T-418-97
Sentencia T-418/97
Sentencia
T-418/97
ACCION DE TUTELA
CONTRA ACTO DE TRAMITE EN PROCESO DISCIPLINARIO-Procedencia definitiva
PROCESO
DISCIPLINARIO-Demostración
objetiva de falta mediante pruebas
Cuando se
formulen cargos dentro de un proceso disciplinario es necesario atender las
exigencias de la Ley 200 de 1995, en el sentido de que dentro del informativo
se demuestre objetivamente la falta mediante pruebas legalmente admisibles y
allegadas al proceso con las debidas formalidades. Con estas cautelas se busca
evitar la arbitrariedad de los titulares del poder disciplinario en la adopción
de las providencias que hacen imputaciones concretas de responsabilidad
disciplinaria a un servidor público.
AUTO DE
FORMULACION DE CARGOS-Providencia
de trámite/AUTO DE FORMULACION DE CARGOS-Objeto de tutela por actuación
irrazonable con abuso de poder por funcionario
El auto de
formulación de cargos es una providencia de trámite que sienta los cimientos
sobre los cuales se edifica el proceso disciplinario destinado a establecer la
responsabilidad disciplinaria del inculpado, de modo que el órgano titular del
poder disciplinario fija en aquélla el objeto de su actuación y le señala al
imputado, en forma concreta, cual es la falta disciplinaria que se le endilga a
efecto de que pueda ejercer su derecho de defensa. Con miras a no obstaculizar
el ejercicio del poder disciplinario, que tiende a asegurar la moralidad, la
ética y la eficiencia en los servicios administrativos y la conducta recta de
los servidores públicos, una providencia de esta naturaleza sólo es
cuestionable por la vía de la tutela cuando en forma manifiesta se observe que
el funcionario competente para adelantar el correspondiente proceso actuó de
una manera abiertamente irrazonable, o desproporcionada, con abuso de sus
funciones, de modo que su actuación desconozca los pilares en que sustenta el
debido proceso, según la Constitución.
DEBIDO PROCESO
DISCIPLINARIO EN FORMULACION DE CARGOS
Las simples
diferencias de interpretación que puedan existir con respecto al análisis del
material probatorio con base en el cual se sustenten los cargos que se
formulen, no pueden dar base para que se considere que existe una violación del
debido proceso. Esta debe surgir de manera patente, porque admitir la acción de
tutela en forma indiscriminada contra los autos que formulan cargos podría
conducir a obstaculizar o a enervar la acción de los organos titulares del
poder disciplinario. Cualquier irregularidad que atente contra el debido
proceso y que no se quiera impugnar o pueda ser conjurada a través de la
tutela, puede ser alegada cuando se haga uso de la acción contencios
administrativa contra el acto administrativo que imponga la sanción
disciplinaria. En esta oportunidad, es claro que se pueden controlar
jurisdiccionalmente por violación del debido proceso, al mismo tiempo, tanto
los actos de trámite o preparatorios como el acto definitivo que impone la
sanción. La Sala encuentra demostrada la violación del debido proceso en
relación con la expedición del auto de formulación de cargos.
SUSPENSION
PROVISIONAL EN EL CARGO-Elementos
concurrentes y medida cautelar
Si bien la Ley
200 de 1995, concede al órgano competente la facultad de ordenar la suspensión
provisional del investigado por el término de 3 meses, dicha potestad se
encuentra reglada, pues sólo opera cuando la investigación verse sobre faltas
gravísimas o graves y, además, existan serios elementos de juicio que permitan
establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio facilita la
interferencia del presunto autor de la falta en el trámite normal de la
investigación, o cuando exista la posibilidad de la continuidad o reiteración
de la falta; es decir, para que opere la suspensión se requieren dos elementos
concurrentes: el atinente a la naturaleza de la falta y que se de uno de los
dos supuestos mencionados. La suspensión provisional tiene la connotación de
una medida cautelar, de naturaleza instrumental, que tiene una función dentro
del proceso disciplinario, cual es la de asegurar que éste pueda desarrollarse
normalmente y lograr su finalidad, con arreglo a los principios que rigen las
actuaciones de la administración pública.
SUSPENSION
PROVISIONAL DE GOBERNADOR-Medida
justificada/FORMULACION DE CARGOS Y SUSPENSION PROVISIONAL-Requisitos
diferentes
Se trata de una
medida cautelar que está suficientemente justificada, según los parámetros
determinados por la norma que la autoriza. En efecto, en este caso el proceso
versa sobre una falta gravísima, hay suficientes elemementos de juicio para
considerar que pueda presentarse una interferencia en la investigación dada la
calidad del disciplinado y, según la motivación del auto, existen razones de
peso para temer que pueda presentarse la posibilidad de la continuidad o
reiteración de la falta que se investiga. No obstante que la Sala estima que el
auto de formulación de cargos se expidió con violación del debido proceso,
considera por el contrario que la medida de suspensión provisional, fue
adoptada en legal forma, pues no aprecia que manifiestamente la Procuraduría se
hubiera apartado de las reglas señaladas por la norma en cuestión, de modo que
pueda apreciarse la existencia de una actuación arbitraria. No son los mismos
los requisitos para formular cargos que para decretar la suspensión provisional
del cargo, por consiguiente, la violación del debido proceso que se registró
con ocasión de la formulación de los cargos no tiene porque afectar la medida
de suspensión provisional que tiene unos requisitos objetivos y autónomos para
su procedencia y cumple unas finalidades diferentes.
Referencia:
Expediente T-121413.
Peticionario: Mario
Camacho Prada.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá,
D.C., agosto veintiocho (28) de mil novecientos noventa y siete (1997)
I. ANTECEDENTES.
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ANTONIO
BARRERA CARBONELL, EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ y CARLOS GAVIRIA DIAZ, revisa el
proceso de tutela instaurado por Mario Camacho Prada, contra la Procuraduría
General de la Nación y profiere la respectiva sentencia, con fundamento en las
atribuciones que le otorgan los artículos 86 inciso 2 y 241-9 de la
Constitución, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto
2591 de 1991.
1. Los hechos.
1.1. El 3 de abril
de 1995, la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de la Procuraduría
General de la Nación inició, con base en un anónimo, indagación preliminar
contra Mario Camacho Prada, quien en ese entonces ocupaba el cargo de
Gobernador del Departamento de Santander, por presunto enriquecimiento ilícito.
Aun cuando el respectivo informe evaluativo de las respectivas diligencias
recomendaba el archivo del expediente, el señor Procurador General de la Nación
se abstuvo de hacerlo, según consta en el auto 1143 del 30 de octubre de 1995.
1.2. El 25 de
septiembre de 1996 el Procurador General de la Nación nuevamente, con base en
un anónimo que se refería a los mismos hechos a que dio lugar la anterior
actuación ordenó abrir indagación preliminar, violando el principio Non bis
in idem y el debido proceso. Esto último, por haber ordenado la práctica de
pruebas notoriamente inconducentes para demostrar el presunto enriquecimiento
ilícito del actor, consistentes en ordenar la práctica de una vista especial en
el Tribunal Administrativo de Bucaramanga en relación con actuaciones surtidas
en los años de 1975 y 1976.
1.3. El día 11 de
octubre de 1996 el Director de Investigaciones Especiales ordenó a la
Procuraduría Departamental de Santander abrir formalmente la investigación
disciplinaria contra Mario Camacho Prada, y dispuso compulsar copia de las
versiones libres que rindió con destino a la Unidad de Delitos Financieros de
la Fiscalía General de la Nación, para lo de su cargo.
1.4. El 22 de
octubre del 1996 la Procuraduría Departamental de Santander dispuso abrir la
correspondiente investigación disciplinaria contra Mario Camacho Prada,
señalándolo como presunto infractor del numeral 1o del art. 25 de la ley 200 de
1995, que consagra como falta gravísima "derivar evidente e indebido provecho
patrimonial" en el ejercicio del cargo o de las funciones anejas a éste.
1.5. El 12 de
noviembre de 1996 Mario Camacho Prada presentó ante la Procuraduría
Departamental de Santander un escrito, en el cual expone su propia versión en
relación con los hechos materia de investigación.
1.6. El 18 de
noviembre del mismo año, el Procurador General de la Nación, en ejercicio de
las facultades otorgadas por el artículo 8°, ordinal e) de la Ley 201 de 1995,
dispuso la integración de una Comisión Especial Disciplinaria que asumiera el
conocimiento del proceso disciplinario contra el demandante.
Al día siguiente, la
mencionada Comisión formuló cargos contra Mario Camacho Prada por haber
obtenido, como funcionario público, un incremento patrimonial no justificado en
cuantía $37.500.000.
1.7. Mediante auto
1101 del 20 de noviembre siguiente, la Comisión Especial Disciplinaria ordenó
la suspensión provisional del Gobernador Mario Camacho Prada, por el término de
3 meses, con fundamento en el artículo 115 de la Ley 200 de 1995.
2. La pretensión.
Solicita el
demandante se le conceda la protección inmediata de sus derechos fundamentales
a la igualdad, al buen nombre, al trabajo y al debido proceso, que estimó
violados por la Comisión Especial Disciplinaria de la Procuraduría General de
la Nación, al decretar su suspensión provisional en el ejercicio del cargo de
Gobernador de Santander. En tal virtud, pide que se ordene a dicha Comisión
abstenerse de ejecutar la medida de suspensión, con el fin de evitar el perjuicio
irremediable que se le causaría con ella, al no disponer de otro medio de
defensa para hacer valer sus derechos.
Como medida
provisional, en los términos del art. 7 del decreto 2591 de 1991, solicitó que
se procediera a supender la aplicación de la decisión contenida en el auto 1101
del 20 de noviembe de 1996,  mediante el cual se ordenó su suspensión en el
ejercicio del cargo
II. ACTUACION
JUDICIAL.
Unica instancia.
La Sala Penal de
Decisión del Tribunal Superior de Bucaramanga en providencia del 26 de
noviembre de 1996 resolvió, a título de medida provisonal y de acuerdo con lo
dispuesto en el art. 7 del decreto 2591 de 1991, ordenar la inejecución de la
medida de suspensión provisonal decretada por la Procuraduría General de la
Nación, mediante auto de fecha 20 de noviembre de 1996.
Posteriormente el
Tribunal, en sentencia del 3 de diciembre de 1996, resolvió tutelar el derecho
al debido proceso del demandante, dentro de la actuación disciplinaria
adelantada en su contra por la Comisión Especial Disciplinaria de la
Procuraduría General de la Nación.
En consecuencia,
ordenó la nulidad de todo lo actuado en el citado proceso disciplinario a
partir del auto del 19 de noviembre de 1996 inclusive, por el cual se elevó
pliego de cargos al peticionario, y dispusó dejar en firme y de manera
definitiva la referida orden de inejecución de la aludida medida de suspensión
provisional del cargo.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. El problema
jurídico planteado.
Según los
antecedentes que se han reseñado, debe la Sala determinar si al peticionario de
la tutela se le violaron los derechos constitucionales que invoca dentro del
trámite del proceso disciplinario que se le adelantó por la Procuraduría
General de la Nación y, en consecuencia, si la tutela que se impetra procede
contra los actos de trámite y medida cautelar, esto es, el que formula cargos y
el que decreta la suspensión en el ejercicio del cargo al demandante.
2. La solución
del problema.
2.1. En relación con la procedencia de la tutela
contra actos preparatorios o de trámite dictados en el curso de un proceso
disciplinario, estimó la Corte en la sentencia SU-201/94[1], que dicho amparo es
procedente como medida definitiva, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
“Los actos de
trámite o preparatorios, a diferencia de los actos definitivos, no expresan en
concreto la voluntad de la administración, simplemente constituyen el conjunto
de actuaciones intermedias que preceden a la formación de la decisión
administrativa que se plasma en el acto definitivo.”
“Según el inciso
final del artículo 50 del C.C.A., "son actos definitivos que ponen fin a
la actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo
del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan
imposible continuarla." En tal virtud, según lo ha entendido la doctrina y
la jurisprudencia, los actos de trámite y preparatorios, como su nombre lo
indica, dan impulso a la actuación preliminar de la administración, o disponen
u organizan los elementos de juicio que se requieren para que ésta pueda
adoptar, a través del acto principal o definitivo, la decisión sobre el fondo
del asunto. Es obvio, como lo advierte el aparte final de la norma citada, que
un acto de trámite puede tornarse definitivo, cuando de alguna manera, decida
sobre la cuestión de fondo, o ponga fin a la actuación administrativa, de
suerte que se haga imposible la continuación de ésta.”
“Los únicos actos
susceptibles de acción contenciosa administrativa son los actos definitivos, no
los de trámite o preparatorios; estos últimos se controlan jurisdiccionalmente
al tiempo con el acto definitivo que pone fin a la actuación administrativa.”
“Partiendo del
supuesto de que el acto de trámite o preparatorio no contiene propiamente una
decisión en la cual se expresa en concreto la voluntad administrativa y que su
control jurisdiccional se realiza conjuntamente con el acto definitivo, podría
pensarse que la acción de tutela sólo es de recibo en relación con este último,
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (arts. 86
inciso 3o. de la C.P. y 8o. del decreto 2591/91).”
“No obstante, a
juicio de esta Corte, aunque en principio no procede la tutela contra los actos
de trámite o preparatorios, que simplemente se limitan a ordenar que se
adelante una actuación administrativa dispuesta por la ley, de manera oficiosa
por la administración, en ejercicio del derecho de petición de un particular o
cuando éste actúa en cumplimiento de un deber legal (art. 4o. C.C.A.),
excepcionalmente, algunos actos de trámite o preparatorios, pueden conculcar o
amenazar los derechos fundamentales de una persona, en cuyo caso, sería
procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo.”
“Advierte la
Corte, que de ninguna manera se trata de extender la tutela a los actos de
trámite o preparatorios, hasta el extremo que se haga un uso abusivo de ella,
con el propósito de impedir que la administración cumpla con la obligación
legal que tiene de adelantar los trámites y actuaciones administrativas que el
ordenamiento jurídico ha dispuesto para la ejecución de los diferentes
cometidos que le han sido asignados.”
“Corresponde al
juez de tutela examinar en cada caso concreto y según las especiales
circunstancias que lo rodeen, si un determinado acto de trámite o preparatorio
tiene la virtud de definir una situación especial y sustancial dentro de la
actuación administrativa, que de alguna manera se proyecte en la decisión principal
y, por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneración o amenaza de
violación de un derecho constitucional fundamental, en cuyo caso, la tutela es
procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho
fundamental vulnerado o amenazado por la acción de la administración. La tutela
en este evento, además de lograr la protección de los derechos constitucionales
conculcados o amenazados, tiene la misión de impedir que la administración
concluya la actuación administrativa con desconocimiento de dichos derechos; se
convierte de esta manera la tutela, en una medida preventiva encaminada a que
la autoridad encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que
amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea
regular desde el punto de vista constitucional y, consecuencialmente, el acto
definitivo que expida sea legítimo, es decir, ajustado al principio de
legalidad.”
“Adicionalmente,
existen otras razones para avalar la procedencia de la tutela contra los actos
de trámite o preparatorios. Ellas son:”
"-Esta clase
de actos no son susceptibles de acción contenciosa administrativa y, en tal
virtud, no existe medio alternativo de defensa judicial que pueda ser utilizado
para amparar los derechos constitucionales fundamentales vulnerados o
amenazados de manera inmediata.”
“-Según el art.
209 de la C.P., "La función administrativa esta al servicio de los
intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad..." y el artículo 29 de la C.P, garantiza el debido proceso en
las actuaciones administrativas. La tutela contra actos de trámite que definen
una cuestión esencial dentro de la actuación administrativa, a la manera de una
medida preventiva, como se explicó antes, persigue la finalidad de que las
actuaciones administrativas adelantadas con anterioridad a la adopción de la
decisión final se adecuen a los mencionados principios y aseguren el derecho de
defensa de los administrados. De esta manera, se logra la efectividad de los
derechos de los administrados en forma oportuna, se les evita el tener que
acudir necesariamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para
obtener su protección, a través de la impugnación del acto definitivo y,
consecuencialmente, se conjura la proliferación de los procesos ante dicha
jurisdicción, lo cual indudablemente redunda en beneficio del interés público o
social.”
2.2. Habiéndose establecido que, en principio,
la tutela procede contra actos de la indicada naturaleza, en las condiciones
que se han precisado, es necesario determinar si en el presente caso se
presentan o no las alegadas violaciones al debido proceso puestas de manifiesto
por el Tribunal en su sentencia.
2.3. En el auto de fecha noviembre 19 de 1996,
mediante el cual se formularon cargos al demandante, en lo pertinente, se
expusó:
“En virtud a las
facultades señaladas por el despacho del señor Procurador General de la Nación,
en auto que antecede en el cual se conformó una Comisión Especial Disciplinaria
para que se avocara y adelantara la investigación que bajo la radicación No.,
072-12940 sigue la Procuraduría Departamental de Santander y, teniendo en
cuenta las evidencias y resultados de la presente investigación disciplinaria,
procede este Despacho a formular auto de cargos en contra del Dr. Mario Camacho
Prada, por presunta falta disciplinaria en el cargo de Gobernador del
Departamento de Santander.”
“Doctor Mario
Camacho Prada:
1. Se ha establecido
que, como Gobernador del Departamento de Santander, adquirió usted dos
inmuebles, uno en 1995 por 100 millones de pesos, ubicado en la Carrera 39 No.
46-10, apartamento 601, y otro, en 1996 por $152.500.000.oo, en “Bahía de
Ruitoque” cuando, de las mismas explicaciones brindadas por Usted en
diligencias de ampliación de versión libre en la que soporta la forma como
consiguió el dinero para cancelar los precios citados, solamente se encuentran
justificados y explicitados un total de $213.000.000.oo, mostrando así, en
principio, un desface de $39.500.000.oo que no tienen explicación ni origen
claro.”
“En efecto, de
acuerdo a lo manifestado por Usted en las ampliaciones de versión libre,
diligencias realizadas los días 27 de septiembre y 2 de octubre de 1996, así
como de la certificación suscrita por el Contador Jairo Cáceres Machado y los
folios de matrículas inmobiliarias Números 300-168885 y 300-239112, se tiene
que, en 1995, Usted vendió un Renault-9 por $11.000.000.oo, el apartamento 1101
de la Calle 44 con Carrera 39ª por $75.000.000.oo y la oficina 508 del edificio
“Bancoquia” por $29.000.000.00; además de haber adquirido $50.000.000.oo de un
crédito hipotecario aprobado por CONCASA, todo para un total de recursos por la
suma de $213.000.000.oo cuando los dos bienes inmuebles le costaron la suma de
$252.500.000.oo, mostrando ello, en principio, una diferencia a justificar de
$39.500.000.oo. Si bien no se han cuantificado los ingresos percibidos por
Usted como Gobernador, tampoco se han tenido en cuenta el rubro de gastos (que
de acuerdo al contador para 1995 ascendían a la suma cercana de los 30
millones), pago de obligaciones, gastos de manutención, retefuente, impuestos,
adquisición de otros activos, pagos de universidad de su esposa, etc., cifras
estas que minimizan, amen de los documentos de ley, el cuantum que percibe por
sueldos y emolumentos.”
"2. Aparece
dentro de la normatividad consagrado como “Deberes de todo Funcionario Público
/artículo 40, numeral 20 de la Ley 200 de 1995) el “explicar de inmediato y
satisfactoriamente .....a la Procuraduría General de la Nación, cuando este lo
requiera, la procedencia del incremento patrimonial, obtenido durante el
ejercicio del cargo, función o servicio”
“De acuerdo al
artículo 25, numerales 1º. Y 4º. De la Ley 200 de 1995, se considera falta
gravísima en ámbito disciplinario, “el derivar evidente e indebido provecho
patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones” y, de otra parte,
“el servidor público o el particular que ejerza funciones públicas, que de
manera directa o por interpuesta persona obtenga para sí o para otro incremento
patrimonial” no justificado, tipos o figuras disciplinables que encuentran
acompasada hermenéutica con el artículo 148 del C. Penal (modificado por la Ley
190 de 1995).”
“En mérito de lo
expuesto y con fundamento en lo así anotado, la Comisión Especial
Disciplinaria, en ejercicio de las atribuciones y potestades conferidas por el
Despacho del señor Procurador General de la Nación,
RESUELVE
“Primero. - Formular
al doctor Mario Camacho Prada, identificado con la cédula de ciudadanía No.
13.834.977 de Bucaramanga, en su calidad de Gobernador del Departamento de
Santander, el siguiente cargo:”
“Haber adquirido
bienes entre 1995 y 1996, por valor de $252.500.000.oo sin estar comprobado
suficientemente la causa lícita de dichos recursos en la suma de $37.500.000.oo
lo que, en principio, puede configurar un incremento patrimonial no justificado
por parte del funcionario público.”
2.4. En relación con la providencia de
formulación de cargos el Tribunal fundamenta su decisión de conceder la tutela
de la siguiente manera:
Se hacen cargos
ambiguos contra el imputado. Es así, como en la parte motiva de la respectiva
providencia se establece un incremento patrimonial no justificado por Mario
Camacho Prada en cuantía de $39.500.000, en tanto que en la parte resolutiva se
fija dicho incremento en la cantidad de $37.500.000.
"El informe
evaluativo cumplido por el profesional universitario Armando Cháux Hernández
encuentra un desfase de "37.000.000,oo" (fl. 38, cdno. 3), y si se
considera el aspecto simplemente numérico de las evaluaciones comerciales
realizadas por el Gobernador de Santander con el Doctor Alfonso Valdivieso
Sarmiento y la Firma Urbanas S.A., por un valor total de doscientos cincuenta y
dos millones quinientos mil pesos ($252.500.000,oo), canceladas según la
Comisión Especial Disciplinaria con el producto de la venta del apartamento
11-01, la oficina 508 y el vehículo Renault 9, vendidos en cientos quince
millones de pesos (75.000.000,oo + 29.000.000,oo + 11.000.000.oo) suma esta a
la que deberían agregarse créditos por valor de ciento diez y ocho millones de
pesos ($50.000.000,oo prestados a Concasa + $20.000.000,oo al Fondo Nacional
del Ahorro + $48.000.000,oo de doce cheques mensuales pagaderos a Urbanas),
elevaría el total de recursos justificados a doscientos treinta y tres millones
de pesos ($233.000.000,oo), que restados a los doscientos cincuenta y dos
millones quinientos mil pesos anteriormente aludidos reducirían el
"desfase" a la cantidad de diecinueve millones quinientos mil pesos
(19.500.000,oo)".
"Ello desde
luego prescindiendo de los ingresos obtenidos por el Doctor Mario Camacho Prada
durante los años de mil novecientos noventa y cinco mil novecientos noventa y
seis, tasados para el año noventa y cinco en ochenta millones de pesos
($80.000.000,oo) por concepto de sueldos devengados como Gobernador de
Santander, y en el noventa y seis en una cantidad forzosamente similar, aún no precisada".
"A juicio del
Tribunal esa vaguedad comporta a todas luces una seria y trascendente
limitación al derecho de defensa, sin que sea válido argumentar que no existe
ambigüedad sobre la base de que los cargos están formulados respecto a un
incremento injustificado, porque no cabe duda -respondería la Sala que la
precisión en el monto de ese aumento forma parte integral y trascendente de la
formulación del cargo en la medida en que será respecto de esa concreta suma y
no de otra, alrededor de la cual el imputado deberá rendir descargos y
defenderse".
Igualmente, según el
Tribunal, los cargos son manifiestamente inconsistentes, porque:
“...se fundan en un
indicio de responsabilidad, consistente en no haber comprobado suficientemente
la causal lícita de recursos por la suma de $37.500.000.oo, el cual, en
criterio de la Comisión investigadora en principio, puede configurar un
incremento patrimonial no justificado por parte de un funcionario público.”
“El artículo 150 de
la Ley 200 de 1995 prevé que para la formulación de cargos debe estar
plenamente probada la existencia del hecho investigado y además contarse con
prueba que comprometa la responsabilidad del acusado, cuya índole puede
descansar en un testimonio que ofrezca serios motivos de credibilidad, una
confesión, indicios graves, documentos, peritación o cualquier otro medio
probatorio que comprometa la responsabilidad del disciplinado, asimilándose
estas exigencias a las previstas por el artículo 441 del Código de
Procedimiento Penal para emitir resolución acusatoria por delitos investigados
bajo el procedimiento ordinario.”
“Pues bien, el
aspecto objetivo, a juicio de la Sala, no encuentra una comprobación plena,
toda vez que el incremento patrimonial atribuido al Gobernador, como de origen
injustificado, emerge como fruto de un razonamiento incompleto, que -como se
dijo- desbordó, para desconocerlo, un derecho fundamental, como el de la
defensa, y claro es que la comprobación del aspecto material de la infracción
disciplinaria va consustancialmente de la mano con la no justificación del
aumento en el patrimonio, y ese ingrediente normativo por no haber tenido cabal
y legal demostración ha de considerarse inexistente y por ende carente el
pliego de cargos de sus exigencias sustanciales.”
“A lo anterior
agréguese, respecto del alcance de la prueba, que el investigador y acusador
invoca la existencia de un indicio grave para tomar la medida en comento, y
bien conocido es que el presupuesto probatorio para ello, cuando de prueba
indirecta se trata, ha de estar constituido por pluralidad de indicios,
diversidad que en sentir de la propia comisión no existe pues se limita a uno
solo.”
“Así las cosas, la
formulación de la acusación adolece por igual de vicios que legalmente no
permitirán su supervivencia (art. 131, numeral 3°, Ley 200 de 1995).”
2.5. La Sala prohíja el juicioso razonamiento
hecho por el Tribunal en el sentido de considerar que la formulación de los
cargos mencionados, adolece de fallas protuberantes, en el sentido de que en
forma objetiva y racional no determinan en forma clara y expresa cual es la
cuantía, razonablemente deducida, del incremento patrimonial ilícito obtenido
por el demandante, de modo de que realmente, no se determina con claridad cual
es el cargo especifico y concreto sobre el cual deba defenderse el demandante y
sobre el cual se edifica el proceso disciplinario.
Sin embargo, la Sala
debe advertir lo siguiente:
Cuando se formulen
cargos dentro de un proceso disciplinario es necesario atender las exigencias
del art. 150 de la Ley 200 de 1995, en el sentido de que dentro del informativo
se demuestre objetivamente la falta mediante pruebas legalmente admisibles y
allegadas al proceso con las debidas formalidades. Con estas cautelas se busca
evitar la arbitrariedad de los titulares del poder disciplinario en la adopción
de las providencias que hacen imputaciones concretas de responsabilidad
disciplinaria a un servidor público.
El auto de
formulación de cargos es una providencia de trámite que sienta los cimientos
sobre los cuales se edifica el proceso disciplinario destinado a establecer la
responsabilidad disciplinaria del inculpado, de modo que el órgano titular del
poder disciplinario fija en aquélla el objeto de su actuación y le señala al
imputado, en forma concreta, cual es la falta disciplinaria que se le endilga a
efecto de que pueda ejercer su derecho de defensa.
Con miras a no
obstaculizar el ejercicio del poder disciplinario, que tiende a asegurar la
moralidad, la ética y la eficiencia en los servicios administrativos y la
conducta recta de los servidores públicos, una providencia de esta naturaleza
sólo es cuestionable por la vía de la tutela cuando en forma manifiesta se
observe que el funcionario competente para adelantar el correspondiente proceso
actuó de una manera abiertamente irrazonable, o desproporcionada, con abuso de
sus funciones, de modo que su actuación desconozca los pilares en que sustenta
el debido proceso, según la Constitución.
La acción de tutela
lo que busca, como se advirtió en la providencia de la Corte, en parte
transcrita, es la regularidad de la actuación con el fin de que se pueda llegar
a la expedición valida del acto administrativo, sin desconocer los derechos
fundamentales de los intervinientes en la actuación.
Así las cosas, las
simples diferencias de interpretación que puedan existir con respecto al
análisis del material probatorio con base en el cual se sustenten los cargos
que se formulen, no pueden dar base para que se considere que existe una
violación del debido proceso. Esta debe surgir de manera patente, porque
admitir la acción de tutela en forma indiscriminada contra los autos que
formulan cargos podría conducir a obstaculizar o a enervar la acción de los
organos titulares del poder disciplinario.
De todos modos, debe
advertirse que cualquier irregularidad que atente contra el debido proceso y
que no se quiera impugnar o pueda ser conjurada a través de la tutela, puede
ser alegada cuando se haga uso de la acción contencioso administrativa contra
el acto administrativo que imponga la sanción disciplinaria. En esta
oportunidad, es claro que se pueden controlar jurisdiccionalmente por violación
del debido proceso, al mismo tiempo, tanto los actos de trámite o preparatorios
como el acto definitivo que impone la sanción.
En consecuencia, por
este aspecto, la Sala estima que sí hubo violación del debido proceso.
2.6. En el auto de fecha 20 de noviembre de
1996, a través del cual se ordenó la suspensión provisional, se señaló:
“1. Por parte de la
Procuraduría Departamental de Santander se dispuso la apertura de formal
investigación disciplinaria, por presunto enriquecimiento ilícito, contra el
doctor Mario Camacho Prada, Gobernador del Departamento de Santander.”
“2. De conformidad
con el artículo 115 de la Ley 200 de 1995, se tiene lo siguiente:”
“Suspensión
Provisional. Cuando la investigación verse sobre faltas gravísimas o graves, el
nominador, por su iniciativa, o solicitud de quien adelanta la investigación o
el funcionario competente para ejecutar la sanción a solicitud del Procurador
General de la Nación, o de quien delegue, podrán ordenar la suspensión
provisional del investigado por el término de tres (3) meses, prorrogable hasta
por otros tres (3) meses, siempre y cuando existan serios elementos de juicio
que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio
facilita la interferencia de presunto autor de la falta en el trámite normal de
la investigación o ante la posibilidad de la continuidad o reiteración de la
falta.”
“3. Teniendo en
cuenta la modalidad y naturaleza de los hechos investigados y que versan sobre
un enriquecimiento ilícito inicialmente deducido indiciariamente en contra del
Gobernador de Santander, Mario Camacho Prada, es razonable considerar que su
permanencia en el cargo puede prestarse para interferir el trámite
investigativo normal de este proceso, amen de la muy próxima posibilidad de la
continuidad o reiteración de la falta pues. Dable es anotar, como en contra del
mismo funcionario y por parte de la Procuraduría Delegada para la Contratación
Estatal actualmente se adelanta indagación preliminar por irregularidades
presupuestales, y al parecer contractuales, en la adquisición de un paquete de
acciones de la sociedad Hotel Bella Isla en San Gil, antecedente bajo los
alcances que le fija la Constitución Nacional, si brinda en principio un
supuesto serio respecto a la exigencia legal acuñada en el artículo 115
transcrito, debiéndose ordenar en consecuencia la suspensión del cargo de
Gobernador del Departamento de Santander al titular Doctor Mario Camacho Prada,
por el término de noventa (90) días.”
2.7. En relación con la providencia de
suspensión en el cargo de Gobernador de Santander, el Tribunal para conceder la
tutela razonó asi:
- La conducta fue
encajada en los numerales 1 y 4 del artículo 25 de la Ley 200 de 1995, pero la
debilidad manifiesta del cargo formulado y las violaciones al debido proceso y
al derecho de defensa dejan de responder a las consideraciones de justicia y
equidad y adquiere una particular dimensión.
- Los comisionados
se escudan simplemente en la naturaleza y modalidad de los hechos investigados,
pero no motivan suficientemente la medida de suspensión. En efecto, no
justifican por qué Mario Camacho Prada pueda interferir el trámite
investigativo o ser muy próxima la posibilidad de continuidad o reiteración en
la falta, que infieren del hecho de estarse adelantando en la Procuraduría otra
investigación preliminar por la adquisición de un paquete de acciones de la
Sociedad Bella Isla de San Gil.
- Si el poder del
gobernante acusado ni siquiera ha sido suficiente para que se le procese con la
plenitud de sus derechos, y si las explicaciones que aquél aporta para
justificar los $37.500.000, encuentran soporte en prueba documental que obra en
el proceso, no se ve entonces de que forma podría el encartado ejercer control
o influencia sobre el proceso.
2.8. Si bien el artículo 115 de la Ley 200 de
1995, concede al órgano competente la facultad de ordenar la suspensión
provisional del investigado por el término de 3 meses, dicha potestad se
encuentra reglada, pues sólo opera cuando la investigación verse sobre faltas
gravísimas o graves y, además, existan serios elementos de juicio que permitan
establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio facilita la
interferencia del presunto autor de la falta en el trámite normal de la
investigación, o cuando exista la posibilidad de la continuidad o reiteración
de la falta; es decir, para que opere la suspensión se requieren dos elementos
concurrentes: el atinente a la naturaleza de la falta y que se de uno de los
dos supuestos mencionados.
Sin duda, la
suspensión provisional tiene la connotación de una medida cautelar, de
naturaleza instrumental, que tiene una función dentro del proceso
disciplinario, cual es la de asegurar que éste pueda desarrollarse normalmente
y lograr su finalidad, con arreglo a los principios que rigen las actuaciones
de la administración pública (art. 209 C.P.).
En punto a la medida
de suspension provisional en el cargo de un servidor público, la Corte ha
expuesto su criterio en los siguientes términos:
En la sentencia No.
C-586/95[2],
dijo la Corte :
“No se le
atribuye a la medida de suspensión el carácter de sanción, aunque se advierte
que sus elementos deben establecerse en la ley y que la misma,
independientemente de su naturaleza preventiva, debe ser motivada y debidamente
fundamentada con el objeto de evitar y controlar el abuso del poder. Los efectos
de la medida de suspensión por gravitar de manera radical sobre los derechos de
participación política tanto del elegido como de los electores, requiere que el
motivo que la fundamenta sea grave, pues de lo contrario se quebrantaría el
principio de proporcionalidad y la restricción a los mencionados derechos se
tornaría abusiva.”
La Sala no comparte
los razonamientos del Tribunal que lo llevaron a considerar que se violó el
debido proceso al decretar la suspensión provisional, dado que la motivación
contenida en dicho auto es suficiente para cumplir con las exigencias
prescritas en el art. 115 de la Ley 200 de 1995. Se trata de una medida
cautelar que está suficientemente justificada, según los parámetros
determinados por la norma que la autoriza. En efecto, en este caso el proceso
versa sobre una falta gravísima, hay suficientes elemementos de juicio para
considerar que pueda presentarse una interferencia en la investigación dada la
calidad del disciplinado y, según la motivación del auto, existen razones de
peso para temer que pueda presentarse la posibilidad de la continuidad o
reiteración de la falta que se investiga.
No obstante que la
Sala estima que el auto de formulación de cargos se expidió con violación del
debido proceso, considera por el contrario que la medida de suspensión
provisional, fue adoptada en legal forma, pues no aprecia que manifiestamente
la Procuraduría se hubiera apartado de las reglas señaladas por la norma en
cuestión, de modo que pueda apreciarse la existencia de una actuación arbitraria,
en las condiciones que antes quedaron precisadas. No son los mismos los
requisitos para formular cargos que para decretar la suspensión provisional del
cargo, como se ha visto; por consiguiente, la violación del debido proceso que
se registró con ocasión de la formulación de los cargos no tiene porque afectar
la medida de suspensión provisional que tiene unos requisitos objetivos y
autónomos para su procedencia y cumple unas finalidades diferentes.
3. En conclusión, la
Sala encuentra demostrada la violación del debido proceso en relación con la
expedición del auto de formulación de cargos. En tal virtud, por lo que
concierne a dicho acto procesal confirmará la decisión del Tribunal. Pero la
revocará en cuanto dejó sin efecto la suspensión provisional del actor en el
ejercicio del cargo de Gobernador de Santander, pues dicha decisión se adoptó
legítimamente.
IV. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
CONFIRMAR los ordinales primero, tercero y cuarto de la sentencia de fecha
3 de diciembre de 1996 de la Sala Penal de Decisión del Tribunal Superior de
Bucaramanga.
Segundo.-
CONFIRMAR el ordinal segundo de la referida sentencia, en el sentido de
ordenar la nulidad de todo lo actuado en este proceso a partir del auto de
fecha noviembre 19 de 1996 inclusive, por medio del cual se elevó pliego de
cargos al demandante. Pero se revoca en cuanto resolvió dejar en firme y de
manera definitiva la orden provisional de inejecución de la suspensión en el
cargo dispuesta en el auto de 26 de noviembre de 1996 de dicho Tribunal. En
consecuencia, la orden de suspensión provisional debe ser cumplida.
Tercero.- ORDENAR
que por la Secretaría General de esta Corporación, se comunique esta
providencia al Tribunal Superior de Bucaramanga, en la forma y para los efectos
previstos en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[2] M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz y José Gregorio Hernández.