T-136-19
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-136/19
DERECHO A LA SUSTITUCION DE LA PENSION GRACIA-Vulneración ante negativa de la UGPP de reconocer sustitución de
pensión gracia
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE DERECHOS
PENSIONALES-Procedencia excepcional
MINIMO VITAL-Concepto
PENSION GRACIA-Marco normativo
PENSION GRACIA-Naturaleza jurídica
PRINCIPIO DE
SEGURIDAD JURIDICA-Jurisprudencia constitucional
REVOCATORIA
DIRECTA-Definición
ACCION DE
LESIVIDAD-Concepto
La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración
funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra
la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Para
tal finalidad la entidad cuenta con el medio de control de nulidad
ACTO ADMINISTRATIVO-Presunción de
legalidad
Los actos administrativos se presumen legales hasta tanto no sean
declarados de forma contraria, ya sea por la autoridad que los profirió o por
el operador judicial competente, es una manifestación del principio de
seguridad jurídica, pues las personas confían que la situación jurídica que les
fue definida no va a cambiar de manera arbitraria y sorpresiva
ACCION DE TUTELA Y
REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Flexibilidad en caso de sujetos de especial protección constitucional
SUSTITUCION DE LA
PENSION GRACIA-Beneficiarios
DERECHO A LA SUSTITUCION DE LA PENSION GRACIA-Orden a la UGPP, reconocer y pagar la sustitución de la pensión
gracia y pagar retroactivamente las mesadas pensionales  a que haya lugar
Referencia: expediente T-7.041.590
Acción
de tutela instaurada por Juan Manuel Lafaurie contra la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social -UGPP-.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá D.C., veintiocho
(28) de marzo de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Octava
de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Carlos Bernal Pulido, Alberto Rojas Ríos y José Fernando Reyes
Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo emitido en segunda instancia por la Sala de
Decisión Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Riohacha el 18 de julio de 2018, que confirmó la decisión adoptada en primera
instancia por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Villanueva (La Guajira) del 16
de enero del mismo año, en la acción de tutela interpuesta por Juan Manuel
Lafaurie contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP).
I.
ANTECEDENTES
El señor Juan Manuel Lafaurie, actuando a través de apoderado
judicial, interpuso acción de tutela contra la UGPP al considerar vulnerados sus
derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo
vital, a la seguridad social y a la vida en condiciones dignas, ante la
determinación de esa entidad de no acceder al reconocimiento de la sustitución
de la pensión gracia a la que considera tiene derecho desde el 16 de septiembre
de 2016. Fundamentó su demanda en los siguientes,
Hechos
1. Indicó que cuenta
con 94 años de edad y que contrajo matrimonio religioso con la señora Clara
Mercedes Liñan el día 15 de enero de 1966, vínculo que perduró hasta el 16 de
septiembre de 2016, fecha en que esta última falleció. Mencionó que de dicha
relación sentimental nacieron tres hijos que en la actualidad son mayores de
edad y no cumplen los requisitos exigidos para ser beneficiarios pensionales de
la prestación que le fue reconocida a su madre.
2. Refirió que
la señora Clara Mercedes nació el 21 de julio de 1937 y que el 21 de julio de
1987 cumplió 50 años de edad y más de 20 años de servicios como docente en el
departamento de La Guajira, primero en el plantel educativo Escuela Urbana de
Niñas del municipio de Urumita entre el 03 de marzo de 1961 hasta el 01 de
junio de 1977 y posteriormente con el Ministerio de Educación Nacional en el
Instituto Agrícola Urumita (establecimiento de enseñanza secundaria) entre el 03
de junio de 1977 hasta el 17 de mayo de 1989. Sostuvo que, en consecuencia, en
el primer centro de enseñanza ejerció 16 años, 2 meses y 28 días de servicio, y
en el segundo 11 años, 11 meses y 14 días, para un total de 28 años, 2 meses y
12 días de labores.
3. Mencionó que
el día 17 de mayo de 1989, la señora Clara Mercedes Liñan radicó solicitud de
reconocimiento de pensión gracia ante la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal-,
hoy UGPP, al haber laborado como educadora durante más de 28 años y cumplir con
los demás requisitos exigidos por la ley para tal prestación.
4. Refirió que dicha
entidad, mediante Resolución n.º 009442 del 10 de diciembre de 1990, reconoció dicha
pensión y ordenó su pago de forma vitalicia en cuantía de $36.638.10, efectiva
desde el 21 de junio de 1987.
5. Manifestó
que el 21 de febrero de 2017, con ocasión al fallecimiento de su esposa, radicó
ante la UGPP petición de sustitución de la pensión gracia en calidad de cónyuge
de la causante.
6. Afirmó que a
través de la Resolución n.º RDP 016745 del 24 de abril de 2017, la UGPP negó la
solicitud al considerar que la entidad que reconoció la prestación reclamada
incurrió en un error al valorar el cumplimiento de los requisitos para su
adquisición, en tanto el tiempo que la causante laboró como docente en el departamento
de La Guajira no podía computarse con el periodo prestado en la Nación (establecimientos
educativos de educación secundaria).
7. En vista de
lo anterior, indicó que interpuso recurso de apelación que fue resuelto por la
accionada a través de la Resolución n.º RDP 029 del 21 de julio de 2017. La
entidad confirmó la decisión con fundamento en que la pensión gracia no puede
ser reconocida a favor de un docente de orden nacional, en la medida que uno de
los requisitos es que la persona no reciba retribución alguna por la Nación en
atención a los servicios prestados.
8. A juicio del
actor, la accionada tiene competencia para decidir sobre el derecho que le
asiste en la solicitud de sustitución pensional, pero no para pronunciarse
sobre la legalidad de la Resolución n.º 009442 de 1990 que le otorgó el derecho
a quien era su esposa. Expresó que la entidad debió acudir ante la jurisdicción
contenciosa administrativa para dejar sin efectos dicho acto administrativo y
que hasta tanto no haya un pronunciamiento del juez competente en ese sentido, la
manifestación de la administración se presume legal.
9. Adujo que,
contrario a lo planteado por la UGPP, la pensión gracia fue adquirida de conformidad
al ordenamiento jurídico, pues el artículo 3º de la Ley 37 de 1933 hizo
extensiva dicha prestación a los docentes que hubieran completado los años de
servicios requeridos en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo,
expuso que la entidad interpretó de forma conveniente a sus intereses la sentencia
C-085 de 2002 y que desconoció lo establecido en la decisión T-411 de 2016,
según la cual el tiempo laborado por docentes en establecimientos del orden
departamental, municipal o distrital es computable con el prestado en
instituciones educativas de orden nacional, “siempre y cuando dichos tiempos
se encuentren enmarcados dentro de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de
1933 (…)”.
10. De otra
parte, respecto a la procedibilidad de la acción de tutela adujo que pese a
existir en el ordenamiento jurídico un mecanismo ordinario judicial para
resolver la controversia jurídica, este no resultaba ser un medio idóneo para
la protección de los derechos en consideración a su edad, circunstancia que lo hace
sujeto de especial protección constitucional.
11. Con
fundamento en lo expuesto, solicitó que se ampararan los derechos fundamentales
transgredidos por la UGPP, y en consecuencia, se ordene a la accionada reconocer
la sustitución de la pensión gracia causada por la señora Clara Mercedes Liñan
y pagar los montos dejados de percibir “a partir del 16 de septiembre de
2016, el cual debe hacerse con valores indexados y actualizados conforme al IPC
debidamente certificado por el DANE”.
Trámite
procesal
12. El 31 de octubre de
2017, el escrito de tutela fue radicado en el Juzgado Promiscuo del Circuito de
Villanueva (La Guajira), que a través de auto adiado el 1º de noviembre de 2017
lo remitió a la Oficina judicial de Riohacha a efectos de realizar un nuevo
reparto entre los magistrados del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
esa municipalidad. Lo anterior, de acuerdo a las reglas de reparto consagradas
en el Decreto 1382 de 2000.
13. Efectuado
nuevamente el reparto, la Sala de Decisión Civil, Familia, Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Riohacha en auto del 28 de noviembre de esa
calenda se abstuvo de avocar conocimiento y devolvió el asunto a la autoridad
remitente, dado que dicho juzgado desconoció el precedente constitucional referido
a las reglas de reparto y la competencia de los jueces para conocer de las
acciones de tutela[1].
14. En auto del 12 de
diciembre siguiente, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Villanueva avocó
conocimiento de la acción constitucional y corrió traslado a la UGPP.
Respuesta de
la entidad demandada
15. La UGPP
reiteró las razones expuestas en los actos administrativos a través de los
cuales no accedió a la solicitud de sustitución pensional deprecada por el
accionante, y posteriormente, aquel que desató el recurso de apelación, documentos
en los que se expresan las siguientes premisas:
a)  Dado que el fallecimiento de la causante ocurrió el 16 de septiembre
de 2016, las normas aplicables son la Ley 797 de 2003, que modificó los
artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993, los cuales señalan las reglas para la
pensión de sobreviviente.
b)  Tras revisar la base de datos del Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio -Fomag-, se determinó que la señora Clara Mercedes Liñan
tuvo vinculación de carácter nacional a partir del 03 de junio de 1977.
c)   El artículo 1º de la Ley 114 de 1913[2] establece que
los maestros de escuelas primarias que hayan servido en el magisterio por un término
no menor de veinte años tendrán derecho a una pensión de jubilación vitalicia,
mandato que no cumplió la señora Liñan de Lafaurie “teniendo en cuenta que
para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de
servicio del orden Nacional ni los desempeñados en Cargos de carácter
Administrativo total o parcialmente”[3].
d)  Específicamente, frente al periodo laborado por la causante  indicó
que “es pertinente señalarle al peticionario que los tiempos de servicio del
causante como DOCENTE, acreditados en el Departamento de la Guajira, no pueden
computarse con los tiempos acreditados certificados con vinculación del orden
NACIONAL que van desde el 03 de junio de 1977 al 12 de octubre de 1989, por
cuanto no es posible completar tiempos prestados en la Nación cuyo nombramiento
provenga del Ministerio de Educación, por ser estos incompatibles con los
prestados en un departamento, municipio o distrito”.[4]
16. Por otra
parte, afirmó que el reconocimiento de la pensión gracia a la señora Liñan de
Lafaurie se hizo de manera errada, en tanto fueron computados tiempos de servicio
prestados a la Nación, circunstancia que no era permitida, razón por la cual el
accionante no puede beneficiarse de un derecho que no le asistió desde un
principio a la causante.
Indicó que de
accederse por vía judicial a las pretensiones del actor se causaría un perjuicio
en las arcas del Estado y, en consecuencia, en la sostenibilidad financiera del
sistema. En apoyo a lo anterior, adujo que el mecanismo de tutela en el
presente caso no era procedente por cuanto: i) no se demostró una
afectación al mínimo vital: ii) se respetó el debido proceso en el trámite
administrativo; y iii) no se acreditó la ocurrencia de un perjuicio
irremediable que excusara al actor de acudir a la jurisdicción ordinaria.
Sentencias objeto de revisión
Primera instancia
17. En
sentencia del 16 de enero de 2018, el Juzgado Promiscuo del Circuito de
Villanueva declaró improcedente el amparo solicitado. A partir de lo expuesto
por la accionada adujo que el reconocimiento de la pensión gracia a la señora Liñan
de Lafaurie fue producto de una equivocación de Cajanal, por lo cual no podía
considerarse dicho error como fuente de derecho.
Por otra parte,
expresó que aunque el accionante fuera una persona de la tercera edad, tal
circunstancia por sí sola no bastaba para acceder a la sustitución de la
pensión deprecada. Así mismo, que en el expediente no se acreditó la ocurrencia
de un perjuicio irremediable y que al tratarse de una controversia de carácter
legal, el asunto debía ser resuelto a través de la vía ordinaria.
Impugnación
18. El accionante
se opuso a las razones ofrecidas por el operador judicial de primera instancia
para sustentar su decisión. En su sentir, el mecanismo de tutela sí es
procedente para resolver la controversia en el caso de marras, en tanto lo que
se discute no es el derecho que le asistía a la señora Clara Mercedes Liñan de
Lafaurie sobre la pensión gracia reconocida en 1990, sino la existencia del
derecho a la sustitución pensional a favor del señor Lafuarie.
A su juicio, si
la accionada consideraba que en su momento la prestación se reconoció sin el
lleno de los requisitos o mediante falsedad, debió acudir ante un juez administrativo
para dejar sin efectos el respectivo acto administrativo, sin que se avizore
ninguna actuación en ese sentido.
Adujo que el a
quo incurrió en los defectos sustantivo y fáctico. El primero, al
desconocer la normativa citada en el escrito de tutela, además de los
pronunciamientos constitucionales que avalaban su postura, en la medida que
solo se refirió a la normativa expuesta por la accionada, y el segundo, al
pasar por alto las pruebas allegadas con el escrito de amparo referidas a la
edad y capacidad económica de su representado.
Con fundamento
en las anteriores razones solicitó revocar el fallo de primera instancia, y en
consecuencia, se accediera a la protección invocada.
Segunda
instancia
19. En
providencia del 18 de julio de 2018, la Sala Civil, Familia, Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha confirmó la decisión
impugnada. Encontró que no se superó el presupuesto de subsidiariedad, en tanto
la controversia jurídica requiere de mayor debate probatorio, circunstancia que
escapa al escenario de la tutela. Por otro lado, puso en entre dicho la
vulneración al mínimo vital del accionante y al no avizorar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable adujo que el actor debía acudir a la jurisdicción
ordinaria para la resolución del caso.
Pruebas
20. Entre las
pruebas aportadas en el trámite de la acción de tutela, la Sala destaca las
siguientes:
(i)
Copia del documento de identidad del
accionante[5].
(ii)
Registro civil de defunción de la señora Clara
Mercedes Liñan de Lafaurie[6].
(iii)
Registro civil de matrimonio entre el
accionante y la señora Clara Mercedes Liñan[7].
(iv)
Acta de bautismo del accionante[8].
(v)
Declaración extraprocesal del señor Manuel
Farfán Martínez que da cuenta de la vida en comunidad entre los señores Juan
Manuel y Clara Mercedes, desde el 15 de enero de 1966 hasta el 16 de septiembre
de 2016[9].
(vi)
Declaración extraprocesal del señor Bartolomé
Muza Ramos que da cuenta de la vida en comunidad entre los señores Juan Manuel
y Clara Mercedes, desde el 15 de enero de 1966 hasta el 16 de septiembre de
2016[10].
(vii)
Declaración extraprocesal del señor Juan
Manuel Lafaurie adiada el 1º de febrero de 2017, en la que refiere que no
recibe pensión de ningún tipo[11].
(viii)
Copia de la Resolución n.° 009442 del 10 de
diciembre de 1990, por medio de la cual Canajal reconoce la pensión gracia a la
señora Clara Mercedes Liñan[12].
(ix)
Petición suscrita por el accionante y dirigida
a la UGPP, a través de la cual solicita la sustitución de la pensión gracia en
calidad de cónyuge de la causante[13].
(x)
Copia de la Resolución n.° RDP 016745 del 24
de abril de 2017 emitida por la UGPP, a través de la cual niega la solicitud de
sustitución pensional deprecada por el señor Juan Manuel Lafaurie[14].
(xi)
Recurso de apelación interpuesto por el
accionante contra la Resolución n.° RDP 016745 del 24 de abril de 2017 emitida
por la UGPP[15].
(xii)
Resolución n.° RDP 029112 del 21 de julio de
2017 de la UGPP, mediante la cual se desató el recurso de apelación interpuesto
por el accionante[16].
(xiii)
Copia del formato único para la expedición de
historia laboral, emitido por el departamento de La Guajira. Documento que
refiere que la señora Clara Mercedes Liñan de Lafaurie trabajó en la Escuela
Urbana de Niñas del municipio de Urumita (La Guajira) entre el 03 de marzo de
1961 al 1° de junio de 1977, para un total de 16 años, 2 meses y 28 días[17].
(xiv)
Copia de la certificación adiada el 25 de
agosto de 1998 proferida por Cajanal, en la que se indica que por Resolución
n.° 9442-90 se reconoció la pensión gracia a la señora Clara Mercedes Liñan[18].
(xv)
Copia de la Resolución n.° 196 del 23 de
agosto de 1999, por medio de la cual el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio reconoce pensión de jubilación a la señora Clara Mercedes Liñan
a partir del 22 de julio de 1987 y por valor de $37.933[19].
(xvi)
Copia de la constancia de orden pago de
pensión de jubilación emitida por el Fomag a favor de la señora Liñan de
Lafaurie[20].
Actuaciones
en sede de revisión
21. Por medio de auto del 13 de noviembre
de 2018, la Sala de Selección de Tutelas Número Once de la Corte Constitucional[21]
escogió para revisión el presente asunto.
22. Mediante
auto del 12 de diciembre de 2018, el Despacho decretó algunas pruebas tendientes
a obtener una cabal compresión del caso objeto de estudio[22].
A la
entidad accionada se le solicitó remitir copia de la resolución a través de la
cual se reconoció la pensión de jubilación a la señora Clara Mercedes Liñan de
Lafaurie e informar si tenía conocimiento de la existencia de algún trámite de
sustitución pensional.
Al señor
Juan Manuel Lafaurie se le pidió resolver los siguientes cuestionamientos: i)
¿cuál es la fuente de ingresos y su monto?; ii) ¿vive en un inmueble
propio o debe pagar canon de arrendamiento?, en caso de ser este último, ¿cuál
es su valor?; iii) quiénes integran su núcleo familiar y si tiene personas
a cargo; iv) ¿cuál es su estado de salud actual?; v) ¿requiere
alguna atención médica?; y vi) ¿a qué entidad promotora de salud se
encuentra afiliado?
Se
requirió a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar (Cesar) para
que informara si registran vehículos a nombre del accionante. Así mismo, se
solicitó a la Oficina de Instrumentos Públicos de esa misma municipalidad
informar si figuraban bienes inmuebles a favor del señor Lafaurie.
Por
último, ante el posible interés que pudiera tener en el asunto objeto de
estudio, se decidió vincular al trámite a la Fiduprevisora S.A., y al Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -Fomag-.
23. Mediante oficio remitido vía correo
electrónico[23], la Oficina de Instrumentos
Públicos de Valledupar (Cesar) indicó que tras examinar la información
existente en los archivos magnéticos del Círculo Registral que comprende los
municipios de Copey, Bosconia, Agustín Codazzi, La Paz, Becerril, Manaure, San
Diego, advirtió que el accionante no registra bienes inscritos a su nombre.
24. A través de memorial recibido en la
Secretaría General de esta Corporación el 11 de enero de 2019[24],
el apoderado judicial del accionante dio respuesta a los interrogantes atrás
enunciados, comunicación de la cual se extrae lo siguiente:
a)
La fuente de ingresos del señor Lafaurie
corresponde al valor de la pensión de jubilación otorgada por el Fomag a la
señora Clara Mercedes Liñan por el Fomag, mediante Resolución n.º 0444 del 17
de julio de 2017, prestación adquirida en calidad de cónyuge de la causante,
pagada desde el 17 de septiembre de 2017 y que asciende al monto de un millón
setecientos ochenta y siete mil ochocientos setenta y un pesos ($1.787.871).
b)
El inmueble en el que habita el actor en el
municipio de Urumita                 (La Guajira) es de propiedad de sus tres
hijos matrimoniales, por lo que no debe cancelar canon de arrendamiento.
c)
El núcleo familiar del señor Lafuarie está
compuesto por 6 hijos, 3 matrimoniales y 3 extramatrimoniales. Actualmente, es
asistido por una de sus hijas, quien al no poderse emplear en labor diferente a
la atención de su padre, este cubre sus gastos de subsistencia.
d)
El accionante presenta problema de visibilidad,
pues padece de “Glaucoma en estado crónico”. Ante lo avanzado de su edad no
puede desplazarse sin guía ni apoyo. Además, presenta dolencias derivadas de
artritis y artrosis en todas las extremidades.
e)
El actor requiere atención médica permanente que
es garantizada por la EPS UT Red Integrada Foscal-Cub, en calidad de pensionado
por sustitución.
25. La UGPP remitió a través de correo
electrónico[25] y por correo postal[26],
copia de los actos administrativos por los cuales: i) negó la solicitud
de sustitución de la pensión gracia (24 de abril de 2017)[27];
ii) resolvió el recurso de apelación (21 de julio de 2017)[28],
y iii) concedió la pensión gracia a la señora Clara Mercedes Liñan (10
de diciembre de 1990)[29].
26. Posteriormente, la entidad remitió
una nueva comunicación vía correo electrónico[30] y por
correo físico[31], mediante la cual expuso:
a.   La señora Clara Mercedes registró los siguientes tiempos laborados:
i) Departamento de La Guajira: 03/03/1961 a 01/06/1977; y ii) Ministerio
de Educación Nacional: 03/06/1977 a 12/10/1989.
b.  Hizo referencia a algunas constancias laborales emitidas por
representantes legales de establecimientos educativos de orden nacional sin que
se anexara comprobante de las mismas.
c.   Al consultar en la plataforma virtual del Sistema Integral de
Información de la Protección Social -Sispro-, se constató que la causante
recibía dos mesadas pensionales, una en razón de la pensión gracia y la otra de
jubilación, reconocida esta última por el Fomag.
d.  Adujo que al analizar el expediente pensional de la señora Clara
Mercedes Liñan, registra que su vinculación al servicio docente del orden
nacional fue a partir del 3 de junio de 1977.
e.   Entre los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia
se destaca que dicha prestación solo es susceptible de ser reconocida a
docentes con vinculación territorial o sujetos del proceso de nacionalización
(Ley 43 de 1975) que por disposición del numeral segundo del artículo 15 de la
Ley 91 de 1989 se encontraran vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 y
cumplieran con la totalidad de los requisitos a la vigencia de la mentada ley.
f.    Con base en un pronunciamiento de esta Corporación[32]
adujo que el ordenamiento jurídico protege los derechos reconocidos, pero
siempre y cuando hayan sido adquiridos con justo título, sin fraude a la ley ni
abuso del derecho.
g.   Reiteró el argumento que de acceder al reconocimiento de la
pensión solicitada mediante el mecanismo de tutela, se contribuiría en el desfinanciamiento
del Sistema de Seguridad Social en Pensiones.
27. El 30 de
enero de 2019 se allegó, vía correo electrónico, oficio por parte de la Secretaría
de Tránsito y Transporte de Valledupar mediante el cual anexó certificación que
refiere que tras examinar la base de datos de los registros y el archivo de
historias de la entidad no se encontró a nombre del accionante registro de
vehículo automotor ni motocicleta[33].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1.  Esta Sala es competente para revisar los fallos
objeto de discusión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de
1991.
Planteamiento
del caso y problema jurídico
2. El señor
Juan Manuel Lafuarie, quien cuenta con 94 años de edad, radicó el 21 de febrero
de 2017 ante la UGPP solicitud de sustitución de pensión gracia reconocida en
su momento por Cajanal a quien en vida era su esposa. En el trámite de la
reclamación administrativa, la entidad despachó de forma desfavorable las
pretensiones del interesado al considerar que en el reconocimiento de dicha
prestación se incurrió en un yerro al valorar los requisitos para la
adquisición de la misma, y en consecuencia, determinó que no era viable la
sustitución de una prestación obtenida a través de un error que no genera
derecho.
La accionada
durante el trámite de tutela adujo que la pensión gracia fue consagrada para
docentes de orden nacional o nacionalizados que cumplieran los requisitos
legales, sin ser posible la acumulación de tiempos laborados para centros
educativos departamentales, distritales y/o municipales con aquellos prestados a
la Nación. Ante la negativa, el accionante interpuso acción de tutela al
considerar que no estaba en condiciones de afrontar un proceso ordinario. En
primera y segunda instancia se declaró la improcedencia de la acción al estimarse
que en el asunto no se advertía la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
3. En vista de
lo anterior, le corresponde a la Sala de Revisión, en primer lugar, establecer si
la acción de tutela es procedente para verificar la presunta vulneración de los
derechos invocados por el actor.
4. En caso de
superar el examen de precedibilidad, le compete a la Sala analizar si ¿la UGPP vulneró
los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al mínimo vital y a
la seguridad social, invocados por el accionante, al negar la sustitución de la
pensión gracia, reconocida por Cajanal a quien era su esposa, con fundamento en
que tal prestación se adquirió sin el cumplimiento de los requisitos legales?
5. Para resolver
esta cuestión, se abordarán brevemente los siguientes temas: i) procedencia
excepcional de la acción de tutela en materia de reconocimiento de prestaciones
de carácter pensional; ii) derecho a la seguridad social y al mínimo
vital; iii) naturaleza de la pensión gracia y requisitos para su
sustitución; iv) relación entre el principio de seguridad jurídica y la presunción
de legalidad de los actos administrativos; y v) análisis del caso
concreto.
Procedencia
excepcional de la acción de tutela en materia de reconocimiento de prestaciones
de carácter pensional
6. La
Constitución Política de 1991 consagra en el artículo 86 la acción de tutela
como un mecanismo judicial que puede ser ejercido por toda persona ante
cualquier juez de la República, solicitando la protección de sus derechos
fundamentales cuando considere que son vulnerados o amenazados por acción u
omisión de una autoridad pública o un particular en los casos señalados en la
ley. Dicha disposición establece que esta acción “solo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
7. El
legislador constituyó la jurisdicción laboral como vía ordinaria para resolver
las controversias jurídicas que surjan en torno al reconocimiento y pago de
pensiones. En este sentido, el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de
la Seguridad Social dispone lo siguiente:
“ARTICULO 2o. COMPETENCIA GENERAL. La Jurisdicción Ordinaria, en sus
especialidades laboral y de seguridad social conoce de:
(…)
4. Las controversias relativas a la prestación de los
servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados,
beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o
prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con
contratos. (…)”.
8. Como puede
apreciarse, el ordenamiento jurídico prevé un mecanismo ordinario principal
para la resolución de disputas en el reconocimiento de pensiones, razón por la
cual la acción de tutela, por regla general, no es el mecanismo para conocer de
dichos asuntos. Sin embargo, esta Corporación ha reconocido que existen
situaciones que deben considerarse como excepción a la anterior regla. Por
ejemplo, a través de la sentencia T-225 de 2018 se
adujo lo siguiente:
“En lo referente a la posibilidad de instaurar acción
de tutela para solicitar el reconocimiento y pago de prestaciones sociales,
esta Corporación ha dejado sentado que si bien estos asuntos deben someterse a
consideración de los jueces de la jurisdicción ordinaria laboral, tal regla
puede replantearse a medida que surjan circunstancias excepcionales que
ameriten la necesidad de salvaguardar garantías iusfundamentales cuya
protección resulta impostergable.”[34]
9. En relación con
lo anterior, la Corte en la sentencia T-471 de 2017 señaló que la procedencia
excepcional de la acción de tutela en materia de reconocimiento de prestaciones
de carácter pensional se concibe en dos situaciones: i) como protección transitoria,
mientras se define el proceso ordinario ante la jurisdicción laboral, siempre y
cuando se pretenda evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable; y ii) protección
definitiva, cuando se comprueba que el instrumento principal establecido por el
ordenamiento jurídico para solventar ese tipo de controversias litigiosas, se
torna no idóneo ni eficaz para la materialización de los prerrogativas conculcadas.
10. Así mismo, la
jurisprudencia de esta Corporación ha fijado unas reglas de procedencia
material que deben verificarse en los casos en los que mediante acción de
tutela se pretende el reconocimiento de un derecho de naturaleza pensional y
también sobre cómo debe ser la actitud del juez constitucional frente a los accionantes
en situación de debilidad manifiesta. Frente a este punto valga citar lo
establecido en la sentencia T-245 de 2017:
“3.2. Por otro lado, la Corte Constitucional ha
exigido que para la procedencia material de la acción de tutela cuando se
intenta proteger un derecho de naturaleza pensional, se deben acreditar los
siguientes elementos: ‘(i) la existencia y titularidad del derecho reclamado,
(ii) un grado importante de diligencia al momento de buscar la salvaguarda del
derecho invocado y; (iii) la afectación del mínimo vital como consecuencia de
la negación del derecho prestacional’.
3.3. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional
ha establecido que el análisis de procedibilidad se flexibiliza haciéndose
menos exigente, cuando la persona que reclama el amparo constitucional, es un
sujeto de especial protección constitucional o se encuentra en condiciones de
debilidad manifiesta. Para ello, es necesario examinar la situación fáctica de
cada caso en concreto, y las situaciones especiales en que se encuentre el o la
accionante. Así, cuando la acción de tutela es presentada por una persona
sujeto de especial protección constitucional, el juez debe: ‘(i) efectuar el
análisis de procedibilidad formal bajo criterios amplios o flexibles dada la
tutela reforzada que la Carta concede en favor de estos colectivos y, (ii)
tomar en cuenta que aún dentro de la categoría de personas de especial
protección constitucional existen diferencias materiales relevantes que rompen
su horizontalidad y los sitúan en disímiles posiciones de vulnerabilidad que
merecen distintos grados de protección’”[35].
11. A partir de
los fragmentos de la normativa citada y de los apartados jurisprudenciales
atrás transcritos, es dable indicar que la acción de tutela, por regla general,
es improcedente para pretender el reconocimiento de derechos pensionales, puesto
que el legislador encargó de tal función a la jurisdicción ordinaria laboral. Sin
embargo, dicha regla admite una excepción tratándose de circunstancias en las que
la vía ordinaria se torna no idónea o ineficaz para la resolución del asunto.
En estos últimos casos el operador judicial debe analizar los requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela teniendo en cuenta las razones por las
cuales la persona no acudió a la jurisdicción ordinaria, y en caso de
encontrarse con sujetos de especial protección constitucional o en situación de
debilidad manifiesta, realizar dicho examen de una forma menos rigurosa en
comparación con la efectuada en casos en que los accionantes no presentan tales
circunstancias.
Relación
entre el derecho a la seguridad social y el mínimo vital
12. Antes de
establecer la relación que entre ambos derechos existe, se hará una concreta aproximación
conceptual a cada uno. El derecho a la seguridad social se encuentra
establecido en el artículo 48 de la Constitución Política de la siguiente
forma: “La Seguridad Social es un servicio
público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación
y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad
y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. (…)”.
13. Con base en
el anterior mandato, la jurisprudencia de esta Corporación le reconoce a la
seguridad social una doble naturaleza, como servicio público a cargo del Estado
y como derecho fundamental irrenunciable. En cuanto al primer aspecto, ha
sostenido que el Estado tiene el deber de establecer las directrices para su
dirección, coordinar las entidades encargadas de su prestación, y ejercer funciones
de vigilancia y control en su ejecución[36]. Referente a
su materialización como prerrogativa fundamental, en la sentencia T-164 de
2013, la Corte derivó tal carácter a partir de las siguientes características:
“(i) su carácter irrenunciable, (ii) su reconocimiento como
tal en los convenios y tratados internacionales ratificados por el Estado
colombiano en la materia y (iii) de su prestación como servicio público en
concordancia con el principio de universalidad”.
Así mismo, en sentencia
T-327 de 2017 se indicó que el derecho a la seguridad jurídica se materializa
en la cobertura y protección de
las siguientes prestaciones: i) pensiones, ii) salud, iii)
riesgos profesionales y iv) servicios sociales complementarios definidas
en la ley[37].
14. Por otra parte, el derecho al mínimo vital recibe
el carácter de prerrogativa fundamental a partir del artículo 1º de la Constitución
Política, disposición que establece como una de las características esenciales
del Estado colombiano el respeto a la dignidad humana, el cual, en este
contexto, puede interpretarse como el aseguramiento de condiciones materiales
de subsistencia que le permitan a la persona llevar a cabo un adecuado proyecto
de vida.
Esta Corporación en decisión T-678 de 2017 expresó que
el derecho al mínimo vital “constituye un presupuesto básico para el efectivo goce y
ejercicio de la totalidad de los derechos fundamentales, en tanto salvaguarda
de las condiciones básicas de subsistencia del individuo”. Además, adujo que su
materialización se representa a través de la satisfacción de las necesidades
básicas de la persona.
15. Establecido lo anterior, el derecho a la
seguridad social busca proteger la atención en salud de
las personas; la posibilidad de obtener determinado subsidio económico cuando
no es posible ejecutar las actividades propias del trabajo debido a situaciones
de incapacidad médica, originada ya sea por contingencias de salud de origen
común o por accidentes laborales, sean transitorias o definitivas; y a través
de las pensiones se asegura que quienes a lo largo de la vida realizaron aportes
al sistema pensional, reciban una prestación económica a partir del momento del
retiro laboral, la cual les permita sufragar las necesidades que antes eran
cubiertas a partir de la suma económica recibida como retribución de su
trabajo.
La anterior
situación permite entrever la relación que se forja entre los derechos a la
seguridad social y al mínimo vital, pues a través del primero se garantizan las
condiciones que le permiten a la persona afrontar o satisfacer sus necesidades
básicas. De ahí que quien tenga como única fuente de ingresos lo obtenido por
el pago de incapacidades médicas o de mesadas pensionales, y en caso de que en
forma injustificada sean dejadas de cancelar, vería irremediablemente afectado
su derecho al mínimo vital, pues dejaría de percibir aquello que le permite
subsistir de manera digna.
La relación
entre los derechos a la seguridad y al mínimo vital adquiere mayor relevancia
en casos en los que están de por medio sujetos de especial protección
constitucional o aquellos que requieren de la intervención del Estado en
procura de la igualdad material consagrada en el artículo 13 de la Constitución[38].
Aproximación
a la pensión gracia
Evolución
legislativa
16. Esta prestación
tuvo lugar como una forma de equilibrar la retribución económica que recibían
los maestros oficiales (aquellos cuyo empleador era el departamento, el
distrito o el municipio) por sus servicios prestados en planteles educativos, en
comparación con lo percibido por los educadores nacionales, es decir, aquellos
que presentaban una relación laboral con la Nación a través del Ministerio de
Educación[39]. Para comprender el
contexto que originó la creación de dicha prestación pensional, la Sala, con
fundamento en la sentencia T-218 de 2012, hará un recuento de los cambios
legislativos que sobre el tema fueron implementados al pasar de los años.
17. Mediante la Ley
39 de 1903 se dispuso la división de la educación pública en primaria,
secundaria, industrial y profesional. La enseñanza primaria quedó a cargo de
los departamentos, mientras que la secundaria a cargo de la Nación. Esto
conllevó a que algunos docentes tuvieran un vínculo contractual de orden
territorial y otros nacional. En consecuencia, los profesores sujetos a las
entidades territoriales terminaron recibiendo un trato salarial inferior, pues
los departamentos y municipios no contaban con la suficiencia económica
esperada por el legislador.
18. Para
remediar esta situación, a través de la Ley 114 de 1913[40]
se creó la pensión gracia. El tenor literal de su artículo 1° es el siguiente: “Los
Maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por
un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación
vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley”[41].
19. Sin embargo,
esta prestación sufrió diferentes cambios legales a través de los años. Por
ejemplo, mediante la Ley 116 de 1928 se amplió el rango
de beneficiarios, en tanto permitió a los empleados, profesores de las Escuelas
Normales e Inspectores de instrucción pública acceder a ella.  Posteriormente, mediante el inciso 2º del artículo 3º de la Ley 37
de 1933 se extendió la pensión gracia a los maestros que hubieran completado los
años de servicio señalados por la ley en establecimientos de enseñanza
secundaria.
20. Mediante la
Ley 43 de 1975[42] se unificó la educación
pública, en tanto se terminó con la distinción entre educación oficial y
nacional consagrada en la Ley 39 de 1903, pues la enseñanza que antes estaba a
cargo del departamento, distrito o municipio quedó a cargo de la Nación.
21. Más adelante, la Ley 91 de 1989 creó el
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. En su artículo primero estableció
diferentes categorías de maestros dependiendo de la entidad con la cual estuvieran
vinculados, así: i) personal nacional: docentes
vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; ii) personal
nacionalizado: docentes vinculados por nombramiento de entidades
territoriales antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa
fecha por estas mismas entidades; y iii) personal territorial:
docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir de 1º
de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo
10 de la Ley 43 de 1975.
Por otra parte, dicha ley en el artículo 15
reguló el tema pensional para los docentes de la siguiente forma:
Artículo 15º.- A partir de la vigencia de la
presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule
con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes
disposiciones: (…)
2.- Pensiones:
Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre
de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933
y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren
a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la
totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja
Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible
con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo
total o parcial de la Nación. (…)”
(Resalto por fuera del texto legal)
Sustitución pensional de la pensión
gracia
22. La norma que regula la sustitución de
la pensión gracia es la Ley 71 de 1988[43], pues se
trata de “un derecho
de carácter especial que tiene vida propia o autonomía frente al régimen
pensional ordinario, por su condición de derecho adquirido concedido por el
legislador y con el rango de protección constitucional. Por tanto, su
reconocimiento es directo e independiente de cualquier otra situación
ordinaria”[44].
Al efecto, el
artículo 3° de la citada ley expresa:
“ARTICULO 3o. Extiéndase las previsiones sobre
sustitución pensional de la Ley 33 de 1973, de la Ley 12 de 1975, de la Ley 44 de 1980 y de la Ley 113 de 1985 en
forma vitalicia, al cónyuge supérstite compañero o compañera permanente, a los
hijos menores o inválidos, a los padres o hermanos inválidos que dependan
económicamente del pensionado, en las condiciones que a continuación se
establecen:
1. El cónyuge sobreviviente o compañero o compañera
permanente,  tendrán derecho a recibir en concurrencia con los hijos
menores o inválidos por mitades la sustitución de la
respectiva pensión con derecho a acrecer cuando uno de los
dos órdenes tengan extinguido su derecho. De igual manera respecto de los
hijos entre sí.
2. Si no hubiere cónyuge o compañero o compañera
permanente, la  sustitución de la pensión corresponderá íntegramente a los
hijos menores o inválidos por partes iguales.
3. Si no hubiere cónyuge supérstite o compañero o
compañera  permanente, ni hijos menores o inválidos, la sustitución de
la pensión corresponderá a los padres.
4. Si no hubiere cónyuge supérstite, compañero o
compañera  permanente, ni hijos menores o inválidos, ni padres, la
sustitución de la pensión corresponderá a los hermanos  inválidos
que dependan económicamente del causante.” (Negrilla y resalto fuera del texto)
23. Esta Corporación en la sentencia T-779
de 2014 analizó el caso de tres señoras, todas de
avanzada edad, que consideraron vulnerados sus derechos fundamentales a la
dignidad humana, al mínimo vital y a la seguridad social ante la negativa de la
UGPP de sustituirles el derecho sobre la pensión gracia post mortem que
había sido reconocida a la hermana fallecida y que en vida era el soporte
económico del hogar.
En primera y segunda instancia el amparo se
declaró improcedente, el a quo adujo que no se acreditó vulneración del
derecho fundamental al mínimo vital, además que la causante no había cumplido
con los requisitos de la pensión gracia. En segunda instancia se confirmó el
fallo al establecer que no se había demostrado el porqué las vías ordinarias no
resultaban idóneas. La Corte revocó la decisión del ad quem y, en
consecuencia, tuteló los derechos al encontrar que sí se acreditó el
cumplimiento de los requisitos y que dada la avanzada edad de las accionantes resultaba
una gran carga para ellas someterlas a un proceso ordinario. Sobre las
particularidades de la pensión gracia, la sentencia expresó que “es un
derecho de carácter especial que tiene vida propia o autonomía frente al
régimen pensional ordinario, por su condición de derecho adquirido concedido
por el legislador y con el rango de protección constitucional. Por tanto, su
reconocimiento es directo e independiente de cualquier otra situación ordinaria”.
Más adelante, mediante sentencia T-411 de
2016, la Corte analizó un caso en que la pensión gracia había sido reconocida a
través de la jurisdicción contenciosa administrativa; sin embargo la UGPP no acató
la sentencia al esgrimir la imposibilidad del cumplimiento al fallo judicial.  Lo
anterior motivó que la esposa del entonces demandante, en calidad de cónyuge
del causante, acudiera al mecanismo de tutela buscando el cumplimiento de la
decisión adoptada por las autoridades judiciales.
En el trámite constitucional el juez a
quo declaró la improcedencia de la acción al considerar que no se cumplió
con el presupuesto de subsidiariedad, en tanto la accionante contaba con el
proceso ejecutivo como vía ordinaria para la reivindicación de sus derechos. En
segunda instancia se revocó la decisión y en su lugar se tuteló los derechos de
acceso a la administración de justicia y debido proceso, pues consideró que
someter a la accionante a un nuevo proceso ordinario se constituía como una
vulneración a sus prerrogativas en consideración a que tal trámite ya se había
agotado ante los jueces administrativos que le otorgaron el derecho pensional.
Esta Corporación confirmó el fallo de
segunda instancia al considerar que se estaba frente a una persona de especial
protección constitucional debido a su edad avanzada y los defectos de salud que
padecía. Así mismo, se le indicó a la accionada que en casos de indebidos reconocimientos
en las prestaciones pensionales debía acudir a la jurisdicción administrativo
para la decisión pertinente. Al respecto, la providencia en cita refiere:
“Así mismo, considera pertinente la Sala advertir que
en casos excepcionales de falsedad o ausencia de documentación, en los cuales
una persona obtiene indebidamente el reconocimiento y pago de una pensión
gracia, la Administración podrá acudir ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, a efectos de pretender dejar sin efectos el respectivo acto
administrativo de reconocimiento y evitar que se configure un perjuicio grave
al Sistema General de la Seguridad Social.”
24. A manera de resumen de lo expuesto en
este acápite, la pensión gracia fue creada por el legislador como prestación
destinada a equilibrar las diferencias existentes en la retribución económica
que recibían los docentes contratados por los departamentos, distritos y municipios
en comparación con la adquirida por profesores contratados por la Nación a través
del Ministerio de Educación. Sin embargo, con posteridad se amplió el rango de beneficiarios
de dicha prestación al permitirles a los docentes nacionales acceder a la
misma. Como su creación y reglamentación fue anterior a la vigencia de la Ley
100 de 1993 y fue considerada por la jurisprudencia de esta Corporación como
una pensión especial y diferente a la otorgada por el régimen ordinario
pensional, aún se encuentra vigente para aquellas personas que cumplan con los
requisitos para su reconocimiento.
Relación
entre el principio de seguridad jurídica y la presunción de legalidad de los
actos administrativos
Naturaleza
y concepto del principio de seguridad jurídica
25. La Corte, en
sentencia C-328 de 2013, indicó que la seguridad jurídica se constituye como un
principio al interior del sistema normativo. Así mismo, adujo que se
materializa como una cualidad de certeza en la aplicación del derecho, en tanto
la administración debe regir sus actuaciones conforme las ha realizado en
situaciones previas, en la medida que debe acatar el procedimiento establecido
en el ordenamiento jurídico, circunstancia que propende por crear confianza en
los asociados sobre la forma en la que serán decididas sus controversias
jurídicas. Al respecto, refiere la providencia citada:
“Debe señalarse que el principio de la seguridad jurídica es entendido
como aquella cualidad que tiene el ordenamiento jurídico relativo a la certeza
del Derecho cuando el mismo se aplica. Es, en consecuencia, un factor razonable
de previsibilidad jurídica en tanto presupuesto y función del Estado, que
genera confianza para el administrado, quien advierte que una situación no se
va a alterar o modificar de manera súbita o repentina. Este principio sirve
también al Estado como mecanismo para limitar su actuar, al adecuarlo a través
de un funcionamiento ordenado, regulado y preestablecido, que le impide crear
formas jurídicas distintas. Lo anterior no supone la petrificación de las leyes
y de los procedimientos, pero sí asegura que de darse un cambio el mismo no sea
sorpresivo sino que permita que la evolución del ordenamiento jurídico se surta
de manera organizada y publicitada.”[45]
Por otra parte,
a través de decisión T-502 de 2002, la Corporación estableció que la
interpretación de dicho postulado debe realizarse en relación con otros principios y derechos consagrados en
el ordenamiento jurídico, pues no se trata de una disposición que pueda
concebirse de forma aislada o independiente. A tono con la anterior idea, es
dable concebir que guarde relación con criterios de: competencia funcional;
términos de decisión o para debatir cuestiones jurídicas (perención, caducidad
o prescripción); posibilidad para ejercer derechos o instrumentos procesales; y
en general, poder prever las reglas que definen el devenir de los trámites
judiciales. En últimas, se relaciona con la posibilidad del individuo para no
ser sorprendido en situaciones en las que puedan resultar comprometidos o
afectados sus intereses. Al respecto, la decisión recién citada refiere:
“En materia de competencias, la seguridad jurídica
opera en una doble dimensión. De una parte, estabiliza (sin lo cual no existe
certeza) las competencias de la administración, el legislador o los jueces, de
manera que los ciudadanos no se vean sorprendidos por cambios de competencia.
Por otra parte, otorga certeza sobre el momento en el cual ocurrirá la solución
del asunto sometido a consideración del Estado. (…)
Al considerarse, en el ámbito de la certeza y
estabilidad jurídica (seguridad jurídica), la existencia de precisos términos
para que la administración o el juez adopten decisiones y el principio de
conocimiento de las normas aplicables al caso concreto, se sigue que dichos
términos fijan condiciones de estabilización respecto de los cambios
normativos.” [46]
26. Tratándose
de temas de competencia, valga indicar que su cumplimiento garantiza el
adecuado equilibrio y contrapeso de la división del poder público, en tanto
cada autoridad conoce sus límites, es decir, qué puede hacer y qué no para no
invadir la órbita funcional en cabeza de otros, lo cual repercute de forma
directa en los coasociados, en tanto confían que el orden establecido de las
cosas permanezca igual conforme al ordenamiento jurídico. Por ejemplo, las
personas comprenden que determinadas decisiones le corresponden al ejecutivo o
la administración, pero que en caso de presentarse controversias o choque de
intereses un tercero neutral será el encargado de tomar una decisión que
resuelva la disputa.
Como se estableció,
este principio representa una garantía de certeza tanto para la administración
como para las personas, pues ambas reconocen y están en capacidad de prever
hasta dónde puede llegar la otra, sin salirse del margen de la legalidad. El
anterior control o límite impuesto tanto a las autoridades como a los particulares
constituye un presupuesto que posibilita la vigencia de un orden justo, una de
las finalidades que legitiman la existencia del Estado, según el artículo 2º de
la Constitución. La anterior idea fue desarrollada por este Tribunal a través
de la sentencia SU-014 de 2001[47] en la que se expresó
que: “la seguridad jurídica que sirve de sustento
para lograr un orden justo no puede ser el resultado de un proceso en el cual
se viole, en los términos arriba indicados, el debido proceso”.
Presunción
de legalidad de los actos administrativos
27. Las
autoridades estatales se comunican a través de actos administrativos, los
cuales para su formación requieren el cumplimiento de ciertos requisitos. Así
mismo, para que presenten efectos jurídicos vinculantes se requiere la
satisfacción de determinadas pautas (competencia, publicidad, entre otras).
Una de las
reglas establecidas por el ordenamiento jurídico es que dichos actos se
presumen legales hasta tanto no sean declarados de forma contraria por las autoridades
competentes para ello, función que le fue otorgada por el legislador a los
jueces de la jurisdicción contenciosa administrativa. En relación con la
concepción básica del acto administrativo como manifestación Estatal, resulta
muy ilustrativo el siguiente pronunciamiento de esta Corporación:
“El acto administrativo definido como la manifestación
de la voluntad de la administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya
sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en
contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden
jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados.
Como expresión del poder estatal y como garantía para
los administrados, en el marco del Estado de Derecho, se exige que el acto
administrativo esté conforme no sólo a las normas de carácter constitucional
sino con aquellas jerárquicamente inferiores a ésta. Este es el principio de
legalidad,  fundamento de las actuaciones administrativas, a través del cual se
le garantiza a los administrados que en ejercicio de sus potestades, la
administración actúa dentro de  los parámetros fijados por el Constituyente y
por el legislador, razón que hace obligatorio el acto desde su expedición, pues
se presume su legalidad”[48].
28. Ahora bien, el
artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo -CPACA- hace alusión a la presunción de legalidad en los
siguientes términos: “Los actos administrativos se presumen legales
mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto
se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida
cautelar”. (Resalto fuera del texto).
Esta
determinación del legislador es razonable en el sentido de brindar certeza y
estabilidad en el tráfico de relaciones jurídicas que emprende la
administración con los administrados. Por un lado, la autoridad que los emite
comprende que los actos a través de los cuales se manifiesta, una vez hayan
cobrado ejecutoria, tienen efectos jurídicos, luego, deben ser acatados hasta
tanto no sea declarada una situación contraria. Por el otro, el conglomerado
social puede estar seguro de que las relaciones que se hayan consolidado serán
respetadas, y por tanto, cumplirán sus efectos sin que de manera arbitraria e
intempestiva dejen de ser reconocidos sin ningún tipo de aviso previo o de
contar al menos con la posibilidad de oponerse a dicha situación.
29. Lo anterior
no significa que una vez en firme los actos de la administración no puedan
posteriormente ser revocados o anulados, pues el ordenamiento jurídico consagra
un trámite específico para tal propósito. En este sentido, dependiendo de las
pretensiones y de quién sea el solicitante, se podrá hablar por un lado de la
revocatoria directa y por otro del ejercicio de los medios de control. Sobre
este tema, resulta pertinente citar la obra del profesor Libardo Rodríguez,
quien sobre la revocatoria directa y el control judicial refiere lo siguiente:
“Dentro del contexto de la desaparición de los efectos
de los actos administrativos, la revocatoria directa consiste en
que la administración hace desaparecer de la vida jurídica los actos que ella
misma ha expedido anteriormente, lo cual se conoce en algunos ordenamientos
como el retiro de los actos administrativos. Es decir, se trata de un
mecanismo de extinción del acto administrativo y de sus efectos que opera por
voluntad de la propia administración.
Esta figura debe distinguirse, por una parte, de la anulación,
que es la desaparición o extinción del acto por decisión de autoridad
jurisdiccional. Por otra parte, la revocación directa propiamente dicha
debe diferenciarse de los recursos administrativos, los cuales también permiten
‘revocar’ o hacer desaparecer los actos por decisión de la misma
administración, pero dicha ‘revocación’ o desaparición se produce solo en
virtud de recursos contra actos individuales y cuando ellos apenas han sido
expedidos, sin que se encuentren aun ejecutoriados, es decir, en firme. Por el
contrario, la figura de la revocatoria directa se presenta por fuera de los
términos propios de la vía administrativa e independientemente de ella, sea
porque para el caso no haya recursos administrativos o porque habiéndolos, no
se hizo uso de ellos”[49] (Negrilla y resalto por fuera del texto
original).
De ahí que la
revocatoria directa sea ejercida por la misma autoridad que profirió el acto
administrativo para lo cual deberá acatar determinadas reglas previstas en la
Ley 1437 de 2011[50], es decir, el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, entre los
artículos 93 a 97. En cuanto al control que sobre los actos de la
administración ejerce la jurisdicción, tal labor le fue encargada a los jueces
administrativos, y dado el tema de estudio en este acápite, el mecanismo para
llevar a cabo tal fin será el ejercido a través del medio de control de nulidad
consagrado en el artículo 137 de la ley atrás mentada.
30. En uno u
otro caso, mediante la revocatoria o anulación de un acto administrativo se
busca que estos sean acordes al mandato constitucional y a las leyes, lo cual
se entiende como el respeto al principio de legalidad, el cual, en este
contexto, se traduce en el hecho de que las autoridades administrativas actúen
dentro de los márgenes legales. Al respecto, sobre dicho principio y la labor
asignada a la jurisdicción contenciosa administrativa, considérese el siguiente
pronunciamiento constitucional:
“Como expresión del poder estatal y como garantía para
los administrados, en el marco del Estado de Derecho, se exige que el acto
administrativo esté conforme no sólo a las normas de carácter constitucional
sino con aquellas jerárquicamente inferiores a ésta. Este es el principio de
legalidad,  fundamento de las actuaciones administrativas, a través del
cual se le garantiza a los administrados que en ejercicio de sus potestades, la
administración actúa dentro de  los parámetros fijados por el
Constituyente y por el legislador, razón que hace obligatorio el acto desde su
expedición, pues se presume su legalidad.
Presunción de legalidad que encuentra su contrapeso
en el control que sobre él puede efectuar la jurisdicción. Así, la
confrontación del acto con el ordenamiento jurídico, a efectos de determinar su
correspondencia con éste, tanto por los aspectos formales como por los
sustanciales, la ejerce, entre nosotros, el juez contencioso, que como órgano
diverso a aquel que profirió el acto, posee la competencia, la imparcialidad y
la coerción para analizar la conducta de la administración y resolver con
efectos vinculantes sobre la misma. Esta intervención de la jurisdicción,
permite apoyar o desvirtuar la presunción de legalidad que sobre el acto
administrativo recae, a través de las acciones concebidas para el efecto, que
permiten declarar la nulidad del acto y,  cuando a ello es procedente, ordenar
el restablecimiento del derecho y el resarcimiento de los daños causados con su
expedición.”[51]
31. El
ordenamiento jurídico establece causales taxativas que habilitan que la
autoridad administrativa busque su revocatoria de forma directa. Estas se
encuentran consagradas en el artículo 93 del CPACA: i) cuando sea
manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley; ii) cuando
no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él; y              iii)
cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.
Sin embargo, el
artículo 97 de esta misma codificación establece un trato diferente para los actos
de contenido particular y concreto, es decir, aquellos que crean, modifican o
extinguen una relación jurídica sobre un asociado, pues en estos casos la
administración deberá contar con su aprobación, y de no ser posible deberá
acudir ante una autoridad judicial a través de una demanda de nulidad. El tenor
literal de la norma en cita consagra:
“ARTCULO
97. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto
administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una
situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de
igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso
y escrito del respectivo titular.
Si el
titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es
contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo.
Si la Administración
considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará
sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su
suspensión provisional.
PARÁGRAFO. En
el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y
defensa.”  (Resalto por fuera del texto legal).
Sobre este tema,
la obra doctrinaria atrás aludida refiere lo siguiente:
“En la actualidad, el artículo 97 del CPACA señala que, salvo las
excepciones contenidas en normas especiales, cuando un acto administrativo,
tanto expreso como ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de
carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no
podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del
respectivo titular. La redacción de la norma vigente permite concluir que se
consagra el principio de inmutabilidad de los actos administrativos favorables
de manera más amplia y clara que en el Código Contencioso Administrativo de
1984, pues no se reprodujeron las excepciones a dicho principio, de tal manera
que las únicas son las de las normas especiales.
En este sentido, la citada norma es clara en señalar que si el titular
niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la
Constitución o a la Ley, deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, en ejercicio de la llamada acción de lesividad.
En este caso, si la administración considera que el acto ocurrió por medios
ilegales o fraudulentos, lo demandará sin acudir al procedimiento previo de
conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional”[52].
(Resalto por fuera del
texto original).
32. A
tono con lo precedente, esta Corte mediante sentencia T-121 de 2016 abordó el
tema de la acción de lesividad como mecanismo que le permite a la administración
demandar sus propios actos cuando no es posible llevar a cabo la revocatoria
directa. Refiere la providencia citada:
“2.5.1. La acción de lesividad es aquella que tiene la
administración para demandar sus propios actos, evento que se presenta,
principalmente, cuando este no puede revocarse directamente de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 93 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo. Con la acción de lesividad es la administración
la demandante y la que pone en funcionamiento la jurisdicción contencioso
administrativa contra el destinatario o beneficiario del acto expedido por ella
misma -demandado-, para así obtener su nulidad y, en consecuencia, obtener el
restablecimiento del derecho.”(…)
“2.5.3. La doctrina y la jurisprudencia definen la
acción de lesividad, como ‘una fórmula garantística del ordenamiento jurídico
en manos de las entidades públicas respecto del control jurisdiccional de sus
propias decisiones cuando no ha sido posible que éstas pierdan su fuerza
ejecutoria por la vía administrativa no obstante estar viciadas en su
convencionalidad, constitucionalidad o legalidad y que puedan causar perjuicio
al patrimonio público, los derechos subjetivos públicos o a los derechos e
intereses colectivos’”[53]
Como
atrás se indicó, la acción de lesividad se entiende ejercida cuando la
administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma
profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del
acto atacado. Para tal finalidad la entidad cuenta con el medio de control  de
nulidad[54].
33. Por otra
parte, el respeto a las normas procesales, como manifestación del principio de
seguridad jurídica y del principio de legalidad que rige a la administración en
su actuación, se relaciona de forma directa con el derecho fundamental al
debido proceso administrativo, contenido en el artículo 29 Constitucional,
norma que consagra que tal prerrogativa se aplicará “a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas”.
El derecho
fundamental al debido proceso administrativo fue definido por esta
Corporación en la sentencia T-010 de 2017 como el “conjunto
complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado
en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad
administrativa”. En relación con este tema valga
citar la sentencia SU-429 de 1998:
“Para que la protección del debido proceso sea
efectiva, es necesario que las pautas procesales estén previamente definidas
por el legislador, pues, de lo contrario, la función jurisdiccional quedaría
sujeta a la voluntad y arbitrio de quienes tienen la función de solucionar los
conflictos de los asociados y de resolver sobre la interdependencia de sus
derechos. La previa definición legal de los procedimientos que constituyen el
debido proceso ha sido llamada por la Carta Fundamental como “formas propia
de cada juicio”, y constituye la garantía de referencia con que cuentan las
personas para determinar en qué momentos la conducta de los jueces o de la
administración, se sale ilegítimamente de los cauces de la legalidad. (Resalto y negrilla fuera del texto).
34. A
manera de colofón de lo expuesto, la administración cuenta con la oportunidad
de anular sus propias manifestaciones cuando considere que adolecen de alguna
de las causales expuestas en el artículo 93 del CPACA. Sin embargo, esta
facultad no es omnímoda, ni está librada al solo parecer de la administración,
pues tratándose de situaciones reconocidas en medio de relaciones jurídicas particulares
y concretas (circunstancia regulada en el artículo 97 de esa misma
codificación), la administración debe contar con la aprobación de la persona a
la que se dirigió la entidad en esa oportunidad, y cuando esto no es posible
debe solicitar la anulación del acto ante un juez de la jurisdicción
contencioso administrativa.
En
relación con esto, cuando se trate la anulación de ese tipo de actos administrativos,
el legislador exoneró a la administración de agotar el procedimiento previo de
la conciliación, cuando se considere que el acto ocurrió por medios ilegales o
fraudulentos, además lo facultó para solicitar al juez competente la suspensión
provisional de sus efectos.
Al
encargar de tal decisión a una autoridad judicial se respeta la división del
poder público, característica esencial del Estado de Derecho. Así mismo, la administración
no queda con poderes desbordados en desmedro de los asociados, ni mucho menos estos
librados a su arbitrio. Por otra parte, que los actos administrativos se
presuman legales hasta tanto no sean declarados de forma contraria, ya sea por
la autoridad que los profirió o por el operador judicial competente, es una manifestación
del principio de seguridad jurídica, pues las personas confían que la situación
jurídica que les fue definida no va a cambiar de manera arbitraria y
sorpresiva.
Caso concreto
Breve
presentación del asunto
35. El señor
Juan Manuel Lafaurie, quien cuenta con 94 años de edad y sufre de problemas de
visión y de movilidad, interpuso acción de tutela contra la UGPP, al considerar
que esta vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital,
a la seguridad social y a la vida en condiciones dignas al negar la sustitución
de la pensión gracia, reconocida a favor de su esposa Clara Mercedes Liñan de
Lafaurie.
La accionada
fundamentó su decisión en el hecho de que dicha prestación, reconocida por
Cajanal mediante acto administrativo del 10 de diciembre de 1990, incurrió en
visos de ilegalidad, toda vez que, presuntamente, en la valoración del
cumplimiento de requisitos la entidad incurrió en un error al acumular
diferentes tiempos de servicios prestados en establecimientos educativos de
orden oficial y otros de orden nacional, circunstancia que no era permitida.
El accionante se
opuso al actuar de la accionada, en tanto adujo que esta omitió acudir ante la
jurisdicción contenciosa administrativa, como autoridad competente para anular
los efectos de un acto de la administración.
Los jueces de
instancia declararon la improcedencia de la acción de tutela al considerar que
no se cumplió con el requisito de subsidiariedad que rige dicho mecanismo, toda
vez que el actor podía acudir a la jurisdicción ordinaria, además que no se
acreditó un perjuicio irremediable y dada la complejidad de la controversia
debía ser resuelta por su juez natural.
Por otra parte,
a partir de las pruebas decretadas en sede de revisión, esta Corporación
comprobó que el accionante no figura con bienes inmuebles ni vehículos automotores
inscritos a su nombre, y mediante Resolución n.º 0444
del 17 de julio de 2017 le fue reconocida pensión de jubilación como cónyuge de
la causante Clara Mercedes Liñan, prestación por valor de un millón setecientos
ochenta y siete mil ochocientos setenta y un pesos ($1.787.871), y pagada a
partir del mes de septiembre de ese mismo año.
Sobre el estado
de salud del actor se estableció que presenta problemas de visión al padecer de
un “Glaucoma en estado crónico”[55] y
problemas de desplazamiento al requerir de un guía permanente debido a sus
dolencias de artrosis y artritis. Así mismo, una de sus hijas es quien lo
asiste en sus cuidados.
Análisis de los
requisitos de procedencia de la acción de tutela
36. Como
cuestión previa antes de abordar el tema de fondo en el caso objeto de estudio,
la Sala analizará el cumplimiento de los presupuestos de procedibilidad de la
acción de tutela. Para ello, de forma concreta se establecerá si se cumplen las
siguientes exigencias: i) legitimación por activa y pasiva; ii)
inmediatez; y iii) subsidiariedad.
Legitimación
por activa y por pasiva
37. Sobre este
tema, el primer inciso del artículo 86 Superior expresa que “toda persona
tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien
actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por
la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Por otra parte,
el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 refiere que “la acción de tutela
podrá ser ejercida…por cualquier persona…quien actuará por sí misma o
a través de representante” (Negrilla por fuera del texto original).
De las normas citadas
se desprende que cualquier persona que considere que sus derechos fundamentales
son vulnerados o puestos bajo amenaza podrá interponer acción de tutela, por sí
misma o a través de agente oficioso, representante legal o judicial, cuando lo primero
no sea posible. La legitimación por activa en el mecanismo de amparo
exige que quien lo ejerza sea el titular de los derechos conculcados o mediante
un tercero que actúe a su nombre debidamente acreditado para tal fin. La
legitimación por pasiva hace alusión a la autoridad o el particular
contra quien se dirige la acción de tutela, en tanto se considera que es efectivamente
la llamada a responder por la vulneración o amenaza de la prerrogativa
constitucional.
Aplicando lo anterior al caso objeto de
estudio, se encuentra acreditada la legitimación por activa, pues el señor Juan
Manuel Lafaurie interpuso la acción de amparo a través de representante
judicial con poder debidamente otorgado[56], al
considerar vulnerados sus derechos fundamentales como cónyuge de la causante en
el trámite de sustitución de la pensión gracia.
Por otro lado, la acción fue interpuesta
contra la UGPP, y durante el trámite de revisión esta Corporación vinculó a la sociedad Fiduprevisora S.A., y al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio. La Corte encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva
respecto de UGPP, pues es la entidad llamada a responder por la vulneración
alegada. En efecto, de hallarse demostrada la violación de los derechos fundamentales,
deberá ser ella la que asuma las actuaciones tendientes a su respectiva
reivindicación. A juicio de la Sala, el análisis de vulneración de derechos
recae directamente sobre la UGPP, pues fue esta entidad la que decidió no acceder
a la sustitución pensional deprecada por el actor.
En vista de lo anterior, se desvinculará al Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Fiduprevisora S.A.
Inmediatez
38. El artículo
86 de la Constitución Política establece que cualquier persona podrá interponer
acción de tutela “en todo momento”, al considerar vulnerados sus
derechos fundamentales, expresión que es reiterada por el Decreto 2591 de 1991
en el artículo 1°. Sin embargo, pese a la informalidad que caracteriza a dicho
mecanismo, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que su
interposición debe hacerse dentro de un plazo oportuno y justo[57], contado a
partir del momento en que ocurre la situación transgresora o que amenaza los
derechos fundamentales de la persona.
Al aplicar el
anterior criterio al caso objeto de análisis, el accionante ha realizado las
siguientes acciones tendientes al reconocimiento del derecho que ahora solicita
ante la jurisdicción constitucional:
-
La señora Clara Mercedes Liñan de Lafuarie
falleció el 16 de septiembre de 2016.
-
Cuatro meses después, el actor radicó la solicitud
de sustitución de pensión gracia, esto es, el 21 de febrero de 2017.
-
Ante la decisión de la UGPP de no acceder a lo
deprecado mediante Resolución del 24 de abril de 2017 interpuso recurso de apelación
en el término legal.
-
La accionada confirmó su decisión mediante acto administrativo
adiado el 21 de julio de 2017.
-
Finalmente, se interpuso la acción de tutela el 31
de octubre de 2017.
Las anteriores actuaciones
demuestran que el accionante ha actuado de forma diligente a la hora de buscar
el reconocimiento de sus derechos. Desde el momento en que la entidad accionada
resolvió el recurso de apelación y el momento de interposición de la acción de
amparo transcurrieron poco más de tres meses, término que esta Sala considera
razonable.
Subsidiariedad
39. Este
presupuesto demanda que la persona antes de acudir al mecanismo de tutela haya
desplegado todas las herramientas e instrumentos establecidos en el
ordenamiento legal para la resolución de la controversia jurídica. Sin embargo,
esta regla presenta dos excepciones: i) cuando se pretende el amparo
constitucional de forma transitoria mientras la jurisdicción ordinaria resuelve
el asunto, siempre y cuando se pretenda evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable; y ii) cuando se acredite que la vía ordinaria para
resolver el asunto no resulta idónea o eficaz para la protección de los
derechos fundamentales.
El juez constitucional
tiene el deber de analizar con juicio el cumplimiento de los requisitos de
procedibilidad del mecanismo de amparo antes de adoptar cualquier orden
judicial en sede de tutela. El operador judicial debe ser más cuidadoso en
casos en los que pueda acaecer un perjuicio irremediable o que se esté frente a
sujetos en condiciones de vulnerabilidad o que sean merecedores de especial
protección constitucional antes de declarar la improcedencia. La Corte ha
establecido que en ciertos casos, dadas las particularidades de vulnerabilidad
de la persona que interpone el mecanismo de amparo, se justifica que el
análisis de procedencia sea más flexible[58].
40. De los
documentos y afirmaciones que obran en el expediente se tiene que el actor agotó
la reclamación administrativa, incluida la interposición de los recursos de ley
en las decisiones adversas a sus intereses. Empero, no acudió ante la
jurisdicción laboral de forma previa, pues adujo que dicha vía no se tornaba
idónea ni eficaz para la protección de sus derechos, ya que, dada su avanzada
edad y su estado de salud, someterlo a esperar las resultas de un procedimiento
ordinario representaba para él una carga muy gravosa. Los jueces de instancia
declararon la improcedencia de la acción al argumentar que no se advertía la
ocurrencia de un perjuicio irremediable y que la edad del accionante no era un
factor determinante para el no agotamiento de la vía ordinaria.
41. La Sala
considera que en esta oportunidad no se ve afectado el derecho al mínimo vital
invocado por el actor, en tanto fue este quien informó que desde el mes de
septiembre de 2017 recibe la suma de $1.787.871 en razón a la pensión de
jubilación que le fue sustituida en calidad de cónyuge de la causante Clara
Mercedes Liñan. Además, que el inmueble en el que habitaba es propiedad de sus
hijos, por lo cual no tiene que pagar arrendamiento[59].
Sin embargo, existen
dos circunstancias que para esta Corporación resultan relevantes: i) por
un lado, la edad del accionante. Está acreditado a partir de la copia del
documento de identidad[60] y del acta de ceremonia
de bautizo[61], documentos anexos al
escrito de tutela, que este nació el 24 de noviembre de 1924, por lo cual
cuenta con 94 años cumplidos; y ii) las dificultades que presenta en su
estado de salud, pues padece de problemas de visibilidad, de desplazamiento y
dolencias a causa de su enfermedad de artritis y artrosis.
Por otro lado,
y continuando con la idea anterior, debe recordarse que este Tribunal
Constitucional, en sentencia T-047 de 2015, expresó  que ante sujetos que
requieren especial protección constitucional, el examen de procedencia del
mecanismo de tutela se flexibiliza. Luego, los dos factores recién mencionados,
avanzada edad y estado de salud, permiten considerar al accionante como sujeto
de especial protección ante la situación de debilidad manifiesta que presenta.
Esta premisa legitima que la Sala considere que el accionante no se encuentra
en condiciones para esperar la resolución de su caso al interior de un proceso
ordinario, por lo cual el trámite principal establecido por el legislador resulta
ineficaz, situación que amerita que la protección judicial que se adopte en el
trámite de tutela sea de manera definitiva.
En
consecuencia, se tiene por superado el principio de subsidiariedad, y en
general el de procedibilidad de la acción de tutela.
42. Una vez agotado
el anterior análisis se continuará con la solución del problema jurídico planteado
por la Sala.
Análisis
de fondo a la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso
administrativo y a la seguridad social
43. La UGPP
negó la sustitución de la pensión gracia deprecada por el señor Juan Manuel
Lafaurie por dos razones: i) adujo que Cajanal incurrió en un error en
la valoración del cumplimiento de los requisitos para acceder a dicha prestación,
pues realizó una indebida acumulación de tiempos laborados en instituciones
educativas, unas a cargo de entidades territoriales y otras de la Nación; y ii)
“el caso objeto de estudio se trata de un error de la administración el cual
NO GENERA DERECHO, por tanto no puede pretender la (sic) accionante seguir
beneficiándose de un derecho que LA CAUSANTE no poseía y afectando con ello la
sostenibilidad del sistema pensional”[62].
44. Desde ahora
debe indicar la Sala que la accionada se extralimitó en sus funciones, en tanto
lo que debía analizar era el cumplimiento de los requisitos del señor Lafuarie
para la sustitución pensional y no, al menos en esa oportunidad, indagar sobre
la legalidad en el reconocimiento originario de la pensión gracia reconocida a
la señora Clara Mercedes Liñan de Lafaurie. Dicha actuación vulneró los
derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la seguridad social,
y el principio de seguridad jurídica en cabeza del accionante.
45. Al
respecto, recuérdese que una de las principales características del Estado de
Derecho es el respeto a los procedimientos y la competencia funcional asignada por
la ley a las autoridades. De esta forma se asegura el principio de la seguridad
jurídica o garantía de certeza, tanto para la administración como para los
coasociados en el sentido que ambas están en capacidad de prever el margen de movilidad
de la otra, esto con el fin de librar cualquier viso de arbitrariedad o abuso
del poder.
46. La entidad
consideró que en el reconocimiento de la pensión gracia a la señora Liñan de
Lafaurie se incurrió en un yerro jurídico que desembocó en el reconocimiento de
la prestación, por lo cual, al concebirse como un error en derecho no era
procedente continuar con sus efectos accediendo a la sustitución deprecada por
el actor. En consecuencia, al negar la sustitución pensional por las razones
invocadas, de forma indirecta suspendió los efectos jurídicos del acto
administrativo que en su momento la reconoció. La Sala considera que la entidad
accionada desconoció el trámite que para tal fin consagró el ordenamiento
jurídico tratándose de un acto administrativo de contenido particular y
concreto, toda vez que debió acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa
para que la autoridad judicial competente declarara la nulidad del acto;
mientras tanto, el acto administrativo que reconoce la prestación pensional goza
de presunción de legalidad.
Para esta
Corporación, la actuación de la entidad accionada vulneró el derecho
fundamental al debido proceso administrativo del actor, pues al negar la
sustitución pensional a partir de consideraciones referidas a que el acto administrativo
que reconoció la prestación incurrió en vicios jurídicos, dicha determinación se
extrajo “ilegítimamente de los causes de la legalidad”[63].
47. En
consecuencia, al asignarse la UGPP una función que no le correspondía por ley,
como lo fue analizar la legalidad de la resolución emitida por Cajanal, no hizo
cosa distinta a imponer su voluntad y arbitrio sobre el accionante, toda vez
que de manera deliberada omitió activar y esperar el resultado de la vía
ordinaria establecida por el legislador para anular actos administrativos de
carácter particular y concreto. Situación que pasó de soslayo las “formas
propias del juicio” como componente del derecho fundamental del debido
proceso.
48. Este
Tribunal Constitucional advierte que el debate sobre si en el reconocimiento de
la pensión gracia en favor de la señora Clara Mercedes de Lafuarie hubo una
indebida acumulación de tiempo de servicios que amerite dejar sin efectos el
acto administrativo le corresponde a la jurisdicción administrativa, razón por
la cual no se referirá sobre ese punto, por lo cual pasará a analizar si el
accionante cumple con los requisitos exigidos en la ley para la sustitución
pensional.
49. Al
respecto, en las premisas normativas de esta decisión se estableció que el
compendio normativo que consagra quiénes son beneficiarios para la sustitución
de la pensión gracia es la Ley 71 de 1988, la cual en su artículo 3º consagra:
ARTICULO 3o. Extiéndase las previsiones sobre
sustitución pensional de la Ley 33 de 1973, de la Ley 12 de 1975, de la Ley 44 de 1980 y de la Ley 113 de 1985 en
forma vitalicia, al cónyuge supérstite compañero o compañera permanente, a los
hijos menores o inválidos, a los padres o hermanos inválidos que dependan
económicamente del pensionado, en las condiciones que a continuación se
establecen:
1. El cónyuge sobreviviente o compañero
o compañera permanente,  tendrán derecho a recibir en concurrencia con los
hijos  menores o inválidos por mitades la sustitución de la
respectiva pensión con derecho a acrecer cuando uno de los
dos órdenes tengan extinguido su derecho. De igual manera respecto de los
hijos entre sí.
2. Si no hubiere cónyuge o compañero o compañera permanente,
la  sustitución de la pensión corresponderá íntegramente a los  hijos
menores o inválidos por partes iguales.
3. Si no hubiere cónyuge supérstite o compañero o
compañera  permanente, ni hijos menores o inválidos, la sustitución de
la pensión corresponderá a los padres.
4. Si no hubiere cónyuge supérstite, compañero o
compañera  permanente, ni hijos menores o inválidos, ni padres, la
sustitución de la pensión corresponderá a los hermanos  inválidos
que dependan económicamente del causante.
La norma
claramente establece que el cónyuge sobreviviente tiene derecho a la
sustitución pensional de forma compartida con los hijos menores o incapaces. Así
las cosas, en el proceso de tutela se acreditó, mediante el registro civil de
matrimonio[64], que el señor Juan
Manuel Lafaurie y la señora Clara Mercedes Liñan contrajeron nupcias el 15 de
enero de 1966, vínculo que perduró hasta el día de fallecimiento de esta
última. De este hecho dan cuenta las declaraciones extra juicio rendidas por
Carlos Manuel Farfán y Bartolomé Muza Ramos, quienes los días 15 de noviembre
de 2016 y 31 de enero de 2017, respectivamente, dieron fe de lo siguiente:
“manifiesto que conozco de vista, trato y comunicación
desde hace muchos años al señor JUAN MANUEL LAFAURIE (…) y por este conocimiento
se y me consta  que convivio (sic) en unión matrimonial bajo el mismo techo y
en forma constante y permanente con la señora CLARA MERCEDES LIÑAN DE
LAFAURIE (Q.E.P.D.) (…) desde el día 15 de enero del año 1966 hasta el 16
de septiembre del año 2016 fecha de su fallecimiento, y de cuya unión se
procrearon tres (3) hijos de nombres (…) que todos los hijos antes mencionados
son mayores de edad.”[65]
Las anteriores
versiones más el dicho del accionante de que sus tres hijos matrimoniales son
mayores de edad y que no reúnen los requisitos para ser beneficiarios, permiten
concluir que es aquel quien debe acceder en un cien por ciento sobre el derecho
pensional, prerrogativa que tendrá vigencia hasta que una autoridad competente
establezca lo contrario.
50. El
razonamiento precedente demuestra que el actor, al momento de solicitar la
sustitución de la prestación pensional, reunía los requisitos legales para acceder
a ella, sin embargo la entidad accionada desconoció esta situación, y en cambio
adujo razones diversas al lleno de los parámetros establecidos en la Ley 71 de
1988 vulnerando así su derecho a la seguridad social.
51. Con
fundamento en estas razones, la Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional revocará las sentencias de primera y segunda instancia,
proferidas el 16 de enero de 2018 por el Juzgado Promiscuo del Circuito de
Villanueva (La Guajira), y el 18 de julio de 2018 por la Sala de Decisión
Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha,
respectivamente, a través de las cuales se declaró la improcedencia del amparo
solicitado dentro de la acción de tutela formulada por el señor Juan Manuel
Lafaurie contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de  la Protección Social -UGPP-. En su lugar, se
concederá la protección de los derechos fundamentales del accionante al debido
proceso administrativo y a la seguridad social.
Así mismo, con
el propósito de conjurar los efectos jurídicos adversos al actor derivados de
la actuación de la accionada, se ordenará dejar sin efectos tanto la Resolución
RDP 016745 expedida el 24 de abril de 2017 por la UGPP, mediante la cual se
negó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional reclamada por el
ciudadano Juan Manuel Lafuarie, también la Resolución RDP 029 del 21 de julio
de 2017 de esa misma entidad, que confirmó lo decidido en el primer acto
administrativo.
52. En
consecuencia, se le ordenará a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP- que, en el
término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
providencia, adelante los trámites necesarios para el reconocimiento y pago de la
sustitución de la pensión gracia de la señora Clara Mercedes Liñan en favor del
señor Juan Manuel Lafaurie, trámite que deberá ser efectivo a más tardar dentro
de los quince (15) días calendario siguientes al conocimiento de esta sentencia.
La entidad deberá pagar retroactivamente las mesadas pensionales a que haya
lugar por dicho concepto desde el día 16 de septiembre de 2017, fecha de
fallecimiento de la señora Clara Mercedes Liñan de Lafuarie, en lo que no esté
prescrito.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: REVOCAR las
sentencias de primera y segunda instancia, proferidas el 16 de enero de 2018
por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Villanueva (La Guajira), y el 18 de
julio de 2018 por la Sala de Decisión Civil, Familia, Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Riohacha, respectivamente, a través de las
cuales se declaró la improcedencia del amparo solicitado dentro de la acción de
tutela formulada por el señor Juan Manuel Lafaurie contra la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social -UGPP-. En su lugar, CONCEDER la protección de los
derechos fundamentales del accionante al debido proceso administrativo y a la
seguridad social.
Segundo: DEJAR
SIN EFECTOS tanto la Resolución RDP 016745 expedida
el 24 de abril de 2017 por la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social         -UGPP-,
que negó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional reclamada por el
ciudadano Juan Manuel Lafuarie, como la Resolución RDP 029 del 21 de julio de
2017 de esa misma entidad, que confirmó lo decidido en el primer acto
administrativo. Lo anterior, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva
de esta decisión.
Tercero: ORDENAR
a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a
la notificación de esta providencia, adelante los trámites necesarios para el
reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión gracia de la señora Clara
Mercedes Liñan en favor del señor Juan Manuel Lafaurie, trámite que deberá ser
efectivo a más tardar dentro de los quince (15) días calendario siguientes al
conocimiento de esta sentencia. La entidad deberá pagar retroactivamente las
mesadas pensionales a que haya lugar por dicho concepto desde el día 16 de
septiembre de 2017, fecha de fallecimiento de la señora Clara Mercedes Liñan de
Lafuarie, en lo que no esté prescrito.
Cuarto: DESVINCULAR del presente trámite de
tutela al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio -Fomag-, y a la Fiduprevisora S.A.
Quinto:
LÍBRENSE por Secretaría General las comunicaciones
de que trata el artículo 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA T-136/19
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR SUSTITUCION DE LA PENSION GRACIA-La UGPP actuó de conformidad con la facultad oficiosa del artículo
19 de la ley 797 de 2003, para verificar el cumplimiento de los requisitos para
acceder a la sustitución pensional (Salvamento de voto)
Expediente: T-7.041.590
Accionante: Juan Manuel Lafaurie
Accionada: Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP)
Magistrado ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Con mi acostumbrado respeto por las
decisiones de la Sala Octava de Revisión de la Corte, suscribo salvamento de
voto en relación con la sentencia de la referencia, la cual resolvió: (i) revocar
los fallos de instancia, (ii) conceder la protección de los derechos
fundamentales del accionante, (iii) dejar sin efectos las resoluciones
RDP 016745 y 029 de 2017 de la UGPP, que negaron el reconocimiento y pago de la
sustitución pensional, (iv) ordenar a la UGPP adelantar los trámites
necesarios para el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión gracia
al accionante y (v) desvincular del trámite al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales y a Fiduprevisora S.A. No comparto la decisión
mayoritaria, pues considero que, en virtud del artículo 19 de la Ley 797 de
2003, la UGPP es competente para verificar que las prestaciones económicas ya
reconocidas hayan cumplido los requisitos para su otorgamiento. Esta facultad
incluye la verificación de los requisitos para acceder a una pensión, cuando se
solicita la sustitución pensional.
En el caso sub examine, la UGPP negó
la sustitución pensional a Juan Manuel Lafaurie, por medio de la Resolución
016745 del 24 de abril de 2017, pues la causante no cumplía con los requisitos
dispuestos en la Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia. En mi
concepto, la UGPP actuó de conformidad con la facultad oficiosa que le confiere
el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 para verificar el cumplimiento de los
requisitos para acceder a las pensiones, dado que: (i) valoró los
elementos fácticos y normativos disponibles[66], (ii) motivó debidamente el acto administrativo que negó la
sustitución pensional y el que resolvió la apelación presentada por el
accionante[67], y (iii) explicó cuál era el tipo de vinculación que había
tenido la titular del derecho pensional, para efectos de definir la negativa de
la sustitución de la pensión gracia. En consecuencia, la UGPP ejerció sus
competencias de forma razonable y diligente, cumplió con la carga argumentativa
mínima y resolvió los recursos presentados por el accionante, por lo que no se
avizora violación alguna a los derechos invocados como vulnerados.
Fecha ut supra,
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
[1]
Cuaderno de primera instancia, folio 58. El Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Riohacha citó el Auto 198 de 2009 de la Corte Constitucional.
[2]
Ley 114 de 1913 “Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de
Escuela”.
[3]
Cuaderno de primera instancia, folio 74.
[4]
Cuaderno de primera instancia, folio 74.
[5]
Cuaderno de primera instancia, folio 12.
[6]
Cuaderno de primera instancia, folio 15.
[7]
Cuaderno de primera instancia, folio 16.
[8]
Cuaderno de primera instancia, folio 17.
[9]
Cuaderno de primera instancia, folio
18.
[10]
Cuaderno de primera instancia, folio
19.
[11]
Cuaderno de primera instancia, folio
20.
[12]
Cuaderno de primera instancia, folios, 21 a 24.
[13]
Cuaderno de primera instancia, folios
25 a 28 vuelto.
[14]
Cuaderno de primera instancia, folios 30 a 34.
[15]
Cuaderno de primera instancia, folios 35 a 41.
[16]
Cuaderno de primera instancia, folios 43 a 44.
[17]
Cuaderno de primera instancia, folio 45 y 46.
[18]
Cuaderno de primera instancia, folio
51.
[19]
Cuaderno de primera instancia, folios
47 a 49.
[20]
Cuaderno de primera instancia, folio
50.
[21]
Conformada por los magistrados Cristina Pardo Schlesinger y Alejandro Linares
Cantillo. Cfr. folio 16 del cuaderno de la Corte.
[22]
Cuaderno de la Corte, folios 19 a 23.
[23]
Cuaderno de la Corte, folios 32 y 33.
[24]
Cuaderno de la Corte, folios 36 a 43.
[25]
Cuaderno de la Corte, folios 44 a 60.
[26]
Cuaderno de la Corte, folios 61 a 78.
[27]
Cuaderno de la Corte, folios 53 a 57.
[28]
Cuaderno de la Corte, folios 57 vuelto a 58 vuelto ibidem.
[29]
Cuaderno de la Corte, folios 59 a 60 ibidem.
[30]
Comunicación adiada el 17 de enero
de 2019, Cfr. Cuaderno de la Corte folios 78 a 84.
[31]
Comunicación adiada el 16 de enero
de 2019, Cfr. Cuaderno de la Corte folios 84 a 88
vuelto.
[32]
Sentencia C-258 de 2013.
[33]
Cuaderno de la Corte, folios 111, 112 y 112 vuelto.
[34]
Sentencia T-225 de 2018.
[35]
Sentencia T-
245 de 2017
[36]
Sentencia T-164 de 2013.
[37]
Sentencia T-327 de 2017.
[38]
Sentencia T-086 de 2018.
[39]
Sentencia C-479 de 1998.
[40]
Ley 114 de 1913 “Que crea pensiones de
jubilación a favor de los Maestros de Escuela”.
[41]
La Ley 114 de 1913 en el artículo 4° consagró los requisitos
que debía acreditar la persona, además de los veinte años de servicios, para acceder
a la pensión:
“ARTÍCULO
4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado
compruebe:
1. Que
en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración.
2. Que
carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y
costumbres. (Derogado por la Ley 45 de 1931).
3. Que
no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter
nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un
Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas
por la Nación o por un Departamento.
4. Que
observe buena conducta.
5. Que
si es mujer, está soltera o viuda. (Derogado
artículo 8 Ley 45 de 1931).
6. Que
ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra
causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.”
[42]
Ley 43 de 1975 “Por la cual se nacionaliza la educación primaria y
secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito
Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías”.
[43]
Ley 71 de 1988 “Por la cual se expiden normas sobre
pensiones y se dictan otras disposiciones”.
[44]
Sentencia T-779 de 2014.
[45] Sentencia C-328 de 2013.
[46]
Sentencia T- 502 de 2002.
[47]
La sentencia SU-014 de 2001 reiteró y desarrolló lo expuesto por la Corte
Constitucional a través de la decisión C-543 de 1992.
[48]
Sentencia C-1436 de 2000.
[49]
Rodríguez Rodríguez, Libardo. “Derecho administrativo
general y colombiano”. Editorial Temis. Décima
novena edición, 2015, página 451.
[50]
Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[51]
Sentencia C-1436 de 2000.
[52]
Derecho administrativo general y colombiano. Libardo Rodríguez
Rodríguez. Editorial Temis. Décima novena edición, 2015, página 454
[53]
Sentencia T-121 de 2016.
[54]
ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por
medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos
de carácter general.
Procederá cuando hayan
sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin
competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de
audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las
atribuciones propias de quien los profirió.
También puede pedirse
que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de
certificación y registro.
Excepcionalmente podrá
pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los
siguientes casos:
1. Cuando con la demanda
no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el
restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de
un tercero.
2. Cuando se trate de
recuperar bienes de uso público.
3. Cuando los efectos
nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público,
político, económico, social o ecológico.
4. Cuando la ley lo
consagre expresamente.
PARÁGRAFO. Si de la
demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un
derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.
[55] Cuaderno de la Corte,
folio 37.
[56] El escrito de poder
especial obra a folio 1 del Cuaderno de primera instancia.
[57]
Sentencias T-834 de 2005 y T-887 de 2009.
[58]
Sentencia T-087 de 2018.
[59]
Cuaderno de la Corte, folio 36.
[60]
Cuaderno de la Corte, folio 12.
[61]
Cuaderno de la Corte, folio 17.
[62]
Cuaderno de primera instancia, folio 79.
[63] Sentencia T-010 de 2010.
[64]
Cuaderno de primera instancia, folio 16.
[65] Cuaderno de primera
instancia, folios 18 y 19.
[66] Cno. principal, fls.43 a
51.
[67] Cno. de revisión, fls.
69 a 77.