C-474-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-474/94
DEMOCRATIZACION
DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Oferta Especial
Se desvirtúa el
sentido del segundo inciso del artículo 60 de la CP, si se pretende que cada
vez que el Estado se dispone a vender una cosa o bien de su propiedad, deba
previamente ofrecerlo a los trabajadores y a las organizaciones solidarias. La
oferta especial se justifica y se muestra como factor dinámico de cambio del
actual statu quo económico, propósito del Constituyente, únicamente cuando ella
recae sobre las participaciones del Estado en las empresas.
COLPUERTOS/CONCESION
PORTUARIA-Naturaleza
Los derechos que
se derivan para los concesionarios, en virtud de las concesiones portuarias, se
originan en la Nación-concedente y no pertenecen al patrimonio de la empresa
"Colpuertos- en liquidación".
ESTATUTO DE
PUERTOS MARITIMOS
Las normas
demandadas forman parte del estatuto de puertos marítimos que introduce un
nuevo marco normativo para la actividad portuaria. La ley reserva al Estado su
dirección, pero deja un amplio margen de libertad, dentro de ciertas
condiciones y bajo ciertas formas, a las sociedades portuarias, constituidas
con capital público, privado o mixto, para participar en un clima de sana
concurrencia en la creación, mantenimiento y funcionamiento continuo y
eficiente de los puertos. De otro lado, se ordena la liquidación de Colpuertos,
empresa que en buena parte detentaba una situación monopólica y cuya
ineficiencia y deterioro financiero, incompatibles con las exigencias de la
modernización y el crecimiento del comercio, obligaron a modificar el régimen
legal.
ENTIDAD
DESCENTRALIZADA-Supresión/CONCESION
PORTUARIA
La anterior
Constitución y la actual, autorizan al Congreso para suprimir entidades
descentralizadas, lo que entraña naturalmente la orden de proceder a su
liquidación, tal y como lo hace la ley demandada respecto de Colpuertos. Para
mayor abundamiento, corresponde al gobierno enajenar o liquidar las empresas
monopolistas del Estado y otorgar a terceros el desarrollo de su actividad -
sociedades portuarias - cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los
términos que determine la ley (CP art. 336). Las normas constitucionales
citadas brindan apoyo constitucional a las normas relativas a la liquidación de
Colpuertos, a la asunción de sus pasivos y a la protección de sus trabajadores
cesantes. Igualmente, las mismas normas justifican la nueva figura de las
sociedades portuarias y el grado de privatización que bajo la supervisión del
Estado toma el lugar del monopolio extinto. En fin, compete al Congreso dictar
el régimen de contratación de la administración pública (CP art. 150), y al
abrigo de esta competencia definir el contenido, alcance y procedimiento de la
adjudicación de la denominada concesión portuaria.
REF: Expediente
Nº D-566
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 5 (parcial), 6, 9, 10, 11, 12, 13, 17,
31, 33, 35, 36 y 38  de Ley 01 de 1991  "Por el cual se expide el Estatuto
de Puertos Marítimos y se dictan otras normas"
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Octubre 27 de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Aprobado por Acta Nº
056
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Jorge Arango Mejía y por los
Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria
Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
constitucionalidad del artículo 5 numerales 2 y 20, los artículos 6, 9, 10, 11,
12, 13, 17, 31, 33, 35, 36, 37 y 38 de la Ley 01 de 1991 "Por el cual se
expide el Estatuto General de Puertos Marítimos y se dictan otras
disposiciones", y los artículo 5 y 6 del Decreto 037 de 1992 "por el
cual se fija el Régimen Presupuestal para la liquidación de la Empresa Puertos
de Colombia, en liquidación".
I. TEXTO DE LAS NORMAS REVISADAS
LEY 01 DE 1991
(ENERO 10)
Por el cual se expide el Estatuto de
Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPITULO PRIMERO
Disposiciones Generales
Artículo 5°.-Definiciones:  Para la correcta interpretación y aplicación de esta
Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
5.2.  Concesión
Portuaria.  La concesión
portuaria es un contrato administrativo en virtud del cual la Nación, por
intermedio de la Superintendencia General de Puertos, permite que una sociedad
portuaria ocupe y utilice en forma temporal y exclusiva las playas, los
terrenos de bajamar y zonas accesorias a aquellas o éstos, para la construcción
y operación de un puerto, a cambio de una contraprestación económica a favor de
la Nación, y de los municipios o distritos donde operen los puertos.
5.20.  Sociedad
Portuaria.  Son sociedades
anónimas constituidas con capital privado, público, o mixto, cuyo objeto social
será la inversión en construcción y mantenimiento de puertos, y su
administración. Las sociedades portuarias podrán también prestar servicios de
cargue y descargue, de almacenamiento en puertos, y otros servicios directamente
relacionados con la actividad portuaria.
CAPITULO SEGUNDO
De la concesión portuaria
ARTICULO 6°.-
Concesionarios.  Sólo las
sociedades portuarias podrán ser titulares de concesiones portuarias.
Todas las sociedades
portuarias, oficiales, particulares o mixtas, requieren de una concesión para
ocupar y usar en sus actividades las playas y las zonas de bajamar y zonas
accesorias de aquéllas o éstas.
Parágrafo. La Dirección General Marítima continuará
otorgando concesiones y permisos de construcción para el desarrollo de
actividades marítimas no consideradas como portuarias de acuerdo con la
presente Ley.
ARTICULO 9°.-
PETICION DE CONCESION.
Las personas que deseen que se otorgue una concesión portuaria, harán la
petición respectiva a la Superintendencia General de Puertos.
La solicitud debe
llenar los siguientes requisitos:
9.1. Acreditar la existencia y representación
legal del peticionario, si se trata de una persona jurídica.  El peticionario no
tiene que ser una sociedad portuaria, pero en caso de no serlo, manifestará su
intención de concurrir a formar la sociedad, y acompañará documentos en donde
conste la intención de los otros socios eventuales, con indicación de los
aportes respectivos.
9.2.  Precisar la ubicación, linderos y
extensión del terreno que se pretende ocupar con las construcciones y las zonas
adyacentes de servicio.
9.3.  Describir en forma general el proyecto,
señalando sus especificaciones técnicas, principales modalidades de operación,
y los volúmenes y clase de carga a que se destinará.
9.4. Informar si se prestarán o no servicios al
público en general.
9.5.  Presentar estudios preliminares sobre el
impacto ambiental del puerto que se desea construir y comprometerse a realizar
estudios detallados si se le aprueba la concesión, y a adoptar todas las
medidas de preservación que se le impongan.
9.6.  Garantizar, en los términos que
establezca el reglamento, que en caso de obtener la concesión, se constituirá
una sociedad portuaria y que todas las obras necesarias para el cabal
funcionamiento del puerto se iniciarán y terminarán en un plazo preciso.  El
plazo se establecerá teniendo en cuenta, entre otros factores, la posibilidad
jurídica y práctica de disponer de los terrenos necesarios para hacer efectiva
la concesión.
9.7.  Indicar el plazo para el que se desea la
concesión.
9.8.   Acreditar que los datos a que se refieren
los numerales 9.2, 9.3 y 9.4 así como el sentido general de la solicitud han
sido publicados en dos días distintos, con intervalos de diez días entre cada
publicación, en dos periódicos de circulación nacional, para que los terceros
que tengan interés en la concesión, o que puedan ser afectados por ella,
expresen sus opiniones y hagan valer sus derechos.
ARTICULO 10.-
Intervención de terceros y de las autoridades.  Dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la
última publicación, cualquier persona natural que acredite un interés puede
oponerse a la solicitud, o presentar una petición alternativa, cumpliendo los
mismos requisitos previstos para la solicitud original.
Transcurridos los
dos meses en los cuales pueden formular oposiciones o presentar propuestas
alternativas, se abrirán públicamente los sobres que contengan los datos
confidenciales, y se citará siempre, para que expresen su opinión sobre la
conveniencia y legalidad de las solicitados, al Alcalde del Municipio o
Distrito donde se pretenda desarrollar el proyecto el Gerente General del
Instituto de los Recursos Renovables, a las entidades que tengan la función
especial de velar por el medio ambiente en la respectiva región; al Gerente
General de la Corporación Nacional de Turismo de Colombia; al Director General
de la Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa Nacional, y al Director
General de Aduana del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Las autoridades
mencionadas en el inciso anterior tendrán un plazo de veinte días, contados a
partir de la fecha en que la Superintendencia General de Puertos les envíe la
citación, para emitir sus conceptos; si al cabo de ese plazo la
Superintendencia General de Puertos no los hubiere recibido, continuará el
procedimiento sin los que falten, y se promoverá investigación disciplinaria
contra quien no haya emitido su concepto.  La Superintendencia General de
Puertos no está obligada a acoger los conceptos o recomendaciones que emitan
las autoridades a las que se refiere este inciso.
ARTICULO 11.-
Negativa de la concesión.
En el evento de que la petición original y las alternativas resulten contrarias
a la ley, al plan de expansión portuaria, o que tengan un impacto ambiental
adverso o puedan causar un daño ecológico, u ofrezcan inconvenientes que no
puedan ser remediados, así lo manifestará la Superintendencia General de
Puertos, en acto motivado en forma precisa que se notificará a quienes hubieren
intervenido en la actuación.
ARTICULO 12.-
Aprobación de la concesión.
Dentro de los cinco meses siguientes a la fecha de la solicitud inicial, el
Superintendente General de Puertos expedirá una resolución en la que indicará
los término en que otorgará la concesión.  Tales término incluirán los plazos,
las contraprestaciones, las garantías y las demás condiciones de conservación
sanitaria y ambiental, y de operación, a que debe someterse la sociedad
portuaria a la que haya que otorgarse la concesión.  La resolución a que se
refiere el artículo anterior se comunicará al peticionario, a las autoridades a
que se refiere el artículo anterior, y a todos los intervinientes.
Dentro de los diez
días siguientes a la expedición de la resolución, cualquiera de las autoridades
a las que se refiere el artículo 11 podrá oponerse a ella, por motivos legales
o de conveniencia, en escrito dirigido al Superintendente General de Puertos.
Este consultará a las otras autoridades, y dentro de los treinta días
siguientes a la presentación del escrito de oposición hará una evaluación de
ella, y la presentará al Consejo Nacional de Política Económica y Social para
que decida.  La decisión del Consejo se expresará por medio de resolución sobre
si debe continuarse o no el trámite y, en caso afirmativo sobre cuáles serán
los términos de la concesión que se ofrezca.
Si la decisión del
Consejo Nacional de Política Económica y Social hubiere sido la de continuar el
trámite, el Superintendente General de Puertos, ofrecerá entonces, al
proponente que presente la propuesta que mejor se ajuste a la conveniencia del
proyecto, la posibilidad de acogerse a los términos de la concesión.  Si éste no
manifiesta su aceptación dentro de los diez días siguientes a la comunicación
de los términos, se presumirá su rechazo y los ofrecerá a los demás,
sucesivamente, teniendo en cuenta la conveniencia de las propuestas, por el
mismo número de días, contados a partir  del siguiente a aquél en que conozca o
se presuma el rechazo del solicitante anterior, hasta que uno los acepte, o
hasta que todos lo hayan rechazado.  En este último evento, finalizará el
procedimiento administrativo que podrá iniciarse de nuevo en cualquier tiempo,
cumpliendo los requisitos previstos en los artículos 9 y 10.
ARTICULO 13.-
Oferta oficiosa de la concesión.  El Superintendente General de Puertos, de oficio, puede ofrecer al
público una concesión portuaria, previa consulta de las autoridades a las que
se refiere el inciso segundo del artículo 10.  Para ello publicará en dos
diarios de circulación nacional, en dos días diferentes, con intervalos no
mayores a 5 días entre cada publicación, los términos mínimos en los que
estaría dispuesto a otorgar la concesión, y los requisitos que deban llenar y
las garantías que deban constituir los interesados en recibirla.
Una vez publicados
los términos de la concesión, no será posible modificar los avalúos catastrales
de los predios a los que ella se refiera.
Si alguna de las
autoridades a a las que se refiere el inciso segundo del artículo 10 no está
conforme con las condiciones propuestas, podrá formular una oposición, que se
tramitará y decidirá en la forma prevista en el artículo anterior.
Las propuestas se
mantendrán en secreto hasta el día en que haya de comenzar la evaluación de
todas. Si no hay oposición de las autoridades o terceros, Superintendente
General de Puertos, otorgará la concesión al proponente cuya propuesta
satisfaga mejor el conjunto de los objetivos y criterios de esta Ley.
ARTICULO 17.-
Cambio en las condiciones de la concesión.  Para que una sociedad portuaria pueda cambiar las
condiciones en las cuales se aprobó una concesión portuaria, debe obtener
permiso previo y escrito de la Superintendencia General de Puertos, que sólo lo
otorgará si con ello no se infiere perjuicio grave e injustificado a terceros,
y si el cambio no es de tal naturaleza que desvirtúe los propósitos de
competencia en los que se inspiran los procedimientos descritos en los artículo
9°., 10, 11 y 12 de esta Ley.  Al hacer cualquier cambio en las condiciones de
la concesión podrá variarse la contraprestación que se paga a la Nación, así
como el plazo.
CAPITULO SEXTO
De las sociedades y de los operadores
portuarios
(...)
ARTICULO 31.-
Régimen jurídico.  Las
sociedades portuarias se rigen por las normas del Código de Comercio, por esta
Ley y por las disposiciones concordantes.
Los actos y
contratos de las sociedades portuarias en donde existen aportes públicos, se
regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado, sin atención al
porcentaje que tales aportes representen dentro del capital, ni a la naturaleza
del acto o contrato.
Las sociedades
portuarias en donde exista capital de la Nación se considerarán vinculadas al
Ministerio de Obras Públicas y Transporte; las demás, a la entidad territorial
de la cual provenga su capital.
CAPITULO SEPTIMO
Reorganización del sistema portuario
ARTICULO 33.-
Liquidación. Liquídese la
Empresa Puerto de Colombia, Colpuertos.  Su Gerente, o la persona que designe
el Presidente de la República, en coordinación con su Junta Directiva, actuará
como Liquidador.  La liquidación tendrá una duración máxima de tres años,
contados a partir de la publicación de la presente Ley.  Todos los activos que
no se vendan o que no se aporten a una sociedad portuaria, pasarán a ser de
propiedad de la Nación por obra de esta Ley.
Si en el proceso de
liquidación se encuentra alguno de los bienes que ha venido poseyendo la
empresa Puertos de Colombia en forma quieta y pacífica durante por lo menos un
año carece de título, o que éste no ha sido registrado diciéndolo haber sido,
se dictará un acto administrativo, previa citación pública a los eventuales
interesados, para constituir el título y ordenar su registro, sin más trámites
ni formalidades.
(...)
ARTICULO 35.-
Asunción de pasivos de Puertos de Colombia; aportes de Puertos de Colombia a
las sociedades portuarias regionales.  La Nación asumirá el pago de las pensiones de
jubilación de cualquier naturaleza, de las demás prestaciones sociales y de las
indemnizaciones y sentencias condenatorias ejecutoriadas o que se ejecuten a
cargo de Puertos de Colombia, así como su deuda interna y externa.
Al establecer las
tarifas que pueden cobrar las sociedades portuarias oficiales por el uso de su
infraestructura, se considerará la necesidad de cubrir con ellas, al menos
parcialmente, los pasivos a los que se refiere este artículo.
Autorízase a las
entidades públicas para condonar las deudas que tenga con ellas la Empresa
Puertos de Colombia por todo concepto.
La Empresa Puertos
de Colombia podrá aportar a las sociedades portuarias regionales de que trata
el artículo 34 todos los bienes inmuebles que posea en los municipios o
distritos respectivos, y los derechos y bienes muebles que se consideren
necesarios, el aporte se harán en nombre de la Nación y para beneficio de ella,
como reciprocidad por la asunción de pasivos de que trata el inciso primero de
este artículo.  Las sociedades portuarias respetarán los derechos adquiridos
por los terceros en los bienes que así se les aportan.
El producto de las
ventas de las acciones en las sociedades portuarias que haga la Nación se
destinará preferentemente al pago de los pasivos de Puertos de Colombia que
ella asume en virtud de esta Ley.
ARTICULO 36.-
Protección del empleo.
Durante el proceso de liquidación de la Empresa Puertos de Colombia se creará
una Comisión de Promoción de Empleo que hará acuerdos con el Servicio Nacional
de Aprendizaje y la Corporación Financiera Popular para capacitar a los
trabajadores cesantes en oficios alternativos, para asesorarlos en la búsqueda
de empleo, y para facilitarles la asesoría y los recursos financieros para que
ellos puedan formarse, si lo desean, sociedades o operadores de puertos.
El liquidador de
Puertos de Colombia, siguiendo las pautas que cree la Comisión de Promoción de
Empleo, indemnizará a los trabajadores oficiales cuyos cargos se suprima, de
conformidad con las normas vigentes; pero podrá ofrecer a aquellos cuya
colaboración sea especialmente útil, la opción de vincularse a un cargo
específico, en las condiciones laborales propias de éste.
ARTICULO 37.-
Facultades Extraordinarias.
Revístese de facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el
término de un año contado a partir de la publicación de la presente Ley, para:
37.1  Crear un
Fondo, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio,
cuyo objeto consistirá en atender, por cuenta de la Nación, los pasivos y
obligaciones a los que se refieren los artículos 35 y 36 de esta Ley.  En uso
de tales facultades el Presidente podrá definir la naturaleza jurídica del
Fondo; determinar su estructura, administración y recursos; el régimen de sus
actos y contratos; y sus relaciones laborales. Los recursos del Fondo
provendrán de apropiaciones presupuestales, de la venta de acciones a las que
se refiere el inciso quinto del artículo 35, de la parte de las tarifas que
cobren las sociedades portuarias oficiales con destino a este propósito, y de
los demás recursos que reciba a cualquier título.
37.2  Dictar normas
especiales sobre contratación, régimen laboral y de presupuesto para la
liquidación de la Empresa Puertos de Colombia, para la formación de las
sociedades portuarias regionales de que tratan los artículos 34, 35 y 36 de
esta Ley, y para asegurar la protección del empleo de que trata el artículo 36.
CAPITULO OCTAVO
Régimen de Transición
ARTICULO 38.-
Concesiones portuarias relativas a instalaciones de la Empresa Puertos de
Colombia.  El Gobierno
Nacional, por conducto de la Superintendencia General de Puertos procederá a
definir de inmediato los términos en los cuales se otorgarán concesiones
portuarias a las sociedades portuarias que se creen para utilizar los activos
de Puertos de Colombia.  Una vez creadas estas sociedades se expedirá sin más
trámites la resolución en al que conste el otorgamiento de la concesión
respectiva.
II. ANTECEDENTES
1. Las normas
acusadas
El Congreso de la
República expidió la Ley 01 de 1991, publicada en el Diario Oficial N° 39626 de
enero 11 de 1991. En ejercicio de las facultades contenidas en el artículo 37
de la Ley 01 de 1991, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 037 de 1992,
publicado en el Diario Oficial N° 40260.
2.  La demanda de
inconstitucionalidad
El ciudadano Carlos
Alberto Malagón presentó demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 2
y 20 del artículo 5, los artículos 6, 9, 11, 12, 13, 17, 31, 33, 35, 36, 37 y
38 de la Ley 01 de 1991, y contra los artículos 5 y 6 del Decreto 037 de 1992,
por violar el artículo 60 de la Carta.
La demanda fue
admitida parcialmente, debido a que respecto de los artículos 37 de la Ley 01
de 1991, así como de los artículos 5 y 6 del Decreto 037 de 1992, opera el
principio de la cosa juzgada constitucional.
Los cargos de la
demanda se sintetizan en los siguientes puntos:
A. La interpretación del artículo 60 de la
CP
1. El actor sostiene
que el artículo 60 de la Carta - en su criterio infringido por las normas
acusadas - debe ser interpretado como una disposición inscrita dentro de un
conjunto de normas (entre ellas los arts. 58, 64 y 33 de la C.P.), que
pretenden facilitar el acceso a la propiedad privada y el fomento de formas
asociativas y solidarias de propiedad. No obstante tener un indudable carácter
programático, el artículo 60, es también "derecho positivo vigente que
condiciona la acción del legislador". Es esta la razón por la cual la
Corte declaró inconstitucional y con efectos retroactivos, algunos artículos
del decreto Ley 663 de 1993 mediante los cuales se regulaba el proceso de
privatización de la banca (Sentencia C - 37/94).  En el mismo fallo, dice el
actor, la Corte señaló que el artículo 60 de la Constitución  es un mandato que
no puede ser desconocido por el legislador, puesto que ello acarrearía la
inconstitucionalidad de la norma legal. El inciso segundo del artículo que se
comenta impone una obligación concreta a los poderes públicos.
Una interpretación
exegética de esta norma, según la cual sólo se tiene en cuenta la venta de
acciones por parte del Estado y no la venta de equipos y otros activos -en cuyo
caso el Estado no tendría la obligación de ofrecer  condiciones especiales a
las asociaciones solidarias-, se encuentra desvirtuada por el concepto de
Estado social de derecho y por la misma jurisprudencia constitucional
(sentencia C-074 de 1993). Con base en esta misma jurisprudencia - agrega el
demandante - tampoco se puede argumentar que el inciso segundo del artículo 60
de la Carta deja por fuera los casos de liquidación de empresas. "Si el
Estado - expone - está obligado a dar esas condiciones  especiales cuando enajena
una parte de su participación en una empresa, con mayor razón deberá  hacerlo
cuando enajena toda su participación de una empresa y procede a
liquidarla". El objetivo buscado por el constituyente con este inciso, era
el de fomentar la propiedad solidaria en los procesos de privatización.
La ley 1 de 1991,
es inconstitucional por no haber establecido ninguna condición especial para
favorecer a las empresas solidarias y de trabajadores .
B. El contrato de
concesión portuaria  es una enajenación  de participación estatal de las
previstas en el artículo 60 de la Constitución
Todo contrato de
concesión implica la enajenación de un derecho. Por la particular naturaleza de
la concesión administrativa, ella equivale a una verdadera enajenación de un
"derecho real administrativo". El actor expone los dos argumentos
siguientes con el objeto de demostrar su afirmación:
1. La enajenación
de la participación en una empresa es también la enajenación de derechos que
hacían parte del activo de la empresa
1. Enajenar, según
el Diccionario de la Real Academia implica "desposeerse, privarse de
algo" y ese algo también puede ser un bien incorporal, como por ejemplo un
derecho. Esta interpretación concuerda con la perspectiva amplia,
proteccionista y finalista que debe tener el artículo 60 de la Carta. Al
respecto, el actor cita un extracto de la sentencia C-074 de 1993:
"Lo que sí
impone la Carta es la obligación de dar prioridad, en cualquier caso de
injerencia legítima del Estado - privatización, venta de activos de sus empresas,
participación en la gestión empresarial, etc.- a estos tipos de propiedad que
por su carácter democrático y participativo contribuyen a realizar el Estado
social de derecho"
2. En el patrimonio
de Colpuertos, los derechos exclusivos de administración  y operación de los
puertos, era uno de los elementos incorporales esenciales de su patrimonio. La
ley 1 de 1991, al establecer que ese derecho no sería ejercido por el Estado
sino por entes privados o mixtos viola el texto constitucional.
Esto es así porque,
además, las diversas formas de concesión administrativa equivalen a la
transferencia de derechos a los particulares. En efecto, la doctrina coincide
en señalar que mediante el contrato de concesión, la administración otorga un
privilegio a un particular. Las características del objeto del contrato,
permiten distinguir dos modalidades de concesión: una de ellas traslativa, en
la que el particular se subroga en derechos o facultades de gestión que estaban
en cabeza de la administración y la otra constitutiva, en cuyo caso, en virtud
del contrato, se crean derechos en cabeza del particular, de cuya titularidad
no gozaba el Estado.
Aquellas concesiones
que se refieran a los puertos antes administrados por Colpuertos son de
carácter traslativo, mientras que son de naturaleza constitutiva aquéllas  que
estén destinadas a la construcción  de nuevos terminales. El Estado debió, al
menos en las primeras, otorgar condiciones especiales a los trabajadores y
empresas solidarias, por tratarse de un proceso de privatización.
2. El carácter
real y no personal de los derechos derivados de la concesión portuaria
Según el actor, la
doctrina administrativa ha mostrado cada vez con mayor claridad  que las
concesiones sobre elementos del dominio público crean verdaderos derechos
reales de los concesionarios sobre los terrenos que les son concedidos, no
obstante el hecho de que el Estado mantenga la titularidad formal del bien. Se
confieren de esta manera los llamados "derechos reales
administrativos", al existir la posibilidad no sólo de ocupar y usar sino
también de disfrutar y explotar el bien. Si bien existe una parte de la
doctrina que aún niega el carácter real de estos derechos, el actor estima que
la tesis opuesta tiene mayor fundamento.
Incluso en el caso
de que no se acepte la tesis del carácter real de tales derechos - sostiene el
demandante -, el Estado colombiano enajenó su participación en una empresa y,
en consecuencia, debe aplicarse lo dispuesto por el artículo 60 constitucional.
C. Conclusiones
En la liquidación de
activos y adjudicación de los contratos de concesión portuaria, el Estado debió
establecer condiciones especiales en favor de las empresas solidarias  y de
trabajadores, en acatamiento a lo dispuesto por el artículo 60 de la Carta. Las
normas acusadas no dieron cumplimiento a dicho mandato constitucional  en
relación con los siguientes aspectos: 1) la venta de activos derivados de la
liquidación de Colpuertos y 2) El contrato de concesión portuaria.
Al desconocer el
mandato constitucional del artículo 60, la ley acusada viola los preceptos
esenciales del Estado social de derecho consagrado en los artículos 1, 2, 3, 58
y 33, entre otros.
III. Intervención
ciudadana
A. Intervención
del apoderado del Ministro de Hacienda y Crédito Público
El señor Antonio
José Nuñez Trujillo, en calidad de apoderado del Ministro de Hacienda y Crédito
Público, presentó escrito en defensa de las normas impugnadas.  Allí expone los
siguientes argumentos:
1. La liquidación de
Colpuertos y la adopción de un esquema de manejo portuario a través de
contratos de concesión responden a la necesidad de asegurar una eficiente
prestación del servicio público portuario, de conformidad con el artículo 365
de la Carta.  La norma permite que la prestación de los servicios públicos por
parte del Estado sea atendida de manera directa o indirecta, mediando la
participación privada, a través, por ejemplo, de la contratación pública.
2. Contrario a lo
expuesto por el demandante, de los contratos de concesión no puede deducirse una
enajenación de la participación estatal.  Entender el fenómeno de tal manera
exigiría aplicar el artículo 60 de la Constitución a "todo acto
administrativo ... mediante el cual se permita que particulares entren a
derivar un beneficio".
3. El mandato contenido
en el artículo 60 que se comenta, obliga al Estado a promover el acceso a la
propiedad.  Sin embargo, tal precepto es claro en indicar que dicho deber sólo
se predica de los casos en que el Estado se desprenda de propiedad derivada de
la división de un capital social.
4.  El Constituyente
quiso que la democratización de la propiedad se realizara bajo la hipótesis de
la enajenación de la participación en empresas cuya situación financiera fuera
la de superávit.  De acuerdo con este propósito, el Estado no debe compartir
sus empresas con sectores sociales que, debido a su debilidad económica,
obtendrían más perjuicio que beneficio de su vinculación a las mismas.  El
respeto de este principio impide imponer a un inversionista débil la carga de
las responsabilidades y costos que supone la liquidación de  una empresa.
Ciertos grupos sociales poseen dificultades estructurales para asegurar la
prestación continua y eficiente del servicio y, en consecuencia, son incapaces
de asumir las obligaciones connaturales a la actividad portuaria.
5. Los supuestos
fácticos de la sentencia C-074 de 1993 son diferentes a los previstos en el
presente caso.  En primer término allí se trata de propiedad de tipo accionario
y, en segundo lugar, la situación financiera de la Caja Agraria no era grave,
como sí sucede en el caso de Colpuertos.
La disposición
constitucional aludida, "se refiere, expresamente, a la participación del
Estado en sociedades o empresas cuyo patrimonio se encuentre representado en
acciones (títulos representativos de partes de un capital social). Este es el
sentido que debe atribuírsele a las expresiones "participación en una
empresa", "acciones", "participación accionaria" que
hacen parte de la norma revisada.
6. En el caso de la
Ley 01 de 1991, los bienes, recursos y derechos de Puertos de Colombia -
empresa industrial y comercial del Estado - sin salir de la órbita estatal,
pasan a ser administrados por sociedades portuarias.  Según el artículo 34 de
la Ley, se trata de sociedades de naturaleza mixta que desarrollan la misma
actividad portuaria bajo la estricta vigilancia del Estado. Por eso: "Lo
principal en la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia no fue
desprenderse de unos activos, cualquiera que fuere su denominación, sino transferir
la prestación de un servicio público como el que lleva implícita la actividad
portuaria".
7. Aunque no es del
caso dar aplicación al artículo 60 C.P., pues "se trata de un proceso
totalmente diferente al que se vio avocado la Nación para que se pudiera continuar
con un servicio de carácter público de carácter (sic) esencial", resulta
conveniente hacer claridad sobre la figura de la concesión. Este contrato
"no implica la transferencia de dominio del bien objeto de la misma".
De acuerdo con el artículo 32 numeral 4° de la Ley 80 de 1993, el objeto del
contrato de concesión es la prestación de un servicio público por determinado
tiempo, a cargo de un particular que sólo tiene la mera tenencia de los bienes
objeto del contrato. Así se explica la procedencia de la reversión de los
mismos a la Nación una vez finalizado el contrato (art. 19 L. 80/93).
2.  Intervención
del Superintendente General de Puertos
El Superintendente
General de Puertos, Myron A. Vergel Armenta, presentó memorial en defensa de la
constitucionalidad de las normas acusadas.  Su escrito se concentra en dos
temas: a) el alcance del artículo 60 y la liquidación de Colpuertos; b) el
artículo 60 y la concesión portuaria.
A. En cuanto al
alcance del artículo 60 y la liquidación de Colpuertos
1.  La situación
prevista en el artículo 60 de la Carta se limita, exclusivamente, a los casos
de enajenación de la participación accionaria del Estado. En la Ley 01 de 1991
no se ordenó la liquidación de una "empresa societaria", sino de una
Empresa Industrial y Comercial del Estado, con capital de propiedad exclusiva
de la Nación y no dividido en acciones. Pretender que la liquidación de
cualquier entidad descentralizada, que no sea societaria, dé lugar a la
aplicación del artículo 60 "es desdibujar el esquema de la organización
administrativa", y desconocer la filosofía del artículo constitucional.
2.  La Empresa
Puertos de Colombia, de conformidad con la Ley 154 de 1959 y los Decretos 1174
de 1980 y 2465 de 1981, detentaba el monopolio de la operación de puertos
marítimos.  La Ley 01 de 1991 ordenó la liquidación de Colpuertos  debido a su
ineficiencia.  En estas condiciones, la norma aplicable es el artículo 336 de
la Constitución política.
3.  La liquidación
de Colpuertos no trajo consigo la división de un capital social, puesto que
sólo la Nación tenía intereses en ella.  Aquello que la Corte estudió en la
sentencia C-074 de 1993 es del todo diferente.  En dicha oportunidad,
refiriéndose a la posibilidad de desconocer el artículo 60 al liquidar activos
de empresas en las que la Nación participa, la Corporación dejó de claro que:
"cuando se enajenan activos de empresas en las cuales el Estado tenga
participación, debe promoverse también el acceso de las organizaciones
solidarias y de trabajadores a dicha propiedad". Sin embargo, este
postulado se aplica exclusivamente a los supuestos de enajenación de acciones o
de liquidación de empresas societarias en las cuales participe el Estado y, no,
como en el caso de Colpuertos, a la liquidación de entidades públicas en las
cuales no hay división del capital.
B. El artículo 60
y la concesión portuaria
1.  Colpuertos, en
ejercicio de sus derechos sobre puertos públicos construyó parte de su
infraestructura sobre bienes de uso público (playas y zonas de bajamar).  A la
Dirección Marítima y Portuaria - DIMAR - correspondía otorgar concesiones
privadas sobre el uso de tales zonas.  La Ley 01 de 1991 transfirió estas
atribuciones a la Superintendencia General de Puertos.  La imposibilidad de
enajenar bienes de uso público, por expresa disposición constitucional (art. 63
C.P.), determina el hecho de que los contratos de concesión portuaria no puedan
comportar transferencia de propiedad alguna sobre playas y zonas de bajamar.
2.  La
infraestructura portuaria ubicada en las áreas aledañas a las playas y zonas de
bajamar, así como las construidas sobre ellas, hacían parte del patrimonio de
Puertos de Colombia.  En la actualidad, y con independencia de la naturaleza de
los derechos derivados de la concesión, la Nación conserva la titularidad sobre
los bienes objeto del contrato.
3.  De acuerdo con
la legislación colombiana - artículo 32 numeral 4° de la Ley 80 de 1993 -, en
los contratos de concesión el Estado no se desprende de la administración y
explotación del bien objeto del contrato.  La modalidad contractual de la
concesión es la manifestación de la decisión estatal de administrar y explotar
un bien o un servicio mediante terceros, los cuales permanecen sometidos a las
reglas del contrato impuestas por el concedente y a la vigilancia de la Nación.
4. Finalmente, de
acuerdo con el procedimiento para efectuar concesiones, contemplado en la Ley
01 de 1991, en los artículos 5, 6, 9 a 13, 17 y 31, las competencias de la
Dirección Marítima y Portuaria se transfirieron a la Superintendencia General
de Puertos y se  introdujo el principio de no gratuidad, el cual supone que
"quien usa un bien de la Nación y se beneficia de ello, debe pagar, y la
posibilidad de los particulares y entidades estatales de participar a través de
sociedades en la construcción, administración y mantenimiento de puertos".
IV.  Concepto del
Procurador General de la Nación
El Procurador
General de la Nación rindió concepto en favor de la constitucionalidad de las
normas acusadas. En su escrito considera que el análisis de constitucionalidad
debe llevarse a cabo a partir del estudio de la posible subsunción de tales
normas dentro de los supuestos de hecho del artículo 60 de la Constitución
Política . Dicho estudio contiene los siguientes puntos:
1. Lo dispuesto en
la sentencia C-037 de 1994 emanada de la Corte Constitucional  - a propósito
del análisis constitucional del decreto 663 de 1993 - "es extensible a
todo proceso de privatización, con independencia del sector estatal donde se
promueva"
2. Sin embargo, las
normas demandadas y relativas al proceso de liquidación de Colpuertos "no
corresponden  a un proceso de venta de acciones - donde existe cambio de dueño
- como lo pretende el accionante".
3. La misma Corte
Constitucional ha reconocido en  sentencia C-013 de 1993, el tratamiento
legislativo especial de la Empresa Puertos de Colombia, en atención a su
carácter de empresa pública individual, a su objeto y a su práctica social. En
efecto, en el proceso de venta  de los activos de Colpuertos, "no se está
transfiriendo la unidad de la empresa a partir de su objeto múltiple, valga
decir de la actividad misma de Colpuertos, sino que dicha unidad presenta un
nuevo esquema, en cuya transición, por mandato del artículo 5 del decreto ley
037 de 1992 (...) se determinó que los bienes de la empresa en liquidación
gozarían de especial protección del Estado".
4. La actividad de
Colpuertos  se circunscribía esencialmente a la administración sui generis
de bienes de uso público que como tales no están en el comercio. Por
consiguiente, el contrato de concesión no puede mas que otorgar la
administración en "una especie de usufructo" que permite la ocupación
temporal, de playas, zonas de bajamar y áreas aledañas, con el objeto de
construir y operar puertos, a cambio de una contraprestación económica.  El
Estado, en consecuencia, conserva una especie de dominio sobre los citados
bienes.
5. Si bien la Corte
Constitucional en sentencia C-074 de 1993, asimiló "la enajenación de la
propiedad accionaria a la liquidación de activos de una empresa, para efectos
de dar aplicación al mandato del inciso segundo del artículo 60 superior",
los supuestos de la liquidación y del régimen de concesión acusados no
corresponde a la liquidación de una empresa con participación estatal,
"sino al diseño y puesta en marcha de un nuevo modelo de administración
portuaria de bienes de uso público".
6. Debido a que el
artículo 60 de la Constitución no es aplicable a la situación objeto de
regulación en la Ley 01 de 1991, el legislador estaba autorizado para señalar
el tipo societário más idóneo para atraer el mayor capital posible y para
señalar las calidades del particular que tuviese la intención de contratar con
el Estado.
FUNDAMENTOS
Competencia
1. Se demandan
varios artículos de la Ley 1 de 1991. En los términos del artículo 241-4 de la
CP, esta Corte es competente para decidir sobre la acción de
inconstitucionalidad instaurada. En su oportunidad, en razón de la existencia
de cosa juzgada constitucional en relación con el artículo 37 de la citada ley
y los artículos 6 y 7 del Decreto 37 de 1992, sólo se admitió la demanda sobre
los restantes artículos (Sentencia No  C-013 del 21 de enero de 1993).
Dado que, mediante
sentencia C-071 de febrero 23 de 1994, se declaró la exequibilidad de las
expresiones "continuará el procedimiento sin los que falten......La
Superintendencia General de Puertos no está obligada a acoger los conceptos o
recomendaciones que emitan las autoridades a las que se refiere este
inciso" del inciso tercero del artículo 10 y "Dentro de los diez días
siguientes a la expedición de la resolución..." del inciso segundo del
artículo 12, de la Ley 01 de 1991, en la parte resolutiva se ordenará atenerse
a lo dispuesto en la citada providencia.
2. La tesis
central del demandante y la posición del Procurador y demás intervinientes
2.1  Según el actor,
las disposiciones de la ley violan el inciso 2 del artículo 60 de la CP y, por
consiguiente, los artículos 1, 2, 4 y 25, el inciso 3o del 58 y el inciso 3o
del artículo 333, del mismo cuerpo normativo.
En la preceptiva
legal demandada se ordena, de una parte, la liquidación de la empresa
industrial y comercial del Estado "Puertos de Colombia-Colpuertos" y,
de otra, se regula un novedoso sistema de concesiones que tiene por objeto la
gestión, construcción, administración de puertos y el desarrollo de
determinadas actividades marítimas, y en el que figuran como concesionarias las
sociedades portuarias, constituidas para el efecto con capital privado, público
o mixto.
A juicio del
demandante, sólo a la luz de una interpretación restrictiva, que desecha por no
avenirse con el propósito del Constituyente de estimular la propiedad solidaria
y la clase trabajadora, se podría sostener que la medida de democratización,
contemplada en el inciso 2o del artículo 60 de la CP, únicamente resulta
obligatoria cuando el Estado enajena su participación accionaria en una
empresa. Al lado de esta hipótesis, que podría considerarse normal, el actor
identifica dos casos en los que materialmente, en su concepto, el Estado
estaría enajenando una participación que le pertenece y que, en consecuencia,
deben ser materia de la indicada democratización. Esas dos situaciones
justamente las reconoce en la ley 1 de 1991. Ellas son : (i) la liquidación de
una empresa estatal y (2) la concesión de derechos de origen estatal a entes
privados a través del sistema de concesiones administrativas.
La
inconstitucionalidad de las normas atacadas, en el sentir del demandante,
radica en que no obstante que tanto la liquidación de Colpuertos como el
sistema de concesiones portuarias, comportan ambos una suerte de enajenación de
una participación estatal, no se contempló en la ley que las organizaciones
solidarias o de trabajadores pudieran participar en condiciones especiales, ora
como compradores de sus activos o bien como concesionarios de los servicios
ofrecidos.
2.2. El apoderado
del Ministro de hacienda y Crédito Público considera que las normas atacadas son
exequibles. En su concepto, la hipótesis del artículo 60 de la CP se reduce
únicamente al evento de enajenación de una "propiedad accionaria", lo
que no es el caso de una liquidación. Agrega que no beneficia a los
trabajadores acceder a una empresa deficitaria, pues ello significa asumir
ingentes cargas y, además, poner en peligro la prestación eficiente y continua
del servicio. Adicionalmente, el énfasis de la ley no es tanto transferir los
bienes de Colpuertos como transferir la prestación de un servicio, ahora a
cargo de las sociedades portuarias, de naturaleza mixta, que pasarían a
administrar aquéllos bienes y recursos. Finalmente, sostiene el apoderado en su
escrito que la concesión portuaria no implica la transferencia de dominio del
derecho o bien objeto de la misma, ya que las sociedades portuarias sólo
tendrían la mera tenencia y, a su término, están obligadas a revertirla a la
Nación.
2.3 El
Superintendente General de Puertos, se opone a la petición de inexequibilidad
formulada por el demandante. El artículo 60 de la CP, a su juicio, no es
aplicable, como quiera que el capital de Colpuertos no está dividido en
acciones. Esta empresa, prosigue, administraba, mientras estaba vigente el
monopolio legal que la favorecía, bienes del Estado de uso público (CP art. 63)
que, al liquidarse, indefectiblemente deben retornar al dominio del Estado, por
ser inenajenables e imprescriptibles. De este modo, la concesión portuaria, a
su turno, no comporta la transferencia de los bienes públicos, objeto de administración
y gestión.
Procede la Corte, en
los apartados siguientes, a analizar las tesis esbozadas.
La liquidación de
una empresa comercial e industrial del Estado
3. El demandante
asevera que "todos" los procesos de privatización deberán acompañarse
de condiciones especiales para que las organizaciones solidarias y de
trabajadores puedan acceder a la propiedad. Respalda su posición acerca del
proceso liquidatorio, como equivalente a la enajenación de la participación
estatal, en la sentencia de esta Corte No C-074 del 25 de febrero de 1.993, en
la que se advirtió, lo siguiente :
"Ciertamente no
cabe confundir la enajenación de propiedad accionaria con la liquidación de
activos de una empresa por cuanto su naturaleza y efectos jurídicos son bien
diversos. Pero la distinción debe ser interpretada y aplicada con máxima
prudencia a fin de no vulnerar el espíritu del artículo 60 de la Constitución.
En efecto bien puede suceder que mediante la liquidación de activos se produzca
el efecto - querido o no - de desconocer el mandato constitucional sobre
propiedad solidaria o asociativa y, en particular, las condiciones favorables
de que son titulares tanto los trabajadores como las organizaciones solidarias
para acceder a la propiedad en caso de enajenación de participaciones estatales
en empresas.
Es bien sabido que,
en aras de satisfacer las exigencias del interés general en el marco del Estado
social de derecho, el constituyente quiso promover el acceso a la propiedad de
ciertos grupos. Por eso, en consonancia con este propósito, cuando se enajenen
activos de empresas en las cuales el Estado tenga participación, debe
promoverse también el acceso de las organizaciones solidarias y de trabajadores
a dicha propiedad como forma de satisfacer a plenitud el propósito consagrado
en la Carta vigente" (Corte Constitucional, sentencia C-074 del 25 de
febrero de 1993).
3.1 La liquidación
de una empresa industrial y comercial del Estado, supone la previa decisión de
ponerle término, lo que puede hacerse por el legislador o el Gobierno de
conformidad con la ley (CP arts. 150-7 y 189-15). En el caso presente la
liquidación se produjo, con anterioridad a la vigencia de la actual
Constitución, en virtud del mandato que en ese sentido impartió el artículo 33
del la ley 1 de 1991.
Normalmente, la
operación liquidatoria se propone convertir los activos de la empresa en
dinero, con el objeto de satisfacer el pasivo externo, en primer término, y
establecer el remanente que será reembolsado a la entidad o entidades públicas
constituyentes - cuando sea del caso - o destinado al fin que determine la ley.
Los actos previos que debe realizar el liquidador - elaboración de los
inventarios de bienes y de obligaciones, conclusión de contratos, restitución y
devolución de ciertos bienes, venta de los activos etc. -, tienen como mira la
solución de las relaciones de la empresa con terceros y la entrega de la cuota
final de liquidación a quien corresponda con arreglo a la ley.
Como es natural, a
las entidades públicas o a la nación, de quedar algún excedente, se les entrega
una suma de dinero o bienes específicos. El planteamiento del demandante es
equívoco, pues no precisa si la oferta especial a los trabajadores de la
empresa y a las organizaciones solidarias y de trabajadores, a que alude el artículo
60 de la CP, en este evento, debe hacerse en el curso de la liquidación por el
liquidador cuando se dispone a enajenar los activos sociales, o si la deben
efectuar, culminada la liquidación, la Nación o las entidades públicas luego de
recibir sus respectivas cuotas finales.
3.2 Si se asume que
la oferta especial debe hacerse durante la liquidación y por parte de los
liquidadores, varias razones se oponen a la posibilidad de que en este momento
ella pueda tener lugar: (1) Según el artículo 5 de la ley 1 de 1991, declarado
exequible por esta Corte, "los bienes de la empresa Puertos de Colombia,
en liquidación, gozarán de especial protección del Estado. Las operaciones que
sobre los mismos se realicen, tales como avalúos y ventas, se harán con criterios
estrictamente comerciales, de modo que ningún bien pueda ser objeto de donación
o ser utilizado con fines distintos a los de la liquidación de la empresa o la
prestación del servicios portuario a su cargo"; (2) La obligación de
democratizar pesa sobre la nación o la entidad pública titular de la
participación y no sobre la empresa que es objeto de la misma, la cual es
justamente la que durante el proceso de liquidación vende sus activos; (3) los
activos de la empresa industrial y comercial del Estado, dada su autonomía
patrimonial, le pertenecen y son objeto de su libre disposición y, aún durante
la liquidación, no se confunden con el patrimonio de las entidades públicas que
eventualmente detenten, a cualquier título, una participación en aquélla; (4)
la oferta especial del artículo 60 de la CP, se refiere a la propiedad
accionaria del Estado que, aparte de ser diferente del patrimonio del ente
receptor, intrínsecamente es diversa de los elementos que integran éste último
y que son los se enajenan en la fase liquidatoria; (5) independientemente de la
separación patrimonial entre el Estado-accionista y la empresa receptora, la
lógica de la liquidación está dominada por la idea de realización de los
activos sociales por su mayor valor con miras a pagar los pasivos y obtener el
máximo retorno final para los socios o constituyentes de la sociedad o empresa,
todo lo cual podría alterarse en detrimento de éstos últimos y de los
acreedores, si antes de recibir la cuota final, la venta del acervo social se
produce en condiciones especiales en favor las organizaciones solidarias y de
los trabajadores, máxime si la empresa - como es el caso de Colpuertos - es
deficitaria; (6) el segundo inciso del artículo 60 de la CP, presupone la idea
de empresa en marcha, de suerte que el Estado-accionista, gracias a la oferta
especial, viene a ser sustituido por un accionariado difuso compuesto por
organizaciones solidarias y trabajadores, presupuesto éste que no se da cuando
la empresa receptora de la inversión se liquida y, por ende, se extingue; (7)
aparte de los activos propios de Colpuertos, no pueden entrar en la liquidación
y venta, los bienes de uso público que ha utilizado en su operación y que deben
ser restituidos a la Nación ( CP art. 63 ), como sería la infraestructura portuaria
construida sobre playas y zonas de bajamar.
3.3  Si, en cambio,
se piensa que la oferta especial del segundo inciso del artículo 60 de la CP,
debe ser hecha por la nación y demás entidades del Estado tan pronto reciban el
reembolso o cuota final de la liquidación que les corresponda por concepto de
su participación en una determinada empresa receptora de la inversión o aporte
público, igualmente se pueden formular las siguientes objeciones: (1) el
reembolso o cuota final no siempre estará constituido por acciones, partes o
cuotas de interés; normalmente, lo estará por dinero y, en todo caso, la nación
o las entidades públicas, de acuerdo con la ley, podrán conservar y no necesariamente
enajenar lo recibido a título de liquidación; (2) la liquidación una vez
efectuada es una causa legal que pone término a la participación, de modo que
por sustracción de materia, la nación o la entidad pública respectiva, no
tendrán nada que enajenar; (3) La venta forzosa, en condiciones especiales, de
los bienes recibidos por el Estado como consecuencia de la liquidación de una
empresa en la que hubiere tenido una participación, no cumple una de las
principales finalidades de la norma constitucional que consiste en convertir a
los trabajadores y a las organizaciones solidarias en titulares mediatos - como
accionistas - de una empresa y no en simples propietarios dispersos de
elementos aislados de lo que fuera su patrimonio.
3.4 Según el actor,
las tesis anteriores tendrían un sesgo marcadamente formalista y, por ello, no
serian el trasunto cabal del designio del Constituyente de democratizar la
propiedad.
No puede la Corte
desconocer el propósito del Constituyente de promover "las condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva", para lo cual "adoptará
medidas en favor de grupos discriminados o marginados" (CP art. 13). En
realidad, la promoción del acceso a la propiedad (CP art. 60), no se justifica
sólo en términos de la propiedad en sí misma considerada, sino también en razón
de la tarea que se ha impuesto el Estado de construir una sociedad cimentada
sobre la igualdad.
En este orden de
ideas, carece de todo asidero, la premisa que necesariamente le sirve de
sustento a la tesis del demandante. Si la oferta especial contemplada en el
segundo inciso del artículo 60 de la CP, no se reduce a las acciones en cabeza
del Estado, sino que abarca los activos de la empresa receptora de la
inversión, es porque el actor supone que su patrimonio se confunde enteramente
con el patrimonio estatal y que toda venta de un bien estatal, cualquiera sea
su naturaleza, debe dar lugar a un previo ofrecimiento especial a las
organizaciones solidarias y a los trabajadores.
La obligada oferta
de venta de todos los activos estatales, en condiciones especiales, a los
trabajadores u organizaciones solidarias, entre otras consecuencias
perniciosas, paralizaría la actividad estatal, desbordaría la capacidad y el
interés de compra de este sector y no atendería la finalidad de la situación de
favor contenida en el citado artículo de la Constitución.
A este respecto, la
idea extrema que propugna el demandante, no se compadece con la finalidad de la
susodicha oferta especial, la que sólo adquiere sentido en el contexto de la empresa
en la que se funde en un sola unidad el capital y el trabajo, con miras a
generar riqueza y valor. De ahí que la oferta especial se enderece hacia las
organizaciones solidarias y hacia los trabajadores. Se desea suscitar y
profundizar, en el seno de los instrumentos de producción, el pluralismo de
formas de organización del trabajo - privada y solidaria - y de distribución de
la riqueza - accionariado privado y trabajador -, así como el avance de la
democracia participativa, valores a cuyo servicio se debe destinar una parte
importante del esfuerzo de promoción del acceso a la propiedad. Se desvirtúa el
sentido del segundo inciso del artículo 60 de la CP, si se pretende que cada
vez que el Estado se dispone a vender una cosa o bien de su propiedad, deba
previamente ofrecerlo a los trabajadores y a las organizaciones solidarias. La
oferta especial se justifica y se muestra como factor dinámico de cambio del
actual statu quo económico, propósito del Constituyente, únicamente
cuando ella recae sobre las participaciones del Estado en las empresas.
Debe, de otra parte,
observarse que la acción promotora del Estado dirigida a franquear a las
personas el acceso a la propiedad, no se limita a beneficiar a los trabajadores
y organizaciones solidarias. En efecto, a voces del artículo 60 de la CP,
"El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la
propiedad". La oferta especial del segundo inciso del artículo citado
denota una tarea promocional del Estado que se inscribe dentro de un más vasto
designio democratizador, que idealmente comprende todas las capas de la
población desposeías o marginadas. No cabe duda que la interpretación expansiva
que auspicia el demandante - "toda venta de un activo estatal debe en
primer término ofrecerse a los trabajadores y organizaciones solidarias"
-, se haría a costa de otros sectores de la población que, en virtud del primer
inciso, también deberían ser destinatarios de la actividad promocional del
Estado, y no a título residual.
Por último, la Corte
en la sentencia C-074 del 25 de Febrero de 1993, luego de reconocer la
diferencia que existe entre la venta de una participación accionaria estatal y
la liquidación de activos de una empresa pública, advierte que esa distinción
debe interpretarse y aplicarse "con prudencia". Realmente, no escapa
a la Corte que pueden presentarse "situaciones límite", en las que al
socaire de una aparente venta de activos de una empresa estatal, en el fondo,
se lleve a cabo la enajenación de su participación, sustrayendo por esta vía a
los trabajadores y organizaciones solidarias la posibilidad que les depara la
norma constitucional. Es evidente que en estos eventos, a los cuales se refiere
la sentencia anterior de esta Corte, la distinción carece de sustento y no
podrá formularse. El examen de la realidad de una particular negociación,
deberá hacerse caso por caso. No se han aducido elementos de hecho que induzcan
a sostener que la liquidación de "Colpuertos" y las ventas de activos
de su patrimonio propias de esta fase corporativa, sean ficticias y oculten una
verdadera enajenación de la participación estatal. Por lo tanto, la distinción
entre enajenación de la participación estatal y liquidación o venta de activos
de la empresa, en el presente proceso, se mantiene y despliega la plenitud de sus
consecuencias.
4. Los derechos de
administración y explotación - afirma el demandante -, objeto de las
concesiones portuarias que regula la ley, tienen origen estatal y han sido
ejercidos a través de "Colpuertos" que, por esta causa, los tiene
radicados en su "patrimonio". La concesión, puntualiza el demandante,
independientemente de que genere en cabeza del concesionario -idea que prohíja
- un verdadero "derecho real administrativo" o un derecho subjetivo,
en todo caso representa una forma de "enajenación de una participación
estatal en una empresa". Con palabras del actor: "(...) incluso de no
aceptarse la tesis del carácter real de los derechos derivados de la concesión,
se concluye que el Estado colombiano enajenó su participación de una empresa,
por cuanto antes de la aplicación de ley 1 de 1991, tales derechos no reales
hacían parte del patrimonio de Colpuertos, y hoy en día han sido transferidos a
los particulares mediante los contratos de concesión portuaria. Estamos
entonces frente a una enajenación de la participación del Estado". A este
respecto, antes había señalado: "(...) Del análisis de la ley de puertos
se desprende que son claramente traslativas aquellas concesiones que se
efectúen sobre los puertos que administraba Colpuertos, mientras que podrían
ser consideradas constitutivas aquellas que estén destinadas a la construcción
de nuevos terminales. Y al menos en las primeras debió el Estado dar
condiciones especiales a los trabajadores y empresas solidarias por tratarse de
un proceso de privatización, esto es de la enajenación de la participación del
Estado en una empresa".
4.1 La tesis del
actor se asienta sobre dos premisas falsas. la primera, que no será
ulteriormente analizada como que ya lo fue en el acápite anterior, consiste en
hacer caso omiso de la separación que media entre el Estado y la empresa en la
que éste tiene una determinada participación o interés social. La segunda, que
será objeto de una breve reflexión, asume como derechos subjetivos de
"Colpuertos" las actividades comerciales y las funciones
administrativas que constituían su objeto, pese a encontrarse en liquidación y
a la supresión del monopolio legal que detentaba.
4.2 Las actividades
comerciales que representan el objeto de una empresa industrial y comercial del
Estado, traducen sus posibilidades de acción - capacidad -, durante su vida
activa; durante su liquidación, ordenada por la ley, se deben concluir las
operaciones en curso y proceder a la realización de sus activos, a fin de
cancelar el pasivo externo. En este etapa terminal, la capacidad se reduce a la
culminación de las operaciones de liquidación. Si el objeto sirve como medida
de la capacidad y ésta se entiende como atributo de la personalidad, esencial
para que el ente pueda ser centro de imputación jurídica, es del todo
inapropiado otorgar al objeto social el carácter de derecho subjetivo. La
posibilidad genérica de acción en cierto campo, es un presupuesto para la
adquisición de derechos o la asunción de obligaciones, pero en sí misma no se
configura como pretensión que pueda dirigirse contra un sujeto en particular o
que comporte un deber jurídico correlativo en los demás, esto es, carece de las
notas que identifican a un derecho subjetivo. El error se acrecienta aún más si
se supone, como hace el actor, que la actividad comercial de la empresa en
liquidación, se integra a su patrimonio. La conclusión que deduce de su
raciocinio, en consecuencia, se desvanece. Los derechos que se derivan para los
concesionarios, en virtud de las concesiones portuarias, se originan en la
Nación-concedente y no pertenecen al patrimonio de la empresa "Colpuertos-
en liquidación".
4.3 Por su parte,
las funciones administrativas que la ley confía a una empresa industrial y
comercial del Estado, se comprenden bajo el concepto de potestad o atribución
de poder jurídico concreto que emana del ordenamiento y que define un ámbito de
actuación preciso dentro del cual de manera vinculante puede incidir sobre
otros sujetos o actividades. La función administrativa, que configura una
competencia en un ente, no puede, pues, asimilarse a derecho subjetivo que se
incorpora junto con otros a su patrimonio. Aquélla corresponde en su
adscripción y extensión al principio de legalidad. Por esta razón, las
facultades en que se concreta una competencia, son inalienables e indisponibles
por parte del órgano que es su titular. Desde luego, la ley que es la fuente
normativa que instituye una determinada competencia, es la única llamada a
alterarla, modificarla o suprimirla. Extinguida la competencia, mal puede la
entidad que la poseía pretender reivindicarla o hacerla parte de su patrimonio.
La ley 1 de 1991
dispuso la liquidación de Colpuertos (art. 33); puso término al monopolio que
sobre ciertos aspectos de la actividad portuaria gozaba dicha empresa; calificó
de interés público la creación, mantenimiento y funcionamiento continuo de los
puertos, y autorizó a las entidades públicas y a las empresas privadas para
construir, mantener y operar puertos, terminales y muelles, así como para
prestar todos los servicios portuarios, en los términos de la ley (art. 1);
estableció las diferentes autoridades portuarias y fijó sus competencias, entre
ellas se destaca la Superintendencia General de Puertos, a la que se le asignan
"las demás facultades de derecho público que posee la Empresa Puertos de
Colombia, y que no hayan sido atribuidas a otras autoridades ni resulten
incompatibles con esta ley " (cap V. "De las autoridades de los
Puertos" ).
De acuerdo con lo
expuesto, la ley 1 de 1991 suprimió las funciones administrativas que estaban
radicadas en cabeza de Colpuertos y las atribuyó a otras entidades públicas. No
obstante que el objeto de la concesión portuaria, definida en el artículo 5-2 de
la ley 1 de 1991, no involucra en principio facultades administrativas en favor
de los concesionarios, en todo caso, la materia misma de la concesión está
compuesta por derechos o posibilidades de acción que la nación concede y que en
modo alguno se encuentran incorporados dentro del patrimonio de Colpuertos en
liquidación. La actividad comercial de esta empresa se encuentra extinguida y,
de otra parte, sus funciones administrativas fueron suprimidas en virtud del
nuevo marco regulatorio o reasignadas a otras entidades públicas.
Constitucionalidad
de las normas acusadas
5. El análisis
anterior demuestra que las tachas de inconstitucionalidad que el demandante
endilga a las normas acusadas, no están llamadas a prosperar. De otra parte,
confrontado su texto con el conjunto del ordenamiento constitucional, tampoco
se advierte razón alguna para declarar su inexequibilidad.
Las normas
demandadas forman parte del estatuto de puertos marítimos que introduce un
nuevo marco normativo para la actividad portuaria. La ley reserva al Estado su
dirección, pero deja un amplio margen de libertad, dentro de ciertas
condiciones y bajo ciertas formas, a las sociedades portuarias, constituidas
con capital público, privado o mixto, para participar en un clima de sana
concurrencia en la creación, mantenimiento y funcionamiento continuo y
eficiente de los puertos. De otro lado, se ordena la liquidación de Colpuertos,
empresa que en buena parte detentaba una situación monopólica y cuya
ineficiencia y deterioro financiero, incompatibles con las exigencias de la
modernización y el crecimiento del comercio, obligaron a modificar el régimen
legal.
Las normas demandas
se ocupan de las siguientes materias: definición de concesión portuaria y de
sociedad portuaria (art. 5); titulares de las concesiones portuarias (art. 6);
petición de concesión (art. 9); intervención de terceros y de las autoridades
en el trámite de la concesión (art. 10); negativa de la concesión (art. 11);
aprobación de la concesión (art. 12); oferta oficiosa de la concesión (art.
13); cambio de las condiciones de la concesión (art. 17); régimen jurídico de
las sociedades portuarias (art. 31); liquidación de Colpuertos (art. 33);
asunción de pasivos de Colpuertos (art. 35); protección del empleo (art. 36);
concesiones portuarias relativas a instalaciones de Colpuertos (art. 38).
En relación con el
artículo 9°, numeral 5°, la Corte se abstendrá de fallar, como quiera que la
disposición ha sido derogada por los artículos 1° numeral 11, 5° numeral 15, 49
y 52 numeral 4 de la Ley 99 de 1993.
Los motivos aducidos
por el demandante, se reitera, no conducen a declarar la inconstitucionalidad
solicitada. Las normas acusadas no violan ninguna norma de la Constitución. Por
el contrario, varios artículos de la Carta les suministran suficiente
fundamento constitucional.
La anterior
Constitución y la actual (CP art. 150-7), autorizan al Congreso para suprimir
entidades descentralizadas, lo que entraña naturalmente la orden de proceder a
su liquidación, tal y como lo hace la ley demandada respecto de Colpuertos.
Para mayor abundamiento, corresponde al gobierno enajenar o liquidar las
empresas monopolistas del Estado y otorgar a terceros el desarrollo de su
actividad - sociedades portuarias - cuando no cumplan los requisitos de eficiencia,
en los términos que determine la ley (CP art. 336). Las normas constitucionales
citadas brindan apoyo constitucional a las normas relativas a la liquidación de
Colpuertos, a la asunción de sus pasivos y a la protección de sus trabajadores
cesantes. Igualmente, las mismas normas justifican la nueva figura de las
sociedades portuarias y el grado de privatización que bajo la supervisión del
Estado toma el lugar del monopolio extinto. En fin, compete al Congreso dictar
el régimen de contratación de la administración pública (CP art. 150), y al
abrigo de esta competencia definir el contenido, alcance y procedimiento de la
adjudicación de la denominada concesión portuaria.
En mérito de lo
expuesto la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 5,
6, 9, 10, 11, 12, 13, 17, 31, 33, 35, 36 y 38 de la Ley 01 de 1991, "Por
el cual se expide el Estatuto de Puertos Marítimos y se dictan otras
normas".
SEGUNDO.-  Estarse a lo resuelto en la sentencia
C-013 de enero 21 de 1993 sobre la constitucionalidad de la Ley 01 de 1991 por
aspectos formales.
TERCERO.-  Estarse a lo resuelto en la sentencia
C-071 de febrero 23 de 1994 sobre la exequibilidad parcial de los artículo 10 y
12 de la Ley 01 de 1991.
CUARTO.-  INHIBIRSE para fallar sobre el numeral 5°
del artículo 9° de la Ley 01 de 1991, por encontrarse derogado.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL        EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ                 Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ            HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                                                Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                           VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                                                Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General