T-466-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-466/04
DERECHO DE PETICION EN CASO DE PRESENTARSE MULTIPLES SOLICITUDES Y
EN EL MISMO FORMATO-Respuesta con un escrito
general a los peticionarios debe cumplir requisitos
En vista de la imposibilidad de
responder oportunamente a cada una de las peticiones, la Administración decidió
dictar la resolución 17 del  9 de septiembre de 2003, mediante la cual se
dispuso dar “respuesta conjunta, completa, oportuna y eficiente a los derechos
de petición presentados o que se presenten ante la Alcaldía Mayor de Bogotá.”
El documento de respuesta fue publicado a través de diferentes medios. La
lectura del documento de respuesta dirigido a las personas que estaban en las
mismas condiciones del actor de este proceso permite concluir que el escrito
constituye una respuesta clara, concreta y de fondo a las peticiones elevadas
por el actor. Es necesario reiterar que la jurisprudencia de la Corte ha
enfatizado que la notificación de la respuesta al interesado forma parte del
núcleo esencial del derecho de petición. Sin embargo, esta Sala considera que
en casos como el presente, siempre que se cumplan los requisitos que luego se
señalarán, es aceptable desde la perspectiva constitucional que la
administración responda con un escrito general a todos los peticionarios. Este
proceder se adecua, además, a la obligación de la  administración de adelantar
sus tareas en seguimiento de los principios de eficiencia, economía y
celeridad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 209 de la Constitución.
Ahora bien, para que este tipo de respuesta sea admisible constitucionalmente,
deben cumplirse varios requisitos, a saber. En el presente proceso, en atención
al carácter masivo de las peticiones del mismo corte presentadas ante la
Administración Distrital, se ha admitido una excepción a este requisito, pero
siempre y cuando se cumpla una serie de condiciones mínimas para garantizar que
los ciudadanos afectados tengan amplias posibilidades de conocer la respuesta a
sus peticiones. Puesto que aquí se tata de la aplicación de una excepción a la
norma general, ella debe ser aplicada de manera restrictiva y, por lo tanto, no
es posible aceptar que se desconozca la necesidad de notificar de la respuesta
a la organización formal que estuvo directamente involucrada en la promoción e
impulso de la presentación de las  peticiones.
Referencia: expediente T-843854
Acción
de tutela instaurada por Jairo Humberto Alais contra el Alcalde Mayor de Bogotá
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D. C., trece (13) de mayo de dos
mil cuatro (2004).
La Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Manuel
José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y previo el cumplimiento de los requisitos
y trámites legales y reglamentarios, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión del fallo proferido por el Juzgado Treinta y Nueve Civil del Circuito
de Bogotá, dentro del proceso de tutela iniciado por Jairo Humberto Alais
contra el Alcalde Mayor de Bogotá.
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
Jairo Humberto Alais entabló una acción de tutela contra el Alcalde Mayor de
Bogotá, por considerar que éste violó su derecho fundamental de petición.
Los hechos que fundamentan la acción  de tutela son los siguientes:
1. El señor
Jairo Humberto Alais trabajó en la administración central distrital, en calidad
de empleado público, en el cargo de auxiliar de servicios generales. En este
carácter participó en la creación del Sindicato de Gremio de Servidores
Públicos, Auxiliares de Servicios Generales y Celadores o Celadoras de la
Secretaría de Educación Distrital – SINTRAPACED.
2. El día 26 de
febrero de 2001, la Administración expidió el decreto 155, mediante el cual se
modificó la planta de personal de la Secretaría de Educación y se suprimió el
cargo que ejercía el actor. En vista de lo anterior, el día 12 de agosto, el
señor Alais presentó un derecho de petición al alcalde de Bogotá. En su
solicitud expone que fue fundador o adherente del Sindicato de Gremio de
Servidores Públicos, Auxiliares de Servicios Generales y Celadores o Celadoras
de la Secretaría de Educación Distrital – SINTRAPACED, que el cargo del que era
titular había sido suprimido y que nunca fue notificado del proceso laboral de
levantamiento del fuero sindical que poseía en su calidad de fundador del mencionado
sindicato. Por eso, después de fomular distintas consideraciones jurídicas, le
solicitó al Alcalde:
“1). Se sirva informarme por escrito cuál fue el juez laboral que me
realizó el proceso de levantamiento de fuero sindical y, por lo tanto, emitió la
orden judicial autorizando  mi despido de la Secretaría de Educación.
“2). En caso de no haberse llevado a cabo el proceso de
levantamiento del fuero sindical (obligatorio en la legislación nacional)
le solicito respetuosamente se sirva cumplir la Recomendación realizada por el
Consejo de Administración de la O.I.T., el 30 de marzo de 2003, en el caso 2151
y proceda a reintegrarme sin pérdida de salarios.
“3). En caso de no acceder a mi petición anterior, le solicito se
sirve informarme por escrito las razones jurídicas correspondientes, a fin de
constituir la prueba de renuencia.” (negrillas originales)
3. El día 4 de
septiembre de 2003, el Subsecretario de Asuntos Legales envió un escrito de
respuesta a la petición del ciudadano Alais. En la comunicación se manifiesta
que la supresión de cargos en el sector público es un mecanismo propio de la
administración de personal que comporta, en principio, que las personas que
están desempeñando un cargo cesen de ejercer funciones públicas. Agrega que
“dicho retiro del servicio en ocasiones se ve imposibilitado, temporalmente,
por la existencia de determinadas circunstancias, tal es el caso de la
protección derivada del fuero sindical.” A continuación, la comunicación se
ocupa de establecer cuál es el sentido del fuero sindical, para luego precisar
cuáles son los casos en los que opera el amparo del fuero, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 406 del Código Sustantivo del Trabajo. Este aparte
concluye con la siguiente afirmación:
“En este contexto, la Administración cumpliría su obligación de
respetar la protección otorgada por el fuero sindical respecto de los
fundadores o adherentes retirándolos del servicio una vez concluido el período
de protección derivado del fuero que los amparaba al momento de expedir los
actos modificatorios de la planta de personal de las entidades, transcurridos
los dos meses desde la ejecutoria del acto administrativo de registro sindical,
o seis desde la fecha de constitución de la respectiva organización, en todo
caso sin exceder de seis meses.”
Luego, en
relación con la solicitud de cumplimiento de las recomendaciones emitidas por
la OIT acerca del caso 2151, expresa que “dichos pronunciamientos no poseen la
entidad jurídica suficiente para ser catalogados como mandatos legales ni
judiciales, y mucho menos como fuente de derecho. Bajo este entendido, los
Estados, en virtud de su potestad discrecional y en el caso de considerarlo
pertinente luego de haberlos analizado a la luz de su ordenamiento jurídico
interno, podrán adoptarlos como pauta orientadora de su política laboral.”
Explica, entonces, que la administración distrital no es quien lleva la vocería
ante la OIT. A pesar de ello, aclara, ha expuesto ante el Gobierno Nacional sus
planteamientos sobre el tema y está dispuesta a acoger las recomendaciones o
exigencias que le formule el Gobierno en relación con el caso que se analizaba.
Finaliza con la
siguiente manifestación: “me permito recordar que el Ordenamiento Jurídico
colombiano contempla diversos mecanismos judiciales de protección de los
derechos laborales como el de asociación sindical, y que la Administración
Distrital siempre ha colaborado con la administración de justicia y ha dado
cumplimiento a todas sus decisiones.”
4. El día 22 de
septiembre de 2003, el señor Jairo Humberto Alais entabló una acción de tutela
contra el Alcalde Mayor de Bogotá, bajo la consideración de que éste vulneró su
derecho de petición.
Anota el actor
que ninguno de los apartes de la respuesta de la administración a su petición
“resuelve de fondo, clara, precisa y de manera congruente lo solicitado.”
Afirma, entonces:
“El Alcalde Mayor de Bogotá hace mención de sus facultades
constitucionales para reestructurar las entidades distritales, hace mención a
una jurisprudencia de la Corte Constitucional, e igualmente señala las normas
laborales del fuero sindical, pero no me indica, ni tampoco me informa cuál fue
el juez laboral que autorizó mi despido, por tener fuero sindical.
En ninguno de los párrafos se refiere a mi solicitud de reintegro y
menos expone las razones jurídicas por las que no accede a mi petición, es
decir, que su respuesta no me permite constituir la prueba de renuencia,
solicitada en el numeral tres de mis peticiones.”
Por
consiguiente, solicita que el juez de tutela le ordene al Alcalde Mayor de
Bogotá “que en un término no mayor de 48 horas dé respuesta a mis peticiones,
resolviéndolas de fondo y de manera clara precisa y congruente, a fin de
constituir la prueba de renuencia.”
II.
DECISIONES JUDICIALES
5. En su sentencia
del día 1° de octubre de 2003, el Juzgado Cincuenta Civil Municipal de Bogotá
negó el amparo impetrado.
Manifiesta el
Juzgado que “no cualquier petición elevada por los particulares amerita
indefectiblemente una respuesta por parte de la administración, como cuando se
pretende por esa vía obtener resultados propios de otra suerte de actuaciones
ante las autoridades.” Luego anota:
“(...) pretensiones como las planteadas por el interesado, para que
se indique quién fue el juez de conocimiento en un determinado proceso o
informar por escrito las razones para el levantamiento del fuero sindical, no
son de la órbita de la administración, máxime si se advierte que la teleología
inequívoca de esta acción de tutela es constituir una prueba anticipada y extraprocesal,
para lo cual el usuario cuenta con mecanismos judiciales pertinentes. En
efecto, indagó el usuario sobre circunstancias que no necesariamente se
encuentran bajo el conocimiento de la administración en el orden Distrital, y
por lo tanto, ésta no necesariamente se encuentra obligada a dar cuenta de lo
que ignora.
“Ya ante los jueces ordinarios, ora ante los de lo
contencioso-administrativo podrá el ciudadano acudir para conseguir la
constitución de renuencia por parte de la administración, y en fin, obtener la
prueba judicial anticipada que pretende destinar a un eventual proceso
contencioso.
“Pero las advertencias que anteceden sólo son aplicables para los
ítems primero y último de las pretensiones del peticionario ante la
administración, como quiera que en relación con la solicitud de reintegro sin
pérdida de salarios, es lo cierto que se tata más de una decisión
administrativa, que de una respuesta oportuna a una inquietud de carácter
general o particular.
“Con todo, es  de ver que la administración, por conducto del
Subsecretario de Asuntos Legales respondió y notificó en debida forma las
inquietudes esbozadas en época pretérita por la persona interesada (...)
circunstancia que sería suficiente, también, para desestimar el amparo
deprecado.”
6. El actor
impugnó la decisión. Afirma que la respuesta de la administración no cumplió
con los requisitos establecidos por la Corte Constitucional acerca de que la
contestación a un derecho de petición debe ser de fondo, clara, precisa y
congruente. Además, expresa que la respuesta no le brinda ninguna certeza
acerca de su solicitud.
Agrega: “Si le
he solicitado al señor Alcalde Mayor de Bogotá me informe acerca del Juzgado
Laboral que adelantó mi proceso de levantamiento de fuero sindical, la
respuesta debe referirse a conceder esa información para enviarla al Comité de
Libertad Sindical de la OIT, y no a señalar las normas legales que sobre el
tema existen. Igualmente, se pronuncie acerca de la Recomendación del Consejo
de Administración de la OIT, pues sólo así podré constituir la prueba de
renuencia, presupuesto indispensable para adelantar la acción de cumplimiento.”
7. Luego de
haberse expedido el primer fallo de tutela, se radicó en el Juzgado el escrito
de repuesta de la Alcaldía Mayor de Bogotá a la acción de tutela, suscrito por
el Director de Estudios y Conceptos, Manuel Avila.
Antes de entrar
en el tema, expresa que el Consejo de Administración de la OIT, en su reunión
228, celebrada en marzo de 2003, incorporó en su informe 330 las
recomendaciones formuladas por el Comité de Libertad Sindical en relación con
el caso 2151, abierto a raíz de las quejas que presentaron la Unión de
Servidores Públicos de los Distritos y Municipios de Colombia -UNES, la Central
Unitaria de Trabajadores –CUT- y la Internacional de Servicios Públicos –ISP-
en contra de los Gobiernos Nacional y Distrital por los procesos de
modificación de las estructuras y de las plantas de personal de las entidades
públicas.
Anota que la
anterior decisión motivó que los dirigentes sindicales de UNES presentaran
colectivamente diferentes peticiones al Gobierno Distrital y que los antiguos
servidores públicos del Distrito presentaran “masiva e individualmente, entre
el 8 de mayo y el 29 de agosto de 2003, aproximadamente 8000 derechos de
petición en interés particular, empleando los mismos formatos y argumentos.”
Agrega que las respuestas brindadas por la administración han sido “motivo de
innumerables acciones de tutela por parte de los peticionarios...”
En vista de lo
descrito, de la necesidad de dar respuesta efectiva a todas las peticiones y
demandas, y de “la imposibilidad de atender y contestar oportunamente de manera
individual cada uno de los derechos de petición formulados, toda vez que, como
ya se ha mencionado, tienen el mismo formato, los mismos argumentos, los mismos
fundamentos de hecho e iguales peticiones, para efectos de atenderlos de manera
eficiente y oportuna”, se expidió la Resolución 17 del 9 de septiembre del año
en curso, la cual ordena en su parte resolutiva:
“Artículo primero. Abrir una actuación administrativa a partir de la
fecha de publicación de la presente en el Registro Distrital, con el propósito
de dar respuesta conjunta, completa, oportuna y eficiente a los derechos de
petición presentados o que se presenten ante la Alcaldía Mayor de Bogotá DC en
relación con las Recomendaciones efectuadas por la OIT respecto del caso 2151
“Artículo segundo. Dentro de los tres días siguientes a la fecha de
publicación del presente acto administrativo, se ordena comunicar a los 7.580
peticionarios y a los demás interesados del inicio de la presente actuación
administrativa del siguiente modo:
“a) Publicando el presente acto administrativo en el Registro Distrital;
“b) incorporando el contenido de la presente resolución en la página
de Internet de la Alcaldía Mayor de Bogotá;
“c) Publicando un extracto del contenido básico de la presente
resolución en un diario de amplia circulación en el DC;
“e) fijando una copia en los mogadores de las Alcaldías Locales;
e) Fijando una copia en la entrada del Edificio Liévano.
“Igualmente, se ordena remitir una copia al representante legal de
UNES y de SINDISTRITALES, al Procurador General de la Nación, al Personero y a
la Veedora Distritales.
“Finalmente, a través de la Oficina de Asuntos Judiciales,
comuníquese a todos los jueces que se encuentren adelantando acciones de tutela
derivadas de los derechos de petición en comento, sobre la apertura de esta
actuación administrativa.”
“Artículo tercero. La respuesta ofrecida por la Administración
Distrital a los derechos de petición presentados será comunicada en los mismos
términos del artículo anterior.
“Artículo cuarto. Los interesados podrán reclamar copia de la misma
en la Oficina de Decretos de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de
Bogotá DC, ubicada en el primer piso del Edificio Liévano...”
Con base en la
mencionada resolución, el Subsecretario de Asuntos Legales de la Alcaldía dio
respuesta oficial a cada uno de los peticionarios “mediante comunicación que
fue publicada por diferentes medios, tal como lo ordena el art. 3 de la
Resolución 17 del 9 de septiembre de 2003 (...) // Esta respuesta ha sido
publicada en el Registro Distrital; fijada en lugar público del Edificio
Liévano, sede de la Alcaldía Mayor; en los mogadores de las Alcaldías Locales y
se encuentra a disposición de los interesados en el Centro de Documentación e
Información de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá.”
El representante
de la Alcaldía considera que con la comunicación aludida se respondió en la
forma debida a todas las peticiones presentadas. Al respecto estima que “dado
que el derecho de petición se presenta en un formato, con la única diferencia
de la firma de los peticionarios, es innecesario comunicar una respuesta a cada
uno de los aproximadamente 8000 peticionarios...” Además, con ella se dio
cumplimiento a los principios orientadores de las actuaciones administrativas
consagrados en el artículo 3 del Código Contencioso Administrativo, cuales son
la economía, la celeridad, la eficacia y la publicidad. Agrega también que si,
en algunos casos, las respuestas enviadas antes de la publicación de la
comunicación no fueron suficientes, estos vacíos o defectos ya fueron cubiertos
por la comunicación pública a la que se ha hecho referencia.
Por lo anterior,
solicita que se deniegue la acción de tutela, por cuanto la solicitud del actor
ya ha sido plenamente satisfecha, razón por la cual se está frente a un hecho
superado.
De otra parte,
expresa que la acción también debería declararse improcedente, por cuanto el
actor cuenta con otros mecanismos judiciales para la defensa de sus derechos.
Anota que el demandante ha hecho uso efectivo de esos otros mecanismos, pues ha
instaurado una acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Sección
Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (expediente 2001-5269) y
una demanda de fuero sindical ante el Juzgado 19 Laboral  (proceso 2002-0051).
El funcionario
de la Alcaldía Mayor de Bogotá anexó copia de la resolución 17 del 9 de
septiembre de 2003 y de la comunicación de respuesta a los derechos de petición
a la que se ha hecho alusión. Dada la importancia de esta última para el proceso,
se procede a transcribirla:
“Respetados peticionarios.
“En desarrollo de lo dispuesto en la Resolución 17 del 9 de
septiembre de 2003 de la Subsecretaría de Asuntos Legales de la Secretaría
General de la Alcaldía Mayor de Bogotá D. C., me permito dar respuesta a su
derecho de petición, a los más de 1000 que tienen el mismo texto y a los demás
interesados, en los siguientes términos:
“1. En sus escritos de  derecho de petición informan a la
Administración haber sido fundadores o adherentes de una de las organizaciones
sindicales de servidores públicos del Distrito Capital, como por ejemplo de
SINTRAPACED.
“2. El Código Sustantivo del Trabajo en su artículo 406 literales a
y b regula el fuero sindical circunstancial o de carácter temporal de los trabajadores
fundadores o adherentes a un sindicato:
“Los fundadores de un sindicato, desde el día de constitución hasta
2 meses después de la inscripción en el registro sindical, sin exceder de 6
meses (literal a).
“Los trabajadores que con anterioridad a la inscripción en el
registro sindical, ingresen al sindicato, para quienes el amparo rige por el
mismo tiempo que para los fundadores (literal b).
“3. En consecuencia, para el caso, es decir, de los servidores
fundadores o adherentes de las organizaciones sindicales, les informo que el
instrumento jurídico empleado por el Distrito Capital para garantizar el fuero
circunstancial o de carácter temporal fue el de cumplir su obligación legal de
aguardar que el término de protección legal antes reseñado terminara, para
posteriormente hacer efectiva la modificación de la planta de personal con el
retiro del servicio en cada caso particular.
“(...)
“5. Por tal razón, si ustedes afirman su carácter de fundadores o
adherentes de un sindicato, resulta claro que no era necesario el levantamiento
judicial del fuero sindical de acuerdo con el procedimiento anteriormente
expuesto.
“En ese orden de ideas hemos dado respuesta al Punto 1 y procedemos
a dar solución a los puntos 2 y 3 relativos al reintegro e indemnización de
salarios dejados de percibir.
“Antes que nada, es preciso recordar sus peticiones: ‘en caso de no
haberse llevado a cabo el proceso de fuero sindical (obligatorio en la
legislación nacional), le solicito se sirva cumplir con la Recomendación
realizada por el Consejo de Administración de la O.I.T., el 30 de marzo de
2003, en el caso 2151 y proceda a reintegrarme sin pérdida de salarios. En caso
de no acceder a mi petición anterior, le solicito se sirva informarme por
escrito las razones jurídicas correspondientes, a fin de constituir la prueba
de renuencia.’ Al respecto, les informamos que sus peticiones de reintegro no
son procedentes:
“1. De acuerdo con la naturaleza de las normas internacionales de
trabajo, estas Recomendaciones corresponden a textos que contienen pautas
orientadoras de la práctica y política laboral de los estados miembros de la
OIT. De ahí que no se resuelvan a través de ellas casos particulares, ni tengan
el carácter de mandatos legales o resoluciones judiciales.
“2. Es preciso reiterar que el Distrito Capital garantizó el fuero
sindical de los servidores sindicalizados ajustándose a las previsiones que ha
contemplado el ordenamiento jurídico para el caso de los fundadores o
adherentes a una organización sindical
“3. Es del caso indicar nuevamente que el ordenamiento jurídico
colombiano contempla diversos mecanismos judiciales de protección de los
derechos laborales que deben ser ejercidos dentro de unos términos de caducidad
y prescripción fijados por la Ley, y que la Administración Distrital siempre ha
colaborado con la administración de justicia y ha dado estricto cumplimiento a
todas sus decisiones.
“En los anteriores términos hemos dado respuesta a los interrogantes
formulados.
“Atentamente,
“Fernando Augusto Medina Gutiérrez
Subsecretario de Asuntos Legales”
8. En sentencia
del día 5 de diciembre de 2003, el Juzgado Treinta y Nueve Civil del Circuito
de Bogotá confirmó la providencia impugnada. Expone el fallador que tanto en la
comunicación a la que aludió el Director de Estudios y Conceptos de la Alcaldía
Mayor de Bogotá, como en el escrito enviado al actor el día 4 de septiembre de
2003, se dio respuesta a todas las peticiones del actor, aunque no hubiere sido
en forma explícita, exegética y puntual. Por lo tanto, considera que es
improcedente la acción.
9. Dentro del
trámite del proceso ante la Corte Constitucional, el Secretario General de la
Alcaldía Mayor de Bogotá, Enrique Borda Villegas, hizo llegar al Despacho del
Magistrado sustanciador un escrito con anexos. Dada su  importancia para el
problema jurídico que se abordará en esta providencia, a continuación se
transcribirán algunos apartes del mismo.
En el documento
se expone que “la Secretaría General de la Alcaldía recibió más de ocho mil
(8.000) solicitudes de ex servidores y organizaciones sindicales que, en
ejercicio del derecho de petición, y a través de tres formatos estándar, pedían
que se les informara: 1) si el Alcalde Mayor iba a cumplir las recomendaciones
[del Comité de Libertad Sindical de la OIT], 2) sobre el juez laboral que hizo
el levantamiento del fuero y si procedían reintegros y 3) si el Alcalde Mayor
concedía una audiencia con los representantes de UNES Colombia [Unión de
Servidores Públicos de los Distritos y Municipios de Colombia]. Adicionalmente,
y relativas a las mismas peticiones, la Secretaría General hubo de atender a
más de 500 acciones de tutela incoadas directamente por ex servidores
distritales.”
El documento
contiene el siguiente cuadro acerca del volumen de peticiones recibidas:
Fecha de
recibo de la petición
Número de
peticiones recibidas
8 a 30 de mayo
de 2003
2.793
11 a 30 de
junio de 2003
160
22 a 31 de
julio de 2003
4.314
1 a 29 de
agosto de 2003
1.313
1 a 30 de
septiembre de 2003
174
1 a 31 de
octubre de 2003
63
TOTAL
8.817
El documento
precisa: “Tal cúmulo de acciones, aunado a la imposibilidad de suspender la
atención de las labores rutinarias, generó en la administración, como es obvio,
una situación de insuficiencia logística, técnica y de recursos humanos y una
material imposibilidad de responder oportunamente las peticiones impetradas. Es
muy importante, para dimensionar la magnitud de la crisis concurrente, tomar en
consideración que compete a la Secretaría General atender todas y cada una de
las peticiones que se eleve ante la Alcaldía Mayor. Esa Secretaría se vio,
pues, desbordada en su capacidad de atención oportuna y debida a las
solicitudes reseñadas. Fue un hecho el colapso del recurso humano, del servicio
de fotocopiado, de mensajería especializada, etc.”
A renglón
seguido se expresa que “en un primer momento se procedió a aplicar los
procedimientos administrativos regulares (fruto de los cuales en últimas la
administración respondió individualmente cerca de cuatro mil peticiones); sin
embargo, llegó un momento en que esos procedimientos  hicieron crisis, y se
tornó logística, humana y técnicamente imposible continuar aplicándolos.” En
vista de lo anterior y de la observación de que los “fundamentos de hecho y de
derecho [de las solicitudes] eran, en lo sustancial, idénticos”, se decidió
pasara a dar respuesta a las peticiones por vía general: “tratándose de
situaciones iguales, que, por tanto, resultarían en iguales respuestas de la
administración, parecía razonable recurrir a ese mecanismo.”
De esta manera,
se decidió recurrir al procedimiento general de respuesta al que se hizo
referencia en el numeral 7 de estos Antecedentes. La decisión fue incluida en
un comunicado de prensa publicado, el 14 de septiembre de 2003, en los diarios
El Tiempo y El Espacio, “a través del cual se informó a los ex servidores
distritales, a sus representantes sindicales y a la ciudadanía en general la
respuesta a las peticiones de reintegro que masivamente fueron presentadas.”
Luego,
“se agrupó las peticiones identificando los 3 formatos básicos en
que fueron presentadas, para ser contestadas por medio de tres comunicaciones a
las que se dio la siguiente publicidad:
“. Inserción en la página Web de la Alcaldía Mayor de Bogotá DC
“. Fijación en los mogadores de las Alcaldías Locales
“. Fijación a la entrada del edificio Liévano
“. Comunicación directa y escrita a los representantes legales de
UNES y de SINDISTRITALES, al Procurador General de la nación, al Personero y a
la Veedora Distritales
“. Colocó copia de los mismos a disposición pública en la Oficina de
Decretos de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá DC. “
En el documento
se anota que en la respuesta a los peticionarios se afirmó que no procedían los
reintegros, por cuanto no se había vulnerado el fuero sindical, tal como lo
habían ya confirmado “los fallos de la jurisdicción laboral que
mayoritariamente habían coincidido con la administración en el sentido de haber
negado los reintegros por haberse respetado el fuero sindical.” A continuación,
en una nota de pie de página se aclara: “En efecto, de  acuerdo con la
información de la Subdirección de Gestión Judicial de la Secretaría General de
la Alcaldía Mayor, el 93 por ciento de las demandas terminadas, 1410, y
ventiladas ante la jurisdicción laboral que buscaban el reintegro por violación
al fuero sindical, fueron favorables al Distrito. Sólo el 7% del total de
procesos fueron desfavorables, porcentaje que corresponde a un número de 25
procesos.”
III. REVISIÓN
POR PARTE DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
CONSIDERACIONES
y fundamentos
Competencia
1. Esta Sala es
competente para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela
de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución Política.
Problema
Jurídico
2. El actor
dentro del presente proceso elevó un derecho de petición sobre distintos
aspectos ante el Alcalde Mayor de Bogotá. La Alcaldía le respondió en una forma
que él consideró insatisfactoria. Por eso, instauró una acción de tutela por
violación a su derecho de petición. En el transcurso del proceso, la Alcaldía
aportó a los juzgados de instancia copia de una nueva respuesta a la petición,
elaborada en forma tal que pretendía contestar simultáneamente miles de
solicitudes que le fueran elevadas en igual sentido. Por lo tanto, en esta
oportunidad la Corte absolverá las siguientes preguntas: ¿a la luz del derecho
fundamental de petición es aceptable que cuando múltiples peticiones estén
elaboradas en un mismo formato y se refieran a una misma materia sean
contestadas en forma conjunta y no individualizada, y que la notificación no
sea personal sino a través de los medios o de edictos fijados en lugares
públicos? ¿En el caso presente se vulneró el derecho de petición del actor?
Análisis de la situación descrita desde
la perspectiva de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el derecho
de petición
3. La Corte
Constitucional se ha ocupado en forma reiterada de precisar la naturaleza y el
alcance del derecho de petición. En su jurisprudencia, esta Corporación ha
recalcado su carácter de derecho constitucional fundamental, y ha manifestado
que este derecho no se limita únicamente a la posibilidad de presentar
peticiones y obtener respuesta por parte de las autoridades, sino que exige que
las respuestas resuelvan de fondo, de manera clara y precisa las solicitudes
elevadas.
En la sentencia
T-1160A de 2001,[1]
la Corte Constitucional compiló los criterios desarrollados por la
jurisprudencia acerca del derecho de petición, para lo cual se fundó, en buena
medida, en la sistematización elaborada en la sentencia T-377 de 2000:[2]
“a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la
efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque
mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a
la información, a la participación política y a la libertad de expresión.
“b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la
resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la
posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para
sí el sentido de lo decidido.
“c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad
2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo
solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con
estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional
fundamental de petición.
“d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo
solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.
“e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales,
esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las
organizaciones privadas cuando la ley así lo determine.
“f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se
formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el
particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad.
El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la
administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para
obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera
inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan
como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador
lo reglamente.
“g) En relación con la oportunidad de la
respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver
las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del
Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser
posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la
imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular
deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la
contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será
determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la
complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha
confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder
dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será
ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
“h) La figura del silencio administrativo no libera a la
administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su
objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de
que se ha violado el derecho de petición.
“i) El derecho de petición también es aplicable en la vía
gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el
artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.”[3]
“En la sentencia T-1006 de 2001,[4] la Corte
adicionó dos reglas jurisprudenciales más:
“j)La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la
exonera del deber de responder;[5]
“k) Ante la presentación de una petición, la entidad pública debe
notificar su respuesta al interesado.[6]”
4. En escrito de
fecha 12 de Agosto de 2003, el ciudadano Jairo Humberto Alais elevó petición
ante la Alcaldía Mayor de Bogotá, en el cual solicita: “1. Información sobre el
juez laboral que realizó el levantamiento del fuero sindical que lo cobijaba y,
por lo tanto, autorizó su despido; 2. En caso de  no haberse adelantado el mencionado
proceso, cumplir las recomendaciones de la OIT y reintegrarlo a su posición,
sin perdida de salarios, y  3. Si no se accede a la anterior petición,
informarle las razones jurídicas correspondientes para constituir la prueba de
renuencia.”
El Subsecretario
de Asuntos Legales de la Alcaldía dio respuesta a la petición presentada,
mediante escrito del día 4 de Septiembre de 2003. El actor consideró que la
respuesta no satisfacía sus pretensiones y entabló la presente acción de
tutela. Sin perjuicio de lo sucedido posteriormente, que será analizado a
continuación, esta Sala comparte la apreciación del actor, pues la respuesta
brindada en un principio por la administración se limita a dar informaciones
generales, sin ir al fondo de las preguntas en forma precisa. Al respecto
también es importante manifestar que no es de recibo la apreciación del juez de
primera instancia acerca de que las preguntas formuladas por el actor no eran
de la órbita de la administración distrital y no tenían que ser contestadas por
ella en forma más directa. Evidentemente, la administración tenía que conocer
si el actor gozaba de fuero sindical, si era necesario levantarlo a través de
una acción judicial y, en el caso de que así hubiere sido, cuál era el juez que
había decidido la solicitud. Tampoco es aceptable la manifestación del juez
acerca de que la administración no está obligada a responder aquellas
solicitudes en las que se advierta que el peticionario pretende obtener pruebas
judiciales anticipadas. Si bien la Administración no tiene por qué dar a
conocer sus estrategias de defensa para posibles procesos futuros, sí tiene que
informar con precisión a los peticionarios acerca de sus actividades y sus
decisiones.
5. Con
posterioridad al fallo de primera instancia, la Alcaldía aportó su contestación
a la demanda de tutela. En el escrito se afirma que los antiguos servidores
públicos del Distrito habían presentado miles de derechos de petición en
interés particular, empleando los mismos formatos y argumentos y elevando las
mismas peticiones. En vista de la imposibilidad de responder oportunamente a
cada una de las peticiones, la Administración decidió dictar la resolución 17
del  9 de septiembre de 2003, mediante la cual se dispuso dar “respuesta
conjunta, completa, oportuna y eficiente a los derechos de petición presentados
o que se presenten ante la Alcaldía Mayor de Bogotá.” El documento de respuesta
fue publicado a través de diferentes medios, tal como quedó señalado en los
numerales 7 y 9 de los Antecedentes.
La lectura del
documento de respuesta dirigido a las personas que estaban en las mismas
condiciones del actor de este proceso permite concluir que el escrito
constituye una respuesta clara, concreta y de fondo a las peticiones elevadas
por el actor. Queda por establecer si la respuesta fue oportuna y si el medio
utilizado para dar contestación fue adecuado, en la medida en que la
comunicación no fue notificada personalmente al actor.
6. La resolución
17 y la comunicación de respuesta fueron expedidas el día 9 de septiembre de
2003, es decir, cinco días después de la primera respuesta emitida por la
Alcaldía y 13 días antes de que la acción fuera incoada por el actor. Ello
indica que para el momento de la presentación de la tutela el actor ya contaba
con una respuesta. La pregunta que debe formularse, entonces,  es si la forma
en que fue respondida la petición del actor y de otros miles de peticionarios
es aceptable desde el punto de vista de los parámetros constitucionales fijados
para el derecho de petición.
A primera vista,
parecería que la respuesta no cumplió con uno de los requisitos esenciales del
derecho de petición, cual es el de poner efectivamente en conocimiento del
peticionario la respuesta brindada. A favor de esta conclusión obra que el
actor hubiera instaurado la acción varios días después de que hubiera sido
emitido el documento de respuesta general, y que en su escrito no hubiera hecho
ningún comentario sobre ella.
Al respecto es
necesario reiterar que la jurisprudencia de la Corte ha enfatizado que la
notificación de la respuesta al interesado forma parte del núcleo esencial del
derecho de petición. Sin embargo, esta Sala considera que en casos como el
presente, siempre que se cumplan los requisitos que luego se señalarán, es
aceptable desde la perspectiva constitucional que la administración responda
con un escrito general a todos los peticionarios. Este proceder se adecua,
además, a la obligación de la  administración de adelantar sus tareas en
seguimiento de los principios de eficiencia, economía y celeridad, de acuerdo
con lo establecido en el artículo 209 de la Constitución.
Ahora bien, para
que este tipo de respuesta sea admisible constitucionalmente, deben cumplirse
varios requisitos, a saber:
1) que exista un alto número de
peticiones elevadas por personas distintas acerca del mismo punto, y que ellas
estén formuladas con el mismo formato y los mismos argumentos, de tal manera
que se pueda presumir que hay una organización formal o informal que coordina e
impulsa esas solicitudes;
2) que se dé suficiente publicidad al escrito de respuesta, de tal
manera que se garantice efectivamente que los peticionarios directos puedan
tener  conocimiento de la contestación brindada;[7]
3) que se notifique de la respuesta a las directivas de las
organizaciones  que han impulsado y coordinado la presentación de miles de
solicitudes del mismo corte o, en el caso de que se trate de organizaciones
informales, a los líderes de ellas que se puedan identificar; y
4) que el escrito de respuesta aporte los elementos necesarios para
que cada uno de los peticionarios pueda conocer que en el documento se le está
dando respuesta a su solicitud personal, bien sea porque en el escrito se
mencionen los nombres de cada uno de los solicitantes o bien porque la
respuesta se dirige hacia grupos u organizaciones que permitan individualizar a
los destinatarios de la contestación.
Los requisitos
expuestos constituyen el parámetro que debe utilizarse para  juzgar si es
admisible desde la perspectiva constitucional el procedimiento adelantado por
la Administración de Bogotá para dar respuesta a la petición del actor. Al
entrar a hacer el examen se observa que es claro que la Administración
Distrital recibió múltiples solicitudes sobre el mismo punto, formuladas con
los mismos formatos y los mismos argumentos. Así lo afirma la Administración
Distrital tanto en el escrito que anexó al proceso después del fallo de primera
instancia como en el escrito que fue entregado a la Corte Constitucional.
Además, la forma en que está redactado el derecho de petición confirma esas
aseveraciones. Igualmente, si bien en el escrito de respuesta no se
individualizó a todos los peticionarios, el actor sí tendría que saber que
estaba dentro del grupo al que iba dirigido, por cuanto en el mismo documento
se señala dentro de los destinatarios del mismo a los miembros fundadores o
adherentes de SINTRAPACED, organización sindical a la que pertenece el actor,
como él mismo lo manifiesta.
Diferente es la
situación con respecto a los otros dos requisitos. Tal como se indicó atrás, en
los artículos segundo y tercero de la Resolución 17 del 9 de septiembre de 2003
se dispuso que se debía comunicar a los peticionarios sobre el inicio de la actuación
administrativa allí señalada y sobre la respuesta a los derechos de petición
presentados a través de distintos medios. Entre esos medios se encontraba la
publicación del contenido básico de esos documentos en un diario de amplia
circulación del Distrito Capital.
En el proceso
obra efectivamente que el Gobierno Distrital publicó un comunicado de prensa en
el que informa que se había dictado la resolución 17 del 9 de septiembre de
2003, con el propósito de brindar “repuesta conjunta, completa, oportuna y
eficiente a los derechos de petición presentados o que se presenten ante la
Alcaldía Mayor de Bogotá...” Sin embargo, y a pesar de que así se había
dispuesto, las comunicaciones de respuesta no fueron publicadas en la prensa,
tal como se infiere de los escritos aportados por la Alcaldía que fueron
reseñados en la sección de Antecedentes. Estas comunicaciones fueron
publicitadas a través de distintos medios que la Sala de Revisión considera
insuficientes, dada la magnitud de Bogotá y del número de peticionarios
involucrados.  Es decir, si bien no en todos los casos se puede exigir que la
respuesta conjunta a un derecho de petición presentado por múltiples personas
sea publicada en la prensa, en el caso concreto que se analiza – en atención a
las dimensiones de la ciudad y al número de peticionarios involucrados –
aparece imperiosa la necesidad de que esa respuesta sea publicada en un diario
de amplia circulación en la ciudad, con el fin de lograr  que ella pueda ser
efectivamente conocida por todos los interesados.
Por otra parte,
obra en el expediente que la respuesta fue notificada a los representantes
legales de UNES – la Unión de Servidores Públicos de los Distritos y Municipios
de Colombia – y de SINDISTRITALES. Sin embargo, el sindicato más directamente
involucrado en la promoción e impulso de los derechos de petición – SINTRAPACED
- no fue notificado. Esta Sala considera que esta omisión no se repara por el
hecho de que las otras dos  organizaciones sindicales hubieran sido informadas
sobre la respuesta conjunta brindada por la Administración. Aun cuando es de
presumir que las tres organizaciones sindicales tuvieron alguna coordinación
para la presentación de los derechos de petición, lo cierto es que la solicitud
concreta que se analiza en este proceso fue promovida por SINTRAPACED y, por lo
tanto, este Sindicato debía haber sido notificado directamente de la respuesta
conjunta que emitió la Administración Distrital.
Como ya se ha
precisado, la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que dentro del
núcleo esencial del derecho de petición se encuentra la exigencia de que la
respuesta a la solicitud sea notificada personalmente. En el presente proceso,
en atención al carácter masivo de las peticiones del mismo corte presentadas
ante la Administración Distrital, se ha admitido una excepción a este
requisito, pero siempre y cuando se cumpla una serie de condiciones mínimas
para garantizar que los ciudadanos afectados tengan amplias posibilidades de
conocer la respuesta a sus peticiones. Puesto que aquí se tata de la aplicación
de una excepción a la norma general, ella debe ser aplicada de manera
restrictiva y, por lo tanto, no es posible aceptar que se desconozca la
necesidad de notificar de la respuesta a la organización formal que estuvo directamente
involucrada en la promoción e impulso de la presentación de las  peticiones.
Los argumentos
anteriores, conducen a conceder el amparo solicitado.
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-  REVOCAR el fallo proferido el 5 de diciembre de 2003 por el
Juzgado Treinta y Nueve Civil del Circuito de Bogotá, en el cual se negó el
amparo al derecho de petición impetrado por Jairo Humberto Alais dentro del
proceso que instauró contra el Alcalde Mayor de Bogotá. En su lugar, se ampara
el derecho de petición del actor y, en consecuencia, se ordena al Alcalde Mayor
de Bogotá dar respuesta cabal a la solicitud que fuera elevada por el señor
Alais.
Segundo.- LIBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí establecidos.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
General (E)
[1] M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[2]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[3] Corte Constitucional, Sentencia T-377/00,
MP: Alejandro Martínez Caballero.
[4] Corte Constitucional, Sentencia T-1006/01,
MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[5]
Corte Constitucional, Sentencia 219/01, M.P. Fabio Morón Díaz. En la sentencia
T-476/01, MP: Rodrigo Escobar Gil,  la Corte afirmó “Desde una perspectiva
constitucional, la obligación de realizar el traslado de la solicitud, en caso
de incompetencia de la entidad ante la cual se eleva la petición, es un
elemento del núcleo esencial del derecho de petición, toda vez, que la simple
respuesta de incompetencia, constituye una evasiva a la solicitud y de acuerdo
a lo expresado por la Corte: “…[ las respuestas simplemente formales o
evasivas]… no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante
ellas la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el
principio de eficacia que inspira la  función administrativa, de conformidad
con el artículo 209 de la Constitución…”
[6] Corte Constitucional, Sentencia 249/01,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[7] En la sentencia T-079 de 1998, M.P. Jorge Arango
Mejía, ya se había autorizado que la respuesta  a un derecho de petición
elevado por cientos de personas fuera notificada a través de los medios o de su
exposición en lugares públicos. La sentencia trata sobre un derecho de petición
presentado en un municipio por múltiples personas. La petición no contenía
ninguna dirección y el alcalde decidió fijar copia de la respuesta en la
alcaldía y en la Oficina de Planeación. La Corte consideró que con esta
actividad no se había satisfecho la exigencia de dar a conocer la respuesta a
los peticionarios. Por eso, señaló que el alcalde debía actuar en forma más
diligente para que su respuesta pudiera ser conocida por los peticionarios. Al
respecto se expresó:_“El Alcalde podrá utilizar medios escritos, como carteles
puestos en lugares especialmente visibles, en los municipios de Funza, Madrid y
Mosquera, y publicados en periódicos locales, etc.; medios radiales, por
ejemplo, programas institucionales o dirigidos a la comunidad, sobre los que se
tenga certeza de que son ampliamente escuchados. Es decir, el medio o los
medios escogidos por el Alcalde, deben lograr que los peticionarios se enteren
del contenido de la resolución de su solicitud.”