C-506-01
Sentencia C-506/01
Sentencia C-506/01
SENTENCIA MODULATIVA-Excepcional
NORMA ACUSADA-Improcedencia
de sustitución o adición
PROPOSICION JURIDICA COMPLETA-Integración
UNIDAD NORMATIVA-Procedencia excepcional/UNIDAD NORMATIVA-Decisiones de
exequibilidad o inexequibilidad
COSA JUZGADA RELATIVA-Aplicación
BONOS PENSIONALES-Razones para expedición por última entidad
BONOS PENSIONALES-Entidad responsable de emisión
La entidad responsable, de acuerdo con la ley, de la emisión del
respectivo bono pensional, cumple una función derivada de su naturaleza  de
entidad empleadora o previsional, y se encuentra en la obligación de compilar
integralmente la historia laboral del trabajador, comunicar a los demás
responsables el monto de su contribución y emitir un bono pensional que refleje
la totalidad  de dicha historia.
BONOS PENSIONALES-Cumplimiento de procedimiento en emisión
BONOS PENSIONALES-División de carga financiera para emisión/BONOS PENSIONALES-Concentración
de pago para emisión
Se concentra es el pago de la obligación en beneficio de los
pensionados, correspondiendo al emisor la función esencial de emitir y expedir,
bajo un título único, la totalidad del bono pensional a favor del trabajador,
estando obligados los demás empleadores o contribuyentes a responder cada uno
por su cuota parte en el bono. En la medida en que el emisor cumpla
integralmente con su obligación administrativa como emisor del bono y receptor
de las contribuciones respectivas, y, concretamente, adelante oportunamente las
gestiones para que  los contribuyentes le paguen o reembolsen la cuota parte
pertinente, no surge para él ninguna obligación financiera distinta de la que
en todo caso le corresponde en relación  con la cuota parte de la que es
responsable.
BONOS PENSIONALES-Expedición por última entidad
BONOS PENSIONALES-Integración de historia laboral
PENSION DE VEJEZ-Transferencia a entidad administradora de valor de cálculo
actuarial/PENSION DE VEJEZ-Traslado con base en cálculo actuarial para
cómputo de semanas
PENSION DE VEJEZ-Cómputo de semanas
PENSION DE VEJEZ-Requisitos
PENSION DE VEJEZ-Acumulación de tiempo servido en sector privado
SEGURIDAD SOCIAL-Ampliación progresiva de cobertura
PENSIONES LEGALES-Acumulación de semanas o periodos laborados/PENSIONES LEGALES-Mecanismos
de transición en acumulación de semanas
PENSIONES LEGALES-Transición para corrección progresiva de desigualdades
PENSION DE VEJEZ-Vinculación laboral vigente para cómputo de semanas
PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD DEL SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES LEGALES-Situaciones jurídicas consolidadas
PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY-Relación jurídica extinguida
SEGURIDAD SOCIAL-Situación jurídica consolidada
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Regímenes
REGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION
DEFINIDA/REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Traslado de régimen
REGIMEN DE PENSIONES LEGALES-Traslado
REGIMEN DE PENSIONES LEGALES-Carácter voluntario
REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON
SOLIDARIDAD-Semanas de cotización
BONOS PENSIONALES-Migración de afiliados en regímenes
BONOS PENSIONALES EN REGIMEN DE AHORRO
INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Semanas de cotización
Referencia:
expediente D-3229
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 33, 115, 119 y 120, todos
parcialmente, de la Ley 100 de 1993
Actor: R. Inés
Jaramillo Murillo
Magistrado
Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo del
año dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana R. Inés Jaramillo Murillo demandó los
artículos 33, 115, 119 y 120, todos parcialmente, de la Ley 100 de 1993 “por
la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones”.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda en referencia.
II.      TEXTO DE LAS NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de las
disposiciones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
41.148 del 23 de diciembre de 1993, y se subraya y resalta lo demandado:
“Ley 100 de 1993
(diciembre 23)
Por la cual  se crea el sistema de seguridad social integral y se
dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
DECRETA
CAPITULO II
PENSION DE VEJEZ
ARTICULO 33.‑ Requisitos
para Obtener la Pensión de Vejez.
Para tener derecho a la Pensión de Vejez,
el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones:
1. Haber cumplido cincuenta y cinco (55)
años de edad si es mujer, o sesenta (60) años de edad si es hombre.
2. Haber cotizado un mínimo de mil (1.000)
semanas en cualquier tiempo.
PARAGRAFO 1.‑ Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el
presente artículo, y en concordancia con lo establecido en el literal f) del
artículo 13o. se tendrá en cuenta:
a. El número de semanas cotizadas en
cualesquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones.
b. El tiempo de servicio como servidores
públicos remunerados.
c. El tiempo de servicio como trabajadores
vinculados con empleadores que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de la
pensión, siempre que la vinculación laboral se encuentre vigente o se
inicie con posterioridad a la vigencia de la presente ley.
d. El número de semanas cotizadas a cajas
previsionales de sector privado que tuviesen a su cargo el reconocimiento y
pago de la pensión.
e. Derógase el parágrafo del artículo
séptimo (7o) de la Ley 71 de 1988.
En los casos previstos en los literales c)
y d), el computo será procedente siempre y cuando el empleador o la
caja, según el caso, trasladen, con base en el cálculo actuarial, la suma
correspondiente del trabajador que se afilie, a satisfacción de la entidad
administradora.
PARAGRAFO 2.‑ Para los efectos de las disposiciones contenidas en la presente
ley, se entiende por semana cotizada el período de siete (7) días calendario.
La facturación y el cobro de los aportes se hará sobre el número de días
cotizados en cada período.
PARAGRAFO 3.‑ No obstante el requisito establecido en el numeral dos (2) de este
artículo, cuando el trabajador lo estime conveniente, podrá seguir trabajando y
cotizando durante 5 años más, ya sea para aumentar el monto de la pensión o
para completar los requisitos si fuere el caso.
PARAGRAFO 4.‑ A partir del primero (1o) de Enero del año dos mil catorce (2014)
las edades para acceder a la pensión de vejez se reajustarán a cincuenta y
siete (57) años si es mujer y sesenta y dos (62) años si es hombre.
PARAGRAFO 5.‑ En el año 2013 la Asociación Nacional de Actuarios, o la entidad
que haga sus veces, o una comisión de actuarios nombrados por las varias
asociaciones nacionales de actuarios si las hubiere, verificará, con base en
los registros demográficos de la época, la evolución de la expectativa de vida
de los colombianos, y en consecuencia con el resultado podrá recomendar la
inaplicabilidad del aumento de la edad previsto en este artículo, caso en el
cual dicho incremento se aplazará hasta que el Congreso dicte una nueva ley
sobre la materia.
ARTICULO 115. Bonos Pensionales.
Los bonos pensionales constituyen aportes
destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar
las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones.
Tendrán derecho a bono pensional los
afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con
solidaridad cumplan algunos de los siguientes requisitos:
a. Que hubiesen efectuado cotizaciones al
Instituto de Seguros Sociales o las cajas o fondos de previsión del sector
público.
b. Que hubiesen estado vinculados al
Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores públicos.
c. Que estén vinculados
mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el
reconocimiento y pago de las pensiones.
d Que hubiesen estado afiliados a cajas
previsionales del sector privado que creen a su cargo exclusivo el
reconocimiento y pago de pensiones.
PARAGRAFO.‑
Los afiliados de que trata el literal a. del presente artículo que al momento
del traslado hubiesen cotizado menos de ciento cincuenta (150) semanas no
tendrán derecho a bono.
ARTICULO 119.‑ Emisor y  Contribuyentes.
Los bonos pensionales serán expedidos por la
última entidad pagadora de pensiones a la cual haya pertenecido el
afiliado antes de entrar al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, siempre
y cuando el tiempo de cotización o de servicios, continuo o discontinuo, haya
sido igual o mayor a cinco (5) años.
Cuando
el tiempo de cotización o de servicios en la última entidad pagadora de
pensiones, sea inferior a cinco (5) años, el bono pensional será expedido por
la entidad pagadora de pensiones, en la cual el afiliado haya efectuado el
mayor número de aportes o haya cumplido el mayor tiempo de servicio.
En los casos señalados en el artículo 121
de la presente ley, la Nación expedirá los bonos a cargo de tales entidades.
ARTICULO 120.‑ Contribuciones a los Bonos Pensionales.
Las
entidades pagadoras de pensiones a las cuales hubiere estado afiliado o
empleado el beneficiario del bono pensional, tendrán la obligación de
contribuir a la entidad emisora del bono pensional, con la cuota
parte correspondiente.
El factor de la cuota parte será igual al
tiempo aportado o servido en cada entidad, dividido por el tiempo total de
cotizaciones y servicios reconocido para el cálculo del bono.”
III.    LA
DEMANDA
La actora considera que las normas demandadas vulneran el preámbulo
y los artículos 1º, 2º, 13, 25, 46, 48, 53 y 209 de la Constitución Política,
por lo que solicita se declare su inexequibilidad, con fundamento en las
razones que se resumen a continuación:
La demandante sostiene que, de
conformidad con los artículos 119 y 120 de la Ley 100 de 1993, cuando una
persona haya cotizado a varias entidades pagadoras de pensiones, sólo una de
ellas[1]
está en la obligación de expedirle al afiliado el bono pensional, lo que
constituye una “especie de mandato”, que implica
para esa entidad (emisora) una carga financiera injustificada y un trato
discriminatorio frente a las demás (contribuyentes), amén de que no media
vinculación entre todas ellas.
Además, estima que dicha obligación es: i.)“ONEROSA”, porque
la entidad emisora debe responder por el pago de la totalidad del bono así las
entidades contribuyentes no lo hagan oportunamente respecto de la cuota que les
corresponde; es decir, le impone una carga “por hechos de terceros”,
contrariando los criterios que rigen la responsabilidad y en perjuicio eventual
de su solvencia económica y ii.) “ADMINISTRATIVA”, por cuanto
debe adelantar todas las diligencias necesarias para que las entidades
contribuyentes le paguen o reembolsen oportunamente la cuota pertinente.
Así pues, señala que, si bien es cierto
todas las cuotas deben trasladarse, esa obligación debería estar a cargo
directamente de cada responsable, por la cuota que le corresponda, sin importar
el tiempo de servicio o de cotización. Entre otras cosas, porque, según afirma,
con apoyo de la Sentencia C-177/98 de esta Corte, no existe un mecanismo para
realizar las transferencias, la ley no lo ha creado, para que las entidades
obligadas a emitir el bono puedan exigir a los contribuyentes la transferencia
de su cuota parte, en forma oportuna.
En ese orden de ideas, considera que las normas demandadas vulneran
la Constitución Política toda vez que: i.) crean una desigualdad entre
quienes cotizaron a una sola Empresa Administradora de Pensiones (EAP) y
quienes lo hicieron a varias, pues éstos ven dilatado el proceso de
reconocimiento de su pensión, en tanto para aquellos se resuelve con prontitud
(Art. 13); ii.) aunque el trabajo es un derecho que merece especial
protección del Estado, y parte de él son las pensiones, como culminación del
mismo, el procedimiento establecido para obtenerlas “implica una traba” y
dilata injustificadamente su goce oportuno (Art. 25); iii.) se pierde la
protección especial de que gozan las personas de la tercera edad, pues se
entorpece la eficiencia y oportunidad para el reconocimiento de las pensiones
(Art. 46); iv.) le restan eficiencia al servicio de la seguridad social
y no lo garantizan, ya que la responsabilidad por actos de terceros impide que
la EAP disponga de recursos que le permitan pagar oportunamente la respectiva
pensión (Arts. 48 y 53) y v) hace perder la razón de ser de los pilares
de la función administrativa, tales como la igualdad, la eficacia y la
celeridad (Art. 209), al permitir que actos y responsabilidades de terceros le
sean imputables al emisor por motivos ajenos a él.
Igualmente, indica que las disposiciones demandas dificultan y
dilatan el cumplimiento de lo establecido en el preámbulo y los artículos 1º y
2º de la Carta Política, en cuanto en el Estado social de derecho debe
prevalecer la justicia, la igualdad, el respeto al trabajo y las autoridades
están instituidas para asegurar el cumplimiento de los deberes del Estado.
Por todo lo anterior, solicita la declaratoria de inexequibilidad
de: i.) los apartes demandados del artículo 119 de la ley 100, y además
el cambio de la expresión “la última”, también demandada, por la palabra
“cada”, de manera que la expedición de los bonos quede bajo la
responsabilidad de “cada” una de las entidades pagadoras de pensiones en que
haya estado afiliado el trabajador; y de ii.) la expresión “ a la
entidad emisora del bono pensional” del artículo 120.
De otra parte, manifiesta que por los mismos argumentos señalados en
relación con los artículos 119 y 120 de la ley 100, se debe declarar la
inexequibilidad de las expresiones demandadas del literal c) del parágrafo 1º
del artículo 33, porque la Ley 100 permite la acumulación de semanas cotizadas
o de tiempo de servicios y los artículos definidos “el” y “la”, que son los
demandados, del inciso final del mismo parágrafo, imponen responder por
obligaciones de terceros, por lo que solicita se reemplacen por la expresión “cada”,
de modo que el computo sea procedente siempre y cuando “cada” empleador o
“cada” caja, según el caso, traslade con base en el cálculo actuarial, la suma
correspondiente del trabajador que se afilie a satisfacción de la entidad
administradora.
Estima que la expresión “estén” establecida en el literal c)
del artículo 115 y el parágrafo del mismo artículo violan el derecho a la
igualdad de los trabajadores que estaban vinculados mediante contrato de
trabajo con empresas que tenían a su cargo el reconocimiento y pago de
pensiones, pues se les exige, en su criterio, sin justificación objetiva y
razonable, que dicha vinculación esté vigente al momento de ingresar al régimen
de ahorro individual con solidaridad, para tener derecho al bono pensional,
pues en la Ley 100 a los demás trabajadores no se les exige tal requisito.
A lo anterior agrega que, con esas normas se viola el derecho a la
igualdad y “se propicia” un enriquecimiento sin causa en el patrimonio
del empleador que tenía a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión
porque no tendrá que cumplir con el traslado allí ordenado, en tanto que las
cajas provisionales sí deben hacerlo. Así mismo genera un empobrecimiento en el
patrimonio del trabajador, a quien no se le permite acumular el tiempo
trabajado y las cotizaciones respectivas con anterioridad a la Ley 100 y por
ende no podrá acceder a la pensión. Así pues, sostiene que prácticamente se
establece una “renuncia obligada” a la seguridad social. En consecuencia,
solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma enjuiciada.
Sostiene que se viola el derecho a la igualdad de los trabajadores
que laboran para entidades que tenían a su cargo el reconocimiento y pago de
pensiones con la expresión “estén”, consagrada en el literal c) del
artículo 115, pues sólo a ellos se les exige tener contrato vigente al momento
de entrar a regir la Ley 100, en tanto que a los demás trabajadores a que se
refiere ese artículo no se les hace tal exigencia. Por ello solicita que el
literal c) quede así: “Que hubiesen estado o estén vinculados mediante
contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago
de pensiones”.
Igualmente, señala que según el parágrafo del mismo artículo, la
exigencia de cotizar mínimo 150 semanas para tener derecho al bono pensional
impide a los trabajadores que hayan cotizado un número de semanas inferior a
éste que concreten su derecho al bono pensional, todo lo cual se traduce en una
discriminación respecto de aquellos a quienes se les permite la acumulación de
las semanas efectivamente cotizadas. Además, reitera los argumentos sobre el
enriquecimiento sin causa del empleador y el empobrecimiento del trabajador,
así como el criterio de la “renuncia obligada” a la seguridad social,
por lo que solicita se declare la inexequibilidad de los apartes demandados de
la norma en cuestión.
IV.    INTERVENCIONES
1.
Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
El interviniente solicita la declaratoria de exequibilidad de los
apartes demandados de los artículos 33, 115, 119 y 120, con fundamento en las
siguientes consideraciones.
A su juicio, no es cierto lo afirmado por la demandante respecto de
los artículos 119 y 120 parcialmente acusados, ya que de conformidad con lo
establecido en el artículo 15 del Decreto 1299 de 1994 según el cual “[l]as
entidades emisoras de bonos pensionales, dentro de los seis meses siguientes a
la emisión del bono, deberán informar el valor y condiciones de las cuotas
partes a la entidad o entidades contribuyentes del mismo. Las entidades que
incumplan con esta obligación deberán responder por la totalidad del bono”,
debe entenderse que si las entidades emisoras cumplen con la obligación de
informar el valor y condiciones de las cuotas partes, no deberán responder por
la totalidad del bono, sino por la porción a su cargo, de acuerdo al tiempo
servido por el trabajador.
Así mismo, informa que el alcance del artículo 120, demandado, fue aclarado
en el artículo 17 de la Ley 549 de 1999, en el sentido de que el emisor tiene
la función esencial de emitir y expedir, bajo un título único, la totalidad del
bono a favor del trabajador y los demás empleadores o contribuyentes responden
cada uno por su cuota parte.
Por ello, sostiene que la pretendida diferencia no fue creada por la
ley sino por la circunstancia de haber trabajado en diferentes entidades, por
lo que las normas lo que pretenden es facilitar al trabajador el cobro de la
suma determinada a través del emisor del bono, quien no es ajeno a la relación
laboral sustancial que da origen al título “y que su responsabilidad es
apenas natural entendida esta circunstancia.” A su juicio, los cargos
expresados por la actora contra los artículos 119 y 120 “no aparecen
sustentados de manera específica en las disposiciones constitucionales
supuestamente infringidas” y proponer un sistema de emisión individual de
bonos, requeriría mayor desarrollo legal, amen de  desproteger al trabajador,
por lo que estima que la solicitud de adicionar el artículo 119 es innecesaria
y “extraña” a los alcances constitucionales.
Respecto del cargo formulado  contra el parágrafo primero del
artículo 33, señala que la hipótesis planteada por la demandante es
completamente diferente a la dispuesta en las dos normas antes analizadas. Así,
considera pertinente aclarar, en primer término, que la condición de traslado
de las cotizaciones fue declarada exequible por la Corte Constitucional en
sentencia C-177 de 1998 y, en segundo término, que el alcance de la norma se
refiere a la obligación que incumbe a todos los empleadores o entidades
pagadoras de pensiones de transferir a la entidad administradora del régimen de
prima media que reconoce la pensión de vejez, el valor del cálculo actuarial a
satisfacción de esta última.”
Como consecuencia de lo anterior, además de reiterar lo expuesto
sobre la improcedencia de solicitar la adición de la norma. manifiesta que por
tratarse de una disposición diferente de la discutida en el punto anterior, los
argumentos reiterados por la demandante no son conducentes.
Ahora bien, en cuanto a los cargos frente al literal c) del mismo
artículo, indica que se trata de una situación nueva, que responde a un
antecedente, este es, que los trabajadores privados afiliados al Seguro Social
solamente adquirían su pensión una vez reunían todos los requisitos legales,
pero con la Ley 100 se creó la posibilidad, para aquellos que estaban en esa
circunstancia y que a la entrada en vigencia de la ley mantenían el vínculo con
la entidad privada, de acumular tiempos de servicio para efectos de la pensión
de vejez, lo que implica una carga, también creada por el legislador, para los
empleadores de dichas personas, en los términos que establece la ley.
También afirma que esos beneficios no son aplicables
retroactivamente, es decir, no pueden incidir sobre contratos terminados al
momento de entrar en vigencia la Ley 100, pues se afectaría gravemente la
situación de los empleadores respectivos. Respalda su argumento con la doctrina
de la “confianza legítima” que, en conexión con el principio de la buena
fe ha consagrado la Corte en las sentencias T-617 de 1995 y SU-250 de 1998. De
otro lado señala que dada la inexistencia de vínculo al entrar en vigencia la
Ley 100, no es “lícito” hablar de una renuncia obligada a la seguridad
social. Del mismo modo, afirma que no es procedente hablar de un
enriquecimiento sin causa del empleador por una obligación que nace hacia el
futuro, como tampoco es correcto asimilar esa situación con la de las cajas
previsionales del sector privado, porque éstas son administradoras de recursos
parafiscales.
En cuanto a la expresión “que estén vinculados mediante contrato
de trabajo” del artículo 115, manifiesta que por tratarse de los mismos argumentos
esgrimidos contra la anterior norma analizada, se remite a las mismas
consideraciones para solicitar su exequibilidad. Y en lo relativo a la
exigencia de las 150 semanas para tener derecho a la emisión del bono,
establecida en el mismo artículo, estima que se trata de un requisito legítimo
y ajustado a la Constitución, como condición mínima para acceder dentro del
sistema a prestaciones como la invalidez, sobrevivencia o indemnización
sustitutiva, que era igual en el sistema anterior a la entrada en vigencia de
la Ley 100 (Acuerdo 958 de 1990).
V.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación,
mediante concepto No. 2388, recibido en la Secretaría General el 15 de
diciembre de 2000, solicitó a la Corte declarar la CONSTITUCIONALIDAD de las
normas demandadas, con fundamento en las siguientes razones:
En primer término, el jefe del Ministerio Público hace una
referencia a la seguridad social, las normas que regulan el sistema general de
pensiones, compuesto por el régimen de ahorro individual con solidaridad y el
régimen solidario de prima media con prestación definida, el fondo de
solidaridad, el desarrollo jurisprudencial del concepto de la pensión de vejez
y los requisitos para obtenerla en el sistema en el régimen solidario de prima
media con prestación definida, establecidos en el artículo 33 demandado, de los
que destaca el número de semanas cotizadas.
Lo anterior, para indicar que el computo de esas semanas se hace de
conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 100 y, los
beneficios que crea esta ley no son de carácter retroactivo, de manera que no
pueden aplicarse a contratos ya terminados y, por lo tanto, contrario a lo
sostenido por la demandante, la ley no obliga a la renuncia del derecho a la
seguridad social para quienes al momento de la entrada en vigencia de esa ley
no tenían contratos vigentes con empleadores a cuyo cargo estaba el
reconocimiento y pago de la pensión.
Al contrario, sostiene que la Ley 100, teniendo en cuenta el
principio de favorabilidad y el régimen de transición, reconoce una situación
preexistente de los trabajadores del sector privado que tenían contratos
vigentes al momento de su entrada en vigencia, estableciendo una nueva
obligación, señalada en el parágrafo primero del artículo 33, al empleador que
tenía a cargo el reconocimiento y pago de la pensión, para efectos de poder
transferir la suma correspondiente al tiempo de servicios del trabajador
vinculado, a las entidades administradoras de pensiones del régimen de prima
media con prestación definida, en caso de traslado del trabajador.
Agrega que esta Corte estudió la constitucionalidad del parágrafo
primero del artículo 33 de la Ley 100, en la Sentencia C-177 de 1998,
declarando su exequibilidad condicionada y sostiene que “puede decirse que
en la misma definió el valor constitucional del literal c) del artículo 33
parcialmente acusado.” Por lo tanto, estima que con base en esa
providencia, de la cual trae apartes, no se puede tomar como referencia a las
cajas previsionales del sector privado, como lo hace la demandante, para
sostener la violación del derecho a la igualdad, ya que se diferencian de los
empleadores en que aquellas son instituciones que tienen a su cargo la
administración de reservas constituidas por las cotizaciones realizadas por
trabajadores y empleadores, es decir, son administradoras de recursos
parafiscales, según afirma lo dijo la Corte.
De otra parte, señala que no existe violación del derecho a la
igualdad respecto del artículo 115, demandado, porque cada afiliado escoge el
régimen pensional al que quiere pertenecer o al que mejor se ajusta a su
situación personal, y con ello acepta las condiciones y consecuencias
previamente definidas en la ley para cada régimen, tales como las previstas en
el literal c) y el parágrafo de ese artículo, para efectos de adquirir el
derecho al bono pensional antes de ingresar al régimen de ahorro individual con
solidaridad, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1299 de 1994 y en el
artículo 60 de la Ley 100, respecto de lo que indica se pronunció la Corte en
sentencia C-773 de 1998, de la cual trae apartes.
En cuanto a los artículos 119 y 120, parcialmente acusados, sostiene
que la obligación que se impone a las entidades responsables del pago de
pensiones, en su calidad de emisoras o contribuyentes, está orientada, tal como
lo señala la demandante, a integrar la historia laboral del empleado y a
calcular, conforme al artículo 117 y siguientes de la Ley 100 y los decretos
reglamentarios, las contribuciones financieras que deben realizar los
diferentes empleadores, para que el trabajador tenga derecho a su pensión.
Por ello, estima que la expedición del bono pensional en los
términos de esas normas creadas por el legislador, en virtud de la eficiencia y
solidaridad características de la seguridad social, para el caso de un
trabajador que se traslade de administradora, después de la Ley 100, facilita
el acceso a la pensión, reduciendo el volumen y el costo de los trámites que a
él le tocaría adelantar para poder integrar su historia laboral.
Así pues, considera que quien tenga la obligación de emitir el bono
pensional realiza una función propia de su naturaleza de entidad empleadora o
previsional, que debe cumplir compilando la historia laboral del trabajador y
comunicando a los responsables el monto de su contribución (Decreto 1299 de
1994, art. 15 y Ley 549 de 1999, art. 17) y en consecuencia, las
responsabilidades del emisor respecto de la emisión y expedición del bono
pensional son diferentes de las financieras que incumben a todas las entidades
obligadas a contribuir al pago del bono, obligación que es centralizada. De
modo que ello permite la eficiencia del sistema en beneficio del “pensionado”
al que se le evita la carga administrativa de realizar múltiples cobros a los
diferentes obligados.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución Nacional.
2.  La materia sujeta a examen
La demandante solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad
de algunos apartes de los artículos  33, 115, 119 y 120, de la ley 100 de 1993,
los cuales violan en su concepto los artículos 1º, 2º, 13, 25, 46, 53 y 209 de
la Constitución Política.
Los artículos 119, parcial, y 120, parcial, en concepto de la actora
imponen a la entidad pagadora de pensiones en la que se hubiere efectuado el
mayor número de cotizaciones o cumplido el mayor tiempo de servicios una
“especie de mandato” no solo violatorio de normas superiores sino contrario a
la eficacia y eficiencia del sistema de seguridad social, con el que se
dilataría la oportunidad para el reconocimiento y pago de la pensión en
detrimento de los derechos del pensionados, por lo que considera necesario que
la Corte adicione la norma y aclare que los bonos pensionales deberán ser
expedidos  por “cada” una de las entidades pagadoras a las que haya
estado afiliado el trabajador .
Con base en argumentos similares solicita la declaratoria de
inexequibilidad  parcial del inciso final del parágrafo primero del artículo 33
de la ley 100 de 1993 y en consecuencia el remplazo de los artículos definidos el
(empleador) y la (caja) por el artículo cada  en relación con la
obligación que se establecen para ellos dentro del régimen solidario de prima
media con prestación definida.
Solicita igualmente la inexequibilidad parcial del literal c) del
parágrafo 1º del artículo 33 de la ley 100 de 1993 en el que se establece para
efectos del cómputo de las semanas requeridas para acceder a la pensión de
vejez, que se tendrá en cuenta el tiempo de servicio de los trabajadores
vinculados con empleadores que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de la
pensión, siempre que la vinculación laboral se encuentre vigente o se inicie
con posterioridad a la vigencia de la ley. Este último requisito según la
demandante viola el principio de igualdad, amén de generar un enriquecimiento
sin causa  en beneficio de los empleadores así eximidos, en su concepto, de
efectuar el correspondiente traslado, con el consecuente perjuicio para los
trabajadores en virtud de la “renuncia a la seguridad social” que ello
implicaría en contravención a la Constitución (art. 48,53,25,46,1º y 2º C.P.).
Con similares argumentos solicita la declaratoria de inexequibilidad
parcial del literal c) del artículo 115 de la ley 100 de 1993, pues en él, con
la expresión “estén vinculados mediante contrato de trabajo...”,
se exige la  vigencia de una relación laboral, lo que la demandante estima
violatorio del principio de igualdad y de los artículos  48, 53, 25,46, 1º y 2º
C.P..  Al respecto solicita entonces la adición de las expresiones “que
hubiesen estado o estén vinculados mediante contrato de trabajo...”.
Por último solicita la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo
del artículo 115, el cual exige un mínimo de 150 semanas de cotización para
tener derecho al bono pensional, requisito que para la demandante configura
una  discriminación injustificada que atenta contra la Constitución.
La Corte en consecuencia entrará  en el análisis de cada uno de
estos textos en relación con los cargos referidos, luego de las siguientes
consideraciones previas.
3.  Consideraciones
preliminares
3.1. Improcedencia de las solicitudes de sustitución
o adición de las normas acusadas
La demandante solicita a esta Corporación, en
relación con los artículos 119 primer inciso, 33 inciso final del parágrafo 1º
y literal c) del artículo 115 de la ley 100 de 1993, la sustitución o la
adición de determinadas expresiones (cada, que hubiesen estado o) que
darían en su concepto el verdadero sentido constitucional de las normas
acusadas  y ello como resultado de la declaratoria de inexequibilidad de los
apartes respectivos dentro de su versión actual objeto de demanda.
Al respecto es necesario señalar que los poderes
inherentes al control de constitucionalidad, que permiten, como se ha
reconocido no solo por esta Corporación sino por otros tribunales constitucionales
donde ellos existen, la adopción de decisiones que modulan el contenido de los
textos objeto de control, a través de sentencias interpretativas, integradoras
o sustitutivas, así como la posibilidad de modular los efectos temporales de
los fallos[2],
deben desarrollarse dentro de la rigurosa razonabilidad que en tales supuestos
ha señalado la jurisprudencia.
Para que la Corte pueda proferir este tipo de
fallos, es necesario que se den los elementos de excepcionalidad que la
jurisprudencia ha exigido en estas circunstancias, para no poner en peligro el
principio democrático que define la tarea del legislador como órgano
representativo, así como el principio de separación de funciones de los órganos
del Estado (artículos 3, 113, 114, 116, 228 y 241 C.P.).
Así, por ejemplo, para que se pueda proferir una
sentencia integradora, es necesario que se dé el supuesto de una omisión
legislativa[3].
Por su parte, la sentencia sustitutiva, implica un vacío normativo derivado de
la declaración de inexequibilidad del texto acusado, que sólo en virtud de la
raigambre constitucional directa[4],
debe ser sustituido por la regulación que haga el juez  constitucional.
Es claro que en el presente caso son improcedentes
las pretensiones de la actora de modificar y adicionar los textos normativos
demandados, no solamente porque, como más adelante se verá, se declarará la
exequibilidad de los mismos, sino porque además no se dan los citados supuestos
excepcionales.
Desbordaría, en consecuencia, la competencia de esta
Corporación, la posibilidad de adicionar, en los términos que lo hace la
demandante, determinadas expresiones que  no fueron objeto de votación por el
órgano legislativo.
Si bien éstas peticiones son improcedentes como
acaba de señalarse, la Corte encuentra que la demandante formula en todo caso
en relación con cada una de las normas atacadas en la demanda una serie de
cargos de inconstitucionalidad  que permiten un pronunciamiento  de fondo sobre
los mismos, independientemente de los eventuales efectos que pudieran darse al
fallo,  por lo que esta Corporación efectuará el análisis correspondiente
dentro del marco de sus competencias.
3.2.    La necesaria conformación de la unidad normativa respecto de
algunos de los textos demandados
Como se ha expuesto reiteradamente, la
confrontación propia del control de constitucionalidad exige que el análisis a
cargo de esta Corporación  “recaiga sobre expresiones integradas que plasmen un
contenido autónomo, configurando una norma o una proposición susceptible de
producir, por  sí  misma,  efectos  jurídicos”[5].
Por ello,  una  palabra o una frase -aisladas- no pueden ser calificados como
constitucionales o inconstitucionales, a menos que se las armonice y  relacione
con el contexto, que debe incorporarse al examen jurisdiccional aunque no haya
sido señalado por el accionante.
Así ha dicho la Corte:
"Para que
la Corte Constitucional pueda entrar a resolver sobre la demanda incoada por un
ciudadano contra fragmentos normativos, resulta indispensable que lo acusado
presente un contenido comprensible como regla de Derecho, susceptible de ser
cotejado con los postulados y mandatos constitucionales.
Las expresiones
aisladas carentes de sentido propio, que no producen efectos jurídicos ni solas
ni en conexidad con la disposición completa de la cual hacen parte, no son
constitucionales ni inconstitucionales, lo que hace imposible que se lleve a
cabo un juicio sobre la materia.
Es necesario que, por una parte, exista
proposición jurídica integral en lo acusado y que, por otra, en el supuesto de
su inexequibilidad, los contenidos restantes de la norma conserven coherencia y
produzcan efectos jurídicos.
En principio, el hecho de que el objeto de
la decisión de la Corte esté compuesto sólo por palabras que de suyo nada
expresan, mandan, prohiben ni permiten, debería conducir a la sentencia
inhibitoria por ineptitud sustancial de aquélla.
Pero, en razón del carácter informal de la
acción pública, que ha de despojarse de tecnicismos y complejidades procesales
con miras a la efectividad del derecho político del ciudadano (art. 40 C.P.),
esta Corte prefiere interpretar la demanda, en búsqueda de su propósito, y
estructurar, con base en él, y con apoyo en lo ya decidido en anteriores
sentencias que han hecho tránsito  a cosa juzgada, la proposición jurídica
completa, es decir, la regla de Derecho sobre la cual habrá de recaer el examen
de constitucionalidad y el fallo"[6].
Al respecto cabe recordar que la unidad
normativa procede en relación tanto con decisiones de inexequibilidad como de
exequibilidad, pero ello siempre de manera excepcional[7]. Así ha señalado la
Corporación:
“El inciso tercero del artículo 6º del
decreto 2067 de 1991, que regula la unidad normativa, señala:  ‘El magistrado
sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere que ésta no incluye
las normas que deberían ser demandadas para que el  fallo en si mismo no sea
inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de este
artículo.  La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y
podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa
con aquellas otras que declara inconstitucionales’.
Como se puede observar, la Corte puede
efectuar la unidad normativa en principio en relación con las decisiones de
inexequibilidad. De otro lado, conforme a la jurisprudencia de esta
Corporación, la realización de una unidad normativa “debe ser excepcional [8]”. En
efecto, salvo los casos taxativos mencionados por la Carta, a la Corte no le
corresponde revisar oficiosamente las leyes sino que debe pronunciarse sobre
aquellas normas que sean demandadas por un ciudadano. Además, en función del
carácter participativo del proceso de control constitucional en nuestro país,
es necesario permitir  el más amplio debate ciudadano sobre las disposiciones
examinadas por la Corporación (CP arts 1º, 40 ord. 6º y 241). Conforme a lo anterior, pareciera entonces
que la única hipótesis en que cabe realizar unidad normativa es cuando la
Corte, después de examinar materialmente la disposición acusada, concluye que
ella es inconstitucional y que, además, la decisión de inexequibilidad es
inocua si la Corporación no se pronuncia igualmente sobre otras normas. Ello
sucede, por ejemplo, cuando es necesario retirar del ordenamiento un artículo
que viola la Carta, pero su contenido normativo se encuentra reproducido en
otras disposiciones, que deben entonces también ser declaradas inexequibles.
4- Sin embargo, esa restricción de la
unidad normativa únicamente a esa hipótesis de inexequibilidad no es admisible,
por cuanto el propio artículo 6º del decreto 2067 de 1991 establece con
claridad que la Corte debe pronunciarse “de fondo sobre todas las normas
demandadas”, con lo cual se señala que en principio no debe haber
pronunciamientos inhibitorios cuando un ciudadano demanda en debida forma una
norma legal. Es deber entonces de la Corte, al igual que todo juez, utilizar
todos sus poderes a fin de evitar, hasta donde sea posible, los fallos
inhibitorios, ya que la finalidad de los procedimientos es que prevalezca el
derecho sustancial (CP art. 228 y C. de P. C arts 37 ord. 4º y 401). Ahora
bien, en determinados casos, la Corte debe estudiar una proposición normativa
que fue acusada por un ciudadano, pero frente a la cual resulta materialmente
imposible pronunciarse sobre su exequibilidad o inexequibilidad sin analizar
globalmente los elementos esenciales del conjunto normativo del cual ella forma
parte. En estos eventos, y con el fin de evitar un pronunciamiento inhibitorio,
es válido que la Corte proceda a integrar la unidad normativa, siempre y cuando
ello sea estrictamente necesario para examinar en debida forma las acusaciones
formuladas en la demanda.
Algunos podrían objetar que esta
posibilidad desborda la competencia de la Corte ya que, si es necesario
establecer una unidad normativa para poder estudiar los cargos, es porque la
demanda es inepta, pues el actor no habría acusado una proposición jurídica
autónoma. Sin embargo, la Corte considera que este argumento no es de recibo,
porque confunde dos fenómenos jurídicos diversos. Así, la proposición jurídica
incompleta opera en aquellos casos excepcionales en que el actor no acusa una norma
autónoma, por lo cual ésta no puede ser estudiada, por carecer de sentido
propio[9].
En cambio, en otros eventos, la demanda no es inepta, por cuanto el demandante
verdaderamente impugna un contenido normativo inteligible y separable. Lo que
sucede es que el estudio de ese contenido presupone el análisis de un conjunto
normativo más amplio, por lo cual se hace necesaria la integración de una
proposición jurídica mayor. Es pues diferente el caso de la demanda inepta, por
falta de proposición jurídica inteligible, situación en la cual procede la
inadmisión e incluso, excepcionalmente, la sentencia inhibitoria, de aquellos
eventos en que el contenido normativo impugnado por el actor es inteligible y
autónomo, pero no puede ser estudiado independientemente, por cuanto su examen
remite inevitablemente al estudio del conjunto normativo del cual forma parte.
Con todo, se podría objetar también que
mediante estas integraciones normativas, la Corte se convierte en una instancia
de revisión oficiosa de toda la legislación, cuando la Constitución le atribuye
otra función más específica: pronunciarse sobre las demandas ciudadanas. Según
este razonamiento, una norma siempre hace parte de un conjunto normativo mayor,
el cual a su vez hace parte de otros conjuntos mayores, que se interrelacionan
entre sí hasta abarcar la totalidad del ordenamiento. Entonces, conforme a este
argumento, un sola demanda obligaría a la Corte a estudiar todas las
regulaciones legales, lo cual no es admisible, pues desvirtúa la función del
control constitucional. Esta objeción es en parte válida, por lo cual la Corte
entra a precisar el alcance excepcional de la unidad normativa en estos casos.
Así, ésta procede cuando la proposición jurídica acusada, si bien tiene un
contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con otros contenidos
jurídicos, que resulta imposible estudiar su constitucionalidad sin analizar
las otras disposiciones. En los otros casos, esto es, cuando la relación entre
las proposiciones jurídicas no es tan estrecha, la unidad normativa no procede,
salvo si la regulación de la cual forma parte la disposición acusada aparece
prima facie de una constitucionalidad discutible. En efecto, si esa regulación
mayor es constitucionalmente sospechosa, ineludiblemente debe la Corte
examinarla, pues no podría declarar constitucional un aspecto de una
determinada institución, si ésta última puede ser globalmente inexequible.
La unidad normativa no opera entonces
exclusivamente en los fallos de inexequibilidad, lo cual explica que esta
Corporación, en varias decisiones, haya extendido los efectos de una decisión
de constitucionalidad a contenidos normativos que no habían sido formalmente
demandados por el actor, pero cuyo examen era indispensable para poder
pronunciarse de fondo sobre las disposiciones acusadas. Así, frente a una
acusación parcial del artículo 45 del Código de Procedimiento Penal, la Corte
concluyó que “aunque es sólo una expresión la acusada de inconstitucional, dado
que ella sólo es inteligible dentro del precepto íntegro de que forma parte, y
en vista de que las consideraciones que atrás quedan consignadas se refieren a
la norma en su integridad, sobre ésta versará el pronunciamiento de
exequibilidad.[10]”
Igualmente, frente a una demanda parcial del artículo 495 del estatuto procesal
civil, la Corte concluyó que era necesario analizar la totalidad de la
disposición, pues no sólo “el aparte demandado constituye una unidad jurídica o
un todo inescindible en relación con el texto integral de dicha norma” sino
que, además, “de declararse la inexequibilidad del referido segmento normativo
la norma quedaría incompleta, sin sentido, porque básicamente éste es parte
importante y esencial de la regulación que el legislador quiso hacer”[11].
5- Conforme a lo anterior, la Corte
concluye que la unidad normativa es excepcional, y sólo procede cuando ella es
necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente
indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha
sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es
procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a
aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la
Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores.
Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la
cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de
una dudosa constitucionalidad”[12].
En el presente proceso, en el caso del
inciso final del parágrafo primero del artículo 33 y del literal c) del
artículo 115 de la ley 100, se hace necesario  integrar la proposición jurídica
completa para poder efectuar el juicio de constitucionalidad correspondiente.
En efecto, la demandante solicita la
declaratoria de inconstitucionalidad  de “los artículos definidos  el y la
contenidos en el inciso final del parágrafo 1º del artículo 33  de la ley
100  cuyo tenor literal es el siguiente:
“En los casos previstos en los
literales c) y d), el computo será procedente siempre y cuando el empleador
o la caja, según el caso, trasladen, con base en el cálculo
actuarial, la suma correspondiente del trabajador que se afilie, a satisfacción
de la entidad administradora.”
Como se deduce, entonces, es necesario
integrar dichos artículos definidos en el conjunto del inciso para poder
analizar los cargos que la demandante hace en este caso referentes a  la
obligación que la norma impone  a “el” empleador  y a “la” Caja
correspondiente.
En relación con el literal c) del
artículo 115 de la ley 100  la demandante solicita la declaratoria de
inconstitucionalidad  de la palabra estén contenida en él y cuyo texto
es el siguiente:
“c. Que estén vinculados
mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el
reconocimiento y pago de las pensiones.”
En este caso resulta necesario
igualmente integrar esta expresión dentro del literal c) para poder analizar
los cargos señalados por la demandante, amén de que  si se suprimiera  la
expresión demandada, el literal quedaría sin sentido, pues es  precisamente la
expresión estén la que articula la proposición jurídica aludida.
En consecuencia, la Corte procederá a
efectuar  la unidad normativa pertinente en ambos casos.
3.3.    El carácter relativo de la cosa juzgada constitucional del
inciso final del parágrafo primero del artículo 33 de la ley 100
En relación con el inciso final del artículo 33 de la ley 100 de
1993 esta Corporación se pronunció en la Sentencia C-177/98 con ponencia del
Magistrado Alejandro Martínez Caballero, declarando su constitucionalidad
condicionada en los términos de dicha sentencia. Así dijo la Corte en la parte
resolutiva:
“Primero.- Declarar EXEQUIBLE el
segundo inciso del parágrafo primero del artículo 33 de la Ley 100 de 1993, que
en su tenor dispone "en los casos previstos en los literales c) y d), el
cómputo será procedente siempre y cuando el empleador o la caja, según el caso,
trasladen, con base en el cálculo actuarial, la suma correspondiente al
trabajador que se afilie, a satisfacción de la entidad administradora", en
el entendido de que, en los términos de esta sentencia, es deber de las
autoridades de control, y en especial de la Superintendencia Bancaria y de la
Superintendencia de Sociedades, según el caso, actuar de inmediato para evitar
que las dificultades económicas de las entidades previsionales del sector
privado y de las empresas que reconocen y pagan pensiones puedan afectar el
derecho de los trabajadores a acumular las semanas y los periodos laborados
ante distintos patronos; y que el trabajador puede exigir al empleador o a la
caja, según el caso, el traslado, con base en el cálculo actuarial, de la sumas
anteriormente cotizadas, las cuales deberán ser recibidas, salvo justa causa,
por la entidad administradora a la cual se afilie, siendo procedente la tutela
si se puede ver afectado el mínimo vital, la igualdad o el debido proceso.
Sin embargo, como se señaló en el respectivo auto admisorio de la demanda,
los cargos formulados por la ciudadana Olga Lucía Abril, demandante en el
proceso D-1825 se sustentaron en que el inciso segundo del parágrafo del
artículo 33 de la ley 100 de 1993 quebrantaba los artículos 83 y 49 de la
Constitución Política, al paso que los cargos formulados por la ciudadana Inés
Jaramillo Murillo en el presente proceso aluden a la violación del preámbulo y
de los artículos 1°,2°, 13, 25, 46, 48, 53 y 209 de la Carta  y se relacionan
específicamente  con la “asignación de responsabilidades  por hechos imputables
a terceros, respecto de quienes  no se tiene ninguna vinculación”.
Cabe aclarar que si bien es cierto que en la Sentencia C-177/98 se
hizo mención a los artículos 13, 25, 46, 48 y 53 de la Constitución Política,
como sustento de la constitucionalidad condicionada que finalmente declaró la
Corte de las normas objeto de juicio, lo cierto es que la referencia que ahora
hace la demandante a esas mismas disposiciones constitucionales, alude a la
formulación de un cargo diferente no estudiado por la Corte en esa ocasión[13]. Es por ello que
resulta pertinente hacer en esta providencia el análisis de constitucionalidad
en relación con dichas normas, pero a partir del cargo formulado.
4.  El análisis de los
cargos
4.1.    La ausencia de
fundamento de los cargos formulados contra los apartes demandados de los
artículos 119 y 120 de la ley 100 de 1993.
De acuerdo con la demandante, los artículos 119 y 120[14]
imponen bien a la última  entidad pagadora de pensiones, bien a aquella  en la
cual se hubiere efectuado el mayor número de cotizaciones  o se hubiere
cumplido el mayor tiempo de servicios, según el caso, “una especie de mandato”
respecto de las demás entidades empleadoras,  sin que hubiera existido entre
ellos vinculación alguna. Dicho mandato implícito infringiría los artículos 13,
25, 46, 48, 53, 209 y el preámbulo de la Constitución.
El “traslado de responsabilidades” que
surgiría de la norma demandada restaría eficacia y eficiencia  al sistema de
seguridad social y dilataría  la oportunidad para el reconocimiento y pago de
la pensión, en detrimento de los derechos del pensionado.
Para la actora las consecuencias negativas de esta situación se han
visto reflejadas en las decisiones de tutela (invoca a título de ejemplo la
Sentencia T-630/99) que han protegido los derechos de los trabajadores. Por
otra parte, señala  la demandante que, con los textos acusados se pretende
“imponer cargas financieras  a entes o personas, por hechos de terceros”,  lo
que sería contrario “a los criterios que rigen la responsabilidad y además
pueden menoscabar la solvencia económica del emisor”.
Ahora bien, como lo recuerda en su intervención el representante del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en relación con este cargo, cabe
recordar que  por razones “logísticas y económicas”, en la ley 100 de 1993 se
estableció la obligación de expresar  la historia laboral del empleado en un bono
pensional.
“Las  razones logísticas  hacen referencia al hecho de que la
emisión  de un único bono pensional facilita el acceso a la pensión  en la
medida en que reduce el volumen y el costo de los trámites que debe realizar el
beneficiario con el fin de compilar e integrar su historia laboral; de este
modo el último de los patronos –quien ha tenido la más reciente relación
laboral con el trabajador- o aquél que tenga el mayor número de años servidos
deberá asumir  la responsabilidad legal de emitir el bono pensional.
Las razones de carácter económico se relacionan con el hecho de que,
con el fin de proteger el poder adquisitivo de la pensión, el bono debe ser
calculado con base  en un salario único de referencia, el cual servirá de base
para calcular las contribuciones de todos los empleadores; si cada empleador
emitiese  un bono individual por el tiempo de servicios a su cargo, el salario
de referencia podría verse reducido y, por consiguiente, el monto final de la
pensión podría ser inferior”
Ello significa que la entidad responsable, de acuerdo con la ley, de
la emisión del respectivo bono pensional, cumple una función derivada de su
naturaleza  de entidad empleadora o previsional, y se encuentra en la
obligación de compilar integralmente la historia laboral del trabajador,
comunicar a los demás responsables el monto de su contribución y emitir un bono
pensional que refleje la totalidad  de dicha historia.
La Corte, en la decisión de tutela citada por la demandante
(sentencia T-630-99) tuvo ya oportunidad de recalcar que es obligación de la
entidad emisora cumplir integralmente con el procedimiento establecido para el
reconocimiento de las cuotas parte respectivas  por parte de los demás
responsables, en la forma y oportunidad señalada  en la norma.  Así  señaló en
esa ocasión que :
“Cabe recordar que en varios fallos proferidos
por esta Corporación se ha admitido que la acción de tutela es procedente para
reclamar la remisión de los bonos pensionales, y de esta manera obtener el
reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, jurisprudencia que se
reiterará en este caso, sin que se modifique por el hecho de haberse efectuado
un pago parcial, pues de todas maneras subsiste la vulneración de los derechos
del accionante.
Al respecto es oportuno reiterar lo
expuesto en algunos fallos de tutela:
“Significa lo anterior que, una persona que desea
obtener su pensión de jubilación puede acudir a la tutela para reclamar la
remisión de los bonos pensionales a la entidad que le va a decretar la
prestación”. (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-241 del 21 de mayo de
1998. M.P.: Dr.: Alejandro Martínez Caballero)
“...una persona que desea obtener su pensión de
jubilación puede acudir a la tutela para reclamar la remisión de los bonos
pensionales a la entidad que le va decretar la pensión. Se reitera entonces lo
allí dispuesto y se ordenará en consecuencia, que el Municipio de Titiribí,
liquide y ponga a disposición del ISS el dinero correspondiente al bono
pensional necesario para el trámite de la pensión de jubilación que se adelanta
en dicha entidad”. (Corte Constitucional. Sentencia T-549 del 1 de octubre de
1998. M.P.: Dr.: Vladimiro Naranjo Mesa).
La Sala encuentra que en esta oportunidad
el asunto se enmarca, a diferencia de los fallados en las sentencias antes
mencionadas, en el conflicto por el reconocimiento de la totalidad de las
cuotas partes para lograr el cubrimiento de la totalidad del bono pensional.
Es decir, el
perjuicio que se ocasionó al actor por el hecho de que la última de las
entidades empleadoras efectuara el pago de su cuota parte, sin haber realizado
previamente el cobro de las respectivas cuotas a las otras dos empleadoras.
Con  base en el material probatorio, se
observa que la Alcaldía municipal de Chía tenía -de acuerdo con las
instrucciones de la Oficina de Pensiones del Seguro Social-  hasta el 15 de
octubre de 1998 para efectuar la cancelación del bono pensional de Silvio
Humberto Vargas González. Sin embargo, la consignación de la cuota parte se
efectuó el 8 de octubre de 1998.
Aunque el Alcalde haya buscado evitar que
se le imputara a su Administración el pago de la pensión o, en su defecto, el
de intereses en caso de retardo en el pago de la totalidad del bono, vulneró
los derechos del accionante al no efectuar completa la liquidación y
consignación de lo correspondiente al bono pensional, actitud que se esperaba
de él según las normas legales vigentes.
Así mismo se observa que el requerimiento
formulado a las anteriores entidades empleadoras del actor -Gobernación de
Antioquia y Congreso de la República- se efectuó el 15 de enero de 1999, es
decir, casi tres meses después de la consignación parcial del bono pensional.
Es decir, la conducta del accionado no se
ajustó a lo ordenado por los decretos 1748 de 1995 y 1474 de 1997, ya que antes
de haber expedido y consignado lo que, según sus cálculos, le correspondía
cancelar por concepto de su cuota parte, debió haber informado a las otras dos
entidades cuotapartistas para que, previamente a que concurrieran con sus
respectivas obligaciones, validaran o negaran los tiempos laborados por el
actor y, una vez que se hubiese obtenido respuesta de dichos periodos
laborados, las entidades concurrirían a pagar su correspondiente cuota parte y
la Alcaldía de Chía, como última entidad empleadora, reconocería y expediría la
totalidad del bono pensional.
Precisamente
para evitar -según lo esgrimido por el demandado en uno de los escritos
allegados al expediente- que la Administración del Municipio de Chía
comprometiera su presupuesto sin tener el respaldo de una posible redención
económica a cargo de terceros, precisamente debió esperar la respuesta de las
entidades cuotapartistas -Gobernación de Antioquia y Congreso de la República-
antes de proceder al pago parcial del bono. Una vez tuviera las respuestas
respectivas acerca de lo que a cada una de las empleadoras correspondía
liquidar, sí procedería a expedir la Resolución mediante la cual se reconoce la
totalidad del bono pensional.
La Sala considera que el conflicto
suscitado entre las empleadoras del actor por la forma y redención de sus
cuotas partes no es asunto de análisis en la presente instancia de revisión, ya
que esta materia debe ser objeto de estudio por parte de la jurisdicción
competente”.
Ahora bien, cabe recalcar que “las responsabilidades administrativas
del emisor en relación con la emisión y expedición del bono pensional son
diferentes de las responsabilidades financieras que incumben a todas las
entidades contribuyentes al pago del bono”[15].
Al respecto no resulta conducente la afirmación contenida en la demanda  según
la cual en la emisión y pago de los bonos pensionales se imponen  cargas
financieras al emisor por hechos de terceros.
Si bien el emisor está obligado a emitir  integralmente el bono
pensional, en su propio nombre y en nombre de los demás contribuyentes, la
carga financiera  se divide entre los múltiples responsables.
Sobre este punto la Corte acoge el análisis que se hace en la
intervención  ya reseñada  en la que al respecto se explica:
“ (...)Si bien el artículo 120 de la ley
100 dispone que las entidades empleadoras o pagadoras de pensiones deben
contribuir al emisor al pago del bono pensional, es evidente que dicha
disposición no tenía por propósito crear una carga financiera  adicional en
cabeza del emisor  sino centralizar el pago de la obligación  en uno de los
múltiples responsables, de manera que se evitara al pensionado la carga
administrativa  de realizar múltiples cobros a diferentes obligados.
Esta afirmación tiene además respaldo en el artículo 15 del Decreto
Ley 1299 de 1994, cuyo inciso final dispone:
“Las entidades emisoras de bonos pensionales, dentro de los
seis meses siguientes  a la emisión del bono, deberán informar el valor y las
condiciones de las cuotas partes  a la entidad o entidades  contribuyentes del
mismo. Las entidades que incumplan esta obligación  deberán responder por la
totalidad del bono” (subrayas nuestras).
En los términos de la norma citada debe entenderse que contrario
sensu, si las entidades emisoras cumplen con la obligación  de informar el
valor y condiciones de las cuotas partes, no deberán responder  por la
totalidad del bono  sino por la porción a cargo, de acuerdo con el tiempo
servido por el trabajador”
Entonces, del análisis de las normas atacadas se desprende que lo
que se concentra es el pago de la obligación en beneficio de los pensionados,
correspondiendo al emisor la función esencial de emitir y expedir, bajo un
título único, la totalidad del bono pensional a favor del trabajador, estando
obligados los demás empleadores o contribuyentes a responder cada uno por su
cuota parte en el bono.
En la medida en que el emisor cumpla integralmente con su obligación
administrativa como emisor del bono y receptor de las contribuciones
respectivas, y, concretamente, adelante oportunamente las gestiones para que
los contribuyentes le paguen o reembolsen la cuota parte pertinente, no surge
para él ninguna obligación financiera distinta de la que en todo caso le
corresponde en relación  con la cuota parte de la que es responsable.
Si bien frente al trabajador el emisor del bono se encuentra en la
obligación de emitir y pagar el bono pensional por la totalidad de su valor, la
norma no le impone una carga desproporcionada e irrazonable, o que no encuentre
justificación en los principios de solidaridad y eficiencia que rigen la
seguridad social, máxime cuando como se ha dicho no se genera para el emisor
una obligación financiera nueva, en la medida en que cumpla a cabalidad con la
tarea administrativa  a él asignada por las disposiciones atacadas.
Examinados estos elementos  la Corte concluye que no resultan
contrariados, sino por el contrario desarrollados con las normas acusadas los
principios contenidos en los artículos 13, 25, 46, 53 y 209 de la Constitución
Política invocados por la demandante.
Así, la alegada discriminación entre quienes han cotizado a una sola
administradora de pensiones  y quienes han cotizado en diferentes entidades  no
existe, por cuanto la diferencia de situación  en este caso no se deriva de la
ley,  sino de la circunstancia misma de haber prestado el trabajador sus
servicios a diferentes empleadores.
Repetidamente ha señalado la Corte que para efectos del test de
igualdad aplicable en estos casos, se debe partir de situaciones  idénticas[16] circunstancia que
claramente no se presenta en este caso.
La especial protección del Estado, que consagra el artículo 25
constitucional no se desconoce sino que, por el contrario, se desarrolla con
los textos atacados, al ofrecer a  los trabajadores la expedición de un único
bono pensional. En concordancia  con lo que se viene reiterando, la Corte
considera que esta circunstancia facilita el acceso a la pensión (arts. 46  y
53 C.P.) y reduce las cargas  operativas y administrativas para el beneficiario
de la prestación, amén de desarrollar  en este campo los principios consagrados
en el artículo 209 C.P,. para la función administrativa, así como en el
preámbulo y los artículos 1º y 2º de la Constitución Política.
Asiste en consecuencia razón al Señor Procurador cuando afirma que
resulta razonable y proporcionado que la ley asigne responsabilidades a las
entidades pagadoras de pensiones en las cuales  el trabajador haya prestado
servicios o efectuado cotizaciones en los términos señalados en la norma. El
legislador  en desarrollo de los principios de eficiencia y solidaridad que
rigen la seguridad social, consideró que para aquellas personas que se
trasladaron de administradora de pensiones con posterioridad a la expedición de
la ley 100 de 1993, la totalidad de su historia laboral debe expresarse en un
único bono pensional, el cual contrariamente a lo que considera la demandante,
facilita el acceso a la pensión y reduce el volumen y el costo de los trámites
que debe realizar el beneficiario con el fin de compilar e integrar su historia
laboral.
Por todo ello, en relación con los
cargos estudiados, esta Corporación encuentra plena concordancia con la
Constitución de los textos acusados contenidos en los artículos 119 y 120 de la
ley 100 de 1993 y así lo declarará en  la parte resolutiva de esta Sentencia.
4.2.    La
constitucionalidad del inciso final del parágrafo 1° del artículo 33 de la ley
100 de 1993 por el cargo invocado en este proceso
Como ya se señaló, una vez efectuada la unidad normativa correspondiente
y  establecido el carácter relativo de la cosa juzgada constitucional que se
configura en este caso, la Corte entra en el análisis del cargo planteado por
la demandante en relación con el inciso final del parágrafo 1º del artículo 33
de la ley 100[17],
norma sobre la cual la Corte ya había tenido oportunidad de pronunciarse en la
sentencia C-177 de 1998, pero respecto de otros cargos de
inconstitucionalidad,  diferentes a los que ahora se procede a analizar.
Para la demandante el cargo ahora propuesto tiene íntima relación
con su solicitud de declaratoria de inexequibilidad de los artículos 119 y 120
de la ley 100, estudiados en el acápite anterior.
En su concepto, en efecto, “al igual que en materia de bonos
pensionales, para efectos del cálculo actuarial, se exige al último
empleador, según se trate de los supuestos del literal c) o del literal d),
que incluya el tiempo de servicio  con los anteriores empleadores o el número
de semanas cotizadas a las anteriores cajas previsionales del sector privado, o
sea que también en materia de CALCULO ACTUARIAL, en cabeza del último empleador
se están radicando obligaciones de terceros, respecto de los cuales no se ha
tenido vínculo alguno y respecto de quienes no se tienen los elementos legales
coercitivos que permitan exigirles el cumplimiento de sus obligaciones”.
Esta “asignación de responsabilidades por hechos imputables a
terceros, respecto de  quienes no se tiene  ninguna vinculación”,  implicaría
la violación del preámbulo y de los artículos 1º,2º, 13,25,46,48,53 y 209 de la
Constitución Política por las mismas razones expuestas por la demandante en
relación con la alegada inexequibilidad parcial de los artículos 119 y 120 de
la ley 100 de 1993.
La Corte constata sin embargo que la norma no está creando en cabeza
del último empleador o pagador la responsabilidad de concentrar el valor del
cálculo actuarial o de asumir, como lo entiende la actora, responsabilidades de
pago por cuenta de terceros. Por el contrario, el alcance de la norma se
refiere a la obligación que incumbe a todos los empleadores o entidades
pagadoras de pensiones de transferir a la entidad administradora del régimen de
prima media que reconoce la pensión de vejez, el valor del cálculo actuarial a
satisfacción de esta última.
La norma señala concretamente que el cómputo de las semanas
necesarias para reconocer la pensión de vejez, será procedente siempre y cuando
el empleador o la caja, según el caso, trasladen, a satisfacción  de la entidad
administradora, con base en el cálculo actuarial,  las sumas correspondientes
del trabajador que se afilie.
Ahora bien, en relación con la
transferencia misma, ésta ya fue objeto de estudio en la sentencia C-177/2000
que condicionó  la constitucionalidad del inciso atacado  en los siguientes
términos:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el
segundo inciso del parágrafo primero del artículo 33 de la Ley 100 de 1993, que
en su tenor dispone "en los casos previstos en los literales c) y d), el
cómputo será procedente siempre y cuando el empleador o la caja, según el caso,
trasladen, con base en el cálculo actuarial, la suma correspondiente al
trabajador que se afilie, a satisfacción de la entidad administradora", en
el entendido de que, en los términos de esta sentencia, es deber de las
autoridades de control, y en especial de la Superintendencia Bancaria y de la
Superintendencia de Sociedades, según el caso, actuar de inmediato para evitar
que las dificultades económicas de las entidades previsionales del sector
privado y de las empresas que reconocen y pagan pensiones puedan afectar el
derecho de los trabajadores a acumular las semanas y los periodos laborados
ante distintos patronos; y que el trabajador puede exigir al empleador o a la
caja, según el caso, el traslado, con base en el cálculo actuarial, de la sumas
anteriormente cotizadas, las cuales deberán ser recibidas, salvo justa causa,
por la entidad administradora a la cual se afilie, siendo procedente la tutela
si se puede ver afectado el mínimo vital, la igualdad o el debido proceso.
Se señala, en todo caso, que el condicionamiento efectuado
corrobora  la ausencia de cualquier “asignación de responsabilidades por hechos
imputables a terceros, respecto de  quienes no se tiene  ninguna vinculación”,
pues lo que la norma consagra según el entendido señalado por la Corte, es una
obligación en cabeza de los empleadores hasta el monto que les corresponde
proporcionalmente asumir, y respecto de la cual los organismos de control deben
velar por su estricto cumplimiento para evitar que sean desconocidos los
derechos de los trabajadores.
En este orden de ideas, se concluye que la norma acusada, de
conformidad con el referido condicionamiento, es esencialmente protectora de
los derechos de los trabajadores (Preámbulo y artículos 1, 2, 25, 46, 48 y 53
C.P.).
Respecto de la analizada disposición legal, resultan plenamente
aplicables aquí las consideraciones relativas a la ausencia de violación de los
preceptos constitucionales relacionados en el acápite anterior y a las cuales
se remite esta Corporación.
No asiste razón, en consecuencia, a la demandante en su
interpretación de la norma atacada de la que deriva su acusación por lo que
esta Corporación declarará la constitucionalidad del último inciso del
parágrafo 1º del artículo 33 de la ley 100, en relación con el  cargo planteado,
en plena armonía con el condicionamiento establecido en la Sentencia C-177/98.
4.3.    La
constitucionalidad del literal c) (parcial)  del parágrafo 1° del artículo 33
de la ley 100 de 1993
En palabras de la actora, el literal c) del parágrafo 1º del
artículo 33 de la ley 100[18]
al exigir, para efectos del cómputo de semanas tendiente al reconocimiento de
la pensión de vejez de los trabajadores vinculados con empleadores que tienen a
su cargo el reconocimiento y pago de la pensión, el hecho que la vinculación
laboral se encuentre vigente o se inicie con posterioridad a la vigencia de la
ley 100 “pone en desventaja manifiesta a los trabajadores que estaban
vinculados con empleadores que a esa fecha  tenían a su cargo el reconocimiento
y pago de la pensión, pues en la ley 100 a los demás trabajadores no se les
pone tal condición, discriminación  que viola en forma directa el derecho
fundamental a la igualdad”.
Para el análisis de este cargo la Corte considera necesario recordar
los antecedentes de la ley 100 de 1993 y en particular, la ausencia con
anterioridad a  la misma, de un derecho a acumular tiempos servidos en el
sector privado que llevaran al reconocimiento de la pensión, si no se cumplían
integralmente  los requisitos exigidos para acceder a la pensión dentro de la
empresa privada respectiva. Dichos antecedentes resultan en efecto pertinentes
para dilucidar el cargo propuesto por la demandante.
Al respecto, esta Corporación con
ocasión de la sentencia C-177/98 señaló lo siguiente:
“(...)es necesario tener en cuenta que antes de la
Constitución de 1991 y de la Ley 100 de 1993, Colombia no contaba realmente con
un sistema integral de pensiones, sino que coexistían múltiples regímenes,
administrados por distintas entidades de seguridad social. Así, en el sector
oficial, el reconocimiento y pago de las pensiones de los servidores públicos
correspondía en general a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) y a las cajas
de las entidades territoriales, aun cuando también existían otras entidades
oficiales encargadas de ese manejo para determinados sectores de empleados,
como los miembros de la Fuerza Pública. Por su parte, inicialmente, el
reconocimiento y pago de las pensiones de los trabajadores privados era
responsabilidad directa de ciertos empresarios, ya que la jubilación, conforme
a la legislación laboral, en especial al artículo 260 del Código del Trabajo y
a las leyes 6 de 1945 y 65 de 1946, era una prestación especial únicamente para
ciertos patronos, a saber para las empresas con capital mayor a ochocientos mil
pesos. Igualmente, en algunos casos, y para determinados sectores económicos,
la normatividad laboral admitió que se constituyeran cajas de previsión
privadas, como CAXDAC. Finalmente, sólo a partir de 1967, el ISS empezó a
asumir el reconocimiento y pago de pensiones de trabajadores privados.
Esas
distintas entidades de seguridad social no sólo coexistían sino que
prácticamente no había relaciones entre ellas. Así, en el sector privado, el
ISS no tenía responsabilidades directas en relación con los trabajadores de
aquellas empresas que reconocían directamente pensiones, ni con los empleados
afiliados a las cajas previsionales privadas. Es cierto que existían algunos
mecanismos para establecer algunos mínimos vínculos entre las entidades, como
el sistema de conmutación pensional, regulado
por los decretos 2677 de 1971 y 1572 de 1973, y que permitía que ISS
sustituyera a una empresa en el pago de las pensiones cuando se daban unas
excepcionales condiciones y previo un trámite legal. Sin embargo, en términos
generales, había una suerte de paralelismo entre los distintos regímenes de
seguridad social que, como esta Corte lo ha reconocido, era una de las
principales causas “de la ineficiencia en el sector y de la vulneración de los
derechos de los trabajadores”[19]. En tal contexto, una de las finalidades
esenciales de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de los principios de
universalidad, eficiencia y solidaridad que rigen la seguridad social (CP art.
48), fue superar esa desarticulación entre los distintos regímenes pensionales,
que no sólo hacía más difícil el manejo general de esta prestación sino que se
traducía en inequidades manifiestas para los trabajadores. Así, durante mucho
tiempo fue imposible acumular semanas o tiempos de trabajo laborados frente a
distintos patronos, con lo cual las posibilidades de muchos empleados de
acceder a la pensión eran mínimas. Por ello, en la exposición de motivos
de la ley 100 de 1993, se señaló al respecto:
“Otro aspecto no menos grave que los
anteriores y que ha incidido en el estado de crisis que aqueja a la seguridad
social se refiere a la eficacia de la misma.  Esta puede analizarse a partir de
dos puntos de vista que, aunque independientes, han contribuido al descrédito
de las instituciones que prestan los servicios de la seguridad social.
“El primero se refiere a la multiplicidad
de regímenes, la mayoría de ellos incompatibles entre sí.  En efecto, existen
más de 1.000 instituciones con funciones de seguridad social, la mayoría, si no
todas, con regímenes propios que implican para los beneficiarios graves
problemas en la consolidación de sus derechos frente a una expectativa de
movilidad laboral. Sólo hasta 1988 con la ley 71 se logró crear un sistema que
integrase los diversos regímenes, pero sin embargo este beneficio sólo sería
aplicable a partir de 1998.  Con la reforma propuesta, se unifican todos esos
regímenes a partir de su vigencia y se crean los mecanismos para que esto sea
una realidad”[20].
La Ley 100
de 1993 creó entonces un sistema integral y general de pensiones, que no sólo
permite, como ya se destacó, la acumulación de tiempos y semanas trabajadas,
sino que genera relaciones recíprocas entre las distintas entidades
administradoras de pensiones, todo con el fin no sólo de aumentar la eficiencia
del manejo de seguridad social sino también de ampliar su cobertura hasta
llegar a una verdadera universalidad. Por ello, de conformidad con el artículo
10 de esa ley, ese régimen se aplica a todos los habitantes, con las solas
excepciones previstas por esa misma ley. Además se prevé que, a partir de la
vigencia ley, y según lo establece el artículo 13, para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en
los dos regímenes se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas a
cualesquiera de ellos. Y finalmente, como
se vio, para corregir injusticias del pasado, se amplían las posibilidades de
acumular semanas y períodos laborados antes de la vigencia de la ley”.
El derecho a acumular tiempos servidos
en el sector privado, para efecto de la pensión de vejez, no existía
previamente y como tal solo surge con la ley 100 de 1993. Con anterioridad a
dicha ley los trabajadores privados no podían exigir el pago de una pensión por
los tiempos servidos a entidades privadas que tuviesen a cargo el
reconocimiento y pago de pensiones, si no cumplían integralmente los requisitos
exigidos para acceder a la pensión dentro de la empresa respectiva. Como
corolario de lo anterior, si los trabajadores privados no alcanzaban a cumplir
de manera completa tales requisitos, no se consolidaba  el derecho a la
prestación y las semanas servidas a la entidad no podían tenerse en cuenta para
efectos de ninguna otra pensión.
Así como lo recuerda el señor Procurador en su intervención “Los
trabajadores privados no afiliados al ISS solo adquirían el derecho a la
pensión  cuando cumplían la totalidad de los requisitos establecidos en las
normas legales o convenciones aplicables a dichas entidades, o cuando se
encontraban en los supuestos de la pensión sanción”.
La situación de los servidores públicos hasta la vigencia de la ley
71 de 1988 era similar al no poder acumular antes de esa fecha tiempos servidos
al Estado con los cotizados al Instituto de los Seguros Sociales, como lo
recordó esta Corporación en la Sentencia C-012 de 1994.
“Es evidente, que a través del inciso 1°
del artículo 7° de la ley 71 de 1988 se consagró para "los empleados
oficiales y trabajadores" el derecho a la pensión de jubilación con 60
años o más de edad, si es varón, y 55 años o más de edad, si es mujer, cuando
se acrediten aportes durante 20 años, a diferentes entidades de previsión
social y al ISS. Pero con anterioridad, los regímenes jurídicos sobre
pensiones no permitían obtener el derecho a la pensión de jubilación en las
condiciones descritas en la norma; es decir, no era posible acumular el tiempo
servido en entidades oficiales, afiliadas a instituciones de previsión social
oficiales y a las cuales se habían hecho aportes, con el tiempo servido a
patronos particulares, afiliados al Instituto Colombiano de los Seguros
Sociales, y al cual, igualmente se había aportado, aun cuando si era
procedente obtener el derecho a la pensión acumulando el tiempo servido a
diferentes entidades oficiales, cuando se hubieren hecho aportes a diferentes
entidades de previsión social oficial o al ISS.
En tal virtud, si como se afirmó antes, la
norma en referencia creó un nuevo tipo de derecho pensional, no se puede
hablar, como lo hace el demandante, de un derecho "causado", con base
en la misma disposición; en otros términos, es inconcebible que el aparte de la
norma acusada (parágrafo del artículo 7°), pueda violar el derecho que ella
misma crea en el inciso 1°”[21]
Para los trabajadores vinculados con empleadores que tenían a su
cargo el reconocimiento y pago de la pensión, antes de la ley 100 se
consagraba, entonces, una simple expectativa de su derecho a pensión que solo
se concretaba con el cumplimiento de la totalidad  de los requisitos
respectivos (artículo 260 del Código del
Trabajo y ley  6 de 1945 y 65 de 1946 ).
Al respecto la Corte considera pertinente recordar las implicaciones
de las expectativas de derecho en este campo, las cuales generan unas
consecuencias jurídicas necesariamente distintas a las de los derechos
reconocidos según la ley. Así al examinar la constitucionalidad del artículo 36
de la ley 100 de 1993 relativo al régimen de transición establecido en ella  la
Corte expresó:
“Derechos adquiridos y expectativas de
derecho en materia de seguridad social.
Justamente por cuanto los derechos a la
seguridad social no se tienen por el simple hecho de ser persona humana, como
si sucede con los derechos fundamentales o derechos de primera generación, para
ser titular de ellos es necesario acreditar el cumplimiento de los requisitos
que la ley, de manera general, impone para adquirirlos. Cuando, en vigencia de
la ley que señala tales requisitos, estos llegan a cumplirse, se habla de derecho
adquirido en materia de seguridad social. Cuando, por el contrario, durante el
término de vigencia de la ley que prescribe tales condiciones, la persona que
aspira a la titularidad de ellos está en vía de cumplirlas, se habla de
expectativa de derecho.
Las consecuencias jurídicas en uno y otro
supuesto son bien distintas: los derechos adquiridos, al tenor del artículo 58
la Carta Política, no pueden ser desconocidos por leyes posteriores; no así las
simples expectativas de derecho.
Para el caso concreto de las personas a
las que se refiere la norma demandada, esto es las personas beneficiarias del
régimen de transición al que se ha hecho referencia en esta Sentencia, resulta
evidente que, por cuanto ellas, al momento de entrar a regir la Ley 100 de 1993
no habían cumplido aún con los requisitos exigidos para acceder a la pensión de
jubilación o de vejez por el régimen pensional al cual estuvieran afiliadas, no
habían adquirido ningún derecho en tal sentido, y sólo tenían al respecto una
expectativa de derecho”.
Ahora bien, solo con la Ley 100 de 1993, es que se establece una
nueva obligación para los empleadores del sector privado a cuyo cargo se
encontraba el reconocimiento y pago de la pensión, cual es la de aprovisionar
hacia el futuro el valor de los cálculos actuariales en la suma correspondiente
al tiempo de servicios del trabajador con contrato laboral vigente a la
fecha  en que entró a regir la Ley, o que se inició con posterioridad a la
misma, para efectos de su posterior  transferencia, en caso del traslado
del trabajador, a las entidades administradoras del régimen de prima media con
prestación definida (art. 33 de la Ley 100)
La ley 100 de 1993  estableció esta nueva
obligación, en atención precisamente a la situación preexistente, con el
propósito de comenzar a corregir las deficiencias de un régimen que como se ha
dicho no se encontraba exento de inequidades  y de incongruencias. No debe
olvidarse que la propia Carta establece  que la ampliación de la cobertura  de
la seguridad social debe ser progresiva  (art. 48 C.P.) y que los derechos
prestacionales, como la seguridad social, son de realización progresiva  y
deben ser  satisfechos con recursos económicos e institucionales limitados.  Al
respecto  esta Corporación al estudiar la Constitucionalidad de algunos apartes
del mismo artículo 33 señalo precisamente que :
“(...) es
necesario tomar en cuenta que la Ley 100 de 1993 no ha restringido la
posibilidad de acumular semanas o períodos laborados para el reconocimiento de
las pensiones sino que ha pretendido universalizarlo y corregir así inequidades
del pasado, con lo cual esa legislación promueve una igualdad real y efectiva
(CP art. 13). Lo que sucede es que para alcanzar esa finalidad es necesario
prever mecanismos de transición, como el establecido por la norma acusada,
debido no sólo a la anterior desarticulación que existía en el régimen
pensional en el país sino además, por cuanto la seguridad social es un derecho
prestacional que debe ser satisfecho con recursos económicos e institucionales
limitados. Es cierto que tales mecanismos de transición pueden implicar ciertas
cargas importantes para determinadas personas, pero la Corte entiende que esas
diferencias de trato encuentran mayor justificación en estos procesos de cambio
en que el Legislador pretende alcanzar una mayor justicia social, ampliando la
cobertura de estos derechos prestacionales. En efecto, en tales eventos, la ley
no está incrementando las desigualdades sociales en un determinado aspecto,
caso en el cual el control constitucional debería ser más intenso, sino que,
por el contrario, está reduciendo progresivamente y por etapas tales
desigualdades. Y esta estrategia es constitucionalmente admisible ya que en
muchas ocasiones es irrazonable exigir al Legislador que corrija de manera
inmediata agudas desigualdades del pasado, si los recursos son limitados para
tal efecto, o los diseños institucionales necesarios para lograr el objetivo
previsto son complejos y requieren difíciles procesos de ajuste. En tales
casos, y siempre y cuando la ley no recurra a categorías discriminatorias, o no
imponga cargas excesivas a determinados grupos poblacionales en condiciones de
debilidad manifiesta, la Carta autoriza una corrección progresiva de las
desigualdades. En efecto, la igualdad real y efectiva entre los colombianos es
un objetivo que el Estado debe promover y buscar (CP art 13) pero resulta
ingenuo pensar que esa igualdad puede ser alcanzada de manera inmediata en
todos los campos. Esta Corporación ya había señalado al respecto:
“A veces es necesario y razonable que
estos problemas acumulados sean corregidos en forma progresiva, siempre y
cuando, al hacerlo, las autoridades no utilicen criterios discriminatorios. El
examen de constitucionalidad no puede ser entonces muy estricto, por cuanto la
asignación de recursos escasos para corregir injusticias acumuladas implica
difíciles problemas de evaluación del impacto y de las posibilidades reales de
las distintas políticas, por lo cual en principio corresponde a los órganos
políticos debatirlas y adoptarlas. El Legislador goza entonces de una cierta
libertad para escoger entre cursos alternativos de acción, según la razonable
evaluación que haga de las diferentes estrategias.[22]”
Por ello la
propia Carta establece que la ampliación de la cobertura de la seguridad social
debe ser progresiva (CP art 48), lo cual concuerda con lo preceptuado por los
pactos internacionales de derechos humanos, los cuales han precisado que los
derechos prestaciones, como la seguridad social, son de realización progresiva
y deberán ser garantizados por el Estado de acuerdo a los recursos de que
disponga[23]”[24]
La nueva obligación para los empleadores que tenían a su cargo el
reconocimiento y pago de la pensión  en relación con los contratos vigentes o
los que se suscribieran con posterioridad a la ley 100 de 1993 constituyó
entonces un avance dentro del proceso de universalización  de la seguridad
social, objetivo con el que el legislador en desarrollo de la Constitución se
encontraba necesariamente comprometido.  El carácter oneroso de esta nueva
obligación para los empleadores, invocada en la intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público[25],
no era óbice para que la ley consagrara este nuevo derecho para los
trabajadores con vínculo laboral vigente.
Lo que no podía hacer el legislador, sin embargo, era establecer
obligaciones en relación con situaciones jurídicas consolidadas.
Para la Corte al respecto, la
argumentación planteada por la demandante atinentes al empobrecimiento del
trabajador y el correlativo enriquecimiento injustificado del empleador en este
caso, desconoce el hecho de que en lo concerniente a  las relaciones laborales
extintas  antes del 23 de diciembre  de 1993 (fecha de entrada en vigencia de
la ley 100 de 1993) no había nacido  ningún tipo de obligación en cabeza del
empleador ni ningún derecho correlativo  en cabeza del trabajador  que pudiera
considerarse válidamente un derecho patrimonial y que fuese por tanto exigible
al primero de ellos. Como se dijo atrás los trabajadores que se encontraban en
estas circunstancias tenían una simple expectativa de derecho que solo se
consolidaba con el cumplimiento de la totalidad de los requisitos legales.
Crear en cabeza del empleador una
obligación retroactiva referente a una relación jurídica  ya extinguida  sería
necesariamente inconstitucional  por atentar contra el principio de seguridad
jurídica, postulado básico de un Estado de Derecho (art. 1 y 58 C.P.). Así lo
ha reconocido la Corte en los siguientes términos:
“El principio de la irretroactividad de la
ley tiene plena aplicación en el ordenamiento jurídico colombiano. Una nueva
ley, dispone tal principio fundamental para la seguridad jurídica en el Estado
Social de Derecho, no puede regular las situaciones jurídicas del pasado que ya
se han definido o consolidado, y que por tanto resultan incólumes en sus
efectos jurídicos, con la fuerza que les presta la ley bajo la cual  se
constituyeron”[26].
Todos estos elementos necesariamente inciden dentro del test de
igualdad efectuado por la Corte, en atención a la alegación de la demandante
referente a la discriminación en la que se incurriría en la ley 100 respecto de
los trabajadores cuyo vínculo laboral ya no existía  a la entrada en vigencia
de la norma, pero que laboraron antes de esa fecha para empleadores que tenían
a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión. La demandante considera esta
situación como injusta e inequitativa y carente de  toda justificación objetiva
y razonable, amén de violar numerosos preceptos constitucionales[27].
Para la Corte, sin embargo, como acaba de verse, sí existen
elementos objetivos que establecen una diferencia de situación en relación con
estos trabajadores y, la diferencia de trato que establece la norma atiende a
esta circunstancia, sin que ello pueda considerase irrazonable o
desproporcionado  dentro del marco preciso en que se inscribe el derecho
prestacional a la seguridad social al que se hizo referencia, así como de los
principios básicos de nuestro ordenamiento jurídico.
Para efectos de la comparación en este
campo, no es procedente tampoco tomar como referencia  las cajas previsionales
del sector privado a  las que alude la demandante cuando cita el literal d) del
parágrafo 1º del artículo 33 de la ley 100, para predicar un desconocimiento
del derecho a la igualdad, porque, a diferencia de los empleadores a que se
refiere el literal c) atacado, estas cajas son instituciones que tienen a
cargo  la administración de reservas constituidas por las cotizaciones
realizadas por los trabajadores y empleadores, y en tal sentido, como lo
recuerda el señor Procurador en su intervención, son administradoras de
recursos parafiscales.
No le asiste pues razón a la demandante en este aspecto como tampoco en
lo referente a la consecuente vulneración de las normas que consagran los
derechos a la seguridad social (arts 46,48,53 C.P.), al trabajo (art. 25 C.P.),
así como los postulados del Estado Social de Derecho (Preámbulo  y arts 1º y
2º).
Los fines que persigue el sistema de
seguridad social, y que son claramente loables  desde el punto de vista
constitucional, y que establecen cargas tanto al Estado como a los
particulares, no se pueden alcanzar sino con el estricto respecto de los
principios del Estado de Derecho, dentro de los cuales se encuentra el de la
irretroactividad de la ley en el tiempo.
Es por ello que no resultaría aceptable
que la nueva ley pudiera afectar situaciones jurídicas consolidadas antes de su
vigencia, por lo que tuvo razón el legislador en ejercicio de su libertad de
configuración en materia de seguridad social (arts 48 y 53 C.P.) al encaminar
sus esfuerzos para hacer efectivo el principio de universalidad de la seguridad
social, limitándolo a los vínculos laborales existentes o a los que pudieran
crearse después de la entrada en vigencia de la norma atacada.
En consecuencia la Corte declarará la
exequibilidad del literal c) del parágrafo 1º del artículo 33 de la ley 100 de
1993.
4.4.    La
constitucionalidad del literal c) del  artículo 115 de la ley 100 de 1993
Los argumentos señalados en el acápite anterior en relación con
la    constitucionalidad de la exigencia de una relación laboral vigente
referidos al literal c) del parágrafo 1º del artículo 33 de la ley 100,
resultan plenamente aplicables para el caso del literal c) del  artículo 115 de
la misma ley[28],
norma que se refiere a la emisión de bonos pensionales dentro del régimen  de
ahorro individual con solidaridad.
Las alegaciones de la demandante en este caso parten de los mismos
elementos a los que la Corte ya se refirió para desvirtuar la violación de la
Constitución por el literal c) del parágrafo 1º del artículo 33 de la ley 100,
por lo que en relación con las mismas esta Corporación se remite a los
considerandos ya enunciados.
4.5.    La Constitucionalidad del parágrafo del
artículo 115 de la ley 100 de 1993
Para la demandante la exigencia contenida en el parágrafo del
artículo 115 de la ley 100[29]
de 1993  referente a un mínimo de 150 semanas de cotización para tener derecho
a bono pensional comporta para los trabajadores que hubiesen efectuado
cotizaciones  al Instituto de los Seguros Sociales, o a las cajas o fondos de
previsión del sector público,  “una discriminación sin sustento razonable  y
sin justificación objetiva, máxime cuando se trata  de cotizaciones
efectivamente recibidas”
En este sentido  a las personas que tenían menos de 150 semanas de
cotización “se les impide  concretar su derecho a bono pensional, desconociendo
así que dentro del espíritu de la ley 100 de 1993, se consagra la posibilidad
de ACUMULACIÓN y que no puede haber discriminaciones injustificadas”
Para el análisis de este cargo la Corte considera necesario recordar
algunos elementos generales sobre la naturaleza y características de los
regímenes pensionales establecidos dentro del sistema de seguridad social
implementado con  la Ley 100 de 1993, así como las posibilidades de traslado
entre dichos regímenes y los derechos de los trabajadores en estos casos, de
conformidad  con las normas que rigen la materia.
Como lo recuerda el señor Procurador en su intervención, los
artículos parcialmente acusados hacen parte en efecto del sistema general de
pensiones, contenido en el Libro Primero de la Ley 100 de 1993. En él se acogió
un sistema dual en materia de pensiones, mediante la adopción de dos regímenes
alternativos respecto de los cuales el trabajador, en ejercicio del derecho de
libre afiliación,  tiene la oportunidad de escoger la entidad encargada de
prestarle esta clase de servicios.
El sistema general de pensiones está
compuesto por dos regímenes solidarios excluyentes, pero que coexisten[30]. El primero está
basado en el anterior régimen de reparto simple, denominado régimen solidario
de prima media con prestación definida, cuyas reglas están consagradas en el
artículo 33 de la Ley 100 de 1993, el segundo es el régimen de ahorro
individual con solidaridad, cuyas características se señalan en el artículo 60
de la misma ley.
En el primero, los aportes de los
afiliados y los empleadores, así como sus rendimientos, constituyen un fondo
común de naturaleza pública y el monto de la pensión es preestablecido, así
como la edad de jubilación y las semanas mínimas de cotización. Este régimen es
administrado por el Instituto de los Seguros Sociales (ISS). En el segundo, los
afiliados tienen una cuenta individualizada, en la que se abona el valor de sus
cotizaciones y las de su empleador, las cotizaciones voluntarias, los bonos
pensionales y los subsidios del Estado si los hubiere, y los rendimientos que
genere la cuenta individual. El monto de la pensión es variable, y depende del
monto acumulado en la cuenta, de la edad a la cual decida retirarse el
afiliado, de la modalidad de la pensión, de las semanas cotizadas y de la rentabilidad
de los ahorros acumulados.
La coexistencia de estos dos regímenes
para los cuales se establece un aporte igual, otorga la posibilidad de elegir
el más conveniente para cada situación en particular. En términos generales[31], todos los
trabajadores del sector público y del sector privado pueden seleccionar el
régimen de pensiones que estimen más conveniente.
Al respecto, el artículo 13 de la citada ley en su literal b) señala
que la selección de uno cualquiera de los regímenes previstos en la ley es
libre y voluntaria por parte del afiliado, quien para tal efecto manifestará
por escrito su elección al momento de la vinculación o del traslado. Por su
parte, el literal g) señala que para el reconocimiento de las pensiones y
prestaciones contempladas en los dos regímenes se tendrá en cuenta la suma de
las semanas cotizadas a cualesquiera de ellos.
Ahora bien, el artículo 113  de la ley 100 de 1993 establece  las
reglas generales en materia de traslado de régimen de un sistema a otro y
señala que:
“Cuando los afiliados al sistema  en desarrollo de la presente ley
se trasladen de un régimen a otro se aplicarán las siguientes reglas:
a)  Si el traslado se
produce  del régimen de prestación definida al de ahorro individual con
solidaridad, habrá lugar al reconocimiento de bonos pensionales en los términos
previstos por los artículos siguientes, y
b)  Si el traslado se
produce  del régimen de ahorro individual con solidaridad al régimen de
prestación definida, se transferirá a este último el saldo  de la cuenta
individual, incluidos los rendimientos, que  se acreditará  en términos de
semanas cotizadas, de acuerdo con el salario base de cotización”.
Dentro de la reglamentación vigente de
la Ley 100 de 1993 (D.R. 692 de 1994) se establece la posibilidad de traslado
de régimen y se hacen las precisiones siguientes:
“Art.15 Una vez efectuada la selección de uno cualquiera de los
regímenes pensionales, mediante el diligenciamiento del formulario, los
afiliados no podrán trasladarse de régimen, antes de que hayan transcurrido
tres años contados desde la fecha de la selección anterior.
“Para el traslado del régimen solidario de prima media al régimen de
ahorro individual con solidaridad y de éste al de prima media, se aplicará lo
siguiente:
a)  Si el traslado se
produce del régimen de prima media con prestación definida al de ahorro
individual con solidaridad, habrá lugar al reconocimiento de bonos pensionales.
(...)
b)  Si el traslado se
produce del régimen de ahorro individual con solidaridad al régimen de prima
media con prestación definida, se le acreditará en este último el número de
semanas cotizadas en el primero y se transferirá el saldo de la cuenta
individual, incluidos los rendimientos y el bono pensional cuando sea el
caso(...)”.
Por su parte, el Decreto 1161 de 1994 consagra la posibilidad de
retractarse  de la selección que haya hecho el afiliado en estos casos. Así, el
artículo 3 señala que:
“Se entenderá permitido que el retracto del afiliado en todos los
casos de selección con el objeto de proteger la libertad de escogencia dentro
del sistema general de pensiones, de una administradora de cualquiera de los
regímenes o de un plan o fondo de pensiones, dentro de los cinco días hábiles
siguientes a la fecha en la cual aquél haya manifestado por escrito la
correspondiente selección.
Las personas que con anterioridad a la entrada en vigor del presente
decreto hubieren seleccionado expresamente un régimen de pensiones, podrán
ejercer el derecho de retracto dentro de los quince días hábiles a partir de la
vigencia de éste. Dicho derecho deberá expresarse por escrito a la
administradora o al empleador, según se trate de trabajador dependiente o
independiente y dejará sin efectos la selección inicial. Este podrá utilizarse
entre otros casos, en los siguientes:
a)  Aquellas personas
afiliadas al Instituto de los Seguros Sociales, cajas o fondos del sector
público que no hubieran cotizado en dichas administradoras de prima media al
menos ciento cincuenta (150) semanas y no tengan derecho a bono pensional, y
b)  Aquellas personas
beneficiadas del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley
100 de 1993 y el Decreto 813 de 1994.
En caso de retracto deberá darse aviso al empleador o a la
administradora, según el caso, con el objeto de que ésta traslade la
correspondiente cotización.
Cuando las administradoras efectúen procesos de promoción, deberán
informar de manera clara y por escrito a los potenciales afiliados el derecho a
retractarse de que trata el presente artículo”.
Con base en estos elementos de interpretación de la norma legal
acusada esta Corporación entra en el análisis de los argumentos de la
demandante.
En primer término, la Corte considera necesario resaltar el carácter
voluntario de la selección de uno cualquiera de los regímenes previstos en la
ley (art. 13 de la Ley 100). Cada afiliado puede escoger el régimen pensional
al que desea pertenecer y que mejor se acomode a su situación personal, por lo
cual razonablemente debe tomar en cuenta las condiciones y consecuencias
previamente definidas en la ley para cada uno de los regímenes previstos en el
Sistema General de Pensiones.
No se está en este caso en presencia de
una imposición al trabajador que concrete una grave discriminación con la que
se prive al trabajador de la posibilidad de acogerse al régimen de pensiones
que en atención a sus circunstancias particulares implique para él mayores
beneficios. Es más, como se desprende de las normas anteriormente reseñadas,
existe no solamente la posibilidad de retractarse de su decisión dentro de un
determinado plazo, sino que el trabajador no queda atado de manera definitiva a
un específico régimen. Así, transcurrido un periodo de tiempo que la
reglamentación vigente fija en tres años, puede optar por cambiar su
afiliación, en atención a la evaluación de sus propias circunstancias y a la
opción que precisamente le garantiza la ley.
En ese orden de idéas, el argumento de la
demandante según el cual se estaría frente a un enriquecimiento sin causa del
ISS o de las cajas o fondos de previsión del sector público que no estarían
obligados a transferir las cotizaciones efectivamente recibidas carece
igualmente de fundamento. Al respecto cabe recordar que el artículo 13 de la
Ley 100 en su literal g) señala que “para el reconocimiento de las pensiones y
prestaciones  contempladas en los dos regímenes  se tendrá en cuenta la suma de
las semanas cotizadas a cualesquiera de ellos”. Por su parte el artículo 33 de
la ley en comento, al definir los requisitos generales para tener derecho a la
pensión de vejez en el régimen de prima media, señala que para efectos del
cómputo de las semanas respectivas se tendrá en cuenta “a) el número de semanas
cotizadas en cualesquiera de los dos regímenes del sistema general de
pensiones”.
El trabajador, que por inadvertencia o por
desinformación  escogió el régimen de ahorro individual con solidaridad sin
haber completado las 150 semanas mínimas exigidas en la norma, podrá regresar
al régimen de prima media en las condiciones y en los tiempos  atrás reseñados
(D.R. 692/94 art.15) y ver reconocidas las semanas cotizadas, que sin embargo
no resultaban suficientes para que pudiera tener derecho al bono pensional en
el momento de su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad.
Podría alegarse de otro lado, que con el parágrafo atacado el legislador
estaría incidiendo de alguna manera en la decisión del trabajador, buscando
propiciar el mantenimiento del mismo dentro de un determinado régimen. Si bien
esta consideración pudo ser tenida en cuenta por el legislador en ejercicio de
la competencia que le es propia para determinar las características del sistema
general de pensiones, así como sus objetivos y equilibrios (arts. 48 y 53
C.P.),  no puede válidamente alegarse que ello constituya una medida
irrazonable que implique una discriminación.
El término de 150 semanas (cerca de tres años) establecido en la
norma, no resulta desproporcionado ni irrazonable como para concluir que con el
se priva del derecho de opción a los trabajadores. De otro lado no debe
olvidarse al respecto, que los bonos pensionales constituyen aportes destinados
a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las
pensiones de los afiliados al sistema general de pensiones. Estos bonos, dentro
del sistema  de seguridad social permiten la migración de los afiliados  por
todas las instituciones que participan en dicho sistema, constituyéndose en un
instrumento financiero y contable con el que el legislador pretendió asegurar
la conformación de unidades de capital con proyecciones de rentabilidad
suficientemente sólida que permitieran asegurar la futura atención de los
afiliados al régimen contributivo de la seguridad social en pensiones.
Consideraciones  financieras y administrativas que atienden a la
necesidad  de asegurar la sostenibilidad de cada uno de estos regímenes  de
pensiones, fueron entonces tomados en cuenta por el legislador para establecer
este condicionamiento al derecho de obtener un bono pensional en las
circunstancias que alude la norma.
Contrariamente a los argumentos de la actora, la Corte considera que
el límite de 150 semanas establecido por el legislador, es un requisito
legítimo y ajustado a la Constitución con el cual éste  no desbordó su
competencia para establecer las condiciones mínimas en las que se tiene derecho
al reconocimiento del bono dentro del régimen de ahorro individual con
solidaridad.
Por las razones anteriores la Corte no
encuentra fundamento a las alegaciones de la demandante, según las cuales, en
este caso se establece una especie de renuncia obligada a la seguridad social
con la  violación consecuente del preámbulo y de los artículos 1º,2º, 25, y 46
de la Constitución.
La norma atacada se inscribe perfectamente dentro del respeto de los
principios de justicia material que consagran esas disposiciones y que en
materia de seguridad social exigen un sistema de pensiones  financieramente
sólido,  que pueda garantizar a todos los ciudadanos, dentro de la lógica
progresiva[32]
que el es propia,  los beneficios de la seguridad social.
En atención a todo lo expuesto la Corte declarará la exequibilidad
del parágrafo  del artículo 115 de la ley 100 de 1993.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.  Declarar EXEQUIBLE la
expresión “siempre que la vinculación laboral se encuentre vigente o se
inicie con posterioridad a la vigencia de la presente ley”, contenida en
el  literal c) del parágrafo 1º, del artículo 33 de la ley 100 de 1993.
Segundo.
Declarar EXEQUIBLE el inciso final del parágrafo 1º, del artículo 33 de
la ley 100 de 1993,  por los cargos analizados en esta Sentencia y en armonía
con el condicionamiento efectuado por esta Corporación en la Sentencia C-177/00
en relación con la misma disposición.
Tercero.
Declarar EXEQUIBLE el literal c) del artículo 115 de la ley 100 de 1993.
Cuarto.
Declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 115 de la ley 100 de 1993.
Quinto.  Declarar EXEQUIBLES las
expresiones  “la última” y   “siempre y cuando el tiempo de
cotización o de servicios, continuo o discontinuo, haya sido igual o mayor a
cinco (5) años.” contenidas en el  inciso primero del artículo 119 de la
ley 100 de 1993;  Y  las expresiones “Cuando el tiempo de cotización o de
servicios en la última entidad pagadora de pensiones, sea inferior a cinco (5)
años, el bono pensional será expedido por la entidad pagadora de pensiones, en
la cual el afiliado haya efectuado el mayor número de aportes o haya cumplido
el mayor tiempo de servicio” contenidas en el inciso segundo del artículo
119 de la ley 100 de 1993.
Sexto.   Declarar
EXEQUIBLE la expresión “a la entidad emisora del bono pensional”
contenida en el inciso primero del artículo 120 de la ley 100 de 1993.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA V. SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Según el artículo 119 de la Ley 1000 de 1993, será la
última entidad pagadora de pensiones si el afiliado le cotizó 5 o más años
continuos o discontinuos, o, si no se ha cumplido ese tiempo, será la entidad
en la que el afiliado haya realizado el mayor número de aportes o haya cumplido
el mayor tiempo de servicio.
[2] Al respecto ver Alejandro Martínez
Caballero “Tipos de sentencias. El control constitucional de las leyes: la
experiencia colombiana” en Jurisdicción Constitucional de Colombia. La Corte
Constitucional 1992-200 Realidades y Perspectivas, Imprenta Nacional, Febrero
2001, pags  383 ss.
[3] Ver Sentencia C-690 de 1996 M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[4] Ver Sentencia C-113 de 1993. M.P. Jorge
Arango Mejía
[5] Sentencia C-485/00  M .P. José Gregorio
Hernández Galindo
[6] Sentencia C-565/98 M. P. José Gregorio Hernández
Galindo
[7] Sentencia C-1109/00 M.P. Alvaro Tafur Galvis
[8] Sentencia C-221 de 1997. MP Alejandro
Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 23.
[9] Ver entre otras, las sentencia C-409/94
[10] Sentencia C-293/95. MP Carlos Gaviria
Díaz.
[11] Sentencia C-472/95. MP Antonio Barrera
Carbonell. En el mismo sentido ver también la sentencia C-333/96.
[12] Sentencia C-320/97 M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[13] Al respecto ver la Sentencia C-403 /01
M.P. Alvaro Tafur Galvis
[14]
ARTICULO 119.‑ Emisor y  Contribuyentes.
Los bonos pensionales serán expedidos por la
última entidad pagadora de pensiones a la cual haya pertenecido el
afiliado antes de entrar al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, siempre
y cuando el tiempo de cotización o de servicios, continuo o discontinuo, haya
sido igual o mayor a cinco (5) años.
Cuando el tiempo de cotización o de servicios en la
última entidad pagadora de pensiones, sea inferior a cinco (5) años, el bono
pensional será expedido por la entidad pagadora de pensiones, en la cual el
afiliado haya efectuado el mayor número de aportes o haya cumplido el mayor
tiempo de servicio.
En los casos señalados en el artículo 121 de la
presente ley, la Nación expedirá los bonos a cargo de tales entidades.
ARTICULO 120.‑ Contribuciones a los Bonos Pensionales.
Las entidades pagadoras de pensiones a las cuales hubiere estado
afiliado o empleado el beneficiario del bono pensional, tendrán la obligación
de contribuir a la entidad emisora del bono pensional, con la
cuota parte correspondiente.
El factor de la cuota parte será igual al tiempo
aportado o servido en cada entidad, dividido por el tiempo total de
cotizaciones y servicios reconocido para el cálculo del bono.”
[15]Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito público  folio 47
[16] Sobre el test de igualdad  y sus
elementos aplicables  ver la Sentencia C-410/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis
[17]
ARTICULO 33.‑ Requisitos para Obtener la Pensión de Vejez.
Para tener derecho a la Pensión
de Vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones:
1. Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad
si es mujer, o sesenta (60) años de edad si es hombre.
2. Haber cotizado un mínimo de mil (1.000) semanas en
cualquier tiempo.
PARAGRAFO 1.‑ Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente
artículo, y en concordancia con lo establecido en el literal f) del artículo
13o. se tendrá en cuenta:
a. El número de semanas cotizadas en cualesquiera de
los dos regímenes del sistema general de pensiones.
b. El tiempo de servicio como servidores públicos
remunerados.
c. El tiempo de servicio como trabajadores vinculados
con empleadores que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión,
siempre que la vinculación laboral se encuentre vigente o se inicie con
posterioridad a la vigencia de la presente ley.
d. El número de semanas cotizadas a cajas previsionales
de sector privado que tuviesen a su cargo el reconocimiento y pago de la
pensión.
e. Derógase el parágrafo del artículo séptimo (7o) de
la Ley 71 de 1988.
En los casos previstos en los literales c) y d), el
computo será procedente siempre y cuando el empleador o la caja, según
el caso, trasladen, con base en el cálculo actuarial, la suma correspondiente
del trabajador que se afilie, a satisfacción de la entidad administradora.
[18]
ARTICULO 33.‑ Requisitos para Obtener la Pensión de Vejez.
Para tener derecho a la Pensión
de Vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones:
1. Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad
si es mujer, o sesenta (60) años de edad si es hombre.
2. Haber cotizado un mínimo de mil (1.000) semanas en
cualquier tiempo.
PARAGRAFO 1.‑ Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente
artículo, y en concordancia con lo establecido en el literal f) del artículo
13o. se tendrá en cuenta:
a. El número de semanas cotizadas en cualesquiera de
los dos regímenes del sistema general de pensiones.
b. El tiempo de servicio como servidores públicos
remunerados.
c. El tiempo de servicio como trabajadores vinculados
con empleadores que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión, siempre
que la vinculación laboral se encuentre vigente o se inicie con posterioridad a
la vigencia de la presente ley.
d. El número de semanas cotizadas a cajas previsionales
de sector privado que tuviesen a su cargo el reconocimiento y pago de la
pensión.
e. Derógase el parágrafo del artículo séptimo (7o) de
la Ley 71 de 1988. (...)
[19] Ver sentencia C-017 de 1998. MP Carlos
Gaviria Díaz. Consideración de la Corte B.1.
[20] Gaceta del Congreso No. 130 de 1993,
página 3
[21] Sentencia C-012/94 M.P. Antonio Barrera
Carbonell. Subrayas fuera de texto.
[22] Sentencia C-448 de 1996. MP Alejandro
Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 13.
[23] Ver el artículo 2.1 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales de las Naciones Unidas y el
artículo 1º del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”
[24] Sentencia C-177/98 MP. Alejandro Martínez Caballero
[25] Según dicha intervención  en algunas
empresas la nueva provisión ordenada por la ley significó un incremento del 90%
en el valor de sus pasivos actuariales.
[26] Sentencia C-402/98  M.P. Fabio Morón Díaz
Ver igualmente la Sentencia  C-374/97 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[27] La demandante considera violados en
efecto  el preámbulo y los artículos 1º,2º,25,46,48 y 53 de la Constitución.
[28] ARTICULO 115. Bonos Pensionales.
Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a
contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones
de los afiliados al Sistema General de Pensiones.
Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con
anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad
cumplan algunos de los siguientes requisitos:
a. Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de
Seguros Sociales o las cajas o fondos de previsión del sector público.
b. Que hubiesen estado vinculados al Estado o a sus
entidades descentralizadas como servidores públicos.
c. Que estén vinculados mediante contrato de
trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las
pensiones.
d Que hubiesen estado afiliados a cajas
previsionales del sector privado que creen a su cargo exclusivo el
reconocimiento y pago de pensiones.(...)
[29]
ARTICULO 115. Bonos Pensionales.
Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a
contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones
de los afiliados al Sistema General de Pensiones.
Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con
anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad
cumplan algunos de los siguientes requisitos:
a.
Que hubiesen efectuado cotizaciones
al Instituto de Seguros Sociales o las cajas o fondos de previsión del sector público.
b.
(...)
PARAGRAFO.‑ Los afiliados de que trata el
literal  a.
del presente artículo que al momento del traslado hubiesen cotizado menos de
ciento cincuenta (150) semanas no tendrán derecho a bono.
[30] Adicionalmente se creó el Fondo de Solidaridad
Pensional y el programa de auxilios para ancianos indigentes (artículo 257 de
la Ley 100 de 1993).
[31] Se exceptúan los trabajadores de las
entidades o empresas a las que se refiere el artículo 279 de la ley 100 de
1993,  a quienes no se les aplica el Sistema de Seguridad Social Integral.
[32]Ver Sentencia C-596-97 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa