C-452-95
Sentencia No. C-452/95
Sentencia No. C-452/95
PROPIEDAD-Acceso
Es claro que el mandato constitucional
consagrado en el artículo 60 de la Carta, trasciende el mero interés de dar
acceso a la propiedad estatal a los más pobres y desprotegidos; el efecto que
se pretende, y así debe entenderse la disposición del Constituyente, es mucho
más complejo, equilibrar la participación de los diferentes sectores de la
sociedad en el manejo de la propiedad, impulsando estrategias que viabilicen el
acceso de los sectores que señala la Constitución a la misma, con el propósito
de que su participación implique una reformulación de los objetivos y políticas
de desarrollo y manejo de dichas instituciones.
PROPIEDAD
ACCIONARIA-Democratización
Democratizar la propiedad significa
facilitar el acceso a la misma, en condiciones de equidad, a quienes pudiendo
manejarla con criterios de eficiencia y productividad, no podrían obtenerla en
el marco de una estricta competencia financiera, para ello ha de otorgárseles
prerrogativas, "condiciones especiales" dice la Constitución, que les
permita acceder a ella, sin perder de vista que en un Estado Social de Derecho,
la propiedad es un instrumento que debe servir para la dignificación de la vida
de los ciudadanos. Democratizar la propiedad accionaria en las empresas
oficiales, exige el establecimiento de vías apropiadas para hacer viable la
concurrencia de ciertos sectores económicos, que la Constitución señala, en el
capital accionario de aquellas.
DERECHO
PREFERENCIAL DE ACCESO A LA PROPIEDAD-No es excluyente
El artículo 60 de la C.P., si bien consagra
un derecho preferencial para los trabajadores y el sector solidario, no excluye
de la expectativa de su ejercicio a los demás sectores de la sociedad.
SISTEMA DE
MARTILLO
El mecanismo del 'martillo' en bolsas de
valores, para la venta de tales acciones entre los trabajadores, las
organizaciones solidarias y las organizaciones de trabajadores, quienes gozan
de un derecho preferencial de orden constitucional para acceder en primera
instancia a su titularidad, es un método cuyo uso dependerá de las
"condiciones especiales" que se fijen en el programa de enajenación.
En consecuencia, este sistema puede ser utilizado o nó, según se den los
presupuestos necesarios para ello. En caso de llegar a aplicarse, se trataría
de un "martillo" que podemos denominar "cerrado", por estar
dirigido a personas determinadas.
NACIONALIZACION
DE ENTIDADES FINANCIERAS/APORTES DE CAPITAL/PATRIMONIO PUBLICO-Incremento
La nacionalización de entidades financieras
obedece por lo general a la necesidad de que el Estado, en su condición de
regulador y garante de los intereses y derechos de sus asociados, contribuya, a
través de aportes de capital, a la solución de fuertes crisis financieras que
éstas afrontan y que ponen en peligro los intereses económicos de particulares
y el sano desarrollo de la economía nacional, a costa de grandes esfuerzos
fiscales; no es admisible entonces la acusación que hace el actor sobre una
desviación de recursos públicos, mucho menos cuando, como él mismo lo señala,
el resultado se concreta en utilidades adicionales para la Nación. Se trata de
una norma que establece para la Nación la posibilidad de efectuar transacciones
desde todo punto de vista legítimas, en pro de salvaguardar e incrementar el
patrimonio público, que ha sido utilizado para contrarrestar situaciones que
hubieran podido afectar de manera grave la economía de particulares.
PRIVATIZACION-Proceso
Cuando el Estado decida enajenar su
propiedad accionaria en una empresa con participación económica oficial, está
obligado, al elaborar el respectivo programa de enajenación, a ofrecer,  en
primer término el paquete accionario que se proponga vender a los trabajadores
de la respectiva empresa y a las organizaciones solidarias y de trabajadores,
bajo unas condiciones especiales, previamente diseñadas que muevan la voluntad
de los destinatarios de la oferta y faciliten la negociación,  sin que ello implique
que posteriormente otros interesados, diferentes a los mencionados, queden
excluidos de la posibilidad de acceder a la adquisición de las acciones, pero
obviamente, bajo condiciones diferentes especialmente establecidas para ellos.
PROPIEDAD ACCIONARIA-Democratización
La utilización de criterios técnicos para
establecer el valor de los activos y pasivos de una entidad que se va
privatizar, garantizará la estabilidad de la misma y salvaguardará el
patrimonio de la Nación. En consecuencia, si bien tales medidas no son
contrarias a las disposiciones constitucionales, su aplicación estará
necesariamente condicionada a las  disposiciones de la ley que expida el
legislativo, para efectos de reglamentar el proceso de democratización de la
propiedad accionaria estatal, al tenor de lo dispuesto en el artículo 60 de la
Carta.
FOGAFIN-Función de orientación
El artículo 310 no es en sí mismo
violatorio de los preceptos de Carta, pues en tratándose de un organismo de
carácter técnico, como lo es el FOGAFIN, éste tiene plena capacidad para, a
través de contratos, prestar asesoría, apoyar y orientar técnicamente los
procesos de cada entidad financiera en la que el Estado tenga participación,
que se pretenda enajenar, siempre que el proceso se soporte y de cumplimiento
estricto a las condiciones especiales que establezca el legislador.
REF.        Expediente
No. D-883
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 303, 304, 306, 307, 308, 309, 310 y
311 (todos parcialmente), del Decreto 663 de 1993.
Actor:
MAXIMILIANO
ECHEVERRY MARULANDA
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C., octubre cinco (5)
de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano MAXIMILIANO ECHEVERRY
MARULANDA, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad que
establece el artículo 242 de la Constitución Nacional, presentó ante la Corte
Constitucional la demanda de la referencia contra los artículos 303, 304, 306,
308, 309, 310 y 311 (todos parcialmente), del Decreto 663 de 1993, "Por
medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se
modifica su titulación y numeración" .
Cumplidos los trámites propios de esta
acción y luego de recibido el concepto del Ministerio Público, corresponde a la
Corte Constitucional proceder a tomar la decisión sobre el fondo del asunto, de
acuerdo con lo que se enuncia a continuación.
II. LAS NORMAS ACUSADAS
"DECRETO
NUMERO 663 DE 1993
(ABRIL 2)
"Por medio del
cual se actualiza el estatuto orgánico del sistema financiero y se modifica su
titulación y numeración".
"....
"ARTICULO
303. Privatización de entidades con participación estatal.
1. Privatización
de entidades con participación del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras
en su capital. Cuando no se produzca fusión o absorción por otras entidades,
en un plazo razonable, contado desde la suscripción o adquisición por el Fondo
de Garantías de Instituciones Financieras de las acciones de una institución
financiera y en condiciones suficientes de publicidad y concurrencia y sin
perjuicio de lo establecido en el numeral 5 del artículo 113 del presente
estatuto, el fondo ofrecerá en venta las acciones adquiridas, decidiendo a
favor de quien presente condiciones de adquisición más ventajosas.
El fondo no podrá
ceder acciones o derechos de entidades financieras a personas o entidades que
de manera directa o indirecta hayan incurrido en alguna de las conductas
punibles señaladas en los numerales 1o., 2o., y 3o. del artículo 208 del
presente estatuto. Será ineficaz de pleno derecho, sin necesidad de declaración
judicial, la enajenación que se realice contrariando esta regla.
2. Régimen general
de la privatización. La Superintendencia de Valores fijará los
requisitos de funcionamiento de los martillos de las bolsas de valores y
establecerá las reglas para su operación, a fin de facilitar la privatización
de las instituciones financieras oficializadas o nacionalizadas y de las
sociedades en que dichas instituciones tengan cuando menos la mayoría absoluta
del capital en forma individual o conjunta.
Las reglas que
determine la Superintendencia de valores regirán con carácter general el
funcionamiento y operación de dichos martillos.
Siempre que se vaya
a realizar la privatización o enajenación al sector privado de la
totalidad o parte de la participación oficial en las instituciones
financieras a que se refiere este numeral o de las sociedades en que dichas
instituciones tengan cuando menos la mayoría absoluta del capital, en forma
individual o conjunta, la operación respectiva se debe realizar a través de
los martillos de las bolsas de valores u otros procedimientos, en
condiciones de amplia publicidad y libre concurrencia.
Será requisito
indispensable para que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras o la
Nación puedan proceder a la enajenación de acciones o de bonos convertibles en
acciones de una entidad nacionalizada o con participación en el capital por el
mencionado fondo, que la Superintendencia Bancaria, mediante resolución
motivada certifique que el estado de saneamiento de la entidad permite proceder
a su venta. La enajenación que se realice contrariando esta regla será ineficaz
de pleno derecho, sin necesidad de declaración judicial.
3. Capital garantía
de la Nación. En desarrollo del capital garantía constituido a favor de
entidades financieras nacionalizadas conforme al Decreto Legislativo 2920 de
1982 y la Ley 117 de 1985, la Nación tendrá derecho a suscribir
preferencialmente acciones ordinarias o bonos obligatoriamente convertibles en
acciones tanto en el evento de que la garantía se haga exigible, según
las normas actuales, como en el caso de que cese la condición de
nacionalizada de una institución financiera que haya sido sometida a ese
régimen.
La venta de las
acciones y bonos adquiridos por la Nación o del derecho de suscripción de tales
valores, se regirá por las normas que regulan la enajenación de la
participación accionaria de la Nación en una entidad financiera.
ARTICULO 304.
Aprobación del programa. En desarrollo de las previsiones contenidas
en el artículo 60 de la Constitución Política y para los solos fines de la
presente ley, cuando la Nación, una entidad descentralizada o el fondo de
garantías de instituciones financieras, enajenen su participación en
instituciones financieras o entidades aseguradoras, deberán hacerlo según
el programa de enajenación que apruebe en cada caso el consejo de ministros. En
el programa que se adopte se tomarán las medidas conducentes para democratizar
la participación estatal y se otorgarán condiciones especiales a los
trabajadores, sus organizaciones y a las organizaciones solidarias, conforme a
las reglas de este capítulo.
El fondo de
garantías presentará al consejo de ministros, a manera de recomendación, un
programa con las condiciones y procedimientos aplicables para la
enajenación de las acciones y bonos.
La enajenación
deberá efectuarse preferentemente a través de operaciones de martillo en
bolsas de valores o, subsidiariamente, mediante otros procedimientos que
garanticen amplia publicidad y libre concurrencia.
Aprobado el programa
de enajenación por el consejo de ministros, el Gobierno Nacional deberá
divulgarlo ampliamente por medio del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras con el fin de promover suficiente participación del público.
Además, el Gobierno nacional deberá presentar un informe sobre el programa
adoptado a las comisiones terceras del Congreso de la República.
PARAGRAFO 1o. La aprobación de las condiciones
y procedimientos de enajenación de las acciones o bonos de la nación, de
entidades públicas del orden nacional o del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras, se efectuará mediante decreto del Gobierno Nacional, en el
cual se dispondrá que la entidad correspondiente proceda a reformar sus
estatutos con el fin de adaptarlos al régimen aplicable a entidades similares
que funcionen bajo las reglas del derecho privado; en consecuencia, tratándose
de entidades nacionalizadas se ordenará realizar las reformas estatutarias en
cuya virtud se consagre el derecho de los accionistas a participar en la
administración de la institución y a designar sus administradores con sujeción
a las leyes comunes, lo cual tendrá aplicación desde la fecha en que el
Gobierno Nacional apruebe la respectiva reforma estatutaria.
PARAGRAFO 2o. En el evento en que la participación
conjunta de la Nación y otras entidades públicas en el capital de una misma
entidad financiera o de seguros sea inferior al 50% del capital suscrito y
pagado de la correspondiente institución, incluyendo dentro de éste las
acciones que resultarían de la conversión obligatoria de los bonos en
circulación, las condiciones y procedimientos de enajenación serán aprobados
directamente por la Junta directiva de la entidad pública o por el Gobierno
Nacional por conducto del ministerio al cual se encuentre adscrita o vinculada
la entidad financiera o aseguradora, según sea el titular de las acciones o
bonos.
Lo anterior sin
perjuicio de que tales autoridades, en la definición y ejecución del programa
de enajenación correspondiente, estén obligadas a dar cumplimiento a los
principios y normas previstas en el capítulo II de esta parte, sin que en tales
casos sea necesaria la participación del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras.
"........
PARAGRAFO 4o. Las comisiones que se originen en
las operaciones de martillo de que trata este artículo, no podrán
exceder los límites que fije el Gobierno Nacional.
ARTICULO 306. Contenido
del Programa. En la
propuesta del programa a que se refiere el artículo 304 del presente estatuto
se indicará el precio mínimo de colocación de las acciones, el cual deberá
fundarse en un concepto técnico financiero detallado en función de la rentabilidad
de la institución, del valor comercial de sus activos y pasivos, de los apoyos
de la Nación, de la entidad descentralizada o del fondo de garantías de
instituciones financieras que se mantengan, y de las condiciones del mercado.
El precio mínimo de
colocación que señale el consejo de ministros se divulgará al día siguiente
hábil de su fijación.
"..................
Las acciones que se
destinen a las personas indicadas en el inciso anterior se ofrecerán a precio
fijo, que será el precio mínimo fijado por el consejo de ministros.
Tales valores se colocarán en las condiciones y conforme al procedimiento
que se determine en el programa de enajenación.
PARAGRAFO.  Para la determinación del precio mínimo se
tomará en consideración la rentabilidad actual y futura de la institución, el
valor de sus activos y pasivos y los apoyos recibidos de la Nación y del Fondo
de Garantías de Instituciones Financieras.
ARTICULO 308.
Participación de suscriptores profesionales. Con el objeto de facilitar el acceso de las personas a
la propiedad de las instituciones financieras y aseguradoras autorízase a
participar en el martillo a suscriptores profesionales que mediante
operaciones en firme o al mejor esfuerzo, se comprometan a colocar entre
el público y de manera amplia y democrática la totalidad o parte de
las acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones dentro de las
condiciones que se aprueben en el programa de enajenación en el plazo que
se señale para el efecto. La capacidad financiera y administrativa de tale
suscriptores será calificada previamente por el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, entidad que señalará igualmente las garantías de
seriedad que tales suscriptores deben constituir.
Los suscriptores
profesionales y los compradores definitivos de tales acciones o bonos deberán
obtener la aprobación prevista en el artículo 305 de este estatuto, cuando a
ello hubiere lugar.
Serán admisibles
como suscriptores profesionales para los efectos de este artículo
exclusivamente las corporaciones financieras, los comisionistas de bolsa y las
sociedades fiduciarias.
ARTICULO 309. Procedimientos
alternativos. Cuando se emplee el martillo para la enajenación de
las acciones y la totalidad o parte de éstas no logren colocarse en el mercado, se utilizará cualquier otro procedimiento
que asegure suficiente publicidad y libre concurrencia, previa
aprobación del consejo de ministros.
Si agotado el
procedimiento anterior no se obtiene la colocación total de las acciones en
el mercado, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras presentará a
consideración del consejo de ministros, para su aprobación, propuestas alternas
enderezadas a culminar el proceso de privatización, dándole preferencia a
quienes ya hayan adquirido acciones.
PARAGRAFO. Si en todo caso no se coloca la
totalidad de las acciones, las pendientes de colocar deberán entregarse al
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras en fideicomiso irrevocable de
venta, para que se coloquen totalmente conforme a los procedimientos señalados
en este capítulo.
ARTICULO 310. Funciones del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras. Cuando se trate de instituciones financieras que
haya contribuido a capitalizar, el Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras presentará la propuesta de programa de enajenación de las acciones
y bonos a que se refiere el artículo 304 de este estatuto, una vez la
Superintendencia Bancaria certifique que el estado de saneamiento patrimonial
de la entidad permite proceder a su enajenación.
En los demás casos
el fondo de garantías presentará la propuesta a solicitud del ministerio al
cual se encuentre adscrita o vinculada la respectiva institución financiera,
entidad aseguradora o las entidades públicas que tengan participación
accionaria en una institución de esa naturaleza.
Dentro de los
términos y condiciones del contrato por virtud del cual la Nación y el fondo
convengan la preparación del programa de enajenación por parte de esta última
entidad, el ministerio al cual se encuentre adscrita o vinculada la institución
financiera, la entidad aseguradora o las entidades públicas que sean
accionistas de éstas, indicará las bases para la preparación del mismo.
La Nación o sus
entidades descentralizadas podrán contratar con el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras el avalúo, preparación del programa así como la
orientación, administración o manejo de la enajenación de las acciones y
bonos a que se refiere este artículo. Tales contratos estarán sometidos a las
normas previstas en este artículo y al derecho privado.
PARAGRAFO. Lo previsto en este artículo será
aplicable a toda enajenación de acciones o bonos que realice la Nación, sus
entidades descentralizadas o el Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras, a menos que haya lugar a la fusión o absorción de instituciones
financieras o entidades aseguradoras en que aquéllas tengan participación
accionaria.
ARTICULO 311. Acciones de instituciones
financieras y entidades aseguradoras del Estado. (En el proceso de enajenación
o privatización de entidades en las cuales la participación conjunta de los
particulares de una misma entidad financiera sea igual o superior al 10% del
capital suscrito y pagado de la correspondiente institución, y cuando a ello
haya lugar, se dará estricta aplicación en primer término a las precisiones del
artículo 407 del Código de Comercio reservando el porcentaje mínimo indicado en
el artículo 306 de este estatuto. No podrán reformarse los estatutos de manera
que se desmejoren los derechos aquí consagrados a favor de los accionistas
particulares.
En este caso el
Gobierno prescindirá de las ofertas estatales a que se refieren los artículos
10 y 18 del Decreto 130 de 1976.
El precio mínimo y
las condiciones de colocación a terceros no podrán ser más favorables que las
ofrecidas para el ejercicio del derecho de preferencia.
En la hipótesis
regulada en esta norma no se aplicarán las previsiones del artículo 304 de este
estatuto ni ninguna de las que en la Ley 35 de 1993 contravengan el texto de
este artículo, las cuales únicamente entrarán a operar cuando agotado el
derecho de preferencia no se adquieran las acciones o se adquieran sólo en
parte.
PARAGRAFO 1o. Lo dispuesto en este artículo se
aplicará exclusivamente a entidades en las cuales, a la fecha de vigencia de la
Ley 35 de 1993, exista participación de la nación únicamente a través de una o
varias entidades descentralizadas.
PARAGRAFO 2o. Tratándose de instituciones financieras o
entidades aseguradoras del Estado, diferentes de las contempladas en el
presente artículo tampoco habrá lugar a aplicar las limitaciones establecidas
en los artículos 10 y 18 del decreto 130 de 1976 cuando así lo determine el
Gobierno Nacional.
PARAGRAFO 3o. Lo dispuesto en este capítulo se entiende
sin perjuicio de lo previsto en le numeral 3 del artículo 266 de este estatuto
y de lo establecido en el contrato de administración del fondo nacional del
café.
PARAGRAFO 4o. Las obligaciones derivadas de los acuerdos
de pago celebrados por la Nación en desarrollo del proceso de privatización de
la Corporación Financiera del Transporte, podrán compensarse y extinguirse
automáticamente con otras obligaciones a favor de la Nación y demás entidades y
organismos del orden nacional.
III. LA DEMANDA
El actor considera que las expresiones
acusadas violan el Preámbulo y los artículos 1., 58., 60., 333 y 334 de la
Constitución Política. Procede a continuación, presentar los argumentos que
fundamentan su petición de inexequibilidad en relación con cada uno de los
artículos demandados.
A.   DEL ARTICULO 303:
- En primer término, señala el demandante
que la expresión "privatización" que se utiliza de manera reiterada
en las normas acusadas es contraria a lo dispuesto en el artículo 60 de la
C.P., por cuanto la obligación del Estado en dicho precepto se refiere a
"..tomar las medidas conducentes a democratizar la titularidad de
las acciones..." En su concepto el término privatizar es el género y una
de sus especies es democratizar, por lo que concluye, que su utilización
implica desprotección para el sector solidario y de trabajadores, que es
precisamente el que el constituyente quiso favorecer.
- En este sentido manifiesta que la norma constitucional
(art. 60), que en su concepto se desconoce por la citada expresión, obliga al
Estado a enajenar en condiciones especiales al sector solidario y de los
trabajadores, la totalidad de la propiedad accionaria que posea en entidades
con participación oficial, sin que le sea permitido propiciar previamente la
fusión o absorción de dichas entidades con o por otras.
- Considera que también es inconstitucional
por la misma razón la disposición que establece que la decisión del Fondo de
Garantías, cuando ofrezca en venta las acciones adquiridas, sea "...a
favor de quien presente condiciones de adquisición más ventajosas", pues
en su opinión ello no es democrático ni corresponde a uno de los presupuestos
básicos de la norma superior mencionada, como es ofrecerlas al sector solidario
y de trabajadores en condiciones especiales que faciliten su acceso a esa
propiedad.
- Al examinar los apartes demandados del
numeral segundo de la norma acusada, señala que al referirse ésta a
"...las sociedades en que dichas instituciones tengan cuando menos la
mayoría absoluta del capital en forma individual o conjunta", el
legislador hace una distinción indebida, que no le corresponde hacer, por
cuanto el constituyente no la consagró en la norma superior.
- Acusa también la expresión consignada en
el inciso tercero del numeral segundo del mismo artículo, "sector
privado", pues considera que ella excede la intención del constituyente
que quiso privilegiar específicamente al sector solidario y de los trabajadores.
- En el mismo sentido ataca la expresión
"o parte" referida a la participación oficial en las instituciones
financieras que se pretenda privatizar o enajenar, pues, sostiene, "...el
ofrecimiento de la propiedad estatal no admite fraccionamiento."
- En cuanto a la acusación que hace a la
palabra "martillos" y a la totalidad del inciso segundo del numeral
segundo del  artículo 303, la fundamenta en la definición misma del martillo,
instrumento que en su criterio tiende a maximizar los precios de venta, sin que
en su reglamentación puedan introducirse condiciones especiales o de
preferencia, pues lo desvirtuarían  como tal.  Afirma que la norma
constitucional que se desarrolla en este artículo se refiere, sin más, a la
propiedad estatal, sin distinguir, para los efectos que se propone, los
porcentajes de participación: por consiguiente, dice, tal distinción contraría
el mandato constitucional del artículo 60 de la Carta.
- El inciso tercero del artículo demandado
establece que las operaciones a que se refiere deberán realizarse a través de
los martillos de las bolsas de valores u otros procedimientos, en condiciones
de amplia publicidad y libre concurrencia, lo que en opinión del actor es
contrario al mandato constitucional señalado, pues éste propugna por restringir
el acceso a la propiedad accionaria estatal, al sector solidario y de los
trabajadores.
- Las expresiones impugnadas del numeral
tercero del artículo 303, se refieren al derecho que se abroga la Nación de
suscribir, en desarrollo del capital de garantía, y preferencialmente, acciones
ordinarias o bonos convertibles en acciones, cuando la garantía se haga
exigible o cuando cese la condición de nacionalizada de la respectiva
institución; sostiene el demandante que esta disposición es por completo ajena
a lo preceptuado en el artículo 60 de la C.P., e implica una desviación de
recursos públicos en perjuicio del sector solidario.
B.  DEL ARTICULO 304
- En segundo término, opina el actor,
cuando el inciso primero del mencionado artículo establece que sus disposiciones
se aplicarán sólo para los fines de la ley que los contiene, está restringiendo
el alcance del artículo 60 de la C.P., por cuanto lo que pretendió el
constituyente, a través de esa norma fue impulsar el proceso de democratización
de la propiedad pública en general; por lo tanto, limitar dicho proceso a las
materias que desarrolla el decreto 663 de 1993, implica, en su opinión,
restringir las posibilidades de desarrollo del Estado Social de Derecho.
- En este mismo artículo se atribuye al
Consejo de Ministros la responsabilidad de aprobar el programa de enajenación
que en cada caso deba elaborarse, con base en la recomendación que al efecto
presente el Fondo de Garantías, el cual se aprobará a través de un decreto del
gobierno; en opinión del actor estas disposiciones desconocen el ordenamiento
constitucional en cuanto delegan en el ejecutivo una facultad que la Carta
otorgó al legislador, viabilizando con ello la aplicación de criterios
accidentales y ocasionales que contribuyen a los objetivos de un gobierno en
particular y no al interés general al cual éste también debe someterse.
Concluye su argumentación señalando que "Toda determinación cualitativa o
cuantitativa de las condiciones de acceso a la propiedad estatal que se enajena
es del campo propio de la ley, exclusivamente."  Para respaldar su
pedimento se remite y transcribe apartes de la sentencia C-37/94 de esta
Corporación.
C.  DEL ARTICULO 306
- El actor demanda la inconstitucionalidad
del inciso primero, parte del segundo y del parágrafo de este artículo, porque
considera que establecer el precio mínimo de colocación de acciones con
fundamento en conceptos técnico-financieros y considerando la rentabilidad
actual y futura de la respectiva institución,  el valor de sus activos y pasivos
y los apoyos recibidos de la Nación y del Fondo de Instituciones Financieras,
constituye un desarrollo propio del esquema neoliberal, el cual no permite
consideraciones o condiciones especiales que favorezcan la democratización de
la propiedad, y  no se compadece con los propósitos y filosofía propios del
Estado Social de Derecho, que justifica, en opinión del demandante, incluso la
venta a pérdida de la propiedad estatal, si con ello se da cumplimiento al
mandato constitucional.
D.   DEL ARTICULO 308
- En su concepto, este artículo regula la
participación en el martillo que se realice para la venta de propiedad
accionaria del Estado, de suscriptores profesionales (corporaciones
financieras, comisionistas de bolsa y sociedades fiduciarias), con el objeto de
facilitar a través de ellos el acceso de las personas a dicha propiedad,
realizando al efecto operaciones en firme o al mejor esfuerzo, y
comprometiéndose a colocar entre el público, de manera amplia y democrática,
la totalidad o parte de las acciones o  bonos obligatoriamente convertibles en
acciones, dentro de las condiciones que se establezcan en el plan de
enajenación que apruebe el Consejo de Ministros.
Anota el actor que obtener acciones a
través de operaciones en firme  significa para estos suscriptores
profesionales, adquirir la propiedad de las mismas, con lo que se impide el
desarrollo del proceso de democratización que subyace en el mandato
constitucional consagrado en el artículo 60 de la Carta, mucho más si se les
autoriza, como lo hace la norma demandada, a colocar entre el público todo o
parte de esas acciones, con lo cual se permite el acceso a esta propiedad
de personas diferentes al sector solidario y de trabajadores, al cual esta
dirigida esta expectativa de derecho de carácter preferencial y rango
constitucional.
E.    DEL ARTICULO 309
En opinión del actor, este artículo prevé
la utilización de mecanismos alternativos para la colocación de acciones en el
mercado, cuando la totalidad de las mismas no se logre colocar a través del
martillo; señala que se deberán utilizar procedimientos que garanticen
publicidad y libre concurrencia y que si con ellos no se obtiene la colocación
de la totalidad de las acciones en el mercado, el Fondo de Garantías
presentará, para su aprobación al Consejo de Ministros, propuestas alternativas
para culminar el proceso de "privatización", dándole preferencia a
quienes hayan adquirido acciones.
El actor cuestiona la constitucionalidad de
estas disposiciones  reiterando los argumentos expuestos al referirse a otras
normas, los cuales complementa señalando la improcedencia de un tratamiento
preferencial, no para las personas a las que se refiere el artículo 60 de la
C.P., sino precisamente para aquellas que tuvieron acceso a la propiedad
accionaria estatal por satisfacer condiciones que fueron gravosas para el
sector solidario y el de los trabajadores.
F.   DEL ARTICULO 310
En el concepto de la demanda se advierte
que el artículo 310 establece las funciones del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras y que en consecuencia, la Nación o sus entidades
descentralizadas podrán contratar con dicha entidad el avalúo, preparación del
programa así como la orientación, administración o manejo de la enajenación de
las acciones y bonos a que se refiere dicha norma.  En este sentido el actor
impugna la función de "orientación" que puede cumplir el Fondo,
previo contrato, por considerar que ella corresponde, tal como  está
establecido en el texto mismo de la Constitución, y en consecuencia deberá
desarrollarse de manera concordante a través de la ley.
Sostiene al respecto que "...la
enajenación de la propiedad estatal no puede depender de la orientación que por
contrato o en cualquier forma señale el Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras" y reitera su cuestionamiento a la fusión o absorción de las
entidades con participación accionaria estatal, por considerar que ellas son
formas de enajenación que desconocen el mandato constitucional consagrado en el
artículo 60 de la Carta, al propiciar  el beneficio de otras entidades
estatales y no del sector solidario y de trabajadores.
G.   CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL
CONCEPTO DE VIOLACION
El actor en este capítulo de su demanda
pretende desarrollar un concepto general, con base en el cual solicita la
declaración de inexequibilidad de la totalidad de las normas transcritas; para
ello se remite al texto de la sentencia C-37/94 de ésta Corporación.
El demandante inicia su análisis con la
afirmación de que el principio de participación democrática, elevado a canon
constitucional, pretende entronizar nuevos esquemas de organización social, lo
cual se destaca en los artículos 57 y 60 de la C.P., que, dice,  diseñan un
modelo de democracia industrial y señalan para el Estado la obligación de
definir condiciones especiales para democratizar el acceso a la propiedad
accionaria estatal del sector solidario y de los trabajadores respectivamente.
Se consagra entonces, señala, tal como lo
ha afirmado esta Corporación, un derecho preferencial de rango constitucional,
que no admite limitaciones; a través de la ley se reglamentarán dichas
condiciones especiales, no así el ámbito propio y específico de la operancia y
efectividad del derecho.
En concepto del demandante basta una
lectura rápida de las normas demandadas para concluir que ellas no evocan ni
sugieren la existencia de un Estado Social de Derecho, ni permiten que el
sector solidario encuentre una real posibilidad de acceder a la propiedad
estatal que se enajena. A manera de ejemplo, destaca aspectos de la normas
acusadas que se quieren reivindicar, como condición especial cuando
definitivamente no lo son; es el caso del avalúo técnico de una empresa, el
cual en su opinión no contribuye en nada a que el sector solidario acceda a esa
propiedad y mucho menos a la democratización de la misma.
Afirma que lo que se ha venido dando en el
país es un proceso de privatización neoliberal, que requería para su puesta en
marcha de la expedición de una ley que, so pretexto de reglamentar el artículo
60 de la C.P., mediara entre los actos administrativos de enajenación y la
norma superior; para ello, concluye el actor, se expidió una ley
"comodín", a través de la cual se delegaron en las autoridades administrativas
competencias legislativas, entre ellas la definición de los programas de
enajenación y de las condiciones especiales que deberán regir para cada caso en
particular.
Sostiene que procede la inexequibilidad de
las normas demandadas en su integridad, pues ellas se expidieron para
reglamentar el artículo 60 de la C.P. y no lo hacen, se limitan a establecer un
marco en el cual el ejecutivo puede proceder a privatizar, no a democratizar el
acceso a la propiedad accionaria estatal; para ello la administración se ampara
en la presunción de legalidad de los actos que expide, los cuales nadie se
atreve a cuestionar.
Sintetiza los  argumentos que esgrime para
solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la totalidad de las normas
demandadas en los siguientes puntos:
Aquellas no cumplen con el mandato
constitucional que pretenden desarrollar, y no contienen ninguna condición
especial que permita la democratización de la propiedad accionaria estatal  y
la adquisición de la misma por parte del sector solidario y de los
trabajadores.
En las disposiciones acusadas se desconocen
los principios que deben orientar las funciones esenciales del legislador, la
principal, desarrollar fielmente los mandatos constitucionales.
Además con aquéllas se delegan en la
administración unas funciones que la misma Constitución atribuyó a la ley,
entre ellas, la definición de condiciones especiales que faciliten y promuevan
el acceso democrático a la propiedad estatal.
Sugiere que la Corte Constitucional
convoque al legislador para que asuma los deberes que le corresponden frente al
artículo 60 de la C.P. y expida el reglamento legal pertinente, señalando que
"...la propiedad estatal no puede seguir siendo enajenada a espaldas del
sector solidario, pues el desarrollo de los artículos que demanda, viabiliza
que se produzcan actos administrativos dirigidos a organizar la venta de la
propiedad estatal traicionando  los deberes específicos y concretos que
contiene el artículo 60 de la Carta Política... El espíritu del legislador
burla en este caso el espíritu del constituyente."
Advierte el demandante que el estatuto
legal que debe expedirse en desarrollo del artículo 60 de la C.P. , ha de ser
una ley del Congreso de la República y que establezca las condiciones
especiales, que le permitan al sector solidario y de los trabajadores acceder a
la propiedad accionaria estatal, ejerciendo  así el derecho preferencial que
les otorga la Constitución. Bajo esos presupuestos, para el actor, el Decreto
663 de 1993 no tendría validez constitucional por carecer de aquellos.
Para reforzar su pedimento se remite y
analiza algunas disposiciones legales expedidas por el ejecutivo con base en la
norma acusada, con el objeto de privatizar entidades financieras en las cuales
el Estado tenía participación accionaria; así, se refiere expresamente al
Decreto 439 de 1994, por el cual se aprobó el programa de venta de las acciones
de las entidades públicas en CORPAVI, el cual en su criterio consignó
condiciones que no se pueden entender como "especiales" a la luz del
texto constitucional, sino, al contrario restrictivas y entorpecedoras del
objetivo de facilitar el acceso a la propiedad accionaria estatal del sector
solidario y de los trabajadores; dichas medidas, agrega, se adoptaron
desconociendo incluso fallos de esta Corporación como el contenido en la
sentencia C-37/94. Se refiere igualmente al proceso de privatización del Banco
de Colombia, que en su opinión también se efectúo desconociendo el mandato
constitucional del artículo 60. "...la administración amparada en el
decreto 663 de 1993 se ha venido ocupando del tema de la democratización en una
forma que no se atiene al espíritu del artículo 60 de la C.P. y lo hace porque
usa una ley que no desarrolla ese espíritu."
Se remite igualmente al fallo de tutela
proferido por esta Corporación T462/94, especialmente al aparte que señala:
"...Por consiguiente no puede el Gobierno, mediante actos de naturaleza
administrativa, determinar cuáles serán las condiciones especiales que, según
el precepto superior, deben ofrecerse y, menos todavía, establecer excepciones
a los beneficios que el propio Constituyente ha resuelto conceder."
Solicita,  con fundamento en las razones en él expuestas, se declare la
inexequibilidad de la normas demandadas en su integridad, dada la imposibilidad
jurídica de que del fallo de tutela se deriven las consecuencias generales de
inexequibilidad que él pretende.
Por último, presenta las siguientes
peticiones adicionales:
Que con base en la facultad que tiene la
Corte de señalar los efectos de sus sentencias, si sus pretensiones son
acogidas, éstos se establezcan en las mismas condiciones en  que  fueron
definidos  en  la sentencia C-37/94.
Que los decretos expedidos bajo la vigencia
de las normas demandadas, si ellas son declaradas inexequibles, queden
excluidos de la presunción de legalidad.
IV. INTERVENCION DEL MINISTERIO PUBLICO
A)   El señor Procurador General de la
Nación, mediante oficio No. 631 de 22 de mayo de 1995, rindió el concepto de
rigor en el asunto de la referencia, en el cual solicita a esta Corporación
que:
1. Ordene estarse a lo resuelto en la
sentencia C-28 del 2 de febrero de 1995, en el cual se declaró la exequibilidad
del artículo 303 numeral 1o., inciso 1o. y numeral 2o., incisos 1o. y 3o.
2. Ordene estarse a lo resuelto en la
sentencia C-211 de abril 28 de 1994, en la cual se declaró la exequibilidad del
artículo 304, inciso 3o. y los artículo 308 y 309 en su totalidad.
3. Ordene estarse a lo resuelto en la
sentencia C-037 de febrero 3 de 1994, en la cual se declaró la inexequibilidad
del inciso 3o. del artículo 306 y los incisos 1o., 2o., 3o. y 4o. y los
parágrafos 1o. y 2o. del artículo 311.
4. Declare la exequibilidad de las demás
disposiciones acusadas sobre las cuales no se haya pronunciado esta
Corporación.
B.         El señor Procurador fundamenta
sus solicitudes en la siguientes razones:
-  La demanda ataca algunas disposiciones
del Decreto 663 de 1993, que para el actor desconocen el derecho de propiedad
consagrado en el artículo 60 de la C.P.  para el sector solidario y de los
trabajadores, y que en todo caso resultan contrarias a la noción de Estado
Social de Derecho, que consagra nuestro ordenamiento constitucional.
- Con fundamento en las disposiciones del
artículo 243 de la C.P., que establece que los fallos que la Corte
Constitucional dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a
cosa juzgada, y del artículo 21 del decreto 2067 de 1991, que contiene el
régimen procedimental de las actuaciones ante esta Corporación,  teniendo en
cuenta que a través de las sentencias que a continuación se relacionan, esta
Corte ya se ha pronunciado de fondo sobre varias de las normas acusadas del
decreto 663 de 1993, el Ministerio Público solicita a esta Corporación estarse
a lo resuelto en las mismas, así:
1.  La sentencia C-037 de 1994 que declaró
la inexequibilidad del inciso 3o. del artículo 306 y los incisos 1o., 2o., 3o.
y 4o. y de los parágrafos 1o. y 2o. del artículo 311.
2.  La sentencia C-211 de 1994         que
declaró la exequibilidad del inciso 3o. del artículo 304 y de los artículo 308
y 309 en su totalidad.
3.  La sentencia C-028 de 1995 que declaró
la exequibilidad del numeral 1o. inciso 1o. y del numeral 2o. incisos 1o. y 3o.
del artículo 303.
C. Procede entonces el Ministerio Público a
pronunciarse sobre la constitucionalidad de aquellas expresiones acusadas por
el actor, que no han sido objeto de fallo por parte de esta Corporación:
En opinión del Ministerio Público el
término "privatización", demandado por el actor, no puede entenderse
como un fin en sí mismo, sino como un medio para alcanzar los objetivos
estatales, en particular el de la democratización  de la propiedad accionaria
estatal, por lo que, concluye, no es restrictivo ni se opone a los mandatos
constitucionales del artículo 60 de la C.P.; apoya su concepto en el
pronunciamiento de esta Corporación contenido en la citada Sentencia C-037 de
1994.
Al referirse  a la expresión del numeral
1o. del artículo 303 "...fusión o absorción", el señor Procurador se
detiene en el análisis de dichos conceptos a la luz de las disposiciones del
Código de Comercio, y resalta como en estos casos las sociedades que proceden a
la fusión se disuelven sin liquidarse y se constituyen en una nueva, la cual
adquiere los derechos y obligaciones de aquellas; así, cuando una entidad del
Estado se fusiona o es absorvida por otra, no está transfiriendo a otras personas
las acciones o intereses de que es titular, por lo que no se pueden aceptar los
argumentos que esgrime el actor al acusar estas expresiones, pues ellas en
ningún momento implican que el Estado enajene su propiedad a particulares,
desconociendo lo mandado en el artículo 60 de la Constitución.
- Otra de las expresiones acusadas por el
demandante es la contenida en el artículo 303 que establece:  "...el
Estado realizará la venta a favor de quienes presenten las condiciones de
adquisición más favorables", competencia que en su criterio, de acuerdo
con el mandato constitucional, en primer lugar no le corresponde al ejecutivo
por ser ésta una facultad del legislativo, y en segundo lugar, es
inconstitucional porque con ella se desconoce la prevalencia del derecho
preferencial que para el sector solidario y de los trabajadores señala la
Carta, incluso, afirma, la venta a pérdida de la propiedad accionaria estatal
se justificaría si con ello se da cumplimiento, tal como él la entiende, a la
norma superior de rango constitucional; al respecto, el Procurador manifiesta
que rechaza dicho planteamiento y defiende la constitucionalidad de la
expresión demandada, posición que apoya en el fallo de esta Corporación
consignado en la sentencia No.028/95 (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz), a cuyo texto
se remite: "...la enajenación en ninguna de las hipótesis previstas en la
Carta y en el propio articulado, se hará por fuera del marco de referencias
económicas que favorezcan el patrimonio público, excluyendo variables de gratuidad
o liberalidad en favor de persona alguna. Esto, no sólo es conforme al artículo
60 de la C.P., en cuanto, las condiciones para acceder a la propiedad que
establece no implican que el Estado deba donar o auxiliar, en el traslado del
dominio de sus bienes a ningún particular, trátese de trabajador de la empresa
o de organización solidaria y de trabajadores. Pues resultaría extraño al
sistema de la Carta, que prohibe tajantemente tal posibilidad"
- Al analizar el cuestionamiento que el
actor hace al numeral segundo del artículo 303, en lo referido a las sociedades
en las que las instituciones oficializadas o nacionalizadas tengan por lo menos
la mayoría absoluta del capital, el señor Procurador manifiesta no estar de
acuerdo con dicha impugnación por cuanto:
"...no
significa como alega el demandante, que se esté haciendo una distinción que
limite o excluya de tales procesos las acciones del Estado en otras empresas.
Así, cuando el Estado pretende democratizar su propiedad accionaria, mal podría
poner en venta las acciones que tiene en una sociedad determinada, sin que, en
el mismo evento, ofrezca las acciones en las cuales las mencionadas
instituciones tengan la mayoría absoluta del capital en forma individual o
conjunta."
"De no ser así,
el principio de democratización sería desvirtuado, en forma manifiesta por el
legislador, dado que continuaría el Estado en posesión de parte de la
sociedad."
- Sostiene el Ministerio Público que el
Estado tiene la capacidad de decidir discrecionalmente si enajena la totalidad
o parte de su propiedad accionaria, sin que con ello desconozca el artículo 60
de la C.P. y siempre y  cuando respete la expectativa de derecho preferencial
que la Carta otorgó al sector solidario y de los trabajadores, brindándoles
condiciones especiales; por lo tanto la acusación de inconstitucionalidad que
hace el actor a la expresión "o parte" no es  procedente.
- El término "martillo" impugnado
varias veces por el demandante en el libelo, es, en opinión del Ministerio
Público constitucional, pues en nada contraría el espíritu del mandato que
consagra el artículo 60 de la Carta. Apoya su concepto en varios fallos
emitidos por esta Corporación, transcribe algunos de sus apartes y señala:
"... el
mecanismo de los martillos es perfectamente idóneo para garantizar la
protección de los derechos de las partes intervinientes en el proceso de venta
de la participación accionaria del Estado, pues el estado (vendedor), obtiene
el justo precio, y los compradores (en este caso, los trabajadores y las
organizaciones solidarias de trabajadores) participan en condiciones de
publicidad y libre concurrencia, lo cual les permite competir en condiciones de
igualdad. ...Su neutralidad posibilita discutir abiertamente los tiempos  y
modos de satisfacción final . No existe, entonces, una visión parcial de
intereses y derechos, sino una visión común y global en un universo negocial en
torno del cual, se condensan concretamente los intereses de las partes. Por
ello no puede afirmarse como lo hace el demandante, que el martillo favorezca
únicamente los intereses de quienes posean mayores recursos económicos."
- Para contrarrestar la acusación de
inconstitucionalidad que hace el demandante a las expresiones
"publicidad" y libre concurrrencia", consignadas en varios de
los artículos impugnados, el Ministerio Público se remite al siguiente
pronunciamiento de esta Corporación:
"Otro elemento
propio del régimen de ventas comentado, tiene que ver con la necesidad de
"publicidad" y "libre concurrencia" que se encuentran
ampliamente acordes con los principios constitucionales de libertad,
participación, trabajo, solidaridad y prevalencia del interés general (artículo
1o.), orientados a procurar claridad, transparencia, pulcritud, no
discriminación, sino por el contrario, beneficios restablecedores  para los
sectores sociales  más  débiles." (Sentencia. C-028/95. M.P. D. Fabio
Morón Díaz).
- Sobre el numeral 3o. del artículo 303 que
también es impugnado por el demandante, quien alega que lo señalado en él sobre
suscripción de acciones por parte de la Nación, es un tema totalmente extraño a
la materia reglamentada, que no guarda relación con el resto de la normativa
por lo que solicita se declare inconstitucional, el Procurador advierte que el
tema se relaciona muy de cerca con la participación estatal y con el proceso
mismo de privatización, sin olvidar, además, que dicha norma hace parte de un
Estatuto que recopiló la totalidad de normas que regulan la materia financiera,
luego no desconoce ningún precepto constitucional.
- El Ministerio Público destaca como uno de
los puntos que se reiteran en la demanda, el relacionado con la
inconstitucionalidad de las facultades atribuidas por el legislador al
ejecutivo, representado por el Fondo de Garantías, el Consejo de Ministros, el
Ministro o Junta Directiva del Fondo correspondiente en algunos casos, artículo
304, para implementar el proceso de privatización de entidades estatales;
controvierte tal afirmación el señor Procurador señalando como las
disposiciones sobre privatización de dichas entidades, especialmente los
artículos 25 a 32 del decreto 663 de 1993, provienen y fueron acogidas
textualmente de la ley 35 del mismo año, ley marco, por la cual se facultó al
Gobierno para regular la actividad financiera del país. Tratándose de una ley
marco, expedida con base en lo dispuesto en el numeral 19 del artículo 150 de
la C.P., en armonía con lo establecido en el artículo 335,  la competencia del Congreso
se limitó a dictar los criterios generales, y a otorgar al Gobierno
competencias autónomas para intervenir y reglamentar la democratización en
materia financiera, aseguradora y bursátil.
Para reafirmar sus argumentos transcribe el
siguiente aparte de un pronunciamiento de esta Corporación:
"En esencia, el
apoyo oficial constituye la condición que define el acceso democrático al haber
accionario, y debe tenerse en cuenta que dicho apoyo no es voluntario, porque
la propia Constitución lo impone, como se deduce de los términos imperativos de
la disposición , según la cual, el estado "tomará las medidas
conducentes" para alcanzar este propósito. ello implica, como es obvio, el
otorgamiento por la Carta de una potestad especial y mandatoria en cabeza de la
administración, para que en cada evento particular, según las circunstancias
específicas que rodeen la operación y dentro de unos criterios de razonabilidad
y equidad, adelante el proceso de democratización accionaria." (Sentencia
C-037/94. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell).
- El demandante arguye como fundamento de
su solicitud de inconstitucionalidad de la expresión "precio mínimo de
venta", contenida en el artículo 306, que la misma obedece a criterios
"puramente capitalistas" que desconocen y son contrarios al mandato
del artículo 60 de la Carta, que ordena la fijación de "condiciones
especiales" que faciliten el acceso del sector solidario y de los
trabajadores a la propiedad accionaria estatal, justificando incluso la venta a
pérdida de dicha propiedad si con ello se viabiliza el cumplimento del precepto
constitucional. Sobre el particular el Despacho del Procurador manifiesta
apartarse de tales consideraciones "...toda vez que no puede existir
liberalidad en el precio de venta, por cuanto implicaría el desconocimiento de
otra norma constitucional, el artículo 355 superior."
Para el Ministerio Público las condiciones
especiales a que  se refiere el mencionado artículo 60, no implican la
posibilidad de un pago que no sea el "precio justo" de la propiedad
de la Nación, el cual deberá calcularse con base en criterios técnicos y
administrativos. Apoya su posición  en  el  fallo  de esta Corporación
contenido en las sentencias C-28/95 y C-211/94.
- Sobre la solicitud de inexequibilidad de
los artículos 308 y 309 que presenta el actor, el señor Procurador se abstiene
de considerar los argumentos que la soportan por cuanto esta Corporación a
través de Sentencia C-211/94 los declaró exequibles.
- El artículo 311 que establece las
funciones que debe cumplir en estos procesos el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, es demandado por el actor, en lo que hace a la
expresión "orientación", por considerar que esta entidad de carácter
administrativo no tiene competencia para el efecto; el Ministerio Público
rebate tal afirmación remitiéndose a lo dispuesto en los artículos 209 y 211 de
la Constitución los cuales, dice, establecen que a través de la ley se pueden
delegar este tipo de funciones, por lo que no se encuentra en tal disposición
ningún vicio de inconstitucionalidad.
- El Señor Procurador concluye su concepto
anotando que el conjunto de las normas demandadas, además de no ser por ningún
motivo inconstitucionales, constituyen un procedimiento razonable y adecuado a
la Constitución para efectuar el proceso de privatización de las entidades
oficiales, el cual se ciñe a los principios de equidad, transparencia,
pulcritud y libertad que comportan las actuaciones que involucran el manejo del
patrimonio del Estado.
V. OTRAS INTERVENCIONES
Dentro del término de fijación en lista se
presentaron varios escritos, por parte de ciudadanos y entidades públicas
interesadas en la materia, algunos destinados a coadyuvar la demanda y otros a
impugnarla.
A.   IMPUGNACIONES
1. EL FONDO  DE  GARANTIAS  DE
INSTITUCIONES  FINANCIERAS -FOGAFIN
El Fondo  de  Garantías  de  Instituciones
Financieras -Fogafin-, otorgó poder al doctor JUAN MANUEL CHARRY URUEÑA, quien
dentro del término legal establecido en el Decreto 2067 de 1991, solicitó a
esta Corporación estarse a lo resuelto en aquellas normas sobre las cuales ya
se ha pronunciado en diferentes sentencias, y declarar la exequibilidad de las
restantes. En síntesis los argumentos que respaldan su petición son los
siguientes:
- En relación con los artículos demandados
que han sido  objeto de conocimiento por parte de esta Corporación y con
fundamento en lo dispuesto en el artículo 243 de la C.P. y en el 21 del decreto
2067 de 1991, estarse a lo resuelto en las respectivas sentencias por
configurarse sobre ellos cosa juzgada constitucional.
a)   ARTICULO 303. PRIVATIZACION DE
ENTIDADES CON PARTICIPACION ESTATAL
- Sobre las expresiones demandadas del
artículo 303, especialmente sobre el término privatización que el actor
considera restrictivo frente al concepto de democratización, el apoderado de
FOGAFIN considera que éste no se opone a lo consignado en el artículo 60 de la
C.P.;  respalda su  apreciación  en  el fallo de esta  Corte  contenido  en
la  sentencia C-37/94 del cual transcribe el siguiente aparte:
"Puede
concluirse entonces, que la democratización según la Carta, constituye una
estrategia del Estado en desarrollo de la cual, se busca facilitar, dentro de
los procesos de privatización, el acceso de los trabajadores y organizaciones
solidarias, al dominio accionario de las empresas de participación oficial...
"Como es
conocido, por "privatización", se entiende el proceso relativo a la
transferencia de toda o parte de la propiedad de una empresa del sector público
al sector privado, dentro de una estrategia dirigida a mejorar la productividad
de la inversión económica, con menores costos, y reducir, por otra parte, el
tamaño del Estado especializándolo en aquellas áreas de importancia para el
interés general."
En cuanto a la expresión  "fusión y
absorción", al igual que para el Despacho del Señor Procurador, esta
expresión del artículo 303, en opinión del apoderado de FOGAFIN no conlleva
violación del artículo 60 de la C.P., por cuanto de conformidad con lo establecido
en los artículos 172 y siguientes del Código de Comercio, la fusión y absorción
de una sociedad por otra, no implica la liquidación de la entidad fusionada o
absorvida, en consecuencia las acciones o partes de interés de aquellas de las
que sea titular el Estado no se transfieren a otras personas. Afirma que,
"... aunque es cierto que los bienes de la entidad se enajenan a otra, NO
es cierto que el Estado, persona jurídica distinta a la empresa, enajene sus
acciones."
- Para defender la constitucionalidad de la
expresión "condiciones más favorables" consignada también en el
artículo 303, el apoderado del Fondo  se  remite, al igual que  el  Ministerio
Público,  a  la  Sentencia C-28/95 de esta Corporación.
- En cuanto a las expresiones
"sociedades en las que dichas instituciones tengan cuando menos la mayoría
absoluta", "sector privado", "martillos",
"publicidad y libre  concurrencia", contenidas en el numeral segundo
del artículo 303, y a la facultad otorgada a la Nación de suscribir acciones con
capital de garantía, consignada en el numeral tercero de la misma norma, el
representante de FOGAFIN sostiene que son constitucionales, esgrimiendo
argumentos similares a los expuestos por el Ministerio Público, los cuales
apoya en los mismos fallos que aquel citó.
b)   ARTICULO 304 APROBACION DEL PROGRAMA
-    El cuestionamiento que hace el actor
al otorgamiento de funciones que el legislativo hace a diferentes autoridades
administrativas, no es aceptado por el apoderado de FOGAFIN, quien considera que
el artículo 60 de la C.P. no atribuye competencias exclusivas ni indelegables y
que simplemente señala que la ley reglamentará la materia, concluyendo que esas
delegaciones son completamente compatibles con la Constitución.
-  Contenido del programa. La expresión
"precio mínimo de venta" contenida en este artículo y acusada por el
actor, es constitucional en opinión del apoderado de FOGAFIN. Así, dice, lo ha
declarado esta Corporación y, al igual que en el concepto fiscal, transcribe
apartes de la sentencia C-028/95.
c)    ARTICULO 310
En cuanto a la función de
"orientación" que el artículo 310 otorga al Fondo de Garantías, el
apoderado del mismo defiende su constitucionalidad y solicita sea declarada
exequible por cuanto "...no existe norma constitucional ni legal que
impida al Estado contratar servicios especializados de entidades públicas para
el cumplimiento de las funciones que le atribuye la ley. Reitera el fundamento
constitucional de la delegación de funciones en entes administrativos, artículo
355 de la Carta y el efecto inocuo que tendría la declaratoria de
inconstitucionalidad, si se tiene en cuenta que el Fondo mantendría su
capacidad de contratar  la preparación, administración y el manejo del programa
de enajenación, que lleva implícita la orientación del proceso.
d)   SOLICITUD DE DECLARACION DE NULIDAD DE
LO ACTUADO
En escrito aparte el apoderado de FOGAFIN
solicita a esta Corporación que declare la nulidad de lo actuado, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1992, por
cuanto las expresiones demandadas no constituyen una norma, ni por sí mismas
vulneran la Constitución, no existiendo entonces la unidad normativa mínima,
que considerada independientemente genere efectos jurídicos.
Remite el interviniente a esta Corporación
a la sentencia No.55 de abril de 1991 de la Corte Suprema de Justicia y a los
pronunciamientos de esta misma Corte sobre proposición jurídica completa,
contenidos especialmente en las sentencias C-397/94 y C-407/94.
Con base precisamente en esos
pronunciamientos ha de reiterarse que la proposición jurídica que pretenda ser
objeto de análisis constitucional, debe contener la acusación contra enunciados
que contengan un concepto jurídico autónomo y un significado (unidad
conceptual) independiente, sin que ello implique confundir dicha proposición
con la oración definida por la sintaxis de la lengua española:
"...es obvio
que para las reglas gramaticales, los sujetos, los predicados, los
complementos, los adjetivos, en cuanto elementos de la sintaxis, no tienen una
significación autónoma pues ella únicamente se presenta en la totalidad de la
oración que conforman. Pero en materia jurídica una expresión puede tener
significado y efectos jurídicos concretos. Por ejemplo la palabra
"confiscación" o las de "pena de muerte" dentro de una
consecuencia sancionatoria; ...son expresiones que pueden tener un sentido con
efectos jurídicos precisos y por ello estar sometidas al juicio de
constitucionalidad." (Corte Suprema de Justicia. Sentencia 55 de
abril/91).
Caso similar se presenta en la demanda que
se estudia, en la cual las palabras y expresiones acusadas tienen sentido y
efectos jurídicos precisos en el cuerpo del régimen financiero del cual hacen
parte; así mismo, siguiendo la definición consignada en la sentencia No. 22 de
marzo de 1984 de la H. Corte Suprema de Justicia, ellas se encuentran incursas
en enunciados que tienen per se sentido propio, constituyen unidad normativa
autónoma, susceptible de ser aprehendida intelectualmente, con pleno
significado inteligible por sí sola, y por lo tanto perfectamente separable del
texto, el cual a su turno conserva también sentido lógico y adecuada
aplicabilidad.
En consecuencia, y teniendo en cuenta que
el demandante expresamente solicita la declaratoria de inexequibilidad de los
apartes o expresiones demandadas,  "...sin perjuicio de que eventualmente
se declaren inexequibles en su integridad...", la Corte considera que la
admisión de la demanda fue acertada, por lo que denegará la solicitud del
apoderado del Fondo de Garantías de  Instituciones Financieras.
2.    SUPERINTENDENCIA BANCARIA
Actuando como apoderado de dicha entidad el
doctor JOSE ANTONIO PACHON PALACIOS señala, en relación con las normas
demandadas, que respecto de aquellas sobre las cuales ya se pronunció esta
Corporación se configura la situación de cosa juzgada. Respecto de las demás
solicita se declaren exequibles por las siguientes razones:
- Para el apoderado de la Superbancaria las
normas que acusa el actor se refieren a la opción que tienen personas
diferentes a las señaladas en el artículo 60 de la C.P., sector solidario y de
los trabajadores, de acceder a la propiedad accionaria estatal, una vez se ha
desarrollado el  programa de enajenación contentivo de las condiciones
especiales que para aquellos debe establecer el Estado. Estas normas, agrega,
únicamente serán aplicables "...en el evento en que los principales
destinatarios de las acciones (trabajadores, organizaciones solidarias, y de
trabajadores), por una u otra razón no puedan o no deseen adquirirlas."
Situación que no contraría la norma constitucional, pues si los principalmente
llamados a adquirir éstas acciones no lo hacen el Estado no tiene porque
quedarse indefinidamente con ellas.
- En cuanto al programa de enajenación que
en opinión del actor debe ser elaborado por el legislativo a través de una ley,
señala el apoderado de la Superbancaria que se trata, tal como está concebido
en la norma demandada, de un instrumento ágil y eficaz, que facilita la
democratización efectiva de la propiedad accionaria estatal; contrario a lo que
pasaría si se acogiera la tesis del actor, y cada uno de los negocios, con sus
especiales características y vicisitudes, se ciñera a una disposición de orden
general y permanente como es la ley; ello, concluye, sólo contribuiría a
entorpercer la concreción del fin último de la normatividad que se analiza, la
cual pretende propender por la democratización de la propiedad en Colombia.
- Para el apoderado de la Superbancaria el
demandante parte de un supuesto errado, por lo que se deben desestimar sus
argumentos, pues las normas impugnadas de manera alguna causan menoscabo al
derecho de preferencia que la Constitución Nacional consagró a favor de los
trabajadores y las organizaciones solidarias, y se limitan a señalar el
procedimiento a seguir en el evento de que estas personas no hagan uso de ese
derecho; se trata en consecuencia de un mecanismo subsidiario que no atenta
contra la Constitución.
3.  MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO
PUBLICO
La doctora LUZ STELLA BERNAL CALLE,
acreditada como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
solicita a esta Corporación que se declare la constitucionalidad de las normas
demandadas por las siguientes razones:
-En su opinión, el demandante da una
interpretación vaga de la palabra "privatización", que desconoce el
alcance y contenido que le dió la Corte Constitucional a dicha expresión en
sentencia C-037/94.
- En cuanto a la posibilidad de fusión o
absorción que determina el artículo 303, la apoderada del Ministerio de
Hacienda, al igual que otros intervinientes y el Ministerio Público, se remite
a la definiciones del Código de Comercio sobre la materia, para afirmar que no
son inconstitucionales; complementa su argumento repaldando la viabilidad de la
fusión de establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, en lo
dispuesto en el numeral 7  del artículo 150 de la Carta.
- Señala que el procedimiento de venta de
acciones de propiedad estatal a quien ofrezca "condiciones de adquisición
más ventajosas", se produce sólo si los trabajadores no adquieren la
totalidad de las acciones, caso en el cual el Fondo podrá ofrecerlas a suscriptores
profesionales para que éstos las adquieran en las mejores condiciones de
mercado, partiendo del precio mínimo ofrecido a los trabajadores.
- En cuanto a la venta de acciones que las
instituciones oficializadas o nacionalizadas tengan en otras sociedades cuando
posean por lo menos la mayoría absoluta del capital en forma individual o
conjunta, destaca la apoderada del Ministerio de Hacienda que de no ser así el
principio de democratización se vería desvirtuado en forma manifiesta por el
legislador, pues el Estado continuaría en posesión de parte de la sociedad.
- La interviniente sostiene la
constitucionalidad del artículo 304 desarrollando argumentos similares a los
expresados por el Ministerio Público. Al comentar las expresiones demandadas
por el actor,  correspondientes al inciso cuarto de este artículo, se remite a
la definición que la Real Academia da de la palabra "público":
"perteneciente a todo el pueblo", con base en lo cual  concluye que
"...el legislador quiso con esta expresión establecer un mecanismo  en el
que, cuando los trabajadores y sectores solidarios no intervengan  en el
proceso de democratización, pueda promover la participación de las demás
personas."
- La impugnación que presenta el actor al
parágrafo segundo del artículo 304, que establece que las decisiones sobre la
enajenación de la propiedad accionaria cuando la participación estatal en el
capital es inferior al 50%, le corresponderán a la Junta Directiva de la misma,
no adolece de vicios de inconstitucionalidad según la interviniente, pues en
este caso lo que se produce es un cambio de agente para la realización de la
venta, la cual, de darse, tendrá igualmente que cumplir con lo preceptuado en
el artículo 60 de la C.P.; de otra parte, agrega, simplemente se está dando
cumplimiento a lo señalado en el Decreto 130 de 1976 que define, de acuerdo con
el porcentaje de participación, las reglas aplicables para la toma de
decisiones:
"1. Si la
propiedad del Estado es igual o superior al 90% del capital social de la
sociedad, se sujetan a las reglas de empresas industriales y comerciales del
Estado.
2. Si la propiedad
del Estado se encuentra entre el 50% y el 90% del capital social, se someten a
las reglas de derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley.
3. Si la propiedad
del Estado es inferior al 50%, los actos  de la sociedad se someten en su
totalidad al derecho privado."
- En cuanto a la acusación de algunos
apartes del artículo 306, en opinión de la representante del Ministerio de
Hacienda, los argumentos que la soportan no se refieren a la constitucionalidad
de las normas, y si a la inconveniencia que el actor les atribuye, por lo que,
dice, no deben ser considerados según lo expresado por esta misma Corporación
en ateriores fallos.
- Por último la interveniente señala que
las referencias que hace el actor al caso de Corpavi como razones en contra de
la nacionalización no deben ser consideradas, por cuanto el Consejo de Estado,
mediante sentencia de 27 de enero de 1995,  se pronunció sobre los mismos,
denegando las pretensiones de la demanda.
4.   SUPERINTENDENCIA DE VALORES
LA SUPERINTENDENCIA DE VALORES otorgó poder
al doctor ANDRES URIBE ARANGO, quien impugnó la demanda presentada por el actor
específica y únicamente en lo que se refiere a las normas relativas a los
martillos de las bolsas de valores. Resume el interviniente los argumentos que
sustentan la solicitud de inexequibilidad del demandante de la siguiente
manera:
"El martillo de las Bolsas de Valores
es un procedimiento que por su definición, naturaleza y esencia, tiende a
maximizar los precios de venta, y en un martillo que obedezca a su concepto y
reglamentación legal no se podrán encontrar ni condiciones de preferencia para
el acceso a la propiedad, ni mucho menos "condiciones especiales".
" La oferta que se dirija a los
trabajadores y sector solidario debe ser hecha en "condiciones
especiales" y no en "condiciones de martillo", que por sí mismas
implican detrimento del privilegio establecido en su favor, por la Constitución
Nacional".
Distingue el apoderado de la
Superintendencia de Valores entre el concepto "democratizar" como fin
o propósito y los medios para alcanzarlo. El primero, dice, definido por esta
Corte como la obligación impuesta constitucionalmente al Estado de fomentar el
acceso a la propiedad, ofreciendo los mecanismos adecuados para lograr la
concurrencia de los sectores económicos interesados. Se trata pues de una
noción unívoca, aunque los medios para desarrollarla puedan ser variados,
correspondiéndole a la entidad que representa la reglamentación de los mismos,
entre ellos el martillo. Respalda su argumentación en las sentencias de esta
Corporación que han desarrollado el tema: sentencias C-211/94, C-037/94 y
028/95, de las cuales transcribe los apartes pertinentes.
- Concluye que :
"1. Es facultad constitucional
exclusiva del legislador, determinar los mecanismos operativos necesarios para
llevar a efecto, la enajenación de la propiedad accionario (sic) del Estado.
"2. La democratización no implica
socialización de la propiedad, sino simplemente promoción, estímulo y
protección de las formas asociativas y solidarias de propiedad, las que junto
con las empresas creadas al amparo de la libertad económica e iniciativa
privada, contribuyen al desarrollo económico del país. Entendido ahora el
verdadero significado de la democratización pregonada por nuestra Constitución
Política, entendemos también, que los martillos de las Bolsas de Valores son
mecanismos idóneos en la tarea de coadyuvar el proceso de democratización de la
propiedad accionaria estatal, al garantizar la concurrencia de todos los
sectores económicos interesados."
El ámbito en que se genera la venta en el
caso analizado, señala el interviniente, se caracteriza por la previa fijación
de "condiciones especiales" de acceso a dicha propiedad, las cuales
debe establecer el Consejo de Ministros, según lo establecido en el artículo
304.
"...en el ámbito en que se genera la
venta (el martillo en su doble naturaleza es una venta) se presenta una
contraposición de intereses que se da entre el "vender pronto" y el
"vender bien". Se trata de un dilema difícil de resolver a priori,
pero cuya solución a primera vista resulta concreta si se escoge operativamente
un instrumento oportuno de satisfacción, donde las partes y sólo ellas,
colaboren al interior del singular procedimiento de venta, no con un simple
automatismo sino con opciones en las cuales va reconocida la naturaleza de
verdaderos y propios derechos.
"En este orden de ideas, se podría
decir que mediante el martillo se busca en ùltimas un punto de equilibrio, para
satisfacer el interès-derecho del que quiere vender lo màs pronto posible y del
que pretende "vender bien", lo que muestra que lejos de ser un
interès de mero facto, es un interès jurìdicamente protegido de cualquiera, a
no tomar una medida  distinta que la debida. Asì pues, a travès del martillo el
vendedor tiene por un lado el derecho a no ser disminuído  en su propio
patrimonio, es decir, tiene el derecho a la integridad del mismo, el cual
resultaría vulnerado si la venta no se efectúa, o si las condiciones sobre las
que se ha hecho resultan inferiores a aquellas que ofrece el mercado. La venta
a través del martillo, entonces, vale justificarla por lo "mejor", es
decir, que se adquiera al precio representativo en cuanto a las mejores
condiciones que el mercado pueda ofrecer. Así las cosas, mediante el martillo
se tutelan intereses opuestos de las partes, encontrando un punto de equilibrio
o un punto de encuentro,  juzgando responsablemente las condiciones que
aseguren la mejor venta. En ese juzga miento se encuentra la garantía de que
ambos intereses-derechos sean tutelados. Así las cosas, el procedimiento de
martillo al decidir quien es el mejor postor, lo hace plenamente consciente de
las garantías y derechos de las partes allí involucradas.
"Evidentemente la utilización del
martillo coadyuva el proceso de democratización, desde el punto de vista de la
imparcialidad, pues la utilización de la figura no da espacio a un interés
económico particular. Su neutralidad posibilita discutir abiertamente los
tiempos y modos de satisfacción final. No existe, entonces, una visión parcial
de intereses y derechos, sino una visión común y global  en un universo
negocial en torno del cual, se condensan concretamente los intereses de las
partes. Por ello no puede afirmarse que el martillo favorezca únicamente los
intereses de quienes posean mayores recursos económicos."
"...La experiencia en la utilización
del martillo es sin duda clara y contundente. Permite no solamente contar
oportunamente con toda la información relevante sobre el bien que se ofrece,
sino que se garantiza también, que las condiciones de competencia sean leales,
a fin de que los concurrentes se encuentren en pie de igualdad y cuenten con
iguales posibilidades de oponerse."
B.    COADYUVANCIAS
1.      El ciudadano LUIS ALBERTO DURAN
VALENCIA, argumenta que de acuerdo con el artículo 60 de la C.P., las normas
que lo reglamenten sólo pueden ser leyes, dado que así lo ordena la
Constitución y así lo ha interpretado esta Corporación cuando ha manifestado
que el tema de las condiciones de acceso a la propiedad está reservado a la
ley, pues se trata de un derecho fundamental que no se ha querido dejar en el
ámbito de lo puramente administrativo, teniendo incluso entidad propia para ser
tratado como ley estatutaria.
Anota, que paradójicamente, la
"condición especial" que más éxito ha tenido ante la justicia
contencioso-administrativa, ha sido la que se ha venido imponiendo al sector
solidario y de los trabajadores para acceder a la propiedad estatal que se
vende, al restringir su capacidad de compra a un valor que no sobrepase tres
veces su patrimonio, produciéndose con ello un efecto inverso al que el
constituyente pretendió.
Manifiesta que ese tipo de restricciones se
justifican por parte del ejecutivo  arguyendo que se trata de limitaciones
razonables para evitar el abuso de los derechos, razón ésta que fue admitida
por el Consejo de Estado, el cual la calificó como una "precaución"
para asegurar el pago de lo adquirido, desconociendo el precepto constitucional
consagrado en el artículo 83 de la Carta y pronunciamientos de esta Corte sobre
su alcance, Sentencia T-578/94, en la cual se establece que la presunción de la
buena fé de los administrados por parte de los servidores públicos, es un
derecho de éstos de rango constitucional, y por lo tanto regla de obligatoria
observancia en todo tipo de trámites y diligencias.
El coadyuvante cuestiona las decisiones
adoptadas por el Consejo de Estado, al negar la pretensión de nulidad de las
normas administrativas relacionadas con el desarrollo del artículo 60 de la
C.P., las cuales se produjeron  con base en normas declaradas inexequibles por
esta Corporación.
En su opinión, el funcionamiento de las
normas que sobre privatización  hasta ahora se han expedido, las cuales sólo
han viabilizado el acceso a la propiedad de los monopolios y los sectores más
poderosos, demuestran la urgencia y necesidad de revisar la constitucionalidad
de las normas demandadas, pues aquellas no han contribuido en nada a la
democratización de la propiedad, tal como lo ordena la Constitución.
2.      La ciudadana LUCIA MAHECHA, en
calidad de coadyuvante solicita a la Corte considerar los siguientes argumentos
para acceder a las pretensiones de la demanda:
El derecho a la propiedad al que se refiere
el artículo 60 de la C.P. es un derecho fundamental, cuyo desarrollo está
expresamente reservado al legislador, es un derecho de preferencia de rango
constitucional a favor del sector solidario y de los trabajadores, que no puede
ser burlado ni desconocido por actos administrativos, y que requiere para su
ejercicio de la expedición de una ley estatutaria.
3.      El ciudadano ENRIQUE FRANCISCO
VASQUEZ UCROS coadyuva la demanda con base en los siguientes argumentos :
De acuerdo con la misma Constitución, el
desarrollo de su artículo 60 debe hacerse a través de una ley, por lo que la
delegación en una entidad a la cual la Carta no le asigna personería jurídica,
como es el Consejo de Ministros, es contraria al ordenamiento superior.
El legislador no sólo delega una función de
su exclusiva competencia en un ente que carece de personería, sino que lo hace
por término indefinido violando lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150
de la Constitución.
Lo expresado en el artículo 304 del decreto
663 de 1993, al reproducir literalmente el mandato constitucional, no está
desarrollando dicha norma, pues no contiene ningún mecanismo que propicie la
democratización, ni establece condición especial alguna, eficaz para que los
trabajadores y el sector solidario puedan acceder a la propiedad accionaria
estatal.
VI.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A.  LA COMPETENCIA
Teniendo en cuenta que la acusación se
dirige contra un decreto ley expedido en ejercicio de facultades
extraordinarias,  de acuerdo con lo establecido en los numerales 4 y 5 del
artículo 241 de la Constitución, corresponde a esta Corporación decidir sobre
su constitucionalidad.
B. LA VIGENCIA DE LAS NORMAS ACUSADAS Y EL
CARACTER EXTRAORDINARIO DEL DECRETO 663 DE 1993.
El Congreso Nacional en ejercicio de las
atribuciones contenidas en el literal d, del numeral 19 del artículo 150 de la
C.P., expidió la ley 35 de 1993, ley marco, "Por la cual se dictan normas
generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades financiera,
bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos captados al público y se dictan otras
disposiciones en materia financiera y aseguradora."
El artículo 36 de dicha norma otorgó
facultades extraordinarias al Gobierno Nacional en los siguientes términos:
"Dentro de los
tres meses siguientes a la sanción de esta ley el Gobierno Nacional tendrá la
facultad para incorporar al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero las
modificaciones aquí dispuestas y hará en dicho estatuto las modificaciones de
ubicación de entidades y del sistema de titulación y numeración que se
requieran, lo mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial
aplicable a la Superintendencia Bancaria.
Igualmente, dentro
del mismo término el Gobierno Nacional podrá compilar en un solo estatuto las
normas legales vigentes que regulan el mercado público de valores, las
entidades sometidas a inspección y vigilancia de la Superintendencia de
Valores, y las facultades y funciones asignadas a ésta.  Con tal propósito
podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones, sin alterar su
contenido, eliminar las normas repetidas o superfluas y adoptar un
procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia de
Valores."
Con base en estas facultades
extraordinarias el Presidente de la República expidió, dentro del término
establecido para el efecto, el Decreto 663 del 2 de abril de 1993, algunas de
cuyas disposiciones constituyen el objeto de la demanda que se considera.
C.  COSA JUZGADA
Teniendo en cuenta que varias de las normas
demandadas ya han sido objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporación,
ante acusaciones fundamentadas en argumentos similares, y que respecto de ellas
se produjo el fenómeno procesal de la cosa juzgada constitucional, la Corte
ordenará en relación con las mismas estarse a lo resuelto en las respectivas
sentencias. Dichas normas son las siguientes:
- Artículo 303, numeral 1o, inciso 1;
numeral 2o., incisos 1 y 3, Sentencia C-028 de 2 de febrero de 1995.
- Artículo 304 inciso 3o, y  artículos 308
y 309, Sentencia C-211 de 28 de abril de 1994.
-  Artículo 306 inciso 3o, y 311, incisos
1o, 2o, 3o, y 4o y parágrafos 1o, y 2o, Sentencia C-037 de 3 de febrero de
1994.
D.      NORMAS DEMANDADAS POR EL ACTOR
SOBRE LAS CUALES SE PRONUNCIARA ESTA CORPORACION
A continuación se relacionan las normas y
expresiones demandadas por el actor sobre las que se pronunciará esta
Corporación, las cuales se subrayarán y destacarán:
DECRETO NUMERO 663
DE 1993
(ABRIL 2)
"Por medio del
cual se actualiza el estatuto orgánico del sistema financiero y se modifica su
titulación y numeración".
"....
"ARTICULO 303.
Privatización de entidades con participación estatal.
2.   .....
Las reglas que
determine la Superintendencia de valores regirán con carácter general el funcionamiento
y operación de dichos martillos.
3. Capital garantía
de la Nación. En desarrollo del capital garantía constituido a favor de
entidades financieras nacionalizadas conforme al Decreto Legislativo 2920 de
1982 y la Ley 117 de 1985, la Nación tendrá derecho a suscribir
preferencialmente acciones ordinarias o bonos obligatoriamente convertibles en
acciones tanto en el evento de que la garantía se haga exigible, según
las normas actuales, como en el caso de que cese la condición de
nacionalizada de una institución financiera que haya sido sometida a ese
régimen.
"........."
ARTICULO 304.
Aprobación del programa. En desarrollo de las previsiones contenidas en el
artículo 60 de la Constitución Política y para los solos fines de la
presente ley, cuando la Nación, una entidad descentralizada o el fondo de
garantías de instituciones financieras, enajenen su participación en
instituciones financieras o entidades aseguradoras, deberán hacerlo según
el programa de enajenación que apruebe en cada caso el consejo de ministros. En
el programa que se adopte se tomarán las medidas conducentes para democratizar
la participación estatal y se otorgarán condiciones especiales a los
trabajadores, sus organizaciones y a las organizaciones solidarias, conforme a
las reglas de este capítulo.
El fondo de
garantías presentará al consejo de ministros, a manera de recomendación, un
programa con las condiciones y procedimientos aplicables para la
enajenación de las acciones y bonos.
Aprobado el programa
de enajenación por el consejo de ministros, el Gobierno Nacional deberá
divulgarlo ampliamente por medio del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras con el fin de promover suficiente participación del público.
Además, el Gobierno nacional deberá presentar un informe sobre el programa
adoptado a las comisiones terceras del Congreso de la República.
PARAGRAFO 1o. La
aprobación de las condiciones y procedimientos de enajenación de las
acciones o bonos de la nación, de entidades públicas del orden nacional o del
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, se efectuará mediante
decreto del Gobierno Nacional, en el cual se dispondrá que la entidad
correspondiente proceda a reformar sus estatutos con el fin de adaptarlos al
régimen aplicable a entidades similares que funcionen bajo las reglas del
derecho privado; en consecuencia, tratándose de entidades nacionalizadas se
ordenará realizar las reformas estatutarias en cuya virtud se consagre el
derecho de los accionistas a participar en la administración de la institución y
a designar sus administradores con sujeción a las leyes comunes, lo cual tendrá
aplicación desde la fecha en que el Gobierno Nacional apruebe la respectiva
reforma estatutaria.
PARAGRAFO 2o. En
el evento en que la participación conjunta de la Nación y otras entidades
públicas en el capital de una misma entidad financiera o de seguros sea
inferior al 50% del capital suscrito y pagado de la correspondiente
institución, incluyendo dentro de éste las acciones que resultarían de la
conversión obligatoria de los bonos en circulación, las condiciones y
procedimientos de enajenación serán aprobados directamente por la Junta
directiva de la entidad pública o por el Gobierno Nacional por conducto del
ministerio al cual se encuentre adscrita o vinculada la entidad financiera o
aseguradora, según sea el titular de las acciones o bonos.
PARAGRAFO 4o. Las
comisiones que se originen en las operaciones de martillo de que trata
este artículo, no podrán exceder los límites que fije el Gobierno Nacional.
ARTICULO 306.
Contenido del Programa. En la propuesta del programa a que se refiere el
artículo 304 del presente estatuto se indicará el precio mínimo de colocación
de las acciones, el cual deberá fundarse en un concepto técnico financiero
detallado en función de la rentabilidad de la institución, del valor comercial
de sus activos y pasivos, de los apoyos de la Nación, de la entidad
descentralizada o del fondo de garantías de instituciones financieras que se
mantengan, y de las condiciones del mercado.
El precio mínimo de
colocación que señale el Consejo de Ministros se divulgará al siguiente día
hábil de fijación.
......
Las acciones que se
destinen a las personas indicadas en el inciso anterior se ofrecerán a precio
fijo, que será el precio mínimo fijado por el consejo de ministros.
Tales valores se colocarán en las condiciones y conforme al procedimiento
que se determine en el programa de enajenación.
PARAGRAFO.  Para
la determinación del precio mínimo se tomará en consideración la rentabilidad
actual y futura de la institución, el valor de sus activos y pasivos y los
apoyos recibidos de la Nación y del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras.
ARTICULO 310. La
Nación o sus entidades descentralizadas podrán contratar con el Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras el avalúo, preparación del programa así
como la orientación, administración o manejo de la enajenación de las
acciones y bonos a que se refiere este artículo. Tales contratos estarán
sometidos a las normas previstas en este artículo y al derecho privado.
PARAGRAFO. Lo
previsto en este artículo será aplicable a toda enajenación de acciones o bonos
que realice la Nación, sus entidades descentralizadas o el Fondo de Garantías
de Instituciones Financieras, a menos que haya lugar a la fusión o
absorción de instituciones financieras o entidades aseguradoras en que aquéllas
tengan participación accionaria.
E.   LA MATERIA DE LA ACUSACION
1. La solicitud de inexequibilidad de las
normas demandadas que presenta el actor, se soporta en una exposición cuyo
argumento central es que las normas expedidas hasta ahora por la
administración, con base en dichas disposiciones y con la pretensión de dar
cumplimiento al precepto constitucional consagrado en el artículo 60 de la
Carta, que ordena la democratización de la propiedad accionaria estatal, según
él,  a favor exclusivamente del sector solidario y de los trabajadores, antes
que propiciar el cumplimiento de dicho objetivo, han servido para obstaculizar
el acceso de dichos sectores a esa propiedad, facilitando, en contravía de la
intención del Constituyente, que sectores diferentes, por lo general
detentadores de monopolios y poder económico, se apropien de esos bienes del
Estado.
Ello, según el actor, ha sido posible
gracias a una interpretación errónea del mandato constitucional, que sirvió
para la expedición de las normas acusadas, la cual parte de un presupuesto
equivocado, como es confundir los conceptos de democratización y privatización.
En su opinión la democratización, objetivo incuestionable de la norma
constitucional, sólo es posible realizarla si se garantiza que la propiedad
accionaria estatal pase en su totalidad al sector solidario o de los
trabajadores, para lo cual el legislador, impedido en su concepto para delegar
en el ejecutivo la elaboración de los respectivos programas, deberá definir
"condiciones especiales" tales que, de ser necesario, contemplen
incluso la venta a pérdida de dicha propiedad.
El demandante cuestiona la
constitucionalidad de las normas que delegan en autoridades administrativas el
desarrollo del artículo 60 de la Carta, por considerar que esa es una
competencia que la Constitución otorgó directamente al legislador; rechaza los
instrumentos que se determinan para la realización de los procesos de venta,
especialmente el martillo, por considerar que él mismo, por definición, venta
al mejor postor, es contrario a los objetivos del constituyente; cuestiona
igualmente el contenido de las "condiciones especiales" definidas en
los procesos que hasta ahora se han desarrollado y señala en ellos vicios que
atribuye a su origen en el ejecutivo, y a la ausencia de una ley que de manera
general determine y oriente el traspaso de la propiedad accionaria estatal, a
los sectores que, en su opinión, poseen un derecho que excluye la participación
de otros distintos.
Subyace pues en sus planteamientos una
posición radical que bien podría cuestionarse por desconocer la normativa superior
en su integridad, la cual, si bien pretendió favorecer algunos sectores débiles
a la hora de competir por el acceso a la propiedad del Estado, no pretendió
desconocer los derechos y capacidad de otros, pues con ello hubiera
desvirtuando  el objetivo esencial que motivó la redacción del artículo 60: la
democratización, y contrariando principios fundamentales del ordenamiento
superior.
El constituyente sustentó su decisión en
consideraciones de fondo, que demuestran que el acceso a la propiedad pública
de ciertos sectores, antes que una medida paternalista ajena a la dinámica
misma del mundo contemporáneo, se constituye en pilar fundamental para el
progreso y desarrollo de la economía del país. Vale la pena detenerse entonces
en algunas consideraciones originadas en desarrollos doctrinales, que explican
la consagración de una expectativa de derecho preferencial, no excluyente, a
favor del sector solidario y de los trabajadores.
En la mayoría de los países en los cuales
se han adelantado procesos de privatización de empresas estatales, se ha
considerado siempre como componente esencial de tales programas, el diseño de
mecanismos que impidan que dichos procesos se conviertan en una vía para la
transferencia de la propiedad pública, por una fracción de su valor, hacia los
sectores más ricos de la sociedad, contribuyendo a la conformación y
fortalecimiento de grandes grupos económico-financieros y a la consolidación de
formas monopólicas y oligopólicas de producción o de prestación de servicios.
Esto, por cuanto el origen de las medidas
se encuentra en el consenso social que existe sobre la necesidad, de una parte
de introducir modelos competitivos que propendan por una menor participación
del Estado en el desarrollo de estas actividades, dando espacio para su manejo
a la sociedad civil, y de otra, romper y debilitar los grandes monopolios y
oligopolios y en general, los esquemas que han contribuído a concentrar la
propiedad y los ingresos.
Si bien toda empresa, sea pública o
privada, debe generar ingresos que le permitan  cubrir sus costos de producción
y excedentes que viabilicen la ampliación de su capacidad productiva  y de
modernización, las lógicas de su conducción, sus lógicas endógenas, dependerán
en gran medida del tipo de propietarios que estén al frente de ellas.
Así, por ejemplo, al analizar dos empresas
telefónicas, una pública y otra privada, ambas generando excedentes, se
encuentra que su funcionamiento está orientado por dos lógicas diferentes; la
privada tendrá como propósito central la generación de una tasa de rentabilidad
determinada, para lo cual deberá minimizar costos y aumentar sus ingresos, lo
que le implicará, dadas las características del servicio, concentrarse en las
capas de mayor ingreso de la población, ofreciéndoles servicios de alto valor
agregado. La pública deberá, además de atender las grandes capas de la
población que demandan sus servicios, propender por la ampliación de su
capacidad en lo técnico y en cobertura, dando prelación a las franjas de
población  más pobres, las cuales, por tratarse de un servicio esencial,
deberán recibir un subsidio, pues no están en capacidad de pagar tarifas plenas
que reflejen los costos marginales que se derivan de la prestación del mismo.
Bajo estos presupuestos se ha concluído la
conveniencia de impulsar formas combinadas de propiedad, para lo cual es
necesario promover la participación, en calidad de propietarios y directores,
de los sindicatos y en general del sector de los trabajadores en empresas que
tradicionalmente han sido propiedad del Estado, las cuales en los modelos
económicos que prevalecen en la sociedad moderna se considera deben ser
privatizadas; ello para garantizar la permanencia de valores propios de una
cultura y una vocación de servicio público que en ellas se ha desarrollado, que
no se pueden desconocer en aras del progreso.
Tales planteamientos no son ajenos al
manejo de programas de privatización de entidades financieras, pues mientras su
traspaso a conglomerados económico-financieros serviría para consolidar bancos
de inversión, dedicados a actividades de alto valor agregado, como la banca
corporativa, la operaciones de comercio exterior y la venta de servicios
financieros, la transferencia de la propiedad accionaria estatal en dichas
entidades a empleados, sindicatos u organizaciones solidarias, permitiría que
dichas instituciones orienten, por lo menos parte de sus actividades, a otros
objetivos de carácter social, constituyéndose, por ejemplo, en bancos de
fomento dirigidos al apoyo de sectores específicos de la población y la
producción; en entidades que se ocupen del desarrollo de alternativas de
financiación para vivienda de interés social, banca hipotecaria; o en
instituciones que respalden las pequeñas unidades de producción, e incentiven
el crédito de consumo.
La doctrina coincide en considerar, que
dada la multiplicidad de actores sociales que participan en la prestación de
los diferentes servicios públicos y financieros, es conveniente combinar las
formas de propiedad de las empresas que los ofrecen, pues ello viabilizaría
mayores niveles de eficiencia en la prestación de los mismos, desconcentración
del capital y conservación de los objetivos sociales que cumplían mientras
fueron propiedad estatal; en cambio, la transferencia de la propiedad
accionaria estatal exclusivamente a los grandes grupos económicos, ocasionaría
una profunda transformación del esquema de las actividades que las empresas
privatizadas venían cumpliendo, centrándose en actividades de mayor complejidad,
que si bien requieren mayores niveles de especialización, también son más
rentables, y dejando de lado sectores y actividades que presentan crecientes
necesidades, pero que obviamente son menos productivas y rentables.
Es claro entonces que el mandato
constitucional consagrado en el artículo 60 de la Carta, trasciende el mero
interés de dar acceso a la propiedad estatal a los más pobres y desprotegidos;
el efecto que se pretende, y así debe entenderse la disposición del
Constituyente, es mucho más complejo, equilibrar la participación de los
diferentes sectores de la sociedad en el manejo de la propiedad, impulsando
estrategias que viabilicen el acceso de los sectores que señala la Constitución
a la misma, con el propósito de que su participación implique una reformulación
de los objetivos y políticas de desarrollo y manejo de dichas instituciones.
Democratizar la propiedad significa
facilitar el acceso a la misma, en condiciones de equidad, a quienes pudiendo
manejarla con criterios de eficiencia y productividad, no podrían obtenerla en
el marco de una estricta competencia financiera, para ello ha de otorgárseles
prerrogativas, "condiciones especiales" dice la Constitución, que les
permita acceder a ella, sin perder de vista que en un Estado Social de Derecho,
la propiedad es un instrumento que debe servir para la dignificación de la vida
de los ciudadanos.
En tal sentido se ha manifestado esta
Corporación al analizar los alcances del artículo 60 de la Carta Política:
"Democratizar
la propiedad accionaria en las empresas oficiales, exige el establecimiento de
vías apropiadas para hacer viable la concurrencia de ciertos sectores
económicos, que la Constitución señala, en el capital accionario de aquellas,
lo cual no significa, que los beneficiarios estén constreñidos a utilizar los
privilegios que se les ofrecen, ni tampoco, que la propiedad oficial deba
consolidarse irremediablemente en cabeza de éstos. Lo que esencialmente
persigue el inciso segundo del artículo 60 de nuestra Carta, es impedir la
concentración oligopólica del capital dentro de los medios de producción y del
sistema financiero, e igualmente dirigir el proceso de desconcentración
accionaria hacia unos beneficiarios particulares que son los propios
trabajadores de las empresas y las organizaciones solidarias, con lo cual se
avanza en el proceso de redistribución de los ingresos y de la propiedad, que
es una meta esencial de un Estado Social de Derecho." (Sentencia C-037 de
1994, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell).
Acogiendo como procedentes las anteriores
consideraciones, esta Corporación no comparte en su totalidad los
planteamientos generales que fundamentan la demanda, por cuanto el artículo 60
de la C.P., si bien consagra un derecho preferencial para los trabajadores y el
sector solidario, no excluye de la expectativa de su ejercicio a los demás
sectores de la sociedad. De otra parte, la democratización de la propiedad
estatal no puede entenderse como su repartición entre algunos sectores, incluso
a costa de los mismos intereses generales; la privatización no es otra cosa que
la no participación del Estado, de lo público, en el manejo de la propiedad;
presupuesto esencial en la organización de los estados modernos que desarrollan
modelos económicos en los que reivindica su condición de regulador, y
paulatinamente se desprende de la responsabilidad directa de prestar los
diferentes servicios, tarea que entrega, bajo su supervisión, a los
particulares; es una estrategia válida en los procesos de democratización que
aspiran a su redistribución entre los diferentes sectores sociales, otorgando
privilegios a algunos y limitando a otros.
Teniendo como base lo anteriormente,
expuesto la Corte considerará las expresiones acusadas por el actor, sobre las
cuales no se ha producido el fenómeno de la cosa juzgada constitucional:
2. Artículo 303
La acusación del actor al inciso segundo
del numeral segundo del artículo 303, ha de ser analizada teniendo en cuenta
que ella cobijaba también el inciso primero de dicha norma, declarado exequible
por esta Corporación a través de la Sentencia C-028 de febrero 1995. Así, la
impugnación se dirige específicamente al martillo como instrumento para
enajenar la propiedad accionaria estatal, por considerar el demandante que por
definición, venta al mejor postor, éste es contrario al objetivo de
democratización que ordena el artículo 60 de la C.P. En su opinión, el diseño
de reglas especiales para su operación por parte de la Superintendencia de
Valores, con el propósito de facilitar la privatización de las entidades a las
que se refiere la norma impugnada, desvirtúan el concepto mismo del martillo,
por lo que, concluye, su utilización es un mecanismo para desconocer el derecho
preferencial, y en su opinión excluyente, consagrado en el citado precepto
constitucional, a favor del sector solidario y de los trabajadores.
Al declarar la constitucionalidad del
mencionado inciso primero, esta Corte se remitió a lo expresado por ella misma
en anterior sentencia, en  la cual consideró acorde con el ordenamiento
constitucional el uso de lo que denominó el "martillo cerrado", para
efectos de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 60 de la
Constitución; siendo ésta una modalidad especial de martillo dirigida a
facilitar la privatización, amerita el diseño de reglas también especiales, el
cual corresponde a la entidad administrativa especializada y de carácter
técnico establecida para estos efectos: la Superintendencia de Valores.
Dijo la Corte:
"...el mecanismo
del 'martillo' en bolsas de valores, para la venta de tales acciones entre los
trabajadores, las organizaciones solidarias y las organizaciones de
trabajadores, quienes gozan de un derecho preferencial de orden constitucional
para acceder en primera instancia a su titularidad, es un método cuyo uso
dependerá de las "condiciones especiales" que se fijen en el programa
de enajenación. En consecuencia, este sistema puede ser utilizado o nó, según
se den los presupuestos necesarios para ello. En caso de llegar a aplicarse, se
trataría de un "martillo" que podemos denominar "cerrado",
por estar dirigido a personas determinadas, ya que a él únicamente podrían
concurrir quienes se encuentren dentro de una de las tres categorías reseñadas,
esto es, los trabajadores activos y pensionados de la misma empresa, las
cooperativas, los sindicatos de trabajadores, las confederaciones y
federaciones de sindicatos de trabajadores, los fondos mutuos de inversión de
empleados etc.." (Sentencia C-211 abril de 1994. M.P. Doctor Carlos
Gaviria Díaz).
Es clara entonces la constitucionalidad del
inciso segundo del numeral segundo del artículo 303, la cual será declarada por
esta Corporación.
En cuanto al numeral 3 del artículo 303,
éste otorga a la Nación el derecho a suscribir preferencialmente acciones
ordinarias o bonos obligatoriamente convertibles en acciones en dos eventos:
cuando la garantía se haga exigible según las normas actuales, o cuando cese la
condición de nacionalizada de una institución financiera que haya sido sometida
a ese régimen. Para el actor, el segundo de los eventos previstos es ajeno por
completo a la materia del artículo 60 de la C.P., y contrario al derecho
preferencial que dicho artículo establece para el sector solidario y de los
trabajadores, pues en su opinión implica la desviación de recursos públicos con
el objeto de que se produzca una utilidad adicional para la Nación, en
detrimento de los intereses del sector que favorece la norma constitucional;
con base en esos argumentos, solicita la declaratoria de inexequibilidad de las
expresiones demandadas.
La nacionalización de entidades financieras
obedece por lo general a la necesidad de que el Estado, en su condición de
regulador y garante de los intereses y derechos de sus asociados, contribuya, a
través de aportes de capital, a la solución de fuertes crisis financieras que
éstas afrontan y que ponen en peligro los intereses económicos de particulares
y el sano desarrollo de la economía nacional, a costa de grandes esfuerzos
fiscales; no es admisible entonces la acusación que hace el actor sobre una
desviación de recursos públicos, mucho menos cuando, como él mismo lo señala,
el resultado se concreta en utilidades adicionales para la Nación; pretender
anteponer los intereses de un sector determinado de la sociedad a los de ella
en su conjunto, no guarda coherencia con la filosofía propia de un Estado
Social de Derecho.
Se trata de una norma que establece para la
Nación la posibilidad de efectuar transacciones desde todo punto de vista
legítimas, en pro de salvaguardar e incrementar el patrimonio público, que ha
sido utilizado para contrarrestar situaciones que hubieran podido afectar de
manera grave la economía de particulares; por lo tanto la materia tampoco es
extraña a las disposiciones del artículo 60 de la C.P., pues contempla medidas
relacionadas con el manejo de la propiedad accionaria estatal, que
indirectamente tienen relación con los programas de democratización que debe
adelantar el Estado. Por lo tanto esta Corporación declarará la exequibilidad
de las expresiones demandadas.
3. Artículo 304
Los incisos primero y segundo del artículo
304, parcialmente acusados por el demandante, establecen que cuando la Nación,
una entidad descentralizada o el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras,
enajenen su participación en instituciones financieras o entidades
aseguradoras, deberán hacerlo de conformidad con el programa que al efecto y en
cada caso apruebe el Consejo de Ministros, en el cual se deberán tomar las
medidas conducentes para democratizar la participación estatal, otorgando
condiciones especiales a los trabajadores, sus organizaciones y las
organizaciones solidarias, de acuerdo con las reglas que se señalan en ese
mismo capítulo. Así mismo, que el Fondo de Garantías deberá presentar, a manera
de recomendación, un programa que contenga las condiciones y procedimientos
aplicables para la enajenación de bonos y acciones.
En opinión del actor, la elaboración y
aprobación del programa corresponde, por disposición constitucional, al
legislativo, el cual, afirma, no podía trasladar esa competencia al ejecutivo y
mucho menos a un organismo carente de personería jurídica como es el Consejo de
Ministros; en esta acusación, que reitera insistentemente en el libelo, apoya
de manera especial toda sus acusaciones. Destaca que el Constituyente, al
establecer en el artículo 60 de la Carta que "El Estado promoverá, de
acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad.", quiso dejar en cabeza del
legislador y sólo de él, tan delicada tarea, por lo que no es procedente ni
ajustado al ordenamiento superior la delegación que éste hizo en la ley.
Manifiesta que tal atribución cobra
sentido, en la medida en que la definición de condiciones especiales no puede
estar sujeta a la voluntad cambiante del ejecutivo, el cual hará prevalecer sus
intereses y conveniencia respecto de cada caso en particular, lo que,
definitivamente obstaculiza el proceso de democratización de la propiedad
accionaria que ordena la ley.
Esta Corporación manifestó, cuando se
refirió a "las condiciones especiales" de que habla el artículo 60 de
la Constitución que ellas:
"...pueden
consistir en la creación y otorgamiento de medios expeditos y favorables de
financiación para la adquisición de acciones, el establecimiento de condiciones
financieras ventajosas (plazos, precio y financiación especiales), o cualquier
otro incentivo que haga real el propósito del Constituyente de incorporar a los
trabajadores en el dominio y manejo de la respectiva empresa.
"En otros
términos, cuando el Estado decida enajenar su propiedad accionaria en una
empresa con participación económica oficial, está obligado, al elaborar el
respectivo programa de enajenación, a ofrecer,  en primer término el paquete
accionario que se proponga vender a los trabajadores de la respectiva empresa y
a las organizaciones solidarias y de trabajadores, bajo unas condiciones
especiales, previamente diseñadas que muevan la voluntad de los destinatarios
de la oferta y faciliten la negociación,  sin que ello implique que
posteriormente otros interesados, diferentes a los mencionados, queden
excluidos de la posibilidad de acceder a la adquisición de las acciones, pero
obviamente,  bajo condiciones diferentes especialmente establecidas para
ellos...." (Sentencia 037 de febrero de 1994 M.P. Doctor Antonio Barrera
Carbonell).
No cabe duda para esta Corporación, que la
singularidad que encierra cada una de las instituciones financieras en las que
el Estado tenga participación accionaria que decida enajenar, exige un
tratamiento individualizado, que considere las especiales características de la
entidad y las circunstancias en las que se pretenda adelantar dicho proceso;
sin embargo, el diseño de cada programa de enajenación, deberá sustentarse y
sujetarse en todo a las "condiciones especiales" definidas
previamente por el legislador, en cumplimiento de los dispuesto en el inciso
segundo del artículo 60 de la C.P., que le ordena a éste expedir la ley que contenga
la reglamentación correspondiente.
La fijación de plazos, líneas especiales de
crédito, precio de las acciones y otros aspectos fundamentales, habrán de ser
establecidas para cada caso en particular, incluso por el Consejo de Ministros,
el cual para el efecto podrá contar con las propuestas técnicas que elabore el
Fondo de Garantías, si así lo decide y establece el legislador, y siempre que
ello se haga acogiendo los principios y condiciones que establezca la ley que
éste produzca, para reglamentar los procesos de democratización de la propiedad
que ordena la Carta, ateniéndose al marco de las limitaciones que ésta imponga;
en dicha ley, se reitera, deberán consignarse las "condiciones
especiales", que con carácter general determine el legislador para
facilitar y alcanzar los propósitos del Constituyente.
Por lo dicho, esta Corporación encuentra
que las expresiones de los incisos primero y segundo del artículo 304, acusadas
por el actor, son contrarias al ordenamiento superior, específicamente a las
disposiciones del artículo 60 de la Carta; así mismo, y con base en los
argumentos expuestos, considera también esta Corte, que el inciso 4o. y los
parágrafos primero y segundo del citado artículo 304, son también contrarios a
la Constitución, por lo que serán declarados inexequibles.
En efecto, ataca también el actor el
parágrafo segundo de dicho artículo, el cual establece que cuando la
participación de la Nación y otras entidades públicas en el capital de una
misma entidad sea inferior al 50% del capital suscrito y pagado, las
condiciones y procedimientos de enajenación serán aprobados directamente por la
Junta Directiva de la entidad pública o por el Gobierno Nacional, por conducto
del Ministerio al cual se encuentre adscrita o vinculada la entidad financiera
o aseguradora. Dichas condiciones y procedimientos deberá definirlos de manera
general, de acuerdo con el mandato del Constituyente, el legislador, sin que
éste se encuentre en capacidad de delegar tal competencia en otras instancias,
aún cuando su participación accionaria no supere el 50%. Cualquier disposición
en contrario vulnera el contenido del artículo 60 de la Carta.
4.  Artículo 306.   Contenido del Programa.
Se ha dicho, que la función de elaborar los
correspondientes programas de enajenación, atribuída por las disposiciones
impugnadas al Consejo de Ministros, o a las Juntas Directivas de las
respectivas entidades, según el nivel de participación accionaria del Estado en
las instituciones financieras que se pretendan privatizar, es contraria al
ordenamiento superior, en cuanto ella le corresponde de manera exclusiva, y por
lo tanto indelegable, al legislador, el cual deberá establecer y reglamentar
las condiciones especiales que permitan la democratización de dicha propiedad,
permitiendo y viabilizando el acceso a la misma de los trabajadores y las
organizaciones solidarias; por lo tanto, el contenido de los distintos
programas de enajenación, deberá corresponder a los lineamientos, condiciones,
características y limitaciones que determine el legislador en la ley que
produzca en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 60 de la Carta.
Los incisos 1°, 2°, 4°, y el parágrafo del
artículo 306, son contrarios a la Constitución,  por lo cual serán declarados
inexequibles. Sin embargo, es preciso aclarar, que ello no implica que la
interpretación que hace el actor del artículo 60 de la C.P., en el sentido de
que dicha norma consagra un derecho excluyente, a favor del sector solidario y
de los trabajadores, sobre la propiedad accionaria estatal, y la consecuente
obligación del Estado de transferir la totalidad de esa propiedad a dichas
sectores, aún a pérdida, sea acertada, pues no fue la intención del
Constituyente entregar sin más la propiedad accionaria estatal a algunos
sectores específicos de la sociedad, impidiendo definitivamente el acceso de
otros; su objetivo fue establecer, a través del legislativo, condiciones
especiales, de preferencia, para dichos sectores, dada su precariedad para
efectos de competir en igualdad de condiciones con otros sectores, permitiendo
y viabilizando que los mismos participen y adquieran este tipo de propiedad.
Sobre el particular es conveniente
remitirse a uno de los fallos que en relación con la materia ha producido esta
Corporación:
"En modo alguno
la Constitución Política entroniza la socialización de la propiedad;
simplemente promueve, protege y estimula las formas asociativas y solidarias de
la propiedad, las cuales concurren y contribuyen, junto con las empresas
creadas al amparo de la libertad económica y de la iniciativa privada, al
desarrollo económico del país." (Sentencia C-037 de febrero de 1994 M.P.
Dr. Antonio Barrera Carbonell).
La utilización de criterios técnicos para
establecer el valor de los activos y pasivos de una entidad que se va
privatizar, garantizará la estabilidad de la misma y salvaguardará el
patrimonio de la Nación. En consecuencia, si bien tales medidas no son
contrarias a las disposiciones constitucionales, su aplicación estará
necesariamente condicionada a las  disposiciones de la ley que expida el
legislativo, para efectos de reglamentar el proceso de democratización de la
propiedad accionaria estatal, al tenor de lo dispuesto en el artículo 60 de la
Carta.
5.    Artículo 310.
En esta norma el demandante acusa la
función de orientación, que en los procesos de enajenación de la propiedad
accionaria se le atribuye al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras,
reiterando que ésta le corresponde al legislador, el cual al expedir una ley
que consigne de manera específica las condiciones bajo las cuales se realizarán
los programas de democratización, estará definiendo paralelamente la
orientación que deberá darse a estos procedimientos. El artículo 310 no es en
sí mismo violatorio de los preceptos de Carta, pues en tratándose de un
organismo de carácter técnico, como lo es el FOGAFIN, éste tiene plena
capacidad para, a través de contratos, prestar asesoría, apoyar y orientar
técnicamente los procesos de cada entidad financiera en la que el Estado tenga
participación, que se pretenda enajenar, siempre que el proceso se soporte y de
cumplimiento estricto a las condiciones especiales que establezca el legislador
en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 60 de la Carta. Sobre el
particular ha dicho esta Corte:
"En esencia el
apoyo oficial constituye la condición que define el acceso democrático al haber
accionario; y debe tenerse en cuenta que dicho apoyo no es voluntario, porque
la propia Constitución lo impone, como se deduce de los términos imperativos de
la disposición, según la cual, el estado "tomará las medidas
conducentes" para alcanzar este propósito; ello implica, como es obvio, el
otorgamiento por la Carta de una potestad especial y mandatoria en cabeza de la
administración, para que en cada evento en particular, según las circunstancias
específicas que rodeen la operación y dentro de unos criterios de razonabilidad
y equidad, adelante el proceso de democratización accionaria." (Sentencia
037 de febrero 1994. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell).
Por lo dicho, la Corte declarará la
constitucionalidad condicionada de las disposiciones impugnadas del artículo
310, cuyo desarrollo se entenderá acorde con el ordenamiento superior, en tanto
corresponda a los lineamientos y definiciones de la ley que le corresponde
expedir al legislador, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 60 de la
Carta.
6.    Artículo 311
En cuanto al artículo 311, por una parte el
demandante expresa que solicita la declaratoria de inexequibilidad de los
artículos 303 a 311 inclusive, y a renglón seguido dice "...a excepción
del 305, el 307 y lo que queda del 311 sin perjuicio de que eventualmente se
declaren inexequibles en su integridad las normas demandadas..."; de otra
parte, en la demanda no consigna comentario alguno sobre dicha norma. Sin
embargo, hay que precisar que el artículo 311 acusado fue declarado inexequible
por esta Corporación, en los  incisos 1, 2, 3, 4, y en los parágrafos 1 y 2, a
través de la sentencia No. C-37 de febrero de 1994, Magistrado Ponente Dr.
Antonio Barrera Carbonell, por lo cual se declarará también en este caso la
cosa juzgada.
Finalmente la Corte advierte, que  este
fallo sólo tendrá efectos a partir de su notificación.
Previas las anteriores consideraciones, la
Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Respecto al artículo 303, numeral 1, inciso 1; numeral
2, incisos 1 y 3, del decreto 663 de 1993, estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-028 de febrero 2  de 1995.
SEGUNDO. En relación con el artículo 304, inciso 3, y los
artículos 308 y 309, del decreto 663 de 1993, estarse a lo resuelto en  la
Sentencia C-211 de abril 28 de 1994.
TERCERO. En relación con el artículo 306 inciso 3,  y el
artículo 311, incisos  1, 2, 3, y  4, y parágrafos 1 y 2, del decreto 663 de
1993, estarse a lo resuelto en la Sentencia C-037 de febrero 3 de 1994.
CUARTO. Declarar EXEQUIBLES los apartes
demandados de los numerales 2 y 3  del artículo 303 del Decreto 663 de 1993.
QUINTO. Declarar INEXEQUIBLES los incisos 1, 2
y 4 y los parágrafos 1 y 2 del artículo 304, del Decreto 663 de 1993;  el
parágrafo 4 de dicha norma se declara EXEQUIBLE.
SEXTO. Declarar INEXEQUIBLES los incisos 1, 2°, 4° y
parágrafo del artículo 306 del Decreto 663 de 1993.
SEPTIMO. Declarar EXEQUIBLE el artículo 310 del decreto
663 de 1993, siempre y cuando sus disposiciones se sujeten y estén acordes con
las definiciones de la ley, que en cumplimiento del artículo 60 de la Carta
expida el legislativo.
OCTAVO.  El presente fallo tendrá efectos sólo a
partir de la fecha de su notificación.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, cúmplase
e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General