C-261-16
Sentencia C-261/16
NORMAS PARA SUPRIMIR O REFORMAR REGULACIONES,
PROCEDIMIENTOS Y TRAMITES INNECESARIOS EXISTENTES EN LA ADMINISTRACION PUBLICA-Extralimitación en el ejercicio de facultades
extraordinarias del ejecutivo al incluir un precepto eminentemente presupuestal
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Vicio de competencia no sujeto a término de caducidad
VICIOS POR FALTA DE COMPETENCIA-No se pueden confundir con los vicios
de forma
DEROGATORIA
EXPRESA Y DEROGATORIA TACITA-Distinción
DEROGATORIA ORGANICA-Definición
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance
FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS
AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR EL LEGISLADOR-Límites
CARACTER
EXCEPCIONAL Y RESTRICTIVO FRENTE A LA EXIGENCIA DE PRECISION EN EL EJERCICIO DE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Jurisprudencia constitucional
Esta Corporación
ha indicado que conforme a la exigencia de precisión “al Congreso le asiste la
obligación ineludible de establecer en forma clara, cierta, específica y
determinable el campo normativo sobre el cual debe actuar el Presidente de la
República. Y al Gobierno, la obligación de ejercer la facultad legislativa
transitoria dentro de los límites o parámetros fijados en el acto condición que
otorga la delegación, debiendo restringir la actividad normativa estrictamente
a las materias allí descritas
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Exceso en el ejercicio y desconocimiento del requisito de precisión
Referencia: expediente D-11.076.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 232
del Decreto 019 de 2012, “por el cual se dictan normas para suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública”.
Actor: Daniel Silva Orrego
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá,
D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil dieciséis (2016).
Una
vez cumplidos los trámites previstos en los artículos 241 y 242 de la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
Con
ocasión de la demanda pública de inconstitucionalidad presentada por el
ciudadano Daniel Silva Orrego contra el artículo
232 del Decreto 019 de 2012, el cual modificó el inciso 4° del artículo 10 de
la Ley 1474 de 2011.
I.
ANTECEDENTES
1.
Norma demandada
A
continuación se transcribe el artículo 232 del Decreto 019 de 2012 demandado
por el ciudadano Daniel Silva Orrego, conforme a su publicación en el Diario
Oficial No. 48.308 del 10 de enero de 2012:
“DECRETO 019 DE 2012
(Enero 10)
Diario Oficial No. 48.308 de 10 de enero de 2012
Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
En ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por el parágrafo 1º del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011
(…)
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 232. PUBLICIDAD OFICIAL. Modifíquese el inciso 4° del artículo 10 de la Ley
1474, el cual quedará así:
‘En ningún caso las entidades objeto de esta
reglamentación podrán patrocinar, contratar o realizar directamente publicidad
oficial que no esté relacionada con las funciones que legalmente debe cumplir,
ni contratar o patrocinar la impresión de ediciones de lujo’.”
2.
Demanda de inconstitucionalidad y pretensiones
2.1.
El 9 de octubre de 2015, el ciudadano Daniel Silva Orrego presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 232 del Decreto 019 de 2012[1],
al considerar que el Presidente de la República incurrió en un vicio de
competencia en su expedición, pues el parágrafo 1º del artículo 75 de la Ley
1474 de 2011 sólo le otorgó facultades normativas para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública, pero no para reglamentar aspectos relacionados con la
publicidad oficial.
2.2.
En efecto, el accionante resalta que en la norma demandada se amplió el alcance
de las competencias de las entidades estatales del orden nacional y territorial
referentes a la contratación, el patrocinio y la realización de publicidad
oficial al suprimir las expresiones “en forma directa” y “o con
policromías” contenidas en el inciso 4° del artículo 10 de la Ley 1474 de
2011, desconociéndose con ello el contenido de la ley habilitante, la cual pretendía
que el Ejecutivo racionalizara los procedimientos que adelantan los
particulares ante la Administración Pública.
2.3. Asimismo, el actor sostiene que el Jefe
de Estado también excedió las facultades otorgadas al sustituir un precepto
legal contenido en la propia ley habilitante, pues si bien el Congreso de la
República puede modificar los decretos-leyes dictados en ejercicio de las
facultades extraordinarias, el Presidente de la República no tiene competencia para
alterar los términos de la ley habilitante en razón de la necesidad de
preservar la potestad natural del legislador de crear el derecho.
2.4. En concreto, el demandante precisa que
el texto original del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011 impedía a las
entidades estatales financiar la impresión de ediciones con policromías, pero
al expedirse el artículo 232 del Decreto 019 de 2012, en uso de las facultades
otorgadas en el artículo 75 de la misma Ley, se suprimió esta restricción, con
lo cual el precepto impugnado no sólo reglamentó materias que no eran
susceptibles de ser desarrolladas normativamente por el Presidente de la
República, sino que además, al hacerlo, lo hizo en contravía de las mismas
pautas que fijó el legislador para el efecto.
2.5. De otra parte, el peticionario advierte
que las anteriores irregularidades fueron corroboradas por el mismo órgano
parlamentario, cuando al expedir la Ley 1558 de 2012 estableció en el artículo
31 una salvedad a la prohibición general de la administración de editar impresiones
con policromías, exceptuando de la misma a las entidades públicas y a los patrimonios
autónomos que tienen como función la promoción turística y cultural del país, o
el desarrollo de la cartografía nacional, reconociendo de esta forma la
vigencia del texto original del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011, y negando,
a su turno, la del artículo 232 del Decreto-Ley 019 de 2012.
2.6. Por lo anterior, el accionante
solicita la declaratoria de inexequibilidad simple del artículo 232 del
Decreto 019 de 2012, al estimar que el Presidente de la República desbordó las
facultades otorgadas en la Ley 1474 de 2011, infringiendo los siguientes
preceptos constitucionales:
(i) El Preámbulo, en tanto este consagra el Estado de
Derecho como principio fundante del Estado colombiano;
(ii) El artículo 6º, ya que allí se establece el
principio de legalidad;
(iii) El artículo 121 que prohíbe a las autoridades
del Estado el ejercicio de funciones distintas de las conferidas expresamente
por la Constitución y la ley;
(iv) El artículo 123.2 que establece el deber de las
entidades estatales de ejercer sus funciones en el marco del derecho positivo; y
(v) El artículo 150.10 que consagra los lineamientos
de las potestades normativas del Presidente de la República en ejercicio de las
facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso[2].
3. Trámite procesal
Mediante Auto del 30 de octubre de 2015[3],
el magistrado sustanciador admitió la demanda, y ordenó (i) correr traslado de
la misma al Procurador General de la Nación, (ii) fijar en lista la disposición
acusada con el objeto de que sea impugnada o defendida por cualquier ciudadano,
y (iii) comunicar de la iniciación del proceso a la Presidencia y al Congreso
de la República, así como a ciertas entidades e instituciones educativas,
académicas y ciudadanas[4].
4. Intervenciones
4.1. La Contraloría
General de la República[5] y el Departamento
Administrativo de la Función Pública[6]
consideran que los cargos de la demanda no están llamados a prosperar y,
por tanto, la norma acusada debe ser declarada exequible, porque:
(i) Su constitucionalidad ya
fue estudiada por la Corte en la Sentencia C-537 de 2012[7],
en la que se declaró la exequibilidad del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011,
disposición a la cual se encuentra incorporada el precepto hoy cuestionado[8].
(ii) De conformidad con lo
dispuesto en la Sentencia C-340 de 1996[9], los amplios
términos en los que se confirieron las facultades normativas al Ejecutivo en la
Ley 1474 de 2011, le permitían modificar las limitaciones establecidas sobre de
publicidad oficial e impresión de ediciones de lujo por parte de las entidades
públicas.
(iii) No existe disposición
constitucional alguna que le prohíba al Presidente de la República en ejercicio
de facultades extraordinarias modificar preceptos contenidos en la misma ley
habilitante, siempre que dicha actuación se enmarque dentro de las competencias
conferidas por el legislador[10].
(iv) La facultad otorgada a
la Administración Pública de efectuar publicaciones con policromías es cada vez
más necesaria para el cumplimiento de las funciones de las entidades públicas.
(v) El propio Congreso de
la República reconoció su legitimidad, toda vez que en la Ley 1558 de 2012, al
regular la actividad turística, preservó los lineamientos normativos en ella establecidos,
autorizando a las entidades públicas y a los patrimonios autónomos que tienen
como función la promoción turística o el desarrollo de la cartografía nacional,
para que patrocinen, contraten o realicen impresiones de publicaciones con
policromías[11].
4.2. El Instituto
Colombiano de Derecho Procesal[12] y la Academia
Colombiana de Jurisprudencia[13] consideran
que la norma demandada transgrede la Carta Política y, que por tanto, debe ser
retirada del ordenamiento jurídico mediante su declaratoria de inexequibilidad,
ya que:
(i) Desconoce los
lineamientos establecidos en la Ley 1474 de 2011, en tanto que en ésta
únicamente se facultó al Ejecutivo para intervenir las normas que fijaban los
procedimientos y trámites en la Administración Pública, y el precepto acusado
no versa sobre este tipo de reglas sino suprimió una prohibición referente a
impresiones con policromías.
(ii) Fija una regulación
ajena a los trámites que los ciudadanos adelantan ante la Administración
Pública como exigía la ley habilitante, pues se refiere a las actuaciones de
las entidades públicas relativas a la publicidad oficial y a la contratación y
patrocinio de impresiones de ediciones de lujo.
(iii) Contraviene la propia
ley habilitante, de la cual derivaba su competencia y fundamento, comoquiera
que en el texto original del inciso 4° del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011 se
establecía expresamente que “en ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación
pueden (…) contratar o patrocinar la impresión de ediciones de lujo o con policromías”,
y el precepto acusado sustrajo esta última prohibición.
(iv) Con la expedición la
Ley 1558 de 2012, que relevó de la prohibición de utilizar policromías a las
entidades públicas y patrimonios autónomos que tuvieran como fin promocionar al
país turística y culturalmente o el desarrollo de la cartografía nacional, el
legislador negó la vigencia y validez de la modificación efectuada por el
Ejecutivo a la Ley 1474 de 2011[14].
5. Concepto del Ministerio Público
5.1. El Procurador General de la Nación solicitó
declarar inexequible la norma demandada mediante concepto presentado el pasado
12 de enero[15]. Para
sustentar su petición, el funcionario, en primer lugar, recogió las pautas
definidas por el juez constitucional para evaluar el exceso en el ejercicio de
las facultades legislativas extraordinarias por parte del Ejecutivo, destacando
que las mismas deben ser interpretadas de manera restrictiva, y que por ende,
las potestades se deben circunscribir a la regulación de los asuntos señalados
expresamente en la ley habilitante, sin que haya lugar a ningún tipo de
entendimiento o aplicación extensiva o analógica.
5.2. En segundo lugar, a partir de la anterior
directriz la Vista Fiscal analizó la validez del precepto demandado,
advirtiendo que como el artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 otorga facultades al
Ejecutivo únicamente con el objeto de que esta expida normas para suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios ante la Administración
Pública, y no para alterar el sistema de prohibiciones de las entidades
estatales en materia de publicidad oficial, el Presidente de la República se
desbordó en el ejercicio de sus competencias normativas al regular esta última
materia, y al modificar el contenido de la misma ley habilitante, suprimiendo
la limitación de contratar, patrocinar o realizar impresiones de ediciones con
policromías.
5.3. Así las cosas, el Ministerio Público concluyó que
“al [existir] un exceso [en el ejercicio] de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República y, como consecuencia
de ello, al haber sido proferido sin la debida competencia, el artículo 232 del
Decreto 019 de 2012 debe ser declarado inexequible”[16].
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
1.1.
El ciudadano Daniel Silva Orrego presentó demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 232 del Decreto 019 de 2012, el cual fue expedido por el
Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por el parágrafo 1º del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución[17].
1.2.
En ese sentido, en virtud del artículo 241.5 de la Carta Política, esta
Corporación es competente para pronunciarse sobre la demanda de la referencia,
puesto que en dicha disposición se establece que este Tribunal cumplirá la
función de “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten
los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno
con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su
contenido material o por vicios de procedimiento en su formación”.
2.
Cuestiones previas
2.1.
Improcedencia de la caducidad de la acción por vicio en la competencia
2.1.1.
Previamente a examinar los cargos planteados por el accionante, la Sala
considera pertinente determinar si en la presente oportunidad es aplicable el
término de caducidad establecido en el artículo 242.3 de la Carta Política[18],
toda vez que: (i) el Decreto 019 de 2012 fue publicado en el Diario Oficial
48.308 del 10 de enero de 2012, (ii) la demanda fue presentada personalmente
por el actor ante la oficina de reparto de la Dirección Judicial de Pereira el
6 de octubre de 2015[19], y (iii) en
ella se alega la configuración de un vicio de competencia debido al presunto exceso
del Ejecutivo en el ejercicio de las facultades extraordinarias utilizadas para
expedir dicha normatividad.
2.1.2.
Al respecto, esta Corporación reitera la posición adoptada recientemente en la
Sentencia C-219 de 2015[20], en la cual
precisamente se estudió otra demanda presentada contra el Decreto 019 de 2012, y
en la que se indicó que “de acuerdo con la doctrina de la Corte, la
extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias del
Presidente es un vicio sustantivo y, por consiguiente, no está sometido a la
regla de caducidad del artículo 242 de la Constitución”.
2.1.3.
Sobre el particular, cabe resaltar que tal conclusión fue adoptada por este
Tribunal desde sus inicios, al evidenciar que:
“La falta de competencia genera, pues, un vicio que
hace anulable el acto de derecho público indebidamente producido, así como la
incapacidad, en el derecho privado, genera una nulidad que nada tiene que ver
con la inadecuada elección de la forma que ha de corresponder al acto, conforme
a su naturaleza jurídica (…).
El artículo 242-3 de la Carta Política que establece
un término de caducidad para las acciones de inconstitucionalidad por vicios de
forma, no comprende, en modo alguno, aquellas que se dirigen a atacar el acto
por desbordamiento en el ejercicio de la competencia. Y no podría hacerlo, porque si la indebida
elección de forma para la producción del acto, cumplido por quien tiene
competencia, se reputa un vicio menor, saneable por el transcurso del
tiempo, la falta de capacidad para producirlo no puede ser saneada por esa vía,
pues no puede producir efectos jurídicos un acto que sólo lo es en apariencia
por carecer, ab-initio, del presupuesto esencial para surgir el mundo del
derecho: la competencia, precedente obligado del uso de la forma (…)”[21].
2.1.4.
En esa línea, esta Sala en la Sentencia C-235 de 2014[22]
explicó que “los vicios por falta de competencia no se pueden confundir con
los vicios de forma, de tal modo que la caducidad predicable de estos últimos,
no se hace extensiva a aquellos. Para la Corporación, la competencia es previa
al uso de la forma a través de la cual se realiza el acto jurídico. Esa premisa
es la que ha permitido a la Sala Plena distinguir dos situaciones reprochables,
una, en la que se posee la competencia, pero, se emplea una forma inapropiada
para ejercerla y ello puede malograr el acto jurídico. Otra, en la que
careciendo de competencia se efectúa el acto a través de la forma prescrita por
el ordenamiento, pero, ello debe acarrear las consecuencias propias de la falta
de competencia. En suma, los vicios de competencia son diferentes de los
defectos en la forma y, sus consecuencias igualmente difieren”.
2.1.5.
Por lo anterior, comoquiera que en la demanda presentada por el actor se alega
un vicio de competencia y dicho de defecto no está sometido al término de
caducidad consagrado en el artículo 242.3 de la Constitución, procede la Sala a
continuar con el estudio de la acción impetrada contra el artículo 232 del
Decreto 019 de 2012.
2.2.
Vigencia de la norma acusada
2.2.1.
En los términos previstos en el artículo 241 de la Carta Política, el control
de constitucionalidad supone
un juicio de contradicción entre una norma de inferior jerarquía y la
Constitución, con el propósito de expulsar del ordenamiento jurídico las
disposiciones que desconozcan o sean contrarias a sus mandatos, por lo que se
exige como requisito sine qua non que el precepto demandado se encuentre actualmente
vigente. En efecto, como lo ha admitido reiteradamente esta Corporación, la acción pública de inconstitucionalidad debe
dirigirse contra normas que integran el sistema jurídico, lo que conduce, en
principio, a la imposibilidad de que este Tribunal se pronuncie sobre la
exequibilidad de disposiciones que han sido objeto de derogatoria[23].
2.2.2.
Ahora, en cuanto al procedimiento de pérdida de vigencia, el ordenamiento
positivo distingue entre la derogatoria expresa y la derogatoria tácita[24].
La primera se produce cuando expresamente una nueva disposición suprime
formalmente a una anterior, mientras que, la segunda, supone la existencia de
una norma posterior que contiene disposiciones incompatibles con aquella que le
sirve de precedente. A estas categorías se suma la denominada derogatoria
orgánica, la cual tiene ocurrencia en aquellos casos en que es promulgada una
regulación integral sobre una materia a la que se refiere una disposición,
aunque no haya incompatibilidad entre sus mandatos[25].
2.2.3.
En la presente oportunidad, en atención a los argumentos presentados por el
actor y por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal en relación con la
vigencia y la validez del artículo 232 del Decreto 019 de 2012 con ocasión de
la expedición del artículo 31 de la Ley 1558 de 2012, es necesario verificar si
la primera norma fue derogada por la segunda.
2.2.4.
Sobre el particular, la Corte considera que el artículo 232 del Decreto 019 de
2012 que modificó el inciso 4° del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011 se
encuentra vigente, por las siguientes razones:
(i) La Ley 1558 de 2012 no derogó expresamente alguna
disposición de la Ley 1474 de 2011 o del Decreto 019 de 2012, pues en su
artículo 39 referente a las derogatorias sólo estipuló que dejaba sin vigencia
el artículo 3° de la Ley 300 de 1996.
(ii) El artículo 232 del Decreto 019 de 2012[26]
no es incompatible con el artículo 31 de la Ley 1558 de 2012[27],
ya que existe al menos una interpretación plausible de ambas disposiciones que
permite un entendimiento lógico de las mismas, así como descartar la
configuración de una derogatoria tácita.
En efecto, esta Corporación evidencia que la primera
norma establece que en ningún caso las entidades podrán patrocinar, contratar o
realizar directamente publicidad oficial que no esté relacionada con las
funciones que legalmente deben cumplir, ni contratar o patrocinar la impresión
de ediciones de lujo y, a su vez, la segunda norma exceptúa de dicha prohibición
a las entidades públicas y a los patrimonios autónomos que tengan como función
la promoción turística y cultural del país, o el desarrollo de la cartografía
nacional, facultándolos, adicionalmente, para “patrocinar, contratar
o realizar la impresión de publicaciones con policromías para dichos fines”.
Al respecto, cabe resaltar que la aclaración de
Legislador en torno a la autorización de las entidades públicas que tengan como
función la promoción turística y cultural del país, así como el desarrollo de
la cartografía nacional, para realizar la impresión de publicaciones con
policromías, resulta razonable si se tiene en cuenta que su uso es una de las
muchas características de las ediciones de lujo.
En concreto, para la Imprenta Nacional[28]
“se considera una edición de lujo, aquella cuyo terminado se realice en
pastas dura, la costura de sus cuadernillos se haga con hilo y en algunos casos
lleve estampados dorado en la cubierta o en los cantos de las páginas y
repujados especiales. En algunos casos se acompañan de una sobrecubierta
laminada. Estas ediciones hacen uso de los mejores sustratos de papel
(esmaltados mates y brillantes) o importados, utilizan también tintas
adicionales a las básicas para que el producto final no presente variaciones
tonales y de registro en los textos”, así como entiende que el término
policromía “se refiere al uso de cuatro tintas básicas más colores
adicionales de impresión” [29].
De otra parte, este Tribunal considera necesario
advertir que el hecho de que el artículo 31 de la Ley 1558 de 2012 resulte más
acorde con lo dispuesto originalmente en el artículo 10 de la Ley 1474 de 2011,
que contemplaba, además de la prohibición de impresiones de lujo, el uso de
policromías en éstas, no implica necesariamente la derogación tacita del artículo
232 del Decreto 019 de 2012.
(iii) La Ley 1558 de 2012 no promulgó una normatividad
integral sobre la regulación de la publicidad en las entidades públicas, para
que pueda sostenerse la existencia de una derogatoria orgánica del artículo 232
del Decreto 019 de 2012, ya que el objeto de dicha Ley fue “el fomento, el
desarrollo, la promoción, la competitividad del sector y la regulación de la
actividad turística”[30].
2.2.5.
Así las cosas, verificada la vigencia del artículo 232 del Decreto 019 de 2012,
la Corte proseguirá con su análisis de constitucionalidad.
2.3.
Inexistencia de cosa juzgada constitucional
2.3.1.
La cosa juzgada constitucional es una institución jurídica procesal que tiene
su fundamento en el artículo 243 de la Constitución Política[31], mediante la cual se
otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el
carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. En todo caso, no siempre que
un precepto legal ha sido declarado exequible por la Corte se configura la cosa
juzgada constitucional. En efecto, en cada caso concreto, la estructuración de
este fenómeno se ha sometido al examen de varios supuestos de los cuales
depende su ocurrencia, entre los cuales pueden mencionarse:
“La consideración sobre si un texto legal ha sido
reproducido en otras disposiciones[32],
si se presenta una identidad en el contenido normativo[33], si las
razones formuladas por el demandante son coincidentes con las que se exponen en
una nueva demanda[34],
si este Tribunal realizó un control integral frente a la totalidad de los
preceptos constitucionales o si el mismo se infiere del alcance de la
providencia[35],
si más allá de los cargos propuestos también se confrontó una norma frente a
otras disposiciones no enunciadas inicialmente como vulneradas[36] y si
existe identidad en los parámetros objetivos de comparación[37]”[38].
2.3.2.
En el presente proceso, en su intervención el Departamento Administrativo de la
Función Pública señala que la constitucionalidad del precepto demandado ya fue
determinada por esta Corte en la Sentencia C-537 de 2012[39],
en la que se declaró la exequibilidad del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011, disposición
a la cual se encuentra incorporada la norma hoy cuestionada.
2.3.3.
La Sala no comparte dicho argumento, pues en la referida providencia no se
estudió la constitucionalidad de la norma acusada en esta oportunidad. En
efecto, si bien en el fallo C-537 de 2012 la Corte se pronunció sobre el
artículo 10 de la Ley 1474 de 2011, lo hizo en torno al presunto
desconocimiento de los principios de publicidad, identidad flexible y consecutividad
en el proceso legislativo que finalizó con expedición de la norma, centrando su
análisis en el texto original de la Ley sin enjuiciar la modificación incorporada
con el Decreto 019 de 2012.
2.3.4.
Adicionalmente, al margen de lo anterior, este Tribunal resalta que en la
Sentencia C-537 de 2012 la Corte declaró exequible el artículo 10 de la Ley
1474 de 2011 en su totalidad, pero sólo por los cargos analizados en esa
oportunidad[40], los cuales
difieren a los alegados en esta demanda, comoquiera que en el proceso del año
2012 se argumentaban la existencia de vicios de procedimiento en el trámite
legislativo, y en la acción estudiada se pone de presente un vicio de
competencia en la expedición del Decreto que modificó dicha Ley.
2.3.5.
En consecuencia, esta Corporación estima que en esta ocasión no existe cosa juzgada
constitucional en relación con el artículo 232 del Decreto 019 de 2011, por lo
que se continuará con el examen de la demanda.
3.
Viabilidad y alcance del juicio de constitucionalidad
3.1. Para este Tribunal la formulación de la censura presentada
contra el artículo 232 del Decreto 019 de 2012 es clara y se advierte que
suscita una duda razonable sobre su constitucionalidad. En efecto, revisado el
libelo acusatorio se evidencia que el actor alega que la norma enjuiciada contraviene
el Preámbulo y los artículos 6º, 121, 123.2 y 150.10 de la Carta Política, por
cuanto su contenido no corresponde a la habilitación legislativa contenida en
el parágrafo 1º del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011.
3.2. En
concreto, el peticionario argumenta que a través del
mencionado parágrafo 1º, el Congreso de la República le otorgó al gobierno
nacional facultades normativas para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios en la Administración Pública, pero el
Presidente utilizó esta habilitación para ampliar el alcance de las
competencias de las entidades del orden nacional y territorial relacionadas con
la contratación, el patrocinio y la realización de publicidad oficial como
consecuencia de la supresión de las expresiones “en forma directa” y “o
con policromías” contenidas en el inciso 4° del artículo 10 de la misma ley
habilitante.
3.3. Así
pues, verificada la idoneidad del cargo, resulta procedente su estudio en esta
providencia.
4.
Problema jurídico constitucional y metodología de resolución
4.1.
Corresponde a la Corte resolver de fondo el cargo planteado por el actor. Para
el efecto, deberá solucionar el siguiente problema jurídico:
¿Desconoció el Presidente de la República con la
expedición de artículo 232 del Decreto 019 de 2012, (i) la autorización
conferida por el Congreso de la República, a través de la Ley 1474 de 2011, para
suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios
existentes en la Administración Pública, al ampliar el alcance de las
competencias de las entidades del orden nacional y territorial relacionadas con
la contratación, el patrocinio y la realización de la publicidad oficial al
suprimir las expresiones “en forma directa” y “o con policromías”
contenidas en el inciso 4° del artículo 10 de la misma ley habilitante, y con
ello (ii) el régimen constitucional establecido en el artículo 150.10 para el
ejercicio de las facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de
ley?
4.2.
Con tal propósito, la Sala, para empezar, (i) reiterará brevemente la
jurisprudencia constitucional sobre los límites al ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el Legislador, luego,
(ii) estudiará sumariamente el alcance de las Facultades extraordinarias
otorgadas al Presidente de la República en la Ley 1474 de 2011, y por último, (iii)
analizará la constitucionalidad del artículo 232 del Decreto 019 de 2012.
5.
Límites al ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente
de la República por el Legislador.
5.1.
La Corte Constitucional al interpretar el alcance del artículo 150 de la
Constitución, ha considerado
que al encontrarse la función legislativa en cabeza del Congreso[41],
la posibilidad de que el Ejecutivo asuma esa competencia a través de decretos
es excepcional y de interpretación restrictiva[42],
pues constituye una alteración al reparto ordinario de facultades normativas[43].
5.2. En ese sentido, este Tribunal ha resaltado que con el fin de
evitar posibles abusos en el ejercicio de las potestades extraordinarias
concedidas por el Congreso al Presidente de la República[44], el
Constituyente condicionó su otorgamiento, a los siguientes requisitos:
“(i) Solicitud expresa del Gobierno Nacional, sin que
proceda por iniciativa congresional; (ii) temporalidad de la habilitación por un término máximo de seis
meses[45];
(iii) mayoría absoluta
en el Congreso para su concesión[46];
(iv) competencia permanente del Congreso para modificar en todo momento y por
iniciativa propia, los decretos dictados por el gobierno en ejercicio de las
facultades extraordinarias; (v) “necesidad”
o “conveniencia pública” como fundamento de la solicitud; (vi) precisión en la delimitación de las
facultades conferidas[47]
y, en consecuencia, “interpretación restrictiva” de su alcance, “circunscritas de modo
exclusivo al tenor literal de la norma habilitante”[48]; (vii) limitación
material de su ejercicio, vedado a la expedición de códigos, decretar impuestos, leyes
estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del artículo 150
-numeral 19- de la C.P.” [49] (Subrayado fuera del texto original).
5.3. Asimismo,
esta Corporación ha estimado que las exigencias que debe observar
el Congreso de la Republica, se proyectan a su vez como límites al Gobierno
cuando ejerce la potestad legislativa[50].
En efecto, el ejercicio de tales facultades extraordinarias debe sujetarse,
entre otros, a unos límites temporales y materiales que el juez constitucional
ha de valorar frente a un cargo por exceso en el uso de las competencias
otorgadas transitoriamente[51].
5.4. En relación
con los límites materiales, desde sus inicios, este Tribunal ha
sostenido que, so pena de ser declarados inexequibles, los decretos que dicte
el Presidente sólo pueden versar sobre los asuntos estrictamente señalados en
la ley habilitante[52],
por lo que no resulta admisible en el control de constitucionalidad: (i)
desplegar hermenéuticas que permitan establecer extensiones o analogías , (ii)
identificar la existencia de facultades implícitas, o (iii) autorizar que el
Jefe de Estado, “so pretexto de un artificial encadenamiento entre las
materias objeto de la autorización que se le confiere”, incursione en el
campo del legislador ordinario[53].
5.5. Por lo demás, es pertinente
recordar que en virtud de la referida proyección, esta Corporación ha indicado
que conforme a la exigencia de precisión “al Congreso le asiste la
obligación ineludible de establecer en forma clara, cierta, específica y
determinable el campo normativo sobre el cual debe actuar el Presidente de la
República. Y al Gobierno, la obligación de ejercer la facultad legislativa
transitoria dentro de los límites o parámetros fijados en el acto condición que
otorga la delegación, debiendo restringir la actividad normativa estrictamente
a las materias allí descritas”[54].
6.
Facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República en la Ley
1474 de 2011
6.1. El Congreso de
la República con el fin de fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción, así como la efectividad del
control de la gestión pública, expidió la Ley 1474 de 2011[55]
en la que en el artículo 75 contempló una política antitrámites[56],
según cual para la creación de un nuevo procedimiento que afecte a los
ciudadanos, las entidades del orden nacional deberán elaborar un documento
donde justifiquen la necesidad del mismo, para que el Departamento
Administrativo de la Función Pública conceptúe al respecto dentro de un término
de 30 días.
6.2.
Adicionalmente, el Legislador en el parágrafo 1° de la citada disposición, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revistió al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para que en el término de seis meses, contados a
partir de la fecha de la publicación de la ley, expidiera normas “con fuerza
de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública”[57].
6.3. Sobre el
particular, en la Sentencia C-562 de 2015[58],
esta Sala señaló que desde un análisis literal, histórico, sistemático y
teleológico de la ley habilitante se puede concluir que:
“En primer lugar, el Congreso de la
República dio competencia al Presidente para “suprimir” o “reformar” la
normativa vigente en la materia, lo que en general le permitía revisar y
modificar las reglas fijadas previamente por el Legislador, bien para eliminar
algunos trámites o bien para rediseñarlos, mas no para crear aquellos ya
abrogados por el Legislador ordinario.
En segundo lugar, dichas normas debían
estar circunscritas a actuaciones ante la “Administración Pública”, con
independencia de que estos fueran directamente cumplidos por las autoridades
públicas o por particulares bajo la modalidad de descentralización por
colaboración.
En tercer lugar, es importante señalar que únicamente
estaban comprendidas las actuaciones calificadas como “regulaciones,
procedimientos y trámites”, es decir, que solo podían enmarcarse dentro del
objeto material de las facultades extraordinarias aquellas diligencias o etapas
exigibles al ciudadano para iniciar, llevar a cabo y culminar una gestión ante
las autoridades públicas, excluyéndose otro tipo de actuaciones.
En cuarto lugar, dichos procedimientos o
trámites debían ser calificados como “innecesarios”. Para ello el
Presidente disponía de un razonable margen de apreciación al momento de evaluar
un trámite como tal. Sin embargo, en ese ejercicio no podía desconocer el marco
temático de la norma habilitante, ni fijar reglas o políticas públicas ajenas a
su dimensión teleológica, cuyos fines estuvieron circunscritos a (i) lograr una
mayor eficiencia en la gestión administrativa y (ii) eliminar trámites que
pudieran ser interpretados como incentivos o riesgos de corrupción en las
diligencias ante las autoridades estatales.
Finalmente, teniendo en cuenta el carácter
taxativo de las facultades y su hermenéutica restrictiva, dado que no hay
atribuciones implícitas, el Presidente de la República carecía de
competencia para regular asuntos que por su naturaleza no pudieran ser
subsumidos dentro de la categoría de “regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes ante la Administración Pública”. De manera que las
reglas normativas que no se inscriban dentro de dicho marco solo podrán ser
válidamente modificadas a través de una deliberación pública y democrática, en
el Congreso como escenario natural, o bien por el Legislador extraordinario
previo otorgamiento de nuevas y precisas facultades para tal fin”[59]. (Subrayado fuera del texto original).
6.4. Así las cosas,
para esta Corporación en ejercicio de la potestad legislativa otorgada mediante
la Ley 1474 de 2011 el ejecutivo estaba facultado para dictar las normas con
fuerza de ley tendientes a eliminar o alternativamente modificar reglas,
métodos de ejecución o diligencias no indispensables en la Administración Pública[60],
siempre que procurara (i) fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de los actos de corrupción, o (ii) la efectividad del
control de la gestión pública[61].
7. Análisis
de constitucionalidad del artículo 232 del Decreto 019 de 2012
7.1. El accionante, el
Ministerio Público, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y la Academia
Colombiana de Jurisprudencia solicitan declarar inexequible el artículo 232 del
Decreto 019 de 2012, al estimar que el Presidente de la República excedió en su
expedición las facultades otorgadas por el Congreso en la Ley 1474 de 2011[62].
Por su parte, el Departamento Administrativo de la Función Pública y la
Contraloría General de la República se oponen a la prosperidad de la demanda,
argumentando que el Jefe de Estado actuó dentro de las competencias dadas por
el órgano legislativo[63].
7.2. Al respecto, la Sala considera
que el Presidente de la República al expedir el artículo 232 del Decreto 019 de
2012 excedió el alcance de las facultades extraordinarias conferidas por el
Congreso, pues carecía de la competencia material para modificar aspectos de la
regulación referente a la publicidad oficial, en al menos dos sentidos: (i) de
una parte, porque la Ley 1474 de 2011 circunscribió la delegación de producción
normativa a la supresión o reforma de regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública, mientras que el precepto
impugnado introdujo una regla con una naturaleza y un alcance distinto; (ii) y
de otra parte, puesto que la disposición atacada contraviene las orientaciones
de la propia ley habilitante.
7.3. Específicamente, el
primer tipo de extralimitación es evidente tanto desde una aproximación textual
a la normatividad objeto de la confrontación, como desde una perspectiva
teleológica. En efecto, la Sala evidencia que el Presidente de la República al
expedir el artículo 232 del Decreto 019 de 2012 excedió el alcance de las
facultades extraordinarias conferidas por el Congreso, puesto que la
modificación efectuada a la legislación por la norma acusada, no suprimió o
reformó “regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en
la Administración Pública” que afectaran a los ciudadanos, sino que amplió
el alcance de las competencias de las entidades del orden nacional y
territorial relacionadas con la contratación, el patrocinio y la producción de
publicidad e impresiones oficiales.
7.4. Concretamente, la
eliminación de las expresiones “en forma directa” y “o con
policromías” contenidas en el inciso 4º de la Ley 1474 de 2011, derivan en
la extensión de las facultades de las entidades públicas para patrocinar,
contratar o realizar directamente publicidad oficial y para contratar o
patrocinar impresiones de lujo[64], y
difícilmente puede considerarse como la abrogación o sustitución de un
reglamento innecesario de ajuste u ordenación de aspectos de un sistema que
afecte a la generalidad de ciudadanos en su vínculos con la administración[65],
pues si bien, se modificó una regulación como lo autorizaba la ley habilitante,
el objeto del cambio normativo se circunscribió a los parámetros que deben
tener en cuenta las entidades para realizar publicaciones.
7.5. Adicionalmente, la
Corte estima que la norma atacada fija una regulación ajena a los trámites que
los ciudadanos adelantan ante la Administración Pública, ignorando lo dispuesto
en la ley habilitante, pues se refiere a las actuaciones de las entidades
públicas relativas a la publicidad oficial y a la contratación y patrocinio de
impresiones de ediciones de lujo, desconociendo así que el objeto material de
las facultades extraordinarias se circunscribía a “aquellas diligencias o
etapas exigibles al ciudadano para iniciar, llevar a cabo y culminar una
gestión”[66] ante el
Estado, excluyéndose otro tipo de actuaciones.
7.6. A su vez, desde un
punto de vista teleológico también es evidente la extralimitación en el
ejercicio de las facultades normativas del Ejecutivo, pues la habilitación
legislativa prevista en el artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 apuntaba a que el
Presidente racionalizara y simplificara los trámites de los ciudadanos ante la
administración, mientras que el precepto acusado tiene un contenido y una
finalidad eminentemente presupuestal, tanto así que la norma modificada hace
parte de una disposición que regula “los recursos que destinen las entidades
públicas y las empresas y sociedades con participación mayoritaria del Estado
del orden nacional y territorial, en la divulgación de los programas y
políticas que realicen, a través de publicidad oficial o de cualquier otro
medio o mecanismo similar que implique utilización de dineros del Estado”[67],
y que pretende “la mayor austeridad en el gasto y la reducción real de
costos”[68].
7.7. De otra parte, esta Corporación considera que el
hecho de que el Presidente reformara un precepto de la propia ley habilitante,
resulta un contrasentido que desconoce el principio democrático, pues, como se
explicó, el Legislador manifestó su voluntad de limitar el alcance de la
competencia de las entidades públicas en materia de publicidad e impresiones de
ediciones oficiales y el Ejecutivo, además actuar sin competencia para
modificar las restricciones sobre la materia, decide alterar su regulación en
contravía de los lineamientos dados por su mandante, el Congreso de la
República[69].
7.8.
En ese sentido, para este Tribunal es evidente que la propia ley habilitante es
un presupuesto de interpretación para establecer el ámbito de las facultades
delegadas. Así pues, en este caso la Sala advierte que el legislador reguló por
sí mismo los límites que deben seguir las entidades públicas para contratar,
patrocinar y realizar publicidad oficial e impresiones con policromías, y
confirió al ejecutivo facultades extraordinarias para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública; con lo cual, parecería claro que en ese contexto no
puede entenderse que la habilitación conferida al ejecutivo se extienda a
aquellas materias que en el mismo Congreso de la República optó por legislar
directamente.
7.9.
En efecto, el inciso 4° original del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011 establecía
expresamente que “en ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación
pueden (…) contratar o patrocinar la impresión de ediciones de lujo o con
policromías”, y el precepto acusado sustrae de la prohibición legal a las
policromías cuando señala que “en ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación
podrán (…) contratar o patrocinar la impresión de ediciones de lujo”.
7.10.
En conclusión, la Corte encuentra que el Presidente de la República al expedir
el artículo 232 del Decreto 019 de 2012 desbordó la competencia otorgada por el
Congreso de la República en la Ley 1474 de 2011, desconociendo a su vez el
régimen constitucional establecido en el artículo 150.10 para el ejercicio de
las facultades extraordinarias, y de contera lo preceptuado en el Preámbulo y
en los artículos 6°, 121 y 123.2 de la Carta Política. Así las cosas, la Sala declarará
inexequible la norma demandada.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 232 del Decreto 019 de 2012, “por el cual se
dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública”.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Impedida
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDO LINARES
CANTILLO
A LA SENTENCIA
C-261/16
NORMAS PARA SUPRIMIR O REFORMAR
REGULACIONES, PROCEDIMIENTOS Y TRAMITES INNECESARIOS EXISTENTES EN LA
ADMINISTRACION PUBLICA-Desbordamiento
en el ejercicio de las competencias conferidas por la ley habilitante al
Presidente de la República (Aclaración de voto)/VICIO COMPETENCIAL-Naturaleza
jurídica (Aclaración de voto)
EXTRALIMITACION DE LAS FACULTADES
EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE-Vicio sustantivo que no está sometido a la regla de caducidad
(Aclaración de voto)/LEYES O DECRETOS LEY DICTADOS POR EL PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Vicio competencial
o vicio material exento de caducidad (Aclaración de voto)
VICIOS DE FORMA EN JUICIO DE SUSTITUCION DE
ACTOS LEGISLATIVOS-Modalidades
(Aclaración de voto)/JUICIO DE SUSTITUCION DE ACTOS LEGISLATIVOS-Inconsistencia
respecto de la naturaleza del vicio de competencia (Aclaración de voto)/JUICIO
DE SUSTITUCION DE ACTOS LEGISLATIVOS-Vicio de forma sujeto a la caducidad
(Aclaración de voto)
TEORIA DE LA SUSTITUCION COMO PARAMETRO DE
CONTROL DE LOS ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Reiteración de jurisprudencia (Aclaración
de voto)
NATURALEZA JURIDICA DEL VICIO COMPETENCIAL
EN LEYES Y DECRETOS LEY Y ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Inconsistencia evidente con la sentencia
C-013 de 2014 (Aclaración de voto)
JUEZ CONSTITUCIONAL-Prudencia y auto control (self-restraint)
en el ejercicio de sus competencias (Aclaración de voto)/CORTE
CONSTITUCIONAL-Competencia en los estrictos y precisos términos de la
Constitución (Aclaración de voto)/CONTROL CONSTITUCIONAL-Control
jurídico que presupone parámetros objetivos, consistentes y preexistentes que
no dependen de voluntad del juez (Aclaración de voto)
VICIOS DE COMPETENCIA EN EL CONTROL DE
ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Demanda que la Corte sea consistente a la hora de
señalar su sentido y alcance, especialmente en su caracterización como formales
o materiales (Aclaración de voto)/VICIOS MATERIALES EN EL CONTROL DE LEYES O
DECRETOS LEY-Sustrae al juez constitucional de la regla de caducidad
(Aclaración de voto)
MP.
Luis Guillermo Guerrero Pérez
Aclaro mi voto
frente a la sentencia C-261 de 2016, aprobada en la Sala Plena del dieciocho
(18) de mayo de dos mil dieciséis (2016). Si bien comparto la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 232 del Decreto Ley 019 de 2012 por haberse
configurado un desbordamiento en el ejercicio de las competencias conferidas
por la ley habilitante al Presidente de la República para "suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública" estimo necesario precisar mi postura
sobre la naturaleza jurídica del vicio competencial.
La ponencia de la
referencia en el numeral 2.1.2 resaltó la posición esgrimida en la sentencia
C-219 de 2015 [70] al referir que "de acuerdo
con la doctrina de la Corte, la extralimitación en el ejercicio de las
facultades extraordinarias del Presidente es un vicio sustantivo y, por
consiguiente, no está sometido a la regla de caducidad del artículo 242 de la
Constitución". Con ello, reiteró la clasificación del vicio
competencial como parte de los vicios materiales cuando su estudio recae en
leyes o en los decretos ley dictados por el Presidente de la República en
ejercicio de las facultades extraordinarias que para el efecto le confiera el
Congreso de la República, y por lo tanto, exentos del fenómeno de caducidad,
por cuanto la competencia es previa a cualquier acto de forma.
De acuerdo con la
jurisprudencia desarrollada por esta Corte para desarrollar el "juicio de
sustitución" de los actos legislativos, el género de los vicios de forma
comprende dos especies o modalidades a saber: (i) el vicio de procedimiento en
el trámite de formación del acto; y (ii) el vicio competencial por carencia o
exceso en el ejercicio de las facultades de parte del órgano que lo tramita.
Aun cuando esta doctrina ha sido ampliamente reiterada por este tribunal para
los actos antes señalados, mi aclaración de voto busca evidenciar la
inconsistencia respecto de la naturaleza del vicio de competencia. Para el
control de los actos legislativos, es una modalidad de los vicios de forma, y
por lo tanto, sujeto a la caducidad prevista en el literal 3 del artículo 242
de la Constitución. Esto pone de presente una de las aporías[71], que he evidenciado
en anteriores aclaraciones[72],
de la teoría de la sustitución de la Constitución, y específicamente del vicio
competencial -como lo ha venido aplicando reiteradamente esta Corporación- como
parámetro de control de los actos reformatorios de la Constitución[73]
1.    En mi concepto,
la Corte no ha sido consistente a la hora de definir la naturaleza jurídica del
vicio competencial, lo que conlleva a que en ocasiones de control abstracto sea
catalogado como un vicio material, -específicamente tratándose de leyes y
decretos con fuerza de ley- mientras que para los actos reformatorios de la
Constitución sea considerado un vicio formal. Dicha inconsistencia se evidencia
con la sentencia C-013 de 2014[74]
2.    Lo antes dicho
sobre el vicio de competencia de naturaleza eminentemente formal, aplicado
exclusivamente a los actos legislativos reformatorios de la Constitución, deja
en evidencia una construcción artificial, que no obedece a un parámetro de control
objetivo, propio de un control jurídico como el que le compete a ésta Corte.
Escapan al suscrito magistrado las razones para que un defecto competencial
mute de su naturaleza formal a material dependiendo de si se aplica a una ley o
a un acto reformatorio de la constitución.
Como lo he venido
sosteniendo, el juez constitucional debe ser especialmente prudente y auto
contenido (self-restraint) en el ejercicio
de sus competencias, toda vez que el propio constituyente en lugar de optar por
establecerle un control inter-orgánico, de forma perentoria señaló en el
artículo 241 de la Constitución[75], que esta Corte debe ejercer sus
competencias en los estrictos y precisos términos de dicho
artículo. Ello aunado a que un control constitucional es un control
estrictamente jurídico, que presupone parámetros objetivos, consistentes y
preexistentes, que en modo alguno pueden depender de la simple voluntad del
juez.
En efecto, lo anterior demanda que esta
Corte sea consistente a la hora de señalar el sentido y el alcance de los
vicios de competencia, especialmente en su caracterización como formales o
materiales, y no simplemente señalar que estos son formales para el control de
actos reformatorios de la Constitución, con el propósito de adelantar un
análisis, prima facie, al tenor de los artículos 241.1 y 379
superiores, (lo que puede implicar un verdadero control material de los actos
reformatorios de la Constitución), mientras que en el control de Leyes o
Decretos con fuerza de ley se consideran materiales, sustrayendo así al juez
constitucional de la regla de caducidad del artículo 242.3 de la Constitución.
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la mayoría.
ALEJANDO LINARES
CANTILLO
[1] Folios 1 a 10 del cuaderno principal. Para
este caso, en adelante, cuando se haga referencia a un folio del expediente, se
entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se diga
expresamente otra cosa.
[2] Al respecto, el actor concluyó que “estas
disposiciones superiores establecen el principio de legalidad, el cual es la
égida del Estado de Derecho colombiano, además de social, por supuesto. Bajo
este entendido, el Presidente de la República debió ceñirse a las disposiciones
del parágrafo 1 del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 (ley habilitante), y
como quedó expresado en los párrafos antecedentes de este acápite, el Jefe de
Estado se desbordó de las precisas facultades entregadas y terminó suprimiendo
una prohibición de ley, más no un trámite, como sí se hizo en el restante
articulado del Decreto-Ley 019 de 2012. De este modo, el señor Presidente de la
República no actuó dentro del marco jurídico dispuesto, generando un desbordamiento
de facultades de ley (…)”. (Folio 8).
[3] Folios 12 a 14.
[4] El proveído fue comunicado al Ministerio
de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Interior, a la Contraloría General
de la República, a la Comisión Nacional de Moralización y a la Secretaría de
Transparencia de la Presidencia de la República. De igual manera, en la
providencia se dispuso invitar a participar a las siguientes instituciones: (a)
las facultades de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, Externado de
Colombia, de los Andes, Sabana, Nacional de Colombia, Libre y de Antioquia; (b)
la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Comisión Colombiana de Juristas,
el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, y el Centro Colombiano de Derecho
Procesal Constitucional; (c) la Red de Veedurías Ciudadanas de Colombia.
[5] Folios 52 a 54.
[6] Folios 57 a 64.
[7] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[8] Argumento del Departamento Administrativo
de la Función Pública.
[9] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[10] Tesis de la Contraloría General de la
República.
[11] Argumento del Departamento Administrativo
de la Función Pública.
[12] A través de Martín Bermúdez Muñoz (Folios
38 a 44).
[13] A través de Gonzalo Suárez Beltrán (Folios
47 a 51).
[14] Intervención del Instituto Colombiano de
Derecho Procesal.
[15] Folios 69 a 74.
[16] Folio 74.
[17] “Artículo 150. Corresponde al Congreso
hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 10.
Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la
necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades
deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá
la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara”.
[18] “Artículo 242. Los procesos que se
adelanten ante la Corte Constitucional en las materias a que se refiere este
título, serán regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones: (…)
3. Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado
desde la publicación del respectivo acto (…)”.
[19] Folio 10.
[20] M.P. Mauricio González Cuervo.
[21] Sentencia C-546 de 1993 (M.P. Carlos
Gaviria Díaz).
[22] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[23] Al respecto, entre otras, se pueden
consultar las sentencias C-505 de 1995 (M.P. Alejandro Martinez Caballero),
C-471 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-480 de 1998 (M.P. Fabio Morón
Díaz), C-521 de 1999 (M.P. Alejandro Martinez Caballero), C-758 de 2004 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa), C-335 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-825
de 2006 (M.P. Jaime Araujo Rentería), C-896 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva) y C-898 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[24] Artículos 71 y 72 del Código Civil.
[25] Cfr. Sentencia C-668 de 2014 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[26] “Artículo 232. Publicidad oficial.
Modifíquese el inciso 4 del artículo 10 de la Ley 1474, el cual quedará así:
‘En ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar,
contratar o realizar directamente publicidad oficial que no esté relacionada
con las funciones que legalmente debe cumplir, ni contratar o patrocinar la
impresión de ediciones de lujo’.”
[27] “Artículo 31. Se exceptúan de la
prohibición contemplada en el inciso 4o del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011
las entidades públicas y patrimonios autónomos que tengan como función la promoción
turística y cultural del país, o el desarrollo de la cartografía nacional, los
cuales podrán patrocinar, contratar o realizar la impresión de publicaciones
con policromías para dichos fines.”
[28] La Imprenta Nacional se refirió al
presente tema en respuesta a un requerimiento elevado por la Imprenta Distrital
frente al asunto planteado bajo el radicado 1-2011-42722.
[29] Subrayado fuera del texto original.
[30] Artículo 1° de la Ley 1558 de 2012.
[31] Dispone la norma en cita: “Los fallos
que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a
cosa juzgada constitucional. // Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido
material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras
subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la
confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.
[32] Sentencia C-1024 de 2004 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil).
[33] Sentencia C-055 de 2010 (M.P. Juan Carlos
Henao Pérez).
[34] Sentencia C-061 de 2010 (M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio).
[35] Sentencia C-931 de 2008 (M.P. Nilson
Pinilla Pinilla).
[36] Sentencia C-331 de 2003 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil).
[37] Sentencia C-1187 de 2005 (M.P. Huberto
Antonio Sierra Porto).
[38] Sentencia C-818 de 2012 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[39] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[40] En la parte resolutiva de la Sentencia
C-537 de 2012, se dispuso: “Declarar EXEQUIBLE el artículo 10 de la Ley 1474
de 2011 “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de
prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del
control de la gestión pública.”, por los cargos analizados en esta sentencia.”
(Subrayado fuera del texto original).
[41] Cfr. Sentencia C-306 de 2004 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil).
[42] De las primeras sentencias sobre el
particular pueden consultarse los fallos C-510 y C-511 de 1992 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[43] Cfr. Sentencia C-219 de 2015 (M.P.
Mauricio González Cuervo).
[44] Las razones por las cuales la figura de
las facultades extraordinarias fue limitada en la Constitución de 1991, de modo que la habilitación legislativa al Presidente
de la República no fuera objeto de abusos y excesos, se encuentran ampliamente descritas en la sentencia
C-097 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) de la siguiente manera: “el Constituyente de 1991 quiso enfrentar el abuso
consistente en la atribución recurrente y generalizado de las funciones
legislativas al Gobierno mediante la institución de la las facultades
extraordinarias. Se pretendía con ello fortalecer el principio democrático y
atenuar los excesos presidencialistas del régimen vigente”.
[45] En la Sentencia C-097 de 2003 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa) se indicó que “desde
sus inicios, mediante las sentencias C-510 y C-511 de 1992, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz, la Corte, partiendo de la premisa de que el Congreso es el
titular del poder legislativo, interpretó el requisito de la transitoriedad de
la habilitación en el sentido de que las facultades extraordinarias sólo pueden
ser ejercidas por una sola vez sin que haya lugar, dado que se agotan al ser
ejercidas, a modificar los decretos con fuerza de ley mediante el uso posterior
de dichas facultades dentro del término otorgado por el legislador ordinario”.
[46] En el fallo C-1028 de 2002 (M.P. Clara
Inés Vargas Hernández) se sostuvo que “no
es posible, en consecuencia, entender que la delegación legislativa se ha hecho
de modo implícito, sino que debe contar con una expresa manifestación de
voluntad del Congreso en la que haga constar claramente que autoriza al
Gobierno para dictar normas con rango de ley”.
[47] En la providencia C-061 de 2005 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa) se advirtió que “la precisión se refiere, pues,
a las materias respecto de las cuales se imparte la habilitación legislativa, y
es en relación con dichas materias que debe verificarse si el Ejecutivo ha
respetado los límites competenciales que pesan sobre sus facultades
extraordinarias”.
[48] Ver la sentencia C-398 de 1995 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo).
[49] Cfr. Sentencia C-219 de 2015 (M.P.
Mauricio González Cuervo).
[50] Cfr. Sentencia C-366 de 2012 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva).
[51] En la Sentencia C-235 de 2014 (M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), se señaló que “en lo concerniente al
periodo durante el cual se puede hacer uso de la potestad delegada, el mismo
constituyente en el inciso 1º del numeral 10 del artículo 150 del Texto
Superior, ha fijado como tope un periodo de hasta seis (6) meses. En cuanto al
límite material, la jurisprudencia ha explicado que la delimitación material
alude a que los decretos que dicte el Presidente sólo pueden versar sobre los
asuntos estrictamente señalados en la ley habilitante. El Gobierno sólo puede
ocuparse de las materias allí indicadas sin lugar a extensiones ni analogías
(…)”.
[52] Cfr. Sentencia C-416 de 1992 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo).
[53] Cfr. Sentencia C-030 de 1999 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo).
[54] Sentencia C-734 de 2005 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil).
[55] Publicada en el Diario Oficial No. 48.128
de 12 de julio de 2011.
[56] “Artículo 75. Política antitrámites. Para
la creación de un nuevo trámite que afecte a los ciudadanos en las entidades
del orden nacional, estas deberán elaborar un documento donde se justifique la
creación del respectivo trámite. Dicho documento deberá ser remitido al
Departamento Administrativo de la Función Pública que en un lapso de treinta
(30) días deberá conceptuar sobre la necesidad del mismo. En caso de que dicho
concepto sea negativo la entidad se abstendrá de ponerlo en funcionamiento
(…).”
[57] En el parágrafo 2° del artículo 75 de la
Ley 1474 de 2011 se aclaró que “las facultades extraordinarias atribuidas en
el presente artículo no serán aplicables respecto de trámites relacionados con
licencias ambientales”.
[58] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[59] Para arribar a las conclusiones citadas,
la Sala tuvo en cuenta las siguientes sentencias en las que también analizó la
constitucionalidad del Decreto 019 de 2012: C-634 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub), C-711 de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo), C-744 de 2012
(M.P. Nilson Pinilla Pinilla), C-745 de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo),
C-784 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa), C-012 de 2013 (M.P. Mauricio
González Cuervo), C-016 de 2013 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-097 de
2013 (M.P. Alexei Egor Julio Estrada), C-235 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo) y C-219 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo).
[60] Cfr. Sentencia C-711 de 2012 (M.P.
Mauricio González Cuervo).
[61] Cfr. Sentencia C-744 de 2012 (M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio).
[62] Supra I, 2, 3.2 y 4.
[63] Supra I, 3.1.
[64] Como
puede evidenciarse más fácilmente con la lectura de las dos normas en el
siguiente cuadro:
Ley 1474 de 2011
Decreto 019 de 2012
En ningún
caso las entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar, contratar
o realizar directamente publicidad oficial que no esté relacionada en
forma directa con las funciones que legalmente debe cumplir, ni contratar
o patrocinar la impresión de ediciones de lujo o con policromías.
(Negrilla fuera del texto original).
En ningún
caso las entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar, contratar
o realizar directamente publicidad oficial que no esté relacionada con las
funciones que legalmente debe cumplir, ni contratar o patrocinar la impresión
de ediciones de lujo.
[65] En la sentencia C-711 de 2012 (M.P.
Mauricio González Cuervo) la Corte determinó el alcance de las locuciones “regulaciones,
procedimientos y trámites” establecidos en la ley habilitante, de la
siguiente manera “regulaciones, esto es, reglamentos de ajuste u ordenación
de aspectos de un sistema; “procedimientos” o modo secuencial de ejecutar
algunas cosas; y “trámites” como diligencias que hay que recorrer en
determinado asunto o negocio hasta su conclusión”. (Subrayado fuera del
texto original).
[66] Sentencia C-562 de 2015 (M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio).
[67] Artículo 10 de la Ley 1474 de 2011.
[68] Ibíd.
[69] En ese sentido, en la Sentencia C-744 de
2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla) se indicó que “el ejercicio excesivo de
las facultades extraordinarias concedidas al ejecutivo debilita el principio
democrático y la separación de poderes, al empobrecer la deliberación que se
debe surtir propiamente al interior del Congreso”.
[70] MP. Mauricio González Cuervo.
[71] En esta ocasión
se está frente a la contradicción lógica de que un mismo vicio pueda ser
considerado formal para el análisis de reforma a la Constitución, para así no
contravenir lo dispuesto en el artículo 241.1 de la Constitución, mientras que
se considera material para el control de leyes, decretos con fuerza de ley y
decretos leyes.
[72] Aclaración de
voto a las sentencias C-053 de 2016 y C-084 de 2016.
[73] Es preciso señalar
que en el caso de las leyes y decretos con fuerza de ley, sí existen parámetros
constitucionales expresos relativos al alcance del ejercicio de la competencia
para la expedición de estas normas, lo cual, como lo he venido expresando, no
sucede en el caso de la reforma constitucional que en el artículo 374 de la
Constitución no establece expresamente un distinto grado en el alcance de la
competencia de quienes detentan el poder de reforma de la Constitución
[74] En esa
oportunidad, esta Corporación al revisar el Acto Legislativo 01 de 2009, afirmó
que el vicio de competencia, sin lugar a dudas, debe ser considerado de forma.
MP. Nilson Pinilla Pinilla.
[75] Reiterado en
similares términos en el artículo 379 de la Constitución.