C-069-93
Sentencia No
Sentencia
C-069/93
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Obligación/LEY
ORGANICA DEL PRESUPUESTO/CONTRACREDITO PRESUPUESTAL/TRASLADO PRESUPUESTAL
La partida como
tal existe en la ley o presupuesto de rentas, pero simplemente el Gobierno
realiza un movimiento interno dentro del mismo y varía la destinación que en
principio se le dió al gasto. El artículo 352 de la CP respecto de la
programación, aprobación, modificación, y ejecución del presupuesto remite a lo
establecido en la ley orgánica del Presupuesto. En este caso se dá la figura
del contracrédito presupuestal que es una modalidad dentro de la ejecución del
mismo. Está permitido al Congreso y al Gobierno realizar estos traslados
presupuestales y si ello es posible en tiempos de paz con mayor razón se puede
realizar esta modificación en momentos de conmoción interior
Ref.:
Expediente R.E. 019.
Tema: Revisión  Constitucional   del Decreto  1940
de noviembre 30 de  1992   "Por  medio  del  cual  se    modifica el
Presupuesto  General  de  la  Nación   para  la vigencia  fiscal de 1992".
Magistrado
Ponente:
Dr. SIMON RODRIGUEZ
RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá,
D.C., veintidos (22) de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993).
I. ANTECEDENTES.
El Secretario
General de la Presidencia de la República, en cumplimiento de lo dispuesto por
el numeral 6o. del artículo 214 de la Constitución Política y atendiendo
instrucciones del señor Presidente de la Nación, envió a la Corte
Constitucional el Decreto Legislativo 1940 de 30 de noviembre de 1992, expedido
por el Gobierno Nacional, "por medio del cual se modifica el
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1992".
II. NORMA QUE SE
REVISA.
"DECRETO NUMERO 1940 DE 30 NOVIEMBRE
DE 1992
Por medio del cual se modifica el
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1992
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 213 de la Constitución Politica y en desarrollo de lo
previsto por el decreto 1793 de 1992, y
CONSIDERANDO:
Que por  decreto
1793 de 1992, se declaró el Estado de Conmoción Interior, en todo el territorio
Nacional por el termino de 90 días calendario.
Que de acuerdo
con las motivaciones del mencionado decreto, es indispensable establecer
medidas para aumentar la eficacia de la fuerza pública tales como las
referentes a la disponibilidad de recursos, soldados, oficiales y suboficiales,
la movilización de tropas, la adquisición de suministros y el fortalecimiento
de los mecanismos de inteligencia.
Que igualmente es
esencial modificar el Presupuesto General, a fín de complementar gastos y
adoptar los mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las
erogaciones que se requieren para dar respuesta a la escalada terrorista.
Que como
consecuencia de lo indicado anteriormente, se hace necesario efectuar
contracréditos y créditos presupuestales por la suma de $3.303.587.243, con el
fin de destinarlas a atender los gastos ocasionados por el estado de excepción
decretado por el Gobierno.
DECRETA:
ARTÍCULO 1º. Modifícase el Decreto Ley de apropiaciones
de la vigencia fiscal de 1992 para atender los gastos de funcionamiento
concernientes al aumento de la eficiencia de la fuerza pública, efectuando
contracréditos y créditos en el Presupuesto General de la Nación de las
apropiaciones por la suma de TRES MIL TRESCIENTOS  TRES MILLONES QUINIENTOS
OCHENTA Y SIETE  MIL DOSCIENTOS CUARENTA Y TRES PESOS M/CTE ($3.303.587.243)
según el siguiente detalle.
CONTRACREDITO
SECCION 2402
FONDO VIAL NACIONAL
RECURSO 01 RECURSOS ORDINARIOS
PRESUPUESTO DE INVERSION
PROGRAMA                 4101
SERVICIO DE LA DEUDA APORTES DE                                                       INVERSIONES
FINANCIERAS.
SUBPROGRAMA          002
SERVICIO DE LA DEUDA EXTERNA
PROYECTO                  003
SERVICIO DE LA DEUDA BIRF 8 Y 9                                                   PROYECTOS.
CREDITOS 2121/CO                                                                2829/CO.
3.303-587.243
______________
TOTAL
CONTRACREDITO FONDO VIAL NACIONAL                3.303.587.243.
ARTICULO 2º. Con
base en el recurso de que trata el artículo anterior abránse los siguientes
créditos al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1992
así:
PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO
SECCION 0601
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD
UNIDAD 0601 01
DIRECCION SUPERIOR
NUMERAL                    2
GASTOS GENERALES
ARTICULO                   001
COMPRA DE EQUIPO
RECURSO                    01
RECURSOS ORDINARIOS  1.076.000.000
ARTICULO                   003
MANTENIMIENTO
RECURSO                     01
RECURSOS ORDINARIOS  278.250.000
ARTICULO                   009
SEGUROS
RECURSO                    01
RECURSOS ORDINARIOS  35.000.000
TOTAL CREDITOS
DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE
SEGURIDAD                                  1.389.250.000
SECCION 1501
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
UNIDAD 1501 01
OPERACION ADMINISTRATIVA DE LA
DIRECCION SUPERIOR
NUMERAL          1
SERVICIOS PERSONALES
ARTICULO          002
SUELDOS DE PERSONAL DE NOMINA
ORDINAL
005             SEGUROS
DE VIDA
RECURSO           01
RECURSOS ORDINARIOS             188.710.045
UNIDAD 1501  03
OPERACION ADMINISTRATIVA DEL
EJERCITO
NUMERAL 1       SERVICIOS
PERSONALES
ARTICULO          002
SUELDOS DE PERSONAL DE NOMINA
ORDINAL
004
SOLDADOS
RECURSO           01
RECURSOS ORDINARIOS      378.512.352
ARTICULO   009          PRIMA
DE NAVIDAD
RECURSO   01    RECURSOS
ORDINARIOS       45.860.367
ARTICULO 010   PRIMA
EXTRAORDINARIA
ORDINAL   001
PARTIDA DE ALIMENTACION
SOLDADOS
RECURSO   01
RECURSOS ORDINARIOS               142.943.400
ORDINAL  008
OTRAS PRIMAS
RECURSO   01
RECURSOS ORDINARIOS               128.150.761
ORDINAL   010
PARTIDA ESPECIAL DE
ALIMENTACION Y COBER-
TURA
DE FRONTERAS
RECURSO   01
RECURSOS ORDINARIOS                          23.731.200
NUMERAL   2
GASTOS GENERALES
ARTICULO   001
COMPRA DE EQUIPO
RECURSO   01
RECURSOS ORDINARIOS               280.331.903
ARTICULO   002
MATERIALES Y SUMINISTROS
ORDINAL   002
OTROS CONCEPTOS
RECURSO   01
RECURSOS ORDINARIOS                         136.184.541
ARTICULO   003
MANTENIMIENTO
RECURSO   01
RECURSOS ORDINARIOS                    208.511.293
ARTICULO   004
SERVICIOS PUBLICOS
RECURSO   01
RECURSOS ORDINARIOS                1.350.000
ARTICULO   006
VIATICOS Y GASTOS DE
VIAJE
ORDINAL   001  AL
INTERIOR
RECURSO   01
RECURSOS ORDINARIOS                2.571.936
ARTICULO   007
IMPRESOS Y PUBLICACIONES
RECURSO   01
RECURSOS ORDINARIOS                  36.000
ARTICULO   008
COMUNICACIONES Y TRANSPORTE
RECURSO   01
RECURSOS ORDINARIOS                 730.800
ARTICULO   012
OTROS GASTOS GENERALES
ORDINAL   001
OPERACION REDES DE INTE-
LIGENCIA
SUBORDINAL   001
GASTOS RESERVADOS
RECURSO   01
RECURSOS ORDINARIOS           107.012.500
ORDINAL   002
RACIONES DE CAMPAÑA
RECURSO   01
RECURSOS ORDINARIOS            165.427.167
TOTAL CREDITOS
MINISTERIO DE DEFENSA
NACIONAL                                                    1.810.064.265
SECCION 1601
POLICIA NACIONAL
UNIDAD 1601  01
SERVICIOS POLICIALES
NUMERAL          1
SERVICIOS PERSONALES
ARTICULO 002   SUELDOS
DE PERSONAL DE
NOMINA
ORDINAL   005
SEGURO DE VIDA
RECURSO   01
RECURSOS ORDINARIOS               104.272.978
104.272.978
TOTAL CREDITOS
POLICIA NACIONAL
3.303.587.243
TOTAL
CREDITOS                                             3.303.587.243
ARTICULO 3º. El presente decreto rige a partir de su
publicación.
PUBLIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE
Dado en Santa Fe de Bogotá, D.C. a 30  NOV.
1992".
III. IMPUGNACION
DE LA NORMA CONTROLADA POR PARTE DEL CIUDADANO PEDRO PABLO CAMARGO.
De conformidad con
el  numeral 1 del artículo 241 de la Constitución Nacional y en armonía con el
artículo 37 del Decreto 2067 de 1991 "por el cual se dicta el régimen
procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte
Constitucional" el ciudadano Pedro Pablo Camargo acude ante esta
Corporación para impugnar en su integridad el Decreto 1490 de 1992. En efecto,
argumenta lo siguiente:
El Decreto objeto de
control de constitucionalidad vulnera:
"...en
primer término, el art. 213 de la Constitución Nacional, que permite al régimen
en el estado de conmoción interior, dictar decretos legislativos para
'suspender las leyes incompatibles con el estado de conmoción interior', pero
no para modificar el presupuesto de rentas, tal como lo hace el decreto
impugnado al modificar el Decreto Ley de Apropiaciones de la vigencia fiscal de
1992.
El art. 345 de la
Constitución Política prohibe hacerse gasto público que no haya sido decretado
por el Congreso.  La excepción versa con el caso de la emergencia económica,
social o ecológica, prevista en el art. 215 de la Ley Suprema, que permite al
Gobierno, a través de decretos legislativos, 'establecer nuevos tributos o
modificar los existentes'.  El art. 213  no autoriza al Gobierno para
modificar, en ningún caso, el Decreto Ley o la Ley de Apropiaciones de la
vigencia fiscal.
El art.346 de la
Constitución Política establece claramente que en la Ley de Apropiaciones 'no
podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente
reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno
propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las
ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar
cumplimiento al plan nacional de desarrollo'.
Y el art. 347 de
la Constitución Política prevé  que si los ingresos legalmente autorizados en
la ley de apropiaciones no fueren suficientes para atender los gastos
proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones
del Congreso que estudien el proyecto de ley del presupuesto, la creación de
nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de
los gastos contemplados.
En el momento de
dictar el Decreto Legislativo 1940, el Congreso estaba reunido en su primer
período de sesiones  ordinarias, y el Gobierno ni siquiera le consultó, sino
que decidió echar mano a $3.303.587.243 'para atender los gastos de
funcionamiento concernientes al aumento de la eficiencia de la fuerza
pública'.  Esto constituye un atraco al erario público, que no puede ser pasado
por alto por la Corte Constitucional".
IV. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO.
De conformidad con
lo ordenado por los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política y
dentro de la oportunidad establecida por el artículo 38 del Decreto 2067 de
1991, el Procurador General de la Nación interviene en este proceso de control
automático de constitucionalidad mediante concepto y en él solicita a esta
Corporación declarar  EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 1940 de 1992.
Para tal efecto, argumentó:
a) En relación con
la conexidad expresa que el ejercicio por el Gobienro de la facultad
excepcional de dictar decretos con fuerza de ley, para enfrentar la grave
perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana,
exige para su validez constitucional la concatenación o encadenamiento entre
las medidas que se adopten y los factores de alteración que adujo el Gobierno
para su declaratoria. Requisito que establece el inciso segundo del artículo
213 de la  Constitución Nacional al señalar que  mediante la declaratoria de
Estado de Conmoción Interior "el Gobierno tendrá las facultades
estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir
la extensión de sus efectos".
Al respecto agrega
que de esa norma se deduce como presupuesto de validez constitucional de los
decretos que adopten medidas de excepción, la precisión y la conexidad, es
decir, que la facultad de legislar en estas condiciones no es ilimitada, toda
vez que los decretos que se expidan deberán referirse por un lado a materias
que tengan relación directa y específica con el Estado de Conmoción Interior y
por el otro, estarán destinados a conjurar la crisis.
Con base en ello,
conceptua que es patente que las medidas adoptadas por el Decreto 1940 de 1992,
guardan el debido vínculo de conexidad con los motivos que originaron la
declaratoria del Estado de Conmoción Interior, toda vez que mientras éste se
encamina, entre otros objetivos a establecer medidas para aumentar la eficacia
de la fuerza pública, a fin de contrarrestar las acciones de los grupos
guerrilleros y de la delincuencia organizada, tales como son las referentes a
la disponibilidad de recursos, soldados, oficiales y suboficiales, la
movilización de tropas, la adquisición de suministros y el fortalecimiento de
los mecanismos de inteligencia, aquél, esto es, el Decreto 1940 el de 1991, a
través de un traslado presupuestal, ($3.303.587.243), modifica el presupuesto
general a fin de complementar gastos y adoptar los mecanismos presupuestales y
legales tendientes a financiar las erogaciones que se requieren para dar
respuesta a la escalada terrorista.
b) En cuanto al
examen material se precisa en primer lugar que esa modificación al presupuesto
general de la Nación consiste en un traslado presupuestal, el cual se lleva a
cabo mediante un  contracrédito del Fondo Vial Nacional del "Rubro de
recursos ordinarios del presupuesto de inversión" por valor de TRES MIL
TRESCIENTOS TRES MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS CUARENTA Y
TRES PESOS (3.303.587.243), y abriendo tres créditos: uno en el presupuesto de
financiamiento al Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) en la cuantía
de MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y NUEVE MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA MIL PESOS
($1.389.259.000); otro en el presupuesto del Ministerio de Defensa Nacional en
los rubros "Operación Administrativa del ejercito" por MIL
OCHOCIENTOS DIEZ MILLONES SESENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS SESENTA Y CINCO PESOS
($1.810.064.265,00); y otro en el presupuesto de la Policía Nacional, servicios
policiales por CIENTO CUATRO MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y DOS MIL NOVECIENTOS
SETENTA Y OCHO PESOS ($104.272.978.00).
En segundo lugar y
en atención a que el punto por dilucidar es el de  si en Estado de Conmoción
Interior, es decir, cuando el Gobierno acude al artículo 213 constitucional,
tiene entre sus facultades la de hacer modificaciones al Presupuesto General de
la Nación.  la Procuraduría expresa en su concepto lo siguiente:
El artículo 345 de
la Constitución Nacional consagra:
"En tiempo
de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el
presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargos al Tesoro que no se halle
incluida en el de gastos.
"Tampoco
podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso.
las asambleas departamentales o por los concejos distritales o municipales,  ni
transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto".
Del análisis de este
artículo deduce que a contrario sensu en tiempo de no paz, es posible hacer
transferencias de créditos no previstas en el presupuesto sin que hayan sido
decretadas por el Congreso, por las asambleas departamentales o por los
concejos distritales o municipales, que es el caso que nos interesa para la
presente revisión.
En relación con el
procedimiento que debe utilizarse para este tipo de operaciones presupuestales
en estados de excepción, muestra como la Constitución de 1991 ha dejado a la
ley, y concretamente a la Ley Orgánica del Presupuesto, la regulación de todo
lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución del
presupuesto de la Nación (art. 352 C.P.). Ley Orgánica del Presupuesto vigente
que actualmente es la Ley 38 de 1989 y la cual en el artículo 69 consagra:
"Los créditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad pública
o los ocasionados durante Estado de Sitio (Hoy Conmoción Interior) o Estado de
emergencia Económica, declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no
se hubiese incluido apropiación en el Presupuesto, serán abiertos conforme a
las normas de los artículos anteriores o en la forma que el Presidente de la
República o el Consejo de Ministros lo decida".
Advierte que a pesar
de que la norma se refiere a las adiciones presupuestales, debe ser aplicada
también al caso de los traslados los cuales como se vió anteriormente están
expresamente autorizados por la Carta Política y constituyen una operación
mucho más sencilla que la adición.
Finalmente observa
que no aparece en el texto del Decreto constancia sobre el certificado de
disponibilidad presupuestal expedido por el Jefe del Fondo Vial Nacional y
refrenado por la Contraloría General de la República, el cual daría certeza
sobre la no afectación de los recursos trasladados y fundamento contable a la
operación presupuestal, máxime si se tiene en cuenta que dichos fondos están
destinados al servicio de la deuda externa.
Ello se considera
conveniente, pues aun cuando la nueva Constitución es flexible en cuanto al
equilibrio presupuestal, consignado como principio en la anterior Constitución,
y el artículo 67 de la Ley 38 de 1989, cuando se trata de créditos abiertos
mediante contracréditos a la Ley de Apropiaciones, no exige indicar de manera
clara y precisa el recurso que ha de servir de base para la operación, se hace
necesario mantener una política coherente en el gasto público.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
a) Competencia:
De conformidad con
el  numeral 7o del artículo 241  de la Constitución Nacional cuando señala: "Decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que
dice el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la
Constitución", tiene competencia la Corte Constitucional para
estudiar, evaluar, revisar y hacer el pronunciamiento de fondo sobre la
constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 1940 del 30 de noviembre de
1992, el cual fue dictado en consonancia con el artículo 213 de la Carta
Política.
b) Aspectos de
procedimiento en la formación del Decreto 1940 de 1992:
El Decreto
Legislativo No 1793 de 1992 declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el
territorio nacional por espacio de noventa (90) días calendario a partir de su
vigencia, la cual, según su artículo, comenzó el 8 de noviembre, ya que la
correspondiente publicación en el Diario Oficial se produjo en esa misma fecha.
Habiéndose expedido
el Decreto 1940 el día 30 de noviembre de 1992, el Gobierno se hallaba
investido para entonces de las atribuciones legislativas previstas en el
artículo 213 de la Constitución, en cuanto aún transcurría el término fijado
por el propio Ejecutivo en el acto declaratorio del Estado excepcional.
Examinado el texto,
se constata que el Gobierno lo motivó, indicó en forma expresa desde cuándo
entraría a regir, subrayó la temporalidad de su vigencia sin perjuicio de la
eventual prórroga autorizada por el artículo 213 de la Carta y lo suscribe
mediante la firma del Presidente de la República y todos los Ministros del
Despacho.
Asi las cosas, en lo
que toca a los aspectos referidos, el Decreto materia de este proceso no
presenta motivo alguno de inconstitucionalidad
c) Relación de
causalidad entre la medida adoptada mediante el Decreto Legislativo 1940 de
1992 y el Decreto 1793 de 1992 por medio del cual se declaro el Estado de
Conmoción Interior:
La constitucionalidad
de las normas expedidas por el Presidente de la República durante los estados
de excepción depende en primer término, habida cuenta precisamente de su
carácter excepcional, de la relación directa y específica que guarden las
medidas que mediante ellas se adoptan con las razones invocadas por el
Ejecutivo para asumir poderes extraordinarios, ya que la Constitución
únicamente le otorga éstos con el objeto de atacar y contrarestar los fenómenos
de hecho sobre los cuales descansan dichas razones y sobre el supuesto de que
ellas estarán dirigidas tan solo a la restauración del orden público
perturbado.
Es preciso entonces,
que el organismo encargado de ejercer el control jurídico sobre los decretos
que se dicten en desarrollo de las expresadas atribuciones, en el caso
colombiano, la Corte Constitucional,  verifique con objetividad si el señalado
requisito se cumple cabalmente.  En consecuencia, esta  Corte procede a
considerar la conexión y enlace entre los Decretos Legislativos 1793 y 1940 de
1992.
La decisión del
Gobierno al expedir el decreto legislativo básico No. 1793 de 1992, el cual fue
declarado constitucional por esta Corporación, a través de sentencia de No.
de 8 de febrero de 1993, estuvo fundamentada en la muy delicada  situación de
desestabilización del orden público que ha venido ocasionando daño persistente
y amenaza constante a las vidas y bienes de los asociados.
En efecto, dice su
parte motiva:
"...
Que es igualmente
indispensable establecer mediadas para aumentar la eficacia de la fuerza
pública, tales como los referentes a .la disponibilidad de recursos, soldados,
oficiales y suboficiales, la movilización de tropas, la adquisición de
suministros y el fortalecimiento de los mecanismos de inteligencia.
Que es esencial
incorporar al presupuesto general nuevos gastos y adoptar los mecanismos
presupuestales y legales adecuados para  financiar las nuevas erogaciones que
se requieren para dar respuesta  a la escalada terrorista...".
En el Decreto que se
revisa se encuentra una evidente y directa relación de conexidad entre el
traslado presupuestal por él realizado y los hechos que sirvieron de motivación
a la declaratoria de conmoción interior. Precisamente en el Decreto 1940 de
1992 se invoca la necesidad de fortalecer la fuerza pública para el
restablecimiento del orden público, para lo cual se realiza una operación
presupuestal consistente en hacer un traslado para aumentar la disponibilidad
de recursos en el Ministerio de Defensa Nacional en cuanto hace  a la Policía y
al Ejército, y, al Departamento Administrativo de Seguridad.
En la medida
entonces en que exista un Estado bien equipado logísticamente  y los recursos
humanos preparados para su defensa, debidamente atendidos, se encontrará en las
mejores condiciones para hacerle frente a las fuerzas disociadoras del orden
que no cesan en nuestro país de perturbar la tranquilidad ciudadana.
Por lo tanto, en lo
que atañe a la conexidad, el Decreto objeto de control no denota razón alguna
de inconstitucionalidad.
d) Aspectos de
contenido material del Decreto 1940 de 1992:
El Decreto 1940 de
l992 dictado con fundamento en el Estado de Conmoción Interior y "por
medio del cual se modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia
fiscal de l992", va dirigido a incrementar el ingreso de las fuerzas
militares para aumentar su eficacia en su gestión operativa de represión contra
el crimen organizado y a buscar, mediante la inyección de recursos económicos,
una cobertura amplia y profesional de los aparatos y servicios no sólo de
inteligencia para prevenir el espectro delincuencial que azota a Colombia, sino
de uso de la fuerza para contrarrestarlo.
El título XII de la
Constitución Nacional reseña lo relativo al Régimen Económico y de la Hacienda
Pública y el Capítulo 3 del mismo señala los preceptos bajo los cuales ha de
manejarse el Presupuesto Nacional.
El artículo 345
precisa que tanto los ingresos como los egresos que se manejen en el
Presupuesto Nacional deben corresponder a las asignaciones que se hayan hecho
dentro del Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones, y finalmente que las
erogaciones deben ser aprobadas por las corporaciones de representación
popular, esto es por el Congreso de la República, las Asambleas Departamentales
y los Concejos Distritales o Municipales.
Establece el
artículo 346 ibidem el procedimiento para la elaboración del presupuesto
nacional, el cual debe obedecer a los parámetros del Plan Nacional de
Desarrollo, que recoge las iniciativas y metas tanto de las entidades territoriales
como del Gobierno Nacional, para que el presupuesto así elaborado, tenga
fundamentos serios y coherentes respecto de los fines sociales que se ha
propuesto como meta el Estado, en cumplimiento de sus deberes intrínsecos como
motor de desarrollo de la comunidad en general.
Señala la
participación activa de la rama Legislativa del Poder Público en el estudio y
aprobación del presupuesto nacional a través de las Comisiones Constitucionales
económicas, las cuales deben sesionar en deliberaciones conjuntas, cuando se
trate de dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones, el cual puede considerarse como un procedimiento legislativo
encaminado a buscar la agilidad y la eficiencia en la tramitación del mismo y
también considera la Corte que al darle trámite conjuntamente las comisiones
especializadas de asuntos económicos, a este proyecto, habrá mejores
oportunidades para escuchar los planteamientos de los legisladores sobre la
materia, y en esta forma se tendrán mejores elementos de juicio para valorar la
favorabilidad o las inconveniencias del caso.
El artículo
comentado señala que "En la ley de apropiaciones no podrá incluirse
partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un
gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno
para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del Poder Público, o al
servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de
Desarrollo", entendiéndose en esta forma que el manejo presupuestal
colombiano, determinado por una serie de principios entre los cuales se
encuentran especialmente la planificación y la unidad de caja, exigen un manejo
serio y si se quiere, rígido de todas las partidas que han de incorporarse en
la ley de apropiaciones y para garantizar esta seriedad en el manejo de las
finanzas públicas, se ha establecido con severidad, en este ordenamiento
constitucional, los rubros y los egresos que son suceptibles de incluirse en el
presupuesto de gastos de la Nación.
El artículo 347
expresa cuál debe ser el contenido genérico de la ley de apropiaciones, y
señala que ella contendrá la totalidad de los gastos del Estado durante la
vigencia fiscal correspondiente y precisa cómo debe subsanar el gobierno las
falencias en el caso de que los ingresos no alcancen a cubrir los gastos
proyectados.
El artículo 349
establece el término de tres meses a partir del inicio de cada legislatura para
que el Congreso discuta y apruebe el Presupuesto General de Rentas y la Ley de
Apropiaciones. En cuanto a esta última expresa el artículo 356 ibidem que
deberá tener un componente denominado gasto público social, según definición
hecha por la ley orgánica respectiva, el cual será obligatorio con las
excepciones que la misma norma señala, esto es, cuando el Estado se encuentre
en guerra exterior o por razones de seguridad nacional.
En cuanto a la
distribución de las partidas que conforman el gasto público social se advierte
que "se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas
insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa"
y por último prohibe al Gobierno Nacional la disminución  del presupuesto de
inversión en relación con el del año inmediatamente anterior.
Por lo que hace
relación directa con el tema que se trata, la Corte Constitucional transcribe
el artículo 352 constitucional:
"Además de
lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará
lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de
los presupuestos de la Nación de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el
Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar". (subrayado fuera del texto),
Artículo que remite
a la ley orgánica del presupuesto en materias tales como la programación,
aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos.  Materias que están
expresamente reguladas por la ley 38 de l989 en sus artículos 63 y siguientes,
pero concretamente a la figura  a que ha acudido el Gobierno Nacional en el
caso sublite del Decreto 1940 de l992, esto es la figura del contracrédito
presupuestal, vale decir que hay la correspondiente partida en la ley de rentas
para atender requerimientos en otros renglones debidamente apropiados pero que
por necesidades o imprevistos que se presentan dentro de la ejecución
presupuestal se hace necesario trasladar ese rubro para cubrir el gasto que
demande otro compromiso propio del Gobierno Nacional.
Lo que equivale a
decir que la partida como tal existe en la ley o presupuesto de rentas, pero
simplemente el Gobierno realiza un movimiento interno dentro del mismo y varía
la destinación que en principio se le dió al gasto. No se trata bajo ningún
aspecto, de abrir créditos adicionales al presupuesto de Rentas de la Nación,
por lo que no se va a adicionar o sumar partidas alguna de las que ya están
constituidas e incorporadas en la ley de rentas. Se entiende que el movimiento
contable producido al interior del presupuesto, consiste en restar una cantidad
de dinero de un rubro ya establecido en el presupuesto de la respectiva
vigencia fiscal, para trasladarlo a otro rubro que puede o no aparecer en ese
presupuesto. Luego el monto global o numérico fiscal de la ley de rentas de
ninguna manera se incrementa, por lo que simplemente se está variando la
destinación del gasto de una partida. Y fué precisamente lo que se hizo en este
caso del Decreto 1940 de l992, que se cambió el destino de la partida que
estaba asignada a la sección 2402 Fondo Vial Nacional, por valor de
$3.303.587.243.oo para invertir este dinero en la sección 0601 Departamento
Administrativo de Seguridad $1.389.250.000, en las secciones 1501-1503 Ministerio
de Defensa Nacional -Ejercito Nacional por valor de $1810.064.265.oo y la
sección 1601 Policía Nacional la suma de 104.272.978-  partidas todas éstas que
suman el valor que por circunstancia del contracrédito se dejará de invertir en
el Fondo Vial Nacional.
Como se dijo, el
artículo 352 de la Constitución Nacional respecto de la programación,
aprobación, modificación, y ejecución del presupuesto remite a lo establecido
en la ley orgánica del Presupuesto. En este caso se dá la figura del
contracredito presupuestal que es una modalidad dentro de la ejecución del
mismo. Al respecto la ley 38 de l989 en su artículo 67 señala: Ni el Congreso
ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la
ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que
ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de
créditos abiertos mediante contracréditos en la ley de apropiaciones". (Subrayado
fuera del texto). Fue lo que sucedió en este evento así: La partida se
encontraba presupuestada en la ley de rentas, se sacó de la sección inicial "Fondo
Vial Nacional" y se incorporó al Departamento Administrativo de Seguridad,
y Ministerio de Defensa (Ejército y Policía Nacional). Luego le está permitido
al Congreso y al Gobierno realizar estos traslados presupuestales y si ello es
posible en tiempos de paz con mayor razón se puede realizar esta modificación
en momentos de conmoción interior de conformidad con lo establecido en el
artículo 213 inciso tercero cuando dice que: "Los decretos legislativos
que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de
Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el Orden
Público..."
En razón de lo
expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero: Declarar ajustado a la Constitución, el
Decreto Legislativo 1940 del 30 de noviembre de 1992, dictado con fundamento en
el Decreto  Legislativo 1793 del 8 de noviembre de 1992 por el cual se declaró
el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio Nacional.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese.
COMUNIQUESE Y NOTIFIQUESE
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
JAIME SANIN
GREIFFENSTEIN        CIRO ANGARITA BARON
Magistrado
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                      FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                      Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ       JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General