C-404-20
Sentencia
C-404/20
Referencia: Expediente RE-341
Revisión de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 814 de 2020 “Por
el cual se ordena la entrega de transferencias monetarias no condicionadas,
adicionales y extraordinarias en favor de los beneficiarios de los programas
Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor, Familias en Acción y Jóvenes
en Acción y se dictan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020”.
Magistrada Sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER.
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre
de dos mil veinte (2020).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, especialmente las previstas en el numeral 7° del artículo 241
y el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política, una vez cumplidos los
trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Remisión del decreto y trámite preliminar
1. El Presidente de la
República expidió el Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020 “por el
cual se declara un estado de emergencia económica, social y
ecológica en todo el territorio nacional”, el cual fue declarado
exequible mediante sentencia C-307 de 2020.
2. El 4 de junio de 2020, el Presidente de
la República remitió a la Secretaría General de la Corte Constitucional
copia auténtica del Decreto Legislativo 814, emitido el día anterior, “Por
el cual se ordena la entrega de transferencias monetarias no condicionadas,
adicionales y extraordinarias en favor de los beneficiarios de los programas
Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor, Familias en Acción y Jóvenes
en Acción y se dictan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020”. Dicho
Decreto fue radicado en la Corporación con el número RE-341.
3. El expediente fue repartido al despacho
el 23 de junio de 2020 para su trámite y sustanciación.
4. Mediante el auto del 26 de junio de 2020, la
magistrada sustanciadora resolvió asumir el conocimiento del presente asunto,
dispuso su fijación en lista y corrió traslado al señor Procurador General de
la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma
providencia, también se ordenó comunicar el proceso a la Secretaría Jurídica de
la Presidencia de la
República, a los ministros que integran el Gobierno nacional y a la
Superintendencia de Notariado y Registro. Adicionalmente, se solicitó al
Ministerio del Trabajo, dar respuesta algunos interrogantes.
Finalmente se invitó a participar al Departamento Nacional de
Estadísticas -DANE-, al Centro de Estudios Sociales y Laborales de la ANDI, a
FEDESARROLLO, al Centro de Investigaciones para el Desarrollo -CID-, al Grupo
de Socioeconomía, Instituciones y Desarrollo de la Facultad de Ciencias
Económicas de la Universidad Nacional, al Laboratorio para la Igualdad y
Desarrollo Sostenible -LIDES-, al Centro Internacional de Pensamiento Social y
Económico -CISOE-, al Centro de Estudios del Derecho, Justicia y Sociedad
–DEJUSTICIA, al
Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, a la Universidad
ICESI, a la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá, a la Universidad Externado y a la Universidad de Los
Andes, para que durante el término de fijación en lista del presente asunto, si
lo consideraban pertinente, envíen sus intervenciones escritas al correo
electrónico de la Secretaría General de esta Corporación.
5.       Una vez cumplidos los trámites previstos en
el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir sobre la
exequibilidad de la norma objeto de control.
II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE
REVISIÓN
DECRETO 814 DE 2020
(Junio 4)
"Por el cual se ordena la entrega de
transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias en
favor de los beneficiarios de los programas Protección Social al Adulto Mayor
-Colombia Mayor, Familias en Acción y Jóvenes en Acción y se dictan otras
disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020"
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la
Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el
Decreto 637 de 2020, «Por el cual se declara un Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente
de la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el estado de
emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, qué sumados no
podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Que, según la misma norma constitucional, una vez
declarado el estado de emergencia, el presidente de la República, con la firma
de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados
exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de
la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por
nuevo Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.
Que la Organización Mundial de la Salud declaró el 11
de marzo de 2020 que el brote del nuevo Coronavirus COVID-19 es una pandemia,
esencialmente por la velocidad en su propagación, y la escala de trasmisión,
toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían notificado cerca de
125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de esas últimas dos
semanas el número de casos notificados fuera de la República Popular China se
había multiplicado en 13 veces, mientras que el número de países afectados se
había triplicado, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y
decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los
posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la
divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la
mitigación del contagio.
Que según la OMS la pandemia del nuevo Coronavirus
COVID-19 es una emergencia sanitaria y social mundial, que requiere una acción
efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.
Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020,
el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria
por causa del nuevo Coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta
el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de esta, adoptó una serie de medidas con el
objeto de prevenir y controlar la propagación del nuevo Coronavirus COVID-19 y
mitigar sus efectos.
Que dicha emergencia sanitaria fue prorrogada hasta el
31 de agosto de 2020, mediante Resolución 844 de 2020 del Ministerio de Salud y
Protección Social.
Que el vertiginoso escalamiento del brote de nuevo Coronavirus
COVID-19 hasta configurar una pandemia representa actualmente una amenaza
global a la salud pública, con afectaciones al sistema económico, de magnitudes
impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no podrá estar exenta.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social reportó
el 9 de marzo de 2020 O muertes y 3 casos confirmados en Colombia.
Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y
Protección Social había reportado que en el país se presentaban 75 casos de
personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y O fallecidos, cifra que ha
venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas contagiadas
al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020;
145 personas contagiadas al día 20 de marzo de 2020, 196 personas contagiadas
al día 21 de marzo de 2020, 235 personas contagiadas al 22 de marzo de 2020,
306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al
día 24 de marzo de 2020; 470 personas contagiadas al día 25 de marzo de 2020,
491 personas contagiadas al día 26 de marzo de 2020, 539 personas contagiadas
al día 27 de marzo de 2020, 608 personas contagiadas al 28 de marzo de 2020,
702 personas contagiadas al 29 de marzo de 2020; 798 personas contagiadas al
día 30 de marzo de 2020; 906 personas contagiadas al día 31 de marzo de 2020,
1.065 personas contagiadas al día 1 de abril de 2020, 1.161 personas
contagiadas al día 2 de abril de 2020, 1.267 personas contagiadas al día 3 de
abril de 2020, 1.406 personas contagiadas al día 4 de abril de 2020, 1.485
personas contagiadas al día 5 de abril de 2020, 1.579 personas contagiadas al
día 6 de abril de 2020, 1.780 personas contagiadas al 7 de abril de 2020, 2.054
personas contagiadas al 8 de abril de 2020, 2.223 personas contagiadas al 9 de
abril de 2020, 2.473 personas contagiadas al día 10 de abril de 2020, 2.709
personas contagiadas al 11 de abril de 2020, 2.776 personas contagiadas al 12
de abril de 2020, 2.852 personas contagiadas al 13 de abril de 2020, 2.979
personas contagiadas al 14 de abril de 2020, 3.105 personas contagiadas al 15
de abril de 2020, 3.233 personas contagiadas al 16 de abril de 2020, 3.439
personas contagiadas al 17 de abril de 2020, 3.621 personas contagiadas al 18
de abril de 2020, 3.792 personas contagiadas al 19 de abril de 2020, 3.977
personas contagiadas al 20 de abril de 2020, 4.149 personas contagiadas al 21
de abril de 2020, 4.356 personas contagiadas al 22 de abril de 2020, 4.561
personas contagiadas al 23 de abril de 2020, 4.881 personas contagiadas al 24
de abril de 2020, 5.142 personas contagiadas al 25 de abril de 2020, 5.379
personas contagiadas al 26 de abril de 2020, 5.597 personas contagiadas al 27
de abril de 2020, 5.949 personas contagiadas al 28 de abril de 2020, 6.211
personas contagiadas al 29 de abril de 2020, 6.507 personas contagiadas al 30
de abril de 2020, 7.006 personas contagiadas al 1 de mayo de 2020, 7.285
personas contagiadas al 2 de mayo de 2020, 7.668 personas contagiadas al 3 de
mayo de 2020, 7.973 personas contagiadas al 4 de mayo de 2020, 8.613 personas
contagiadas al 5 de mayo de 2020, 8.959 personas contagiadas al 6 de mayo de
2020, 9.456 personas contagiadas al 7 de mayo de 2020, 10.051 personas
contagiadas al 8 de mayo de 2020, 10.495 personas contagiadas al 9 de mayo de
2020, 11.063 personas contagiadas al 10 de mayo de 2020, 11.613 personas
contagiadas al 11 de mayo de 2020, 12.272 personas contagiadas al 12 de mayo de
2020, 12.930 personas contagiadas al 13 de mayo de 2020, 13.610 personas
contagiadas al 14 de mayo de 2020, 14.216 personas contagiadas al 15 de mayo de
2020, 14.939 personas contagiadas al 16 de mayo de 2020, 15.574 personas
contagiadas al 17 de mayo de 2020, 16.295 personas contagiadas al 18 de mayo de
2020, 16.935 personas contagiadas al 19 de mayo de 2020, 17.687 personas
contagiadas al 20 de mayo de 2020, 18.330 personas contagiadas al 21 de mayo de
2020, 19.131 personas contagiadas al 22 de mayo de 2020, 20.177 personas
contagiadas al 23 de mayo de 2020, 21.175 personas contagiadas al 24 de mayo de
2020, 21.981 personas contagiadas al 25 de mayo de 2020, 23.003 personas
contagiadas al 26 de mayo de 2020, 24.104 al 27 de mayo de 2020, 25.366
personas contagiadas al 28 de mayo de 2020, 26.688 personas contagiadas al 29
de mayo de 2020, 28.236 personas contagiadas al 30 de mayo de 2020, 29.383
personas contagiadas al 31 de mayo de 2020, 30.493 personas contagiadas al 1 de
junio de 2020, 31.833 personas contagiadas al 2 de junio de 2020, 33.354
personas contagiadas al 3 junio de 2020 y mil cuarenta y cinco (1.045)
fallecidos.
Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de
Salud y Protección Social (1) reportó el 10 de mayo de 2020 463 muertes y
11.063 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá O.C. (4.155),
Cundinamarca (283), Antioquia (468), Valle del Cauca (1.331), Bolívar (679),
Atlántico (970), Magdalena (271), Cesar (72), Norte de Santander (99),
Santander (42), Cauca (47), Caldas (100), Risaralda (216), Quindío (67), Huila
(178), Tolima (130), Meta (923), Casanare (21), San Andrés y Providencia (6),
Nariño (296), Boyacá (67), Córdoba (39), Sucre (4) La Guajira (27), Chocó (28),
Caquetá (16) y Amazonas (527); (11) reportó el 11 de mayo de 2020 479 muertes y
11.613 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (4.305),
Cundinamarca (289), Antioquia (474), Valle del Cauca (1.367), Bolívar (742),
Atlántico (1.022), Magdalena (284), Cesar (72), Norte de Santander (99),
Santander (42), Cauca (51), Caldas (100), Risaralda (216), Quindío (71), Huila
(179), Tolima (130), Meta (927), Casanare (21), San Andrés y Providencia (6),
Nariño (306), Boyacá (77), Córdoba (39), Sucre (4) La Guajira (27), Chocó (28),
Caquetá (16), Amazonas (718), Putumayo (1); y (111) reportó el 3 de junio de
2020 1.045 muertes y 33.354 casos confirmados en Colombia, distribuidos así:
Bogotá D.C. (11.250), Cundinamarca (1.034), Antioquia (1.260), Valle del Cauca
(3.886), Bolívar (3.571), Atlántico (4.756), Magdalena (706), Cesar (348),
Norte de Santander (134), Santander (114), Cauca (116), Caldas (156), Risaralda
(262), Quindío (119), Huila (252), Tolima (274), Meta (983), Casanare (35), San
Andrés y Providencia (17), Nariño (1.346), Boyacá (214), Córdoba (163), Sucre
(47), La Guajira (65), Chocó (295), Caquetá (24), Amazonas (1.898), Putumayo
(10), Vaupés (11), Arauca (1), Guainía (6) y Vichada (1).
Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS,
se ha reportado la siguiente información: (1) en reporte número 57 de fecha 17
de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET [Central European Time Zone] señaló que
se encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 7.426
fallecidos, (11) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59
p.m. CET señaló que se encuentran confirmados 292.142 casos .del nuevo
coronavirus COVID-19 y 12.783 fallecidos, (111) en reporte número 63 de fecha
23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
332.930 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (IV) en el
reporte número 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se
encuentran confirmados 1.353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235
fallecidos, (V) en el reporte número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m.
CET señaló que se encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 85.521 fallecidos, (VI) en el reporte número 81 del 10 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.521.252 casos
del nuevo coronavirus COVID- 19 y 92.798 fallecidos, (VII) en el reporte número
82 del 11 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.610.909 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690 muertes,
(VIII) en el reporte número 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET
señaló que se encuentran confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 105.952 fallecidos, (IX) en el reporte número 84 del 13 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.773.084 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 111.652 fallecidos, (X) en el reporte número
85 del 14 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.844.863 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 117.021
fallecidos, (XI) en el reporte número 86 del 15 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.914.916 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 123.010 fallecidos, (XII) en el reporte número 87 del 16
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST [Central European Summer Time] señaló
que se encuentran confirmados 1.991.562 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
130.885 fallecidos, (XIII) en el reporte número 88 del 17 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.074.529 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 139.378 fallecidos, (XIV) en el reporte número 89
del 18 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.160.207 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 146.088
fallecidos, (XV) en el reporte número 90 del 19 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.241.778 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 152.551 fallecidos, (XVI) en el reporte número 91 del 20
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.314.621 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 157.847 fallecidos y (XVII) en
el reporte número 92 del 21 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.397.217 casos del nuevo coronavirus COVID- 19 y
162.956 fallecidos, (XVIII) en el reporte número 93 del 22 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.471.136 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 169.006 fallecidos, (XIX) en el reporte número 94
del 23 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.544.792 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 175.694
fallecidos, (XX) en el reporte número 95 del 24 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.626.321 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 181.938 fallecidos, (XXI) en el reporte número 96 del 25
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.719.896 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 187.705 fallecidos, (XXII) en
el reporte número 97 del 26 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.804.796 casos del nuevo coronavirus COVID- 19 y
193.710 fallecidos, (XXIII) en el reporte número 98 del 27 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentren confirmados 2.878.196 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 198.668 fallecidos, (XXIV) en el reporte número 99
del 28 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.954.222 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 202.597
fallecidos, (XXV) en el reporte número 100 del 29 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.018.952 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 207.973 fallecidos, (XXVI) en el reporte número 101 del
30 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.090.445 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 217.769 fallecidos, (XXVII) en
el reporte número 102 del 1 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.175.207 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 224.172
fallecidos, (XXVIII) en el reporte número 103 del 2 de mayo de 2020 a las
3.267.184 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 229.971 fallecidos, (XXIX) en
el reporte número 104 del 3 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.349.786 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 238.628
fallecidos, (XXX) en el reporte número 105 del 4 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.435.894 casos del nuevo
coronavirus COVID- 19 y 239.604 fallecidos, (XXXI) en el reporte número 106 del
5 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.517.345 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 243.401 fallecidos, (XXXII) en
el reporte número 107 del 6 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.588.773 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 247.503
fallecidos, (XXXIII) en el reporte número 108 del 7 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.672.238 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 254.045 fallecidos, (XXXIV) en el reporte número 109 del
8 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.759.967 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 259.474 fallecidos, (XXXV) en
el reporte número 110 del 9 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.855.788 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 265.862
fallecidos, (XXXVI) en el reporte número 111 del 10 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.917.366 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 274.361 fallecidos, (XXXVII) en el reporte número 112
del 11 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.006.257 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 278.892
fallecidos, (XXXVIII) en el reporte número 113 del 12 de mayo de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.088.848 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 283.153 fallecidos, (XXXIX) en el reporte número 114 del
13 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.170.424 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 287.399 fallecidos, (XL) en el
reporte número 115 del 14 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 4.248.389 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 294.046
fallecidos, (XLI) en el reporte número 116 del 15 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.338.658 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 297.119 fallecidos, (XLII) en el reporte número 117 del
16 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.425.485 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 302.059 fallecidos, (XLIII) en
el reporte número 118 del 17 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 4.525.497 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
307.395 fallecidos, (XLIV) en el reporte número 119 del 18 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.618.821 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 311.847 fallecidos, (XLV) en el reporte número 120
del 19 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.731.458 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 316.169
fallecidos, (XLVI) en el reporte número 121 del 20 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.789.205 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 318.789 fallecidos, (XLVI1) en el reporte número 122 del
21 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.893.186 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 323.256 fallecidos, (XLVIII)
en el reporte número 123 del 22 de mayo de 2020 señaló que se encuentran
confirmadas 4.993.470 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 327.738
fallecidos, (XLIX) en el reporte número 124 del 23 de mayo de 2020 señaló que
se encuentran confirmadas 5.103.006 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
333.401 fallecidos, (L) en el reporte número 125 del 24 de mayo de 2020 señaló
que se encuentran confirmadas 5.204.508 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
337.687 fallecidos, (U) en el reporte número 126 del 25 de mayo de 2020 señaló
que se encuentran confirmadas 5.304.772 casos del nuevo coronavirus COVID- 19 y
342.029 fallecidos, (Lll) en el reporte número 127 del 26 de mayo de 2020
señaló que se encuentran confirmados 5.404.512 casos del nuevo coronavirus COVID-19
y 343.514 fallecidos, (Llll) en el reporte número 128 del 27 de mayo de 2020
señaló que se encuentran confirmados 5.488.825 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 349.095 fallecidos, (LIV) en el reporte número 129 del 28 de mayo de
2020 señaló que se encuentran confirmados 5.593.631 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 353.334 fallecidos, (LV) en el reporte número 130 del 29 de mayo de
2020 señaló que se encuentran confirmados 5.701.337 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 357.688 fallecidos, (LVI) en el reporte número 131 del 30 de mayo de
2020 señaló que se encuentran confirmados 5.817.385 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 362.705 fallecidos, (LVII) en el reporte número 132 del 31 de mayo
de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.934.936 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 367.166 fallecidos, (LVIII) en el reporte número 133 del
1 de junio de 2020 señaló que se encuentran confirmados 6.057.853 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 371.166 fallecidos, (LVIX) en el reporte número 134
del 2 de junio de 2020 señaló que se encuentran confirmados 6.194.533 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 376.320 fallecidos, (LVX) en el reporte número 135
del 3 de junio de 2020 señaló que se encuentran confirmados 6.287.771 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 379.941 fallecidos.
Que según la Organización Mundial de la Salud - OIVIS,
(1) en reporte de fecha 10 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5, - hora del
Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 4.006.257 casos, 278.892
fallecidos y 215 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus
COVID-19; (11) en reporte de fecha 11 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5, - hora
del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 4.088.848 casos, 283.153
fallecidos y 215 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus
COVID-19; y (111) en reporte de fecha 3 de junio de 2020 a las 19:00 GMT-5,
-hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 6.397 .294 casos,
383.872 fallecidos y 216 países, áreas o territorios con casos del nuevo
coronavirus COVID-19
Que además de la tragedia humanitaria de la pérdida de
vidas, la rápida expansión del brote de la enfermedad y los numerosos casos de
contagio confirmados, entre ellos en Colombia a la misma fecha, y de no tomarse
medidas inmediatas, se pronostica mayores índices de mortalidad y, por tanto,
un problema sanitario que debe ser resuelto de manera inmediata, con medidas
efectivas de contención y mitigación.
Que la Organización Internacional del Trabajo en el
informe denominado "Observatorio de la OIT: El COVID 19 y el mundo del
trabajo". Cuarta edición del 27 de mayo de 2020 señala los gravísimos
impactos que ha sufrido el empleo por cuenta del virus COVID-19:
"La crisis sigue provocando una reducción sin
precedentes de la actividad económica y del tiempo de trabajo, y datos
recientes confirman las previsiones realizadas anteriormente en materia de
pérdida de horas de trabajo (véase el Anexo técnico 1). Se estima que n el
primer trimestre de 2020 se perdió un 4,8 por ciento de las horas de trabajo
(lo que corresponde a alrededor 135 millones de empleos a tiempo completo,
habida cuenta de una semana laboral de 48 horas, con arreglo a la referencia
actualizada a tal efecto), con respecto al cuarto trimestre de 2019. Ello
constituye una ligera revisión al alza de unos 7 millones de empleos a tiempo
completo desde que se publicó la tercera edición del Observatorio de la OIT, lo
que pone de manifiesto que en el tercer trimestre de 2020 la crisis afectó a
los mercados laborales con mayor intensidad que la prevista, en particular en
los países de ingresos medianos altos o elevados de horas trabajadas. En las
Américas, se prevé que se pierda el 13,1 por ciento de las horas de trabajo a
lo largo del segundo trimestre, con respecto al nivel que existía antes de la
crisis. En Europa y Asia Central, se prevé una pérdida del 12,9 por ciento. Las
estimaciones relativas a las demás regiones son levemente inferiores, pero en
todos los casos se registran valores superiores al 9,5 por ciento. América
meridional y Europa meridional y occidental son las regiones para las que se
han realizado mayores revisiones al alza en materia de pérdida de horas
trabajadas (en más de un punto porcentual) desde la publicación de la tercera
edición del Observatorio de la OIT, lo que pone de manifiesto, respectivamente,
el empeoramiento de la situación en América meridional y el hecho de que los
efectos en el mercado de trabajo de las medidas adoptas en Europa han sido más
intensos de lo previsto."
Que igualmente, la Organización Internacional del
Trabajo en el documento "Las normas de la OIT y la COVID-19
(coronavirus)" del 29 de mayo de 2020 señaló entre otros aspectos
"que los gobiernos deberían, tan pronto como sea posible o tratar de garantizar
la seguridad básica del ingreso, en particular para las personas que hayan
perdido sus puestos de trabajo o medios de vida a causa de la crisis; o
adoptar, restablecer o ampliar
regímenes integrales de seguridad social y otros
mecanismos de protección social, teniendo en cuenta la legislación nacional y
los acuerdos internacionales, y o tratar de garantizar el acceso efectivo a una
atención de salud esencial y a otros servicios sociales básicos, en particular
para los grupos de población y las personas a los que la crisis ha hecho
particularmente vulnerables"
Que mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 se
declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional colombiano por el término de treinta (30) días, con el fin
de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo
Coronavirus COVID-19.
Que dentro de los considerandos del mencionado
Decreto, en el acápite de "Presupuesto fáctico" se indicó
[...] Que el aumento del desempleo en Colombia genera
una perturbación grave y extraordinaria en el orden económico, así como en su
Producto Interno Bruto..." [...] Que las medidas de distanciamiento social
-fundamentales para la salud pública- están afectando especialmente a los
sectores de la economía que, por su naturaleza, deben permanecer completamente
cerrados. En particular, el sector de comercio y en el de reparación de
vehículos reportó una destrucción de 1.5 millones de empleos, siendo el sector
que más contribuyó a la destrucción de empleos en las principales ciudades.
Asimismo, las restricciones han afectado la confianza de los consumidores,
empresarios e inversionistas. En particular, el índice de confianza comercial
se ubicó en -31 % en este mismo periodo. Lo anterior representa un deterioro de
58% frente a marzo de 2019, y corresponde al peor registro histórico del
indicador...” “… Que de conformidad con lo expuesto por la directora del
Instituto Nacional de Salud, ante la Comisión Tercera de la Cámara de
Representantes, existe una limitación en los análisis de pruebas del Covid-19,
debido a la alta demanda y competencia a nivel mundial por los reactivos y
falta de mecanismos necesarios, lo que ineludiblemente generará una ampliación
del aislamiento obligatorio y por tanto la imposibilidad de reactivar en mayor
medida la economía, generando un impacto negativo novedoso, impensable e
inusitado en el desempleo a nivel nacional...." "...Que debido a la
necesidad de ampliar el aislamiento obligatorio han resultado insuficientes,
aunque idóneas, las medidas tomadas para ayudar a las pequeñas y medianas
empresas, lo que hace necesario tomar nuevas medidas legislativas para evitar
una destrucción masiva del empleo, el cierre total de las empresas y el impacto
negativo que ello conlleva en la economía del país y que a futuro generarían un
impacto incalculable en el sistema económico colombiano [...]".
Que de la misma forma, en los considerandos del
Decreto 637 de 2020, en el acápite de "Presupuesto valorativo" se
señaló
"[...] Que en marzo de 2020, la tasa de desempleo
a nivel nacional se incrementó en 1.4% frente a febrero, siendo este el mayor
incremento registrado desde febrero de 2004 y el segundo más alto registrado
desde 2001. De igual manera, en marzo de 2020 se reportó una destrucción de
cerca de 1 ,6 millones de empleos con respecto al mes anterior, lo que
corresponde al mayor incremento en dicho indicador desde que se tienen cifras
comparables. Las solicitudes de suspensión tanto de actividades, como de
contratos y despidos colectivos -con corte al 15 de abril de 2020- han
aumentado 30 veces frente al registro de todo 2019, lo que anticipa un
deterioro aún mayor del mercado laboral en los próximos meses. De hecho, las
perspectivas de los analistas (al 14 de abril) sugieren un significativo aumento
en la tasa de desempleo en 2020, con proyecciones del orden del 15% al 20%. En
cualquier escenario esta sería la tasa de desempleo más alta desde 2002.
(Fuente: DANE, Ministerio de Trabajo). Que la evidencia empírica sugiere que
los empleados que han perdido su empleo a través de un despido se enfrentan a
peores perspectivas de recontratación y menores salarios. Asimismo, estos
impactos persisten en el mediano plazo, y se materializan a través de tasas de
desempleo mayores y más duraderas. (Fuente: Encuesta de medición del impacto
del COVID-19, Canziani & Petrongolo 2001, Stevehs 2001, Eliason &
Storrie 2006)".
Que a su turno, en el acápite de "Justificación
de la declaratoria del estado de excepción" del mencionado decreto se
indicó
"[...] Que la adopción de medidas de rango
legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia,
busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis,
mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación
de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así
como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del
país.[...]"; y así mismo dentro del subtítulo "Medidas generales que
se deben adoptar para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus
efectos" se señaló "...Que se debe permitir al Gobierno nacional la
adopción de medidas en aras de mantener y proteger el empleo, entre otras, el
establecimiento de nuevos tumos de trabajo, la adopción de medidas que permitan
contribuir al Estado en el financiamiento y pago de parte de las obligaciones
laborales a cargo de los empleadores".
Que el 30 de abril de 2020, el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística - DANE publicó los indicadores del
mercado laboral para el mes de marzo, el cual evidencia un impacto en el
indicador de desempleo del 12,6%, con un incremento significativo de la
inactividad en 1,53 millones de personas que pasaron de estar ocupados a estar
inactivos.
Que si bien los datos del mes de marzo mostraron un
impacto importante sobre el mercado laboral, los datos que entregó el
Departamento Nacional de Estadística - DANE el 29 de mayo de 2020, que miden el
empleo del mes de abril, hacen aún más notorio el impacto en el mercado laboral
y la capacidad de generación de ingresos de los hogares, pues la tasa de
desempleo ascendió a 19.8%, la más alta durante los últimos 20 años, con un
aumento en el número de desocupados aumentó en 1 millón 559 mil personas frente
al mismo mes de 2019, y un aumento de la población económicamente inactiva en 4
millones 313 mil personas.
Que desagregando por sectores el análisis del impacto,
se evidencia que todos los sectores redujeron el número de ocupados a excepción
al de suministro de electricidad, gas, agua y gestión de desechos (Ver Tabla
1):
Variación de Ocupados por sector económico para el
trimestre febrero-abril cifras en miles Fuente Departamento Nacional de
Estadística DANE
Rama de
actividad económica
2019
2020
Variación
Comercio y
reparación de vehículos
4.170
3.661
-509
Industrias
manufactureras
2.624
2.142
-481
Actividades
artística, entretenimiento, recreación y otras actividades de servicios
2.107
1.660
-447
Administración
pública y defensa, educación y atención de la salud humana
2.556
2.271
-285
Construcción
1.434
1.258
-176
Agricultura,
ganadería, caza, silvicultura y pesca
3.318
3.201
-117
Alojamiento y
servicios de comida
1.519
1.481
-110
Transporte y
almacenamiento
1.581
1.485
-96
Actividades
profesionales, científicas, técnicas y servicios administrativos
1.347
1.268
-79
Información y
comunicaciones
357
306
-51
Actividades
inmobiliarias
258
217
-41
Actividades
financieras y de seguros
332
297
-35
Explotación de
minas y canteras
182
177
-5
No informa
0
16
16
Suministro de
electricidad, gas, agua y gestión de desechos
170
-246
76
Ocupados
total Nacional
22.027
19.687
-2.340
Que mediante el Decreto Legislativo 659 del 13 de mayo
de 2020, y en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada
por el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, se ordenó la entrega de una
transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de
los beneficiarios de los programas Protección Social al Adulto Mayor -Colombia
Mayor, Familias en Acción y Jóvenes en Acción, con cargo a los recursos del
Fondo de Mitigación Emergencias -FOME-.
Que a pesar de las medidas adoptadas por el Gobierno
nacional para atender los efectos económicos y sociales adversos, generados por
la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19 a la población vulnerable
beneficiarios de los programas Protección Social al Adulto Mayor -Colombia
Mayor, Familias en Acción y Jóvenes en Acción, ha resultado imposible prever la
magnitud de la crisis, lo que ha obligado a extender el periodo de aislamiento
preventivo obligatorio hasta las cero horas (00:00) del día 1 de julio de 2020
de conformidad con el Decreto 749 del 28 de mayo de 2020.
Que el requerimiento sanitario de guardar aislamiento
y distanciamiento social han repercutido directamente en la economía nacional,
en el aparato productivo y en el mercado laboral, afectando así la potencial
capacidad de autosatisfacer el mínimo vital de los hogares más vulnerables. Por
ese motivo es imperativo procurar evitar que dicha afectación ocurra, con el
fin de resguardar los principios que conforman nuestro estado social de
derecho, especialmente en relación con el respeto a la dignidad humana y la
solidaridad de las personas que integran la nación.
Que de conformidad con la línea jurisprudencia
constitucional, la transferencia de recursos no condicionada y a título
gratuito en favor de terceros, llevada a cabo por entidades del Estado es
viable y procedente en aquellos eventos en donde se propende por el
cumplimiento de un principio o deber constitucional.
Que en este sentido, la honorable Corte Constitucional
mediante Sentencia C -159 de 1998, magistrado ponente Antonio Barrera
Carbonell, manifestó:
"La prohibición de otorgar auxilios admite, no
sólo la excepción a que se refiere el segundo aparte del artículo 355 Superior,
sino las que surgen de todos aquéllos supuestos que la misma Constitución
autoriza, como desarrollo de los deberes t finalidades sociales del Estado con
el fin de conseguir el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de
vida de la población del país. Estos criterios responden a la concepción del
Estado Social de Derecho, el cual tiene como objetivo esencial 'promover la
prosperidad general, facilitar la participación, garantizar los principios y
deberes consagrados a nivel constitucional, asegurar la convivencia pacífica y
la vigencia de un orden social justo y proteger a todas las personas en su
vida, honra, bienes, creencias, derechos y libertades'; o como lo ha señalado
en otra oportunidad la misma Corte, 'El Estado social de derecho exige
esforzarse en la construcción de las condiciones indispensables para asegurar a
todos los habitantes del país una vida digna dentro de las posibilidades
económicas que estén a su alcance. El fin de potenciar las capacidades de la
persona requiere de las autoridades actuar efectivamente para mantener o
mejorar el nivel de vida, el cual incluye la alimentación, la vivienda, la
seguridad social y los escasos medios dinerarios para desenvolverse en
sociedad.
Bajo este entendido se explica el otorgamiento de
subsidios, avalados por la Corte en diferentes pronunciamientos, a los pequeños
usuarios en los servicios públicos domiciliarios (art. 368 C.P.), al fomento de
la investigación y transferencia de la tecnología; a la construcción de obras
de infraestructura física y adecuación de tierras (art. 65 C.P.), a la
adquisición de predios para los trabajadores agrarios; (art. 64 C.P.), a la
ejecución de proyectos de vivienda social y a los servicios públicos de salud y
educación (C.P. arts. 49 y 67)."
Que estas ayudas económicas materializan los
principios y fines del Estado Social de Derecho, entre ellos: la dignidad
humana, la prevalencia del interés general, la efectividad de los derechos y el
bienestar general.
Que asimismo, las precitadas ayudas protegen los
derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital de las
personas más vulnerables, de manera que se garantiza su calidad de sujetos de
especial protección constitucional.
Que la Comisión interamericana de Derechos Humanos
mediante Resolución 1/2020 11 Pandemia y Derechos Humanos en las Américas"
adoptada por la Comisión interamericana de Derechos Humanos el 10 de abril de
2020, manifestó:
"Recordando que al momento de emitir medidas de
emergencia y contención frente a la pandemia del COVID-19, los Estados de la
región deben brindar y aplicar perspectivas intersecciones y prestar especial
atención a las necesidades y al impacto diferenciado de dichas medidas en los
derechos humanos de los grupos históricamente excluidos o en especial riesgo,
tales como: personas mayores y personas de cualquier edad que tienen afecciones
médicas preexistentes, personas privadas de libertad, mujeres, pueblos
indígenas, personas en situación de movilidad humana, niñas, niños y
adolescentes, personas LGBTI, personas afrodescendientes, personas con
discapacidad, personas trabajadoras, y personas que viven en pobreza y pobreza
extrema, especialmente personas trabajadoras informales y personas en situación
de calle; así como en las defensoras y defensores de derechos humanos, líderes
sociales, profesionales de la salud y periodistas" (La negrilla fuera del
texto original).
[...]
Disponer y movilizar el máximo de los recursos
disponibles, incluyendo acciones de búsqueda permanente de dichos recursos a
nivel nacional y multilateral, para hacer efectivo el derecho a la salud y
otros DESGA el con objeto de prevenir y mitigar los efectos de la pandemia
sobre los derechos humanos, incluso tomando medidas de política fiscal que
permitan una redistribución equitativa, incluyendo el diseño de planes y
compromisos concretos para aumentar sustantivamente el presupuesto público para
garantizar el derecho a la salud,"
Que igualmente, la Corte interamericana de Derechos
Humanos mediante Declaración 1/20 del 9 de abril de 2020 "COVID-19 y
DERECHOS HUMANOS: LOS PROBLEMAS Y Desafíos DEBEN SER ABORDADOS CON PERSPECTIVA
DE DERECHOS HUMANOS Y RESPETANDO LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES" indicó:
"Dada la naturaleza de la pandemia. los derechos
económicos, sociales, culturales y ambientales deben ser garantizados sin
discriminación a toda persona bajo la jurisdicción del Estado y, en especial, a
aquellos grupos que son afectados de forma desproporcionada porque se
encuentran en situación de mayor vulnerabilidad, como son las personas mayores,
las niñas y los niños, las personas con discapacidad, las personas migrantes,
los refugiados, los apátridas, las personas privadas de la libertad, las
personas LGBTI, las mujeres embarazadas o en perrada de post parto, las
comunidades indígenas, las personas afrodescendientes, las personas que viven
del trabajo informal, la población de barrios ozonas de habitación precaria,
las personas en situación de calle, las personas en situación de pobreza, y el
personal de los servicios de salud que atienden esta emergencia."
Que el programa de Protección Social al Adulto Mayor
-Colombia Mayor, tiene como objetivo fundamental proteger al adulto mayor que
se encuentra en estado de indigencia o de extrema pobreza, contra la
imposibilidad de generar ingresos y el riesgo derivado de la exclusión social,
por medio de un subsidio en dinero.
Que el Programa Familias en Acción consiste
"[...] en la entrega condicionada y periódica de una transferencia
monetaria directa a las familias en condición de pobreza y pobreza extrema. El
Programa es un complemento al ingreso monetario para la formación de capital
humano, la generación de movilidad social, el acceso a programas de educación
media y superior, la contribución a la superación de la pobreza y pobreza
extrema y a la prevención del embarazo en la adolescencia. Se podrán incorporar
las demás transferencias que el sistema de la promoción social genere en el
tiempo para estas familias."
Que el Programa Jóvenes en Acción ejecutado por el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, se sustenta en el
CONPES Social 100 de 2006 "Lineamientos para la focalización del gasto
público social" y el CONPES Social 173 de 2014 "Lineamientos para la
generación de oportunidades para los jóvenes” el cual está dirigido a jóvenes
bachilleres en condiciones de pobreza y vulnerabilidad, mediante un modelo de
Transferencias Monetarias Condicionadas -TMC, que busca mejorar las
capacidades, competencias, habilidades y destrezas para el trabajo, y
contribuye a la generación de capital humano, incrementa la empleabilidad y
mejora las condiciones de vida de los jóvenes.
Que el pago de las transferencias económicas no
condicionadas, extraordinarias y adicionales es necesaria porque los efectos de
la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637
del 6 de mayo de 2020 impacta especialmente la población vulnerable que, a
causa de las restricciones para prevenir la propagación de la pandemia del
nuevo Coronavirus COVID-19, ven afectados sus ingresos y su derecho fundamental
al mínimo vital.
Que el beneficio económico que se otorga mediante el
presente Decreto Legislativo es (i) no condicionado porque no se exigen
compromisos de corresponsabilidad a los beneficiarios, (ii) extraordinario
porque se realiza por fuera del cronograma de los giros ordinarios, y (iii)
adicional porque los beneficios actualmente no están en condiciones de generar
ningún ingreso que les permita garantizar su subsistencia.
Que las transferencias monetarias no condicionadas,
adicionales y extraordinarias previstas en el presente Decreto Legislativo
buscan beneficiar (i) en el programa Protección Social al Adulto Mayor
-Colombia Mayor a aproximadamente 1.668.730 beneficiarios con una inversión
aproximada de $ 140.146.002.343, (ii) en el Programa de Familias en Acción
asciende a 2,6 millones de familias pobres y vulnerables, con una inversión
aproximada de $ 398.000.000.000 de pesos, (iii) en el programa Jóvenes en
Acción asciende a 296 mil jóvenes pobres y vulnerables con una inversión
aproximada de $107.000.000.000; para un monto total de aproximadamente $
645.146.002.343.
Que por los efectos adversos derivados de la
Emergencia Económica, Social y Ecológica ocasionada por el nuevo coronavirus
COVID-19, se hace necesario autorizar al Ministerio del Trabajo y al
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social a realizar entregas de
transferencias monetarias no condicionadas y extraordinarias adicionales a las
establecidas en el presente decreto legislativo siempre y cuando cuenten
previamente con la respectiva disponibilidad presupuestal.
Que mediante el Decreto Legislativo 444 del 21 de
marzo de 2020, se creó el Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME-, con el
objeto de atender las necesidades de recursos para la atención en salud y los
efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la
economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el
crecimiento.
Que según el artículo 4 del Decreto Legislativo 444
del 21 de marzo de 2020, los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias
-FOME se podrán usar para conjurar la crisis o impedir la extensión de los
efectos de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 en el territorio
nacional.
Que el artículo 17 del precitado Decreto Legislativo
prevé que "Cumplido el propósito del FOME, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público podrá liquidarlo siempre que se encuentre - paz y salvo con sus
obligaciones. Los saldos se reintegrarán a la Nación - Ministerio de Hacienda y
Crédito Público:"
Que con la finalidad de que los beneficiarios de los
Programas Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor, Familias en Acción
y Jóvenes en Acción puedan hacer uso de la totalidad de recursos transferidos,
es necesario la exención del gravamen a los movimientos financieros de las
operaciones realizadas entre el Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social y el Ministerio de Trabajo y las entidades financieras.
En mérito de lo expuesto,
DECRETA:
ARTÍCULO 1. Entrega de transferencias monetarias no
condicionadas, adicionales y extraordinarias en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica. Durante el término de duración de los efectos de la
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, autorizar al Gobierno nacional
para que por medio del Ministerio del Trabajo y del Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social, realicen en favor de los beneficiarios de los
programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia
Mayor y Jóvenes en Acción entregas de transferencias monetarias no
condicionadas, adicionales y extraordinarias, siempre y cuando cuenten
previamente con la respectiva disponibilidad presupuestal.
ARTÍCULO 2. Financiamiento. La medida dispuesta en este Decreto Legislativo
podrá ejecutarse con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación Emergencias
-FOME- o a las demás fuentes de financiación consideradas en el Presupuesto
General de la Nación -PGN, para lo cual, se efectuará la correspondiente
distribución presupuestal al Ministerio del Trabajo y al Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social.
ARTÍCULO 3. Exención de impuestos y gravámenes
financieros. Las
operaciones financieras que impliquen la dispersión de las transferencias
monetarias no condicionadas contempladas en el presente Decreto Legislativo
estarán exentas de impuestos o gravámenes financieros.
ARTÍCULO 4. Vigencia. El presente decreto legislativo rige a partir de la
fecha de su publicación.
PUBLIQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá D. C. a los 4 días del mes de junio de
2020
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
(FDO.) IVÁN DUQUE MÁRQUEZ
LA MINISTRA DEL INTERIOR,
ALICIA VICTORIA ARANGO OLMOS
LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES,
CLAUDIA BLUM DE BARBERI
EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA
LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO,
MARGARITA LEONOR CABELLO BLANCO
EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL,
CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCÍA
EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
RODOLFO ENRIQUE ZEA NAVARRO
EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL
FERNANDO RUIZ GOMEZ
EL MINISTRO DE TRABAJO
ÁNGEL CUSTODIO CABRERA BAEZ
LA MINISTRA DE MINAS Y ENERGÍA
MARÍA FERNANDA SUÁREZ LONDOÑO
EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO,
JOSÉ MANUEL RESTREPO ABONDANO
LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL
MARÍA VICTORIA ANGULO GONZALEZ
EL MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
RICARDO JOSÉ LOZANO PICON
EL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO
JONATHAN MALAGON GONZÁLEZ
LA MINISTRA DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS
COMUNICACIONES
KAREN CECILIA ABUDINEN ABUCHAIBE
LA MINISTRA DE TRANSPORTE
ÁNGELA MARÍA OROZCO GÓMEZ
LA MINISTRA DE CULTURA,
CARMEN INES VASQUEZ CAMACHO
LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOGIA E INNOVACIÓN
MABEL GISELA TORRES
EL MINISTRO DEL DEPORTE
ERNESTO LUCENA BARRERO”
III. PRUEBAS
Informe de pruebas allegado por el Ministerio del
Trabajo
Mediante auto del 26 de junio de 2020 la magistrada
sustanciadora formuló unos interrogantes muy precisos sobre la adopción de las
medidas dispuestas en el Decreto Legislativo 814 de 2020. Las respuestas fueron
allegadas en conjunto por el Ministerio del Trabajo[1] y el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social.[2]
a. “¿Cuáles son los requisitos para ser beneficiarios
de los subsidios otorgados a través de los programas de Familias en Acción,
Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor- y Jóvenes en Acción?".
La respuesta del Ministerio se refiere al programa de
Protección Social al Adulto mayor – Colombia Mayor y luego de explicar los
objetivos y beneficios de éste, señaló que los requisitos para ser beneficiario
de dicho programa son los definidos por la Ley 100 de 1993, adicionada por la
Ley 797 de 2003, en su artículo 257[3].
Sin embargo, de acuerdo con las facultades asignadas al Ministerio del Trabajo
en el parágrafo único del artículo 258 de la Ley 100 de 1993, actualmente los
requisitos exigidos para el ingreso al programa son los establecidos en el
artículo 2.2.14.1.31. del Decreto 1833 del 10 de noviembre de 2016.[4]
Por su parte, el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social indicó respecto del programa Familias en acción, que los
requisitos están señalados en el artículo 4° de la Ley 1532 de 2012, modificado
por la Ley 1948 de 2019.[5]
Y expresó que para cada una de estas poblaciones se cuenta con instrumentos de
focalización específicos, oficialmente reconocidos y normados por el Gobierno
nacional. Sobre el programa Jóvenes en acción, indicó que los beneficiarios son
los jóvenes bachilleres entre 14 y 28 años que no cuenten con título
profesional universitario y que se encuentren registrados en por lo menos una
de las bases de focalización.[6]
Igualmente, explicó que “con excepción de los potenciales participantes
registrados en el SISBEN, no hay puntajes de corte determinado para aquellos
que se encuentren registrados en la ESTRATEGIA UNIDOS, RUV, Listados Censales
Indígenas, Listados Censales ICBF y del Programa Familias en Acción”.
b) “¿Las transferencias monetarias no condicionadas
están previstas exclusivamente para los beneficiarios inscritos con
anterioridad a la fecha de expedición del decreto objeto de estudio o también
se beneficiarán de ellas las personas que ingresen a estos programas en fechas
posteriores a la expedición? En caso de que nuevos inscritos también sean
beneficiarios, ¿existirán variaciones en los criterios de elegibilidad, en los
criterios de priorización, en plazos y procedimientos de postulación?”.
Señaló que el beneficio está previsto para “las
personas que estén registradas con estado Activo como beneficiarias del programa,
independiente de la fecha de ingreso, se les programa el valor del subsidio
ordinario por $80.000 más el valor de la transferencia ordenada por el Decreto
814 de junio de 2020 por $80.000. Para aquellas personas que en el
momento de liquidar la siguiente nómina cambiaron su estado de
"suspendido" a "activo", si existe la disponibilidad de
recursos para programar el giro adicional, se procederá a liquidar el valor de
la transferencia. Es importante resaltar que las medidas establecidas por el
Decreto 814 de junio de 2020, son de carácter temporal, por tanto, el beneficio
otorgado por el citado Decreto solo podrá ser exigible durante el tiempo que
tenga efecto la norma”.
Igualmente, resalta que el ingreso al programa
Colombia Mayor se da a través del "proceso de priorización", a cargo
de las entidades territoriales y de conformidad con lo previsto en el parágrafo
20 del artículo 2.2.14.1.31. del Decreto 1833 del 10 de noviembre de 2016. Por
lo tanto, el Ministerio en ningún caso determina qué beneficiarios deben
ingresar. A partir de la priorización se configura la base de datos de
potenciales beneficiarios cuyo orden determina el ingreso de los nuevos
beneficiarios bien sea por novedades generadas por las causales de retiro o por
ampliación de cobertura.
El Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social, señaló que la transferencia monetaria no condicionada, adicional y
extraordinaria, se entregará a los participantes del Programa Familias en
Acción que se encuentren activos en los estados: beneficiario, elegible
inscrito y suspendido con fecha de corte al 18 de junio de 2020 y se exceptúan
del beneficio a las familias en estado retirado o suspendido por fallecimiento,
de conformidad con lo establecido en el documento G-GI-TM12 “Guía Operativa
Condiciones de Salida Familias en Acción - versión 51”.
A los participantes que ingresen con posterioridad al
18 de junio de 2020 no se les extenderá el beneficio, dado que actualmente las
inscripciones al programa Familias en Acción están cerradas. En cuanto a los
pagos posteriores que quedaron contemplados en el Decreto Legislativo 814 de
2020, indica que, “de acuerdo con la evolución de la emergencia sanitaria
causada por el nuevo coronavirus COVID-19 y su impacto económico en la
población más vulnerable, se determinará, en su momento, la procedencia de un
nuevo giro extraordinario siempre y cuando se cuente previamente con la
respectiva disponibilidad presupuestal”.
Respecto de la entrega de ayudas a los participantes
del Programa Jóvenes en Acción, indicó que se hará a los inscritos antes del
día 6 de mayo de 2020 que no se encuentren en estado fallecido “según el
procedimiento de depuración y control de calidad de información efectuado por
el GIT Antifraudes de la Dirección de Transferencias Monetarias de Prosperidad
Social, sobre las bases de datos externas de la Registraduría Nacional del
Estado Civil y demás registros administrativos oficiales, en especial los
registros contenidos en la plataforma de intercambio de información del Sistema
Integral de Información de la Protección Social (SISPRO) del Ministerio de
SaludPISIS- y el Registro Único de Afiliados -RUAF-, con corte al 10 de junio
de 2020”. Los participantes de este programa inscritos con posterioridad al
6 de mayo de 2020 no serán beneficiarios de esta transferencia monetaria no
condicionada, adicional y extraordinaria contemplada en el Decreto Legislativo
814 de 2020.
Señaló además, que dependiendo de la disponibilidad
presupuestal, al igual que con Familias en Acción, se tendrá en cuenta la evolución
de la emergencia sanitaria causada por el nuevo coronavirus COVID-19 y su
impacto en la población más vulnerable, para determinar la procedencia de un
nuevo giro extraordinario.
c) Teniendo en cuenta que en el marco de la
emergencia sanitaria por el nuevo coronavirus Covid-1.9 se han expedido otros
decretos legislativos mediante los cuales se ofrecen ayudas económicas a la
población vulnerable, dentro de la cual se incluyen personas con las
características de los beneficiarios de estos programas de Familias en Acción,
Protección Social alAdulto Mayor - Colombia Mayor- y Jóvenes en Acción, es
necesario que se precisen con mayor detalle cuáles son las razones fácticas y
jurídicas por las que la entidad requiere de otra norma con fuerza material de
ley que la autorice a conceder un apoyo económico adicional y extraordinario a
este grupo poblacional.
Con el fin de determinar la necesidad de
las medidas establecidas en el decreto bajo estudio, la entidad deberá explicar
las razones fácticas y jurídicas por las cuales la población beneficiaria de
este apoyo económico excepcional no puede aplicar a otros programas del
gobierno nacional con la misma finalidad.
Al respecto, el Ministerio manifestó que en el marco
de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Gobierno
Nacional mediante Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, se expidió el
Decreto Legislativo 659 de 2020 del 13 de mayo de 2020 mediante el cual se
autorizó “una transferencia monetaria no condicionada, adicional y
extraordinaria, para apoyar, entre otros, a los beneficiarios de Programa de
Protección al Adulto Mayor - Colombia Mayor, que son adultos mayores en estado
de indigencia o de extrema pobreza, cuya precaria situación se ha visto impactada
negativamente por el aislamiento preventivo y obligatoria ordenado para frenar
la expansión del virus, al afectarse los ingresos que requieren para proveer a
su subsistencia”.
Sin embargo, señaló que la ampliación del aislamiento
obligatorio hasta el 1 de julio, se prolongaron los efectos económicos adversos
a esta población vulnerable y “el apoyo económico entregado inicialmente
para mitigar las consecuencias adversas de la pandemia del Coronavirus COVID -
19 resulta insuficiente, por lo que, en aras de asegurarles sus derechos
fundamentales a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital, resultaba
necesario autorizar la entrega de una nueva transferencia para garantizarles
tales derechos, materializando los principios y fines del Estado Social de
Derecho, como la dignidad humana, la prevalencia del interés general, la
efectividad de los derechos y el bienestar general.”
Por su parte, el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social indicó que “que los pagos extraordinarios de Familias en
Acción y Jóvenes en Acción corresponden al 29,5% y 72,4% de los ingresos de los
hogares, respectivamente. Estos complementan sus ingresos para cubrir, en
parte, los gastos de alimentación, dado que no pueden generar ingresos por las
restricciones de movilidad decretadas en el marco del estado de emergencia
económica, social y ecológica”. Señaló que en ese contexto, las ayudas
buscan complementar los ingresos de familias pobres con niños, niñas,
adolescentes y jóvenes que se encuentra en condición de vulnerabilidad por la
situación de pobreza y pobreza extrema a la que se enfrentan, “con el fin de
mitigar los efectos de la crisis económica y social derivada de la pandemia del
nuevo coronavirus Covid-19, y evitarles afectaciones económicas adicionales,
dado que al prolongarse el aislamiento obligatorio, y dificultarse o
imposibilitarse por causa de tal medida, que puedan conseguir los recursos
indispensables para la satisfacción de sus mínimas necesidades, el apoyo
económico otorgado anteriormente resulta insuficiente”.
d) ¿Cuál es la naturaleza del beneficio
económico excepcional y en qué difiere de los establecidos por las leyes y
decretos reglamentarios vigentes?
Al respecto el Ministerio, señaló que a través de este
beneficio económico excepcional se entrega un apoyo adicional por $80.000 a los
beneficiarios del programa de Protección Social al Adulto Mayor - Colombia
Mayor, personas que viven en muchas ocasiones solas y enfrentan condición de
pobreza extrema y alta vulnerabilidad frente al contagio por COVID-19, de
acuerdo con los recursos disponibles que destine el Gobierno nacional para
atender la emergencia sanitaria.
Destacó el Ministerio que esta población beneficiaria
“no recibe ingresos superiores a medio SMLMV según lo establecido en el
numeral 5 artículo 2.2.14.1.39. del Decreto 1833 de 2016, el cual fue
modificado por el Decreto 1340 del 25 de Julio de 2019. Por lo anterior, era
necesaria la expedición del Decreto 814 de 2020 para poder contar con una
fuente de recursos diferente al Fondo de Solidaridad Pensional, que es el que
financia el mencionado programa, para mejorar el ingreso que perciben los
adultos mayores durante el tiempo de la pandemia, porque la naturaleza misma de
los recursos del Fondo de Solidaridad impide que puedan ser utilizados como
fuente de financiación de una transferencia no condicionada no definida en la
ley 100 de 1993 y demás normas vigentes en materia pensional.”
Respecto de la diferencia con otras ayudas, explicó
que este beneficio económico excepcional “es complementario al apoyo
entregado a los beneficiarios del programa de Protección Social al Adulto Mayor
- Colombia Mayor, teniendo en cuenta sus condiciones de pobreza y
vulnerabilidad; pero en relación con la fuente de financiación, no existe la
posibilidad presupuestal y jurídica de que los recursos del Fondo de
Solidaridad, que es el que financia el mencionado programa, sean destinados
para un fin diferente al definido en la normatividad que lo rige, cuyo objeto
no es particularmente la entrega de ‘transferencias económicas no condicionadas’,
sino la entrega de una ayuda económica "subsidio" a aquellas
personas adultas mayores que no obtuvieron una pensión o no tienen la
posibilidad de obtenerla, debido a que durante su vida productiva no
efectuaron aportes al sistema o no tuvieron recursos suficientes para hacerlo.
Lo anterior, en desarrollo del principio de Solidaridad establecido en el
Artículo 48 de la Constitución Nacional "La Seguridad Social es un
servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley"
(subrayado fuera de texto).”
El Departamento Administrativo por su parte indicó que
el Programa Familias en Acción, regulado por la Ley 1532 de 2012, modificada
por la Ley 1948 de 2019, “es un complemento al ingreso monetario para la
formación de capital humano. la generación de movilidad social, el acceso a
programas de educación media y superior, la contribución a la superación de la
pobreza y pobreza extrema y a la prevención del embarazo en la adolescencia”.
El objeto de esta transferencia monetaria no condicionada, adicional y
extraordinaria, es mitigar la crisis económica y social derivada de la pandemia
del nuevo coronavirus Covid-19 y se establece como una ayuda sin la exigencia
de cumplimento de requisitos de corresponsabilidad como se prevé en la
transferencia normal.
De manera que, sostuvo, “esta transferencia
monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a los participantes del
Programa Familias en Acción ordenada mediante el Decreto Legislativo 814 del 4
de junio de 2020, así concebida, no se encuentra en ninguna ley y/o decretos
reglamentarios vigentes y, adicionalmente, difiere de las entregas de las
transferencias monetarias condicionadas en la no exigencia de verificación de
compromisos establecida dentro de la Ley 1532 de 2012 modificada por la Ley
1948 de 2019 y el Manual Operativo de Familias en Acción Versión 5”.
Respecto del Programa Jóvenes en Acción, señaló que
este contribuye con dos grandes metas del programa de gobierno: “mejorar la
movilidad social y la eliminación de barreras de acceso y permanencia en la
educación superior entre segmentos poblacionales y favorecer la inclusión
financiera y la transición al mercado laboral” y esta ayuda monetaria no
condicionada, adicional y extraordinaria a los participantes del Programa
Jóvenes en Acción ordenada mediante el Decreto Legislativo 814 del 4 de junio
de 2020 “no se encuentra en ninguna ley y/o decretos reglamentarios vigentes
y, adicionalmente, difiere de las entregas de las transferencias monetarias
condicionadas pues no se exige la verificación de compromisos establecida
dentro del Manual Operativo de Jóvenes en Acción Versión 8. adoptado mediante
la Resolución 00779 del 27 de abril de 2020 expedida por el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social”.
e). Teniendo en cuenta que el decreto
objeto de estudio condiciona las entregas a la disponibilidad presupuestal
durante el término de duración de los efectos de la Emergencia Económica,
Social y Ecológica, declarada mediante Decreto 637 de 2020 ¿Cuál será la
periodicidad de estas transferencias monetarias no condicionadas? ¿Cuáles serán
las otras posibles fuentes de financiación de estas medidas?
En cuanto a la periodicidad, el Ministerio del Trabajo
indicó que por disposición expresa del Decreto 814 de 2020, se programó una
única entrega para el período de junio de 2020. Respecto de las fuentes de
financiación, señaló que, aunque es un tema de competencia del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del
Decreto bajo examen, “La medida dispuesta en este Decreto Legislativo podrá
ejecutarse con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación DE Emergencias
-FOME- o a las demás fuentes de financiación consideradas en el Presupuesto
General de la Nación –PGN”
A este respecto, el Ministerio de Hacienda indicó[7] que “prioritariamente
se utilizarán como fuente de financiación los recursos del Fondo de Mitigación
de Emergencias - FOME, y en caso de requerirse otras fuentes, se utilizarán
saldos de apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación que no
puedan ser ejecutadas por parte de las entidades y por consiguiente se destinen
para tal fin”.
Por su parte, el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social señaló que no se tiene una periodicidad definida, pues en
virtud de la coyuntura, las ayudas “se autorizarán de acuerdo a la evolución
de los efectos económicos y sociales derivados de la emergencia y de
conformidad con la disponibilidad presupuestal que exista en el momento”.
Que el asunto de las fuentes de financiación es competencia del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, sin embargo, de acuerdo con el mismo decreto, “la
transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de
los beneficiarios de los programas Familias en Acción y Jóvenes en Acción se
ejecutará con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación Emergencias FOME-, o
a las demás fuentes de financiación consideradas en el Presupuesto general de
la nación, para lo cual se efectuó la correspondiente distribución presupuestal
al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social”
f) Con relación a las exenciones dispuestas
en el artículo 3 0 del Decreto 814, informar a la Corte Constitucional si las
transferencias monetarias condicionadas de los mencionados programas cuentan
también con estos tratamientos favorables en materia tributaria.
Para la respuesta a esta pregunta el Ministerio del
Trabajo señaló que procedió con el traslado de la misma al Ministerio de
Hacienda, por tratarse de un tema de su competencia.
El Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social por su parte, manifestó que “las transferencias monetarias
condicionadas no están exentas del gravamen a los movimientos financieros
(GMF). Sin embargo, en el contrato con la red bancaria que hace la dispersión
se exige que la cuenta del beneficiario sí esté exenta. De otra parte y dada la
naturaleza especial de la transferencia monetaria no condicionada del Decreto
Legislativo 814 de 2020, se hacía necesario exceptuarla expresamente de dicho
gravamen para que el monto de la transferencia no se viera disminuido”.
IV. INTERVENCIONES
Durante el término de fijación en lista, intervinieron
las autoridades y entidades que se enlistan a continuación. Así mismo, de
manera oportuna, se recibió el concepto del Procurador General de la Nación. El
sentido de las intervenciones fue el siguiente, que se resume a continuación,
sin perjuicio de que una descripción más extensa se integre a esta sentencia
como Anexo I de la misma.
INTERVINIENTE
SOLICITUD
Secretaría jurídica de la Presidencia de la
República y Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE
Exequibilidad.
Consideró que el Decreto 814 de 2020 cumplía con los
requisitos formales y materiales dispuestos en la Constitución, la LEEE y los
tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de
constitucionalidad.
Aclaró que este decreto está ligado al Decreto
Legislativo 659 de 2020 y que a pesar de tener el mismo contenido, el Decreto
Legislativo 814 de 2020 “(i) contempla la autorización de entregar
transferencias monetarias no condicionadas mientras duren los efectos de los
hechos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia, y no
hasta el 4 de junio de 2020, como lo establecía Decreto Legislativo 659 del
13 de mayo de 2020; y (ii) permite la financiación de las transferencias
monetarias con las demás fuentes de financiación consideradas en el
Presupuesto General de la Nación”.
Centro de Estudios Sociales y Laborales (CESLA) de
la ANDI
Exequibilidad.
En opinión del CESLA, el Decreto 814 del 4 de junio
del 2020 cumple con los requisitos formales y materiales exigidos. Igualmente,
destacó como propósitos del mencionado decreto los siguientes: “i. Aliviar
los impactos económicos producidos por la crisis sanitaria derivada de la
COVID-19 y por las medidas adoptadas de aislamiento preventivo obligatorio.
ii. Entregar transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y
extraordinarias en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y
Ecológica a los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección
Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción; durante el
término de duración de los efectos de la emergencia (Decreto 637 de 2020),
siempre y cuando cuenten previamente con la respectiva disponibilidad
presupuestal. iii. Proteger al adulto mayor, jóvenes bachilleres y las
familias en condición de vulnerabilidad, pobreza y pobreza extrema durante el
Estado de Emergencia. iv. Disponer y movilizar al máximo los recursos a nivel
nacional y multilateral para hacer efectivo el derecho a la salud, con el fin
de prevenir y mitigar los efectos adversos de la pandemia sobre los derechos
humanos, incluso llevando a cabo políticas fiscales que permitan la
distribución equitativa, incluyendo el diseño de planes y compromisos
concretos para aumentar sustantivamente el presupuesto público para
garantizar el derecho a la salud.”
Laboratorio para la Igualdad y el Desarrollo Sostenible
(LIDES)
Exequibilidad.
Frente al juicio formal, señalaron que la norma es
exequible, ya que está acorde con los requisitos formales que se imponen en
la Constitución Política y la ley 137 de 1994, para el caso de los Decretos
Legislativos. Respecto del análisis material, señalaron que el decreto supera
“los juicios de (i) conexidad material externa; (ii) motivación suficiente
e incompatibilidad; (iii) conexidad material interna; (iv) intangibilidad;
(v) ausencia de arbitrariedad; (vi) no discriminación; (vii) necesidad
jurídica; y de no contradicción específica y proporcionalidad”.
Sin embargo, respecto de los juicios de finalidad y
necesidad fáctica consideraron que, si bien se cumplen los elementos
previstos en cuanto a consideraciones fácticas, la idoneidad de las medidas
puede controvertirse por los siguientes motivos: “(i) no se establecen
mecanismos de rendición de cuentas, (ii) su duración, montos y cobertura no
se compadecen con las medidas idóneas para superar la crisis, y (iii) la norma
excluye arbitrariamente a las víctimas de la población beneficiaria.”
Por ello, solicitaron a la Corte Constitucional
declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 814 de 2020 y que al
considerarse los argumentos aquí presentados la Corte “advierta, conmine o
recabe del gobierno acciones efectivas frente a las temáticas acotadamente
expuestas”.
Grupo de Acciones Públicas (GAP) de la Universidad
del Rosario
Exequibilidad.
Los intervinientes resaltaron el cumplimiento de los
requisitos formales y materiales de los decretos legislativos de emergencia
económica.
No obstante, aunque solicitaron la exequibilidad del
Decreto 814 de 2020, llamaron la atención sobre los siguientes puntos: “(i)
la importancia de que se determine si la entrega monetaria se entregará en la
misma periodicidad en los tres programas, a saber: Jóvenes en Acción,
Familias en Acción y Colombia Mayor, (ii) la necesidad de que sea realizado
un test estricto de igualdad en el que se determine si existe justificación
alguna para que se otorgue un trato diferenciado a los adultos mayores en
cuanto a la periodicidad de entregas de las transferencias monetarias del
Decreto 814 de 2020, (iii) la importancia de que sea delimitada la
temporalidad de la medida en aras de da cumplimiento al requisito especial de
transitoriedad en materia tributaria y, (iv) en lo referente al programa
Jóvenes en Acción, la importancia de que se otorgue un trato preferente al
momento de entregar los subsidios a los jóvenes que continúen con sus estudios”.
Consultoría para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento (CODHES)
Exequibilidad condicionada.
El interviniente manifestó que el Decreto objeto de
estudio, junto con todos los que comparten igualdad material en su contenido
económico, “solo pueden ser constitucionales si se define el monto de
dinero del cual será beneficiario las personas y que el mismo permita
garantizar sus derechos de toda índole, así como deben abarcar todas las
personas en situación de vulnerabilidad y sujetos de especial protección
constitucional, especialmente, las víctimas del conflicto armado, pues todos
ellos deben verse beneficiados de dicha transferencia monetaria”.
Bajo ese contexto, aunque consideró que se cumplían
los presupuestos formales y materiales, debía condicionarse el artículo 1 del
Decreto 814 de 2020, “por omisión legislativa relativa, bajo el entendido
de que las víctimas tendrán acceso a la transferencia monetaria no
condicionada contemplada en el decreto bajo análisis de manera directa”.
Igualmente solicitó que se exhortara al Gobierno, para que elabore una
estrategia de atención diferenciada a la población víctima en términos de una
renta básica de emergencia que les brinde la garantía de un ingreso mínimo
vital.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Ministerio Público solicitó a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 814 de 2020, “Por el cual se ordena la entrega de transferencias
monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias en favor de los
beneficiarios de los programas Protección Social al Adulto Mayor -Colombia
Mayor, Familias en Acción y Jóvenes en Acción y se dictan otras disposiciones
en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado
por el Decreto 637 de 2020”.
Cumplimiento de los requisitos formales
·
Suscripción. Indicó el
Ministerio Público que el Decreto Legislativo 814 de 2020 se encuentra suscrito
por el Presidente de la República y todos los Ministros.
·
Motivación. Destacó que
en el decreto se señalan expresamente los hechos que motivaron su expedición,
las principales razones que justifican la entrega de transferencias monetarias
no condicionadas, adicionales y extraordinarias en el marco del estado de
emergencia a los beneficiarios de los programas Adulto Mayor, Familias en
Acción y Jóvenes en Acción. Específicamente, afirmó que “el decreto
justifica la medida en la afectación económica por la falta de ingresos para
suplir necesidades básicas, debido a la ampliación del periodo de aislamiento
preventivo para evitar la propagación del contagio del coronavirus COVID-19”.
·
Temporalidad. Alegó que
el Decreto 814 de 2020 se expidió dentro en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica declarado mediante Decreto Legislativo 637 de
2020 el cual tuvo una vigencia de treinta (30) días calendario contados a
partir del 6 de mayo de 2020, hasta el 4 de junio, por lo que se considera
superada esta exigencia. Por último, agregó que “el deber en cabeza del
Presidente de la República, consistente en enviar el decreto legislativo a la
Corte Constitucional al día siguiente de su expedición (parágrafo del artículo
215), no es propiamente un requisito formal, sino un presupuesto de control
que, en caso de incumplimiento, autoriza a la Corte para aprehender de oficio y
en forma inmediata su conocimiento”.
Cumplimiento de los requisitos materiales
·
Conexidad material. El Procurador afirmó que se cumple con la
conexidad externa dado que el mismo Decreto 637 señaló la necesidad de adoptar
medidas relacionadas con la focalización de recursos y subsidios destinados a
satisfacer las necesidades básicas de la población y de autorizar al Gobierno
nacional realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y
extraordinarias a la población vulnerable con el fin de mitigar los efectos
económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país por la
crisis de la Pandemia del nuevo coronavirus COVID-19. Dicha autorización se
concreta en el Decreto 814 de 2020, que permite las transferencias monetarias
no condicionadas, adicionales y extraordinarias en favor de los beneficiarios
de estos programas sociales, que en su criterio, “se requiere como
consecuencia de la duración indeterminada del aislamiento como estrategia para
reducir el contagio del COVID-19, razón por la cual el decreto sub examine
tiene relación de conexidad directa y específica con las razones que dieron
lugar a la declaratoria de una segunda emergencia”.
En cuanto a la conexidad interna, señaló
que “la parte considerativa del Decreto 814 de 2020 expuso la necesidad de
las medidas en varios planos: (i) en el placo fáctico, el decreto reitera las
consideraciones comunes en el sentido de exponer la aparición del virus a nivel
internacional, su llegada a Colombia y la relación de casos en el país por
regiones; (ii) en el plano internacional, el decreto reitera las
recomendaciones de los organismos internacionales para el manejo del COVID-19 y
el impacto en la economía y el empleo de la pandemia; (iii) en el plano
jurídico, el decreto cita sentencias de la Corte Constitucional y resoluciones
de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos; (iv) en el plano de la
justificación específica, el decreto explica la necesidad de autorizar una
transferencia adicional a los programas objeto de esta operación, como
consecuencia de la necesidad de ampliar el aislamiento y mitigar el impacto de
la crisis. En estos términos el decreto cumple con el requisito desde la perspectiva
interna”.
·
Ausencia de
arbitrariedad. El
Ministerio Público estimó que el Decreto 814 de 2020 no contiene medidas que
impliquen la restricción de los derechos fundamentales, por lo que se considera
superado este requisito. Por el contrario, dijo contiene medidas “que tienen
como propósito asegurar el mínimo vital en el contexto de las crisis para
personas particularmente vulnerables, razón por la cual el decreto supera este
juicio”
·
Juicio de
intangibilidad. Al
respecto señaló el Procurador que las medidas adoptadas en el Decreto 814 de
2020 no afectan los derechos intangibles pues, como se dijo, “las medidas
están dirigidas a apropiar recursos económicos para garantizar las condiciones
de subsistencia de la población particularmente afectada por la pandemia”.
·
No contradicción
especifica. Manifestó que
no se evidencia ninguna contradicción entre el Decreto 814 de 2020, la
Constitución Política y los tratados internacionales. Por el contrario, destacó
que las medidas del decreto “desarrollan los postulados constitucionales y
el bloque de constitucionalidad vigente en la medida en que protege y garantiza
los medios económicos para el acceso a derechos fundamentales, bienes y
servicios por parte de poblaciones vulnerables. Por otra parte, las medidas no
vulneran la prohibición del artículo 355 de la Constitución, pues se trata del
otorgamiento de subsidios que tienen sustento en la Cláusula del Estado Social
de Derecho y en el principio de efectividad de los derechos”.
En segundo lugar, señaló que las reglas en
materia de exención de las transferencias tienen como propósito que los
beneficiarios reciban la totalidad de los recursos a ellos transferidos, y de
liberar a las entidades que realizan las transferencias de cualquier tipo de
gravamen. Disposición que tiene fundamento constitucional, pues el artículo 215
le permite al Presidente de la República modificar los tributos existentes, lo
que incluye el establecimiento de exenciones para estos programas.
En tercer lugar, indicó que este decreto no
desconoce los límites previstos en la Ley 137 de 1994, por las siguientes
razones: “(i) su fin último es dotar a personas vulnerables de los recursos
suficientes para enfrentar los efectos económicos de la crisis y cumplir con
las estrategias para frenar el contagio del COVID-19; (ii) en su articulado no
existe alguna medida que afecte la competencia del Congreso para reformar,
derogar o adicionar este o cualquier otro decreto legislativo como lo establece
la Constitución; y (iii) el decreto no incorpora ninguna medida que implique la
desmejora de los derechos sociales de los trabajadores”.
De otra parte, resaltó respecto del programa
de Protección al Adulto Mayor, que el Ministerio del Trabajo y Protección
Social aseguró que dicha transferencia se haría efectiva solo por una (1) vez y
el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social manifestó que, para
el programa de Familias en Acción y Jóvenes en Acción, la entrega periódica de
dicho apoyo económico dependería del “término de duración de los efectos
económicos de la emergencia y de acuerdo a la disponibilidad presupuestal del
Gobierno Nacional”. En virtud de lo anterior, destacó que “pese a que el
artículo 1 del decreto establece que las transferencias se entregarán durante
el termino de duración de los efectos económicos de la emergencia, sin hacer
diferenciación alguna entre los programas objeto del decreto, la Procuraduría
considera que esta interpretación del enunciado desconoce la igualdad, pues no
se entiende la razón por la cual el programa dirigido a la vejez -población
particularmente afectada por el virus y por los efectos económicos- tiene una
cobertura menor que los otros programas. Por esta razón, el Ministerio Público
considera que se debe condicionar el artículo 1 en el entendido que las
transferencias del programa Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor
tiene vigencia durante el término de duración de los efectos que dieron lugar a
la emergencia”.
·
Finalidad. Explicó que las medidas adoptadas a través
del Decreto Legislativo 814 de 2020 están destinadas a conjurar la crisis y a
evitar la expansión de sus efectos.
·
Motivación
suficiente. El Procurador
señaló que “el decreto no supone la restricción de derechos fundamentales,
razón por la cual se satisface este requisito. En todo caso, el Gobierno
Nacional explicó debidamente la necesidad de autorizar la entrega de
transferencias monetarias como apoyo económico a los beneficiarios de los
programas dispuestos en el artículo 1, de conformidad con la parte
considerativa del decreto y los tres informes presentados por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Trabajo y Protección Social, el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, según da cuenta el
expediente”.
·
Juicios de necesidad
y de subsidiariedad. Expresó que desde el punto de vista
fáctico, la crisis generada por el coronavirus COVID-19 “exige la adopción
de medidas especiales y excepcionales en materia económica y tributaria, pues
las personas en situación de pobreza o pobreza extrema, así como por los
riesgos y contingencias derivados de la vejez justifican la intervención del
Estado para garantizarles recursos económicos para la garantía de derechos
fundamentales como la vida, la dignidad humana, el mínimo vital, la salud, como
obligaciones derivadas de la cláusula del Estado Social de Derecho”.
Además, consideró que la transferencia dispuesta en las normas legales
ordinarias resulta insuficiente para enfrentar los gastos mínimos de un hogar
promedio, en medio del asilamiento preventivo dispuesto por el Gobierno.
Igualmente, señaló que “pese a que el Decreto Legislativo 458 de 2020 adoptó
medidas para los hogares en condición de pobreza en todo el territorio nacional
relacionadas con la entrega de transferencias monetarias no condicionadas,
adicionales y extraordinarias para los beneficiarios de los programas sociales
de Protección al Adulto Mayor, Familias en Acción y Jóvenes en Acción, es
necesaria la adopción de nuevas medidas por cuenta del aumento del contagio y
de la duración indefinida del aislamiento obligatorio”.
Desde el punto de vista jurídico, encontró
acreditado que los tres programas, “no tenían contempladas entregas
adicionales y extraordinarias, lo que implica que los recursos establecidos en
los instrumentos normativos ordinarios (Ley 100 de 1993, Ley 797 de 2003, Ley
1532 de 2012, Ley 1948 de 2019) son insuficientes y no pueden ser objeto de
modificación por medio de las facultades normativas ordinarias del Presidente
de la República”.
Respecto de la exención de impuestos y
gravámenes realizada por el Decreto 814, consideró que la medida obedece a las
transferencias monetarias no condicionadas de que trata dicha norma y no
existen en la legislación ordinaria “los medios que prevean tales beneficios
tributarios en favor de las personas que hacen parte de los programas Familias
en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en
Acción; por lo que, en este sentido, no se disponía de competencias normativas
ordinarias para establecer tales exenciones”. En consecuencia, señaló que
este decreto supera el juicio de necesidad en sus dos vertientes.
·
Incompatibilidad. El Procurador argumentó que el Decreto 814
de 2020 no suspende de manera implícita o explícita disposiciones del
ordenamiento jurídico. Resaltó que las disposiciones ordinarias que contienen
los programas objeto de la transferencia tiene características especiales, “pues
son: (i) no condicionadas, en la medida en que no se exigen compromisos de
corresponsabilidad a los beneficiarios; (ii) extraordinarias, pues se realiza
por fuera del cronograma de giros ordinarios; y (iii) adicionales, porque los
beneficios que se otorgan actualmente no garantizan la subsistencia de los
receptores en el contexto de emergencia económica”. Adicionalmente,
consideró que aplicar la legislación ordinaria en este caso es contrario a las
causas que dieron lugar a la emergencia, “pues la intervención del Congreso
implica la aplicación de procedimientos contrarios a la urgencia en la
consecución de recursos y a la inmediatez con que se requiere atender a la
población para salvaguardar su salud y la economía nacional”.
·
Proporcionalidad. Para el Ministerio Público el Decreto 814
de 2020 supera el juicio de proporcionalidad, por las siguientes razones: “(i)
como se explicó en puntos anteriores, el decreto no incluye medidas que
restrinjan o limiten los derechos y garantías constitucionales, sino que busca
garantizar su ejercicio en un contexto de aislamiento social; (ii) ninguna de
las medidas adoptadas resulta excesiva en relación con la naturaleza de la
emergencia que se pretende conjurar; (iii) las medidas contribuyen a la
satisfacción de los derechos de la población más vulnerable del país y se
restringen a conjurar la crisis.”
·
No discriminación. Se cumple con este requisito en razón a que
las disposiciones del Decreto Legislativo no contienen criterios
discriminatorios por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica, sexo o género.
Adicionalmente y luego estimar superada la revisión
material del Decreto 814 de 2020, el Ministerio Público llamó la atención sobre
la necesidad de garantizar que estas transferencias monetarias adicionales y
extraordinarias lleguen efectivamente a los miembros de las comunidades étnicas
que son beneficiarios de los programas Familias en Acción, Colombia Mayor y
Jóvenes en Acción. Para ello, sugiere la “aplicación de un enfoque
diferencial que permita la caracterización de los beneficiarios y la
identificación de sus necesidades especiales en materia de inscripción y
entrega de ayudas. En efecto, el avance de la pandemia ha demostrado la
afectación particular de ciertos grupos que requieren de una focalización
especial. En el caso de las comunidades étnicas, hay elementos que las hacen
más vulnerables a la pandemia; como sus altos niveles de pobreza y las barreras
geográficas que dificultan su inscripción en los programas sociales del
Gobierno Nacional y su acceso a las ayudas”.
Afirmó que en el marco de la pandemia generada por la
propagación del coronavirus COVID-19 en el mundo, “la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos profirió la Resolución 1 del 10 de abril de 2020
en la que se hizo énfasis en la necesidad de prestar especial atención a las
necesidades de los grupos históricamente excluidos, como los pueblos indígenas
y las personas afrodescendientes, entre otros, cuyos derechos humanos podrían
verse especialmente afectados por las medidas de emergencia y de contención
frente a la pandemia[8]
. En ese orden de ideas, a continuación, se solicitará a la Corte
Constitucional que exhorte al Gobierno Nacional para que aplique un enfoque
diferencial en el marco de los programas Familias en Acción, Colombia Mayor y
Jóvenes en Acción, que garantice la identificación de las necesidades
especiales de las comunidades étnicas del país en la entrega de las ayudas
económicas y en el proceso de inscripción a los programas sociales.
VI.
CONSIDERACIONES
A. Competencia
1.
Por tratarse del control
constitucional de un Decreto Legislativo, la Corte Constitucional es competente
para conocer de este proceso con fundamento en los artículos 215 y 241.7 de la
Constitución, 55 de la Ley 137 de 1994 (Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción, en adelante LEEE) y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
B.
Materia objeto de control,
problema jurídico y metodología de análisis
1. Mediante el Decreto Legislativo No. 417 del 17 de
marzo de 2020, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia
económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de
30 días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país
por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19. Dicho Decreto Legislativo fue
declarado constitucional por esta Corte mediante la sentencia C-145 de 2020.
Posteriormente, el 6 de mayo de 2020 se declaró por segunda vez y por el término
de 30 días el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica mediante el
Decreto Legislativo 637, el cual fue declarado constitucional a través de la
sentencia C-307 de 2020.
1.  En desarrollo de la segunda declaratoria, el
Presidente de la República y todos los Ministros expidieron el Decreto
Legislativo No. 814 del 4 de junio de 2020, “Por el cual se ordena la entrega de
transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias en
favor de los beneficiarios de los programas Protección Social al Adulto Mayor
-Colombia Mayor, Familias en Acción y Jóvenes en Acción y se dictan otras
disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020”. Este Decreto
Legislativo es el objeto de control de constitucionalidad en la presente
sentencia.
2.
La Secretaría Jurídica de la
Presidencia, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, el Centro
de Estudios Sociales y Laborales (CESLA) de la Andi, el Laboratorio para la
Igualdad y el Desarrollo Sostenible (LIDES), el Grupo de Acciones Públicas (GAP)
de la Universidad del Rosario, la Consultoria para los derechos Humanos y el
Desplazamiento (CODHES) y el Procurador General de la Nación intervinieron en
el presente asunto y le solicitaron a esta Corte que declare exequible el
Decreto sub examine, por cuanto, formal y materialmente, se ajusta a las
exigencias establecidas en el ordenamiento constitucional colombiano para este
tipo de actos normativos.
3.
De conformidad con todo lo
anterior, el problema jurídico en el presente asunto es el siguiente: ¿El
Decreto Legislativo 814 del 4 de junio de 2020 cumple
con los requisitos, formales y materiales, señalados por la Constitución, la
LEEE y la jurisprudencia constitucional?
4.
Para dar respuesta al problema
jurídico formulado, la Sala seguirá la siguiente metodología. En primer lugar, se
presentará el marco normativo del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, así como algunas consideraciones de la jurisprudencia
constitucional. En segundo lugar, se precisará el contenido y alcance del
Decreto Legislativo No. 637 del 6 de mayo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, así como la sentencia C-307 de 2020, mediante la cual se declaró su
constitucionalidad.  En tercer lugar, se abordará el contenido y la finalidad
de la medida dispuesta en el Decreto Legislativo No. 814 del 4 de junio de
2020, “Por el cual
se ordena la entrega de transferencias monetarias no condicionadas, adicionales
y extraordinarias en favor de los beneficiarios de los programas Protección
Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor, Familias en Acción y Jóvenes en Acción
y se dictan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020”. Con base en ello, se analizará si el Decreto bajo
revisión cumple con cada uno de los requisitos formales y materiales
establecidos en la Constitución, la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (en
adelante, LEEE) y la jurisprudencia constitucional.
C.     Caracterización general de los estados de excepción y,
en particular, del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.[9]
5.  La jurisprudencia
constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la
naturaleza y alcance del estado de emergencia económica, social y ecológica
establecido en el artículo 215 de la Constitución. Igualmente, se ha esforzado
por precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en
consideración este Tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los
decretos expedidos por el Presidente de la República en virtud del estado de
emergencia. A continuación, la Corte reiterará los aspectos básicos del
precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis
constitucional del Decreto Legislativo 545 de 2020.
6.  Los artículos 212 a 215 de la
Constitución de 1991 regulan los estados de excepción. Con base en estas
disposiciones el Presidente de la República, con la firma de todos los
Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) guerra
exterior, (ii) conmoción interior y (iii) emergencia económica, social y
ecológica.
7.  La regulación constitucional y
estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado,
excepcional y limitado de los mismos. La Carta Política establece un complejo
sistema de controles que supone “el carácter excepcionalísimo de las medidas
de emergencia en Colombia”[10] y que “el uso de estas
herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las
disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”[11].
La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por
medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994, por
la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia (en adelante LEEE)[12],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[13].
8.  La Constitución dispuso un complejo
sistema de controles para los estados de excepción, dentro de los cuales se
destacan los políticos específicos, tales como (i) la autorización del Senado
para la declaratoria del estado de guerra exterior; (ii) el concepto favorable
del Senado para la segunda prórroga del estado de conmoción interior; (iii) las
reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar
el Gobierno Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y
evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la
responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria
del estado de emergencia económica, social y ecológica, o que constituya grave
calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los
preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades
excepcionales.
9.
La
Constitución también estableció el control judicial constitucional automático
de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción,
según lo dispuesto en los artículos 212 a 215 superiores, desarrollados por los
artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
10.  De conformidad con el artículo
215 de la Carta, el estado de emergencia podrá ser declarado por el Presidente
de la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos
a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto
ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o
infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante
de ella (…)”[14]. La calamidad pública alude a
un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que
altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de
manera imprevista y sobreviniente[15].
Este Tribunal ha señalado
que:
“los acontecimientos, no solo
deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que
logren  conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico,
lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que
normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus
diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante
la utilización de sus competencias normales”[16] (negrilla fuera de texto original).
En estos términos, esta Corte
ha reconocido que la calamidad pública puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de movimientos telúricos, avalanchas, desbordamientos de
ríos, inundaciones, entre otros, o puede tener
una causa técnica como es el caso del cierre
de una frontera internacional, o “accidentes mayores tecnológicos”[17].
Una muestra de lo anterior es
que desde la expedición de la Constitución se han declarado estados de
emergencia económica, social y ecológica por razones diversas y apremiantes como: i) la fijación de
salarios de empleados públicos[18]; ii) la crisis en el servicio público
de energía eléctrica[19]; iii) desastres naturales[20];
iv) la devaluación del peso frente al dólar[21]; v) el deterioro de la situación de
los establecimientos de crédito[22]; vi) las actividades relacionadas con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público[23];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[24];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[25].
11.  El artículo 215 superior prescribe que la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica sólo puede
llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que
sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez,
la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del estado
de emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados
por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv)
deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el
estado de emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal salvo que el
Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
Dicha disposición señala que el
decreto que haga público el estado de emergencia debe indicar el término dentro
del cual el Gobierno, en cabeza del Presidente de la República, va a utilizar
estas facultades extraordinarias. Además, esta norma también señala que se debe
convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se
reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En
relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de
emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i)
examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las
dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas
que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas;
(ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este
artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá
por derecho propio si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
Fundamento
y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado
de emergencia económica, social o ecológica[26]
13. Los estados de excepción
son respuestas a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas
por el Estado a partir de sus competencias ordinarias
fundadas en la juridicidad que impone la Carta. Sin embargo, una
característica propia del Estado Constitucional es que esa competencia no sea
arbitraria ni omnímoda. El ordenamiento superior impone una serie de
requisitos y condiciones que deben cumplirse en los decretos legislativos que
declaran el estado de excepción y en aquellos que prevén las medidas legales
extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos
de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su
vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de
los decretos y la Constitución, ya que a pesar de que los estados de excepción
son mecanismos extraordinarios, deben someterse a las condiciones de validez impuestas
por la Carta.
14.  La Corte ha indicado que los requisitos
mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas consideradas parámetro de
constitucionalidad: (i) las disposiciones de
la Constitución que regulan los estados de excepción (artículos 212 a 215);
(ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las
normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los
requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en
esas situaciones excepcionales -derechos intangibles- (artículos 93.1 y 214
superiores). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben
ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de
excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este
Tribunal: (a) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas
nacionales que rigen los estados de excepción[27]; y (b) exige que las suspensiones extraordinarias de los
derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean
incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas
derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de
los derechos humanos[28].
Criterios formales y materiales que rigen el control constitucional de los decretos
adoptados en el estado de emergencia económica, social y ecológica.[29]
15.       La jurisprudencia de este
Tribunal ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos
al amparo del estado de emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se
trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los
límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean
debidamente respetados por el Gobierno Nacional y, de esa forma, se establezcan
criterios objetivos y certeros para su valoración.
16.       El examen formal del decreto
exige verificar, en el siguiente orden, el cumplimiento de tres exigencias
básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus Ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado
de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de
motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del estado
de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe
examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
17.  El examen material comprende el
desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen
expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. La
práctica de este Tribunal evidencia algunas divergencias en el orden, contenido
y agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el
rigor del control constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de
enunciar y caracterizar cada uno de los aspectos, adicionalmente, ahora se
indica el orden en el que deben ser aplicados.
Los requisitos sustanciales se determinan según los
juicios (a) de finalidad; (b) de conexidad material; (c)
de motivación suficiente; (d) de ausencia de arbitrariedad; (e) de
intangibilidad; (f) de no contradicción específica; (g) de incompatibilidad;
(h) de necesidad; (i) de proporcionalidad y (j) de no discriminación.[30]
En el análisis del Decreto Legislativo bajo examen se hará referencia al
contenido y alcance de cada uno de ellos.
El Decreto Legislativo 637 de 2020 y la Sentencia C-307
de 2020
18.  El pasado 6 de mayo de 2020 el Presidente de la
República a través del Decreto Legislativo 637 declaró por segunda vez el
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio
nacional. Lo anterior, con ocasión del comportamiento del virus COVID-19 en
Colombia y la incertidumbre tanto de las proyecciones epidemiológicas como de
la duración del confinamiento y sus efectos económicos.
El decreto destaca que para el 6 de mayo de 2020 la
situación de contagiados a nivel mundial era de 3.642.665 en 187 países y un
total de 262.709 muertos. En Colombia, a esa fecha, había 8.613 casos de
contagio y 378 muertos. Por tanto, “si bien los niveles de contagio se han visto
disminuidos frente a las proyecciones efectuadas inicialmente por el Instituto
Nacional de Salud INS, esto debido en especial a las medidas adoptadas por el
Gobierno Nacional y en especial producto del aislamiento preventivo
obligatorio, estas medidas implican una afectación al aparato productivo
nacional y al bienestar de la población, cuyas consecuencias deben entrar a
mitigarse”. Como
consecuencia, las políticas de confinamiento necesarias para superar la
pandemia tendrían una duración e impactos económicos y sociales mayores a lo
inicialmente previsto.
El Decreto Legislativo expone además de asuntos de
salud pública, hechos relativos a la crisis económica y social causada por el
COVID-19 y por las medidas sanitarias básicas, necesarias para hacerle frente,
a partir de variaciones en la proyección de las principales variables, como la
del crecimiento económico,[31]
la de la actividad comercial e industrial[32]
y la de la disminución de los ingresos y el aumento de los gastos requeridos.[33]
En el Decreto 637 el Gobierno nacional explica que aunque
en el Decreto 417 de 2020 se tomaron medidas para atender los efectos adversos
generados a la actividad productiva, para el 6 de mayo se habían presentado
nuevas circunstancias, “como es la necesidad de mantener el aislamiento
social obligatorio y la imposibilidad de las empresas de seguir continuando su
actividad comercial e industrial y por tanto continuar cumpliendo con las
obligaciones y compromisos adquiridos con sus empleados y otras causas, lo que
ha generado una disminución significativo en la actividad económica del país.
Que debido al aislamiento obligatorio que se ha ampliado en 3 ocasiones y del
cual no se tiene certeza de cuándo puede ser levantado, se ha producido un cese
casi total de la vida social…”.
Para el Gobierno, la crisis económica y social
derivada de la pandemia del nuevo coronavirus Covid-19 supera los
acontecimientos y efectos previstos mediante el Decreto 417 de 2020. Además,
resulta evidente para el Gobierno que “el país se encuentra enfrentando una
situación nunca antes vista en su historia que ha generado unos hechos
inesperados e inusuales mucho más graves de lo razonablemente previsibles que
no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el
Gobierno nacional y las que fueron tomadas de manera extraordinaria en el
Decreto 417 de 2020, toda vez que la extensión del aislamiento obligatorio ha
traído un importante incremento del desempleo, una grave afectación a las
empresas, la inoperancia total del servicio público esencial de transporte
aéreo y marítimo, entre otros, por lo que todo lo anterior evidencia que el
presente decreto declarativo de emergencia cumple de manera suficiente el
primer elemento fáctico de estudio por parte de la Corte Constitucional”.
Señala el Decreto 637 que ante la evolución negativa de
esta crisis y la gravedad de los nuevos efectos que se advierten cada día, resulta
imperativo contar con medidas de rango legal que le hagan frente a la nueva
situación con la eficacia y eficiencia que necesitan los colombianos en todo el
territorio nacional, sobre todo cuando la población menos favorecida es la
principal afectada, generando la necesidad “de que el Estado apoye
directamente a la población más vulnerable, que ya no cuenta con ingresos y que
usualmente no tiene ahorros, para que sus condiciones sociales se mantengan”.
Para atender esta crisis, señala el Decreto 637 que es
necesario “establecer medidas relativas a la focalización de recursos y
subsidios destinados a satisfacer las necesidades básicas de la
población, así como a la revisión de los criterios e indicadores a través de
los cuales se asignan dichos recursos, la manera cómo se determinan sus
ejecutores y la estructuración o reestructuración de los fondos o mecanismos a
través de los cuales se ejecutan. Que resulta necesario autorizar al
Gobierno nacional realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales
y extraordinarias entre otras en favor de los beneficiarios de los programas
Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor, Jóvenes
en Acción, de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA y la
transferencia del Ingreso Solidario, con el fin de mitigar los efectos
económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país por la
crisis de la Pandemia del nuevo coronavirus COVID-19”. (Negrilla fuera del
original)
19.
En la sentencia C- 307 de
2020[34]
la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió que el Decreto 637 de 2020
cumplió con los requisitos formales y sustanciales dispuestos en la
Constitución y la LEEE, y en consecuencia, lo declaró constitucional.
Por tratarse de una segunda declaración de un estado
de emergencia económica, social y ecológica, el control realizado fue más
riguroso toda vez que “ya existían una serie de elementos fácticos y
jurídicos, propios de la declaración anterior, por lo que el análisis no puede
ser el mismo ya hecho, sino que tiene que ser incremental, en la medida en que
se debe determinar la existencia y la realidad de otros hechos, que deben ser
sobrevinientes a los ya conocidos, que deben ser graves y que no puedan
afrontarse con los medios ordinarios y con los medios extraordinarios previstos
en el estado de emergencia anterior. A esta circunstancia debe agregarse el
análisis de la circunstancia de que, al hacerse la declaración que ahora se
juzga, estaba sesionando el Congreso de la República, de cara a la posibilidad
de tramitar las medidas que considerase necesarias por el procedimiento
legislativo ordinario”.
En ese contexto, resaltó esta Corporación que las
pruebas aportadas al expediente lograron demostrar que “la prolongación en
el tiempo de las medidas sanitarias básicas, entre ellas, la del aislamiento
social, han causado efectos sociales y económicos nuevos, que superan, en
mucho, lo que se estimó al momento de declararse el primer estado de
emergencia, e incluso lo que podía preverse por entes nacionales e
internacionales, todos los cuales han modificado sus cálculos y pronósticos”.
El Decreto Legislativo 814 del 4 de junio de 2020. Finalidad y medidas
adoptadas.
20.       En el marco de la declaratoria del estado
de emergencia económica, social y ecológica antes mencionada, el Presidente de
la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto
Legislativo 814 del 4 de junio de 2020 “Por el
cual se ordena la entrega de transferencias monetarias no condicionadas,
adicionales y extraordinarias en favor de los beneficiarios de los programas
Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor, Familias en Acción y Jóvenes
en Acción y se dictan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020”.
21.
Según la
parte motiva de este Decreto Legislativo, su finalidad es principalmente la de proteger
los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital de
las personas más vulnerables que han visto reducido sus ingresos a causa de las
restricciones para prevenir la propagación del covid-19, a través de
transferencias monetarias no condicionadas. En la motivación se señala:
“Que el requerimiento sanitario de guardar aislamiento
y distanciamiento social han repercutido directamente en la economía nacional,
en el aparato productivo y en el mercado laboral, afectando así la potencial
capacidad de autosatisfacer el mínimo vital de los hogares más vulnerables. Por
ese motivo es imperativo procurar evitar que dicha afectación ocurra, con el
fin de resguardar los principios que conforman nuestro estado social de
derecho, especialmente en relación con el respeto a la dignidad humana y la
solidaridad de las personas que integran la nación.
(…)
Que estas ayudas económicas materializan
los principios y fines del Estado Social de Derecho, entre ellos: la dignidad
humana, la prevalencia del interés general, la efectividad de los derechos y el
bienestar general. Que asimismo, las precitadas ayudas protegen los derechos
fundamentales a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital de las personas
más vulnerables, de manera que se garantiza su calidad de sujetos de especial
protección constitucional.
(…)
Que las transferencias monetarias no
condicionadas, adicionales y extraordinarias previstas en el presente Decreto
Legislativo buscan beneficiar (i) en el programa Protección Social al Adulto
Mayor -Colombia Mayor a aproximadamente 1.668.730 beneficiarios con una
inversión aproximada de $ 140.146.002.343, (ji) en el Programa de Familias en
Acción asciende a 2,6 millones de familias pobres y vulnerables, con una
inversión aproximada de $ 398.000.000.000 de pesos, (iii) en el programa
Jóvenes en Acción asciende a 296 mil jóvenes pobres y vulnerables con una
inversión aproximada de $107.000.000.000; para un monto total de
aproximadamente $ 645.146.002.343.
Que por los efectos adversos derivados de
la Emergencia Económica, Social y Ecológica ocasionada por el nuevo coronavirus
COVID-19, se hace necesario autorizar al Ministerio del Trabajo y al
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social a realizar entregas de
transferencias monetarias no condicionadas y extraordinarias adicionales a las
establecidas en el presente decreto legislativo siempre y cuando cuenten
previamente con la respectiva disponibilidad presupuestal.”
Para cumplir con estos objetivos, el
Decreto Legislativo adopta una medida en su artículo primero, que se concreta
en autorizar al Gobierno, a través del Ministerio del Trabajo y del
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, para realizar entregas
de transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias, a
los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al
Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción. Esta entrega está
condicionada a la respectiva disponibilidad presupuestal.
En el artículo segundo se establece que la
medida dispuesta en este Decreto Legislativo podrá ser ejecutada con cargo a
los recursos del Fondo de Mitigación Emergencias -FOME- o a las demás fuentes
de financiación consideradas en el Presupuesto General de la Nación –PGN,
haciendo la correspondiente distribución presupuestal al Ministerio del Trabajo
y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
El artículo tercero contempla la exención
de impuestos y gravámenes financieros de las operaciones financieras que
impliquen la dispersión de las transferencias monetarias no condicionadas
contempladas en el Decreto Legislativo.
Finalmente, el artículo cuarto contempla la
vigencia del Decreto.
22.
Ahora bien,
en este caso es relevante destacar que el contenido de este Decreto es muy similar
al contenido del Decreto 659 de 2020, analizado por esta Corporación y
declarado exequible mediante sentencia C-403 de 2020.
Norma
Decreto Legislativo 659 de 2020
Decreto Legislativo
814 de 2020
Artículo 1.
Transferencias monetarias no condicionadas y
extraordinarias
Artículo 1. Entrega de una transferencia monetaria no
condicionada, adicional y extraordinaria en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica. Durante el término que dure el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto 637
del 6 de mayo de 2020, autorizar al Gobierno nacional para que por medio del
Ministerio del Trabajo y del Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social, realice la entrega de una (1) transferencia monetaria no
condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios de los
programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia
Mayor y Jóvenes en Acción.
Artículo 1. Entrega de transferencias monetarias no
condicionadas, adicionales y extraordinarias en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica. Durante el término de duración de
los efectos de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante
el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, autorizar al Gobierno nacional para que
por medio del Ministerio del Trabajo y del Departamento Administrativo para
la Prosperidad Social, realicen en favor de los beneficiarios de los
programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia
Mayor y Jóvenes en Acción entregas de transferencias monetarias no condicionadas,
adicionales y extraordinarias, siempre y cuando cuenten previamente con la
respectiva disponibilidad presupuesta!.
Artículo 2.
Financiamiento
Artículo 2. Financiamiento. La medida dispuesta en
este Decreto Legislativo se ejecutará con cargo a los recursos del Fondo de
Mitigación Emergencias -FOME-, para lo cual, se efectuará la correspondiente
distribución presupuestal al Ministerio del Trabajo y al Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social.
Artículo 2. Financiamiento. La medida dispuesta en
este Decreto Legislativo podrá ejecutarse con cargo a los recursos del Fondo
de Mitigación Emergencias -FOME- o a las demás fuentes de financiación
consideradas en el Presupuesto General de la Nación -PGN, para lo cual, se
efectuará la correspondiente distribución presupuestal al Ministerio del
Trabajo y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
Artículo 3º
Exención de impuestos y gravámenes
Artículo 3. Exención de impuestos y gravámenes
financieros. Las operaciones financieras que impliquen la dispersión de las
transferencias monetarias no condicionadas contempladas en el presente
Decreto Legislativo estarán exentas de impuestos o gravámenes financieros.
Artículo 3. Exención de impuestos y gravámenes
financieros. Las operaciones financieras que impliquen la dispersión de las
transferencias monetarias no condicionadas contempladas en el presente
Decreto Legislativo estarán exentas de impuestos o gravámenes financieros.
23.
Como se
advierte en el cuadro anterior, las medidas de los Decretos Legislativos 659 y 814
de 2020 resultan semejantes en tanto que establecen: (i) la entrega de
transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, a los
beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto
Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción. (art. 1); (ii) el financiamiento de
dicha entrega con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación Emergencias
-FOME-, (art. 2); (iii) la exención de impuestos y gravámenes financieros de
las operaciones financieras que impliquen la dispersión de las transferencias
monetarias no condicionadas contempladas en dichos decretos (art. 3).
Sin embargo, a pesar de la
similitud de estas medidas, en el Decreto Legislativo 814 de 2020 se advierten
las siguientes diferencias, que ameritan un estudio a profundidad. En primer
lugar está la temporalidad o vigencia de la medida, ya que en esta oportunidad la
autorización de realizar transferencias monetarias no condicionadas,
adicionales y extraordinarias se mantiene durante “el término de duración de
los efectos de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante
el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”. En segundo lugar, el Decreto 814 de
2020 no establece una única entrega sino que autoriza todas aquellas a las que
haya lugar durante la vigencia de la medida, siempre y cuando cuenten previamente con la respectiva
disponibilidad presupuesta. En tercer lugar y como
consecuencia de lo anterior, la financiación de la medida se realizará no solo
con cargo a los recursos del FOME, sino también con cargo “a las demás
fuentes de financiación consideradas en el Presupuesto General de la Nación
-PGN”.
24.
Adicionalmente,
se resalta que además del Decreto 659 de 2020, medidas similares se adoptaron
durante la primera emergencia a través de los Decretos 458[35] y 553[36] de 2020,
los cuales fueron declarados exequibles mediante sentencias C-150 y C-195 de
2020 respectivamente.
En la sentencia C-150 de 2020,
que analizó la constitucionalidad del Decreto 458 de 2020, esta Corporación
consideró que las medidas allí adoptadas, incluyendo la contenida en el
artículo 1º “satisfacen plenamente los requerimientos que se desprenden de
la propia Constitución (art. 215) y de la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción (Ley 137 de 1994), en cuanto buscan evitar la grave afectación del
derecho al mínimo vital de la población más vulnerable del país que por efecto
de la pandemia del coronavirus ha visto comprometida la satisfacción de sus
necesidades básicas por la imposibilidad de acceder a los ingresos mínimos
derivados de sus actividades comerciales o laborales, conforme lo prevé el
propio Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaratorio del Estado de
Emergencia”.
Por su parte, en la sentencia
C-195 de 2020 se concluyó que con las medidas contenidas en el Decreto 553 de
2020 se buscaba “paliar la grave afectación del derecho al mínimo vital de
los dos grupos focalizados, adultos mayores y trabajadores cesantes, que, por
efecto de las disposiciones de aislamiento preventivo obligatorio decretadas
para evitar la propagación del COVID19, han visto comprometida la satisfacción
de sus necesidades básicas por la imposibilidad de acceder a los ingresos
mínimos derivados de sus actividades productivas ordinarias, formales o
informales. Su puesta en marcha, entonces, permite atender de manera inmediata
esta grave situación social, sin que se advierta que con tal propósito se
sacrifiquen otros intereses constitucionales”.
25.
Por esta
razón, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en las sentencias
citadas, las mismas serán tenidas como precedente al momento de realizar el
análisis del cumplimiento de los presupuestos formales y materiales exigidos para la constitucionalidad de los decretos
legislativos, de acuerdo con la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia de la
Corte Constitucional,
sin perjuicio de las consideraciones particulares que lleguen a realizarse.
Análisis de los requisitos formales y
materiales del Decreto Legislativo 814 de 2020
Control de constitucionalidad formal
El Decreto Legislativo 814 del 4 de junio
de 2020 cumple con todos los requisitos formales, como se pasará a explicar a
continuación.
(a)
Motivación del
Decreto Legislativo.
26.
El Decreto Legislativo
contiene una parte motiva que explica las razones por las cuales es necesario realizar
las transferencias monetarias no condicionadas durante el término que duren los
efectos del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. De forma
expresa, identifica los propósitos de la medida y su relación con el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado en el Decreto 637 de 2020,
así como, la necesidad de eximir de impuestos y gravámenes las operaciones
financieras que impliquen la dispersión de estas transferencias.
(b)
Suscrito por el
Presidente y todos los ministros.
27.
El Decreto Legislativo
bajo revisión fue debidamente expedido y suscrito por el Presidente de la
República y por todos los ministros en el ejercicio de sus funciones.
(c)    Expedido durante la vigencia del estado de
excepción declarado y que se dicte en desarrollo de él.
28.  El Decreto Legislativo 814 fue expedido y publicado en
el Diario Oficial 51.335 del 4 de junio 2020. En consecuencia, fue expedido
dentro de los 30 días siguientes a la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020. Además,
como lo muestra su encabezado y la parte motiva, fue expedido en desarrollo del
estado de excepción, toda vez que se trata de medidas para superar y mitigar la
crisis generada por el coronavirus COVID-19.
(d)   Ámbito territorial de aplicación.
29.
Las medidas que se
adoptan en el Decreto Legislativo 814 de 2020 tienen aplicación en el
territorio nacional, en la medida en que el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica fue declarado para todo el territorio. Los alcances e
impactos ocasionados por la pandemia del coronavirus COVID-19 no tienen un
límite territorial preciso.
30.
En suma, la Sala Plena observa que el Decreto Legislativo 814 de
2020 cumple con todos los requisitos formales de constitucionalidad. Por otra
parte, vale señalar que el Decreto Legislativo fue remitido a la Corte
Constitucional por el Presidente de la República al día siguiente de su
expedición y no requirió ser informado a los Secretarios de las Naciones Unidas
y de la OEA, por no establecer limitaciones o restricciones al ejercicio y goce
de derechos fundamentales.
Control de constitucionalidad material
A continuación, la Sala Plena realizará el
examen de cada uno de los presupuestos materiales del Decreto Legislativo 814
de 2020.
Juicio de finalidad
31.
El requisito de
finalidad se encuentra consagrado en el artículo 10 de la LEEE, el cual exige
que “las medidas legislativas deben estar directa y específicamente
encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión
de sus efectos”.
31.1.
De conformidad con las
consideraciones del Decreto bajo examen, la orden de aislamiento y
distanciamiento social ha repercutido directamente en la economía nacional y en
el mercado laboral, afectando especialmente la capacidad de los hogares más
vulnerables para garantizar su mínimo vital. Por ese motivo, el Gobierno
consideró imperativo “procurar evitar que dicha afectación ocurra, con el
fin de resguardar los principios que conforman nuestro estado social de
derecho, especialmente en relación con el respeto a la dignidad humana y la
solidaridad de las personas que integran la nación las medidas adoptadas están
orientadas a conjurar la crisis y evitar que se extiendan sus efectos.  Siguiendo
la línea jurisprudencia constitucional, según la cual la transferencia de
recursos no condicionada y a título gratuito en favor de terceros, llevada a cabo
por entidades del Estado es viable y procedente en aquellos eventos en donde se
propende por el cumplimiento de un principio o deber constitucional, se
establecieron las ayudas con el fin de proteger “los derechos fundamentales
a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital de las personas más
vulnerables, de manera que se garantiza su calidad de sujetos de especial
protección constitucional.”
El Decreto también señala que estas
transferencias buscan beneficiar (i) en el programa Protección Social al
Adulto Mayor -Colombia Mayor a aproximadamente 1.668.730 beneficiarios con una
inversión aproximada de $ 140.146.002.343, (ii) en el Programa de Familias en
Acción asciende a 2,6 millones de familias pobres y vulnerables, con una
inversión aproximada de $ 398.000.000.000 de pesos, (iii) en el programa
Jóvenes en Acción asciende a 296 mil jóvenes pobres y vulnerables con una
inversión aproximada de $107.000.000.000; para un monto total de
aproximadamente $ 645.146.002.343.”  Igualmente dispone que, con el fin de
que los beneficiarios reciban la totalidad de los recursos transferidos, las
operaciones realizadas entre el Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social y el Ministerio de Trabajo y las entidades financieras estarán eximidas
de gravámenes financieros.
El monto del subsidio adicional corresponde
a la cantidad otorgada de manera ordinaria y dada la situación de emergencia y
el margen de maniobra del Presidente para establecer alivios económicos, la
medida resulta idónea para mitigar los efectos de la crisis y cumplir con las
medidas de confinamiento para frenar la propagación del virus, al ser un
complemento al ingreso ordinario que reciben los beneficiarios de estos
programas.
Así, ante los efectos adversos derivados de
la Emergencia Económica, Social y Ecológica ocasionada por el nuevo coronavirus
COVID-19, a través de este Decreto se autoriza al Ministerio del Trabajo y al
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social para que realicen entregas
de transferencias monetarias no condicionadas y extraordinarias adicionales,
sujetas a disponibilidad presupuestal previa. Las transferencias se harán con
cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME o a las demás
fuentes de financiación consideradas en el Presupuesto General de la Nación
-PGN, en el evento que se requiera de recursos diferentes a los contenidos en
el Fondo de Mitigación de Emergencias FOME, o este se liquide por el
cumplimiento de su propósito. Esto, en tanto, en principio no se tiene un
límite temporal cierto o definido para la duración de la medida.
Ahora, aunque no resulta sencillo
establecer el alcance del criterio contemplado en el decreto respecto de la
vigencia de la medida durante “el término de
duración de los efectos de la Emergencia Económica, Social y Ecológica
declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”, es claro
que, al menos prima facie, no le es posible a este Tribunal advertir o
señalar los tiempos que requiere el país para superar la crisis económica en la
que se encuentra como consecuencia de las medidas sanitarias que debieron y
deben adoptarse para prevenir la propagación de la pandemia, especialmente
cuando ha sido evidente el aumento significativo del desempleo y de la tasa de
pobreza.
No obstante, sí es posible limitar la
vigencia de esta medida mientras persistan las órdenes de aislamiento
preventivo obligatorio, las cuales impiden que la población pueda ejercer
libremente las actividades económicas que les permitan generar los ingresos
para garantizar su mínimo vital.
3.1.2.  Teniendo en cuenta lo anterior,
encuentra la Sala que las medidas adoptadas en el Decreto 814 de 2020 pretenden,
tanto conjurar las causas de la perturbación como impedir la extensión de los
efectos de la crisis sanitaria generada por el coronavirus COVID-19, al
permitir las transferencias no condicionadas adicionales a los beneficiarios de
los programas sociales allí descritos y no gravar las operaciones financieras
que realicen las entidades encargadas para tal fin mientras persistan las
medidas de aislamiento y distanciamiento en los hogares colombianos,
especialmente en los compuestos por población vulnerable. Por lo anterior, la
medida adoptada en el Decreto Legislativo 814 de 2020 cumple con el juicio de
finalidad.
Juicio de conexidad material
32.  Este juicio se encuentra en los artículos 215 de la
Constitución Política y el 47 de la LEEE.[37]
Exige la existencia de una relación causal entre las razones que declararon el
estado de emergencia y las materias desarrolladas por los Decretos
Legislativos. La Corte ha establecido que la conexidad material se evalúa desde
una perspectiva interna y otra externa.[38]
La primera atiende a la relación entre la parte considerativa del Decreto
Legislativo y las medidas adoptadas. La segunda, implica la existencia de un
vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia.[39]
32.1.    La Sala encuentra que el Decreto 814 de
2020 cumple con el juicio de conexidad material externa, en la medida en que la
entrega de transferencias económicas no condicionadas, adicionales y
extraordinarias a los beneficiarios de los programas Familias en Acción,
Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción tiene
una relación directa y específica con el Decreto 637 de 2020, en razón a que
por la pandemia y la velocidad de propagación del coronavirus COVID-19, entre las
primeras medidas que se tomaron fueron el aislamiento físico, y en
consecuencia, muchos hogares conformados principalmente por población
vulnerable, se vieron afectados económicamente y laboralmente. Al respecto, la
parte considerativa del Decreto 637 que declaró el estado de emergencia
económica, social y ecológica se estableció:
“Que los efectos económicos negativos a los
habitantes del territorio nacional requieren de la atención a través de medidas
extraordinarias referidas a condonar o aliviar las obligaciones de diferente
naturaleza como tributarias, financieras, entre otras, que puedan verse
afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis;
Que en consideración a los efectos
económicos y sociales de la pandemia del nuevo coronavirus COVID - 19, en
especial aquellos relacionados con la reducción en la capacidad de pago de la
población más vulnerable, se hace necesario establecer medidas relativas a la
focalización de recursos y subsidios destinados a satisfacer las necesidades
básicas de la población, así como a la revisión de los criterios e indicadores
a través de los cuales se asignan dichos recursos, la manera cómo se determinan
sus ejecutores y la estructuración o reestructuración de los fondos o
mecanismos a través de los cuales se ejecutan.
Que resulta necesario autorizar al Gobierno
nacional realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y
extraordinarias entre otras en favor de los beneficiarios de los programas
Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor, Jóvenes
en Acción, de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA y la
transferencia del Ingreso Solidario, con el fin de mitigar los efectos
económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país por la
crisis de la Pandemia del nuevo coronavirus COVID-19;”
32.2.    En ese contexto y como se indicó en precedencia,
bajo la vigencia del Decreto 637 de 2020 el Gobierno ya había autorizado
mediante Decreto 659 la entrega de una transferencia económica no condicionada,
adicional y extraordinaria a este grupo poblacional. Incluso bajo la vigencia
del Decreto 417 de 2020 se adoptaron medidas con el mismo propósito (ver
Decretos 458[40] y 553[41] de 2020,
los cuales fueron declarados exequibles mediante sentencias C-150 y C-195 de
2020 respectivamente). Al respecto, en el Decreto 814 se señaló:
“Que a pesar de las medidas adoptadas por
el Gobierno nacional para atender los efectos económicos y sociales adversos,
generados por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19 a la población
vulnerable beneficiarios de los programas Protección Social al Adulto Mayor
-Colombia Mayor, Familias en Acción y Jóvenes en Acción, ha resultado imposible
prever la magnitud de la crisis, lo que ha obligado a extender el periodo de
aislamiento preventivo obligatorio hasta las cero horas (00:00) del día 1 de
julio de 2020 de conformidad con el Decreto 749 del 28 de mayo de 2020”.
De esa forma, a juicio de esta Corporación,
entregar ayudas económicas no condicionadas adicionales es una medida que
contribuye a disminuir los efectos económicos adversos del Covid 19 en los
hogares vulnerables. De manera que se puede establecer que la medida adoptada
en el Decreto Legislativo 814 de 2020 tiene una relación directa y específica
con los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción.
32.3.    Por otro lado, en relación con la conexidad
material interna, la parte motiva del Decreto 814 de 2020 reconoce de manera
expresa las finalidades de esta medida. Como se mencionó anteriormente, estas
ayudas permiten (i) materializar los principios y fines del Estado Social de
Derecho, entre ellos: la dignidad humana, la prevalencia del interés general,
la efectividad de los derechos y el bienestar general y (ii) proteger los
derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital de las
personas más vulnerables, de manera que se garantiza su calidad de sujetos de
especial protección constitucional.
Adicionalmente, tanto el Decreto que
declaró el estado de emergencia económica, como el Decreto bajo análisis, establecen
la necesidad de adoptar medidas que permitan mitigar los efectos económicos y
sociales causados a la población más vulnerable del país por la crisis de la pandemia
del nuevo coronavirus COVID-19.
Juicio de motivación suficiente
33.
El artículo 8 de la LEEE,
busca constatar si en el decreto legislativo se identifican “los
motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales” y si se desarrollan razones suficientes para justificar
las medidas adoptadas. La motivación es exigible frente a cualquier tipo de
medida, y debe serlo más rigurosa, cuando se trata de alguna limitación a
derechos fundamentales.[42]
33.1.    La Sala Plena estima que el Decreto
Legislativo 814 de 2020 no impone limitaciones a derechos constitucionales y
justifica de forma suficiente las medidas adoptadas.
Como se indicó anteriormente, existe una
evidente relación entre las consideraciones del decreto y las medidas
adoptadas; se explica claramente que ante la extensión del periodo de
aislamiento preventivo obligatorio debía adoptarse nuevamente la medida de
autorizar transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y
extraordinarias a los beneficiarios de los programas sociales, población
vulnerable que se ha visto afectada gravemente por el aislamiento.
Igualmente se explica la fuente de financiación de
esta medida, que se hará con cargo a recursos del Fondo de Mitigación de
Emergencias -FOME- que, según la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República se “contempló que la misma se financiara con otras fuentes de
financiación consideradas en el Presupuesto General de la Nación, en el evento
que se requiera de recursos diferentes a los contenidos en el Fondo de
Mitigación de Emergencias FOME, o este se liquide por el cumplimiento de su propósito”.
A este respecto, el Ministerio de Hacienda indicó[43] que “prioritariamente
se utilizarán como fuente de financiación los recursos del Fondo de Mitigación
de Emergencias - FOME, y en caso de requerirse otras fuentes, se utilizarán
saldos de apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación que no
puedan ser ejecutadas por parte de las entidades y por consiguiente se destinen
para tal fin”.
Finalmente se estableció la exención del
gravamen a los movimientos financieros de las operaciones realizadas entre el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y el Ministerio de
Trabajo y las entidades financieras con el fin de que los beneficiarios de Familias
en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor, puedan hacer uso de la totalidad
de recursos transferidos.
Con base en lo anterior, se cumple con una
motivación suficiente de la medida adoptada en el Decreto Legislativo 814 de
2020.
Juicio de ausencia de arbitrariedad y de
intangibilidad
34.
La ausencia de
arbitrariedad se desprende de las prohibiciones expresas dispuestas en la
Constitución y en la LEEE para el ejercicio de facultades legislativas
extraordinarias. Al respecto,  “[d]entro de tales prohibiciones y
limitaciones se encuentran, por ejemplo: (i) la prohibición de investigación o
juzgamiento de civiles por la justicia penal militar (Artículo 213, inciso
final, CP); (ii) la prohibición de suspender los derechos humanos y las
libertades fundamentales (Artículo 214, numeral 2, CP); (iii) la prohibición de
interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los
órganos del Estado (Artículo 214, numeral 4, C.P.)”[44] (también
consagradas en el artículo 15 de la LEEE).
El artículo 7° de la LEEE consagra que la
vigencia del Estado de Derecho es esencial, y en esa medida, el estado de
excepción y los decretos de su desarrollo deben ser expedidos bajo la legalidad
y sin limitar el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales.
34.1.    Por su parte, el requisito de
intangibilidad alude “a verificar si la medida adoptada respeta los derechos
intangibles cuyo núcleo esencial es intocable, según lo dispuesto en la
Constitución, los tratados internacionales y la Ley Estatutaria de los Estados
de Excepción (artículo 93 C.P.)”.[45]
La LEEE establece en el artículo 4° un listado de derechos que son intangibles
durante los estados de excepción conforme al contenido del artículo 27 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos. La Corte ha establecido que en
virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como
derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el
derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
34.2.    La Corte considera que la autorización de
transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinaria cumple
con la ausencia de arbitrariedad y el requisito de intangibilidad. No es una
medida arbitraria porque (a) no regula nada relacionado con la investigación o
el juzgamiento de civiles por la justicia penal militar, (b) no suspende
derechos fundamentales ni afecta su núcleo esencial y (c) no es una medida que
interrumpa el funcionamiento de los poderes públicos del Estado ni las demás
instituciones.
34.3.    Por su parte, cumple el juicio de
intangibilidad porque respeta el núcleo esencial de los derechos fundamentales
establecidos en el artículo 4° de la LEEE, y en consecuencia, también con lo
establecido en el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos.[46]
Juicio de no contradicción específica
35.
En este juicio la Corte
debe verificar si las medidas adoptadas en el desarrollo del estado de
excepción no sean contradictorias con mandatos constitucionales y de tratados
internacionales ratificados por Colombia. Del mismo modo, la Corte ha señalado
que, concretamente en el marco del estado de emergencia económica, social y
ecológica “(…) la actuación del Ejecutivo (…) es el grupo de medidas
descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE.  Dentro de esas
prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y reiterado por
la legislación estatutaria, la de no desmejorar mediante las normas de
excepción los derechos sociales de los trabajadores”.[47]
35.1.    El Decreto Legislativo 814 de 2020 cumple
con el juicio de no contradicción específica toda vez que se refiere a un
asunto que tiene relación directa y específica con el estado de emergencia
económica, social y ecológica declarado en el Decreto 637 de 2020 y las medidas
que adopta están destinadas a impedir los efectos de la crisis sanitaria
generada por la Covid-19. Del mismo modo, la autorización de transferencias
económicas no condicionadas, adicionales y extraordinarias a población
vulnerable, beneficiaria de programas sociales es una medida que no contradice
de manera expresa ninguna disposición constitucional.  Como lo ha reconocido
esta Corporación,
la transferencia de recursos no
condicionada y a título gratuito en favor de terceros, llevada a cabo por
entidades del Estado es viable y procedente en aquellos eventos en donde se
propende por el cumplimiento de un principio o deber constitucional. De modo
que no se estaría desconociendo lo dispuesto en el artículo 355 superior.
Igualmente, en cuanto a la exención
contemplada en el artículo 3 del Decreto, se entiende que la misma estará
vigente mientras persistan las causas de la crisis. En todo caso, dada la posible
incertidumbre respecto de la duración de esta pandemia y sus efectos, se
entiende que, de conformidad con el artículo 215 inciso 3 de la Constitución y
el artículo 47 parágrafo único de la Ley 137 de 1994 establecen que la vigencia
de las medidas tributarias será al término de la siguiente vigencia fiscal.
35.2.    Finalmente, se advierte que el contenido
del Decreto no tiene relación alguna con los derechos de los trabajadores y,
por tanto, no desconoce la prohibición expresa del artículo 50 de la LEEE.
Juicio de motivación de incompatibilidad
36.
El artículo 12 de la
LEEE exige que el Gobierno nacional explique las razones por las cuales las
normas ordinarias suspendidas “son incompatibles con el correspondiente
estado de excepción”.
36.1.    La Sala Plena encuentra que la medida
adoptada en el Decreto Legislativo 814 de 2020 cumple con el juicio de
motivación de incompatibilidad por las siguientes razones.
36.2.    En primer lugar, es preciso destacar que
los programas sociales involucrados en el Decreto están contemplados en la Ley
100 de 1993 y el Decreto 1833 de 2016 (Colombia Mayor), en la Ley 1532 de 2012,
modificada por la Ley 1948 de 2019 (Familias en Acción) y en las resoluciones
01970 de 2012, 000527 de 2017 y 00779 de 2020 (Jóvenes en Acción). Estas normas
establecen unos subsidios que serán entregados a quienes cumplan con los presupuestos
y condiciones previstas.
Bajo las circunstancias actuales, el
Gobierno nacional autorizó a través de varios decretos legislativos (458, 553 y
659) la entrega de ayudas económicas adicionales a las contempladas en las
normas ordinarias, para ser entregadas a estos beneficiarios sin necesidad de
condicionamientos. Es decir, que en el presente caso no se advierte una
modificación o suspensión de las disposiciones que regulan los programas de
Colombia Mayor y Familias y Jóvenes en Acción. Por el contrario, el Decreto
implica una ampliación de estos programas de contenido social con el fin de
enfrentar la crisis y sus efectos, sin que estos subsidios adicionales y
extraordinarios se opongan a la entrega que ordinariamente reciben estos grupos
vulnerables. En cuanto a la financiación de la medida con otras fuentes de
financiación consideradas en el Presupuesto General de la Nación, la misma no contradice
o se opone a las normas ordinarias en tanto el artículo 11 de la Ley 1473 de
2011 permite que “en los eventos extraordinarios que comprometan la
estabilidad macroeconómica del país y previo concepto del Confis, se podrá
suspender temporalmente la aplicación de la regla fiscal”. De modo, que de
ser necesario ante el agotamiento de los recursos del FOME o su liquidación, el
Gobierno podrá, previo concepto del Confis, acudir a otras fuentes de
financiación.
De otro lado, y respecto de la exención
contemplada en el artículo 3, el decreto expone la razón por la cual es
necesaria esta medida, ya que tiene como finalidad permitir que los
beneficiarios hagan uso de la totalidad de los recursos transferidos y
garantizar así, su derecho al mínimo vital.
Juicio de
necesidad
37.
El artículo 11 de la
LEEE establece que “los decretos legislativos deberán expresar claramente
las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para
alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción
correspondiente”. La jurisprudencia de la Corte ha expresado que “este
juicio comprende dos partes en las cuales se juzga si el Presidente como
responsable del orden público incurrió en un error manifiesto de apreciación
acerca de la necesidad de la medida: a) el juicio de necesidad fáctica [o de
idoneidad], orientado a examinar si las medidas adoptadas para lograr el
restablecimiento del orden perturbado son necesarias para superar las causas de
perturbación o impedir la extensión de sus efectos; y b) el juicio de necesidad
jurídica, o juicio de subsidiariedad, dirigido a establecer si existen normas
que regulen situaciones similares en tiempos de normalidad y, en caso
afirmativo, si estas medidas ordinarias preexistentes son idóneas para
enfrentar la situación excepcional”.[48]
37.1.    En relación con la necesidad fáctica, como
se expuso en detalle en el juicio de motivación, el Decreto Legislativo 814,
así como el decreto mismo que declaró la segunda emergencia, son explícitos en
advertir la especial afectación en los ingresos de la población vulnerable como
consecuencia de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio, que son más
estrictas en los adultos mayores de 70 años; así como el previsible aumento del
desempleo a nivel nacional. Aunque se reconoce que se han adoptado medidas
similares como las ordenadas en los Decretos 458, 553 y 659, las mismas estuvieron
vigentes hasta el 16 de abril (las dos primeras) y hasta el 4 de junio de 2020
(la última) y dado que los efectos económicos y sociales que ha generado la
pandemia del Covid 19 continúan afectando a la población colombiana,
especialmente a los beneficiarios de los programas de Protección Social al
Adulto Mayor -Colombia Mayor, Familias en Acción y Jóvenes en Acción, sumado a
que para el Gobierno “ha resultado imposible prever la magnitud de la
crisis, lo que ha obligado a extender el periodo de aislamiento preventivo
obligatorio” hasta el 31 de agosto de 2020, de conformidad con el Decreto
1076 del 28 de julio de 2020, la medida resulta necesaria para contrarrestar
estos efectos y apoyar económicamente a estas familias.
Así, tal como se reconoce en el decreto
bajo estudio, “el pago de la transferencias económicas no condicionadas,
extraordinarias y adicionales es necesaria porque los efectos de la Emergencia
Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo
de 2020 impacta especialmente la población vulnerable que, a causa de las
restricciones para prevenir la propagación de la pandemia del nuevo Coronavirus
COVID-19, ven afectados sus ingresos y su derecho fundamental al mínimo vital”.
De manera que esta medida resulta necesaria
para ayudar a contrarrestar los efectos negativos que esta pandemia ha generado
en la población vulnerable, ante el notorio aumento de la tasa de desempleo y
de pobreza, como se evidenció al analizar la declaratoria de emergencia por segunda
vez.
37.2.    En cuanto a la necesidad jurídica, la Sala
Plena encuentra que no existe una norma ordinaria que contemple la posibilidad
de transferir dinero sin condicionamientos a los beneficiarios de los programas
de atención a la población vulnerable. Como se indicó, la autorización que
contemplaba el Decreto Legislativo 659 de 2020 estuvo vigente hasta el 4 de
junio.
Bajo este escenario, era necesario que se
autorizara al Gobierno realizar estas transferencias económicas no
condicionadas a través de las entidades competentes, mientras persistan las
consecuencias de los hechos que originaron la crisis y las órdenes de
aislamiento preventivo obligatorio, de manera que es posible lograr en forma
rápida y oportuna la garantía del mínimo vital para los hogares vulnerables
beneficiarios de estos programas.
De conformidad con las consideraciones del
Decreto, los mencionados grupos sociales se beneficiarían del pago de los
siguientes beneficios:
“(i) en el programa Protección Social al
Adulto Mayor -Colombia Mayor a aproximadamente 1.668.730 beneficiarios con una
inversión aproximada de $140.146.002.343, (ii) en el Programa de Familias en
Acción asciende a 2,6 millones de familias pobres y vulnerables, con una
inversión aproximada de $398.000.000.000 de pesos, (iii) en el programa Jóvenes
en Acción asciende a 296 mil jóvenes pobres y vulnerables con una inversión
aproximada de $107.000.000.000; para un monto total de aproximadamente
$645.146.002.343.”
De conformidad con el CESLA, la
financiación de los $645 mil millones anotados “representa el 2,9% de los
recursos trasladados al Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME)[49] que
creó el Gobierno y ya fueron contabilizados como recursos apropiados dentro del
Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) del Ministerio de Hacienda. Con esto, cabe
anotar que el Gobierno Nacional, con recomendación del Comité Consultivo para
la Regla Fiscal, tomó mano del artículo 11 de la Ley 1473 de 2011, suspendiendo
la regla fiscal durante 2020 y 2021, por tratarse esta coyuntura de un evento
extraordinario que compromete la estabilidad macroeconómica del país.”. De
manera que es necesaria la apropiación de más recursos de gasto para atender la
emergencia sanitaria, y especialmente para proteger a la población vulnerable.[50]
Igualmente, teniendo en cuenta que los
recursos van dirigidos a población vulnerable, las transferencias se
financiarán en primer lugar con recursos del FOME, creado para tal fin, solo en
el evento en que dichos recursos se agoten o este fondo se liquide, el Gobierno
acudiría a otras fuentes del Presupuesto General de la Nación.  Además, era
necesario que las operaciones financieras realizadas entre el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social y el Ministerio de Trabajo y las
entidades financieras estuvieran exentas del gravamen a los movimientos
financieros, con el fin de que los beneficiarios recibieran la totalidad de los
recursos.
37.3.    Visto lo anterior, se concluye
que las medidas del Decreto Legislativo 814 de 2020 superan el juicio de
necesidad.
Juicio de proporcionalidad
38.
Consagrado en el
artículo 13 de la LEEE exige que todas las medidas adoptadas en el marco de un
estado de excepción deben ser equilibradas frente a la gravedad de los hechos
que causaron la crisis. Según la jurisprudencia constitucional el principio de proporcionalidad “es un concepto
relacional cuya aplicación busca colocar dos magnitudes en relación de equilibrio.
El concepto de la proporcionalidad remite a la relación de equilibrio entre
distintos pares de conceptos, como supuesto de hecho y consecuencia jurídica,
afectación y defensa, ataque y reacción”.[51]
Según la jurisprudencia constitucional,
para el cumplimiento de este requisito en el marco de los estados de excepción,
se deben analizar dos elementos: (i) que las limitaciones y restricciones a
derechos y garantías fundamentales sean estrictamente necesarias para lograr el
retorno a la situación de normalidad[52]
y (ii) que la medida excepcional sea proporcional con los hechos que busca
conjurar.[53]
38.1.    En esta oportunidad la Corte considera que
las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 814 de 2020 son proporcionales.
En primer lugar, la autorización de transferencias económicas no condicionadas,
adicionales y extraordinarias está dirigida a la superación de la crisis
ocasionada por la pandemia provocada por el Covid 19 y evitar que se extiendan
sus efectos negativos, especialmente en la población en situación de
vulnerabilidad, como lo reconoció la Secretaría Jurídica. Es un hecho notorio
que debido al aislamiento preventivo obligatorio adoptado por el Gobierno y
prorrogado en varias ocasiones para evitar la propagación del COVID-19, muchas
personas se han quedado sin los medios económicos que requieren para satisfacer
sus necesidades básicas y las de su familia, especialmente la población
vulnerable perteneciente a los programas sociales contemplados en el Decreto.
Tal como se reconoció en la sentencia C-307
de 2020 que analizó la declaratoria de la segunda emergencia, la tasa de
crecimiento económico ha caído de manera notoria, así como el consumo, la
inversión, las exportaciones y las importaciones. Adicionalmente, dentro de las
consecuencias de la crisis se advierte que el desempleo y la tasa de pobreza
han aumentado significativamente y, dentro de ella, “la pobreza absoluta, la
difícil situación de las empresas, a partir de su riesgo de insolvencia y la
afectación de las finanzas públicas”.
Por otro lado, esta ayuda económica se
encuentra restringida tanto a la persistencia de los hechos que dieron origen a
la declaratoria de emergencia, es decir, a los efectos de la pandemia por Covid
19 y las correspondientes medidas de aislamiento preventivo obligatorio, como a
la disponibilidad presupuestal de manera que, no existiría incertidumbre frente
a la duración de la medida. Ello en tanto, se insiste, la medida dejaría de
existir una vez se superen las condiciones que requieren del aislamiento
preventivo obligatorio y se permita el normal y regular ejercicio de
actividades productivas y/o económicas de la población en general.
Además, para cumplir con la finalidad de
ayudar económicamente a los grupos vulnerables que hacen parte de los programas
sociales de Colombia Mayor, Familias en Acción y Jóvenes en Acción y mitigar
los efectos negativos que esta situación ha causado en sus hogares, el Decreto
no limita ni restringe derechos y garantías fundamentales. Por el contrario, se insiste
en que buscan garantizar el derecho al mínimo vital de estos grupos
poblacionales vulnerables. Medidas
que, vistas dentro del contexto actual del país, no resultan excesivas respecto
de la calamidad pública que intentan conjurar.
Frente a las críticas hechas por algunos
intervinientes respecto del monto de las ayudas, esta Corporación en sentencia
C-174 de 2020 aclaró “que el Presidente de la República no se encontraba
constitucionalmente obligado a fijar un monto mínimo de las transferencias que
asegure la vivienda, la alimentación y el acceso a los servicios públicos
domiciliarios, ya que aunque en un escenario crítico como el actual el Estado
debe emprender esfuerzos adicionales para garantizar el derecho al mínimo vital
de los grupos más vulnerables, el Ejecutivo preserva un margen de maniobra para
establecer los mecanismos y dispositivos para aliviar las cargas económicas de
las personas y para facilitar su acceso a los bienes esenciales, sin que ello
deba canalizarse necesariamente a través del esquema de transferencias
monetarias no condicionadas en el marco del Programa Ingreso Solidario”.
Posición que es aplicable al escenario de los programas sociales de que trata
el Decreto 814 de 2020.
38.2.    En ese orden de ideas, la Sala encuentra
que la medida adoptada está estrictamente relacionada con la situación
extraordinaria que busca conjurar y es proporcional a la gravedad de los
hechos, pues persigue garantizar a través de transferencias monetarias por
fuera de los giros ordinarios, los derechos fundamentales de la población más
vulnerable que, durante el aislamiento preventivo obligatorio, no están en
condiciones de generar ningún ingreso que les permita garantizar su
subsistencia.   Bajo ese contexto, la medida responde de forma razonable y
equilibrada a la gravedad de la emergencia frente a la afectación económica de
esta población.
38.3.    Sin embargo, teniendo en cuenta la no coincidencia
en las respuestas del Ministerio del Trabajo y del Departamento Administrativo
para la prosperidad Social respecto de la periodicidad de las transferencias,
advierte esta Sala, al igual que lo hicieron el Ministerio Público y otros
intervinientes, que el artículo 1 del Decreto 814 no dispone una única entrega
de transferencias no condicionadas.  Por lo tanto, se entiende que en el
Programa Social al Adulto Mayor, - Colombia Mayor, así como en los de Familias
y Jóvenes en Acción, las entregas de las transferencias a que haya lugar se
harán de conformidad con la evolución de los efectos económicos de la
emergencia y de acuerdo a la disponibilidad presupuestal del Gobierno Nacional.
Juicio de no discriminación
39.
El artículo 14 de la
LEEE establece “Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de
Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica. Lo anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de
miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la
vida civil”. Del mismo modo, implica evaluar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados.[54]
39.1.    El Decreto Legislativo 814 de 2020 cumple
con el juicio de no discriminación, al no advertirse de estas medidas un tratamiento
diferente para algún sector de la población ni su aplicación depende de alguna
categoría sospechosa.
Al respecto, uno de los intervinientes
reclama el hecho de que estas medidas estén dirigidas exclusivamente a los
beneficiarios de los programas de Colombia Mayor, Familias en Acción y Jóvenes
en acción, dejando de lado a otros grupos poblacionales igualmente vulnerables,
como a las víctimas del desplazamiento.
En efecto, esta Sala reconoce que la actual coyuntura
ha provocado una afectación generalizada a varios sectores productivos del país
y sobre todo, ha impactado de manera negativa y desproporcionada a la población
vulnerable, quienes como consecuencia de las medidas de aislamiento han visto
menoscabada la posibilidad de satisfacer sus necesidades mínimas vitales. No
obstante, la población no beneficiaria de los programas Colombia Mayor,
Familias en Acción, Jóvenes en Acción que también se encuentra en situación de
pobreza y vulnerabilidad, actualmente tiene la posibilidad de recibir apoyos
económicos a través del Programa de Ingreso Solidario, el cual a juicio de esta
Corporación, contribuye, dentro del escenario en el que nos encontramos, a la
finalidad de garantizar su mínimo vital.
40.  Finalmente, cabe precisar que el artículo 4° del
Decreto Legislativo bajo análisis, dispone “el presente Decreto rige a
partir de la fecha de su publicación”, no amerita ningún reparo de
constitucionalidad.
Conclusión
41.
Con fundamento en las
consideraciones realizadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, se concluye
que el Decreto Legislativo 814 del 4 de junio de 2020 “Por el cual se ordena la entrega de transferencias
monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias en favor de los
beneficiarios de los programas Protección Social al Adulto Mayor -Colombia
Mayor, Familias en Acción y Jóvenes en Acción y se dictan otras disposiciones
en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado
por el Decreto 637 de 2020”, cumple con todos los requisitos formales y materiales
exigidos por la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales
correspondientes.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el Decreto Legislativo 814 del 4 de junio de 2020 “Por
el cual se ordena la entrega de transferencias monetarias no condicionadas,
adicionales y extraordinarias en favor de los beneficiarios de los programas
Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor, Familias en Acción y Jóvenes
en Acción y se dictan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020”.
Notifíquese y comuníquese.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Presidente
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
LUIS
JAVIER MORENO ORTIZ
Magistrado (E)
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
RICHARD S.
RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (E)
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente RE-341. Documento titulado “Informe
del Ministerio del Trabajo sobre la solicitud del ordinal segundo, literales
(a) a (f), del Auto del 26 de junio de 2020. Expediente RE 341, Oficio N° OPC
841/20 del 30 de junio de 2020, Decreto Legislativo 814 del 4 de junio de 2020”.
[2]
Expediente RE-341. Documento titulado
"Informe del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social sobre
la solicitud del ordinal segundo, literales (a) a (f) del Auto del 26 de junio
de 2020. Expediente RE341, Oficio N° OPC 852/20 del 30 de junio de 2020,
Decreto Legislativo 814 del 4 de junio de 2020”.
[3]
"Artículo 257. Programa y Requisitos. Establece un programa de auxilios
para los ancianos indigentes que cumplan los siguientes requisitos: a) Ser
colombiano; b) Llegar a una edad de sesenta y cinco o más años; c) Residir durante
los últimos diez años en el territorio nacional; d) Carecer de rentas o de
ingresos suficientes para su subsistencia, o encontrarse en condiciones de
extrema pobreza o indigencia, de acuerdo con la reglamentación que para tal fin
expida el Consejo Nacional de Política Social; e) Residir en una institución
sin ánimo de lucro para la atención de ancianos indigentes, limitados físicos o
menta/es y que no dependan económicamente de persona alguna. En estos casos el
monto se podrá aumentar de acuerdo con las disponibilidades presupuesta/es y el
nivel de cobertura. En este evento parte de la pensión se podrá pagar a la
respectiva institución.
PARÁGRAFO
1. El Gobierno Nacional reglamentará el pago de los auxilios para aquellas
personas que no residan en una institución sin ánimo de lucro y que cumplan los
demás requisitos establecidos en este artículo"
[4]
"(...) 1. Ser colombiano. 2. Tener como mínimo, tres años menos de la
edad que rija para adquirir el derecho a la pensión de vejez de los afiliados
al Sistema General de Pensiones. 3. Estar clasificado en los niveles 1 y 2 del
SISBEN y carecer de rentas o ingresos suficientes para subsistir. Se trata de
personas que se encuentran en una de estas condiciones: viven solas y su
ingreso mensual no supera medio salario mínimo mensual vigente; o viven
en la calle y de la caridad pública; o viven con la familia y el ingreso
familiar es inferior o igual al salario mínimo mensual vigente; o residen en un
centro de Bienestar del Adulto Mayor; o asisten como usuarios a un Centro
Diurno. 4. Haber residido durante los últimos diez (10) años en el territorio
nacional”
[5]
Señaló el Departamento Administrativo para la Prosperidad que los beneficiarios
del Programa Familias en Acción serán los siguientes grupos poblacionales: “1. Las
familias en situación de pobreza y pobreza extrema, de acuerdo con los
criterios establecidos por el Gobierno nacional a través del Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, en concordancia con lo establecido
en los articulas 1°, 2° Y 3° de la referid a ley. 2. Las familias víctimas de
desplazamiento forzado en situación de pobreza y pobreza extrema. 3. Las
familias indígenas en situación de pobreza y pobreza extrema de acuerdo con
procesos de concertación y focalización establecidos por el Programa. 4. Las
familias afrodescendientes en situación de pobreza y pobreza extrema de acuerdo
con los criterios de focalización establecidos por el Programa”.
[6]
a. Registro Administrativo del Programa Familias en Acción de Prosperidad
Social, con título de bachiller. b) Red para la Superación de la Pobreza
Extrema - Estrategia Unidos o la que haga sus veces. c)Sistema de
Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales SISBEN -
vigente, con uno de los puntajes especificados conforme al área de residencia
(desagregación geográfica) y establecidos en la Guía Operativa de Focalización
Territorial y Poblacional y la Guía de Inscripción vigentes. d) Registro Único
de Victimas - RUV-, en situación de desplazamiento en estado "incluido"
o la que haga sus veces. e) Listas censales indígenas. f) Estar registrado en
las listas censales para jóvenes con medida de adoptabilidad y medida de
responsabilidad penal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, de
acuerdo con lo estipulado en el Convenio Interadministrativo No. 426 de 2014.
[7]
Ver punto 1 del documento titulado "INFORME DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y
CRÉDITO PUBLICO SOBRE LA SOLICITUD DEL ORDINAL SEGUNDO DEL AUTO DE PRUEBAS DEL
26 DE JUNIO DE 2020. EXP. RE-341 DECRETO LEGISLATIVO 814 DE 2020"
[8] “Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Resolución 1 del 10
de abril de 2020, p. 7”.
[9] Este capítulo corresponde a un
trabajo conjunto realizado por los magistrados auxiliares de los nueve
despachos de la Corte Constitucional. Fue acogido por la Sala Plena a partir de
la sentencia C-150 de 2020 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez; SPV Diana Fajardo
Rivera; AV Antonio José Lizarazo Ocampo; AV Cristina Pardo Schlesinger; AV
Alberto Rojas Ríos). Las consideraciones se apoyan en las sentencias C-136 de 2009 (MP Jaime Araújo Rentería),
C-145 de 2009 (MP Nilson Pinilla Pinilla), C-224 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio), C-225 de 2009 (MP Clara Elena Reales Gutiérrez), C-226 de 2009 (MP
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-911 de 2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), C-223 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), C-241 de 2011 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto), C-671 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos), C-701 de
2015 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-465 de 2017 (MP Cristina Pardo
Schlesinger), C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido) y C-467 de 2017 (MP
Gloria Stella Ortiz Delgado). Varios de los párrafos corresponden a
transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.
[10] Sentencia C-466 de 2017 M.P.
Carlos Bernal Pulido, que a su vez cita la sentencia C-216 de 2011 M.P. Juan
Carlos Henao Pérez.
[11] Sentencia C-466 de 2017 M.P.
Carlos Bernal Pulido, que a su vez cita la sentencia C-216 de 2011 M.P. Juan
Carlos Henao Pérez.
[12] El carácter reglado,
excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución
prevé específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la
regulación de la conmoción interior y la emergencia económica, social y
ecológica, se funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su
duración); y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas
para los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados
por autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no
puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional
humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[13] El control judicial está a
cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según
lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de
Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de
2011 al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de
legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales
con fundamento y durante los estados de excepción”.
[14] Sentencia C-216 de 1999 M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[15] Sentencia C-466 de 2017 M.P.
Carlos Bernal Pulido. También ver Sentencia C-216 de 1999 M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[16] Sentencia C-216 de 1999 M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[17] Sentencia C-366 de 1994 M.P.
Alejandro Martínez Caballero. Por otra parte, la Corte ha aclarado que el
estado de excepción, previsto en el artículo 215 superior, puede tener
diferentes modalidades dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria.
Así, se procederá a decretar la emergencia: (i) económica cuando los hechos que
dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del
orden económico; (ii) social, cuando la crisis que origina la declaración se
encuentre relacionada con el orden social; y (iii) ecológica, cuando sus
efectos se proyecten en este último ámbito. No obstante, estas modalidades
pueden concurrir cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con
perturbar estos órdenes de forma simultánea, por lo que el Presidente de la
República tiene la responsabilidad de efectuar la correspondiente valoración y
plasmarla en la declaratoria del estado de excepción.
[18] Decreto 333 de 1992.
[19] Decreto 680 de 1992.
[20] Decreto 1178 de 1994, Decreto
195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[21] Decreto 80 de 1997.
[22] Decreto 2330 de 1998.
[23] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de
2008.
[24] Decreto 4975 de 2009.
[25]  Decreto 2963 de 2010 y
Decreto 1170 de 2011
[26]  Este capítulo corresponde a un
trabajo conjunto realizado por los magistrados auxiliares de los nueve
despachos de la Corte Constitucional. Fue acogido por la Sala Plena a partir de
la sentencia C-150 de 2020 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez; SPV Diana Fajardo
Rivera; AV Antonio José Lizarazo Ocampo; AV Cristina Pardo Schlesinger; AV
Alberto Rojas Ríos). Las consideraciones se apoyan en las sentencias C-136 de 2009 (MP Jaime Araújo Rentería),
C-145 de 2009 (MP Nilson Pinilla Pinilla), C-224 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio), C-225 de 2009 (MP Clara Elena Reales Gutiérrez), C-226 de 2009 (MP
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-911 de 2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), C-223 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), C-241 de 2011 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto), C-671 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos), C-701 de
2015 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-465 de 2017 (MP Cristina Pardo Schlesinger),
C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido) y C-467 de 2017 (MP Gloria Stella Ortiz
Delgado). Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de
algunas de dichas sentencias.
[27] Sentencia C-467 de 2017 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[28] Sentencia C-724 de 2015 M.P.
Luis Ernesto Vargas, entre otras.
[29] Este capítulo corresponde a un trabajo
conjunto realizado por los magistrados auxiliares de los nueve despachos de la
Corte Constitucional. Fue acogido por la Sala Plena a partir de la sentencia
C-150 de 2020 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez; SPV Diana Fajardo Rivera; AV
Antonio José Lizarazo Ocampo; AV Cristina Pardo Schlesinger; AV Alberto Rojas
Ríos). Las consideraciones se apoyan en las sentencias C-136 de 2009 (MP Jaime Araújo Rentería), C-145 de
2009 (MP Nilson Pinilla Pinilla), C-224 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio), C-225 de 2009 (MP Clara Elena Reales Gutiérrez), C-226 de 2009 (MP
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-911 de 2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), C-223 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), C-241 de 2011 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto), C-671 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos), C-701 de
2015 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-465 de 2017 (MP Cristina Pardo
Schlesinger), C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido) y C-467 de 2017 (MP
Gloria Stella Ortiz Delgado). Varios de los párrafos corresponden a
transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.
[30] Corte Constitucional, entre otras,
sentencias C-149 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Marco Gerardo
Monroy Cabra; AV Rodrigo Escobar Gil), C-300 de 2011 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio; SV Luis Ernesto Vargas Silva) y C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal
Pulido).
[31] La sentencia C-307 de 20202 destaca que “según la proyección del
Instituto Internacional de Finanzas, de marzo a abril, había pasado de 1% a -
3.3% para la economía mundial y de 3.3.% a -4.6% para Colombia. Según el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público155, de febrero a abril, pasó de 3.7% a
-1.6%, con una meta de déficit fiscal del 4.9% del PIB. Esta proyección se
actualizó el 4 de mayo de 2020156, para estimar una caída en el crecimiento de
-5.5% y una meta de déficit fiscal de 6.1% del PIB. Según el Fondo Monetario
Internacional, en una proyección hecha el 14 de abril, el crecimiento mundial
será de -3%.”
[32] Respecto de esta variable, el proyecto destaca las graves
afectaciones, “en especial en sectores como el turismo157 y transporte
aéreo158, cuyo cese ha sido completo, de tal manera que ya no se está solamente
ante la necesidad de mantener empleos, como ese estaba en el anterior estado de
emergencia, sino ante la necesidad de mitigar la crisis ante la “inminente
destrucción sistemática de los puestos de trabajo con el impacto negativo que
esto conllevaría en la economía no sólo de las familias colombianas sino de
todo el sistema económico colombiano”. Según la medición de CONFECÁMARAS, a 17
de abril, el 85% de las empresas dicen no tener recursos para cubrir sus
obligaciones más allá de dos meses y el 54% de los empresarios prevé disminuir
su personal en los próximos tres meses. Según el DANE el desempleo aumento al
12.6% en marzo y el 30 de abril había un millón seiscientos mil personas menos
ocupadas. Según la encuesta de liquidez de la ANDI y ACOPLÁSTICOS, las empresas
sólo tienen de 11 a 12 días para operar, si destinan su caja a cubrir con todas
sus obligaciones; si destinaran dicha caja sólo al pago del salario de sus
trabajadores, podrían subsistir 33 días, y si es a la nómina completa, podrían
subsistir 28 días”.
[33] Sobre el particular, se resaltó que “en cuanto al petróleo hay un
choque de demanda mundial, equivalente al 30% del consumo en abril, lo que
produjo un desplome del precio, que en la semana del 20 de abril mostró valores
negativos para la referencia WTI y de 16 dólares o menos para la referencia
BRENT. El sector petrolero representa el 7% del PIB, el 56% de las
exportaciones, el 34% de la inversión extranjera directa y el 10% de los ingresos
corrientes del gobierno central. De otra parte, la atención de la crisis es
costosa y requiere de financiamiento. Según el Fondo Monetario Internacional,
en los Estados Unidos se ha destinado a esta tarea 484.000 millones de dólares
(2.4% del PIB) y en Canadá 105.000 millones de dólares canadienses (4.6% del
PIB)”.
[34] Corte Constitucional, sentencia C-307 de
2020 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[35] Este Decreto 458 de 2020 en su artículo 1 disponía lo siguiente: “Artículo
1. Entrega de transferencias monetarias en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional. Por el término de
duración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por
medio del Decreto 417 de 2020, se autoriza al Gobierno nacional a realizar la
entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y
extraordinaria en favor de los beneficiarios de los programas Familias en
Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción”.
[36] El Decreto 553 de 2020 disponía en su artículo 2 lo siguiente: “Artículo
2. Transferencia económica no condicionada Colombia Mayor. Con los recursos que
del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME se distribuyan al Ministerio del
Trabajo, se podrán financiar tres giros mensuales de ochenta mil pesos
($80.000) a la población en lista de priorización del Programa Colombia Mayor,
beneficiando prioritariamente a la población de setenta (70) años en adelante.
Parágrafo 1. Las personas adultas mayores en lista de giro por compensación de
IVA, recibirán dos por ochenta mil pesos ($80.000) cada uno. Este pago no
implica que personas adultas mayores pierdan su turno en la lista de
priorización. Parágrafo 2. Las personas adultas mayores en lista priorización que
no son beneficiarios de la compensación de IVA, recibirán tres pagos por
ochenta mil pesos ($80.000) cada uno. Este pago no implica que personas adultas
mayores pierdan su turno en la priorización. Parágrafo 3. Los giros definidos
en este artículo serán efectuados a través de la fiducia que opera y administra
el Programa Colombia Mayor. Se autoriza al Ministerio del Trabajo para que
dentro del marco de los recursos asignados al Fondo de Solidaridad Pensional,
se paguen los gastos que por concepto de comisiones fiduciarias se ocasionen,
para el pago efectivo de las transferencias realizadas a las personas adultas
mayores registradas en los listados de priorización del programa Colombia Mayor”.
[37] Artículo
47. Facultades. “En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el
Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos
deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho
Estado.” Ley 137 de 1994.
[38] Corte Constitucional, sentencias C-466 de
2017 (MP Carlos Bernal Pulido), C-722 de 2015 (MP Myriam Ávila Roldán), C-300
de 2011 (MP Jorge Iván Palacio Palacio; SV Luis Ernesto Vargas Silva) y C-135
de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto).
[39] Sentencia C-724 de 2015 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva).“La conexidad en el control de constitucionalidad de los
Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de
emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar
determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los
objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de
emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver también
la sentencia C-701 de 2015 (MP Luis Guillermo Guerrero).
[40] Este Decreto 458 de 2020 en su artículo 1 disponía lo siguiente: “Artículo
1. Entrega de transferencias monetarias en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional. Por el término de
duración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por
medio del Decreto 417 de 2020, se autoriza al Gobierno nacional a realizar la
entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria
en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección
Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción”.
[41] El Decreto 553 de 2020 disponía en su artículo 2 lo siguiente: “Artículo
2. Transferencia económica no condicionada Colombia Mayor. Con los recursos que
del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME se distribuyan al Ministerio del
Trabajo, se podrán financiar tres giros mensuales de ochenta mil pesos
($80.000) a la población en lista de priorización del Programa Colombia Mayor,
beneficiando prioritariamente a la población de setenta (70) años en adelante.
Parágrafo 1. Las personas adultas mayores en lista de giro por compensación de
IVA, recibirán dos por ochenta mil pesos ($80.000) cada uno. Este pago no implica
que personas adultas mayores pierdan su turno en la lista de priorización.
Parágrafo 2. Las personas adultas mayores en lista priorización que no son
beneficiarios de la compensación de IVA, recibirán tres pagos por ochenta mil
pesos ($80.000) cada uno. Este pago no implica que personas adultas mayores
pierdan su turno en la priorización. Parágrafo 3. Los giros definidos en este
artículo serán efectuados a través de la fiducia que opera y administra el
Programa Colombia Mayor. Se autoriza al Ministerio del Trabajo para que dentro
del marco de los recursos asignados al Fondo de Solidaridad Pensional, se
paguen los gastos que por concepto de comisiones fiduciarias se ocasionen, para
el pago efectivo de las transferencias realizadas a las personas adultas
mayores registradas en los listados de priorización del programa Colombia Mayor”.
[42] El juicio de motivación suficiente de las
medidas ha sido desarrollado por esta Corte, entre otras, en las sentencias
C-467 de 2017 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal
Pulido), C-434 de 2017 (MP Diana Fajardo Rivera) y C-241 de 2011 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto).
[43] Ver punto 1 del documento titulado "INFORME DEL MINISTERIO DE
HACIENDA Y CRÉDITO PUBLICO SOBRE LA SOLICITUD DEL ORDINAL SEGUNDO DEL AUTO DE
PRUEBAS DEL 26 DE JUNIO DE 2020. EXP. RE-341 DECRETO LEGISLATIVO 814 DE
2020"
[44] Corte
Constitucional, sentencias C-149 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV
Rodrigo Escobar Gil) y C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido).
[45] Corte Constitucional, sentencias C-149 de
2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Rodrigo Escobar Gil) y C-466 de 2017
(MP Carlos Bernal Pulido).
[46] “[el] derecho a la vida y a la
integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a
torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la
servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de
destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la
libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y
el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Son igualmente
intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos
derechos.” La Corte Constitucional cita el contenido del artículo 27 de la
CADH, y además se hacen unas precisiones en el ordenamiento interno. Ver al
respecto, la sentencia C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido).
[47] Corte Constitucional, sentencia C-149 de
2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Rodrigo Escobar Gil), C-723 de 2015
(MP Luis Ernesto Vargas Silva) y C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido).
[48] Corte Constitucional, sentencia C-149 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV
Rodrigo Escobar Gil) y C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido).
[49] “Con corte al 19 de junio de 2020, según el Marco Fiscal de Mediano
Plazo (MFMP).”
[50] Consultar MFMP 2020 en https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/ShowProperty?nodeId=%2FConexionContent%2FWCC_CLUSTER-135563%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased
[51] Corte Constitucional, sentencias C-916 de
1992 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) y C-149 de 2003 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa; AV Rodrigo Escobar Gil).
[52] “Se trata aquí de la existencia de un
medio exceptivo menos drástico o lesivo que tenga igual o mayor efectividad que
el medio escogido”. Corte
Constitucional, sentencia C-149 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV
Rodrigo Escobar Gil).
[53] Corte Constitucional, sentencias C-722 de
2015 (MP Myriam Ávila Roldán) y C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido).
[54] Corte Constitucional, sentencia C-156 de
2011 (MP Mauricio González Cuervo).