la República como la Corte Constitucional han aceptado
esa posibilidad, dentro del marco del tratado internacional que ha recibido el
visto bueno para surtir efectos dentro del ordenamiento jurídico interno; y, en
cuarto lugar, dichas negociaciones o acuerdos no son constitutivos de
obligaciones jurídicas sustanciales a nivel internacional, sino que se trata de
instrumentos a través de los cuales se ejecutan unas obligaciones que, se
reitera, ya han sido definidas en el correspondiente tratado internacional.”
3.3.4.3.3. Con
fundamento en ello, concluyó que “los acuerdos entre gobiernos” a los que se refería
la norma acusada constituían mecanismos para la ejecución de compromisos
internacionales previamente establecidos y, en esa medida, la expresión
demandada no se oponía a la Carta Política. A pesar de lo anterior, algunos
Magistrados salvaron el voto en esa oportunidad señalando que la norma acusada
era inconstitucional, dado que: (i) los acuerdos de procedimiento simplificado
eran tratados en tanto tenían la vocación de producir efectos jurídicos: (ii)
todos los tratados debían hacer curso en el Congreso de la República y surtir
el trámite de control constitucional, según se deduce de los debates en la
Asamblea Nacional Constituyente y del texto mismo de la Constitución; y (iii)
la Corte así lo había sostenido en autos previos a la decisión de la que ahora
se apartaban.
3.3.4.4. Tercera
etapa: la competencia de la Corte para pronunciarse sobre la exequibilidad de
instrumentos internacionales que, requiriendo trámite de un tratado, se
incorporan al ordenamiento interno como acuerdos de procedimiento simplificado.
3.3.4.4.1. En la
sentencia C-710 de 1998, la Corte anuncia una modificación al precedente
relacionado con el régimen aplicable a los denominados acuerdos de
procedimiento simplificado, advirtiendo que se encuentran sometidos a las
reglas de aprobación de tratados prevista en el numeral 10 del artículo 241 de
la Carta. En esa medida, según la Corte, respecto de tales instrumentos este
Tribunal debía adelantar el control constitucional. A su juicio, el cambio de
precedente en esta materia tenía fundamento en lo que había previsto la
sentencia C-400 de 1998 al adelantar el control constitucional de la “Convención
de Viena sobre el derecho de los tratados”: la Corte había advertido que
todos los tratados debían ser sometidos al trámite de aprobación legislativa y
al control constitucional correspondiente. Indicó sobre el particular:
“Anteriormente
esta Corporación no admitía su competencia para conocer acerca de la
constitucionalidad de los denominados "Acuerdos Simplificados", al
considerar que estos regían con la sola firma o el canje de los respectivos
instrumentos, razón por la cual no se encontraban sometidos a control
constitucional. A partir de lo expresado en la sentencia C-400 de 1998 (MP. Dr.
Alejandro Martínez Caballero), dichos Acuerdos están sometidos a la exigencia
según la cual, para que el consentimiento pueda ser prestado por el
representante colombiano, debe haberse aprobado el tratado por el Congreso y
verificada su constitucionalidad por la Corte Constitucional.”
Y más adelante,
en la misma providencia, fijó así la razón de su decisión:
“Ahora
bien, en esta oportunidad es preciso señalar que aun cuando en el texto de la
Constitución Política (artículos 150-16 y 241-10) no se mencione sino a los
tratados para efectos de su aprobación o improbación, y del control
constitucional, ello no significa que los demás acuerdos internacionales, como
los simplificados, no requieran aprobación del Congreso mediante ley, sanción
ejecutiva y revisión constitucional, formal y material por la Corte
Constitucional, pues, como ya se anotó, se trata de verdaderos tratados
internacionales. En tal virtud, deben cumplir los requisitos exigidos
constitucionalmente (artículos 150, 189 y 241): negociación, adopción y
autenticación; aprobación interna por parte de los Estados, lo cual incluye, la
intervención del Congreso, del Ejecutivo y de la Corte Constitucional; y la
manifestación internacional de los sujetos del consentimiento de obligarse por
medio del tratado. En este aspecto, se modifica por lo tanto, en esta
providencia, la jurisprudencia de la Corporación.”
3.3.4.4.2. Con
fundamento en estas consideraciones, señaló que el Convenio examinado en esa
oportunidad y que tenía por objeto la creación de un nuevo sujeto de derecho
internacional[94], se encontraba
sometido al juicio constitucional. Este precedente fue reiterado en otras
oportunidades en algunas de las cuales la Corte advirtió que resultaba
irrelevante el nombre o denominación que se le diera al acuerdo, en tanto lo
pertinente para su calificación como tratado radicaba en la incorporación de un
compromiso internacional[95].
Bajo esta
perspectiva, este Tribunal se ocupó de precisar en la sentencia C-363 de 2000[96] el alcance de
la regla relativa al trámite de los acuerdos de procedimiento simplificado,
señalando que no estaba sometido al procedimiento de aprobación y control de
tratados previsto en la Constitución aquel instrumento “que no genera
nuevas obligaciones para Colombia, por ser desarrollo directo de un tratado
negociado, suscrito, aprobado y revisado en la forma prevista en la
Constitución Política”.
De la misma forma, no resultaban aplicables las reglas internas de aprobación
de tratados en aquellos casos en los cuales los instrumentos constituyeran “declaraciones
de enunciados políticos, de actos unilaterales del Estado colombiano o de
acuerdos verbales”. La Corte advirtió que esta indicación no constituía, en
modo alguno, una separación del precedente establecido en relación con el curso
que debían seguir los tratados según el ordenamiento jurídico interno. En esa
medida advirtió lo siguiente:
“(…)
en la medida en que el acuerdo simplificado forme parte, como necesario
instrumento de ejecución, de un tratado que haya sido sometido al trámite
completo y propio de los tratados y no contenga obligaciones nuevas que excedan
el marco de los compromisos expresamente enunciados en el tratado sujeto a
aprobación legislativa y control de constitucionalidad, no se ve razón
constitucional  que imponga la sumisión a los trámites completos y al control
de la Corte. En ese supuesto se estaría confrontando el acuerdo no tanto con
las normas constitucionales como con el texto del Tratado a cuyo desarrollo y
ejecución propende, lo cual excede de manera evidente la precisa competencia de
esta Corporación en la materia.”
En desarrollo de
esta regla, la sentencia C-1258 de 2000 sostuvo que no todos los acuerdos de
procedimiento simplificado se encontraban excluidos del trámite interno de
aprobación y control. En tal sentido señaló:
“Sin
embargo, en este punto hay que precisar, de acuerdo con la jurisprudencia de
esta Corporación (…), que existen una serie de instrumentos que se agrupan en
la categoría de los denominados procedimientos simplificados que no entran en
esa modalidad, pues a pesar de que son desarrollo de otro tratado, no se
restringen a su mera ejecución sino que implican para los Estados partes la
asunción de compromisos adicionales a los estipulados en el tratado principal,
razón por la cual de conformidad con la Constitución, deben ser sometidos a la
aprobación del Congreso y al control automático de constitucionalidad y demás
reglas del derecho internacional en materia de tratados.”
3.3.4.4.3. Con
el propósito de impedir que el trámite de “aprobación simplificada” fuera
empleado para instrumentar acuerdos internacionales que implicaran la
existencia de nuevas obligaciones o la modificación de tratados precedentes se
encuentran varias providencias. Así por ejemplo, la sentencia C-303 de 2001
señaló que los denominados acuerdos complementarios a los que se aludía en el
Convenio[97]
objeto de control en esa oportunidad, eran constitucionales siempre y cuando
(i) no incluyeran nuevas obligaciones, (ii) se enmarcaran en los propósitos y
objetivos del Convenio y (iii) no lo modificaran.
3.3.4.4.4.
Finalmente, en el Auto 288 de 2010 la Corte sintetizó su jurisprudencia en esta
materia indicando la existencia de una regla conforme a la cual “no es
posible exceder, ampliar o superar el alcance de las obligaciones adquiridas
previamente mediante un tratado celebrado de manera solemne”. En el caso en
que el instrumento internacional tenga ese resultado o efecto debe someterse al
trámite regular de aprobación legislativa y control constitucional previsto
entonces en el artículo 241 de la Carta. Adicionalmente, advirtió que en el
evento en que un acuerdo se refiera a materias
que no corresponden a la “órbita exclusiva del Presidente de la República,
directamente o por delegación, como director de las relaciones internacionales”,
tampoco se tratará de un acuerdo de procedimiento simplificado. Con
fundamento en esa premisa, la Corte consideró que era competente para conocer
las demandas interpuestas contra instrumentos internacionales que a pesar de
requerir el trámite de los tratados solemnes debido a su contenido, no habían
surtido dicho procedimiento. Esta conclusión encontró apoyó en varias razones.
Así (i) aunque el control de constitucionalidad de los tratados internacionales
recae, en principio, sobre las leyes que los aprueban y sobre los tratados
mismos, razones fundadas en la necesidad de un control material justifican que
la Corte adelante el examen constitucional correspondiente. Igualmente (ii) a
pesar de que el artículo 241 advierte que las competencias asignadas a la Corte
se ejercerán en los precisos términos que allí se señalan, no se opone a ello y
por el contrario se sigue de su mejor interpretación, que con fundamento en el
numeral 4, se admitan acciones públicas de inconstitucionalidad en contra de
los instrumentos que materialmente tienen fuerza de tratado. En tercer lugar
(iii) admitiendo incluso que existieran dudas acerca de la habilitación de la
Corte Constitucional, esa duda debería resolverse a favor de aquella
interpretación que, de mejor manera, asegure la supremacía de la Constitución.
Finalmente, en cuarto lugar, (iv) la Corte consideró que de no asumir la
competencia en esos casos habría entonces de admitirse, de manera contraria a la
Constitución, la existencia de actos carentes de control.
3.3.4.4.5.
Es importante señalar que la regla de decisión adoptada por la Corte implicaba
que, mediante la acción pública, procedía adelantar el examen de los acuerdos,
no con el propósito de adelantar un juicio de validez material sino, en otra
dirección: con el propósito de establecer si se vulneraba la Constitución por
haberse pretermitido el trámite de aprobación de los tratados internacionales.
En el caso de ser aquello lo que ocurría, procedía ordenar que se le impartiera
al acuerdo el procedimiento previsto para los tratados solemnes incluyendo, en
su momento, el control constitucional a cargo de esta Corte establecido en el
artículo 241 de la Constitución.
3.3.4.5.
Síntesis.
3.3.4.5.1. De
conformidad con lo expuesto, puede concluirse que la jurisprudencia
constitucional sostiene, en la actualidad, una regla de control judicial de
instrumentos internacionales que, aun cuando formalmente pudieran denominarse
acuerdos de procedimiento simplificado o carecer formalmente de las condiciones
previstas en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución,  son
materialmente tratados solemnes.
3.3.4.5.2. Esta
regla amplía de control constitucional ha estado precedida de un debate
profundo sobre la competencia de la Corte en esta materia: (i) en una primera
etapa la Corte se limitó a negar su competencia, al paso que en otras, a pesar
de haber procedido de la misma manera, exhortó al Presidente de la República
para hacer frente a la situación; (ii) posteriormente, , la Corte se ocupó de
determinar en qué casos un acuerdo entre Estados debía someterse al examen
constitucional, estableciendo que ello ocurriría cuando el acuerdo incluyera
nuevas obligaciones del Estado o implicara una modificación de un tratado
prexistente; (iii) en un tercer momento, a partir de lo anterior, fijó la regla
de control actualmente establecida, según la cual la Corte puede emprender el
control en virtud de una demanda de inconstitucionalidad, cuando el instrumento
internacional fuera materialmente un tratado solemne.
3.3.4.5.3. Pese
a imprecisiones en el lenguaje que en ocasiones parece sugerir que los acuerdos
de procedimiento simplificado no son verdaderos tratados -a pesar de que
evidentemente lo son de conformidad con lo dispuesto en la “Convención de
Viena sobre el derecho de los tratados”-, es claro que la ratio de
los pronunciamientos más recientes de este Tribunal ha consistido en prescribir
que sólo aquellos tratados que establezcan nuevos compromisos internacionales,
modifiquen los prexistentes o no versen sobre materias de órbita exclusiva del
Presidente de la República, se encuentran sometidos a las reglas de aprobación
legislativa y control previo de constitucionalidad. En los casos en que se han
celebrado tratados que por su contenido han debido ajustarse a la regla
anterior, el control no implicará un examen material sobre la validez
constitucional sino, en realidad, un juicio de la corrección del procedimiento
impartido al acuerdo para ponerlo en vigencia. La Corte ha señalado, en el
último tiempo, que el control que en estas condiciones ejerce, se integra a las
denominadas competencias atípicas[98]
que ejerce respecto de normas que formalmente no son leyes pero tienen una
fuerza equivalente a las mismas.
3.3.5. Control
de leyes aprobatorias de tratados expedidas objeto de aplicación provisional.
3.3.5.1.
Control constitucional  de cláusulas de aplicación provisional de tratados.
La
Corte Constitucional, en sentencia C-132 de 2014, presentó una síntesis de la
evolución jurisprudencial en materia de control constitucional de las
denominadas cláusulas de aplicación provisional de los tratados. Destacó que se
trataba de una posibilidad excepcional prevista en el artículo 224 de la Carta,
toda vez que la regla general consiste en que la aplicación de un tratado solo
resulta posible cuando hubiere sido aprobado en el Congreso, concluido el
control previo de constitucionalidad y surtido su perfeccionamiento
internacional. Sobre ello señaló en la citada providencia:
“La Constitución Política contempla que para que tengan
validez los tratados internacionales requieren ser aprobados por el Congreso de
la República (CP., art. 224), y que previa su entrada en vigor, deben ser
examinados por la Corte Constitucional con el fin de establecer su conformidad
con la Carta Política (CP., art. 241.10), garantizando de esta forma, el
principio democrático en la incorporación de disposiciones internacionales al
ordenamiento jurídico interno mediante una ley aprobatoria,  y salvaguardando
la supremacía Constitucional”.
En este orden de ideas, la facultad excepcional consagrada en
el artículo 224 constitucional, según el cual el Presidente de la República
puede dar aplicación provisional a los tratados de naturaleza económica y
comercial que hayan sido acordados en el ámbito de organismos internacionales,
cuando así lo dispongan, debe ser examinada en forma estricta por esta
Corporación, en la medida que dicha autorización no puede en ningún caso
significar el desconocimiento de la voluntad democrática con la incorporación
de una norma sin la aprobación del Congreso o una elusión del control
constitucional al incorporar normas que puedan ser contrarias a la Carta
Política.
En suma, la regla general es que todo tratado para su
validez requiere: ser aprobado por el Congreso de la Republica y revisada su
constitucionalidad por la Corte Constitucional; y el cumplimiento de las
condiciones establecidas para que pueda configurarse la excepción consagrada en
el artículo 224 constitucional, debe ser examinada de manera estricta por esta
Corporación, en garantía del principio democrático y de la supremacía de la
Constitución”.
3.3.5.2.
Conforme a lo señalado, las cláusulas de aplicación provisional se encuentran
sometidas a un juicio estricto que demanda un examen riguroso de las
condiciones previstas en el artículo 224 de la Constitución. En esa medida esta
Corporación debe verificar varios requisitos.
En
primer lugar, que
se trate de tratados de naturaleza comercial y económica, es decir, de acuerdos
bilaterales o multilaterales entre Estados, y
entre Estados y organizaciones internacionales, en los que se comprometan a
concederse determinados beneficios de forma mutua y acatar condiciones
específicas en el intercambio comercial de bienes o servicios.
En
segundo lugar  que el tratado haya sido acordado en el ámbito de un organismo
internacional. Esto implica, fundamentalmente, que el proceso de
negociación y/o adopción debe (i) haber sido administrado por el organismo
internacional o como consecuencia del ejercicio de una facultad, actividad o
atribución asignada al mismo y desarrollada por aquel o por uno de sus órganos
comisionado para tal efecto o (ii) desarrollado en virtud de un mandato expreso
de aquel para negociar tal proyecto de tratado en su nombre o a sus instancias.
En esa medida un
tratado concertado entre dos sujetos de derecho internacional, de manera
bilateral, en el que no mediare negociación, adopción y suscripción en nombre y
representación del organismo internacional, sino, exclusivamente, motu
propio, no puede considerarse en el ámbito de aquel, considerando que el propio
organismo internacional no intervino, ni emitió un mandato para el efecto y, en
consecuencia, tampoco consintió su conclusión.
Ahora bien, en
el contexto del artículo 224, un organismo internacional (iii) alude a los sujetos de
derecho internacional creados por un tratado; con personería jurídica
internacional, entre cuyos miembros pueden estar Estados y otras
organizaciones; que se rigen por el derecho internacional; y que disponen de
estructura orgánica propia y definida, con funciones y competencias delimitadas
en su instrumento constitutivo.
Finalmente, en
tercer lugar el tratado debe disponer específicamente que será objeto de
aplicación provisional.
3.3.6. Control
constitucional de leyes expedidas antes de 1991, aprobatorias de tratados ratificados
-Corte Constitucional-.
En estrecha
conexión con la discusión sobre la posibilidad de adelantar el control de
constitucionalidad de leyes aprobatorias de tratados aprobados y ratificados
(supra II, 1.2), en vigencia de la Constitución anterior, a partir de 1993 la
Corte se ocupó de establecer si la Constitución le confería tal competencia. De
los pronunciamientos de la Corte es posible inferir dos tesis generales al
respecto: la primera, afirma la imposibilidad de adelantar tal tipo de control,
al paso que la segunda, reconoce que la Corte Constitucional se encuentra
habilitada para hacerlo. Ésta última, a su vez, admite dos variantes que se
diferencian por las razones que permitirían juzgar el instrumento aprobado
mediante una ley. A continuación se presentan tales tesis en el orden en que
fueron acogidas por la jurisprudencia de este Tribunal.
3.3.7. Casos en
los que se configura un vicio de competencia manifiesto, según las reglas del
derecho internacional -sentencia C-027 de 1993-.
3.3.7.1. El
fundamento y alcance de esta competencia fue establecido por primera vez en la
sentencia C-027 de 1993, que afirmó la habilitación de este Tribunal para
pronunciarse, en virtud de acción ciudadana, sobre la constitucionalidad de las
leyes aprobatorias de tratados adoptadas con anterioridad a la entrada en
vigencia de la Constitución de 1991, limitándola a determinados tipos de
vicios. Le correspondió a la Corte establecer si algunas disposiciones del
tratado entre Colombia y el Estado Vaticano, denominado “El Concordato”,
aprobado por el Congreso mediante la Ley 20 de 1974, podrían ser objeto de
examen constitucional por parte de esta Corporación. Este Tribunal apoyó su
posición en el documento denominado “El control de constitucionalidad de los
Tratados Públicos y de sus Leyes Aprobatorias en las Constituciones de 1886 y
1991”.
3.3.7.2. La
tesis que formuló la Corte puede sintetizarse así: (i) ninguna de las
disposiciones de la Carta permite afirmar la supremacía de los tratados
respecto de la Constitución y, en consecuencia, “la Carta no autoriza a su guardiana a abstenerse de pronunciar la
inexequibilidad de un tratado que aún perfeccionado viola los postulados
fundamentales que estructuran la organización jurídico-política e ideológica
del Estado colombiano”. (ii) la
conformación de Colombia como un Estado de derecho y el consecuente deber de
respeto de la Carta “impone mantener la plena vigencia de sus postulados,
sometiendo a control los tratados públicos perfeccionados que vulneren sus
principios estructurales”; (iii) es necesario tomar en consideración
las relaciones que pueden suscitarse entre el derecho internacional y el
derecho interno, cuando un acuerdo adoptado al amparo de aquel tiene la aptitud
de desconocer la Constitución.
3.3.7.3. Para la
Corte, el derecho de los tratados prevé algunos supuestos en los cuales el
desconocimiento del derecho interno puede tener efecto en normas de derecho
internacional, tal y como se sigue de lo dispuesto por los artículos 27 y 46 de
la Convención de Viena al prever: (i) como regla general, la imposibilidad de
invocar una disposición de derecho interno como justificación del
incumplimiento de un tratado; (ii) sin embargo, resulta posible alegar como
vicio del consentimiento de un Estado, la violación de una disposición de su
derecho interno “concerniente a la competencia para celebrar tratados cuando
la infracción sea manifiesta y afecte a una norma de importancia fundamental en
su derecho interno”.  Dicho eso, destacó que aunque el ejercicio de
funciones por fuera de las reglas que definen su alcance podría traducirse en
el derecho interno en sanciones como la nulidad absoluta, la afectación de los
acuerdos internacionales solo alcanza a producirse en casos extremos,
enunciados por el artículo 46 de la Convención de Viena y que así delimitó la
Corte:
“El
principio del derecho internacional de no injerencia en los asuntos internos de
los Estados produce una consecuencia: el que las limitaciones constitucionales
a la competencia para concertar tratados no puedan tener en todos los casos
alcance jurídico internacional. De ahí que el artículo 46 de la Convención de
Viena establezca que sólo la violación manifiesta es la que puede ser alegada
como vicio del consentimiento. Y que es violación manifiesta aquella que
"resulta evidente para cualquier estado que procede en la materia conforme
a la práctica usual y de buena fe."
Sólo
puede el derecho internacional considerar relevantes las limitaciones
constitucionales notorias o manifiestas, o sea las que menguan notoria y
directamente la competencia del Jefe de Estado o de su representante, ya que no
puede exigirse a ningún Estado el conocimiento de la constituciones extranjeras
tanto teóricas como efectivas, puesto que el estado indagado, podría ver en la
averiguación de las atribuciones y competencias que en relación con sus órganos
que lo representan en el ámbito internacional, hace la otra parte, una
intervención en sus asuntos internos.
Por
tanto sólo la transgresión de las normas constitucionales prohibitivas que
trascienden la órbita local, y que por ende son conocibles en el ámbito
internacional pueden ser tenidas en consideración por el Derecho
Internacional.”
3.3.7.4.
Planteado el argumento en esos términos advirtió que, en todo caso, la
supremacía de la Constitución exigía declarar inexequibles aquellos tratados
que se le opusieran. Afirmada entonces esta competencia, en caso de que la
Corte adoptara una decisión en ese sentido, surgiría una obligación del
representante del Estado en el concierto internacional, consistente en
adelantar los trámites que se requieran para solucionar el conflicto acudiendo
a los procedimientos jurídico-internacionales. Sobre ello señaló:
“Ahora
bien, en lo que atañe al procedimiento obsérvese que el control constitucional
no pretende injerir en una órbita del resorte exclusivo del ejecutivo.  Si bien
esta Corte reconoce que a este órgano la Constitución Política le reserva la
conducción y manejo de las relaciones internacionales, considera que un
aspecto bien distinto es que,  si en un caso dado llegare a prosperar el
control y a proferirse una decisión de inexequibilidad, en virtud del respeto y
observancia a la norma Pacta Sunt Servanda, el órgano ejecutivo del
Estado Colombiano, estaría conminado a acudir a los conductos regulares, para,
según un procedimiento de orden jurídico-internacional, desatar  en ese ámbito
el vínculo, procediendo a denunciar el tratado.”
3.3.7.5.
Establecido por la Corte el alcance de su competencia destacó que las normas
internacionales con carácter de ius cogens constituían un referente
necesario para evaluar la validez de otras disposiciones internacionales. Sobre
el particular estableció en su pronunciamiento:
“Se
asimila el jus cogens al orden público internacional, significándose con ello
que, a semejanza de las disposiciones de orden público interno de un Estado que
están por encima de la voluntad de los miembros del mismo, las del jus cogens
se imponen por encima de la voluntad de los Estados.
Surge
de esta manera una verdadera  integración jurídica entre el derecho interno de
los países, en cuya cúpula se halla la Constitución Política, y el derecho
internacional cuando está de presente su jus cogens, dado que éste por
representar valores superiores, inalienables e inenajenables del individuo como
son los derechos humanos,  se coloca por encima de la misma normación
internacional que pudiera desconocerlos y al mismo jus cogens habrá de
acomodarse la legislación interna de los países (art. 93 C.N.)  Dentro de esta
concepción es que esta Corte habrá de juzgar el Concordato, el cual por ello
ofrece características de tratado sui géneris.”
3.3.7.6. Al
fijar la regla de decisión relativa a la competencia de la Corte para ocuparse
del examen de la Ley 20 de 1974 así como del Tratado aprobado por ella,
sostuvo:
“Nótese que la acción se dirige contra "las
leyes", sustantivo este último que se emplea en términos
generales, esto es, que comprende a cualquier clase de ellas (ordinarias,
estatutarias, orgánicas, etc.) sin que quepa hacer distinción alguna como para
decir que se excluyen las aprobatorias de tratados, por ser especiales, pues la
Carta no la hace.  Además es el ciudadano como titular de tal derecho
político, a quien se le confía el ejercicio de tal acción; esto reviste
especial importancia porque él como miembro que es de la comunidad colombiana,
está autorizado para velar porque en el universo jurídico del país no existan
preceptos contrarios a la normatividad constitucional (241-4).
Del mismo modo, así como el ordenamiento legal
interno ha de estar sometido a la Constitución, con la misma lógica se sujeta a
ella el ordenamiento exterior, esto es, el integrado por los tratados y
convenios internacionales y sus leyes aprobatorias.  Por tal razón se
instituyó el control constitucional previo y automático de unos y otras,
consistente en que el Gobierno, dentro los seis días siguientes a la sanción de
la ley los enviará a la Corte Constitucional para que efectúe el condigno
examen de constitucionalidad.  Solo si la Corte los declara exequibles el
Gobierno podrá proceder al canje de notas y si es el caso contrario no podrá
haber ratificación (art. 241-10).
Este último  control, tal como está concebido,
comprende a los tratados y sus leyes aprobatorias en los cuales la sanción de
estas últimas suceda con posterioridad a la entrada en vigencia de la nueva
Constitución.  Habrá entonces de preguntarse, qué sucede con la Ley 20 de
1974 aprobatoria del Concordato  y su Protocolo Final.  ¿Por no estar
contemplados éstos en el supuesto de la norma, se quedarían sin control?
No lo cree así esta Corporación y antes por el contrario afirma la existencia
de dicho control.  He aquí las razones: En primer lugar ha de
resaltarse  que es intención del Constituyente, inequívoca, que no existan
tratados internacionales inconstitucionales ni obviamente sus leyes
aprobatorias y de ahí la reglamentación expresa que dispensó al efecto.
Del mismo modo, como antes se advirtió, todo el sistema jurídico de leyes (y
también los Decretos Leyes y Decretos Legislativos) está condicionado a control
constitucional.
En el evento sublite, si bien es cierto que la Ley
20 de 1974 y sus Tratado y Protocolo Final estaban perfeccionados al entrar a
regir la nueva Constitución, ellos según se han explicado ampliamente en
párrafos anteriores ofrecen la especial connotación de referirse al jus cogens
de derecho internacional que ampara los derechos humanos y los coloca en la
cima de la jerarquía normativa internacional.  Por esta razón y teniendo
en cuenta la integración que debe existir entre el ordenamiento interno de las
naciones y el exterior de los Estados (art. 93 C.N.), los actos acusados han de
ser examinados a la luz de los tratados internacionales sobre derechos humanos
con el fin de verificar si se ajustan o no a ellos.”
3.3.7.7. La
línea argumentativa de la Corte tuvo como dirección: (i) fundar su competencia
en la supremacía de la Constitución y en las reglas de protección del Estado de
Derecho, al punto que la expresión “leyes” del numeral 4 del artículo 241, no
es un obstáculo para adelantar el examen de las disposiciones de un tratado
incorporado a una ley; (ii) fundamentar su habilitación, a partir de una
articulación con las disposiciones del derecho internacional que prevén las
razones para la invalidación de las normas controladas; (iii) determinar el
grado de amplitud, así como las restricciones, que deben imponerse al ejercicio
o a los efectos del control de constitucionalidad; y (iv) establecer los
referentes jurídicos pertinentes para emprender el control de constitucionalidad
respectivo que incluirían, incluso, las normas de derecho internacional
consideradas parte del ius cogens.
Así las cosas,
la Corte procedió al examen de constitucionalidad correspondiente de las normas
integradas al Concordato, aprobado mediante la Ley 20 de 1974,  concluyendo que
varias de ellas se oponían a la Constitución por desconocer mandatos
sustantivos contenidos en el nuevo régimen superior, y declarando las
correspondientes “inexequibilidades” en la parte resolutiva de la sentencia.
3.3.8.
Improcedencia absoluta del control constitucional de leyes aprobatorias de
tratados internacionales perfeccionados en vigencia de la Constitución de 1886
-sentencia C-276 de 1993-.
3.3.8.1. Esta
tesis tuvo varias manifestaciones en la jurisprudencia temprana de la Corte
Constitucional. La primera, en el salvamento de voto formulado contra la
sentencia C-027 de 1993 antes examinada, negando la posibilidad de que la Corte
adelantara el control, así: (i) la competencia para el examen judicial fue
establecida únicamente respecto de los tratados no ratificados por Colombia y,
en esa medida, un ejercicio diferente desconocería lo prescrito por el artículo
241 de la Constitución; (ii) la improcedencia del control en esos casos se
ajusta de mejor forma al artículo 9 de la Constitución que implica el deber de
cumplimiento del principio Pacta Sunt Servanda; (iii) la Asamblea
Nacional Constituyente acogió la denominada tesis intermedia adoptada por la
Corte Suprema de Justicia; (iv) la invocación de la “Convención de Viena
sobre el derecho de los tratados” para determinar los eventos que harían
posible el control constitucional del tratado desconoce que lo regulado en el
artículo 46 es una causal de nulidad que debe ser declarada en instancias
internacionales; (v) la argumentación en la que se fundó la decisión de la
Corte desconoce las diferencias que existen entre la denuncia, la suspensión y
el incumplimiento de un tratado en tanto equipara la denuncia a la ruptura
unilateral del Pacto por "no querer cumplirlo". A juicio del
magistrado “según la sentencia, no hay Derecho Internacional. Ningún Tratado
obliga. La cláusula "Pacta sunt servanda" no tiene razón de ser.”(…)”
3.3.8.2. Dicha
postura sería acogida por la mayoría de la Corte en la sentencia C-276 de 1993.
Le correspondía a la Corte establecer la constitucionalidad  de la Ley 33 de
1992 por medio de la cual se había aprobado el "Tratado de Derecho
Civil Internacional y el Tratado de Derecho Comercial Internacional",
firmados en Montevideo el 12 de febrero de 1889.” Al determinar su competencia,
la Corte señaló que podía ocuparse de juzgar la referida ley, pero que carecía
de competencia para pronunciarse sobre el tratado que allí se aprobaba, dado
que el mismo se encontraba perfeccionado para el derecho internacional. Para la
Corte la improcedencia del control se edificaba a partir de varias razones:
3.3.8.2.1. En
primer lugar, (i) el carácter previo del control de constitucionalidad de los
tratados internacionales, según lo establecido en el numeral 10 del artículo
241, se articula adecuadamente con el sistema de división de poderes en tanto
su propósito consiste en definir las posibilidades de actuación, en el plano
internacional, del Presidente de la República. Sin embargo, admitir un control
posterior al perfeccionamiento del vínculo internacional implicaría una
intromisión en las competencias del Presidente de la República. Sobre el
particular señaló la Corte:
“La
razón por la cual el control debe ser previo, radica en la oportunidad de
adecuar el contenido y forma del tratado y de la ley que lo aprueba, al
espíritu de la norma fundamental. Que el control fuera posterior, en cambio,
implicaría entrar en prerrogativas no debidas,  por cuanto podría equipararse
a una intromisión en lo que le corresponde por naturaleza jurídica  a la rama
Ejecutiva del poder público.”
3.3.8.2.2. En
segundo lugar, (ii) el carácter obligatorio de los tratados se deriva de
diferentes instrumentos de derecho internacional en los que se ha previsto el
principio Pacta Sunt Servanda. A su vez, en el derecho internacional se
contemplan diferentes figuras que hacen posible o permiten concluir los
vínculos que contraen los Estados tal y como ocurre, por ejemplo, con la
denuncia o la renegociación de los mismos. En esa medida no le puede
corresponder a la Corte Constitucional, ni aún desde la perspectiva del derecho
interno, ocuparse de examinar la validez constitucional de un tratado
internacional. Ello se encuentra comprendido en las competencias asignadas al
Presidente de la República que, en cada caso, deberá determinar la forma en que
el Estado actuará a fin de proteger el ordenamiento jurídico interno. En esa
dirección sostuvo la Corte:
“El
carácter obligatorio  de los tratados ya perfeccionados y puestos en vigencia, para
los Estados que son parte de ellos, es, pues, incuestionable a la luz de los
principios del Derecho Internacional.  Cabe preguntarse qué sucedería en el
caso en que un tratado perfeccionado con anterioridad a la vigencia de la
Constitución Política de 1991 resultara en contradicción con alguno o algunos
de los preceptos de ésta.  En tal caso es al Gobierno nacional,
concretamente al Presidente de la República y su Ministro de Relaciones
Exteriores, a quienes corresponderá en primera instancia la solución al
problema.  Para ello disponen de mecanismos idóneos consagrados en la misma
Constitución y en el Derecho Internacional, cuales son por ejemplo, la
renegociación del tratado, o su reforma, o según el caso -si se trata de
tratados multilaterales, su denuncia.
No
es, en todo caso, a la Corte Constitucional  a la que compete la solución del
problema, lo cual sólo podría hacer por  la vía de la demanda ciudadana, que
está excluida del ordenamiento constitucional vigente, o del control oficioso
sobre el tratado, que tampoco está  previsto sino bajo la modalidad de un
control previo, al tenor del artículo 241, numeral 10., control que sólo opera,
en consecuencia, para los tratados que sean perfeccionados con posterioridad a
la promulgación de la Constitución de 1991.  En todo caso, tratándose de una
Corporación, cuya competencia recae tan sólo dentro del ámbito nacional, no
puede ella entrar a tomar decisiones sobre compromisos adquiridos por el Estado
colombiano en el ámbito internacional.” (Subrayas no hacen parte del texto
original)
En ese marco la
Corte destaca que la posibilidad de adquirir compromisos internacionales y la
obligación de respetarlos, constituyen verdaderos actos de soberanía que se
orientan por la “recta razón”. El ejercicio de tal soberanía implica en el
plano de las relaciones internacionales y tal como lo establece el artículo 9
de la Carta el respeto de los principios generales del derecho internacional
reconocidos por Colombia, uno de los cuales es el Pacta Sunt Servanda. Desde una
perspectiva teórica el respeto de los compromisos adquiridos encuentra
fundamento en diferentes y variadas escuelas de pensamiento. Así entonces:
“La
racionalidad del derecho es la que exige pues que el orden interno no vulnere
el orden internacional, pues sería el precedente para que la unilateralidad se
proclamara con argumentos que podrían ser de fuerza y no de razón, es decir, de
"capricho" y no de consenso. Por eso es que existen deberes y
derechos eminentemente racionales -y en su extensión,  universales, por lo que
las diversas sociedades civiles, organizadas bajo la forma de Estado cada una
de ellas, se hallan unidas entre sí por pactos que las vinculan en un ideal
común objetivo. La base de todo el orden internacional, el fundamento de su
construcción y progreso, no es otro distinto al respeto por el consenso, es
decir el principio pacta sunt servanda, manifestación de la recta
razón.”
3.3.8.2.3. En
tercer lugar (iii) de conformidad con los antecedentes de los debates en la
Asamblea Nacional Constituyente y con el texto definitivo del numeral 10 del
artículo 241 de la Carta, puede concluirse que siempre se consideró que el
control de constitucionalidad de tratados debía ser previo a la ratificación y,
en esa medida, admitir su examen después de que ello ha ocurrido, desconocería
tal finalidad. De acuerdo con lo anterior, es al Presidente de la República al
que le corresponde actuar en ese tipo de eventos:
“Además
de los antecedentes mencionados y consecuente con ellos, resulta claro que lo
determinado en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta Fundamental, se
refiere a la competencia de la Corte Constitucional para decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de los Tratados Internacionales y de las
leyes que los aprueben, como un control previo de constitucionalidad a la
ratificación de los mismos. Es de suponer entonces, que si se trata de Tratados
perfeccionados o ratificados con anterioridad a la vigencia de la Carta, no
procede la mencionada revisión, pues es claro que si la finalidad perseguida
por el Constituyente fue el control previo a la ratificación del Tratado, esta
instancia no es procedente cuando ya se ha producido la manifestación del
consentimiento del Estado en obligarse.
Además
de lo anterior, cabe indicar que la terminación, reforma y denuncia de los
Tratados es, como ya se ha dicho, competencia del Presidente de la República en
su condición de director de las relaciones internacionales, como lo establece
el artículo 189, numeral 2o. de la Constitución Nacional, de manera que para
poder cumplir con los compromisos adquiridos con otros Estados, para los fines
mencionados, deben utilizarse los mecanismos previstos en la Constitución y en
los Tratados Internacionales vigentes.”
Concluía la
Corte advirtiendo que con este pronunciamiento se modificaba el precedente
establecido en la sentencia C-027 de 1993. En atención a ello declaró exequible
la ley aprobatoria y se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo[99]
respecto del tratado[100].
3.3.9.
Competencia plena para el control de constitucionalidad de leyes aprobatorias
de tratados perfeccionados en vigencia de la Constitución de 1886 -sentencia
C-400 de 1998-.
3.3.9.1. En la
sentencia C-400 de 1998, la Corte plantea una revisión del precedente
establecido en la sentencia C-276 de 1993 y modifica la regla de decisión
formalmente fijada en la sentencia C-027 de 1993. En efecto, de una parte
admite la competencia de la Corte Constitucional para adelantar el control de
constitucionalidad de las leyes aprobatorias de tratados perfeccionados en
vigencia de las normas constitucionales anteriores y, de otra, no limita el
alcance de su control a los denominados vicios de competencia manifiestos.
La fijación de
esta nueva orientación en materia de competencia para el control
constitucional, que hasta ahora se ha mantenido inalterada, se encontró
precedida de un esfuerzo de la Corte por establecer las relaciones entre el
derecho interno y el derecho internacional. Ello ocurrió al determinar si los
artículos 26 y 27 de la “Convención de Viena sobre el derecho de los
tratados” que establecían, respectivamente, la obligación de cumplir de
buena fe los tratados y la prohibición de invocar normas del derecho interno a
efectos de justificar un incumplimiento de los mismos, eran compatibles con la
Carta Política.
3.3.9.2. Luego
de reconocer las tensiones que se suscitan entre la exigencia de supremacía de
la Constitución y el principio del pacta sunt servanda, la Corte
concluyó que las relaciones entre el derecho internacional y el derecho interno
no pueden comprenderse ni a partir de una suerte de paralelismo de sistemas ni
tampoco con apoyo en monismos rígidos que privilegien absolutamente la
Constitución o los tratados internacionales. Con el propósito de armonizar
tales ordenamientos la Corte estableció las siguientes reglas:
(i) De la
Constitución se desprende un deber de inaplicación de los tratados en el plano
interno, por parte de las autoridades colombianas y con fundamento en el artículo
4º, en aquellos supuestos en los cuales sus disposiciones se opongan a normas
constitucionales.
(ii) Existe un
deber de las autoridades políticas competentes de ajustar el ordenamiento
jurídico, mediante la modificación de los tratados o la reforma de la
Constitución, para superar la situación de incumplimiento del derecho
internacional y evitar el surgimiento de responsabilidad internacional.
(iii) Al momento
de aplicar disposiciones no constitucionales pertenecientes al ordenamiento
jurídico, es obligación de las autoridades competentes asegurar, en la mayor
medida posible, su armonización con las obligaciones internacionales adquiridas
por Colombia.
Estas tres
reglas hacían posible articular adecuadamente, a juicio de la Corte, la regla
de supremacía de la Constitución, conforme a la cual en el plano interno no
existe ninguna norma que no deba someterse a la Carta Política, de una parte, y
el principio de obligatoriedad de los compromisos internacionales
constitucionalmente reconocidos a partir del artículo 9 de la Constitución, de
otra. Tal postura se fundó, adicionalmente, en el hecho de que la Corte
reconoció que la decisión de un órgano judicial en el plano interno, no tiene
la vocación ni la capacidad de modificar un compromiso internacional, sin
perjuicio, naturalmente, de la obligación de las autoridades de adelantar las
acciones que puedan llegar a requerirse con el propósito de asegurar el
cumplimiento de la Constitución y disminuir los efectos negativos que de la
inaplicación de un tratado pueden derivarse para el Estado colombiano en
materia de responsabilidad internacional.
3.3.9.3. Esta
fundamentación obligaba a la Corte, según se dijo, a examinar el precedente
establecido en la sentencia C-276 de 1993 que afirmaba la incompetencia para
adelantar el control constitucional de leyes aprobatorias de tratados ya
perfeccionados. Para ello sostuvo que: (i) no resultaba constitucionalmente
correcto derivar del numeral 10 del artículo 241 de la Carta una prohibición de
ejercer el control constitucional de tratados ya perfeccionados,  en tanto
dicha disposición se limitaba a establecer qué ocurría con aquellos que no lo
habían sido; (ii) el examen de las deliberaciones sobre el particular, en la
Asamblea Nacional Constituyente, no conducían a una conclusión unívoca, pero
que, en todo caso, mostraban el interés en guardar siempre la supremacía de la
Constitución; (iii) el ejercicio de tal control no constituye una interferencia
en las competencias de los órganos internacionales, en tanto una decisión de
inconstitucionalidad no implica invalidación alguna de normas internacionales
sino, en otra dirección, la activación de una obligación de las autoridades
colombianas para adoptar las medidas que aseguren la protección de la
Constitución y eviten los riesgos de responsabilidad internacional; (iv) el
examen constitucional no desconoce el principio de separación de poderes ni las
competencias del Presidente de la Republica, si se tiene en cuenta que este se
encuentra obligado a cumplir las decisiones de este Tribunal en tanto se haya
sometido a la Constitución; (v) el numeral 4 del artículo, 241 al referirse a
la competencia para examinar las leyes, es el fundamento para reconocer una
competencia que complementa el numeral 10 de esa misma disposición; (vi) la
existencia de una duda sobre la vigencia de una competencia que asegura la
supremacía de la Constitución, debe conducir a privilegiar aquella
interpretación que más favorezca dicha supremacía.
3.3.9.4. Con
fundamento en estas consideraciones la Corte concluyó que el artículo 27 de la
Convención se ajustaba a la Constitución[101] pero, que el Gobierno
al momento de perfeccionar el vínculo debía formular una declaración
interpretativa conforme a la cual “Colombia precisa que acepta que un Estado
no puede invocar las disposiciones de su derecho interno  como justificación
del incumplimiento del tratado, en el entendido de que esta norma no excluye el
control judicial de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de los
tratados”.[102]
3.4. Síntesis.
3.4.1. Antes de
la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, la Corte Suprema de Justicia
construyó gradualmente una línea jurisprudencial de ampliación de la
competencia para el juzgamiento de leyes aprobatorias de tratados: desde
interpretaciones restrictivas -reconocidas y aplicadas a partir de 1914- denegatorias
de cualquier posibilidad de control, hasta posturas hermenéuticas dirigidas a
fijar una competencia temporalmente indefinida para examinar formalmente la ley
o limitada en el tiempo para adelantar juicios relativos a vicios materiales.
Los criterios empleados en la articulación del derecho internacional y el
derecho interno, fueron: (i) la distribución de funciones de los poderes
implicados en el proceso de perfeccionamiento del vínculo internacional y la
interpretación del sistema de división de los poderes -perspectiva orgánica-;
(ii) el vínculo existente entre la ley aprobatoria y el tratado internacional -perspectiva
de la naturaleza jurídica de la ley-; (iii) los efectos internos e
internacionales de una decisión de inexequibilidad, en particular, de la
eventual responsabilidad del Estado -perspectiva del compromiso
internacional-; (iv) la garantía de la naturaleza normativa de la
Constitución -perspectiva de la supremacía constitucional-. Fue esta
última razón la que explicó, en buena medida, que la Corte hubiera acogido la
doctrina de la competencia intemporal por vicios de forma y la tesis de la
competencia temporal por vicios de fondo.
3.4.2. El
proceso constituyente de 1991 arrojó un texto finalmente aprobado que pretendió
enfrentar problemas de diferente tipo: (i) cristalizar la garantía de la
supremacía de la Constitución en pretendida armonía con la salvaguarda de la
seguridad jurídica interna e internacional;  (ii) lograr eficiencia en el
trámite de perfeccionamiento de un vínculo internacional; y (iii) concitar la
colaboración de las tres ramas del poder. De la fórmula adoptada, de los textos
propuestos y de las discusiones suscitadas, es posible identificar algunas
características importantes de la voluntad constituyente sobre la regulación
del control de los tratados internacionales:
3.4.2.1. En
primer lugar, la obligación de proteger los mandatos constitucionales y de
asegurar la supremacía en el ordenamiento jurídico, tuvo como efecto la
decisión constituyente de someter los tratados internacionales a dos tipos de
controles: (i) un control político a cargo del Congreso de la República,
manifestado en la posibilidad de aprobar o improbar los tratados sometidos a su
consideración por el Gobierno Nacional; (ii) un control judicial, a cargo de la
Corte Constitucional. A pesar de los desacuerdos acerca del orden de sucesión,
es posible identificar una opinión dominante en el sentido de afirmar que, en
todo caso, habrían de surtirse los dos. En desarrollo de este último control,
la Corte Constitucional se encontraría obligada a juzgar el tratado así como la
ley aprobatoria, tanto por vicios de procedimiento en su formación como por
vicios de fondo[103].
Estas particularidades destacan el carácter integral del juicio adelantado ante
la Corte: el que el pronunciamiento de la Corte se produjera después de la
sanción de la ley, aseguraría que ninguna de las actuaciones del trámite de
formación de la ley quedara exenta del examen constitucional automático
establecido. A pesar de que en algunos de los proyectos originalmente
presentados no se delimitaba con precisión el alcance del control, en los
debates surtidos en la sesión de fecha 24 de mayo de 1991, la revisión completa
de la ley y del tratado fue puesto de presente en varias de las intervenciones,
sin que se presentara una oposición clara a tal conclusión.
3.4.2.2. Como
forma de optimizar la supremacía de la Carta y la eficiencia en el trámite de
perfeccionamiento del vínculo internacional, resultaba indispensable prever un
control que no demandara el ejercicio de la acción pública y, en esa medida, la
competencia de la Corte se activaría por ministerio de la Constitución con la
remisión de la ley sancionada por el Presidente de la República, en un término
breve. El contenido de la regulación, así como la posibilidad de participación
de los ciudadanos en el proceso correspondiente, daba cuenta del carácter
automático pero participativo del control constitucional en este tipo de casos.
En atención a tal carácter automático, puede entenderse la exclusión de
propuestas de reforma que permitían el ejercicio de la acción pública en contra
de tratados, bajo la condición de que ello ocurriera hasta antes del
perfeccionamiento del vínculo internacional. Estas propuestas, que acogían la
denominada tesis de la competencia temporal examinada por la jurisprudencia de
la Corte Suprema en vigencia de las normas constitucionales anteriores, no
podían ser adoptadas si lo pretendido era asegurar la supremacía de la Carta,
en tanto la activación del control dependía de la decisión de los ciudadanos y,
en esa dirección, podría asumirse un vínculo internacional contrario a la
Constitución y posteriormente incuestionable.
3.4.2.3. Con el objetivo
de preservar la estabilidad del vínculo jurídico, se dispuso que la competencia
de la Corte consistiera en decidir definitivamente. Este rasgo, que
combinado con los anteriores, implica que la decisión de la Corte hace tránsito
a cosa juzgada constitucional absoluta y deriva en la imposibilidad de intentar
una acción pública de inconstitucionalidad en contra de un tratado o de la ley
que lo aprueba cuando se ha surtido el control previsto. En esa medida, el
Presidente de la República quedaba habilitado para perfeccionar el vínculo
internacional acudiendo a los medios previstos para el efecto.  Cabe advertir
que no es posible inferir del proceso constituyente, una intención de
proscribir el control constitucional de tratados perfeccionados y no juzgados
constitucionalmente, como tampoco la voluntad de autorizar de manera absoluta
dicho control.
3.4.2.4.
Finalmente, la regla adoptada en la Constitución implicó otra decisión
fundamental: el perfeccionamiento de tratados, por parte del Presidente de la
República, depende no solo de la decisión del Congreso de la República sino de
las determinaciones que adopte la Corte Constitucional. La decisión de este
Tribunal constituye una condición necesaria para que sea posible el
perfeccionamiento del vínculo internacional, reiterando el carácter preventivo
de la intervención de la Corte Constitucional.
3.4.3. La Corte
Constitucional ha definido el alcance de su competencia en materia de control
constitucional de tratados perfeccionados en vigencia de la Constitución
anterior. Una tesis negó enfáticamente las posibilidades de adelantar el
control, al paso que  otra afirmó su procedencia aunque determinó de manera
diferente su alcance. La sentencia C-027 de 1993 señaló que la posibilidad de
declarar inconstitucional un tratado ya perfeccionado solo era procedente al
configurarse un vicio de competencia manifiesto. La sentencia C-400 de 1998,
que formuló el precedente en la actualidad vigente, sentó la obligación de
declarar la inexequibilidad de los compromisos internacionales, en todos
aquellos casos en los que se desconociera la Constitución de Colombia.
3.4.4. La regla
de decisión vigente, según la cual la Corte es competente para pronunciarse
sobre la constitucionalidad de una ley aprobatoria de un tratado perfeccionado,
se funda en el reconocimiento de la supremacía e integridad de la Constitución.
Dicha supremacía  impide, en el plano interno, que el Estado Colombiano asuma
compromisos que se opongan a las decisiones constituyentes.
4. Las
relaciones entre el derecho interno y el derecho internacional.
4.1. Regulación
internacional en la Constitución.
La Constitución contiene
múltiples normas que se ocupan de las relaciones exteriores del Estado y
plantean complejas relaciones entre los ordenamientos interno e internacional.
4.1.1. Un primer grupo normativo
se encuentra conformado por aquellas que definen los objetivos y criterios
que orientan y regulan las relaciones internacionales del Estado.
4.1.1.1. En esa dirección el
artículo 9º prescribe los principios en los que se fundan las relaciones
internacionales y dispone que la política exterior de la República de Colombia
se orientará hacia la integración latinoamericana y del Caribe. En sentido
similar, el artículo 226 prevé que el Estado promoverá la internacionalización
de sus relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas a partir de
bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
4.1.1.2. El artículo 227
dispone que el Estado Colombiano promoverá la integración económica, social y
política con las demás naciones y especialmente, con los países de América
Latina y del Caribe, mediante la celebración de tratados que sobre bases de
equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive
para conformar una comunidad latinoamericana de naciones. Adicionalmente, el
artículo 150, numeral 16, prevé, sin aludir específicamente al ámbito de
integración regional del área Latinoamericana y del Caribe que, sobre bases de
equidad, reciprocidad y conveniencia, podrá el Estado Colombiano celebrar
tratados que tengan por finalidad transferir parcialmente determinadas
atribuciones a organismos internacionales con el propósito de promover o
consolidar la integración económica con otros Estados.
4.1.2. Un segundo grupo de
disposiciones establecen reglas relativas a las competencias en materia de
dirección de las relaciones internacionales y a los procedimientos
correspondientes al control político y judicial de los tratados celebrados por
la República de Colombia. Se destaca en ese contexto, la regulación
aplicable al Presidente de la República, al Congreso y a la Corte
Constitucional.
4.1.2.1. El artículo 189,
numeral 2°, le atribuye al Presidente de la República la competencia para
dirigir las relaciones internacionales y, en desarrollo de tal atribución,
nombrar a los agentes diplomáticos y consulares, recibir a los agentes
respectivos y celebrar con otros Estados y sujetos de derecho internacional
–entidades- tratados -convenios-. Ese mismo artículo le asigna al Presidente de
la República la competencia de proveer la seguridad exterior de la República,
defendiendo la independencia y la honra de la Nación, y la inviolabilidad de su
territorio, (ii) declarar la guerra con permiso del Senado, o hacerla sin tal
autorización para repeler una agresión extranjera y (iii) convenir y ratificar
los tratados de paz (num. 6).
4.1.2.2. Por su parte y también
delimitando las competencias del Presidente de la República, el artículo 224 lo
autoriza para dar aplicación provisional a los tratados de naturaleza económica
y comercial que hubieren sido acordados en el ámbito de organismos
internacionales, que así lo dispongan. En esos eventos debe enviarse el tratado
al Congreso para su aprobación y, de improbarse,  la aplicación provisional se
suspenderá.
4.1.2.3. El artículo 58
transitorio autorizó excepcionalmente al Gobierno Nacional para ratificar los
tratados ya suscritos que hubiesen sido aprobados, al menos, por una de las
Cámaras del Congreso de la República. Finalmente, el artículo 225 dispone la
existencia de una Comisión de Relaciones Exteriores que deberá actuar como
cuerpo consultivo del Gobierno.
4.1.2.4. El artículo 150
(numeral 16) le asigna al Congreso la competencia para aprobar o improbar los
tratados que la República de Colombia haya celebrado con otros Estados o con
otros sujetos –entidades- de derecho internacional. El artículo 154 determina
que la iniciativa de proyectos de ley relativos a las relaciones internacionales
debe iniciar su trámite en el Senado de la República, sometiéndose -en su
aprobación- a las reglas generales de la ley ordinaria. Prevé el artículo 164
que el Congreso se encuentra obligado a dar prioridad al trámite de los
proyectos de ley aprobatorios de los tratados sobre derechos humanos que sean
sometidos a su consideración por parte del Gobierno. Al regular los casos en
los cuales no es posible el referendo, el artículo 170 contempla a las leyes
aprobatorias de tratados.
4.1.2.5. El artículo 241
establece a cargo de la Corte el control constitucional previo a la
ratificación, de las leyes aprobatorias de tratados así como de los tratados
mismos, prescribiendo que solo en las condiciones establecidas por la Corte el
presidente podrá perfeccionar el vínculo internacional. Esta atribución de la
Corte comprende, según lo ha definido la jurisprudencia, el control de los
tratados a los que alude el artículo 58 transitorio de la Constitución.
Adicionalmente y conforme se sintetizó en el fundamento jurídico XXXX, al
describir las competencias de esta Corporación, el numeral 4 del artículo 241
le confiere la atribución para adelantar el examen de las leyes aprobatorias de
tratados ratificados antes de 1991.
4.1.3. Finalmente un tercer
grupo establece normas relacionadas con la integración de las normas del
derecho internacional en el sistema de fuentes previendo, con mayor o menor
claridad, la posición de las mismas.
4.1.3.1. Puede constatarse en
ese sentido la referencia a los instrumentos internacionales para identificar e
interpretar los derechos de una parte así como para determinar la conformación
de las fuentes del derecho de algunas áreas del ordenamiento. Cabe destacar, en
esa dirección (i) el artículo 44 al remitir a los tratados para identificar
aquellos derechos cuya titularidad, en adición a los que se mencionan
expresamente, se encuentra radicada en los niños, (ii) el artículo 53 al
disponer que los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados
harán parte de la  legislación interna, (iii) el artículo 93 al prescribir (a)
la prevalencia en el orden interno de los tratados y convenios internacionales
aprobados por el Congreso y ratificados por el Presidente que reconocen los
derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción y (b)
la obligación de interpretar los derechos y deberes constitucionales de acuerdo
con los tratados de derechos humanos ratificados por el Estado Colombiano, (iv)
el artículo 94 que reitera la regla según la cual los derechos pueden ser
objeto de reconocimiento en los tratados o que, en todo caso, no supone negar
la existencia de otros inherentes al ser humano y (v) el artículo 214 conforme
al cual, aun en los estados de excepción, siempre se respetarán las reglas del
derecho internacional humanitario -y que es obligatoria la expedición de una
ley estatutaria que establezca los controles y garantías para proteger los
derechos de acuerdo con lo dispuesto en los tratados-. Finalmente y en estrecha
relación con el propósito de garantizar la protección de los derechos humanos,
(vi) el Acto Legislativo 2 de 2001 dispuso adicionar el artículo 93 previendo
una autorización para reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional
y para ratificar el denominado “Estatuto de Roma”. Igualmente admitió que dicho
tratado contemplara tratamientos diferenciados respecto de garantías
reconocidas por la Carta.
4.1.3.2. También se prevén
reglas que acuden al derecho internacional para determinar los límites del
territorio y para identificar qué elementos hacen parte de él. Con esa
orientación el artículo 101consagra (i) que la fijación de limites puede
llevarse a efecto mediante tratados aprobados por el Congreso y ratificados por
el Presidente o mediante laudos en que sea parte la Nación; (ii) que su
modificación solo es admisible con apoyo en tratados que cumplan las
condiciones de aprobación y ratificación antes señaladas; y (iii) que hacen
parte de la República de Colombia, el subsuelo, el mar territorial, la zona
contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio
aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y
el espacio donde actúa, de conformidad con el derecho internacional.
4.1.3.3. Cumpliendo también la
función de determinar el papel de las fuentes del derecho internacional para
delimitar el ejercicio de una competencia (i) el articulo 35 remite a los
tratados como uno de los instrumentos en los que se puede fundamentar la
extradición; (ii) el artículo 96 dispone que serán nacionales por adopción los
miembros de los pueblos indígenas que comparten territorios fronterizos, con
aplicación del principio de reciprocidad según tratados públicos; y (iii) el
artículo 235 dispone que le corresponderá a la Corte Suprema, en los casos en
que así lo disponga el derecho internacional, los negocios contenciosos de los
agentes diplomáticos acreditados ante el Gobierno de la Nación.
4.2. Relaciones
generales entre los ordenamientos jurídicos de derecho internacional y derecho
interno.
4.2.1.
Instrumentos internacionales y Constitución.
Los vínculos que
surgen entre el derecho interno y el derecho internacional han sido analizados
en la jurisprudencia constitucional en múltiples oportunidades. A partir de las
disposiciones constitucionales así como de los diferentes pronunciamientos de
este Tribunal, es posible identificar un conjunto de reglas y principios que
definen las relaciones entre tales manifestaciones del derecho contemporáneo.
Las cuestiones
que han dado lugar a la definición de tales reglas y principios son de
diferente naturaleza. Así, la Corte ha debido enfrentar preguntas relativas (i)
al carácter vinculante, en el derecho interno, de instrumentos internacionales;
(ii) a la forma en que la Constitución reconoce tales instrumentos; y (iii) a
su ubicación en el sistema de fuentes colombiano. En relación con este último
problema, la Corte, adicionalmente (iv) ha debido precisar las relaciones que
existen entre los diferentes instrumentos internacionales y la Constitución, a
fin de establecer si se integran a esta en algún sentido y, en caso de ser así,
qué significa tal integración.
4.2.2. Remisiones al Derecho
Internacional.
Las remisiones al derecho
internacional en la Constitución son entonces de diferente tipo y cumplen
diferentes funciones. En esta oportunidad la Corte juzga importante, sin
perjuicio de las consideraciones que se formulen al adelantar el examen
especifico de cada una de las disposiciones demandadas, presentar una síntesis
de las principales relaciones que pueden identificarse entre el derecho
internacional y el derecho interno y, en particular, los supuestos
constitucionales que deben orientar dicha interacción. Esta síntesis permitirá,
entre otras cosas: (i) precisar que no todas las relaciones entre el derecho
internacional y el derecho interno fueron objeto de tipificación
constitucional; (ii) que el bloque de constitucionalidad ha constituido uno de
los ejes para comprender tales relaciones, aunque no todas ellas se agotan y
explican a partir de tal categoría; y (iii) que es necesario afirmar un
conjunto de relaciones particulares entre el derecho internacional y el derecho
interno que se gobiernan, en todo caso, por la regla de supremacía
constitucional establecida en el artículo  4º de la Constitución.
4.2.3. El carácter
diferenciado de las relaciones del derecho interno y el derecho internacional.
4.2.3.1. El
examen cuidadoso de la experiencia constitucional colombiana a partir de 1991,
permite identificar algunos rasgos particulares de la relación entre el derecho
interno y el derecho internacional. Tales rasgos demandan una aproximación, no
a partir de tesis extremas que superpongan una u otra área a las demás sino,
por el contrario, una perspectiva que considere que las relaciones entre ellas
no se manifiestan -en todos los casos- de manera uniforme.
4.2.3.2. Ese
punto de partida se apoya en el hecho de que la Constitución, al paso que prevé
diferentes vínculos entre el ordenamiento jurídico doméstico y las fuentes del
derecho internacional -materializando así el propósito constituyente de
internacionalizar las relaciones políticas, económicas, sociales y
ambientales-, también es inequívoca al determinar que la soberanía radica en el
pueblo; y, al ser ello así, su expresión primigenia en la Carta Política impone
un deber irrenunciable de proteger su supremacía. Así pues, este Tribunal
considera que la interacción del derecho interno y el derecho internacional
debe interpretarse considerando que las relaciones entre derecho internacional
y derecho interno son de diversa naturaleza y alcance.
4.2.3.3. Entre
las diferentes fuentes del derecho interno y el derecho internacional existen
relaciones de jerarquía que deben ser tenidas en cuenta por el intérprete de la
Carta. En esa dirección, la regla de supremacía constitucional, en tanto
constituye el parámetro para reconocer las normas que pertenecen al sistema
jurídico colombiano, demanda que la totalidad de normas respeten los límites
establecidos en ella y, al mismo tiempo, optimicen los mandatos que contiene.
De esa consideración se siguen las reglas, reconocidas por la Corte
Constitucional desde la sentencia C-400 de 1998, conforme a las cuales (a) en
caso de incompatibilidad entre una norma internacional y una norma
constitucional deben preferirse las constitucionales activándose en esos casos,
(b) un deber de emprender las actividades que se requieran para superar la
contradicción entre ambos ordenamientos.
No obstante lo
anterior, es posible que algunas de las fuentes del derecho internacional gocen
de un predominio respecto de fuentes exclusivamente nacionales. Conforme a
ello, (i) las disposiciones del ius cogens en tanto normas imperativas
del derecho internacional tienen una jerarquía especial y, en esa medida, la Constitución
se encuentra a ellas sometida. La Corte también ha reconocido: (ii) la especial
posición, en la jerarquía de fuentes, de los tratados de derechos humanos y los
tratados de límites, al punto que pueden condicionar la validez de otras normas
jurídicas; (ii) la posibilidad de que normas dictadas por órganos comunitarios
de organizaciones internacionales con vocación subregional, en desarrollo de la
cesión parcial de algunas competencias por parte del Estado, prevalezcan y
produzcan efectos inmediatos en el ordenamiento jurídico; y (iii) la necesidad
de otorgarle un valor especial a las leyes aprobatorias de tratados en
consideración, no solo al trámite especial que las gobierna -se someten a un
control automático de constitucionalidad-, sino al hecho consistente en que a
través de ellas se incorporan en el orden interno obligaciones
internacionales.
4.2.3.4. Las
relaciones del derecho interno y el derecho internacional también se
manifiestan en procesos de armonización o integración. De esta manera (i)
algunos tratados, cobijados por el concepto del bloque de constitucionalidad,
permiten reconocer derechos no establecidos directamente en la Carta o hacen
posible dinamizar y corregir la interpretación de normas que,
como las de derechos humanos, se encuentran afectadas por el más alto grado de
indeterminación; (ii) las interpretaciones autorizadas de cortes
internacionales de derechos humanos ofrecen alternativas hermenéuticas de la
Carta de derechos; (iii) diferentes normas del derecho internacional permiten
no solo orientar las relaciones exteriores -tal y como lo prevé el artículo 9-
sino que, al mismo tiempo, ofrecen criterios para juzgar la constitucionalidad
de disposiciones de derecho interno; o (vi) las normas del derecho interno
pueden contribuir a reforzar determinados instrumentos internacionales que, en
atención a su naturaleza no obligatoria, dependen de su transposición o
incorporación en el ordenamiento interno.
4.2.3.5.
Finalmente, la relación entre el derecho interno y el internacional también
supone que los propósitos de uno y otro, en ocasiones coinciden pero en otras
difieren. Por ello es importante que las autoridades competentes participen de
una interpretación de la Constitución que, sin renunciar a la filosofía
libertaria, social y democrática que la inspira, haga posible su coordinación, según
el rumbo que la sociedad internacional a partir de verdaderos consensos
políticos e interculturales, vaya trazando. En esa dirección se encuentra, por ejemplo,
el artículo 214 de la Constitución al incorporar, automáticamente, las normas -incluso
consuetudinarias- del derecho internacional humanitario o el Acto Legislativo
que permitió el reconocimiento de la jurisdicción de la Corte Penal
Internacional.
4.2.4. Desarrollos
jurisprudenciales.
A continuación, la Corte
presenta una síntesis general del estado actual de la jurisprudencia a partir
de la que se edifican las conclusiones anteriores.  Así las cosas  la Corte se
ocupará de la relación entre el derecho interno y el derecho internacional en
las siguientes materias: normas de ius cogens; derecho internacional de los
derechos humanos y derecho internacional humanitario; artículo 9 de la
Constitución y principios del derecho internacional aceptados por Colombia;
derecho internacional del trabajo y, en particular, convenciones
internacionales del trabajo; derecho comunitario; tratados en materia económica
y comercial, adoptados en el ámbito de organismos internacionales y derecho de
los tratados. En atención a su relevancia específica para resolver algunos de
los problemas planteados en esta oportunidad, las relaciones del régimen
constitucional en materia de límites y de integración del territorio y el
derecho internacional, serán objeto de tratamiento específico.
4.3. Las normas
imperativas de derecho internacional o de ius cogens y el derecho
interno.
4.3.1. La noción
de norma imperativa de derecho internacional o de ius cogens aun cuando
pudiere remontarse –en sus antecedentes teóricos y conceptuales– a orígenes
remotos, fue acordada, en su definición, en la “Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el derecho de los tratados”, llevada a efecto en la ciudad de
Viena, República de Austria, del año 1968 al año 1969 y codificada en el artículo
53 de la “Convención de Viena sobre el derecho de los tratados”,
adoptada en la aludida Conferencia. La precitada cláusula dispone:
Tratados
que estén en oposición con una norma imperativa de derecho internacional
general (jus cogens)
Es
nulo todo tratado que, en el momento de su celebración, esté en oposición con
una norma imperativa de derecho internacional general. Para los efectos de la
presente Convención, una norma imperativa de derecho internacional general es
una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su
conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que sólo puede ser
modificada por una norma ulterior de derecho internacional general que tenga el
mismo carácter.
4.3.2. La Corte
Internacional de Justicia ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre la
categoría de normas imperativas de derecho internacional o de ius cogens.
En ese sentido, conviene referir la decisión del Caso “Armed activities in
the territory of the Congo” del año 2006, en la que el tribunal
internacional en afirmó que la prohibición del genocidio era, con plena
seguridad, norma imperativa de derecho internacional. Adicionalmente, otras
sentencias de la Corte Internacional de Justicia, aun cuando no han empleado
–de manera expresa– los vocablos “normas de ius cogens”, han sido
entendidas como definitorias de normas de tal categoría, inter alia, la
proferida en la decisión del Caso “Military and paramilitary activities in
and against Nicaragua”, entre la República de Nicaragua y los Estados
Unidos de América, respecto de ciertas reglas básicas sobre el derecho
internacional humanitario aplicable a los conflictos armados[104].
4.3.3. Por su
parte, la Comisión de Derecho Internacional de la Organización de Naciones
Unidas, señaló que los ejemplos más citados de normas imperativas de derecho
internacional o de ius cogens son: la prohibición de la agresión; de la
esclavitud y el comercio de esclavos; del genocidio; del apartheid de
discriminación racial; de la tortura; y ciertas reglas básicas sobre el derecho
internacional humanitario aplicable a los conflictos armados[105].
4.3.4. De
conformidad con la definición prevista en el referido artículo 53 de la  “Convención
de Viena sobre el derecho de los tratados”, las normas imperativas de
derecho internacional, al ser “aceptadas y reconocidas por la comunidad
internacional de Estados en su conjunto como normas que no admiten acuerdo en
contrario y que sólo pueden ser modificadas por norma ulterior de derecho
internacional general que tenga el mismo carácter”, no son susceptibles de
ser desconocidas por la Constitución Política. Como consecuencia de lo
expuesto, prevalecen sobre la Carta.
4.3.5. Aunque el
ordenamiento constitucional interno pueda integrar directamente al texto
constitucional algunas disposiciones del ius cogens, tal y como ocurre, al menos
en principio, con el artículo 214 al aludir a las normas del derecho
internacional humanitario, es indudable que tal tipo de disposiciones, en
atención a su naturaleza, tienen una posición jerárquica que condiciona la
validez material no solo de las demás normas internacionales sino también de
disposiciones constitucionales o superiores del derecho interno.
4.4. La relación entre el derecho interno, el derecho
internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario.
4.4.1. La Constitución contiene
referencias expresas a las normas internacionales  relacionadas con los
derechos humanos. De manera específica, el artículo 93 de la Constitución
establece dos remisiones a los tratados en esta materia. La remisión contenida
en el primer inciso cumple una función integradora en tanto hace posible
reconocer como derechos exigibles en Colombia aquellos que, aunque no se
encuentren contenidos en la Carta, son derechos reconocidos en tratados y
convenios aprobados por el Congreso, que no admiten su limitación durante los
estados de excepción. A su vez, la remisión del segundo inciso tiene como
efecto integrar al ordenamiento jurídico nacional, como criterios de
interpretación de los derechos y deberes reconocidos en la Constitución, a todos
los tratados de derechos humanos ratificados por el Estado Colombiano. Es claro
que los tratados a los que alude el artículo citado son aquellos en los que se
ha perfeccionado ya el vínculo internacional y que, en esa medida, han cumplido
las exigencias impuestas por la Constitución para tal efecto.
4.4.2. La Constitución, en el
marco de la regulación de los estados de excepción, dispuso en el numeral 2 del
artículo 214 que siempre se respetarán las
reglas del derecho internacional humanitario. Eso implica una remisión directa
a las normas que componen el referido ordenamiento y que, incluso, indica que
su validez en el sistema jurídico colombiano resulta independiente de la
existencia de un convenio internacional en vigor para la República de Colombia.
Ahora bien, al margen de lo anterior, es claro que existe un reenvío expreso y
preciso que  permite identificar una decisión constituyente, análoga a la
contenida en el artículo 93, dirigida a otorgarle un alto valor constitucional
a las normas que componen el derecho internacional humanitario.
4.4.3. La jurisprudencia de
esta Corporación se ha esforzado por establecer la posición que ocupan estas
normas de derecho internacional respecto de la Constitución y de las otras
normas del ordenamiento interno. Para ello, aunque no fue así siempre, sostiene
que este grupo de disposiciones se integran al denominado bloque de
constitucionalidad. Una breve revisión de algunas de las decisiones de la Corte
hacen posible identificar la incorporación de este concepto para explicar el
papel de estas disposiciones en el ordenamiento vigente, lo que evidencia la íntima relación entre el derecho interno
y el internacional en materia de protección de los derechos humanos.
4.4.3.1. Desde
sus primeras providencias la Corte estableció el valor o efecto de las normas
internacionales sobre derechos humanos. Así, en la sentencia T-002 de 1992, la
Corte advirtió que uno de los criterios auxiliares para definir la
fundamentalidad de un derecho en atención a lo dispuesto por el artículo 93 de
la Carta, era su reconocimiento en los tratados de derechos humanos. Con
fundamento en esa consideración, entre otras, concluyó que la educación era un
derecho fundamental. Para ello citó como fuentes el “Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales” y el contenido
de la “Declaración Universal de Derechos Humanos”.
Con una orientación similar, la sentencia T-426 de 1992 afirmó que el
derecho de los ciudadanos a que se satisfagan sus necesidades mínimas se
encontraba reconocido como derecho fundamental en las normas contenidas en la “Declaración
Universal de los Derechos Humanos” de manera tal que, y, por consiguiente,
era necesario reconocer “el carácter fundamental del derecho a la seguridad
social para aquellas personas con necesidades básicas insatisfechas y que se
encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta por su condición
económica, física o mental.” La Corte anunciaba de manera genérica el
significado y valor interpretativo de los tratados de derechos humanos, como el
referido “Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales”.
4.4.3.2. Al
adelantar el control abstracto de constitucionalidad la Corte también empezó a
identificar y caracterizar las relaciones entre la Constitución y las normas
internacionales de derechos humanos. La sentencia C-574 de 1992 reconoció que
el “Protocolo Adicional a la Convención de Ginebra” hacía parte integral
de las normas de ius cogens, razón que justificaba que el Constituyente
acogiera en el artículo 214 una “fórmula de la incorporación
automática del derecho internacional humanitario al ordenamiento interno
nacional”. Así mismo, estableció que “las reglas del derecho
internacional humanitario son hoy, -por voluntad expresa del Constituyente-,
normas obligatorias per se  sin ratificación alguna previa o
sin expedición de norma reglamentaria”. Finalmente, señaló que “la
Constitución colombiana limita expresamente la competencia de las instancias
creadoras y aplicadoras del derecho, en beneficio de la obligatoriedad plena de
los principios del derecho internacional humanitario”[106].
Meses después,
al adelantar el examen constitucional de algunas disposiciones del “Concordato
entre la República de Colombia y la Santa Sede”, la sentencia C-027 de
1993, caracterizó como ius cogens las normas a las que hacían referencia
los artículos 93 y 214 de la Carta. Dicho eso explicó así sus relaciones con la
Constitución y el resto del ordenamiento jurídico nacional:
“Surge de esta manera una verdadera
integración jurídica entre el derecho interno de los países, en cuya cúpula se
halla la Constitución Política, y el derecho internacional cuando está de
presente su jus cogens, dado que éste por representar valores superiores,
inalienables e inenajenables del individuo como son los derechos humanos, se
coloca por encima de la misma normación internacional que pudiera desconocerlos
y al mismo jus cogens habrá de acomodarse la legislación interna de los países
(art. 93 C.N.)  Dentro de esta concepción es que esta Corte habrá de
juzgar el Concordato, el cual por ello ofrece características de tratado sui
géneris.”
De estas
decisiones se infieren dos reglas. La primera indica que el valor del derecho
internacional humanitario en el ordenamiento jurídico proviene no solo de su
condición de ius cogens sino de la referencia expresa que hace el
artículo 214 de la Carta, de manera tal que su obligatoriedad no depende de la
celebración de tratado alguno[107].
Esto implica que las normas que integran tal área del derecho tienen fuerza
constitucional directa. La segunda regla prescribe que los derechos humanos –en
general- se encuentran en la cúpula con la Constitución. A ellos no solo
se somete el derecho interno sino también el restante derecho internacional[108].
Una
consideración importante que tuvo por objeto precisar la relación de estas
normas con la Constitución fue planteada por este Tribunal en la sentencia       C-295
de 1993. Según la Corte la prevalencia de los tratados de derechos humanos
prevista en el artículo 93 se encuentra condicionada a que “no contraríen o vulneren los preceptos consagrados en
nuestra Carta Política, pues en el caso de que tal cosa ocurriera las cláusulas
transgresoras serían inaplicables.”
Ello implica que los tratados de derechos humanos referidos en la citada
disposición se encuentran en todo caso sometidos a la Carta Política y, por
ello, su prevalencia no es absoluta.
En
concordancia con esta perspectiva, posturas más recientes de este Tribunal han
advertido la necesidad de interpretar el contenido de los tratados de derechos
humanos integrados al bloque de constitucionalidad en armonía con la
Constitución. Así por ejemplo, la sentencia C-028 de 2006 sostuvo “que la
pertenencia de una determinada norma internacional al llamado bloque de
constitucionalidad, de manera alguna puede ser interpretada en términos de que
esta última prevalezca sobre el Texto Fundamental” y, por ello,
es imprescindible “adelantar interpretaciones armónicas y sistemáticas entre
disposiciones jurídicas de diverso origen.”[109]
4.4.3.3. La
aparición del concepto del bloque de constitucionalidad en la
jurisprudencia constitucional permitiría avanzar en la determinación de las
relaciones entre la Constitución y el derecho internacional humanitario. Ello
ocurrió en la sentencia C-225 de 1995.[110] En esa oportunidad,
señaló que el derecho internacional humanitario se encuentra comprendido por el
contenido normativo del primer inciso del artículo 93 de la Carta en tanto esta
norma alude a los derechos cuya limitación no es posible durante los estados de
excepción.
Considerando lo
que había ya había advertido en el pasado acerca del sometimiento a la Carta de
los tratados referidos en el artículo 93, la Corte se preguntó cuál debía ser,
atendiendo la supremacía constitucional, el alcance de la regla de prevalencia
del inciso primero del referido artículo:
“La Corte considera que la noción de "bloque de
constitucionalidad", proveniente del derecho francés pero que ha hecho
carrera en el derecho constitucional comparado (…), permite armonizar los principios
y mandatos aparentemente en contradicción de los artículos 4º y 93 de nuestra
Carta.
(…)
Como vemos, el bloque de constitucionalidad está
compuesto por aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el
articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control
de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente
integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia
Constitución. Son pues verdaderos  principios y reglas de valor
constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional, a
pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma diversos al de las
normas del articulado constitucional stricto sensu.
En tales circunstancias, la Corte Constitucional
coincide con la Vista Fiscal en que el único sentido razonable que se puede
conferir a la noción de prevalencia de los tratados de derechos humanos y de
derecho internacional humanitario (CP arts 93 y 214 numeral 2º) es que éstos
forman con el resto del texto constitucional un "bloque de
constitucionalidad", cuyo respeto se impone a la ley. En efecto, de esa
manera se armoniza plenamente el principio de supremacía de la Constitución,
como norma de normas (CP art. 4º), con la prevalencia de los tratados
ratificados por Colombia, que reconocen los derechos humanos y prohíben su
limitación en los estados de excepción (CP art. 93).
Como es obvio, la imperatividad de las normas
humanitarias y su integración en el bloque de constitucionalidad implica que el
Estado colombiano debe adaptar las normas de inferior jerarquía del orden
jurídico interno a los contenidos del derecho internacional humanitario, con el
fin de potenciar la realización material de tales valores.”
Esta sentencia
estableció reglas de interpretación que serían atendidas, en general, por la
jurisprudencia constitucional. En primer lugar, (i) el bloque de
constitucionalidad es una categoría que explica la relación entre el mandato de
prevalencia del inciso primero del artículo 93 y el deber de asegurar la
supremacía constitucional. En segundo lugar, (ii) las normas que integran el
bloque de constitucionalidad no están incorporadas formalmente a la
Constitución y, en esa medida, no demandan para su modificación el trámite
aplicable a las reformas constitucionales. Su incorporación se produce como
consecuencia de la remisión que a tales normas hace el texto de la Carta. En
tercer lugar (iii) el bloque de constitucionalidad no es nunca parámetro para
el juzgamiento de la Constitución de 1991 y sí lo es para el control
constitucional de las leyes. En cuarto lugar, (iv) a partir de las normas del
bloque de constitucionalidad se activan deberes de modificar o ajustar el
ordenamiento jurídico infra-constitucional en aquello que resulte incompatible
con tales normas.
4.4.3.4.
Perfilado el concepto de bloque de constitucionalidad, la Corte pronto
avanzaría en la diferenciación de dos sentidos del mismo y asignaría al derecho
internacional humanitario la máxima posición. En la sentencia C-358 de 1997 esta
Corporación sostuvo:
“Con arreglo a la jurisprudencia de esta Corporación, el
bloque de constitucionalidad (…) está compuesto por aquellas normas y principios
que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son
utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes. Ello
bien sea porque se trata de verdaderos  principios y reglas de valor
constitucional, esto es, porque "son normas situadas en el nivel
constitucional", como sucede con los convenios de derecho internacional
humanitario (…), o bien  porque son disposiciones que no tienen rango
constitucional pero que la propia Carta ordena que sus mandatos sean respetados
por las leyes ordinarias, tal y como sucede con las leyes orgánicas y
estatutarias en determinados campos (…).”
Ello permitía
diferenciar dos grupos de normas: aquellas integradas al bloque y, al mismo
tiempo, ubicadas en una posición equivalente a la Constitución, y las  normas
que no se encuentran en una posición equivalente a las de la Carta Política
pero que, igual que las primeras, se erigen en parámetro de control de otras
leyes. Esta perspectiva aseguraba la incorporación de diferentes tipos de
normas al bloque de constitucionalidad allanando el camino, adicionalmente,
para establecer relaciones jerárquicas diferenciadas. Con fundamento en esa
distinción, la sentencia C-191 de 1998, señaló:
“Efectivamente,
resulta posible distinguir dos sentidos del concepto de bloque de
constitucionalidad. En un primer sentido de la noción, que podría denominarse
bloque de constitucionalidad stricto sensu, se ha considerado que se encuentra
conformado por aquellos principios y normas de valor constitucional, los que se
reducen al texto de la Constitución propiamente dicha y a los tratados
internacionales que consagren derechos humanos cuya limitación se encuentre
prohibida durante los estados de excepción (C.P., artículo 93).
(…)
Más
recientemente, la Corte ha adoptado una noción lato sensu del bloque de
constitucionalidad, según la cual aquel estaría compuesto por todas aquellas
normas, de diversa jerarquía, que sirven como parámetro para llevar a cabo el
control de constitucionalidad de la legislación. Conforme a esta acepción, el
bloque de constitucionalidad estaría conformado no sólo por el articulado de la
Constitución sino, entre otros, por los tratados internacionales de que trata
el artículo 93 de la Carta, por las leyes orgánicas y, en algunas ocasiones,
por las leyes estatutarias.
(…)
En
suma, es posible afirmar que aquellas normas que pertenezcan al denominado
bloque de constitucionalidad lato sensu, se caracterizan por: (1) ser parámetro
para efectuar el control de constitucionalidad del derecho interno; (2) tener
un rango normativo superior a las leyes ordinarias (en algunos casos son normas
constitucionales propiamente dichas y, en otros casos, ostentan una jerarquía
intermedia entre la Constitución y la ley ordinaria); y, (3) formar parte del
bloque de constitucionalidad gracias a una remisión expresa efectuada por
alguna disposición constitucional”.
Resultaba
entonces claro que el bloque de constitucionalidad, en sentido estricto,
únicamente comprendería la Constitución misma y los tratados de derechos
humanos enunciados en la primera parte del artículo 93 de la Carta, incluyendo,
desde luego, las normas correspondientes al derecho internacional humanitario.
Las restantes normas, erigidas en referente de control constitucional, quedaban
comprendidas por el sentido lato del bloque. Adicionalmente por lo expresamente
establecido en el artículo 44 de la Carta los tratados internacionales que
reconozcan derechos a los niños hacen parte del bloque de constitucionalidad[111].
4.4.3.5. En la
sentencia C-400 de 1998, la Corte se ocupó de analizar las relaciones y
tensiones entre el derecho interno y el derecho internacional. En esa
oportunidad señaló (i) la regla general según la cual la Constitución
prevalecía sobre todos los tratados y (ii) una regla exceptiva -a la que no
resultaría aplicable esa prevalencia- que comprendía los tratados de derechos
humanos que prohíben su limitación en los estados de excepción y los tratados
de límites. En consideración a ello “con excepción de los tratados de
fronteras y ciertos convenios de derechos humanos, en virtud del artículo 4º
superior, son inaplicables en nuestro país todas aquellas normas previstas por
instrumentos internacionales que desconozcan preceptos constitucionales.”
En el mismo
nivel de los tratados de derechos humanos referidos en el inciso primero del
artículo 93 de la Constitución quedaban integrados los tratados de límites en
virtud de lo  establecido en el artículo 101. Como se explicará adelante, la
Corte daría un paso adicional en la precisión de la ordenación de las normas
integradas al bloque de constitucionalidad, en sentido estricto, al indicar que
este último tipo de tratados -ya perfeccionados al entrar en vigencia la
Constitución de 1991- no podían cuestionarse judicialmente y su modificación
requeriría de la celebración de un tratado aprobado mediante el trámite propio de
una reforma constitucional. Esto supuso la constitucionalización -en el sentido
más fuerte- de tales tratados de límites.
Esta distinción
demostraba que entre las normas integradas al bloque era posible establecer
diferencias en atención a su ubicación jerárquica. Esta idea quedaría planteada
en la sentencia C-582 de 1999 en la que este Tribunal sostuvo que “las
normas que integran el bloque de constitucionalidad son parámetros de
legitimidad constitucional, pero no por ello gozan de idéntica jerarquía
normativa.”. En consideración a ello  “no todos los contenidos
normativos que son parámetros de constitucionalidad, deban ser modificados de
acuerdo con el procedimiento previsto para la reforma constitucional, pues el
proceso de cambio normativo varía según la naturaleza de cada disposición.”
4.4.3.6. El Acto
Legislativo 2 de 2001 -que adicionó el artículo 93 de la Constitución- tuvo
como efecto, con el propósito de avanzar en la protección internacional de los
derechos humanos, la incorporación del denominado “Estatuto de Roma” al
bloque de constitucionalidad, en tanto dicho acto legislativo efectúa una
remisión directa al mismo. En esa medida y aunque las disposiciones que hacen
parte de tal tratado tienen un ámbito restringido de aplicación, ellas se
erigen en parámetro de control constitucional. Incluso, algunas de las
consideraciones vertidas en la sentencia C-578 de 2002 advierten que el
precitado “Estatuto de Roma” debe interpretarse en el caso de juzgamiento de
colombianos de conformidad con el derecho internacional humanitario y el
derecho internacional de los derechos humanos, de manera tal que las normas que integran tales ordenamientos
deberán ser tenidas en cuenta “siempre y cuando éstos no sean incompatibles
con dicho Estatuto ni restrinjan el alcance de sus disposiciones.” Si ello
es así, es claro que las disposiciones de tal Estatuto hacen parte del bloque
de constitucionalidad en sentido estricto.
4.4.3.7. La
jurisprudencia de la Corte se ha ocupado de diferenciar el alcance de los dos
primeros incisos del artículo 93. Ha señalado que se trata de supuestos
diversos de influencia de los tratados de derechos humanos y que se
corresponden, respectivamente, con una función integradora y con otra
interpretativa. En la sentencia T-1319 de 2001 este Tribunal explicó esta
cuestión precisando (i) que el primer enunciado incorpora al bloque las normas
de derechos humanos que no permiten su limitación en los estados de excepción
–derechos intangibles-[112]
y (ii) que el segundo inciso “completa y dinamiza el contenido protegido de
un derecho que ya está consagrado en la Carta (…)”. A partir de esta
distinción, la Corte señaló que en tanto la influencia de los tratados de
derechos humanos en virtud del segundo inciso del artículo 93 es interpretativa
lo que procede en esos casos es  “(…) fundir
ambas normas (la nacional y la internacional) y (iii) acoger la interpretación
que las autoridades competentes hacen de las normas internacionales e integrar
dicha interpretación al ejercicio hermenéutico de la Corte.”
Refiriéndose a
esta doble la función y su utilidad para establecer límites al margen de
configuración del legislador en materia penal, sostuvo en otra oportunidad:
“Las normas que forman parte del bloque de constitucionalidad
cumplen diversas funciones dentro del ordenamiento jurídico colombiano; en
relación con el establecimiento de límites al margen de configuración del
Legislador en materia penal, el bloque de constitucionalidad cumple dos
funciones distintas: una función interpretativa –sirve de parámetro guía en la
interpretación del contenido de las cláusulas constitucionales y en la
identificación de las limitaciones admisibles a los derechos fundamentales-, y
una función integradora -provisión de parámetros específicos
de constitucionalidad en ausencia de disposiciones constitucionales expresas,
por remisión directa de los artículos 93, 94, 44 y 53 Superiores-. Ambas
funciones han sido aplicadas por la Corte Constitucional en su jurisprudencia
sobre los límites del margen de configuración del legislador en materia penal,
sea para identificar un desconocimiento de la Constitución con la ayuda
interpretativa de las normas incluidas en el bloque, o para aplicar
directamente los parámetros establecidos por tales normas en ausencia de una
cláusula constitucional específica.”
Esa función
interpretativa[113]
ha permitido integrar al bloque de constitucionalidad, derechos humanos cuya
limitación no se encuentra prohibida durante los estados de excepción[114].
Sobre ello la sentencia C-067 de 2003 explicó:
“También hacen parte integrante y principal del
bloque de constitucionalidad los tratados internacionales que consagran
derechos humanos intangibles, es decir, cuya conculcación está prohibida
durante los Estados de Excepción; así como también integran el bloque, de
conformidad con el artículo 214 de la Constitución Política, los convenios
sobre derecho internacional humanitario, como es el caso de los Convenios de
Ginebra (…).
Por vía de una aplicación extensiva del inciso
segundo del artículo 93 de la Constitución Política, la Corte ha admitido que
incluso aquellos tratados internacionales que establecen derechos humanos que
pueden ser limitados durante los estados de excepción –tal es el caso del
derecho a la libertad de movimiento– forman parte del bloque de
constitucionalidad, aunque sólo lo hagan como instrumentos de interpretación de
los derechos en ellos consagrados.”
4.4.3.8.
La función interpretativa de los tratados de derechos humanos que se anuda al
artículo 93 ha conducido a la Corte a considerar
como criterio relevante para la fijación del alcance de los derechos
reconocidos en la Carta, por ejemplo, los pronunciamientos de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos. En esa dirección se halla la
sentencia C-228 de 2002, en la que se estudió la constitucionalidad de una
norma relativa a la indemnización de la parte civil en un proceso penal. Allí
se acudió, de manera reiterada, a la jurisprudencia de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos e incluso a declaraciones adoptadas en el ámbito de la
Organización de Naciones Unidas, para determinar el contenido mínimo de los
derechos de las víctimas de delitos. En igual sentido, la sentencia C-370 de
2006 en la que se analizó una demanda de inconstitucionalidad contra la
denominada ley de justicia y paz, expresamente determinó que “por su
relevancia como fuente de Derecho Internacional vinculante para Colombia, por
tratarse de decisiones que expresan la interpretación auténtica de los derechos
protegidos por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Corte
transcribirá algunos de los apartes más relevantes de algunas de las Sentencias
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos relativas a estándares sobre
justicia, no repetición, verdad y reparación de las víctimas de los graves
atentados contra el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el Derecho
Internacional Humanitario”. Más recientemente, esta Corporación a través de
la sentencia C-442 de 2011 reafirmó que “la jurisprudencia de la Corte IDH
contiene la interpretación auténtica de los derechos contenidos en la CADH,
instrumento internacional que integra el parámetro de control de
constitucionalidad”, otorgándole así, una especial relevancia al momento de
estudiar casos realizados con derechos humanos[115].
4.4.3.9. Los
tratados de derechos humanos integrados al bloque de constitucionalidad han
sido enunciados como referentes relevantes para determinar los ejes
definitorios de la Constitución en aquellos casos en los que se acusa una
reforma constitucional por haber configurado un vicio competencial. Así la
sentencia C-1040 de 2005 indico que“Los tratados
internacionales sobre derechos humanos que integran el bloque de
constitucionalidad orientan al juez constitucional en la identificación de los
elementos esenciales que definen la fisonomía insustituible de la Constitución
de 1991, pero no son tales tratados un referente autónomo y supraconstitucional
para juzgar el contenido material de una reforma de la Carta”.
Este
planteamiento, que se ha reconocido en diversas providencias[116],
reitera que si bien los tratados de derechos humanos tienen una prevalencia en
el orden interno por disposición del artículo 93 superior, dicha prevalencia no
implica la subordinación de la Constitución al contenido de aquellas.
4.5. La relación
entre el derecho interno y los Convenios Internacionales del Trabajo.
4.5.1. El
artículo 53 de la Constitución Política dispone, entre otras cosas, que los convenios internacionales del trabajo debidamente
ratificados, hacen parte de la legislación interna. En atención a lo allí
prescrito, la jurisprudencia de esta Corporación se ha ocupado de precisar la
manera en que se materializan las relaciones entre el derecho internacional del
trabajo y el derecho interno. Esa precisión ha tenido como punto de
partida la membresía del Estado Colombiano en la Organización Internacional del
Trabajo[117]
y, en consecuencia, las obligaciones que pueden devenir de su participación. Son
varios los asuntos constitucionales, todos estrechamente relacionados, que ha
debido examinar esta Corporación. A continuación se presenta una síntesis de
aquellos de mayor relevancia para caracterizar los vínculos que existen entre
algunas de las fuentes del derecho internacional del trabajo y el derecho interno.
4.5.2. La
incorporación de los convenios internacionales del trabajo al orden jurídico
interno sigue la regla general aplicable a los tratados, en tanto la
Constitución dispuso expresamente que serán parte de la legislación interna
aquellos que se encuentren debidamente ratificados. Aunque esta Corporación,
desde sus primeras decisiones, destacó las diferencias existentes entre los
convenios internacionales del trabajo y el resto de tratados refiriendo, en
particular, que a los primeros no les son aplicables todas las reglas
contenidas en  la “Convención de Viena sobre el derecho de los tratados”
de 1969, sostuvo que su reconocimiento como legislación interna requería no
solo la aprobación del Congreso sino también el trámite correspondiente al
control de constitucionalidad a cargo de este Tribunal.
La sentencia
C-562 de 1992 se ocupó del asunto. Sostuvo en esa oportunidad, al adelantar la
revisión constitucional del "Texto del
Instrumento de Enmienda a la Constitución de la Organización Internacional del
Trabajo” que “los convenios internacionales del trabajo presentan
una serie de particularidades que los caracterizan y distinguen de los tratados
internacionales comunes u ordinarios”. Entre tales características, se
destacaba (i)
su “carácter
institucional por ser adoptados en el marco de una organización internacional”, (ii) su
adopción por parte de la Conferencia Internacional del Trabajo “conformada
por representantes de los Gobiernos, de las organizaciones de empleadores y de
las de trabajadores, teniendo cada delegado un voto”, (iii) la inexistencia
de una regla de unanimidad para su adopción siendo suficiente una mayoría de
las dos terceras partes de quienes actúan como delegados en la conferencia,
(iv) la activación de una obligación, después de su aprobación, consistente en
someterlo a las autoridades nacionales  fin de adoptar las medidas de derecho
interno para su aprobación y (v) la ausencia del requerimiento de depositar un
Instrumento de Ratificación, con el propósito de perfeccionar el vínculo
internacional, en la medida en que basta “la información a su Director
General sobre la aprobación del mismo por parte de la autoridad
legislativa interna”[118].
A pesar de sus
particularidades es necesario que se surtan los trámites constitucionalmente
exigidos para que un convenio de esta naturaleza haga parte del orden jurídico.
En efecto, según lo ha destacado la Corte de manera reciente “[s]i bien el
examen de constitucionalidad no comprende en este caso las facultades del
representante del Estado colombiano para la negociación y celebración de este
instrumento internacional, sí debe contar con la aprobación ejecutiva, la
sujeción a la aprobación del Congreso y la revisión por parte de la Corte
Constitucional.”[119]
Solo cumplidas esas condiciones podrá entenderse, en el sentido indicado por el
artículo 53 de la Constitución, que el Convenio hace parte de la legislación
interna y, en esa medida, fuente del derecho directamente exigible.
En atención a lo
anterior y considerando que “[l]os convenios
internacionales del trabajo se han definido como instrumentos destinados a
crear obligaciones internacionales para los Estados que los ratifican”
esta Corporación ha sostenido que respecto de la incorporación a la legislación
interna de tales convenios “el constituyente determino ‘su
aplicabilidad inmediata una vez ratificado sin necesidad de medidas
complementarias’”[120].
Ello hace posible entonces que lo dispuesto en tales convenios sea exigible en
el orden jurídico interno una vez se haya producido la ratificación
correspondiente.
4.5.3. La
jurisprudencia de esta Corporación estableció, en sus primeras decisiones, que
la incorporación al ordenamiento jurídico de las recomendaciones adoptadas por
la Conferencia Internacional del Trabajo no debía producirse mediante la
adopción de leyes aprobatorias de tratados en tanto dichos instrumentos no
tenían esta última condición y, por el contrario, no establecían obligaciones
sino que se orientaban “a definir guías que
orienten la acción de los gobiernos respecto a sus relaciones laborales.”[121].
Sobre ello, la sentencia C-049 de 1994 indicó que las recomendaciones “[c]arecen para efectos de su ejecución, de la fuerza imperativa
de que están dotados los Convenios de la O.I.T.” En todo caso también sostuvo, tiempo después,
que la “coercibilidad de las mismas (…) dependerá de la forma, términos y
obligatoriedad que le den las normas del derecho interno, de acuerdo a la
competencia del correspondiente Estado, y en la medida en que ella no
desconozca o vulnere ningún precepto de orden constitucional (…)”[122].
Posteriormente aclaro que “[l]a obligación internacional que adquieren los
Estados en relación con estas recomendaciones es entonces la de someter esas
propuestas a consideración de sus autoridades internas, a fin de eventualmente
desarrollarlas por medio de otras normas jurídicas.”
No obstante esa
consideración la Corte sostuvo que la incorporación de una recomendación podría
seguir el trámite de una ley aprobatoria en aquellos casos en los que guardara
una conexión estrecha con el convenio objeto de aprobación. Así, en la
sentencia antes citada C-049 de 1994, la Corte sostuvo que dado que la “Ley No. 52 de junio 9 de 1993 aprueba, como un todo
inescindible, tanto el Convenio No 167, como la Recomendación No 175, el
pronunciamiento que habrá de hacer esta Corte, comprende el examen de
constitucionalidad de la ley y de los mencionados instrumentos”[123]. En idéntico
sentido procedió en la sentencia C-280 de 1997 al revisar la constitucionalidad
de la ley 320 de 1996 en la que se aprobaba el
"Convenio 174 sobre la prevención de accidentes industriales
mayores" y la "Recomendación 181 sobre la prevención de accidentes
industriales mayores, adoptados en la 80a. Reunión de la Conferencia General de
la Organización Internacional del Trabajo en Ginebra el 22 de junio de 1993”[124].
Aunque
citó el precedente fijado en las sentencias referidas, la sentencia       C-468
de 1997 se abstuvo de adelantar el control constitucional de las
recomendaciones que habían sido aprobadas por el Congreso[125].
Para ello insistió en las diferencias entre los convenios y las recomendaciones
indicando que estas últimas “no son, en estricto sentido, verdaderas normas
jurídicas sino exhortaciones políticas a los Estados.” En esta misma
providencia la Corte estableció que no era constitucionalmente posible aprobar
instrumentos que no eran tratados mediante una ley aprobatoria de tratado. Para
ello caracterizó tal tipo de leyes:
“Así, estas leyes son normas jurídicas generales,
objetivas y obligatorias que, además de encontrarse sometidas a un requisito
particular, cual es el examen previo de constitucionalidad por parte de esta
Corporación, tiene un sentido normativo particular. En efecto, estas leyes
pretenden exclusivamente permitir que el país se relacione jurídicamente con
otros Estados, toda vez que la aprobación por medio de una ley de un tratado es
una etapa indispensable para el perfeccionamiento del acto jurídico que obliga
al Estado internacionalmente.  Por consiguiente, a través de este tipo de
leyes se perfeccionan situaciones jurídicas con una consecuencia jurídica
clara: la posibilidad de que el Ejecutivo ratifique el tratado y se generen
para el país derechos y obligaciones en el campo supranacional. Así mismo, las
leyes aprobatorias de tratados son normas especiales que regulan materias
específicas, pues sus objetivos están señalados expresamente en la
Constitución, toda vez que se dirigen a promover o consolidar la integración
económica, social y política con otros Estados (C.P. art. 150-16 y 227), o a modificar
los límites de la República y reconocer derechos de nacionalidad a los miembros
de pueblos indígenas que comparten territorios fronterizos (C.P. art. 96-c y
101), o aprueban el reconocimiento de derechos humanos y prohiben su limitación
en estados de excepción (C.P. art. 44 y 93), o regulan relaciones de trabajo en
el derecho interno (C.P. art. 53).
En consecuencia, frente a este tipo de leyes, el
Legislador goza de una libertad menor que en relación con las leyes ordinarias,
en la medida en que no puede modificar su contenido sustancial introduciendo
nuevas cláusulas, pues sólo puede improbar la totalidad del tratado o de
ciertas reglas. Pero, más importante aún, y por las anteriores razones,
estas leyes ocupan un lugar particular en el ordenamiento, ya que no pueden ser
derogadas por una ley posterior, ni pueden ser sometidas a un referendo
derogatorio (C.P. art. 170), pues es necesario asegurar el cumplimiento de los
compromisos internacionales adquiridos por parte del Estado colombiano (CP art.
9º).” (Subrayas no hacen parte del texto original)
Luego
de ello concluyó este Tribunal:
“Por todo lo anterior, la Corte
concluye que una ley aprobatoria de tratado debe siempre contener un
instrumento internacional susceptible de ser ratificado y de producir efectos
internacionales para el país. En otras palabras, no sólo los tratados deben ser
aprobados mediante una ley aprobatoria de tratados sino que, además, tales
leyes, sólo pueden contener tratados, y no instrumentos jurídicos de otra
naturaleza, salvo en los casos en que se trate de normas que se encuentran
inescindiblemente ligadas a un tratado aprobado por la ley bajo revisión. Esto
significa que el Congreso no puede utilizar la forma jurídica especial de la
ley aprobatoria de tratados para regular otros temas, pues el Legislador no es
totalmente libre de escoger el tipo de leyes para configurar el derecho
interno, por cuanto la Constitución predetermina el contenido de ciertas formas
jurídicas.”
De conformidad
con lo expuesto, atendiendo su naturaleza jurídica, no es posible considerar
comprendidas por el sentido del artículo 53 de la Constitución, las
recomendaciones aprobadas por la Conferencia Internacional del Trabajo. Ello,
naturalmente, no se opone a que el Estado se encuentre llamado a considerarlas
y a avanzar en su implementación.
Ahora bien, debe
la Corte destacar que en relación con el carácter vinculante de las
recomendaciones adoptadas a instancias de los órganos de control de la Organización
Internacional del Trabajo y, en particular, del Comité de Libertad Sindical, la
jurisprudencia constitucional no ha sido uniforme tal y como lo dejó señalado
desde hace algún tiempo la sentencia C-930 de 2009. En esa providencia se
sostuvo:
En lo relacionado con el posible
carácter vinculante de ciertas recomendaciones de los órganos de control de la
OIT, concretamente las proferidas por el Comité de Libertad Sindical de dicho
organismo, la jurisprudencia de esta Corporación, vertida toda en sede de
tutela por parte de diferentes Salas de Revisión, no ha sido uniforme.  Y
hasta ahora, la Sala plena de la Corte no ha fijado en una sentencia de
constitucionalidad o de unificación una doctrina según la cual dichas
recomendaciones tengan un valor obligatorio para Colombia, y menos que las
mismas integren el bloque de constitucionalidad en sentido amplio o estricto,
por lo cual deban ser utilizadas como normas, principios o parámetros de
referencia para el examen de constitucionalidad.”
4.5.4. Los
convenios internacionales del trabajo hacen parte integral de la legislación
interna. La interpretación de este enunciado, contenido en el artículo 53 de la
Constitución, ha conducido a la Corte a sostener  que a pesar de ser normas
jurídicas obligatorias todos los convenios referidos en el artículo 53 de la
Carta, su posición en el ordenamiento jurídico no es la misma[126].
Para este
Tribunal solo los convenios internacionales del trabajo que, al mismo tiempo,
se ocupen de reconocer o regular derechos humanos hacen parte del bloque de
constitucionalidad. En estos casos, el valor de tales instrumentos está
determinado no solo por el mandato de integración del artículo 53 de la Carta
sino, adicionalmente, por lo prescrito en el artículo 93 de la Constitución.
Ahora bien, este Tribunal ha señalado que la consideración de un convenio como
integrante del bloque de constitucionalidad no se puede hacer de manera
general. Ello implica que “es necesario que
la Corte proceda a  decidirlo de manera específica, caso por caso (…)”[127]
La integración de
algunos convenios al bloque de constitucionalidad implica, al mismo tiempo, el
deber de establecer si hacen parte del bloque en sentido estricto o en sentido
amplio. Por ello, la Corte ha indicado que es indispensable diferenciar entre los convenios que “(…) prohíben
la limitación de un derecho humano bajo los estados de excepción y en
consecuencia hacen parte del parámetro de control constitucional de las normas
legales que regulan la materia” y los instrumentos que “(…)“sirven como
referente para interpretar los derechos de los trabajadores y darle plena
efectividad al principio fundamental de la protección del trabajador (C.P.,
art. 1) y al derecho al trabajo (C.P. arts. 25 y 53)” (…)”.
De
acuerdo con lo expuesto se han considerado parte del bloque de constitucionalidad
el “Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales”[128],
el “Convenio número 87 sobre libertad sindical”[129],
el “Convenio número 98 sobre derecho de sindicación y de negociación
colectiva”[130], el “Convenio número 138
sobre la edad mínima de admisión de empleo”[131]
y el “Convenio número 182 sobre prohibición de las peores formas de trabajo
infantil y la acción inmediata para su eliminación”[132]
4.6. La
relación entre el derecho interno y el derecho comunitario.
4.6.1. La
República de Colombia es miembro fundador[133] de la Comunidad Andina,
la única organización internacional de integración con vocación subregional[134]
en la que participa el Estado colombiano y en la que ha operado un traslado
voluntario de competencias de legislación a un órgano supranacional, sobre
materias determinadas.
4.6.2. Esta
Corte, en la Sentencia C-228 de 1995 debía examinar si resultaban compatibles
con la Constitución dos disposiciones de la ley 44 de 1993. Según el
demandante, se habían desconocido las atribuciones que en materia de regulación
de la propiedad industrial le habían sido transferidas a órganos
supranacionales y, en particular, a la Comunidad Andina. La Corte concluyó que
no existía violación de la Constitución, en tanto no se presentaba
interferencia alguna entre la regulación adoptada por el legislador colombiano
y aquella adoptada por los órganos de la citada organización subregional. En
todo caso, previamente a la fundamentación de tal conclusión la Corte destacó
la compatibilidad constitucional de la transferencia de competencias a un
organismo supranacional dado que (i) desarrolla el preámbulo de la Carta, en el
sentido de reflejar el compromiso del pueblo colombiano con la “integración
de la comunidad latinoamericana” y, a su turno, (ii) se ajusta a los
artículos 9 (inciso 2°), 150 (numeral 16) y 227 de la Constitución.
Recientemente la
Corte ha tenido oportunidad de reiterar la compatibilidad de la transferencia
de competencias antes indicada y el texto Constitucional. Así,  la Sentencia
T-477 de 2012 señaló:
“(…)
El
pacto regional andino suscrito en sus inicios por Colombia, Bolivia,
Chile, Ecuador y Venezuela (sic) tiene como objetivo promover e instaurar la
integración económica en el sector mediante la adquisición compromisos
genéricos. Dicho convenio estableció mecanismos en virtud de los cuales los
signatarios están sujetos a las normas dictadas por los órganos constitutivos
de la institución creada de manera directa sin necesidad de someterse a
procedimientos previos de admisión en cada Estado, a no ser que así se
establezca en el convenio o la naturaleza de las materias lo exija.
Bajo
las anteriores premisas se consideró que el artículo constitucional al permitir
la creación de instituciones de carácter supranacional, avaló la creación del
referido pacto subregional andino y los poderes de regulación de los órganos
comunitarios, los cuales se derivan del traslado de competencias que las partes
contratantes voluntariamente hacen de perder su potestad legislativa, que
ejercían con exclusividad en el derecho interno, sobre determinadas materias y
otorgarlas al referido órgano, al ser un elemento esencial en los tratados de
integración económica.
Esta Corporación (…),
partiendo de la Constitución de 1991, avaló asimismo la constitucionalidad de
la Comunidad Andina, por cuanto su configuración desarrolla el querer mismo de
esta norma superior expuesto en el preámbulo al definir que el pueblo de
Colombia está “comprometido a
impulsar la integración de la comunidad latinoamericana”. Asimismo desarrolla
las siguientes normas constitucionales previstas para cumplir este objetivo: a)“la
política exterior de Colombia se orientará hacia la integración latinoamericana
y del Caribe” (inciso 2 artículo
9); b) el Congreso tiene competencia para aprobar tratados que impliquen la
transferencia parcial de determinadas atribuciones a organismos internacionales
que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros
Estados sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional (numeral
16 artículo 150) y c) el Estado tiene el deber de promover la integración
económica, social y política con las demás naciones y especialmente con los
países de América Latina  y del Caribe mediante tratados basados en
equidad, igualdad y reciprocidad y la creación de organismos supranacionales,
inclusive, para conformar una comunidad latinoamericana de naciones (artículo
227). (…)”.
4.6.3. El
derecho comunitario andino, como lo ha anotado esta Corte en reiterada
jurisprudencia[135],
está compuesto por el “derecho originario” -que comprende el “Acuerdo de
Cartagena” o “Acuerdo de Integración Subregional Andino”, sus
Protocolos modificatorios,  el “Tratado de creación del Tribunal de Justicia
de la Comunidad Andina” y sus Protocolos modificatorios[136]- y el
“derecho derivado” -que es el emanado de los órganos
comunitarios investidos de competencia para expedir normas jurídicamente
vinculantes entre las que se encuentran, por ejemplo, las Decisiones-.
Los
compromisos internacionales del Estado colombiano, derivados de los artículos
2, 3 y 4 del “Protocolo modificatorio del Tratado de
creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina” -sobre el que esta Corte se pronunció en Sentencia
C-227 de 1999-, implican la obligatoriedad y aplicación inmediata (a partir de
su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena) de las citadas
Decisiones, así como la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para
asegurar el cumplimiento del derecho comunitario andino, incluyendo el deber de
no emplear ni adoptar medida alguna que sea contraria a las mismas o que
obstaculice su aplicación.
4.6.4.
Si bien ha resultado claro para esta Corporación que el derecho comunitario
andino hace parte integrante del ordenamiento jurídico interno[137], esta Corte se
ha enfrentado, en varias ocasiones, al problema jurídico relativo a si aquel se
encuentra al mismo nivel que la Constitución, si hace parte del bloque de
constitucionalidad, o si se encuentra un nivel inferior pero prevalente
respecto de las demás normas del ordenamiento jurídico nacional. A su turno, ha
debido establecer si el derecho comunitario andino es o no parámetro de control
constitucional.
4.6.4.1. Si bien
en la Sentencia C-228 de 1995 –antes citada-  la Corte concluyó que la
transferencia o cesión de competencias de legislación a un órgano supranacional
para adoptar normas jurídicas obligatorias y preeminentes sobre el derecho
interno resultaba conforme con la Constitución (en tanto es un desarrollo de su
artículo 227), era necesario preguntarse el significado que ello tenía
considerando la regla de supremacía constitucional.
La Sentencia
C-231 de 1997 al abordar el interrogante teórico extremo de la forma en que
debería procederse en el evento en que una norma comunitaria desconozca un “principio
jurídico superior”, la Corte señaló que el juez constitucional debería
inaplicarla. Dijo en esa oportunidad:
“[…]
Debe
en todo caso plantearse el interrogante teórico sobre el curso de acción que
habrá de seguirse si una norma o decisión dictada en desarrollo del acuerdo, viola
un principio superior. La independencia y autonomía del derecho comunitario, se
ha querido preservar en este trance merced a la obligada intervención que se
reserva al Tribunal de Justicia del Acuerdo, el cual a instancia de cualquier
país miembro, de un órgano del sistema o de la persona natural o jurídica
perjudicada, deberá anular el acto que quebrante el derecho comunitario,
incluso por desviación de poder, el que sin duda se presenta cuando quiera se
desacatan los principios superiores (Ley 17 de 1980, art. 17-20). La denegación
de justicia por parte del Tribunal o la probada ineficacia de sus mecanismos
judiciales para enervar las decisiones o actos de la comunidad que violen los
derechos humanos u otro principio jurídico superior, podría eventualmente
llevar a la Jurisdicción Constitucional, en una situación extrema, a ordenar su
inaplicación interna, siempre que previamente se hubiere procurado obtener del
Tribunal Andino la interpretación de la norma sobre cuya aplicación se centra
la controversia (Ley 17 de 1980 art. 29). En este evento cabe distinguir la
validez de la decisión comunitaria que es asunto ajeno al órgano judicial
nacional, de la inaplicación interna en un caso particular y por el motivo
expresado. Lo anterior, sin embargo, no podría siquiera ser contemplado
hipotéticamente si en el seno de la comunidad se llega a imponer en un momento
dado una práctica de garantía de los principios aludidos sobre cuyo normal
funcionamiento pudiere mantenerse una expectativa razonable. […]”.
4.6.4.2. A su
turno, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha sostenido que el
derecho comunitario andino no integra, por regla general, el bloque de
constitucionalidad[138].
En efecto, las normas comunitarias andinas no se ocupan, en su mayoría, de los
derechos humanos y se encuentran en un estadio distinto, al ser disposiciones
obligatorias y comunes a los cuatro Estados miembros, en los que el Estado
colombiano ha transferido competencias legislativas a órganos comunitarios en
materias diferentes a los derechos humanos. Lo anterior no constituye un
obstáculo para que, en situaciones excepcionalísimas, en las que normas
comunitarias andinas -de manera explícita y directa- reconozcan y desarrollen
derechos humanos, ellas se integren el bloque de constitucionalidad, como
sucede en lo relativo a los derechos morales de autor, previstos en la Decisión
351 de 1993 de la Comunidad Andina, sobre los que esta Corte se pronunció en la
Sentencia    C-1490 de 2000. Allí sostuvo:
Así las cosas, la Decisión en comento, expedida en desarrollo
del Acuerdo de Cartagena, que como se anotó antes es un acuerdo de integración
económica, tiene por objeto armonizar instrumentos y mecanismos de regulación
en comercio exterior necesarios para impulsar el proceso de integración,
específicamente en materia de Derecho de Autor, lo que implica que regule de
manera minuciosa tal derecho, el cual presenta dos categorías: los derechos
morales y los derechos patrimoniales de autor; en esas circunstancias y
atendiendo el carácter de fundamental que la Corte le reconoció a los derechos
morales de autor, se produce la incorporación de la citada decisión al bloque
de constitucionalidad, dado que su materia, a la luz del artículo 93 de la C.P.
así lo impone.
4.6.4.3. Sin
perjuicio de lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los precitados
artículos 2, 3 y 4 del “Protocolo modificatorio
del Tratado de creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina y en atención (i) a su carácter obligatorio, (ii) de aplicabilidad
directa y (iii) al no admitir medidas en contrario o que dificulten su
aplicación, las normas comunitarias andinas si bien no están al mismo nivel que
la Constitución ni hacen parte del bloque de constitucionalidad, se encuentran
en coexistencia con esas normas del nivel superior. Esta conclusión no implica
desconocer que la Constitución no ofrece un referente definitivo para afirmar
que las normas comunitarias se encuentren en una posición preferente respecto
de otras leyes. Lo que ocurre es que, en virtud de la ratificación de tratados
orientados a constituir y regular la Comunidad Andina, el Estado Colombiano le
ha reconocido una especial fuerza jurídica a tales disposiciones.
Ello, en virtud
de lo dispuesto en el artículo 9 de la Constitución, exige de las autoridades
un esfuerzo por armonizar uno y otro ordenamiento. Desde sus primeras
sentencias la Corte aclaró esta cuestión al indicar:
“Como es sabido, el concepto de supranacionalidad - dentro
del que se inscribe el Acuerdo de Cartagena - implica que los países miembros
de una organización de esta índole se desprendan de determinadas atribuciones
que, a través de un tratado internacional, son asumidas por el organismo
supranacional que adquiere la competencia de regular de manera uniforme para
todos los países miembros sobre las precisas materias que le han sido
transferidas, con miras a lograr procesos de integración económica de carácter
subregional. Las normas supranacionales despliegan efectos especiales y
directos sobre los ordenamientos internos de los países miembros del tratado de
integración, que no se derivan del común de las normas de derecho
internacional. Por una parte, esta legislación tiene un efecto directo sobre los derechos nacionales, lo cual
permite a las personas solicitar directamente a sus jueces nacionales la
aplicación de la norma supranacional cuando ésta regule algún asunto sometido a
su conocimiento. En segundo lugar, la legislación expedida por el organismo
supranacional goza de un efecto
de prevalencia sobre las
normas nacionales que regulan la misma materia y, por lo tanto, en caso de
conflicto, la norma supranacional desplaza (que no deroga) - dentro del efecto
conocido como  preemption - a la norma nacional”[139]
En ese sentido,
por voluntad expresa del Estado colombiano, disponen de preeminencia en el
ordenamiento jurídico interno, en la medida en que no atenten contra un “principio
jurídico superior”[140],
en los términos de la Sentencia C-231 de 1997. Debe anotarse que en virtud de
su condición supranacional, las normas comunitarias pueden ser reconocidas como
preeminentes frente a las leyes aprobatorias de tratados de naturaleza
comercial o libre comercio, lo que puede desprenderse de la consagración en
esos términos prevista en textos de múltiples de esos tratados[141],
aprobados por el Congreso de la República así como de la Decisión 598 de la
Comunidad[142].
Adicionalmente, en atención al deber de cumplir de buena fe las obligaciones
internacionales, las autoridades tienen una obligación –prima facie-,
fundada en el artículo 9º de la Carta, de interpretar las disposiciones
legislativas de derecho interno de manera que sean compatibles con los
compromisos internacionales.
Con esa
orientación y en atención a lo dispuesto en el precitado “Protocolo modificatorio del Tratado de creación
del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina”, esta Corporación advirtió
que el Tribunal
Andino de Justicia es el único órgano jurisdiccional encargado de ejercer
control judicial de normas comunitarias, lo que ha sido reconocido en las
Sentencias C-231 de 1997 y C-227 de 1999, y señalado, en los siguientes
términos, por esta Corte[143]
en providencia del año 2007:
“[…]
12.- En cuanto al punto del control judicial de las
normas comunitarias, en la Sentencia C-231 de 1997 se reitera la autonomía del
Tribunal de Justicia del Acuerdo:
<<La independencia y autonomía del derecho
comunitario, se ha querido preservar en este trance merced a la obligada
intervención que se reserva al Tribunal de Justicia del Acuerdo, el cual a
instancia de cualquier país miembro, de un órgano del sistema o de la persona
natural o jurídica perjudicada, deberá anular el acto que quebrante el derecho
comunitario, incluso por desviación de poder, el que sin duda se presenta
cuando quiera se desacatan los principios superiores>>.
13.- En el mismo sentido, la Sentencia C-227 de 1999
estableció que el Tribunal Andino de Justicia es el órgano jurisdiccional
especializado en el derecho comunitario andino para resolver las controversias
suscitadas en el seno de la Comunidad, y por tanto, es allí donde debe
suscitarse la controversia planteado por el actor. En la providencia se señala:
<<Las competencias atribuidas al tribunal
Andino de Justicia en modo alguno pugnan con la Constitución Política. Por el
contrario, la integración económica se promueve en la medida en que un tribunal
especializado en el derecho comunitario, por la vía arbitral, se erige en foro
para resolver las controversias que giren en torno a este ordenamiento
jurídico, incluidas las que le sometan los particulares.
(…)
En este mismo sentido, la exclusividad de las
competencias del Tribunal en lo tocante al derecho comunitario, confirma su
condición de máximo y único órgano judicial supranacional en el seno de la
comunidad. Menoscabar la autonomía y sustraer al Tribunal su carácter de órgano
límite en el ordenamiento comunitario, en realidad habría significado poner
término al proceso de integración, supeditando su validez y obligatoriedad a
las decisiones de un cuerpo extraño, pese a la expresa cesión de competencias
que éste comporta.
14.-Se concluye entonces que el derecho comunitario
al contar con una normatividad, autoridades propias y con una jurisdicción
específica, excluye, en principio, la competencia de la Corte en el conocimiento
de demandas proferidas contra Decisiones proferidas por los órganos
comunitarios, como lo constituyen las Decisiones No. 578, 599 y 600 de 2004 y
635 de 2006 emanadas de la Comisión de la Comunidad Andina.
[…]”.
4.7. La relación
entre el derecho interno y los tratados de naturaleza económica y comercial y,
en especial, de aquellos acordados en el ámbito de organismos internacionales.
4.7.1. La
Constitución Política, en su artículo 224, efectúa una mención expresa de los
tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de
organismos internacionales. Al fijar el lugar que ocupan en el ordenamiento
jurídico este tipo de instrumentos internacionales, la Corte ha señalado que “no son parámetros de constitucionalidad de las leyes,
pues tal condición únicamente ha sido prevista en la Constitución para los
tratados y convenios internacionales que reconocen derechos humanos y prohíben
su limitación en estados de excepción (Art. 93 C.P.) y para aquéllos que
definen los límites territoriales del Estado (art.101 C.P.) (…).”[144]
La aludida
disposición -además de regular el trámite de aprobación legislativa de todos
los tratados- consagra la facultad de la que es titular el Jefe de Estado para
“dar” aplicación provisional a aquellos tratados que dispongan de la naturaleza
referida, siempre y cuando, hayan sido acordados en el ámbito de organismos
internacionales. Dicha disposición prevé:
“Los tratados, para su validez, deberán ser aprobados por el
Congreso. Sin embargo, el Presidente de la República podrá dar aplicación
provisional a los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en
el ámbito de organismos internacionales, que así lo dispongan. En este caso
tan pronto como un tratado entre en vigor provisionalmente, deberá enviarse al
Congreso para su aprobación. Si el Congreso no lo aprueba, se suspenderá la
aplicación del tratado.”. (Subrayado fuera de texto).
La aplicación
provisional de tratados también está permitida por el derecho internacional y
se encuentra regulada en el artículo 25 de la “Convención de Viena sobre el
derecho de los tratados”[145]
que al efecto dispone:
“[…]
5. Aplicación provisional.
1.
Un
tratado o una parte de él se aplicará provisionalmente antes de su entrada en
vigor:
a)
si el propio tratado así lo dispone: o
b)
si los Estados negociadores han convenido en ello de otro modo.
2.
La aplicación provisional de un tratado o de una parte de el (sic) respecto de
un Estado terminará si éste notifica a los Estados entre los cuales el tratado
se aplica provisionalmente su intención de no llegar a ser parte en el mismo, a
menos que el tratado disponga o los Estados negociadores hayan convenido otra
cosa al respecto.
[…]”.
La disposición
transcrita permite la aplicación provisional de cualquier tratado –sin importar
su naturaleza o materia– con anterioridad a su entrada en vigor, siempre que el
texto del instrumento internacional específico así lo prevea o se haya
convenido en ello de otro modo. En consecuencia, la facultad que consagra la
disposición transcrita de la “Convención de Viena sobre el derecho de los
tratados” a los Estados Partes, desborda el supuesto previsto en el
artículo 224 de la Constitución Política.
De acuerdo con
la información registrada por la Secretaría General de la Organización de
Naciones Unidas –ONU–[146],
en calidad de Depositario de la precitada “Convención de Viena sobre el
derecho de los tratados”, la República de Colombia efectuó una reserva
sobre el artículo 25 del instrumento internacional en mención –en vigencia de
la Constitución Política de 1886 que prohibía la aplicación provisional–, en
los siguientes términos:
“[…]
Colombia
Reservation:
With regard to article 25, Colombia
formulates the reservation that the Political Constitution of Colombia does not
recognize the provisional application of treaties; it is the responsibility of
the National Congress to approve or disapprove any treaties and conventions
which the Government concludes with other States or with international legal
entities.
[…]”.
4.7.2. La Carta
Política, tal y como se desprende de su artículo 224, establece la posibilidad
aplicar provisionalmente un tratado suscrito por la República de Colombia, bajo
la condición de que concurran los requisitos previstos en tal disposición
constitucional, a saber: (i) deben ser tratados de naturaleza
económica o comercial; (ii) deben ser acordados en el ámbito de organismos
internacionales; y (iii) debe haber consagración expresa –en el texto del
tratado suscrito– que así lo permita.
En consecuencia,
por tratarse de requisitos que deben encontrarse satisfechos simultáneamente,
no basta con cumplir uno sólo de ellos para ser titular de la facultad de
disponer su aplicación provisional. En ese sentido, si un tratado versa sobre
asuntos económicos o comerciales, pero no ha sido acordado en el ámbito de un
organismo internacional no sería susceptible de aplicarse provisionalmente. De
igual manera, si un tratado multilateral ha sido acordado en el seno de un
organismo internacional, pero versa sobre materias distintas a las económicas o
comerciales, tampoco sería procedente su aplicación provisional.
Adicionalmente, si un tratado ha sido acordado en el ámbito de un organismo
internacional y es de naturaleza económica o comercial, pero ninguna de sus
cláusulas prevé la posibilidad de aplicarlo provisionalmente, no puede
disponerse su aplicación[147].
Exigir que hayan
sido “acordados en el ámbito de organismos internacionales”, presupone que su
proceso de negociación, adopción y/o suscripción haya sido administrado por un
organismo internacional, en su  sede o en una conferencia auspiciada por este
último para el efecto, o por virtud de un mandato expreso de un órgano de aquel
para adelantar la negociación en su nombre y/o a sus instancias. Es de anotar
que, por consiguiente, la mera referencia o invocación de disposiciones de
tratados multilaterales en un instrumento internacional de naturaleza económica
o comercial, no implica su adopción por parte de un organismo internacional,
máxime si la negociación ha sido llevada a efecto -o concertada- en nombre y
representación de los Estados Partes, y no del organismo internacional
determinado.
4.7.3. Este
supuesto constituye una excepción a las disposiciones constitucionales que
impiden la producción de efectos sustantivos para el ordenamiento jurídico
nacional, de aquellos tratados celebrados por el Estado colombiano que no han
surtido los trámites correspondientes al control político y al control
judicial. En todo caso, como lo ha advertido la Corte “la
aplicación provisional del tratado, no implica un compromiso definitivo del
Estado a nivel internacional, el cual sólo se da cuando el Estado ratifica el
respectivo acuerdo”[148]. Ahora bien, la posibilidad de
aplicación provisional no excluye que el decreto mediante el cual se disponga
dicha aplicación, cuyo contenido es materialmente legislativo, sea juzgado por
parte de la autoridad judicial con competencia para ello.
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha destacado que, precisamente por su
carácter excepcional, la autorización contemplada en el artículo 224 de la
Carta debe ser interpretada de manera restrictiva. Así la Sentencia C-400 de
1998 en la que la Corte juzgó la “Convención de Viena sobre el derecho de
los tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre
Organizaciones Internacionales” de 1986 y su ley aprobatoria sostuvo:
“[…] Por ello esta Corporación había precisado que esta
aplicación provisional requiere dos condiciones, a saber que se trate de un
convenio de naturaleza  económica y comercial, y la segunda que haya sido
acordado en el ámbito de organismos  internacionales que así lo dispongan,
“condiciones que tienen además un carácter concurrente, conclusión a que se
llega luego de determinar su carácter excepcional y en consecuencia de interpretación restrictiva”. La Corte insiste en que esta
posibilidad de aplicación provisional de los tratados, antes de su aprobación
por el Congreso y la revisión de la Corte, es una excepción al procedimiento
ordinario previsto por la Carta en esta materia, por lo cual es de interpretación
rigurosa y estricta, y no admite analogías. Únicamente se puede utilizar
esa figura en relación con los convenios económicos y comerciales adoptados en
organismos internacionales que así lo dispongan. Además, como lo establece la
Carta, tan pronto entre en vigor provisionalmente el convenio respectivo, es
deber del Presidente someterlo al Congreso, y si éste no lo aprueba, se
suspenderá su aplicación (CP art. 224). Por consiguiente, al momento de
ratificar Viena II, el Presidente deberá formularse la correspondiente reserva
a ese artículo, tal y como se señala en la parte resolutiva de esta sentencia.
[…]”. (Destacado fuera de texto)[149].
En atención a
ello, la Corte Constitucional sostuvo (i) que la aplicación provisional es
excepcional requiriéndose del cumplimiento ineludible de los requisitos
concurrentes descritos y (ii) que el artículo 224 de la Constitución Política
es de interpretación restrictiva, rigurosa y estricta, sin admitir analogías.
En consecuencia, con miras al perfeccionamiento del vínculo internacional, se
ordenó efectuar la siguiente reserva:
“(…)
b) En relación con el artículo 25, Colombia precisa
que sólo son susceptibles de aplicación provisional por Colombia, sin previa
aprobación por el Congreso y revisión por la Corte Constitucional, los tratados
de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos
internacionales que así lo dispongan.
(…)”.
4.7.4. De
conformidad con lo señalado por esta Corporación en la Sentencia C-750 de 2008,
los tratados de
naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos
internacionales
no disponen de un status especial en el ordenamiento jurídico colombiano. Están
sometidos al mismo trámite de aprobación legislativa por parte del Congreso de
la República y revisión de exequibilidad por parte de esta Corporación. No
obstante el Constituyente consagró la facultad de disponer la ejecución de las
obligaciones internacionales con anterioridad a la culminación del trámite
interno. En ese sentido y como ha anotado esta Corte, en sendas providencias[150],
no prevalecen sobre la Constitución Política ni sobre el derecho comunitario y
tampoco integran el bloque de constitucionalidad.
4.8. El artículo
9 de la Constitución y las relaciones entre el derecho internacional y el
derecho interno.
4.8.1. Los
principios como mandatos constitucionales.
4.8.1.1. El
artículo 9° de la Constitución constituye, conjuntamente con los artículos 226
y 227, el referente jurídico del desarrollo de las relaciones internacionales
del Estado Colombiano. De los tres enunciados se deriva: (i) un mandato de
fundar dichas relaciones en la soberanía nacional, en la autodeterminación
y en el reconocimiento de los principios de derecho internacional aceptados por
la República de Colombia, (ii) un mandato de promover la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas sociales y
ecológicas a partir de una triple exigencia de equidad, reciprocidad y
conveniencia nacional, (iii) un mandato de orientar la política
internacional a la integración latinoamericana y del caribe, y (iv) un mandato
de promover la integración de los países de américa latina y del caribe en
las dimensiones social, económica y política creando, para el efecto,
organismos supranacionales o incluso una comunidad latinoamericana de naciones.
Adicionalmente, de la Constitución Política emana un mandato de materializar
la integración mediante la celebración de tratados que se ajusten a la
igualdad, equidad y reciprocidad.
Cada uno de
tales mandatos vincula no solo a las autoridades responsables de dirigir y
desarrollar las relaciones exteriores, sino también a los órganos a cuyo cargo
se encuentra el control político y jurídico de las normas mediante las cuales
se instrumentan las referidas relaciones. Ahora bien, en el asunto que en esta
oportunidad ocupa a la Corte reviste especial importancia el primero de tales
mandatos por dos razones: En término inicial, esa disposición establece las
normas en que se fundan las relaciones internacionales del Estado Colombiano y,
en esa medida, se integran al parámetro de control que debe emplear este
Tribunal para adelantar el examen de las normas demandadas; en segundo lugar,
porque varias de las intervenciones plantean que del artículo 9° y, en
particular, de la obligación de fundar las relaciones internacionales en el
reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por
Colombia, emerge una prohibición definitiva de invocar disposiciones
constitucionales para desconocer la obligación de cumplir tratados ratificados
por el Estado,  especialmente, aquellas que se adscriben al artículo 101 de la
Carta.
4.8.1.1.1. La
Corte emprenderá el análisis de tal disposición centrando su atención en el
mandato de fundar las relaciones internacionales en el reconocimiento de los
principios de derecho internacional aceptados por Colombia. El mandato de
fundar las relaciones internacionales en la soberanía nacional, en la
autodeterminación y en el reconocimiento de los principios de derecho
internacional aceptados por la República de Colombia, reviste un significado
especial, en tanto dicho mandato equivale a prescribir que el punto de partida
de las relaciones internacionales se encuentra en las tres exigencias allí
señaladas -algunas específicamente y otras de forma genérica-.
4.8.1.1.2. La
exigencia de respeto a la soberanía nacional y a la autodeterminación
han sido consideradas como una prohibición de admitir cualquier medida que
afecte la independencia política del Estado. En consecuencia, se oponen a ellas
-prima facie- las normas que tengan como finalidad o como resultado, por
ejemplo, imponer al Estado colombiano un determinado régimen político.
4.8.1.2. El principio
de soberanía -sobre el que volverá la Corte al adelantar el examen del cargo
que por su violación fue formulado- asegura la posibilidad de que el Estado
actúe con autonomía y adopte, conforme a sus procedimientos internos, las
decisiones que considere convenientes, de manera tal que “(…) puede,
autónomamente, aceptar limitaciones al ejercicio de su soberanía, y como lo
autorizan los artículos 226 y 227 de la Constitución, llegar incluso hasta a
ceder competencias propias que podrán ser ejercidas por organismos
supranacionales. (…)”[151].
La cesión de tales competencias, según lo ha destacado esta Corte, a pesar de
ser una manifestación de la soberanía, no puede implicar “una cesión total
de las competencias nacionales”[152].
Igualmente, ha dispuesto que la autorización para que el Fiscal de la Corte
Penal Internacional adelante investigaciones en el territorio de un Estado
Parte no se opone, en modo alguno a la soberanía[153].
4.8.1.2.1. A su
vez, el segundo de tales principios proscribe cualquier medida que suponga la
incidencia de un poder externo en el tratamiento de los asuntos internos de la
República de Colombia. El pueblo directamente o mediante la intervención de sus
representantes puede no solo establecer las finalidades que orientan la
actividad del Estado sino también, sujetándose a determinados límites, definir
la forma de ordenación y articulación del poder público.
4.8.1.2.2. Ha
dicho la Corte sobre la autodeterminación que, con fundamento en ella, “el
derecho internacional procura la convivencia pacífica entre las diversas
culturas e ideales políticos, de forma tal que cada Estado pueda definir, con
absoluta libertad, autonomía e independencia, su propio ordenamiento
constitucional y legal.”[154]
En esa dirección y en alusión al  contenido de la Resolución 2131 (XX) de la
Asamblea General de la Organización de Naciones de fecha 21 de diciembre de
1965 “Declaración sobre la inadmisibilidad de la intervención en los asuntos
internos de los Estados y protección de su independencia y soberanía”
destacó que el referido principio “condena toda clase de injerencia que
atente contra la existencia misma de los otros Estados y que amenace la
identidad política económica o cultural de cualquier orden, de sus pueblos.”[155]
4.8.1.2.3. En la
sentencia C-418 de 1995 esta Corporación dejó en evidencia las estrechas
relaciones que existían entre la exigencia de no injerencia, la soberanía
nacional y la autodeterminación de los pueblos[156]. En
esa oportunidad, en un planteamiento que ha sido reiterado posteriormente por
la jurisprudencia de este Tribunal[157]
indicó:
“Para
la debida aplicación de los propósitos para los cuales se creó la Conferencia
de Ministros de Justicia, resulta de especial importancia el “principio de la
no injerencia”, contenido en el artículo 4o. del tratado bajo examen. La citada
norma prevé que “En ningún caso serán admitidas a consideración materias
que, según el criterio del país afectado, supongan ingerencia (sic) en sus
asuntos internos”. Con esta disposición, se reconoce la obligación de la
comunidad internacional de no intervenir en los asuntos propios de cada Estado,
en virtud del derecho indivisible, absoluto, inalienable, indelegable,
permanente e incondicional de los pueblos a su soberanía (Art. 3o. C.P.). Se
trata, pues, del respeto a la libre autodeterminación de los pueblos (Art. 9o.
C.P.), a través del cual el derecho internacional procura la convivencia
pacífica entre las diversas culturas e ideales políticos, de forma tal que cada
Estado pueda definir, con absoluta libertad, autonomía e independencia, su
propio ordenamiento constitucional y legal.”
4.8.1.3. Como se
ha señalado, además de los dos principios expresamente identificados, el
artículo 9° prevé también el deber de fundamentar las relaciones
internacionales a partir del reconocimiento de los principios del derecho
internacional aceptados por la República de Colombia. Esta cláusula
constitucional exige, para definir su alcance, resolver al menos tres
cuestiones estrechamente vinculadas: (i) el significado de la obligación de reconocimiento;
(ii) el alcance de las locuciones “principios de derecho internacional”
y cuándo es posible afirmar que han sido aceptados por el Estado Colombiano;
(iii) por  último, es necesario precisar, una vez esclarecido lo anterior,
cuáles podrían ser tales principios.
4.8.1.3.1. Para
la Corte, la respuesta a tales cuestiones debe tener en cuenta las siguientes
tres consideraciones. En primer lugar, es necesario precisar dejar sentado que
el artículo 9° constituye un enunciado normativo al que se adscriben diferentes
tipos de normas que imponen prohibiciones y mandatos de diferente contenido. En
esa medida, establecen restricciones a las autoridades encargadas de la
dirección de las relaciones internacionales o que participan en la aprobación,
aplicación o control de los instrumentos que las regulan. No se trata entonces,
únicamente, de un criterio orientador sin relevancia al momento de juzgar las
actuaciones de las autoridades del Estado en el concierto internacional. En
segundo lugar, es imprescindible considerar el lenguaje empleado por el
artículo 9° y, en particular, el hecho de que el constituyente hubiere
establecido expresamente dos de los principios que rigen las relaciones
internacionales y, al mismo tiempo, hubiere previsto una remisión general a los
otros cuando se cumplen determinadas condiciones. En tercer lugar, la
comprensión de la disposición en comento no puede conducir, en ningún caso, a
desconocer la supremacía de la Constitución.
4.8.1.3.2. En
atención a lo expuesto, el mandato de reconocimiento de los principios
generales del derecho internacional aceptados por Colombia como fundamento
de las relaciones exteriores del Estado Colombiano, implica un deber de todas
las autoridades, incluso del juez de constitucionalidad, de asegurar el respeto
de aquellas normas (i) que puedan ser consideradas como principios el derecho
internacional, (ii) que sean aceptados por el Estado Colombiano y (iii) que
sean compatibles con la regla de supremacía constitucional.
4.8.1.4. En el
derecho internacional público, las locuciones “principios generales de
derecho internacional” pueden referir, alternativamente  (i) normas de derecho
internacional consuetudinario; (ii) principios generales de derecho de las
naciones civilizadas -conforme al artículo 38, numeral 1°, literal c), del “Estatuto
de la Corte Internacional de Justicia”-; o (iii) ciertas proposiciones
lógicas derivadas del razonamiento judicial sobre la base del derecho
internacional vigente[158].
A pesar de que en diversos casos, estos principios pueden devenir de la
práctica estatal precedente, al ser principalmente abstracciones aceptadas
durante periodos extensos y de manera tan general, pueden ya no estar
directamente conectados con dicha práctica estatal[159]. En
ese sentido, ciertos principios “fundamentales” de derecho internacional,
ostentan, a su turno, una naturaleza jurídica superior, denominada –en
ocasiones– “normatividad enaltecida”[160], en atención a su
condición de normas perentorias o imperativas de derecho internacional[161].
4.8.1.4.1. Las
dificultades asociadas a la definición de “principio de derecho internacional”
han conducido a problemas relacionados con la identificación de aquellos que se
encuentran comprendidos por la categoría descrita.  No obstante lo anterior, la
doctrina autorizada coincide en incluir, entre otros, el principio de igualdad
soberana entre Estados, al principio de buena fe y al principio “pacta sunt
servanda”.
No obstante lo
anterior, en el derecho constitucional colombiano, la validez de los “principios
de derecho internacional” tiene un alcance más acotado, como quiera que el
artículo 9° de la Constitución Política, al consagrar la expresión “aceptados
por Colombia” a continuación de la frase “el reconocimiento de los
principios de derecho internacional”, excluye todos aquellos principios que
el Estado colombiano hubiere objetado o no hubiere reconocido, en lo que hace a
su condición y/u oponibilidad, en el derecho internacional.
4.8.1.4.2. De
conformidad con lo anterior, la expresión “aceptados por Colombia”,
excluye a las normas de derecho internacional consuetudinario sobre las que el
Estado colombiano fuere objetor –persistente o subsecuente-, a los principios
generales de derecho de otras naciones civilizadas que no aparezcan consagrados
en el ordenamiento jurídico colombiano y a ciertas proposiciones lógicas
derivadas del razonamiento judicial sobre la base del derecho internacional vigente,
respecto de las cuales no hubiere conclusión absoluta acerca de su aceptación,
a partir de la práctica inequívoca del Estado colombiano.
Ello es
concordante con las discusiones llevadas a efecto en la Asamblea Nacional
Constituyente, con ocasión de los proyectos del que sería, finalmente, el
artículo 9º de la Constitución Política en las que, a propósito de la
consagración de la expresión: “el reconocimiento de los principios de
derecho internacional aceptados por Colombia”, expresamente
se pretendió excluir ciertos principios generales de derecho reconocidos por
algunos Estados –se aludía a los africanos- o, en todo caso, no aceptados por
Colombia[162].
Es pertinente
anotar que la aceptación de un principio por el Estado colombiano, no implica
–de suyo– predicar su inmutabilidad ni su condición absoluta o perpetua. En ese
sentido, los principios de derecho internacional son susceptibles de variar en
virtud de un cambio de valores de la sociedad internacional o ser objeto de
diversas interpretaciones, algunas de ellas constitucionalmente admisibles y, a
su turno, otras contrarias a la Carta.
4.8.1.4.3. El
reconocimiento de un principio de derecho internacional como integrante del
ordenamiento jurídico interno demanda que el mismo resulte plenamente
compatible con el estatuto superior. Su admisibilidad como parámetro normativo
en virtud de lo establecido en el artículo 9°, debe -en todos los casos-
someterse a la previa verificación de su compatibilidad y no oposición
–absoluta o parcial– a las exigencias de la Carta y a las normas de derecho
internacional que, según lo dicho en los numerales anteriores de este capítulo,
pueden prevalecer en el orden interno. Ningún principio del derecho
internacional puede integrarse al contenido normativo del artículo 9° y erigirse
en parámetro de control, si no supera un examen constitucional que deberá
surtirse al momento de ejercer las diferentes competencias en materia de
control de constitucionalidad y que, en todo caso, también tendrán la
obligación de desarrollar las autoridades encargadas de definir su aplicación.
Esta exigencia
de verificación de compatibilidad con la Carta se fundamenta en el hecho de que
cualquier disposición que pretenda integrarse al ordenamiento jurídico de
Colombia, se encuentra sometida a la regla de reconocimiento que se deriva del
artículo 4º de la Constitución Política. En ese sentido, en la sentencia C-560
de 1999, citando su jurisprudencia temprana, indicó este Tribunal:
“El
principio de prevalencia o supremacía de la Constitución se encuentra
consagrado en el artículo 4 de ese mismo ordenamiento, en los siguientes
términos: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de
incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se
aplicarán las disposiciones constitucionales”, y a él se ha referido la
Corte en múltiples fallos fijando su sentido y alcance. Veamos:
“La
posición de supremacía de la Constitución sobre las restantes normas que
integran el orden jurídico, estriba en que aquélla determina la estructura
básica
del Estado, instituye los órganos a través de los cuales se ejerce la
autoridad pública, atribuye competencias para dictar normas, ejecutarlas y
decidir conforme a ellas las controversias y litigios que se susciten en la
sociedad, y al efectuar todo esto, funda el orden jurídico mismo del Estado. La
Constitución se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la
pertenencia al orden jurídico como la validez de cualquier norma, regla o
decisión que formulen o profieran los órganos por ella instaurados. El conjunto
de los actos de los órganos constituidos -Congreso, Ejecutivo y jueces- se
identifica con referencia a la Constitución y no se reconoce como derecho si
desconoce sus criterios de validez. La Constitución como lex superior
precisa y regula las formas y métodos de producción de las normas que integran
el ordenamiento y es por ello “fuente de fuentes”, norma normarum.
Estas características de supremacía y de máxima regla de
reconocimiento del orden jurídico propias de la Constitución, se expresan
inequívocamente en el texto del artículo 4.”(Subrayas no hacen parte del
texto original)
Adicionalmente,
la Corte ha señalado de manera precisa que aún los tratados a los que alude el
artículo 93 de la Carta deben ajustarse a la Constitución. Ello, según ha
destacado este Tribunal, es una condición para otorgarle prevalencia en el
orden interno. En la sentencia C-295 de 1993 advirtió esta Corporación:
“El artículo 93
de la Constitución Nacional, prescribe:
"Los
tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen
los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción,
prevalecen en el orden interno.
Los
derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad
con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por
Colombia."
Esta
disposición consagra la preeminencia, superioridad o supremacía de los tratados
y convenios internacionales en nuestro orden jurídico interno. Y es así como la
norma exige que para que dicha prerrogativa tenga operancia es necesario que
los citados acuerdos internacionales hayan sido "ratificados" por el
Congreso, término jurídico que a juicio de la Corte es inapropiado, puesto que
a quien le compete "ratificar" tales instrumentos internacionales es
al Gobierno Nacional mas no al Congreso, ente éste al que se le atribuyó
únicamente la facultad de "aprobar" los citados Acuerdos, función que
cumple por medio de ley.
Igualmente
es condición indispensable para que los tratados o convenios internacionales
prevalezcan, que sus normas no contraríen o vulneren los preceptos consagrados
en nuestra Carta Política, pues en el caso de que tal cosa ocurriera las
cláusulas transgresoras serían inaplicables.”
En consecuencia,
si incluso los tratados que tienen una posición privilegiada en el orden
interno -según lo establecido en el artículo 93 de la Constitución- deben
ajustarse plenamente a la Carta, también debe ocurrir con los principios del
derecho internacional aceptados por la República de Colombia a los que alude el
artículo 9º. De aceptarse una conclusión diferente tendría que admitirse que esta
última disposición habría consagrado la posibilidad de introducir
modificaciones constitucionales, al margen de los procedimientos fijados en la
Carta, en particular, empleando para ello una categoría relativamente abierta e
indeterminada. Sobre la forma de resolver la tensión entre la supremacía de la
Constitución y un principio de derecho internacional aceptado por Colombia, la
Corte volverá más adelante.
4.8.1.5. En
consideración a lo expuesto, el intérprete tiene una obligación de adelantar un
juicio de integración del principio a la categoría prevista en el
artículo 9º. Para ello deberá: (i) determinar que el principio sea un principio
de derecho internacional, (ii) establecer si la República de Colombia ha
aceptado el principio que se examina y (iii) definir si el principio invocado,
tal y como es establecido en el derecho internacional, es compatible con las
disposiciones de la Carta.
4.8.1.5.1. La
interpretación precedente, en aquellos casos en que se defina el parámetro de
control que se desprende del artículo 9º para juzgar la constitucionalidad de
una norma, tiene las siguientes tres consecuencias. En primer lugar, existe una
precedencia de los principios expresamente enunciados por el Constituyente, en
particular, los relativos a la soberanía nacional y a la autodeterminación de
los pueblos, respecto de los otros principios de derecho internacional; lo
anterior en tanto aquellos tienen un reconocimiento directamente
constitucional. En segundo lugar y dado el carácter mutable de los principios a
los que alude el artículo 9º de la Carta, no pueden constituir parámetro de
control si al adelantar el examen de constitucionalidad se constata que lo
pretendido con la nueva regulación es, precisamente, el reconocimiento o
aceptación de un nuevo principio de derecho internacional; dicho de otra forma,
ante la pretensión de acoger un nuevo principio de derecho internacional por
parte del Estado colombiano, no podrá invocarse como límite aquel aceptado
previamente en tanto la Constitución no prescribió, de manera alguna, su
inmutabilidad. En tercer lugar y como consecuencia de lo anterior, tales
principios pueden invocarse como parámetro de control constitucional en virtud
de lo dispuesto en el artículo 9º siempre y cuando (a) hubieren sido aceptados
previamente y no lo hayan dejado de ser, y (b) el control recaiga sobre
tratados o normas que no tengan por objeto ni como resultado, la sustitución de
un principio de derecho internacional previamente aceptado por Colombia.
4.8.1.5.2. Lo
dicho previamente encuentra apoyo en varias razones. En primer lugar, garantiza
la integridad y supremacía de la Constitución en tanto impide reconocer como
principios de derecho internacional aplicables en Colombia, aquellos que se
opongan a su texto. En segundo lugar y considerando la cláusula que invoca los
principios generales del derecho aceptados por el Estado Colombiano para juzgar
la constitucionalidad de normas objeto de control, puede concluirse que tales
principios se erigen en parámetro de control de otras normas bajo la condición
de encontrarse ajustados a la Carta y de que persista su aceptación en el
derecho internacional por parte del Estado Colombiano; en esa medida, la Corte
no ha aceptado la vigencia en el ordenamiento jurídico interno de principios
generales del derecho internacional que o bien tengan interpretaciones
contrarias a la Carta o que hubieren sido objetados por el Estado Colombiano.
En tercer lugar, la exigencia según la cual los principios de derecho
internacional deben ser aceptados por el Estado Colombiano implica la vocación
esencialmente mutable de tales principios y, en esa medida, es posible que a la
luz del artículo 9º sean objeto de modificación o variación; esta circunstancia
toma nota de la posibilidad de que el desarrollo del derecho internacional dé
lugar al surgimiento de nuevos consensos o costumbres que demanden el ajuste de
un principio previamente aceptado por la República de Colombia. En cuarto
lugar, esa comprensión del artículo 9º permite conferirle un efecto útil
-exigido por el mandato de asegurar la integridad de la Constitución- al
lenguaje que en él se emplea.
4.8.1.5.3. En
efecto, el constituyente dispuso el reconocimiento directo de algunos
principios -soberanía y autodeterminación de los pueblos- cuya fuerza
constitucional no depende, por esa misma razón, del comportamiento de las
autoridades nacionales para que produzcan efectos como parámetro de control.
Sin embargo, determinó hacer un llamado general, mediante el empleo de una
cláusula abierta, a los principios del derecho internacional bajo la condición
de que ellos sean aceptados por el Estado Colombiano. En esa medida, la
inmutabilidad de los principios de autodeterminación de los pueblos y de la
soberanía nacional –salvo una reforma constitucional-, contrasta con el
carácter variable de aquellos otros principios reconocidos por el derecho
internacional. El constituyente dispuso un reconocimiento inequívoco de los
principios a los que deberían sujetarse las relaciones internacionales y, al
mismo tiempo, consideró dejar abierta la identificación de los otros que
podrían integrarse al ordenamiento jurídico interno con fundamento en esta
disposición constitucional.
4.8.1.5.4. Desde
una perspectiva histórica cabe señalar que, en la Comisión Primera de la
Asamblea Nacional Constituyente, se adelantaron intensos debates acerca del
contenido definitivo del actual artículo 9º, que permiten inferir una decisión
constituyente que atribuyó una especial posición de la soberanía nacional y la
autodeterminación de los pueblos respecto de otros principios. En efecto, al
paso que algunos constituyentes sugerían una referencia genérica a los
principios del derecho internacional a fin de evitar, entre otras cosas, la
fijación de algún tipo de gradación entre ellos, otros advertían que debían
quedar consagrados algunos. En relación con esta última posición uno de los
intervinientes indicó en la sesión de fecha 10 de abril de 1991:
“(…)
yo creo que lo que estamos definiendo aquí es los principios colombianos,
nacionales, de nuestra política internacional (…) debe haber unos principios
esenciales de nuestra política exterior, que deben ser yo creo, dos o tres, la
soberanía (…) una política (…) de respeto a los demás pueblos del mundo, creo
que son los dos principios fundamentales, lo demás ya es una aplicación (…) yo
creo que debemos identificar los dos o tres principios fundamentales de las
relaciones exteriores colombianas, porque no pueden ser las de los demás
países, podemos estar en contradicción  muchas veces, con el Imperio Británico,
si invade San André, por ejemplo para poner un absurdo. Pero ocurrió y en ese
caso nosotros tenemos que tener una política  sobre eso, es una política
fundamentalmente de principio nacional (…) son esos dos o tres principios
fundamentales para agregarlos o ponerlos en el texto, me parece pues que la
soberanía es fundamental, la no intervención también y tal vez haya otros”[163].
Las
intervenciones que, como la transcrita, dan cuenta del propósito de contemplar
una referencia específica a algunos de los principios y el texto finalmente
aprobado, hacen posible concluir que el artículo 9° le confiere una posición
especial a los principios expresamente identificados en el texto
constitucional.
4.8.1.6. La
jurisprudencia de este Tribunal ha ido definiendo los principios de derecho
internacional que, a la fecha y en consideración a su aceptación por la
República de Colombia  –en su calidad de sujeto de derecho internacional–, se
encuentran comprendidos por el artículo 9° de la Constitución Política[164].
4.8.1.6.1. En
ese sentido, es pertinente referir el principio de buena fe[165]; el
principio de proscripción de la guerra para la solución de controversias
internacionales[166],
a la par, con el principio del arreglo pacífico de las mismas[167]; el
principio de igualdad soberana de los Estados[168]; el
principio de respeto a la soberanía nacional de los mismos sujetos de derecho
internacional[169];
el principio de no intervención[170];
el principio de inmunidad soberana de los Estados –extensible a las
organizaciones internacionales-[171];
el principio de reciprocidad[172]
y ciertos principios del derecho de los tratados[173], en
particular, el principio “pacta sunt servanda”[174].
Adicionalmente, la Corte ha indicado que “(…) los principios y normas de
derecho internacional aceptados por Colombia (artículo 9 CP.), no admiten el
otorgamiento de autoamnistías, amnistías en blanco, leyes de punto final o
cualquiera otra modalidad que impida a las víctimas el ejercicio de un recurso
judicial efectivo (…)”[175].
4.8.1.6.2. Por
consiguiente, a la fecha, tratándose de los “principios de derecho
internacional aceptados por Colombia”, sólo es procedente referir los
expresamente aludidos en el párrafo anterior, considerando que el derecho
constitucional colombiano ha reconocido y asentido su carácter y oponibilidad,
con determinación de los precisos términos de la aceptación.
4.8.1.6.3. No es
posible establecer una estructura uniforme de los principios del derecho
internacional. En efecto, algunos de ellos tienen una configuración abierta, en
tanto otros tienen un mayor grado de precisión. En cualquier caso no solo el
derecho internacional sino también la jurisprudencia de esta Corporación, ha
reconocido que estos principios no son absolutos y, por lo tanto, admiten
excepciones o restricciones en algunos casos.
4.8.1.6.4. Conforme
a ello, es generalmente admitida la cláusula “rebuc sic stantibus” como
excepción al principio “pacta sunt servanda”, por el derecho
internacional[176].
Incluso en relación con este principio la Corte advirtió en la sentencia
C-400 de 1998 –antes de precisar su sometimiento a la regla de supremacía
constitucional- que no era este un principio absoluto. Sobre el particular
explicó:
“Con todo, la Corte precisa que el principio Pacta
sunt servanda, si bien es uno de los fundamentos esenciales del derecho
internacional, no debe ser absolutizado pues la propia normatividad, así como
la doctrina y la jurisprudencia internacionales reconocen que, en determinados
casos, esta norma cede ante otros principios, y por ende un sujeto
internacional puede dejar de cumplir las obligaciones derivadas de un tratado
sin por ello incurrir en responsabilidad internacional. Así, como se verá
posteriormente en esta sentencia, tanto Viena I como Viena II prevén que en
determinadas hipótesis y después de ciertos procedimientos, se puede declarar
la nulidad, la terminación o la suspensión de un tratado, por lo cual, en tales
casos, el Estado o la organización internacional, según el caso, no se
encuentran jurídicamente obligados a cumplir las cláusulas del mismo, puesto
que éstas han dejado de serles aplicables. En ese mismo orden de ideas, la
doctrina y la jurisprudencia también han admitido que en otras hipótesis
excepcionales, un tratado puede mantener su vigencia pero un Estado puede
incumplirlo sin comprometer su responsabilidad internacional por existir una
causa justificatoria que excluye la ilicitud del comportamiento estatal. Tal es
el caso, por ejemplo, del estado de necesidad, circunstancia que justifica que
un Estado desconozca un compromiso internacional a fin de salvaguardar un
interés esencial amenazado por un grave e inminente peligro. Como es obvio,
se  debe tratar de una situación especialísima, pues no podría autorizarse
a un sujeto internacional a invocar en circunstancias ordinarias esta
justificación, ya que se estaría afectando profundamente el principio Pacta
sunt servanda. Por ello, la doctrina y la jurisprudencia han establecidos
requisitos excepcionales para que el estado de necesidad se pueda invocar de
manera legítima. Así, la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones
Unidas ha señalado que un Estado no podrá invocar un estado de necesidad a
menos que (i) exista un peligro grave e inminente, (ii) que amenace con dañar
un interés esencial del Estado, (iii) que no haya sido provocado por el propio
Estado, (iv) que sólo pueda atajarse mediante una conducta contraria a lo
establecido por el tratado y (v) que tal conducta no afecte, a su vez, a un interés
esencial del Estado víctima (…).”[177]
4.8.1.6.5.
Igualmente, esta Corporación ha reconocido que el denominado principio de
inmunidad soberana de los Estados –extensible a las organizaciones
internacionales– es aplicable bajo la condición de que su ámbito de protección
se circunscriba a aquellas garantías indispensables para preservar la
independencia, igualdad o soberanía del organismo o entidad de que se trate[178].
4.8.1.7. En
síntesis, es procedente extraer las siguientes conclusiones generales. En
primer lugar, la invocación del artículo 9° en lo relativo a los principios del
derecho internacional exige: (i) determinar que el principio sea, en efecto, un
principio de derecho internacional, (ii) establecer si ha sido aceptado por el
Estado colombiano y (iii) definir si el principio invocado o considerado, tal y
como es establecido en el derecho internacional, resulta compatible con las
disposiciones de la Carta. En segundo lugar, la determinación de aquellos que
son principios en el sentido del artículo 9° de la Carta debe hacerse
cuidadosamente en cada oportunidad en que pretenda ser invocado, sin que sea
posible aceptar una lista definitiva y exhaustiva de tales principios en la
medida en que ellos pueden complementarse, restringirse o eliminarse de acuerdo
con el consenso de la sociedad internacional y con el hecho de encontrarse o no
aceptados por el Estado colombiano. En tercer lugar, los principios del derecho
internacional no tienen, en todos los casos, un significado unívoco ni un
contenido totalmente preciso. Ese significado puede estar impactado no solo en
virtud de disposiciones previstas en el derecho internacional sino también en
atención a lo que dispone la propia Constitución.
4.8.2. El
principio “pacta sunt servanda”.
Las
consideraciones precedentes son relevantes para resolver dos de los problemas
jurídicos que, en esta oportunidad, han sido sometidos al pronunciamiento de la
Corte: si las disposiciones del “Tratado Americano de Soluciones Pacíficas
(Pacto de Bogotá)” que reconocen jurisdicción a la Corte Internacional de
Justicia para decidir controversias de derecho internacional -como los asuntos
limítrofes y fronterizos-, vulneran el artículo 101 de la Constitución, que
prevé mecanismos particulares para la fijación y la modificación de los límites
del territorio del Estado Colombiano; y si la cláusula titulada “cumplimiento
de decisiones” -artículo L- del “Tratado Americano de Soluciones Pacíficas
(Pacto de Bogotá)”, que prevé recursos para la Parte interesada en el
evento de incumplimiento de un fallo de la Corte Internacional de Justicia,
viola el artículo 101 de la Constitución Política.
4.8.2.1. Es
común a tales problemas, la tensión entre el principio “pacta sunt servanda”
reconocido por el artículo 9º -que exigiría cumplir las obligaciones adquiridas
en virtud de la ratificación del tratado-, de una parte, y el deber de respetar
las reglas relativas a los procedimientos de fijación y modificación de límites
establecidos en el artículo 101 de la Carta, de otra. Tal circunstancia exige
examinar el alcance del principio de derecho internacional anteriormente
referido, a la luz de lo dispuesto en la Constitución y, particularmente, de lo
prescrito en su artículo 4º.
4.8.2.2. El
principio del “pacta sunt servanda” señala que todo tratado obliga a las
Partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe[179]. Se
trata de un principio general de derecho internacional y, en particular, del
derecho de los tratados, consignado, por ejemplo, en los dos instrumentos
internacionales más relevantes sobre la materia: la aludida “Convención de
Viena sobre el derecho de los tratados” del año 1969 y la “Convención de
Viena sobre el derecho de los tratados entre Estados y Organizaciones
Internacionales o entre Organizaciones Internacionales” del año 1986. Si
bien este último tratado no ha entrado en vigor internacional, evidencia -al
menos prima facie-, opinio juris de la sociedad internacional en
la materia. En las dos convenciones aludidas se prescribe -artículo 26- que  “[t]odo
tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe.”
Tales
convenciones disponen, como regla general, que una de las partes de un tratado
no podrá invocar las disposiciones de derecho interno como justificación del
incumplimiento de aquel. La restricción establecida constituye una consecuencia
del principio antes referido en tanto impide que proceda se afirme el incumplimiento
de un acuerdo internacional, en consecuencia o con arreglo a la observancia de
lo dispuesto en su ordenamiento jurídico nacional. El artículo 27 de las
citadas convenciones -con ligeras variaciones- prescribe que “[u]na
parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como
justificación del incumplimiento de un tratado. (…)”.
4.8.2.3. Esta
Corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse en diferentes oportunidades
sobre la importancia del principio en mención. En la Sentencia C-400 de 1998,
mediante la cual se examinó la “Convención de Viena sobre el derecho de los
tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones
Internacionales” del año 1986 y su ley aprobatoria, se pronunció en los
siguientes términos:
“[…] Este principio de Pacta sunt servanda,
según el cual los tratados deben ser cumplidos por las partes que se obligaron,
constituye la base esencial del derecho de los tratados y, en general, del
funcionamiento armónico y pacífico de la comunidad internacional. Por ello,
algunos teóricos han considerado que esta norma representa el principio base,
la norma fundamental y más elemental de todo el sistema jurídico del derecho
internacional, de la cual depende la validez de las reglas de este derecho. Según
su criterio, que esta Corte acoge, resulta imposible pensar el derecho
internacional como disciplina autónoma sin presuponer una norma como Pacta
sunt servanda, por lo cual ella es sin lugar a dudas unos (sic) de los
principios de derecho internacional reconocidos por Colombia (CP art. 9º) […]”.
Además del
reconocimiento internacional del que dispone el principio que establece el
carácter obligatorio de los tratados[180], se prescribe la
obligación de cumplirlos de buena fe. El referido principio encuentra
fundamento, en el orden interno,  en el artículo 9º de la Carta.
4.8.2.4. Considerando la
importancia que tiene el mencionado principio, este Tribunal se ha ocupado de
definir la respuesta constitucional que debe ofrecerse cuando el “pacta sunt
servanda” entra en conflicto con una disposición de la Constitución
Política. A continuación, la Corte precisa el precedente vigente en esta
materia.
4.8.2.4.1. Un primer
grupo de decisiones han sido aquellas en las que la Corte se enfrenta al
problema relativo a la existencia de tratados en vigor para la República de
Colombia, que desconocen algunas disposiciones de la Constitución. En esos
eventos, aunque la fundamentación no ha sido uniforme, puede identificarse un
precedente dominante –únicamente exceptuado por la regla establecida en la
sentencia C-276 de 1993[181]-,
conforme al cual existe una prohibición, fundada en el artículo 4º del texto
constitucional, de aplicar una norma internacional opuesta a la Carta.
4.8.2.4.2. En la
sentencia C-027 de 1993, la Corte destacó que la posibilidad de adelantar el
examen constitucional del “Concordato entre la República de Colombia y la
Santa Sede”[182],
era procedente en tanto permitía coordinar, de manera adecuada, el derecho
interno con el derecho internacional. En esa dirección sostuvo que el control
constitucional fundado en el respeto de las normas de derechos humanos y de ius
cogens servía al doble propósito de proteger el derecho internacional y el
derecho interno. Sobre este particular dijo:
“Así,
pues, un control integral e intemporal respecto de los tratados ya
perfeccionados que eventualmente comporten presunto desconocimiento de una
norma sobre derechos humanos o derecho internacional humanitario perteneciente
al ius cogens, sirve, en lo fundamental y de manera simultánea, los intereses
del derecho internacional y del derecho interno, como quiera que este se
endereza a dar plena vigencia a los contenidos axiológicos integrantes del ius
cogens y en razón a que, según ya se expresó, tanto la Carta de 1991
como el derecho internacional público se identifican en el propósito último de
garantizar de manera concreta y efectiva el respeto y la protección a los
derechos humanos.”
Y a continuación
indicó:
“Puesto
que el control constitucional confiado por la Constitución a esta Corporación
apunta a ese fin, mal podría plantear una contradicción con los postulados del
derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional
humanitario que lo fundamentan y constituyen su razón de ser.
Ahora
bien, si lo ontológico es lo granítico, necesario es concluir que en esta
materia el control constitucional, a más de integral y material debe ser
intemporal. Así lo dicta la efectiva protección y garantía de los derechos
fundamentales, la cual no puede limitarse a los tratados futuros -aunque, desde
luego, no cabe duda que estos se sujetan al mismo-. Ciertamente, un convenio
internacional ya perfeccionado es susceptible de comportar transgresión a
dichos postulados.
Conclúyese
de lo anterior que el contenido mismo de la materia sobre la que versa la
presunta violación es la que determina la procedencia del control. No el hecho
mismo de estar vertida en un tratado ya perfeccionado.
Por
otra parte, la tesis que se viene sosteniendo satisface el propósito de
reconciliación del país con la comunidad internacional, que el Constituyente
plasmó en el artículo 9o. de la Carta cuando expresó que las relaciones
exteriores del Estado se fundamentan entre otras, en el reconocimiento de los
principios del derecho internacional aceptados por Colombia.”
De esta manera,
la Corte entendió que el control de constitucionalidad de tratados, más allá de
desconocer el “pacta sunt servanda” reconocido en el ordenamiento
constitucional en virtud de lo establecido en el artículo 9 de la Constitución,
constituía una forma adecuada de coordinación. Destacó que ese principio,
además de admitir excepciones en el derecho internacional, establecía las
reglas pertinentes para concluir el vínculo internacional en caso de que se
declarase su inexequibilidad[183].
Con fundamento en tales consideraciones, la Corte examinó la constitucionalidad
de las normas del tratado aprobadas por la ley correspondiente procediendo a
declarar inexequibles varias de ellas.
4.8.2.4.3. En la
sentencia C-087 de 1997, la Corte evaluó una acusación formulada en contra del
artículo 17 del Código Penal  -en ese entonces vigente-, en el que se
prescribía, de una parte, que la extradición sería solicitada, concedida u
ofrecida de acuerdo con los tratados públicos y, de otra, que la extradición de
colombianos se encontraba sujeta a lo previsto en los mismos instrumentos
internacionales. Tales disposiciones, a juicio del demandante, vulneraban la
Constitución en tanto la remisión a los tratados públicos podría tener como
efecto el desconocimiento del artículo 35 que prohibía la extradición de
colombianos por nacimiento y la de los extranjeros por delitos políticos o de
opinión.
Estableció la
Corte que la adopción de la Constitución de 1991 no suponía, en modo alguno, la
derogatoria directa de los tratados públicos. A pesar de ello, consideró
necesario precisar que, a pesar de lo que pudieran disponer los tratados
vigentes, no podría admitirse que su aplicación se extendiera a los eventos
prohibidos por el artículo 35 de la Carta. En esa medida y al fundamentar el
condicionamiento[184]
que impondría al artículo 17 indicó este Tribunal:
“En
este sentido, la Corte Constitucional encuentra que en lo que corresponde a la
constitucionalidad de los dos incisos acusados del artículo 17 del Código Penal
no existe reparo alguno de constitucionalidad, salvo dos precisiones de orden correctivo
relacionadas con los nacionales colombianos sujetos de la extradición de una
parte, y de otra, con los extranjeros, en razón de la especial protección
constitucional del perseguido político, como quiera que la Carta de 1991, como
se vio, prohibió la extradición de nacionales colombianos por nacimiento y la
de los extranjeros por delitos políticos y de opinión.
(…)
En
este orden de ideas, para la Corte Constitucional es claro que la regulación
legal que es objeto de acusación en esta oportunidad y que se refiere al
trámite de las extradiciones en nuestro ordenamiento penal, encuentra
fundamento constitucional en los casos no prohibidos por la Constitución, como
se dejó definido, y que, por ello será declarada su exequibilidad por esta
Corporación, claro está, condicionada a que se entienda que a partir de la
Carta Política de 1991, ninguna autoridad pública del orden nacional puede
proceder a ofrecer, conceder o solicitar la extradición de colombianos por
nacimiento ni de los extranjeros en el caso de delitos políticos y de opinión.
Empero,
aun en estos casos, no se trata de que la Corte considere que se puede producir
siquiera remotamente una especie de derogatoria directa y automática de los
tratados que prevén y regulan la extradición de los nacionales colombianos por
nacimiento por obra de la Constitución Nacional de 1991, como lo plantea el
actor, por fuera de las consideraciones mínimas de orden jurídico relacionadas
con la armónica concurrencia y unidad de los ordenamientos jurídicos de diverso
orden, como es el caso del tema de las relaciones entre la Constitución y los
tratados públicos, y la ausencia de jerarquía formal entre ambos ordenamientos
jurídicos.
En
efecto, ni la Carta Política de 1991 pretende la derogatoria de ningún tratado
público por su mandato o disposición, ni los tratados públicos pueden sustituir
los términos de la Carta Política, ni condicionar su vigencia, eficacia o
aplicación internas; en este sentido, una cosa es la eficacia interna de la
prohibición a las autoridades nacionales de extraditar nacionales por
nacimiento, por ejemplo, que condiciona la interpretación constitucional de una
ley como en este caso, y otra es la pretendida y absurda eficacia derogatoria
de los tratados públicos internacionales, por una u otra disposición
constitucional de orden interno, como resulta del parecer del actor.
Lo
cierto en este caso es que los dos incisos acusados del artículo 17 hallan
fundamento constitucional en los artículos 224, 226, 189 num. 2º. y 150 num.
16, pero las autoridades de la República de Colombia en el orden interno y
dentro de sus competencias nacionales, no pueden proceder a conceder, ofrecer
ni a solicitar la extradición de colombianos por nacimiento ni la de los
extranjeros por delitos políticos o de opinión, por ser ello inexequible como
inequívocamente lo determina el artículo 35 de la Carta Política.”
El examen de
esta decisión permite identificar una regla de decisión conforme a la cual las
autoridades colombianas son destinatarias de una prohibición de aplicar un
tratado en aquello que sea opuesto al artículo 35 de la Constitución que
establece las reglas en materia de extradición[185].
4.8.2.4.4. Esta regla de
decisión fue enunciada nuevamente por la Corte en la sentencia C-1189 de 2000.
En esa ocasión debía establecer si vulneraba la Constitución una disposición
del Código Penal en la que se disponía que “la ley penal
colombiana se aplicará a toda persona que la infrinja en el territorio
nacional, salvo las
excepciones consagradas en el derecho internacional.”
Este Tribunal consideró
que las excepciones previstas por el derecho internacional coincidían con las
que asimismo se podían derivar de la Carta y la ley colombianas y, en atención
a ello, no cabía reproche constitucional alguno.
Estableció que
las obligaciones internacionales del Estado Colombiano “tienen
su fuente tanto en los tratados públicos que ha ratificado, como en la
costumbre internacional y en los principios generales de derecho aceptados por
las naciones civilizada.” Advirtió, en todo caso, que la
Constitución prevalecía de manera definitiva respecto de las diferentes fuentes
del derecho internacional y, en esa dirección, afirmó:
“En otras palabras, las costumbres internacionales y los
principios generales de derecho aceptados por las naciones civilizadas gozan de
prevalencia normativa en nuestro ordenamiento, en la misma medida de los
tratados, siempre y cuando su contenido se ajuste a los dictados de la Carta, y
sin perjuicio de que haya ciertas normas consuetudinarias que, por consagrar
derechos inherentes al ser humano, se integran al bloque de
constitucionalidad.”
4.8.2.5. Un segundo
grupo de decisiones está conformado por aquellas en las que la Corte, al
adelantar el control previo de constitucionalidad de un tratado aprobado por el
Congreso de la República, ha identificado una oposición real o eventual a la
Carta Política. En estos eventos, la Corte ha fijado como regla de decisión la
prohibición de proceder al perfeccionamiento del vínculo internacional, salvo
que sean formuladas las declaraciones interpretativas o reservas
correspondientes. Adicionalmente, en otros casos, sin ordenar la formulación de
una declaración interpretativa o reserva ha dispuesto en la parte motiva el
carácter condicionado de la declaratoria de exequibilidad[186]. Es
importante precisar que estos casos, a pesar de no presentar una tensión actual
entre el “pacta sunt servanda” y la supremacía de la Constitución, en
tanto todavía no se ha producido el perfeccionamiento del vínculo internacional
con el tratado, se caracterizan por el hecho de que la Corte (i) identifica una
oposición, (ii) establece los remedios para corregirla y, en esa medida, (iii)
evita que se active esa tensión[187].
Cabe hacer una referencia especial a tres decisiones adoptadas por la Corte.
4.8.2.5.1. En la
sentencia C-176 de 1994, se revisó la Ley 67 de 23 de agosto de 1993 "por
medio de la cual se aprueba la 'Convención de las Naciones Unidas contra el
tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas', suscrito en
Viena el 20 de diciembre de 1988". En esa oportunidad la Corte señaló
que el Congreso de la República se encontraba habilitado para plantear la
formulación de reservas y declaraciones interpretativas respecto de los
contenidos de un tratado sometido a su aprobación y, en esa dirección, la Corte
consideró ajustadas a la Carta varias de ellas.
En particular,
al ocuparse de la que indicaba que “Ninguna parte de la Convención podrá
interpretarse en el sentido de obligar a Colombia a adoptar medidas
legislativas, judiciales, administrativas, o de otro carácter que vulneren o
restrinjan su sistema constitucional y legal o vayan más allá de los tratados
en que sea parte contratante el Estado colombiano”, este Tribunal
sostuvo:
“Esta
declaración busca entonces asegurar la primacía del orden constitucional y
legal de Colombia, teniendo presente lo estatuido en los artículos 1º y 4º de
la Constitución Política.
La
posición de supremacía de la Constitución sobre las restantes normas que
integran el orden jurídico, estriba en que aquella determina la estructura
básica del Estado, instituye los órganos a través de los cuales se ejerce la
autoridad pública, atribuye competencias para dictar normas, ejecutarlas y
decidir conforme a  ellas las controversias y litigios que se susciten en la
sociedad, y al efectuar todo esto funda en orden jurídico mismo del Estado. La
Constitución es el marco supremo y último para determinar tanto la pertenencia
al orden jurídico como la validez de cualquier norma, regla o decisión que
formulen o profieran los órganos por ella instaurados (…).”
Adicionalmente,
al ocuparse de algunas disposiciones que establecían la obligación de adoptar
determinadas normas de derecho interno –entre ellas la fijación de nuevos tipos
penales- la Corte consideró que ellas resultaban compatibles con la
Constitución en tanto establecían que el Estado tenía tal obligación bajo la
condición de respetar sus normas constitucionales o principios fundamentales[188].
En la parte resolutiva dispuso la Corte:
“Declarar
EXEQUIBLE la "Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico
Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas", suscrita en Viena
el 20 de diciembre de 1988", teniendo en cuenta que las obligaciones
internacionales derivadas del artículo 3º numeral 1º literal c) y numeral 2º
así como del artículo 11º se contraen a de manera condicionada al respeto de
los principios constitucionales colombianos, y con base en las reservas 1º, 3º
y 4º, así como en las 9 declaraciones formuladas por el Congreso, con las precisiones
efectuadas por la Corte, que hacen compatible la Convención con el ordenamiento
constitucional colombiano, y que el Gobierno de Colombia formulará al depositar
el respectivo instrumento de ratificación de la Convención (…)”.
De esta manera
la Corte precisó que en todos los casos debía siempre asegurarse el respeto de
la primacía incondicional del sistema constitucional, en tanto ello es
condición de pertenencia de cualquier disposición al ordenamiento jurídico
colombiano.
4.8.2.5.2. La decisión más
importante en la jurisprudencia de este Tribunal, en relación con la
comprensión admisible del principio “pacta sunt servanda”, fue la
adoptada en la sentencia C-400 de 1998. Dicha providencia, al abordar las
relaciones entre el derecho internacional y el derecho constitucional no solo
modificó el precedente en relación con la posibilidad de adelantar el control
de constitucionalidad de tratados perfeccionados sino que, adicionalmente,
definió la precedencia del ordenamiento constitucional. La argumentación de la
Corte sobre este particular se desarrolló, precisamente, al juzgar la norma de
la “Convención
de Viena sobre el derecho de los tratados entre Estados y Organizaciones
Internacionales o entre Organizaciones Internacionales” del año 1986, en la que se
consagraba la prohibición de invocar disposiciones de derecho interno como
justificación del incumplimiento de un compromiso internacional. Advirtió que
la aceptación por parte del Estado colombiano de ese principio de derecho
internacional no era, en manera alguna, absoluta. No podía afectar, bajo
ninguna circunstancia la supremacía constitucional:
“[…] es jurisprudencia
reiterada de esta Corte que, en el plano interno, la Constitución prevalece
sobre los tratados, por lo cual un convenio contrario a la Carta es
inaplicable. Un interrogante surge entonces: ¿esta prevalencia de la
Constitución implica la inexequibilidad del artículo 27 del convenio bajo
revisión, según el cual Colombia no podrá invocar el derecho interno para
justificar el incumplimiento de un tratado? La Corte considera que no, por las
siguientes dos razones. De un lado, como ya se vio, la propia Carta reconoce,
en virtud del artículo 9º, que la norma Pacta
sunt servanda  hace parte de
nuestro ordenamiento, si bien no puede llegar a afectar la supremacía de la
propia Constitución.
[…]”[189].
(Subrayas no hacen parte del texto original)
4.8.2.5.3. La
Corte reconoció que la Constitución Política, mediante su artículo 9°, permite
reconocer como aplicable el principio en mención, bajo el supuesto
incontrovertible de que no pueda afectar la supremacía constitucional. En ese
sentido, esta Corporación afirmó que “la Carta reconoce que
uno de los principios que orientan nuestras relaciones internacionales es la
norma Pacta Sunt Servanda (CP art. 9º) pero sin perjuicio de la
supremacía de la Constitución en el orden interno (CP art. 4)”.
Con fundamento en lo anterior, la Corte estableció tres reglas de coordinación
del derecho interno y el derecho internacional conforme a las cuales (i) de la
Constitución se desprende un deber de inaplicación de los tratados en el plano
interno -con fundamento en el artículo 4º- en aquellos supuestos en los cuales
sus disposiciones se opongan a normas constitucionales; (ii) existe una
obligación de las autoridades competentes  de armonizar el ordenamiento
jurídico interno y la obligación internacional, mediante la modificación o
terminación del vínculo internacional, o la reforma de la Constitución, para
superar la eventual situación de incumplimiento de la obligación de derecho
internacional y evitar  incurrir en responsabilidad internacional y (iii) al
momento de aplicar disposiciones no constitucionales pertenecientes al ordenamiento
jurídico, es obligación de las autoridades competentes asegurar, en la mayor
medida posible, su armonización con las obligaciones internacionales adquiridas
por Colombia[190].
Sobre
el particular, la Sentencia en mención dispuso:
“[…] De otro lado, como
Colombia respeta el principio Pacta
sunt servanda, en estos eventos de tratados inconstitucionales, es deber de las
autoridades políticas modificar el compromiso internacional de nuestro país a
fin de ajustarlo a la Carta, o reformar la Constitución para adecuarla a
nuestras obligaciones internacionales. Lo que es inadmisible es el
mantenimiento de una incompatibilidad entre un tratado y la Carta, por cuanto,
como se señaló, las autoridades quedan sometidas a situaciones insostenibles
pues deben aplicar la Constitución, aun cuando ello implique desconocer
nuestras obligaciones internacionales y comprometer la responsabilidad
internacional de nuestro Estado. […]”.
A su turno, la
mencionada providencia, apoyándose en la jurisprudencia previa, determinó:
“[…] Igualmente, en posterior decisión, esta Corporación
precisó que si bien el artículo 9º de la Carta incorpora en nuestro
ordenamiento el principio Pacta
Sunt Servanda y confiere fuerza
jurídica interna a la normatividad internacional, esto en manera alguna puede
llegar a afectar “el carácter de norma suprema que tiene la Constitución (CP
art. 4º),  pues, como ya se ha reiterado por parte de esta Corporación,
para que los tratados o convenios internacionales tengan fuerza jurídica
interna es condición indispensable ´que sus normas no contraríen o vulneren los
preceptos consagrados en nuestra Carta Política, pues en el caso de que tal
cosa ocurriera las cláusulas transgresoras serían inaplicables (Sentencia C-295
de 1993 MP Carlos Gaviria Díaz)´” […]”[191].
De
acuerdo con lo sostenido por la Corte, cuando se declara la
inconstitucionalidad de un tratado ello no produce un efecto directo en el
derecho internacional. Allí, el vínculo jurídico permanece inalterado pero se
suscita una situación de incompatibilidad que, por virtud de la supremacía de
la Constitución, debe resolverse con plena observancia de lo dispuesto en el
artículo 4º. Esto supone que se activa (i) una prohibición de aplicar las
disposiciones que fueron declaradas inexequibles y (ii) una obligación de las
autoridades competentes de adelantar las actuaciones de jure o de
facto que se requieran para superar la incompatibilidad entre la norma del
ordenamiento constitucional y las disposiciones que consignan la obligación
internacional. En esos casos deberán considerarse con seriedad y
responsabilidad las alternativas disponibles para evitar que se extienda en el
tiempo una situación jurídica de incompatibilidad entre el derecho
internacional que vincula y regula las relaciones internacionales del Estado colombiano
y el propio sistema constitucional, cuya fuerza emana  de la decisión
incontrovertible del Pueblo, en ejercicio de la soberanía que en él se
encuentra radicada.
4.8.2.5.4. Finalmente una
tercera hipótesis, ciertamente especial, se ha configurado cuando el control
constitucional comprende un tratado cuyo objeto general ha sido
constitucionalizado y su ratificación expresamente autorizada mediante una
reforma constitucional. Fue ello lo que ocurrió en el control automático que se
ejerció sobre la Ley
742 del 5 de junio de 2002 "Por medio de la cual se aprueba el
‘Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional’, hecho en Roma el día
diecisiete (17) de julio de mil novecientos noventa y ocho (1998)”. En efecto, el
acto legislativo 2 de 2001 había dispuesto -integrando una norma permanente al
artículo 93 de la Carta-  (i) que el Estado podría
reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional en los términos
previstos en el Estatuto de Roma y, en atención a ello, (ii) que podría
ratificar tal tratado de conformidad con el procedimiento establecido en la
Constitución. Adicionalmente, dispuso (iii) que la admisión de un tratamiento
diferente en materias sustanciales por parte de dicho instrumento internacional
con respecto a las garantías contenidas en la Constitución Política, tendría
efectos, exclusivamente, dentro del ámbito de la materia regulada en dicho
tratado.
La
relativa constitucionalización del precitado “Estatuto de Roma” mediante
el acto legislativo referido, tenía como objetivo asegurar la compatibilidad de
los contenidos normativos de dicho tratado con el texto constitucional vigente,
en la medida en que sería posible que en el tratado correspondiente se
incorporaran reglas diferentes a las previstas en la Constitución, sin que ello
implicara la inexequibilidad de las mismas. En atención a lo anterior, la
sentencia C-578 de 2002 desplegó un control que tuvo por objeto establecer el
tipo de medidas contenidas en el aludido “Estatuto de Roma” que implicaban un
trato diferente respecto de lo prescrito en el orden interno. En caso de
suscitarse alguna tensión entre lo allí dispuesto y las normas constitucionales
específicas, debía advertirse la forma en que constitucionalmente procedía su
armonización o delimitarse el ámbito en el que debería operar una determinada
prescripción del tratado.
En
esa medida, el examen adelantado por la Corte, en lo relativo a los contenidos
del tratado, no consistió estrictamente en un control material del mismo sino
en juicio orientado a identificar la forma de armonizar o hacer concordantes
las normas del “Estatuto de Roma” con las disposiciones precedentes de la
Carta. En ese contexto, la Corte adelantó la revisión de cuestiones
constitucionalmente complejas como la imprescriptibilidad de las acciones y penas,
la prisión perpetua, el principio de legalidad, las amnistías y los indultos y
el derecho de defensa, entre otras cosas.
Así
entonces el Acto Legislativo con fundamento en el cual fue adicionado al
ordenamiento jurídico nacional el “Estatuto de Roma”, hace posible que
coexistan disposiciones de derecho internacional incorporadas al derecho
interno mediante una ley aprobatoria, con disposiciones constitucionales que, prima
facie, podrían tener un significado opuesto al del Tratado referido.
Incluso, considerando el ámbito de operación del “Estatuto de Roma”, la Corte
señaló expresamente que las autoridades colombianas no estaban autorizadas ni
obligadas a aplicar disposiciones del mismo instrumento internacional. Esa
posibilidad, aceptada por el constituyente derivado en ejercicio de sus
facultades de reforma constitucional, evidencia, el propósito de evitar una
tensión irresoluble entre la supremacía de la Constitución y los vínculos
internacionales del Estado Colombiano en una materia tan importante como la
protección de los derechos humanos.
En
esa dirección, en uno de los apartes finales de la providencia, explicó esta
Corporación:
“No
obstante se advierte que, como el Acto Legislativo citado forma parte del
cuerpo permanente de la Constitución y, por tanto, ha de ser interpretado de
tal forma que guarde consonancia con las otras disposiciones de la Carta, la
Corte señala las materias respecto de las cuales procede, sin que ello
contraríe el Estatuto, que el Presidente de la República, en el ámbito de sus
atribuciones, declare cuáles son las interpretaciones de algunos apartes del
mismo que armonizan plenamente la Constitución con el Estatuto de Roma. Dicho
señalamiento por la Corte en ningún caso supone que existe una
inconstitucionalidad parcial del Estatuto. Esta determinación obedece al
cumplimiento del principio fundamental según el cual todas las autoridades
tienen como finalidad asegurar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución (artículo 2 C.N.), así como al propósito
de concretar el mandato de colaboración armónica entre los órganos que integran
las ramas del poder público, dentro del respeto a las órbitas de competencia de
cada uno, en este caso, de la Corte Constitucional a la cual se le ha confiado
la guarda de la integridad y supremacía de la Carta y del Presidente de la
República al cual se le ha atribuido la dirección de las relaciones
internacionales de Colombia (artículo 113 C.N).”[192]
4.9. Relaciones
entre el derecho internacional de los tratados y el derecho interno.
4.9.1. El
derecho de los tratados es un área principal del derecho internacional público
que, por su relevancia en el desarrollo de las relaciones internacionales, ha
sido objeto de especial mención normativa en los ordenamientos jurídicos de los
Estados. La República de Colombia, en su calidad de sujeto de derecho
internacional, no ha sido ajena a tal consideración, regulando en la
Constitución Política –además del trámite interno a surtirse con miras al
perfeccionamiento del vínculo internacional con un tratado–, normas atinentes a
la capacidad de celebración y la procedencia de disponer su aplicación
provisional. A su turno y por vía jurisprudencial, se ha precisado lo relativo
al trámite de las enmiendas de tratados solemnes en el derecho constitucional
colombiano.
4.9.2. La “Convención
de Viena sobre el derecho de los tratados”, suscrita en Viena, República de
Austria, el 26 de mayo de 1969, fue aprobada por el Congreso de la República,
mediante la Ley 32 de fecha 29 de enero de 1985 y entró en vigor, para el
Estado colombiano, el día 10 de mayo de 1985. La precitada Convención consagra
el derecho internacional consuetudinario en materia de celebración, entrada en
vigor, aplicación provisional, reservas, enmiendas, depositarios, observancia,
cumplimiento, interpretación, nulidad, terminación, suspensión, registro,
correcciones y notificaciones de tratados.
Por tratarse de
un instrumento internacional que gobierna el surgimiento de obligaciones entre
los sujetos de derecho internacional originarios o Estados[193], el
ámbito de aplicación de la Convención en comento es, stricto sensu, el
derecho internacional público y no, prima facie, el derecho interno.
4.9.3. La
Constitución Política –además de las disposiciones relativas a la aprobación
legislativa y al control de constitucionalidad- consagra normas particulares
para la República de Colombia en materia de derecho de los tratados, en lo que
atiende, entre otras cosas, a la capacidad para celebrarlos y a los requisitos
para disponer su aplicación provisional –en algunos eventos–, de acuerdo a lo
previsto en los artículos 189 y 224, que al efecto disponen:
“(…)
ARTÍCULO 189. Corresponde
al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa:
2. Dirigir las relaciones
internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y consulares, recibir a los
agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho
internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del
Congreso.
(…)
ARTICULO 224. Los
tratados, para su validez, deberán ser aprobados por el Congreso.
Sin embargo, el Presidente de la República podrá dar aplicación provisional
a los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de
organismos internacionales, que así lo dispongan. En este caso tan pronto como
un tratado entre en vigor provisionalmente, deberá enviarse al Congreso para su
aprobación. Si el Congreso no lo aprueba, se suspenderá la aplicación del
tratado.
(…)”.
4.9.3.1. Las
normas citadas permiten señalar que, a pesar de la regulación que sobre la
materia efectúa la Convención, la Constitución prevé reglas propias sobre el
derecho de los tratados, aplicables al Estado colombiano en aspectos puntuales
que el Constituyente estimó necesario preceptuar, de manera diferente –e
incluso más restrictiva– que la citada Convención. De allí que si bien esta
última permite ilustrar el alcance de ciertas disposiciones de derecho
internacional (en lo atinente al derecho de los tratados), en el curso de los
exámenes de exequibilidad específicos que adelanta esta Corporación, deban
privilegiarse las disposiciones constitucionales aun cuando las normas
convencionales se ocupen de regular la misma materia. En ese sentido, esta
Corte, mediante la Sentencia C-400 de 1998, sostuvo:
“(…)
La Corporación en manera alguna está sosteniendo que Viena I es una norma de
rango constitucional o esté integrada al bloque de constitucionalidad. Lo
que sucede es que los tratados son actos jurídicos complejos, que se encuentran
sometidos a un régimen jurídico complejo, pues están regidos tanto por normas
internacionales como por disposiciones constitucionales. Así, el derecho
internacional consagra la vida y los efectos internacionales de esos acuerdos,
mientras que el derecho constitucional, establece la eficacia interna de los
tratados así como las competencias orgánicas y los procedimientos institucionales
por medio de los cuales un país adquiere determinados compromisos
internacionales. Ahora bien, Viena I regula en lo fundamental el derecho
internacional de los tratados y sus principios gozan en Colombia de un
reconocimiento constitucional genérico (CP art. 9º), pero ello no significa
que, en el plano interno, el articulado de Viena I pueda prevalecer sobre
normas constitucionales específicas, ya que la Carta es norma de normas (CP
art. 4º). Precisamente el control constitucional previo ejercido por esta
Corporación busca armonizar con la Constitución el contenido de los tratados
que el Estado colombiano pretende ratificar. (…)”. (Destacado fuera de texto).
4.9.3.2. Como
corolario de lo anterior, la “Convención de Viena sobre el derecho de los
tratados” al no disponer de rango constitucional, ni integrar el bloque de
constitucionalidad, tampoco disfruta de la condición de parámetro de control.
No obstante lo anterior, en atención a lo dispuesto en el artículo 9° de la
Constitución Política, las relaciones exteriores de la República de Colombia se
fundamentan, entre otras, en el reconocimiento de los principios de derecho
internacional aceptados por el Estado colombiano. Es por ello que cuando este
Tribunal se apoya, como es usual al adelantar el examen constitucional de
tratados, en algunos de los principios contenidos en la cita Convención, lo
hace con fundamento en el artículo 9º de la Carta.
4.9.4.
Considerando que la referida Convención codifica, cristaliza y consagra ciertos
principios de derecho internacional en materia de derecho de los tratados, y
que el Estado colombiano los aceptó con ocasión del perfeccionamiento del
vínculo internacional, esta Corte –al ejercer el control de constitucionalidad
de los tratados- tiene la obligación de considerar lo allí dispuesto. No
obstante lo anterior, en el evento en que surja un conflicto entre la norma
constitucional y la norma convencional en materia de derecho de los tratados,
primará –en todo evento– la Constitución Política. En atención a lo indicado
varias cuestiones se plantean.
4.9.4.1. Tanto
la Carta –artículo 189– como la mencionada “Convención de Viena sobre el
derecho de los tratados” –artículo 7– consagran normas relativas a la
capacidad para celebrar tratados. El artículo 189, numeral 2°, señala que
corresponde al Presidente de la República, en su calidad de Jefe de Estado,
Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, celebrar tratados. Esa
capacidad, entendida en sentido amplio, no implica, exclusivamente, la suscripción
de instrumentos internacionales por el Presidente de la República, sino –así
mismo– por quien él delegue para ese efecto. Por su parte, el artículo 7° de la
Convención consagra un supuesto más amplio y flexible, en el que no sólo el
Jefe de Estado y/o Jefe de Gobierno tiene capacidad de celebrar tratados –sin
requerir plenos poderes–, sino, a su vez, el Ministro de Relaciones
Exteriores.  Todos los demás funcionarios de un Estado requerirán plenos
poderes, bajo el derecho internacional, para los actos de suscripción de
tratados.  De lo anterior se desprende que, al amparo de la Constitución
Política, sólo el Presidente de la República –o quien él delegue– dispone de la
capacidad de celebrar tratados en nombre y representación del Estado
colombiano. Contrario sensu, conforme lo consignado en la Convención en
mención, el Jefe de Estado no es el único que dispone de tal facultad, en razón
a sus funciones y sin requerir plenos poderes, en la medida en que el literal
(a) prevé que otro funcionario pueda representar al Estado, sin que medie la
delegación, autorización, acreditación o la exhibición de poderes conferidos
por el Presidente de la República (tal es el caso del Ministro de Relaciones
Exteriores). Debe anotarse, en consecuencia, que en los eventos en que
funcionarios gubernamentales suscriban tratados -en nombre y representación del
Estado colombiano- sin que el Presidente de la República hubiere conferido su
autorización para el efecto, podrán confirmarse por el mismo Jefe de Estado, al
amparo de la facultad prevista en el numeral 16 del artículo 189 de la
Constitución Política, para los efectos del ordenamiento jurídico interno. En
ese sentido, el Ejecutivo ha expedido “Aprobaciones Ejecutivas” de tratados
solemnes, que esta Corporación ha admitido en su jurisprudencia[194]
como constatación de la confirmación presidencial.
Por
consiguiente, la confirmación presidencial (Aprobación Ejecutiva) en la
jurisprudencia de esta Corporación, aun cuando en ocasiones pareciera invocar
lo dispuesto en el artículo 8° de la aludida “Convención de Viena sobre el
derecho de los tratados” como fundamento de su constitucionalidad, no se
deriva de lo allí consagrado, en la medida en que la denominada “Aprobación
Ejecutiva” es un acto administrativo de derecho interno que, exclusivamente,
pretende someter a consideración del Congreso de la República el tratado
determinado, sin surtir efecto alguno en el derecho internacional. En ese
sentido, para efectos del examen de exequibilidad que adelanta esta
Corporación, el fundamento constitucional es la precitada facultad que recae en
el Presidente de la República, conforme el artículo el 189, numeral 16; sin
perjuicio de la expedición de Instrumentos de Refrendación de Firma[195],
al amparo de la “Convención de Viena sobre el derecho de los tratados”,
para subsanar el eventual problema de representación en la suscripción, en el
ámbito de aplicación del derecho internacional –que es, por ende, irrelevante
para el control constitucional–.
4.9.4.2. En lo
que atiende a la aplicación provisional y tal como se explicó anteriormente,
mientras la Convención la permite para cualquier tratado –siempre que se
consagre en sus cláusulas o se haya convenido en ello de otro modo–, la
Constitución Política solamente la autoriza para aquellos tratados de naturaleza económica y comercial acordados
en el ámbito de organismos internacionales, que así lo dispongan. Considerando
que el asunto relativo a la  aplicación provisional fue abordada en la presente
providencia, no se precisa un desarrollo adicional al allí expuesto, en el presente
acápite.
4.9.4.3. Cabe
referirse también a la noción de enmienda, prevista en la “Parte IV” de
la aludida Convención. La noción de “enmienda”, en el contexto del derecho de
los tratados, se refiere a cualquier alteración formal de las disposiciones del
tratado –cambio, adición o supresión– por las Partes de aquel, efectuada con
las mismas formalidades que tuvo la formación original del tratado[196].
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha apoyado en la definición de
enmienda del “derecho de los tratados” para identificar aquellos supuestos en
los cuales se impone someter el ajuste de un tratado a los procedimientos
previstos en la Constitución. Así entonces, si bien la Constitución Política no
efectúa una mención expresa de ese vocablo, esta Corporación ha determinado el
alcance y el trámite al que están sometidas las modificaciones de tratados
solemnes en el derecho constitucional colombiano a la luz de lo allí dispuesto.
Conforme
a la jurisprudencia de la Corte, toda adopción de enmiendas de un tratado solemne
deberá someterse al mismo procedimiento interno que el tratado solemne. La
coincidencia entre la noción de enmienda del derecho internacional y la
obligación de seguir el trámite interno de los tratados solemnes se evidencia
con claridad en diferentes providencias. Así la sentencia C-378 de 2009 expresó
que, como consecuencia del carácter modificatorio del contenido inicial del
tratado y, por ende, de las obligaciones inicialmente contraídas, las enmiendas
deben estar sometidas al procedimiento de aprobación por parte del Congreso de
la República y al control constitucional propio de los tratados. Dijo esta
Corte:
“[…]
Debe
tenerse en cuenta que las enmiendas o modificaciones, como su nombre lo indica,
alteran o varían el contenido del tratado internacional inicialmente suscrito,
de modo tal que el alcance de las obligaciones contraídas en un principio y
todas las condiciones y reglas que las regulan no son las mismas. He ahí la
razón para que las enmiendas o modificaciones de un tratado internacional estén
sometidas al mismo procedimiento de aprobación por parte del Congreso y control
constitucional que los tratados (Sentencia C-991 de 2000 y C-176 de
1997)  ya que, según los artículo 150 numeral 16 y 241 de la Constitución
de 1991, el Presidente de Colombia sólo puede manifestar válidamente el
consentimiento frente a las obligaciones contenidas en un tratado
internacional, previa satisfacción de estos requisitos (Sentencia C-400 de 1998
[…]”. (Destacado fuera del texto).
En esa misma dirección se encuentra la sentencia C-639
de 2009. En ella este Tribunal indicó que las enmiendas tienen como finalidad
variar el contenido del tratado inicialmente suscrito. En consecuencia “Cuando
la Constitución refiere a tratados internacionales, comprende también a las
enmiendas, estando sujetas, mutatis mutandis, al mismo procedimiento de
aprobación por el Congreso de la República y examen constitucional de la Corte
Constitucional (arts. 150-16 y 241-10 de la Carta) […]”[197].
4.9.4.4. Como corolario de lo expuesto,
en el evento en que surja un conflicto entre la norma constitucional y la norma
convencional en materia de derecho de los tratados, primará –en todo evento y
de regularse el mismo aspecto– la Constitución Política.
4.10. El
reconocimiento del principio “pacta sunt servanda” por el
Estado Colombiano.
4.10.1. La
aceptación limitada o restringida del principio “pacta sunt servanda”
por parte del Estado Colombiano -puesta de presente por la Corte en la
sentencia C-400 de 1998 al adelantar el examen de constitucionalidad de la “Convención
de Viena sobre el derecho de los tratados entre Estados y organizaciones
internacionales o entre organizaciones internacionales”-, no es desconocida
para el derecho internacional. En efecto, la República de Colombia, en su
calidad de sujeto de derecho internacional y en observancia del mandato
previsto en el artículo 4° de la Constitución Política –conforme al cual esta
última es “norma de normas”–, ha comunicado a la sociedad internacional,
su aceptación limitada o restrictiva del principio “pacta sunt servanda”,
mediante la formulación de reservas y declaraciones interpretativas en materia
de derecho de los tratados, tal y como más adelante se precisa. Cabe señalar,
que si
bien este último tratado no ha entrado en vigor internacional, evidencia -al
menos prima facie-, opinio juris de la sociedad internacional en
la materia.
4.10.2. A
continuación, la Corte se refiere brevemente al régimen jurídico vigente en
materia de reservas y declaraciones interpretativas a fin de establecer el
alcance y estatus de las que fueron formuladas en virtud de lo dispuesto en la
sentencia C-400 de 1998.
4.10.2.1. El
artículo 2°, numeral 1°, literal d) de la “Convención de Viena sobre el
derecho de los tratados” del año 1969 y el artículo 2°, numeral 1°, literal
d) de la “Convención de Viena sobre el derecho de los tratados entre Estados
y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales” de
1986, definen la “reserva” como una declaración unilateral, cualquiera que sea
su enunciado o denominación, efectuada por un Estado u organización
internacional al suscribir, ratificar, aceptar o aprobar un tratado o al
adherirse a él, con objeto de excluir o modificar los efectos jurídicos de
ciertas disposiciones del tratado en su aplicación a ese Estado.
La
Comisión de Derecho Internacional, en complementación a la anterior definición,
señala que, a su vez, un Estado puede efectuar una reserva mediante notificación de
sucesión en un tratado, por la que se pretenda excluir o modificar los efectos
jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su aplicación a ese Estado
determinado[198].
Se entiende por
“declaración interpretativa” una declaración unilateral, cualquiera que sea su
enunciado o denominación, efectuada por un Estado o por una organización
internacional, por la que ese Estado o esa organización internacional se
propone precisar o aclarar el sentido o el alcance de un tratado o de algunas
de sus disposiciones[199].
Por su parte,
una “declaración interpretativa condicional” es una declaración unilateral
formulada por un Estado u organización internacional en el momento de la
suscripción, la ratificación, la confirmación formal, la aceptación o la
aprobación de un tratado o la adhesión a él, o cuando un Estado hace una
notificación de sucesión en un tratado, por la que ese Estado o esa
organización internacional condiciona su consentimiento en obligarse por el
tratado a una interpretación específica del tratado o de alguna de sus
disposiciones. Las declaraciones interpretativas condicionales están sujetas a
las normas aplicables a las reservas[200].
4.10.2.2. De
conformidad con el artículo 19 de la “Convención de Viena sobre el derecho
de los tratados” del año 1969 y el artículo 19 de la “Convención de
Viena sobre el derecho de los tratados entre Estados y organizaciones
internacionales o entre organizaciones internacionales” del año 1988, un
Estado o una organización internacional puede formular una reserva en el
momento de suscribir, ratificar, confirmar formalmente, aceptar o aprobar un
tratado o de adherirse a él, a menos: (i) que la reserva esté prohibida por el
tratado; (ii) que el tratado disponga que únicamente pueden hacerse
determinadas reservas, entre las cuales no figure la reserva de que se trate; o
c) que, en los casos no previstos en los literales a) y b), la reserva sea
incompatible con el objeto y el fin del tratado.
Las reservas, su
aceptación expresa y su objeción deben formularse por escrito y comunicarse a
los Estados y a las organizaciones internacionales Partes, y a los demás
Estados y organizaciones internacionales facultados para llegar a ser Partes en
el tratado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 23 de las precitadas
Convenciones, en el momento de la suscripción o en el momento de la
ratificación o adhesión. La comunicación a tales Estados y organizaciones
internacionales se efectúa por conducto y en ejercicio de las atribuciones
propias del Depositario.
Con arreglo a lo
previsto en el artículo 21 de las aludidas Convenciones, una reserva efectiva
modifica, con respecto al Estado o a la organización internacional autor de la
reserva, las disposiciones del tratado a que se refiera la reserva en la medida
determinada por la misma; y modifica, en la misma medida, esas disposiciones en
lo que respecta a esa otra parte en el tratado en sus relaciones con el Estado
o con la organización internacional autor de la reserva.
4.10.2.3. De
conformidad con el “Summary of Practice of the Secretary-General as
Depositary of Multilateral Treaties”, cuando el Secretario General de la
Organización de Naciones Unidas recibe Instrumentos de Ratificación que
contienen reservas distintas a las autorizadas expresamente por un tratado, las
circula a los Estados u organizaciones internacionales signatarios y sólo las
acepta cuando ha transcurrido un año sin haber recibido objeciones calificadas.
Si el tratado prohíbe cualquier reserva el Depositario rechaza aceptar el
depósito del Instrumento in limine. En ese evento, el Secretario General
de la Organización de Naciones Unidas no emite notificación alguna a ninguno de
los Estados signatarios.
No obstante,
cuando la determinación que, prima facie, efectúa el Depositario en
relación con la naturaleza jurídica no es “evidentemente concluyente”, el
Secretario General de la Organización de Naciones Unidas, de manera tentativa,
procede a determinar su carácter -si se trata de una reserva no autorizada por
el tratado y si se pretende, inequívocamente, excluir o modificar los efectos
jurídicos de ciertas disposiciones del tratado, de manera contraria a lo
dispuesto en el instrumento internacional-, en cuyo caso requerirá al Estado
autor a presentar clarificaciones.
Es preciso
señalar que los Estados Partes –y sólo los Estados Partes– son los competentes
para pronunciarse y decidir sobre los efectos legales de las reservas,
declaraciones interpretativas condicionales y sus objeciones[201]. En ese
sentido, conviene destacar que los efectos de las aludidas reservas,
declaraciones, declaraciones interpretativas condicionales y sus objeciones no
se encuentran condicionadas a la entrada en vigor internacional del
correspondiente tratado, como quiera que los Estados signatarios que pretendan
devenir en Partes el instrumento internacional específico pueden formularlas y
objetarlas, con plenos efectos jurídicos, aún en los eventos en que el tratado
correspondiente no hubiere entrado en vigor internacional, no obstante, hubiere
sido perfeccionado el vínculo internacional con el tratado –previa culminación
de los requisitos internos correspondientes–, mediante el depósito del
Instrumento de Ratificación o Adhesión.
Así la
Secretaría General de la Organización de Naciones Unidas, en calidad  de
Depositario de la referida “Convención de Viena sobre el derecho de los
tratados entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones
internacionales” de 1988 -e indistintamente del vigor internacional del
tratado supra-, ha aceptado la formulación de sendas objeciones a
reservas formuladas por Estados Partes, inter alia, la efectuada por la
República Federal de Alemania a aquella formulada República de Bulgaria, en
relación con el artículo 66, párrafo 2°, de la Convención, por considerarla
contraria al objeto y fin del instrumento internacional en mención.
4.10.3. Cabe, en
seguida, aludir a aquellas reservas y declaraciones interpretativas formuladas
por el Estado colombiano a cláusulas específicas de la mencionada “Convención
de Viena sobre el derecho de los tratados entre Estados y Organizaciones
Internacionales o entre Organizaciones Internacionales”, relacionadas con
el principio “pacta sunt servanda”, y cuya formulación se originó en
atención a lo dispuesto por esta Corporación en la sentencia C-400 de 1998:
“[…] (a) En relación con los artículos 11 a 17, y en
consonancia con el artículo 46, Colombia precisa que el representante
plenipotenciario de Colombia sólo podrá manifestar el consentimiento del Estado
colombiano una vez que el tratado haya sido aprobado por el Congreso y
revisado por la Corte Constitucional.
b) En relación con el artículo 25, Colombia precisa
que sólo son susceptibles de aplicación provisional por Colombia, sin previa
aprobación por el Congreso y revisión por la Corte Constitucional, los tratados
de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos
internacionales que así lo dispongan.
c) En relación con el artículo 27-1, Colombia
precisa que acepta que un Estado no puede invocar las disposiciones de su
derecho interno  como justificación del incumplimiento del tratado, en el
entendido de que esta norma no excluye el control judicial de
constitucionalidad de las leyes aprobatorias de los tratados. […]”.
(Destacado fuera de texto).
4.10.4. Las
reservas y declaraciones interpretativas mencionadas fueron cursadas por el
Estado colombiano a la Secretaría General de la Organización de Naciones Unidas
–la organización internacional con vocación mundial por antonomasia–, que, a su
vez, las remitió a los Estados y organizaciones interestatales signatarios de
la precitada Convención. Considerando que no obra registro del Depositario[202]
–Secretaría General de la Organización de Naciones Unidas– que dé cuenta de
eventuales oposiciones expresas de Estados Partes del instrumento internacional
a las reservas y declaraciones interpretativas formuladas por la República de
Colombia, es procedente afirmar que la sociedad internacional no ha emitido, a
la fecha, objeción alguna a la aceptación restrictiva o limitada que sobre el
principio “pacta sunt servanda” efectuó el Estado colombiano.
4.10.5. Así
entonces, no es la regla de supremacía constitucional respecto de los tratados,
una norma novedosa para el ordenamiento jurídico colombiano, ni para los
órganos, entidades o dependencias del Estado, quienes siempre han conocido los
términos de aceptación del aludido principio y, por ende, se han encontrado
vinculados al ineludible deber de armonizar las obligaciones internacionales
con la Constitución Política a fin de evitar incurrir en responsabilidad
internacional[203].
5. Problema
jurídico 1º: vulneración del artículo 101 de la Constitución Política.
Los
cuestionamientos formulados por la infracción del artículo 101 de la
Constitución imponen a la Corte la resolución de dos problemas jurídicos: la
posible inconstitucionalidad del artículo del XXXI del TASP (Pacto de Bogotá),  en
virtud de la cual el Estado colombiano reconoce la jurisdicción de la Corte
Internacional de Justicia; y del artículo L del mismo Tratado, que concede a la
parte interesada en el cumplimiento de las sentencias de la Corte Internacional
de Justicia acceso a mecanismos internacionales de ejecución del fallo. Tales
problemas se formulan así:
(i) ¿El artículo
XXXI del Tratado Americano de Soluciones Pacíficas -Pacto de Bogotá-
aprobado por Ley 37 de 1961, por el cual los Estados americanos Partes
reconocen la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia para decidir
controversias de derecho internacional -incluida la decisión de controversias
limítrofes-, vulnera el artículo 101 de la Constitución Política, que solo
admite la modificación de los límites de Colombia en virtud de tratados
internacionales aprobados por el Congreso y ratificados por el Presidente de la
República -previa revisión de la Corte Constitucional-?
(ii) ¿El
artículo L -“cumplimiento de decisiones”- del Tratado Americano de
Soluciones Pacíficas -Pacto de Bogotá-, que establece, en favor de la parte
interesada en el cumplimiento de sentencias de la Corte Internacional de
Justicia, mecanismos de ejecución de los fallos -incluidos las que hayan
decidido en materia de límites-, vulnera el artículo 101 de la Constitución
Política, que solo admite la modificación de los límites de Colombia en virtud
de tratados internacionales aprobados por el Congreso y ratificados por el
Presidente de la República –previa revisión de la Corte Constitucional-[204]?
5.1. El
territorio en la Constitución Política de 1991 y el carácter esencial de las
normas constitucionales que lo regulan.
5.1.1. El
territorio es un elemento esencial del Estado Colombiano. Constituye un
presupuesto constitucional de su existencia en tanto es condición para la
ordenación jurídica y política de la República. Es entonces el espacio físico
en el que el Estado ejerce su soberanía y el ámbito vital de su población.
5.1.1.1. La
decisiva posición que ocupa el territorio para el sistema constitucional
colombiano se refleja en la prescripción establecida en el artículo segundo de
la Carta, conforme al cual uno de los fines esenciales del Estado consiste en
el mantenimiento de la integridad territorial y, por ello, es obligación del
Jefe de Estado proveer a la seguridad exterior de la República, defendiendo la
inviolabilidad del territorio. Para el efecto, el artículo 217 le asigna a las
fuerzas militares como función principal la defensa de la integridad
territorial.
5.1.1.2. En uno
de los informes presentados en la Asamblea Nacional Constituyente y retomando
la doctrina más autorizada, se indicaba que el territorio podría considerarse
(i) como un elemento constitutivo del Estado, (ii) como el objeto del poder del
Estado, (iii) como el límite que define materialmente el punto hasta el cual
puede llegar la acción efectiva del Estado o (iv) como el marco en el que tiene
validez el orden estatal[205].
Concluía precisando que se trataba del espacio físico en el que se establece o
asienta la población y se ejerce el poder del Estado.
5.1.1.3. Al
territorio se vinculan varios objetivos o funciones que, en
general, han sido reconocidos por la doctrina constitucional. Así, el
territorio permite agrupar a poblaciones diversas, toda vez que hallándose
asentadas o comprendidas por el territorio del Estado, se encuentran regidas
por la Constitución y por un mismo conjunto de autoridades. Así mismo, el
territorio asegura la capacidad de autodeterminación del Estado puesto que
define el espacio en el que el Estado ejerce de forma autónoma sus funciones.
Igualmente, el territorio le confiere contenido a las competencias de las
autoridades y determina el alcance de los derechos y obligaciones de los habitantes.
Adicionalmente, tal y como también lo ha reconocido la doctrina, al territorio
acude el Estado para el cumplimiento de sus fines, no solo por el natural hecho
de que es el espacio donde las autoridades ejercen sus competencias, sino
también porque el dominio eminente que ostenta le permite disponer de los
recursos allí integrados.
5.1.2. La Corte
se ha ocupado de precisar el significado del territorio y su relación con el
ejercicio de la soberanía. En esa dirección ha señalado:
“Ciertamente,
el derecho internacional público define el territorio como aquel conjunto de
espacios en los cuales el Estado ejerce su soberanía, razón por la cual la
consecuencia fundamental de que algún espacio físico forme parte integral del
territorio de un Estado consiste en que tal espacio queda sometido al ejercicio
de la soberanía estatal con todos los atributos que ella implica.
La
soberanía del Estado, desde la perspectiva del derecho internacional público,
se manifiesta en forma dual. A nivel internacional, consiste, entre otras
cosas, en la facultad del Estado de participar en el concierto internacional
mediante la creación y adopción de normas internacionales, la iniciación y
mantenimiento de relaciones diplomáticas con otros Estados y organizaciones de
derecho internacional, etc. A nivel interno, la soberanía consiste en la
posibilidad del Estado de darse sus propias normas dentro del territorio con
total independencia de otros Estados.”[206]
5.1.2.1. También
ha insistido en la relación entre soberanía interna y territorio advirtiendo
que es en este, en el que el Estado despliega su capacidad para determinar la
forma bajo la cual se configura, se ejerce y se limita el poder. La Corte
Constitucional ha indicado “que la facultad de ejercer, dentro de un determinado
territorio y sobre sus habitantes, las "funciones de un Estado"
identifica el concepto de soberanía (…). En este sentido el principio de
territorialidad, de acuerdo con el cual cada Estado puede prescribir y aplicar
normas dentro de su respectivo territorio, por ser éste su "natural"
ámbito espacial de validez, se erige como fundamento esencial de dicha
soberanía.”[207]
En esa misma dirección precisó que “el principio de la territorialidad de la
ley es consustancial con la soberanía que ejercen los Estados dentro de su
territorio; de este modo cada Estado puede expedir normas y hacerlas aplicar
dentro de los confines de su territorio.”[208]
5.1.2.2. Asimismo
se ha ocupado de destacar la relación que existe entre soberanía externa y el
territorio afirmando, no solo que aquella supone la facultad de actuar en el
concierto internacional mediante la celebración de tratados sino también “la
obligación de la comunidad internacional de no intervenir en los asuntos
propios de cada Estado, en virtud del derecho indivisible, absoluto,
inalienable, indelegable, permanente e incondicional de los pueblos a su
soberanía”. De acuerdo con ello se permite que “cada Estado pueda
definir, con absoluta libertad, autonomía e independencia, su propio
ordenamiento constitucional y legal.”[209]
5.1.3. La lectura cuidadosa de
la Constitución permite identificar el empleo, con diferentes finalidades, del
concepto de territorio. Un grupo muy importante de disposiciones pone de
presente no solo la estrecha relación entre territorio y soberanía, sino
también su vinculación con alguno de los objetivos señalados anteriormente.
Algunas de tales referencias se articulan directamente al contenido dogmático
de la Constitución, al paso que otras evidencian una estrecha conexión con una
dimensión más orgánica.
5.1.3.1. En el primer grupo de
disposiciones se encuentran, entre otros, el artículo 2 que señala que uno de
los fines esenciales del Estado consiste en mantener la integridad territorial;
el artículo 24 que reconoce el derecho de las personas a circular libremente
por el territorio nacional; los artículos 48, 49, 106, 218, 282, 311 y 365 que
aluden a los habitantes de la República de Colombia a efectos de reconocer
determinados derechos; el artículo 80 al indicar que el Estado cooperará con
otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas
fronterizas; el artículo 81 que prohíbe la introducción al territorio nacional
de residuos nucleares y desechos tóxicos; el artículo 96 que, al aludir a una
de las condiciones para ser colombiano por nacimiento, advierte que se requiere
domiciliarse en territorio colombiano y, al regular a los colombianos por
adopción, indica que uno de los supuestos posibles es el de los miembros de los
pueblos indígenas que comparten territorios fronterizos; y, por último, el
artículo 100 que prescribe la paridad de derechos entre nacionales y
extranjeros en el territorio de la República. Asimismo en el capítulo 4 del título
III de la Constitución, se prevé la forma para establecer y modificar los
límites del Estado Colombiano, se definen los elementos integrantes del
territorio (art. 101) y se dispone que el territorio así como los bienes
públicos, pertenecen a la Nación (art. 102). Por su parte, el artículo 365
establece como deber del Estado el aseguramiento de la prestación eficiente de
los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional.
5.1.3.2. En el segundo grupo,
esto es, en el marco de la regulación orgánica del poder público pueden
identificarse varias disposiciones que reflejan la centralidad del territorio.
El artículo 150 (núm. 4 y 25) establece que le corresponde al Congreso definir
la división general del territorio y unificar las normas sobre policía de
tránsito en todo el territorio de la República; el artículo 173 prevé como
atribución del Senado la autorización al tránsito de tropas extranjeras por el
territorio de la República; el artículo 176 señala, en materia de
circunscripción internacional, que solo se contabilizarán los votos depositados
fuera del territorio nacional por ciudadanos residentes en el exterior; el artículo
189 (núm. 4, 6 y 7) prescribe que le corresponde al Presidente de la República
conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere
turbado, defender la inviolabilidad del territorio y permitir, en receso del
Senado, previo dictamen del Consejo de Estado, el tránsito de tropas
extranjeras por el territorio de la República; el artículo 196 fija la
prohibición del Presidente de trasladarse al territorio extranjero durante el
ejercicio del cargo sin previo aviso al Senado o, en receso de éste, a la Corte
Suprema de Justicia; el artículo 217 dispone que las Fuerzas Militares tendrán
como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la
integridad del territorio nacional y del orden constitucional; el artículo 250
establece que el Fiscal General y sus delegados tienen competencia en todo el
territorio nacional; el artículo 282 determina que la función de orientar e
instruir a los habitantes del territorio nacional y a los colombianos en el
exterior en el ejercicio y defensa de sus derechos se encuentra a cargo del
defensor; el artículo 289 prescribe que, por mandato de la ley, los
departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas podrán adelantar
directamente con la entidad territorial limítrofe del país vecino determinados
programas; y el artículo 337 señala que la ley podrá establecer para las zonas
de frontera, terrestres y marítimas, normas especiales en materias económicas y
sociales tendientes a promover su desarrollo.
5.1.4. La Constitución,
entonces, hace evidente la especial posición que tiene en la Constitución la
idea de territorio: (i) definiendo el ámbito espacial en el que las autoridades
públicas ejercen sus competencias; (ii) reconociendo a partir de la condición
de habitante del territorio del Estado Colombiano, la titularidad de los
derechos; (iii) estableciendo deberes específicos de protección del territorio
comprendido entre los límites; (iii) fijando la propiedad del territorio
nacional así como de los bienes públicos que en él se encuentran; (iv)
determinando las restricciones que se imponen a algunas de las autoridades
públicas cuando prevean salir de la República de Colombia; y (v) regulando las
relaciones entre las comunidades que se encuentran en zonas de frontera. Así
pues, el contenido de la Carta con referencias directas o indirectas al
concepto de territorio, relieva la especial importancia constitucional
que revisten las normas que lo regulan. Tales normas se erigen en elemento
nuclear del sistema constitucional vigente.
5.1.5. Esta importancia se
manifiesta también en el hecho de que el artículo 101 de la Constitución defina
claramente los elementos que se encuentran comprendidos por el territorio. La
Carta Política adoptó, tal y lo sugirió desde el principio el Informe Ponencia
de Relaciones Internacionales[210] un concepto amplio de territorio que tomaba en
consideración (i) no solo “la importancia que tanto los doctrinantes del
derecho internacional, como los de la teoría del Estado y los constitucionalistas
colombianos le reconocen al territorio como elemento del Estado” sino
también “los desarrollos que el derecho internacional ha tenido respecto a
los espacios marítimo y aéreo, la naturaleza de la órbita geoestacionaria
(…)”.
5.1.5.1. En esa dirección,
según lo dispuesto en el artículo 101 hacen parte de la República de Colombia
el territorio continental, los territorios de ultramar (refiriendo al
archipiélago de San Andrés, Providencia, Santa Catalina y a la isla de Malpelo,
además de las islas, islotes, cayos, morros y bancos que le pertenecen) y un
conjunto de espacios donde el Estado Colombiano ejerce soberanía, jurisdicción
y/o explota económicamente, a saber: el subsuelo, el mar territorial, la zona
contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio
aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y
el espacio donde actúa.
5.1.5.2. Aunque el territorio
también puede entenderse en un sentido limitado, referido únicamente a las
áreas terrestres, el Constituyente optó por acoger, en la cláusula
constitucional que lo regula, una definición amplia del mismo, que comprende la
totalidad de los espacios en los cuales, en alguna medida, se manifiesta la
soberanía y/o jurisdicción del Estado Colombiano. Aceptando que la
manifestación de dicha soberanía puede no tener el mismo alcance en relación
con la totalidad de los elementos enunciados en el artículo 101, la Corte
considera que el propósito esencial del Estado de mantener la integridad
territorial (art. 2) así como la obligación del Presidente de la Republica y de
las fuerzas militares de asegurar la inviolabilidad del territorio se extiende,
de conformidad con las reglas aplicables, a cada uno de ellos.
5.1.6. Las normas
constitucionales que definen los elementos integrantes del territorio o
establecen las reglas relacionadas con su delimitación, ostentan una especial
fuerza normativa: ello es así, en tanto se ocupan de un presupuesto de
existencia del Estado y, como consecuencia de tal circunstancia, (i) determinan
el alcance de la soberanía en sus manifestaciones interna y externa, de una
parte, y (ii) configuran la base física en la que sus habitantes desarrollan
sus intereses vitales, de otra.
5.1.7. La función que cumplen las
normas relativas al territorio implica que poseen un carácter esencial en el
ordenamiento jurídico y político de la Nación.
5.1.7.1. En efecto, si a partir
de estas disposiciones se define, configura o delimita uno de los elementos de
los que depende la existencia misma del Estado, es claro que su relevancia
normativa se destaca. A juicio de la Corte, esta condición tiene dos
consecuencias: (i) la posibilidad de primacía general de las normas
constitucionales referidas al territorio respecto de cualquier otro tipo de
normas, incluyendo las de derecho internacional; (ii) la presunción de
inconstitucionalidad de cualquier restricción, limitación, afectación o
incidencia en los mandatos o prohibiciones que establece el artículo 101
-cláusula general de definición territorial-.
5.1.7.2. Lo anterior supone la
posibilidad de que existe una precedencia casi definitiva -en atención a la
función que cumplen en el ordenamiento-, de las normas constitucionales de
límites, respecto de cualquier otro tipo de disposiciones. La presunción de
inconstitucionalidad referida es independiente de la fuente en que tenga origen
la restricción o de las razones en las que pueda apoyarse, de manera que puede
ser una disposición incorporada a cualquier tipo de ley incluyendo, afirma la
Corte, aquellas aprobatorias de tratados.
5.1.7.3. El establecimiento de
una primacía general y una presunción de inconstitucionalidad en esta materia,
guarda correspondencia con la práctica jurisprudencial de la Corte orientada a
establecer parámetros de interpretación más estrictos cuando se examinan normas
que pueden afectar intereses constitucionales significativos o, agrega la
Corte, propósitos vitales para la Nación. Adicionalmente estas reglas de
interpretación, cuando el objeto de examen es una ley aprobatoria de un tratado
ya perfeccionado, tienen como consecuencia afirmar la supremacía de la
Constitución respecto de los compromisos internacionales, aun en aquellos casos
en los que su contenido pueda encontrar fundamento en otras disposiciones
constitucionales.
5.2. Estructura
general del artículo 101 de la Constitución.
5.2.1. El texto
del artículo 101 de la Constitución es el siguiente:
“[…] Los límites de Colombia son los establecidos en
los tratados internacionales aprobados por el Congreso, debidamente ratificados
por el Presidente de la República, y los definidos por los laudos arbitrales en
que sea parte la Nación.
Los límites señalados en la forma prevista por esta
Constitución, sólo podrán modificarse en virtud de tratados aprobados por el
Congreso, debidamente ratificados por el Presidente de la República.
Forman parte de Colombia, además del territorio
continental, el archipiélago de San Andrés, Providencia, Santa Catalina y
Malpelo, además de las islas, islotes, cayos, morros y bancos que le
pertenecen.
También son parte de Colombia, el subsuelo, el mar
territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica
exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el
espectro electromagnético y el espacio donde actúa, de conformidad con el
Derecho Internacional o con las leyes colombianas a falta de normas
internacionales. […]”
5.2.1.1. La citada disposición
hace parte del capítulo 4 “Del territorio” que se integra, a su vez, al
título III denominado “De los habitantes y el territorio”. En ese mismo
acápite se encuentran los capítulos que regulan la nacionalidad, la ciudadanía
y los extranjeros.
5.2.1.2. Del artículo 101 se
desprenden normas de diferente naturaleza y contenido. Su primer inciso (1)
establece una regla que permite identificar la situación general del
territorio, al ser promulgada la Constitución de 1991 disponiendo que para ello
se deben tomar en cuenta los tratados aprobados por el Congreso y ratificados
por el Presidente de la Republica así como los laudos arbitrales en que sea
parte la Nación. El segundo inciso (2) adopta una regla relacionada con la
modificación o variación del estado general del territorio vigente al
promulgarse la Constitución de 1991, indicando que podrá llevarse a efecto
mediante tratados aprobados por el Congreso y ratificados por el Presidente de
la República. El tercer inciso, con un lenguaje declarativo, (3) establece la
regla según la cual (i) las áreas terrestres continentales, (ii) el Archipiélago
de San Andrés, Providencia, Santa Catalina y la isla de Malpelo y (iii) todas
las islas, islotes, cayos, morros y bancos que le pertenecen, hacen parte de
Colombia. Finalmente, el cuarto inciso, (4) establece una regla que reconoce
expresamente aquellos espacios que, en adición a los anteriormente previstos,
hacen parte del territorio de la República de Colombia, siendo susceptibles de
explotación, exploración, apropiación y/o de ejercicio de jurisdicción por
parte del Estado colombiano, de conformidad con el derecho internacional y, en
su defecto, de acuerdo con las leyes colombianas.
5.2.1.3. Se trata de cuatro
reglas, dos de las cuales se refieren a la delimitación del territorio. Las
otras dos precisan aquellos elementos que integran la República de Colombia,
enunciando el territorio continental, las áreas insulares, los espacios
marítimos, el espacio aéreo, el subsuelo, el segmento de la órbita
geoestacionaria y el espectro electromagnético Por su parte, el artículo 102
establece una regla consecuencial según la cual la totalidad del territorio y
los bienes de naturaleza pública son propiedad de la Nación[211].
5.2.1.4. Esta Corte considera
que se trata de un conjunto de disposiciones que regulan integralmente la forma
de establecer las áreas en las que se efectúa la proyección espacial del Estado
colombiano y, en consecuencia, aquello que hace parte de la República de
Colombia. La precisión en el uso del lenguaje, la enunciación de supuestos de
hecho con altos niveles de claridad y el carácter cerrado de las normas que se
adscriben al artículo 101 de la Carta, constituyen rasgos relevantes y
definitivos para identificar su alcance.
5.2.2. El contenido del actual
artículo 101, aunque tiene algunas particularidades, no es una manifestación
normativa inédita en el constitucionalismo colombiano. En efecto, si se
examinan las disposiciones constitucionales que regularon esta materia a partir
de la Constitución de 1886, es posible identificar algunas diferencias, pero
también similitudes significativas.
5.2.2.1. Es común a todas
indicar la situación o estado general del territorio. No obstante, en la forma
de hacerlo existen variaciones. Algunas enunciaron los instrumentos
internacionales específicos en los que se consagran los límites -tal y como
ocurrió en el acto legislativo 3 de 1910, en el acto legislativo 1 de 1936 y en
el acto legislativo 1 de 1968 que referían expresamente los laudos o tratados
que contenían límites con las naciones vecinas-[212]. En otra dirección, el acto legislativo No. 3 de 1909
preveía genéricamente los mecanismos para el establecimiento de límites, en
tanto prescribía la autorización para hacerlo mediante tratados y laudos[213]. De otra forma, el texto original de la Constitución
de 1886 establecía una mención más o menos específica de los límites señalando,
en todo caso, que ellos se fijarían definitivamente mediante tratados públicos[214].
5.2.2.2. Ahora bien no todas
contenían una regla relativa a la modificación de los límites. Sin embargo, en
similar sentido al actual segundo inciso del artículo 101, existe una
referencia a que su variación solo procede mediante la celebración de tratados
aprobados por el Congreso[215]. Únicamente dos disposiciones, aunque con un alcance
diferente, prescribían que hacía parte de la República de Colombia, el
Archipiélago de San Andrés y Providencia, la Isla de Malpelo, así como sus
demás islas, islotes, cayos, morros y bancos[216]. Finalmente, solo el acto legislativo 1 de 1968
incorporó una regla similar a la del último inciso del actual artículo 101
prescribiendo que el espacio aéreo, el mar territorial y la plataforma
continental hacían parte de Colombia, de acuerdo a lo que sobre ello
dispusieran los tratados aprobados por el Congreso y, en su defecto, la ley
colombiana.
5.3. Reglas
relativas a los instrumentos y procedimientos para determinar la situación
general del territorio y su modificación.
5.3.1. El inciso
primero del artículo 101 establece una regla de identificación de la situación
general del territorio colombiano al promulgarse la Constitución de 1991.
5.3.1.1. El
inciso primero del artículo 101 establece una regla que identifica el estado
general del territorio del Estado Colombiano al promulgarse la Constitución de
1991. Allí
se establece:
“Los
límites de Colombia son los establecidos en los tratados internacionales
aprobados por el Congreso, debidamente ratificados por el Presidente de la
República, y los definidos por los laudos arbitrales en que sea parte la
Nación.”
5.3.1.2. Conforme
a ella, la situación general del territorio del Estado Colombiano, al ser
aprobada la Constitución de 1991, se determina a partir de las fuentes
específicas allí mencionadas. En consecuencia, a efectos de establecer el
estado de delimitación debe acudirse única y exclusivamente a los tratados
aprobados por el Congreso y ratificados por el Presidente o a los laudos en los
que sea parte la Nación. Se trata entonces de una norma que exige, para
identificar la dimensión y situación territorial del Estado Colombiano en 1991,
remitirse únicamente a las fuentes antes referidas.
5.3.1.3. Tal
interpretación encuentra apoyo en la evolución constitucional de esta materia.
Así, según se dijo antes, en las reformas constitucionales contenidas en los
actos legislativos 3 de 1910, 1 de 1936 y 1 de 1968 se enunciaban concretamente
los instrumentos internacionales que contenían los límites. Sin embargo, el
constituyente de 1991 teniendo ese mismo propósito, pero tomando en
consideración algunas objeciones que planteaba la doctrina constitucional en
relación con la incorporación de todos los instrumentos de límites vigentes en
el texto de la Carta, dispuso sustituir esa referencia específica por una
referencia general. Así, en el Informe Ponencia en materia de relaciones
internacionales se aludió a la inconveniencia de enumerar los tratados de
límites apoyándose en voces de autorizada doctrina que, aludiendo a textos
constitucionales precedentes, señalaba: (i) que no era necesaria la mención de
los límites dado que desde el momento en que el poder constituyente va a
expedir la Constitución conoce el territorio que forma el Estado; (ii) que la
enunciación en la Constitución no era técnica dado que tales límites podían ser
objeto de variación; (iii) que la existencia de los límites no tenían su fuente
en un acto unilateral -como lo es la adopción de la Constitución- sino en los
tratados; y (iv) que de optar por esa enumeración se haría necesario que cada
nuevo acto estuviese acompañado de una reforma constitucional.
5.3.1.4. Este
examen permite entonces concluir que el objetivo era seguir la misma regla de límites
establecidos en las constituciones precedentes, consistente en indicar los
vigentes al momento de ser aprobada, pero sin enunciarlos específicamente en la
Carta Política por las dificultades o inconvenientes que a ello se asociaba.
5.3.1.5. Adicionalmente
la expresión “son” empleada al iniciar el inciso primero del artículo
101, es indicativa de que lo pretendido por la Constitución consistía en
establecer una regla para determinar la situación de ese momento en materia de
límites o, de otra forma dicho, para identificar la imagen maestra que el
Constituyente tenía del territorio.
5.3.1.6. Así las
cosas, el primer inciso del artículo 101 tiene por objeto enunciar únicamente
la situación general de límites vigente al aprobarse la Constitución de 1991.
Cualquier modificación a ese estado de límites deberá llevarse a cabo siguiendo
la regla establecida en el segundo inciso del artículo 101 de la Carta.
5.3.2. La
modificación del estado general de territorio del Estado Colombiano vigente al
aprobarse la Constitución de 1991, solo es procedente mediante tratados
aprobados por el Congreso y ratificados por el Presidente.
5.3.2.1. El
segundo inciso del artículo 101 de la Carta dispone:
“(…)
Los
límites señalados en la forma prevista por esta Constitución, sólo podrán
modificarse en virtud de tratados aprobados por el Congreso, debidamente
ratificados por el Presidente de la República. (…)”
5.3.2.2. La
reconstrucción del proceso de adopción del inciso segundo del artículo 101 en
la Asamblea Constituyente permite concluir que, salvo algunas diferencias
respecto del trámite interno que debía seguirse, existió acuerdo acerca de que
los tratados aprobados por el Congreso y debidamente ratificados por el
Presidente de la República serían los únicos medios para la modificación de la
situación general del territorio que se desprendía de los tratados y laudos
vigentes al promulgarse la Constitución de 1991.
5.3.2.2.1. En
efecto, el proyecto No. 9 presentado por los constituyentes Juan Gómez Martínez
y Hernando Londoño[217]
establecía que “Los
límites de Colombia son los definidos en los tratados aprobados por el Congreso
y sólo podrán variarse con el lleno de las mismas formalidades”. En el
proyecto presentado por el constituyente Guillermo Plazas Alcid[218]
se indicaba que “Los límites a que se hace referencia en este artículo sólo
podrán ser variados mediante Tratados Internacionales aprobados por el Senado y
ratificados por el Gobierno Nacional.” A su vez, en la propuesta de los
Constituyentes Misael Pastrana, Augusto Ramírez Ocampo, Carlos Rodado, Hernando
Yepes y Mariano Ospina se establecía que “Los límites de Colombia sólo
podrán variarse en virtud de tratados o convenios debidamente ratificados y
previamente aprobados conforme a los procedimientos de reforma constitucional
establecidos en esta Constitución.”[219] También en la propuesta
del constituyente Arturo Mejía Borda se indicaba que “Los límites de
Colombia sólo podrán variarse en virtud de tratados o convenios aprobados por
el Congreso.” Por su parte, los constituyentes Alfredo Vásquez
Carrizosa y Aida Yolanda Abella Esquivel sugerían un texto conforme al cual “Los
límites de Colombia sólo podrán ser modificados por tratados internacionales
aprobados por el Congreso y refrendados por el voto popular.”[220]
5.3.2.2.2. El
texto finalmente aprobado, que coincide en general con la totalidad de
propuestas y que no suscitó debates especiales en el seno de las deliberaciones
de la Asamblea, da cuenta entonces de la pretensión de asegurar que cualquier
variación de las condiciones territoriales vigentes al ser promulgada la
Constitución de 1991, solo pudiera efectuarse mediante la celebración de un
tratado que, además, debía surtir los trámites internos correspondientes y ser
ratificado por el Presidente de la República.
5.3.2.3. Para la
Corte -considerando el alcance del primer inciso-, el segundo inciso del artículo
101 tiene como propósito regular aquellos eventos en los cuales el Estado
pretende la alteración de la situación general del territorio vigente en 1991.
5.3.2.3.1. La
regla allí prevista se aplica cuando se pretenda (i) fijar un límite no
establecido previamente, (ii) modificar los límites que estaban definidos al
ser aprobada la Constitución de 1991 en tratados o laudos y (iii) modificar
cualquier otro límite fijado en un tratado después de 1991. Son las modalidades
previsibles de modificar la situación general del territorio.
5.3.2.3.2. Se
impone, entonces, un mandato de intangibilidad de las condiciones territoriales
existentes en 1991 y que se derivaban de los tratados o laudos vigentes en
aquel entonces, a menos que la modificación respectiva se lleve a cabo en un
tratado aprobado por el Congreso, ratificado por el Presidente de la República,
previo el control automático de constitucionalidad a cargo de esta Corporación.
En este caso, la Constitución privilegió el carácter auto-compositivo de los
medios que pudieran incidir en el estado del territorio existente en 1991,
excluyendo la posibilidad de acudir a instrumentos como el arbitraje o el
procedimiento judicial.
5.3.2.3.3. Tal y
como se dijo, la modificación de la situación general del territorio vigente al
ser promulgada la Constitución de 1991, solo es posible mediante un tratado que
ha surtido el trámite de aprobación prescrito por la Constitución y concluido
con la ratificación prevista en sus cláusulas. La referencia a los tratados que
hace el artículo 101 de la Constitución comprende los tratados específicos de
límites y los tratados generales de límites. Sobre la distinción entre unos y
otros, esta Corporación dijo en la sentencia C-191 de 1998:
“Efectivamente,
en el derecho internacional público es posible distinguir dos tipos de
instrumentos convencionales relacionados con los límites territoriales de los
Estados. En primer lugar, se encuentran aquellos tratados que, de manera
específica, determinan los límites geográficos que separan a un determinado
país de aquellos otros con los cuales colinda o los que definen concretamente
las áreas marinas y submarinas de cada Estado (…). De otro lado, es posible
identificar aquellos instrumentos internacionales, usualmente de carácter
multilateral, mediante los cuales la comunidad internacional determina las
reglas generales que deben guiar la fijación de los límites específicos de la
soberanía estatal en ciertos espacios. Dentro de esta última categoría se
destacan aquellas convenciones internacionales que regulan el derecho del mar,
es decir, aquellos tratados en los cuales se fijan los derechos que los Estados
pueden ejercer sobre sus aguas interiores, su mar territorial, su plataforma
continental, su zona económica exclusiva y el alta mar, así como las reglas por
medio de las cuales es posible proceder a la delimitación de dichos espacios
marítimos (…). Igualmente, es posible incluir dentro de este tipo de tratados
aquellos que se refieren a los derechos que ostentan los Estados sobre los
espacios aéreo y ultraterrestre.
Ambas
especies de tratados de límites deben considerarse incluidas en el texto del
artículo 101 de la Constitución Política. En efecto, el primer tipo de
convenciones permite establecer con precisión cuáles son las fronteras
de la República de Colombia, toda vez que allí se determinan los puntos o
accidentes geográficos a partir de los cuales comienza el territorio nacional y
termina el territorio de alguno de los países vecinos. De igual modo, este tipo
de convenciones delimita con precisión y establece las coordenadas geográficas
de las áreas marinas y submarinas que forman parte del territorio colombiano.
En suma, sin estos tratados no sería posible establecer con entera claridad,
cuáles son los espacios físicos sobre los que Colombia ejerce su soberanía.
De
otra parte, los instrumentos internacionales de la segunda clase, es decir,
aquellos en los cuales se fijan las reglas generales para la delimitación de
los espacios dentro de los cuales los Estados pueden ejercer derechos soberanos
o derechos de soberanía, así como la forma de ejercerlos, también hacen parte de
los tratados a que se refiere el artículo 101 de la Carta. En efecto, de una
parte en éstos convenios se encuentran fijados los principios y reglas que
permiten la interpretación del primer tipo de convenciones antes mencionadas.
En segundo lugar, en algunos casos, constituyen los únicos instrumentos
internacionales susceptibles de regular disputas en materia del ejercicio del
poder público de dos o más Estados en un determinado espacio. En resumen, es a
la luz de este último tipo de tratados que los Estados pueden establecer cuáles
son las prerrogativas que les otorga el derecho internacional público sobre un
determinado espacio, así como las limitaciones que esta normatividad les impone
con miras a la conservación y la armonía del orden público internacional.”
5.3.2.4. Así
pues, el concepto de tratado de  límites en el constitucionalismo colombiano se
determina a partir del objetivo directo que el acuerdo internacional persiga.
Ese objeto debe consistir o bien en la fijación específica de “los puntos o
accidentes geográficos a partir de los cuales comienza el territorio nacional y
termina el territorio de alguno de los países vecinos” o bien en la
determinación de “los principios y reglas que permiten la interpretación del
primer tipo de convenciones antes mencionadas”[221].
5.3.2.4.1. La
categoría “tratados de límites” comprende, de acuerdo con lo dicho, no
solo aquellos instrumentos que delimitan de manera puntual los territorios de
los Estados, sino también los tratados en los cuales esos sujetos de derecho
internacional acuerdan la adopción de disposiciones generales y abstractas que
hacen posible interpretar o fijar el alcance de los primeros. En esa dirección,
un tratado cuya finalidad no coincida con los propósitos anteriormente
señalados, no puede calificarse como tratado de límites y en esa medida no
estará comprendido por lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 101 de la
Constitución. Tampoco harán parte del contenido normativo del artículo 101 las
disposiciones que, aunque incluidas en tratados de límites –específicos o
generales-, no coincidan estrictamente con tal finalidad.
5.3.2.4.2. En la
caracterización de los tratados de límites, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional también ha planteado una distinción entre los tratados que
tienen por objeto la precisión de un límite incierto de aquellos que se ocupan
de modificar un límite previamente definido. Así, en la sentencia      C-1022
de 1999, señaló este Tribunal:
“No
todos los tratados de fronteras tienen el mismo carácter. Así, en algunos
casos, dos Estados comparten una frontera pero ésta no se encuentra claramente
delimitada, y por consiguiente los derechos territoriales de los países son
relativamente inciertos. Por ende, luego de recurrir a diversos mecanismos
pacíficos para la solución de ese diferendo, los países acuerdan finalmente un
tratado que precisa sus fronteras. En estos casos, no hay, en sentido estricto,
ninguna cesión o adquisición territorial por ninguno de los Estados, pues las
fronteras no estaban claramente demarcadas; el convenio lo que hace es superar
esa indeterminación por medio de un tratado que delimita las fronteras entre
los dos países.
Por
el contrario, en otros eventos, dos países pueden tener una frontera definida
pero acuerdan entre ellos, por diversas consideraciones políticas, alterar ese
trazado, de tal manera que uno de los países recibe un territorio que
correspondía al otro, o se establecen espacios de soberanía compartida, o se
recurre a otras fórmulas posibles de modificación del territorio estatal. Estos
tratados no representan entonces una "delimitación" de fronteras, ya
que éstas eran claras e incontrovertidas, sino un convenio que implica una
"modificación" de los límites existentes.”
5.3.2.5. Con
independencia de que sea uno u otro el contenido de los tratados, para su
admisión como instrumento válido para la variación de la situación general del
territorio del estado Colombiano, está ordenado –insiste la Corte- que se surta
el procedimiento interno de aprobación y la posterior ratificación
internacional por parte del Presidente. Sin esas condiciones carecen de validez
para integrar o pertenecer al ordenamiento jurídico y cumplir la función
prevista en el artículo 101 de la Carta.
5.3.2.5.1. Para
la Corte no existe duda alguna acerca del carácter taxativo y restrictivo
del segundo inciso del artículo 101. El primer rasgo implica que solo el mecanismo
allí consagrado -y no otro que ese- puede ser empleado para tal propósito. El
segundo rasgo indica que no es posible llevar a cabo interpretaciones que
habiliten el uso de mecanismos no mencionados por la Carta.
5.3.2.5.2. El
carácter taxativo de tal enunciación es propio de la naturaleza esencial que la
determinación del territorio tiene para la existencia y configuración del
Estado así como para el ejercicio de la soberanía. En efecto, tal y como se ha
señalado, el territorio, entre otras cosas, determina el espacio físico en el
cual el poder público del Estado manifiesta, en las condiciones fijadas por el
Constituyente, el ejercicio de la soberanía radicada originalmente en el pueblo
(art. 3). Igualmente el territorio es el ámbito vital de la población y por
ello el sustrato material para el ejercicio de sus derechos y para el
cumplimiento de sus deberes.
5.3.2.5.3. Esa
naturaleza taxativa también se fundamenta en que no obstante existir  medios
adicionales para el establecimiento o modificación de límites en el derecho
internacional, el Constituyente eligió únicamente uno de los existentes,
habiendo sido posible obrar en otra dirección. En atención al precitado
carácter taxativo de los medios para la fijación de límites, existe una
prohibición de admitir medios diferentes para la delimitación del territorio.
5.3.2.5.4. La
conclusión anterior deriva, al mismo tiempo, en una obligación de interpretar
restrictivamente el artículo 101. Eso supone que está prohibido interpretar
analógica o extensivamente la mención hecha en el artículo 101 con el propósito
de extender esa regulación a supuestos diferentes. Se trata de una
regla constitucional específica cuyo supuesto es la variación de la situación
general de límites vigente en 1991 y su consecuencia consiste en (i) una
permisión para hacerlo mediante tratados debidamente aprobados por el Congreso
y ratificados por el Presidente y (ii) una prohibición para acudir a medios
diferentes. Esta
conclusión sobre el doble carácter taxativo y de interpretación
restrictiva se apoya en argumentos literales y sistemáticos.
5.3.2.5.5. Una
aproximación literal al texto de la Constitución permite concluir que el
artículo 101 empleó un lenguaje preciso para caracterizar los medios de
variación del estado del territorio con el propósito de que su
interpretación no suscitara duda alguna. En efecto, las expresiones empleadas
en el segundo inciso del artículo 101 tienen un significado básico compartido y
reconocido por las diferentes disposiciones nacionales e internacionales. La
noción de tratado debidamente aprobado y ratificado se deriva con claridad no
solo de la “Convención de Viena sobre el derecho de los tratados” de
1969, en cuyo artículo 1 se prescribe que es tal “un acuerdo
internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho
internacional”
sino
también de las diferentes disposiciones constitucionales que se ocupan de
regular la materia.
5.3.2.5.6. Ahora
bien, desde una perspectiva sistemática fundada en la estructura de la norma
que se interpreta y en el criterio de interpretación conforme al cual, en
general, deben preferirse aquellas interpretaciones que le confieren efecto
útil a las disposiciones de la Constitución en lugar de aquellas que se lo
niegan, la Corte arriba a idéntica conclusión respecto del carácter taxativo de
la mención de medios para la fijación de límites.
De una parte, al
segundo inciso del artículo 101 se adscribe una norma con estructura de regla
en tanto tiene un supuesto de hecho y una consecuencia precisas, consistente en
una prohibición de variación de la situación general del territorio por medios
diferentes a los allí señalados. A su vez, se trata de una norma que solo
admite una medida de realización, de tal manera que no le subyace un deber de
optimizar. Adicionalmente, si se considera que tiene por objeto delimitar el
territorio, punto de partida del ejercicio de la soberanía, puede concluirse
que se trata de un mandato definitivo. En atención a esa consideración, es una
norma que refleja una decisión constituyente específica e impide que, partiendo
de lecturas extensivas o analógicas o de procedimientos hermenéuticos como la
ponderación, sea ampliada hasta anular el contenido fijo que expresa. En
segundo lugar, admitir que el segundo inciso del artículo 101 hace posible
utilizar otros mecanismos para la definición o modificación de los límites
implicaría, en un asunto definitorio para el Estado y el ejercicio de la
soberanía, negarle todo efecto útil al lenguaje empleado. La mención que allí
se hace expresaría únicamente una posibilidad existente, permitiendo todas las
demás. En contra de ese argumento podría aducirse que no es posible que el
constituyente hubiese previsto todas las posibilidades de fijación o
modificación de límites y, en consecuencia, la ausencia de una referencia a
otros medios no puede entenderse como una prohibición para su establecimiento.
Sin embargo, una interpretación semejante tendría que reconocer un hecho de
difícil aceptación, consistente en que la Constitución, en una materia de la
más alta relevancia para su organización política y su propia existencia, dejó
abierta tal esencial cuestión.
5.3.2.6. Siguiendo la
jurisprudencia de esta Corporación en relación con el deber de realizar la
consulta previa cuando se trate de medidas legislativas que pueden afectar
directamente a las comunidades étnicas, la Corte ha advertido que si un tratado
de modificación de límites supone una cesión del territorio nacional que pueda
tener como resultado la afectación de comunidades que tienen una especial
relación con su territorio, deberán adelantarse los trámites que garanticen el
derecho a la consulta previa. Sobre esto último la sentencia C-1022 de 1999
señaló:
“Es
más, cuando una cesión territorial involucre poblaciones, en especial si éstas
guardan una identidad cultural específica y una especial relación con su medio,
como pueden ser los pueblos indígenas y tribales, es indudable que estos grupos
humanos deben ser consultados previamente, no sólo porque el artículo 2º de la
Carta señala que es deber del Estado facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan, sino además por cuanto el Convenio No 169 de la
OIT, sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, que tiene
fuerza jurídica interna (CP art. 53), pues fue aprobado por la Ley 21 de 1991,
establece, en su artículo 5º, que los Estados deben consultar a los pueblos
interesados, mediante procedimientos adecuados, cada vez que se prevean medidas
susceptibles de afectarles directamente.”
En aplicación de
estas reglas, la Corte consideró que el tratado de delimitación celebrado con
la República de Honduras y objeto de examen en esa oportunidad, no demandaba la
realización de una consulta previa en tanto no implicaba una cesión del
territorio[222].
5.3.2.7. En síntesis, del
segundo inciso del artículo 101 se sigue una regla que permite la modificación
del estado general de del territorio establecido al ser promulgada la Constitución
de 1991, bajo la condición de que ello ocurra mediante tratados aprobados por
el Congreso, controlados previamente por la Corte Constitucional y ratificados
por el Presidente de la República. Sin embargo, en el caso de afectación de
comunidades que tengan una relación especial con el territorio objeto de cesión
deberá adelantarse el trámite de consulta previa, como responsabilidad interna
de las autoridades competentes no oponible internacionalmente.
5.3.3. El
establecimiento o modificación de los límites no puede implicar, en ningún
caso, el desconocimiento de la declaración de integración del
territorio Colombiano que incluye el territorio continental y el territorio de
ultramar.
5.3.3.1. La
Constitución establece en el inciso tercero del artículo 101:
“(…)
Forman parte de Colombia, además del territorio continental, el archipiélago de
San Andrés, Providencia, y Santa Catalina, la Isla de Malpelo y demás islas,
islotes, cayos, morros y bancos que le pertenecen. (…)”
Se trata de una
cláusula que, conjuntamente con la establecida en el inciso cuarto del mismo
artículo, determina los ámbitos en los que la República de Colombia ejerce
soberanía o determinados derechos soberanos, declarando que hacen parte del
Estado colombiano y, en esa medida, del territorio en el sentido más amplio del
término. A juicio de esta Corporación, del referido inciso se desprenden dos
normas de significativa importancia.
5.3.3.1.1. La
primera consiste en un mandato que exige de las autoridades estatales el
ejercicio de sus competencias en el territorio continental e insular delimitado
o modificado por el medio previsto en el inciso segundo del artículo 101. En
efecto, la declaración de soberanía sobre tales áreas, al prescribir que ellas
conforman el territorio del Estado colombiano, activa deberes especiales que se
desprenden de los fines del Estado consagrados en el artículo 2 de la
Constitución y, en particular, el relativo a la conservación de la
independencia nacional y al mantenimiento de la integridad territorial. En esa
medida, la obligación constitucional del Presidente de la Republica y de las
fuerzas militares de asegurar la inviolabilidad del territorio se activa
también, como es natural, respecto del territorio insular. Cabe destacar que el
constituyente, a diferencia de las normas constitucionales prexistentes que
solo aludían al territorio de ultramar, incluyó también en la declaración el
territorio continental. En esa medida superaba cualquier dificultad
interpretativa o práctica acerca de la definición del territorio que hace parte
de Colombia. Abarcó en este inciso la totalidad de espacios continentales y no
continentales en los cuales debe ejercer soberanía el Estado Colombiano
enunciando, de manera específica, los territorios de ultramar.
5.3.3.1.2.
También se desprende del inciso tercero del artículo 101 una  prohibición de
adoptar o reconocer cualquier instrumento normativo que tenga por objeto excluir
del territorio colombiano el área continental o la zona insular allí referida.
En particular, se encuentra constitucionalmente proscrita cualquier
determinación que implique una desintegración, escisión o renuncia que
comprenda las islas de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, los Cayos de
Albuquerque, Este Sudeste, Roncador, Serrana, Quitasueño, Serranilla y Bajo
Nuevo, la Isla de Malpelo o  las islas, islotes, cayos, morros y bancos que les
pertenezcan[223].
Así pues, esta disposición limita a las autoridades responsables de suscribir y
aprobar tratados de este tipo y, en esa medida, se erige en parámetro de
control de cualquier instrumento que pueda incidir, modificándolo, el
territorio que hace parte de Colombia. Así ha procedido la Corte, por ejemplo,
en las sentencias C-045 de 1994 y C-1022 de 1999.
De forma
específica sostuvo la Corte en esta última providencia:
“(…)
Por ello, al señalar que forma parte de Colombia el territorio continental e
insular, así como los diversos componentes marítimos, el subsuelo y el espacio,
la Carta quiso preservar la intangibilidad de ese territorio, como sustrato
material del ejercicio de la soberanía colombiana. (…)”
5.3.3.2. Se
trata de una norma constitucional que se opone a cualquier actuación de las
autoridades públicas, de los particulares y de otros sujetos de derecho
internacional que menoscabe o afecte la soberanía de la República de Colombia
sobre las áreas que le pertenecen, habilitando a las autoridades para ejercer
las competencias que sean necesarias para evitar tal afectación. Adicionalmente
prevé una regla que excluye cualquier instrumento de fijación o modificación que
implique la desintegración o descomposición del territorio continental o afecte
el derecho de propiedad que respecto del  archipiélago, las islas y los demás
elementos mencionados en el artículo 101 se radica en el Estado
colombiano.
5.3.3.3. En
consideración a la amplia protección del territorio de ultramar, la
Constitución se ocupó de consagrar normas jurídicas específicas para el
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina conforme a las cuales
(i) tiene la condición jurídica de departamento (art. 309), (ii) su régimen
jurídico es el general para todos los departamentos sin perjuicio de la
posibilidad del legislador de adoptar regulaciones especiales en materia
administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio exterior de cambios,
financiera y de fomento económico y (iii) puede el legislador mediante una ley
especial establecer reglas particulares en asuntos relativos a la circulación,
la densidad de la población y el uso del suelo, entre otras cosas (art. 309).
Así las cosas la declaración específica que hace el artículo 101 de la Carta
encuentra reflejo en el reconocimiento que en ella se hace de la necesidad de
establecer normas especiales que aseguren la sostenibilidad y proyección de tal
Departamento.
5.3.3.3.1. La
importancia constitucional de la protección del Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina ha sido destacada por la Corte Constitucional en
diferentes pronunciamientos. Su régimen especial se funda no solo en las
especiales características del grupo humano que allí se asienta sino también en
la inequívoca defensa de su soberanía a partir de lo dispuesto en la
Constitución de 1991.
5.3.3.3.2. Sobre
el particular, en la sentencia C-086 de 1994, este Tribunal afirmó:
“El
constituyente de 1991, en síntesis, fue consciente de la importancia del
Archipiélago y de los peligros que amenazan la soberanía colombiana sobre él.
Esto explica porque la actual actitud política se basa en la defensa de esa
soberanía, partiendo de la base de reconocer estos hechos: a) la
existencia de un grupo étnico formado por los descendientes de los primitivos
pobladores de las islas; b) las limitaciones impuestas por el territorio
y los recursos naturales, al crecimiento de la población; c) la
capacidad y el derecho de los isleños para determinar su destino como parte de
Colombia, y mejorar sus condiciones de vida.”[224]
5.3.3.4. La
jurisprudencia constitucional ha incorporado como parámetro de control, la
prohibición de afectación del territorio de ultramar detallado por la Carta, en
al menos dos decisiones en las que se juzgaba la constitucionalidad de tratados
de delimitación.
5.3.3.4.1. En la
sentencia C-045 de 1994 con ocasión del examen de constitucionalidad del “Tratado
sobre delimitación marítima entre la República de Colombia y Jamaica”,
suscrito en Kingston el 12 de noviembre de 1993 y de su Ley aprobatoria número
90 de diciembre 10 de 1993, esta Corporación sostuvo:
“El
Gobierno Nacional además ha actuado en armonía con lo dispuesto por el artículo
9o. de la Constitución Política, al conducir la celebración del tratado materia
de examen sobre bases de equidad y mutua reciprocidad y al respetar la
soberanía nacional sobre la zona  insular circunvecina y sus áreas marítimas
correspondientes, conformada por el archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina y los cayos de Roncador y Quitasueño.”
Ha
reconocido, pues, de manera explícita la soberanía y jurisdicción nacionales
que el Estado Colombiano ejerce sobre dicha zona conforme al universal
principio del uti possidetis iuris,  que reclama su pertenencia
al territorio patrio, como lo proclama el mismo artículo 101 de la Carta, al
declarar que el único medio válido de delimitación territorial lo constituye la
celebración de tratados con las naciones vecinas, aprobados por el Congreso y
debidamente ratificados por el Presidente de la República.”
Con fundamento
en lo señalado, la Corte concluyó entonces que la constitucionalidad del
tratado que en esa oportunidad se examinaba dependía, en una medida importante,
del respeto de los derechos de Colombia respecto de su territorio insular así
como de sus zonas marítimas:
“El
examen de la parte preambular y operativa del Tratado materia de revisión
constitucional, así como las consideraciones que se han consignado, conducen a
la Corte  a concluir  que el Tratado en referencia es plenamente
concordante con los derechos de soberanía y jurisdicción colombianas en el
Caribe. Ha verificado este Tribunal que el mismo tiene como fundamento el
reconocimiento de los derechos históricos y jurídicos en virtud de los cuales
Colombia ejerce soberanía sobre el archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina, así como sobre sus áreas marítimas correspondientes.”(Subrayas
no hacen parte del texto original)
5.3.3.4.2. En la
sentencia C-1022 de 1999 en la que la Corte juzgó la constitucionalidad del “Tratado
de delimitación marítima entre la República de Colombia y la República de
Honduras”, celebrado en la Isla de San Andrés, República de Colombia, el 2
de agosto de 1986,  así como de su Ley aprobatoria No. 539 del 13 de diciembre
de 1999, sostuvo:
“En
tercer término, como lo resaltaron la mayoría de los intervinientes, este
tratado, tanto por razones simbólicas, como jurídicas, respalda
internacionalmente los derechos incontrovertibles  de Colombia sobre el
archipiélago de San Andrés y Providencia, y las islas, islotes, y cayos que
hacen parte de éste, así como sobre la jurisdicción marítima que ellos generan.
Así, como lo destacó el excanciller Augusto Ramírez Ocampo, quien fue el
colombiano que suscribió el tratado, éste fue firmado en San Andrés, por
expresa solicitud del entonces Presidente de Honduras, y con la participación
de los jefes de Estado de los dos países, como una afirmación de la soberanía
colombiana sobre el archipiélago. Y más importante aún, la delimitación
fronteriza prevista por el tratado, en especial la línea que une los puntos 1 y
2, reconoce esos derechos colombianos, en la medida en que el convenio reconoce
que nuestro país ejerce plena soberanía sobre el territorio que se encuentra al
sur del paralelo Lat. 14º  59'  08" N, que es donde se encuentra
localizado el archipiélago.
Sin
lugar a dudas, los derechos colombianos sobre San Andrés y Providencia son
indiscutibles[225],
pues derivan originariamente del principio del uti possidetis iuris. Así,
la Real Orden del 20 de noviembre de 1803 estableció que “las islas de San
Andrés y la parte de la costa de Mosquitos desde el cabo de Gracias a Dios,
inclusive hasta el río Chagres, queden segregadas de la Capitanía General de Guatemala
y dependientes del Virreinato de Santa Fe”.  Esta Real Orden nunca fue derogada
sino que fue ratificada por otra del 26 de mayo de 1805, por lo cual es claro
que el archipiélago de San Andrés pertenecía al Nuevo Reino de Granada al
momento de la independencia, por lo cual, conforme al uti possidetis iuris de
1810, es territorio colombiano. A su vez, ese título originario colombiano ha
sido confirmado por convenios posteriores, como el Tratado de “Unión, Liga y
Confederación” suscrito el 5 de marzo de 1825 entre Colombia  y las “Provincias
Unidas de Centroamérica”. Igualmente, el fallo arbitral sobre la frontera con
Costa Rica del Presidente de Francia Emile Loubet del 11 de septiembre de 1900
confirma esos derechos colombianos, invocando las reales órdenes de 1803 y
1805, y el mencionado tratado de 1825. Finalmente, la soberanía colombiana
sobre el archipiélago fue reconocida por Nicaragua por el tratado de 1928
Esguerra Bárcenas. La soberanía colombiana sobre el archipiélago de San Andrés
es entonces indiscutible, pero eso no resta la importancia jurídica y política
que tiene la aceptación expresa, por Honduras, de los derechos colombianos,
puesto que de esa manera, según el excanciller Ramírez Ocampo, ya son tres los
Estados fronterizos con nuestro país (Honduras, Costa Rica y Jamaica) que
aceptan esos.”
Más adelante, al
señalar que el tratado se ajustaba a la equidad en tanto respetaba, el límite
jurisdiccional consistente en el meridiano 82º consagrado en el “Acta
de Canje de Instrumentos de Ratificación del Tratado Esguerra-Bárcenas de 1928”, esta
Corporación sostuvo:
“Finalmente,
el proceso de demarcación mismo se adelantó con base en principios equitativos.
Así, en gran medida la demarcación se hizo tomando en cuenta las fronteras
existentes de los dos países con terceros Estados, tal y como lo explicó el
Ministro de Relaciones Exteriores, en documento presentado en la audiencia
pública, en donde señaló al respecto:
“En cuanto a los criterios técnicos utilizados para
trazar la frontera marítima entre los dos países, debe precisarse que dicha
frontera se inicia en la intersección del Meridiano 82º 00' 00" con el
Paralelo 14º 59' 08" (Punto 1). El Paralelo 14º 59' 08" es la línea
que corta el punto final de la frontera terrestre entre Nicaragua y Honduras,
en el Cabo Gracias a Dios y el Meridiano 82º 00' 00" es el límite
jurisdiccional establecido entre Nicaragua y Colombia en el Acta de Canje de
Instrumentos de Ratificación del Tratado Esguerra-Bárcenas de 1928.
La línea sigue por el Paralelo geográfico citado
anteriormente, hasta el punto en que se encuentra con el Meridiano 79º 56'
00" (Punto II). Se continúa hacia el norte por ese Meridiano hasta un
punto III, localizado a los 15º 30' 10" de latitud y desde allí se sigue
hasta un punto IV, ubicado a una distancia de 12 millas del cayo más occidental
de Serranilla (Beacon Cay). Continúa hasta un punto V, localizado a 12 millas
del cayo medio (Middle Cay) del cayo central de Serranilla y de allí a un punto
VI, por el cual pasa una tangente a las 12 millas del cayo más oriental de
Serranilla (East Key) y empalma con la línea definida como frontera marítima
entre Colombia y Jamaica en el Tratado suscrito en 1993.
La delimitación está basada en principios
equitativos, teniendo en cuenta todas las circunstancias pertinentes y de
conformidad con las normas del derecho internacional.”
5.3.3.5. En
síntesis, el tercer inciso del artículo 101 (i) determina que hace parte del
Estado colombiano el territorio continental y el territorio de ultramar allí
mencionado o establecido en tratados de delimitación, (ii) prohíbe que la
adopción de cualquier norma o la celebración de cualquier tratado tenga por
objeto o como efecto la desintegración, desmembramiento territorial, escisión o
la renuncia del territorio de ultramar que pertenezca a la República de
Colombia. Conforme a ello limita la competencia de las autoridades responsables
de celebrar y aprobar los instrumentos internacionales.
5.3.4.
Obligación de considerar como parte integrante del territorio nacional las
áreas en las que se efectúa la proyección espacial del Estado colombiano, en
los términos previstos por el derecho internacional o, en subsidio, por las
leyes nacionales.
5.3.4.1. El
último inciso del artículo 101 de la Carta reconoce expresamente aquellos
espacios que, en adición a lo previsto en el inciso tercero, integran la
República de Colombia, siendo susceptibles de explotación, exploración,
apropiación y/o de ejercicio de jurisdicción por parte del Estado colombiano.
En particular, el aludido inciso refiere el mar territorial, la zona contigua, la
plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo y el
segmento de la órbita geoestacionaria correspondiente, como áreas en las que se
efectúa la proyección espacial del Estado colombiano, conforme el
derecho internacional. A falta de normas internacionales, serán aplicables las
leyes nacionales.
5.3.4.1.1. Al
referir los precitados espacios en el inciso cuarto, la Constitución Política
consagra y reconoce que la República de Colombia, no sólo se compone del
territorio continental y sus territorios de ultramar, sino de diferentes
espacios en donde despliega su jurisdicción y/o explota los recursos allí presentes.
En ese sentido, no se incorpora, consagra, regula o refiere método alguno de
fijación o modificación de límites, como si acaece en los dos primeros del
artículo 101.
5.3.4.1.2. Sobre
aquello que se comprende en los espacios marítimos consagrados en el referido
inciso, donde el Estado colombiano despliega su ejercicio de jurisdicción,
explotación o exploración -según proceda-, las discusiones de la Asamblea
Nacional Constituyente, señalan:
“[…]
el mar territorial comprende cuatro elementos que son: el subsuelo, el lecho,
el agua y el aire, ese mar territorial Colombia lo marcó en doce millas y es la
extensión hoy universal, después de esto viene lo que se llama la zona
contigua, la zona contigua no da soberanía, sino simplemente medidas de jurisdicción
para prevenir el contrabando [entre otras] […]. Tercera cosa: la
plataforma continental comprende […] el lecho y el subsuelo […];
en la zona económica exclusiva van los recursos del mar, es decir, los recursos
vivos, naturales y es una conformación que no puede ir más allá de las 200
millas, pero desde luego puede tener una conformación morfológica hasta donde
exista, porque la plataforma no es uniforme y desde luego de ahí en adelante
son unos espacios marítimos, los fondos del mar o el mar abierto o el mar libre
que no es apropiable porque se considera un bien común para la humanidad;
entonces cuando se hable en la Constitución de que nos pertenece mar
territorial está incluido: el subsuelo, el lecho, el agua y el aire, y cuando
se habla de la plataforma, pues lo que es geomorfológicamente nuestra
plataforma, con la soberanía sobre todos los elementos que la componen; y el
mar y la zona económica exclusiva que comprende los recursos económicos del
lecho del agua y el subsuelo […]”[226].
5.3.4.2. Del
cuarto inciso del artículo 101 se desprenden dos normas análogas a las que se
derivan del tercer inciso. Así, de una parte, está ordenado que las autoridades
colombianas, en cumplimiento de las competencias que les han sido asignadas,
aseguren la defensa de los derechos que al Estado colombiano le corresponden
sobre los espacios que se encuentran referidos por el Constituyente.
Adicionalmente está prohibido que se adopte cualquier instrumento normativo que
tenga como objeto o como efecto que el Estado Colombiano se desprenda de
cualquiera de los elementos referidos en el inciso cuarto. Esto implica que si
bien tales espacios podrían ser –al menos prima facie- objeto de
delimitación conforme a la segunda regla del artículo 101, no es
constitucionalmente posible que el Estado renuncie, en general, al ejercicio de
los derechos que le corresponden respecto de tales áreas según lo prescrito por
las normas del derecho internacional o, en su defecto, las leyes colombianas[227].
5.3.4.3. El último
inciso del artículo 101 prevé una regla que no modifica en nada las normas
relativas a la variación del estado de límites al ser promulgada la Constitución
de 1991. En esa medida el llamado que se hace al derecho internacional no
implica, en modo alguno, el reconocimiento de la existencia de instrumentos
diferentes a los tratados para llevar a cabo la referida variación. Esta
conclusión se fundamenta en dos tipos de razones.
5.3.4.3.1.
En primer lugar, la Constitución establece un único mecanismo para modificar la
situación general del territorio, sin diferenciar entre límites territoriales y
límites marítimos. Siendo ello así, la remisión que se hace al derecho
internacional y, en su defecto, a la ley colombiana, tiene como único propósito
precisar el alcance de los derechos que ejerce Colombia sobre las zonas allí
mencionadas en aquellos eventos en los que no existe un tratado general o
específico de límites que regule tal materia. Se trata entonces de una
disposición que identifica los espacios integrados al territorio colombiano –lo
que tiene las consecuencias antedichas- y, a continuación, enuncia las fuentes
relevantes para comprender el alcance de los derechos que sobre ellos tiene el
Estado
5.3.4.3.2. En
segundo lugar, admitir que la referencia al derecho internacional fuese
entendida como una vía para reconocer otros métodos para la fijación de
límites, sería incompatible con la remisión que a las leyes colombianas y como
fuente subsidiaria hace el mismo inciso. En efecto, el hecho consistente en que
la definición de las cuestiones relativas a los límites únicamente proceda
mediante tratados que, como se sabe, tienen una dimensión internacional de la
que carecen las leyes colombianas a las que se refiere el último inciso del artículo
101, impide sostener que una ley de tal naturaleza tenga la aptitud para
resolver una cuestión relativa a los límites territoriales de la República de
Colombia. En esa medida, lo establecido en el inciso cuarto no hace posible que
mediante procedimientos diferentes a los establecidos de manera taxativa en el
artículo 101, se establezcan límites que impacten los elementos a los que allí
se alude.
5.3.4.4.
Conforme a lo expuesto, la Corte concluye que el inciso cuarto (i)  complementa
la regla de integración de la República de Colombia, prevista en el inciso
tercero, aludiendo a un conjunto de espacios en donde se despliega su
jurisdicción y/o en los que puede ejercer determinados derechos, y (ii)
proscribe cualquier instrumento que tenga por objeto o como efecto una renuncia
general al ejercicio de los derechos que le corresponden respecto de tales
áreas según lo definido por las normas del derecho internacional o, en su
defecto, las leyes colombianas.
5.4. Reglas
relativas a la ubicación, en el sistema de fuentes, de los instrumentos que
definen o modifican los límites del Estado Colombiano.
El texto del
artículo 101 ha suscitado en la jurisprudencia constitucional la cuestión
relativa a la posición, en el sistema de fuentes, de los diferentes
instrumentos internacionales que establecen los límites. En este contexto se ha
debatido si se integran al bloque de constitucionalidad, si tienen rango
constitucional o se ubican en posición semejante a la de cualquier ley
aprobatoria de un tratado y, en estrecha conexión con ello, cuál es el
procedimiento para su adopción.
Es posible
identificar tres decisiones de la Corte Constitucional en las que se aborda
este asunto y se establecen los criterios para definir dicho asunto. A
continuación la Corte sintetiza y precisa el precedente vigente en esta
materia.
5.4.1. Los
tratados de límites hacen parte del bloque de constitucionalidad lato sensu: la
sentencia C-191 de 1998.
5.4.1.1. Esta
Corporación abordó el estatus constitucional de los tratados de límites por
primera vez en la sentencia C-191 de 1998. En esa oportunidad debía examinar si
una disposición de la ley 397 de 1997 según la cual pertenecían al patrimonio
cultural o arqueológico de la nación bienes o especies diferentes a los
recursos naturales que se encontraran en la plataforma continental, desconocía
el artículo 101 de la Constitución. En opinión del demandante, la Convención
sobre Plataforma Continental, suscrita en Ginebra, Confederación Suiza, el 29
de abril de 1958 durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la
Plataforma Continental, establecía
que respecto de ella los Estados solo estaban habilitados para adelantar la
exploración y explotación de recursos naturales y, en esa medida, el artículo
acusado se oponía a uno de los tratados referidos en el artículo 101 de la
Carta. La cuestión planteada exigía establecer si la Convención podía o no ser
parámetro de control y, en caso de ser ello así, si la disposición acusada se
oponía a su contenido.
5.4.1.2. La
Corte determinó que los tratados mencionados por el artículo 101 de la
Constitución, se integraban al denominado bloque de constitucionalidad lato
sensu. Apoyó esta regla en el hecho de que la referida disposición
constitucional remitía de manera específica a tales tratados con el propósito
de determinar el territorio de Colombia. De acuerdo con este pronunciamiento,
el artículo 101 es “una especie de norma en blanco cuyo contenido debe ser
completado a la luz de lo dispuesto en los mencionados instrumentos
internacionales.” La integración al bloque fue fundamentada en los
siguientes términos:
“El
artículo 101 de la Carta, al definir los límites territoriales del Estado
colombiano, remite por completo a lo establecido en los tratados
internacionales que sobre esta materia haya suscrito y ratificado Colombia. El
anotado artículo se convierte así en una especie de norma en blanco cuyo
contenido debe ser completado a la luz de lo dispuesto en los mencionados
instrumentos internacionales. Por vía de la remisión expresa que a ellos
efectúa el artículo 101 de la Constitución, los tratados que definen los
límites del territorio colombiano entran a formar parte del bloque de
constitucionalidad lato sensu, y, por lo tanto, las normas que expidan
las autoridades públicas no pueden contravenirlos a riesgo de ser declaradas
inexequibles por violar el artículo 101 del Estatuto Superior.”[228]
Esta
incorporación no implicaba, según lo advertía la sentencia, que dichos tratados
tuviesen un estatus igual al de la Constitución dado que su valor jurídico es “similar
al de las leyes orgánicas y las leyes estatutarias, es decir, ostentan una
jerarquía intermedia entre la Constitución y las leyes ordinarias.” En todo
caso, la integración al bloque de constitucionalidad -en sentido amplio-
significaba que esa clase de tratados se erigían en parámetros de control
constitucional y su infracción implicaba al mismo tiempo la violación del
artículo 101 de la Carta. Una consecuencia específica de tal condición
consistía en que no resultaba admisible que una ley ordinaria se opusiera a lo
establecido en tales tratados[229]
y su modificación únicamente sería procedente mediante la celebración y
aprobación[230]
de otros, según lo previsto en el artículo 101 de la Carta. Esta tesis implicaba
que esos tratados, a pesar de su especial ubicación en el sistema de fuentes,
se subordinaban a la Constitución y, consecuentemente, a las normas
comprendidas por  el bloque de constitucionalidad en sentido estricto “conformado
por aquellos principios y normas de valor constitucional, los que se reducen al
texto de la Constitución propiamente dicha y a los tratados internacionales que
consagren derechos humanos cuya limitación se encuentre prohibida durante los
estados de excepción (…).”[231]
5.4.1.3. La
regla de decisión de la Corte afirmaba entonces que los tratados de límites,
tanto los específicos como los generales, eran parte del bloque de
constitucionalidad lato sensu. Esta conclusión fue así confirmada al determinar
que la “Convención sobre plataforma continental” se integraba a dicha
categoría:
“8.
Los fundamentos jurídicos anteriores permiten afirmar que la Convención sobre
la Plataforma Continental, suscrita en Ginebra el 29 de abril de 1958 e
incorporada al derecho colombiano por la Ley 9ª de 1961, en cuanto establece
las reglas para delimitar la plataforma continental de los Estados ribereños y
los derechos que éstos pueden ejercer sobre esa área submarina, hace parte del
bloque de constitucionalidad lato sensu. En efecto, se trata de un
convenio que establece los límites del ejercicio de la soberanía en uno de los
principales espacios marítimos del territorio nacional y, en consecuencia,
integra el contenido normativo del artículo 101 de la Carta.
Por
lo anterior, si las leyes ordinarias no pueden contravenir lo dispuesto en los
convenios internacionales de que trata el artículo 101 constitucional, es
posible afirmar que la violación de lo dispuesto en la Convención sobre la
Plataforma Continental, acarrea la inconstitucionalidad de aquella ley
ordinaria que contravenga su contenido, como quiera que tal Convención forma
parte del contenido normativo del mencionado artículo 101 de la Carta.”[232]
(Subrayas no hacen parte del texto).
5.4.1.4. Afirmado
lo anterior, la Corte adelantó el examen de la disposición demandada
concluyendo que no violaba la precitada Convención y por ello no se oponía al
artículo 101 de la Carta. A su juicio, a pesar de que las normas relevantes no
establecieran una facultad de explotación sobre bienes diferentes a los
recursos naturales ubicados en la plataforma continental, ello no derivaba en
una prohibición para hacerlo. Concluía la Corte:
“No
obstante, el silencio del derecho internacional público en la materia implica
el derecho del Estado ribereño a ejercer la totalidad de sus facultades, una de
las cuales, si no la más importante, es la de regular dicha zona en cuanto se
refiere a los bienes que por su valor puedan integrar el patrimonio cultural sumergido.
Efectivamente, nada en el derecho internacional público permite suponer que el
hecho de que la Convención de Ginebra no hubiere hecho alusión a los bienes de
valor arqueológico, histórico o cultural que se encuentren en el suelo marino
de la plataforma continental, comporte la aplicación a los mismos del régimen
de plena libertad que gobierna a los fondos oceánicos comunes. Por el
contrario, como quedó mencionado, sobre la plataforma continental, la soberanía
del Estado ribereño se presume y sólo puede ser desvirtuada por norma expresa
en contrario.”[233]
5.4.1.5. Esta
providencia fija una regla que destaca la función especialísima que en el
ordenamiento constitucional tienen los tratados de límites. Para ello la Corte
advierte: (i) que todos los tratados de límites hacen parte del bloque de
constitucionalidad lato sensu erigiéndose en parámetro de control
constitucional; en todo caso, (ii) el contenido de tales tratados no pueden
vulnerar la Constitución ni los tratados de derechos humanos que prohíben su
limitación en los estados de excepción. La significativa importancia de estos
instrumentos sería respaldada por la Corte, en la sentencia C-400 de 1998, al
destacar el estatus especial de estos tratados en atención a las
características que el derecho internacional público les asignaba.
5.4.2. La
precisión de la relación entre la Constitución y los tratados de delimitación:
la sentencia C-400 de 1998
5.4.2.1. En la
sentencia C-400 de 1998, con ocasión del control constitucional de la “Convención
de Viena sobre el derecho de los tratados entre Estados y Organizaciones
Internacionales o entre Organizaciones Internacionales”, adoptada en
Viena,  República de Austria, el 21 de marzo de 1986 y de la Ley número 406 de
1997 por medio de la cual se aprobó, la Corte tuvo oportunidad de ocuparse del
problema que denominó “Las tensiones entre Pacta sunt servanda, la
prevalencia de los tratados y la supremacía de la Constitución.”. Al
definir la regla conforme a la cual la Constitución prevalece sobre los
tratados subrayó, sin embargo, que respecto de dos tipos de tratados tal regla
no era enteramente aplicable: (1) los de derechos humanos que prohíben su
limitación en los estados de excepción y los de derecho internacional
humanitario y (2) los de límites del territorio. Señaló al referirse al primer
grupo:
“Ahora
bien, la Corte ha sido clara en señalar que, en el orden interno colombiano, ni
siquiera los tratados de derechos humanos previstos por el artículo 93 de la
Carta tienen jerarquía supraconstitucional por cuanto la Constitución es norma
de normas (CP art. 4º). Por ello, esta Corporación señaló que “el único sentido
razonable que se puede conferir a la noción de prevalencia de los tratados de
derechos humanos y de derecho internacional humanitario (CP arts 93 y 214
numeral 2º) es que éstos forman con el resto del texto constitucional un
"bloque de constitucionalidad", cuyo respeto se impone a la ley. En efecto,
de esa manera se armoniza plenamente el principio de supremacía de la
Constitución, como norma de normas (CP art. 4º), con la prevalencia de los
tratados ratificados por Colombia, que reconocen los derechos humanos y
prohíben su limitación en los estados de excepción (CP art. 93)” (…). Por ende,
si ni siquiera los tratados que reconocen derechos humanos y prohíben su
limitación en los estados de excepción gozan, en nuestro ordenamiento, de rango
supraconstitucional, con menor razón puede argumentarse que en general todos
los tratados son superiores a la Carta pues ni siquiera alcanzan a tener rango
constitucional. Por ello esta Corte había precisado que no todos los tratados
internacionales forman parte del bloque de constitucionalidad (…)”[234].
5.4.2.2. Más
adelante la Corte abordó el problema relativo a la posición en la que se
encontraban los tratados de límites. Sostuvo al respecto:
“42-
Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la Carta establece una clara
prevalencia de la Constitución sobre los tratados, con dos excepciones: de un
lado, aquellos que reconocen derechos humanos y prohíben su limitación en los
estados de excepción, los cuales se integran al bloque de constitucionalidad;
y, de otro lado, igualmente gozan de un status particular los tratados de
límites, puesto que éstos, conforme al artículo 102  de la Carta, son normas
particulares pues representan elementos constitutivos del territorio nacional,
y por ende del propio Estado colombiano.
Este
privilegio constitucional de los tratados de fronteras en nuestro ordenamiento
constitucional no es casual, pues también el derecho internacional confiere una
especial fuerza a los compromisos derivados de estos convenios, no sólo por su
trascendencia en la delimitación misma de uno de los elementos constitutivos de
los Estados, que siguen siendo los principales sujetos del derecho
internacional, sino además porque la inestabilidad en las fronteras afecta
peligrosamente la convivencia pacífica entre las naciones. Por ello la doctrina
y la jurisprudencia internacionales han señalado que una vez establecido un
límite por medio de un tratado, no sólo ese convenio goza de una especial
estabilidad y permanencia sino que incluso “las vicisitudes que puedan sufrir
los tratados no afectan las fronteras” (…). Así, los convenios sobre límites, a
pesar de que en general se celebran sin plazo de duración, no admiten nunca la
cláusula rebus sic standibus, tal y como lo ha señalado lo doctrina y lo
han reconocido expresamente los artículos 62 de Viena I y Viena II. Igualmente,
y recogiendo la práctica y la jurisprudencia internacionales en la materia, la
Convención de Viena de 1978 sobre sucesión de Estados en materia de tratados
establece que ni siquiera una sucesión de Estados, esto es, la sustitución de
un Estado por otro en la responsabilidad de las relaciones internacionales de
un territorio, llega a afectar un tratado sobre fronteras. En tercer término,
la jurisprudencia internacional ha llegado incluso a concluir que ni siquiera la
eventual terminación de un tratado afecta la frontera que éste ha establecido.
(…)”[235]
5.4.2.3. Así
entonces, luego de caracterizar ambos tipos de tratados y de precisar su
significado a partir de las disposiciones constitucionales que los reconocían,
la Corte enunció de manera general las relaciones entre la Constitución y los
tratados indicando:
“Por
ende, con excepción de los tratados de fronteras y ciertos convenios de
derechos humanos, en virtud del artículo 4º superior, son inaplicables
en nuestro país todas aquellas normas previstas por instrumentos
internacionales que desconozcan preceptos constitucionales. (…)”[236]
(Subrayas no hacen parte del texto original)
5.4.2.3.1. Identificó
entonces dos relaciones especiales que escapaban, prima facie, a la
regla general de supremacía de la Constitución sobre los tratados. En primer
lugar, los tratados de derechos humanos que prohíben su limitación en los
estados de excepción así como las normas de derecho internacional humanitario,
se integran al bloque de constitucionalidad y por ello son parámetro de
constitucionalidad. La segunda relación se funda en el status especial
­–derivado de un privilegio constitucional- de los tratados de límites en
tanto son los que determinan el territorio que, según el artículo 102, le
pertenece a la Nación. En este último caso, el status particular es determinado
por las características que el derecho internacional le asigna a los
denominados tratados de fronteras.
5.4.2.3.2. La
regla de aplicabilidad obligatoria de los instrumentos citados indica
que ellos ocupan una posición fundamental en el sistema de fuentes
–cuasiconstitucional- en tanto no podrían dejar de aplicarse en ningún caso. La
interpretación de esta sentencia conduce a concluir (i) que la Corte reiteró la
regla de integración al bloque de constitucionalidad en sentido estricto de
algunos de los tratados de derechos humanos precisando que, adicionalmente,
hacían parte de tal categoría los tratados de límites. En esa medida una vez
integrados al bloque (ii) adquieren la condición de parámetro de control y
deben ser considerados normas del máximo nivel.
5.4.2.4. Esta
comprensión de los tratados de límites daba lugar a preguntas muy complejas
relativas a las relaciones específicas que estos tratados tendrían con las
disposiciones de la Constitución así como el trámite que debía ser adelantado
para la fijación y la modificación de los límites. Ello sería examinado por la
Corte en la sentencia C-1022 de 1999.
5.4.3. Los
tratados en materia de límites y su especial rango constitucional: la sentencia
C-1022 de 1999.
5.4.3.1. Las
consecuencias del significado de asignar a los tratados de límites un estatus
especial, de integrarlos al bloque de constitucionalidad y de prever la regla
de aplicabilidad obligatoria -según lo habían sostenido las sentencias C-191 y
C-400 de 1998-, fueron examinadas en la sentencia C-1022 de 1999. La Corte se
ocupaba de juzgar la constitucionalidad del Tratado de delimitación marítima
entre la República de Colombia y la República de Honduras.
5.4.3.2. Este
Tribunal señaló que los tratados vigentes al momento de ser expedida la
Constitución de 1991 y que permitían identificar la situación general del
territorio, se encontraban constitucionalizados. Ello tendría como efecto que
tales tratados (i) no pueden ser objeto de cuestionamiento judicial alguno,
(ii) se erigen en parámetro de constitucionalidad y (iii) únicamente cabría
modificarlos mediante otro tratado debidamente incorporado al ordenamiento
jurídico interno y sujeto, en su trámite, al procedimiento de reforma
constitucional. Dijo la Corte:
“En
ese orden de ideas, la distinción entre tratados que delimitan fronteras
controvertidas y tratados que modifican fronteras consolidadas resuelve las
anteriores paradojas y permite precisar el alcance del control constitucional
ejercido por esta Corte. Así, es claro que la Asamblea Constituyente tenía una
“imagen maestra” de lo que era el territorio colombiano consolidado. Por ello,
al señalar que forma parte de Colombia el territorio continental e insular, así
como los diversos componentes marítimos, el subsuelo y el espacio, la Carta
quiso preservar la intangibilidad de ese territorio, como sustrato material del
ejercicio de la soberanía colombiana. En ese sentido, la Carta en cierta
medida constitucionalizó los tratados que establecían límites incontrovertidos
y se encontraban perfeccionados al momento de aprobarse la Carta de 1991,
lo cual tiene tres consecuencias importantes, en relación con el control
ejercido por esta Corte.
Así,
de un lado, esos tratados de fronteras que ya estaban perfeccionados al
momento de entrar en vigencia la Constitución no pueden ser demandados,
puesto que en el fondo son normas que integran el bloque de constitucionalidad,
como ya lo había indicado la sentencia C-400 de 1998, cuando precisó que esos
acuerdos internacionales, junto con algunos convenios de derechos humanos,
tenían un status y jerarquía diferentes a los otros tratados en el ordenamiento
colombiano.
De
otro lado, debido la jerarquía constitucional de esos tratados, esta Corte
considera que la modificación de fronteras, que implique una cesión de
territorio en relación con los límites consolidados existentes al aprobarse la
Carta de 1991, requiere no sólo un nuevo tratado internacional, como lo
señala el artículo 101 de la Carta, sino que, además, ese tratado debe
internamente aprobarse por los procedimientos de reforma constitucional
previstos por el título XIII de la Carta. En efecto, un convenio de esa
naturaleza implica una mengua del territorio colombiano previsto por la
Constitución, por lo cual, si es incorporado al ordenamiento colombiano por una
simple ley aprobatoria, la Corte se vería forzada a declarar su
inexequibilidad, por violar la soberanía nacional (CP art. 9º) y el contenido
del territorio protegido por la Carta (CP art. 101). Pero la modificación de
una frontera no se puede hacer únicamente por medio de una reforma
constitucional, puesto que no sólo el artículo 101 de la Carta exige un tratado
internacional, sino que ese requisito se infiere de la inevitable dimensión
internacional de las fronteras. Por ende, una conclusión inevitable se sigue:
una cesión de territorio colombiano requiere que el correspondiente tratado
internacional sea aprobado internamente por los procedimientos de reforma
constitucional previstos por la propia Carta.
Es
más, cuando una cesión territorial involucre poblaciones, en especial si éstas
guardan una identidad cultural específica y una especial relación con su medio,
como pueden ser los pueblos indígenas y tribales, es indudable que estos grupos
humanos deben ser consultados previamente, no sólo porque el artículo 2º de la
Carta señala que es deber del Estado facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan, sino además por cuanto el Convenio No 169 de la
OIT, sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, que tiene
fuerza jurídica interna (CP art. 53), pues fue aprobado por la Ley 21 de 1991,
establece, en su artículo 5º, que los Estados deben consultar a los pueblos
interesados, mediante procedimientos adecuados, cada vez que se prevean medidas
susceptibles de afectarles directamente.
Finalmente,
los tratados que no modifican fronteras sino que precisan límites
controvertidos con otros países, no implican una modificación constitucional y
pueden ser aprobados por el procedimiento ordinario de incorporación de los
convenios al derecho interno. En efecto, en esos casos, en la medida en
que las fronteras no eran claras al ser aprobada la Carta de 1991, es obvio que
esos límites no están constitucionalizados, por lo cual los órganos políticos
-Presidente y Congreso- gozan de una cierta libertad para acordar esas
fronteras con las naciones vecinas, en función de lo que mejor conviene al país
y con base en el respeto a la soberanía nacional y los principios
internacionales reconocidos por nuestro país (CP art. 9). En este evento, se
aplica integralmente el artículo 101 de la Carta, según el cual, los límites
del territorio colombiano se encuentran definidos por los correspondientes
tratados internacionales.” (Subrayas no hacen parte del texto original)
La indicación de
este Tribunal acerca de que los tratados de límites vigentes al ser aprobada la
Carta de 1991 estaban constitucionalizados, de una parte, y las características
que les atribuyó, de otra, suponía no solo reiterar su condición de parámetro
de control sino también afirmar su condición de normas con igual carácter que
la Constitución. Sobre este particular la sentencia C-1022 de 1999, advirtió:
“Así,
es claro que la Asamblea Constituyente tenía una “imagen maestra” de lo que era
el territorio colombiano consolidado. Por ello, al señalar que forma parte de
Colombia el territorio continental e insular, así como los diversos componentes
marítimos, el subsuelo y el espacio, la Carta quiso preservar la intangibilidad
de ese territorio, como sustrato material del ejercicio de la soberanía colombiana.
En ese sentido, la Carta en cierta medida constitucionalizó los tratados que
establecían límites incontrovertidos y se encontraban perfeccionados al momento
de aprobarse la Carta de 1991, lo cual tiene tres consecuencias importantes, en
relación con el control ejercido por esta Corte.”
Conforme a la
posición sentada por la Corte (i) los tratados vigentes en 1991 se encontrarían
constitucionalizados, (ii) no podrían ser demandados y (iii) su modificación
requeriría no solo la celebración y aprobación de un tratado sino también su
sometimiento al curso de una reforma constitucional[237].
5.4.3.3. De
la sentencia también se desprende una regla aplicable a los tratados de límites
que se adopten en vigencia de la Constitución de 1991. Conforme a esa regla
dichos instrumentos internacionales pueden aprobarse mediante el trámite de una
ley ordinaria en tanto se ocupan de precisar o definir límites que la
Constitución no había integrado al ordenamiento jurídico colombiano mediante el
artículo 101 de la Carta. Por eso, las autoridades encargadas de celebrar y
aprobar tales tratados -sin perjuicio del control previo de constitucionalidad-
dispondrían de amplios márgenes de apreciación sujetos, en todo caso, a las
disposiciones que rigen las relaciones internacionales de Colombia, según lo
previsto en los artículos 9 y 224 de la Carta.
5.5. Síntesis
del precedente vigente y precisión de su alcance.
Con el propósito
de establecer el alcance del artículo 101 de la Constitución, que en esta
oportunidad se erige como el parámetro de control más relevante, la Corte
sintetiza a continuación el alcance de tal disposición, y precisa el precedente
establecido acerca del valor de los tratados de límites:
5.5.1. El
artículo 101 de la Constitución constituye la cláusula general de definición
del territorio. Considerando que el territorio es presupuesto esencial del
Estado y cumple funciones esenciales en el sistema constitucional colombiano,
tal disposición tiene una fuerza normativa especial que implica su primacía
general respecto de otras normas y la presunción de inconstitucionalidad de
cualquier restricción o afectación de los mandatos y prohibiciones que de ella
se desprenden. Esta relevancia normativa, además de fundarse en las razones
expuestas, implica una proscripción del empleo de instrumentos diferentes a los
allí establecidos para configurar o delimitar el territorio colombiano.
5.5.2. Todos los
tratados de límites aprobados por el Congreso y ratificados por el Presidente
de la Republica tienen un especial valor constitucional en tanto integran el
contenido normativo del artículo 101. En efecto, el alcance del territorio del
Estado Colombiano –y las consecuencias que ello supone- se encuentra
estrechamente relacionado con el contenido de los tratados de delimitación
celebrados y aprobados por las autoridades colombianas.
5.5.3. Si bien
la Corte no desconoce el significado de los tratados y laudos vigentes al ser
promulgada la Constitución de 1991, ello no conduce a la posibilidad de
diferenciar la jerarquía de aquellos y los tratados que posteriormente se
celebren y tengan por objeto la variación de la situación general del
territorio existente al promulgarse la Carta. Todos los tratados de límites –y
los laudos a los que se refiere el inciso primero del artículo 101- tienen como
función completar el contenido normativo del artículo 101. Para la Corte, en
este caso, el artículo 101 se relaciona con los tratados y laudos que refieren
en sus dos primeros incisos, de una forma análoga a la relación que existe
entre el primer inciso del articulo 93 y los tratados de derechos humanos allí
referidos.
5.5.4. Lo
anterior exige precisar entonces la doctrina constitucional sostenida por la
Corte en la sentencia C-1022 de 1999, precisión que supone que todos los
elementos a los que alude el artículo 101 tienen un valor constitucional
equivalente. Ese valor está dado por la función que cumplen respecto del
artículo 101 y, en esa medida, se integran al bloque de constitucionalidad
en sentido estricto. Es al amparo de esta comprensión que debe entenderse
que los límites y las normas que los prevén fueron objeto de
constitucionalización.
5.5.5. Esta
interpretación ahora planteada por la Corte implica (i) que todos los tratados
y laudos a los que se refiere el artículo 101, constituyen parámetro de control
de constitucionalidad de otras disposiciones dado que se ocupan de darle
alcance a un elemento esencial del Estado y (ii) que, en tanto la regla general
establecida en la Constitución consiste en que los tratados son aprobados
mediante leyes expedidas por el Congreso, todos ellos deberán seguir el curso
ordinario sometiéndose, naturalmente, al control judicial automático a cargo de
esta Corporación.
5.5.6. No tiene
fundamento constitucional suficiente exigir un trámite de modificación agravado
para la aprobación de los tratados internacionales limítrofes y sus leyes
aprobatorias, mediante actos legislativos reformatorios de la Constitución, ya
que, así integren el bloque de constitucionalidad, rigurosamente no son norma
constitucional. Además, ello desconocería que en materia de aprobación de
tratados, la Constitución solo prevé la regla de que ello ocurra mediante una
ley (art. 150.16 C.P). Adicionalmente tendría como efecto prescindir -al
tratarse de actos legislativos- del control constitucional automático de los
tratados y de sus leyes aprobatorias que, como se sabe, fue la fórmula empleada
por el constituyente para armonizar las relaciones entre el derecho interno y
el derecho internacional.
5.6. Alcance de las
disposiciones demandadas.
5.6.1.
Antecedentes del TASP (Pacto de Bogotá) y de la Ley 37 de fecha 12 de
julio de 1961.
5.6.1.1. El “Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)” es uno de
los tres instrumentos internacionales sobre los que se erigió el actual Sistema
Interamericano, conjuntamente con la “Carta de la Organización de Estados
Americanos”, suscrita en Bogotá D.C., República de Colombia, el 30 de abril
de 1948 y el “Tratado interamericano de asistencia recíproca”, adoptado
en Río de Janeiro, República Federativa de Brasil, el 2 de septiembre de 1947.
5.6.1.1.1. El
primer proyecto del Comité Jurídico Interamericano, titulado “Reafirmación
de principios fundamentales de derecho internacional”, emprendido en
cumplimiento de una resolución (XXVIII) de la “Reunión de Ministros de
Relaciones Exteriores” de las repúblicas americanas, constituye el antecedente
primigenio del Tratado en mención. El precitado proyecto aludía, entre otras
cosas, a la “proscripción de la guerra como instrumento de política nacional”
y al deber de “solucionar todas las divergencias o controversias entre
Estados, cualesquiera que sean su naturaleza u origen, por medio de
procedimientos pacíficos, conforme a las disposiciones contenidas en las
convenciones, tratados y acuerdos existentes, y sobre la base de principios
reconocidos en derecho internacional”[238]. El texto del proyecto,
una vez fue revisado por los gobiernos de las repúblicas americanas, mantuvo
tales principios incólumes.
5.6.1.1.2. A la
par con el proyecto anteriormente referido, el Comité Jurídico Interamericano
elaboró un documento adicional, denominado “Recomendación preliminar sobre
los problemas de la post-guerra”, con el propósito de expresar el deseo de
las repúblicas americanas de “alcanzar la paz, basada en la seguridad
colectiva y garantizando la defensa cooperativa”. En sus conclusiones,
además de repudiar el uso de la fuerza, se dispuso:
“[…]
III.
Obligación absoluta de solucionar los conflictos por procedimientos pacíficos
Los
Estados deberán contraer la obligación absoluta de solucionar sus divergencias
por medio de procedimientos pacíficos.
Los
diversos recursos para la solución pacífica de las disputas internacionales
serán organizados de una manera que implique el funcionamiento automático y
progresivo de los mismos hasta obtenerse aquel objetivo por cualquiera de los
procedimientos incluidos en el sistema, o si hubiere acuerdo entre las partes
por el procedimiento que ellas eligieren.
Los
métodos de conciliación y de arbitraje serán reorganizados para tomar esos
recursos más fáciles y más expeditos.
La
competencia de la Corte Permanente de Justicia Internacional deberá ser
ampliada y su acción se coordinará con la posible creación de tribunales
regionales de justicia para la división de la competencia en razón del lugar y de
la materia.
[…]”.
5.6.1.1.3. En
consecuencia, el Comité Jurídico Interamericano elaboró un Proyecto de “Tratado
para la coordinación de los acuerdos interamericanos de paz” y un Proyecto
de “Tratado alternativo sobre procedimientos pacíficos”, con la
pretensión de incorporar los principios especificados en el “Tratado para
evitar o prevenir conflictos entre los Estados americanos (Tratado Gondra)”,
la “Convención General de conciliación interamericana”, el “Tratado
general de arbitraje interamericano” y su “Protocolo adicional de
arbitraje progresivo”, el “Protocolo adicional a la Convención General
de conciliación interamericana”, el “Tratado antibélico de no agresión y
de conciliación”, la “Convención para coordinar, ampliar y asegurar el
cumplimiento de los tratados existentes entre los Estados americanos”, la “Convención
sobre mantenimiento, afianzamiento y restablecimiento de la paz”, el “Tratado
interamericano sobre buenos oficios y mediación”, el “Tratado relativo a
la prevención de controversias” y las “Declaraciones sobre el
procedimiento de Consulta”.
5.6.1.1.4. El
aludido Proyecto preveía procedimientos (i) de buenos oficios y mediación, (ii)
de arbitraje, (iii) de investigación y conciliación y (iv) de consulta, para la
resolución de disputas. Adicionalmente, refería un “posible procedimiento de
arreglo judicial”. El Comité Jurídico Interamericano consideró que el
procedimiento de arbitraje debía ser el método preferente para el arreglo de
controversias[239].
Por su parte, sobre el procedimiento de arreglo judicial se abstuvo de
recomendar la aceptación de jurisdicción obligatoria, en la medida en que “parecía
preferible esperar la declaración de los Estados americanos de que están
dispuestos a reconocer la jurisdicción obligatoria de la Corte Internacional en
controversias de orden jurídico, antes de proponer la misma jurisdicción dentro
del sistema interamericano”[240].
5.6.1.1.5. El
Proyecto de “Tratado alternativo sobre procedimientos pacíficos” y su
concreción definitiva el “Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto
de Bogotá)” pretendió desarrollar lo dispuesto en el Capítulo V “Solución
pacífica de controversias” de la “Carta de la Organización de Estados
Americanos”, consagrando los procedimientos a surtirse en la activación de
los mecanismos de resolución de disputas previstos en este último instrumento
internacional[241].
5.6.1.1.6. Durante
la “IX Conferencia Internacional Americana”, llevada a efecto entre el
30 de marzo y el 2 de mayo de 1948, se adoptaron los textos definitivos del “Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)” y de la “Carta
de la Organización de Estados Americanos”. Producto de la negociación de
los proyectos de instrumentos internacionales, por iniciativa de algunos
Estados de las Américas y en contraposición con lo recomendado, de manera
inicial, por el Comité Jurídico Interamericano, se dispuso consagrar en tales
textos definitivos al procedimiento de arreglo judicial como el mecanismo de
solución de controversias principal.
5.6.1.1.7. A la
fecha, sólo catorce (14) de los treinta y cinco (35) Estados miembros de la
Organización de Estados Americanos –OEA– son Estados Partes del “Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)”[242].
5.6.1.2. La
Exposición de Motivos del entonces Proyecto de Ley “Por la cual se aprueba
el ‘Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)’”, suscrita
por el Ministro de Relaciones Exteriores, destaca que el Tratado que se somete
a consideración del Congreso de la República “recoge todos los métodos
interamericanos para la solución pacífica de las controversias (…) es un
código interamericano de la Paz, que elimina el uso de la fuerza como
instrumento para dirimir las controversias entre los Estados y deja a cada
Estado una entera latitud para escoger, de todos los procedimientos, el
más adecuado para resolverlo”. Adicionalmente, la Exposición de
Motivos sostiene que “habiendo sido Colombia la sede de la IX Conferencia y
habiendo recibido igualmente el Tratado de Soluciones Pacíficas el nombre de
“Pacto de Bogotá”, estas honrosas distinciones destacan la necesidad de que
nuestro país ratifique este importante e histórico Pacto”.
5.6.1.3. La
ponencia para primer debate solicitó la aprobación del Tratado en mención en la
medida en que consideraba que “no es otra cosa que la codificación de los
sistemas o métodos interamericanos ya existentes”, consignados en diversos
tratados sobre solución específica de los conflictos internacionales de América,
pero “coordinados, simplificados y mejorados”. Se destacó, a su turno,
que el Proyecto de Ley representa un apoyo decidido a quienes persiguieron “en
el destino de América una orientación pacífica para la humanidad”. Las
ponencias para segundo y tercer debate fueron, en igual sentido, favorables.
5.6.2. Alcance
del artículo XXXI del TASP (Pacto de Bogotá).
5.6.2.1. El artículo XXXI
aprobado por el artículo único de la Ley 37 de fecha 12 de julio de 1961 “Por
la cual se aprueba el ‘Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de
Bogotá)’” indica lo siguiente:
“(…) De conformidad con el inciso 2º del
artículo 36 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, las Altas
Partes Contratantes declaran que reconocen respecto a cualquier otro Estado
Americano como obligatoria ipso facto, sin necesidad de ningún convenio
especial mientras esté vigente el presente Tratado, la jurisdicción de la
expresada Corte en todas las controversias de orden jurídico que surjan entre
ellas y que versen sobre:
a) La interpretación de un Tratado;
b) Cualquier cuestión de Derecho Internacional;
c) La existencia de todo hecho que, si fuere
establecido, constituiría la violación de una obligación internacional;
d) La naturaleza o extensión de la reparación
que ha de hacerse por el quebrantamiento de una obligación internacional. (…)”.
5.6.2.2. Mediante
la disposición transcrita, los Estados signatarios que devinieron en Partes del
“Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)” aceptaron
reconocer, de manera inmediata, “por ese
acto” y sin necesidad de acuerdos o
actuaciones posteriores, la jurisdicción
de la Corte Internacional de Justicia[243] para
dirimir la totalidad de las controversias suscitadas entre ellas sobre, entre
otros asuntos, cualquier cuestión de derecho internacional.
5.6.2.3.
Tal reconocimiento encuentra su fundamento en la denominada “cláusula
compromisoria opcional”, prevista en el artículo 36, numeral 2°, del “Estatuto
de la Corte Internacional de Justicia”[244], por
medio de la cual los Estados pueden, voluntariamente, aceptar la jurisdicción
de ese tribunal internacional (i) de manera general, ilimitada o irrestricta
(abierta), o (ii) de manera específica y restringida a materias o términos
determinados (cerrada).
5.6.2.4.
El artículo XXXI supone la aceptación sin restricciones -salvo la utilización
de remedios jurídicos[245] previstos bajo el derecho
internacional- de la jurisdicción del mencionado tribunal internacional, a
partir de la fecha en que se perfeccionó su vínculo internacional. La aludida
disposición configura, por consiguiente, una “cláusula compromisoria abierta”,
en la medida en que somete a los Estados Partes a un procedimiento judicial
ante el citado tribunal internacional para dirimir eventuales disputas sobre
“cualquier asunto de derecho internacional”[246]. Las “cláusulas
compromisorias abiertas”, se oponen a las “cláusulas compromisorias
cerradas” que, exclusivamente, someten a jurisdicción de la Corte
Internacional de Justicia controversias suscitadas entre Estados por término
limitado o sobre materias específicas de derecho internacional, y que esta
Corporación ha revisado entre otras, en las Sentencias C-673 de 2002[247]
y C-944 de 2008[248].
5.6.2.5. Como
corolario de lo expuesto, la “cláusula compromisoria abierta” del “Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)” implica que la
Corte Internacional de Justicia dispondría de jurisdicción para dirimir
cualquier controversia de derecho internacional, entre los Estados Partes de
ese instrumento internacional, incluyendo asuntos fronterizos, limítrofes o de
soberanía y, por ende, suprimir, modificar y fijar límites territoriales y/o
marítimos, bajo el derecho internacional, entre aquellos Estados que hayan
reconocido su jurisdicción.
5.6.2.5.1. En
efecto, en ejercicio de esa jurisdicción, la Corte Internacional de Justicia ha
proferido sentencias que se ocupan de asuntos relativos a límites territoriales
y marítimos, verbigracia, la decisión relativa a la “Territorial and
Maritime Dispute between Nicaragua and Honduras in the Caribbean Sea” del
año 2007.
5.6.2.5.2. Debe
mencionarse además que, bajo el mismo artículo XXXI del Tratado, el citado
tribunal internacional ha conocido la controversia titulada “Maritime
Dispute between Peru and Chile”, registrada en la Corte Internacional de
Justicia, el 16 de enero de 2008. Lo anterior, toda vez que los Estados Partes
del Tratado reconocieron la jurisdicción del citado tribunal internacional, ipso
facto, desde el perfeccionamiento del vínculo internacional con el “Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)”.
5.6.2.6. No
obstante lo anterior, es pertinente precisar el alcance y objeto de la
expresión “ipso facto” prevista en el artículo XXXI. La citada
disposición tiene por propósito consagrar la aceptación de la jurisdicción de
la Corte Internacional de Justicia de manera inmediata o “ipso facto”,
una vez se haya perfeccionado el vínculo internacional con el Tratado.
5.6.2.6.1. Sin
embargo, es de mencionar que la cláusula en comento no alude, en párrafo
alguno, al término de cumplimiento de las decisiones, sentencias, fallos o
providencias proferidos con sustento en dicha jurisdicción por parte de ese
tribunal internacional.
5.6.2.6.2. Por
consiguiente, no es procedente una lectura del artículo XXXI que suponga que la
expresión latina allí prevista aluda a la ejecución automática o “ipso facto”
de las decisiones, sentencias, fallos o providencias proferidos por la Corte
Internacional de Justicia, en la medida en que no corresponde al objeto de la
cláusula ni refleja lo consagrado en la misma. Como se ha expuesto, el artículo
XXXI se ocupa, exclusivamente, de lo atinente al reconocimiento de
jurisdicción.
5.6.2.7. El
reconocimiento de jurisdicción de un tribunal internacional se surte en una
etapa previa al procedimiento judicial de fondo ante aquel incoado y, por lo
tanto, es anterior -a su vez- a la etapa en la que se profiere la providencia
decisoria. En ese sentido, es manifiesta la diferencia entre la aceptación de
la jurisdicción “ipso facto” de la Corte Internacional de Justicia (en
los términos del artículo XXXI), con la ejecución inmediata de sus decisiones,
no prevista en plazo alguno en el referido artículo. Ello es concordante con
los trabajos preparatorios del Tratado en comento[249], en
los que se evidencia que la voluntad de los Estados participantes, en lo que
atiende al artículo XXXI, era referir la aceptación de la jurisdicción “ipso
facto” del tribunal internacional mencionado.
5.6.3. Alcance
del artículo L
del
TASP (Pacto de Bogotá).
5.6.3.1. El
artículo L del artículo único de la Ley 37 de fecha 12 de julio de 1961 “Por
la cual se aprueba el ‘Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de
Bogotá)’”
dispone lo sucesivo:
“(…) ARTÍCULO L. Si una de las Altas Partes
Contratantes dejare de cumplir las obligaciones que le imponga un fallo de la
Corte Internacional de Justicia o un laudo arbitral, la otra u otras partes
interesadas, antes de recurrir al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas,
promoverá una Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores a fin
de que acuerde las medidas que convenga tomar para que se ejecute la decisión
judicial o arbitral. (…)”.
5.6.3.2. La
disposición consagra el procedimiento aplicable en el evento en que un Estado
dejare de cumplir con lo que se disponga en un fallo de la Corte Internacional
de Justicia o en un laudo de un Tribunal Arbitral. Bajo ese supuesto, se
consagra la obligación de promover una ‘Reunión de Consulta de Ministros de
Relaciones Exteriores’[250],
en el ámbito del Sistema Interamericano, como prerrequisito para acudir a la
instancia correspondiente de la Organización de Naciones Unidas. Ello supone la
imposibilidad de recurrir, de manera directa, al Consejo de Seguridad de tal
organización.
5.6.3.3. Lo
dicho, es concordante con la intención evidenciada en las discusiones de los
trabajos preparatorios[251]
del Tratado, que dan cuenta del entendimiento entre los Estados participantes
de que se agotaran todos los recursos del sistema americano, antes de acudir a
otros mecanismos previstos en el sistema universal, por ejemplo, en la “Carta
de las Naciones Unidas”.
5.6.3.4. No
obstante, la disposición no proscribe ni priva a las Partes, en sentido alguno,
de la facultad que les asiste, en calidad de sujetos de derecho internacional
con capacidad de actuar en la sociedad internacional, de disponer de sus
propios derechos -otorgados, reconocidos o asignados mediante una decisión de un
tribunal internacional-, con el propósito de modificar, de mutuo acuerdo, los
términos y el alcance de los mismos, de manera posterior a la emisión de una
decisión judicial.
5.6.3.4.1. En
efecto, se ha evidenciado la práctica de sendos Estados que, actuando bajo la
plena convicción de encontrarse facultados para disponer de sus propios
derechos, han pactado en contrario a lo dispuesto en la parte resolutiva de una
decisión judicial, con posterioridad a ésta, modificando, por consiguiente, el
alcance y sentido de la misma, en ejercicio de autonomía de la voluntad.
5.6.3.4.2. Es
pertinente referir, a manera de ejemplo, la decisión del Caso “Maritime
delimitation in the area between Greenand and Jan Mayen (Denmark v. Norway)”
del año 1993. El Reino de Dinamarca solicitó, mediante una aplicación
unilateral a la Corte Internacional de Justicia, el reconocimiento de la
extensión de su “zona exclusiva de pesca y plataforma continental” por
medio de la fijación de una línea de delimitación marítima con el Reino de
Noruega. El citado tribunal internacional procedió, en la decisión del caso, a
fijar la frontera marítima entre los dos Estados. No obstante lo anterior, con
posterioridad a que el fallo fuese proferido, el Reino de Dinamarca y el Reino
de Noruega suscribieron un tratado para regular los derechos en el área
afectada por la providencia. Si bien el Tratado refirió, de manera expresa, la
decisión del tribunal internacional en comento, las coordenadas de la frontera
marítima entre los dos Estados fijadas en ese Tratado,  no coincidieron con las
coordenadas de la frontera marítima indicadas por la Corte Internacional de
Justicia[252].
Ninguno de los citados Estados alegó incumplimiento del fallo como tampoco se
consideró la acción violatoria del mismo.
5.6.3.5. Lo
anterior, además de ser consistente con la práctica de Estados que, como se
indicó, han actuado bajo la plena convicción de hacer uso legítimo de su
facultad de disponer -o incluso renunciar- a sus propios derechos, está de
acuerdo con la denominada “Regla Lotus”, establecida en el estudio del
Caso “S.S. Lotus” de la otrora Corte Permanente de Justicia
Internacional[253].
Tal principio y aproximación dispone que, bajo el derecho internacional, “todo
aquello que no está prohibido está permitido”[254] para
los Estados. Si bien la aludida regla admite excepciones[255], en lo
que atiende, en particular, a la disposición, modificación o cesión de sus
propios derechos, no se registra prohibición alguna bajo el derecho
internacional.
5.7. Examen del artículo
XXXI del
Pacto de Bogotá frente al artículo 101 de la Constitución.
La acusación
advierte que el artículo XXXI del TASP -aprobado por el artículo único
de la
Ley 37 de fecha 12 de julio de 1961-, al atribuir a la Corte Internacional
de Justicia jurisdicción para resolver cualquier controversia de derecho
internacional, implica una habilitación para que dicho Tribunal adopte
decisiones relativas a la fijación y modificación de límites, a pesar de que la
Constitución Política prevé que ello solo puede ocurrir mediante tratados
aprobados por el Congreso de la República y ratificados por el Presidente. La
Corte examina, a continuación, si esto desconoce la prescripción normativa
superior contenida en el artículo 101 constitucional.
5.7.1. El TASP
(Pacto de Bogotá) no constituye un tratado de límites.
5.7.1.1. Es
indispensable preguntarse si el tratado en mención es un tratado de límites
considerando que, en el evento de ser ello así, no existiría ninguna oposición
entre las disposiciones examinadas y el artículo 101 de la Constitución. A
juicio de la Corte la respuesta a esta pregunta es negativa.
5.7.1.2. Tal y
como se  explicó (supra 5.3.2.3.), la Corte Constitucional ha establecido la
definición de  tratado de límites indicando que un tratado tendrá esa
naturaleza si su objeto y contenido cumple determinadas características. Será
de límites cuando
mediante el mismo se establezcan de manera específica “los puntos o
accidentes geográficos a partir de los cuales comienza el territorio nacional y
termina el territorio de alguno de los países vecinos” o se determinen “los
principios y reglas que permiten la interpretación del primer tipo de
convenciones antes mencionadas”[256]. Para el derecho
constitucional colombiano, solo aquellos tratados que se ajusten a dicha
definición tendrán la condición de acuerdos de límites en los términos
establecidos en el artículo 101 de la Constitución.
5.7.1.3. Un
examen del TASP (Pacto de Bogotá) conduce a concluir que de ninguna
forma a dicho instrumento internacional puede adscribírsele el objetivo de
definir de manera específica o general los límites de la República de Colombia,
en el sentido en que ello ha sido entendido por la jurisprudencia
constitucional. En efecto, el objetivo del Tratado ha consistido en el desarrollo del
postulado de proscripción de la guerra y el uso de la fuerza para la resolución
de disputas internacionales, mediante el establecimiento de un sistema de
solución de controversias internacionales. Ni de su texto ni de sus
antecedentes se deriva finalidad alguna de establecer los accidentes en los que
“inicia o termina el territorio” así como tampoco adoptar disposiciones
relacionadas con la interpretación de esa clase de acuerdos internacionales.
5.7.1.4. Una
conclusión diferente, conduciría a vaciar de contenido tal categoría
constitucional o a desfigurar definitivamente la forma en que fue recogida por
el artículo 101, según lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional. En
efecto, calificarlo como un tratado especifico o general de límites, plantearía
problemas de orden constitucional dado que, en virtud de dicha asimilación, se
privaría de efectos el carácter taxativo y de interpretación restrictiva del
artículo 101.
5.7.1.5. En
suma, resulta contrario a la Constitución en tanto desconoce no solo el alcance
del artículo 101 sino también la voluntad constituyente, afirmar que un tratado
sea de límites por el hecho de reconocer la jurisdicción de un tribunal internacional
para pronunciarse sobre tal tipo de materias. Una interpretación semejante significaría
eludir el carácter taxativo del artículo 101 y, en consecuencia, la obligación
de interpretarlo de manera restrictiva.
5.7.2. El artículo
XXXI del Pacto de Bogotá se opone parcialmente al artículo 101 de la
Constitución.
5.7.2.1. El
artículo XXXI del TASP (Pacto de Bogotá) -aprobado por el artículo único
de la
Ley 37 de fecha 12 de julio de 1961-, acepta la jurisdicción de la Corte Internacional
de Justicia disponiendo que las Altas Partes Contratantes declaran que
reconocen respecto a cualquier otro Estado Americano como obligatoria ipso
facto, sin necesidad de ningún convenio especial, mientras esté vigente el
Tratado, la jurisdicción de la mencionada Corte en todas las controversias de
orden jurídico que surjan entre ellas y que versen sobre (i) la
interpretación de un Tratado, (ii) cualquier cuestión de Derecho Internacional,
(iii) la existencia de todo hecho que, si fuere establecido, constituiría la
violación de una obligación internacional y (iv) la naturaleza o extensión de
la reparación que ha de hacerse por el quebrantamiento de una obligación
internacional.
5.7.2.2. Debe advertirse,
preliminarmente, que el reconocimiento por parte de la República de Colombia de
la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia no se opone, de manera
general, a la Constitución Política. Por el contrario, la jurisprudencia de
este Tribunal ha destacado la importancia que tienen los procedimientos de
arreglo judicial para la solución pacífica de controversias, al declarar la
constitucionalidad de instrumentos internacionales que así lo prevén. Así
mismo, ha considerado que en desarrollo de su soberanía, el Estado colombiano
se encuentra habilitado para atribuir a determinados órganos jurisdiccionales
internacionales la resolución de asuntos que, en principio, se encontrarían
sometidos a la decisión directa de sus autoridades[257]. En
diferentes providencias ha declarado conforme a la Constitución la previsión
del procedimiento judicial ante la Corte Internacional de Justicia para
resolver diferentes asuntos. Así sucedió, entre otras, en la sentencia C-328 de
2000, que consideró exequible la Ley 525 de 1999
“Por medio de la cual se aprueba la “Convención sobre la prohibición del
desarrollo, la producción, el almacenamiento y el empleo de armas químicas y
sobre su destrucción", hecho en París el trece (13) de enero de mil
novecientos noventa y tres (1993)”; en la sentencia C-287 de 2002 al
juzgar la constitucionalidad de la Ley 660 del
30 de julio de 2001 “Por medio
de la cual se aprueba el Tratado de Prohibición Completa de Ensayos Nucleares”,
adoptado en la Asamblea General de las Naciones Unidas, el diez (10) de
septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996); en la sentencia C-536
de 2002 al examinar la Ley 702 de 2001 “Por medio de la cual se aprueba la
‘Convención sobre la Pronta Notificación de Accidentes Nucleares’ adoptada en
Viena el veintiséis  (26) de septiembre de mil novecientos ochenta y seis
(1986)”; en la sentencia C-121 de 2008 al juzgar la constitucionalidad de
la Ley 1077 de 2006 “Por medio de la cual se aprueba el convenio sobre la
marcación de explosivos plásticos para fines de detección”, hecho en
Montreal, el primero (1º) de marzo de mil novecientos noventa y uno (1991)[258];
y en la sentencia C-944 de 2008 al evaluar la ley 1196 de junio 5 de 2008, “Por medio de la cual se aprueba el
‘Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes’ hecho en
Estocolmo el 22 de mayo de 2001, la ‘Corrección al artículo 1° del texto
original en español’ del 21 de febrero de 2003, y el ‘Anexo G al Convenio de
Estocolmo’ del 6 de mayo de 2005”[259].
Incluso este
Tribunal ha destacado la relevancia que tiene el instrumento internacional del
que hacen parte las normas examinadas en esta oportunidad, para el
mantenimiento de la paz. En la sentencia C-278 de 2002 indicó:
“Cabe mencionar, que Colombia ha
ratificado otros instrumentos internacionales que persiguen como fin esencial
el mantenimiento de la paz tales como el Tratado de Renuncia a la Guerra o
“Pacto de París” de 1928, el Tratado americano de Soluciones Pacíficas o “Pacto
de Bogotá” de 1948, e incluso las Cartas de la Organización Estados Americanos
y de las Naciones Unidas, propósitos y fines que también están presentes en la
Organización de Estado Americanos OEA. Entonces “la búsqueda de la paz
es un objetivo que ha existido desde siempre entre los Estados y frente al cual
Colombia siempre ha permanecido atenta ya sea prestado la colaboración
necesaria o ratificando los diferentes instrumentos internacionales que
persiguen ese fin”. (…)”[260]
5.7.2.3. El
artículo XXXI del TASP (Pacto de Bogotá), puede interpretarse –al aludir a la
atribución para pronunciarse sobre cualquier controversia de derecho
internacional- como el reconocimiento por parte del Estado colombiano, de la
jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia para adoptar decisiones en
materia de fijación y modificación de límites. Este reconocimiento, incorporado
en un tratado que vincula al Estado colombiano, resulta constitucionalmente
problemático en atención al contenido del artículo 101 de la Constitución
Política.
5.7.2.3.1. Una
primera posibilidad interpretativa señala que el reconocimiento de jurisdicción
previsto en la cláusula referida implica que las decisiones adoptadas por la
Corte Internacional de Justicia podrían tener como efecto la fijación o
modificación directa de los límites del Estado Colombiano. Esta interpretación
pugna con el artículo 101 de la Carta y, en esa medida, tanto una disposición
de derecho internacional que así lo prevea como una decisión específica en que
ello se disponga, plantearía un agudo problema constitucional.
5.7.2.3.2. La segunda
perspectiva indica que al reconocimiento de jurisdicción de la Corte
Internacional de Justicia previsto en el artículo XXXI se adscribe una
obligación internacional de cumplimiento de lo dispuesto en las decisiones que
adopte dicha Corte. En esa dirección -aunque la sentencia adoptada no tenga
como resultado ni la fijación ni la modificación directa de tales límites desde
la perspectiva del derecho interno- una vez la decisión correspondiente
adquiera carácter definitivo según el derecho internacional, se activaría una
obligación específica de cumplimiento sin que sea oponible la regla prevista en
el inciso segundo del artículo 101. La existencia de esa obligación
internacional se desprende de la lectura conjunta de los artículos XXXI y L del
TASP (Pacto de Bogotá) y del artículo 94 de la “Carta de las Naciones
Unidas”, conforme al cual (i) cada Estado Miembro de esa organización
internacional se compromete a cumplir la decisión de la Corte Internacional de
Justicia en todo litigio en que sea parte y (ii) si una de las partes en un
litigio dejare de cumplir las obligaciones que le imponga un fallo de la Corte,
la otra parte puede recurrir al Consejo de Seguridad, que discrecionalmente y
si lo cree necesario, podrá hacer recomendaciones o dictar medidas con el
objeto de que se lleve a efecto la ejecución del fallo.
5.7.2.3.3. Para
la Corte es la segunda perspectiva la que confiere el significado preciso al
artículo XXXI. Tal significado se fundamenta en el carácter obligatorio de las
normas de derecho internacional, en la imposibilidad prevista en ese
ordenamiento de oponer normas de derecho interno para justificar el
incumplimiento de una obligación y en el hecho de que la incorporación del
derecho internacional al ordenamiento jurídico interno requiere, en general,
del empleo de un acto de transposición. De esta manera, no es adecuado afirmar
que la adopción de una decisión por parte de la Corte Internacional de Justicia
tenga la aptitud, desde la perspectiva del derecho interno, de fijar o modificar
directamente los límites de la República de Colombia.
5.7.2.4. De
acuerdo con lo expuesto, el reconocimiento de la jurisdicción de la Corte
Internacional de Justicia, conjuntamente entendido con las disposiciones que
prevén el carácter obligatorio de sus decisiones así como el trámite que puede
seguirse para su cumplimiento, deriva en la existencia de una obligación
internacional de reconocer y cumplir las decisiones de dicha Corte en materia
de límites. Esta obligación vulneraría el segundo inciso del artículo 101 de la
Carta en el que se establece que cualquier variación de del estado general del
territorio vigente al promulgarse la Constitución de 1991, debe producirse
mediante un procedimiento diferente a la aprobación de un tratado por el Congreso
y su posterior ratificación por parte del Presidente de la República. Una
obligación internacional de reconocer y cumplir las sentencias de la Corte
Internacional de Justicia (art. XXXI), que impide oponer lo
dispuesto en el artículo 101 de la Carta conforme al cual se encuentran
excluidas las sentencias como medio para modificar la situación general del
territorio, desconocería
la Constitución.
5.7.2.4.1. La
oposición se produce, en síntesis, por el surgimiento de una obligación de
cumplir lo dispuesto en un instrumento diferente –la sentencia- del previsto en
el artículo 101 y, consecuencialmente, por la imposición de un deber de aceptar
una variación de límites y de actuar de conformidad con ella a pesar de
existir, en el ordenamiento constitucional, disposiciones específicas que
exigen adelantar determinados procedimientos.
5.7.2.4.2. Adicionalmente,
el establecimiento de una competencia tan amplia se opone a las reglas
previstas en los incisos tercero y cuarto del artículo 101 relativos a la
conformación del territorio nacional y de los espacios en los que el Estado
colombiano despliega su ejercicio de jurisdicción. En efecto, la obligación
internacional derivada de un reconocimiento de jurisdicción tan dilatado puede
terminar imponiendo al Estado Colombiano una obligación especifica de actuar en
oposición a la prohibición de desmembración territorial (Art. 101 inc. 3), a la
prohibición de la afectación de los territorios de ultramar  y sus zonas
marítimas (Art. 101 inc. 3) y a la prohibición de excluir de la conformación
del Estado colombiano algunos de los elementos en los que se proyecta
espacialmente tal sujeto de derecho internacional (Art. 101 inc. 4). Este
desconocimiento, insiste la Corte, se concreta al reconocer una competencia que
enfrentaría al Estado colombiano al dilema de respetar su Constitución Política
y asumir una eventual responsabilidad internacional o de atender la obligación
internacional y vulnerar su Carta.
5.7.2.5. Arribar
a la conclusión de la inconstitucionalidad parcial del artículo XXXI, daría
lugar a una muy compleja tensión entre el artículo 101 de la Carta, que prevé
las reglas específicas antes descritas, y el artículo 9 de la misma, al amparo
del cual se reconocen los principios del derecho internacional, entre esos el “pacta
sunt servanda”. ¿Cómo debe entonces enfrentarse dicha cuestión?
5.7.2.5.1. Para
la Corte, en atención a las disposiciones constitucionales vigentes, no resulta
posible admitir una interpretación del artículo XXXI que: (i) implique
reconocer  un mecanismo de variación de la situación general del territorio
vigente al ser promulgada la Constitución de 1991, diferente de los tratados
aprobados por el Congreso y ratificados por el Presidente; (ii) imponga un
deber de cumplir una decisión que los fije o los modifique al margen de lo
previsto en la citada norma constitucional; o (iii) conduzca al desconocimiento
de los elementos que integran el territorio colombiano. Esta conclusión se
fundamenta en las siguientes razones:
5.7.2.5.2. En
primer lugar, la solución de la tensión entre el artículo 9 y el 101 de la
Carta, ambos resguardados por la regla de supremacía de la Constitución, debe
considerar que no cualquier principio de derecho internacional tiene la
posibilidad de erigirse en parámetro de control. En efecto, tal y como se
explicó anteriormente, es condición para admitir la integración de un principio
al contenido normativo del artículo 9º (i) su aceptación por parte del Estado
colombiano y (ii) su compatibilidad con el texto de las disposiciones
específicamente previstas en la Carta.
5.7.2.5.3. Como
tuvo oportunidad de señalarse, la jurisprudencia de esta Corporación ha
destacado que el principio de derecho internacional antes mencionado es
aceptado por Colombia en el orden internacional, bajo la condición de que se
entienda que ello no excluye la competencia para adelantar el control
constitucional asignado a este Tribunal. Si ello es así, puede concluirse que a
la luz del derecho constitucional colombiano, el principio “pacta sunt
servanda” obliga a las autoridades y a los ciudadanos, tal y como lo había
dejado expuesto este Tribunal desde la sentencia C-400 de 1998, siempre y
cuando su aplicación no conduzca a una vulneración de las disposiciones de la
Carta.
5.7.2.6. A
partir de la interpretación del artículo 9º que ha sido expuesta, debe
concluirse que dicha norma constitucional y el artículo 101 armonizan
plenamente puesto que, en virtud de la regla que exige la compatibilidad entre
los principios del derecho internacional reconocidos por la República de
Colombia y la Constitución, no podría admitirse como vinculante en el orden
interno un principio que tuviera como efecto vulnerar una disposición
constitucional.
5.7.2.6.1. A
pesar de lo anterior, la tensión entre las disposiciones constitucionales
referidas se puede manifestar en aquellos casos en los cuales el vínculo
internacional se ha perfeccionado antes de surtirse el control constitucional
del tratado respectivo -tal y como ocurría en vigencia de las reglas constitucionales
anteriores a la promulgación de la Constitución de 1991- y con posterioridad a
ello se aduce una incompatibilidad con la Constitución. Es el caso que se
examina en esta oportunidad: se trata de una disposición incorporada al “Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)” y aprobada por el artículo único
de la
Ley 37 de fecha 12 de julio de 1961 “Por la cual se aprueba el ‘Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)’” respecto de la cual,
al momento del perfeccionamiento de su vínculo internacional, el Estado
colombiano no formuló reserva alguna.
5.7.2.6.2. Lo
anterior implica que se trata de un tratado que desde la perspectiva del
derecho internacional, es obligatorio para el Estado Colombiano en virtud del deber
de cumplimiento de las obligaciones internacionales, pero cuyas disposiciones
se oponen a la Constitución Política.
5.7.2.7.
Considerando la existencia del conflicto entre lo establecido en los artículos
9 y 101 de la Carta en tanto el primero exigiría, como parte de la aceptación
de la jurisdicción regulada en el artículo XXXI, reconocer y cumplir las
decisiones que como consecuencia de ello se adopten -aun en el caso de que se
ocupen de la variación de la situación general del territorio-, mientras que el
segundo se opondría a ello, debe la Corte empezar por sentar lo siguiente: el
artículo 101 de la Carta es una disposición con una fuerza constitucional
especial dado que, al regular la conformación y configuración del territorio,
se está ocupando de un presupuesto esencial dela existencia del Estado.
5.7.2.7.1. En
efecto, como se señaló (supra 5.1.) el territorio cumple funciones de notable
importancia constituyendo, entre otras cosas, (i) el sustrato material en el
que los habitantes concretan sus intereses vitales, (ii) el espacio que
determina el ejercicio de las competencias por parte de las autoridades
públicas, (iii) el ámbito resguardado de cualquier injerencia externa no
autorizada y (iv) el marco que delimita el ejercicio de la soberanía. De esta
condición se derivan dos consecuencias específicas. En primer lugar, la
primacía general del artículo 101 de la Constitución respecto de cualquier
norma nacional o internacional que pueda desconocer sus mandatos. En segundo
lugar, la presunción de inconstitucionalidad de cualquier disposición que pueda
restringir,
limitar, afectar o incidir en el alcance de los mandatos previstos en el
referido artículo 101.
5.7.2.7.2. Conforme
a lo señalado, la Corte considera que el significado constitucional del
artículo 101, así como las consecuencias interpretativas que de tal condición
se siguen, exige concluir que -en el caso que ahora revisa la Corte- deba
imponerse lo allí dispuesto a las exigencias que se desprenden del artículo 9º
de la Carta. Se trata de un conflicto especialmente complejo que, sin embargo y
por las razones señaladas, debe resolverse en el sentido indicado.
5.7.2.7.3. Las
consideraciones anteriores adquieren mayor fuerza, si se considera que la
confrontación entre la obligación internacional examinada en esta oportunidad y
amparada –prima facie- por el artículo 9º constitucional y los mandatos
o prohibiciones del artículo 101, no es dudosa. En efecto, tal y como se expuso
al explicar el alcance de esta última disposición, el Constituyente estableció
con claridad el conjunto de reglas que regulan la forma de variar la situación
general del territorio vigente al ser promulgada la Constitución de 1991 y la
identificación de los elementos que hacen parte de la misma.
5.7.2.7.4. No se
trata en este caso de una norma abierta o con un contenido indeterminado sino,
por el contrario, de una disposición específica que regula de manera detallada
y mediante un lenguaje claro el camino constitucionalmente admisible para la
fijación o la modificación de límites. De esta forma, las expresiones
constitucionales allí declaradas, reflejan la voluntad constituyente de
proscribir cualquier evento que implique la obligación de aceptar una
afectación de la situación general del territorio por fuera del cauce previsto
en el artículo 101. Se trata, la del segundo inciso del artículo 101, de una
regla constitucional que al ser confrontada con el artículo 9 de la Carta, se
impone de manera definitiva en tanto no admite ser ponderada ni sometida a
restricción alguna en consideración al carácter taxativo del instrumento que
allí se enuncia –tratado aprobado por el Congreso y ratificado por el
Presidente de la República- y a la obligación de interpretarla de manera restrictiva.
5.7.2.8. En
adición a lo anterior, este Tribunal debe también considerar  las reglas que
desde la sentencia C-400 de 1998 estableció para resolver las tensiones entre
el derecho interno y el derecho internacional. Según tal providencia existe (i)
una obligación de preferir y aplicar la Constitución en aquellos casos en los
cuales un tratado le resulta contrario y (ii) un deber de las autoridades
correspondientes -en aquellos casos en los que se constata la incompatibilidad
de una norma de derecho internacional vinculante para el Estado colombiano con
la Constitución- de adelantar las actuaciones que se requieran para superar la
contradicción entre una y otra.
5.7.2.8.1. En
este último caso, la regla definida en la sentencia C-400 de 1998, sugiere como
alternativas o bien la modificación del vínculo internacional de manera que no
se oponga a la Constitución, mediante la utilización de los procedimientos jurídicos
correspondientes, o bien la adopción de las medidas de derecho interno que
hagan posible superar la incompatibilidad. En cada situación, las autoridades
políticas competentes -y no la Corte Constitucional- deberán determinar el
procedimiento que debe seguirse.
5.7.2.8.2. De
acuerdo a ello, la Corte como órgano encargado de guardar la integridad y
supremacía de la Constitución debe establecer, en cada caso, si el contenido de
las disposiciones del tratado se ajustan a la Constitución y, en tal evento,
deberá declarar tal circunstancia. De constatarse una oposición, deberá excluir
del ordenamiento jurídico interno las normas correspondientes. Sin embargo, esa
exclusión, consecuencia de la inexequibilidad, no tiene la aptitud de impactar
directamente el contenido de la obligación o vínculo internacional[261].
En esas condiciones surge (i) una prohibición de aplicar dicha disposición o de
aceptar sus efectos en el orden interno mientras subsistan las normas
constitucionales que se le oponen y (ii) un mandato vinculante para las
autoridades correspondientes, que exige actuaciones para superar la oposición
acudiendo para el efecto a las posibilidades que el derecho internacional
ofrece para diluir la contradicción o a los mecanismos  previstos por el
ordenamiento constitucional para evitar la confrontación.
5.7.3.
Armonización del deber de aplicación permanente de las disposiciones
constitucionales afectadas por el contenido de una norma internacional  y del
deber de respeto de los tratados perfeccionados, en virtud de los principios pacta
sunt servanda y bona fides.
5.7.3.1. De la
voluntad del Constituyente de 1991, de la tradición jurídica de Colombia en su
respeto por el derecho internacional y de la consagración constitucional de los
dos principios en tensión -amparados simultáneamente por la regla de supremacía
prevista en el artículo 4º-, surge para la Corte una obligación de armonizar
que se opone a la precedencia incondicionada de uno u otro y exige la
realización de ambos en la mayor medida posible.
5.7.3.2. El
deber de aplicación permanente de las disposiciones constitucionales se
desprende directamente del contenido del artículo 4º de la Carta, conforme al
cual “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad
entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las
disposiciones constitucionales”[262]. Tal
consagración entre nosotros proviene del concepto de soberanía popular, de
donde emana el poder público y principalmente, el poder constituyente. En
virtud de tal principio, no deben existir en el ordenamiento jurídico nacional
normas que le sean contrarias, correspondiendo a la Corte Constitucional velar
por la aplicación de dicha prevalencia como guardián de “la integridad y
supremacía de la Constitución”[263].
5.7.3.3 También
la Constitución en su artículo 9º eleva a categoría de “principios
fundamentales”[264], entre otros en
que se edifican las relaciones exteriores del Estado, “el reconocimiento de
los principios del derecho internacional aceptados por Colombia”. Las
autoridades públicas, ya sea legislativas, ejecutivas o judiciales, han de
guardar en sus actuaciones la observancia de ciertos principios que rigen el
orden jurídico internacional y las relaciones entre los estados, a condición de
haber sido aceptados por Colombia.
¿Cuáles son
tales principios? En general, se acepta que se trata de la igualdad jurídica de
los estados, la autodeterminación de los pueblos y la no intervención, el deber
de solución política de los conflictos, la abstención en el uso de la fuerza y,
puntualmente, el principio pacta sunt servanda -deber de cumplimiento de
tratados válidamente celebrados- y el principio bona fides o -deber de
actuar de buena fe en el cumplimiento de las obligaciones internacionales
contraídas-.
5.7.3.4. De
acuerdo con lo expuesto, tanto el deber de aplicación permanente de las
disposiciones constitucionales como los principios internacionales del pacta
sunt servanda y bona fides, son “principios fundamentales”
incorporados como tales en el Título I de la Constitución Política vigente. La
constitucionalización de estos principios del derecho internacional, implica
que el reconocimiento de la fuerza vinculante de los tratados en que es parte
Colombia y la buena fe en el cumplimiento de sus obligaciones, es un mandato
soberano del Constituyente y expresión de la supremacía de la Carta, en tanto
todas las autoridades deben observarlos so pena de desconocimiento de ella. En
suma, la tensión que puede surgir entre normas constitucionales específicas y
la obligación de cumplir las disposiciones de tratados internacionales, no
puede calificarse como absolutamente irreconciliable, en tanto están
consagrados en el ordenamiento constitucional en la jerarquía de principios
fundamentales. Siendo así, corresponde al intérprete de la Constitución
procurar su armonización.
5.7.3.5. La
tensión que se suscita en el presente caso reviste varias particularidades. En
primer lugar, (i) la contradicción se produce originalmente entre las normas de
un tratado aprobado y perfeccionado (TASP) y una disposición constitucional
(art. 101 C.P.). En segundo lugar, (ii) las disposiciones en conflicto se
encuentran en niveles normativos diferentes, en tanto una de ellas es
directamente constitucional (art. 101 C.P) al paso que la otra, al menos en
principio, tiene el valor que se deriva del hecho de haber sido aprobada
mediante una ley (TASP). En tercer lugar, (iii) a pesar de la diversa posición
jerárquica que en el sistema de fuentes tiene la norma constitucional y la
norma internacional, el cumplimiento de esta última se encuentra ordenado por
el artículo de la Carta que remite a los principios generales del derecho
internacional aceptados por Colombia (art. 9º). En cuarto lugar y en atención a
la anterior característica, (iv) tanto el acatamiento de la disposición
constitucional específica como el obedecimiento de la norma internacional se
encuentran ordenados por el artículo 4º. Conforme a ello, (v) la regla de la
supremacía constitucional (art. 4 C.P.) no solo prevé la obligación de proteger
las normas directamente constitucionales (art. 101 C.P) sino también y, en
virtud del artículo 9º, el deber de cumplir de buena fe los tratados.
5.7.3.6. La
Corte Constitucional se ha enfrentado a la tensión entre el deber de aplicación
de las normas constitucionales y el deber de cumplimiento de buena fe de las
obligaciones internacionales antes descrita en varias oportunidades. Cabe
destacar tres de ellas. En la sentencia C-027 de 1993, además de afirmar su
competencia para adelantar el control de constitucionalidad de leyes
aprobatorias de tratados perfeccionados, dispuso declarar la inexequibilidad de
varias de las disposiciones del Concordato aprobado por el artículo 1º de la Ley 20 de 1974. La Corte consideró
que esa decisión se fundaba, entre otras razones, en el hecho consistente en
que el derecho internacional permite aducir como vicio del consentimiento, “la violación de
una disposición de su derecho interno concerniente a la competencia para
celebrar tratados cuando la violación sea manifiesta y afecte a una norma de
importancia fundamental en su derecho interno”. En otra
dirección, la sentencia C-276 de 1993 se abstuvo de juzgar la constitucionalidad
de la ley aprobatoria de un tratado perfeccionado advirtiendo que ello se
oponía al deber de respetar los compromisos internacionales asumidos por el
Estado colombiano.
Finalmente,
aunque no se trataba del examen constitucional de una disposición de un tratado
perfeccionado, sino del control previo de la Convención de Viena sobre el
derecho de los tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre
Organizaciones Internacionales, la sentencia C-400 de 1998 señaló que
la constitucionalidad del artículo 27.1 de la Convención
examinada, conforme al cual un Estado no puede invocar las disposiciones de su
derecho interno como justificación del incumplimiento del tratado, resultaba
constitucional en el entendido de que esta norma no excluye el control judicial
de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de los tratados. Para llegar a
tal conclusión, este Tribunal estableció tres reglas según las cuales (i) existe un deber
de inaplicación de los tratados en el plano interno por parte de las
autoridades colombianas y con fundamento en el artículo 4º, en aquellos
supuestos en los que sus disposiciones se opongan a normas constitucionales;
(ii) existe un deber de las autoridades políticas competentes de ajustar el
ordenamiento jurídico, mediante la modificación de los tratados o la reforma de
la Constitución, para superar la situación de incumplimiento del derecho
internacional y evitar el surgimiento de responsabilidad internacional; (iii)
al momento de aplicar disposiciones no constitucionales pertenecientes al
ordenamiento jurídico, las autoridades competentes tienen la obligación de
asegurar, en la mayor medida posible, su armonización con las obligaciones
internacionales adquiridas por Colombia.
5.7.3.7.
La Corte considera que es necesario, en esta oportunidad, asegurar la
armonización entre el deber de respeto de las disposiciones constitucionales y
la obligación de cumplir las normas incorporadas en tratados perfeccionados que
vinculan al Estado. Esta armonización debe tomar en consideración las
características de la tensión -previamente mencionadas- y las premisas que a
continuación se enuncian:
5.7.3.7.1. La
jurisprudencia constitucional ha abordado la cuestión de las relaciones entre
derecho internacional y derecho interno, brindando diferentes respuestas, según
el tipo de norma constitucional o internacional en cuestión, resultando
improcedente sentenciar genéricamente, la prevalencia de un ordenamiento sobre
el otro, y en cambio, encontrando procedente compatibilizar los dos
ordenamientos a través de diferentes reglas jurisprudenciales.
La coordinación de las
diferentes fuentes del derecho internacional con las normas constitucionales,
parte del reconocimiento de dos hipótesis extremas, en las cuales la
prevalencia de unas u otras es, en principio, relativamente clara. Así, las
normas internacionales de ius cogens en tanto reglas “aceptadas y reconocidas por la comunidad
internacional de Estados en su conjunto como normas que no admiten acuerdo en
contrario”, se erigen en
disposiciones que prevalecen en el orden interno e internacional.
A su vez, las tensiones que se
originan entre disposiciones de derecho internacional y normas constitucionales
relativas a los límites y configuración del territorio del Estado, deben
resolverse prefiriendo el orden interno, dado que se ocupan de un presupuesto
de existencia del Estado de manera que configuran (i) el alcance de la
soberanía en sus manifestaciones interna y externa, y (ii) la base física en la
que sus habitantes desarrollan sus intereses vitales.
Entre estos dos extremos se
encuentra un grupo de relaciones que se expresan de diferente forma pero que se
encuentran orientadas, en general, por un propósito de articulación y
complementación, tal y como se dejó expuesto al describir las  las relaciones
del derecho interno (i) con los tratados de derechos humanos, (ii) con los
convenios internacionales del trabajo, (iii) con el derecho comunitario, (iv)
con los tratados de naturaleza económica y comercial y (v) con el derecho internacional de los tratados.
5.7.3.7.2. Ni el
deber de aplicación permanente de las disposiciones constitucionales es
absoluto, ni los principios pacta sunt servanda y bona fide son
inconsultos.
La Corte
Constitucional considera, con ese punto de partida, que la obligación de
armonizar el deber de aplicación permanente de las disposiciones
constitucionales (art 101, conjuntamente con el 4º) y el deber de cumplir de
buena fe los tratados perfeccionados (art. 9º, conjuntamente con el 4º), debe
fundarse en las siguientes reglas de armonización:
(i) En cuanto a
la aceptación por Colombia del principio pacta sunt servanda y el principio
bona fides, cabe advertir que con fundamento en lo establecido por este
Tribunal en la sentencia C-400 de 1998 Colombia formuló, al perfeccionar el
vínculo internacional respecto de la “Convención de
Viena sobre el derecho de los tratados entre estados y organizaciones
internacionales o entre organizaciones internacionales” una declaración
interpretativa conforme a la cual “en relación con el
artículo 27-1, Colombia precisa que acepta que un estado no puede invocar las
disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento del
tratado, en el entendido de que esta norma no excluye el control judicial de
constitucionalidad de las leyes aprobatorias de los tratados”. Esta
declaración interpretativa, debidamente comunicada al derecho internacional,
debe ser considerada a efectos de abordar la tensión existente entre el deber
de aplicación de las disposiciones constitucionales y el principio pacta
sunt servanda. En efecto, la regla de supremacía constitucional respecto de
los tratados no es una norma novedosa para el ordenamiento jurídico colombiano,
ni para los órganos, entidades o dependencias del Estado, quienes siempre han
conocido los términos de aceptación del aludido principio y, por ende, se han
encontrado vinculados al ineludible deber de armonizar las obligaciones
internacionales con la Constitución Política.
(ii) En virtud
de lo dispuesto en el artículo 241 de la Carta y de lo decidido en la sentencia
C-400 de 1998, es competente para conocer demandas contra tratados
perfeccionados y, en particular, contra las disposiciones acusadas del TASP. El
reconocimiento de esta competencia encuentra pleno fundamento no solo en la
decisión antes referida sino también en la regla de supremacía constitucional
que exige el sometimiento de todas las normas, nacionales e internacionales, a
lo dispuesto en la Constitución Política.
(iii) La
maximización de los intereses constitucionales que se encuentran en conflicto,
debe evitar el establecimiento de un predominio absoluto de las normas
constitucionales en tensión. Por ello, la obligación de armonizar el deber de
aplicar las disposiciones constitucionales y el deber de cumplir de buena fe
los compromisos internacionales, no puede traducirse en la fijación de una
regla que tenga como efecto privar de contenido a alguno de ellos. La
armonización exige reconocer que del artículo 101 se deriva un deber de
incorporación de las decisiones referidas a asuntos limítrofes, por medio de la
celebración, aprobación y ratificación de un tratado.
(iv) La
obligación de armonizar permite, en esta oportunidad, hacer compatible la
obligación de cumplir las obligaciones internacionales contraídas por el Estado
colombiano, expresión de los principios del derecho internacional aceptados por
Colombia, con el mandato de respetar los contenidos mínimos de una disposición
que, como el artículo 101, define uno de los asuntos más significativos desde
la perspectiva de la organización constitucional.
5.7.3.8. Esa
comprensión permite armonizar los deberes enfrentados: (i) de una parte,
reconoce la validez de las cláusulas demandadas del Pacto de Bogotá aprobadas
mediante la Ley 37 de 1961 y cuya vigencia resulta incuestionable al amparo del
principio pacta sunt servanda durante el tiempo en que tuvo vigor para
Colombia el Tratado; (ii) de ello se sigue, que las decisiones proferidas por
la Corte Internacional de Justicia, con base en la jurisdicción reconocida por
Colombia mediante el artículo XXXI del Pacto, tampoco pueden ser desconocidas,
de conformidad con lo prescrito en artículo 94 de la Carta de las Naciones
Unidas, en el que se dispone que cada Miembro de las Naciones Unidas, se
compromete a cumplir la decisión de la Corte Internacional de Justicia en todo
litigio en que sea parte.
5.7.3.9. En todo
caso, esa interpretación asegura el respeto de la regla constitucional prevista
en el artículo 101 de la Carta conforme a la cual cualquier modificación de la
situación general de límites territoriales vigentes en 1991, deberá llevarse a
cabo de acuerdo con lo prescrito en el segundo inciso de la referida
disposición. De esa manera, se reconoce la importancia que en el ordenamiento
constitucional tienen las disposiciones relativas al territorio del Estado, en
tanto definen el alcance de la soberanía y el espacio en el que la población
desarrolla sus intereses vitales.
5.7.3.10. Para
la Corte Constitucional, esta conclusión no priva a ninguno de los mandatos
constitucionales de sus contenidos básicos, en tanto reconoce el carácter
obligatorio de las decisiones adoptadas por una Corte Internacional en
desarrollo de tratados previamente celebrados, aprobados y ratificados por
Colombia, al tiempo que actualiza el deber de incorporación al ordenamiento
jurídico siguiendo lo establecido en el artículo 101 de la Constitución.
5.7.4. Decisión
de exequibilidad condicionada y otras decisiones de exequibilidad.
5.7.4.1. La
Corte Constitucional precisa que, tal y como lo ha advertido la
jurisprudencia constitucional, en virtud del principio democrático y del
principio de conservación del derecho que a él se anuda, ante dos interpretaciones
posibles de un enunciado normativo, una que se opone a la Constitución y otra
que se ajusta a ella, debe optarse por declarar su exequibilidad indicando las
condiciones bajo las cuales debe entenderse o interpretarse, buscando excluir
el alcance inconstitucional del mismo y procurando preservar la norma examinada
en el sentido compatible con la Constitución para evitar la vulneración de la
Carta.
5.7.4.2. De
acuerdo con lo señalado, la Corte declarará la constitucionalidad del artículo
XXXI de la Ley 37 de 1961, aprobatoria del TASP (Pacto de Bogotá), siempre y
cuando se entienda que el reconocimiento de la jurisdicción de la Corte
Internacional de Justicia en las materias a las que alude, no puede comprender
la decisión de asuntos que puedan implicar la variación de la situación general
del territorio o afectar la integración del mismo en los términos establecidos
en el artículo 101 de la Carta.
5.7.4.3.
Consecuencialmente, de conformidad con lo expresado, los artículos II
(parcial), V (parcial), XXXII a XXXVII serán declarados exequibles.
5.8. Examen de
constitucionalidad del artículo L del TASP (Pacto de Bogotá) aprobado por
el artículo
único de la
Ley 37 de fecha 12 de julio de 1961.
Uno de los
demandantes señala que idénticas razones a las que justifican la
inconstitucionalidad del artículo XXXI se predican del artículo L de la misma
Ley. Para ello y antes de indicar la  respuesta que debe darse al segundo de
los problemas jurídicos, la Corte analizará detenidamente el contenido de la disposición
acusada tomando en consideración lo establecido en la Carta de las Naciones
Unidas.
5.8.1. La Carta
de las Naciones Unidas y el artículo L del TASP Pacto de
Bogotá).
5.8.1.1. La “Carta
de las Naciones Unidas”, fue adoptada en San Francisco, Estados Unidos de
América, el 26 de junio de 1945. El precitado tratado fue aprobado por el
Congreso de la República mediante la Ley 13 de fecha octubre 24 de 1945 y entró
en vigor, para el Estado colombiano, el 5 de noviembre de 1945.
Ese instrumento
internacional es el tratado constitutivo de la Organización de Naciones Unidas
–ONU–. Dispone de una posición particular en derecho internacional, toda vez
que, con arreglo a lo dispuesto en su artículo 103, en el evento de conflicto
entre las obligaciones contraídas en virtud de aquella y las obligaciones
contraídas en virtud de cualquier otro tratado, prevalecerán las obligaciones
asumidas en la “Carta de las Naciones Unidas”[265].
5.8.1.2. El
artículo 94 del tratado en mención dispone lo siguiente:
“[…]
Artículo
94
1.
Cada Miembro de las Naciones Unidas compromete a cumplir la decisión de la
Corte Internacional de Justicia en todo litigio en que sea parte.
2.
Si una de las partes en un litigio dejare de cumplir las obligaciones que le
imponga un fallo de la Corte, la otra parte podrá recurrir al Consejo de
Seguridad, el cual podrá, si lo cree necesario, hacer recomendaciones o dictar
medidas con el objeto de que se lleve a efecto la ejecución del fallo.
[…]”.
El numeral 1° de
la disposición transcrita, impone una obligación -a los Estados miembros de la
organización internacional- de cumplir las decisiones que profiera la Corte
Internacional de Justicia en todos los pleitos, procesos, controversias o
litigios en que sean partes. Se trata, por consiguiente, de una exigencia de
carácter imperativo, consagrada en el texto del instrumento internacional
referido, que desarrolla el mandato previsto en el artículo 2°, numeral 2°, del
mismo tratado constitutivo, en lo concerniente al deber de cumplir de buena fe
las obligaciones contraídas en virtud de la “Carta de las Naciones Unidas”.
Por su parte, el
numeral 2° de la cláusula prevé una facultad, susceptible de ejercerse en el
evento en que uno de los Estados Partes en un pleito, proceso, controversia o
litigio llevado a efecto ante la Corte Internacional de Justicia, dejare de
cumplir las obligaciones impuestas en el fallo o sentencia proferida con
ocasión de tal procedimiento judicial. Ante el acaecimiento de ese suceso, el
otro Estado Parte dispondrá, potestativamente, de la facultad de recurrir al
Consejo de Seguridad de la Organización de Naciones Unidas que, a su turno,
podrá –de manera opcional– efectuar recomendaciones o dictar medidas con el
propósito de que se lleve a efecto la ejecución del fallo. Lo anterior, siempre
y cuando, el aludido órgano ejecutivo de la organización internacional lo
estime “necesario”.
De conformidad
con lo expuesto, el numeral 2° del artículo referido, de forma diferente a lo
dispuesto en el numeral 1° de la misma disposición, no emplea un léxico
imperativo. El empleo de la locución “podrá” evidencia, de suyo, la
discrecionalidad propia del ejercicio eventual de las facultades descritas. Por
consiguiente, al no preverse obligación alguna, se trata de prerrogativas
susceptibles de ejercerse de manera voluntaria.
5.8.1.3. Es de destacar
que el artículo referido, difiere, a su vez, del artículo 13, numeral 4°, del “Pacto
de la Sociedad de Naciones”, adoptado en Versalles, República Francesa, el
28 de junio de 1919 –cláusula enmendada mediante modificación en vigor desde el
26 de septiembre de 1924–, en la que se indica:
“(…)
4.
Los miembros de la Sociedad se comprometen a cumplir de buena fe plena todo
laudo o decisión que sea dictada, y a que no recurrirán a la guerra contra un
miembro de la Sociedad que cumpla con ello. En caso de incumplimiento de tal
laudo o decisión, el Consejo propondrá las medidas que deban tomarse
para que tenga efectos. (…)”. (Destacado fuera de texto).
La disposición
citada consagró la obligación -a cargo del otrora Consejo de la Sociedad de
Naciones[266]-
de proponer medidas para que la decisión proferida por la Corte Permanente de
Justicia Internacional “tuviera efectos”. A diferencia de ello, el
numeral 2° del artículo 94 de la “Carta de las Naciones Unidas” sólo
prevé la posibilidad de que el Consejo de Seguridad de la Organización de
Naciones Unidas ejerza la facultad de hacer recomendaciones o dictar medidas, a
su discreción y, exclusivamente, en el evento en que lo considere necesario,
con miras a que se lleve a efecto la ejecución de un fallo de la Corte
Internacional de Justicia.
En ese sentido,
es preciso señalar que la voluntad de los Estados signatarios de la referida “Carta
de las Naciones Unidas”, en lo que respecta a las eventuales acciones a
llevarse a efecto por el Consejo de Seguridad de la Organización de Naciones
Unidas -ante el incumplimiento de un fallo o sentencia de la Corte
Internacional de Justicia-, no fue la consagración de una obligación a cargo
del referido órgano de “hacer recomendaciones” ni “proponer o dictar
medidas”, sino –únicamente– de establecer la facultad de efectuar las
acciones enunciadas, en el evento de considerarlo necesario.
En efecto,
algunas delegaciones presentaron propuestas que no fueron de recibo por los
Estados participantes en la “Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Organización Internacional” con el objeto de consagrar, expresamente, en el
tratado constitutivo en comento, una obligación de actuar a cargo del Consejo
de Seguridad de la organización interestatal en tal evento de incumplimiento[267].
El artículo 94
–numeral 2°– de la “Carta de las Naciones Unidas” y el artículo 13
–numeral 4°– del “Pacto de la Sociedad de Naciones” regulan el evento en
que uno de los Estados Partes en un litigio -llevado a efecto ante un tribunal
internacional con vocación mundial- dejare de cumplir las obligaciones
impuestas en el fallo o sentencia proferida con ocasión de tal procedimiento
judicial; consagran supuestos generales aplicables a la totalidad de Estados
miembros; y son disposiciones consignadas en los respectivos tratados
constitutivos –y no en los Estatutos de cada uno de los tribunales
internacionales[268]–.
No obstante, difieren, drástica y resueltamente, en lo atinente a la
consagración de obligaciones.
En consideración
a lo expuesto, el numeral 2° del artículo 94 de la Carta de las Naciones Unidas
pretendió distanciarse de las expresiones empleadas por el referido numeral 4°
del artículo 13, como lo refleja el uso de locuciones no imperativas y lo
confirma la exclusión de propuestas de disposición en favor de la asunción de
obligaciones.
5.8.1.4. Cabe destacar
que el numeral 1° del artículo 94 consagra, exclusivamente, una obligación a
los Estados miembros de la organización internacional de cumplir las decisiones
que profiera la Corte Internacional de Justicia en todos los litigios en que
sean partes, sin prejuzgar sobre los mecanismos o medios, de derecho
internacional o de derecho interno, precisados para cumplir la sentencia o
decisión.
En efecto, no
sólo hay ausencia íntegra de consagración, en el referido artículo 94, de la
prohibición a los Estados Partes en la controversia de utilizar sus mecanismos
derecho interno para cumplir con una sentencia o decisión, sino que la propia
Corte Internacional de Justicia ha indicado que la forma, medio, medida o mecanismo
específico de cumplimiento de sus sentencias o decisiones está al arbitrio y
discreción de los Estados Partes.
En ese sentido,
conviene aludir a la decisión del Caso “The Northern Cameroons” del año
1963, con ocasión de la controversia suscitada entre la República de Camerún y
el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte. La Corte Internacional de
Justicia sostuvo:
“(…)
Tal como dijo la Corte en el caso Haya de la Torre, no puede ocuparse
ella de la elección entre varias medidas prácticas que un Estado puede adoptar
para cumplir con una sentencia. A su vez, puede estar de acuerdo la Corte,
como el abogado de la Parte demandante sugirió, con que después de dictarse la
sentencia, el uso que la otra parte haga del fallo es un asunto que se
encuentra en la política y no en el plano judicial. Pero no es la función de
una Corte simplemente proporcionar una base para la acción política, si no hay
cuestionamiento sobre derechos jurídicos efectivos allí involucrados. Cada
vez que la Corte se pronuncia sobre el fondo del litigio, una u otra Parte, o
ambas partes, como cuestión de hecho, están condicionadas a adoptar algún tipo
de acción u omisión de una acción, retroactiva o posterior, lo que puede
constituir cumplimiento de la sentencia o desafío a la misma. Ese no es el
problema aquí. (…)”[269].
(Destacado fuera de texto).
De conformidad
con el aparte transcrito, la Corte Internacional de Justicia señaló que no le
corresponde ocuparse de las medidas, formas, mecanismos o medios que un Estado
adopte o pudiere adoptar, con el propósito de cumplir su decisión o sentencia,
con arreglo a lo sostenido en su propia decisión del Caso “Haya de la Torre”
del año 1951, entre la República de Colombia y la República del Perú. Lo
anterior en la medida en que un Estado Parte, o los dos involucrados en la
controversia, deben siempre adoptar acciones u omitir desplegarlas con ocasión
de la emisión de un fallo, para dar cumplimiento –o para incumplir– sus
sentencias.
En la aludida
decisión del Caso “Haya de la Torre”, la Corte Internacional de Justicia
sostuvo que la forma de cumplimiento de sus sentencias previas está a la
discreción de las Partes, toda vez que sólo ellas están en posición de apreciar
la totalidad de los “hechos” y las “posibilidades”. Se trata de asuntos que son
–para dicho tribunal internacional- de viabilidad práctica (“practicability”)
o de conveniencia política (“political expediency”), por fuera del
ámbito en que se ejerce su función judicial[270].
En adición a la
omisión de consagración expresa en el artículo 94 de la “Carta de las
Naciones Unidas” de una prohibición de utilizar medios o mecanismos
específicos de cumplimiento de sentencias o decisiones -verbigracia, las
previstas en el derecho interno-, la jurisprudencia de la Corte Internacional
de Justicia reitera que la elección y utilización de tales medidas está al
arbitrio de los Estados Partes, en la medida en que es un asunto de su “apreciación”,
no susceptible –además– de someterse a un procedimiento de arreglo judicial
bajo el derecho internacional.
5.8.1.5. Es pertinente
aludir a la interrelación entre el artículo 94 de la “Carta de las Naciones
Unidas” en comento y el artículo L del “Tratado Americano de Soluciones
Pacíficas (Pacto de Bogotá)”.  Con ocasión de las discusiones adelantadas
en el curso de la “Novena Conferencia Internacional Americana” -en la
que se negoció y adoptó el precitado “Tratado Americano de Soluciones
Pacíficas (Pacto de Bogotá)”-, se evidenció el particular interés y la
inquietud de los Estados allí representados por propender por la armonización
de las obligaciones consignadas en la precitada “Carta de las Naciones
Unidas” con aquellas posteriormente dispuestas en el “Tratado Americano
de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)”[271].
En particular,
los trabajos preparatorios[272]
del precitado “Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)”,
reflejan que las determinaciones efectuadas en la “Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Organización Internacional” –que culminó con la
adopción de la “Carta de las Naciones Unidas”, en donde se consagra el
artículo 94–, sobre las obligaciones previstas en el tratado constitutivo de
esa organización interestatal, inspiraron la negociación adelantada en la “Novena
Conferencia Internacional Americana”, que culminó con la adopción del “Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)”[273], en el
que se incluyó  el artículo L.
En ese sentido y
en atención a lo expresado respecto del alcance de las disposiciones
demandadas, una lectura del citado artículo L conjuntamente con el artículo 94
de la aludida “Carta de las Naciones Unidas”, permite apreciar su
correspondencia.
5.8.2. El artículo L
del TASP (Pacto de Bogotá) aprobado por el artículo único
de la
Ley 37 de fecha 12 de julio de 1961.
5.8.2.1.
Conforme a lo expuesto, el contenido normativo del artículo L acusado (i) tiene
como fundamento el carácter obligatorio de las sentencias de la Corte
Internacional de Justicia –establecido en el artículo 94 de la “Carta de las
Naciones Unidas”-; (ii)
privilegia la posibilidad de promover una Reunión de Consulta de
Ministros de Relaciones Exteriores de la Organización de Estados Americanos, al
recurso
ante  el Consejo de Seguridad de la Organización de Naciones Unidas; y (iii)
dispone que tal conferencia tendrá por propósito acordar -sin enunciar ninguna de
ellas- las medidas que sean convenientes al efecto de cumplir la decisión
judicial o arbitral.
5.8.2.2. La disposición
acusada suscita problemas constitucionales. En efecto, el supuesto de hecho que
activa la totalidad de las consecuencias allí previstas es el incumplimiento de
una sentencia de la Corte Internacional de Justicia. Eso implica, tal y como se
anticipó al adelantar el examen constitucional del artículo XXXI, que a la
disposición referida se adscribe una obligación internacional de cumplimiento
de las decisiones. Sin embargo, esa obligación de cumplimiento no implica una
definición de los medios, mecanismos, formas o medidas que puedan emplear los
Estados. No se deriva entonces una limitación de las posibilidades de actuación
de los Estados al efecto de cumplir lo dispuesto en los referidos pronunciamientos
judiciales.
Para la Corte, a
pesar de que la disposición sub examine no define los medios,
mecanismos, formas o medidas a adoptar para el cumplimiento de la decisión, ni
prohíbe ninguno de ellos, es claro que a ella subyace la existencia de una
obligación internacional de cumplir con lo decidido. En esos términos y
considerando que según la interpretación del artículo XXXI, esa obligación de
cumplir se predicaría de las sentencias, incluso si comprenden la definición de
asuntos relativos a la fijación y modificación de límites, debe la Corte
establecer si se vulnera o no el artículo 101 de la Constitución Política.
5.8.2.3. Es cierto, como
se dijo, que la disposición demandada (i) no excluye medio alguno para el
cumplimiento de las sentencias de la Corte Internacional de Justicia y por ello
no se opone a que los Estados obligados adelanten sus procedimientos internos y
(ii) no impone a la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores
de la Organización de Estados Americanos o al Consejo de Seguridad de la
Organización de Naciones Unidas, una obligación de adoptar medidas ni el
sentido de una determinada decisión. Sin embargo, el deber de cumplimiento de
la sentencia que está en la base de la disposición en mención así como el relativo
margen de acción de los órganos referidos para definir los mecanismos
encaminados al cumplimiento de la decisión, podría suscitar una tensión
semejante a la examinada al juzgar la constitucionalidad del artículo XXXI.
5.8.2.4. La adopción de
mecanismos para el cumplimiento de una decisión es un efecto consecuencial de
la sentencia proferida por la Corte Internacional de Justicia. Una lectura
cuidadosa del artículo acusado permite concluir que ella regula el
procedimiento que -como condición para recurrir al Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas- la parte interesada puede adelantar ante las instancias
regionales para promover el cumplimiento de la sentencia. No se indica nada en
esa disposición acerca del tipo de medidas que puede tomar tal instancia a
efectos de ejecutar la decisión judicial. En atención a ello puede afirmarse
que no excluye ni impone ningún mecanismo, forma o medio para cumplir. Ello
tiene como efecto que  la adopción de una medida que obligara a actuar al
Estado colombiano en contra de la Constitución es únicamente hipotética y no se
desprende del contenido normativo del artículo L del TASP (Pacto de Bogotá).
Así las cosas, las consecuencias que para el Estado colombiano pueden derivarse
en derecho internacional como resultado de no cumplir una decisión judicial, no
conducen inequívocamente a un resultado contrario a la Carta dado que las
autoridades disponen de la facultad, autorización o permisión –bajo el derecho
internacional– y la obligación –bajo el derecho interno–  de emplear los
medios, mecanismos, formas o medidas para cumplir, previstos en la Constitución
Política.
5.8.3.
Exequibilidad del artículo L del “Pacto de Bogotá”.
5.8.3.1. Del
artículo L examinado, no emerge necesariamente, o al menos no es ello lo que se
deriva de la disposición que se examina, la tensión entre evitar el
incumplimiento de una obligación internacional -y las consecuencias negativas
que de ello pueden derivarse-  y el deber de adelantar los procedimientos de
derecho interno exigidos por la Constitución que, en todo caso, deberán siempre
cumplirse.
5.8.3.2. En
consecuencia, de declarará la exequibilidad del artículo L de la Ley 37 de 1961
“por la cual se aprueba el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de
Bogotá)”.
5.9. Conclusión
parcial.
5.9.1. El
territorio es un presupuesto de existencia del Estado en tanto se erige (i) en
el sustrato material en el que los habitantes concretan sus intereses vitales,
(ii) en el espacio que determina el ejercicio de las competencias por parte de
las autoridades públicas, (iii) en el ámbito resguardado de cualquier
injerencia externa no autorizada y (iv) en el marco que delimita el ejercicio
de la soberanía. El carácter central del territorio en la Constitución de 1991
se manifiesta en diferentes disposiciones que regulan no solo el fundamento de
la organización política sino también la forma como se ordena, distribuye y
articula el poder. En particular, el artículo 2 establece como uno de los fines
esenciales del Estado el mantenimiento de la integridad territorial, el
artículo 189.6 le asigna al Presidente de la República la función de proveer la
seguridad exterior asegurando la inviolabilidad del territorio y el artículo
101 establece las reglas que regulan la conformación y configuración del territorio.
Estas reglas, atendiendo las funciones que cumple la noción constitucional de
territorio, ostentan una fuerza normativa especial que se traduce (i) en su
primacía general frente a cualquier disposición, nacional o internacional y
(ii) en la presunción de inconstitucionalidad de cualquier medida que pueda
afectar sus prescripciones.
5.9.2. El inciso
segundo del artículo 101 de la Constitución prevé una regla conforme a la cual
la situación general del territorio vigente al promulgarse la Constitución de
1991, solo puede ser modificada o alterada en virtud de la celebración de un
tratado, aprobado por el Congreso, sometido al control previo de
constitucionalidad y ratificado por el Presidente de la República. Y el
reconocimiento de la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia
establecido en el artículo XXXI del TASP (Pacto de Bogotá) y que hace posible
su pronunciamiento en asuntos relativos a los límites del Estado Colombiano, da
origen a una obligación de reconocer y cumplir las decisiones adoptadas en
desarrollo de lo allí dispuesto.
5.9.3. El
reconocimiento de jurisdicción previsto y el consecuente surgimiento de una
obligación internacional de cumplir las decisiones que se adopten en virtud de
dicho reconocimiento, tiene como efecto la imposición al Estado de un deber de
aceptar una modificación de la situación general del territorio y de actuar de
conformidad con ella, a pesar de existir un mandato constitucional que ordena
que cualquier variación del territorio lo sea en virtud de un tratado aprobado
por el Congreso, controlado judicialmente por la Corte y ratificado por el
Presidente. La contraposición referida da lugar a un conflicto entre el
principio Pacta Sunt Servanda amparado constitucionalmente por el artículo 9º y
las reglas del artículo 101. Ello impone a las autoridades políticas, la
obligación de adelantar los procedimientos que correspondan para evitar la
contradicción entre el derecho interno y el derecho internacional.
5.9.4. Se impone
la maximización de los intereses constitucionales que se encuentran en
conflicto, buscando evitar el establecimiento de un predominio absoluto de las
normas constitucionales en tensión. Por ello, la obligación de armonizar el
deber de aplicar las disposiciones constitucionales y el deber de cumplir de
buena fe los compromisos internacionales, no puede traducirse en la fijación de
una regla que tenga como efecto privar de contenido a alguno de ellos. La obligación de
armonizar permite, en esta oportunidad, hacer compatible la obligación de
cumplir las obligaciones internacionales contraídas por el Estado colombiano,
expresión de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia,
con el mandato de respetar los contenidos mínimos de una disposición que, como el
artículo 101, define uno de los asuntos más significativos desde la perspectiva
de la organización constitucional.
5.9.5. Tal comprensión
permite armonizar los deberes enfrentados: (i) de una parte, reconoce la
validez de las cláusulas demandadas del Pacto de Bogotá aprobadas mediante la
Ley 37 de 1961 y cuya vigencia resulta incuestionable al amparo del principio pacta
sunt servanda durante el tiempo en que tuvo vigor para Colombia el Tratado,
y el que las decisiones proferidas por la Corte Internacional de Justicia, con
base en la jurisdicción reconocida por Colombia mediante el artículo XXXI del
Pacto, tampoco pueden ser desconocidas, de conformidad con lo prescrito en
artículo 94 de la Carta de las Naciones Unidas; (ii) de otra parte, el respeto de la
regla constitucional prevista en el artículo 101 de la Carta conforme a la cual
cualquier modificación de la situación general de límites territoriales
vigentes en 1991, deberá llevarse a cabo de acuerdo con lo prescrito en el
segundo inciso de la referida disposición.
5.9.6. Para la
Corte Constitucional, esta conclusión no priva a ninguno de los mandatos
constitucionales de sus contenidos básicos: en tanto reconoce el carácter
obligatorio de las decisiones adoptadas por la Corte Internacional de Justicia,
en desarrollo de tratados previamente celebrados, aprobados y ratificados por
Colombia, al tiempo que actualiza el deber de incorporación de los tratados
sobre límites al ordenamiento jurídico, siguiendo lo establecido en el artículo
101 de la Constitución.
5.9.7. En atención
a ello, el artículo XXXI del TASP (Pacto de Bogotá), aprobado por la ley 37 de
1961 es constitucional siempre y cuando se entienda que el reconocimiento de la
jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia en las materias a las que
alude, no puede comprender la decisión de asuntos que puedan implicar la
variación de la situación general del territorio o afectar la integración del
mismo en los términos establecidos en el artículo 101 de la Carta.
5.9.8 Y es
exequible el artículo L del TASP (Pacto de Bogotá), por cuanto las
consecuencias que para el Estado colombiano puedan derivarse en derecho
internacional como consecuencia de no cumplir una decisión judicial, no conducen
a un efecto inconstitucional, dado que las autoridades disponen de la facultad,
autorización o permisión –bajo el derecho internacional– y la obligación –bajo
el derecho interno–  de emplear los medios, mecanismos, formas o medidas de
cumplimiento, previstos en la Constitución Política.
6. Problema
jurídico 2º: vulneración de los artículos 59 transitorio de la Constitución; 9
y 189 de la Constitución; y 226 de la Constitución.
Debe la Corte
ocuparse de dar respuesta a un problema jurídico compuesto por varias preguntas
específicas. El referido problema, atendiendo el orden que seguirá la Corte
para resolverlo, puede formularse a través de las siguientes preguntas.
¿Las
disposiciones del Tratado Americano de Soluciones Pacíficas -Pacto de
Bogotá- aprobado por Ley 37 de 1961, que vinculan a los Estados americanos
Partes al reconocimiento de la jurisdicción de la Corte Internacional de
Justicia para decidir controversias de derecho internacional, incluida la
decisión de controversias limítrofes -artículo XXXI-:
(i) Vulneran el
artículo 59 de la Constitución, que establece una prohibición de someter a
control jurisdiccional la Constitución y los
demás actos promulgados por la Asamblea Constituyente de 1991, al hacer posible
el juzgamiento de decisiones de dicha Asamblea por la Corte Internacional de
Justicia?
(ii)
Transgreden los artículos 2, 3, 79, 329 y 330 de la Constitución,
consagratorios de los derechos
de participación de los ciudadanos en las decisiones que los afectan y, en
particular, del derecho de las comunidades indígenas y étnicas a decidir sobre
su cosmovisión y autogobierno, al permitir que
la CIJ adopte decisiones definitivas relacionadas con los límites de Colombia
sin prever la intervención de los ciudadanos ni la consulta de las comunidades
étnicas?
(iii) Desconocen
los artículos 9 y 189 de la Constitución, que imponen a las autoridades la
obligación de proteger la soberanía nacional y la autodeterminación de los
pueblos en las relaciones internacionales -artículo 9-, y la obligación del
Presidente de la Republica de defender la independencia e inviolabilidad del
territorio -artículo 189.6-, en virtud del reconocimiento de jurisdicción a la
Corte Internacional de Justicia y de la obligación de cumplir las decisiones
que ella adopte, aun cuando resulten afectando los límites del territorio?
(iv) Violan el
artículo 226 de la Constitución que establece el deber de promover sobre bases
de conveniencia nacional la internacionalización de las relaciones del Estado
-artículo 226- en virtud del reconocimiento de jurisdicción a la Corte
Internacional de Justicia y de la obligación de cumplir las decisiones que ella
adopte, aun cuando resulten afectando los límites del territorio?
Con el propósito
de resolver tales problemas la Corte presentará el alcance de cada uno de los
problemas jurídicos en el orden en que han sido enunciados. A continuación se
ocupará de sintetizar el parámetro de constitucionalidad relevante para cada
uno de ellos procediendo, finalmente, a resolver el cuestionamiento
constitucional formulado.
6.1.
Violación del artículo 59 transitorio de la Constitución.
Según la
acusación, el reconocimiento de la jurisdicción de la Corte Internacional de
Justicia para decidir controversias de derecho internacional, incluida la
decisión de controversias limítrofes, vulnera el artículo 59 transitorio de la
Constitución Política.
La violación de
la Carta ocurre toda vez que el reconocimiento de la jurisdicción de la Corte Internacional
de Justicia le permiten el juzgamiento de tratados de límites que, según lo ha
sostenido la jurisprudencia constitucional, fueron objeto de
constitucionalización. En esa medida, las normas demandadas harían posible el
juzgamiento de decisiones adoptadas por la Asamblea Constituyente en oposición
a la prohibición del artículo 59 conforme a la cual “(l)a presente
Constitución y los demás actos promulgados por esta Asamblea Constituyente no
están sujetos a control jurisdiccional alguno.”
6.1.1. El
significado del artículo 59 transitorio constitucional.
6.1.1.1. El Acto
constituyente No. 1 de 1991, dispuso en su artículo 1º que tenían carácter
constitucional las disposiciones contenidas en el Reglamento de la Asamblea
Nacional Constituyente así como sus modificaciones y adiciones. A su vez, el
artículo 2 de dicho Acto dispuso que “los actos que sancione y promulgue la
Asamblea Nacional Constituyente no están sujetos a control jurisdiccional
alguno”[274].
Los delegatarios María Teresa Garcés y Carlos Lleras de la Fuente, miembros de
la Comisión Accidental designada para unificar los textos de los proyectos del
referido acto, advirtieron lo siguiente al explicar el contenido de la citada
decisión:
“(…)
Es necesario reconocer expresamente el carácter de constitucional, de acuerdo
con la jerarquía de la Asamblea. La consecuencia de este reconocimiento es una
reafirmación sobre la dignidad de la Asamblea y su nivel jerárquico superior,
respecto de los organismos jurisdiccionales.
Surge
de lo anterior, con meridiana claridad, que de los actos de la Asamblea
–incluyendo su reglamento- escapan en forma absoluta al control
jurisdiccional del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia. No
es el reglamento ni ningún acto que sancione y promulgue la Asamblea acto
administrativo, sino constituyente, y está claro que cuando se reforma la
Constitución por esta Asamblea Nacional Constituyente, en virtud del poder y el
mandato que recibió del pueblo, es absolutamente inadmisible que exista
control jurisdiccional ejercido por las entidades cuya naturaleza, composición,
origen y funciones debe revisar, eventualmente cambiar esta corporación”[275]
A su vez, el
Constituyente Jaime Castro precisó en la Constancia de fecha 6 de mayo de 1991:
“Una
de esas características es la soberanía de la Asamblea convocada, su
condición de única y máxima autoridad en materia constitucional; su
capacidad para derogar, reformar o adicionar todas las disposiciones del
ordenamiento constitucional vigente; para constitucionalizar o
“desconstitucionalizar” los asuntos que, según considere, deban tener o perder
rango o estatus, para decidir libre y autónomamente, con independencia, sin
necesidad de autorización previa o aprobación posterior de ninguna autoridad.
Porque no tiene superior ni concurrente. Porque concentra todo el poder
político del Estado. No sobra repetirlo: en materia constitucional.”[276]
El propósito de
esta regla de exclusión del juzgamiento consistía en evitar que el texto de la
Carta Política y de los demás actos aprobados por la Asamblea, fueran objeto de
juzgamiento con el propósito de excluirlos del ordenamiento jurídico. Ello se
explicaba no solo por el carácter soberano de la Asamblea, sino también porque
no resultaba posible que los organismos o entidades cuya configuración y
regulación estaba siendo objeto de revisión o modificación, pudieran
pronunciarse sobre las decisiones adoptadas por el Constituyente.
6.1.1.2. La
jurisprudencia de esta Corporación se ha ocupado de establecer el alcance de la
prohibición prevista en el artículo 59 transitorio de la Carta conforme al cual
“la presente Constitución y los demás actos promulgados por la asamblea
constituyente no se encuentran sometidos a control jurisdiccional alguno”.
En síntesis, la Corte ha considerado que bajo ninguna razón puede cuestionarse
judicialmente el contenido de la Carta o de aquellas decisiones promulgadas por
dicha Asamblea.
6.1.1.3. En el Auto
003 de 1992 el magistrado sustanciador dispuso el rechazo de dos demandas
presentadas en contra de la Constitución. En esa decisión concluyó (i) que “no es posible
pues, atacar ante jurisdicción alguna, la Constitución Política de Colombia,
ora per se, ora el acto de su promulgación”, (ii) que así se afirmaba “la
Constitución Política de Colombia de 1991 como expresión de la voluntad política
del pueblo colombiano y su texto actual no es susceptible de ser demandado”
y (iii) que en virtud de tal determinación “se recoge la voluntad del
Constituyente y se sienta un principio de seguridad jurídica indispensable para
el orden normativo de la República.”
Para arribar a
esta conclusión, la citada providencia señaló que esta interpretación se
fundaba (i) en el texto de la Constitución; (ii) en las consideraciones de la
Asamblea Nacional Constituyente -según las cuales resultaba “absolutamente inadmisible
que exista control jurisdiccional ejercido por las entidades cuya naturaleza,
composición, origen y funciones debe revisar, eventualmente cambiar esta
Corporación”-;
(iii) en una interpretación sistemática que impide a la Corte Constitucional ejercer
funciones de control más allá de lo previsto en el artículo 241, que dispone
que su competencia comprende únicamente los actos reformatorios de la
Constitución; y (iv) en consideraciones históricas que evidencian la posición
de las corporaciones judiciales colombianas orientada a abstenerse de
pronunciarse sobre  actos constituyentes.
Además de tales
razones, destacó que el carácter incuestionable de la Constitución encontraba
apoyo en el hecho de ser el resultado de una decisión del poder constituyente
primario. A su vez, la improcedencia de juzgarla aseguraba dicha determinación
democrática. Indicó:
“En
consecuencia, la intangibilidad de la Constitución Política no es un golpe de
Estado, no es una brecha en el Estado de Derecho, ya que si el Constituyente
primario es capaz de dar una nueva constitución aún en contra de la anterior,
como en efecto ocurrió a fortiori puede en todo momento establecer cláusulas
que garanticen la estabilidad del nuevo ordenamiento, máxime cuando éste es
democrático y humanista.”
Ante el recurso
de súplica formulado en contra del Auto referido, la Corte dispuso conferir el
término de tres días para la corrección de las demandas. En particular,
advirtió que una de ellas debía precisar sus enunciados acerca de la competencia
de la Corte. Posteriormente, dispuso que en atención a que habían sido
admitidas otras demandas en contra del artículo 59 constitucional y a fin de
garantizar la igualdad de los ciudadanos, era procedente darle curso con el
propósito de adoptar una sentencia al respecto[277].
6.1.1.4. En la
sentencia C-544 de 1992 la Sala Plena de esta Corporación determinó,
finalmente, su incompetencia para pronunciarse respecto de la
constitucionalidad de las determinaciones adoptadas por la Asamblea
Constituyente. En esa oportunidad, fueron objeto de acusación los artículos 380
y 59 transitorio de la Constitución y el artículo 2º del Acto Constituyente No.
2 de 1991. La Corte reiteró y afianzó los argumentos que habían sido expuestos
por el Magistrado Sustanciador en el auto 003 de 1992. En uno de sus apartes
sostuvo:
Primero,
la competencia de la Corte para estudiar actos reformatorios aprobados mediante
asamblea nacional constituyente se refiere solamente a futuras reformas que se
realicen a partir de la vigencia de esta Constitución, no a la reforma anterior
que terminó con la expedición de la Carta de 1991.
Segundo,
a la Corte le corresponde cumplir todas las funciones que la propia
Constitución le fija, pero nada más que ésas, es decir se interpreta en forma
restrictiva.
Tercero,
y sobre todo, de las tres normas concordadas surge para la Corte, como
órgano constituído, una competencia (art. 241) y una incompetencia (art.
transitorio 59). En otras palabras, se regula en forma armoniosa una facultad y
una prohibición, por vía positiva y negativa, respectivamente. (…)”
6.1.1.5. En Auto
093 de 2001 la Corte siguió el precedente establecido acerca de su
incompetencia para conocer de demandas formuladas en contra de disposiciones de
la Constitución. En esa ocasión se trataba de la demanda formulada en contra
del inciso final del artículo 122  dado que, a juicio del demandante era
violatoria de los artículos 29, 40 y 95 de la Constitución. La Corte confirmó
el auto de rechazo adoptado por el Magistrado sustanciador en el que se había
indicado que “la función de la Corte no es el de resolver sobre la
inexequibilidad de normas constitucionales, sino por el contrario, el de
guardar y preservar en su integridad y supremacía, todos los mandatos puestos
en vigencia por el constituyente.”
6.1.1.6. El
artículo 59 transitorio de la Constitución, así como el artículo 2 del Acto
Constituyente 1 de 1991, tuvieron como objetivo asegurar que las decisiones de
la Asamblea Nacional Constituyente no fueran controladas o juzgadas por los
poderes que en ese momento se encontraban constituidos o por los poderes que en
virtud de las decisiones de la Asamblea se establecieron en la nueva Carta
Política.
La facultad de
control jurisdiccional que allí se prohíbe no alude a cualquier decisión
judicial que se pronuncie, en algún sentido, respecto de una norma
constitucional. Se refiere a aquellas competencias de juzgamiento cuyo efecto
consista en la exclusión de una norma del ordenamiento jurídico. Tal es la
interpretación correcta si se considera que su nacimiento estuvo motivado por
el propósito de evitar que un control por parte de las autoridades judiciales,
con capacidad -según el derecho interno- para declarar la nulidad o
inexequibilidad de las normas jurídicas, procediera a expulsar del orden
constitucional algunas de las decisiones adoptadas.
Conforme a ello,
esta disposición impide que un artículo que haga parte de  la Constitución
aprobada en 1991 pueda ser expulsado o anulado por la decisión del poder
judicial. Esta garantía es una condición necesaria para su supremacía. Por
ello, solo los actos reformatorios -y únicamente tales actos- pueden ser objeto
de control constitucional por parte de esta Corporación.
6.1.1.7. En
atención a lo anterior, el artículo 59 transitorio es una cláusula de
protección frente a pronunciamientos de tribunales nacionales, pero no tiene la
aptitud de excluir o inhibir pronunciamientos de tribunales internacionales,
que se desarrollan, exclusivamente, en el plano del derecho internacional. Las
decisiones que allí adopten no conducen –ni podrían hacerlo- a la exclusión de
una norma constitucional del ordenamiento jurídico interno. El que efectúa un
tribunal internacional, al no actuar en la órbita del derecho interno, es por
consiguiente un juicio que no tiene esa aptitud.
6.1.1.8. La
conclusión precedente implica entonces, en síntesis, que un pronunciamiento de
un tribunal internacional, aun en el evento de que llegara a considerar en el
curso de un procedimiento judicial una norma incorporada en la Constitución
Política, nunca tendrá la posibilidad de modificarla, de anularla o de
excluirla del ordenamiento jurídico nacional. Los efectos de una decisión tal
se producirán en el plano del derecho internacional y, posiblemente, suscitarán
actuaciones en el orden interno. Sin embargo, ello no equivale al juzgamiento
de la Constitución en los términos en que ello se encuentra prohibido por la
Carta.
6.1.2. Examen del cargo.
6.1.2.1. Las
disposiciones demandadas no desconocen el artículo 59 transitorio. El
reconocimiento de jurisdicción a la Corte Internacional de Justicia -en los
términos establecidos en el artículo XXXI- no implica, de modo alguno, una
habilitación para que dicha Corte se ocupe de juzgar y expulsar del
ordenamiento constitucional determinadas disposiciones.
6.1.2.2. El
desarrollo del procedimiento judicial establecido en las normas acusadas,
producirá todos sus efectos en el plano del derecho internacional y, aunque las
decisiones que allí se adopten puedan incidir en el comportamiento de las
autoridades del Estado, no por ello puede concluirse que se trata de un control
jurisdiccional de la Constitución. De acuerdo con lo señalado, un
pronunciamiento que, al amparo de las normas demandadas, se ocupe de examinar
desde la perspectiva del derecho internacional alguna norma incorporada en la
Carta, de forma alguna podría tener el alcance de expulsarla del ordenamiento
jurídico colombiano. Sus consecuencias, se insiste, se manifestarán en el
derecho internacional y, aunque pueda motivar actuaciones en el plano interno,
ellas no consistirán nunca en la expulsión -por el solo hecho de la decisión de
órganos judiciales internacionales- de una norma constitucional.  En síntesis,
las normas acusadas no habilitan a la Corte Internacional de Justicia para que
adopte una decisión que equivalga, en el orden interno, a un juzgamiento de la
validez de las normas de la Constitución.
6.1.2.3. Ahora
bien, si en gracia de discusión se aceptara que el reconocimiento de
jurisdicción habilita a la Corte Internacional de Justicia para adelantar
actividades de juzgamiento en el sentido indicado por el artículo 59
transitorio, debe advertirse, como se dejó dicho al examinar el alcance del
artículo 101 de la Carta (supra 5.4.3.3.), que ninguno de los instrumentos de
limites –tratados o laudos-, a pesar de hacer parte del bloque de
constitucionalidad, son normas directamente constitucionales.
6.2. Violación
de los artículos 2, 3, 79, 329 y 330 de la Constitución.
De acuerdo con
la acusación, el reconocimiento de la jurisdicción de la Corte Internacional de
Justicia para decidir controversias de derecho internacional, incluida la
decisión de controversias limítrofes, se opone a diferentes normas
constitucionales vinculadas con el derecho a la participación. La violación de
tales derechos, reconocidos en los artículos 2, 3, 79, 329 y 330 de la
Constitución, se habría producido dado que las
disposiciones acusadas, al permitir que la Corte Internacional adopte
decisiones definitivas relacionadas con los límites de Colombia, sin prever ni
hacer posible la intervención de los ciudadanos o la consulta de las
comunidades étnicas desconocería, de una parte, la facultad de los ciudadanos a
participar en las decisiones que, como las relativas a la conformación del
territorio, pueden afectarlos y, de otra, el derecho de las comunidades a ser
consultadas previamente cuando una decisión sobre esta materia pueda incidir en
los elementos que la identifican.
6.2.1.
El
derecho a la participación de los ciudadanos en las decisiones que los afectan
y, en particular, el derecho a la consulta previa.
6.2.1.1. La Asamblea
Nacional Constituyente, al promulgar la Constitución Política, estableció un
marco jurídico “democrático y participativo”[278].
El acto constituyente de 1991 definió al Estado como “social de derecho”
reconstituyéndolo bajo la forma de república “democrática, participativa y
pluralista”.
Su carácter
democrático tiene varios efectos. Entre otras cosas implica (i) que el Pueblo
es poder supremo o soberano y, en consecuencia, es el origen del poder público
y por ello de él se deriva la facultad de constituir, legislar, juzgar,
administrar y controlar, (ii) que el Pueblo, a través de sus representantes o
directamente, crea el derecho al que se subordinan los órganos del Estado y los
habitantes, (iii) que el Pueblo decide la conformación de los órganos por
intermedio de los cuales actúa el poder público, acudiendo a actos electivos y
(iv) que el Pueblo y las organizaciones a partir de las cuales se articula,
intervienen en el ejercicio y control del poder público, a través de sus
representantes o directamente.
La democracia,
en tanto eje axial del sistema jurídico colombiano así como los conceptos que
usualmente se encuentran asociados a ella como “soberanía”, “pueblo”, “participación”
y “representación” son empleados en la Constitución con varios propósitos,
plenamente articulados con las implicaciones antes referidas. En efecto, tales
categorías son incorporadas en la Carta Política para establecer la
fundamentación del poder político ejercido por los diferentes órganos (la
democracia como fuente de legitimidad), para reconocer y tutelar los derechos
de participación de los individuos y la sociedad en la conformación y control
del poder político e imponer deberes de respeto y protección al Estado y a los
particulares (la democracia como fundamento de derechos y obligaciones) y para
definir la forma en que tal poder opera democráticamente y los ámbitos en los
que su aplicación puede exigirse (la democracia como expresión  de reglas de
funcionamiento y toma de decisiones)[279].
Así pues, la
Constitución Política de 1991 reconoce, promueve y garantiza la democracia.
Esta protección se integra en un complejo diseño normativo e institucional que
regula las diferentes relaciones, funciones y tensiones que se derivan de la
decisión constituyente de profundizar sus dimensiones, entre ellas aquella que
permite a los ciudadanos participar directamente en el ejercicio y control
del poder político.
6.2.1.2. La calificación
de la democracia como participativa constituye el punto de partida para el
reconocimiento de diferentes derechos cuya titularidad se atribuye a los
ciudadanos, a las organizaciones sociales y a los movimientos y partidos
políticos. El derecho de los ciudadanos a participar ha sido entendido de
manera más amplia que la sola “consagración de mecanismos para que los
ciudadanos tomen decisiones en referendos o en consultas populares, o para que
revoquen el mandato de quienes han sido elegidos” en tanto también “implica
(….) que el ciudadano puede participar permanentemente en los procesos
decisorios no electorales que incidirán significativamente en el rumbo de su
vida. Se busca así fortalecer los canales de representación, democratizarlos y
promover un pluralismo más equilibrado y menos desigual”[280].
El derecho a la
participación de los ciudadanos puede expresarse de diferentes formas. En
algunas oportunidades, la Constitución o el legislador pueden privilegiar el carácter
representativo de la democracia al paso que en otras, pueden preferir las
manifestaciones de intervención popular más directa. En todo caso, la
naturaleza participativa del ordenamiento constitucional supone la obligación
de promover, en cuanto resulte posible, la manifestación de formas
democráticas de decisión y de control y, en cuanto sea necesario, la
expresión de sus dimensiones representativas[281]. Este criterio de
interpretación se apoya, de una parte, en el reconocimiento que la Carta hace
de las instituciones propias de la democracia representativa y, de otra, en la
pretensión reconocida en el artículo 2o de la Constitución de facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan.
El artículo 40
constitucional reconoce el derecho fundamental de todos los ciudadanos a “participar
en la conformación, ejercicio y control del poder político”. Para hacer
efectivo este derecho la norma superior señala la posibilidad de los
colombianos de (1)
elegir y ser elegidos, (2) tomar parte, en los diferentes mecanismos de
participación democrática en los cuales se adoptan decisiones y entre los que
se encuentran el plebiscito, el referendo, las consultas populares y la
revocatoria del mandato, (3) constituir y formar parte de partidos, movimientos
y agrupaciones políticas divulgando, enseñando o promulgando sus ideas y programas,
(4) revocar el mandato de los elegidos, (5) formular iniciativas ante las
diferentes corporaciones públicas, (6) promover la defensa de la Constitución y
la ley mediante la formulación de las acciones públicas que se encuentren
previstas y (7) desempeñar funciones públicas u ocupar cargos públicos.
Por su parte, el
artículo 103 de la Constitución Política de 1991, establece los diferentes
mecanismos de participación ciudadana, los cuales materializan el derecho
consagrado en la norma anteriormente comentada. De esta manera, “el pueblo
en ejercicio de su ciudadanía” puede participar mediante (i) el voto, (ii)
el plebiscito, (iii) el referendo, (vi) la consulta popular, (v) el cabildo
abierto, (vi) la iniciativa legislativa y (vii) la revocatoria del mandato. Así
mismo, se obliga al Estado a promover todo tipo de organizaciones cívicas,
profesionales, sindicales, juveniles, entre otras, con el fin de ampliar los
diferentes escenarios de participación y representación de la generalidad de la
población.
6.2.1.3. Los mecanismos
de participación consagrados en la Constitución evidencian la doble dimensión
de la democracia en tanto los ciudadanos cuentan con formas de participación
directa e indirecta. Las primeras comprenden, por ejemplo, el referendo, la
consulta popular, el plebiscito o la revocatoria del mandato en los cuales los
ciudadanos directamente acuden para aprobar o improbar una determinada
decisión. Ahora bien, también se participa en las decisiones políticas de
manera indirecta a través de la elección de los representantes que conforman
los diferentes cuerpos colegiados como el Congreso de la República, las
asambleas departamentales o los concejos municipales y de los funcionarios públicos
de elección popular unipersonales, tales como el Presidente, los gobernadores y
los alcaldes.
Considerando
estas manifestaciones de la democracia, la Corte Constitucional ha señalado que
el modelo acogido en la Constitución se ubica en un punto medio entre los
modelos de participación exclusivamente representativos y los sistemas
predominantemente directos. Sobre el particular, en la sentencia      C-179 de
2002 indicó:
“La democracia participativa constituye una alternativa entre
la democracia directa y la representativa, que toma fundamento en la noción de
soberanía popular por oposición a la de soberanía nacional que sirve de soporte
al modelo de democracia representativa. La tesis de la soberanía nacional
estima que este atributo del poder político se radica en la nación, entendida
como la totalidad del cuerpo social, que viene a ser su titular. La tesis de la
soberanía popular, por el contrario, supone que la soberanía pertenece al
pueblo y que, conforme lo expusiera Rousseau, es la suma de todas las
voluntades individuales. Esta diferencia conceptual supone ciertas
consecuencias, especialmente la de la naturaleza del mandato que reciben los
elegidos. En la democracia representativa, los funcionarios públicos elegidos
democráticamente representan a la nación entera y no a sus electores
individualmente considerados, por lo cual el mandato que reciben no les impone
obligaciones frente a los electores. Tal mandato se denomina “representativo”.
En la democracia participativa, los elegidos representan la voluntad del pueblo
y reciben un mandato imperativo.”
6.2.1.4. Conforme a lo
expuesto, puede concluirse que la participación directa del pueblo en la
adopción de decisiones no siempre es posible prefiriéndose, por ejemplo y
frente a determinado tipo de asuntos, manifestaciones típicas de la  democracia
representativa. Así por ejemplo, en el artículo 170 de la Constitución se prevé
que el referendo no será procedente respecto de las leyes aprobatorias de
tratados internacionales, ni de la Ley de Presupuesto, ni de las leyes
relativas a materias fiscales o tributarias. En estos casos, el constituyente confió
a los canales institucionales de la representación, la adopción de las
decisiones en estas materias prescribiendo, en todo caso, que quienes ostentan
la representación están comprometidos con sus votantes, tal y como lo ordena el
segundo inciso del artículo 133 de la Carta al señalar que el
elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores,
del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.
6.2.1.5. La garantía del
principio pluralista y el reconocimiento de la diferencia multicultural
constituye una manifestación importante del derecho a la participación. En ese
contexto, la protección de las minorías étnicas y de sus tradiciones culturales
se encuentra constitucionalmente ordenada y, por ello, esta Corporación ha
amparado en diversas oportunidades el derecho a participar de las comunidades
indígenas, negras y raizales en las decisiones legislativas o administrativas
que las afectan de manera directa.  Para ello, la Corte ha advertido que la
consulta previa de tales comunidades es“imprescindible
para evitar la afectación irreversible de las prácticas tradicionales de las
comunidades diferenciadas, que constituyen sus modos particulares de
sobrevivencia como comunidades diferenciadas”[282].
6.2.1.5.1. Esta
Corporación ha reconocido que la consulta previa es uno de los varios
mecanismos de participación que tienen los grupos étnicos en tanto, además de
ese importante instrumento, cuentan con “(i) la elección
de dos senadores en circunscripción nacional especial por comunidades
indígenas; (ii) la posibilidad, ya desarrollada por la ley, de establecer una
circunscripción especial para asegurar la participación de los grupos étnicos
en la Cámara de Representantes; (iii) la obligación de que la conformación y
delimitación de las entidades territoriales indígenas se lleve a cabo con
participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo
concepto de la comisión de ordenamiento territorial, de acuerdo con el artículo
329 de la Carta; y (iv) el mandato de propiciar la participación de los
representantes de las comunidades indígenas en las decisiones respecto de la
explotación de los recursos naturales en sus territorios, según el artículo 330
de la Constitución”[283].
6.2.1.5.2. La
evolución jurisprudencial de la consulta previa ha sido particularmente
creativa en tanto las normas constitucionales no contienen una obligación
expresa en relación con la realización de la misma. Sin embargo, este Tribunal
ha considerado que ella encuentra apoyo normativo en los artículos 79, 329, 330
y 55 transitorio de la Constitución así como en normas internacionales. Las
referidas disposiciones constitucionales garantizan la participación en las
decisiones que puedan afectar el derecho al medio ambiente sano, y en las
relativas a la conformación de las entidades territoriales indígenas, a la
explotación de sus recursos naturales y a la regulación de la propiedad
colectiva de las comunidades negras.
A su vez, los
instrumentos de derecho internacional, y en particular el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo “sobre pueblos
indígenas y tribales en países independientes”, han tenido una
especial relevancia en esta materia. Así, el artículo 6 del referido convenio
establece lo siguiente:
“1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio,
los gobiernos deberán:
a) consultar a los pueblos interesados, mediante
procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas,
cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de
afectarles directamente;
b) establecer los medios a través de los cuales los
pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma
medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción
de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra
índole responsables de políticas y programas que les conciernan;
c) establecer los medios para el pleno desarrollo de
las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados
proporcionar los recursos necesarios para este fin.
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este
Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las
circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el
consentimiento acerca de las medidas propuestas.”
En concordancia
con lo allí dispuesto, la Corte Constitucional ha identificado la existencia de
un derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades étnicas que se
traduce en la obligación de consultar aquellas medidas administrativas y/o
legislativas que las afecten de manera directa en su identidad y existencia. En
esa dirección ha dicho:
“Las comunidades indígenas y
afrodescendientes deben contar con los espacios suficientes y adecuados de
participación en las decisiones que incidan en sus intereses. Ello con el fin
de evitar que, a través del ejercicio del poder político de que son titulares
los órganos representativos, sean implementadas políticas públicas que terminen
por erosionar su identidad como grupo diferenciado”[284].
6.2.1.5.3.  En
la determinación de aquellas comunidades que son titulares del derecho a la
consulta previa, la jurisprudencia adopta una perspectiva amplia. En esa
dirección, ha señalado que la caracterización de una comunidad, como titular
del derecho a la consulta previa, requiere definir las “condiciones
sociales, culturales y económicas que les da derecho a ser tratado como
“pueblo” (…)”. En esos casos lo serán  “i) por distinguirse de
otros sectores de la colectividad nacional, y estar regidos total o
parcialmente por sus propias costumbres y tradiciones; o ii) por de descender
de poblaciones que habitaban el territorio nacional en la época de la conquista
y colonización, y conservar sus propias instituciones sociales económicas
culturales y políticas o parte de ellas”[285].
La Corte completa su concepción de grupo étnico estableciendo que deben
compartir “características como la lengua, las instituciones políticas y
jurídicas, las tradiciones y recuerdos históricos, las creencias religiosas,
las costumbres  y la mentalidad o psicología colectiva que surge como
consecuencia de los rasgos compartidos”[286].
La
jurisprudencia constitucional, acudiendo al artículo 55 transitorio superior y
a la Ley 70 de 1993, ha reconocido que las comunidades negras se encuentran
comprendidas por lo dispuesto en el Convenio 169 de la OIT. La
sentencia C-169 de 2001 señaló:
“Es así como, en síntesis, la norma internacional en
comento (Convenio 169 de la OIT) hace referencia a dos requisitos que deben
concurrir a la hora de establecer quiénes se pueden considerar como sus
beneficiarios: (i) Un elemento "objetivo", a saber, la existencia de
rasgos culturales y sociales compartidos por los miembros del grupo, que les
diferencien de los demás sectores sociales, y (ii) un elemento
"subjetivo", esto es, la existencia de una identidad grupal que lleve
a los individuos a asumirse como miembros de la colectividad en cuestión De la
definición legal que consagra el artículo 2-5 de la Ley 70/93, se desprende que
las comunidades negras cumplen con esta doble condición, y por ende se ubican
bajo el supuesto normativo del Convenio mencionado”[287]
6.2.1.5.4. En
relación con la definición de los asuntos que deben ser consultados o las
medidas que suponen la afectación directa de la comunidad, esta Corporación ha
reiterado que se deben considerar tres supuestos o escenarios diferentes.
En primer lugar,
(i)
aquellas hipótesis en que la medida tiene por objeto regular un tópico que, por
expresa disposición constitucional, debe ser sometido a procesos de decisión
que cuenten con la participación de las comunidades étnicas, como sucede con la
explotación de recursos naturales. En segundo término, (ii) los eventos en los
cuales a pesar de que no se trata de esas materias, el asunto regulado por la
medida, está vinculado con elementos que conforman la identidad particular de
las comunidades diferenciadas y, en tercer lugar, (iii) aquellos casos en que,
a pesar de tratarse de una medida de carácter general, se regulan
sistemáticamente materias que conforman la identidad de las comunidades
tradicionales, por lo que puede generarse bien una posible afectación, un
déficit de protección de los derechos de las comunidades o una omisión
legislativa relativa que las discrimine.[288]
Deberán
consultarse aquellas medidas administrativas o legislativas que regulen
situaciones referentes al territorio, al aprovechamiento de la tierra rural y
forestal, a la explotación de recursos naturales en las zonas en que se
asientan las comunidades diferenciadas, a la conformación, delimitación y
desarrollo de relaciones con las demás entidades locales de las unidades
territoriales de las comunidades indígenas así como a los aspectos propios del
gobierno de los territorios donde habitan[289].
En estrecha conexión con lo señalado, la  Corte ha entendido que el territorio
tiene un significado especial, y por lo tanto, debe ser protegido por el
ordenamiento jurídico. Este se encuentra íntimamente ligado a la vida
comunitaria y al entendimiento espiritual y cósmico de los grupos étnicos.
6.2.1.5.5.
En
consideración a lo expuesto existe una obligación constitucional de consultar
previamente a su adopción, las medidas administrativas y legislativas que -de
conformidad con los parámetros que se han señalado- afecten de manera directa a
las comunidades étnicas.
Ahora
bien, cuando
se trata de consultas sobre medidas legislativas la Corte ha indicado que es
necesario diferenciar dos supuestos. El primero de ellos es aquel en el cual
una entidad gubernamental, en ejercicio de sus competencias, presenta un
proyecto de ley. Ante esta circunstancia, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que “la entidad debe brindarle a las comunidades, en un
momento previo a la radicación del proyecto en el Congreso de la República, las
debidas oportunidades para que ellas no sólo conozcan a fondo el proyecto sino,
sobre todo, para que puedan participar activamente e intervenir en su
modificación, si es preciso”[290].
El
segundo supuesto comprende los  proyectos de ley de iniciativa de los
congresistas. Se ha establecido que le corresponde al Gobierno Nacional, a
través de la entidad que pudiese tener competencias de acuerdo con lo
estipulado en el proyecto, adelantar de manera inmediata los procedimientos de
la consulta previa advirtiendo al ente legislativo sobre la necesidad de
concluir dicho trámite antes de continuar con los debates.[291]
La Corte ha
reconocido de manera expresa que el procedimiento de la consulta previa como un
derecho fundamental, debe garantizarse incluso en los proyectos de ley
relativos a la aprobación de tratados. Así, en la sentencia C-767 de 2012, la
Corte aludió a las diferencias que podría tener la obligación de adelantar la
consulta previa según se trate de tratados bilaterales o multilaterales.
Refiriéndose al primer grupo de tratados indicó:
“Respecto de la negociación de los tratados bilaterales
indicó que por su propia dinámica, suele realizarse en diversas rondas, a lo
largo de las cuales se discuten capítulos específicos del acuerdo y que siendo
ello así, cuando quiera que se aborden temas que afecten directamente a los
indígenas, éstos deberán ser consultados, en las condiciones fijadas por la jurisprudencia
constitucional.”
Y
más adelante, al ocuparse de la consulta en tratados multilaterales, sostuvo:
“De acuerdo con la complejidad del procedimiento antes
descrito, la Corte concluyó que la consulta previa a las comunidades indígenas
debe llevarse a cabo antes de que el Presidente de la República remita el
tratado y su ley aprobatoria al Senado. Así, las comunidades étnicas podrán ser
consultadas al momento de construir la posición negociadora colombiana ante el
respectivo foro internacional, con el propósito de que las minorías aporten
valiosos elementos de juicio al respecto y como expresión del cambio de
paradigma respecto de las relaciones de los Estados con las minorías étnicas
existentes dentro de su territorio. En todo caso, acotó, que la consulta
obligatoria será la que se realice con posterioridad a la suscripción del
acuerdo pero antes de aprobación congresional, con el propósito de que los
parlamentarios conozcan las consecuencias que, en materia de preservación de
los derechos de las minorías, puede implicar la aprobación del tratado
internacional.”
6.2.1.5.6. La
forma en la que deben llevarse a cabo las consultas cuando ello se encuentra
exigido, también ha sido objeto de desarrollo por parte de este Tribunal. Según
la Corte, el
procedimiento debe “efectuarse bajo la vigencia del principio de buena fe.
Esto significa que el ofrecimiento de espacios para la participación de las
comunidades tradicionales en la definición de las medidas legislativas y/o
administrativas, debe tener vocación de incidencia material en las mismas”[292].
Así mismo, este debe analizarse caso por caso y por lo tanto, no puede
responder a un único modelo. En él se deben “garantizar
los usos y costumbres de los pueblos indígenas, respetando sus métodos o
procedimientos de toma de decisiones que hubieren desarrollado”[293]
y se debe lograr un acuerdo “entre las autoridades gubernamentales
y los representantes de las comunidades indígenas y afrodescendientes [para]
las bases del procedimiento participativo”[294].
6.2.1.5.7. Cuando
la Corte debe examinar un cargo en relación con la eventual vulneración al
derecho de la consulta previa, es  imprescindible considerar, en cada caso,
aspectos tales como “(i) el contenido general de la ley y los contenidos
específicos de la misma respecto de los pueblos indígenas y afrodescendientes;
(ii) la finalidad de la ley y la relación que existe entre cada una de las
partes que la componen; (iii) la posibilidad de distinguir normas de la ley que
sean separables respecto de la misma; y (iv) las decisiones del legislador
respecto de los derechos de los pueblos indígenas y afrodescendientes”[295].
Se impone
entonces un análisis sistemático de la ley con el propósito de identificar si
se trata o no de una medida que pueda suponer la afectación directa de una
comunidad étnica protegida.
6.2.1.5.8.
Este
Tribunal ha señalado, al
ocuparse de las consecuencias jurídicas derivadas de la omisión de la consulta
previa o ante la realización de la misma sin el lleno de los requisitos
exigidos, que cuando ello ocurre será procedente, según el caso, o bien “la
declaratoria de inconstitucionalidad, total o parcial, de la normatividad
correspondiente, al oponerse al derecho de consulta previa” o bien, en caso
de ser ello viable “la exequibilidad condicionada del precepto, que
privilegie una interpretación que salvaguarde las materias que inciden en la
definición de identidad de las comunidades diferenciadas”[296].
6.2.1.5.9.
Debe
destacarse, finalmente, que
en la sentencia C-253 de 2013 la Corte estableció que un cargo por
desconocimiento del derecho a la consulta previa sólo puede abrirse paso cuando
se trata de medidas legislativas que se hubieren tramitado con posterioridad a
la sentencia C-030 de 2008, oportunidad en la cual se consolidó la regla
jurisprudencial en esta materia. Sostuvo en aquella oportunidad:
“(…) el hecho de que no
se haya planteado el problema de la aplicación de un procedimiento inexistente
en el ordenamiento jurídico pero desarrollado por vía jurisprudencial con
posterioridad al trámite y expedición de ciertas medidas legislativas, hace imperativo
que la Corte defina en esta ocasión la exigibilidad de este requisito para las
leyes ordinarias, estatutarias o aprobatorias de tratados, y en actos
legislativos que se hayan tramitado –no expedido-, después de la sentencia
C-030 de 2008. En efecto, resulta desproporcionado e irrazonable, el que un
procedimiento no contemplado en el ordenamiento jurídico como la consulta
previa, pueda ser exigible para medidas legislativas posteriores al
establecimiento de reglas procedimentales en esta materia por vía
jurisprudencial y de interpretación del Convenio 169 de la OIT. Lo anterior
supone la imposibilidad de juzgar o reprochar las actuaciones del Congreso con
base en un parámetro de control de constitucionalidad, fundamentado en reglas
inexistentes en el momento de tramitar una ley o acto legislativo. Sin embargo,
consolidado el precedente en el 2008 el Legislador ciertamente no puede ignorar
la existencia de este parámetro de control de constitucionalidad de las leyes y
debe ir más allá incorporándolo en la Ley orgánica del Congreso o a través de
una ley estatutaria”[297].
6.2.2.
Examen del cargo.
Para
la Corte, el análisis del cargo planteado permite diferenciar cuatro
dimensiones bajo las cuales puede ser entendido. La primera indica que se
desconoce el derecho de los ciudadanos a participar en las decisiones que los
afectan, como consecuencia de la celebración del TASP (Pacto de Bogotá) que
reconoce a determinadas autoridades judiciales la posibilidad de adoptar
decisiones relativas a la fijación o modificación de la situación general del
territorio. La segunda sugiere que la vulneración de tal derecho ocurre, no en
virtud de la celebración y aprobación del  tratado con ese propósito, sino
debido a la posibilidad prevista en sus cláusulas de que se adopten decisiones
judiciales que fijen o modifiquen límites sin que, en los procedimientos
correspondientes, se encuentre prevista la intervención de los ciudadanos. La
tercera, de forma análoga a la primera, advierte que se vulneran las normas
constitucionales que garantizan la consulta previa dado que el TASP (Pacto de
Bogotá) se celebró sin consultar previamente a las comunidades étnicas que
podrían verse afectadas directamente, en virtud de las disposiciones que sobre
procedimiento judicial fueron allí adoptadas. Finalmente, la cuarta dimensión
del argumento señala que dado que en el procedimiento judicial del TASP (Pacto
de Bogotá) no se prevé la participación de las comunidades étnicas que podrían
resultar afectadas por las decisiones que allí se adopten, se desconoce el
derecho a la consulta previa.
Para
la Corte ninguna de las dimensiones de tal argumento tiene vocación de
prosperidad. Esta conclusión se funda en las razones que se sintetizan a continuación.
6.2.2.1.
La celebración y aprobación de un tratado es uno de los supuestos en los cuales
el constituyente privilegió el carácter representativo de la democracia. En
efecto, de conformidad con lo establecido en la Constitución le corresponde al Presidente
de la Republica celebrar los tratados (art. 189.2) y al Congreso definir si los
aprueba o imprueba (art. 224). A su vez, el artículo 170 de la Carta excluye
del referendo las leyes aprobatorias de tratados. De conformidad con ello debe
señalarse que durante la celebración y aprobación de tratados no se encuentra
prevista, en principio y sin perjuicio del derecho a la consulta previa, la
participación directa de los ciudadanos en tanto estos intervienen mediante el
voto de sus representantes y el mandato asignado al Presidente de la República
para la dirección de las relaciones internacionales.
Así
pues, haciendo parte la disposición examinada, de un tratado celebrado por el
Gobierno Nacional y aprobado por el Congreso, no es posible concluir -desde
esta perspectiva- el desconocimiento del derecho de participación de los
ciudadanos en las decisiones que los afectan, en tanto tal garantía se
encuentra salvaguardada por la intervención de funcionarios elegidos
popularmente para representarlos.
6.2.2.2. No obstante
lo anterior y desde una perspectiva diversa, la acusación indica que el
reconocimiento de jurisdicción a la Corte Internacional de Justicia a efectos
de que decida asuntos relativos a los límites del Estado, impide la participación
de los ciudadanos en una decisión fundamental relativa al territorio. Ella
termina siendo delegada en esos tribunales y, de este modo, se impide toda
participación ciudadana.
Debe indicarse,
de una parte, que fue la misma Constitución la que estableció un procedimiento
único de variación de la situación general del territorio vigente al
promulgarse la Constitución de 1991, que no suponen una participación directa
de los ciudadanos. En efecto, según fue expuesto en otro lugar de esta
providencia, cualquier variación de la situación general del territorio solo es
posible mediante la aprobación y ratificación de un tratado.
Puede entonces
decirse que el Constituyente, en relación con la fijación y modificación de
límites, estableció un procedimiento en el que la participación de los
ciudadanos se manifiesta a través de los funcionarios que los representan
mediante la celebración de un tratado aprobado por el Congreso, controlado
previamente por la Corte Constitucional y ratificado por el Presidente de la
República.
6.2.2.3.
La
Corte considera que las disposiciones acusadas no desconocen el derecho a la
consulta previa de las comunidades étnicas. En efecto (i) en primer lugar el
contenido del tratado celebrado y aprobado mediante la ley 37 de 1961 no contiene
medidas que afecten de manera directa a tales comunidades. Se trata de
disposiciones generales que, en el marco de la internacionalización de las
relaciones del Estado, establecen el reconocimiento de jurisdicción a una Corte
Internacional para decidir diferentes clases de controversias. Ninguna de ellas
alude de manera directa a una comunidad étnica titular del derecho a la
consulta y, del hecho consistente en que de la ejecución de las cláusulas del
tratado pueda desprenderse una decisión que impacte sus territorios, no es
posible derivar una violación isufundamental de esa naturaleza. De hecho, la
atribución abstracta y general de jurisdicción a tribunales
internacionales para resolver cualquier controversia de derecho internacional
o, en particular, para decidir respecto de asuntos limítrofes, impacta a toda
la población del territorio, en tanto su existencia y alcance es una expresión
del principio unitario.
6.2.2.4. Ahora
bien, (ii) de conformidad con el precedente establecido en la sentencia C-253
de 2013 la consulta previa, como condición de validez de la aprobación de una
ley –lo que se extiende a aquellas que tienen por objeto aprobar un tratado-
solo es exigible cuando se trata de leyes tramitadas con posterioridad a la
sentencia C-030 de 2008. Siendo ello así, no resulta posible afirmar que la
celebración del “Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)”
hubiese desconocido una exigencia que no se encontraba vigente en aquel
entonces.
6.3. Cargo por
violación de los artículos 9 y 189 de la Constitución.
De acuerdo con
la acusación, el artículo XXXI del TASP (Pacto de Bogotá) que vincula a los
Estados americanos Partes al reconocimiento de la jurisdicción de la Corte
Internacional de Justicia para decidir controversias de derecho internacional,
incluida la decisión de controversias limítrofes, se opone a la obligación de
proteger la soberanía nacional y la autodeterminación en las relaciones
internacionales (art. 9)  así como a la obligación del Presidente de la Republica
de defender la independencia e inviolabilidad del territorio (art. 189).
La infracción de
la Constitución se produciría toda vez que el reconocimiento de jurisdicción a
la Corte Internacional de Justicia y, en consecuencia, la obligación de cumplir
las decisiones que adopten -incluso afectando la situación general del
territorio vigente al promulgarse la Constitución de 1991- constituye una
injerencia no autorizada en los asuntos del Estado, contraria a la
autodeterminación y a la soberanía, e impone al Presidente de la República la
obligación de asumir un comportamiento que impide defender el territorio
colombiano.
6.3.1. Los
principios de soberanía nacional y autodeterminación como fundamento de las
relaciones internacionales.
6.3.1.1. La Constitución
establece en su artículo 9º que las relaciones internacionales se fundamentan
en la soberanía nacional y en la autodeterminación de los pueblos. Dichos
principios se encuentran expresamente reconocidos en la “Carta de las
Naciones Unidas” al prescribir, de una parte, que “la organización esta
basada en el principio de la igualdad soberana de todos sus Miembros” (Art.
2 num. 1) y, de otra, “que ninguna disposición de esta Carta autorizará a
las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la
jurisdicción interna de los Estados, ni obligará a los Miembros a someter
dichos asuntos a procedimientos de arreglo conforme a la presente Carta”
(Art. 2 num. 7).
6.3.1.2. En
múltiples oportunidades esta Corporación se ha ocupado de establecer el alcance
del concepto de soberanía externa o, de otra forma dicho,  de la soberanía del
Estado en relación con otros Estados. Desde sus primeras sentencias, la Corte
destacó que la protección de la soberanía no era absoluta en tanto se encontraba
limitada, por ejemplo, por normas internacionales relativas al derecho
internacional humanitario. En esa dirección, la sentencia C-574 de 1992[298]
indicó:
“La
Constitución colombiana limita expresamente la competencia de las instancias
creadoras y aplicadoras del derecho, en beneficio de la obligatoriedad plena de
los principios del derecho internacional humanitario. Los expertos en derecho
constitucional -defensores por lo general de la teoría dualista en materia de
relaciones entre derecho interno y derecho internacional- suelen presentar
objeciones a esta idea de limitación del derecho nacional, en vista de que la
obligatoriedad de estas normas supraconstitucionales, cuya contingencia escapa
a los poderes públicos nacionales, violaría el postulado de la soberanía
nacional. Frente a semejante temor es preciso hacer algunas aclaraciones:
En
primer lugar, la idea de soberanía nacional no puede ser entendida hoy bajo los
estrictos y precisos límites concebidos por la teoría constitucional clásica. La
interconexión económica y cultural, el surgimiento de problemas nacionales cuya
solución sólo es posible en el ámbito planetario y la consolidación de una
axiología internacional, han puesto en evidencia la imposibilidad de hacer
practicable la idea decimonónica de soberanía nacional. En su lugar, ha sido
necesario adoptar una concepción más flexible y más adecuada a los tiempos que
corren, que proteja el núcleo de libertad estatal propio de la
autodeterminación, sin que ello implique un desconocimiento de reglas y de
principios de aceptación universal. Sólo de esta manera puede lograrse el
respeto de una moral internacional mínima que mejore la convivencia y el
entendimiento y que garantice el futuro inexorablemente común e
interdependiente de la humanidad. La paz mundial y la subsistencia planetaria
están en juego.” (Subrayas no hacen parte del texto original)
6.3.1.2.1. Precisó
entonces, desde sus primeras decisiones, que no resultaba posible entender que
el principio de soberanía se opusiera a que el derecho internacional impusiera
restricciones a la actuación de los órganos estatales que se ocupan de las
actividades de creación, interpretación y aplicación del derecho. Este punto de
partida dejaba claro que por razones de diferente naturaleza, algunas de
naturaleza empírica y otras de naturaleza jurídica, la capacidad de actuación
del Estado podría encontrarse sometida a diferentes restricciones. Entre el
primer grupo de razones se encuentran las que afirman que la actuación
contemporánea del Estado exige una constante y múltiple relación internacional
con el propósito de satisfacer necesidades relativas, por ejemplo, a la
protección del medio ambiente, a la ampliación de los mercados o al
aseguramiento de la paz. A su vez, entre el segundo tipo de razones están las
que advierten la existencia de un conjunto de normas internacionales cuyo
seguimiento por parte de los Estados es un valor superior de la sociedad
internacional, tal y como ocurre con las normas del ius cogens.
Este punto de
partida, consistente en afirmar los cambios a los que se ha visto sometido el
concepto de soberanía, se ha reflejado en la jurisprudencia posterior de esta
Corporación, en la que se explica la forma en que ello ocurre. Así por ejemplo,
en la sentencia C-187 de 1996 se adelantó la revisión
constitucional de la Ley 210 del 15 de septiembre de 1995, "Por medio
de la cual se aprueba el Protocolo de reformas a la Carta de la Organización de
los Estados Americanos 'Protocolo de Washington', suscrito en Washington el 14
de diciembre de 1992". Al ocuparse de analizar una disposición
en la que se preveía la posibilidad de suspender de la Organización a un Estado
cuyo gobierno fuera derrocado por la Fuerza, la Corte empezó por advertir que “[e]l
principio de no intervención se ha entendido como el respeto a la soberanía de
los Estados, esto es, la prohibición de injerir en los asuntos internos de
otros, mediante hechos o actos destinados a lograr objetivos de diversa índole”.
Luego de precisar que el concepto de soberanía popular reconocido en el
artículo 3º de la Carta, suponía la capacidad de la sociedad para
autodeterminarse, esto es, para definirse políticamente, sostuvo:
“(…) El concepto de soberanía en su doble proyección
(interna o inmanente y externa o transeúnte) ha evolucionado de modo
significativo, en armonía con las circunstancias históricas en las cuales ha
tenido que utilizarse. Muchos factores han incidido en su reformulación, entre
los cuales quizá el más relevante sea el relativo al proceso de progresiva
internacionalización de las relaciones entre las comunidades políticas
soberanas. Desde su conceptualización inicial hasta hoy, pudiera decirse que
las etapas extremas del proceso podrían caracterizarse de este modo: al
comienzo (siglos XVI y XVII) el problema teórico que debía resolverse consistía
en saber cómo era posible que comunidades soberanas pudieran, no obstante,
estar jurídicamente vinculadas por una regla de derecho supranacional. En la
actualidad, una paulatina inversión de perspectivas determina que el
interrogante más bien se formule de esta manera. ¿Cómo puede mantenerse la soberanía
como nota distintiva del poder estatal, si ineludiblemente cada comunidad
nacional está avocada a convivir y relacionarse con las demás, y tal
convivencia y relación sólo es pensable sobre la base de reglas comunes
aceptadas por los sujetos soberanos?
Kelsen ha mostrado, cómo el carácter antinómico de
las dos cuestiones es similar a la oposición entre los sistemas tolemaico y
copernicano, propuestos para interpretar los fenómenos de la mecánica celeste;
no es que el primero sea falso y el segundo verdadero, sino que el último
suministra situaciones más adecuadas y económicas a las actuales exigencias
fácticas. Si antes parecía nugatorio de la soberanía el sometimiento del Estado
a obligaciones supranacionales, hoy lo que parece problemático es seguir
predicando soberanía de poderes que fatalmente han de relacionarse en virtud de
un juego de reglas que les están supraordinadas.
Tal estado de cosas no ha determinado la disolución
del concepto de soberanía, pero sí su reformulación en términos que compatibilizan
la independencia nacional con la necesidad de convivir dentro de una comunidad
supranacional. Las obligaciones internacionales, difíciles antes de conciliar
con la existencia de un "poder autónomo, incondicionado y absoluto",
resultan perfectamente compatibles con un "poder con suficiente autonomía
para gobernar dentro de su territorio y obligarse frente a otros que hacen lo
mismo dentro del suyo".(…)”
6.3.1.2.2. A
partir de tal caracterización, la Corte concluyó que resultaba constitucionalmente
admisible la celebración de un tratado que tuviera por objeto la promoción de
determinadas formas de gobierno, en particular la democrática, en tanto “resulta
adecuada para regir las relaciones entre los hombres, concebidos como sujetos
dignos y autónomos.”
Años después, en
la sentencia C-621 de 2001, la Corte examinó si el artículo 13 del Código Penal
vulneraba el principio de soberanía. A juicio del demandante, dicha norma
permitía la no aplicación de la ley penal en supuestos en que un delito podía
considerarse cometido de manera concurrente en el Estado colombiano y en otro
Estado. A fin de concluir que la disposición no se oponía a la Carta, este
Tribunal abordó nuevamente el carácter relativo de la soberanía y describió su
evolución indicando:
“(…) El contenido y los límites del principio de
soberanía han ido evolucionando a la par del desarrollo de las relaciones
internacionales y de las necesidades de la comunidad internacional. En materia
de derechos humanos, medio ambiente y paz y seguridad mundiales, por ejemplo,
los Estados han aceptado redefinir su soberanía, matizando el concepto original
de soberanía absoluta, sin que ello implique menoscabo de este principio
fundamental del respeto mutuo entre estados iguales, en tanto sujetos de derecho
internacional.
Es posible distinguir varias etapas o momentos en la
evolución de este concepto. Basta para efectos de esta sentencia señalar tres
especialmente relevantes. En un primer momento, durante el siglo XVIII, tal
como lo recogen autores como Bodino (…) y Vattel (…), los monarcas ven en
la teoría de la soberanía la justificación de su absolutismo. En esta etapa el
concepto de soberanía tiende a ser absoluto, pero aún los teóricos del tema
sostienen que debe ejercerse dentro del respeto al derecho de gentes y del
derecho natural. Posteriormente, como resultado de las relaciones de
interacción e interdependencia entre Estados, surgen límites al absolutismo
justificados por la necesidad de preservar la coexistencia pacífica entre
sujetos iguales de derecho internacional. Una manifestación concreta de esto se
encuentra en el Artículo 2, párrafo 1, de la Carta de Naciones Unidas. Un
tercer momento de la evolución de este concepto se caracteriza por el
reconocimiento de límites adicionales a la soberanía, justificados por la
necesidad de respetar valores protegidos por el derecho internacional,
asociados a la dignidad del ser humano, la paz mundial, la democracia y la
conservación de la especie humana. No obstante esta evolución, el principio de
la soberanía continúa siendo un pilar del derecho internacional. Por eso, se
mantienen constantes tres elementos de la soberanía: (i) el entendimiento de
la soberanía como independencia (…), en especial frente a Estados con
pretensiones hegemónicas; (ii) la aceptación de que adquirir obligaciones
internacionales no compromete la soberanía (…), así como el
reconocimiento de que no se puede invocar la soberanía para retractarse de
obligaciones válidamente adquiridas (…); y (iii) la reafirmación del
principio de inmediación según el cual el ejercicio de la soberanía del Estado
está sometido, sin intermediación del poder de otro Estado, al derecho
internacional (…).
“Así entendida, la soberanía en sentido jurídico
confiere derechos y obligaciones para los Estados, quienes gozan de autonomía e
independencia para la regulación de sus asuntos internos (…), y pueden aceptar
libremente, sin imposiciones foráneas, en su condición de sujetos iguales de la
comunidad internacional, obligaciones recíprocas orientadas a la convivencia
pacífica y al fortalecimiento de relaciones de cooperación y ayuda mutua (...).
Por lo tanto, la soberanía no es un poder para desconocer el derecho
internacional, por grande que sea la capacidad económica o bélica de un Estado,
sino el ejercicio de unas competencias plenas y exclusivas, sin interferencia
de otros Estados. (…)”[299] (Subrayas no
hacen parte del texto original)
Con
posterioridad a tales consideraciones y refiriéndose al principio de
territorialidad penal, la Corte señaló lo siguiente:
“(…)
Por ello, carece de razón el actor al afirmar, fundándose en una tesis absoluta
tanto de la soberanía como del principio de territorialidad, que no puede el
Estado sopesar distintas razones y determinar cuándo sirve mejor a sus
intereses juzgar bajo sus leyes y mediante sus autoridades una determinada
conducta cometida parcial o totalmente en su territorio. El Presidente, como
director de las relaciones internacionales según lo prevé el artículo189,
numeral 2 de la Carta, ya sea directamente o a través de sus delegados, puede
con el fin de cumplir con los compromisos internacionales derivados de
convenios internacionales, apreciar distintos intereses estatales al decidir si
extradita o no a un sindicado y tales intereses pueden provenir tanto de
necesidades nacionales como de compromisos internacionales. (…)”
6.3.1.2.3. De lo
expuesto en este pronunciamiento, que sería empleado en otras providencias que
abordaban asuntos especialmente complejos en materia de soberanía[300],
se sigue una regla que debe orientar el examen de una acusación por la
violación de tal principio así como el de autodeterminación: no es posible, prima
facie, afirmar su violación cuando (i) el Estado tiene la capacidad de
actuar de manera independiente, (ii) asume libremente obligaciones que lo
vinculan en el derecho internacional o (iii) las relaciones que establece se
rigen por las normas del derecho internacional público, sin la intervención de
otros Estados.
6.3.1.3. Las
reglas así definidas, según se indicó, fueron reiteradas por la Corte
Constitucional en la sentencia C-578 de 2002 en la que adelantó el examen del
denominado “Estatuto de Roma”. En esa oportunidad, al establecer si vulneraban
la soberanía algunas de las reglas allí previstas, en particular la que
desplazaba la posibilidad de que los jueces nacionales juzgaran un asunto
respecto del cual había asumido jurisdicción la Corte Penal Internacional,
indicó:
“(…)
En cuarto lugar, un punto adicional relacionado con el ejercicio soberano de
las jurisdicciones nacionales debe ser analizado aquí. De conformidad con el
principio de complementariedad, cuando la Corte Penal Internacional admite un
asunto y ejerce su jurisdicción sobre nacionales de un Estado que delinquieron
en el territorio de dicho Estado, la justicia penal nacional correspondiente ya
no puede juzgar dicho asunto (artículo 20 ER). Cabe preguntarse si ello constituye
una violación de la soberanía del Estado colombiano. La Corte estima que no,
por las siguientes razones.
La
primera, y fundamental, es que la soberanía de un Estado existe para proteger a
los habitantes que residen en su territorio, no para amparar a quienes han
violado los derechos humanos o desconocido los mínimos establecidos en el
derecho internacional humanitario ni, mucho menos, para servir de muralla
infranqueable para quienes desea convertir un determinado territorio en un
escondite para gozar de impunidad.
(…)
Si
bien en todas las sociedades hay manifestaciones de violencia que quedan
impunes, los pueblos han llegado gradualmente a un consenso para definir el
grado de violencia cuya impunidad no puede ser tolerada porque ello destruiría
las bases de la convivencia pacífica de seres igualmente dignos. Cuando se
rebase dicho umbral, los autores de atrocidades contra los derechos humanos de
sus congéneres, sin importar la nacionalidad de unos u otros, su poder o
vulnerabilidad, ni su jerarquía o investidura, deben ser juzgados y sancionados
penalmente como una concreción del deber de protección que tiene todo Estado.
Cuando ese deber se viola, no por cualquier razón, sino por la circunstancia
extrema y evidente de que un Estado no está dispuesto a cumplir ese deber o
carece de la capacidad institucional para cumplirlo, la comunidad internacional
decidió que las víctimas de esas atrocidades debían ser protegidas por vías
institucionales y pacíficas de carácter judicial, mediante una Corte Penal
Internacional.
(…)
Por
ello, las limitaciones a la soberanía enunciadas están en consonancia con
los fines de protección y garantía a los derechos humanos y de respeto al
derecho internacional humanitario y representan un desarrollo del artículo 9 de
la Constitución.”(Subrayas no hacen parte del texto original)
La imposición de
restricciones a la soberanía es compatible con la Constitución y, en
consecuencia, las disposiciones del “Estatuto de Roma”, que establecían
regulaciones -precisamente en desarrollo de tal soberanía-  podían acogerse por
parte del Estado.
6.3.1.4. Esta
Corporación, como se sigue de sus providencias, ha establecido que a pesar del
carácter no absoluto de la soberanía y la autodeterminación de los Estados, a
estos sujetos de derecho internacional les es asegurado un contenido básico al
amparo del cual pueden actuar libremente y definir la forma de ordenarse
jurídica y políticamente. En esa dirección, la sentencia     C-644 de 2004, al
juzgar la constitucionalidad de la Ley 846 de 2003[301], advirtió
lo siguiente, luego de destacar la importancia de promover la consolidación de
formas democráticas:
“Pero
la exigibilidad de la democracia como presupuesto esencial para avanzar hacía
la intensificación de los procesos de integración económica, no puede conducir
a la imposición de un modelo de régimen político que contradiga la voluntad
soberana del pueblo manifestada en una Constitución y, en especial, los
derechos a la libre autodeterminación e independencia política del poder
soberano. Por ello, es trascendente que los tratados internacionales que se
dirijan a la obtención del citado fin, delimiten con suma atención y precisión
las materias atenientes a la integración económica y a las sanciones derivadas
por su incumplimiento, sin incluir disposiciones que conduzcan o se orienten
a exigir una transformación política del Estado soberano, no asumida
directamente por el poder constituyente originario.”(Subrayas no hacen
parte del texto original)
Así las cosas,
el mandato constitucional de proteger la soberanía y autodeterminación en las
relaciones internacionales del Estado tiene un “núcleo duro” que no admite
afectación y que se traduce en la facultad de los Estados, bajo ciertos
límites, de adoptar las decisiones relativas a su régimen constitucional y
legal. En ese núcleo queda comprendida una prohibición de renunciar o ceder
absolutamente el ejercicio de competencias del Estado. De ser así, se
“desnaturalizaría” la esencia de la soberanía[302]. Este
punto de partida es consistente con la autorización constitucional prevista en
los artículos 150.16 y  227 de la Constitución así como en el Acto legislativo
No. 2 de 2001, que adicionó el artículo 93 de la Carta, para la creación de
organismos supranacionales o para reconocer la jurisdicción de la Corte Penal
Internacional, respectivamente.
En cualquier
caso, la determinación de los comportamientos del Estado amparados por la
soberanía nacional y la autodeterminación, así como aquellos excluidos de tal
protección, no constituye una cuestión simple. En cada caso, esta Corporación
debe adelantar un juicio constitucional que tome en consideración, entre otras cosas,
(i) los mecanismos o instrumentos que se emplean para adoptar una medida, prima
facie, restrictiva de la soberanía, (ii) las razones en las que se funda la
restricción y (iii) la intensidad de la interferencia en las competencias de
las autoridades del Estado para la creación, interpretación y aplicación del
derecho.
6.3.1.5. Tal y como fue
precisado, la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido, en general, la
validez constitucional de los tratados en virtud de los cuales el Estado
Colombiano reconoce la jurisdicción de tribunales internacionales, sin oponerse
a ello la obligación de proteger la soberanía o la autodeterminación. En
consecuencia, el consentimiento manifestado por el Estado para someter ciertas
controversias ante órganos judiciales internacionales es, prima facie,
compatible con los principios en los que se fundamentan las relaciones
internacionales.
De hecho y tal
como se señaló anteriormente, en la actualidad Colombia reconoce la jurisdicción
de varios tribunales internacionales. Cabe referirse a algunos de ellos.
6.3.1.5.1. Colombia ha
aceptado la jurisdicción de la Corte Penal Internacional en los términos del
artículo 5° del “Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional”[303],
que establece su conocimiento sobre los crímenes de  genocidio, lesa humanidad,
guerra y agresión. Dicha Corte dispone de jurisdicción sobre “personas”[304]
en relación con la República de Colombia, desde el 5 de agosto de 2002. No
obstante, en lo concerniente a los crímenes de guerra, el Estado colombiano
efectuó una declaración, al amparo de lo dispuesto en el artículo 124 del
precitado Tratado, que lo facultó para no aceptar la jurisdicción del tribunal
internacional en mención desde la entrada en vigor del instrumento
internacional y por un término de siete años.
6.3.1.5.2. El Estado
colombiano también ha reconocido la jurisdicción del Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina que se ejerce en los términos de las Secciones 1ª a 6ª del “Tratado
de creación del Tribunal Justicia de la Comunidad Andina”[305] y de
la Decisión 500 de la Comunidad Andina, conforme a las cuales el citado órgano
judicial puede avocar conocimiento de (i) acciones de nulidad, (ii) acciones de
incumplimiento, (iii) acciones de interpretación prejudicial, (iv) recursos por
omisión o inactividad, (v) controversias laborales y (vi) procedimientos sumarios por
desacato de sentencias en acciones de incumplimiento.
De conformidad con lo previsto
en el aludido Tratado, corresponde al Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina declarar la nulidad de las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores o de la Comisión, de las Resoluciones de la Secretaría
General y de los Convenios que prevé el literal e) del Artículo 1° del mismo instrumento
internacional, dictados o acordados “con violación” de las normas que conforman
el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina. Es importante señalar que para su cumplimiento y de conformidad
con el artículo 41, las sentencias y
laudos del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina no requieren de
homologación o exequátur en ninguno de los Estados Miembros.
6.3.1.5.3. En semejante dirección el Estado también ha reconocido la jurisdicción
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los términos del artículo 63,
numeral 3°, de la “Convención Americana sobre derechos humanos”[306],
que comprende cualquier
caso que le sea sometido relativo a la interpretación y aplicación de las
disposiciones de ese Tratado, sobre la base del reconocimiento de su
competencia contenciosa. En adición a lo previsto en el referido
Tratado, el tribunal internacional referido, en ejercicio de su competencia
contenciosa, tiene jurisdicción en virtud de lo dispuesto en el “Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre derechos humanos en materia de
derechos económicos, sociales y culturales” y en la “Convención
Americana sobre desaparición forzada de personas”.
Cabe señalar,
que en el Instrumento de Aceptación de la jurisdicción de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, el Estado colombiano se reservó el derecho de “hacer
cesar” la jurisdicción de la misma “en el momento en que lo considerare
oportuno”.
6.3.1.6. A continuación,
la Corte enuncia algunos de los criterios relevantes para examinar el cargo
que, por violación de la soberanía y la autodeterminación, se plantea en esta
oportunidad.
6.3.1.6.1. La
soberanía en el desarrollo de las relaciones exteriores del Estado –usualmente
denominada como soberanía externa- no puede ser comprendida, en la actualidad,
como un concepto absoluto. Su consideración como un poder ilimitado para
imponerse no solo a los ciudadanos sino también a los otros Estados, no resulta
ni posible ni admisible en la actualidad. Esta restricción encuentra apoyo en
razones fácticas y jurídicas.
6.3.1.6.2. La asunción
libre y autónoma de obligaciones internacionales así como el deber de
cumplimiento de las mismas no constituye una violación de la soberanía y, por
el contrario, es la manifestación más clara de ella. En efecto, la
determinación del Estado de vincularse a obligaciones gobernadas por el derecho
internacional, actuando a través de las autoridades competentes y cumpliendo
los procedimientos internos para la salvaguarda de su orden constitucional,
constituye una de las expresiones básicas de la capacidad del Estado de actuar
en la sociedad internacional.
6.3.1.6.3. Ese poder
para contraer obligaciones constituye, asimismo, el fundamento para su
conclusión o terminación, de conformidad con las reglas del derecho
internacional. Es la soberanía y la correspondiente libertad para configurar
las relaciones entre Estados, la que explica la posibilidad de atribuir
responsabilidad en aquellos casos en los cuales, sin justificación válida, el
Estado incumple sus obligaciones.
6.3.1.6.4. La
soberanía exige también que las relaciones entre los Estados y entre estos
sujetos de derecho internacional y las organizaciones internacionales, se
desarrollen al amparo de un conjunto de normas cuyo origen sea su propia
voluntad, sin perjuicio de la observancia de normas imperativas (“ius cogens”).
Esto implica que no resulta posible, por regla general y salvo en lo
concerniente a  normas de ius cogens, que las relaciones internacionales
sean gobernadas por normas no consentidas.
6.3.1.6.5. La
soberanía, en estrecha conexión con la prohibición de no injerencia, también
amparada por el artículo 9 de la Carta, se opone a que los asuntos
exclusivamente internos pretendan ser regulados por poderes externos. En ese
contexto, en la definición del alcance y límites de la soberanía es
imprescindible establecer cuando se trata de un asunto de esa naturaleza.
6.3.2. La
obligación del Presidente de la República de defender la inviolabilidad del
territorio.
6.3.2.1. El
artículo 189 de la Constitución prevé en su numeral 6º la obligación del
Presidente de la República de proveer a la seguridad exterior defendiendo, para
ello, la inviolabilidad del territorio. La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha señalado que entre las funciones que el Presidente de la
República asume en su condición de Jefe de Estado se encuentran las relativas a
aquellas “(…) que denotan de manera clara la voluntad de la Nación de conformar
una unidad política propia, tales como las referidas a las relaciones
internacionales” (…)”[307].
En consecuencia, la relativa a la defensa de la inviolabilidad del territorio
expresa dicha condición.
En ese sentido,
la Corte ha sostenido que al Presidente de la República, “como Jefe de
Estado le concierne la dirección de las relaciones internacionales, la
seguridad exterior de la República, la declaratoria de guerra con permiso del
Senado de la República o, sin su autorización para repeler una agresión
extranjera, defiende la independencia y honra de la Nación, la inviolabilidad
del territorio, entre muchas otras.”[308]
6.3.2.2. La lectura del
numeral 6° en mención permite concluir que la defensa de la inviolabilidad del
territorio constituye un propósito articulado con la obligación de proveer la
seguridad exterior. Es por ello que la Corte, refiriéndose a tal numeral, ha
indicado que la “seguridad exterior del Estado” es un concepto que
hace relación a (i) la independencia y la honra de la nación, (ii) la
inviolabilidad del territorio y (ii) la situación de guerra exterior.”[309]
Sin el propósito
de agotar el significado de tal numeral, destaca la Corte que el deber de
asegurar la inviolabilidad del territorio, impone al Presidente de la República
una obligación de emprender todas las acciones normativas y fácticas, jurídicas
y políticas, con fundamento en el derecho interno y en el derecho
internacional, para proteger las condiciones que rigen la configuración y
delimitación del territorio. Se trata entonces de una obligación que implica no
solo contener materialmente cualquier afectación del territorio sino asegurar
el respeto de las disposiciones constitucionales que tienen por objeto su
protección.
6.3.3. Examen
del cargo.
Para la Corte
las disposiciones acusadas no desconocen ninguna de las disposiciones
constitucionales invocadas. A esta conclusión llega la Corte a partir de las
razones que a continuación se presentan.
6.3.3.1. La
celebración, aprobación legislativa y ratificación del “Tratado Americano de
Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)” fue expresión de la voluntad
soberana del Estado Colombiano de consentir la entrada en vigor de un
instrumento internacional orientado a desarrollar el postulado de proscripción
del uso de la fuerza para resolución de disputas y, en consecuencia, del
principio de solución pacífica de las controversias internacionales. Fue
precisamente en desarrollo de su soberanía y al amparo de los propósitos
aludidos, que en el marco del diálogo entre los Estados que conformaban la
otrora Unión Panamericana -hoy Organización de Estados Americanos-, la
República de Colombia asumió las obligaciones allí consignadas
El
reconocimiento de jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia no se
opone al núcleo protegido por la soberanía ni a la consecuente independencia o
autonomía que en el concierto internacional debe reconocerse al Estado
colombiano. Su soberanía, esto es, su capacidad para actuar o autodeterminarse
de conformidad con sus propios intereses, no se ve comprometida cuando la
obligación internacional es asumida voluntariamente.
Adicionalmente,
debe señalarse que no se trata de un instrumento internacional en el que la
República de Colombia ceda o transfiera su soberanía, de manera absoluta. Por
el contrario, fue precisamente en desarrollo de ella, que el Estado confirió la
facultad para que autoridades judiciales pudieran pronunciarse respecto de las
controversias que se suscitaran entre los Estados Partes con el objeto de
concluir una controversia de derecho internacional. De hecho esta Corporación
ha juzgado compatibles con la Constitución diferentes tratados en los que el
Estado colombiano ha reconocido la jurisdicción de la Corte Internacional de
Justicia[310].
Ahora bien, la
conclusión a la que arriba esta Corte respecto de la ausencia de violación de
la soberanía nacional, no implica la inexistencia de razones constitucionales
que puedan afectar la validez de las normas que se examinan. De acuerdo con
ello, es importante precisar que de la existencia de una dificultad
constitucional para aceptar la validez de un tratado no se puede concluir, por
ese solo hecho, una violación de la disposición constitucional que reconoce la
soberanía y la autodeterminación como el fundamento de las relaciones
internacionales. Se trata de juicios de diferente naturaleza de manera que toda
violación de los principios de soberanía y autodeterminación reconocidos en el
artículo 9º de la Carta es una violación de la Constitución pero no toda
infracción de una disposición constitucional constituye, al mismo tiempo, una
violación de la soberanía.
Así las cosas,
la conclusión a la que ahora arriba esta Corporación acerca de la inexistencia
de una infracción de los principios de soberanía y autodeterminación, es
plenamente compatible con el precedente fijado por esta Corporación según el
cual “adquirir obligaciones internacionales no compromete la soberanía.”
6.3.3.2. Las
normas demandadas no se oponen a la obligación del Presidente de la República,
establecida en el numeral 6 del artículo 189 de la Carta, de defender la
inviolabilidad del territorio. En primer lugar (i) las disposiciones demandadas
no le impiden prever y ejecutar las acciones que desde el punto de vista
jurídico o político sean requeridas para salvaguardar la conformación del
territorio prescrita en el artículo 101 de la Constitución. Esto implica que
ante las instancias judiciales y políticas que correspondan, actuando como Jefe
de Estado y como director de las relaciones internacionales, tendrá la
obligación de emprender todas las acciones que, según las normas del derecho
internacional y del derecho interno, resulten pertinentes para defender los
intereses del Estado.
En segundo lugar
(ii) tal y como fue establecido al adelantar el examen constitucional por el
cargo de violación del artículo 101, las disposiciones acusadas no pueden
suponer, en ningún caso, el desconocimiento de las reglas allí establecidas en
materia de variación de la situación general del territorio vigente en 1991.
Esto implica que el Presidente de la República tiene el deber de asegurar que
cualquier decisión adoptada en el plano del derecho internacional y que pueda
constituir una obligación de delimitar o modificar el territorio o los espacios
donde el Estado Colombiano se proyecta, ejerciendo jurisdicción o derechos de
explotación, sea compatible con el artículo 101 de la Carta.
En tercer lugar,
(iii) de las disposiciones acusadas no se deriva, en abstracto, una restricción
para interponer todos los recursos disponibles en el curso de procedimientos de
arreglo judicial, individualmente considerados, ni tampoco una prohibición de
acudir a los mecanismos que se requieran, con sujeción a la Constitución
Política, para cumplir la decisión adoptada por un tribunal internacional.
6.4. Cargo por
violación del artículo 226 de la Constitución.
Según el cargo
presentado, el artículo XXXI del TASP que vincula a los Estados americanos
Partes al reconocimiento de la jurisdicción de la Corte Internacional de
Justicia para decidir controversias de derecho internacional, incluida la
decisión de controversias limítrofes desconoce el deber de promover sobre bases
de conveniencia nacional la internacionalización de las relaciones del Estado
(art. 226). Ello es así dado que el reconocimiento de jurisdicción referido
conduce a un “resultado no provechoso” opuesto a la conveniencia.
6.4.1. La
obligación de respetar la conveniencia nacional en los procesos de
internacionalización del Estado.
6.4.1.1. El
artículo 226 de la Constitución prescribe que el Estado promoverá la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas sobre bases de conveniencia nacional. Las dificultades para
establecer el alcance del mandato de actuar conforme a la conveniencia nacional
permiten concluir que se trata de una expresión ambigua que podría ser
interpretada en múltiples direcciones. Aunque la expresión “conveniencia”
designa, en general, una situación de la cual se obtiene provecho o utilidad,
cabría preguntarse, entre otras cosas, ¿provecho o utilidad para quién?,
¿provecho o utilidad para alcanzar qué objetivos? ¿provecho o utilidad respecto
de qué?
Se trata
entonces de una norma constitucional cuyo aseguramiento se enfrenta a múltiples
dificultades. En la jurisprudencia de esta Corporación es posible identificar
al menos dos posibilidades interpretativas respecto de la posición que ocupa o
puede ocupar la “conveniencia nacional” en un juicio de constitucionalidad.
6.4.1.2. La
primera perspectiva se ha orientado a negar cualquier posibilidad de emplear
ese tipo de razones y algunas análogas al adelantar el examen a cargo de esta
Corporación. Así entonces, razones asociadas a la “conveniencia”, al “provecho”
o a la “oportunidad”, entre otras de similar naturaleza, serían irrelevantes
para emprender un juicio de constitucionalidad. Esta perspectiva fue claramente
planteada en la jurisprudencia temprana de esta Corporación –entre otras- en
las sentencias C-333 de 1994, C-390 de 1994, C-178 de 1995 y C-655 de 1996.
En la última de
ellas este Tribunal, al iniciar el juicio de Ley 285 del 14 de junio de 1996,
"Por medio de la cual se aprueba el Tratado sobre el traslado de
personas condenadas, suscrito en la ciudad de Madrid entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Reino de España, el 28 de abril de 1993” indicó:
“El
examen de fondo que le corresponde efectuar a esta Corporación, consiste en
comparar las disposiciones del texto del tratado internacional que se revisa y
el de su ley aprobatoria, con la totalidad de las disposiciones del
ordenamiento superior, para determinar si las primeras se ajustan o no a la
Constitución Política, independientemente de consideraciones de conveniencia,
oportunidad, efectividad, utilidad o eficiencia, las cuales son extrañas al
examen que debe efectuar la Corte Constitucional, que se limita a factores
exclusivamente jurídicos.”(Subrayas no hacen parte del texto)
De esta manera,
la Corte estimó –lo que, a su turno, fue confirmando en múltiples oportunidades[311]- que las
razones asociadas a la conveniencia no son propiamente constitucionales y, por
ende, no se erigen en referentes jurídicos. En particular, en la sentencia
C-750 de 2008, este Tribunal aludió a una fundamentación más completa de las
restricciones que se imponían a un juicio de conveniencia al definir el
alcance del control que habría de ejercer respecto del “Acuerdo de
promoción comercial entre la República de Colombia y los Estados Unidos de
América”,
sus “Cartas adjuntas” y sus Entendimientos”, suscritos en
Washington el 22 de noviembre de 2006 y la Ley aprobatoria número 1143 de 4 de
julio de 2007:
“Cabe
recordar, que en relación con el juzgamiento de los tratados internacionales
existen varias órbitas de competencia, correspondiéndole a la Corte
Constitucional la jurídica, y a las instancias políticas la de conveniencia
expresada en el margen de configuración de los términos del tratado, potestad
que ostentan tanto el Presidente de la República (…), al momento de la
negociación, como el Congreso cuando debate su incorporación al ordenamiento
jurídico interno mediante su aprobación (…).
En
efecto, los aspectos de conveniencia, oportunidad, efectividad y utilidad de
los acuerdos comerciales son materias ajenas a las funciones jurídicas
que le han sido asignadas a la Corte Constitucional como guardiana de la
integridad y supremacía de la Constitución (art. 241-10 superior). Su
valoración corresponde constitucionalmente al Presidente de la República en
ejercicio de la dirección de las relaciones internacionales (art. 189-2) y al Congreso
de la República al disponer la aprobación o improbación de los tratados
(art. 150-16) (…).” (Subrayas no hacen parte del texto original)
Y más adelante
señaló:
“(…)
En correspondencia con lo anterior, las pérdidas económicas que pudiera
ocasionar determinadas medidas adoptadas en el acuerdo comercial no hacen per
se inconstitucional la norma, pues ellas corresponden a los órganos de
decisión política al momento del análisis de conveniencia que emana de las
negociaciones propias frente a tratados complejos donde cada Estado Parte tiene
que ceder parte de sus intereses con la finalidad de alcanzar el intercambio
comercial. (…)”(Subrayas
no hacen parte del texto original).
Identificando
las autoridades responsables de valorar la conveniencia de un acuerdo, estimó
la Corte en la sentencia antes citada:
“En
relación con la conveniencia del mismo, como base de las internacionalización
de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas, consagrada en
el artículo 226 de la Constitución, dada la naturaleza atípica del Acuerdo, su
balance debió ser apreciado al momento de la celebración y aprobación del
Acuerdo por los órganos políticos, a quienes incumbe de primera mano su
consideración junto con la conveniencia.
Cabe
aclarar, la posibilidad de que existan varias interpretaciones, opiniones y
valoraciones sobre la equidad y conveniencia del Acuerdo, así como distintas
alternativas hipotéticas de interpretación acordes con la Constitución, lo que
lleva a reconocer la presunción de validez y de constitucionalidad del mismo,
con base en el principio in dubio pro legislatoris.”
Ahora bien, la
última afirmación de la Corte sugiere que admite algún control constitucional a
partir de la conveniencia, en tanto advierte que, ante diferentes perspectivas
respecto de ella en un tratado, debería preferirse la decisión del legislador[312]. Sin embargo,
la Corte no avanzó en establecer cómo podría desarrollarse el control.
En síntesis, el
planteamiento de la Corte conduce no a negar la existencia de un mandato de
actuación de conformidad con la conveniencia nacional, sino a excluirlo como
parámetro del control constitucional a su cargo. En esa medida, al amparo de un
extendido margen de acción derivado de la función consistente en dirigir las
relaciones internacionales y de la función de aprobar o improbar los tratados
sometidos a su consideración, le corresponderá al Presidente de la República y
al Congreso –respectivamente- valorar la conveniencia del tratado respectivo.
6.4.1.3. Una
segunda perspectiva le ha conferido a la conveniencia nacional la condición de
parámetro de control. Ello ha significado que entre los argumentos para
declarar la constitucionalidad de un instrumento, se efectúe una referencia al
cumplimiento o no de dicha exigencia. Esta línea de argumentación se manifiesta
en al menos dos formas. Una de ellas advierte expresamente, de manera genérica
o específica, que el tratado resulta ajustado a la conveniencia. De otra parte,
la segunda, sin hacer una mención particular a la conveniencia, incorpora en la
argumentación juicios relativos al provecho o utilidad del instrumento que se
examina.
En la sentencia
C-358 de 1996, en la que se adelantaba el examen del "Acuerdo entre el
gobierno de la República de Colombia y el gobierno del Reino Unido de la Gran
Bretaña e Irlanda del Norte, por el cual se promueven y protegen las
inversiones", suscrito en Londres el 9 de marzo de 1994 y de la Ley
246 de 1995, la Corte presentó, entre otros, los siguientes argumentos:
“(…)
En efecto, estos preceptos, salvo en cuanto se concretan en los compromisos
plasmados en el artículo 6º, no ofrecen motivo de reserva frente a la Carta
Política, pues contribuyen a la internacionalización de las relaciones
económicas del Estado y responden a claros motivos de conveniencia nacional
(C.P., artículo 226). Es un hecho notorio que los grandes proyectos de
infraestructura, de los cuales depende en gran medida el crecimiento económico
del país, no serían posibles sin la contribución del capital y la tecnología
extranjeros.”(Subrayas no hacen parte del texto)
Y más adelante
indicó:
“(…)
Una visión integral de la Carta Política permite concluir que ésta busca, como
uno de sus propósitos fundamentales, la resolución pacífica de los conflictos.
Para el logro de este objetivo consagra una serie de mecanismos que tienden a
desconcentrar la administración de justicia y a establecer mecanismos
alternativos de solución de controversias tales como las jurisdicciones
especiales, los jueces de paz, la conciliación o el arbitramento.
En
razón de la naturaleza de las diferencias que pueden suscitarse con ocasión de
las inversiones a las que se refiere el Tratado sub examine,
puede llegar a ser mucho más conveniente y pacífico que sea un organismo
internacional especializado o un tribunal de arbitraje quien las solucione.”
(Subrayas no hacen parte del texto)
En otra
oportunidad, en la sentencia C-363 de 2000, al examinar la Ley 513 del 4 de
agosto de 1999, “Por medio de la cual se aprueba el “Convenio de Cooperación
Turística entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la
República de Cuba”, hecho en la ciudad de la Habana a los veintiún (21) días
del mes de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995)”, se dijo:
“Ahora
bien, dentro de un contexto internacional, donde la tendencia del mundo está
encaminada a establecer mercados más abiertos como consecuencia de los procesos
de internacionalización y globalización, y por ende exige desarrollar
actividades bien planificadas que consulten una estrategia básica que permita
integrar el ordenamiento físico-espacial, la dinámica del mercado y el soporte
tecnológico, el Convenio materia de revisión busca lograr una mayor cooperación
entre los dos países que permita diseñar una estrategia de globalización que
facilite el desarrollo del turismo en los dos países a nivel internacional. E
igualmente, la celebración del Convenio se enmarca dentro de los postulados
constitucionales relativos a la orientación de la política exterior hacia
la integración latinoamericana y del Caribe y a la internacionalización de
las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de
equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.”
Esta valoración
de la conveniencia nacional se ha producido en otras providencias[313].
Incluso, recientemente, la Corte ha establecido una fórmula para adelantar el
juicio constitucional de conveniencia. En efecto, en la sentencia C-051 de
2012, la Corte sostuvo refiriéndose al contenido de cláusulas económicas lo
siguiente:
“Esta
condición, en todo caso, no significa que el contenido de las cláusulas
económicas de los acuerdos en mención esté del todo excluido del ámbito del
control de constitucionalidad. Concurre un mandato superior específico,
contenido en el artículo 226 C.P., según el cual el Estado promoverá la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional. De
acuerdo con esta previsión, la Corte ha entendido que en el evento en que
las cláusulas económicas se muestren manifiestamente contrarias a las
mencionadas bases de negociación, es imperativa la declaratoria de
inexequibilidad de los contenidos normativos correspondientes, ante el
explícito desconocimiento de la Constitución.” (Subrayas no hacen parte del
texto)
Conforme a ello,
el examen de la Corte es de simple evidencia. Basta que las disposiciones no
sean manifiestamente inconvenientes para que, desde la perspectiva de la
Constitución, puedan ser declaradas conformes a ella. Solo cuando logre
evidenciarse un perjuicio indiscutible o la ausencia de provecho, podrá la
Corte declarar la inconstitucionalidad del tratado por desconocimiento del
artículo 226 de la Constitución.
6.4.1.4. La
Corte precisa, siguiendo la segunda perspectiva y, en particular, el criterio
establecido en la sentencia C-051 de 2012 antes citada, que con fundamento en
el mandato de promover la internacionalización de las relaciones sobre bases de
conveniencia, es posible adelantar un examen constitucional que considere el
“provecho” o la “utilidad” del tratado. Ahora bien, este juicio debe
considerar, de una parte, que la “conveniencia” es una expresión que admite
diversas interpretaciones y, por ello, no es unívoca y, de otra, que en
relación con la apreciación de la conveniencia, el Presidente de la República y
el Congreso cuentan con un amplio margen de acción que debe ser protegido.
Así pues, la
Corte tiene la atribución de examinar la conveniencia de un tratado. Sin
embargo y por las razones indicadas, el examen debe limitarse a establecer si
las normas no son manifiestamente inconvenientes. Se trata entonces de un
juicio débil conforme al cual si no se constata una inconveniencia
absolutamente incuestionable, evidente y clara, no podrá formularse reproche de
ninguna naturaleza. Por ello, en aquellos casos en los que se planteen diversas
interpretaciones acerca de la conveniencia o inconveniencia de un tratado, la
Corte debe reconocer un margen de acción en favor de las autoridades políticas.
En todo caso, el examen constitucional de conveniencia nacional en los términos
señalados, no se opone a que esta Corte considere relevantes los efectos o la
oportunidad de un tratado, para examinar su impacto en otras disposiciones de
la Carta.
6.4.2. Examen
del cargo.
Para la Corte
las disposiciones examinadas no desconocen la conveniencia nacional a la que
alude el artículo 226 de la Constitución. En efecto, un tratado que establece
un procedimiento de arreglo judicial a efectos de resolver pacíficamente las
controversias con otros Estados contribuye, de manera manifiesta, a la debida
inserción de la República de Colombia en el concierto internacional.
Ahora bien, el
carácter conveniente de un conjunto de disposiciones que, como las demandadas
en esta oportunidad tienen por supuesto el sometimiento de una controversia a
un trámite heterocompositivo con el objeto de que un tercero tome una decisión
imparcial, no puede definirse –prima facie- en función de los resultados
que puedan obtenerse en cada una de las controversias. Por el contrario, el
juicio abstracto que debe adelantar la Corte, le impide considerar tal
argumento dado que así desconocería la naturaleza misma de tales
procedimientos.
Conforme a lo
expuesto y sin perjuicio de las conclusiones a las que arribó la Corte al
confrontar las normas demandadas con el artículo 101 de Constitución, la Corte
considera que el reconocimiento de jurisdicción a la Corte Internacional de
Justicia no es manifiestamente inconveniente.
6.5. Conclusión
parcial.
6.5.1. El
artículo XXXI del TASP no desconoce el artículo 59 transitorio constitucional
dado que esta norma constitucional, al establecer la prohibición de control
jurisdiccional de la Constitución, comprende únicamente el examen judicial que
tenga la aptitud de expulsar o excluir directamente del ordenamiento jurídico
normas constitucionales. En atención a ello, el reconocimiento de jurisdicción
de la Corte Internacional de Justicia en el artículo XXXI, no implica una
habilitación para declarar inexequibles o anular normas de la Constitución en
tanto sus decisiones tienen efectos en el plano del derecho internacional.
Ahora bien, admitiendo que el referido reconocimiento de jurisdicción tuviera
el alcance propuesto en la acusación, debe señalarse que los tratados de
límites, aunque se integran al bloque de constitucionalidad, no hacen parte de
la Constitución en el sentido previsto en el artículo 59 transitorio de la
Carta.
6.5.2.  El
artículo XXXI del TASP (Pacto de Bogotá) no vulnera los artículos 2, 3, 79, 329
y 330 de la Constitución, dado que el reconocimiento de jurisdicción allí
establecido no se opone al derecho de los ciudadanos a participar en las
decisiones que los afectan ni el derecho a la consulta previa de las
comunidades étnicas. En
efecto, en relación con la variación de la situación general del territorio al
momento de promulgarse la Constitución de 1991, la Constitución estableció un
procedimiento en el que la participación de los ciudadanos se manifiesta a
través de los funcionarios que los representan mediante la celebración de un
tratado aprobado por el Congreso, controlado previamente por la Corte
Constitucional y ratificado por el Presidente de la República. Adicionalmente,
el derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas no se desconoce dado
que, de una parte, de la celebración de un tratado en el que se reconoce
jurisdicción a una Corte Internacional de Justicia no se desprende una
afectación directa; y, de otra, frente a una decisión judicial, como lo sería
la que se podría derivar de un pronunciamiento de la Corte Internacional de
Justicia, no se encuentra prevista la consulta previa. En todo caso cualquier
afectación territorial que pueda impactar las comunidades étnicas, solo será
constitucionalmente posible mediante la celebración, aprobación y ratificación
de un tratado que, llegado el caso, deberá ser consultado previamente con
dichas comunidades, como regla del trámite interno de la ley aprobatoria del
mismo, en ningún caso oponible internacionalmente.
6.5.3.
El artículo XXXI del TASP (Pacto de Bogotá) no se opone a los principios de
soberanía y autodeterminación establecidos en el artículo 9º de la Carta así
como tampoco a su artículo 189.6. Considerando que la asunción libre de un
compromiso por parte del Estado es una de las manifestaciones más importantes
de la soberanía y de la autodeterminación en la sociedad internacional, no
puede afirmarse su violación cuando de manera autónoma el Estado ha dispuesto
obligarse por las disposiciones de un tratado.
6.5.4.
El Presidente de la República en su condición de Jefe de Estado y encontrándose
obligado a proteger la inviolabilidad del territorio, está habilitado para
emprender todas las actuaciones materiales, jurídicas y políticas que sean
posibles según el ordenamiento constitucional e internacional, para mantener la
integridad del territorio. De la disposición demandada no se desprende una
restricción definitiva que le impida adelantar las actuaciones previstas en el
ordenamiento jurídico y, adicionalmente, según lo concluido al adelantar el
examen de la acusación por violación del artículo 101, el Jefe de Estado tiene el deber
de asegurar que ninguna decisión adoptada en el plano del derecho internacional
conduzca a la infracción del artículo 101 de la Carta.
6.5.5. El
artículo XXXI del TASP (Pacto de Bogotá) no desconoce la obligación
constitucional de desarrollar el proceso de internacionalización de las
relaciones sobre bases de conveniencia. El juicio de conveniencia es un juicio
débil en tanto debe respetar el margen de apreciación del que disponen las
autoridades políticas para valorar la utilidad o provecho de la celebración de
un tratado. En atención a ello solo cuando el instrumento que se examine es
manifiestamente inconveniente podrá este Tribunal declarar su
inconstitucionalidad. El reconocimiento de jurisdicción de la Corte
Internacional de Justicia previsto en el artículo acusado no puede juzgarse
manifiestamente inconveniente. En efecto, el establecimiento de un mecanismo
heterocompositivo para resolver pacíficamente diversos tipos de controversias
con otros Estados, no puede juzgarse en si mismo inconveniente ni puede serlo
por los resultados a los que conduzca. De acuerdo con ello, el reconocimiento
de tal jurisdicción no se evidencia manifiestamente inútil o inconveniente y,
por consiguiente, no vulnera el artículo 226 de la Carta.
7. Consideración
final: afirmación constitucional de los principios internacionales de
proscripción del uso de la fuerza para la resolución de disputas y de solución
pacífica de controversias.
7.1. La
Constitución Política establece, fiel al propósito constituyente, no solo que
la Paz es uno de los propósitos de la Constitución (preámbulo) y uno de los
fines del Estado (art. 2) sino también que es un derecho y un deber de
obligatorio cumplimiento (art. 22). Adicionalmente existen múltiples
referencias constitucionales a la paz como propósito, como deber o como
supuesto de normalidad institucional[314]. Esta Corporación ha
tenido oportunidad de caracterizar el significado y fundamento constitucional
de la Paz en diferentes oportunidades. La sentencia C-579 de 2003 indicó lo
siguiente:
“Uno
de los fines esenciales de toda organización política es asegurar la
convivencia pacífica, por ello la paz es uno de los primeros fines buscados por
la comunidad (…), tal como se reconoció en la Plenaria de la Asamblea Nacional
Constituyente: "La organización política tiene como fin primordial la
convivencia pacífica. La paz fue uno de los principales fines buscados en el
nuevo consenso social, al punto de ser llamado ese cuerpo "la
Constituyente de la paz" (…). La paz es un presupuesto del
proceso democrático, libre y abierto, y condición necesaria para el goce
efectivo de los derechos fundamentales (…).
Desde
una perspectiva constitucional, la paz no debe ser entendida únicamente como la
ausencia de conflictos sino como la posibilidad de tramitarlos pacíficamente (…).
En este sentido puede considerarse como ausencia de conflictos o
enfrentamientos violentos (núcleo mínimo), como efectiva armonía social
proveniente del pleno cumplimiento de los mandatos de optimización contenidos
en las normas de Derechos Humanos (desarrollo máximo) o como la atenuación de
los rigores de la guerra y la “humanización” de las situaciones de
conflicto (Derecho Internacional Humanitario como manifestación del derecho a
la Paz en tiempos de guerra) (…).
Por
lo anterior, la paz ha sido reconocida como uno de los propósitos fundamentales
del Derecho Internacional tal como se evidencia en el Preámbulo de la Carta de
las Naciones Unidas (…), en varias de las disposiciones de la misma (…), en el
Preámbulo de la Declaración Universal de Derechos Humanos (…), así como en el
Preámbulo y en la Carta constitutiva de la Organización de Estados Americanos
(…). También en el contexto americano, tanto en el Pacto de Derechos Civiles y
Políticos, como en el Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales,
firmados en 1966, la Paz aparece como el fin al que se orienta el
reconocimiento de los derechos allí mencionados (…).”
Así entonces la
paz, en tanto se erige el fundamento de la organización política impone, además
del deber evitar la guerra, la obligación de solucionar los conflictos mediante
procedimientos pacíficos. Ese deber vincula a todas las autoridades y
ciudadanos y, por ello, el ordenamiento jurídico debe prever mecanismos
eficaces para prevenir y gestionar las disputas. El aseguramiento de la paz
constituye un presupuesto necesario para la materialización de los propósitos y
derechos definidos por el constituyente de 1991.
7.2. En el
derecho internacional también se reconoce y protege la paz. Una de sus
manifestaciones más importantes se encuentra en el principio de solución
pacífica de las controversias internacionales. Dicho principio es consecuencia
de la codificación, cristalización y consagración del postulado de proscripción
del uso de la fuerza para la resolución de disputas internacionales, consignado
en el artículo 2°, numeral 4°, de la “Carta de las Naciones Unidas” y,
de manera previa, en los artículos 10 y 12 del otrora “Pacto de la Sociedad
de Naciones”.
Se trata de un
principio fundamental de derecho internacional, que no sólo permite la
realización de los propósitos de la Organización de Naciones Unidas –como
organización internacional con vocación mundial por antonomasia–, sino que
constituye la base sobre la que se erige el orden jurídico internacional. La
Corte Internacional de Justicia, con ocasión de la decisión del Caso “Military
and paramilitary activities in and against Nicaragua” -controversia
suscitada entre la República de Nicaragua y los Estados Unidos de América-,
tuvo oportunidad de aludir al precitado principio en los siguientes términos:
“(…)
El hecho de que los principios mencionados previamente, reconocidos como tales,
hayan sido codificados o previstos en convenciones multilaterales no significa
que dejen de existir y ser aplicables como principios de derecho
consuetudinario, incluso en relación con las Partes de tales convenciones.
Principios como el de la no utilización de la fuerza, la no
intervención, el respeto a la independencia y la integridad territorial de los
Estados, y la libertad de navegación, continúan siendo vinculantes como
parte del derecho internacional consuetudinario, no obstante la aplicación
de disposiciones de derecho convencional en los que han sido incorporados.
(…)”.[315]
(Destacado fuera de texto).
De conformidad
con el aparte transcrito, el postulado de proscripción del uso de la fuerza
para la resolución de disputas internacionales no sólo dispone de la condición
de principio de derecho internacional. Es, a su turno, una norma de derecho
internacional consuetudinario.
La práctica de
la República de Colombia, en su condición de sujeto de derecho internacional,
evidencia una acérrima defensa y sujeción a tal postulado, de manera
ininterrumpida. En efecto, el Estado colombiano apoyó diferentes propuestas de
disposiciones, en el curso de las negociaciones de proyectos de tratados
constitutivos de organizaciones internacionales[316],
mediante las cuales se pretendió ejecutar el postulado referido, a saber: la
consagración de la obligación de recurrir a mecanismos convencionales de
arreglo pacífico de controversias y su posterior establecimiento.
7.3. El tribunal
internacional referido en la decisión citada -Caso “Military and
paramilitary activities in and against Nicaragua”-, hizo referencia, a su
vez, al principio de solución pacífica de las controversias internacionales. El
aparte relevante de la sentencia dispone:
“(…)
La Corte, sin embargo, ha de recordar a su vez otro principio de derecho
internacional, uno que es complementario a los principios de carácter
prohibitivo examinados arriba, respeto por el cual es esencial en el mundo
de hoy: el principio de que las partes en cualquier controversia, en
particular, cualquier controversia cuya continuación es probable que ponga en
peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad, debe buscar una solución por
medios pacíficos. Consagrado en el artículo 33 de la Carta de las Naciones
Unidas, que indica, a su vez, una serie de medios pacíficos disponibles, el
principio dispone del estatus de derecho internacional consuetudinario.
(…)”.[317]
(Destacado fuera de texto).
En atención a la
afirmación efectuada por la Corte Internacional de Justicia, el principio de
solución pacífica de las controversias internacionales, es “complementario” al
postulado de proscripción del uso de la fuerza para la resolución de disputas
internacionales y, a su turno, norma de derecho internacional consuetudinario.
La afirmación sobre el carácter complementario del principio, aun cuando
implica una estrecha conexión con el postulado referido, reconoce la existencia
de distinción entre éste último y aquel. En esa medida y considerando que el
tribunal internacional efectúa mención separada de cada uno de los principios
de derecho internacional, evocando el carácter de derecho consuetudinario de
ellos individualmente considerados, no es posible concluir que se trata del
mismo postulado.
7.4. La
obligación en relación con el principio de solución pacífica de las
controversias internacionales se encuentra consignada en el artículo 1°
(numeral l°),  artículo 2° (numeral 3°) y artículo 33 (numeral 1°) de la “Carta
de las Naciones Unidas”.
Es preciso
señalar que el principio de solución pacífica de las controversias
internacionales no se encuentra previsto únicamente en el tratado constitutivo
de la Organización de Naciones Unidas. En el sistema interamericano, el
principio referido se erige, a su vez, en fundamento de la Organización de
Estados Americanos y de su organización interestatal antecesora, la otrora
Unión Panamericana. La “Carta de la Organización de Estados Americanos”,
adoptada en Bogotá D.C., República de Colombia, el 30 de abril de 1948,
aprobada mediante la Ley 1ª de 1951 y en vigor, para el Estado colombiano,
desde el 13 de diciembre de 1951, prevé en sus artículos 24 y 26 –entre otros–,
la obligación de solucionar pacíficamente las controversias internacionales
entre los Estados Partes.
Considerando que
el Estado colombiano es, a la fecha, Estado Parte de las aludidas “Carta de
las Naciones Unidas” y “Carta de la Organización de Estados Americanos”,
la obligación internacional de solución pacífica de las controversias,
consignada en las cláusulas de esos instrumentos internacionales, tiene plena
vigencia por vía convencional e, incluso -en atención a lo advertido por el
tribunal internacional-, por vía del derecho internacional consuetudinario.
7.5. La
constitucionalidad condicionada del artículo XXXI del “Tratado Americano de
Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)” no invalida ni afecta la
obligación internacional que se encuentra contenida en los dos tratados
constitutivos de la Organización de Naciones Unidas y la Organización de
Estados Americanos, en relación con la solución pacífica de controversias.
En efecto, la
decisión que adoptará esta Corporación no implica el desconocimiento o la conclusión
de la obligación internacional de no recurrir al uso de la fuerza para resolver
las disputas. Ello en la medida en que la prohibición (i) persiste en su
condición de principio de derecho internacional; (ii) continúa consagrada
–entre otros– en los tratados constitutivos aludidos; (iii) es norma de derecho
internacional consuetudinario; y (iv) continúan disponibles mecanismos de
solución pacífica de controversias en otros instrumentos internacionales[318].
En consecuencia,
la decisión que en esta oportunidad adoptará la Corte y que se contrae a
declarar contrarias a la Constitución las normas que permiten reconocer
jurisdicción a la Corte Internacional de Justicia asuntos expresamente
excluidos de ello en virtud de lo dispuesto en el Artículo 101 de la Carta, no
implica pronunciamiento alguno respecto de la posibilidad de acudir a tales
procedimientos para resolver otro tipo de asuntos. En todo caso, el Estado
colombiano continúa obligado a tramitar y resolver pacíficamente las
controversias internacionales que se puedan suscitar en materia de fijación o
modificación de límites y, en consecuencia, no se opone a acudir en tanto
resulten compatibles con el artículo 101 de la Carta a los otros procedimientos
de arreglo pacífico previstos también en la “Carta
de las Naciones Unidas”, la “Carta de la Organización de los Estados
Americanos” y el derecho internacional consuetudinario.
7.6. La
prohibición del uso de la fuerza para la resolución de las controversias
relacionadas con la fijación o modificación de límites, permanece incólume y
vigente en el derecho internacional. Las
restricciones que la Constitución Política impone en esta materia (art. 101)
excluyen algunos –y no la totalidad– de tales mecanismos de solución pacífica
de controversias. En esa medida, el condicionamiento efectuado por la Corte no
puede entenderse, bajo ninguna circunstancia, como una derogación interna del
principio de derecho internacional de proscripción del uso de la fuerza
para la resolución de disputas internacionales, máxime si se considera el
fundamento que tiene la paz en diferentes disposiciones constitucionales.
Por
consiguiente, determinaciones del constituyente primario como la de excluir
determinados mecanismos de solución de controversias internacionales para
asuntos específicos –como el procedimiento de arreglo judicial para la fijación
y modificación de límites, objeto del presente examen–, no se opone al
preámbulo, al artículo 2 o al artículo 22 de la Carta, que consagran la paz
respectivamente, como fundamento de la organización política, como fin del
Estado y, adicionalmente, como un derecho y un deber de obligatorio
cumplimiento.
Esta Corte,
mediante la Sentencia C-381 de 1996 -reiterada en la Sentencia C-287 de 2002-,
ha señalado que la ratificación de tratados que propendan por la búsqueda de la
paz, asignando jurisdicción a tribunales internacionales para la resolución de
controversias, es una de las maneras en que los Estados y, en particular, la
República de Colombia, puede perseguir el mantenimiento de la misma; sin embargo,
ha advertido que no es el único mecanismo para propender por tal fin ni la
forma exclusiva para cumplir el mandato constitucional previsto en el artículo
22 de la Constitución:
“(…)
Como puede verse, la búsqueda de la paz es un objetivo que ha existido desde
siempre entre los Estados y frente al cual Colombia siempre ha permanecido
atenta ya sea prestando la colaboración necesaria o ratificando los
diferentes instrumentos internacionales que persiguen ese fin. (…)”[319].
(Destacado fuera de texto).
Así pues, el
procedimiento judicial ante tribunales internacionales para resolver una
cuestión relativa a la fijación o modificación de límites, no es el único
mecanismo previsto para solucionar pacíficamente una controversia, ni puede confundirse
con el deber constitucional de garantizar la paz  ni con la obligación
internacional de resolver, pacíficamente, las disputas.
Interpretaciones
en sentido diferente se traducirían en una conclusión, contraría a la regla de
supremacía constitucional, según la cual tendría que surtirse, siempre, el
procedimiento judicial ante tribunales internacionales aun cuando ello
significare desconocer preceptos constitucionales específicos. Por el
contrario, esta Corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre eventos
en los cuales cláusulas de tratados que le asignan competencia a tribunales
internacionales y, en particular, a la Corte Internacional de Justicia,
eventualmente, generan “dificultades de carácter constitucional”[320].
En ese sentido, la Sentencia C-944 de 2008 destacó:
“(…) Así pues, existe la opción de que si el Gobierno
considerara inconveniente aceptar el sometimiento de sus eventuales
controversias a uno de los referidos mecanismos (arbitraje o decisión de la
Corte Internacional de Justicia), o si esta corporación encontrara que de
alguna manera uno de ellos o ambos suponen alguna dificultad de carácter
constitucional, el Estado colombiano se abstenga de aceptar dichas
posibilidades y se acoja en cambio a la de la conciliación, prevista en la
parte final del mismo artículo 18. La Corte retoma este aspecto más adelante,
al ocuparse del análisis de constitucionalidad del Anexo G. (…)”. (Destacado fuera de
texto).
Lo anterior,
implica que el Estado colombiano, por medio del Gobierno Nacional, está en la
obligación de abstenerse de aceptar el mecanismo que suponga una dificultad de
carácter constitucional y, por lo tanto, acudir a otro medio de solución de
controversias -aún si no está previsto en el tratado- para resolver
pacíficamente una disputa o diferendo, salvaguardando el orden constitucional.
7.7. En
síntesis, ni la constitucionalidad condicionada que en esta oportunidad será
declarada ni el orden constitucional que lo prescribe, desconocen ni vulneran
la obligación constitucional de asegurar la paz y la obligación internacional
de resolución pacífica de controversias, en la medida en que para la resolución
de controversias asociadas a la fijación o modificación de límites, continúa
rigiendo “la posibilidad de tramitar los conflictos pacíficamente”, a
través de los mecanismos existentes.
III. CONCLUSIÓN
GENERAL.
1. Demandas e
intervenciones.
1.1. La Corte
Constitucional acumuló las demandas de inconstitucionalidad presentadas por el
ciudadano Juan
Manuel Santos Calderón -Presidente de la República- (D 9907), los ciudadanos
Juan Carlos Moncada Zapata, Jéssica Alejandra Mancipe González y Carlos Eduardo
Borrero González (D 9852) y por el ciudadano Oscar Fernando Vanegas Ávila (D
9886), contra disposiciones de la Ley 37 de 1961 por la cual se aprueba el Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas o Pacto de Bogotá.
1.2. Fueron
invitados a presentar intervenciones de coadyuvancia u oposición a las
demandas: los expresidentes de la República, autoridades del Gobierno Nacional,
el Presidente del Congreso de la República, autoridades y organizaciones de la
sociedad civil del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina,
instituciones y autoridades académicas, expertos en derecho internacional y
excancilleres de Colombia. Se recibieron numerosos documentos de
invitados y de ciudadanos en ejercicio de su derecho de participación. Fue
allegado debidamente el concepto de rigor del Procurador General de la Nación.
2. Problemas
jurídico-constitucionales.
2.1. Vulneración
del artículo 101 de la Constitución Política -que dispone la modificación
de los límites de Colombia sólo a través de tratados internacionales con
aprobación del Congreso de la República y ratificación del Presidente de la
República- por la Ley 37 de 1961 aprobatoria del Tratado Americano de
Soluciones Pacíficas o Pacto de Bogotá, específicamente: (i) el artículo
XXXI, mediante el cual el Estado Colombiano reconoce la jurisdicción de la
Corte Internacional de Justicia para decidir controversias jurídicas sobre
asuntos de derecho internacional -entre ellos, de límites- con cualquier otro
Estado Americano parte; y (ii) el artículo L, que ante el incumplimiento
de obligaciones impuestas en sentencias de la Corte Internacional de Justicia,
prevé un mecanismo consultivo regional de ministros de relaciones exteriores
para acordar medidas de ejecución de las decisiones judiciales -entre ellas, la
ejecución de sentencias sobre límites-.
2.2. Desconocimiento
del artículo 59T
de la Constitución
-prohibición de juzgamiento de actos de la ANC de 1991-, los artículos 2, 3,
79, 329 y 330 de la Constitución -consagratorios de los derecho de
participación general y de las comunidades étnicas-, los artículos 9, 226 y
189 de la Constitución, por el artículo XXXI de la Ley 37 de 1968,
aprobatoria del Tratado Americano de Soluciones Pacíficas -Pacto de Bogotá-,
mediante el cual los Estados Partes reconocen la jurisdicción de la Corte Internacional
de Justicia para definir controversias sobre asuntos de derecho internacional
-incluidos asuntos limítrofes-.
3. Competencia.
3.1. La Corte
Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad presentadas contra normas de la Ley 37 de 1961 por la
cual se aprueba el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas o Pacto de Bogotá,
instrumento internacional que fuera objeto de ratificación el 14 de octubre de
1968 y materia de denuncia el 27 de noviembre de 2012.
3.2. Los
fundamentos de la competencia para examinar leyes aprobatorias de  tratados
perfeccionados, demandados en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, son: (i) la cláusula general de competencia para el
control constitucional de las leyes, incluyente de aquellas aprobatorias de
tratados internacionales -Constitución, art. 241.4-; (ii) el precedente
jurisprudencial vigente sentado en las sentencias C/027 de 1993 y C/400 de 1998
de esta Corte, ratificatorio de la potestad para examinar tratados perfeccionados
por el Gobierno de Colombia, en virtud del principio de supremacía de la
Constitución y de la guarda de su integridad y prevalencia -Constitución, arts.
4 y 241-.
3.3. Es también
constitucionalmente admisible el control judicial para decidir demandas contra
leyes aprobatorias de tratados públicos denunciados por el Gobierno Nacional,
tras la cesación del correspondiente vínculo internacional, en tanto estén
produciendo o puedan producir efectos jurídicos para el Estado Colombiano que
se tengan por incompatibles con la Constitución.
3.4. El Pacto
de Bogotá fue denunciado el 27 de noviembre de 2012, y en consecuencia no
vincula actualmente a Colombia. No obstante, al amparo de su artículo XXXI se
han dictado decisiones judiciales que afectan la situación de los límites
internacionales de la República, para cuya realización podrían ser activados
los mecanismos previstos en el artículo L del mismo. Ante tal situación
jurídica, la Corte revisará las disposiciones demandas, como lo haría respecto
de una norma legal derogada que continuara produciendo efectos en derecho
virtualmente contrarios a la Constitución.
4. La tensión
entre tratados internacionales y normas constitucionales: historia
jurisprudencial y constituyente.
4.1. La Corte
Suprema de Justicia (1910-1991), desarrolló líneas jurisprudenciales partiendo
de la incompetencia absoluta para realizar un control judicial de los tratados
y sus leyes aprobatorias, pasando por la competencia para ejercer el control
formal de las leyes de aprobación, hasta llegar a la tesis del control material
de los tratados por incompatibilidad con preceptos sustantivos de la
Constitución, mientras no estuviesen perfeccionados. En salvamentos de voto se
consideró procedente el examen constitucional de tratados perfeccionados, para
hacer efectiva la preminencia de las normas constitucionales sobre cláusulas de
tratados internacionales -prevalencia del derecho interno-, enfrentando la
tesis inicialmente mayoritaria de la abstención de control de normas
internacionales -prevalencia del derecho internacional-. Finalmente, en las
décadas de los setenta y los ochenta se afirmaron las tesis intermedias del
control formal intemporal y del control material anterior al perfeccionamiento
del vínculo internacional, intentando una ponderación de los principios en
tensión.
4.2. La Asamblea
Nacional Constituyente de 1991 concibió un proceso concurrente de formación del
consentimiento internacional del Estado, basado en la iniciativa del Presidente
de la República para la celebración de tratados con otros estados u organismos
internacionales, como director de las relaciones exteriores, en la autoridad del
Congreso para su aprobación, como  representante del poder soberano del Pueblo,
y en la revisión de la exequibilidad de los mismos por la Corte Constitucional,
en cuanto guardián de la supremacía de la Constitución.
4.3. El control
de constitucionalidad de los tratados internacionales quedó diseñado en la
Carta Fundamental -artículo 241.10-, con las siguientes características: (i)
automático -sin menester de demanda ciudadana-; (ii) integral -sobre la
totalidad del tratado respecto de todas las normas constitucionales-; (iii)
previo -anterior al perfeccionamiento del instrumento ya aprobado por el
Congreso y sancionado por el Ejecutivo-; (iv) definitivo -sin admitir nuevas
revisiones del mismo ni por vía de demanda ni de oficio-. Con la imposición del
control judicial sobre todo tratado previo a su ratificación o adhesión, esto
es, antes del surgimiento de la obligación internacional para el Estado, quiso
el Constituyente evitar conflictos entre las cláusulas del acuerdo
internacional y las normas constitucionales, haciendo imposible la vinculación
de Colombia a un tratado contrario a la Carta Fundamental. Así, la función
preventiva del control “previo” de constitucionalidad logra reafirmar la
supremacía de la Constitución y, simultáneamente, la seguridad jurídica en las
relaciones internacionales de las que es sujeto el Estado colombiano.
4.4. Desde el 17
de febrero de 1992, la Corte Constitucional ha realizado el control de tratados
internacional aprobados mas no perfeccionados, conforme al artículo 241.10 de
la Constitución.
4.5. Además de
estas revisiones ordinarias, se ha ocupado del control constitucional previo y
preventivo de tratados en situaciones atípicas o especiales, consolidando otras
reglas jurisprudenciales, a saber: (i) control de tratados aprobados por una
sola cámara en los términos del artículo 58 transitorio de la Constitución de
1991; (ii) revisión de instrumentos internacionales que debiendo ser tramitados
como tratados solemnes, esto es, sometidos a la aprobación del Congreso, fueron
anunciados como acuerdos de procedimiento simplificado; (iv) control de
tratados aprobados en vigencia de la Constitución anterior y no perfeccionados;
(v) juicio estricto de cláusulas de aplicación provisional de TI -224 CP- para
prevenir la vigencia incontrolada de normas contrarias a la CP -elusión
constitucional-. Todo lo anterior, en la idea constituyente de prevenir el
surgimiento de obligaciones internacionales que problematizaran el cumplimiento
por su contradicción con alguna disposición constitucional.
5. La tensión
jurídica entre cláusula convencional -internacional- y norma constitucional
-interna-: control de tratados internacionales perfeccionados.
5.1. A
diferencia de los instrumentos internacionales ratificados -o adheridos o
aceptados- al amparo de la Constitución de 1991, los tratados y sus leyes
aprobatorias, anteriores a 1991, no fueron objeto de control previo de
constitucionalidad, quedando abierta la posibilidad de conflictos normativos
entre una cláusula internacional de un tratado previamente perfeccionado y una
disposición constitucional vigente. Tal es el caso, planteado por los
demandantes, entre algunas estipulaciones del Tratado Americano de Soluciones
Pacíficas o Pacto de Bogotá -artículo XXXI y normas de la Constitución Política
-artículo 101, entre otros-.
5.2. La ausencia
de regulación constitucional expresa, respecto del control de tratados
internacionales perfeccionados, ha conducido a desarrollos jurisprudenciales
sobre el modo de compatibilizar la norma internacional convencional con el
derecho constitucional. Inicialmente, (i) la Corte Constitucional se declaró
competente para conocer de tratados ya perfeccionados por el procedimiento de
ratificación -C 027 de 1992 sobre el Concordato-; además, declaró la
inconstitucionalidad de normas demandadas por contravenir preceptos
constitucionales, acogiéndose a la noción de ‘infracción manifiesta de norma de
competencia del derecho interno’ para fundar su atribución. Posteriormente,
(ii) la Corte -C 276 de 1993- retomó la tesis tradicional de la inhibición
frente a tratados perfeccionados, no admitiendo la posibilidad de que el Estado
colombiano examinara tales acuerdos  internacionales. En la primera decisión,
se resolvió la tensión reconociendo prevalencia al derecho interno; en el
segunda, dando aplicación preferente al tratado internacional.
5.3. Finalmente,
(iii) la Corte en revisión de constitucionalidad de la Ley 406 de 1997
aprobatoria de la Convención de Viena sobre el derecho de los Tratados de 1986
-C 400 de 1998-, aludió a la competencia para decidir de fondo demandas de
inconstitucionalidad de tratados perfeccionados, al tiempo que  destacó la
necesidad de cumplir los compromisos internacionales válidamente contraídos por
Colombia.
6. Armonización
del principio de supremacía de la Constitución -derecho interno- y el
principio pacta sunt servanda -derecho internacional-.
6.1. De la
voluntad del Constituyente de 1991, de la tradición jurídica de Colombia en su
respeto por el derecho internacional y, específicamente, de la consagración de
los dos tipos de principios en tensión en la propia Constitución Política
-supremacía de la Carta, de un lado, y fuerza vinculante de los tratados y
buena fe, de otro-, deriva para esta Corte un deber de armonización de los
mismos, a través de la compatibilización de sus mandatos en la mayor medida
posible.
6.2. La
Constitución de Colombia eleva a categoría de “Principios Fundamentales”,
entre otros en que se fundamentan las relaciones exteriores del Estado: “el
reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por
Colombia”. Así, las autoridades públicas, ya legislativas, ejecutivas o
judiciales, han de guardar en sus actuaciones la observancia de ciertos
principios que rigen el orden jurídico internacional y las relaciones entre los
estados, a condición de haber sido aceptados por Colombia.
6.3. En general,
se acepta que se trata de la igualdad jurídica de los estados, la
autodeterminación de los pueblos y la no intervención, el deber de solución
política de los conflictos y la abstención en el uso de la fuerza, entre otros,
y puntualmente, el principio pacta sunt servanda o la obligatoriedad de
los tratados válidamente celebrados y el principio bona fides o el deber
de buena fe en el cumplimiento de las obligaciones internacionales contraídas.
Y en cuanto a la aceptación por Colombia de tales principios internacionales
-condición para el reconocimiento de su fuerza normativa-, baste agregar que el
Estado es parte de los tratados internacionales del Derecho de los Tratados
-Convenciones de Viena I y II, de 1969 y 1986I y II, respectivamente-.
6.4. El
principio de supremacía de la Constitución goza de consagración constitucional
-artículo 4-: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de
incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se
aplicarán las disposiciones constitucionales”. Tal consagración entre
nosotros proviene del concepto de soberanía popular, de donde emana el poder
público, y principalmente, el poder constituyente. En virtud de tal principio,
no deben existir en el ordenamiento jurídico nacional normas jurídicas que le
sean contrarias, correspondiendo a la Corte Constitucional velar por la
aplicación de dicha prevalencia como guardián de “la integridad y supremacía
de la Constitución -artículo 214-. Partiendo de este mandato, la Corte
Constitucional consideró que incluso las leyes aprobatorias de tratados y los instrumentos
internacionales perfeccionados podían ser declarados inexequibles en caso de
contradicción con las disposiciones constitucionales. Y así lo reconoció en el
precedente jurisprudencial -C 400/98- y procedió en la sentencia C-027 de 1993.
6.5. Tanto el
principio del derecho interno de supremacía constitucional como los principios
internacionales del pacta sunt servanda y bona fide, son “principios
fundamentales” incorporados como tales en el título I de la Constitución
Política vigente. Y la constitucionalización de estos -y otros-principios del
derecho internacional, implica que el reconocimiento de la fuerza vinculante de
los tratados internacionales de que es parte Colombia y la buena fe en el
cumplimiento de las obligaciones internacionales, son mandato soberano del
Constituyente. En suma, la tensión que puede surgir entre normas
constitucionales y disposiciones de los tratados -o entre el deber de
aplicación prevalente de la Constitución y el pacta sunt servanda- no es
irreconciliable, en cuanto ambos se hallan consagrados en el ordenamiento
constitucional en la jerarquía de principios fundamentales. Corresponde el
intérprete autorizado de la Constitución, procurar su armonización.
7. Normatividad
demandada: artículo XXXI de la ley aprobatoria del TASP -Pacto de Bogotá- y
restantes.
7.1. El “Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)” es uno de
los tres instrumentos internacionales sobre los que se erigió el actual Sistema
Interamericano –conjuntamente con la “Carta de la Organización de Estados
Americanos”, suscrita en Bogotá D.C., República de Colombia, el 30 de abril
de 1948 y el “Tratado interamericano de asistencia recíproca”, adoptado
en Río de Janeiro, República Federativa de Brasil, el 2 de septiembre de 1947.
Es principio de Ius Cogens o norma del internacional imperativo, inderogable
por los Estados del mundo, la prohibición de la “agresión” de un estado a otro;
y principio del derecho internacional aceptado por Colombia, el deber de
solución pacífica de los conflictos internacionales y la prohibición del uso de
la fuerza. En desarrollo de tales postulados universales, la comunidad
hemisférica concibió el Tratado en cuestión, en consonancia con la Carta
constitutiva de las Naciones Unidas.
7.2. Mediante la
disposición transcrita, los Estados signatarios que devinieron en Partes del “Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)” aceptaron reconocer de
manera inmediata la jurisdicción de la Corte
Internacional de Justicia para dirimir las controversias suscitadas entre ellas
sobre, cualquier cuestión de derecho internacional. Entre los asuntos de orden
internacional bajo su jurisdicción, se entienden incluidas las controversias
limítrofes.
7.3.
El artículo XXXI supone la aceptación sin restricciones -salvo la utilización
de fórmulas jurídicas previstas en el derecho internacional- de la jurisdicción
del mencionado tribunal internacional, a partir de la fecha en que se
perfeccionó su vínculo internacional. La aludida disposición configura, por
consiguiente, una “cláusula compromisoria abierta”, en la medida en que
somete a los Estados Partes a un procedimiento judicial ante el citado tribunal
internacional para dirimir eventuales disputas sobre “cualquier asunto de
derecho internacional”. Las “cláusulas compromisorias abiertas”, se
oponen a las “cláusulas compromisorias cerradas” que, exclusivamente,
someten a jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia controversias
suscitadas entre Estados por término limitado o sobre materias específicas de
derecho internacional, y que esta Corporación ha revisado entre otras, en las
Sentencias C-673 de 2002 y C-944 de 2008.
7.4. La
expresión “ipso facto” prevista en el artículo XXXI tiene por propósito
consagrar la aceptación de la jurisdicción de la Corte Internacional de
Justicia de manera inmediata, una vez se haya perfeccionado el vínculo
internacional con el Tratado. Tal cláusula no alude, en modo alguno, al término
de cumplimiento de las decisiones, sentencias, fallos o providencias proferidos
con sustento en dicha jurisdicción por parte de ese tribunal internacional. Por
consiguiente, no es procedente una lectura del artículo XXXI que suponga que
dicha expresión latina allí prevista aluda a la ejecución automática o “ipso
facto” de las decisiones, sentencias, fallos o providencias proferidos por
la Corte Internacional de Justicia, en la medida en que no corresponde al objeto
de la cláusula ni refleja lo consagrado en la misma.
7.5. El artículo
“L” consagra el procedimiento aplicable en el evento en que un Estado dejare de
cumplir con lo que se disponga en un fallo de la Corte Internacional de
Justicia o en un laudo de un Tribunal Arbitral. Bajo ese supuesto, se consagra
la obligación de promover una ‘Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones
Exteriores’, en el ámbito del Sistema Interamericano, antes de acudir a la
instancia de la Organización de Naciones Unidas -Consejo de Seguridad-. Da
cuenta del entendimiento, entre los Estados participantes, de agotar los
recursos del sistema americano antes de acudir a otros mecanismos previstos en
el sistema universal, por ejemplo, en la “Carta de las Naciones Unidas”.
7.6. Las
demás normas demandadas del Capítulo IV sobre “Procedimiento Judicial”
-artículos XXXII a XXXVII-, son las relativas: (i) al derecho de las partes en
controversia de recurrir ante la Corte Internacional de Justicia, a falta de
solución conciliatoria y en ausencia de convenio arbitral; (ii) a la facultad
de la CIJ para decidir acerca de su competencia sobre el litigio; (iii) a la
terminación de la controversia por declaración de incompetencia de la CIJ
fundada en los artículos V, VI y VII del Tratado; (iv) a la obligación de las
partes de someterse a arbitraje ante la declaración de incompetencia de la CIJ
por motivo diferente -arbitraje obligatorio-; (v) y a otras reglas de decisión
y procedimiento de ella.
8. El territorio
nacional y el artículo 101 constitucional.
8.1. El territorio es un
presupuesto de existencia del Estado en tanto se erige (i) en el sustrato
material en el que los habitantes concretan sus intereses vitales, (ii) en el
espacio que determina el ejercicio de las competencias por parte de las
autoridades públicas, (iii) en el ámbito resguardado de cualquier injerencia
externa no autorizada y (iv) en el marco que delimita el ejercicio de la
soberanía.
8.2. Esta importancia se
manifiesta también en el hecho de que el artículo 101 de la Constitución defina
claramente los elementos que se encuentran comprendidos por el territorio.
Según lo dispuesto en el artículo 101 hacen parte de la República de Colombia
el territorio continental, los territorios de ultramar (refiriendo al
archipiélago de San Andrés, Providencia, Santa Catalina y a la isla de Malpelo,
además de las islas, islotes, cayos, morros y bancos que le pertenecen) y un
conjunto de espacios donde el Estado Colombiano ejerce soberanía, jurisdicción
y/o explota económicamente, a saber: el subsuelo, el mar territorial, la zona
contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio
aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y
el espacio donde actúa.
8.3. Es fin esencial del Estado,
mantener la integridad territorial (art. 2), así como la obligación de sus
autoridades asegurar la inviolabilidad del territorio, extendido, de
conformidad con las reglas aplicables, a cada uno de sus componentes.
8.4. Las normas
constitucionales que definen los elementos integrantes del territorio o
establecen las reglas relacionadas con su delimitación, tienen una especial
fuerza normativa por el carácter esencial que ostentan en la conformación del
ordenamiento jurídico y político de la Nación. Tal relevancia normativa tiene
consecuencias: (i) la posibilidad de primacía general de normas
constitucionales referidas al territorio respecto de cualquier otro tipo de
normas; (ii) la presunción de inconstitucionalidad de cualquier
restricción, limitación, afectación o incidencia en los mandatos o
prohibiciones que establece el artículo 101 -cláusula general de definición
territorial-. El establecimiento de una primacía general y una presunción de
inconstitucionalidad en la materia, guarda correspondencia con la práctica
jurisprudencial de la Corte orientada a establecer parámetros de interpretación
más estrictos cuando se examinan normas que pueden afectar intereses
constitucionales significativos y esenciales.
8.5. Del
artículo 101 de la Constitución de 1991 derivan reglas constitucionales. (i) El
inciso primero establece la
situación general del territorio del Estado Colombiano, a partir de las fuentes
específicas de delimitación allí mencionadas; así, para identificar los
términos territoriales, debe acudirse exclusivamente a los tratados aprobados
por el Congreso y ratificados por el Presidente o a los laudos en los que haya
sido parte la Nación. (ii)
A partir de lo anterior, el
segundo inciso del artículo 101 regula aquellos eventos de alteración de la situación
general del territorio vigente en 1991, ya en cuanto se trate de fijar un
límite no establecido previamente, de cambiar los límites que estaban definidos
al ser aprobada la Constitución de 1991 en tratados o laudos,  o de modificar
cualquier otro límite fijado en un tratado después de 1991, sólo siendo ello
procedente a través de tratados internacionales de límites, aprobados por el
Congreso de la República y ratificados por el Presidente de la República previo
control judicial de la Corte Constitucional. En suma, el primer inciso del
artículo 101 establece
una regla de identificación de la situación general del territorio colombiano;
y cualquier
modificación de tal extensión del territorio, por la alteración de su situación
de límites, deberá llevarse a cabo atendiendo la siguiente regla fijada en el
segundo inciso del artículo 101 de la Carta.
8.6. Del tercer
inciso del artículo 101 constitucional se desprende otra regla: (iii) el
establecimiento o modificación de los límites no puede implicar, en ningún
caso, el desconocimiento de la declaración de integración del territorio
Colombiano que incluye el territorio continental y el territorio de ultramar,
por la prohibición constitucional de la celebración de cualquier tratado
tenga por objeto o como efecto la desintegración, desmembramiento territorial,
escisión del territorio, quedando constitucionalmente limitada la competencia
de las autoridades responsables de celebrar y aprobar los instrumentos
internacionales. (iv) Finalmente, el inciso final de la norma constitucional
consagra, como
partes  integrantes del territorio nacional, las áreas en las que se efectúa la
proyección espacial del Estado colombiano, en los términos previstos por el
derecho internacional o, en subsidio, por las leyes nacionales.
8.5. Los tratados internacionales
de límites, en
cuanto reglas que definen
o modifican los términos territoriales del Estado Colombiano, gozan de una
posición preeminente en el sistema interno de fuentes del derecho, a tono con
normas y principios del derecho internacional. De este modo, los convenios
limítrofes no pueden ser modificados por norma constitucional u otra del
derecho interno del país, y en tal sentido, carecerían de validez y eficacia.
8.6. El
procedimiento de aprobación de un tratado internacional de límites es el
previsto en el artículo 150.16 de la Constitución Política. Carece de
fundamento la pretensión de exigir un trámite agravado para la aprobación de tratados
modificatorios de los límites, aduciendo su ‘constitucionalización’, a través
de actos legislativos reformatorios de la Carta. Lo que ha sido objeto de
prescripción constitucional directa han sido las fuentes formales de los
límites actuales -tratados y laudos- y el instrumento de modificación de la
situación general del territorio -los tratados-, no el límite mismo, cuyo
proceso de fijación o revisión obra mediante instrumento internacional aprobado
por el Legislativo y perfeccionado por el Ejecutivo nacional.
9. Respuesta al
cargo 1º: armonización del artículo XXXI del Pacto de Bogotá y el artículo 101
de la Constitución.
9.1. El TASP
-Pacto de Bogotá-, debe reiterarse, no es un tratado de límites por el hecho de
reconocer la jurisdicción de un tribunal internacional para pronunciarse sobre
tal tipo de materia, como se insiste en demanda acumulada. Resultaría contrario
a la Constitución, en tanto desconoce no solo el alcance del artículo 101
constitucional sino reglas y doctrina del derecho internacional.
9.2. Cabe advertir,
preliminarmente, que el reconocimiento por parte de la República de Colombia de
la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia no se opone, de manera
general, a la Constitución Política. Por el contrario, la jurisprudencia de
este Tribunal ha destacado la importancia que tienen los procedimientos de
arreglo judicial para la solución pacífica de controversias, al declarar la
constitucionalidad de instrumentos internacionales que así lo prevén. Así
mismo, ha considerado que en desarrollo de su soberanía, el Estado colombiano
se encuentra habilitado para atribuir a determinados órganos jurisdiccionales
internacionales la resolución de asuntos que, en principio, se encontrarían
sometidos a la decisión directa de sus autoridades.
9.3. El
reconocimiento de la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia,
conjuntamente entendido con las disposiciones que prevén el carácter
obligatorio de sus decisiones así como el trámite que puede seguirse para su
cumplimiento, deriva en la existencia de una obligación internacional de
reconocer y cumplir las decisiones de dicha Corte en materia de límites. Esta
obligación enfrentaría el segundo inciso del artículo 101 de la Carta en el que
se establece que cualquier variación de del estado general del territorio
vigente al promulgarse la Constitución de 1991, debe producirse mediante un
procedimiento diferente a la aprobación de un tratado por el Congreso y su
posterior ratificación por parte del Presidente de la República. La contraposición
se produce, en síntesis, por el surgimiento de una obligación de cumplir lo
dispuesto en un instrumento diferente del previsto en el artículo 101 -una
sentencia- y, consecuencialmente, por la imposición de un deber de aceptar una
variación de límites y de actuar de conformidad con ella a pesar de existir, en
el ordenamiento constitucional, disposiciones específicas que exigen adelantar
determinados procedimientos.
9.4. En atención
a las disposiciones constitucionales vigentes, no resulta posible admitir una
interpretación del artículo XXXI que: (i) implique reconocer  un mecanismo de
variación de la situación general del territorio vigente al ser promulgada la
Constitución de 1991, con desconocimiento completo de la regla de modificación
mediante tratado aprobado por el Congreso y ratificado por el Presidente; (ii)
imponga un deber de cumplir una decisión que los fije o los modifique, al
margen de lo previsto en la citada norma constitucional; o (iii) conduzca al
desconocimiento de los elementos que integran el territorio colombiano. Como
quedó dicho, el artículo 101 de la Carta es una disposición con una fuerza
constitucional especial dado que, al definir la conformación y configuración
del territorio, está regulando un presupuesto esencial de la existencia del
Estado, cuenta con primacía general respecto de cualquier norma u ordenamiento
y activa una presunción de inconstitucionalidad de cualquier disposición que
pueda restringir,
limitar, afectar o incidir en el alcance de sus mandatos.
9.5. La regla
definida en la sentencia C-400 de 1998, sugiere como alternativas al conflicto
normativo, o bien la modificación del vínculo internacional de manera que no se
oponga a la Constitución, mediante la utilización de los procedimientos
jurídicos correspondientes, o bien la adopción de las medidas de derecho
interno que hagan posible superar la contradicción. En cada situación,
corresponde a las autoridades políticas competentes -y no la Corte
Constitucional- determinar el procedimiento a seguir. Con todo, la exclusión
del ordenamiento jurídico interno de aquellas normas internacionales que le son
opuestas, no tiene la aptitud de impactar directamente el contenido de la
obligación o vínculo internacional.
9.6. El deber
constitucional de armonizar las cláusulas internacionales convencionales
demandadas y el artículo 101 de la Constitución, surge a partir de: (i) la
condición de principios constitucionales fundamentales, tanto del pacta sunt
servanda y como del deber de aplicación prevalente de la Constitución; (ii)
de la reserva que realizó el Estado Colombiano al artículo 27.1 de la Convención
de Viena del Derecho de los Tratados de 1986, por orden de la Corte
Constitucional, que permite la compatibilización del principio internacional
con el control constitucional de tratados en vigor, tal como se decidió en la
sentencia C-400/98 y C-27/93, de este Tribunal; (iii) y del principio
hermenéutico, consolidado jurisprudencialmente, de optimización o armonización
concreta de los mismos en la mayor medida posible. En otras palabras, de la
voluntad del Constituyente de 1991, de la tradición jurídica de Colombia en su
respeto por el derecho internacional y de la consagración constitucional de los
dos principios en tensión -amparados simultáneamente por la regla de supremacía
prevista en el artículo 4º- emana tal deber de armonización, que se opone a la
precedencia incondicionada de uno u otro y exige la realización de ambos en la
mayor medida posible.
9.7. El deber de
aplicación preeminente de las disposiciones constitucionales se desprende
directamente del contenido del artículo 4º de la Carta, conforme al cual “La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales”, consagración que proviene del concepto de soberanía
popular, de donde emana el poder público y principalmente, el poder
constituyente. También la Constitución en su artículo 9º eleva a categoría de “principios
fundamentales”, entre otros en que se edifican las relaciones exteriores
del Estado, “el reconocimiento de los principios del derecho internacional
aceptados por Colombia”: puntualmente, el principio pacta sunt servanda
-deber de cumplimiento de tratados válidamente celebrados- y el principio bona
fides o -deber de actuar de buena fe en el cumplimiento de las obligaciones
internacionales contraídas-. La constitucionalización de estos principios del
derecho internacional, implica que el reconocimiento de la fuerza vinculante de
los tratados en que es parte Colombia y la buena fe en el cumplimiento de sus
obligaciones, es un mandato soberano del Constituyente y expresión de la
supremacía de la Carta. Desde tal perspectiva, la tensión que puede surgir
entre normas constitucionales específicas y la obligación de cumplir las
disposiciones de tratados internacionales, no puede calificarse como irreconciliable,
en tanto están consagrados en el ordenamiento constitucional en la jerarquía de
principios fundamentales. Corresponde al intérprete de la Constitución procurar
su armonización.
9.8. Merece
especial consideración lo dispuesto en la sentencia C-400 de 1998, en virtud de
la cual la Corte Constitucional realizó control de la Convención de
Viena sobre el derecho de los tratados entre Estados y Organizaciones
Internacionales o entre Organizaciones Internacionales y su ley aprobatoria. En cuanto a la aceptación por Colombia del
principio pacta sunt servanda y el principio bona fides, cabe
advertir que con fundamento en lo establecido por este Tribunal en la sentencia
C-400 de 1998 Colombia formuló, al perfeccionar el vínculo internacional
respecto de la “Convención de Viena
sobre el derecho de los tratados entre estados y organizaciones internacionales
o entre organizaciones internacionales”,
una declaración interpretativa conforme a la cual “en relación con el artículo 27-1, Colombia precisa que acepta que un
estado no puede invocar las disposiciones de su derecho interno como
justificación del incumplimiento del tratado, en el entendido de que esta
norma no excluye el control judicial de constitucionalidad de las leyes aprobatorias
de los tratados”. Las reservas y la declaración
interpretativa mencionada fueron cursadas por el Estado colombiano a la
Secretaría General de la Organización de Naciones Unidas, que, a su vez, las
remitió a los Estados y organizaciones interestatales signatarios de la
precitada Convención. Considerando que no obra registro del Depositario
-Secretaría General de la Organización de Naciones Unidas- que de cuenta de
eventuales oposiciones expresas de Estados Partes del instrumento internacional
a las reservas y declaraciones interpretativas formuladas por la República de
Colombia, puede afirmarse que la sociedad internacional no ha emitido, a la
fecha, objeción alguna a la aceptación restrictiva o limitada que sobre el
principio “pacta sunt servanda” efectuó el Estado colombiano.
9.9. La
maximización de los intereses constitucionales que se encuentran en conflicto,
esto es, la obligación de armonizar el deber de aplicar las disposiciones
constitucionales y el deber de cumplir de buena fe los compromisos
internacionales, exige reconocer que del artículo 101 constitucional se deriva
un imperativo de incorporación de las decisiones referidas a la modificación de
límites por medio de la celebración, aprobación y ratificación de un tratado limítrofe.
9.10. La
resolución de las tensiones descritas permite, en esta oportunidad, hacer
compatible la obligación de cumplir las obligaciones internacionales contraídas
por el Estado colombiano, expresión de los principios del derecho internacional
aceptados por Colombia, con el mandato de respetar los contenidos mínimos de
una disposición del artículo 101, en guarda de la supremacía de la Constitución.
Y conduce
a la armonización de deberes enfrentados: (i) de una parte, reconoce la validez
de las cláusulas demandadas del Pacto de Bogotá aprobadas mediante la Ley 37 de
1961 y cuya vigencia resulta incuestionable al amparo del principio pacta
sunt servanda durante el tiempo en que tuvo vigor para Colombia el Tratado;
(ii) de ello se sigue, que las decisiones proferidas por la Corte Internacional
de Justicia, con base en la jurisdicción reconocida por Colombia mediante el
artículo XXXI del Pacto, tampoco pueden ser desconocidas, de conformidad con lo
prescrito en artículo 94 de la Carta de las Naciones Unidas, en el que se
dispone que cada
miembro de las Naciones Unidas, se compromete a cumplir la decisión de la Corte
Internacional de Justicia en todo litigio en que sea parte. Y, en todo caso,
(iii) dicha interpretación asegura el respeto de la regla constitucional
prevista en el artículo 101 de la Carta conforme a la cual cualquier
modificación de la situación general de límites territoriales vigentes en 1991,
deberá llevarse a cabo de acuerdo con lo prescrito en el segundo inciso de la
referida disposición.
9.11. Queda,
entonces, reafirmada
la validez de las cláusulas demandadas del Pacto de Bogotá aprobadas mediante
la Ley 37 de 1961, cuya vigencia resulta incuestionable al amparo del principio
pacta sunt servanda durante el tiempo en que tuvo vigor para Colombia el
Tratado, máxime que esta sentencia no podría conferirle efecto retroactivo
alguno a sus disposiciones resolutivas. En consecuencia, las decisiones
proferidas por la Corte Internacional de Justicia, con base en la jurisdicción
reconocida por Colombia mediante el artículo XXXI del Pacto, tampoco pueden ser
desconocidas, de conformidad con el artículo 94 de la Carta de las Naciones
Unidas. Esta conclusión no priva a ninguno de los mandatos constitucionales de
sus contenidos básicos, en tanto: (i) reconoce el carácter obligatorio de las
decisiones adoptadas por una Corte Internacional en desarrollo de tratados
previamente celebrados, aprobados y ratificados por Colombia, al tiempo que (ii)
actualiza el deber de incorporación de las modificaciones limítrofes del territorio
al ordenamiento jurídico interno, a cargo  de su autoridad ejecutiva y
legislativa, siguiendo lo establecido en el artículo 101 de la
Constitución.
9.12. Así las
cosas, las autoridades del Estado Colombiano tienen la obligación de acatamiento
del artículo 101, inciso 2, de la manera en que ha sido interpretada por este
Tribunal, procurando el reconocimiento del efecto útil de la disposición
constitucional en un sentido que resulte compatible con el deber de
cumplimiento de las obligaciones internacionales contraídas.
9.13. Tal y como lo ha
advertido la jurisprudencia constitucional, en virtud del principio democrático
y del principio de conservación del derecho que le es conexo, ante dos
interpretaciones posibles de un enunciado normativo, una opuesta a la
Constitución y otra ajustada a ella, debe preferirse declarar la exequibilidad
de la norma, indicando las condiciones bajo las cuales ha de entenderse,
excluyendo el alcance inconstitucional del mismo y preservando el sentido
compatible con la Constitución.
9.14. Por lo
anterior, la Corte declarará la EXEQUIBILIDAD del artículo XXXI de la Ley 37 de
1961, aprobatoria del Pacto de Bogotá, en cuanto reconocimiento de la instancia
jurisdiccional aceptada por el Estado Colombiano desde el 14 de octubre de 1968
para la solución judicial de controversias sobre asuntos internacionales, bajo
el entendimiento de que las decisiones de la Corte Internacional de Justicia
adoptadas en relación con las controversias limítrofes, deben ser incorporadas
al orden jurídico nacional mediante un tratado debidamente aprobado y
ratificado, en los términos con el artículo 101 de la Constitución  Política.
9.15.
Consecuencialmente, de conformidad con lo expresado, los artículos II
(parcial), V (parcial), XXXII a XXXVII y XXXVIII a XLIX, serán declarados
exequibles.
10. Respuesta
cargos restantes por vulneración de los artículos 59T, 2, 3, 9, 79, 329,
330 de la Constitución.
10.1. El
artículo XXXI del TASP (i) no desconoce el artículo 59 transitorio constitucional
dado que esta norma constitucional, al establecer la prohibición de control
jurisdiccional de la Constitución, comprende únicamente el examen judicial de
orden interno que tenga la aptitud de expulsar o excluir directamente del
ordenamiento jurídico normas inconstitucionales. (ii) Tampoco no vulnera los
artículos 2, 3, 79, 329 y 330 de la Constitución, dado que el reconocimiento de
jurisdicción allí establecido no contraviene el derecho de los ciudadanos a
participar en las decisiones que los afectan ni al derecho a la consulta previa
de las comunidades étnicas, cuestiones que en todo caso se erigirían en deberes
para las autoridades nacionales y no resultarían internacionalmente oponibles.
10.2. No vulnera el artículo XXXI del TASP (i) los
principios de soberanía y autodeterminación establecidos en el artículo 9º de
la Carta así como tampoco (ii) su artículo 189.6, considerando que la asunción
libre de un compromiso por parte del Estado es una de las manifestaciones más
importantes de la soberanía y de la autodeterminación en la sociedad
internacional, no pudiendo afirmarse su violación cuando de manera autónoma el
Estado ha dispuesto obligarse por las disposiciones de un tratado  -artículo 226
de la Carta-. (iii) Finalmente, tampoco desconoce la obligación
constitucional de desarrollar el proceso de internacionalización de las
relaciones sobre bases de conveniencia: el juicio de conveniencia debe respetar
el margen de apreciación del que disponen las autoridades políticas para
valorar la utilidad o provecho de la celebración de un tratado, y el
establecimiento de un mecanismo heterocompositivo para resolver pacíficamente
diversos tipos de controversias con otros Estados, no puede juzgarse en sí
mismo inconveniente ni puede serlo por los resultados a los que conduzca.
10.3. Respecto
del artículo “L” de la Ley 37 de 1961, aprobatoria del Pacto de Bogotá, puede afirmarse
que no excluye ni impone ningún mecanismo, forma o medio para el cumplimiento
de las decisiones de la Corte Internacional de Justicia. Ello tiene como efecto
que  la adopción de una medida que obligara a actuar al Estado colombiano en
contra de la Constitución es únicamente hipotética, y no se desprende del
contenido normativo del artículo L del TASP (Pacto de Bogotá). Así las cosas,
las consecuencias que para un Estado pueden derivarse en derecho internacional
como consecuencia de no cumplir una decisión judicial, no conducen
inequívocamente a un resultado contrario a la Carta, dado que las autoridades
disponen de la facultad, autorización o permisión -bajo el derecho
internacional- y la obligación -bajo el derecho interno- de emplear medios,
mecanismos, formas o medidas para cumplir las sentencias, previstos en la
Constitución Política. En consecuencia, se declarará la compatibilidad del artículo
‘L’ con la Constitución.
10.4. Lo
dispuesto en el artículo L no proscribe ni priva a las Partes, en sentido
alguno, de la facultad que les asiste, en calidad de sujetos de derecho
internacional con capacidad de actuar en la sociedad internacional, de disponer
de sus propios derechos -otorgados, reconocidos o asignados mediante una
decisión de un tribunal internacional-, con el propósito de modificar, de mutuo
acuerdo, los términos y el alcance de los mismos, de manera posterior a la
emisión de una decisión judicial. Es pertinente referir, a manera de ejemplo,
la decisión del Caso “Maritime delimitation in the area between Greenand and
Jan Mayen (Denmark v. Norway)” del año 1993. El Reino de Dinamarca
solicitó, mediante una aplicación unilateral a la Corte Internacional de
Justicia, el reconocimiento de la extensión de su “zona exclusiva de pesca y
plataforma continental” por medio de la fijación de una línea de
delimitación marítima con el Reino de Noruega. El citado tribunal internacional
procedió, en la decisión del caso, a fijar la frontera marítima entre los dos
Estados. No obstante lo anterior, con posterioridad a que el fallo fuese
proferido, el Reino de Dinamarca y el Reino de Noruega suscribieron un tratado
para regular los derechos en el área afectada por la providencia. Si bien el
Tratado invocó, de manera expresa, la decisión del tribunal internacional en
comento, las coordenadas de la frontera marítima entre los dos Estados fijadas
en ese Tratado,  no coincidieron con las coordenadas de la frontera marítima
indicadas por la Corte Internacional de Justicia. Ninguno de los citados
Estados alegó incumplimiento del fallo como tampoco se consideró la acción
violatoria del mismo.
10.5.
Las restantes disposiciones demandadas presuponen la existencia de la cláusula
de reconocimiento de su jurisdicción por los estados partes del Pacto de Bogotá
contenida en el artículo XXXI. Por ello, la decisión sobre la
constitucionalidad de los artículos XXXII a XXXVII será el sentido de
exequibilidad resuelto respecto del anterior artículo, sin que deba proceder
condicionamiento alguno. En igual forma se procederá en cuanto la obligación de
hacer uso de los procedimientos establecidos en el Tratado Americano de
Soluciones Pacíficas, y específicamente del procedimiento judicial ya visto
-artículo II del Pacto-, y de la competencia de la Corte Internacional de
Justicia para definir si la controversia ante ella planteada versa sobre un
asunto de jurisdicción interna de los estados -artículo V del Pacto-. Del mismo
modo, respecto de los artículos XXXVIII a XLIX.
11.
Consideración final: afirmación constitucional de los principios
internacionales de proscripción del uso de la fuerza para la resolución de
disputas y de solución pacífica de controversias.
11.1. La Constitución
Política establece, fiel al propósito constituyente, no solo que la paz es uno
de los propósitos de la Constitución (preámbulo) y uno de los fines del Estado
(art. 2) sino, también, que es un derecho y un deber de obligatorio
cumplimiento (art. 22).
11.2. La
práctica de la República de Colombia, en su condición de sujeto de derecho
internacional, muestra a través de su existencia una acérrima defensa y
sujeción a tal postulado, de manera ininterrumpida. El principio de solución
pacífica de las controversias internacionales, complementario al postulado de
proscripción del uso de la fuerza para la resolución de disputas
internacionales, vincula constitucional e internacionalmente al país.
11.3. La exequibilidad
condicionada del artículo XXXI del “Tratado Americano de Soluciones Pacíficas
(Pacto de Bogotá)” no invalida ni afecta la obligación internacional que
se encuentra contenida en los tratados constitutivos de la Organización de
Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos, en relación con la
solución pacífica de controversias, a través de los mecanismos y procedimientos
pertinentes.
IV. DECISIÓN
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar
EXEQUIBLE el artículo XXXI de la Ley 37 de 1961 “por la cual se aprueba el
Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)”, en el entendido
que las decisiones de la Corte Internacional de Justicia adoptadas a propósito
de controversias limítrofes, deben ser incorporadas al derecho interno mediante
un tratado debidamente aprobado y ratificado, en los términos del artículo 101
de la Constitución Política.
Segundo.- Declarar
EXEQUIBLES los artículos II (parcial), V (parcial), XXXII a XXXVII, XXXVIII a
XLIX y L de la Ley 37 de 1961 “por la cual se aprueba el Tratado Americano de
Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.
Magistrado
Con salvamento de voto
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
NILSON ELÍAS PINILLA
PINILLA
Magistrado
-
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento parcial de
voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO  DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C-269/14
TRATADO
AMERICANO DE SOLUCIONES PACIFICAS–PACTO DE BOGOTA-La Corte
Constitucional debió inhibirse para pronunciarse, toda vez que fue denunciado
por el Gobierno Nacional (Salvamento de voto)
Esta Corte debió
inhibirse de fallar de fondo y, si dudas concurrían sobre la adopción de una
decisión de tal naturaleza, lo procedente era proferir una decisión de
exequibilidad pura y simple sobre la base de que el artículo 101 constitucional
no se aplica frente a fallos de organismos internacionales al que acuden de
común acuerdo los países cuando no han podido dirimir sus diferencias
directamente a través de tratados, pues tal supuesto no está previsto en dicha
norma.
Expediente:
D-9852 AC
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos XXXI y L de la Ley 37 de 1961 “Por
la cual se aprueba el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas” (Pacto de
Bogotá)
Magistrado
Ponente:
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Mi discrepancia
con la decisión de mayoría, obedece a que, a mi juicio, como bien lo plantearon
algunos de los intervinientes especializados en temas de derecho internacional,
invitados a opinar del asunto y como también lo puso de presente el Ministerio
Público, a modo de petición principal, esta Corte debió inhibirse de fallar de
fondo habida consideración de que las demandas carecen de objeto, toda vez que
el Pacto de Bogotá fue denunciado por el Gobierno Nacional por lo que, según
las reglas aplicables en estos casos, este dejo de regir en el derecho interno
desde el 27 de noviembre de 2013. Son múltiples los pronunciamientos de esta
Corte en los que, tratándose de normas que han perdido vigencia al momento de
fallar, se han decantado por una decisión inhibitoria. Podría aducirse que no
obstante no estar vigente el Pacto de Bogotá sigue produciendo efectos y ello
ameritaría el pronunciamiento estimatorio. Empero resulta que lo que estaría
produciendo efectos no es el pacto en sí sino una sentencia emitida durante su
vigencia respecto de la cual quienes integran la mayoría fueron enfáticos en
aseverar que la misma quedaba indemne y que por ende sus efectos debían
prevalecer. Si ello es así, como entiendo lo concluyó la mayoría, al unísono,
no era menester entonces pronunciamiento alguno pues este eventualmente solo impactaría
dicha sentencia y, según la mayoría, esta no podría ser desacatada. Cabe
advertir que, en la línea indicada, esta Corte, en Auto de fecha 13 de marzo de
2013, concluyó que carecía de competencia para conocer las decisiones de la
Corte Internacional de Justicia de la Haya. ¿Para qué entonces el fallo de
fondo? La mayoría estima que la sentencia se justifica para viabilizar la
incorporación de lo decidido por un organismo internacional en el derecho
interno de acuerdo con el artículo 101 de la Constitución. Ya enfrentados a
esta hipótesis me niego admitir, por razones de lógica elemental y apoyado en
una hermenéutica llana, que libera de la necesidad de acudir a elucubraciones
enjundiosas, que pueda invocarse una norma de derecho interno como presupuesto
para aplicar un fallo como el producido, por ejemplo, por la Corte
Internacional de la Haya el 19 de noviembre de 2012. La simple o sencilla
racionalidad de las cosas no pelea con nadie. A mi juicio, si bien el artículo
101 constitucional establece que los acuerdos directos o tratados con países
circunvecinos para “modificar” límites constituyen una primera opción a acudir,
resulta de una meridiana claridad que esa regla no cabe aplicarse cuando es un
organismo internacional el que ha resuelto el diferendo estableciendo los
limites en disputa, también en virtud de un tratado (acuerdo), al que los
países implicados le han reconocido expresamente competencia para dirimir un
conflicto jurídico de derecho internacional. Ello es así por dos razones
contundentes que saltan a la vista: la primera, tiene que ver con el hecho de
que resulta irracional pensar que frente a un pronunciamiento de un organismo
internacional como el producido, por ejemplo, por la Corte Internacional de la
Haya el 19 de noviembre de 2012 se exija la aplicación del artículo 101
constitucional por cuanto ello, bajo el prisma de una lógica primaria supondría
una antinomia insuperable, pues no es concebible que dos países que no puedan
negociar sus límites o su modificación por mutuo acuerdo, a través de un
tratado, y pacten a “través de un tratado” hacerlo por la vía de un organismo
internacional dispuesto especialmente para dichos efectos, al que expresamente
le reconocen competencia, luego de producida la decisión que se comprometieran
a acoger, aduzcan que solo aplicarán el fallo si se celebra un tratado, como si
nada hubiera pasado, haciendo una especie de borrón y cuenta nueva en virtud de
que alguno de ellos no comparte la decisión. No logro asimilar intelectualmente
esa exégesis. Por ende considero que en el caso de que se acuda a una instancia
internacional para que se defina un conflicto, aún limítrofe, es patente que el
artículo 101 constitucional ni ninguna otra norma interna aplicarían a objeto
de oponerse o dilatar el cumplimiento de la decisión respectiva. Ese escenario
no está gobernado por el artículo 101 constitucional y, por ende, en su
presencia dicha norma no se aplica. La otra razón de mi discrepancia tiene que
ver con los supuestos de la norma constitucional del artículo 101, inciso
segundo, según los cuales lo allí regulado tiene que ver con la “modificación”
de límites. Luego si la sentencia que dirime el conflicto internacional “no
modifica límites” sino que los “establece” dicha norma tampoco se aplica por
cuanto no se da el caso preciso que así lo permite. Controversia que, en su
momento, dirimió la propia Corte Internacional de Justicia al admitir la
demanda, al considerar que conocía del asunto entendiendo que los límites en
discusión “no estaban establecidos” por cuanto si lo estuviesen, según las
normas del tratado, carecería de atribuciones para conocer del asunto.
Ahora, nada
obsta que los países sometidos a una coyuntura como la examinada decidan
incorporar a su ordenamiento interno la decisión del organismo internacional
que definió los límites en disputa a través de un tratado pero es claro que
dicha opción no tendría que ser obligatoria u oponible como presupuesto
imprescindible para aplicar tal pronunciamiento. Dicha opción cabría pero bajo
el entendimiento de que si no hay ese acuerdo el pronunciamiento internacional,
inexorablemente, produce los efectos que le son inherentes.
En gran medida
el fallo de mayoría tuvo como fundamento la reserva que esta Corte ordenó en la
sentencia C-400 de 1998 al declarar exequible la Ley 406 de 24 de octubre de
1997 “por medio de la cual se aprueba la Convención de Viena sobre el
derecho de los tratados”,  según la cual:
“En relación
con el artículo 27-1, Colombia precisa que acepta que un Estado no puede
invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del
incumplimiento del tratado en el entendido de que esa norma no excluye el
control judicial de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de los
tratados.”(Subraya
fuera del texto)
Creo, sin
embargo, que a dicha reserva se le atribuyó un entendimiento equivocado pues
esta se circunscribió a permitir que pudieran demandarse leyes aprobatorias de
tratados suscritos por Colombia antes de 1991 los cuales no fueron revisados
previamente por esta Corporación, como sí debe hacerlo,  antes de su
perfeccionamiento de acuerdo con la Constitución vigente. Pero lo que sí
considero indiscutible, por lo protuberante y bultoso que resulta, es que no
obstante dicha reserva, Colombia expresamente reconoció que “un Estado no
puede invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del
incumplimiento del tratado”.
En este caso
nadie desconocería la competencia de la Corte para ejercer control
constitucional de la ley que aprobó el Pacto de Bogotá (Ley 37 de 1961)
anterior a 1991 y que no fue objeto de control previo, salvo por las
circunstancias de que para Colombia perdió vigencia desde el 27 de noviembre de
2013 y en vista de que la jurisprudencia ha considerado que en estos casos, en
principio, lo que procede es la inhibición.
En conclusión
estimo que esta Corte debió inhibirse de fallar de fondo y, si dudas concurrían
sobre la adopción de una decisión de tal naturaleza, lo procedente era proferir
una decisión de exequibiliad pura y simple sobre la base de que el artículo 101
constitucional no se aplica frente a fallos de organismos internacionales al
que acuden de común acuerdo los países cuando no han podido dirimir sus diferencias
directamente a través de tratados, pues tal supuesto no está previsto en dicha
norma.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
SENTENCIA C-269/14
TRATADO AMERICANO DE SOLUCIONES
PACIFICAS-PACTO DE BOGOTA-No había motivo alguno para incluir
una aserción sobre la relación entre el ius cogens y las normas
constitucionales (Aclaración de voto)
TRATADO AMERICANO DE SOLUCIONES
PACIFICAS-PACTO DE BOGOTA-Alcance de la decisión debe limitarse
a su ratio decidendi (Aclaración de voto)/RATIO DECIDENDI-Alcance
(Aclaración de voto)
Referencia: Expedientes
D-9907, 9852 y 9886. Demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 37 de 1961 “Por
la cual se aprueba el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas” (Pacto de
Bogotá) –parcial-.   Accionantes: Juan Manuel Santos Calderón
-Presidente de la República de Colombia-,  Juan Carlos Moncada Zapata, Jéssica
Alejandra Mancipe González, Carlos Eduardo Borrero González y Oscar Fernando
Vanegas Ávila
Magistrado
Ponente:
Mauricio
González Cuervo
Lo estrictamente
necesario[321]
1. Suscribo esta
decisión, pero aclaro el voto para resaltar que la ponencia contiene
aseveraciones y tesis que no fueron objeto del debate, ni recibieron aprobación
de la Sala, y que presentan problemas complejos. En específico, en la parte
motiva, acompaño lo que se dice desde el fundamento 5. Y dentro de esto suscribo
solo lo estrictamente indispensable para la decisión. Lo cual significa que
sólo comparto los motivos necesarios para decidir si el tratado internacional,
y su ley aprobatoria, se ajustaban a las normas constitucionales invocadas en
los cargos. Fuera de esto, la ponencia aborda además otras cuestiones a mi
juicio ajenas al debate, como por ejemplo que “las
disposiciones del ius
cogens en tanto normas imperativas del derecho internacional tienen una
jerarquía especial y, en esa medida, la Constitución se encuentra a ellas
sometida”. Ese asunto resultaba extraño al
proceso. Primero, porque la Corte se inhibió de emitir un juicio de fondo sobre
el cuestionamiento por supuesta violación del ius cogens. Segundo,
porque no se definía en esta ocasión la constitucionalidad de un acto
reformatorio de la Constitución sino la de un tratado y su ley aprobatoria. No
había entonces motivo alguno para incluir una aserción sobre la relación entre
el ius cogens y las normas constitucionales. Aparte, en mi concepto, la
afirmación a primera vista plantea una problemática para el derecho
interno que la Corte no discutió, ni expresa ni tácitamente, ni tenía por
qué discutir en este caso.
2. La sentencia
contiene, además, toda una sección de orden teórico sobre las relaciones entre
el derecho interno y el internacional. En la misma se hacen otras aseveraciones
no expresamente sometidas a la decisión de la Sala en las acciones públicas.
Algunas de las tesis, de carácter histórico, doctrinal y enunciativo, las
comparto personalmente pero no exponen una visión institucional que sea fruto
del control constitucional propuesto por los ciudadanos. Otras secciones del
mismo capítulo plantean tesis o problemas de muy amplias dimensiones no
estrictamente relacionadas con el asunto a decidir. En vista de que la Corte
debía limitarse a decidir sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, y
no a ofrecer respuestas generales, que sobrepasaran ese marco de competencia,
sobre cuestiones teóricas derivadas de la interacción entre el derecho interno
y el internacional, esta sentencia debe leerse en el contexto específico del
caso, de las acusaciones y la parte resolutiva. El alcance de la decisión debe
entonces limitarse naturalmente a su ratio decidendi; es decir, a lo que
resulte estrictamente indispensable para la resolución. Eso será entonces
vinculante para casos futuros. Lo demás no.
3. La idea de circunscribir la fuerza normativa de un fallo
puntualmente a su ratio decidendi no es una pauta interpretativa puesta
intempestivamente en el derecho judicial, sin historia o fundamentos. Es una
convención reconocida y usada, por esta y otras Cortes, siguiendo un sabio
principio inherente al Estado de Derecho que se sintetiza en la necesidad de
limitar el poder del juez.[322] La función
jurisdiccional implica para el juez el poder de decidir en derecho el asunto
que se le presenta. Cuando se le reconoce fuerza normativa a su fallo para
resolver casos futuros no se le está dando la potestad abierta de fijar
pautas en cada sentencia por fuera del margen del caso que se le somete a
decisión. Ningún juez, ni siquiera una Corte Constitucional, puede dictar
reglas o tesis con fuerza normativa sobre supuestos distintos de los que
efectivamente resuelve, ni enunciar criterios que no tengan incidencia en la
decisión que toma. Si la autorrestricción no es suficiente, los jueces en
ocasiones posteriores deben limitar el alcance de la decisión anterior, por
prudencia y porque así lo exige el Estado de Derecho, únicamente a lo que se
relacione estrecha, necesaria y estrictamente con el asunto decidido, y se
juzgue imprescindible para la decisión.
4. Esta
sentencia fue aprobada por 5 votos contra 4. Como parte de la mayoría debo
aclarar que sólo acompaño las consideraciones a partir del fundamento 5. Y en
estas últimas, no estoy de acuerdo con que vinculen sino las razones estrictamente
necesarias para decidir si el tratado perfeccionado antes de la Constitución de
1991, y su ley aprobatoria, se ajustaban a las normas constitucionales
invocadas en los cargos. Lo cual debe definirse, detenidamente y con sana
crítica, en el futuro.
Fecha ut supra
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
A
LA SENTENCIA C-269/14
DERECHO
CONSTITUCIONAL-Internacionalización
(Salvamento de voto)/DERECHO
INTERNACIONAL-Constitucionalización
(Salvamento de voto)
DERECHO
INTERNO Y DERECHO INTERNACIONAL-Relación (Salvamento de voto)/OBLIGACIONES
INTERNACIONALES EN MATERIA DE TRATADOS Y CONVENIOS INTERNACIONALES-Vinculación
entre el derecho interno y el derecho internacional (Salvamento de voto)
DERECHO
INTERNACIONAL-Vinculación
a las decisiones de sus tribunales (Salvamento de voto)/DERECHO
INTERNACIONAL-No se puede
dividir el ámbito del derecho internacional con el derecho interno en un
supuesto dualismo entre sistemas (Salvamento de voto)
DERECHO
CONSTITUCIONAL-No
puede ser ajeno desde el punto de vista interno a los compromisos
internacionales especialmente los acuerdos incorporados al Bloque de
Constitucionalidad (Salvamento de voto)
PACTA
SUNT SERVANDA-Principio
básico del derecho internacional (Salvamento de voto)/PRINCIPIO DE PACTA
SUNT SERVANDA-Alcance (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE PACTA SUNT SERVANDA Y PRINCIPIO DE BONA FIDE-Relación
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE BONA FIDE-Alcance
(Salvamento de voto)
DERECHO
INTERNACIONAL-Estructuración
(Salvamento de voto)
DERECHO
INTERNACIONAL-Coactividad
(Salvamento de voto)
TRATADO
AMERICANO DE SOLUCIONES PACIFICAS-PACTO DE BOGOTA-Desconocimiento del derecho
internacional al eludir la decisión proferida por la Corte Internacional de
Justicia (Salvamento de voto)
TRATADO
AMERICANO DE SOLUCIONES PACIFICAS-PACTO DE BOGOTA-Aislacionismo
del Estado colombiano en la comunidad internacional por posición dualista del
derecho internacional para evadir obligaciones supranacionales cuando
decisiones de tribunales internacionales no son favorables (Salvamento de voto)
AUTODETERMINACION
NACIONAL-No
puede servir de resistencia a la solución pacífica de conflictos entre los
estados mediante el cumplimiento de fallos y decisiones de tribunales
internacionales (Salvamento de voto)
TRATADO
AMERICANO DE SOLUCIONES PACIFICAS - PACTO DE BOGOTA-Cumplimiento de
la decisión de la
Corte Internacional de Justicia bajo el reclamo de la comunidad de naciones
(Salvamento de voto)/TRATADO AMERICANO DE SOLUCIONES PACIFICAS - PACTO DE
BOGOTA-Estado colombiano no puede alegar su derecho interno para desconocer
obligaciones internacionales derivadas de los fallos de la Corte Internacional
de Justicia (Salvamento de voto)
TRATADO
AMERICANO DE SOLUCIONES PACIFICAS - PACTO DE BOGOTA-Corte debió
acoger interpretación sistemática y teleológica abandonando la hermenéutica
individual del artículo 101 de la Constitución para armonizarla con los
principios del derecho internacional aceptados por Colombia (Salvamento de
voto)
TRATADO
AMERICANO DE SOLUCIONES PACIFICAS - PACTO DE BOGOTA-Interpretación
del artículo 101 de la Constitución es restrictiva y desconoce la libertad y
variedad de medios que debe disponer cualquier Estado para la solución
negociada de conflictos (Salvamento de voto)
TRATADO
AMERICANO DE SOLUCIONES PACIFICAS - PACTO DE BOGOTA-Atender
solamente soluciones establecidas por un tratado internacional o laudo sobre
límites dejaría sin protección a los habitantes del Archipiélago de San Andrés
(Salvamento de voto)
TRATADO
AMERICANO DE SOLUCIONES PACIFICAS - PACTO DE BOGOTA-No tenía sentido
pronunciamiento ya que una vez denunciado éste deja de producir efectos un año
después (Salvamento de voto)
TRATADO
AMERICANO DE SOLUCIONES PACIFICAS - PACTO DE BOGOTA-Corte debía
declararse inhibida respecto del artículo 56 que dispuso que los asuntos
pendientes antes de la denuncia continuaran su vigencia toda vez que Colombia
ya había aceptado las consecuencias de los efectos del fallo después de la renuncia
(Salvamento de voto)
TRATADO
AMERICANO DE SOLUCIONES PACIFICAS - PACTO DE BOGOTA-Se debió obligar
al Estado colombiano acudir al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para
que al ejecutarse la decisión de la Corte Internacional de Justicia se garantice
la subsistencia de la población raizal (Salvamento de voto)
Expediente: D-9852 AC
Referencia: Salvamento de voto a la Sentencia C-269 de
2014. Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos XXXI y L de la Ley 37 de 1961 “Por
la cual se aprueba el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas” (Pacto de
Bogotá)
Magistrado
Ponente:
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones que adopta esta Corporación, presento
los argumentos que me llevan a SALVAR EL VOTO en el asunto de la
referencia.
1. Discrepo de
la decisión de la mayoría en este fallo, en especial por un mal entendimiento
de los compromisos internacionales en materia de derecho internacional, en lo
que considero un “Nacionalismo constitucional” o “Provincialismo
constitucional”. Estimo que la Corte no tuvo en cuenta que el derecho
constitucional se ha venido modificando en los últimos años para dar lugar a lo
que se conoce como la internacionalización del derecho constitucional, y a la
inversa por la constitucionalización del derecho internacional.
Esto quiere
decir que en la actualidad existe una relación necesaria entre derecho interno
y derecho internacional y que los dos ámbitos jurídicos se vinculan íntimamente
dando lugar a que el derecho constitucional no se pueda entender sin la
influencia que tiene el derecho internacional en su integridad. Desde este
punto de vista el derecho constitucional no se puede comprender de una manera
independiente y autónoma que lo abstraiga del ámbito internacional, más aún en
lo que tiene que ver con las obligaciones internacionales en materia de
tratados y convenios internacionales.
2. Esta
vinculación no puede ser desconocida por parte de los tribunales internos alegando
el ejercicio de su soberanía o utilizando criterios que traten de eludir su
responsabilidad, como por ejemplo la libre autodeterminación de los pueblos o
el margen nacional de apreciación, que sólo pueden ser entendidos dentro de
ámbitos muy precisos y que no deben emplearse como una forma de rehuir los
compromisos internacionales cuando se trate de decisiones internacionales que
vinculan al Estado colombiano, como es el caso de la decisión de la Corte
Internacional de Justicia (en adelante CIJ) de 19 de noviembre de 2012 en el
caso Nicaragua vs. Colombia sobre la delimitación marítima de los territorios
insulares y las aguas aledañas[323].
3. Sobre la
vinculación del derecho internacional a las decisiones de sus tribunales,
autores ya clásicos como Hans Kelsen, desde los años treinta, habían
establecido que no se puede dividir el ámbito del derecho internacional con el
derecho interno en un supuesto dualismo entre sistemas, que buscan la
separación entre los órdenes[324].
El autor austriaco pregonaba que se debía vincular el ámbito del derecho interno
con el derecho internacional, y que no se podría realizar la diferenciación
entre uno y otro sistema de derecho ya que “El complejo problema denominado
derecho internacional (…) es derecho en el mismo sentido que el derecho
estatal, y, por ende, si en general puede ser objeto de una misma ciencia
jurídica”[325].
Sobre esta
vinculación implícita de manera contemporánea se habla de los diálogos
constitucionales, el constitucionalismo multinivel[326]
e incluso del “control de convencionalidad” cuando se trata de acatar en el
ámbito interno las decisiones y los estándares de la Corte Interamericana[327].
De este modo el derecho constitucional no puede ser ajeno desde el punto de
vista interno a los compromisos internacionales, especialmente de aquellos
acuerdos incorporados al Bloque de Constitucionalidad como los Pactos y Tratados
Internacionales sobre límites territoriales y los tribunales que solucionan
diferendos sobre los mismos[328].
4. Hay que
recordar que el principio básico en que está sustentado el derecho
internacional, es el de “Pacta Sunt Servanda”[329],
que consiste en que los pactos o convenios, así como las decisiones de los
tribunales que dan lugar estas cortes se deben acatar por parte de los Estados.
Este principio se relaciona directamente con el  principio de bona fide,
que se establece para verificar que una vez que los Estados se someten a
determinada jurisdicción internacional las decisiones le son vinculantes y
deben ser cumplidas de buena fe, es decir que se considera como un fraude a
esta confianza entre Estados y la comunidad internacional si alguno de los
países decide no acatar una decisión judicial de carácter internacional de
manera unilateral, sobretodo alegando el derecho interno para eludir o
incumplir con las obligaciones internacionales, como establece el artículo 27
de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados[330].
El derecho
internacional se estructura sobre la base de la voluntariedad de los propios
Estados en establecer compromisos y regular su comportamiento con relación a
otro u otros estados. Es decir que mediante tratados y convenios
internacionales los estados pueden limitar su autonomía y generar las
obligaciones que se determinen en el pacto o tratado de acuerdo a su propia
voluntad.
La idea de que
los compromisos internacionales se establecen como una forma de limitar la
voluntad estatal, se remonta al llamado sistema westfaliano en donde los
Estados a través de su autonomía deciden realizar compromisos vinculantes con
otros estados, con miras a la resolución de los conflictos, la búsqueda y el
mantenimiento de la paz[331].
En nuestros días
la vinculatoriedad se ha fortalecido con la creación de Tribunales y Cortes
Internacionales que pueden dirimir conflictos, con el fin de facilitar los
acuerdos, impedir la guerra y mantener la paz. Las decisiones de estos
tribunales dan lugar a que si se acatan las resoluciones judiciales de índole
internacional, los países solucionen pacíficamente sus diferencias, evitan la
amenaza y el uso de la fuerza. Sin embargo, el problema de la coactividad del
derecho internacional subsiste[332],
ya que no existe una policía o una fuerza internacional que logre que las
decisiones de los tribunales internacionales se hagan plenamente efectivas,
sobretodo en el caso en que uno de los estados decida no cumplir con un fallo o
una decisión de una Corte Internacional que le sea adverso.
De este modo,
existen al menos dos maneras en que los Estados renuentes a cumplir los fallos
o decisiones de los tribunales o cortes, cuando le sean desfavorables, lo
hagan. Por una parte lo que podríamos denominar “el reproche internacional”,
que consiste en una sanción dentro del campo de las relaciones internacionales,
en donde existe una proscripción implícita de los Estados que deciden no
cumplir con los fallos que le sean desfavorables, por vulnerar los principios
básicos en que se funda el derecho internacional de (Pacta Sunt Servanda
y Bona Fide), de tal manera que cuando estos mismos países decidan
acudir a la comunidad internacional para que por medio de sus organismos y
tribunales solucionen pacíficamente las controversias se tenga en cuenta que el
Estado en otros conflictos ha decidido no acatar los fallos y que de esta
manera ha sido desleal con los compromisos internacionales y ha defraudado la
confianza de los estados que firman estos acuerdos.
La otra forma de
sancionar al estado que decide desacatar las decisiones internacionales, por
ejemplo renunciando a la jurisdicción que le fue desfavorable y desconociendo
con fallos internos las decisiones de las cortes internacionales, consiste no
solamente en llegar a perder la confianza en la comunidad internacional sino
también en la posibilidad de resolver pacíficamente los conflictos a través de
las Cortes y Tribunales internacionales a los que renunció y desacató, incluso
en asuntos en los que los fallos pueden serles favorables.
5. En el caso
decidido por la mayoría de la Corte, la decisión de declarar exequible el
artículo XXXI de la Ley 37 de 1991 “Por la cual se aprueba el Tratado Americano
de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)”, “…en el entendido que las
decisiones de la Corte Internacional de Justicia adoptadas a propósito de
controversias limítrofes, deben ser incorporadas al derecho interno mediante un
tratado debidamente aprobado y ratificado en los términos del artículo 101 de
la Constitución Política”, da lugar a varios problemas.
En primer lugar,
esta solución propuesta por la mayoría desconoce bajo la égida de la
Constitución el derecho internacional, ya que se trata de eludir la decisión
proferida por la CIJ el 19 de noviembre de 2012 en el caso Colombia vs.
Nicaragua, aduciendo que dicha decisión se debe aprobar en los términos del
inciso segundo del artículo 101 de la C.P.[333], es decir, que
se tendría que implementar lo decidido por la CIJ a través de un tratado
internacional, siguiendo el trámite ordinario de aprobación: (i) aprobación por
el Congreso; (ii) ratificación por el Presidente de la República y (iii)
control previo ante la Corte Constitucional. Esta posición, da lugar a un
extremo dualismo entre sistemas de derecho que consiste en que el derecho
internacional solo es válido una vez que haya sido aprobado en el marco de la
regulación interna.
En segundo
término, considero que la decisión de la mayoría de utilizar la posición
dualista del derecho internacional, para evadir las obligaciones
supranacionales cuando las decisiones de los tribunales internacionales no son
totalmente favorables, lleva al Estado colombiano al aislacionismo dentro de la
comunidad internacional.
En mi concepto
la autodeterminación nacional, no puede servir de resistencia a la solución
pacífica de los conflictos entre los estados, que se realiza mediante el
cumplimiento de los fallos y decisiones de los tribunales internacionales así
sean desfavorables a un parte. Desde mi punto de vista la decisión de la CIJ
tendrá que ser cumplida tarde o temprano bajo el reclamo de la comunidad de
naciones y el Estado colombiano no podrá alegar su derecho interno para desconocer
las obligaciones internacionales que se derivan de los fallos.
6. Por otro
lado, hay que tener en cuenta que no fue sino con posterioridad al fallo en el
caso de la CIJ en el caso Nicaragua vs. Colombia de 19 de noviembre de 2012,
que el gobierno colombiano decidió denunciar el tratado[334],
y luego demandar el artículo XXXI del Pacto de Bogotá ante esta Corporación
para que la decisión de la CIJ no pueda ser de inmediato cumplimiento.
El llamado
“Pacto de Bogotá”, estuvo vigente por más de 50 años desde su ley aprobatoria
en julio 12 de 1961 (Ley 37 de 1961), es decir en vigencia de la Constitución
de 1886,
la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969 y la Constitución
de 1991, sin que Presidente alguno, pudiendo hacerlo, lo hubiere denunciado;
por el contrario, fueron avalados permanentemente respecto al problema
limítrofe con Nicaragua.
7. A mi juicio, la
Corte ha debido acoger una interpretación sistemática y teleológica de la
Constitución, abandonando toda hermenéutica individual del artículo 101 de la
C.P, para armonizarla con los valores, principios y derechos superiores como la
convivencia, la paz y el reconocimiento de los principios del derecho
internacional aceptados por Colombia (Preámbulo y artículos 2, 9 y 227), que
establecen que el Estado promoverá la integración económica, social y política
con las demás naciones y especialmente, con los países de América Latina y del
Caribe.
8. Estimo que la
interpretación que hizo la mayoría de la Corte del artículo 101 de la C.P. es
en extremo restrictiva y desconoce la libertad y variedad de medios que debe
disponer cualquier Estado para la solución negociada de los conflictos, como
por ejemplo los acuerdos que pueden determinar no solo lo concerniente a los
límites territoriales propiamente dichos, sino también a las circunstancias de
los habitantes de las islas, y las consideraciones medioambientales en un mar
territorial en disputa.
Por esta razón
creo que si se atiende solamente a las soluciones establecidas por un tratado
internacional o un laudo sobre límites, quedarían sin una protección adecuada
los habitantes del archipiélago respecto a sus condiciones de vida,
principalmente cuando parte de sus actividades tradicionales son la pesca, y
cuyo interés también se pueden ver afectados por la protección del medio
ambiente marítimo ante la posible explotación de los recursos naturales
adyacentes al territorio colombiano.
9. Por otra
parte y teniendo en cuenta la procedencia de esta demanda considero que
habiendo sido denunciado el Pacto de Bogotá meses después de que la CIJ
profiriera sentencia en el caso con Nicaragua, no tenía sentido alguno que este
Tribunal se pronunciara sobre dicho acuerdo, ya que una vez denunciado éste
deja de producir efectos un año después.
En efecto en el
artículo 56 (LVI) del “Pacto de Bogotá” se establece específicamente que una
vez denunciado el tratado cesara en sus efectos solo pasado un año y que, “(…)
La denuncia no tendrá efecto alguno sobre los procedimientos pendientes
iniciados antes de transmitido el aviso respectivo”, disposición que tiene
como finalidad seguir manteniendo la jurisdicción de la CIJ a pesar de la
renuncia de alguno de los países, miembros en aquellos casos en donde ya se
haya iniciado un proceso.
10. El artículo 56 del
Pacto dispuso que los asuntos pendientes antes de la denuncia continuaran su
vigencia, por lo que creo que la Corte debía declararse inhibida en este caso
toda vez que Colombia ya había aceptado las consecuencias de los efectos del
fallo después de la renuncia. Sin embargo, ante la eventualidad de una decisión
de fondo se hacía imperiosa para la Corte una decisión de exequibilidad pura y
simple.
11. En mi
opinión con esta decisión el país ha abandonado un instrumento de solución
pacífica de conflictos, cuando tiene delante otros problemas limítrofes con
países vecinos y con la misma Nicaragua en otros casos contenciosos que se
avecinan[335],
en donde si el estado colombiano le favorece el fallo, el otro país puede
llegar a desconocerlo.
Pienso entonces
que la solución correcta es que se debió obligar al Estado colombiano, entre
otras medidas, a acudir ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
(art. 50, Pacto)[336],
para que al ejecutarse la decisión de la CIJ, se garantice la subsistencia de
la población raizal en sus derechos de pesca y supervivencia[337], así
como la protección del ambiente marítimo, que ya esta siendo reconocido a
través de la UNESCO con la declaración de la reserva de la biosfera “Seaflower”
para proteger la biodiversidad y las posibilidades de desarrollo
sostenible con participación de la comunidad, de las zonza del mar Caribe
aledañas a la isla[338].
12. Finalmente
considero que la solución jurídica planteada por la mayoría resulta a todas
luces contradictoria ya que se esta pregonando caminos de diálogo respecto al
conflicto interno, pero hacia los demás países se muestre el Estado con un
propósito distinto que parte de la confrontación. Creo que el empleo del
nacionalismo y la territorialidad como fundamento demoledor de todos los
progresos alcanzados para la libertad humana, no deja de ser una postura
monista que ha anclado a la Constitución Política en un nacionalismo absoluto a
todas luces inconveniente en momentos en donde el derecho constitucional se
encuentra cada más vinculado al derecho internacional y que criterios como el
“Nacionalismo constitucional” o “Provincialismo constitucional”, que se
evidencia con la decisión de la mayoría, nos alejan de las visiones más
progresistas del manejo de las relaciones internacionales que parten del
reconocimiento de las obligaciones internacionales, encontrando fórmulas mucho
más creativas y dialógicas de solución pacífica de los conflictos, que el mero
desconocimiento de los fallos a nivel interno.
En los
anteriores términos dejo constancia de mi desacuerdo con la postura de la
mayoría de la Sala.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
A
LA SENTENCIA C-269/14
TRATADO AMERICANO DE SOLUCIONES
PACIFICAS - PACTO DE BOGOTA-Corte Constitucional debió inhibirse para
pronunciarse o haber efectuado un juicio leve de constitucionalidad (Salvamento
de voto)
CON
PONENCIA DEL MAGISTRADO MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO, MEDIANTE LA CUAL SE DECIDIÓ
DECLARAR EXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS II (PARCIAL), V (PARCIAL), XXXII A XXXVII;
XXXCVIII A XLIX
Referencia: Expediente D-9907
Problema
jurídico planteado en la sentencia: (i) ¿El artículo XXXI del Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas -Pacto de Bogotá- aprobado por Ley 37 de 1961, por el
cual los Estados americanos Partes reconocen la jurisdicción de la Corte
Internacional de Justicia para decidir controversias de derecho internacional
-incluida la decisión de controversias limítrofes-, vulnera el artículo 101 de
la Constitución Política, que solo admite la modificación de los límites de
Colombia en virtud de tratados internacionales aprobados por el Congreso y
ratificados por el Presidente de la República -previa revisión de la Corte
Constitucional-?
(ii) ¿El artículo L -“cumplimiento de decisiones”- del Tratado Americano de Soluciones
Pacíficas -Pacto de Bogotá-, que establece en favor de la parte interesada
en el cumplimiento de sentencias de la Corte Internacional de Justicia,
mecanismos de ejecución de los fallos -incluidos los que hayan decidido en
materia de límites-, vulnera el artículo 101 de la Constitución Política, que
solo admite la modificación de los límites de Colombia en virtud de tratados
internacionales aprobados por el Congreso y ratificados por el Presidente de la
República -previa revisión de la Corte Constitucional-?
*¿Las disposiciones del Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas -Pacto de Bogotá- aprobado por Ley 37 de 1961, que
vinculan a los Estados americanos Partes al reconocimiento de la jurisdicción
de la Corte Internacional de Justicia para decidir controversias de derecho
internacional, incluida la decisión de controversias limítrofes -artículo
XXXI-, y establecen mecanismos de ejecución de sus fallos, incluidos los que hayan
decidido asuntos de límites -Artículo L, no en todos los cargo, como se verá-,
vulneran:
(iii) Vulneran el artículo 59 de la Constitución, que establece
una prohibición de someter a control jurisdiccional la Constitución y los
demás actos promulgados por la Asamblea Constituyente de 1991, al hacer posible
el juzgamiento de decisiones de dicha Asamblea por la Corte Internacional de
Justicia?
(iv) Transgreden los artículos 2, 3, 79, 329 y
330 de la Constitución, consagratorios de los derechos de participación de los ciudadanos en las decisiones que
los afectan y, en particular, al derecho de las comunidades indígenas y étnicas
a decidir sobre su cosmovisión y autogobierno, al
permitir que la CIJ adopte decisiones definitivas relacionadas con los límites
de Colombia sin permitir la intervención de los ciudadanos ni la consulta de
las comunidades étnicas?
(v) Desconocen los artículos 9 y 189 de la Constitución, que
imponen a las autoridades la obligación de proteger la soberanía nacional y la
autodeterminación de los pueblos en las relaciones internacionales -artículo
9-, y la obligación del Presidente de la Republica de defender la independencia
e inviolabilidad del territorio -artículo 189.6-, en virtud del reconocimiento
de jurisdicción a la Corte Internacional de Justicia y de la obligación de
cumplir las decisiones que ella adopte, aun cuando resulten afectando los
límites del territorio?
(vi) Violan el artículo 226 de la Constitución que establece el
deber de promover sobre bases de conveniencia nacional la internacionalización
de las relaciones del Estado -artículo 226- en virtud del reconocimiento de
jurisdicción a la Corte Internacional de Justicia y de la obligación de cumplir
las decisiones que ella adopte, aun cuando resulten afectando los límites del
territorio?
Motivo del salvamento:: (i) la Corte debió
proferir una decisión inhibitoria en el presente asunto, dado que la Ley 37 de 1961
ya no está vigente ni sigue proyectando sus efectos, por lo que no puede ejercerse
sobre ella control de constitucionalidad, (ii) Si se admitiese que la Ley 37 de
1961 puede someterse a un juicio de constitucionalidad, este ha debido ser un
juicio leve, en virtud de las obligaciones internacionales adquiridas por
Colombia en virtud del principio pacta sunt servanda.
Salvo el voto en la Sentencia C-269
de 2014, acogida por la mayoría de esta Corte, con fundamento en las
siguientes consideraciones: en primer lugar, porque la Corte debió
proferir una decisión inhibitoria en el presente asunto, dado que la Ley 37 de 1961
ya no está vigente ni sigue proyectando sus efectos, por lo que no puede
ejercerse sobre ella control de constitucionalidad. En segundo lugar, aún
si en gracia de discusión se admitiese que la Ley 37 de 1961 puede someterse a
un juicio de constitucionalidad, este ha debido ser un juicio leve, en virtud
de las obligaciones internacionales adquiridas por Colombia en virtud del
principio pacta sunt servanda. Por último, salvo mi voto porque
disiento de la interpretación hecha por la mayoría de la Corte respecto del
artículo 101 Superior ya que, equivocadamente, circunscribe la expresión “tratados
internacionales” contenida en la norma únicamente a los tratados de
límites.
1.
ANTECENDENTES
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos XXXI, L, II y V (parciales) y los
capítulos Cuarto y Quinto de la Ley 37 de 1961, por la cual se aprueba el
Tratado Americano de Soluciones Pacíficas, (Pacto de Bogotá). Se acumulan tres
demandas. En una de ellas, el demandante presenta los siguientes cargos: i).
violación de los fines esenciales del Estado, la soberanía nacional, la
autodeterminación de los pueblos y la conveniencia nacional. ii). Trasgresión
de la integridad territorial y de los límites constitucionalmente reconocidos
al Estado colombiano. iii) violación de las obligaciones constitucionales del
Presidente de la República. iv). Contravención al artículo 59 transitorio
constitucional. v). violación del ius cogens y tratados parte del Bloque de Constitucionalidad.
En otra causa, se solicita la inexequibilidad de la norma y en subsidio, el
condicionamiento de la competencia de la Corte Internacional de Justicia, en lo
relativo a las controversias sobre límites. Adicionalmente, la declaratoria de
inexistencia de dicho tratado desde 1991, en atención al tránsito
constitucional , la nulidad de las actuaciones que hubiere realizado el
Gobierno Nacional con fundamento en dicho acuerdo, en particular, la aceptación
de la jurisdicción de la CIJ a la demanda presentada por Nicaragua en 1991.
Finalmente,
se solicita que la Corporación advierta al Gobierno Nacional que el acatamiento
del fallo de la CIJ que redefinió los límites de Colombia y Nicaragua, viola el
artículo 101 Superior y, en esa medida, es necesario buscar otros mecanismos
para solucionar el litigio. En la tercera demanda, presentada por el señor
Presidente de la República de Colombia, se solicita la declaratoria de
inexequibilidad de las normas acusadas, por vulnerar la Constitución Política.
Sugiere además el mandatario, que la Corporación precise los efectos del fallo,
advirtiendo que si una sentencia de la Corte Internacional de Justicia afecta
los límites territoriales o marítimos reconocidos por la Carta en virtud de
tratados vigentes, se deberá celebrar un nuevo tratado, el cual habrá de ser
aprobado mediante acto legislativo que modifique el artículo 101. La Corte
reafirmó su competencia para ejercer control de constitucionalidad por vía de
acción pública, de tratados perfeccionados con anterioridad a 1991 y concluyó,
que las decisiones de la Corte Internacional de Justicia en materia de límites,
requieren de su incorporación al derecho interno mediante un tratado aprobado y
ratificado.
2.
FUNDAMENTO
DEL SALVAMENTO
2.1.    La Corte
Constitucional debió inhibirse de fallar en el presente asunto puesto que la
Ley 37 de 1961, aprobatoria del Tratado Americano de Soluciones Pacíficas
(Pacto de Bogotá), no se encuentra vigente y, por tanto, no puede ejercerse
sobre ella control de constitucionalidad.
La jurisprudencia constitucional ha sostenido,
invariablemente, que el control de constitucionalidad sobre normas derogadas
carece de sentido puesto que, ex ante, y por disposición del mismo
legislador, la norma ha perdido su vigencia dentro del ordenamiento.[339]
En este sentido, las leyes derogadas se asemejan a las leyes aprobatorias de
tratados públicos que han sido denunciados, toda vez que ambas han dejado de
producir efectos jurídicos, similitud que también reconoce la presente
sentencia (Considerando 1.4.2). Esta conclusión sobre los efectos de la
denuncia de los Tratados, coincide con lo postulado por doctrinantes como
Antonio Remiro Brotóns, Francisco Villagrán Kramer y Marco Gerardo Monroy
Cabra. Este último tratadista afirma que un Tratado y su ley aprobatoria son
inescindibles, de modo que si desaparece uno del plano normativo, la otra
también, en consonancia con el principio general de Derecho en virtud del cual
lo accesorio sigue la suerte de lo principal.
La argumentación de la sentencia C-269 de 2014 en
cuanto a la competencia de la Corte para decidir de fondo el asunto, se basa
exclusivamente en que, pese a ser una norma equivalente a una ley derogada, la
Ley 37 de 1961 aún sigue produciendo efectos jurídicos. Sin embargo, esta
posición no es consistente con la jurisprudencia constitucional que ha fijado
los criterios para establecer que cierta disposición normativa continúa
produciendo efectos jurídicos.
A la luz de la jurisprudencia constitucional, un
precepto de orden legal que ha perdido vigencia sigue produciendo efectos
solamente cuando: (i) existen situaciones jurídicas que comenzaron a su amparo
y aún no se han consolidado, pero podrán consolidarse según la regla derogada,
ya que el legislador permitió su aplicación ultractiva –es lo que ocurre con el
régimen de transición-, o (ii) existen derechos adquiridos originados en
vigencia de la ley –situaciones consolidadas-, pero que son de causación
periódica por lo que equivalen a situaciones en curso –como las pensiones.[340]
Por consiguiente, no es de recibo la argumentación
de la ponencia de la cual me aparto, al pretender que la existencia de
situaciones jurídicas que no se enmarcan en ninguno de estos dos supuestos de
hecho mencionados, puedan ser objeto de un juicio de constitucionalidad.
En el presente caso, los supuestos efectos jurídicos
que se generan consisten en la posibilidad de que algún Estado Parte presente
una solicitud de revisión o interpretación vinculada a un proceso anterior ante
la Corte Internacional de Justicia, o así mismo, que se interponga una demanda
ante este Tribunal con anterioridad a que se consolide la denuncia del Tratado Americano
de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá).
Frente a tales efectos jurídicos, una decisión
proferida por la Corte Constitucional sería inocua, toda vez que, como lo
admite el propio Jefe de Estado en su demanda “será la propia Corte
Internacional de Justicia, la que decida si tiene jurisdicción y competencia
sobre esta nueva controversia.” Así, no tiene sentido un
pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre una norma que carece de
vigencia en el ordenamiento y cuyos efectos jurídicos, aún en caso de existir,
no resultarían afectados por el fallo de constitucionalidad de la Corte. En
otras palabras, un cuestionamiento de la norma por parte de la Corte no
tendría consecuencia jurídica alguna.
2.2.    Las leyes
aprobatorias de Tratados internacionales deben someterse a un juicio leve de
constitucionalidad en virtud de una ponderación entre los principios de
supremacía constitucional y pacta sunt servanda.
La Sala Plena, en la ponencia de la cual me aparto,
ha debido acoger un estándar débil de control de constitucionalidad, pues en
este caso, se requiere llevar a cabo una ponderación entre los principios de
supremacía constitucional y pacta sunt servanda. En este orden de ideas,
sólo disposiciones de un tratado y de su ley aprobatoria que sean
manifiestamente inconstitucionales podrán ser declaradas inexequibles.
En primer lugar, debe recordarse que el pacta
sunt servanda es un principio de derecho internacional acogido por nuestra
Carta Política en el artículo 9. En efecto, este precepto superior se refiere al
deber del Estado de fundamentar sus relaciones internacionales no sólo en la
soberanía y el respeto del principio de autodeterminación de los pueblos, sino
también en los principios del derecho internacional aceptados por Colombia,
dentro de los cuales se encuentra, como lo ha reconocido esta Corporación, el
principio pacta sunt servanda.[341]
En este punto, es importante resaltar que el
principio pacta sunt servanda en el ámbito del derecho internacional no
se agota en el mero cumplimiento de la literalidad de lo acordado entre las
Partes. Por el contrario, este principio implica un cumplimiento de buena fe de
las obligaciones internacionales,[342]
como lo ha establecido esta corporación.
En efecto, “[p]acta sunt servanda no sólo
significa que los tratados deben ser formalmente acatados sino que deben ser
cumplidos de buena fe, esto es, con la voluntad de hacerlos efectivos. Por
ello la doctrina y la jurisprudencia internacionales consideran que el
principio de buena fe es parte integrante de la norma Pacta sunt servanda. Este
principio de que Colombia debe cumplir de buena fe sus obligaciones
internacionales tiene evidente sustento constitucional, pues la Carta señala
que las actuaciones de las autoridades colombianas deben ceñirse a los
postulados de la buena fe, norma que se aplica también a las relaciones
internacionales.”[343]
Adicionalmente, la jurisprudencia constitucionalha
señalado que en
el contexto de la Constitución, se impone un principio de armonización
entre el derecho interno y las obligaciones internacionales del Estado,[344]de
manera que, “en virtud del principio pacta sunt servanda, que encuentra
amplio sustento en la Carta, como ya se ha visto, es deber de los operadores
jurídicos aplicar las normas internas distintas de la Constitución de manera
que armonicen lo más posible con los compromisos internacionales suscritos que
tiene el país” (se enfatiza).[345]
En tercer lugar, esta Corporación ha considerado
que, por regla general, los tratados internacionales son obligatorios, bien
porque hacen parte del bloque de constitucionalidad o porque, sin ser
referentes directos de constitucionalidad, han sido incorporados al derecho interno
en su condición de Leyes de la República; en consecuencia, el cumplimiento de
los tratados es, en principio, ineludible por parte de las autoridades
competentes.
Lo anterior tiene dos consecuencias importantes en
el marco de la Constitución: primero, si el Estado
asume válidamente obligaciones internacionales debidamente incorporadas al
derecho interno, las mismas deben ser cumplidas de acuerdo con el principio pacta
sunt servanda (art. 9 C.P.).[346]
Segundo, si los tratados internacionales suscritos por Colombia conceden
derechos a favor de particulares (nacionales o extranjeros),
su observancia también está orientada por un deber de protección y efectividad
(art. 2 C.P.).
Por último, en el año 1993, la Corte ya
había esbozado algunas de las razones que obligan a adoptar un estándar
débil de control. En efecto, en la sentencia C-027 de 1993[347] se
revisó la constitucionalidad de la Ley 20 de 1974 que aprobó el “Concordato
y el Protocolo final, suscrito en Bogotá el 12 de julio de 1973”, adoptando
la tesis de la competencia de la Corte para examinar la constitucionalidad de
los tratados internacionales suscritos por Colombia con anterioridad a la
Constitución Política de 1991.Al justificar la revisión del Concordato en la
posible afectación del ius cogens en materia de derechos humanos, la
Corte advertía que sólo razones imperiosas deben llevar a eventualmente
declarar la inconstitucionalidad de un tratado y su ley aprobatoria ya
ratificados por el Estado colombiano.
De este modo, en el caso del Concordato y su
Protocolo final, la Corte utilizó un estándar débil para determinar la
constitucionalidad de este Tratado internacional en consideración a sus
características particulares.
La obligación de acatar de buena fe los tratados
internacionales que se materializa en el principio pacta sunt servanda,
reconocido a través del artículo 9 de la Carta implica, en el caso concreto, la
utilización de un estándar débil de control de constitucionalidad, puesto que
el principio de supremacía constitucional debe ponderarse con el respeto de las
obligaciones internacionales de Colombia, que es también un principio de
naturaleza Superior.
Frente a la ponencia de la cual me aparto, es claro
que la Corte ha debido asumir un estándar débil, toda vez que el Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá), por sus circunstancias
particulares, demanda que se emplee un juicio leve de constitucionalidad, al
ser un instrumento que otorga competencia a la Corte Internacional de Justicia
para la resolución de determinadas controversias internacionales.
De este modo, la aplicación del principio pacta
sunt servanda y la naturaleza del tratado (solución pacífica de
controversias), imponen la aplicación de un juicio leve de constitucionalidad
frente al cual solo razones imperiosas pueden fundamentar la declaratoria de
inconstitucionalidad de esta clase de instrumentos.
2.3.    La
interpretación del artículo 101 Superior hecha por la Corte Constitucional, circunscribe
la expresión “tratados internacionales” contenida en la norma únicamente a los
tratados de límites, interpretación restrictiva que no se ajusta a la
Constitución. Principio donde la norma no distingue, no le corresponde
distinguir al intérprete.
La ponencia de la cual me separo considera que el
artículo 101 de la Constitución en su segundo inciso “tiene como propósito
regular aquellos eventos en los cuales el Estado pretende la alteración de la
situación general del territorio.”[348]
Sostiene además que “la referencia a los tratados que hace el artículo 101
de la Constitución comprende los tratados específicos de límites y los tratados
generales de límites.”[349]
Esta interpretación es desacertada ya que el segundo
inciso del artículo 101 de la Carta prescribe que “[l]os límites señalados
en la forma prevista por esta Constitución, sólo podrán modificarse en
virtud de tratados aprobados por el Congreso, debidamente ratificados por
el Presidente de la República” (se enfatiza). La norma Superior no
establece restricción o calificación alguna de la naturaleza de los Tratados en
virtud de los cuales pueden modificarse los límites de Colombia.
En este sentido, la ponencia no desarrolla una
argumentación suficiente que fundamente las razones por las cuales la expresión
“en virtud de tratados” del segundo inciso del artículo 101, debe
circunscribirse a los tratados de límites.[350]Efectivamente, no se
aporta ninguna razón para que la Corte realice esta interpretación restrictiva.
Por el contrario, la aplicación del principio según
el cual donde la norma no distingue, no le corresponde distinguir al
intérprete, impone una conclusión muy diversa a la que llega la
ponencia de la que me aparto.
Este principio ha sido utilizado por la Corte para
interpretar la Constitución en el ejercicio del control de constitucionalidad.
Por ejemplo, en la sentencia C-317 de 2012, al decidir sobre el Acto
Legislativo 05 de 2011, “por el cual se constituye el Sistema General de
Regalías”, esta Corporación estableció que “en aplicación del
principio hermenéutico básico que se enunció, no es jurídicamente viable
deducir, por esta vía, reglas constitucionales implícitas que contrarían el
texto mismo del artículo 208 Superior, cuyo mandato general de vocería
gubernamental no establece tal diferenciación.”[351]
De este modo, al no establecer distinciones el
artículo 101 Constitucional  entre los tratados que tienen la entidad de
modificar los límites de Colombia, no resulta admisible que se restrinja la
categoría de tratados de los que habla la norma a los tratados limítrofes, como
lo hace la ponencia de la cual me aparto.
Por lo anterior, considero que la expresión “en
virtud de tratados” del artículo 101 de la Constitución Política cobija
a todos los tratados internacionales que tengan la virtud de determinar o
autorizar la determinación de los límites de Colombia, incluyendo al
Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá).
Además, la Corte ha debido acoger una interpretación
sistemática de la Constitución Política frente a la norma demandada, pues desde
esta perspectiva se evidencia la compatibilidad de las normas acusadas con la
Carta. En este sentido, el Preámbulo prescribe como fin la integración de la
comunidad latinoamericana, el artículo 2 consagra la obligación de garantizar
la convivencia pacífica y el artículo 9 estatuye que las relaciones
internacionales se rigen por los principios de derecho internacional -incluidos
el pacta sunt servanda y la resolución pacífica de
conflictos-.
Por consiguiente, al interpretar sistemáticamente la
Carta Política resulta evidente la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas.
Con fundamento en los anteriores argumentos me
aparto de la decisión mayoritaria.
Fecha
ut supra,
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
[1] Aparte demandado
por los ciudadanos Juan Carlos Moncada Zapata, Jéssica Alejandra Mancipe
González y Carlos Eduardo Borrero González (Expediente D-9852).
[2] Aparte
demandado por los ciudadanos Juan Carlos Moncada Zapata, Jéssica Alejandra
Mancipe González y Carlos Eduardo Borrero González (Expediente D-9852).
[3] Capítulo
demandado en su integridad por los ciudadanos Juan Carlos Moncada Zapata,
Jéssica Alejandra Mancipe González y Carlos Eduardo Borrero González
(Expediente D-9852).
[4] Artículo
demandado en su integridad por el ciudadano Juan Manuel Santos (Expediente
D-9907).
El ciudadano
Oscar Fernando Vanegas Ávila lo demanda parcialmente en las expresiones “(…)
la jurisdicción de la expresada Corte en todas las controversias de
orden jurídico que surjan entre ellas y que versen sobre: a) La interpretación
de un Tratado; b) Cualquier cuestión de Derecho Internacional (…)”.
[5]
Capítulo demandado en su
integridad por los ciudadanos Juan Carlos Moncada Zapata, Jéssica Alejandra
Mancipe González y Carlos Eduardo Borrero González (Expediente D-9852).
[6] Artículo demandado por el ciudadano Juan Manuel
Santos Calderón (Expediente D-9852).
[7] También hizo alusión al retiro
de la declaración de aceptación de la jurisdicción de la Corte Internacional de
Justicia (Art. 36-2 del “Estatuto de la Corte Internacional de Justicia”),
que evitó pronunciamientos de este tribunal sobre el “Tratado sobre cuestiones
territoriales entre Colombia y Nicaragua”, conocido como Tratado
Esguerra-Bárcenas, preservando con ello la soberanía colombiana sobre el
Archipiélago.
[8] Corte Internacional
de Justicia, Sentencia de noviembre 19 de 2012 “Territorial and Maritime
Dispute”: “The Republic of Nicaragua recognises the full and entire
sovereignty of the Republic of Colombia over the islands of San Andrés,
Providencia and Santa Catalina and over the other islands, islets and reefs
forming part of the San Andrés Archipelago"
[9] “Tratado Americano de
Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)”, ARTICULO VI: “Tampoco podrán
aplicarse dichos procedimientos a los asuntos ya resueltos por arreglo de las
partes, o por laudo arbitral, o por sentencia de un tribunal internacional, o
que se hallen regidos por acuerdos o tratados en vigencia en la fecha de la
celebración del presente Pacto".
[10] “La Corte negó que las partes, en
el Canje de Notas de Ratificación del Tratado de 1928, hubieran tenido la
intención de definir el límite marítimo. Lo obvio era lo contrario: decir, como
quedó de manera expresa, que San Andrés se extiende al oeste hasta el Meridiano
82 significa que las dos partes, Colombia y Nicaragua, aceptaron en el Tratado
de 1928 que ese era el límite integral, por supuesto límite marítimo. Y esto no
se oponía a la costumbre marina de 1928, que debía entenderse como el derecho
consuetudinario del Mar de la época”.
[11] Cfr. Alocución presidencial de
diciembre 7 de 2007 y al conversatorio público de diciembre 13 del mismo año.
[12] Respecto de las características
generales de esta competencia se han ocupado, entre las más recientes, las
sentencias C-251 de 2012, C-417 de 2012, C-534 de 2012, C-621 de 2012, C-714 de
2012, C-127 de 2013, C-223 de 2013 y C-350 de 2013.
[13] Es importante advertir que la
formulación de declaraciones interpretativas o reservas por parte del Congreso
de la República se encuentra sometida a algunas restricciones. En la sentencia
C-127 de 2013, la Corte señaló: “Este tribunal ha señalado que dada la naturaleza
especial de las leyes aprobatorias de tratados públicos, el legislador no puede
alterar el contenido de éstos introduciendo nuevas cláusulas, ya que su función
consiste en aprobar o improbar la totalidad del tratado, no pudiendo fraccionar
dicha aceptación. Empero, si el tratado es multilateral, sería posible formular
declaraciones interpretativas y, a menos que estén expresamente prohibidas,
también se pueden introducir reservas que no afecten el objeto y fin del
tratado.”
[14] La sentencia c-400 de 1998 varió
la línea jurisprudencial sentada en la sentencia C-276 de 1993 que, a su vez
modificó la regla de decisión  formalmente fijada en la sentencia C-027 de
1993.
[15] Se trataba del examen de la Convención de Viena sobre el Derecho de
los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre
Organizaciones Internacionales”, hecha en Viena el 21 de marzo de
1986" y de su Ley aprobatoria 406 de 1997.
[16] Constitución Política, artículo 4: “La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales.
[17] Constitución Política, artículo 9: “las
relaciones del Estado se fundamentan en (…) el reconocimiento de los principios
del derecho internacional aceptados por Colombia”.
[18] Hubo salvamento de voto,
advirtiendo, entre otras cosas, que resultaba incorrecta la interpretación de
la Corte según la cual, además de la competencia especial para el control de
los tratados prevista en el numeral 10 del artículo 241, existía otra
competencia en el numeral 4 de tal artículo. Adicionalmente, se destacó que
dicha interpretación desconocía el principio pacta sunt servanda, cuya
vigencia se funda en el artículo 9 de la Constitución.
[19] Sentencia C-128
de 2003. Esta
regla de decisión ha sido empleada por la Corte en múltiples providencias. Así
ha ocurrido, entre otras, en las sentencias C-774 de 2001, C-917 de 2001, C-085
de 2002 y C-891A de 2006,
[20]
http://www.oas.org/juridico/spanish/firmas/a-42.html
[21] TASC: Tratado Americano de
Soluciones Pacíficas, denominado Pacto de Bogotá.
[22] El ciudadano Oscar Fernando Vanegas Ávila lo demanda
parcialmente en las expresiones “(…) la jurisdicción de la expresada
Corte en todas las controversias de orden jurídico que surjan entre
ellas y que versen sobre: a) La interpretación de un Tratado; b) Cualquier
cuestión de Derecho Internacional (…)”. (Expediente D-9886)
[23] Artículo
demandado en su integridad por el ciudadano Juan Manuel Santos (Expediente
D-9907).
[24] Demanda de los
ciudadanos Juan Carlos Moncada Zapata, Jéssica Alejandra Mancipe González y
Carlos Eduardo Borrero González, dirigida contra las normas contenidas en este
capítulo (Expediente D-9852).
[25] CIJ: Corte Internacional de
Justicia.
[26]
Este cargo es únicamente
formulado en la demanda correspondiente al expediente D-9852.
[27] M.P. Alberto Suarez Murillo.
[28] El salvamento fue suscrito por
los Magistrados Bartolomé Rodríguez P. y Augusto N. Samper.
[29] En esa oportunidad el Magistrado
Ponente fue el Dr. Enrique A. Becerra.
[30] Actuó como Magistrado  Ponente
el Dr. Gabriel Carreño Mallarino.
[31] Magistrado Ponente. José Gabriel
de la Vega.
[32] Sobre el particular indicó: “(…)
El Gobierno no se avino con la Constitución desde el momento en que se
abstuvo de someter el Pacto Andino al estudio indispensable del Congreso, y, en
cambio, ejerció una autorización contenida en el artículo 2 de la Ley 88 de
1961, que mira al cumplimiento de providencias ejecutivas conducentes al
desarrollo del Tratado de Montevideo, facultad que no podía transformarse en
competencia para revisar actos internacionales, y aprobarse a si mismo un
acuerdo celebrado con otros gobiernos. (…)”
[33] Se trató de los Magistrados
Humberto Barrera Domínguez, Miguel Ángel  García, Luis Carlos Pérez, Eustorgio
Sarria y Luis Sarmiento Buitrago quienes advertía que tomaban como salvamento
de voto el estudio presentado por Luis sarmiento Buitrago y aprobado como
ponencia por la mayoría de la Sala Constitucional de la Corte.
[34] Alejandro Córdoba Medina y Jorge
Gaviria Salazar
[35] Luis Enrique Romero Soto.
[36] M.P. Guillermo González Charry.
[37] Suscrito por los Magistrados
Humberto Barrera Domínguez, Miguel Ángel  García y Eustorgio Sarria.
[38] Luis Sarmiento Buitrago.
[39] M.P. Luis Carlos Sáchica.
[40] La Corte sostuvo idéntica
posición en la sentencia de fecha 3 de noviembre de 1983 al ocuparse de una
nueva demanda en contra de la ley 27 de 1980.
[41] Suscribieron la aclaración de voto
los Magistrados Carlos Medellín, Ismael Coral Guerrero, Manuel Enrique daza,
Gustavo Gómez Velásquez y Juan Hernández Sáenz.
[42] Manuel Gaona Cruz.
[43] Alfonso Reyes Echandía, Servio
Tulio Ruiz, Jorge Salcedo Segura, Álvaro Luna Gómez, Fernando Uribe Restrepo y
Ricardo Medina Moyano.
[44] Sobre este
aspecto particular el salvamento de voto señaló: ““Se afirma igualmente en
la ponencia mayoritaria que una de las consecuencias de “admitir demandas de
inconstitucionalidad contra las leyes que aprueben Tratados públicos, equivale
a aceptar que estos pueden ser rotos unilateralmente”. A tal propósito basta
con tomar en consideración que la terminación unilateral de los tratados
constituye un fenómeno propio del Derecho Internacional y que la “Denuncia” de
los mismos, como una de las formas que puede adoptar dicha terminación
unilateral y a la cual podría llegarse como consecuencia de una declaración de
inexequibilidad, lejos de constituir por lo tanto un fenómeno contrario al
Derecho Internacional, es simplemente una institución propia del mismo, tan
antigua como él, ampliamente regulada por las normas respectivas y
abundantemente estudiada por la doctrina y la jurisprudencia internacionales en
todas las épocas, hasta el punto de que se reconoce su existencia, aún en
aquellos casos en que no se haya hecho constar expresamente en el tratado
correspondiente, sino que simplemente pueda deducirse de la intención de las
partes.”
[45] José Eduardo Gnecco C.
[46] Ella fue suscrita por los
Magistrados Manuel Gaona Cruz y Hernando Tapias Rocha.
[47] M. P. Jairo E. Duque Pérez.
[48] Rodolfo Mantilla Jácome, Jaime
Giraldo Ángel, Lisandro Martínez Zúñiga, Jorge Iván Palacio Palacio, Guillermo
Duque Ruiz, Edgar Saavedra Rojas, Rafael Romero Sierra y Jairo E. Duque
Pérez.
[49] José Alejandro Bonivento
Fernández, Eduardo García Sarmiento, Héctor Gómez Uribe, Héctor Marín Naranjo y
Alberto Ospina Pérez.
[50] Los Magistrados Alberto Ospina
Botero, Héctor Marín Naranjo y Rafael Romero Sierra aclararon el voto
advirtiendo que la decisión inhibitoria de la Corte ha debido fundarse en el
incumplimiento de los requisitos exigibles de una demanda de
inconstitucionalidad. Afirmaron también que la tesis de la competencia de la
Corte no había sido la sostenida por la Corte “en los últimos tiempos”.
[51] Pablo Julio Cáceres Corrales,
Guillermo Duque Ruiz. Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Didimo Páez
Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jaime Sanín Greiffenstein, Jorge Enrique
Valencia Martínez y Ramón Zuñiga Valverde.
[52] Gaceta Constitucional No. 5.
[53] Gaceta Constitucional No. 7. El
constituyente Diego Uribe Vargas destacaba en la exposición del proyecto que no
era aceptable juzgar la constitucionalidad de normas internacionales. Esta
tesis, sostenía, se podía encontrar reflejada en la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia conforme a la cual era ella incompetente para fallar
demandas de inexequibilidad formulada en contra de leyes aprobatorias de tratados.
[54] Gaceta Constitucional No. 8.
[55] Gaceta Constitucional No. 9.
[56] Gaceta
Constitucional No. 20. En la propuesta se explicaba: “(…) así mismo, se
introduce una reforma importante al atribuir a la corte constitucional la
facultad de revisar la constitucionalidad de los Tratados Internacionales y de
las leyes aprobatorias de los mismos. Con esta norma se pretende poner fin a
las discusiones que durante años han ocupado a los colombianos sobre la
imposibilidad de aplicar un Tratado contrario a la Carta. Con la norma que
proponemos el país no podría comprometerse internacionalmente en la
ratificación de un Tratado que no se ajuste a las normas constitucionales. Si
la Corte declara constitucional el Tratado, el gobierno podrá efectuar el canje
de notas; en caso contrario no será ratificado. (…)”
[57] Gaceta Constitucional No. 20.
[58] Gaceta Constitucional No. 22. Al
explicar las razones de su iniciativa señalaba la propuesta: “Acerca de este
último aspecto, parece lo más indicado instituir el control oficioso antes de
que el tratado se perfeccione como instrumento vinculante para Colombia en el
ámbito internacional. Se zanja así de una vez por todas la discusión sobre si
esta clase de actos es pasible de algún tipo de control constitucional, optando
por la afirmativa; con ello y sin entrar en el arduo debate académico sobre la
preeminencia del derecho internacional o del derecho interno, o sobre la
doctrina (acatada en algunos países) de que el derecho internacional hace parte
del derecho nacional, se evita de antemano que la República quede comprometida
por un convenio internacional contrario a sus principios jurídico-políticos
fundamentales y se enerva cualquier posibilidad de que al efecto se instauren
acciones ulteriores, que en la hipótesis de triunfar podrían hacer incurrir al
Estado colombiano en responsabilidad internacional ante los otros. Se tuvo bien
cuidado sí, de restringir este control oficioso únicamente a los tratados de
trámite complejo, que se subordinan a la aprobación del organismo colegiado de
representación popular, cuya cantidad no es muy grande anualmente; se excluyen
en cambio los numerosos “acuerdos ejecutivos”, de procedimiento simplificado,
que entran en vigor al ser y que se refieren a actividades de la órbita propia
del ejecutivo.” En la sesión de fecha 20 de marzo de 1991 de la Comisión IV el
presidente de la Corte Suprema de Justicia señaló que debería preverse un
mecanismo que implique que antes de obligarse el Estado en un tratado
internacional “pase por un examen para ver si es compatible con la
Constitución Nacional en su parte sustantiva”[58]
[59] Gaceta No. 22 de 1991. Se advertía
que esta propuesta permitiría la coordinación del derecho público interno con
el derecho internacional público de manera tal que el canje de notas o el
depósito de ratificación solo sería posible si se declaraba la exequibilidad
del tratado.
[60] Gaceta Constitucional No.
[61] Gaceta Constitucional No. 27 de
1991.
[62] Gaceta Constitucional No. 25 de
1991.
[63] Gaceta Constitucional 30 de
1991.
[64] Gaceta Constitucional 31 de
1991.
[65] Gaceta Constitucional 36 de
1991.
[66] Gaceta Constitucional 36 de
1991.
[67] Cabe señalar que el Documento de
José María Velasco se ocupaba también de examinar la conveniencia o no de crear
la Corte Constitucional.
[68] Gaceta Constitucional 70 de 1991
[69] Gaceta Constitucional No. 85.
[70] Gaceta Constitucional No. 85.
[71] Gaceta Constitucional No. 85.
[72] Tratados Internacionales.
Antecedentes Temáticos. Presidencia de la República. Centro de información y
sistemas para la preparación de la Asamblea Nacional Constituyente. Sesión
Plenaria de fecha 24 de mayo.
[73] Tratados Internacionales.
Antecedentes Temáticos. Presidencia de la República. Centro de información y
sistemas para la preparación de la Asamblea Nacional Constituyente. Sesión
Plenaria de fecha 24 de mayo.
[74] Tratados Internacionales.
Antecedentes Temáticos. Presidencia de la República. Centro de información y
sistemas para la preparación de la Asamblea Nacional Constituyente. Sesión
Plenaria de fecha 24 de mayo.
[75] Tratados Internacionales.
Antecedentes Temáticos. Presidencia de la República. Centro de información y
sistemas para la preparación de la Asamblea Nacional Constituyente. Sesión
Plenaria de fecha 24 de mayo.
[76] Tratados Internacionales.
Antecedentes Temáticos. Presidencia de la República. Centro de información y
sistemas para la preparación de la Asamblea Nacional Constituyente. Sesión
Plenaria de fecha 24 de mayo.
[77] Gaceta Constitucional No. 115.
[78] Gaceta Constitucional No. 113.
Dicha comisión estuvo conformada por los constituyentes Jaime Castro Castro,
María Teresa Garcés Lloreda, Carlos Lleras de la Fuente, Rodrigo Lloreda
Caicedo, Arturo Mejía Borda, Luis Guillermo Nieto, Jesús Pérez González Rubio,
Augusto Ramírez Ocampo y Humberto Yepes Arcila.
[79] En esa
oportunidad la Corte examinó el  “Acuerdo Básico de
Cooperación Técnica y Científica entre la Republica de Colombia y la República
Oriental del Uruguay”.
[80] Convenio entre
Colombia y Ecuador sobre tránsito de personas, vehículos, embarcaciones
fluviales y marítimas y aeronaves, suscrito el 18 de abril de 1990 en la ciudad
de Esmeraldas.
[81] Convenio
internacional denominado "Instrumento de Enmienda a la Constitución de la
Organización Internacional del Trabajo, 1986”.
[82] Convenio que
crea el Consejo de Cooperación Aduanera.
[83] Acuerdo sobre
el Sistema Global de Preferencias Comerciales entre Países en Desarrollo.
[84] Protocolo
Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de Agosto de 1949 relativo a la
protección de las
víctimas de los
conflictos armados internacionales (Protocolo I).
[85] Convenio de
Integración Cinematográfica Iberoamericana.
[86] Esta argumentación fue
presentada en detalle en la sentencia C-574 de 1992.
[87] Ley 10 del 17
de julio de 1992, "Por medio de la cual se aprueba el Convenio que crea el
Consejo de Cooperación Aduanera, firmado en Bruselas el 15 de diciembre de
1950”
[88] Ley  9a. del 15
de julio de 1992, "por medio de la cual  se aprueba el Convenio de
Integración Cinematográfica Iberoamericana suscrito en Caracas el 11 de
Noviembre de 1989".
[89] Ley 13 de julio
28 de 1992 "Por medio de la cual se aprueba el Instrumento de Enmienda a
la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, adoptada por la
Conferencia Internacional del Trabajo en su 72a. reunión, Ginebra 1986".
[90] Ley 13 de julio
28 de 1992 "Por medio de la cual se aprueba el Instrumento de Enmienda a
la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, adoptada por la
Conferencia Internacional del Trabajo en su 72a. reunión, Ginebra 1986".
En esa oportunidad la Corte advirtió que el Gobierno Nacional habría podido
objetar, por inconstitucionalidad, el proyecto una vez le fue remitido al
presidente para la sanción.
[91] Esta
competencia ha sido reconocida en diferentes providencias. Entre ellas cabe
mencionar, entre otras, las siguientes: A-008 de 1994, C-120 de 2004, C-533 de
2004, C-781 de 2004, C-863 de 2004, A- 089 de 2005, C-864 de 2006,  C-036 de
2008, C-750 de 2008, A-171 de 2009, A-288 de 2010 y C-538 de 2010
[92] La “Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados” de 1969 contempla, en su artículo 12, los acuerdos de
procedimiento simplificado, conforme a los cuales el consentimiento en obligarse por un tratado se manifiesta mediante la
firma, a saber:
“[…]
1.
El consentimiento de un Estado en obligarse por un
tratado se manifestará mediante la firma de su representante:
a)        Cuando el tratado disponga que la firma
tendrá ese efecto;
b)        Cuando conste de otro modo que los Estados
negociadores han convenido que la firma tenga ese efecto; o
c)         Cuando la intención del Estado de dar ese
efecto a la firma se desprenda de los plenos poderes de su representante o se
haya manifestado durante la negociación.
2.
Para los efectos del párrafo l:
a)
La rúbrica de un texto equivaldrá a la firma del tratado cuando conste que los
Estados negociadores así lo han convenido;
b)
La firma ad referendum de un tratado por un
representante equivaldrá a la firma definitiva del tratado si su Estado la
confirma. […]”.-
[93] Auto 018 de 1994.
[94] Se trataba del “Convenio entre
el Gobierno de la República de Colombia y la Universidad para la paz para la
creación de un centro mundial de investigación y capacitación para la solución
de conflictos.”
[95] En esa
dirección se encuentra, por ejemplo, la sentencia C-187 de 1999. Así mismo en
la sentencia C-785 de 1999 indicó este Tribunal: “Para la Corte
Constitucional es claro que no es el nombre o denominación de un instrumento internacional
sino su contenido lo que define su naturaleza de Tratado. (…) Por tanto, si ese
contenido, como en el presente caso, permite concluir que se está ante un
convenio cuyas características son las de establecer un marco jurídico de
relaciones entre Estados o entidades de Derecho Internacional, a él son
aplicables las reglas contempladas en los artículos 150-16, 189-2, 224 y 241-10
de la Carta Política y, en consecuencia, debe pasar por el examen del Congreso,
que dispondrá sobre su aprobación o improbación, y por el control jurídico
previo y automático de esta Corte en punto de su constitucionalidad.”
[96] En esta oportunidad la Corte
adelantó el examen de la Ley
513 del 4 de agosto de 1999, “por medio de la cual se aprueba el “Convenio de
Cooperación Turística entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de la República de Cuba”, hecho en la ciudad de la Habana a los
veintiún (21) días del mes de octubre de mil novecientos noventa y cinco
(1995)”.
[97] Se trataba del “Convenio Básico
de Cooperación Técnica y Científica entre la Republica de Colombia y la
Republica de Nicaragua”
[98] Sobre el particular puede
consultarse la sentencia C-049 de 2012.
[99] La solución
planteada en esta decisión, cabe advertir, había sido previamente planteada
como dicho de paso en el Auto 003 de 1993. En efecto en esa oportunidad
se decidía si la Corte era competente para juzgar la constitucionalidad del
Acta de Barahona concluyendo, como razón de la decisión, que ello no procedía
en tanto dicho instrumento no era formal ni materialmente un tratado. En esa
oportunidad señaló que si el artículo 170 de la Carta no autorizaba que el
pueblo se pronunciara en referendo respecto de leyes aprobatorias de tratados
internacionales “con mayor razón no resulta procedente la acción pública de
un sólo ciudadano para ejercer la acción pública de inexequibilidad con
posterioridad a la ratificación del Tratado y a las oportunidades
constitucionales que se han advertido en esta providencia (…)”.
[100] Salvaron el voto en esta
oportunidad cuatro magistrados de la Corte Constitucional. Para ello,
reiteraron las razones en las que se había fundado la sentencia C-027 de 1993
para afirmar la competencia de la Corte Constitucional y, adicionalmente,
advirtieron que el tratado examinado había perdido vigencia desde la
perspectiva del derecho internacional en tanto desconocía abiertamente la Carta
de las Naciones Unidas y otros tratados que reconocían y protegían los derechos
de la mujer.
[101] Uno de Magistrados de la Corte
salvó el voto advirtiendo, entre otras cosas, que resultaba incorrecta la
interpretación de la Corte según la cual además de la competencia especial para
el control de los tratados prevista en el numeral 10 del artículo 241 existía
una competencia especial en el numeral 4 de tal artículo. Advirtió,
adicionalmente, que esa interpretación desconocía el principio pacta sunt
servanda cuya vigencia se funda en el artículo 9 de la Constitución.
[102]
Es importante advertir que
recientemente, en la sentencia C-821 de 2012, la Corte se inhibió de decidir en
relación con la demanda formulada en contra de los artículos 11 literal a) y 42
del Tratado de Derecho Civil Internacional, aprobado mediante Ley 33 de 1992.
Esta ley, según explicaba en su intervención el Ministerio de Relaciones
Exteriores, fue adoptada en vigencia de la Constitución de 1991 dado que,
aunque el tratado se encontraba perfeccionado desde el 25 de octubre de 1934,
su ley aprobatoria –ley 40 de 1934- había sido declarada inexequible por la
Corte Suprema de Justicia en sentencia del 18 de junio de 1987. Para ello
advirtió, sin negar su competencia, que las demandantes no habían cumplido las
condiciones para la formulación de una demanda de inconstitucionalidad y, en
particular, no habían expuesto de manera adecuada las razones por las cuales
esta Corporación era competente.
[103] El hecho de que el control
comprenda los vicios de procedimiento y los vicios de fondo puede confirmarse
con la no adopción de aquellas propuestas en las cuales se disponía, por
ejemplo, que el control de la ley  solo podría ocuparse de la primera clase de
vicios (Proyecto No. 8).
[104] Corte
Internacional de Justicia, Sentencia de junio 27 de 1986 “Military and
paramilitary activities in and against Nicaragua”.
[105] Comisión de Derecho
Internacional de la Organización de Naciones Unidas, “Report of the Study
Group of the International Law Commission: ‘Fragmentation of international law:
difficulties arising from the diversification and expansion of international
law’”. Página
21, numeral 33.
[106] En la sentencia C-292 de 2007 la
Corte aclaró que no todas las normas del derecho internacional humanitaria
tenían la condición de ius cogens. Sin embargo, ello no afectaba su integración
al bloque de constitucionalidad: “Lo
anterior no obsta para que la Corte determine con total precisión que, tengan o
no el carácter de normas de ius
cogens, la totalidad de disposiciones que integran el Derecho Internacional
Humanitario –tanto sustantivas como procedimentales, tanto convencionales como
consuetudinarias en su origen o como principios generales de derecho- son obligatorias para el Estado colombiano como parte
del bloque de constitucionalidad. Constituyen, en consecuencia, un parámetro
necesario de referencia para el juez constitucional en ejercicio del control
abstracto de constitucionalidad.”
[107] Esa condición le ha permitido a
la Corte afirmar que el derecho humanitario consuetudinario hace parte del
bloque de constitucionalidad. Sobre ello la sentencia C-291 de 2007 indico: “De esta manera, no todas las disposiciones
internacionales que vinculan al Estado colombiano forman parte del bloque de
constitucionalidad; en lo relevante para el caso que ocupa la atención de la
Sala, basta recordar que la Corte ha aceptado que se incorporan al bloque los
tratados de derechos humanos y las normas convencionales y consuetudinarias que
conforman el Derecho Internacional Humanitario.” En la misma dirección
se encuentran las sentencias C-750 de 2008, C-941 de 2010 y C-664 de 2013.
[108] Bajo la misma línea
argumentativa la sentencia T-081 de 1993 la Corte afirmó que “la potestad
estatal de intervenir en materia del uso del espectro electromagnético no es
ilimitada. El legislador al regular la materia está sujeto a lo dispuesto en
los tratados internacionales (CP art. 93) que garantizan los derechos
fundamentales tanto del emisor como del receptor de la información”.
[109] Esta perspectiva ha sido
reconocida por las sentencias C-355 de 2006, C-291 de 2007 y C-750 de 2008.
[110]  Este Tribunal debía adelantar
la revisión automática del "Protocolo
adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la
protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional
(Protocolo II)" hecho en Ginebra el 8 de junio de 1977, y de la Ley 171
del 16 de diciembre de 1994, por medio de la cual se aprueba dicho Protocolo.”
[111] Así en la sentencia C-1003 de
2007 este Tribunal sostuvo: “ Según su artículo 44, los derechos de los
niños y niñas son fundamentales, pues además de los mencionados en el citado
artículo, por disposición del mismo, gozarán de los demás derechos consagrados
en los tratados internacionales ratificados por Colombia, que forman parte del
bloque de constitucionalidad.
[112] En relación con
el carácter intangible de los derechos en el sentido de lo previsto en el
artículo 93 existen diferentes providencias de esta Corporación. Resulta de
especial interés la sentencia C-802 de 2002 en la que indico: “os anteriores criterios permiten llegar a dos conclusiones.
La primera, que tanto el artículo 4º del Pacto como el 27 de la Convención
Americana contienen previsiones expresas sobre derechos no susceptibles de ser
restringidos por normas dictadas al amparo de los estados de excepción.
La segunda, que de la observancia de esos instrumentos internacionales se
genera la obligatoriedad de preservar otros derechos y garantías no incluidas
de forma expresa en los artículos citados.
[113] A tal función han hecho
referencia, entre otras, la sentencias C-038 de 2004, C-148 de 2005, C-028 de
2006, C-047 de 2006 y C-750 de 2008.
[114] Incluso una
visión especialmente amplia del bloque de constitucionalidad en materia de
derechos humanos parece presentarse en la sentencia C-1490 de 2000. En efecto,
en esa providencia la Corte parece plantear los supuestos del artículo 93 como
condiciones alternativas y no concurrentes. Dijo en esa ocasión: “ (…) ahora
bien, no todos los tratados internacionales incorporados en nuestro
ordenamiento pueden ser incluidos en el bloque de constitucionalidad, pues el
Constituyente introdujo esa prerrogativa únicamente para aquellos tratados que
versen sobre derechos humanos o sobre la prohibición de limitarlos en los estados
de excepción, tal como lo dispone el artículo 93 de la Carta.”
[115] En esa dirección se encuentran
las sentencias C-010 de 2000, C-916 de 2002, C-936 de 2010, C-442 de 2011, C-715 de 2012.
[116] En tal sentido
se encuentran las sentencias C-551 de 2003, C-588 de 2009, C-141 de 2010, C-249
de 2012 y C-579 de 2013. Incluso en la sentencia C-574 de 2011 las
consideraciones de la Corte Constitucional parecen dar un paso adicional
respecto del papel que cumplen los tratados internacionales de derechos humanos
cuando de la variación de la Constitución se trata: “Así mismo tendría que
tener en cuenta los precompromisos en materia de tratados internacionales sobre
derechos humanos y las normas del Ius Cogens, si quiere seguir
estableciendo una Constitución democrática liberal y no otra cosa,
circunstancias que la Corte Constitucional tendrá que evaluar en su momento.”
[117] La “Constitución de la
Organización Internacional del Trabajo”, fue adoptada en Versalles,
República Francesa, el 28 de junio de 1919. El precitado tratado constitutivo
de la Organización Internacional del Trabajo fue aprobado por el Congreso de la
República, mediante la Ley 49 de fecha 4 de noviembre de 1919 y entró en vigor,
para el Estado colombiano el 16 de febrero de 1920. La Organización
Internacional del Trabajo tiene la naturaleza jurídica de sujeto de derecho
internacional, en atención a su condición de organización interestatal o
internacional y, de suyo, organismo especializado del Sistema de Naciones
Unidas.
[118] Sobre este
punto en particular, sostuvo la sentencia: “El carácter específico de la
ratificación de estos convenios, contrariamente a la práctica seguida en los
tratados diplomáticos tradicionales, no implica firmas previas por parte de los
representantes de los Estados, ni intercambio de documentos de ratificación,
sino que tiene más bien carácter informativo. (…) Efectuada tal
"ratificación" se produce la obligación para el Estado que la efectúa
de tomar las medidas necesarias para hacer efectivas las disposiciones del
mismo. (…) Desde el punto de vista constitucional es indispensable, sin
embargo, que el Presidente de la República apruebe el convenio, pues ni
siquiera estos tratados sui generis escapan a la regla nunca exceptuada por la
Carta de que ellos deben ser celebrados por este funcionario.” En la sentencia
C-147 de 1994 señaló que “[l]a ratificación en
los  Convenios Internacionales es un asunto más de información que
de  cumplimiento de una solemnidad.”
[119] Sentencia C-195 de 2009. Sobre
las particularidades de estos Convenios y la improcedencia de adelantar un
control constitucional respecto de la suscripción, indicó la Corte en la
sentencia C-325 de 2000: “No
obstante, cuando el instrumento internacional  es un convenio
internacional del trabajo (…) el mismo se adopta mediante votación en la
Conferencia Internacional del Trabajo y se autentica mediante las firmas del
presidente de la Conferencia y el director general de la Organización, por lo
cual no se da la firma o suscripción del documento; así, por sustracción
de materia, el examen de constitucionalidad no incluye el aspecto de las
facultades del ejecutivo para la suscripción del convenio.” El mismo
planteamiento se encuentra en la sentencia C-535 de 2002.
[120] C-562 de 1992.
[121] Sentencias C-562 de 1992 y C-147
de 1994. En la sentencia C-468 de 1997 indico que las recomendaciones “son instrumentos que se limitan a señalar
pautas para orientar la legislación y la práctica jurídica nacional.”
[122] Sentencia C-280 de 1997.
[123] En la sentencia C-147 de 1994 la
Corte declaro exequible la ley 55 de
julio 2 de 1993  "por medio de la cual se aprueba el CONVENIO No. 170
Y LA RECOMENDACION No. 177 sobre la SEGURIDAD EN LA UTILIZACION DE PRODUCTOS
QUIMICOS EN EL TRABAJO, adoptados por la 77a. reunión general de la O.I.T.,
Ginebra, 1990."
[124] Indicó en esa
oportunidad: “(…) teniendo en cuenta
que en el presente asunto, la recomendación No. 181 se ajusta a las normas
constitucionales, en particular como se demostrará a continuación, a lo
dispuesto en los artículos 2 y 25 que consagran el derecho al trabajo, y que
igualmente, está en relación conexa e inescindible con el contenido del
Convenio No. 174, pues constituye pleno desarrollo y concreción del mismo, y
que por lo mismo impone ciertas obligaciones al Estado Colombiano que se
derivan de las normas del Convenio 174, es por lo que esta Corte estima que
dicha Recomendación es susceptible de ser materia de revisión constitucional.
[125]  Se trataba de la Ley 347 de 1997. "Por medio de la cual
se aprueban las "Recomendaciones 171 sobre los servicios de salud en el
trabajo; 172 sobre la utilización del asbesto en condiciones de seguridad; 173
sobre el bienestar de la gente de mar en el mar y en puerto; 174 sobre la
repatriación de la gente de mar; 176 sobre el fomento del empleo y la
protección contra el desempleo; 178 sobre el trabajo nocturno; 179 sobre las
condiciones de trabajo en los hoteles, restaurantes y establecimientos
similares y 180 sobre la protección de los créditos laborales en caso de
insolvencia del empleador", adoptadas por  la Conferencia General de
la Organización Internacional del Trabajo."
[126] Esta conclusión
ha sido reconocida en diferentes decisiones de este Tribunal. Entre ellas  cabe
destacar las sentencias C-401 de 2005 y C-280 de 2007.
[127] Sentencia C-401 de 2005.
[128] En ese sentido se encuentran,
entre otras, las sentencias C-461 de 2008, C-615 de 2009,  C-063 de 2010
[129] Sentencias C-401 de 2005, C-280
de 2007, C-063 de 2008, C-465 de 2008 y C-617 de 2008. En esa oportunidad
considero que hacia parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto.
[130] SentenciasC-401 de 1995, C-063
de 2008 y C-349 de 2009.
[131] Sentencias C-170 de 2004 y C-401
de 2005. Advirtió la Corte que hacían parte del bloque de constitucionalidad en
sentido estricto.
[132] Sentencias C-170 de 2004 y C-401
de 2005. Prescribió este Tribunal que hacían parte del bloque de
constitucionalidad en sentido estricto.
[133] El 26 de mayo de 1969, la República de
Colombia, junto a la entonces República de Bolivia, la República de Chile, la
República del Ecuador y la República del Perú, suscribió el “Acuerdo de
Cartagena”  o “Acuerdo de Integración Subregional Andino”, que creó
el denominado “Grupo Andino” o “Pacto Andino”, antecedente y origen de la
actual Comunidad Andina.
[134] Artículo 48 del
Capítulo II del “Acuerdo de Cartagena” o “Acuerdo de Integración Subregional Andino”,
conforme su substitución por el “Protocolo modificatorio del Acuerdo de
Integración Subregional Andino (Acuerdo de Cartagena)” o “Protocolo de
Trujillo”
[135] Sentencias C-231de 1997, C-227de 1999 y
C-433 de 20110 y Auto A-056 de 2007.
[136] De manera particular la
sentencia C-231 de 1997 examinó la constitucionalidad del “Protocolo
modificatorio del Acuerdo de Integración Subregional Andino (Acuerdo de
Cartagena) cuyo artículo 1° que sustituye el Capítulo II del “Acuerdo de
Cartagena”.
[137] Sentencia T-477 de 2012.
[138] Sentencias C-155 de 1998, C-256
de 1998, C-988 de 2004, C-339 de 2006, C-864 de 2006, C-750 de 2008, C-433 de
2010, C-251 de 2012, T-477 de 2012 y C-221 de 2013.
[139] Sentencia C-137 de 1996. Así
también las sentencias C-231 de 1997, C-256 de 1998, C-809 de 1997 y Auto 056
de 1997.
[140] La Corte ha reconocido, en
Sentencia C-750 de 2008, que en el evento en que un Tratado declarado exequible
(bien en materia de integración o bien en otras materias), en su ejecución, menoscabe derechos
fundamentales o colectivos, si bien es un asunto que corresponde a la
aplicación de la ley y por ello escapa al control abstracto de
constitucionalidad, deberá ser controlado mediante los mecanismos internos que
respectivamente han sido instituidos por el ordenamiento jurídico con dicho
fin, es decir, a través de las diversas acciones judiciales configuradas por el
legislador, a las cuales podrá acudirse en todo momento en defensa del
ordenamiento constitucional.  De tal manera, los efectos que resulten de la
aplicación del tratado y que puedan resultar contrarios a la Constitución
deberán ser controlados a futuro mediante los diferentes mecanismos de control
establecidos en el ordenamiento jurídico para tales casos, incluyendo la acción
de tutela para la protección concreta de los derechos fundamentales.
[141] Entre otras, la 10ª frase
preambulatoria del “Acuerdo de promoción comercial entre la República de
Colombia y los Estados Unidos de América”; la 8ª frase preambulatoria del “Acuerdo
de libre comercio entre la República de Colombia y la República de Chile;
la 3ª frase preambulatoria del “Tratado del Grupo de los Tres (G-3)”; y
la 15ª frase preambulatoria del “Tratado de libre comercio entre la República
de Colombia y las Repúblicas de El Salvador, Guatemala y Honduras”.
[142] En el artículo 2º de la citada decisión 598 se
indica: “Artículo 2.- De no ser posible, por cualquier motivo, negociar
comunitariamente, los Países Miembros podrán adelantar negociaciones
bilaterales con terceros países. En este caso, los Países Miembros
participantes deberán: a) Preservar el ordenamiento jurídico andino en las
relaciones entre los Países Miembros de la Comunidad Andina.  b) Tomar en
cuenta las sensibilidades comerciales presentadas por los otros socios andinos,
en las ofertas de liberación comercial. c) Mantener un apropiado intercambio de
información y consultas en el desarrollo de las negociaciones, en un marco de
transparencia y solidaridad.
[143] Auto A-056 de 2007.
[144] Sentencia C-155 de 2007. En esa
misma dirección se encuentran, entre otras, las sentencias C-988 de 2004 y
C-1118 de 2005.
[145] Suscrita en Viena, República de
Austria, el día 23 de mayo de 1969.
[146] Portal electrónico de la Sección
de Tratados de la Oficina de Asuntos Legales de la Secretaría General de la
Organización de Naciones Unidas –ONU–, Depositario de la “Convención de
Viena sobre el derecho de los tratados”, disponible en el vínculo: https://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.aspx?&src=TREATY&mtdsg_no=XXIII~1&chapter=23&Temp=mtdsg3&lang=en#EndDec
[147] Cabe advertir que la Corte
Constitucional en uno de sus primeros pronunciamientos al respecto
–sentencia    C-249 de 1994-, aceptó una tesis especialmente flexible en
relación con la posibilidad de admitir la aplicación provisional.
[148] Sentencia C-249 de 1994.
[149] Ello ha sido reiterado por
ejemplo en las sentencias C-896 de 2003 y C-923 de 2007. La Corte ya se había
pronunciado en similar sentido desde la sentencia C-378 de 1993 en la que
sostuvo: “(…) Condiciones que tienen
además un carácter concurrente, conclusión a que se llega luego de determinar
su carácter excepcional y en consecuencia de interpretación restrictiva.
Más aún el nuevo orden constitucional impone la obligación de que tan pronto
entre en vigor provisionalmente el tratado, el gobierno "deberá enviarlo
al Congreso para su aprobación".  Como una garantía más de la
soberanía colombiana y de la autonomía de la República. (…)”
[150] Sentencias C-178 de 1995, C-155
de 2007, C-750 de 2008.
[151] Sentencia C-578 de 2002
[152] Sentencia C-578 de 2002. En esta
sentencia la Corte consideró que no se oponía al artículo 9º y en particular al
principio de soberanía la jurisdicción atribuida a la Corte Penal Internacional
cuando el Estado se encontraba en incapacidad o indisposición de investigar y
juzgar delitos que afectaban gravemente los derechos más importantes de las
personas.
[153] Sobre ello, la sentencia C-578
de 2002 advirtió: “(…) siempre que la Corte desarrolla actividades en el
territorio de un Estado Parte del Estatuto (como podría ser el caso de
Colombia), lo hace como resultado del ejercicio de la propia soberanía estatal
mediante la que se ha decidido aceptar la jurisdicción de un nuevo organismo
que actúa, necesariamente, sobre la base de unos procedimientos y mecanismos
previamente acordados y señalados en el Estatuto y que dependen de la
autorización dada por el Estado en cuestión (…)”.
[154] Sentencia C-418
de 1995. A su vez, en la sentencia C-187 de 1996 sostuvo este Tribunal: “El
principio de no intervención se ha entendido como el respeto a la soberanía de
los Estados, esto es, la prohibición de injerir en los asuntos internos de
otros, mediante hechos o actos destinados a lograr objetivos de diversa índole
(económicos, políticos, sociales, etc.).”
[155] Sentencia C-974 de 2001.
[156] En diferentes providencias la
Corte ha empleado estos principios como parámetro para juzgar la
constitucionalidad de un tratado. Entre muchas otras pueden encontrarse las
sentencias C-189 de 2008 y C-750 de 2008
[157] Sentencias C-249 de 2004 y C-155
de 2007.
[158] CRAWFORD, James. “Brownlie’s
Principles of Public International Law”, Oxford University, Seventh
Edition, 2008. Page 37.
[159] CRAWFORD, James. “Brownlie’s
Principles of Public International Law”, Oxford University, Seventh
Edition, 2008. Page 37.
[160] CRAWFORD, James. “Brownlie’s
Principles of Public International Law”, Oxford University, Seventh
Edition, 2008. Page 37.
[161] CRAWFORD, James. “Brownlie’s
Principles of Public International Law”, Oxford University, Seventh
Edition, 2008. Page
37.
[162]Asamblea Nacional Constituyente,
“Antecedentes del Artículo 9”, Acta de la Sesión de la Comisión
Codificadora de mayo 31 de 1991,  Folios 32 y 33.  En dicha sesión uno de los
constituyentes advertía que la palabra “aceptados era innecesaria: “A mi
también me parece redundante, o sea, se pretende que se está hablando de las
relaciones exteriores del país, no vamos a aceptar los principios de los
africanos, pues.” Sin embargo, uno de los constituyentes advirtió: “No,
yo ahí si no estoy de acuerdo, porque es que con ese artículo, si se le quita
esa parte de aceptados por Colombia, quería decir que constitucionalmente
estamos declarando que reconocemos el derecho internacional, y resulta que no
es así, uno puede algunos no aceptar, no reconocer.”
[163] Asamblea Nacional Constituyente,
“Antecedentes del Artículo 9”, Acta de la Sesión de la Comisión Primera
de abril 10 de 1991,  Folios 11 y 12. Otros constituyentes aludía, por ejemplo,
a la soberanía, la autodeterminación, la intervención, la igualdad jurídica y
los derechos humanos. Folio 15.
[164] Desde su jurisprudencia temprana
había identificado a partir de lo dispuesto en la Carta de las Naciones Unidas
algunos de los principios que quedaban comprendidos por el artículo 9 de la
Constitución. En la sentencia C-381 de 1996 señaló: “Estos principios contenidos en el Capítulo I de la Carta de
las Naciones Unidas y reiterados en la resolución 2735 de la Asamblea General,
o "Declaración sobre
principios de derecho internacional referente a las relaciones de amistad y
cooperación entre los Estados", se garantizan en la Convención bajo
estudio, si se tiene en cuenta que ellos son, entre otros, los siguientes: a) los Estados en sus relaciones
internacionales se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza
contra la integridad o independencia política de otro Estado; b) solucionar sus controversias por
medios pacíficos y así evitar poner en peligro la paz y la seguridad
internacionales; c) no intervenir en los asuntos internos
de otro Estado; d) cumplir de buena fe sus compromisos
internacionales y e) igualdad de derechos y
autodeterminación de los pueblos.”
[165] Sentencias C-202 de 2001, C-578
de 2002, C-823 de 2011.
[166] Sentencia C-287 de 2002.
[167] Sentencias C-264 de 2002 y C-915
de 2010.
[168] Sentencia C-264 de 2002.
[169] Sentencias C-401 de 1997, C-914
de 2001, C-264 de 2002,  C-578 de 2002, C-316 de 2002, C-189 de 2008, C-609 de
2010, C-417 de 2012, C-819 de 2012.
[170] Sentencias C-974 de 2001, C-264
de 2002, C-189 de 2008.
[171] Sentencias C-203 de 1995, C-915
de 2010, C-788 de 2011, C-316 de 2012, T-667 de 2011, T-180 de 2012.
[172] Sentencia C-609 de 2010.
[173] Sentencias
C-264 de 2002 y C-578 de 2002. En esta última providencia indico la Corte al
referirse al derecho de denuncia: “Esta disposición reafirma el artículo 9
constitucional, que establece el consentimiento como fundamento para obligarse
internacionalmente y además con los principios de derecho internacional
aceptados por Colombia, dentro de los cuales se encuentran las disposiciones
sobre la materia que consagra la Convención de Viena de 1969, sobre el derecho
de los tratados.”
[174] Sentencias
C-276 de 1993, C-202 de 2001, C-974 de 2001, C-578 de 2001 y C-578 de 2002. En
esta última sentencia la Corte se refirió al vínculo entre la soberanía y el
pacta sunt servanda al indicar: “Encuentra la Corte que estas disposiciones
desarrollan los principios que rigen el manejo de las relaciones
internacionales de Colombia previstas en nuestro ordenamiento constitucional,
en cuanto reiteran el respeto a los principios de soberanía y pacta sunt
servanda aceptados por Colombia (artículo 9 CP), según los cuales los
compromisos internacionales de Colombia y de cualquier Estado, surgen sólo cuando
se ha expresado válidamente el consentimiento para obligarse.”
[175] Sentencia C-578 de 2002.
[176] Así lo establece el artículo 62
de la “Convención de Viena sobre el derecho de los tratados” del año 1969
[177] En una dirección semejante la
sentencia C-027 de 1993 se refirió así a los límites del “pacta sunt
servanda”: “Por lo demás, en relación con la norma Pacta Sunt Servanda
ha de ponerse de presente que la tesis que se postula no la desconoce pues ha
de repararse en que el propio derecho internacional contempla casos exceptivos
a su aplicación, como los referidos, por ejemplo: al cambio fundamental en las
circunstancias (i); a la violación de una norma fundamental de derecho interno
relativa a la competencia para celebrar tratados (ii); a la imposibilidad
subsiguiente de cumplimiento.”
[178] En la sentencia
C-442 de 1996 al examinar las normas sobre privilegios e inmunidades previstas
en el 'CONVENIO SOBRE ARREGLO DE DIFERENCIAS RELATIVAS A INVERSIONES ENTRE
ESTADOS Y NACIONALES DE OTROS ESTADOS', hecho en Washington el 18 de marzo de
1965, la Corte señaló que uno de los principios del derecho internacional
aceptados por Colombia fundado en los principios de soberanía, independencia e
igualdad de todos los Estados indicaba que “los bienes y funcionarios de los
centros o agencias internacionales son inmunes frente a las actuaciones
coercitivas de los Estados huéspedes” Destacó, sin embargo, que tal principio
no era absoluto y, en consecuencia, “su constitucionalidad queda supeditada
a que, efectivamente, propendan por la defensa de la independencia, igualdad y
soberanía del organismo de derecho internacional de que se trate.”
[179] “Convención de Viena sobre el
derecho de los tratados”, adoptada en Viena, República de Austria, el 23 de
mayo de 1969, Parte III, Sección Primera, artículo 26 y “Convención de Viena
sobre el derecho de los tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales
o entre Organizaciones Internacionales”, suscrita en Viena, República de
Austria, el 23 de agosto de 1978, Parte III, Sección Primera, artículo 26.
[180] En la sentencia C-249 de 2004
señaló esta Corporación: “Como bien se sabe, los tratados internacionales
debidamente celebrados y ratificados tienen fuerza vinculante entre los Estados
miembros, de suerte que cada uno de ellos debe someterse a la preceptiva
inserta en sus cláusulas, sin perjuicio de las salvedades que los mismos
establezcan válidamente. En este sentido el Estado colombiano muestra una
participación internacional que lo compromete al tenor de los correspondientes
instrumentos supranacionales (…)”
[181]La regla de
decisión defendida, que luego sería revaluada por este Tribunal en la sentencia
C-400 de 1998, fue presentada así: “Por lo demás, el artículo
9o. de la Carta, estatuye que, si bien es cierto las relaciones internacionales
se fundamentan en la Soberanía Nacional, también parten del supuesto del
"reconocimiento de los principios del Derecho Internacional aceptados por
Colombia".  Y es una verdad incontrovertible que uno de esos
principios es el cumplimiento de los tratados, como medida de seguridad y
estabilidad jurídica dentro del orden internacional.  Esa es la
correspondencia lógica con el principio universal Pacta Sunt Servanda, cuyo
fundamento jurídico reside en la paz, la seguridad y la convivencia entre los
Estados, principio el cual no puede ser desconocido bajo ningún pretexto, por
ser una exigencia de la recta razón. Ahora bien, de acuerdo con los principios
rectores de la Constitución de 1991, en el artículo 241, numeral 10, se permite
el control de constitucionalidad sobre los tratados y leyes aprobatorias de los
mismos, pero, como se ha dicho, en forma automática y previa; de suerte que
"la ratificación por parte del Gobierno está supeditada a la determinación
de la Corte.  Pero, desde luego, eso vale únicamente respecto de los
tratados que se aprueben por el Congreso después de la Constitución de 1991 y
no puede aplicarse a los anteriores, dado precisamente el carácter previo del
momento procesal de control."
[182] Suscrito en Roma, República Italiana, el
31 de diciembre de 1887.
[183] En esa
dirección indicó: “Ahora
bien, en lo que atañe al procedimiento obsérvese que el control constitucional
no pretende injerir en una órbita del resorte exclusivo del ejecutivo. Si bien
esta Corte reconoce que a este órgano la Constitución Política le reserva la
conducción y manejo de las relaciones internacionales, considera que un
aspecto bien distinto es que, si en un caso dado llegare a prosperar el control
y a proferirse una decisión de inexequibilidad, en virtud del respeto y
observancia a la norma Pacta Sunt Servanda, el órgano ejecutivo del
Estado Colombiano, estaría conminado a acudir a los conductos regulares, para,
según un procedimiento de orden jurídico-internacional, desatar en ese ámbito
el vínculo, procediendo a denunciar el tratado.”
[184] Dispuso en el numeral segundo de
la parte resolutiva: “DECLARAR EXEQUIBLES los apartes acusados de los
siguientes artículos del Código Penal: 17, pero bajo la condición de que sus
disposiciones no se pueden aplicar a los colombianos por nacimiento, como
tampoco a los extranjeros por delitos políticos o de opinión, de conformidad
con el artículo 35 de la Constitución Política (…)”
[185] Esta regla de decisión dio lugar
a un salvamento de voto de varios Magistrados que advertían que la
interpretación de la Corte conducía a desconocer el principio pacta sunt
servanda derivado del artículo 9 de la Carta.
[186] Así por
ejemplo, en la sentencia C-303 de 2001 la Corte indicó, sin que ello se
reflejara en la parte resolutiva, lo siguiente: “Conforme con lo anterior, este
Tratado es constitucional condicionadamente en la medida que los Acuerdos
Complementarios previstos en este Convenio: a) No contengan nuevas obligaciones
distintas a las pactadas en el mismo; b) Se enmarquen dentro de los propósitos
y objetivos del Convenio, que pretende “desarrollar el conjunto de las
relaciones  y científicas entre los dos países”, con base en el respeto de los
principios de igualdad de ventajas mutuas como lo dice el Preámbulo; y c) No se
modifique el convenio, ni se refieran dichos Acuerdos a aspectos diferentes a
la cooperación técnica y científica entre los dos Estados.” Procedió en igual
sentido también en la sentencia C-027 de 2011
[187] En
esa dirección se encuentran, entre muchas otras, las sentencias C-400 de 1998
C-160 de 2000, C-369 de 2002, C-241 de 2004, C-278 de 2004, C-619 de 2004,
C-276 de 2006, C-931 de 2007, C-121 de 2008, C-537 de 2008, C-378 de 2009,
C-615 de 2009, C-915 de 2010, C-125 de 2011, C-399 de 2012, C-196 de 2012 y
C-819 de 2012.
[188] En una
dirección semejante aunque sin establecer ello en la parte resolutiva la Corte
consideró compatible con la Constitución en los términos fijados en la parte
motiva el “Acuerdo suscrito entre la República de Colombia y La República de
Cuba para la prevención, el control y la represión, del tráfico ilícito de
estupefacientes firmado en la ciudad de La Habana el 14 de enero de 1999 y la
Ley 625 de 2000, por medio de la cual se aprueba”. En las consideraciones de la
sentencia dejó indicado: “Los fines perseguidos por el Acuerdo se formulan
conforme a lo previsto en el artículo 4° de la Constitución al reconocer el
respeto de la legislación interna de cada una de las Partes Contratantes y
conforme a lo prescrito en el artículo 9° superior sobre el respeto de los
principios de derecho internacional, de la soberanía y de la autodeterminación
de los pueblos.” En la sentencia C-764 de 2002 al ocuparse de una obligación
semejante,  este Tribunal advirtió que esa obligación internacional no
implicaba la exclusión del control constitucional de las normas que en
cumplimiento de dichos tratados fueran adoptadas.
[189] Se refiere al ejercicio del control previo y
automático de tratados solemnes. No obstante, en situaciones in extremis
podría acaecer el supuesto en el que un tratado solemne, a pesar de haber sido
aprobado mediante ley por el Congreso de la República y declarado exequible –a
la par con su ley aprobatoria– por la Corte Constitucional, una vez entre en
vigor, devenga en inconstitucional. Ello ocurriría, inter alia, en los
eventos en los que el Gobierno Nacional no proceda a formular las reservas o
declaraciones interpretativas ordenadas en la correspondiente sentencia de
exequibilidad, o cuando el Depositario las rechace y -aun así- se perfeccione
el vínculo internacional con el tratado solemne determinado.
[190] Refiriéndose a esta última regla
la sentencia C-1189 de 2000 indico: “En
todo caso, es claro que por virtud de la prevalencia moderada del derecho
internacional, y en aplicación del principio de interpretación conforme, las
normas internas se deben leer de manera tal que su sentido armonice al máximo,
no sólo con los preceptos del Estatuto Superior, sino también con las
obligaciones internacionales que asisten a Colombia. Así lo dijo esta
Corporación en la providencia antecitada, refiriéndose a las normas
convencionales: "en
virtud del principio pacta sunt servanda, que encuentra amplio sustento en la
carta (C.P. art. 9), como ya se ha visto, es deber de los operadores jurídicos
aplicar las normas internas distintas de la Constitución de manera que
armonicen lo más posible con los compromisos internacionales suscritos que
tiene el país". Por este
motivo, no son de aceptación las interpretaciones de la ley que, al oponerla a
lo dispuesto en las normas internacionales aplicables, pretendan otorgarle un
sentido que riñe con los mandatos de la Carta.”
[191] La providencia que allí se
refiere, fue también considerada por la Corte en las sentencias C-270 de 1994 y
C-358 de 1997. En esta última había indicado: “El artículo 9 de la Constitución
expresa que “las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la
soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el
reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por
Colombia”. Dentro de los principios fundamentales del derecho internacional se
encuentra el Pacta Sunt Servanda, que obliga al respeto y cumplimiento
de lo acordado en los tratados internacionales. Como consecuencia de este
principio, las autoridades colombianas están obligadas a velar por la
observancia de los tratados ratificados por Colombia. Ello por cuanto su
vulneración puede comprometer la responsabilidad internacional del país y
porque la Carta confiere fuerza jurídica interna a la normatividad
internacional, aún cuando, como es natural, sin que ello afecte el carácter de
norma suprema que tiene la Constitución (CP art. 4º), pues, como ya se ha
reiterado por parte de esta Corporación, para que los tratados o convenios
internacionales tengan fuerza jurídica interna es condición indispensable
"que sus normas no contraríen o vulneren los preceptos consagrados en
nuestra Carta Política, pues en el caso de que tal cosa ocurriera las cláusulas
transgresoras serían inaplicables(…)".
[192] Sentencia C-578 de 2002.
[193] El Artículo 1 de la “Convención
de Viena sobre el derecho de los tratados”, adoptada en Viena, República de
Austria, el día 26 de mayo de 1969, dispone:
“[…]
Artículo 1: Alcance de la presente Convención.
La
presente Convención se aplica a los tratados entre Estados.
[…]”.
[194] Sentencias C-314 de 1993, C-045
de 1994, C-087 de 1994, C-105 de 1995, C-261 de 1996, C-156 de 1999 y C-120 de
2008, entre otras.
[195] Los Instrumentos de Refrendación
encuentran su fundamento en el artículo 12, numeral 2°, literal (b) de la
aludida “Convención de Viena sobre el derecho de los tratados”, conforme
se expone en el “Summary of Practice of the Secretary-General as Depositary
of Multilateral Treaties” del año 1999. Sobre el particular, la Sección de
Tratados de la Oficina de Asuntos Legales de la Secretaría General de la
Organización de Naciones Unidas –ONU–, en su portal electrónico (disponible en
el hipervínculo: https://treaties.un.org/pages/Overview.aspx?path=overview/glossary/page1_en.xml)
prevé:
“[…]
2. Signature ad referendum
A
representative may sign a treaty "ad referendum", i.e., under the
condition that the signature is confirmed by his state. In this case, the
signature becomes definitive once it is confirmed, under international law,
by the responsible organ. [Art.12 (2) (b), Vienna Convention on the Law of
Treaties 1969].[…]”. (Destacado fuera de texto).
[196] Sección de Tratados de la
Oficina de Asuntos Jurídicos de la Secretaría General de la Organización de
Naciones Unidas –ONU–, en calidad de Depositario de tratados multilaterales, “Manual
de Tratados” disponible en el vínculo: https://treaties.un.org/doc/source/publications/THB/Spanish.pdf.
Página 54.
[197] En una dirección semejante se
encuentran las sentencias C-776 de 1997 y C-991 de 2000.
[198] Organización de Naciones Unidas,
Comisión de Derecho Internacional, “Guide to Practice on Reservations to
Treaties”, 2011.
[199] Organización de Naciones Unidas,
Comisión de Derecho Internacional, “Guide to Practice on Reservations to
Treaties”, 2011.
[200] Organización de Naciones Unidas,
Comisión de Derecho Internacional, “Guide to Practice on Reservations to
Treaties”, 2011.
[201] Sección de Tratados de la
Oficina de Asuntos Legales de la Secretaría General de la Organización de
Naciones Unidas –ONU–, “Summary of Practice of the Secretary-General as
Depositary of Multilateral Treaties”, 1999. Página 63.
[202] Portal Electrónico de la Sección
de Tratados de la Oficina de Asuntos Legales de la Secretaría General de la
Organización de Naciones Unidas –ONU–, en calidad de Depositario de la “Convención de
Viena sobre el derecho de los tratados entre Estados y Organizaciones
Internacionales o entre Organizaciones Internacionales” de 1986, “Status
as at 27-02-2014 5:02:40 EDT”, disponible en el vínculo:  https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXIII-3&chapter=23&lang=en
[203] Sentencia C-400 de 1998
[204] Este cargo es únicamente
formulado en la demanda correspondiente al expediente D-9852.
[205] Informe Ponencia de Relaciones
Internacionales. Gaceta Constitucional 68.
[206] Sentencia C-191 de 1998.
[207] Sentencia C-527 de 2003. En esa
dirección se encuentra también la sentencia C-1189 de 2000.
[208] Sentencia T-1157 de 2000.
[209] Ello fue así reiterado en la
sentencia C-249 de 2004. En esta oportunidad además señaló: “Así las cosas, el
proceso evolutivo del principio de soberanía de las naciones en el concierto
internacional debe entenderse ligado a la inalienable y permanente autonomía de
los pueblos para darse su propio ordenamiento jurídico interno, para disponer y
resolver sobre sus propios asuntos y, en general, para actuar libremente en
todo aquello que no altere o lesione los legítimos derechos e intereses de
otros Estados.”
[210] Gaceta Constitucional 68.
[211] Con apoyo en esta disposición la
Corte se ha referido al denominado dominio eminente. Así por ejemplo y entre
otras, la sentencia C-255 de 2012 señaló: “De un lado, es un reconocimiento
genérico del concepto tradicional de “dominio eminente”, como expresión de la
soberanía del Estado y de su capacidad para regular el derecho de propiedad
-público y privado- e imponer las cargas y restricciones que considere
necesarias para el cumplimiento de sus fines, naturalmente dentro de los
límites que la propia Constitución ha impuesto (…)”
[212] Así por ejemplo el artículo 1
del acto legislativo 3 de 1910 establece: “Son límites de la República con las
naciones vecinas los siguientes: con la de Venezuela, los fijados por el Laudo
arbitral del Rey de España; con la de Costa Rica, los señalados por el Laudo
arbitral del Presidente de la República Francesa; con el Brasil, los
determinados por el Tratado celebrado con esa República, en la parte delimitada
con él, y el resto, los que tenía el Virreinato de la Nueva Granada con las
posesiones portuguesas en 1810; con la República del Ecuador, provisionalmente,
los fijados en la Ley colombiana de 25 de junio de 1824, y con el Perú, los
adoptados en el Protocolo Mosquera-Pedemonte, en desarrollo del Tratado de 22
de septiembre de 1829.” El acto legislativo 1 de 1936 disponía: “Son límites de
Colombia con las naciones vecinas los siguientes: Con Venezuela, los definidos
en el laudo arbitral pronunciado por el Gobierno del Rey de España, el 16 de
marzo de 1891; con el Brasil, los definidos en los Tratados de 24 de abril de
1907 y de 15 de noviembre de 1928; con el Perú, los definidos en el Tratado de
24 de marzo de 1922; con el Ecuador, los definidos en el Tratado de 15 de julio
de 191.6; y con Panamá, los definidos en el Tratado de 20 de agosto de 1924.” A
su vez el acto legislativo 1 de 1968 previó: “Son límites de Colombia con las
naciones vecinas los siguientes: Con Venezuela, los definidos en el laudo
arbitral pronunciado por el Gobierno del Rey de España el 16 de marzo de 1891 y
en el tratado del 5 de abril de 1941; con el Brasil los definidos en los
tratados de 24 de abril de 1907 y de 15 de noviembre de 1928; con el Perú, los
definidos en el tratado de 24 de marzo de 1922; con el Ecuador, los definidos
en el tratado de 15 de julio 1916, y con Panamá, los definidos en el tratado de
20 de agosto de 1924.”
[213] El texto era el
siguiente: “El
territorio de la República tiene por límites con el de las Naciones limítrofes
los que se hubieren fijado, o en lo sucesivo se fijaren, por Tratados públicos
debidamente aprobados y ratificados conforme a la Constitución y leyes de la
República y por sentencias arbitrales cumplidas y pasadas en autoridad de cosa
juzgada.”
[214] Tal disposición señalaba: “Son
límites de la República los mismos que en 1810 separaban el Virreinato de Nueva
Granada de las Capitanías generales de Venezuela y Guatemala, del Virreinato
del Perú, y de las posesiones portuguesas del Brasil; y provisionalmente,
respecto del Ecuador, los designados en el Tratado de 9 de Julio de 1856. Las
líneas divisorias de Colombia con las naciones limítrofes se fijarán
definitivamente por Tratados Públicos, pudiendo éstos separarse del principio
de uti possidetis de derecho de 1810.”
[215] Así ocurre en el acto
legislativo 3 de 1910 en el que se disponía lo siguiente: “Las líneas
divisorias de la República con las naciones limítrofes sólo podrán variarse en
virtud de Tratados públicos debidamente aprobados por ambas Cámaras
Legislativas.” A su vez el acto legislativo 1 de 1936 prescribía: “Las líneas
divisorias de la República con las naciones limítrofes, sólo podrán variarse en
virtud de tratados públicos, debidamente aprobados por el Congreso.”.
Finalmente el acto legislativo 1 de 1968 regulaba así la materia: “Los límites
de Colombia sólo podrán variarse en virtud de tratados o convenios aprobados
por el Congreso.”
[216] El acto legislativo 1 de 1936
disponía: “Forman igualmente parte de Colombia, además de las islas, islotes,
cayos, morros y bancos que le pertenecen en los mares limítrofes, la isla de
Malpelo y el archipiélago de San Andrés y Providencia.” De otra parte el acto
legislativo 1 de 1968 estableció: “Forman, igualmente, parte de Colombia,
además de las islas, islotes, cayos, morros y bancos que le pertenecen en los
mares limítrofes, la Isla de Malpelo y el Archipiélago de San Andrés y
Providencia. (Este último de conformidad con el tratado celebrado entre
Colombia y Nicaragua el 24 de marzo de 1928).”
[217] Gaceta Constitucional No. 9.
[218] Gaceta Constitucional No. 22.
[219] Gaceta Constitucional No. 23.
[220] Gaceta Constitucional No. 27.
Gaceta Constitucional No. 24. En igual o similar sentido se encontraban las
propuestas presentadas por los Constituyentes Raimundo Emiliano y Cornelio
Reyes (proyecto No. 98 publicado en la Gaceta No. 25) así como por Antonio
Galán Sarmiento (Proyecto No. 126 publicado en la Gaceta No. 31)
[221] Sentencia C-191 de 1998.
[222] En esa ocasión
señaló: “Los anteriores criterios permiten desechar la objeción del ciudadano
interviniente sobre la inconstitucionalidad del tratado, por ausencia de
consulta, por cuanto, como se ha mostrado anteriormente, el presente tratado
delimita fronteras marítimas, para lo cual no es indispensable la realización
de dicha consulta, máxime si se tiene en cuenta que,  la definición de las
fronteras marítimas y la solución del diferendo con Honduras estabiliza
jurídicamente la situación y puede permitir un mejor desarrollo económico y
social en la zona, en la medida en que se logra una mayor seguridad jurídica
sobre el control de esas fronteras y el manejo de esos territorios.”
[223] En una comunicación suscrita por el
Viceministro de Relaciones Exteriores, por Iván Marulanda, Guillermo Perry y
Jaime Benítez publicada en la Gaceta Constitucional 80 se señala que la
enunciación específica que se hace respecto de San Andrés, Providencia, Santa
Catalina y la Isla de Malpelo no exigía referirse específicamente a Gorgona y a
Gorgonilla en tanto son parte de las aguas interiores de Colombia y, por ello
son empleadas para establecer las líneas de base a partir de las cuales se mide
la anchura del mar territorial y la zona económica exclusiva.
[224] A su vez, en la sentencia C-454
de 1999 esta Corporación estableció: “Es también expresión prístina de los
postulados constitucionales que proclaman el respeto a la diversidad de los
grupos étnicos colombianos, la promoción y preservación de sus culturas y que
propenden no sólo por la preservación de la identidad cultural de las
comunidades nativas del Archipiélago, sino por la atención debida a sus
necesidades y prioridades según los particulares requerimientos de sus
condiciones geográficas, sociales, ambientales, culturales y económicas, sin
que de ello pueda predicarse, en manera alguna, injustificada discriminación
contra los demás miembros de la raza negra asentados en otros territorios del
Estado colombiano, o de otro grupos raciales pues, el solo hecho de la
condición insular del archipiélago, como quedó dicho, connota significativas
diferencias en sus relaciones con el territorio continental.”
[225] Ver igualmente el texto de la
intervención en la Audiencia Pública del internacionalista Enrique Gaviria
Liévano.(La nota de pie corresponde a la citación incluida en la sentencia)
[226] Actas de la Asamblea Nacional
Constituyente, Sesión Plenaria de junio 22 de 1991 (0622), Folio 9.
[227] Normas domesticas en esta materia fueron adoptadas
mediante la Ley número 10 de 1978, se ocupa del mar territorial, de la zona económica exclusiva
y de la plataforma continental.
[228] Sentencia C-191 de 1998
[229] En esa sentencia indicó la
Corte: “Sin embargo, es menester precisar que, aun cuando se conviertan en
parámetro para llevar a cabo el control de constitucionalidad de las leyes, los
tratados sobre límites no tienen valor constitucional sino un valor normativo
similar al de las leyes orgánicas y las leyes estatutarias, es decir, ostentan
una jerarquía intermedia entre la Constitución y las leyes ordinarias. En esta
medida, las normas que expida el Congreso de la República no pueden modificar
lo dispuesto en los anotados convenios internacionales, cuyo contenido sólo
puede ser alterado mediante la suscripción de otro tratado que expresamente lo
modifique, según se desprende de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo
101 de la Carta.”
[230] Aunque la Corte se refirió únicamente
a la suscripción de tratados es claro que de conformidad con el artículo 101 el
trámite que se requiere es el de aprobación legislativa y ratificación
presidencial.
[231] Sentencia C-191 de 1998.
[232] Sentencia C-191 de 1998.
[233] Sentencia C-191 de 1998.
[234] Sentencia C-400 de 1998.
[235] Sentencia C-400 de 1998.
[236] Sentencia C-400 de 1998.
[237] Esta condición
de los tratados de límites ha sido reiterada, entre otras, en las sentencias
C-067 de 2003 y C-460 de 2010.
[238] “Actas del Comité Jurídico
Interamericano (1942 - 1947)”, Páginas 14 y 15.
[239] “Actas del Comité Jurídico
Interamericano (1942 - 1947)”, Página 91:
“(…) El
Comité Jurídico considera que el procedimiento de arbitraje debe colocarse en
primer lugar y contemplarse como método preferente para el arreglo de
controversias de carácter jurídico que no haya sido posible solucionar mediante
negociaciones diplomáticas. (…)”.
[240] “Actas del Comité Jurídico
Interamericano (1942 - 1947)”, Página 45.
[241] Ello se encuentra así previsto
en los artículos 24, 25, 26 y 27 del referido instrumento internacional.
[242] Portal electrónico del
Departamento de Derecho Internacional de la Secretaría General de la
Organización de Estados Americanos –OEA–, Depositario del “Tratado Americano
de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)”, disponible en el vínculo:
http://www.oas.org/juridico/spanish/firmas/a-42.html
[243] "Al
efecto de ser Estado Parte del “Estatuto de la Corte Internacional de
Justicia” se precisa de la suscripción y ratificación de la “Carta de
las Naciones Unidas”. Aquel instrumento internacional es parte integrante
de este último tratado constitutivo y, en consecuencia, todos los Estados
Partes de la “Carta de las Naciones Unidas” son ipso facto Partes
en el precitado Estatuto. Ello no implica, per se, el reconocimiento de
jurisdicción a la Corte Internacional de Justicia. Por su parte, para ser
Miembro de la Corte Internacional de Justicia, se requiere que el candidato
nominado por el “grupo nacional de la Corte Permanente de Arbitraje”
haya sido elegido con arreglo al procedimiento previsto en el Estatuto y el
Reglamento de la corte Internacional de Justicia. Ello tampoco implica el
reconocimiento de jurisdicción a la Corte Internacional de Justicia, por parte
del Estado del que es nacional el candidato elegido Miembro. Con miras a
reconocer la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia, de otro lado,
es menester efectuar y depositar una declaración de reconocimiento, en los
términos de los artículos 36, y 37 del “Estatuto de la Corte Internacional
de Justicia”.
[244] El artículo 36
del “Estatuto de la Corte Internacional de Justicia” dispone:
“1. La
competencia de la Corte se extiende a todos los litigios que las partes le
sometan y a todos los asuntos especialmente previstos en la Carta de las
Naciones Unidas o en los tratados y convenciones vigentes.
2. Los Estados
partes en el presente Estatuto podrán declarar en cualquier momento que
reconocen como obligatoria ipso facto y sin convenio especial,
respecto a cualquier otro Estado que acepte la misma obligación, la
jurisdicción de la Corte en todas las controversias de orden jurídico que
versen sobre:
a. la
interpretación de un tratado;
b. cualquier
cuestión de derecho internacional;
c. la existencia
de todo hecho que, si fuere establecido, constituiría violación de una
obligación internacional;
d. la naturaleza
o extensión de la reparación que ha de hacerse por el quebrantamiento de una
obligación internacional.
3. La
declaración a que se refiere este Artículo podrá hacerse incondicionalmente o
bajo condición de reciprocidad por parte de varios o determinados Estados, o
por determinado tiempo.
4. Estas
declaraciones serán remitidas para su depósito al Secretario General de las
Naciones Unidas, quien transmitirá copias de ellas a las partes en este
Estatuto y al Secretario de la Corte.
5. Las
declaraciones hechas de acuerdo con el Artículo 36 del Estatuto de la Corte
Permanente de Justicia Internacional que estén aún vigentes, serán
consideradas, respecto de las partes en el presente Estatuto, como aceptación
de la jurisdicción obligatoria de la Corte Internacional de Justicia por el
periodo que aún les quede de vigencia y conforme a los términos de dichas
declaraciones.
6. En caso de
disputa en cuanto a si la Corte tiene o no jurisdicción, la Corte decidirá. (…)”.
[245] Bajo el derecho
internacional público y, en particular, conforme las Secciones 1ª y 2ª de la
Parte II de la “Convención de Viena sobre el derecho de los tratados”,
adoptada en Viena, República de Austria, el 23 de mayo de 1969, los Estados
disponen de la facultad de hacer uso de determinados remedios jurídicos para
excluir la aplicación de ciertas disposiciones que contrarían normas superiores
o fundamentales de su ordenamiento jurídico interno, o que no consideran
convenientes, generalmente al momento de la suscripción, ratificación o
adhesión. Tales remedios jurídicos incluyen, a manera de ejemplo, la formulación
de reservas o declaraciones interpretativas condicionales.
[246] Al amparo de la aludida cláusula, la Corte
Internacional de Justicia ha dispuesto de jurisdicción para conocer y dirimir, entre otras, las siguientes
controversias: “Border and Transborder Armed Actions (Nicaragua v. Honduras)”
y “Dispute regarding Navigational and
Related Rights (Costa Rica v. Nicaragua)”.
[247] En esa ocasión
la Corte se ocupó de examinar el numeral 2 del artículo 17 de la “Convención
sobre la Protección Física de los materiales nucleares”, suscrita en Viena,
República de Austria y Nueva York, Estados Unidos de América, el día 3 de marzo
de 1980, aprobada mediante la Ley 728 de 2001, que al efecto señala: “[…] 2.
Toda controversia de esta naturaleza que no pueda ser resuelta en la forma
prescrita en el párrafo 1 deberá, a petición de cualquiera de las partes en
dicha controversia, someterse a arbitraje o remitirse a la Corte Internacional
de Justicia para que decida. Si se somete una controversia a arbitraje y dentro
de un plazo de seis meses a partir de la fecha de presentación de la solicitud
de arbitraje las partes en la controversia no consiguen ponerse de acuerdo para
organizarlo, cualquiera de ellas podrá pedir al Presidente de la Corte
Internacional de Justicia o al Secretario General de las Naciones Unidas que
nombre uno o más árbitros. En caso de que las partes en la controversia se
hubieran dirigido a ambos, la solicitud de arbitraje dirigida al Secretario
General de las Naciones Unidas tendrá prioridad. […]”
[248] La Corte
evaluaba en esa oportunidad el “Convenio
de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes”, adoptado en
Estocolmo el 22 de mayo de 2001, la ‘Corrección al artículo 1° del texto
original en español’ del 21 de febrero de 2003, y el ‘Anexo G al
Convenio de Estocolmo’ del 6 de mayo de 2005”, aprobados mediante la
Ley 1196 de 2008. En el numeral 2 del artículo 18 del primero de
tales instrumentos se establece: “[…] Al
ratificar, aceptar o aprobar el presente Convenio, o al adherirse a él, o en
cualquier momento posterior, toda Parte que no sea una organización de
integración económica regional podrá declarar, por instrumento escrito
presentado al Depositario que, con respecto a cualquier controversia relativa a
la interpretación o aplicación del presente Convenio, acepta uno o los dos
medios de solución de controversias que se indican a continuación, reconociendo
su carácter obligatorio en relación con una Parte que acepte la misma
obligación: (…) a) Arbitraje de conformidad con los procedimientos
aprobados por la Conferencia de las Partes en un anexo, lo antes posible;
(…) b) Sometimiento de la controversia a la decisión de la Corte
Internacional de Justicia. […]”.
[249] “Actas y Documentos de la
Novena Conferencia Internacional Americana”, Volumen IV, Página 162 y
siguientes.
[250] La Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones
Exteriores es un órgano principal de la Organización de Estados Americanos
(OEA), que se celebra al efecto de considerar problemas de carácter urgente y
de interés común para los Estados de las Américas, y sirve, a su turno, como
Órgano de Consulta. Cualquier Estado Miembro puede pedir que se convoque; no obstante,
la solicitud debe dirigirse al Consejo Permanente, que decide, por mayoría
absoluta de votos, si es procedente la Reunión.
Cuando uno o
más Estados Miembros de la organización internacional en comento, que hayan
ratificado el “Tratado
Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR)”, solicitan
la convocatoria de la Reunión de Consulta (de acuerdo con el artículo 13 de ese
Tratado), el Consejo Permanente, por mayoría absoluta de los Estados que lo
hayan ratificado, decide si la reunión es procedente.
[251] “Actas y Documentos de la
Novena Conferencia Internacional Americana”, Volumen II, Página 419 y
Volumen IV, Página 18.
[252] Folio 81.
[253] La Corte Permanente de Justicia
Internacional fue el órgano judicial de la Sociedad de las Naciones,
establecida en virtud de lo dispuesto en el “Pacto de la Sociedad de las
Naciones”, adoptado en París, República Francesa, el 28 de junio de 1919,
con asiento principal en la ciudad de La Haya, Reino de los Países Bajos. Le
correspondía (a) decidir sobre controversias de derecho internacional sometidas
a su jurisdicción por los Estados y (b) proveer opiniones consultivas. Fue
disuelta en el año 1946.
[254] En los términos
de la Corte Permanente de Justicia Internacional: “The
contention that under international law everything which is not prohibited is
permitted”.
[255] Algunas de las excepciones más
notables al principio o regla Lotus se traducen en la aplicación de
normas perentorias que no admiten pacto en contrario. Ello ocurre, entre
otras, en relación con las normas adoptadas en contra de la esclavitud,
el genocidio, la tortura y la agresión, así como contra el uso indiscriminado
de armas químicas y biológicas.
[256] Sentencia C-191 de 1998.
[257] Sentencia C-578 de 2002.
[258] En esa oportunidad sostuvo este Tribunal: “En cuanto al uso de mecanismos de negociación directa o de
arbitraje a través de la Corte Internacional de Justicia para el arreglo de
cualquier diferencia en la interpretación o aplicación del Convenio (artículo
XI), la Sala tampoco encuentra ningún reparo constitucional, pues tales
dispositivos forman parte de los instrumentos de solución de conflictos
internacionalmente aceptados, además de que con relación a dicho artículo los
Estados Parte pueden formular la respectiva reserva.”
[259] En esa
dirección se encuentran también las sentencias C-557 de 2004, C-538 de 2008 y
C-910 de 2013. Igualmente, la Corte ha considerado admisible el otorgamiento de
competencia para resolver determinadas controversias a los tribunales de
arbitraje. Así ha ocurrido, por ejemplo, en las sentencias C-294 de 2002, C-536
de 2002, C-309 de 2007, C-944 de 2008, C-150 de 2009 y C-199 de 2012.
[260] En similar sentido se encuentra
la sentencia C-799 de 2008
[261] Sobre ello la sentencia C-400 de
1998 sostuvo: “(…) Para un juez internacional, el hecho de que la Corte
Constitucional colombiana declare inconstitucional la ley aprobatoria de un
tratado no tiene implicaciones sobre la validez del tratado como tal, pues ésta
se rige exclusivamente por el derecho internacional, según el cual, una
parte no puede invocar su derecho interno para dejar de cumplir sus
obligaciones internacionales. La sentencia de inexequibilidad de la Corte
Constitucional no tiene entonces frente al derecho internacional ningún
significado jurídico particular pues equivale, por ejemplo, a una decisión
gubernamental o de un juez ordinario de inaplicar un determinado tratado por
ser violatorio de la Constitución. En efecto, para la jurisprudencia y la doctrina internacionales, el fallo de un
tribunal que anule internamente un tratado o su ley aprobatoria es considerado
un mero "hecho", que si bien tiene implicaciones jurídicas, pues
puede comprometer la responsabilidad internacional del Estado, en manera alguna
afecta la validez internacional del tratado como tal. (…)”( Subrayas no hacen
parte del texto original)
[262] Constitución Política de
Colombia, artículo 4.
[263] Constitución Política, artículo 241,
inciso 1.
[264] Constitución Política: Título I -que
contiene el artículo 9-.
[265] La “Carta de
las Naciones Unidas”, adoptada en San Francisco, Estados Unidos de
América, el 26 de junio de 1945, dispone en su artículo 103:
“[…] Artículo 103
En caso de
conflicto entre las obligaciones contraídas por los Miembros de las Naciones
Unidas en virtud de la presente Carta y sus obligaciones contraídas en virtud
de cualquier otro convenio internacional, prevalecerán las obligaciones
impuestas por la presente Carta.
[…]”.
Es de anotar que
si bien el tratado constitutivo en mención no dispone de cláusula expresa en
materia de reservas, la sociedad internacional y la Secretaría General de la
Organización de Naciones Unidas, en calidad de Depositario del instrumento
internacional en mención, han considerado que, ante la ausencia de cláusula que
las permita, las reservas están prohibidas. En ese sentido, la práctica de los
Estados evidencia el depósito del Instrumento de Ratificación de la “Carta
de las Naciones Unidas” sin formulación de reservas o declaraciones
interpretativas. Al efecto, debe consultarse el Portal Electrónico de la Sección
de Tratados de la Oficina de Asuntos Legales de la Secretaría General de la
Organización de Naciones Unidas –ONU– “Status as at 19-03-2014
5:01:05 EDT”, disponible en el vínculo: https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=I-1&chapter=1&lang=en
[266] Conviene
destacar que la otrora Sociedad de Naciones es la organización interestatal o
internacional antecesora de la Organización de Naciones Unidas. La Corte
Permanente de Justicia Internacional, era el órgano judicial de la Sociedad de
Naciones, a su turno, antecesora de la Corte Internacional de Justicia, actual
órgano judicial principal del Sistema de Naciones Unidas.
[267] Conforme obra
en el Registro Oficial de la “Conferencia de Naciones Unidas sobre
Organización Internacional (UNCIO)” –Volumen 4, 695 y Volumen 13, 508–, la
Delegación de la República de Cuba presentó una propuesta, para su inclusión en
el Proyecto de “Estatuto de la Corte Internacional de Justicia”,  en la
que se asignaba al Consejo de Seguridad de la Organización de Naciones Unidas
la obligación de actuar en el evento en que el litigante exitoso (“successful
litigant”) hubiere llevado el caso de incumplimiento ante tal órgano. Una
versión subsiguiente de la propuesta continuó previendo la obligación de actuar
del órgano ejecutivo de la organización internacional, aun cuando en términos
menos categóricos: “the
Security Council shall make recommendations or decide upon measures to be taken
to give effect to the judgment”.
[268] Si bien el “Estatuto
de la Corte Internacional de Justicia” se encuentra anexo a la “Carta de
las Naciones Unidas” y hace parte integrante del tratado constitutivo
referido, la disposición en mención –artículo 94– no figura en el texto del
precitado Estatuto sino en el “Capítulo XIV” del tratado constitutivo. Por su
parte, el “Estatuto de la Corte Permanente de Justicia Internacional”
tiene la naturaleza jurídica de tratado solemne -independiente y autónomo del “Pacto
de la Sociedad de Naciones”- y, en consecuencia, la disposición referida
–artículo 13– no hizo parte integrante de este último instrumento
internacional.
[269] Corte
Internacional de Justicia, Sentencia de diciembre 2 de 1963 “The Northern
Cameroons”: “
(…) As
the Court said in the Haya de la Torre case, it cannot concern itself with
the choice among various practical steps which a State may take to comply with
a judgment. It may also be agreed, as Counsel for the Applicant suggested,
that after a judgment is rendered, the use which the successful party makes of
the judgment is a matter which lies on the political and not on the judicial
plane. But it is not the function of a court merely to provide a basis for
political action if no question of actual legal rights is involved. Whenever
the Court adjudicates on the merits of a dispute, one or the other party, or
both parties, as a factual matter, are in a position to take some retroactive
or prospective action or avoidance of action, which would constitute a
compliance with the Court's judgment or a defiance thereof. That is not the
situation here. (…)”. (Destacado fuera de texto).
[270] Corte Internacional
de Justicia, Sentencia de junio 13 de 1951 “Haya de la Torre”, # 79;
señalando que la forma de cumplimiento de su decisión previa estaba al arbitrio
de las Partes y no era un asunto judicial, en los siguientes términos:“(…) The
Court observes that the Judgment confined itself, in this connection, to
defining the legal relations which the Havana Convention had established
between the Parties. It did not give any directions to the Parties, and entails
for them only the obligation of compliance therewith. The interrogative form in
which they have formulated their Submissions shows that they desire that the
Court should make a choice amongst the various courses by which the asylum may
be terminated. But these courses are conditioned by facts and by possibilities
which, to a very large extent, the Parties are alone in a position to
appreciate. A choice amongst them could not be based on legal
considerations, but only on considerations of practicability or of political
expediency; it is not part of the Court's judicial function to make such a
choice.
(…)”. (Destacado
fuera de texto).
[271] Actas y Documentos de la
Novena Conferencia Internacional Americana”, Volumen II, Página 419 y
Volumen IV, Página 18.
[272] Actas y Documentos de la
Novena Conferencia Internacional Americana”, Volumen II, Página 419 y
Volumen IV, Página 18.
[273] Con ocasión de la “Novena Conferencia Internacional
Americana”, también se adoptaron otros
instrumentos internacionales, en el ámbito interamericano, por ejemplo, la “Carta
de la Organización de Estados Americanos”.
[274] El texto sancionado se encuentra
publicado en la Gaceta Constitucional No. 72
[275] Gaceta Constitucional No. 69.
[276] Gaceta Constitucional No. 69.
[277] Esta decisión motivó el
desacuerdo de varios magistrados. En el salvamento de voto se indicaba lo
siguiente: “(…) A no dudarlo, si la Corte se atreviera a declarar exequible o
inexequible un solo artículo de la Carta de 1991 (permanente o transitorio),
incurriría en flagrante exceso en el uso de sus atribuciones, ya que para
hacerlo no sólo carece de competencia sino de jurisdicción. La Corporación
desbordaría entonces el preciso marco jurídico dentro del cual le corresponde
actuar en el Estado de Derecho y ejercería un poder de facto abiertamente
transgresor del orden constitucional y, por ende contradictorio con su propia
función.” Posteriormente en Auto 022 de 1992 el Magistrado Alejandro Martínez
dispuso rechazar la demanda formulada en contra de varias disposiciones de la
Constitución exponiendo razones análogas a las expuestas en el Auto 003 de
1992.
[278] Preámbulo.
[279] Esta clasificación coincide
parcialmente con la distinción que en la doctrina constitucional se ha
formulado entre el principio democrático como forma de legitimación del poder,
como postulado de la participación de la sociedad y como forma de organización
del ejercicio del poder.
[280] Sentencia C-180 de 1994.
[281] Este punto de partida ha sido
reconocido por la dogmática alemana en su intento por caracterizar los modelos
en que se reconoce la democracia participativa.
[282] Sentencia
C-175 de 2009.
[283] Sentencia C-196 de 2012.
[284] Sentencia C-366
de 2011.
[285]
Sentencia SU-383 de 2003.
[286] Sentencia
SU-383 de 2003.
[287] Ello
ha sido reiterado, entre otras, en las sentencias C-461 de 2008 y C-767 de
2012.
[288] En esa dirección se
encuentran, entre otras, las sentencias C-194 de 2013, C-331 del 2012 y C-366
de 2011.
[289] Pueden
confrontarse, en ese sentido, las sentencias C-891 de 2002, C-208 de 2007, C-030 de 2008, C-366 de 2011, T-769 de 2009, T-129
de 2011 y T-601 de 2011
[290] Sentencia C-891
de 2002.
[291] Sentencia C-212 de 2012.
[292] Sentencia C –
175 de 2009.
[293] Sentencia C –
208 de 2007.
[294] Sentencia C –
366 de 2011.
[295] Sentencia C-461 de 2008.
[296] Sentencia C-366 de 2011.
[297] Sentencia C-253 de 2013.
[298] La Corte adelantaba el examen
constitucional del “Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de
Agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos
armados internacionales (Protocolo I)”
[299] Al advertir que la asunción de
obligaciones no comprometía la soberanía del Estado la Corte cito a la Corte Permanente
Internacional de Justicia -1923- en el Caso Wimbledon, World Court Reports,
Serie A, No. I.
[300] Entre ellas se encuentran la
sentencia C-578 de 2002 y el auto 288 de 2010.
[301] “Por medio de la cual se aprueba
el ‘Protocolo Adicional al Acuerdo de Cartagena’, ‘Compromiso de la Comunidad
Andina por la Democracia’, hecho en Oporto, Portugal, el diecisiete (17) de
octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998)”
[302] Así lo señaló el Auto 288 de
2010.
[303] El “Estatuto de Roma de la
Corte Penal Internacional”, fue adoptado en Roma, República Italiana, el 17
de julio de 1998, aprobado por el Congreso de la República, mediante la Ley 742
de 2002 y declarado exequible, a la par con su ley aprobatoria, mediante la Sentencia
C-578 de 2002. Entró en vigor, para la República de Colombia, el 1 de noviembre
de 2002.
[304] Vocablo empleado por el artículo
1° del “Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional” para
caracterizar los sujetos sobre los que la Corte Penal Internacional está
facultada para ejercer su jurisdicción.
[305] El “Protocolo modificatorio
del Tratado de creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina”,
fue adoptado en Cochabamba, Estado Plurinacional de Bolivia, el 28 de mayo de
1996, aprobado por el Congreso de la República, mediante la Ley 457 de 1998 y
declarado exequible, a la par con su ley aprobatoria, mediante la Sentencia
C-227 de 1999. Entró en vigor, para la República de Colombia, el 25 de agosto
de 1999.
[306] La “Convención Americana de
derechos humanos”, fue adoptada en San José, República de Costa Rica, el 22
de noviembre de 1969 y aprobada por el Congreso de la República, mediante la
Ley 16 de 1972. Entró en vigor, para la República de Colombia, el 18 de julio
de 1978.
[307]
Sentencias C-205 de 2005
También en ese sentido las sentencias C-496 de 1998,  C-561 de 1999 y C-1293 de
2001.
[308] Sentencias C-1172 de 2001 y
C-1029 de 2002.
[309] Sentencia C-095 de 2007.
[310] Así ha ocurrido en las sentencias
C-328 de 2000, C-287 de 2002, C-536 de 2002, C-121 de 2008 y C-944 de 2008.
[311] Se encuentran en ese sentido, la
sentencias C-141 de 1997, C-323 de 1997, C-226 de 1998, C-351 de 1998, C-397 de
1998, C-164 de 1999, C-508 de 1999, C-1260 de 2000, C-861 de 2001, C-681 de
2002, C-255 de 2003, C-405 de 2004, C-1156 de 2008 y C-639 de 2009.
[312] En otras sentencias, entre ellas
la C-031 de 2009, C-608 de 2010 y C-941 de 2010, la Corte ha seguido una línea
semejante.
[313] Así por
ejemplo, en la sentencia C-492 de 1998, aunque la Corte se opuso inicialmente a
cualquier consideración de conveniencia, indicó: “Los principios de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional a los que se refiere la norma superior
citada, se reivindican y encuentran específico desarrollo en los artículos II,
IV, V, VI, IX del Acuerdo objeto de revisión, en los cuales se observa que las
obligaciones que se imponen las partes son recíprocas y no traen consigo una
condición desfavorable o inequitativa para ninguna de ellos, con lo que se
cumplen principios fundamentales del derecho internacional.” También empleó
expresamente el argumento de la conveniencia en las sentencias C-164 de 1999 y
C-1259 de 2000.
[314] Así por ejemplo, se encuentran los artículos 37, 55, 67, 95, 189 núm. 6, 212,  218, 247, 338 y 345, entre otros.
[315]Corte
Internacional de Justicia, Sentencia de junio 27 de 1986 “Military and
paramilitary activities in and against Nicaragua”: “(…) The
fact that the above-mentioned principles, recognized as such, have been
codified or embodied in multilateral conventions does not mean that they cease
to exist and to apply as principles of customary law, even as regards countries
that are parties to such conventions. Principles such as those of the non-use
of force, non- intervention, respect for the independence and territorial
integrity of States, and the freedom of navigation, continue to be binding as
part of customary international law, despite the operation of provisions of
conventional law in which they have been incorporated.(…)”.
[316] Proyecto de “Carta de las
Naciones Unidas”, hoy tratado constitutivo de la Organización de Naciones
Unidas –ONU– y Proyecto de “Carta de la Organización de Estados Americanos”,
hoy tratado constitutivo de la Organización de Estados Americanos –OEA–.
[317] Corte Internacional de Justicia, Sentencia de junio
27 de 1986 “Military and paramilitary activities in and against Nicaragua”:
“[…] The
Court has however also to recall a further principle of international law, one
which is complementary to the principles of a prohibitive nature examined above,
and respect for which is essential in the world of today: the principle that
the parties to any dispute, particularly any dispute the continuance of which
is likely to endanger the maintenance of international peace and security,
should seek a solution by peaceful means. Enshrined in Article 33 of the United
Nations Charter, which also indicates a number of peaceful means which are
available, this principle has also the status of customary law.
[…]”. (Destacado fuera de texto).
[318] En el Sistema Interamericano, no
obstante operó la denuncia del “Tratado Americano de Soluciones Pacíficas
(Pacto de Bogotá)” para la República de Colombia, en atención a lo
dispuesto en los artículos 24 y 25 de la “Carta de la Organización de
Estados Americanos”, el Estado colombiano continúa obligado a someter a los
procedimientos de solución pacífica, sus controversias internacionales. En ese
sentido, la última cláusula referida consagra: la
negociación directa, los buenos oficios, la mediación, la investigación y
conciliación, el procedimiento judicial, el arbitraje y los que especialmente
acuerden las Partes, con independencia de lo que disponga el “Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)”.
[319] Sentencia C-381 de 1996.
[320] Sentencia C-944 de 2008.
[321]
Poner nombre a un salvamento de voto es una suerte de homenaje al difunto
Magistrado Ciro Angarita Barón, quien acostumbraba a hacerlo. Entre otros, cabe
recordar  ‘En defensa de la normalidad que los colombianos hemos decidido
construir’ (a la sentencia C-004 de 1992), ‘Palabras, palabras
¿flatus vocis?’ (a la sentencia T-407 de 1992), ‘Del dicho al hecho’ (a
la sentencia T-418 de 1992), ‘Palabras inútiles’ (a la sentencia T-438
de 1992), ‘Otro escarnio irrefragable’ (a la sentencia T-462 de 1992), ‘Justicia
constitucional y formalismo procesal’ (a la sentencia T-614 de 1992).
[322]
Cross, Rupert y J. W. Harris. Precedent in English Law, 4th edition, Oxford, Clarendon Law Series,
2004, pp. 42 y ss.
[323] International Court of Justice,
Territorial and Maritime Dispute (Nicaragua v. Colombia), November 19 November,
2012, en inglés. Cour
International de Justice, Arrêt sur le différend territorial et maritime
(Nicaragua c. Colombie), 19 du Novembre, 2012 en francés.
[324] Ya en la Teoría Pura del Derecho
en la edición de 1934 tiene esta idea, que repite en la segunda edición de
1960. La idea también se establece en “Principios de Derecho Internacional
Público” de 1952.
[325] KELSEN, Hans, Teoría pura del
derecho, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1983, p. 323.
[326] Ver por ejemplo: ACOSTA, Paola
Andrea, Diálogo judicial y constitucionalismo multinivel. El Caso
Interamericano, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2015.
[327] Por ejemplo en la Sentencia
SU-712 de 2013 se citó el caso de la Corte Interamericana Cabrera García y
Montiel Flores vs. México de 2010 en donde se dijo, “Este Tribunal ha
establecido en su jurisprudencia que es consciente de que las autoridades
internas están sujetas al imperio de la ley y, por ello, están obligadas a
aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un
Estado es Parte de un trato internacional como la Convención Americana, todos
sus órganos, incluidos sus jueces, también están sometidos a aquél, lo cual les
obliga a velar porque los efectos de la Convención no se vean mermados por la
aplicación de normas contrarias a su objeto y fin. Los jueces y órganos
vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la
obligación de ejercer ex officio un ‘control de convencionalidad’ entre las
normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus
respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En
esta tarea, los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia
deben tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación
que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la
Convención Americana”. (Ver, caso Cabrera García y Montiel Flores vs.
México. Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 26 de
noviembre de 2010. Serie C No. 220, párrafo 225).
[328] Ver especialmente la Sentencia
C-1022 de 1999 que conoció de la constitucionalidad de la delimitación entre
Colombia y Honduras, firmado el 2 de agosto de 1986. Allí se dijo que hay que
diferenciar el tratado de “delimitación de fronteras” con el tratado de
“modificación” de fronteras. Se dice que, “…los tratados de fronteras que ya
estaban perfeccionados al momento de entrar en vigencia la Constitución no
pueden ser demandados, puesto que en el fondo son normas que integran el bloque
de constitucionalidad, como ya lo había indicado la sentencia C-400 de 1998,
cuando precisó que esos acuerdos internacionales, junto con algunos convenios
de derechos humanos, tenían un status y jerarquía diferentes a los tratados en
el ordenamiento colombiano”. Sobre la discusión del tratamiento de los
tratados internacionales sobre límites como parte del bloque de
constitucionalidad ver: GUTIÉRREZ BELTRÁN, Andrés Mauricio, El bloque de
constitucionalidad: conceptos y fundamentos, Bogotá, Universidad Externado de
Colombia, 2007, pp. 44 a 49).
[329] El artículo 26 de la Convención
de Viena sobre el derecho de los tratados dice sobre este principio: “Pacta
sunt Servanda. Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser
cumplido por ellas de buena fe”. Este principio ha sido tenido en cuenta
por la Corte en las Sentencias C-276 de 1993, C-202 de 2001, C-974 de 2001 y
C-578 de 2002, entre otras.
[330] Sobre este punto hay que tener en
cuenta que el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el derecho de los
tratados establece: “El derecho interno y la observancia de los tratados:
Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como
justificación del incumplimiento de un tratado. Esta norma se entenderá sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46”. El artículo 46 de la Convención
de Viena sobre los tratados establece lo siguiente: “Art. 46
Disposiciones de derecho interno concernientes a la competencia para celebrar
tratados. 1. El hecho de que el consentimiento de un Estado en
obligarse por un tratado haya sido manifiesto en violación de una disposición
de su derecho interno concerniente a la competencia para celebrar tratados no
podrá ser alegado por dicho Estado como vicio de su consentimiento, a menos que
esa violación sea manifiesta y afecte a una norma de importancia fundamental de
su derecho interno// 2. Una violación es manifiesta si resulta objetivamente
evidente para cualquier Estado que proceda en la materia conforme a la práctica
usual y de buena fe”.
Aunque esta norma fue declarada constitucional de forma condicionada en la
Sentencia C-400 de 1998 en donde se establece que, “Colombia precisa que
acepta que un Estado no puede invocar las disposiciones de su derecho interno
como justificación del incumplimiento del tratado en el entendido de que esa
norma no excluye el control judicial de constitucionalidad de las leyes
aprobatorias de los tratados”, queda en todo caso vigente la obligatoriedad
del cumplimiento de los fallos de las Cortes y Tribunales Internacionales que
surjan a partir de un Tratado.
[331] Se conoce como sistema
westfaliano porque se presenta desde la Paz de Westfalia que se firma en
Alemania después de la Guerra de los 30 años en 1648.  Esta Paz se
estableció por medio de un tratado y se firmó como una manera de terminar la
guerra religiosa que se presentaba en territorio alemán entre España, los
Países Bajos, Francia, Suecia, Dinamarca y el Sacro Imperio Romano Germánico.
El resultado de la firma de los dos tratados de Paz (Osnabrück - 15 de mayo - y
Münster - 24 de octubre-) fue el reconocimiento como sujetos de derechos y
obligaciones de los Estados - nación
[332] Para H.L.A Hart el derecho
internacional no era derecho propiamente dicho por su falta de coactividad, ya
que uno de los rasgos del derecho es la coactividad. Dice dicho autor que, “El
derecho internacional nos presenta el caso inverso. Porque, si bien concuerda
con el uso de los últimos 150 años utilizar la expresión “derecho”, la falta de
una legislatura internacional, de tribunales con jurisdicción compulsiva, y de
sanciones centralmente organizadas, ha inspirado desconfianzas, por lo menos
entre los teóricos del derecho. La falta de estas instituciones significa que
las reglas para los estados se asemejan a aquella forma simple de estructura
social que consiste únicamente en reglas primarias de obligación (…)”
(HART, H.L.A, El concepto de derecho, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1961, p.
264). En la actualidad con la existencia de los tribunales y cortes
internacionales, se puede hablar de una coactividad del derecho internacional
que puede dar lugar a que la crítica de Hart pueda llegar a ser superada. Sin
embargo, con el no cumplimiento de los fallos de Cortes Internacionales,
volvemos a la critica de Hart, de que el derecho internacional no es derecho
propiamente dicho.
[333] El inciso segundo del artículo
101 de la C.P. establece que, “Los límites señalados en la forma prevista por esta
Constitución, sólo podrán modificarse en virtud de tratados aprobados por el
Congreso debidamente ratificados por el Presidente de la República”
[334] La denuncia del “Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas” (Pacto de Bogotá) se presentó formalmente el
28 de noviembre de 2012 por el gobierno colombiano, ante el Secretario General
de la OEA, José Miguel Insulza.
[335] Nicaragua está alegando la
competencia de la Corte sobre el tema de la llamada plataforma continental.
[336] El artículo 50 (L) del Pacto de
Bogotá establece lo siguiente:  “ARTICULO L. Si una de las Altas Partes
Contratantes dejare de cumplir las obligaciones que le imponga un fallo de la
Corte Internacional de Justicia o un laudo arbitral, la otra u otras partes
interesadas, antes de recurrir al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas,
promoverá una Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores a fin
de que acuerde las medidas que convenga tomar para que se ejecute la decisión
judicial o arbitral”.
[337] Aunque en la Sentencia C-1022 de
1999 se dijo que no se necesitaba la consulta previa de las comunidades
indígenas y raizales en el caso de los tratados internacionales, por tratarse
del interés nacional y unitario del estado, pienso que esta línea
jurisprudencial debe ser revaluada respecto a los intereses que pueden tener
una comunidad indígena o raizal, por ejemplo en un territorio fronterizo o
marítimo del que dependa su subsistencia. Sobre este punto hay que resaltar que
la comunidad raizal el 7 de enero de 2013 emitió un comunicado suscrito por
Raimond Howard Britton, Corine Duffis Steel, Enrique Pussy Bent, Dulph Mitchel
Pomare, Jairo Rodríguez Davis, Oakley Forbes Robinson, Harrinton M´Cnish P.,
Jenny Forbes Bent, Olige Mitchel, Roy Newball, Fernando Hudgson H, y Bille
Francis en donde dicen en el punto 4 que “Si bien hay que reconocer notables
progresos, el derecho internacional de la delimitación adolece hoy de una grave
deficiencia estructural al no permitir voz, participación ni reconocimiento de
derechos a los pueblos indígenas respecto de los cuales los Estados, en la mera
dinámica de las soberanías se juegan solos entre ellos la delimitación de lo
que concierne a sus territorios”. Explican además que el espacio marítimo
aledaño a las islas hacen parte de su entorno de vida y de su cultura, los
universos simbólicos y los medios de subsistencias del pueblo raizal (Punto 7
del Comunicado).
[338] El 10 de noviembre del 2000, la
Unesco declaró la zona del mar Caribe que rodea las islas de San Andrés
(350.000 km aproximadamente) como una reserva de la biosfera que se denominó
“Seaflower”. Dentro de los aspectos considerados por la Unesco para declarar la
reserva fueron: la alta biodiversidad y las posibilidades de desarrollo
sostenible con participación de la comunidad. Dentro de los objetivos para la
conservación de la reserva fueron: preservar y recuperar las especies, la
biodiversidad, los ecosistemas y otros valores naturales, promover las buenas
prácticas de manejo para garantizar el uso sostenible de los recursos costeros
y marinos, distribuir equitativamente los beneficios sociales y económicos para
contribuir al desarrollo local, proteger los derechos referidos a los usos
tradicionales de la comunidad y promover la educación con sentido de
pertenencia (Ver sobre el tema: SÁNCHEZ JABBA, A., “Manejo ambiental en
Seaflower, Reserva de biosfera en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina”, en: Documentos de trabajo sobre economía, regional [en
línea], Colombia, Banco de la República-CEER, No 176, noviembre de 2012, p. 9.
Disponible en formato PDF en:
http://www.banrep.gov.co/sites/default/files/publicaciones/archivos/dtser_176.pdf
[339]Cfr.
Sentencia C-329 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Sentencia C-767 de 2014.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[340]Al
respecto, ver Sentencia C-258 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[341]Ver Sentencia C-400 de 1998. M.P.
Alejandro Martínez Caballero. Salvamento de voto de los Magistrados Vladimiro
Naranjo Mesa y José Gregorio Hernández. En esta sentencia se señaló que: “[e]ste
principio de Pacta sunt servanda, según el cual los tratados deben ser
cumplidos por las partes que se obligaron, constituye la base esencial del
derecho de los tratados y, en general, del funcionamiento armónico y pacífico
de la comunidad internacional. Por ello, algunos teóricos han considerado que
esta norma representa el principio base, la norma fundamental y más elemental de
todo el sistema jurídico del derecho internacional, de la cual depende la
validez de las reglas de este derecho. Según su criterio, que esta Corte acoge,
resulta imposible pensar el derecho internacional como disciplina autónoma sin
presuponer una norma como Pacta sunt servanda, por lo cual ella es sin lugar a
dudas unos de los principios de derecho internacional reconocidos por Colombia
(CP Art. 9)”
[342]Cfr.
Artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados,
firmada en 1969.
[343]Sentencia
C-400 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[344]
Ver Sentencia C-400 de 1998M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[345]Sentencia
C-400 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Salvamento de voto de los
Magistrados Vladimiro Naranjo Mesa y José Gregorio Hernández.
[346]
En la Sentencia C-400 de 1998, la Corte señaló también que los tratados
internacionales debían cumplirse de buena fe conforme al artículo 83 de la
Constitución Política, “norma que se aplica también a las relaciones
internacionales” (M.P. Alejandro Martínez Caballero, salvamento de voto de
los Magistrados Vladimiro Naranjo Mesa y José Gregorio Hernández).
[347]Sentencia
C-027 de 1993. M.P. Simón Rodríguez Rodríguez.
[348]Sentencia
C-269 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo. Considerando 5.3.2.3.
[349]Ibíd.
Considerando 5.3.2.3.3.
[350]Ibíd.
[351]Sentencia
C-317 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa.