C-477-07
Referencia: expediente No
Sentencia
C-477/07
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
Referencia: expediente D-6567
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 42 de la Ley 812
de 2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006,
hacia un Estado comunitario”.
Demandante: Arevaliz Muñoz Anzola
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D. C.,
trece (13) de junio de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, la ciudadana Arevaliz Muñoz Anzola demandó el artículo
42 de la Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”.
Por medio de
auto de veinticuatro (24) de noviembre de dos mil seis (2006), el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda presentada, en la misma providencia ordenó su
fijación en lista en la Secretaría General de esta Corporación, y decidió: (i)
comunicar la iniciación del trámite de la demanda al Presidente del Congreso,
al Presidente de la República, a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público,
de Protección Social, del Interior y de Justicia ya la Superintendencia
Nacional de Salud para que, de considerarlo oportuno, intervinieran en el
proceso; (ii) igualmente invitó a las facultades de derecho de las universidades
Javeriana, Libre, Nacional y Rosario para que, de estimarlo conveniente,
presentaran escritos mediante los cuales expusieran argumentos a favor o en
contra de la constitucionalidad de la disposición demandada.
Dentro del plazo
establecido en el auto admisorio fueron allegados al expediente los escritos de
intervención presentados por el representante de la Universidad del Rosario y
por la apoderada judicial de la Nación-Ministerio de la Protección Social.
Vencido el término de fijación en lista fueron allegados escritos de
intervención presentados por los apoderados del Departamento Nacional de
Planeación y de la Superintendencia Nacional de Salud. El seis (06) de
diciembre de dos mil siete (2007) fue radicado en la Secretaría General de esta
Corporación el concepto del Procurador General de la Nación sobre la
exequibilidad de las disposiciones acusadas.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales correspondientes, entra la Corte a decidir
sobre la demanda de la referencia.
II.
DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación
se transcribe la disposición demandada.
LEY
812 DE 2003
(junio
26)
Diario
Oficial 45.231, de 27 de junio de 2003
“por
la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado
comunitario”
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 42.
Sistemas tarifarios. El Gobierno nacional –Ministerio de Protección Social-
establecerá un sistema de tarifas mínimas para la prestación de servicios de
salud.
III. LA
DEMANDA
Estima la
demandante que el enunciado normativo señalado vulnera los artículos 150
numeral 3º (Ley del Plan Nacional de Desarrollo) y el artículo 158 (unidad de
materia) de la Constitución Política. Las razones que sirven de fundamento a su
acusación se exponen a continuación.
En primer lugar
la demandante afirma que las leyes mediante las cuales se aprueba el Plan
Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas contienen objetivos y
programas generales de política económica, así como normas instrumentales para
la consecución de dichos programa así objetivos. Sostiene que estas últimas
deben guardar “una conexión directa e inmediata con los programas y
objetivos del plan, dado que sólo de tal forma se acata el principio de unidad
de materia que toda ley de materia que toda ley debe respetar en virtud del
artículo 158 de la Carta”.
Con base en las
anteriores premisas deduce la inexequibilidad de la disposición demandada pues
se trata de una norma instrumental contenida en la Ley 812 de 2003 –Ley del
Plan Nacional del Desarrollo- la cual, empero, no guarda conexión inmediata con
los objetivos y programas trazados en el Plan, razón por la cual infringe el
principio de unidad de materia.
Aduce distintas
razones para defender el carácter instrumental del artículo 42 demandado, en la
medida que no establece programas u objetivos generales, y también consiga un
conjunto de argumentos dirigidos a demostrar que no existe una conexión directa
e inmediata de la disposición acusada con la Ley del Plan sino una mera
conexidad eventual. Sobre este último extremo sostiene que (i) el
establecimiento de tarifas mínimas, previsto por el artículo cuestionado, no
permite inequívocamente la consecución de ninguno de los objetivos mencionados
en el Plan; (ii) la disposición acusada no es un instrumento de ejecución de
las inversiones relacionadas con el sector salud previstas en la Ley del Plan.
IV. IntervenciOnES OFICIALES Y CIUDADANAS
1-
Intervenciones a favor de la constitucionalidad de la disposición acusada.
Al expediente
fueron allegados los escritos presentados por los apoderados judiciales del
Ministerio de la Protección Social, del Departamento Nacional de Planeación y
de la Superintendencia de Salud en los cuales se defendía la exequibilidad
enunciado normativo demandado. Debido a que la mayoría de los argumentos
expuestos son coincidentes, se resumirán todos en el presente acápite.
En síntesis, las
razones consignadas en dichas intervenciones para refutar los cargos formulados
en la demanda fueron las siguientes:
1.
Si bien la Ley del Plan de Desarrollo no
presenta una conexión textual explícita entre el establecimiento de un sistema
de tarifas mínimas para la prestación del servicio de salud y el logro de los
objetivos y programas en ella fijados, a partir de la revisión de los antecedentes
de la ley y de su trámite legislativo se puede concluir que el artículo 42
guarda relación con la estructura y filosofía que inspira la Ley 812 de 2003 y
en consecuencia no se vulnera el principio de unidad de materia.
2.
La Ley 812 de 2003 establece entre los objetivos
fundamentales del Plan de Desarrollo la eficiencia del gasto social y la
focalización de los recursos estatales en la población más necesitada, para la
consecución de dicho objetivo se requiere “la consolidación de un sistema de
protección social que asegure las posibilidades de los más vulnerables
independientemente de las situaciones que de forma crítica impacten la economía
nacional lo cual implica necesariamente garantizar la sostenibilidad financiera
del Sistema de Seguridad Social en Salud (SGSSS)…”, propósito que se
conseguiría mediante el establecimiento de un sistema tarifario.
3.
Las tarifas mínimas para la prestación de
servicios de salud benefician económicamente el sistema de salud, de manera tal
que se podría prestar una mejor atención a los usuarios, especialmente a las
personas de escasos recursos, con enfermedades catastróficas o de la tercera
edad, finalidad que guarda relación con los programas y objetivos señalados en
la Ley 812 de 2003.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto No. 4526, radicado el seis (06) de
febrero de dos mil siete (2007) solicita que la Corte Constitucional declare
inexequible la disposición acusada.
En primer lugar
el Ministerio Público analiza el cargo formulado por la actora y concluye que
éste no debe prosperar porque existe una conexidad teleológica (medio-fin)
entre la disposición demandada y los programas y objetivos establecidos en la
Ley 812 de 2003. En efecto, considera que la fijación de un sistema de tarifas
es un mecanismo pertinente para asegurar la sostenibilidad financiera del
Sistema General de Seguridad Social en Salud, fin que guarda estrecha relación
con diversos objetivos y programas establecidos en la Ley del Plan.
Concluye así que
el establecimiento de una tasa mínima para el acceso a los servicios de salud
es un instrumento que guarda estrecha relación con: “(i) el sostenimiento
del sistema de seguridad social en salud, (ii) con los subsidios que se
requieren para el mantenimiento de las condiciones de equidad en la prestación
del servicio, (iii) con las sumas que debe girar el tesoro nacional  a favor de
las entidades territoriales para contribuir a la prestación del servicio
público de la salud como finalidad social del Estado…”, y concluye de esta
manera que la disposición demandada no vulnera el principio de unidad de
materia.
Sin embargo,
solicita su declaratoria de inexequibilidad  por vulneración del artículo 338
de la Constitución Política, pues el artículo 42 establece una tasa que debe
fijar el Ministerio de la Protección Social pero no prevé el sistema, el método
ni la forma de reparto de la misma y en consecuencia se vulnera lo establecido
por el citado precepto constitucional.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de
conformidad con el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política.
2. El asunto
bajo revisión
Considera la
demandante que el artículo 42 de la Ley 812 de 2003 vulnera el principio de
unidad de materia, pues se trata de una norma instrumental que no guarda
conexidad directa e inmediata con los objetivos y programas señalados en la Ley
del Plan.
Los
intervinientes solicitan la declaratoria de exequibilidad de la disposición
demandada pues consideran que se presenta un vínculo teleológico entre la
disposición acusada y la sostenibilidad financiera del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, propósito estrechamente relacionado con distintos
programas de a Ley 812 de 2003. Postura que comparte el Ministerio Público, el
cual sin embargo solicita la declaratoria de inexequiblidad del precepto bajo
examen por vulneración del artículo 338 de la Constitución Política, pues el
artículo 42 acusado establece una tasa que debe fijar el Ministerio de la
Protección Social pero no prevé el sistema, ni el método ni la forma de reparto
de la misma y en consecuencia desconoce los mandatos constitucionales en la
materia.
En los
anteriores términos fue planteado el debate de constitucionalidad y
correspondería a esta Corporación por lo tanto examinar si el precepto acusado
vulnera el principio de unidad de materia. No obstante, la disposición
demandada fue declarada inexequible mediante la sentencia C-137 de 2007, razón
por la cual no se procederá al estudio de los cargos presentados por la actora
debido a que se ha configurado la figura de cosa juzgada respecto de la
disposición acusada.
En efecto, en la
parte resolutiva de esa decisión resolvió esta Corporación:
1. Declarar INEXEQUIBLE  el artículo 42 de la ley 812 de
2003.
Las razones que
llevaron al anterior pronunciamiento fueron las siguientes:
En
conclusión, encuentra esta Corte en primer lugar , que el hecho de que
la  disposición acusada establezca como presupuesto una tarifa mínima en la
prestación del servicio público de salud contradice el artículo 49
constitucional que determina como principio la obligación al legislador para
señalar una atención básica gratuita de dicho servicio público , es decir sin
el presupuesto de una tarifa mínima
En
segundo lugar, la norma acusada es contraria a la Constitución por la
falta de definición en los sujetos sobre los cuales recae la obligación, en la
determinación y especificidad de la tarifa y en la falta de señalamientos  de
parámetros objetivos para establecer los mínimos y máximos del monto de la
tarifa.
No
cabe dudas que el señalamiento de un sistema tarifario para la prestación del
servicio de salud, es una determinación ,en un servicio público como lo es la
salud, que requiere para ello de la intervención económica del estado, de
manera intensa por las connotaciones constitucionales que tiene el
servicio de salud  y de manera especial por cuanto constitucionalmente
busca asegurar que todas las personas, en particular las de menores
ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos y  promover
la productividad y competitividad entre los sujetos que prestan el
servicio público de salud.
Esta
Corporación considera que una forma ajustada a la Constitución de intervención,
en lo que se refiere a un servicio público puede ser establecer los mínimos,
los máximos o ambos, de las tarifas por la prestación de dicho servicio. No
obstante, debido a la intensidad y especialidad de la intervención económica en
el servicio público de salud, ésta debe efectuarse a través de una ley.
Por último, la norma demandada al
permitir que una autoridad fije un sistema tarifario en la prestación del
servicio de salud sin que ésta misma o la ley que la contiene establezca los
sujetos sobre los cuales recae la obligación, la determinación y especificidad
de la tarifa y señalamientos de parámetros objetivos para establecer los
mínimos y máximos del monto de la tarifa, hace que este indeterminado el sistema
y el método para dicha fijación de la tarifa.
Así
entonces, esta Corte declarará inexequible el artículo 42 de la ley 812
de 2003 por ser violatorio de la reserva legal de que trata el artículo 150
numeral 21 de la Constitución, por ser y por vulnerar el principio de gratuidad
establecido en el inciso cuarto del artículo 49 Constitucional.
Entonces, al
haberse configurado el fenómeno de cosa juzgada se ordenará estarse a lo
resuelto en la sentencia C-137 de 2007.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-137 de 2007 que declaró
inexequible el artículo 42 de la Ley 812 de 2003.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
AUSENTE
EN COMISION
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
AUSENTE
EN COMISION
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General