C-378-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-378/02
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Desvinculación
del servicio, caducidad contractual e inhabilidad sobreviniente en acción de
repetición
Referencia: expediente D-3789
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 17 de la Ley 678 de 2001
Actor: Jorge Luis Pabón Apicella
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C., quince
(15) de mayo de dos mil dos (2002)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
presente sentencia con base en los siguientes,
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Luis Pabon Apicella, actuando en
nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en los artículos 40
numeral 6 y 95 numeral 7º de la Constitución Política, presentó ante la Corte
Constitucional, demanda de inconstitucionalidad, contra la expresión "Por
un término de cinco (5) años” que aparece en el artículo, 17 de la Ley 678
de 2001 “Por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad
patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de
repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición.”
El actor considera
que estas normas atentan contra los principios y normas fundamentales
consagrados en el Estatuto Superior, en sus artículos 1, 2, 13, 209, 229 y 230;
así como lo establecido en el Preámbulo del mismo.
II. NORMA
DEMANDADA
Se transcribe a continuación el texto de
la norma acusada y se subraya y resalta lo demandado
Ley
678 de 2001
(agosto 3)
“ Por medio de la cual se reglamenta la
determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través
del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines
de repetición”
“Artículo 17.
Desvinculación del servicio, caducidad  contractual e inhabilidad
sobreviniente- El servidor, ex servidor o el particular que desempeñe
funciones  públicas, que haya sido condenado en ejercicio de la acción de
repetición o del llamamiento en garantía, será desvinculado del servicio, aún
si se encuentra desempeñando otro cargo en la misma o en otra entidad estatal,
le será declarada la caducidad del o los contratos suscritos y en ejecución con
cualquier entidad estatal y quedará inhabilitado por un término de cinco
(5) años para el desempeño de cargos públicos y para contratar, directa
o indirectamente, con entidades estatales o en las cuales el Estado tenga
parte. En todo caso, la inhabilidad persistirá hasta cuando el demandado haya
efectuado el pago de la indemnización establecida en la sentencia.
“Estas
disposiciones se entienden sin perjuicio de las consecuencias que se deriven
del ejercicio de las acciones penales, disciplinarias y fiscales a que haya
lugar en relación con los mismos hechos que dieron origen a la acción de
repetición o al llamamiento en garantía.”
III.    LA
DEMANDA
El demandante
considera que el legislador, al establecer la sanción de inhabilidad por el
término de cinco (5) años para todo servidor, ex servidor o particular que
desempeñe funciones públicas, desconoce la distinción que debe hacerse frente a
los magistrados que integran el Consejo Superior de la Judicatura y los
Consejos Seccionales de la Judicatura, a quienes corresponde una mayor
responsabilidad que la de los demás miembros de la rama judicial, en razón de
la naturaleza de sus funciones, y por tanto un término superior de inhabilidad.
La Carta Política ha
establecido a la justicia como valor superior dentro de un Estado Social de
Derecho y a los jueces como el instrumento esencial para la efectividad de los
derechos fundamentales y sustanciales de todos los habitantes del territorio.
Por esta razón, si bien los jueces gozan de una posición preeminente, los
magistrados del Consejo Superior  y de los Consejos Seccionales de la
Judicatura, la tienen aún más, al ser los encargados de garantizar la
escogencia y permanencia de los miembros de la rama judicial, mediante la
elaboración de listas para su nombramiento, revisión periódica y al adelantar
procesos disciplinarios en su contra. Así, ante el enorme poder determinativo
de dichos Consejos y a la trascendencia e influencia social de su función, y
por imposición del artículo 13 de la Constitución Política se exige un trato
distinto en cuanto a la responsabilidad de sus funcionarios y por consiguiente
una inhabilidad superior a la de los cinco (5) años.
Por último,
considera que cuando un funcionario de la rama judicial incurra en dolo o culpa
grave, comprometiendo su responsabilidad frente al Estado, deben también
responder los magistrados del Consejo Superior y de los Consejos Seccionales de
la Judicatura, al configurarse en ellos  la llamada culpa in eligendo y la
culpa in vigilando.
IV. INTERVENCIONES
Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho
El doctor José Camilo Guzmán Santos, en representación
del Ministerio de Justicia y del Derecho, aclara que cursa en la Corte
Constitucional otra demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 17 de la
Ley 678 de 2001, y por tanto retoma los argumentos presentados para defender la
exequibilidad de la disposición demandada en el proceso D-3704.
Considera que la acción de repetición,
consagrada en el artículo 90 de la Carta, persigue la reparación del patrimonio
del Estado, cuando éste ha pagado una condena  o conciliación proveniente de un
hecho ocasionado por el actuar doloso o gravemente culposo de un agente suyo.
Dicha acción ha sido desarrollada por la Ley 678 de 2001, cuya naturaleza,
eminentemente patrimonial, es independiente de las restantes responsabilidades
atribuibles a cualquier servidor público.
Agrega que el ordenamiento constitucional
acepta la presencia de distintas clases de responsabilidad frente a una misma
conducta, al tratarse de órdenes jurídicos que amparan valores y principios
diferentes. Así , es posible la coexistencia de responsabilidad patrimonial y
disciplinaria, ante el actuar doloso o gravemente culposo de un agente del
Estado.
El artículo 124 de la Constitución
Política  defiere en la ley la determinación de las distintas responsabilidades
de los servidores públicos, contando el legislador con un amplio marco de
discrecionalidad para el efecto. Por tanto, aunque la acción de repetición
tiene un carácter patrimonial, ello no implica ni prohíbe al Congreso, señalar
consecuencias disciplinarias accesorias de la conducta dolosa o gravemente
culposa de un funcionario estatal, más aún cuando este dolo o culpa demuestran
que el agente efectivamente se apartó del bienestar común que ha de gobernar su
labor. Además, la consagración de sanciones de tipo disciplinario se encuentra
en conexión con el artículo 3 de la Ley 678 de 2001, que establece como una de
las finalidades de la acción de  repetición la lucha contra la corrupción.
Frente a las razones aducidas por el
demandante, considera  que no tienen ninguna clase de conexión lógica con la
expresión acusada, al no existir norma constitucional que obligue al legislador
a establecer un tratamiento diverso para los magistrados del Consejo Superior y
de los Consejos Seccionales de la Judicatura; y que por el contrario éste cuenta
con una amplia libertad de decisión normativa para la imposición de términos
sancionatorios.
Agrega que frente a dichos funcionarios no
es posible aplicar un trato distinto, puesto que se está en presencia de una
misma situación de hecho- servidor público-
lo que implica una idéntica consecuencia.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, Edgardo
José Maya Villazón, solicita a la Corte declare la inexequibilidad de la norma
demandada, a pesar de no encontrar razón en los planteamientos del actor, al
reiterar los argumentos por él presentados en el concepto No. 2704, emitido
dentro del expediente D-3704, que se encuentra en esta Corporación.
Considera que el artículo 90 del Estatuto
Superior tiene dos fines fundamentales: en primer lugar, ampliar la
responsabilidad patrimonial del Estado, permitiendo a los ciudadanos accionar
contra éste por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la
acción u omisión de las autoridades públicas; y en segundo lugar, establece
como derecho-deber del Estado, la obligación de repetir contra el servidor
público cuando la condena es el resultado  de su actuar doloso o gravemente
culposo, esto último enfocado a la defensa del patrimonio estatal.
La Ley 678 de 2001 está encaminada a
desarrollar la acción de repetición consagrada en el artículo 90, disposición
que persigue una reparación exclusivamente patrimonial, estableciendo el
artículo 1 de la Ley en comento que su objeto es “ regular la responsabilidad
patrimonial de los servidores y ex servidores públicos y de los particulares
que desempeñen funciones públicas....”. Por tanto, al consagrarse en el
artículo 17 de la Ley 678 de 2001, sanciones de tipo disciplinario, no sólo se
exceden los fines del artículo 90 de la Carta, sino se desconoce el principio
de unidad de materia, establecido en el artículo 158 del mismo Estatuto,
invadiendo esferas del ordenamiento disciplinario.
El desconocimiento de dicho principio se
evidencia en las sustanciales diferencias que existen entre la responsabilidad
patrimonial y la disciplinaria, esta última encaminada a proteger la
eficiencia, eficacia y la moralidad de la Administración pública.
Agrega que la disposición acusada, al
establecer la desvinculación del servicio, desconoce el artículo 278 Numeral 1
de la Carta Política, que radica en cabeza del Procurador General de la Nación
la competencia de desvincular del cargo a un servidor público por las razones
establecidas en el Estatuto Superior.
Afirma también que el artículo 17 de la Ley
678 de 2001 viola el principio de proporcionalidad, al equiparar el dolo y la
culpa estableciendo una misma sanción de inhabilidad.
Por último, considera que la norma
demandada desconoce el debido proceso de aquellos que contratan con la Administración,
puesto que, la declaración de caducidad  establecida por el artículo 17 de la
Ley 678 de 2001 desnaturaliza dicha figura, que está establecida para aquellos
casos de incumplimiento del contratista y que debe ser declarada mediante acto
administrativo motivado, con el fin de garantizarle  su derecho de defensa
mediante el ejercicio de los recursos de la vía 3gubernativa. Es decir, la
disposición demandada pretende suplir a la Administración en cuanto a la
calificación de un incumplimiento, que no existe, dejando al contratista sin
posibilidad de defensa; con lo cual se atenta, contra la buena marcha de la
Administración por los perjuicios económicos y sociales que la terminación del
contrato implican.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda objeto de
revisión, toda vez que la norma acusadas hace parte de una Ley de la República.
2. Cosa Juzgada Constitucional.
Mediante Sentencia C-233 del 4 de abril de 2002 y con ponencia del
Magistrado Alvaro Tafur Gálvis, la Corte Constitucional decidió la demanda de
inconstitucionalidad radicada con el D-3704, que fuera instaurada contra los
artículos 17 y 18 de la Ley 678 de 2001.
En virtud de la citada Sentencia, la Corte decidió declarar
inexequible, además de del artículo 18, el artículo 17 de la Ley 678, por
considerar, en lo fundamental , que “la inhabilidad así establecida resulta
claramente desproporcionada,   tomando en cuenta no solamente que la finalidad
perseguida por la norma, encuentra ya en el ordenamiento jurídico numerosos
instrumentos jurídicos para ser alcanzada, sino ante todo  que con ella se
vulnera el principio de igualdad.”
Las razones concretas expuestas por la Corporación para adoptar la
decisión anotada fueron, entre otras, las siguientes:
“De acuerdo con
la norma atacada, a la persona  condenada en el proceso de repetición no
solamente se le podrá desvincular del servicio y decretar la caducidad de los
contratos que haya suscrito con el Estado,   sino que quedará inhabilitada por
un término mínimo de cinco años para el desempeño de cargos públicos y para
contratar, directa o indirectamente, con entidades estatales o en las cuales el
Estado tenga parte, y en todo caso hasta que efectúe el pago  de la
indemnización establecida en la sentencia.
“Es decir que
quien resulte condenado quedará inhabilitado para acceder a un cargo público,
así como para contratar con entidades estatales -expresión genérica aplicable
tanto a los diferentes órganos de las tres ramas del poder público, como a los
órganos autónomos e independientes establecidos en la Carta  para el
cumplimiento de las demás funciones del Estado (art. 113 C.P.)-  o en las cuales
el Estado tenga parte, sin que se precise el porcentaje de participación  en
este caso, con lo que deberá entenderse que la inhabilidad se extiende a toda
entidad en la que el Estado tenga algún tipo de participación.
“Para la Corte
la inhabilidad así establecida resulta claramente desproporcionada,   tomando
en cuenta no solamente que la finalidad perseguida por la norma, encuentra ya
en el ordenamiento jurídico numerosos instrumentos jurídicos para ser
alcanzada, sino ante todo  que con ella se vulnera el principio de igualdad.
“En efecto,
esta Corporación  recuerda que de acuerdo con los artículos 45 y 46 de la Ley
734 de 2002[1]
la sanción de destitución  en el proceso disciplinario  conlleva una inhabilidad
para ejercer la función pública en cualquier  cargo o función por un término
mínimo de 10 años y un máximo de 20 años.  Así mismo,  en caso de que se
declare fiscalmente responsable al servidor por los mismos hechos que dieron
lugar a la condena en el proceso de repetición será aplicable la inhabilidad
señalada en el parágrafo 1° del artículo 38 de la ley 734 de 2002[2]. Inhabilidades a las
que deberá sumarse la que se genere en materia penal  en caso de haberse
configurado un delito contra el patrimonio del Estado (art 122 C.P.)[3].
“La nueva
inhabilidad que establece la norma atacada resulta en este sentido redundante.
Con ella no se obtiene una mayor protección del interés publico  que justifique
su mantenimiento en el ordenamiento jurídico.
“Ahora
bien cabe resaltar  que la disposición atacada señala  que la inhabilidad será
de 5 años- independientemente   de que se haya pagado inmediatamente la
indemnización respectiva-  y que en todo caso persistirá hasta cuando el
demandado haya efectuado el pago de la indemnización establecida en la
sentencia de repetición.
“Al
respecto la Corte debe señalar que si bien  en este campo existe  una clara potestad
de configuración del legislador,  aun para establecer en determinadas
circunstancias inhabilidades intemporales[4],
no debe olvidarse que dicha potestad se encuentra  supeditada al respeto de los
principios  y valores constitucionales  y que en este caso se establece una
situación discriminatoria entre quienes tienen capacidad de  pagar las sumas
respectivas y quienes no la tienen, contraviniendo de esta forma el artículo 13
constitucional.  En efecto, la posibilidad de ver restablecido sus derechos al
trabajo (C.P. Art. 25), a la libertad de escoger profesión u oficio (C.P. Art.
26) y a participar en la conformación del poder público (C.P. Art. 40),
limitados temporalmente en virtud de la inhabilidad establecida en la norma,
quedaría supeditada a la capacidad económica de cada servidor, circunstancia
que contraviene de manera evidente la Constitución.
“En este
sentido dicha inhabilidad, como en el caso de las demás sanciones que consagra
el artículo 17 demandado, debe ser retirada del ordenamiento jurídico.”
Así entonces, en vista de que el artículo 17 de la Ley 678 de 2001
ha sido retirado del ordenamiento jurídico y que la expresión demandada ahora
por el ciudadano Pabón Apicella se encontraba inscrita en dicha disposición,
esta Corporación decidirá estarse a lo resuelto en la Sentencia C-233 de 2002,
en relación con la inconstitucionalidad de la frase “por un término de cinco
(5) años”.
VII.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-233 de 2002, que decidió
declarar inexequible el artículo 17 de la Ley 678 de 2001, en relación con la
expresión “por un término de cinco (5) años”, contenida en dicha
preceptiva.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
“Artículo 45. Definición de las sanciones.
1. La destitución e inhabilidad general implica:
La terminación de la relación del servidor público con
la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de
carrera o elección, o
La desvinculación del cargo, en los casos previstos en
los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o
La terminación del contrato de trabajo, y
En todos los casos anteriores, la imposibilidad de
ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término
señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera.
2. La suspensión implica la separación del ejercicio
del cargo en cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria y la inhabilidad
especial, la imposibilidad de ejercer la función pública, en cualquier cargo
distinto de aquel, por el término señalado en el fallo.
3. La multa es una sanción de carácter pecuniario.
4. La amonestación escrita implica un llamado de
atención formal, por escrito, que debe registrarse en la hoja de vida.
Si al momento del fallo el servidor público o el
particular sancionado presta servicios en el mismo o en otro cargo similar en
la misma entidad o en otra entidad oficial, incluso en período diferente,
deberá comunicarse la sanción al representante legal o a quien corresponda,
para que proceda a hacerla efectiva.
Artículo 46. Límite de las sanciones. La inhabilidad
general será de diez a veinte años; la inhabilidad especial no será
inferior a treinta días ni superior a doce meses; pero cuando la falta afecte
el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente.
La suspensión no será inferior a un mes ni superior a
doce meses.
Cuando el disciplinado haya cesado en sus funciones
para el momento de la ejecutoria del fallo o durante la ejecución del mismo,
cuando no fuere posible ejecutar la sanción se convertirá el término de
suspensión o el que faltare, según el caso, en salarios de acuerdo al monto de
lo devengado para el momento de la comisión de la falta, sin perjuicio de la
inhabilidad especial.
La multa no podrá ser inferior al valor de diez, ni
superior al de ciento ochenta días del salario básico mensual devengado al
momento de la comisión de la falta.
La amonestación escrita se anotará en la
correspondiente hoja de vida. (subrayas fuera de texto)
[2] Artículo 38. Otras inhabilidades. También constituyen
inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del
fallo, las siguientes:
1. Además de la descrita en el
inciso final del artículo 122 de la Constitución Política, haber sido condenado
a pena privativa de la libertad mayor de cuatro años por delito doloso dentro
de los diez años anteriores, salvo que se trate de delito político.
2. Haber sido sancionado
disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas
graves o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de
tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción.
3. Hallarse en estado de
interdicción judicial o inhabilitado por una sanción disciplinaria o penal, o
suspendido en el ejercicio de su profesión o excluido de esta, cuando el cargo
a desempeñar se relacione con la misma.
4. Haber sido declarado responsable fiscalmente.
Parágrafo 1°. Quien haya sido declarado responsable
fiscalmente será inhábil para el ejercicio de cargos públicos y para contratar
con el Estado durante los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria del fallo
correspondiente. Esta inhabilidad cesará cuando la Contraloría competente
declare haber recibido el pago o, si este no fuere procedente, cuando la
Contraloría General de la República excluya al responsable del boletín de
responsables fiscales.
Si pasados cinco años desde la ejecutoria de la
providencia, quien haya sido declarado responsable f iscalmente no hubiere
pagado la suma establecida en el fallo ni hubiere sido excluido del boletín de
responsables fiscales, continuará siendo inhábil por cinco años si la cuantía,
al momento de la declaración de responsabilidad fiscal, fuere superior a 100
salarios mínimos legales mensuales vigentes; por dos años si la cuantía fuere
superior a 50 sin exceder de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes;
por un año si la cuantía fuere superior a 10 salarios mínimos legales mensuales
vigentes sin exceder de 50, y por tres meses si la cuantía fuere igual o
inferior a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Parágrafo 2°. Para los fines
previstos en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política a que
se refiere el numeral 1 de este artículo, se entenderá por delitos que afecten
el patrimonio del Estado aquellos que produzcan de manera directa lesión del
patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio,
detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos
públicos, producida por una conducta dolosa, cometida por un servidor público.
Para estos efectos la sentencia condenatoria deberá
especificar si la conducta objeto de la misma constituye un delito que afecte
el patrimonio del Estado. (subrayas fuera de texto).
[3] Cabe recordar que el artículo 38  de la Ley 734 de
2001 señala igualmente que  constituye inhabilidad para desempeñar cargos
públicos  “Además de la descrita en el inciso final del artículo 122 de la
Constitución Política, haber sido condenado a pena privativa de la libertad
mayor de cuatro años por delito doloso dentro de los diez años anteriores,
salvo que se trate de delito político”.
[4]  Sentencia C- 1212/01   M.P. Jaime Araujo Rentería