C-391-02
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia C-391/02
LEY DISCIPLINARIA DEROGADA-Producción de efectos jurídicos cuando es más favorable
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN MATERIA
DISCIPLINARIA-Legislación derogada
NORMA DEROGADA-Efectos
jurídicos
FALTA GRAVISIMA EN MATERIA DISCIPLINARIA-Actuación a sabiendas de estar incurso en causal de inhabilidad
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
FALTA DISCIPLINARIA-Cuestionamiento de
determinación
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
REGIMEN DISCIPLINARIO-Margen amplio
El poder legislativo tiene un amplio
margen de libertad para establecer el régimen disciplinario y que ese amplio
margen es consustancial a un régimen constitucional en cuanto remite la
configuración de las reglas de derecho  -como supuestos necesarios para la
convivencia pacífica-  a la instancia del poder público  de mayor ascendencia
democrática.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
REGIMEN DISCIPLINARIO-Determinación de
circunstancias que excluyen posibilidad de elección o nombramiento
El legislador se encuentra legitimado
también para determinar los hechos o las circunstancias que excluyen a un
aspirante de la posibilidad de ser elegido o nombrado en la función pública
pues con ese proceder garantiza la absoluta transparencia de sus agentes y
genera confianza pública en cuanto a que su desempeño se orientará a la
realización de los fines estatales y de los principios de la función
administrativa.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
REGIMEN DISCIPLINARIO DE FUNCION PUBLICA-Actuación
a sabiendas de estar incurso en causal de inhabilidad
FALTA DISCIPLINARIA-Actuación a sabiendas de estar incurso en causal de inhabilidad
REGIMEN DE INHABILIDADES Y REGIMEN
DISCIPLINARIO-Relación estrecha
REGIMEN DE INHABILIDADES Y REGIMEN
DISCIPLINARIO-Consecuencias jurídicas a
instituciones que hacen parte del otro
Si el régimen de inhabilidades se orienta a garantizar la absoluta
transparencia de las personas que se han de vincular a la función pública para
asegurar que el ejercicio de ésta se dirija no a la realización de los propios
intereses sino a la satisfacción de las necesidades sociales y al aseguramiento
de los intereses colectivos y si, por otra parte, el régimen disciplinario
implica la imputación de faltas y la imposición de sanciones a quienes
infringen sustancialmente sus deberes funcionales y afectan la función administrativa,
es claro que en uno de esos ámbitos normativos puede atribuirse consecuencias
jurídicas a instituciones que hacen parte del otro y viceversa.
REGIMEN DE INHABILIDADES-Atribución legislativa de efectos jurídicos a sanciones
disciplinarias/REGIMEN DISCIPLINARIO-Intencional desconocimiento de
inhabilidad
CONSTITUCION POLITICA-Inexistencia de poderes absolutos/LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN REGIMEN DISCIPLINARIO-Límites en determinación de
circunstancias que generan inhabilidades y constituyen faltas
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-No vulneración por generarse en un mismo supuesto fáctico una
actuación administrativa y una disciplinaria/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Requerimientos
para consolidación
No por
generarse en un mismo supuesto fáctico una actuación ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo y un proceso disciplinario, se incurre en
vulneración del principio non bis in idem. Ello es así porque la proscripción
de generar dos o más juzgamientos por un mismo hecho exige mucho más que la
simple identidad del supuesto de hecho que desencadena los distintos procesos.
Por el contrario, para que el derecho fundamental a no ser juzgado dos veces
por el mismo hecho se consolide, se requiere que en esos procesos exista
identidad de causa, objeto y persona pues sólo esa múltiple identidad es la que
permite afirmar que se está ante hechos ya juzgados y, en consecuencia, ante la
imposibilidad de que el Estado proceda nuevamente.
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Triple identidad
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM EN ACCION
ELECTORAL Y DISCIPLINARIA-No aplicación
ACCION ELECTORAL-Naturaleza y alcance
La acción electoral es una acción
pública especial de legalidad o de impugnación de un acto administrativo
electoral que puede ejercerse por cualquier persona en el plazo indicado por la
ley, que procede contra actos de elección y de nombramiento y cuyo conocimiento
le incumbe a la jurisdicción contencioso administrativa.  Aunque puede
plantearse como una acción de restablecimiento por el perjudicado con el acto de
elección o nombramiento, su naturaleza es la de una acción pública de legalidad
en cuanto con su ejercicio se procura la anulación de un acto electoral en
razón de su ilegalidad.
ACCION DISCIPLINARIA-Naturaleza y alcance
La acción disciplinaria es una acción
pública que se orienta a garantizar la efectividad de los fines y principios
previstos en la Constitución y en la ley para el ejercicio de la función
pública; cuya titularidad radica en el Estado; que se ejerce por la Procuraduría
General de la Nación, las personerías, las oficinas de control disciplinario
interno, los funcionarios con potestad disciplinaria y la jurisdicción
disciplinaria; que es independiente de las acciones que puedan surgir de la
comisión de la falta y que permite la imposición de sanciones a quienes sean
encontrados responsables de ellas.
ACCION ELECTORAL Y ACCION DISCIPLINARIA-Naturaleza diferente
ACCION ELECTORAL Y ACCION DISCIPLINARIA EN
MATERIA DE INHABILIDADES-No generación de doble
juzgamiento
ACCION ELECTORAL Y ACCION DISCIPLINARIA-Objeto y fundamento de decisión diferente
ACCION ELECTORAL-Especial de legalidad/ACCION ELECTORAL Y ACCION DISCIPLINARIA-Inexistencia
de triple identidad que evidencie dos juzgamientos por un mismo hecho
Referencia: expediente D-3791
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 25, numeral 10, de la Ley 200 de 1995.
Actor:  Vladimir Ariza Cardozo
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C., veintidós  (22)  de mayo de dos mil dos  (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano
Vladimir Ariza Cardozo contra el artículo 25, numeral 10, de la Ley 200 de
1995.
I.
TEXTO DE LAS NORMA ACUSADA
A continuación
se transcribe, subrayando lo demandado, el texto de la disposición objeto de
proceso:
LEY 200 de 1995
(Julio 28)
Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
ARTICULO 25. FALTAS GRAVISIMAS. Se consideran faltas
gravísimas:
...
10. Actuar a sabiendas de estar incurso en causales de
incompatibilidad, inhabilidad, impedimento o conflicto de intereses,
establecidos en la Constitución o en la ley.
II.
LA DEMANDA
El actor solicita la declaratoria de inexequibilidad de la regla de
derecho demandada por vulneración de los artículos 1, 2, 4, 5, 29 y 238 de la
Carta.  Los fundamentos del cargo formulado son los siguientes:
1.  El juez competente para determinar en cada caso la concurrencia
de inhabilidades, incompatibilidades o prohibiciones para el ejercicio de
funciones públicas es la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no la
Procuraduría General de la Nación.
2.  En virtud de la regla de derecho demandada, actuar en la función
pública a pesar de estar inhabilitado implicaría la iniciación de dos
procedimientos excluyentes:  Por una parte la nulidad del nombramiento o de la
elección ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y por otra la
determinación de responsabilidad disciplinaria por parte de la Procuraduría
General de la Nación.  No obstante, la concurrencia de estos procedimientos
vulnera el principio non bis in idem pues se estaría investigando a una
persona dos veces por el mismo hecho.
3.  Existe la posibilidad de decisiones contradictorias pues la
Procuraduría puede ordenar la destitución del cargo por infracción del régimen
de inhabilidades y luego la jurisdicción de lo contencioso administrativo
declarar que el servidor no se encontraba inhabilitado.  Con ello se plantea la
posibilidad de cuestionar ante esa jurisdicción la legalidad del proceso
disciplinario adelantado y de la sanción impuesta y de generar luego
responsabilidad estatal.
III.
INTERVENCIONES
A.  Del
Ministerio del Interior
El Ministerio del Interior, a través de apoderado, solicita la
declaratoria de exequibilidad de la norma demandada.  Sus planteamientos son
los siguientes:
1.  El legislador se encuentra habilitado para establecer el régimen
de inhabilidades y para incorporarlo al régimen disciplinario pues éste obedece
al objetivo que tiene el Estado de mantener a la administración pública al
margen de la inmoralidad de los ciudadanos.  Por ello no puede decirse que al
realizar tal incorporación, se esté desconociendo en ese campo la supuesta
exclusividad de la jurisdicción contencioso administrativa.
2.  La determinación como una falta disciplinaria gravísima del
proceder de quien actúa en la función pública a sabiendas de que está incurso
en una causal de inhabilidad no es contraria a la Carta pues es
disciplinariamente reprochable el comportamiento de quien accede a la función
pública a pesar de tener conocimiento de que en él concurre uno de los hechos o
de las circunstancias que, de acuerdo con la Constitución y la ley, le impedían
tal ingreso.  La consagración de esa falta disciplinaria es coherente con el
criterio moralizador que tuvo en mente el constituyente ante las frecuentes
prácticas corruptas presentes en la realidad colombiana.
3.  El hecho
que se inicie un proceso contencioso administrativo y un proceso disciplinario
por el ingreso a la función pública con vulneración del régimen de
inhabilidades, no implica infracción del principio non
bis in ídem pues la finalidad
de cada una de esas actuaciones es diferente.
B.  Del
Ministerio de Justicia y del Derecho.
El Ministerio de Justicia y del Derecho solicita, a través de
apoderado, la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada.  Su
solicitud se apoya en los siguientes razonamientos:
1.  La norma
acusada es una expresión de la facultad que tiene el legislador de regular la
función pública y en virtud de la cual puede establecer inhabilidades con el
fin de asegurar que los servidores públicos adelanten sus labores al servicio
del Estado, del interés general y de la comunidad.
2.  Tal norma no viola la Carta Política porque mientras en el
proceso disciplinario se busca sancionar a los servidores públicos responsables
de la comisión de faltas, el proceso electoral busca la nulidad de la elección
del candidato.  Se trata, entonces, de procesos que tienen objetivos
diferentes.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita que se declare exequible
la norma demandada pues no encuentra que controvierta el Texto Fundamental.
Sus planteamientos son los siguientes:
1.  El principio non bis in idem no implica la imposibilidad
de que unos mismos hechos sean castigados por autoridades de distinto orden o
que puedan ser apreciados desde perspectivas distintas pues el Estado debe
proteger bienes jurídicos de distinta naturaleza y por ello un mismo hecho
puede ser objeto de investigación y sanción por autoridades diferentes.
2.  Cuando se adelanta un proceso de nulidad electoral por haberse
elegido o nombrado a una persona en quien concurría una inhabilidad y cuando se
investiga disciplinariamente al agente que actuó en la función pública a pesar
de conocer esa circunstancia, no se vulnera el artículo 29 de la Carta.  Ello
es así porque la acción de nulidad electoral tiene por objeto la preservación
de la legalidad del proceso de elección o nombramiento y procede contra los
actos por medio de los cuales se nombra o declara una elección para que se
anulen y se afecte la elección.  En cambio, el régimen disciplinario busca
proteger el desempeño diligente y eficiente de la función pública y en él la
sanción se impone por el incumplimiento de los deberes funcionales.
3.  La Procuraduría no declara inhabilidades pues éstas son
situaciones definidas por el legislador que impiden el acceso a una función o
cargo público.  El hecho de que el legislador las haya previsto como causales
de nulidad de la elección o nombramiento y como falta merecedora de sanción
disciplinaria para quien haya accedido a la función pública a pesar de incurrir
en ella no controvierte la Carta pues, independientemente de las decisiones del
contencioso, la Procuraduría se limita a constatar la concurrencia de la
inhabilidad y a imponer, si hay lugar a ello, la sanción correspondiente.
V.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1.  El actor plantea que el ejercicio de la acción electoral ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo y, simultáneamente, el
seguimiento de un proceso disciplinario en la Procuraduría General de la Nación
contra quien ha accedido a la función pública a pesar de encontrarse
inhabilitado para ello, vulnera el principio non bis in idem consagrado
en el artículo 29 de la Carta pues implica la imposición de dos sanciones por
un mismo hecho.  Por ese motivo, afirma, debe declararse la inexequibilidad de
la norma demandada.
Para los intervinientes  -Ministerio del Interior y Ministerio de
Justicia y del Derecho-  y para el Procurador General de la Nación, en cambio,
no hay motivos para declarar la inexequibilidad de la citada norma pues la
acción electoral y la acción disciplinaria tienen diferente naturaleza. Aquella
cuestiona la legalidad de una elección o de un nombramiento y conlleva la
anulación de éstos.  Ésta, en cambio, implica la atribución de responsabilidad
a quien ha incumplido sus deberes funcionales.
Entra, entonces,
la Corte a resolver el problema jurídico suscitado no sin antes precisar que si
bien la Ley 200 de 1995 fue derogada por la Ley 734 de 2002, la que entró en
vigencia el 5 de mayo de este año, el numeral 10 del artículo 25 de aquella
produce efectos jurídicos en aquellos casos en que ese régimen sea más
favorable para los sujetos disciplinables que el previsto en la nueva
legislación.
En efecto,
aquellos funcionarios que en vigencia de la Ley 200 de 1995 actuaron en la
función pública a sabiendas de estar incursos en una causal de inhabilidad
-Artículo 25, numeral 10- pueden ser investigados disciplinariamente por la
comisión de una falta gravísima y en caso de ser encontrados responsables,
pueden ser afectados con la sanción principal de destitución  -Artículo 32-  y
con las sanciones accesorias de inhabilidad para ejercer funciones públicas y
exclusión de la carrera  -Artículo 30-.  Y aquellos funcionarios que a partir
del 5 de mayo de este año, actúen u omitan a pesar de la existencia de causales
de inhabilidad de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales,
incurren en una falta gravísima  -Artículo 48, numeral 17-  sancionable, si es
dolosa, con destitución e inhabilidad general  -Artículo 44, numeral-  y la
exclusión de la carrera  -Artículo 45-.
Adviértase
cómo en el régimen derogado la sanción de inhabilidad tiene carácter accesorio
y no principal y su duración, que por remisión debe establecerse con base en el
régimen penal, es de cinco a veinte años, con la excepción prevista en el
inciso 5° del artículo 122 de la Carta.  En cambio, en la nueva legislación la
inhabilidad no tiene carácter accesorio y su duración es de diez a veinte años.
De esa manera,
se satisface la exigencia de producción de efectos jurídicos por parte de una
norma derogada para que la Corte pueda pronunciarse con base en la demanda
interpuesta contra ella.
Por otra
parte, si bien la demanda se dirige contra la expresión  “inhabilidad”  que
hace parte del numeral 10 del artículo 25 de la Ley 200 de 1995, la Corte asume
que la acción se dirige contra la regla de derecho contenida en el inciso
primero de ese artículo y en el numeral 10 en relación con esa causal
específica, regla de derecho según la cual se considera falta gravísima el
actuar a sabiendas de estar incurso en causales de inhabilidad establecidas en
la Constitución y en la ley.  Ese es el alcance de la demanda interpuesta pues
carece de sentido que se cuestione la validez constitucional de una expresión
que, aisladamente considerada, no contiene ningún mandato, prohibición o
permisión.
2.  El demandante cuestiona la decisión legislativa de configurar
como falta disciplinaria la actuación en la función pública de un agente
estatal a sabiendas de la existencia de una causal de inhabilidad.  En su
opinión, tal actuación debe implicar únicamente el cuestionamiento de la
legalidad del acto administrativo de nombramiento o de elección ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo pero no tiene por qué constituir
falta disciplinaria pues al atribuirle este carácter se está generando una
doble responsabilidad a partir de un mismo hecho.
Como se advierte, este argumento se dirige a cuestionar la
legitimidad de la capacidad de configuración normativa de que es titular el
legislativo en un punto específico:  La determinación de las faltas
disciplinarias.  Ello es así porque para el actor, el Congreso debe abstenerse
de incluir entre tales faltas la actuación en la función pública de un agente
estatal pese a la conocida existencia de una causal de inhabilidad pues tal
actuación debe cuestionarse ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.  Pero como el legislador, al expedir la norma demandada, ha
optado por incluir tal actuación entre las faltas disciplinarias, haciéndolo
además entre aquellas consideradas como gravísimas, debe declararse su
contrariedad con la Carta.
En cuanto a ello hay que decir que el poder legislativo tiene un
amplio margen de libertad para establecer el régimen disciplinario y que ese
amplio margen es consustancial a un régimen constitucional en cuanto remite la
configuración de las reglas de derecho  -como supuestos necesarios para la
convivencia pacífica-  a la instancia del poder público  de mayor ascendencia
democrática[1].
Por otra parte, el legislador se encuentra legitimado también para
determinar los hechos o las circunstancias que excluyen a un aspirante de la
posibilidad de ser elegido o nombrado en la función pública pues con ese
proceder garantiza la absoluta transparencia de sus agentes y genera confianza
pública en cuanto a que su desempeño se orientará a la realización de los fines
estatales y de los principios de la función administrativa[2].
En ese orden de ideas, si el legislador ha ejercido su potestad de
configuración normativa estableciendo un régimen disciplinario para la función
pública y si en ese régimen ha previsto que constituye falta disciplinara la
actuación en la función pública de un agente estatal que sabe se encuentra
incurso en una inhabilidad, independientemente de la posibilidad que por ese
mismo hecho se cuestione la legalidad del nombramiento o elección del servidor
público, tal es un ejercicio de poder de normación que per se no
controvierte el Texto Fundamental.  Ello es así en cuanto lo legítimo en una
democracia constitucional es que sea el legislativo, como órgano de
representación popular, el que expida las reglas de derecho que han de regular
la vida en sociedad y, entre ellas, aquellas relativas a la función pública,
incluidas las relacionadas con la responsabilidad disciplinaria de los agentes
estatales.  Para este caso, tal facultad halla un claro fundamento en los
artículos 123 y 150, numeral 23 de la Carta[3].
3.  Por otra parte, si el Estado debe orientarse a la realización de
los fines previstos por el constituyente y si en esa tarea la función
administrativa debe enmarcarse en unos principios como los señalados en el
artículo 209 Superior, es comprensible que dos ámbitos estrechamente
relacionados por la teleología que los anima, como son el régimen de
inhabilidades y el régimen disciplinario de la función pública, entren en
conexión a través de las normas que los integran.
En efecto, si el régimen de inhabilidades se orienta a garantizar la
absoluta transparencia de las personas que se han de vincular a la función
pública para asegurar que el ejercicio de ésta se dirija no a la realización de
los propios intereses sino a la satisfacción de las necesidades sociales y al
aseguramiento de los intereses colectivos[4]
y si, por otra parte, el régimen disciplinario implica la imputación de faltas
y la imposición de sanciones a quienes infringen sustancialmente sus deberes
funcionales y afectan la función administrativa[5],
es claro que en uno de esos ámbitos normativos puede atribuirse consecuencias
jurídicas a instituciones que hacen parte del otro y viceversa.
Así, es legítimo frente al Texto Fundamental, que el legislador le
atribuya efectos jurídicos en el ámbito de las inhabilidades a las sanciones
disciplinarias y, en el mismo sentido, es legítimo que en el régimen
disciplinario se prevea como falta el intencional desconocimiento del régimen
de inhabilidades pues a pesar de tratarse de dos instituciones diferentes,
ellas se encuentran estrechamente relacionadas en tanto procuran asegurar los
principios de la función administrativa, en un caso, impidiendo que acceda a
ella quien no garantiza la transparencia requerida para su ejercicio, y, en
otro, sancionando a quien, ya en él, ha infringido sus deberes funcionales[6].
4.  Ahora bien.  Ya que en el constitucionalismo no existen poderes
absolutos, es claro que el ejercicio de la capacidad de configuración normativa
del legislador en el ámbito del régimen disciplinario, -en particular, en la
determinación de los hechos y circunstancias susceptibles de generar
inhabilidades y constituir faltas disciplinarias-, sólo es legítimo en cuanto
la regulación establecida no desconozca los valores, principios y derechos
consagrados en la Carta.  Ello es así por cuanto el Estado, en procura de
realizar los fines delineados por el constituyente, no puede menoscabar tales
valores, principios y derechos ya que su respeto, promoción y realización
constituyen precisamente su tarea más prioritaria.
En ese espacio adquiere importancia el cargo planteado por el
demandante contra la norma acusada de inexequible:  El legislador, en el
propósito de realizar los fines estatales y los principios de la función
administrativa, no puede establecer un régimen disciplinario que vulnere el
derecho fundamental que tiene toda persona a no ser juzgada dos veces por el
mismo hecho.  Por ello, según el actor, si en un servidor público concurre una
inhabilidad, y existe la posibilidad de desatar una actuación ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo para que se remueva del universo
jurídico el acto de elección o nombramiento y se deje sin efecto el acceso a la
función pública propiciado por ese acto, no puede promoverse también un proceso
disciplinario por la supuesta falta cometida al actuar en la función pública
conociendo esa inhabilidad pues con tal proceder se estaría generando una doble
sanción por un mismo hecho, que es precisamente lo que proscribe el artículo 29
del Texto Superior.
No obstante lo
expuesto por el actor, la Corte advierte que no por generarse en un mismo
supuesto fáctico una actuación ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo y un proceso disciplinario, se incurre en vulneración del
principio non bis in idem.  Ello es así porque la proscripción de generar dos
o más juzgamientos por un mismo hecho exige mucho más que la simple identidad
del supuesto de hecho que desencadena los distintos procesos.  Por el
contrario, para que el derecho fundamental a no ser juzgado dos veces por el
mismo hecho se consolide, se requiere que en esos procesos exista identidad de
causa, objeto y persona pues sólo esa múltiple identidad es la que permite
afirmar que se está ante hechos ya juzgados y, en consecuencia, ante la
imposibilidad de que el Estado proceda nuevamente[7].
Es cierto que
toda persona tiene derecho a la emisión de una decisión definitiva en los
conflictos suscitados y a la proscripción de la facultad estatal de
reconsiderar esa decisión definitiva pues es claro que con un tal proceder se
extendería un manto de inseguridad jurídica sobre las decisiones de los poderes
públicos y se socavarían las bases mismas del Estado de derecho. Sin embargo,
para que tal derecho se consolide se requiere mucho más que la simple identidad
en la situación de hecho que sirve de punto de partida a esas diversas
actuaciones, circunstancia que explica por qué la jurisprudencia y la doctrina,
recogiendo decantadas elaboraciones, exijan la triple identidad de objeto,
causa y persona entre dos actuaciones para afirmar la vulneración del principio
non bis in idem.
De ser cierto
que la identidad en el supuesto fáctico que genera las diversas actuaciones
bastara para ampararse en ese principio, al Estado le resultaría imposible
promover los distintos procedimientos que, partiendo de los mismos hechos,
implican diferentes títulos de imputación. Así, tras la comisión por un agente
estatal de una conducta punible que ha afectado el patrimonio público, al
Estado le resultaría imposible investigar y juzgar penalmente a tal agente por
la comisión de una conducta lesiva de la administración pública como bien
jurídico penalmente protegido, sancionarlo disciplinariamente por la infracción
de sus deberes funcionales y condenarlo fiscalmente a la reparación del daño
patrimonial causado a la entidad pública.  No obstante, nada se opone a que,
tomando como punto de referencia un mismo supuesto de hecho, esas distintas
actuaciones se adelanten y en cada una de ellas se adopten las sanciones
consecuentes pues la naturaleza de tales procedimientos y la índole de la
responsabilidad que en cada caso se debate permite el seguimiento de esos
múltiples procesos.
5.  En ese contexto, si se analiza, por una parte, la naturaleza de
la acción electoral, y, por otra, la índole de la acción disciplinaria, y las
consecuentes competencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y
de la Procuraduría General de la Nación y demás autoridades disciplinarias, se
advertirá que se trata de acciones y procesos completamente diferentes y, por
tanto, ajenos a la identidad exigida para la aplicación del principio non
bis in idem.
La acción electoral es una acción pública especial de legalidad o de
impugnación de un acto administrativo electoral que puede ejercerse por
cualquier persona en el plazo indicado por la ley, que procede contra actos de
elección y de nombramiento y cuyo conocimiento le incumbe a la jurisdicción
contencioso administrativa.  Aunque puede plantearse como una acción de
restablecimiento por el perjudicado con el acto de elección o nombramiento, su
naturaleza es la de una acción pública de legalidad en cuanto con su ejercicio
se procura la anulación de un acto electoral en razón de su ilegalidad.
La acción disciplinaria, en cambio, es una acción pública que se
orienta a garantizar la efectividad de los fines y principios previstos en la
Constitución y en la ley para el ejercicio de la función pública; cuya titularidad
radica en el Estado; que se ejerce por la Procuraduría General de la Nación,
las personerías, las oficinas de control disciplinario interno, los
funcionarios con potestad disciplinaria y la jurisdicción disciplinaria; que es
independiente de las acciones que puedan surgir de la comisión de la falta y
que permite la imposición de sanciones a quienes sean encontrados responsables
de ellas.
Como puede advertirse, mientras en la acción electoral se cuestiona
la legalidad de un acto administrativo de elección o nombramiento, en la acción
disciplinaria se determina la responsabilidad que le asiste al agente estatal
por la infracción de sus deberes funcionales.  De allí que mientras con la
acción electoral se pretende la anulación de un acto administrativo ilegal, la
acción disciplinaria se orienta a la sanción del sujeto disciplinable
encontrado responsable de una falta de esa naturaleza.  Ello explica que
existan fenómenos que impiden la prosperidad de la acción electoral, como la
caducidad de la acción, y que ellos no tengan ninguna incidencia en la acción
disciplinaria.  De igual manera, esa diversa naturaleza permite comprender por
qué en esa acción especial se presume la legalidad del acto impugnado en tanto
que en  el derecho disciplinario se parte de la presunción de inocencia del
disciplinado, con total independencia de la legalidad o ilegalidad del acto
emitido.
Luego, no puede afirmarse que al promover una acción electoral y una
acción disciplinaria con ocasión del nombramiento o la elección de un agente
estatal y de la actuación de éste en la función pública a pesar de estar
incurso en una inhabilidad, se esté generando un doble juzgamiento pues sólo el
proceso disciplinario implica ejercicio de poder sancionador, recae sobre el
agente estatal, involucra un juicio de reproche por la infracción de sus
deberes funcionales, entre ellos el de observar el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, y conduce a la imposición de sanciones.
La
jurisdicción de lo contencioso administrativo, en cambio, decide si tiene
fundamento o no el cuestionamiento de la legalidad de un acto de elección o
nombramiento por haber recaído sobre una persona afectada con una inhabilidad.
Su decisión deja sin efectos ese acto administrativo por su contrariedad con el
ordenamiento jurídico pero en manera alguna involucra ejercicio de potestad
sancionadora sobre el agente estatal así nombrado o elegido.
6.  Por otra parte, teniendo en cuenta que la acción electoral y la
acción disciplinaria tienen objetos completamente diferentes y que los
fundamentos de las decisiones a emitir no son los mismos, es posible que
concurran decisiones en apariencia contradictorias.  Con todo, esa es una
circunstancia posible y explicable en razón de la distinta naturaleza de esas
actuaciones pero no por ello se ganan argumentos para afirmar la
inexequibilidad de la norma demandada.
Así, adviértase, por ejemplo, que para determinar la legalidad del
acto administrativo, es indiferente el conocimiento o desconocimiento que la
administración haya tenido de la existencia de un hecho que excluía la
posibilidad de nombrar o elegir a aquél en quien tal hecho concurría.  Sin
embargo, para determinar la responsabilidad disciplinaria del agente estatal es
necesario acreditar que él tenía conocimiento de ese hecho y de su previsión
normativa como inhabilidad y que no obstante ese conocimiento tomó la decisión
de acceder a la función pública y de actuar en ella.  En este caso, el reproche
procede porque existe una manifestación de voluntad pues se acepta el cargo a
pesar de la concurrencia de la inhabilidad y en virtud de ese asentimiento se
toma posesión de él y se actúa en la función pública.
De acuerdo con esto, es posible que la acción electoral prospere y
que la acción disciplinaria no lo haga en ausencia del conocimiento de la
inhabilidad como elemento del ilícito disciplinario pero esa posibilidad se
explica en virtud de la distinta índole de tales acciones y no tiene incidencia
alguna si lo que se pretende es la declaratoria de inexequibilidad de la norma
demandada.
7.  Como puede advertirse, entonces, el cargo planteado por el actor
no está llamado a prosperar pues la regla de derecho demandada no vulnera el
artículo 29 de la Carta en cuanto no implica la imposición de dos sanciones por
un mismo hecho.
Ello es así en cuanto en la acción electoral, como una acción
especial de legalidad, y en la acción disciplinaria no concurren los
presupuestos de identidad de causa, objeto y persona que evidencian que se está
ante dos juzgamientos de un mismo hecho.  Por el contrario, se trata de
acciones diferentes que apuntan a propósitos distintos pues no es lo mismo
cuestionar la legalidad de un acto de elección o nombramiento que cuestionar la
responsabilidad disciplinaria de un agente estatal por infringir sus deberes
funcionales.
Si ello es así, tampoco concurren argumentos para afirmar que como
consecuencia de la imposición de dos sanciones por un mismo hecho se vulneren,
aparte del artículo 29, los artículos 1, 2, 4, 5 y 238 del Texto Superior.
De acuerdo con ello, se declarará la exequibilidad de la norma
demandada.
DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE, en lo demandado, el numeral 10 del
artículo 25 de la Ley 200 de 1995.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA                                                        ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA    JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL           EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS                                  CLARA INES VARGAS
HERNANDEZ
Magistrado                                                                                     Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Alfredo Beltrán Sierra, no firma la
presente sentencia por cuanto se encuentra en comisión en el exterior, la cual
fue debidamente autorizado por la Sala Plena de esta Corporación.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Eduardo Montealegre Lynett, no firma la
presente sentencia por cuanto se encuentra en comisión en el exterior, la cual
fue debidamente autorizado por la Sala Plena de esta Corporación.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] En reiterados pronunciamientos esta Corporación ha
destacado que el competente para establecer el régimen disciplinario es el
legislador ordinario y de allí que haya declarado la inexequibilidad de normas
disciplinarias contenidas en leyes estatutarias, como lo hizo, por ejemplo, en
la Sentencia C-037-96, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, en relación con la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia.  Tal competencia fue resaltada
también en la Sentencia SU-637-96, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
pronunciamiento en el que, entre otras cosas, se precisó que el Código Único
Disciplinario se aplicaba también a la Rama Judicial del Poder Público.
[2] La Corte ha indicado que el legislador tiene una
amplia discrecionalidad para regular tanto las causales de inhabilidad como su
duración en el tiempo.  No obstante, ha considerado que esa regulación debe
hacerse de manera proporcional y razonable para no desconocer los valores,
principios y derechos consagrados en el Texto Fundamental.  Entre otras,
Sentencias C-194-95, C-329-95, C-373-95, C-151-97 y C-618-97.
[3] “De conformidad con lo dispuesto en los artículos 123 y 150-23 de la
Constitución, compete al legislador regular la función pública y dentro de ella
establecer todos aquellos requisitos, exigencias, condiciones, calidades, etc,
que deben reunir las personas que deseen ingresar al servicio del Estado.
Igualmente, consagrar el régimen disciplinario y el de inhabilidades,
incompatibilidades e impedimentos a que están sujetos los empleos de las
entidades públicas”.
Corte Constitucional.  Sentencia C-558-94.  M. P., Carlos Gaviria Díaz
[4]
Esta Corporación ha considerado que la consagración de inhabilidades obedece  a
la  “inaplazable necesidad de purificar los procesos de acceso a la función
pública”.  Sentencia C-483-98, M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
[5]
En cuanto a la finalidad del derecho disciplinario, esta Corporación ha
señalado que él  “es consustancial a la organización política y
absolutamente necesario en un Estado de Derecho  (CP art. 1°), por cuanto de
esa manera se busca garantizar la buena marcha y buen nombre de la
administración pública, así como asegurar a los gobernados que la función
pública se ejercida en beneficio de la comunidad y para la protección de los
derechos y libertades de los asociados  (CP art. 6°)”.  Corte
Constitucional.  Sentencia C-280-96.  M. P., Alejandro Martínez Caballero.
[6]
Sobre esta posibilidad de ejercicio de la función legislativa y su armonía con
el Texto Fundamental ya ha tenido ocasión de pronunciarse esta Corporación:  “Las
inhabilidades en estricto sentido no hacen parte del régimen disciplinario,
pero una ley disciplinaria puede regular inhabilidades e incompatibilidades
porque entre esas materias existe una conexidad temática e instrumental
razonable, que permite considerarlos como una materia debido a que la
infracción al régimen disciplinario puede configurar una inhabilidad y el
desconocimiento de las inhabilidades puede ser un acto constitutivo de falta
disciplinaria”.  Corte Constitucional, Sentencia C-656-97, M. P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[7]
“Como quiera que el significado primigenio de
los principios de non bis in idem y de cosa juzgada consiste en impedir que los
hechos o conductas debatidos y resueltos en un determinado proceso judicial
vuelvan a ser discutidos por otro funcionario en un juicio posterior, esta
Corporación ha considerado que la relación que debe existir entre los hechos,
el objeto y la causa de esos dos procesos debe ser de identidad. En efecto, la
jurisprudencia señala que debe tratarse de motivos idénticos, de juicios
idénticos, del mismo hecho, del mismo asunto o de identidad
de objeto y causa. Así, por ejemplo, la Corte ha estimado que no se violan los
principios constitucionales en comento cuando una misma conducta es juzgada por
dos jurisdicciones diferentes con base en normas de categoría, contenido y
alcance distintos”.  Corte Constitucional, Sentencia T-162-98, M. P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.