C-299-99
Sentencia C-299/99
Sentencia
C-299/99
REGALIAS-Distribución a municipios portuarios
marítimos
A juicio de la
Corte, si bien, la ley 141 de 1994, no  entró a delimitar áreas específicas de
influencia de los demás municipios portuarios marítimos, salvo el área del
puerto del municipio de  Tolú-Coveñas (parágrafo 1 del artículo 29 de la ley de
regalías declarado exequible por esta Corte  mediante sentencia C-447 de 1998
(M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz); a contrario de lo aducido por el demandante en
su libelo la ley si le confirió a la Comisión Nacional de Regalías, facultad
legal para que ésta determinara las áreas de influencia de los demás municipios
portuarios marítimos, (art. 3, 4 y 8 de la ley 141 de 1994). Por lo tanto, el
legislador puede atribuir y delegar en una entidad como la Comisión, la
facultad de redistribuir regalías, para estos propósitos cuando se inscriban
los municipios correspondientes ante dicho organismo.
REGALIAS-Inconstitucionalidad de término para
solicitar redistribución
El establecimiento de un  término
legal de un año contado a partir de la promulgación de la ley 141 de 1994, para
que los municipios aledaños a los puertos marítimos puedan solicitar, por una
sola vez, la redistribución de regalías, limita, a juicio de la Corte, en el
tiempo, los derechos de participación en los referidos  recursos, de que gozan
tales municipios, pues, estima esta Corporación, que tales comunidades, deben
acceder a las regalías, del Fondo Nacional de Regalías, conforme a los
procedimientos previstos en la ley 141 de 1994. Por lo tanto, los municipios
aledaños a un puerto, mantienen sus derechos a participar en tales recursos. En
consecuencia, estima la Sala Plena de la Corte, que si un municipio que se considere
dentro del área de influencia directa de un puerto marítimo, no ejerció su
derecho, dentro de los precisos términos señalados  por el legislador, para
participar en las regalías, no por ello pierde sus legítimos derechos, como lo
afirma el demandante, puesto que pueden  participar de las mismas, utilizando
las vías que el legislador diseñó en el estatuto legal de regalías, cuyo
propósito fundamental, es la protección del medio ambiente, el cual puede
resultar afectado, como consecuencia de las actividades de la extracción y
transporte de minerales. A esta conclusión arriba la Corte luego de interpretar
sistemáticamente el inciso 3 del  artículo 29 con el numeral 7 del artículo 8
de la ley 141 de 1994. El Congreso de la República vulneró el principio constitucional
de la permanencia de las regalías y el derecho a la igualdad de los municipios
aledaños a los puertos marítimos que, no obstante encontrarse en la misma
situación fáctica de aquellos que alcanzaron a elevar su solicitud ante la
Comisión Nacional de Regalías dentro del período fijado por la ley, no se les
puede someter a un largo trámite para acceder a los recursos, lo cual tampoco
garantiza que los obtengan, cuando ya se puedan presentar problemas ecológicos.
REGALIAS-Distribución
El inciso 3 del
artículo 29 de la ley 141 de 1994, no desconoce la Constitución, pues las
regalías no pertenecen a las entidades territoriales; su distribución, de
acuerdo con la Carta Política, es materia de ley, y la redistribución allí
prevista, no vulnera ninguna norma superior.
Referencia:
Expediente D-2224
Acción pública de
inconstitucio-nalidad contra el artículo 29 (parcial) de la ley  141 de 1994 "Por
la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías,
se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de
recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación
y distribución y se dictan otras disposiciones."
Actor: Luis Enrique
Olivera Petro
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá
D.C., mayo cinco (5) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I.  ANTECEDENTES
El ciudadano LUIS
ENRIQUE OLIVERA PETRO, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos  241 y 242 de la Constitución
Política, presentó ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia
contra el artículo 29 (parcial) de la ley 141 de 1994.
Mediante auto de
fecha 20 de octubre de 1998, el Magistrado ponente  resolvió admitir la demanda
de inconstitucionalidad contra el inciso 3º (parcial) del artículo 29 de la ley
141 de 1994 “por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, se regula el
derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales
no renovables, se establecen las regalías para su liquidación y distribución y
se dictan otras disposiciones”. De igual modo se ordenó hacer las
comunicaciones de rigor constitucional y legal, se fijó en lista el negocio y
simultáneamente se dió traslado al Despacho del señor Procurador General de la
Nación, quien dentro de la oportunidad procesal respectiva, rindió el concepto
de su competencia. También se ordenó hacer las comunicaciones pertinentes, al
señor Presidente de la República y a los señores Ministros de Hacienda y
Crédito Público y Minas y Energía,
Cumplidos como se
encuentran todos y cada uno de los trámites que corresponden a esta clase de
actuaciones, esta Corporación procede a adoptar su decisión.
II.         EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El texto de la disposición
acusada es del siguiente tenor, destacándose la parte subrayada acusada.
“"LEY 141 DE 1994
(junio 28)
"Por la cual
se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se
regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos
naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y
distribución y se dictan otras disposiciones."
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
"CAPITULO IV
Participaciones
en las Regalías y Compensaciones.
(...)
"Artículo
29. Derechos de los
municipios portuarios.  Para los efectos del inciso tercero del artículo 360 de
la Constitución Política, los beneficiarios de las participaciones en regalías
y compensaciones monetarias provenientes del transporte de los recursos
naturales no renovables, son los municipios en cuya jurisdicción se hallen
ubicadas instalaciones permanentes, terrestres y marítimas, construidas y
operadas para el cargue y descargue ordinario y habitual en embarcaciones, de
dichos recursos y sus derivados.
"Para
efectos de la distribución de la participación que por regalías y
compensaciones le corresponda a cada uno de los municipios portuarios marítimos
por el embarque de los recursos naturales no renovables y de sus derivados,
para exportación, se tomará como base los volúmenes transportados y la
capacidad de almacenamiento utilizada, terrestre y marítima en cada uno de
ellos.
"Habrá
lugar a la redistribución de las regalías correspondientes a los municipios
portuarios marítimos, cuando factores de índole ambiental y de impacto
ecológico marítimo determinen que el área de influencia directa de un puerto
comprenda varios municipios o departamentos. La Comisión revisará y determinará
los casos a solicitud de los municipios de la zona de influencia interesados, y
por una sola vez, dentro del año siguiente a la promulgación de la presente
Ley, redistribuirá los porcentajes (%) de participación entre los municipios y
departamentos. En todo caso los derechos del municipio o de los municipios
puertos o departamentos, según sea el caso, se preservan y a él o a ellos irá
la totalidad de las regalías, según lo establecido en el inciso anterior,
mientras no opere la redistribución, o una vez vencido el término del año a que
hace referencia el presente artículo, sin que se hubiere presentado decisión
distinta por parte de la Comisión.
"Para
efectos de la distribución de la participación que por regalías y
compensaciones le corresponda a cada uno de los municipios fluviales por el
embarque de los recursos naturales no renovables y de sus derivados, la
Comisión, dentro del año siguiente a la promulgación de la presente Ley,
determinará su distribución teniendo en cuenta los siguientes criterios:
1. Volúmenes
transportados.
2. Impacto
ambiental.
3. Necesidades
básicas insatisfechas.
4. Zona de
influencia.
"Parágrafo
1. Las regalías y compensaciones causadas por el transporte de recursos
naturales no renovables o de sus derivados, por el puerto marítimo de
Coveñas-Municipio de Tolú, Departamento de Sucre, serán distribuidas dentro de
la siguiente área de influencia, así:
a) Municipio de
Tolú-Coveñas....................................................35.00%
De este 35% la
tercera parte deberá ser invertida dentro del área de influencia del puerto, en
el corregimiento de Coveñas;
b) El sesenta y
cinco por ciento restante (65%) irá en calidad de depósito al Fondo Nacional de
Regalías para que le de la siguiente redistribución:
1b) Municipio de
San Onofre en el Departamento de Sucre, 2.5%, para inversión en los términos
del artículo 15 de la presente Ley.
El excedente
hasta el 30%, es decir 27.5%, irá en calidad de depósito a un fondo especial en
el Departamento de Sucre, para ser distribuido dentro de los diez (10) días
siguientes a su recibo, entre los municipios no mencionados en los incisos
anteriores, para inversión en los términos del artículo 15 de la presente Ley.
Suma
1b)............................................................................30.00%
2b) Para los
municipios de San Antero, San Bernardo, Moñitos, Puerto Escondido y Los
Córdobas en el Departamento de Córdoba, el 1.75% cada uno para inversión en los
términos del artículo 15 de la presente Ley.
El excedente
hasta el 35%, es decir 26.25%, irá en calidad de depósito a un fondo especial
en el Departamento de Córdoba, para ser distribuido, dentro de los diez (10)
días siguientes a su recibo, en forma igualitaria entre los municipios no
mencionados en el inciso anterior, ni productores de gran minería, para
inversión en los términos del artículo 15 de la presente Ley.
Suma
2b)........................................................................
35.00%
Total..........................................................................
100.00%
"De la
cuantía o monto total de las regalías y compensaciones de que trata el presente
parágrafo se descontarán a cada municipio las sumas que la Empresa Colombiana
de Petróleos, Ecopetrol o la Nación hayan entregado o entreguen a ellos a
título de préstamo o de anticipos.
"Parágrafo
2. En el evento de que no se transporten los recursos naturales no renovables
por puertos marítimos y fluviales el porcentaje (%) de la participación de
regalías y compensaciones asignado a ellos pasará al Fondo Nacional de
Regalías.
"Parágrafo
3. En el evento de que un recurso natural no renovable de producción nacional,
o su derivado, sea transportado entre puertos marítimos o fluviales, los
municipios o distritos en donde se realice la operación de cargue y descargue
percibirán las regalías correspondientes al volumen transportado, de
conformidad con las reglas y parámetros establecidos por la presente Ley."
III.  LA DEMANDA
El actor considera
que el precepto acusado parcialmente es infractor de los artículos 1, 8, 29,
58, 79, 80, 102, 287, 294 y 332 de la Carta, y expone el concepto de la
violación de la siguiente manera:
Advierte el
demandante que el límite de un año consagrado en el artículo acusado, vulnera
el principio superior del desarrollo sostenible y la preservación del medio
ambiente, pues, en su sentir, los recursos naturales no renovables y las
regalías pertenecen a la Nación, por lo que, concluye, el puerto marítimo sólo
tiene derecho a una participación. El legislador no puede limitar a un año la
resolución de este problema, por lo que concluye el demandante, el sistema de
distribución previsto en la norma contradice el debido proceso administrativo
en cuanto a la reliquidación de las regalías de los municipios portuarios y
marítimos.
Según el actor, las
frases acusadas del artículo 29, son inexequibles, porque el establecimiento de
un término de un año para la redistribución de las regalías entre municipios
bajo el área de influencia  de un puerto marítimo, con propósitos ambientales y
de impacto ecológico, desconoce el carácter permanente de las regalías
protegidas por los artículos superiores, los cuales obligan al Estado a
proteger las riquezas naturales de la Nación, y el derecho de los ciudadanos a
gozar de un ambiente sano. Así mismo contradice, el derecho de la comunidad a
participar en las decisiones que la afectan, y el principio constitucional de
la planificación económica, principios cuya efectividad no está condicionada a
ningún límite temporal.
Afirma el demandante
que en el caso concreto de los municipios que pertenecen al área de influencia
del puerto marítimo de Tolú - San Antero, el legislador les ha otorgado un
tratamiento preferencial en relación con otros municipios de su área de
influencia y que tal circunstancia genera un sistema de inequidad que vulnera
la autonomía territorial de otros municipios, también pertenecientes a su área
de influencia, con lo cual, en su sentir estas entidades territoriales no
pueden adquirir ninguna clase de derechos por ese concepto, lo cual produce una
situación de discriminación o de trato desigual por parte de la ley.
Sostiene el
accionante, que si bien, la jurisprudencia reconoce al legislador una amplia
facultad para distribuir las regalías, señalando las áreas a las cuáles debe
destinarse esos recursos, la Constitución no le confiere a la Comisión Nacional
de Regalías competencia territorial ni funcional, para que esta defina
libremente las áreas de influencia y redistribuya las contraprestaciones entre
los municipios aledaños a los puertos marítimos.
Posteriormente,
argumenta el actor, que el artículo 29 de la ley 141 de 1994, desconoce el
debido proceso administrativo, puesto que la redistribución de las regalías
debe ser en su sentir, efectuada directamente por la ley y no por la Comisión
Nacional de Regalías, máxime cuando existen por ejemplo algunos complejos
petrolíferos con una larga vida útil, como es el caso  de Cusiana o Cupiagua,
del cual se espera extraer crudo por un período de 15 años o más.
Ahora bien,
siguiendo con ese orden de ideas, estima el actor, que las regalías son
diferentes de los impuestos, según lo establecido por la jurisprudencia de la
Corte Constitucional especialmente en la sentencia C-447/98, M.P. Dr. Carlos
Gaviria Díaz. Por lo tanto, la determinación contenida en la norma atacada
representa una ventaja impositiva para Tolú y San Antero, que en su criterio no
podía ser establecido por el legislador, sin transgredir la prohibición
constitucional de otorgar tratamientos preferenciales a algunos municipios, en
relación con los tributos de los entes territoriales, pues ello afecta su
autonomía fiscal y administrativa.
Finalmente, sostiene
el actor, que la  parte acusada del artículo 29 de la ley 141 de 1994,
desconoce el principio constitucional de la autonomía de los entes
territoriales, ya que los municipios del área de influencia de un puerto
marítimo tiene derecho constitucional a percibir regalías, siempre y cuando por
sus áreas geográficas se transportan recursos naturales no renovables, sin
estar sometidos al término de un año, sino de forma permanente. Concluye el
actor, el precepto acusado desconoce derechos adquiridos de los municipios del
área de influencia de los puertos marítimos, ya que al vencerse el término del
año, previsto en el artículo 29 de la ley 141 de 1994, estos municipios pierden
para siempre la posibilidad jurídica de solicitar la redistribución de
regalías, que contempla el segmento normativo atacado, pues, en la práctica
muchos de estos municipios no se inscribieron en la Comisión Nacional de
Regalías para efectos de ser considerados como beneficiarios de la operación
administrativa de la redistribución regaliana.
IV.       INTERVENCIONES
A.   El
Ministerio de Hacienda y Crédito Publico
En memorial dirigido
al Magistrado sustanciador y dentro del término legal, el ciudadano Juan
Fernando Romero Tobón, actuando como apoderado del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, solicitó a esta Corporación, que se declare inhibida para
pronunciarse de fondo en relación con los cargos dirigidos contra el inciso 3
del artículo 29 de la ley 141 de 1994, en virtud a que, la demanda no reúne los
requisitos señalados en el artículo 2 del decreto 2067 de 1997, o en su
defecto, declarar exequibles las expresiones demandadas del artículo 29 de la
ley 114 de 1994.
A juicio del
apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la demanda adolece del
requisito de la presentación personal, propio de este tipo de trámites, ya que
es preciso determinar si el accionante es o no ciudadano colombiano y si posee
una legitimación activa, puesto que en múltiples decisiones judiciales[1], la Corte Constitucional
así lo ha exigido.
De otra parte, luego
de enfilar algunas críticas en relación con las tesis formuladas en la demanda
de inexequibilidad, sostiene el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, que es preciso reiterar que en cuanto al régimen de regalías, el
constituyente le defirió dicha competencia para determinarlas expresamente
(art. 360 y 361) al Congreso de la República, ya que la Carta, recuerda el
apoderado, y así los ha entendido la jurisprudencia de la Corte Constitucional
(T-141 de 1994 M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa y C-075 de 1993 M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero), prescribe que “la ley determinará las
condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, así
como los derechos de las entidades territoriales sobre tales recursos”, y
el destino que de los mismos se señale y que no hayan sido asignados e
incorporados al Fondo Nacional de Regalías, en relación con las entidades
territoriales.
En opinión del
apoderado del Ministerio de Hacienda y  Crédito Público, el legislador debe
circunscribirse, cuando reglamenta la materia de las regalías a lo siguientes
aspectos.
“a.  Determinar
la participación de los departamentos y municipios en los cuales se adelanten
las explotaciones, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se
transporte tales recursos. Se trata, entonces de los destinatarios que reciben
directamente la mencionada contraprestación en consideración a encontrarse en
la eventualidad allí planteada. A la luz del artículo 361 C. P., atañe al
primer nivel de distribución.
“b. El segundo
nivel se conforma por lo asignado que engrosa un Fondo Común denominado Fondo
Nacional de Regalías con destino a las entidades territoriales. No existe otra
aclaración específica en torno al carácter de dichas entidades (cfr.  art. 286
C. P.).
“c.   El objetivo
de los recursos señalados en el literal b) será la promoción de la minería, la
preservación del medio ambiente y la financiación de  proyectos regionales de
inversión”.
De otro lado, estima
el apoderado las regalías no son de propiedad de las entidades territoriales,
sino del Estado y aquellas sólo tienen sobre ellas un derecho de participación,
en los términos en que sean fijados por la ley, por lo tanto, bien puede el
legislador distribuirías y señalar su destinación, con la única limitante,
claro está, de respetar la Carta; en consecuencia el legislador está
autorizado, en los términos de las normas superiores para intervenir en la
determinación de las áreas, a las cuales deben destinarse los recursos
correspondientes, según lo señalado, en la sentencia C-219 de 1997 (M.P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz). Por lo tanto, en criterio del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, las regalías, son rentas nacionales de propiedad del Estado,
sobre las cuales, el legislador ordinario ha instituído un derecho de
participación en favor de las entidades territoriales, y en consecuencia, bien
puede el Congreso de la República a través de la ley 141 de 1994, establecer la
destinación de los recursos que corresponden a los municipios respectivos.
Tampoco encuentra el
interviniente violación alguna a las normas constitucionales relacionadas con
este tópico, por cuanto la Corte Constitucional, en sentencia C-447 de 1998,
reiteró el principio, según el cual, la participación de los municipios
portuarios, no les otorga  a estos la titularidad del subsuelo ni de los
recursos que allí se producen, ya que sus prerrogativas se reducen a una simple
participación económica en las mismas, por lo tanto, el legislador goza de un
amplio margen para establecer la manera como se determina y distribuyen los
recursos regalianos.
A juicio del
apoderado de la entidad interviniente, en cuanto a los municipios portuarios,
el artículo 29 de la ley 141 de 1994, señala, y define el carácter de aquellos
municipios en cuya jurisdicción se hallen ubicadas “las instalaciones
permanentes terrestres y/o marítimas, construidas y operadas para el cargue y
descargue ordinario y habitual de embarcaciones de dichos recursos o sus
derivados”; dispone, además, que para gozar del derecho a recibir regalías “se
tomarán como base los volúmenes transportados y la capacidad utilizada,
terrestre o marítima, en cada uno de ellos”. Por lo tanto, en criterio del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el inciso 3 del artículo 29 de la
ley 141 de 1994, el legislador introdujo un procedimiento de redistribución de
las regalías, que consiste en indagar si factores exógenos a la norma, como son
los de índole ambiental o el impacto ecológico, determinan un área de
influencia directa que compromete a otros municipios o departamentos, por lo
que si ello sucede, a solicitud de los Municipios o Departamentos que se
encuentren en la hipótesis legal, la Comisión Nacional de Regalías está
facultada, por una sola vez y dentro del año siguiente a la promulgación de la
ley, esto es junio 28 de 1994, para redistribuir los porcentajes de la
participación en las correspondientes regalías.
Sobre este
particular, en opinión del apoderado de la entidad, la naturaleza jurídica de
la norma cuestionada es de carácter transitorio, por lo que sus efectos ya
dejaron de producirse en el tiempo, no obstante la ley que la contiene continúa
vigente. En efecto, señala el Ministerio que tal atribución estaba en cabeza de
la Comisión Nacional de Regalías hasta el 27 de junio de 1995 y dicha norma se
encuentra en armonía con lo establecido en el numeral 7 del artículo 8 de la
ley 141 de 1994, el cual señala las funciones de la Comisión Nacional de
Regalías, por lo tanto en criterio de la entidad el inciso 3 del artículo 29
del Estatuto de regalías debe interpretarse sistemáticamente con los artículos
31 a 39, 45 y 46 de la referida ley, los cuales han fijado el monto que le
corresponde a los municipios portuarios, de acuerdo a la naturaleza de los
recursos mineros transportados.
Finalmente, estima
el apoderado del  Ministerio, el artículo 29, del Estatuto de Regalías, goza de
un fundamento técnico, pues contiene un criterio redistributivo acorde con la
forma como está concebido y diseñado el sistema de las regalías en Colombia,
entre otros aspectos porque incorpora una serie de variables (externalidades
ecológicas), tendientes a mejorar y focalizar las zonas afectadas, por
eventuales calamidades o catástrofes medio ambientales, por lo que, solicita a
la Corte Constitucional, declarar exequibles  en los apartes acusados, el
inciso 3 del artículo 29 de la Carta, pues, repite el apoderado, las regalías
no pertenecen a las entidades territoriales, y su distribución de acuerdo con
la Constitución, es materia de ley.
B.   El
Ministerio de Minas y Energía
En la oportunidad
procesal prevista por la ley, intervino el Ministerio de Minas y Energía, a
través de apoderado judicial, el cual defendió la exequibilidad de las
disposiciones acusadas, con base en los siguientes argumentos:
Luego de citar
abundante jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre los derechos
colectivos y en particular sobre el medio ambiente y sus mecanismos judiciales
de protección constitucional, aduce la apoderada de la entidad, que no pueden
confundirse, como lo hace el actor, en su libelo, los derechos consagrados en
la Carta, en sus artículos 8, 79 y 80, con los eventuales derechos que pueden
tener algunos municipios que se consideran afectados por las operaciones
técnicas de un puerto con ocasión del transporte de recursos naturales no
renovables o sus derivados.
Advierte el
interviniente que quien tiene derecho a participar en las regalías es el
municipio portuario, razón por la cual, el legislador determinó un límite de
tiempo, el cual califica el apoderado, de razonable y proporcionado para que
los municipios que se consideran afectados por las operaciones del municipio
portuario, ejerzan sus derechos, el cual es de un año contado a partir de la
vigencia de la ley de regalías (28 de junio de 1994).
En atención a lo
anotado, a juicio del interviniente, el inciso tercero del artículo 29 de la
ley 141 de 1994, tiene el propósito, de limitar en el tiempo la determinación
de áreas de influencia de los municipios portuarios, por factores de índole
ambiental y ecológica, para que los entes territoriales que no son puertos,
pero que sufren su impacto, por la actividad transportadora de recursos
naturales no renovables o sus derivados, disfruten de la participación de las
regalías que le corresponda al municipio puerto, por lo que, concluye el
interviniente, la disposición acusada no pretende limitar en el tiempo los
derechos colectivos que puedan poseer algunas comunidades que habitan en la
jurisdicción de los municipios aledaños a un puerto, pues tales entes
territoriales pueden reclamar, por otras vías judiciales, sus legítimos
derechos a la participación económica en las regalías.
De otra parte,
señaló el apoderado de la entidad  interviniente que el artículo  29, parágrafo
1 de la ley 141 de 1994, fué declarado exequible mediante sentencia C-447 de
1998. M.P. Dr. (Carlos Gaviria Díaz), y en esa ocasión, la Corte reiteró el
principio, que en opinión del Ministerio debe aplicarse al caso subjúdice,
según el cual “las entidades territoriales no son propietarias de las regalías
y compensaciones causadas por la explotación de los recursos naturales no
renovables o por el transporte  de los mismos o sus derivados”; sino que tienen
“un derecho a participar en ellas”, y como quiera que las regalías constituyen
para los entes territoriales, fuentes exógenas de financiamiento, el legislador
está autorizado para señalar su destinación y más aún, para conferir
competencia a un organismo como la Comisión Nacional de Regalías, para
determinar, si por factores ambientales o ecológicos, un municipio aledaño hace
parte o no de un municipio denominado “puerto” como área de influencia, y como
tal, reciba un monto o porcentaje de participación utilizando el mecanismo de
la redistribución para lograr tales efectos.
Por otra parte,
argumentó el apoderado, en su escrito de intervención que el artículo 29 de la
ley 141 de 1994, tampoco lesiona el debido proceso, pues este derecho no se
aplica a las actuaciones legislativas del poder público. Por lo tanto, en
opinión de la entidad la norma acusada no otorgó ningún tratamiento
preferencial a los puertos, ya que las regalías son de origen constitucional y
el Congreso de la República está habilitado para determinar los beneficiarios
de estas, entre otros, los puertos por donde se transportan los recursos
naturales no renovables o sus derivados, según lo dispone el artículo  361
superior.
Finalmente, expone
el Ministerio de Minas y Energía, los entes territoriales tienen derecho a
participar en las regalías, por lo que si un municipio del área de influencia
directa de un puerto no ejercita su derecho dentro de los términos establecidos
por la ley de regalías, es decir desde el desde el 24 de junio de 1994 hasta el
24 de junio de 1995, puede, no obstante, participar de las regalías, a través
de los recursos destinados al Fondo Nacional de Regalías, presentando claro
está, los proyectos ante la Comisión Nacional de Regalías, que es la entidad
que administra el Fondo mencionado, para que luego de su estudio y aprobación
reciba el monto económico pertinente.
V.
EL
MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador
General de la Nación, rindió el concepto de su competencia, mediante oficio de
fecha diciembre 3 de 1998, en el cual solicita a esta Corporación, declarar
exequible el inciso 3 del artículo 29 de la ley 141 de 1994, salvo las
expresiones “por una sola vez, dentro del término de un año siguiente a la
promulgación  de la presente ley” y “o una vez vencido el término de un año a
que hace referencia el presente artículo sin que se hubiere presentado decisión
distinta por parte de la Comisión”, los cuales considera  inconstitucionales”.
El concepto fiscal,
parte de una cuestión preliminar, según la cual, de conformidad con el artículo
360 de la Carta, al legislador le compete fijar “las condiciones para la
explotación de los recursos  naturales no renovables y determina los derechos
de las entidades territoriales sobre las regalías”, que genere el
aprovechamiento de los bienes cuyo dominio pertenecen al Estado. Recuerda el
Procurador, que los entes territoriales, no tienen derecho de propiedad sobre
las regalías, ya que la titularidad de las contraprestaciones económicas
causadas por la explotación de un recurso natural no renovable, pertenece al
Estado, lo cual, de paso, ha sido reconocido reiteradamente por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, desde la sentencia C-221 de 1997 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero). Por lo tanto, concluye el Jefe del Ministerio
Público, a los departamentos y municipios, en cuyo territorio se exploten
recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales
por donde se transporten estos minerales, la ley fundamental, les reconoce un
derecho de participación económica, con el fin de que puedan invertir los
dineros correspondientes, prioritariamente, en la prevención y control de los
efectos ambientales adversos, que ocasione el desarrollo de dichas actividades.
Así mismo, el agente
fiscal sostiene que el artículo 361 de la ley fundamental, dispuso que con los
recursos provenientes de las regalías que no sean asignados a los
departamentos, municipio y puertos, directamente se cree el Fondo Nacional de
Regalías, con el fin de promover la Minería, proteger el ambiente y financiar
proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes
locales de desarrollo, por lo que, aduce el Procurador, la Carta de 1991,
diseñó un sistema de regalías, el cual permite conjugar el objetivo de obtener
el desarrollo económico y social de los entes territoriales, con el propósito
racional de lograr el desarrollo económico de las regiones (C.P. art. 334), sin
perder de vista, el principio constitucional de proteger “la diversidad e
integridad del ambiente”, previniendo y controlando los factores  que inducen a
su deterioro (art.  80 C.P.).
De otra parte, luego
de clasificar las regalías en directas e indirectas, según la naturaleza de los
entes territoriales, su destino y actividad, concluyó el Jefe del Ministerio
Público que, los artículos 3 y 4 de la ley 141 de 1994, diseñaron el sistema de
participación y distribución sobre las regalías, otorgándole a la Comisión
Nacional de Regalías, entre otras funciones, las de “asignar las regalías para
los fines consagrados en el artículo 361 del ordenamiento superior.”
En este orden de
ideas, el Jefe del Ministerio Público, concluye que las regalías hacen parte
del sistema de transferencias de recursos previstos en el título XII, capítulo
V de la C.P.; pero en virtud de su particular naturaleza constitucional, no
están sometidas a las reglas de reparto automático y aritmético establecidas,
como ocurre por ejemplo para el situado fiscal o la participación en los
ingresos corrientes de la Nación, toda vez que las participaciones de los entes
territoriales, en estos ingresos no representan una cesión de rentas
nacionales.
En relación con la
redistribución de regalías entre municipios del área de influencia de los
puertos marítimos, sostiene el Jefe del Ministerio Público que el inciso 3º
acusado del artículo 29 de la ley 141 de 1994, se fundamenta en las
particulares circunstancias fácticas que rodean el transporte de recursos
naturales no renovables, a través de los puertos marítimos, toda vez, que esa
actividad implica un peligro latente para los municipios ubicados en el área de
influencia, que pueden verse afectados por eventuales accidentes o siniestros
generados en los procedimientos de cargue y descargue de los minerales.
En este orden de
ideas, en criterio del señor Procurador General de la Nación, la medida
prevista en el inciso 3 de la disposición demandada es razonable, por cuanto
consulta los principios y valores que atribuyen al Estado la Obligación de
proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de
especial importancia ecológica para el país (art. 79 y 80 (C.P.).
No obstante lo
anterior, tal circunstancia no puede interpretarse en el sentido de que dicha
medida posea un límite en el tiempo, en efecto, a juicio del Ministerio
Público.
“El
establecimiento de un término legal -un año contado a partir de la promulgación
de la ley 141 de 1994-, para que los municipios aledaños a los puertos
marítimos puedan solicitar por una sola vez la redistribución de regalías,
constituye una determinación que desconoce el sentido y la finalidad de los
mandatos superiores que regulan el sistema de regalías, cuyo propósito
fundamental es la protección del ambiente que resulte afectado a consecuencia
de las actividades de extracción y transporte de minerales.
“Ciertamente, el
término de un año para solicitar por una sola vez la redistribución de
regalías, representa un límite temporal no razonable si se tiene en cuenta que
por su particular ubicación los municipios vecinos a los puertos marítimos
también padecen el impacto ambiental que produce el transporte de minerales, y
por tal motivo está expuestos permanentemente a los peligros que se deriven  de
las actividades de cargue y descargue de recursos no renovables.  Por las
mismas razones, carece de fundamento constitucional el hecho de que la
redistribución de regalías opere por una sola vez.
“Además, la
redistribución anual y por una  sola vez de las regalías, vulnera el derecho a
la igualdad de los municipios aledaños a los puertos marítimos que, no obstante
encontrase en la misma situación fáctica de los que alcanzaron  a elevar su
solicitud ante la Comisión, deben someterse al dispendioso trámite previsto en
la Ley 141 de 1994 para acceder a los recursos del Fondo Nacional de Regalías,
sin la garantía de que los dineros no sean aprobados o lo sean cuando las
consecuencias de un
daño ecológico o ambiental no puedan repararse.”
V.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.  La
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda contra el
inciso 3 del artículo 29 de la ley 141 de 1994,  según lo dispuesto en el
artículo 241-4 de la ley fundamental, en concordancia con el decreto 2067 de
1991, como quiera que se trata de una disposición que hace parte de una ley de
la República.
2.  La materia
objeto de la demanda
Como asunto
preliminar, se advierte que esta Corporación mediante sentencia C-447 de 1998
(M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz), declaró exequible algunos apartes del parágrafo
1 del artículo 29 de la ley 141 de 1994, pero por los cargos analizados en esa
sentencia.
Ahora bien, la
disposición acusada en el presente asunto es atacada por el demandante a través
de los siguientes argumentos:
Afirma el actor, en
primer lugar, que el inciso 3 del artículo 29 de la ley 141 de 1994, es
violatorio de los artículos 360 y 361 de la ley fundamental, porque el
establecimiento de un término para la redistribución de regalías entre
municipios bajo el área de influencia de un puerto marítimo, con propósitos
ambientales y de impacto ecológico, desconoce el carácter permanente de tales
recursos protegidos por los mandatos superiores, que obligan al Estado a
proteger las riquezas naturales de la Nación, y que otorgan el derecho de todas
las personas a gozar de un ambiente sano, así como que limitan la facultad de
la comunidad a participar en las decisiones que las afecten y desconocen los
principios de planificación económica, -valores cuya efectividad no está
condicionada por ningún límite temporal en la Carta de 1991-.
Aduce, igualmente en
su demanda el actor, que en el caso concreto de los municipios aledaños que
pertenecen al  área de influencia del  puerto marítimo de Tolú y San Antero, no
tendrían recursos para prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, ocasionados por el transporte de recursos naturales no renovables,
que se presente, después de vencido el término de un año establecido por el
inciso 3 del artículo 29 de la ley 141 de 1994, lo cual, en sentir del actor,
lesiona gravemente el carácter permanente de las regalías previsto en la ley
fundamental de 1991.
Sostiene, el
demandante, que si bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional reconoce
al legislador, competencia constitucional para distribuir las regalías, y
señalar las áreas a las cuales deben destinarse esos recursos, ello no implica,
que la Comisión Nacional de Regalías posea atribución para definir las áreas de
influencia y la redistribución de regalías entre los municipios aledaños a los
puertos marítimos, pues esta función no está expresamente contemplada en la
Carta Política, para la prementada comisión.
Como fundamento de
su demanda, sostiene el actor, el inciso 3 del artículo 29 de la ley 141 de
1994, desconoce el debido proceso, puesto que la “redistribución de regalías”
debe ser señalada normativamente en la ley, especialmente, en cuanto a sus
porcentajes, y no por la Comisión Nacional de Regalías, máxime cuando existen algunos
complejos petrolíferos con una larga vida útil, como el caso de Cusiana, o de
Cupiagua, cuya explotación se calcula en 15 años más, aproximadamente.
Argumenta en su
libelo el actor, que si bien las regalías son diferentes de los impuestos,
según lo ha señalado múltiples veces la jurisprudencia de la Corte, desde la
sentencia C-447 de 1994; la determinación contenida en el inciso 3 del artículo
29 de la ley  141 de 1994, representa, en su sentir, una ventaja impositiva
para los puertos de Tolú y San Antero, con lo cual, el legislador transgredió
la prohibición constitucional de otorgar tratamientos preferenciales, en
relación con los tributos de los entes territoriales. Afirma el demandante, el
segmento normativo acusado desconoció el principio de la autonomía de los entes
territoriales, ya que, en su criterio, los municipios del área de influencia de
un puerto marítimo tienen derecho a recibir regalías, mientras, por su
jurisdicción, se transporten recursos naturales no renovables, sin estar sometido
a ningún término o condición, mucho menos al término de un año, como lo señaló
caprichosamente el Congreso de la República.
Finalmente, estima
el demandante que el precepto acusado vulnera los derechos adquiridos de
algunos entes territoriales definidos y protegidos por el artículo 58 superior,
de los municipios del área de influencia de los puertos marítimos, pues al
vencerse el término de un año, según el actor, estos pierden para siempre la
posibilidad de solicitar la redistribución de regalías, por impacto ecológico o
por factores de índole ambiental.
3. Cuestión
Preliminar
En efecto, la
jurisprudencia de la Corte ha estimado que el constituyente elevó a canon
constitucional el régimen de las regalías, estableciendo los derechos y
destinaciones específicas sobre las mismas, y trasladando a la ley, la función
de fijar los parámetros para determinar “las condiciones para la explotación
de los recursos naturales no renovables, así como los derechos de las entidades
territoriales sobre los mismos”.
Igualmente ha dicho
esta Corte, que el artículo 360  superior le confiere al legislador, además, la
facultad de distribuir entre las entidades territoriales los recursos que
ingresen al Fondo Nacional de Regalías, otorgándole a este último la
destinación establecida por la misma en el artículo 361.
De otro lado, es
pertinente señalar también que la Carta ha entendido que las regalías
constituyen ingresos fiscales por la explotación de los recursos naturales no
renovables y que las entidades del Estado poseen el derecho a recibirlas y de
pactar beneficios o compensaciones adicionales, incluso para los particulares.
Así mismo, ha
considerado también esta Corporación que las entidades gozan de autonomía para
la gestión de sus intereses, entre ellos, lógicamente se encuentran los
provenientes de las regalías, pero ha señalado la Corte Constitucional que esta
autonomía debe enmarcarse “dentro de los términos de la ley”, según se
desprende de lo estipulado por el artículo 287 de la Carta Política.
Igualmente, ha dicho
la Corte que el constituyente  reiteró, una norma constitucional adoptada desde
1886, el artículo 332 de la ley fundamental de 1991, el cual  prescribe que:
“El Estado es
propietario  del subsuelo y de los recursos naturales no renovables sin
perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados  con arreglo a las leyes
preexistentes”.
Así pues, existe
plena certeza sobre el carácter público de la riqueza  minera nacional, y del
derecho del Estado a prescribir regalías con ocasión de la extracción y
aprovechamiento de dichos recursos naturales.
En criterio de la
Corte, en perfecta armonía con el principio atrás referido, la Constitución
faculta a la ley para regular las condiciones de explotación de los recursos
naturales no renovables, afectándolos al pago de regalías según se desprende de
la lectura literal del artículo 360 superior.
Ahora bien, en
sentencia C-402 de 1998, dijo la Corte, a propósito de la naturaleza y
distribución de estos ingresos lo siguiente:
“... estima la
Corporación que en cuanto se refiere a la  distribución de los ingresos
fiscales generados por la actividad minera, la Carta no adoptó la regla de
simple reparto entre la Nación y las entidades territoriales, que fuera
utilizada para establecer el situado fiscal y la cesión de rentas a favor de
los municipios. En efecto, la Constitución otorgó, en primer término, un
derecho propio de los departamentos y municipios a participar en los beneficios
económicos derivados de la explotación de recursos mineros en sus respectivos territorios;
por lo tanto, no se trata de una cesión de rentas nacionales, como ocurre con
el situado fiscal y la participación de los ingresos corrientes de la Nación,
en beneficio de los entes territoriales, y en segundo término, con las rentas
fiscales no asignadas por este concepto, se ordenó la constitución de un Fondo
Nacional de Regalías, como mecanismo de planeación en la asignación de los
recursos provenientes de las regalías.
“Para la Corte,
es ilustrativo observar cómo la Constitución ha otorgado a los departamentos y
municipios, en donde se realizan las explotaciones, un derecho de participación
en los ingresos fiscales generados por la explotación minera, para mitigar los
efectos ambientales adversos que se derivan de la operación de tales actividades,
extendiendo estos derechos de participación a ‘los puertos marítimos y
fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los
mismos’. (art. 360).
“De otro lado,
también esta Corporación ha calificado la naturaleza jurídica de las regalías
como una contraprestación económica que recibe la Nación por la explotación de
un recurso natural no renovable, que se extingue con el tiempo y que debe
generar por ello beneficios  sustitutivos, los cuales pueden ser administrados
directamente por la Nación o a través de las empresas industriales o
comerciales del Estado, titulares de los aportes donde se encuentren las minas.
Por lo tanto, las regalías constituyen un beneficio económico para la Nación y
los entes territoriales, como quiera que con tales ingresos fiscales se
atienden objetivos sociales y diversos cometidos estatales. Con una porción de
las regalías se nutre el Fondo Nacional de Regalías cuyo destino se dirige a la
promoción de la minería, la preservación del ambiente y el financiamiento de
proyectos regionales y de inversión, estos últimos a cargo de las entidades
territoriales, razón por la cual, la Carta radicó su titularidad en cabeza del
Estado, en su condición de propietario (art. 101, 102 y 332 C.P.), con el propósito
de permitir que las entidades territoriales ejercieran sus derechos en el uso y
goce de los ingresos fiscales de origen minero.
“En efecto, la
Corte considera pertinente reiterar en esta ocasión, que desde la promulgación
de la Carta de 1991, las regalías no constituyen derechos adquiridos para los
entes territoriales, sino derechos de participación económica, como lo ha
dejado claramente expuesto en las sentencias C-567 de 30 de noviembre de 1995,
M.P. Dr. Fabio Morón Díaz; C-128 de 1998, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz, T-141 de
1994, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, C-478 de 1992 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz, C-346 de 1995, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz. Por lo tanto sobre estas
contraprestaciones no se puede predicar propiedad alguna, salvo la estatal,
como quiera que éste último es el titular único del subsuelo, según se
desprende de los artículos 101, 102 y 332 constitucionales.” (M.P. Dr. Fabio
Morón Díaz)
4. El Problema
Jurídico que se Debate
La norma acusada en
la presente demanda es el inciso tercero del artículo 29 de la ley 141 de 1994,
que dice así:
"Habrá lugar
a la redistribución de las regalías correspondientes a los municipios
portuarios marítimos, cuando factores de índole ambiental y de impacto
ecológico marítimo determinen que el área de influencia directa de un puerto
comprenda varios municipios o departamentos. La Comisión revisará y determinará
los casos a solicitud de los municipios de la zona de influencia interesados, y
por una sola vez, dentro del año siguiente a la promulgación de la presente
Ley, redistribuirá los porcentajes (%) de participación entre los municipios y
departamentos. En todo caso los derechos del municipio o de los municipios
puertos o departamentos, según sea el caso, se preservan y a él o a ellos irá
la totalidad de las regalías, según lo establecido en el inciso anterior,
mientras no opere la redistribución, o una vez vencido el término del año a que
hace referencia el presente artículo, sin que se hubiere presentado decisión
distinta por parte de la Comisión.”
Ahora bien, para
desarrollar el control de constitucionalidad sobre la norma en cuestión, es
preciso reiterar lo expuesto jurisprudencialmente en el sentido de que:
1. Las entidades
territoriales, a pesar de no ser propietarias de  las regalías y compensaciones
causadas por la explotación de los recursos naturales no renovables o del
transporte de los mismos o de sus derivados, tienen derecho a participar de las
mismas.
2. Los derechos de
participación de las entidades territoriales sobre las regalías que se generan
por los anteriores conceptos, deben ser “determinadas por la ley”.
3. Los ingresos
provenientes de las regalías no asignadas a los municipios o departamentos
deben ser transferidos al Fondo Nacional  de Regalías, que hará la redistribución
pertinente entre las entidades territoriales “según lo dispuesto por la ley”.
4. Dado que la
participación en las regalías constituye fuentes exógenas de financiamiento de
las entidades territoriales, el legislador está autorizado para señalar su
destinación sin violar con ello la autonomía territorial.
En efecto, en este
orden de ideas, es necesario recordar lo expuesto en la reciente sentencia
C-447 de 1998 M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz, en donde la Corte dijo:
“En lo que atañe a la administración de los
recursos por parte de las entidades territoriales (art. 287-3 C.P.), la Corte
ha diferenciado los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación
de los que provienen de fuentes exógenas. Los primeros los denomina recursos propios,
los cuales "deben someterse en principio a la plena disposición de las
autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias
indebidas del legislador"[2]. No sucede lo mismo con
los recursos que se originan en fuentes exógenas de financiación pues frente a
ellos el legislador tiene una mayor injerencia, lo que le permite indicar la
destinación de los mismos.
‘Las entidades territoriales cuentan, además de la facultad de
endeudamiento -recursos de crédito-, con dos mecanismos de financiación. En
primer lugar disponen del derecho constitucional a participar de las rentas
nacionales. Dentro de
este capítulo, se ubican las transferencias de recursos a los departamentos y
municipios, las rentas cedidas, los derechos de participación en las
regalías y compensaciones, los recursos transferidos a título
de cofinanciación y, en suma, de los restantes mecanismos que, para estos
efectos, diseñe el legislador. Se trata en este caso, de fuentes exógenas
de financiación que admiten un mayor grado de injerencia por parte del nivel
central de gobierno. Adicionalmente, las entidades territoriales disponen de
aquellos recursos que, en estricto sentido, pueden denominarse recursos
propios. Se trata fundamentalmente, de los rendimientos que provienen de la
explotación de los bienes que son de su propiedad exclusiva o las rentas
tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias -impuestos, tasas
y contribuciones- propias. En estos eventos, se habla de fuentes endógenas
de financiación, que resultan mucho más resistentes frente a la intervención
del legislador.’[3]
“Si las regalías, como ya se ha anotado, no son de propiedad de las
entidades territoriales sino del Estado y aquéllas sólo tienen sobre ellas un
derecho de participación en los términos que fije la ley (arts. 360 y 361
C.P.), bien puede el legislador distribuirlas y señalar su destinación, por
tratarse de fuentes exógenas de financiación, con la única limitante de respetar
los preceptos constitucionales que rigen la materia. Pues, en estos casos, lo
ha reiterado la Corte, "el
legislador está autorizado, en los términos de la Constitución, para intervenir
en la determinación de las áreas a las cuales deben ser destinados los recursos
de las entidades territoriales."[4]
“Concordante con
este criterio, la Corte había expresado en sentencia anterior[5] al
declarar la exequibilidad de una norma similar a la acusada, que "la
regalía de que se hace partícipes a los departamentos y municipios,
producto de la explotación de los recursos naturales no renovables, no es
ningún bien o derecho que quede comprendido bajo alguna de aquellas categorías
de recursos de propiedad exclusiva de las mencionadas entidades
territoriales y, obviamente, no está sometida a los privilegios que establece
la Carta Política en favor de su intangibilidad en materia de administración,
según lo dispuesto en el artículo 362 y, por ello, bien pueden ser objeto
de una regulación indicativa de orientación legislativa de las competencias de
las entidades administrativas de origen popular, para efectos de promover la
actividad reguladora de las mencionadas entidades del orden territorial que
halla pleno fundamento constitucional en el inciso tercero del artículo 298 de
la Constitución en concordancia con los incisos 1o. y 11 del artículo 300 para
los departamentos y en los artículos 311 y 313 numerales 1o. y 10 para los
municipios”.
En la norma
acusada parcialmente, el legislador al hacer la distribución de las regalías y
compensaciones causadas por el transporte de recursos naturales no renovables o
de sus derivados, por el puerto marítimo de Coveñas, municipio de Tolú,
departamento de Sucre, y señalar además las áreas en las que se deben invertir
algunos porcentajes de esos recursos, que no es otra que la inversión en los
términos consignados en el artículo 15 de la misma ley 141 de 1994 disposición
que, dicho sea de paso, fue declarada exequible por esta Corporación en la
sentencia C-567/95, no violó la autonomía territorial del municipio de Tolú
para administrar sus propios recursos, puesto que las regalías, se repite, no
son recursos que pertenecen a las entidades territoriales sino rentas
nacionales de propiedad del Estado sobre las cuales el constituyente ha
instituido un derecho de participación en favor de las entidades territoriales
y, por tanto, bien puede el legislador establecer la destinación de los
recursos que correspondan a los municipios respectivos. Distinto sería que se
tratara de recursos propios del municipio, es decir, de aquéllos que provienen
de fuentes endógenas de financiación,  pues en este caso no podría la ley, en
principio, determinar los programas o planes en los que deban utilizarse por que
tal función es de la exclusiva competencia de los departamentos o municipios a
quienes corresponde administrarlos autónomamente.” (art. 287-3 C.P.).
En este orden de
ideas, para la Corte es importante resaltar que el inciso acusado del artículo
29 de la ley 141 de 1994, goza de un claro fundamento técnico, el cual debe
tenerse en cuenta para fallar de fondo dentro de este proceso de
constitucionalidad, el cual se contrae a obtener recursos económicos para
aquéllos lugares aledaños a un puerto marítimo, que por las especiales
circunstancias de hecho que rodean el transporte de recursos naturales no
renovables a través de los puertos marítimos, pueden verse afectados ante
eventuales accidentes ecológicos o siniestros que puedan presentarse en el
proceso de carga o descarga de los minerales o de los derivados. Por ello
resulta razonable y proporcionado que el legislador disponga que la Comisión
Nacional de Regalías, previa solicitud de los respectivos entes territoriales,
redistribuirá las regalías entre los municipios o departamentos que, por
factores de índole ambiental o ecológico, se encuentren dentro de su área de
influencia.
Para la Corte, el
segmento acusado del artículo 29 de la ley 141 de 1994, materializa lo definido
por el inciso segundo del artículo 360 de la Constitución Política, puesto que “los
puertos marítimos y fluviales por donde se transportan recursos o productos
derivados de los mismos, tienen derecho a disfrutar y participar de las
regalías y compensaciones”. Por lo tanto, los municipios aledaños
pueden solicitar, ante la Comisión Nacional de Regalías que se les tenga en
cuenta para participar de la redistribución y de los beneficios económicos de
los recursos regalianos.
Dentro de esta
perspectiva, debe esta Corporación reiterar que el derecho a gozar de un
ambiente sano le asiste a todas las personas habitantes del territorio
nacional, de modo que su preservación, le impone un deber permanente a todas
las autoridades públicas y aún inclusive a los particulares de proteger el
sistema medio ambiental con su correspondiente biodiversidad, como quiera que
los efectos ambientales repercuten dentro de algunas zonas geográficas, por
algunas actividades humanas, ello implica que, como en el caso sub examine la
ley de regalías haya dotado a las autoridades correspondientes de disposiciones
jurídicas, como la demandada, que permiten a la Comisión Nacional de Regalías,
mediante la redistribución de regalías, proteger la diversidad e integridad del
ambiente y conservar áreas de especial protección ecológica en los municipios
que constituyen áreas geográficas por donde se transportan recursos naturales
no renovables. Todo ello, dentro del desarrollo de los principios ecológicos
modernos, que la Constitución del 91 introdujo dentro de una Constitución ecológica
que pretende regular las relaciones entre la sociedad, su aparato productivo y
la naturaleza, conforme a los principios del desarrollo sostenible, y cuyo
propósito esencial es la protección del medio ambiente sin sacrificar el
desarrollo económico de la sociedad. En efecto, la Carta de 1991 consagró la
tutela al medio ambiente mediante una dimensión ecológica pues de un lado
aparece el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, y
finalmente, de la Carta se deriva un conjunto de obligaciones impuestas a las
autoridades públicas y a los particulares, principio que irradia todo el
ordenamiento jurídico.
De otra parte, esta
Corporación debe resaltar también la premisa según la cual, las actividades
humanas, industriales, agrícolas y las ocasionadas por la exploración y
explotación de los recursos naturales no renovables, así como su transporte,
entre otras, tienden a deteriorar los ecosistemas naturales y pueden incidir
sobre los factores ecológicos, físicos, etc.; por lo cual, es necesario que, en
aquellas zonas geográficas en donde este conjunto de actividades se desarrolle,
deban contar con ingresos económicos suficientes como los que se obtienen de la
explotación de los recursos naturales no renovables (regalías), para hacer
frente a los efectos del impacto ambiental, como quiera que los problemas
ambientales inciden en un permanente deterioro ecológico, por lo tanto no se
puede considerar que sus consecuencias solo atañen exclusivamente a un puerto
marítimo, por donde se transporte los recursos naturales no renovables, sino
que los efectos señalados siempre repercuten sobre otras áreas aledañas y por
lo tanto, conciernen también a algunos municipios vecinos de los lugares donde
se desarrolla la extracción, exploración y transporte de tales recursos
naturales.
En este orden de
ideas, el inciso 3 del artículo 29 del Estatuto Nacional de Regalías, armoniza
con el sistema general de regalías previsto en los artículos 360 y 361
superiores. Por lo tanto, no comparte esta Corporación el argumento expuesto
por el demandante en su libelo, en el sentido según el cual el inciso 3
cuestionado desconoce el derecho al disfrute del medio ambiente de los
ciudadanos y al principio del desarrollo sostenible; todo lo contrario, la
porción normativa demandada del artículo 29, propende porque a través de la
redistribución de las regalías por parte de la Comisión Nacional de Regalías se
obtengan recursos para la defensa y protección del medio ambiente en las áreas
de influencia de los puertos marítimos, tendientes, se repite, a que mediante
el sistema técnico de la redistribución, se reubiquen los porcentajes de
participación de las regalías para, en lo posible, disipar los factores
negativos de índole ambiental y de impacto ecológico en los puertos marítimos,
para lo cual, los municipios y los departamentos deberán recibir las
correspondientes porciones regalianas pertinentes.
En consideración a
lo anterior, estima esta Corte que el inciso 3 del artículo 29 del Estatuto de
las regalías, desarrolla a cabalidad el principio superior del goce de un
ambiente sano, no como un derecho fundamental, sino como una prerrogativa y un
interés constitucional de carácter colectivo, naturalmente susceptible de
protección mediante las acciones populares, en los términos de su regulación
legal para la protección del ambiente.
Ahora bien, a juicio
de la Corte, si bien, la ley 141 de 1994, no  entró a delimitar áreas
específicas de influencia de los demás municipios portuarios marítimos, salvo
el área del puerto del municipio de Tolú-Coveñas (parágrafo 1 del artículo 29
de la ley de regalías declarado exequible por esta Corte mediante sentencia
C-447 de 1998 (M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz); a contrario de lo aducido por el
demandante en su libelo la ley si le confirió a la Comisión Nacional de
Regalías, facultad legal para que ésta determinara las áreas de influencia de
los demás municipios portuarios marítimos, (art. 3, 4 y 8 de la ley 141 de
1994). Por lo tanto, el legislador puede atribuir y delegar en una entidad como
la Comisión, la facultad de redistribuir regalías, para estos propósitos cuando
se inscriban los municipios correspondientes ante dicho organismo.
En este sentido, en
opinión de la Corte, la disposición acusada es razonable por cuanto se ajusta a
los principios y valores constitucionales que otorgan al Estado la obligación
“de proteger la diversidad e integridad del ambiente” y conservar las áreas de
especial importancia ecológica” (CP art. 79 y 80), es decir, los dineros que
reciban los municipios del área de influencia de un puerto marítimo, por
concepto de la redistribución de las regalías, tienen por propósito la
prevención y el control de los factores de riesgo ambiental y ecológico que
puedan presentarse, en desarrollo de las tareas de transporte de recursos
naturales no renovables, como el cargue y descargue de minerales.
No obstante lo
anterior, en criterio de esta Corporación, el establecimiento de un término
legal, un año contado a partir de la promulgación de la Ley 141 de 1994, para
que los municipios aledaños a los puertos marítimos puedan solicitar por una
sola vez la redistribución de regalías, constituye una determinación del
legislador que desconoce el sentido y la finalidad de las normas superiores que
regula el sistema de regalías, cuyo propósito esencial es la protección del
ambiente que resulte afectado como consecuencia de las actividades de
extracción y transporte de minerales. Por lo tanto el término de un año
representa un límite temporal no razonable, ni proporcional, entre otras
razones por su brevedad, si se tiene en cuenta que por su particular ubicación
los municipios vecinos a un puerto pueden parecer grandes impactos ambientales
y por tal motivo estar permanentemente expuestos a los peligros que se derivan
de las actividades de cargue y descargue de tales  recursos.
En consecuencia, el
establecimiento de un  término legal de un año contado a partir de la
promulgación de la ley 141 de 1994, para que los municipios aledaños a los
puertos marítimos puedan solicitar, por una sola vez, la redistribución de
regalías, limita, a juicio de la Corte, en el tiempo, los derechos de
participación en los referidos recursos, de que gozan tales municipios, pues,
estima esta Corporación, que tales comunidades, deben acceder a las regalías,
del Fondo Nacional de Regalías, conforme a los procedimientos previstos en la
ley 141 de 1994. Por lo tanto, los municipios aledaños a un puerto, mantienen
sus derechos a participar en tales recursos. En consecuencia, estima la Sala
Plena de la Corte, que si un municipio que se considere dentro del área de
influencia directa de un puerto marítimo, no ejerció su derecho, dentro de los
precisos términos señalados por el legislador, para participar en las regalías,
no por ello pierde sus legítimos derechos, como lo afirma el demandante, puesto
que pueden participar de las mismas, utilizando las vías que el legislador
diseñó en el estatuto legal de regalías, cuyo propósito fundamental, es la
protección del medio ambiente, el cual puede resultar afectado, como
consecuencia de las actividades de la extracción y transporte de minerales. A
esta conclusión arriba la Corte luego de interpretar sistemáticamente el inciso
3 del  artículo 29 con el numeral 7 del artículo 8 de la ley 141 de 1994.
Para la Corte es
claro que, el mismo legislador, en el inciso tercero del artículo 29 de la ley
de regalías, garantizó el derecho a la participación económica en las regalías
de los municipios y departamentos vecinos o miembros del área de influencia
directa de un puerto por donde se transporten recursos naturales no renovables
, al disponer que:
“En todo caso los derechos del
municipio o de los municipios, puertos o departamentos, según sea el caso, se
preservaran y a él o a ellos irá la totalidad de las regalías según lo
establecido en el inciso anterior, mientras no opere la redistribución”.
En este sentido el legislador reafirmó el carácter
permanente de las  regalías, respetando, no solamente el espíritu del
constituyente, sino los artículos 360 y 361 superiores.
Por lo anteriormente expuesto, carece entonces de
fundamento constitucional el hecho de limitar por parte del legislador la
redistribución de las regalías, por una sola vez, pues con ello el Congreso de
la República vulneró el principio constitucional de la permanencia de las
regalías y el derecho a la igualdad de los municipios aledaños a los puertos
marítimos que, no obstante encontrarse en la misma situación fáctica de
aquellos que alcanzaron a elevar su solicitud ante la Comisión Nacional de Regalías
dentro del período fijado por la ley, no se les puede someter a un largo
trámite para acceder a los recursos, lo cual tampoco garantiza que los
obtengan, cuando ya se puedan presentar problemas ecológicos.  Repárese
entonces, que la finalidad del legislador es la de prevenir consecuencias de
daños ambientales o ecológicos. En consecuencia de lo anterior, esta Corte
dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia que las expresiones “y
por una sola vez dentro del año siguiente a la promulgación de la presente ley”,
y “o una vez vencido el término del año a que hace referencia el presente
artículo sin que se hubiere presentado decisión distinta por parte de la
comisión”, del artículo 29 del Estatuto de Regalías, contrarían  el
ordenamiento constitucional.
De otra parte, no
comparte la Corte el argumento expuesto por el actor, en el sentido de que el
legislador ha otorgado un trato preferencial a los municipios portuarios de
Tolú y San Antero, y que dicho trato vulnera la autonomía territorial de los municipios
que pertenecen al área de influencia del puerto, ya que estos, según deduce de
su interpretación el demandante, no pueden adquirir ninguna clase de derechos
por este concepto. En efecto, a juicio de  la Corporación, es importante
aclarar que sobre este particular el legislador directamente fijó el monto que
le corresponde a los municipios portuarios en las regalías, conforme a
criterios técnicos y de acuerdo a la naturaleza del recurso transportado
(parágrafo 1º del artículo 29 de la ley 141 de 1994), todo ello dentro de su
libertad de configuración, tal como se desprende del artículo 360
constitucional.
No  entiende la
Corte, cuál es el fundamento del argumento expuesto por el actor, puesto que no
es posible efectuar un juicio de igualdad partiendo de la afirmación que hace
el demandante, ya que la ley 141 de 1994, fijó directamente los porcentajes que
corresponde a los municipios y distritos, por el transporte de recursos
naturales no renovables. En consecuencia, estima la Sala Plena, que para efectuar
una valoración de igualdad, no hay parámetro que permita hacer comparación
alguna, pues repárese, que unas son las regalías y compensaciones que se pagan
por concepto de transporte de recursos naturales no renovables o de sus
derivados y otras las que se pagan por concepto de la explotación de los
recursos naturales no renovables.
Finalmente, debe
tenerse en cuenta que en los parágrafos 1, 2 y 3 del artículo 29 de la ley 141
de 1994, el legislador ordenó la distribución y la participación que por regalías
y compensaciones le corresponde a cada uno de los municipios fluviales por el
transporte de los recursos naturales no renovables y de sus derivados, teniendo
en cuenta parámetros técnicos tales como los volúmenes transportados, el
impacto ambiental, las necesidades básicas insatisfechas y la zona de
influencia del puerto marítimo de Coveñas- Municipio de Tolú departamento de
Sucre, así como la del municipio de San Onofre, departamento de Sucre, y para
los municipios de San Antero, San Bernardo, Moñitos, Puerto Escondido y Los
Córdobas, en el departamento de Córdoba.
Para la Corte, el
inciso 3 del artículo 29 de la ley 141 de 1994, no desconoce la Constitución,
pues las regalías no pertenecen a las entidades territoriales; su distribución,
de acuerdo con la Carta Política (art. 360 y 361), es materia de ley, y la
redistribución allí prevista, no vulnera ninguna norma superior, ni mucho menos
las normas invocadas por el demandante.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación, administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución.
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE,
en lo acusado, el inciso tercero del artículo 29 de la ley 141 de 1994, salvo
las expresiones “y por una sola vez dentro del año siguiente a la
promulgación de la presente ley”, y “o una vez vencido el término del
año a que hace referencia el presente artículo sin que se hubiere presentado
decisión distinta por parte de la comisión”, que se DECLARAN INEXEQUIBLES.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)
[1]   (T-419
de 1996,  M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, T-451 de 1993 M.P. Dr. Jorge Arango
Mejía), y C-264 de 13 de junio de 1996, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
[2] Sent. C-219/97 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[3] ibidem
[4] Ibid.
[5] Sent. C-567/95 M.P. Fabio Morón Díaz