C-756-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-756/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Régimen de
transición en pensiones
Referencia: expediente D-5061
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Art. 4º de la Ley 860 de 2003
Demandante: Alvaro Francisco Vélez Vélez
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C.,
diez (10) de agosto de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Alvaro Francisco Vélez Vélez
presentó demanda contra el artículo
4º de la Ley 860 de 2003.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II. NORMA
ACUSADA
A continuación
se transcribe la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario
Oficial No. 45.415 de 29 de diciembre de 2003.
LEY 860 DE 2003
(diciembre 26)
Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de
Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993
y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
“(…)
“ARTÍCULO 4o. A partir de la
vigencia de la presente ley, modifíquese el inciso segundo y adiciónese el
parágrafo 2o del artículo 36 de la Ley
100 de 1993, del Sistema General de Pensiones.
“A partir de la fecha de vigencia de la presente ley y hasta el 31
de diciembre del año 2007, la edad para acceder a la pensión de vejez, el
tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas y el monto de la pensión
de vejez, de las personas que el 1° de abril de 1994 tuviesen 35 años o más de
edad si son mujeres o cuarenta años de edad o más si son hombres ó 15 años o
más de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual
se encontraban afiliados a esa fecha. A partir del 1º de enero del 2008, a las
personas que cumplan las condiciones establecidas en el presente inciso se les
reconocerá la pensión con el requisito de edad del régimen anterior al cual se
encontraban afiliados. Las demás condiciones y requisitos de pensión aplicables
a estas personas serán los consagrados en el Sistema General de Pensiones
incluidas las señaladas por el numeral 2 del artículo 33 y el artículo 34 de
esta ley, modificada por la Ley 797 de
2003.
“PARÁGRAFO 2º. Para los efectos de la
presente ley, se respetarán y garantizarán integralmente los derechos
adquiridos a quienes tienen la calidad de pensionados de jubilación, vejez,
invalidez, sustitución y sobrevivencia en los diferentes órdenes, sectores y
regímenes, así como a quienes han cumplido ya con los requisitos exigidos por
la ley para adquirir la pensión, pero no se les ha reconocido.”
III. DEMANDA
Considera el
demandante que la disposición demandada quebranta los Arts. 53, 58 y 215 de la
Constitución, por las siguientes razones:
Expresa el
demandante que la disposición demandada vulnera el derecho adquirido de los
trabajadores que se encontraban en la situación contemplada en el régimen de
transición previsto en el Art. 36 de la Ley 100 de 1993 para el reconocimiento
de la pensión de vejez de acuerdo con los requisitos del régimen al cual se
encontraban afiliados al entrar en vigencia dicha ley, siempre y cuando
permanecieran en el mismo, en cuanto dispone que sólo puede hacerse uso de tal
derecho hasta el 31 de Diciembre de 2007 y al aplicar a quienes pretendan
acogerse al régimen original con posterioridad a dicha fecha los requisitos
señalados en el Num. 2o del Art. 33 y el Art. 34 de la Ley 100 de 1993 y en la
Ley 797 de 2003 en lo relativo al tiempo de servicio o número de semanas
cotizadas y el monto de la pensión, con exclusión de la edad mínima,
desconociendo así el régimen de transición.
Señala que el
constituyente protegió con rigor los derechos adquiridos por los trabajadores,
hasta el punto de  que el Art. 215 superior establece que en el estado de
emergencia económica, social o ecológica el Gobierno no podrá desconocerlos
mediante los decretos respectivos; ello significa que con mayor razón el
legislador ordinario debe respetar dichos derechos.
Agrega que
igual protección brinda el ordenamiento constitucional al consagrar en el Art.
53 el principio de favorabilidad del trabajador en caso de duda en la
interpretación o aplicación de las fuentes formales del Derecho en materia laboral,
el cual es aplicable en el presente  caso por  haber consagrado la norma legal
anterior un derecho de los trabajadores que es vulnerado por la norma legal
posterior, de suerte que debe declararse la inconstitucionalidad de esta
última.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio de la Protección Social
Por medio de
escrito recibido el 19 de Marzo de 2004, el ciudadano Jorge Ernesto Angarita
Rodríguez, actuando en nombre del Ministerio de la Protección Social, solicita
a la Corte que declare la exequibilidad de la disposición demandada, con los
siguientes fundamentos:
Considera que el
régimen de transición no es un derecho adquirido, sino una protección adicional
a la prevista en la Constitución, que el legislador concedió a un grupo de
personas en 1993 y que, por haber cambiado las circunstancias, modificó
mediante la ley acusada, en beneficio de la generalidad de los afiliados al
régimen de prima media con prestación definida.
Afirma que la
jurisprudencia ha señalado que el derecho adquirido es aquel que ha entrado al
patrimonio de una persona con arreglo a la ley y es intangible, inmodificable
por normas posteriores y exigible judicialmente, y cita  algunas sentencias
proferidas por la Corte Constitucional. Añade que el legislador puede ampliar
la protección a las meras expectativas, sin que ello implique un cambio en la
naturaleza jurídica de éstas, y que dicha corporación, en la Sentencia C-168 de
1995, señaló que el régimen de transición no corresponde al concepto de
derechos adquiridos sino al de meras expectativas.
Expone que
existe abundante jurisprudencia en el sentido de que en materia pensional
existe un derecho adquirido cuando la persona ha cumplido los requisitos
establecidos en la ley vigente, los cuales se concretan en la edad y el tiempo
de servicios prestados o cotizados, y que quien no ha cumplido uno o ambos
requisitos no goza de un derecho adquirido sino de la posibilidad de
adquirirlo, y cita un segmento de la Sentencia C-596 de 1997 referente a dicho
régimen de transición.
Señala que, en
consecuencia, quienes a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 860 de 2003 y
hasta el 31 de Diciembre de 2007 cumplan los requisitos establecidos en el Art.
36 de la Ley 100 de 1993  para obtener la pensión de vejez tienen un derecho
adquirido y quienes no los cumplan sólo tienen una expectativa.
Manifiesta que
el legislador varió las condiciones del régimen de transición en el sentido de
señalar que a partir del 1º de Enero de 2008 sólo la edad podría reconocerse
con base en las normas anteriores a la Ley 100 de 1993 y que el tiempo de
servicio y el monto de la pensión serán los previstos para la generalidad de
los trabajadores en la Ley 100 de 1993.
Asevera que el
constituyente atribuyó al legislador la función de configurar el sistema de
pensiones y establecer los requisitos y condiciones para acceder al beneficio
pensional, independientemente de que las personas se encuentren iniciando o
terminando su actividad laboral, por lo cual no puede afirmarse, como pretende
el demandante, que dicha facultad se agotó en 1993 y que su modificación
requiere un acto legislativo.
Enuncia que no
puede estar prohibido al legislador regular estos asuntos, aduciendo que se
perjudicaría a un grupo de personas, pues ello implica la petrificación del
Derecho y un impedimento para que el Estado adecúe su normatividad a las
realidades sociales y económicas, exigiendo en su lugar la permanencia de
regulaciones que ya no responden a los fines del mismo y no benefician a la
comunidad ni propenden por la prosperidad general.
Expresa que en
esta materia se impone el criterio de la inconstitucionalidad manifiesta, la
cual no existe en el presente caso, por no vulnerarse derechos fundamentales o
mandatos constitucionales, ni ser irrazonable o desproporcionada la norma
acusada.
Señala que la
acusación por violación del Art. 215 de la Constitución no se sustentó, por lo
cual en este aspecto existe inepta demanda.
Finalmente opina
que no se configura violación del Art. 53 de la Constitución, por no
presentarse duda alguna sobre la interpretación  y la aplicación de la norma
acusada.
2. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
A través de
escrito radicado el 19 de Marzo de 2004, el ciudadano Gustavo Adolfo Osorio
García, obrando en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
pide a la Corte que declare exequible la norma impugnada, con los siguientes
argumentos:
Indica que la
voluntad del legislador al expedir la norma acusada consistió en mantener
expresamente hasta el 31 de Diciembre de 2007 el régimen de transición previsto
en la Ley 100 de 1993. A partir del 1º de Enero de 2008, las personas que se
encontraban  dentro de los supuestos del régimen de transición (15 años de
servicios o cotizaciones y 35 o 40 años de edad) podrán acceder a la pensión
con el requisito de edad previsto en el régimen anterior al cual se encontraban
afiliados, pero en cuanto a los demás requisitos y condiciones quedan sometidos
al régimen general consagrado en el Sistema General de Pensiones.
Afirma que dicha
disposición se ajusta a los preceptos constitucionales sobre seguridad social y
a las potestades del legislador en la materia y que  la modificación al régimen
de transición no es arbitraria y está justificada por razones de orden
económico y social que pretenden garantizar la eficacia de los derechos de
todas las personas y la sostenibilidad fiscal del Sistema de Seguridad Social.
Después de una
presentación de los antecedentes que condujeron a la reforma del Régimen de
Seguridad Social en Pensiones, contenida en las Leyes 797 de 2003 y 860 del
mismo año, plantea que el legislador decidió, dentro de las amplias facultades
de configuración del Sistema de Seguridad Social que le confiere la Constitución,
buscando la viabilidad de los principios constitucionales de dicho sistema en
pensiones, modificar hacia el futuro las condiciones de tiempo de servicios,
número de semanas cotizadas y monto de la pensión de vejez de que trata el Art.
34 de la Ley 100 de 1993, a las cuales debe someterse un grupo específico de
personas.
Sostiene que la
Corte Constitucional ha expresado que mientras los beneficiarios de un régimen
legal de pensiones no hayan consolidado de manera efectiva su derecho, puede el
legislador modificar las condiciones que constituyen el presupuesto de la
pensión, con sujeción en todo caso al respeto de los derechos adquiridos.
Señala que la
norma impugnada no es caprichosa o irrazonable, puesto que en armonía con los
principios constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia, el
legislador verificó una realidad económica y fiscal concreta, que son las
limitaciones financieras del Sistema General de Pensiones, y efectuó unos
ajustes importantes a las condiciones previamente establecidas para acceder a
los beneficios a partir del 1º de Enero de 2008.
Considera que el
establecimiento de un régimen de transición no implica que el legislador pierda
competencia para reconsiderar su posición, de manera justificada y razonable,
cuando las circunstancias lo ameriten. Agrega que dicho régimen se ubica en la
categoría de las simples expectativas, y no en la de los derechos adquiridos,
como lo ha indicado la Corte Constitucional en las Sentencias C-168 de 1995 y
C-596 de 1997.
Opina que el principio
de favorabilidad o “in dubio pro operario” parte de la premisa de que
exista un conflicto entre diversas fuentes formales del Derecho o diversas
interpretaciones de una misma disposición y que no es el caso que se examina,
puesto que el legislador ha definido de manera clara los supuestos fácticos y
los alcances jurídicos del régimen de transición establecido a favor de quienes
reúnen las condiciones previstas en los incisos 1º y 2º del Art. 36 de la Ley
100 de 1993.
Por último
manifiesta que uno de los fines esenciales del Estado es asegurar la
efectividad de los  derechos consagrados en la Constitución, de modo que si
mantener las ventajas para algunos impide garantizar los derechos de todos, el
legislador debe limitar aquellas, lo cual es coherente con el principio de
prevalencia del interés general sobre el particular.
3.
Intervención de la Universidad Santo Tomás
El ciudadano
Alvaro Echeverri Uruburu, obrando en nombre de la Universidad  Santo Tomás,
presentó escrito el 30 de Marzo de 2004, el cual no será tenido en cuenta por
ser extemporáneo.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, mediante Concepto No. 3521
radicado el 23 de Marzo de 2004 solicita a la Corte que declare la
exequibilidad de la norma demandada, por los cargos analizados, con los
siguientes argumentos:
Sostiene que en
aras de la seguridad jurídica y del principio de irretroactividad de la ley,
con fundamento en lo dispuesto en el Art. 58 de la Constitución  se protegen en
el tránsito de legislación los derechos adquiridos, que son aquellos nacidos
como consecuencia del cumplimiento de las hipótesis de hecho establecidas en la
ley y que han entrado al patrimonio de la persona, pero dicha protección no es
absoluta y está limitada por razones de utilidad pública o de interés social.
Indica que, en cambio, las expectativas de adquirir un derecho no están
garantizadas plenamente por la Constitución.
Dictamina que en
el caso del precepto acusado, que modificó el régimen de transición consagrado
en la Ley 100 de 1993, es claro que en la medida en que las personas no cumplan
al 1º de Enero de 2008 los requisitos para acceder a la pensión de vejez, en
aplicación del régimen de transición, y no consoliden por tanto un derecho
subjetivo, sólo tendrían una expectativa de adquirir éste, la cual puede ser
objeto de regulación por ley posterior; por ello, la norma acusada se ajusta a
la Constitución.
Expresa que el
principio de favorabilidad del trabajador contemplado en el Art. 53 de la
Constitución supone la existencia de dos normas jurídicas que regulan una misma
situación y que una de ellas es más favorable, pero ambas disposiciones deben
estar vigentes en el momento en que se resuelve el caso particular. Agrega que
el cargo está sustentado en la comparación entre el nuevo régimen y el régimen
modificado, es decir, no se trata de dos disposiciones vigentes, por lo cual
carece de fundamento.
Indica que el
régimen de transición no implica la renuncia del legislador a modificar las
condiciones y requisitos para el otorgamiento de las pensiones, en virtud de su
libertad de configuración normativa en dicha materia, que le permite modificar
e incluso abolir aquel, siempre y cuando respete los principios de
razonabilidad y proporcionalidad.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. Esta
Corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de la Carta
Política, toda vez que ella forma parte integrante de una ley de la República.
Problema
jurídico planteado
2. Corresponde a
la Corte establecer si las modificaciones introducidas por el Art. 4º de la Ley
860 de 2003 al régimen de transición en materia de pensión de vejez,
establecido en el Art. 36 de la Ley 100 de 1993, vulnera los derechos
adquiridos (Art. 58 de la C. Pol.) y el principio de favorabilidad de los trabajadores
(Art. 53 ibídem) que se encontraban en la situación prevista en el mismo.
Existencia de
cosa juzgada constitucional
3. Mediante la
Sentencia C-754 de 2004 la Corte Constitucional declaró inexequible el Art. 4º
de la Ley 860 de 2003, “Por la cual se reforman algunas disposiciones del
Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100
de 1993 y se dictan otras disposiciones”.
En consecuencia,
por configurarse cosa juzgada constitucional, de conformidad con lo dispuesto
en el Art. 243 de la Constitución, se ordenará estarse a lo resuelto en dicha
sentencia.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE A LO
RESUELTO en la Sentencia C-754 de 2004, que declaró
inexequible el Art. 4º de la Ley 860 de 2003, “Por la cual se reforman
algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones”.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO
UPRIMNY YEPES
Magistrado
(E)
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E)
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA A LA SENTENCIA C-756 de 2004
Referencia:
expediente D-5061
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 4° de la Ley 860 de 2003
Actor: Álvaro
Francisco Vélez
Magistrado
Ponente:
Dr. JAIME
ARAUJO RENTERIA
Manifiesto que
aclaro mi voto a la sentencia C-756 de 2004, respecto de la cual se ordena
estarse a lo resuelto en la sentencia C-754 de 2004, en los mismos términos en
que lo hice en dicha oportunidad.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Aclaración
de voto a la Sentencia C-756 de 2004
Referencia: expediente D-5061
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4º de la Ley 860 de
2003.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERÍA.
Aún cuando en la
sentencia C-754 de 2004 me opuse a la declaración de inexequibilidad del
artículo 4º de la Ley 860 de 2003, en esta oportunidad manifiesto mi voto
concurrente con la sentencia en razón a la fuerza vinculante de la cosa juzgada
constitucional. No obstante mantengo el criterio señalado en su momento y
aclaro mi voto, remitiéndome a lo expuesto en el Salvamento de Voto a la
Sentencia C-754 de 2004.
Fecha ut
Supra,
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
Aclaración
de voto del magistrado RODRIGO UPRIMNY a la sentencia C-756 de 2004
Comparto la decisión de la Corte de estarse a lo resuelto en la
sentencia C-754 de 2004 pues el artículo 4° de la Ley 800 de 2003, acusado en
la presente oportunidad, fue retirado del ordenamiento por esa sentencia.
Aclaro mi voto, por cuanto, aunque compartí la decisión de declarar
inexequible, por vicios de forma, ese artículo, discrepé de la determinación de
la Corte de conferir efecto retroactivo a la decisión. Igualmente disentí del
análisis y de las conclusiones de esa sentencia acerca de la
inconstitucionalidad material de esa norma. Remito pues a mi aclaración y
salvamento de voto de esa sentencia C-754 de 2004.
Fecha ut supra
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)