T-407-14
Sentencia T-407/14
Sentencia
T-407/14
ACCION DE TUTELA
PARA EL RECONOCIMIENTO DE INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ-Procedencia
cuando afecta mínimo vital y demás derechos de personas de la tercera edad
De
manera excepcional la Corte ha admitido la procedencia de la acción, a pesar de
existir otro medio de defensa judicial, cuando se logre demostrar que los
distintos mecanismos no son idóneos ni expeditos para salvaguardar de manera
inmediata e integral los derechos fundamentales comprometidos, aún más si se
tiene en cuenta que quien solicita la protección es un sujeto de especial
protección, merecedor de acciones afirmativas por parte del Estado en razón a
las condiciones de debilidad manifiesta en las que se encuentra.
INDEMNIZACION
SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ Y PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Procedencia
cuando vulneración de derechos permanece en el tiempo
Para
que se declare improcedente la acción bajo el argumento de que no cumple con el
requisito de inmediatez, no solo es necesario evidenciar que ha transcurrido un
tiempo razonable desde el momento en que ocurrieron los hechos presuntamente
vulneradores de los derechos que se pretende hacer valer, sino que también se
requiere valorar si la demora en el ejercicio del amparo tuvo su origen en una
causa que justifique la inactividad del actor que de todas maneras haría que el
amparo fuera procedente, o si la eventual vulneración de los derechos
fundamentales permanece en el tiempo.
INDEMNIZACION
SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Finalidad
DERECHO A LA
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ Y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD
EN MATERIA LABORAL-No se debe exigir como
presupuesto para el reconocimiento haber cotizado después de la vigencia de la
Ley 100 de 1993
DERECHO AL
MINIMO VITAL Y A LA VIDA DIGNA DE ADULTO MAYOR-Orden de
reconocer y pagar indemnización sustitutiva de pensión de vejez, de acuerdo con
art. 37 de la ley 100/93
Referencia:
expedientes T-4236644,
y T-4238144, acumulados.
Acciones de
tutela interpuestas por Luis Eduardo Barraza Santiago en contra de la Caja Nacional de Previsión
Social E.I.C.E. en liquidación, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social (UGPP); y José Abelardo Álvarez Giraldo en
contra del departamento de Risaralda y la
Secretaría Administrativa del mismo
departamento.
Magistrado
Ponente:
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio
de dos mil catorce (2014)
La Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Andrés Mutis
Vanegas (E), Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge Iván Palacio Palacio, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la
siguiente:
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión del fallo de tutela emitido por la
Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que confirmó
el proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Conocimiento de la misma
ciudad
(T-4236644); y el dictado por la
Sala Penal del Tribunal Superior de Pereira, que revocó el pronunciamiento por
el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de dicha ciudad (T-4238144), en
los asuntos de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
1. Expediente T-4236644.
1.1. Hechos relevantes.
El
señor Luis Eduardo Barraza Santiago promovió acción de tutela en contra de Cajanal
por
considerar vulnerado sus derechos al mínimo vital, a la seguridad social, al
debido proceso, a la protección especial de las personas de la tercera edad, a
la vida digna y a la igualdad.
Manifiesta
que trabajó en el Hospital Departamental de Sabanalarga (Atlántico) desde el 6
de julio de 1983 hasta el 14 de enero de 1986, acumulando un periodo de
servicios de 2 años, 6 meses y 8 días, equivalente a 151 semanas cotizadas.
Agrega
que Cajanal, a través de la Resolución núm. 18333 de 2009, le negó la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez bajo el argumento de no haber
realizado cotizaciones a alguna entidad de pensiones antes de la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993.
Expone
que no recibe pensión de entidad alguna, que está próximo a cumplir 82 años de
edad y además sufre quebrantos de salud propios de su edad (hipertensión
arterial).
Pide
que se deje sin efecto la resolución en mención y se ordene a Cajanal que
reconozca y pague la indemnización sustitutiva de pensión de vejez.
1.2. Trámite
procesal.
El 18
de octubre de 2013 el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Bogotá admitió la
acción de tutela y ofició al liquidador y/o representante legal de Cajanal
en liquidación para que ejerciera su derecho de defensa y contradicción.
1.3. Contestación de la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social (UGPP).
El
Subdirector Jurídico Pensional de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social (UGPP) solicitó que se declarara la
improcedencia del amparo por los siguientes motivos:
(i)
La acción de tutela no es el medio adecuado para reclamar el reconocimiento y
pago de prestaciones de carácter laboral, dada su naturaleza residual y
subsidiaria.
(ii)
El accionante no ha agotado la totalidad de los mecanismos judiciales
ordinarios para obtener el pago de la indemnización sustitutiva de la pensión
de vejez.
(iii)
La entidad accionada debe pronunciarse respecto de la petición siempre y cuando
haya una solicitud formal. No obstante, en este caso no existe reclamación
alguna.
1.4.
Decisiones judiciales objeto de revisión.
1.4.1. Sentencia de
primera instancia.
El 31 de octubre de 2013, el Juzgado
Séptimo Penal del Circuito de Bogotá negó por improcedente el amparo
argumentando que el actor contaba con otro mecanismo de defensa judicial para
el reconocimiento de la indemnización sustitutiva.
Aunado a ello, señaló que la tutela
carecía del presupuesto esencial de inmediatez que impedía emprender su
análisis, ya que el último acto administrativo proferido por la accionada se
remontaba al año 2009, por lo que a la fecha de la demanda habían transcurrido
más de 4 años. Periodo este en el que el actor no presentó nueva solicitud ni
justificó su inactividad para demandar oportunamente la protección de sus
derechos.
1.4.2.
Impugnación.
La
apoderada judicial del accionante sostuvo que la jurisprudencia de la
Corte Constitucional ha reiterado la procedencia de la acción para reclamar el
reconocimiento de indemnizaciones sustitutivas con base en las condiciones
especiales que reúne su mandante.
1.4.3.
Sentencia de segunda instancia.
La Sala Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 19 de diciembre de 2013, confirmó
la sentencia de primera instancia argumentando que si bien el actor forma parte
del grupo de personas denominadas de la tercera edad, esa sola condición no
conlleva la prosperidad del amparo, puesto que debe acreditarse, además, la
inminencia de un perjuicio irremediable, y en este caso no existen elementos de
juicio para afirmar que la situación alegada le está afectando su dignidad.
Agregó que tampoco se puede asegurar la
vulneración del mínimo vital, ya que si bien el accionante presentó declaración
juramentada de fecha 18 de marzo de 2013, en la cual afirmó no recibir pensión
alguna, nada dijo respecto de la ausencia de medios económicos para subsistir,
ni alegó que estuviera ante la inminencia de un perjuicio irremediable.
1.5. Pruebas.
De las pruebas que obran en el
expediente se destacan:
- Copia del documento de identidad del
petente (Cuaderno original, folio 38).
- Copia de un documento expedido por el
Hospital de Sabanalarga (Atlántico), en el que esta entidad certificó que el
señor Barraza prestó sus servicios desempeñando el cargo de portero camillero
desde el día 6 de julio de 1983 hasta el 14 de enero de 1986, y que durante su
tiempo de servicio le hicieron los respectivos descuentos de ley por concepto
de aportes para pensión, los cuales fueron girados a Cajanal. (Cuaderno
original, folio 39).
- Copia del extracto de pago de
cesantías (Cuaderno original, folio 40).
- Copia de la
Resolución 18333 del 18 de mayo de 2009, expedida por la extinta Cajanal, que
niega la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. (Cuaderno original,
folio 41).
- Declaración jurada rendida por el
accionante ante el Notario Segundo del Círculo de Barranquilla, el 18 de marzo
de 2013, en la cual estima que no recibe pensión alguna por parte de una
entidad pública o privada, así como la existencia de padecimientos tales como
hipertensión arterial debido a su edad. (Cuaderno original, folio 46).
2. Expediente T-4238144.
2.1. Hechos relevantes.
El
señor José Abelardo Álvarez Giraldo presentó acción de tutela en contra de la
Gobernación del departamento de
Risaralda y la Secretaría Administrativa del mismo departamento por
considerar vulnerado su derecho a la seguridad social, a la salud y a la
protección especial de las personas de la tercera edad.
Indica
que el 2 de marzo de 1977 se vinculó al departamento de Risaralda en el cargo
de Guardia de Rentas, en el cual laboró por un espacio de 13 años, 10 meses y
11 días, comprendidos entre el 2 de marzo de 1977 y el 13 de enero de 1991,
equivalentes a 753 semanas cotizadas.
Informa
que tiene 75 años de edad y no cotiza al sistema de pensiones, por ello pidió
la indemnización sustitutiva, el 11 de junio de 2013. Al respecto, la entidad
accionada, mediante Resolución núm. 1276 del 28 de agosto de 2013, negó dicha
solicitud toda vez que no había realizado cotizaciones al Sistema General de
Pensiones con posterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993. Alega que contra la precitada resolución interpuso el recurso
de apelación el 26 de septiembre de 2013.
Señala
que su estado de salud es delicado, toda vez que tiene oxígeno permanente y le
es imposible acceder a la seguridad social para continuar cotizando al sistema
de pensiones.
Solicita
que se ordene a la accionada el reconocimiento de la indemnización
sustitutiva.
2.2. Trámite
procesal.
El 1º
de octubre de 2013 el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Conocimiento Pereira
(Risaralda) admitió la acción de tutela y ofició a la
Gobernación del departamento de Risaralda y la
Secretaría Administrativa del mismo departamento
para que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción.
2.3. Contestación de la
Secretaría Administrativa del departamento de Risaralda.
La Secretaría
Administrativa del departamento de Risaralda informó que el
actor trabajó al servicio del departamento entre el 2 de mayo de 1977 y el 13
de enero de 1991, es decir, un tiempo de 13 años, 10 meses y 11 días, lo que
equivale a 713 semanas. Época para la cual no estaba vigente el artículo 37 de la
Ley 100 de 1993, norma que permitió la devolución de aportes como
indemnización sustitutiva. Agregó que la Ley 100 no tiene efectos retroactivos,
por cuanto la misma claramente determina su vigencia.
Indicó
que el Decreto 1730 de 2001 determinó que tendría derecho al reconocimiento de
esta cuando con posterioridad a la vigencia del Sistema General de Pensiones el
afiliado se retirara del servicio habiendo cumplido la edad, pero sin tener el
número de semanas cotizadas exigidas para gozar de la pensión de vejez y
declarara su imposibilidad de seguir cotizando.
Manifestó
que la Caja de Previsión Social de dicho departamento fue liquidada mediante
Ordenanza 010 del 29 de noviembre de 1994. Y a través de Ordenanza 017 del 9 de
marzo de 1995 se creó el Fondo Territorial de Pensiones del departamento de
Risaralda, entidad que en calidad de empleadora trasladó a todos los
funcionarios al ISS y a las administradoras de fondo de pensiones, mediante
Decreto 207 de 1995.
Por
lo anterior, afirmó que desde la vigencia de la
Ley 100 de 1993 son las administradoras de pensiones a quienes les corresponde
la carga pensional así como el reconocimiento de las indemnizaciones
sustitutivas de pensión y no al departamento.
Finalmente,
señaló que el recurso de apelación interpuesto contra el acto administrativo
que negó la prestación fue rechazado por haberse interpuesto en forma
extemporánea.
2.4.
Decisiones judiciales objeto de revisión.
2.4.1. Sentencia de
primera instancia.
El 16 de octubre de 2013, el Juzgado
Cuarto Penal del Circuito de Pereira concedió la acción de tutela por encontrar
una manifiesta infracción de los derechos fundamentales a la seguridad social,
al mínimo vital y a la vida digna. En consecuencia, ordenó al Gobernador de
Risaralda y/o al Secretario Administrativo de la misma entidad territorial que
adelantaran todos los trámites pertinentes para el reconocimiento y pago de la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a que tiene derecho el actor.
Lo anterior obedeció a las
circunstancias particulares del accionante, dado que se trata de un sujeto de
la tercera edad (tiene 75 años de edad), no cuenta con algún tipo de ingreso,
puesto que en razón de su avanzada edad se enfrenta a múltiples obstáculos para
desarrollar una actividad productiva que le permita obtener los recursos
necesarios para sufragar los gastos de su subsistencia. Hechos estos que no
fueron controvertidos por la accionada.
Por último, afirmó que la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, dada la dilación de los procesos y
teniendo en cuenta las circunstancias del actor, no constituye un mecanismo
idóneo y oportuno para dar solución al debate jurídico en torno a la
vulneración del derecho fundamental invocado, ya que la realidad procesal
implicaría muchos años de trámite.
2.4.2.
Impugnación.
La apoderada del departamento de
Risaralda sustentó la inconformidad de la sentencia retomando los mismos
argumentos expuestos en el escrito de contestación del presente amparo.
2.4.3.
Sentencia de segunda instancia.
La Sala Penal del Tribunal
Superior de Pereira revocó la decisión del a quo al no evidenciar
vulneración de los derechos fundamentales invocados arguyendo que, por un lado,
el actor cuenta con una vía diferente para realizar dicha reclamación; y por el
otro, a pesar de ostentar la calidad de sujeto de especial protección no existe
una afectación real al mínimo vital, ya que han pasado más de 22 años desde que
se desvinculó del departamento de Risaralda y solo hasta ahora acude al juez de
tutela a exponer que se trata de una situación extrema.
2.5. Pruebas.
De las pruebas que obran en el
expediente se destacan:
- Copia de la certificación laboral
expedida por la Gobernación de Risaralda (Cuaderno original, folio 14).
- Copia del documento de identidad del
petente (Cuaderno original, folio 16).
- Copia de la
Resolución 1276 del 28 de agosto de 2013 expedida por la
Secretaría Administrativa del departamento de Risaralda. (Cuaderno original,
folio 17).
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Competencia.
Esta Sala es competente para analizar los fallos
materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico.
Sobre la base de los antecedentes
reseñados, corresponde a esta Sala de Revisión verificar si una entidad
encargada del reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez amenaza los derechos a la seguridad social y al mínimo vital, al no
restituir a una persona las cotizaciones efectuadas durante el periodo
trabajado bajo el argumento de que realizó los aportes al Sistema General de
Pensiones antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993.
Para ello esta Sala reiterará
su jurisprudencia en relación con: (i) la procedencia
excepcional de la acción de tutela para solicitar el reconocimiento de la
indemnización sustitutiva; (ii) el requisito de
inmediatez para la procedibilidad de la tutela cuando se reclama indemnización
sustitutiva en materia pensional; y (iii) el derecho a la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Con base en dicho análisis, (iv) resolverá
el caso concreto.
3. Procedencia excepcional de la
acción de tutela para solicitar el reconocimiento de la indemnización
sustitutiva.
Esta corporación ha estimado que, por
regla general, la competencia para lograr el reconocimiento de los derechos en
materia de seguridad social fue asignada, dependiendo del caso, a la
jurisdicción laboral o de lo contencioso administrativo, cuyo procedimiento
requiere el análisis de aspectos litigiosos de naturaleza legal que escapan de
la esfera de competencia del juez constitucional[1].
Sin embargo, de manera excepcional la
Corte ha admitido la procedencia de la acción, a pesar de existir otro medio
de defensa judicial, cuando se logre demostrar que los distintos mecanismos no
son idóneos ni expeditos para salvaguardar de manera inmediata e integral los
derechos fundamentales comprometidos, aún más si se tiene en cuenta que quien
solicita la protección es un sujeto de especial protección, merecedor de
acciones afirmativas por parte del Estado en razón a las condiciones de
debilidad manifiesta en las que se encuentra[2].
4. Requisito de
inmediatez para la procedibilidad de la tutela cuando se reclama la
indemnización sustitutiva en materia pensional.
La Constitución
Política
dispone en el artículo 86 que la acción de tutela es un instrumento judicial,
preferente y sumario, para solicitar la protección inmediata de los derechos
fundamentales de los individuos, cuando quiera que resulten vulnerados por la
acción u omisión de los funcionarios públicos, y de los particulares
excepcionalmente[3].
Es
así como este mecanismo subsidiario y residual implica que, respecto de una
situación fáctica, procederá en busca del amparo de los derechos
constitucionales cuando no exista otro medio de defensa judicial establecido en
el ordenamiento para tal efecto, o cuando existiendo no sea eficaz para obtener
su protección; o cuando se promueva como mecanismo transitorio con el objeto de
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable[4].
En
este sentido, la Corte ha indicado que, a pesar de que la tutela se pueda
presentar en cualquier tiempo (es decir, no tiene un término de caducidad),
debe ser ejercida dentro de un plazo razonable dentro del cual se presuma que
la amenaza de los derechos fundamentales es inminente y realmente produce un
daño palpable. Lo anterior se sustenta en que si lo que se busca con esta
acción es la salvaguarda inmediata de los derechos constitucionales en relación
con una transgresión, es necesario que la petición sea interpuesta en el marco
temporal de la ocurrencia de la vulneración de los derechos[5].
Por
ello, la Corte ha señalado que el juez de tutela, con base en los elementos que
conforman cada caso, tiene el deber de verificar la razonabilidad del tiempo
para la interposición del amparo. Así lo expuso desde la sentencia SU-961 de
1999:
“5. Alcances del
Artículo 86 de la Constitución en cuanto al término para interponer la tutela.
De acuerdo con
el artículo 86 de la Constitución (…) la acción de tutela se puede interponer
en cualquier tiempo, y sería inconstitucional pretender darle un término de
caducidad.
La posibilidad
de interponer la acción de tutela en cualquier tiempo significa que no tiene
término de caducidad. La consecuencia de ello es que el juez no puede
rechazarla con fundamento en el paso del tiempo y tiene la obligación de entrar
a estudiar el asunto de fondo. Sin embargo, el problema jurídico que se plantea
en este punto es: ¿quiere decir esto que la protección deba concederse sin
consideración al tiempo transcurrido desde el momento en que ha tenido lugar la
violación del derecho fundamental?
Las
consecuencias de la premisa inicial, según la cual la tutela puede interponerse
en cualquier tiempo, se limitan al aspecto procedimental de la acción, en
particular a su admisibilidad, sin afectar en lo absoluto el sentido que se le
deba dar a la sentencia. Todo fallo está determinado por los hechos, y dentro
de estos puede ser fundamental el momento en el cual se interponga la acción,
como puede que sea irrelevante.
(…)
Teniendo en
cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia
de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no debe
interponerse dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está
determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada
caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de
establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado,
de tal modo que no se vulneren derechos de terceros.
Si bien el
término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse
de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar
cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se
convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos
fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción.”
Igualmente,
este tribunal ha reiterado que a pesar de que no exista un término de caducidad
o prescripción en la acción de tutela, lo cual supone que el juez no puede
rechazarla en la etapa de admisión con fundamento en el lapso transcurrido, sin
embargo, al tener como finalidad la protección inmediata de derechos
fundamentales obliga a la autoridad judicial a valorar el tiempo entre el hecho
generador de la reclamación y la solicitud de amparo, puesto que un periodo
irrazonable puede llegar a demostrar que la solución que se pide no se necesita
con prontitud, que es precisamente el caso para el cual el mecanismo preferente
y sumario de la tutela está reservado[6]. Así
que con el fin de establecer la razonabilidad del periodo entre el momento en
que acontecieron las circunstancias de vulneración de los derechos
fundamentales y la petición de amparo, este tribunal ha destacado la
importancia de analizar tres factores, a saber:
“(i) Si existe
un motivo válido para la inactividad de los accionantes.
(ii) Si la
inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de
terceros afectados en la decisión.
(iii) Si existe
un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los
derechos fundamentales del interesado”[7].
También
ha sostenido que en ciertos casos no se hace exigible de manera estricta el
principio de inmediatez en la presentación de la acción, entre otros:
“(i) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el
tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo
respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual.
(ii) cuando la especial situación de aquella
persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace
desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por
ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad,
incapacidad física, entre otros”[8].
Por
ejemplo, en sentencia T-164 de 2011 la Corte examinó el caso de una persona que
interpuso la acción de tutela contra Cajanal, al
negarle una indemnización sustitutiva con fundamento en que había realizado las
cotizaciones al sistema de seguridad social con anterioridad a la expedición de
la Ley 100 de 1993.
Al pronunciarse sobre el requisito de inmediatez este tribunal expresó:
“Esta
Corporación ha indicado que la solicitud de amparo debe ser elevada dentro de
un término razonable y proporcionado a partir del momento en que acaeció el
hecho presuntamente vulnerador de los derechos que se quieren hacer valer,
pues, de lo contrario, se desdibuja su naturaleza como mecanismo de protección
inmediata de derechos que se han visto comprometidos o se encuentran ante la
amenaza inminente de serlo.
La
razón de ser de la exigencia de la inmediatez estriba en que la real
configuración de una trasgresión a los derechos fundamentales y la necesidad urgente
de su protección se pone en duda cuando la demanda de tutela se interpone en un
momento demasiado alejado de la ocurrencia del hecho que supuestamente la
generó.
Empero,
siguiendo esta misma lógica, la jurisprudencia constitucional también ha
considerado que no es procedente alegar la inmediatez en la interposición de la
acción de tutela cuando el juez constitucional puede constatar que el
desconocimiento del derecho fundamental alegado efectivamente subsiste a pesar
del paso del tiempo, pues la inmediatez en ningún caso puede entenderse como
una suerte de caducidad que la Constitución no ha previsto para el mecanismo
contenido en el artículo 86 de la misma, argumento que se refuerza en el caso
del derecho a la seguridad social que es, de acuerdo con el artículo 53 de la
Constitución, irrenunciable.
En el presente asunto, puede determinarse que la
vulneración al derecho a la seguridad social del [accionante] persiste en el
tiempo, por cuanto, la negación del reconocimiento de la indemnización
sustitutiva, le restringe la posibilidad al actor de contar con un ingreso para
satisfacer sus necesidades, por lo que no es conducente, como lo anotan los
jueces de instancia, alegar la ausencia de este requisito”. (Subraya
fuera del texto).
Así que para que se declare improcedente
la acción bajo el argumento de que no cumple con el requisito de inmediatez, no
solo es necesario evidenciar que ha transcurrido un tiempo razonable desde el
momento en que ocurrieron los hechos presuntamente vulneradores de los derechos
que se pretende hacer valer, sino que también se requiere valorar si la demora
en el ejercicio del amparo tuvo su origen en una causa que justifique la
inactividad del actor que de todas maneras haría que el amparo fuera procedente,
o si la eventual vulneración de los derechos fundamentales permanece en el
tiempo[9].
5. El
derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
Mediante
la Ley 100 de 1993 se organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un
conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y trámites, que está
conformado por los regímenes generales establecidos para pensión, salud,
riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen
en la misma ley[10].
Es
así como el sistema en materia de pensiones tiene por fin garantizar a la
población la protección contra las contingencias derivadas de la vejez, la
invalidez y la muerte, a través del reconocimiento de las pensiones y
prestaciones que la misma norma establezca, así como propender por la
ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos
con un sistema de pensiones[11].
La Corte ha indicado que
la pensión de vejez está estrechamente vinculada con el artículo 46 Superior,
que consagra una protección especial a las personas de la tercera edad en razón
de las condiciones de debilidad en que se encuentran y que involucran la dificultad
de acceder al mercado laboral[12].
Tal prestación tiene por fin garantizar a un individuo que reúna los parámetros
establecidos por ley para alcanzar su retiro, mantener la posibilidad de
sobrevivir dignamente conservando su calidad de vida[13].
Sin embargo, en aquellos casos en que el
afiliado no cumple con los lineamientos para adquirir la pensión de vejez,
tiene derecho a una indemnización sustitutiva para cubrir dicha contingencia[14].
Al respecto la Corte, en reiteradas ocasiones, ha señalado que debe ser
reconocida la figura de la indemnización aún en aquellas situaciones en que los
aportes al sistema se realizaron con anterioridad al momento de entrar en
vigencia la Ley 100 de 1993[15].
Tal conclusión tiene su fundamento en lo siguiente:
(i) Con base en el artículo 16 del
Código Sustantivo del Trabajo, las disposiciones laborales, en cuanto protegen
el orden público, tienen consecuencia general e inmediata, lo que quiere decir
que se aplican a las circunstancias vigentes o en curso al momento de regir,
sin que impliquen un efecto retroactivo, esto es, que no menoscaben situaciones
jurídicas consolidadas. En este sentido, el artículo 11 de la
Ley 100 de 1993 instituyó que el Sistema General de Pensiones se aplicará a
todos los habitantes del territorio nacional, sin que se afecten los derechos,
garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos conforme a los
preceptos anteriores.
(ii) La ley en mención reconoce los
tiempos cotizados con anterioridad a su entrada en vigencia como requisitos
para acceder a las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes. En efecto,
el literal f) del artículo 13 ibídem consagró que para el reconocimiento de las
pensiones y prestaciones contempladas en los regímenes, “se
tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la
vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier
caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio
como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el
tiempo de servicio”.
A su turno, el artículo 2º del Decreto
1730 de 2001 (norma que reglamentó los artículos 37, 45 y 49 de la
Ley 100 de 1993), dispuso que deberían tenerse en cuenta la totalidad de las
semanas cotizadas, “aún las anteriores a la
Ley 100 de 1993”, para determinar el monto de la indemnización sustitutiva
a que haya lugar[16].
(iii) El artículo 37 de la
Ley 100 de 1993 estableció la figura de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez sin disponer un límite temporal, ni la condicionó a que la
persona hubiere efectuado las cotizaciones con posterioridad a la fecha en que
comenzó a regir dicha ley, lo cual evidencia que su ámbito de aplicación sigue
la regla general de las normas laborales que, por exhibir el carácter de orden
público, son de inmediata y obligatoria observancia.
El capital aportado como cotización y
que es solicitado bajo el nombre de indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez es el producto del esfuerzo del trabajador, por lo que su reconocimiento
es perentorio en cualquier tiempo. Esto obedece a que dicha figura fue creada
para aliviar las necesidades de una persona que se encuentra en una edad
avanzada y no logra cumplir los requisitos exigidos por ley para ser
beneficiario de una pensión de vejez.
Por ello, la jurisprudencia de la
Corte, pacífica, reiterada y uniformemente, ha venido amparando el derecho a
disfrutar de la indemnización sustitutiva sin importar el periodo en el que se
hayan efectuado los aportes de las personas que no alcanzan a cumplir con los
requisitos consagrados en la ley para acceder a dicha prestación.
6. Casos
concretos.
Con las consideraciones generales expuestas
procede la Sala a evaluar las situaciones concretas objeto de revisión.
6.1. Expediente
T-4236644.
(i) En el asunto del
señor Luis
Eduardo Barraza Santiago, quien tiene 83 años de edad y además sufre
quebrantos de salud propios de su edad (hipertensión arterial), se
tiene que trabajó en el
Hospital Departamental de Sabanalarga (Atlántico) desde el 6 de julio de 1983
hasta el 14 de enero de 1986, acumulando un periodo de servicios de 2 años, 6
meses y 8 días, equivalentes a 151 semanas cotizadas, y solicitó a Cajanal el
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
Pretensión que le fue negada a través de la
Resolución núm. 18333 de 2009, sobre la base que su retiro se había realizado
con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993 y para la fecha de dicho
evento no cumplía con el requisito de edad exigido.
El Juzgado Séptimo Penal del Circuito de
Bogotá negó por improcedente la acción argumentando que el actor cuenta con
otro mecanismo de defensa judicial para el reconocimiento de la indemnización
sustitutiva. Aunado a ello, señaló que la tutela carecía del presupuesto de
inmediatez, que resultaba esencial para analizar el caso.
El Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá confirmó la sentencia de primera instancia argumentando que
si bien el petente forma parte del grupo de personas denominadas de la tercera
edad, esa sola condición no conlleva la prosperidad del amparo, puesto que debe
acreditarse, además, la inminencia de un perjuicio irremediable, y no existían
elementos de juicio dentro del expediente para concluir que las situaciones
alegadas estaban afectando su dignidad.
(ii) A diferencia de lo dispuesto por los
jueces de tutela, la Sala estima que se cumple el requisito de inmediatez,
porque si bien ha transcurrido un tiempo considerable desde el momento en que
le negaron la prestación, la situación del actor es de alta vulnerabilidad y el
daño o perjuicio a que se ve expuesto es actual, debido a la delicada condición
de salud como
lo es la hipertensión arterial, y a la avanzada edad del afectado, que le hace
difícil realizar una actividad productiva que le permita obtener el derecho a
una pensión de vejez u otro tipo de prestaciones, circunstancias de las que se
puede deducir responsablemente, que atraviesa una situación pecuniaria que le
impide adquirir los recursos suficientes para cubrir sus necesidades básicas de
manera permanente.
En esa medida, se trata de un sujeto de
especial protección constitucional que por su situación de debilidad manifiesta
es titular de una especial protección del Estado.
Así, la acción de tutela se considera
procedente toda vez que, por una parte, se cumple el principio de inmediatez; y
por la otra, teniendo en cuenta la realidad de los hechos expuestos y la
circunstancia de afectar a un sujeto de especial protección constitucional
(adulto mayor), se hace conducente el amparo a pesar de existir otro medio de
defensa judicial, ya que este último no es idóneo y oportuno para, el eventual
restablecimiento de sus derechos fundamentales, dado que las circunstancias del
peticionario no dan espera para que la vía ordinaria solucione el debate
jurídico propuesto.
(iii) Al analizar el presente
caso, la Sala evidencia que Cajanal transgredió los derechos fundamentales a la
seguridad social y al mínimo vital, ya que la no restitución de los aportes al
accionante, bajo el argumento de que se efectuaron antes de entrar en vigencia
de la Ley 100 de 1993, desatendió lo establecido por la ley y los parámetros
jurisprudenciales ya consagrados sobre la materia.
Lo expuesto obedece a que la precitada ley
consagra en su artículo 37 que un individuo tiene derecho en síntesis, a
adquirir una indemnización sustitutiva cuando cumpla con la edad para acceder a
la pensión de vejez, sin reunir el mínimo de semanas requeridas por la norma
para ser beneficiario de la prestación en mención y se le imposibilita
seguir aportando al sistema[17].
En este orden de ideas la
Sala considera que Cajanal desconoció el derecho del señor
Luis Eduardo Barraza Santiago a obtener la devolución de los aportes sufragados
durante el periodo trabajado en el Hospital Departamental de Sabanalarga
(Atlántico)
entre los años de 1983
a
1986, toda vez que el día que las reclamó, el 4 de mayo de 2008, contaba con 77
años de edad.
En consecuencia, la
Sala protegerá sus derechos fundamentales referidos, porque además resulta
evidente que tiene derecho al reconocimiento de la prestación sustitutiva.
Procederá a revocar el fallo de segunda instancia y ordenará a la
Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en liquidación, hoy la
Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social (UGPP), que dentro de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación de esta sentencia reconozca la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a favor del señor Luis Eduardo
Barraza Santiago, pago efectivo que no podrá exceder treinta
(30) días calendario.
6.2. Expediente
T-4238144.
(i) En el caso del señor José
Abelardo Álvarez Giraldo de 76 años de edad, quien padece un delicado estado de
salud (ya que afirma que tiene oxígeno permanente[18]),
se tiene que laboró al servicio del departamento de Risaralda en el cargo de
Guarda de Rentas durante el tiempo comprendido entre el 2 de marzo de 1977 y el
13 de enero de 1991, y realizó sus aportes pensionales a la
Caja de Previsión Social de dicho departamento (Caseris).
La Secretaría
Administrativa del departamento de Risaralda sostuvo que en el
tiempo en que laboró el actor no estaba vigente el artículo 37 de la
Ley 100 de 1993, norma que autorizó tanto la devolución de aportes como la
indemnización sustitutiva.
Además,
indicó que la Caja de Previsión Social de dicho departamento fue liquidada
mediante Ordenanza 010 del 29 de noviembre de 1994, que posteriormente mediante
Ordenanza 017 del 9 de marzo de 1995 se creó el Fondo Territorial de Pensiones
del departamento de Risaralda, y que en cumplimiento de las normas pensionales
del momento, mediante Decreto 207 de 1995, dicha entidad, en su condición de
empleadora, transfirió todos los empleados activos laboralmente al ISS y a las
administradoras de fondos de pensiones, quedando estas encargadas de las pensiones
a partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
El Juzgado Cuarto
Penal del Circuito de Pereira protegió los derechos fundamentales del
accionante, para lo cual le ordenó al Gobernador de Risaralda y/o
al Secretario Administrativo de la misma entidad territorial que adelantaran
todos los trámites pertinentes para el reconocimiento y pago de dicha
prestación. Sin
embargo, el Tribunal Superior de la misma ciudad revocó tal decisión
argumentando que, por un lado, el actor contaba con una vía diferente para
realizar dicha reclamación; y por el otro, que a pesar de ostentar la calidad
de sujeto de especial protección, no estaba demostrada la afectación de su
mínimo vital, ya que han pasado más de 22 años desde que se desvinculó del departamento
de Risaralda y solo hasta ahora acude al juez de tutela a exponer que se trata
de una situación extrema.
(ii)
La Sala evidencia que no le asiste razón al a quem ya que la acción de
tutela también es procedente en el presente caso. Por una parte, porque la
transgresión de sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital permanece en el tiempo, en razón de la negativa por parte de la entidad
demandada de reconocerle y pagarle dicha prestación económica; y porque de otra
parte el actor es una persona de la tercera edad, a quien por ello se le
dificulta acceder al mercado laboral y a la posibilidad de obtener un ingreso permanente
para subsistir. Además, al tratarse de un sujeto de especial protección constitucional,
como quedó visto, el otro medio de defensa judicial que en circunstancias
ordinarias sería idóneo para obtener el derecho, resultaría en este caso
ineficaz para proteger los derechos fundamentales reclamados.
(iii) En cuanto
al punto de la controversia, la Corte estima que el departamento de Risaralda
transgredió los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital
al señor José
Abelardo Álvarez Giraldo, al negarle el reconocimiento y pago de la
indemnización sustitutiva de los aportes realizados durante el periodo que
trabajó bajo su dependencia entre el 2 de marzo de 1977 y el 13 de
enero de 1991.
Como ya se expuso, conforme con
los requisitos consagrados en el artículo 37 de la
Ley 100 de 1993 y la jurisprudencia constitucional, el actor tiene derecho a
percibir una indemnización sustitutiva, toda vez que (a) se trata de una
persona de 83 años de edad, que sobrepasa ampliamente la edad exigida para acceder
a la pensión de vejez; (b) no satisface las exigencias consagradas en la ley
para ser beneficiario de dicha prestación; y (c) no puede continuar cotizando
al sistema en razón de su estado de salud y su avanzada edad.
(iv) Para
establecer cuál es la entidad encargada de reconocer y pagar la mencionada
prestación es importante recordar que, conforme con las pruebas allegadas al
expediente, los aportes del actor fueron hechos a la
Caja de Previsión Social del departamento de Risaralda; que esta fue liquidada
mediante Ordenanza Núm. 010 del 29 de noviembre de 1994; que el 9 de marzo de
1995, mediante Ordenanza núm. 017, se creó el Fondo Territorial de Pensiones
del departamento de Risaralda, organismo este que a partir de la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993 se hizo cargo de la emisión de los bonos
pensionales de los trabajadores que se encontraban activos para esa época, y
que deseaban cambiarse a los fondos de pensiones públicas o privadas.
En esa medida, sin mediar prueba
alguna que demostrara que las cotizaciones realizadas durante el periodo en que
estuvo trabajando el señor José Abelardo Álvarez Giraldo se hubiesen trasladado
al Fondo Territorial de Pensiones u otra entidad administradora de fondo de
pensiones, es el departamento de Risaralda la entidad encargada
de asumir el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva durante el
periodo laborado por el actor.
En virtud de lo anterior,
la Sala protegerá los derechos fundamentales invocados
por el accionante, procederá a revocar el fallo de tutela de segunda instancia
y ordenará al departamento de Risaralda que dentro de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación de esta sentencia realice todos los trámites
administrativos pertinentes para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a favor del
señor José Abelardo Álvarez Giraldo, cuyo pago efectivo no podrá exceder de
treinta (30) días calendario.
6.3. Concluye esta Sala que con la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y conforme con la línea
jurisprudencial de la Corte, no es posible negar el derecho a ser beneficiario
a la indemnización sustitutiva bajo la premisa de que la persona no estaba
afiliada o no efectúo las cotizaciones con posterioridad a la expedición de la
precitada ley, porque, además, esto propiciaría un enriquecimiento sin justa
causa de la entidad a la cual se realizaron los aportes[19]. Por
ello, la Sala prevendrá a las entidades demandadas para que en lo sucesivo, se
abstengan de negar el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva con
el argumento de que los aportes fueron realizados antes de la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero. En el
expediente T-4236644, REVOCAR el
fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá, de fecha diecinueve (19) de diciembre de 2013, que a su vez confirmó
la decisión del
treinta (31) de octubre del mismo año del Juzgado Séptimo Penal del Circuito
con Función de Conocimiento de la misma ciudad. En su lugar, CONCEDER la
protección de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del señor Luis
Eduardo Barraza Santiago.
Segundo.
ORDENAR
a la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en liquidación, hoy la
Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social (UGPP), que en el
término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes, contadas a partir de la
notificación de esta sentencia, emita acto
administrativo en el que reconozca la indemnización sustitutiva de la pensión
de vejez
al señor Luis Eduardo Barraza Santiago, pago efectivo que no podrá
exceder de treinta (30) días calendario.
Tercero.
En
el expediente T-4238144, REVOCAR la sentencia proferida el seis (6) de
diciembre de 2013 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, que
a su vez revocó la emitida el dieciséis (16) de octubre del mismo año por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de la misma ciudad. En su lugar, CONCEDER
la protección de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital a
favor del señor José Abelardo Álvarez Giraldo.
Cuarto. ORDENAR
al departamento de Risaralda que en el término de cuarenta y
ocho (48) horas siguientes, contadas a partir de la notificación de esta
sentencia, realice todos los trámites administrativos pertinentes para el
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez,
de acuerdo con lo consignado en el artículo 37 de la
Ley 100 de 1993, a nombre del señor José Abelardo Álvarez Giraldo,
cuyo pago efectivo no podrá exceder de treinta (30) días calendario.
Quinto.
PREVENIR a
la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en liquidación, hoy Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la protección Social (UGPP) y al departamento de Risaralda para que en lo
sucesivo, se abstenga de negar el reconocimiento y pago de la indemnización
sustitutiva con el argumento de que los aportes fueron realizados antes de la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
Sexto.
LÍBRESE la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Magistrado (E)
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MENDEZ
Secretaria General
[1] En sentencia T-308 de
2013 se revisó una acción de tutela interpuesta por una persona, quien había
solicitado el reconocimiento de la indemnización sustitutiva (trabajó desde el 3 de septiembre de 1971
hasta el 4 de noviembre de 1974, término cuya sumatoria acumulaba 1.142 días laborados).
Petición que fue negada por Cajanal argumentando que el actor no acreditó
cotizaciones al Sistema General de Pensiones con posterioridad a la vigencia de
la Ley 100 de 1993.
La Corte Constitucional tuteló los derechos fundamentales al mínimo vital y a
la vida digna, y ordenó a la entidad accionada que emitiera un acto administrativo en el que se le reconociera y
pagara la prestación referida.
[2]
Sentencia T-829 de 2011.
[3] Sentencia T-584 de
2011.
[4] Ídem.
[5] Cfr. Sentencias T-290 de 2011 y T-828
de 2011. En este último fallo, la Corte señaló “Pese a que esta corporación
mediante sentencia C-543 de 1992 declaró inexequible el artículo 11 del Decreto
2591 de 1991 que establecía un término de caducidad para ejercer la acción de
tutela por considerar que ésta puede interponerse en cualquier tiempo, debe
tenerse en cuenta, que en virtud del principio de inmediatez que
gobierna el mecanismo de amparo judicial, la
Corte ha señalado igualmente que la interposición de la acción de tutela debe
realizarse dentro de un término razonable que permita la protección inmediata
del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la
C.N., y que justifique el ejercicio de la misma como mecanismo subsidiario y
expedito de defensa judicial”.
[6] Sentencias T-805 de 2012 y T-485 de 2011.
[7] Sentencia T-584 de
2011.
[8] Ídem.
[9] Sentencia T-805 de
2012.
[10] Sentencia T-080 de
2010.
[11] Ídem.
[12] Sentencias T-308 de
2013 y T-829 de 2011. Cfr. Sentencia T-597 de 2009.
[13] Cfr. Sentencias T-308
de 2013, T-597 de 2009, T-1088 de 2007, T-1049 de 2006 y C-375 de 2004.
[14]
Sentencias T-1075 de 2012 y T-180 de 2009, entre otras. Ley
100 de 1993: “Artículo 37. Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la
pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su
imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en
sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación
promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado
así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los
cuales haya cotizado el afiliado”.
[15] Cfr. Sentencia T-507
de 2013, entre muchas otras. En este caso un
ciudadano interpuso acción de tutela contra Cajanal, con el objetivo de obtener
la protección de sus derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital, a la
vida digna y a la salud, presuntamente vulnerados por la actitud de la entidad
demandada, al negarle la indemnización sustitutiva de pensión de vejez, al
estimar que no cumplía los requisitos previstos en la
Ley 100 de 1993. Esta corporación tuteló los derechos al mínimo vital y a la
seguridad social y ordenó a la accionada que realizara el trámite pertinente y
pagara efectivamente la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a que
tenía derecho el actor.
[16] “Artículo 2º. (…) Para determinar el monto de la indemnización
sustitutiva se tendrán en cuenta la totalidad de semanas cotizadas, aún las
anteriores a la Ley 100 de 1993”.
[17]“Artículo
37. Indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Las personas que habiendo
cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo
de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán
derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario
base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas
cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los
porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado.”
[18] Circunstancia esta
que no fue controvertida por la entidad accionada en el escrito de contestación
de la demanda, por lo que conforme con la presunción de la buena fe la
Sala validará esta afirmación.
[19] Sentencia T-538 de
2013.