T-902-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-902/14
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
En principio la acción de amparo no procede contra providencias
judiciales, excepcionalmente es viable su uso como mecanismo subsidiario de
defensa judicial, cuando de la actuación judicial se produzca la violación o
amenaza de un derecho fundamental. Se trata entonces
de un instrumento excepcional, dirigido a enfrentar aquellas situaciones en que
la decisión del juez incurre en graves falencias, de relevancia constitucional,
las cuales la tornan incompatible con los mandatos previstos en el Texto
Superior. Por esta razón, la acción de tutela contra providencias judiciales es
concebida como un “juicio de validez”, lo que se opone a
que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los
asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que dieron origen
a un litigio, más aún cuando las partes cuentan con los recursos judiciales
tanto ordinarios como extraordinarios, para controvertir las decisiones que
estimen arbitrarias o que sean incompatibles con la Carta. No obstante, pueden
subsistir casos en que agotados dichos recursos, persiste la arbitrariedad
judicial, hipótesis en la cual, se habilita el uso del amparo tutelar.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
Los requisitos de carácter general, se refieren a la
viabilidad procesal de la acción de tutela contra providencias judiciales y son
esenciales para que el asunto pueda ser conocido de fondo por el juez
constitucional. La verificación de su cumplimiento es, entonces, un paso analítico
obligatorio, pues, en el evento en que no concurran en la causa, la
consecuencia jurídica es la declaratoria de su improcedencia. Lo anterior
corresponde a una consecuencia lógica de la dinámica descrita vinculada con la
protección de la seguridad jurídica y la autonomía de los jueces, ya que la
acción de amparo no es un medio alternativo, adicional o complementario para
resolver conflictos jurídicos. Por el contrario, en lo que respecta a los
requisitos de carácter específico, se trata de defectos en sí mismos
considerados, cuya presencia conlleva el amparo de los derechos fundamentales,
así como a la expedición de las órdenes pertinentes para proceder a su
protección, según las circunstancias concretas de cada caso.
CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL
El alcance de esta causal específica de procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales, se ha vinculado primordialmente con
el desconocimiento en que pueden incurrir las autoridades judiciales, al no
tener en cuenta u omitir el alcance que se ha fijado al contenido de los
derechos fundamentales, a través de la ratio decidendi de las sentencias
de tutela. Puntualmente, se trata de
aquellos casos en los que esta Corporación ha definido el alcance de un derecho
iusfundamental en decisiones
anteriores derivadas del juicio de amparo, con el propósito de determinar sus
elementos esenciales derivados de la interpretación de una norma
constitucional. Para tal efecto, es pertinente recordar que la ratio decidendi corresponde
básicamente a la subregla que aplica el juez para la definición del caso concreto, cuya
exigibilidad se extiende a todos los casos que se subsuman en la misma
hipótesis, en virtud de la salvaguarda del carácter prevalente de la Constitución
y de los principios de buena fe, igualdad y confianza legítima.
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Carácter vinculante
Este Tribunal ha señalado que el precedente
constitucional tiene carácter vinculante, en razón a la garantía de la
seguridad jurídica, la coherencia y razonabilidad del sistema normativo, la
protección del derecho a la igualdad, la salvaguarda de la buena fe y la
realización de la confianza legítima.
PRECEDENTE HORIZONTAL Y VERTICAL-Diferencias
La jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la
estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente
y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su
sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado– no
puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que, como
regla general, los jueces no se pueden apartar de la regla de derecho
establecida por las autoridades judiciales con atribuciones superiores,
particularmente las altas cortes.
DERECHO A LA INTIMIDAD-Precedente constitucional
Este Tribunal ha señalado que el derecho a la intimidad
involucra distintos aspectos de la persona, los cuales van desde el derecho a
la proyección de la propia imagen, hasta la reserva de espacios privados
distintos al domicilio, en los que un individuo lleva a cabo actividades que
sólo son de su interés. Comprende aquellos datos, comportamientos, situaciones
o fenómenos que normalmente están sustraídos del conocimiento de terceros y
exige un profundo respeto por parte del Estado y de la sociedad, en cuanto se
vincula con la forma como una persona construye su identidad y le permite
llevar una vida corriente frente a los demás. En circunstancias especiales se
admite su limitación, siempre que las restricciones que se impongan se
justifiquen en la realización de intereses superiores y no conduzcan a una
afectación del núcleo esencial del derecho.
DERECHO A LA INFORMACION-Contenido
El derecho a la información se vincula con posibilidad que tiene toda persona de
recibir, buscar, investigar, procesar, sistematizar, analizar y difundir “informaciones”, como
concepto genérico que incluye tanto las noticias de interés para la totalidad
de la sociedad o una parte de ella, “como los informes científicos, técnicos,
académicos o de cualquier otra índole y los datos almacenados y procesados por
archivos y centrales informáticas”.
DERECHO A LA INFORMACION-Deberes del emisor
ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Contenido y alcance
El derecho de acceso a
documentos públicos parte de la base de que la información que se solicita es
igualmente de contenido público. En efecto, en ciertos casos, a pesar de que el
tratamiento y procesamiento de los datos le compete a una autoridad pública, la
información que allí reposa es de carácter privado o semiprivado, cuyo
conocimiento tan sólo le incumbe a su titular, a ciertas autoridades en
ejercicio de sus funciones o a sectores de la sociedad para quienes su
tratamiento cumple una finalidad legítima en términos constitucionales.
INFORMACION PUBLICA CLASIFICADA-Concepto
Se encuentra aquella
información que estando en poder o custodia de un sujeto obligado en su calidad
de tal, pertenece al ámbito propio, particular y privado o semiprivado de una
persona natural o jurídica por lo que su acceso podrá ser negado o exceptuado,
siempre que se trate de las circunstancias legítimas y necesarias y los
derechos particulares o privados.
DERECHO A LA INTIMIDAD Y DERECHO A LA INFORMACION-Criterios para
determinar primacía
Cuando quiera que se presente una colisión
entre la libertad de información y el derecho a la intimidad, deberán
ponderarse los derechos en tensión para armonizarlos, sin que lo que anterior
implique un sacrificio desproporcionado de alguno de ellos.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por
cuanto no se presenta desconocimiento del precedente constitucional respecto al
derecho a la intimidad
DERECHO DE ACCESO A INFORMACION PUBLICA-Orden al Inpec
suministrar la información requerida siempre que la misma recaiga sobre datos
que tengan relevancia pública o sean de interés general
Referencia: Expediente T-4.439.784
Asunto: Acción de tutela instaurada por el
señor Emmanuel Vargas Penagos contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC)
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO  PÉREZ
Bogotá DC, veintiséis
(26) de noviembre de dos mil catorce (2014).
La Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Guillermo Guerrero
Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la
Constitución Política y 33 y subsiguientes del Decreto 2591 de 1991,
ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos de tutela
proferidos por las Secciones Segunda y Cuarta del
Consejo de Estado, correspondientes al trámite de la acción de amparo
constitucional promovida por el señor Emmanuel Vargas Penagos en contra del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Instituto Nacional Penitenciario
y Carcelario (INPEC).
I.
ANTECEDENTES
1.1.
Hechos
1.1.1. El señor Emmanuel Vargas Penagos, en ejercicio del derecho de
petición y actuando como asesor de la Fundación para la Libertad de Prensa,
solicitó el día 19 de octubre de 2011 al Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario (INPEC), la siguiente información: “Relación de visitas recibidas
por el ciudadano Óscar Suárez Mira, identificado con la cédula de ciudadanía (…),
durante su actual detención en la Cárcel La Picota”. En vista de que no se
suministró una respuesta en los términos de ley, según señala el actor, tuvo
que promover una acción de tutela y un incidente de desacato para obtener un
pronunciamiento de fondo[1].
1.1.2. En escrito del 2 de octubre de 2012, el INPEC resolvió
negativamente dicha petición, con fundamento en el artículo 15 de la
Constitución Política[2]
y previa relación de los argumentos expuestos en las Sentencias T-229 de 2004,
T-511 de 2010 y T-161 de 2011, concernientes al alcance del derecho de acceso a
documentos públicos y a la protección de la intimidad[3]. En este
sentido, la aludida autoridad afirmó que: “la información que se encuentra
consagrada en las hojas de vida y archivos de los internos contempla,
aspectos susceptibles de no ser divulgados, tales como la residencia, la
familia, los números telefónicos, el personal que lo visita que no son
indispensables para el manejo de todo público, debido a [que] se encuentran
dentro de la órbita de la intimidad personal y por lo tanto estos documentos no
deben ser de público conocimiento; para hacer pública esta información se
requiere de la autorización previa del interno o documentos necesarios para
investigaciones solicitadas por autoridad competente y bajo la reserva de cada
uno de los procesos.”[4]
1.1.3. Inconforme con la anterior
respuesta, el día 8 de octubre de 2012, el accionante interpuso recurso de
insistencia ante el INPEC, en el que argumentó que la información solicitada no
hacía parte de la intimidad del señor Suárez Mira. En dicho recurso igualmente
señaló que, en caso de que la respuesta continuara siendo negativa, la
actuación fuese remitida al Tribunal Contencioso Administrativo competente,
para efectos de adelantar el trámite judicial previsto en la ley.
1.1.4. El 21 de noviembre del año en cita, el INPEC nuevamente se
negó a entregar la información solicitada y reiteró el deber de protección del
derecho a la intimidad en los términos del artículo 15 del Texto Superior, cuya
reserva se explica conforme a lo previsto en el artículo 27 de la Ley 594 de
2000[5].
Por lo demás, se abstuvo de remitir el recurso de insistencia a la autoridad
judicial competente, circunstancia por la cual el accionante debió acudir
directamente ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que dirimiera
el conflicto existente.
En el escrito de insistencia el actor expone dos argumentos, en
primer lugar, que no existe una ley que indique el carácter reservado de la
información solicitada; y en segundo lugar, que es inexistente la tensión entre
el derecho de acceso a documentos públicos y el derecho a la intimidad, ya que
la información solicitada no contiene datos sensibles, cuyo objeto es el que
resguarda el umbral de protección de esta última garantía iusfundamental[6].
Finalmente, pone de presente que en tratándose de funcionarios públicos el
ámbito de cobertura del derecho a la intimidad es reducido, pues la sociedad
tiene un interés especial en conocer sobre la vida de aquellas personas que la
representan.
1.1.5. En fallo del 25 de julio de 2013, la Subsección B de la
Sección Primera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, concluyó que el INPEC resolvió de forma correcta la solicitud de
información presentada por el señor Vargas Penagos. Al respecto, consideró que los
datos objeto de petición eran de carácter privado y que estaban sujetos a
reserva, ya que los mismos hacen parte de la intimidad de los internos y
constan en la hoja de vida de reclusión, en virtud de lo previsto en el citado
artículo 15 de la Constitución Política y en el
numeral 4 del artículo 24 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)[7]. En este sentido, reafirmó que la relación de las visitas recibidas
por el señor Suárez Mira durante su permanencia en la Cárcel La Picota hace
parte de su intimidad, así como de la intimidad de quienes lo visitaron.
Por último, enfatizó que los derechos de los
internos no deben ser limitados más allá de lo necesario, ya que cualquier restricción
adicional por fuera de los derechos que se ven afectados por el hecho mismo de
la privación de la libertad, es considerada como una medida excesiva y
desproporcionada.
1.2. Solicitud de amparo constitucional
El señor Vargas Penagos solicita el amparo de sus
derechos de petición (CP art. 23), a recibir información (CP art. 20) y a
acceder a documentos públicos (CP art. 74), los cuales considera vulnerados por
el INPEC, quien se negó a suministrarle la información relacionada con las
visitas que le fueron realizadas al ex senador Óscar Suarez Mira durante su
actual reclusión en la Cárcel La Picota, “ya que dio una respuesta amparada
en una reserva inaplicable”.
De igual manera, considera que los citados
derechos fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien
mediante sentencia del 25 de julio de 2013, no sólo avaló la negativa del INPEC,
sino que también desconoció el precedente judicial que, a su juicio, establece
lo siguiente: En primer lugar, que si bien existe información de naturaleza
privada cuyo acceso es restringido, en ciertos casos es posible habilitar su
conocimiento  público y disponer su entrega sin autorización del titular. Para
el efecto, es indispensable realizar una ponderación entre los derechos
protegidos por la reserva y el interés público de obtener una información, por
lo que pueden presentarse escenarios en los que la restricción no resulte
necesaria ni proporcionada para una sociedad democrática. De esta forma, en
criterio del actor, este caso constituye uno de dichos escenarios, al
solicitarse información cuyo propósito es asegurar que no “existan
privilegios para ciertas personas privadas de la libertad”.
En segundo lugar, que la intimidad aun cuando
constituye un límite del derecho de acceso a los documentos públicos, tiene un
ámbito de protección que se restringe a aquella información exclusiva y propia
de una persona natural, la cual, por relacionarse con la inclinación sexual,
los hábitos o la ideología de un individuo recibe el nombre de datos sensibles.
En este orden de ideas, como en el asunto bajo examen no se está solicitando
dicha clase de datos, la información requerida no está cobijada “por el
umbral de protección del derecho a la intimidad”.
Finalmente, que cuando se trata de la privacidad
de funcionarios o personajes públicos su ámbito de amparo es diferente al de
una persona sin tal dignidad, ya que su conducta reviste gran importancia
dentro del sistema democrático, en la medida en que ella puede afectar el
interés general y los derechos de los individuos.
Como consecuencia de lo expuesto, solicita que se revoque la
providencia de 25 de julio de 2013 proferida por la Subsección B de la Sección
Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en consecuencia, se
ordene al INPEC suministrar la información relacionada con el listado de las
personas que visitaron al ex senador Óscar Suárez Mira, durante su actual
reclusión en la Cárcel La Picota.
1.3. Contestación de la demanda de tutela e intervención de terceros
1.3.1. Intervención de la Defensoría del Pueblo
El Defensor Delegado para Asuntos Constitucionales
y Legales presentó un escrito de amicus curiae, en el que expuso las
razones por las cuales considera que la providencia del Tribunal Administrativo
incurrió en dos defectos que hacen procedente la acción de tutela contra
sentencias.
En primer lugar, afirmó que la citada
decisión incurrió en un defecto sustantivo, pues en este caso no se
estaba solicitando información que involucrara el derecho a la privacidad e
intimidad del señor Suárez Mira, por lo que consideró desacertado que se negara
la petición invocada con fundamento en lo previsto en el artículo 24 del CPACA[8], cuyo ámbito de protección –en
su criterio– alude exclusivamente a los documentos que contienen información
laboral de los trabajadores de una institución. Por lo demás, en relación con
este mismo defecto, sostuvo que la lectura realizada por el Tribunal del
artículo 15 del Texto Superior, condujo a otorgarle un carácter absoluto al
derecho a la intimidad, por lo que se desconoció que se trata de una garantía
constitucional que admite límites, como lo ha sostenido la jurisprudencia de la
Corte, cuando se está en presencia –por ejemplo– de personas y hechos de
importancia pública, caso en el cual prevale prima facie el derecho a la
información.
En segundo lugar, señaló que el Tribunal accionado también
desconoció el precedente judicial sobre la materia, en tanto en este
caso no se cumplió ningún presupuesto que permitiera al INPEC restringir la
libertad de información, así como negarle la prevalencia a dicha libertad en
casos de tensión con el derecho a la intimidad de los funcionarios públicos. Para
el efecto, mencionó los fallos T-235A de 2002, T-729 de 2002, C-650 de 2003,
T-391 de 2007, C-417 de 2009 y C-010 de 2010. Respeto de este punto, para la
Defensoría, en su condición de periodista, el accionante tenía un interés legítimo
sobre la información de las visitas realizadas al ex senador, por cuanto se
trata de un personaje público que actualmente se encuentra relacionado con
temas que despiertan la atención legítima de la sociedad, como lo son el
alcance de las condenas e investigaciones a las que se encuentra sometido por
las autoridades competentes. Por lo anterior, indicó que los datos que se
solicitan corresponden a un listado puro y simple de nombres, frente al cual no
existe regulación que impida su difusión o un objetivo constitucional que
obligue a mantener bajo reserva la información requerida.
Finalmente, para la Defensoría también es
necesario exhortar al INPEC respecto del cumplimiento estricto de los términos
para dar respuesta a los derechos de petición y a la obligación que le asiste
de promover el recurso de insistencia, cuando –luego del requerimiento del
ciudadano interesado– se considera que la información está sometida a reserva. En
este sentido, expone que en este caso el actor pudo haber alegado la ocurrencia
de un silencio administrativo, pero prefirió discutir en vía gubernativa y
judicial la obligación de acceso a los documentos requeridos, aspecto que puede
ser evaluado por el juez de tutela para ordenar su entrega en un término
perentorio, como en dichos casos lo dispone la ley[9].
1.3.2. Contestación de la Sección Primera del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Por la inexistencia de una vía de hecho en la
providencia cuestionada, el Magistrado Óscar Armando Dinaté Cárdenas solicitó
que se denegaran las pretensiones del accionante. En este sentido, recordó que si bien la condición de interno de una persona
genera una drástica limitación de sus derechos fundamentales, ella debe ser la
mínima necesaria para lograr el fin propuesto, por lo que toda limitación
adicional debe entenderse como un exceso.
En este sentido, no existe irregularidad
alguna en haber protegido la reserva que por vía constitucional y legal tiene
la relación de visitas de los reclusos, ya que lo que se está protegiendo es un
espacio intangible de intimidad para el interno como para quienes lo visitan,
el cual debe ser inmune a las intromi-siones externas y cuya protección no se
reduce por el efecto de la privación de la libertad.
1.3.3. Contestación del Complejo Carcelario y
Penitenciario Metro-politano de Bogotá (COMEB Picota)
La Coordinadora Jurídica del citado complejo solicitó
que se desestimaran las pretensiones del accionante, en tanto no es su deber
suministrar información que hace parte de la esfera íntima del señor Suárez
Mira. Por lo demás, la discusión acerca del carácter reservado o no de la
información se dio en la órbita de competencia de la autoridad judicial
dispuesta para el efecto, esto es, a través del recurso de insistencia, por lo
que no es posible hacer uso del amparo constitucional para reabrir un tema ya
resuelvo, en perjuicio del carácter subsidiario de la acción.
1.3.4. Contestación del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario
La Coordinadora del Grupo de
Tutelas del INPEC solicitó que se declarara la improcedencia de la acción, por
cuanto en el trámite administrativo se dio respuesta a la petición del
accionante, en la que se negó su solicitud con fundamento en que la información
reclamada no es de carácter público y su difusión puede vulnerar el derecho a
la intimidad del señor Óscar Suárez Mira[10].
II.
SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
2.1. Primera
Instancia
En sentencia del 26 de septiembre de 2013, la Subsección B de la
Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo solicitado por el
accionante. Para el efecto, sostuvo que la decisión del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca se profirió con sujeción a las normas constitucionales y
legales que protegen el derecho a la intimidad del señor Suárez Mira, en concreto
el artículo 24 del CPACA, conforme al cual aquella información que involucre la
privacidad de las personas incluida en las hojas de vida tiene carácter de
reservado. Al respecto, visto el caso concreto, señaló que la relación de las
visitas que recibe el interno se integra a los “archivos u hojas de vida de
los reclusos” cuyo documento no es de acceso público, pues su tratamiento incluye
el manejo de información de carácter personal, íntima y privada que sólo puede
ser entregada por autorización del interno o por disposición de autoridad
judicial competente.
Adicionalmente, manifestó que la procedibilidad de la acción de
tutela contra providencias judiciales no constituye una nueva oportunidad para
que las partes vencidas en un proceso ordinario intenten que sus argumentos
prevalezcan sobre las tesis adoptadas por los jueces naturales del asunto, como
ocurre en el caso sub-examine, en el que el asunto fue debidamente
resuelto de acuerdo con el marco legal vigente.
2.2. Impugnación
En el término previsto en la ley, el actor formuló recurso de
apelación frente a la citada decisión, reiterando los argumentos expuestos en
la demanda de tutela. Adicionalmente, enfatizó en que no toda la información
que reposa en la hoja de vida del señor Suárez Mira está sujeta a reserva, pues
la entrega de la relación de las visitas que le realizaron en la cárcel no
afecta su derecho a la intimidad[11].
2.3. Segunda Instancia
En sentencia del 29 de mayo de 2014, la Sección Cuarta del Consejo
de Estado confirmó la decisión del a-quo. En términos generales,
consideró que no se configuró la causal de desconocimiento del precedente, toda
vez que, en primer lugar, más allá de transcribir apartes de las supuestas
providencias en las que se fundamenta el defecto, el accionante debió demostrar
que las circunstancias que definen el presente caso son semejantes a aquellas
en las que se enmarcan los casos pasados. En segundo
lugar, que la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos de hecho de los
asuntos que se refieren como precedentes responde a la pretensión del caso
objeto de estudio. Y, por último, que la supuesta regla jurisprudencial
aplicable no ha sido sometida a algún ajuste o modificación, entre otras, por
la expedición de una normativa legal posterior que conduzca a una nueva
formulación sobre la materia.
III. PRUEBAS
RELEVANTES QUE OBRAN EN EL EXPEDIENTE
- Copia de la providencia de 25 de julio
de 2013, en la cual la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, decidió el recurso de insistencia interpuesto por el señor Emmanuel
Vargas Penagos.
- Copia del recurso de insistencia
presentado por el accionante el 25 de junio de 2013 ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
- Copia del derecho de petición presentado
por el señor Emmanuel Vargas Penagos el 19 de octubre de 2011 al Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC).
- Copia de la respuesta al citado de
derecho de petición proferida por el INPEC el día 2 de octubre de 2012.
- Copia del recurso de insistencia
presentado por el señor Vargas Penagos al INPEC el 8 de noviembre de 2012[12].
- Copia de la respuesta al recurso de
insistencia con fecha 21 de noviembre de 2012[13].
- Copia de la reiteración del recurso de
insistencia formulado por el accionante el 27 de noviembre de 2012[14].
IV. REVISIÓN POR LA
CORTE CONSTITUCIONAL
4.1. Competencia
Esta Corte es
competente para conocer del asunto de la referencia, de conformidad con lo
expuesto en los artículos 86 y 241.9 de la
Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. El expediente fue
seleccionado por medio de Auto del 6 de agosto de 2014 proferido por la
Sala de Selección número Ocho, la cual dispuso su examen por la
Sala Tercera de Revisión de esta Corporación.
4.2. Trámite
surtido en la Corte Constitucional
4.2.1. En Auto del 7 de noviembre de 2014, el Magistrado
Sustanciador vinculó al señor Oscar Suárez Mira a la presente acción de tutela,
para que se pronunciara acerca de las pretensiones y del problema jurídico que
plantea.
4.2.2. En escrito recibido por la Secretaría General de
esta Corporación el 14 de noviembre de 2014, el citado señor solicitó que se
confirmen las sentencias dictadas por los jueces de instancia, ya que el actor parte
de una premisa equivocada en relación con su calidad de servidor público, pues
desde que fue condenado por las autoridades judiciales perdió tal condición, lo
que implica que bajo ninguna circunstancia podría reducirse el umbral de
protección de su derecho a la intimidad.
Al margen de lo anterior, consideró acertada la posición
del Consejo de Estado al resolver en primera instancia la acción de tutela, por
cuanto con miras a salvaguardar un supuesto derecho a la información del
accionante no se puede desconocer su derecho a la
intimidad, ni el de sus familiares o visitantes. Finalmente, señaló que las
respuestas que le fueron otorgadas al señor Vargas Penagos, en ningún momento implican un desconocimiento de su derecho de
petición, ya que, por el contrario, se trata de reconocer la existencia de una
exclusión a la regla general de acceso a la información, cuya reserva se
justifica en el carácter íntimo y privado de los datos que se solicitan, cuyo
respaldo se encuentra en la normatividad vigente y que responde a lo previsto
en la jurisprudencia.
4.2.3. Por lo demás, con ocasión de la vinculación al
proceso del señor Suárez Mira, se constató que en la actualidad no se encuentra
recluido en la Cárcel La Picota, sino que fue trasladado al centro
penitenciario de Yarumito.
4.3. Delimitación
del caso y prevención a la autoridad
4.3.1. Como se deriva de los antecedentes
expuestos, aun cuando el actor promueve el amparo constitucional contra el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, lo cierto es que la discusión se centra en el examen de la
validez constitucional de la decisión adoptada por esta última autoridad, en
sentencia del 25 de julio de 2013, en lo que respecta a considerar que fue
resuelta de forma correcta por la aludida autoridad administrativa, la
solicitud de información realizada en su condición de periodista por el señor Emmanuel
Vargas Penagos, en la que se negó la entrega de la relación de las visitas
recibidas por el señor Óscar Suárez Mira, quien se encontraba recluido en la
Cárcel La Picota, por estimar que se trata de datos sometidos a reserva.
Desde esta perspectiva, aun cuando el
actor propone el amparo de sus derechos de petición (CP art. 23), a recibir
información (CP art. 20) y a acceder a documentos públicos (CP art. 74), es
claro que la controversia constitucional que se invoca apuntar a verificar la
existencia de una supuesta falta de protección judicial del derecho de
acceso a la información, a través de la decisión adoptada por el Tribunal
demandado, que convalidó el criterio administrativo de estimar que los datos
solicitados tienen carácter reservado.
Precisamente, las deficiencias que se
exponen frente al fallo cuestionado, que se relacionan con el presunto
desconocimiento del precedente, suponen (i)  haber otorgado una mayor protección
a la intimidad por fuera de su ámbito exclusivo de salvaguarda vinculado con
los datos sensibles; (ii) haber omitido realizar la debida ponderación entre el
carácter restrictivo del dato privado frente al interés público de acceder a la
información; y (iii) haber dejado de tener en cuenta que el amparo de la
privacidad es diferente cuanto se trata de funcionarios o personajes públicos,
como lo es el señor Suarez Mira.
Por ello, a partir del examen lógico de
lo alegado por el actor, se entiende que esta acción de amparo constitucional
realmente cuestiona el fallo adoptado por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, que ratificó la actuación del INPEC, pues de concederse la
protección solicitada respecto de la sentencia cuestionada, de forma directa e
inmediata la respuesta dada por la referida autoridad administrativa perdería
su razón de ser, lo que daría lugar a un  restablecimiento automático del
derecho reclamado, esto es, el derecho de acceso a la información.
4.3.2. Incluso, obsérvese como, la
violación que se alega respecto del derecho de petición, se fundamenta en que
se otorgó una respuesta “amparada en una reserva inaplicable”[15].
Lo anterior, lejos de proponer un examen de fondo en relación con la supuesta
violación del citado derecho en aspectos como la oportunidad, claridad o
congruencia de la respuesta, plantea una discusión que se encuadra en el
análisis acerca de la posibilidad de invocar una reserva en el acceso a la
información, cuyo juicio –como ya se dijo– necesariamente implica cuestionar la
validez de los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca para convalidar la decisión del INPEC, que condujo a excluir al
actor, en su condición de periodista, de la posibilidad de realizar el
tratamiento de los datos pedidos.
En este orden de ideas, no observa la
Corte que se exista en estos momentos un desconocimiento del derecho de
petición, como lo alega el actor, pues el INPEC efectivamente le dio respuesta de
fondo a su solicitud, sólo que la misma fue contraria a sus intereses,
circunstancia que descarta que en la actualidad persista una violación del
aludido derecho. En efecto, como lo ha sostenido esta Corporación, una
respuesta clara y congruente respecto de lo pedido, sin importar si la misma es
o no favorable al solicitante, excluye la posibilidad de que el citado derecho
se entienda vulnerado[16].
Ahora bien, a pesar de lo anterior, como
lo propone la Defensoría del Pueblo, se observa que en el caso bajo examen, la
autoridad previamente mencionada incurrió en dos deficiencias administrativas
que ameritan un llamado de atención por parte de esta Corporación, en
desarrollo de las atribuciones previstas en el artículo 24 del Decreto 2591 de
1991[17].
Así, por una parte, se omitió la obligación de dar respuesta en término al
derecho de petición formulado por el actor; y por la otra, se hizo caso omiso
al deber de dar curso al recurso de insistencia ante la autoridad judicial
competente.
4.3.3. En cuanto al primer punto, es
preciso señalar que el contenido del derecho de petición realizado por el
accionante fue el siguiente:
“Señores.
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (…) en ejercicio del derecho
fundamental de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución
Nacional, de manera respetuosa le solicito la siguiente información:
1.- Relación de
visitas recibidas por el ciudadano Óscar Suárez Mira, identificado con la
cédula de ciudadanía (…), durante su actual detención en la Cárcel La Picota.
Agradezco de
antemano su colaboración, y en caso que los documentos sean negados solicitamos
que se indique la ley que sustenta la reserva (…)”[18].
De la lectura del contenido de la
petición se infiere que la misma tiene como propósito la consulta de documentos
públicos, en los términos previstos de los artículos 23 y 74 del Texto Superior[19],
y en el artículo 12 de la Ley 57 de 1985[20].
Se entiende que se trata del acceso a documentos públicos, pues así se
categoriza por la ley a la información que es generada, obtenida, adquirida o controlada
por una autoridad pública en el ejercicio de sus funciones[21]. Visto lo
anterior, en el asunto sub-examine, es claro que, desde una perspectiva
general, lo que es objeto de petición es la información sobre el registro de
visitas recibidas por una persona privada de la libertad, el cual, según lo
expuesto por el INPEC, hace parte de la hoja de vida y archivos de reclusión de
los internos, cuyo manejo le compete al centro de reclusión de acuerdo con lo
previsto en la ley[22].
Frente a esta
modalidad de petición, la ley dispone que su respuesta deberá realizarse por
las autoridades correspondientes en un término máximo de diez (10) días siguientes
a su recepción[23].
Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá que la
solicitud ha sido aceptada y el documento correspondiente deberá ser entregado
dentro de los tres (3) días inmediata-mente siguientes[24]. De acuerdo
con la ley, se configura entonces una especie de silencio administrativo positivo[25],
el cual permitiría acceder a la informa-ción solicitada, como consecuencia de
la inacción de las autoridades públicas.
Al margen de lo anterior,
la administración puede negarse a entregar el documento solicitado o a permitir
el acceso a la información requerida, cuando existiendo una reserva, se señale
de forma clara y precisa las disposi-ciones constitucionales o legales que le
sirven de fundamento[26].
En caso de que se rechace la petición por motivos de la citada reserva, no
procede recurso alguno, salvo lo previsto en relación con el recurso de
insistencia, cuyas particularidades se expondrán en el acápite siguiente.
En el asunto
bajo examen, la petición de acceso a documentos públicos fue formulada por el
accionante el 19 de octubre de 2011[27],
luego de lo cual se brindó una respuesta a dicha solicitud hasta el día 2 de
octubre de 2012[28],
esto es, cerca de un año después de interpuesta la solicitud de información,
tiempo durante el cual el INPEC se mantuvo en silencio y, según el actor, lo
llevó a tener que interponer una tutela y un incidente de desacato para obtener
la referida respuesta, en la que –como se sabe– se alegó la existencia de una
reserva constitucional y legal.
En este punto,
es preciso recordar que esta Corporación ha definido las características que
hacen parte del núcleo esencial del derecho de petición, entre las cuales se
encuentra la de obtener una respuesta oportuna en los términos previstos en el
ordenamiento jurídico[29].
Por ello, respecto del caso concreto, a pesar de que se brindó una solución a
la petición formulada, lo que excluye la actual violación del mencionado derecho,
no deja de cierto que durante cerca de un año dicha solicitud no recibió
trámite alguno y se dejó vencer el plazo dispuesto en la ley para suministrar un
resultado de fondo respecto de dicha modalidad de petición (10 días).
Esta actuación
por parte del INPEC, en criterio de la Corte, manifiesta la clara existencia de
una deficiencia en el cumplimiento de uno de los elementos esenciales del
derecho de petición, más allá de que en la actualidad no persista una violación
respecto del mismo, consistente en asegurar la pronta comunicación al
peticionario sobre la decisión adoptada, con independencia de que su contenido
sea favorable o desfavorable. Lo anterior, en el contexto señalado, le permite
a este Tribunal hacer un llamado de atención a la citada autoridad, el cual se
dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia, para que en ningún caso
vuelva incurrir en dicho tipo de acciones, sobre todo cuando de por medio se
invoca el ejercicio del derecho de petición para impulsar el desarrollo de libertades
y derechos trascendentales en el sistema democrático, como lo son la
posibilidad de informar (CP art. 20) y el acceso a documentos públicos (CP art.
74). Sobre el particular, la Corte ha dicho que:
“(…) Es en la resolución y no en la formulación donde el derecho
fundamental de petición adquiere su dimensión como instrumento eficaz e idóneo
de la participación democrática y la efectividad de los demás derechos
fundamentales. Cuando se habla de ‘pronta resolución’, quiere decir que el
Estado está obligado a resolver la petición, no simplemente a expedir
constancias de que la recibió. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá
de las circunstancias de cada caso y, en esa medida, podrá ser positiva o
negativa: la obligación del Estado no es acceder a la petición, sino
resolverla”[30].
Ahora bien, pese
a que el actor tuvo la posibilidad de invocar un silencio administrativo
positivo, según lo dispone el artículo 25 de la Ley 57 de 1985, depuso dicha
alternativa con el propósito de obtener una respuesta de fondo y concreta
frente a lo solicitado, como se deriva de los requerimientos realiza-dos tanto
por vía administrativa como judicial[31].
Esta circunstancia condujo a que el INPEC se pronunciara sobre lo pedido e
invocará la existencia de una reserva, cuya alegación dio lugar al trámite del
recurso de insistencia en el acceso a la información pedida ante las
autoridades judiciales competentes, cuyo fallo es objeto de controversia en la
presente tutela. Por ello, como ya se dijo, el presente amparo no se relaciona
con la protección del derecho de petición, pues en la actualidad no persiste
una vulneración en relación con el mismo, sino con la existencia de una
supuesta falta de protección judicial del derecho de acceso a la información,
derivado del presunto desconocimiento del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca sobre los precedentes relativos a la materia.
4.3.4. En lo
referente al segundo punto, esto es, al deber de dar curso al recurso de
insistencia ante la autoridad judicial competente, este Tribunal observa que de
acuerdo con el régimen normativo vigente, cuando la administración niega la
consulta o entrega de un documento por motivos vinculados con la alegación de
una reserva, la persona interesada puede insistir en su solicitud ante el
funcionario administrativo, en los términos que dispone el artículo 21 de la
Ley 57 de 1985 y el artículo 26 del CPACA[32].
En caso de que
el citado funcionario persista en su posición, como sucedió en el asunto bajo
examen en escrito del 21 de noviembre de 2012[33],
le compete a dicha autoridad por expresa disposición legal el deber de enviar la
petición formulada y las razones que justifican su negativa, al tribunal
administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos
solicitados, para que ésta decida si acepta o no la petición de forma total o
parcial[34].
En todo caso, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011[35],
cabe señalar que cuando la autoridad que niegue la entrega o consulta de un
documento sea distrital o municipal, con excepción del distrito capital, quien
deberá conocer del recurso de insistencia será un juzgado administrativo[36].
Una vez allegados
los documentos a la respectiva instancia judicial (petición, respuesta e
insistencia), el tribunal o juzgado administrativo tendrá diez (10) días para adoptar
una decisión. Este término podrá ser interrumpido cuando la autoridad competente
solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación se deba
decidir[37],
o cuando se solicite al Consejo de Estado asumir el conocimiento del asunto, en
atención a su importancia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre
el tema. Si al cabo de cinco (5) días la sección competente guarda silencio, o
decide no avocar conocimiento, la actuación continuará su trámite ante el
respectivo tribunal o juzgado[38].
Sobre la naturaleza del recurso
de insistencia, la Corte se pronunció en las Sentencias T-881 de 2004[39] y T-466 de
2010[40],
en el sentido de señalar que se trata de un mecanismo especial de naturaleza
judicial, caracterizado por su brevedad y eficacia, a través del cual un juez
administrativo, en un proceso de única instancia, resuelve de manera definitiva
sobre la validez de la limitación a los derechos de información y de acceso a
documentos públicos. El origen de este mecanismo o la causa que determina su invocación,
es la negativa de la autoridad a la insistencia del peticionario en el acceso a
una información respecto de la cual se alega su carácter reservado, por lo que
corresponde a esta última activar su trámite con el fin de que se examine, en
única instancia y con efectos de cosa juzgada, la validez de los argumentos
expuestos.
En lo que atañe a la actuación
que se surtió en el asunto sub-examine, la Corte observa que el INPEC se
abstuvo de cumplir con el deber de darle trámite al recurso de insistencia, tal
como lo determinan las normas en cita, ya que si bien se mantuvo en su posición
de negar el acceso a lo solicitado por estimar que se encuentra amparado por
una reserva[41],
no remitió dicha documentación al tribunal competente para asegurar el control
de legalidad que la ley dispone al respecto. No obstante, luego de que el
accionante acudiera directamente a la citada autoridad judicial[42], el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca avocó el conocimiento del asunto y profirió una
decisión de fondo, en virtud de los principios pro actione y de
prevalencia del derecho sustancial[43].
Por esta razón, a pesar de que en la actualidad no persisten los efectos de la
violación derivada del incumplimiento del deber de darle curso al recurso de
insistencia, ello no obsta para prevenir al INPEC[44], en el sentido de
requerir su efectivo cumplimiento en el futuro, como se dispondrá en la parte
resoluti-va de esta sentencia.
4.4. Problema jurídico y esquema de
resolución
4.4.1. De acuerdo con la delimitación del
caso realizada en el acápite anterior, el problema jurídico que surge en el
asunto sub-judice, se centra en resolver, si efectivamente el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca incurrió en un déficit de protección judicial
respecto del derecho de acceso a la información del señor Emmanuel Vargas
Penagos (CP arts. 20 y 74), en su condición de periodista, como consecuencia de
su decisión de avalar la negativa del INPEC de suministrar la información sobre
las visitas que ha tenido el señor Óscar Suárez Mira durante su reclusión en la
Cárcel La Picota, cuyo alcance contradice –en términos del actor– los
precedentes jurisprudenciales que existen (i) respecto del ámbito de protección
del derecho a la intimidad vinculado con la salvaguarda de los datos sensibles,
(ii) la falta de considera-ción de un nivel distinto de privacidad en lo que
atañe a los funcionarios públicos y (iii) el deber de tener en cuenta el
interés público que subyace en la información solicitada, en relación con el
carácter restrictivo del dato privado.
4.4.2. Para dar
respuesta al citado problema jurídico, inicialmente esta Sala de Revisión (i)
se pronunciará sobre los requisitos generales de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales, en el entendido que –como ya se dijo– la
definición del recurso de insistencia involucra una decisión de carácter
jurisdiccional[45];
luego de lo cual (ii) estudiará si dichos requisitos se cumplen en el caso
objeto de estudio. A continuación, (iii) hará una breve exposición sobre las
causales específicas de procedibilidad del amparo contra fallos judiciales,
para lo cual se detendrá en el análisis del defecto alegado por el accionante.
Con posterioridad, (iv) expondrá brevemente los
precedentes constitucionales en relación con el derecho de acceso a la
información y el derecho a la intimidad. Y, por último, (v) procederá al examen
del caso en concreto.
4.5. Procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales. Reiteración de  jurisprudencia
4.5.1. De
acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es
un mecanismo residual y subsidiario de defensa judicial, cuya finalidad es la
protección de los derechos fundamentales de las personas, cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad
pública o de un particular, en los casos previstos en la Constitución y en la
ley.
Tal como se
estableció en la Sentencia C-543 de 1992[46],
por regla general, la acción de tutela es improcedente cuando se pretenden
cuestionar providencias judiciales, en respeto a los principios
constitucionales de seguridad jurídica y autonomía judicial y a la garantía
procesal de la cosa juzgada. Al respecto, en el fallo en cita se sostuvo que:
“La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni
menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede
afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza,
según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado
a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema
jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos
esenciales.
Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un
medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha
adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una
acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho
mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial
de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento
definitorio del derecho.”
Sin embargo, en
dicha oportunidad, también se estableció que de conformidad con el concepto
constitucional de autoridades públicas, “no cabe duda de que los jueces tienen
esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus
resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado.
En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u
omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales”[47]. En este
sentido, si bien se entendió que en principio la acción de amparo no procede
contra providencias judiciales, excepcional-mente es viable su uso como mecanismo
subsidiario de defensa judicial, cuando de la actuación judicial se produzca la
violación o amenaza de un derecho fundamental.
Se trata
entonces de un instrumento excepcional, dirigido a enfrentar aquellas
situaciones en que la decisión del juez incurre en graves falencias, de
relevancia constitucional, las cuales la tornan incompatible con los mandatos
previstos en el Texto Superior. Por esta razón, la acción de tutela contra
providencias judiciales es concebida como un “juicio de validez”[48],
lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la
discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho
que dieron origen a un litigio, más aún cuando las partes cuentan con los
recursos judiciales tanto ordinarios como extraordinarios, para controvertir
las decisiones que estimen arbitrarias o que sean incompatibles con la Carta.
No obstante, pueden subsistir casos en que agotados dichos recursos, persiste
la arbitrariedad judicial, hipótesis en la cual, como ya se dijo, se habilita
el uso del amparo tutelar.
4.5.2. En desarrollo
de lo expuesto, la Sala Plena de esta Corporación, en la Sentencia C-590 de
2005[49],
estableció un conjunto sistematizado de requisitos de naturaleza sustancial y
procedimental, que deben ser acreditados en cada caso concreto, como
presupuestos ineludibles para la protección de los derechos afectados por una
providencia judicial. Dichos requisitos fueron divididos en dos categorías,
aquellos generales que se refieren a la procedibilidad de la acción de
tutela, y aquellos específicos que se relacionan con la tipificación de
las situaciones que conducen al desconocimiento de derechos fundamentales,
especialmente el derecho al debido proceso.
Los requisitos
de carácter general, conforme se expuso, se refieren a la viabilidad
procesal de la acción de tutela contra providencias judiciales y son esenciales
para que el asunto pueda ser conocido de fondo por el juez constitucional. La
verificación de su cumplimiento es, entonces, un paso analítico obligatorio,
pues, en el evento en que no concurran en la causa, la consecuencia jurídica es
la declaratoria de su improcedencia. Lo anterior corresponde a una consecuencia
lógica de la dinámica descrita vinculada con la protección de la seguridad
jurídica y la autonomía de los jueces, ya que la acción de amparo no es un
medio alternativo, adicional o complementario para resolver conflictos
jurídicos. Por el contrario, en lo que respecta a los requisitos de carácter
específico, se trata de defectos en sí mismos considerados, cuya presencia
conlleva el amparo de los derechos fundamen-tales, así como a la expedición de
las órdenes pertinentes para proceder a su protección, según las circunstancias
concretas de cada caso.
4.6. Estudio
de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales
4.6.1. La Corte
ha identificado los siguientes requisitos generales, que, según lo
expuesto, habilitan la procedencia de la acción de amparo, a saber: (i) que la
cuestión discutida tenga relevancia y trascendencia constitucional; (ii) que se
hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial
al alcance del afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio
irremediable; (iii) que la acción se interponga en un término razonable y
proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración, es decir, que se
cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal
alegada, de existir, tenga un impacto decisivo en el contenido de la decisión;
(v) que el actor identifique los hechos constitutivos de la vulneración y que,
en caso de ser posible, los hubiese alegado durante el proceso judicial en las
oportunidades debidas; y (vi) que no se trate de una sentencia de tutela.
4.6.2. Con fundamento en lo anterior y en relación con el caso sub-judice,
esta Corporación pasará a verificar el cumplimiento de los requisitos generales
de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en los
términos previamente expuestos.
4.6.2.1. En lo
que hace referencia a la relevancia constitucional del caso, es innegable que
la cuestión gira en torno a una supuesta falta de protección judicial del
derecho de acceso a la información pública, en el examen efectuado por el
tribunal demandado en el fallo proferido el 25 de julio de 2013, que condujo a
convalidar la negativa del INPEC de suministrar la información solicitada. Para
el efecto, la citada autoridad judicial invocó el carácter reservado de los
datos concernientes a la relación de visitas recibidas por el recluso, a partir
de las cláusulas constitucionales y legales que protegen el derecho a la
intimidad[50].
Por esta razón, en criterio del actor, el déficit de protección que se invoca
surgió como consecuencia del supuesto desconoci-miento de los precedentes que
existen (i) respecto del ámbito de protección de este último derecho vinculado
con la salvaguarda de los datos sensibles, (ii) la falta de consideración de un
nivel distinto de privacidad en lo que atañe a los funcionarios públicos y (iii)
el deber de tener en cuenta el interés público que subyace en los datos
solicitados.
En este
contexto, a pesar de que el objeto de la acción es la decisión adoptada por el
Tribunal el pasado 25 de julio de 2013, la relevancia del caso va más allá de
las garantías propias del debido proceso, pues involucra la existencia de una
tensión constitucional entre el derecho de acceso a la información y el derecho
a la intimidad. Se trata entonces de un conflicto en el que se debe resolver si
existe o no el carácter reservado de los datos referentes a la relación de
visitas recibidas por un recluso o si, por el contrario, los mismos son de
libre acceso. Incluso, en la primera de las citadas hipótesis, de ser
necesario, también es posible plantear una discusión acerca de la posibilidad
de exceptuar el carácter reservado del dato, con el propósito de realizar otros
objetivos constitucionales que pueden llegar a resultar prevalentes, a partir
del interés superior de realizar la libertad de información como presupuesto
del proceso democrático.
Esto significa
que sin lugar a dudas la relevancia del caso se encuentra en la tensión que se
plantea respecto del derecho de acceso a la información, en cuyo examen –como
lo sugiere el actor– goza de especial importancia la sujeción a los precedentes
constitucionales respecto de los derechos en conflicto cuya garantía permite la
realización de los principios de igualdad, confianza legítima y buena fe. En
este sentido, respecto de la importancia del precedente, la Corte ha dicho que:
“(…) la aplicación uniforme de la doctrina constitucional [se ha
visto reforzada] mediante la aplicación de los principios de buena fe (C.P.
art. 83) y de confianza legítima. Las exigencias éticas derivadas del principio
de la mutua confianza, imponen que todas las autoridades públicas y,
especialmente, las judiciales actúen con consistencia y uniformidad, de modo
tal, que siempre deben estar en disposición de adoptar la misma decisión cuando
concurran los mismos presupuestos de hecho y derecho, sin que les sea permitido
defraudar la confianza de los ciudadanos con la adopción de decisiones
sorpresivas que no se ajusten a las que sean previsibles conforme a los
precedentes judiciales sólidamente establecidos. [De esta manera] (…) ‘el derecho
de acceso a la administración de justicia implica la garantía de la confianza
legítima en la actividad del Estado como administrador de justicia. Esta
confianza no se garantiza con la sola publicidad del texto de la ley, ni se
agota en la simple adscripción nominal del principio de legalidad. Comprende
además la protección a las expectativas legítimas de las personas de que la
interpretación y aplicación de la ley por parte de los jueces va a ser
razonable, consistente y uniforme’ (…)”[51].
4.6.2.2. En lo
que atañe al agotamiento previo de los otros mecanismos de defensa judicial, se
observa que el accionante utilizó todas las herramientas procesales que tenía a
su alcance para lograr la protección de sus derechos. En efecto, por un lado,
agotó las instancias administrativas frente al INPEC y, por el otro, acudió al
recurso de insistencia ante la justicia administrativa, como autoridad encargada
de establecer en única instancia si la petición de información fue o no bien
negada. Ahora bien, en la medida en que respecto de la decisión de esta última
autoridad no procede recurso alguno, y frente a ella es que se promueve el
presente amparo, es claro que no existe otro medio alternativo de defensa para
obtener la salvaguarda de los derechos invocados.
4.6.2.3. Con
respecto a la inmediatez, este Tribunal observa que transcurrió menos de un mes
entre la fecha en la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió la
providencia y el momento de interposición de la acción de tutela, de donde se
infiere que se trata de un término razonable y oportuno para el ejercicio del
amparo constitucional[52].
4.6.2.4. El
siguiente requisito general no resulta aplicable frente a la presente causa,
pues el mismo exige que al momento de alegar un vicio procedimental, éste tenga
un efecto relevante o decisivo en el contenido de la decisión cuestionada. En
efecto, en el asunto sub-judice, a partir de lo expuesto por el accionante,
lejos de invocarse la existencia de una irregularidad vinculada con la desviación
de las formas propias de cada juicio, lo que se pone de presente es un supuesto
desconocimiento del precedente constitucional, con repercu-sión directa en el
derecho de acceso a la información. Por lo demás, comoquiera que se
controvierte la decisión adoptada en el desarrollo de un proceso de lo
contencioso administrativo, igualmente se cumple con aquél requisito atinente a
que no se trate de sentencias de tutela.
4.6.2.5. Por
último, en la demanda de amparo, el actor identificó como hecho generador de la
violación, como ya se dijo, el supuesto desconocimiento del precedente
constitucional que, a su juicio, exige que en este caso se haga entrega de la
información por él solicitada. Esta controversia también fue puesta de presente
ante el juez administrativo, por lo que no se trata de una discusión que
pretenda subvertir las reglas ordinarias de competencia judicial, sólo que la
citada autoridad resolvió el asunto dándole prevalencia al derecho a la
intimidad, lo cual se considera contrario al precedente vigente en materia de
acceso a la información, el cual, según el actor, implica entender que no cabía
la limitación impuesta, pues lo solicitado no incluye datos sensibles y además
el umbral de protección a favor del señor Suárez Mira se reduce por su
condición de funcionario o personaje público.
En consecuencia,
a partir de lo expuesto, la Sala constata que se cumplen con los presupuestos
generales de procedencia de la acción de tutela, por lo que se pasará al examen
de los requisitos específicos que, como ya se señaló, permiten la
prosperidad del amparo solicitado.
4.7. Estudio
sobre los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales. Del defecto por desconocimiento del precedente
constitucional
4.7.1. En cuanto
a los requisitos específicos de procedencia, como se explicó en
el acápite 4.4.2 de esta providencia, se trata de
exigencias que se relacionan con la caracterización de los defectos que
conducen al desconoci-miento de los derechos fundamentales, especialmente del
derecho al debido proceso. Dichos vicios han sido unificados en las siguientes
causales de procedibilidad: el defecto orgánico, el defecto sustantivo, el
defecto procedimental absoluto, el defecto fáctico, el error inducido, la decisión
sin motivación, el desconocimiento del precedente constitucional y la violación
directa de la Constitución.
4.7.2. A partir
de las razones que justifican el amparo solicitado en la tutela de la
referencia, en esta oportunidad, le corresponde a la
Corte pronunciarse sobre el desconocimiento del precedente constitucional.
Al respecto, es
importante señalar que en virtud de los artículos 228 y 230 del Texto Superior,
la función judicial ha de ejercerse en cumplimiento de los principios de
independencia y autonomía. No obstante, este Tribunal ha señalado que el
precedente constitucional tiene carácter vinculante, en razón a la garantía de
la seguridad jurídica, la coherencia y razonabilidad del sistema normativo, la
protección del derecho a la igualdad, la salvaguarda de la buena fe y la realización
de la confianza legítima[53].
En este orden de
ideas, si bien de acuerdo con la Constitución los jueces en sus providencias
sólo están sometidos al imperio de la ley, es claro que, según la
jurisprudencia, en su labor no se limitan a una mera aplicación mecánica de la
ley, sino que realizan un ejercicio permanente de interpretación del ordena-miento
jurídico que implica esencialmente la determinación de cuál es la regla de
derecho aplicable al caso y los efectos que de ella se derivan. Incluso se ha
entendido que los jueces desarrollan un complejo proceso de creación e
integración del derecho que trasciende la clásica tarea de la subsunción y
elaboración de silogismos jurídicos. Precisamente, la actividad judicial supone
la realización de un determinado grado de abstracción o de concreción de las
disposiciones previstas en el ordenamiento jurídico, para darle integridad al
conjunto del sistema normativo y atribuirle, a manera de subregla, a los
textos previstos en la Constitución o en la ley un significado coherente,
concreto y útil. Así las cosas, cuando una determinada subregla tiene su
origen en la interpretación directa y específica del régimen normativo
consagrado en la Constitución, se entiende que se está en presencia de un
precedente constitucional, el cual, como ya se dijo, en respuesta al carácter
prevalente del Texto Superior y ante la necesidad de preservar la igualdad, la
confianza legítima, la seguridad jurídica y la buena fe, resulta de obligatorio
acatamiento para todos los operadores jurídicos[54], sin que
ello impida que, bajo circunstancias especiales, puedan apartarse del mismo con
la debida  justificación y motivación.
Desde esta
perspectiva, es claro que el precedente constitucional asegura la coherencia
del sistema normativo, ya que a través de la elaboración de subreglas,
permite determinar la solución que se razona como correcta frente a determinado
problema jurídico, previa aplicación de las distintas normas jurídicas, en
concordancia con la interpretación que se ha determinado acorde y compatible
con el contenido de la Constitución Política. Por lo demás, la aplicación del
precedente garantiza la igualdad formal y la igualdad ante la ley, a través de
la uniformidad en la aplicación del derecho[55].
Precisamente,
esta Corporación ha establecido que: “[El] artículo 229 de la
Carta debe ser concordado con el artículo 13 ídem, de tal manera que el
derecho a ‘acceder’ igualitariamente ante los jueces implica no sólo la
idéntica oportunidad de ingresar a los estrados judiciales sino también el
idéntico tratamiento que tiene derecho a recibirse por parte de jueces y tribunales
ante situaciones similares. Ya no basta que las personas gocen de iguales
derechos en las normas positivas ni que sean juzgadas por los mismos órganos.
Ahora se exige además que en la aplicación de la ley las personas reciban un
tratamiento igualitario. La igualdad en la aplicación de la ley impone pues que
un mismo órgano no pueda modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones
en casos sustancialmente iguales.”[56]
4.7.3. Es
importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente
horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la
estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente
y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su
sentencia[57].
En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en
principio, un juez –individual o colegiado– no puede separarse del precedente
fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que,
como regla general, los jueces no se pueden apartar de la regla de derecho
establecida por las autoridades judiciales con atribuciones superiores,
particularmente las altas cortes[58].
En relación con la exigibilidad de la doctrina constitucional como precedente
vertical de obligatorio cumplimiento, se ha sostenido que:
“Téngase en cuenta que la aplicación uniforme de la doctrina
constitucional, no solamente se exige de las autoridades jurisdiccionales, sino
que la misma obliga a todas las autoridades públicas y a los particulares en
cuanto sus actuaciones deben ajustarse a los principios de igualdad de trato y
de buena fe. En efecto, es razonable requerir de éstos un comportamiento reiterado,
en casos similares, cuando se encuentren en posición de definir el contenido y
ejercicio de los derechos fundamentales de las personas.
Por ello, las pautas doctrinales expuestas por esta Corporación en
relación con los derechos fundamentales, se convierten en umbrales de
comportamiento exigibles tanto para las autoridades públicas como para los
particulares. Con todo, dicha exigencia se subordina a la existencia de
circunstancias o patrones comunes o similares a partir de los cuales no se
puedan predicar razones suficientes que permitan otorgar un tratamiento
desigual.
De contera que, la carga argumentativa se encuentra inclinada a
favor del principio de igualdad, es decir, se exige la aplicación de la misma
doctrina constitucional ante la igualdad de hechos o circunstancias. Sin
embargo, quien pretende su inaplicación debe demostrar un principio de razón
suficiente que justifique la variación en el pronunciamiento”. (Sentencia
T-1025 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil).
Como
consecuencia de lo anterior, la Corte ha señalado que es preciso hacer efectivo
el derecho a la igualdad y la seguridad jurídica, sin perder de vista que el
juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien
está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores
funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la
realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.
Desde esta
perspectiva, las cargas que se imponen para apartarse de un precedente varían
según la autoridad que lo profirió. En efecto, cuando se trata de un precedente
horizontal, más allá de que se presente una diversidad en las circunstancias
o supuestos fácticos sometidos a conocimiento y decisión del juez que le permitan
otorgar un trato desigual, dicha autoridad en su providencia debe hacer
referencia expresa al precedente con el que ha resuelto casos análogos
(requisito de transparencia) y, a partir de allí, exponer las razones
suficientes que, a la luz de los cambios introducidos en el ordenamiento
jurídico o de la transformación del contexto social dominante, justifiquen un
cambio jurisprudencial (requisito de suficiencia). No basta simplemente con
ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta forzoso demostrar que el
precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver un
nuevo caso sometido a decisión. Una vez satisfechas estas exigencias, en
criterio de este Tribunal, se entiende protegido el derecho a la igualdad de
trato y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales[59].
Por su parte, en
lo que respecta al precedente vertical, además de cumplir con los
requisitos de transparencia y suficiencia, la
Corte ha sido particularmente restrictiva en la posibilidad que tienen los
jueces de inferior jerarquía de apartarse de las subreglas expuestas por
las altas cortes, en atención al papel constitucional y legal que cumplen como órganos
de cierre, a partir del reconocimiento de su potestad de unificar o revisar
la jurisprudencia[60].
En este sentido, goza de especial importancia el precedente constitucional fijado
por esta Corporación, ya que supone la aplicación directa del Texto
Superior a la resolución de casos concretos, lo que conduce a que los jueces
sólo excepcionalmente se pueden apartar de su carácter vinculante, debiendo
fallar igual frente a casos que presenten identidad de hechos, pues de lo que
se trata es de salvaguardar la naturaleza prevalente de la
Constitución, en un contexto acorde con la necesidad de preservar la igualdad,
la confianza legítima y la seguridad jurídica[61].
Por lo anterior,
siguiendo lo expuesto en las Sentencias C-634 de 2011[62]
y                   C-816 de 2011[63],
cuando un juez de pretende apartarse de un precedente constitucional
establecido por esta Corporación, (i) no sólo debe hacer explícitas las razones
por las cuales se abstiene de seguir la jurisprudencia en vigor sobre la
materia objeto de escrutinio judicial[64],
(ii) sino que también debe demostrar que la interpretación alternativa que se
ofrece desarrolla y amplía de mejor manera el contenido de los derechos y
principios constitucionales objeto de protección. Así las cosas, prima facie,
resultan totalmente contrarias al debido proceso y a la igualdad ante la ley,
(a) el incumplimiento de una carga mínima de argumentación que, a partir del
principio de razón suficiente, justifique apartarse del precedente; (b) así
como la simple omisión o negativa del juez en su aplicación, a partir de un
erróneo entendimiento de la autonomía que les reconoce el Texto Superior.
4.7.4. El alcance
de esta causal específica de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, se ha vinculado primordialmente con el desconocimiento
en que pueden incurrir las autoridades judiciales, al no tener en cuenta u
omitir el alcance que se ha fijado al contenido de los derechos fundamentales, a
través de la ratio decidendi de las sentencias de tutela[65].
Puntualmente, se
trata de aquellos casos en los que esta Corporación ha definido el alcance de
un derecho iusfundamental en decisiones anteriores derivadas del juicio
de amparo, con el propósito de determinar sus elementos esenciales derivados de
la interpretación de una norma constitucional. Para tal efecto, es pertinente
recordar que la ratio decidendi corresponde básicamente a la subregla
que aplica el juez para la definición del caso concreto[66], cuya exigibilidad
se extiende a todos los casos que se subsuman en la misma hipótesis, en virtud
de la salvaguarda del carácter prevalente de la
Constitución y de los principios de buena fe, igualdad y confianza legítima.
4.7.5. En suma, en aras de proteger los
citados principios constitucionales, y el derecho a la igualdad de quienes
acceden a la administración de justicia, es obligatorio para los jueces seguir
y aplicar el precedente establecido por esta Corporación, en la definición y
alcance de los derechos fundamentales. El respeto del precedente constitucional
adquiere un peso específico en el ordenamiento jurídico, como respuesta al rol que
cumple la Corte como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, en los
términos previstos en el artículo 241 del Texto Superior.
En este sentido, no cabe duda de que la regla
de derecho que se crea a través de la ratio decidendi de las sentencias
de tutela, adquiere carácter vinculante para todos los casos que comportan
identidad de supuestos fácticos y/o normativos, por lo que su desconocimiento
constituye una causal específica de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales, siempre y cuando –como previamente se expuso– no
se haya dado cumpli-miento a las cargas necesarias que permitan su inaplicación
en casos concretos.
Con fundamento en lo anterior, y respecto
del asunto sometido a decisión, se procederá –en su orden– al examen de los
precedentes relacionados con el derecho a la intimidad y el derecho de acceso a
la información. Así como a las reglas que se han previsto jurisprudencialmente
para resolver las tensiones que se presentan entre ellos.
4.8. Del
precedente relacionado con el derecho a la intimidad
4.8.1. El
artículo 15 del Texto Superior dispone que toda persona tiene derecho a su
intimidad personal y familiar, la cual debe ser respetada y protegida por el
Estado[67].
Al referirse a este derecho, la Corte ha sostenido que involucra el “ámbito personalísimo de cada individuo o
familia, es decir, a aquellos fenómenos, comportamientos, datos y situaciones
que normal-mente están sustraídos a la injerencia o al conocimiento de
extraños”[68]. En cuanto a su
objeto de protección, el mismo lo constituye la existencia y goce de una órbita reservada para cada
persona, libre de intervenciones estatales o intromisiones de la sociedad[69].
En este orden de ideas, la intimidad se identifica
jurídicamente con el concepto de vida privada, en el que se incluyen aquellas
zonas de la existencia cotidiana del ser humano, cuyo desarrollo no debe, en
principio, llegar al dominio público. Tales campos abarcan, entre otros,
aspectos referentes a la sexualidad, a la salud, a las creencias, a las
convicciones y al manejo de las relaciones interpersonales. Por ello, este
Tribunal ha señalado que el derecho a la intimidad involucra distintos aspectos
de la persona, los cuales van desde el derecho a la proyección de la propia
imagen, hasta la reserva de espacios privados distintos al domicilio, en los
que un individuo lleva a cabo actividades que sólo son de su interés[70].
En concreto, la jurispru-dencia ha mencionado que
existen cuatro grados de intimidad, cuyo alcance ha sido delimitado en los
siguientes términos:
“(i) la [intimidad] personal, la cual alude a la salvaguarda del
derecho del individuo a ser dejado sólo y a reservarse los aspectos íntimos de
su vida únicamente para sí mismo, salvo su propia voluntad de divulgarlos o
publicarlos; (ii) la [intimidad] familiar, que responde al secreto y a la
privacidad de lo que acontece en el núcleo familiar[71]; (iii) la
[intimidad] social, que involucra las relaciones del individuo en un entorno
social determinado, como por ejemplo los vínculos labores, cuya protección
-aunque restringida- se mantiene vigente en aras de preservar otros derechos
fundamentales como la dignidad humana[72]
y, por último, (iv) la [intimidad] gremial, la cual se relaciona con las
libertades econó-micas e involucra la posibilidad de reservarse la explotación
de cierta informa-ción[73].”[74]
Como se deriva de lo expuesto, estos grados
comprenden todo lo relativo a la intimidad de las personas en las relaciones familiares,
en su domicilio, salud, comunicaciones personales y, en general, en todos los
comportamientos de un individuo que sólo pueden llegar a ser objeto de
conocimiento por otra persona, cuando el titular de la información decide
revelarlos. En efecto, se protege la facultad de exigir de los demás el
respecto de un ámbito exclusivo que incumbe solamente al individuo, en el que
se reguardan sus posesiones privadas y sus gustos, así como aquellas conductas
o actitudes personalísimas que no está dispuesto a exhibir y que corresponden a
un ámbito privado de relación, frente a las cuales no caben, de forma alguna,
intromisiones externas.
4.8.2. Ahora bien, este Tribunal también
ha precisado que, pese a su amplia formulación, el derecho a la intimidad no es
absoluto como ningún otro puede serlo, lo cual significa que es susceptible de
limitaciones en su ejercicio, siempre que respondan a intereses superiores,
como ocurre en los casos de interceptación de la correspondencia por orden
judicial, en circunstancias en las que se ve involucrada la realización de la
justicia[75]; o cuando se presentan problemas
de concurrencia con otros derechos fundamentales, en los que se le imponen
ciertos sacrificios a la intimidad, por ejemplo, en aras de permitir el
desarrollo de las libertades de expresión o de información, cuando de por medio
se encuentra alguien que desempeña posiciones de notoriedad o interés público[76]. Este último aspecto se desarrollará
con mayor detenimiento en el acápite siguiente, al examinar las reglas que se
han previsto desde el ámbito jurisprudencial para resolver las tensiones
existentes entre la intimidad y el acceso a la información.
Pese a lo anterior, como en otras oportunidades
se ha reiterado por la Corte, cualquier limitación que se imponga frente a un
derecho no puede llegar a desconocer su núcleo esencial, el cual, en el caso de
la intimidad, “supone la existencia y goce de una órbita reservada en cada
persona, exenta del poder de intervención del Estado o de las intromisiones
arbitrarias de la sociedad, que le permita a dicho individuo el pleno
desarrollo de su vida personal, espiritual y cultural”[77].
4.8.3. En
conclusión, el derecho a la intimidad comprende aquellos datos,
comportamientos, situaciones o fenómenos que normalmente están sustraídos del
conocimiento de terceros y exige un profundo respeto por parte del Estado y de
la sociedad, en cuanto se vincula con la forma como una persona construye su
identidad y le permite llevar una vida corriente frente a los demás. En
circunstancias especiales se admite su limitación, siempre que las
restricciones que se impongan se justifiquen en la realización de intereses
superiores y no conduzcan a una afectación del núcleo esencial del derecho.
4.9. Del
precedente relacionado con el derecho de acceso a la información
4.9.1. En el
presente acápite la Corte se detendrá en el análisis de tres puntos. En primer
lugar, se hará una referencia a la importancia que tiene, desde el punto de
vista constitucional, el derecho a la información y otras garantías
relacionadas. En segundo lugar, se examinarán los mandatos legales que permiten
la consulta de documentos públicos y que habilitan la posibilidad de invocar la
existencia de una reserva en relación con su acceso. Y, finalmente, se
planteará la forma como la jurisprudencia ha resuelto las tensiones que surgen entre
el derecho en cita y la protección de la intimidad.
4.9.2. El
derecho a la información se vincula con posibilidad que tiene toda
persona de recibir, buscar, investigar, procesar, sistematizar, analizar y
difundir “informaciones”, como concepto genérico que incluye tanto las noticias
de interés para la totalidad de la sociedad o una parte de ella, “como los
informes científicos, técnicos, académicos o de cualquier otra índole y los
datos almacenados y procesados por archivos y centrales informáticas”[78].
Este derecho se encuentra
consagrado en el artículo 20 de la Constitución Política que establece, en
cabeza de toda persona, la libertad de informar y de recibir información veraz
e imparcial. De igual manera, la Carta garantiza el derecho a fundar medios
masivos de comunicación, los cuales al tiempo que son libres se encuentran
sujetos a la obligación de actuar de acuerdo con los postulados de la
responsabilidad social. Por último, se prohíbe expresamente la censura[79]. Como
derecho universal aparece reconocido, entre otros, en el artículo 19 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos[80],
en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[81] y en el
artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[82].
El bien jurídico tutelado por
este derecho no se limita a la posibilidad de una persona de transmitir una
determinada información. En efecto, por una parte, su legitimación comprende a
toda persona que pretenda buscar, recibir o difundir informaciones
e ideas, a través de foros, audiencias, documentos, escritos, etc. Y,
por la otra, su contenido protege todo el ámbito del proceso de comunicación de
la información, realizado mediante la denominada doble vía, la cual se
expresa (i) en el derecho a informar y (ii) en el derecho a recibir información
veraz e imparcial. En lo que respecta a la primera de estas facetas, su objeto incluye
no sólo la facultad de acceder a los datos que se requieran para los fines que
justifican su tratamiento (indagar o investigar), sino también la de difundir
libremente el resultado de esas averiguaciones.
Esta Corporación, en la Sentencia
T-391 de 2007[83],
se refirió precisamente a las características que definen el citado derecho
a informar, entre las cuales se destacan las siguientes: (i) su objeto
jurídico de protección es la informa-ción, esto es, la posibilidad de comunicar
versiones sobre hechos, eventos, acontecimientos y en general situaciones
objetivas dirigidas a un receptor.
En cuanto a su desarrollo, (ii)
comprende las actividades de buscar informa-ción e investigar en las fuentes,
procesar los datos descubiertos y transmitir el resultado a través de un medio
determinado. Por lo demás, pese a que el sujeto de este derecho es universal,
su contenido puede variar dependiendo de quién lo ejerce, pues no es lo mismo
actuar en condición de periodista en desarrollo de la libertad de prensa, que
como un ciudadano común en aras de complacer una simple curiosidad[84].
Respecto de su papel en la
sociedad, (iii) se entiende que el derecho a  informar se relaciona
directamente con el sistema democrático, particular-mente cuando se articula con
la libertad de prensa, ya que no sólo actúa como un contrapeso a los poderes
estatales, sino que igualmente forma ciudadanos críticos capaces de expresar
una opinión respecto de la forma como se ejerce la función pública.
Por lo demás, (iv) el ejercicio
de este derecho trae consigo deberes y responsabilidades para su titular, los
cuales se refieren a la calidad de la información que se transmite, la cual
debe ser veraz, imparcial y respetuosa de los derechos fundamentales de
terceros, específicamente de los derechos a la intimidad y el buen nombre. Por
ello, cuando en virtud de su ejercicio entra en colisión con
otros derechos fundamentales, es preciso realizar un juicio de ponderación, en
el que se maximicen de manera concreta y armónica los derechos enfrentados,
sobre la base inicial de la primacía de la libertad de información.
Precisamente, en el ámbito de las denominadas libertades de la comunicación,
sobre el carácter preferente se ha dicho que:
“La libertad de expresión ocupa un lugar preferente en el
ordenamiento constitucional colombiano, no sólo por cuanto juega un papel
esencial en el desarrollo de la autonomía y libertad de las personas (CP art.
16) y en el desarrollo del conocimiento y la cultura (CP art. 71) sino, además,
porque constituye un elemento estructural básico para la existencia de una
verdadera democracia participativa (CP arts. 1º, 3º y 40). Por ello, en
numerosas decisiones, esta Corporación ha destacado la importancia y
trascendencia de esta libertad, que protege no sólo la facultad de difundir y
expresar opiniones e ideas, o libertad de expresión en sentido estricto, sino
también la posibilidad de buscar, recibir y difundir  informaciones de
toda índole, o derecho y libertad de informar y ser informado.
Directamente ligado a la libertad de expresión, la Carta protege
también de manera preferente la posibilidad de fundar medios masivos de
comunicación (CP art. 20), tradicionalmente conocida como libertad de prensa,
la cual goza también de una especial protección del Estado (CP art. 74), pues
también es una condición estructural de funcionamiento de la democracia y del
Estado de derecho. En efecto, sólo con una prensa libre, pluralista e
independiente, puede desarrollarse un debate democrático vigoroso y pueden los
ciudadanos controlar los eventuales abusos de los gobernantes. (…)
El carácter preferente de las libertades de expresión, información y
de prensa no significa, sin embargo, que estos derechos sean absolutos y
carezcan de límites. Así, no sólo no existen en general derechos absolutos sino
que, en particular, la libertad de expresión puede colisionar con otros
derechos y valores constitucio-nales, por lo cual, los tratados de derechos
humanos y la Constitución establecen que ciertas restricciones a esta libertad,
son legítimas. Así, conforme a los artículos 13 de la Convención Interamericana
y 19 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, este
derecho puede ser limitado para asegurar (i) el respeto a los derechos o a la
reputación de los demás, o para (ii) la protección de la seguridad nacional, el
orden público, la salud o la moral públicas. Por ello,  esta Corporación
ha también admitido, en numerosas decisiones, ciertas restricciones a la
libertad de expresión a fin de proteger y asegurar, en ciertos casos concretos,
otros bienes constitucionales, como el orden público o los derechos a la
intimidad o al buen nombre (…)”[85].
Por último, (v) la libertad de
información impone al Estado obligaciones de respeto, garantía y protección,
especialmente cuando su ejercicio se realiza a través de medios de comunicación,
lo que implica asegurar su ejercicio libre y garantizar su circulación, aunque
aquella difunda aspectos negativos del Estado o de la sociedad.
4.9.3. Una de
las características más importantes del derecho a informar se encuentra en su
estrecha relación con otras garantías constitucionales que permiten su
desarrollo y protección. Así, por ejemplo, el citado derecho está directamente
conectado con el ejercicio del derecho de petición (CP art. 23), la prohibición
de censura previa (CP art. 20), el derecho a fundar medios de comunicación (CP
art. 20), la reserva de las fuentes (CP arts. 73 y 74) y el derecho de acceso a
los documentos públicos (CP art. 74).
En cuanto a este
último, el artículo 74 del Texto Superior dispone que: “todas las personas
tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que
establezca la ley”[86].
Para esta Corporación, aun cuando el citado derecho en buena medida puede
considerarse como una modalidad del derecho de petición y como un instrumento
necesario para el ejercicio del derecho a la información, también tiene un
contenido y alcance propio que permite su especificidad y autonomía dentro del
conjunto de los derechos fundamentales[87].
En efecto, como previamente se expuso[88],
aun cuando el acceso a este tipo de datos abarca la formulación de una
solicitud respetuosa dirigida a una autoridad (CP art. 23), no siempre aquello
que se reclama tiene como propósito difundir ideas o procesar informaciones que
impacten en la sociedad.
Ahora bien, en
lo que respecta a su origen, este derecho se explica a partir de la necesidad
de realizar los principios de publicidad y transparencia de la función pública.
En cuanto al primero porque permite a los interesados conocer directamente los
actos de la administración y frente al segundo porque somete la actividad del
Estado a la esfera del dominio público. Por ello, la doctrina especializada
considera que restringir sin justificación válida el acceso a la información
contenida en documentos públicos, en determina-das condiciones, puede dar lugar
a una modalidad de censura, cuando a través de su conocimiento se pretende
garantizar el derecho a informar o la libertad de prensa. Por lo anterior, como
regla general, el ordenamiento jurídico consagra a cargo de las autoridades el
deber de proporcionarles a las personas los medios adecuados para que puedan
acceder a los documentos o soportes, en los cuales se plasma el ejercicio o
desarrollo de las distintas funciones públicas[89].
Así, por ejemplo, el artículo 8 de la Ley 1437 de 2011 dispone que:
“Artículo 8.- Deber de información al público. Las
autoridades deberán mantener a disposición de toda persona información completa
y actualizada, en el sitio de atención y en la página electrónica, y
suministrarla a través de los medios impresos y electrónicos de que disponga, y
por medio telefónico o por correo, sobre los siguientes aspectos:
1. Las normas básicas que determinan su competencia.
2. Las funciones de sus distintas dependencias y los servicios que
prestan.
3. Las regulaciones, procedimientos, trámites y términos a que están
sujetas las actuaciones de los particulares frente al respectivo organismo o
entidad.
4. Los actos administrativos de carácter general que expidan y los
documentos de interés público relativos a cada uno de ellos.
5. Los documentos que deben ser suministrados por las personas según
la actuación de que se trate.
6. Las dependencias responsables según la actuación, su
localización, los horarios de trabajo y demás indicaciones que sean necesarias
para que toda persona pueda cumplir sus obligaciones o ejercer sus derechos.
7. La dependencia, y el cargo o nombre del servidor a quien debe
dirigirse en caso de una queja o reclamo.
8. Los proyectos específicos de regulación y la información en que
se fundamenten, con el objeto de recibir opiniones, sugerencias o propuestas
alternativas. Para el efecto, deberán señalar el plazo dentro del cual se
podrán presentar observaciones, de las cuales se dejará registro público. En
todo caso la autoridad adoptará autónomamente la decisión que a su juicio sirva
mejor el interés general.
Parágrafo. Para obtener estas
informaciones en ningún caso se requerirá la presencia del interesado.”
De acuerdo con
el marco descrito, como se infiere de la Constitución y la ley y lo ha
resaltado la jurisprudencia, es importante precisar que el derecho de acceso a
documentos públicos parte de la base de que la información que se solicita es
igualmente de contenido público[90].
En efecto, en ciertos casos, a pesar de que el tratamiento y procesamiento de
los datos le compete a una autoridad pública, la información que allí reposa es
de carácter privado o semiprivado[91],
cuyo conocimiento tan sólo le incumbe a su titular[92], a ciertas
autoridades en ejercicio de sus funciones[93]
o a sectores de la sociedad para quienes su tratamiento cumple una finalidad legítima
en términos constitucio-nales[94].
Así, en la Sentencia T-511 de 2010[95],
al puntualizar el objeto de este derecho, se aclaró que:
“Respecto de documentos públicos que contengan información personal
privada y semiprivada, el ejercicio del derecho al acceso a documentos públicos
se ejerce de manera indirecta, por conducto de las autoridades administrativas
o judiciales (según el caso) y dentro de los procedimientos (administrativos o
judiciales) respectivos. Sólo los documentos públicos que contengan
información personal pública puede ser objeto de libre acceso”[96].
Por esta razón,
en cualquiera de las citadas hipótesis, más allá de que
quienes accedan a dicha información tengan que cumplir con los principios
rectores que guían y rigen el tratamiento de datos personales[97], la protección
que demanda el derecho a la intimidad implica que su conocimiento o acceso
general se encuentra proscrito. Así ocurre, por ejemplo, con la información
referente a los antecedentes judiciales[98]
o los datos que constan en el registro único de víctimas[99].
Ahora bien, en
lo que respecta al desarrollo normativo de este derecho, en primer lugar, se
encuentra la Ley 57 de 1985, “por la cual se ordena la publicidad de los
actos y documentos oficiales”, en cuyo artículo 21 se dispone que la administración
sólo podrá negar la consulta de determinados documentos o la copia de los
mismos, mediante providencia que motivada-mente señale su carácter reservado,
indicando las disposiciones legales pertinentes. El citado mandato, aunque es
anterior a la Constitución Política de 1991, determina bajo qué condiciones una
autoridad puede negar la entrega de un documento. Sobre el particular, la norma
en cita señala que:
“Artículo 21. La Administración sólo podrá negar la consulta
de determinados documentos o la copia o fotocopia de los mismos mediante
providencia motivada que señale su carácter reservado, indicando las
disposiciones legales pertinentes. (.,.)”[100].
En segundo
lugar, en lo que corresponde a los asuntos sometidos a reserva, el marco
normativo actual se encuentra en el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011 o Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administra-tivo[101],
en el que se dispone que:
“Artículo 24. Informaciones y documentos reservados. Sólo
tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente
sometidos a reserva por la Constitución o la ley, y en especial:
1. Los protegidos por el secreto comercial o industrial.
2. Los relacionados con la defensa o seguridad nacionales.
3. Los amparados por el secreto profesional.
4. Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de
las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los
expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos
de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica, salvo
que sean solicitados por los propios interesados o por sus apoderados con
facultad expresa para acceder a esa información.
5. Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de
crédito público y tesorería que realice la Nación, así como a los estudios
técnicos de valoración de los activos de la Nación. Estos documentos e
informaciones estarán sometidos a reserva por un término de seis (6) meses
contados a partir de la realización de la respectiva operación.”[102]
Finalmente, en
el artículo 6 de la Ley 1712 de 2014,“Por medio de la cual se crea la Ley de
Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se
dictan otras disposiciones”, se estipuló una nueva categoría de dato
denominado “información pública clasificada”, en la que se encuentra
“aquella información que estando en poder o custodia de un sujeto obligado en
su calidad de tal[[103]],
pertenece al ámbito propio, particular y privado o semiprivado de una persona
natural o jurídica por lo que su acceso podrá ser negado o exceptuado, siempre
que se trate de las circunstan-cias legítimas y necesarias y los derechos
particulares o privados consagrados en el artículo 18 de [la] ley [en cita]”,
cuyo ámbito normativo de protección se relaciona, entre otros, con la
salvaguarda del derecho a la intimidad. Precisamente, la aludida disposición
establece que:
“Artículo 18. Información exceptuada por daño de derechos a
personas naturales o jurídicas. Es toda aquella información pública
clasificada, cuyo acceso podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y
por escrito, siempre que el acceso pudiere causar un daño a los siguientes
derechos:
a) El derecho de toda persona a la intimidad, bajo las
limitaciones propias que impone la condición de servidor público, en
concordancia con lo estipulado;
b) El derecho de toda persona a la vida, la salud o la seguridad;
(…)
Parágrafo. Estas excepciones tienen
una duración ilimitada y no deberán aplicarse cuando la persona natural o
jurídica ha consentido en la revelación de sus datos personales o privados o
bien cuando es claro que la información fue entregada como parte de aquella
información que debe estar bajo el régimen de publicidad aplicable.”[104]
Lo anterior
implica que, como ya se ha dicho, si bien por regla general se entiende por información
pública todo dato que se genere, obtenga, adquiere o controle por una
autoridad en el ejercicio de sus funciones[105],
el acceso a la misma puede ser negado o exceptuado, cuando dicha información
corresponda al ámbito particular, propio y privado o semiprivado de una persona
natural o jurídica (información pública clasificada), en los términos
previstos en el aludido artículo 18 de la Ley 1712 de 2014.
Finalmente, en
atención a la importancia que para la democracia tiene el ejercicio del derecho
de acceso a la información pública, en virtud de lo previsto en el artículo 74
de la Constitución, esta Corporación ha señalado que las limitaciones a las que
se someta sólo podrán ser autorizadas por ley, al tiempo que deberá verificarse
si dicha reserva resulta proporcional y necesaria de cara a un caso concreto.
Al respecto, en la Sentencia T-511 de 2010[106]
se dispuso que:
“Las normas que limitan el derecho de acceso a la información deben
ser interpretadas de manera restrictiva y toda limitación debe estar
adecuadamente motivada. A este respecto la Corte ha señalado que existe una
clara obligación del servidor público de motivar la decisión que niega el
acceso a información pública y tal motivación debe reunir los requisitos
establecidos por la Constitución y la ley. En particular debe indicar
expresamente la norma en la cual se funda la reserva, por esta vía el asunto
puede ser sometido a controles disciplinarios, administrativos e incluso
judiciales[107].
Los límites del derecho de acceso a la información pública debe estar fijados
en la ley, por lo tanto no son admisibles las reservas que tienen origen en
normas que no tengan esta naturaleza, por ejemplo actos administrativos[108].
No son admisibles las normas genéricas o vagas en materia de restricción del
derecho de acceso a la información porque pueden convertirse en una especie de
habilitación general a las autoridades para mantener en secreto toda la
información que discrecionalmente consideren adecuado. La ley debe establecer
con claridad y precisión (i) el tipo de información que puede ser objeto de
reserva; (ii) las condiciones en las cuales dicha reserva puede oponerse a los
ciudadanos; (iii) las autoridades que pueden aplicarla y (iv) los sistemas de
control que operan sobre las actuaciones que por tal razón permanecen
reservadas.
Los límites al derecho de acceso a la información sólo serán
constitucionalmente legítimos si tienen la finalidad de proteger derechos
fundamentales o bienes constitucionalmente valiosos como (i) la seguridad
nacional, (ii) el orden público, (iii) la salud pública y (iv) los derechos
fundamentales y si además resultan idóneos (adecuados para proteger la
finalidad constitucionalmente legítima) y necesarios para tal finalidad, es
decir, las medidas que establecen una excepción a la publicidad de la
información pública deben ser objeto de un juicio de proporcionalidad[109].
Así, por ejemplo, se han considerado legítimas las reservas establecidas (1)
para garantizar la defensa de los derechos fundamentales de terceras personas
que puedan resultar desproporcionadamente afectados por la publicidad de una
información; (2) para garantizar la seguridad y defensa nacional; (3) para
asegurar la eficacia de las investigaciones estatales de carácter penal,
disciplinario, aduanero o cambiario; (4) con el fin de garantizar secretos
comerciales e industriales[110].”
En conclusión, como se observa de lo expuesto, es claro que tanto el
artículo 24 del CPACA como el artículo 18 de la 1712 de 2014, constituyen
ejemplos de reservas legales, por virtud de las cuales una autoridad puede
rechazar o negar la entrega de un documento público, cuando el contenido del
mismo afecte intereses que, en determinadas circunstancias, adquieren un peso
específico respecto del derecho de acceso a la información, como ocurre, entre otras,
en los casos en que se tratan datos relativos a la seguridad nacional, al secreto
industrial o al amparo del derecho a la intimidad de las personas.
Desde esta
perspectiva, y teniendo en cuenta que uno de los escenarios bajo los cuales se
puede negar la entrega de información es la posible afectación del derecho a la
intimidad (hipótesis que es objeto de alegación en el caso concreto), pasa la
Sala a hacer una breve exposición sobre la forma como la jurisprudencia ha
resuelto las tensiones que surgen entre el derecho en cita y el acceso a la
información (incluidos los documentos públicos).
4.9.4. Conforme
se expuso, después de analizar el contenido concreto tanto del derecho a
la intimidad como del derecho a la información, merece especial desarrollo la
tensión que se ha presentado entre estos dos derechos y que ha sido objeto, en
no pocas ocasiones, de pronunciamientos por parte de esta Corporación. En
efecto, en sus primeros años, al tiempo que se reconocía la necesidad de
proteger la dignidad humana a través de la salvaguarda de la intimidad y de la
importancia de desarrollar el sistema democrático mediante la libertad de
información, se dio –por lo general– prevalencia a la defensa del primero de
los citados derechos[111].
No obstante, como se explicó en
el acápite 4.9.2 de esta providencia, en la actualidad la Corte admite que los
casos de colisión entre estos derechos se deben solucionar mediante un juicio de ponderación, en el que se maximicen de manera concreta
y armónica los derechos enfrentados, sobre la base inicial de la primacía de la
libertad de información, básicamente por el papel que desempeña en el
desarrollo de la autonomía y libertad de las personas y en su rol dirigido a la
construcción de una efectiva democracia participativa.
En todo caso,
esta prevalencia no implica que el derecho a la información sea absoluto y
carezca de límites, pues como se deriva del artículo 13 de la Convención
Americana de Derechos Humanos y del artículo 19 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, esta garantía constitucional puede ser limitada
para asegurar (i) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o
para (ii) proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral
públicas[112].
Por ello, en numerosas ocasiones, la Corte ha admitido la existencia de limitaciones
al derecho de acceso a la información para amparar, por ejemplo, el orden
público o el derecho a la intimidad, sobre todo cuando de por medio, respecto
de este último, se encuentra la defensa de su núcleo esencial, el cual, como ya
se señaló, “supone la existencia y goce de una órbita reservada en cada
persona, exenta del poder de intervención del Estado o de las intromisiones
arbitrarias de la sociedad, que le permita a dicho individuo el pleno
desarrollo de su vida personal, espiritual y cultural”[113].
En este orden de
ideas, se ha entendido que toda restricción a la libertad de información requiere
el cumplimiento de las siguientes condiciones: (a) que esté previamente
definida en la Constitución o la ley de manera clara y expresa; (b) que esté
destinada a proteger bienes u objetivos constitucional-mente valiosos; y (c)
que sea necesaria y proporcionada para alcanzar dichos objetivos superiores[114].
En esta medida y atiendo al hecho
de que cada juez en el asunto que se ponga en su conocimiento, deberá realizar
un ejercicio de ponderación, este Tribunal ha propuesto tres criterios que
guiaran dicha labor[115]:
- El primer criterio se relaciona
con la posición que tiene la persona cuya intimidad se protege dentro de la
sociedad. Dicho criterio ha tenido desarrollo particular en la jurisprudencia
de este Tribunal, en tanto inicialmente se consideró que el derecho a la intimidad
de personas con notoriedad pública, no siempre debía ceder ante el derecho a la
información, de manera que los medios de comunicación no podían obligarlas a
renunciar, a ellas y a sus familias, de su derecho a la privacidad de forma
abstracta. En este sentido, el núcleo esencial de la intimidad debía ser
invulnerable al “ejercicio de un mal entendido derecho a la información”[116].
Posteriormente, en las Sentencias
T-066 de 1998[117]
y SU-1723 de 2000[118]
esta Corporación dio un marcado giro a su posición inicial, en tanto advirtió
que el derecho a la información debe ser preferido frente a otros derechos como
la intimidad y el buen nombre, cuando el sujeto activo de ellos sea una persona
de importancia pública, siempre que no comprometa el núcleo esencial de estos
últimos. Lo anterior se desprende –como se ha dicho– del reconoci-miento de que
los medios de comunicación cumplen una función importante para la vigencia del
sistema democrático, de manera que si se impusieran restricciones sobre la
prensa en ese aspecto, se perjudicaría su capacidad de supervisar a las
entidades estatales y a los poderes privados. En este sentido, en la referida
Sentencia T-066 de 1998, este Tribunal señaló que:
“No desconoce la Corte que la referida amplitud de la libertad de
prensa en estos campos puede llegar a afectar los derechos de las personas que
se desempeñan en posiciones de notoriedad e interés público. No obstante, en
principio habrá de responderse que estas personas, al aceptar su situación
social, han consentido tácitamente en una cierta restricción de esos derechos.
En efecto, su papel de figuras públicas los convierte en objeto del interés
general, por lo cual es de esperar que tanto sus actividades públicas como su
vida privada sean observadas de manera minuciosa por parte de la sociedad.”[119]
No obstante lo anterior, la Corte
también ha advertido que el mayor riesgo al que se ven sometidos los personajes
públicos no opera respecto de cualquier tipo de información, pues se exige que
el contenido de la misma obedezca a un verdadero y legítimo interés general,
determinado por la trascendencia e impacto social de la información, que hace
que el interés deba ir más allá de una simple “curiosidad generalizada”[120].
- El segundo criterio previsto
jurisprudencialmente para realizar la pondera-ción entre los derechos en
conflicto, es aquél relacionado con el contenido de los datos que se solicitan.
Al respecto, se ha considerado que el derecho a la información debe prevalecer
frente al derecho a la intimidad, cuando los datos  requeridos sean de interés
general. Así, por ejemplo, en la Sentencia T-904 de 2013[121], se estudió el caso de
un noticiero en el que al momento de poner en conocimiento un problema de
vecindad en el que estaba involucrado un ex Contralor General de la República,
publicó un video en el que aparecían menores de edad, lo que permitía su plena identificación.
En este caso, en cuanto la conducta del citado funcionario era de interés
general y debía ser objeto de conocimiento por la sociedad, se permitió su
publicación pero excluyendo los apartes que permitían la identificación de los menores,
básicamente en protección de su derecho a la intimidad.
- Por último, y como tercer
criterio, se encuentra el contexto en el que la información es objeto de
tratamiento, esto es, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las cuales ha
sido captada o fue sometida a circulación. Sobre el particular, en la Sentencia
T-036 de 2002[122],
se indicó que: “en cuanto a las circunstancias de modo, si una persona realiza
a la vista pública actividades de su íntimo resorte, el ámbito de protección
del derecho a la intimidad se reduce. De otra parte, de acuerdo con las
circunstancias de tiempo, todo individuo tiene derecho a que se respeten sus
momentos privados, v.gr. a no ser importunado con ruidos mientras duerme o a no
estar sometido al escrutinio público en aquellos momentos en que desarrolla su
vida privada. En relación con las circunstancias de lugar, serán objeto de
protección todas aquellas actividades que se realizan en espacios que no
ostentan el carácter de públicos o de uso común, mientras su titular los
preserve como tales.”
El uso de los anteriores
criterios debe complementarse con la especial connotación que adquiere el
derecho de acceso a la información cuando es ejercido por un periodista. En
efecto, la protección de esta actividad se encuentra consagrada en el artículo
73 del Texto Superior, en los siguientes términos: “La actividad
periodística gozará de protección para garantizar su libertad e independencia
profesional”. En este contexto, en la Sentencia           T-391 de 2007[123], la
Corte estableció que la libertad de prensa merece especial protección del
Estado, en tanto –como se ha dicho– promueve la formación de opinión pública y
permite el control de los poderes públicos y privados[124].
4.9.5. En conclusión, cuando
quiera que se presente una colisión entre la libertad de información y el
derecho a la intimidad, deberán ponderarse los derechos en tensión para
armonizarlos, sin que lo que anterior implique un sacrificio desproporcionado
de alguno de ellos, tarea para la cual el juez constitucional podrá hacer uso
de los criterios específicos que fueron descritos.
4.9.6. Teniendo claro el
contenido que constitucional y jurisprudencialmente se le ha otorgado a los
derechos que están involucrados en el asunto objeto de examen, pasa la Sala de
Revisión a establecer si la decisión del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca implicó un desconocimiento del precedente vinculado con el derecho
de acceso a la información, al avalar la negativa del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario (INPEC) de entregar los datos relacionados con las
visitas que le fueron realizadas al señor Óscar Suárez Mira, durante su
detención en la Cárcel La Picota.
4.10. Caso
Concreto
4.10.1. Como se
señaló al momento de delimitar la materia objeto de controversia, si bien el
actor interpuso la acción de amparo contra el INPEC y la Subsección B de la
Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, lo cierto es que
la negativa de la primera entidad de entregar la información requerida fue
avalada por la autoridad judicial demandada, a través de una decisión que tiene
efectos de cosa juzgada. Por ello, en la medida en que dicho efecto sólo puede
verse comprometido en caso de que se acredite la procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales, es claro que el estudio del caso concreto se
centrará en los argumentos que utilizó el Tribunal para avalar dicha decisión y
no en la actuación del INPEC, autoridad frente a la cual en la parte resolutiva,
en principio y salvo que se encuentre la necesidad de disponer a su cargo la
realización de una orden concreta, como se expuso en el acápite 4.3 de esta
providencia, se hará un llamado de atención para que dé respuesta a los
derechos de petición relacio-nados con el acceso a documentos públicos en los
términos dispuestos en la ley; así como para que cumpla con el deber de dar
curso al recurso de insistencia ante la autoridad judicial competente, en
aquellos casos en que el mismo resulta procedente.
Ante este
panorama, le corresponde a esta Sala de Revisión determinar si el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca con la expedición de la sentencia del 25 de
julio de 2013 incurrió en un déficit de protección judicial respecto del
derecho de acceso a la información del señor Emmanuel Vargas Penagos (CP arts.
20 y 74), en su condición de periodista, como consecuencia de su decisión de
avalar la negativa del INPEC de suministrar la información sobre las visitas
que durante su reclusión en la Cárcel La Picota tuvo el señor Óscar Suárez Mira,
cuyo alcance contradice –en términos del actor– los precedentes que existen (i)
respecto del ámbito de protección del derecho a la intimidad vinculado con la
salvaguarda de los datos sensibles, (ii) la falta de considera-ción de un nivel
distinto de privacidad en lo que atañe a los funcionarios públicos y (iii) el
deber de tener en cuenta el interés público que subyace en la información
solicitada, en relación con el carácter restrictivo del dato privado.
4.10.2. De
acuerdo con lo señalado en la parte motiva de esta providencia, el derecho de
acceso a documentos públicos está estrechamente vinculado con el derecho a
informar (CP art. 20), cuyo ámbito de protección abarca la posibili-dad de comunicar
versiones sobre hechos, eventos, noticias o acontecimientos dirigidas a un
receptor. Entre las actividades que incluye esta última garantía constitucional
se encuentran las de buscar la información e investigar en las fuentes,
procesar los datos descubiertos y trasmitir el resultado a través de un medio
determinado. Estos derechos tienen un carácter prevalente en tanto promueven la
formación de opinión pública y permiten el control de los poderes públicos y
privados. Con todo, es posible establecer límites a su ejercicio a través de la
ley, mediante la consagración de información sometida a reserva, cuando se
pretenden proteger derechos fundamentales o bienes constitucionalmente valiosos
como (i) la defensa o seguridad nacional, (ii) el orden público o (iii) la
intimidad[125].
En todo caso, si a partir de la existencia de una reserva se presenta una
colisión entre la intimidad y la información, la misma se debe
solucionar mediante un juicio de ponderación, en el que se maximicen
de manera concreta y armónica los derechos enfrentados, sobre la base inicial
de la primacía de la libertad de información, pero bajo la necesidad de
mantener el respeto por el núcleo esencial de la intimidad.
En el asunto
bajo examen, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que la
información solicitada por el señor Vargas Penagos estaba sometida a reserva,
en cuanto la misma se relaciona con el acceso a datos privados e íntimos, en
este caso, tanto del recluso como de quienes lo visitan, referente a la hoja de
vida y archivo del interno, cuyo espacio es intangible e inmune a las
intromisiones externas, en virtud de lo previsto en el artículo 15 de la
Constitución[126]
y en el numeral 4 del artículo 24 del CPACA[127].
Por lo demás, se consideró que cualquier limitación adicional a los derechos de
los reclusos, como la que se propone, debe ser entendida como un exceso que
resulta palmariamente ilegal.
4.10.3. En este
orden de ideas, en la medida en que se plantea una limitación respecto de los
derechos de información y de acceso a documentos públicos, es preciso examinar
si se dan las condiciones de validez que permiten su existencia, cuyo análisis
incluirá el estudio de los argumentos expuestos por el accionante vinculados
con un supuesto desconocimiento de los precedentes judiciales sobre la materia.
Así las cosas, el examen propuesto iniciará con la verificación de si la
restricción invocada está previamente definida en la Constitución o la ley de
manera clara y expresa; luego se comprobará si la misma está destinada a
proteger bienes u objetivos superiores constitucional-mente valiosos; y
finalmente, si por su naturaleza se entiende como necesaria y proporcionada
para alcanzar dichos objetivos superiores.
4.10.4. En
cuanto al primer punto, la Corte encuentra que efectivamente por virtud de
mandato legal la relación de visitas de un recluso se somete a un registro
escrito[128].
De acuerdo con el INPEC, dicho registro se incluye en los archivos u hoja de vida del interno, en el
que además se consagran datos referentes a la residencia, familia, números
telefónicos, etc.[129]
Aun cuando desde una perspectiva general le asiste razón al
actor en que su solicitud se circunscribe a la relación de visitas y no a la
generalidad de los datos que se incluyen en la hoja de vida de un recluso, no
deja de ser cierto que al tratarse de una información que tiene relación
directa con la privacidad del señor Suárez Mira, es preciso verificar si frente
a la misma cabe alguna de las hipótesis de reserva consagradas en el
ordenamiento jurídico.
En efecto, dicho listado que en términos abstractos es un
documento público, pues se trata de una información que es almacenada,
transformada y controla-da por una autoridad pública como lo es el INPEC[130],
contiene información que involucra la intimidad del señor Suárez Mira, en la
medida en que a través de él se reflejan las visitas de las cuales ha sido
objeto, cuyo conoci-miento y control permite inferir los vínculos personales,
familiares y sociales en que se ha desenvuelto su vida en reclusión y ha podido
mantener relaciones interpersonales, en cuyo acceso no subyace –en principio–
un interés general, sino un interés de dominio particular, circunscrito a la
construcción de un entorno social y familiar ajeno a la lógica de una exhibi-ción
pública que impida el desarrollo de actitudes o conductas personalísimas en el
ámbito de la privación de la libertad, como lo son, por ejemplo, mantener
relaciones íntimas o personales.
Visto lo anterior, al igual que lo expuso el Tribunal
demandado, la Corte observa que el listado de las personas que han visitado el
lugar de reclusión del señor Suárez Mira, cabe en la denominación de documento
clasificado como reservado, conforme a lo dispuesto en el citado numeral 4 del
artículo 24 del CPACA, en el que a pesar de que se incluye a manera de ejemplo
cierta información que se origina como consecuencia de la existencia de
relaciones laborales, como ocurre con la “historia laboral” o “los expedientes
pensionales”, su órbita de protección envuelve en general la privacidad e
intimidad de las personas, respecto de cualquier otro tipo de registros de
personal que obren en archivos públicos, como sucede con las “hojas de vida” o
la “historia clínica”.
Por ello, en criterio de esta Sala de Revisión, le asiste
razón al Tribunal demandado para negar al actor el suministro de la información
solicitada, pues el hecho de entregar la relación de las visitas que ha tenido
un recluso a un tercero, constituiría una intromisión en su vida privada, toda
vez que su difusión permitiría inferir aspectos de su conducta conyugal,
familiar y social que hacen parte de su intimidad, los cuales no tienen por qué
trascender al dominio público, al constituir una órbita exclusiva que le
permite al interno poder mantener relaciones personales, más allá del hecho de
estar privado de la libertad. Si este tipo de información fuese de carácter público,
sin lugar a dudas se podría comprometer el núcleo esencial del derecho a la
intimidad del interno, pues éste no podría desarrollar una vida personal ajena
al conoci-miento de terceros que soliciten la entrega de dicha relación de
visitas. Lo anterior, obviamente, sin perjuicio del acceso previsto a cargo de
determina-das autoridades públicas con sujeción a las formalidades previstas en
la ley.
En el mismo
sentido del CPACA, la Ley 1712 de 2014 definió que si bien por regla general todo
dato que se genere, obtenga, adquiere o controle por una autoridad en el
ejercicio de sus funciones es información pública, no por ello su acceso y
circulación es ilimitado, pues existe la denominada información
pública clasificada, en la que se incluyen los datos que pertenecen al
ámbito propio, particular y privado o semiprivado de una persona natural o
jurídica, cuyo conocimiento por parte de terceros puede ser rechazado o
denegado mediante decisión motivada, entre otras hipótesis, cuando de por medio
se encuentra la protección a la intimidad, circunstancia que, como ya se
expuso, sucedería en el caso bajo de examen, de accederse de forma pura y
simple a entregar el listado de las personas que visitaron al señor Suárez Mira
en la cárcel[131].
No sobra recordar que la fórmula que se utiliza por el actor es abierta,
general e indiscriminada, en la que –sin precisión alguna de su objeto– se pide
la relación completa de visitas de una persona durante su reclusión en una
determinada penitenciaria.
Así, en criterio
de la Corte, no cabe duda de que la anterior previsión normativa refuerza la
existencia de una reserva legal aplicable a este caso, que torna legítima la
actuación del INPEC y de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca que convalidó lo señalado por dicha autoridad administrativa,
más allá de que esta última haya enfocado su examen primordialmente a partir de
lo previsto en el artículo 15 del Texto Superior. En este sentido, no le asiste
razón al accionante cuando invoca un supuesto desconocimiento del precedente,
por el hecho de haber otorgado una mayor protección a la intimidad por fuera
del ámbito exclusivo de la salva-guarda de los datos sensibles, pues es claro
que la reserva de la información también se pregona respecto de aquella que
protege la intimidad o privacidad de las personas, como ocurre en el caso bajo
examen, con los datos referentes a la relación pura y simple de visitas recibidas
por el señor Suárez Mira.
4.10.5. En
segundo lugar, este Tribunal también encuentra que la restricción de acceso a
la información previamente señalada responde a la consecución de un objetivo
superior constitucionalmente valioso, como lo es el amparo de la intimidad, el
cual cabe dentro de las limitaciones derivadas del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, en el que se admiten las restricciones encaminadas a asegurar
el respecto de los derechos o la reputación de los demás[132]. En el
asunto sub-judice, como lo sostuvo el Tribunal accionado, dicha
salvaguarda opera en una doble vía, pues con la reserva en comento no sólo se
protege el derecho del interno sino igualmente de quien lo visita.
4.10.6. Corroborada la existencia de una reserva legal aplicable al caso bajo
examen y una vez acreditado que ella cumple con un objetivo
constitucional-mente valioso y legítimo, le compete a esta Sala analizar si la
misma resulta necesaria y proporcionada para alcanzar dicho objetivo o si, por
el contrario, genera una afectación de tal entidad en el derecho de acceso a la
información que haga imperioso su levantamiento y, por ende, conduzca a la
entrega de la información solicitada. Aun cuando le asiste razón al actor de
que este examen no se realizó por el tribunal demandado, ello no conduce a que
se invalide per se la decisión adoptada por dicha autoridad, pues lo
primero que se debe verificar es si efectivamente se produjo el déficit de
protección judicial alegado, derivado de un supuesto desconocimiento del
precedente en relación con (i) el interés público que explica la solicitud de
información y (ii) el ámbito diferente de privacidad de los funcionarios o
personajes públicos.
En este orden de
ideas, en el asunto sometido a revisión, se observa que se presenta una
colisión entre el derecho a la intimidad del señor Suárez Mira y el derecho de
acceso a la información del accionante, quien afirma ser periodista de la
Fundación para la Libertad de Prensa. Esta circunstancia obliga a la Corte a
tener en cuenta las particularidades del caso, con el propósito de determinar si
se ratifica la prevalencia de la libertad de informa-ción o si, por el
contrario, se preserva el carácter restrictivo de los datos solicitados.
4.10.6.1. Como punto
de partida debe aclararse que las visitas cuya relación se solicita, son
aquellas que se le realizaron al señor Suárez Mira durante su reclusión en la Cárcel
La Picota. Ello resulta relevante, pues en caso de que no estuviese suspendido
su derecho a la libertad personal, no habría lugar a discusión alguna, pues no
existiría justificación válida para que una persona solicitara información
sobre las visitas que alguien recibe en su domicilio.
Dentro de este
contexto, como lo ha señalado reiteradamente la Corte, cabe señalar que la
consecuencia necesaria de la pérdida de la libertad personal, es la limitación
o suspensión de algunos de los derechos de los sindicados o condenados. Precisamente,
algunas garantías como la libertad de locomoción y el derecho al voto están
totalmente suspendidos, al tiempo que la libertad de expresión, la intimidad,
el trabajo y el libre desarrollo de la personalidad se encuentran restringidos más
no suspendidos. Lo anterior se contrasta con derechos como la vida, la
integridad física y la dignidad humana los cuales siempre deben permanecer intactos[133].
La restricción a
la cual se alude respecto del derecho a la intimidad de quien pierde su
libertad física, se concreta en que son compartidos la mayoría de los espacios en
que se desarrolla su vida en reclusión con los demás internos, así como con los
guardias que están encargados de su vigilancia. De igual manera, por razones de
seguridad y orden público, las visitas que reciben se sujetan a horarios,
fechas y tiempos de duración, además de involucrar espacios que –por lo
general– también están ocupados por los demás internos y por los guardias,
exceptuando las visitas íntimas[134].
4.10.6.2. Con
sujeción a los citados elementos, se procederá a realizar un ejercicio de
ponderación, a partir de los criterios que este Tribunal ha señala-do para
guiar esta labor:
(i) El primer
criterio se relaciona con la posición que tiene la persona cuya intimidad se
protege dentro de la sociedad, frente al cual se ha considerado que en
tratándose de personajes públicos, se reduce el ámbito de protección del citado
derecho en favor del acceso y divulgación de la información, ya que se entiende
que “su papel de figuras públicas los convierte en objeto de interés general,
por lo cual es de esperar que tanto sus actividades públicas como su vida
privada sean observadas de manera minuciosa por parte de la sociedad”[135].
En el asunto
bajo examen, como se deriva de lo expuesto, le asiste razón al accionante en
cuanto invoca que la Corte ha ampliado el derecho de acceso a la información
cuando se trata de personas que desempeñan posiciones de notoriedad o interés
público. No obstante, dicha posición jurisprudencial no resulta del todo
aplicable en el asunto sub-judice, pues en la actualidad el señor Suárez
Mira no es un funcionario público ni un personaje de la vida pública, ya que
–como se ha dicho– se trata de una persona privada de la libertad, a quien se
le debe garantizar un mínimo de intimidad para poder desenvolver su vida en
reclusión y mantener relaciones interpersonales.
Este último
corresponde básicamente al argumento que se expuso por el tribunal demandado,
para el cual dada la drástica limitación de los derechos que tiene una persona
privada de la libertad, someterlo igualmente a la carga de tener que dar a
conocer aspectos de su vida privada en reclusión, como único ámbito de contacto
con el mundo exterior y de construcción de vida, constituiría un exceso
contrario a la dignidad humana[136].
Desde esta
perspectiva, aun cuando en el pasado el señor Suárez Mira tuvo la condición de
congresista y ello era un móvil determinante para entender la validez de una
mayor reducción objetiva en el ámbito de protección de su intimidad, su
condición actual excluye la aplicación de este criterio, ya que es claro que la
especial relación de sujeción en la que se encuentra, por virtud de la
suspensión, limitación y restricción de algunos de sus derechos, exigen una
mayor intensidad en la salvaguarda de aquellos reductos iusfundamentales susceptibles
de desarrollo por parte de los reclusos.
En efecto, en la
medida en que el ejercicio del derecho a la intimidad de una persona privada de
la libertad se ve sometido a restricciones, como lo son los de compartir
espacios con otros internos y guardias, y el de someterse a días, horarios y
tiempo de duración de las visitas, resulta desproporcionado exigir la
posibilidad de acceso público al listado de las personas con quien mantiene
contacto, de forma amplia e ilimitada, como lo propone el actor, invocando una
condición que el recluso actualmente no tiene como lo es la de ser una figura
pública.
En estos casos,
por el contrario, debe maximizarse ese mínimo de intimidad, cuyo
desenvolvimiento le permite al interno construir un entorno social y familiar
ajeno a la lógica de una exhibición pública que impida el desarrollo de
actitudes personalísimas en el ámbito de la privación de la libertad. Así, por ejemplo,
se protegen aspectos íntimos como la frecuencia en las visitas de sus hijos o
familiares, si éstos mantienen o no una relación con el recluso, si existen
expresiones de afecto alejadas del vínculo conyugal, si la persona ha
construido una fe o unas creencias religiosas determinadas o incluso
estrategias de defensa que involucren la asistencia de distintos apoderados o
de profesionales con conocimiento en criminalística.
Por ello, adicionar
a las restricciones existentes a la intimidad de un recluso, la posibilidad
pública de acceso a la lista de las personas que ingresan a visitarlo, de forma
abierta e indiscriminada, por el hecho de que con anteriori-dad tuvo un rol
protagónico en la sociedad, a juicio de la Sala, conduciría a aumentar el
ámbito restrictivo de este derecho, sin una justificación suficiente que lo
permita y en perjuicio de su núcleo esencial, en la medida en que se le
impediría a un interno preservar en su dominio la decisión acerca de con quién
y cómo relacionarse con el mundo exterior, especialmente en lo que atañe al
desarrollo de su intimidad personal y familiar, pues cualquier persona podría
conocer aspectos íntimos o familiares de su entorno, a través del análisis de
los nombres de las personas que lo visitan o dejan de hacerlo y la frecuencia
con que lo hacen.
Sin embargo, el
hecho de que el señor Suárez Mira ya no tenga la condición de personaje público
y que, por ello, este criterio no le dé prevalencia al derecho de acceso a la
información, no implica que se desconozca que por razón de haber sido
excongresista, eventualmente es posible que exista un interés público en el
acceso a la misma que habilite su otorgamiento. Por ello, a juicio de esta Sala
de Revisión, es preciso examinar el resto de criterios previstos para la
realizar la ponderación objeto de estudio.
(iii) El segundo
criterio es el relacionado con el contexto en el que la información es objeto
de tratamiento, esto es, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las
cuales ha sido captada o fue sometida a circulación. Respecto de lo anterior,
en el caso concreto, se ratifica la prevalencia de la intimidad, ya que se
trata de datos obtenidos en el ámbito de la privación de la libertad, en los
que debe protegerse el reducto mínimo de intimidad, que surge de las
restricciones propias en que se encuentra una persona en dicha condición. Por
lo demás, un acceso ilimitado como el que se solicita, sin individualizar o
precisar el objeto de lo buscado, tampoco permitiría medir el grado de
afectación que se produciría respecto de los derechos de los terceros, cuya
intimidad también podría verse lesionada, por ejemplo, en el caso en que las
visitas involucren a menores de edad[137]
o que se trate de personas con las cuales se sostienen vínculos religiosos, prácticas
de culto o contactos íntimos o de carácter sexual[138].
(iii)
Finalmente, el tercer criterio se articula con el contenido de los datos que se
solicitan. En efecto, para la Corte, existe una prevalencia en el derecho de
acceso a la información cuando su objeto recae sobre aspectos de relevancia
pública, como lo es –por ejemplo– la eventual comisión de una conducta punible
o la lesión de forma grave a los derechos humanos, en los que los datos
relacionados hacen parte generalmente del proceso de construcción de la memoria
social, en los que su difusión excede el interés personal del individuo. No
obstante, para que este criterio pueda aplicarse es necesario que aquello que
se solicita obedezca a un verdadero o legítimo interés general, determinado por
la trascendencia e impacto social de la información, que hace que el interés
vaya más allá de una simple curiosidad generalizada.
En el caso
sometido a examen, en términos amplios y generales, como ya se ha dicho, la
solicitud del actor se concreta en pedir la “relación de visitas recibidas
por el ciudadano Óscar Suárez Mira (…) durante su actual reclusión en la Cárcel
La Picota”. No se observa en la solicitud la invocación de un interés
concreto susceptible de examen por la respectiva autoridad administrativa y
que, por razón de lo expuesto, hubiese permitido otorgar una prevalencia al
derecho de acceso a la información.
En este
contexto, se destaca que la solicitud se formuló a partir de una terminología
amplia e indiscriminada, cuyo objeto destaca la intención de acceder de forma
ilimitada a la relación de visitas recibidas por el señor Suárez Mira. Así,
pese a que se invoca la condición de periodista, aspecto que le da prevalencia
a la libertad de informar, no se concretó cuál era el móvil determinante de lo
pedido, que explicara la transcendencia e impacto social de la información, ni
tampoco se especificó dentro del contexto amplio de visitas, aquellas que
justificaran su acceso para realizar fines de interés general.
Precisamente, a
manera de ilustración, el actor pudo haber limitado y precisa-do su petición, a
partir de la solicitud de datos de relevancia pública, como lo serían, por
ejemplo, la eventual relación del número de personas que visitaron al señor
Suárez Mira y los días en que dichas visitas se llevaron a cabo, con miras a
determinar si en su caso se cumplieron o no con las normas que rigen dicho
procedimiento o si, en su lugar, gozaba en la práctica de condiciones
preferenciales de reclusión por fuera de la ley. De igual manera, y en el
ámbito del ejercicio periodístico-investigativo, el accionante pudo requerir la
certificación concreta acerca de si se encontraba el nombre de eventuales asistentes
entre quienes concurrieron al centro de reclusión y la frecuencia con que lo
hicieron, entre otras, cuando respecto de dichos visitantes se dan las
condiciones para ser categorizado como un personaje público, v.gr., un
funcionario del Estado, un político, etc., o cuando en el hecho de la acredita-ción
misma de la visita subyace un interés general que dé prevalencia a su acceso,
tal como podría ocurrir cuando lo que se investiga es la existencia de
estructuras criminales cuyo control aún persiste a pesar de la privación de la
libertad.
Desde esta
perspectiva, en criterio de la Corte, la fórmula acogida por el actor
conduciría a un sacrificio en exceso del mínimo de intimidad del recluso, ya
que prácticamente a través de ella se abarcaría la pluralidad de espacios de
contacto del señor Suárez Mira con el mundo exterior, no sólo en lo que podría
ser objeto de un interés general específico (el cual –como se dijo– no fue
determinado), sino también en sus relaciones íntimas y familiares. Lo que se
pide entonces es un acceso ilimitado, sin restricciones de espacio ni de
tiempo, lo cual no resulta compatible con la protección que demanda el núcleo
esencial del derecho a la intimidad.
4.10.7. Como se
deriva de lo anterior, si bien el tribunal accionado circuns-cribió su examen a
la demostración de la reserva, sin adelantar un juicio de ponderación como el
realizado en esta providencia, no por ello la protección que finalmente otorgó
resulta contraria al ordenamiento constitucional. En esta medida, no encuentra
la Sala que la providencia proferida el 25 de julio de 2013 por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca haya incurrido en un déficit de protección a la
libertad de acceso a la información, derivado de un eventual desconocimiento
del precedente, por cuanto la misma se produjo en un contexto en el que se
examinó las circunstancias legales y constitucio-nales relevantes que le
permitían avalar la negativa del INPEC de entregar la información solicitada
por el accionante.
En todo caso, como
se deriva de lo expuesto, es preciso aclarar que si la solicitud de acceso a la
información se restringe (por ejemplo, mediante la indicación del nombre de los
eventuales visitantes sobre los que se indaga) y el mismo se justifica a partir
de la demostración de un asunto de interés general o de relevancia pública
(como lo podría ser su eventual injerencia en un aspecto de trascendencia
social o nacional), es posible darle prevalencia a las libertades de
información y de prensa, teniendo en cuenta los criterios expuestos en el
presente fallo[139].
Dicho análisis le corresponderá al funciona-rio a cuyo cargo estén los archivos
u hoja de vida de reclusión, cuya decisión podrá controvertirse a través del
recurso de insistencia, o eventualmente, por vía del amparo constitucional.
No sobra
recordar que desde el punto de vista constitucional y legal no es ajeno al
derecho de petición, la posibilidad de requerir la identificación del objeto de
lo que se solicita, así como una breve exposición o justificación de los
motivos que apoyan dicho requerimiento. De esta manera, el artículo 23 del
Texto Superior señala que se podrá presentar peticiones respetuosas a las
autoridades “por motivos” de interés general o particular, lo cual se
concreta por el legislador al disponer que toda solicitud debe contener, por lo
menos, “el objeto de la petición” y las “razones en que [se]
fundamenta”[140].
4.10.8. Ahora
bien, en criterio de esta Corporación, teniendo en cuenta que todavía puede
existir un interés general en el acceso a la información solicitada, cuya
precisión e individualización –en los términos expuestos– no se realizó ante el
juez de tutela, se adoptará una medida especial de protección cuyo origen no
corresponde a una hipótesis de reparación del derecho, pues las decisiones del
INPEC y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca gozan de respaldo legal y
constitucional, sino en la necesidad de prevenir que hacia el futuro se
presente una violación del derecho de acceso a la informa-ción, teniendo en
cuenta que desde el año 2011 el accionante viene requirien-do la relación de
visitas y, en el asunto sub-examine, se comprobó que el INPEC no ha sido
diligente en el trámite de los derechos de petición[141].
Desde esta
perspectiva, y al tenor de lo expuesto, una vez el actor precise y delimite su
petición, y siempre que la misma recaiga sobre datos que tengan relevancia
pública o sean de interés general; se dispondrá a cargo del INPEC, que en el
plazo máximo de diez (10) días siguientes a la citada individualiza-ción,
proceda al suministro de la información requerida, en la medida en que se
preserve un interés vigente y actual, por razón del ejercicio de la actividad
periodística del actor, que vaya más allá de una simple curiosidad individual,
como lo ha exigido la jurisprudencia de la Corte, con miras a levantar las reservas
de información, en los términos expuestos en esta sentencia.
En consecuencia,
por las razones expuestas en esta providencia, la Sala confirmará la sentencia
del 29 de mayo de 2014, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en
la que se negó el amparo solicitado por el accionante, con la orden de protección
explicada anteriormente.
V. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia  en  nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- Por las razones expuestas en esta providencia, CONFIRMAR la
sentencia proferida el 29 de mayo de 2014 por la Sección Cuarta del Consejo de
Estado, que a su vez confirmó la decisión adoptada el 26 de septiembre de 2013,
por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido
negar el amparo de los derechos invocados por el señor Emmanuel Vargas Penagos
contra Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC).
SEGUNDO.- Una vez el actor precise y delimite su petición, y siempre que la
misma recaiga sobre datos que tengan relevancia pública o sean de interés
general, ORDENAR al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
(INPEC), por conducto de su representante legal o de quien haga sus veces, que
en el plazo máximo de diez (10) días siguientes a la citada individualización, proceda
al suministro de la información requerida, en los términos expuestos en esta
sentencia.
TERCERO.- ADVERTIR al Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario (INPEC), para que resuelva los derechos de petición
relacionados con el acceso a documentos públicos en los términos dispuestos en
la ley. Así mismo, para que dé trámite al recurso de insistencia ante las
autoridades judiciales competentes, cuando considere que el acceso a la
información solicitada está sometida a reserva, siempre que se cumplan con las
exigencias previstas en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985 y demás normas
conexas.
CUARTO.- Por Secretaría General, LÍBRESE
las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para
los fines allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente
ANDRES
MUTIS VANEGAS
Secretario
General (E)
[1] Folio 1 del cuaderno 1.
[2] “Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal
y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos
respetar. De igual modo, tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las
informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en
archivos de entidades públicas y privadas. // En la recolección, tratamiento y
circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en
la Constitución. La correspondencia y demás formas de comunicación privada son
inviolables. Sólo pueden ser interceptadas o registradas mediante orden
judicial, en los casos y con las formalidades que establezca la ley. // Para
efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e
intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad
y demás documentos privados, en los términos que señale la ley”.
[3] En el escrito de respuesta se acompaña la siguiente cita
jurisprudencial: “La información personal reservada que está contenida en
documentos públicos, no puede ser relevada. Respecto de documentos públicos que
contengan información personal privada y semiprivada, el ejercicio del derecho
de acceso a documentos públicos se ejerce de manera indirecta, por conducto de
las autoridades administrativas o judiciales (según el caso y dentro de los
procedimientos administrativos o judiciales) respectivos. Sólo los documentos
públicos que contengan información personal pública puede ser objeto de libre
acceso”.
[4] Subrayado por fuera del texto original.
[5] “Acceso y consulta de los documentos. Todas las personas
tiene derecho a consultar los documentos de archivos públicos y a que se les
expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter
reservado conforme a la Constitución y la ley”.
[6] Así, en uno de los apartes del recurso de insistencia, se señala
que: “(…) Para el caso en estudio, los documentos requeridos se encuentran
dentro de la ‘información pública’ a la cual la Corte califica como de fácil
obtención y sin reserva alguna. Esto demuestra que no se está realizando
ninguna violación al derecho a la intimidad personal pues no se está
transgrediendo la esfera íntima del señor Suarez Mira pues el conocimiento de
estos datos no atentan como dice la corte en otra de sus providencias con el
‘área sensible’ (…) entendida principalmente como ´la orientación sexual de las
personas, su filiación política o su credo religioso’. // En este orden de
ideas, se observa que en el presente caso NO se están solicitando datos
sensibles y, por lo tanto, esta información no está cobijada por el umbral de
protección del derecho a la intimidad. (…)”. Folio 41 del cuaderno 1.
Énfasis del texto original.
[7] “Artículo 24. Informaciones y documentos reservados. Sólo
tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente
sometidos a reserva por la Constitución o la ley, y en especial: (…) 4. Los que
involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en
las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás
registros de personal que obren en los archivos de las instituciones públicas o
privadas, así como la historia clínica, salvo que sean solicitados por los
propios interesados o por sus apoderados con facultad expresa para acceder a
esa información.”
[8] Así se señaló que: “No se está requiriendo información respecto
de las convicciones religiosas o políticas, ni sobre la orientación sexual, del
excongresista encarcelado o de las personas que fueron a visitarlo, como
tampoco se están solicitando las direcciones de residencia, números de
teléfono, etc. de las personas que visitaron al excongresista, información que
sí se encuentran contenidas en la definición de ‘datos sensibles’ que ha
elaborado la jurisprudencia constitucional”. Folio 76 del cuaderno 1.
[9] Al respecto, el artículo 25 de la Ley 57 de 1985 dispone que: “Las
peticiones a que se refiere el artículo 12 de la presente ley deberán
resolverse por las autoridades correspondientes en un término máximo de diez
(10) días. // Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario se
entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido
aceptada. En consecuencia, el correspondiente documento será entregado dentro
de los tres (3) días inmediatamente siguientes. (…)”.
[10] Puntualmente, se dijo que: “(…) es importante resaltar que la
información que pretende el accionante no es de carácter público y por el
contrario puede vulnerar el derecho a la intimidad del señor Oscar Suárez Mira,
ya que las listas de las personas que visitan a los internos forman parte de
sus hojas de vida, información que no puede ser divulgada por encontrarse en la
esfera de la intimidad persona de las personas privadas de la libertad.”
[11] Sobre lo anterior, se expuso que: “Se debe resaltar el hecho de
que la reserva establecida en el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011 no se
refiere a la totalidad de los documentos enunciados, si no de aquellos apartes
que de verdad afectan la intimidad, por lo cual, el simple hecho de formar
parte de la hoja de vida no convierte la lista de visitas de un senador en algo
reservado. Esto va de la mano con que la Corte Constitucional ha indicado de
forma muy clara y no queda espacio a ningún tipo de duda sobre el concepto de
que, cuando existe reserva sobre parte de un documento, esto no cobija a la
totalidad del mismo”.
[12] Folios 48 a 56 del cuaderno principal.
[13] Folio 58 del cuaderno principal.
[14] Folio 59 del cuaderno principal.
[15] Folio 3 del cuaderno 1.
[16] Sentencia T-626 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[17] “Artículo 24. Prevención a la autoridad. Si al concederse
la tutela hubieren cesado los efectos del acto impugnado, o éste se hubiera
consumado en forma que no sea posible restablecer al solicitante en el goce de
su derecho conculcado, en el fallo se prevendrá a la autoridad pública para que
en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito
para conceder la tutela, y que, si procediere de modo contrario, será
sancionada de acuerdo con lo establecido en el artículo correspondiente de este
decreto, todo sin perjuicio de las responsabilidades en que ya hubiere
incurrido. // El juez también prevendrá a la autoridad en los demás casos en
que lo considere adecuado para evitar la repetición de la misma acción u
omisión”.
[18] Folio 44 del cuaderno 1.
[19] “Artículo 23.- Toda persona tiene derecho a presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o
particular y a obtener pronta respuesta”. “Artículo 74.- Todas las
personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que
establezca la ley. (…)”.
[20] “Artículo 12.- Toda persona tiene derecho a consultar los
documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le expida copia de
los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme
a la Constitución o la ley, o no hagan relación a la defensa o seguridad
nacional”.
[21] Ley 1712 de 2014, art. 6, literal b) y Ley 57 de 1985, art. 12. De
manera similar, el artículo 243 de la Ley 1564 de 2012 “por medio de la cual
se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”,
señala que: “[el] documento público es el otorgado por el funcionario
público en ejercicio de sus funciones o con su intervención. Así mismo, es
público el documento otorgado por un particular en ejercicio de funciones públicas
o con su intervención”.
[22] Sobre este punto, el artículo 112 de la Ley 65 de 1993 dispone que:
“De toda visita realizada a un establecimiento penitenciario o carcelario,
sea a los internos o a los funcionarios que allí laboran debe quedar registro
escrito. El incumplimiento de este precepto constituirá falta disciplinaria
grave. (…)”
[23] Ley 57 de 1985, art. 25 y CPACA, art. 14, núm. 1. Esta última
disposición fue declarada inexequible con efecto diferido hasta el próximo 31
de diciembre de 2014.
[24] Ley 57 de 1985, art. 25. La norma en cita establece que: “Las
peticiones a que se refiere el artículo 12 de la presente ley deberán
resolverse por las autoridades correspondientes en un término máximo de diez
(10) días. // Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario se
entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido
aceptada. En consecuencia, el correspondiente documento será entregado dentro
de los tres (3) días inmediatamente siguientes. El funcionario renuente será
sancionado con la pérdida del empleo”.
[25] Sobre el procedimiento para invocar el
silencio administrativo positivo, el artículo 85 del CPACA dispone que: “La
persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones
legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo,
protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 15, junto con una
declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término
previsto. // La escritura y sus copias auténticas producirán todos los efectos
legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas
y autoridades reconocerla así. // Para efectos de la protocolización de los
documentos de que trata este artículo se entenderá que ellos carecen de valor
económico.”
[26] Ley 57 de 1985, art. 21 y CPACA, art. 25. Esta última disposición
fue declarada inexequible con efecto diferido hasta el próximo 31 de diciembre
de 2014. La primera de las normas en mención señala que: “La Administración
sólo podrá negar la consulta de determinados documentos o la copia o fotocopia
de los mismos mediante providencia motivada que señale su carácter reservado,
indicando las disposiciones legales pertinentes”.
[27] Folios 44 y 35 del cuaderno 1.
[28] Folios 46 y 47 del cuaderno 1.
[29] Sentencia T-523 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[30] Sentencia T-010 de 1993, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein.
[31] Sobre el particular, el actor afirma que promovió una acción de
tutela y un incidente de desacato para obtener una respuesta a su petición.
Así, en el folio 1 del cuaderno 1, se sostuvo que: “Vencido el término para
la contestación del derecho de petición presentado y sin obtener respuesta, se
da trámite a la acción de tutela correspondiente y luego al incidente de
desacato pertinente debido a la falta de atención prestada por el INPEC a mi
solicitud. // El día 2 de octubre de 2012 recibí respuesta del derecho de
petición la cual fue negativa, fundamentándose en que la información solicitada
perturbaba la esfera íntima del señor Óscar Suárez Mira”.
[32] Sobre la vigencia de este artículo se recuerda que el mismo fue
declarado inexequible, con efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2014,
mediante Sentencia C-818 de 2011, por desconocer la reserva de ley estatutaria.
[33] Folio 58 del cuaderno 1.
[34] El artículo 21 de la Ley 57 de 1985 señala que: “(…) Si la
persona interesada insistiere en su solicitud, corresponderá al Tribunal de lo
Contencioso Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar donde se
encuentren los documentos decidir en única instancia si acepta o no la petición
formulada o si se debe atender parcialmente. (…)”.
[35] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (CPACA).
[36] Sobre el particular, la ley en cita dispone que: “Artículo
26. Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de
documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal
Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos,
si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de
Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y
municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o
parcialmente, la petición formulada. (…)”
[37] Ley 57 de 1985, art. 21, inc. 4.
[38] CPACA, art. 26.
[39] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[40] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[41] Escrito del 21 de noviembre de 2012. Folio 58 del cuaderno 1.
[42] Escrito del 7 de junio de 2013. Folios 32 y subsiguientes del
cuaderno 1.
[43] En sentencia del 25 de julio de 2013, se señaló que: “Si bien el
recurso de insistencia fue radicado directamente por el insistente, lo que
lleva consigo que no se cumplan los presupuestos del mismo, esto es, los
contenidos en el artículo 26 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, la Sala, en aras de proteger el derecho [de] acceso
a la administración de justicia, decidirá el recurso interpuesto, toda vez que
es claro que el insistente solicitó a la entidad que remitiera el mismo al
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, petición que no fue atendida por el
Instituto Penitenciario y Carcelario, y al ser requerido por el Despacho
Sustanciador, mediante el oficio No. AM 13-6532 del 9 de julio de 2013,
recibido en la entidad el 13 del mismo mes y año, el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario guardó silencio”. Folio 39 del cuaderno 1.
[44] Decreto 2591 de 1991, art. 24.
[45] En la Sentencia T-881 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil, se dijo
que: “(…) para controvertir judicialmente las decisiones que impidan
el acceso a los documentos públicos por considerar que se encuentran sometidos
a reserva, existe un mecanismo especial, breve y eficaz previsto en el artículo
21 de la Ley 57 de 1985. Se trata de un recurso de insistencia ante el tribunal
de lo contencioso administrativo con jurisdicción en el lugar donde se
encuentren los documentos, para que, a través de un proceso judicial de
única instancia, se resuelva de manera definitiva sobre la validez de la
restricción a los derechos fundamentales de  información y acceso a los
documentos públicos, en el término de diez (10) días.  // Por esta
razón, esta Corporación ha señalado que la acción de tutela resulta
improcedente para controvertir la negativa de la entidad de entregar documentos
de carácter reservado. Como quiera que en el trámite del recurso de
insistencia, el Tribunal debe determinar si los documentos o la información
solicitada realmente tienen el carácter reservado que alega la entidad, se
ha considerado improcedente el amparo constitucional teniendo en consideración
que los peticionarios cuentan con otro medio de defensa judicial capaz de
proveer un remedio integral y eficaz a sus pretensiones.” Énfasis por
fuera del texto original.
[46] M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[47] Ibídem.
[48] Al respecto, en la Sentencia T-310 de 2009, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva, se indicó que: “(…) la acción de tutela contra sentencias es
un juicio de validez de la decisión judicial, basado en la supremacía de las
normas constitucionales. Esto se opone a que la acción de tutela ejerza una
labor de corrección del fallo o que sirva como nueva instancia para la
discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho
legislado que dieron lugar al mismo. En cambio, la tutela se circunscribe a detectar
aquellos casos excepcionales en que la juridicidad de la sentencia judicial
resulte afectada, debido a que desconoció el contenido y alcances de los
derechos fundamentales”.
[49] M.P. Jaime Córdoba Triviño. En esta oportunidad, la Corte estudió
la constitucionalidad de la norma que proscribía cualquier acción contra la
sentencia que resolviera el recurso extraordinario de casación en materia
penal.
[50] CP art. 15 y CPACA, art. 24, núm. 4.
[51] Sentencia T-468 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En esta
providencia se reiteran las sentencias C-836 de 2001 y T-1025 de 2002.
[52] La sentencia fue dictada el 25 de julio de 2013 y la acción de
tutela se interpuso el 15 de agosto del mismo año.
[53] Sentencias T-123 de 1995, T-566 de 1998,
T-522 de 2001, T-468 de 2003, T-838 de 2007, T-109 de 2009, C-539 de 2011 y
C-634 de 2011.
[54] Al respecto, en la
Sentencia T-082 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil, se concluyó que: “el
desconocimiento del precedente constitucional, en últimas se traduce en un
desconocimiento directo de la Carta Política”.
[55] Por esta razón, desde el punto de vista constitucional, se ha
entendido que los precedentes constituyen un sistema de subreglas jurisprudenciales
que permiten delimitar cada vez con mayor rigor el alcance y contenido de los
derechos fundamentales. Se trata de una práctica que además de responder al
principio de igualdad envuelve, a partir de la similitud de los hechos y del
problema jurídico, la posibilidad de plantear reglas universales para decidir
casos semejantes de la misma forma.
[56] Sentencia C-104 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[57] Sobre el particular se pueden consultar las siguientes sentencias:
T-468 de 2003, T-014 de 2009 y T-441 de 2010.
[58] Sentencia T-918 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[59] Véanse, entre otras, las Sentencias T-468 de 2003, T-688 de 2003,
T-698 de 2004, T-330 de 2005, T-440 de 2006, T-049 de 2007, T-571 de 2007 y
T-014 de 2009.
[60] En materia de amparo constitucional, el artículo 241 del Texto
Superior establece que: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de
la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos
términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…)
9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales
relacionadas con la acción de tutela de los derechos fundamentales”. Sobre
la importancia de esta función, en la Sentencia T-260 de 1995, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo, se dijo que: “El papel que cumple la Corte
Constitucional cuando aborda la revisión eventual consagrada en los artículos
86 y 241, numeral 9, de la Carta Política no es otro que el de unificar a nivel
nacional los criterios judiciales en la interpretación y aplicación de las
normas constitucionales, precisando el alcance de los derechos fundamentales,
trazando pautas acerca de la procedencia y desarrollo del amparo como mecanismo
de protección y efectividad de los mismos y estableciendo la doctrina
constitucional, que según el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, declarado
exequible por Sentencia C-083 del 1 de marzo de 1995, es obligatoria para los
jueces en todos los casos en que no haya normas legales exactamente aplicables
al caso controvertido.”
[61] Así, en la Sentencia T-196 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra, se expuso que: “(…) esta Sala precisa que las sentencias de tutela
proferidas por la Salas de revisión de la Corte Constitucional deben ser
respetadas si constituyen precedente para otros casos; es decir, por el
carácter objetivo de la acción de tutela las sentencias de la Corte
Constitucional, no sólo sirven para la protección del derecho subjetivo del
accionante con los consecuentes efectos inter partes, sino que también
determina el alcance de los derechos fundamentales para casos semejantes. (…)”.
[62] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[63] M.P. Mauricio González Cuervo.
[64] Se ha entendido por jurisprudencia en vigor, el conjunto de decisiones anteriores que han dejado tras de sí un sustrato de
interpretación judicial que permite inferir criterios mínimos de alguna manera
reiterados esta Corporación, en cuanto al alcance de las normas
constitucionales aplicables y en lo relativo a la solución de controversias
planteadas en los mismos términos. Véase, al
respecto, el Auto 013 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[65] Sentencia T-1092 de 2007.
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[66] Sentencia T-117 de 2007. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[67] Este derecho también aparece consagrado en el artículo 12 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, en el artículo 17 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el artículo 11 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
[68] Sentencia SU-056 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[69] Sentencia T-158A de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[70] Sentencia T-233 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[71] Una de las principales manifestaciones es el derecho a la inmunidad
penal.
[72] Véase, por ejemplo, la sentencia SU-256 de 1996, M.P. Vladimiro
Naranjo mesa, referente a la protección de los derechos a la dignidad humana y
a la intimidad personal, en relación con la improcedencia de pruebas de V.I.H.
para acceder o permanecer en una actividad laboral.
[73] En este ámbito uno de sus más importantes componentes es el derecho
a la propiedad intelectual (C.P. art. 61).
[74] Sentencia T-158A de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[75] Así el artículo 15 del Texto Superior dispone que: “(…) La
correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables. Sólo
pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los casos y
con las formalidades que establezca la ley”.
[76] Sentencia T-437 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[77] Sentencia T-787 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[78] Sentencia C-073 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y
Sentencia T-327 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[79] La norma en cita establece que: “Artículo 20.- Se
garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y
opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de
fundar medios masivos de comunicación. // Estos son libres y tienen
responsabilidad social. Se garantiza el derecho a la rectificación en
condiciones de equidad. No habrá censura”.
[80] “Artículo 19. Todo individuo tiene derecho a la libertad
de opinión y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de
sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de
difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”.
[81] “Artículo 19. (…) 2. Toda persona tiene derecho a la
libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y
difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras,
ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier
otro procedimiento de su elección (…)”.
[82] “Artículo 13. (…) 1. Toda persona tiene derecho a
la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad
de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin
consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o
artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección (…)”.
[83] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[84] Precisamente, sobre la importancia de la libertad de prensa se ha
dicho que: “[esta] contribuye a informar y formar ciudadanos; sirve de
vehículo para la realización de los debates sobre los temas que inquietan a la
sociedad; ayuda de manera decisiva a la formación de la opinión pública; actúa
como instancia de control sobre los poderes públicos y privados, etc. Además,
la libertad de prensa es fundamental para el ejercicio pleno del derecho al
libre desarrollo de la personalidad, pues para que una persona pueda definir y
seguir de manera apropiada la orientación que le desea dar a su existencia es
necesario que tenga la posibilidad de conocer distintas formas de concebir la
vida y de comunicar su propia opción vital”. Sentencia T-066 de 1998, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[85] Sentencia C-010 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[86] Énfasis por fuera del texto original.
[87] Sentencia T-473 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón.
[88] Véase, al respecto, el acápite 4.3.3 de esta providencia.
[89] Sentencia C-872 de 2003,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-511 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[90] Como ya se dijo, el artículo 243 de la
Ley 1564 de 2012, “Por medio de la cual se expide el Código General del
Proceso y se dictan otras disposiciones”, entiende por documento público “el
otorgado por el funcionario público en ejercicio de sus funciones o con su
intervención. Así mismo, es público el documento otorgado por un particular en
ejercicio de funciones públicas o con su intervención”.
[91] Siguiendo lo expuesto en la Ley 1266 de 2008, son semiprivados
aquellos datos “que no tiene naturaleza íntima, reservada, ni pública y cuyo
conocimiento o divulgación puede interesar no sólo a su titular sino a cierto
sector o grupo de personas o a la sociedad en general”. A su vez son privados
aquellos datos que “por su naturaleza íntima o reservada sólo [son]
relevante[s] para el titular”
[92] El artículo 9 de la Ley 1581 de 2012 establece que: “Sin
perjuicio de las excepciones previstas en la ley, en el tratamiento se requiere
la autorización previa e informada del titular, la cual deberá ser obtenida por
cualquier medio que pueda ser objeto de consulta posterior”
[93] El artículo 10 de la Ley 1581 de 2012 señala que: “La
autorización del titular no será necesaria cuando se trate de: a) información
requerida por una entidad pública o administrativa en ejercicio de sus
funciones legales o por orden judicial. (…)”.
[94] Lo anterior ocurre, por ejemplo, con la posibilidad de solicitar
información respecto a datos comerciales o financieros de la persona que son
tratados por empresas públicas.
[95] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En idéntico sentido se pueden
consultar las Sentencias T-691 de 2010, T-451 de 2011, T-580 de 2012 y T-020 de
2014.
[96] Énfasis por fuera del texto original.
[97] Al respecto, esta Corporación ha clasificado a la información en
función de su publicidad y de la posibilidad de acceder a ella. Así se ha dicho
que “[es] información pública, [la] calificada como tal según los
mandatos de la ley o de la Constitución, puede ser obtenida y ofrecida sin
reserva alguna y sin importar si la misma sea información general, privada o
personal. Por vía de ejemplo, pueden contarse los actos normativos de carácter
general, los documentos públicos en los términos del artículo 74 de la
Constitución, y las providencias judiciales debidamente ejecutoriadas;
igualmente serán públicos, los datos sobre el estado civil de las personas o
sobre la conformación de la familia. Información que puede solicitarse por
cualquier persona de manera directa y sin el deber de satisfacer requisito
alguno. La información semiprivada, será aquella que por versar sobre
información personal o impersonal y no estar comprendida por la regla general
anterior, presenta para su acceso y conocimiento un grado mínimo de limitación,
de tal forma que la misma sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de
autoridad administrativa en el cumplimiento de sus funciones o en el marco de
los principios de la administración de datos personales. Es el caso de los
datos relativos a las relaciones con las entidades de la seguridad social o de
los datos relativos al comportamiento financiero de las personas. La información
privada, será aquella que por versar sobre información personal o no, y que
por encontrarse en un ámbito privado, sólo puede ser obtenida y ofrecida por
orden de autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones. Es el caso de
los libros de los comerciantes, de los documentos privados, de las historias
clínicas o de la información extraída a partir de la inspección del domicilio.
Finalmente, encontramos la información reservada, que por versar
igualmente sobre información personal y sobretodo por su estrecha relación con
los derechos fundamentales del titular -dignidad, intimidad y libertad- se
encuentra reservada a su órbita exclusiva y no puede siquiera ser obtenida ni
ofrecida por autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones. Cabría
mencionar aquí la información genética, y los llamados ‘datos sensibles’ o
relacionados con la ideología, la inclinación sexual, los hábitos de la
persona, etc.” Sentencia T-729 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[98] Decreto 019 de 2012, art. 94.
[99] Ley 1448 de 2011, art. 156, parágrafo 1.
[100] Énfasis por fuera del texto original. Esta disposición guarda
armonía con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 594 de 2000, conforme al
cual: “Artículo 27. Acceso y
consulta de los documentos. Todas las personas tienen derecho a
consultar los documentos de archivos públicos y a que se les expida copia de
los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme
a la Constitución o a la ley. // Las autoridades responsables de los archivos
públicos y privados garantizarán el derecho a la intimidad personal y familiar,
honra y buen nombre de las personas y demás derechos consagrados en la
Constitución y las leyes.”
[101] En Sentencia C-818 de 2011, esta Corporación declaró inexequible la
aludida disposición con efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2014, por
desconocer la reserva de ley estatutaria.
[102] El aparte subrayado contiene la reserva en la cual tanto el INPEC
como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se fundamentan para negar la
entrega del documento solicitado por el accionante.
[103] El artículo 5
dispone que son sujetos obligados: “a) Toda entidad
pública, incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en
todos los niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por
servicios o territorialmente, en los órdenes nacional, departamental, municipal
y distrital; (…)”
[104] Énfasis por fuera del texto original.
[105] El mismo artículo define información pública como aquella
que un sujeto obligado genere, obtenga, adquiera o controle en su calidad de
tal.
[106] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[107] Sentencia T-074 de 1997, M.P. Fabio Morón
Díaz.
[108] Así, en la Sentencia T-1268 de 2001, la Corte tuteló el derecho de
un ciudadano a quien las autoridades aeronáuticas le negaban el acceso a una
cierta información con el argumento de que la misma era objeto de reserva según
un reglamento aeronáutico contenido en un acto administrativo.
[109] La Sentencia C-038 de 1996 señaló al respecto: “La publicidad
como principio constitucional que informa el ejercicio del poder público, se
respeta cuando se logra mantener como regla general y siempre que la excepción,
contenida en la ley, sea razonable y ajustada a un fin constitucionalmente
admisible. La medida exceptiva de la publicidad, igualmente, deberá analizarse
en términos de razonabilidad y proporcionalidad, comoquiera que ella afecta,
según se ha anotado, un conjunto de derechos fundamentales”. En el mismo
sentido la Sentencia C-527 de 2005 consigna: “Más recientemente la  Corte ha
reiterado que las limitaciones del derecho de acceso a la información  pública
serán admisibles cuando se compruebe: (i) la existencia de reserva legal en
relación con la limitación del derecho,  (ii) la necesidad que tales
restricciones se sujeten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad y
estén relacionados con la protección de derechos fundamentales o de valores
constitucionalmente protegidos, como sucede con la seguridad y la defensa
nacional; y (iii) el carácter temporal de la restricción, en la medida en que
la ley debe fijar un plazo después del cual los documentos pasan al dominio
público”.
[110] Sentencia C-491 de 2007 F. J. 11.
[111] En la Sentencia T-414 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón, cuya ratio
se mantuvo hasta mediados del año 1995, se dijo que “en casos de conflicto
insoluble entre ambos [derechos], esta Sala no vacila en reconocer la
prevalencia del derecho a la intimidad sobre el derecho a la información.”
Según la sentencia, tal preeminencia “es consecuencia necesaria de la
consagración de la dignidad humana como principio fundamental y valor esencial”,
por cuanto la intimidad es un “elemento esencial de la personalidad y como
tal tiene una conexión inescindible con la dignidad humana”.
[112] Las normas en cita disponen que: “CADH. Artículo 13. (…)
2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar
sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben
estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a. El
respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o b. La protección de la
seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. (…)”. “PIDCP.
Artículo 19. (…) 3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de
este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente,
puede estar sujeto a ciertas restricciones, que deberán, sin embargo, estar
expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para: a. Asegurar el respeto a
los derechos o a la reputación de los demás; b. La protección de la seguridad
nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. (…)”.
[113] Sentencia T-787 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[114] Sentencias T-511 de 2000, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y
C-491 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[115] En una primera oportunidad la Sentencia T-036 de 2002, M.P. Rodrigo
Escobar Gil, propuso el examen de estos tres criterios, los cuales han sido
utilizados en casos subsiguientes.
[116] Sentencia T-611 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[117] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[118] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[119] En este mismo sentido, en la Sentencia T-437 de 2004, M.P. Clara
Inés Vargas Hernández, se dijo que: “Cuando se presentan conflictos entre el
derecho a la información y los derechos a la honra, el buen nombre y la
intimidad, en el caso de las personas y los hechos de importancia públicos,
predomina prima facie el primero. En estos eventos, el derecho de información
debe ser preferido, en principio, en razón del papel de control del poder que
se asigna socialmente a los medios de comunicación. Del reconocimiento de que
los medios cumplen en este campo una función importantísima para la vigencia
del sistema democrático se deriva que ellos deben gozar de amplia libertad en
la tarea de supervisión de las entidades estatales - y de los poderes privados.
Si se impusieran fuertes restricciones sobre la prensa en estas áreas se
perjudicaría en medida notable su capacidad de vigilancia sobre el correcto
desempeño de estos poderes. No desconoce la Corte que la referida amplitud
de la libertad de prensa en estos campos puede llegar a afectar los derechos de
las personas que se desempeñan en posiciones de notoriedad e interés público.
No obstante, en principio habrá de responderse que estas personas, al aceptar
su situación social, han consentido tácitamente en una cierta restricción de
esos derechos. En efecto, su papel de figuras públicas los convierte en objeto
del interés general, por lo cual es de esperar que tanto sus actividades
públicas como su vida privada sean observadas de manera minuciosa por parte de
la sociedad”. Énfasis por fuera del texto original., en la Sentencia
T-437 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, se dijo que: “Cuando se
presentan conflictos entre el derecho a la información y los derechos a la
honra, el buen nombre y la intimidad, en el caso de las personas y los
hechos de importancia públicos, predomina prima facie el primero. En estos eventos,
el derecho de información debe ser preferido, en principio, en razón del papel
de control del poder que se asigna socialmente a los medios de comunicación.
Del reconocimiento de que los medios cumplen en este campo una función
importantísima para la vigencia del sistema democrático se deriva que ellos
deben gozar de amplia libertad en la tarea de supervisión de las entidades
estatales - y de los poderes privados. Si se impusieran fuertes restricciones
sobre la prensa en estas áreas se perjudicaría en medida notable su capacidad
de vigilancia sobre el correcto desempeño de estos poderes. No desconoce la
Corte que la referida amplitud de la libertad de prensa en estos campos puede
llegar a afectar los derechos de las personas que se desempeñan en posiciones
de notoriedad e interés público. No obstante, en principio habrá de responderse
que estas personas, al aceptar su situación social, han consentido tácitamente
en una cierta restricción de esos derechos. En efecto, su papel de figuras
públicas los convierte en objeto del interés general, por lo cual es de esperar
que tanto sus actividades públicas como su vida privada sean observadas de
manera minuciosa por parte de la sociedad”. Énfasis por fuera del texto
original.
[120] Sentencia SU-1723 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[121] M.P. María Victoria Calle Correa
[122] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[123] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[124] De hecho, en el proyecto de Ley Estatutaria que regula el derecho
de petición (cuyo estudio se encuentra en trámite en esta Corporación), el
artículo 20 establece una preferencia en el trámite de derechos de petición
formulados por periodistas en ejercicio de su actividad, en el siguiente
sentido: “Artículo 20. Atención prioritaria de peticiones. Las
autoridades darán atención prioritaria a las peticiones de reconocimiento de un
derecho fundamental cuando deban ser resueltas para evitar un perjuicio
irremediable al peticionario, quien deberá probar sumariamente la titularidad
del derecho y el riesgo del perjuicio invocado. // Cuando por razones de salud
o de seguridad personal esté en peligro inminente la vida o la integridad del
destinatario de la medida solicitada, la autoridad adoptará de inmediato las
medidas de urgencia necesarias para conjurar dicho peligro, sin perjuicio del
trámite que deba darse a la petición. Si la petición la realiza un
periodista, para el ejercicio de su actividad, se tramitará preferencialmente.”
Subrayado por fuera del texto original.
[125] CADH, art. 13 y PIDCP, art. 19.
[126] “Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y
familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar.
De igual modo, tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las
informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en
archivos de entidades públicas y privadas. (…)”.
[127] La norma en cita dispone que: “Artículo 24. Informaciones y
documentos reservados. Sólo tendrán carácter reservado las
informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución
o la ley, y en especial: (…) 4. Los que involucren derechos a la
privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida,
la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal
que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la
historia clínica, salvo que sean solicitados por los propios interesados o por
sus apoderados con facultad expresa para acceder a esa información.” Énfasis
por fuera del texto original.
[128] Ley 65 de 1993, art. 112.
[129] En la respuesta al derecho de petición, el INPEC dijo que: “(…)
pese a que está consagrado constitucionalmente el derecho de información, éste
se debe entender en doble vía: en relación con el derecho de la persona para
difundir una información y el derecho del receptor para recibirla de manera
veraz y oportuna; tal información no puede sobrepasar el derecho a la intimidad
personal tanto de la persona como de su familia. Así las cosas para esta
Dirección, la información que se encuentra consagrada en las hojas de vida y
archivos de los internos contempla, aspectos susceptibles de no ser divulgados,
tales como la residencia, la familia, los números telefónicos, el personal que
lo visita que no son indispensables para el manejo de todo público, debido a
que se encuentran dentro de la órbita de la intimidad personal y por lo tanto
estos documentos no deben ser de público conocimiento; para hacer pública esta
información se requiere de la autorización previa del interno o documentos
necesarios para investigaciones solicitadas por autoridad competente y bajo la
reserva de cada uno de los procesos”.
[130] Código General del Proceso, art. 243 y Ley 1712 de 2014, art. 6,
literal b).
[131] Al respecto, la norma en cita dispone que: “Artículo 18.
Información exceptuada por daño de derechos a personas naturales y jurídicas. Es
toda aquella información pública clasificada, cuyo acceso podrá ser rechazado o
denegado de manera motivada y por escrito, siempre que el acceso pudiere causar
un daño a los siguientes derechos: a) El derecho de toda persona a la
intimidad, bajo las limitaciones propias que impone la condición de servidor
público, en concordancia con lo estipulado (…)”.
[132] CADH, art. 13 y PIDCP, art. 19.
[133] Sentencia T-511 de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[134] De acuerdo con el artículo 112 del Código Penitenciario y
Carcelario, las personas privadas de la libertad podrán recibir una visita cada
siete días calendario y la misma deberá hacerse de conformidad con las
exigencias de seguridad del respectivo centro penitenciario, mientras que la
visita de abogados sólo estará supeditada a la exhibición de la tarjeta
profesional y a la aceptación del interno. El horario, las condiciones, la frecuencia
y las modalidades en que se lleven a cabo estas visitas serán regulados por la
Dirección General del INPEC. En todo caso, excepcionalmente y por necesidades urgentes, el
director del establecimiento puede autorizar la visita a un interno, por fuera
del reglamento, dejando constancia de ello y de las razones que lo motivaron.
Sobre esta visita deberá informar al Ministro de Justicia y del Derecho. Particularmente,
sobre el régimen de visitas íntimas, el Acuerdo 0011 de 1995 del Consejo
Directivo del INPEC, dispone que las mismas se concederán una vez al mes,
previo cumplimiento de unos requisitos y unos horarios que serán determinados
por el reglamento de cada centro penitenciario. Lo anterior, sin perjuicio de
la obligación tanto del visitante como del recluso de someterse a las
condiciones de seguridad e higiene que disponga el establecimiento.
[135] Sentencia T-066 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[136] En uno de los apartes del fallo cuestionado se dice que: “Además
de lo anterior, la Sala considera que si bien, es cierto que la condición de
interno determina una drástica limitación de los derechos fundamentales, esta
deber ser la mínima para lograr el fin propuesto y toda limitación adicional
deber ser entendida como exceso, por lo tanto, cualquier restricción
innecesaria de los derechos fundamentales de los presos, debe ser protegida de
manera efectiva como la de cualquier persona que no se encuentre sometida a las
condiciones carcelarias.” Folio 30 del cuaderno 1.
[137] Al respecto, la Ley 1098 de 2006, en el artículo 33, dispone que: “Los
niños, las niñas y los adolescentes tienen derecho a la intimidad personal,
mediante la protección contra toda injerencia arbitrario o ilegal en su vida
privada, la de su familia, domicilio y correspondencia. Así mismo, serán
protegidos contra toda conducta, acción o circunstancia que afecte su
dignidad”. Este derecho respecto de los medios de comunicación se expresa
en la obligación de “abstenerse de entrevistar, dar el nombre,
divulgar datos que identifiquen o que puedan conducir a la identificación de
niños, niñas y adolescentes que hayan sido víctimas, autores o testigos de
hechos delictivos, salvo cuando sea necesario para garantizar el derecho a
establecer la identidad del niño o adolescente víctima del delito, o la de su
familia si ésta fuere desconocida. En cualquier otra circunstancia, será
necesaria la autorización de los padres o, en su defecto, del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar” (Ley 1098 de 2006, art. 47, núm. 8). En
la Sentencia T-904 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa, se explicó que
del citado precepto se derivan tres claras reglas jurídicas, a saber: “[la]
(i) la prohibición de entrevistar, dar el nombre o divulgar datos que puedan
conducir a la identificación de menores de edad que tengan la calidad de
víctimas, autores o testigos de hechos delictivos; (ii) una excepción a la
prohibición anterior, en aquellos casos en que la divulgación de esta
información se requiera para hacer efectivo el derecho del menor víctima del
delito a que se establezca su identidad y la de su familia; (iii) [y] el
establecimiento de una condición en cuya virtud, ‘en cualquier otra
circunstancia’, en la cual esté comprometido el goce efectivo de derechos
fundamentales de los menores de edad, sólo podrán publicarse entrevistas,
nombres o datos que puedan conducir a la identificación del menor de edad si se
cuenta con la previa autorización de sus padres o, en su defecto, del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar.”
[138] Sobre el particular es preciso resaltar que se consideran datos
íntimos, incluso en la categoría de sensibles, aquellos que releven las
convicciones religiosas o filosóficas de las personas, o que impliquen
identificar sus preferencias o vida sexual.
[139] Sobre el particular vale la pena señalar que la Defensoría hace
referencia a una investigación por la presunta comisión de delitos de
constreñimiento al sufragante y concierto para delinquir en los años 2002 y
2006. Sin embargo, como se dijo, el actor no precisa el alcance de su
requerimiento, ni el móvil particular que lo justifica, incluso en la acción de
tutela se hace alusión a un control respecto del correcto funciona-miento del
INPEC, examinando que no existan privilegios para las personas privadas de la
libertad.
[140] CPACA, art. 16. En la Sentencia C-818 de 2011, esta Corporación
declaró inexequible la aludida disposición con efectos diferidos hasta el 31 de
diciembre de 2014, por desconocer la reserva de ley estatutaria.
[141] Al respecto, el artículo 86 de la Constitución Política dispone
que: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en
todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí
misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados
por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Énfasis por
fuera del texto original.