T-713-13
Sentencia T-713/13
Sentencia T-713/13
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Evolución jurisprudencial
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional para la protección de derechos
fundamentales
Siempre que concurran los requisitos generales y por
lo menos una de las causales específicas de procedibilidad de la tutela contra
las providencias judiciales, es procedente conceder la tutela como mecanismo
excepcional por la vulneración del derecho fundamental al debido proceso y
otros derechos fundamentales.
FALLO INHIBITORIO-Alcance y efectos
SENTENCIA INHIBITORIA-Hipótesis bajo las cuales los jueces pueden proferir,
de manera excepcional, decisiones inhibitorias
FALLO INHIBITORIO-No produce efectos de cosa juzgada
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Finalidad
JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA-Está facultado para proferir decisión de fondo en
fallo inhibitorio del a quo
El
ordenamiento jurídico brinda la facultad a los jueces de segunda instancia de
proferir sentencias de mérito en caso de que lo encuentren necesario luego de
desestimar la inhibición del a quo, sin que pueda decirse que con ello incurran
en un defecto procedimental que quebrante o desconozca garantías fundamentales
como el acceso a la administración de justicia de la accionante, o el principio
de seguridad jurídica. Por tal razón, para la Sala, el Consejo de Estado no
actuó en detrimento de sus derechos al emitir una decisión de fondo, sino que,
por estimarlo pertinente, tomó una decisión conforme a derecho,
independientemente que la misma haya sido desfavorable para ella.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por no configurarse defectos por falta
de motivación y procedimental en proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho por supresión de cargo en Superbancaria
Referencia: expediente T-3.954.625
Acción de tutela presentada por Ruth Jeannette Zambrano García contra el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”,
y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”.
Derechos fundamentales invocados: debido
proceso, acceso a la administración de justicia y defensa.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., diecisiete (17) de octubre de
dos mil trece (2013)
La
Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub -quien la preside–, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por la Sección Quinta del
Consejo de Estado, que confirmó la decisión de la Sección Cuarta de la misma
Corporación, dentro de la acción de tutela incoada por Ruth Jeannette Zambrano
García contra el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, y el Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”.
1. ANTECEDENTES
La
señora Ruth Jeannette Zambrano
interpuso acción de tutela en contra de las autoridades judiciales accionadas,
por considerar que los fallos expedidos por ellas, en donde se resolvió una
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada por la accionante
contra la Superintendencia Financiera de Colombia, desconocieron sus derechos
fundamentales al debido proceso y a acceder a la administración de justicia,
entre otros. La solicitud de amparo se basa en los siguientes:
1.1.
HECHOS
1.1.2. Mediante el Decreto 4327 de 2005, el Gobierno
nacional dispuso la fusión de la Superintendencia Bancaria de Colombia en la
Superintendencia de Valores, modificándose así su estructura administrativa y
denominándose Superintendencia Financiera de Colombia.
1.1.3. Como consecuencia de la fusión, el Decreto 4328 de
2005 suprimió los empleos de la planta de personal de la Superintendencia
Bancaria de Colombia y de la Superintendencia de Valores y estableció una nueva
nómina correspondiente a la Superintendencia Financiera. En consecuencia, por
resoluciones 003 y 008 de 2006, a esta nueva entidad se incorporó a los
empleados de carrera administrativa que venían desempeñándose en las ya
extintas.
1.1.4. Relata la señora Zambrano que en razón a lo anterior, el
2 de enero de 2006 fue retirada del servicio por parte de su empleador, cuando
se encontraba desempeñando el cargo de Jefe de División 2040-25; esta situación,
según ella, desconoció sus derechos como empleada inscrita en el escalafón de
carrera administrativa.
1.1.5. Indica que interpuso acción de nulidad y
restablecimiento del derecho  contra el acto administrativo expedido por la Superintendencia
Financiera, alegando que el mismo no fue motivado cuando debió serlo y que la
supresión del cargo que desempeñaba, invocada como causal de retiro, no se
encuentra consagrada como tal en el artículo 125 de la Constitución Política.
En complemento, adujo:
“4.1. Que en la actuación
administrativa que culminó con el retiro de la suscrita como empleada
escalafonada en carrera administrativa en la Superintendencia Financiera de
Colombia no se aplicó el debido proceso;
(…)
4.5. Que la supresión del cargo que yo desempeñaba,
invocado como causal de retiro no está erigida como tal en el artículo 125 de la
Constitución Política ni en la ley.
4.6. Que, como empleada inscrita en el escalafón de la
carrera administrativa tengo derecho preferencial a ser incorporada a un cargo
igual o equivalente en la planta de personal que para la Superintendencia
Financiera de Colombia estableció el decreto 4328 de 2005, independientemente
del derecho de optar por la reincorporación o a recibir la indemnización, según
lo dispuesto por el decreto ley 775 de 2005 articulo 46 en concordancia con el
articulo 44 de la ley 909 de 2004.
4.7. Que según lo dispuesto por el decreto 2400 de
1968 artículo   28 y por el decreto 1950 de 1973 en su articulo 239 en        concordancia
con el articulo 105-3, la supresión del empleo no      implica retiro del
servicio ni la cesación de funciones públicas de los empleados de carrera
administrativa”.
1.1.6. Correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca
conocer de la demanda en primera instancia. Mediante sentencia proferida el 3
de septiembre de 2011, decidió inhibirse para emitir un pronunciamiento de
fondo sobre el asunto, por considerar que la supresión constituye un acto de
carácter general, lo cual indiscutiblemente define la situación laboral de la
demandante y no las resoluciones de incorporación que no la tuvieron en cuenta
a ella, por tanto, debió demandar el primero. Así, fundado en jurisprudencia
del Consejo de Estado, el Tribunal señaló que  esta omisión comporta la
ausencia de uno de los elementos esenciales de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, cuya consecuencia natural es la inhibición por
ineptitud de la demanda.
1.1.7. Para la accionante, esta decisión fue irregular por
cuanto no formuló razones de fondo frente a las cuales pudiera presentar el
recurso de apelación. Sostiene que esta clase de fallos no pueden darse en
procesos de nulidad y restablecimiento del derecho y, además, que el Tribunal
omitió referirse “a todos los hechos y asuntos planteados en el proceso por
los sujetos procesales”. No obstante lo anterior, la tutelante impugnó la
sentencia.
1.1.8. En decisión de segunda instancia proferida el 17 de
noviembre de 2011, la Sección Segunda del Consejo de Estado desvirtuó el
argumentó sostenido por el a quo frente a la inhibición, lo revocó,
luego analizó de fondo el contenido de la demanda y negó las pretensiones de la
misma.
1.1.9. En el escrito de tutela, la peticionaria afirma que
las decisiones de los jueces de instancia durante el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho vulneraron sus derechos fundamentales así:
(i)  El derecho de defensa: porque en
tanto el a quo no se pronunció de fondo, no pudo ejercer defensa alguna
frente a la decisión de inhibición.
(ii) El derecho al debido proceso:
porque se profirió sentencia de segunda instancia sin que existiera una de
primera, a pesar de que se trató de un proceso que cuenta con dos instancias.
Además, porque el ad quem omitió en su fallo referirse a todos loe
hechos y pruebas en que se fundó la controversia.
1.1.10. Concretamente, la accionante solicita al juez de
tutela que se dejen sin efecto las sentencias de primera y segunda instancia
proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que
ella adelantó contra la Superintendencia Financiera de Colombia, y que en su
lugar se “profiera sentencia de mérito de primera instancia que en derecho
corresponda en el proceso (…)”.
1.1.11. Finalmente, señala que la acción de tutela es el
medio idóneo para salvaguardar sus derechos fundamentales, debido a que el
recurso extraordinario de revisión previsto por el artículo 185 del C.C.A.,
presenta unas causales restrictivas haciendo que tal mecanismo no sea eficaz.
También indica que cumple con el requisito de
inmediatez, ya que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho culminó
oficialmente el 29 de junio de 2012, día en que el Tribunal de Cundinamarca le
notificó el auto de “obedézcase y cúmplase” del fallo proferido por el ad
quem, y la acción de tutela fue interpuesta el 30 de julio de 2012.
1.2.   PRUEBAS
DOCUMENTALES
Obran en el expediente las siguientes pruebas
documentales:
1.2.1. Copia de la sentencia proferida el 3 de septiembre de
2009 por la Sección Segunda, Subsección “D” del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
interpuesta por Ruth Jeannette Zambrano García contra la Superintendencia
Financiera de Colombia.
1.2.2. Copia de la sentencia proferida el 17 de noviembre de
2011 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del mismo proceso.
1.3.   ACTUACIONES
PROCESALES
La Sección Cuarta del Consejo de Estado avocó el
conocimiento de la acción de tutela y, mediante auto calendado el 2 de agosto
de 2012, ordenó correr traslado de la misma al Consejo de Estado, Sección
Segunda, Subsección “B”, y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda, Subsección “D”. Igualmente, vinculó al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y a la Superintendencia Financiera como terceros interesados en
las resultas del proceso.
1.3.1. Respuesta
del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”
La Sección Segunda del Consejo de Estado recordó cuál
es su posición acerca de la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales. En tal sentido, sostuvo que el amparo es procedente
siempre que se garantice el equilibrio entre los principios de cosa juzgada y
autonomía judicial. Además, afirmó que la Corte Constitucional cuenta con sus
propios lineamientos acerca del tema, los cuales, si bien no son obligatorios
para el Consejo de Estado, constituyen un referente válido para determinar en
qué eventos es viable la intervención del juez constitucional.
En el caso de la tutela promovida por la señora
Zambrano García, indicó que es improcedente. Afirmó que aunque la sentencia de
primera instancia fue inhibitoria, en la de alzada sí había lugar a proferirse
una decisión de mérito, aunque no favorable a las pretensiones de la demanda.
Así, aclaró que el resultado de un recurso de apelación contra un fallo de
carácter inhibitorio, es otra providencia judicial, “en la que, con el
mérito que le concede la Ley, se efectúa el pronunciamiento a que haya lugar”.
Respecto de los cargos formulados por la accionante,
concluyó que ella no identificó ningún defecto de fondo ni explicó
suficientemente las razones de su inconformidad en relación con la sentencia de
segunda instancia proferida dentro del proceso ordinario.
Sostuvo que la decisión del 17 de noviembre de 2011, mediante
la cual resolvió el recurso de alzada, se encuentra razonada y fundada. En
efecto, adujo que, en un primer momento, estudió si era viable proferir una
decisión inhibitoria, dado que esa fue la decisión del Tribunal, concluyendo que
esta no fue acertada porque:
“(i) en los procesos de supresión de cargos no existen
reglas generales sobre los actos a demandar, por lo que en cada caso el
funcionario judicial debe observar las características propias del proceso así
como los cargos invocados; (ii) en este contexto, en atención a que la
accionante no cuestionó el proceso de supresión como tal sino su  no
incorporación a la planta, los actos a demandar fueron los que precisamente
cuestionó la señora Zambrano García; (iii) agregando que, en la medida en que
las comunicaciones definieron su situación en relación con el derecho de opción
[aquél en virtud del cual le fue permitido manifestar, como empleada de
carrera, si deseaba ser reincorporada a la nueva planta de personal o recibir
una indemnización], respecto de ellas también cabía un decisión de fondo”.
Indicó que en una segunda parte analizó los cargos
formulados en la demanda, sobre lo cual reiteró que:
“(i) la señora Zambrano García no fue clara en
relación con el derecho de opción y una vez requerida nuevamente por la entidad
con tal objeto guardó silencio; razón por la cual, la entidad no la tuvo en
cuenta para un proceso de reincorporación sino que le concedió la
indemnización; (ii) la interesada tampoco acreditó que, por sus condiciones
laborales, académicas, entre otras, debió ser preferida a aquella que fue
nombrada en el cargo que subsistió en la planta, con la nueva denominación”.
Afirmó que de lo anterior, llegó a la conclusión que
la falsa motivación alegada por la demandante no estaba acreditada, como
tampoco la falta de competencia de los funcionarios que profirieron los actos
demandados.
Por lo dicho, solicitó declarar improcedente la acción
de tutela.
1.3.2. Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
solicitó declarar improcedente la acción de tutela respecto de esa Cartera.
Indicó que existe falta de legitimación
en la causa por pasiva, puesto que la acción de tutela no hace referencia a
conducta alguna, por acción u omisión, cometida por el Ministerio, en virtud de
la cual, pueda atribuírsele vulneración alguna de los derechos de la
accionante.
1.3.3. Superintendencia
Financiera de Colombia
La Superintendencia Financiera de Colombia también
solicitó que se declare improcedente la acción de tutela.
En su escrito de respuesta, la entidad explicó en
detalle cada uno de las características de la acción de tutela. Así, se refirió
a la subsidiariedad, a la inmediatez, al perjuicio irremediable, entre otras;
luego, indicó cómo en el caso concreto la accionante pretende usar este
mecanismo como una instancia adicional al proceso ordinario.
Finalmente, consideró que las sentencias de instancia
proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se
encuentran debidamente argumentadas y sustentadas, bajo criterios de
razonabilidad y de justicia.
2. DECISIONES JUDICIALES
2.1.   SENTENCIA DE PRIMERA
INSTANCIA – CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA
En sentencia proferida el 30 de agosto de 2012, la
Sección Cuarta del Consejo de Estado decidió negar por improcedente la acción
de tutela de la referencia.
En su fallo, el Consejo de Estado destacó
principalmente que la acción de tutela es un mecanismo de carácter residual y
subsidiario. Reafirmó su tesis, según la cual este mecanismo no procede contra
providencias judiciales, mucho menos contra las dictadas por ese Alto Tribunal.
En el caso de la accionante, concluyó que ella
pretende revivir mediante el recurso de amparo una situación jurídica ya
definida por los jueces de instancia.
2.2.   IMPUGNACIÓN
En el escrito de apelación, la accionante reiteró
brevemente los argumentos de la acción de tutela.
2.3    SEGUNDA INSTANCIA – CONSEJO
DE ESTADO, SECCIÓN QUINTA
En fallo proferido el 28 de abril de 2013, la Sección
Quinta del Consejo de Estado modificó la decisión inicial e indicó que la
acción de tutela debe declararse improcedente.
En tal sentido, al igual que el a quo, adujo
que estaba claro que la intención de la solicitante es que la conclusión
jurídica del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fuera evaluada
nuevamente.
3. CONSIDERACIONES
3.1.
COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, con base en las
facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el
proceso de la referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección
realizada por la Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma
establecida por el reglamento de la Corporación.
3.2.
PROBLEMA JURÍDICO
Corresponde a esta Corporación determinar si los
fallos judiciales acusados vulneraron los derechos fundamentales al debido
proceso y a la defensa de la accionante. En particular, se deben resolver las
siguientes cuestiones: si el a quo debió emitir un pronunciamiento de
fondo y al no hacerlo vulneró el derecho de defensa y el debido proceso; en
segundo término, si en un proceso de dos instancias, el que sólo se emita un
fallo de fondo representa una violación de esos mismos derechos; y en tercer
lugar, al resolver el recurso de apelación, el Consejo de Estado no se refirió
a todos los hechos y asuntos planteados en la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho, y ello lesiona los derechos referidos.
Para resolver estos problemas, la Sala primero
reiterará la jurisprudencia acerca de los requisitos generales y específicos de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; en
seguida, como segundo tema, analizará los efectos y alcances de los
fallos inhibitorios y, finalmente, resolverá el caso concreto.
3.3.   Los
requisitos de procedencia y LAS CAUSALES de procedibilidad de la acción de
tutela contra providencias judiciales
El artículo 86 de la Constitución señala
que la acción de tutela procede contra toda “acción o la omisión de cualquier
autoridad pública”. Las autoridades judiciales son autoridades públicas que en
el ejercicio de sus funciones deben ajustarse a la Constitución y a la ley, y
garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos fundamentales
reconocidos en la Constitución. Por esta razón la Corte Constitucional ha
admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
que infringen los derechos fundamentales de las partes, en particular el
derecho al debido proceso, y se apartan notablemente de los mandatos
constitucionales. Sin embargo, la Corte ha precisado que la procedencia de la
acción de tutela en estos casos debe ser excepcional, en atención a los principios
de cosa juzgada, autonomía e independencia judicial, seguridad jurídica, y a la
naturaleza subsidiaria de la acción de tutela.
En desarrollo del artículo 86
constitucional, el Decreto 2591 de 1991 previó la posibilidad de vulneración de
derechos fundamentales por las autoridades judiciales en sus decisiones. La
Corte Constitucional, mediante la sentencia C-543 de 1992, declaró
inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del decreto, referidos a la
caducidad y la competencia especial de la tutela contra providencias
judiciales. En aquel momento la Corte consideró que la acción de tutela no
había sido concebida para impugnar decisiones judiciales y que permitir su
ejercicio contra estas vulnera los principios de cosa juzgada y seguridad
jurídica, además de transgredir la autonomía e independencia judicial.
No obstante la declaración de
inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, la
Corte mantuvo abierta la posibilidad de interponer acciones de tutela contra
providencias judiciales cuando estas constituyeran manifiestas vías de
hecho. Así, a partir de 1992, la Corte comenzó a admitir la
procedencia de la tutela contra decisiones judiciales que constituyen vías de
hecho, es decir, decisiones manifiestamente arbitrarias porque, por ejemplo,
(i) se basan en normas evidentemente inaplicables (defecto sustantivo), (ii)
son proferidas con carencia absoluta de competencia (defecto orgánico), (iii)
se basan en una valoración arbitraria de las pruebas (defecto fáctico), (iv)
fueron proferidas en un trámite que se apartó ostensiblemente del procedimiento
fijado por la normativa vigente (defecto procedimental). Con el paso del tiempo,
la Corte en su jurisprudencia fue identificando otros defectos constitutivos de
vías de hecho.
A la luz de la doctrina de las vías de hecho este
Tribunal sostenía que la protección constitucional solo resultaba posible
cuando “la actuación  de la
autoridad judicial se ha dado en abierta contravía de los valores, principios y
demás garantías constitucionales y con el objetivo básico de recobrar la plena
vigencia del orden jurídico quebrantado y la restitución a los titulares en el
ejercicio pleno de sus derechos fundamentales afectados.”[1]
La evolución jurisprudencial, específicamente los
nuevos casos en los que se evidenció la necesidad de la intervención del juez
de tutela y que no podían catalogarse necesariamente como vías de hecho, es
decir, como actuaciones manifiestamente arbitrarias, llevó a que el concepto de
vía de hecho se remplazara por la doctrina de los requisitos generales y
las “causales genéricas de procedibilidad de la acción”, por cuanto la
Corte ha  depurado el primer término que se refería al capricho y la
arbitrariedad judicial, entendiendo ahora que “(…) no sólo se trata de los
casos en que el juez impone, de manera grosera y burda su voluntad sobre el
ordenamiento, sino que incluye aquellos casos en los que se aparta de los
precedentes sin argumentar debidamente (capricho) y cuando su discrecionalidad
interpretativa se desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los
asociados (arbitrariedad). Debe advertirse que esta corporación ha señalado que
toda actuación estatal, máxime cuando existen amplias facultades discrecionales
(a lo que de alguna manera se puede asimilar la libertad hermenéutica del
juez), ha de ceñirse a lo razonable. Lo razonable está condicionado, en primera
medida, por el respeto a la Constitución.”[2]
En definitiva, dicho avance jurisprudencial trajo como
consecuencia el reemplazo del uso conceptual de la expresión vía de hecho
por las de requisitos generales y causales específicas de procedibilidad de
la acción de tutela contra providencias judiciales.
La sistematización de esta nueva doctrina se dio con
ocasión de la revisión de constitucionalidad del artículo 185 de la Ley 906 de
2004, contentiva del Código de Procedimiento Penal, mediante la Sentencia C-590
de 2005[3].
En ese fallo esta Corporación tuvo oportunidad de sistematizar y unificar la
jurisprudencia relativa a los requisitos de procedencia y a las causales o
motivos específicos de procedibilidad de la tutela contra providencias
judiciales.
En cuanto a los requisitos de procedencia de la acción
de tutela intentada contra providencias judiciales, es decir, aquellas
circunstancias de naturaleza procesal que tienen que estar presentes para que
el juez constitucional pueda entrar a estudiar y decidir una acción de tutela
contra providencias judiciales, dijo entonces la Corte:
“24.  Los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes:
a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente
relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar
cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena
de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los medios  -ordinarios
y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona afectada,
salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable[5].  De allí que sea un deber del actor desplegar todos
los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la
defensa de sus derechos.  De no ser así, esto es, de asumirse la acción de
tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de
vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar
en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de
propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta
última.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un
término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe
quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la
sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte
actora[7].  No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la
Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos
fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles
de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos
se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por
ello hay lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique de manera razonable
tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y
que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto
hubiere sido posible[8].  Esta exigencia es comprensible pues, sin que la
acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su
naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor
tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa
a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé
cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus
derechos.
f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].  Esto por cuanto los debates sobre la protección de
los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho
más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de
selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no
seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan
definitivas.”  (Subrayas fuera del original)
Distintos de los anteriores requisitos de procedencia
son los motivos o causales específicas de procedibilidad, que hacen referencia
a las razones de orden sustantivo que ameritarían conceder la acción de tutela promovida
contra de una providencia judicial y que evidencian la efectiva vulneración de
derechos fundamentales. Sobre este asunto, en el mismo fallo en cita se
vertieron estos conceptos:
“25.  Ahora, además de los requisitos generales
mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia
judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales
especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En
este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra
una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o
defectos que adelante se explican.
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el
funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente,
de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se
origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
“c.  Defecto fáctico, que surge cuando el juez
carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el
que se sustenta la decisión.
“d. Defecto material o sustantivo, como son los
casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o
que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
“f. Error inducido, que se presenta cuando el
juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo
condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g.  Decisión sin motivación, que implica el
incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
“h.  Desconocimiento del precedente, hipótesis
que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el
alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo
para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental vulnerado[11].
“i.  Violación directa de la Constitución.” (Subrayas
fuera del original.)
La sentencia en comento también explicó que los
anteriores vicios, que determinan la procedencia la acción de tutela contra
decisiones judiciales, “involucran la superación del concepto de vía de
hecho y la admisión de específicos supuestos de procedebilidad en eventos en
los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata
de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.”  Añadió que
esta evolución de la doctrina constitucional había sido reseñada de la
siguiente manera por la Corte:
“(E)n los últimos años se ha venido presentando una
evolución de la jurisprudencia constitucional acerca de las situaciones que
hacen viable  la acción de tutela contra providencias judiciales. Este
desarrollo ha llevado a concluir que las sentencias judiciales pueden ser
atacadas mediante la acción de tutela por causa de otros defectos adicionales,
y que, dado que esos nuevos defectos no implican que la sentencia sea
necesariamente una “violación flagrante y grosera de la Constitución”, es  más
adecuado utilizar el concepto de “causales genéricas de procedibilidad de la
acción” que el de “vía de hecho.” En la sentencia T-774 de 2004 (MP. Manuel
José Cepeda Espinosa) se describe la evolución presentada de la siguiente
manera:
“(...) la Sala considera pertinente señalar que el
concepto de vía de hecho, en el cual se funda la presente acción de tutela, ha
evolucionado en la jurisprudencia constitucional. La Corte ha decantado los
conceptos de capricho y arbitrariedad judicial, en los que originalmente se
fundaba la noción de vía de hecho. Actualmente no ‘(…) sólo se trata de los
casos en que el juez impone, de manera grosera y burda su voluntad sobre el
ordenamiento, sino que incluye aquellos casos en los que se aparta de los precedentes
sin argumentar debidamente (capricho) y cuando su discrecionalidad
interpretativa se desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los
asociados (arbitrariedad). Debe advertirse que esta corporación ha señalado que
toda actuación estatal, máxime cuando existen amplias facultades discrecionales
(a lo que de alguna manera se puede asimilar la libertad hermenéutica del
juez), ha de ceñirse a lo razonable. Lo razonable está condicionado, en primera
medida, por el respeto a la Constitución.’[12]
En este caso (T-1031 de 2001) la Corte decidió que la acción de tutela procede
contra una providencia judicial que omite, sin razón alguna, los precedentes
aplicables al caso o cuando ‘su discrecionalidad interpretativa se desborda en
perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados.’
“Este avance jurisprudencial ha llevado a la Corte a
remplazar ‘(…) el uso conceptual de la expresión vía de hecho por la de
causales genéricas de procedibilidad.’ Así, la regla jurisprudencial se
redefine en los siguientes términos...
“...todo pronunciamiento de fondo por parte del juez
de tutela respecto de la eventual afectación de los derechos fundamentales con
ocasión de la actividad jurisdiccional (afectación de derechos fundamentales por
providencias judiciales) es constitucionalmente admisible, solamente, cuando el
juez haya determinado de manera previa la configuración de una de las causales
de procedibilidad; es decir, una vez haya constatado la existencia de alguno de
los seis eventos  suficientemente reconocidos por la jurisprudencia:  (i)
defecto sustantivo, orgánico o procedimental;  (ii) defecto fáctico; (iii)
error inducido; (iv) decisión sin motivación,  (v) desconocimiento del
precedente y  (vi) violación directa de la Constitución.”[13]”[14]” [15]
En resumen, siempre que concurran los requisitos
generales y por lo menos una de las causales específicas de procedibilidad de
la tutela contra las providencias judiciales, es procedente conceder la tutela
como mecanismo excepcional por la vulneración del derecho fundamental al debido
proceso y otros derechos fundamentales.
3.4.   ALCANCE Y EFECTOS DE LOS
FALLOS INHIBITORIOS. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
En la sentencia C-666 de 1996[16],
con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad[17]
interpuesta contra los artículos 91[18] (parcial) y 333[19]
(parcial) del Código de Procedimiento Civil, referidos a que el  fallo
inhibitorio no interrumpe la prescripción ni la caducidad de la acción y que
estos no constituyen cosa juzgada, la Corte Constitucional definió las
características y alcance de esta clase de decisiones dentro del ordenamiento
jurídico colombiano.
El análisis realizado se centró en establecer si, tal
como lo señalaba el demandante, las normas acusadas desconocían los artículos
29 y 228 constitucionales.
La Corte abordó la cuestión sobre el contenido y
alcance de las sentencias inhibitorias, las cuales definió como “aquellas en
cuya virtud, por diversas causas, el juez pone fin a una etapa del proceso,
pero en realidad se abstiene de penetrar en la materia del asunto que se le
plantea dejando de adoptar resolución de mérito, esto es, ‘resolviendo’ apenas
formalmente, de lo cual resulta que el problema que ante él ha sido llevado
queda en el mismo estado inicial. La indefinición subsiste”.
Señaló la Corte que el acceso a la administración de
justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, consagrados
en la Constitución, son postulados que orientan la actividad judicial y, por
tanto, imponen a los jueces la obligación primordial de adoptar, en principio,
decisiones de fondo en los asuntos sometidos a su competencia[20].
Asimismo, respecto del derecho fundamental al debido
proceso, consideró que uno de sus elementos esenciales consiste en garantizar
al ciudadano que, una vez sometido el asunto al examen de los jueces, se
obtenga una definición acerca de él, “de donde se desprende que normalmente
la sentencia tiene que plasmar la sustancia de la resolución judicial”[21].
En tal sentido, concluyó que “[l]a inhibición no
justificada o ajena a los deberes constitucionales y legales del juez configura
en realidad la negación de justicia y la prolongación de los conflictos
que precisamente ella está llamada a resolver”[22]. (Negrillas
propias).
De lo anterior se desprende que, en principio, las
decisiones inhibitorias no tienen cabida dentro del ordenamiento jurídico
colombiano, pues impiden la garantía de los derechos fundamentales al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia, por cuanto no resuelven de
fondo la controversia por la cual el ciudadano acudió a la jurisdicción,
prolongando con ello la incertidumbre sobre el derecho subjetivo alegado.
No obstante, la Corte manifestó que dicha afirmación
no podía ser absoluta, considerando así la posibilidad de que existan fallos
inhibitorios en “casos extremos”, cuando quiera que se establezca con
plena seguridad que el juez no tiene otra alternativa. Según lo indicado por
esta Corporación, lo anterior debe corresponder “a una excepción fundada en
motivos ciertos que puedan ser corroborados en los que se funde objetiva y
plenamente la negativa de resolución sustancial”, pues de lo contrario,
como ya se expresó, constituiría una forma de obstruir a las personas el acceso
a la administración justicia y, en consecuencia, la incursión por parte del
juez en uno de los defectos señalado por la jurisprudencia para que proceda la
acción de tutela.
En la sentencia que se reitera, la Corte estableció
dos hipótesis bajo las cuales los jueces pueden proferir, de manera
excepcional, decisiones inhibitorias:
(i) Hipótesis concreta:   Por falta de jurisdicción. Consiste en la absoluta
carencia de facultades por parte del juez para administrar justicia en el caso
puesto a su consideración. En consecuencia, lo apropiado es no resolver de
fondo, pues de hacerlo invadiría la orbita propia de la jurisdicción a la que
verdaderamente corresponde el pleito, lo que justifica la inhibición cuando la
demanda no ha sido rechazada de plano.
(ii) Hipótesis general: Casos en que “agotadas
por el juez todas las posibilidades que el ordenamiento jurídico le ofrece para
resolver y adoptadas por él la totalidad de las medidas conducentes a la misma
finalidad, siga siendo imposible la decisión de fondo”. Ahora bien, aclara
la jurisprudencia que siempre que exista la posibilidad de fallar, el juez
tendrá la obligación de tomar una decisión de mérito, o incurrirá en denegación
de justicia.
Hechas las anteriores precisiones, la Corte abordó los
cargos propuestos por el actor. Respecto de la no interrupción de la
prescripción cuando se produzca fallo inhibitorio, sostuvo que la norma
demandada era exequible bajo el condicionamiento de que el demandante no sea el
que ocasione la inhibición.
En lo relativo a que las decisiones inhibitorias no
hacen tránsito a cosa juzgada, consideró también que dicha disposición está
conforme a la Constitución toda vez que “[d]e la misma esencia de
toda inhibición es su sentido de "abstención del juez" en lo relativo
al fondo del asunto objeto de proceso. Siempre consiste, por definición, en que
la administración de justicia no se pronuncia, esto es, no falla, no decide, no
juzga. Y, si no juzga, carece de toda lógica atribuir al acto judicial en que
se consagra tal determinación -de no juzgar- el carácter, la fuerza y el valor
de la cosa juzgada, que de suyo comporta la firmeza y la intangibilidad de
"lo resuelto".
4. CASO CONCRETO
4.1.    RESUMEN FÁCTICO
Desde el 7 de diciembre de 1989 y hasta el 25 de enero
de 2005, la señora Ruth Jeannette Zambrano García se desempeñó como Jefe de
División 2040-25 en la Superintendencia Bancaria. A partir de esta última fecha
y con motivo del Decreto 4328 de 2005, mediante el cual se suprimieron los
empleos de la planta de personal de esta entidad y de la Superintendencia de
Valores y se estableció la planta de personal de la nueva Superintendencia
Financiera, quedó desvinculada dada la supresión de su cargo.
En desarrollo del Decreto 4328 de 2005, la
Superintendencia Financiera expidió las Resoluciones 003 y 008 de 2006,
mediante las cuales se efectuaron las incorporaciones de la nueva planta de
personal de la entidad, pero, dentro de las mismas, no contempló el cargo de la
señora Zambrano.
La Superintendencia le informó a la accionante esta
situación a través de comunicación del 2 de enero de 2006, señalándole que el
cargo que desempeñaba había sido suprimido y que, ante la novedad, podía optar
entre la reincorporación a uno de similares características o la indemnización.
En respuesta, ella manifestó que la incorporación es una figura distinta a la
de reincorporación o revinculación y afirmó que ello “no constituye ninguna
clase de aceptación respecto de la motivación de hecho e derecho invocada para
retirarme del cargo, ni renuncia alguna a los derechos de carrera de la entidad”[23]
La entidad señaló que ante la falta de claridad en la
respuesta, le envió una nueva comunicación el 26 de enero del mismo año, sin
recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la demandante, por lo que,
según indicó, se entendía que optaba por ser indemnizada, todo ello con
fundamento en los artículo 44 de la Ley 909 de 2004, 28, 29, 30 y 32 del
Decreto Ley 760 de 2005, 46 Decreto Ley 775 de 2005 y 21 del decreto 2929 del
mismo año.
La accionante interpuso demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho en contra de las Resoluciones 0003 y 0008 de 2006,
así como en contra de las comunicaciones emitidas por la entidad el 2 y 26 de
enero del mismo año. En su sentir, tales actuaciones desconocieron sus derechos
como empleada de carrera administrativa, toda vez que omitieron incorporarla
directamente a la planta de personal de la nueva entidad.
En primera instancia, el 3 de septiembre de 2009, el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia inhibitoria por
ineptitud sustantiva de la demanda, por considerar que la señora Zambrano debió
demandar el acto que dispuso la supresión del empleo, esto es, el Decreto 4328
de 2005, mas no las resoluciones de incorporación y las comunicaciones de la
supresión.
Apelada la decisión anterior, el Consejo de Estado,
Sección Segunda, en fallo del 17 de noviembre de 2011, revocó la sentencia del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca en lo referido a la inhibición y
consideró que había lugar a pronunciarse de fondo. Una vez adentrado en el
análisis de las pretensiones de la demanda, decidió negarlas.
4.2.   ANÁLISIS DE LOS REQUISITOS
GENERALES DE PROCEDENCIA DE LA TUTELA EN EL CASO CONCRETO
Ahora bien, realizada esta breve reseña, la Sala
verificará en primer lugar si la acción de tutela cumple con los requisitos
generales de procedencia, conforme lo ha señalado la jurisprudencia
constitucional. De ser así, procederá a establecer si los jueces de instancia
dentro del proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho
incurrieron en algún defecto específico de procedencia del amparo contra
providencias judiciales.
4.2.1. Relevancia constitucional del
caso bajo estudio.
La Sala considera que el asunto bajo revisión es de
relevancia constitucional, por tratarse de la protección de derechos
fundamentales de la accionante como el debido proceso y el de defensa y
eventualmente el derecho al trabajo. Así, se pone a consideración de la Corte
si estos derechos fueron vulnerados por el juez de primera instancia al
proferir un fallo inhibitorio y que, posteriormente, fue revocado por el ad
quem, quien finalmente resolvió negar las pretensiones de la demanda y, por
tanto, a proteger sus derechos como funcionaria de carrera.
4.2.2. El agotamiento de todos los medios de defensa judicial
–ordinarios y extraordinarios- al alcance de la persona afectada, salvo que se
trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable.
En el presente caso, la
accionante acudió ante los jueces administrativos mediante la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho. El proceso contó con dos instancias, la primera
de ellas se inhibió para decidir de fondo y la segunda negó las pretensiones de
la accionante.
Para los casos sometidos
a los jueces administrativos existe el recurso extraordinario de revisión[24], cuyas causales de procedencia
estaban contempladas en el artículo 188 del C.C.A.[25], vigente para la época en que
fueron proferidos los actos administrativos atacados por la accionante. En tal
sentido, es natural considerar que en vista de la falta de agotamiento de este
mecanismo, lo consecuente sería declarar la improcedencia de la acción de
tutela en el caso concreto, dado que no se configura uno de los requisitos
esenciales, tanto para la procedencia del amparo en general, como para cuando
se intenta contra providencias judiciales. A pesar de esto, la Sala considera
que no es así, por las siguientes razones:
El recurso extraordinario
de revisión previsto en el Código Contencioso Administrativo procede siempre y
cuando se proponga con sustento en una de las causales que la misma norma
especifica:
“1. Haberse dictado la sentencia con
fundamento en documentos falsos o adulterados.
2. Haberse recobrado después de dictada la
sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una
decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza
mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
3. Aparecer, después de dictada la
sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.
4. No reunir la persona en cuyo favor se
decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal
necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir
alguna de las causales legales para su pérdida.
5. Haberse dictado sentencia penal que
declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.
6. Existir nulidad originada en la
sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de
apelación.
7. Haberse dictado la sentencia con base
en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su
expedición.
8. Ser la sentencia contraria a otra
anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que
aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo
proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.”[26]
Como puede observarse, la
finalidad de estas causales es garantizar la protección del derecho fundamental
al debido proceso ante ciertas eventualidades que se pueden presentar una vez
ejecutoriada la sentencia que puso fin al litigio. En este sentido, el
legislador contempló la posibilidad de que, una vez proferido el fallo,
surgieran situaciones como, por ejemplo, la existencia de alguien con mejor
derecho que la persona a favor de la cual se falló, o que la decisión se haya
sustentado en documentos falsos o adulterados o, en el caso del numeral 6,
existir nulidad en los procesos de única instancia, en los que no es posible el
recurso de apelación.
En el asunto bajo
revisión, la Sala no encuentra que las razones que la accionante alega en su
escrito de tutela puedan enmarcarse en alguna de las causales contenidas en el
artículo 188 del C.C.A. Así, concluye entonces que ella agotó todos los
mecanismos judiciales a su alcance antes de recurrir al amparo y, además, que
el recurso extraordinario de revisión no resultaba el medio idóneo de
protección judicial en el caso concreto.
4.2.3.
El cumplimiento del requisito de inmediatez
La sentencia atacada por vía de tutela fue proferida
el 17 de noviembre de 2011, por la Sección Segunda del Consejo de Estado. El 15
de junio de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió el auto
de obedézcase y cúmplase del  fallo del Consejo de Estado y la acción de tutela
fue radicada el 1 de agosto de 2012, lapso de tiempo que la Sala considera
razonable.
4.2.4. La parte actora debe
identificar de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración
como los derechos vulnerados y que hubiese alegado tal vulneración siempre que
esto hubiera sido posible.
La accionante señala en su escrito de tutela cada uno
de los hechos por los que considera que las sentencias proferidas por los
jueces de instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a
la administración de justicia.
Allí manifestó que por ser inhibitorio el fallo del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no tuvo la oportunidad de ejercer su
derecho de defensa, dado que no existían argumentos de mérito que pudiera discutir
y desvirtuar mediante el recurso de apelación.
Igualmente señaló que al proferirse fallo de segunda
instancia, sin existir uno de primera, se vulneró su derecho fundamental al
debido proceso, ya que el proceso nulidad y restablecimiento del derecho cuenta
con dos instancias y, por tanto, igual número de fallos de fondo deben
expedirse.
Igual argumento usó al interior del proceso ordinario.
Así, de acuerdo con las razones de la apelación descritas en la sentencia de
segunda instancia, proferida el 17 de noviembre de 2011 por el Consejo de
Estado[27], Sección Segunda, ella
consideró que se habían vulnerado sus derechos fundamentales al debido proceso,
a la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales, al
acceso a la administración de justicia y al sometimiento del juez al imperio de
la ley, por cuanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca había proferido
una sentencia sin motivación alguna y, además, omitió referirse a todos y cada
uno de los hecho en que se fundó la demanda, así como de las pruebas aportadas tampoco
verificó si los actos administrativos demandados desconocían las normas
invocadas por la actora como sustento de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.
4.2.5. Cuando se trate de una
irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo
o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora.
En el caso concreto, la actora identifica la
irregularidad procesal señalando que por ser el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho de aquéllos que cuentan con dos instancias, el  a
quo debió emitir una sentencia de mérito y no inhibitoria, a partir de lo
cual, indica, no pudo ejercer debidamente el recurso de apelación.
Además de lo anterior, la Sala infiere de las
pretensiones señaladas en el escrito de tutela, que la accionante cuestiona el
hecho de que el ad quem haya decidido conocer de fondo el asunto que le
fue planteado a través de la demanda. Para ella, el Consejo de Estado, Sección
Segunda, tras advertir que el juez de primera instancia erró en su
interpretación de la formulación de cargos y, por tanto, que no había lugar a
inhibición, lo que debió hacer fue dejar sin efectos dicho fallo y, en
consecuencia, ordenarle proferir una nueva decisión.
En tal sentido, sostiene que al haber actuado en forma
contraria, quebrantó su derecho fundamental al debido proceso, pues de haber
existido un fallo de mérito en primera instancia, la decisión del Consejo de
Estado habría sido diferente.
4.2.6. No
debe tratarse de sentencias de tutela
La acción de tutela sometida a revisión de esta Sala,
no ataca ni fue interpuesta contra una sentencia de tutela. Por el contrario,
las decisiones judiciales acusadas de vulnerar los derechos fundamentales de la
accionante, fueron proferidas como resultado de la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho presentada por ella en contra de la
Superintendencia Financiera.
En atención a que el caso bajo estudio reúne los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, la Sala pasa a estudiar los posibles defectos en que pudieron haber
incurridos los jueces administrativos mediante sus pronunciamientos.
4.3.   ANALISIS DE LOS CARGOS
Antes de continuar, la Sala debe resaltar que la
accionante no hizo ver a esta Corporación cuáles fueron los defectos en que
incurrieron los jueces al proferir las sentencias que pretende atacar mediante
la acción de tutela. En efecto, no identificó en su escrito de tutela cuál fue
el defecto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al proferir decisión
inhibitoria en primera instancia, así como tampoco lo señaló respecto de la
sentencia  que en segunda instancia emitió el Consejo de Estado al resolver de
fondo las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Su labor se centró únicamente en indicar que se cumplían con los requisitos
generales de procedencia analizados previamente; por lo demás, omitió hacer
alguna manifestación al respecto.
No obstante, la Sala infiere que los reproches de la
accionante pueden ser encausados hacia dos defectos:
(i)
Defecto procedimental: derivado
del hecho de que la accionante alega que no pudo interponer debidamente el
recurso de apelación, dada la inhibición por parte del ad quem. Lo
anterior es también deducible de la pretensión principal de la acción de
tutela, donde solicita que se ordene dejar sin efectos todos los fallos para
que, en consecuencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profiera una
nueva sentencia, pero esta vez de mérito. En este sentido es que ella considera
que se vulneró su debido proceso.
Partiendo de lo anterior, la Sala también debe
considerar si, tal como la accionante lo señala, el Consejo de Estado, Sección
Segunda, luego de encontrar que no había lugar a un fallo inhibitorio, debía
optar por dejar este sin efectos y ordenar al Tribunal Administrativo de
Cundinamarca proferir una nueva sentencia de fondo o, tal como lo hizo, entrar
a dictar sentencia de mérito como juez de segunda instancia.
(ii)
Decisión sin motivación: la
accionante es insistente en afirmar que el fallo de segunda instancia careció
de motivación, por cuanto se omitió “el análisis: de los hechos en que se
funda la controversia, de las pruebas, de las normas jurídicas pertinentes, de
los argumentos de las partes y de las excepciones”.
4.3.1. La sentencia acusada de
segunda instancia  no incurrió en falta de motivación
En cuanto al defecto por falta de motivación, para la
Sala es claro que no le asiste razón a la accionante, pues de la lectura del fallo
de segunda instancia proferido por el Consejo de Estado dentro del proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho, se observa totalmente lo contrario, es
decir, que el fallo sí fue motivado.
En primer lugar, el Consejo de Estado, Sección Segunda,
expuso las razones[28] por las cuales desestimó
la decisión inhibitoria del a quo. Allí, señaló que bastaba con
solicitar la nulidad de los actos administrativos de contenido particular que
omitieron incorporarla en la nueva planta de personal de la Superintendencia
Financiera de Colombia, pues fueron estos los que supuestamente afectaron el
derecho de la accionante. Al respecto, precisó que la jurisprudencia de esa
Corporación proferida en el año 2010[29], ha sostenido que “los
actos que comunican la decisión de suprimir los cargos, no comportan una mera
prueba de conocimiento de la decisión principal, sino que le dan eficacia y
validez al acto administrativo definitivo. Es decir, que sin aquéllos actos
[integradores], la voluntad de la administración no es completa, y por ello
pueden ser objeto de la acción contenciosa”.
Superado lo anterior, en segundo término, determinó
los hechos probados dentro de la actuación, se refirió a las dos comunicaciones
enviadas por la Superintendencia Financiera a la accionante donde le preguntaba
si deseaba ser reincorporada o indemnizada, y plasmó las siguientes
consideraciones:
“Teniendo en cuenta lo acreditado dentro del plenario,
la Sala advierte que, ante las decisiones de supresión del cargo que ostentaba
la actora y de incorporar a varios funcionarios en la nueva planta de la
entidad; el Subdirector de Recursos Humanos de la Superintendencia Financiera
de Colombia le informó a la demandante, mediante comunicación del 2 de enero de
2006, que el cargo que venía desempeñando fue suprimido y que, en consecuencia,
tenía 5 días hábiles para decidir si quería ser incorporada en un empleo
equivalente o recibir una indemnización.
Dentro de ese término, la señora Zambrano García no
fue clara al expresar su decisión pues de un lado dijo que optaba por ser
‘incorporada’ a la planta de personal de la Superintendencia Financiera de
Colombia en un cargo igual o equivalente el cargo 2040-25, que tenía en la
Superintendencia de Valores y de otro, indicó que ‘la incorporación, según la
legislación colombiana y la jurisprudencia es una figura sustancial y
diametralmente diferente a la reincorporación o revinculación, figura esta a la
que no hago referencia por no estar contemplada dentro de las opciones dadas
por la entidad y que además no guarda coherencia con mis expectativas’.
Ante la confusa posición de la señora Zambrano, el
Subdirector de Recursos Humanos de la Superintendencia Financiera de Colombia,
le explicó (…) que el derecho preferencial a la incorporación es equivalente a
la figura de la reincorporación, a la que se refiere el sistema general de
carrera y que; como la opción que manifestó no corresponde con las opciones
ofrecidas, le otorgaría un nuevo plazo de 5 días para que manifestara si
ejercía su derecho a la incorporación o si quería ser indemnizada, vencido el
cual, si lo indicaba su determinación, se entendería que optaba por la
indemnización.
No obstante lo anterior, la demandante guardó silencio
y no señaló, dentro del término de los 5 días, cuál era su decisión, razón por
la cual, mediante la Resolución No. 407 del 2 de marzo de 2006, el Subdirector
de Recursos Humanos de la entidad demandada procedió a reconocerle el pago de
la indemnización.
De este modo, la señora Zambrano García no puede
pretender subsanar en sede judicial, su negligencia o inactividad [con la que
actuó en sede administrativa], siendo que en un primer momento, no fue clara en
señalar si optaba por ser incorporada o indemnizada, y en un una segunda
oportunidad guardó silencio, por lo que se entendió que optaba por la
indemnización.
En ese orden de ideas, la Sala no encuentra violación
alguna a los derechos de la demandante al debido proceso y a la defensa pues,
como ya se vio, la Superintendencia demandada le dio la oportunidad de decidir,
ante la inminente supresión de su cargo, si optaba por la indemnización o la
reincorporación, pero aquélla guardó silencio
(…)
Finalmente se reitera lo que ha sostenido esta
Corporación en anteriores oportunidades, en el sentido de que si bien no existe
duda que la permanencia en la carrera administrativa implica en principio la
estabilidad en el empleo, esta sola circunstancia no obliga al Estado a
mantener los cargos que estos ocupan por siempre y para siempre, pues pueden
existir razones y situaciones que justifiquen la supresión de los mismos. La estabilidad
en el empleo no significa que el empleado sea inamovible”[30].
Observado lo transcrito, la Sala considera que tampoco
le asiste razón a la demandante al señalar que la sentencia proferida en
segunda instancia por el Consejo de Estado careció de la motivación debida.
Antes bien, esa Corporación analizó cada uno de los hechos en que se basó la
demanda, examinó la actuación tanto de la administración como de la accionante
y, de este modo, concluyó que a ella se le había garantizado el debido proceso
frente a la supresión del cargo en carrera que venía desempeñando.
Además de lo señalado, la Sala encuentra que la
posición del Consejo de Estado es coherente con  el precedente constitucional señalado
por esta Corporación frente a la garantía de los derechos de los empleados en
carrera cuando se suprime un cargo.
Al respecto, cabe recordar brevemente lo sostenido por
la Corte Constitucional en sentencia T-389 de 2011[31].
Allí, esta Corporación reiteró que el derecho al debido proceso es
aplicable a todas las actuaciones administrativas, inclusive aquéllas
correspondientes a la supresión de cargos de carrera administrativa con ocasión
de la liquidación, fusión o escisión de la entidad pública.
Concretamente, señaló que el propio legislador
consagró la protección de los derechos de los empleados de carrera
administrativa en caso de supresión de cargos, mediante el artículo 44 de la
Ley 909 de 2004 y 28 del Decreto 760 de 2005, reglamentario de la primera.
A partir de estas normas, la sentencia reiteró las
subreglas jurisprudenciales aplicables al caso, advirtiendo que su
incumplimiento comporta el desconocimiento del derecho fundamental al debido
proceso de los empelados en carrera: “i) los servidores públicos que se encuentren inscritos en la carrera
administrativa ostentan unos derechos subjetivos que materializan el principio
de estabilidad en el empleo; ii) la administración pública está facultada para
suprimir cargos de carrera administrativa en los términos establecidos por la
Constitución y la ley; iii) en los casos de supresión de cargos de
empleados inscritos en la carrera administrativa estas personas, en virtud del
derecho a la estabilidad laboral, tienen derecho a optar libremente por la
incorporación,  reincorporación o la indemnización. En los
primeros dos eventos se tiene un límite temporal de seis meses para efectuar la
incorporación o reincorporación, término después del cual si no es posible
encontrar una vacante se procede a indemnizar al servidor; iv) el respeto a
tales reglas fijadas en la ley configura el debido proceso administrativo a
seguir en estos eventos”[32]. (Subrayas y
negrillas propias).
En tal sentido, esta Sala considera que las razones de
la sentencia proferida en segunda instancia por el Consejo de Estado, respetan
el precedente sentado por esta Corporación en la materia. Así pues, no hay
lugar a dudas en señalar que la señora Zambrano contó con la protección y
garantía del derecho fundamental al debido proceso respecto los actos
administrativos proferidos por la Superintendencia de Colombia. La entidad le
dio opción de decidir si deseaba ser reincorporada a la nueva planta de
personal o si, por el contrario, consideraba más conveniente aceptar la
indemnización. Por su lado, la señora Zambrano no manifestó cuál era su
voluntad al respecto y, como ya se ha visto, ante su silencio, la
Superintendencia Financiera procedió a pagar la indemnización. La Sala observa
que el Consejo de Estado, siguiendo los precedentes constitucionales, valoró
esta situación y motivó de forma razonable su fallo.
4.3.2. La decisión inhibitoria no
impidió que la accionante ejerciera su derecho de defensa ni tampoco el recurso
de apelación
Conforme lo ha señalado la jurisprudencia
constitucional, el defecto procedimental surge cuando el funcionario judicial
encargado de adoptar una decisión actúa en abierto desconocimiento de los
postulados procesales aplicables al caso concreto, contrariando en forma
evidente los supuestos legales y, en consecuencia, dando lugar a una decisión
arbitraria que vulnera los derechos fundamentales[33].
Atendiendo lo anterior, la Sala se cuestiona si en el
caso concreto, y a la luz de los preceptos constitucionales y legales, el fallo
inhibitorio proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en primera
instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado
por la señora Zambrano en contra de la Superintendencia Financiera, puede
considerarse una actuación abiertamente desconocedora de los postulados
procesales y, concretamente, de los derechos fundamentales al debido proceso y
a la defensa de la tutelante.
De acuerdo con la parte considerativa de la presente
sentencia, la Sala recuerda que la Corte Constitucional al referirse a los
fallos inhibitorios, ha sostenido que, en principio, ellos no tienen lugar en
el ordenamiento jurídico colombiano, por cuanto una de las garantías que debe
brindársele a los ciudadanos que acuden al aparato jurisdiccional, es la de
obtener una pronta solución del litigio, con lo cual se garantiza el efectivo
acceso a la administración de justicia y el principio de prelación del derecho
sustancial sobre las formas, pilares fundamentales de la actividad judicial.
Asimismo, se vio que solo en casos excepcionales los
jueces pueden acudir a la figura de la decisión inhibitoria: (i) por falta de
jurisdicción y (ii) cuando el juez ha agotado todas las posibilidades que el
ordenamiento jurídico le brinda y no logra resolver el asunto de fondo,
aclarando que siempre que exista la posibilidad de tomar una decisión de
mérito, el operador judicial optará por esta.
En el caso bajo estudio, del contenido de la sentencia
de primera instancia[34] dentro del proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala observa que el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca consideró que no había lugar a pronunciarse de
fondo por ineptitud de la demanda, toda vez que la accionante demandó los actos
administrativos mediante los cuales se le comunicó que no había sido
incorporada en la Superintendencia Financiera de Colombia, cuando lo correcto
debió ser que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se intentara
contra el decreto gubernamental que, como acto de carácter general, fue el que
indiscutiblemente definió la situación laboral y jurídica de quienes les fue
suprimido el empleo, como es el caso de la señora Zambrano.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca fundó su
decisión en jurisprudencia del Consejo de Estado del año 2006[35],
donde se adopta dicha tesis.
La Sala observa que la inhibición se produjo con fundamento
en la ineptitud de la demanda, lo que para la Corte resultó razonable en su
momento, toda vez que si dicha autoridad consideró que los actos
administrativos acusados de nulos no eran los que causaron afectación del
derecho a la accionante, el juez no tenía otra alternativa que emitir un
pronunciamiento inhibitorio. Ahora bien, que este argumento haya sido
desvirtuado posteriormente por el ad quem, no significa que el motivo se
convierta en arbitrario, además del hecho de haberse sustentado en
jurisprudencia del Consejo de Estado.
En igual sentido, de la evidencia que obra en el
expediente se demuestra que a pesar de la decisión inhibitoria, la señora
Zambrano apeló la misma, y sus argumentos estuvieron dirigidos a que en segunda
instancia se decidiera de fondo acerca de cada una de las pretensiones
planteadas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Luego, es
falso que en razón a lo anterior, tal como lo afirma ella, se haya desconocido
además el debido proceso y su derecho fundamental a acceder a la administración
de justicia.
Así pues, la Sala también considera que en ningún
momento una decisión inhibitoria como la citada, haya sido un obstáculo para la
demandante al momento de presentar la impugnación.
Lo que observa la Sala es que la accionante plantea
una diferencia interpretativa respecto de las razones por las cuales se revocó
el fallo inhibitorio, lo que necesariamente no demuestra la existencia de un
defecto que haga procedente la acción de tutela en el caso concreto.
En conclusión, respecto de la inhibición contenida en
el fallo de primera instancia, proferido por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, la Sala no halla probada la existencia de un defecto
procedimental, pues la decisión fue motivada y justificada.
4.3.3. El Consejo de Estado tampoco
incurrió en un defecto procedimental por haber tomado una decisión de fondo en
segunda instancia
Ahora bien, definido el asunto acerca de la facultad
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para proferir un fallo inhibitorio,
y de los motivos que tuvo para hacerlo, la Sala pasa a estudiar si en el caso
concreto, el Consejo de Estado, en segunda instancia, procesalmente estaba
obligado a dejar sin efectos la decisión del a quo o, por el contrario,
a tomar una decisión de fondo.
Concretamente, dicho problema fue resuelto por el
legislador a través del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil[36],
referido a la competencia del superior respecto de la apelación de sentencias.
En su inciso final, dicha norma señala:
“Cuando se hubiere apelado de una sentencia
inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito
aun cuando fuere desfavorable al apelante”.
Ahora bien, lo ideal sería que la ley procesal
administrativa contemplara una prerrogativa de similares características como
la citada, para efectos de poder ser aplicada directamente por el operador
judicial, pero tal regulación no existe. Sin embargo, esta eventualidad no fue
ignorada por el legislador, razón por la cual, el entonces Código Contencioso
Administrativo en su artículo 267 previó que en los aspectos no regulados por dicho
Código “se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible
con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la
jurisdicción en lo Contencioso Administrativo”.
Teniendo claro lo anterior, es válido aplicar el
artículo 357 del Código de Procedimiento Civil al caso concreto y, más aún,
cuando el Alto Tribunal de lo contencioso administrativo así lo ha dispuesto en
sus decisiones.
En concordancia, la jurisprudencia del Consejo de
Estado ha sido estable ante casos como el presente, dando aplicación al inciso
final del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil[37].
Por ejemplo, en sentencia del 7 de junio de 2012[38],
la Sección Tercera, Subsección “C”, al estudiar un recurso de apelación
interpuesto contra una sentencia inhibitoria proferida con fundamento en que el
demandante debió haber escogido la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho y no la acción de reparación directa para hacer valer sus pretensiones,
sostuvo que:
“(…) En segundo lugar ha de comentarse que en aquellos
casos relacionados con la apelación de los fallos inhibitorios de primer grado,
en los cuales el juez de la segunda instancia encuentre que hay lugar a
proferir una decisión de mérito, así deberá hacerlo ‘… aun cuando fuere
desfavorable al apelante’ (artículo 357, inciso final, C. de P.C.)”.
En esa oportunidad, el Consejo de Estado determinó que
si bien en un principio la jurisprudencia de esa Corporación establecía que la
acción de reparación directa no era la adecuada para solicitar el reconocimiento
de los perjuicios causados con el pago tardío de las cesantías, “por razones
de seguridad jurídica y por respeto al derecho de acceso a la administración de
justicia, los procesos emprendidos a través de la acción de reparación directa,
que no requieren agotamiento de la vía gubernativa, debían continuar con el
trámite iniciado hasta su culminación, conforme a las tesis jurisprudenciales
correspondientes”[39]. Finalmente,
consideró que había lugar a proferir sentencia de mérito.
Así pues, la Sala no considera que el Consejo de
Estado haya actuado en abierta contradicción de los postulados procesales,
cuando quiera que su decisión se fundó en una norma procesal cuya  aplicación
resulta totalmente acorde con la situación concreta. En consideración de la
Sala, el inciso final del artículo 357 del C.P.C. encuentra sustento en el
deber de todo juez de garantizar el derecho fundamental de acceder a la
administración de justicia que tiene todo ciudadano, a partir del cual se le
exige al operador judicial que, además de dar trámite a las actuaciones, “dicte
sentencia estimatoria o desestimatoria de las pretensiones de la demanda (…)”[40].
Como se observa, no es una novedad procesal el hecho
de que el juez de segunda instancia, cuando así lo encuentre necesario, proceda
a tomar una decisión de fondo y, en consecuencia, decida revocar la decisión
inhibitoria del a quo. Asimismo, ello no comporta un irrespeto de las
garantías procesales, pues con ello se brinda una justicia pronta y efectiva.
En suma, el ordenamiento jurídico brinda la facultad a
los jueces de segunda instancia de proferir sentencias de mérito en caso de que
lo encuentren necesario luego de desestimar la inhibición del a quo, sin
que pueda decirse que con ello incurran en un defecto procedimental que
quebrante o desconozca garantías fundamentales como el acceso a la
administración de justicia de la accionante, o el principio de seguridad
jurídica. Por tal razón, para la Sala, el Consejo de Estado no actuó en
detrimento de sus derechos al emitir una decisión de fondo, sino que, por
estimarlo pertinente, tomó una decisión conforme a derecho, independientemente
que la misma haya sido desfavorable para ella.
Así las cosas, la Sala no encuentra defecto alguno en
las decisiones proferidas tanto en primera como en segunda instancia dentro del
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la señora
Zambrano en contra de la Superintendencia Financiera de Colombia. En
consecuencia, confirmará, pero por los motivos expuestos en esta providencia,
la sentencia expedida el 18 de abril de 2013 por el Consejo de Estado, Sección
Quinta, dentro de la acción de tutela de la referencia.
5.     DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR, pero por las razones expuestas en esta providencia, la sentencia
proferida el 18 de abril de 2013 por el Consejo de Estado, Sección Quinta,
dentro de la acción de tutela de la referencia.
SEGUNDO.- Por
Secretaría General de la Corte Constitucional, líbrese la comunicación de que
trata el  artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y
cúmplase.
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia T-104 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[2] Sentencia T-774 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[3]
M.P. Jaime Córdoba Triviño. La Sentencia C-590/05 encontró contraria a la Constitución la expresión “ni acción”  incluida en el artículo 185 de la Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento Penal, pues implicaba la exclusión de la procedencia
de la acción de tutela contra sentencias de casación de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal.
[4]
Sentencia 173/93.
[5]
Sentencia T-504/00.
[6]
Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05
[7]
Sentencias T-008/98 y SU-159/2000
[8]
Sentencia T-658-98
[9]
Sentencias T-088-99 y SU-1219-01
[10]
Sentencia T-522/01
[11]Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y  T-1031/01.
[12]
Sentencia T-1031 de 2001. En este caso se decidió que “(…) el pretermitir la
utilización de los medios ordinarios de defensa, torna en improcedente la
acción de tutela. Empero, la adopción rigurosa de éste postura llevaría, en el
caso concreto, a una desproporcionada afectación de un derecho fundamental. En
efecto, habiéndose establecido de manera fehaciente que la interpretación de
una norma se ha hecho con violación de la Constitución, lo que llevó a la condena del procesado y a una reducción punitiva, no puede la
forma imperar sobre lo sustancial (CP. art. 228). De ahí que, en este caso,
ante la evidente violación de los derechos constitucionales fundamentales del
demandado, la Corte entiende que ha de primar la obligación estatal de
garantizar la efectividad de los derechos, por encima de la exigencia de agotar
los medios judiciales de defensa.”
[13]
“Sentencia T-949 de 2003. En este caso la Corte decidió que “(…) la infracción del deber de identificar correctamente la persona sometida al proceso
penal, sumada a la desafortunada suplantación, constituye un claro defecto
fáctico, lo que implica que está satisfecho el requisito de procedibilidad
exigido por la Jurisprudencia para la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales.”
[14]
“Sentencia T-453/05.”
[15]
Sentencia C-590/05
[16] M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[17] En esa oportunidad, el
demandante consideraba que permitir a los jueces proferir fallos inhibitorios
no garantizaba la eficacia de los derechos consagrados en la Constitución. Concretamente, alegaba que esas decisiones muchas veces se sustentaban en la
carencia de requisitos formales, no obstante el deber que tienen los jueces de
ejercer los poderes otorgados por la ley para que los presupuestos procesales
se cumplan. También señalaba que si dentro de un proceso llegara a presentarse
algún tipo de inconsistencia, es el juez quien debe hacer lo necesario para
corregirla y no excusar su ineptitud en fallos inhibitorios.
[18]
Los apartes subrayados fueron los demandados:
“Artículo 91. Reformado
por el artículo 1, Modificación 42 del Decreto 2282 de 1989. Ineficacia de la
interrupción y operancia de la caducidad. No se considerará interrumpida la
prescripción y operará la caducidad, en los siguientes casos: (…) / 3. Cuando
el proceso termine por haber prosperado algunas de las excepciones mencionadas
en el numeral 7 del artículo 99, o con sentencia que absuelva al demandado o
que sea inhibitoria.”
[19] “Artículo 333. Sentencias
que no constituyen cosa juzgada. No constituyen cosa juzgada las siguientes
sentencias: (…) 4. Las que contengan decisión inhibitoria sobre el mérito
del litigio”.
[20]
Sobre el acceso a la administración de justicia y la importancia de que quienes
acudan a ella se les garantice que el litigio valorado por el juez sea resuelto
de fondo, la Corte Constitucional sostuvo: “Considera la Corte que no puede haber verdadera justicia sino dentro de un orden que garantice a la
sociedad la certidumbre sobre el sentido último de las decisiones judiciales
(…) es decir, la plena conciencia de que los juicios lleguen a su fin mediante
resoluciones fijas y estables que precisen el derecho. La actividad de la jurisdicción
no puede moverse eternamente en el terreno de lo provisional. El punto final,
después de agotados todos los momentos procesales, se erige en factor
insustituible de la convivencia, en cuanto implica la consolidación real del
criterio de justicia”. Sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[21] Sentencia C-666 de 1996. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[22] Ibíd.
[23] Folio 33 Cdno.
Principal.
[24] Conforme al artículo 187
del C.C.A., el término para interponer el recurso de revisión es de dos años
contados a partir de la ejecutoria de la sentencia.
[25]
Las normas que rigieron el procedimiento que se llevó a cabo
durante el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la
demandante, fueron las establecidas mediante el Código Contencioso
Administrativo en vigencia para el año 2006 (Decreto 1 de 1984), durante el
cual tuvieron lugar los actos administrativos demandados. En razón a ello es
que se hace referencia a esta norma y no a la Ley 1437 de 2011, que entró en aplicación el 2 de julio de 2012.
[26] Artículo 188, Código
Contencioso Administrativo.
[27] Folio 27, Cdno, principal.
[28] Folio 30, Cdno.
principal.
[29]
Concretamente, la Sentencia del 26 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, actor: Héctor de Jesús Echavarría Bran y otros. Expediente No.
(0283 de 2008).
[30] Folios 33-35, Cdno.
principal.
[31] M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[32] “Al respecto ver la Sentencia T-574-07”
[33] Sentencia T-508 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[34] Folio
16, Cdno. Principal.
[35] Hace alusión a los
siguientes fallos: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 16 de Jaime Moreno García.
Radicado: 0101501 (1824-04).
[36]Es
preciso resaltar que esta norma fue derogada por el literal c) del artículo 626
de la Ley 1564 de 2012, cuya vigencia iniciará el 1º de enero de 2014.
[37]
Al respecto, pueden consultarse las siguientes sentencias: Consejo de Estado,
Sección Tercera, sentencia del 10 de febrero de 2011, C.P. Hernán Andrade Rincón, Rad. Interno No. 16306; Consejo de Estado, Sección Tercera,
sentencia del 11 de agosto de 2010, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. Interno
No. 18894.
[38]
C.P. Olga Mélida Valle de la Hoz.
[39]
En ese mismo sentido agregó: “si un órgano de cierre fija en un momento dado
un criterio jurisprudencial sobre la acción idónea para reclamar un derecho, es
claro que luego de presentada la demanda no es razonable ni proporcionado que
sorprenda al demandante con un intempestivo cambio de criterio en este punto”.
[40] Sentencia T-476 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz.