C-218-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-218/11
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Extemporaneidad en la
adopción de medidas de excepción
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
ESTADOS DE
EXCEPCION-Finalidad
ESTADOS DE
EXCEPCION-Nueva regulación ante excesos
ESTADOS DE
EXCEPCION-Límites a facultades del Ejecutivo para prevenir excesos/ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Rasgos distintivos que se
constituyen en precisos límites al ejercicio de las facultades del gobierno
Tratándose
del Estado de Emergencia, la Constitución, en el artículo 215, le ha
establecido unos rasgos distintivos, que se constituyen en precisos límites al
ejercicio de las facultades del Gobierno durante su invocación, dentro de los
cuales resulta de interés destacar los siguientes: i) El estado de Emergencia
se puede declarar por períodos hasta de treinta días, en cada caso, que sumados
no excederán noventa días en el año calendario. ii)En el Decreto declarativo,
el Gobierno debe señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las
facultades extraordinarias, y convocará al Congreso si éste no se hallare
reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término, para
que examine las causas de la declaratoria de Emergencia y se pronuncie
expresamente sobre la conveniencia de las medidas en ella adoptadas. iii)
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, el Presidente con la firma
de todos los ministros podrá dictar “decretos con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente
a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.  iv) Los decretos
legislativos que expida el Gobierno durante la Emergencia, a diferencia de los
dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen
vocación de permanencia, lo cual significa que pueden reformar o derogar la
legislación preexistente y poseen vigencia indefinida, hasta tanto el Congreso
proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a
la imposición de tributos o modificación de los existentes, en cuyo caso las
mismas “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que
el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”. v) Los
decretos legislativos que se dicten al amparo del Estado de Emergencia, “deben
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia” y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o
modificar los existentes, evento en el cual las medidas que se adopten dejarán
de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso
durante el año siguiente les otorgue carácter permanente. vi) Mediante los
decretos de desarrollo del Estado de Emergencia, el Gobierno no podrá
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos formales y
materiales
En el caso
de las medidas adoptadas bajo el Estado de Emergencia, le corresponde a la
Corte verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos de forma: (i) que
el decreto legislativo haya sido dictado y promulgado en desarrollo del decreto
que declaró el estado de Emergencia; (ii) que el decreto lleve la firma del
Presidente de la República y de todos los ministros del despacho, (iii) que
hubiere sido expedido dentro del término de vigencia del Estado de Emergencia,
y (iv) que se encuentre debidamente motivado, con el señalamiento de las
razones o causas que condujeron a su expedición. En lo que hace a los
requerimientos de orden sustancial o material, es deber de esta Corporación
establecer: (i) si existe una relación directa y específica entre las medidas
adoptadas en el respectivo decreto y las causas de la perturbación o amenaza
que justificaron la declaratoria del Estado de emergencia (juicio de
conexidad); (ii) si cada una de las medidas adoptadas se encuentran directa
y específicamente  dirigidas a conjurar la situación de crisis y a evitar la
extensión de sus efectos (juicio de finalidad); (iii) si en los decretos
legislativos se expresaron las razones que justifican las diferentes medidas y
si éstas son necesarias para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria
del Estado de Emergencia (juicio de necesidad); (iv) si las medidas
adoptadas guardan proporción con la gravedad de los hechos que se pretenden
superar (juicio de proporcionalidad); y finalmente, (v) cuando a través
de las medidas se modifiquen o deroguen normas con fuerza de ley, si allí se
expresaron las razones por las cuales las disposiciones suspendidas son
incompatibles con el respectivo estado de excepción (juicio de
incompatibilidad). Adicionalmente, también le compete al juez
constitucional constatar, con motivo de las medidas tomadas en los decretos
legislativos que desarrollan el Estado de Emergencia, y cuando haya lugar a
ello: (i) que las posibles limitaciones a los derechos y libertades, de haber
sido tomadas, no afecten su núcleo esencial y se adopten en el grado
estrictamente necesario para lograr el retorno a la normalidad; (ii) que las
mismas no entrañen discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica; (iii) que
no suspendan los derechos humanos ni las libertades fundamentales, (iv) que no
interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los
órganos del Estado, (v) que no supriman ni modifiquen los organismos y
funciones básicas de acusación y juzgamiento, y (vi) que tampoco desmejoren los
derechos sociales de los trabajadores.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Término de vigencia se debe contar en días calendario
El término
de vigencia de los estados de excepción en días calendario, respeta los
principios de temporalidad e interpretación restrictiva, los cuales están
llamados a gobernar las situaciones de crisis extraordinarias. Como lo ha
destacado esta Corporación, el ejercicio de las atribuciones presidenciales de
excepción, debe ajustarse a una serie de principios que se derivan de la propia
Constitución Política, de los  Tratados de derechos humanos y de la respectiva
Ley Estatutaria, entre los que se cuentan los de temporalidad e interpretación
restrictiva. Tratándose del principio de temporalidad, éste se dirige,
fundamentalmente, a señalar la necesaria limitación en el tiempo de los estados
de excepción y a evitar su indebida prolongación. Su objetivo es,
entonces, procurar que la situación de crisis tenga una duración limitada, la
mínima que sea posible. Dicho principio fue recogido por el artículo 215 de la
Carta para el estado de emergencia, al establecer éste que el estado de
emergencia económica, social o ecológica será declarado por períodos de hasta
30 días, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. De
igual manera, el artículo 27 de la Convención Americana lo consagra
expresamente, al prever que las medidas extraordinarias que se adopten deben
serlo "por el tiempo estrictamente limitado a las exigencias de la
situación". En lo que toca con el principio de interpretación restrictiva,
el mismo se encuentra en íntima relación con el anterior, en el sentido que,
por su intermedio, se busca que durante la situación de crisis existente, las
facultades que se asuman, lo sean con un criterio restringido, limitado, y
estén dirigidas exclusivamente a atender, con la prontitud y eficiencia
requeridas, la circunstancia específica objeto de alarma. Frente a la situación
que se analiza, acudir a una contabilización distinta a la de días corridos o
calendario, como sería la de los días hábiles, afectaría sustancialmente los
citados principios, en cuanto que, frente a dos interpretaciones posibles, se
estaría optando por aquella que hace más extenso y duradero el estado de
excepción. De igual manera, la contabilización en días hábiles del instituto de
excepción, estaría ampliando el espectro de aplicación de las facultades en él
reconocidas, y de las medidas adoptadas, aumentándose considerablemente su uso
en el tiempo, en claro perjuicio de la normalidad institucional y de la
separación de poderes, entendidos éstos, como objetivos institucionales que se
buscan preservar dentro del Estado Social de Derecho que nos rige. Adicional a
lo anterior, debe señalarse, que el propósito que se persigue con los regímenes
de excepción, cual es el de conjurar una determinada situación de crisis e
impedir la extensión de sus efectos, no puede tener solución de continuidad,
por ejemplo en los días festivos, pues ello iría en contra del sentido de
urgencia, eficacia y coherencia que caracteriza y justifica la existencia de
las situaciones de crisis extraordinarias. En efecto, si a través de los
estados de excepción se busca superar una situación de crisis extraordinaria y
sobreviniente, que exige la adopción de medidas inmediatas y urgentes para
conjurarla, y que no puede ser enfrentada con los medios ordinarios de que
disponen las autoridades, los términos de vigencia de los mismos deben correr
de forma continua e ininterrumpida, dentro de los plazos perentorios fijados
por el propio Constituyente, para asegurar de esa forma, no solo la efectividad
de las medidas que en él se adopten, sino también el carácter restrictivo,
urgente, extraordinario y transitorio que identifica y gobierna el instituto de
los estados de excepción. La jurisprudencia constitucional ha sido clara en
señalar que durante los estados de excepción, el Presidente de la República
adquiere transitoriamente la facultad legislativa, “pero sólo con la
justificación de la crisis existente, por causa y con ocasión de ella, y con el
exclusivo propósito de atender con la prontitud y eficiencia requeridas el
imperativo urgente e ineludible dentro de su quehacer constitucional, de
ofrecer solución inmediata y real a la circunstancia específica objeto de
alarma, por lo cual apenas puede asumir facultades restringidas, circunscritas
a ese definido y delimitado propósito, preservándose en lo demás el principio
constitucional que confiere al Congreso la potestad de expedir las leyes”. En
esas condiciones, la vigencia de los estados de excepción se cuentan en días
calendario y no hábiles. Sostener lo contrario, llevaría a la conclusión
equivocada de que el régimen de excepción rige en forma intermitente o
discontinua, produciendo efectos sólo determinados días y dejando de producirlo
en otros, en claro detrimento de la efectividad y coherencia de las medidas y
de la filosofía que inspira el comentado instituto. Resulta inconcebible
pensar, que las circunstancias extraordinarias que han dado lugar a la
declaratoria de un estado de excepción, dejan de manifestarse los días no
hábiles, como domingos y festivos, o que, igualmente, en esos mismos días, el
Presidente de la República no esta facultado para adoptar medidas
extraordinarias dirigidas a conjurar la crisis declarada. O lo que resultaría
aun más absurdo, que en los días no hábiles, el estado de excepción no tiene
vigencia ni aplicación, o que en tales días el mismo se suspende
transitoriamente. Es claro que, una vez declarado el estado de excepción y
definido su término de vigencia, el Presidente de la República queda plenamente
habilitado para adoptar, en cualquiera de los días en que éste rija, sean
hábiles o no hábiles, las medidas que considere pertinentes para enfrentar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos. Por eso debe entenderse que los
términos de la declaratoria de un estado de excepción se cuentan en días
calendario.
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Debe indicar fecha en que entra a regir
La
fijación de la fecha en que debe entrar a operar el estado de emergencia, es,
entonces, requisito sine qua non para dar cumplimiento a la obligación
constitucional de establecer la duración de la situación excepcional dentro de
los plazos señalados en la Carta, razón por la cual, uno y otro aspecto
constituyen un sí mismo un acto complejo, que, como tal, se complementan y
deben coincidir en una misma actuación, el respectivo decreto declaratorio.
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Debe ser expedido dentro del término de vigencia del estado de
emergencia
Referencia: expediente
RE-196
Asunto:
Revisión Constitucional del Decreto Legislativo número 017 del 6 de enero de
2011 “por medio del cual se adoptan medidas en materia de salud con el fin
de hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica declarada por el
Decreto 4580 de 2010.”
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., veintinueve
(29) de marzo de dos mil once (2011).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales, en especial la prevista en el artículo
241 numeral 7º de la Constitución Política, y cumplidos todos los requisitos y
el trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
El 7 de enero de 2011, el
Presidente de la República, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del
artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, remitió a la
Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo número 017 del 6
de enero de 2011, “por medio del cual se adoptan medidas en materia de salud
con el fin de hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica”.
Mediante Auto del veinte  (20) de
enero de dos mil once (2011), el Despacho del Magistrado Sustanciador resolvió
asumir el conocimiento del presente asunto, dispuso su fijación en lista y,
simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para
que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, ordenó
además comunicar el proceso a los Ministerios del Interior y de Justicia, de
Hacienda y Crédito Público, y de la Protección Social para que, si lo estimaban
conveniente, intervinieran con el propósito de impugnar o defender la
constitucionalidad de la disposición sometida a revisión.
De igual forma, en la mencionada
providencia se dispuso la práctica de algunas pruebas con el objeto de contar
con mayores elementos de juicio a fin de adoptar la correspondiente decisión.
Para tal efecto, se solicitó a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República que informara sobre: (i) a cuanto asciende, discriminado por
departamentos, el 0.5% de los recursos adicionales que se destinan al sector
salud en la distribución sectorial de los recursos del Sistema General de Participaciones
y (ii) cuáles son los municipios afectados por la emergencia invernal, y
por qué razón se considera necesario hacer una modificación general de la
distribución sectorial de los recursos del Sistema General de Participaciones.
A través de comunicación del 27
de enero de 2011, la Secretaría General de la Corte Constitucional informó al
Despacho que, en respuesta al anterior requerimiento, se recibió oficio del 26
de enero del mismo año, en el que el Director Administrativo del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República remitió la información
solicitada.
Vencido el término probatorio y
evaluados los documentos aportados, por Auto del cuatro (04) de febrero de dos
mil once (2011), se dispuso continuar con las siguientes etapas del proceso de
revisión del Decreto Legislativo 017 de 2011, en los términos de lo ordenado en
el Auto del veinte (20) de enero del mismo año.
Una vez cumplidos los trámites
previstos en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir
sobre la exequibilidad de la norma objeto de control.
II.      TEXTO DEL DECRETO
LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN
A continuación se transcribe el
texto del decreto legislativo sometido a revisión, conforme a su publicación en
el Diario Oficial No. 47.944 del 6 de enero de 2011:
“DECRETO 017 DE 2011
(enero 6)
Por medio del cual se adoptan medidas en
materia de salud con el fin de hacer frente a la emergencia económica, social y
ecológica declarada por el Decreto 4580 de 2010.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en
concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo
dispuesto por el Decreto 4580 de 2010, y
CONSIDERANDO:
Que mediante el Decreto 4580 de 2010 se declaró el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica con el fin de conjurar la grave situación de calamidad
pública ocurrida en el país por la ola invernal que se viene presentando.
Que las consecuencias del desastre afectan las
condiciones de vida de la población en temas cruciales para su subsistencia como
son el saneamiento básico, el suministro de agua potable y e alimentos, y que
en virtud de las condiciones que genera la ola invernal, se incrementa el
riesgo de enfermedades transmisibles, zoonóticas y por vectores, entre otros.
Que como consecuencia del fenómeno de La Niña, se ha
producido una considerable destrucción de inmuebles, se ha interrumpido la
prestación de servicios públicos esenciales, se han afectado vías de
comunicación y se ha perjudicado gravemente la actividad económica y social en
el territorio nacional, entre lo que cabe resaltar la afectación de hospitales
y centros de atención así como la posibilidad de acceso a la salud de una parte
de la población damnificada.
Que por los daños a la infraestructura en algunos
centros hospitalarios, se ha visto comprometida la continuidad en los procesos
de atención a pacientes crónicos y otros que requieren de manera prioritaria la
prestación de servicios médicos.
Que además de lo anterior, hay riesgos de fragmentación
familiar, estrés postraumático generado por el desastre, con impacto en la
salud mental de niños y adultos, lo mismo que la perturbación en la prestación
de servicios en hospitales, en los programas de vacunación y en la logística de
entrega de insumos y medicamentos.
Que numerosas familias y comunidades están expuestas a
riesgos extraordinarios en los lugares donde habitan y su permanencia en los
sitios de alta vulnerabilidad constituye una grave e inminente amenaza para su
vida, salud e integridad personal.
Que los sistemas de identificación y registro
existentes, como el censo general y el Sisbén, no permiten focalizar
adecuadamente las medidas y beneficios hacia las personas afectadas por la
calamidad pública.
Que dada la magnitud de la calamidad pública a que se
ha hecho referencia, las funciones legales del ejecutivo y los recursos
asignados al Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres son
insuficientes para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos.
Que es necesario tomar medidas no solo para la
atención de la salud humana, el saneamiento ambiental, y la eventual escasez de
alimentos, sino también para la mitigación de riesgos fitosanitarios.
Que se requiere coordinar la acción estatal en los
diferentes niveles y sectores con el propósito de garantizar una adecuada,
oportuna y eficaz respuesta frente a las necesidades apremiantes de la
población.
Que la población afectada por la emergencia invernal
se encuentra en condición de vulnerabilidad y riesgo frente a la posibilidad de
adquirir enfermedades y complicaciones por las condiciones deficientes de
saneamiento básico, hacinamiento, agua potable y similares, se encuentre o no
ubicada en alojamientos temporales y albergues, por lo que se hace
impostergable definir medidas que garanticen la atención básica en salud de la
población afectada por la emergencia a través de la red de prestadores de
servicios de salud.
Que se requiere establecer mecanismos que permitan a
las autoridades competentes movilizar, en forma ágil y efectiva, el personal de
la salud requerido para atender las prioridades en salud de las poblaciones
afectadas por la emergencia invernal, con el fin de adoptar las acciones de
salud requeridas.
Que el desempeño del talento humano en salud se rige
por los valores y principios de humanidad y solidaridad e implica un compromiso
y una responsabilidad social, que conlleva la disposición de servicio hacia los
individuos y las colectividades.
Que el modelo de Estado Social de Derecho que consagra
la Constitución Política se encuentra fundado en la dignidad humana, en la
solidaridad de las personas y en la prevalencia del interés general.
Que de conformidad con el artículo
2o de la Constitución Política,
las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y
libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y
de los particulares.
Que en procura de lo anterior, es tarea del Estado
proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en debilidad manifiesta.
Que en consecuencia, es necesario establecer criterios
de actuación estatal y principios que respondan a la situación de emergencia,
adoptar medidas en materia de prevención y de atención en salud a la población
afectada y movilización del personal de salud requerido, dotar de mecanismos de
respuesta oportuna, coordinar los esfuerzos estatales para brindar eficacia en
la respuesta, garantizar la continuidad en la atención en salud y el recurso
humano para ello, así como los recursos necesarios para tal fin.
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA:
DISPOSICIONES GENERALES
ARTÍCULO 1o. OBJETO. Mediante este decreto se adoptan
medidas con el fin de hacer frente a las consecuencias en salud de la población
afectada por la emergencia declarada mediante el Decreto 4580 de 2010 y prevenir la
extensión de sus efectos.
ARTÍCULO 2o. CRITERIO DE INTERPRETACIÓN. Las normas del presente decreto se interpretarán bajo
el principio esencial de solidaridad y teniendo en cuenta que las personas
afectadas se encuentran en situación de debilidad manifiesta. En consecuencia,
las medidas que se adopten, deben estar encaminadas a garantizar el goce de sus
derechos fundamentales y su dignidad en armonía con los derechos de terceros.
Las medidas de protección son de orden público y de aplicación inmediata.
ARTÍCULO 3o. RED PARA LA ATENCIÓN EN SALUD. La
atención en salud debe contemplar las redes de prestación de servicios de salud
que sean necesarias y adecuadas para la prestación del servicio de salud a la
población afectada, de conformidad con lo que disponga el Ministerio de la
Protección Social.
RECURSOS PARA PREVENCIÓN EN SALUD
ARTÍCULO 4o. DE LOS RECURSOS ADICIONALES PARA
PREVENCIÓN EN SALUD EN LAS ZONAS AFECTADAS. Modificase,
transitoriamente, el artículo 4o de la Ley 715 de 2001, modificado por
el artículo 4o de la Ley 1176 de 2007, el cual
quedará así:
“Artículo 4o. Distribución Sectorial de los
Recursos. El monto total del Sistema General de Participaciones, una vez
descontados los recursos a que se refiere el parágrafo 2o del artículo 2o de la Ley 715 y los parágrafos
transitorios 2o y 3o del artículo 4o del Acto Legislativo 04 de 2007, se
distribuirá entre las participaciones mencionadas en el artículo 3o de la Ley 715, así:
1. Un 58.5% corresponderá a la participación para
educación.
2. Un 25% corresponderá a la participación para salud.
3. Un 5.4% corresponderá a la participación para agua
potable y saneamiento básico.
4. Un 11.1% corresponderá a la participación de
propósito general”.
PARÁGRAFO 1o. El 0,5 que sé adiciona a salud se
destinará a financiar programas de prevención de eventos en salud, de las
personas afectadas por la emergencia invernal y será asignado al componente de
salud Pública.
PARÁGRAFO 2. El monto en que se reducen los recursos
de propósito general por efectos del presente
artículo, afectarán inversión o funcionamiento según criterio del mismo
municipio o distrito sin perjuicio de las obligaciones de saneamiento fiscal
derivadas de la Ley 617 de 2000 y de los compromisos pactados
con fundamento en la Ley 550 de 1999 en los casos en que así
ocurra.
PARÁGRAFO 3o. A partir de 2012, la
distribución sectorial continuará siendo la prevista en el artículo 4o de la Ley 715 de 2001, modificado por
el artículo 2o de la Ley 1176 de 2007.
ARTÍCULO 5o. CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN. Los recursos
correspondientes al medio punto que se redirecciona a salud, serán distribuidos
por el Conpes, durante el meses <sic> de enero de 2011, de acuerdo con el
per cápita resultante de dividir el monto de recursos a distribuir entre la
población afectada de cada municipio, distrito o corregimiento departamental,
ajustada por la capacidad de generación de ingresos propios de la respectiva
entidad territorial.
Para estos efectos, se utilizará la información de
población afectada definida por el Gobierno Nacional con corte a diciembre 31
de 2010 y la capacidad de generación de ingresos propios según la categoría
municipal adoptada para la vigencia 2010.
ARTÍCULO 6o. En el evento en que durante el primer
trimestre de 2011 la información de población afectada determine la necesidad
de redistribuir recursos entre municipios o distritos o corregimientos departamentales,
en el mes de abril de 2011 se deberá ajustar, la distribución anual de los
recursos de que trata este artículo, usando los mismos criterios y actualizando
el corte de información de población afectada a 31 de marzo de 2011.
ARTÍCULO 7o. DE LA INVERSIÓN O USO DE LOS RECURSOS. La
inversión de los recursos que se adicionan para prevención en salud con el fin
de atender la emergencia invernal se destinará a acciones preventivas y a la
intensificación de las acciones colectivas de vigilancia y control en la
población damnificada, priorizando aquella ubicada en alojamientos y albergues
temporales, conforme a los lineamientos que para el efecto expida el Ministerio
de la Protección Social.
ARTÍCULO 8o. RECURSOS ADICIONALES PARA PREVENCIÓN Y
OTROS USOS. El parágrafo transitorio 1o del artículo 12 de la Ley 1393 de 2010  que trata
sobre premios no reclamados se modifica con el siguiente texto:
“Parágrafo transitorio. Durante el término de seis
meses contados a partir de la vigencia del presente decreto, el 75% de los
recursos de que trata el inciso 3o del presente artículo se destinarán a
acciones preventivas y a la intensificación de las acciones colectivas de
vigilancia y control en la población damnificada, priorizando aquella ubicada
en alojamientos y albergues temporales o, en su defecto, para el soporte
logístico de los equipos de salud en la zona de desastre incluida la
contratación de transporte (cualquier modalidad), alimentación, hospedaje,
dotación de personal especial para zonas con afectación o para acciones de
inspección y vigilancia en salud pública, conforme a los lineamientos que para
el efecto expida el Ministerio de la Protección Social.
Tales recursos serán transferidos a la entidad
concedente y/o al Fondo Territorial de Salud respectivo que usufructúe el juego
de suerte y azar”.
MEDIDAS EN SALUD PÚBLICA
ARTÍCULO 9o. EMERGENCIA SANITARIA. El Ministerio de la
Protección Social, por motivos de salubridad pública como consecuencia del fenómeno
de La Niña, podrá decretar la emergencia sanitaria en todo o en parte del
territorio nacional.
ARTÍCULO 10. MEDIDAS SANITARIAS. Las autoridades sanitarias del nivel nacional y/o
territorial y todas aquéllas que, de acuerdo con la ley, ejerzan funciones de
vigilancia y control sanitarios, con el fin de prevenir y controlar
enfermedades y factores de riesgo producidos, como consecuencia del fenómeno de
La Niña, deben adoptar las medidas sanitarias necesarias de carácter
preventivo, de seguridad y control, en especial, las establecidas en el
artículo 41 del Decreto 3518 de 2006 e informar oportunamente al Sistema de
Vigilancia en Salud Pública.
ARTÍCULO 11. IMPORTACIÓN DE INSUMOS Y MEDICAMENTOS. El
Ministerio de la Protección Social determinará la importación de insumos y
medicamentos de interés en salud pública, para lo cual el Instituto Nacional de
Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, mediante acto administrativo
motivado, podrá autorizar la importación de los mismos sin surtir el
procedimiento y los requisitos establecidos en las normas sanitarias vigentes
en la materia. Para la importación de estos productos, se debe presentar la
siguiente información:
a) En el evento de no contar con registro sanitario en
Colombia, adjuntar el correspondiente certificado de venta libre o su
equivalente, emitido por la autoridad sanitaria del país de origen. Cuando se trate
de medicamentos, como mínimo la información sobre ingrediente activo en
Denominación Común Internacional, forma farmacéutica y concentración;
b) Certificado de cumplimiento de la Buenas Prácticas
de Manufactura aceptadas por la Organización Mundial de la Salud, cuando se
trate de medicamentos e insumos.
c) Rotulado con información mínima en idioma castellano
que indique, nombre del fabricante; número de lote; fecha de vencimiento;
condiciones de almacenamiento, cuando sea del caso; una leyenda que indique la
condición de ingreso de estos productos al país;
d) Certificado de calidad expedido por el fabricante,
cuando se trate de medicamentos e insumos.
PARÁGRAFO. En todo caso, los productos que se importen
con destino a la atención de la población damnificada por el fenómeno de La
Niña, será sujeto de acciones de inspección, vigilancia y control por parte de
las autoridades sanitarias competentes.
ARTÍCULO 12. IMPORTACIÓN DE PLAGUICIDAS DE USO EN
SALUD PÚBLICA. En caso de desabastecimiento en el país, el Ministerio
de la Protección Social importará plaguicidas para uso en salud pública, sin
los requisitos establecidos en las normas sanitarias y ambientales vigentes,
previo concepto favorable de la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites
Ambientales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
PARÁGRAFO. En el evento en que el producto a importar
no disponga de etiqueta en idioma castellano, se deberá etiquetar el mismo
indicando la composición del producto, instrucciones de uso y manejo adecuado.
MEDIDAS DE ACCESO AL SERVICIO DE SALUD
ARTÍCULO 13. DE LA PORTABILIDAD DEL ASEGURAMIENTO Y/O
EL SERVICIO. Todas las Entidades Promotoras de Salud y/o las entidades
territoriales, en lo de su competencia, deberán garantizar el acceso a los
servicios de salud en el territorio nacional a la población afectada por la
emergencia invernal, acudiendo, de ser necesario, a convenios entre ellas o con
prestadores, preservando los criterios de resolutividad, proximidad e
integralidad y garantizando la referencia a IPS de mayor complejidad en caso
necesario.
La atención de salud será a través de la cédula de
ciudadanía, tarjeta de identidad o registro civil de nacimiento, u otro
documento de identidad que contenga dicho número; en defecto de todo lo
anterior, será válido el número de uno de dichos documentos que el demandante
del servicio1 <sic> o su acudiente exprese.
ARTÍCULO 14. DEL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LOS
SERVICIOS PRESTADOS Y CAPITADOS EN MUNICIPIOS DIFERENTES AL DE RESIDENCIA. En el
caso de población que, en virtud de la catástrofe invernal, se ha trasladado de
residencia y opere la capitación como forma de contratación de los servicios
del Plan Obligatorio de Salud a cargo de las EPS, estas o las IPS respectivas
deben realizar convenios de transferencia de la capitación de manera que se
garantice el servicio.
Para los casos de los servicios con cargo a los
recursos de oferta de las entidades territoriales, las IPS o Empresas Sociales
del Estado involucradas deben realizar convenios de cruce de pago de dichos
servicios, independiente del mecanismo de pago.
El Ministerio de la Protección Social reglamentará lo
pertinente.
ARTÍCULO 15. MOVILIZACIÓN DE PERSONAL DE SECTOR SALUD. Adiciónese
el artículo 3o de la Ley 1164 de 2007 con los
siguientes incisos:
“De manera excepcional, el Ministerio de la Protección
Social podrá movilizar temporalmente al talento humano asistencial del área de
la salud a lugares diferentes de su sitio habitual de trabajo o residencia para
atender población afectada por emergencias o desastres.
Al personal que se traslade en cumplimiento del
presente artículo se le reconocerán y pagarán gastos de transporte, alojamiento
y manutención, con cargo a los excedentes de la Subcuenta ECAT del Fosyga”.
ARTÍCULO 16. PRIORIZACIÓN PARA EL ACCESO DE RECURSOS
DESTINADOS AL REDISEÑO, REORGANIZACIÓN Y MODERNIZACIÓN DE LAS REDES DE
PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD. Con el fin de garantizar el acceso los
servicios de salud de la población afectada por la emergencia invernal, las
instituciones públicas prestadoras de servicios de salud ubicadas en los
departamentos afectados se considerarán prioritarias por un año a partir de la
expedición del presente decreto para la asignación de recursos de la Nación
destinados al rediseño, reorganización y modernización de las redes de
prestación de servicios de salud.
Durante el año de vigencia de la presente disposición,
las entidades territoriales afectadas por la emergencia invernal que, en 2010,
de manera debidamente justificada no hubieran podido demostrar el cumplimiento
de los compromisos pactados en los convenios de desempeño suscritos en el marco
del programa de reorganización, rediseño y modernización de las redes de
prestación de servicios de salud, podrán ser objeto de asignación de nuevos
recursos.
ARTÍCULO 17. CONDICIONES PARA LA PRESTACIÓN DE
SERVICIOS DE SALUD EN ALBERGUES Y OTROS. Las
instituciones prestadoras de servicios de salud que se encontraban habilitadas
antes del 6 de diciembre de 2010 y que deban prestar servicios de salud a la
población afectada en virtud de la emergencia declarada mediante el Decreto 4580 de 2010 en sitio alternos
como albergues, escuelas u otros lugares similares, no serán sujetos de
verificación de condiciones de habilitación por parte de las autoridades
competentes. No obstante, deben cumplir los requisitos mínimos para la
prestación de servicios que señale el Ministerio de la Protección Social. Así
mismo, las actividades o procedimientos que se presten en dichos lugares no
podrán ser glosados por los pagadores, por la causal de no estar habilitado el
servicio.
ARTÍCULO 18. AFILIACIÓN AL RÉGIMEN SUBSIDIADO. Las
personas que en el momento de haber sido afectadas por la emergencia invernal
estaban afiliadas al régimen contributivo del sistema de seguridad social en
salud, serán afiliadas al régimen subsidiado. Esta afiliación se mantendrá
durante un término máximo de seis meses, a quienes acrediten simultáneamente
los siguientes requisitos:
a) Haber estado afiliado al régimen contributivo de
seguridad social;
b) Ser residente en los municipios críticamente
afectados. Para el efecto, el Ministerio de la Protección Social determinará
los criterios de afectación;
c) Haber perdido la posibilidad de desempeñar su
trabajo habitual o el empleo que realizaba con contrato de trabajo.
Para tal afiliación no se requerirá la aplicación del
instrumento Sisbén. En todo caso se debe garantizar el derecho de libre
lección.
PARÁGRAFO 1o. Para los servicios no incluidos en el
POSS se accederá con los recursos de oferta del departamento al cual pertenezca
el municipio en el cual se afilie al subsidiado, si el mismo no se encuentra
aún con POS unificado.
PARÁGRAFO 2o. La afiliación al régimen subsidiado se
perderá en el momento en que la persona celebre un contrato de trabajo, tome
posesión de un cargo público o tenga capacidad de pago. En todo caso, la
afiliación al régimen subsidiado no afectará la continuidad ni antigüedad del afilado
en el régimen contributivo.
ARTÍCULO 19. VIGENCIA. El
presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese, comuníquese y cúmplase.
Dado en Bogotá D. C., a 6 de enero de 2011.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro del Interior y de Justicia,
GERMÁN VARGAS LLERAS.
La Ministra de Relaciones Exteriores,
MARÍA ÁNGELA HOLGUÍN CUÉLLAR.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZÓN.
El Ministro de Defensa Nacional,
RODRIGO RIVERA SALAZAR.
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR.
La Viceministra de Salud y Bienestar del Ministerio de
la Protección Social, encargada de las Funciones del Despacho del Ministro de la
Protección Social,
BEATRIZ LONDOÑO SOTO.
El Ministro de Minas y Energía,
CARLOS RODADO NORIEGA.
El Viceministro de Desarrollo Empresarial del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, encargado de las Funciones del
Despacho el Ministro de Comercio, Industria y Turismo,
CARLOS ANDRÉS DE HART PINTO.
La Ministra de Educación Nacional,
MARÍA FERNANDA CAMPO SAAVEDRA.
La Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial,
BEATRIZ ELENA URIBE BOTERO.
El Ministro de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones,
DIEGO ERNESTO MOLANO VEGA.
El Ministro de Transporte,
GERMÁN CARDONA GUTIÉRREZ.
La Ministra de Cultura,
MARIANA GARCÉS CÓRDOBA.”
III.
INFORMACIÓN
ALLEGADA DURANTE EL TRÁMITE DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL DEL DECRETO LEGISLATIVO 017
DE 2011
Durante el trámite de revisión
constitucional del citado decreto, la Secretaría General de esta Corporación
remitió al despacho del Magistrado Sustanciador, oficio suscrito por el doctor
Juan Carlos Pinzón Bueno, Director Administrativo del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, quien con base en la información
suministrada por el Ministerio de la Protección Social, atendió la solicitud
efectuada a través de la providencia del 20 de enero del presente año.
Para tal efecto, anexó dos oficios
con fecha del 25 y 26 de enero de 2011, suscritos por la doctora Beatriz
Londoño Soto, Viceministra de Salud y Bienestar del Ministerio de la Protección
Social, en los que se resuelven cada uno de los interrogantes formulados, de la
manera como a continuación se expone:
1. ¿A cuanto asciende,
discriminado por departamentos, el 0.5% de los recursos adicionales que se
destinan al sector salud en la distribución sectorial de los recursos del
Sistema General de Participaciones?
Para dar respuesta a este punto
específico, la Viceministra de Salud y Bienestar del Ministerio de la
Protección Social comienza por destacar que los artículos 4° y 5° del Decreto
Legislativo sometido a revisión, que abordan el tema de los recursos
adicionales para prevención en salud de las zonas afectadas por el fenómeno de La
Niña y los criterios a tener en cuenta para su asignación, modifican por un año
la distribución sectorial de los recursos del Sistema General de
Participaciones, en el sentido de adicionar un 0.5% de participación para el
sector salud que será restado del porcentaje de participación de propósito
general, para financiar el componente de salud pública. Sin embargo, hace la
precisión de que estos recursos serán distribuidos por el CONPES -Consejo
Nacional de Política Económica y Social-, teniendo en cuenta la población
afectada de cada municipio, distrito o corregimiento departamental, ajustada a
la capacidad de generación de ingresos propios de la respectiva entidad
territorial, evento que en su oportunidad será informado a la Corte
Constitucional.
Concretamente, señala que el
Decreto Legislativo número 017 de 2011 modificó para la presente anualidad la
distribución sectorial de los recursos del Sistema General de Participaciones prevista
en el artículo 4° de la Ley 715 de 2001[1],
modificado por el artículo 4° de la Ley 1176 de 2007, en los siguientes
términos:
Participación
Ley 1176 de 2007
Decreto Legislativo 017 de 2011
Educación
58.5%
58.5%
Salud
24.5%
25.0%
Agua Potable y saneamiento
5.4%
5.4%
Propósito general
11.6%
11.1%
De acuerdo con el anterior cuadro
ilustrativo, informa que el 0.5% que se sumó a la participación en salud,
se estima para el año 2011 en ciento quince mil trescientos sesenta y nueve
millones de pesos ($115.369.000.000), monto que será destinado a financiar
programas de prevención de eventos en salud de las personas afectadas por la
emergencia invernal.
Adicionalmente, indica que los
recursos así destinados guardan correspondencia con el análisis de los fondos
disponibles en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y con la
posibilidad de redireccionar recursos ordinarios. Por ejemplo, pone de presente
que existen recursos de la Subcuenta ECAT -Eventos Catastróficos y Accidentes
de Tránsito-, que estaban asignados a proyectos de menor prioridad pero
que en virtud de circunstancias excepcionales pueden entrar a financiar recursos
de oferta de los departamentos, si se tiene en cuenta que las urgencias en
infraestructura serán asumidas por el Fondo Nacional de Calamidades. Así mismo,
menciona que revisada la ejecución presupuestal de la Subcuenta ECAT se
determinó que, “estimado el comportamiento de las reclamaciones que se
atienden con cargo a esa subcuenta y los índices de aprobación, durante esta
vigencia no se ejecutará la totalidad de los recursos, razón por la cual es
posible su redireccionamiento”.
En consecuencia, informa que mediante
la Resolución No. 5531 de 2010, se realizaron las adecuaciones necesarias para
transferir al Fondo Nacional de Calamidades, la suma de cincuenta mil
seiscientos cuarenta y dos millones de pesos ($50.642.000.000), como resultado
de la redistribución del presupuesto de la vigencia 2010, lo cual, en su sentir,
refleja el esfuerzo del Gobierno Nacional para reorientar los recursos
disponibles para la atención urgente de las necesidades derivadas de los
efectos de la catástrofe invernal.
Así las cosas, concluye que el
0.5% que se adiciona a salud en virtud del mencionado decreto es de carácter
transitorio y su monto permite a los Alcaldes de cada municipio ajustar sus
obligaciones o acudir a recursos de libre destinación e inversión previstos en
el Acto Legislativo 04 de 2007, para atender las demás competencias asignadas
en la Ley 715 de 2001.
Siendo así, estima un gasto per
cápita promedio en recursos adicionales de noventa mil millones de pesos
($90.000.000.000), con la advertencia de que algunos sectores requerirán menos
recursos, mientras que otros superarán la cifra establecida. Ello, si se tiene
en cuenta que para 2.2 millones de colombianos afectados por la emergencia
invernal se requieren doscientos mil millones de pesos ($200.000.000.000),
cifra que se obtiene a través de las fuentes establecidas en el decreto objeto
de control constitucional.
2. ¿Cuáles son los municipios
afectados por la emergencia invernal, y por qué razón se considera necesario
hacer una modificación general de la distribución sectorial de los recursos del
Sistema General de Participaciones?
En cuanto hace a la primera parte
del interrogante, informa la Viceministra de Salud y Bienestar, que el listado
de los municipios afectados por la tragedia invernal, que obligó a declarar el
estado de emergencia, aparece en la información publicada por la Dirección de
Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, a 21 de enero de 2011[2].
Respecto de las razones que justifican
la necesidad de modificar la distribución sectorial de los recursos del Sistema
General de Participaciones, expone de manera principal, la necesidad de
disponer del capital financiero suficiente para garantizar la atención básica
en salud de toda la población que resultó afectada por la ola invernal, lo cual
implica inversión en componente tales como: infraestructura pública, vigilancia
en salud pública, laboratorios de salud, desarrollo de actividades de
prevención y control, atención de enfermedades de interés en salud pública y suministro
de medicamentos e insumos para emergencias.
IV.    INTERVENCIONES
1.
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
Mediante escrito allegado
oportunamente a esta Corporación, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República intervino en el presente asunto, con el propósito de defender la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 017 de 2011.
Tras realizar un estudio formal
de la norma sometida a control, la interviniente arriba a la conclusión según
la cual, en su proceso de formación se cumplieron todas las exigencias
previstas en la Constitución Política y en la Ley Estatutaria 137 de 1994 para
su expedición.
En efecto, advierte que el
Decreto Legislativo 017 de 2011: (i) fue expedido por el Presidente de la
República, en cumplimiento de sus facultades constitucionales y legales; (ii)
cuenta con la firma de todos los Ministros del Despacho; (iii) se
encuentra debidamente motivado; (iv) fue dictado el 6 de enero de 2011, durante
la vigencia del estado de emergencia declarado a través del Decreto 4580 del 7
de diciembre de 2010; y (v) fue oportunamente remitido a la Corte
Constitucional para su revisión.
Por otra parte, estima que las
medidas legislativas adoptadas se encuentran directa y específicamente
encaminadas a conjurar las causas de la perturbación que dio origen a la declaratoria
del estado de emergencia, esto es, la intensificación de las precipitaciones asociadas
al fenómeno de La Niña que, particularmente, afectó de manera significativa la salud
de los colombianos, así como a impedir la extensión de sus efectos.
Ello, sobre la base de que se
pretende obtener recursos financieros adicionales que permitan satisfacer la
necesidades que en materia de salud demanda la población damnificada y reorganizar
el Sistema General de Seguridad Social en Salud de modo tal que se garantice el
total aseguramiento de las personas afectadas y se les facilite el acceso al
servicio en forma oportuna y eficiente.
Así mismo, considera que las
disposiciones adoptadas son necesarias para conjurar la crisis, en la medida en
que, ante una catástrofe que dejó un promedio de “311 víctimas mortales,
2.234.154 personas afectadas, 289 heridos, 64 desaparecidos”[3] y cuantiosas
pérdidas de animales, cultivos, carreteras, bienes muebles e inmuebles, las
competencias ordinarias asignadas al ejecutivo resultan insuficientes para
hacer frente a la emergencia, pues no cuenta con mecanismos que permitan
modificar la destinación de recursos públicos establecida en la Ley 715 de 2001[4] y en la Ley
1393 de 2010[5],
así como tampoco la organización y el funcionamiento del Sistema General de
Seguridad Social en Salud. Aspectos regulados de manera extraordinaria en el
Decreto Legislativo 017 de 2011.
Con las modificaciones
introducidas a través de la citada norma se pretende, además, facilitar el
flujo de recursos para invertir en la prevención, vigilancia, control y
reducción de eventos de interés en salud pública de aparición más frecuente con
posterioridad a desastres naturales, es decir, en aquellas enfermedades que
pueden surgir con ocasión de la emergencia invernal y que de no ser controladas
oportunamente conllevan la aparición de epidemias que usualmente se presentan a
medida que disminuye el nivel del agua en las zonas de inundación.  De
conformidad con la información suministrada por el Sistema Nacional del
Vigilancia, informa que a la semana epidemiológica No. 52 se registraron en el
país casos alarmantes de dengue, paludismo, accidente ofídico y leptospirosis,
cuyo tratamiento deber ser asumido por el Sistema General de Seguridad Social
en Salud.
No sobra agregar, además, que las
medidas adoptadas guardan proporcionalidad con la situación que buscan revertir,
pues son el medio más expedito para alcanzar el goce efectivo del derecho
fundamental a la salud de la población afectada, garantizando la continuidad en
la prestación del servicio.
Finalmente, una vez analizado el
contenido del decreto objeto de revisión desde el punto de vista material, la
interviniente se limita a realizar un repaso de su eje temático, refiriéndose
concretamente a cada una de las disposiciones que lo integran, en cuanto hace a
las medidas adoptadas, las autoridades intervinientes para los propósitos
trazados, los fines que se pretenden alcanzar y los medios adecuados para
lograrlos.
V.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
Durante el
término de fijación en lista los siguientes ciudadanos expresaron su concepto
en relación con el proceso de la referencia:
Gilberto Toro Giraldo, en
calidad de Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, se
pronunció sobre la presente causa por medio de escrito de intervención en el
que instó a esta Corporación para que declarara la inexequibilidad del Decreto
Legislativo sometido a control, únicamente respecto del contenido del artículo
4°, sobre la base de estimar que la reducción del 0.5% de participación de
proposito general dentro del Sistema General de Participaciones, con destino a
aumentar el porcentaje de participación en salud, es una medida irracional que
no se compadece con las finanzas locales, pues resulta un realidad cierta que
los recursos propios de cada municipio, más la participación que obtienen de
las rentas nacionales con destinación específica, por lo general, son
insuficientes para atender todas las necesidades de diversa índole de la
población, más aún si se avala lo dispuesto en dicho sentido por el Decreto
Legislativo 017 de 2011.
A su turno, el
ciudadano Hernando Robles Villa intervino en el proceso de la referencia
con el objeto, no de defender o de impugnar la constitucionalidad del decreto
legislativo objeto de control, sino para exponer sus consideraciones en torno a
aspectos generales relacionados con las causas de la emergencia invernal.
Concretamente, se refirió a la organización y adecuación del dominio de las
aguas y sus cauces, dentro de una política de manejo ambiental que, a su
juicio, se debe implementarse a partir de los hechos generadores de la
emergencia económica, social y ecológica decretada por el Presidente de la República
con al firma de todos sus Ministros.
Entre tanto, el
ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava se hizo partícipe de la causa suscitada
a propósito del control automático de constitucionalidad del Decreto
Legislativo 017 de 2011 y, en consecuencia, solicitó a esta Corporación que
declarara la inexequibilidad de dicho precepto, por el hecho de haberse
expedido excediendo el límite temporal establecido en el artículo 215 de la
Constitución Política, en consonancia con el período de vigencia del estado de
emergencia, previsto en el Decreto 4580 de 2010.
Para efectos de
una mayor ilustración, pone de presente que el estado de emergencia económica,
social y ecológica por grave calamidad pública fue declarado por el Gobierno
Nacional mediante el Decreto Legislativo 4580, expedido el 7 de diciembre de 2010.
En su parte resolutiva se dispuso, en primer lugar, que el estado de emergencia
tendría una duración de treinta (30) días contados a partir de la fecha de
expedición del citado decreto y, en segundo lugar, que éste empezaría a regir a
partir de su expedición.
Siendo así,
advierte que el cálculo de los treinta (30) días empezaba a contarse a partir
del mismo día en que fue expedido, esto es, del 7 de diciembre de 2010, de
manera que el estado de emergencia decretado estaría vigente solo hasta el 5 de
enero de 2011, fecha en la cual se cumplía el plazo establecido por la Carta
Política y por el mencionado decreto.
Teniendo en
cuenta que el Decreto Legislativo 017 fue expedido el 6 de enero de 2011,
resulta palmario que con ello se desconocen los artículos 121 y 215 de la
Constitución Política, razón por la cual, en su sentir, debe ser declarado
inexequible por este Alto Tribunal.
VI.    CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la
Nación, mediante concepto No. 5106 del veintiocho (28) de febrero de dos mil
once (2011), al pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto
Legislativo 017 del 6 de enero de 2011, le solicitó a esta Corporación declarar
su inexequibilidad con efectos retroactivos al momento de su promulgación, bajo
las siguientes consideraciones:
De manera preliminar, la Vista
Fiscal puso de presente que, en concepto     No. 5080, del 2 de febrero de
2011, solicitó a este Tribunal que declarara exequible el Decreto Legislativo
número 4580 del 7 de diciembre de 2010, “Por el cual se declara el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública”.
Menciona que al abordar el asunto se dejó en claro que, como el estado de
excepción quedó definido por el término de treinta (30) días, contados a partir
del 7 de diciembre de 2010, el citado decreto estuvo vigente hasta el 5 de
enero de 2011.
Ello impone, sin lugar a dudas,
la inconstitucionalidad del Decreto Legislativo 017 del 6 de enero de 2011,
pues al momento de ser dictado el Gobierno Nacional no tenía competencia para
legislar de manera extraordinaria y al haberlo hecho, desconoció mandatos superiores
que, ante la obligación de preservar la vigencia de un orden justo, el control
judicial no puede prohijar sus efectos en el tiempo.
VII.            CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1.
Competencia
Esta
Corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad del
Decreto-Legislativo 017 del 6 de enero de 2011, expedido en desarrollo del
Decreto-Legislativo 4580 del 7 de diciembre de 2010, declaratorio del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, en virtud de lo previsto en el
parágrafo del artículo 215 y en el numeral 7° del artículo 241 de la
Constitución Política.
2. Alcance del control de constitucionalidad sobre los decretos
legislativos expedidos al amparo de la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica
2.1. Los
artículos 212 a 215 de la Constitución Política consagran los llamados “Estados
de Excepción”, dividiéndolos en tres instituciones claramente
diferenciables: (i) el Estado de Guerra Exterior (C.P. art. 212), (ii)
el Estado de Conmoción Interior (C.P. art. 213), y (iii) el Estado
de Emergencia (C.P. art. 215).
2.2. Según lo
ha puesto de presente esta Corporación, la regulación constitucional de los
estados de excepción responde a la decisión del Constituyente de
garantizar la vigencia y eficacia de la Carta, aún en situaciones de
crisis o de anormalidad, cuando por razón de su gravedad, tales situaciones no
puedan ser conjuradas a través de los medios ordinarios de control con que
cuenta el Estado. En estos casos, la institución de los estados de excepción,
le otorga poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional,
materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas
extraordinarias, que le permiten a éste adoptar las medias necesarias para
atender, repeler y superar la crisis o anormalidad surgida.
2.3. Como
respuesta al uso abusivo que históricamente se le dio en Colombia al régimen de
excepción o anormalidad, el Constituyente de 1991 decidió introducirle
importantes modificaciones con el fin de ajustar dicha institución a los
condicionamientos propios del Estado Social de Derecho. Se configuró así una
nueva regulación para los estados de excepción, dirigida a garantizar su
carácter restrictivo, excepcional y transitorio y, además, se determinaron
expresamente los límites a que esos estados se hallan sometidos. Esto, por
cuanto el Constituyente tuvo claro “que ni siquiera en los estados de anormalidad
le asisten facultades ilimitadas al poder ejecutivo. Por el contrario, ella
parte del supuesto que precisamente en ese tipo de situaciones el Gobierno debe
resistir la tentación del abuso y de allí que necesariamente deba sujetarse a
los parámetros impuestos en la Carta”[6].
2.4. Dentro
del propósito de ajustar los estados de excepción a la nueva concepción de
Estado, la propia Constitución de 1991 se ocupó de fijar las directrices
principales para su aplicación, e igualmente, de señalar los límites
institucionales, formales y materiales para su ejercicio (arts. 212 a 215). Con ese mismo objetivo, le reconoció facultades precisas al legislador para que, por
medio de una ley de naturaleza estatutaria (C.P. art. 154), procediera a
desarrollar y fijar el ámbito de aplicación material de los Estados de
Excepción, cometido que se cumplió con la expedición de la Ley 137 de 1994.
2.5. En
cuanto hace a los límites institucionales, éstos se constituyeron a través de un
control político, a cargo del Congreso de la República, y de un control jurídico,
a cargo de la Corte Constitucional. La doctrina y la propia jurisprudencia han
calificado dichos sistemas de control como de carácter mixto, que no necesariamente
son incompatibles o excluyentes, si se tiene en cuenta que los mismos están
dirigidos a examinar aspectos diferentes del ejercicio de las facultades
excepcionales[7].
El control político se dirige a  “deducir la responsabilidad política del
Presidente y de los ministros por la declaratoria del estado de emergencia
económica, social o ecológica sin la ocurrencia de los supuestos contemplados
en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las
facultades excepcionales (Art. 215 C. P.)”[8].
Por su parte, el control jurídico, que le corresponde a la Corte
Constitucional,  recae sobre los actos jurídicos adoptados por el Ejecutivo en
virtud del estado de excepción, y está llamado a operar, “en aras de asegurar
que, con ocasión de la imposición de un régimen de excepción, no se desborden
los poderes otorgados y se mantenga la racionalidad del orden instituido y el
respeto por los derechos y garantías fundamentales consagrados en la Carta”[9]
2.6. Conforme lo ha señalado esta Corporación, el control jurídico, que como
se ha expresado es de naturaleza constitucional, debe ejercerse, tanto sobre el
decreto que declara el estado de excepción, como sobre los decretos
legislativos que lo desarrollan, revistiendo el mismo un carácter integral,
automático u oficioso[10],
con el que se busca determinar, tanto por su aspecto formal como material, si
efectivamente las medidas se expidieron con estricta sujeción a los mandatos
contenidos en las normas que los regulan, o si, por el contrario, a través de
ellas el titular de tales competencias extraordinarias desbordó los límites y
condiciones establecidas.
2.7. En relación con esto último, la propia jurisprudencia constitucional
ha precisado que los decretos que se expidan al amparo de los estados de
excepción, están sujetos a los requisitos y limitaciones, formales y
materiales, que se desprenden de la propia Constitución (arts. 212 a 215), de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (Ley 137 de 1994, arts. 1° a 21 y 46 a 50) y de los tratados internacionales sobre derechos humanos que, por virtud de lo dispuesto en
el artículo 93 de la Carta Política, prevalecen en el orden interno y no pueden
limitarse durante los estados de excepción.
2.8. En la
medida en que la regulación de excepción reviste tres modalidades, como son la
Guerra Exterior, la Conmoción Interior y la Emergencia Económica, Social y
Ecológica o de Calamidad Pública, el control constitucional que le corresponde
adelantar a la Corte debe llevarse a cabo teniendo en cuenta las
particularidades o rasgos distintivos previstos para cada situación.
2.9.
Tratándose del Estado de Emergencia, que interesa a esta causa, la
Constitución, en el artículo 215, le ha establecido unos rasgos distintivos,
que se constituyen en precisos límites al ejercicio de las facultades del
Gobierno durante su invocación, dentro de los cuales resulta de interés
destacar los siguientes:
·
El estado de Emergencia se puede declarar por períodos hasta de
treinta días, en cada caso, que sumados no excederán noventa días en el año
calendario.
·
En el Decreto declarativo, el Gobierno debe señalar el término
dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará
al Congreso si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al
vencimiento de dicho término, para que examine las causas de la declaratoria de
Emergencia y se pronuncie expresamente sobre la conveniencia de las medidas en
ella adoptadas.
·
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, el Presidente
con la firma de todos los ministros podrá dictar “decretos con fuerza de
ley”, destinados “exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos”.
·
Los decretos legislativos que expida el Gobierno durante la Emergencia,
a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción
interior, tienen vocación de permanencia[11],
lo cual significa que pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen
vigencia indefinida, hasta tanto el Congreso proceda a derogarlos o
reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de
tributos o modificación de los existentes[12],
en cuyo caso las mismas “dejarán de regir al término de la siguiente
vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue
carácter permanente”.[13]
·
Los decretos legislativos que se dicten al amparo del Estado de Emergencia,
“deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el
estado de emergencia” y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos
tributos o modificar los existentes, evento en el cual las medidas que se
adopten dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que
el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente.
·
Mediante los decretos de desarrollo del Estado de Emergencia, el
Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.
2.9. A partir
de las citadas reglas, tal y como fueron desarrolladas por la Ley Estatutaria
de Estados de Excepción, en el caso de las medidas adoptadas bajo el Estado de
Emergencia, le corresponde a la Corte verificar el cumplimiento de los
siguientes requisitos de forma: (i) que el decreto legislativo haya sido
dictado y promulgado en desarrollo del decreto que declaró el estado de
Emergencia; (ii) que el decreto lleve la firma del Presidente de la
República y de todos los ministros del despacho, (iii) que hubiere sido
expedido dentro del término de vigencia del Estado de Emergencia, y (iv)
que se encuentre debidamente motivado, con el señalamiento de las razones o
causas que condujeron a su expedición.
2.9. En lo que
hace a los requerimientos de orden sustancial o material, es deber de esta
Corporación establecer: (i) si existe una relación directa y específica
entre las medidas adoptadas en el respectivo decreto y las causas de la
perturbación o amenaza que justificaron la declaratoria del Estado de
emergencia (juicio de conexidad); (ii) si cada una
de las medidas adoptadas se encuentran directa y específicamente  dirigidas a
conjurar la situación de crisis y a evitar la extensión de sus efectos (juicio
de finalidad); (iii) si en los decretos legislativos se
expresaron las razones que justifican las diferentes medidas y si éstas son
necesarias para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria del Estado de
Emergencia (juicio de necesidad); (iv) si las
medidas adoptadas guardan proporción con la gravedad de los hechos que se
pretenden superar (juicio de proporcionalidad); y
finalmente, (v) cuando a través de las medidas se modifiquen o deroguen
normas con fuerza de ley, si allí se expresaron las razones por las cuales las
disposiciones suspendidas son incompatibles con el respectivo estado de
excepción (juicio de incompatibilidad).
2.10.
Adicionalmente, también le compete al juez constitucional constatar, con motivo
de las medidas tomadas en los decretos legislativos que desarrollan el Estado
de Emergencia, y cuando haya lugar a ello: (i) que las posibles
limitaciones a los derechos y libertades, de haber sido tomadas, no afecten su
núcleo esencial y se adopten en el grado estrictamente necesario para lograr el
retorno a la normalidad; (ii) que las mismas no entrañen discriminación
alguna fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica; (iii) que no suspendan los
derechos humanos ni las libertades fundamentales, (iv) que no
interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los
órganos del Estado, (v) que no supriman ni modifiquen los organismos y
funciones básicas de acusación y juzgamiento, y (vi) que tampoco
desmejoren los derechos sociales de los trabajadores.
3.
Análisis de los requisitos formales
3.1. Alcance del análisis sobre los requisitos de forma
3.1.1. En
relación con el Decreto-Legislativo que es objeto de estudio en esta causa, el
017 de 2011, algunos de los intervinientes, y el señor Procurador General de la
Nación, en el concepto de rigor, le solicitan a la Corte que lo declare
inexequible por vicios de formas, precisamente, por considerar que el mismo fue
expedido por fuera del término de vigencia del Estado de Emergencia que le
sirvió de sustento.
Al respecto,
coinciden en afirmar que el Gobierno Nacional, a través del Decreto-Legislativo
4580 de 2010, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica,
por el término de 30 días, que corrieron entre el 7 de diciembre de 2010 y el 5
de enero de 20101. Bajo tales condiciones, sostienen que el Gobierno carecía de
competencia para proferir el Decreto-Legislativo 017, toda vez que éste se
expidió el día 6 de enero de 2011, es decir, un día después de vencido el
término de vigencia del referido estado de excepción.
3.1.2. A
partir de la solicitud especial que formulan el Señor Procurador General de la
Nación y algunos de los intervinientes en este juicio, debe iniciar la Corte el
estudio de constitucionalidad sobre los vicios de forma del Decreto-Legislativo
017 de 2011, estableciendo si el mismo fue o no expedido dentro del termino de
vigencia del estado de emergencia que le dio origen.
3.1.3. En
caso de encontrar que el Decreto-Legislativo 017 de 2011 fue expedido por fuera
del término de vigencia del Estado de emergencia que le dio origen, la Corte se
abstendrá de analizar los restantes requisitos de forma y los presupuestos de
orden material, en razón a que la aludida irregularidad  constituye un vicio de
competencia insubsanable, que da lugar a la declaratoria de inexequibilidad del
citado decreto.
3.2. El término de vigencia de los estados de excepción se deben
contar en días calendario
3.2.1. Según
quedo anotado en el punto anterior, los decretos legislativos que se expidan al
amparo de la declaratoria de un estado de emergencia, deben cumplir con ciertos
requisitos formales, que se concretan en las siguientes exigencias: (i)
que hayan sido dictados y promulgados en desarrollo del decreto que declaró el
estado de Emergencia; (ii) que lleven la firma del Presidente de la
República y de todos los ministros del despacho, (iii) que se encuentren
debidamente motivados, con el señalamiento de las razones o causas que condujeron
a su expedición, y (iv) que hubieren sido expedidos dentro del término
de vigencia del Estado de Emergencia.
3.2.2. El
último de los requisitos citados, el que exige que los decretos de desarrollo
se expidan dentro del término de vigencia del estado de emergencia, encuentra
fundamento en el artículo 215 de la Carta, en el cual se establecen los rasgos
distintivos para ese tipo de estado de excepción, y que a su vez se constituyen
en precisos límites al ejercicio de las facultades del Gobierno durante su
invocación. A este respecto, la citada norma prevé que el estado de emergencia
se puede declarar por períodos hasta de treinta  (30) días, en cada caso, que
sumados no excederán noventa (90) días en el año calendario, debiendo el
Gobierno señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades
extraordinarias. De tal mandato, surge entonces la obligación para el Gobierno
de expedir los decretos de desarrollo dentro del término de vigencia del estado
de excepción, toda vez que los poderes excepcionales y transitorios,
materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas
extraordinarias, sólo son reconocidos para ser ejercidos dentro de dicho lapso.
3.2.3. Ahora
bien, la verificación del requisito que exige que los decretos de desarrollo se
expidan dentro del término de vigencia del estado de emergencia, impone definir
previamente, cómo se debe contabilizar dicho término y desde cuándo empieza a
correr.
3.2.4. Aun
cuando resulte obvio, debe precisar la Corte que, tratándose de los estados de
excepción, sea de conmoción interior o de emergencia, el término de su
duración, previsto en los respectivos decretos declaratorios, se debe contar en
días corridos o calendario. Distintas razones permiten arribar a esa
conclusión.
3.2.5. Inicialmente,
habrá de señalarse que contar el término de vigencia de los estados de
excepción en días calendario, respeta los principios de temporalidad e
interpretación restrictiva, los cuales están llamados a gobernar las
situaciones de crisis extraordinarias. Como lo ha destacado esta Corporación,
el ejercicio de las atribuciones presidenciales de excepción, debe ajustarse a
una serie de principios que se derivan de la propia Constitución Política, de
los  Tratados de derechos humanos y de la respectiva Ley Estatutaria, entre los
que se cuentan los de temporalidad e interpretación restrictiva.
Tratándose
del principio de temporalidad, éste se dirige, fundamentalmente, a señalar la
necesaria limitación en el tiempo de los estados de excepción y a evitar su
indebida prolongación. Su objetivo es, entonces, procurar que la situación
de crisis tenga una duración limitada, la mínima que sea posible. Dicho
principio fue recogido por el artículo 215 de la Carta para el estado de
emergencia, al establecer éste que el estado de emergencia económica, social o
ecológica será declarado por períodos de hasta 30 días, que sumados no podrán
exceder de noventa días en el año calendario. De igual manera, el artículo 27
de la Convención Americana lo consagra expresamente, al prever que las medidas
extraordinarias que se adopten deben serlo "por el tiempo estrictamente
limitado a las exigencias de la situación". En lo que toca con el
principio de interpretación restrictiva, el mismo se encuentra en íntima
relación con el anterior, en el sentido que, por su intermedio, se busca que
durante la situación de crisis existente, las facultades que se asuman, lo sean
con un criterio restringido, limitado, y estén dirigidas exclusivamente a
atender, con la prontitud y eficiencia requeridas, la circunstancia específica
objeto de alarma.
Frente a la
situación que se analiza, acudir a una contabilización distinta a la de días
corridos o calendario, como sería la de los días hábiles, afectaría
sustancialmente los citados principios, en cuanto que, frente a dos
interpretaciones posibles, se estaría optando por aquella que hace más extenso
y duradero el estado de excepción. De igual manera, la contabilización en días
hábiles del instituto de excepción, estaría ampliando el espectro de aplicación
de las facultades en él reconocidas, y de las medidas adoptadas, aumentándose
considerablemente su uso en el tiempo, en claro perjuicio de la normalidad
institucional y de la separación de poderes, entendidos éstos, como objetivos
institucionales que se buscan preservar dentro del Estado Social de Derecho que
nos rige.
3.2.6.
Adicional a lo anterior, debe señalarse, que el propósito que se persigue con
los regímenes de excepción, cual es el de conjurar una determinada situación de
crisis e impedir la extensión de sus efectos, no puede tener solución de
continuidad, por ejemplo en los días festivos, pues ello iría en contra del
sentido de urgencia, eficacia y coherencia que caracteriza y justifica la
existencia de las situaciones de crisis extraordinarias.
En efecto, si
a través de los estados de excepción se busca superar una situación de crisis
extraordinaria y sobreviniente, que exige la adopción de medidas inmediatas y
urgentes para conjurarla, y que no puede ser enfrentada con los medios
ordinarios de que disponen las autoridades, los términos de vigencia de los
mismos deben correr de forma continua e ininterrumpida, dentro de los plazos
perentorios fijados por el propio Constituyente, para asegurar de esa forma, no
solo la efectividad de las medidas que en él se adopten, sino también el
carácter restrictivo, urgente, extraordinario y transitorio que identifica y
gobierna el instituto de los estados de excepción. La jurisprudencia
constitucional ha sido clara en señalar que durante los estados de excepción,
el Presidente de la República adquiere transitoriamente la facultad
legislativa, “pero sólo con la justificación de la crisis existente, por causa
y con ocasión de ella, y con el exclusivo propósito de atender con la
prontitud y eficiencia requeridas el imperativo urgente e ineludible dentro de
su quehacer constitucional, de ofrecer solución inmediata y real a la
circunstancia específica objeto de alarma, por lo cual apenas puede asumir
facultades restringidas, circunscritas a ese definido y delimitado propósito,
preservándose en lo demás el principio constitucional que confiere al Congreso
la potestad de expedir las leyes”[14].
(Negrillas y subrayas fuera de texto).
3.2.7. En
esas condiciones, la vigencia de los estados de excepción se cuentan en días
calendario y no hábiles. Sostener lo contrario, llevaría a la conclusión
equivocada de que el régimen de excepción rige en forma intermitente o
discontinua, produciendo efectos sólo determinados días y dejando de producirlo
en otros, en claro detrimento de la efectividad y coherencia de las medidas y
de la filosofía que inspira el comentado instituto. Resulta inconcebible
pensar, que las circunstancias extraordinarias que han dado lugar a la
declaratoria de un estado de excepción, dejan de manifestarse los días no
hábiles, como domingos y festivos, o que, igualmente, en esos mismos días, el
Presidente de la República no esta facultado para adoptar medidas
extraordinarias dirigidas a conjurar la crisis declarada. O lo que resultaría
aun más absurdo, que en los días no hábiles, el estado de excepción no tiene
vigencia ni aplicación, o que en tales días el mismo se suspende
transitoriamente.
3.2.8. Es
claro que, una vez declarado el estado de excepción y definido su término de
vigencia, el Presidente de la República queda plenamente habilitado para
adoptar, en cualquiera de los días en que éste rija, sean hábiles o no hábiles,
las medidas que considere pertinentes para enfrentar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos. Por eso debe entenderse que los términos de la
declaratoria de un estado de excepción se cuentan en días calendario.
3.2.9. La
jurisprudencia constitucional ya había tenido oportunidad de referirse al
punto, precisando que los términos de la declaratoria de los estados de
excepción se cuentan en días calendario y no hábiles. Sobre este particular, en
la Sentencia C-154 de 1993, la Corte hizo la siguiente precisión:
“9. El Decreto
revisado contempla una prórroga por un término de noventa días calendario.
La Corte encuentra que este término se ajusta a la Carta. En efecto, otra
modalidad de contabilización - como sería la de tomar en consideración
únicamente los días hábiles - desconocería el principio de interpretación
restrictiva referido al alcance de las facultades presidenciales bajo los
estados de excepción. De otra parte, debe tenerse en cuenta que la función de
conservar y restablecer el orden público no puede tener solución de continuidad
durante los días festivos. Una interpretación diferente, en fin, aumentaría
notoriamente el cómputo del tiempo de las facultades excepcionales en
detrimento de la normalidad constitucional y de la idea de eficacia y de
limitación temporal que inspira la normativa constitucional en esta materia.”
3.2.9. En el
caso específico del estado de emergencia económica, social y ecológica, el artículo
215 de la Carta que lo consagra, dispone expresamente en su inciso primero, que
dicho estado podrá declararse “por periodos  hasta de treinta días en cada
caso”, agregando que esos periodos sumados, “no podrán exceder de noventa
días en el año calendario”. La circunstancia específica de que la norma
haga referencia precisa a la expresión “calendario”, coadyuva la
argumentación que se ha explicado, y no deja duda sobre el interés del
Constituyente, de que el término de la declaratoria de los estados de
excepción, y en particular de estado de emergencia, se cuenten en días
calendario y no hábiles.
3.3. En el
decreto declaratorio del estado de emergencia se debe indicar la fecha en que dicho
estado entra a regir
3.3.1. Ahora
bien, en cuanto hace a la fecha a partir de la cual debe empezar a regir el estado
de emergencia, habrá de señalarse que ésta debe ser definida en el propio decreto
declaratorio. A esta conclusión se llega, a partir de una interpretación
sistemática y armónica de los artículos 215 de la Carta y 46 de la Ley 137 de
1994, Estatutaria de los Estados de Excepción.
3.3.2. Ciertamente,
tal y como ha sido mencionado, el artículo 215 de la Constitución Política, además
de consagrar el periodo máximo de duración del estado de emergencia, en el
inciso cuarto, le ordena al Gobierno Nacional señalar en el propio decreto
declaratorio “el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades
extraordinarias”. En concordancia con dicho mandato, el artículo 46 de la
Ley Estatutaria de Estados de Excepción, prevé que “[e]n el decreto
declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de Emergencia”.
3.3.3. Con
respecto a estas normas, en la Sentencia C-179 de 1994, en la que la Corte
llevó a cabo el control previo y oficioso de constitucionalidad de la citada
ley, la Corporación precisó que: “es obligación del Gobierno en el decreto
que declare el régimen exceptivo, indicar el término dentro del cual va a
ejercer las facultades extraordinarias que le confiere la Constitución”.
3.3.4. En
relación con dicho mandato, la misma jurisprudencia ha señalado que, por su
intermedio, se le impone al Gobierno una exigencia formal, de ineludible
cumplimiento, que a su vez desarrolla el principio de temporalidad inherente a
los estados de excepción, y que se materializa en el deber expreso de tener que
señalar, en el decreto declaratorio de la emergencia y no en otro, el término
de duración de dicho estado.
3.3.5. Bajo
esos parámetros, tratándose del cómputo de los términos del estado de
emergencia, la interpretación que se impone es que el propio decreto
declaratorio determina la fecha a partir de la cual dicho estado debe entrar a
regir.  Ello, en razón a que es deber del Gobierno indicar en el decreto que
declara el estado de excepción, el término dentro del cual va a ejercer las
facultades extraordinarias, lo que conlleva, necesariamente, también la
obligación de tener que definir su fecha de iniciación. Este último aspecto, se
constituye en elemento definitorio de la precitada exigencia, por cuanto solo a
partir de indicar la fecha de iniciación de la emergencia es que puede
precisarse su tiempo de duración.
3.3.6. La
fijación de la fecha en que debe entrar a operar el estado de emergencia, es,
entonces, requisito sine qua non para dar cumplimiento a la obligación
constitucional de establecer la duración de la situación excepcional dentro de
los plazos señalados en la Carta, razón por la cual, uno y otro aspecto
constituyen un sí mismo un acto complejo, que, como tal, se complementan y
deben coincidir en una misma actuación, el respectivo decreto declaratorio.
3.3.7. En el
entendido que los términos de la declaratoria del Estado de emergencia
Económica, Social y Ecológica se cuentan en días calendario, y que el propio
decreto declaratorio debe definir la fecha a partir de la cual dicho estado ha
de entrar a regir, pasa la Corte a determinar si el Decreto-Legislativo 017 de
2011, fue o no expedido dentro del término de vigencia del estado de emergencia
que le dio origen.
3.4. Declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto-Legislativo 017 de
2011, por haber sido expedido por fuera del término de vigencia del Estado de
Emergencia Económica, Social y ecológica que le dio origen
3.4.1.
Mediante el Decreto-Legislativo 4580 de 2010, el Gobierno Nacional declaró el
estado de emergencia económica, social y ecológica, con el fin de enfrentar el
desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles, generado por
el fenómeno climático de precipitaciones conocido como la Niña, el cual trajo
consigo, durante el segundo semestre del año 2010, las lluvias más intensas y
abundantes nunca antes registradas en el país, que se agudizaron, de forma
inusitada e irresistible, durante el mes de noviembre, y que produjo como
consecuencia graves perturbaciones constitutivas de calamidad pública, y que
afectan de manera traumática el ejercicio de los derechos de miles de personas
y el orden social, económico y ecológico del país.
3.4.2. De
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 1° y 4°, el estado de emergencia se
declaró en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días,
los cuales empezarían a contarse  a partir de la fecha de expedición del
citado decreto. Al respecto, señala expresamente la norma:
“ARTÍCULO
PRIMERO. DECLÁRESE el estado de emergencia económica, social y ecológica en
todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días contados
a partir de la fecha de expedición del presente decreto, con el fin de
conjurar la grave calamidad pública e impedir la extensión de sus efectos”.
(…)
“ARTÍCULO
CUARTO. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición.”
(Negrillas y subrayas fuera de texto).
3.4.3. El
Decreto-Legislativo 4580, se expidió el día siete (7) de diciembre de 2010 y se
publicó en el Diario Oficial N° 47.916 de la misma fecha. Ello significa que el
estado de emergencia, al haber sido declarado por el término de treinta (30)
días calendario, contados a partir de la fecha de su expedición, rigió entre
los días 7 de diciembre de 2010 y cinco (5) de enero de 2011.
3.4.4. Ahora
bien, el Decreto-Legislativo 017 sometido a juicio, fue expedido el día 6 de
enero de 2011, en el contexto de las medidas tomadas para enfrentar la grave
crisis económica, social y ecológica que inspiró la declaratoria del Estado de
Emergencia en tales órdenes, adoptado mediante el Decreto-Legislativo 4580 de
2010.
3.4.5. Siendo
ello así, la Corte encuentra que el Decreto-Legislativo 017, del seis (6) de
enero de 2011, se profirió por el Gobierno Nacional en forma extemporánea, esto
es, por fuera del Estado de Emergencia que fue declarado mediante el
Decreto-Legislativo 4580 del siete (7) de diciembre 2010, pues, como se
explicó, dicho estado de excepción estuvo vigente hasta el día cinco (5) de
enero de 2011.
3.4.6. Al
haber sido proferido un día después de que perdió vigencia el decreto
declaratorio de la emergencia, el Decreto-Legislativo 017 de 2011 carece de
total validez, pues, para el momento de su expedición, el día seis (6) de enero
de 2011, el Gobierno Nacional no gozaba ya de atribuciones legislativas
extraordinarias que le permitiesen adoptar medidas de excepción con fuerza de
ley.
3.4.7. En
virtud de lo expuesto, la Corte procederá a declarar la inexequibilidad del
Decreto-Legislativo 017 del seis (6) de enero de 2011, por haberse excedido el
Gobierno Nacional, en el uso de las facultades extraordinarias previstas en el
artículo 215 de la Constitución Política. Tal y como se manifestó en el
aparatado anterior, de la citada disposición constitucional surge para el
Gobierno Nacional la obligación de expedir los decretos de desarrollo dentro
del término de vigencia del estado de emergencia, toda vez que los poderes
excepcionales y transitorios, materializados en el reconocimiento de
atribuciones legislativas extraordinarias, sólo son reconocidos para ser
ejercidos dentro de dicho lapso.
3.4.8. Dado
que el Decreto-Legislativo 017 de 2011 fue expedido por el Gobierno Nacional sin
estar facultado para ello, se ha configurado un vicio de competencia
insubsanable, que da lugar a su declaratoria de inexequibilidad.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE
el Decreto-Legislativo 017 del 6 de enero de 2011, “por medio del cual se
adoptan medidas en materia de salud con el fin de hacer frente a la emergencia
económica, social y ecológica”.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO
PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
“Por la cual se dictan
normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros.”
[2]
Aun cuando en el oficio presentado por la Viceministra de Salud y Bienestar se anuncia el anexo del listado de los municipios afectados
con la tragedia invernal, el mismo no fue remitido a la Corte con el citado escrito.
[3]
Información registrada por el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastes, a 18 de enero de 2011.
[4]
“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia
de recursos y competencias de conformidad con los artículos
151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros.”
[5]
“Por la cual se definen rentas de destinación
específica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades
generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la elusión de
aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud
y se dictan otras disposiciones.”
[6]
Sentencia C-802 de 2002.
[7]
Sentencia C-135 de 2009.
[8]
Sentencia Ibídem.
[9]
Sentencia Ibídem.
[10] Cft, entre otras, las Sentencias C-004 de 1992, C-447
de 1992, C-366 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999, C-216 de 1999 y C-135 de
2009.
[11]
C-136 de 1999.
[12]
C-179 de 1994 (abril 13), M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[13] La jurisprudencia
constitucional ha dejado sentado que es constitucionalmente admisible que en
los Estados de Emergencia se adopten medidas constitutivas de tipos penales. En
la Sentencia C-224 de 2009, la Corte precisó que “la creación, adición o
modificación de tipos penales o el aumento de penas durante el estado de
emergencia, tienen vigencia de un año después de la expedición del decreto
legislativo correspondiente, a no ser que el Congreso de la República les ‘otorgue carácter permanente’ ”.
[14]
Sentencia C-136 de 1999.