C-585-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-585/95
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA-Alcance/PARTICIPACION
CIUDADANA
El principio de
participación democrática expresa no solo un sistema de toma de decisiones,
sino un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en los
principios del pluralismo, la tolerancia. El concepto de democracia
participativa no comprende simplemente la consagración de mecanismos para que
los ciudadanos tomen decisiones en referendos, consultas populares, revocación
del mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que
el ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios que
incidirán significativamente en el rumbo de su vida. Se busca así fortalecer
los canales de representación, democratizarlos y promover un pluralismo más
equilibrado y menos desigual.
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS/PARTICIPACION CIUDADANA-Fiscalización
La Constitución
de 1991 consagra disposiciones relativas a la eficiente prestación de los
servicios públicos domiciliarios, y establece la posibilidad de que haya
participación cívica y comunitaria en la gestión y fiscalización de las
empresas estatales que los prestan. Al ser ésta una actividad que afecta
directamente la vida de las personas, encaminada a satisfacer necesidades
primarias de todos, y que debe responder en todos los casos a la prevalencia
del interés general, como corresponde a la esencia misma del Estado Social de
Derecho. La finalidad de la participación cívica y comunitaria, de conformidad
con la Carta, fundamentalmente es que las personas se vinculen a la toma de
decisiones públicas que las afecten, y en particular en el asunto sub exámine, tal
participación está orientada a la gestión y fiscalización en las empresas
estatales que presten el servicio.
ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Finalidad
Las finalidades
propias del Estado de derecho son las de servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución, y facilitar la participación, sin
menoscabo del derecho a la igualdad, y con fundamento en el principio de
equidad.
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS-Participación
en gestión y fiscalización
El hecho de que
la disposición acusada establezca un mecanismo de elección como el
anteriormente referido, a juicio de la Corte no desconoce los principios de
igualdad y equidad de los ciudadanos que habitan determinado municipio, ya que
el artículo 369 defiere a la ley la determinación de las formas de
participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que
presten servicios públicos, y el precepto sometido a examen de la Corporación
no limita las posibilidades de participación de los ciudadanos en la
fiscalización de dichas empresas.
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS-Integración
de junta directiva
La participación
en la gestión y fiscalización de las referidas empresas prestatarias de
servicios públicos domiciliarios tal como está concebida en la norma acusada, a
través del nombramiento que hace el alcalde de una tercera parte de la junta
directiva de los vocales de control  debidamente registrados por los comités de
desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios, no
desconoce los principios que deben orientar la actuación de todas las
autoridades públicas y de los particulares, pues no crean ninguna situación de
desequilibrio, ni discriminación indebida, y tampoco llevan implícita una
injusticia en detrimento de la participación cívica de las personas en la
referida labor de gestión y fiscalización, por cuanto la Carta Política no
estableció de manera expresa el porcentaje de participación ni la forma de su
elección, sino que señaló que éste debe permitir la participación de las
personas en la adopción de decisiones que los afectan, lo cual ocurre a través
de los citados vocales de control, inclusive en la representación efectiva de
una tercera parte de los miembros de las correspondientes juntas directivas,
aun cuando éstos sean elegidos por el alcalde.
Ref.: Proceso
D-961
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el numeral 6o. del artículo 27 de la Ley 142 de
1994, "por la cual se establece el Régimen de los Servicios Públicos
Domiciliarios y se dictan otras disposiciones"
Actor:  José
Javier Jurado Mazo
Magistrado
Ponente:
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Santa Fe de Bogotá,
7 de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Procede la Corte
Constitucional a resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada por el
ciudadano JOSE JAVIER JURADO MAZO contra el numeral 6o. del artículo 27 de la
Ley 142 de 1994, "por la cual se establece el régimen de los Servicios
Públicos Domiciliarios y se dictan otras disposiciones".
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Ponente ordenó que se  fijara en lista la norma acusada
en la Secretaría General por el término de diez (10) días, para efectos de
asegurar la intervención ciudadana; se enviara copia de la demanda al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y se
comunicara la iniciación del proceso al señor Secretario Jurídico de la
Presidencia de la República, al señor Presidente del Congreso de la República,
al señor Ministro de Gobierno, al señor Superintendente de Servicios Públicos y
a la Federación Colombiana de Municipios, a fin de que si lo estimaren
oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma parcialmente
acusada.
I. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
Se transcribe a
continuación el texto de la norma parcialmente acusada, conforme a su
publicación oficial, cuyos apartes demandados se subrayan:
"Artículo
27. Reglas especiales sobre la participación de entidades públicas. La Nación, las entidades territoriales y
las entidades descentralizadas de cualquier nivel administrativo que participen
a cualquier título en el capital de las empresas de servicios públicos, están
sometidas a las siguientes reglas especiales:
(...)
6. Los
miembros de las juntas directivas de las empresas oficiales de los servicios
públicos domiciliarios serán escogidos por el Presidente, el gobernador o el
alcalde, según se trate de empresas nacionales, departamentales o municipales
de servicios públicos domiciliarios.  En el caso de las Juntas Directivas de
las Empresas oficiales de los Servicios Públicos Domiciliarios del orden
municipal, estos serán designados así: dos terceras partes serán designados
libremente por el alcalde y la otra tercera parte escogida entre los Vocales de
Control registrados por los Comités de Desarrollo y Control Social de los
Servicios Públicos Domiciliarios.
(...)"
II. NORMAS
CONSTITUCIONALES VULNERADAS.
A juicio del
demandante, la norma cuya constitucionalidad cuestiona parcialmente vulnera la
Constitución Política en sus artículos 1o., 2o., 40, 95 num 5o., 209, 227 y
260.
III. FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
Estima el actor que
la disposición demandada "confiere poderes omnímodos y dictatoriales a
los Alcaldes para administrar unas empresas que son patrimonio de toda la
comunidad" quebrantando los principios de igualdad y proporcionalidad
amparados por la Carta Política.
Según afirma, por
una parte el artículo 27 numeral 6o. acusado, le otorga facultades a estos
funcionarios no solo para designar libremente las dos terceras partes de las
Juntas Directivas, que en últimas constituyen la mayoría absoluta en las
decisiones, sino también para escoger los representantes de los usuarios "entre
los vocales de control de los Comités de Desarrollo y Control Social de los
Servicios Públicos domiciliarios"; con lo cual los Alcaldes usurpan
"un derecho democrático que es privativo de la comunidad para
seleccionar sus propios representantes (...)".
Para el demandante
por estas razones resultan infringidos los artículos 1o.  y 40 de la
Constitución Política los cuales consagran la participación ciudadana en sus
aspectos democráticos y pluralistas, y propugnan por el fortalecimiento de la
democracia participativa, postulados que precisamente no se cumplen con la
norma acusada.
Así mismo sostiene
que los artículos 2o. y 95 numeral 5o. superiores también resultan
desconocidos, por cuanto estos consagran como uno de los fines esenciales del
Estado, facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan
en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, y como
uno de los deberes de la persona, el participar en la vida política, cívica y
comunitaria del país.
Finalmente para el
actor la norma que acusa parcialmente viola otros principios, como las bases de
equidad, igualdad y reciprocidad universal consagrados en el artículo 227 de la
Carta, y aquel que indica que la función administrativa está al servicio de los
intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, imparcialidad y publicidad consagrados
en el artículo 209 del mismo ordenamiento.
Con fundamento en
los anteriores cargos, solicita a la Corte Constitucional, que declare
inexequible la norma acusada.
IV. INTERVENCIONES.
Dentro del término
de fijación en lista se presentaron los siguientes escritos:
a. El Ministerio de Desarrollo Económico
mediante apoderado, el Dr. Pablo Andrés Rodríguez Martínez presentó escrito
justificando la constitucionalidad de la norma acusada.
Para sustentar su
apreciación el interviniente manifiesta que el artículo 369 de la Constitución
Política establece que "La Ley determinará los deberes y derechos de
los usuarios, el régimen de su protección y formas de participación en la
gestión y fiscalización de las empresas. Igualmente definirá la participación
de los municipios o de sus representantes en las entidades y empresas que les
presten servicios públicos domiciliarios" (subrayado del texto),
disposición que a su juicio fue desarrollada por el Decreto 1842 de 1991, en
concordancia con otros preceptos constitucionales, de lo cual "se
colige muy claramente los deberes (sic) y derechos de los usuarios y menciona
la forma de participación gestión (sic) y fiscalización en las empresas que
prestan el servicio". Además cita la sentencia T-540 de 1992 de la
Corte Constitucional, la cual a su juicio, "sienta un precedente con
relación a la participación ciudadana respecto de la gestión y fiscalización de
los servicios públicos, a través de organizaciones representativas de usuarios
y consumidores, y que la misma ley 142 de 1994 en su título 5o. capítulo 1o.
artículo 62 y siguientes, prevee (sic) en forma democrática este tipo de
participación en esta materia específica y que desarrolla el mismo artículo 369
(...)"
Después de citar las
disposiciones consagradas en el citado Título V de la Ley 142 de 1994,
artículos 62 a 65, concluye el interviniente que la norma acusada no viola
precepto constitucional alguno "en razón de que ella misma atiende y
desarrolla los principios y normas constitucionales objeto de debate
(...)"
b. El ciudadano Jaime Cuéllar Vargas presentó
un escrito mediante el cual coadyuva la demanda presentada, indicando que la
disposición demandada vulnera la Constitución Política en sus artículos 2o., 40
y 369, ya que a su juicio dichas normas no consagran "un fuero
constitucional a los Alcaldes o al Congreso de la República para violar claras
disposiciones constitucionales" como lo hace la norma acusada. En los
demás apartes de su escrito esgrime los mismos argumentos que el demandante, y
solicita a la Corte Constitucional que ésta sea declarada inexequible.
c. La Superintendencia de Servicios Públicos a
través su asesor Ricardo Correal Morillo, presentó escrito justificando la constitucionalidad
de la norma acusada.
El asesor de la
citada Superintendencia afirma que el alcalde es la autoridad administrativa
local "encargada del cumplimiento de la Constitución y la ley", y
es el director administrativo municipal que tiene "la función de
asegurar la prestación de los servicios a su cargo conforme al artículo 315,
numerales 1 y 3 de la Carta."
Por esta razón según
manifiesta, sus poderes son reglados por el Estado y no pueden ser calificados
como omnímodos y dictatoriales o que obedecen a maquinaciones políticas como lo
afirma el actor, con desconocimiento de los principios que rigen la función
administrativa y las atribuciones de las autoridades locales. Agrega que el
alcalde puede perfectamente actuar como interlocutor de los mecanismos
participativos del municipio en los servicios públicos, con el fin de asegurar
la organización de los usuarios y el control de gestión ante las empresas
prestatarias de estos servicios.
A su juicio, el
actor "incurre en la confusión de los principios constitucionales sobre
democracia participativa de claro origen político, y aquellos que se refieren a
la participación ciudadana en la gestión administrativa del Estado, o en la
actividad de sus instituciones administrativas, al invocar el artículo
40 de la Carta", ya que esta disposición no se dirige a determinar la
manera de llevarse a cabo la gestión de la administración del Estado, ni
consagra la participación ciudadana en ésta, como sí lo hace el artículo 369
Ibídem que define la participación municipal de sus representantes en las
entidades y empresas que les presten servicios públicos domiciliarios.
Dicha forma de
participación, en su concepto, no vulnera los principios constitucionales para
la participación ciudadana en el control de la gestión o en la fiscalización de
la administración de los municipios, "ya que el alcalde solo interviene
para reconocer las actuaciones de los comités mencionados y para escoger los
vocales designados ante las empresas prestadoras del servicio, con el resguardo
adicional de funciones asignadas al personero municipal a efectos de conocer de
las impugnaciones por la elección de control."
De otra parte estima
que el vocal de control puede ser removido en cualquier momento por el comité a
decisión mayoritaria de sus miembros, ante lo cual "existen las
previsiones legales suficientes para evitar la interferencia de las autoridades
municipales en los comités o en los vocales". Así mismo, estima que la
Superintendencia de Servicios Públicos, como organismo de control de la rama
ejecutiva, tiene funciones para conocer de las impugnaciones originadas en la
elección de los comités de desarrollo y control social y en la designación de
los vocales.
Agrega el
interviniente algunas consideraciones respecto del Decreto reglamentario de la
Ley 142 de 1994, las cuales la Corporación no analizará en esta providencia, en
virtud de no corresponder a las competencias que le fueron asignadas en el
artículo 241 numeral 4o. de la Carta Política.
Finalmente anota que
los cargos esgrimidos por el actor contra la norma acusada, invocan principios
generales sin desarrollo concreto y coherente con las disposiciones de la Carta
y de la ley y no precisan fundamentos claros a efectos de fundar razones
nítidas de inconstitucionalidad.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante oficio No.
699 de julio veintiocho (28) del año en curso, el señor Procurador General de
la Nación (Encargado) Dr. Orlando Solano Bárcenas envió el concepto de rigor,
solicitando a esta Corporación declarar exequible el artículo 27 numeral 6o. de
la Ley 142 de 1994 por estar ajustado a la Constitución, con fundamento en las
siguientes consideraciones:
El representante del
Ministerio Público estima que la participación ciudadana en materia de servicios
públicos no es extraña dentro de la democracia participativa que se consagra en
la nueva Constitución, para lo cual cita la sentencia C-025 de 1993 de la Corte
Constitucional, en la cual se precisa el Estado Social de Derecho.
Así mismo manifiesta
que el constituyente previó al lado de la finalidad social propia de los
servicios públicos, la participación ciudadana de los usuarios de éstos a
través de organizaciones representativas que los agrupen, ya sea en el proceso
legislativo de regulación de los servicios públicos o en la gestión y
fiscalización de las empresas estatales encargadas de la prestación de los
mismos. Esta participación comunitaria y de los usuarios en estos organismos
estatales, en su opinión, se fundamenta en el propósito de facilitar a éstos no
sólo su protección sino también la fiscalización de las entidades encargadas de
su ejecución, tal como lo dispone el artículo 369 constitucional.
Agrega que la norma
acusada desarrolla dicho precepto constitucional, ya que concilia en la
dinámica del nivel municipal, las atribuciones del alcalde como director
administrativo encargado de asegurar la prestación de los servicios de su
competencia con el concurso, a través de su participación, de los usuarios de
los servicios públicos. Esta situación, a su juicio, hace explícita la
obligación para los alcaldes de asegurar la organización de los usuarios y el
control de gestión en las empresas oficiales prestadoras de servicios públicos
domiciliarios.
Estima que el
sistema previsto en la norma acusada para la elección de una tercera parte de
los miembros de las Juntas Directivas de estas empresas, a fin de que
representen a los usuarios de los servicios que ellas prestan, no vulnera su
origen democrático como lo afirma el actor.  En su concepto, la elección de los
vocales en el seno de los Comités, no es expresión de autogobierno democrático
sino "una suerte de autogobierno corporativo", por lo cual no
es la condición de ciudadano de un Estado, sino la condición compartida de usuario,
suscriptor o suscriptor potencial de uno o varios servicios públicos, lo que
constituye el referente subjetivo del mecanismo de elección cuestionado.
Para el Ministerio
Público, la fórmula prevista por el legislador lejos de quebrantar la
Constitución, es adecuada, por cuanto si la regla en desarrollo del artículo
3o. Superior es que la titularidad y el ejercicio de los poderes públicos debe
estar acompañada de una cadena ininterrumpida de legitimaciones democráticas,
la introducción de mecanismos no democráticos de elección y de legitimación
sólo procede por vía exceptiva y regulada.
En sustento de su
apreciación indica el Procurador Encargado que la configuración misma de las
juntas directivas diseñadas para operar sobre la base dialogal y de consensos,
desvirtúa la apreciación del demandante según la cual, móviles
políticos-egoístas en cabeza de los representantes elegidos directamente por el
alcalde se impondrían en las decisiones que se adopten en la empresa
respectiva. En su opinión, la relación de mandato que subyace a toda elección
no puede ser entendida como una relación en la cual se representan y gestionan
los intereses de un elector particular, máxime cuando se trata de servicios
públicos. El elegido entra en el ejercicio de su cargo en interés de toda la
comunidad.
Para concluir su
escrito afirma el citado funcionario que el proceso electivo que se consagra en
la norma acusada, lejos de vulnerar la Carta en las normas señaladas por el
actor, se adecúa a estas, integrando con los otros mecanismos de defensa y
control de los usuarios previstos en la Ley 142 de 1995, un conjunto de
disposiciones que son claro desarrollo del Estatuto Fundamental.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Competencia.
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta, la Corte Constitucional
es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad que contra el numeral 6o. del artículo 27 de la ley 142 de
1994, se presenta en este proceso.
2. El caso objeto
de estudio.
La Carta Política de
1991 consagra desde su Preámbulo el principio de la democracia participativa a
fin de que se garantice dentro de la misma el orden político, económico y
social justo.
Así mismo, el
artículo 1o. de la Carta Fundamental destaca el principio de la democracia
participativa vigente en el Estado colombiano, que se traduce en el deber de
los ciudadanos a participar en la vida política, cívica y comunitaria del país
(artículo 95 numeral 5o. de la Constitución Política).
A su vez, conforme
al artículo 2o. del Estatuto Fundamental, uno de los fines esenciales del
Estado es el de facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación.
Sobre este aspecto,
ha expresado la Corporación que:
"La
democratización del Estado y la Sociedad que prescribe la Constitución no es
independiente de un progresivo y constante esfuerzo de construcción que
compromete a los colombianos en mayor grado, desde luego, a las instituciones
públicas y a los sujetos privados que detentan posiciones de poder social o
político y de cuyo resultado se derivará la mayor o menor legitimidad de las
instituciones, no menos que la vigencia material de la Carta y la consecución y
consolidación pública." (Sentencia No. C-089 de 1994. M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz)
Ahora bien, la
participación encaminada a dar mayor legitimidad al ejercicio del poder y así
mismo permitir la vinculación de las personas para lo referente a la adopción
de decisiones públicas que las afecten, implican a la vez un contenido político
y jurídico. La Corte Constitucional anteriormente se ha referido a la relación
que existe entre el concepto de democracia participativa y de participación
ciudadana, y ha puntualizado el alcance de una y otra, en los siguientes
términos:
"El
principio de participación democrática expresa no solo un sistema de toma de
decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en
los principios del pluralismo, la tolerancia (...). El concepto de democracia
participativa no comprende simplemente la consagración de mecanismos para que
los ciudadanos tomen decisiones en referendos, consultas populares, revocación
del mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que
el ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios que
incidirán significativamente en el rumbo de su vida. Se busca así fortalecer
los canales de representación, democratizarlos y promover un pluralismo más
equilibrado y menos desigual." (Sentencia No. C-180 de 1994, M.P. Dr.
Hernando Herrera Vergara)
El artículo 40 de la
Carta Política consagra como un derecho fundamental de todo ciudadano el de
participar "en la conformación, ejercicio y control del poder
político", lo cual lo faculta para tomar parte en elecciones,
plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación
ciudadana, situación que corresponde al ámbito propio de la democracia
participativa.
Como una de las
formas de participación previstas en la Carta Política de 1991 se encuentra la
relativa a la prestación de los servicios públicos, de conformidad con lo
preceptuado en el artículo 78 de la Constitución según el cual "El
Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y
usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen" para
lo cual "las organizaciones deben ser representativas y observar
procedimientos democráticos internos". Esta disposición, en
concordancia con los artículos 365 a 370 de la Carta, consagran el régimen de
prestación de los servicios públicos, los cuales "son inherentes a la
finalidad social del Estado" (artículo 365 inciso 1o. Superior). A su
turno, el artículo 369 de la Constitución establece que la ley determinará el
régimen de protección de los usuarios de los servicios públicos "y sus
formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales
que presten el servicio. Igualmente definirá la participación de los municipios
o de sus representantes, en las entidades y empresas que les presten servicios
públicos domiciliarios."
2.1.
Participación en los servicios públicos domiciliarios.
La Constitución de
1991 consagra disposiciones relativas a la eficiente prestación de los
servicios públicos domiciliarios, y establece la posibilidad de que haya
participación cívica y comunitaria en la gestión y fiscalización de las
empresas estatales que los prestan. La Carta Política actualmente vigente no
define ni enumera cuáles son los servicios públicos domiciliarios, lo cual, de
conformidad con el artículo 367 de la misma, le corresponde a la ley, la que
debe establecer las competencias y responsabilidades correlativas, su
cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario respectivo. Además
agrega que los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por
los municipios "cuando las características técnicas y económicas del
servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y los
departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación."
Cabe recordar aquí,
lo expresado por esta Corporación en sentencia No. T-578 de 1992 (M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero) al señalar que los servicios públicos
domiciliarios constituyen una categoría especial de los servicios públicos a
que hace referencia el artículo 367 de la Carta. En esa ocasión dijo la
Corporación lo siguiente:
"Se consagra
en esta disposición una categoría especial de servicios públicos, los llamados
"domiciliarios", que son aquellos que se prestan a través del sistema
de redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de
trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad específica de satisfacer las
necesidades esenciales de las personas.
Son
características relevantes para la determinación del servicio público
domiciliario las siguientes,  a partir de una criterio finalista:
a) El servicio
público domiciliario -de conformidad con el artículo 365 de la Constitución-,
puede ser prestado directamente o indirectamente por el Estado, por comunidades
organizadas o por particulares, manteniendo éste la la regulación, el control y
la vigilancia de los servicios.
b) El servicio
público domiciliario tiene una "punto terminal" que son las viviendas
o los sitios de trabajo de los usuarios, entendiendo por usuario "la
persona que usa ciertos servicios, es decir quien disfruta el uso de cierta
cosa".
c) El servicio
público domiciliario está destinado a satisfacer las necesidades básicas de las
personas en circunstancias fácticas, es decir en concreto."
Ahora bien, de
conformidad con el artículo 365 de la Constitución, tal como lo señaló la
Corporación en el citado fallo, los servicios públicos domiciliarios "podrán
ser prestados por el Estado directa o indirectamente, por comunidades
organizadas, o por particulares", en todos los casos teniendo como
fundamento que tal prestación debe corresponder a la finalidad social del
Estado, en la cual prevalece, de conformidad con el artículo 1o. de la Carta
Política, el interés general.
De manera que no
resulta extraña a la luz del ordenamiento constitucional la participación
cívica y comunitaria en la prestación de servicios públicos domiciliarios, al
ser ésta una actividad que afecta directamente la vida de las personas,
encaminada a satisfacer necesidades primarias de todos, y que debe responder en
todos los casos a la prevalencia del interés general, como corresponde a la
esencia misma del Estado Social de Derecho.
De conformidad con
los preceptos constitucionales señalados, la participación cívica en la gestión
y fiscalización de las empresas de servicios públicos, y particularmente
aquellas que prestan los denominados servicios públicos domiciliarios, es un
derecho y a la vez un deber de todas las personas, cuya determinación
corresponde a la ley, al igual que la participación comunitaria, encaminada a
la satisfacción y procura de necesidades de un determinado grupo de personas,
dentro del marco de la realización de los derechos sociales, económicos, y
particularmente de los derechos colectivos.
Respecto del derecho
de las personas a participar en la gestión y fiscalización de la actividad de
las entidades públicas encargadas de la prestación de los servicios públicos
domiciliarios, esta Corporación se refirió ampliamente, a esta materia, en los
siguientes términos que ahora se prohijan:
"5. La
participación del usuario en la gestión y fiscalización de los servicios
públicos permite al individuo experimentar personalmente  las ventajas de su
pertenencia al Estado social de derecho. En la práctica, sin embargo, la
posición del ciudadano en la gestión de los servicios públicos deja mucho que
desear. Históricamente ha primado una visión despótica del Estado que excluye a
los particulares de participar en las decisiones que afectan su vida diaria. La
instauración que una democracia participativa debe poner fin a esta situación.
No obstante, no basta para asegurar la participación ciudadana, la mera
consagración positiva de derechos constitucionales sino que, además, es
necesario un desarrollo legislativo que involucre un sistema eficaz de recursos
ágiles y sumarios y de mecanismos de participación efectiva.
La democracia
participativa como principio, finalidad y forma de gobierno (CP Preámbulo,
arts. 1 y 2) exige la intervención de los ciudadanos en todas las actividades
confiadas a los gobernantes para garantizar la satisfacción de las necesidades
crecientes de la población. Sin la participación activa de los ciudadanos en el
gobierno de los propios asuntos, el Estado se expone a una pérdida
irrecuperable de legitimidad como consecuencia de su inactividad frente a las
cambiantes y particulares necesidades de los diferentes sectores de la
sociedad.
Para hacer
realidad el fin esencial de Estado de "facilitar la participación de todos
en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación" (CP art. 2), el Constituyente
previó la posibilidad de que la ciudadanía participe, a través de organizaciones
representativas de usuarios y consumidores, en el proceso legislativo de
regulación de los servicios públicos (CP art. 78), así como en la gestión y
fiscalización de las empresas estatales encargadas de su prestación (CP arts.
369 y 48 transitorio). La Constitución no consagra un derecho fundamental
a participar en la toma de decisiones administrativas en materia de servicios
públicos. Corresponde al legislador consagrar tales derechos y desarrollar los
mecanismos de participación de conformidad con el marco constitucional que
regula la materia."
(Sentencia No. T-540 de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
Como se deduce de lo
expresado por la Corporación en la citada providencia, es competencia del
Legislador establecer la forma en que se harán efectivos los derechos de
participación comunitaria en la gestión y fiscalización de los servicios
públicos domiciliarios. La voluntad del Constituyente se reitera,
especialmente, en los artículos 79, 103, 152, 270 y 369 de la Carta, en cuanto
señalan que es a través de los procedimientos de Ley que el Estado facilita la
intervención comunitaria en la adopción de las decisiones correspondientes,
particularmente las referidas al tema de los servicios públicos.
Pero el criterio en
referencia, no puede ser discrecional sino que se debe ajustar, como lo ha
señalado la Corporación, al marco constitucional que regule la materia. Dicho
marco debe ser entonces el conformado por todas las disposiciones de la Carta
que hagan relación con los mecanismos de participación cívica y comunitaria
(artículos 1, 2, 95#5 y 103 entre otros), en armonía con aquellos que consagran
la referida participación cuando los municipios directamente presten alguno o
varios de los servicios públicos domiciliarios, en lo concerniente a aspectos
como la gestión y la fiscalización, como ya se advirtió.
Ahora bien, dicha
fiscalización resulta se complementa con lo dispuesto en el artículo 189
numeral 22 de la Constitución Política, que asigna al Presidente de la
República la facultad de ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de
los servicios públicos, función que cumple por intermedio de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (artículos 75 y siguientes
de la Ley 142 de 1994).
2.2. El examen de
los cargos.
Afirman tanto el actor
como el ciudadano interviniente que coadyuva la demanda, que el precepto
acusado "confiere poderes omnímodos y dictatoriales a los Alcaldes para
administrar unas empresas que son patrimonio de toda la comunidad" lo
cual a su juicio viola los principios de igualdad y proporcionalidad, cuando se
faculta a los alcaldes para designar libremente las dos terceras partes de las
juntas directivas de dichas empresas, y también para designar el representante
de los usuarios "entre los vocales de control de los Comités de
Desarrollo y Control Social".
Agrega el demandante
que la norma parcialmente acusada, también desconoce los principios
constitucionales de igualdad y equidad que deben orientar el ejercicio de la
actividad administrativa, respecto en particular de la prestación de los
servicios públicos domiciliarios por parte de empresas públicas, cuando se
otorga al alcalde la facultad de nombrar a las dos terceras partes de los
miembros de la correspondiente junta directiva, y además, la otra tercera parte
es nombrada por él entre los vocales de control registrados por los comités de
desarrollo y control social, lo cual usurpa un derecho de los ciudadanos.
Como es bien sabido,
las finalidades propias del Estado de derecho son las de servir a la comunidad,
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución, y facilitar la
participación, sin menoscabo del derecho a la igualdad, y con fundamento en el
principio de equidad.
El hecho de que la
disposición acusada establezca un mecanismo de elección como el anteriormente
referido, a juicio de la Corte no desconoce los principios de igualdad y
equidad de los ciudadanos que habitan determinado municipio, ya que el artículo
369 defiere a la ley la determinación de las formas de participación en la
gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten servicios
públicos, y el precepto sometido a examen de la Corporación no limita las
posibilidades de participación de los ciudadanos en la fiscalización de dichas
empresas.
Además, la
participación en la gestión y fiscalización de las referidas empresas
prestatarias de servicios públicos domiciliarios tal como está concebida en la
norma acusada, a través del nombramiento que hace el alcalde de una tercera
parte de la junta directiva de los vocales de control  debidamente registrados
por los comités de desarrollo y control social de los servicios públicos
domiciliarios, no desconoce los principios que deben orientar la actuación de
todas las autoridades públicas y de los particulares, pues no crean ninguna
situación de desequilibrio, ni discriminación indebida, y tampoco llevan
implícita una injusticia en detrimento de la participación cívica de las
personas en la referida labor de gestión y fiscalización, por cuanto la Carta
Política no estableció de manera expresa el porcentaje de participación ni la
forma de su elección, sino que señaló que éste debe permitir la participación
de las personas en la adopción de decisiones que los afectan, lo cual ocurre a
través de los citados vocales de control, inclusive en la representación
efectiva de una tercera parte de los miembros de las correspondientes juntas
directivas, aun cuando éstos sean elegidos por el alcalde.
Como lo advierte la
Superintendencia de Servicios Públicos, el alcalde es, en el nivel municipal,
la autoridad administrativa local "encargada del cumplimiento de la
Constitución y la ley" que tiene la función de asegurar la prestación
de los servicios a su cargo (artículo 315 de la Constitución), y que está
sometido a la reglamentación del poder por parte del Estado, desde la órbita
constitucional y legal, razón por la cual sus poderes no pueden ser calificados
de omnímodos o dictatoriales, y deben estar ajustados en todo a los postulados
que rigen la actividad estatal, y particularmente la actividad administrativa,
de conformidad con el artículo 209 y normas concordantes de la Carta.
No encuentra la
Corporación que existan poderes omnímodos o dictatoriales en favor del alcalde
en el presente asunto, ya que éste debe apoyarse para la prestación de los
servicios públicos domiciliarios a cargo de los municipios, en las juntas
directivas de las respectivas entidades, en la cual los habitantes de aquellos
participan en la forma relacionada en la norma demandada.
Ahora bien, el
demandante afirma que lo preceptuado en el numeral 6o. del artículo 27 acusado
vulnera la Constitución en varios de sus artículos, ya que va en detrimento de
la participación ciudadana desde sus aspectos democráticos y pluralistas, y al
contrario de fortalecer la democracia participativa, la debilita.
A juicio de la
Corporación, este cargo no está llamado a prosperar por cuanto, al participar
los ciudadanos que forman parte de los comités de desarrollo y control social
de las referidas empresas del orden municipal,  en la elección de los vocales
de control de los que saldrán, por nombramiento del respectivo alcalde, una
tercera parte de los miembros de las juntas directivas de las mismas, lejos de
restringirse el ámbito de aplicación de los principios y preceptos propios de
la democracia participativa y de la participación cívica y comunitaria, que se
han analizado en esta providencia, lo que se está es más bien garantizando en
debida forma que, como consecuencia de la participación en la gestión y
fiscalización de las empresas, dichos vocales de control actúen en
representación de los habitantes de determinado municipio, a través de los
referidos comités de desarrollo y control social de los servicios públicos
domiciliarios integrados por usuarios, suscriptores o potenciales suscriptores
de los mismos.
Tal como se expresó
anteriormente, la consagración constitucional de la participación política,
cívica y comunitaria de las personas está encaminada a fortalecer la
legitimidad en las instituciones, la credibilidad y la confianza respecto de
las autoridades públicas, y en el caso objeto de estudio, respecto de quienes,
siendo también particulares, están encargados de la prestación de servicios
públicos domiciliarios. La finalidad de la participación cívica y comunitaria,
de conformidad con la Carta, fundamentalmente es que las personas se vinculen a
la toma de decisiones públicas que las afecten, y en particular en el asunto
sub exámine, tal participación está orientada a la gestión y fiscalización en
las empresas estatales que presten el servicio.
No observa tampoco
la Corporación ningún tipo de restricción indebida a la participación ciudadana
o cívica consagrada en la Constitución, pues ésta, de conformidad con los
preceptos citados de la Ley 142 de 1994, se configura a través de los comités
de desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios, los
cuales están integrados -se repite- por usuarios, suscriptores o suscriptores
potenciales de los mismos, es decir, por personas no vinculadas a las
respectivas empresas, que se ven afectadas por las decisiones que inciden
significativamente en el rumbo de sus vidas, razón por la cual, a fin de
garantizar dicha participación en la gestión y fiscalización de las entidades
encargadas de la prestación de los referidos servicios, la disposición acusada
permite que tales comités decidan acerca de quiénes serán los vocales de
control, de los cuales, a su vez, el alcalde respectivo designará una tercera
parte de las juntas directivas. Además, como lo expresa el Procurador
Encargado, esta posibilidad constituye "una suerte de autogobierno
compartido" para el cual es la condición de usuario, suscriptor o
potencial suscriptor de uno o varios servicios públicos domiciliarios, lo que
constituye el referente subjetivo de elección cuestionado, y que, como se
desprende de todo lo expresado, a juicio de la Corporación, se encuentra
ajustado a la Constitución de 1991.
Finalmente debe
subrayarse, como lo anota el apoderado del Ministerio de Desarrollo Económico,
que el artículo 369 de la Carta defiere a la ley la determinación de los
deberes y derechos de los usuarios y las formas de participación en la gestión
y fiscalización de las empresas, lo cual ha hecho el Legislador a través de la
Ley 142 de 1994, en términos que corresponden a los postulados de la democracia
participativa y de la participación ciudadana y cívica consagrados en la
Constitución de 1991.
Por todo lo
anteriormente expuesto la Corporación procederá a declarar la exequibilidad del
numeral 6o. del artículo 27 de la Ley 142 de 1994.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
DECLARAR
EXEQUIBLE el numeral 6o.
del artículo 27 de la Ley 142 de 1994.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNADEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General