T-740-17
Sentencia T-740/17
DERECHO FUNDAMENTAL A LA
SALUD-Reiteración
de jurisprudencia
DERECHO FUNDAMENTAL A LA
SALUD-Carácter
autónomo e irrenunciable
DERECHO FUNDAMENTAL A LA
SALUD-Oportunidad,
eficacia y calidad en el acceso a los servicios de salud
ASEGURAMIENTO EN SALUD DE EX
COMBATIENTES DE LAS FARC-EP-Marco legal
El Gobierno Nacional expidió los Decretos 1937 de 2016 y 294 de
2017, así como la Resolución 6057 de 2016, con el fin de regular las
condiciones para el aseguramiento en salud de los excombatientes de las FARC-EP
y de sus hijos menores de edad mientras se encuentren en los puntos de
agrupamiento temporal y en las zonas veredales transitorias establecidas con
ocasión del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera.
ACCION DE TUTELA PARA
PROTECCION DEL DERECHO A LA SALUD DE EX COMBATIENTE DE LAS FARC-EP-Improcedencia por cuanto no se evidencia la negativa
de acceso a algún servicio o medicamento por parte de las demandadas
Referencia: Expediente T-6198703.
Acción de tutela interpuesta por Diana Patricia Rincón
Rodríguez, como agente oficiosa de Yuly Alexandra Santa León, contra el
Ministerio de Salud y Protección Social y otros.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de diciembre de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por
los magistrados Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos expedidos por la Sala de
Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, el 27
de marzo de 2017, y por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, el 10 de mayo de la misma anualidad, dentro del proceso de amparo de
la referencia.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1. Yuly Alexandra Santa León, en su calidad de excombatiente de las
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo (en adelante
FARC-EP), se encuentra en la Zona Veredal Transitoria de Normalización ubicada
en la vereda La Fila del municipio de Icononzo (Tolima), donde adelanta su
proceso de reintegración a la vida civil desde inicios del año 2017[1].
1.2. A partir del mes de febrero de 2017, con el fin de realizar el
seguimiento clínico a su estado de embarazo, Yuly Alexandra Santa León ha sido
atendida por médicos del Hospital de Sumapaz del municipio de Icononzo[2]. En concreto, se han realizado exámenes de
laboratorio, ecografías y atención por ginecología[3].
2. Demanda y pretensiones
2.1.
El 6 de marzo de 2017[4], Diana
Patricia Rincón Rodríguez, actuando como agente oficiosa de Yuly Alexandra
Santa León, interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Salud y
Protección Social y la Secretaría Departamental de Salud del Tolima[5], al considerar vulnerados los derechos a la
salud y a la seguridad social de su prohijada, toda vez que no ha sido afiliada
al sistema de salud, ni recibido la atención médica especializada requerida
para el seguimiento de su estado de embarazo.
2.2. Específicamente, la agente oficiosa afirmó que no se han adoptado
las medidas correspondientes para la prestación del servicio de salud de los
excombatientes de las FARC-EP que se encuentran en el proceso de dejación de
armas y reincorporación a la vida civil, según fue pactado en las negociaciones
con el Estado, toda vez que “ni el Gobierno Nacional, Departamental y
Municipal, en cabeza de los entes accionados, ni la Nueva EPS, a quien se le
asignó la atención de los insurgentes, han dispuesto de instrumentos de
caracterización y diagnostico frente a la salud de quienes integran el grupo
guerrillero, ni mucho menos han identificado y atendido los casos de embarazos
y partos que se han presentado en estos últimos meses”[6].
2.3. Por lo anterior, teniendo en cuenta que Yuly Alexandra Santa León
no cuenta con documento de identidad, se encuentra en estado de embarazo y
reside en la Zona Veredal Transitoria de Normalización ubicada en la vereda La
Fila distante del área urbana del municipio de Icononzo, Diana Patricia Rincón
Rodríguez, en su calidad de defensora de derechos humanos, solicitó que: (i) se
entienda legitimada en la causa para interponer el amparo en nombre de su prohijada,
así como (ii) se ordene la protección de sus prerrogativas fundamentales y, en
consecuencia, (iii) se disponga que las entidades accionadas le presten la
atención médica que requiere por su estado de embarazo y demás circunstancias
que se deriven del procedimiento postnatal.
3. Admisión y traslado
3.1. El 13 de marzo de 2017, la Sala de Decisión Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Ibagué admitió el recurso de amparo y ordenó
notificar del inicio del proceso al Ministerio de Salud y Protección Social y a
la Secretaría Departamental de Salud del Tolima. Asimismo, dispuso vincular al
trámite al Municipio de Icononzo y a la compañía Nueva EPS[7].
3.2. El 16 de marzo de 2017, la referida Sala ordenó la vinculación al
proceso de la Presidencia de la República, el Fondo de Programas Especiales
para la Paz, el Alto Comisionado para la Paz y la Registraduría Nacional del
Estado Civil[8].
4. Intervenciones de las autoridades accionadas y
vinculadas al proceso
4.1. El Alcalde[9] y la Directora Local de Salud[10] del municipio de Icononzo solicitaron denegar
el amparo pretendido, argumentando que el Hospital de Sumapaz, adscrito al ente
territorial, ha prestado la atención médica que ha requerido Yuly Alexandra
Santa León, mientras se formaliza su vinculación al sistema de seguridad social
producto de su reincorporación a la vida civil[11].
4.2. A su vez, la Presidencia de la República[12], el Ministerio de Salud y Protección Social[13] y la Secretaría Departamental de Salud del
Tolima[14], pidieron ser desvinculados del proceso por
falta de legitimación en la causa por pasiva, pues la presunta vulneración de
los derechos alegada no les puede ser atribuida en atención a sus funciones
legales, comoquiera que, según lo dispuesto en los Decretos 1937 de 2016[15] y 294 de 2017[16], la atención médica de los excombatientes que
dejaron las armas en virtud del proceso de paz corresponde a la sociedad Nueva
EPS.
4.3. Por su parte, la Registraduría Nacional del Estado Civil, aunque
indicó que no tiene legitimación en la causa por pasiva en el presente proceso
dadas sus funciones legales, en razón a la vinculación efectuada por el
Tribunal de instancia, estimó pertinente informar que ha realizado el proceso
de cedulación en las zonas verdales transitorias[17], así como que en el caso de la accionante se
encuentra en trámite la expedición del documento de identificación
correspondiente[18].
4.4. La sociedad Nueva EPS, el Fondo de Programas Especiales para la
Paz y el Alto Comisionado para la Paz guardaron silencio, a pesar de haber sido
vinculados al proceso[19].
5. Decisiones de instancia
5.1. A través de Sentencia del 27 de marzo de 2017[20], la Sala de Decisión Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Ibagué denegó la protección deprecada,
argumentando que de los elementos de juicio allegados al proceso, no se
advierte afectación alguna de los derechos fundamentales de la actora, puesto
que: (i) ha tenido acceso al servicio de salud a través del Hospital de
Sumapaz, según se da cuenta en su historia clínica, y (ii) se encuentra en
proceso de afiliación al sistema de seguridad social de conformidad con la
normatividad aplicable.
5.2. La agente oficiosa impugnó el fallo de primer grado, afirmando que
si bien se le ha prestado la atención médica requerida a su representada en el
hospital municipal, no se ha procedido a su afiliación al sistema de seguridad
social en salud según las obligaciones contraídas por el Estado en las
negociaciones adelantadas para la terminación del conflicto[21].
5.3. Mediante Sentencia del 10 de mayo de 2017[22], la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia confirmó la negativa de acceder al amparo requerido, pero
afirmando que la acción de tutela era improcedente, comoquiera que Diana
Patricia Rincón Rodríguez no demostró las condiciones establecidas por el
ordenamiento jurídico para agenciar los derechos de Yuly Alexandra Santa León.
En concreto, la Corporación sostuvo que la mera condición de excombatiente en proceso
de reincorporación a la vida civil no es un impedimento insalvable para
interponer el recurso de protección de manera personal.
6. Actuaciones en sede de revisión
6.1. Mediante Auto del 30 de junio de 2017, la Sala de Selección de
Tutelas Número Seis escogió para revisión el expediente de la referencia en
atención a los criterios denominados “asunto novedoso” y “urgencia de
proteger un derecho fundamental” contemplados en el artículo 52 del
Reglamento Interno de la Corte Constitucional[23].
6.2. A través de Auto del 11 de octubre de 2017, esta Sala de Revisión:
(i) suspendió los términos para fallar por dos meses; (ii) ordenó, como medida
provisional, la atención médica inmediata de Yuly Alexandra Santa León por parte de la sociedad
Nueva EPS hasta que se adopte una decisión de fondo; y (iii) requirió al
Ministerio de Salud y Protección Social y a la mencionada entidad promotora de
salud para que informaran el estado de vinculación de la actora al sistema de
seguridad social[24].
6.3. Frente a lo dispuesto en el referido proveído, el Ministerio de
Salud y Protección Social señaló que dentro de sus funciones legales no se
encuentra la atención médica de los excombatientes, por lo que debe ser
desvinculado del proceso[25]. A su vez, la sociedad Nueva EPS guardó
silencio[26].
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala es competente para revisar las decisiones proferidas dentro
del expediente de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de
la Constitución Política[27].
2. Problemas jurídicos y esquema de resolución
2.1. Corresponde a esta Sala decidir sobre el amparo propuesto por
Diana Patricia Rincón Rodríguez, como agente oficiosa de Yuly Alexandra Santa
León, en busca de la protección de los derechos fundamentales a la salud y a la
seguridad social de su prohijada. Con tal propósito, este Tribunal deberá
determinar si la referida acción de tutela satisface los presupuestos de
procedencia y, en caso afirmativo, establecer si las entidades demandadas
respetaron el marco legal referente al aseguramiento en salud de los
excombatientes de las FARC-EP.
2.2. Para el efecto, esta Sala de la Corte Constitucional: (i) empezará
por verificar el cumplimiento de los presupuestos de procedencia de la acción
de tutela, luego en caso de encontrarse los mismos satisfechos, (ii) realizará
una breve caracterización del derecho a la salud y (iii) del marco legal
referente al aseguramiento en salud de los excombatientes de las FARC-EP, y
posteriormente, con base en dichas consideraciones, (iv) resolverá el caso
concreto.
3. Procedencia de la acción de tutela
3.1.
Previo al estudio de fondo del caso planteado en el escrito de amparo, debe
verificarse el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela contemplados en el artículo 86 de la Carta Política y en el
Decreto 2591 de 1991[28].
- Legitimación en la causa
3.2.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[29], este Tribunal ha señalado que, para efectos de la
interposición de la acción de tutela, “se pueden agenciar derechos ajenos,
siempre y cuando quien actué en nombre de otro: (i) exprese que está obrando en
dicha calidad, y (ii) demuestre que el agenciado se encuentra en imposibilidad
física o mental de ejercer su propia defensa”[30].
3.3.
En este sentido, la Sala estima que el requisito de legitimación en la causa
por activa se encuentra satisfecho en esta oportunidad, puesto que: (i) la
defensora de derechos humanos Diana Patricia Rincón Rodríguez manifestó
expresamente que actuaba como agente oficiosa de Yuly Alexandra Santa León[31]; y (ii) para el momento de la interposición del
amparo existió una situación de imposibilidad de su prohijada para ejercer
directamente el mecanismo de protección constitucional en la ciudad de Ibagué,
ya que si la excombatiente abandonaba la Zona Veredal Transitoria de
Normalización de Icononzo mientras se surtía el proceso de dejación de armas y
se adelantaban los censos correspondientes, su integridad personal y demás
prerrogativas no podrían haber sido garantizadas integralmente por el Estado
según los parámetros fijados para la terminación del conflicto[32].
3.4.
A su vez, al tenor de lo
dispuesto en el artículo 5° del Decreto 2591 de 1991[33], esta Corporación considera que el Ministerio
de Salud y Protección Social, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz,
el municipio de Icononzo y la sociedad Nueva EPS, están legitimadas en la causa
por pasiva, ya que en su calidad de autoridades públicas que intervienen en el
proceso de aseguramiento en salud de los excombatientes de las FARC-EP[34],
fueron demandadas como supuestas responsables de la vulneración de los derechos
fundamentales de Yuly Alexandra Santa León por su no afiliación al sistema de
seguridad social[35].
3.5. De otra parte, este Tribunal advierte que la vinculación al
proceso de la Presidencia de la
República, el Fondo de Programas Especiales para la Paz, la Registraduría
Nacional del Estado Civil y la Secretaria Departamental de Salud del Tolima, debe entenderse en calidad de terceros que en
razón de sus funciones dentro de proceso de reincorporación a la vida civil de
los excombatientes de las FARC-EP, pueden suministrar información relevante
para la solución del caso e incluso facilitar alguna medida de protección en la
eventualidad de accederse al amparo solicitado[36].
-
Inmediatez
3.6. El artículo 86 de la
Constitución Política dispone que el amparo de tutela está previsto para
la “protección inmediata” de los derechos fundamentales que se
consideren vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier
autoridad pública o de los particulares en los términos previstos en la ley. De
esta manera, el ordenamiento superior busca asegurar que el recurso sea
utilizado para atender afectaciones que de manera urgente requieren de la intervención
del juez constitucional[37].
3.7. En esta ocasión, este Tribunal advierte que el amparo cumple
con el requisito de inmediatez, toda vez que Yuly Alexandra Santa León, en su
calidad de excombatiente de las FARC-EP, se encuentra en la Zona Veredal
Transitoria de Normalización de Icononzo desde inicios del año 2017[38] y la acción de tutela
fue interpuesta el 13 de marzo de la referida anualidad[39], esto es, dentro de un
plazo breve que la Sala considera prudencial y razonable, máxime si se tiene en
cuenta que para la fecha de presentación del recurso constitucional, al parecer,
no había sido afiliada al Sistema de Seguridad Social.
- Subsidiariedad
3.8.
Esta Corporación ha sostenido que es obligación del juez que estudia la
procedencia de la acción de tutela tener en cuenta que ésta es
un mecanismo sumario y preferente creado para la protección de los derechos
fundamentales, que se caracteriza por ser residual o supletorio, obedeciendo a la necesidad de preservar las
competencias atribuidas por el legislador a las diferentes autoridades
judiciales a partir de los procedimientos ordinarios o especiales, en los que
también se protegen prerrogativas de naturaleza constitucional[40]. En
consecuencia, el recurso de amparo no puede convertirse en un mecanismo
alternativo, sustitutivo, paralelo o complementario de los diversos
procedimientos existentes, salvo que los mismos sean ineficaces, no idóneos o
se configure un perjuicio irremediable[41].
3.9.
Sobre el particular, cabe resaltar que en relación con las controversias
referentes a la prestación del servicio de salud, el legislador ha establecido
diferentes instrumentos jurisdiccionales para resolverlas, como lo son los
procedimientos especiales sumarios ante la Superintendencia Nacional de Salud,
estipulados en las leyes 1122 de 2007[42] y 1438 de 2011[43], o el proceso
ordinario laboral, contemplado en el
Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[44].
3.10.
Sin embargo, en esta ocasión la Sala considera que dichos mecanismos no son
adecuados para resolver las controversias planteadas. En efecto, las presuntas
omisiones de las entidades demandas por la no afiliación de la accionante al
sistema de seguridad social en salud y por la ausencia de una prestación médica
apropiada para el seguimiento de su estado de embarazo, no pueden ser asumidas
por la Superintendencia Nacional de Salud en los referidos procedimientos
especiales, pues su competencia jurisdiccional es restringida y dentro de sus
facultades no se encuentra solucionar dicha clase de conflictos, como se
advierte del simple examen del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007[45].
3.11.
De otra parte, la Corte advierte que si bien ante la Jurisdicción Ordinaria, en
sus especialidades laboral y de seguridad social se pueden tramitar las
controversias “relativas a la prestación de los servicios de la seguridad
social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los
empleadores y las entidades administradoras o prestadoras”[46],
el proceso ordinario laboral contemplado para el efecto no es idóneo dada la
situación jurídica atípica en la que se encuentra la accionante debido a su
proceso de reincorporación a la vida civil, así como tampoco es eficaz para
resolver los conflictos planteados en el recurso de amparo, pues su duración en
el tiempo, la cual es mayor a un año según las estadísticas del Consejo
Superior de la Judicatura[47], no atiende
a la necesidad de superar con celeridad las presuntas deficiencias en el
trámite de acceso y prestación del servicio de salud que requiere la accionante
en razón a su estado de embarazo.
3.12.
En consecuencia, este Tribunal considera que la acción de tutela en estudio
satisface el presupuesto de subsidiariedad y, por ello, resulta procedente la
solicitud de amparo y deberá continuarse con el análisis de fondo de la demanda
interpuesta por Diana Patricia Rincón Rodríguez como agente oficiosa de Yuly
Alexandra Santa León.
4. El derecho
fundamental a la salud. Reiteración de jurisprudencia[48]
4.1. La Constitución Política de Colombia, en
el artículo 48, al referirse a la seguridad social, la describe como “un
servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad en los términos que establezca la ley. // Se
garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad
social”. Con posterioridad, al pronunciarse sobre el derecho a la salud, el
artículo 49 dispone que:
“La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios
públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los
servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.
Corresponde al Estado organizar, dirigir y
reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de
saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios
de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo,
establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los
particulares y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones
señalados en la ley (…)”.
4.2. En numerosas oportunidades y ante la
complejidad que plantean los requerimientos de atención en los servicios de
salud, la Corte Constitucional se ha referido a sus dos facetas: por un lado,
su reconocimiento como derecho y, por el otro, su carácter de servicio público[49].
4.3. En cuanto a la primera faceta, la salud
debe ser prestada de manera oportuna[50],
eficiente y con calidad, de conformidad con los principios de continuidad,
integralidad[51]
e igualdad[52];
mientras que, respecto de la segunda, la salud debe atender a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos previstos en los referidos
artículos 48 y 49 del Texto Superior.
4.4. Ahondando en la faceta de la salud como derecho, resulta oportuno mencionar que ha
atravesado un proceso de evolución a nivel jurisprudencial y legislativo, cuyo
estado actual implica su categorización como prerrogativa fundamental autónoma.
Para tal efecto, desde el punto de vista dogmático, se consideró que dicha
característica se explica por su estrecha relación con el principio de la
dignidad humana, por su vínculo con las condiciones materiales de existencia y
por su condición de garante de la integridad física y moral de las personas.
4.5. Esta nueva categorización fue consagrada por el
legislador estatutario en la Ley 1751 de 2015[53],
cuyo control previo de constitucionalidad se ejerció a través de la Sentencia
C-313 de 2014[54]. Así las
cosas, tanto en el artículo 1º como en el 2º, se dispone que la salud es un
derecho fundamental autónomo e irrenunciable[55]
y que comprende, entre otros elementos, el acceso a los servicios de salud de
manera oportuna, eficaz y con calidad, con el fin de alcanzar su preservación,
mejoramiento y promoción.
4.6. En cuanto a la naturaleza del derecho a la salud,
para los efectos de esta sentencia, resulta importante reiterar que se trata de
un derecho irrenunciable en lo que a su titularidad se refiere, debido
precisamente a su categorización como derecho fundamental. Asunto diferente a
su ejercicio, que depende, en principio, de la autonomía de la persona. Esta
diferenciación fue puesta de presente en la citada Sentencia C-313 de 2014[56],
en los siguientes términos:
“El atributo de la irrenunciabilidad predicable de un
derecho fundamental pretende constituirse en una garantía de cumplimiento de lo
mandado por el constituyente. Con todo, resulta oportuno distinguir entre la
titularidad del derecho y el ejercicio del mismo, pues, entiende la Sala que la
titularidad de los derechos fundamentales es irrenunciable, pero, el ejercicio
de los mismos por parte del titular es expresión de su autonomía. Así pues, si
una persona en su condición de titular del derecho fundamental a la salud, se
niega a practicarse un procedimiento, esto es, a materializar el ejercicio del
derecho, prima facie prevalece su autonomía. En cada caso concreto habrá de
decidirse, si es admisible constitucionalmente la renuncia del ejercicio del
derecho, pues, tal uso de la autonomía, puede entrar en tensión con otros
valores y principios constitucionales”.
4.7. En lo atinente a su cobertura, como mandato
general, es claro que el derecho a la salud implica el acceso oportuno, eficaz,
de calidad y en igualdad de condiciones a todos los servicios, facilidades,
establecimientos y bienes que se requieran para garantizarlo. De igual manera,
comprende la satisfacción de otros derechos vinculados con su realización
efectiva, como ocurre con el saneamiento básico, el agua potable y la
alimentación adecuada. Por ello, según el legislador estatutario, el sistema de
salud: “Es el conjunto
articulado y armónico de principios y normas; políticas públicas;
instituciones; competencias y procedimientos; facultades, obligaciones,
derechos y deberes; financiamiento; controles; información y evaluación, que el
Estado disponga para la garantía y materialización del derecho fundamental de
la salud”[57].
4.8. Dentro de este contexto, en el ámbito
internacional, se ha destacado que este derecho implica que se le asegure a las
personas, tanto individual como colectivamente, las condiciones necesarias para
lograr y mantener el “más alto nivel posible de salud física y mental”[58]. Para
ello, sin duda alguna, es necesario prever desde el punto legal y regulatorio,
condiciones de acceso en todas sus facetas, desde la promoción y la prevención,
pasando por el diagnóstico y el tratamiento, hasta la rehabilitación y la
paliación. Por esta razón, se ha dicho que el acceso integral a un régimen
amplio de coberturas, es lo que finalmente permite que se garantice a los
individuos y las comunidades la mejor calidad de vida posible.
4.9. De esta manera, como lo ha señalado esta
Corporación, el derecho a la salud no se limita a la prestación de un servicio
curativo, sino que abarca muchos otros ámbitos, como ocurre, por ejemplo, con
las campañas informativas para el autocuidado.
4.10. En
aras de garantizar el citado derecho fundamental, el legislador estatutario
estableció una lista de obligaciones para el Estado, reguladas en el artículo 5º
de la Ley 1751 de 2015, cuya lectura no puede realizarse de forma restrictiva,
pues responden al mandato amplio del deber del Estado de adoptar medidas de
respeto, protección y garantía[59].
Dichas obligaciones incluyen, a grosso modo, dimensiones positivas y
negativas. En las primeras, el Estado tiene el deber de sancionar a quienes
dilaten la prestación del servicio, así como generar políticas públicas que
propugnen por garantizar su efectivo acceso a toda la población; mientras que,
en las segundas, se impone el deber a los actores del sistema de no agravar la
situación de salud de las personas afectadas[60].
4.11. En cuanto a los elementos que rigen el
derecho fundamental a la salud, la Corte ha destacado que se trata de aquellos
componentes esenciales que delimitan su
contenido dinámico, que fijan límites para su regulación y que le otorgan su
razón de ser. Así, en la citada Sentencia C-313 de 2014[61],
se indicó que:
“[A] partir de dichos elementos se configura el
contenido esencial del derecho, el cual aparece como un límite para las
mayorías, de tal modo que decisiones del principio mayoritario que cercenen
alguno de estos elementos pueden eliminar el derecho mismo y por ello deben ser
proscritas del ordenamiento jurídico. // Por lo que tiene que ver con la
interrelación, estima la Corte que es perfectamente explicable, dado que la
afectación de uno de los 4 elementos, pone en riesgo a los otros y,
principalmente, al mismísimo derecho. Si bien es cierto, se trata de elementos
distinguibles desde una perspectiva teórica, todos deben ser satisfechos para
lograr el goce pleno del derecho”.
4.12. De
conformidad con lo previsto en el artículo 6º de la Ley 1751 de 2015, el
derecho a la salud incluye los siguientes elementos esenciales: la disponibilidad,
la aceptabilidad, la accesibilidad y la calidad e idoneidad profesional. En relación con cada uno de ellos la
norma en cita establece que:
“a) Disponibilidad. El
Estado deberá garantizar la existencia de servicios y tecnologías e
instituciones de salud, así como de programas de salud y personal médico y
profesional competente;
b) Aceptabilidad. Los diferentes agentes del
sistema deberán ser respetuosos de la ética médica así como de las diversas
culturas de las personas, minorías étnicas, pueblos y comunidades, respetando
sus particularidades socioculturales y cosmovisión de la salud, permitiendo su
participación en las decisiones del sistema de salud que le afecten, de
conformidad con el artículo 12 de
la presente ley y responder adecuadamente a las necesidades de salud
relacionadas con el género y el ciclo de vida. Los establecimientos deberán
prestar los servicios para mejorar el estado de salud de las personas dentro
del respeto a la confidencialidad;
c) Accesibilidad. Los servicios y tecnologías de
salud deben ser accesibles a todos, en condiciones de igualdad, dentro del respeto
a las especificidades de los diversos grupos vulnerables y al pluralismo
cultural. La accesibilidad comprende la no discriminación, la accesibilidad
física, la asequibilidad económica y el acceso a la información;
d) Calidad e idoneidad profesional. Los
establecimientos, servicios y tecnologías de salud deberán estar centrados en
el usuario, ser apropiados desde el punto de vista médico y técnico y responder
a estándares de calidad aceptados por las comunidades científicas. Ello
requiere, entre otros, personal de la salud adecuadamente competente,
enriquecida con educación continua e investigación científica y una evaluación
oportuna de la calidad de los servicios y tecnologías ofrecidos”.
4.13. Al respecto, debe tenerse en cuenta que
más allá de que cada uno de estos elementos identifica aspectos esenciales del
derecho y que constituyen la fuente de las obligaciones del Estado y de otros
actores del sistema, no deben entenderse como parámetros independientes, pues
de su interrelación depende la efectiva garantía del derecho a la salud[62].
4.14.
Por lo demás, debe tenerse en cuenta que, en lo que atañe a los principios que
se vinculan con la realización del derecho a la salud, desde el punto de vista
normativo, se destacan, entre otros, los siguientes: universalidad, pro
homine, equidad, continuidad, oportunidad, prevalencia de derechos,
progresividad, libre elección, solidaridad, eficiencia, e interculturalidad[63].
5.
Aseguramiento en salud de los excombatientes de las FARC-EP
5.1. El legislador, en desarrollo del deber constitucional de diseñar un
sistema de seguridad social integral contemplado en el citado artículo 48
superior, expidió la Ley 100 de 1993, “Por la
cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones”. Dicho sistema se encuentra estructurado con el
objetivo de procurar el bienestar y el mejoramiento de la calidad de vida de
los ciudadanos, mediante la protección de las principales contingencias que los
afectan a partir de cuatro componentes básicos: (i) el sistema general de
pensiones, (ii) el sistema general de salud, (iii), el sistema general de
riesgos laborales, y (iv) los servicios sociales complementarios[64].
5.2. En lo ateniente al sistema general de seguridad social en salud y
en virtud del principio de universalidad en la cobertura del servicio, el
artículo 157 de la mencionada ley estructuró dos tipos de regímenes, el régimen
contributivo y el subsidiado, cuya distinción se encuentra fundada en la
capacidad económica del afiliado.
5.3. Así, hacen parte del régimen contributivo los afiliados que cuentan
con capacidad económica para cotizar en el sistema, bien sea por encontrarse
vinculados a un contrato de trabajo, ser acreedores a una pensión o por ser
trabajadores independientes[65]. En cuanto
al régimen subsidiado, pertenecen aquellos afiliados que no cuentan con
recursos suficientes para cubrir la totalidad de su cotización, estos son,
quienes se encuentren en situación de pobreza, en un grado alto de
vulnerabilidad[66] o “los
colombianos que, acogiéndose a procesos de paz, se hayan desmovilizado, o lo
hagan en el futuro, (…) mientras no se afilien al régimen contributivo en
virtud de relación de contrato de trabajo”[67].
5.4. No obstante lo anterior, el mencionado artículo 157 de la Ley 100
de 1993, también contempló una tercera categoría de destinatarios del sistema
denominada “participante vinculado”, la cual se encuentra estructurada
para aquellas personas que “por motivos de incapacidad de pago y mientras
logran ser beneficiados del régimen subsidiado, tengan derecho a los servicios
de atención de salud que prestan las instituciones públicas y aquellas privadas
que tengan contrato con el Estado”[68].
5.5. Ahora bien, en este contexto normativo, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 1937 de 2016[69]
y 294 de 2017[70], así como la
Resolución 6057 de 2016[71], con el fin
de regular las condiciones para el aseguramiento en salud de los excombatientes
de las FARC-EP y de sus hijos menores de edad mientras se encuentren en los
puntos de agrupamiento temporal y en las zonas veredales transitorias
establecidas con ocasión del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y
la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
5.6. Concretamente, en dichos actos administrativos se estipula que la
afiliación al sistema general de seguridad social en salud se efectuará de
conformidad con el siguiente procedimiento:
(i) Los representantes de las FARC-EP
entregaran la información personal de sus miembros a la Oficina del Alto Comisionado
para la Paz, el cual elaborará un listado censal que remitirá al Ministerio de
Salud y Protección Social[72].
(ii) El Ministerio de Salud y Protección
Social verificará el estado de afiliación en el Sistema General de Seguridad
Social de las personas referidas en el listado censal y, en caso de ser
procedente, dispondrá su inscripción en el régimen subsidiado de salud[73],
a través de la entidad promotora de salud Nueva EPS[74].
5.7. En síntesis, la Sala concluye que de conformidad con el Libro Segundo
de la Ley 100 de 1993 y los decretos reglamentarios referidos, le corresponde a
la Nueva EPS garantizar la atención médica que requieran los excombatientes de
las FARC-EP, y que mientras se formaliza su afiliación al Sistema de Seguridad
Social en Salud, debe entenderse que se encuentran como participantes del mismo
en calidad de vinculados y, en consecuencia, según el artículo 157 de la
referida ley, tienen “derecho a los servicios de atención de salud que
prestan las instituciones públicas y aquellas privadas que tengan contrato con
el Estado”.
6.
Caso concreto
6.1.
En el presente caso, Diana Patricia Rincón Rodríguez, como agente oficiosa de
Yuly Alexandra Santa León, solicita la protección de los derechos fundamentales
a la salud y a la seguridad social de su prohijada, al estimarlos vulnerados
por la ausencia de una prestación médica apropiada para el seguimiento de su
estado de embarazo y por su no afiliación al sistema de seguridad social en
salud[75].
6.2.
Al respecto, esta Sala Revisión al considerar acertada la argumentación
desplegada por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Ibagué en el fallo de primera instancia lo confirmará[76], toda vez que, de los elementos de juicio allegados
al proceso, no se encuentra probada vulneración alguna de los derechos
fundamentales a la salud y a la seguridad social de la agenciada, como pasa a
explicarse a continuación brevemente
en aplicación del artículo 35 del Decreto 2591 de 1991[77].
6.3.
En primer lugar, como lo señaló el municipio de Icononzo[78]
y lo aceptó la agente oficiosa en el recurso de apelación[79],
la Corte observa que a través del Hospital de Sumapaz se le han prestado a Yuly
Alexandra Santa León los servicios médicos que ha requerido para el seguimiento
de su embarazo. En efecto, como consta en la historia clínica allegada al
proceso[80], le han sido
realizados exámenes de laboratorio, ecografías y controles por ginecología. En este
sentido, debe resaltarse que en el expediente no se evidencia la negativa de
acceso a algún servicio o medicamento por parte de las demandadas.
6.4.
En segundo lugar, si bien para el momento en el que se interpuso la acción de
tutela y el recurso de apelación, Yuly Alexandra Santa León no había sido
inscrita en el régimen subsidiado de salud, para esta Corporación ello no
constituye una afectación a sus derechos fundamentales, puesto que:
(i) Su derecho al acceso a la salud estuvo garantizado
por su participación como vinculada al sistema de seguridad social al tenor del
artículo 157 de la Ley 100 de 1993[81], teniendo
derecho a la atención médica por intermedio de instituciones públicas, como en
efecto ocurrió con ocasión de los servicios prestados por el Hospital de
Sumapaz de Icononzo[82].
(ii) La vinculación al sistema de seguridad social de
los excombatientes de las FARC-EP debía seguir un procedimiento especial
establecido en los Decretos 1937 de 2016[83]
y 294 de 2017[84], el cual se
estaba desarrollando para el momento de la interposición del amparo y a la
fecha de esta sentencia, para el caso de la actora, ya finalizó, encontrándose
inscrita en el régimen subsidiado por intermedio de sociedad Nueva EPS, como
puede verificarse en las páginas web de dicha empresa promotora de salud[85]
y de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social
en Salud[86].
6.6.
Así las cosas, la Corte considera que no han sido vulnerados los derechos
fundamentales de Yuly Alexandra Santa León, porque desde su llegada a la Zona Veredal Transitoria de Normalización
ubicada en la vereda La Fila del municipio de Icononzo, el servicio de salud estuvo disponible como vinculada
al sistema de seguridad social por intermedio del Hospital Sumapaz y, en la
actualidad, se encuentra afiliada a la Nueva EPS, la cual debe suministrarle la
atención médica que requiera de conformidad con el artículo 177 de la Ley 100
de 1993[87].
6.7.
Por lo anterior, esta Corporación confirmará las sentencias de instancia que no
accedieron al amparo solicitado, pero únicamente en el sentido de denegar la
protección requerida por no evidenciarse vulneración a los derechos
fundamentales a la salud y a la seguridad social de Yuly Alexandra Santa León por
parte de las entidades demandadas.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR los fallos expedidos por la Sala de Decisión Laboral
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, el 27 de marzo de 2017,
y por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, el 10 de
mayo de la misma anualidad, dentro del proceso de amparo de la referencia, según
las consideraciones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO.- Por
Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se
refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Según lo expone la accionante en su escrito de
tutela, visible en los folios 1 a 6 del cuaderno principal.
[2] Cfr. Historia clínica de Yuly Alexandra Santa León
visible en el folios 30 a 35 del cuaderno principal.
[3] Dichos exámenes permitieron concluir que para el 4 de
marzo de 2017, Yuly Alexandra Santa León tenía un “embarazo aproximadamente
de 17.5 semanas de gestación” (Cfr. Historia clínica - Folio 79 del
cuaderno principal).
[4] Como consta en el acta individual de reparto visible
en el folio 7 del cuaderno principal.
[5] Folios 1 a 6 del cuaderno principal.
[6] Folio 2 del cuaderno principal.
[7] Folio 15 del cuaderno principal.
[8] Folio 36 del cuaderno principal.
[9] Folios 27 a 35 del cuaderno principal.
[10] Folios 73 a 82 del cuaderno principal.
[11] Los representantes del municipio de Icononzo anexaron
copias de la historia clínica de la actora, donde consta la atención prestada
en el Hospital de Sumapaz.
[12] Folios 68 a 69 del cuaderno principal.
[13] Folios 51 a 53 del cuaderno principal.
[14] Folios 49 a 50 del cuaderno principal.
[15] “Por el cual se adiciona el Capítulo 6 al Título
10 de la Parte 1 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, Decreto Único
Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, en lo relacionado con las
condiciones para el aseguramiento en salud de los miembros de las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo (FARC EP) y se dictan
otras disposiciones”.
[16] “Por el cual se modifican los artículos
2.1.10.6.2. y 2.1.10.6.8 del Capítulo 6 del Título 10 de la Parte 1 del Libro 2
del Decreto número 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y
Protección Social”.
[17] Folios 61 a 67 del cuaderno principal.
[18] En la página web de la entidad puede constatarse que
se encuentra en proceso de elaboración la cédula de ciudadanía de la
accionante.
[19] Cfr. Notificaciones del auto admisorio visibles en
los folios 18, 38 y 39 del cuaderno principal.
[20] Folios 92 a 97 del cuaderno principal.
[21] Folios 116 a 118 del cuaderno principal.
[22] Folios 3 a 7 del cuaderno de segunda instancia.
[23] Folios 3 a 16 del cuaderno de revisión.
[24] Folios 20 a 21 del cuaderno principal.
[25] Folios 27 a 28 del cuaderno de revisión.
[26] Mediante Auto del 5 de diciembre de 2017, se dispuso
el traslado a las partes del proceso del escrito allegado por el Ministerio de
Salud y Protección Social de conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 del
Acuerdo 02 de 2015, sin recibirse pronunciamiento alguno al respecto (Folios 29
a 30 del cuaderno de revisión).
[27] “Artículo
86. (…) El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el
juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional
para su eventual revisión (…).” // “Artículo
241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este
artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 9. Revisar, en la
forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la
acción de tutela de los derechos constitucionales (…)”.
[28] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
[29] “Artículo
10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. // También se pueden agenciar derechos
ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su
propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la
solicitud. // También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales.”
[30] Sentencia T-721 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez).
[31] Supra I, 2.
[32] Cfr. Decretos 1937 de 2016 y 294 de 2017, así como lo
dispuesto en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera.
[33] “Artículo 5. Procedencia de la acción de tutela.
La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades
públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos
de que trata el artículo 2º de esta ley. También procede contra acciones u
omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III
de este decreto (…).”
[34] Infra II, 5.
[35] Sobre el particular, ver la Ley 100 de 1993, los
Decretos 1937 de 2016 y 294 de 2017, así como la Resolución 6057 de 2016.
[36] Cfr. Decretos 1937 de 2016 y 294 de 2017, así como lo
dispuesto en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera.
[37] Cfr. Sentencia T-212 de 2014 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[38] Supra I, 1.1.
[39] Supra I, 2.
[40] Al respecto, ver, entre otras, las sentencias T-129
de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-335 de 2009 (M.P. Juan Carlos
Henao Pérez), SU-339 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y T-664 de
2012 (M.P. Adriana María Guillén Arango).
[41] Respecto a la existencia de mecanismos judiciales
ordinarios la Corte, en Sentencia T- 453 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao
Pérez), señaló que: “Fue así como la Constitución Política dispuso un
sistema jurídico al que todas las personas tienen derecho a acceder, con el fin
de que, en el mismo, todos los conflictos jurídicos fueren resueltos en derecho
en virtud de normas sustanciales y procesales preexistentes, erigiendo diversas
jurisdicciones (ordinaria -artículo 234-, contencioso administrativa
-artículo236-, constitucional –artículo 239-) y en cada una de éstas
determinando la competencia material, las autoridades y las acciones y
procedimientos para su acceso. // De esta forma, el ordenamiento jurídico ofrece
normas procesales y sustanciales ejecutadas por autoridades previamente
instituidas, para que sean resueltos todos los conflictos que en él sucedan.
(…) // Así, la acción de tutela es un mecanismo efectivo para el amparo de los
derechos fundamentales cuyo ejercicio ante la existencia de otros medios de
defensa judicial, no significa el remplazo de éstos, sino el desarrollo mismo
de su finalidad, esto es, que en interés de la salvaguarda de los derechos
fundamentales afectados, la acción de tutela procederá de manera excepcional y
subsidiaria ante la inexistencia de un medio de defensa judicial o ante la
amenaza de configuración de un perjuicio irremediable”.
[42] “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el
Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.
[43] “Por medio de la cual se reforma el Sistema
General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.
[44] Decreto-Ley 2158 de 1948 modificado por la Ley 712 de
2001.
[45] Cfr. “Artículo 41. Función Jurisdiccional de la
Superintendencia Nacional De Salud (Adicionado por el artículo 126 de la Ley
1438 de 2011). Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la
salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en
ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia
Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y
con las facultades propias de un juez, en los siguientes asuntos: a) Cobertura
de los procedimientos, actividades e intervenciones del plan obligatorio de
salud cuando su negativa por parte de las entidades promotoras de salud o
entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace la salud del usuario;
b) Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado por
concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una IPS que no
tenga contrato con la respectiva EPS cuando haya sido autorizado expresamente
por la EPS para una atención específica y en caso de incapacidad,
imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad
Promotora de Salud para cubrir las obligaciones para con sus usuarios; c)
Conflictos que se susciten en materia de multiafiliación dentro del Sistema
General de Seguridad Social en Salud; d) Conflictos relacionados con la libre
elección que se susciten entre los usuarios y las aseguradoras y entre estos y
las prestadoras de servicios de salud y conflictos relacionados con la
movilidad dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud; e) Sobre las
prestaciones excluidas del Plan de Beneficios que no sean pertinentes para
atender las condiciones particulares del individuo; f) Conflictos derivados de
las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de
Seguridad Social en Salud; g) Conocer y decidir sobre el reconocimiento y pago
de las prestaciones económicas por parte de las EPS o del empleador”.
[46] Artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y la
Seguridad Social.
[47] Según el estudio de tiempos procesales realizado por
el Consejo Superior de la Judicatura y la Corporación Excelencia en la Justicia
en el año 2016, la primera instancia de un proceso laboral en promedio dura 366
días corrientes. El referido estudio puede consultarse en la página web de la
Rama Judicial en el siguiente link:
www.ramajudicial.gov.co/web/publicaciones/estudios-de-tiempos-y-costos-procesales.
[48] Cfr. Sentencia T-121 de 2015 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[49] Cfr. Sentencias T-134 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis) y T-544 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[50] En la Sentencia T-460 de 2012 (M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio), se indicó que la prestación del servicio de salud debe ser
oportuna, lo cual implica “que el usuario debe gozar de la prestación del
servicio en el momento que corresponde para recuperar su salud, sin sufrir mayores
dolores y deterioros. Esta característica incluye el derecho al diagnóstico del
paciente, el cual es necesario para establecer un dictamen exacto de la
enfermedad que padece el usuario, de manera que se brinde el tratamiento
adecuado.”
[51] Cfr. Sentencia T-460 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio), en la cual se cita la Sentencia T-760 de 2008 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[52] Cfr. Sentencia C-313 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo).
[53] “Por medio de la cual se regula el derecho
fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”.
[54] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[55] El artículo 1º de la Ley en cita establece que: “La
presente ley tiene por objeto garantizar el derecho fundamental a la salud,
regularlo y establecer sus mecanismos de protección”. Por su parte, el
artículo 2 dispone: “El derecho fundamental a la salud es autónomo e
irrenunciable en lo individual y en lo colectivo. // Comprende el acceso a los
servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad para la
preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud. El Estado adoptará
políticas para asegurar la igualdad de trato y oportunidades en el acceso a las
actividades de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación
y paliación para todas las personas. De conformidad con el
artículo 49 de la Constitución Política, su prestación como servicio
público esencial obligatorio, se ejecuta bajo la indelegable dirección,
supervisión, organización, regulación, coordinación y control del Estado.”
[56] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[57] Artículo 4º de la Ley 1751 de 2015.
[58] Artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales.
[59] Al respecto, en la Sentencia C-313 de 2014, se indicó
que: “Con estos presupuestos, procede la Corte, a valorar las obligaciones
de las cuales se hace responsable al Estado, en el artículo 5 en evaluación. El
precepto señala al Estado como responsable de respetar, proteger y garantizar
el goce efectivo del derecho. Para la Corte, tales responsabilidades de
respeto, protección y garantía son congruentes con las obligaciones legales de carácter
general de respeto protección y cumplimiento, establecidas en la observación
14. No encuentra la Sala razones para censurar ninguna de las tres
responsabilidades que el legislador estatutario le endilga al Estado colombiano
en materia de la búsqueda del goce efectivo del derecho. Ahora, advierte la
Corporación que el precepto adoptado por el legislador debe comportar una
interpretación amplia del derecho objeto de regulación, por ende, la norma,
según la cual, únicamente serían responsabilidad del Estado las tres
obligaciones estipuladas en el enunciado legal, no es de recibo en el
ordenamiento constitucional colombiano”.
[60] El artículo 5º de la Ley 1751 de 2015
dispone que: “El Estado es
responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho
fundamental a la salud; para ello deberá: a) Abstenerse de afectar directa o
indirectamente en el disfrute del derecho fundamental a la salud, de adoptar
decisiones que lleven al deterioro de la salud de la población y de realizar
cualquier acción u omisión que pueda resultar en un daño en la salud de las
personas; b) Formular y adoptar políticas de salud dirigidas a garantizar el
goce efectivo del derecho en igualdad de trato y oportunidades para toda la
población, asegurando para ello la coordinación armónica de las acciones de
todos los agentes del Sistema; c) Formular y adoptar políticas que propendan
por la promoción de la salud, prevención y atención de la enfermedad y
rehabilitación de sus secuelas, mediante acciones colectivas e individuales; d)
Establecer mecanismos para evitar la violación del derecho fundamental a la salud
y determinar su régimen sancionatorio; e) Ejercer una adecuada inspección,
vigilancia y control mediante un órgano y/o las entidades especializadas que se
determinen para el efecto; f) Velar por el cumplimiento de los principios del
derecho fundamental a la salud en todo el territorio nacional, según las
necesidades de salud de la población; g) Realizar el seguimiento continuo de la
evolución de las condiciones de salud de la población a lo largo del ciclo de
vida de las personas; h) Realizar evaluaciones sobre los resultados de goce
efectivo del derecho fundamental a la salud, en función de sus principios y
sobre la forma como el Sistema avanza de manera razonable y progresiva en la
garantía al derecho fundamental de salud; i) Adoptar
la regulación y las políticas indispensables para financiar de manera
sostenible los servicios de salud y garantizar el flujo de los recursos para
atender de manera oportuna y suficiente las necesidades en salud de la
población; j) Intervenir el mercado de medicamentos, dispositivos médicos e
insumos en salud con el fin de optimizar su utilización, evitar las inequidades
en el acceso, asegurar la calidad de los mismos o en general cuando pueda
derivarse una grave afectación de la prestación del servicio”.
[61] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[62] Cfr.
Sentencia T-121 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[63] El artículo 6º de la Ley 1751 de 2015 contempla que: “a) Universalidad. Los residentes en el
territorio colombiano gozarán efectivamente del derecho fundamental a la salud
en todas las etapas de la vida; b) Pro homine. Las autoridades y
demás actores del sistema de salud, adoptarán la interpretación de las normas
vigentes que sea más favorable a la protección del derecho fundamental a la
salud de las personas; c) Equidad. El Estado debe adoptar políticas
públicas dirigidas específicamente al mejoramiento de la salud de personas de
escasos recursos, de los grupos vulnerables y de los sujetos de especial
protección; d) Continuidad. Las personas tienen derecho a recibir los
servicios de salud de manera continua. Una vez la provisión de un servicio ha
sido iniciada, este no podrá ser interrumpido por razones administrativas o
económicas; e) Oportunidad. La prestación de los servicios y
tecnologías de salud deben proveerse sin dilaciones; f) Prevalencia de
derechos. El Estado debe implementar medidas concretas y específicas para
garantizar la atención integral a niñas, niños y adolescentes. En cumplimiento
de sus derechos prevalentes establecidos por la Constitución Política. Dichas
medidas se formularán por ciclos vitales: prenatal hasta seis (6) años, de los
(7) a los catorce (14) años, y de los quince (15) a los dieciocho (18) años; g) Progresividad
del derecho. El Estado promoverá la correspondiente ampliación gradual y
continua del acceso a los servicios y tecnologías de salud, la mejora en su
prestación, la ampliación de capacidad instalada del sistema de salud y el
mejoramiento del talento humano, así como la reducción gradual y continua de
barreras culturales, económicas, geográficas, administrativas y tecnológicas
que impidan el goce efectivo del derecho fundamental a la salud; h) Libre
elección. Las personas tienen la libertad de elegir sus entidades de salud
dentro de la oferta disponible según las normas de habilitación; i) Sostenibilidad. El
Estado dispondrá, por los medios que la ley estime apropiados, los recursos
necesarios y suficientes para asegurar progresivamente el goce efectivo del
derecho fundamental a la salud, de conformidad con las normas constitucionales
de sostenibilidad fiscal; j) Solidaridad. El sistema está basado en
el mutuo apoyo entre las personas, generaciones, los sectores económicos, las
regiones y las comunidades; k) Eficiencia. El sistema de salud debe
procurar por la mejor utilización social y económica de los recursos, servicios
y tecnologías disponibles para garantizar el derecho a la salud de toda la
población; l) Interculturalidad. Es el respeto por las diferencias
culturales existentes en el país y en el ámbito global, así como el esfuerzo
deliberado por construir mecanismos que integren tales diferencias en la salud,
en las condiciones de vida y en los servicios de atención integral de las
enfermedades, a partir del reconocimiento de los saberes, prácticas y medios
tradicionales, alternativos y complementarios para la recuperación de la salud
en el ámbito global; m) Protección a los pueblos indígenas. Para los
pueblos indígenas el Estado reconoce y garantiza el derecho fundamental a la
salud integral, entendida según sus propias cosmovisiones y conceptos, que se
desarrolla en el Sistema Indígena de Salud Propio e Intercultural (SISPI); n) Protección
pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras. Para los pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras, se garantizará el derecho a la salud
como fundamental y se aplicará de manera concertada con ellos, respetando sus
costumbres. Parágrafo. Los principios enunciados en este artículo se
deberán interpretar de manera armónica sin privilegiar alguno de ellos sobre
los demás. Lo anterior no obsta para que sean adoptadas acciones afirmativas en
beneficio de sujetos de especial protección constitucional como la promoción
del interés superior de las niñas, niños y mujeres en estado de embarazo y
personas de escasos recursos, grupos vulnerables y sujetos de especial
protección”.
[64] Cfr. Sentencia SU-130 de 2013 (M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo).
[65] Ver la Sentencia T-155 de 2016 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[66] El artículo 157 le otorga una especial protección a
personas como “las madres durante el embarazo, parto y posparto y período de
lactancia, las madres comunitarias, las mujeres cabeza de familia, los niños
menores de un año, los menores en situación irregular, los enfermos de Hansen,
las personas mayores de 65 años, los discapacitados, los campesinos, las
comunidades indígenas, los trabajadores y profesionales independientes,
artistas y deportistas, toreros y sus subalternos, periodistas independientes,
maestros de obra de construcción, albañiles, taxistas, electricistas,
desempleados y demás personas sin capacidad de pago”.
[67] Artículo 158 de la Ley 100 de 1993.
[68] Artículo 157 de la Ley 100 de 1993.
[69] “Por el cual se adiciona el Capítulo 6 al Título
10 de la Parte 1 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, Decreto Único
Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, en lo relacionado con las
condiciones para el aseguramiento en salud de los miembros de las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo (FARC EP) y se dictan
otras disposiciones”.
[70] “Por el cual se modifican los artículos
2.1.10.6.2. y 2.1.10.6.8 del Capítulo 6 del Título 10 de la Parte 1 del Libro 2
del Decreto número 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y
Protección Social”.
[71] Ministerio de Salud y Protección Social. “Por la
cual se establece la estructura de datos y los parámetros para el reporte del
listado censal de los miembros de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia - Ejército del Pueblo -FARC- EP y el procedimiento para la liquidación
y giro de los recursos de UPC-S por esta población”.
[72] Cfr. Artículo 2.1.10.6.5. del Decreto 780 de 2016.
[73] La procedencia de afiliación de un excombatiente o de
sus hijos menores de edad, se determina según las siguientes reglas
establecidas en el artículo 2.1.10.6.7. del Decreto 780 de 2016: “1. Cuando
las personas no se encuentren inscritas en una EPS del régimen contributivo o
subsidiado, ni afiliadas a un régimen especial o exceptuado, se inscribirán en
la EPS del régimen subsidiado seleccionada para la respectiva zona de
ubicación. 2. Cuando las personas se encuentren inscritas en una EPS del
régimen subsidiado diferente a la seleccionada por el Ministerio de Salud y
Protección Social para la respectiva zona de ubicación, serán trasladadas a la
EPS definida para la zona de ubicación. 3. Cuando las personas se encuentren
inscritas en una EPS del régimen contributivo, bien sea en calidad de cotizante
o beneficiario, o en un régimen especial o exceptuado, se mantendrá su
inscripción en el respectivo régimen.”
[74] Como se indica en la Resolución 6057 de 2016 del
Ministerio de Salud y Protección Social, la Nueva EPS fue seleccionada para
adelantar la afiliación de los excombatientes de las FARC-EP, debido a su
amplia cobertura nacional y participación de la Nación en su capital.
[75] Supra I, 2 y 5.2.
[76] Cabe resaltar que si bien la Sala de Casación Laboral
de la Corte Suprema de Justicia no accedió al amparo por falta de legitimación
en la causa por activa, decidió confirmar la sentencia de primera instancia, en
lugar de declarar la improcedencia del amparo, por lo que este Tribunal
confirmará ambos fallos.
[77] “Artículo 35. Decisiones de revisión. Las
decisiones de revisión que revoquen o modifiquen el fallo, unifiquen la
jurisprudencia constitucional o aclaren el alcance general de las normas constitucionales
deberán ser motivadas. Las demás podrán ser brevemente justificadas. //
La revisión se concederá en el efecto devolutivo pero la Corte podrá aplicar lo
dispuesto en el artículo 7 de este decreto”. (Subrayado fuera del texto
original).
[78] Supra I, 4.1.
[79] Supra I, 5.2.
[80] Folios 30 a 35 y 75 a 80 del cuaderno principal.
[81] Supra II, 5.
[82] Supra I, 1.2.
[83] “Por el cual se adiciona el Capítulo 6 al Título
10 de la Parte 1 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, Decreto Único
Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, en lo relacionado con las
condiciones para el aseguramiento en salud de los miembros de las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo (FARC EP) y se dictan
otras disposiciones”.
[84] “Por el cual se modifican los artículos
2.1.10.6.2. y 2.1.10.6.8 del Capítulo 6 del Título 10 de la Parte 1 del Libro 2
del Decreto número 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y
Protección Social”.
[85] Cfr. http://operadores.nuevaeps.com.co/afiliados_subsidiados/V_VALIDA_AFILIADO_SUBlist.php.
[86] Cfr.
http://www.adres.gov.co/BDUA/Consulta-Afiliados-BDUA.
[87] “Articulo. 177.-Definición. Las entidades
promotoras de salud son las entidades responsables de la afiliación, y el
registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por delegación del
fondo de solidaridad y garantía. Su función básica será organizar y
garantizar, directa o indirectamente, la prestación del plan de salud
obligatorio a los afiliados y girar, dentro de los términos previstos en la
presente ley, la diferencia entre los ingresos por cotizaciones de sus
afiliados y el valor de las correspondientes unidades de pago por capitación al
fondo de solidaridad y garantía, de que trata el título III de la presente
ley”. (Subrayado fuera del texto original).