C-928-09
Sentencia C-928/09
Sentencia
C-928/09
SANCIONES DEL COMPARENDO AMBIENTAL-Improcedencia del arresto por desacato/DERECHO A LA
LIBERTAD-Reserva Judicial/ALCALDE-Competencia en materia ambiental
El
numeral 6o del artículo 7o de la Ley 1259 de 2008 establece que, en caso de que
una persona cometa reiteradamente una de las infracciones contempladas en esa
Ley, persistiendo el desacato en grado extremo, las sanciones allí previstas
pueden convertirse en arresto, recayendo la responsabilidad sobre la aplicación
de las sanciones por causa del comparendo ambiental sobre los alcaldes o sus
delegados. Todos ellos funcionarios administrativos. Por lo tanto, es claro que
la norma demandada faculta a autoridades administrativas para imponer la pena
de arresto, en los casos en que un infractor haya cometido en forma reiterada
alguna falta contra la normas de aseo y de recolección de escombros y haya
desacatado en grado extremo los comparendos ambientales que les han impuesto
esas autoridades administrativas, encontrando la
Corte que la expresión acusada resulta inconstitucional por cuanto viola la
reserva judicial en materia de privación de la libertad contenida en el
artículo 28 de la Constitución, resultando la decisión consistente con los
pronunciamientos de la Corte  que han estudiado la constitucionalidad de
preceptos que autorizaban a las autoridades gubernativas para imponer penas de
arresto, concluyendo la Corte que las normas son inconstitucionales.
ARRESTO POR DESACATO-Improcedencia de su imposición por
autoridades administrativas/PRIVACION DE LA LIBERTAD-Competencia de autoridades judiciales
En materia de imposición de penas privativas de la
libertad existe reserva judicial, razón por la cual las autoridades
administrativas no pueden imponer penas de arresto.
ARRESTO POR DESACATO-Inexequibilidad de atribución conferida a
autoridad administrativa
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Inexistencia de cargos
Referencia: expediente D-7753
Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 6° (parcial) del artículo 7° de la
Ley 1259 de 2008.
Demandantes:
Paula Torres Holguín
Magistrado Ponente:
Dr. JUAN CARLOS HENAO PERÉZ
Bogotá, D. C., diez (10) de
diciembre de dos mil nueve (2009).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Paula Torres Holguín demandó el
numeral 6° (parcial) del artículo 7 de la
Ley 1259 de 2008, “por medio de la cual se instaura
en el territorio nacional la aplicación del comparendo ambiental a los
infractores de las normas de aseo, limpieza y recolección de escombros; y se
dictan otras disposiciones”, por considerarlo
vulneratorio de los derechos al debido proceso y a la libertad personal.
La
demanda fue admitida por el despacho mediante auto del cuatro (4) de
junio de dos mil nueve (2009). En consecuencia, se dispuso:
- correr traslado al Procurador General de la
Nación para que emitiera su concepto;
- fijar en lista la disposición acusada en la
Secretaría General de esta Corporación con el objeto de que cualquier
ciudadano la impugne o la defienda;
- comunicar la iniciación de este trámite al
Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio del
Interior y de Justicia, al Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, y a la Fiscalía General de la
Nación, con el fin de que, si lo consideraban conveniente, intervinieran
dentro del proceso; e
- invitar a participar en el proceso a los Decanos de
las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Nacional,
Pontificia Bolivariana, de Antioquia y Santiago de Cali, al Centro de Estudios
de Derecho Justicia y Sociedad – DEJUSTICIA -, al Grupo de Derecho de Interés
Público de la Facultad de Derecho de la
Universidad de los Andes, al Grupo de Acciones Públicas de la
Universidad del Rosario, a la
Asociación Nacional de Industriales de Colombia –ANDI-, a la
Federación Nacional de Comerciantes –FENALCO-, a la
Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá, a la
Secretara de Salud Pública de Santiago de Cali y al Departamento Técnico
Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla –DAMAB.
Surtidos los trámites constitucionales y legales propios
de los procesos de la acción pública de inconstitucionalidad, esta Corte
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
la disposición normativa demandada, de acuerdo con su publicación en el Diario
Oficial No. 47.208 de 19 de diciembre de 2008.
“LEY 1259 DE 2008
“(diciembre 19)
“Por medio de la cual
se instaura en el territorio nacional la aplicación del comparendo ambiental a
los infractores de las normas de aseo, limpieza y recolección de escombros; y
se dictan otras disposiciones
“El Congreso de
Colombia
“DECRETA:
“(…)
“CAPITULO III.
“DE LAS SANCIONES A IMPONERSE POR MEDIO DEL COMPARENDO
AMBIENTAL.
“ARTÍCULO 7o. DE LAS SANCIONES DEL COMPARENDO
AMBIENTAL. Las sanciones a ser impuestas
por medio del Comparendo Ambiental serán las contempladas en la normatividad
existente, del orden nacional o local, acogidas o promulgadas por las
administraciones municipales, y sus respectivos concejos municipales, las
cuales son:
“1. Citación al infractor para que reciba educación
ambiental, durante cuatro (4) horas por parte de funcionarios pertenecientes a
la entidad relacionada con el tipo de infracción cometida, sean Secretarías de
Gobierno u otras.
“2. En caso de reincidencia se obligará al infractor a
prestar un día de servicio social, realizando tareas relacionadas con el buen
manejo de la disposición final de los residuos sólidos.
“3. Multa hasta por dos (2) salarios mínimos mensuales
vigentes por cada infracción, si es cometida por una persona natural. La
sanción es gradual y depende de la gravedad de la falta.
“4. Multa hasta veinte (20) salarios mínimos mensuales
vigentes por cada infracción, cometida por una persona jurídica. Este monto
depende de la gravedad de la falta, sin embargo nunca será inferior a cinco (5)
salarios mínimos mensuales legales vigentes.
“5. Si es reincidente, sellamiento de inmuebles.
(Parágrafo del artículo 16 de la
Ley 142 de 1994).
“6. Suspensión o cancelación del registro o licencia,
en el caso de establecimientos de comercio, edificaciones o fábricas, desde
donde se causan infracciones a la normatividad de aseo y manejo de escombros. Si
el desacato persiste en grado extremo, cometiéndose reiteradamente la falta,
las sanciones antes enumeradas pueden convertirse en arresto.” (se subrayan
los apartes demandados)
III. LA DEMANDA
La demandante considera que los apartes acusados son
evidentemente inconstitucionales, “pues bajo la
Constitución Política, y bajo cualquier régimen democrático respetuoso de la
libertad, no es aceptable que un sistema sancionatorio, que incluye medidas
privativas de la libertad, no establezca de manera clara y detallada las
circunstancias en las que dicha sanción es aplicable, así como la duración y
prescripción de la misma.” Por lo tanto, considera que la norma impugnada
vulnera tanto el derecho al debido proceso como el derecho a  la libertad
personal.
Expresa que, de acuerdo con la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia y de la
Corte Constitucional, la facultad sancionatoria del Estado se expresa de
distintas formas, como el derecho penal delictivo, el derecho contravencional,
el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por
indignidad política. Agrega que al lado de la facultad sancionatoria del Estado
existe la facultad punitiva administrativa, la cual es ejercida por los órganos
del Ejecutivo y tiene por fin “asegurar el cumplimiento de las decisiones de
las autoridades administrativas, a través de la implementación de sanciones
correctivas o disciplinarias.”[1]
Aclara, sin embargo, que, como bien lo establece el
art. 29 de la
Constitución Política, en todo caso las competencias sancionatorias están
sometidas a las reglas del debido proceso, las cuales se aplican en forma
diferenciada, de acuerdo con los bienes jurídicos afectados por la sanción.
Así, asegura que en materia sancionatoria rigen, entre otros, los principios de
legalidad, tipicidad y prescripción, al igual que los principios de
proporcionalidad y del non bis in idem.
Asegura que el aparte demandado del numeral 6 del art.
7 de la Ley 1259 no se ajusta a esos principios. Así, expresa que desconoce el
principio de tipicidad “pues no describe de manera precisa y específica el
contenido material de la sanción privativa de la libertad, ni la correlación
entre su aplicación y la conducta cometida. (…) Dado que no existe un límite
máximo o mínimo de tiempo para la pena de arresto, ni unos criterios claros
para establecer la gravedad y el carácter extremo del desacato y de la comisión
de la conducta que se sanciona, a una persona podrían arrestarla luego de
cometer cinco veces la falta, mientras que a otra podrían hacerlo sólo después
de haber cometido la falta 12 veces; una persona podría pasar bajo arresto una
hora, mientras que otras podrían pasar días, meses o años. Así, la redacción de
la norma demandada deja al arbitrio del funcionario que aplica la norma la
decisión sobre el tiempo que permanece la persona bajo arresto, pues el
legislador no incluyó los topes máximos o mínimos de duración de la sanción
privativa de la libertad.”
También asevera que la norma omitió establecer un
término de prescripción para la imposición de la sanción, con lo cual “los
ciudadanos se enfrentarían permanentemente a la posibilidad de ser sancionados
por el Estado, aun cuando la conducta que alguna vez cometieron y que se
considera reprochable no tiene la entidad suficiente para sancionarse
indefinidamente.”
Además, considera que el numeral demandado es
inconstitucional, por cuanto establece una responsabilidad objetiva, que es
prohibida por el art. 29 de la Carta.  Dice al respecto que si bien la norma “deja
espacio para la libre configuración de la duración de la pena por parte de
quien aplica la sanción, cierra la puerta para la determinación de la forma en
que se comete la conducta; es decir, no permite establecer diferencias entre
las conductas que se cometen con culpa o con dolo, en clara violación del
debido proceso.”
Luego, anota en relación con los recicladores:
“En el caso de los recicladores, este espacio para el
análisis de las circunstancias concretas en las que se comete la conducta
señalada por el legislador como ilícita es particularmente importante, en la
medida en que los recicladores destapan y extraen el contenido de los
contenedores de basura instalados en la vía pública, no con la intención de
cometer un daño y menos aún un delito, sino movidos por un estado de necesidad
y por las circunstancias de debilidad manifiesta en la que se encuentran. No
obstante, tal y como está redactada la ley, no existe espacio para que sus
aplicadores tengan esto en consideración, antes de aplicar una sanción tan
severa como la privación de la libertad.
“(…)
“Pero la indeterminación y vaguedad utilizada para
crear la sanción no sólo atenta contra la libertad personal y el debido
proceso, sino que puede llevar a una violación sistemática del derecho a la igualdad
formal, como consecuencia de su aplicación práctica. En este sentido, ¿va a
aplicarse la misma sanción de arresto a quien, a pesar de las sanciones
administrativas impuestas, derrame elementos radioactivos en una fuente de agua
y a quien destapa por más de cinco veces un contenedor de basura para separar
de su contenido el material reciclable? ¿Cuál es el grado extremo aplicable a
cada conducta? ¿Cómo se reflejan estas diferencias de proporcionalidad de la
conducta en la proporcionalidad de la sanción?”
Critica nuevamente la redacción de la norma, por
cuanto deja en manos “de los funcionarios encargados de su aplicación
determinar el alcance de la sanción allí incluida.” Afirma que ella viola
los arts. 6, 28, 29 y 95 de la
Constitución “al establecer sanciones penales de tipo abierto o
indeterminado, que dejan al arbitrio de los funcionarios encargados de su
aplicación la determinación de su alcance, las condiciones para su ocurrencia y
su gravedad.”
A continuación, destaca que la medida de arresto “es
particularmente desproporcionada en el caso de los recicladores.”  En este
punto asegura que en la sentencia C-673 de 2001 se estableció que cuando una
medida afecta un derecho constitucional – como la libertad personal – o afecta
a un grupo especialmente vulnerable se debe aplicar “un juicio de
proporcionalidad en su versión más estricta.” Al respecto expresa que la
medida que ataca es constitucionalmente legítima, dado que persigue la
protección del medio ambiente. Sin embargo, considera que no es idónea, porque
su resultado es directamente contrario al medio ambiente y a otros fines que
protege la Constitución, en la medida en que sanciona a los recicladores, el
primer eslabón en la cadena del reciclaje. Además, considera que la medida no
es necesaria ni estrictamente proporcional.
Finalmente, expresa:
“La afectación al derecho a la libertad en este caso
es severa, pues el individuo es arrestado y retenido por las autoridades
oficiales. Realmente no cumple ninguna utilidad – frente al bien que intenta
proteger la ley – que un reciclador, que separa los residuos sólidos que son
reutilizables para permitir su reaprovechamiento, sea sometido a la privación
de la libertad mediante arresto, tal y como está en la ley, de manera
indefinida, cuando  incurre en su actividad diaria, y que la ley denomina como
ilícita, de manera abierta y desproporcionada. (…)
“(…)
“Por su lado, la realidad demuestra que la actividad
de los recicladores no obedece a una libre elección sino a una decisión por
necesidad. Las personas dedicadas al reciclaje encuentran en esta actividad un
medio de subsistencia muy precario, pero único para sobrevivir. En este orden
de ideas, resulta ingenuo suponer que el arresto cumplirá una medida de
disuasión frente a la actividad, puesto que no se trata de una opción sino de
una necesidad.
“De lo anterior se deduce que una medida de arresto
resulta innecesaria, inidónea y desproporcionada para conseguir la protección
del medio ambiente como se intenta en la Ley 1259 de 2008, y debe proceder la
Corte Constitucional a eliminarla del ordenamiento jurídico.”
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial
El
apoderado judicial del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, Manuel Vicente Cruz, intervino en el proceso para solicitar que la
Corte declarara la constitucionalidad de la norma acusada.
En
defensa de la norma expresa:
“(…) teniendo en cuenta que los objetivos de la ley
del comparendo ambiental son la buenas prácticas hacia el adecuado manejo de
los residuos sólidos y escombros, previendo la afectación del medio ambiente y
la salud pública, ello conlleva inmerso unas sanciones para aquellas personas
naturales o jurídicas que trasgredan esas prácticas, y dada la gravedad del
daño que el hecho acarrea se han previsto en la legislación ambiental las
sanciones correspondientes, sin que ello implique violación de algún precepto
constitucional.”
Expone que las medidas punitivas contempladas en la
Ley persiguen promover el adecuado manejo de los residuos sólidos y escombros
(art. 1 Ley 1259 de 2008). Asegura que la sanción de arresto pretende prevenir
la afectación del medio ambiente y proteger la salud pública  y que ella
está precedida “de una serie de sanciones que llevan un orden gravitacional,
es decir, una graduación de medidas como efectivamente lo establece el art. 7
demandado, (…) el arresto debe ser mirado dentro del contexto de esta norma y
no aisladamente, de tal manera que su esencia está precedida de una serie de
actos preventivos que gradualmente llegan a este, luego esta medida es el
último recurso con el que se cuenta para hacer que se cumplan aquellas medidas
a ser impuestas por medio del comparendo ambiental como instrumento de cultura
ciudadana (…).”
Manifiesta
que si el legislador ha establecido que un comportamiento es contrario al
ordenamiento jurídico, lo propio es que la infracción de la norma sea objeto de
sanción. Luego, rechaza las afirmaciones de la actora acerca de que la norma
acusada vulnera el debido proceso:
“(…) ya que al estipularse en este sistema
sancionatorio una medida privativa de la libertad, ella deviene por la
reiteración de las sanciones a que alude el numeral 6 del artículo 7 de la
Ley 1259 de 2008, de tal manera que se hace imperativa ante la renuencia de
los sujetos pasivos del comparendo ambiental, esto es, todas las personas
naturales y jurídicas que incurran en faltas contra el medio ambiente, el
ecosistema y la sana convivencia (art. 4 Ley 1259 de 2008), luego la norma es
muy clara, categórica y no es atentatoria de ningún derecho constitucional…
“Es aquí, señores Magistrados, donde el Estado no debe
ser flexible, por el contrario debe ser más represivo, con medidas mucho más
severas, con el fin de buscar un ambiente más sano, tendientes al buen manejo
de la basura y escombros por parte de los sujetos pasivos del comparendo
ambiental, y cuyo efectivo cumplimiento se logrará por medio de las sanciones
allí establecidas, como instrumento de cultura ciudadana, sobre el adecuado
manejo de residuos sólidos y escombros (…); y esto sólo se logra bajo la
aplicación efectiva de una medida un tanto severa y es precisamente el arresto
en los términos establecidos en el aparte demandado, cuyo efectivo cumplimiento
se logrará por medio de la aplicación del comparendo ambiental.
“Por su parte, si bien la norma demandada no señala el
límite mínimo o máximo del arresto, ello quedaría a la discrecionalidad de la
autoridad administrativa competente bajo los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, teniendo en consideración la magnitud de la conducta
desplegada por el sujeto pasivo, y es acá donde precisamente se analizaría el
daño causado y/o la vulneración de derechos colectivos como el ambiente,
salubridad, entre otros, en ocasiones en conexidad con algún derecho
fundamental.
“En el mismo sentido, es de anotar con respecto al
régimen sancionatorio ambiental que en materia ambiental se debe presumir la
culpa o el dolo del infractor, lo cual dará lugar a las medidas preventivas a
que nos hemos venido refiriendo, por lo que el infractor será sancionado si no
desvirtúa la presunción de culpa o dolo para lo cual tendrá la carga de la
prueba y podrá utilizar todos los medios probatorios legales…”
Finalmente,
expone que la demanda no cumple con las exigencias mínimas para que se pueda
iniciar un proceso de constitucionalidad. Así, expresa que la actora se limita
a citar normas constitucionales, sin indicar clara y específicamente “por
qué razón y en qué forma la norma acusada es contraria al contenido material de
los artículos constitucionales citados.” Por eso, considera también que los
argumentos expuestos por la actora no son suficientes.
2.
Universidad del Rosario
Carlos
Guillermo Cuenca, profesor de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario, se hizo parte en el proceso para solicitar que se
declarara la inconstitucionalidad del precepto legal acusado.
En
primer lugar, asegura que “existen distintos eventos en los cuales es
posible aplicar medidas privativas de libertad a través de procedimientos de
naturaleza administrativa sancionatoria.” Menciona como ejemplo las
sanciones derivadas del desacato a las órdenes de tutela y el arresto como
facultad correccional de los jueces.
Anota
que en el procedimiento administrativo sancionador operan los principios de
tipicidad, prescripción, culpabilidad y proporcionalidad, pero que ello no
significa que esos principios tengan la misma naturaleza y contenido en la
materia administrativa sancionatoria y en la materia penal.
A
continuación realiza una descripción doctrinal sobre cada uno de esos
principios y los elementos que los conforman. Con base en ello arriba a las
siguientes conclusiones:
“Respecto de las normas acusadas, no se observa que se
vulnere el principio de legalidad del supuesto de hecho, pues es claro que el
mismo corresponde a un desacato reiterado, sin embargo, sí se vulnera el
principio de legalidad de la sanción, pues la misma no se determina claramente,
señalándose simplemente que la misma corresponde al arresto sin determinarse
por cuanto tiempo se llevará a cabo”.
“(…)
“En el caso examinado resulta muy claro que se vulnera
el principio de prescripción, pues no se señala cuál podrá ser la duración
máxima ni mínima del arresto.
“(…)
“En este caso, debe señalarse que no se considera que
la norma demandada vulnere la proporcionalidad, teniendo en cuenta la gravedad
que tienen las infracciones contra el medio ambiente, pues las mismas afectan
bienes jurídicos colectivos, es decir, toda la sociedad.
“(…)
“En este caso, cabe tener en cuenta que se cuestiona
el no haberse determinado si la falta se comete con dolo o culpa, sin embargo,
esta exigencia no es obligatoria en la materia administrativa sancionatoria,
por lo cual la norma no vulneraría por esta causa el principio de
culpabilidad.”
Por
lo tanto, concluye que la expresión demandada debe ser declarada
inconstitucional, por cuanto vulnera los principios de legalidad y de
prescripción de la sanción.
3.
Universidad Santiago de Cali
Germán
de Jesús Castaño, Director del programa de Derecho de la
Universidad Santiago de Cali, participó en el proceso para solicitar que se
declarara la exequibilidad de la norma atacada.
Asegura
que “la sanción de arresto es una medida coercitiva, persuasiva,
intimidatoria, pero, sobre todo, necesaria, tratándose de infractores que, como
dice la norma, reiteradamente persisten en grado extremo en desacatar la
normatividad de aseo y de manejo de escombros en Colombia.”
Reconoce
que la redacción de la norma es deficiente, pero responde que ello “no la
hace de por sí una expresión inconstitucional.” Agrega que tampoco es
cierto “que el arresto quede al arbitrio del funcionario de turno, porque se
trata solo de una medida extrema para infractores reincidentes que persistan
gravemente en infringir la normatividad del aseo y de manejo de escombros. Por
el contrario, bastantes son las exigencias que se deducen de la norma para que
proceda el arresto: 1. Que el desacato persista 2. No de cualquier forma, sino
en grado extremo 3. Cometiéndose reiteradamente la falta y 4. Que se hayan
impuesto otras sanciones más leves previamente.”
Para
terminar, expone que, contrario a lo que teme la actora, no hay por qué pensar
que los recicladores “estarán en la hipótesis de infractores reincidentes y
graves de las disposiciones de aseo y sobre escombros.”
Intervenciones
extemporáneas
Luego
de vencido el término de fijación en lista se recibieron cuatro
intervenciones más. Dado que las intervenciones fueron extemporáneas la
Corte hará una breve reseña de ellas.
El
director de la Asociación Nacional de Industriales – ANDI -, Luis Carlos
Villegas, le solicitó a la Corte que declarara la inconstitucionalidad de la
norma acusada. Afirma que la disposición, además de vulnerar el derecho al
debido proceso por su extrema indeterminación, vulnera el art. 28, “ya que
la pena de arresto no sería impuesta por una autoridad jurisdiccional, sino por
una autoridad administrativa, toda vez que según el artículo noveno de la misma
ley 1259 de 2008, es el alcalde el responsable de la aplicación de la sanción
por comparendo ambiental.” Al respecto remite a las sentencias C-295 de
1996, C-626 de 1998, C-329 de 2000 y C-530 de 2003.
El
Vicepresidente Jurídico de la
Federación Nacional de Comerciantes, Alejandro Giraldo López, intervino en el
proceso para solicitarle a la Corte que declarara la inconstitucionalidad de la
norma impugnada. Expresa que la norma es claramente violatoria del artículo 28
de la Constitución, por cuanto contempla que una autoridad no judicial puede
imponerle a una persona la pena de arresto. Indica que en las sentencias C-237
de 2005 y C-626 de 2008 la Corte se pronunció sobre este punto.  Por lo demás,
coadyuva lo afirmado en la demanda acerca de que la norma es indeterminada, con
lo cual se vulneran los principios de legalidad y tipicidad y, por ende, el
principio del debido proceso.
El
Secretario de Salud Pública Municipal de Cali, Alejandro Varela Villegas,
intervino en el proceso para precisar que, de acuerdo con el Decreto Municipal
291 de 2005, a la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad Ciudadana le
corresponde ejercer el control policivo sobre el espacio público. Además,
indica que art. 43 del Decreto 1713 de 2002 le asigna al Departamento
Administrativo de Gestión del Medio Ambiente – DAGMA - la facultad de imponer y
ejecutar las medidas de policía, multas y sanciones establecidas en la
Ley 99 de 1993. Señala que el art. 67 del Decreto 3518 de 2006 contempla las
sanciones imponibles en el marco de los procesos administrativos sancionatorios.
El
director de la
Clínica Jurídica de Interés Público –CJIP- de la
Universidad Pontificia Bolivariana se hizo parte dentro del proceso para
solicitarle a la Corte que declarara la inexequibilidad de la norma demandada.
Manifiesta que el precepto vulnera el derecho al debido proceso, por cuanto
contiene expresiones demasiado vagas y no establece un límite para la
prescripción de la sanción. También afirma que la disposición es violatoria del
derecho a la libertad personal, por cuanto la sanción del arresto no se
corresponde con el grado de las faltas.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Mediante
el concepto Nº 4824, el Procurador General de la
Nación solicitó que se declarara la inconstitucionalidad de la norma acusada.
En
el concepto se plantea que el Ministerio Público se concentraría en analizar el
cuestionamiento de la demandante a la norma en relación con: “(i) la omisión
del término de duración tanto de la sanción privativa de la libertad como de la
prescripción de la misma y (ii) la falta de criterios para concretar
afirmaciones generales tales como ‘desacato en grado extremo’ y ‘comisión
reiterada de la falta’.”
Al
respecto expresa que el art. 6 de la ley 1259 de 2008 señala las
infracciones que constituyen faltas sancionables mediante el Comparendo
Ambiental. A su vez, el artículo 7º establece las sanciones que se pueden
imponer a través del mencionado comparendo, las cuales, de acuerdo con el
numeral 6 que es objeto de examen de constitucionalidad en este proceso, pueden
convertirse en arresto cuando “el desacato persiste en grado extremo,
cometiéndose reiteradamente la falta”.
Manifiesta
que el Diccionario de la Real Academia Española define el vocablo “extremo”
como “2. adj. Dicho de una
cosa: Que está en su grado más intenso, elevado o activo... 3. adj. Excesivo, sumo, exagerado”, mientras que entiende por
reiterar “tr. Volver a decir o hacer algo”.
En vista de lo anterior, concluye que:
“el contenido semántico dado
por el legislador a las causales de la medida de arresto satisface los
principios de legalidad y tipicidad requeridos por la legislación nacional e
internacional como requisito para limitar el ejercicio del derecho a la
libertad personal en cuanto a su descripción clara y concreta, pues, a
diferencia de lo manifestado por el demandante, no puede negarse que para
cualquier persona es inteligible el alcance de los apartes demandados.”
Su conclusión es distinta en lo relacionado con el
principio de prescripción y de duración del arresto. Al respecto manifiesta:
“Cuestión diferente se presenta
en relación con el principio de prescripción, relativo al plazo para la puesta
en marcha de los instrumentos sancionatorios, y el término de duración de la
sanción de arresto, respecto de los cuales el Legislador guardó silencio, por
lo tanto la autoridad competente estaría facultada para imponer tal sanción de
forma permanente, vulnerando el derecho fundamental de libertad y desconociendo
lo dispuesto en el artículo 28 superior, según el cual no pueden existir penas
y medidas de seguridad imprescriptibles.
“Si bien el artículo 8 de la
Ley 1259 de 2008 faculta a los Concejos Municipales para reglamentar el
Comparendo Ambiental,  a juicio del Ministerio Público el tiempo de la sanción
de arresto debe estar regulado específicamente en la ley, la cual se
caracteriza por ser general y abstracta, sin que pueda dejarse dicha
determinación a la voluntad, muchas veces caprichosa, de los concejos
municipales, situación que podría llegar a vulnerar el principio de igualdad
(artículo 13 superior), pues en relación con conductas iguales realizadas en
diferentes municipios el término de la sanción de arresto puede llegar a ser
distinto.
“Así las cosas, este Despacho
solicitará a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de la
expresión “Si el desacato
persiste en grado extremo, cometiéndose reiteradamente la falta, las sanciones
antes enumeradas pueden convertirse en arresto”, contenida en el numeral 6 del
artículo 7 de la Ley 1259 de 2008, por cuanto vulnera las garantía propias del
debido proceso como son la proscripción de sanciones temporalmente indefinidas
y el derecho de los particulares a no quedar sujetos indefinidamente a la
puesta en marcha de los instrumentos sancionatorios previstos en la ley acusada
parcialmente.”
A pesar de que en el punto anterior el Procurador
solicita que se declare la inexequibilidad de la norma acusada, expresa que
también considera necesario manifestarse sobre el carácter desproporcionado de
la misma. Manifiesta al respecto que en el concepto 4780 del 28 de mayo de
2009, rendido dentro del proceso Nº D-7678, el Ministerio Público se pronunció
sobre algunas de las infracciones contra las norma ambientales señaladas en el
art. 6 de la Ley 1259 de 2008.
Indica
que en el mencionado concepto se aseguró que “[p]rohibirles a los
recicladores que destapen y saquen, parcial o totalmente, sin autorización
alguna, el contenido de las bolsas y recipientes para la basura, una vez
colocados para su recolección es vulnerar su derecho al trabajo y, en consecuencia,
impedirles lograr el mínimo vital y  tener una vida digna para ellos y sus
familias.” También se mencionó que si bien las normas que se juzgan en ese
proceso persiguen fines legítimos, como garantizar los derechos al medio
ambiente sano, a la salud, a la vida y al espacio público, no obstante no podía
considerarse “que los inconvenientes que puedan generar algunos de los
recicladores al no disponer en debida forma los residuos que no pueden ser
reciclados atentan contra tales bienes y derechos, pues es un hecho notorio
que, por el contrario, mayores han sido los beneficios que los perjuicios que
ha recibido el medio ambiente del trabajo de los recicladores.”
Por
eso, agrega que en el concepto aludido se le manifestó
a la Corte Constitucional “que a las malas prácticas de los
recicladores debe dárseles una solución, pero no a través de una medida tan
desproporcionada como la contemplada en la norma acusada, la cual no guarda una
correspondencia adecuada con el objeto perseguido.” Indica entonces que
para este tipo de casos no se debe recurrir a medidas como la de la privación
de la libertad, sino más bien realizar un trabajo pedagógico con esa población
marginada (recicladores), como bien lo prevé el artículo 16 de la misma Ley
demandada, según el cual “[e]n toda jurisdicción municipal se impartirá de
manera pedagógica e informativa, a través de los despachos u
oficinas escogidas para tal fin y medios de comunicación, Cultura Ciudadana
sobre las normas que rigen el acertado manejo de la basura y de los escombros.”
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Competencia
1.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda,
conforme a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución, por estar dirigida contra unas disposiciones que forman parte de
una ley.
Problema Jurídico
2.
El artículo 7º de la Ley 1259 de 2008 establece una serie de sanciones para las
personas que infrinjan las disposiciones en materia de aseo, limpieza y
recolección de escombros. El numeral 6 (parcial) del mismo artículo, aquí
demandado, dispone que las sanciones mencionadas pueden convertirse en arresto
si se desatienden en grado extremo las indicaciones de las autoridades y si la
falta sancionada se comete en forma reiterada.
La
demandante plantea que el aparte demandado del numeral 6 del artículo 7° es
vulneratorio de los derechos a la libertad y al debido proceso, por cuanto
establece una responsabilidad objetiva, no indica límites de tiempo para la
pena de arresto, ni plazos de prescripción para la imposición de la misma, y,
además, no establece en términos claros y precisos en qué ocasiones se puede
imponer la sanción de arresto. También asegura que la sanción de arresto es
particularmente desproporcionada en relación con los recicladores.
La
solicitud de declaración de inconstitucionalidad de la disposición demandada es
apoyada por el Procurador General de la
Nación, por los intervinientes en representación de la
Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario y de la Clínica Jurídica de
Interés Público –CJIP- de la
Universidad Pontificia Bolivariana. También es coadyuvada por los directores de la
Asociación Nacional de Industriales – ANDI- y la
Federación Nacional de Comerciantes –FENALCO, los cuales expresaron que la
norma vulnera el artículo 28 de la
Constitución, el cual dispone que la pena de arresto solamente puede ser
impuesta por una autoridad jurisdiccional.
Los
intervinientes en representación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial y de la
Universidad Santiago de Cali abogaron por la declaración de exequibilidad de
la disposición demandada. Afirman que la Ley persigue garantizar los derechos
al medio ambiente y a la salud a través del establecimiento de buenas prácticas
en el manejo de los residuos sólidos y los escombros. Anotan que la infracción
de la ley debe ser sancionada, y que la sanción de arresto solamente se puede
imponer después de que el contraventor haya reincidido en forma reiterada y en
grado extremo en la infracción de las normas de aseo y manejo de escombros. El
representante del  Ministerio de Ambiente indica también que la norma no
vulnera el debido proceso, por cuanto la discrecionalidad de la autoridad
administrativa para imponer la sanción de arresto debe respetar los principios
de proporcionalidad y razonabilidad. Además, expresa que en materia ambiental
se debe presumir la culpa o dolo del infractor.
En
vista de lo anterior, en este proceso la
Corte deberá resolver los tres siguientes problemas jurídicos: (i) ¿vulnera la
disposición acusada el artículo 29 de la
Constitución, por cuanto establece una responsabilidad objetiva y no contempla
límites de tiempo para la pena de arresto, ni términos de prescripción para la
imposición de la misma, ni términos claros y precisos para establecer en qué
oportunidades puede imponerse esa sanción?; (ii) en el caso específico de los
recicladores, ¿la imposición de la sanción de arresto vulnera el principio de
proporcionalidad?; y (iii) ¿vulnera la disposición acusada el artículo 28 de la
Constitución, en la medida en que establece que las autoridades
administrativas pueden imponer la sanción de arresto a las personas que cometan
reiteradamente las faltas establecidas  en la
Ley 1259 de 2008 y desacaten en grado extremo las normas de aseo y manejo de
escombros?
Sin
embargo, antes de proceder a resolver los problemas planteados, y habida
consideración de que ha sido planteado en el proceso, se debe estudiar
previamente si la demanda es apta.
La
aptitud de la demanda
3.
El interviniente en representación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo manifiesta que la demanda no cumple con los requisitos mínimos que
ha establecido la Corte para poder pronunciarse sobre las acciones de
inconstitucionalidad. Al respecto expresa que la demandante se limita a citar
las normas constitucionales que considera violadas, sin indicar en forma clara
y específica por qué razón la disposición acusada “es contraria al contenido
material de los artículos constitucionales citados.” Si bien el interviniente
no le solicita a la Corte que se inhiba para pronunciarse sobre la demanda por
el argumento que expone, considera la Corte que debe pronunciarse sobre este
punto.
La Corte considera que la
demanda de la actora sí aporta suficientes razones para fundamentar la
acusación acerca de que la disposición acusada vulnera el principio del debido
proceso contemplado en el artículo 29 de la
Constitución. También aporta suficientes elementos para generar una duda
razonable acerca de la proporcionalidad de la aplicación de la disposición para
el caso de los recicladores. En efecto, como ha quedado dicho en los
Antecedentes de la presente sentencia, los cargos formulados contra la norma
acusada, consistentes fundamentalmente en el quebrantamiento del art. 29 y del
principio de proporcionalidad, son claros desde los distintos puntos de vista
desde los cuales el actor enfoca su análisis de la norma acusada.
Por
lo tanto, la Corte concluye que la demanda es apta y que es procedente
pronunciarse de fondo sobre ella. Por lo
demás, es importante expresar que, en virtud del principio pro actione,
los requisitos establecidos para la aptitud de los cargos no pueden ser
interpretados con absoluta rigidez, por cuanto ello restringiría en demasía la
posibilidad de que los ciudadanos hagan uso de la acción pública de
inconstitucionalidad.
Ahora
bien, la demandante acusa de inconstitucionalidad tanto la expresión varias
veces aludida, contenida en el numeral 6 del artículo 7 de la
Ley 1259 de 2008, como otras dos expresiones que hacen parte del inciso
primero del mismo artículo. El texto de estas últimas es: “serán las
contempladas en la normatividad existente” y “las cuales”. Evidentemente, los
cargos de la demanda no tienen ninguna relación con estas dos frases, pues
ellas no se refieren específicamente a la sanción de arresto contemplada en el
numeral 6°, sino que son aplicables a todas las sanciones establecidas en el
mencionado artículo 7° de la Ley 1259 de 2008. Por lo tanto, la presente
providencia se concentrará en el examen de constitucionalidad de la expresión
que reza: “Si el desacato persiste en grado extremo, cometiéndose
reiteradamente la falta, la sanciones antes enumeradas pueden convertirse en
arresto.”
La
norma acusada es inconstitucional. En materia de imposición de penas privativas
de la libertad existe reserva judicial, razón por la cual las autoridades
administrativas no pueden imponer penas de arresto.
4.
El numeral 6 del artículo 7 de la Ley 1259 de 2008 establece que, en caso de
que una persona cometa reiteradamente una de las infracciones contempladas en
esa Ley, persistiendo el desacato en grado extremo, las sanciones allí
previstas pueden convertirse en arresto.
Los
intervinientes en representación de la
Asociación Nacional de Industriales – ANDI - y de la
Federación Nacional de Comerciantes – FENALCO - afirman que la norma demandada
contradice el texto mismo del artículo 28 de la
Constitución, el cual establece que  “[n]adie puede ser molestado en su
persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su
domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad
judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente
definido en la ley.” En vista de que esta acusación se refiere a una violación
evidente de la Constitución, que no exigiría mayor argumentación, la
Corte procederá a analizarla en primer lugar.
5.
El artículo 1º de la Ley 1259 de 2008 establece que el objeto de la misma es  “crear
e implementar el Comparendo Ambiental como instrumento de cultura ciudadana,
sobre el adecuado manejo de residuos sólidos y escombros, previendo la
afectación del medio ambiente y la salud pública, mediante sanciones
pedagógicas y económicas a todas aquellas personas naturales o jurídicas que
infrinjan la normatividad existente en materia de residuos sólidos; así como
propiciar el fomento de estímulos a las buenas prácticas ambientalistas.”
Después,
el art. 4º determina quiénes pueden ser sujetos pasivos del comparendo
ambiental; el 5º dispone que todas las infracciones relacionadas en el art. 6º
constituyen “faltas sancionables mediante el comparendo ambiental”; y el 7º,
del cual forma parte la expresión que ha sido demandada en este proceso,
prescribe cuáles son las sanciones que pueden imponerse por medio del
mencionado comparendo.
El
capítulo IV de la Ley se ocupa de las entidades responsables de “la
instauración y aplicación del comparendo ambiental”. De esta manera, el
art. 8º ordena que el instrumento del comparendo ambiental se aplique en
todos los municipios del país, para lo cual los concejos municipales deberán
expedir la reglamentación correspondiente en el término de un año a partir de
la entrada en vigencia de la ley. Luego, los artículos 9º y 10º disponen cuáles
son los funcionarios públicos encargados de imponer las sanciones que se
generan con ocasión del comparendo ambiental. Dada la importancia de estos dos
artículos para este proceso, se transcriben  a continuación:
“Artículo 9o. Responsable de la aplicación del
comparendo ambiental. El responsable de la aplicación de la sanción por
Comparendo Ambiental en cada circunscripción municipal será su respectivo
alcalde, quien podrá delegar en su Secretario de Gobierno o en quien haga sus
veces. En cuanto a las infracciones ambientales en vías o espacios públicos
causadas desde vehículos automotores o de tracción humana o animal, el
responsable será el respectivo alcalde, quien podrá delegar en su Secretario de
Tránsito o en la autoridad que haga sus veces.
“Parágrafo. La
Policía Nacional, los Agentes de Tránsito, los Inspectores de Policía y
Corregidores serán los encargados de imponer directamente el Comparendo
Ambiental a los infractores.
“Artículo 10. Responsables de imponer el comparendo
ambiental por infracción desde vehículos. Para el
caso de los conductores o pasajeros de vehículos automotores o de tracción
humana o animal, en movimiento o estacionados, como infractores de las normas
de aseo y limpieza, serán los Agentes de Policía en funciones de tránsito o los
Agentes de tránsito, los encargados de imponer el Comparendo Ambiental, con la
respectiva multa de un (1) salario mínimo mensual legal vigente.”[2]
Como
se observa, el primer inciso del artículo 9º de la
Ley establece que los responsables de la aplicación de las sanciones por el
comparendo ambiental dentro de los respectivos municipios son los alcaldes
municipales, quienes pueden delegar esa facultad en sus secretarios de
gobierno. También a ellos les corresponde aplicar las sanciones para el caso de
las infracciones ambientales causadas desde vehículos, aunque igualmente pueden
delegar esta atribución en el secretario de tránsito o en quien haga sus veces.
A su vez, el parágrafo 1 del mismo artículo 9º dispone que la
Policía Nacional, los agentes de tránsito, los inspectores de policía y los
corregidores son las autoridades encargadas de imponer directamente las
sanciones a los infractores. Además, el art. 10 establece que en el caso de las
infracciones cometidas desde vehículos serán los agentes de policía con
funciones de tránsito o los policías de tránsito los encargados de imponer el
comparendo ambiental.
Lo
anterior significa que la responsabilidad sobre la aplicación de las sanciones
por causa del comparendo ambiental reposa sobre los alcaldes o sus delegados.
Todos ellos son funcionarios administrativos.[3]
Por lo tanto, es claro que la norma demandada faculta a autoridades
administrativas para imponer la pena de arresto, en los casos en que un
infractor haya cometido en forma reiterada alguna falta contra la normas de
aseo y de recolección de escombros y haya desacatado en grado extremo los
comparendos ambientales que les han impuesto esas autoridades administrativas.
6.
El artículo 23 de la Constitución de 1886 establecía que “[n]adie podrá ser
molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión o arrestado, ni
detenido ni su domicilio registrado, sino a virtud de mandamiento escrito
de  autoridad competente, con las formalidades legales y por motivo
previamente definido en la ley. (…)” (subrayas no originales)
Como
se observa, la Constitución de 1886 no exigía que las sanciones de arresto
fueran proferidas siempre por un juez. De allí que en el texto constitucional
se señalaba que la orden de arresto podía ser expedida por “la autoridad
competente”, con el cumplimiento de las formalidades señaladas.
El
Constituyente de 1991 decidió dar un viraje radical en este punto y determinó,
en el inciso primero de su artículo 28,  que “[n]adie puede ser
molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni
detenido, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito
de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo
previamente definido en la ley.” [4]
(subrayas no originales)
De
esta manera, a partir de la entrada en vigencia definitiva del artículo 28 de la
Constitución de 1991 no es admisible dentro del ordenamiento constitucional
que funcionarios diferentes a las autoridades judiciales dicten sanciones de
arresto.
7.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reafirmado en forma consistente
que las autoridades administrativas no pueden imponer sanciones de arresto.
Así, en la Sentencia T-490 de 1992 la Corte conoció sobre una acción de tutela
instaurada por un ciudadano contra una sanción de arresto que le había sido
impuesta por el alcalde municipal por irrespeto a la autoridad, con base en
normas contenidas en el Código de Policía de Cundinamarca, de 1986. La
Corte concedió la tutela, ordenó inaplicar parcialmente los artículos
pertinentes del mencionado Código y, en consecuencia, revocó las resoluciones
sancionatorias expedidas por el alcalde.  Entre los argumentos expuestos en la
parte motiva de la sentencia se encontraba el de que bajo la
Constitución de 1991 sólo las autoridades judiciales pueden dictar medidas de
privación de la libertad personal. Afirmó la
Corte:
“En materia del derecho a la libertad personal, el
constituyente ha estructurado una serie de garantías sin antecedentes en
nuestra tradición jurídica. La
Constitución establece una reserva judicial en favor de la libertad
individual, siendo indispensable el mandamiento escrito de autoridad judicial
competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en
la ley, para que una persona pueda ser reducido a prisión, arresto o detención
(CP art. 28). En adelante, solamente las autoridades judiciales tienen
competencia para imponer penas que conlleven la privación de la libertad. En
consecuencia, a la autoridad administrativa le está vedado imponer motu
propio las penas correctivas que entrañen, directa o indirectamente, la
privación de la libertad, salvo mandamiento escrito de la autoridad judicial
competente.
“(…)
“La opción por la
libertad que llevó
a consagrar el monopolio de las penas privativas de la libertad en cabeza de
los jueces, se basa en el principio de la separación de poderes, propio del
régimen democrático y republicano. Los jueces son, frente a la administración y
al propio legislador, los principales defensores de los derechos individuales.
Por ello su protección inmediata ha sido confiada a la rama judicial, como
garantía de imparcialidad contra la arbitrariedad, impidiendo así que la
autoridad acusadora acabe desempeñando el papel de juez y parte. Si la
autoridad administrativa tuviere la potestad de imponer penas de arresto, sin
intervención judicial que las autorice (CP art. 28), la protección del derecho
a la libertad personal confiada a ésta última se tornaría innecesaria y
carecería de efectividad para cumplir su cometido. El reconocimiento de los
derechos fundamentales y su limitación o restricción en la práctica, suponen la
intervención de una instancia imparcial, que mediante una decisión motivada,
proporcional y razonada, concilie los valores e intereses en pugna, permitiendo
la judicialización del conflicto social y evitando la exacerbación de la
violencia mediante el uso exclusivo de la coacción”.
8. Igualmente, en la sentencia C-175 de 1993 la
Corte se pronunció sobre la constitucionalidad  del Decreto 2010 de 1992
"Por el cual se toman medidas para aumentar la eficacia de la
Policía Nacional y se dictan otras disposiciones", dictado en
ejercicio de las atribuciones derivadas de la declaración del estado de
conmoción interior.
En la sentencia se declaró la inconstitucionalidad del
artículo 5º del Decreto, que establecía que dentro de la institución policial “quien
sea sancionado con arresto severo, habiendo sido  objeto de esta misma sanción
por tres (3) veces o más durante los cinco (5) años anteriores a la imposición
de dicha sanción, incurrirá en causal de mala conducta.”
La Corte encontró que la
norma vulneraba abiertamente el artículo 28 de la
Constitución, “por consagrar la sanción de arresto severo como pena
imponible a los miembros de la
Policía Nacional por parte de autoridades administrativas pertenecientes a
dicha Institución y como consecuencia de la violación del régimen de disciplina
y honor de la Institución, contenido en el decreto 100 de 1989.” Agregó después:
“En consecuencia mal pueden los comandantes de
estación, los coordinadores de los servicios especializados, los comandantes de
departamento, los directores de escuela, los jefes de servicios especializados,
los jefes de división, el director del hospital central, el ayudante general,
los directores de la dirección general, el subdirector general de la policía,
el inspector general, etc. imponer penas de arresto severo como sanción pues la
Constitución no se los permite, al haber quedado proscrita la imposición de
penas privativas de la libertad por parte de autoridades administrativas,
motivo por el cual esta Corporación,  en total acuerdo con los ciudadanos
impugnadores y en contra del criterio del Procurador General de la
Nación, procederá a declarar inexequible el artículo 5o. del decreto 2010 de
1992 por infringir abiertamente el artículo 28 de la ley suprema.”
En la misma sentencia la
Corte aseguró que en esa ocasión no podía pronunciarse sobre otras normas de
los reglamentos de policía que contemplaran el arresto como sanción
disciplinaria, por cuanto estaba realizando el control automático de constitucionalidad
de un decreto de conmoción interior. Sin embargo, aclaró que la conclusión a la
que había llegado la Corte en la providencia implicaba de manera implícita la
inconstitucionalidad de las normas del reglamento que establecieran la sanción
disciplinaria de arresto, razón por la cual “es claro que tales
disposiciones son inaplicables, en virtud de lo dispuesto en el artículo 4o. de
la Constitución.”[5]
9. Ahora bien, tanto en la sentencia T-490 de 1992 como en la
Sentencia C-175 de 1993 la Corte advirtió que era consciente del texto del
artículo 28 transitorio de la
Constitución de 1991, el cual dispone: "Mientras se expide la ley que atribuya a las
autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionables
actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía, éstas
continuarán conociendo de los mismos".
En este sentido, en la aludida Sentencia
T-490 de 1992 la Corte expresó lo siguiente sobre al alcance del art. 28
constitucional transitorio y sobre la obligación del Congreso de la
República de expedir a la mayor brevedad la ley que atribuyera completamente a
las autoridades judiciales el conocimiento sobre esas conductas:
“La norma transitoria cobija tanto los hechos punibles
de irrespeto o desobediencia a la autoridad, como a las demás contravenciones
especiales, particularmente las consagradas en la ley 23 de 1991, cuya
competencia está atribuida a las autoridades de policía. Por mandato
constitucional,  de imperiosa observancia dado el carácter de derecho de aplicación
inmediata que ostenta la libertad (C. P. art. 85), corresponde al legislador en
un término breve, expedir la ley que atribuya integralmente a las autoridades
judiciales el conocimiento de estas conductas, so pena de incurrir en
constitucionalidad por vía omisiva.” [6]
10.
La existencia del artículo 28 transitorio de la
Constitución condujo a la Corte a declarar la constitucionalidad de varias
normas que fueron demandadas en los primeros años de entrada en vigencia de la
Constitución, a pesar de que en ellas se facultaba a las autoridades
administrativas para imponer penas de arresto.
Así
ocurrió en la sentencia C-024 de 1994, en la cual la
Corte estudió la constitucionalidad de distintos artículos del Código Nacional
de Policía. En  la sentencia la Corte recalcó que, a partir de la
Constitución de 1991, existía  estricta reserva judicial  en materia de
afectación a la libertad personal, aun cuando estableció que de la misma
Constitución se derivaban dos excepciones, a saber: la captura en flagrancia,
contemplada en el art. 32 de la Carta, y la detención administrativa
preventiva, consagrada en el inciso segundo del art. 28 de la
Constitución y cuya duración no podía exceder en ningún caso las treinta y
seis horas.
Antes de entrar a examinar las normas demandadas, la
Corporación reiteró que el artículo 28 transitorio de la
Constitución permitía “a las autoridades de policía el conocimiento de los
hechos punibles sancionables con pena de arresto, pero sólo mientras la ley
atribuye tal competencia a las autoridades judiciales.” (subrayas
originales)
Por eso, después de destacar que con la nueva
Constitución desaparecía la posibilidad de que las autoridades administrativas
impusieran penas privativas de la libertad, salvo la detención preventiva
administrativa, manifestó que, sin embargo, en el estudio de
constitucionalidad  que realizaría a continuación  declararía la exequibilidad
de distintas normas, con base en el artículo 28 transitorio, en el entendido de
que esa declaración  solamente tendría efectos hasta el momento en que se
dictara la ley que le asignara a las autoridades judiciales el conocimiento de
las conductas sancionadas con arresto:
“De manera que frente a la nueva Constitución
Política, concluye la Corte que ninguna autoridad administrativa
podrá imponer pena de privación de la libertad, excepción hecha  de la
situación temporal prevista en el artículo 28 Transitorio de la
Constitución. La Constitución Política de Colombia es celosa en la guarda de
la libertad personal y no es un azar que el artículo 28 establezca como
condición esencial para que a una persona se le prive de su libertad, el que
sea un funcionario judicial quien la decrete, con la rigurosa observancia de
las demás exigencias que allí mismo se señalan[7].
“De conformidad con lo anterior, la
Corte Constitucional procederá en cada caso a declarar la constitucionalidad
de las normas acusadas que atribuyan a las autoridades de policía la facultad
de privar de la libertad a las personas e imponer penas de arresto; pero se
trata de una constitucionalidad condicionada puesto que ella se fundamenta en
el artículo 28 transitorio, por lo cual sólo opera hasta tanto el legislativo
expida la ley que le confiera por vía definitiva a las autoridades judiciales
el conocimiento de los hechos punibles sancionados actualmente con pena de
arresto.”[8]
(negrilla y subraya originales)
Con
base en la anterior precisión acerca de la vigencia temporal del art. 28
transitorio de la Constitución, la Corte declaró la constitucionalidad del
literal a) del artículo 56, que establecía que nadie podía ser privado de la
libertad sino mediante previo mandamiento escrito de autoridad competente;
y del inciso segundo del art. 62, que disponía que la captura con
base en una orden administrativa debía realizarse en hora hábil.
11.
También en la sentencia C-041 de 1994 se declaró la constitucionalidad de una
serie de artículos del Código del Menor que facultaban a los defensores y los
comisarios de familia, y a otros funcionarios administrativos, para imponer
sanciones pecuniarias convertibles en arresto. En esa ocasión, la
Corte expresó que la facultad de los funcionarios aludidos para ordenar
arrestos se sustentaba temporalmente en el artículo 28 transitorio de la
Constitución, razón por la cual declaró la exequibilidad de las normas
atacadas:
“30. Por último, coincide esta Corte con el
criterio expuesto por el Procurador, en el sentido de sustentar temporalmente
la facultad de las autoridades de policía - como lo son los defensores y
comisarios de familia - para imponer penas de arresto en la disposición del
artículo transitorio 28 de la
Constitución que reza así: ‘Mientras se expide la ley que atribuya a las
autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionables
actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía, éstas
continuarán conociendo de las mismas’. En relación con esta atribución,
señaló esta Corte lo siguiente: ‘La norma transitoria cobija tanto los
hechos punibles de irrespeto o desobediencia a la autoridad, como las demás
contravenciones especiales, particularmente las consagradas en la
Ley 23 de 1991, cuya competencia está atribuida a las autoridades de
policía’."[9]
12.
El mismo argumento fue expuesto en la
Sentencia C-212 de 1994, en la cual la
Corte conoció sobre una demanda de inconstitucionalidad presentada, entre
otras normas, contra diferentes artículos de la
Ley 23 de 1991, “por medio de la cual se crean mecanismos para
descongestionar los despachos judiciales y se dictan otras disposiciones.” La
Ley les confería a los
inspectores penales de policía, y en su defecto a los inspectores de policía y a
los alcaldes, la competencia  para juzgar una serie de contravenciones
especiales. Dentro de las sanciones imponibles se encontraba la pena de
arresto.
En su providencia, la
Corte indicó que el artículo 116 de la
Constitución autorizaba a que, excepcionalmente, el Legislador les atribuyera
facultades jurisdiccionales a las autoridades administrativas, salvo para la
instrucción de sumarios o el juzgamiento de delitos. Por lo tanto, consideró
que la atribución otorgada a las autoridades administrativas para juzgar las
contravenciones especiales se ajustaba a la
Constitución, siempre y cuando “la respectiva contravención no sea castigada
con pena privativa de la libertad.”
En la sentencia se expresó que las normas que
facultaban a las autoridades de policía para ordenar el arresto de personas
vulneraban claramente el artículo 28 de la
Constitución. Sin embargo, también en esta ocasión la
Corte consideró que esas disposiciones todavía no podían ser declaradas
inconstitucionales, por cuanto aún se encontraba rigiendo el artículo 28
transitorio de la Constitución, que permitía que subsistiera temporalmente la
atribución controvertida:
“El mandato de autoridad judicial es elemento esencial
dentro del conjunto de requisitos exigidos para toda forma de detención,
prisión o arresto, a tal punto que si en un caso concreto la privación de la
libertad proviniere de funcionario perteneciente a otra rama u órgano del poder
público, se configuraría la inconstitucionalidad del procedimiento y sería
aplicable el artículo 30 de la Carta (Habeas Corpus), como mecanismo apto para
recuperar la libertad.
“Debe considerarse, además, que el artículo 28 del
actual Ordenamiento es de aplicación inmediata, según dispone el artículo 85
Ibídem. Por ello, para poder sostener la competencia de las autoridades de
policía en cuanto al conocimiento de los hechos punibles sancionables con pena
de arresto mientras se expide la ley que lo radique en cabeza de autoridades
judiciales, fue indispensable la expedición de una norma temporal expresamente
orientada a ello, cuyo carácter es excepcional y restrictivo (artículo 28
Transitorio de la Constitución). He allí el único sustento constitucional
actual de esa extraordinaria competencia administrativa.
“(…)
“Ante la perentoria disposición del artículo 28 de la
Carta, ninguna autoridad administrativa puede disponer de la libertad del
individuo.
“(…)
“Así las cosas, pugnan con la
Constitución de 1991 todas aquellas normas legales o de otro orden que
consagren la posibilidad de que una autoridad distinta a la judicial pueda
ordenar detención, prisión o arresto u otro tipo de sanciones o medidas
preventivas que impliquen la privación de la libertad del imputado, sindicado o
condenado.
“Tal sería el caso de las normas acusadas, en cuanto
se refieren a contravenciones especiales sancionables con pena de arresto. Así
lo declararía la Corte si no fuera por la existencia del artículo 28
Transitorio de la Carta. En él se dispuso que, mientras se expide la ley que
atribuye a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles
sancionables actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía,
éstas continuarán conociendo de los mismos.”
Por lo tanto, la
Corte declaró la exequibilidad de las normas acusadas. Sin embargo, advirtió
que “cuando la ley establezca la
jurisdicción especial de que se trata, los artículos ahora acusados, en cuanto
consagren la posibilidad de que las autoridades administrativas indicadas
sancionen contravenciones especiales con pena de arresto, habrán perdido
vigencia dada su incompatibilidad con el artículo 28 permanente de la
Constitución. Es decir, quedarán derogados por la
Carta Política ante la desaparición del precepto transitorio que había
prorrogado su vigencia de manera temporal.”[10]
13.
Más tarde, en la sentencia C-295 de 1996 la
Corte examinó la constitucionalidad del Decreto 717 de 1996, dictado en el
marco de la declaración del estado de conmoción interior. El artículo 8º del
Decreto les confería a los gobernadores la facultad de sancionar las
infracciones a las medidas contempladas en el Decreto, con multas convertibles
en penas de arresto.
La Corte declaró la
inconstitucionalidad de la facultad del Gobernador de imponer sanciones de
arresto. Al respecto expresó que la excepción temporal contemplada en el
artículo 28 transitorio constitucional solamente era aplicable a los
inspectores de policía:
“Esta Corporación en
anteriores oportunidades (sentencias Nos. C-490/92, C-173/93, C-041/94,
C-212/94 y C-270/94), ha señalado que la orden de detención, tal como se
encuentra consignada en el artículo 9o. (sic) del decreto materia de revisión
constitucional, sólo puede provenir de una autoridad judicial y en manera alguna
es potestativo de los agentes de las administraciones seccionales como
funcionarios administrativos que son. Por excepción, solamente en el caso de
los inspectores de policía se declaró una exequibilidad condicionada entre
tanto se expidiera la reglamentación a que se refiere el artículo 28
transitorio de la
Constitución Política.
“De ahí que la facultad
conferida a los Gobernadores para imponer multas conmutables en un día de ‘arresto’
por cada día de salario contradice abiertamente el artículo 28 de la
Carta Política, según el cual, la privación de la libertad no puede efectuarse
‘sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente’, con
las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley.’”[11]
14. En el año 1995, el Congreso de la
República expidió la Ley 228 de 1995,"por la cual se determina el
régimen aplicable a las contravenciones especiales y se dictan otras
disposiciones". Varias de sus disposiciones fueron juzgadas por la
Corte Constitucional en su sentencia C-364 de 1996.
En la providencia la
Corte anotó que con la Ley 228 de 1995 el Congreso había dado cumplimiento al
mandato contenido en el artículo 28 transitorio constitucional acerca de “atribuir
a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionados
actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía…”. Por lo
tanto, en la sentencia se expresó que con la mencionada Ley había perdido
vigencia el régimen temporal constitucional contemplado en el artículo 28
transitorio constitucional y adquiría pleno vigor el artículo 28 permanente de la
Constitución.
Al mismo tiempo, en la sentencia se declaró la
inexequibilidad de una expresión del artículo 16 de la
Ley, que establecía que los jueces solamente conocerían sobre las contravenciones
a que se referían esa y otras leyes que fueran cometidas a partir de la
vigencia de la Ley. La Corte consideró que el mantenimiento de la competencia
de las autoridades administrativas para juzgar y sancionar las contravenciones
cometidas hasta el momento de entrada en vigor de la
Ley desconocía los arts. 28 y 29 de la
Constitución, además de que vulneraba el principio de igualdad:
“Para la Corte, la prolongación de la competencia en
manos de las autoridades de policía vulnera los derechos a la libertad y al
debido proceso, consagrados respectivamente en los artículos 28 y 29 de la
Constitución, que confieren exclusivamente a las autoridades judiciales la
facultad de limitar, a través de la imposición de sanciones de prisión o
arresto, la libertad de los ciudadanos.
“Con la expedición de la ley 228 de 1995 cobró plena
vigencia el artículo 28 de la Carta, resultando inconstitucional la aplicación
del artículo 28 transitorio, pues éste sólo rigió hasta el momento en que se
expidió la ley que transfirió a los jueces el conocimiento de las
contravenciones sancionadas con pena de arresto. En los considerandos de la
misma ley se expresa: ‘Precisamente esta es la ley que reclama la
Constitución y a la cual alude la honorable Corte Constitucional, por consiguiente
todas estas contravenciones deben pasar al conocimiento de los jueces
penales.’"[12]
“Pero además, el artículo 16 demandado sí vulnera el
derecho a la igualdad de los procesados por las contravenciones cometidas con
anterioridad a la vigencia de la ley 228 de 1995, quienes, en virtud de la
disposición, serán sometidos al juicio de funcionarios inidóneos -ya que no
siempre estos son abogados-, dependientes, subordinados jerárquicamente,
carentes de autonomía y motivados por el interés de la administración; a
diferencia de quienes realicen los hechos típicos con posterioridad a la
vigencia de la ley, que serán juzgados por jueces, funcionarios de quienes se
predica su autonomía e independencia.
“No constituye razón suficiente para mantener en los
inspectores de policía el conocimiento de las contravenciones sancionadas
actualmente con arresto, el hecho de que las normas anteriores resultan más
favorables a los procesados, pues de ninguna manera el juez penal o promiscuo
municipal a quien corresponda conocer de los hechos ocurridos con anterioridad
a la vigencia de la ley, podrá desconocer los beneficios o garantías concedidos
en las normas preexistentes, por expresa prohibición  del artículo 29 de la
Carta, que establece: ‘Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa". No obstante, en materia penal
puede aplicarse la ley posterior, pero cuando ella resulta más favorable al
procesado.’”
15.
Ahora bien, en la misma Ley 228 de 1995 mencionada en el Fundamento Jurídico
anterior se incluyó un artículo que determinaba que, con el objeto de darle
plena aplicación al artículo 28 de la
Constitución, a partir de la entrada en vigencia de la
Ley, las autoridades administrativas no podrían ordenar medidas de privación
de la libertad.  Reza el art. 41 de la Ley:
“ARTÍCULO 41. GARANTÍAS DEL ARTÍCULO 28 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA. Sin perjuicio de lo dispuesto por la
Ley Estatutaria que regula los estados de excepción en Colombia, a partir de
la vigencia de la presente Ley el allanamiento, los registros y la privación de
la libertad no podrán ser ordenadas por las autoridades administrativas.
“Se dará plena aplicación al artículo 28
de la Constitución Política con las excepciones en ella previstas.”
Precisamente esa disposición fue objeto de una demanda
de inconstitucionalidad, la cual fue resuelta por la
Corte en su sentencia C-626 de 1998. El actor afirmaba que la prohibición a
las autoridades administrativas de ordenar sanciones de arresto vulneraba los
valores constitucionales de la justicia y la paz, al igual que los fines del
Estado. Además, manifestaba que ese enunciado normativo se encontraba en contradicción
con uno contenido en el art. 15 de la misma Ley que disponía que las penas de
multa impuestas para ciertas contravenciones contempladas en algunas normativas
podían ser convertibles en arresto.
La Corte declaró la
constitucionalidad del art. 41 de la Ley. Al respecto manifestó que “con el artículo 41 de la ley 228/95, el
legislador reglamentó, por vía de interpretación auténtica, las limitaciones
del artículo 28 superior  que facultan únicamente a las autoridades
judiciales  para ordenar la detención, prisión o arresto de cualquier
persona.”
Luego, la
Corte estimó que debía integrar la unidad normativa con el artículo 15 de la
misma Ley y procedió a declarar la inconstitucionalidad de la norma en la que
se establecía la facultad de las autoridades administrativas de convertir en
arresto las sanciones de multa. Al respecto señaló la
Corte:
“De la lectura del mismo, se
desprende,  sin ningún margen de duda que resulta contrario el segmento de
la disposición referida, a lo dispuesto en la
Carta Política, pues repárese que la atribución conferida a las autoridades
administrativas para realizar conversiones de multas en arrestos en aquellas
contravenciones sancionables actualmente con dicha pena, excepto en las
contravenciones especiales definidas en las leyes 228 de 1995, 23 de 1991 y 30
de 1986, en virtud de lo previsto en el artículo 28 superior, es inexequible,
ya que la facultad de ordenar la pena de arresto con relación a las personas
que incumplan el pago de la multa, constituye una competencia única y exclusiva
de las autoridades judiciales, las cuales son los únicos titulares para ordenar
la privación de la libertad, como lo ha señalado la jurisprudencia sobre la
materia.” [13]
16.
Como se ha indicado, en la Sentencia C-364 de 1996 se advirtió que con la
Ley 228 de 1995 había cesado el régimen de transición contemplado en el
artículo 28 transitorio de la
Constitución, que permitía que las autoridades de policía pudieran continuar
conociendo sobre los hechos punibles que eran sancionados con medidas de
arresto.
Por
eso, en distintas sentencias proferidas a partir de esa providencia se ha
declarado la inconstitucionalidad de normas que autorizaban la imposición de la
pena de arresto o la privación de la libertad por parte de  autoridades
administrativas, por ser violatorias de la reserva judicial en materia de
libertad contenida en el artículo 28 de la
Constitución.
17.
De esta manera, en la sentencia C-199 de 1998 se declaró la inexequibilidad del
primer inciso del artículo 207 del Código Nacional de Policía (Decreto 1355 de
1970), en el cual se autorizaba a los comandantes de estación y de subestación
de policía a retener en el comando al que irrespetare, amenazare o provocara a
los agentes de policía en el desarrollo de sus funciones. El texto del artículo
207 era el siguiente:
“Artículo 207. Compete a los Comandantes de estación y de
subestación aplicar la medida correctiva de retenimiento en el comando:
“1. Al que irrespete, amenace o
provoque a los funcionarios uniformados de la policía en el desarrollo de sus
funciones.
“2. Al que deambule en estado de embriaguez
y no consienta en ser acompañado a su domicilio.
“3.
Al que por estado grave de excitación pueda cometer inminente infracción a la
ley penal".
El demandante afirmaba que el artículo 207
del Código Nacional de Policía vulneraba los arts. 28 y 29 de la
Constitución. La Corte le concedió la razón en relación con el numeral
primero, pero consideró que los otros dos numerales eran constitucionales. Al
respecto afirmó que mientras en el  primer numeral la retención se imponía como
sanción, en los restantes numerales se trataba de medidas de protección.[14]
En relación con el primer numeral afirmó la
Corte:
“Dado que la disposición mencionada, contenida en el
Decreto examinado, de acuerdo con lo expuesto, tiene el carácter de sanción que
implica la privación de la libertad, para la
Corte dicha norma vulnera el artículo 28 de la
Constitución Política de Colombia.
“En efecto, la norma demandada atribuye a una
autoridad administrativa la función de ordenar la privación de la libertad, sin
previo mandamiento judicial, en aquellos casos en que se irrespete, amenace o
provoque a los funcionarios uniformados de la
Policía, en desarrollo de sus funciones, lo cual resulta atentatorio de la
libertad personal y del mandato constitucional que prohíbe la detención sin
orden judicial. Por dicha razón, dicha norma será declarada inexequible.”
Y acerca de los otros dos numerales
aseguró:
“A juicio de la
Corte, las anteriores previsiones constituyen verdaderas medidas de protección
y no contrarían la Constitución, por las siguientes razones:
“En primer lugar, dicha medida correccional tiene una
finalidad legítima, pues pretende salvaguardar valores constitucionales como la
vida o la integridad personal. Es evidente, que una persona en un estado
momentáneo de debilidad, puede llegar a afectar intereses de terceros que ella
misma estima valiosos cuando se encuentra en pleno uso de sus facultades;
porque es un hecho ineludible, que el consumo de alcohol, y los estados de
intensas emociones,  en un elevado número de personas, ‘ocasionan el
relajamiento de lazos inhibitorios y la consiguiente exteriorización de
actitudes violentas’.[15]
“Pero además, esta medida también protege al sujeto
sobre el cual recae, porque en un estado transitorio de incompetencia para
tomar decisiones libres, puede él mismo  atentar contra su vida o su salud, o
provocar a otros para que lo hagan. (…)
“Por otra parte, es una medida correctiva eficaz, ya
que el retenido está bajo la protección de las autoridades, quienes pueden
actuar de manera inmediata, frente a eventuales perjuicios contra valores
esenciales del ordenamiento, y  no existen medios eficaces menos onerosos, para
lograr la finalidad constitucional planteada, pues es claro que la multa, la
promesa de buena conducta o la conminación, no modifican el estado actual de
incompetencia transitoria del sujeto, que es el supuesto fáctico en el que se
funda y justifica esta medida de protección. Además, y en el caso de la embriaguez,
la norma contempla que las autoridades de policía ya han intentado acompañar a
la persona a su lugar de residencia, pero ante su renuencia, no les queda otro
camino que conducirla a la estación.
“Así mismo, es evidente que la carga que se impone a
la persona es mínima, pues el tiempo de la retención no puede exceder las 24
horas, mientras que el beneficio -proteger la vida y la integridad de las
personas-, es significativamente mayor.
“(…)
“En consecuencia, estima la
Corte que las medidas consagradas en los numerales 2° y 3° de la disposición
acusada, no equivalen propiamente a privación de la libertad sino a la adopción
de una medida correctiva razonable, que no comportan una carga excesiva para el
afectado, dada su corta duración, ni limitan la realización de los proyectos de
vida individuales; en cambio, garantizan otros valores reconocidos
constitucionalmente, como la prevalencia del interés general y la preservación
del orden público.”[16]
18. Luego, en la sentencia C-189 de 1999 se declaró la inexequibilidad
de sendas  expresiones contenidas en el numeral 9 del artículo 158 y en el
artículo 182 del Decreto 1809 de 1990, “por el cual se introducen reformas
al Código Nacional de Tránsito Terrestre (Decreto 1344 del 4 de agosto de
1970).” La primera expresión autorizaba a las autoridades de policía para
ordenar el arresto de las personas que condujeran un vehículo en estado de
embriaguez o bajo efectos de sustancias alucinógenas, y la segunda incluía el
arresto dentro de las sanciones imponibles por incurrir en faltas contra las
disposiciones del Código.[17]
La Corte concluyó que las
normas eran inexequibles, por cuanto “desconocen el articulado de la
Carta Política, y la jurisprudencia de esta Corporación sobre el alcance del
artículo 28 Superior[18], pues a través de
ellas se faculta a las autoridades de Policía para imponer una sanción
privativa de la libertad con desconocimiento de las exigencias mínimas
establecidas en la Constitución: orden escrita de autoridad judicial
competente, con las formalidades legales y por los motivos señalados en la ley.”
En la sentencia se refutaron los argumentos expuestos
por los intervinientes acerca de que el
arresto correccional se justifica porque pretendía “salvaguardar valores
constitucionales como la vida o la integridad personal." Al respecto
afirmó en primer lugar:
“ Y es que no existen razones
suficientes, que permitan establecer con certeza que las personas embriagadas
atenten, por ese solo hecho, contra la convivencia ciudadana, o contra los
derechos de los demás, es decir que necesariamente incurran en conductas
delictivas que las hagan merecedoras de una sanción o de una medida como la que
contienen los artículos demandados. Bajo los principios de dignidad y de
libertad que inspiran la Constitución, no es posible presuponer que el
embriagado es potencialmente peligroso y que deba privársele de la libertad por
esa sola circunstancia;  sólo en el evento de que la conducta delictiva se
realice, y previa orden judicial, se puede detener a la persona en las circunstancias
descritas; de lo contrario se desconocen no sólo los derechos a la libertad y
al debido proceso, sino a la presunción de inocencia.
“Téngase en cuenta que la
inmovilización del vehículo a la que deben proceder las autoridades
administrativas en estos casos, según el mismo numeral 9 del artículo 181
demandado, es suficiente para garantizar que la persona ebria no continuará
conduciendo y, por tanto, los demás -y ella misma-, no tendrán que enfrentar un
riesgo mayor al que les impone el tránsito en condiciones normales.”
También
se rechazó el argumento acerca de que con las medidas se protegía la salud de
la persona embriagada. Al respecto afirmó la
Corte que “tampoco este argumento tiene justificación a la luz de la
Constitución y de la jurisprudencia de esta Corte, porque se trata de una
sanción y no de una medida de protección, y porque aún si se tratara de una de
estas medidas, se vulneraría el principio de la proporcionalidad.” En
el mismo sentido recordó que la jurisprudencia de la
Corporación había establecido la invalidez constitucional de las políticas
perfeccionistas y la improcedencia de las "medidas de protección
coactiva a los intereses de la propia persona."[19]
19.
En la sentencia C-530 de 2003 se declaró, entre otras cosas, la inconstitucionalidad
de una expresión del artículo 133 del Código Nacional de Tránsito y Transporte
(la Ley 769 de 2002), que establecía que se impondría pena de arresto a los
peatones y ciclistas que, luego de haber sido amonestados por incumplir las
normas de tránsito, hubieran omitido asistir al curso formativo correspondiente
en materia de tránsito.[20]
En
la sentencia se afirmó que del contexto de la norma se deducía que la sanción de arresto sería impuesta por una autoridad
administrativa. Al respecto se expresó que, de acuerdo con la
Constitución y la jurisprudencia de la
Corte, las autoridades administrativas no tienen competencia para privar a las
personas de su libertad. Por lo tanto, luego de hacer referencia a diferentes
sentencias de esta Corporación se concluyó:
“(…) es claro que el aparte
demandado desconoce la Carta Política, y la jurisprudencia de esta Corporación
sobre el alcance del artículo 28 Superior (…), pues a
través de ella se faculta a diversas autoridades administrativas e incluso
militares para imponer una sanción privativa de la libertad con desconocimiento
de las exigencias mínimas establecidas en la
Constitución: orden escrita de autoridad judicial competente, cumplimiento de
las formalidades legales y configuración de los motivos señalados en la ley.
Por tanto, el aparte final del artículo 133 de la ley 769 de 2002 será
declarado inexequible.”
20.
En la sentencia C-237 de 2005 la Corte declaró la inconstitucionalidad de un
aparte del artículo 69 del Código Nacional de Policía, en el que se establecía
que la policía podría recapturar a las personas que incumplían con su deber de
presentarse ante el jefe de policía luego de que, capturadas inicialmente en
flagrancia, habían sido dejadas en libertad con el compromiso de comparecer
dentro de las 48 horas siguientes ante el mencionado jefe de policía.[21]
Después
de  referirse al derecho a la libertad personal y a la reserva judicial en
materia de privación de la libertad concluyó:
“La única excepción establecida en la
Constitución Política al principio de reserva judicial, necesaria para privar
de la libertad a una persona, es la establecida en el artículo 32
Constitucional.  Así las cosas, cuando una persona sea sorprendida en
flagrancia en la comisión de una conducta punible puede ser capturada por
cualquier persona, con mayor razón por una autoridad administrativa, y
posteriormente ser conducida ante un juez.  En el presente caso, dicha captura
no requiere de orden judicial previa, lo que comporta una excepción al
principio de reserva judicial.
“De lo anterior se desprende, que la captura debe ir
aparejada de la flagrancia.  No puede entenderse esta sin aquella para que
opere como excepción al principio de reserva judicial. Por ende,  es la
flagrancia el sustento de la privación de la libertad.  En suma, es la
flagrancia la que justifica la captura. No existiendo ésta, la captura se
convierte en violatoria del principio ya anotado.
“Pues bien,  la captura establecida en el inciso 2°
del Art. 69 del Decreto – Ley 1355 de 1970, no esta aparejada con la
flagrancia. En consecuencia, la captura no tiene como justificación la
flagrancia. La aprehensión señalada en la norma, se produce:  i. tiempo
después de que la persona ha sido sorprendida en flagrancia , no teniendo como
razón de ser ésta,  ii.  su justificación radica en el incumplimiento de
una orden administrativa.
“En consecuencia, la persona luego de ser aprehendida
en flagrancia recupera su libertad, para posteriormente ser capturada si
incumple la orden de comparendo. Situación anterior, que configura una clara negación
de la flagrancia, por cuanto la captura no se produce  al momento de
estarse cometiendo la infracción sino estando la persona en uso de su derecho
fundamental de libertad, tiempo posterior de la actividad flagrante.
“Lo anterior apareja, la inoperancia de la excepción
al principio de reserva judicial, por estar desligada la captura del momento de
la flagrancia.  Por tal razón, la captura establecida en la norma demandada,
vulnera el Art. 32 Constitucional, por cuanto en realidad no es un desarrollo
de la flagrancia allí determinada  sino una negación a la misma.
“Así las cosas,  debe esta Corte finalmente concluir, en
primer lugar,  que la captura de que trata el inciso 2° parcial del
artículo 69 del Decreto – ley 1355 de 1970, no proviene de autoridad judicial
competente sino del desconocimiento de una orden de carácter administrativo,
vulnerándose el principio de reserva judicial establecido en el art. 28
Constitucional.
“Igualmente, en segundo lugar,  que dicha
captura se efectúa en momento diferente al de la flagrancia, vulnerándose la
excepción al principio ya referido establecido en el art. 32 Constitucional.
“Por las razones expuestas esta Corte declarará
inexequible la expresión del inciso 2° del artículo 69 del Decreto – Ley 1355
de 1970, que afirma ‘Si la persona citada no cumple la orden de comparendo
deberá ser capturada’.”
21.
En la Sentencia C-850 de 2005 la Corte declaró la inconstitucionalidad del
inciso primero del artículo 70 del Código Nacional de Policía, que establecía
que cuando el contraventor fuera capturado en flagrancia y llevado
inmediatamente ante el jefe de policía, los testigos debían ser trasladados
junto con el contraventor y, en el caso de que no quisieran hacerlo
libremente,  podían ser obligados por la fuerza.[22] La Corte estableció que
el traslado forzado del testigo vulneraba su libertad personal y que la única
forma de obligarlo a asistir era a través de una orden judicial.
En esa ocasión expresó la
Corte:
“Pues bien, las expresiones contenidas en el inciso
primero de la norma referida permiten  que los testigos de una
contravención puedan ser obligados  por la fuerza a ser trasladados ante
el jefe de policía si se resisten a ello.
“De lo anterior se desprende, que dicho traslado a la fuerza
es una clara privación del derecho de libertad consagrado en la
Constitución Nacional. Las condiciones de dicho traslado implican para el
testigo la imposibilidad de ejercer su libertad personal.
“Ahora bien,  la libertad como derecho
fundamental es la cláusula general protegida por la
Constitución, no obstante su límite solo puede ser efectuado por intermedio de
orden judicial, situación no contemplada en la frase acusada, sino que por el
contrario se deja al arbitrio de una autoridad administrativa, en este caso las
autoridades de policía, la conducción a la fuerza de los testigos que hayan
presenciado una contravención.  Esta situación constata una privación de
la libertad violatoria del artículo 28 Constitucional, por cuanto se quebranta
el principio de reserva judicial como límite de la libertad personal.
“Lo anterior, no significa que el testigo de la
ocurrencia de una contravención no tenga el deber de declarar cuando se le cite
para ello y que también puede hacerlo inmediatamente después de ocurridos los
hechos, si lo quiere.  Así entonces, una cosa es que el testigo asista
voluntariamente a una citación pero sin ser privado de la libertad.  La
regla general es la citación de los testigos.  Si el testigo citado no
asiste puede justificar su no asistencia, existiendo  la posibilidad de
que sea conducido cuando no medie justificación o haya sido renuente,
esto  siempre que medie la orden de un juez.
“En consecuencia, el inciso primero del artículo 70
del Decreto ley 1355 de 1970  será declarado inexequible.”
22.
En la Sentencia C-176 de 2007 la Corte conoció sobre una demanda presentada
contra distintas normas del Código Nacional de Policía, dos de las cuales ya
habían sido examinadas en su constitucionalidad en la
Sentencia C-024 de 1994. Ciertamente, como se advirtió en el FJ 10, en esa
providencia la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de apartes de
los artículos 56 y 62 del Código, que autorizaban la privación de la libertad
con base en una orden de  autoridad administrativa o de autoridad competente.
En aquella  ocasión, la Corte concluyó que, en atención de la vigencia del art.
28 transitorio de la Constitución, esas normas eran constitucionales de manera
temporal, hasta que se expidiera la ley que le atribuyera a las autoridades
judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionados con pena de
arresto.
Pues
bien, en la sentencia C-176 de 2007 la Corte estableció, en primer lugar, que
sobre las normas demandadas no existía cosa juzgada absoluta y que, dado que a
partir de la expedición de la Ley 228 de 1995 había dejado de regir el artículo
28 transitorio de la Constitución, procedía examinar nuevamente su
constitucionalidad.
A
continuación, luego de reseñar distintas sentencias de constitucionalidad,
afirmó que de acuerdo con los artículos 28 y 250 de la
Constitución, este último tal como fue modificado por el Acto Legislativo
número 3 de 2002, la privación de la libertad debía ser ordenada por autoridad
judicial competente.
Aseguró
que,
“(…) la voluntad del constituyente estuvo claramente
dirigida, en primer lugar, a señalar el mandato de autoridad judicial
competente como elemento previo y esencial dentro del conjunto de requisitos
exigidos para la privación legítima de la libertad y, en segundo lugar, a suprimir
la posibilidad de que el ejecutivo ordene la retención de las personas, con lo
que, en principio, se deja sin piso la captura dispuesta por orden de autoridad
administrativa. De esta forma, se concluye que, por regla general, ninguna
autoridad administrativa podría disponer de la libertad del individuo, sin que
previamente se hubiere proferido orden del juez competente.”
En
este sentido, en la sentencia se afirmó que la
Constitución solamente preveía como excepción a esa regla la captura en
flagrancia y que el Legislador no podía establecer otra salvedad “al deber de
obtener mandamiento escrito de autoridad judicial competente para que la
Policía pueda privar válidamente de la libertad a una persona.” Sin embargo,
aclaró que la detención por orden administrativa contemplada en el numeral 2
del art. 62 del Código Nacional de Policía no era asimilable a la retención
transitoria consagrada en el numeral 8º del art. 186 y en el art. 192 del mismo
Código:
“(…) la detención por orden administrativa que regula
la norma acusada (artículo 62, inciso 2º, del Código de Policía) no puede
asimilarse a la figura de restricción momentánea de la libertad (artículos 192
y 186 del Decreto 1355 de 1970), pues las situaciones a las que se refiere la
demanda involucran los casos en los que, en cumplimiento de las funciones
preventiva y correccional a cargo de las autoridades de policía, restringen
derechos y libertades ciudadanas para mantener las condiciones necesarias para
el ejercicio de los derechos y asegurar que los habitantes de Colombia convivan
en paz (artículo 218 de la
Constitución).” [23]
Por lo tanto, en la sentencia se declaró la
inexequibilidad del inciso segundo del artículo 62, el cual autorizaba la
captura de personas con base en una orden administrativa, y se dispuso la
constitucionalidad condicionada del literal a) del artículo 56  y del artículo
58, en el entendido de que la privación de la libertad autorizada en estas dos
normas requería mandato previo de autoridad judicial competente.[24]
23. Finalmente, en la
Sentencia C-720 de 2007 se declaró tanto la inconstitucionalidad del
encabezado del artículo 207 del Código Nacional de Policía como la del artículo
192 del mismo, que establecía: “[l]a
retención transitoria consiste en mantener al infractor en una estación o
subestación de policía hasta por 24 horas.” Al mismo tiempo se concluyó que era constitucional el numeral 8º del
artículo 186 que dispone que dentro de las medidas correctivas se encontraba
“la retención transitoria.”
En primer lugar, en la sentencia se estableció
que no existía cosa juzgada constitucional sobre ninguna de las tres normas que
se examinarían. Al respecto afirmó que si bien los tres numerales del artículo
207 habían sido analizados en la sentencia C-199 de 1998, en la sentencia no se
había hecho referencia al encabezado del artículo.[25] Además, se afirmó que
sobre las demás normas no había existido ningún pronunciamiento de la
Corte, a pesar de que en la misma sentencia C-199 de 1998 se habían hecho
pronunciamientos sobre la figura de la retención transitoria.
Luego de lo anterior, la
Corte mencionó que en la Sentencia C-199 de 1998 se declaró la
constitucionalidad de la retención transitoria consagrada en los incisos 2 y 3, “siempre que tenga carácter meramente
preventivo o de protección y se someta a los principios de ultima ratio,
proporcionalidad y estricta legalidad.” Por lo tanto, afirmó que la medida de protección debía ser sometida
a un estricto juicio de proporcionalidad, dado que afectaba el derecho de las
personas a la libertad.
De esta manera, una vez surtidos todos los pasos del
juicio estricto de proporcionalidad concluye que la retención transitoria
establecida en el encabezado del artículo 207 y en el artículo 192 vulneraba el
principio de proporcionalidad y, en consecuencia, era inconstitucional.[26] Sin embargo,
la Corte encontró que la decisión anterior no comportaba necesariamente la
declaración de inconstitucionalidad del numeral 8 del artículo 186, razón por
la cual procedió a declarar su constitucionalidad. Dijo la
Corte:
“Por
las razones expuestas, es decir, porque no resulta claro que la medida sea
idónea para proteger a quien en estado de incapacidad transitoria requiere una
protección especial; porque existen medios que, con una idoneidad equivalente a
la retención transitoria, sacrifican en menor medida otros valores y principios
constitucionales; y porque además se trata de un caso en el cual la medida
afecta bienes particularmente valiosos en aras de evitar un daño sobre el que,
en estricto sentido, no se tiene certeza; la
Corte concluye que la retención transitoria, tal y como se encuentra regulada
y entendida como una medida de protección, resulta inidónea, innecesaria y
desproporcionada en relación con los fines que persigue. En consecuencia, tanto
el artículo 192 del Decreto Ley 1355 de 1970 y (…) la expresión ‘Compete a los
comandantes de estación y de subestación aplicar la medida correctiva de
retenimiento en el comando’, contenida en el artículo 207 del mismo decreto
deben ser declaradas inconstitucionales. Sin embargo, la
Corte no declarará la inexequibilidad de lo dispuesto en el numeral 8 del
artículo 186 del CNP, pues la medida de la retención transitoria regulada de
manera diferente a la forma como se regula en el actual Código y siempre que
incorpore la totalidad de las garantías constitucionales puede resultar
ajustada a la Constitución.”
A
continuación, la Corte consideró que, con el objeto de impedir que las
autoridades de policía quedaran sin medios para poder atender casos que
requerían la acción urgente de la policía para proteger los derechos a la vida
y la integridad de personas puestas en situación de grave riesgo, casos para
los cuales se había creado la figura de la retención transitoria, era preciso
diferir los efectos de la declaración de inconstitucionalidad de las normas.
Por eso, decidió que las normas podían seguir siendo aplicadas, con una serie
de condiciones que se enunciaron en la misma sentencia, hasta que culminara la
legislatura que estaba cursando, es decir, hasta el 20 de junio de 2008. La
Corte consideró que con ello el Legislador podría tener un espacio de tiempo
suficiente para expedir un nuevo Código Nacional de Policía que se ajustara a
los principios que encarnaba la nueva Constitución.  En ese sentido, en el
numeral quinto de la parte resolutiva exhortó al Congreso de la
República para que, “en ejercicio de
su potestad de configuración, expida una ley que establezca un nuevo régimen de
policía que desarrolle la Constitución.”[27]
24.
Como se puede deducir de la narración efectuada, la evolución de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la facultad de las autoridades
administrativas para privar de la libertad a las personas no ha estado exenta
de discontinuidades. Así, en la providencia C-024 de 1994, la
Corte estableció que, si bien la
Constitución establecía una estricta reserva judicial en materia de privación
de la libertad, ella misma establecía dos excepciones a esta regla. La primera
es la captura en flagrancia, contemplada en el art. 32 de la
Constitución, y la segunda la detención administrativa preventiva, hasta por
un máximo de 36 horas, deducida del inciso segundo el artículo 28 de la
Constitución.[28]
Sin embargo, con el paso del tiempo, y sin hacer ninguna referencia al inciso
segundo del art. 28 de la Carta, se afianzó la convicción de que, a la luz de la
Constitución, la única excepción a la reserva judicial en materia de privación
de la libertad residía en la captura en flagrancia.
Por
otra parte, mientras en la sentencia C-199 de 1998 se declaró la constitucionalidad
de dos causales de retención transitoria contempladas en el art. 207 del Código
Nacional de Policía, bajo la consideración de que se trataba de medidas de
protección de la vida e integridad de las personas, en la
Sentencia C-720 de 2007 se declaró que esas medidas de protección eran
desproporcionadas. Esta última sentencia también declaró la
inconstitucionalidad del artículo 192 del Código, que definía la retención
transitoria, pero al mismo tiempo consideró que no era inconstitucional que el
numeral 8º del artículo 186 del Código estableciera la retención transitoria
como una de las medidas correccionales. De la misma manera, en la sentencia
C-518 de 2002 se declaró la constitucionalidad de una serie de facultades
sancionatorias conferidas a los comandantes de policía, entre las cuales se
encontraba la de retención.[29]
A
pesar de lo anterior, se puede afirmar sin duda alguna que en todos estos años,
con excepción del período en el que rigió el artículo 28 transitorio de la
Constitución, la Corte ha sido consistente en declarar la inconstitucionalidad
de las normas que asignan a las autoridades administrativas la facultad de
ordenar sanciones de arresto. Ciertamente, en todas las sentencias reseñadas
que han estudiado la constitucionalidad de preceptos que autorizaban a las
autoridades gubernativas para imponer penas de arresto la
Corte ha concluido que las normas son inconstitucionales.
Por
lo tanto, también en esta ocasión la Corte debe declarar la
inconstitucionalidad de la expresión examinada,  por cuanto viola la reserva
judicial en materia de privación de la libertad contenida en el artículo 28 de la
Constitución.
Dado
que el análisis realizado a partir de la acusación acerca de la violación del
principio de la reserva judicial es suficiente para declarar la inexequibilidad
de la norma, la Corte no se adentrará en el estudio de los demás cargos
formulados contra el precepto.
De esta manera, en la parte
resolutiva de la sentencia se declarará la
inconstitucionalidad de la expresión “Si el desacato persiste en
grado extremo, cometiéndose reiteradamente la falta, las sanciones antes
enumeradas pueden convertirse en arresto”, incluida en el numeral 6° del
artículo 7º  de la Ley 1259 de 2008.
25.
Antes de terminar, la Corte considera necesario referirse a dos puntos. El
primero es que la Corte es consciente de que en el actual Código Nacional de
Policía existen todavía disposiciones que facultan a las autoridades
administrativas para imponer penas de arresto. A manera de ejemplo, el artículo
200 del Código establece que cuando una persona a la que se le impuso la
sanción de trabajo en obra de interés público no cumple con ella se le impondrá
arresto supletorio.[30] También el literal 18 del artículo 186 establece
como medida correctiva el arresto supletorio. Al respecto la
Corte considera necesario precisar que el hecho de que esas normas se
encuentren consignadas dentro del Código Nacional de Policía no dice nada
acerca de su constitucionalidad. Una afirmación certera acerca de si esas normas
se ajustan a la Constitución solamente se podrá formular después de que sean
sometidos a un juicio de constitucionalidad, a instancias de una demanda
ciudadana.
El
segundo punto tiene que ver con la necesidad de insistir ante el Gobierno
Nacional y el Congreso de la
República para que impulsen la expedición de un nuevo Código Nacional de
Policía que se ajuste a los valores y principios que rigen la
Constitución de 1991. Tal como se estableció en la
Sentencia C-176 de 2007, desde la entrada en vigencia de la
Constitución de 1991 un número importante de normas del Código Nacional de
Policía han sido declaradas inconstitucionales o constitucionales en forma
condicionada, la mayor parte de ellas por cuanto vulneraban los principios de
reserva legal, reserva judicial o  debido proceso. De esta manera, el Código ha
perdido su coherencia interna y las autoridades no cuentan con un compendio
normativo que establezca con claridad cuáles son sus facultades y los
mecanismos con los que cuentan para ejercer su función de velar por la
protección de los derechos y libertades ciudadanos. Por eso es tan importante
expedir un nuevo Código Nacional de Policía que, en armonía con la
Constitución de 1991, brinde a las autoridades de policía los instrumentos
necesarios para la eficaz protección de los derechos de las personas.
VII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “Si el desacato persiste en grado extremo, cometiéndose
reiteradamente la falta, las sanciones antes enumeradas pueden convertirse en
arresto”, contenida en el numeral 6°
del artículo 7º  de la Ley 1259 de 2008.
Segundo. INHIBIRSE para pronunciarse sobre la demanda
entablada contra las expresiones “serán las contempladas en la normatividad
existente” y “las cuales son”, contenidas en el inciso primero del
artículo 7° de la Ley 1259 de 2008, por los motivos expuestos en el Fundamento Jurídico
3 de la parte motiva de esta sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-928 DE 2009
DETENCION ADMINISTRATIVA PREVENTIVA Y
DETENCION PREVENTIVA-Diferencias
(Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-7753
Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 6º (parcial) del artículo 7º de la
Ley 1259 de 2008.
Magistrado Ponente:
Juan Carlos Henao Pérez
El
objeto de la presente aclaración de voto apunta simplemente a realizar algunas
precisiones conceptuales en relación con la siguiente afirmación que aparece en
el texto (p.21):
“La existencia del artículo 28 transitorio de la
Constitución condujo a la Corte a declarar la constitucionalidad de varias
normas que fueron demandadas en los primeros años de entrada en vigencia de la
Constitución, a pesar de que en ellas se facultaba a las autoridades
administrativas para imponer penas de arresto.
Así ocurrió en la sentencia C-024 de 1994, en la cual la
Corte estudió la constitucionalidad de distintos artículos del Código Nacional
de Policía. En  la sentencia la Corte recalcó que, a partir de la
Constitución de 1991, existía  estricta reserva judicial  en materia de
afectación a la libertad personal, aun cuando estableció que de la misma
Constitución se derivaban dos excepciones, a saber: la captura en flagrancia,
contemplada en el art. 32 de la Carta, y la detención administrativa
preventiva, consagrada en el inciso segundo del art. 28 de la
Constitución y cuya duración no podía exceder en ningún caso las treinta y
seis horas.
Como
se puede advertir, el ejemplo citado por la
Corte (sentencia C- 024 de 1994), no resulta ser el más indicado para sostener
la afirmación referente al contenido y alcance del artículo 28 constitucional
transitorio. En efecto, la citada norma dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO
TRANSITORIO 28. Mientras se expide la ley que atribuya a las autoridades
judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionables actualmente con
pena de arresto por las autoridades de policía, éstas continuarán conociendo de
los mismos”
Por
el contrario, en la sentencia C- 024 de 1994, esta Corporación examinó fue el
sentido de dos figuras diferentes al arresto decretado por una autoridad administrativa,
como son: la captura en flagrancia y la detención administrativa. En relación
con esta última se consideró lo siguiente:
“Antes que nada, es necesario no confundir esta
posibilidad de detención preventiva administrativa con dos  fenómenos que
parecen similares pero que son diversos. De un lado, la detención preventiva
consagrada en el artículo 28 superior no puede confundirse con la detención
preventiva o prisión provisional decretada por el funcionario judicial, una vez
que el detenido pasa a su disposición. En efecto, mientras que la segunda se
efectúa por un funcionario judicial, como medida de aseguramiento, dentro de un
proceso judicial contra una persona contra quien obran indicios de su
responsabilidad por la comisión de un hecho punible, la otra es una medida
administrativa con estrictas limitaciones temporales que se autoriza a tomar
debido a la urgencia de los hechos y por fuera del proceso penal en sentido
estricto”.
Como
se puede advertir, la detención administrativa no es idéntica a la imposición
de una pena de arresto por una autoridad administrativa.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-597 de 1996.
[2]
En el mismo sentido, los artículos 18 y 19 disponen:
“Artículo
18. De la forma de aplicación e imposición del comparendo ambiental.
El Comparendo Ambiental se aplicará con base en denuncias formuladas por la
comunidad, a través de los medios dispuestos para ello, o con base en el censo
de puntos críticos realizado por la instancia encargada de este oficio, o
cuando un agente de tránsito, un efectivo de la
Policía, o cualesquiera de los funcionarios investidos de autoridad para
imponer dicho Comparendo, sorprendan a alguien en el momento mismo de cometer
una infracción contra las normas de aseo y de la correcta disposición de
escombros.
“Artículo
19. De la constatación de denuncias. En el caso de denuncias
hechas por la comunidad, las autoridades mencionadas en el anterior Artículo,
irán hasta el lugar de los hechos, harán inspección ocular y constatarán el
grado de veracidad de la denuncia. De resultar positiva procederán a aplicar el
Comparendo.”
[3]
El artículo 39 de la
Ley 489 de 1998 “Por
la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las
entidades y organismos del orden nacional, se expiden las disposiciones,
principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas
en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones”,
dispone que “[l]as gobernaciones, las alcaldías, las secretarías de despacho
y los departamentos administrativos son los organismos principales de la Administración en el correspondiente nivel territorial. Los demás les están adscritos o
vinculados, cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación y control
en los términos que señalen la ley, las ordenanzas o los acuerdos, según el
caso.”
A
su vez, en el artículo 2 de la Ley 769 de 2002 (“Por la cual se expide el
Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”),
destinado a definir los conceptos utilizados en el Código se establece que se
entiende por organismos de tránsito las “unidades administrativas
municipales distritales o departamentales que tienen por reglamento la función
de organizar y dirigir lo relacionado con el tránsito y transporte en su
respectiva jurisdicción.” A continuación, el artículo 3° determina que son
autoridades de tránsito, en su orden, las siguientes: el Ministerio de
Transporte: los Gobernadores y los Alcaldes; los organismos de tránsito de
carácter departamental, municipal o distrital; la
Policía Nacional en sus cuerpos especializados de policía de tránsito urbano y
policía de carreteras; los Inspectores de Policía, los Inspectores de Tránsito,
Corregidores o quien haga sus veces en cada ente territorial; la Superintendencia General de Puertos y Transporte; las fuerzas militares para cumplir
exclusivamente lo dispuesto en el parágrafo 5o. de este artículo; y los agentes
de Tránsito y Transporte.
Por
todo lo anterior, puede asegurarse sin duda alguna que tanto las autoridades
responsables de la aplicación del comparendo ambiental como los funcionarios
responsables de imponerlo son autoridades administrativas.
[4]
En la sentencia C-024 de 1994 se manifestó lo siguiente acerca del cambio
producido en la Constitución de 1991 respecto de la libertad personal:
“Bajo el  imperio de la
Constitución de 1886, la reducción a prisión o arresto o la detención  o el
registro domiciliario procedían  entonces a virtud de mandamiento escrito de
autoridad  competente. ¿Quiénes eran entonces consideradas como autoridades
competentes? En términos generales se podía afirmar que estaban facultados para
expedir órdenes escritas tanto las autoridades judiciales como las de policía.
“Hubo pues un cambio importante y democrático en
materia de libertad personal entre la Carta de 1886 y la de 1991. Esta última,
más celosa de la libertad personal y la inviolabilidad del domicilio, reservó
al funcionario judicial la competencia de su limitación concreta.
“En la
Asamblea Nacional Constituyente se deliberó de manera expresa acerca del
monopolio judicial sobre la adopción de medidas y la imposición de sanciones
que impliquen restricción del derecho a la libertad o la expedición de órdenes
de allanamiento. En aquella oportunidad se dijo:
‘El principio general de que la libertad sólo puede
ser suspendida por mandamiento judicial emanado de autoridad competente, le
cierra la puerta a los abusos de funcionarios subalternos, que muchas veces
prevalidos de su fuero atentan contra la libertad del ser humano. Tal
consagración tajante previene los riesgos de la extra limitación de funciones,
y se acomoda perfectamente al principio de que sólo los jueces, con las
formalidades que le son propias, pueden reducir a prisión o arresto, o detener
a los individuos. [Gaceta Constitucional
Nro. 82. Sábado 25 de mayo de 1991, página 11.].’”
[5]
La sentencia contó con una aclaración de voto conjunta presentada por dos
magistrados, precisamente en relación con la decisión de declarar inexequible
el artículo 5° del Decreto 2010 de 1992.
[6]
Es importante aclarar que en el caso
concreto de la Sentencia T-490 de 1992 la
Corte consideró que las normas del Código de Policía de Cundinamarca en las
que se había basado la sanción de arresto del actor eran desproporcionadas y,
en consecuencia, no podían ser aplicadas. Al respecto indicó: “La libertad personal no debe ser el precio del
irrespeto o de la desobediencia. Cuando estas conductas adquieren una magnitud
que no es razonable tolerar, la autoridad tiene a su alcance variadas opciones
que van desde la imposición de multas hasta la aprehensión y conducción ante un
juez de la persona que presuntamente pueda estar incursa en la flagrante
comisión de un ilícito penal. (…) En las democracias modernas solamente el juez
ostenta la facultad de limitar o restringir la libertad física de las personas,
ya que es precisamente la autoridad judicial la encargada de impartir justicia,
previo el trámite de un procedimiento con el lleno de las garantías procesales
que la Constitución ordena.”
[7]Cfr,
Sentencia C-175 de 1993. Magistrado Ponente Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[8] En la sentencia también se destacó cuán importante
era que la mencionada ley fuera dictada prontamente: “Frente al derecho a la
libertad de las personas y a la exigencia del artículo 28 sobre el mandamiento
escrito de autoridad judicial competente, la expedición de la ley se torna en
una necesidad que debe ser atendida en forma urgente. Los fines esenciales del
Estado imponen al órgano legislativo -como órgano constituido- el deber de
llevar a cabo en un plazo razonable las reformas y desarrollos legales
necesarios para garantizar la efectividad de las decisiones del Constituyente
puesto que los derechos individuales sólo adquirirían ‘aplicabilidad inmediata’
a partir de la adopción de la norma legal.”
[9]
Corte Constitucional, sentencia T-490/92
[10] También en la
Sentencia C-270 de 1994 se examinó, entre otras disposiciones, la
constitucionalidad de distintos artículos de la
Ley 23 de 1991 (sobre varios de los cuales ya existía cosa juzgada
constitucional, entre otras razones, por efecto de la
Sentencia C-212 de 1994). La Corte reiteró su jurisprudencia acerca de que
desde la perspectiva del régimen constitucional permanente era inconstitucional
asignar a las autoridades administrativas facultades para ordenar medidas de
privación de la libertad, pero que a la luz del régimen constitucional
transitorio ello sí era posible. Por lo tanto, en la sentencia se declaró la
constitucionalidad condicionada de los artículos de la
Ley 23 de 1991 examinados en la sentencia, “hasta tanto el
legislativo expida la ley que le confiera por vía definitiva a las autoridades
judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionados actualmente con
pena de arresto.” Al respecto se afirmó en la providencia:
“De otra parte, en los fallos que se citan,  la
Corte Constitucional también ha puesto de presente que el régimen
constitucional transitorio avala de manera excepcional la competencia temporal
de las autoridades de policía para imponer penas de arresto.
“En sentir de esta Corte, el artículo 28 Transitorio
de la Carta sustenta provisionalmente, esto es, en las condiciones y bajo los
supuestos que en él se establecen, la constitucionalidad de normas que, como
las estudiadas, consagran la posibilidad de que las autoridades administrativas
indicadas sancionen contravenciones especiales con pena de arresto.
“Ha sido el criterio de la
Corporación, el cual ahora se reitera, que el ejercicio por las autoridades de
policía, de competencias jurisdiccionales respecto de hechos punibles
sancionados por las normas existentes con arresto, tiene en el artículo 28
Transitorio de la
Constitución Política un sustento constitucional que es precario y de carácter
excepcional, en razón a que se circunscribe al lapso que tome la expedición de
la ley que atribuya integralmente a las autoridades judiciales el conocimiento
de dichas conductas.
“En otros términos: las normas que atribuyen a las
autoridades de policía el conocimiento de los hechos punibles sancionables con
pena de arresto, son constitucionales pero sólo mientras la ley atribuye tal
competencia a las autoridades judiciales. Es decir, son constitucionales en
tanto no desaparezca del orden constitucional el artículo 28 transitorio de la
Carta Política, que prorroga la vigencia de las disposiciones que permiten a
autoridades administrativas sancionar contravenciones especiales con pena de
arresto.
“En esas condiciones, la expedición de la
ley que atribuya tal competencia a las autoridades judiciales, marcaría la
pérdida del atributo de constitucionalidad que las normas cuestionadas ostentan
en tanto se verifica dicha condición.”
El artículo 28 transitorio constitucional también
constituyó el fundamento de la
Sentencia C-536 de 1995, en la cual se declaró la exequibilidad condicionada de
expresiones contenidas en el artículo 3o
transitorio del Decreto 2700 de 1991 y en el inciso 2 del art. 17 del Código Nacional
Penitenciario y Carcelario, que establecían que las autoridades de policía
continuarían imponiendo las sanciones de arresto hasta que se expidiera la ley
que atribuyera a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos
punibles que eran sancionados con esa medida. En la sentencia se advirtió que “que las disposiciones acusadas prácticamente se
limitan a transcribir lo dispuesto en el artículo Transitorio 28 superior. En
ese orden de ideas (…), esta Corporación declarará su exequibilidad, pero
advertiendo que ellas mantendrán su vigencia constitucional y jurídica sólo
hasta el momento en que el Congreso profiera la ley que establezca la
competencia de las autoridades judiciales a la que se ha hecho referencia.”
[11]
La sentencia contó con tres salvamentos parciales de voto y
una aclaración de voto.
[12]Ibídem.
[13]
El texto del artículo 15 era el siguiente: “Artículo 15.
Salvo las contravenciones especiales de que trata la presente Ley, las
previstas en la Ley 23 de 1991 y aquellas a que se refiere la
Ley 30 de 1986, las contravenciones actualmente sancionables con pena de
arresto serán sancionadas con pena de multa hasta de cinco (5) salarios mínimos
legales mensuales. En estos casos procederá la conversión de multa en
arresto de conformidad con el artículo 49 del Código Penal, a razón de un (1)
día de salario mínimo legal diario por cada día de arresto.”   (la parte
subrayada fue declarada inconstitucional).
[14] La
sentencia contó con cinco salvamentos parciales de voto.
[15]
Corte Constitucional. Sentencia C-221 de 1994. Magistrado Ponente: Carlos
Gaviria Díaz.
[16] La Corte aclaró, sin
embargo, que “es preciso tener en cuenta que dado el amplio margen
de apreciación que se le reconoce a la autoridad de policía para imponer la
medida de retención en el comando, en ocasiones puede hacerse uso indebido de
esta potestad, e incurrir en actuaciones arbitrarias en detrimento de los
derechos y garantías ciudadanas. Por ello, la
Corte entiende, que tratándose de una medida correctiva como la examinada que
en cierto modo restringe el ejercicio de la libertad personal reconocida como
un valor esencial en el ordenamiento, es indispensable que en su aplicación las
autoridades de policía actúen dentro de un marco razonable y prudente sin que
puedan ocasionar lesiones de cualquier orden en contra de la integridad física
de quien se encuentra en los estados previstos en las normas sub examine.” Con ello reafirmó que la medida solamente
podía ser utilizada como ultima
ratio y que en todo caso se debían
observar criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
[17] Las partes pertinentes de
las normas analizadas fueron las siguientes:
"158ª: El artículo 181 del Decreto-ley 1344 de
1970, quedará así:
"Artículo 181. Será sancionado con multa
equivalente a veinte (20) salarios mínimos el conductor de un vehículo
automotor que incurra en cualquiera de las siguientes infracciones:
"(…)
"9. Conducir un vehículo en estado de
embriaguez o bajo los efectos de sustancias alucinógenas o estupefacientes.
Además incurrirá en la suspensión de la licencia de conducción de seis (6)
meses a un (1) año, arresto de veinticuatro (24) horas e inmovilización
del vehículo."
"182ª. El artículo 227 del Decreto-ley 1344
de 1970, quedará así:
"Artículo 227. Las sanciones por faltas al
presente Código son:
"1. Multa
"2. Suspensión de la licencia de conducción
"3. Cancelación de la licencia de conducción
"4. Arresto (…)” (las subrayas corresponden a los apartes demandados,
que fueron declarados inconstitucionales).
La sentencia contó con un salvamento de voto conjunto
presentado por tres magistrados.
[18] Véase
también la sentencia C-199 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara: " La
norma demandada atribuye a una autoridad administrativa la función de ordenar
la privación de la libertad, sin previo mandamiento judicial, en aquellos casos
en que se irrespete, amenace o provoque a los funcionarios uniformados de la
Policía, en desarrollo de sus funciones, lo cual resulta atentatorio de la
libertad personal y del mandato constitucional que prohíbe la detención sin
orden judicial. Por dicha razón, dicha norma será declarada inexequible"
[19]
Agregó la
Corte: “Desde este punto de vista, es
claro que la privación de la libertad contemplada en los artículos 181 y 227
del Código Nacional de Tránsito Terrestre, resulta desproporcionada si se la
compara con la amonestación en privado, máxima sanción que las autoridades de
policía pueden imponer ‘al que en vía pública riña o amenace a otros’ (art. 201
C.N.P.), o con la de presentación periódica ante el Comando, que las mismas
autoridades pueden imponer ‘al que reincida en riña o pelea’ (art. 206
C.N.P.); en los últimos dos casos, algún daño se ocasionó a otro y no por ello
se pierde la libertad a órdenes de un funcionario administrativo; en cambio en
los casos contemplados en las normas demandadas, se priva de la libertad a
quien no ha causado daño alguno y, posiblemente, no lo ocasionará.”
[20] El texto de la norma era el siguiente: "Artículo 133.- Capacitación. Los peatones y ciclistas
que no cumplan con las disposiciones de este código, serán amonestados por la
autoridad de tránsito competente y deberán asistir a un curso formativo dictado
por las autoridades de tránsito. La inasistencia al curso será sancionada
con arresto de uno (1) a seis (6) días." (las subrayas corresponden al aparte demandado y que
fue declarado inconstitucional)
[21] El texto de la norma era el siguiente:
“ART. 69.-La policía podrá capturar a
quienes sorprenda en flagrante contravención de policía, cuando el hecho se
realice en lugar público y para el sólo efecto de conducir al infractor ante el
respectivo jefe de policía.
“En este caso, si el infractor se
identifica plenamente y proporciona la dirección de su domicilio, el agente de
policía puede dejarlo en libertad y darle orden escrita para que comparezca
ante el jefe de policía dentro del término que ella señale sin que exceda de 48
horas siempre que, a su juicio, tal medida no perjudique el mantenimiento del
orden público. Si la persona citada no cumple la orden de comparendo
deberá ser capturada.” (las subrayas corresponden al aparte
demandado y que fue declarado inconstitucional)
[22]
El texto de la norma era el siguiente:
“Art. 70. En el caso del
artículo anterior [captura en flagrancia contravencional] si el contraventor
fuere capturado para llevarlo inmediatamente ante el jefe de policía, los
testigos, si los hubiere, deberán ser trasladados junto con el contraventor. El
testigo que se resista podrá ser obligado a la fuerza.”
[23]
Sobre este último punto anotó: “De hecho, como
se dijo en precedencia, la naturaleza esencial de la actividad de policía está
dirigida a prevenir conductas que buscan evitar el abuso de los propios
derechos o la afectación de los derechos de las demás personas. Por ese hecho,
es evidente que, aquellos casos en los que las autoridades de policía limitan
el derecho a la libertad o la libre circulación por períodos muy cortos de
tiempo, para prevenir la ocurrencia de delitos o de conductas que afecten
derechos de terceros, no se está en presencia de la captura por orden
administrativa que regula la norma acusada, sino de la restricción momentánea
del derecho a la libertad que reglamentan otras disposiciones, cuyo control de
constitucionalidad no corresponde a la Corte en esta oportunidad porque no han
sido objeto de demanda ciudadana.”
[24]
El contenido del artículo 62 era el siguiente:
“Artículo
62. La policía
está obligada a poner al capturado dentro de la siguiente hora hábil a la de la
captura a órdenes del funcionario que la hubiere pedido en su Despacho o en el
respectivo establecimiento carcelario, descontado el tiempo del recorrido o el
de cualquier demora debida a circunstancias insuperables.
“Cuando se trate de orden administrativa la captura se
realizará en hora hábil; si es inhábil se mantendrá al requerido en su casa
hasta la primera hora hábil siguiente.
“Excepcionalmente en material penal, la policía puede disponer
hasta de 24 horas para establecer la plena identificación del aprehendido y
comprobar la existencia de otras solicitudes de captura. Cuando ello ocurre,
dará inmediatamente aviso a la autoridad que solicitó la captura. (se subraya el inciso declarado
inconstitucional)
El contenido de los artículos 56 y 58 es el siguiente:
“Artículo 56. Nadie puede ser privado de la libertad
sino:
“a) Previo mandamiento escrito de autoridad competente; y
“b) En el caso de flagrancia o cuasiflagrancia de infracción penal
o de policía”.
“Artículo 58. Cualquiera puede ser aprehendido por la
policía y privado momentáneamente de su libertad mientras se le conduce ante la
autoridad que ha ordenado su comparecencia”. (se subrayan las normas demandadas)
En la sentencia se examinó y declaró la constitucionalidad condicionada tanto del literal a) del artículo 56 como
del artículo 58, en el entendido de que la privación de la libertad solamente
podía ser ordenada por la autoridad judicial competente.
[25] En este
punto es importante reproducir nuevamente el contenido del artículo 270 y
reiterar que en la mencionada sentencia C-199 de 1998 se declaró la
inconstitucionalidad del primer numeral y la constitucionalidad de los
numerales 2 y 3:
“Artículo 207. Compete a los Comandantes de estación y de
subestación aplicar la medida correctiva de retenimiento en el comando:
“1. Al que irrespete, amenace o
provoque a los funcionarios uniformados de la policía en el desarrollo de sus
funciones.
“2. Al que deambule en estado de embriaguez
y no consienta en ser acompañado a su domicilio.
“3.
Al que por estado grave de excitación pueda cometer inminente infracción a la
ley penal".
[26] La sentencia contó con un salvamento de voto en el que
se afirmó que la declaración de inexequibilidad debió haberse sustentado
también en la violación del principio de reserva legal en materia de privación
de la libertad y del  principio de legalidad.
[27]
La Corte fundamentó el exhorto de la
siguiente manera:
“77. Como quedó expuesto, la
Corte Constitucional ha declarado la inexequibilidad y la exequibilidad
condicionada de múltiples normas del  Decreto 1355 de 1970. La mayor parte de
las decisiones fueron adoptadas al constatarse una vulneración de los
principios de reserva legal, reserva judicial y debido proceso constitucional
(artículos 28 y 29 de la CN). Dado el origen del CNP podría sostenerse que
muchas de las disposiciones aún vigentes podrían eventualmente incurrir en los
problemas de constitucionalidad ya advertidos por la
Corte. Adicionalmente, las decisiones de constitucionalidad referidas han
generado vacíos e incluso inconsistencias en el sistema general de policía. Así
por ejemplo no resulta difícil advertir que muchas de las medidas declaradas
inconstitucionales no han sido remplazadas por medidas alternativas que
presenten un alto grado de eficacia mientras respetan los derechos
fundamentales y promueven el nuevo orden público constitucional. En suma, tanto
la ausencia de sintonía de las previsiones nacionales de policía con el
ordenamiento constitucional, como la necesidad de contar con un cuerpo
normativo lo suficientemente protector pero a la vez eficaz para la defensa de
los derechos humanos mediante el ejercicio de la actividad de policía,
aconsejan la pronta expedición de una nueva codificación más ajustada a los
valores, principio y derechos del orden constitucional.
“Además, no debe perderse de vista que las autoridades
de policía en el ámbito territorial deben guiarse por los parámetros fijados
por el Legislador en el territorio nacional para poder dictar las normas de
policía que se requieran en el respectivo nivel, atendiendo a las
características de la vida social y comunitaria que le son propias. En la
actualidad, la situación descrita con la normatividad nacional, ha hecho caer
igualmente en desuso muchas de las normas de policía departamentales y locales,
con lo cual se hace aún más evidente el vacío normativo y aún más imperiosa la
necesidad de subsanarlo.
“En suma, la existencia de múltiples pronunciamientos sobre el Código Nacional de Policía,
- expedido hace treinta y siete (37) años mucho antes de que entrara en vigor
la constitución de 1991 y al amparo de un catalogo de valores y principios que
no corresponden al nuevo orden constitucional -, ponen de presente la falta de
sintonía de dicha codificación con el derecho constitucional vigente. Ello hace
más que aconsejable imperioso una revisión integral de dicho Código para
ajustarlo a los requerimientos constitucionales. Por tal razón, la
Corte exhortara al Congreso para que en ejercicio de su potestad de
configuración adopte una ley que establezca un nuevo régimen de policía en
desarrollo de la Constitución.”
[28]
Es importante mencionar que en la misma
sentencia se establecieron las diez características constitucionales que
definen la detención preventiva regulada por el inciso segundo del artículo 28:
(i) tiene que basarse en razones
objetivas, en motivos fundados;
(ii). debe ser necesaria, esto es, debe
operar en situaciones de apremio en las cuales no pueda exigirse la orden
judicial, porque si la autoridad policial tuviera que esperar a ella para
actuar, ya probablemente la orden resultaría ineficaz;
(iii). su único objetivo es verificar de
manera breve los hechos relacionados con los motivos fundados de la aprehensión
o la identidad de la persona y, si es el caso, poner a disposición de las
autoridades judiciales competentes a la persona aprehendida para que se
investigue su conducta.
(iv) tiene estrictas limitaciones
temporales, pues la  detención preventiva no puede exceder un límite máximo de
36 horas;
(v) la aprehensión no sólo se debe
dirigir a cumplir un fin preciso -verificar ciertos hechos o identidades-
adecuadamente comprendido dentro de la órbita de las autoridades de policía
sino que además debe ser proporcionada;
(vi) la detención gubernativa puede ser
denunciada a través del derecho de Habeas Corpus como una garantía del control
de la aprehensión;
(vii) las aprehensiones no pueden
comportar la violación del principio de igualdad de los ciudadanos, es decir,
no pueden ser discriminatorias y derivar  en formas de hostilidad hacia ciertos
grupos sociales;
(viii) las aprehensiones no puede
utilizarse como pretexto para efectuar de manera abusiva registros
domiciliarios sin orden judicial;
ix) la persona objeto de una detención
preventiva no sólo debe ser "tratada humanamente y con el respeto debido a
la dignidad inherente al ser humano", sino que además debe ser informada
de las razones de la detención y de sus derechos constitucionales y legales; y
(x) Finalmente, la ley debe regular las
detenciones preventivas, con el fin de establecer las formalidades que deben
reunir ó y de delimitar los eventos y motivos
en los que pueden operar.
[29] El texto del artículo 219, tal como fue modificado por
el artículo 128 del Decreto 522 de 1971, es el siguiente: “Compete
a los comandantes de estación o subestación de policía conocer de las
faltas por las que sean aplicables las medidas correcccionales de amonestación
en privado, represión por audiencia pública, promesa de buena conducta, promesa
de residir en otras zonas o barrios, prohibición de concurrir a determinados
sitios públicos, presentación periódica, retención y cierre de
establecimiento.” (se subrayan los apartes que fueron examinados en la sentencia
y que fueron declarados constitucionales.
[30]
El texto del artículo 200 es el siguiente:
“Artículo 200.  El trabajo en obras de interés
público consiste en la ejecución de tareas que beneficien al Municipio o a la
comunidad; su duración no excederá en conjunto de cuarenta y ocho horas y se
impondrá teniendo en cuenta el oficio, profesión o habilidad del infractor.
“La tarea se ejecutará sucesivamente por horas al día
y de modo que no interfiera la ocupación habitual del infractor.
“Cuando el infractor no cumpla con el trabajo en el
tiempo fijado y del modo prescrito se le impondrá arresto supletorio hasta por
cinco días.”