T-713-14
Sentencia
T-713/14
ACCION DE TUTELA
CONTRA DICTAMEN DE JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Procedencia
excepcional
En
relación con la procedencia de la acción de tutela para controvertir dictámenes
de calificación de invalidez, esta Corporación ha señalado que la misma es
excepcional, y su procedibilidad se sujeta a las siguientes reglas
jurisprudenciales: procede el amparo como i) mecanismo definitivo, cuando
el medio ordinario dispuesto para resolver las controversias, no es idóneo y
eficaz, conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia; ii)
Procede la tutela como mecanismo transitorio: ante la existencia de
un medio judicial que no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable,
conforme a la especial situación del peticionario. Además, iii) Cuando la
acción de tutela es promovida por personas que requieren especial protección
constitucional, como los niños, mujeres cabeza de familia, personas en
condición de discapacidad, entre otros, el examen de procedibilidad de la
acción de tutela se hace menos estricto, a través de criterios de análisis más
amplios, pero no menos rigurosos.
REGLAS BASICAS
EN LA ACTUACION DE LAS JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Deben respetar
el debido proceso
Esta
Corporación ha establecido cuatro (4) reglas procedimentales básicas que rigen
las actuaciones de las Juntas de Calificación de Invalidez, y que conforman los
contenidos mínimos del derecho fundamental al debido proceso en esta clase de
procedimientos: i) El trámite de la solicitud de calificación de
pérdida de capacidad laboral debe realizarse cuando las entidades competentes
hayan culminado el tratamiento y rehabilitación integral o se compruebe la
imposibilidad de su continuación; ii) La valoración del estado de salud de la
calificada debe ser completa e integral, pues las juntas deberán proceder a
realizar examen físico correspondiente, y al sustanciar y proferir el
respectivo dictamen deben tener en cuenta todos los aspectos médicos
consignados en la historia clínica, y ocupacional del paciente; iii) Las
decisiones adoptadas por las Juntas, si bien no constituyen actos
administrativos, deben ser debidamente motivados, con explicación y
justificación del diagnóstico clínico de carácter técnico científico, soportado
en la historia clínica y ocupacional del paciente, así como los
fundamentos de hecho y de derecho. Plena observancia de los derechos de defensa
y contradicción en todo el trámite surtido ante la Junta, que se materializa en
la posibilidad que tiene el paciente de controvertir la calificación o
valoración médica relativa a la disminución de su capacidad laboral.
PERDIDA DE
CAPACIDAD LABORAL POR INVALIDEZ-Relación con el derecho a la seguridad
social y a la vida en condiciones dignas
Es
innegable la conexión que existe entre el derecho a la seguridad social y el
derecho fundamental al mínimo vital, más aun, cuando se trata de personas que
se encuentran en estado de indefensión, y son destinatarias de una especial
protección constitucional, como aquellos sujetos que debido a su condición de
invalidez han perdido su capacidad laboral.
FECHA DE
ESTRUCTURACION DE INVALIDEZ POR PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Se deben tener
en cuenta historia clínica y exámenes médicos
ACCION DE TUTELA
CONTRA DICTAMEN DE JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Vulneración al
debido proceso por cuanto no se valoraron íntegramente las pruebas que obraban
en el expediente
DERECHO AL
DEBIDO PROCESO, A LA VIDA DIGNA Y A LA SEGURIDAD SOCIAL-Orden a la Junta
Nacional de Calificación expedir un nuevo dictamen de calificación de invalidez
complementario
Referencia: expediente
T-4.292.262
Acción de tutela
instaurada por la señora Mariela Álvarez Arias contra la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez.
Procedencia:
Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
Asunto: Acción
de tutela contra la Junta Nacional de Calificación de Invalidez por vulneración
del debido proceso, seguridad social y vida en condiciones dignas.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO.
Bogotá, D.C., Quince (15) de septiembre
de 2014
La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y las Magistradas Martha Victoria Sáchica Méndez, y Gloria
Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En la revisión de
las sentencias de segunda instancia de 27 de enero de 2014, proferida por el
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, y de primera
instancia el 18 de noviembre de 2013, expedida por el Juzgado 19 Penal del
Circuito de Conocimiento de Bogotá, dentro de la acción de tutela promovida por
Mariela Álvarez Arias contra la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
El asunto llegó
a la Corte Constitucional por remisión de la Secretaria de la Sala Penal del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, en cumplimiento de los
artículos 86 de la Constitución Política y 31 - 32 del Decreto 2591 de 1991. El
29 de mayo de 2014, la Sala Quinta de Selección de esta Corporación la escogió
para su revisión.
I.
ANTECEDENTES
La ciudadana
Mariela Álvarez Arias, presentó acción de tutela el 31 de octubre de 2013 en
contra de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, por considerar vulnerado
su derecho fundamental al debido proceso, y amenazado su derecho fundamental a
la seguridad social, con ocasión de la expedición del dictamen de pérdida de
capacidad laboral y determinación de la invalidez número 37251153 del 18 de septiembre
de 2013, que estableció pérdida de capacidad laboral en 50.24%, y como fecha de
estructuración de la misma el 16 de julio de 2012.
Considera la
accionante que la fecha de estructuración de su invalidez laboral fijada por la
Junta Nacional de Invalidez no corresponde a la realidad, por lo que solicitó que
la misma se fijara el 25 de septiembre de 2009, momento en el que sus lesiones
y secuelas son presuntamente confirmadas de forma definitiva y permanente.
Hechos
relevantes
1. La accionante manifiesta en la acción de tutela que sus
dolencias se remontan al año de 1971, cuando presentó la “enucleación del ojo
derecho”, que le obliga realizar grandes esfuerzos visuales para hacer sus
actividades personales y laborales. Además, padece: i) Hipertensión Arterial
Severa (año 2000) [1]; ii)
Hernia hiatal, y esofagitis grado II (año 2003) [2]; iii)
Glaucoma del ojo izquierdo, que le produce hipertensión ocular, en su único ojo
(año 2005 reiterado en 2013)[3];
iv) Esofagitis erosiva grado A y hernia hiatal (año 2009)[4]; y, v)
Esofagitis grado II/III, esófago de Barret, y trauma ocular en valoración (año
2012) [5].
2. El Fondo de Pensiones – COLPENSIONES, el 1º de febrero de
2013, le dictaminó a la accionante una pérdida de capacidad laboral del 50.24%,
por enfermedad de origen común y fecha de estructuración el 16 de julio de 2012[6].
3. Tras considerar que la estructuración de la pérdida de su
capacidad laboral se produjo en el año 2009, la ciudadana Mariela Álvarez,
solicitó la remisión de su expediente a la Junta Regional de Calificación de
Bogotá, instancia que con dictamen No. 37251153 del 25 de abril de 2013,
modificó el porcentaje de pérdida de capacidad laboral en 42.26%, y fijó como
fecha de estructuración el 17 de abril de 2013.
4. La accionante impugnó la anterior decisión, ante la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, instancia que en dictamen número
37251153 del 18 de septiembre de 2013, modificó el porcentaje de pérdida de
capacidad laboral en 50.24%, y fecha de estructuración de la incapacidad el 16
de julio de 2012[7],
con fundamento en la aplicación del principio de la no reformatio in pejus.
5. COLPENSIONES certificó que la actora tuvo una actividad
laboral continua desde el año de 1996, y que la última cotización a pensiones
fue realizada en febrero de 2010.
6. La Alcaldía Mayor de Bogotá – Fondo de Vigilancia y
Seguridad de Bogotá, certificó el 14 de marzo de 2013, que la señora Mariela
Álvarez Arias, prestó sus servicios profesionales al Distrito por contratos
números: i) 96 de 2008, desde el 21 de mayo de 2008 al 20 de marzo de 2009; y,
ii) 397 de 2009, desde el 16 de abril de 2009 hasta el 15 de febrero de 2010.
Actuación
procesal y contestaciones de las entidades demandadas
Conoció de la
acción de tutela en primera instancia, el juzgado 19 Penal del Circuito de Conocimiento
de Bogotá, avocó conocimiento por auto del 1º de noviembre de 2013, y ordenó
vincular a COLPENSIONES y a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
1. Junta Nacional de Calificación de Invalidez
La
Junta Nacional de Invalidez dio respuesta a la tutela con descripción de la
forma en que se dictaminó la pérdida de capacidad laboral de la accionante, y enfatizó
que: “… la fecha de estructuración debe coincidir con el momento en que la
evolución de una o varias patologías condiciones clínicas (sic) se consolidan
de tal forma que invalidan a la persona de forma definitiva…”[8]. En otro
aparte manifestó que la fecha de estructuración es “… un momento cierto en
el tiempo determinable en la historia clínica, a partir de una valoración
médica efectuada, un examen o diagnostico practicado, una remisión médica en
que se indiquen los síntomas… no es otra cosa que la fecha en que el individuo
alcanza su condición más grave…”[9]
Aseguró
además, que la calificación de la paciente se realizó con base en la historia
clínica, compuesta por documentos técnicos de naturaleza objetiva, que
indicaban que para el año 2009 la paciente no presentaba un estado de
invalidez, que la incapacitara de forma permanente y definitiva. De igual
manera, enfatizó que la accionante, durante el procedimiento de calificación,
contó con plenas garantías al debido proceso[10],
y aun puede acudir a los mecanismos ordinarios para controvertir el dictamen de
calificación censurado en sede de tutela.
2.
COLPENSIONES
Colpensiones
guardó silencio durante el término otorgado para presentar su pronunciamiento.
Decisiones
objeto de revisión
Primera
Instancia
El
juzgado 19 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá, profirió sentencia el
18 de noviembre de 2013, que declaró improcedente la acción de tutela, por las
siguientes razones: i) No está acreditado la justificación de abstenerse de
acudir a los mecanismos ordinarios, pues cuenta con la posibilidad de demandar
la nulidad del acto ante la jurisdicción contenciosa (sic); ii) No se trata de
una persona de la tercera edad o que presente limitaciones en su movilidad o
psiquis; y, iii) No presenta dificultades económicas, pues depende de sus
familiares.
Impugnación
La
accionante presentó impugnación a la sentencia proferida en primera instancia. Reiteró
las razones consignadas en la acción de tutela, en especial la violación al
derecho fundamental del debido proceso, presuntamente vulnerado por la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, al no considerar como fecha de
estructuración de su pérdida de capacidad laboral el año 2009. Afirmó que se
encuentra en absoluto estado de indefensión, no puede acudir a los medios
ordinarios, y se amenaza su derecho a la seguridad social.
Segunda
instancia
Conoció
de la segunda instancia el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá,
Sala Penal, y con sentencia del 27 de enero de 2014, resolvió confirmar la
sentencia de primera instancia proferida por el Juez 19 Penal del Circuito con
funciones de conocimiento de Bogotá. Consideró que la accionante no agotó los
mecanismos defensivos dispuestos por el legislador, que en este caso, se
materializa en la posibilidad de acudir ante la jurisdicción ordinaria laboral
conforme al artículo 44 del Decreto 1352 de 2013. Igualmente afirmó, que no se
acreditó la inminencia de un daño irreversible que comprometa los derechos
fundamentales de la accionante, ya que, según el Tribunal, no se encuentra en
un grupo de especial protección, no es persona de la tercera edad, y no
presenta limitaciones físicas o enfermedades catastróficas.
Actuación
en sede de revisión
Esta
Sala de revisión con auto de 25 de agosto de 2013, ordenó: i) Vincular a la
Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá; ii) Oficiar a la Junta
Nacional de Invalidez para que remitiera copia de la historia clínica de la
accionante; iii) Oficiar a COLPENSIONES para que certificara el número de
semanas cotizadas de la señora Mariela Álvarez Arias; y, iv) Oficiar a la
Alcaldía Mayor de Bogotá, para que certificara si la accionante prestó sus
servicios profesionales al Distrito, el tiempo de duración, y las causas de su
retiro.
La
Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá, presentó intervención el
2 de septiembre de 2014, en la que, después de realizar una breve exposición
del trámite que adelantó para rendir su dictamen de calificación, solicitó a la
Corte la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela, por existir
medios ordinarios de impugnación ante la jurisdicción laboral.
Durante
el término otorgado se recibieron respuesta de las instituciones oficiadas[11], se
allegaron los documentos que ahora hacen parte del acervo probatorio del
presente asunto. También se recibió comunicación de la accionante, radicada el 2
de septiembre de 2014, con la que aportó certificación expedida por la Alcaldía
Mayor de Bogotá – Fondo de Vigilancia y Seguridad, y reporte de semanas
cotizadas en pensiones, expedido por COLPENSIONES.
CONSIDERACIONES
Competencia
1. Es competente esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional para revisar los fallos proferidos dentro de la acción de tutela
número T - 4292262, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto bajo revisión y problema
jurídico
2. Consideró la
accionante que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez vulneró su derecho
fundamental al debido proceso, y amenazó su derecho a la seguridad social al
establecer en el dictamen de pérdida de capacidad laboral y determinación de la
invalidez número 37251153 del 18 de septiembre de 2013, pérdida de capacidad
laboral en 50.24%, y fecha de estructuración de la misma el 16 de julio de
2012, y no desde el 25 de septiembre de 2009, momento en el que sus lesiones y
secuelas son presuntamente confirmadas de forma definitiva y permanente.
Adicionalmente, la actora ha dejado de estar activa en el mercado laboral desde
el año 2010, momento en el que realizó la última cotización a pensiones.
3. Por tanto, el problema jurídico que corresponde resolver a
la Sala se circunscribe a establecer si ¿La Junta Nacional de Calificación de
Invalidez vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la accionante con
la expedición del dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral y
determinación de la fecha de estructuración de la invalidez?
Para dar respuesta al problema jurídico
planteado, la Sala de Revisión abordará previamente el estudio de 3 asuntos; i)
La procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir dictámenes
de calificación de invalidez, con exposición de las reglas jurisprudenciales de
procedibilidad y análisis de la naturaleza jurídica de las Juntas de Calificación
de Invalidez; ii) El contenido del derecho fundamental al debido proceso en los
procedimientos para proferir dictámenes integrales de calificación de invalidez;
y iii) Las reglas legales para establecer la fecha de estructuración, y su
relación con el derecho a la seguridad social. Finalmente se analizará el caso
concreto.
Reglas jurisprudenciales de la
procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir dictámenes de
calificación de invalidez. Reiteración de jurisprudencia.
4. Las controversias que graviten en torno a los dictámenes
de calificación de invalidez, en principio, deberán ser resueltos por la
jurisdicción laboral, con fundamento en el artículo 40 del Decreto 2463 de 20
de noviembre de 2001.
5. El artículo 11 del Decreto 2463 de 2001, determinó que las
Juntas de Calificación de Invalidez son organismos de creación legal, y de
carácter privado. Sin embargo, esta Corporación estableció que los mencionados
organismos hacen parte del Sistema General de Seguridad Social del Orden
Nacional, y se caracterizan por: i) Ser instituciones creadas legalmente;
ii) Su estructura general está determinada por la ley; y, iii)
Cumplen funciones públicas relacionadas con la calificación de la pérdida de
capacidad laboral de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social[12].
Frente a la acción de tutela contra
particulares, la Corte ha señalado que la misma procede cuando se verifica
cualquiera de las siguientes reglas jurisprudenciales: i) El particular tenga a su cargo la prestación de un servicio
público; ii) cuando con su actuar afecte gravemente el interés colectivo o; iii) en casos en los que el accionante
se encuentre en situación de subordinación e indefensión con respecto al
agresor[13].
6. En relación con la procedencia de la acción de tutela para
controvertir dictámenes de calificación de invalidez, esta Corporación ha
señalado que la misma es excepcional, y su procedibilidad se sujeta a las
siguientes reglas jurisprudenciales: procede el amparo como i) mecanismo
definitivo, cuando el medio ordinario dispuesto para resolver las
controversias, no es idóneo y eficaz, conforme a las especiales circunstancias
del caso que se estudia[14]; ii) Procede la tutela como mecanismo
transitorio: ante la existencia de un medio judicial que no impide la
ocurrencia de un perjuicio irremediable, conforme a la especial situación del
peticionario[15]. Además, iii) Cuando la acción de
tutela es promovida por personas que requieren especial protección
constitucional, como los niños, mujeres cabeza de familia, personas en
condición de discapacidad, entre otros, el examen de procedibilidad de
la acción de tutela se hace menos estricto, a través de criterios de análisis
más amplios, pero no menos rigurosos[16].
En conclusión, las Juntas de
Calificación de Invalidez, son organismos de creación legal, de carácter
privado, que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social del Orden
Nacional, y cumplen funciones públicas. De acuerdo con la jurisprudencia de
esta Corporación, por encontrarse los pacientes en una situación de indefensión
de las Juntas de Calificación, es procedente la acción de tutela contra los dictámenes
que profieren, como mecanismo definitivo o transitorio. El examen de
procedibilidad de la acción se hace menos estricto, y los criterios de análisis
son más amplios, cuando el actor es un sujeto de especial protección
constitucional, como son las personas en condición de discapacidad.
Contenido del derecho
fundamental al debido proceso en los procedimientos para proferir dictámenes de
calificación de invalidez integral. Reglas jurisprudenciales.
7. La procedencia de la acción de tutela para controvertir
dictámenes de calificación de invalidez no implica un debate en torno a la
calificación misma de la invalidez, sino el escrutinio de la plena observancia
del derecho fundamental al debido proceso en los procedimientos respectivos[17].
El marco jurídico que regula los
procedimientos de las Juntas de Calificación de Invalidez, está contenido en
los artículos 38 a 43 de la Ley 100 de 1993, el Decreto 917 de 28 de mayo de
1999, y los artículos 22 a 40 del Capítulo III del Decreto 2463 de 2001.
8. De las normas mencionadas anteriormente, esta Corporación
ha establecido cuatro (4) reglas procedimentales básicas que rigen las
actuaciones de las Juntas de Calificación de Invalidez, y que conforman los
contenidos mínimos del derecho fundamental al debido proceso en esta clase de
procedimientos: i) El trámite de la solicitud de calificación de pérdida
de capacidad laboral debe realizarse cuando las entidades competentes hayan
culminado el tratamiento y rehabilitación integral o se compruebe la
imposibilidad de su continuación. (artículos 9 del Decreto 917 de 1999, y 23,
25-3 del Decreto 2463 de 2001)[18]; ii) La valoración del estado de
salud de la calificada debe ser completa e integral, pues las juntas deberán
proceder a realizar examen físico correspondiente, y al sustanciar y proferir
el respectivo dictamen deben tener en cuenta todos los aspectos médicos
consignados en la historia clínica, y ocupacional del paciente
(artículos 4 del Decreto 917 de 1999, y 28 del Decreto 2463 de 2001)[19];
iii) Las decisiones adoptadas por las Juntas, si bien no constituyen actos
administrativos, deben ser debidamente motivados, con explicación y  justificación
del diagnóstico clínico de carácter técnico científico, soportado en la
historia clínica y ocupacional del paciente, así como los fundamentos de
hecho y de derecho (artículos 4 del Decreto 917 de 1999, y 9, 28 del Decreto
2463 de 2001)[20]; iv) Plena observancia de los
derechos de defensa y contradicción en todo el trámite surtido ante la Junta,
que se materializa en la posibilidad que tiene el paciente de controvertir la calificación o valoración médica
relativa a la disminución de su capacidad laboral (artículos 11, 35 y 40 ejusdem)[21].
La pérdida de capacidad laboral
por invalidez, y su relación con el derecho a la seguridad social, y a la vida
en condiciones dignas.
9. La pérdida de capacidad laboral (constituida por el
porcentaje de pérdida y la fecha de su estructuración) dictaminada por las
Juntas de Calificación, es uno de los requisitos legales habilitantes para el
goce efectivo del derecho fundamental a la seguridad social, de ahí su estrecha
relación, y la necesidad del riguroso escrutinio por parte del juez de tutela, de
la plena observancia del debido proceso en la expedición de los respectivos
dictámenes.
10. Esta Corporación ha definido la naturaleza constitucional
del derecho a la seguridad social, con fundamento en el artículo 48 de la
Constitución Política, al establecer que debe garantizarse a todos los
habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social[22].
El amparo de los derechos sociales, desde un principio fue admitido por esta
Corporación desde el año 1992[23], bajo la tesis de la “conexidad”,
cuando se demuestra un nexo inescindible entre el derecho social y un derecho
fundamental[24]. Sin embargo, actualmente la Corte
abandonó el análisis del carácter ius fundamental de los derechos
sociales a partir de argumentaciones ajenas a la contextura propia del derecho
como lo proponía la tesis de la conexidad[25], para permitir su protección por vía
de tutela, una vez se han definido, por el legislador o la administración en
los distintos niveles territoriales, las prestaciones debidas de forma clara y
precisa, de manera que constituyan derechos subjetivos de carácter fundamental.[26]
En materia del derecho a la
seguridad social, “… una vez ha sido provista la estructura básica sobre la cual ha de
descansar el sistema de seguridad social, lo cual, además de los elementos ya
anotados –prestaciones y autoridades responsables-; a su vez supone el
establecimiento de una ecuación constante de asignación de recursos en la cual
están llamados a participar los beneficiarios del sistema y el Estado como
último responsable de su efectiva prestación; la seguridad social adquiere el
carácter de derecho fundamental, lo cual hace procedente su exigibilidad por
vía de tutela…”[27]
11. En el sistema universal de protección de derechos humanos
se ha establecido en el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales (PIDESC), la garantía del derecho a la
seguridad social entendido de vital “…
importancia fundamental para garantizar a todas las personas su dignidad humana
cuando hacen frente a circunstancias que les privan de su capacidad para
ejercer plenamente los derechos reconocidos en el Pacto”[28].
Además, “… el derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y
mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin
discriminación, con el fin de obtener protección, en particular contra:  a) la
falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez,
maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar;  b) gastos
excesivos de atención de salud;  c) apoyo familiar insuficiente, en particular
para los hijos y los familiares a cargo.”[29]
12. La Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre[30], en el artículo XVI
establece el derecho a la seguridad social como la protección “… contra las
consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que,
proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física
o mentalmente para obtener los medios de subsistencia.”
En el numeral 1º del
artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Interamericana de Derechos
Humanos, se estableció que el derecho a la seguridad social tiene como
finalidad proteger a las personas contra las consecuencias de la vejez y la
incapacidad física o mental, que obstaculiza la obtención de medios para llevar
una vida digna y decorosa.
En conclusión, es innegable la
conexión que existe entre el derecho a la seguridad social y el derecho
fundamental al mínimo vital, más aun, cuando se trata de personas que se
encuentran en estado de indefensión, y son destinatarias de una especial
protección constitucional, como aquellos sujetos que debido a su condición de
invalidez han perdido su capacidad laboral.
Establecimiento de la fecha de
estructuración de la pérdida de capacidad laboral. Diagnóstico clínico
integral. Relevancia constitucional
13.
El artículo 3º del Decreto 917 de 1999, establece la forma en que debe
declararse la fecha en que acaeció para el calificado, de manera permanente y
definitiva, la pérdida de su capacidad laboral. A tal nivel de convencimiento
debe arribar el personal calificado y especializado, a partir del análisis
integral de la historia (clínica y ocupacional), los exámenes clínicos y de las
ayudas diagnósticas que se requieran.
El establecimiento del momento en que el calificado pierde
definitivamente su capacidad laboral, debe armonizarse con el procedimiento
establecido en el artículo 4 del Decreto 917 de 1999.
En efecto, los dictámenes que emiten las Juntas de
Calificación deben exponer los fundamentos de hecho y de derecho, con los que
se declara el origen, el porcentaje de pérdida de capacidad laboral y la fecha
de estructuración de la invalidez. Los fundamentos de hecho, conforme al
artículo 9º del Decreto 2463 de 2001, son todos “… aquellos que se relacionan con la ocurrencia de determinada
contingencia, lo cual incluye historias clínicas, reportes, valoraciones o
exámenes médicos periódicos; y en general, los que puedan servir de prueba para
certificar una determinada relación causal, tales como certificado de cargos
y labores, comisiones, realización de actividades, subordinación, uso de
determinadas herramientas, aparatos, equipos o elementos, contratos de trabajo,
estadísticas o testimonios, entre otros, que se relacionen con la patología,
lesión o condición en estudio.” (énfasis agregado) y los fundamentos de derechos son “todas las normas
que se aplican al caso de que se trate.”[31]
En ese sentido, la calificación
integral de la invalidez, de la que hace parte la fecha de estructuración,
deberá tener en cuenta los aspectos funcionales, biológicos, psíquicos y
sociales del ser humano[32], pues la finalidad es determinar el
momento en que una persona no puede seguir ofreciendo su fuerza laboral por la
disminución de sus capacidades físicas e intelectuales.[33]
14. De esta misma manera lo ha manifestado la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, para quien una persona es inválida “… desde
el día en que le sea imposible procurarse los medios
económicos de subsistencia.”[34] situación que no puede ser
ajena a la valoración probatoria integral que deben realizar los expertos.
15.
Así las cosas, es razonable exigir una valoración integral de todos los
aspectos clínicos, y laborales que rodean al calificado, al momento de
establecer la fecha de estructuración de la invalidez, debido al impacto que
tal decisión tiene sobre el derecho a la seguridad social, lo que determina su
relevancia constitucional[35].
Caso concreto.
En primer lugar, la Sala hará el
análisis de la procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto, para
luego descender al estudio de la garantía del derecho fundamental al debido
proceso en la expedición del dictamen objeto de censura en sede de amparo.
16. La procedencia de la acción de tutela en
este particular caso, está justificada como mecanismo transitorio, ya que no
obstante la existencia de otros medios judiciales, se busca evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable a la accionante, al encontrarse acreditada
su condición de sujeto de especial protección constitucional derivada de su
condición de invalidez, que le ha producido una pérdida de capacidad laboral
igual al 50.24%, su imposibilidad de acceder al mercado laboral, y su precaria
situación económica, acreditada en el expediente.
17. La vulneración al debido proceso alegada por
la accionante está acreditada en el expediente, porque la valoración
probatoria de la Junta no fue integral, sólo se basó en el análisis de
aspectos biológicos y funcionales de la paciente, y no tuvo en cuenta
aspectos ocupacionales de la calificada.  En efecto, el dictamen de
calificación de invalidez número 37251153 del 18 de septiembre de 2013,
proferido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, solo se fundamentó
en los siguientes aspectos clínicos contenidos en:
a. Documentos que soportan la historia clínica de la
paciente, y que sustentan la decisión de la entidad accionada[36]:
i) Neurocirugía con Dx “cefalea en estudio. Hipertensión arterial severa” del 1º
de febrero de 2000; ii) Biopsia de esófago distal. “esofagitis ulcerada
candidiasica. Gastritis crónica cardial activa”, del 13 de enero de 2003; iii)
Ecografía hepatobiliar. “colelitiasis quiste simple en el segmento II del
hígado hernia hiatal por deslizamiento” del 20 de octubre de 2009; iv)
Coliangiografía con RM. Opinión “coleliatiasis quiste simple en segmento II del
hígado hernia hiatal por deslizamiento del 22 de octubre de 2009; v) Estándar
I: aumento mancha ciega. Prótesis OD ok, OI menisco disminuido, eritema difuso…
presbicia” del 19 de diciembre de 2010; vi) Oftalmología “hipertensión ocular…”
del 22 de marzo de 2012; vii) Gastroenterología: “hernia hiatal, esofagitis
grado II/III + esófago de barret, hipertensión arterial severa y trauma ocular
en valoración” del 3 de agosto de 2012; viii) Oftalmología, que analizó
nuevamente su estado visual por OI, del 3 de agosto de 2012; ix) Diagnóstico
del centro de gastroenterología y endoscopia digestiva del 25 de septiembre de
2009; y, X) Certificado de la institución Alta Visión del 20 de febrero de
2013.
b. Valoración médica realizada por la Junta Nacional de
Calificación del 10 de septiembre de 2013: i) Otros traumatismos del ojo
y de la órbita; ii) Otros glaucomas; iii) Gastritis crónica no especificada; iv)
Otras enfermedades especificadas del esófago; y, v) Hipertensión arterial
(primaria).
c. Valoración por sicología realizada por la Junta Nacional
de Calificación de Invalidez del 10 de septiembre de 2013, en la que se
diagnosticó que no existían alteraciones emocionales a nivel patológico.
18.
Para establecer la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral,
la Junta Nacional de Calificación de Invalidez estimó que para el año 2009, la
paciente no presentaba una incapacidad de manera permanente y definitiva. Solo
para el año 2012, cuando se presentó la patología de esófago de Barret, la
calificada perdió su capacidad laboral.[37]
De otra parte, obra en el expediente el proyecto de
calificación de discapacidades y minusvalías realizado por la sicóloga Luz
Helena Cordero Villamizar, quien con base en la valoración del 10 de septiembre
de 2013, estableció que: i) La calificada no labora desde hace tres (3) años
atrás; ii) No tiene ingresos económicos; y por ultimó iii) Recomendó
estudiar la fecha de estructuración[38]. Estas consideraciones y
recomendaciones científicas no fueron objeto de pronunciamiento en el dictamen
censurado en sede de tutela, bien para ser acogidas o desestimadas por la Junta
calificadora.
Como se puede observar, la Junta Nacional de Calificación
no tuvo en cuenta en su análisis, la historia ocupacional de la paciente,
que arroja como resultado que la accionante no ha podido ejercer su profesión
desde el año 2010, ni las recomendaciones expuestas por la sicóloga, que de
manera clara y contundente, sugirió revisar la fecha de estructuración de la
paciente.
De igual manera, está acreditado que la accionante realizó
la última cotización al Sistema General de Seguridad Social, en febrero de 2010,
según informe de COLPENSIONES, aportado por la accionante[39]
y por esa misma entidad[40]. Este momento coincide con la
terminación de la relación contractual con el Distrito Capital, lo que permite
inferir que la actora terminó su vida laboral activa a partir de esa fecha.
19.
La Sala considera que la argumentación de la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez, no se fundamentó en una valoración probatoria integral, que
incluyera, no solamente aspectos biológicos y funcionales, sino que además
debió tener en cuenta, aspectos ocupacionales de la paciente, los cuales
se encontraban debidamente acreditados en el expediente de calificación. En
efecto, en la valoración técnica de la estructuración de la invalidez no se
tuvo en cuenta: i) Que la paciente culminó su vida laboral desde febrero del
2010; y, ii) El actual periodo cesante, contado desde aquel momento, cuyas
razones se deben, según la accionante, a la imposibilidad de trabajar como
consecuencia de su estado de salud[41].
Si bien para el año 2009 la accionante no tenía una
condición invalidante definitiva y permanente, para esta Sala es claro que la
Junta Nacional de Invalidez, debió valorar el hecho de que su desvinculación
del mercado laboral se produjo desde el año 2010, y que la misma calificada,
manifestó que su estado cesante se ocasionó por su grave e inhabilitante
condición de salud.
20.
Además, está acreditado en el expediente que desde el año 1996, la accionante
ha cotizado al Sistema General de Seguridad Social, lo que demuestra una vida
laboral activa ininterrumpida desde esa fecha y, que cesó en el año 2010, ante
la ausencia de cotizaciones posteriores. Este sólo hecho para la Sala, es un
indicio de que la salida del mercado laboral de la paciente se debió a su
condición de invalidez.
La Sala encuentra que la anterior situación no fue valorada
íntegramente por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, para
determinar el grado de afectación de las enfermedades padecidas por la
calificada, frente a su ocupación profesional como abogada, con la consecuente
conclusión de la existencia de nexos relacionales entre su condición de
invalidez y su retiro del mercado laboral.
Conclusiones
De lo expuesto la Sala concluye:
21.
Procede la acción de tutela contra la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez, en atención a que, a pesar de que son organismos que pertenecen al
régimen de derecho privado, están integrados por la ley al Sistema Nacional de
Seguridad Social del orden Nacional, y pueden afectar derechos fundamentales en
su condición de superioridad frente al enfermo calificado, quien entonces se
encuentra en una situación de indefensión.
De esta suerte, no obstante la actora contar con medios judiciales
ordinarios, se justifica la procedencia de la solicitud de amparo como
mecanismo transitorio, con la finalidad de evitar la consumación de un
perjuicio irremediable, ya que se trata de una persona de especial protección
constitucional por su estado de invalidez, y la consecuente imposibilidad de
ofrecer su fuerza laboral.
22.
Es innegable la relevancia constitucional del establecimiento de la fecha de
estructuración de la pérdida de capacidad laboral, como requisito habilitante
para el goce y disfrute de la pensión de invalidez, expresión material del
derecho fundamental a la seguridad social, y llevar una vida en condiciones
dignas.
23. El contenido del derecho fundamental al debido proceso en
el procedimiento de calificación de invalidez implica: i) Que el trámite de la
solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral debe realizarse
cuando las entidades competentes hayan culminado el tratamiento y
rehabilitación integral o se compruebe la imposibilidad de su continuación; ii)
La valoración del estado de salud de la calificada debe ser completa e
integral, puesto que las juntas deberán proceder a realizar examen físico
correspondiente, y al sustanciar y elaborar el respectivo dictamen deben tener
en cuenta todos los aspectos médicos consignados en la historia clínica y
ocupacional del paciente; iii) Las decisiones adoptadas por las Juntas,
si bien no constituyen actos administrativos, deben ser debidamente motivados,
con explicación y   justificación del diagnóstico clínico de carácter técnico
científico, soportado en la historia clínica y ocupacional del paciente;
iv) Plena observancia a los pacientes de sus derechos de defensa y
contradicción en todo el trámite surtido ante la Junta, que se materializa en
la posibilidad  de controvertir la calificación
o valoración médica relativa a la disminución de su capacidad laboral.
24.
En el presente caso la entidad accionada vulneró el derecho fundamental al
debido proceso de la accionante, con el dictamen que calificó su pérdida de
capacidad laboral en 50.24%, con fecha de estructuración del dieciséis (16) de
julio de 2012, por cuanto no valoró íntegramente las pruebas que obraban en el
expediente, en especial aquellas que hacían referencia a su desvinculación
laboral desde febrero del 2010, y su estado cesante, ocasionado por su estado
de salud, según lo expuso oportunamente la accionante ante la Junta
calificadora.
25.
La existencia de un indicio serio sobre la desvinculación del mercado laboral
de la paciente desde febrero del año 2010, y su condición invalidante, obligaba
a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez a tener en cuenta esta
condición de la historia ocupacional de la calificada al momento de expedir el
dictamen de calificación, situación que materializa el desconocimiento del
derecho fundamental al debido proceso, por ausencia de valoración integral de
la historia ocupacional de la accionante.
26.
Por todo lo anteriormente mencionado, la Sala concederá el amparo de los
derechos fundamentales al debido proceso, la seguridad social, y vida en
condiciones dignas solicitado en la tutela. En consecuencia, dejará sin efectos
el dictamen censurado, en relación con el establecimiento de la fecha de
estructuración de la invalidez, y ordenará a la Junta Nacional de Calificación
de Invalidez proferir un nuevo dictamen de calificación de la pérdida de capacidad
laboral, en el que únicamente revise si la fecha de estructuración de la
pérdida de capacidad laboral, tiene ocurrencia en el momento de la desvinculación
del mercado laboral de la accionante o con anterioridad a ella.
Decisión
Con fundamento
en lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero: REVOCAR
las
sentencias de primera y segunda instancia proferidas por el Juzgado 19 Penal
del Circuito de Conocimiento de Bogotá, de fecha 18 de noviembre de 2013; y por
el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá – Sala de Decisión Penal de
27 de enero de 2014 que negaron la acción de tutela promovida por Mariela
Álvarez Arias. En su lugar CONCEDER el amparo del derecho fundamental al
debido proceso, seguridad social, y vida en condiciones dignas, invocado en la
solicitud de tutela.
Segundo: DEJAR
SIN EFECTOS PARCIALMENTE el dictamen número 37251153 de 18 de septiembre de
2013, proferido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en lo
referente a la fecha de estructuración de la invalidez. En consecuencia ORDENAR
a la Junta Nacional de Calificación que dentro del término de quince (15) días
hábiles siguientes a la notificación de la presente sentencia, expida un nuevo
dictamen de calificación de invalidez complementario, únicamente en relación
con el establecimiento de la fecha de estructuración, y con plena observancia
de los párrafos 16 – 20 de esta providencia.
Tercero: Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones previstas
en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada  (e)
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ANDRÉS
MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] Fol 8
ibídem.
[2] Fol 9
ibídem.
[3] Folios
11 y 12 cuaderno principal.
[4] Fol
10 ibídem.
[5] Fol
13 ibídem.
[6] Fol 2
ibídem.
[7] Folios 15 – 20
ibídem.
[8] Fol
29 ibídem.
[9] Fol
30 ibídem.
[10] Ibídem.
[11] La
Secretaria General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, remitió comunicación del dos
(2) de septiembre de 2014, en la que manifestó que la señora Mariela Álvarez
Arias no labora, ni ha laborado en la Secretaria General de la Alcaldía Mayor.
Se realizó verificación telefónica, y se constató que esa dependencia no tiene
información contractual del Fondo de Vigilancia y Seguridad, institución a la
que sí estuvo vinculada contractualmente.
[12] Sentencia
C – 1002 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[13] Sentencia
T – 655 de 2011
[14] Sentencias
T – 800 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio., T – 436 de 2005 M.P. Clara
Inés Vargas, y T – 108 de 2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
Sentencias T – 800 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, T – 859 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas.
[16] Sentencias T – 328 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; T-456 de 2004 M.P. Jaime Araújo Rentería, y T-789 del 11 de septiembre
de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[17] Sentencia
T – 436 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[18] Ibídem
[19] Ibídem
[20] ibídem
[21] Sentencia
T – 417 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[22] Sentencia
T – 021 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[23] Sentencia
T – 406 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón.
[24] Sentencia
T – 021 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[25] Sentencia
T - 859 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[26] Sentencia T –
1318 de 2005M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. reiterado en
sentencia T – 468 de 2007 con ponencia del mismo Magistrado. Ver también
sentencia T – 760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[27] Ibídem.
[28] Naciones
Unidas, Consejo Económico y Social, Comité de derechos Económicos, Sociales y
Culturales. Observación General No. 19 El derecho a la seguridad social
(Artículo 9), 39ª período de sesiones 5 – 23 de noviembre de 2007. Ginebra.
Párrafo 1.
[29] Ibídem
párrafo 2.
[30] Aprobada
en la Novena Conferencia Internacional Americana, Bogotá, 1948.
[31] Sentencia
T – 424 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[32] Artículo
7 del decreto 917 de 1999.
[33] Sentencia
T – 561 de 2010 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[34]  Casación de 17 de agosto de 1954, citada en Constaín,
Miguel Antonio. Jurisprudencia del Trabajo volumen II, edit. Temis, Bogotá
1967. Pág. 725. Citada a su vez en la sentencia de esta Corporación T – 561 de
2010 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[35] Sentencia T –
697 de 2013 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[36] Folios
18 – 19 cuaderno principal.
[37] Fol.
20 cuaderno principal.
[38] Historia
clínica enviada al Despacho el 8 de septiembre de 2014, desde el correo
electrónico joseluis.pena@juntanacional.com por el doctor
José Luís Peña, apoderado de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
[39] Fol.
30 cuaderno de revisión.
[40] Fol.
69 cuaderno de revisión.
[41] Fol.
6 cuaderno principal.