C-865-01
Sentencia C-833/01
Sentencia C-865/01
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia
de cargos concretos
De conformidad
con la jurisprudencia de esta Corporación, la inexistencia de cargos concretos
de inconstitucionalidad en contra de una norma configura la ineptitud
sustantiva de la demanda, por lo cual no queda otra alternativa que adoptar un
fallo inhibitorio.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Criterios
de conveniencia y oportunidad del legislador
Es preciso destacar que los criterios de
conveniencia u oportunidad utilizados por el legislador en el ejercicio de sus
funciones, resultan extraños a la competencia atribuida a la Corte al conocer
de las demandas de constitucionalidad. En consecuencia, ante la indebida
formulación de cargos en este proceso, corresponderá proferir una sentencia
inhibitoria.
Referencia:
expediente D-3400
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 49, 50, 51 y 52 parciales de la ley
643 de 2001
Actor: Efraín
Olarte Olarte
Magistrado ponente:
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C.,
quince (15) de agosto de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Efraín Olarte Olarte
demandó parcialmente los artículos 49, 50, 51 y 52 de la Ley 643 de 2001 “Por
la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte
y azar”.  Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de constitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de la demanda
de la referencia.
II. NORMA
DEMANDADA.
A continuación, se
transcriben los artículos 49, 50, 51 y 52 de la Ley 643 de 2001 y se subrayan
los apartes acusados.
Ley 643 de 2001
(Enero 16)
“Por la cual se fija el
régimen propio del monopolio rentístico
de juegos de suerte y
azar”
(…)
“Artículo
49.-
Prohibición de gravar el monopolio.  Los juegos de suerte y azar a que se
refiere la presente ley no podrán ser gravados por los departamentos, distritos
o municipios, con impuestos, tasas o contribuciones, fiscales o parafiscales
distintos a los consagrados en la presente ley.  La explotación directa o a
través de terceros de los juegos de suerte y azar de que se trata la presente
ley no constituye hecho generador del impuesto sobre las ventas IVA.
Los
juegos de suerte y azar cuyos derechos de explotación no hayan sido
establecidos en esta ley, causarán derechos de explotación equivalentes por lo
menos al diecisiete por ciento (17%) de los ingresos brutos.”
“Artículo
50.-
Criterios de eficiencia.  Las empresas industriales y comerciales, las
sociedades de capital público administradoras u operadoras de juegos de suerte
y azar (SCPD y ETESA) y los particulares que operen dichos juegos, serán
evaluados con fundamento en los indicadores de gestión y eficiencia que
establezca el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Salud, teniendo en
cuenta los siguientes criterios:
-
Ingresos;
-
Rentabilidad;
-
Gatos de administración y operación; y
-
Transferencias efectivas a los servicios de salud.
Cuando
una empresa industrial y comercial del Estado o Sociedad de Capital Público o
Departamental (SCPD), cuyo objeto sea la explotación de cualquier modalidad de
juego de suerte y azar, presente pérdidas durante tres (3) años seguidos, se
presume de pleno derecho que no es viable y deberá liquidarse o enajenarse la
participación estatal en ella, sin perjuicio de la intervención a la que podrá
someterla la Superintendencia Nacional de Salud, una vez que la evaluación de
los indicadores de gestión y eficiencia previo concepto del Consejo Nacional de
Juegos de Azar.”
“Artículo
51.-
Competencia para la fijación de indicadores de gestión y eficiencia. Los
indicadores que han de tenerse como fundamento para calificar la gestión,
eficiencia y rentabilidad de las empresas industriales y comerciales, de
las sociedades de capital público administradoras u operadoras de juegos de
suerte y azar serán definidos por el Gobierno Nacional a través del Ministerio
de Salud, atendiendo los criterios establecidos en la presente ley.  Así mismo,
el Gobierno a través del Ministerio de Salud, establecerá los eventos o
situaciones en que tales entidades, sociedades públicas o privadas deben
someterse a planes de desempeño para recobrar su viabilidad financiera e
institucional, o deben ser definitivamente liquidadas y la operación de los
juegos respectivos puesta en cabeza de terceros.  Igualmente, el Gobierno
Nacional a través del Ministerio de Salud establecerá el término y condiciones
en que la sociedad explotadora del monopolio podrá recuperar la capacidad para
realizar la operación directa de la actividad respectiva.”
Artículo
52.-
Competencia para la calificación de la eficiencia.  Corresponde al Consejo
Nacional de Juegos de Suerte y Azar calificar anualmente la gestión y
eficiencia de las empresas industriales y comerciales, de las sociedades de
capital público departamental y nacional (SCPD y ETESA) o privado,
administradoras u operadoras de juegos de suerte y azar.
La
calificación insatisfactoria de la gestión, eficiencia y rentabilidad de
las empresas industriales y comerciales de las sociedades de capital público
administradoras u operadoras de juegos de suerte y azar (SCPD y ETESA) dará
lugar al sometimiento del ente a un plan de desempeño para recuperar su
viabilidad financiera e institucional, o a la recomendación perentoria de
liquidación de la misma, de acuerdo con los criterios fijados por el
reglamento.  En caso de calificación insatisfactoria en los particulares será
causal legítima no indemnizable de terminación unilateral de los contratos de
concesión o revocatoria de la autorización de operación.”
III. LA DEMANDA.
Para el actor, las
normas acusadas vulneran el artículo 336 de la Constitución Política.  En
primer lugar, considera que el derecho de explotación sobre la base del 17% de
los ingresos brutos previsto en el artículo 49 acusado, se estableció
únicamente para los juegos novedosos de suerte y azar, porque para ellos no se
fijó directamente los derechos de explotación.  Sin embargo, cuestiona tal
porcentaje en tanto no se legisló con el mismo criterio que para los demás
juegos de esta naturaleza.
Explica entonces
como al contratarse el 50% de las ventas netas para el plan de premios del
principal juego novedoso que está operando en Colombia (la Lotto en línea),
queda un 33% para costos y gastos, porcentaje que, además de escandaloso, se
aparta sustancialmente del estándar internacional (11%) y de la realidad del
país plasmada en el artículo 43 de la Ley 10 de 1990, en cuya norma se
estableció un máximo de costos y gastos del 15%.  Así, considera que una tasa
porcentual tan elevada (33%) disminuye considerablemente los recursos para la
salud.
De otro lado, el
actor cuestiona el Contrato Nº 117-99 suscrito entre “Ecosalud” y la firma
“Getch” para explotar el juego Lotto en Línea porque, según él, permite gastos
superiores a los establecidos en el artículo 43 de la ley 10 de 1990 (15%),
reduciendo una vez más los recursos de la salud.
En cuanto tiene que
ver con los artículos 50, 51 y 52 de la ley, el actor demanda la palabra rentabilidad,
y considera que se deja abierta la posibilidad de obtener utilidades netas
superiores al 17% de los derechos de explotación.  Lo anterior, en su sentir,
contradice lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-587 de
1995 sobre la incompatibilidad del arbitrio rentístico de los monopolios y la
percepción de rendimientos por particulares.  Sin embargo, se limita a
transcribir apartes de la mencionada sentencia.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La ciudadana María
Magdalena Botía de Botía, actuando en representación del Ministerio de
Hacienda, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas.
Advierte que la Ley
643 de 2001 fue expedida precisamente para desarrollar y dar aplicación al
mandato constitucional contenido en el artículo 336 de la Constitución,
específicamente en lo referente al monopolio rentístico de juegos de suerte y
azar.  Sin embargo, en su concepto, la única imposición del constituyente está
dada por la destinación exclusiva de las rentas a los servicios de salud, pero
sin que sea indispensable establecer una única tarifa para los derechos de
explotación de determinados juegos, ni la obligatoriedad de prever el mismo
esquema regulativo para los distintos juegos.
La interviniente
reconoce un cambio en el diseño normativo de la ley 643 de 2001 respecto de la
ley 10 de 1990, toda vez que esta última solo contemplaba el monopolio nacional
cuya explotación provenía directamente del Estado a través de la Empresa
Colombiana de Salud ECOSALUD.
En segundo lugar,
considera que de un análisis integral de la ley no se deduce que los apartes
demandados puedan vulnerar el artículo constitucional invocado, pues la Carta
no se opone a la rentabilidad de las empresas, sino que por el contrario, tal
factor constituye uno de los elementos necesarios para determinar la eficiencia
y continuidad de una empresa operadora del monopolio o, en su defecto, su
eliminación.
Así mismo, señala
que si el 100% de los recursos que recibe el operador del juego no se destina
en su totalidad a los servicios de salud, no por ello se desconoce el mandato
del artículo 336 superior, por cuanto es apenas lógico que una empresa tenga
algún margen para gastos de operación y otro porcentaje como utilidad, lo que a
su vez constituye un incentivo por arriesgar capital y esfuerzos en la
generación de recursos para el Estado.
Concluye su
intervención resaltando que el actor pretende deducir la presunta
inconstitucionalidad, no de una violación directa del artículo 336 de la Carta,
sino por la inaplicación de la Ley de Régimen propio del monopolio rentístico
de Juegos de Suerte y Azar, esto es, de la ley 10 de 1990, previsiones que
además fueron derogadas por la nueva ley.  En consecuencia, estima que si una
ley ordinaria debe sujetarse a los parámetros señalados en otra anterior de
igual jerarquía, la facultad del Congreso de la República pierde todo sentido.
2. Intervención del Ministerio de Salud
El ciudadano
Bernardo Alfonso Ortega Campo actúa en representación del Ministerio de Salud
para defender la constitucionalidad de las normas demandadas.
El interviniente no
se explica cómo la disposición impugnada (artículo 49 de la ley) es violatoria
de la Carta, cuando lo que pretende el legislador es precisamente dar
cumplimiento y desarrollar el mandato del artículo 336 Superior.  Y de otro
lado, estima que la demanda no indica con claridad el objeto de la violación
constitucional, sino que se reduce a señalar presuntas irregularidades en la celebración
de un contrato de explotación de un juego de suerte y azar, hechos estos que no
pueden servir de fundamento en una demanda de inconstitucionalidad.
3. Intervención
de la Federación Colombiana de Municipios
El ciudadano
Gilberto Toro Giraldo, obrando como director ejecutivo de la Federación
Colombiana de Municipios solicita a la Corte declararse inhibida para  conocer
de la demanda, porque “en rigor técnico no se formula cargo alguno de
inconstitucionalidad contra los artículos acusados de la Ley 643 de 2001”.
Reitera que la
preocupación del actor radica en la posibilidad de que una empresa privada
obtenga recursos para gastos y costos de administración hasta en un 33% de las
ventas, luego de restar el 50% para premios y un 17% por concepto de derechos
de explotación.  No obstante, señala que el eventual problema radica en la
aplicación de la ley pero no en ella misma, asunto éste que no debe ser
planteado ante la Corte Constitucional.
Para el
interviniente, el Estado tiene la posibilidad de explotar los monopolios en
diversas formas: directamente, o con la colaboración de terceros por la vía del
contrato de concesión, caso en el cual debe reconocerse una remuneración
racional y razonable a los particulares, antes de establecer las rentas con destinación
específica.  Sin embargo, considera que en este sentido no hay acusación
alguna.
4. Intervención
de la Superintendencia Nacional de Salud
El ciudadano James
Hares Chaid Franco Gómez, actuando en representación de la Superintendencia
Nacional de Salud, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las
normas acusadas.  Sintetiza su exposición en tres argumentos esenciales.  En
primer lugar, señala que una norma no puede ser declarada inexequible por
inconveniencia como lo sugiere el actor, pues ella solo procede cuando (i)
existen vicios en el procedimiento y (ii) se desconoce la Constitución
Política.  Concluye entonces que las razones de conveniencia, oportunidad y
discrecionalidad del legislador no pueden tenerse en cuenta en el control de
constitucionalidad ante la Corte.
En segundo lugar,
el interviniente precisa que con relación al artículo 49 de la ley 643 de 2001,
solamente se aducen criterios de política legislativa, pero que ellos no pueden
ser considerados como violatorios de la Constitución.  Indica entonces que el
margen de discrecionalidad previsto para la operación de los juegos de suerte y
azar responde a la necesidad de establecer utilidades en esta clase de
negocios.
Finalmente, el
representante de la Superintendencia Nacional de Salud cuestiona la omisión de
la demanda en señalar las disposiciones de la Carta supuestamente  vulneradas
por los apartes acusados de los artículos 50, 51 y 52 de la ley 643 de 2001.
Así mismo, concluye que por tratarse de una ley marco, el Congreso otorgó al
ejecutivo la facultad de definir los criterios de eficiencia que deben reunirse
para la explotación económica de los juegos de esta naturaleza, teniendo en
cuenta que tales criterios pueden definirse con mejor propiedad por el
ejecutivo.
5. Ricardo
Fandiño de la Calle, obrando
como ciudadano, interviene en el proceso y estima que la Corte debe proferir
una sentencia inhibitoria.  Señala que el demandante no presentó cargos
susceptibles de ser evaluados a la luz de la Constitución.  En su concepto, la
demanda no reúne los requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto 2061 de
1991, pues no indica los motivos de la violación y carece de un análisis
comparativo, serio y objetivo frente a las normas constitucionales.
V. DEL CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación Edgardo Maya Villazón, mediante concepto No. 2501,
solicita a la Corte declararse inhibida para decidir en relación con la demanda
de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 49, 50, 51 y 52
parciales de la ley 643 de 2001, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Para la Vista
Fiscal, el actor no cumplió la exigencia legal prevista en el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991, toda vez que se limitó a indicar que se desconocía el artículo
336 de la Constitución, pero sin precisar el concepto de la violación.  En su
criterio, el análisis se centró en confrontar el contenido de una disposición
derogada (artículo 43 de la ley 10 de 1990) con las normas acusadas y su efecto
práctico.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad de la norma acusada, ya que se trata de una demanda
ciudadana en contra de una norma que hace parte de una ley de la República.
Ineptitud
sustantiva de la demanda
2.- En esta
oportunidad, la Corte comparte los planteamientos expuestos por el Ministerio
Público y los intervinientes, en tanto consideran que la demanda no formula
cargo alguno respecto de la presunta inconstitucionalidad de los apartes
acusados de los artículos 49, 50, 51 y 52 de la ley 643 de 2001.
Observa la Sala que
el demandante limita su análisis a destacar las ventajas comparativas de la
norma derogada (artículo 43 de ley 10 de 1990), y a censurar algunos trámites
en la celebración de un contrato de explotación de un juego de suerte y azar,
aspectos estos que no tienen relación ni bastan para sustentar un juicio de
constitucionalidad.
De conformidad con
la jurisprudencia de esta Corporación, la inexistencia de cargos concretos de
inconstitucionalidad en contra de una norma configura la ineptitud sustantiva
de la demanda, por lo cual no queda otra alternativa que adoptar un fallo
inhibitorio.  Al respecto la Corte ha dicho:
“Cuando
el ciudadano pone en movimiento el control constitucional por la vía de la
acción, se le impone la carga procesal de señalar las normas constitucionales
violadas y también el concepto de su violación. Esto último comporta la
obligación de determinar con toda claridad de qué modo las normas acusadas
contradicen o vulneran los preceptos de la Constitución, con el fin de destruir
la presunción de constitucionalidad, sin perjuicio de que la Corte pueda
extender el análisis de constitucionalidad frente a normas no invocadas
expresamente en la demanda. Pero lo que no puede ser admitido es que bajo una
interpretación que haga el demandante del contexto de un cuerpo normativo se
puedan deducir, por vía indirecta, presuntas violaciones de la Constitución, por
la manera en que el legislador reguló una determinada materia. Es posible que
la Corte cuando haga el cotejo de una norma con la Constitución pueda
interpretar aquélla o establecer las debidas o necesarias distinciones, para
declarar una exequibilidad condicionada, acogiendo la interpretación que mas se
adecua al sentido y al espíritu de la Constitución y excluyendo del
ordenamiento jurídico la interpretación o el alcance de un precepto que no se
aviene con sus disposiciones. No obstante, la referida técnica de control no
puede llegar hasta el punto de que la Corte interprete el conjunto de la ley, y
enjuicie, sin tener como punto de referencia a la Constitución, la materia
regulada legalmente atinente a la autonomía de la Corporación, para de allí
deducir la violación de los preceptos constitucionales que invoca. La demanda
con la cual se inició el presente proceso es sustantivamente inepta, por no
contener cargos concretos de inconstitucionalidad susceptibles de ser
analizados y evaluados por ella mediante el ejercicio del control
constitucional. Adicionalmente, la Corte encuentra fallas protuberantes en la
formulación de los cargos, consistentes en establecer generalizaciones en lo
relativo a la violación de los preceptos constitucionales señalados, sin hacer
el cotejo concreto entre la norma que se acusa y la disposición constitucional
que se afirma transgredida.” (Sentencia C-236 de 1997 MP. Antonio Barrera
Carbonell)[1]
Ahora bien, no
puede la Corte adelantar un juicio de constitucionalidad que no ofrezca
parámetros susceptibles de ser confrontados a la luz de la Carta Política: fue
este el querer del Constituyente y así quedó plasmado en el artículo 241
Superior.
Es preciso destacar
también que los criterios de conveniencia u oportunidad utilizados por el
legislador en el ejercicio de sus funciones, resultan extraños a la competencia
atribuida a la Corte al conocer de las demandas de constitucionalidad. En
consecuencia, ante la indebida formulación de cargos en este proceso,
corresponderá proferir una sentencia inhibitoria.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA,
por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, para decidir
en relación con la demanda de inconstitucionalidad formulada contra los apartes
señalados de los artículos 49, 50, 51 y 52 de la Ley 643 de 2001.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] En el mismo sentido pueden verse, entre otras, las Sentencias C-587
de 1995 y  C-357 de 1997 MP. José Gregorio Hernández Galindo.