T-417-15
Sentencia
T-417/15
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION
DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia
La regla general de
procedencia de la acción de tutela, debe partir de la comprobación efectiva de
la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes. Tal situación
implica que los medios ordinarios y convencionales de defensa, a la luz de la
situación del caso concreto, sean medios ineficaces e inidóneos para
salvaguardar de manera efectiva los derechos amenazados, y por otra parte, que
se acredite la existencia de un perjuicio irremediable que habilite la
interposición de la acción de tutela como un mecanismo transitorio de protección
de los derechos fundamentales. Tal perjuicio irremediable debe ser inminente,
grave y que, por tanto, requiera medidas urgentes e impostergables para su
solución
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Medidas de protección en materia de desalojo/DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Precedente de la Corporación ha
fijado tres criterios tendientes a esta protección
El
precedente de la Corporación ha fijado tres criterios tendientes a la
protección de la vivienda digna respecto de este grupo: El primero de ellos
consiste en que con miras a que las entidades que integran el Sistema Nacional
de Atención a la Población Desplazada garanticen la vivienda y el alojamiento
básico, inmediatamente a la ocurrencia del desplazamiento y que suministren
albergue hasta que obtengan una solución de vivienda digna, la Corte ha exigido
en estos casos: (i) la
entrega inmediata de la ayuda humanitaria de emergencia, en sus componentes
alojamiento transitorio y elementos necesarios para el mismo; (ii) la obligación
de las autoridades a brindar alojamiento inmediato a las personas que lleguen a
un municipio como consecuencia del desplazamiento masivo y; (iii) permitir a
los desplazados permanecer en los inmuebles donde han sido albergados hasta
tanto las entidades territoriales y el Sistema Nacional de Atención a la
Población Desplazada garanticen otras soluciones de vivienda. El segundo
criterio se refiere a que la Corte, con la finalidad de evitar que el proceso
surtido ante las entidades competentes para adquirir una solución de vivienda
en aras de lograr el restablecimiento económico no desconozca alguna garantía
de índole fundamental, especialmente, los derechos a la igualdad, de petición,
participación y debido proceso. El tercer criterio destaca el hecho de que la
normatividad relativa a las condiciones de acceso, monto y reglamentación de
uso de las soluciones de vivienda propia para la población desplazada se debe
aplicar conforme al principio de interpretación favorable de las normas,
teniendo en cuenta el estatus de sujetos de especial protección constitucional
de los desplazados. Para el efecto, la Corte ha ordenado la revocatoria de
actos administrativos que negaban la adjudicación del subsidio de vivienda a
núcleos familiares de desplazados con fundamento en razones meramente formales,
olvidando que son acreedores de un trato diferencial
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y ASENTAMIENTOS ILEGALES
ORDENES DE DESALOJO Y MEDIDAS DE PROTECCION A FAVOR DE GRUPOS
VULNERABLES
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Deben tomarse en cuenta requisitos de ponderación entre confianza
legítima y procedencia de planes de restitución de espacio público
La Corte ha explicado que
desde la perspectiva constitucional deben tomarse en cuenta los siguientes
requisitos de ponderación entre la confianza legítima y la procedencia de los
planes de restitución del espacio público: “(i) Se adelanten
con observancia del debido proceso y el trato digno a quienes resulten
afectados. (ii)Se respete la confianza legítima. (iii)Exista una cuidadosa
evaluación previa de la realidad sobre la cual ha de tener efectos, con el
seguimiento y la actualización necesarios para guardar correspondencia entre su
alcance y las características de dicha realidad, con miras a asegurar el goce
efectivo de derechos constitucionales fundamentales, particularmente a través
del acceso a alternativas económicas. (iv)Se ejecuten de forma que evite
desproporciones, como lesiones al mínimo vital de personas que no cuenten con
oportunidades de inserción laboral formal y se hallen en alto grado de
vulnerabilidad. En virtud del mencionado principio recae en la
administración la obligación no solo de buscar medidas alternas tendientes a
disminuir o atenuar los efectos de sus decisiones, sino que, al tratarse de
derechos fundamentales como el de vivienda digna, deben adoptarse soluciones
concretas que permitan a las personas vulnerables y sujetos de especial
protección acceder a soluciones definitivas y legítimas de vivienda digna
DERECHO A LA VIVIENDA DE POBLACION DESPLAZADA-Orden a Alcaldía Municipal consultar previamente a la comunidad
afectada, efectuar censo e instalar una mesa de concertación
Referencia: expediente T-4.475.110
Demandante:
Pedro Rafael Ariza
Hurtado
Demandados:
Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi, Gobernación del Cesar.
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., dos
(2) de julio de dos mil quince (2015)
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Jorge Iván Palacio
Palacio, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo dictado por el Juzgado Primero Penal del
Circuito de Conocimiento, el 15 de noviembre de 2013, que revocó la sentencia
proferida por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Agustín Codazzi, del 23
de octubre de 2013, dentro de la acción de amparo constitucional promovida por Pedro
Rafael Ariza Hurtado contra la Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi.
La presente
acción de tutela fue escogida para revisión por la Sala de Selección Número Ocho,
mediante auto del veintidós (22) de agosto de dos mil catorce (2014), y
repartida a la Sala Cuarta de esta Corporación para su decisión.
I.
ANTECEDENTES
1. Solicitud
Pedro Rafael Ariza Hurtado, presentó acción de tutela contra La
Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi y la Gobernación del Cesar, con el fin de
proteger sus derechos fundamentales a la vivienda digna y adecuada, dignidad
humana, y mínimo vital.
2. Reseña
fáctica
El demandante
los narra, en síntesis, así:
2.1. Manifestó
que es habitante del Municipio Agustín Codazzi y que se vio forzado a
establecerse en un asentamiento humano desde hace dos años junto con su núcleo
familiar, integrado por Luz Ener Gamba Ávila (compañera), Juan Diego Ariza
Gamba[1],
Andrés Felipe Gamba[2],
y Gina María Ariza[3]
Gamba, (hijos), como resultado de no encontrar programas que resuelvan la falta
de vivienda digna y adecuada para la población.
2.2. El Alcalde
y su Secretario de Gobierno de manera arbitraria y sin disponer de planes de
contingencia y programas de vivienda han manifestado la voluntad de desalojar
por la fuerza a seis asentamientos humanos[4]
que se encuentran dentro del perímetro urbano del Municipio.
2.3. Se pretende
por parte de la Alcaldía del municipio de Agustín Codazzi el desalojo forzado
de las personas que se encuentran en diferentes asentamientos establecidos en
el municipio, sin ofrecer una alternativa distinta o planes de contingencia
como la constitución de albergues o apartamentos para quienes fueren víctimas
del desalojo, asimismo, se realizan acusaciones temerarias, que ponen en riesgo
la integridad física, psicológica y moral de los moradores de varias zonas del
municipio.
2.4. Advierte
que su familia se encuentra en situación de debilidad e indefensión frente a la
decisión de la Alcaldía Municipal, puesto que van a ser injustamente despojados
por la fuerza y cuentan únicamente con la vivienda en que actualmente habitan, lo
que afecta su mínimo vital.
3.  Pretensiones de la demanda
Solicita el accionante se ordene a la Alcaldía
Municipal de Agustín Codazzi y a la Gobernación del Cesar, que revoque la
decisión de desalojar por la fuerza a su familia, que se encuentra ubicada en
el asentamiento humano “Villa Miriam”, y que disponga de un programa que
dé solución a la problemática municipal de adquisición de vivienda digna y
adecuada. Asimismo, que le informe sobre los convenios existentes en la
actualidad para la implementación de proyectos y la fecha de entrega.
4. Respuesta de la entidad accionada
La Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi, advirtió que
el terreno en el cual se encuentran los asentamientos es un bien fiscal de
propiedad del municipio, que está incluido dentro del POT como Zona de Reserva
Forestal que puede inundarse y, adicionalmente, se encuentra por debajo de la
cota del pavimento existente.  Que el accionante no acredita ser víctima de
desplazamiento forzado ni que se encuentra en una especial situación de
vulnerabilidad. Adicional a lo anterior, manifestó que actualmente se adelantan
los procesos para dar respuesta de fondo a la problemática.
5.  Pruebas Relevantes
Con el escrito
contentivo de la tutela se aportaron las siguientes:
-
Oficio de la Secretaría de Planeación del
Municipio, dirigido al Alcalde del Municipio de Agustín Codazzi, en el que se le
informa la clasificación del uso del suelo, del predio ubicado en la Carrera 16
No 5-125, área de terreno 6 Has 296 M2, matrícula inmobiliaria 190-14841.  Y
consta que el predio urbano se propone como de uso forestal y de recreación
pasiva, razón por la cual se considera que no es procedente el uso del suelo
como área de actividad residencial. (folio 29).
-
Certificación de Planeación Municipal de
Agustín Codazzi en el que consta que el predio ubicado en la carrera 16 No-
5-21 de referencia catastral 20013010200210021000, es propiedad del municipio,
se encuentra por debajo de la cota de las redes de alcantarillado municipal y
es “un terreno sujeto a inundación”. (folio 30).
-
Certificación de la Secretaria de Planeación
Municipal en la cual se relacionan varios proyectos de vivienda de interés
social, los cuales se encuentran en ejecución para la población vulnerable. (folio
31).
6.  DECISIONES
DE INSTANCIA
6.1 Sentencia
de Primera Instancia
El Juzgado Segundo
Promiscuo Municipal de Agustín Codazzi- Cesar amparó los derechos fundamentales
deprecados por el accionante y ordenó al Alcalde Municipal, o a quien haga sus
veces, se abstenga de desalojar por la fuerza al Señor Pedro Rafael Ariza
Hurtado del bien inmueble que hoy ocupa en el asentamiento humano denominado “Villa
Miriam” de esta localidad, hasta que no se le garantice un albergue
provisional, concediéndole para ello un término de cuarenta (40) días.
Los argumentos
que fundamentan la decisión se circunscriben al estudio del derecho fundamental
a la vivienda digna. Consideró que de conformidad con los conceptos emanados del
Secretario de Planeación, y los certificados que obran en el expediente, se demuestran
los programas de vivienda de interés social que se encuentran ejecutando. Asimismo,
se indica en el plano del predio, que se trata de un bien ocupado que pertenece
al municipio y, en virtud de querella policiva de lanzamiento es que se ordena
el desalojo.
A pesar de que en
principio el lanzamiento es legítimo, el a quo observa que debe tenerse
en cuenta que esta decisión afecta a personas que gozan de un estatus especial
generado por su condición de desplazados por la violencia, que los coloca en un
estado de vulnerabilidad, debilidad e indefensión y, por ende, requieren del
Estado una mayor protección, lo que impone que se le deba garantizar al actor y
a su núcleo familiar un albergue provisional.
6.2
Impugnación
El representante legal del Municipio presentó escrito
de impugnación al fallo con base en los siguientes argumentos:
El terreno que fue objeto de invasión está incluido
dentro del POT[5]
como una zona de reserva forestal, en la cual no puede existir ningún
asentamiento humano, además que se trata de una zona que puede inundarse.
Señala que la Corte Constitucional en distintos
precedentes ha considerado que la vivienda para que sea digna debe presentar
condiciones adecuadas, ser habitable, tener facilidad de acceso a los servicios
indispensables y adecuación cultural a sus habitantes, debe además rodearse de
garantías de seguridad en la tenencia, condición de la que se desprende la
asequibilidad, la prioridad de grupos favorecidos y gastos soportables
(T-264-2012).
Estima que debe existir una posición ponderada ante la
tensión existente entre el derecho a la propiedad y la necesidad de acceder a
una vivienda digna.  Que el proceso de desalojo constituye una medida que
permite recuperar la tenencia de un bien ocupado sin justo título y, que en el
caso que nos ocupa,  no se evidencia que el accionante se encuentre en
situación de desplazamiento o vulnerabilidad que justifique la intervención del
juez constitucional, hacerlo significa avalar una conducta de hecho ilegal,
pues la ocupación de un predio no puede considerarse fuente de derechos
subjetivos o de expectativas legítimas, como fue expresado en la sentencia T-967
de 2009.
6.3 Decisión
de Segunda Instancia
El Juzgado
Primero Penal del Circuito de Conocimiento, revocó en su integridad la decisión
considerando que el actor no probó su situación de desplazado por la violencia,
en consecuencia, no encontró viable el amparo de los derechos fundamentales.
Para el ad quem, el actor debió demostrar su condición de desplazado,
como presupuesto para el amparo solicitado.
7.
Actuaciones en sede de Revisión
Mediante auto
de 2 de diciembre de 2014, se solicitó a la Alcaldía Municipal de Agustín
Codazzi:
-Informe
acerca de los programas y de las medidas adoptadas para solucionar la situación
de las familias que habitan en el asentamiento humano “Villa Miriam”.
-Informe y
remita copia de los fallos de tutela que actualmente se encuentra cumpliendo y
que hasta el momento suspenden el proceso de desalojo del asentamiento humano “Villa
Miriam”.
-Informe el
estado actual de los proyectos de vivienda de interés social que se encuentran
en ejecución para la población vulnerable.
-Se solicitó al Municipio de Agustín Codazzi y a la Gobernación del Cesar[6], que informaran si habían
realizado el censo sobre las familias presentes en el asentamiento “Villa
Miriam”.
8. Pruebas recolectadas
en sede de Revisión
-El municipio
accionado, mediante comunicación del 15 de diciembre de 2014, informó que está
en proceso de compra para llevar a cabo proyectos de vivienda para la población
desplazada y se encuentra organizando el Plan Básico de Ordenamiento
Territorial. Acerca de los proyectos que están en curso para solucionar los problemas
de vivienda, manifestó que actualmente se desarrollan los siguientes: Llerasca,
Urbanización Baquero y Altos del Tesoro 9. Anexa certificación expedida por el
Secretario de Planeación Nacional en la que consta dicha información (folio 17).
-Certificación
expedida por el Secretario de Planeación Municipal en la que consta la
clasificación del uso del suelo del POT. El predio de matrícula inmobiliaria
190-52203, se encuentra clasificado como “Protección ambiental forestal” (folio
18).
-Copia de la
sentencia de tutela del 14 de marzo de 2013, proferida por el Juez  Primero de
Ejecución de Penas Medidas y Seguridad del Circuito de Valledupar, en la acción
de amparo promovida por Blanca Alicia Mendieta Reyes contra el Municipio de
Agustín Codazzi, Departamento del Cesar, y el Departamento Administrativo de la
Prosperidad Social, en la que se protegieron los derechos fundamentales al
debido proceso y vivienda digna. En consecuencia, se ordenó al alcalde que se
abstenga temporalmente de llevar a cabo la diligencia de desalojo que afecta a
la accionante y a su grupo familiar hasta tanto, en coordinación con el
Departamento del Cesar y el Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social, o cualquier otra entidad gubernamental competente procedan a elaborar
un censo sobre las familias del asentamiento “Villa Miriam”, y se
implementen  acciones concretas tendientes a solucionar el problema de vivienda
planteado con la ocupación del predio, proporcionándoles asesoría a estas
personas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a los programas
de vivienda (Folio 20).
-Copia del fallo
de tutela, del 7 de marzo de 2013, proferido por el Juez Primero de Ejecución
de Penas y Medidas de Seguridad, quien amparó los derechos fundamentales al
debido proceso y vivienda digna de la señora María del Pilar Camacho Campo, y
su grupo familiar. La orden proferida consistió en abstenerse de llevar a cabo
la diligencia desalojo que afecta a la accionante y a su grupo familiar, hasta
tanto, en coordinación con el Departamento del Cesar y el Departamento
Administrativo de la Prosperidad Social, procedan a elaborar un censo sobre las
familias del asentamiento “Villa Miriam” ubicado en Codazzi Cesar, y se
fijen y lleven a cabo  las acciones concretas tendientes a solucionar el
problema de vivienda planteado con la ocupación del predio, proporcionándoles
asesoría a estas personas sobre los procedimientos a seguir para acceder a los programas
de vivienda (folio 46).
-Copia del fallo
de tutela, del 15 de marzo de 2013, proferido por el Juzgado Tercero de
Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar, en la acción de tutela
promovida por Rosana Daza Arzuaga en la que se amparó el derecho fundamental a
la vivienda digna, cuya protección se concedió en iguales términos a los
señalados en las providencias del 7 y 14 de marzo de 2013 (folio 28).
-Sentencia de
tutela proferida por el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas Medidas y
Seguridad, del 7 de marzo de 2013, que amparó el derecho fundamental al debido
proceso, vida digna, mínimo vital  en conexidad con el derecho fundamental a la
vivienda digna y adecuada de la señora Asneris del Carmen Castillo Solano. En
dicha providencia se ordenó al Municipio, se abstenga de realizar el desalojo
del predio denominado “Villa Miriam”, y en coordinación con el
Departamento del Cesar ejecute todos los procedimientos administrativos para
que los habitantes tengan acceso a los programas de vivienda (Folio 41).
-Fallo proferido,
el 28 de febrero de 2013, por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito,  en la
acción de tutela promovida por Mabel Salcedo Gamboa y otros accionantes, contra
la Alcaldía Municipal Agustín Codazzi, la Gobernación del Cesar y el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en la que se fijó un
término de 60 días para efectuar el censo, así mismo, ordenó se señale nueva
fecha para efectuar el desalojo, notificando a los accionantes con una
antelación mínima de 15 días.  Ordenó se garantice un albergue provisional a
todas las personas desplazadas, asentadas en el predio “Villa Miriam”,
sin importar que no hayan acudido a la acción de tutela.  Ordenó al
Departamento de Prosperidad Social que, una vez culminado el censo valore las
condiciones de vulnerabilidad en las que se encuentran las personas desplazadas
asentadas en el mencionado predio (folio 66).
-Copia del fallo
proferido en similares términos en la acción de tutela de Wilson Lorenzo Morón
Armenta, quien habita en el asentamiento de las “Guitarras”. (Folio 32)
III.    CONSIDERACIONES
1.
Competencia
Esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia
proferida dentro del proceso de la referencia con fundamento en lo dispuesto
por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
¿Vulnera la
Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi el derecho a la vivienda digna del señor
Pedro Rafael Ariza Hurtado al adelantar el proceso policivo de un bien inmueble
de propiedad del municipio, teniendo en cuenta que quienes habitan en el
son personas vulnerables, a quienes no se les han ofrecido alternativas concretas de vivienda?
Para
resolver el problema jurídico planteado la Sala se fijará el siguiente esquema
de análisis: (i) la subsidiariedad como requisito de procedibilidad de
la acción de tutela; (ii)  los asentamientos ilegales  y el derecho a la
vivienda digna; (iii) El derecho a la vivienda digna de la población
desplazada; (iv) las medidas de protección a favor de los grupos
vulnerables frente a órdenes de desalojos (v) La confianza legítima y el derecho a la vivienda digna (vi) y
finalmente, se examinara el caso concreto.
2.1. La subsidiariedad como
requisito de procedibilidad de la acción de tutela
2.1.1. Es clara la Constitución Política cuando dispone, en su artículo 86,
que la acción de tutela es un mecanismo judicial para la protección inmediata y
efectiva de los derechos fundamentales, con carácter residual y subsidiario,[7] es decir, que procede de
manera supletiva, esto es, en ausencia de otros medios ordinarios de defensa, o
cuando existiendo estos, dicha acción se trámite como mecanismo transitorio
de defensa judicial, al cual se acuda para evitar un perjuicio irremediable[8].  Según lo preceptuado
por dicha disposición: “Toda persona tendrá
acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública. La protección consistirá en
una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se
abstenga de hacerlo. (…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. (…)”.
2.1.2. El perjuicio irremediable debe ser inminente o actual, además
ha de ser grave, y requerir medidas urgentes e impostergables. La Corporación
ha desarrollado todas estas notas del perjuicio irremediable en su
jurisprudencia. En uno de sus fallos las resumió de la siguiente manera:
“[…] En primer lugar, el perjuicio debe
ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza
y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta,
además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es
decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la
persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño,
entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada
frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las
particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser
impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia
a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable”.[7]
2.1.3. En conclusión, la regla general de procedencia de la acción de
tutela, debe partir de la comprobación efectiva de la vulneración de los
derechos fundamentales de los accionantes. Tal situación implica que los medios
ordinarios y convencionales de defensa, a la luz de la situación del caso
concreto, sean medios ineficaces e inidóneos para salvaguardar de manera
efectiva los derechos amenazados, y por otra parte, que se acredite la
existencia de un perjuicio irremediable que habilite la interposición de la
acción de tutela como un mecanismo transitorio de protección de los derechos
fundamentales. Tal perjuicio irremediable debe ser inminente, grave y que, por
tanto, requiera medidas urgentes e impostergables para su solución.
2.2 Los asentamientos ilegales y el derecho a la
vivienda digna. Reiteración de jurisprudencia
2.2.1 Respecto de
la naturaleza jurídica del derecho a una vivienda digna, este inicialmente no
fue tratado en la jurisprudencia como un derecho fundamental que pudiera ser
exigido a través de la acción de tutela, pues se encontraba dentro de los
derechos de
segunda generación –económicos, sociales y culturales-, los que se caracterizan
principalmente por su contenido prestacional, y que requiere de un desarrollo
legal previo.[9]
2.2.2 No obstante lo anterior, en algunos precedentes se ha
establecido que el derecho a la vivienda digna es un derecho subjetivo
fundamental, ya sea por transmutación o por su conexidad con otro derecho
fundamental, casos en los cuales es posible que se brinde la protección a
través de la acción de tutela.
2.2.3. De conformidad con lo establecido en el artículo 51 de la
Constitución Política, todas las personas tienen derecho a una vivienda digna,
para lo cual el Estado fijará las condiciones necesarias con el fin de hacerlo
efectivo y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados
de financiación de largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos
programas de vivienda.
2.2.4 Ahora
bien, el alcance y contenido del derecho a la vivienda, se ha decantado por
parte de la Corporación, teniendo en cuenta lo dispuesto por la Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en la cual se señala que para que
una vivienda pueda considerarse adecuada y digna en los términos del PIDESC
(Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales),[10] debe reunir dos requisitos:
En primer lugar, ha
de presentar condiciones adecuadas, las cuales dependen de la satisfacción de
los siguientes factores, entre otros: (i) Habitabilidad (ii) Facilidad (iii)
Ubicación (iv) Adecuación cultural a sus habitantes. Y, en segundo lugar, debe rodearse de garantías de seguridad
en la tenencia, condición que comprende, entre otros aspectos: (i)
Asequibilidad, esto impone que los programas que la promuevan deben dar
prioridad a los grupos desfavorecidos como las personas de la tercera edad, los
niños, los discapacitados, los enfermos terminales, los portadores de VIH, las
personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las
víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas de alto riesgo
y los desplazados por la violencia. (ii) Gastos soportables, lo que implica
gastos de tenencia, en cualquier modalidad, y deben ser de un nivel tal que no
comprometan la satisfacción de otros bienes necesarios, para la garantía de una
vida digna. (iii) Seguridad jurídica en la tenencia, que implica que las
distintas formas de tenencia estén protegidas jurídicamente, principalmente
contra el desahucio, el hostigamiento, o cualquier forma de interferencia
arbitraria e ilegal.[11]
2.2.5 Conforme los anteriores lineamientos, es deber del Estado
colombiano, propiciar y asegurarle a todos sus asociados una vivienda en
condiciones dignas y adecuadas, promoviéndola mediante programas, proyectos y
subsidios accesibles a toda aquella población que, por distintos motivos ajenos
a su voluntad, ven truncada la consolidación de su derecho y, en ese sentido,
conforme con las previsiones descritas, le es impuesto fijar las condiciones de
acceso, monto y reglamentación de los planes de solución de vivienda, cuyo
estudio se encuentra enmarcado por los principios de interpretación
favorable de las normas, buena fe, confianza legítima y, prevalencia del
derecho sustancial, debe además, dar prioridad al sector poblacional que se
encuentra en estado de debilidad manifiesta, frente a lo cual, en desarrollo de
dicho estudio deben:(i) responder concretamente las posibilidades
de acceso a programas o subsidios de vivienda; (ii) orientar a
las personas respecto del acceso a la oferta de vivienda; (iii) responder
oportunamente a los postulantes, a las convocatorias y a los subsidios de
vivienda y, (iv) abstenerse de exigir requisitos adicionales a
los señalados por el legislador en la ley para adjudicar los subsidios a los
accionantes.[12]
2.2.6. Puede concluirse entonces que sobre el
Estado recae la obligación de procurar las condiciones necesarias para hacer
efectivo el derecho a la vivienda y, por tal motivo, debe implementar medidas
como la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas de
financiación y formas para la ejecución de tales programas, tal como lo ordena
la carta fundamental.
2.2.7. Respecto de los asentamientos ilegales, la Corporación en
sentencia T-908-2012, abordó la problemática que aqueja actualmente al Estado,  lo cual ha ocupado
la atención de la Organización de las Naciones Unidas, advirtiendo, en
particular, el carácter universal del deterioro de las condiciones de vida de
los habitantes de los centros urbanos y resaltando la profundización de dicho
fenómeno en países en vías de desarrollo, lo que, a su vez, contraría el
sustento de una vida en condiciones dignas y obstaculiza el progreso económico,
social y cultural de los pueblos. Diferentes instrumentos internacionales como
la declaración de Vancouver sobre los asentamientos humanos en 1976, han
estudiado el tema. En esta, se establece la necesidad del “mejoramiento de
la calidad de la vida de los seres humanos como el primero y el más importante
de los objetivos de toda política de asentamientos humanos.  Esas políticas
deben facilitar el rápido y continuo mejoramiento de la calidad de vida de las
personas. Se advierte que los asentamientos en territorios ocupados por la
fuerza son ilegales, están condenados por la comunidad internacional y establecen
la necesidad de tomar medidas contra dicho fenómeno social, por consiguiente, fueron
señaladas las siguientes medidas: “i) que la vivienda junto con los servicios
adecuados, constituyen un derecho humano básico, que comporta para los
gobiernos la obligación de asegurar a todos sus habitantes el acceso a una
vivienda adecuada; ii) la adopción de medidas eficaces
sobre asentamientos humanos y de planificación espacial, acordes a la realidad
local; iii) la movilización de recursos a través
de la figura de cooperación internacional; iv) la implementación de programas que impulsen el derecho a la vivienda,
la promoción de ciudades sostenibles que incluyan en su desarrollo la
planeación y manejo ambiental; vi) la creación de asentamientos habitables y
eficientes, que respondan a
las necesidades especiales de niños, mujeres y otras personas en situación de
debilidad manifiesta, a fin de garantizar el acceso a servicios básicos de
saneamiento, educación, alimentación y empleo, dentro de un marco de
justicia social”.[13]
2.2.8. Otras normas internacionales han manifestado preocupación
por estos sucesos, y propenden hacia la promoción de mecanismos que permitan un
desarrollo sostenible de los asentamientos humanos, comprometiendo la
cooperación entre el sector público y privado, para el mejoramiento de las
condiciones sociales, económicas y ambientales de los asentamientos humanos y
la calidad de vida de sus habitantes.[14]
2.2.9. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 311 de la
Constitución Política, al municipio como entidad fundamental de la división
político administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios
públicos que determine la ley, construir las obras que impulsan el progreso
local, y promover su desarrollo, la participación comunitaria, el mejoramiento
social y cultural de sus habitantes y, además, debe cumplir con las demás funciones
que le asigne la constitución y las leyes. En aras de esa organización, el artículo 9º de la Ley 388 de 1997[15], estableció el Plan de
Ordenamiento Territorial que deben adoptar municipios y distritos a efectos de
desarrollar y ordenar el territorio municipal.  Este se define como “el conjunto de objetivos,
directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas
adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la
utilización del suelo.
2.2.10. Ahora bien, los entes territoriales actualmente
se ven enfrentados a armonizar las necesidades de vivienda de la población
vulnerable y las políticas y organización trazadas en el marco del Plan de
Ordenamiento Territorial. La tenencia ilegal de la tierra, ocupación que puede
ser premeditada o espontanea, crea situaciones de riesgo en la población al
establecerse en zonas no aptas para la urbanización. El ente territorial
entonces se ve obligado a solucionar aspectos como el daño ambiental, deficiencia
en la prestación de servicios públicos y la evasión fiscal.
2.2.11. El
asentamiento ilegal en Colombia alude principalmente a procesos urbanísticos
que no cumplen con los requisitos de ley a los cuales se somete toda
construcción, entre estos tenemos el denominado “barrio pirata” aquel
que es promovido por un urbanizador ilegal, que es el propietario del terreno y
vende sin una infraestructura vial y de servicios, a gente de escasos recursos
económicos, aprovechándose de su buena fe.  La “invasión” que constituye
una modalidad en la cual ocurren desarrollos progresivos de viviendas en
predios fuera del control de los propietarios, caso común de las víctimas del
desplazamiento forzado.[16]
2.2.12. El Decreto 564 de 2006[17], prevé un proceso de
legalización mediante el cual la administración reconoce, si a ello hubiere
lugar, la existencia de un asentamiento humano constituido por viviendas de
interés social realizados antes del 27 de junio de 2003, aprueba los planes
urbanísticos, y expide la reglamentación urbanística. La legalización implica
la incorporación al perímetro urbano de servicios,
sin contemplar la legalización de los derechos de propiedad en favor de
eventuales poseedores.[18]
No procede respecto de los asentamientos o la parte de ellos que se encuentren
ubicados en suelo de protección en los términos del artículo 35 de la Ley 388
de 1997[19],
o la norma que lo adicione, modifique o sustituya, de conformidad con el Plan
de Ordenamiento Territorial o de los instrumentos que lo complementen o
desarrollen.[20]
2.2.13. Las precedentes
manifestaciones nos llevan a concluir que, en el caso de los asentamientos
ilegales las medidas legislativas buscan ofrecer a la población vulnerable el
acceso a la vivienda, de tal manera que se brindan mecanismos que pretenden
legalizar dichas situaciones siempre y cuando se trate de zonas y áreas que
puedan formar parte de las zonas de utilidad pública y donde se pueda prestar
la infraestructura para la provisión de servicios públicos domiciliarios.
Existe un proceso complementario de control de los asentamientos humanos de
origen ilegal instituidos para viviendas de interés
social, que pueden ser consolidados por las entidades territoriales en pro de
mejorar la calidad de vida de los habitantes.
2.3. El derecho a la vivienda digna
de la población desplazada
2.3.1 Tratándose de la población desplazada, al ser un grupo que ha tenido que
abandonar sus hogares y su lugar de origen, se enfrentan a la imposibilidad de
acceder a viviendas adecuadas, por carecer de recursos y empleo. El
precedente de la Corporación ha fijado tres criterios tendientes a la
protección de la vivienda digna respecto de este grupo:
El primero de ellos consiste en que con miras a
que las entidades que integran el Sistema Nacional de Atención a la Población
Desplazada garanticen la vivienda y el alojamiento básico, inmediatamente a la
ocurrencia del desplazamiento y que suministren albergue hasta que obtengan una
solución de vivienda digna, la Corte ha exigido en estos casos: (i) la entrega
inmediata de la ayuda humanitaria de emergencia, en sus componentes alojamiento
transitorio y elementos necesarios para el mismo; (ii) la
obligación de las autoridades a brindar alojamiento inmediato a las personas
que lleguen a un municipio como consecuencia del desplazamiento masivo y; (iii) permitir
a los desplazados permanecer en los inmuebles donde han sido albergados hasta
tanto las entidades territoriales y el Sistema Nacional de Atención a la
Población Desplazada garanticen otras soluciones de vivienda.[21]
El segundo criterio se refiere a que la Corte,
con la finalidad de evitar que el proceso surtido ante las entidades
competentes para adquirir una solución de vivienda en aras de lograr el
restablecimiento económico no desconozca alguna garantía de índole fundamental,
especialmente, los derechos a la igualdad, de petición, participación y debido
proceso.[22]
El tercer criterio destaca el hecho de que la
normatividad relativa a las condiciones de acceso, monto y reglamentación de
uso de las soluciones de vivienda propia para la población desplazada se debe
aplicar conforme al principio de interpretación favorable de las normas,
teniendo en cuenta el estatus de sujetos de especial protección constitucional
de los desplazados. Para el efecto, la Corte ha ordenado la revocatoria de
actos administrativos que negaban la adjudicación del subsidio de vivienda a
núcleos familiares de desplazados con fundamento en razones meramente formales,
olvidando que son acreedores de un trato diferencial[23].
2.3.2. En igual sentido, la ley señala que
frente al derecho a una vivienda digna, las autoridades tienen la obligación de
reubicar a las personas desplazadas que se han visto obligadas a asentarse en
terrenos de alto riesgo; brindarles soluciones de vivienda temporal y
facilitarles el acceso a otras soluciones de vivienda de carácter permanente;
brindar atención acerca de los procedimientos para el acceso a los programas;
diseñar planes y programas de vivienda y eliminar los obstáculos que
imposibilitan el acceso a los programas de asistencia social del Estado. Por
consiguiente, el Estado ha creado subsidios para adquisición de vivienda en pro
de la población desplazada con la finalidad de garantizar el derecho, ayudas
que se encuentran sometidas a regulaciones legales y administrativas que las
autoridades públicas deben interpretar bajo la luz de los principios de
interpretación favorable de las normas, los principios rectores del
desplazamiento forzado, el principio de favorabilidad, de buena fe, el derecho
de la confianza legítima y la prevalencia del derecho sustancial.
2.3.3. En armonía con lo anterior, es viable
afirmar que sobre el Estado recae la obligación de procurar las condiciones
necesarias para hacer efectivo el derecho a la vivienda y, por tal motivo, debe
implementar medidas como la promoción de planes de vivienda de interés social,
sistemas de financiación y formas para la ejecución de tales programas, tal
como lo ordena el Texto Superior.
2.3.4. En aras de dar cumplimiento a este deber
estatal, el Congreso de la República expidió la Ley 3 de 1991, a través de la
cual creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, cuyo propósito es
la coordinación, planeación y ejecución de las actividades que las entidades
públicas y privadas encargadas de la financiación, construcción, mejoramiento,
reubicación y legalización de títulos de vivienda de interés social.
2.3.5. Valga mencionar que la referida ley
también creó el subsidio familiar de vivienda destinado a hogares que no
cuenten con los medios económicos para obtener o mejorar la vivienda, el cual
constituye una herramienta con la que cuenta el Estado para lograr que los
ciudadanos de bajos recursos tengan acceso a una vivienda en condiciones
dignas. Dicha ayuda ha sido regulada parcialmente en el artículo 6 de la Ley 3
de 1991 y en el Decreto 951 de 2011.
Conforme a la citada ley, el subsidio en mención
es un aporte estatal en dinero o en especie, concedido por una sola vez al
beneficiario, con la finalidad de brindarle una solución de vivienda de interés
social, sin cargo de restitución, siempre y cuando cumpla con los requisitos
señalados en la ley.[24]
2.3.6. En igual sentido, el artículo 2 del
Decreto 951 de 2011 dispuso que la asignación de los subsidios en áreas urbanas
correspondía al INURBE y en áreas rurales al Banco Agrario, situación que se
modificó, toda vez que la primera entidad entró en liquidación por mandato del
Decreto 554 de 2003.
2.4. Medidas de Protección a favor de los grupos vulnerables frente
a órdenes de desalojos
2.4.1. La
protección del derecho a la vivienda digna, especialmente de grupos vulnerables
frente a órdenes de desalojo, se deriva del PIDESC, las observaciones generales
del Comité DESC, que cumplen una función interpretativa de las normas
establecidas en el primero, y los Principios de Pinheiro sobre la Restitución
de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas.
[25]
2.4.2. La Observación General No.7 del Comité DESC
establece una serie de recomendaciones a las que los estados parte deben
prestar atención en situaciones en las que se presentan desalojos de
asentamientos humanos irregulares[26].
La protección entonces consiste en cuando los desahucios sean inevitables se
debe garantizar la protección y reparación judicial.
2.4.3. Precisa la
Sala que el término “desalojo forzoso”,[27] hace alusión al hecho de: “hacer salir
a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan,
en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de
protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos.  Sin
embargo, la prohibición de los desalojos forzosos no se aplica a los desalojos
forzosos efectuados legalmente y de acuerdo con las disposiciones de los Pactos
Internacionales de Derechos Humanos”.[28]
2.4.4. Establece la observación que el propio Estado
deberá abstenerse de llevar a cabo desalojos forzosos y garantizar que se
aplique la ley a sus agentes o a terceros que efectúen los mismos.  Este
planteamiento se ve reforzado además por lo dispuesto en el párrafo 1 del
artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que
complementa el derecho a no ser desalojado forzosamente sin una protección
adecuada.  En esa disposición se reconoce, entre otras cosas, el
derecho a la protección contra "injerencias arbitrarias o ilegales"
en el domicilio propio.  Debe resaltarse que la obligación del Estado de
garantizar el respeto de ese derecho no está condicionada por consideraciones
relativas a los recursos de que disponga, y utilice los “medios apropiados”, e
inclusive la adopción de medidas legislativas, para promover todos los derechos
protegidos por el Pacto.
2.4.5.Adicionalmente,  antes de que se lleve a cabo
cualquier desalojo forzoso, en particular los que afectan a grandes grupos de
personas, los Estados Partes deberían velar por que se estudien en consulta con
los interesados todas las demás posibilidades que permitan evitar o, cuando
menos, minimizar la necesidad de recurrir a la fuerza.  Determinar
recursos o procedimientos legales para los afectados por las órdenes de
desalojo, con estricto cumplimiento de las disposiciones pertinentes del
derecho internacional de los derechos humanos y respetando los principios
generales de la razón y la proporcionalidad y observarse las siguientes
garantías procesales:
“15. a) una auténtica oportunidad de consultar a las personas
afectadas; b) un plazo suficiente y razonable de notificación a todas las
personas afectadas con antelación a la fecha prevista para el desalojo; c)
facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, información relativa
a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines que se destinan las
tierras o las viviendas; d) la presencia de funcionarios del gobierno o sus
representantes en el desalojo, especialmente cuando éste afecte a grupos de
personas; e) identificación exacta de todas las personas que efectúen el
desalojo; f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo
que las personas afectadas den su consentimiento; g) ofrecer recursos
jurídicos; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las
personas que necesiten pedir reparación a los tribunales”. (…) “16. Los desalojos no deberían dar lugar a que haya
personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos
humanos. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el
Estado parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida
que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda,
reasentamiento o acceso a otras tierras productivas, según proceda.
2.4.6. De
conformidad con lo expuesto, y en consideración a lo establecido por la
jurisprudencia de la Corporación, en sentencia T-349 de 2012, la Corte
determinó las siguientes conclusiones en materia de desalojos:
“En primer lugar, existe una necesidad imperiosa de adoptar
políticas sociales en materia de vivienda digna
para evitar los asentamientos humanos irregulares. Como la Sala ha explicado,
el Estado tiene la obligación de promover programas de vivienda, especialmente
dirigidos a la población más vulnerable, que se ajusten a los contenidos
básicos del derecho a la vivienda digna resaltados en apartes previos.
En segundo lugar, las autoridades deben implementar en caso que
pretendan recuperar bienes fiscales o de uso público habitados por grupos
humanos, medidas adecuadas para la protección de los derechos fundamentales de
los afectados, particularmente el derecho a la vivienda digna. Así, de acuerdo
con el Comité DESC y los Principios de Pinheiro, las autoridades deben, entre
otros aspectos, (i) garantizar el debido proceso, (ii) consultar
previamente a la comunidad afectada, (iii) notificarla de la decisión de
desalojo en un plazo suficiente y razonable, (iv) suministrar a los
interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos
previstos y a los fines que se destinarán las tierras o las viviendas; (v) estar
presentes durante la diligencia; (vi) identificar a todas las personas
que efectúen el desalojo; (vii) no efectuar desalojos cuando haga muy
mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; (viii)
ofrecer recursos jurídicos efectivos a los afectados; y (ix) ofrecer
asistencia jurídica a la comunidad para solicitar la garantía de sus derechos
y, si es del caso, la reparación de los daños que les sean causados.
Así mismo, cuando la comunidad afectada no cuente con recursos
propios para proveerse una solución de vivienda digna, las autoridades deben
adoptar todas las medidas necesarias de acuerdo con sus recursos, para que se
proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a otras tierras productivas,
según proceda.
Finalmente, las autoridades deben evitar el
uso desproporcionado de la fuerza y proteger especialmente a la población más
vulnerable, como adultos mayores, menores de 18 años, personas en situación de
discapacidad, etc.”
2.4.7. En esa
oportunidad se advirtió que no obstante  las ocupaciones irregulares de los
bienes fiscales y de uso público, o de bienes privados, no cuentan con respaldo
legal, el derecho a la vivienda adquiere una mayor relevancia, no tanto en un
contexto de propiedad, sino para impedir que las personas padezcan más
sufrimientos en razón a los desalojos.  Por último agrega que la
responsabilidad de garantizar el derecho a la vivienda digna recae sobre  varias
instituciones y autoridades tanto a nivel local como nacional, quienes de
manera conjunta deben cumplir con las obligaciones antes mencionadas.
En un caso
similar (T-470-2014), la Sala Tercera de Revisión, decidió proteger los
derechos fundamentales a la vida y vivienda digna, de uno de los habitantes del
asentamiento ilegal “Villa Miriam” con fundamento en recientes
manifestaciones públicas del propio Alcalde de la localidad de poner en marcha
todos los procedimientos administrativos y de carácter policivo tendentes a la
expulsión de las comunidades que han ido instalándose informalmente en
distintos predios alrededor de la ciudad. En esa oportunidad, la Corte ordenó
tanto a la Gobernación del Departamento del Cesar, como al Departamento
Administrativo de la Prosperidad social garantizar los derechos fundamentales
de la accionante. Asimismo, dispuso convocar a las instituciones públicas del
orden nacional y territorial pertinentes para que procedan a delinear las
medidas incluidas las de carácter presupuestal para materializar las garantías
de los habitantes del asentamiento.
2.5. El principio de confianza legítima, y el derecho a la
vivienda digna
2.5.1 El principio
de buena fe que se aplica a todas las relaciones jurídicas, sean públicas o
privadas, “permite a las
partes presumir la seriedad en los actos de los demás, dota de un determinado
nivel de estabilidad al tránsito jurídico, y obliga a las autoridades a
mantener un alto grado de coherencia en su proceder a través del tiempo.”[29]
2.5.2. La confianza legítima
ha señalado esta Corporación constituye una proyección de la buena fe que debe
gobernar la relación entre las autoridades y los particulares que permite
conciliar, en ocasiones, el interés general y los derechos de las personas[30].  Se trata de un principio que exige
de las autoridades y particulares mantener una coherencia en sus actuaciones, y
un respeto por los compromisos a los que se han obligado.
2.5.3. El principio de
confianza legítima en relación con el derecho de vivienda digna ha sido
analizado por la Corte, cuando tratándose de ocupación de bienes inmuebles de
propiedad del Estado, este con su permisividad crea unas expectativas frente a
la solución de vivienda, razón por la cual debe entonces brindar soluciones,
sin que eso implique reparación, resarcimiento, indemnización, ni
desconocimiento del principio del interés general.  En la sentencia T-617 de
diciembre 13 de 1995, se resolvió la contingencia de 130 familias que ocupaban
desde hacía más de 30 años un sector de Puente Aranda en Bogotá, conformando un
grupo de comuneros dedicados a la recolección y recuperación de elementos
reciclables, de lo cual derivaban su sustento, cuyo desalojo llevó a esta Corte
a aplicar el concepto de la confianza legítima, sustentada en el principio de
la buena fe, en cuanto un Estado social de derecho no puede defraudar la
credibilidad que hubiere generado su falta de acción oportuna, debiendo
coadyuvar a brindar soluciones, sin que eso implique reparación, resarcimiento,
indemnización, ni desconocimiento del principio del interés general.
En ese mismo fallo se explicó
que “la administración
permitió la ocupación de unas tierras que constituían Espacio Público y no hizo
nada para impedirlo, estableciendo con su permisividad la confianza por parte
de los administrados de crear unas expectativas en torno a una solución de
vivienda. Lo anterior supone, en consecuencia, que cuando una autoridad local
se proponga recuperar el espacio público ocupado por los administrados que
ocuparon tal Espacio Público, deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable
plan de reubicación de dichas personas de manera que se concilien en la
práctica los intereses en pugna”.
2.5.4. La Corte ha explicado
que desde la perspectiva constitucional deben tomarse en cuenta los siguientes requisitos
de ponderación entre la confianza legítima y la procedencia de los planes de
restitución del espacio público:
“(i)           Se adelanten con observancia del
debido proceso y el trato digno a quienes resulten afectados.
(ii)        Se respete la confianza legítima.
(iii)      Exista una cuidadosa evaluación previa
de la realidad sobre la cual ha de tener efectos, con el seguimiento y la
actualización necesarios para guardar correspondencia entre su alcance y las
características de dicha realidad, con miras a asegurar el goce efectivo de
derechos constitucionales fundamentales, particularmente a través del acceso a
alternativas económicas.
(iv)       Se ejecuten de forma que evite
desproporciones, como lesiones al mínimo vital de personas que no cuenten con
oportunidades de inserción laboral formal y se hallen en alto grado de
vulnerabilidad."[31]
2.4.6.
Así las cosas, la Corporación, con fundamento en el principio de confianza legítima,
ha amparado el derecho a la vivienda digna, de las personas que ocupan bienes
públicos y a quienes se les han iniciado procesos legales o policivos,
tendientes a obtener la restitución del inmueble a favor de la administración.
En el caso de personas de precarias condiciones socioeconómicas, quienes
habitaban en un lote de propiedad pública por varios años,  y quienes iban a
ser desalojados la Corte en aplicación del principio de confianza legítima
reseñó:
“Cuando el juez constitucional puede observar que la conducta de
la administración hizo nacer en el ciudadano la confianza legítima de que su
actuación era tolerada, los afectados con la medida de desalojo han adquirido
el derecho a: (i) contar con un tiempo prudencial para poder adoptar medidas que
mitiguen el perjuicio que les causa la medida y (ii) el Estado debe ofrecerles
alternativas para buscar soluciones legítimas y definitivas a sus expectativas.
Siendo esto así, antes de proceder con la ejecución de una medida de desalojo
sobre una población en que la conducta del Estado hizo nacer confianza
legítima, la administración debe otorgarle a la misma un tiempo prudencial y
ofrecerles alternativas para evitar la vulneración en sus derechos”.[32]
En dicha oportunidad, fue ordenado
a la alcaldía municipal
accionada (i) suspender la orden de desalojo, (ii) realizar un censo de las
familias que habitaban en el predio objeto de la medida de desalojo, e (iii)
incluir a los habitantes del predio en los programas de reubicación con que
contaba la administración.
2.4.7. En este orden de ideas, en virtud del
mencionado principio recae en la administración la obligación no solo de buscar
medidas alternas tendientes a disminuir o atenuar los efectos de sus
decisiones, sino que, al tratarse de derechos fundamentales como el de vivienda
digna, deben adoptarse soluciones concretas que permitan a las personas
vulnerables y sujetos de especial protección acceder a soluciones definitivas y
legítimas de vivienda digna.[33]
2.5. Caso en concreto
2.5.1. El Señor Pedro Rafael Ariza Hurtado
presentó acción de tutela contra el Municipio Agustín Codazzi, con el fin de
proteger sus derechos fundamentales a la vivienda digna
y adecuada, dignidad humana, y mínimo vital, que considera están siendo
vulnerados por la Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi y la Gobernación del
Cesar. En consecuencia, solicita se ordene a dichas entidades revocar la decisión de efectuar el desalojo de su
familia del asentamiento humano “Villa Miriam” y, en consecuencia,
disponga de un programa que dé solución a su problema de vivienda digna y
adecuada.
2.5.2. El
accionante es habitante del Municipio de Agustín Codazzi, y se vio obligado
desde hace dos años a establecerse en el asentamiento humano “Villa Miriam”,
ante la ausencia de programas que resuelvan la falta de vivienda digna y
adecuada para la población del municipio. Manifestó que el Alcalde del
municipio de manera arbitraria y sin disponer de planes de contingencia y
programas de vivienda alternativos, ha expresado la voluntad de desalojar por
la fuerza a seis asentamientos humanos que se encuentran dentro del perímetro
urbano del Municipio. Que su familia se encuentra en situación de debilidad e
indefensión frente a la decisión de la Alcaldía Municipal, puesto que serán
injustamente desalojados y, que lo único con lo que cuentan es con la vivienda
en que actualmente habitan, afectando su mínimo vital.
2.5.3 A efectos de corroborar
la situación actual del accionante, el Magistrado Sustanciador se comunicó con
la Alcaldía del Municipio de Agustín Codazzi, y le fue manifestado que en la
actualidad no se ha efectuado ninguna diligencia administrativa para desalojar
los distintos asentamientos humanos del municipio, incluyendo el predio “Villa
Miriam”, esto debido a que hay distintas tutelas que suspendieron la orden
de desalojo respecto del predio. En virtud de lo manifestado, en auto de
pruebas fue solicitada información acerca de los programas, las medidas
adoptadas para solucionar la situación de las familias que habitan en el
asentamiento humano “Villa Miriam”, y copia de los fallos de tutela que
actualmente se encuentra cumpliendo y que hasta el momento  suspenden el
proceso de desalojo, así como el estado actual de los proyectos de vivienda de
interés social que se encuentran en ejecución para la población vulnerable.
2.5.4. El municipio en respuesta remitida a esta
Corporación, manifestó que actualmente se ejecutan 77 viviendas nuevas en sitio
propio tipo “B”, denominado Llerasca; la Urbanización Baquero con 200
viviendas, y el proyecto de vivienda altos del tesoro con 9 soluciones de
vivienda de interés social,[34]
asimismo, que el municipio está en proceso de comprar predios para llevar a
cabo proyectos de vivienda para la población desplazada. Advierte que el predio
donde reside el asentamiento humano denominado “Villa Miriam”, no está
contemplado para el uso residencial, pues la clasificación del uso del suelo es
“Protección Ambiental Forestal” y se encuentra por debajo de la cota de
alcantarillado, así mismo, es un predio proclive a las inundaciones.[35]
Remite la copia de distintos fallos de tutela, los
que se relacionan a continuación:
§  La acción de amparo promovida por Blanca Alicia Mendieta Reyes,[36] en esta oportunidad, el
juez de conocimiento consideró que el Municipio accionado vulneró los derechos
fundamentales al debido proceso y vivienda digna, puesto que la orden debe
estar precedida de un estudio previo, un censo y una consulta de las personas afectadas.
Advierte que se debe brindar un plazo suficiente y razonable para la
notificación de los residentes en “Villa Miriam”, y evitar medios violentos al
momento de efectuar los desalojos.[37]
§  Sentencia del 15 de marzo de 2013, en la acción de tutela presentada
por Rosana Daza Arzuaga contra el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, la Gobernación del Departamento del Cesar y el Municipio
Agustín Codazzi, Cesar. El amparo consistió en ordenar a la entidad territorial
abstenerse temporalmente de llevar a cabo el desalojo, hasta tanto, en
coordinación con la Gobernación del Cesar, el Departamento Administrativo para
la Prosperidad Social o cualquier otra entidad gubernamental competente en el
tema, procedan a elaborar un censo sobre el asentamiento “Villa Miriam” y,
luego lleven a cabo acciones concretas tendientes a solucionar el problema de
vivienda planteado con la ocupación del predio, proporcionándoles asesoría
sobre los procedimientos para acceder a los programas de vivienda.[38]
§  Fallo del Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de
Seguridad en el que se ordenó en el caso de Asneris del Carmen Castillo Solano,
que el Municipio Agustín Codazzi se abstenga de realizar el desalojo en el
predio “Villa Miriam”, sin que antes el Municipio de Agustín Codazzi, en
coordinación con el Departamento del Cesar, ejecute todos los procedimientos y
estudios socioeconómicos para que esos ciudadanos que de manera ilegal invaden
esos predios, tengan acceso a los programas oficiales de vivienda que se
adelanten en el futuro en este municipio.[39]
§  En el caso de María del Pilar Camacho contra el Municipio de Agustín
Codazzi, Departamento del Cesar, y el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, fue ordenado que tanto el Departamento del Cesar como el
Municipio de Agustín Codazzi deben aunar esfuerzos a fin de solucionar el
problema de vivienda digna que actualmente tiene la accionante y su familia y,
de esta forma, cesar la vulneración de los derechos fundamentales de vivienda.
De igual manera, que la administración municipal se abstenga de llevar a cabo
la diligencia de desalojo que afecta a la accionante y a su grupo familiar.
Asimismo, se lleven a cabo acciones concretas tendientes a solucionar el
problema de vivienda planteado con la ocupación del predio, proporcionándoles
asesoría a estas personas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder
a los programas de vivienda.[40]
§  El Juzgado Cuarto Penal del Circuito falló el caso de varias
accionantes que ocupaban el predio. Se ordenó  en esta acción de tutela, la suspensión
del “desalojo sobre el inmueble urbano”. El censo de las personas que se
encuentran ocupando el predio y la fijación de una nueva fecha para realizar la
diligencia. Advierte de la necesidad de garantizar un plazo razonable a todas
las personas afectadas a efectos de su notificación. Adicional a lo anterior,  se
garantice un albergue provisional a todas las personas desplazadas de dicho
predio, para lo cual las distintas autoridades deben diseñar y ejecutar todas
las medidas para solucionar el problema de vivienda planteado con la ocupación
del inmueble.[41]
2.5.5. De conformidad con las pruebas recopiladas se
infiere que: 1) en la actualidad las personas que tienen sus viviendas en el
asentamiento ilegal “Villa Miriam”,  no han sido desalojadas, en virtud
de otras acciones de amparo en las cuales se profirieron ordenes que vinculan a
la Gobernación del César, al Municipio Agustín Codazzi y al Ministerio de
Prosperidad Social, con el fin de que de manera conjunta realicen un censo a la
población del mencionado asentamiento, se consulte a las personas afectadas y
se les ofrezcan alternativas de vivienda. 2) El Municipio actualmente se
encuentra adelantando programas de vivienda de interés social y un programa de
actualización del POT que le permitiría incorporar predios aptos para el uso residencial.
3) El terreno donde se encuentra el asentamiento ilegal de conformidad con lo
dispuesto en el POT, es de uso forestal y de recreación pasiva; se encuentra
debajo de la cota de las redes de alcantarillado y no hay posibilidad de
interconectarlo con las redes, es además un terreno sujeto a inundación.[42]
2.5.6. La Sala debe reconocer, en
primer término, la procedibilidad del amparo solicitado por el peticionario,
aplicando para el efecto las consideraciones esbozadas en relación con la
procedencia de la acción  de tutela en materia de protección del derecho a la
vivienda digna, tratándose de manera particular de la población desplazada.
2.5.7. Con sujeción a lo expuesto en la parte
motiva y de conformidad con las pruebas recaudadas, hasta el momento es
evidente que el actor sigue habitando en el predio “Villa Miriam”, al
estar suspendido el desalojo de las familias que residen en él.  No obstante lo
anterior, las ordenes de los diferentes jueces de tutela protegen
específicamente a los allí accionantes y se advierte respecto de ellos la
necesidad de que les suministre la asistencia e inclusión en los distintos
programas y alternativas que ofrece el municipio Agustín Codazzi, a efectos de
dar solución a la crisis que actualmente enfrentan en materia de vivienda. En
atención a que conforme lo señalado en el POT, el terreno en el que habitan
tiene una destinación forestal, recreativa, que no permite el acceso al
servicio de alcantarillado, y que es un predio proclive a la inundación, de conformidad
con lo dispuesto en la Ley 388 de 1997 y el Decreto 564 de
2006, no es un terreno que pueda ser legalizado, razón por la cual, el
Municipio debe no solo garantizar un debido proceso al momento de desalojar a
las personas que habitan en el  predio, sino que debe proporcionar a los
habitantes de “Villa Miriam”, soluciones legítimas y definitivas que les
permitan acceder a una vivienda digna.
2.5.8. Teniendo en cuenta que la pretensión
concreta del actor es acceder a las distintas alternativas que ofrece el
municipio en aras de solucionar el problema de asentamiento ilegal, en el que
se halla involucrado, que es padre de una menor de edad y que su núcleo
familiar se encuentra en condiciones de debilidad manifiesta, por cuanto el hecho de residir en un asentamiento
ilegal revela que carece de recursos para vivir en un sitio distinto y, en
consideración a que no se patentiza la existencia de otros recursos de defensa que
puedan garantizarle recibir los beneficios de la política pública, de
asignación de vivienda,  es claro entonces que el accionante bien podría
ejercer la acción de que aquí se trata.
2.5.9 Definida
la procedencia de la acción de tutela, debe la Sala determinar si a la luz de
las disposiciones que definen la política pública en materia de
reasentamientos, el peticionario y su familia han debido ser incluidos en los
programas que actualmente maneja el Municipio Agustín Codazzi.
2.5.10. El artículo 13 de la
Ley 388 de 1997, señala que deben consignarse en el Plan de Ordenamiento
Territorial,  las estrategias de mediano plazo para el desarrollo de programas
de vivienda de interés social, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual
incluirá directrices y parámetros para la localización de suelos urbanos y de
expansión urbana, de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de
interés social, y el señalamiento de los correspondientes instrumentos de
gestión, así como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos
humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus
habitantes. Ahora bien, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva uno
de los componentes del derecho a la vivienda digna es la asequibilidad que
impone la existencia de programas que promuevan y den prioridad a los grupos
desfavorecidos como las personas de la tercera
edad, los niños, los discapacitados, los enfermos terminales, los portadores de
VIH, y los desplazados, entre otros.
2.5.11. Respecto
de las medidas de protección que debe tener en cuenta el Municipio al momento
de adelantar el desalojo de los asentamientos ilegales, frente a un grupo
vulnerable, la
Corporación ha establecido que debe haber un diálogo entre las autoridades
estatales y la comunidad, pues estas no solo deben recuperar los bienes de uso
público, sino que también deben velar por asegurar el contenido del derecho
fundamental a la vivienda adecuada de las personas, especialmente las que se
hallan en situación de vulnerabilidad sea protegido. En consideración a lo
anterior, las autoridades tienen dos deberes constitucionales, 1) recuperar la
tenencia del bien y 2) asegurar la vivienda digna de la población vulnerable
asentada en el predio, lo cual puede realizar de manera transitoria, mientras
encuentran los mecanismos para solucionar con carácter definitivo la situación
del actor[43]. En atención a que en la actualidad
no se ha efectuado el desalojo, y existen ordenes en otras acciones de tutela
de realizar el censo a la población asentada en el predio “Villa Miriam”,
la Sala considera que, el Municipio Agustín Codazzi, en asocio con la
Gobernación del Cesar y el Ministerio de la Prosperidad Social  deberá en caso
de no haber realizado el censo ordenado, 1) consultar previamente a la
comunidad afectada, y efectuar el censo de las personas que habitan en el
predio “Villa Miriam”, y 2) garantizar al accionante  y a la comunidad que
habita en el asentamiento humano, el acceso efectivo a los planes y programas
de vivienda que se encuentran actualmente en desarrollo, para ello deberá
ofrecerle  información y la asistencia jurídica que
resulte indispensable.
2.5.12.
La Sala observa que, a pesar de la existencia de distintos proyectos con los
cuales el Municipio accionado pretende cumplir con los programas de
reubicación,  hasta el momento ninguno incluye al demandante. No se han tomado
medidas que permitan la reubicación de las personas residenciadas en el
asentamiento “Villa  Miriam”, como tampoco advierte que se haya brindado
algún tipo de asesoría a quienes residen en el lote, respecto de los programas
de viviendas –nacionales y territoriales- a los cuales pueden acceder. Cabe
entonces concluir que  los demandados no han cumplido satisfactoriamente con la
mencionada obligación de reubicación, lo que representa una violación del
componente de asequibilidad del derecho a una vivienda digna, sobre todo,
teniendo en cuenta que se trata de personas vulnerables y desplazadas los que
habitan dicho inmueble.  En consideración a que deben las entidades responder
concretamente a las posibilidades de acceso a la vivienda y orientar a las
personas para que puedan acceder a las ofertas que brinda el Municipio, se ordenará
a la Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi que, en coordinación con la
Gobernación del Cesar, y el Ministerio de la Prosperidad Social en el marco de
sus competencias, en un plazo máximo de quince (15) días hábiles, contados a partir de la
notificación del presente fallo, si no  lo hubieren hecho, consulten
previamente a la comunidad afectada y efectúen el censo de las personas que
habitan en el predio “Villa Miriam”, se instale una mesa de concertación con
los representantes de la población asentada en el lote denominado ”Villa
Miriam” (teniendo en cuenta el censo realizado), con el fin de buscar una
solución temporal de vivienda adecuada, lo cual no deberá superar el término de
seis (06) meses, que cobije tanto a la población en situación de desplazamiento
como a otras poblaciones vulnerables que se encuentren residiendo en dicho
predio, asimismo, brinde la información y asistencia jurídica al accionante y a
la comunidad que habita en dicho predio. Acerca de la conformación de la
mesa de concertación así como de los acuerdos y compromisos que se adopten en
desarrollo de ésta, las entidades territoriales deberán enviar un informe
conjunto, en el término de tres (03) meses, al juez de primera instancia, a la
Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría Regional del Cesar.
Conclusiones:
Las entidades territoriales ante la formación de asentamientos
ilegales que ocupan bienes fiscales o de uso público y la imposibilidad de su
legalización, al verse obligados a recuperar dichos inmuebles, deben adoptar
las medidas necesarias para proteger los derechos fundamentales a la vivienda
digna de la población que resida en ellos, con mayor razón, si se trata de
población vulnerable.
Asimismo, ante los desalojos de autoridades estatales deben
aplicar los lineamientos previstos en la Observación General No.7 del Comité DESC
y los principios Pinheiro, con el objetivo de brindar protección a la población
afectada, atendiendo a las circunstancias de vulnerabilidad y su imposibilidad
de acceder a una vivienda digna y adecuada.
V.      DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- LEVANTAR la
suspensión de términos decretada en el presente proceso.
SEGUNDO.- REVOCAR la sentencia proferida
por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Conocimiento de Valledupar, del
quince (15) de noviembre de dos mil trece (2013), que a su vez, revocó la sentencia
proferida por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Agustín Codazzi. En su
lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental a la vivienda digna
del señor PEDRO RAFAEL ARIZA HURTADO.
TERCERO.- ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi, que en
coordinación con la Gobernación del Cesar, y el Ministerio de la Prosperidad
Social en el marco de sus competencias, que en un plazo máximo de quince (15)
días hábiles, contados
a partir de la notificación del presente fallo, si no  lo hubieren hecho,
consulten previamente a la comunidad afectada y efectúen el censo de las
personas que habitan en el predio “Villa Miriam”, se instale una mesa de
concertación con los representantes de la población asentada en el lote
denominado “”Villa Miriam (teniendo en cuenta el censo realizado), con el fin
de buscar una solución temporal de vivienda adecuada, lo cual no deberá superar
el término de seis (06) meses, que cobije tanto a la población en situación de
desplazamiento como a otras poblaciones vulnerables que se encuentren
residiendo en dicho predio, asimismo, brinde la información y asistencia
jurídica a la comunidad.
CUARTO.- ORDENAR a la Alcaldía Municipal Agustín Codazzi, le
garantice al señor Pedro Rafael Ariza Hurtado, y a la comunidad que habita en
el asentamiento humano “Villa Miriam”, la asistencia jurídica que
resulte indispensable para acceder a los planes y programas de vivienda que se
encuentran actualmente en desarrollo.
QUINTO.- COMUNICAR el presente fallo a la Procuraduría General de la Nación, a la
Defensoría del Pueblo –Regional Cesar- para que realicen el acompañamiento
respectivo conforme a lo dispuesto en el numeral 2.5.12. y hagan un seguimiento
del cumplimiento de esta providencia.
SEXTO.- Por
Secretaría General líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado Ponente
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento
de voto
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA T-417/15
Referencia:
Expediente T-4.475.110
Acción
de tutela incoada por Pedro Rafael Ariza Hurtado contra la Alcaldía Municipal
de Agustín Codazzi.
Asunto:
Los asentamientos ilegales y el derecho a la vivienda digna – Facultades
oficiosas del juez de tutela en materia probatoria.
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte
Constitucional, presento a continuación las razones que me conducen a disentir
de la decisión adoptada por la Sala Cuarta de Revisión de tutelas, en sesión
del 2 de julio de 2015, que por votación mayoritaria profirió la sentencia
T-417 de 2015 de la misma fecha.
La providencia de la que me
aparto, concedió de manera definitiva, el amparo del derecho fundamental a la
vivienda digna del señor Pedro Rafael Ariza Hurtado, para en
consecuencia ordenar a la Alcaldía Municipal de Agustín Codazzi, que en coordinación
con la Gobernación del Cesar, y el Departamento de la Prosperidad Social en el
marco de sus competencias, consulten previamente a la comunidad afectada, efectúen el censo
de las personas que habitan en el predio “Villa Miriam” y se instale una
mesa de concertación con los representantes de la población asentada en dicho
lote (teniendo en cuenta el censo realizado), con el fin de buscar una solución
temporal de vivienda adecuada, lo cual no deberá superar el término de seis
meses, que cobije tanto a la población en situación de desplazamiento como a
otras poblaciones vulnerables que residan en dicho predio. Además, se ordenó a la Alcaldía
Municipal Agustín Codazzi, que le garantice al señor Pedro Rafael Ariza
Hurtado, y a la comunidad que habita en el asentamiento humano “Villa
Miriam”, la asistencia jurídica que resulte indispensable para acceder
a los planes y programas de vivienda que se encuentran actualmente en
desarrollo.
Los ítems argumentativos que sustentaron la sentencia de la
referencia, giraron en torno a: i) la subsidiariedad como requisito de la
acción de tutela; ii) los asentamientos ilegales y el derecho a la vivienda
digna; iii) el derecho a la vivienda digna de la población desplazada; iv)
medidas de protección a favor de los grupos vulnerables frente a órdenes de
desalojo; v) el principio de confianza legítima; y vi) la revisión del caso
concreto.
Las razones que me impiden acompañar el fallo de la referencia se
relacionan, en primer lugar, con los graves vacíos fácticos que surgen de la
ausencia de una labor de recaudo probatorio en el proceso constitucional. No es
claro cómo se pudo evaluar la procedibilidad del amparo reclamado si no hay
certeza sobre la condición de desplazado del accionante o su situación de “vulnerabilidad”.
Sobre la
procedencia de la acción de tutela en el proyecto se afirma lo siguiente:
“La Sala debe reconocer, en primer término, la procedibilidad del
amparo solicitado por el peticionario, aplicando para el efecto las
consideraciones esbozadas en relación con la procedencia de la acción de tutela
en materia de protección del derecho a la vivienda digna, tratándose de manera
particular de la población desplazada
(…)
Teniendo en cuenta que la pretensión concreta del actor es acceder a
las distintas alternativas que ofrece el municipio en aras de solucionar el
problema de asentamiento ilegal, en el que se halla involucrado, que es padre
de una menor de edad y que su núcleo familiar se encuentra en condiciones de
debilidad manifiesta, por cuanto el hecho de residir en un asentamiento
ilegal revela que carece de recursos para vivir en un sitio distinto y, en
consideración a que no se patentiza la existencia de otros recursos de defensa
que puedan garantizarle recibir los beneficios de la política pública, de
asignación de vivienda, es claro entonces que el accionante bien podría ejercer
la acción de que aquí se trata” (negrilla fuera del
texto).
No obstante lo
anterior, en los antecedentes del proyecto no existen afirmaciones o pruebas
tendientes a demostrar la condición de vulnerabilidad del demandante. Solamente
hasta el caso concreto llega afirmarse que es desplazado y que es padre de un
menor de edad. Además, para superar la procedencia de la acción de tutela se
hace referencia a una presunción que resulta confusa, pues simplemente se
indica que el hecho de vivir en un asentamiento ilegal revela que el accionante
carece de recursos para vivir en un sitio distinto y, por lo tanto, se
encuentra en una situación de vulnerabilidad, que hace procedente el amparo.
Frente a este punto, es importante precisar que el sólo hecho de que
el accionante habite en una zona ilegal no lo hace vulnerable. Por regla
general, de las situaciones de ilegalidad no se generan derechos, y un
argumento como el planteado para superar la procedencia del amparo, podría
justificar las invasiones o el despojo ilegal de tierras.
Tanto es así,
que el juez de segunda instancia revocó el fallo del a quo, al estimar
que el accionante no demostró que era desplazado por la violencia, afirmación
que no fue debatida en el presente proyecto, para llegar a demostrar que el
accionante si es desplazado o que se encuentra dentro de algún grupo
vulnerable.
En
segundo lugar, considero que en la parte motiva del proyecto debió explicarse y
justificarse la utilización excepcional de los efectos inter comunis en
los fallos de tutela, puesto que es claro que las órdenes que se dan en el
presente fallo, no sólo están dirigidas a proteger al demandante, sino a todas
la personas que presuntamente se encuentran afectadas por la misma situación de
hecho, es decir, la comunidad que se encuentra asentada en el predio “Villa
Miriam”.
En
tercer lugar, en el proyecto se incluye una consideración general relacionada
con “la confianza legítima y el derecho a la vivienda digna”, pero la
misma no se desarrolla en el caso concreto, puesto que no se observa en el
proyecto un análisis tendiente a verificar si en el caso se vulneró o no tal
principio. Así mismo, se construye una consideración sobre “el derecho a la
vivienda digna de la población desplazada”, sin que exista certeza respecto
a la condición de desplazado por la violencia del demandante, ni de la
comunidad que habita el predio “Villa Miriam”.
En
cuarto lugar estimo
que la Gobernación del Cesar y el Departamento de la Prosperidad Social
debieron ser vinculadas al presente trámite constitucional, dado que en la
parte resolutiva se les ordena adoptar medidas encaminadas a la creación de una
política pública de vivienda digna para la población desplazada que se
encuentra asentada en el predio “Villa Miriam”.
Finalmente,
me permito precisar que las consideraciones anteriores no significan la
negativa al reconocimiento de la existencia del derecho a la vivienda digna de
grupos vulnerables frente a órdenes de desalojo, lo que he señalado es que en
el presente proyecto no se mencionaron los medios de prueba destinados a
demostrar que el accionante se encuentra en una situación especial de vulnerabilidad,
bien sea por condiciones físicas, económicas o sociales.
En mi
concepto, las decisiones que se adopten en sede de tutela deben ser coherentes
con las circunstancias reales de quien solicita el amparo. De esa manera, las
autoridades judiciales en el marco de la acción de tutela, tenemos el deber
de desplegar las actividades que estén a nuestro alcance para verificar si los
derechos fundamentales fueron transgredidos, y para adoptar medidas de
protección efectivas.
Fecha ut
supra
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] 21 años (folio 8)
[2] 19 años (folio 9)
[3] 8 años (folio 10)
[4] Predio las Guitarras, no obra en el expediente los nombres de los
restantes asentamientos.(folio 20)
[5] Plan de Ordenamiento Territorial.
[6] Mediante auto del 30 de junio de 2015, se vincularon a la
Gobernación del Cesar y el Departamento de la Prosperidad Social.
[7] Ver entre otras las sentencias T-827 de
2003, T-648 de 2005; T-1089 de 2005; T-691 de 2005 y T-015 de 2006.
[8] Sobre la procedencia de la acción de
tutela como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable,
resultan relevantes las sentencias C-1225 de 2004; SU-1070 de 2003; SU–544 de
2001; T–1670 de 2000, y T–225 de 1993 en la cual se sentaron las primeras
directrices sobre la materia, que han sido desarrolladas por la jurisprudencia
posterior. También puede consultarse las sentencias T-698 de 2004 y  T-827 de
2003.
[9] Sentencia T-495 de 1995
[10] “ En opinión del Comité,
el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o
restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero
hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente
como una comodidad.  Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en
seguridad, paz y dignidad en alguna parte.  Y así debe ser por lo menos
por dos razones.  En
primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros
derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas al
Pacto.  Así pues, "la dignidad inherente a la persona
humana", de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige
que el término "vivienda" se interprete en un sentido que tenga en
cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la
vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su
acceso a recursos económicos.  En segundo lugar, la referencia que figura
en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe entender en sentido de
vivienda a secas, sino de vivienda adecuada.  Como han reconocido la
Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el
Año 2000 en su párrafo 5:  "el concepto de
"vivienda adecuada"... significa
disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con
el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable.” (Subrayas propias).”
Observación citada en las  sentencias T239-103, T314-2012, t 845 de 2012
Sentencia T-585 de 2006, C-936 de 2003, entre otras.
[11] Sentencia T-585 de 2006.
[12] Sentencia T-845 de 2012.
[13] Sentencia T-908-2012
[14]
Conferencia de las Naciones Unidas, Cumbre de la Tierra, 1992, Rio de Janeiro.
Otros documentos como la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas, Estambul
Turquía, 1996, sobre los asentamientos humanos, y en junio de 2001, han
reafirmado este tipo de compromiso a nivel internacional.
[15]
La ley 387 de 1999, entre sus objetivos tiene el establecimiento de los
mecanismos que permitan al municipio en ejercicio de su autonomía, promover el
ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la
preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en los
asentamientos de alto riesgo así como la ejecución de políticas urbanísticas
eficientes.
[16] Procedimiento de Legalización de Asentamientos Humanos. http://portalterritorial.gov.co/apc-aa-files/7515a587f637c2c66d45f01f9c4f315c/Legalizacion_Asentamientos_1.pdf
[17] “Por el cual se
reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al
reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los
curadores urbanos; a la legalización de asentamientos humanos constituidos por
viviendas de Interés Social, y se expiden otras disposiciones”
[18] Artículo 122 de la Ley 387 de 1999.
[19]
“Suelo de protección. Constituido por las zonas y áreas de terreno localizados
dentro de cualquiera de las anteriores clases, que por sus características
geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de
utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de
servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no
mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la
posibilidad de urbanizarse.”
[20] Artículo 123 del Decreto 564 de 2006.
[21] Sentencia T-349 de 2012.
[22] Idem
[23] Sentencia
T-585-2006.  “se realizó una síntesis de la línea
jurisprudencial de esta Corporación acerca de la naturaleza del derecho
fundamental a la vivienda digna de las personas en situación de desplazamiento
y las obligaciones que tienen las autoridades competentes para garantizar su
efectiva realización. Algunas de las obligaciones del Estado que se enunciaron
fueron las siguientes: (i)reubicar a las
personas en situación de desplazamiento que, en razón a dicha circunstancia, se
han visto obligadas a asentarse en zonas de alto riesgo; (ii) proveer
una solución de vivienda de carácter temporal y, posteriormente, una solución
de carácter permanente; (iii) brindar asesoría a las
personas en circunstancia de desplazamiento sobre los programas de vivienda a
los cuales pueden acceder; y (iv) tener en cuenta dentro del
diseño de los planes y programas de vivienda a subgrupos que podrían
encontrarse en un mayor grado de vulnerabilidad, como menores de 18 años,
madres y padres cabeza de familia, personas en situación de discapacidad,
mujeres en estado de embarazo, adultos mayores, etc”
[24] Sentencia T-239 de 2013
[25] Sentencia T-349 de 2012.
[26] “En 1976, la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre los Asentamientos Humanos señaló que debería prestarse especial
atención a "iniciar operaciones importantes de evacuación sólo cuando las
medidas de conservación y de rehabilitación no sean viables y se adopten
medidas de reubicación”
[27] La
observación también advierte que pueden existir otros casos de  “desalojos
forzosos que tienen lugar en nombre del desarrollo. Pueden efectuarse en
relación con conflictos sobre derechos de tierras, proyectos de desarrollo e
infraestructura como, por ejemplo, la construcción de presas u otros proyectos
energéticos a gran escala, la adquisición de tierras para programas de
renovación urbana, rehabilitación de viviendas o embellecimiento de ciudades
(…)”.
[28] Observación No 7.
[29] Sentencia T-180 de 2010
[30] Sentencia T-850 de 2010
[31] T-465 de 2006, citada en la sentencia T-908 de 2012.
[32] T-527 de 2011.
[33] Ver sentencia Sentencia T 717-2012
[34] Folio16 y 17  del CC.
[35] Folio 18 CC.
[36] Acción de tutela contra el Municipio Agustín Codazzi –Departamento
del Cesar- y Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Fallo del
14 de marzo de 2013.
[37] Folio 20. El presente proceso no fue seleccionado para revisión.
Comunicación de 11 de octubre de 2013.
[38] Folio 30 CC. El presente proceso no fue seleccionado para revisión.
Comunicación de junio 13 de 2013.
[39] Folio 41 Sentencia del 7 de marzo de 2013, contra el Departamento
para la Prosperidad Social, Gobernación del Cesar, y el Municipio de Agustín
Codazzi. El presente proceso no fue seleccionado para revisión. Comunicación de
13 de junio de 2013.
[40] Folio 30, sentencia del 7 de marzo de 2013, proferida por el
Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito de
Valledupar.  El presente proceso no fue seleccionado para revisión.
Comunicación de 13 de junio de 2013.
[41] Folio 64 el presente proceso no fue seleccionado para revisión.
Comunicación de  29 de junio de 2013.
[42] Folio 30
[43] T-349 DE 2012.