C-735-00
Sentencia C-735/00
Sentencia C-735/00
SEGURIDAD
SOCIAL/EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO
COSA JUZGADA
Referencia:
expediente D-2752
Demanda
de inconstitucionalidad contra algunos apartes de los artículos 194 y 195 de la
ley 100 de 1993
Demandante:
Jairo Villegas Arbeláez
Magistrado
Ponente:
Dr.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C., veintiuno (21) de
junio de dos mil (2000).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
S
E N T E N C I A
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ,
demandó unas expresiones de los artículos 194 y 195 de la ley 100 de 1993 “Por
la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones”.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41148
del 23 de diciembre de 1993 y se subraya lo demandado.
LEY 100 de 1993
“Por la cual se
crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”
(…….)
“Artículo 194.
Naturaleza. La prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación
o por las entidades territoriales, se hará principalmente a través de las
empresas sociales del Estado, que constituyen una categoría especial
de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio
y autonomía administrativa, creadas por la ley o por las asambleas o concejos,
según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo.”
“Artículo 195
Régimen Jurídico. Las empresas sociales de salud se someterán al siguiente
régimen jurídico:
1.  El nombre
deberá mencionar siempre la expresión “Empresa Social del Estado”
2.  El objeto
debe ser la prestación de los servicios de salud como servicio público a cargo
del Estado o como parte del servicio público de seguridad social.
3.  La junta o
consejo directivo estará integrada de la misma forma dispuesta en el artículo
19 de la ley 10 de 1990.
4.  El director o
representante legal será designado según lo dispone el artículo 192 de la
presente ley.
5.  Las
personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados
públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del capítulo IV
de la ley 10 de 1990.
6.  En materia
contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente
utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto general de
contratación de la administración pública.
7.  El régimen
presupuestal será el que se prevea, en función de su especialidad, en la ley
orgánica de presupuesto, de forma que se adopte un régimen de presupuestación
con base en el sistema de reembolso contra prestación de servicios, en los
términos previstos en la presente ley.
8.  Por tratarse
de una entidad pública podrá recibir transferencias directas de los
presupuestos de la Nación o de las entidades territoriales.
9.  Para
efectos de tributos nacionales, se someterán al régimen previsto para los
establecimientos públicos.”
III. LA DEMANDA
Considera el actor que las expresiones
acusadas de los artículos 194 y 195 de la ley 100 de 1993 violan los artículos
49 y 365, 150-7, 189-16-17, 298, 311, 13 y 53 de la Constitución, por las
razones que a continuación se resumen:
La
Constitución Nacional al regular la salud como servicio público (art. 49 y, en
general, los servicios públicos (art. 365), distingue y diferencia clara y
expresamente dos aspectos y competencias: el aspecto de organizar, dirigir y
reglamentar la salud, que corresponde al Estado (art. 49), quien también debe
regular, controlar y vigilar los servicios públicos (art. 365). Se trata de una
función adaministrativa exclusiva del Estado como autoridad administrativa. Y
el aspecto de la prestación del servicio de salud por la Nación, las entidades
territoriales y los particulares (art. 49) y los servicios públicos por el Estado
o por particulares (art. 365). La prestación del servicio de salud y de los
servicios públicos, puede hacerse en forma concurrente por el Estado y los
particulares, por tratarse de una actividad económica y no de una función
administrativa propia y ordinaria de la administración del Estado.
Dada la
diferencia que existe entre la función administrativa de organizar, dirigir y
reglamentar la salud y la prestación del servicio como actividad económica, en
la ley 100/93 (art. 155) se establecen organismos de dirección, vigilancia y
control, como los Ministerios de Salud y del Trabajo, el Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud y la Superintendencia Nacional de Salud. Y se señalan
las instituciones prestadoras de los servicios, las cuales pueden ser públicas,
mixtas o privadas. Y en la modalidad de entidad pública descentralizada, la ley
100/93 (art. 194) ubica a las Empresas Sociales del Estado, que define
como entidades públicas descentralizadas. Dicha descentralización no es de
carácter territorial pues ésta solamente se predica de los
departamentos, distritos, miunicipios y territorios indígenas (art. 286), sino
por servicios. La Constitución señala en forma taxativa las entidades
descentralizadas por servicios, así: establecimientos públicos, empresas
industriales y comerciales y la sociedades de economía mixta (arts. 115, 150-7,
189-16-17, 300-7 y 313-6).
Si bien
la Constitución no define qué son establecimientos públicos ni empresas
industriales y comerciales, sí señala algunas de sus características
principales. Lo esencial del establecimiento público es su relación con la
administración, es decir, con la función administrativa como atribución
ordinaria y propia del Estado, mas no de los particulares. La Empresa
Industrial y Comercial del Estado corresponde a una actividad económica, como
es la prestación de servicios públicos, cuya gestión puede desarrollar el
Estado directamente (como empresa industrial y comercial), o indirectamente por
asociación con los particulares (sociedad de economía mixta), o en concurrencia
o competencia con los particulares organizacos en sociedades comerciales
privadas. “Es pues la Empresa Social del Estado una forma o modalidad de
prestación del servicio de salud en una actividad económica o empresarial en la
que concurre y compite con los particulares, por no tratarse de una función
administrativa propia y ordinaria de la administración del Estado, sino de una
actividad económica, de la prestación de un servicio, también realizable por
los particulares.” (ver sentencias C-209/97 y C-484/95)
El
artículo 194, materia de acusación parcial atribuye a las Empresas Sociales del
Estado las características propias de los establecimientos públicos,
añadiéndole la expresión “categoría especial” y concordantemente con ella, el
artículo 195, también acusado parcialmente, aplica por remisión la ley 10/90
sobre el régimen de los empleados públicos y el tributario, aplicando de esta
manera la clasificación administrativa y laboral propia de los establecimientos
públicos, a pesar de no corresponder constitucionalmente  la Empresa Social del
Estado al ejercicio principal de las funciones administrativas de organizar,
dirigir y reglamentar, la salud, sino a la prestación del servicio de salud
como actividad de gestión económica, también desarrollable por los
particulares, que son competencias distintas. “La competencia de organizar,
dirigir y reglamentar la salud, que es una función administrativa regida por el
derecho público es diferente de la de prestar el servicio de salud, como actividad
de gestión económica, regida por el derecho constitucional, no permite la
categoría especial consistente en regular la Empresa Social del Estado por el
Derecho Público, dado que no cumple funciones administrativas, siendo por tanto
regulable por el derecho contractual, pues lo especial que forma parte de lo
general, no puede significar invertir o alterar lo general, sino por el
contrario, reconocer y aplicar lo general, con algunas especialidades siempre y
cuando correspondan a lo general.”
Con
fundamento en estas consideraciones concluye el demandante que se infringen
“los principios de igualdad, de no discriminación, y la especial protección al
trabajo”, por cuanto los trabajadores que laboran en las actividades
empresariales de gestión económica del Estado, en concurrencia o competencia
con los particulares, están regidos laboralmente por el vínculo contractual,
los de las Empresas Sociales del Estado, encargadas de la prestación del
servicio de salud, como actividad económica ejecutada por el Estado en
concurrencia y competencia con los particulares, se les aplica como regla
general, el vínculo de derecho público legal y reglamentario, exclusivo de los
empleados administrativos o de la administración, que no cumplen funciones
administrativas sino actividades de gestión económica. “Mientras los demás
trabajadores que laboran en la misma actividad de prestación del servicio de
salud, en entidades igualmente oficiales, como el ISS, Caprecom o Cajanal,
están vinculados laboralmente por contrato de trabajo, como regla
general, por el contrario, en la Empresa Social del Estado, que igualmente
presta el servicio de salud y también es oficial, se les discrimina al
determinarse que por regla general su vínculo laboral es de derecho público”.
Igual situación ocurre con las empresas, pues mientras el ISS, Cajanal y
Caprecom, que desarrollan la actividad económica de la salud, están regidas por
el derecho contractual, la Empresa Social del Estado, se rige por el derecho
público “a pesar de no ser su función constitucional la de organizar, dirigir y
reglamentar la salud, como función administrativa, sino la de prestar el
servicio de salud al igual que cualquier empresa privada.”
I.
INTERVENCIONES
1.     Intervención del Ministerio de Salud
El ciudadano José Oberdan Martínez Robles,
en su calidad de jefe de la oficina jurídica del Ministerio de Salud, intervino
para impugnar la demanda, por las siguientes razones:
-
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 209 de la Constitución, la función administrativa
puede ser desarrollada por sujetos u órganos pertenecientes a cualquiera de las
ramas del poder público o por particulares cuando estén expresamente facultadas
por la ley.
-
Las empresas sociales
del Estado, en el campo de la salud, son un instrumento por medio del cual el
Estado cumple el mandato contenido en el artículo 49 de la Carta, que le ordena
asegurar la prestación de los servicios de salud a todos los habitantes del
territorio nacional.
-
“En nuestro
ordenamiento constitucional nada impide que un mismo órgano o sujeto pueda
desarrollar, de manera simultánea, tanto la prestación de un servicio público
como una función administrativa”. Sin embargo, es claro que entre esas dos
funciones existen diferencias, pero ello no obsta para que una misma persona o
entidad cumpla las dos: ser prestadora de servicios públicos y actuar como
autoridad administrativa.
-
Las empresas sociales
del Estado son una categoría especial de entidad pública descentralizada y, por
consiguiente, no pueden confundirse con los establecimientos públicos. (ver ley
489/98)
-
Las normas acusadas no
vulneran el principio de igualdad, pues siendo las empresas sociales del Estado
distintas de los establecimientos públicos, de las empresas industriales y
comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta, cada una puede
tener regímenes laborales diferentes, dada su naturaleza y funciones.
I.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación en
concepto No. 2086 recibido el 29 de febrero del 2000, solicita a la Corte
declarar la constitucionalidad de las expresiones demandadas de los artículos
194 y 195 de la ley 100 de 1993, con fundamento en las siguientes
consideraciones.
-
El servicio de
seguridad social en salud, cuya dirección, coordinación y control está a cargo
del Estado, es prestado por entidades públicas y privadas, tal como lo ordena
la Constitución y lo consagra la ley 100 de 1993.
-
El legislador
habilitado por los artículos 115, 150-7 y 154 de la Constitución, creó las
empresas sociales del Estado como una categoría especial de entidad pública
descentralizada, correspondiéndole al Congreso señalar los objetivos y la
estructura orgánica de tales entidades del orden nacional y a las asambleas y
concejos cuando tales entidades sean del orden departamental o municipal.
-
La creación de dichas
entidades con el fin de prestar el servicio de salud se adecua al estatuto
superior, además de permitir la atención eficiente de las necesidades propias
que de ella se derivan.
-
Dada la naturaleza,
estructura, composición, régimen contractual y régimen presupuestal de las
empresas sociales del Estado resulta razonable y justificado que el régimen
tributario establecido para los establecimientos públicos sea aplicable a
aquellas. Por tanto, los empleados pueden tener el carácter de empleados
públicos y trabajadores oficiales, sin que por esta circunstancia se viole la
Constitución.
-
Tampoco se infringe el
principio de igualdad en materia laboral, pues “en la medida en que el
constituyente y el legislador reconocen la diferencia entre personas que se
vinculan con la administración pública para cumplir funciones en forma
diferente, es decir, algunas mediante una relación laboral de origen contractual
y otras a través de una relación laboral legal y reglamentaria, no puede
sostenerse válidamente que exista discriminación. La naturaleza,
características y elementos del vínculo jurídico que las une con la
administración pública, determinan que la regulación constitucional y legal sea
diferente”.
I.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
Al tenor de lo
dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución, corresponde a esta
corporación decidir la presente demanda, por dirigirse la acusación contra
preceptos que forman parte de una ley.
1.     Cosa juzgada constitucional
Esta corporación ya se pronunció sobre la
constitucionalidad de las disposiciones que hoy se demandan, dentro del proceso
D-544, que culminó con la sentencia C-408/94 (M.P. Fabio Morón Díaz), siendo
declarados exequibles.
En consecuencia, ha operado el fenómeno de
la cosa juzgada constitucional, lo que impide a la Corte volver sobre lo
decidido (art. 243 C.P.)
VII. DECISION
En razón de lo anotado, la Corte
Constitucional actuando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E :
Estarse a lo resuelto en la sentencia
C-408/94, que declaró exequibles los artículos 194 y 195 de la ley 100 de 1993
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General