T-293-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-293/93
DERECHO DE
PETICION-Vulneración
Es claro que se
ha vulnerado el derecho de petición y en consecuencia es preciso proteger su
efectividad mediante la tutela, con el fin de que la administración se
pronuncie y responda a la peticionaria.
CESANTIAS-Pago
La Corte observa
que si bien es cierto que en principio el derecho al trabajo es fundamental, en
este caso no procede su protección mediante el expediente de tutela, ya que
contra el acto administrativo que se solicita expedir por medio de esta acción
de tutela, o bien contra su silencio, proceden los recursos naturales de la
actuación administrativa, esto es, las acciones previstas en el código
contencioso administrativo, las cuales desplazan la acción de tutela, que es
por definición una acción subsidiaria.
REF: EXPEDIENTE N° T-12.052
Peticionario: Gloria María Rodríguez de Martínez
Procedencia: Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Santafé de Bogotá
D.C., julio  veintinueve (29) de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Séptima  de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero -Presidente de la Sala-, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En proceso de tutela
identificado con el número de radicación T-12.052, adelantado por la señora
Gloria María Rodríguez de Martínez.
I.  ANTECEDENTES
La Sala de Selección
correspondiente de la Corte Constitucional escogió en su oportunidad, para
efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia, de conformidad
con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, así como los
artículos 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991. Se procede por medio de este
escrito a proferir la Sentencia de Revisión, cumplidos, como están, los
términos legales.
1. Solicitud.
La señora Gloria
María Rodríguez de Martínez interpuso acción de tutela  contra la Fiduciaria
"La Previsora" y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
magisterio, a fin de obtener respuesta a su petición de pago de su cesantía
parcial.
La solicitud fue
elevada ante la Oficina de Prestaciones del Fondo Educativo Regional del
Distrito  -F.E.R.-, el día 19 de agosto de 1992, sin que hasta la fecha haya
obtenido respuesta por parte del F.E.R. o de la Fiduciaria, por lo que
considera la peticionaria que existe vulneración del derecho fundamental de
petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución, así como afectación
del derecho fundamental al trabajo establecido en el artículo 25 de la Carta,
ya que las cesantías son consecuencia  legal de la relación laboral contraída
con el Distrito Capital.
Solicita la actora
que se le tutele el derecho al trabajo y el derecho de petición y como consecuencia
de lo anterior se le de  respuesta a su solicitud y se proceda al pago
inmediato de la cesantía parcial.
2. Fallo de
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, del 26 de marzo de 1993
El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud de tutela de los derechos de
petición y al trabajo, por los siguientes motivos:
1. En relación con
el derecho de petición, manifestó el fallador que el Código Contencioso
Administrativo consagró los mecanismos para garantizar el ejercicio del derecho
de petición en la institución denominada el "silencio
administrativo", que se configura cuando, como en este caso, transcurridos
tres (3) meses de presentada la petición sin que se haya producido decisión al
respecto, se entiende que, por regla general, la administración decidió
negativamente, de conformidad con lo prescrito en el artículo 40 del Código
Contencioso Administrativo, de tal manera que en dicho evento se puede acudir
en forma directa a la jurisdicción contenciosa para hacer valer el derecho, sin
perjuicio de la responsabilidad disciplinaria del funcionario por la
negligencia al no resolver expresa y oportunamente la petición respectiva.
2. Frente al derecho
al trabajo, sostuvo el Tribunal que el derecho a las prestaciones sociales,
entre ellas la cesantía, no es de ninguna manera un derecho fundamental sino un
derecho que emana de la ley y se encuentra reglamentado en normas especiales
que, al ser quebrantadas por los actos de la administración, es demandable por
la vía judicial; luego si la petición en este caso es obtener la orden del juez
para que se liquide y se pague la cesantía, ella es improcedente por medio de
la acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6º del
Decreto 2591 de 1991, puesto que la decisión negativa presunta de la
administración tiene acción judicial.
Y finalmente
argumenta el Tribunal Contencioso Administrativo que la solicitud de tutela no
se interpuso ni como mecanismo transitorio, ni para evitar un perjuicio
irremediable.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. Competencia.
Es competente esta
Sala Sétima de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de
revisión dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los
artículos 86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto No. 2591 de 1991;
además, su examen se hace por virtud de la selección que de dichas acciones
practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma
señalada por el Reglamento de esta Corporación.
2.   Del tema
jurídico en estudio.
El  caso a estudio
en el negocio de la referencia plantea de manera esencial tres interrogantes:
1. ¿Cuál es la
relación entre el derecho de petición y el silencio administrativo, a la luz de
la democracia participativa consagrada en la Constitución de 1991?
2. ¿Es la acción de
tutela el mecanismo idóneo para la protección del derecho fundamental de
petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política?
3. ¿Es la acción de
tutela la vía judicial para ordenar el pago de la cesantía parcial?
A continuación la
Corte estudiará cada uno de estos tres interrogantes, de manera sucesiva.
1. Del marco
filosófico del derecho de petición en la democracia participativa
1. El derecho de
petición está consagrado en el artículo 23 de la Constitución, que establece:
Toda persona tiene
derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivo de
interés general o particular, y a obtener pronta resolución. El legislador
podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los
derechos fundamentales.
Ya en varias
oportunidades la Corte Constitucional en sus diversas Salas de Revisión ha
tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el ejercicio y alcance del derecho
de petición1.
La disposición
constitucional transcrita establece como único limite para su ejercicio el
hecho de que la solicitud elevada por la persona sea respetuosa, esto es, que
cuando ella no cumpla con ésta exigencia, la autoridad podría abstenerse de
darle  respuesta.
Ahora lo que hace
realmente efectivo este derecho no es tanto la posibilidad de elevar la
petición, como el derecho a obtener una pronta respuesta. De nada serviría la
consagración en la Carta del derecho de petición, si la misma Constitución no
consagra el correlativo deber de las autoridades de proferir pronta respuesta.
Se trata, en
síntesis, de un importante derecho que, debidamente formulado, se encamina a
obtener pronta respuesta tanto de las autoridades como de los particulares en
los casos que en su oportunidad fije la ley.
2. El punto que
desea  reflexionar en esta oportunidad la Sala es el relativo a los nexos que
median entre el derecho de petición y el denominado "silencio
administrativo", a la luz del nuevo marco filosófico de la democracia
participativa, consagrado en la Carta Política.
En este sentido, la
Constitución de 1991 consagra en el preámbulo y en los artículos 1°, 2°, 3°,
103 y 259 la democracia participativa como un valor fundante del Estado social
de derecho que es Colombia.
Ello significa un
cambio respecto de la Carta de 1886, en donde el Estado se inspiraba en una
democracia representativa.
La democracia
representativa, propia del concepto de soberanía nacional, implicaba un
depósito del poder del pueblo en manos del gobernante, el cual gestionaba por
su cuenta y de manera independiente la cuota del poder de que disponía.
Por ejemplo José
Vicente Concha afirmaba a principios de siglo que "si el soberano ejerce
el Poder por sí mismo, el gobierno se llama directo; si lo delega a otros para
que ejerzan esas funciones, se llama representativo; pero este último puede ser
de dos maneras: si el soberano trasmite realmente sus funciones, por tiempo más
o menos largo, a los representantes que elige, de tal manera que éstos puedan
obrar con absoluta libertad, y que aquél no pueda revocar su mandato, existe el
verdadero Gobierno representativo; si, por el contrario, los representantes del
soberano son simples comisarios, a quienes se les dictan las decisiones que
suscriben, y cuyo mandato se puede revocar a voluntad del mandante, no hay
Gobierno representativo sino en la apariencia; en realidad viene a ser
directo... El Gobierno directo es de una misma índole que el de la monarquía
pura... Pero si el soberano es una corporación o asamblea, el Gobierno directo
es imposible... De ello surge, por necesidad, el poder ejecutivo con sus
diversas ramas y, por consiguiente, el sistema representativo".2
En una democracia
participativa, en cambio, la cual corresponde al concepto de soberanía
popular, entre los gobernantes y los gobernados se establece una relación más
íntima, toda vez que éstos "participan" activamente en la gestión de
aquéllos.
Por ejemplo, Bobbio
sostiene lo siguiente a propósito de la democracia participativa, que él llama
directa:
Parto de una
constatación sobre la que todos podemos estar de acuerdo: la petición de mayor
democracia, tan insistente en estos últimos años, se manifiesta en la demanda
de que la democracia representativa sea acompañada e incluso sustituida por la
democracia directa. La exigencia no es nueva; como se sabe, ya la había hecho
el padre de la democracia moderna Jean Jacques Rousseau cuando dijo que
"la soberanía no puede ser representada" y por tanto "el pueblo
inglés cree ser libre: está muy equivocado; lo es solamente durante la elección
de los miembros del Parlamento; pero tan pronto como son elegidos, vuelve a ser
esclavo, no es nada."...
¿Entonces la demanda
de una ampliación de la democracia representativa y de la instrucción de la
democracia directa es insensata? Considero que no. Pero para poder responder a
esta pregunta es necesario precisar los términos de la cuestión...
En términos
generales la expresión "democracia representativa" quiere decir que
las deliberaciones colectivas, es decir, las deliberaciones que involucran a
toda la colectividad, no son tomadas directamente por quienes forman parte de
ella, sino por personas elegidas para este fin; eso es todo. El Estado
parlamentario es una aplicación particular, si bien importantísima desde el
punto de vista histórico, del principio de representación, o sea, es el Estado
en el que el órgano central es representativo (o por lo menos central, en
principio, aunque no siempre de hecho). A dicho órgano llegan las instancias y
de él parten las decisiones colectivas fundamentales. Tal órgano es el
Parlamento. Todos saben que una república presidencial como los Estados Unidos
que no es un Estado parlamentario también es, en términos generales, un Estado
representativo...
Sin embargo, no hay
duda de que estamos asistiendo a la expansión del proceso de democratización.
Si tuviésemos que decir cuál es una de las características más sobresalientes e
interesantes de una sociedad en expansión en términos políticos, no podríamos
dejar de indicar la demanda y el ejercicio efectivo de una siempre nueva
participación. Discúlpenme por ser un poco esquemático, pero el flujo del poder
no puede tener más que dos direcciones: o es descendente, es decir, se mueve en
dirección arriba abajo, o ascendente, es decir, se mueve de abajo arriba. En
los Estados modernos un ejemplo típico del primero es el poder burocrático;
ejemplo del segundo es el poder político -donde se entiende por político el
poder que se ejerce en todos los niveles, ya sea éste local, regional, estatal-
en nombre del ciudadano, mejor dicho, del individuo en cuanto a ciudadano...
Ahora bien, lo que
está sucediendo es que el proceso de democratización, o sea, el proceso de expansión
del poder ascendente, se está ampliando de la esfera de las relaciones
políticas, de las relaciones en las que el individuo es tomado en consideración
en su papel de ciudadano, a la esfera de las relaciones sociales, donde el
individuo es tomado en consideración en la diversidad de sus status y papeles
específicos, por ejemplo como padre y como hijo, como cónyuge, como empresario
y como trabajador, como maestro y como estudiante; y también como médico y
enfermo, como oficial y como soldado, como administrador y como administrado,
como productor y como consumidor, como gestor de servicios públicos y como
usuario, etc...
En conclusión, es
posible decir que sí se puede hablar hoy de un proceso de democratización, éste
consiste no tanto, como erróneamente se dice, en el paso de la democracia
representativa a la democracia directa, como en el paso de la democracia
política en sentido estricto a la democracia social, o sea, en la extensión del
poder ascendente, que hasta ahora había ocupado casi exclusivamente el campo de
la gran sociedad política (y de las pequeñas, minúsculas, con frecuencia
políticamente irrelevantes, asociaciones voluntarias), al campo de la sociedad
civil en sus diversas articulaciones, desde la escuela hasta la fábrica...
En otras palabras,
podemos decir que lo que sucede hoy en referencia al desarrollo de la
democracia no puede ser interpretado como la afirmación de un nuevo tipo de
democracia, sino que debe ser entendido como la ocupación por parte de formas,
incluso tradicionalmente, de democracia, como es  la democracia representativa,
de nuevos espacios, es decir, de espacios dominados hasta ahora por
organizaciones de tipo jerárquico o burocrático. Desde este punto de vista creo
que se debe hablar justamente de un verdadero y propio cambio en el desarrollo
de las instituciones democráticas, que puede ser resumido sintéticamente en la
siguiente fórmula: de la democratización del Estado a la democratización de la
sociedad.
No hay otra cosa que
perjudique más el espíritu del ciudadano participante que la indiferencia de
quienes cultivan su "particular" [interés]. Ya lo habían dicho los
antiguos: "consideramos a quien no participa en la vida del ciudadano
-indicaba Pericles en una famosa frase citada por Tucídides- no como alguien
que mire por sus propios asuntos, sino como individuos inútil."  Rousseau
lo sabía muy bien: "Tan pronto como el servicio público deja de constituir
el principal cuidado de los ciudadanos, prefiriendo prestar sus bolsas a sus
personas, el Estado está próximo a su ruina." Al respecto podemos citar
una de las frases lapidarias que lo caracterizan: "Desde que al tratarse
de los negocios del Estado, hay quien diga ¡qué me importa! se debe contar con
que el Estado está perdido"...
El cambio de
perspectiva visual del Estado a la sociedad civil nos obliga a aceptar que
existen otros centros de poder además del Estado. Nuestras sociedades no son
monocráticas, sino poliárquicas. Tan es así que basta encontrarnos
improvisadamente en las arenas movedizas del pluralismo...
Una cosa es cierta,
apenas dejamos el limitado punto de vista del sistema político y dirigimos la
mirada a la sociedad subyacente, vemos que hay centros de poder que están
dentro del Estado, pero que no se identifican inmediatamente con él. Al llegar
a este punto es inevitable que el problema de la democracia se encuentre, o por
decirlo así, abarque al problema del pluralismo.
El pluralismo
permite darnos cuenta de una característica fundamental de la democracia de los
modernos con respecto a la de los antiguos: la libertad, más aún lo lícito, del
disenso. Esta característica fundamental de la democracia de los modernos se
basa en el principio de acuerdo con el cual el disenso, cuando sea mantenido
dentro de ciertos límites que son establecidos por las llamadas reglas del
juego, no es destructivo sino necesario; una sociedad en la que el disenso no
esté permitido es una sociedad muerta o destinada a morir...
Entre las mil cosas
que uno lee todos los días sobre estos problemas, ninguna me han parecido más
convincente que un artículo de Franco Alberoni...: "la democracia es un
sistema político que presupone el disenso. Ella requiere únicamente el consenso
en un solo punto, sobre las reglas de la contienda"; porque -explica- en
occidente por democracia "se entiende un sistema político en el que no
hay  consenso, sino disenso, competencia, concurrencia".3
Ahora bien, tanto la
democracia representativa como la democracia participativa tiene sus
respectivos mecanismos para hacer efectivos los lineamientos de su marco
conceptual en general, y en particular dispone de los instrumentos para la
efectividad del derecho de los gobernados para conocer o impugnar las
decisiones de los gobernantes, así:
- En la democracia
representativa, ante una petición de un ciudadano, la administración era libre
de contestar o de abstenerse de hacerlo. Pero si no contestaba, surgía la
figura denominada "el silencio administrativo", que simplemente
permitía agotar la vía gubernativa y daba acceso en consecuencia a la
jurisdicción contenciosa.
- Y en la democracia
participativa, ante una petición de un ciudadano, la administración tiene el
deber constitucional de responder y de responder en forma oportuna. Si no
procede así, el peticionario dispone de la acción de tutela para hacer efectivo
el derecho.
Luego el derecho de
petición en una democracia participativa es una herramienta que permite el
conocimiento y por esa vía la intervención del administrado en la gestión
pública, que al fin de cuentas es una función compartida entre la
administración y la sociedad civil.
En la Constitución
de 1991 el acceso a los documentos públicos (art. 74) se complementa con el
principio de publicidad de la función administrativa (art. 209) y con ello se
propicia la transparencia de la gestión pública.
Lo anterior no
implica sin embargo que bajo el nuevo esquema el silencio administrativo
desaparezca o sea incompatible con el derecho de petición. No. Ello lo que hace
es dibujar un nuevo modelo de instrumentos protectores, a saber: por una parte,
el derecho de petición -y con él la acción de tutela- cumple un doble objetivo:
realiza el derecho a pedir información no reservada por ley y a acceder a los
documentos públicos, al tiempo que protege el derecho correlativo a obtener
pronta respuesta. Y el silencio administrativo, por su parte, sanciona el
incumplimiento de la administración al deber constitucional de responder, en la
medida en que agota la vía gubernativa y permite el inicio de las acciones
contenciosas.
En otras palabras,
mientras uno de los mecanismos -petición- se dirige a la persona, el otro -el
silencio administrativo- se dirige a la administración. Y mientras el primero
es un derecho, el segundo es una sanción.
Por tanto son
compatibles y complementarias estas dos instituciones previstas por el
ordenamiento jurídico.
3. En cuanto a la
compatibilidad entre el derecho de petición y el silencio administrativo, esta
Sala de Revisión reitera la jurisprudencia de la Corporación frente a la
existencia del otro medio de defensa judicial y la protección del derecho de
petición a través de la acción de tutela.
Así, la Corte
Constitucional en la Sentencia T-481/92 dispuso:
En lo pertinente, el
artículo 23 de la actual Constitución consagra el derecho de petición en los
mismos términos que venían de la anterior, bajo la cual fue concebida en la
forma más amplia, pues de él se derivan facultades y poderes tan amplios como
los de pedir en contención ante la administración de justicia, por un extremo,
hasta los de, mediante su ejercicio, cumplir una función de control de la
función pública, de manera que su importancia es manifiesta.  Es de notar que
él consiste no simplemente en el derecho de obtener una respuesta por parte de
las autoridades sino de que haya una resolución del asunto solicitado, lo cual
si bien no implica que la decisión sea favorable, tampoco se satisface sin que
se entre a tomar una posición de fondo, clara y precisa, por el competente; por
esto puede decirse también que el derecho de petición que la Constitución
consagra no queda satisfecho con el silencio administrativo negativo que
algunas normas disponen, pues esto es apenas un mecanismo que la ley se ingenia
para que el adelantamiento de la actuación sea posible y no sea bloqueada por
la Administración, especialmente con vista en la promoción de las acciones
judiciales respectivas, pero en forma ninguna cumple con las exigencias constitucionales
que se dejan expuestas y que responden a una necesidad material y sustantiva de
resolución y no a una consecuencia meramente formal y procedimental, así sea de
tanta importancia4
(negrillas no originales).
De conformidad con
lo anterior, no es conforme a derecho la interpretación dada por el fallador de
la tutela que nos ocupa, en el sentido de afirmar que el silencio
administrativo desplaza a la acción de tutela. La Corte, reiterando en esta
oportunidad su jurisprudencia, sostiene que las figuras son compatibles en la
medida en que la existencia de una de ellas no desplaza a la otra.
2. De la tutela
del derecho de petición
4. El derecho de
petición es ciertamente un derecho constitucional fundamental que en principio
puede ser objeto de tutela.
En el caso
particular, la señora Gloría María Rodríguez de Martínez presentó una solicitud
"respetuosa" ante la Oficina de Prestaciones del F.E.R. del Distrito
Capital de Santafé de Bogotá, el día 19 de agosto de 1992, sin que hasta la
fecha del presente fallo la peticionaria haya obtenido respuesta a lo pedido.
Por tanto es claro
que se ha vulnerado el derecho de petición y en consecuencia es preciso
proteger su efectividad mediante la tutela, con el fin de que la administración
se pronuncie y responda a la peticionaria.
3. De la
improcedencia de la tutela para ordenar el pago de cesantías
5. A diferencia de
lo acaecido con el derecho de petición, esta Corporación se abstendrá en este
caso de conceder la tutela para la protección del derecho al trabajo,
concretamente para ordenar el pago parcial de las cesantías de la peticionaria.
En efecto, la Corte
observa que si bien es cierto que en principio el derecho al trabajo es
fundamental, en este caso no procede su protección mediante el expediente de
tutela, ya que contra el acto administrativo que se solicita expedir por medio
de esta acción de tutela, o bien contra su silencio, proceden los recursos
naturales de la actuación administrativa, esto es, las acciones previstas en el
código contencioso administrativo -art. 85-, las cuales desplazan la acción de
tutela, que es por definición una acción subsidiaria, al tenor de lo dispuesto
en el artículo 86 de la Constitución.
Así las cosas, sólo
el juez administrativo, mas no el juez de tutela, podrá ordenar dicho pago de
orden laboral, por lo cual no procede por este aspecto la tutela.
De conformidad con
lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional revocará la
decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y concederá la tutela
exclusivamente en lo relacionado con la vulneración del derecho de petición, y
en consecuencia ordenará a la Oficina de Prestaciones del  F.E.R. del Distrito
Capital responder la solicitud de la actora.
En mérito de lo
expuesto la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR  la  Sentencia proferida en este
proceso por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por
las razones expuestas en esta sentencia.
SEGUNDO:  CONCEDER la tutela a la señora Gloria
María Rodríguez de Martínez exclusivamente en relación con la vulneración del derecho
de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución, por los motivos
expuestos en este fallo.
TERCERO:  ORDENAR al Coordinador de la Oficina de
Prestaciones del F.E.R. del Distrito Capital que en el término de  cuarenta y
ocho (48) horas responda la petición formulada por la señora Gloría María
Rodríguez de Martínez, expresando el estado actual de su solicitud.
CUARTO: NEGAR la solicitud de tutela en lo
referente a la vulneración del derecho fundamental al trabajo, por las razones
expuestas en esta sentencia.
QUINTO: COMUNICAR a través del la Secretaría
General de la Corte Constitucional el contenido de la sentencia a la Sección
Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al Ministro de Educación,
al Fondo  Nacional de Prestaciones Sociales del magisterio, a la Oficina de
Prestaciones del Fondo Educativo Regional del Distrito Capital de Santafé de
Bogotá, al Gerente del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del magisterio
de "Fiduciaria La Previsora Ltda",  al Defensor del Pueblo y a la
peticionaria de la tutela.
Cúmplase,
comuníquese publíquese.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 Cfr, Sentencias T-012 de 1.992, T-419, T-426, T-464, T-473,
T-481, T-503, T-567, T-498 y T-508 de 1.993 sobre el derecho de petición.
2 Concha, José Vicente. Apuntamientos de Derecho Constitucional.
Segunda edición. Librería Americana. Bogotá, 1915
3 Bobbio, Norberto. El futuro de la democracia. Fondo de Cultura
Económica. Bogotá, 1992. pags 32 a 50.
4 Corte Constitucional. Sala Séptima de Revisión. Sentencia T-481
de fecha 10 de agosto de 1.992. Magistrado Ponente  Jaime Sanín Greiffenstein.