C-297-11
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Sentencia C-297/11
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOBRE DISPOSICION TEMPORAL DE
ESCOMBROS Y UTILIZACION DE FUENTES DE MATERIALES PARA ATENDER LA EMERGENCIA
INVERNAL-Contenido
Mediante el Decreto 4824 de
2010 expedido en ejercicio de las competencias derivadas del Decreto 4580 de
2010 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se
adoptan cuatro medidas relevantes: (i) declara de utilidad pública e interés
social las labores de rescate, limpieza, remoción y disposición de escombros,
estabilización y reconstrucción de vías y demás obras públicas necesarias para
atender y evitar la extensión de los efectos causados por la ola invernal; (ii)
autoriza al Gobierno nacional para depositar escombros en predios de propiedad
privada producto de los movimientos de tierra efectuados en labores de búsqueda
y rescate o reconstrucción de infraestructura, durante un período  de seis (6)
meses contados a partir de la promulgación del Decreto, estando obligados tanto
propietarios como poseedores a cualquier título de los predios, a permitir
dicha utilización, estableciendo reglas alusivas a las reparaciones e
indemnizaciones a que haya lugar, con motivo de la ocupación temporal; (iii) se
establecen medidas para facilitar la utilización de fuentes de materiales para
la ejecución de obras en la infraestructura afectada por la ola invernal,
relacionadas con la fijación de precios y el reconocimiento de permisos
temporales; y (iv) se imparten medidas para agilizar y dar trámite en el menor
tiempo posible a los permisos, autorizaciones, licencias y demás procedimientos
que se requieran para atender y adelantar la ejecución de las obras en la
infraestructura afectada por la ola invernal.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos formales
El Decreto 4824 de 2010,
cumple las exigencias formales establecidas por el artículo 215 de la
Constitución Política, toda vez que: i) fue expedido por el Gobierno en
ejercicio de sus facultades constitucionales y legales; ii) dentro del límite
temporal establecido en el artículo 1º del Decreto 4580 de 2010, que declaró el
estado de emergencia económica, social y ecológica originado en la grave
situación de calamidad pública derivada de la ola invernal causada por el
“Fenómeno de la Niña”; iii) cuenta con la firma del Presidente de la República
y todos sus Ministros; iv) fue oportunamente remitido a la Corte Constitucional
para su revisión, siendo expedido y publicado en el Diario Oficial número 47.937
del 29 de diciembre de 2010 y radicado en la Secretaría de esta Corporación el
día 11 de enero del año 2011.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADOS DE
EXCEPCION-Parámetros de constitucionalidad
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Pasos metodológicos en juicio
de constitucionalidad de medidas excepcionales/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Juicios en pasos metodológicos
UTILIDAD
PUBLICA E INTERES SOCIAL-Concepto/DECLARACION DE UTILIDAD PUBLICA E
INTERES SOCIAL-Competencia/DECLARACION DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES
SOCIAL-Objeto y finalidad/PREVALENCIA DEL INTERES SOCIAL-Aplicación
por utilidad pública
Los conceptos de utilidad
pública e interés social son determinantes como criterio sustancial por el que
se autoriza al legislador intervenir en la propiedad  y en los derechos
económicos individuales. En este sentido se plantea como causa expropiandi o de
imposición de servidumbres y también como fundamento para aplicar el principio
de prevalencia del interés social o público ante el cual debe ceder el interés
particular.
DECLARACION
DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL EN ESTADO DE EXCEPCION-Procedencia/UTILIDAD
PUBLICA E INTERES SOCIAL-Propósito en situaciones de desastre
La previsión contenida en el
artículo 1º del decreto 4824 de 2010, en que se concreta el concepto de
utilidad pública e interés social que motiva los fines y alcances de las intervenciones
sobre la propiedad o sobre los derechos adquiridos con justo título previstas
en las restantes disposiciones del decreto, que por causa de la emergencia
económica, social y ecológica decretada, no dispone el legislador sino el
Gobierno, en este caso relacionadas con las labores y obras públicas destinadas
a la estabilización y reconstrucción de vías afectadas por la crisis y efectos
de la ola invernal, que aparece como necesaria jurídicamente pero sin generar
en cuanto tal, contradicción, derogación o modificación del régimen legal
ordinario, en la medida que sólo actúa como norma jurídica específica referida
al caso de la calamidad pública reconocida con la emergencia económica, social
y ecológica declarada mediante decreto 4580 de 2010.
DECLARACION
DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL EN ESTADO DE EMERGENCIA-Medida supera
juicios de conexidad, necesidad, proporcionalidad y ausencia de arbitrariedad
El artículo 1º del decreto
legislativo 4824 de 2010 declara “de utilidad pública e interés social las
labores de rescate, limpieza, remoción y disposición de escombros,
estabilización y reconstrucción de vías y demás obras públicas necesarias para
atender y evitar la extensión de los efectos causados por la ola invernal”,
guarda conexidad material con las causas que justificaron la expedición
del decreto legislativo 4580 de 2010  y se dirigen exclusivamente a conjurar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos, en las que las labores y obras
públicas a las que se reconoce dicha condición, refuerzan su alcance exclusivo,
directo y específico, para conjurar la crisis en el sistema de vías públicas
generado por la destrucción y daños generados por las lluvias, deslizamientos y
derrumbes causados por el fenómeno de La Niña en el país e impedir la extensión
de sus efectos. En lo que hace referencia a la necesidad de la medida, esto es,
a la claridad de las razones por las cuales ella resulta indispensable para
conjurar las causas que dieron lugar a la declaratoria de estado de excepción o
los efectos que la situación sobreviniente o imprevista produzca, así como para
evitar la extensión de los mismos, se tiene: la ausencia de error de
apreciación sobre la necesidad fáctica de la medida, toda vez que se puso en
evidencia que el rescate, limpieza, remoción y disposición de escombros,
estabilización, reconstrucción de vías y en general las obras públicas
necesarias para atender y evitar la extensión de los efectos causados por la
ola invernal, son actividades que deben ser consideradas de utilidad pública e
interés social, quedando así demostrada la necesidad de la medida. En el
mismo sentido, se cumple con el criterio de motivación suficiente, por
la cual se constata que el Gobierno apreció los motivos por los cuales determinadas
actividades adquieren el carácter de utilidad pública e interés social, así
como las razones suficientes para dicha configuración. En lo que se refiere a
la finalidad de la medida, el artículo 1º del Decreto 4824 de 2010 se orienta a
conjurar, de manera específica y directa las causas de la perturbación del
orden económico, social y ecológico y a impedir la extensión de sus efectos, en
particular en lo que se refiere a la reparación de las vías públicas y demás
obras de infraestructura que se hayan visto afectadas por la ola invernal. Con
relación al principio de proporcionalidad se estima necesaria una distinción:
en el precepto se establecen con claridad algunas labores que con cierta
concreción se reconocen como de utilidad pública e interés social, actuaciones
que se destinan al único propósito de lograr los resultados esperados en
materia de restablecimiento de las condiciones de normalidad en la red vial
nacional, y que se deducen razonables para alcanzar el interés perseguido, sin
que se advierta que en esta configuración se manifieste arbitrariedad, o
desconocimiento de alguna de las prohibiciones expresamente establecidas en la
Constitución para el ejercicio de las facultades excepcionales, afectación del
núcleo esencial de los derechos intangibles y en general contradicción con los
mandatos y límites que en general establecen la Constitución y los tratados
internacionales durante la vigencia de un estado de excepción.
REGIMEN EN
SITUACIONES DE DESASTRE Y REGIMEN DE ESTADO DE EXCEPCION EN CASO DE DESASTRE-Análisis
comparativo
OCUPACION
TEMPORAL DE TERRENOS PARA DEPOSITO DE ESCOMBROS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Procedencia
El artículo 2° del Decreto 4824 de 2010 autoriza al
Gobierno Nacional a  “depositar escombros en predios de propiedad privada
producto de los movimientos de tierra efectuados en labores de búsqueda y
rescate o reconstrucción de infraestructura”. Un depósito que podrá efectuar
“durante un período de seis (6) meses contados a partir de la promulgación” del
decreto y que los propietarios de los predios o sus poseedores a cualquier
título deben permitir, afectación ésta derivada del concepto de utilidad
pública e interés social declarado sobre las labores de limpieza, remoción y
disposición de escombros, para la estabilización y reconstrucción de vías y
demás obras públicas necesarias para atender y evitar la extensión de los
efectos causados por la ola invernal.
OCUPACION
TEMPORAL DE TERRENOS PARA DEPOSITO DE ESCOMBROS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Procedencia
no desvirtúa la debida indemnización o reparación por vía administrativa
La ocupación de terrenos de
propiedad particular con los escombros generados por el despeje de vías e
infraestructura en general y su reconstrucción prevista en el articulo 2º del
decreto 4824 de 2010, sirve de manera directa y específica como mecanismo para
agilizar la acción del Estado en la atención del desastre, en aras de permitir
el transporte y suministro de la asistencia humanitaria y de allí en adelante,
para la recuperación de la infraestructura vial y de servicios tan severamente
averiada por el invierno, sin que la Corte encuentre que haya arbitrariedad en
las medidas, o que con ella se afecten los ámbitos intangibles de los derechos,
ni se cause discriminación o se incumplan las prohibiciones expresamente
establecidas en la Constitución para el ejercicio de las facultades excepcionales;
pero resulta evidente que se crea una limitación sobre posiciones jurídicas
relacionadas con el derecho de propiedad, que si bien resulta admisible a la
luz de la Constitución, al representar igualmente una derivación de la función
social de la propiedad, debe verificarse que la limitación impuesta, va
acompañada, para el caso concreto y con las particularidades del decreto en
estudio, de la debida indemnización o reparación que corresponde reconocer, no
obstante los motivos de utilidad pública e interés social que la justifiquen, a
quien se le afecta en su derecho de propiedad, que si bien en el presente caso
de ocupación temporal, la injerencia del Estado es formalmente menor y
no se expropia en sentido estricto, sí se ocupa la propiedad con escombros y en
ese orden se imponen restricciones sobre ámbitos materiales y espaciales del
goce del bien que se deben entender protegidos por el artículo 58
constitucional, por lo que es necesario valorar el régimen de reparación en él
previsto.  Así, al suponer el depósito de los escombros en el predio una
afectación material de una parte del mismo o en su caso, de toda su extensión,
al limitarse así el derecho de libre disposición en el uso y el usufructo de la
propiedad o de la posesión, se limitan ámbitos constitucionalmente protegidos
del derecho de propiedad, lo que amerita, mutatis mutandi, el derecho a ser
indemnizado conforme al artículo 58 C.P., una indemnización que no tiene por
qué ser plena e integral, pero sí justa, adecuada y oportuna, cuyo precio y
configuración, se debe tasar en cada asunto, según el daño causado y las
circunstancias subjetivas y objetivas que se evidencien.
OCUPACION
TEMPORAL DE TERRENOS PARA DEPOSITO DE ESCOMBROS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Actuación
de la administración sujeta al debido proceso
OCUPACION
TEMPORAL DE TERRENOS PARA DEPOSITO DE ESCOMBROS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Procedencia
de acción contencioso administrativa
UTILIZACION
DE FUENTES DE MATERIALES PARA EJECUCION DE OBRAS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Medida
cumple requisitos de conexidad material, finalidad, motivación y necesidad/UTILIZACION
DE FUENTES DE MATERIALES PARA EJECUCION DE OBRAS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Vigencia
temporal
La medida plasmada en el artículo
4° del decreto 4824 de 2010 establece reglas dirigidas a facilitar el uso de
fuentes materiales para la ejecución de las obras en la infraestructura
afectada por la ola invernal, que comprende a su vez dos medidas
complementarias: la primera relacionada con la limitación del precio de los
materiales extraídos de las fuentes naturales de explotación, que operan como
insumos para la ejecución de obras en la infraestructura; y la otra, que opera
en procura de nuevas fuentes de suministro de tales materiales para los mismos
efectos. indicándose que la vigencia de la medida se extenderá hasta el 31 de
diciembre de 2011. Encuentra la Corte que las dos medidas contenidas en el
artículo 4º del Decreto 4824 de 2010 cumplen con el requisito de conexidad
material, porque atienden el problema de la provisión de materiales para
las obras de reparación y reconstrucción de la infraestructura averiada por el
desastre invernal, además que se revelan como dirigidas exclusivamente a
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Tiene relación directa
y específica con los temas que trata de conjurar la emergencia, como son el
daño a la infraestructura, cumpliendo así, además, con el juicio de finalidad,
además de tratarse de una medida con motivación suficiente y necesaria desde el
punto de vista fáctico y jurídico.
MATERIALES PARA EJECUCION DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA-Fijación de precios en condiciones
de mercado/MATERIALES PARA EJECUCION DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA-Limitación
a la libertad de precios constituye una prerrogativa del poder de intervención
del Estado en la Economía/MATERIALES PARA EJECUCION DE OBRAS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Procedencia de limitación de precios
En
condiciones de mercado, ninguno de los actores puede fijar de manera arbitraria
el precio de los bienes o servicios disponibles para la compra o la venta, sino
que su precio es consecuencia de la interacción de la oferta y la demanda. Así,
el sistema de precios depende de un equilibrio impersonal, que resulta de esta
misma interacción, y no de los intereses o de los caprichos de algunos de los
actores económicos, pero cuando las fuerzas del mercado y en general el sistema
de comunicación de eficiencias e ineficiencias individuales no logre regular
adecuadamente su funcionamiento, resulta indispensable que el Estado actúe, a
fin de reducir el impacto o afectación ilegítima que pueden representar las
fallas en mención, con el objeto de orientar el mercado hacia condiciones de
libre competencia y de asignación eficiente de bienes y servicios a todos los
habitantes del territorio nacional. Pueden concebirse medidas
económicas de carácter temporal o permanente según sea necesario y, también,
más o menos intensas según el tipo de relaciones económicas o de los sectores
de que se trate. El objetivo común es que con la intervención se cumpla con los
cometidos del Estado Social de Derecho. Al ser entonces la limitación relativa
de los precios una medida que puede ser aplicada en condiciones ordinarias como
forma de intervención autorizada por la Constitución, para racionalizar la
economía con los objetivos de equidad, correcta distribución, competitividad,
productividad, eficiencia y respeto al medio ambiente que traza el artículo 334
en condiciones de normalidad, no encuentra la Corte por qué no se pueda hacer
ante situaciones de emergencia económica, social y ecológica extraordinarias,
desbordadas, como ocurre con lo previsto en el artículo 4º numeral 1º del
Decreto legislativo 4824 de 2010.
MATERIALES PARA EJECUCION DE OBRAS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Reconocimiento de materiales insumos
a proveedores a precios oficiales establecidos por INVIAS constituye un
parámetro objetivo
Ante la inexistencia de una disposición
que permita que en circunstancias como las que produjo y produce la actual ola
invernal se regulen precios, se hace necesario jurídicamente concebir unas
reglas desde las cuales se fijen precios justos y asequibles de los materiales
de las fuentes explotadas en la actualidad, necesarios para adelantar las obras
de reconstrucción y reparación de la infraestructura vial y en general
afectada. Si bien el legislador
excepcional estableció dos reglas que permiten reconocer que la forma en que se
limita el poder de libre disposición del precio es reducida, pues no impone un
valor concreto sino que traza ciertos márgenes, dentro de los cuales se puede
negociar o determinar un justo precio, dadas las circunstancias específicas por
las que atraviesa el país y la necesidad de reparar la infraestructura de por
sí precaria de las zonas donde el invierno ha sido más crudo y perjudicial,
determinando la corte la similitud de la situación a la resuelta planteada
mediante sentencia C-272 de 2011 en que
se determinó que la forma como se privilegiaban los precios del mercado como
base de la oferta, imponía “una carga desproporcionada en los términos de
tiempo y oportunidad de atención”, frente a la urgencia de salvaguardar la
vida, integridad, seguridad y demás derechos de las personas afectadas por el
desastre invernal, y como solución para evitar dilaciones en extremo costosas
para los damnificados e individuos de las zonas afectadas, se determino por
esta Corporación, que para alcanzar las finalidades del decreto 4823 de 2010,
es el precio de INVÍAS el que resulta constitucionalmente más adecuado como
forma de retribuir el uso o aprovechamiento de tales bienes y recursos de los
contratistas en la atención urgente de las acciones y obras que reclame la
emergencia invernal. Un precio que se estima justo porque es objetivo, porque
se actualiza, porque tiene en cuenta, entre otras, las circunstancias
geográficas y de orden público, que además garantiza en general, que los
valores que allí se reconocen no sean ruinosos para quien los recibe, por lo
que a juicio de la Corte en el presente asunto corresponde aplicar el mismo
razonamiento. En el evento de que por alguna circunstancia no exista tarifa de
precios oficiales establecidos por INVIAS sobre algún material de fuentes de
explotación, se podrá acudir a cualquier otro referente objetivo de precios,
con el propósito de evitar que la medida en cuestión resulte ineficaz.
EXPLOTACION MINERA DE FUENTE DE MATERIALES PARA OBRAS DE
INFRAESTRUCTURA EN ESTADO DE EMERGENCIA-Procedencia de permisos temporales para su explotación
PERMISO TEMPORAL DE EXPLOTACION MINERA EN ESTADO DE
EXCEPCION-Propósito/PERMISO
TEMPORAL DE EXPLOTACION MINERA EN ESTADO DE EXCEPCION-Eventos en que
procede/PERMISO TEMPORAL DE EXPLOTACION MINERA-Vigencia/PERMISO
TEMPORAL DE EXPLOTACION MINERA-Excepcionalidad de la medida
En lo que se refiere al
numeral 2º del artículo 4º del decreto 4824 de 2010, que prevé la autorización
para otorgar permisos temporales para la explotación de fuentes de material que
no se estén explotando, bien porque quien cuenta con el título minero no ejerce
las facultades económicas derivadas del mismo o porque se carece de tal título
“con el único y exclusivo fin de suministrar insumos necesarios para atender la
emergencia invernal”, figura que sólo se entiende en conexión con la
proposición jurídica contenida en el artículo 5º del Decreto 4824, que fija el
deber de colaboración para que las autoridades competentes de todo orden
agilicen y den trámite “en el menor tiempo posible a permisos, autorizaciones,
licencias y demás procedimientos que se requieran para atender y adelantar la
ejecución de las obras en la infraestructura afectada por la ola invernal”,
como las de conceder de forma inmediata las licencias y permisos temporales
necesarios para los efectos señalados en el presente Decreto siempre y cuando
las obras requeridas respondan a los fines y propósitos aquí contemplados y no
se lesionen de forma desproporcionada valores e intereses concurrentes”,
encontrando la Corte que la autorización de conceder permisos temporales
inmediatos, desde el punto de vista del  juicio de finalidad, se encamina directa
y específicamente a conjurar la perturbación causada por el daño en la
infraestructura de las poblaciones y zonas afectadas por el invierno, así como
a impedir la extensión de sus efectos. La concesión inmediata de los
permisos temporales aludidos, sólo procede para los fines y propósitos de
atender la emergencia y los daños causados por la ola invernal sobre las vías y
demás obras públicas de interés para las comunidades.
PERMISO
TEMPORAL DE EXPLOTACION MINERA EN ESTADO DE EXCEPCION-Otorgamiento sujeto a
Condicionamientos
Si bien el
permiso temporal que están llamadas a conceder las autoridades para la
explotación de fuentes de materiales inactivas que cuentan o no con título
minero dentro de las condiciones dispuestas por las normas del decreto
legislativo que lo regulan, es una medida desproporcionada en tanto  excesivamente gravosa frente al derecho al medio
ambiente y frente a los demás derechos que le son conexos, sin que exista
motivación suficiente que lo justifique, dadas la conexidad, finalidad y en
especial, dada la necesidad de la medida para situaciones urgentes y
amenazantes como las creadas por la ola invernal, la Corte encuentra necesario
declarar la constitucionalidad de la norma prevista en los artículos 4º,
numeral 2º y  5º apartado final del Decreto 4824 de 2010, pero bajo los
siguientes condicionamientos, esenciales dentro de la ratio decidendi de esta
providencia: i) El permiso temporal inmediato para la utilización de fuentes de
materiales que se requieran, sólo se podrá otorgar para la ejecución de obras
sobre las  infraestructuras afectadas por la ola invernal, que requieran de una
actuación impostergable y apremiante. Es decir que, conforme al Decreto 4824 de
2010, se concederán permisos temporales inmediatos pero de manera excepcional y
para situaciones excepcionales, urgentes e inaplazables; ii) La concesión de
tales permisos sólo podrá operar cuando efectivamente no existan en la zona
fuentes de materiales suficientes y en explotación con las que se puedan
satisfacer las necesidades de insumos urgentes requeridas para las obras
anteriormente descritas; iii) Los permisos temporales inmediatos se concederán
prioritariamente para la explotación de fuentes de materiales en zonas vecinas
o aledañas a las obras a emprender, salvo que no existan en tal proximidad y
fuercen a recurrir a fuentes distantes; iv) Los permisos temporales inmediatos
otorgados expirarán una vez se hayan provisto los materiales indispensables
para la obra de infraestructura que urge por adelantar y en ningún caso podrá
superar el término trazado por el artículo 4º, inciso 1º del decreto 4824 de
2010; v) Bajo ningún concepto podrán ser reconocidos permisos para la
explotación de fuentes de materiales que se ubiquen en parques naturales, zonas
de reserva forestal, páramos, los humedales designados dentro de la lista de
importancia internacional de la Convención Ramsar y zonas de resguardo
indígena. Tampoco se podrán otorgar con relación a las fuentes de materiales
que se estén aprovechando ilícitamente; vi) En relación con lo dispuesto en el
aparte final del artículo 5º del decreto 4824 de 2010, la valoración que
efectúe la autoridad encargada al momento de conceder los permisos en cuestión,
deberá ser especialmente cuidadosa de no lesionar ámbitos iusfundamentales de
los derechos concurrentes; vii) En todo caso, las autoridades en cuestión y los
particulares a quienes les sean otorgados los permisos temporales inmediatos,
serán responsables del abuso que puedan hacer de la autorización y prerrogativa
que en su orden aquéllos envuelven. Sólo
de esta forma, la norma jurídica en comento se ajusta integralmente a los
parámetros constitucionales a los que está sujeto.
PRELACION DE TRAMITES PARA OBRAS DE INFRAESTRUCTURA EN
ESTADO DE EMERGENCIA-Procedencia
Referencia.:
expediente RE- 184
Revisión de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 4824 del 29 de diciembre de 2010, “Por
medio del cual se permite la disposición temporal de los escombros y la
utilización de fuentes de materiales para atender la emergencia invernal.”.
Magistrado Ponente:
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de
abril de dos mil once (2011).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente sentencia.
I. ANTECEDENTES.
1.
Mediante oficio radicado ante la Corte Constitucional el 11 de
enero de 2011, la Presidencia de la República a través de la Dra. Cristina
Pardo Schlesinger, en calidad de Secretaria Jurídica de la misma, remitió copia
auténtica del Decreto Legislativo 4824 del 29 de diciembre de 2010, “Por
medio del cual se permite la disposición temporal de los escombros y la
utilización de fuentes de materiales para atender la emergencia invernal”;
expedido por el Gobierno Nacional invocando las facultades previstas en el
artículo 215 de la Constitución y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto
4580 de 2010, por medio del cual se declaró el estado de emergencia económica,
social y ecológica por razón de grave calamidad pública.
2.
El Magistrado Sustanciador, por medio de auto del veintiuno (21)
de enero de dos mil once (2011), avocó conocimiento del Decreto 4824 del 29 de
diciembre de 2010, ordenó la fijación en lista del proceso por el término de
cinco (5) días para que cualquier ciudadano pudiera intervenir, ordenó la
remisión del asunto al Procurador General de la Nación para que rindiera
concepto una vez expirado el término de fijación en lista, y comunicó la
iniciación del trámite al Presidente de la República para que interviniera de
considerarlo conveniente, ya directamente, ya mediante apoderado.
3.
Recibidas las comunicaciones de la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de
Transporte, y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República, el Despacho del Magistrado Sustanciador mediante auto del 1° de
febrero de 2011, solicitó a la Secretaría General de la Presidencia de la
República, responder el siguiente cuestionario, en el término de 3 días hábiles
contados a partir del recibo de la comunicación:
“a. ¿Qué datos concretos poseen sobre la
existencia de explotadores, licenciatarios y concesionarios de fuentes de
material requeridos para solventar la emergencia vial que han negado o
restringido el acceso a tales recursos y de qué manera su actuación ha
determinado el incremento especulativo de sus precios?
“b. ¿Existen cálculos y estudios técnicos
que permitan determinar dicho incremento y su desconexión con los precios del
mercado? En caso afirmativo, deberán ser remitidos.
Mediante el mismo auto el Despacho invitó a participar
en este proceso a la Cámara Colombiana de la Construcción, así como a las
Facultades de Derecho de las Universidades Javeriana, Sabana, Católica y
Rosario, para que mediante escrito emitieran su opinión especializada sobre el
decreto materia de estudio.
4.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales del caso se procede entonces a decidir
acerca del asunto de la referencia.
II. TEXTO DEL DECRETO.
5.
A continuación se transcribe el texto del Decreto Legislativo
4824 del 29 de diciembre de 2010, “Por medio del cual se permite la
disposición temporal de los escombros y la utilización de fuentes de materiales
para atender la emergencia invernal”, tal y como aparece publicado en la
página 234 del Diario Oficial número 47.937 del 29 de diciembre de 2010.
“DECRETO 4824 DE 2010
(DICIEMBRE 29 DE 2010)
Por medio del cual se permite
la disposición temporal de los escombros y la utilización de fuentes de
materiales para atender la emergencia invernal.
El Presidente de la República
de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la
Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo
de lo dispuesto en el Decreto 4580 de diciembre 07 de 2010, y
CONSIDERANDO:
Que mediante el Decreto 4580
de 2010, el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días,
con el fin de conjurar la grave calamidad pública ocasionada por el fenómeno
climatológico de La Niña e impedir la extensión de sus efectos.
Que la situación presentada a
causa del fenómeno de La Niña ha provocado inundaciones, derrumbes, daños de
vías, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas, y centros educativos,
acueductos y hospitales y daños en la infraestructura de servicios públicos.
Que como consecuencia de esta
alteración climática, se han generado problemas de inestabilidad, deforestación
y fenómenos geológicos que han afectado de manera grave la infraestructura vial
nacional destruyendo parte de la red vial primaria, secundaria, terciaria y por
concesión, lo que ha ocasionado cierres totales en las vías en más de treinta y
nueve (39) sitios y cierres parciales o pasos restringidos en más de doscientos
cincuenta y ocho (258) lugares de la geografía nacional, así como daño a
diques, obras de construcción, acueductos, alcantarillados, etc.
Que se hace necesario
responder con acciones inmediatas que tiendan a recuperar los pasos
restringidos y demás obras de infraestructura que se encuentren afectadas por
la ola invernal, para lo cual se deberá garantizar el tránsito de la
maquinaria, la disposición temporal de escombros y la consecución de materiales
para la estabilización y la reconstrucción de las vías.
Que con ocasión de la
atención de la emergencia invernal, es urgente e imperioso disponer de predios
para depositar temporalmente los escombros producto de los movimientos de
tierras que se requieren para adelantar labores de búsqueda y rescate o para la
reconstrucción de infraestructura afectada con el propósito de garantizar la
vida, seguridad y movilidad de los habitantes afectados por la grave emergencia
invernal.
Que, durante la emergencia
vial ocasionada por el invierno, propietarios o poseedores particulares en
distintos lugares del país han efectivamente negado el permiso para utilizar
sus predios en labores de rescate e intervención de vías que incluyen la
disposición temporal de escombros y la consecución de materiales para la
estabilización y reconstrucción de vías.
Que la utilización de predios
es imprescindible en los actuales momentos dado que, en varias de las vías
cerradas por la ola invernal, resulta imposible, impráctico o excesivamente
costoso el transporte de los escombros a predios especialmente destinados para
ello o a predios donde sus propietarios hayan consentido a su uso temporal,
afectando así de manera grave las labores de rescate, limpieza, estabilización
y reconstrucción de las mismas con la consiguiente mengua del interés
colectivo.
Que el artículo 30 del
Decreto 919 de 1989 prevé la obligación para propietarios, poseedores y
tenedores de permitir la ocupación temporal de inmuebles, predios y mejoras
cuando fuere necesario para atender la situación de desastre.
Que la actual situación de
emergencia que vive el país, los escasos recursos con que el Gobierno Nacional
para superar la misma, los cuales están destinados primordialmente a la
atención de las necesidades básicas de los habitantes afectados con la ola
invernal y los excesivos costos que demanda el transporte de escombros, hace
necesario que propietarios, poseedores y tenedores permitan que se depositen en
sus predios de manera permanente aquellos escombros que se haga necesario
remover con ocasión de la emergencia invernal que actualmente vive el país.
Que en el depósito de los
escombros producto de la actual emergencia invernal, el Gobierno deberá emplear
criterios de proporcionalidad y razonabilidad, evitando el menor daño posible a
sus propietarios, poseedores y tenedores.
Que algunos explotadores,
licenciatarios y concesionarios de fuentes de material requeridas para
solventar la emergencia vial han negado o restringido el acceso a tales
recursos o han especulado con los precios de los mismos sin que se haya variado
su estructura de precios de producción.
Que, según el principio del
artículo 58 de la Constitución Política, cuando de la aplicación de una ley
expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en
conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella
reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
Que en los términos del
artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la
República con la firma de todos los Ministros, declaró mediante Decreto número
4580 del 7 de diciembre de 2010, el estado de emergencia económica, social y
ecológica del país o que constituyen grave calamidad pública.
DECRETA:
Artículo
1°. Declárese de utilidad pública e interés social las labores de rescate,
limpieza, remoción y disposición de escombros, estabilización y reconstrucción
de vías y demás obras públicas necesarias para atender y evitar la extensión de
los efectos causados por la ola invernal.
Artículo
2°. Cuando el Gobierno Nacional requiera depositar escombros en predios de
propiedad privada producto de los movimientos de tierra efectuados en labores
de búsqueda y rescate o reconstrucción de infraestructura podrá hacerlo durante
un período de seis (6) meses contados a partir de la promulgación del presente
Decreto y los propietarios de los predios o sus poseedores a cualquier título
deberán permitir dicha utilización.
Si la disposición de
escombros no llegare a afectar el valor comercial del predio ni a causar daño
reparable por el Estado, el particular deberá soportar la carga impuesta por
este Decreto; en caso contrario, los particulares podrán presentar sus
reclamaciones ante la autoridad administrativa que hubiese realizado la
disposición de escombros probando debidamente el daño causado y, de no llegar a
acuerdo con las mismas, podrá acudir a la jurisdicción competente que decidirá
sobre la indemnización debida.
Artículo
3°. El Estado tendrá especial cuidado de no imponer cargas excesivas a los
particulares cuyos predios sean utilizados para efectos de los fines urgentes
expresados en el presente Decreto. Para tal fin, las autoridades competentes
deberán guardar proporcionalidad y razonabilidad en los volúmenes de escombros
que sean depositados en los predios, garantizando, en la medida de lo posible,
que no se afecten los habitantes, plantaciones, semovientes, inmuebles, muebles
o mejoras que allí se encuentren. Las autoridades tomarán las medidas
administrativas necesarias para cumplir rigurosamente con las limitaciones
impuestas a la utilización de predios ordenadas en el presente Decreto.
Artículo
4°. En los casos en que se requiera la utilización de fuentes de
materiales para la ejecución de obras en la infraestructura afectada por la ola
invernal se aplicarán las siguientes reglas hasta el 31 de diciembre de
2011:
1. Si la fuente de material
se encuentra en explotación, los valores de los insumos que se requieran para
el efecto, se negociarán teniendo como parámetro máximo los precios de mercado
vigentes en el primer semestre del año 2010 y en caso de discrepancia se
tomarán como referencia los precios oficiales establecidos por el Invías para
las distintas regiones del país.
2. Si la fuente de material
cuenta con título minero pero no se encuentra en explotación o si existiendo la
fuente de material no se cuenta con el título minero correspondiente, la
autoridad competente podrá otorgar permiso temporal para su explotación con el
único y exclusivo fin de suministrar insumos necesarios para atender la
emergencia invernal.
Artículo
5°. Como consecuencia de la situación de Desastre Nacional y el Estado de
Emergencia que en la actualidad enfrenta el país, todas las entidades públicas
del orden nacional, departamental, municipal y distrital deberán prestar toda
la colaboración necesaria para agilizar y dar trámite en el menor tiempo
posible los permisos, autorizaciones, licencias y demás procedimientos que se
requieran para atender y adelantar la ejecución de las obras en la
infraestructura afectada por la ola invernal. En especial, dichas autoridades
concederán de forma inmediata las licencias y permisos temporales necesarios
para los efectos señalados en el presente Decreto siempre y cuando las obras
requeridas respondan a los fines y propósitos aquí contemplados y no se
lesionen de forma desproporcionada valores e intereses concurrentes.
Artículo
6°. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha
de su publicación.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 29
de diciembre de 2010.”
III. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES
PÚBLICAS
Presidencia
de la República.
6.
Mediante escrito presentado el 27 de enero de 2011[1], intervino la doctora
Cristina Pardo Schlesinger en calidad de Secretaria Jurídica de la Presidencia
de la República, para solicitar la declaración de exequibilidad del Decreto
Legislativo 4824 de 2010, por considerar que cumple con todas las exigencias
previstas en la Constitución y en la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción.
Con relación a los requisitos
formales estimó la Presidencia que el decreto es  constitucional por haber sido
expedido por el Presidente de la República con la firma de todos los Ministros,
por haber sido dictado dentro del lapso permitido por el Decreto 4580 de 2010,
y por haber sido remitido oportunamente a la Corte Constitucional, para su revisión;
y con respecto de los materiales también lo consideró conforme a la Carta, por
su conexidad directa y específica con las causas que dieron lugar a la
declaratoria de la emergencia, por su finalidad orientada a evitar la extensión
de los efectos ocasionados, por su necesidad tanto fáctica como jurídica, por
su idoneidad en el sentido de perseguir el fin buscado, por su
proporcionalidad, y por su motivación exhaustiva, aspectos que desarrolla
extensamente en el escrito. Adicionalmente, agrega que el Decreto no desconoce
derechos ni libertades fundamentales, sino que busca conservarlas mediante la
atención humanitaria oportuna, y que tampoco interrumpe el funcionamiento de
las ramas del poder público.
Los anteriores aspectos fueron
sustentados uno por uno, con los argumentos que se sintetizan a continuación.
7.
Sobre la orientación básica de las medidas del Decreto[2], la
interviniente señala que la finalidad de las medidas contenidas en el mismo es
“crear las condiciones de posibilidad de la reconstrucción de la
infraestructura afectada por la ola invernal en diferentes aspectos”. Así,
los artículos 1, 2 y 3 del mismo, adoptan medidas para: (i) enfrentar la
remoción y disposición de escombros, (ii) declarar las labores de “rescate,
limpieza, remoción y disposición de escombros, estabilización y reconstrucción
de vías y demás obras públicas necesarias para atender y evitar la extensión de
los efectos causados por la ola invernal” como de utilidad pública, y (iii)
establecer la obligación de los dueños y poseedores de predios privados, de
permitir el depósito de escombros producto de las labores de búsqueda y rescate
y de reconstrucción, bajo ciertas condiciones y por un período de tiempo
limitado; el artículo 4, (iv) establece así mismo, con la finalidad de
evitar la especulación, limitaciones a los precios de mercado de materiales
cuando se trata de fuentes en explotación; y autoriza, con la finalidad de no
interrumpir el flujo de aquellos durante el proceso de reconstrucción, la
expedición de permisos temporales para la explotación de fuentes con título
minero que no estén siendo explotadas, al igual que fuentes de materiales sin
ese título; el artículo 5, (v) hace un llamado a las autoridades de
todos los niveles territoriales, para que se haga una “priorización de [los]
trámites” jurídicos y administrativos necesarios para la reconstrucción de
la infraestructura afectada por el invierno, especialmente las licencias y
permisos temporales; lo anterior, siempre y cuando la solicitud del respectivo
acto administrativo reúna los requisitos correspondientes[3].
8.
Con respecto a “los elementos del juicio de constitucionalidad
y el marco en el que se inserta el Decreto 4824 de 2010”[4],
se argumenta en el escrito que el decreto cumple con los requisitos
jurisprudenciales establecidos por la Corte Constitucional, a partir de la
Constitución y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, a saber: (i)
conexidad,  (ii) finalidad, (iii) necesidad, (iv)
motivación suficiente,  (v) ausencia de arbitrariedad, intangibilidad de
ciertos derechos, no contradicción específica y no discriminación, citando al
respecto la sentencia C-224 de 2009; (vi) idoneidad, (vii)
razonabilidad de las limitaciones establecidas a los derechos, y (viii)
ausencia de desproporcionalidad de dichas limitaciones[5], citando las sentencias
C-226 de 2009 y C-225 de 2010[6].
Manifiesta que el Decreto busca
responder a las especificidades propias de la crisis producida por el fenómeno
de La Niña, estado de emergencia que se diferencia de otros anteriormente
declarados por la magnitud de los desastres,  dado que cubren todo el
territorio nacional y han sido devastadores en ciertas regiones, afectando a
cerca de dos millones de individuos; agrega que la infraestructura destruida o
deteriorada pone a la población bajo extremas restricciones en el ejercicio de
sus derechos, aumentando sus condiciones de vulnerabilidad y riesgo, y que tal
situación exige una respuesta pronta del Estado, con soluciones efectivas, sólidas
y duraderas que preserven de las amenazas actuales y contrarresten la siguiente
temporada de lluvias[7].
Describe la crisis, como el
incremento sin precedentes en las precipitaciones, hasta el punto de superar
los registros históricos para el mes de noviembre y el aumento en los niveles
de algunos ríos, como nunca antes registrado en la historia hidrológica
colombiana. Sobre sus impactos, dice que son permanentes, profundos y
estructurales; por haber afectado edificaciones básicas, como viviendas,
colegios, hospitales, entidades públicas, distritos de riego, vías de acceso,
infraestructura de alcantarillados, acueductos, carreteras, puertos, diques,
etc. Señala que las medidas buscan, además de conjurar la crisis actual, evitar
que sea necesario volver a declarar otro estado de emergencia cuando se
intensifiquen nuevamente las lluvias, e impedir la extensión de sus efectos[8].
Explica que la facilitación del
proceso de reconstrucción de la infraestructura afectada por la ola invernal
consta de 3 etapas:  la primera y una de las más urgentes, consiste en
posibilitar la ágil remoción y disposición de los escombros; la segunda,
procura mejorar el acceso a los materiales, que son los insumos básicos
requeridos para la reconstrucción; y la tercera, en la que se hace un llamado a
los funcionarios públicos para que prioricen los trámites correspondientes en
forma tal que la inviabilidad jurídica no se convierta en el principal
obstáculo del proceso de reconstrucción.[9]
9.
En relación con el cumplimiento de los requisitos formales
establecidos en la Constitución, afirma que el Decreto 4824 de 2010 los cumple
porque se encuentra firmado por el Presidente de la República y todos sus
Ministros, está debidamente motivado y fue expedido dentro de la vigencia del
estado de emergencia económica, social y ecológica.
10.
En relación con el cumplimiento de los requisitos
jurisprudenciales establecidos para los decretos legislativos[10], afirma que el decreto
los cumple, así:
a.
El requisito de la conexidad se cumple, porque las medidas guardan una
relación directa y especifica con las causas que dieron lugar a la declaratoria
de emergencia; de manera puntual en los considerandos 2.d y 2.f, se explica: “la situación presentada a causa del fenómeno de La Niña en todo el territorio
nacional, ha provocado graves inundaciones, derrumbes, daños de vías, pérdidas
de zonas agrícolas, de viviendas y centros educativos, acueductos, hospitales,
y daños en la infraestructura de los servicios públicos”, razones que a su
vez, han sido invocadas en el considerando 2 del Decreto 4824 de 2010. En el
considerando 2.f se señala que “se ha afectado y destruido parte de la red
vial primaria, secundaria, terciaria y por concesión, ocasionando cierres
totales de vías en más de treinta sitios, y cierres parciales o pasos
restringidos en más de ochenta lugares de la geografía nacional, así como daño
de diques, obras de contención acueductos, alcantarillados, etc.”, razones
que a su vez, fueron invocadas en el considerando 3 del Decreto 4824 de 2010[11].
b.
Defiende el cumplimiento del requisito de finalidad, porque  las
medidas están orientadas a  conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos, y se refiere así a cada una de ellas: La  “Remoción
y disposición de escombros” se orienta a facilitar las acciones inmediatas
para atender los daños causados en la infraestructura al permitir depositar de
manera ágil e inmediata los movimientos de tierra efectuados en labores de
búsqueda y rescate. El “acceso a fuentes de materiales” es la condición
que hace posible la atención de daños en vías, viviendas, centros educativos,
acueductos, hospitales e infraestructura de servicios públicos. Y, la
“priorización de trámites” compromete al sector público con la expedición de
permisos y licencias[12].
c.
Dice que el requisito de necesidad tanto fáctica como jurídica del
decreto, está dado por los amplios daños en la infraestructura vial, que exigen
un proceso de reparación y reconstrucción de iguales dimensiones;
posteriormente explica el cumplimiento del requisito de necesidad para cada una
de las 3 medidas, como sigue:
(i) Las
medidas de “Remoción y disposición de escombros” se necesitan por la
urgencia de atender las emergencias humanitarias que se han presentado, en las
que se encuentran afectados derechos de la población como el aislamiento por
taponamiento de vías; agrega que sería desproporcionado destinar la maquinaria
al transporte de escombros cuando puede utilizarse para salvar vidas. Además,
algunas situaciones como por ejemplo el “cierre total” o el “cierre parcial” de
vías, hacen imposible que el depósito de escombros se haga en las zonas
específicamente destinadas para ello; de otra parte, los recursos disponibles
deben realizarse priorizando las inversiones según haya amenaza de manera
directa a la vida e integridad de las víctimas, postergando temporalmente la
inversión en otras actividades como el transporte de escombros a los lugares
destinados para ello, especialmente si “la disposición de escombros en los
predios de los particulares se acompaña de un conjunto de garantías y
salvaguardas destinadas a impedir la vulneración de los derechos de esos
propietarios”. (Cita los considerandos 4, 5, 7 y 9 del Decreto). La
necesidad jurídica de esta medida radica en la imposibilidad de obligar a los
dueños y poseedores de predios a que acepten la disposición de escombros en
predios de su propiedad, con respaldo en el artículo 58 de la Constitución, y la
insuficiencia de las normas actuales sobre ocupación de predios. Afirma que si
bien el artículo 30 del Decreto 919 de 1989, citado en el considerando número 8
del Decreto, “prevé la obligación para propietarios, poseedores y tenedores
de permitir la ocupación temporal de inmuebles, predios y mejoras cuando fuere
necesario para atender la situación de desastre”, la norma deja por fuera
la posibilidad de depositar escombros, porque por tratarse de una norma que
restringe, en este caso el derecho de propiedad privada, la restricción no
podría usarse para permitir el depósito de escombros, sino únicamente para
permitir la ocupación de un inmueble o un predio con una entidad pública, “es
decir al personal de la entidad, los computadores, archivos y demás elementos
que le permitan su actuación”. [13]
(ii) Las
medidas de “acceso a fuentes de materiales”, previstas en el artículo 4°
se necesitan, en sus dos modalidades, tanto en cuanto a las limitaciones a los
precios de mercado de materiales, como respecto a la autorización de permisos
temporales en las minas que no cuentan con título minero o que contando con él,
no están en explotación.
Por una parte,
la situación de crisis genera la especulación de precios derivada de la
escasez, circunstancia que en pocas semanas podría llegar a precios impagables
que no se compadecen con el deber de solidaridad de los ciudadanos. Por otra
parte, los materiales de construcción no son bienes fácilmente reemplazables ni
sustituibles porque tienen especificaciones muy concretas, y su disponibilidad
es la condición que posibilita la atención de los “daños de vías”, de “viviendas”,
“centros educativos”, “acueductos”, “hospitales” e “infraestructura
de servicios públicos”. Y la necesidad jurídica de la medida se explica en
que la libertad de empresa establecida en el artículo 333 de la Constitución
Política protege la libertad de mercado y las interacciones entre los agentes,
salvo casos excepcionales.
La segunda
medida parte del hecho que “algunos explotadores, licenciatarios y
concesionarios de fuentes de material requeridas para solventar la emergencia
vial (…) han especulado en los precios de los mismos  sin que se haya variado
su estructura de precios de producción”. (Considerando 11). Por ello es
necesario facilitar la creación de nuevas fuentes de materiales de construcción
agilizando la expedición de permisos temporales para garantizar el permanente
suministro de los mismos. La necesidad jurídica radica en la existencia de
numerosos requisitos para la explotación de fuentes de materiales teniendo en
cuenta que usualmente se trata de actividades de largo plazo que tienen
explotación restringida al suministro de “insumos necesarios para atender la
emergencia invernal” frente al cual no se justifica el agotamiento del
largo proceso que suponen todos los permisos, sino que basta una autorización “temporal”
coherente con el carácter temporal de la actividad. Aclaran que no se trata de
una omisión de la licencia ambiental, porque este tema ha sido abordado en
otros Decretos equilibrando la urgencia con la importancia constitucional del
medio ambiente. Someter la explotación de una fuente de materiales al
agotamiento de las vías ordinarias podría llevar a una escasez de materiales
que retrasen obras como “vías”, “viviendas”, “acueductos”, etc.
(iii) La
necesidad de las medidas de “priorización de trámites” se debe al carácter
urgente de la mayoría de las obras que se requieren y la necesidad de que el
funcionario encargado estudie en forma inmediata las solicitudes relativas a la
reconstrucción de la infraestructura siempre y cuando no se lesione “de
forma desproporcionada valores e intereses concurrentes”. (Considerandos 3
y 4 del Decreto). La necesidad jurídica consiste en deslindar las limitaciones
que tiene el director de una entidad para obligar a un funcionario “que
tiene cientos de procesos administrativos y solicitudes a su cargo” a
asumir la última solicitud radicada[14].
d.
En la misma forma, la interviniente explica cómo se cumple el requisito
de idoneidad y proporcionalidad en cada una de las medidas.
(i) La
idoneidad y proporcionalidad de las medidas de “remoción y disposición de
escombros”, contempladas en los artículos 1, 2 y 3 del Decreto, aclarando
que en otro Decreto, el 4823 de 2010, el gobierno creó un mecanismo para
garantizar la disponibilidad de maquinaria permanente para el desarrollo de la
actividad de remoción de escombros, y que con ese antecedente la presente
medida es idónea para alcanzar el fin que se busca, ya que existiendo una
maquinaria y un equipo de trabajo que atiende la remoción de escombros, la
disposición de esos de manera inmediata garantiza que las labores
correspondientes puedan desarrollarse en un tiempo muy reducido, en coherencia
con la urgencia que se requiere. En cuanto a la proporcionalidad de la medida
advierten que se trata de un mecanismo que implica una limitación de los
derechos constitucionales previstos en el artículo 58 constitucional, la cual
es menor a la que se derivaría de una expropiación porque los dueños y
poseedores conservan la propiedad o la posesión de sus predios según el caso,
limitándose a soportar, transitoriamente, la presencia de los escombros en su
propiedad o en el terreno que poseen. Se dice “transitoriamente” porque
solo puede durar hasta el 29 de junio, cuando se cumplen 6 meses de la promulgación
del Decreto, con la posibilidad de que sean retirados antes, cuando la
maquinaria de desplazamiento esté disponible sin sacrificar la atención
humanitaria.
Señala que
adicionalmente, el artículo 2 del Decreto contempla un mecanismo para el
reconocimiento de los daños que pudieran llegar a causarse; si con la
disposición de escombros se llegara a afectar el “valor comercial del predio”
o se llegara a “causar daño reparable por el Estado” el particular tiene
derecho a presentar “reclamaciones ante la autoridad administrativa que
hubiese realizado la disposición de escombros probando debidamente el daño
causado”. Se trata de llegar a un acuerdo con ésta autoridad por vía
administrativa de manera expedita, conservando el ciudadano la facultad de “acudir
a la jurisdicción competente que decidirá sobre la indemnización debida”,
sin que la autoridad pueda imponerle una indemnización con la que el
propietario o poseedor tenga discrepancias. En esta forma se desarrolla la
responsabilidad del Estado conforme al artículo 90 de la Constitución, y se es
coherente con la jurisprudencia constitucional, sentencias T-339 y T-696 de
2010. Agrega que además se trata de una actividad declarada de “utilidad
pública” por el artículo 1° del mismo Decreto 4824, y de un derecho de
contenido económico frente al cual la Corte ha admitido restricciones incluso
en períodos de normalidad. Cita como ejemplos las sentencias C-870 de 2003,
C-189 de 2006 y C-491 de 2002[15],
para argumentar que en el presente caso, las limitaciones a éste derecho se
encuentran aún más justificadas porque se trata de circunstancias excepcionales
ocurridas en el marco de una calamidad pública y para el desarrollo de una
actividad declarada de “utilidad pública”. Máxime si se tiene en cuenta,
que están en juego derechos fundamentales como la vida, la salud o la
integridad de la población atrapada en medio de una emergencia, lo que tiene un
peso constitucional mayor a la limitación leve del derecho a la propiedad.
Precisa que el depósito de los escombros no es para que obras como “corredores
viales”, “servicios públicos esenciales”, “cierres totales” y “cierres
parciales” de vías, “daño de diques y obras de contención” produzcan, sino para
que se puedan llevar a cabo dichas obras[16].
Agrega que el deber de solidaridad previsto en el artículo 95 de la
Constitución Política también pesa a favor de la constitucionalidad de esta
limitación, y cita la sentencia T-1125 de 2003. Finalmente anota que la
posibilidad de que la medida afecte otros derechos fundamentales como la vida,
la salud o la integridad de los habitantes de los predios o su derecho a la
subsistencia y a desarrollar una actividad económica, debe ser descartada
porque el artículo 3° del Decreto 4824 de 2010 impone al Estado unos deberes
orientados a garantizar el respeto de los derechos en ese ámbito, con un nivel
de diligencia superior al ordinario: en primer lugar, la obligación de las
autoridades de guardar “proporcionalidad y razonabilidad en los volúmenes de
escombros que sean depositados en los predios”, y la segunda en la
obligación de no afectar “los habitantes, plantaciones, semovientes,
inmuebles, muebles o mejoras que allí se encuentren”. Aclara que el sentido
constitucional de la expresión “en la medida de lo posible” prevista en
el Decreto, es que “si bien cualquier colocación de escombros en un predio
puede llegar a tener efectos imprevisibles, el Estado está obligado a
garantizar que no se causarán los efectos previsibles de una mala disposición”,
y que por ello no debe dársele la interpretación contraria a la Constitución en
el sentido que se está admitiendo causar daño en las personas, en los cultivos
o en los bienes[17].
Además, porque el artículo 3 también previó una obligación positiva para las
autoridades en el sentido de tomar “las medidas administrativas necesarias
para cumplir rigurosamente con las limitaciones impuestas a la utilización de
predios ordenadas en el presente Decreto”.
(ii) La
idoneidad y proporcionalidad de la medida de “acceso a fuentes de
materiales” se cumple porque crea una alternativa viable para que, en caso
de que se presente escasez o que los productores actuales de materiales se
nieguen a proveer conforme las necesidades, se pueda de manera rápida y ágil
resolver esta eventualidad; la medida tiene la capacidad de resolver el
problema que se pretende enfrentar. Los estándares de proporcionalidad se
cumplen porque los derechos constitucionales en juego se encuentran
salvaguardados. En primer lugar, se trata de una “autorización” a expedir la
licencia y no una “orden” o una “obligación”, por lo que el funcionario
competente conserva su margen de apreciación para evaluar en cada caso concreto
la viabilidad del permiso. La norma no deroga siquiera temporalmente ningún
procedimiento administrativo, ni tampoco pretermite la adición de normas
ambientales ya que es un tema que ni siquiera aborda. Adicionalmente, agrega la
interviniente, que en concordancia con el artículo 5 del mismo Decreto, si el
funcionario público encuentra una “lesión desproporcionada con intereses
concurrentes” está autorizado a adoptar medidas para prevenir esa lesión, que bien
puede incluir la negativa de la licencia temporal, por ejemplo si el
funcionario encontrara lesión grave y seria del medio ambiente, porque en tal
caso habría de proteger valores con mayor peso constitucional.
A diferencia
de lo anterior, en la medida de imposición de restricciones a los precios de
mercado, sí se presenta una limitación de derechos fundamentales. (Artículo 4°
del Decreto). Allí se establecen dos referentes para determinar el precio del
valor de los insumos requeridos: “los precios de mercado vigentes en el
primer semestre del año 2010”, ó, en caso de discrepancia, “los precios
oficiales establecidos por el INVIAS para las distintas regiones del país”.
Manifiesta que si bien esta restricción en los precios del mercado de
materiales implica una limitación a la libertad de empresa, concretamente a la
libertad de contratación en cuanto a la libre determinación del precio, es una
limitación leve; en primer lugar por su carácter temporal, el cual puede durar
hasta el 31 de diciembre de 2011; en segundo lugar, porque no se trata de una
restricción generalizada sino únicamente referida a ”la utilización de
fuentes de materiales para la ejecución de obras en la infraestructura afectada
por la ola invernal”, por lo que en las demás negociaciones los precios
pueden ser negociados conforme a mercado; en tercer lugar, no se impone el
deber de venderle al Estado ningún material porque los productores de
materiales pueden negarse a negociar con cualquier actor; en cuarto lugar, no
se trata de un precio fijo ni de la eliminación de remuneración sino
simplemente de unos referentes de negociación que le permiten a ambas partes un
margen de discusión; y, en quinto lugar se trata de una actividad declarada de
“utilidad pública” conforme al Decreto.
Argumenta la
posibilidad de imponer limitaciones a los derechos de libertad de empresa y
libertad de contratación contemplados en el artículo 333 de la Constitución, la
función social de la empresa como base del desarrollo, y lo señalado por la
jurisprudencia Constitucional en el sentido de que la protección de estos
derechos no se trata de una protección absoluta, hasta el punto de haber
declarado constitucionales limitaciones a los mismos en situaciones mucho mas
gravosas, citando como ejemplo el ámbito de la salud. Reseña apartes de las
sentencias C-1194 de 2008, C-1041 de 2007, C-260 de 2008, y C-289 de 2008.
Concluye que en el cumplimiento de este requisito, al igual que en el
anterior,  las limitaciones que suponen las medidas adoptadas mediante el
Decreto 4824 de 2010 son menores y menos gravosas que otras que la Corte ha
declarado constitucionales.
(iii) La
idoneidad y proporcionalidad de las medidas de “priorización de trámites” se
cumple, porque se trata de asignar prioridad en el turno, dentro de las
obligaciones de los funcionarios públicos, al trámite de los permisos,
autorizaciones, licencias y demás procedimientos requeridos para atender y
adelantar la ejecución de las obras en la infraestructura afectada por la ola
invernal. Tiene el potencial de acelerar sustancialmente los trámites
administrativos y jurídicos que en  buena parte sufren retrasos debido al
trabajo acumulado. En cuanto a la proporcionalidad no se presentan
vulneraciones de derechos porque no se derogan procedimientos, no se cambian
plazos, sino que simplemente se establece el deber del funcionario de atenderlo
de inmediato. Señala oportunidades anteriores en que la Corte ha declarado
constitucional afectaciones mucho más significativas sobre los procedimientos
requeridos para el desarrollo de actividades de reconstrucción en zonas de
desastre como mediante Sentencia C-328 de 1999, cuando declaró constitucional
el reemplazo de la licencia ambiental por un procedimiento ambiental temporal.
En el presente caso se trata de una limitación todavía menor que además no
recae sobre el procedimiento mismo ni sobre los presupuestos sustantivos del
acto, sino sobre la actuación de los funcionarios. Se trata mas bien de una
norma que apremia a los funcionarios a evitar dilaciones injustificadas y
evitar trámites innecesarios en el marco del respeto del ordenamiento jurídico
y constitucional. Además, se señalan dos requisitos: que los permisos o
solicitudes sean para llevar a cabo “las obras requeridas respondan a los
fines y propósitos aquí contemplados” y que “no se lesionen de forma
desproporcionada valores e intereses concurrentes”. Dice que tampoco se
lesionan los derechos de otros ciudadanos que requieran permiso de este tipo
puesto que no se saca de la lista ninguna solicitud.
e.
En cuanto al requisito de la motivación exigido por la Constitución
Política, en el escrito se hace un recuento de las motivaciones que ya se han
reseñado[18],
mencionando la reiterativa alusión que a las mismas se ha hecho a lo largo del
mismo.
f.
Sobre la no vulneración de derechos constitucionales, la ausencia de
arbitrariedad y otros presupuestos constitucionales, manifiesta que las medidas
están orientadas a reducir los riesgos generados y que aunque restringen los
derechos a la propiedad privada y a la libertad de empresa, esas limitaciones
son leves si se comparan los otros derechos fundamentales de ciudadanos
afectados por el invierno, que se requiere atender de urgencia. Las medidas no
son arbitrarias porque incluyen un conjunto de controles orientados a
garantizar la proporcionalidad y razonabilidad en la ejecución de las mismas.
Son excepcionales y se adecuan a la prevalencia de los tratados internacionales
y al ordenamiento jurídico interno, y no afectan el funcionamiento de las ramas
del poder público sino que facilitan sus labores[19]
11.
En relación con las consideraciones sobre el contenido específico
de las medidas adoptadas en el Decreto, (numeral 5 del escrito[20]), se expresa en el
escrito: “El Decreto 4824 de 2020 está conformado por 5 artículos, en los
cuales se regulan tres materias conectadas pero diferenciables. Los artículos
1, 2 y 3 se refieren a las labores de remoción y disposición de escombros. El
Artículo 4 por su parte regula la utilización de fuentes de materiales para la
ejecución de obras de infraestructura afectada por el invierno. Finalmente, en
el artículo 5 se adoptan algunas medidas para agilizar las licencias y permisos
requeridos para las labores de reconstrucción. Todas las medidas tienen como
hilo conductor: estar dirigidas a atender los daños ocurridos en la infraestructura
vial o en otra infraestructura, bien sea en la etapa inicial de remover
escombros para preparar las obras que ofrecerán las soluciones duraderas que
exige el alcance de la emergencia o bien sea contribuyendo a la ejecución de
estas obras en el tema de actos administrativos o materiales”. A
continuación se resume el análisis que se hace de cada una de las medidas
separadamente[21],
en cuanto al contenido específico.
a. Las medidas de “remoción y disposición de escombros” (artículos
1, 2 y 3).
El artículo 1
declara de “utilidad pública” un conjunto de acciones necesarias para
atender las causas de la emergencia y evitar la extensión de sus efectos;
específicamente “las labores de rescate, limpieza, remoción y disposición de
escombros, estabilización y reconstrucción de vías”, y las “demás obras
públicas necesarias para atender y evitar la extensión de los efectos causados
por la ola invernal”, dándole así a las obras el estatus jurídico requerido
para garantizar la agilidad de las soluciones y resaltar los deberes de
solidaridad que demandan las acciones del gobierno y de los ciudadanos. Agrega
que ello también resulta coherente con la limitaciones que se imponen a derechos
constitucionales, que, aunque son leves, requieren una justificación.
El artículo 2
crea un mecanismo para facilitar al Estado las labores de remoción y
disposición de escombros con la urgencia exigida, y en este punto se reiteran
las justificaciones reseñadas en los numerales anteriores.
Indica que
para poder imponer esa obligación debe tratarse de “fines urgentes”
(artículo 3), excluyendo así el depósito de escombros por otras razones como la
realización de obras a largo plazo o la existencia de zonas adecuadas para la
disposición de los mismos; que en ningún caso puede ser superior a los 6 meses;
que no se impone el deber de soportar los daños que ello pudiera llegar a
causar al propietario por la facultad que queda en cabeza de los particulares,
de presentar la respectiva reclamación, y acudir a la jurisdicción competente
cuando no se llegue a un acuerdo con el propietario.
También se
impone al Estado un deber de diligencia de actuar con cuidado y pericia para
evitar los daños que sean evitables y garantizar la razonabilidad de la carga
impuesta, y una obligación de tomar las “medidas administrativas” necesarias
para “cumplir rigurosamente las limitaciones impuestas a la utilización de
predios”, es decir para no imponer cargas excesivas, depositar volúmenes de
escombros proporcionales y razonables, no causar daños en los habitantes,
tratar de no causar daños en plantaciones, semovientes, inmuebles, muebles o
mejoras y no mantener los escombros por un período superior a 6 meses.
La carga
impuesta a los particulares está rodeada de garantías para asegurar la
proporcionalidad en su aplicación y un riguroso control por parte de las
autoridades. Señala como ejemplo, que cuando el retiro y disposición de
escombros se realiza bajo el mecanismo previsto en el Decreto 4823, es decir,
usando maquinaria de contratos y concesiones del Estado, los contratistas y
concesionarios están obligados al inicio de la obra a especificar mediante un
acta las condiciones de realización de la misma incluido por ejemplo “el
impacto en la prestación del servicio” y “los riesgos en la operación”. De este
modo, desde el momento en que se inicia la obra se obliga a quienes tienen a su
cargo la ejecución un deber especial de diligencia en la identificación de
riesgos y daños posibles. Pero además, la supervisión, la concesionaria y el
representante de la entidad que requiere las obras deben presentar un acta
conjunta todos los días en la que precisan el avance incluidos los factores
anteriormente mencionados. Es decir, las condiciones de aplicación del Decreto
se encuentran delimitadas en el mismo: para empezar, se trata de una facultad
atribuida al gobierno nacional, en este caso representado en el Instituto
Nacional de Vías, INVIAS, o en el INCO,[22]
y el sujeto pasivo de la medida está compuesto por “los propietarios o
poseedores”.
b. Las medidas de uso de fuentes de materiales (artículo 4)[23].
Reitera que el
artículo 4 del Decreto no impone un precio ni establece la obligación a quienes
son titulares de esa explotación el deber de vender los materiales sino que
simplemente fija unos parámetros orientados a mantener los precios en ciertos
rangos, teniendo en cuenta que la alta demanda de materiales originada en la
reconstrucción vial que deberá llevarse a cabo en muchas zonas, y que traerá
consigo una subida de precios y la especulación con los mismos por parte de los
productores.
En los casos
en los que la fuente de material cuente con título minero pero no se encuentre
en explotación o simplemente carezca del título, se autoriza a la “autoridad
competente” a otorgar un “permiso temporal para su explotación”
circunscrito a “suministrar insumos necesarios para atender la emergencia
invernal”, sólo hasta el 31 de diciembre de 2011 y sin que se vulneren
preceptos constitucionales.
c. Las medidas sobre expedición de licencias (artículo 5).
Se reitera que
esta norma establece un deber de colaboración de las autoridades de todos los
niveles territoriales en lo que tiene que ver con los aspectos jurídicos de
viabilidad de las obras, especialmente su priorización y agilización,
reforzando la necesidad de coordinación que debe convocar a todos los
funcionarios públicos para lograr atender los daños causados por la tragedia
invernal en el menor tiempo posible, haciendo énfasis especial en lo que tiene
que ver con licencias y permisos temporales, los cuales deberán ser concedidos
de “forma inmediata”, pero sin establecer plazos diferentes a los
definidos actualmente en el ordenamiento jurídico ni eliminar ningún requisito
de los allí previstos.
Ministerio
de Transporte
12.
Mediante escrito presentado el 26 de
enero de 2011[24],
el Señor William Jesús Gómez Rojas en su condición de apoderado del Ministerio
de Transporte, intervino sustentando la constitucionalidad del decreto con
fundamento en los siguientes argumentos:
En primer lugar identificó las siguientes medidas adoptadas
por el Decreto:
“a. Permitir el depósito de
escombros en predios de propiedad privada producto de los movimientos de tierra
efectuados en labores de búsqueda y rescate o requerida para la reconstrucción
de infraestructura, de manera proporcional y razonada garantizando en la medida
de lo posible que no haya afectación a personas, inmuebles, plantaciones etc.
“b. Otorgamiento de licencias
y permisos temporales para la explotación temporal de fuentes de materiales
dirigidos a atender la reconstrucción de infraestructura afectada por la ola
invernal.” [25]
En segundo lugar, defendió la relación de conexidad entre
la motivación del Decreto y su contenido normativo, en el sentido que se
adoptan medidas con fuerza de ley para conjurar la crisis económica,
social y ecológica, y la grave calamidad pública,  como permitir la remoción y
disposición de los escombros en predios de propiedad privada de manera
inmediata ante la imperiosa urgencia de adelantar movimientos de tierra en
labores de búsqueda y rescate, para recuperar las
vías restringidas y realizar, si es necesaria, su reconstrucción.[26]
En tercer lugar, aseveró que las medidas contribuyen a
impedir la extensión de los efectos de la perturbación porque permiten actuar
de manera rápida y eficiente ante el inminente peligro.[27] Señala como ejemplo,
que “con este mismo propósito, se permite que temporalmente se otorgue
permisos para la explotación de fuentes de materiales requeridos para atender
de manera inmediata la reconstrucción de vías afectadas por la ola invernal, de
manera tal que se garantice en el menor tiempo posible la movilidad de los
habitantes.” [28]
En cuarto lugar,
justificó el requisito de necesidad del decreto porque los mecanismos permiten
actuar de manera ágil y eficiente en la remoción y disposición de los
escombros, al igual que contar con permisos temporales para la explotación de
fuentes de materiales en el menor tiempo posible.
En quinto lugar, afirmó que la proporcionalidad está dada
por “… la mínima repercusión
negativa que las medidas adoptadas para alcanzar el fin o los fines propuestos
tengan sobre otros principios igualmente fundamentales, por lo que se considera
que esta exigencia es cumplida por el Decreto 4824 de 2010, toda vez que con la
misma el Gobierno expresó la obligatoriedad de emplear criterios de
proporcionalidad y razonabilidad en los volúmenes de escombros que llegare a
depositar, garantizando en la medida de lo posible no afectar a habitantes,
plantaciones, semovientes, inmuebles que se encuentren allí, pero dejando
abierta la posibilidad de que si se considera se causa un daño con la medida
adoptada, el mismo pueda ser resarcido.” [29] Y que “adicionalmente a lo anterior, técnicamente la
disposición de escombros comporta una serie de actividades mediante los cuales
los mismos se depositan de manera adecuada y uniforme.” Por lo anterior
“la medida adoptada mediante el Decreto 4824 de 2010, busca mantener el
equilibrio entre los derechos involucrados con ella, sin perder de vista la
finalidad perseguida con ella.” [30]
A continuación dio la siguiente respuesta textual a las
preguntas formuladas por el magistrado sustanciador[31] cuyo texto
también se transcribe:
a. ¿Qué información puntual
o pruebas respaldan el considerando conforme al cual se ha afectado la
infraestructura vial nacional?
“En
el anexo 1 con las pruebas respectivas, se puede evidenciar al detalle la
infraestructura de la red vial Nacional que se ha visto afectada como
consecuencia de la ola invernal.” [32]
El documento aludido consta de 20 páginas
donde se señalan los sitios críticos de la red vial nacional a diciembre 6 de
2010, especificados por el ente territorial afectado, vías, sitio exacto, tipo
de cierre, estado, descripción del evento ocurrido, algunas observaciones,
fechas iniciales, finales y de publicación, al igual que las posibles vías
alternas.
b. ¿Qué información puntual o
pruebas respaldan el considerando conforme al cual algunos propietarios o
poseedores de predios "han negado el permiso para utilizar sus predios en
labores de rescate e intervención de vías que incluyen la disposición temporal
de escombros y la consecución de materiales para la estabilización y reconstrucción
de vías?
“En el anexo 2 con las pruebas respectivas,
se evidencian los diferentes inconvenientes que en su momento tuvo que asumir
el INVIAS respecto al permiso por parte de particulares para la utilización de
inmuebles para la disposición temporal de escombros y la consecución de
materiales para la estabilización y reconstrucción de vías.”
[33].
El documento describe  dos casos en que consta
la negativa de propietarios de predios para ingresar máquinas y depositar
escombros respectivamente.
c. ¿Qué información puntual o
pruebas da cuenta de lo "imposible, impráctico o excesivamente costoso"
del transporte de escombros de no adoptarse esta medida?
“La
imposibilidad se refiere a los casos en los que la banca quedó totalmente
destruida lo que incomunicaba tramos de la vía, impidiendo la conexión y
transporte hasta lugares autorizados o adecuados. En estos casos, los equipos
utilizados para remover derrumbes debían atenderse desde los extremos y
disponer ladera abajo o en predio adyacentes, con eficiencia en tiempos para
restablecer el servicio y permitir la atención de las necesidades más
apremiantes. De transportarse a larga distancia, se incurriría en costos
adicionales para reconocer mayor permanencia en horas/equipo y horas/hombre, a
su vez demorando la apertura de la vía.” [34]
d. ¿Qué información puntual o
pruebas respaldan el considerando conforme al cual algunos "explotadores,
licenciatarios, y concesionarios de fuentes de material requeridos para
solventar la emergencia vial han negado o restringido el acceso a tales
recursos o han especulado con los precios de los mismos sin que se haya variado
su estructura de precios de producción?
“La ejecución de obras públicas
tradicionalmente se ve afectada por las actividades preliminares que se deben
realizar respecto de la localización, gestión y obtención de permisos de las
autoridades mineras y ambientales para explotar fuentes de materiales. El
primer permiso lo otorga INGEOMINAS, siempre y cuando esté disponible para el
uso solicitado en la fuente. Posteriormente, se debe acudir a la autoridad
ambiental para obtener licencia ambiental, previa elaboración de los estudios
que acompañan la solicitud.”[35]
“Históricamente, los contratos deben
establecer plazos previos del orden de 4-6 meses para que los contratistas
realicen esta gestión, previo al inicio de las obras, conforme se establece en
las normas ambientales que aplican. En este sentido, el contenido del Decreto
4824 tiene un carácter preventivo, a efectos de obtener materiales para
realizar las obras de recuperación de fuentes cercanas al sitio de ocurrencia
de la emergencia.” [36]
“Adicional a lo anterior, en la legislación
minera, la explotación de materiales para obras públicas perdió prelación
frente a otras iniciativas de particulares, lo que favorece que particulares
legalicen anticipadamente su explotación con otros fines diferentes a los de
obra pública, ubicándolos en condición privilegiada frente al contratista de
infraestructura que requiere los materiales para el desarrollo de las obras.
Nuevamente, el interés es preventivo para respaldar el acceso a materiales que
permitan la oportuna atención de las emergencias.” [37]
e. ¿Cómo la autorización para la
ocupación de bienes con el fin de depositar escombros contribuye, en forma
directa y específica, a conjurar las causas de perturbación del orden
económico, social y ecológico?
“Como es de conocimiento público, la actual
ola invernal en Colombia ha traído consigo la afectación y destrucción de la
red vial, lo cual ha ocasionado cierres totales en algunas vías y pasos
restringidos o cierres parciales en otros, provocado inundaciones y derrumbes,
lo que necesariamente comporta actuar de manera inmediata ante tal situación,
razón por la que con la medida propuesta se permite el depósito de los
escombros que surjan como consecuencia de la necesidad de efectuar remoción de
tierras, no solo en la búsqueda y rescate de personas afectadas con los
derrumbes, sino cuando se haga necesario depositar escombros producto de la
inestabilidad de la tierra generada por la lluvia y atender de manera oportuna
a la reconstrucción de tramos viales de manera inmediata, sin dilación de
tiempos en procura de salvaguardar la vida y movilidad de los ciudadanos.”
[38]
f. ¿Cómo ocurre lo propio con el
permiso temporal para la explotación de fuentes de materiales?
“En ese mismo sentido, y teniendo en cuenta
las fuentes de materiales que se encuentran próximas a aquellos lugares en
donde se presenta la emergencia, la posibilidad de contar con estos de manera
ágil y oportuna para la reconstrucción de los tramos afectados con la ola
invernal, resulta de suprema importancia dada la posibilidad de garantizar la
seguridad y movilidad de los ciudadanos. De nada serviría adoptar una serie de
medidas si las mismas no se pueden materializar por no contar oportunamente con
los insumos para ello, más aun cuando los mismos se encuentran en la zona de
influencia de la emergencia o próxima a ésta, de ahí la importancia de poder
contar con la posibilidad de explotar temporalmente los materiales requeridos
para conjurar la afectación” [39]..
g. ¿Cómo esta medida contribuye a
impedir la extensión de los efectos del Fenómeno de la Niña?
“En la medida en que se permita disponer
los escombros en las zonas próximas a los lugares en donde se presenta la
emergencia, se cuenta con la posibilidad de atender con mayor eficiencia y en
el menor tiempo posible la misma, pues de seguir con el procedimiento requerido
para la disposición de los escombros, la atención de la emergencia comportaría
un tiempo importante que podría verse reflejado en la tardanza en adelantar de
manera oportuna las obras requeridas para mitigar el impacto producido por los
derrumbes e inestabilidad de la tierra.”[40]
h. ¿Por qué dichas medidas se
consideran necesarias para enfrentar los factores que dieron lugar a declarar
el estado de emergencia?
“En ausencia de la norma objeto de estudio,
no se conseguiría el fin propuesto para atender de manera oportuna y eficiente
las emergencias provocadas a raíz de deslizamientos y derrumbes, pues
actualmente no existe disposición que en el marco del principio de solidaridad
permita que se depositen escombros en predios de propiedad privada, guardando
proporcionalidad y razonabilidad en la medida y sin necesidad de acudir a
permisos o certificaciones adicionales, sino que se acude a una actuación casi
que inmediata que resulte congruente con la atención de la emergencia.”
[41] Agregó que “así
mismo, la posibilidad de controlar los precios ante eventuales especulaciones,
obedece a que el INVIAS dada su expertis (sic) y desarrollo contractual en las
distintas regiones del país puede proveer una información de cada uno de los
elementos requeridos ajustada a la realidad en cada una de las regiones, pues
no hay entidad que regule la totalidad de los precios de todos los insumos
requeridos para construcción, en particular el de materiales pétreos.”
[42]
i. ¿Es proporcional con la
gravedad de los hechos que se buscan conjurar la autorización de ocupación de
los bienes a los que se refiere el Decreto?
“Ante el inminente peligro que ha
representado la ola invernal en Colombia y la necesidad de adoptar medidas constructivas
y de remoción de escombros en procura de la salvaguarda de las vidas humanas y
de garantizar la movilidad de personas y demás elementos necesarios para el
consumo, la medida es considerada proporcional si se sopesan los derechos de
unos y otros, máxime cuando en ella se garantiza proporcionalidad y
razonabilidad en el volumen de escombros que se lleguen a depositar y la no
afectación de personas, inmuebles, plantaciones y otros, quedando a salvo en
todo caso la posibilidad para que el eventual afectado solicite la
indemnización por los perjuicios que con la medida se causen.”
[43]
En
respaldo de la anterior información se adjuntan los siguientes documentos
anunciados en su respuesta:
Anexo
1. Sitios críticos de la Red Vial Nacional, de diciembre 6, del Instituto
Nacional de Vías. (folios 163-179).
Anexo
II. Casos de las direcciones de Santander y Risaralda, en los que se narran los
obstáculos atravesados para poder disponer de los escombros derivados de las
obras de reparación y reconstrucción de vías. (folios 180-189).
Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República
13.
Mediante escrito presentado el 26 de
enero de 2011, el señor Juan Carlos Pinzón Bueno en calidad de Director
Administrativo del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República dio respuesta al Auto de pruebas RE 184 de 21 de enero de 2011, en
forma idéntica a la expuesta por el Ministerio de Transporte[44]:
Mediante escrito presentado el 15 de febrero de 2011[45],
adjuntó la siguiente información suministrada por el Ministerio de Transporte:
14.
Oficio del 14 de febrero de 2011,
suscrito por la Oficina Asesora Jurídica (e) del Instituto Nacional de Vías, en
que se amplían los argumentos para soportar el considerando número 6 del
Decreto, cuya primera parte se reproduce íntegramente, teniendo en cuenta la
tecnicidad del tema:
“Cuando un proyecto de
infraestructura vial requiere disponer material sobrante generado por la (sic)
actividades constructivas como descapote, excavaciones, demoliciones,
construcción de obras en concreto, y lodos, o en su defecto material
proveniente de derrumbes es necesario seguir el procedimiento establecido en la
Guía de Manejo Ambiental de infraestructura en el programa 11. Manejo Integral
de Residuos Sólidos.
“De acuerdo con la norma
vigente, el tiempo máximo permitido para el almacenamiento del escombro o
material sobrante en el espacio público es de 24 horas. Pero, dado que en
varias ocasiones es imposible retirar los escombros durante las 24 horas
después de producidos, se hace necesario adecuar un sitio de almacenamiento
temporal, en la mayoría de los casos, los contratistas deben ubicar un sitio de
acopio que no interfiera ni con el tránsito vehicular, ni con el peatonal.
“El sitio de área de
almacenamiento temporal de escombros o sobrantes debe ser acordonado,
asegurándose que el escombro esté confinado y no haya resto de que, por causa
de lluvia, los sedimentos vayan a parar a los cuerpos de agua o las obras
aledañas al área de acopio.
“Adicionalmente, se debe
tener en cuenta que el proceso de depósito de materiales debe tener en cuenta
el estudio del sitio el cual deberá contener como mínimo el: Levantamiento
topográfico, ubicación geográfica, geomorfología, drenaje, cobertura vegetal,
características litológicas, condiciones hidrológicas e hidrogeológicas,
cobertura vegetal, interceptación de cauces, cercanía a cuerpos de agua,
cercanía a propiedades, servicios, cultivos, viviendas y otros; así como el
método a ser utilizado para la construcción del lleno, las medidas de
recuperación de la cobertura vegetal y el uso futuro del predio.
“No obstante, el proceso de
construcción de los proyectos de infraestructura a nivel nacional, en todo caso
se encuentra supeditado a la “Autorización” del titular del derecho real de
dominio del inmueble”.
Anota luego, que el Decreto 919 del 1 de mayo de 1989, por
medio del cual se “(…) organiza el Sistema Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones (…)”, establece en su
sección segunda, artículos 3° y 4°, procedimientos para la ocupación temporal
de inmuebles para efectos de atender situaciones de desastre, pero no regula lo
referente a la ocupación requerida para la remoción y disposición de escombros
o material de arrastre que se encuentre obstruyendo una vía pública y se
encuentre generando condiciones de inseguridad respecto de la vida de los
habitantes.
Manifiesta que para  realizar la ocupación temporal de
cualquier inmueble por motivos de la construcción de una obra pública, se
requiere la “Autorización” del titular del derecho real de dominio del
inmueble, conforme al artículo 109 del Decreto Ley 222 de 1983, norma que se
encuentra vigente por expresa disposición del artículo 81 de la Ley 80 de 1993.
Y, que del análisis de la norma indicada se identifican las siguientes
características:
·
Los propietarios de los inmuebles
tienen la obligación de permitir la ocupación temporal de los mismos.
·
Se requiere adelantar una negociación
sobre el precio de la ocupación – arrendamiento.
·
Solo después de un mes se puede
adelantar la ocupación del predio, de no llegarse a un acuerdo sobre el precio
de la ocupación.
Señala que para la remoción de escombros en situaciones
derivadas de una emergencia se requiere una capacidad de reacción inmediata de
las Entidades Públicas, y que en la mayoría de los casos los puntos críticos de
las carreteras corresponden a tramos ubicados en zonas rurales alejadas, “o
por fuera de los cascos urbanos de los municipios de influencia y por tanto,
con mínima presencia de asentamientos humanos o viviendas formales, los cuales
no se encuentran sujetos a normas especiales del uso del suelo”[46].
Concluye que en esa medida, el procedimiento de
identificación del titular del derecho real de dominio de un inmueble, para
solicitar la autorización, implica la realización de un estudio de títulos y
catastral, que en el mejor de los casos requiere entre cinco (5) y diez (10)
días hábiles: “En consecuencia el tiempo estimado, requerido para el trámite
de un permiso para disposición de escombros, puede calcularse entre 1 y 2 MESES”.
Posteriormente en el documento se describen 2 casos de
situaciones particulares de carreteras y tramos afectados, desde el colapso de
la respectiva vía, hasta la negativa de los propietarios de los inmuebles a dar
la autorización respectiva.
15.
Oficio del 14 de febrero de 2011,
suscrito por la Oficina Asesora Jurídica (e) del Instituto Nacional de Vías, en
que se amplían los argumentos para soportar el considerando número 11 del
Decreto, referente a la disponibilidad de materiales para bases y sub-bases que
se requieran para la ejecución de obras de infraestructura requeridas para la
Reconstrucción derivada de la Ola Invernal.
En primer lugar, reseñan el artículo 5 de la Ley 685 de
2001, sobre PROPIEDAD DE LOS RECURSOS MINEROS:
“(…) Los minerales de
cualquier clase y ubicación, yacentes en el suelo o el subsuelo, en cualquier
estado físico natural, son de la exclusiva propiedad del Estado, sin
consideración a que la propiedad, posesión o tenencia de los correspondientes
terrenos, sean de otras entidades públicas, de particulares o de comunidades o
grupos (…)”
Declaran que el principio constitucional de “primero en
el tiempo, primero en el derecho”, desarrollado en la Ley 685 de 2001,
Código de Minas, ha sujetado el trámite de cualquier proceso de licenciamiento
o autorización temporal, a quien se encuentre de primero en la lista. Por ello,
ni el Ministerio de Minas ni el INGEOMINAS, bajo ningún motivo, puede
pretermitir el procedimiento o trámite respectivo, porque las Entidades
Estatales no se encuentran amparadas por un derecho de preferencia.
Explican que cuando un proyecto de infraestructura vial
requiere disponer material de explotación es necesario seguir el procedimiento
establecido en el artículo 10 de la ley 1382 del 9 de febrero de 2010, por
medio del cual se modificó el Código de Minas, a través del trámite de
solicitud de Autorización Temporal, para tomar los predios rurales, vecinos y
aledaños a la Obra Pública, los materiales de construcción necesarios para la
ejecución de la misma, con la previsión que dichos proyectos son considerados y
declarados “Estratégicos para el País”.
Aportan la experiencia en dos casos de atención, en el programa
de Corredores Arteriales de Competitividad, relativa al considerando en
cuestión.
Por una parte, el “Caso Uno Transversal de La Macarena”,
en el cual el Ejército Nacional como ejecutor de las obras radicó sendas
solicitudes de autorización temporal ante INGEOMINAS, con fundamento en el
artículo 116 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas, las cuales fueron negadas
por “superposición total”, sin tomar en consideración la utilidad pública que
revestía el proyecto indicado[47].
Por otra parte, el “Caso Dos Proyecto Animas – Nuqui”,
sobre el cual señalan que, en los años 2009 y 2010, cuando fue necesaria la
utilización de los sitios para la explotación de fuente de materiales en el
tramo 1 (Nuquí-Alto de Copdijo), se presentaron graves inconvenientes por parte
del Consejo Comunitario “Los Riscales” y por parte del señor Edgardo González
Díaz, al especular con los precios y “manipular” a la Entidad, para obtener
acceso a fuentes de materiales que se encontraban en la respectiva
jurisdicción. La operación la describen así: “Riscales $13.000 y el Señor
Edgardo González $12.000. Posteriormente y luego de varios intentos de
acercamiento y negociación y tras mas o menos 5 a 6 meses se concertó el valor final a pagar por dicho concepto, siendo este de $3.300
respectivamente”.
Posteriormente, exponen en forma concreta, cuadros donde se
aprecia la magnitud de la diferencia entre los precios base para el pago de
regalías, con base en la Resolución N° 307 del 02 de Abril de 2009, “por la
cual se determinan los precios base de los minerales para la liquidación de
regalías”, proferida por la Unidad de Planeación Minero Energética del
Ministerio de Minas y Energía, y los valores que se cobraban por los materiales
en el año 2010; se señala que en la Dirección Territorial Boyacá y en la
Dirección Territorial Antioquia, alcanzaron diferencias por encima del ciento
cincuenta por ciento (150%) del valor institucional.
Manifiestan que con el artículo 4° del Decreto, no se está
afectando a los particulares, estableciendo precios mínimos como los de
referencia de la resolución 0307 del 2 de abril de 2009[48], “Por la
cual se determinan los precios base de los minerales para la liquidación de
regalías”, sino que solamente se establece para efectos de garantizar la
libre empresa, que se mantengan los precios vigentes a 2010, a efectos de evitar cualquier proceso de aprovechamiento de las medidas derivadas de la
emergencia que afecta al País.
Concluyen que la adopción de medidas técnicas, en los
eventos consecuentes a la Ola Invernal, no puede quedar sujeta a i) los lapsos
de tiempos requeridos para la presentación, contradicción y obtención de un
permiso temporal, ni ii) a la mera liberalidad de los titulares de derechos
mineros e incluso de los Contratistas Estatales, para efectos de fijar los precios
en una situación de Desastre.
IV. INTERVENCIONES  CIUDADANAS.
Cámara
Colombiana de la Construcción
16.
Mediante
escrito radicado el 9 de febrero de 2011[49],
la Cámara Colombiana de la Construcción contestó diciendo que por ser una
entidad de naturaleza gremial, de derecho privado, sin ánimo de lucro, sujeta a
vigilancia y control de la Alcaldía Mayor de Bogotá, cuyo objeto social se
orienta a la representación de los intereses de los actores de la cadena de
valor de la construcción de vivienda, consideran que la entidad idónea para
manifestarse sobre la viabilidad del Decreto 4824 de 29 de diciembre de 2010,
es la Cámara colombiana de la Infraestructura.
Hernando Robles Villa.
17.
Mediante escrito recibido el 18 de febrero de 2011, el ciudadano
Hernando Robles Villa presentó las siguientes apreciaciones bajo el asunto “Contribución
ciudadana a organizar y adecuar el dominio de las aguas y sus cauces en el
territorio en la República de Colombia”.[50]
Manifiesta que el motivo de su escrito es el deber de todo
ciudadano de participar en la preservación y manejo de los recursos naturales y
del medio ambiente, impuesto por “la Ley de la Política Ambiental Colombiana
o Decreto Legislativo 2811-74 [Código Nacional de Recursos Naturales y de
Protección del Medio Ambiente], calificada como la Carta Magna del Medio
Ambiente”.
Afirma que “el diluvio invernal del año pasado” al
igual que otros desastres naturales, también han puesto de relieve,
tanto la incompetencia de las autoridades administrativas, como una
normatividad incompleta, mal concebida o mal aplicada, que amerita una
revisión; y que por ello, somete a consideración de la Corte sus apreciaciones,
las cuales se resumen en los siguientes puntos:
1.
Maximización de la gobernabilidad
ambiental.
2.
Imposición de
idoneidad técnica sobre la materia.
3.
Aplicación del
concepto de autoridad de cuenca, diferenciándola de autoridad ambiental.
4.
Precisión de los caudales ecológicos mínimos.
5.
Afianzamiento del dominio
público de las aguas.
6.
Imposición del concepto de
cuenca hidrográfica compartida.
7.
Eliminación de la ambigüedad de
las normas de calidad, uso y procedimientos regulatorios.
8.
Tutela de la calidad del recurso
hídrico.
9.
Establecimiento de metas de
desarrollo sostenible.
10.
Inclusión dentro de la dirección
de las CARs de las asociaciones de usuarios de aguas, y
11.
Ampliación de la importancia de:
el manejo correcto de las obras hidráulicas, el uso, conservación y
preservación de las aguas, y el rigor de la Administración de aguas y cauces.
Todo ello conforme al Decreto Legislativo 2811-74.
V.  CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
18.
Mediante escrito radicado el día 14 de marzo de 2011[51], el
Procurador General de la Nación, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 242, numeral 2°, 278, numeral 5°, y 241, numeral 7°, de la
Constitución Política, y en el artículo 7° del Decreto 2067 de 1991, rindió
concepto de constitucionalidad del Decreto Legislativo 4824 del 29 de diciembre
de 2010, advirtiendo preliminarmente, que en el Concepto 5080 se solicitó
declarar exequible del Decreto 4580 de 7 de diciembre de 2010, “Por el cual
se declara el Estado de Emergencia Económica, social y Ecológica por razón de
grave calamidad pública”. [52]
Sobre el análisis jurídico formal
del Decreto 4824 de 2010, concluyó que “al estar firmado por el Presidente
de la República y todos sus ministros, haber sido dictado dentro de la vigencia
del estado de emergencia, y contar con una motivación suficiente, respecto del
Decreto Legislativo 4824 de 2010 no se aprecian vicios en su proceso de
formación.”[53]
En cuanto al
contenido material del decreto, recuerda en primer lugar, que las medidas deben
estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis o a impedir la extensión
de sus efectos y que debe existir una relación directa y específica con la
situación que justificó declarar el estado de emergencia económica, social y
ecológica. Estima que en este caso existe una relación directa y específica con
el estado de excepción, que le sirve de habilitación y finalidad, y que las
medidas adoptadas parecen ser necesarias y proporcionales para conjurar la
crisis económica, social y ecológica, y la grave calamidad pública.[54]
Manifiesta que “es necesario y
razonable declarar de utilidad pública e interés social las labores de rescate,
limpieza, remoción y disposición de escombros, estabilización y reconstrucción
de vías y demás obras públicas necesarias para atender y evitar la extensión de
los efectos causados por la ola invernal, como se hace en el artículo 1° del
Decreto 4824 de 2010. También es necesario y razonable imponer a los
propietarios de predios cercanos a los lugares afectados, la carga de recibir
los escombros producto de movimientos de tierra realizados en dichas labores,
durante un período de seis (6) meses, contados a partir de la promulgación del
Decreto, garantizando que en caso de producirse daños o se afecte el valor
comercial del bien, su propietario pueda ejercer la reclamación del caso al
Estado y que, en la medida de lo posible, no se afectará a los habitantes, a
las plantaciones, a los semovientes, a los bienes o a las mejoras que se
encuentren en esos terrenos, como se hace en los artículos 2 y 3 ibidem.” [55]
Sostiene que las reglas
consagradas en el artículo 4° del decreto bajo examen, sobre utilización
de fuentes de materiales para la ejecución de obras en la infraestructura
afectada por la ola invernal, se sujetan a los criterios de finalidad,
necesidad y proporcionalidad.“Empero, es menester advertir que en este caso
no sólo se debe cumplir lo dispuesto por las normas mineras, sino también lo
establecido en las normas que protegen el medio ambiente y los recursos
naturales renovables, pues las explotaciones mineras antitécnicas y sin control
por parte de la autoridad ambiental competente pueden generar daños tan o más
graves que los causados por el fenómeno climatológico de la Niña.”[56]
Afirma que es necesario y
razonable que las entidades públicas del orden nacional, departamental,
municipal y distrital, presten toda la colaboración requerida para agilizar y
dar trámite, en el menor tiempo posible, como lo establece el artículo 5°
del Decreto en comento. “Sin embargo, no sobra reiterar que para dichos
permisos, autorizaciones, licencias y demás procedimientos, se debe cumplir con
lo establecido en las normas que protegen el medio ambiente y los recursos
naturales renovables” [57]
Por lo mencionado agrega, que “las
disposiciones del Decreto Legislativo 4824 del 29 de diciembre de 2010 se
ajustan a la Carta, en la medida en que reconocen la prevalencia del interés
general y protegen derechos constitucionales como la vida y la salud (artículos
1°, 11, 48 Superiores); respetan la función social y ecológica de la propiedad
(artículo 58 Superior); y concretan el principio de solidaridad social
(artículo 95.2 Superior).” [58]
Finalmente, hace la siguiente
solicitud a la Corte: “en mérito de lo expuesto, el Ministerio Público
solicita a la Corte declarar exequible el Decreto Legislativo 4824 del 29 de
diciembre de 2010, bajo el entendido de que tanto para la utilización de
fuentes de materiales para la ejecución de obras en la infraestructura afectada
por la ola invernal, como para agilizar y dar trámite, en el menor tiempo
posible, a los permisos, autorizaciones, licencias y demás procedimientos
adecuados para atender y adelantar la ejecución de las obras en la
infraestructura afectada por la ola  invernal,   se  debe  cumplir  con  lo
establecido  en  las  normas  que protegen el medio ambiente y los recursos
naturales renovables.” [59]
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.    Competencia
1. El Decreto Legislativo 4824
del 29 de diciembre de 2010, fue dictado por el Gobierno Nacional, con
fundamento en las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución
Política, razón por la cual la Corte Constitucional es competente para efectuar
la revisión automática y forzosa de su constitucionalidad, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241 numeral 7 de la Carta Política y, por el
artículo 36 del Decreto 2067 de 1991.
2.    Requisitos
Formales
2. El Decreto 4824 de 2010,
cumple las exigencias formales establecidas por el artículo 215 de la
Constitución Política: i) Fue expedido por el Gobierno en ejercicio de sus
facultades constitucionales y legales; ii.) dentro del límite temporal
establecido en el artículo 1º del Decreto 4580 de 2010, por el cual se declaró
el estado de emergencia económica, social y ecológica originado en la grave
situación de calamidad pública derivada de la ola invernal causada por el
“Fenómeno de la Niña”; iii) cuenta con la firma del Presidente de la República
y todos sus Ministros; iv) fue oportunamente remitido a la Corte Constitucional
para su revisión, ya que fue expedido y publicado en el Diario Oficial número
47.937 del 29 de diciembre de 2010 y radicado en la Secretaría de esta
Corporación el día 11 de enero del año 2011.
3.    Declaratoria
de exequibilidad del Decreto 4580 de 7 de diciembre de 2010
3. Mediante
la sentencia C-156 de 2011 la Corte constitucional encontró exequible el
Decreto 4580 de 2010 por el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica y
Social con el fin de conjurar la grave situación de calamidad pública ocurrida
en el país por la ola invernal que se viene presentando a causa del fenómeno de
“La Niña”.
Encontró la
Corte Constitucional que con ocasión de este fenómeno natural, si bien
predecible en cuanto a su ocurrencia, imprevisible e irresistible en cuanto a
su duración e intensidad, se presentaron consecuencias desastrosas a nivel
social, económico y ecológico, a partir del mes de noviembre de 2010, las
cuales fueron conocidas por todo el país y documentadas por todos los medios de
comunicación, circunstancias sin lugar a dudas constitutivas de una grave
calamidad pública. Para el efecto, el Gobierno Nacional hizo uso de todos los
recursos a su alcance para conjurar la crisis producida, al declarar la
situación de desastre de que trata el Decreto 919 de 1989. No obstante, el
volumen de las precipitaciones, la exacerbación súbita del fenómeno y las
dimensiones inconmensurables de las secuelas sufridas, hicieron insuficientes y
exiguas las medidas ordinarias –presupuestales, institucionales y normativas.
4. En esos
términos, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4580 de 2010, por el cual se
fijó un marco de necesidades urgentes e inmediatas a acometer, de allí que los
decretos legislativos que se expidan con ocasión de aquel deben sujetarse no
sólo a la Constitución sino a dichos parámetros.
5. Por
consiguiente, al ser expedido el Decreto 4824 de 29 de diciembre de 2010 en
ejercicio de las competencias derivadas de aquel decreto, la Corte
Constitucional pasa a adelantar el control material de sus disposiciones.
4.    Aspectos
Materiales
4.1. Problema jurídico y
esquema de resolución
6.
El Decreto 4824 de 2010 en general, adopta cuatro medidas relevantes:
i) En primer lugar, declara de utilidad pública e interés social
las labores de rescate, limpieza, remoción y disposición de escombros,
estabilización y reconstrucción de vías y demás obras públicas necesarias para
atender y evitar la extensión de los efectos causados por la ola invernal.
ii) En segundo lugar autoriza al
Gobierno nacional para depositar escombros en predios de propiedad privada
producto de los movimientos de tierra efectuados en labores de búsqueda y
rescate o reconstrucción de infraestructura, durante un período  de seis (6)
meses contados a partir de la promulgación del Decreto, estando obligados tanto
propietarios como poseedores a cualquier título de los predios, a permitir
dicha utilización.
En desarrollo de lo anterior, se
establecen algunas reglas alusivas a las reparaciones e indemnizaciones a que
haya lugar, cuando se causen daños y perjuicios con motivo de la ocupación
temporal, así como medidas para que las cargas derivadas de la aplicación de la
medida se apliquen bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
iii) Se establecen medidas para
facilitar la utilización de fuentes de materiales para la ejecución de obras en
la infraestructura afectada por la ola invernal, relacionadas con la fijación
de precios y el reconocimiento de permisos temporales.
iv)
Se imparten medidas para agilizar y dar trámite en el menor tiempo posible a
los permisos, autorizaciones, licencias y demás procedimientos que se requieran
para atender y adelantar la ejecución de las obras en la infraestructura
afectada por la ola invernal.
7.
En esos términos, corresponde a esta Corporación resolver si las disposiciones
contenidas en el Decreto 4824 de 2010, promulgado por el Gobierno en virtud de
la emergencia social, económica y ecológica declarada por medio del Decreto
4580 de 2010, se ajustan a la Constitución y a la Ley estatutaria que regula
los estados de excepción (Ley 137 de 1994).
8. Para
examinar las medidas descritas, la Corte retomará brevemente su jurisprudencia
con relación a los requisitos de constitucionalidad que deben reunir los
decretos legislativos que establecen medidas para confrontar una emergencia
económica, social o ecológica (4.2.); con base en lo anterior, se efectuará el examen
material del Decreto 4824 de 2010 y de las diversas materias que regula (4.3.).
4.2.
Control de constitucionalidad  sobre los decretos legislativos que se expiden
por parte del Gobierno durante el estado de emergencia económica, social o
ecológica. Reiteración de jurisprudencia.
9. Como
reiteradamente lo ha señalado la Corte, únicamente dentro del respeto a los
principios constitucionales es posible entender como legítima la utilización de
los poderes excepcionales en cabeza del Ejecutivo. Los límites constitucionales
en este caso tienen origen en varias fuentes, a saber: (i) el  texto de la
Constitución Política; (ii) la Ley estatutaria de los estados de excepción, y
(iii) los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por
Colombia, en especial los que por su función prevalecen en el orden interno en
virtud del artículo 93 de la Carta[60].
De esta forma en varias providencias, entre ellas, las sentencias C-149 de 2003
y C-225 de 2009, se sistematizan los pasos metodológicos que han de realizarse
en un juicio de constitucionalidad de medidas excepcionales:
“2.2.1. El juicio
de conexidad material, que estudia si las medidas adoptadas se refieren a
la misma materia de las causas que justificaron la declaratoria del estado de
excepción. Este juicio lo establece expresamente el artículo 215 de la Carta y
ha sido desarrollado por la Ley Estatutaria de Estados de Excepción.
Específicamente respecto
de las medidas concebidas en un estado de emergencia económica y social, la
conexidad puede ser definida de acuerdo a dos elementos:
(i) las
medidas han de estar dirigidas exclusivamente a conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos. De esta manera, el objetivo de las medidas
únicamente ha de ser el de superar la emergencia por la que se declaró la
excepción. No es admisible una medida que tenga otras finalidades
(ii) En
cuanto a la materia sobre la cual tratan las medidas adoptadas, ésta ha de
tener una relación directa y específica con los temas de que trata la
crisis que se intenta afrontar. No son aceptables las medidas sobre temas que
no tienen una correspondencia de causalidad inmediata (en términos causales) y
concreta con el asunto pro el cual se declaró la emergencia.
2.2.2. Un juicio
de ausencia de arbitrariedad, consistente en establecer
si la medida adoptada desconoce alguna de las prohibiciones expresamente
establecidas en la Constitución para el ejercicio de las facultades
excepcionales.
2.2.3. Un juicio
de intangibilidad orientado a verificar si la medida adoptada respeta los
derechos intangibles cuyo núcleo esencial es intocable, según lo dispuesto en la
Constitución, los tratados internacionales y la Ley estatutaria de los estados
de excepción.
2.2.4. Un juicio
de no contradicción específica, de acuerdo al cual se analiza si las
medidas del Ejecutivo están dentro de los demás límites que establecen la
Constitución y los tratados internacionales durante la vigencia de un estado de
excepción. Específicamente respecto de las situaciones de emergencia económica,
social o ecológica, el gobierno tiene las facultades enunciadas en los
artículos 47 y 49 de la Ley 137 de 1994. A su vez, la constitucionalidad del ejercicio de tales facultades depende de que no exista una contradicción
específica con la Constitución y los tratados internacionales Ello se aprecia
en cada caso teniendo en cuenta que un estado de excepción permite excepciones
a las reglas generales siempre que no se afecten los límites anteriormente
señalados.
Tras cumplir los
requisitos anteriores, que “versan únicamente sobre violaciones groseras de la
Constitución”, los decretos de facultades legislativas excepcionales han de
ajustarse a las condiciones establecidas en los artículos 8, y 10 a 14 de la Ley estatutaria de estados de excepción. Estas corresponden a los siguientes juicios:
2.2.5. El juicio
de finalidad, dirigido a verificar que cada una de las medidas adoptadas en
los decretos legislativos esté “directa y específicamente encaminada a conjurar
las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”
(artículo 10 de la Ley 137 de 1994).
2.2.6. El juicio de motivación suficiente,
dirigido a constatar que el gobierno haya apreciado “los motivos por los cuales
se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales” y
expresado razones suficientes para justificar tales limitaciones (artículo 8 de
la Ley 137 de 1994).
2.2.7. El juicio
de necesidad, según el cual las medidas adoptadas han de ser “necesarias
para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de
excepción” (artículo 11 de la Ley 137 de 1994). Según lo ha establecido la
Corte, “este juicio versa sobre la relación de necesidad entre el fin buscado y
el medio empleado para alcanzarlo. […] [C]omprende dos partes en las cuales se
juzga si el Presidente […] incurrió en un error manifiesto de apreciación
acerca de la necesidad de la medida: a) el juicio de necesidad fáctica,
orientado a examinar si las medidas adoptadas […] son necesarias para superar
las causas de la crisis […] o impedir la extensión de sus efectos; y b) el
juicio de necesidad jurídica, o juicio de subsidiariedad, dirigido a establecer
si existen normas que regulen situaciones similares en tiempos de normalidad y,
en caso afirmativo, si estas medidas ordinarias preexistentes son idóneas para
enfrentar la situación excepcional”
2.2.8. Un juicio de
incompatibilidad, mediante el cual se verifica si el Gobierno Nacional ha
expresado “las razones” por las cuales las normas ordinarias suspendidas “son
incompatibles con el correspondiente estado de excepción” (artículo 12 de la
Ley 137 de 1994).
2.2.9.
Un juicio de proporcionalidad, dirigido a examinar si las medidas
adoptadas durante el estado de excepción son excesivas. Las medidas han de “guardar
proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar” y a las
limitaciones que se impongan al ejercicio de los derechos y libertades “sólo
será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la
normalidad” (artículo 13 de la Ley 137 de 1994). A su vez, de acuerdo a la
norma citada, el análisis de proporcionalidad cuenta con dos juicios
diferentes. El primero de ellos, consiste en estudiar la relación entre los
costos de la medida adoptada en términos de limitaciones de intereses
constitucionales y la gravedad de los hechos que busca conjurar. Por ejemplo,
no sería aceptable la creación de un instrumento excepcional que restringe
drásticamente los derechos constitucionales con el fin de contrarrestar
marginalmente la crisis. El segundo juicio verifica que no existe una
restricción innecesaria de los derechos, dado que esta limitación “sólo será
admisible en el grado estrictamente necesario para buscar el retorno a la
normalidad.” Por ejemplo, si existen un medio exceptivo menos lesivo en cuanto
a las limitaciones a los derechos, y a la vez, igual o más efectivo que la
medida escogida, ésta última sería desproporcionada y por ende inexequible. La
Corte ha establecido que el principio de proporcionalidad “es un concepto
relacional cuya aplicación busca colocar dos magnitudes en relación de
equilibrio. El concepto de la proporcionalidad remite a la relación de
equilibrio entre distintos pares de conceptos, como supuesto de hecho y
consecuencia jurídica, afectación y defensa, ataque y reacción. (...).”
2.2.10. Un juicio
de no discriminación, que estudia que las medidas no son discriminatorias
por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión
política o filosófica (artículo 14 de la Ley 137 de 1994). Así, el derecho a la
igualdad mantiene su vigencia durante un estado de excepción.”
10. Ahora bien, la Corte ha
establecido que “cuando una disposición contraviene prima facie algunos de
los límites mencionados, es decir, cuando a primera vista no pasa uno de los
juicios enunciados, la Corte, sin seguir necesariamente cada uno de los pasos
metodológicos sintetizados anteriormente, declara la inexequibilidad de la
norma correspondiente”[61].
11. De
conformidad con los anteriores elementos de juicio, pasa la Corte a revisar la
constitucionalidad material del Decreto legislativo 4824 de 2010.
4.3.
Análisis del cumplimiento de los presupuestos materiales
constitucionales
12. Para desarrollar el
estudio de constitucionalidad sobre el Decreto 4824 de 2010, la Corte
organizará su exposición, a partir de las cuatro medidas que se adoptan en él.
En este sentido se aplicará el test de constitucionalidad para la medida que reconoce
el carácter de utilidad pública e interés social de las obras públicas con que
se atiende la emergencia invernal causada por el fenómeno de la Niña y se evita
la extensión de sus efectos (4.3.1.); luego será estudiada la figura de la
ocupación de terrenos para el depósito de escombros (4.3.2.); a continuación se
tratarán las medidas dirigidas a
facilitar la utilización de fuentes de materiales para la ejecución de obras en
la infraestructura afectada por la ola invernal (4.3.3.), y por último se
estudiarán las dispuestas para atender y adelantar la ejecución de las obras en
la infraestructura afectada por la ola invernal (4.3.4.). En cada una de ellas
se valorará su conexidad material, ausencia de arbitrariedad, respeto
a los ámbitos intangibles de los derechos, de no contradicción específica con límites
dispuestos para los Estados de excepción, además de los juicios de finalidad, motivación
suficiente, necesidad, incompatibilidad, proporcionalidad y no discriminación
de las normas específicas que les dan cuerpo como medidas de excepción para la
emergencia causada por el Fenómeno de la Niña.
No se incluye en el estudio el artículo 6º del decreto 4824
de 2010, por disponerse en él tan sólo la regla común de su vigencia, a partir de la fecha de su
publicación, la cual por tanto será declarada exequible.
4.3.1. La
declaración del carácter de utilidad pública e interés social de las labores y
obras públicas con que se atiende la emergencia invernal causada por el
fenómeno de la Niña y se evita la extensión de sus efectos. El artículo 1º del
decreto 4824 de 2010.
13. El artículo 1º del decreto legislativo bajo estudio,
tiene un contenido claro pues directamente declara “de utilidad pública e interés social las labores de
rescate, limpieza, remoción y disposición de escombros, estabilización y
reconstrucción de vías y demás obras públicas necesarias para atender y evitar
la extensión de los efectos causados por la ola invernal”.
14. A su respecto, la Corte encuentra que desde el punto de vista de su conexidad material, el
adscribir a las labores señaladas expresamente en el Decreto como de utilidad
pública e interés social, es una medida que guarda relación directa y
específica con las causas que justificaron la expedición del decreto
legislativo 4580 de 2010  y se dirigen exclusivamente a conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos.
En efecto, cuando el artículo 1º circunscribe el ámbito
dentro del cual se concreta dicha condición de derecho público de las
actividades allí descritas, sólo a aquellas que sean “necesarias para atender y evitar la extensión de los
efectos causados por la ola invernal”, pone en evidencia la estrecha relación que existe entre esa
declaración y los
desastres naturales causados por el fenómeno de La Niña desatado en todo el
país. Pero también atienden al impacto en el orden económico, social y
ecológico causado, entre otros, representado en daños sobre las vías.
De estos asuntos trató expresamente el decreto de
declaratoria de la emergencia en sus fundamentos, pero que también aparecen en
el decreto 4824 de desarrollo al señalar; “Que
como consecuencia de esta alteración climática, se han generado problemas de
inestabilidad, deforestación y fenómenos geológicos que han afectado de manera
grave la infraestructura vial nacional destruyendo parte de la red vial
primaria, secundaria, terciaria y por concesión, lo que ha ocasionado cierres
totales en las vías en más de treinta y nueve (39) sitios y cierres parciales o
pasos restringidos en más de doscientos cincuenta y ocho (258) lugares de la
geografía nacional, así como daño a diques, obras de construcción, acueductos,
alcantarillados, etc”.
En ese mismo
sentido, las labores y obras públicas a las que se reconoce dicha condición,
refuerzan su alcance exclusivo, directo y específico, para conjurar la crisis
en el sistema de vías públicas generado por la destrucción y daños generados
por las lluvias, deslizamientos y derrumbes causados por el fenómeno de La Niña
en el país e impedir la extensión de sus efectos.
15. Ahora bien, en lo que hace referencia a
la necesidad de la medida, esto es, a la claridad de las razones por las
cuales ella resulta indispensable para conjurar las causas que dieron lugar a
la declaratoria de estado de excepción o los efectos que la situación
sobreviniente o imprevista produzca, así como para evitar la extensión de los
mismos (artículos 215 C.P. y 11 de la LEEE), se tiene:
Por una parte observa la
Corte que el Gobierno no incurrió en manifiesto error de apreciación sobre la
necesidad fáctica de la medida, pues los datos registrados por el decreto 4824
de 2010 son suficientemente reveladores:  i) Destrucción de la red vial primaria, secundaria, terciaria y por concesión, ii)
con cierres totales “en más de treinta y nueve (39) sitios”; iii) con “cierres
parciales o pasos restringidos en más de doscientos cincuenta y ocho (258)
lugares de la geografía nacional” y también, con “daño a diques, obras
de construcción, acueductos, alcantarillados, etc”.
También la información
suministrada por el Ministerio de Transporte, Anexo 1, del Instituto Nacional
de Vías sobre los sitios críticos de la red vial nacional a 10 de diciembre de
2010, en el que se da cuenta de 40 siniestros en Antioquia, 1 en Atlántico, 3
en Bolívar, 1 en Boyacá, 4 en Caldas, 5 en Caquetá, 4 en Casanare, 4 en Cauca,
2 en Cesar, 3 en Córdoba, 6 en Cundinamarca, 17 en Huila, 2 Magdalena, 10 en
Meta, 6 en Nariño, 5 en Ocaña, Norte de Santander, 2 en Putumayo, 1 en Quindío,
10 en Risaralda, 13 en Santander, 1 en Sucre, 2 en Tolima, 1 en el Valle.
Un registro con el que
se pone en evidencia que el rescate,
limpieza, remoción y disposición de escombros, estabilización, reconstrucción
de vías y en general las obras públicas necesarias para atender y evitar la
extensión de los efectos causados por la ola invernal, son actividades que
deben ser consideradas de utilidad pública e interés social. Esto, para los
efectos de justificar las afectaciones sobre derechos y libertades económicas
que se prevén en las otras disposiciones, relacionadas con la ocupación de las
propiedades con los escombros que generen los daños causados por el invierno
sobre la vía pública, la fijación de precios y el debido proceso de
autorización para la explotación de fuentes de materiales o para la ejecución
de obras de infraestructura afectada por la ola invernal.
De lo anterior se
concluye entonces, que está demostrada la necesidad de la medida de reconocer
en el artículo 1º del decreto 4824 de 2010, que las labores y demás obras
públicas de recuperación de las vías destruidas o deterioradas por el invierno
sean estimadas como de utilidad pública e interés social.
16. En el mismo sentido,
se cumple con el criterio de motivación suficiente, por la cual se constata que el Gobierno apreció los
motivos por los cuales determinadas actividades adquieren el carácter de
utilidad pública e interés social, así como las razones suficientes para dicha
configuración.
17. Algo similar sucede
desde el punto de vista de la necesidad jurídica o juicio de subsidiariedad, en relación con las normas que regulan
situaciones similares en tiempos de normalidad.
En el régimen
ordinario y desde la propia Constitución, artículo 58, los conceptos de
utilidad pública e interés social son determinantes como criterio sustancial
por el que se autoriza al legislador intervenir en la propiedad  y en los
derechos económicos individuales. En este sentido se plantea como causa
expropiandi o de imposición de servidumbres y también como fundamento para
aplicar el principio de prevalencia del interés social o público ante el cual
debe ceder el interés particular.
Por su parte en el Decreto ley 919 de 1989,
“Por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención
de Desastres y se dictan otras disposiciones”, al regular el régimen de
adquisición y expropiación de inmuebles que sean indispensables para adelantar
el plan de acción específico para la atención de desastres, bien por negociación
directa, bien por expropiación, incluye para esta última la declaratoria de
utilidad  pública e interés social.
Así, dispone el artículo 40 del
citado decreto: “Declaratoria de utilidad pública e interés social. Para
todos los efectos relativos al procedimiento de expropiación de que trata este
Decreto entiéndese que existen motivos de utilidad pública e interés social
para la adquisición mediante expropiación de todos los bienes indispensables
para la ejecución de los planes de acción específicos para la atención de
situaciones de desastre administrativamente declaradas”.
A juicio de la
Corte, frente a la crisis del invierno atendida por la emergencia económica,
social y ecológica reconocida desde fines de 2010, con estas atribuciones
ordinarias de orden constitucional y legal la Administración central cuenta con
importantes y suficientes poderes para actuar tanto sobre los derechos de
propiedad, como sobre los demás intereses particulares existentes en torno de
los terrenos vinculados con las obras públicas de recuperación y reconstrucción
de vías afectadas por el desastre del invierno.
Sin embargo,
no por ello deja de ser útil la previsión contenida en el artículo 1º del
decreto 4824 de 2010, pues en ella se concreta el concepto de utilidad pública
e interés social que motiva los fines y alcances de las intervenciones sobre la
propiedad o sobre los derechos adquiridos con justo título previstas en las
restantes disposiciones del decreto. Una concreción que por causa de la
emergencia económica, social y ecológica decretada, no dispone el legislador
sino el Gobierno, en este caso relacionadas con las labores y obras públicas
destinadas a la estabilización y reconstrucción de vías afectadas por la crisis
y efectos de la ola invernal.
De esta forma, aparece como necesaria jurídicamente pero sin
generar en cuanto tal, contradicción, derogación o modificación del régimen
legal ordinario. Tan sólo actúa como norma jurídica específica de la noción de
utilidad pública e interés social referida al caso la calamidad pública
reconocida con emergencia económica, social y ecológica declarada mediante
decreto 4580 de 2010.
18. En lo que se refiere a la finalidad
de la medida, conforme a lo previsto en el artículo 215 C.P. y el artículo 10 de la LEEE, el artículo 1º del Decreto 4824 de 2010 se orienta a conjurar,
de manera específica y directa las causas de la perturbación del orden
económico, social y ecológico y a impedir la extensión de sus efectos. En
particular en lo que se refiere a la reparación de las vías públicas y demás
obras de infraestructura que se hayan visto afectadas por la ola invernal.
Porque al determinar la condición
de utilidad pública e interés social sobre las labores de rescate, limpieza,
remoción y disposición de escombros, estabilización y reconstrucción de vías y
demás obras públicas necesarias para atender y evitar la extensión de los
efectos causados por la ola invernal, es claro que se procura alcanzar atender
las causas que justificaron la declaratoria de emergencia y que en este decreto
analizado se concretan en sus consideraciones de “recuperar los pasos
restringidos y demás obras de infraestructura que se encuentren” en las
zonas afectadas por el fenómeno de la Niña.
Supera entonces el artículo 1º del decreto legislativo
4824 de 2011 el juicio de los fines.
19. Con relación al principio
de proporcionalidad que se reclama al Gobierno de la medida adoptada,
destinada a establecer si en la regla excepcional dispuesta en ella por el
Gobierno en el marco del Estado de excepción de considerar ciertas actividades
como de utilidad pública e interés social es la idónea y necesaria para
alcanzar el propósito perseguido de superar la situación crítica, evitar su
expansión y menguar sus efectos, la Corte estima necesaria una distinción.
En el precepto se establecen con
claridad algunas labores que con cierta concreción se reconocen como de
utilidad pública e interés social. Por una parte, son las labores de
“rescate, limpieza, remoción y disposición de escombros, estabilización y
reconstrucción de vías”, afectadas por la ola invernal. Por otra, incluye
también en tal adscripción las “demás obras públicas necesarias para atender
y evitar la extensión de los efectos causados” por el mismo fenómeno
causante de la emergencia.
Se trata ciertamente de
actuaciones distintas que se destinan al único propósito de lograr los
resultados esperados en materia de restablecimiento de las condiciones de
normalidad en la red vial nacional, y que se deducen razonables para alcanzar
el interés perseguido. Algunas determinadas como las labores de rescate de víctimas
mortales y sobrevivientes en las diferentes situaciones ocasionadas por el
invierno, como derrumbes o amenazas similares, limpieza, remoción y disposición
de escombros que inevitablemente forma el desastre y también la actuación para
despejar el espacio de vía invadido y recuperar o reconstruir, al menos
provisionalmente, la red vial y las obras de infraestructura. Otras menos
precisas pero claramente determinables a través de su objetivo, y que es la
ejecución de obras públicas para atención de los efectos del invierno y el
control de sus efectos.
Las dos, en sus diversas
configuraciones resultan razonables, adecuadas y necesarias como forma de
anticipar las diversas exigencias de ágil y rápida actuación que se demanda por
parte del Gobierno frente a los daños en las vías públicas y frente al
imperativo de su reparación.
No se olvide que ellas, como vías
de comunicación entre municipios, son pieza esencial de la restitución de
condiciones de normalidad, pues por esas vías se transportan las personas a sus
trabajos, así como los alimentos, medicamentos y bienes en general con que se
satisfacen las necesidades humanas, de la producción económica, del propio
desempeño de las funciones del Estado y de los entes territoriales.
20. Por lo demás, no encuentra que en esta
configuración se manifieste arbitrariedad, o
desconocimiento de alguna de las prohibiciones expresamente establecidas en la
Constitución para el ejercicio de las facultades excepcionales, afectación del
núcleo esencial de los derechos intangibles y en general contradicción con los
mandatos y límites que en general establecen la Constitución y los tratados
internacionales durante la vigencia de un estado de excepción. Porque la
adscripción al concepto de utilidad pública e interés social, de suyo no
desconoce derechos adquiridos ni posiciones jurídicas legítimas sobre bienes e
intereses económicos, sino que refuerza la legitimidad de la actuación del
Estado; y tampoco representa discriminación a favor o en contra de grupos, pues
incluye en general toda labor y actividad relacionada con la crisis sobre la
red vial afectada por el invierno.
21. Conforme los razonamientos que se
exponen, el artículo 1º del Decreto 4824 de 2010 se ajusta a la Constitución.
4.3.2  Las
medidas en torno de la ocupación de terrenos para el depósito de escombros
causados por la ola invernal: artículos 2º y 3º del decreto 4824 de 2010.
22. La segunda temática del decreto, es la relacionada con
la ocupación de terrenos para el depósito de escombros causados por los
derrumbes y desastres causados por la ola invernal.
A ello se refiere el artículo 2°, cuando autoriza al
Gobierno Nacional a  “depositar escombros
en predios de propiedad privada producto de los movimientos de tierra
efectuados en labores de búsqueda y rescate o reconstrucción de infraestructura”. Un depósito que podrá efectuar “durante un período de seis (6) meses contados a partir
de la promulgación” del
decreto y que los propietarios de los predios o sus poseedores a cualquier
título deben permitir.
23. Esta es la primera afectación derivada del concepto de
utilidad pública e interés social declarado sobre las labores de limpieza,
remoción y disposición de escombros, para la estabilización y reconstrucción de
vías y demás obras públicas necesarias para atender y evitar la extensión de
los efectos causados por la ola invernal. Una afectación que por causa del
incremento en el peso jurídico de tales actividades debe soportarse, porque tal
actividad prevalece en la ponderación con los derechos e intereses con que se
relacione, al representar el interés general, esto es, la utilidad pública que
su ejecución significa para las poblaciones afectadas y damnificadas por el
invierno, que sirve al propósito de reparar, rehabilitar o reconstruir sus vías
públicas y demás obras públicas de interés social, que conforman la
infraestructura de sus municipios y veredas, averiada por el invierno.
24. En este precepto empero, también se contemplan las
reglas específicas que en términos de compensación o indemnización genera la
carga dispuesta en el precepto anterior, así:
i). Cuando la disposición de escombros no llegue a  afectar
el valor comercial del predio ni a causar daño reparable por el Estado, el
particular deberá soportar la ocupación de su inmueble.
ii) Cuando se afecte el valor comercial del predio, se
establece que “los particulares podrán
presentar sus reclamaciones ante la autoridad administrativa que hubiese
realizado la disposición de escombros”. Se establece en este caso implícitamente una negociación
para llegar al acuerdo de reparación entre particular y entidad, pero en su
defecto, también se dispone expresamente la posibilidad de acudir ante la
jurisdicción competente, para que decida sobre el justo precio del daño
causado.
25. A su vez, el artículo 3º establecen las reglas para el
correcto ejercicio de las atribuciones que el Estado adquiere para ejecutar la
concreta intervención de que trata el artículo 2º, inciso 1º.
Así cuando se establece que iii.i.) tendrá especial cuidado
de no imponer cargas excesivas a los particulares cuyos predios sean utilizados
para efectos de los fines urgentes expresados en el decreto; iii.ii.) la
definición de los principios de proporcionalidad y razonabilidad como criterios
a la hora de establecer los volúmenes de escombros que vayan a ser depositados
en los predios; iii.iii.) la garantía adicional de que “en la medida de lo posible (…) no se afecten los
habitantes, plantaciones, semovientes, inmuebles, muebles o mejoras que allí se
encuentren”; y por
último, iii.iv.) el mandato de reiteración a las autoridades para tomar “las medidas administrativas necesarias para cumplir
rigurosamente con las limitaciones impuestas a la utilización de predios
ordenadas” en el
decreto.
26. Pues bien, al momento de valorar la constitucionalidad
de  este conjunto de previsiones, encuentra la Corte indispensable efectuar
tres análisis. En primer lugar, estudiará los artículos 2º y 3º del decreto
4824 de 2010 en comparación con las normas que se aplican en condiciones
“normales” de desastre reguladas en el Decreto-ley 919 de 1989 (4.3.2.1.). En
seguida, se determinará el sentido con que se interpreta el artículo 2º, inciso
1º del decreto 4824 de 2010 (4.3.2.2.). Finalmente se revisarán los elementos
del juicio de constitucionalidad sobre las medidas específicas de uno y otros
preceptos (4.3.2.3.).
Lo anterior como quiera que, según se muestra enseguida, el
texto nuclear de la materia regulada no es claro y requiere una definición
interpretativa concreta.
4.3.2.1. El régimen común y el
régimen del estado de excepción en caso de desastres
27. En el presente asunto, resulta
indispensable revisar primero la diferencia que existe entre lo previsto en el
artículo 2º del decreto 4824 de 2010 y en el régimen común previsto en caso de
desastres. No es sólo útil para responder con pertinencia a los juicios de
necesidad y motivación suficiente, sino antes que ello, para establecer el
alcance normativo de ese precepto.
Dicho análisis se presenta en el
cuadro siguiente[62]:
Con relación a
Arts. 2º y 3º  Decreto 4824
de 2010
Decreto-ley 919 de 1989
Tipo de situación fáctica por enfrentar
Según el artículo 2º, en concordancia con el art. 1º y con
las  motivaciones del decreto, se atiende una situación de desastre, de
calamidad pública pero de proporciones extremas y por las cuales se ha
forzado la declaración del Estado de emergencia económica, social y ecológica.
Dispuesto para conjurar la grave calamidad pública ocasionada por el fenómeno
climatológico de La Niña, representado entre otros, en daños a la
infraestructura vial y de servicios públicos, lo cual hace necesario
responder con acciones inmediatas que tiendan a recuperar los pasos
restringidos y demás obras de infraestructura que se encuentren afectadas por
la ola invernal,
Las medidas previstas en el artículo 18, responden a
situaciones de desastre. Ante tales
circunstancias,  conforme al artículo 19, el “Presidente de la República
declarará mediante Decreto y previo concepto del Comité Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres, la existencia de una situación de
desastre. Una vez producida tal declaración, “se aplicarán las
normas pertinentes propias del régimen especial para situaciones de desastre,
que el Decreto ordene y específicamente determine”. En concordancia con
lo anterior, se establece en el artículo 24 que tras la declaración de la
situación de desastre: “en el mismo Decreto se determinará, de acuerdo con su
carácter, magnitud y efectos, las normas legales aplicables en materia de
contratos, control fiscal de recursos, adquisición y expropiación, ocupación
y demolición, imposición de servidumbres, solución de conflictos, moratoria o
refinanciación de deudas, incentivos de diverso orden para la rehabilitación,
la reconstrucción y el desarrollo, administración y destinación de
donaciones, y autorización, control, vigilancia e inversión de los bienes
donados, de que tratan los artículos subsiguientes, que específicamente se
elijan y precisen”. Otro tanto se reconoce para las entidades territoriales.
Por último se establece que superada la situación de desastre, “se podrá
disponer que continúen aplicándose las mismas normas, o algunas de ellas, de
que trata el presente artículo y que se hayan determinado en el decreto de
declaratoria o en los que lo hayan modificado, durante cierto tiempo en las
fases posteriores de rehabilitación, reconstrucción y desarrollo”.
La autoridad competente y la medida que se adopta
En el artículo 2º se autoriza directamente al Gobierno
Nacional para  depositar escombros en predios de propiedad privada producto
de los movimientos de tierra efectuados en labores de búsqueda y rescate o
reconstrucción de infraestructura.
Sin embargo su ejecución, conforme el artículo 2º inciso
2º puede efectuarla otra “autoridad administrativa”.
En el artículo 30 se establece
como potestad en cabeza de cualquier entidad pública, para la ocupación de inmuebles,
predios y mejoras en las áreas geográficas determinadas en la declaratoria de
una situación de desastre y cuando ello fuere necesario.
Así mismo se prevé en el
parágrafo del artículo 31 que la competencia para adelantar el procedimiento
de información previa, ocupación y negociación de la reparación a lugar,
“podrá ser delegada por la entidad pública respectiva en cualquier otra
entidad del mismo carácter”.
Los particula-res que asumen la medida y el deber
jurídico que soportan
El artículo 2º del decreto legislativo  señala que “los propietarios de los predios o sus poseedores a
cualquier título deberán permitir dicha utilización”.
El artículo 30 señala que están
obligados a permitir la ocupación temporal de los mencionados bienes, tanto
sus propietarios, como sus poseedores y tenedores.
El procedi-miento de actuación
No existen disposiciones ni reglas procedimentales
propiamente dichas.
En su defecto, en el artículo 3º se contemplan los
criterios a los que se debe someter el Estado al imponer las cargas a los
particulares para efectos de los fines urgentes expresados en el  Decreto.
Se destaca:
i) las mismas no podrán ser excesivas.
ii) las autoridades competentes deberán guardar
proporcionalidad y razonabilidad en los volúmenes de escombros que sean
depositados en los predios,
iii) se garantiza, en cuanto sea posible, que no se
afecten los habitantes, plantaciones, semovientes, inmuebles, muebles o
mejoras que allí se encuentren.
iv) en fin, se establece que las autoridades tomarán las
medidas administrativas necesarias para cumplir rigurosamente con las
limitaciones impuestas a la utilización de predios ordenadas en el decreto.
Un principio y dos tipos de
reglas son previstas.
i) En el artículo 30 se
establece que “La ocupación temporal deberá limitarse al espacio y tiempo
estrictamente indispensables y causar el menor daño posible”.ii) Y en el
artículo 31 se ordena por un lado la ocupación que se efectúa previa
negociación y por otro la ocupación que opera de manera inmediata por razones
de urgencia. ii.i.) La común debe cumplir una condición previa según la cual,
la entidad pública competente requerirá, “autorización previa dada por la
Oficina Nacional de Atención de Desastres, o por el Presidente del Comité
Regional o Local, según sea el carácter de la situación de desastre
declarada. (art. 30). Con lo anterior, se remite una comunicación dirigida en
lo posible, a la dirección conocida del propietario o poseedor. En ella se
informa no solo de la actuación y el término durante el cual en principio se
impondrá la carga y se propone un valor para la indemnización. Esto procede
con anterioridad a la ocupación, que en todo caso se realiza aunque no se
llegue a acuerdo sobre los perjuicios causados y por pagar. Adicionalmente se
ordena fijar en lugar público de la Alcaldía municipal del lugar por el
término de tres días. Y contra la comunicación no procederá recurso alguno
por la vía gubernativa.
ii.ii.) En los casos de
urgencia, la comunicación informa de la ocupación inmediata del terreno,
sobre hechos cumplidos pero justificables.
El término dentro del cual puede ser ejercido dicho
poder
Según
el artículo 2º, dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación del
decreto.
No se contempla ordenación.
El tiempo máximo que puede tardar
la ocupa-ción del predio
Según
el artículo 2º, dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación del
decreto.
“6. La ocupación temporal de
inmuebles en ningún caso podrá ser superior a un (1) año. Por consiguiente,
transcurrido un año sin que la ocupación haya terminado el propietario o
poseedor podrá iniciar, dentro del término previsto en el Código Contencioso
Administrativo, acción contencioso-administrativa para demandar la
restitución del bien y la reparación del daño causado.
Poderes y conse-cuencias jurídicas
adiciona-les para hacer efectiva la medida
No
hay regulación
Según el artículo 31, numeral
7º, “Las autoridades de policía prestarán todo su concurso a las entidades
públicas que requieran ocupar temporalmente bienes inmuebles, para lo cual
podrán desalojar físicamente a quienes se encontraren en los inmuebles y
trasladar sus pertenencias a otro lugar. El incumplimiento de estas
obligaciones por parte de las autoridades de policía configura el delito de
prevaricato por omisión previsto en el Código Penal”.
Igualmente en el numeral 8 del
mismo artículo se prevén dos consecuencias de la ocupación: i) la terminación
de todos los contratos de tenencia precaria que se hayan celebrado sobre el
inmueble; y ii) la obligación para los tenedores de cumplir con la orden de
ocupación temporal.
La repara-ción del sujeto afecta-do en sus bienes por la
medida
Art.
2º, inciso 2º, prevé las tres hipótesis señaladas::
i)
La disposición de escombros no  afecta el valor comercial del predio ni causa
daño reparable por el Estado, el particular deberá soportar la carga impuesta
por este Decreto;
ii)
la disposición de escombros sí afecta el valor comercial del predio y causa
daño reparable por el Estado. En este caso, los particulares podrán presentar
sus reclamaciones ante la autoridad administrativa que realiza la disposición
de escombros probando debidamente el daño causado, para llegar a un acuerdo.
iii)
Si este no se logra, el propietario o poseedor podrá acudir a la jurisdicción
competente que decidirá sobre la indemnización debida.
En el artículo 31 se establece
que la comunicación escrita previa con que se informa al particular de la
ocupación, se indica los perjuicios que probablemente se causarán y que se
ofrece pagar. Si no se llega a un acuerdo sobre el valor estimado de los
perjuicios que se causarán,  dentro del plazo señalado en la comunicación
anterior, o con posterioridad a la ocupación de urgencia, o si se acepta y
conviene pero se considera que la estimación del valor del daño fue
insuficiente, se podrán ejercer en todo caso las acciones
contencioso-administrativas a que haya lugar, dentro del término previsto en
el Código Contencioso Administrativo, contado a partir de la fecha en que
concluya la ocupación temporal.
28. Pues bien, de la anterior revisión comparada de los
regímenes de ocupación de inmuebles en caso de desastres, previstos de un lado
por el decreto 4824 de 2010 para las zonas afectadas gravemente por el invierno
y de otro, para los desastres que puedan ocurrir de manera aislada o en
proporciones manejables con los recursos y competencias comunes del Decreto 919
de 1989, se puede responder con propiedad los demás asuntos planteados en este
acápite.
4.3.2.2. El sentido normativo del artículo 2º, inciso 1º del
decreto 4824 de 2010
29. La proposición jurídica que se establece en el artículo
2º, inciso 1º del Decreto 4824 de 2010 es aparentemente sencilla y de simple
aplicación. “Cuando el Gobierno Nacional requiera depositar escombros en
predios de propiedad privada producto de los movimientos de tierra efectuados
en labores de búsqueda y rescate o reconstrucción de infraestructura podrá
hacerlo durante un período de seis (6) meses contados a partir de la
promulgación del presente Decreto (…)”.
Empero, una segunda mirada permite
establecer que ese precepto del decreto legislativo bajo estudio, puede ser
entendido en dos sentidos distintos así:
i)  El precepto contempla el término dentro del cual el
Gobierno podrá hacer efectiva la medida autorizada por el Decreto legislativo,
para depositar los referidos escombros en los predios de particulares. Es
decir, que la facultad que allí se prevé y que tiene fundamento en la situación
crítica generada por la emergencia, podrá ejercerse por el Gobierno, durante
los 6 meses siguientes a la promulgación de la norma legislativa habilitante;
o,
ii) el precepto define el tiempo máximo que puede extenderse
en la propiedad privada, el depósito de escombros producidos por los
movimientos de tierra efectuados en labores de búsqueda y rescate o
reconstrucción de infraestructura.  Este no podrá extenderse por más de 6
meses, contados a partir de la promulgación del decreto.
30. Una primera lectura podría
servir para entender que los 6 meses de que trata el precepto, aluden es al
término dentro del cual el Gobierno puede ejercer la facultad en comento. A
esta interpretación sirve el uso del criterio sistemático de interpretación,
así como la comparación del precepto con las normas ordinarias existentes para
la atención de desastres.
31. En efecto, se observa en el
noveno considerando del Decreto legislativo 4824 de 2010, luego de retomar la
obligación prevista en el artículo 30 del Decreto 919 de 1989 para los
particulares de permitir la ocupación temporal de sus inmuebles, predios y
mejoras cuando fuere necesario para atender la situación de desastre, lo
siguiente:
Que
la actual situación de emergencia que vive el país, los escasos recursos con
que el Gobierno Nacional para [sic] superar la misma, los cuales están
destinados primordialmente a la atención de las necesidades básicas de los
habitantes afectados con la ola invernal y los excesivos costos que demanda el
transporte de escombros, hace necesario que propietarios, poseedores y
tenedores permitan que se depositen en sus predios de manera permanente
aquellos escombros que se haga necesario remover con ocasión de la emergencia
invernal que actualmente vive el país (resaltado agregado).
Es decir que por tres razones, a
saber,  i) la crisis invernal; ii) la escasez de recursos destinados a las
necesidades básicas de los damnificados y iii) los excesivos costos del
transporte de escombros, se justifica una medida, consistente en: iv) depositar
en sus predios de manera permanente aquellos escombros que se haga
necesario remover con ocasión de la emergencia invernal que actualmente vive el
país.
En ese sentido, lo que podría
acontecer durante los seis meses siguientes a la promulgación del decreto 4824
de 2010, conforme lo previsto en el artículo 2º, en concordancia con la
motivación citada, no sería la estadía de los escombros en el predio del particular,
sino al contrario, el ejercicio la facultad excepcional reconocida en el
Gobierno nacional para depositarlos en predios de particulares.
De otro lado, no se incluye en el
decreto ninguna referencia al procedimiento que debe seguir el Gobierno o las
autoridades administrativas ejecutoras para retirar el escombro depositado en
propiedad privada. En cambio sí está la declaración plasmada en el artículo 1º
del decreto legislativo bajo estudio y según la cual, se reconocen como labores
de utilidad pública e interés social, la limpieza, remoción y disposición de
escombros, las cuales deben prevalecer sobre el interés particular, como forma
de atender y evitar la extensión de los efectos causados por la ola invernal
sobre las vías públicas y la infraestructura. También está la referencia
indiscriminada del art. 2º inc 2º  a los daños reparables que pueden ser
reclamados a la administración directamente o a falta de acuerdo con ella, ante
la jurisdicción competente. No se discrimina allí si se trata de los daños por
los perjuicios de la ocupación y/o de los que se derivan también de no haber
retirado a tiempo los escombros.
32. Pero también serviría a esta
interpretación el hecho de que la legislación ordinaria, artículo 31, numeral
6º del Decreto ley 919 de 1989, prevé un lapso más amplio –un año- que el
establecido en el artículo 2º del decreto 4824 de 2010 –seis meses-, para
ocupar temporalmente predios de particulares como forma de atender los
desastres. Esta comparación haría en principio innecesaria la medida
excepcional adoptada en este caso por el Gobierno.
33. No obstante lo anterior, a
juicio de la Sala la interpretación más adecuada y consistente, es la segunda
arriba descrita, según la cual el término se determina como el lapso dentro del
cual se autoriza mantener el depósito de escombros sobre los predios de los
particulares. Interpretación que, por cierto, es la aducida por la Presidencia
de la República a través de su Secretaria Jurídica y por los demás
intervinientes públicos del proceso (folios 106 y s.s., 146 y s.s., 193 y
s.s.).
También lo sería tras el análisis
de la función que cumple la preposición “durante”, que determina la “simultaneidad
de un acontecimiento con otro"[63],
lo que para el caso equivaldría a la concurrencia de los seis meses del
depósito de los escombros en predios de propiedad privada y los seis meses
posteriores a la promulgación del Decreto.
Son igualmente útiles a esta
interpretación, las consideraciones del mismo decreto conforme a las cuales: “(…)
se hace necesario responder con acciones inmediatas que tiendan a
recuperar los pasos restringidos y demás obras de infraestructura que se
encuentren afectadas por la ola invernal, para lo cual se deberá garantizar el
tránsito de la maquinaria, la disposición temporal de escombros (…)”.
También cuando se determina que “(…) con ocasión de la atención de la
emergencia invernal, es urgente e imperioso disponer de predios para depositar temporalmente
los escombros producto de los movimientos de tierras que se requieren para
adelantar labores de búsqueda y rescate o para la reconstrucción de
infraestructura afectada con el propósito de garantizar la vida, seguridad y movilidad
de los habitantes afectados por la grave emergencia invernal”. O cuando se
advierte que “(…) durante la emergencia vial ocasionada por el invierno,
propietarios o poseedores particulares en distintos lugares del país han
efectivamente negado el permiso para utilizar sus predios en labores de rescate
e intervención de vías que incluyen la disposición temporal de escombros
y la consecución de materiales para la estabilización y reconstrucción de vías”
(resaltado añadido).
34. De tal modo y con independencia
del considerando noveno atrás citado, lo que establece entonces el artículo 2º,
inciso 1º del Decreto 4824 de 2010, es un poder en cabeza del Gobierno para
depositar en propiedad privada, por un tiempo que no supere los seis meses
siguientes a la promulgación del decreto, los escombros producidos por el
rescate y rehabilitación de la infraestructura afectada por el invierno.
35. Fijado el alcance del
precepto, procede la Corte a estudiar la figura que se ordena en conjunto entre
los artículos 2º y 3º del decreto 4824 de 2010, desde sus diferentes juicios,
según lo establecido en la Constitución y en la L.E.E.E.
4.3.2.3. Análisis de constitucionalidad de las medidas
específicas
36. Desde el  punto de vista de la conexidad material y
finalidad de los artículos 2º y 3º del Decreto 4824 de 2010, la Corte
observa que, de un lado,  el depósito de escombros en predios de propiedad privada que se han
producido por los movimientos de tierra efectuados en labores de búsqueda y
rescate o reconstrucción de infraestructura afectada por el invierno y, de
otro, la inclusión de reglas para la correcta aplicación de esta intervención y
la reparación de los propietarios o poseedores afectados, son medidas que
ciertamente se refieren a la
misma materia de las causas que justificaron la declaratoria del estado de
excepción.
En este
sentido se estableció en las consideraciones del Decreto 4580 de 2010 relacionadas
con la gravedad de los hechos que dan lugar a la declaratoria de emergencia:
“f. Que a
causa del fenómeno de La Niña se ha afectado y destruido parte de la red vial
primaria, secundaria, terciaria y por concesión, ocasionando cierres totales de
vías en más de treinta sitios, y cierres parciales o pasos restringidos en más
de ochenta lugares de la geografía nacional, así como daño de diques, obras de
contención, acueductos, alcantarillados, etc.”
Y posteriormente, al describir las razones por las cuales
las medidas ordinarias son insuficientes, se indicó:
“3.12. Que
es necesario adoptar medidas inmediatas de reparación y reconstrucción, de tal
manera que las prioridades de las obras en concesión y las públicas realizadas
directamente por el gobierno, sean viales, aeroportuarias, portuarias, férreas
o fluviales, estén orientadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de
sus efectos, con el fin de que la actividad económica en las zonas afectadas,
la movilidad y seguridad de las personas y el acceso a servicios sociales no
continúen severamente perturbados.
(…) 3.14.
Que para la realización oportuna de las distintas obras de infraestructura y
vivienda, dirigidas específicamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos, se requiere proceder a la afectación de inmuebles, la
constitución de servidumbres, la compensación a poseedores y tenedores, la
expropiación con previa indemnización de manera ágil, dentro del respeto de los
derechos de los afectados por estas medidas, así como establecer incentivos que
faciliten la destinación de los inmuebles a la realización de tales obras
públicas”.
37. Otro tanto se deduce de lo
establecido en las consideraciones del Decreto 4824 de 2010, cuando se
reconoce, no obstante las inconsistencias de su parte motiva, el alcance de la
afectación grave de la infraestructura vial nacional, al recordar la necesidad
de “responder con acciones inmediatas que tiendan a recuperar los pasos
restringidos y demás obras de infraestructura que se encuentren afectadas por
la ola invernal”, para lo cual se deberá garantizar entre otras el tránsito
de la maquinaria y la disposición de escombros producto de los movimientos de
tierras, requeridos para “adelantar labores de búsqueda y rescate o para la
reconstrucción de infraestructura afectada con el propósito de garantizar la
vida, seguridad y movilidad de los habitantes afectados por la grave emergencia
invernal”.
38. La conexidad por consiguiente
se presenta al observar que la carga allí descrita tiene por objeto conjurar la
crisis que sobre las vías y obras públicas y en general sobre la
infraestructura, ha generado el fenómeno de la Niña, así como para reducir los
efectos producidos por él. Esta ocupación de terrenos de propiedad particular
con los escombros generados por el despeje de vías e infraestructura en general
y su reconstrucción, sirve de manera directa y específica como mecanismo para
agilizar la acción del Estado en la atención del desastre, en aras de permitir
el transporte y suministro de la asistencia humanitaria y de allí en adelante,
para la recuperación de la infraestructura vial y de servicios tan severamente
averiada por el invierno.
39. Con
relación a los criterios establecidos para precaver las violaciones más
groseras sobre los principios, derechos y garantías fundamentales, no encuentra
la Corte que haya arbitrariedad en las medidas, o que con ella se afecten los
ámbitos intangibles de los derechos, ni se cause discriminación o se incumplan
las prohibiciones expresamente establecidas en la Constitución para el
ejercicio de las facultades excepcionales.
Es evidente
que en lo previsto en el artículo 2º se crea una limitación sobre posiciones
jurídicas relacionadas con el derecho de propiedad previsto en el artículo 58 C.P. Sin embargo, estima la Corte que al haberse establecido, con justas razones, que las labores
de remoción y disposición de escombros son de utilidad pública e interés
social, el derecho subjetivo del particular debe ceder por la prevalencia de
aquella actividad y  los intereses que representa.
40. En este
orden, se concretan los elementos que estructuran el derecho de propiedad en la
Constitución, pues en ella, no obstante su valía en el Estado social de derecho
sentado sobre un sistema económico de mercado, además de su protección,
resultan admisibles limitaciones incluso extremas o radicales de la propiedad,
siempre y cuando en su aplicación se respeten las exigencias de reparación o
indemnización previstas en el propio artículo 58 constitucional y en las normas
del bloque de constitucionalidad.
41. Pero
también estima la Corte que la imposición de la carga del depósito de escombros
producidos por las labores de rescate y reconstrucción de infraestructura
averiada por el invierno, resulta admisible a la luz de la Constitución, al
representar igualmente una derivación de la función social de la propiedad.
Este concepto, especialmente
valioso en el discurso de la propiedad desde su constitucionalización, ha
permitido a la Corte determinar por qué no resultaba admisible, la inclusión
dentro de los elementos definitorios del derecho de dominio, el poder de
disposición arbitrario del bien, pues con ella se niega el carácter absoluto y
decididamente individualista del derecho (C-595 de 1999). Así mismo, se ha
reconocido que se trata de un elemento estructural del derecho o parte
integrante de su contenido que representa al “momento comunitario y solidario
de la propiedad” (C-006 de 1993), con el cual no se desconoce su ámbito de
derecho subjetivo (C-474 de 2005), pero que sí completa su naturaleza de deber
social (C-389 de 1994).
De allí que resulte admisible
que, en el marco de sus competencias excepcionales el Gobierno, por las razones
derivadas de la crisis invernal, por el imperativo de actuar con suma
eficiencia en la rehabilitación y reconstrucción de las vías y demás obras
públicas que se han destruido o averiado, pueda concretar una carga sobre la
propiedad como la prevista en el artículo 2º, inc. 1º del Decreto 4824 de 2010.
El depósito temporal de escombros puede ser una manifestación de ese carácter
comunitario y solidario de la propiedad (arts. 1º y 58 C.P.), del deber social derivado de ese derecho (art. 58 C.P.) de responder con acciones
humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las
personas (arts. y 95-1 y 2 C.P.) que, con ocasión del invierno, se encuentran
en condiciones de debilidad manifiesta (art. 13 C.P.). Su reconocimiento expreso, no implica per se un atentado contra los ámbitos
intangibles del derecho de propiedad.
42. Sin embargo, esta conclusión
sólo es posible asegurarla en la medida en que se verifique que la limitación
impuesta, va acompañada, para el caso concreto y con las particularidades del
decreto en estudio, de la debida indemnización o reparación que corresponde
reconocer, no obstante los motivos de utilidad pública e interés social que la
justifiquen, a quien se le afecta en su derecho de propiedad.
43. De esta forma se apreció
recientemente, al tratar el procedimiento de expropiación administrativa previsto
para la presente emergencia en el Decreto 4628 del 13 de diciembre de 2010,
cuya constitucionalidad se avaló de manera condicionada a que la medida
especial de negociación directa y expropiación allí consagrada, se utilizara “únicamente
con el fin de conjurar los daños causados por la ola invernal producida por los
efectos del fenómenos de La Niña, durante las fases de asistencia
humanitaria y de rehabilitación que empiecen a ejecutarse a partir de la
expedición de este decreto y hasta el año siguiente a su publicación (…)”
(sentencia C-227 de 2011).
Al referirse
a la indemnización allí plasmada, se retomó la sentencia C-1074 de 2002, donde
se señalaron los elementos que deben ser considerados para que una expropiación
sea conforme a derecho y complete las condiciones que la hacen una limitación
intensa pero admisible y soportable. La exigencia de que exista indemnización y
que la misma sea “justa”, “apropiada”, “adecuada” y “pronta”. Así se deduce de la exigencia constitucional prevista
para fijar su alcance, naturaleza y monto, de ponderar los intereses de la
comunidad y del afectado al momento de fijar la indemnización por expropiación,
aplicando en cada caso los criterios de diferenciación que permitan identificar
el justo valor correspondiente.
44. Pues bien, en el
presente asunto, encuentra la Corte que debe partirse del mismo criterio, pues
aunque la injerencia del Estado es formalmente menor y no se expropia en
sentido estricto, sí se ocupa la propiedad con escombros y en ese orden se
imponen restricciones sobre ámbitos materiales y espaciales del goce del bien
que se deben entender protegidos por el art. 58 constitucional.
Es decir que
para determinar si la carga creada por el artículo 2º del Decreto 4824 de 2010
preserva los ámbitos de protección que la Constitución dispone en caso de
afectaciones al derecho de propiedad como la aquí prevista, es necesario
valorar el régimen de reparación en él previsto.
45. A ese respecto no encuentra la Corte que las dos reglas
específicas que se consagran en el inciso 2º del art. 2º del decreto
legislativo que se estudia, contengan previsiones contrarias a las restricciones
previstas por el orden constitucional.
La primera contiene como límite del derecho de reparación,
que no se haya producido afectación al valor comercial del predio ni causado
daño reparable por el Estado. En estos eventos, el particular deberá soportar
la carga impuesta por el decreto.
La segunda determina que cuando
se produce afectación en cualquiera de los dos supuestos anteriores, los
particulares interesados pueden presentar sus reclamaciones ante la autoridad
administrativa que hubiese realizado la disposición de escombros, con la debida
prueba del daño causado.
Es claro que bajo tal
construcción normativa, el solo depósito de escombros no causaría daño
reparable, razón por la cual se hace necesario acreditar ante la
administración, que se ha producido un perjuicio, para que se considere el pago
de una indemnización administrativa, que en caso de fracasar habilita acudir
ante la jurisdicción competente.
Con todo, en la medida en que se establecen como criterios
de valoración de los perjuicios causados, no sólo la afectación del valor
comercial sino en general cualquier “daño reparable”, fórmula que, entiende la
Corte, no es conjuntiva sino disyuntiva o coordinante, aunque crea un régimen
de responsabilidad extracontractual del Estado diferente, no vulnera los
principios de indemnización del art. 58 constitucional.
46. Estima la Corte que el
inciso 2º del artículo 2º del decreto legislativo 4824 de 2010, lo que contempla es una limitación
en los derechos derivados de la propiedad, que en el estado de emergencia
económica, social y ecológica suscitada por el invierno, aviva su función
social que implica obligaciones e impone al propietario o poseedor en cuestión,
el deber de asumir la carga de recibir, por el término de seis meses contados a
partir de la promulgación del decreto, el depósito de escombros producidos por
los derrumbes, la destrucción de obras y la necesidad de despeje y
reconstrucción de vías y obras públicas destruidas o averiadas.
47. Con todo, al suponer el
depósito de los escombros en el predio una afectación material de una parte del
mismo o en su caso, de toda su extensión, al limitarse así el derecho de libre
disposición en el uso y el usufructo de la propiedad o de la posesión, se
limitan ámbitos constitucionalmente protegidos del derecho de propiedad, lo que
amerita, mutatis mutandi, el derecho a ser indemnizado conforme al
artículo 58 C.P.
Es decir que no se vulnera el
ámbito intangible del derecho constitucional de propiedad, pues por razones de
la utilidad pública y del interés social que representa el retiro y disposición
de escombros en el caso de la emergencia invernal, el particular debe recibir los
mismos en su predio como manifestación de la función social de su posesión o
propiedad. Pero al mismo tiempo, los ámbitos constitucionalmente garantizados
de tal derecho no se vulneran porque a la par con la carga imputada, al
particular se le reconoce su derecho a ser reparado.
Una indemnización que no tiene
por qué ser plena e integral, pero sí justa, adecuada y oportuna, cuyo precio y
configuración, se debe tasar en cada asunto, según el daño causado y las
circunstancias subjetivas y objetivas que se evidencien.
48. La ordenación que contempla
pues el artículo 2º, inciso 2º del decreto 4824 de 2010 según la cual el depósito
de escombros en predios de particulares de suyo no genera daño reparable y la
necesidad de probar los perjuicios causados, no son reglas que traspasen los
límites intangibles del derecho de propiedad en su faceta sustitutiva o
indemnizatoria y en esa medida es constitucional.
De esta forma lo estima la Corte,
porque en ella no se niega la opción de reclamar una reparación justa, sino que
se establece en cabeza del afectado la carga probatoria de demostrarlo ante la
administración que ejecutó la medida como exigencia específica.
49. La Corte sin embargo, no pasa
inadvertido que en este precepto, por un lado, no se contemplan reglas que
permitan entender el procedimiento que debe regir la figura en cuestión y, por
otro, se hace más difícil para el particular el trámite administrativo de
reparación que el previsto en caso de desastres comunes, regulados en el
Decreto 919 de 1989.
Estos dos elementos de juicio
deben ser tenidos en cuenta para continuar con el estudio de constitucionalidad
del inciso 2º del artículo 2º del decreto legislativo, pues enfocan su análisis
desde dos perspectivas adicionales, a saber, el respeto a las garantías
fundamentales del debido proceso y la proporcionalidad y la necesidad jurídica
de la medida.
50. En efecto, el decreto
legislativo 4824 no dispone ningún procedimiento de aplicación ni para el depósito
de los escombros, ni para reclamar la reparación en sede administrativa. En
adición, como arriba se advertía, no se hace ninguna alusión a lo que puede
hacer el particular, en caso de que no sean retirados los escombros depositados
en su predio. Estos sólo se infieren en parte de sus contenidos.
De allí que se entienda que el
depósito de escombros procede de inmediato, sin que se tramite el procedimiento
de comunicación ni negociación previas de que tratan los artículos 30 y 31 del
Decreto 919 de 1989. Esta actuación inmediata e inconsulta, empero resultaría
equiparable a la situación que también contempla el artículo 31 mencionado, en
la cual se prevé que por razones de urgencia, la autoridad administrativa
autorizada pueda proceder de esa manera. Mas en ese régimen común de
situaciones de urgencia e impostergabilidad de la acción estatal, también se
prevé que, de todas formas, la administración deberá comunicar la actuación
ejecutada, de informar el tiempo en que tarda la ocupación y de señalar el
monto de indemnización que se estima corresponde a la afectación producida.
Por su parte, en el caso del
inciso 2º del art. 2º del decreto legislativo 4824 de 2010, sólo se dice que de
existir afectación del valor comercial o de cualquier otro daño reparable, el
particular deberá demostrarlo ante la autoridad administrativa que ordenó el
depósito, y a falta de acuerdo podrá acudir a la jurisdicción competente.
51. Estima la Corte que la
carencia de tales procedimientos (de ejecución, de retiro de escombros y de
reparación administrativa), la ausencia de remisión a reglamento alguno del
decreto en cuestión y la necesidad de ajustar a la legalidad constitucional el
poder de intervención de la administración sobre la propiedad previsto en el
decreto 4824 de 2010, imponen estimar que la constitucionalidad del artículo
2º, incisos 1º y 2º, depende de que la actuación de la administración en todos
esos momentos, una vez ejecutado el depósito de escombros en el predio
particular, sea respetuoso del debido proceso.
Es decir que tras la orden de
depósito de escombros por parte del Gobierno y de la ejecución de la entidad
administrativa encargada de aplicarla, el particular que como poseedor o
propietario soportó la utilización de su predio como lugar de disposición
temporal de aquellos, tiene el derecho de ser informado sobre la actuación,
sobre las reglas de reparación que rigen la misma –que no sobre la existencia per
se de un daño- y sobre los términos con que cuenta para actuar en sede
administrativa. Es decir que la aplicación del precepto en todo caso debe
permitir al particular afectado el verificar si se han producido daños
reparables, incluida la afectación del valor comercial del bien, con el fin de
iniciar el procedimiento administrativo para acreditarlos y reclamarlos
oportunamente, o en su defecto, para iniciar la actuación ante la jurisdicción
competente. Se trata de una información que aunque procede con posterioridad al
depósito de escombros, como lo reclaman las circunstancias de urgencia en que
se procede, en todo caso permite al sujeto afectado conocer los alcances de la
actuación pública en cuestión y los derechos o posiciones jurídicas que se
derivan de ella.
52. De tal modo, el artículo 2º,
inciso 2º del decreto estudiado será declarado exequible, pero en cuanto sea entendido
que la actuación en él prevista para la reparación en sede administrativa del
propietario o poseedor afectado, debe regirse por los principios básicos
derivados del derecho a un debido proceso del art. 29 constitucional.
53. Ahora bien, como se ha podido
apreciar en el análisis del inciso 1º del artículo 2º del decreto 4824 de 2010,
lo que aquí se autoriza es el depósito temporal de escombros en propiedad
privada como forma de conjurar la crisis suscitada por el invierno y de evitar
la extensión de sus efectos, muy próximo, a decir verdad, del tipo de ocupación
temporal de que trata el artículo 31 del Decreto 919 de 1989. Por ello la Corte
se pregunta si, no obstante tal similitud, cabría también efectuar la
interpretación analógica atrás planteada, pero en este caso en materia de los
principios y reglas que rigen la reparación de propietarios o poseedores sobre
cuyos bienes se ha producido el depósito de escombros.
Porque como se observa en el
mencionado artículo 31, la actuación que adelanta la administración aún en los
casos de urgencia, permite concluir que el sólo hecho de la ocupación temporal
se reconoce como daño y por ello se plantea dentro de la primera comunicación
con que se informa al interesado. Es decir que ni en ese caso, ni en el que
procede tras negociación previa, se hace pesar en cabeza del propietario o
poseedor toda la carga de la prueba del daño causado, pues contrario a lo establecido
en el inciso 2º, art. 2º del decreto 4824 de 2010, el Estado cuando se
comunica, sí parte del supuesto de que con la ocupación hecha o por efectuar se
va a causar un daño.
A juicio de la Corte, al tratarse
de figuras distintas, destinadas para situaciones de la misma naturaleza pero
en contextos enteramente diferentes, hace que pueda considerarse constitucional
el que puedan regirse por reglas de reparación diferentes.
54. Es cierto que lo dispuesto en
el artículo 2º, inciso 1º del decreto legislativo objeto de control, al menos
desde el punto de vista formal, prevé una medida específica pero que bien
podría hacer parte del género de ocupación temporal que prevén los artículos 30
y 31 del Decreto ley 919 de 1989. No obstante, las condiciones para acceder a
la reparación en sede administrativa concebidas por el decreto legislativo, son
más difíciles para el propietario o poseedor pues él debe probar el daño
reparable producido, presentándose en el decreto bajo estudio, a diferencia del
919 de 1989, la posibilidad de que, a pesar de la ocupación temporal, no se
presente daño alguno.
Este trato diferencial empero, no
es contrario al principio consagrado en el artículo 13, inc 1º C.P.  A juicio
de la Corte, existen razones que motivan suficientemente dicha situación y
además no imponen al interesado una carga que resulte insoportable.
En el Decreto 4824 de 2010 se señala
por una parte que son escasos
los recursos con que el Gobierno Nacional cuenta para superar la crisis, “los cuales están destinados primordialmente a la
atención de las necesidades básicas de los habitantes afectados con la ola
invernal”. También
indica que son “excesivos [los] costos
que demanda el transporte de escombros”. Por ello dispone que “se
hace necesario que propietarios, poseedores y tenedores permitan que se
depositen en sus predios (…) aquellos escombros que se haga necesario remover
con ocasión de la emergencia invernal que actualmente vive el país”.
Esta restricción en los
presupuestos y recursos financieros en general con que cuenta el Estado para
atender los muchos frentes de la crisis, ha sido reconocida por la Corte como
variable real y decisiva de la emergencia[64].
De ahí que resulte en este caso también comprensible el art. 2º, inc. 2º,
cuando al tratar el régimen de reparación administrativa, reclame que el
particular acredite el daño y no deba el Estado reconocer, por el sólo hecho
del depósito de escombros, la ocurrencia de un perjuicio a ser reparado.
No hay allí una carga excesiva
para el particular afectado, pero sí hay una prerrogativa que en sede
administrativa y por causa de las restricciones en materia de recursos que
plantea el estado de emergencia, resulta no excesiva para el interés particular
y justificable como medida en favor de los intereses generales.
Y es que no debe olvidarse que la
hipótesis se puede presentar, por ejemplo, porque la ocupación temporal no haya
generado ni daño emergente ni lucro cesante. En este punto se debe recordar que
si el poseedor o propietario víctima de la ocupación no obtenía de la situación
o de la propiedad alteradas ninguna ventaja, el daño, como situación negativa
por excelencia, puede no presentarse.
Lo anterior no obsta para
precisar por último, que lo dicho no significa ni que la administración no
cumpla con la moralidad, ponderación, probidad, legalidad y demás principios
que animan su actuación en general (artículo 209 C.P.), durante los estados de excepción en ejercicio de sus poderes y competencias excepcionales
atribuidas (art. 215 C.P. y artículo 52 de la ley 137 de 1994). Ellos son
imperativos y además su exigibilidad en la conducta de la administración se
refuerza con lo previsto en el artículo 3º del propio decreto 4824 de 2010,
como pasa a verse.
55. Pero además
la conclusión aquí plasmada debe también ser entendida de modo tal que no
suponga una obstrucción de los cauces naturales y comunes de la acción de
reparación que resulten compatibles con la figura que se analiza.
En este
sentido, de no adelantar el trámite previsto en el artículo 2º, inc. 2º del
Decreto 4824 de 2010, esto es, de no acudir ante la administración para pedir
reclamación por falta de pruebas o por el motivo que fuera, o de no haber sido
atendida por ella, por no acreditar de modo suficiente los perjuicios, o de
haber aceptado una indemnización pero que luego se puede acreditar que fue
insuficiente como justa reparación del daño causado, podrá el propietario o
poseedor del terreno ocupado, ejercer la acción correspondiente ante la
jurisdicción contenciosa-administrativa para completar el valor de la
indemnización a ser cubierto. Y también, de no haberse retirado los escombros
en el término previsto en el Decreto legislativo 4824 de 2010 (de seis meses contados
desde su promulgación -29 de junio de 2011-), como ocurre en el régimen común
(art. 31, num 6º del Decreto 919 de 1989), el propietario o poseedor podrá
iniciar, dentro del término previsto en el C.C.A., la acción correspondiente
para demandar la restitución del bien ocupado y la reparación del daño causado.
Sólo así lo
previsto en el inciso 2º del art. 2º del decreto 4824 de 2010 resulta
constitucional, porque sólo así, la limitación que en él se establece, se
produce en el grado estrictamente necesario para atender adecuada y
oportunamente la situación que enfrenta, sus exigencias y gastos prioritarios.
Sólo así se respetan los límites del derecho de propiedad, de la función social
de la misma y sólo así se cumple con las reglas del debido proceso que deben
regir todas la actuaciones, incluso las administrativas. Sólo así, en
definitiva, las medidas especiales en materia de régimen de reparación resultan
proporcionales.
56. En suma,
será en los términos descritos en los fundamentos jurídicos que preceden que
serán declarados exequibles, los incisos 1º y 2º del artículo 2º decreto
legislativo 4824 de 2010.
57. Resta por último analizar el
artículo 3º del decreto.
Este precepto acentúa las cargas que
deben cumplir los operadores jurídicos llamados a aplicar la medida del
artículo 2º, como forma de reducir el impacto negativo de la actuación y
disminuir en la medida de lo posible, los daños y afectaciones sobre personas y
bienes.
Al disponer i) que el Estado “tendrá
especial cuidado de no imponer cargas excesivas a los particulares” sobre
los predios a ser utilizados para “los fines urgentes” que se expresan
en ese decreto, ii) que se deben aplicar los principios de “proporcionalidad
y razonabilidad en los volúmenes de escombros que sean depositados en los
predios”; iii) que se garantiza en especial que, “en la medida de lo
posible”, no se afecten personas ni bienes y al final, iv) que se debe ser
riguroso en el respeto a tales limitaciones en la actuación administrativa, el
artículo 3º del Decreto 4824 solo retoma sustanciales principios que deben
regir el proceder del Estado en general, pero también en las situaciones de
emergencia.
Son exigencias que reiteran un
mandato de actuación fundado en los artículos 4º, 6º y 209 C.P., pero que resultan directa y específicamente útiles para mejorar los resultados esperables
de la medida de ocupación, para reducir al máximo la afectación sobre los
derechos de particulares cuyos terrenos han sido afectados y para alcanzar los
fines últimos del Estado de emergencia económica, social y ecológica. Es decir,
que el artículo 3º del decreto legislativo refuerza su exigibilidad para
asegurar la corrección en la actuación de las entidades que ejecutan las órdenes
de depósito de escombros en propiedad privada.
En esa medida se encuentra conexa materialmente y desde el punto de vista de sus finalidades, con
las causas que justificaron la declaratoria del estado de excepción, pues al
enfatizar en los deberes del Estado y sus agentes al momento de ordenar la
disposición de escombros, procura impedir la extensión de los efectos causados
por la ola invernal, sobre los bienes e intereses de los particulares. No es
arbitraria, ni vulnera el núcleo esencial de derechos constitucionales, ni
entra en contradicción con los límites previstos por la Constitución y los
tratados internacionales durante la vigencia de un estado de excepción ni es
discriminatoria, entre otras razones porque lejos de disponer restricciones a
los derechos, libertades o al principio de igualdad, como se ha dicho, retoma
las exigencias comunes previstas por la Constitución y desarrolladas por la
ley.
Por lo demás, aunque como medida no es novedosa desde el
punto de vista sustancial, ni genera incompatibilidad con disposición común
alguna, sí aparece necesaria desde el punto de vista fáctico como forma de
reforzar las garantías previstas en el ordenamiento para que en el ejercicio de
una competencia singular como la que contempla el artículo 1º del decreto 4824,
los propietarios y poseedores no sufran una afectación innecesaria, indebida,
desproporcionada o excesiva sobre sus predios y se alcancen los resultados
esperados en concordancia con la urgencia, necesidades y exigencias del
emergencia invernal.
El artículo 3º del Decreto
4824 de 2010 es en fin una medida que guarda proporcionalidad con la gravedad
de los hechos que buscan conjurar,  pues su contenido se traduce precisamente
en la intención de imponer la ponderación, la mesura y la extrema diligencia al
momento de hacer efectiva la medida prevista en el artículo 2º, inc. 1º.
58. En atención a lo
expuesto, el artículo 3º del Decreto legislativo bajo estudio, será declarado
exequible.
4.3.3. Las
medidas dirigidas a facilitar la utilización de fuentes de materiales para la
ejecución de obras en la infraestructura afectada por la ola invernal. Artículo
4º del decreto 4824 de 2010.
59. La tercera medida concreta que se concibe en el decreto
bajo estudio y que es resultado del carácter de utilidad pública e interés
social adscrito, entre otras, a las labores “de estabilización y reconstrucción de vías y demás obras públicas
necesarias para atender y evitar la extensión de los efectos causados por la
ola invernal”, se
encuentra plasmada en el artículo 4° en el cual  se establecen reglas dirigidas
a facilitar el uso de fuentes materiales para la ejecución de las obras en la
infraestructura afectada por la ola invernal. Sobre el punto, el precepto tiene
el siguiente contenido:
i) Indica el tiempo de vigencia de la medida que se
extenderá hasta el 31 de diciembre de 2011.
ii) Determina en el numeral 1º del precepto, en caso de que
la fuente de material se encuentre en explotación,
una limitación de los
precios de los materiales en cuestión que obran como insumos requeridos para la
ejecución de las obras mencionadas. Estos, dice el precepto, se negociarán a
partir de dos parámetros máximos: i) los precios de mercado vigentes en el
primer semestre del año 2010 y, ii) en caso de discrepancia entre proveedor del
insumo y el ejecutor de la obra, la referencia será “…los precios oficiales establecidos por el Invías para
las distintas regiones del país”.
iii) Por último, el numeral 2º del artículo reconoce
en cabeza de la autoridad competente –esto es la autoridad territorial-,  la
facultad de otorgar permisos temporales para la explotación de: iii.i)
fuentes de materiales que cuenten con título minero pero no se encuentren en
explotación, o, iii.ii) fuentes de materiales que no cuentan con el título
minero correspondiente; iii.iii.) tales permisos temporales, se precisa en todo
caso, tienen por “único y exclusivo fin
(…)[,] suministrar insumos necesarios para atender la emergencia
invernal”.  No
obstante, no señala a cuánto tiempo hace referencia  la expresión “permiso temporal”.
60. Se trata, como lo manifestó la Presidencia de la
República, de dos medidas complementarias que son aplicables sólo durante el
año 2011.
La primera medida relacionada con la limitación del precio
de los materiales extraídos de las fuentes naturales de explotación, que operan
como insumos para la ejecución de obras en la infraestructura afectada por la
ola invernal. La otra, que opera en procura de nuevas fuentes de suministro de
tales materiales para los mismos efectos.
61. Analizado su contenido general, las motivaciones del
decreto en el cual se plasman y las del decreto 4580 de 2010 por el cual se
declaró el estado de emergencia, así como la información suministrada por las
autoridades públicas intervinientes en el proceso, encuentra la Corte que las
dos medidas contenidas en el artículo 4º del Decreto 4824 de 2010 cumplen con
el requisito de conexidad material.
En efecto, ellas se refieren
a la misma materia de las causas que justificaron la declaratoria del estado de
excepción, porque atienden el problema de la provisión de materiales para las
obras de reparación y reconstrucción de la infraestructura averiada por el
desastre invernal. Y al acotarse también en el tiempo hasta el 31 de diciembre
de 2011, se revelan como dirigidas exclusivamente a conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos, es decir, a atender las exigencias y
restricciones en acceso a materiales que plantea la crisis y la sobrevenida,
urgente, cuantiosa y costosa ejecución de obras de rescate y rehabilitación de
la infraestructura que las inundaciones, deslizamientos y derrumbes han causado
en diferentes zonas del país.
Y por las mismas razones, con la definición de parámetros para la
fijación de precios de los materiales extraídos de las fuentes que se
encuentran en explotación y con la previsión de permisos temporales para abrir
nuevas fuentes de provisión de insumos, tiene relación directa y específica
con los temas que trata de conjurar la emergencia, como son el daño a la
infraestructura, cumpliendo así, además, con el juicio de finalidad. Ello en
cuanto atienden a la necesidad de reparación y también, a la escasez de
recursos públicos para financiar éste y los demás frentes de atención que ha
suscitado la emergencia. Por ello, a través de un marco de precios para los
insumos y de unas autorizaciones temporales para abrir nuevos frentes de
suministro, se contribuye a impedir mayores
perturbaciones de las generadas, al permitir actuar de maneras distintas pero
complementarias en la procura de materiales para las obras de reconstrucción
por adelantar.
62.
Ahora bien, en lo que hace referencia a los juicios de intangibilidad,
no contradicción específica y ausencia de arbitrariedad, encuentra la Corte que
se hace necesario distinguir entre una y otra medida y además, efectuar una
interpretación en conjunto o sistemática con un apartado del artículo 5º del
decreto materia de control.
63. Con
relación al artículo 4º, numeral 1º, encuentra la Corte que como lo reconoció la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, la fijación de
parámetros para la definición de los precios de los materiales extraídos de las
fuentes en explotación al momento en que se promulga el decreto, representa una
afectación de ámbitos de libertad reconocidos a la libre empresa en desarrollo
de lo previsto en el artículo 333 C.P.
Sin
embargo, estima la Corte que no opera allí ninguna extralimitación de los
poderes reconocidos y restringidos al Gobierno en los estados de excepción, ni
tampoco hay en tales disposiciones un ingreso a los ámbitos intangibles de la
libertad económica señalada.
Porque
ella, no obstante su vocación de desplegarse dentro de las reglas de un sistema
económico de mercado, con fijación de precios a través de la leyes de la oferta
y la demanda, con la posible injerencia de quien tiene poder de mercado de
determinar los precios que hayan de seguir los competidores menos fuertes, en
todo caso el poder de dirección del Estado en la economía es muy amplio, pues
se fundamenta en la cláusula general de intervención prevista en el art. 334 C.P. En ese tanto puede, bajo determinadas circunstancias o para ciertos mercados o productos,
imponer limitaciones a la libertad de precios, eso sí, con la justificación,
razonabilidad y proporcionalidad que se reclama de cualquiera de sus
intervenciones en estas materias.
64. Al respecto, en la sentencia
C-150 de 2003, dijo la Corte que la libre competencia
como derecho genera por consecuencia que, “en condiciones de mercado,
ninguno de los actores puede fijar de manera arbitraria el precio de los bienes
o servicios disponibles para la compra o la venta, sino que su precio es
consecuencia de la interacción de la oferta y la demanda. De esta forma, el
sistema de precios depende de un equilibrio impersonal, que resulta de esta misma
interacción, y no de los intereses o de los caprichos de algunos de los actores
económicos”. Empero, se agregó más adelante que cuando las fuerzas del
mercado y en general el sistema de comunicación de eficiencias e ineficiencias
individuales no logre regular adecuadamente su funcionamiento, es decir, “cuando
no se presentan los supuestos teóricos de la libre competencia, el mercado
genera resultados indeseables, muchos de los cuales resultan contrarios al
Estado social de derecho”.
En esas
circunstancias resulta indispensable que el Estado actúe, a fin de reducir el
impacto o afectación ilegítima que pueden representar las fallas en mención,
con el objeto de “orientar el mercado hacia condiciones de libre competencia
y de asignación eficiente de bienes y servicios a todos los habitantes del
territorio nacional”.
65. De
conformidad con lo anterior, en la sentencia C-042 de 2006, se resolvió
precisamente un problema jurídico relacionado con un tipo de fijación de
precios, esto es con la norma creada por el legislador, en la que se contempló
el método para determinar el precio del combustible tipo Jet A1, incluidas
ciertas prerrogativas de descuento que podía conceder Ecopetrol[65].
Esta
ordenación se estimó constitucional, al reconocer en ella, una “medida
económica permanente, destinada (…) a hacer internacionalmente competitivo el
precio de un determinado combustible requerido para la aviación, precio que de
no ser sometido al control del Estado y una vez librado a las contingencias del
mercado externo, podría acarrear consecuencias nocivas para la industria del
transporte aéreo colombiano, industria de la cual dependen importantes sectores
de la economía, entre los que se cuentan el de exportaciones e importaciones de
mercancías y servicios”.
Se
trataba, dijo entonces el juez constitucional, de una intervención racional y
razonable para regular el precio de uno de los insumos que más se afectan en la
determinación de las tarifas del servicio público de transporte aéreo. Se
explicaba la legitimidad de dicha limitación de precios así: “(…) Dentro
de las sociedades democráticas y pluralistas modernas el sistema económico
requiere de la permanente intervención del Estado, con el propósito de mantener
el equilibrio necesario para la convivencia pacífica dentro de la colectividad,
pues las desigualdades económicas entre las personas que la integran
representan un importante factor dentro de las causas que originan las
alteraciones del orden social y político”.
Por ello a través de las diversas
formas de intervención previstas en el artículo 150-21, concordante con el
artículo 334 C.P. y en ejercicio de la  libertad de configuración legislativa,
continuó afirmando la sentencia, “el Congreso de la República puede emplear
determinados mecanismos de intervención en la economía, sin que se encuentre
limitado para imponer reglas a sectores como el aeronáutico, más aún cuando lo
hace con el propósito de generar condiciones equitativas de competitividad
frente al insoslayable fenómeno de la fluctuación internacional en los precios
del petróleo y sus derivados”.
Dentro de tal diversidad, pueden
concebirse medidas económicas de carácter temporal o permanente según sea
necesario y, también, como se agrega más adelante, más o menos intensas según
el tipo de relaciones económicas o de los sectores de que se trate[66]. El objetivo
común es que con la intervención se cumpla con los cometidos del Estado Social
de Derecho.
De tal suerte y con referencia a la
fijación de precios indicó: “(…) El desarrollo económico de la comunidad
está directamente ligado al devenir de las empresas, toda vez que ellas,
generalmente, son el resultado de importantes inversiones de recursos
provenientes de particulares, destinadas a buscar beneficios económicos para un
sector, pero que, al mismo tiempo, significan vinculación de trabajadores e
interlocución industrial o comercial con otros agentes. Este ejercicio
normalmente implica comercio de bienes y servicios que, en consideración a unos
precios razonables, resulta cuantitativa y cualitativamente apto para el
mejoramiento de la calidad de vida de todas las personas (C. Po. arts. 333 y
334).
“Las relaciones comerciales
entre los agentes que integran la vida económica de una nación deben ser
intervenidas por el Estado, dentro del límite y con los propósitos establecidos
por el constituyente. Estos fines no pueden ser otros que los relacionados con
la defensa del interés general, teniendo en cuenta que la libertad de empresa
no es absoluta en tanto ella implica responsabilidades sociales y económicas”.
66. Al ser entonces la limitación
relativa de los precios una medida que puede ser aplicada en condiciones
ordinarias como forma de intervención autorizada por la Constitución, para
racionalizar la economía con los objetivos de equidad, correcta distribución,
competitividad, productividad, eficiencia y respeto al medio ambiente que traza
el artículo 334 en condiciones de normalidad, no encuentra la Corte por qué no
se pueda hacer  ante situaciones de emergencia económica, social y ecológica
extraordinarias, desbordadas, como ocurre con lo previsto en el artículo 4º
numeral 1º del Decreto legislativo 4824 de 2010.
Tal como se dijo en la sentencia
C-042 de 2006, en particular el Estado de excepción del art. 215 se revela como
una de las fuentes que habilitan el poder de intervención momentánea,
esporádica o puntual del Estado “para hacer frente a fenómenos coyunturales,
como los derivados de una catástrofe natural, o de hechos económicos
imprevisibles, como los relacionados con atentados terroristas”. El
mecanismo previsto en la Constitución Política de declarar temporalmente el estado
de emergencia supone que “las autoridades públicas cuentan con instrumentos
ordinarios e intemporales de intervención económica, como los dispuestos en los
artículos 150-21 y 334, los cuales permiten al Estado actuar en beneficio del
desarrollo colectivo, sin que el constituyente haya señalado un plazo
específico”.
67. Es entonces admisible dentro
de los límites constitucionales que preservan los derechos y garantías
fundamentales, reducir el poder de disposición del precio en el mercado,
respecto de los materiales extraídos de las fuentes de explotación, que sean
necesarios para las obras de infraestructura a ser realizadas, pues en
principio esa restricción no comporta por sí misma una violación del núcleo
esencial de la libertad de empresa.
68. Adicionalmente se trata de
una medida con motivación suficiente y necesaria desde el punto
de vista fáctico.
Así, se aprecia en la consideración
No. 11 del Decreto 4824 de 2010, donde tras relacionarse los múltiples daños causados
por la emergencia, se pone en evidencia el hecho de que “algunos explotadores, licenciatarios y concesionarios
de fuentes de material requeridas para solventar la emergencia vial han negado
o restringido el acceso a tales recursos o han especulado con los precios de
los mismos sin que se haya variado su estructura de precios de producción”.
También se encuentra la
información suministrada por las diferentes entidades que participaron en el
proceso mediante la cual adujeron datos y razonamientos que explican la
medida.  Por un lado, es razonable la situación allí reconocida de que la
crisis, el súbito incremento de la demanda de materiales, ha generado la
especulación de precios, fenómeno connatural a la escasez y al hecho de que los
materiales de construcción no se sustituyen con facilidad.  Y es ilustrativo de la situación de facto señalada, la
comparación de los valores asignados a los precios de base de los minerales
para la liquidación de las regalías trazados en la Resolución N° 307 del 02 de
Abril de 2009, “por la cual se determinan los precios base de los minerales
para la liquidación de regalías”, proferida por la Unidad de Planeación
Minero Energética del Ministerio de Minas y Energía, y los valores que se
cobraban por los materiales en el año 2010; que al menos en el caso de Boyacá y
Antioquia, alcanzaron diferencias de más del 150%. (folios 274 y s.s.)
69. Por
lo mismo y ante la inexistencia de una disposición que permita que en
circunstancias como las que produjo y produce la actual ola invernal se regulen
precios, se hace necesario jurídicamente concebir unas reglas desde las cuales
se fijen precios justos y asequibles de los materiales de las fuentes
explotadas en la actualidad, necesarios para adelantar las obras de
reconstrucción y reparación de la infraestructura vial y en general afectada.
70. Con todo, esta consideración
reclama precisar cuáles son los parámetros establecidos por el legislador
excepcional, pues en ellos radica la proporcionalidad de la medida.
En primera instancia, es decir en la
etapa de negociación al momento de adquirir los insumos, se tienen en cuenta
por el decreto en estudio como parámetro máximo, “los precios de
mercado vigentes en el primer semestre del año 2010”. Y en segunda, cuando no se superen las
discrepancias, “se tomarán como
referencia los precios oficiales establecidos por el Invías para las
distintas regiones del país”.
Estas dos reglas, a juicio de la
Corte permiten reconocer que la forma en que se limita el poder de libre
disposición del precio es reducida, pues no impone un valor concreto sino que
traza ciertos márgenes, dentro de los cuales se puede negociar o determinar un
justo precio, dadas las circunstancias específicas por las que atraviesa el
país y la necesidad de reparar la infraestructura de por sí precaria de las
zonas donde el invierno ha sido más crudo y perjudicial.
71. Observa empero la Corte que en
el presente asunto se plantea una situación similar a la que se apreció en el
artículo 2º, parágrafo del Decreto 4823 del 29 diciembre de 2010, en el cual se
estableció que las obras que fuera necesario efectuar con contratistas y
concesionarios del Estado para atender las emergencias viales o de cualquier
naturaleza que se presenten en la zona de influencia de la emergencia, serían
reconocidas a precios de mercado y en caso de discrepancia se tomarían como
referencia los precios oficiales establecidos por el INVIAS para las distintas
regiones del país.
Respecto de tal asunto, en el
control automático de constitucionalidad de ese decreto legislativo, la Corte
en sentencia C-272 de 2011 determinó que la forma como se privilegiaban los
precios del mercado como base de la oferta, imponía “una carga desproporcionada en los términos de tiempo y
oportunidad de atención”, frente
a la urgencia de salvaguardar la vida, integridad, seguridad y demás derechos
de las personas afectadas por el desastre invernal.
En efecto, dados los continuos
derrumbes e inundaciones con grave impacto sobre la vida e integridad de las
personas y sobre la infraestructura vial y de servicios públicos de toda índole
(salud, educación, transporte público, domiciliarios), encontró la Corte como
imperativo, que las autoridades pudieran reaccionar a la mayor brevedad posible
a través de las medidas contempladas en el decreto legislativo entonces bajo
estudio. Ellas, consistentes en poder utilizar la maquinaria, equipos y
personal debidamente capacitado para su manejo, que se encuentre en el lugar
más próximo al sitio del desastre, como forma de facilitar la atención oportuna
de la emergencia y de resolver con suma eficacia los problemas que causan
afectación seria sobre los derechos fundamentales.
Así, y como forma de evitar
dilaciones en extremo costosas para los damnificados e individuos de las zonas
afectadas, se determina entonces por esta Corporación, que para alcanzar las
finalidades del decreto 4823 de 2010, es el precio de INVÍAS el que resulta
constitucionalmente más adecuado como forma de retribuir el uso o
aprovechamiento de tales bienes y recursos de los contratistas en la atención
urgente de las acciones y obras que reclame la emergencia invernal. Un precio
que se estima justo porque es objetivo, porque se actualiza, porque tiene en
cuenta, entre otras, las circunstancias geográficas y de orden público, que
además garantiza en general, que los valores que allí se reconocen no sean
ruinosos para quien los recibe.
Dice en efecto la sentencia que el “establecimiento de un único referente objetivo de
precios elimina la posibilidad de retrasos en la ejecución de las obras
requeridas para la atención de emergencia por falta de acuerdo entre las
partes, a saber el Estado y sus contratistas y concesionarios, por los costos
de las mismas, circunstancia que permite atender eficazmente las consecuencias
de la ola invernal y garantizar los derechos de la población afectada de manera
prioritaria”.  Y con
base en lo anterior, declara inexequible las expresiones “a precios del mercado” y “en caso de
discrepancia”, quedando
el parágrafo del artículo 2º del decreto 4823 de 2010 así: “Las obras cuya ejecución se solicite a los
concesionarios y contratistas serán reconocidas y se tomarán como referencia
los precios oficiales establecidos por el INVIAS para las distintas regiones
del país”.
72. Visto lo anterior, a juicio de la
Corte en el presente asunto corresponde aplicar el mismo razonamiento.
Es evidente que en el caso del
artículo 4º numeral 1º del Decreto 4824 de 2010, también se plantea una
preferencia por los precios de mercado, pero con la particularidad de no ser
los vigentes sino los que actuaron en promedio durante el primer semestre de
2010. Aún así, los precios oficiales de INVÍAS sólo operan en una segunda
oportunidad, esto es, en caso de discrepancia y no como parámetro máximo, sino
como simple referencia.
Por ello estima la Corte que en esta
ocasión, procede aplicar la misma lógica y racionalidad que animó la sentencia
que se cita según la cual, la urgencia y las necesidades apremiantes por
atender no deben permitir espacio para discusiones sobre precios que puedan
retardar las obras.
De tal suerte, al estar obligados
los contratistas y concesionarios a aceptar unos precios oficiales, lo deben
estar también los proveedores de materiales de fuentes de explotación minera, a
modo de asegurar la ejecución de las obras en el menor tiempo posible.
En consecuencia, del artículo 4º,
numeral 1º serán declaradas inexequibles las expresiones “los precios de mercado vigentes en el primer semestre
del año 2010 y en caso de discrepancia se tomarán como referencia”. En su lugar el precepto deberá ser
leído así: “1. Si la fuente de material
se encuentra en explotación, los valores de los insumos que se requieran para
el efecto, se negociarán teniendo como parámetro máximo los precios oficiales
establecidos por el Invías para las distintas regiones del país”.
En todo caso, siguiendo la sentencia
C-272 de 2011, se precisa que en el evento de que por alguna circunstancia
extraordinaria no exista tarifa de precios oficiales establecidos por INVIAS
sobre algún material de fuentes de explotación y solo en dicho caso, se podrá
acudir a cualquier otro referente objetivo de precios, con el propósito de
evitar que la medida en cuestión resulte ineficaz.
73. La
configuración normativa resulta en todo caso proporcional con relación a los
ámbitos de libertad económica afectados, por cuanto como se ha dicho, se limita
a lo estrictamente necesario en el tiempo, a 31 de diciembre de 2011 y en la
materia, al suministro de insumo para las obras de infraestructura afectada por
la ola invernal. Pero también lo es porque ajustada como se ha dicho, la medida
resulta concordante con la gravedad de
los hechos que se busca conjurar.
Adicionalmente,
el costo que representa para quien explota la fuente de materiales no es
excesivamente alto y además, responde a la faceta de función social que se
predica de la actividad empresarial cuyas libertades y derechos inherentes,
deben ser ejercidos sin abuso del derecho y con criterios de solidaridad ante
situaciones de riesgo para la vida y salud de otras personas. También se trata
de una restricción que como se ha dicho resulta necesaria para garantizar el
adelanto sin contratiempo de las obras.
74. En lo que se refiere al numeral
2º del artículo 4º del decreto 4824 de 2010, por el cual se prevé la
autorización para otorgar permisos temporales para la explotación de fuentes de
material que no se estén explotando, bien porque quien cuenta con el título
minero no ejerce las facultades económicas derivadas del mismo o porque se
carece de tal título “con el único y
exclusivo fin de suministrar insumos necesarios para atender la emergencia
invernal”, se deben
efectuar las observaciones que siguen.
75. La figura que aquí se concibe,
no puede ser entendida de modo suficiente si no se establece su conexión con la
proposición jurídica contenida en el artículo 5º del Decreto 4824. Disposición
que,  luego de fijar un deber general de colaboración dirigido a que las
autoridades competentes de todo orden agilicen y den trámite “en el menor tiempo posible los permisos,
autorizaciones, licencias y demás procedimientos que se requieran para atender
y adelantar la ejecución de las obras en la infraestructura afectada por la ola
invernal”, precisa lo
siguiente: “En especial, dichas
autoridades concederán de forma inmediata las licencias y permisos temporales
necesarios para los efectos señalados en el presente Decreto siempre y cuando
las obras requeridas respondan a los fines y propósitos aquí contemplados y no
se lesionen de forma desproporcionada valores e intereses concurrentes”.
La ordenación que se transcribe,
tiene una especial incidencia en el sentido normativo del numeral 2º del art.
4º, que ahora se estudia, en la medida que   en conjunto arroja como resultado
las siguientes reglas en materia de “permisos
temporales” para la
explotación de fuentes de materiales inactivas:
i) En los
casos en que se requiera la utilización de fuentes de materiales que no se
encuentren explotadas, por falta de título minero o de aprovechamiento, hasta
el 31 de diciembre de 2011, la autoridad competente, en cumplimiento del deber
de colaborar con la agilización de los procedimientos que se requieran para
atender y adelantar la ejecución de las obras en la infraestructura afectada
por la ola invernal, concederá de forma inmediata las licencias y permisos
temporales necesarios para los efectos señalados en el mismo Decreto 4824. Estas
autorizaciones equivalen, conforme la legislación minera (artículos 14, 45, 58
y 205 de Código de Minas), a una suerte de títulos mineros, de concesiones y de
licencias ambientales otorgables ipso iure para los efectos
tantas veces señalados.
ii) Tres
ingredientes acotan el ejercicio de este poder excepcional conferido: ii.i) los
alcances de la competencia de la autoridad pública y del permiso temporal
conferido al particular para la explotación del recurso, que no podrán ser
ejercidos sino hasta el 31 de diciembre de 2011; ii.ii) el permiso temporal
inmediato ha de servir única y exclusivamente para atender la emergencia invernal,
esto es, ejecutar las obras requeridas para alcanzar los fines y propósitos
contemplados en el Decreto, a saber, las obras de recuperación o reconstrucción
de la infraestructura afectada; y, por virtud de lo dispuesto en el artículo
5º, infine del mismo decreto 4824 de 2010, ii.iii) su
concesión operará siempre y cuando “no se lesionen de forma desproporcionada
valores e intereses concurrentes”.
76. Desde el alcance normativo que se indica, procede la
Corte a valorar la constitucionalidad de esta medida.
77. A este respecto la Corte encuentra que la autorización de conceder permisos temporales inmediatos
según lo establecido en el artículo 4º, numeral 2º, en concordancia con lo
establecido en el aparte final del art. 5º del Decreto 4824 de 2010, desde el
punto de vista del  juicio de finalidad, se encamina directa y
específicamente a conjurar la perturbación causada por el daño en la
infraestructura de las poblaciones y zonas afectadas por el invierno, así como
a impedir la extensión de sus efectos.
Lo dicho se aprecia en tanto que,
conforme el inciso 1º del artículo 4º del decreto 4824 de 2010 ni la
competencia excepcional de las autoridades ni la vigencia de los permisos
temporales inmediatos se podrían disponer y usar hasta más allá de diciembre 31
de 2011. En adición, según lo preceptuado en el art. 5º infine
del Decreto 4824 de 2010, la concesión inmediata de los permisos temporales
aludidos, sólo procede para los fines y propósitos de atender la emergencia y
los daños causados por la ola invernal sobre las vías y demás obras públicas de
interés para las comunidades.
78. Se trata igualmente de una medida necesaria, tanto desde el punto
de vista fáctico como jurídico.
Los hechos notorios de desastre generados por el invierno, entre otros,
sobre las vías públicas y la infraestructura destruida o seriamente deteriorada
y la exigencia intempestiva pero ineludible e improrrogable de su reparación,
estabilización y reconstrucción, determinan que, ante la carencia o
insuficiencia de fuentes de material a que se refiere el artículo 4º del
decreto 4824 de 2010, resulte indispensable apelar a otras fuentes con la
urgencia que la situación de desastre y de grave calamidad impone.
En esa medida, a juicio de la Corte, el Presidente y sus Ministros no
han incurrido en un error manifiesto de apreciación acerca de la necesidad de
la medida en comento, pues como se ha dicho, con ella es posible superar las
causas de la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
79. Pero también se vislumbra en el régimen ordinario que regula la
materia, que no existen reglas que puedan atender con la prontitud y eficacia
requeridas los apremios de la crisis invernal causante del estado de excepción.
Es verdad que
existe la Ley 1382 de 2010 –Nuevo Código de Minas- , por la cual se modifica el
artículo 116  de  la Ley 685 de 2001, prevé la figura de la “Autorización
temporal” por la cual  las entidades públicas,
entidades territoriales, empresas y contratistas que se propongan adelantar la
construcción, reparación, mantenimiento o mejora de una vía pública nacional,
departamental o municipal, o la realización de un gran proyecto de
infraestructura declarado de interés nacional por parte del Gobierno
Nacional, podrán con sujeción a las normas ambientales, solicitar a la
Autoridad Minera autorización temporal e intransferible, para tomar de
los predios rurales, vecinos o aledaños a la obra, los materiales de
construcción que necesiten exclusivamente para su desarrollo, con base en la constancia
que expida la entidad para la cual se realice la obra y que especifique el
trayecto de la vía o características de la obra, la duración de los trabajos y
la cantidad máxima que deberá utilizarse.
Sobre esta
autorización existe una prioridad de decisión de treinta (30) días, la cual
tendrá una vigencia máxima de tres (3) años. La misma, con todo y su rápida
tramitación, es objeto de todos los seguimientos de la autoridad minera y
ambiental, al punto que el incumplimiento de las medidas señaladas en los
informes de actividades u obligaciones impuestas en el acto de autorización,
da lugar a su revocatoria. Vale decir, en fin, que dicha norma no permite
otorgar autorización para la explotación por parte de terceros en zonas que
cuentan con título minero, pues en dichas áreas son sus titulares los obligados
a suministrar los materiales de construcción a los precios de mercado
normalizados para la zona. Dicha norma regula también el pago y el ingreso a la
zona  de explotación aplicando en lo pertinente  lo previsto en el Capítulo de
Servidumbres del Código de Minas.
De tal suerte, no obstante la
agilidad con que se confiere esta autorización temporal, encuentra la Corte que
para las circunstancias críticas de urgencia de que trata el artículo 4º,
numeral 2º del decreto 4824 de 2010, de suministrar los insumos para atender la
emergencia invernal, en particular la reparación o rehabilitación de vías y
demás obras públicas indispensables para el retorno a la normalidad de la vida
de las poblaciones afectadas, los 30 días de trámite allí previstos no son la
respuesta jurídica suficiente, oportuna y pertinente.  Es decir, que para
responder a la situación de urgencia, es indispensable apelar a una medida urgente
como el permiso temporal inmediato para extraer de las fuentes de materiales
inactivas los insumos que se requieren para la ejecución de las obras en la
infraestructura afectada por la ola invernal.
80. Ahora bien, a pesar de las conclusiones que anteceden,
encuentra la Corte que desde el punto de vista de los juicios de ausencia de
arbitrariedad, intangibilidad y no contradicción específica con los cuales se
procura evitar que las medidas de los estados de excepción representen
violaciones groseras a la Constitución, en particular sobre derechos y
garantías fundamentales, el permiso temporal inmediato puede representar un
afectación remarcable en particular sobre el derecho del medio ambiente. Esto
por destacar el principal bien jurídico afectado, lo cual no significa que la
medida bajo análisis no tenga incidencia directa sobre otros derechos y
garantías institucionales como la propiedad privada del dueño del terreno donde
se encuentra la fuente de materiales y la percepción de regalías por la
explotación de tales recursos naturales y del subsuelo que se deben generar en
condiciones normales.
81. A ese respecto la Corte aprecia que conforme la Constitución, los tratados internacionales que
constituyen el bloque de constitucionalidad y la L.E.E.E., la protección del
medio ambiente no hace parte de los bienes jurídicos que expresamente no
admiten ni suspensión ni restricción alguna y por cuya protección se
establezcan límites expresos al poder del Ejecutivo durante los estados de
excepción[67].
Sin embargo,
es claro que al representar un derecho constitucional fundamental de carácter
primordialmente colectivo pero conectado de manera directa con derechos
individuales y sociales[68],
en todo caso a su respecto se predica la existencia de un núcleo esencial que
no puede ser reducido o disminuido so pretexto de urgencia o necesidad
extrema determinada por el estado de excepción. Un ámbito intangible que puede
ser reconocible, en los principales mandatos constitucionales que ordenan el
tema medioambiental y que son la protección de la biodiversidad, la conservación
de las áreas de especial importancia ecológica, la prevención y control de los
factores de deterioro ambiental y la exigencia de reparación por los daños
causados[69].
Ingredientes que resultan definitivamente más acuciantes cuando se trata de
explotación minera, cuya injerencia en el medio ambiente y en la suma de
causas que dieron origen  a desestabilización de terrenos y desbordamientos de
ríos tiende a ser negativa y perversa.
En esa línea,
conviene preguntarse para este asunto si, a pesar de la trascendencia destacada
del bien jurídico medioambiental, como principio, derecho y objetivo que sujeta
al poder de intervención del Estado en la economía, ¿todos estos imperativos
constitucionales pueden declinar ante la ausencia de límites expresos al poder
de regulación excepcional del Gobierno en el estado de emergencia del 215
constitucional y también ante la urgencia que la ola invernal y la necesidad de
rehabilitación de las vías y obras públicas plantean?
Es que si en buena parte los
estragos inmensos del invierno que dio lugar a la declaratoria del estado de
emergencia, se deben precisamente a los efectos que sobre el suelo y el cauce
de los ríos y en general sobre el medio ambiente han tenido “las actividades
de minería ilegal, las construcciones de infraestructura sin la observancia de
las normas ambientales y de urbanismo requeridas, así como a otras actividades
de aprovechamiento ilegal de recursos naturales renovables, tales como la
deforestación y degradación de suelos” (considerando del Decreto 4580 de
2010), ¿qué sentido entonces tiene que, a sabiendas de que la emergencia se
agravó por obrar sin la precaución, valoración de impacto y medidas por adoptar
que se derivan de las licencias en general, en particular ambientales y de las
concesiones y títulos mineros, se autorice de inmediato la explotación de
fuentes de materiales inactivas?
82. Para absolver tales preguntas, en primer término se
observa que una medida de naturaleza semejante fue prevista por el Gobierno de
turno para atender la emergencia decretada en el año 1999 por el terremoto en
la zona del Eje Cafetero, la cual se declaró exequible en su momento por la
Corte Constitucional.
En efecto, en
el artículo 36 del Decreto legislativo 350 de 1999 se eximía del
requisito de licencia ambiental, los proyectos, obras o
actividades de rehabilitación, reconstrucción y reposición en los sectores de
transporte, infraestructura, eléctrico, servicios y productivo, así como las
obras geotécnicas encaminadas a la prevención y mitigación de desastres en los
municipios afectados por el sismo. Con todo, en la disposición misma se
señalaba que para la ejecución de tales proyectos, obras y actividades se
requería de la obtención previa de los permisos, autorizaciones y concesiones
para el uso y aprovechamiento de recursos naturales expedidos por la
Corporación Autónoma Regional competente.
Al estudiar
esta disposición, en sentencia C-328 de 1999, se estimó que si bien a primera
vista la autorización allí contemplada de eliminar un requisito tan importante
como la licencia ambiental, parecía contradictoria con el objeto de enfrentar
una situación de deterioro ambiental y afectación de los recursos naturales,
como la que se había producido en la zona cafetera con el sismo de enero de
aquel año. Sin embargo, esa medida vista en conjunto con el sistema de
preceptos que integraban el decreto legislativo entonces estudiado, no ponía en
mayor peligro la zona de por sí gravemente afectada ni el principio de toda
actividad productiva de apuntar hacia el desarrollo sostenible. Es decir, que
la falta de licencia ambiental era compensada de manera transitoria (por espacio
de dos años) “con otros requerimientos especiales más ágiles” que
permitían la protección y conservación del medio ambiente y de los recursos
naturales, por parte de las autoridades ambientales. Eran ellos de un lado la
propia “obtención previa a la ejecución de esas obras y proyectos, de
los permisos, autorizaciones y concesiones para el uso y aprovechamiento de
recursos naturales a cargo de la corporación autónoma regional competente”.
Así mismo, la orden de incorporar en esos proyectos, obras o actividades “la
variable ambiental en las fases de factibilidad, diseño y ejecución de
acuerdo con los lineamientos y parámetros establecidos en las Guías de Manejo
Ambiental, que para tal propósito expidan las autoridades ambientales”
(subrayado fuera de texto). Lo dicho sin descontar que los planes de acción y
de gestión ambiental regional de las Corporaciones Autónomas Regionales debían
ser revisados y ajustados a las necesidades de la emergencia contenidas en el
Plan de Acción Ambiental, teniendo como base los criterios obligatorios de
claro contenido ambiental[70]
.
A lo anterior
se agrega, la limitación del ámbito geográfico de aplicación de los permisos y
licencias especiales, excluido para “las áreas del Sistema de Parques
nacionales Naturales, resguardos indígenas, reservas forestales, páramos y demás
áreas naturales protegidas, así como las áreas estratégicas determinadas por el
Ministerio del Medio Ambiente y las corporaciones autónomas regionales, las
cuales deben someterse a la regulación ordinaria de la Ley 99 de 1993”. Y también, la previsión
de asistencia técnica de las autoridades ambientales y especializadas como el
IDEAM e INGEOMINAS, requerida por el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo
Social del Eje Cafetero y con la que fuere posible “garantizar la
incorporación de la dimensión ambiental, la mitigación de riesgos y la
prevención de desastres, en el diseño y ejecución de los proyectos” en esa
región, así como la “incorporación de los determinantes y criterios
ambientales” en los planes de ordenamiento territorial.
Por último,
se reconoce la “razonabilidad del término de dos años fijado por esta norma
para las licencias y permisos especiales, en la medida que el ámbito de
reconstrucción implica numerosas obras que deben proyectarse y ejecutarse, por
demás acorde con una de las finalidades señaladas por el Gobierno al declarar
la emergencia económica, social y ecológica en la zona cafetera”.
En orden a
los anteriores razonamientos, en esa decisión la Corte concluyó que “el
objetivo de estas normas de excepción de imprimirle celeridad a la realización
de las obras y proyectos destinados a la reconstrucción y el desarrollo de la
zona afectada por el terremoto, tiene relación directa con la situación de
emergencia que se busca conjurar, sin que con ello se sacrifiquen las
finalidades perseguidas por los artículos 78 a 80 de la Constitución, de garantizar la protección y efectividad del derecho a un ambiente sano y el adecuado
manejo de los recursos naturales en la región afectada por el sismo”. Estas
finalidades se aseguraban con la adopción de los demás instrumentos previstos
en el mismo decreto legislativo.
Sin embargo, la
Corte encontró que una de las previsiones establecidas en ese decreto según la
cual, transcurrido el lapso de tres meses sin que se hubiere pronunciado la
autoridad competente (C.A.R.) sobre la solicitud de licencia ambiental,
constituía un silencio administrativo positivo en favor de quienes presentaban
la solicitud, era inconstitucional. Porque en ella, conforme la jurisprudencia
establecida con anterioridad (sentencia C-328 de 1995) se resolvía a favor de
la eficacia y celeridad de la administración y la prontitud que exige la
ejecución de los proyectos de reconstrucción, cuando por su naturaleza y
trascendencia, por el impacto que su desconocimiento acarrea, correspondía
privilegiar la protección del ambiente y de los recursos naturales[71].
83. A partir del anterior precedente, encuentra la Corte que las reglas del artículo 4º, numeral 2º
del decreto 4824 de 2010, analizadas en concordancia con lo establecido en el
artículo 5º del mismo decreto, no son comparables con los permisos temporales
contemplados en el caso de la emergencia del eje cafetero.
De una parte,
no existen dentro del decreto bajo estudio, las medidas de contención o de
reducción del impacto que en términos ambientales y del correcto manejo de los
recursos naturales del subsuelo, del aire, del agua, del espacio público y de otros
bienes de interés general, que incluía el decreto legislativo 350 de 1999. Y de
otra, contrario a lo se afirma en la intervención de Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República (folio 121), tampoco están ellas previstas en otros
decretos legislativos de desarrollo de la emergencia declarada mediante el
decreto 4580 de 2010, pues aunque en algunos de ellos se prevén disposiciones
relacionadas con el medio ambiente, éstas aluden a otras materias que en manera
alguna atienden el problema de licencias o valoración de impacto ambiental que
aquí se cuestiona[72].
Es cierto
que, como se advertía en la descripción de la norma jurídica que se crea entre
el art. 4º num 2º y el art. 5º infine del Decreto 4824, tres
requerimientos acotan y dan sentido a la figura: uno temporal, es decir,
aplicable hasta el 31 de diciembre de 2011; otro finalístico, de servir única y
exclusivamente para atender la emergencia invernal; y uno último de
ponderación, evitar cualquier lesión “desproporcionada” de valores e
intereses concurrentes. Mas no por ellos el balance que arroja el permiso
temporal inmediato del que se trata en este proceso permite llegar de manera
llana a la misma conclusión de constitucionalidad a que llegó la Corte en la
sentencia C-328 de 1999.
En efecto,
estima la Corte para el presente asunto, que con lo previsto en el art. 4º,
numeral 2º y en el aparte final del artículo 5º del decreto 4824 de 2010, el
Gobierno resuelve el conflicto de intereses en juego, sustancialmente a favor
de la eficiencia, de la prontitud y urgencia en el procedimiento de actuación,
para adelantar las obras de reconstrucción y rehabilitación de la
infraestructura averiada por los desastres ocasionados por el invierno. Porque
ninguna de las exigencias que delimitan el alcance de la atribución en comento,
aseguran de modo suficiente la afectación intensa que se puede ocasionar sobre
el medio ambiente, el manejo de los recursos naturales y dentro de ellos, la
protección de la biodiversidad, la conservación de las áreas de especial
importancia ecológica, la prevención y control de los factores de deterioro
ambiental y la exigencia de reparación por los daños causados. Más aún cuando
la explotación inconsulta de material minero y de arrastre, que es por demás el
principal insumo de las obras a que hace mención este decreto, puede ser la
causa del desbordamiento de muchos de los cuerpos de agua e inestabilidad de
terrenos que han dado origen a la situación de calamidad a la cual se enfrenta
el país.
84. Visto
así, el permiso temporal que ipso iure están llamadas a conceder las
autoridades para la explotación de fuentes de materiales inactivas que cuentan
o no con título minero dentro de las condiciones dispuestas por las normas del
decreto legislativo que lo regulan, es una medida desproporcionada en tanto  excesivamente
gravosa frente al derecho al medio ambiente y desde allí, frente a los demás
derechos que le son conexos, sin que exista  motivación suficiente que lo
justifique.
85. Sin embargo, dadas la conexidad, finalidad y en
especial, dada la necesidad de la medida para situaciones urgentes y
amenazantes como las creadas por la ola invernal, la Corte encuentra necesario
declarar la constitucionalidad de la norma prevista en los artículos 4º,
numeral 2º y  5º apartado final del Decreto 4824 de 2010, pero bajo los
siguientes condicionamientos, esenciales dentro de la ratio decidendi de esta providencia:
i) El permiso temporal inmediato para la utilización de
fuentes de materiales que se requieran, sólo se podrá otorgar para la ejecución
de obras sobre las  infraestructuras afectadas por la ola invernal, que
requieran de una actuación impostergable y apremiante, que hace imposible la
aplicación de lo previsto en el artículo 116 del Código de Minas y el régimen
de autorizaciones temporales allí dispuesto. Es decir que, conforme al Decreto
4824 de 2010, se concederán permisos temporales inmediatos pero de manera
excepcional y para situaciones excepcionales, urgentes e inaplazables.
ii) La concesión de tales permisos sólo podrá operar cuando efectivamente
no existan en la zona fuentes de materiales suficientes y en explotación con
las que se puedan satisfacer las necesidades de insumos urgentes requeridas
para las obras anteriormente descritas. No podrá hacerse uso de la competencia
de los artículos 4º num 2º y 5º infine del Decreto 4824 de 2010, cuando en
el lugar donde se hace indispensable contar con materiales para obras de
infraestructura relacionadas con el desastre invernal, existan fuentes de
materiales en aprovechamiento suficientes para suplir de los insumos necesarios
que la misma demande.
iii) Los permisos temporales inmediatos se concederán
prioritariamente para la explotación de fuentes de materiales en zonas vecinas
o aledañas a las obras a emprender, salvo que no existan en tal proximidad y
fuercen a recurrir a fuentes distantes. De este modo se cumple con las
exigencias de eficacia pero también de menores costos y menor impacto que la
situación de calamidad impone.
iv) Los permisos temporales inmediatos otorgados expirarán
una vez se hayan provisto los materiales indispensables para la obra de
infraestructura que urge por adelantar y en ningún caso podrá superar el
término trazado por el artículo 4º, inc. 1º del decreto 4824 de 2010. Es decir,
que para continuar su explotación a los efectos del suministro de insumos para
las demás labores de reconstrucción y rehabilitación de la infraestructura
averiada por la ola invernal, se deberán emplear los mecanismos establecidos en
el régimen común, bien como permisos temporales, bien por la vía de la
obtención de títulos y concesiones mineras, con sus respectivas licencias
ambientales.
v) Bajo ningún concepto podrán ser reconocidos permisos para
la explotación de fuentes de materiales que se ubiquen en parques naturales,
zonas de reserva forestal, páramos, los humedales designados dentro de la lista
de importancia internacional de la Convención Ramsar y zonas de resguardo
indígena[73].
Tampoco se podrán otorgar con relación a las fuentes de materiales que se estén
aprovechando ilícitamente.
vi) En relación con lo dispuesto en el aparte final del
artículo 5º del decreto 4824 de 2010, la valoración que efectúe la autoridad
encargada al momento de conceder los permisos en cuestión, deberá ser
especialmente cuidadosa de no lesionar ámbitos iusfundamentales
de los derechos concurrentes. A partir de allí, las afectaciones inevitables
sobre tales derechos y demás bienes jurídicos en juego, deberán ser única y
exclusivamente las que resulten indispensables para atender y alcanzar los
objetivos y finalidades de la medida.
vii) En todo
caso, las autoridades en cuestión y los particulares a quienes les sean
otorgados los permisos temporales inmediatos, serán responsables del abuso que
puedan hacer de la autorización y prerrogativa que en su orden aquéllos
envuelven.
Sólo de esta forma, la norma
jurídica en comento se ajusta integralmente a los parámetros constitucionales a
los que está sujeto.
86. De conformidad con los
razonamientos que preceden, será entonces declarado conforme a la Constitución
el artículo 4º, numeral 1º del Decreto 4824 de 2010. Y con relación al artículo
4º, numeral 2º, será declarado exequible, en el entendido de que su
interpretación y aplicación se someta a los condicionamientos establecidos en
el fundamento jurídico precedente.
4.3.4. Las
medidas para atender y adelantar la ejecución de las obras en la
infraestructura afectada por la ola invernal. Artículo 5º del decreto 4824 de
2010
87. La última medida del decreto bajo control, es la
contenida en el artículo 5°, la cual señala dos deberes específicos para las
entidades públicas de todos los órdenes territoriales, establecidos como “consecuencia de la situación de Desastre Nacional y
el Estado de Emergencia que en la actualidad enfrenta el país”, a saber:
El primero consistente en que todas ellas, sean del orden
nacional, departamental, municipal o distrital, “deberán prestar toda la colaboración necesaria para agilizar y dar
trámite en el menor tiempo posible los permisos, autorizaciones, licencias
y demás procedimientos que se requieran para atender y adelantar la ejecución
de las obras en la infraestructura afectada por la ola invernal”.
El segundo, por el cual se dispone como deber especial que
dichas autoridades concedan “de forma
inmediata las licencias y permisos temporales” necesarios para los
efectos señalados en este mismo Decreto, siempre y cuando las obras requeridas
respondan a los fines y propósitos aquí contemplados y no se lesionen de forma
desproporcionada valores e intereses concurrentes.
88. La Corte
analizará en primer lugar la constitucionalidad de la proposición inicial del
artículo. En seguida estudiará la segunda regla allí prevista, pero sólo en la
medida en que de su interpretación se desprenda que éste puede ser aplicado
para una situación distinta de la consagrada en el artículo 4º, numeral 2º del
mismo decreto 4824 de 2010.
89. En ese orden, se aprecia que el deber específico
consagrado para todas las autoridades del orden nacional, departamental, municipal o distrital, de
prestar toda la colaboración necesaria para agilizar y dar trámite en el menor
tiempo posible a los permisos, autorizaciones, licencias y demás procedimientos
que resulten necesarios para adelantar la ejecución de las obras en la
infraestructura afectada por la ola invernal, cumple con los juicios de conexidad
material y finalidad.
En efecto, la medida se
refiere a una materia relacionada con las causas de la declaratoria de
emergencia, en tanto que procura que las exigencias que se deben completar para
la ejecución de obras públicas requeridas para la reconstrucción de la
infraestructura averiada por el invierno, se cumplan en el menor tiempo
posible. Se trata en ese orden de una regulación exclusivamente dirigida a
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, pues su alcance se
circunscribe a las licencias, permisos y procedimientos que en general sean
necesarios para adelantar tales actividades.
De
conformidad con lo que se ha sentado en los fundamentos jurídicos precedentes,
tales trámites previos pueden ser de toda índole (entendidos como permisos,
licencias, autorizaciones, etc.), de competencia de diversas autoridades
(nacionales, regionales o de las entidades territoriales) y con objetos
distintos (ambientales, mineros, sobre el uso del suelo, de los recursos
naturales, etc.). De esta manera, el objetivo de la medida prevista en la
primera proposición del artículo 5º del decreto 4824 de 2010 tiene relación
directa y específica con la emergencia invernal y por finalidad concreta su
superación: facilitar la pronta y eficaz reconstrucción de la infraestructura
afectada.
90. Ahora bien, en lo que se
refiere a las violaciones groseras de derechos y garantías y de los límites
principales a los poderes ejercidos en los estados de excepción, la Corte
estima que existe ausencia de arbitrariedad por cuanto no se desconocen las
prohibiciones constitucionales expresas. Así mismo, no se vulneran ámbitos
intangibles de los derechos ni se imponen restricciones inadmisibles a los que
pueden ser limitables ni se crea una contradicción específica con las
exigencias constitucionales.
Encuentra la
Corte que la norma allí prevista, como lo afirmaron las intervenciones públicas
durante el proceso, sólo impone una “priorización de trámites” a la que
compromete a todo el sector público relacionado con la expedición de permisos y
licencias y el adelanto de los diversos procedimientos allí comprendidos. Se
afecta de esta forma el principio jurídico según el cual “el primero en el
tiempo es primero en el derecho (prima in tempore prima in iure)”, pero
al no ser una posición jurídica iusfundamental del debido proceso, o de
libertad, derecho o garantía de cualquier otra naturaleza, puede ser limitado
en razón de intereses generales.
91. Por lo
demás, en las consideraciones en el propio texto del Decreto 4824 de 2010, se
observa que el Gobierno apreció las motivaciones suficientes para disponer de
la medida, tanto al valorar los daños ocurridos sobre la infraestructura, como
al establecer el carácter de utilidad pública e interés social de las obras a
realizar sobre la misma.
92. En lo que
hace referencia al juicio de necesidad, desde el punto de vista fáctico,
la medida responde ciertamente a la urgencia de la situación y al imperativo de
actuar con la diligencia y prontitud que reclama la crisis y el tipo de obras
por adelantar, con las que, como se ha dicho tantas veces en esta providencia,
se pretende recuperar, rehabilitar y reconstruir en la medida posible las vías
públicas, pasos, redes, y demás obras de infraestructura afectadas gravemente
por las inundaciones, deslizamientos y derrumbes, indispensables para permitir
a las poblaciones afectadas retornar al menos a su condiciones de vida previas
a los desastres.
Es que
revisados los tiempos comunes con que cuentan las autoridades públicas para
tramitar los permisos, licencias, autorizaciones y procedimientos en cuestión y
también, habida cuenta de que ante los despachos respectivos existen un número
plural y en muchas oportunidades cuantioso de solicitudes registradas en orden
de llegada, de no existir esta medida, las demás previsiones establecidas en el
decreto resultarían inanes.
Por ello se
hace necesario que los funcionarios encargados estudien de forma inmediata y
prioritaria las solicitudes relacionadas con las obras que en él se
especifican.
Otro tanto se
predica con relación a la necesidad jurídica, como quiera que no existe ningún
precepto en la legislación que permita dar preferencia en el tiempo a las
licencias y permisos de que trata este precepto, a pesar de su relación
estrecha con la emergencia y de que con ella se procure conjurar la crisis que
se  ha generado con ella y contener sus efectos.
93. Ahora bien, desde el
punto de vista de su proporcionalidad, esta medida no resulta excesiva,
pues si bien impone una limitación al derecho al debido proceso de los
solicitantes de permisos, autorizaciones, licencias y demás figuras similares
que se requiera tramitar para el adelanto y ejecución de las obras de
infraestructura afectada por la ola invernal, responde claramente a la gravedad
de los hechos que se busca conjurar.
Adicionalmente, como quiera
que el alcance de la afectación que supone, no involucra otros ámbitos
protegidos por el Derecho y por los derechos y en ese tanto no exime a los
solicitantes de reunir todos los requisitos que tales figuras imponen para su
concesión, ni tampoco a la autoridad pública competente para exigirlas, su
alcance se evidencia en el grado estrictamente necesario para superar la crisis
generada por el invierno sobre la infraestructura de las poblaciones afectadas
y por tanto para permitir el retorno a la normalidad.
94. Por
último, no se crea de este modo una discriminación por razones de raza,
lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.
El trato diferenciado que efectivamente dispone, se justifica en razón de los
imperativos de máxima eficacia que se derivan de la calamidad pública declarada
y de la necesidad de actuar de modo tal que se conjure la situación crítica en
que se encuentra la infraestructura vial y de servicios producida por el
invierno, de modo que los principios y reglas del derecho a la igualdad
mantienen su vigencia.
95. Con relación a lo previsto en el segundo aparte del
artículo 5º del Decreto 4824 de 2010, la Corte encuentra que a pesar de la
relativa ambigüedad con que ha sido configurado, no puede ser aplicable más que
a la hipótesis reconocida en el artículo 4º, numeral 2º. Pues al referirse en
especial a “las licencias y permisos
temporales necesarios para los efectos señalados en el presente Decreto”, está claramente circunscribiendo su
ámbito de aplicación o la carga de diligencia y agilidad dispuesta sobre las
autoridades competentes, a la única figura del decreto en la cual se habla de
permiso temporal. A saber, el necesario para la utilización de fuentes de
material que cuenten o no con título minero pero que no se encuentren en
explotación, con el único y exclusivo fin de suministrar insumos para atender
la emergencia invernal.
En ese sentido, conforme el análisis contenido en esta
providencia sobre el artículo 4º, numeral 2º, será declarado exequible en
atención a los mismos supuestos que para ese precepto se indican y bajo los
condicionamientos indicados en el fundamento jurídico 85 de esta sentencia.
96. Previas
las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional -Sala Plena-,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE
el  artículo PRIMERO del Decreto 4824 de 2010.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo SEGUNDO del Decreto 4824 de 2010.
Tercero.- Declarar  EXEQUIBLE
el artículo TERCERO del Decreto 4824 de 2010.
Cuarto. - Declarar  EXEQUIBLE
el inciso 1º del artículo CUARTO del Decreto 4824 de 2010.
Quinto. Declarar EXEQUIBLE el
numeral 1º del artículo CUARTO salvo la expresión “los
precios de mercado vigentes en el primer semestre del año 2010 y en caso de
discrepancia se tomarán como referencia” que se declarará INEXEQUIBLE.
Sexto. Declarar  EXEQUIBLE el art. 4º del Decreto 4824
de 2010.
Séptimo. Declarar  EXEQUIBLE el art. 4º del Decreto 4824 de 2010.
Octavo. DECLARAR EXEQUIBLE el artículo SEXTO
del Decreto 4824 de 2010.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente
con permiso
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
con excusa
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO PARCIAL
DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA
C-297/11
MATERIALES PARA EJECUCION DE OBRAS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Método previsto de fijación de
precios para el reconocimiento de materiales insumos a proveedores resultaba
razonable y objetivo (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
Expediente RE-184
Revisión
de constitucionalidad del Decreto Legislativo 4824 de 29 de diciembre de
2010 “Por medio del cual se permite la disposición temporal de los escombros y
la utilización de fuentes de materiales para atender la emergencia invernal”
Magistrado
Ponente:
Juan
Carlos Henao Pérez.
Aunque comparto la mayoría de
las  decisiones de la providencia, con todo respeto, expongo los motivos que me
llevan a discrepar de la inexequibilidad de la expresión contenida en el
artículo 4° de la norma estudiada.
1.  Determinaba
el art. 4° del Decreto analizado que para la utilización de fuentes materiales
para ejecutar obras en la infraestructura afectada por la ola invernal se
aplicarían unas determinadas reglas hasta el 31 de diciembre de 2011.  Por
ende, una de dichas reglas refería que si la fuente material se encuentra en
explotación, los valores de los insumos que se requieran para el efecto, se
negociarían teniendo como parámetro máximo los precios de mercado vigentes en
el primer semestre del año 2010 y en caso de discrepancia se tomarían como
referencia los precios oficiales establecidos por el Invías para las distintas
regiones del país.
2.
Pues bien, al declararse inexequible la expresión “los precios de mercado vigentes en el primer semestre del
año 2010 y en caso de discrepancia se tomarán como referencia” se efectuó una lectura descontextualizada de la norma al
afirmar que  era necesario el establecimiento de un único referente objetivo de
precios que eliminara los posibles retrasos en las obras requeridas para
atender eficazmente la ola invernal. En efecto, la lectura de la expresión
mencionada indicaba que el sistema que se proponía era único y objetivo,
compuesto por un principio (i) los precios del mercado vigentes en el primer
semestre del año 2010 y una condición (ii)  los precios oficiales establecidos
por Invias para las regiones, que se aplicaría en el evento de que existiera
discrepancia en relación con el primer supuesto.
3. En
consecuencia, el método previsto para la
fijación de precios era razonable y objetivo y  en nada afectaba la
inmediatez de la atención solicitada, toda vez que permitía al Estado y a los
contratistas y concesionarios convenirlos de mutuo acuerdo y en caso de que
hubiera desacuerdo, contar con una tabla de precios oficiales a aplicar, sin
mayor demora.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL
DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
A LA SENTENCIA
C-297/11
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOBRE DISPOSICION TEMPORAL DE
ESCOMBROS Y UTILIZACION DE FUENTES DE MATERIALES PARA ATENDER LA EMERGENCIA
INVERNAL-Improcedencia de la inexequibilidad parcial (Salvamento parcial de
voto)
MATERIALES PARA EJECUCION DE OBRAS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Descalificación del método previsto
para la fijación de precios de reconocimiento de materiales insumos a
proveedores obedece a motivos de mera conveniencia (Salvamento parcial de voto)
Si bien comparto la decisión
de exequibilidad contenida en la sentencia C-297 de 2011 respecto del Decreto
Legislativo 4824 de 2010 en la medida en que cumplió con las exigencias
formales establecidas en la Constitución Política y las normas estatutarias,
además de que cada una de las medidas que adopta guardan conexidad material
dada su relación directa y específica con las causas que justificaron la
expedición del mismo y se dirigen exclusivamente a conjurar la crisis e impedir
la extensión de sus efectos, además que en su contenido general, las medidas
dirigidas a facilitar la utilización de fuentes de materiales para la ejecución
de obras en la infraestructura afectada por la ola invernal contenidas en el
artículo 4º del Decreto 4824 de 2010 cumplen con el requisito de conexidad
material, no existía un fundamento de orden constitucional para declarar la
inexequibilidad del segmento normativo del numeral 1º  del artículo 4º, pues
las razones esgrimidas constituyen motivos de mera conveniencia y no argumentos
jurídicos que invaliden la medida de emergencia adoptada por el Gobierno. El
numeral 1º del artículo 4º ha debido ser declarado exequible en su integridad.
Referencia:
Expediente RE 184
Asunto:
Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 4824 del 29 de diciembre
de 2010, “por medio del cual se permite la disposición temporal de los
escombros y la utilización de fuentes de materiales para atender la emergencia
invernal”
Magistrado
Ponente:
JUAN CARLOS
HENAO PÉREZ
En principio,
comparto la decisión de exequibilidad contenida en la sentencia C-297 de 2011,
respecto del Decreto Legislativo 4824 de 2010 por  las consideraciones
expuestas en la referida providencia. Sin embargo, me permito respetuosamente
salvar parcialmente el voto en relación con el ordinal quinto de la parte
resolutiva, en la cual se decidió declarar inexequible la expresión “los
precios de mercado vigentes en el primer semestre del año 2010 y en caso de
discrepancia se tomarán como referencia” contenida en el numeral 1° del
artículo 4 del Decreto 4824 de 2010.
Fundamentos de la decisión:
La Corte determinó que el
Decreto Legislativo 4824 de 2010, cumple con las exigencias formales
establecidas por el artículo 215 de la Constitución Política y las normas
estatutarias, por cuanto: (i) fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de sus
facultades constitucionales y legales; (ii) dentro del límite temporal
establecido en el artículo 1º del Decreto 4580 de 2010, por el cual se declaró
el estado de emergencia económica, social y ecológica originado en la grave
situación de calamidad pública derivada de la ola invernal causada por el
“Fenómeno de La Niña”; (iii) cuenta con la firma del Presidente de la República y todos
sus ministros; (iv) se publicó en el Diario Oficial número 47.938 del 30 de diciembre
de 2010; y (v) fue oportunamente remitido a la Corte Constitucional para
su revisión y radicado en la Secretaría de esta Corporación el día 11 de enero
de 2011.
Después de analizar el
cumplimiento de los presupuestos constitucionales del Decreto Legislativo 4824
de 2010, respecto de cada una de las medidas que adopta, la Corte concluyó que
desde el punto de vista de su conexidad material, el adscribir a las labores
señaladas expresamente en el decreto legislativo como de utilidad pública e
interés social, configura una medida que guarda relación directa y específica
con las causas que justificaron la expedición del mismo y se dirigen exclusivamente
a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. De esta forma,
atiende al impacto en el orden económico, social y ecológico causado, que se
representa, entre otros, en daños de la infraestructura vial del país. En lo
que hace referencia a la necesidad de la medida, esto es, a la
claridad de las razones por las cuales resulta indispensable para conjurar las
causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia y evitar la
extensión de sus efectos, la Corte observó que el Gobierno no incurrió en
manifiesto error de apreciación sobre la necesidad fáctica de la medida, pues
los hechos registrados por el Decreto 4824 de 2010 son reveladores sobre la
magnitud de los daños producidos por la grave ola invernal.
Desde el punto de vista de la necesidad jurídica o juicio de subsidiariedad, en
relación con las normas que regulan situaciones similares en tiempos de
normalidad, la Corte encontró que aunque ciertamente la administración central
cuenta con importantes y suficientes poderes para actuar sobre los derechos de
propiedad, como sobre los demás intereses particulares existentes en torno de
los terrenos vinculados con las obras públicas de recuperación y reconstrucción
de bienes afectadas (vgr. expropiación, imposición de servidumbres), frente a
la crisis causada por la ola invernal, no deja de ser útil la concreción del
concepto de utilidad pública  e interés social contenida en el artículo 1º
del Decreto 4824 de 2010, que motiva los fines y alcances de las intervenciones
sobre la propiedad o derechos adquiridos con justo título, sin que por ello se
contradiga, derogue o modifique el régimen legal ordinario. De igual modo, esta
medida de emergencia supera el juicio de finalidad, como quiera que se orienta a
conjurar, de manera específica y directa las causas de la perturbación del
orden económico, social y ecológico y a impedir la extensión de sus efectos.
En relación con la
autorización de depositar escombros en predios de propiedad privada producto de
los movimientos de tierra efectuados en labores de búsqueda y rescate o
reconstrucción de infraestructura, durante un periodo de seis (6) meses, a
partir de la promulgación del decreto 4824 de 2010, la Corte determinó
que  desde el punto de vista de conexidad material y finalidad las medidas previstas en los
artículos 2º y 3º del decreto legislativo, se refieren a la misma materia de
las causas que justificaron la declaratoria del estado de excepción, como se
aprecia en los motivos que se exponen como fundamento en el Decreto 4580 de
2010. La carga que se impone tiene por objeto conjurar la crisis sobre las vías
y obras públicas y en general sobre la infraestructura, que ha generado el
fenómeno de La Niña, así como para reducir los efectos producidos por éste.
La Corte no encontró
arbitrariedad en las medidas o que con ellas se afectaren ámbitos intangibles
de los derechos, ni se causare discriminación o se incumplieren  las
prohibiciones expresamente establecidas en la Constitución para el ejercicio de
las facultades excepcionales. Ciertamente, se establece una limitación sobre el
derecho de propiedad, pero la declaración de utilidad pública y de interés
social, con justas razones, de las labores de remoción y disposición de
escombros, conlleva a que el derecho subjetivo del particular debe ceder por la
prevalencia de aquella actividad y los intereses que representa. La Corte consideró que es una
medida que guarda proporcionalidad con la gravedad de los hechos que se busca
conjurar, pues su contenido se traduce precisamente en la intención de imponer
la ponderación, la mesura y la extrema diligencia al momento de hacer efectiva
la medida prevista en el artículo 2º del decreto. Por consiguiente, los
artículos 2º y 3º del decreto examinado, resultan ajustados a la normatividad
constitucional.
Finalmente, analizado su
contenido general, las motivaciones del Decreto 4824 de 2010 y las de la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica expuestas en el
Decreto 4580 de 2010, así como la información suministrada por las autoridades
públicas intervinientes en el proceso, la Corte encontró que las medidas
dirigidas a facilitar la utilización de fuentes de materiales para la ejecución
de obras en la infraestructura afectada por la ola invernal contenidas en el
artículo 4º del Decreto 4824 de 2010, cumplen con el requisito de conexidad
material.
En cuanto a la facultad de
conceder permisos temporales inmediatos para la utilización de fuentes
minerales no explotadas en la actualidad,  prevista en el numeral 2 del
artículo 4º, en concordancia con lo establecido en la parte final del artículo
5º del Decreto 4824 de 2010, desde el punto de vista del juicio de finalidad, la
Corte encontró que se encamina directa y específicamente a conjurar la
perturbación causada por el daño de la infraestructura de las poblaciones y
zonas afectadas por la ola invernal, así como para impedir la extensión de sus
efectos. Esta facultad sólo puede ejercerse hasta el 31 de diciembre de 2011 y
únicamente procede para los fines y propósitos de atender la emergencia y los
daños causados por la ola invernal, de manera que se trata de una medida que
guarda conexidad con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado
de excepción. Igualmente, es una medida necesaria, tanto desde el punto de
vista fáctico como jurídico, como quiera que los hechos notorios de desastre
generados por la crisis invernal y la carencia o insuficiencia de fuentes de
material a que se refiere el artículo 4º del Decreto 4824 de 2010, hacen
indispensable apelar a otras fuentes con la urgencia que la situación de grave
calamidad impone.
En ese orden de fundamentos, la Corte Constitucional
declaró exequible el Decreto Legislativo 4824 de 2010, con excepción de un
segmento normativo del numeral 1 del artículo 4º, que se declaró inexequible.
En mi criterio, en el presente
asunto no existía un fundamento de orden constitucional para declarar la
inexequibilidad parcial, pues las razones esgrimidas para excluir el supuesto
previsto en la norma, constituyen motivos de mera conveniencia y no argumentos
jurídicos que invaliden constitucionalmente la medida de emergencia adoptada
por el Gobierno Nacional para conjurar la emergencia y evitar la extensión de
sus defectos. A mi juicio, el numeral 1° del artículo 4° ha debido ser
declarado exequible en su integridad.
Con base en lo
anterior, salvo mi voto de manera parcial en la presente providencia.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Folio 105.
[2] Folio 106.
[3] Folio 106.
[4] Folios 106 a 110.
[5] Folio 107.
[6] Por razones de brevedad se omitirán las
citas textuales de las sentencias de la Corte citadas en el escrito y se hará referencia, únicamente, a los argumentos expuestos por la interviniente.
[7] Folio 108.
[8] Folio 108.
[9] Folio 108.
[10] Folio 111.
[11] Folio 112.
[12] Folios 115 a 119.
[13] Folio 117. A este respecto, ilustra la situación con el siguiente caso de la carretera Apia – La Virginia: “El día 4 de diciembre de 2010 a las 10 de la mañana aproximadamente, se
presentó un derrumbe gigantesco en el tramo PR11+0800 de ésta carretera. En
éste resultaron muertas 3 personas y heridas otras 3, además de la pérdida
total de 3 volquetas, un cargador y una motocicleta”. Explica que para
atender dicho evento, el contratista dispuso de una retroexcavadora 320 para
intervenir el derrumbe por un lado, y el contratista de pavimentación Metrovías
– Corredores dispuso de una retroexcavadora 330 para intervenir del otro lado
del derrumbe; la primera posibilidad era depositar la tierra removida en un
depósito de escombros, y la segunda, depositarla al frente de la carretera, en
un “potrero” de propiedad privada sin construcciones, ni cultivos, ni animales,
simplemente terreno desocupado. La última posibilidad habría permitido
habilitar el paso en 2 días, pasados los cuales se hubiera podido hacer el
depósito de escombros en un lugar habilitado para ello, pero la propietaria de
la finca no autorizó la solicitud que hiciera el Alcalde para ello[13].
Concluyen que la negativa de la propietaria costó $156.000.000 sin incluir
costos del cargue ni de aislamiento de varias poblaciones durante 8 días.
[14] Folio 122.
[15] Folio 126
[16] Folio 127.
[17] Folio 129.
[18] Folios 133 a 136.
[19] Folio 136.
[20] Folio 136.
[21] Folios 136 a 141.
[22] Folio 139.
[23] Folios 139 y 140.
[24] Folios 192 a 199.
[25] Intervención del Ministerio de Transporte.
Folio 146.
[26] Folio 147.
[27] Folio 147.
[28] Folio 147.
[29] Folio 148.
[30] Folio 148.
[31] Las preguntas serán numeradas de la letra
“a” a la “i”, en este documento, para facilitar su lectura.
[32] El documento anunciado obra a folios 163 a 182 del expediente.
[33] El anexo 2 obra a folios 184 a 189 del expediente.
[34] Folios 148 y 149.
[35] Folio 149.
[36] Folio 149.
[37] Folio 149.
[38] Folio 150
[39] Folio 150
[40] Folio 150
[41] Folio 150
[42] Folio 151.
[43] Folio 151.
[44] Adjuntó dos documentos: 1) comunicación No 20111050027721 del 26 de enero de 2011, suscrita por la Asesora del despacho del Ministro de Transporte, Liliana Patricia González Gómez, y dirigida
a la Secretaria de la Presidencia de la República, cuyo contenido es idéntico a la intervención del Ministerio de Transporte reseñada anteriormente, y 2) el
cuadro de información de sitios críticos de la red vial nacional a diciembre 6
de 2010, descrito también en el acápite del Ministerio de Transporte. (Folios 193 a 226)
[45] Folios 251 a 298 con anexos.
[46] Folio 254.
[47] Folio 265.
[48] La resolución 0307 de 2 de abril de 2009
obra a folio 274 del expediente.
[49] Folio 249.
[50] Folio 303
[51] Folios 306 a 313.
[52] Intervención del Procurador General de la Nación. Folio 309
[53] Folio 310.
[54] Folio 310.
[55] Folio 311.
[56] Folios 311 y  312.
[57] Folio 312.
[58] Folio 312.
[59] Folios 312 y 313.
[60] Sentencias C-004 de 1992, C-179 de 1994, C-136 de 1996, C-802 de 2002,
C-876 de 2002, C-939 de 2002, C-940 de 2002, C-947 de 2002 y C-1024 de 2002.
[61] Sentencia C-149 de 2003. Por ejemplo, en la sentencia C-1024 de 2002, la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 3 del Decreto Legislativo 2002 de 9 de
septiembre de 2002, que consagraba la posibilidad de capturar personas
sospechosas, sin que mediara autorización judicial, por ser claramente
contraria al artículo 28 constitucional.
[62] Son estas las disposiciones contempladas
en el Decreto 919 de 1989: REGIMEN DE LAS SITUACIONES DE DESASTRE. Artículo
18. DEFINICIÓN DE DESASTRE. Para efectos del presente estatuto, se entiende
por desastre el daño grave o la alteración grave de las condiciones normales de
vida en un área geográfica determinada, causada por fenómenos naturales y por
efectos catastróficos de la acción del hombre en forma accidental, que requiera
por ello de la especial atención de los organismos del Estado y de otras
entidades de carácter humanitario o de servicio social.//Artículo 19.
DECLARATORIA DE SITUACIÓN DE DESASTRE. El Presidente de la República declarará mediante Decreto y previo concepto del Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, la existencia de una situación de desastre, y en el mismo
acto la clasificará según su magnitud y efectos, como de carácter nacional,
departamental, intendencial, comisarial, distrital o municipal.//La
declaratoria de una situación de desastre podrá producirse hasta tres (3) meses
después de haber ocurrido los hechos que la constituyen. De igual manera,
mientras no se haya declarado que la situación ha vuelto a la normalidad, el
Presidente de la República podrá modificar la calificación que le haya dado a
la situación de desastre y las disposiciones del régimen especial que pueden
ser aplicadas.//Producida la declaratoria de situación de desastre se aplicarán
las normas pertinentes propias del régimen especial para situaciones de
desastre, que el Decreto ordene y específicamente determine. Las autoridades
administrativas, según el caso, ejercerán las competencias que legalmente les
correspondan y, en particular, las previstas en las normas del régimen especial
que se determinen, hasta tanto se disponga que ha retornado la normalidad.//Artículo
24. REGIMEN NORMATIVO ESPECIAL PARA SITUACIONES DE DESASTRE. Declarada una
situación de desastre conforme a lo dispuesto en el artículo 19 de este
estatuto, en el mismo Decreto se determinará, de acuerdo con su carácter,
magnitud y efectos, las normas legales aplicables en materia de contratos,
control fiscal de recursos, adquisición y expropiación, ocupación y demolición,
imposición de servidumbres, solución de conflictos, moratoria o refinanciación
de deudas, incentivos de diverso orden para la rehabilitación, la
reconstrucción y el desarrollo, administración y destinación de donaciones, y
autorización, control, vigilancia e inversión de los bienes donados, de que
tratan los artículos subsiguientes, que específicamente se elijan y
precisen.//Los órganos competentes de las entidades territoriales dictarán,
igualmente, las disposiciones especiales que deban regir en caso de que sea
declarada una situación de desastre nacional, regional o local.//Parágrafo. Mediante
la declaratoria de retorno a la normalidad de que trata el artículo 23 de este
estatuto, se podrá disponer que continúen aplicándose las mismas normas, o
algunas de ellas, de que trata el presente artículo y que se hayan determinado
en el decreto de declaratoria o en los que lo hayan modificado, durante cierto
tiempo en las fases posteriores de rehabilitación, reconstrucción y
desarrollo.// Artículo 30. OBLIGACIÓN DE PERMITIR LA OCUPACIÓN. En desarrollo del principio constitucional de la función social de la propiedad,
los propietarios, poseedores y tenedores de inmuebles, predios y mejoras en las
áreas geográficas determinadas en la declaratoria de una situación de desastre,
están obligados a permitir la ocupación temporal de los mismos, por parte de
cualquier entidad pública, cuando ello fuere necesario para atender la
situación de desastre.//En todo caso, la entidad pública requerirá para el
efecto autorización previa dada por la Oficina Nacional de Atención de Desastres, o por el Presidente del Comité Regional o Local,
según sea el carácter de la situación de desastre declarada. La ocupación
temporal deberá limitarse al espacio y tiempo estrictamente indispensables y
causar el menor daño posible.//Artículo 31. PROCEDIMIENTO Y CONDICIONES
DE LA OCUPACION. La ocupación temporal de inmuebles, predios y mejoras se
regirá por las siguientes reglas:1. La entidad pública respectiva comunicará
por escrito al propietario o poseedor del inmueble la necesidad de la ocupación
temporal, la extensión requerida y el tiempo probable de duración de la misma,
así como la estimación del valor de los perjuicios que probablemente se
causarán y que ofrece pagar. La comunicación se dirigirá, si es posible, a la
dirección conocida del propietario o poseedor y, en todo caso, se fijará en
lugar público de la Alcaldía municipal del lugar por el término de tres días.
Contra la comunicación no procederá recurso alguno por la vía gubernativa.2. En
la misma comunicación se indicará al propietario o poseedor el plazo para
manifestar si consiente en la ocupación y acepta el valor estimado de los
perjuicios, o si por la urgencia del caso la ocupación se efectuará en forma
inmediata.3. Si no se obtuviere el consentimiento para la ocupación temporal o
no hubiere acuerdo sobre el valor estimado de los perjuicios que se causarán,
dentro del plazo señalado en la comunicación se procederá a llevar a cabo la
ocupación, con el concurso de las autoridades de policía.4. Cuando se haya
advertido en la comunicación escrita que por la urgencia del caso la ocupación
se efectuará en forma inmediata, el interesado podrá igualmente consentir en
ella y aceptar el valor de la estimación de los perjuicios con posterioridad a
la ocupación.5. Los propietarios o poseedores afectados por la ocupación
temporal, que no consientan expresamente en ella o que habiéndola aceptado y
convenido con la entidad pública el pago del valor de los perjuicios,
consideren que la estimación del valor del daño fue insuficiente, podrán
ejercer en todo caso las acciones contencioso-administrativas a que haya lugar,
dentro del término previsto en el Código Contencioso Administrativo, contado a
partir de la fecha en que concluya la ocupación temporal. Las mismas acciones
serán procedentes cuando en la comunicación escrita se haya advertido que la
ocupación se efectuará en forma inmediata.6. La ocupación temporal de inmuebles
en ningún caso podrá ser superior a un (1) año. Por consiguiente, transcurrido
un año sin que la ocupación haya terminado el propietario o poseedor podrá
iniciar, dentro del término previsto en el Código Contencioso Administrativo,
acción contencioso-administrativa para demandar la restitución del bien y la
reparación del daño causado.7. Las autoridades de policía prestarán todo su
concurso a las entidades públicas que requieran ocupar temporalmente bienes
inmuebles, para lo cual podrán desalojar físicamente a quienes se encontraren
en los inmuebles y trasladar sus pertenencias a otro lugar. El incumplimiento
de estas obligaciones por parte de las autoridades de policía configura el
delito de prevaricato por omisión previsto en el Código Penal. 8. En virtud de
la orden de ocupación terminarán todos los contratos de tenencia precaria que
se hayan celebrado sobre el inmueble.//Los tenedores estarán obligados,
igualmente, a cumplir la orden de ocupación temporal.//Parágrafo. La
competencia para adelantar el procedimiento de que trata este artículo podrá
ser delegada por la entidad pública respectiva en cualquier otra entidad del
mismo carácter.
[63] Diccionario de la Real Academia de la Lengua, www.rae.es., consultado el 25de marzo de 2011.
[64] Vid. Por ejemplo, sentencias C-272 de 2011 y C-275 de 2011, que
analizaron los decretos legislativos 4823 y 4833 de 2010, respectivamente..
[65] Artículos 10 y 11 de la ley 681 de 2001,
por la cual se modifica el régimen de concesiones de combustibles en las zonas
de frontera y se establecen otras disposiciones en materia tributaria para
combustibles”.
[66] Entonces se mencionaban: “la actividad
empresarial e industrial; de las relaciones laborales que allí se presentan; de
la actividad bancaria y financiera; de la prestación de los servicios públicos
de salud o educación; o de la explotación de recursos naturales,  por sólo
citar algunas de ellas” .
[67] Sólo ingresarían como tales, las acciones
de gravísima afectación sobre el medio ambiente que se prohíbe efectuar a las
partes de los conflictos armados en el Derecho internacional humanitario
(Protocolo 1 al Convenio 4º de Ginebra de 1977, arts. 35, num 3º y art. 55).
[68] A este respecto se dijo en la sentencia
C-486 de 2009 que en razón del “carácter ecológico de la Constitución de 1991, la naturaleza fundamental del derecho al medio ambiente sano y su
conexidad con el derecho fundamental a la vida (Art. 11), que impone deberes
correlativos al Estado y a los habitantes del  territorio nacional (…) el
sistema productivo no puede extraer recursos ni producir desechos
ilimitadamente, pues tiene como límites el interés social, el ambiente sano y
al patrimonio cultural de la nación”. Por tal motivo se agregó, “mientras por una parte se acepta el medio ambiente sano como
un derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez están
legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben
colaborar en su conservación-, por la otra se le imponen al Estado los deberes
correlativos de: (i) proteger su diversidad e integridad, (ii) salvaguardar las
riquezas naturales de la Nación, (iii) conservar las áreas de especial
importancia ecológica, (iv) fomentar la educación ambiental, (v) planificar el
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, (vi)
prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, (vii) imponer las
sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente; y
(viii) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados
en las zonas de frontera”.
[69] Vid. entre muchas, sentencias C-126 de
1998 y C-339 de 2002.
[70] Eran ellos la prevención, mitigación y
control de los impactos ambientales generados por el proceso de reconstrucción,
manejo integral de residuos y escombros; prevención de la contaminación y mejoramiento
de la competitividad de los sectores productivos mediante estrategias para una
producción más limpia; recuperación de cuencas hidrográficas y de áreas
amenazadas o en proceso de degradación  y también promoción de modelos de
desarrollo urbano sostenible.
[71] En esa decisión se había dicho: “El
silencio administrativo positivo en materia de la construcción de obras
públicas, acarrea como consecuencia que la norma que impone al Estado el deber
de prevenir y controlar el deterioro ambiental, pierda efectividad. La entidad
promotora o constructora podría desatender las directrices trazadas por la
autoridad ambiental, potenciar los riesgos de impacto negativo sobre el
ecosistema o presentar planes de manejo ambiental inadecuados o insuficientes,
sin que el Estado, debido a la sanción por su ineficacia (silencio
administrativo positivo), pueda ejercer sus deberes constitucionales”.
[72] Así, el Decreto 4673 de 2010 faculta a la
autoridad ambiental para usar los elementos, medios, equipos, etc. que sean decomisados,
con el fin de atender las necesidades relacionadas con los motivos de la
declaratoria de la emergencia como, por ejemplo, la construcción de obras de
infraestructura para manejar el cauce de los ríos o la rehabilitación de la red
vial afectada. En el Decreto 4629 de 2010 se define el concepto de saneamiento
básico y mejoramiento ambiental y se establecen reglas para la ejecución de los
proyectos relacionados con el agua potable y el saneamiento ambiental, como por
ejemplo la obligación de contar con un informe del Comité Local de Prevención y
Atención de Desastres. Tampoco se observa que tales medidas se hubiesen
expedido con ocasión de la segunda declaratoria de estado de emergencia, pues
el Decreto 141 de 2011, declarado inexequible por consecuencia, otorgaba de
manera transitoria a las CAR funciones como i) formular un Plan de Acción para la Atención de la Emergencia y la Mitigación de sus efectos; ii) recuperar las zonas de
protección, humedales, rondas etc. ocupados ilegalmente con el propósito de
recuperar el normal funcionamiento hídrico de esas zonas; iii) elaborar mapas
de riesgo ambiental etc.
[73] Art. 34 del Código de Minas.