T-331-11
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia T-331/11
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA Y PROTECCION
POR VIA DE TUTELA
Creada como está esa estructura básica, y determinadas
las diferentes facetas que desarrollan el derecho a la vivienda digna, se
entiende que su protección por vía de tutela, solo se limita a la revisión de
los requisitos generales de procedibilidad de este mecanismo constitucional.
Adicionalmente, es importante resaltar que cuando la protección del derecho a
la vivienda digna sea solicitada al juez de tutela, dicha autoridad no podrá
sin más desconocer la procedibilidad del amparo valiéndose del supuesto
carácter no fundamental del derecho, así como tampoco será apropiado que
recurra al criterio de la conexidad para negar la admisibilidad del amparo.
Sino que se deberá identificar, en atención a las circunstancias del caso
concreto, si la pretensión debatida en sede de tutela hace parte de la faceta
de defensa o de prestación del derecho, para en este último caso limitar su
intervención a aquellos supuestos en los cuales se busque la efectividad de un
derecho subjetivo previamente definido o en los que pese a la inexistencia de
tal definición, la protección constitucional resulte necesaria de cara a las
circunstancias de debilidad manifiesta en las que se encuentran sujetos que en
razón de sus condiciones físicas, mentales o económicas requieren la especial
protección del Estado. Finalmente, reafírmese que la vivienda digna no es un
simple derecho prestacional o programático, sino que es además el resultado de
la idea de progreso universal de las sociedades y del desarrollo internacional
de valores jurídicos de gran trascendencia como la igualdad, la dignidad humana
y la solidaridad, todos ellos presentes en nuestra Carta Política.
BIENES DE USO PUBLICO-No pueden ser ocupados por los particulares
legítimamente conforme a la Constitución, sino cuando se hubiere otorgado
licencia, concesión o permiso de ocupación temporal
Se tiene que
cuando los bienes de uso público, sean puestos en manos de particulares, no
puede ser por “cualquier razón”, como lo contempla el numeral 3° del artículo
6° de la Ley 768 de 2002, sino únicamente en virtud de autorización de
autoridad competente en la forma establecida en la ley. Es decir, desde el
punto de vista jurídico los bienes de uso público de la Nación, no pueden ser
ocupados por los particulares legítimamente conforme a la Constitución, sino
cuando se les hubiere otorgado licencia, concesión o permiso de ocupación
temporal. Es claro, que los bienes de uso público son imprescriptibles,
inalienables e inembargables, según expresa disposición constitucional (art. 63 C.P.), y, en consecuencia, la ocupación temporal del bien a título precario debe tener permiso de
la autoridad competente, ya sea en virtud de licencia o concesión, conforme a
la ley. En ese sentido, no se confiere en ningún caso derecho alguno sobre el
suelo ocupado, lo que significa que, con mayor razón no se adquiere ningún
derecho sobre el mismo en caso de detentación irregular de cualquier bien de
uso público, por parte de particulares. Y en el caso de ocupación ilegal, la
administración deberá, de conformidad con la ley, recuperar dicho título, a
través de las diferentes vías policivas y judiciales que ésta tenga.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Caso en que la demandante y sus hijos eran ocupantes
de un bien de uso público/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Orden de inclusión
en un programa de vivienda y de subsidios económicos
Para la Sala es claro, que la actora y sus hijos eran
ocupantes ilegales de un bien de uso público, por tal razón, y como se mencionó
en el acápite cuarto de esta providencia, dichos bienes son imprescriptibles, inalienables e inembargables, dado
que pertenecen al Estado o a otros entes estatales, destinados al uso común de
todos los habitantes del territorio nacional. Por ello, la ocupación de dichos
bienes debe tener permiso de la autoridad competente, ya sea en virtud de
licencia o concesión, conforme a la ley; en consecuencia, cuando la ocupación
es ilegal, la administración deberá, de conformidad con las normas legales,
recuperar dicho título, a través de las diferentes vías policivas y judiciales
que se encuentren establecidas. Por tal razón, es que el desalojo realizado por
las entidades demandadas es constitucional y legalmente viable y factible.  la Sala estima que la administración actúo de manera
ágil y rápida para restituir dicho bien al Estado, por considerarse bien de uso
público, no obstante, ésta no se preocupo por el futuro de las 22 personas que
desalojó, dentro de las cuales se encontraba la accionante y su núcleo,
omitiéndole informarle sobre los programas de vivienda y los respectivos
subsidios, que llegaren a tener las entidades demandadas, realizándoles un
debido acompañamiento, para incluirla en la lista de algunos de dichos
programas, teniendo en cuenta su condición social y económica, pero respetando
los turnos de las personas que se encuentra en espera que adquirir una
vivienda. En su lugar, la Corte tutelará el derecho a la vivienda digna de la
accionante y de su núcleo familiar, ordenando a las entidades demandadas o a
quien corresponda, por intermedio de sus representantes legales o quien haga
sus veces, que si aún no lo ha realizado, dentro del término de cuarenta y ocho
(48) horas contado a partir de la notificación de esta providencia informen,
acompañen e incluyan a la accionante y a sus hijos en un programa de vivienda y
de subsidios económicos, que la administración esté realizando, teniendo en
cuenta su condición social y económica, respetando el orden de asignación.
Referencia: expediente
T-2903620.
Acción de tutela instaurada por Blanca Mora Monge, contra
la Alcaldía y la Secretaría de Control Físico Municipal de Pereira.
Procedencia: Juzgado 5° Civil del Circuito de
Pereira.
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D.C.,
cuatro (4) de mayo de dos mil once (2011)
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto
Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
la revisión del fallo adoptado en segunda instancia por el Juzgado 5° Civil del
Circuito de Pereira, dentro de la acción de tutela instaurada por Blanca Mora
Monge, contra la Alcaldía y la Secretaría de Control Físico Municipal de
Pereira.
El
expediente llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo el mencionado despacho
judicial, en virtud de lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991
y la Sala de Selección Nº 12 de la Corte lo eligió para revisión, en diciembre
10 de 2010.
I.
ANTECEDENTES
La señora
Blanca Mora Monge elevó acción de tutela en septiembre 10 de 2010, que
correspondió al Juzgado 5° Civil del Circuito de Pereira, aduciendo vulneración
de los derechos a la vida y a la vivienda digna, por los hechos que a
continuación son resumidos.
A.
Hechos y relato efectuado por la demandante
1.
La accionante madre cabeza de familia de tres hijos, dos de ellos de 17 años y
el otro de 21 años de edad, manifestó que reside aproximadamente desde hace un
año en el barrio El Plumón Alto de Pereira, manzana 3, casa 32, vivienda
construida con material liviano.
2.
Indicó la actora que las entidades demandadas señalaron que la casa donde ésta habita
“se encuentra construida en zona de riesgo potencial y/o en estudio, lo que
significa que no hay un riesgo probado”. Sin embargo, agregó que la
Secretaría de Gobierno, Dirección Operativa de Control Físico “como agente
del Municipio de Pereira” inició un proceso policivo “en contra de 22
familias pobres asentadas en el sector del El Plumón Alto… por construir sin
licencia” (f. 51 cd. inicial).
3.
Expresó que mediante Resolución N° 4134, la Secretaría demandada, ordenó la
demolición de su casa, advirtiendo que si dicha demolición no la ejecutaba la
actora “el municipio a través de sus trabajadores oficiales procederán” a
realizarla, “evento en el cual los costos serán a cargo del infractor y su
cobro se hará por jurisdicción coactiva” (f. 41 ib.).
4.
Aseveró que en septiembre 10 de 2010 a las 6:00 a.m., los funcionarios de
Control Físico de la Secretaría procedieron “de una manera grosera… a
tumbarnos la casita, que porque la orden era desalojar”; no obstante, “lo
único que le hicieron fue quitarle el servicio y ocasionarle daños en su hogar
y que una vez hecho esto, se fueron pero le dijeron que la próxima regresaban a
desalojarla con antimotines” (fs. 1 y 2  ib.).
5.
Por ello, señaló la actora, como empleada doméstica, que la descrita situación configura
un perjuicio irremediable, dado que no cuenta con los recursos económicos para
asumir los gastos de arrendamiento quedando en la calle junto con su familia.
6.
En consecuencia, pidió: i) se suspenda la orden de desalojo emitida por las
entidades accionadas, o “de lo contrario me reubiquen en una vivienda digna”;
y ii) como medida provisional se realice dicha suspensión de manera inmediata “hasta
tanto no se resuelva de fondo la presente tutela”  (f. 1 ib.).
II.
ACTUACIÓN PROCESAL EN LA ACCIÓN DE TUTELA
1.
Mediante auto de septiembre 10 de 2010, el Juzgado 5° Civil Municipal de
Pereira, i) admitió la demanda; ii) corrió
traslado a las entidades demandadas, para que ejercieran su derecho de defensa; iii) solicitó a la actora que informara el nombre de
sus 3 hijos y en dónde se encuentran registrados; y iv) negó la medida
provisional pedida por la señora Mora Monge, indicando que no se vislumbra
prejuicio inminente alguno, en la medida en que el desalojo no se ha llevado a
cabo (f. 6 ib.).
2.
En septiembre 14 siguiente, la actora adjuntó copia de los registros civil de
nacimientos y documentos de identidad de sus tres hijos (fs. 12 a 18 ib.).
3.
El despacho del magistrado sustanciador, mediante constancia de abril 12 de
2011, anotó: “en la fecha a las
12:45 a.m., se estableció comunicación con la señora Blanca Mora Monge, celular
311-2729258 (f. 2 cd. inicial.), quien manifestó que era ocupante ilegal del
barrio El Plumón Alto, donde se encontraba su residencia y que en diciembre 10
de 2010 la Alcaldía de Pereira la desalojó; adicionalmente, señaló que en la
actualidad tiene arrendada una casa y que se encuentra trabajando en labores domésticas” (f. 14 cd. Corte).
A.
Respuesta de la Secretaría de Gobierno, Dirección Operativa Control Físico de
Pereira
Mediante
escrito de septiembre 15 de 2010, la apoderada judicial del municipio de
Pereira, pidió que se deniegue la tutela, argumentando que dicha Dirección, en
cumplimiento de su deber legal y de conformidad con la Ley 810 de 2003, inició
un proceso policivo contra 22 personas, residentes del barrio El Plumón Alto,
entre ella la accionante, por construir sin licencia.
Aseveró
que la administración ha expedido varias resoluciones “donde hasta la fecha
la única persona que interpuso los recursos establecidos” en el Código
Contencioso Administrativo fue “Manuel Rutilio Mosquera”, por lo que
indicó que la acción de tutela solo es procedente cuando el afectado no dispone
de otro mecanismos judiciales de defensa (f. 20 ib.).
Anotó
que “el desalojo ordenado no es producto de las arbitrariedades ni del
capricho de funcionarios de la Alcaldía de Pereira, sino del cumplimiento de
las garantías que debe brindar el Estado a la propiedad, sin que la función
social que le es inherente a ésta (art. 58 Const.) legitime la invasión, la
expoliación ni el apoderamiento por mano propia” (f. 22 ib.).
Adujo
que no es deber del Estado proporcionar “vivienda a la totalidad de los
habitantes del país que adolezcan de dicha necesidad, pues este, solo está
obligado a fijar condiciones y promover planes de vivienda (otorgando
subsidios) en la medida de las capacidades que su estructura protectora le permita,
teniendo en cuenta las condiciones socioeconómicas del país y las apropiaciones
presupuestales definidas para este rubro” (f. 24 ib.).
Finalizó
aclarando que para acceder al subsidio de vivienda, “nueva o usada”, existen
una serie de requisitos que los postulantes deben acreditar ante la respectiva
caja de compensación, para que el Fondo Nacional de Vivienda “con base en
ellos pueda preseleccionarlos y posteriormente, de acuerdo con el puntaje
obtenido y según el orden de elegibilidad que refleja la necesidades del
solicitante clasificarlo y asignarle el subsidio”, Por tal motivo señaló
(f. 24 ib.):
“Es el interesado quien debe acercarse a la Secretaría
de Gestión inmobiliaria y averiguar los programas de vivienda que se están
realizando, y mirar los requisitos que tienen para acceder a ellos, y no
esperar que sea la Dirección Operativa de Control Físico quien se encargue de
esto… Es claro y como lo he reiterado en varias oportunidades en este escrito
el derecho a la vivienda no es un derecho fundamental, pero estas personas
están convirtiendo la invasión en un negocio y prácticamente en una obligación
para el municipio… pues ni siquiera se acercan a averiguar los planes de
vivienda existentes y los requisitos que deben llenar para acceder a uno.
La figura de la acción de tutela en la que se alega el
derecho a una vivienda decente, se ha convertido entonces, en la excusa
prefecta para invadir a destajo los predios que le pertenecen al municipio de
Pereira, y que por ende son bienes de uso público.”
B.
Sentencia de primera instancia
El
Juzgado 5° Civil Municipal de Pereira en septiembre 23 de 2010, negó la tutela
por improcedente, al considerar que (f.
49 ib.): i) existe otro medio judicial de defensa; ii) la actora debe “ceñirse
a los procedimientos que ha establecido la administración para la solución de
vivienda, sea de manera definitiva o temporal”, dado que esta acción no “puede
ser utilizada para obviar” los presupuestos establecidos; y iii) porque es
la peticionaria a quien le corresponde “contribuir a la solución de su
situación, como es proteger su propia vida y la de su familia frente al
ejercicio de la Administración Municipal como es el de cumplir y hacer cumplir
las normas”.
C.
Impugnación
Mediante
escrito de septiembre 29 siguiente, la actora impugnó la acción de tutela,
basando sus argumentos en los mismos hechos de la demandada, pidiendo nuevamente
“que se suspenda la demolición ordenada por la administración por lo menos
hasta que se inicien las gestiones para la reubicación en una vivienda de
interés social”, por lo que solicitó se incluya a su familia en un proyecto
de vivienda (f. 53 ib.).
D. Sentencia de segunda instancia
En noviembre 3 de 2010, el Juzgado 5° Civil del
Circuito de Pereira, confirmó la decisión del a quo, argumentando que,
i) la señora Mora Monge frente al procedimiento administrativo que le impuso la
sanción urbanística y que ordenó la demolición, guardó silencio, al no
interponer ningún recurso; ii) la tutela es un mecanismos subsidiario y
residual; y por último iii) la actora no acreditó perjuicio irremediable alguno.
Por otra parte, finalizó anotando que frente a la
inclusión de la accionante y de su familia en un proyecto de vivienda de
interés social, aclaró que esa petición no fue realizada inicialmente en la
tutela, por lo que “hacerlo, sería ir en contra del principio de la congruencia
y afectar el derecho de defensa del municipio accionado”  (f. 24 cd. 2).
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera. Competencia
Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en
Sala de Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de tutela en
referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que se debate
Esta Sala de Revisión determinará si los
derechos a la vida y a la vivienda digna
fueron vulnerados por las entidades demandadas, al ordenar la demolición de su casa, porque se construyó sin
licencia en un bien de uso público y se encuentra al parecer en una “zona de
riesgo potencial”.
Tercera.
El derecho fundamental a la
vivienda digna. Reiteración de jurisprudencia
La Constitución Política de Colombia estatuye en su artículo
51:
“Todos los colombianos tienen derecho a vivienda
digna.
El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer
efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social,
sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de
ejecución de estos programas de vivienda.”
Ese derecho político, constituye nominalmente uno de
los derechos sociales, económicos y culturales, de donde deriva su naturaleza
prestacional, que requiere regulación normativa para su realización y sin que,
en principio, su protección resulte independientemente posible a través de la acción
de tutela.
Sin embargo, es importante precisar que tanto
internacional como nacionalmente existe un reconocimiento actual de la vivienda
digna como un derecho fundamental, empero, no siempre fue así.
Inicialmente, los derechos se clasificaron en razón a
los procesos históricos que les dieron origen en: (i) los llamados Derechos
Civiles y Políticos, que buscaban principalmente proteger al individuo en su
autonomía, estableciendo obligaciones negativas o de no hacer a los Estados (no
detener a una persona arbitrariamente), por dicho carácter negativo se entendió
que estos derechos eran totalmente justiciables y exigibles, por ende fundamentales.
De otro lado, (ii) los denominados Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
dentro de los cuales se enmarca la vivienda digna, apuntaban a la protección de
la sociedad frente a ciertas necesidades y contingencias de la vida humana e
imponían a los Estados obligaciones positivas o de hacer, implicando estos,
entre muchas otras acciones, la asignación de partidas presupuestales para su
realización, condición que les situó como derechos prestacionales,
programáticos, no justiciables ni exigibles, en consecuencia no fundamentales.
Así, en principio se sostuvo la tesis de la
improcedencia general de la acción de tutela para la protección de los derechos
sociales, por no ser ellos fundamentales; sin embargo, la Corte Constitucional
reconoció que la rigidez de la clasificación presentaba dificultades,
estableciendo excepciones para la procedencia de dicha acción, cuando se
trataba de proteger derechos económicos, sociales y culturales, “desde muy
temprano, el Tribunal Constitucional colombiano admitió que los derechos
sociales, económicos y culturales, llamados también de segunda generación,
podían ser amparados por vía de tutela cuando se lograba demostrar un nexo
inescindible entre estos derechos de orden prestacional y un derecho
fundamental, lo que se denominó ‘tesis de la conexidad’[1]”[2].
Con todo, el patrón que definía el carácter fundamental de un derecho era el
tipo de obligación que imponía al Estado y su clasificación como de primera o
segunda generación.
No obstante, y como se viene repitiendo en la doctrina
y la jurisprudencia constitucional nacional[3] e internacional, a través
de un estudio más profundo sobre la diferencia entre los Derechos Civiles y
Políticos, y los Económicos, Sociales y Culturales, se ha establecido que las
obligaciones positivas y negativas se pueden encontrar en cualquier tipo de
derecho, sin importar en cual categoría se sitúe[4]; “podría decirse
entonces que la adscripción de un derecho al catálogo de los derechos civiles y
políticos o al de derechos económicos, sociales y culturales tienen un valor
heurístico, ordenatorio, clasificatorio, pero que una conceptualización más
rigurosa basada sobre el carácter de las obligaciones de cada derecho llevaría
a admitir un continum de derechos, en el que el lugar de cada derecho esté
determinado por el peso simbólico del componente de obligaciones positivas o
negativas que lo caractericen.”[5]
Bajo esa línea argumentativa, la Corte Constitucional
ha venido aceptando que el carácter fundamental de un derecho, lo otorga su
consagración en la Constitución Política Colombiana, debido a que todos los
allí consignados son fruto del desarrollo de los principios y valores en que se
funda este Estado Social[6] de Derecho, razón por la
cual la distinción que otrora se realizó hoy resulta inocua.
Al ser los derechos constitucionales, fundamentales,
ellos se hacen exigibles en diferente grado y manera, a través de diferentes
acciones[7], debido a que su estatus
superior los hacen blanco ineludible para la formulación de las políticas
públicas de cada Estado. Empero, una cosa es el carácter fundamental de los
derechos, y otra que todos ellos hagan proceder la acción de tutela
directamente, pues como refiere la cita precedente, cada derecho tomará su
lugar, en este caso su exigibilidad por vía de tutela, según el peso en mayor o
menor grado de obligaciones positivas y negativas que imponga al Estado.
El derecho a la vivienda digna tiene un fuerte
contenido de obligaciones positivas que implantan la responsabilidad a cada
Estado de realizar importantes erogaciones presupuestales con el fin de ponerlo
en marcha y promover, facilitar y extender su cobertura, “esto supone que
algunas veces sea necesario adoptar políticas legislativas y/o reglamentarias
para determinar específicamente las prestaciones exigibles y las condiciones
para acceder a las mismas, las instituciones obligadas a brindarlas y su forma
de financiación, teniendo en cuenta que se debe atender, de modo prioritario, a
quienes más lo necesitan”[8].
Así, el artículo 51 superior y reconocido en el
artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948[9],
en el artículo 11 numeral 1º del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, como en otros instrumentos internacionales[10],
la relación existente entre su garantía efectiva y la dignidad humana es
prácticamente evidente. “De esta forma, si bien es cierto, el derecho a la
vivienda digna -al igual que otros derechos sociales, económicos y culturales-
se caracteriza por cierto grado de indeterminación en relación con las
prestaciones que su satisfacción requiere, las cuales deben ser precisadas por
las instancias del poder definidas con fundamento en el principio democrático,
tal connotación no puede conducir a negar el carácter iusfundamental del mismo
y tampoco a descartar de plano la procedencia del amparo constitucional cuando
se advierta su vulneración.”[11]
Entonces, creada como está esa estructura básica, y
determinadas las diferentes facetas que desarrollan el derecho a la vivienda
digna, se entiende que su protección por vía de tutela, solo se limita a la
revisión de los requisitos generales de procedibilidad de este mecanismo
constitucional.
Adicionalmente, es importante resaltar que cuando la
protección del derecho a la vivienda digna sea solicitada al juez de tutela,
dicha autoridad no podrá sin más desconocer la procedibilidad del amparo
valiéndose del supuesto carácter no fundamental del derecho, así como tampoco
será apropiado que recurra al criterio de la conexidad para negar la
admisibilidad del amparo. Sino que se deberá identificar, en atención a las
circunstancias del caso concreto, si la pretensión debatida en sede de tutela
hace parte de la faceta de defensa o de prestación del derecho, para en este
último caso limitar su intervención a aquellos supuestos en los cuales se
busque la efectividad de un derecho subjetivo previamente definido o en los que
pese a la inexistencia de tal definición, la protección constitucional resulte necesaria
de cara a las circunstancias de debilidad manifiesta en las que se encuentran
sujetos que en razón de sus condiciones físicas, mentales o económicas
requieren la especial protección del Estado.
Finalmente, reafírmese que la vivienda digna no es un
simple derecho prestacional o programático, sino que es además el resultado de
la idea de progreso universal de las sociedades y del desarrollo internacional
de valores jurídicos de gran trascendencia como la igualdad, la dignidad humana
y la solidaridad, todos ellos presentes en nuestra Carta Política.
Cuarta. Bienes
de uso público
4.1. La
Constitución Política y la ley, reconocen dos clases de dominio sobre los
bienes, el privado y el público.
El dominio privado,
puede ser individual como lo establece el artículo 58 superior, donde se
garantiza la propiedad privada, que trae inherente una función social que
implica obligaciones, “y los demás derechos adquiridos” conforme a las
leyes civiles, derechos que no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores; y, la colectiva, a la que hacen referencia los artículos 55 y 329
de la Carta[12], con las limitaciones
que establecen los artículos citados en relación con su posibilidad de
enajenación.
El
dominio público, se considera un “conjunto de bienes que la administración
afecta al uso directo de la comunidad o que lo utiliza para servir a la
sociedad”[13].
Así, los bienes de uso público propiamente dicho, que pueden ser por naturaleza
o por el destino jurídico, se caracterizan por pertenecer al Estado o a otros
entes estatales, estar destinados al uso común de todos los habitantes, y por
encontrarse fuera del comercio, siendo imprescriptibles e inembargables.[14]
4.2. Es importante
señalar que la protección de los bienes de uso público tiene sustento en el
artículo 1° de la Constitución Política, donde se establece que Colombia es un
Estado Social de Derecho, fundado en el respeto de la dignidad humana, en el
trabajo y la solidaridad de las personas y en la prevalencia del interés
general. Ello se traduce en la búsqueda de una mejor calidad de vida de las
personas, así como en el reconocimiento y protección de los derechos y
libertades de los ciudadanos. Por ello, la Constitución en el artículo 82
establece como un deber del Estado velar por la “protección de la integridad
del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre
el interés particular”, a fin de asegurar el acceso de todas las personas,
el disfrute y utilización de los bienes de uso público[15].
Adicionalmente,
el artículo 63 de la Carta, dispone que los bienes de uso público, los parques
naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardos,
el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la
ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. i) Inalienables, pues
como se dijo se encuentran por fuera del comercio, por lo tanto, no pueden ser
objeto de actos jurídicos que impliquen tradición o pérdida de la finalidad del
bien; ii) inembargables, característica que se desprende de la anterior, como
quiera que se trata de bienes que no pueden ser objeto de embargos, secuestros,
o en general cualquier medida de ejecución judicial que tienda a restringir el
uso directo o indirecto del bien; e, iii) imprescriptibles, esto es, que no son
susceptibles de usucapión.
El
artículo 102 de la Constitución dispone que “el territorio, con los bienes
públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”, y el artículo 101
superior, en sus incisos tercero y cuarto, establece que forman parte de
Colombia:
“… además del territorio continental, el
archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la isla de Malpelo,
además de las islas, islotes, cayos, morros y bancos que le pertenecen.
También son parte de Colombia, el subsuelo, el mar
territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica
exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el
espectro electromagnético y el espacio donde actúa, de conformidad con el
Derecho Internacional o con las leyes colombianas a falta de normas
internacionales”.
En ese orden de
ideas, se tiene que cuando los bienes de uso público, sean puestos en manos de
particulares, no puede ser por “cualquier razón”, como lo contempla el
numeral 3° del artículo 6° de la Ley 768 de 2002, sino únicamente en virtud de
autorización de autoridad competente en la forma establecida en la ley.
Es decir, desde el punto de vista jurídico los
bienes de uso público de la Nación, no pueden ser ocupados por los particulares
legítimamente conforme a la Constitución, sino cuando se les hubiere otorgado
licencia, concesión o permiso de ocupación temporal.
4.3.
Ahora bien, teniendo claro que el aprovechamiento de los bienes de uso público
solamente puede realizarse en virtud de permiso, concesión o licencia, las
autoridades respectivas deberán estar atentas en cumplimiento del mandato
constitucional de velar por el espacio público, que comprende los bienes de uso
público, obteniendo la restitución de los bienes de la Nación una vez se cumpla
el término por el cual fueron concedidos, ejerciendo para el efecto las
acciones legales pertinentes[16].
En
el evento de presentarse una ocupación irregular o ilegal en bienes de uso
público por parte de particulares, esto es, sin la debida licencia o
habilitación de la autoridad competente, el Estado cuenta con los instrumentos
necesarios para obtener la restitución de los mismos, a través del poder de
policía o de los demás mecanismos legales que consagra la ley. Así lo expresó
esta corporación al analizar el deber de las autoridades para preservar el uso
público, manifestando lo siguiente:
“El bien de uso público por la finalidad a que está
destinado, otorga al Estado la facultad de detentar el derecho a la
conservación de los mismos y por tanto la normatividad que los regula ordena
velar por el mantenimiento, construcción y protección de esos bienes contra
ataques de terceros. La protección se realiza a través de dos alternativas: por
un lado la administrativa, que se deriva del poder general de policía del
Estado y se hace efectivo a través del poder de sus decisiones ejecutorias y
ejecutivas. Para el caso el artículo 124 del Decreto 1355 de 1970 o Código
Nacional de Policía, dispone que ‘a la policía le corresponde de manera
especial prevenir los atentados contra la integridad de los bienes de uso
público’...
El alcalde como primera autoridad de policía de la
localidad (artículo 84 de la Ley 136 de 1994), tiene el deber jurídico de
ordenar la vigilancia y protección del bien de uso público, en defensa de los
intereses de la comunidad, por lo tanto en su cabeza se encuentra la atribución
de resolver la acción de restitución de bienes de uso público tales como vías
públicas urbanas o rurales, zona de paso de rieles de tren, según lo dispuesto
en el artículo 132 del Código de Policía.
Además, el Personero municipal en defensa del interés
público puede ‘demandar a las autoridades competentes las medidas de policía
necesarias para impedir la perturbación y ocupación de los bienes fiscales y de
uso público’ (artículo 139 numeral 7° del Decreto 1333 de 1986).
Por otro lado, existe otra alternativa que permite la
defensa de los bienes de uso público, que es la posibilidad que tienen los
habitantes de recurrir a la vía judicial, a través de acciones posesorias,
reivindicatorias o la acción popular consagrada en el artículo 1005 del Código
Civil.”[17]
Conforme a lo
expuesto, es claro, que los bienes de uso público son imprescriptibles,
inalienables e inembargables, según expresa disposición constitucional (art. 63 C.P.), y, en consecuencia, la ocupación temporal del bien a título precario debe tener permiso de
la autoridad competente, ya sea en virtud de licencia o concesión, conforme a
la ley. En ese sentido, no se confiere en ningún caso derecho alguno sobre el
suelo ocupado, lo que significa que, con mayor razón no se adquiere ningún
derecho sobre el mismo en caso de detentación irregular de cualquier bien de
uso público, por parte de particulares. Y en el caso de ocupación ilegal, la
administración deberá, de conformidad con la ley, recuperar dicho título, a
través de las diferentes vías policivas y judiciales que ésta tenga.
Quinta. El caso concreto
5.1. Corresponde a esta Sala de Revisión
determinar si la acción de tutela instaurada por Blanca Mora Monge es
procedente, al expresar que las entidades
demandadas vulneraron su derecho a la vida
y a la vivienda digna, al ordenar la
demolición de su casa, porque se construyo sin licencia y se encontraba
ubicada en una “zona de riesgo potencial”. Por ende, la actora solicitó a
la administración que suspendiera la orden de desalojo o que la reubicaran “en
una vivienda digna”. Adicionalmente, en la impugnación pidió la accionante que se incluya a ella y su familia en un proyecto de
vivienda (f. 53 cd. inicial).
Mediante
llamada de abril 12 de 2011 realizada por una auxiliar judicial de este
despacho a la señora Mora Monge, manifestó la peticionaria que era ocupante
ilegal del barrio El Plumón Alto, donde se encontraba su residencia y que en diciembre
10 de 2010 la Alcaldía de Pereira la desalojó; además, señaló que en la
actualidad tiene arrendada una casa y que se encuentra trabajando en labores domésticas.
5.2. Por otra parte, los entes demandados señalaron que dicha zona es de alto riesgo y que tanto Blanca Mora Monge, como
21 personas más que residían en el barrio El Plumón, construyeron sin licencia
sus casas sobre un terreno que es de uso público, donde solo una persona
interpuso los recursos establecidos para controvertir la decisión de la
administración.
Adicionalmente, las accionadas expresaron que el
desalojo ordenado no es arbitrario, dado que la administración tiene que velar
por el cumplimiento de la garantía que debe brindar el Estado a la propiedad,
evitando “la invasión, la expoliación y el apoderamiento por mano propia” a
los bienes de uso público (f. 22 ib.).
Aclararon además que para acceder al subsidio de
vivienda, existen una serie de requisitos que los postulantes deben acreditar
ante la respectiva caja de compensación, para que el Fondo Nacional de Vivienda
“con base en ellos pueda preseleccionarlos y posteriormente, de acuerdo con
el puntaje obtenido y según el orden de elegibilidad que refleja la necesidades
del solicitante clasificarlo y asignarle el subsidio”, por ende, señaló que
es el interesado “quien debe acercarse a la Secretaría de Gestión
inmobiliaria y averiguar los programas de vivienda que se están realizando, y
mirar los requisitos que tienen para acceder a ellos, y no esperar que sea la
Dirección Operativa de Control Físico quien se encargue de esto” (f. 24
ib.).
5.3. Los jueces de instancia, por su parte, negaron y
confirmaron, respectivamente, la tutela refiriendo que: i) la actora no
interpuso recurso alguno, guardando silencio dentro del proceso policivo; ii) que
dicha acción es un mecanismo subsidiario y residual; y iii) la actora no
acreditó perjuicio irremediable alguno.
En cuanto a lo indicado por el juez de segunda
instancia, frente a la solicitud de la actora de ser incluida a ella y a su núcleo
familiar en un proyecto de vivienda de interés social, éste aclaró que dicha petición
no fue realizada inicialmente en la tutela, por lo que hacerlo “sería ir en
contra del principio de la congruencia y afectar el derecho de defensa del
municipio accionado” (f. 24 cd. 2).
De lo anteriormente expuesto, se debe esclarecer que esta
Corte en diversos fallos ha señalado que “la
naturaleza de la acción de tutela, como mecanismo de protección de derechos
fundamentales, reviste al juez que conoce de ella de una serie de facultades
que, en ejercicio de la jurisdicción ordinaria, no posee. La principal de
ellas, consiste en fallar más allá de lo solicitado por quien hace uso de este
mecanismo, fallos ultra o extra petita. Prerrogativa que permite al juez de
tutela pronunciarse sobre aspectos que, sin ser expuestos como fundamento del
amparo solicitado, deben ser objeto de pronunciamiento, por estar vulnerando o
impidiendo la efectividad de derechos de rango constitucional fundamental”[18].
Por ello, atendiendo los objetivos de esta acción y la
preeminencia de los derechos fundamentales, que exigen, cuando resulte
necesario para su debido restablecimiento, que la administración de justicia
falle más allá de las pretensiones originales de las partes, esta Sala de
revisión considera necesario un pronunciamiento extra o ultra petita; por
lo cual, en el presente caso el juez de segunda instancia debió tener en cuenta
la pretensión de la accionante, dado que no estaba en contravía del principio
de congruencia, pues lo pedido por la actora no desbordaba lo solicitado por
ella en la tutela.
5.4. Para la Sala es claro, que la actora y sus hijos
eran ocupantes ilegales de un bien de uso público, por tal razón, y como se
mencionó en el acápite cuarto de esta providencia, dichos bienes son imprescriptibles, inalienables e inembargables, dado que pertenecen
al Estado o a otros entes estatales, destinados al uso común de todos los
habitantes del territorio nacional. Por ello, la ocupación de dichos bienes
debe tener permiso de la autoridad competente, ya sea en virtud de licencia o
concesión, conforme a la ley; en consecuencia, cuando la ocupación es ilegal,
la administración deberá, de conformidad con las normas legales, recuperar
dicho título, a través de las diferentes vías policivas y judiciales que se
encuentren establecidas. Por tal razón, es que el desalojo realizado por las
entidades demandadas es constitucional y legalmente viable y factible.
5.5. Empero, es importante resaltar que la vivienda es
un derecho de rango fundamental, entonces,
se entiende que su protección por vía de tutela, solo se limita a la revisión
de los requisitos generales de procedibilidad de este mecanismo constitucional.
Así, del estudio del acervo probatorio, se
observa que esta acción cumple con todo los requisitos de procedencia, dado que
la actora es madre cabeza de familia de tres hijos, dos de ellos menores de
edad, y que se encuentran en una situación económica precaria, considerándolos sujetos
de especial protección, debido a la situación en la que se encuentran.
Por dicha razón, la Sala estima que la administración
actúo de manera ágil y rápida para restituir dicho bien al Estado, por considerarse
bien de uso público, no obstante, ésta no se preocupo por el futuro de las 22
personas que desalojó, dentro de las cuales se encontraba la accionante y su
núcleo, omitiéndole informarle sobre los programas de vivienda y los
respectivos subsidios, que llegaren a tener las entidades demandadas, realizándoles
un debido acompañamiento, para incluirla en la lista de algunos de dichos
programas, teniendo en cuenta su condición social y económica, pero respetando
los turnos de las personas que se encuentra en espera que adquirir una
vivienda.
5.3. En consecuencia, se revocará el fallo dictado en noviembre 3 de 2010 por  el Juzgado 5° Civil del
Circuito de Pereira, mediante el cual confirmó la denegación de la tutela
proferida por el Juzgado 5° Civil
Municipal de la misma ciudad en septiembre 23 de ese año.
En su lugar, la Corte tutelará el derecho a la
vivienda digna de la accionante y de su núcleo familiar, ordenando a las
entidades demandadas o a quien corresponda, por intermedio de sus representantes
legales o quien haga sus veces, que si aún no lo ha realizado, dentro del
término de cuarenta y ocho (48) horas contado a partir de la notificación de
esta providencia informen, acompañen e incluyan a la señora Blanca Mora Monge y
a sus hijos en un programa de vivienda y de subsidios económicos, que la
administración esté realizando, teniendo en cuenta su condición social y
económica, respetando el orden de asignación.
IV. DECISIÓN
En mérito
de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: REVOCAR el fallo dictado en noviembre 3
de 2010 por el Juzgado 5° Civil del Circuito de Pereira, mediante el cual
confirmó la denegación de la tutela proferida por el Juzgado 5° Civil Municipal de la misma ciudad en
septiembre 23 de ese año.
Segundo: En
su lugar, se dispone CONCEDER la protección el derecho a la vivienda digna de la señora Blanca
Mora Monge y de su núcleo familiar, ordenado a la Alcaldía y la Secretaría de Control Físico Municipal de Pereira o a
quien corresponda, por intermedio de sus representantes legales o quien haga
sus veces, que si aún no lo ha realizado, dentro del término de cuarenta y ocho
(48) horas contado a partir de la notificación de esta providencia informen,
acompañen e incluyan a Blanca Mora Monge y a sus hijos en un programa de
vivienda y de subsidios económicos, que la administración esté realizando,
teniendo en cuenta su condición social y económica, respetando el orden de
asignación.
Tercero: Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Posición planteada desde la sentencia T-406 de junio 5 de 1992, M. P. Ciro Angarita Barón.
[2] Sentencia T-122 de febrero 18 de 2010, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[3] Cfr. T-760 julio 31 de 2008, M. P. Manuel José Cepeda; T-122 de febrero 18 de 2010, T-016 enero 22 de 2007 y T-585 de junio 12 de 2008, en las
anteriores, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-103 de febrero 23 de 2011, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.
[4] Se evidencian obligaciones prestacionales de los Derechos Civiles
y Políticos, por ejemplo, la protección del derecho a libertad de opinión,
prensa e información (Art. 20 Superior) conlleva el establecimiento de
diferentes organismos y sistemas para que funcione como son la Comisión Nacional de Televisión, entre otros, y por ende, la asignación de recursos para su
creación y sostenimiento. Así mismo, existen facetas negativas desprendidas de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, como la prohibición de realizar
reformas regresivas a la seguridad social, impuesta a los Estados.
[5] Abramovich, Víctor. Courtis, Christian. Los derechos sociales
como derechos exigibles. Edit. Trotta S. A, Madrid, 2002. Pág. 37.
[6] “La historia del nacimiento de los Estados Sociales es la
historia de la transformación de la ayuda a los pobres motivada en la caridad y
en la discrecionalidad de la autoridad pública, en beneficios concretos que
corresponden a derechos individuales de los ciudadanos.”  Ibídem.
[7] Este es un tema de gran amplitud que no se tratará en la presente
sentencia, sin embargo, cuando se hace referencia a acciones, ha de aclararse
que no sólo se trata de acciones ante la Rama Judicial, sino también, a aquellas adelantadas ante y por las restantes dos ramas del
poder público, es decir, la Legislativa y la Ejecutiva.
[8] T-122 de 2010, ya citada.
[9] “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le
asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la
alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios
sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo,
enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de
subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.”
[10] “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho
de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso
alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las
condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para
asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la
importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre
consentimiento.”
[11] T-585 de junio 12 de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[12] El artículo 55, se ocupa de los bienes baldíos de las zonas
rurales ribereñas de las Cuencas del Pacífico, y dispone que la propiedad
reconocida sobre ellos a las comunidades negras “sólo será enajenable en los
términos que señale la ley”. Este dominio privado, se encuentra regulado
por el régimen jurídico que rige las relaciones entre particulares. Y el
artículo 329 superior, dispone que “los resguardos son de propiedad
colectiva y no enajenable”.
[13] T-150 de abril 4 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[14] Están definidos en la ley como aquellos que “su uso pertenece
a todos los habitantes de un Territorio, como el de calles, plazas, puentes y
caminos, se llaman bienes de la Unión o de uso público o bienes públicos del
Territorio” (art. 674 C.C.).
[15] SU-360 de mayo 19 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[16] El artículo 682 de la legislación civil dispone: “Sobre las
obras que con permiso de la autoridad competente se construyan en sitios de
propiedad de la Unión, no tienen los particulares que han obtenido este
permiso, sino el uso y goce de ellas, y no la propiedad del suelo.
Abandonadas
las obras o terminado el tiempo por el cual se concedió el permiso se
restituyen ellas y el suelo, por el ministerio de la ley, al uso y goce
privativo de la Unión, o al uso y goce general de los habitantes, según prescriba la autoridad soberana. Pero no se entiende lo dicho si la propiedad del suelo ha sido concedida expresamente por la Unión.”
[17] T-150 de 1995, precitada.
[18] Cfr. T-886 de 2000, M. P. Alejandro Martínez Caballero, T-553 de mayo 29 de 2008, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.