T-480-11
Honorables Magistrados
Sentencia
T-480/11
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD-Alcance
La
jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en señalar que, en virtud del
principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos jurídicos relacionados
con los derechos fundamentales deben ser en principio resueltos por las vías
ordinarias -jurisdiccionales y administrativas- y sólo ante la ausencia de
dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia
de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo
constitucional. En efecto, el carácter subsidiario de la acción de tutela
impone al interesado la obligación de desplegar todo su actuar dirigido a poner
en marcha los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento
jurídico para la protección de sus derechos fundamentales. Tal imperativo
constitucional pone de relieve que para acudir a la acción de tutela el
peticionario debe haber actuado con diligencia en los procesos y procedimientos
ordinarios, pero también que la falta injustificada de agotamiento de los
recursos legales deviene en la improcedencia del mecanismo de amparo
establecido en el artículo 86 superior. Sobre este particular, ha precisado la
jurisprudencia que si existiendo el medio judicial de defensa, el interesado
deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que éste caduque, no
podrá posteriormente acudir a la acción de tutela en procura de obtener la
protección de un derecho fundamental. En estas circunstancias, la acción de
amparo constitucional no podría hacerse valer ni siquiera como mecanismo
transitorio de protección, pues tal modalidad procesal se encuentra subordinada
al ejercicio de un medio judicial ordinario en cuyo trámite se resuelva
definitivamente acerca de la vulneración iusfundamental y a la diligencia del
actor para hacer uso oportuno del mismo.
PRINCIPIOS DE SEGURIDAD JURIDICA, COSA JUZGADA Y
DEBIDO PROCESO-Los alcances de las
providencias y las órdenes consignadas en una decisión de tutela de la Corte
Constitucional no son susceptibles de reforma
En
principio las decisiones de tutela proferidas por la Corte Constitucional en
virtud del artículo 241-9 de la Constitución, no pueden ser sometidas a nuevo
análisis, controversia o debate, menos aún con posterioridad a su ejecutoria.
La decisión que se propone por parte de la entidad accionante alegando un
supuesto perjuicio irremediable concretado en la imposibilidad de atender el
pago indicado en la sentencia y que ahora se ejecuta,  supone necesariamente
que se produzca una alteración de la parte resolutiva de la sentencia casi tres
años después de su ejecutoria,  solicitud que la Corte desestima tajantemente,
debido a que  en virtud de los principios de seguridad jurídica y respeto por
las decisiones del juez constitucional cuando actúa como órgano de cierre de su
jurisdicción  no es posible añadir nuevas órdenes o modificar las existentes
cuando quiera que ellas hayan sido lo suficientemente claras para establecer
los parámetros de salvaguarda de los derechos tutelados.
ACCION
DE TUTELA-Improcedencia de modificar
órdenes contenidas en sentencia SU484/08
Referencia: expediente T- 2972157
Acción de tutela promovida por Diego Bejarano Daza,
apoderado de la Beneficencia de Cundinamarca contra el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGA SILVA
Bogotá
D.C. trece (13) junio de dos mil once (2011).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados María Victoria Calle, Mauricio González Cuervo y Luís
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del  fallo proferido  por
el Tribunal  Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda Subsección D-   y la
Sección Primera del Consejo de Estado.
I.      Antecedentes
El
ciudadano Diego Bejarano Daza, actuando como apoderado de la Beneficencia de
Cundinamarca,  presentó acción de tutela como mecanismo transitorio  para
evitar un perjuicio irremediable, contra el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, por el cobro coactivo que ha iniciado esa entidad  con base en la
aplicación de la sentencia  de unificación de la Corte Constitucional  SU-484
del 15 de Mayo de 2008.
1.
Hechos
La
demanda hace en primer lugar, un recuento de la sentencia SU- 484 de 2008,
indicando que  algunos de los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios
instauraron acciones de tutela contra el Ministerio de Crédito Público, el
Departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca, por el no pago
de los salarios, prestaciones sociales y pensiones causados durante el tiempo
que prestaron su servicio en el Hospital San Juan de Dios y en el Instituto
Materno Infantil de Bogotá. Las sentencias de instancia  fueron seleccionadas
por  la Corte Constitucional, que las acumuló y se pronunció mediante sentencia
de unificación de jurisprudencia SU-484- 2008, declarando que se habían violado
los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y a la seguridad social
de los trabajadores vinculados con la Fundación San Juan de Dios – Hospital San
Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, y en consecuencia, procedió a
conceder la protección de los mismos.
En
desarrollo de lo anterior, el fallo estableció unas cargas patrimoniales a
cargo de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Bogotá D.C.,
Departamento de Cundinamarca, Beneficencia de Cundinamarca, de la siguiente
manera:
“5.2.2. “DÉCIMO PRIMERO: ORDENAR que en relación
con el pago por concepto de aportes y cotizaciones al sistema integral de
seguridad social, que incluye el pasivo pensional y respecto de todas las
obligaciones mencionadas en el numeral décimo, de la Fundación San Juan de Dios
– Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, causado entre el
primero (1º) de enero de 1994 y el 14 de junio de 2005, deben concurrir:”
“1. La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito
Público en un porcentaje del cincuenta por ciento (50%).”
“2. Bogotá Distrito Capital, en un porcentaje del
veinticinco por ciento (25%).”
“3. La Beneficencia de Cundinamarca
solidariamente con el Departamento de Cundinamarca en un porcentaje del
veinticinco por ciento (25%). (la subraya no es del texto).”
“El numeral décimo se refiere a el pago adeudado “por
concepto de aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social y
otra obligaciones atinentes a la financiación del pago de las pensiones”.
“5.2.3. “DÉCIMO SEGUNDO: ORDENAR que en
relación con el pago de los salarios, prestaciones sociales diferentes a
pensiones, descansos e indemnizaciones, de la Fundación San Juan de Dios,
mencionados en el numeral noveno causados hasta el 29 de octubre de 2001, en
relación con el Hospital San Juan de Dios y los causados hasta el 14 de Junio
de 2005, en relación con el Instituto Materno Infantil, deben
concurrir:”
“1. La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito
Público en un porcentaje del treinta y cuatro por ciento (34%).”
“2. Bogotá Distrito capital en un porcentaje del
treinta y tres por cientos (33%)
“3. La Beneficencia de Cundinamarca
solidariamente con el Departamento de Cundinamarca en un porcentaje del treinta
y tres por ciento (33%) (la subraya no es del texto).
“El numeral noveno se refiere al pago de las
pensiones causadas de los salarios, de las prestaciones sociales
diferentes a pensiones, de los descansos y de las indemnizaciones” (la subraya
no es del texto).
1.
De acuerdo al numeral décimo
tercero de la sentencia de unificación, le correspondió al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público atender los pagos por concepto de pasivos laborales
de los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios y  facultó a dicho
Ministerio, para que pudiera “repetir, compensar o deducir” contra las
transferencias, regalías o participaciones a las que tuviere derecho la
Beneficencia de Cundinamarca.
El numeral relacionado dice así:
“DÉCIMO TERCERO: Con el fin de evitar problemas de iliquidez, el
responsable del pago y en consecuencia de los desembolsos, frente a los
trabajadores, para cancelar en los plazos señalados en los ordinales noveno
(9º) y décimo (10º) las obligaciones relacionadas por concepto del pasivo
pensional, los salarios, prestaciones sociales diferentes a pensiones,
descansos e indemnizaciones, es la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, sin perjuicio de que éste pueda repetir compensar o deducir en
las proporciones aquí fijadas o que se fijen, conforme a esta sentencia de
las transferencias, regalías o participaciones, contra Bogotá Distrito
Capital, el Departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca”.
(negrillas por fuera de texto).
2.
La Corte estableció igualmente, un
plazo para redistribuir los porcentajes entre las entidades afectadas con la sentencia,
y señaló la vía judicial para definir las relaciones entre ellos y las
respectivas responsabilidades patrimoniales, como sigue:
“OCTAVO: OTORGAR un plazo de tres
(3) meses, contados a partir de los cinco (5) días siguientes a
la notificación de la parte resolutiva de ésta providencia, señaladas en el
ordinal, vigésimo tercero (23º) en el cual pueden, si lo tienen a bien, la
Nación, - El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Bogotá Distrito Capital,
el Departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca, redistribuir
los porcentajes en que han de asumir las obligaciones señaladas en la presente
sentencia. En el evento de que no se logre un acuerdo de redistribución en
el plazo de tres (3) meses, se mantendrá la distribución aquí hecha. (La
subraya no es del texto).
3.
En relación con la vía judicial
para definir las relaciones entre las entidades involucradas en el fallo y su
respectiva responsabilidad patrimonial, sostuvo:
“DÉCIMO CUARTO: En el evento en que
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Bogotá Distrito Capital, el
Departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca, no lleguen a un
acuerdo – el cual no implica responsabilidad patrimonial – o no estén de
acuerdo con la distribución hecha por la Corte Constitucional, podrán acudir
ante el Juez Competente (Jurisdicción de lo Contenciosos Administrativo) para
definir las relaciones entre ellos y la respectiva responsabilidad patrimonial
por su actos, hechos, omisiones, operaciones, etc; La Corte Constitucional
habilita un término de dos (2) años, para iniciar las acciones legales,
contados a partir del vencimiento del año (1) señalado en el ordinal noveno
(9º) (La subraya no es del texto).
4.
Sostiene la demanda, que  siendo
evidente que la Corte defirió la definición de las relaciones entre la
Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Distrito Especial de Bogotá,
la Beneficencia de Cundinamarca y el Departamento de Cundinamarca,
solidariamente, y su respectiva responsabilidad patrimonial por sus actos,
hechos, omisiones, operaciones, etc, se advierte que la obligación no
presta mérito ejecutivo ya que no es expresa, clara y actualmente exigible y
por tanto su cobro coactivo no podría adelantarse hasta que se hubiera definido
lo pertinente por la jurisdicción contencioso administrativa.
5.
Indica que recientemente, el
Ministerio de Hacienda ha efectuado cobros a la Beneficencia de Cundinamarca
por valor de doce mil novecientos setenta y nueve millones quinientos
diecinueve mil quinientos sesenta y cinco pesos, con sesenta y siete centavos
($12.979.519.565,00), según resoluciones que se relacionan a continuación:
6.
Las correspondientes al numeral
sexto de la parte resolutiva de la sentencia, por valor de siete mil
cuatrocientos once millones trescientos ochenta y seis mil trescientos ochenta
y cuatros pesos ($7.411 '386.384):
i.       Resolución 5064 de
noviembre de 2008, por $3.653,286.000.00
ii.         Resolución 678 de marzo de 2009, por $1.368.053.371.44
iii         Resolución 1675 de junio de 2009, por $358.442.652,00
iv.        Resolución 2320 de agosto de 2009, por $26,453.048.00
v .        Resolución 2617- 2738 de septiembre de 2009, por
$2,009.857.903.00
vi.        Resolución 3785 - 301 de febrero de 2010, por
$95.293.408.99.
5.2. En relación al 25% señalado por el numeral décimo
primero citado, asciende, a la fecha, a seiscientos setenta y nueve millones
ochocientos ochenta y cinco mil ciento noventa y dos pesos ($679.885.192.00),
de acuerdo con las siguientes resoluciones proferidas por el Ministerio de
Hacienda:
i.
Resolución 5064 de noviembre de
2008, por $435.102.380.00
ii.        Resolución 678 de marzo de 2009, por $226.901.511.19
iii.       Resolución 2320 de agosto de 2009, por $17.881.301.00
5.3.El 33% correspondiente al numeral décimo segundo
de la sentencia de unificación es, a la fecha, de cuatro mil ochocientos
ochenta y ocho millones doscientos cuarenta y siete mil novecientos ochenta y
ocho pesos, con sesenta y siete centavos ($4.888.247.988.67), correspondiente a
las siguientes resoluciones proferidas por el Ministerio de Hacienda:
i.       Resolución 5064 de
noviembre de 2008, por $55.954,080.34
ii.       Resolución 5950 de diciembre de 2008, por $925.902.856.07
iii,      Resolución 6389 de diciembre de 2008, por
$160.516.906.00
iv.     Resolución 678 de marzo de 2009, por $191.787.927.32
v.      Resolución 1675 de junio de 2009, por $3.140.957.55
vi.     Resolución 2082 de julio de 2009, por
$2.581.125.570.59
vii.    Resolución 1674 de junio de de 2009, por valor de    $852.059.024.20
viii.   Resolución 2222 de agosto de 2009, por valor de $45.802.162.59
ix.      Resolución
3487 de diciembre de 2009, por $21.349.427.55
x.       Resolución 3580 de diciembre de 2009, por $
14.425.113.08
xi.      Resolución 3785 - 301 de febrero de 2010, por
$36.183.961.38
Indicó la demanda que  en las resoluciones del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio de las cuales se efectúan
los cobros a la Beneficencia de Cundinamarca, se señala que, en firme dichas
providencias, "se remitirá copia de ella y de la sentencia que se
cumple, al Grupo de Cobro Coactivo y Representación Jurídica de la Subdirección
Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que adelante
el cobro de las respectivas entidades concurrentes, de los porcentajes
señalados en la Sentencia, sobre los valores efectivamente pagados por medio de
la presente resolución, de ¡a siguiente manera:(.,.)".  A su vez, la
Beneficencia de Cundinamarca ha rechazado los cobros que le ha hecho el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, porque considera que no “debe
absolutamente nada en razón a  que el Gobierno Nacional por Decreto 290 de 1979
sacó del patrimonio de la Beneficencia tanto el Hospital San Juan de Dios como
el Instituto Materno Infantil, los cuales, en su oportunidad, entregó a paz y
Salvo de pasivos laborales, y desde esa fecha hasta el presente no ha tenido
injerencia alguna en su administración, ni ha sido beneficiaria de sus
servicios, por lo tanto, no tiene ninguna responsabilidad sobre sus pasivos
laborales.”
Señaló,
que de acuerdo con la proyección financiera efectuada por la Agente Liquidadora
de la Fundación San Juan de Dios, a junio de 2010, su pasivo laboral total es
del orden de dos billones seiscientos cuarenta y un mil quinientos sesenta y
tres millones, cuatrocientos ochenta y cinco mil pesos ($2.641.563'485.000.00).
Por su parte, el presupuesto de la Beneficencia de Cundinamarca para el año
2010 es de sesenta mil quinientos veinticinco millones doscientos ochenta y
tres mil doscientos setenta y ocho pesos ($60.525'283.278.00).
Pone
de presente el accionante, que el Ministerio de Hacienda ya le comunicó,
oficialmente a la Beneficencia de Cundinamarca, su decisión de iniciar el cobro
por jurisdicción coactiva, de las resoluciones relacionadas,  actuación ésta
que, según lo reitera el accionante,  “pone en riesgo su verdadera función
social y su funcionamiento diario, pues simple y llanamente está destinada a
desaparecer, ya que el valor de las cargas impuestas por la Corte superan
ampliamente su presupuesto de los próximos años, reiterando nuevamente que
durante el lapso de legalidad de los decretos 290 y 1374 de 1979, la accionante
no administró, ni obtuvo beneficio alguno de la Fundación San Juan de Dios”.
Indica
el actor que esta tutela no busca atacar los efectos de la sentencia SU-484 de
2.008 proferida por la H. Corte Constitucional, sino que busca evitar que se
cause un perjuicio irremediable a la Beneficencia de Cundinamarca, mientras se
acude a la jurisdicción contencioso administrativa para definir las relaciones
entre ésta y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y su respectiva
responsabilidad patrimonial, en los términos y condiciones señalados en la
mencionada sentencia.
2.
Solicitud de la tutela
De
conformidad con los hechos expuestos, el demandante solicita la aplicación del artículo
séptimo del decreto 2591 de 1991 y en consecuencia se  ordene al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, suspender el cobro persuasivo y coactivo de las
sumas generadas por la aplicación de la sentencia de unificación SU/484 de 2008,
hasta que se definan las acciones entre la demandante y la demandada y se
establezcan las responsabilidades de carácter patrimonial por los hechos,
actos, omisiones u operaciones efectuadas por las entidades involucradas en la
dirección y administración de la fundación San Juan de Dios, de acuerdo con lo
señalado en la misma sentencia de unificación, evitando un perjuicio grave e
irremediable a la Beneficencia de Cundinamarca.
3.
Pruebas relevantes allegadas al expediente
-Sentencia de unificación de tutela de la Corte
Constitucional SU/484 del 15 de mayo de 2008.
-Copias de las resoluciones de cobro del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, sus montos y total adeudado.
-Original de la certificación expedida por la
Beneficencia de Cundinamarca, en la que consta la población atendida, el costo
mensual unitario y el costo mensual total por concepto de asistencia social.
-Original de la certificación expedida por la
Beneficencia de Cundinamarca, en la que consta el valor del presupuesto de
gastos de la entidad para la vigencia fiscal 2010.
-Copia del oficio 2-2009-036581 del 9 de diciembre de
2009, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por el cual se dio inicio
al cobro coactivo.
-Copia auténtica de la comunicación 2-2010-025222
dirigida por la Coordinadora Grupo Derechos de Petición, Consulta y Cartera de la
Subdirección Jurídica, Doctora Sandra Mónica Acosta García, al Gerente General
de la Beneficencia de Cundinamarca, Doctor Luis Helvert Alfonso Roa, radicada
en esta entidad en septiembre de 2010, en la que responde a la que se le
dirigió rechazando el cobro de distintas resoluciones,  y anuncia que  “una
vez agotada la etapa persuasiva se dará inicio al cobro por jurisdicción
coactiva por lo que en próximos días será citado en calidad de representante
legal, para que se notifique de la orden de pago emitida en contra de la
Beneficencia de Cundinamarca."
5. Intervención de la entidad accionada
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino
ante el juez de primera instancia, aduciendo en primer lugar que mediante la acción de tutela interpuesta se
pretende controvertir la orden impartida por la Corte Constitucional.
Concluyó que  las ordenes de la sentencia referida,  se
están ventilando mediante el procedimiento idóneo, garantizándole el debido
proceso y los medios de defensa necesarios, en consecuencia, la misma resulta
ser improcedente. Consideró pertinente resaltar que el término de 2 años
señalado por la Corte para iniciar las acciones pertinentes, opera únicamente
en el evento en que no se hubiese llegado a un acuerdo dentro de los 3 meses
antes enunciados, razón por la cual, si no se manifestó ninguna inconformidad
dentro de dicho tiempo, se mantienen los porcentajes señalados por la Corte
Constitucional.
II.  SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
1.
Sentencia de primera
instancia
La Sección Segunda - Subsección D del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, en
sentencia de 14 de octubre de 2010, declaró improcedente la acción de tutela
tras considerar la existencia de otro medio de defensa judicial. Señaló que la
inconformidad del actor se presenta dentro de un proceso de cobro coactivo, el
cual se encuentra sujeto a las garantías fundamentales y también puede ser
impugnado ante la jurisdicción contencioso administrativa, lo que indica que la
accionante puede interponer las excepciones frente al mandamiento de pago, así
mismo, el acto que las resuelve, es susceptible de ser impugnado mediante la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 835 del
Estatuto Tributario. A su juicio,  no se configura un perjuicio irremediable
que amerite la intervención del juez constitucional.
2.
Impugnación-
Inconforme con la decisión del a quo,
la actora adujo que no pretende desconocer la sentencia proferida por la Corte
Constitucional, sino que antes bien, instauró la presente acción para evitar un
perjuicio irremediable, hasta tanto la jurisdicción contenciosa administrativa
no hubiese definido las relaciones entre las accionadas en la sentencia de
unificación. Reiteró que la tutela se encuentra instituida como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, así existan otros medios de
defensa.
Aclaró que no es cierto que no haya ejercido los
recursos propios del cobro coactivo, pues está haciendo uso de ellos dentro del
término otorgado en la Ley, como es el caso de la excepción al mandamiento de
pago y la oposición a los requerimientos de cobro persuasivo.
Reiteró que se encuentran en un grave riesgo de entrar
en un estado de absoluta iliquidez lo que además, afecta a todas aquellas
personas que están bajo su amparo como trabajadores, discapacitados mentales,
físicos y personas de la tercera edad, pues bastaría con que se produjera el
embargo de sus dineros para que esta población se viera afectada en sus
derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud y a la vida.
3.
Sentencia  de segunda
instancia
La sentencia de segunda instancia dictada por la Sección
Primera del Consejo de Estado, negó las pretensiones de la demanda, luego de
sostener que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha vulnerado ningún
derecho fundamental, pues “actuó legítimamente en acatamiento de la
sentencia de la Corte Constitucional, además que debe tenerse en cuenta que el
citado Ministerio le manifestó en reiteradas ocasiones a la actora que en
atención a la resolución 321 de 15 de febrero de 2007, ésta podía solicitar, en
cualquier momento del proceso de cobro, facilidades de pago, lo que hace que
aquella no se encuentre ante un perjuicio irremediable.” La sentencia
sostuvo que  la actuación desplegada por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público contiene actos de ejecución de la sentencia de unificación SU 484 de
1998 proferida por la Corte Constitucional y que la actora tuvo la oportunidad
prevista en dicho fallo para redistribuir los porcentajes asignados,
oportunidad que dejó precluir. La sentencia  precisa finalmente, que lo
procedente era denegar las pretensiones de la demanda y no declarar la
improcedencia como hizo el juez de primera instancia.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia :
Es
competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar las decisiones
proferidas dentro de las acciones de tutela de la referencia, de conformidad
con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico:
La Corte Constitucional en sentencia SU- 484 de 2008
condenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Distrito de Bogotá, al
Departamento de Cundinamarca y a la Beneficencia de Cundinamarca al pago de las
acreencias laborales de los trabajadores del Hospital San Juan de Dios y el
Instituto Materno Infantil. El pago de dichas acreencias, según el numeral
décimo primero de la sentencia en comento debe ser asumido el 50% por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el 25% por el Distrito de Bogotá y el
25% restante deberá ser pagado por la Beneficencia en solidaridad con el
Departamento de Cundinamarca. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
atendió el pago de los pasivos laborales, razón por la cual procedió a cobrar a
la Beneficencia de Cundinamarca en solidaridad con el Departamento de
Cundinamarca las sumas de dinero que fueron asumidas por dicho Ministerio.
Debido a que el cobro, a juicio de la actora, podría
poner en peligro la existencia de la Beneficencia de Cundinamarca y los
derechos fundamentales de las personas que se encuentran amparadas por ésta,
interpuso la acción de tutela, tras estimar que los porcentajes  indicados por la
Corte Constitucional  en que deben ser asumidas las obligaciones no son los
apropiados y de asumirlos, la entidad podría desaparecer.
Debe la Sala estudiar si es procedente por medio de una
acción de tutela intentar modificar las órdenes dadas por la Corte
Constitucional en un fallo de Unificación de Jurisprudencia, ante la  supuesta
eventualidad de un perjuicio irremediable en el cumplimiento del mismo. Deberá
analizarse igualmente si la tutela es el medio idóneo para  suspender un
proceso de cobro coactivo iniciado para hacer  cumplir las órdenes de un fallo
de unificación de tutela relacionado con el pago de pasivos laborales de
entidades del Distrito de Bogotá.
3. Alcance del principio de
subsidiariedad en el presente caso
El
principio de subsidiariedad de la tutela aparece claramente expresado en el
artículo 86 de la Constitución, al precisarse en él que: “Esta acción solo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”.
Respecto
de dicho mandato, ha manifestado la Corte que, dado  que el  ordenamiento
jurídico cuenta con un sistema judicial de protección de los derechos
constitucionales, incluyendo por supuesto los que tienen la connotación de fundamentales,
la procedencia excepcional de la tutela se justifica en razón a la necesidad de
preservar el orden regular de competencias asignadas por la ley a las distintas
autoridades jurisdiccionales, buscando con ello no solo impedir su paulatina
desarticulación sino también garantizar el principio de seguridad jurídica.
En consecuencia, en materia de amparo judicial de los
derechos fundamentales hay una regla general: la acción de tutela es el último
mecanismo judicial para la defensa de esos derechos al que puede acudir el
afectado por su violación o amenaza sólo después de ejercer infructuosamente
todos los medios de defensa judicial ordinarios, o ante la inexistencia de los
mismos. Así lo consideró la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia
T-568/94 :
"Sobre el particular, debe reiterar la
Sala la improcedencia de la acción de tutela cuando existen otros medios de defensa
judicial, teniendo en cuenta el carácter de mecanismo excepcional concebido en
defensa de los derechos fundamentales, con la característica de ser supletorio,
esto es, que sólo procede en caso de inexistencia de otros medios de defensa
judicial, salvo que se intente como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable -artículo 86 de la CP. y artículo 6o. del Decreto 2591
de 1991-".
Ha destacado la jurisprudencia que la protección de
los derechos constitucionales no es un asunto que haya sido reservado
exclusivamente a la acción de tutela. En la medida en que la Constitución del
91 le impone a las autoridades de la República la obligación de proteger a
todas las personas en sus derechos y libertades (C.P. art. 2°), se debe
entender que los diversos mecanismos judiciales de defensa previstos en la ley
han sido estatuidos para garantizar la vigencia de los derechos
constitucionales incluidos los de carácter fundamental. De ahí que la propia
Carta le haya reconocido a la tutela un carácter subsidiario frente a los demás
medios de defensa judicial, los cuales se constituyen entonces en los
instrumentos preferentes a los que deben acudir las personas para lograr la
protección de sus derechos.
Sobre
el punto, ha dicho la Corte:
“la acción de tutela como mecanismo de protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales debe ser entendida
como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico, de manera que su
efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que
aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que resulte
idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es
objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa de una
autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley, a través
de una valoración que siempre se hace en concreto, tomando en consideración las
circunstancias del caso y la situación de la persona, eventualmente afectada
con la acción u omisión. No puede existir concurrencia de medios judiciales,
pues siempre prevalece la acción ordinaria; de ahí que se afirme que la tutela
no es un medio adicional o complementario, pues su carácter y esencia es ser
único medio de protección que, al afectado en sus derechos fundamentales,
brinda el ordenamiento jurídico.”[1]
Así
las cosas, conforme con su diseño constitucional, la tutela fue concebida como
una institución procesal dirigida a garantizar “una protección efectiva y
actual, pero supletoria, de los derechos constitucionales fundamentales”[2], razón por la
cual no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o
complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los derechos,
pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o especiales
y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos para controvertir las
decisiones que se adopten durante su trámite.
La
jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en señalar que, en virtud del
principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos jurídicos relacionados
con los derechos fundamentales deben ser en principio resueltos por las vías
ordinarias -jurisdiccionales y administrativas- y sólo ante la ausencia de
dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia
de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo
constitucional.
En
efecto, el carácter subsidiario de la acción de tutela impone al interesado la
obligación de desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha los medios
ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la
protección de sus derechos fundamentales. Tal imperativo constitucional pone de
relieve que para acudir a la acción de tutela el peticionario debe haber
actuado con diligencia en los procesos y procedimientos ordinarios, pero
también que la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales
deviene en la improcedencia del mecanismo de amparo establecido en el artículo
86 superior.
Sobre
este particular, ha precisado la jurisprudencia que si existiendo el medio
judicial de defensa, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo
evitarlo, permite que éste caduque, no podrá posteriormente acudir a la acción
de tutela en procura de obtener la protección de un derecho fundamental. En estas
circunstancias, la acción de amparo constitucional no podría hacerse valer ni
siquiera como mecanismo transitorio de protección, pues tal modalidad procesal
se encuentra subordinada al ejercicio de un medio judicial ordinario en cuyo
trámite se resuelva definitivamente acerca de la vulneración iusfundamental y
a la diligencia del actor para hacer uso oportuno del mismo.
Ahora
bien, no sobra recordar que la acción de tutela se encuentra reglamentada por
el Decreto 2591 de 1991, el cual delimitó el objeto de su ejercicio, definió
los principios y características que gobiernan su trámite y estableció el
régimen de procedencia, entre otros aspectos que resultan igualmente
trascendentales por cuanto dotan de verdadera eficacia a dicho mecanismo y
mantienen el diseño constitucional y legal con el cual fue concebido.
Atendiendo
a su naturaleza jurídica, a través del Decreto en referencia, se establecieron
unas causales generales de improcedencia que garantizan el uso racional del
mecanismo de amparo, por un lado, y que supeditan su viabilidad a la no
existencia de otros medios de defensa judiciales con la excepción de que se
trate de evitar la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable, por otro
lado.
Por
la relevancia que ofrece para resolver el presente asunto, la Sala destacará
las precisiones que la Corte ha hecho sobre el requisito general de la
subsidiariedad. Ha señalado que para que proceda el amparo se requiere del
agotamiento de todas las instancias y recursos en los cuales el afectado
hubiera podido solicitar la protección del derecho amenazado o vulnerado, salvo
que la tutela se instaure como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En
ese sentido, ha advertido que el amparo constitucional no se ha constituido
como una instancia adicional para decidir conflictos de rango legal, ni para
que los ciudadanos puedan subsanar  las omisiones o los errores cometidos
en el curso de un proceso, ni para  modificar ordenes de tutela emitidas en
procesos constitucionales. En otras palabras, la Corte ha sostenido que la
acción de tutela no es un medio alternativo, ni complementario,
ni puede ser estimado como último recurso de litigio.
A
partir de los argumentos enunciados en el apartado anterior, la Corte ha
determinado, como regla general, que el juez constitucional deberá declarar
improcedente la tutela cuando encuentre que existe otro medio o recurso
judicial a través del cual pueda el ciudadano obtener la protección de sus
derechos.
No
obstante, existiendo otro medio de defensa judicial, la Corte ha establecido
dos situaciones excepcionales en las cuales es procedente la acción de tutela.
Una de ellas, consiste en que el medio o recurso existente no sea eficaz e
idóneo y, la otra, radica en la invocación de la tutela como un mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En
cuanto a la primera, la Corte ha sostenido que la sola existencia de otro
mecanismo judicial no constituye una razón suficiente para declarar la
improcedencia de la acción. El medio debe ser idóneo, lo que significa
que debe ser materialmente apto para producir el efecto protector de los
derechos fundamentales. Además, debe ser un medio eficaz, esto es, que
debe estar diseñado de forma tal que brinde oportunamente una protección al
derecho.
Para
determinar la concurrencia de estas dos características, deben examinarse los
planteamientos fácticos de cada caso y establecerse (i) si la utilización del
medio o recurso de defensa judicial existente tiene por virtud ofrecer la misma
protección que se lograría a través de la acción de tutela (ii) si es posible
hallar circunstancias que excusen o justifiquen que el interesado no haya
promovido los mecanismos ordinarios que tiene a su alcance (iii) si la persona
que solicita el amparo es un sujeto de especial protección constitucional, y
por lo tanto su situación requiere de particular consideración.
En
cuanto a la segunda situación excepcional en la cual puede acudirse a la acción
de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, la
Corte ha señalado que corresponde a quien solicita el amparo mostrar por qué la
tutela es una medida necesaria para evitar la consumación de un perjuicio
irremediable en contra del afectado.
Al
respecto, la Corte ha establecido que un perjuicio tendrá carácter irremediable
cuando quiera que, en el contexto de la situación concreta, pueda demostrarse
que: (i) El perjuicio es cierto e inminente. Es decir, que “su
existencia actual o potencial se infiera objetivamente a partir de una evaluación
razonable de hechos reales, y no de meras conjeturas o deducciones
especulativas” de suerte que, de no frenarse la causa, el daño se generará
prontamente. (ii) El perjuicio es grave, en la medida en que lesione, o
amenace con lesionar con gran intensidad un bien que objetivamente pueda ser
considerado de alta significación para el afectado. (iii) Se requiere de la
adopción de medidas urgentes e impostergables, que respondan de
manera precisa y proporcional a la inminencia del daño ya que, de no tomarse,
la generación del daño es inevitable.
4.Caso concreto
La Corte Constitucional profirió la
sentencia de unificación No. 484 de 15 de mayo de 2008, mediante la cual
resolvió que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento de
Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca, vulneraron los derechos
fundamentales al trabajo, al mínimo vital y a la seguridad social de los
trabajadores vinculados a la Fundación San Juan de Dios y el Instituto Materno
Infantil, por el no pago de los salarios, prestaciones sociales y pensiones
causadas durante el tiempo que prestaron su servicio a dicho Hospital.
Adujo
que la Corte Constitucional ordenó lo siguiente:
"5.2.2 DÉCIMO PRIMERO: ORDENAR que en relación con el pago por concepto de aportes y
cotizaciones al sistema integral de seguridad social, que incluye el pasivo
pensional y respecto de todas las obligaciones mencionadas en el numeral
décimo, de la Fundación San Juan de Dios que comprende el Hospital San Juan de
Dios y el Instituto Materno Infantil, causado entre el primero (Io) de
enero de 1994 y el 14 de junio de 2005, deben concurrir;"
"1. La Nación - Ministerio de
Hacienda y Crédito Público en un porcentaje del cincuenta por ciento
(50%)." "2. Bogotá Distrito Capital, en un porcentaje del veinticinco
por ciento (25%)."
"3. La Beneficencia de
Cundinamarca solidariamente con el Departamento de Cundinamarca en un
porcentaje del veinticinco por ciento (25%). (la subraya no es del
texto)." "El numeral décimo se refiere al pago adeudado "por
concepto de aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social y
otras obligaciones atinentes a la financiación del pago de las pensiones"."
5.2.3. "DÉCIMO SEGUNDO: ORDENAR
que en relación con el pago de los salarios, prestaciones sociales diferentes a
pensiones, descansos e indemnizaciones, de la Fundación San Juan de Dios,
mencionados en el numeral noveno causados hasta el 29 de octubre de 2001, en
relación con el Hospital San Juan de Dios y los causado hasta el 14 de junio de
2005, en relación con el Instituto Materno Infantil, deben concurrir:"
"1. La Nación - Ministerio de
Hacienda y Crédito Público en un porcentaje del treinta y cuatro por ciento
(34%)."
"2. Bogotá Distrito Capital, en
un porcentaje del treinta y tres por ciento (33%)."
"3. La Beneficencia de
Cundinamarca solidariamente con el Departamento de Cundinamarca en un
porcentaje del treinta  y tres por ciento  (33%)".(la subraya  no  es del
texto)
"El numeral noveno se refiere al pago  de   'las
pensiones causadas,    de   los   salarios,    de   las   prestaciones
sociales diferentes    a    pensiones,    de    los    descansos    y    de
las indemnizaciones"."(la subraya no es del texto).
Señaló que según el numeral décimo tercero, al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público le correspondió atender los pagos por
concepto de pasivos laborales de los trabajadores de la Fundación San Juan de
Dios, pero se le facultó para que pudiera repetir, compensar o deducir contra
las transferencias, regalías o participaciones a las que tuviere derecho la
Beneficencia de Cundinamarca.
Indicó que  en la citada sentencia, se
otorgó un plazo de 3 meses para que las entidades demandadas redistribuyan los
porcentajes en que han de asumir las obligaciones señaladas en la sentencia. En
caso de que las entidades accionadas no estuvieran  de acuerdo con la
distribución hecha por la Corte, podrán acudir ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo para que defina las relaciones entre ellos y la
responsabilidad patrimonial por sus actos, hechos, omisiones, operaciones, etc.
Lo anterior implica que las entidades
accionadas responden solidariamente, por tanto, dicha obligación no presta
mérito ejecutivo, ya que no es clara, expresa y exigible y, no podría
adelantarse el cobro coactivo hasta tanto no se hubiese definido lo pertinente
por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Sostuvo que el Ministerio de Hacienda ha
efectuado cobros a la Beneficencia de Cundinamarca, por un valor de
$12.979.519.565.00 mediante resoluciones en las cuales se señala que en firme
dichas providencias, "se remitirá copia de ella y de la sentencia que
se cumple, al Grupo de Cobro Coactivo y Representación Jurídica de la
Subdireccion Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que
adelante el cobro de las respectivas entidades concurrentes, de los porcentajes
señalados en la Sentencia, sobre los valores efectivamente pagados por medio de
la presente resolución (...)"
Señaló que ha rechazado los cobros
realizados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, porque el Gobierno
Nacional, mediante Decreto 290 de 1979 sacó del patrimonio de la Beneficencia
el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil, los cuales fueron
entregados a paz y salvo de pasivos laborales, es decir, que desde ese momento
no ha tenido injerencia en la administración de tal fundación, ni tampoco se ha
beneficiado de sus servicios, en consecuencia, no adeuda ningún pasivo laboral.
Adujo que según la proyección financiera a junio de
2010 realizada por la Agente Liquidadora de la Fundación San Juan de Dios, su
pasivo laboral es de $2.641.563.485.000.00 y el presupuesto de la Beneficencia
para el 2010 es de $60.525.283.278.00. Indicó que el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público le comunicó su decisión de iniciar el cobro por jurisdicción
coactiva, de las resoluciones   por   medio   de   las   cuales   ha   pagado
los   pasivos laborales adeudados, lo cual pone en riesgo su función social y
su funcionamiento diario, pues estaría destinada a desaparecer, ya que el valor
ordenado por la Corte supera ampliamente el  presupuesto de los años
siguientes.
Indicó reiteradamente que con esta acción no pretende
desconocer la sentencia SU-484 de 2008 proferida por la Corte Constitucional,
sino que busca evitar un perjuicio irremediable hasta que acuda a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para definir las relaciones con
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y su responsabilidad patrimonial.
Pretende en consecuencia,  que se le ordene al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, suspender el cobro coactivo de las
sumas generadas por la aplicación de la sentencia de unificación SU/484 de 2008
proferida por la Corte Constitucional hasta que se definan las relaciones entre
la demandante y la demandada y se establezcan las responsabilidades de carácter
patrimonial, de acuerdo, supuestamente, con lo señalado en la sentencia de
unificación.
Las sentencias sujetas a revisión, negaron el amparo
por considerar que existían otros mecanismos de defensa judicial.
De lo expuesto, la Corte
considera:
1.Que
el punto esencial del problema planteado en la tutela,   consiste,  en  que  el
fallo  de  la  Corte  Constitucional SU-484 de 2008  genera a la Beneficencia
de Cundinamarca efectos patrimoniales del orden de setecientos mil millones de
pesos, parte de los cuales ya han sido empezados a cobrar por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, lo que le genera un perjuicio irremediable a la
entidad por no contar con el presupuesto suficiente para atender la obligación
impuesta por el juez constitucional.
2.Se
advierte  entonces dentro del proceso de tutela, que la aludida vulneración de
los derechos fundamentales de la parte actora tiene claro  fundamento en  el
proceso de cobro coactivo que inició el Ministerio de Hacienda y Crédito  Público
a  la entidad demandante, con base en lo determinado por la Corte
Constitucional en la sentencia SU-484 de 2008, en la que se ordenó al
Ministerio de Hacienda, al Departamento de Cundinamarca, Bogotá D.C. y a la
Beneficencia de Cundinamarca a que concurrieran en el pasivo pensional ,
laboral y prestacional de los trabajadores de la extinta Fundación San Juan de
Dios.
3.El
Ministerio de Hacienda atendió las previsiones del fallo de la Corte que
impuso  obligaciones a la Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al
Distrito Capital  de Bogotá y solidariamente al Departamento de Cundinamarca y
al Beneficencia de Cundinamarca, en los porcentajes indicados en la sentencia, señalando
de manera especial la obligación al Ministerio de proveer liquidez tal y como
se determina en el numeral 5.10 de la  parte motiva de la sentencia,
que a la
letra dice:
5.10 Con el fin
de evitar problemas de iliquidez, el responsable del pago y en consecuencia de
los desembolsos, frente a los trabajadores, para cancelar en los plazos
señalados en los ordinales cinco – ocho (5.8) y cinco-nueve (5.9) las
obligaciones relacionadas por concepto del pasivo pensional, los salarios,
prestaciones sociales diferentes a pensiones, descansos e indemnizaciones, es
la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin perjuicio de que
éste pueda repetir, compensar o deducir en las proporciones aquí fijadas o que
se fijen, conforme a esta sentencia de las transferencias, regalías o
participaciones, contra Bogotá Distrito Capital, el Departamento de
Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca.
Lo anterior, por ser la Nación – Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, la entidad con mayor capacidad de pago de manera
inmediata, lo que traería consigo una salvaguarda más pronta de los derechos
fundamentales vulnerados. Además por cuanto el Ministerio mencionado es el
organismo a nivel nacional encargado de dirigir la ejecución de la política
económica y fiscal del Estado”.
4- El Ministerio de Hacienda conforme tales
disposiciones ha pagado  entonces las obligaciones reconocidas por la
Liquidadora de la Fundación San Juan de Dios y  del Instituto Materno Infantil
y  de esa forma está cumpliendo la sentencia de la Corte. Para ello aplicó
efectivamente el procedimiento establecido en el artículo 823 y siguientes del
Estatuto Tributario, el cual se encuentra reglamentado por las Resoluciones 321
de 2007 y 572 de 2010 del Ministerio para efectos del cobro coactivo.  El 16 de
septiembre de 2010  mediante Resolución 2720, profirió mandamiento de pago
contra la Beneficencia en  solidaridad con el Departamento de Cundinamarca, el
cual fue notificado el 4  de octubre del mismo año. Por tanto, al momento de
ser presentada esta acción de tutela, la entidad accionada se encontraba
precisamente  en término para presentar las excepciones que considera
pertinentes contra el mandamiento de pago conforme al artículo 831 del Estatuto
Tributario.
5.En ese orden de ideas, estima la Corte, que es absolutamente
ajeno al debate constitucional el cargo que se presenta en la tutela  por un
supuesto perjuicio irremediable, toda vez que la entidad accionada tuvo desde
un principio varias formas de presentar su reclamo y no lo hizo, denotando con
ello o que estaba de acuerdo con el rubro a su cargo o que lo que le
correspondía no generaba los perjuicios que ahora dice no poder asumir para
atender el cobro coactivo. La Corte recuerda que el paso del tiempo es indicio
de la inexistencia de perjuicio irremediable cuando se analiza la procedencia
de la tutela frente a la existencia de otro mecanismo de protección judicial.
En efecto, la permisión del paso del tiempo hace presumir que el actor de la
tutela no se ha sentido abatido en grado tal que haya sido imposible continuar
conviviendo con la amenaza de vulneración o la vulneración misma y que, en esa
medida, o bien no existe perjuicio, u otros medios existentes en el
ordenamiento jurídico, serán los idóneos para conocer del caso.[3]
No entiende la Corte cómo luego de tres años  y sólo
hasta que se efectúa el cobro persuasivo de las obligaciones derivadas del
cumplimiento de un fallo judicial, la entidad manifiesta su inconformidad con
la distribución de los porcentajes que efectuó la Corte al  revisar varias
tutelas que reclamaban el pago de pasivos labores. En efecto, la Beneficencia
pudo objetar el asunto que ahora le plantea al juez constitucional en varias
ocasiones:
a. El numeral 5.7 de la
parte considerativa y octavo de la resolutiva  de la sentencia de unificación,
fijó un plazo de 3 meses contados a partir de los cinco días siguientes a la
notificación de la sentencia, para que las entidades accionadas, en caso de
considerarlo pertinente, redistribuyeran los porcentajes de  sus obligaciones,
lo cual, en caso de que no se pudiese llevar a cabo, mantendría la distribución
efectuada por el alto Tribunal. Dice así la orden dada por la Corte:
“OTORGAR un plazo de tres (3) meses,
contados a partir de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la
parte resolutiva de ésta providencia, señalada en el ordinal vigésimo tercero
(23°) , en el cual pueden , si lo tienen a bien, la Nación - el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público- , Bogotá Distrito Capital , el Departamento de Cundinamarca
y la Beneficencia de Cundinamarca, redistribuir los porcentajes en que han de
asumir las obligaciones señaladas en la presente sentencia. En el evento de que
no se logre un acuerdo de redistribución en el plazo de tres (3) meses, se
mantendrá la distribución aquí hecha”.
La Beneficencia de Cundinamarca no procedió dentro de
este  plazo de gracia permitido por la Corte para  alegar  la redistribución, y
por lo tanto una vez superado, no es posible retomarlo por vía de tutela cuando
ya está de por medio el proceso de cobro coactivo. La entidad accionante,
solicitó la redistribución de las sumas dos años después, el 14 de julio de
2010 cuando ya se había  iniciado el cobro persuasivo de las obligaciones
adeudadas, lo que indica que (i) no existe el alegado perjuicio irremediable y  (ii)
que con la acción de tutela pretende revivir los términos que precluyeron.
b. El Grupo ejecutor del Ministerio de Hacienda  radicó
el proceso No. 3050 para cobrar solidariamente a la beneficencia con el
Departamento de Cundinamarca la suma de $3.667.545.334.66 con los intereses
causados a la tasa de 1% mensual y 12% anual, desde el 25 de marzo  de 2010
hasta la fecha en que se pagara la obligación;  el 24 de marzo de 2010, se
remitió al representante legal de  la Beneficencia el memorando No.
2-2010-007584, mediante el cual se le comunicó la existencia de la obligación y
lo invitó a pagar lo adeudado antes de que se iniciara el respectivo proceso;
igualmente se le informó que la Resolución 321 de 15 de febrero de 2007
establece la posibilidad para que el deudor solicite facilidades de pago de la
obligación en cualquier momento del proceso de cobro. A pesar de que lo
anterior  fue reiterado en diferentes comunicaciones, la entidad accionante
respondió manera extemporánea  mediante oficio No. BEN GG 5000 de 14 de julio de 2010 en el que manifiesta  simplemente
que se encuentra inconforme con la distribución de las cargas patrimoniales y
económicas realizadas por la Corte Constitucional en la sentencia SU 484 de
2008.
c. Ahora bien, la supuesta viabilidad de la tutela
esta soportada por el accionante principalmente   en el  siguiente aparte
citado textualmente de la demanda:
“La Corte Constitucional dejó abierta una
posibilidad, en el numeral décimo cuarto de la parte resolutiva de la
sentencia, al establecer que si no estaban de acuerdo con la distribución
efectuada, de manera transitoria, podían las entidades afectadas acudir al Juez
Administrativo con el objeto de definir las relaciones entre ellas, en primer
lugar, y en segundo lugar, con el propósito de definir la responsabilidad
patrimonial por sus actos, hechos, omisiones y operaciones administrativas. Por
ello, la Beneficencia de Cundinamarca va acudir a la jurisdicción Contencioso
Administrativa, para definir estas responsabilidades, pero entre tanto requiere
se le ampare transitoriamente con una tutela para evitar un perjuicio
irremediable y definitivo.”
El
anterior aserto sólo es parcialmente cierto;  obedece  más  a una
interpretación amañada e incompleta de la sentencia de unificación que es en
últimas lo que genera ahora la inconformidad de la entidad accionante en el
proceso administrativo de cobro coactivo. El texto de la orden dada por la
Corte  dice exactamente lo siguiente:
“DECIMO CUARTO: En el evento en que el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, Bogotá Distrito Capital, el Departamento de Cundinamarca y la
Beneficencia de Cundinamarca, no lleguen a un acuerdo – el cual no implica
responsabilidad patrimonial - o no estén de acuerdo con la distribución hecha
por la Corte Constitucional, podrán acudir ante el Juez Competente (
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ) para definir las relaciones
entre ellos y la respectiva responsabilidad patrimonial por sus actos, hechos,
omisiones, operaciones, etc; la Corte Constitucional habilita un término de dos
(2) años, para iniciar las acciones legales - contados a partir del vencimiento
del año (1) señalado en el ordinal noveno (9°).
Si alguno de los obligados hace uso de la anterior
facultad, ni la demanda ni el desarrollo del proceso judicial, impiden que se
cumpla esta sentencia.”( subrayas
fuera del texto)
Es
decir, la Corte habilita el término de dos años para iniciar las acciones
legales pertinentes ante la jurisdicción contenciosa en caso de que las partes
no estuvieren de acuerdo  con la distribución hecha por la Corte Constitucional
para poder así definir las relaciones entre ellos y la responsabilidad
patrimonial  correspondiente.  Sin embargo, el fragmento que el accionante
hábilmente omite, les indica a las partes que tal opción no impide que se
cumpla la sentencia. Lo que significa, que bien pueden acudir a la jurisdicción
contenciosa pero bajo el presupuesto de que se cumplan las órdenes dadas en el
fallo.
Una
interpretación diferente como la que hace la entidad demandante,   no tendría
sentido por cuanto todas las partes hubieran apurado la demanda ante el
contencioso para soslayar el cumplimiento del fallo y esperar pacientemente hasta
que la jurisdicción administrativa decidiera para pagar los pasivos laborales.
No fue ese el sentido  ni la intención de la sentencia que claramente buscaba
proteger de la mejor forma y de manera pronta al colectivo de personas que
demandaban el pago de sus acreencias labores y en donde la Corte  como máxima
garante de los principios constitucionales y de los derechos fundamentales
vertidos en la Constitución, “rechazó de manera enérgica la grave situación
de vulneración de derechos fundamentales producida en esa ocasión por  las
entidades demandadas (La Nación- Ministerio de la Protección Social-,el
Departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca, con citación
oficiosa de la Alcaldía Mayor de Bogotá, La Nación- Ministerio de Hacienda y
Crédito Público - y la Gerente Liquidadora de la Fundación San Juan de Dios)
las cuales por pertenecer al Estado- el primero y principal en ser llamado para
la protección de los derechos constitucionales fundamentales- denotaban la
magnitud y dimensión de la grave situación producida”. Se reitera entonces,
que la comprensión que hace el accionante de tal herramienta debe desestimarse
igualmente, porque su lógica sería una  salida fácil para eludir el  cumplimiento
de  la sentencia y dejar el tema en manos del contencioso mientras el amparo de
los derechos labores que con tanto celo amparó la Corte se mantendría en vilo.
Bajo esta óptica, nada impide que se
acuda al contencioso  administrativo si persisten las dudas en relación con las
relaciones entre cada una de las entidades comprometidas, pero claramente la
orden ineludible  es cumplir la sentencia  como lo dispuso el  último inciso
del artículo octavo que el accionante se guarda en  su argumentación. La Corte
se sorprende además de que la entidad accionante en dos años, tampoco haya
acudido a demandar ante el  contencioso para despejar las dudas en lo que
concierne a la responsabilidad patrimonial de las entidades comprometidas,
argumento que en este proceso esgrime como urgente por constituir supuestamente
un óbice en el cumplimiento del fallo de la Corte, pero que en sede de revisión
es evidentemente un criterio adicional para desestimar la inminencia de un
perjuicio inminente.
e.
En efecto, la otra circunstancia suscitada  en  la tutela en punto a la poca o
nula  responsabilidad que le concierne  a la Beneficencia en relación con el
pago de pasivos  laborales,  esta soportada en el siguiente argumento textual
de la demanda:
“La Beneficencia de Cundinamarca ha rechazado los
cobros que le ha hecho el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, porque
considera que no “debe absolutamente nada en razón a  que el Gobierno Nacional
por Decreto 290 de 1979 sacó del patrimonio de la Beneficencia tanto el
Hospital San Juan de Dios como el Instituto Materno Infantil, los cuales, en su
oportunidad, entregó a paz y Salvo de pasivos laborales, y desde esa fecha
hasta el presente no ha tenido injerencia alguna en su administración, ni ha
sido beneficiaria de sus servicios, por lo tanto, no tiene ninguna
responsabilidad sobre sus pasivos laborales.”
El anterior también es un cargo que debe desecharse como
argumento para la viabilidad de la tutela, por cuanto no se trata de un hecho
nuevo sino  que pudo incluso alegarse dentro del proceso de la acción de tutela
SU-484 de 2008 si se quería cuestionar la responsabilidad que le correspondía a
la Beneficencia en el pago de pasivos laborales de los Hospitales  Materno
Infantil y San Juan de Dios; luego la inoportunidad  de alegar  ese tópico se
revela aún más en el contexto del proceso de cobro coactivo y luego de tres
años de ejecutoriado el fallo constitucional. En la sentencia SU-484 de 2008, la
Corte encontró que era clara la responsabilidad de todas las entidades comprometidas,
(y la Beneficencia no discutió su situación)  en el pago de los pasivos
laborales y mal podría cuestionarse ahora cuando por el contrario  la Sala
Plena en su momento constató “cómo el Estado a través de las diferentes
entidades que han sido demandadas en la presente acción de tutela actuaron
respecto de la Fundación San Juan de Dios con tal desidia, con tal negligencia,
con tal flojedad y apatía que contrariaron las bases mínimas del estructural y
vinculante Estado Social de Derecho. La indolencia y dejadez con que las
entidades estatales apreciaron la situación de cientos de personas produjo como
única secuela la grave situación de vulneración de derechos fundamentales.”
6.En relación con las acciones judiciales, la entidad
accionada hubiera podido igualmente solicitar la nulidad de la sentencia de
unificación si en su parecer era una jurisprudencia violatoria del debido
proceso o se hacían patentes causales de nulidad. Actualmente, en virtud del
principio de subsidiariedad que rige las actuaciones de la acción de tutela, la
entidad accionante cuenta con las vías idóneas para lograr el amparo de sus
derechos y lograr la suspensión del proceso coactivo, intención que
erróneamente guió la presentación de su tutela. Tales mecanismos son la
presentación de excepciones dentro del proceso de cobro coactivo que está en
curso  y la vía contenciosa para atacar la decisión que resuelve sobre las
excepciones propuestas, decisión del juez de la causa que por igual suspende
toda la actuación de la administración, tal como lo indica el artículo 835 del
Estatuto Tributario aplicable a este caso por remisión expresa de la Ley 1066
de 2006. Se reitera de esta manera,  la jurisprudencia de esta Corporación
cuando en ocasiones anteriores ha considerado que “para cuestionar la
validez de un procedimiento de cobro coactivo, el demandante cuenta con las
acciones contencioso administrativas. La validez del proceso de cobro coactivo,
por haberse desconocido incluso garantías constitucionales, es inicialmente
competencia del juez de la administración”.[4]
Así pues, la ausencia de un perjuicio
irremediable como se ha expuesto en precedencia, indica que  los mencionados  mecanismos
de defensa desplazan al juez constitucional porque se muestran como  los
idóneos para cuestionar el proceso de cobro coactivo, en el entendido de que en
este caso, la parte demandante lo que  cuestiona es la validez del
procedimiento de cobro coactivo adelantado por el Ministerio de Hacienda porque
no está de acuerdo con las cargas propuestas por la Corte en la sentencia
SU-484 de 2008 que es la  base de las obligaciones que persigue el ente
demandado en cobro coactivo.
7.
Finalmente, en punto a la duda que le genera a la entidad el título ejecutivo emanado
de la sentencia SU-848 de 2008 del cual tiene reservas por no contener una  obligación
clara, expresa y exigible,  baste con señalar que tanto la sentencia de la
Corte SU- 484 de 2008  como los actos administrativos emitidos por el
Ministerio de Hacienda junto con el mandamiento de pago, constituyen claramente
un título ejecutivo complejo que no deja dudas de la exigibilidad de la
obligación, al tenor de lo dispuesto en los artículos 62, 66 y 68 del CCA y del
828 del Estatuto Tributario, y por ello tampoco este argumento constituye un
cargo contra el proceder de la  entidad accionada, amén de que las objeciones
frente  al título ejecutivo también constituyen motivos para excepcionar dentro
del proceso de cobro coactivo.
8.
CONCLUSIÓN
La
Corte  considera que este caso no tiene vocación de prosperar por cuanto se
ataca el cumplimiento de una sentencia de tutela que se dictó en el año 2008 y
cuyas previsiones han sido siempre las mismas y solo hasta ahora la entidad
cuestiona las órdenes del fallo que actualmente se ejecuta por parte del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. No entiende la Corte cómo tres años
después  de proferidas las órdenes de la tutela, la Beneficencia objeta las
decisiones impartidas en punto al porcentaje que le cabe de participación en el
pago de pasivos laborales  y no atacó la sentencia  en su momento  por los
medios que podrían haberle sido oportunos como un recurso de nulidad dentro de
los tres días siguientes a la notificación de la misma, la utilización de los
tres meses que la Corte le concedió para acordar nuevos porcentajes con el
Ministerio y las alternativas de pago que se ofrecieron en  el trámite del
cobro persuasivo iniciado por el Ministerio de Hacienda, y que aún subsisten
según las voces del artículo 828 del Estatuto Tributario que permite realizar
acuerdos de pago en cualquier estado del proceso de cobro coactivo,  ofreciendo
obviamente las garantías respectivas.
La
Corte concluye entonces, que  por regla general   los alcances de las
providencias y las órdenes consignadas en una decisión de tutela,  no son
susceptibles de  reforma. La razón estriba en no desconocer los principios
de seguridad jurídica, cosa juzgada y el derecho al debido proceso.  Sobre
este particular, la Corte ha sostenido que, una solicitud, sea por la vía del
derecho de petición, de una solicitud formal  o de una nueva acción de tutela encaminada
exclusivamente a precisar el contenido de una decisión judicial, es innecesaria
e improcedente cuando el contenido de dicha decisión es claro, o corre el
riesgo de modificar sus alcances, alterar su contenido, reducir su espectro de
acción o cambiar las condiciones en que se concedió el amparo de tutela, lo
cual implica la producción de una nueva providencia judicial y la consecuente
afectación de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, pilares
fundamentales del ejercicio del derecho al debido proceso.
Así
las cosas, en principio las decisiones de tutela proferidas por la Corte
Constitucional en virtud del artículo 241-9 de la Constitución, no pueden ser
sometidas a nuevo análisis, controversia o debate, menos aún con posterioridad
a su ejecutoria.  La decisión que se propone por parte de la entidad
accionante alegando un supuesto perjuicio irremediable concretado en la
imposibilidad de atender el pago indicado en la sentencia y que ahora se
ejecuta,  supone necesariamente  que se produzca una alteración de la parte
resolutiva de la sentencia casi tres años después de su ejecutoria,  solicitud
que la Corte desestima tajantemente, debido a que  en virtud de los principios
de seguridad jurídica y respeto por las decisiones del juez constitucional cuando
actúa como órgano de cierre de su jurisdicción  no es posible añadir nuevas
órdenes o modificar las existentes cuando quiera que ellas hayan sido lo suficientemente
claras para establecer los parámetros de salvaguarda de los derechos tutelados.
Por
las razones anteriores, se confirmará la sentencia de segunda instancia
proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que negó la tutela
deprecada.
IV.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena  de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.
Por las razones aducidas en la parte
considerativa de esta providencia, CONFIRMAR la sentencia del 16 de diciembre de 2010 proferida
por la Sección Primera del Consejo de Estado que negó la protección solicitada por
la entidad tutelante.
SEGUNDO.
LÍBRESE por Secretaría la comunicación
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia T-106 de 1993, M.P. Antonio Barrera
Carbonell. Véase igualmente, entre otras, las sentencias SU-544 de 2001, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett; T-983 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-514 de
2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-1017 de 2006, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[2] Cfr. Sentencia T-608 de 1998, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[3] Sentencia T-519 de 2008.
[4]
T-628 de 2008