C-032-96
Sentencia No
Sentencia No. C-032/96
MODERNIZACION DEL
ESTADO-Naturaleza de los
decretos
El mandato del
Constituyente se dirigía, específicamente, a otorgar al ejecutivo, de manera
transitoria y sólo para los asuntos específicos consignados en la norma, una
competencia que es propia del legislativo. Bajo estos presupuestos, no es
admisible la tesis de que las normas que se produjeron teniendo en cuenta las
recomendaciones de la comisión de que trata el artículo 20 transitorio de la
Carta Política, se hayan incorporado a la Constitución adquiriendo dicho rango;
en efecto, aquellas son decretos de rango legislativo y carácter extraordinario
pero con efectos similares a los de una ley ordinaria.
ORGANIZACION DEL
ESTADO-Utilización del
artículo 20 transitorio
No puede
entenderse que las decisiones adoptadas en desarrollo del artículo 20
transitorio de la C.P., sean en estricto sentido irreversibles, y que las
medidas adoptadas tengan el carácter de inmodificables; así, en lo relacionado
con la organización del Estado, el legislador mantiene la facultad que le
otorgó el artículo 150 de la Carta, la cual deberá ejercer en el marco de los
principios que la misma le señala, vale decir, dando cumplimiento a principios
tales como los de descentralización administrativa, ejercicio de la autonomía
relativa que la Carta le reconoce a las entidades territoriales, y eficacia
administrativa que ordena el artículo 209 del ordenamiento superior. Pero
además, el legislador ordinario o el extraordinario son titulares de un margen
de apreciación suficiente para adoptar o no las decisiones correspondientes,
atendiendo a criterios relacionados con la conveniencia, la oportunidad y la
eficacia de las medidas a adoptar y, si es del caso, para revisarlas,
modificarlas o derogarlas.
NORMA
CONSTITUCIONAL TRANSITORIA
Sus disposiciones
correspondieron a previsiones que el Constituyente consideró necesarias para
garantizar, en una etapa de transición, el cumplimiento eficaz de las
responsabilidades y obligaciones a cargo del Estado, y en el caso específico
que se trata, se limitaban a atribuir transitoriamente al ejecutivo una
competencia propia del legislativo, por las razones antes expuestas, las
cuales, además de desprenderse de una situación de carácter coyuntural,
encontraban límite en el tiempo y la materia; se reitera entonces que las
normas que se produjeron en desarrollo de dicho mandato transitorio no tienen
rango de norma constitucional, y poseen el mismo alcance de una ley ordinaria.
En consecuencia, aquellas bien pueden ser modificadas o derogadas,  suspendidas
o condicionadas por otra ley de la República, siempre que su contenido esté
acorde con las disposiciones superiores previstas en la Carta Política.
FONDO NACIONAL DE
CAMINOS VECINALES-Reorganización
Fue clara y
categórica la determinación del ejecutivo, que por mandato del Constituyente
ejercía entonces transitoriamente competencias del legislativo, de suprimir o
de excluir con carácter definitivo y dentro de un período de liquidación de la
estructura administrativa del Estado, el Fondo Nacional de Caminos Vecinales;
sin embargo, mientras  ésta no se verifique no es materialmente irrevocable y
bien  puede suspenderse, revocarse o condicionarse dicho proceso, desde luego
previa reforma o derogación de la disposición legal anterior, que ordena la
supresión y decreta la liquidación, como acontece en este asunto.
SUPRESION DE
ENTIDAD PUBLICA
La supresión de
una entidad en principio implica su desaparición de la estructura misma de la
administración pública, la cesación o el traslado de sus funciones, el
licenciamiento o el traslado de su personal y la liquidación de su patrimonio,
el cual puede transpasarse a otras entidades o dependencias del Estado, al
igual que sus activos y archivos, proceso que, en el caso propuesto, tenía como
propósito específico, señalado por el Constituyente, adaptar  o poner en
consonancia la estructura de la administración nacional con los preceptos de la
nueva Carta; en este caso, de manera especial, con el modelo descentralizado
que consagró el ordenamiento superior de 1991, en el cual se reivindica para
las entidades territoriales un papel protagónico en el manejo y decisión de sus
propios asuntos; sin embargo mientras el proceso no haya culminado el
legislador que esté ejerciendo sus competencias constitucionales bien puede
suspender o condicionar dicho proceso.
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA
Si se tiene en
cuenta que de conformidad con lo establecido en el numeral 7 del artículo 150
de la C.P., corresponde al legislador "Determinar la estructura de la
administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura
orgánica...", es claro que si el legislador consideraba necesaria la
presencia de un organismo de características similares a las del suprimido
Fondo Nacional de Caminos Vecinales, también podía haber hecho uso de esas
competencias, esto es, haber creado una nueva entidad, teniendo en cuenta lo
dispuesto en los artículos 154 y 210 de la C.P., sin desconocer norma
constitucional alguna.
LEY DEL PLAN DE
DESARROLLO Y DE INVERSIONES PUBLICAS-Reorganización de entidad/LEY-Unidad de
materia
Si la ley del
plan de desarrollo debe contener esencialmente las pautas generales que se
seguirán para el manejo de la economía nacional en el mediano y largo plazo,
las metas y objetivos que el ejecutivo se propone alcanzar en dicha materia
durante el período correspondiente, y la definición de prioridades, siendo sus
contenidos descripciones y recomendaciones antes que mandatos, la
"reorganización" de una entidad pública, e incluso la creación de una
de ellas, razonable y objetivamente, puede, según el caso guardar relación de
conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia que domina
en la ley cuyas disposiciones se acusan.  Lo que sucede en este caso es que hay
un cambio en la decisión política que es desarrollo de los principios de la
Carta, para establecer criterios de justicia y eficacia así como de
racionalización normativa   y es preciso aprovechar la existencia de una
entidad ya constituída para atender algunos de los cometidos del plan.
PLAN DE
DESARROLLO Y DE INVERSIONES PUBLICAS-Diseño/ADMINISTRACION PUBLICA-Estructura/INICIATIVA
GUBERNATIVA-Aval ministerial
El diseño y
elaboración de un plan de desarrollo y la creación y reorganización de una
nueva entidad pública del orden nacional, configuran dos competencias
diferentes, que bien pueden ser complementarias y subordinadas parcialmente la
una a la otra, como quiera que ambas están radicadas en cabeza del legislador;
la primera, la facultad consignada en el numeral 3° del artículo 150 de la
Carta, aprobar el plan nacional de desarrollo e inversiones públicas,
determinando los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y
la segunda, la consagrada en el numeral 7° del mismo artículo, de determinar la
estructura de la administración nacional, y crear, suprimir o fusionar las
entidades del orden nacional, facultad condicionada, según el artículo 154 de
la C.P., a que se origine en la iniciativa del Gobierno, lo cual, vale
anotarlo, se cumplió en el caso de la disposición impugnada, pues, de
conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional basta, para
entender cumplido este requisito constitucional, como lo señala uno de los
ponentes del proyecto de la ley 188 de 1995, en el escrito de impugnación a la
demanda de la referencia, que dos ministros del Gobierno "coloquen su
rúbrica en el texto del artículo por él redactado".  Aunque la iniciativa
es la manifestación expresa, clara e inequívoca del ejecutivo, de que considera
necesaria la adopción de tal o cual medida que afectará la estructura de la
administración nacional, se ha admitido que estos requisitos se satisfacen con
el llamado aval ministerial.
DESCENTRALIZACION/CAMINOS
VECINALES-Construcción,
mantenimiento y reparación
La Constitución
de 1991, establece que Colombia es un Estado Social de Derecho organizado en
forma de República unitaria, descentralizada; en consonancia con esta
definición, señala el artículo 209 de la misma, que la función administrativa
debe desarrollarse mediante las reglas racionales de la descentralización, la
delegación y la desconcentración de funciones, lo cual no resulta incompatible
con la voluntad política consignada en la ley, de participar desde el centro en
la satisfacción de algunas necesidades de la comunidad y que éstas deben
programarse en coordinación con las autorizaciones que den las asambleas
departamentales y los concejos, dentro del marco de los principios constitucionales
de la concurrencia y subsidiariedad, y bajo  los principios de la economía, la
eficacia, imparcialidad, igualdad,  publicidad y moralidad que deben guiar a la
función administrativa, en todos sus  niveles. La construcción, mantenimiento y
reparación de caminos vecinales y regionales, es una función, que dadas sus
singulares características, debe ser descentralizada, dentro del proceso que
defina el legislador pues es responsabilidad de los departamentos y municipios
manejar los asuntos que conciernan a su territorio y de estos últimos
construir las obras públicas necesarias para el desarrollo local, en la medida
de sus recursos.
ENTIDAD PUBLICA-Reorganización/AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES
"Reorganizar"
una entidad, que no ha desaparecido de la estructura del Estado,  que fue
diseñada específicamente en el marco de otro esquema constitucional de
administración pública, no contraría ni desconoce los preceptos de la Carta que
consagran el principio de descentralización y la consecuente autonomía relativa
de las entidades territoriales, por el contrario, es una solución racional y
prudente dentro del marco constitucional y presupone un período de transición,
y basta, tal como lo pretendió el legislador, que se diga expresamente que la
medida se adopta "sin perjuicio  del proceso de descentralización",
para garantizar los derechos de las entidades territoriales.
PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD
El legislador
entendió que algunas de las entidades territoriales no tienen capacidad para
asumir tales competencias, pues así lo han manifestado algunas de ellas y han
solicitado la colaboración de los niveles superiores, viabilizando con ello la
aplicación del principio de subsidiaridad, cuya aplicación, en opinión de los
intervinientes, justifica las disposiciones impugnadas.
INSTITUTO
NACIONAL DE VIAS-Función
La función
principal del Instituto Nacional de Vías, se refiere a la construcción de la
red vial nacional, y que una de sus funciones subsidiarias es prestar asesoría
a las entidades territoriales, cuando ellas así lo soliciten, para lo
relacionado con la red terciaria, cuya ejecución no le corresponde, pues la
misma, se reafirma, está a cargo de aquellas, y de la entidad que se ordena
reorganizar, lo cual no es necesariamente idéntico ni similar a lo que puede
hacer  ésta.
MINISTERIO DE
TRANSPORTE-Funciones/FONDO
NACIONAL DE CAMINOS VECINALES-Funciones
Es indudable que
el diseño del Ministerio de Transporte, en lo relativo a la denominada red
terciaria, partió de una premisa política de origen constitucional, que no se
ha cumplido cabal y regularmente, que la construcción, reparación y
mantenimiento de las vías y caminos vecinales no corresponde inequívocamente y
exclusivamente, con carácter excluyente y absoluto, sin condicionamientos, a
las entidades territoriales que no han podido atender las señaladas funciones,
por lo que no ha desaparecido la razón de ser de una entidad como el Fondo
Nacional de Caminos Vecinales, al cual inicialmente se decidió suprimir y
posteriormente reorganizar. Desde luego, este proceso de reorganización hace
que la liquidación se termine y que los bienes y el patrimonio no  transferido
a la fecha de la expedición de la Ley 188 de 1995 sigan pertenciendo al Fondo
Nacional de Caminos Vecinales pues las disposiciones anteriores como los
artículos 19, 20, 22 del Decreto 2132 de 1992 y 127 del Decreto 2171 del mismo
año que ordenan lo contrario  quedan derogadas.
Ref.: Expedientes
Nos. D-990 y
D-1000 (Acumulados).
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 20 y 36 (ambos parcialmente), de la
Ley 188 de 1995.
Las facultades
legislativas extraordinarias de origen constituyente y las atribuciones del
legislador.
Actores:
Luis Antonio Vargas
Alvarez y Rafael Rodríguez Reyes
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C.,  febrero primero (1o.)de mil novecientos noventa y  seis (1996)
I. ANTECEDENTES
A través de escritos
independientes, posteriormente acumulados por decisión de la Sala Plena de la
Corte, adoptada el día 13 de julio de 1995, los ciudadanos LUIS ANTONIO
VARGAS ALVAREZ y RAFAEL RODRIGUEZ REYES, con fundamento en lo dispuesto en
el artículo 242 de la Constitución Nacional, presentaron ante la Corte
Constitucional acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 20 y
36, ambos parcialmente, de la ley 188 de 1995.
Cumplidos los
trámites que señala el Decreto 2067 de 1991 y emitido el concepto de rigor por
parte del Ministerio Público, corresponde a la Corte Constitucional proceder a
tomar la decisión sobre el fondo del asunto, de acuerdo con lo que se expresa a
continuación.
II. LAS NORMAS ACUSADAS
A continuación se
transcriben los artículos 20 y 36 de la ley 188 de 1995, Plan Nacional de
Desarrollo e Inversiones 1995-1998, advirtiendo que se subrayan las expresiones
acusadas
LEY 188 DE 1995
Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones
1995-1998
El Congreso de Colombia
Decreta
"Artículo
20.....
.....................
4.4.1.2.2.
Subprograma Construcción Red Terciaria. Está dirigido a cofinanciar la
construcción de carreteras de red terciaria en las regiones a través del Fondo
Nacional de Caminos Vecinales y/o Fondo de Cofinanciación de Vías
terciarias."
Artículo 36
"...............
"..............
"De la misma
manera, el Gobierno Nacional reorganizará dentro de los próximos seis meses, a
partir de la vigencia de la presente ley, el Fondo Nacional de Caminos
Vecinales, y sus correspondientes seccionales para que, sin prejuicio (sic) del
proceso de descentralización establecido en la Constitución, dicha entidad
continúe atendiendo con recursos del programa de construcción de red terciaria
(4.4.1.2.2) y del Fondo de Cofinanciación de Vías, la construcción,
conservación y mantenimiento de la red terciaria, hasta tanto los departamentos
y municipios demuestren que pueden asumir dichas funciones."
"Suspéndese
el proceso de liquidación que se viene adelantando. La Comisión del Congreso de
la República, encargada de vigilar el cumplimiento del Plan Nacional de
Desarrollo se encargará específicamente de vigilar todo el proceso de
reorganización del Fondo Nacional de Caminos Vecinales."
III. LA DEMANDA
A. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Los demandantes
consideran que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 20 y 21
transitorios, 1, 10, 113, 209, 210, 287, 288, 300, 311, 313 y 341 de la C.N.
B. Fundamentos de
la demanda
Para los demandantes
las disposiciones acusadas, dirigidas a reorganizar el Fondo Nacional de
Caminos Vecinales, entidad cuya supresión y liquidación ordenó el Gobierno
Nacional a través del artículo 124 del Decreto No. 2171 de 1992, que acogió una
de las recomendaciones que produjo la comisión de que trata el artículo 20
transitorio de la Carta, son inconstitucionales en cuanto desconocen y
contrarían una decisión que tiene origen directo en un precepto constitucional.
Afirman los actores
que el legislador no puede, ni siquiera a través de una ley de carácter especial,
como lo es la ley 188 de 1995, dar marcha atrás en una decisión del propio
Constituyente, que de hecho ya se materializó.  En efecto, a través del
artículo 20 transitorio de la C.N., teniendo en cuenta el receso del Congreso
de la República en la transición que se dió con motivo de la expedición de la
Constitución de 1991, y dada la urgente necesidad de adecuar la estructura y
organización del Estado, específicamente de sus entidades, poniéndolas en
consonancia con los mandatos del nuevo ordenamiento superior, en especial con
la redistribución de competencias y recursos que en él mismo se establecían, se
facultó al Presidente de la República, por el término de 18 meses, para que
éste, teniendo en cuenta las recomendaciones de la mencionada comisión, suprimiera,
fusionara o reestructurara las entidades de la rama ejecutiva, los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las
sociedades de economía mixta del orden nacional.
Sostienen que el
proceso de liquidación ordenado por mencionado Decreto 2171 de 1992, debía
adelantarse, según lo dispuesto en el inciso segundo del citado artículo 124,
en el término de tres años, contados a partir de la vigencia de dicha norma,
término que, en consecuencia, vencía el 30 de diciembre de 1995, por lo que, a
la fecha de expedición de la ley 188,  junio 2 de 1995, el proceso se
encontraba prácticamente concluído; fueron, presiones e intereses ajenos a los
sanos propósitos de modernización y racionalización del Estado, los que
impulsaron en el Congreso la idea de "revivir" dicha institución,
contradiciendo e impidiendo con ello el avance del proceso de descentralización
que ordena la misma Carta.
En su opinión, no es
viable jurídicamente "reorganizar" una institución inexistente,
suprimida de la estructura misma del Estado y en proceso de liquidación; ello,
además de no ajustarse a principios básicos del derecho, afecta a los
trabajadores que durante muchos años prestaron sus servicios en dicha entidad,
y se violan sus derechos fundamentales, pues ya fueron retirados de sus cargos
con el argumento de la imperiosa necesidad que tenía el Estado de suprimir
dicha entidad.  Hoy se encuentran con que la misma va a ser reorganizada y
dotada de una nueva planta de personal, la cual, anotan, seguramente se
nutrirá, no con el personal licenciado, que es el que posee los conocimientos y
experiencia, sino con uno nuevo que permita satisfacer apetitos burocráticos
dañinos y contrarios a los intereses mismos de un Estado Social de Derecho.
Sostienen que la
redistribución de funciones y la creación, por parte del Gobierno Nacional, de
dependencias u organismos a los cuales, en el marco del proceso de
descentralización que ordena la Constitución, les corresponde asumir y
desarrollar las funciones que antes se concentraban en el Fondo Nacional de
Caminos Vecinales, es una política contraria a la Constitución; afirmación que
pretenden respaldar en hechos como la reestructuración del Ministerio de Obras
Públicas y Transporte, efectuada a través del Decreto 2171 de 1992, entidad en
la que se creó la subdirección de caminos vecinales, artículos 10 y 42,
precisamente con el objeto de que dicha dependencia asumiera aquellas funciones
de la institución suprimida, que en el esquema descentralizado le
corresponderían al nivel central; así mismo, la creación del Fondo de
Cofinanciación para la Infraestructura Vial y Urbana, creado a través del
Decreto 2132 de 1992, cuya administración le corresponde a Findeter, fondo que
tiene entre sus funciones, aquellas relacionadas con la cofinanciación y
ejecución de programas y proyectos presentados por las entidades territoriales,
relativos a construcción, rehabilitación y mantenimiento de vías
departamentales y veredales, para lo cual, de conformidad con el artículo 20
del citado decreto, se le deben transferir las funciones del Fondo Nacional de
Caminos Vecinales. Ello implica, en opinión de los demandantes, que las normas
cuestionadas, antes que contribuir al desarrollo de las entidades territoriales
en materia vial, lo que hacen es propiciar duplicidad de funciones, desperdicio
de recursos y "clientelismo", además de entorpecer el proceso de
descentralización.
Indican que las
disposiciones impugnadas vulneran los artículos 158 y 341 de la Carta, por
cuanto la materia que desarrolla la ley 188 de 1995, es ajena por completo a la
facultad que tiene el legislador, siempre que medie la iniciativa del
ejecutivo, de crear establecimientos públicos, departamentos administrativos o
ministerios. Así mismo, señalan los demandantes, la violación de los artículos
300 y 311 de la Carta, preceptos que atribuyen a los departamentos y municipios
las funciones que se pretenden "devolver" a una entidad suprimida por
mandato de la Constitución. Se desconoce igualmente, dicen, el principio de autonomía
administrativa que la Carta le reconoce a las entidades territoriales,
limitándolo y condicionándolo a que aquellas "...demuestren que pueden
asumir dichas funciones", sin establecer ningún plazo y sin atribuir
claramente la  facultad de verificar esa capacidad a ningún organismo, por lo
que se concluye que tal decisión deberá adoptarla precisamente el Fondo
Nacional de Caminos Vecinales, lo que es contradictorio y paradójico.
IV. EL CONCEPTO FISCAL
En la oportunidad
correspondiente, el Señor Procurador General de la Nación rindió el concepto de
su competencia, solicitando a esta Corporación, que se declaren exequibles las
disposiciones acusadas de los artículos 20 y 36 de la ley 188 de 1995, puesto
que las mismas no contrarían ningún precepto constitucional. Soporta su
solicitud en los siguientes argumentos:
Señala el Jefe del
Ministerio Público, que el criterio de los actores en el sentido de que la
supresión del Fondo Nacional de Caminos Vecinales, por ser el desarrollo de un
mandato constitucional, como una decisión inmodificable aún por el mismo
legislador ordinario, es equivocado por varios motivos:
- En primer lugar,
la decisión del Constituyente de facultar al Gobierno Nacional para la adopción
de las medidas a que se refiere el artículo 20 transitorio de la Carta,
obedeció a la imposibilidad de que las mismas fueran adoptadas por el Congreso,
organismo al cual le corresponden este tipo de funciones según lo dispone el
artículo 150-7 de la Carta, por no estar éste funcionando, y a la urgencia de
adoptarlas; ese y no otro fue el origen de la disposición, por lo que no se
puede entender que la decisión de suprimir una entidad en desarrollo del
mencionado precepto constitucional, se constituya también en un mandato
superior.
- En segundo lugar,
señala el Procurador, el origen de la disposición no limita ni le impide al
legislativo el ejercicio de la competencia que le asiste para crear, fusionar o
suprimir entidades del orden nacional, y eso fue precisamente lo que hizo a
través de la ley 188 de 1995, en relación con el Fondo Nacional de Caminos
Vecinales.
- Anota, que ya el
Consejo de Estado se pronunció sobre el carácter de los decretos que se
produjeron en desarrollo del artículo 20 transitorio de la Constitución,
estableciendo que los mismos tienen la misma fuerza o entidad normativa que la
ley, y que ellos no ostentan un rango superior, mucho menos constitucional.
- Destaca el
Ministerio Público, las características que distinguen la ley del Plan de
Desarrollo, la cual contiene, tal como lo ha señalado esta Corporación, antes
que mandatos, descripciones y recomendaciones, que deben estar orientadas a
garantizar "...no sólo la ordenación del proceso de desarrollo económico a
través de la identificación de las metas y objetivos, sino de la fijación de
los medios económicos para alcanzarlas y la definición de las responsabilidades
para su ejecución"; tratándose, señala el Procurador, de una ley que tiene
el carácter de "acto programa", en ella es viable determinar las
estrategias que deben desarrollarse para lograr el cumplimiento de los
objetivos que se propone, siendo el contenido de las disposiciones impugnadas
una de las estrategias que consideró el legislador necesaria para el
cumplimiento del plan; no puede entenderse entonces la decisión extraña a la
materia misma de la ley 188 de 1995, por lo que con ella no se contrarían los
mandatos de los artículos 158 y 341 superiores.
- La Constitución de
1991, anota el señor Procurador, establece que Colombia es un República
unitaria y descentralizada, lo que implica, respecto del principio de
descentralización en las entidades territoriales, que ellas tienen una relativa
autonomía, la que es posible dentro de las premisas de un Estado unitario y no,
como lo pretenden los actores, una autonomía absoluta; esa autonomía, que se le
reconoce a las entidades territoriales, de conformidad con lo establecido en el
artículo 288 superior, debe ejercerse "...conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiaridad en los términos que establezca la
ley."
- Dentro de este
marco conceptual, se inscriben los incisos tercero y cuarto del artículo 36 de
la ley 188 de 1995, demandados, pues en su opinión lo que hace el legislador a
través de ellos, es ordenar la reorganización del Fondo Nacional de Caminos
Vecinales y sus respectivas seccionales, "...sin prejuicio (sic) del
proceso de descentralización establecido en la Constitución", y sólo
"...hasta tanto los departamentos y municipios demuestren que pueden
asumir esas funciones..."; se trata pues de una medida temporal, en la que
se le exige al Fondo ejecutar las obras para infraestructura vial de la red
terciaria, de acuerdo con los convenios que éste suscriba para el efecto con
las entidades territoriales, atendiendo siempre los programas y planes de
desarrollo de las mismas, mientras éstas logran consolidar la infraestructura
económica, técnica y administrativa necesaria para asumir tales
responsabilidades.
- En este caso,
según el concepto fiscal, lo que se da es una oportuna aplicación del principio
de subsidiaridad, "...consistente en que los niveles superiores estén
prestos a complementar la acción administrativa propia de los niveles
inferiores, cuando su capacidad no sea suficiente para cumplir determinadas
funciones..."
- En cuanto a la
acusación de que las disposiciones impugnadas propician la dualidad de
funciones entre distintos organismos del Estado, el Jefe del Ministerio Público
afirma que tanto la subdirección de caminos vecinales del Ministerio de
Transporte, como el Fondo de Cofinanciación de Vías y el Fondo Nacional de
Caminos Vecinales que el legislador a través de la ley 188 de 1995 ordenó
reorganizar, cumplen atribuciones diferentes, de asesoría y planeación, de
administración y de ejecución respectivamente, que en ningún momento generan
dualidad de funciones ni conflictos de competencia, lo que desvirtúa la
infracción  del artículo 209 de la Constitución.
V. OTRAS INTERVENCIONES OFICIALES
A. EL MINISTERIO
DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dentro de la
oportunidad correspondiente, se hizo presente el abogado MANUEL DUGLAS AVILA
OLARTE, quien como ciudadano en ejercicio y representante del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, manifestó su intención de defender la
constitucionalidad de las disposiciones impugnadas, para lo cual presentó a
consideración de esta Corporación los siguientes argumentos:
- Se refiere en
primer término el representante del Ministerio de Hacienda, a la naturaleza especial
que el artículo 341 de la Carta le otorga a la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo, la cual tiene prelación sobre otras leyes, salvo las orgánicas; se
remite al texto de dicha norma constitucional, resaltando, que sus
"...mandatos constituirán mecanismos idóneos  para su ejecución y suplirán
los existentes  sin necesidad de leyes posteriores"; tales preceptos
denotan, dice, la preeminencia que el concepto de planeación tiene en el nuevo
ordenamiento superior, la cual hace que la misma pueda definir sistemas,
procedimientos y mecanismos que garanticen su eficacia.
- Pero además,
manifiesta el interviniente, la ley 188 de 1995, en cuanto ley de la República
que se produce en el marco general de competencia del Congreso, goza de todos
los atributos propios de las mismas, luego el legislador podía a través de ella
"...interpretar, reformar y derogar otras leyes, sin que sea necesario que
otra ley como la orgánica del plan, autorice tal competencia, pues la misma
deviene de la misma Constitución Política", específicamente del artículo
150-3 al cual se remite. Por medio de esta ley, señala el representante del
Ministerio de Hacienda, se puede, por ejemplo, modificar la estructura de la
administración nacional, siempre y cuando se cumplan los demás requisitos
constitucionales previstos para ello, por ejemplo, lo relacionado con la
iniciativa gubernamental. Sostiene igualmente que  la disposición impugnada presenta
la relación medio-fin con el contenido mismo de la ley que la contiene,
desvirtuándose cualquier posibilidad de violación del artículo 341 de la Carta.
B.  EL MINISTERIO
DE TRANSPORTE
Dentro del término
establecido en el Decreto 2067 de 1991, el Señor Ministro de Transporte, a
través del abogado WILLIAM JESUS GOMEZ ROJAS, presentó escrito en el
cual defiende la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, con
fundamento en los siguientes argumentos:
- La redacción del
artículo 36 de la ley 188 de 1995, norma impugnada, evidencia que su filosofía
se basa en el criterio de la temporalidad, lo cual se constata, dice, primero
en la disposición expresa de que el Fondo seguirá cumpliendo con sus funciones,
sólo hasta tanto los departamentos y municipios demuestren que pueden
asumirlas, y segundo, en cuanto con ellas se mantiene "...tácitamente el
tipo de organización administrativa preceptuado por la Carta Magna."
- Destaca que la
descentralización no debe entenderse como una categoría doctrinaria y legal,
pues ante todo es "...un fenómeno socio-administrativo con características
dialécticas propias de las manifestaciones sociológicas...". Teniendo en
cuenta ese contexto, anota, la Asamblea Nacional Constituyente desarrolló el
principio de descentralización, y decidió que al municipio se le aplicaría la
competencia de "hacer todo aquello que pueda hacer", consagrando
paralelamente el principio de subsidiaridad, que establece que aquello que él
no pueda hacer se le asignará al nivel inmediatamente siguiente.
- Tales definiciones
habrán de originarse, según el interviniente, en la realidad objetiva, y en las
características de los procesos sociales, políticos y administrativos, que como
tales presentan contradicciones y cambios; la descentralización, insiste, no es
una "construcción normativa" y por lo tanto requiere de la revisión
de ciertas medidas, que fue precisamente lo que se hizo a través del acusado
artículo 36 de la ley 188 de 1995, al evidenciar, en la realidad objetiva, cómo
los departamentos y municipios no pueden aún afrontar y cumplir con las
responsabilidades que les generaría el cumplimiento de lo dispuesto en el
Decreto 2171 de 1992, que ordenó la supresión del Fondo Nacional de Caminos
Vecinales. Ordenar la suspensión de dicho proceso, es una medida que antes que
contrariar el artículo 1 de la Carta, lo que hace es vigorizar la actual
organización administrativa, en pro de la descentralización, encontrando además
fundamento constitucional en las disposiciones del artículo 287 de la C.P.
- No está de acuerdo
el interviniente  con la afirmación de los actores de que las normas impugnadas
violan el artículo 20 transitorio de la Carta, pues sostiene que en desarrollo
de dicho precepto, el ejecutivo ordenó la supresión del Fondo, la cual se materializaría
a través de un proceso de liquidación para el que fijó un término de tres años,
que vencía el 30 de diciembre de 1995; esto implica, agrega, que dicho proceso,
que se inició en cumplimiento de la ley, pero que no estaba culminado en el
momento en que se dispuso su suspensión, podía ser válidamente interrumpido;
así, el precepto constitucional se cumplió, al igual que las condiciones que
determinó el ejecutivo para el efecto; posteriormente, ante la contundencia de
la realidad objetiva, que demostró que en la actualidad los municipios y
departamentos aún no tienen la capacidad suficiente para asumir las funciones
que venía cumpliendo el Fondo, el legislador, en uso de sus atribuciones
constitucionales, decidió suspender el proceso de liquidación, expidiendo para
ello, un "...orden legal que se relevará en el tiempo"; la
reorganización del Fondo se convierte entonces en un mecanismo para cumplir con
obligación que le asiste al Estado de satisfacer las necesidades de la
comunidad, durante un "espacio de tiempo...definido por las condiciones de
los entes territoriales."
VI. INTERVENCION CIUDADANA
- El ciudadano CARLOS
ALBORNOZ GUERRERO, Senador de la República, presentó escrito de impugnación
a la demanda de la referencia, por considerar que las disposiciones acusadas,
especialmente el artículo 36 de la ley 188 de 1995, de la cual fue uno de los
ponentes, en nada contrarían el ordenamiento superior.
- Señala que el
Gobierno Nacional, al darles a conocer cuál había sido la filosofía que había
orientado el proyecto de ley del plan, que en ese momento se consideraba en el
Congreso, les hizo saber, a él y sus colegas ponentes, la conveniencia para el
Plan Nacional de Desarrollo, de mantener el Fondo Nacional de Caminos
Vecinales, entidad cuya supresión se había ordenado por decreto del gobierno
anterior, expedido en desarrollo del artículo 20 transitorio de la C.N.
- Posteriormente,
señala, por decisión unánime de los congresistas, él se encargó de redactar el
artículo 36 de la ley 188 de 1995, "...previa consulta con el Sr. Ministro
de Hacienda y Crédito Público Dr. Guillermo Perry y con el Sr. Director de
Planeación Nacional Dr. José Antonio Ocampo quienes colocaron su rúbrica en el
documento que contenía el texto del mismo como consta en el expediente que
acompaña la aprobación del proyecto."
- Encuentra el
interviniente, que dada la especial categoría de la ley del plan de desarrollo,
que implica que sus disposiciones constituyan un marco dentro del cual se
orientará toda la política económica y social de cada gobierno, sus mandatos
están por encima de otras leyes, por lo que el legislador estaba habilitado
para adoptar la decisión cuestionada.
- Contrario a lo que
expresan los actores, el interviniente sostiene, que la intención del
legislador, fue la de "...revitalizar y fortalecer una entidad acreditada
entre la opinión pública; una entidad que se ha convertido en muchos lugares
en la única presencia del gobierno y las instituciones."  Agrega que a la
ley del plan le corresponde, no sólo asignar recursos sino establecer la manera
como se realizarán las inversiones, que fue precisamente lo que se hizo a
través del artículo 36 de la ley 188 de 1995.
- Si bien en su
concepto es saludable que los departamentos y municipios se hagan dueños de sus
propias responsabilidades, "...esto no puede surtirse de la noche a la
mañana; requiere de un proceso escalonado que le permita a los entes
territoriales saber administrar sus nuevas tareas..."; de otra parte, en
su opinión, Caminos Vecinales puede en cualquier momento licenciar su personal
y liquidar definitivamente sus activos, sin exponerse a que el país pierda
"la memoria institucional" de esa institución, es decir,
"...todos esos conocimientos, todas esas experiencias acumuladas por la
entidad a lo largo de los años de su existencia, que tanto le costaron al
Presupuesto Nacional y que difícilmente pueden transmitirse a los nuevos
administradores de la noche a la mañana."
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.- La
competencia y el objeto de control
De conformidad con
lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Nacional, la
Corte Constitucional es competente para conocer las acusaciones planteadas
contra los artículos 20 y 36 (ambos parcialmente), de la ley 188 de 1995, por
ser ellas parte de una ley de la República.
Segunda.- La
materia de la demanda
La acusación de los
actores se dirige específicamente a demostrar la inconstitucionalidad de lo
dispuesto en los incisos tercero y cuarto del artículo 36 de la ley 188 de
1995,  (Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995-1998), que ordena
reorganizar, dentro de los seis meses siguientes a su vigencia, el Fondo
Nacional de Caminos Vecinales y sus correspondientes seccionales, con el objeto
de que dicha entidad, cuya supresión se había ordenado a través del Decreto
2171 de 1992, sin perjuicio del proceso de descentralización establecido en la
Constitución, continúe atendiendo con recursos del programa de construcción de
la red terciaria, y del Fondo de Cofinanciación de Vías, la construcción,
conservación y mantenimiento de dicha red, hasta tanto los departamentos y
municipios demuestren que pueden asumir dichas funciones.  Al efecto, en las
disposiciones acusadas también se ordena la suspensión del proceso de liquidación
previsto en el artículo 124 del Decreto 2171 de 1992.
Dado que los
recursos a que se refieren las mencionadas disposiciones, corresponden al
programa de construcción de la red terciaria, consignado en el artículo 20 de
la ley 188 de 1995, y que dicha norma establece que la ejecución de aquellos
correspondientes al subprograma 4.4.1.2.1, se hará a través del Fondo Nacional
de Caminos Vecinales y/o del Fondo de Cofinanciación de Vías, uno de los
demandantes extiende su acusación a dicha norma; si bien él no aclara en el
libelo que su solicitud en lo que hace a este artículo se limita a la expresión
"Fondo Nacional de Caminos Vecinales", pero de los argumentos que
expone se concluye que así es, por lo que la Corte considerará impugnada dicha
expresión del artículo 20 de la citada ley.
Las demandas se
sustentan en los argumentos que se considerarán y analizarán a continuación:
1. La Supuesta
Violación del artículo 20 transitorio de la Constitución Nacional
Las disposiciones
acusadas, en opinión de los actores, serían violatorias del artículo 20
transitorio de la Carta, por cuanto en desarrollo de la misma disposición
constitucional el Gobierno Nacional, con base en las recomendaciones de la
comisión de que trata dicho artículo, ordenó, a través del artículo 124 del
Decreto 2171 de 1992, suprimir el Fondo Nacional de Caminos Vecinales, e
iniciar el correspondiente proceso de liquidación, lo cual,  debería realizarse
en el término de tres años.
Consideran los
demandantes, que por tratarse de una disposición originada en el artículo 20
transitorio de la Carta, ésta, en si misma considerada, materializa la voluntad
del Constituyente, y que por lo mismo no podría ser contrariada o desconocida
por una ley de la República, que como tal se encuentra sometida a los mandatos
del mismo ordenamiento superior.
El artículo 20
transitorio de la Constitución estableció:
"El Gobierno
nacional durante el término de dieciocho meses contados a partir de la entrada
en vigencia de esta Constitución y teniendo en cuenta la evaluación y
recomendaciones de una comisión conformada por tres expertos en administración
pública o derecho administrativo designados por el Consejo de Estado; tres
miembros designados por el Gobierno Nacional y uno en representación de la
Federación Colombiana de Municipios, suprimirá, fusionará o reestructurará las
entidades de la rama ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas
industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden
nacional, con el fin de ponerlas en consonancia con los mandatos de la presente
reforma constitucional y, en especial, con la redistribución de competencias y
recursos que ella establece."
Es claro que dicha
medida, de carácter transitorio, obedeció a la necesidad de permitir al
legislador extraordinario dictar las disposiciones legislativas de carácter
extraordinario que estimara convenientes y oportunas  para adecuar la
estructura organizativa del Estado al nuevo ordenamiento constitucional; si
bien, la función de determinar la estructura de la administración nacional, así
como las de crear, suprimir y fusionar los organismos administrativos del
Estado del orden nacional, le corresponde de manera exclusiva al Congreso, de
conformidad con lo establecido en el numeral 7° del artículo 150 de la Carta,
la transición de un ordenamiento a otro y el proceso de implementación de sus
disposiciones, requería en algunos casos de medidas legislativas inmediatas que
garantizaran el normal funcionamiento del Estado y sus entidades, y la no
interrupción en los servicios y funciones a su cargo.
Así, teniendo en
cuenta el receso del Congreso, que ordenó el Constituyente a través del
artículo 3 transitorio de la C.P., el cual se extendía hasta el 1 de diciembre
de 1991, fecha de instalación del  nuevo organismo, el mismo Constituyente
otorgó, por un período de tiempo determinado y solo para unos asuntos
específicos, competencias propias y ordinarias del órgano legislativo al
ejecutivo, para que éste, previo el concepto y recomendación de una comisión de
expertos, adoptara las medidas necesarias y adecuadas tendentes a ajustar la
estructura de la administración pública a los preceptos y filosofía de la nueva
Constitución.
Esta disposición se
hacía necesaria en tanto las decisiones a que se refería el mandato
transitorio, articuladas de manera estrecha a las normas sobre redistribución
de competencias y recursos que consagraba la nueva Carta, en algunos casos no
podían aplazarse hasta la instalación del Congreso, prevista para cuatro meses
después, sin desconocer con ello lo dispuesto en el artículo 380 de la
Constitución y sin afectar el normal y eficiente funcionamiento del Estado y
las entidades que conforman su estructura, con lo que se hubiera propiciado,
sin duda, una crisis que hubiera afectado negativamente la prestación de los
servicios públicos que están bajo su responsabilidad; empero esta apreciación
es predicable de algunas situaciones y no  de toda la administración pública,
ya que algunos casos debían examinarse atendiendo a procesos históricos y a
desarrollos concretos de carácter administrativo para obrar en consecuencia,
con fundamento en constituciones objetivas y expecíficas.  Este es,
precisamente, el caso del Fondo Nacional de Caminos Vecinales,  ya que para
decidir sobre él, era necesario formular un juicio prevalentemente político en
el que se debía tener en cuenta la  capacidad de los municipios y departamentos
de asumir las funciones que cumple aquella entidad.
En consecuencia, el
mandato del Constituyente se dirigía, específicamente, a otorgar al ejecutivo,
de manera transitoria y sólo para los asuntos específicos consignados en la
norma, una competencia que es propia del legislativo. Bajo estos presupuestos,
no es admisible la tesis de que las normas que se produjeron teniendo en cuenta
las recomendaciones de la comisión de que trata el artículo 20 transitorio de
la Carta Política, se hayan incorporado a la Constitución adquiriendo dicho
rango; en efecto, aquellas son decretos de rango legislativo y carácter
extraordinario pero con efectos similares a los de una ley ordinaria, respecto
de los cuales ha dicho el Consejo de Estado:
"...los
Decretos expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de la facultad
conferida en el artículo transitorio 20, tienen la misma fuerza o entidad
normativa que la ley, por cuanto la materia que regulan está atribuida
ordinariamente al Congreso; solo que el Gobierno Nacional hizo las veces de
legislador transitorio ante la revocatoria del mandato de aquel." (Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Expediente
2249, mayo 13 de 1993).
De otra parte, no
puede entenderse que las decisiones adoptadas en desarrollo del artículo 20
transitorio de la C.P., sean en estricto sentido irreversibles, y que las medidas
adoptadas tengan el carácter de inmodificables; así, en lo relacionado con la
organización del Estado, el legislador mantiene la facultad que le otorgó el
artículo 150 de la Carta, la cual deberá ejercer en el marco de los principios
que la misma le señala, vale decir, dando cumplimiento a principios tales como
los de descentralización administrativa, ejercicio de la autonomía relativa que
la Carta le reconoce a las entidades territoriales, y eficacia administrativa
que ordena el artículo 209 del ordenamiento superior. Pero además, el
legislador ordinario o el extraordinario son titulares de un margen de
apreciación suficiente para adoptar o no las decisiones correspondientes,
atendiendo a criterios relacionados con la conveniencia, la oportunidad y la eficacia
de las medidas a adoptar y, si es del caso, para revisarlas, modificarlas o
derogarlas.
En consecuencia la
Corte no encuentra vulneración alguna a las disposiciones del artículo 20
transitorio, cuyos efectos en el tiempo estaban limitados a que en el lapso en
él mismo establecido, se realizaran sus objetivos, como el de adecuar la
estructura administrativa del Estado al nuevo ordenamiento superior.
En verdad, sus
disposiciones correspondieron a previsiones que el Constituyente consideró
necesarias para garantizar, en una etapa de transición, el cumplimiento eficaz
de las responsabilidades y obligaciones a cargo del Estado, y en el caso
específico que se trata, se limitaban a atribuir transitoriamente al ejecutivo
una competencia propia del legislativo, por las razones antes expuestas, las
cuales, además de desprenderse de una situación de carácter coyuntural,
encontraban límite en el tiempo y la materia; se reitera entonces que las
normas que se produjeron en desarrollo de dicho mandato transitorio no tienen
rango de norma constitucional, y poseen el mismo alcance de una ley ordinaria.
En consecuencia, aquellas bien pueden ser modificadas o derogadas,  suspendidas
o condicionadas por otra ley de la República, siempre que su contenido esté
acorde con las disposiciones superiores previstas en la Carta Política.
2. La
"reorganización" de una entidad del Estado que se encontraba en
proceso de liquidación
Señalan los actores,
como fundamento de su demanda de inconstitucionalidad, que el legislador carecía
de competencia y fundamento constitucional para "reorganizar" una
entidad pública que había sido previamente suprimida; en su opinión, una
disposición así adoptada, transgrede principios esenciales del derecho,
"pues no puede reorganizarse algo que no existe".
Para analizar esta
impugnación es necesario remitirse a la norma que ordenó la supresión del Fondo
Nacional de Caminos Vecinales.
El Presidente de la
República, en ejercicio de las atribuciones que le confirió el artículo
transitorio 20 de la Constitución Política, y teniendo en cuenta las
recomendaciones de la comisión de que trataba el mismo artículo, expidió el
Decreto 2171 de 30 de diciembre de 1992, por el cual se reestructuró el
Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte, y se
suprimieron, fusionaron y reestructuraron entidades de la Rama Ejecutiva del
orden nacional.
El Capítulo II de
dicho Decreto estableció:
"CAPITULO II
"Supresión del
Fondo Nacional de Caminos Vecinales
"Artículo 124.
Supresión del Fondo Nacional de Caminos Vecinales. Suprímese el Fondo
Nacional de Caminos Vecinales, establecimiento público del orden nacional,
creado mediante el decreto 1650 de 1960.
"En
consecuencia, dicho establecimiento entrará en proceso de liquidación, el cual
deberá efectuarse en un término máximo de tres años contados a partir de la
vigencia del presente decreto."
(El destacado se
incluye)
Fue clara y
categórica la determinación del ejecutivo, que por mandato del Constituyente
ejercía entonces transitoriamente competencias del legislativo, de suprimir o
de excluir con carácter definitivo y dentro de un período de liquidación de la
estructura administrativa del Estado, el Fondo Nacional de Caminos Vecinales;
sin embargo, mientras  ésta no se verifique no es materialmente irrevocable y
bien  puede suspenderse, revocarse o condicionarse dicho proceso, desde luego
previa reforma o derogación de la disposición legal anterior, que ordena la
supresión y decreta la liquidación, como acontece en este asunto.
Ahora bien, la
supresión de una entidad en principio implica su desaparición de la estructura
misma de la administración pública, la cesación o el traslado de sus funciones,
el licenciamiento o el traslado de su personal y la liquidación de su
patrimonio, el cual puede transpasarse a otras entidades o dependencias del
Estado, al igual que sus activos y archivos, proceso que, en el caso propuesto,
tenía como propósito específico, señalado por el Constituyente, adaptar  o
poner en consonancia la estructura de la administración nacional con los
preceptos de la nueva Carta; en este caso, de manera especial, con el modelo
descentralizado que consagró el ordenamiento superior de 1991, en el cual se
reivindica para las entidades territoriales un papel protagónico en el manejo y
decisión de sus propios asuntos; sin embargo, mientras el proceso no haya
culminado el legislador que esté ejerciendo sus competencias constitucionales
bien puede suspender o condicionar dicho proceso, como se dejó dicho más arriba.
Tal situación
implica en principio y para la entidad que se ordena suprimir, la obligación de
abstenerse de continuar adquiriendo compromisos u obligaciones, distintos a
aquellos estrictamente necesarios para adelantar dicho proceso; no en vano el organismo
ya no se deja a cargo ni se encuentra representado por un director sino por un
liquidador; ni las decisiones sobre los planes a desarrollar son
responsabilidad de una junta directiva sino de una junta liquidadora, la cual
tan sólo puede aprobar aquellos que no sean incompatibles con el proceso mismo
de liquidación.  Empero, como se ha visto, el legislador bien puede afectar
dicho proceso reorganizando la entidad antes de su extinción, desde luego
cumpliendo con los requisitos formales y de procedimiento predicables de las
leyes que modifican la estructura de la administración nacional.
Así, en el caso que
se estudia, lo dispuso expresamente el legislador extraordinario a través de
los artículo 125 y 126 del Decreto 2171 de 1992:
"Artículo
125.   Del liquidador. El
Presidente de la República designará al liquidador del Fondo Nacional de
Caminos Vecinales el cual deberá reunir las mismas calidades exigidas
legalmente para el director del Fondo, tendrá su remuneración y estará sujeto a
las inhabilidades, incompatibilidades, responsabilidades  y demás disposiciones
previstas para éste.
"El
liquidador  ejercerá las funciones prescritas para el director de la entidad,
en cuanto no sean incompatibles con la supresión."
"Artículo 126.
La Junta Directiva del Fondo Nacional de Caminos Vecinales, asistirá al
liquidador como Junta Liquidadora; para estos efectos conservará su actual
composición  y estará sujeta a las inhabilidades, incompatibilidades,
responsabilidades y demás disposiciones previstas para ésta.
"La Junta
Liquidadora ejercerá las funciones prescritas para la Junta Directiva del
Fondo, en cuanto no sean incompatibles con la liquidación."
(Las negrillas se
encuentran fuera del texto)
El efecto pretendido
por el legislador transitorio fue, en el caso propuesto, el de hacer
desaparecer de la estructura orgánica de la administración pública nacional al
Fondo Nacional de Caminos Vecinales, por ser éste, en su juicio de oportunidad,
conveniencia y razonabilidad, incompatible con algunos de los principios
consagrados en la Carta de 1991, en especial, con los que se refieren a la
parte del ordenamiento jurídico que regula las funciones de la administración
descentralizada y contraria a las políticas del legislador extraordinario en
estas materias.
Esta conclusión debe
entenderse originada en una apreciación de carácter político y de gobierno que
partió del supuesto de la existencia de una situación material concreta, que
aparentemente contrariaba el principio de descentralización consagrado en el
ordenamiento superior, por la existencia de un organismo en el cual se
concentraba el diseño, la dirección y la ejecución de los programas
relacionados con la construcción, mantenimiento y reparación de vías
terciarias, asunto que por definición, y dadas sus características, constituía
una competencia de las entidades territoriales, pues configura el concepto de
"construcción de obras públicas que demande el progreso local", que
de manera expresa la Constitución les otorga, (art.  311 C.N.).
En verdad, la
decisión de suprimir el mencionado Fondo, se adoptó con el propósito político
y específico de hacer consonante la estructura administrativa del Estado con
principios parciales de la Carta, pues la estructura, organización y funciones
de aquella parecían contrarios a los preceptos de la misma, pero esta decisión
también obedeció a una decisión política  que de ordinario corresponde adoptar
al legislador con fundamento  en su interpretación igualmente política de los
elementos normativos concretos de orden constitucional y legal y de las
condiciones materiales y  objetivas de la cuestión, pero claro está, dentro del
ámbito de decisiones gubernativas, que, a su vez, dejó el constituyente en el
mencionado artículo 20 transitorio en cabeza del ejecutivo de modo
extraordinario, y en el legislador con carácter ordinario y permanente en el
artículo 150 numeral 7°.
Sin embargo, de otra
parte, para la Corte no es cierto que el Fondo Nacional de Caminos Vecinales
haya desaparecido de la estructura orgánica de la administración pública
nacional desde el 31 de diciembre de 1992, fecha de promulgación del Decreto
2171 del mismo año, puesto que lo que se dispone es un proceso, condicionado
jurídica y temporalmente, de supresión y de liquidación que no había culminado
al momento de la expedición  de la nueva ley.
Es más, el artículo
20 transitorio de la Carta no definió específicamente ni el número ni el nombre
de las entidades que podía suprimir el Gobierno como legislador extraordinario,
lo cual  indica  que se dejó un amplio espacio de decisión al legislador
extraordinario, para que adoptara las más adecuadas, convenientes, oportunas y
razonables decisiones; empero  estas no son en todo caso  incompatibles con
otros juicios y decisiones que adopten  dentro de sus competencias
constitucionales, otro gobierno u otro  Congreso.
Al momento de la
expedición de la ley 188 de 1995, que ordenó su "reorganización",
aquella entidad se encontraba ejerciendo funciones legales, claro está limitada
y restringida, única y exclusivamente al desarrollo y cumplimiento de las
actividades y acciones propias e inherentes al proceso de liquidación en que se
encontraba incurso; luego, al no haber cesado en sus funciones, y como aún no
había desaparecido como estructura orgánica del Estado, el legislador bien
podía  "reorganizarla".  En el caso analizado, dicha estructura, que
aún no había sido materialmente suprimida, debía encontrarse significativamente
mermada, en cuanto durante dos años y medio había sido sometida al proceso de
liquidación ordenado por la ley, para el cual el legislador había señalado un
término de tres años, que estaba próximo a vencer, pero esto no hace presumir
que no existía como entidad ni que la ley de creación y su marco normativo de
existencia hubiese  perdido vigencia, o que no se pudiese modificar la norma
que ordenaba su supresión y liquidación.
Por el contrario,
analizado el tema de la aparente ausencia  de objeto normativo y material de
las disposiciones acusadas y de su aparente incongruencia e
inconstitucionalidad, desde el aspecto formal de la relación de las
disposiciones jurídicas en el tiempo, es preciso tener en cuenta que la norma
que había ordenado la supresión  y la liquidación mantenía su vigencia y su
operancia y que aún no había agotado su cometido, y por ello podía ser objeto
de reforma y de modificación por el legislador, en ejercicio de sus claras
competencias constitucionales.
Si se tiene en cuenta
que de conformidad con lo establecido en el numeral 7 del artículo 150 de la
C.P., corresponde al legislador "Determinar la estructura de la
administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura
orgánica...", es claro que si el legislador consideraba necesaria la
presencia de un organismo de características similares a las del suprimido
Fondo Nacional de Caminos Vecinales, también podía haber hecho uso de esas
competencias, esto es, haber creado una nueva entidad, teniendo en cuenta lo
dispuesto en los artículos 154 y 210 de la C.P., sin desconocer norma
constitucional alguna.
Pero además, aunque
el artículo 311 encargue a los municipios de la función genérica de construir
las  obras que demande el progreso local,  es claro que dentro del marco de la
Carta Política bien pueden hacerlo  otras  entidades nacionales, incluso las
corporaciones autónomas regionales o en el futuro, las regiones y las
provincias y, actualmente, los departamentos y determinadas corporaciones de
desarrollo, los establecimientos públicos, y las empresas industriales y
comerciales e, inclusive, las juntas administradoras locales o los
particulares. Todas estas  entidades y personas bien pueden construir las obras
que demande el progreso local, sin que ello  sea per se objeto de tacha de
inconstitucionalidad.
3. El principio
de unidad de materia.
Una de las
acusaciones a las disposiciones impugnadas, es que las mismas hacen parte de la
ley 188 de 1995, la cual contiene el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones
1995-1998, de que tratan los artículos 339 y  341 de la Carta, siendo el tema
de la "reorganización" de una entidad suprimida, en concepto de los
actores, completamente ajeno a dicha materia.
Sobre el contenido y
las características de la ley del plan nacional de desarrollo de que tratan los
citados artículos, ha dicho esta Corporación:
"La actuación
macroeconómica del Estado...necesita de pautas generales, que tomen en
consideración las necesidades y posibilidades de las regiones, departamentos y
municipios así como de las exigencias sectoriales. Estas pautas serán las
consignadas en el Plan Nacional de Desarrollo que es la expresión suprema de la
función de planeación....
"Según el
artículo 339 de la C.P. el plan se divide en dos partes, la parte general y el
plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. La parte general
señalará los propósitos y objetivos nacionales en el largo plazo.
"El mediano
plazo está representado por las metas, que precisan hasta dónde se propone
llegar el gobierno, y las prioridades, esto es, la explicitación de aquellas
áreas de atención preferente (exportaciones, vivienda, sector agrario,
industria sustitutiva, etc.)
"Finalmente la
parte general contendrá las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental. Estrategia es el arte de dirigir, en
este caso de encausar la economía hacia esa prioridades y metas de mediano
plazo, teniendo como horizonte los objetivos del largo plazo, que el
planificador considera propósitos nacionales. Tratándose de la dirección de
la economía, de sus orientaciones generales, de aquello que es global y que
hace relación al todo y no a los segmentos como pueden ser las unidades
territoriales o los componentes funcionales, el plan de desarrollo al que hace
referencia el artículo 339 de la Constitución es un documento y un acto que en
lo económico es paradigma de todo lo que hay de unitario y de macroeconómico en
el sistema social colombiano, es un mecanismo aglutinador, o, más exactamente
agregador.
"La
Constitución de 1991 quiso hacer explícita la importancia de los planes de
desarrollo al establecer la prelación que tendrán las leyes de planes sobre las
demás leyes (C.P. art. 341). Estas leyes superiores tendrán además una cualidad
muy especial: "constituirán mecanismos idóneos  para su ejecución y
suplirán los existentes sin la necesidad de expedición de leyes
posteriores". Lo anterior se explica en razón de la naturaleza de los
planes que no se presentan generalmente como mandatos sino más bien como
descripciones y recomendaciones. De ahí la necesidad de darle a la ley del plan
una posibilidad de ser ejecutada inmediatamente, aunque su articulado no esté
compuesto de normas en el sentido estricto de la palabra." (Corte
Constitucional, Sentencia C-478, agosto 1992, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
(Negrillas fuera de
texto).
La pregunta que
surge entonces es, si puede entenderse, tal como lo manifiestan el concepto del
Procurador y del Ministerio de Hacienda, que la "reorganización" de
una entidad pública que se encontraba en proceso de liquidación, constituye o
no una estrategia para la ejecución del plan de desarrollo, esto es, si
efectivamente existe una relación medio-fin que articule la medida impugnada a
los objetivos y propósitos que se consignan en el plan.
De conformidad con
lo establecido en el artículo 158 de la Carta, "Todo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia..."; luego si la ley del plan de desarrollo,
tal como lo ha manifestado esta Corporación, debe contener esencialmente las
pautas generales que se seguirán para el manejo de la economía nacional en el mediano
y largo plazo,  las metas y objetivos que el ejecutivo se propone alcanzar en
dicha materia durante el período correspondiente, y la definición de
prioridades, siendo sus contenidos descripciones y recomendaciones antes que
mandatos, la "reorganización" de una entidad pública, e incluso la
creación de una de ellas, razonable y objetivamente, puede, según el caso
guardar relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con
la materia que domina en la ley cuyas disposiciones se acusan.  Lo que sucede
en este caso es que hay un cambio en la decisión política que es desarrollo de
los principios de la Carta, para establecer criterios de justicia y eficacia
así como de  racionalización normativa   y es preciso aprovechar la existencia
de una entidad ya constituída para atender algunos de los cometidos del plan.
En efecto, el plan
de desarrollo, que se consigna en la correspondiente ley, define las acciones a
seguir para alcanzar, en un período de tiempo determinado, y con los recursos
disponibles, incluidos los que conforman o pueden conformar la estructura
orgánica de la administración pública, las metas y propósitos que se consideran
prioritarios y esenciales para el desarrollo y fortalecimiento de la economía,
de la infraestructura, y de los servicios públicos, con miras a propiciar un
mayor bienestar general de la población; para ello se distribuyen, de
conformidad con las disposiciones del ordenamiento superior, entre los
diferentes niveles y entidades de la administración pública, las tareas,
responsabilidades y recursos correspondientes; en este sentido no es dificil
encontrar conexidad entre las metas que se establecieron para el período
1995-1998 en materia de construcción, reparación y mantenimiento de Caminos
Vecinales o de la red terciaria, con la función propia pero general de las
entidades territoriales, cuya financiación está a cargo del Fondo de
Cofinanciación, también creado por la ley para la Infraestructura Víal y
Urbana, y la "reorganización" de un ente de carácter nacional, que
hasta 1992 atendía esas funciones y que se encontraba en proceso  de supresión
de la estructura orgánica del Estado y de liquidación concreta; por el
contrario, surge una evidente relación entre los propósitos de
descentralización y las características de la entidad que se pretende
reorganizar, mientras los departamentos y municipios puedan  asumir aquellas
funciones.
El diseño y
elaboración de un plan de desarrollo y la creación y reorganización de una
nueva entidad pública del orden nacional, configuran dos competencias
diferentes, que bien pueden ser complementarias y subordinadas parcialmente la
una a la otra, como quiera que ambas están radicadas en cabeza del legislador;
la primera, la facultad consignada en el numeral 3° del artículo 150 de la Carta,
aprobar el plan nacional de desarrollo e inversiones públicas, determinando los
recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y la segunda, la
consagrada en el numeral 7° del mismo artículo, de determinar la estructura de
la administración nacional, y crear, suprimir o fusionar las entidades del
orden nacional, facultad condicionada, según el artículo 154 de la C.P., a que
se origine en la iniciativa del Gobierno, lo cual, vale anotarlo, se cumplió en
el caso de la disposición impugnada, pues, de conformidad con la jurisprudencia
de la Corte Constitucional basta, para entender cumplido este requisito
constitucional, como lo señala uno de los ponentes del proyecto de la ley 188
de 1995, en el escrito de impugnación a la demanda de la referencia, que dos
ministros del Gobierno "coloquen su rúbrica en el texto del artículo por
él redactado" (artículo 36).  Aunque la iniciativa es la manifestación
expresa, clara e inequívoca del ejecutivo, de que considera necesaria la
adopción de tal o cual medida que afectará la estructura de la administración
nacional, se ha admitido que estos requisitos se satisfacen con el llamado aval
ministerial.
No hay duda entonces
que existe una inescindible relación entre los fines que persigue la ley del
Plan Nacional de Desarrollo y la reorganización del Fondo Nacional de Caminos
Vecinales, dentro de los términos consagrados en los artículos 339 y 341 de la
C.P., y especialmente el inciso de este último que señala  inequívocamente:
"El plan
nacional de inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre
las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos
para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de
leyes posteriores...."
Es claro también que
tales facultades se derivan de estas normas constitucionales y son mecanismos
de ejecución de la ley del Plan Nacional de Desarrollo y por este aspecto no
puede clasificárseles  dentro de la categoría de facultades extraordinarias
otorgadas por el legislador, dentro de las  previsiones del artículo 150,
numeral 10.
No hay pues,
violación alguna, a través de las disposiciones impugnadas, al principio de
unidad de materia que consagra el artículo 158 de la Carta.
4. La supuesta
contradicción entre un esquema centralista de organización como el del Fondo
Nacional de Caminos de Vecinales, y los principios de descentralización y
autonomía relativa que consagra la Constitución  Nacional respecto de las
entidades territoriales.
Ciertamente, el
Fondo Nacional de Caminos Vecinales había sido creado con el objeto específico
de atender y responder,  a una de las más sentidas necesidades del país como es
la construcción de vías y caminos veredales de la red terciaria, que permitieran
el acceso y la comunicación entre las diferentes veredas y vecindades rurales;
en este sentido el Decreto 1650 de 1960, consagró la creación de dicha entidad,
cuyo diseño y objetivos se enmarcaban en un modelo de organización
administrativa centralizada, que partía de las decisiones del nivel central,
concertadas con las asambleas departamentales y con los concejos, las cuales
éste ejecutaba a través de sus distintas seccionales, con la cooperación de las
respectivas entidades territoriales; en esta perspectiva fueron redactados los
artículos 120 y 121 del mencionado decreto, los cuales establecían:
"Artículo
120. Créase el Fondo
Nacional de Caminos Vecinales, el cual funcionará como un establecimiento
público, es decir, como parte de la Rama Ejecutiva, con personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio propio.
"Artículo
121. Será función
primordial del Fondo Nacional de Caminos Vecinales, en cooperación con los
departamentos y municipios o distritos, el fomento de la construcción, el
mejoramiento y conservación de caminos vecinales o de carácter regional, de
acuerdo con la planeación general que haga el Ministerio de Obras Públicas y con
las autorizaciones que las asambleas departamentales y los concejos otorguen".
(Se subraya)
La Constitución de
1991, a su vez, en su artículo 1°, establece que Colombia es un Estado Social
de Derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada;
en consonancia con esta definición, señala el artículo 209 de la misma, que la
función administrativa debe desarrollarse mediante las reglas racionales de la
descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones, lo cual no
resulta incompatible con la voluntad política consignada en la ley, de
participar desde el centro en la satisfacción de algunas necesidades de la
comunidad y que éstas deben programarse en coordinación con las autorizaciones
que den las asambleas departamentales y los concejos, dentro del marco de los
principios constitucionales de la concurrencia y subsidiariedad, y bajo  los
principios de la economía, la eficacia, imparcialidad, igualdad,  publicidad y
moralidad que deben guiar a la función administrativa, en todos sus  niveles.
La construcción,
mantenimiento y reparación de caminos vecinales y regionales, es una función,
que dadas sus singulares características, debe ser descentralizada, dentro del
proceso que defina el legislador pues es responsabilidad de los departamentos y
municipios manejar los asuntos que conciernan a su territorio y de estos
últimos  construir las obras públicas necesarias para el desarrollo local, en
la medida de sus recursos; sobre el particular ha dicho esta Corporación:
"...el
Constituyente buscó mucho más que una mera descentralización administrativa. En
efecto, la elección de las autoridades propias y los mecanismos de
participación popular son elementos especiales de la descentralización política
que dota a la entidad del derecho, dentro del principio de unidad, de manejar
los asuntos que conciernan a su territorio y a su población de manera autónoma.
Vale decir, de definir, con criterio político, la viabilidad de asuntos de
interés público dentro de los límites del ente territorial.
"Las
autoridades de las entidades territoriales tienen entonces determinadas
atribuciones políticas que en caso de conflicto  con otros intereses deben ser
tenidas en cuenta, so pena de vulnerar la garantía de la autonomía territorial;
"...las
entidades territoriales, en virtud de la autonomía que les atribuye la Carta
tienen derecho a ejercer las competencias que les correspondan.
"En general son
la Constitución y la ley orgánica del ordenamiento territorial las encargadas
de definir tales competencias. Así, a falta de esta última, en principio los
entes territoriales  tienen derecho a ejercer las competencias a las que se
refiere la Carta.
"En materia
municipal, además de las atribuciones políticas la Constitución señala, entre
otras, las siguientes competencias: prestar los servicios públicos que
determine la ley; construir las obras que demande el progreso local;
ordenar el desarrollo de su territorio; promover la participación comunitaria,
y promover el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.(artículo 311
C.N.).
"De acuerdo con
lo anterior es posible afirmar que las autoridades municipales tienen la
atribución política de decidir cuáles son las obras que demanda el progreso
social y cuales no, así como cuales son las medidas que llevan a promover
la participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural. Si en la
evaluación de conveniencia de determinadas medidas, el interés del municipio se
enfrenta a un interés departamental o nacional, la tarea será, en virtud de los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad, resolver el conflicto
en cada caso concreto. " (Corte Constitucional, Sentencia C-517,
septiembre de 1992, M.P. Dr. Ciro Angarita Barón).
(Negrillas fuera de
texto).
De otra parte, y
también como consecuencia de la definición del artículo 1° de la Carta, que
consagró el principio de descentralización, se hacía necesaria una
redistribución de competencias, para desarrollar el mencionado principio,
especialmente en lo relativo a la prestación de servicios públicos; es obvio,
que se trataba de iniciar un proceso complejo, que requiere de tiempo y
planeación técnica, para evitar traumatismos y suspensión o menoscabo en la
prestación de los mismos; dicho proceso exige, un replanteamiento en el
ejercicio de las competencias por parte del nivel central, ahora regulador y
coordinador, así como también por parte de las instancias representadas en los
departamentos y municipios.
En efecto,
descentralización no es autonomía y en casi todos los casos se necesita un
período de transición para poner en marcha las nuevas instituciones; el
Congreso no pierde sus facultades pero indudablemente a medida que se vayan
poniendo en marcha los nuevos principios constitucionales se llegará a la meta
perseguida por el constituyente; es decir "los departamentos y municipios
podrían asumir dichas funciones".
En consecuencia,
"reorganizar" una entidad, que no ha desaparecido de la estructura
del Estado,  que fue diseñada específicamente en el marco de otro esquema
constitucional de administración pública, no contraría ni desconoce los
preceptos de la Carta que consagran el principio de descentralización y la
consecuente autonomía relativa de las entidades territoriales, por el
contrario, es una solución racional y prudente dentro del marco constitucional
y presupone un período de transición, y basta, tal como lo pretendió el
legislador, que se diga expresamente que la medida se adopta "sin
perjuicio  del proceso de descentralización", para garantizar los derechos
de las entidades territoriales.
Si el Fondo, tal
como lo establece el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 188 de 1995, debe
"continuar" atendiendo, con los recursos del Fondo de Cofinanciación
de Vías, la construcción y conservación de la red terciaria, el proceso, el de
descentralización  no  se entiende suspendido, sino reorientado y  ampliado,
claro está dentro de la nueva organización constitucional que permite coordinar
las funciones administrativas de las entidades territoriales dentro de los
principios de la concurrencia y subsidiariedad.
El legislador entendió
que algunas de las entidades territoriales no tienen capacidad para asumir
tales competencias, pues así lo han manifestado algunas de ellas y han
solicitado la colaboración de los niveles superiores, viabilizando con ello la
aplicación del principio de subsidiaridad, cuya aplicación, en opinión de los
intervinientes, justifica las disposiciones impugnadas; sobre los alcances de
dicho principio es procedente remitirse a uno de los pronunciamientos de esta
Corporación:
"...el
municipio hará lo que puede hacer  por sí mismo, y ... únicamente en caso de no
poder ejercer determinada función  independientemente deberá apelar  a
niveles superiores, sea el departamento como coordinador, o el nivel central
como última instancia, para que colaboren en el ejercicio de esa
competencia." (Corte Constitucional, C-478, agosto de 1992, M.P. Dr
Eduardo Cifuentes Muñoz).  (Negrillas fuera de texto)
Señala el
Procurador, que con la medida impugnada se da cumplimiento a ese principio de
subsidiaridad, consagrado en el artículo 288 superior. Pero más bien con las
disposiciones acusadas lo que se pretende no es que el Fondo asuma directamente
competencias que les corresponden a ellas, supliéndolas en el ejercicio de las
mismas, y desconociendo la esencia de tan importante principio, sino que se
reorganice la entidad para colaborar y coordinar la mejor prestación de este
servicio público, sin que se desconozca el proceso de descentralización, a lo
cual se refirió esta Corporación así:
"Es claro que
el principio de subsidiaridad está directamente relacionado con el de
complementariedad, y en este caso, como en los anteriores, es especialmente
importante para su aplicación práctica que el apoyo funcional de un ente
territorial a otro sea ejercido de tal forma que no lo suplante en sus
funciones o competencias." (Corte Constitucional, Sentencia C-517,
septiembre de 1992, M.P. Dr Ciro Angarita Barón).
5. La Supuesta
dualidad de funciones y los principios de economía, celeridad y eficacia
administrativa.
Otro de los
argumentos que sustenta la solicitud de los demandantes, es el referido a que
las disposiciones impugnadas, al "reorganizar" el Fondo Nacional de
Caminos Vecinales, estarían violando los principios de economía, celeridad y
eficacia administrativa consagrados en el artículo 209 de la Carta, por cuanto
han sido creados y están funcionando otros entes públicos que tienen a su cargo
algunas de las funciones que ahora se "devuelven" al ente
reorganizado, mientras otras fueron atribuidas a entidades ya existentes.
El artículo 209 de
la C.P. señala:
"Artículo 209.
La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización.
la delegación y la desconcentración de funciones.
"Las
autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del estado. La administración pública, en todos sus
órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale
la ley."
En desarrollo del
esquema descentralizado que ordenó para el Estado la Constitución de 1991, el
ejecutivo, en ejercicio de las facultades que como legislador transitorio le
otorgó el Constituyente a través del artículo 20 transitorio de la Carta,
además de considerar necesaria la supresión del Fondo Nacional de Caminos
Vecinales, consideró también conveniente la reestructuración de algunos
organismos públicos y la creación de algunas dependencias, con el objeto de que
ellas asumieran, en el marco de sus competencias y de acuerdo con su nivel, las
funciones que hasta entonces había cumplido el Fondo Nacional de Caminos
Vecinales, lo cual, en  opinión de los actores, implica que el cumplimiento de
las disposiciones impugnadas, conlleve, necesariamente, duplicidad y colisión
de funciones entre unos y otros, contrariando con ello los principios a que se
refiere el artículo 209 superior.
Con el objeto de
analizar dicha acusación, es necesario remitirse a las características y
funciones de los organismos relacionados con la función de construcción,
reparación y mantenimiento de vías y caminos vecinales.
a. Instituto
Nacional de Vías.
El legislador
transitorio, en el mismo decreto en el cual suprimió el Fondo Nacional de
Caminos Vecinales, Decreto 2171 de 1992, reestructuró el entonces Fondo Vial
Nacional, al cual transformó en el Instituto Nacional de Vías. A dicho
instituto, entre otras, se le atribuyeron los siguientes objetivos y funciones:
"Artículo
53. Objetivo del Instituto
Nacional de Vías. Corresponde al Instituto Nacional de Vías ejecutar las
políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la
Nación en lo que se refiere a carreteras."
"Artículo
54. Funciones del
Instituto Nacional de Vías.
".................
"5. Asesorar y
prestar apoyo técnico a las entidades territoriales o a sus organismos
descentralizados encargados de la construcción, mantenimiento, y atención de
emergencias en sus infraestructuras viales, cuando ellas lo soliciten."
Se desprende
claramente de la redacción de las normas transcritas, que la función principal
del Instituto Nacional de Vías, se refiere a la construcción de la red vial
nacional, y que una de sus funciones subsidiarias es prestar asesoría a las
entidades territoriales, cuando ellas así lo soliciten, para lo relacionado con
la red terciaria, cuya ejecución no le corresponde, pues la misma, se reafirma,
está a cargo de aquellas, y de la entidad que se ordena reorganizar, lo cual no
es necesariamente idéntico ni similar a lo que puede hacer  ésta.
b. Subdirección
de Caminos Vecinales, Dirección de Vías e Infraestructura, Ministerio de
Transporte.
De otra parte, el
artículo 42 del citado Decreto, crea, dentro de la estructura del Ministerio de
Transporte y adscrita a la Dirección General de Vías e Infraestructura, una
nueva dependencia, a la que denominó Subdirección de Caminos Vecinales, a la
cual le atribuyó las siguientes funciones:
"1. Presentar
recomendaciones al Director General sobre la política, planes y programas de
expansión, conservación y utilización de la red de caminos vecinales.
"2. Estudiar y
rendir informes  al Director General sobre los planes, programas y proyectos de
expansión y conservación de la red de caminos vecinales cuya financiación se
haya solicitado a la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. FINDETER.
"3. Desarrollar
programas de promoción, apoyo y asesoría a las entidades territoriales en las
actividades de formulación, preparación, evaluación y tramitación de los
programas y proyectos relacionados con la cofinanciación de la red de caminos
vecinales por parte de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. FINDETER.
"4. Desarrollar
y aplicar sistemas y procedimientos de seguimiento y evaluación posterior de
carácter global de los programas y proyectos  de la red de caminos vecinales
financiados con los recursos de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A.
FINDETER.
"..........."
De la norma
transcrita se concluye:
- Que el nivel
central a través del Ministerio de Transporte, asumió  funciones de asesoría
técnica, partiendo del presupuesto básico de que son las entidades
territoriales las que tienen a su cargo la construcción, mantenimiento y
reparación de la red de caminos vecinales y regionales, red terciaria, pero
estas funciones no han sido atendidas en todos los municipios por las mismas
entidades territoriales, en desatención a las correspondientes necesidades.
- Que la Financiera
de Desarrollo Territorial FINDETER, encargada de financiar proyectos de red
terciaria a las entidades territoriales, cuenta con el apoyo técnico de dicha
dependencia para el análisis de las solicitudes que reciba de ellas; y, que
ésta no es incompatible con las funciones de construcción y conservación de la
red terciaria, que puede  atender directamente el Fondo Nacional de Caminos
Vecinales.
Es indudable que el
diseño del Ministerio de Transporte, en lo relativo a la denominada red terciaria,
partió de una premisa política de origen constitucional, que no se ha cumplido
cabal y regularmente, que la construcción, reparación y mantenimiento de las
vías y caminos vecinales no corresponde inequívocamente y exclusivamente, con
carácter excluyente y absoluto, sin condicionamientos, a las entidades
territoriales que no han podido atender las señaladas funciones, por lo que no
ha desaparecido la razón de ser de una entidad como el Fondo Nacional de
Caminos Vecinales, al cual inicialmente se decidió suprimir y posteriormente
reorganizar.
Desde luego, este
proceso de reorganización hace que la liquidación se termine y que los bienes y
el patrimonio no  transferido  a la fecha de la expedición de la Ley 188 de
1995 sigan pertenciendo al Fondo Nacional de Caminos Vecinales pues las
disposiciones anteriores como los artículos 19, 20, 22 del Decreto 2132 de 1992
y 127 del Decreto 2171 del mismo año que ordenan lo contrario  quedan
derogadas.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE la expresión
"Fondo Nacional de Caminos Vecinales y/o" del numeral 4.4.1.2.2 del
artículo 20 de la Ley 188 de 1995.
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLES los incisos 3 y
4 del artículo 36 de la Ley 188 de 1995.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria