T-432-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-432/14
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION
DESPLAZADA-Marco
constitucional y legal
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y ASIGNACION
PREFERENTE DE SUBSIDIOS DE VIVIENDA A PERSONAS VICTIMAS DEL DESPLAZAMIENTO
MODIFICACION DEL ORDEN DE CALIFICACION PARA
LLEVAR A CABO ASIGNACION PREFERENTE DE SUBSIDIOS DE VIVIENDA PARA POBLACION
DESPLAZADA
La asignación preferente de subsidios de vivienda
a través de la acción de tutela
saltándose el procedimiento utilizado por la administración y las
consideraciones tenidas en cuenta para determinar el orden de asignación de los
subsidios, puede acarrear que los ciudadanos acudan sistemáticamente a la
acción de tutela por estimar que dicho mecanismo de amparo constitucional es el
único instrumento que poseen para agilizar la asignación del subsidio omitiendo
dicho proceso y orden de priorización, a pesar de que en la mayoría de casos la
demora en el desembolso de las ayudas se deba a la falta de disponibilidad
presupuestal y a la inexistencia de programas de vivienda vigentes,
independientemente de que se acuda o no a la interposición de la acción de
tutela. No obstante lo arriba dilucidado y sin perjuicio de que, como ya se
dijo, por regla general el juez constitucional no
pueda alterar o modificar el orden secuencial descendente de asignación de los
subsidios de vivienda, de acuerdo con la jurisprudencia existen ciertos eventos
excepcionales en los que el juez de tutela puede intervenir en el proceso de
postulación, calificación y asignación del beneficio en comento. Así entonces,
estos escenarios se podrían distinguir de la siguiente manera:  (i) Siempre que
el hogar postulado al subsidio familiar de vivienda alegue una equivocación
relevante a) en la aplicación de los criterios y variables de calificación para
efectuar las asignaciones de los subsidios de vivienda, b) en la fórmula para
la calificación de los mismos, o c) en el uso de los parámetros establecidos
para su asignación, y efectivamente el juez evidencie la existencia de dicho
error, la acción de amparo servirá para ordenar a la autoridad competente
corregir dicho defecto y ejecutar la calificación o asignación conforme a ello.
(ii) Cuando el hogar postulado al subsidio familiar de vivienda invoque la
presencia de un hecho que no haya sido valorado por la entidad competente al
momento de realizar la calificación de la postulación y asignación del
subsidio, o la ocurrencia de uno nuevo que pueda tener la potencialidad de
alterar el puntaje de calificación obtenido, el juez de tutela, si así lo
encuentra probado o le genera una duda razonable, ordenará una nueva
calificación que pondere aquello.  (iii) Cuando en un caso concreto existan
una serie de circunstancias que le planteen al juez constitucional una
situación límite y apremiante que requiera de medidas urgentes, pues el
accionante aparte de buscar la garantía efectiva de su derecho a la vivienda
digna, ponga de manifiesto una vulneración grave a otro derecho fundamental que
lo sitúe en una posición de debilidad y vulnerabilidad
frente a riesgos especiales, la cual sólo se pueda superar principal,
considerable y directamente con la disposición de un lugar digno para habitar,
el fallo de tutela debe ordenar a la administración brindar un trato
preferencial y otorgar a la asignación del subsidio la más alta prioridad posible. Incluso, dependiendo el caso
que se analice y las circunstancias límite o extremas que estén de por medio,
el juez constitucional podrá conceder otra clase de medidas transitorias
de protección mientras se otorgue el subsidio conforme a la priorización
establecida, que además de no afectar el derecho a la igualdad de los otros
hogares postulantes, puedan llegar a ser más eficaces para la salvaguarda
inmediata de los derechos fundamentales vulnerados, ya que en principio,
incluso la orden encaminada a priorizar la asignación de la ayuda se ve
limitada por la disponibilidad de recursos económicos y por la duración de la
planeación y construcción de proyectos de vivienda promovidos por el Estado
Referencia: expedientes acumulados (i) T-4.227.754, (ii) T-4.241.026,
(iii) T-4.244.703, (iv) T-4.249.161 y (v) T-4.250.229.
Acciones de tutela instauradas por: (i) José
Anselmo Mora Ramírez; (ii) Reinalda Sánchez Cabrera; (iii) Bleidys del Carmen
Rodríguez Lastre; (iv) Martha Esther Rivero Vergara; y (v) Sandra Milena Suárez
Hernández.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá, D.C., julio tres (03) de dos mil catorce
(2014).
La Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos de tutela
dados dentro de los procesos de tutela de la referencia[1].
I. ANTECEDENTES
Los accionantes instauraron acciones de tutela en contra
del Fondo
Nacional de Vivienda (en adelante FONVIVIENDA) y la
Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante UARIV), por la presunta vulneración de sus
derechos fundamentales a la vivienda digna, a la vida y a la igualdad, los cuales
consideran que están siendo vulnerados por las entidades accionadas al no
otorgarles un subsidio para la adquisición de vivienda nueva.
1. Expediente T-4.227.754
1.1. Hechos y pretensiones
1.1.1. El señor José Anselmo Mora Ramírez, víctima del desplazamiento
forzado, se postuló en el año 2007 a una convocatoria realizada por
FONVIVIENDA, dirigida a la población desplazada, cuyo propósito era el pago de
subsidios
para la adquisición de vivienda nueva o usada.
1.1.2. El día 15 de agosto de 2013, el
accionante radicó una petición ante FONVIVENDA solicitando la concesión del
subsidio en mención y la fecha en la que dicha ayuda se le brindaría.
1.1.3. Mediante un oficio fechado de agosto de 2013, dirigido y notificado al
tutelante, la entidad accionada le informó acerca de su estado de postulación
al subsidio familiar. En dicha respuesta, FONVIVIENDA le manifestó que su hogar
se encuentra “calificado”, por cumplir con los requisitos y condiciones
necesarias exigidas para acceder al Subsidio Familiar de Vivienda. No obstante
lo anterior, informó que teniendo en cuenta la cantidad de los hogares que están
en estado “calificado”, FONVIVIENDA no puede ofrecer una fecha probable de
asignación del subsidio, pues los procedimientos se realizan en condiciones de
igualdad, en estricto cumplimiento de los puntajes de calificación obtenidos
por los hogares postulados, y según la capacidad presupuestal existente.
1.1.4. Con fundamento en lo antes dicho, el accionante solicitó al juez de
tutela ordenar la asignación del subsidio de vivienda y su inclusión en los
programas de vivienda ofrecidos por el Gobierno Nacional.
1.2.
Contestación de la tutela
FONVIVIENDA, a través de su apoderado especial, solicitó
negar el amparo deprecado en la acción de tutela, pues consideró que no se ha
vulnerado garantía fundamental alguna, ya que los 10 procesos de asignación realizados
hasta el momento se han ejecutado en condiciones de igualdad de acuerdo a la
disponibilidad presupuestal y a la calificación obtenida por cada postulante,
motivo por el cual, la entidad no puede ofrecer a los hogares calificados fecha
probable de asignación del subsidio, y debe garantizar los derechos al debido
proceso y a la igualdad de todos los postulantes que ostentan el estado “calificado”.
Adicionalmente, adujo que a la convocatoria realizada
en el año 2007 para acceder al subsidio familiar de vivienda, se postularon
220,831 hogares en situación de desplazamiento, de los cuales a 81,574 se les
ha asignado el subsidio, a otros cuantos se les rechazó, y aproximadamente 64,994
hogares que acreditaron, como el actor, los requisitos para acceder al
subsidio, se encuentran en estado “calificado”.
1.3. Decisiones de instancia
El Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá D.C.,
mediante sentencia del 21 de octubre de 2013, decidió no acceder a las
pretensiones del accionante, pues advirtió que las funciones de FONVIVIENDA,
sus políticas y los requisitos exigidos para beneficiarse de los subsidios de
vivienda, se encuentran regulados por la ley y otras disposiciones reglamentarias
emitidas por el Gobierno, razón por la cual consideró que el juez de tutela no
podría ordenar lo pretendido por el actor.
Posteriormente, luego de ser impugnado aquel fallo, el
día 06 de diciembre de 2013 la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá D.C. confirmó la decisión de primera instancia aduciendo
argumentos similares a los expuesto por el a quo, y considerando
que la entidad demandada proporcionó al señor Mora Ramírez una respuesta
detallada y completa a su petición, comunicándole las razones que hacían
improcedente su solicitud.
2. Expediente T-4.241.026
2.1. Hechos y pretensiones
2.1.1. La señora Reinalda Sánchez Cabrera, víctima del desplazamiento
forzado, se encuentra incluida en el Registro Único de Víctimas desde el 16 de
mayo de 2006 como jefe de hogar de su núcleo familiar[2].
2.1.2. Como consecuencia de una convocatoria realizada por FONVIVIENDA y
dirigida a la población desplazada, desde el 09 de julio de 2007 la demandante
se encuentra en estado “calificado” a la espera de la asignación de un subsidio
para vivienda nueva o usada.
2.1.3. La señora Sánchez Cabrera afirmó que hasta el momento el Estado no ha
dado ninguna respuesta al problema de vivienda que la agobia como desplazada,
el cual, a su juicio, requiere de soluciones prontas, más aún si se tiene
presente el estado de salud en el que se encuentra[3].
2.1.4. En virtud de lo antes dicho, la actora solicitó al juez constitucional
ordenar una solución inmediata en cuanto al acceso al subsidio de vivienda se
refiere.
2.2. Contestación de la tutela
La representante judicial de la UARIV afirmó que la
entidad en ningún momento ha vulnerado o amenazado algún derecho fundamental de
la actora, pues ha estado presta a suministrar la atención humanitaria por ella
requerida, tanto así que se le generó un turno el 27 de junio de 2013 para que
la misma, de ser procedente, fuera colocada a disposición de la accionante en
el Banco Agrario aproximadamente en el mes de febrero de 2014 (es decir, cuatro
meses después de haber sido interpuesta la acción de tutela). Adicionalmente,
con el propósito de satisfacer el componente de alimentación del núcleo
familiar de la demandante y realizar el pago de la ayuda, se caracterizó su
caso y se remitió al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar[4].
Respecto de la solicitud del subsidio de vivienda,
manifestó que este debe ser otorgado por el Gobierno Nacional haciendo uso de
recursos del Fondo Nacional de Vivienda, motivo por el cual, la UARIV no es la
entidad encargada de desarrollar los programas especiales de vivienda para
atender las necesidades de la población desplazada, más aún si se tiene en
cuenta que la ley no le otorga competencias específicas para el otorgamiento de
subsidios de vivienda.
2.3. Decisiones de instancia
El Juzgado Sexto Administrativo Oral de Ibagué, previo
haber vinculado de oficio al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social[5], decidió[6]
no acceder a la pretensión elevada por la accionante, pues no evidenció ninguna
vulneración a sus derechos fundamentales; por el contrario, adujo que se le ha
garantizado la atención humanitaria incluyendo el componente alimentario que en
ocasiones anteriores ha recibido; no obstante, sugirió a la actora realizar los
trámites respectivos con el fin de acceder al subsidio de vivienda, ya que no
encontró que la misma hubiera materializado alguna actuación encaminada a
obtener la ayuda en comento.
Luego de ser impugnada la decisión atrás referida, el
Tribunal Administrativo del Tolima, a través de sentencia del 19 de noviembre
de 2013, confirmó el fallo de primera instancia bajo los mismo argumentos del a
quo.
3. Expediente T-4.244.703
3.1. Hechos y pretensiones
3.1.1. La señora Bleidys del Carmen Rodríguez Lastre se encuentra incluida en
el Registro Único de Víctimas desde el 12 de septiembre de 2005 producto del
desplazamiento forzado al que se vio sometida junto con su núcleo familiar[7].
3.1.2. La actora se postuló en el año 2007
a una convocatoria realizada por FONVIVIENDA, dirigida a la población
desplazada, cuyo propósito era el reconocimiento de subsidios para la adquisición de
vivienda nueva o usada.
3.1.3. Como consecuencia de la postulación a la
convocatoria en comento, la accionante se encuentra en estado “calificado” a la espera de la
asignación de un subsidio para vivienda nueva.
3.1.4. No obstante lo anterior, la demandante afirmó que no ha recibido ningún
tipo de subsidio de vivienda, situación que se agrava, según lo manifestó, con
su estado de salud, los bajos ingresos mensuales que percibe, y el arriendo que
tiene que sufragar para acceder a un lugar de habitación[8].
3.1.5. Con fundamento en lo expuesto, la señora Rodríguez Lastre solicitó al
juez de tutela ordenar, a la mayor brevedad posible, la autorización y entrega
de una vivienda o un subsidio de vivienda para ella y su núcleo familiar.
3.2. Contestación de la tutela
La apoderada especial de FONVIVIENDA solicitó negar el
amparo deprecado en la acción de tutela, pues consideró que la entidad no ha
vulnerado ningún derecho fundamental, y por el contrario, ha realizado, dentro
del ámbito de sus competencias, todas las actuaciones necesarias para
garantizar el beneficio habitacional a los hogares en situación de
desplazamiento que han cumplido con los requisitos establecidos para obtener la
ayuda.
En lo que concierne al caso concreto, afirmó que la asignación
del subsidio pretendido por la tutelante se debe hacer teniendo en cuenta la
disponibilidad presupuestal existente para su otorgamiento y la calificación
obtenida por los demás postulantes, pues de lo contrario se vulneraría el derecho
a la igualdad de 3,872 hogares que, al igual que el de la señora Rodríguez
Lastre, están en estado “calificado” a la espera del subsidio de vivienda, y se
sitúan entre el puntaje mínimo asignado en el departamento de Santander y el
puntaje del hogar de la  accionante.
Por su parte, la UARIV, a través de su representante
judicial, informó que en ningún momento ha negado o desconocido los derechos
que como persona en situación de desplazamiento tiene la accionante, más aún si
se tiene en cuenta   que para ella y su núcleo familiar se programó el
suministro de Atención Humanitaria en materia de alojamiento transitorio y
asistencia alimentaria por tres meses, el cual está pendiente de giro.
3.3. Decisión de instancia
El Juzgado Catorce Administrativo Oral de Bucaramanga,
mediante sentencia del 31 de octubre de 2013, decidió no tutelar los derechos
fundamentales supuestamente vulnerados a la peticionaria, por cuanto no advirtió
que en efecto hubiera una amenaza o transgresión de los mismos, ya que
consideró que las entidades accionadas han cumplido con el trámite dispuesto
para la obtención de la ayuda pretendida por la accionante, y se ha respetado
el orden de priorización para otorgar los subsidios de vivienda asignados.
4. Expediente T-4.249.161
4.1. Hechos y pretensiones
4.1.1. La señora Martha Esther Rivero Vergara, víctima del desplazamiento
forzado, se postuló en el año 2007 a una convocatoria realizada por
FONVIVIENDA, dirigida a la población desplazada, cuyo propósito era el
reconocimiento de subsidios para la adquisición de vivienda nueva o usada. Como consecuencia de la postulación a la
convocatoria en comento, la peticionaria quedó en estado “calificado”.
4.1.2. Posteriormente, en el mes de marzo de
2013, el hogar de la señora Rivero Vergara se postuló a otra convocatoria cuyo
fin era la obtención de viviendas de interés prioritario a título de subsidio
en especie; sin embargo, como durante el proceso se encontró que la actora no
cumplía con la totalidad de los requisitos para la asignación del mismo, pues era
propietaria de un inmueble, no se le otorgó la mencionada ayuda[9], y su hogar continuó
en estado “calificado” al interior de la convocatoria realizada en el año 2007,
a la espera de la asignación de un subsidio para vivienda nueva o usada.
4.1.3 Con fundamento en lo anterior, la accionante solicitó al juez de tutela
ordenar su inclusión en la lista de beneficiarios del subsidio de vivienda
pretendido para que se lleve a cabo la asignación de la ayuda en comento.
4.2. Contestación de la tutela
FONVIVIENDA, a través de su apoderado especial,
solicitó negar el amparo deprecado en la acción de tutela al afirmar que no ha
vulnerado ninguna  garantía fundamental, ya que los procesos de asignación de
los subsidios de vivienda llevados a cabo hasta el momento, se han realizado
respetando el derecho a la igualdad de los demás postulantes, que como la
actora, están en estado “calificado”, esperando la asignación del mismo. Lo
anterior, de acuerdo a la disponibilidad presupuestal y a la calificación
obtenida por cada hogar, motivo por el cual, la entidad no puede ofrecer a los
hogares calificados fecha probable de asignación del subsidio[10] y debe
garantizar los derechos al debido proceso y a la igualdad de todos los sujetos
que ostentan el mismo estado de la peticionaria y cuentan con distinto puntaje
de calificación.
4.3. Decisión de instancia
El Juzgado Quinto Penal del Circuito con Función de
Conocimiento de Barranquilla, a través de sentencia del 21 de noviembre de
2013, no encontró procedente la acción de tutela interpuesta por la señora
Rivero Vergara, argumentando que la actora no utilizó diligente y oportunamente
los recursos administrativos contra la Resolución que no le asignó el subsidio
familiar de vivienda en especie en el marco del Programa de Vivienda Gratuita al
interior del proyecto Nueva Esperanza de Soledad en el Departamento del
Atlántico, motivo por el cual el amparo pretendido, según lo adujo el juez,
desconoce la naturaleza subsidiaria de este mecanismo y pretende revivir
términos que la misma accionante dejo fenecer.
5. Expediente T-4.250.229
5.1. Hechos y pretensiones
5.1.1. La señora Sandra Milena Suárez Hernández se encuentra incluida en el
Registro Único de Víctimas desde el 10 de febrero de 2009 como consecuencia del
desplazamiento forzado que sufrió junto con su núcleo familiar[11].
5.1.2. La demandante afirmó que pese a su situación prolongada en el tiempo
como desplazada, las autoridades competentes no le han dado solución al
problema de vivienda que la afecta, pese a las convocatorias abiertas para
otorgar los subsidios familiares y los procesos de asignación hasta ahora
ejecutados.
5.1.3. Como consecuencia de lo anterior, la señora Suárez Hernández  solicitó
al juez constitucional ordenar una solución inmediata y una materialización de
beneficios que permitan garantizar el acceso a un subsidio de vivienda.
5.2. Contestación de la tutela
La UARIV, por intermedio de un representante judicial,
simplemente afirmó que no ha vulnerado ningún derecho fundamental de la actora,
ni ha desconocido las prerrogativas que la peticionaria tiene como persona en
situación de desplazamiento, puesto que dentro de sus competencias no está la
de entregar ayudas encaminadas a la adquisición y adjudicación de tierras, ni
tampoco la de otorgar subsidios de vivienda de interés social rural y urbana.
5.3. Decisiones de instancia
El Juzgado Sexto Civil del Circuito de Ibagué, a
través de fallo de tutela dictado el 28 de octubre de 2013, decidió no acceder a
la pretensión elevada por la demandante, pues no evidenció una acción efectiva de
la señora Suárez Hernández dirigida a postularse en alguna de las convocatorias
de vivienda citadas por el Gobierno Nacional, circunstancia que consideró
indispensable para conceder la protección del derecho a la vivienda pretendido
dada su naturaleza prestacional y progresiva, pues consideró que el mecanismo
de amparo constitucional no se puede activar ante la inactividad de los
accionantes.
Luego de que la accionante impugnara la decisión atrás
mencionada, la Sala Civil-Familia de Decisión del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Ibagué, a través de sentencia del 05 de diciembre de 2013,
confirmó el fallo de primera instancia, aduciendo argumentos similares a los expuestos
por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de la misma ciudad.
II. CONSIDERACIONES y
fundamentos
1. Competencia
Esta Sala es competente para revisar las decisiones
proferidas dentro de los expedientes de la referencia, con fundamento en los
artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política[12].
2. Procedencia de la acción de amparo
constitucional.
La
acción de tutela es un mecanismo de origen constitucional encaminado a la
protección inmediata y concreta de los derechos fundamentales, en los eventos
en los que no exista otro medio de defensa judicial, o en los que aun
existiendo, éstos (i) no sean idóneos y eficaces para garantizarlos, o (ii) no
tengan la potencialidad para evitar un perjuicio irremediable[13]. Así pues, en caso que
exista un mecanismo de defensa judicial alternativo pero se dé el primer
evento, el amparo constitucional será definitivo; y por el contrario, de
presentarse el segundo escenario, la eventual protección tendrá un carácter
transitorio, y estará condicionada a que el tutelante inicie la acción judicial
correspondiente dentro de un término de 4 meses, so pena que caduquen los
efectos del fallo de tutela.
Ahora bien, en lo concerniente al derecho a la
vivienda digna, el Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales en la Observación general número 4 afirmó que éste se satisface
cuando se dispone de un lugar donde poderse aislar si se desea, que constituya
un espacio adecuado dotado de una seguridad, iluminación e infraestructura
apropiadas y que cuente con servicios básicos, todo ello a un costo razonable.
En similar sentido, esta corporación ha considerado que el derecho en comento
implica que todo sujeto pueda “contar con un lugar para pasar las noches,
resguardarse de las adversidades del clima, y tener un espacio elemental de
privacidad que a su vez le permita salvaguardar su dignidad, y sus demás
derechos y libertades”[14].
Así pues, para exigir el reconocimiento de
este derecho, se debe tener en cuenta que hay obligaciones a cargo del Estado
de carácter progresivo, pues la las prestaciones constitutivas del derecho a la
vivienda digna, por regla general, aparte de la complejidad propia, no se
logran en un periodo de tiempo breve, ya que demandan una gran inversión social
que se ve menguada por la escasez de recursos.[15]
No obstante lo anterior,
también existen ciertas obligaciones asociadas al derecho a la vivienda digna que
se deben cumplir en un corto plazo o de manera inmediata para garantizar
contenidos mínimos y esenciales de satisfacción del mismo. En este orden de
ideas, diseñar programas encaminados a lograr una cobertura amplia del derecho
en cuestión, no discriminar injustificadamente a ningún titular, proteger
especialmente a sujetos en circunstancias de vulnerabilidad y no retroceder o
interferir arbitrariamente en el nivel de protección alcanzado, constituyen
algunas de las referidas obligaciones[16].
En virtud de lo antes
expuesto, esta Sala de Revisión considera que la gradualidad con que se da
cobertura al derecho a la vivienda digna impide que cualquier mecanismo
judicial pueda garantizar de manera directa, inmediata y concreta la seguridad
jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad y
adecuación espacial de una vivienda digna a todas las personas, pues tal y como
se indicó, el cumplimiento de las obligaciones progresivas hacen parte de un
esfuerzo mancomunado del Estado para lograr la efectividad de esta garantía.
Sin embargo, para la
protección mínima y esencial del derecho a la vivienda digna susceptible de ser
proporcionada a través de ciertas obligaciones susceptibles de ser cumplidas en
un corto plazo o de manera inmediata, resulta viable la puesta en marcha de un medio
de defensa judicial como la acción de tutela, pues en efecto, este mecanismo
tendrían la potencialidad de garantizar el carácter urgente, prioritario e
impostergable con que dicha protección se debe otorgar, siempre y cuando la
situación desfavorable como consecuencia de la presunta afectación del derecho
sea actual y requiera una salvaguarda inmediata. .
Teniendo en cuenta lo anterior, y descendiendo
a los casos objeto de estudio, la Sala de Revisión
considera que la acción de tutela es el mecanismo judicial procedente para examinar
la presunta vulneración o amenaza del derecho a la vivienda digna de los
accionantes, puesto que las pretensiones giran en torno al diseño de una
política pública trazada anteriormente y que el Gobierno Nacional estableció a
partir de una convocatoria realizada en el año 2007 encaminada a proteger
especialmente a sujetos en circunstancias de vulnerabilidad (las víctimas del
desplazamiento forzado por la violencia), a través de un subsidio familiar de
vivienda cuya asignación prioritaria pretenden los accionantes, pues de lo contrario
la espera de la ayuda continuaría y mantendría actual la falta de acceso al
beneficio.
En consecuencia, la Sala pasará a plantear y desatar
el problema jurídico constitucional, para así verificar si existe, o no, una
amenaza a las garantías fundamentales de cada uno de los accionantes.
3. Planteamiento del problema jurídico
constitucional
Corresponde a la
Sala resolver si FONVIVIENDA amenaza o
vulnera el derecho fundamental a la vivienda digna de los accionantes por no
asignarles de manera inmediata el subsidio económico para la adquisición de vivienda, o no darles prioridad en la asignación
del mismo. Para resolver este problema jurídico, la
Sala, en primer lugar, abordará el
derecho a la vivienda digna de las personas víctimas del desplazamiento, en
segundo lugar, se referirá a la modificación del orden de calificación para
llevar a cabo la asignación preferente de subsidios de vivienda dirigidos a la
población desplazada. Y en tercer y último
lugar, realizará un análisis de los casos concretos objeto de estudio.
4. El derecho a la
vivienda digna de las personas víctimas del desplazamiento.
Tal y como se enunció anteriormente, el derecho
a una vivienda digna, contenido en el artículo 51 de la Constitución Política[17],
tiene un contenido prestacional que implica un desarrollo progresivo sin que
sea posible, en principio, que proceda una satisfacción inmediata a todas las
personas que demanden su protección[18].
No obstante lo anterior, con el desarrollo
de la jurisprudencia constitucional,
la percepción del derecho a la vivienda digna ha contemplado ciertos escenarios
dentro de los cuales, a pesar de su contenido prestacional y progresivo, existe
la necesidad de protegerlo de manera inmediata y concreta por tratarse de un
derecho subjetivo, como por ejemplo, cuando existan situaciones en las que un determinado
sujeto pueda reclamar del Estado la ejecución de una prestación específica a su
favor de forma directa.
Ahora bien, en lo que respecta al derecho a la vivienda digna de
personas desplazadas por la violencia, es una obligación del Estado
proporcionar a esta población un nivel adecuado de vida dentro del que exista,
entre otras, la garantía del derecho en comento[19]. Es así como la Ley 387 de 1997[20] dispuso a cargo del Estado el deber de proporcionar el acceso directo de la población
desplazada a la oferta social del gobierno, [de] programas
relacionados con […] vivienda urbana y rural”[21].
A pesar del amparo legal otorgado a las
víctimas del desplazamiento forzado, en la sentencia T-025 de 2004[22]
esta Corte estudió la política de atención a dicha población, y encontró que el
Estado estaba omitiendo, de forma masiva, reiterada y prolongada, otorgarles
una protección eficaz y oportuna, ya que había un problema estructural que
perjudicaba a toda la política de atención trazada por las autoridades
públicas, pues no habían suficientes recursos y existía poca capacidad
institucional para ponerla en marcha, situación que vulneraba sus derechos
fundamentales.  Motivo por el cual, en dicha oportunidad declaró la existencia
de un estado de cosas inconstitucional y emitió órdenes complejas[23],
para que dentro de un plazo prudencial se pusiera fin a los obstáculos que
afectaban la política de atención a los desplazados por la violencia.
Por lo anteriormente expuesto, esta
colegiatura ha proferido varios autos de seguimiento al cumplimiento de la
sentencia arriba citada. En relación con el asunto objeto de análisis, resulta
importante traer a colación algunas de estas providencias, como por ejemplo el
Auto 008 de 2009, en el que se ordenó a las autoridades públicas competentes
reformular la política de vivienda para la población víctima del desplazamiento
forzado, pues habían ciertas falencias en dicha política pública que no
permitían “proteger el goce efectivo de los derechos de las víctimas del
desplazamiento en un tiempo razonable”[24].
Así pues, dando cumplimiento a las órdenes
impartidas en el Auto 008 de 2009, dirigidas a ejecutar una nueva formulación
de la política pública de vivienda digna para la población desplazada, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4911
de 2009[25],
mediante el cual sostuvo la política de protección de este derecho a través de
subsidios, pero cambió aspectos relacionados con las entidades otorgantes, las
modalidades de aplicación, y el valor de las ayudas. De igual forma, el acto
administrativo en comento estableció que “la
población en situación de desplazamiento beneficiaria del Subsidio Familiar de
Vivienda otorgado por el Gobierno a través del Fondo Nacional de Vivienda,
podrá aplicar el beneficio en cualquier municipio del país o tipo de solución
de vivienda, tanto en zona urbana como rural, independiente de la modalidad a
la cual se postuló o en la cual le fue asignado el subsidio (…)”[26]
Posteriormente, con el Decreto 4213 de
2011, el Gobierno cambió los criterios
de calificación y las variables a ponderar para efectuar las asignaciones de
los subsidios de vivienda para hogares desplazados que se postularon a una
convocatoria realizada por FONVIVIENDA en junio del año 2007[27]. El mismo acto administrativo también modificó la fórmula
para la calificación y asignación de los subsidios de vivienda para población
desplazada[28],
y estableció parámetros para la asignación de los mismos[29]. Las
mencionadas modificaciones tuvieron lugar, pues se constató que a la fecha de
publicación de dicho decreto[30],
producto de la convocatoria en comento[31], se habían ejecutado ocho procesos de
asignación, y a pese a que a aproximadamente 71,967 hogares desplazados se les
había asignado el subsidio de vivienda, todavía existían 65.006 hogares en
estado “calificado”, esto es, que acreditaron los requisitos para acceder al
subsidio, pero no se les había asignado el mismo.
Luego, a través del Auto 219 de 2011[32],
esta corporación consideró que
las modificaciones introducidas por el Gobierno Nacional a la política de
vivienda para las víctimas del desplazamiento por la violencia en Colombia,
continuaban sin responder a las necesidades de esta población. Por lo anterior,
y dado que el mismo Gobierno insistió en mantener el modelo de subsidios, se le
ordenó, primero, que explicara las razones por las que consideraba que ese
modelo en efecto garantiza los derechos de la población desplazada, y segundo, que
enseñara las medidas que iba a adoptar para corregir las fallas estructurales
de esa política de vivienda, las cuales ya habían sido reconocidas en la
sentencia T-025 de 2004[33].
Finalmente, tras estudiar el informe
presentado por los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y Vivienda,
Ciudad y Territorio, la Corte, a través del Auto 116A de 2012[34],
adujo que previendo la intervención de los entes territoriales en la generación
de suelo urbanizado, era indispensable contar con su participación en la
política de vivienda para los desplazados. En consecuencia, conminó a los ministerios
mencionados a que exhorten a las entidades territoriales para que se valgan de
los instrumentos de planeación y ordenamiento territorial con el fin de
aumentar la oferta de vivienda para dicha población.
5. Modificación del orden
de calificación para llevar a cabo la asignación preferente de subsidios de
vivienda para población desplazada.
Tal y como se evidenció en el acápite
anterior, la política pública de vivienda digna para las víctimas del
desplazamiento forzado en Colombia ha presentado dificultades que impiden
alcanzar un amparo efectivo de este derecho debido, entre otros factores, a la
escasez de recursos. Así pues, en lo concerniente a la convocatoria abierta por
FONVIVIENDA en junio del año 2007, tal y como lo confirmó la entidad, aún
existen 64,994 hogares esperando la asignación del subsidio de vivienda
familiar de acuerdo a la disponibilidad presupuestal, es decir, en estado
“calificado”[35].
Por este motivo, en principio, dicho proceso de asignación se debe ejecutar,
conforme lo establece la norma, de acuerdo con el puntaje de calificación
obtenido por todos los hogares en orden secuencial descendente, atendiendo así los
derechos al debido proceso e igualdad de todos los postulantes[36].
En este orden de ideas, cuando existan eventos
en los que las personas postuladas y calificadas al subsidio soliciten al juez
constitucional la asignación preferente, prioritaria o inmediata de esta ayuda,
por regla general, el operador jurídico no puede alterar el orden secuencial
descendente de asignación determinado, pues éste se establece de acuerdo a un
puntaje de calificación previamente obtenido por cada hogar postulado como
resultado de un proceso con criterios de
priorización diseñado y realizado por la autoridad
pública para tal fin, ajeno a la esfera de competencias del juez de tutela.
Adicionalmente, de modificar aquel orden, también se desconocerían
derechos de igual rango en cabeza de otras personas víctimas del desplazamiento
forzado que puedan estar en iguales o peores condiciones de desventaja,
debilidad o vulnerabilidad respecto de quien solicita la asignación prioritaria
del subsidio en sede de tutela[37].
Dicho de otro modo, un fallo que disponga
un trato preferencial puede llegar a desconocer los derechos de otras personas
que también sean sujetos de especial protección constitucional, pero que estén
en una situación más desfavorable a la analizada por la autoridad judicial en
el caso concreto[38]. Lo anterior, por cuanto el juez no cuenta con los
elementos de juicio necesarios y está imposibilitado para conocer cada
una de las circunstancias de vida de todos los hogares desplazados a los que se
les otorgó una calificación mayor o menor que la asignada a quien acude a la
acción de amparo.
Por
otro lado, la asignación preferente
de subsidios de vivienda a través de la acción de tutela saltándose el
procedimiento utilizado por la administración y las consideraciones tenidas en
cuenta para determinar el orden de asignación de los subsidios, puede acarrear
que los ciudadanos acudan sistemáticamente a la acción de tutela por estimar
que dicho mecanismo de amparo constitucional es el único instrumento que poseen
para agilizar la asignación del subsidio omitiendo dicho proceso y orden de
priorización, a pesar de que en la mayoría de casos la demora en el desembolso
de las ayudas se deba a la falta de disponibilidad presupuestal y a la
inexistencia de programas de vivienda vigentes, independientemente de que se
acuda o no a la interposición de la acción de tutela.
No
obstante lo arriba dilucidado y sin perjuicio de que, como ya se dijo, por
regla general el juez constitucional no pueda alterar
o modificar el orden secuencial descendente de asignación de los subsidios de
vivienda, de acuerdo con la jurisprudencia existen ciertos eventos
excepcionales en los que el juez de tutela puede intervenir en el proceso de
postulación, calificación y asignación del beneficio en comento. Así entonces, estos
escenarios se podrían distinguir de la siguiente manera:
(i)
Siempre que el hogar
postulado al subsidio familiar de vivienda alegue una equivocación relevante a)
en la aplicación de los criterios y variables de calificación para efectuar las
asignaciones de los subsidios de vivienda, b) en la fórmula para la
calificación de los mismos, o c) en el uso de los parámetros establecidos para
su asignación, y efectivamente el juez evidencie la existencia de dicho error,
la acción de amparo servirá para ordenar a la autoridad competente corregir
dicho defecto y ejecutar la calificación o asignación conforme a ello.
(ii)
Cuando el hogar
postulado al subsidio familiar de vivienda invoque la presencia de un hecho que
no haya sido valorado por la entidad competente al momento de realizar la
calificación de la postulación y asignación del subsidio, o la ocurrencia de
uno nuevo que pueda tener la potencialidad de alterar el puntaje de calificación
obtenido, el juez de tutela, si así lo encuentra probado o le genera una duda
razonable, ordenará una nueva calificación que pondere aquello.
(iii)
Cuando en un caso
concreto existan una serie de
circunstancias que le planteen al juez constitucional una situación límite y
apremiante que requiera de medidas urgentes, pues el accionante aparte de
buscar la garantía efectiva de su derecho a la vivienda digna, ponga de
manifiesto una vulneración grave a otro derecho fundamental que lo sitúe en una
posición de debilidad y vulnerabilidad frente a
riesgos especiales, la cual sólo se pueda superar principal,
considerable y directamente con la disposición de un lugar digno para habitar,
el fallo de tutela debe ordenar a la administración brindar un trato
preferencial y otorgar a la asignación del subsidio la más alta prioridad posible[39].
Incluso, dependiendo el
caso que se analice y las circunstancias límite o extremas que estén de por
medio, el juez constitucional podrá conceder otra clase de medidas transitorias de protección mientras se otorgue el
subsidio conforme a la priorización establecida, que además de no afectar el
derecho a la igualdad de los otros hogares postulantes, puedan llegar a ser más
eficaces para la salvaguarda inmediata de los derechos fundamentales
vulnerados, ya que en principio, incluso la orden encaminada a priorizar la
asignación de la ayuda se ve limitada por la disponibilidad de recursos
económicos y por la duración de la planeación y construcción de proyectos de
vivienda promovidos por el Estado.
Con fundamento en lo explicado anteriormente, esta
Sala procede a dar solución a los casos en concreto.
6. Casos en concreto.
6.1 Expedientes T-4.227.754, T-4.249.161 y
T-4.250.229.
Tanto el señor José Anselmo Mora Ramírez como
la señora Martha Esther Rivero Vergara, son víctimas del desplazamiento forzado
en Colombia y se postularon a la convocatoria abierta por FONVIVIENDA en el año
2007 dirigida a esta población, y cuyo objeto era el reconocimiento y entrega
de subsidios familiares para la adquisición de vivienda. Actualmente, al
interior de aquel proceso ambas personas se encuentran en estado “calificado”,
es decir que acreditaron los
requisitos y condiciones exigidas para acceder al beneficio, pero aún no se les
ha asignado el mismo, pues este procedimiento se hace conforme al orden
secuencial descendente que arroja la tabulación de los puntajes de calificación
de todos los hogares calificados, la disponibilidad presupuestal y los
proyectos de vivienda existentes. Por su parte, la señora Sandra Milena Suárez Hernández, también víctima
del desplazamiento forzado, si bien no acreditó la postulación a la
convocatoria en comento, de igual forma solicitó la materialización de aquel
beneficio, pues tal y como lo afirmó, pese a los procesos de asignación de
subsidios de vivienda familiar adelantados, hasta el momento no le han
desembolsado ninguno.
En este orden de ideas, los tres accionantes
acudieron a la acción de tutela solicitando al juez constitucional la
asignación del mencionado subsidio de vivienda; sin embargo, no se encontró
probada siquiera aisladamente alguna equivocación relevante en la aplicación de la fórmula, los criterios y las variables
utilizadas para efectuar la calificación que se les otorgó. De igual forma, tampoco existió omisión en la valoración
de algún hecho al momento de la calificación y no hay de por medio la
ocurrencia de algún hecho nuevo que pueda tener la potencialidad de alterar el
puntaje de calificación obtenido. Sumado a lo
anterior, la entidad accionada informó la ejecución de todo el proceso conforme
a la normatividad que regula la postulación, calificación, asignación y
desembolso de los subsidios.
Adicionalmente, a través del escrito de
tutela y las pruebas allegadas al proceso ninguno de los actores puso en
conocimiento del juez de tutela circunstancias de urgencia manifiesta o alguna
situación de particular indefensión y vulnerabilidad mayor a la de la
generalidad de las personas desplazadas, que hiciera pensar en otorgarles un trato preferencial y prioritario al interior del
trámite de asignación del subsidio familiar de vivienda.
Por lo anteriormente expuesto, la Sala no accederá a
las pretensiones de los actores.
6.2 Expedientes T-4.241.026 y T-4.244.703.
Las señoras Reinalda Sánchez Cabrera y
Bleidys del Carmen Rodríguez Lastre son víctimas del desplazamiento forzado en
Colombia y se postularon a la convocatoria abierta por FONVIVIENDA en el año
2007 con el fin de obtener el subsidio familiar de vivienda. A la fecha ambas
accionantes se encuentran en estado “calificado” a la espera de la asignación
del mencionado subsidio.
Las actoras acudieron a la acción de tutela
solicitando al juez constitucional la asignación del subsidio en comento, sin
embargo no está acreditado un defecto en la aplicación de la fórmula, los
criterios y las variables que se utilizaron para llevar a cabo sus
calificaciones. Así mismo, no hay un indicio que  cuestione el desarrollo del
proceso conforme a las normas que regulan la postulación, calificación,
asignación y desembolso de los subsidios, y tampoco está acreditada la
existencia de un hecho que se haya
omitido valorar en la calificación o el acaecimiento claro de algún evento
nuevo que pueda tener la potencialidad de alterar el puntaje de calificación
asignado.
A pesar de lo anterior, por un lado, la
señora Sánchez Cabrera fundamentó su pretensión, en parte, debido al estado de
salud en el que se encuentra, pues padece Osteoartrosis de Rodillas, Obesidad
Mórbida, Lumbociática e Hipertensión, y por otro, Bleidys del Carmen Rodríguez
lo hizo aduciendo el diagnóstico de un tumor maxilofacial inferior canceroso
que se le detectó en el pasado, y como consecuencia del cual le han realizado
varias intervenciones quirúrgicas de reconstrucción facial, a lo que se le suma
su inestabilidad laboral, pues adujo trabajar por temporadas.
No obstante esto, la Sala encuentra que
esas solas circunstancias no le plantean al juez constitucional, más allá de la
solidaridad y sensibilidad que se pueda expresar por cualquier afección de
salud que esté aquejando a una persona, una
situación límite y apremiante que requiera de medidas urgentes en donde se
avizore una vulneración grave a otro derecho fundamental, pues únicamente la
presencia de ciertas patologías, que no son catastróficas y tampoco significan
en la salud o vida de las actoras un peligro actual, claro, considerable o
grave a su subsistencia, no las sitúan en una posición de debilidad y vulnerabilidad frente a riesgos especiales (distintos
a los que está expuesta la población desplazada en general) que requieran
el suministro de un subsidio familiar de vivienda, pues esta no es la medida que,
per se, de forma principal y directa constituya la solución o una ayuda a los
padecimientos que aquejan a las accionantes o a su inestabilidad laboral, más
aún cuando no se percibe, ni siquiera de forma subsidiaria, una relación de
causalidad entre lo solicitado por las accionantes y la circunstancias que
plantean que haga pensar que su condición particular pueda, primero, ser
remediada  o mejorar sustancial y drásticamente por la asignación inmediata de
un subsidio de vivienda en perjuicio de los demás hogares postulantes que se
encuentran primeros en el orden secuencial de asignación, o, segundo ser
empeorada por la no asignación inmediata del aludido subsidio.
A lo anterior se debe aunar la protección que el Estado ha proporcionado
a cada una de las actoras por ser sujetos de especial protección constitucional
dada su condición de desplazamiento. Así pues, a la señora Reinalda Sánchez la
UARIV le generó un turno el 27
de junio de 2013 para que la atención humanitaria, de ser procedente, fuera
colocada a su disposición en el Banco Agrario aproximadamente en el mes de
febrero de 2014, es decir, cuatro meses después de haber sido interpuesta la
acción de tutela.
Adicionalmente, con el propósito de satisfacer el
componente de alimentación del núcleo familiar de la demandante y realizar el
pago de la ayuda, se caracterizó su caso y se remitió al Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar. En este punto es importante aclarar que el último
componente de alimentación asignado a la actora fue cobrado el 30 de agosto de
2013 y dicha ayuda se destina para un periodo de tres meses, motivo por el cual
hasta el día 30 de noviembre de 2013 la tutelante tenía asegurado dicho
componente y la acción de amparo se interpuso el 08 de octubre de esa anualidad.
Por otro lado, para la señora Rodríguez
Lastre y su núcleo familiar, la UARIV, al momento de ser interpuesta la acción
de tutela, ya había programado el suministro de Atención Humanitaria en materia
de alojamiento transitorio y asistencia alimentaria por tres meses.
En este orden de ideas, ante la ausencia de circunstancias claras y concretas de
urgencia manifiesta o situaciones que pongan a las accionantes en un estado
particular de indefensión y vulnerabilidad considerablemente mayor al de la
generalidad de las personas desplazadas, que hiciera pensar en otorgarles un trato preferencial y prioritario al interior del
trámite de asignación del subsidio familiar de vivienda, esta Sala no accederá
a las solicitudes de las accionantes.
6.3 Órdenes de protección.
A pesar que en los casos aquí analizados
no se observa la presencia de ninguno de los eventos que excepcionalmente
puedan desencadenar en un trato
preferencial y prioritario al interior del trámite de asignación de los
subsidios familiares de vivienda; teniendo en cuenta, primero, que el Estado es
el encargado de proporcionar el  acceso
directo de la población desplazada a la oferta social de programas relacionados
con  vivienda urbana y rural,
segundo, que la falta de disponibilidad
presupuestal, la magnitud de la población desplazada  en Colombia y la naturaleza
prestacional y progresiva del derecho a la vivienda digna hacen que se
prolongue en el tiempo la asignación efectiva de los subsidio de vivienda
familiar pretendidos, y tercero, que hay contenidos mínimos y esenciales del
derecho a la vivienda digna de las víctimas del desplazamiento forzado que
pueden ser satisfechos a través del cumplimiento inmediato o a corto plazo de
ciertas obligaciones; la Sala ordenará a las entidades accionadas suministrar a
los tutelantes un informe claro y detallado del estado en el que actualmente
está la política de postulación, calificación, asignación y desembolso de
subsidios de vivienda familiar en general, y en concreto, la etapa en la que su
proceso se encuentra, independientemente la convocatoria o el programa de que
se trate. Esta atención y acompañamiento deberán ser proporcionados de forma
periódica hasta tanto no sean asignadas las ayudas de vivienda en cuestión.
De igual forma se les deberá informar los
avances, las metas y los logros no alcanzados en cuanto a la política de
vivienda digna para población desplazada se refiere, así como también se les
tendrá que poner en conocimiento los planes ofrecidos por el Estado encaminados
a lograr una cobertura amplia del derecho en cuestión, y la manera en que
pueden y deben acceder a ellos (los trámites a realizar y los requisitos o condiciones
que se deben acreditar), suministrando un asesoramiento detallado para
adherirse a los mismos.
Finalmente, en consideración al tiempo
prolongado que han soportado los demandantes para acceder a la ayuda
pretendida, no obstante su condición de sujetos de especial protección constitucional,
la Sala advertirá a FONVIVIENDA que debe continuar con los procesos de
asignación que hasta el momento ha venido ejecutando para la adjudicación de los
subsidios de vivienda familiar a los hogares calificados, realizando una
gestión activa en el marco de la convocatoria y empleando los medios necesarios
y disponibles que le permitan hacer una proyección en la que logre completar la
respuesta a las necesidades de los accionantes y la consecuente asignación de
las ayudas en un horizonte temporal que no supere tres años.  Lo anterior, sin
alterar el orden secuencial descendente que arrojó la tabulación de los
puntajes de calificación de todos los hogares desplazados por la violencia que
se encuentran en estado calificado en la convocatoria realizada por la
entidad en el año 2007.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-  CONFIRMAR, por
las razones expuestas y en los términos de esta providencia, la sentencia del
06 de diciembre de 2013 proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá D.C., por medio de la cual se confirmó el fallo proferido el 21 de
octubre de 2013 por el Juzgado
Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá D.C., en el proceso de tutela iniciado por José Anselmo
Mora Ramírez contra FONVIVIENDA (T-4.227.754).
SEGUNDO.- ORDENAR a FONVIVIENDA que en el término
de quince (15) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, suministre al señor José Anselmo Mora Ramírez un informe claro y
detallado del estado en el que actualmente está la política de postulación,
calificación, asignación y desembolso de subsidios de vivienda familiar en
general, y en concreto, la etapa en la que su proceso se encuentra,
independientemente la convocatoria o el programa de que se trate. Esta atención
y acompañamiento deberán ser proporcionados de forma periódica hasta tanto no
sean asignadas las ayudas de vivienda en cuestión.
De igual forma, también le deberá informar
los avances, las metas y los logros no alcanzados en cuanto a la política de
vivienda digna para población desplazada se refiere, así como los planes
ofrecidos por el Estado encaminados a lograr una cobertura amplia del derecho
en cuestión, y la manera en que puede y debe acceder a ellos (los trámites a
realizar y los requisitos o condiciones que se deben acreditar), suministrando
un asesoramiento detallado para adherirse a los mismos (T-4.227.754).
TERCERO.-  CONFIRMAR, por
las razones expuestas y en los términos de esta providencia, la sentencia del
19 de noviembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Tolima, por medio de la cual se
confirmó el fallo proferido el 21 de octubre de 2013 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de
Ibagué, en
el proceso de tutela iniciado por Reinalda Sánchez Cabrera contra la UARIV, y
en el que se vinculó de oficio al Departamento Administrativo para la
prosperidad Social (T-4.241.026).
CUARTO.- ORDENAR a la UARIV y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social que en el
término de veinte (20) días, contados a partir de la notificación de esta
providencia, suministren a la
señora Reinalda Sánchez Cabrera un
informe claro y detallado del estado en el que actualmente está la política de
postulación, calificación, asignación y desembolso de subsidios de vivienda
familiar en general, y en concreto, la etapa en la que su proceso se encuentra
al interior de las entidades competentes, independientemente la convocatoria o
el programa de que se trate. Esta atención y acompañamiento deberán ser
proporcionados de forma periódica hasta tanto no sean asignadas las ayudas de
vivienda en cuestión.
De igual forma, también le deberán
informar los avances, las metas y los logros no alcanzados en cuanto a la
política de vivienda digna para población desplazada se refiere, así como los
planes ofrecidos por el Estado encaminados a lograr una cobertura amplia del
derecho en cuestión, y la manera en que puede y debe acceder a ellos (los
trámites a realizar y los requisitos o condiciones que se deben acreditar),
suministrando un asesoramiento detallado para adherirse a los mismos (T-4.241.026).
QUINTO.-  CONFIRMAR, por
las razones expuestas y en los términos de esta providencia, la sentencia del
31 de octubre de 2013 proferida por el Juzgado Catorce Administrativo Oral de
Bucaramanga, en el proceso de tutela
iniciado por Bleidys del Carmen Rodríguez Lastre contra FONVIVIENDA y la UARIV (T-4.244.703).
SEXTO.- ORDENAR a FONVIVIENDA que en el término
de quince (15) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, suministre a la señora Bleidys del Carmen Rodríguez Lastre un informe
claro y detallado del estado en el que actualmente está la política de
postulación, calificación, asignación y desembolso de subsidios de vivienda
familiar en general, y en concreto, la etapa en la que su proceso se encuentra,
independientemente la convocatoria o el programa de que se trate. Esta atención
y acompañamiento deberán ser proporcionados de forma periódica hasta tanto no
sean asignadas las ayudas de vivienda en cuestión.
De igual forma, también le deberá informar
los avances, las metas y los logros no alcanzados en cuanto a la política de
vivienda digna para población desplazada se refiere, así como los planes
ofrecidos por el Estado encaminados a lograr una cobertura amplia del derecho
en cuestión, y la manera en que puede y debe acceder a ellos (los trámites a
realizar y los requisitos o condiciones que se deben acreditar), suministrando
un asesoramiento detallado para adherirse a los mismos (T-4.244.703).
SÉPTIMO.-  CONFIRMAR, por
las razones expuestas y en los términos de esta providencia, la sentencia del
21 de noviembre de 2013 proferida por el Juzgado Quinto Penal del Circuito con
Función de Conocimiento de Barranquilla, en el proceso de tutela iniciado por Martha
Esther Rivero Vergara contra FONVIVIENDA (T-4.249.161).
OCTAVO.- ORDENAR a FONVIVIENDA que en el término
de quince (15) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, suministre a la señora Martha Esther Rivero Vergara un informe claro y
detallado del estado en el que actualmente está la política de postulación,
calificación, asignación y desembolso de subsidios de vivienda familiar en
general, y en concreto, la etapa en la que su proceso se encuentra,
independientemente la convocatoria o el programa de que se trate. Esta atención
y acompañamiento deberán ser proporcionados de forma periódica hasta tanto no
sean asignadas las ayudas de vivienda en cuestión.
De igual forma, también le deberá informar
los avances, las metas y los logros no alcanzados en cuanto a la política de
vivienda digna para población desplazada se refiere, así como los planes
ofrecidos por el Estado encaminados a lograr una cobertura amplia del derecho
en cuestión, y la manera en que puede y debe acceder a ellos (los trámites a
realizar y los requisitos o condiciones que se deben acreditar), suministrando
un asesoramiento detallado para adherirse a los mismos (T-4.249.161).
NOVENO.-  CONFIRMAR, por
las razones expuestas y en los términos de esta providencia, la sentencia del
05 de diciembre de 2013 proferida por la Sala Civil-Familia de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Ibagué, por medio
de la cual se confirmó el fallo proferido el 28 de octubre de 2013 por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Ibagué,
en el
proceso de tutela iniciado por Sandra Milena Suárez Hernández contra la UARIV (T-4.250.229).
DÉCIMO.- ORDENAR a la UARIV que en el término de
veinte (20) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, suministre a la señora Sandra Milena Suárez Hernández un informe claro
y detallado del estado en el que actualmente está la política de postulación,
calificación, asignación y desembolso de subsidios de vivienda familiar en
general, y en concreto, la etapa en la que su proceso se encuentra al interior
de las entidades competentes, independientemente la convocatoria o el programa
de que se trate. Esta atención y acompañamiento deberán ser proporcionados de
forma periódica hasta tanto no sean asignadas las ayudas de vivienda en
cuestión.
De igual forma, también le deberán informar los avances, las metas
y los logros no alcanzados en cuanto a la política de vivienda digna para
población desplazada se refiere, así como los planes ofrecidos por el Estado
encaminados a lograr una cobertura amplia del derecho en cuestión, y la manera
en que puede y debe acceder a ellos (los trámites a realizar y los requisitos o
condiciones que se deben acreditar), suministrando un asesoramiento detallado para
adherirse a los mismos (T-4.250.229).
DÉCIMO PRIMERO.- ADVERTIR a FONVIVIENDA que debe continuar con los procesos de
asignación que hasta el momento ha venido ejecutando para la adjudicación de
los subsidios de vivienda familiar a los hogares calificados, realizando una
gestión activa en el marco de la convocatoria y empleando los medios necesarios
y disponibles que le permitan hacer una proyección en la que logre completar la
respuesta a las necesidades de los accionantes y la consecuente asignación de
las ayudas en un horizonte temporal que no supere tres años.  Lo anterior, sin
alterar el orden secuencial descendente que arrojó la tabulación de los
puntajes de calificación de todos los hogares desplazados por la violencia que
se encuentran en estado calificado en la convocatoria realizada por la
entidad en el año 2007.
DÉCIMO
SEGUNDO.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las
comunicaciones a que se refiere el Artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA T-432/14
Referencia: expedientes acumulados (i)
T-4.227.754, (ii) T-4.241.026, (iii) T-4.244.703, (iv) T-4.249.161 y (v)
T-4.250.229.
Acciones de tutela instauradas por: (i)
José Anselmo Mora Ramírez; (ii) Reinalda Sánchez Cabrera; (iii) Bleidys del
Carmen Rodríguez Lastre; (iv) Martha Esther Rivero Vergara; y (v) Sandra Milena
Suárez Hernández.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ.
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones que toma esta Corporación, me permito hacer explícitas las
consideraciones que me llevaron a salvar el voto en la sentencia T-432 de 2014.
La Sala de Revisión abordó el estudio de
cinco casos acumulados, en los que víctimas del desplazamiento forzado se
postularon en el año 2007 a
una convocatoria realizada por Fonvivienda dirigida a la población desplazada,
cuyo propósito era el pago de subsidios para la adquisición de vivienda nueva o usada.
La entidad accionada informó que los actores, junto
con su grupo familiar, se encontraban en estado “calificado”, por
cumplir con los requisitos y condiciones necesarias para acceder al subsidio.
Sin embargo, no estableció una fecha probable de asignación, toda vez que
existe orden estricto en cumplimiento de los puntajes de calificación obtenidos
por los hogares postulados, además de la escasa capacidad presupuestal
existente.
A partir de la situación fáctica planteada
la Sala Tercera de Revisión entró a determinar
si Fonvivienda vulneró el derecho fundamental a la vivienda digna de los
accionantes al no asignarles aún el subsidio económico para la adquisición de vivienda o no otorgar
prioridad en dicho trámite.
La mayoría de la Sala no encontró un yerro relevante en la calificación que se les otorgó a los
accionantes, así como tampoco evidenció la existencia de un hecho nuevo que pudiera alterar el puntaje de
calificación obtenido. Sumado
a lo anterior, no observó la
presencia de ninguno de los eventos que excepcionalmente pudieran llevar a un trato preferencial y prioritario al asignar de los
subsidios familiares de vivienda.
No obstante lo anterior, ordenó a la entidad accionada
que suministrara en forma periódica y hasta la entregada de la respectiva ayuda
a los actores, un informe claro y detallado sobre:
(i) la política de postulación, calificación, asignación y desembolso de
subsidios de vivienda familiar; (ii) la etapa en la que se encuentra su
proceso; (iii) las metas y los logros no alcanzados en cuanto a la política de
vivienda digna para población desplazada; (iv) los planes encaminados a lograr
una cobertura amplia del derecho en cuestión; y (v) la manera en que pueden
acceder a ellos, suministrando un asesoramiento detallado para su adhesión.
Al respecto considero que aunque la Corte
Constitucional ha sostenido que la entrega de ayudas a la población desplazada
debe respetar la asignación y el orden cronológico de los turnos, también ha
precisado que la obediencia por este sistema de asignación no implica que la
población desplazada deba ser sometida a una espera de años para recibir la
ayuda correspondiente, con lo cual pierde efectividad cualquier intención por
parte del Estado, en orden a proporcionar
el acceso directo de la población desplazada a programas de vivienda urbana y
rural.
Entonces, en los casos bajo análisis el
derecho a la vivienda de los accionantes está siendo vulnerado, ya que, no
obstante las dificultades, entre ellas presupuéstales, que se tiene el Estado
para hacerlo efectivo y el deber de respetar el orden cronológico de los
turnos, se les está sometiendo a una espera excesivamente prolongada, toda vez
que desde el año 2007 aplicaron para ser beneficiarios de subsidios de
vivienda, es decir, que han esperado aproximadamente 7 años sin haber tenido
acceso efectico al subsidio prometido lo que a todas luces es irrazonable.
Esta larga espera a la que se encuentra
sometida la población desplazada para acceder a cualquier auxilio por parte de
las autoridades encargadas de ello, no solo acentúa la desprotección a la que
se encuentra sometido este grupo poblacional, sino además los obliga a
insistir, a través de distintos recursos legales, en la protección de sus
derechos, para este caso, obtener en un plazo razonable los subsidios creados dentro de la política de vivienda digna
para población desplazada. Así, el hecho de dejarlos con una calificación en
suspenso, sin definir siquiera sumariamente la materialización del subsidio de
vivienda, implica imponerles una carga desproporcionada no acorde con dignidad
humana.
En
ese orden de ideas es viable establecer que el actual sistema de priorización
de turnos se configura en una excusa para dejar de atender a la totalidad de la
población, que termina por desnaturalizar el propósito que busca este tipo de
subsidios, ante la demora excesiva en su asignación y ejecución.
Por tanto,
se terminan creando programas que eventualmente se quedan en el papel y no
adquieren una real materialización de derechos en favor de la población
vulnerable. Así, la demora en
la entrega de las ayudas bajo el sistema de la asignación de turnos de acuerdo
con el grado de vulnerabilidad adquiere dimensiones de tal magnitud que
desfigura el propósito del subsidio de vivienda.
Por
otra parte, la solución en los casos sometidos a revisión no debería estar
enfocada a alterar los turnos de asignación del referido auxilio de acuerdo con
la calificación otorgada, ya que ello no representa una solución de fondo, ya
que implican medidas paliativas que termina por generar un círculo vicioso de
desprotección, dado que no se está atacando de raíz el problema existente, por
lo que someter a los desplazados a estas largas esperas responde, entre otros
aspectos, a los insuficientes esfuerzos presupuestales realizados por el
Gobierno Nacional para atender a la población justo en la fase de emergencia
que tiene lugar tras el desarraigo.
De acuerdo a lo
anterior, la Sala Tercera de Revisión debió tutelar el derecho fundamental a la
vivienda digna de los actores, ordenando en todos los casos que se les brinde
una solución definitiva de vivienda, concretamente que se asignen los recursos
necesarios y se paguen los subsidios correspondientes, diseñando una política
efectiva de solución al problema jurídico de fondo planteado en esta
oportunidad.
Fecha
ut supra,
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1]
Los expedientes de la referencia fueron seleccionados y acumulados para revisión
por la Sala de Selección de Tutelas Número Dos, mediante Auto del 25 de febrero
de 2014.
[2]
El núcleo familiar de la actora está conformado por su hijo, Cristhian Fernando
Céspedes Sánchez, quien cuenta con 22 años de edad, su madre y por José Alfonso
Guayara (de quien no se tiene certeza si es cónyuge o compañero permanente de
la actora).
[3]
La actora padece osteoartrosis de rodillas,
obesidad mórbida, lumbociática e hipertensión.
[4]
El último giro realizado a la accionante en lo que concierne
al componente de alimentación fue cobrado el 30 de agosto de 2013. Dicha ayuda
se destina para un periodo de tres meses, motivo por el cual hasta el día 30 de
noviembre de 2013 a la actora se le aseguró dicho componente, (cabe aclarar que
la acción de tutela se interpuso el 08 de octubre de 2013).
[5]
Pese a que en el trámite procesal se
vinculó a la entidad en mención, la cual tiene como objetivo estratégico, entre otros, el
de coordinar, fijar y
ejecutar acciones, planes generales, programas y proyectos para la atención,
asistencia y reparación integral de las víctimas de la violencia, ésta guardó
silencio.
[6]
El Juzgado Sexto Administrativo Oral de Ibagué profirió el fallo al interior
del proceso de la referencia, el día 21 de octubre de 2013.
[7]
Integrado por tres hijos, dos de ellos menores de edad.
[8] Según lo narrado en el escrito de tutela, a la actora se le diagnosticó un “Tumor de
Maxilar Inferior Canceroso”, producto del cual le han realizado varias
intervenciones quirúrgicas de reconstrucción facial. Adicionalmente, respecto
de su situación laboral, la demandante informó que su capacidad de trabajo se
ve menguada por su enfermedad, y que se desempeña por temporadas como
ensambladora de prendas de vestir, actividad que no le genera un ingreso fijo
mensual y en ocasiones tampoco le asegura un salario mínimo legal mensual
vigente.
[9]
Aquella decisión se vio reflejada en la Resolución 0175 de
2013 proferida por FONVIVIENDA, mediante la cual se asignaron 408 Subsidio
Familiares de Vivienda en Especie a hogares, en el marco del Programa de
Vivienda Gratuita en el proyecto Nueva Esperanza de Soledad en el Departamento
del Atlántico. Contra dicha Resolución la actora interpuso recurso de reposición
y en subsidio apelación, el cual fue rechazado por ser presentado
extemporáneamente.
[10] Esto no
obsta, según lo sostuvo la entidad demandada, para que los hogares deban tener
en cuenta su puntaje de calificación como medida de referencia para próximos
procesos de asignación que se lleven a cabo.
[11] El hogar de la actora se
encuentra integrado por su cónyuge o compañero permanente y su
hija menor de edad.
[12] “Artículo 86. (…) El fallo, que será de inmediato
cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo
remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión (…).” // “Artículo
241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este
artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 9. Revisar, en la
forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la
acción de tutela de los derechos constitucionales (…).”
[13] Tal y como lo ha
sostenido esta corporación, el perjuicio irremediable “se configura cuando existe el riesgo de que un bien de alta
significación objetiva protegido por el orden jurídico o un derecho
constitucional fundamental sufra un menoscabo. En ese sentido, el riesgo de
daño debe ser inminente, grave y debe requerir medidas urgentes e
impostergables. De tal manera que la gravedad de los hechos exige la inmediatez
de la medida de protección”. (T-493 de 2013,
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Al respecto ver, entre otras, las
sentencias T-708 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez; T-595 de 2011,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; y SU-189 de 2012,
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[14]
Sentencia T-176 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa.
[15]En relación con lo anterior, “puede decirse que el Estado tiene la
obligación de asegurarles progresivamente a todas las personas el derecho a una
vivienda en cabales y plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad,
sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación
cultural” (Ibídem).
[16]
Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-671 de 2002, MP. Eduardo Montealegre Lynett, y C-507
de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[17]
Constitución Política de Colombia, artículo 51. “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El
Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y
promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas
de vivienda”.
[18] Distintas
sentencias de la Corte Constitucional que en un comienzo hablaron del espectro
prestacional que contiene el derecho a la vivienda digna y que hace de su
desarrollo algo progresivo (pues en parte necesita de un contenido legal previo
que avale su eficacia), inicialmente consideraron que por tratarse de un
derecho de segunda generación (económicos, sociales y culturales) la acción de
tutela no podía conceder su amparo. Al respecto, por ejemplo, la sentencia
T-258 de 1997, M.P. Carlos
Gaviria Díaz, sostuvo lo siguiente: “La Constitución señaló el
derecho que tienen toda persona para acceder a la vivienda en condiciones
dignas. Dicho derecho, que se cataloga como de segunda generación y que se
sitúa junto con otros derechos de carácter económico, no tiene la protección
inmediata que le puede brindar la acción de tutela, pues en su condición de
derecho asistencial, le corresponde al Estado la obligación de desarrollar
planes de vivienda, ya sea directamente o por medio de contratos con
particulares, todo de acuerdo con la ley. Por tal motivo, las condiciones
jurídicas, económicas y materiales son las que determinarán la efectiva
materialización de tal derecho”. En
el mismo sentido y reiterando esta posición, la corte profirió, entre otras,
las siguientes sentencias: T-495 de 1995, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, T-499 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz, T-586 de 1999 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, T-597 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[19] Organización de las Naciones Unidas, Doc E/CN.4/1998/53/Add.2,
11 de febrero de 1998. Informe del Representante Especial del Secretario
General de Naciones Unidas para el tema de los Desplazamientos Internos de
Personas, Francis Deng. Principio 18. “1.
Los desplazados internos tienen derecho a un nivel de vida adecuado. ||
2. Cualesquiera que sean las circunstancias, las autoridades competentes
proporcionarán a los desplazados internos, como mínimo, los siguientes
suministros o se asegurarán de que disfrutan de libre acceso a los mismos: ||
alimentos esenciales y agua potable; || alojamiento y vivienda básicos; ||
vestido adecuado; y || servicios médicos y de saneamiento esenciales. ||
3. Se harán esfuerzos especiales por asegurar la plena participación de
la mujer en la planificación y distribución de estos suministros básicos.” (http://www.icrc.org/spa/resources/documents/misc/5tdmhb.htm). Citado en Sentencia
T-176 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa.
[20] Ley 387 de 1997 “[p]or
la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la
atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los
desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”.
[21] Ley 387 de 1997, artículo
17. “De la consolidación y
estabilización socioeconómica. El Gobierno Nacional promoverá acciones y
medidas de mediano y largo plazo con el propósito de generar condiciones de
sostenibilidad económica y social para la población desplazada en el marco del
retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas. ||
Estas medidas deberán permitir el acceso directo de la población desplazada a
la oferta social del gobierno, en particular a los programas relacionados con:
|| 1. Proyectos productivos. || 2. Sistema Nacional de Reforma Agraria y de
Desarrollo Rural Campesino. || 3. Fomento de la microempresa. || 4.
Capacitación y organización social. || 5. Atención social en salud, educación y
vivienda urbana y rural, la niñez, la mujer y las personas de la tercera edad,
y || 6. Planes de empleo urbano y rural de la Red de Solidaridad Social.”
[22] MP. Manuel José Cepeda Espinosa. En esta ocasión la corporación revisó 109 acciones de tutela elevadas por
víctimas del desplazamiento forzado, quienes habían interpuesto peticiones a
distintas autoridades públicas deprecando el reconocimiento de sus derechos,
sin embargo, en ningún momento obtuvieron  respuestas efectivas y tampoco se
les concedieron los beneficios a los que aspiraban.
[23] La Corte Constitucional
ha definido a las órdenes complejas como “mandatos de hacer que generalmente requieren del transcurso
de un lapso significativo de tiempo, y dependen de procesos decisorios y
acciones administrativas que pueden requerir el concurso de diferentes
autoridades y llegar a representar un gasto considerable de recursos, todo lo
cual suele enmarcarse dentro de una determinada política pública” (sentencia T-086 de 2003, MP Manuel José
Cepeda Espinosa). En el mismo sentido lo afirmó la sentencia T-418 de 2010,
M.P. María Victoria Calle Correa, de la siguiente manera: “Aquellos casos en los que se constata una
violación de una obligación de carácter prestacional o positivo, derivada de un
derecho constitucional fundamental, son, precisamente, casos en los que los
jueces de tutela suelen tener que adoptar órdenes complejas” (sentencia T-418 de 2010, M.P. María
Victoria Calle Correo).
[24]
Auto 008 de 2009,
MP. Manuel José Cepeda Espinosa. En dicha providencia, la Corte Constitucional
dilucidó lo siguiente:
“[…] (i) como lo reconocen el Gobierno, los organismos de control y la Comisión
de Seguimiento, la asignación de subsidios de vivienda se encuentra lejos de
cubrir la demanda real. (ii) La
proporción de la ejecución de los subsidios adjudicados es menor que la
mitad.  Más del 50% de los recursos asignados a una solución de vivienda no
acaban siendo destinados a dicho fin. Dados estos dos datos, se constata
que menos de uno de cada veinte desplazados ha logrado hacer efectiva alguna
ayuda de vivienda. (iii) Algunos
indicadores sugieren que, aún los subsidios que son efectivamente ejecutados no
son suficientemente efectivos.  Así, sólo el 13% de aquellos desplazados
que han utilizado el subsidio habitan en una vivienda que cumple con todas las
condiciones necesarias para el goce efectivo del derecho. En comparación, la
Corte observa que el 7.5% de la población desplazada registrada habita en una
vivienda que presenta todas las condiciones que satisfacen el goce efectivo del
derecho.  Ambos datos reflejan la inidoneidad de la política para
conseguir resultados suficientes. Ello también tiene como consecuencia que,
dada la dificultad de conseguirlos y la poca ayuda que representan en términos
reales, la solicitud de subsidios de vivienda por parte de la población
desplazada disminuyó de 64% de las personas desplazadas registradas en 2001, a
53% de ellas en 2006”.
[25] Por el cual se modifican los artículos 2, 5, 8, 10, 14, 24 y
25 del Decreto 951 de 2001 y se dictan otras disposiciones en relación con el
subsidio familiar de vivienda para la población en situación de desplazamiento.
[26] Decreto 4911 de 2011,
artículo 9.
[27] Dicha convocatoria es la referida por los accionantes en los
casos que hoy ocupan nuestra atención. Asimismo, la norma que introdujo las
modificaciones en comento fue el Decreto 4213 de 2011. // Decreto 4213 de 2011, artículo
1º: “Modifíquese el artículo 17 del Decreto 951 de 2001, el cual quedará
así: || Artículo 17.- Criterios
de calificación de las postulaciones y asignación de los subsidios de vivienda
de interés social urbana. La calificación para las postulaciones y asignación
del subsidio de vivienda, en el caso de la población desplazada, se realizará
de acuerdo con la ponderación de las siguientes variables: || a) Modalidad de
aplicación del subsidio familiar de vivienda (MA): Adquisición de vivienda
nueva o usada; mejoramiento de vivienda; construcción en sitio propio. || b)
Composición familiar (CF): Hace referencia al número de miembros que conforman
el hogar postulante. || c) Composición étnica (CE): Hace referencia a hogares
desplazados de minorías étnicas como: negritudes, afrocolombianos, palenqueros,
raizales, indígenas, ROM o Gitanos. || d) Única jefatura (UJ): Hogares
dependientes de un solo miembro, mujer u hombre cabeza de hogar. || e) Hogares
con miembros vulnerables (HMV): Hogares con menores de edad, adultos mayores de
sesenta y cinco (65) años, y personas con discapacidad. || f) Hogares inscritos
en planes de vivienda (P): Hogares que hacen parte de planes de vivienda. || g)
Hogares incluidos en la red para la superación de la pobreza extrema unidos,
Unidos. || h) Dependencia económica (DE): Es la relación entre la sumatoria de
niños, discapacitados y adultos mayores sobre el total de números de miembros del
hogar. || i) Tiempo en situación de desplazamiento (TD): Hace referencia a los
años que el hogar ha estado en condición de desplazado.”.
[28] Decreto 4213 de 2011, artículo
2: “Modifíquese el artículo 18 del
Decreto 951 de 2001, el cual quedará así: ||
Artículo 18.—Fórmula para la calificación y asignación de los subsidios de
vivienda de interés social urbana para población desplazada. La fórmula para la
calificación y asignación de los subsidios de vivienda para población
desplazada es: || PUNTAJE i= B1 * (MA)+B2 * (CF)+B3 * (CE)+B4 * (UJ)+B5 *
(HMV)+B6*(P)+B7(UNIDOS)+B8(DE)+B9(TD) || Donde: || MA:
Modalidad de Aplicación. ||CF:
Composición familiar. || CE: Composición étnica. || UJ:
Única jefatura en el hogar. || HMV: Hogar con miembros vulnerables. || P:
Hogar inscrito en un plan de vivienda. || UNIDOS: Hogar incluido en UNIDOS. || DE:
Dependencia económica. || TD: Tiempo en situación de
desplazamiento. Los valores de las
Constantes son; || Bi =20% || B2 = 15% || B3
= 15% ||0B4 = 10% || B5 = 10% || B6 = 10% || B7= 10% || B8=
5% || B9 = 5% || Para efectos de determinar el puntaje se debe tener en cuenta
que: || 1. Modalidad de aplicación del
SFV (MA) ||  2. Composición familiar
(CF): El valor de la variable, se realiza dependiendo de la cantidad de personas ||
3. Composición étnica (CE): Hace referencia a hogares desplazados
pertenecientes a minorías étnicas || 4.
Única jefatura (UJ): Se refiere a los hogares (más de 1 persona) dependientes
de un solo miembro, mujer u hombre cabeza del hogar || 5. Hogares con miembros vulnerables (HMV) || 6. Hogares inscritos planes de vivienda (P):
Tiene puntaje adicional si este proyecto es en el lugar de retorno. || 7. Hogares incluidos en RED UNIDOS || 8. Condición de la dependencia económica del
hogar (DE). || 9. Tiempo en situación de
desplazamiento (TD).”.
[29] Decreto 4213 de 2011, artículo
3: “Adicionar un parágrafo al
Decreto 170 de 24 de enero de 2008, así:
|| Parágrafo: Criterios para la asignación
prioritaria de subsidios familiares de vivienda a hogares calificados dentro de
las convocatorias abiertas por el Fondo Nacional de Vivienda para la atención
de población en situación de desplazamiento. Para efectos de la atención
prioritaria de que trata el artículo 1° del presente decreto, la entidad
otorgante aplicará, en su orden, los siguientes criterios en la asignación del
subsidio familiar de vivienda: || 1. Hogares inscritos en planes de vivienda elegibles que
cuenten con cupos disponibles determinados mediante acto administrativo por
parte de la entidad otorgante. La asignación se efectuará en orden secuencial
descendente, conforme a los puntajes de calificación obtenidos. || Los hogares
inscritos en planes de vivienda que no resulten asignados por insuficiencia de
cupos disponibles, serán asignados en orden secuencial descendente, conforme a
los puntajes de calificación obtenidos, cuando se presenten renuncias a cupos
dentro del plan de vivienda respectivo. ||
2. Hogares vinculados al programa de ahorro
programado contractual con evaluación crediticia favorable en cualquier entidad
financiera con la que la entidad otorgante haya suscrito convenios para el
efecto, la asignación se efectuará en orden secuencial descendente, conforme a
los puntajes de calificación obtenidos por los hogares. || Para el efecto la
entidad otorgante solicitará a la entidad financiera responsable del programa
de ahorro programado contractual con evaluación crediticia favorable, la
información respectiva, antes de los procesos de asignación en la bolsa
especial para población en situación de desplazamiento. || 3. Los hogares que
no se encuentren en las dos situaciones antes previstas, serán asignados con
los recursos disponibles restantes, conforme al puntaje de calificación
obtenido en orden secuencial descendente”.
[30] 04 de noviembre de 2011.
[31] El
Fondo Nacional de Vivienda mediante Resolución número 174 de 5 de junio de 2007
dio apertura a la convocatoria de postulaciones al subsidio familiar de
vivienda para población en situación de desplazamiento.
[32] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[33] Las fallas de la política de vivienda para la población
desplazada  las que hace mención Auto 219 de 2011 son: “(i) la bajísima
oferta de vivienda para la población desplazada (ii) la complejidad del proceso de
postulación y la poca difusión de información pertinente para acceder a los
subsidios ofrecidos, o para interponer oportunamente recursos en caso de no ser
favorecidos con el Subsidio Familiar de Vivienda (SFV), así como (iii) la insuficiente
capacitación de los funcionarios de los entes territoriales en el área que
cobija la política de vivienda para población desplazada”.
[34] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[35]
De igual forma resulta pertinente aclarar que, tras el décimo
proceso de asignación de subsidios de vivienda realizado por la entidad
accionada, se le asignó aproximadamente a 81,574 hogares desplazados la ayuda
en comento.
[36] “En materia de prestaciones positivas del Estado, en
desarrollo del principio del Estado social de derecho, el debido proceso
administrativo cumple una función de primer orden. Quien puede ser beneficiario
de una prestación estatal no puede ser privado de la misma sino mediante una
decisión respetuosa del debido proceso. // 5.2. Ahora bien, la Corte se
pregunta si el derecho al debido proceso puede ser invocado para impedir que la
administración prive a su titular de un beneficio legal que aún no ha sido
reconocido a la persona. A primera vista podría pensarse que por tratarse de
una mera expectativa no nos encontramos ante un interés susceptible de
protección constitucional. No obstante, la exclusión injustificada de la
persona y la vulneración de su derecho al debido proceso, se presenta no sólo
por la privación del beneficio ya reconocido, sino también por la negación de
la oportunidad procesal para obtener dicho reconocimiento, pese a encontrarse
en las circunstancias descritas por la ley o el reglamento. En efecto, cuando
la persona alega que materialmente cumple con el supuesto de hecho de una norma
jurídica que asigna un beneficio, la administración no puede privar a dicha
persona del procedimiento debido para determinar si procede o no el
reconocimiento del respectivo beneficio. Tal proceder priva ex ante a la persona del derecho al debido
proceso administrativo dispuesto para decidir sobre el reconocimiento del
beneficio legal, con lo que se desconocen los derechos fundamentales al debido
proceso administrativo (art. 29 C.P.) y a la igualdad de trato (art. 13 inc. 1
C.P), dada la exclusión injustificada del solicitante.” Sentencia T-149 de 2002, MP.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[37]
Al respecto de este planteamiento,
son varias las sentencias de la Corte Constitucional que lo han expuesto. De
esta manera, la sentencia T-1161 de 2003, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra, adujo que “Esta
Corporación ya ha tenido la oportunidad de afirmar que a través de tutela, para
que se respete el derecho a la igualdad, en principio, no se pueden irrespetar
los turnos establecidos para la realización de pagos o actividades de la
administración”. // De igual forma, la sentencia T-373 de 2005, M.P. Álvaro
Tafur Galvis, explicó que “Las personas que se encuentren bajo unas
condiciones idénticas, recibirán igual trato. Así pues, la acción de tutela
resulta improcedente cuando se utiliza con el interés de obtener la inmediata
actuación de la administración, si ello implica inclusive “saltarse” los turnos
preestablecidos para la atención de los requerimientos de otros administrados,
pues no existe criterio razonable que justifique darle prioridad a alguna en
especial, ya que en similares condiciones no puede haber trato diferencial”.
// En el mismo sentido, la sentencia T-067 de 2008, M.P. Nilson Pinilla
Pinilla, argumentando el respeto por el orden establecido para la entrega de
determinados beneficios brindados por el Estado, sostuvo que “(…) la emisión
de una orden por parte del juez constitucional está supeditada al respeto de
los eventuales turnos asignados por la entidad para sufragar esas prestaciones,
con el fin de no afectar el derecho a la igualdad de terceros que estén a la
espera de una erogación similar.” // Finalmente, en un caso similar al aquí
estudiado, en el que una víctima del desplazamiento forzado que se había
postulado a la convocatoria abierta en el año 2007 por FONVIVIENDA para la
obtención de un subsisto de vivienda familiar, deprecando la protección de su
derecho a la vivienda digna, solicitó al juez constitucional ordenar el
reconocimiento inmediato del auxilio de vivienda, pero no demostró estar inmersa en circunstancias
especiales de urgencia manifiesta como un delicado estado de salud o unas
condiciones extremas de vulnerabilidad, la Sala Séptima
de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional consideró lo siguiente: “Ante
esto, la Sala es consciente de que los motivos que llevaron a la accionante a
interponer la acción de tutela, se fundan en las circunstancias de
vulnerabilidad en que se encuentra a causa del desplazamiento y, aún más, en la
necesidad de garantizar su derecho a la vivienda digna, con el cual pretende
proporcionar unas condiciones adecuadas de habitabilidad para sus hijos menores
de 18 años. No obstante, aunque ella y su núcleo familiar han realizado todo el
proceso ante la respectiva caja de compensación familiar para la asignación del
subsidio por parte de FONVIVIENDA, encontrándose calificados para ello, para la
Sala es igualmente claro que existen otras familias que se encuentran en espera
de recursos para lograr la obtención y protección de su derecho a la vivienda
digna, a quienes el ordenamiento otorga prioridad siempre y cuando el estado de
su postulación sea “calificado”. Ello por cuanto no puede desconocerse el orden
en la calificación, pues se estaría quebrantando el principio de igualdad
respecto de aquellos que cuentan con una mejor posición en el orden de espera.
En consecuencia, corresponde a la señora Andrea Lucely Trujillo y a su núcleo
familiar esperar en turno el otorgamiento del subsidio de vivienda familiar” No
obstante lo anterior, también adujo que “de manera excepcional
es posible alterarlos en donde se ha comprobado que la persona se encuentra en
situaciones de urgencia manifiesta, como el delicado estado de salud o
condiciones extremas de vulnerabilidad”.
(Sentencia T-245 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Al respecto ver
también la sentencia T-900 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[38] Tal y como lo sostuvo la sentencia T-176 de 2013, M.P. María Victoria
Calle Correa, “las víctimas de desplazamiento
forzado, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, son sujetos de especial
protección constitucional, debido a la vulneración grave y masiva de sus
derechos fundamentales. Pero incluso dentro de ese grupo de personas, hay algunos
sujetos expuestos a mayores riesgos que otros, como es el caso de los menores
de edad, las personas de la tercera edad, los disminuidos físicos síquicos o
sensoriales, las personas en condiciones de pobreza extrema, entre otros”.
[39] Esta colegiatura ya ha tenido la oportunidad de
abordar casos que plantean ciertas estas situaciones límite. Así, por ejemplo,
en la sentencia T-919 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte
analizó una acción de tutela elevada por un padre de
familia de un hogar desplazado por la violencia, que solicitó la asignación
prioritaria de un subsidio familiar de vivienda para población desplazada
otorgado por FONVIVIENDA. Para fundamentar su pretensión, el actor manifestó
que una de sus hijas menores de edad padecía SIDA, y pese a que se le han brindado los componentes de ayuda previstos
en la ley para la población desplazada, y su hija ha recibido el tratamiento
médico que necesita, él y su familia estaban siendo  desplazados de los lugares
de habitación que ocupaban cuando sus habitantes se enteraban del estado de
salud de la menor. // Así pues, aquella vez se dijo lo siguiente:  “[…]
la Sala se encuentra frente a un caso excepcional en el que concurren, en
cabeza de una menor de edad y de su núcleo familiar, varias circunstancias de
especial indefensión, debilidad y vulnerabilidad frente a riesgos especiales,
que les han hecho víctimas de prácticas discriminatorias cuyo efecto inmediato
ha sido el de impedirles gozar de su derecho a la vivienda digna, que en el
caso de los desplazados comprende el núcleo de garantías mínimas que se
describió en la sentencia T-025 de 2004. Ante este tipo de situaciones, es un
deber indiscutible de las autoridades proporcionar un trato marcado por una
especial diligencia, consideración y sensibilidad frente a la difícil situación
por la que atraviesan, para efectos de permitirles superar la afectación de los
derechos constitucionales que les han sido vulnerados.”. // En
consecuencia,  la Corte amparó el derecho a la vivienda digna del actor y su núcleo
familiar, y ordenó a FONVIVIENDA que le diera a la solicitud de asignación del
subsidio la más alta prioridad dentro de la lista de beneficiarios, y que le
asignara el primer subsidio disponible.
// En otra ocasión más
reciente (sentencia T-176 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa), la Corte
Constitucional analizó un caso similar a los que hoy ocupan nuestra atención,
en el que una mujer víctima del desplazamiento forzado solicitó en sede de
tutela la asignación por parte de FONVIVIENDA del subsidio
familiar de vivienda al que se postuló en el año 2007. La actora manifestó ser madre
cabeza de familia de 2 hijos menores de edad, uno de los cuales  sufría
cirrosis hepática, enfermedad que le produjo una pérdida de capacidad laboral
del 88.4%, y por la cual requería
permanentemente el uso de oxígeno por medio de un mecanismo que funciona con
energía. Este tratamiento implicaba un alto costo en el servicio público de
energía eléctrica, lo que obligaba a la accionante, quien no tenía vivienda
propia, a dejar de pagar el canon de arrendamiento debido a la falta de
recursos, pues sólo podía trabajar esporádicamente por estar al cuidado de su
hijo. Adicionalmente, la tutelante  tuvo que dedicar unos recursos al pago de cánones de arrendamiento, los
cuales necesitaba para asumir los costos del tratamiento de la enfermedad de su
hijo. Esta situación la llevó a cambiar su lugar de habitación
constantemente. // Así pues, en esa oportunidad la Sala Primera de Revisión de
la Corte aclaró que si bien  “la lista de
asignación del subsidio familiar de vivienda para desplazados por la violencia
está conformada por personas vulnerables”, la situación de vulnerabilidad del núcleo familiar de la actora  claramente
la hacía acreedora de un trato preferente reconocido en la Constitución y en
los instrumentos internacionales suscritos por Colombia, motivo por el cual, el
fallo de tutela ordenó que la solicitud de asignación del subsidio de vivienda
elevada por la accionante recibiera la más alta prioridad dentro de la lista de
beneficiarios, sin tener que seguir el orden previamente establecido. //
Finalmente, en otro caso similar al atrás referido, que planteaba una situación
límite parecida, la Corte manifestó lo siguiente: “(…) si bien es cierto
existen unas reglas para todas las personas desplazadas, en cuanto a la
asignación de vivienda y teniendo en cuenta el derecho a la igualdad, donde
todos deben acceder en igualdad de condiciones a una vivienda digna, también es
cierto, que existen casos que ameritan una protección especial por parte del
Estado, sin querer esto decir que se vulnere el derecho a la igualdad de los
desplazados. // Para el caso concreto, considera esta Sala que se debe dar
prioridad a la asignación de vivienda, teniendo en cuenta que hay un niño
discapacitado y  que su madre es cabeza de hogar, y debe dedicarse de
tiempo completo al cuidado de su hijo menor enfermo y no puede cumplir con las
labores de trabajo para la manutención de ella y de sus cuatro
hijos.”  (Sentencia T-755 de 2009, M.P. Jorge Ignacio Preteltl
Chaljub).