C-140-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-140/07
SOLIDARIDAD Y PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Distinción en cuanto a la exigibilidad del pago de la obligación
Explicando en qué consiste concretamente la solidaridad tributaria,
la Corte también ha señalado que si bien la relación  jurídica tributaria
sustancial nace entre el Estado y los directamente responsables, el efecto de
la solidaridad consiste en extender el ámbito de la responsabilidad tributaria,
de manera que pueda ser exigida directamente a otros sujetos distintos del
principalmente obligado. De manera similar, la subsidiariedad en materia
tributaria implica que hay un sujeto llamado por la ley a responder de
obligaciones o deberes tributarios ajenos, en caso de incumplimiento del
principalmente obligado. De esta manera, puede afirmarse que, si bien ambas
figuras extienden la responsabilidad tributaria a personas diferentes del
directamente responsable, es distinta la exigibilidad del pago a los deudores
solidarios y subsidiarios en materia tributaria, pues respecto de los primeros
la exigibilidad de la obligación surge coetáneamente para ellos y para el
deudor principal, mientras que para el deudor subsidiario la obligación sólo se
hace exigible cuando la Administración ha intentado infructuosamente cobrar al
deudor principal, y ya no existe forma procesal de obtener el pago de manera
forzada. De cualquier manera, tanto la solidaridad como la subsidiariedad, al
ser dispuestas por la ley, tienen el efecto de hacer radicar obligaciones en
cabeza de terceros diferentes al principalmente obligado.
RESERVA DE LEY MARCO EN REGIMEN CAMBIARIO-No aplicación en norma que establece solidaridad en obligación
cambiaria
A juicio del demandante, el artículo 13, por su materia, corresponde
a un tema cambiario que no es general sino particular y concreto, por lo cual
estaba por fuera de las facultades legislativas del Congreso. No obstante, para
la  Corte la solidaridad en el pago de las obligaciones que surgen de la
infracción al régimen cambiario no es un asunto que pueda verse afectado por
las variables económicas que influyen en los cambios internacionales. Para
establecer esta solidaridad cambiaria, o para eliminarla, no hace falta
información técnico económica actualizada y permanentemente cambiante, ni es
una medida que deba adoptarse para responder ágilmente a las mutantes
necesidades del mercado cambiario.  Por todo lo anterior, no hay razones para
estimar que el Congreso no esté en capacidad técnica ni operativa para
implantar la solidaridad en materia cambiaria, que sería el argumento
definitorio para establecer que, por la carencia de esas capacidades, y por lo
particular y cambiante del asunto, no caiga dentro de sus facultades
legislativas ordinarias, sino que en este punto deba utilizarse la técnica de
las leyes marco.
RESERVA DE LEY EN MATERIA DE INFRACCION CAMBIARIA-Establecimiento de solidaridad y subsidiariedad en obligación
cambiaria
En el presente caso se trata de la extensión a personas distintas
del directamente obligado de la responsabilidad por el pago de obligaciones
provenientes de la infracción del régimen cambiario. Por tal razón, a juicio de
la Corte, la reserva de ley es aún más clara, pues no sólo implica la afectación
de los derechos individuales, sino la extensión de una responsabilidad
sancionatoria. En virtud de lo anterior, el cargo de inconstitucionalidad
conforme al cual el establecimiento de la solidaridad y la subsidiariedad en
materia cambiaria sería un asunto preciso sobre aspectos cambiarios y
aduaneros, cuya regulación correspondería a la competencia exclusiva del
Gobierno Nacional, carece de un fundamento constitucional adecuado.
RESERVA DE LEY MARCO EN REGIMEN DE ADUANAS-No aplicación en norma que establece solidaridad y subsidiariedad
en obligación aduanera
De conformidad con lo dispuesto por la Constitución en el literal c)
del numeral 19 del artículo 150, al Congreso le corresponde dictar las normas
generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno para “modificar, por razones de política comercial los
aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”.
Se pregunta entonces la Corte si dentro de tales facultades regulatorias gubernamentales
puede estimarse incluida la de extender la solidaridad y subsidiariedad
tributaria a las obligaciones aduaneras, con el fin de asegurar el recaudo de
la cartera pública por este concepto. Al respecto estima que la respuesta es
negativa, por las siguientes razones: - La extensión de la solidaridad y
subsidiariedad tributaria a las obligaciones aduaneras no implica una
modificación del arancel ni de las tarifas aduaneras, toda vez que no incide en
la determinación de los derechos que han de pagarse por las operaciones
aduaneras, ni en la tarifa para la fijación de los mismos. - La extensión de la
solidaridad y subsidiariedad tributaria a las obligaciones aduaneras podría ser
entendida como una modificación de “las demás disposiciones concernientes al
régimen de aduanas.”  Empero, en este caso tal modificación no obedece a
“razones de política comercial”, sino al objetivo de regularizar o garantizar
el recaudo de la cartera publica, como arriba se vio. Este es un objetivo
fiscal, que no es del resorte del ejecutivo, sino que tiene reserva estricta de
ley.  En tal virtud, la medida no corresponde a aquellas que deban ajustarse a
la técnica de las leyes marco o leyes cuadro.
LEY MARCO-Concepto
LEY MARCO-Objeto
LEY MARCO-Materias de las que se ocupa
LEY MARCO-Distribución de competencias
entre legislador y ejecutivo
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE
LEYES MARCO-Competencia/ DECRETOS EXPEDIDOS EN
DESARROLLO DE LEYES MARCO-Naturaleza
Las leyes
marco no implican una delegación al ejecutivo de facultades extraordinarias de
tipo legislativo. Por esta razón los decretos que expide el Ejecutivo para
desarrollar las leyes marco no son decretos con rango de ley, sino decreto
ejecutivos, cuyo control de constitucionalidad y legalidad compete al Consejo
de Estado
DECRETO REGLAMENTARIO Y DECRETO EXPEDIDO EN DESARROLLO DE LEYES
MARCO-Distinción
REGIMEN CAMBIARIO-Competencia
OBLIGACION TRIBUTARIA-Deudores
solidarios
PROCESO COACTIVO DE OBLIGACIONES TRIBUTARIAS-Vinculación de deudores solidarios
SOLIDARIDAD NO CONVENCIONAL-Sometimiento
a reserva de ley
OBLIGACION TRIBUTARIA-Solidaridad y
subsidiaridad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Claridad
en concepto de violación/PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
Referencia: expediente D-6463
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 la Ley 1066 de
2006, “por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera
pública y se dictan otras disposiciones.”
Actor: Humberto Aníbal Restrepo Vélez.
Magistrado ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA.
Bogotá, veintiocho (28) de febrero de dos
mil siete (2007)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes,
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Humberto Aníbal
Restrepo Vélez demandó la inconstitucionalidad del artículo 13 de la Ley 1066
de 2006, “por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera
pública y se dictan otras disposiciones.”
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación
se transcribe la norma acusada, tal como aparece publicada en el Diario Oficial
No. 46.344 del 29 de julio de 2006:
“Artículo 13. Solidaridad en materia cambiaria y aduanera. En materia aduanera y cambiaria se aplicará sobre el monto total
de las obligaciones, la solidaridad y subsidiaridad en la forma establecida en
el Estatuto Tributario. La vinculación se hará conforme al procedimiento
señalado en el Título VIII del Libro Quinto de dicho ordenamiento y demás
normas que lo adicionen y complementen.”
III. LA
DEMANDA
A juicio del
demandante, la norma que acusa desconoce los numerales b) y c) del numeral 19
del artículo 150 de la Constitución Política, así como el numeral 25 del
artículo 189 ibídem.[1]
Para explicar
las razones por las cuales se produciría la violación de las citadas normas
superiores, expone que ellas contienen un mandato claro: “en materia de
aduanas y de cambios internacionales, el Congreso dicta las leyes marco que
fijan los objetivos y criterios generales y el Gobierno Nacional expide, con
sujeción a ellas, las disposiciones que la regulan. Sin embargo, la disposición
legal acusada no respeta ese mandato constitucional”.
Profundizando el
anterior argumento afirma que, en el artículo que acusa, el legislador reguló
“directamente aspectos muy puntuales relacionados con el régimen de aduanas y
de cambios internacionales”, a tal punto que se ocupó de “de hacerles
extensivas las disposiciones que en materia de solidaridad y subsidiariedad
regulan las obligaciones tributarias previstas en el Estatuto Tributario”.
Agrega que dicho
artículo está insertado dentro de una ley que por su título no puede ser
entendida como una de aquellas que establecen disposiciones generales llamadas
a ser desarrolladas por el Gobierno.  Tampoco el título del artículo mismo ni
su contenido material permiten entenderlo como una norma de pautas generales.
Todo lo contrario, “es una norma precisa sobre aspectos cambiarios y aduaneros,
cuya regulación es competencia exclusiva del Gobierno Nacional y no del
legislativo.”
Afirma entonces
la demanda, que sobre el régimen de cambios internacionales esta Corporación
judicial se ha pronunciado en varias oportunidades, dejando entrever que,
aparte de la atribución legislativa de dictar leyes marco en materia cambiaria
y aduanera, el legislador conserva sus atribuciones generales de dictar leyes
ordinarias sobre la misma materia.[2] No obstante, afirma no
compartir esa posición jurisprudencial, por las razones que expone así:
- La
Constitución hizo expresamente una distinción, señalando un régimen especial en
materia cambiaria y aduanera, régimen en el cual la función legislativa se
circunscribe a la expedición de normas generales que señalan los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para ejercer facultades
regulatorias propias en la misma materia.
- La Carta
excluye la función legislativa ordinaria en la materia, puesto que le confiere
al Gobierno una función regulatoria sujeta sólo al límite de la ley marco.
-
Congruentemente con el señalamiento al legislativo de facultades para expedir
únicamente leyes marco en materia aduanera y de comercio exterior, la
Constitución Política en el numeral 25 del artículo 189 asigna al Presidente de
la Republica funciones de regulación y no de reglamentación en tales materias.
- Por simple
respeto a la técnica jurídica, no puede recaer simultáneamente, en dos ramas
distintas, la misma función de regulación de una materia.
- La razón de
ser de la técnica legislativa de las leyes marco no es caprichosa y obedece a
la necesidad de regular ciertas materias de manera ágil y oportuna, a fin de
responder eficazmente a las particulares variables del régimen de cambios
internacionales.
- Si esa función
reguladora es ejercida mediante una ley ordinaria, el legislador no sólo se
está arrogando una competencia que no tiene en esta materia, sino que le niega
la posibilidad al Gobierno de regular en forma diferente estos aspectos e
incluso de modificarlos, pues entraría en conflicto con la regulación
legislativa ordinaria que fuera contraria.
Por todo lo
anterior, el demandante pide declarar la inexequibilidad del artículo 13 de la
Ley 1066 de 2006.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales DIAN.
Oportunamente
intervino dentro del proceso la Unidad Administrativa Especial de la
referencia, para oponerse a la demanda.
En fundamento de
su oposición, la DIAN sostiene que “visto que el argumento central, el cual no
es otro que la disposición acusada no debe ser objeto de una ley ordinaria,
sino de decretos expedidos en virtud de leyes marco de aduanas y de cambios, es
palmaria la insuficiencia de la argumentación para apoyar la pretensión de
inconstitucionalidad.” Para la entidad administrativa, el actor no explica por
qué el Congreso no puede expedir leyes en materia tributaria, de cambios
internacionales y de aduanas, “las cuales van dirigidas como en el presente
caso al recaudo de una cartera que ha dejado el Estado de recuperar.” Destaca
que la ley acusada tuvo como único propósito unificar el procedimiento de cobro
para todas las entidades, a fin que apliquen el establecido en el Estatuto
Tributario, con miras a mejorar el recaudo de la cuantiosa cartera pública.
Dicho procedimiento recogido en tal Estatuto, fue considerado como uno de los
más ágiles y efectivos en términos de mayor recaudo.
Ahora bien,
afirma la DIAN que si se observa el contenido general de la Ley 1066 de 2006,
se tiene que ella regula asuntos tales como los acuerdos de pago, imputación de
pagos a las obligaciones tributarias, límite de embargabilidad de los deudores
en cuantas de ahorro, por lo cual resulta obvio que se trata de una ley que
preferentemente reguló el tema de la cartera pública, entre ella la de origen
cambiario y aduanero, por lo cual “no se entiende por qué la norma acusada
vulnera los literales b)  y c) del numeral 19 del artículo 150 y el numeral 25
del artículo 189 de la Carta, cuando dicha disposición se encuentra dentro de
una ley ordinaria que está unificando un procedimiento de cobro a favor del
Estado.”
En definitiva,
la DIAN estima que “el artículo acusado no es una norma precisa sobre aspectos
cambiarios y aduaneros cuya regulación corresponda exclusivamente al Gobierno
Nacional , ya que como se ha dicho la ley 1066 de 2006 fue creada para asegurar
el recaudo de las obligaciones a favor del Estado y a la vez unificar el
procedimiento llevado por todas las entidades públicas, al procedimiento
señalado en el Estatuto Tributario…”
Adicionalmente,
la intervención hace ver que “en materia de cambios y aduanas la función del
Congreso de dictar normas generales a las que deba sujetarse el Gobierno ya fue
cumplida mediante la expedición de las leyes llamadas marco de aduanas (Ley 6
de 1971) y marco de comercio exterior (Ley 7 de 1991)”. Agrega que la
solidaridad en materia cambiaria y aduanera es un tema que no tiene relación
con el comercio exterior, con aranceles ni con tarifas, ni tampoco con las
demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, e indica que son
varias la leyes de carácter tributario que contienen disposiciones relacionadas
con el control y que tratan aspectos aduaneros. Al respecto cita las leyes 223
de 1995, 383 de 1997, 488 de 1998, 915 de 2004 y 1004 de 2005. En todas estas,
dice la DIAN, “se observa la coexistencia armónica de aspectos administrativos,
financieros, de procedimiento tributario, de control de evasión y de
contrabando, normas sobre disposición de mercancías extranjeras, de registro de
usuarios, de solicitud de información”, etc.,  adoptadas como leyes ordinarias.
Finalmente la
DIAN destaca que “en materia de solidaridad podemos señalar que dicho tema está
contenido en el –estatuto Tributario el cual es una ley, lo que hace el
artículo 13 de la Ley 1066 de 2006 fue derogar y ampliar la solidaridad en
materia cambiaria que había sido regulada por el decreto 1092 de 1996, decreto
que fue dictado con base en las facultades concedidas en el artículo 180 de la
Ley 222 de 1995.
2.
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
Oportunamente
intervino dentro del proceso el Instituto Colombiano de Derecho Tributario,
quien por conducto de su presidente, doctor Luis Miguel Gómez, presentó el
concepto elaborado por el académico Juan Pablo Godoy Fajardo.
Para el
Instituto, “la modificación del régimen aduanero por razones de política
comercial es materia que debe ser objeto necesariamente de una ley
conocida por la doctrina con el nombre de “ley marco”. Por lo tanto, “la
materia de la ley marco no es todo aquello que se refiera al régimen aduanero,
sino solamente lo concerniente a la modificación de éste por razones de
política comercial”… “Todos los temas aduaneros adicionales que se encuentren
por fuera de este campo, seguirán siendo, de acuerdo con la Constitución
Política, competencia del Congreso Nacional”.
Destaca también
el Instituto, que la ley marco está llamada a contener las normas generales y
señalar los objetivos y criterio a los cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar
el régimen de aduanas, y no para regular originariamente el asunto. Agrega
que los antecedentes del literal c) del numeral 19 del artículo 150 superior
demuestran que la competencia del Gobierno no puede trascender lo puramente
administrativo, debiéndose impedir que ingrese en la órbita de lo político y en
“cuestiones de fondo fundamentales”.
Con fundamento
en las consideraciones anteriores, el Instituto entra a examinar el artículo 13
acusado y señala que a su parecer “se limita a extender la solidaridad y subsidiariedad
del régimen tributario a las obligaciones en materia aduanera y cambiaria, para
los solos efectos del proceso coactivo. En este orden de ideas, la disposición
acusada no regula el comercio exterior no modifica las disposiciones
concernientes al régimen de aduanas.”
En lo relativo a
los asuntos cambiarios, el concepto del Instituto interviniente pone de
presente que es la misma Constitución la que distribuye las funciones que deben
desarrollar el Congreso, el Gobierno y el Banco de la República.  Al primero
corresponde expedir las leyes marco que señalan las normas generales, los
objetivos y los criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para regular
el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en
concordancia con las funciones que la Constitución otorga a la junta directiva
del Banco de la República. (C.P. art. 150-29)  También Compete al Congreso,
mediante ley ordinaria, “determinar la moneda legal, la convertibilidad, y el
alcance del poder liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y medidas.” (C.P.
art. 150-13)
Así mismo, debe
“expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las
funciones que compete desempeñar a la Junta Directiva.” (C.P. art. 150-22)
Por su parte, de
conformidad  con lo reglado por el artículo 371 de la Carta, al Banco de la
República corresponde regular la moneda nacional, los cambios internacionales y
crédito, así como la emisión de moneda legal, funciones estas que debe ejercer
en coordinación con la política económica general. La junta directiva de dicho
entes es “la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las
funciones que le asigne la ley”. El Congreso debe dictar la ley a la cual debe
ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones y las
normas con sujeción a las cuales el Gobierno expide los estatutos del Banco, en
los que se determinan, entre otras cosas, los asuntos de estabilización
cambiaria y monetaria.
Tras hacer este
recuento de las competencias de los entes mencionados, el Instituto expresa que
si bien es cierto que al Congreso le corresponde señalar, mediante ley marco,
los criterios y objetivos a los cuales debe sujetarse el régimen de cambios
internacionales, esto no significa que en la regla acusada, por estar
relacionada con el tema, el legislativo haya invadido automáticamente la órbita
de competencia del Congreso. Por el contrario, dado que su materia es regular
aspectos propios del cobro coactivo de obligaciones cambiarias, sus disposiciones
pueden contenerse en una ley ordinaria.
3.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Estando dentro
del término, intervino el ciudadano Carlos Andrés Ortiz Martínez a nombre del
Ministerio de la referencia, que pidió a la Corte desechar los cargos de
inconstitucionalidad expuestos en la demanda.
En sustento de
esta oposición a la demanda, la Cartera ministerial señala que el objeto de la
Ley 1066 de 2006, y de su artículo 13, no es el régimen cambiario y aduanero,
sino el establecimiento de disposiciones vinculantes para el manejo de la
cartera pública.  En consecuencia, el fundamento jurídico para la expedición de
tal Ley no es el numeral 19 del artículo 150 de la constitución, sino la
cláusula general de competencia del Congreso de la República.
No obstante,
señala que aun si se considerara que el artículo 13 de la Ley 1066 de 2006
incluye asuntos propios del régimen cambiario o aduanero, el cargo no estaría
llamado a prosperar, pues el Congreso está ampliamente facultado para
determinar las reglas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno en
estas materias, competencia dentro de la cual se encuadraría el artículo
demandado, el cual “simplemente se limita a establecer en términos generales la
provisión legal de la solidaridad para este tipo de obligaciones.”
4.
Intervención del Banco de la República.
En
representación del Banco de la República, intervino oportunamente dentro del
proceso el ciudadano Alberto Boada Ortiz, quien abogó por la constitucionalidad
del artículo acusado. En sustento de esta posición expuso los siguientes
argumentos:
En cuanto al
alcance de la norma acusada, destaca que la Ley 1066 de 2006 tiene como objeto
primordial brindar un marco legal para el manejo y recaudo de los créditos a favor
del Tesoro Público. Explica enseguida que “las obligaciones a favor del tesoro
público en materia cambiaria son el resultado de la facultad de inspección y
vigilancia del régimen cambiario por parte de entidades distintas del Banco de
la República o de su Junta Directiva. Dentro de este contexto, el artículo 13
acusado extiende el principio de solidaridad al cobro de las sanciones por
infracciones cambiarias”.
En lo relativo
autonomía de la Junta Directiva del Banco de la República, la intervención recuerda
cómo esta Corporación ha reiterado que el legislador puede “establecer
parámetros a la autoridad cambiaria de manera general y abstracta mediante
leyes marco pero le está vedado establecer regulaciones puntuales y
particulares, so pena de interferir, reducir o anular la iniciativa de la Junta
Directiva en lo que concierne con el estudio y ponderación de las
circunstancias de orden económico y social que en un momento dado ameritan la
adopción de una determinada medida de carácter cambiario.”[3]
Dicho esto, el
Banco emisor sostiene que, conforme a la doctrina anterior, “el artículo 13 de
la Ley 1066 de 2006 contraviene la Constitución sólo si la norma regula de
manera particular y concreta asuntos de competencia exclusiva de la Junta
Directiva del Banco de la República.” No obstante, en opinión de la entidad,
“ello no es así como quiera que la norma no aborda temas propios del régimen
cambiario.” Lo anterior por las siguientes razones:
a) La
Constitución establece dos principios sobre la regulación de los cambios
internacionales: (i) conserva la figura de la ley marco, a la cual llama ley
general, y (ii) asigna al Banco de la República y a su junta Directiva la
calidad de autoridad cambiaria, conforme a las funciones que le asigne la
ley.
b) Para la
expedición del régimen cambiario, la Constitución consagra una participación
tripartita: el Congreso, el Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la
República. En efecto: (i) conforme al literal b) del numeral 19 del artículo
150, corresponde al Congreso mediante la expedición de una ley marco, dictar
las normas generales y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno para regular el comercio exterior y señalar el cambio
internacional en concordancia con las funciones que la misma Constitución
consagra para la Junta Directiva del Banco de la República. Igualmente, de
conformidad con el numeral 22 del artículo 150 superior, le corresponde al
Congreso mediante ley ordinaria expedir las leyes relacionadas con el Banco de
la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva.
(ii) El artículo 150, numeral 19, literal b) le asigna al Presidente de la
República la función de señalar el régimen cambiario, función que ejerció con
la expedición del Decreto 1735 de 1993. (iii) El artículo 371 superior asigna
al Banco de la República la función de regulación de los cambios internaciones
y del crédito, y la administración de las reservas internacionales, en
coordinación con la política económica. (iv) El artículo 372 constitucional le
asigna a la Junta Directiva del Banco de la República el carácter de autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la
ley. Esta misma norma le otorga competencias al Congreso de la República para
dictar la ley a la cual debe ceñirse el Banco de la República para el ejercicio
de sus funciones y las normas con sujeción a las cuales el Gobierno expedirá
los estatutos del Banco en los que se determinen, entre otros aspectos, las
reglas para la constitución de reservas, entre ellas las de estabilización
cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades. (No
obstante, la intervención hace ver que la Ley 9ª de 1991, como primera ley
marco en materia de cambios internacionales, fue aprobada en desarrollo del
artículo 76 numeral 22 de la Constitución anterior.)
c) “La Ley 31 de
1992 precisó las facultades previstas en la Ley 9 de 1991 respecto de la
regulación de cambios internacionales teniendo en cuenta el nuevo arreglo
institucional fijado por la Constitución de 1991.” Dicha Ley en su artículo 16
atribuyó a la Junta Directiva del Banco “h) Ejercer las funciones de
regulación cambiaria previstas en el parágrafo 1 del artículo 3 y en los
artículos 5° a 13, 16, 22, 27, 28 y 31 de la Ley 9 de 1991.”  De acuerdo
con tales facultades de regulación, la Junta Directiva expidió la Resolución
Externa 8 de 2000, que contiene el Régimen Cambiario Vigente.
Así pues, el
Banco emisor sostiene que la Ley 9ª de 1991 “es el punto de referencia para
establecer cual es el ámbito de competencia de la regulación cambiaria.” En
especial, señala que el artículo 4° de dicha Ley es importante para esos
efectos, pues define, dentro de las limitaciones propias de una ley marco” las
operaciones sujetas al régimen de cambiario.
Congruentemente
con la norma anterior, y en desarrollo de la misma y de las competencias consagradas
en la Ley 31 de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1735 de 1993,
“por el cual se dictan normas en materia de cambios internacionales”, cuyo
artículo 1° define y señala las operaciones de cambio y el 4 las operaciones
obligatoriamente canalizables a través del mercado cambiario.
Del estudio de
las normas anteriores se desprende, dice la intervención, que “dentro de las
facultades de regulación del régimen de cambios no se encuentra la de gestión
del recaudo de la cartera pública derivada del control a las infracciones del
régimen cambiario”. Agrega que “si bien la Junta Directiva del Banco de la
República define el contenido de las infracciones cambiarias, la inspección y
vigilancia y control de régimen cambiario no es competencia de la Junta
Directiva del Banco de la República sino de la Superintendencia Financiera de
Colombia, Superintendencia de Sociedades o DIAN. Recuerda la intervención que
esta Corporación, en la Sentencia C-564 de 2000[4], “trató de manera
comprehensiva la estructura del régimen sancionatorio cambiario y el
procedimiento correspondiente”, indicando que el régimen cambiario tiene un
origen diverso (normas expedidas por el Banco de la República y normas
expedidas por el Gobierno Nacional), al cual corresponde una vigilancia
tripartita por parte de las tres entidades mencionadas. Dentro de este
contexto, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 180 de la
Ley 223 de 1995 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1092 de 1996, “por el
cual se establece el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo
Cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN”,
modificado por el decreto 1074 de 1999. Dicho Decreto en su artículo 2° define
qué se entiende por infracción cambiaria, y establece que corresponde a la DIAN
la administración de las sanciones derivadas de las normas cambiarias. Señala
también que la tipificación de las actividades violatorias del régimen de
cambios no corresponde a la DIAN sino al Banco de la Republica. Respecto de
esta estructura de tipificación cambiaria, la intervención resalta que en la
precitada Sentencia C-564 de 2000 la misma fue considerada por esta Corporación
compatible con el principio de legalidad.
En resumen, el Banco
de la República sostiene que, contrario a lo invocado por el actor, la norma
acusada, que tiene como propósito extender el principio de solidaridad al cobro
de de sanciones por infracciones cambiarias, no contraviene la Constitución,
“ya que no regula materias propias del régimen de cambios internacionales de
acuerdo a lo previsto en el artículo 4 de la ley 9 de 1991, ni modifica la
estructura funcional de la inspección y vigilancia del régimen cambiario… ni
define conductas propias de sanción del régimen cambiario de competencia de la
Junta Directiva del Banco de la República como autoridad cambiaria.”
5.
Intervención de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.
Intervino
también en forma oportuna el  ciudadano Juan Jacobo Calderón  Villegas,
profesor de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, quien
igualmente defendió la exequibilidad de la norma acusada.
Expone el
catedrático que el artículo 13 de la Ley 1066 de 2006 se ocupa de “regular
aspectos asociados con las obligaciones derivadas de las relaciones jurídicas
cambiarias y aduaneras”, y que su finalidad es determinar que a ellas es
aplicable el régimen de solidaridad y subsidiariedad contemplado en el Estatuto
Tributario, así como las reglas procedimentales establecidas en el mismo para
establecer la correspondiente vinculación de los obligados subsidiarios o
solidarios. En tal virtud, para estos propósitos viene a resultar aplicable, de
manera concreta, el artículo 828-1 del mencionado Estatuto. De esta manera, el
legislador pretende regular asuntos cambiarios y aduaneros.
Ahora bien,
entrando a referirse a las facultades del Congreso de la República en materia
de cambios internacionales y régimen aduanero, la intervención recuerda la
jurisprudencia vertida sobre el tema por esta Corporación, especialmente la
contenida en las Sentencias C-054 de 1998 y C-579 de 2001, y concluye que,
conforme a ella, las razones para explicar las existencia de leyes marco son de
tipo político y técnico. De una parte, “las leyes marco comportan un intento de
coordinación competencial entre los poderes legislativo y ejecutivo con la
finalidad de garantizar que aquellas materias cuya movilidad y variación exigen
cambios periódicos y  precisos, puedan ser reguladas por ambos poderes
atendiendo a su capacidad técnica y operativa así como a los niveles de
información con los que cuentan.” Agrega que de tal jurisprudencia puede
inferirse también que “es la amplitud de la norma que se analice la que
determina su condición de disposición marco con independencia, incluso, del
tipo de estatuto en que se encuentre incorporada…”. De lo anterior concluye que
“la evaluación de la constitucionalidad de una disposición que, por su materia,
debe ostentar la condición de marco, requiere concentrarse en el nivel de
amplitud o generalidad de la misma a la luz del tipo de cuestiones cobijadas
por su ámbito normativo”. Si la norma en cuestión ostenta un nivel de
especificidad que elimina la competencia de regulación asignada al Presidente
de la República, o de otras autoridades, debe considerarse inconstitucional.
Sin embargo, dicho examen de amplitud no puede llevarse a cabo con
independencia de la materia específica regulada por al norma marco
correspondiente.
Prosigue la
intervención afirmando que en este caso no cabe duda de que la norma acusada
regula “una cuestión marco”. Así, lo que quedaría por establecer es el “grado
de dilatación competencial”, es decir “el tipo de cuestiones reguladas por la
disposición demandada a efectos de definir el grado de dilatación de la
competencia del legislador en relación con el ejecutivo”.
Al parecer del
interviniente, es posible afirmar que la competencia del legislador es más
amplia en materia de responsabilidad patrimonial de los sujetos y de procedimientos
para hacer efectiva esa responsabilidad. Es decir, el legislador, sin llegar a
anular la competencia del Presidente, puede ocuparse aquí de regular de manera
menos abstracta y general el asunto, por cuanto tal tipo de regulación
involucra la posible afectación de derechos constitucionales importantes.
Establecido lo
anterior, el ciudadano interviniente sostiene que en el caso de la norma
acusada, el presidente conserva un espacio para “completar, precisar o
reglamentar” las materias por ella reguladas. A su parecer, “los supuestos en
que tal solidaridad y subsidiariedad debe aplicarse así como el alcance con que
ello debe ocurrir no es una cuestión agotada, dado que la diversidad de
regimenes exigirá que el Presidente de la República no solo reglamente el
asunto sino que, al mismo tiempo, lo precise y complete.”
Otro tanto
sucede con la remisión al Estatuto Tributario para asuntos de procedimiento, en
donde la regulación contenida en la norma “no limita, de manera alguna, las
posibilidades del Presidente de la República en orden a precisar, completar o
reglamentar la materia relacionada con el proceso ejecutivo.
Por todo lo
anterior, el interviniente dice que la norma supera el escrutinio de
constitucionalidad.
V. CONCEPTO
DEL MINISTERIO PÚBLICO.
Dentro del
término procesal establecido, el señor Procurador General de la Nación (e),
doctor Carlos Arturo Gómez Pavajeau, emitió el concepto de su competencia y
solicitó a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la
constitucionalidad del artículos 13 de la Ley 1066 de 2006, por ineptitud
sustancial de la demanda, y en subsidio declarar la exequibilidad de la
disposición, únicamente por el cargo formulado. En sustento de estas peticiones
expuso los siguientes argumentos:
En primer lugar,
la Procuraduría estima que la demanda no genera una verdadera controversia
constitucional en relación con el cargo planteado, puesto que el ataque
formulado no es claro. Recordando lo dicho por esta Corporación en la Sentencia
C-1052 de 2001, sostiene que la acusación no desarrolla las razones por las que
el legislador sobrepasa el ámbito de su competencia, restringida a la
expedición de “leyes marco”, y en tal sentido invade la órbita reguladora del
Gobierno Nacional para los temas a que alude el artículo acusado.
Concretamente, señala que la demanda “no establece cuál debió ser el ámbito de
competencia del congreso y el del gobierno al respecto, ni cómo la actuación
del primero invadió la competencia del segundo. Es más, se echa de menos la determinación
previa de si dichas normas regulan, per se, asuntos de comercio exterior
o de régimen de aduanas en sentido estricto.”
Por lo anterior,
el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida
para conocer de la demanda, por ineptitud sustantiva en relación con el cargo
indicado, por falta de claridad en la formulación del mismo.
Sin embargo, por
si la Corte decidiera entrar a examinar en el fondo la acusación, la vista
fiscal expone que “una cosa es la competencia del gobierno para regular el
comercio exterior y el régimen de cambio internacional y para modificar el
régimen aduanero y, otra, la competencia del legislador para establecer
determinados procedimientos para el cobro de obligaciones y, en especial, la
solidaridad pasiva en materia fiscal”. Tras recordar el alcance de los
literales b) y c) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, concluye
que “no toda disposición que tenga relación con el tema de aduanas o de cambios
internacionales, necesariamente debe ser objeto de ley marco y, en el mismo
sentido, regulada por el gobierno”. Por lo anterior, es obvio que sólo
desconocen las competencias constitucionales del Gobierno las leyes “que
tiendan a modificar por razones de política comercial los aranceles, tarifas y
demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas o que, regulen el
comercio exterior o señalen el régimen de cambio internacional.”
En el caso
presente, debe tenerse en cuenta que la disposición acusada no tiene por objeto
configurar un marco legal para que el Gobierno proceda a modificar los
aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas, ni mucho menos
regula la política cambiaria, crediticia o monetaria a la cual deba sujetarse
el Banco de la República.  De otro lado, el establecimiento de un régimen
solidario en asuntos aduaneros y cambiarios es un tema propio del resorte del
legislador, pues la solidaridad y la subsidiariedad sólo operan en virtud de la
ley; se trata además, de un asunto que sólo responde a necesidades de
normalización de la cartera pública, tal y como lo indica el objeto de la ley
1066 de 2006.
Por todo lo
anterior, el Ministerio Público solicita a la Corte declararse inhibida para
pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 13 de la Ley
1066 de 2006, por ineptitud sustantiva de la demanda; y, en subsidio, declarar
exequible dicha disposición, únicamente por el cargo de la demanda.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Por dirigirse la
demanda contra una norma que forma parte de una Ley de la República, al tenor
de lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la Carta, corresponde a
esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad.
2. El
problema jurídico que plantea la demanda.
2.1 Conforme se
explicó en el acápite de Antecedentes, el demandante estima que la disposición
que acusa, que extiende a las obligaciones cambiarias y aduaneras la
solidaridad y subsidiariedad prevista en la Ley para las obligaciones
tributarias, desconoce la Constitución; lo anterior por cuanto en materia
aduanera y de cambios internacionales, conforme a lo dispuesto por el numeral
19 del artículo 150 de la Constitución Política y el numeral 25 del artículo
189 ibídem, al legislador sólo le corresponde expedir “leyes marco”, que
fijen objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno
para ejercer facultades regulatorias propias en la misma materia. A su parecer,
la norma legal que demanda, que por su materia debería corresponder a una ley
marco, no es de carácter general, sino muy puntual y particular, al punto que
extiende a asuntos aduaneros y cambiarios las disposiciones concretas que en
materia de solidaridad y subsidiariedad regulan las obligaciones tributarias.
2.2 Varios de
los intervinientes ponen de presente que, más que una regulación de asuntos
cambiarios o aduaneros, la norma acusada forma parte de una ley cuyo objeto
principal es facilitar el  recaudo de la cartera pública, unificando el
procedimiento de cobro para todas las entidades, que en lo sucesivo deberán
aplicar lo establecido para ello en el Estatuto Tributario. Destacan que dentro
de esa cartera pública se incluyen obligaciones de origen cambiario y aduanero.
Es decir, estos intervinientes niegan que la norma acusada regule asuntos que
pudieran calificarse como cambiarios o aduaneros, por lo cual no resultaría
aplicable la restricción que exige que en tales materias el Congreso solo
expida “leyes marco”.
La DIAN, por
ejemplo, pone de presente que la solidaridad en materia cambiaria y aduanera es
un tema que no tiene relación con el comercio exterior, con aranceles ni con
tarifas, ni tampoco con las demás disposiciones concernientes al régimen de
aduanas. Agrega que mediante leyes ordinarias se han regulado múltiples asuntos
administrativos, financieros, de procedimiento tributario y de control de
evasión y de contrabando. En similar sentido se pronuncia el Instituto
Colombiano de Derecho Tributario, para quien no todos los asuntos referentes al
régimen aduanero deben ser objeto de la técnica de las leyes marco, sino
solamente los concernientes a la modificación de éste por razones de “política
comercial”. Tampoco cualquier materia relativa a asuntos cambiarios debe
responder a esta técnica, sino solamente lo que pueda considerarse propiamente
como el “régimen de cambios internacionales”, asunto dentro del cual no cae la
regulación sobre aspectos propios del cobro coactivo de obligaciones cambiarias
y aduaneras. Así mismo, el Banco de la República estima que dentro de las
facultades de regulación del régimen de cambios no se encuentra la facultad de
regular la gestión del recaudo de la cartera pública derivada del control a las
infracciones del régimen cambiario, que sería el objeto de la norma acusada.
Una de las
intervenciones sostiene que, aun considerando que la norma acusada, por su
materia, debía haberse acomodado a la técnica de las leyes marco, en todo caso
ella se mantiene en un nivel de generalidad adecuado, que no impide la Gobierno
ejercer sus facultades regulatorias.
2.3 Por su
parte, el señor Procurador estima que la demanda es inepta por cuanto el cargo
no es claro, pero que si la Corte decidiera entrar en el fondo del asunto
planteado, tendría que tener en cuenta que la norma acusada no tiene por objeto
configurar un marco legal para que el Gobierno proceda a modificar los
aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas, ni fijar la
política cambiaria, crediticia o monetaria a la cual deba sujetarse el Banco de
la República, sino que persigue establecer procedimientos para el cobro de
obligaciones. Por tal razón no tendría que respetar el carácter general de las
leyes marco. Además, el Procurador hace ver la solidaridad y la subsidiariedad
sólo operan en virtud de la ley, por lo que estos asuntos no pueden ser de la
órbita de la regulación gubernamental.
2.4 Así las
cosas, la presente demanda plantea los siguientes problemas jurídicos que deben
ser resueltos por la Corte: en primer lugar, si la disposición legal acusada,
por su materia, debe ser objeto de la técnica de las leyes marco, y en tal
virtud debe limitarse a señalar políticas o pautas generales llamadas a ser
desarrolladas por el Gobierno, o a las cuales deba quedar sujeto el Banco de la
República para ejercer sus atribuciones constitucionales. Y, si lo anterior
fuera resuelto en sentido positivo, en segundo lugar la Corte tendría que
evaluar si el legislador excedió el ámbito de sus competencias, entrando a
regular asuntos particulares y concretos reservados a la regulación
gubernamental, o si invadió el ámbito de las facultades autónomas del ente
emisor.
Antes de llevar
a cabo el anterior ejercicio, la Corte considera oportuno recordar los
criterios jurisprudenciales relativos a las llamadas leyes marco o leyes
generales, especialmente en materia cambiaria y aduanera.
No obstante,
primero debe referirse a la afirmación del señor Procurador, para quien la
demanda no genera una verdadera controversia constitucional, puesto que el
cargo formulado no es claro.
3. Cuestión
previa: Aptitud de la demanda:
Según se acaba
de decir, para el Ministerio Público el cargo planteado en la demanda no es
claro, por lo cual la Corte debería proferir un fallo inhibitorio.
La claridad en
la formulación del cargo debe cumplirse para que pueda entenderse agotado el
requisito de “exponer las razones por las cuales los textos constitucionales
se estiman violados”, al cual se refiere el numeral 3° del artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991. Es decir, la claridad de la acusación es necesaria para
que pueda estimarse materialmente cumplida la obligación de presentar “el
concepto de la violación”.
La claridad en el cargo, ha dicho la Corte, “es un requisito
indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues
aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla
general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y
técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental”[5], no lo
excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que
permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones
en las que se basa.”[6] (Negrillas
y subrayas fuera del original).
De lo anterior se tiene que un cargo es claro si la argumentación
expuesta en la demanda permite comprender el sentido de la misma, es decir
cuál es la presunta contradicción entre el texto legal y el constitucional que
plantea el actor, y las razones o justificaciones que se aducen para sustentar
esa contradicción.
En el caso presente, la demanda plantea que existe una confrontación
entre el artículo 13 de la Ley 1066 de 2006 y el numeral 19 del artículo 150 de
la Constitución Política,  y entre ese mismo artículo de la citada ley y el
numeral 25 del artículo 189 de la Carta.  Lo anterior, por cuanto la
materia sobre la que versa la disposición acusada (asuntos cambiarios y
aduaneros) es de aquellas sujetas a la técnica de las leyes marco, en las
cuales el legislador debe limitarse a dar pautas generales al Gobierno, cosa
que, según afirma la demanda, no sucede en esta oportunidad.  El actor aporta
también razones para explicar por qué el legislador habría excedido el ámbito
de sus facultades legislativas, al señalar que el carácter de la disposición es
concreto y particular, por cuanto para extender la solidaridad y subsidiariedad
tributaria a las obligaciones cambiarias y aduaneras, remite a normas del
Estatuto Tributario que se regulan pormenorizada y detalladamente estos
asuntos.
Aunque tal vez hubiera sido posible al demandante profundizar en la
argumentación, abundando en razones que explicaran por qué la norma acusada
regulaba materias cambiarias y aduaneras, y por qué era de carácter concreto o
particular y no general, la Corte considera que los motivos de violación
expuestos son suficientemente claros como plantear un debate de rango constitucional.
En especial estima que, dado el título de la norma -Solidaridad en materia
cambiaria y aduanera-, no es del caso hacer exigencias
exhaustivas de argumentación enderezadas a demostrar que la norma versaba sobre
tales asuntos.
Recuérdese que
también que a la hora de examinar cómo presenta el actor el concepto de la
violación, el juez de control de constitucionalidad, en aplicación del
principio pro actione, debe evitar un exceso de rigor que impida ejercer
el derecho de acceso a la justicia; al respecto la Corte ha dicho:
“…con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que
“la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en
aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia
de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa
como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el
juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un
método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al
actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir,
admitiendo la demanda y fallando de fondo.[7]” [8]
Por todo lo anterior, la Corte entrará a estudiar en el fondo la
presente demanda.
4.  Las leyes
marco o leyes generales.
4.1
Concepto. En diversas oportunidades la Corte se
ha referido a las llamadas leyes generales, también conocidas como “leyes
marco” o “leyes cuadro”. En la Sentencia C-054 de 1998[9],
explicó cómo esta figura, procedente del derecho público francés, tuvo su
primera recepción en nuestro ordenamiento superior en la reforma constitucional
de 1968, e implica “un nuevo tipo de relación entre el Legislativo y
Ejecutivo: las leyes ordinarias deben ser simplemente acatadas y ejecutadas por
el Gobierno - el cual solamente tiene potestad para reglamentar su mejor puesta
en vigor, a través de los decretos reglamentarios -, mientras que en el caso de
las leyes marco el Ejecutivo colabora activamente con el Legislativo en la
regulación de las materias que deben ser tramitadas a través de esta clase de
leyes. Así, en tanto que el Congreso se limita a fijar las pautas generales,
las directrices que deben guiar la ordenación de una materia determinada, el
Ejecutivo se encarga de precisar, de completar la regulación del asunto de que
se trata. Para el caso colombiano ello ha significado que diversos temas que
hasta la reforma constitucional de 1968 eran regulados exclusivamente por el
Congreso, se asignen ahora conjuntamente al Legislativo y al Ejecutivo”.
4.2 Razón
de ser. La razón de ser de la técnica
legislativa acogida con la noción de las “leyes marco” radica en la naturaleza
de la materia sobre la cual versa este tipo de leyes. Se trata de asuntos
cambiantes, que es necesario regular de una manera ágil y oportuna, aplicando
conocimientos técnicos e información pertinente; regulación que, en esas
condiciones, el Congreso no está en posibilidad de expedir. De esta manera,
para responder a tales necesidades cambiantes de regulación, el Congreso se
reserva el señalamiento de pautas generales sobre el asunto, llamadas a ser
desarrolladas por el Gobierno.
En efecto, sobre
la razón de ser de las leyes generales, la Corte ha vertido los siguientes
conceptos:
“El objetivo de las leyes cuadro es el de permitirle al Estado
responder ágilmente a los cambios acelerados que experimentan en la sociedad
moderna diversas materias. Para poder reaccionar prontamente ante los sucesos
cambiantes es necesario contar con la información necesaria - suficiente y
actualizada - y con procedimientos expeditos. Estos dos requisitos son
satisfechos por el Poder Ejecutivo, pero no por el Legislativo. Este último
suele contar con procesos de decisión lentos y no posee los recursos
indispensables para disponer directamente de la información pertinente para la
toma de decisiones, razón por la cual debe solicitarla del Ejecutivo. Esta
situación es la que ha conducido a señalar que diversos asuntos deben ser
regulados por el Ejecutivo de acuerdo con las orientaciones generales que
imparta el Legislativo. De esta manera, la institución de las leyes marco
permite simultáneamente resguardar el principio democrático - puesto que el
Congreso conserva la facultad de dictar y modificar las normas básicas para la
regulación de una materia - y reaccionar rápidamente ante la dinámica de los
hechos a través de decretos del Gobierno que adapten la regulación específica
de la materia a las nuevas situaciones.”[10]
En el mismo sentido, en la Sentencia C-013 de 1993[11]
esta Corporación recordó de la siguiente manera las razones que llevaron al
constituyente  adoptar para ciertos asuntos la técnica de las leyes marco:
“La institución de las leyes marco, introducida en el ordenamiento
constitucional colombiano con la reforma de 1968, persigue para determinadas
materias, dada su complejidad y constante evolución, la colaboración de
Legislativo y Ejecutivo, así: el primero, señalará al Gobierno las pautas
generales dentro de las cuales éste último debe desarrollar en concreto su
facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de
fácil modificación”.
…
“El argumento práctico que se esgrimió para justificar la filosofía
y la técnica que inspiran la norma, se fundó en motivos de rapidez y
evolución. En esa forma el Gobierno se reserva la posibilidad de intervenir por
decreto en aquellos sectores que exigen una decisión pronta y oportuna y que,
además, son susceptibles de permanente evolución como ocurre con los sectores
de la enseñanza y del trabajo, lo cual hace aconsejable que el Ejecutivo cuente
con un amplio margen de maniobras..." (Informe-Ponencia para primer
debate en plenaria, Gaceta Constitucional Nº 51, abril 16 de 1991).
“Con la reforma constitucional de 1968 se determinó entonces que
para la regulación de diversas materias se debía utilizar el procedimiento de
las leyes marco. Entre ellas se encontraban la organización del crédito
público, el reconocimiento de la deuda nacional y su servicio, la regulación
del cambio internacional  y el comercio exterior, la modificación de los
aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas,
la determinación de la estructura de la administración nacional, la fijación de
las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de
empleo, etc.
“La Constitución de 1991 decidió ampliar el espectro de los temas
que debían ser objeto de las leyes cuadro. De esta manera, ahora son también
objeto de ley marco las materias relacionada con la regulación de las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; la
fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los
miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y la determinación del
régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.”
4.3
Materias objeto de ley marco. Ahora bien, las
materias en las cuales la Constitución adopta la técnica de las leyes marco o
leyes generales están señaladas expresamente en el numeral 19 del artículo 150
superior en los siguientes términos:
“ARTICULO
150. Corresponde al Congreso hacer las
leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
“…
19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
a) Organizar el crédito público;
b) Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio
internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra
para la Junta Directiva del Banco de la República;
c) Modificar, por razones de política comercial los aranceles,
tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas;
d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público;
e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los
trabajadores oficiales.
Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son
indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y estas no podrán
arrogárselas.” (Negrillas fuera del original)
4.4
Trámite ordinario de las leyes marco y naturaleza  de los decretos
gubernamentales que desarrollan dichas leyes.
4.4.1 Pese a que las leyes marco, como se ha dicho, se limitan a
fijar las pautas generales o las directrices que deben guiar la regulación
gubernamental de una materia determinada, no difieren por su trámite de las
leyes ordinarias. Por esa razón, la Corte ha explicado que no resulta
inconstitucional la inclusión de normas marco en leyes que prevalentemente no
lo son, siempre y cuando se respete el principio de unidad de materia y el
grado de amplitud que debe caracterizar a las normas que regulan las materias
objeto de leyes generales.[12] En este sentido, por
ejemplo, la jurisprudencia ha vertido los siguientes conceptos:
"El Congreso de la República está facultado para promulgar,
bajo el trámite general señalado en los artículos 145, 154, 157, 159, 160, 161
y 162 de la Carta, entre otros, todas aquellas leyes que no sean objeto de
requisitos especiales.  Significa esto que a los miembros de la rama
legislativa les está permitido tramitar de igual forma las leyes ordinarias y
las leyes cuadro o marco, hoy denominadas leyes generales (art. 150, Num. 19
C.P.), toda vez que el constituyente estableció las mismas exigencias para su
promulgación".[13]
4.4.2. De manera particular, la Corte ha hecho ver que las leyes
marco o leyes generales no equivalen a las que otorgan facultades
extraordinarias al Gobierno para legislar. Lo anterior, por cuanto las
competencias gubernamentales para regular aquellas materias objeto de ley marco
no son facultades de naturaleza legislativa, sino propiamente administrativas o
ejecutivas: “en este tipo de leyes lo que queda para la actividad de
regulación del Gobierno solamente puede ser de índole administrativa, pues en
virtud de ellas no está investido el Presidente de la República de la
atribución de legislar, a la manera como sí acontece con las leyes de
facultades extraordinarias.[14]”
Así pues, los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en
desarrollo de leyes marco son de naturaleza ejecutiva o administrativa aunque
no corresponden propiamente a la potestad reglamentaria del Gobierno, que por
su naturaleza es más restringida; en tal virtud, el control de
constitucionalidad de este tipo de decretos corresponde al Consejo de Estado,
de conformidad con lo previsto en el numeral segundo del artículo 237 de la
Constitución.[15]
Finalmente, en lo que concierne a la relación que existe entre las
llamadas leyes marco y los decretos administrativos que las desarrollan la
Corte ha explicado que una vez que el Congreso expide esa categoría de leyes,
no queda agotada su facultad legislativa sobre la materia. Por lo cual, las
normas contenidas en ellas “pueden ser modificadas, adicionadas, sustituidas
o derogadas cuando, en ejercicio de sus competencias, el Congreso lo juzgue
pertinente.” [16]
4.5 Reparto de competencias
entre el legislativo y el ejecutivo en aquellos asuntos que deben ser objeto de
ley marco. La técnica de las leyes marco implica, como se ha dicho, un
reparto de competencias entre el legislativo y el ejecutivo que hace que el
legislador sólo pueda ocuparse de indicar pautas generales sobre la materia de
la ley, para reservar un espacio a las facultades regulatorias del ejecutivo.
En tal virtud, el Congreso no puede regular exhaustivamente el asunto de que se
trate, pues ello significaría el vaciar de contenido tales facultades
gubernamentales.  Sobre este punto la Corte ha dicho que “en estos casos
ocurre que el legislador tiene un límite, es decir, no puede agotar la materia,
sino que, por el contrario, está obligado a que el ejecutivo complete la
regulación pertinente, y si esto no ocurre, la ley puede devenir en
inconstitucional”.[17] En el mismo sentido ha
vertido los siguientes conceptos:
“También debe la Corte señalar que el artículo 150, numeral 19, de
la Constitución contempla una atenuación de la cláusula general de competencia
reconocida al órgano legislativo, puesto que, en los campos enunciados en dicha
disposición –el crédito público; el comercio exterior; el régimen cambiario; la
modificación de aranceles, tarifas y demás disposiciones aduaneras; las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; el
régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del
Congreso y de la Fuerza Pública; y  el régimen de prestaciones sociales mínimas
de los trabajadores oficiales- las atribuciones reguladoras del Congreso son
limitadas. En efecto, el Legislador sólo está autorizado para fijar pautas
generales, sin que le sea posible rebasar ese ámbito, puesto que a su vez la
Carta reconoce al Presidente de la República la facultad de desarrollar ese
marco previamente definido por el Congreso.
“Es así como las denominadas "leyes marco o cuadro", en
aplicación del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder
público, suponen una distribución de competencias entre el Legislativo y el
Ejecutivo, en cuanto al primero le corresponde, por medio de la Ley, determinar
las pautas generales, los objetivos y criterios con arreglo a los cuales las
enunciadas materias deben ser reguladas, mientras que el segundo está llamado a
concretar esas disposiciones legales a través de decretos que, aun cuando en
efecto gozan de una mayor generalidad que los decretos reglamentarios expedidos
con base en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política -dada la naturaleza,
mucho más general, de las leyes que pretende desarrollar- no por eso pierden su
naturaleza meramente ejecutiva.”[18]
De todo lo dicho hasta ahora pueden extraerse las siguientes conclusiones
válidas, sentadas por la jurisprudencia de esta Corporación en las sentencias a
que se ha hecho referencia en esta providencia:
a. La técnica de las leyes marco permite desarrollar una forma de
colaboración entre el Legislativo y el Ejecutivo para la regulación de ciertas
materias constitucionalmente señalas.
b. En materia de leyes marco, el papel del Congreso se limita a
fijar las pautas generales o directrices que deben guiar la ordenación de una
materia determinada, y el Ejecutivo se encarga de precisar y completar la
regulación del asunto de que se trata.[19]
c. Por lo anterior, la competencia el legislador en estas materias
se ve restringida, pues no puede regular exhaustivamente la materia, sino que
tiene que limitarse a sentar las mencionadas pautas generales. En este sentido
la Corte ha dicho que en las leyes marco se “contempla una atenuación de la
cláusula general de competencia reconocida al órgano legislativo”. [20]
d. Las leyes marco no implican una delegación al ejecutivo de
facultades extraordinarias de tipo legislativo. Por esta razón los decretos que
expide el Ejecutivo para desarrollar las leyes marco no son decretos con rango
de ley, sino decreto ejecutivos, cuyo control de constitucionalidad y legalidad
compete al Consejo de Estado. También por esta razón una vez que el Congreso
expide esa categoría de leyes, no queda agotada su facultad legislativa sobre
la materia, por lo cual, las normas contenidas en ellas “pueden ser
modificadas, adicionadas, sustituidas o derogadas cuando, en ejercicio de sus
competencias, el Congreso lo juzgue pertinente.” [21]
e. Los decretos que expide el Presidente en desarrollo de las leyes
marco se distinguen de los decretos reglamentarios en la mayor amplitud de las
facultades regulatorias reconocidas constitucionalmente al Ejecutivo en esos
asuntos. Por ello la jurisprudencia ha explicado que “gozan de una mayor
generalidad que los decretos reglamentarios expedidos con base en el artículo
189, numeral 11, de la Carta Política -dada la naturaleza, mucho más general,
de las leyes que pretende desarrollar-”[22]  pero que  “no
por eso pierden su naturaleza meramente ejecutiva.”[23]
f. La razón de ser de las leyes marco radica en la existencia de
asuntos cambiantes que es necesario regular de una manera ágil y oportuna, aplicando
conocimientos técnicos e información pertinente; regulación que, en esas
condiciones, el Congreso no está en posibilidad de expedir[24],
y en los cuales el Ejecutivo, en cambio, sí dispone de las capacidades para
reaccionar prontamente adecuando las regulaciones. Esta razón de ser es un
criterio que contribuye a delimitar hasta donde van las facultades legislativas
y las ejecutivas en asuntos sujetos a leyes marco.
d. Las leyes marco no difieren por su trámite de las leyes
ordinarias, por lo cual no resulta inconstitucional la inclusión de normas
marco en leyes que prevalentemente no lo son.
5. Las
leyes marco en materia cambiaria y aduanera.
5.1 Leyes marco en materia cambiaria: Por lo que concierne al problema jurídico que plantea a la Corte la
presente demanda, es necesario decir que la técnica de las leyes generales o
leyes marco fue expresamente prevista por el constituyente para la regulación
del régimen de cambios internacionales (régimen cambiario) (C.P. Art.150
numeral 19, literal).  Sin embargo, en lo que concierne al régimen cambiario,
las leyes marco tienen connotaciones especiales, puesto que aquí la potestad
regulatoria no se comparte únicamente entre el legislativo y el ejecutivo, sino
que también involucra facultades de esta naturaleza, constitucionalmente
reconocidas al Banco de la República. Por esta razón, el literal b) del numeral
19 del artículo 150 superior indica que  al Congreso de la República le corresponde
“dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a
los cuales debe sujetarse el Gobierno para … señalar el régimen de cambio
internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra
para la Junta Directiva del Banco de la República”. Por su parte, el
artículo 371 de la Carta indica que será función del Banco de la “regular
los cambios internacionales”.
Nótese cómo en materia cambiaria las facultades legislativas
generales coexisten con las reguladoras del ejecutivo, que deben ejercerse “en
concordancia” con las funciones también regulatorias asignadas en la
materia al Banco emisor. En efecto,  en armonía con lo prescrito en el artículo
150 superior, el canon 371 ibídem asigna a este Banco la función básica de
regular “los cambios internacionales”, …“en coordinación con la
política económica general”.
Así pues, dado que las facultades legislativas del Congreso de la
República en materia cambiaria deben ejercerse exclusivamente para la
expedición de leyes marco, en ejercicio de las mismas no puede “sustituir a
dicho ente en el ejercicio concreto de sus atribuciones como autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia, o dictar disposiciones específicamente
destinadas a regular casos concretos, ya que al actuar de esa manera el
legislador abandona su función propia -la de expedir normas generales y
abstractas a las cuales debe sujetarse el Banco- y asume la de un órgano
distinto al cual la Carta Política ha querido confiar la decisión en las
aludidas materias de dirección económica.”[25]
Sobre esta competencia regulatoria tripartita en materia de régimen
cambiario, ya la jurisprudencia había explicado lo siguiente.
“8.   La Constitución Política de 1991 estableció dos principios
sobre la regulación de los cambios internacionales: en primer lugar, conservó
la figura de la ley marco a la cual denomina ley general (C.P. arts. 150,
numeral 19, literal b) y, en segundo lugar, asignó simultáneamente a la Junta
Directiva del Banco de la República la calidad de autoridad cambiaria, conforme
a las funciones que le asigne la ley (C.P., arts. 371 y 372).[26]
Es necesario indicar que si bien el numeral 25 del artículo 189 de la
Constitución de 1991 no le asigna expresamente al Presidente de la República la
función de señalar el régimen cambiario, esta función está contemplada en el
artículo 150, numeral 19, literal b) de la Carta.
“De esta manera, la Constitución de 1991 distribuyó las funciones
que deben cumplir las tres autoridades encargadas ahora de la regulación
cambiaria, como se observa en las disposiciones que se citan en seguida:
“De conformidad con el literal b) del numeral 19 del artículo 150 de
la Constitución, corresponde al Congreso de la República por medio de las
también llamadas “ley marco”, “dictar las normas generales, y señalar en ellas
los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los
siguientes efectos: (...) b) Regular el comercio exterior y señalar el cambio
internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra
para la Junta Directiva del Banco de la República”. Igualmente le compete,
mediante ley ordinaria, "Determinar la moneda legal, la convertibilidad y
el alcance de su poder liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y
medidas" (C.P., art. 150-13), y "Expedir las leyes relacionadas con
el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta
Directiva" (C.P., art. 150-22).  En el artículo 371 le asigna al Banco de
la República, entre otras, las funciones de regulación de la moneda, de los
cambios internacionales y del crédito, la emisión de la moneda legal y la
administración de las reservas internacionales, las cuales ejercerá en
coordinación con la política económica general. Así mismo, en el artículo 372
le otorga a la Junta Directiva del Banco de la República el carácter de
autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le
asigne la ley; señala también este artículo que el Congreso dictará la ley a la
cual deberá ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones
y las normas con sujeción a las cuales el Gobierno expedirá los estatutos del
Banco en los que se determinen, entre otros aspectos, las reglas para la
constitución de reservas, entre ellas las de estabilización cambiaria y
monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades.”[27]
5.2 En
materia aduanera
El artículo 150 numeral 19 literal c) de la Constitución establece
que corresponde al Congreso hacer las leyes, y por medio de ellas “(d)ictar
las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno para … (m)odificar, por razones de política
comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al
régimen de aduanas (…)”. Por su parte, el numeral 25 del artículo 189
superior señala que “(c)orresponde al Presidente de la República …
modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al
régimen de aduanas”.
La Corte ha explicado que, según estas disposiciones
constitucionales, el Gobierno puede modificar los aranceles bajo dos
condiciones: “(i) que se siga lo dispuesto en la Ley Marco al respecto, y
(ii) que las razones de dicha decisión sean atinentes a la política comercial.”[28]
6. Estudio de la norma demandada.
Según se dijo, el demandante aduce que la norma legal acusada, por
su materia, corresponde a una ley marco. No obstante, afirma que no es de
carácter general, sino muy puntual y particular, por lo cual vulnera la
Constitución.
En las líneas anteriores, la Corte ha recordado su jurisprudencia
relativa a las leyes marco o leyes generales, de manera particular en materia
cambiaria y aduanera. Corresponde ahora examinar el artículo demandado, para
establecer si, como el actor indica, regula una materia propia de la técnica de
las leyes marco; si ello fuera así, la Corte tendría que estudiar si no respeta
el carácter general que dichas leyes deben observar, y por lo tanto invade la
órbita de las facultades del Gobierno o del Banco de la Republica en dichos
asuntos.
6.1 El objeto de la ley
La disposición acusada se inserta dentro de la Ley 1066 de 2006, “por
la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se
dictan otras disposiciones.”  La citada Ley persigue de manera general que
los servidores públicos que tengan a su cargo el recaudo de obligaciones a
favor del Tesoro Público realicen su gestión de manera ágil, eficaz, eficiente
y oportuna, con el fin de obtener liquidez para el fisco nacional (Ver Art.
1°). Entre los asuntos que por medio de ella se regulan están, por ejemplo, el
de los intereses moratorios sobre obligaciones correspondientes a la cartera
pública, el de la facultad de cobro coactivo y el procedimiento respectivo a
adelantar por las entidades públicas acreedoras, el de la competencia para
decretar la prescripción de la acción de cobro, el del límite de
inembargabilidad para efecto de los embargos a cuentas de ahorros librados por
la DIAN dentro de los procesos administrativos de cobro que esta entidad
adelante contra personas naturales, etc.
Como puede observarse, se trata de una ley ordinaria cuyo objetivo,
como bien lo hacen ver varios de los intervinientes, es el de unificar el
procedimiento de cobro a favor del Estado, a fin de hacerlo más eficiente. Al
revisar los antecedentes legislativos del proyecto del ley en el Congreso de la
República, se encuentra que en la exposición de motivos el Gobierno explicó lo
siguiente:
“…el Gobierno Nacional quiere presentar a la consideración del
congreso de la República el presente proyecto e ley que tiene como objetivo
primordial brindar un marco legal para que los servidores públicos que tengan a
su cargo el manejo y recaudo de créditos a favor del Tesoro Público puedan
gestionarlo eficientemente, definir los principios y reglas básicas de la
función de recaudo y establecer los mecanismos para flexibilizar, facilitar y
mejorar su función.”[29]
6.2 El
alcance de la norma demandada.
6.2.1 El artículo 13 de la Ley 1066 de 2006, demandando en esta
oportunidad, reza lo siguiente que conviene ahora recordar.
“Artículo 13. Solidaridad en materia cambiaria y aduanera. En materia aduanera y cambiaria se aplicará sobre el monto total
de las obligaciones, la solidaridad y subsidiaridad en la forma establecida en
el Estatuto Tributario. La vinculación se hará conforme al procedimiento
señalado en el Título VIII del Libro Quinto de dicho ordenamiento y demás
normas que lo adicionen y complementen.”
Como la simple lectura de la norma trascrita lo pone de presente,
ella pretende extender respecto de las obligaciones de dar cambiarias y
aduaneras, el régimen de la solidaridad y subsidiariedad previsto en el
Estatuto Tributario para las obligaciones tributarias. En tal virtud, para
dilucidar el verdadero alcance normativo de la disposición acusada, se hace
necesario referirse brevemente a la solidaridad y la subsidiaridad tributaria.
6.2.2 Deudores principales y deudores solidarios en materia
tributaria. De conformidad con lo dispuesto por
el artículo 792 del Estatuto Tributario, son sujetos pasivos de las
obligaciones tributarias los contribuyentes o responsables directos del pago
del tributo, “respecto de quienes se realiza el hecho generador de la
obligación tributaria sustancial”.  Por su parte, las normas que
definen quiénes responden solidariamente por las obligaciones tributarias de
otros están contenidas especialmente en los artículos 793 y 794 del Estatuto
Tributario, que se refieren a muy diversas hipótesis, cuales son todos los
casos de responsabilidad solidaria de (i) los socios por los impuestos de la
sociedad, (ii) de los socios de sociedades disueltas por el mismo concepto,
(iii) de la sociedad absorbente respecto de las obligaciones tributarias
incluidas en el aporte de la absorbida, (iv) de las sociedades subordinadas
solidariamente entre sí y con su matriz domiciliada en el exterior que no tenga
sucursal en el país por las obligaciones de ésta, (v) de los herederos y los
legatarios por las obligaciones del causante y de la sucesión ilíquida, (vi) de
los titulares del respectivo patrimonio asociados o copartícipes,
solidariamente entre sí, por las obligaciones de los entes colectivos sin
personalidad jurídica y (vii) de los  terceros que se comprometan a cancelar
obligaciones del deudor.[30]
Adicionalmente el artículo 795 regula otro
caso de solidaridad legal por obligaciones tributarias al indicar que “(c)uando
los no contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios o los
contribuyentes exentos de tal gravamen, sirvan como elementos de evasión
tributaria de terceros, tanto la entidad no contribuyente o exenta, como los
miembros de la junta o el consejo directivo y su representante legal, responden
solidariamente con el tercero por los impuestos omitidos y por las sanciones
que se deriven de la omisión.”
Finalmente, los artículos 796 y 797 del
E.T. contemplan otros casos adicionales de responsabilidad solidaria por
obligaciones tributarias. Según el primero, los representantes legales de las
entidades del sector público responden solidariamente con la entidad por el
impuesto sobre las ventas no consignado oportunamente que se cause a partir de
diciembre 24 de 1986, y por sus correspondientes sanciones. Según el segundo,
existe responsabilidad solidaria cuando varias personas aparezcan como
beneficiarios en forma conjunta, o bajo la expresión y/o, de un título valor,
caso en el cual serán solidariamente responsables del impuesto correspondiente
a los respectivos ingresos y valores patrimoniales.
En principio, y según la naturaleza de las
obligaciones, en virtud de lo dispuesto por la norma acusada a todos estos
sujetos se extiende la responsabilidad cambiaria o aduanera.
6.2.3 Vinculación de los deudores solidarios al proceso de cobro
coactivo de las obligaciones tributarias. Por
su parte, la vinculación de los deudores solidarios al proceso de cobro
coactivo de las obligaciones tributarias está regulada por el artículo 828-1
del Estatuto Tributario, cuyo tenor es el siguiente:
“Artículo 828-1. (Adicionado por
el artículo 83 de la Ley 6ª de 1992 y por el artículo 9° de la Ley 788 de
2002°). Vinculación de deudores solidarios. La vinculación del
deudor solidario se hará mediante la notificación del mandamiento de pago.
Éste deberá librarse determinando individualmente el monto de la obligación del
respectivo deudor y se notificará en la forma indicada en el artículo 826 del
estatuto tributario.
“Los títulos ejecutivos contra el deudor principal lo serán contra
los deudores solidarios y subsidiarios, sin que se requiera la constitución de
títulos individuales adicionales.”(Negrillas y subrayas fuera del original)
La anterior disposición fue examinada por esta Corporación, que
mediante Sentencia C-1201 de 2003[31] la declaró ajustada a la
Constitución.[32]  A ella remite el
artículo 13 de la Ley 1066 de 2006, ahora bajo examen, para efectos de la
vinculación al proceso de cobro coactivo de los deudores solidarios o
subsidiarios en materia cambiaria o aduanera.
Así las cosas, el alcance de la disposición acusada consiste en (i)
remitir a las normas pertinentes del Estatuto Tributario para efectos de
extender las figuras de la solidaridad y la subsidiaridad tributaria a las
obligaciones cambiarias y aduaneras, y (ii) remitir a las mismas normas
tributarias, para efectos de regular la vinculación de los deudores solidarios
o subsidiarios en materia cambiaria y aduanera.
6.2.4. Naturaleza de la solidaridad. La solidaridad no convencional
tiene reserva de ley.
En relación con la solidaridad como modalidad de las obligaciones la
Corte ha expresado lo siguiente:
“Dentro de las obligaciones modales, se encuentran aquéllas
cualificadas según el sujeto. Dentro de éstas están las obligaciones solidarias
pasivas las que se caracterizan porque, a pesar de tener objeto divisible y
pluralidad de sujetos, colocan a cada deudor en la necesidad de pagar la
totalidad de la deuda[33], y, por tanto, impide la
divisibilidad de ésta[34].
“Las fuentes de este tipo de obligaciones son taxativas. Sólo se
contemplan como tales la ley y la convención, según lo dispuesto en el artículo
1568 del Código Civil de acuerdo con el cual:
“En general cuando se ha contraído por muchas personas o para con
muchas la obligación de una cosa divisible, cada uno de los deudores, en el
primer caso, es obligado solamente a su parte o cuota en la deuda, y cada uno
de los acreedores, en el segundo, sólo tiene derecho para demandar su parte o
cuota en el crédito.
Pero en virtud de la convención, del testamento o de la ley
puede exigirse a cada uno de los deudores o por cada uno de los acreedores el
total de la deuda, y entonces la obligación es solidaria o in solidum.
La solidaridad debe ser expresamente declarada en todos los casos en
que no la establece la ley”  (subrayas ajenas al
texto)
“La excepción a la regla general de la necesidad de declaración
expresa, o no presunción, de la solidaridad[35] la
constituyen ciertas obligaciones comerciales (artículo 825 Código de Comercio),
en las cuales ésta se presume. En el resto del ordenamiento jurídico se aplica
lo dispuesto en el artículo 1568 del Código Civil.
“La finalidad de la solidaridad pasiva es buscar que con la
multiplicación de sujetos pasivos se multipliquen igualmente los patrimonios
que directamente respondan por el cumplimiento total de la obligación[36].
“Por último, es preciso fijar que el establecimiento de la
responsabilidad solidaria es un mandato a todas luces de carácter sustantivo,
toda vez que  impone obligaciones en cabeza del responsable solidario frente a
los sujetos activos de la relación jurídica.”[37] (Negrillas y subrayas fuera del original)
En el caso en estudio la solidaridad se estableció por la ley, lo
cual está dentro del ámbito de la competencia del legislador, dado que como lo
ha advertido la doctrina y  la jurisprudencia, la solidaridad no se presume.
6.2.4 La solidaridad y la subsidiariedad no son asuntos procesales
sino sustanciales, sujetos a reserva de ley cuando no son convencionales.
Como se dijo en el Acápite de Antecedentes de la presente Sentencia,
algunos de los intervinientes sostienen que el artículo 13 de la Ley 1066 de
2006, ahora bajo examen, regula tan sólo asuntos administrativos, financieros,
o de procedimiento de cobro de las obligaciones a favor del fisco, pero no
materias propias del régimen de cambiario o aduanero. Con ello pretenden rebatir
la acusación del demandante según la cual la norma legal acusada, que por su
materia debería corresponder a una ley marco, no es de carácter general, sino
muy puntual y particular, al punto que extiende a asuntos aduaneros y
cambiarios las disposiciones concretas que en materia de solidaridad y
subsidiariedad regulan las obligaciones tributarias.
Al parecer de la Corte, no es cierto que el artículo 13 de la Ley
1066 de 2006 regule asuntos solamente administrativos, financieros o de
procedimiento de cobro de la cartera pública. En efecto, cuando dicha norma
señala que en materia aduanera y cambiaria se aplicará la solidaridad y
subsidiaridad en la forma establecida en el Estatuto Tributario, radica en
cabeza de personas distintas a los directamente obligados por la ley al
cumplimiento de las obligaciones de dar cambiarias o aduaneras, una
responsabilidad personal por el pago tal categoría de obligaciones legales. Lo
anterior no es tan sólo una disposición exclusivamente administrativa diseñada
para el cobro de obligaciones a favor del tesoro público, un procedimiento para
dicho cobro, o una norma de carácter financiero, sino, más allá de todo ello,
una norma de carácter eminentemente sustancial, constitutiva de obligaciones
que surgen ex lege. Ciertamente, la obligación in solidum implica
que a cada deudor puede exigirse el total de la deuda (Código Civil, art.
1568); por su parte, la subsidiariedad legal implica también el deber de
responder, pero únicamente si el obligado principal no lo hace; en este sentido
se asimila a una fianza.
Es importante recordar también que, a propósito del tema de la
responsabilidad solidaria de los socios por las obligaciones tributarias de la
sociedad, consagrada en el artículo 794 del Estatuto Tributario, en la
Sentencia C-210 de 2000[38] esta Corporación explicó
que esa disposición era una norma sustancial, aunque tuviera por objeto
asegurar la efectividad del sistema tributario. Ciertamente, sobre el
particular dijo entonces la Corte:
“En este orden de ideas, la Corte no puede perder de vista la
intención del legislador al introducir en el ordenamiento tributario el
artículo cuestionado, que es una norma sustancial que consagró la
responsabilidad solidaria con miras a asegurar la efectividad del sistema
tributario sustancial, vale decir, el pago efectivo de los impuestos que se
determinen a cargo de las sociedades y otros entes asimilados a tales,
con el propósito de contrarrestar la evasión fiscal o tributaria, que al
parecer  se ha venido presentando desde el año 1987, cuando algunos ciudadanos
constituían sociedades para evadir impuestos, amparados en el velo de la
personalidad jurídica de la sociedad y en la falta de eficacia de la
administración tributaria, para lograr el efectivo cobro de los impuestos,
tasas y contribuciones.  En consecuencia, la circunstancia de que el
propio legislador, dentro de su soberanía fiscal, califique el régimen jurídico
como de "responsabilidad solidaria", indica que el socio debe
responder al lado de la sociedad y no en el lugar de ésta, como sucede en el
evento de las obligaciones in solidum propias del régimen civil,
relativas a ese tipo de obligaciones que, por analogía, se aplican al régimen
tributario.” (Negrillas y subrayas fuera del original)
Explicando en qué consiste concretamente la solidaridad tributaria,
la Corte también ha señalado que si bien la relación  jurídica tributaria
sustancial nace entre el Estado y los directamente responsables, el efecto de
la solidaridad consiste en extender el ámbito de la responsabilidad tributaria,
de manera que pueda ser exigida directamente a otros sujetos distintos del
principalmente obligado.[39]  De manera similar, la
subsidiariedad en materia tributaria implica que hay un sujeto llamado por la
ley a responder de obligaciones o deberes tributarios ajenos, en caso de
incumplimiento del principalmente obligado. De esta manera, puede afirmarse que,
si bien ambas figuras extienden la responsabilidad tributaria a personas
diferentes del directamente responsable, es distinta la exigibilidad del pago a
los deudores solidarios y subsidiarios en materia tributaria, pues respecto de
los primeros la exigibilidad de la obligación surge coetáneamente para ellos y
para el deudor principal, mientras que para el deudor subsidiario la obligación
sólo se hace exigible cuando la Administración ha intentado infructuosamente
cobrar al deudor principal, y ya no existe forma procesal de obtener el pago de
manera forzada. De cualquier manera, tanto la solidaridad como la
subsidiariedad, al ser dispuestas por la ley, tienen el efecto de hacer radicar
obligaciones en cabeza de terceros diferentes al principalmente obligado.
Sobre la naturaleza de la solidaridad y la subsidiariedad
tributaria, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en concepto N°
40423 de 4 de Julio de 2003, ha vertido estas ilustrativas explicaciones:
“La responsabilidad del pago de una
obligación fiscal según el artículo 792 del
estatuto tributario, es de los sujetos respecto de quienes se realiza el hecho
generador de la obligación tributaria sustancial. Esta responsabilidad abarca
igualmente las cargas que se deriven del incumplimiento en el pago. Por la
cancelación de las sanciones impuestas al incumplimiento de obligaciones
fiscales sustanciales o formales, responde el sancionado, sea o no el sujeto
respecto de quien se realiza el hecho generador de la obligación tributaria
sustancial.
“Las figuras que extienden a otros sujetos las obligaciones propias
de uno de ellos, son conocidas como solidaridad o subsidiariedad. Estas surgen de la voluntad de las partes, de las disposiciones
legales o de la decisión judicial, pero siempre debe ser expresa. Al
respecto, es de advertirse que en las obligaciones de orden fiscal solo en
virtud de la ley, puede haber cabida a la solidaridad o a la
subsidiariedad, por la imposibilidad del obligado principal, de disponer
voluntariamente de estas cargas.
“Es de precisar que la responsabilidad solidaria hace referencia a
la obligación conjunta sobre una misma prestación, aunque en materia fiscal esta se encuentra limitada, de modo que
cada uno de los responsables, principal o solidario, puede ser reconvenido
desde la exigibilidad de la obligación sustancial y con ello, nace la
posibilidad de ejercer en su contra el cobro coactivo.
“En cambio, la responsabilidad subsidiaria como su nombre lo indica,
aunque esté previamente determinada en la ley, solo opera de manera residual,
al cumplimiento de una condición, que es la de que el deudor
principal no pague. En el Diccionario de
Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, Quinta Edición, Ediciones Santillana, se
define la responsabilidad subsidiaria como: “La escalonada, de modo tal que la
insolvencia o incumplimiento de una persona o de una clase de responsables,
determina la posibilidad de dirigirse contra otra, a fin de exigir la
responsabilidad que no ha resultado factible satisfacer en todo o en parte por
los principales obligados”. Significa lo anterior, que no puede iniciarse
proceso de cobro contra el deudor subsidiario, sino cuando esté demostrado en la actuación, que
la labor de cobro en contra del deudor principal
ha sido fallida”. (Negrillas fuera del original)
Las anteriores explicaciones sobre la naturaleza de las figuras de
la solidaridad y la subsidiariedad en materia tributaria son suficientes para
descartar que la disposición demandada, que extiende dichas figuras a las
obligaciones cambiarias o aduaneras, pueda ser considerada como de carácter
simplemente procedimental, administrativo o financiero. En efecto, aunque dicha
norma esté insertada dentro de una Ley que tiene como propósito unificar el
procedimiento de cobro de la cartera pública para todas las entidades, a fin de
hacerlo más eficaz, por lo cual dispuso que aplicaran lo establecido en el
Estatuto Tributario, ello no le resta el carácter sustancial de que se reviste
por el hecho de hacer surgir obligaciones en cabeza de ciertos sujetos.
Lo anterior es importante para la definición del problema jurídico
que plantea la presente demanda,  puesto que algunos intervinientes niegan que
el artículo 13 de la Ley 1066 de 2006 regule materias propias del régimen
cambiario o aduanero, afirmando que su carácter es meramente administrativo,
financiero o de procedimiento de cobro de obligaciones a favor del fisco. Para
la Corte, esta consideración no es de recibo, pues ha concluido que la
disposición es de carácter sustancial, y que en cuanto establece obligaciones
en cabeza de ciertos sujetos, tiene reserva de ley.
6.2.5. El Artículo 13 de la Ley 1066 de 2006 es una norma
sustancial, que no forma parte del régimen cambiario y aduanero.
6.2.5.1 El Artículo 13 de la
Ley 1066 de 2006 no forma parte del régimen cambiario. Según se acaba
de decir, el artículo bajo examen es una norma sustancial y no procedimental o
administrativa, que extiende la solidaridad y la subsidiaridad tributaria a las
obligaciones cambiarias.
No obstante, este carácter sustancial no es suficiente para afirmar
que se trata de una disposición cuya materia sea propiamente “cambiaria”.
En efecto, el régimen cambiario está conformado por aquellas disposiciones que
regulan el mercado cambiario[40], el señalamiento por el
Gobierno de la tasa de cambio[41], y la regulación de los
cambios internacionales por parte del Banco de la República.[42]
Las potestades regulatorias tripartitas reconocidas por la Constitución al
Congreso, el Gobierno y el Banco de la República en relación con  los asuntos
cambiarios implican que el legislador siente un marco legal general para que el
Gobierno proceda a “señalar el cambio internacional” y la Junta
Directiva del Banco de la República “regule los cambios internacionales.”
(C.P. Art. 150 numeral 19 literal , C.P. art. 371, C.P. Art. 372)
Ahora bien, la obligaciones a favor del fisco en materia cambiaria
cuyo pago se pretende asegurar mediante la extensión de las figuras de la
solidaridad y la subsidiariedad tributarias proceden de las sanciones impuestas
por infracción del régimen cambiario. En efecto, dicho régimen establece
múltiples obligaciones a cargo de quienes realicen operaciones cambiarias, pero
este tipo de obligaciones son de hacer, como presentar una declaración
de cambio, conservar los documentos que acrediten el monto, características y demás
condiciones de la operación y el origen o destino de las divisas, canalizar a
través del mercado cambiario las divisas provenientes de operaciones de cambio,
etc.[43]. Estas obligaciones de
hacer no generan a favor del fisco nacional cartera morosa cuyo pago pueda
garantizarse mediante las figuras de la solidaridad y subsidiariedad, por lo
cual al Corte concluye que el artículo 13, ahora bajo examen, no extiende la
solidaridad y subsidiariedad respecto de ellas, sino respecto de las
obligaciones de dar (concretamente de pagar multas) que proceden de
sanciones por infracción del régimen cambiario.[44]
Ciertamente, el incumplimiento de estas obligaciones de hacer genera sanciones
pecuniarias a favor del tesoro nacional[45]; por lo
tanto, puede concluirse que las obligaciones a las que el artículo 13 acusado
extiende la solidaridad y subsidiariedad son obligaciones provenientes del
régimen sancionatorio cambiario y no del régimen cambiario propiamente dicho.
La extensión a terceros de la responsabilidad por el pago de las
obligaciones cambiarias provenientes del régimen sancionatorio es un mecanismo
jurídico para garantizar el pago de dichas obligaciones a favor del tesoro
público. Sin embargo, la adopción de este mecanismo no implica ni el
señalamiento de pautas generales para la fijación del cambio internacional
por parte del Gobierno, ni para la regulación de los cambios internacionales
por parte de la Junta del Banco de la República. Luego la materia de la que
trata el artículo 13 de la Ley 1066 de 2000 no corresponde a lo que en el
lenguaje de la Constitución y de las normas que en este punto la desarrollan
pudiera entenderse constitutivo de la regulación propiamente cambiaria,
a pesar de que ella tiene efectos sustanciales respecto de las obligaciones que
surgen como sanción por la infracción del régimen cambiario.
Adicionalmente, según se hizo ver anteriormente, la razón de ser de
la técnica de las leyes marco radica en la necesidad de  adecuar ágilmente la
legislación, ante los cambios acelerados que en ciertas materias presentan las
sociedades modernas. Esta labor de adecuación regulatoria exige contar con
información necesaria, suficiente y actualizada, y con procedimientos expeditos
para la reformulación de las normas. La rama legislativa usualmente no posee
esta información ni la capacidad técnica de evaluarla, y tampoco opera a través
de procesos legislativos ágiles. En tal virtud, en estos asuntos se reserva
para el Congreso la facultad de sentar los principios y pautas generales que
han de guiar la regulación de la materia, y al Ejecutivo se lo faculta para
adecuar las normas respectivas que requieren de ajustes permanentes, ágiles y
técnicos, que respondan a cambiantes necesidades sociales.  Ahora bien, a
juicio del demandante, el artículo 13, por su materia, corresponde a un tema
cambiario que no es general sino particular y concreto, por lo cual estaba por
fuera de las facultades legislativas del Congreso. No obstante, para la  Corte
la solidaridad en el pago de las obligaciones que surgen de la infracción al
régimen cambiario no es un asunto que pueda verse afectado por las variables
económicas que influyen en los cambios internacionales. Para establecer esta
solidaridad cambiaria, o para eliminarla, no hace falta información técnico
económica actualizada y permanentemente cambiante, ni es una medida que deba
adoptarse para responder ágilmente a las mutantes necesidades del mercado
cambiario.  Por todo lo anterior, no hay razones para estimar que el Congreso
no esté en capacidad técnica ni operativa para implantar la solidaridad en
materia cambiaria, que sería el argumento definitorio para establecer que, por
la carencia de esas capacidades, y por lo particular y cambiante del asunto, no
caiga dentro de sus facultades legislativas ordinarias, sino que en este punto
deba utilizarse la técnica de las leyes marco.
Por todo lo anterior, la Corte descarta que la materia sobre la que
versa el artículo 13 de la Ley 1066 de 2006 sea propiamente cambiaria,
en la cual el Congreso sólo podía limitarse a sentar pautas generales para que
el Gobierno fijara los cambios internacionales y  la junta directiva del Banco
de la República los regulara. Luego este argumento del demandante no es de
recibo.
6.2.5.2 La solidaridad
cambiaria es una asunto sustancial sujeto a reserva de ley.  Adicionalmente
a lo anterior, la Corte ha entendido que el establecimiento de la solidaridad
por parte del ordenamiento jurídico es un asunto que tiene reserva de ley, en
cuanto afecta directamente derechos individuales. Ciertamente, en la Sentencia
C-210 de 2000[46], arriba citada, al
referirse a la solidaridad tributaria, la Corte indicó que la figura de la
solidaridad era de creación legal, y también el establecimiento de sus
excepciones. Lo anterior obedece a que el principio de legalidad exige que las
limitaciones a los derechos de las personas sean establecidas directamente por
el legislador. En este sentido, por ejemplo, en la Sentencia C-343 de 2006[47]
se explicó que “del principio de legalidad propio del Estado de Derecho, en
su acepción más amplia, se deriva el postulado conforme al cual sólo la ley
puede imponer gravámenes, limitaciones o restricciones a las personas. Ello
quiere decir que, sin perjuicio de las especiales facultades de regulación que
la Constitución o la ley asignen a determinados órganos del Estado, el
reglamento no puede ser fuente autónoma de obligaciones o restricciones para
las personas”[48].
Ahora bien, en el presente caso se trata de la extensión a personas
distintas del directamente obligado de la responsabilidad por el pago de
obligaciones provenientes de la infracción del régimen cambiario. Por tal
razón, a juicio de la Corte, la reserva de ley es aún más clara, pues no sólo
implica la afectación de los derechos individuales, sino la extensión de una
responsabilidad sancionatoria. En la Sentencia C-346 de 2006 la Corte hizo ver
cómo “la reserva de ley en materia de derecho sancionatorio cambiario existe
para la definición de los elementos básicos de la infracción cambiaria, el
procedimiento sancionador, los entes encargados para imponer las sanciones y la
definición misma de éstas últimas.” Por similares razones, existe reserva
de ley para la extensión a terceros de la responsabilidad sancionatoria
cambiaria.
En virtud de lo anterior, el cargo de inconstitucionalidad conforme
al cual el establecimiento de la solidaridad y la subsidiariedad en materia
cambiaria sería un asunto preciso sobre aspectos cambiarios y aduaneros, cuya
regulación correspondería a la competencia exclusiva del Gobierno Nacional,
carece de un fundamento constitucional adecuado.
6.2.5.3 El Artículo 13 de la
Ley 1066 de 2006 es una norma sustancial, que no forma parte del régimen
aduanero modificable por el Gobierno por razones de política comercial. Como
se ha hecho ver, el artículo bajo examen es una norma sustancial y no
procedimental o administrativa, que extiende la solidaridad y la subsidiaridad
tributaria a las obligaciones aduaneras. Sin embargo, como en el caso de las
obligaciones cambiarias, ello no significa per se que la materia de la
disposición sea de aquellas que conforman el régimen aduanero, que deba ser
adoptada siguiendo la técnica de las leyes marco o leyes generales.
En efecto, de conformidad con lo dispuesto por la Constitución en el
literal c) del numeral 19 del artículo 150, al Congreso le corresponde dictar
las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno para “modificar, por razones de política
comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen
de aduanas”.
Es decir, en desarrollo de esta técnica legislativa de las leyes
marco, al Gobierno le corresponde modificar  los aranceles y tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas, siguiendo en ello las
pautas fijadas por el legislador. Se pregunta entonces la Corte si dentro de
tales facultades regulatorias gubernamentales puede estimarse incluida la de
extender la solidaridad y subsidiariedad tributaria a las obligaciones
aduaneras, con el fin de asegurar el recaudo de la cartera pública por este
concepto. Al respecto estima que la respuesta es negativa, por las siguientes
razones:
- La extensión de la solidaridad y subsidiariedad tributaria a las
obligaciones aduaneras no implica una modificación del arancel ni de las
tarifas aduaneras, toda vez que no incide en la determinación de los derechos
que han de pagarse por las operaciones aduaneras, ni en la tarifa para la
fijación de los mismos.
- La extensión de la solidaridad y subsidiariedad tributaria a las
obligaciones aduaneras podría ser entendida como una modificación de “las demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas.”  Empero, en este caso
tal modificación no obedece a  “razones de política comercial”, sino al
objetivo de regularizar o garantizar el recaudo de la cartera publica, como
arriba se vio. Este es un objetivo fiscal, que no es del resorte del ejecutivo,
sino que tiene reserva estricta de ley.  En tal virtud, la medida no
corresponde a aquellas que deban ajustarse a la técnica de las leyes marco o
leyes cuadro.
Ciertamente, el Gobierno sólo tiene facultades para modificar el
régimen de aduanas por “razones de política comercial”; en cuanto
a lo que ha de entenderse por “razones de política comercial”, la Corte
ha vertido una jurisprudencia que, en la Sentencia C-798 de 2004, fue resumida
así:
“El alcance de la expresión “razones de política comercial”
contenida en el literal c del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución ya
ha sido delimitado por la Corte Constitucional. En efecto, mediante sentencia
C-510 de 1992[49] la Corte declaró
inexequible el Decreto 2183 de 1991 por medio del cual el Presidente, en uso de
facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso, modificó el régimen de
saneamiento aduanero. La Corte consideró que el Gobierno no tenía competencia
para regular una materia de naturaleza impositiva tal como el régimen de
saneamiento aduanero a través de un decreto ley expedido en virtud de
facultades extraordinarias. Ahora bien, los fundamentos del demandante
radicaban en que el Decreto acusado era de naturaleza reglamentaria por haber
sido expedido en virtud del literal c numeral 19 del artículo 150 superior. Por
ello, esta Corporación consideró necesario diferenciar la materia del
saneamiento aduanero –regulada en el Decreto declarado inexequible, con la
modificación del régimen de aduanas por razones de política comercial -
artículo 150 de la Constitución -.
“En este orden de ideas, la Corte Constitucional definió la potestad
del Gobierno en materia de modificación de tarifas de aranceles a partir de los
siguientes criterios:
“Primero, estableció que una de las características de las materias
que el Gobierno puede regular dentro de los postulados de las leyes marcos es:
“que los asuntos objeto de las leyes marco corresponden a una realidad
susceptible de permanente cambio. La
regulación de estos fenómenos corre el riesgo de desactualizarse y no
acomodarse a su errático curso, si carece de cierto grado de flexibilidad.”
“Segundo, al referirse acerca del literal c del numeral 19 del
artículo 150 precitado, la Corte afirmó:
“El actual texto del artículo 150-19-c, difiere del anterior
texto de la Constitución (artículo 76-22) en cuanto supedita expresamente a razones
de política comercial las modificaciones que el Gobierno, de conformidad
con las pautas generales de la ley marco respectiva, puede introducir en los
aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas.
La restricción a la competencia gubernamental, inexistente en el régimen
anterior, se encuentra suficientemente explicada en los antecedentes de su
establecimiento, como se demostrará a continuación. Si bien la exposición de
los Constituyentes se refiere a las diferentes leyes marco, las alusiones más
precisas se formulan respecto de las que se ocupan del tema aduanero. En esta
precisa materia se advierte que el contorno de la competencia del Gobierno no
puede, en ningún caso, trascender de lo puramente administrativo, debiéndose
impedir que se ingrese en la órbita de lo político y "de las cuestiones de
fondo y fundamentales" que por afectar los intereses de la Nación en su
conjunto, corresponde al Congreso tratarlas y regularlas. (cfr Ponencia sobre
la Función Legislativa, ib p. 4).”
“Al analizar distintas intervenciones ante la Asamblea Constituyente
la Corporación concluyó que las funciones de regulación gubernativa en materia
de aranceles aduaneros no le permitían “arrogarse funciones reservadas por
la Constitución a otras ramas del poder como por ejemplo utilizando algunos
instrumentos de política comercial con finalidades impositivas (…)”.[50]
Tercero, la Corte destacó la doble naturaleza del arancel de
aduanas. Al respecto, dijo:
“Los autores coinciden en destacar el doble carácter o función de
estos impuestos: fiscal (instrumento de recaudo público) y económico
(instrumento de desarrollo y estabilidad económicas). Estos dos elementos normalmente van unidos y dependiendo de la época
histórica uno ha prevalecido sobre el otro. Por el aspecto fiscal el
impuesto de aduanas provee ingresos fiscales al Estado y obra en su exclusivo
beneficio. Por el aspecto económico, el impuesto de aduanas, no se utiliza como
fuente de exacción fiscal sino como instrumento de políticas orientadas a
favorecer la producción nacional (gracias a su capacidad para discriminar
mediante la manipulación de la tarifa y el régimen entre la producción nacional
y la extranjera) y promover la estabilidad económica (el aumento o disminución
de los aranceles, la contracción o ampliación de las importaciones, pueden
afectar el nivel general de precios y los movimientos de la oferta y la
demanda).”
“A su vez, respecto del contenido de la expresión “política
comercial” la Corte señaló:
“[L]a existencia de razones de política comercial, obligan (…)
a excluir la posibilidad de que a través de los decretos que desarrollen la
ley marco respectiva se puedan alcanzar finalidades de orden fiscal
reivindicadas en favor del Congreso en virtud de la mencionada restricción. Si
a través del arancel de aduanas, ya se trate de su establecimiento o
modificación, se busca de manera primera y principal un objetivo fiscal o de
recaudo de ingresos para el Estado, ello sólo se podrá hacer por ley y en
ejercicio de la competencia tributaria del Congreso (CP artículo 150-12). La ley marco en esta materia debe
necesariamente circunscribirse a dictar las normas generales, y señalar en
ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para
modificar - no regular originariamente dado que el presupuesto de la facultad
de "modificación" es su previo establecimiento legal - por razones de
política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes
al régimen de aduanas. Correlativamente, el ámbito del decreto se mueve en el
marco del régimen de aduanas - de origen legal - para cuya
modificación queda habilitado el Gobierno siempre que sea necesario
hacerlo por razones de política comercial.
(…)
“La Constitución al autorizar el empleo de leyes marco y de los
decretos que las desarrollen, en lo tocante a la modificación del régimen de
los aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas, cuando
utiliza la expresión "por razones de política comercial" está
limitando el campo de esta técnica normativa a los aspectos económicos
del arancel de aduanas y está consecuentemente excluyendo que
mediante la misma, de manera principal o preponderante, se adelante una
política fiscal o se persigan objetivos de esta estirpe. A este respecto la
Ley 6ª de 1971, ilustra correctamente el sentido y alcance que puede tener la
competencia que se ofrece al Gobierno en desarrollo de la ley marco. La citada
ley luego de fijar las normas generales conforme a las cuales el Gobierno puede
actualizar la nomenclatura, reestructurar los desdoblamientos de las posiciones
de la misma, adecuar los procedimientos de valoración de las mercancías,
restringir o derogar exenciones de derechos, advierte que las variaciones de la
tarifa, tendrán los siguientes objetivos:
“- Estimular el crecimiento económico del país.
- Otorgar una razonable y adecuada protección a la industria
nacional.
- Regular las importaciones con miras al adecuado aprovechamiento de
las disponibilidades de divisas.
- Promover la sustitución de las importaciones.
- Promover las inversiones.
- Servir de instrumento de control en la política de precios
internos que adelante el Gobierno en defensa del consumidor y velar por el
mejoramiento de la posición competitiva de los productos colombianos.
- Atender las obligaciones del país contempladas en los tratados y
convenios internacionales, especialmente las relativas a los programas de
integración económica.”[51]
“De los párrafos citados se puede concluir que la Constitución, al
limitar los objetivos por los cuales el Gobierno puede modificar las tarifas
arancelarias a aquellos de política comercial (i) prohíbe que estas
medidas, al no ser adoptadas por el Congreso, estén determinadas por “finalidades
impositivas”, tengan un “carácter fiscal”, es decir, que se utilicen
como “fuente de exacción fiscal” y persigan de manera “primera,
principal [o] preponderante” objetivos de orden fiscal, en especial
el “recaudo de ingresos para el Estado”; y en sentido contrario,
(ii) permite que dichas medidas consulten diversos objetivos de carácter
económico relacionados de alguna manera directa o indirecta con el comercio
exterior tales como “favorecer la producción nacional [,] promover la
estabilidad económica [a través del] aumento o disminución de los
aranceles, la contracción o ampliación de las importaciones [que] pueden
afectar el nivel general de precios y los movimientos de la oferta y la
demanda”, estimular el crecimiento económico, proteger la industria
nacional, promover la inversión, controlar los precios domésticos, defender a
los consumidores e incentivar la competitividad de los productos nacionales.[52]”
La jurisprudencia trascrita es elocuente cuando explica qué tipo de
modificaciones del arancel, de las tarifas, o de las obligaciones aduaneras
caen bajo las facultades regulatorias del ejecutivo en desarrollo de leyes
marco, y cuáles no. En ella se ilustra con claridad meridiana que las
disposiciones aduaneras persiguen dos fines diferentes, que son de un lado los
de tipo comercial y de otro los de tipo fiscal o tributario. También se aclara
que las potestades ejecutivas para modificar la normatividad aduanera sólo
pueden ser ejercidas con finalidades de política comercial, pero no de política
fiscal, entre otras cosas porque esta última categoría de fines se reserva al
legislador en virtud del principio de legalidad del tributo.
La norma acusada extiende la responsabilidad por el pago de
obligaciones aduaneras de tipo dinerario a personas distintas del
principalmente obligado. Lo hace con la finalidad de asegurar el recaudo de las
mismas, a fin de regularizar el pago de la cartera pública. Este es un objetivo
de rango fiscal, y no de política comercial. Su efecto es el de radicar en
cabeza de terceros obligaciones aduaneras que pueden ser de naturaleza
tributaria (pago de aranceles o impuestos aduaneros)  o de naturaleza sancionatoria
(sanciones por violación al régimen aduanero). En cualquiera de los dos casos,
la extensión de esta responsabilidad no puede ser establecida sino por el
legislador, bien en razón del principio de legalidad del tributo, bien en
virtud del principio de reserva de ley en materia de derecho sancionatorio.
Finalmente, como se dijo al analizar la norma acusada frente a la
solidaridad en materia cambiaria, de manera general el establecimiento de la
solidaridad por parte del ordenamiento jurídico es un asunto que tiene reserva
de ley, en cuanto afecta directamente derechos individuales.
6.2.5.4 Por todo lo anterior, la
Corte no puede aceptar el argumento de la demanda, conforme al cual la
extensión de la solidaridad y la subsidiariedad tributaria a las obligaciones
cambiarias y aduaneras era un asunto propio de las facultades regulatorias del
Gobierno y no del Congreso. Las consideraciones expuestas a lo largo de esta
providencia demuestran que, por cuanto la norma acusada no regula asuntos
cambiarios y aduaneros sujetos a la técnica de las leyes marco, ella podía ser
expedida al amparo de la cláusula general de competencia del Congreso de la
República, sin límites por razones de respeto a competencias regulatorias
compartidas con el Gobierno Nacional o con la Junta directiva del Banco de la
República.
En resumen, la disposición remite a las normas pertinentes del
Estatuto Tributario para efectos de extender las figuras de la solidaridad y la
subsidiaridad tributaria a las obligaciones cambiarias y aduaneras, y para
efectos de regular la vinculación de los deudores solidarios o subsidiarios en
materia cambiaria y aduanera. Pero no pretende dar pautas al Gobierno ni al
emisor para fijar los cambios internacionales ni para regular el mercado
cambiario, por lo que tenía que ser expedida como una ley marco, sino como una
ley general al amparo de la cláusula general de competencia legislativa.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E
Declarar EXEQUIBLE el artículo 13 la Ley 1066 de 2006.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
ACLARACION
DE VOTO A LA SENTENCIA C-140 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
LEY MARCO-Distribución de competencias
entre legislador y ejecutivo (Aclaración de voto)
SOLIDARIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Solo
puede establecerla el legislador (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-6463
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 de la Ley 1066
de 2006, “por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera
pública y se dictan otras disposiciones”
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el debido
respeto por las decisiones de esta Corporación, me permito aclarar mi voto a la
presente sentencia, en relación con dos puntos de la parte motiva de este fallo
que considero necesario precisar, como a continuación prosigo a consignar:
1. En primer
lugar, en relación con el ámbito de regulación de las leyes marco, me permito
reiterar mi posición jurídica a este respecto[53]:
La Constitución
Nacional en su Art. 150, Num. 19, establece que el Congreso de la República
tiene la función de dictar las normas generales y señalar en ellas los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para los
siguientes efectos: i) organizar el crédito público; ii) regular el comercio
exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las
funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la
República; iii) modificar por razones de política comercial los aranceles,
tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; iv) regular
las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada
con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del
público; v) fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos,
de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; vi) regular el
régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.  Esta
disposición consagra la figura de las llamadas leyes marco o leyes cuadro.
Para los ámbitos
de regulación determinados para estas leyes generales, materias cuya regulación
se caracterizan por su complejidad y evolución constante, existe por tanto una
distribución de competencias entre el Congreso de la República y el Gobierno
Nacional, según la cual, al Legislador le es encomendado dictar las normas
generales señalando en ellas los objetivos y criterios, los cuales sirven de
parámetro para la implementación de la política estatal en el ámbito
respectivo, y al Ejecutivo se le concede la potestad reglamentaria en virtud de
la cual expide las normas de desarrollo y concreción de dichos criterios
prefijados. En este sentido, se conjugan la competencia legislativa del
Legislativo para regular de manera general las materias y  ámbitos jurídicos
establecidos por la propia Constitución, con la potestad reglamentaria del
Ejecutivo de carácter administrativo para desarrollarlos.
De otra parte,
en cuanto al trámite de estas leyes, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha señalado que las leyes marco tienen un trámite idéntico al de
las leyes ordinarias y que sólo se diferencian de éstas por razón de su
contenido o materia. Por esta razón ha concluido que la inclusión de normas
marco en leyes que contienen disposiciones ordinarias no es contraria a los
preceptos constitucionales, siempre y cuando se respete el principio de unidad
de materia.
2. En segundo
lugar, en relación con el concepto de solidaridad que se desarrolla en la parte
motiva de esta sentencia, considero que este concepto es aplicable en materia
civil y comercial, más en materia tributaria no existe por regla general y sólo
puede establecerla el Legislador.
Adicionalmente,
aclaro mi voto en el sentido de que en las consideraciones respecto de este
tema, la presente sentencia se remite a la sentencia C-343 de 2006 frente a la
cual discrepé en su momento, así como disentí igualmente frente a la sentencia
827 del 2001, argumentos a los que me remito por considerar que son válidos
también en el presente caso, los cuales hacen referencia al principio de
reserva legal y al principio de legalidad en materia cambiaria.[54]
Con base en lo
expuesto, aclaro mi voto a la presente decisión.
Fecha ut
supra,
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de
ellas ejerce las siguientes funciones:
….
19.
Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
…
b)
Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en
concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta
Directiva del Banco de la República;
c)
Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas;
ARTICULO 189. Corresponde
al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa:
…
25.
Organizar el Crédito Público; reconocer la deuda nacional y arreglar su
servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes
al régimen de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervención
en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes
del ahorro de terceros de acuerdo con la ley.
[2]
El actor menciona las sentencias C-615 de 1996 y C-343 de
2006.
[3]
La intervención cita en seguida la sentencia C-208 de 1994,
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[4]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[5] Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993 M.P.
José Gregorio Hernández.  Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3a de 1986, 246, 249 y 250 del
Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428
de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[6] Sentencia
C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[7]
Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[8]
Sentencia C-480 de 2003 MP Jaime Córdoba Triviño
[9]
M.P. Fabio Morón Díaz.
[10] Sentencia
C-054 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz.
[11]
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[12]
Sobre este tema peden consultarse las sentencias C-668 de
2006, C-579 de 2001, C-955 de 2000, C-1370 de 2000 y C-133 de 1993.
[13] Sentencia C-579 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre
Lynett;
[14] Sentencia C-955 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[15] Sobre la naturaleza administrativa de os decretos
expedidos en desarrollo de leyes generales, ver las sentencias C-608 de 1999,
C-710 de 1999, C-955 de 2000 y C-1111 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo,  C-725 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C-432 de 2004, M.P
Rodrigo Escobar Gil.
[16] Sentencia C- 489/94 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-455 de 1999, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra, C-481/99 M.P. Alejandro Martínez Caballero  C- 208/00
M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[17]
Sentencia 399 de 2006, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Sobre este
mismo asunto pueden consultarse también las sentencias C-1111 de 2000,
C-955 de 2000, C-432 de 2004, entre otras.
[18]
Sentencia C-1111 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[19] Sentencia C-054 de
1998,  M.P Fabio Morón Díaz.
[20]
Sentencia C-1111 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[21] Sentencia C- 489/94 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-455 de 1999, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra, C-481/99 M.P. Alejandro Martínez Caballero  C- 208/00
M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[22]
Sentencia C-1111 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[23] Ibídem
[24] Ibídem.
[25] Sentencia
C-489 de 1994, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo
[26] Para la expedición del régimen cambiario la
Constitución de 1991 consagró una participación tripartita: el Congreso, el
Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República. Sobre este asunto ver,
por ejemplo, la sentencia C-564 de 2000, M.P.  Alfredo Beltrán Sierra.
[27] Sentencia C-781 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[28] Sentencia C-798 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[29] Alberto Carrasquilla Barrera. Exposición de motivos al proyecto de ley
296 de 2005 Cámara. Gaceta del congreso N° 61 de febrero 23 de 2005. Págs. 8 y
sigs.
[30] La responsabilidad sustancial solidaria en materia
tributaria de los socios por las obligaciones tributarias de la sociedad, que
regula el artículo 794 del Estatuto Tributario, fue objeto de examen de
constitucionalidad en la sentencia C-210 de 2000 (M.P Fabio Morón Díaz),
oportunidad en la cual la Corte entendió que dicha responsabilidad no
desconocía la Constitución.
[31] M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[32] En
la parte considerativa de la Sentencia C-1201 de 2003, la Corte expuso que la
norma respetaba la Constitución “sobre el
supuesto de que al deudor solidario haya sido citado al proceso de
determinación de la obligación tributaria, donde ha podido ejercer su derecho
de defensa y contradicción en las mismas condiciones que el deudor principal”.
[33] OSPINA Fernández,
Guillermo, Régimen General de las Obligaciones, Bogotá, Temis 1987, p.
257
[34] Ibídem, p. 258; CUBIDES
Camacho, Jorge, Obligaciones, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana,
3ª edición 1996, p. 47
[35] OSPINA Fernández, op.
cit., p. 258; CUBIDES Camacho, Jorge, Obligaciones, Bogotá, Pontificia
Universidad Javeriana, 3ª edición 1996, p. 48
[36] OSPINA Fernández, op.
cit., p. 260. En el mismo sentido, CUBIDES Camacho, Jorge, Obligaciones,
Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, 3ª edición 1996, p. 54
[37] Sentencia
SU-881 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[38] M.P.Fabio
Morón Díaz.
[39] Sentencia
C-1201 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[40]
El concepto de mercado cambiario está
legalmente definido. El artículo 6° de la Resolución Externa número 08 de 2000
emanada de la Junta Directiva del Banco de la República, por medio de la cual
se compendió el régimen de cambios internacionales -conocido como Estatuto
Cambiario-,  señala que el mercado
cambiario está constituido por la totalidad de las divisas que deben
canalizarse obligatoriamente por conducto de los intermediarios autorizados
para el efecto o a través del mecanismo de compensación, así como las divisas
que, no obstante estar exentas de esa obligación, se canalicen voluntariamente
a través del mismo. El mismo Estatuto Cambiario en su artículo 4° señala
también cuáles son las operaciones que deben canalizarse obligatoriamente a
través del mercado cambiario.. Los intermediarios autorizados del mercado cambiario
también están definidos por el artículo 58 ibídem. . Por
fuera del mercado cambiario opera el llamado “mercado libre”, legalizado a
partir de la Ley 9a de 1991.
[41] Estatuto Cambiario Artículo
80o.           TASA DE CAMBIO REPRESENTATIVA DEL MERCADO.   Para los efectos previstos en esta
resolución, se entiende por “tasa de cambio representativa del mercado” la de
las operaciones de compra y venta de divisas que calcula y certifica la
Superintendencia Bancaria con base en la información disponible, conforme a la
metodología establecida por el Banco de la República.  Para el cálculo de dicha
tasa se deberán excluir las operaciones de ventanilla y las de derivados…
[42] Estatuto Cambiario Artículo 73o. INTERVENCION EN EL
MERCADO.  El Banco de la República podrá intervenir en el mercado cambiario
con el fin de evitar fluctuaciones indeseadas tanto en la tasa de cambio como
en el monto de las reservas internacionales de acuerdo con las directrices que
establezca su Junta Directiva, mediante la compra o venta de divisas, directa o
indirectamente, de contado y a futuro, a los bancos comerciales, bancos
hipotecarios, corporaciones financieras, compañías de financiamiento comercial,
cooperativas financieras, la Financiera Energética Nacional -FEN- y el Banco de
Comercio Exterior de Colombia S. A. -BANCOLDEX-, así como a la
Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El Banco de la República deberá comprar y vender las
divisas a tasas de mercado.
Así mismo, el Banco de la República podrá emitir y
colocar títulos representativos de divisas conforme a las regulaciones que
expida la Junta Directiva.
Parágrafo.          El
Banco de la República podrá realizar las operaciones de que trata el presente
artículo mediante los distintos sistemas y mecanismos a través de los cuales se
realicen operaciones interbancarias de divisas.
[43] Ver
Estatuto Cambiario, Resolución Externa 08 de 2000, emanada de la junta
directiva del Banco de la República.
[44] El
Decreto 1074 de 1999 contiene el Régimen Sancionatorio en materia cambiaria.
[45] A esta realidad se refiere el artículo 4° del Estatuto
Cambiario cuando señala que “Quien
incumpla cualquier obligación establecida en el régimen cambiario, en especial
la de presentar correctamente la declaración de cambio por las operaciones de
cambio que realice, se hará acreedor a las sanciones previstas en las normas
legales pertinentes, sin perjuicio de las sanciones tributarias, aduaneras y
penales aplicables.  También se deducirá responsabilidad en los términos de la
ley, cuando la respectiva autoridad  o un particular interesado desvirtúe la
presunción de que trata el inciso cuarto del artículo 1o. de esta resolución.
[46] M.P.
Fabio Morón Díaz
[47] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[48] Sobre esta significación
general del principio de legalidad, la Corte en sentencia C-790 de 2002 (M.P.
Clara Inés Vargas Hernández) expresó que “desde la Declaración de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano en 1789 se consideró que la reserva de ley, en
virtud de la cual los derechos y libertades ciudadanas sólo pueden ser
restringidos por la ley en cuanto expresión legítima de la voluntad popular,
constituye un elemento esencial para que los derechos del hombre puedan estar
jurídicamente protegidos y existir plenamente en la realidad”.
[49] MP Eduardo Cifuentes Muñoz; AC Fabio Morón Díaz.
[50] La Corte citó los siguiente apartes de intervenciones
en la Asamblea Constituyente: "...Pensamos que el Jefe del Estado en
ejercicio de lo preceptuado debería limitarse a complementar los ordenamientos
de la ley marco aprobada por el Congreso y abstenerse de ensanchar el fondo de
horizontes. Lo anterior en razón de que al desarrollar las pautas generales
debe guardar la debida correlación  con la función puramente administrativa que
le asigna el artículo 120 numeral 22. Y a ello se debería atener el Ejecutivo
para evitar entrar en pugna con los principios jerárquicos del orden superior.
Sin embargo, la práctica muestra que, en algunos casos, por la vía reglamentaria
se han establecido cargas para el Estado o se han asumido obligaciones que
afectan directa o indirectamente su patrimonio y, en consecuencia el de los
particulares. || " Por ejemplo, respecto del tema de los aranceles y las
tarifas cabría hilvanar reflexiones de diversa naturaleza. A la luz de la
técnica fiscal se trata de contribuciones que exclusivamente compete establecer
a los órganos de representación ciudadana. Hunden sus raíces en el principio
universalmente reconocido y acatado de que no hay impuesto sin representación
(...) || " De manera que en el desarrollo de la norma constitucional se ha
ido mucho más lejos que lo previsto y de la filosofía que la inspira (...) Sin
ir más lejos nos limitamos a citar la Ley 07 de este año por la cual se dictan
normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular
el comercio exterior del país (...) Pero al recorrer su articulado se observa
que se habilita al Ejecutivo para establecer los aranceles, sobretasas
aplicables a las importaciones y subsidios. Y, también al amparo y dentro del
contexto de una ley marco se reviste al Presidente de la República de
facultades extraordinarias (...)"La rama legislativa al mismo tiempo que
impulsa y otorga una cierta libertad a la acción del Estado, orienta y guía al
Ejecutivo en su función de regulación (el informe se refiere a las leyes
cuadro). Pero, sin que esa habilitación lo autorice a arrogarse funciones
reservadas por la Constitución a otras ramas del poder como por ejemplo
utilizando algunos instrumentos de política comercial con finalidades
impositivas, o con objetivos de política macroeconómica, tales como el control
de la inflación (...) Así se desprende de la sustancia de las materias
asignadas a dicha técnica, las cuales involucran intereses fundamentales de la
nación, en su conjunto"(Ponencia sobre la Función Legislativa, Gaceta
Constitucional No.  51, martes 16 de abril de 1991, pág. 7).
[51] Este precedente ha sido reiterado en varias
ocasiones. por ejemplo, En la
sentencia C-1111 de 2000 (MP José Gregorio Hernández Galindo), la Corte declaró
exequible el artículo 1 de la Ley 6 de
1991, el cual establecía algunas reglas a las cuales debía ceñirse el Gobierno
para efecto de modificar el arancel de aduanas. En dicha ocasión, el demandante
manifestó que la norma acusada violaba el literal c del numeral 19 del artículo
150 superior, pues las reglas dispuestas en ella omitían limitar la capacidad
del Presidente de modificar los aranceles a las razones de política comercial.
La Corte reiteró la doctrina jurisprudencial iniciada en por la sentencia C-510
de 1992.
[52] Como
los objetivos fijados en las leyes de comercio exterior no han sido demandados
en este proceso, la Corte no se pronunciará sobre ellos.
[53] Ver Sentencia C-668 de 2006 M.P.: Jaime Araújo
Rentería.
[54] Ver
Salvamentos de Voto a la Sentencia C-343 de 2006 y C-827 del 2001.