C-837-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-837/03
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Aplicación del principio
EMPLEOS DE CARRERA-Regla general
CONCURSO PUBLICO-Nombramiento/EMPLEOS DE CARRERA-Ingreso
y ascenso
CARRERA ADMINISTRATIVA-Regulación
CARRERA ADMINISTRATIVA-Definición
La carrera, así concebida, está definida
hoy como “un sistema técnico de administración de personal de los organismos y
entidades del Estado cuyo fin es, además de la preservación de la estabilidad y
del derecho de promoción de los trabajadores, garantizar la excelencia en la
calidad del servicio y la eficiencia de la administración pública, y en general
de las actividades estatales, ofreciendo igualdad de oportunidades para el
ingreso, capacitación y ascenso del servicio público, con base exclusiva en el
mérito y en las calidades de los aspirantes”.
ENTIDAD DE DERECHO PUBLICO-Imposibilidad de determinar los casos en
que procede un concurso abierto
CARRERA ADMINISTRATIVA-Por expreso mandato constitucional debe
ser regulada mediante ley
CONCURSO ABIERTO-Asunto reservado al legislador
CARRERA ADMINISTRATIVA-Gobierno no puede fijar a través de
reglamento el ingreso
CARRERA ADMINISTRATIVA-Regulación es exclusiva del legislador
Referencia: expediente D-4514
Demanda de inconstitucionalidad en contra
del artículo 15 parcial de la Ley 443 de 1998 “Por la cual se expiden normas
sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”.
Actora: Marcela Patricia
Jiménez Arango.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Bogotá, D. C., veintitrés (23) de
septiembre de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Marcela Patricia Jiménez Arango, demandó la
inconstitucionalidad del artículo 15 (parcial) de la Ley 443 de 1998 “Por
la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras
disposiciones”.
Por auto del catorce (14) de marzo de dos
mil tres (2003), el Magistrado sustanciador admitió la demanda, excepto en
relación con el inciso 2º del artículo 15, por cuanto esta Corporación, en
sentencia C-486 de 2000, declaró su exequibilidad, razón por la que existiendo
cosa juzgada constitucional, en los términos del artículo 243 de la
Constitución, la demanda, en relación con el mencionado inciso, fue rechazada.
En consecuencia, se ordenó la fijación en lista y se dispuso dar traslado al
señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto en relación
con el parágrafo 1 del artículo 15 de la Ley 443 de 1998 que no ha sido objeto
de pronunciamiento por parte de esta Corporación. Igualmente, se comunicó la
iniciación del asunto al señor Presidente del Congreso, al señor Presidente de
la República, al señor Director de la Función Pública y al señor Ministro del
Interior y de Justicia  con el objeto que, si lo estimaban oportuno,
conceptuaran sobre la constitucionalidad de los artículos acusados.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales, propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir en relación con la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA.
El siguiente es el texto de la norma
demandada, con la advertencia de que se subraya lo acusado
LEY 443 DE 1998
(junio 11)
por la cual se
expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
T I T U L O II
VINCULACIÓN A LOS EMPLEOS DE CARRERA
CAPITULO II
Procesos de selección o concursos
Artículo 15. Concursos. La provisión
definitiva de los empleos de carrera se hará a través de concurso, el cual
puede ser:
De
ascenso, en los cuales podrán participar los empleados de carrera
administrativa de cualquier entidad, que reúnan los requisitos exigidos para el
empleo y las demás condiciones que establezcan los reglamentos.
Abierto en los cuales la admisión será
libre para todas las personas que demuestren poseer los requisitos exigidos
para el desempeño del empleo.
Parágrafo 1º. El reglamento establecerá los
casos en que proceda el concurso abierto.
Parágrafo 2º. A los empleados que a la
vigencia de la presente ley se encuentren desempeñando cargos de carrera, sin
estar inscritos en ella, incluidos los de las contralorías territoriales, y que
de acuerdo con la reglamentación de este artículo sean convocados a concurso,
se les evaluará y reconocerá especialmente la experiencia, antigüedad,
conocimiento y eficiencia en el ejercicio del cargo.
III. LA DEMANDA.
En concepto de la demandante, la norma
transcrita desconoce el preámbulo de la Constitución, los artículos 40 y 125 de
la Carta, así como los principios de igualdad, razonabilidad y reserva legal.
Para sustentar su demanda, la ciudadana
cita la sentencia C-266 de abril 16 de 2002 de la Corte, en donde se declaró
inexequible la norma (decreto 262 de 2002) que consagraba una especie de
concurso cerrado (fl5).
Afirma que consagrar la modalidad del
concurso cerrado únicamente circunscrito a funcionarios de carrera y según “el
reglamento” de la entidad, contraria además el principio de igualdad de
oportunidades, pues con tal norma se impide que ciudadanos que no están
previamente vinculados en carrera administrativa puedan acceder a los “cargos
públicos.”
Explica que : “La discriminación y el trato
desigual para aquellos que no ostenten la calidad de funcionarios “de
carrera” no es razonable y por ende contraria la Carta Magna.
Observa que:
“Si el funcionario de carrera puede
inscribirse en la modalidad de concurso abierto, no se ve razón alguna para que
se discrimine a las personas ajenas a la carrera administrativa y limitarles
las oportunidades en favor de aquellas que ya cuentan con vinculación laboral
para efecto de convocatorias a concurso. La modalidad de concurso abierto
consulta la justicia, la equidad y la razón y más tratándose de entidades
estatales que por su misma naturaleza deben brindar amplias oportunidades a
todos los ciudadanos, sin discriminación alguna, para acceder a los cargos de
carrera (art 40 –7 C.P.)”.
“El artículo 125 de la Carta consagra como
principio para acceder a la carrera el nombramiento por concurso público
(incisos 1 y 2, art 125 C.P), y se exceptúan expresamente “los de elección
popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y
los demás que determine la ley”, es decir, que en modo alguno a través de “un
reglamento” interno de la entidad de derecho público  se puede indicar
cuales cargos se pueden proveer a través del concurso público de méritos. Esa
facultad está reservada a la Ley y no la tiene el director del órgano directivo
de la entidad. Por tanto, pueden presentarse exámenes de ascenso para promover
funcionarios ya vinculados a la entidad en un concurso abierto y que brinde
iguales oportunidades a los vinculados y a los no vinculados, esto es un
concurso mixto y, además, en los casos que determine la ley más no el
reglamento interno de la entidad de derecho público”.
Concluye considerando que la norma objeto
de demanda permite que una misma persona por el solo hecho de estar inscrita en
carrera administrativa presente dos veces un examen: el concurso de ascenso o
cerrado y si lo pierde, el concurso abierto; entonces se desmejora por no
brindar iguales oportunidades a quien no este vinculado laboralmente con una
entidad oficial o de derecho público.
Por ello, solicita a la Corte que se
declare la inexequibilidad de los apartes acusados, aplicando los conceptos
emitidos en la sentencia C-266 de 2002, “pues donde hay una misma situación
de hecho debe existir una misma situación de derecho” (fl 12).
IV. INTERVENCIONES.
En el término constitucional establecido
para intervenir en la defensa o impugnación de la norma parcialmente acusada,
presentaron escritos los ciudadanos Ramón González González apoderado del
Departamento Administrativo de la Función Pública y Ana Lucia Gutiérrez
Guingue, en su calidad de apoderada del Ministerio del Interior y de Justicia.
1.  Intervención
del Departamento Administrativo de la Función Pública.
Para este Interviniente, el escalafón es un
derecho preferente para quien ha sido evaluado en el servicio. La razón de ser
es que quienes están inscritos en carrera puedan acceder a un nivel superior
después de haber demostrado su eficiencia en el desempeño de las funciones
asignadas.
Al respecto señaló “si retiran del ámbito
jurídico los concursos de ascenso en la forma en que el Constituyente y el
Legislador los han concebido, se estarían violando los derechos establecidos
para los escalafonados en carrera administrativa, por la desigualdad que se
presenta frente a quienes no han iniciado la carrera, y no se han sometido a
pruebas y evaluaciones”.
De otra parte, consideró que cuando el
legislador deja en manos del ejecutivo el “reglamento” de los concursos abiertos,
se refiere a la potestad reglamentaria que la Constitución Política le otorga
al Presidente de la República y no como erróneamente lo presenta la demandante
cuando afirma que se hace a través de un reglamento interno de la entidad
pública, como si se tratará de una facultad del director de cada organismo o
entidad de derecho público.
Por ello, concluye afirmando que la norma
acusada no viola la disposición establecida en el numeral 7 del artículo 40 de
la Constitución, toda vez que este derecho no se contempla de manera  única e
independiente. Por el contrario, está consagrado en forma sistemática y
armoniosa con otras disposiciones superiores, como son las establecidas en los
artículos 99, 122, 125, y 128 de la Constitución.
El ingreso a cargos públicos de carrera
administrativa, y el ascenso en los mismos, debe hacerse  previo cumplimiento
de los requisitos y condiciones que fije la Ley para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes, razón por la que solicitó a la Corte
Constitucional, estarse a lo resuelto en la sentencia C-486 de 2000 que declaró
la exequibilidad del inciso segundo del artículo 15 de la Ley 443 de 1998 y
declarar la exequibilidad del aparte demandado del mismo artículo.
2. Intervención del Ministerio del
Interior y de Justicia.
Respecto de la norma demandada, consideró que existe
cosa juzgada constitucional de carácter absoluto, pues mediante sentencia C-486
de 2000, la Corte Constitucional, decidió sobre su exequibilidad respecto de
los mismos cargos formulados en esta oportunidad y sin condicionamiento alguno.
Pone de presente que en este caso, “no resultan
aplicables los motivos de inconstitucionalidad del decreto 262 de 2000 sobre el
régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, por cuanto las
disposiciones  correspondientes únicamente permitían la participación en
concursos de ascenso para los empleados de carrera, lo cual no sucede respecto
de lo previsto en la Ley 443 de 1998, pues la norma es clara al señalar que en
concurso de ascenso podrán participar los empleados de carrera. La disposición
no excluye la participación de empleados que no pertenezcan a la carrera”.
Señala que la Corte modificó su línea jurisprudencial,
sosteniendo que de conformidad con la Constitución y en particular con los
derechos fundamentales a la igualdad de oportunidades y a acceder al desempeño
de funciones y cargos públicos, no debe haber exclusión de ciudadanos en la
provisión de empleos en los órganos y entidades del Estado.
Finalmente afirma que si la Corte
Constitucional, decide pronunciarse de fondo sobre la norma demandada, deberá
declarar la exequibilidad de la disposición acusada, pues no se excluye la
participación de empleados que no están dentro de la carrera administrativa. O
en última instancia declarar la exequibilidad condicionada conforme a la nueva
línea jurisprudencial.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
Por medio del concepto 3218, de mayo 15 del
2003, el Procurador General de la Nación, doctor Edgardo José Maya Villazón,
solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de las
disposiciones acusadas.
Para el Ministerio Público, la decisión de
la Corte en sentencia C-486 de 2000 que declaró la exequibilidad del inciso
segundo del artículo 15 de la ley 443 de 1998, es una decisión equivocada, pues
posteriormente, la misma Corporación, reconoció que la modalidad de concurso
cerrado contemplada en la disposición acusada está proscrita, razón por la que
consideró que no debe tenerse en cuenta el fenómeno de la cosa juzgada
absoluta, sino que, a través de un nuevo juicio, la Corte deberá enmendar tal
desacierto y declarar en esta oportunidad su inexequibilidad.
Señala el Procurador “consagrar la
modalidad de concurso cerrado para el ascenso en la carrera, se opone a lo
dispuesto en los artículos 125 y 40 numeral 7 de la Constitución”. Por
ello, sugiere a esta Corporación realizar un nuevo examen de la norma demandada
a la luz de la nueva jurisprudencia constitucional y declarar su
inexequibilidad.
De otra parte, sobre la regulación de la
carrera administrativa, considera que ésta corresponde al legislador y no al
ejecutivo, salvo que el Congreso de la República, previa petición del Gobierno
revista al Presidente, de facultades extraordinarias para expedir normas con
fuerza de ley, en virtud de lo dispuesto en el artículo 150 numeral 10 de la
Carta, es decir que la carrera administrativa es un tema cuya reglamentación
está reservada al legislador.
No puede por tanto el Congreso determinar
que a través de un reglamento se establezcan los casos en que proceda el
concurso abierto, como se dispuso en la norma cuya constitucionalidad se
cuestiona.
La regla general en relación con el ingreso
a la carrera administrativa es el sistema del concurso público Esto con el fin
de garantizar el principio de igualdad de oportunidades para acceder a la
función pública como instrumento para la búsqueda de la eficiencia y la
eficacia en el servicio, principios que se originan directamente en la
Constitución.
El parágrafo 1 del artículo 15 al disponer
que el reglamento establecerá los casos en que procede el concurso abierto,
convirtió en excepcional o extraordinario este mecanismo de ingreso a la
carrera administrativa, esto es que desde el momento en que se señalen los casos
en que haya lugar a él deja de ser la regla general vulnerando lo dispuesto en
el artículo 125 y en el artículo 40 numeral 7 de la Constitución.
Por tanto, las normas acusadas vulneran las
disposiciones constitucionales invocadas por la demandante.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral
4, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de
las demandas de inconstitucionalidad contra disposiciones contenidas en una
ley, como las que son objeto de esta acción.
2. Lo que se debate.
Para la demandante el parágrafo 1 del artículo 15 de
la ley 443 de 1998, es contrario a la Constitución, por permitir que las
entidades públicas determinen a través de un reglamento los casos en que
procede el concurso abierto. Hecho que, vulnera además el principio de reserva
legal, según el cual, sólo el legislador puede regular determinadas materias.
3.
Aclaración previa.
3.1. Antes de entrar a analizar el cargo de la demanda
en contra del parágrafo 1 del artículo 15 de la ley 443 de 1998, que se dice
contrario a la Constitución, es necesario aclarar que la Corte, no puede, tal
como lo plantea el Ministerio Público, dejar sin efecto una decisión que hace
tránsito a cosa juzgada constitucional, analizando una vez mas la exequibilidad
o inexequibilidad del inciso segundo del artículo 15 de esta ley, pues la norma
acusada fue estudiada en sentencia C-486 de mayo 4 de  2000, razón por la que
desde el momento de su admisión, el Magistrado sustanciador rechazó la demanda
presentada contra este aparte.
3.2. Sobre el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, la sentencia C-1213 de noviembre 21 de 2001 M.P. doctor Jaime
Córdoba Triviño dijo:
“la jurisprudencia de esta Corporación ha
tenido la oportunidad de señalar en diferentes ocasiones que el principio de la
cosa juzgada constitucional “significa no solamente el carácter definitivo e
incontrovertible de las sentencias que aquélla pronuncia, de manera tal que
sobre el tema tratado no puede volver a plantearse litigio alguno, sino la
prohibición a todo funcionario y organismo de reproducir las normas que la Corte
haya declarado inexequibles por razones de fondo mientras permanezcan vigentes
los mandatos constitucionales con los cuales se hizo el cotejo”.[1]
“En aplicación de este principio superior, las
decisiones de la Corte hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, razón por
la cual, una vez adoptada la decisión, ésta será vinculante e inmodificable
mientras se conserven los mismos preceptos constitucionales que sirvieron de
fundamento para tomarla. En tales circunstancias, una decisión de la Corte que
haya hecho tránsito a cosa juzgada constitucional no será revisable hacía
futuro, así se presente un cambio de la línea jurisprudencial adoptada por la
Corporación.” (Se subraya)
En consecuencia, en el proceso
de la referencia, corresponde a esta Corporación analizar únicamente el
parágrafo 1 del artículo 15 de la ley 443 de 1998 demandado.
4.
La facultad de reglamentar los casos en que proceda el concurso abierto está
reservada al legislador.
4.1. La Constitución de 1991, dispuso que todos los
empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, excepto los de
elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley. Asimismo, se afirma que los
funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la
Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.
El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los
mismos, se hará previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la
ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.
4.2. En términos generales, el
Constituyente dejó en cabeza del legislador, la facultad de regular la carrera
administrativa, como mecanismo de acceso a las entidades y órganos del Estado,
teniendo como único parámetro, garantizar los principios y valores que inspiran
la Carta fundamental, entre ellos el derecho a la igualdad.
Sobre el particular, ha
señalado esta Corporación:
“Se otorgó al Gobierno Nacional la facultad
de reglamentar los concursos generales para proveer los empleos de carrera
administrativa. La Carta establece que los requisitos y condiciones para
determinar los méritos y calidades de los aspirantes respecto del ingreso y
ascenso a los cargos de carrera, deben ser fijados por el legislador. No le
corresponde al Gobierno, a través del reglamento, establecer esas pautas y, por
tanto, serán declaradas inexequibles las expresiones acusadas del artículo 24.
El artículo 37 acusado, al admitir que los reglamentos puedan determinar las
causas de retiro del servicio de los empleados de carrera, viola flagrantemente
el postulado que se acaba de exponer y desconoce sin duda el artículo 125 de la
Constitución, pues amplía una atribución que el Constituyente limitó de manera
específica a la propia Carta y a la ley. Además, implica una desprotección a la
estabilidad de los trabajadores, quienes encuentran en la reserva de ley eficaz
garantía de su estabilidad, toda vez que en la Constitución se unifica en
cabeza del legislador la competencia para señalar los motivos que pueden llevar
a su salida del servicio, sin que sea posible que de manera fácil la propia
administración los amplíe.”
(Sentencia C-372 de 1999).
En consecuencia, en cumplimiento del mandato
constitucional, corresponde únicamente al legislador regular el régimen de
carrera administrativa, establecer los requisitos y las condiciones necesarias
para el ingreso y ascenso dentro de la misma.
4.3. La carrera, así concebida, está
definida hoy como “un sistema técnico de administración de personal de los
organismos y entidades del Estado cuyo fin es, además de la preservación de la
estabilidad y del derecho de promoción de los trabajadores, garantizar la
excelencia en la calidad del servicio y la eficiencia de la administración
pública, y en general de las actividades estatales, ofreciendo igualdad de
oportunidades para el ingreso, capacitación y ascenso del servicio público, con
base exclusiva en el mérito y en las calidades de los aspirantes”. (v. gr
sentencia C-486 de 2000).
4.4. Dentro de este contexto, no es difícil arribar a
la conclusión según la cual, las entidades de derecho público no pueden a
través de un reglamento determinar los casos en que proceda el concurso
abierto, asunto reservado al legislador y no al ejecutivo.
Por ello la consolidada jurisprudencia
constitucional ha afirmado que “la carrera administrativa, por expreso
mandato constitucional, debe ser regulada mediante ley. Por tanto, el
régimen de calidades y requisitos necesarios para acceder a los distintos
empleos públicos, incluyendo los municipales, debe ser objeto de ella. Se trata
pues de un tema que la propia Carta Política, decidió que fuera regulado por
el Congreso de la República, foro político y democrático por excelencia;
limitando así, tanto al ejecutivo, al impedir que decida sobre la materia, como
al legislador para que delegue su potestad en otro órgano estatal.” (Se
subraya. Sentencia C-570 de 1997).
4.5. Entonces la norma demandada al disponer que “el
reglamento” establecerá los casos en que procederá el concurso abierto
desconoce la reserva que la propia Constitución otorga al legislador quien
únicamente mediante ley podrá regular el régimen de carrera.
En este sentido, debemos decir que le asiste razón a
la demandante al afirmar que la norma acusada es inconstitucional pues, no
puede el Gobierno a través de un reglamento fijar el ingreso a la carrera
administrativa, ésta únicamente puede determinarse a través de una ley de
conformidad con el artículo 125 de la Carta.
Por tanto, considera esta
Corporación que la facultad de regular la carrera administrativa es exclusiva
del legislador, sin mas limites que los que le imponga la propia Constitución,
razón por la que se declarará la inexequibilidad del parágrafo 1  del artículo
15 de la ley 443 de 1998.
No obstante la declaración de
inconstitucionalidad de la norma acusada, no impedirá a la entidad autorizada
por la ley para la realización de un concurso de méritos determinar de manera
concreta asuntos de carácter operativo para la realización del concurso
correspondiente, pues ella corresponde a la administración.
Por lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 1 del
artículo 15 de la Ley 443 de 1998.
Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVAN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
[1]              Sentencia C-397 de 1995, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.  En el mismo sentido, en la sentencia C-489 de 2000, M.P.
Carlos Gaviria Díaz, se dijo que “El fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, tal como lo ha reiterado la Corte, no sólo se presenta cuando
existe una decisión anterior del juez constitucional en relación con la misma
norma que nuevamente es objeto de demanda, sino también cuando dicha decisión
recae sobre una disposición distinta pero que es literalmente igual o cuyo
contenido normativo es idéntico”.