T-571-05
Sentencia T-
Sentencia
T-571/05
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Alcance
Sobre el debido proceso administrativo la Corte ha precisado que su
cobertura se extiende a todo el ejercicio que debe desarrollar la
administración pública en la realización de sus objetivos y fines estatales, lo
que implica que cobija todas las manifestaciones en cuanto a la formación y
ejecución de los actos, a las peticiones que presenten los particulares y a los
procesos que adelante la administración con el fin de garantizar la defensa de
los ciudadanos.
ACCION DE TUTELA Y MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Procedencia excepcional
No basta con
que el juez de tutela verifique que en el caso objeto de análisis se violó el
debido proceso para que la acción pueda prosperar, pues ante la existencia de
otro medio de defensa judicial es necesario que analice si ese medio tiene la
virtud de restablecer el derecho vulnerado, o si se está ante la ocurrencia de
un perjuicio irremediable que haga imperativa la intervención inmediata del
juez constitucional. En principio, el ámbito propio para tramitar los reproches
de los ciudadanos contra las actuaciones de la administración es la
jurisdicción contencioso administrativa, por cuanto es en ese ámbito en el cual
los demandantes y demandados pueden desplegar una amplia y exhaustiva
controversia argumentativa y probatoria, y tienen a su disposición diversos
recursos que la normatividad contempla. El amparo constitucional sólo será
procedente, en consecuencia, cuando la vulneración de las etapas y garantías
que informan los procedimientos administrativos haya sido de tal magnitud, que
los derechos fundamentales de los asociados no cuentan con otro medio de
defensa efectivo o el interesado esté frente a un perjuicio irremediable.
VIA DE HECHO POR EXPEDICION DE ACTO ADMINISTRATIVO-Procedencia excepcional de tutela transitoria si se presenta
perjuicio irremediable/PERJUICIO IRREMEDIABLE-Elementos
La Corte ha
admitido que cuando se presenta una vía de hecho con la expedición de un acto
administrativo y el afectado se encuentra ante un perjuicio irremediable, la
tutela procederá como mecanismo transitorio y que de manera excepcional podrá
concederse en forma definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias que
rodean el caso concreto. Ahora bien, sobre los elementos que deben reunirse
para que se configure el perjuicio irremediable, la jurisprudencia ha señalado
que el perjuicio debe ser inminente, que las medidas a adoptar sean urgentes,
que el peligro sea grave, lo que hace que la acción de tutela sea
impostergable.
SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMIA SOLIDARIA-Toma de posesión de Fondo de Empleados
En torno a
tales afirmaciones la Sala no encuentra que con ellas se demuestre la
existencia de perjuicio irremediable por cuanto el peticionario no es
específico en señalar las supuestas irregularidades, las cuales, de existir
verdaderamente, deberían ser alegadas por los directos afectados y no por quien
ya no se encuentra al frente de la administración del FES. Además, tampoco
puede sostenerse que la decisión reprochada cause por sí misma un daño y, en
caso de que ello fuera así -cuestión que se repite no está probada en el
expediente- procedería acudir a un mecanismo tan o más expedito que la tutela,
cual es la suspensión provisional que impediría su aplicación. Así las cosas,
tampoco procede conceder el amparo como mecanismo transitorio. Es más, para la
fecha de interposición de la acción de tutela aún la Superintendencia demandada
no había resuelto el recurso de reposición interpuesto por el accionante contra
la resolución cuestionada, razón de más para señalar la improcedencia de la acción.
Referencia: expediente T-1049209
Acción de tutela instaurada por Hernán Pedraza Saravia, actuando
como representante legal del Fondo de Empleados del SENA y de los Servidores
Públicos del Estado FES, contra la Superintendencia de la Economía Solidaria
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C.,
veintisiete (27) de mayo de dos mil cinco (2005).
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del
proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado 27 Civil del Circuito de
Bogotá, al resolver sobre la acción de tutela de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
1. Los hechos
De la narración
hecha por el peticionario y de las diligencias obrantes en el expediente se
extractan los siguientes:
El accionante se
desempeñó como gerente del Fondo de Empleados del SENA y de los Servidores
Públicos del Estado FES, en adelante simplemente FES, pero fue removido de su
cargo sin justa causa, razón por la cual fue indemnizado.
A través de
contrato de trabajo celebrado el 16 de junio de 2003 el FES contrató nuevamente
al peticionario para desempeñar el cargo de Gerente del Fondo.
Encontrándose el
accionante en ejercicio de sus funciones como gerente del FES, la
Superintendencia de la Economía Solidaria, por intermedio de uno de sus
funcionarios, realizó una visita administrativa de rutina a la citada entidad
efectuando una serie de consideraciones y recomendaciones, las cuales -afirma
el peticionario- fueron acatadas por la entidad mediante actas n.° 444 y 445 de
reunión de la Junta Directiva del Fondo (reforma de los estatutos).
Mediante oficio
del 19 de agosto de 2004 la Superintendencia efectuó un nuevo requerimiento al
FES en orden a impartir directrices de presentación del formulario oficial de
rendición de cuentas, exigencia respecto de la cual el FES le solicitó un plazo
prudencial de 90 días para la implementación del nuevo sistema.
Con
posterioridad el FES le solicitó a la entidad demandada la adopción de
políticas serias para el manejo del Fondo, petición que se contestó en forma
positiva, fijando nuevamente estrategias y acciones para fortalecer la entidad.
A través de comunicación DLR-7010-2110/2004 la Superintendencia advierte al
Fondo sobre una visita de carácter especial que se llevaría a cabo a partir del
6 de septiembre de 2004. En la misma fecha el FES envía los planteamientos de
los aspectos contables. Luego, el 24 de septiembre de 2004 el Fondo remitió a
la Superintendencia documentos que quedaron pendientes en la visita especial.
El 28 de octubre
de 2004 el FES presenta ante la Superintendencia políticas para superar las
dificultades de la entidad.
Finalmente, la
Superintendencia de la Economía Solidaria, mediante Resolución n.° 2114 del 18
de noviembre de 2004, resolvió tomar posesión para administrar los bienes,
haberes y negocios del FES por configurarse las causales señaladas en los
literales d) -incumplimiento reiterado a las órdenes e instrucciones de la
Superintendencia-, e) -persistencia en la violación de sus estatutos o en la
ley-, f) -persistencia en manejar los negocios en forma no autorizada o
insegura- y h) -graves inconsistencias en la información que suministra a la
Superintendencia que a juicio de ésta no permitan conocer adecuadamente la
situación real de la entidad- del artículo 114 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero. En dicho acto se dispuso separar de la administración de
los bienes del FES a las personas que actualmente desempeñaran los cargos de
gerente, revisor fiscal y a los integrantes del Comité de Control Social de la
entidad y se designó un agente especial, quien para todos los efectos sería el
representante legal. Así mismo, se adoptaron medidas preventivas, conforme a lo
dispuesto en los decretos 455 y 2211 de 2004.
La referida
Resolución fue notificada mediante aviso del 19 de noviembre de 2004 y contra
ella sólo procedía el recurso de reposición, el cual fue interpuesto por el
accionante y para la fecha de interposición de la acción de tutela no había
sido resuelto por la entidad.
2. La acción
de tutela propuesta
Hernán Pedraza
Saravia, quien manifiesta actuar como representante legal del Fondo de
Empleados del SENA y de los Servidores Públicos del Estado FES, presenta acción
de tutela contra la Superintendencia de la Economía Solidaria por considerar
que con la expedición de la Resolución 2114 del 18 de noviembre de 2004, a
través de la cual dicha entidad tomó posesión del Fondo que representa, le
violó su derecho al debido proceso administrativo. Aduce que interpone la acción
como mecanismo transitorio toda vez que ya agotó la vía gubernativa y el daño
persiste por cuanto con la medida cautelar adoptada se le impide administrar el
Fondo y las tomas de posesión son nefastas para los intereses de los empleados,
socios y particulares que se benefician con las actividades de la entidad
intervenida.
El peticionario
aduce que fue diligente en el cumplimiento de su gestión y para demostrarlo
manifiesta que presentó denuncia penal contra algunas personas por corrupción
-Janeth Cecilia Rodríguez Romero y Miguel Angel Sierra Garcia-[1], quienes en
retaliación denunciaron ante la Superintendencia de la Economía Solidaria a los
directivos del FES por malos manejos. Así mismo, afirma que presentó demandas
de rendición de cuentas ante los Jueces Civiles del Circuito.
Considera que la
Superintendencia violó el derecho al debido proceso y por consiguiente incurrió
en una vía de hecho, pues a pesar de que la reglamentación legal enumera las
causales que dan origen a la sanción no existe un procedimiento expedito para
su imposición. En efecto, antes de la toma de posesión debió haber efectuado
llamados de atención serios y veraces producto de las visitas, haber aplicado
multas, y por último si no se adoptan los correctivos señalados por la
autoridad de control, acudir a la medida de toma de posesión. Manifiesta,
además, que no fue notificado de ninguna sanción o multa, sino que únicamente
fue requerido para presentar unos informes o descargos.
Finalmente,
asegura que el riesgo jurídico, administrativo y financiero del que da cuenta
la resolución, producto de una visita “dudosa” sólo daba para una llamada de
atención o una multa como lo establece la ley.
Pretende que se
le ordene a la entidad demandada adoptar las directrices encaminadas a
restablecer el derecho quebrantado.
3. La
respuesta de la entidad demandada
La
Superintendencia de la Economía Solidaria manifiesta que la entidad, con base
en las reiteradas quejas, denuncias y reportes rendidos por el revisor fiscal y
un gran número de asociados, procedió a efectuar seguimiento al FES, para lo
cual adelantó las actuaciones pertinentes en aras de esclarecer la veracidad de
los hechos, lo que dio origen a la crisis financiera y administrativa de dicho
ente solidario y que concluyó con la toma de posesión para su administración.
Aduce que dentro
de las diligencias administrativas adelantadas por la Superintendencia se
destacan las visitas de carácter especial al interior del FES y que son las que
prueban que efectivamente se hacía necesaria la toma de posesión para
administrar el Fondo, como consecuencia de los malos manejos financieros,
administrativos y operacionales que se venían dando por parte de sus
administradores y que pusieron en riesgo a dicho ente solidario.
Dentro de las
causas que dieron origen a la toma de posesión, están entre otras, “el
incumplimiento de normas contables y jurídicas, de las instrucciones impartidas
por esta Superintendencia en materia de reporte de información contable y
financiera; vinculación no autorizada de asociados; violación a normas y los
estatutos de la entidad”.
Asegura que
teniendo en cuenta que el FES no registra proyecciones para su saneamiento, se
procedió a la intervención. Agrega que no se violó el derecho al debido proceso
por cuanto “para el logro de los objetivos y finalidades previstos en el
artículo 35 de la ley 454 de 1998, la Superintendencia cuenta con la función y
facultad general prevista en el numeral 6 del artículo 2 del Decreto 186 de
2004, para "Ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control en
relación con las organizaciones de la economía solidaria distintas a las
establecidas en el numeral 23 del artículo 36 de la ley 454 de 1998, en los
términos previstos en las normas aplicables, incluyendo dentro de dichas
funciones, las atribuciones relacionadas con institutos de salvamento y toma de
posesión para administrar o liquidar. El régimen de toma de posesión previsto
en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero se aplicará a las entidades
sujetas a la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia de la
Economía Solidaria en lo que resulte pertinente de conformidad con la
reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional".
En el caso del
FES, señala que la Superintendencia encontró como fundamento para adoptar la
medida de toma de posesión las causales señaladas en los literales d), e), f) y
h) del artículo 114 del E.O.S.F.
4. Pruebas
Se aportaron al
expediente las siguientes:
4.1. Contrato
individual de trabajo del accionante[2].
4.2. Fotocopia
del certificado de existencia y representación del FES[3].
4.3. Fotocopia
de las actas n.° 444, 445 y 446 de las reuniones ordinarias de la Junta
Directiva del FES, de febrero 20, marzo 19 y mayo 10 de 2004[4].
4.4. Fotocopia
de la remisión del informe fechado el 8 de marzo de 2004 relacionado con la
visita realizada por la Superintendencia[5].
4.5. Fotocopia
de una comunicación dirigida a la Superintendencia por el FES en la cual se
indica que acoge las recomendaciones efectuadas[6].
4.6. Fotocopia
del registro de la reforma de los Estatutos del FES de marzo 26 de 21004,
expedida por la Cámara de Comercio[7].
4.7. Fotocopia
de una comunicación de la Superintendencia al FES en la cual le efectúa un
requerimiento y se solicitan explicaciones respecto del incumplimiento de la
obligación de rendir cuentas en el formulario oficial[8].
4.8. Fotocopia
de la comunicación remitida por el FES a la Superintendencia en la cual se le
solicita un plazo de 90 días para enviar los documentos faltantes y solicitados
en la comunicación anterior[9].
4.9. Fotocopia
de petición suscrita por el FES a la demandada en la cual se solicita sean
incorporadas todas las pruebas necesarias a la investigación administrativa
para establecer responsabilidades en la administración, a la vez que pide un
plazo prudencial que permita medir y efectuar la reconstrucción propuesta[10].
4.10. Fotocopia
de la respuesta emitida a la petición anterior[11].
4.11. Fotocopia
de oficios suscritos por el Superintendente Delegado para la Supervisión del
Ahorro y de la Forma Asociativa Solidaria y dirigidos al FES informando y dando
instrucciones sobre la visita especial que efectuará a partir del 6 de
septiembre de 2004[12].
4.12. Fotocopia
de escritos remitidos por el FES a la Superintendencia, de fecha 6 de
septiembre de 2004, dando contestación a algunas preguntas efectuadas para la
visita especial[13].
4.13. Escritos
enviados por el FES a la Superintendencia suministrando información y
documentos que quedaron pendientes en visita del 6 de septiembre de 2004[14].
4.14. Fotocopia
de la denuncia penal instaurada por el peticionario, como Representante del
FES, contra Janeth Cecilia Rodríguez Romero y Miguel Angel Sierra García[15].
4.15. Fotocopia
de las demandas de rendición de cuentas contra las anteriores personas y
presentadas ante el Juez Civil del Circuito de Bogotá[16].
4.16.
Comunicación del FES a la Superintendencia, del 28 de octubre de 2004, en la
que se le informan los planes de acción que se vienen desarrollando con el fin
“.. de superar las actividades actuales  y garantizar la sostenibilidad y
buena marca del FES y la satisfacción de sus asociados”[17].
4.17. Fotocopia
de la Resolución n.° 2114 del 18 de noviembre de 2004 mediante la cual la
Superintendencia de la Economía Solidaria ordena la toma de posesión para
administrar los bienes, haberes y negocios del FES[18].
En los
considerandos de dicho acto se consigna:
“OCTAVO. Que en el numeral 1° del Art. 114 del Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero (Decreto 663 de 1993), en sus literales d), e), f) y h),
aplicables a estos casos por virtud de lo dispuesto en el Decreto 455 de 2004,
se establecen como causales de toma de posesión de los bienes, haberes y
negocios de la respectiva entidad, las siguientes:
d) Cuando incumpla reiteradamente las órdenes o instrucciones de la
Supersolidaria debidamente expedida. Causal que se
materializa por cuanto la entidad presentó desacato a instrucciones dadas por
Supersolidaria relacionadas con el tema de la legalización del vínculo de
asociación según Decreto 1481/89, al permitir la vinculación de asociados que
no tienen vínculo con el SENA. Igualmente se ha incumplido en lo referente a
los requerimientos para el reporte de información estadística y
financiera.
e) Cuando persista en violar sus estatutos o alguna ley. Aplicable en razón a que se observa una completa inobservancia de
las normas vigentes para evaluar y calificar cartera, su principal activo; con
constitución de provisiones y cartera vencida que no se revela como tal,
asociados en número no determinado a los cuales no se les descuenta el aporte y
el ahorro previsto en los estatutos y en la ley; incumplimiento reiterado en la
remisión de información a Supersolidaria a través del formulario oficial de
rendición de cuentas según su nivel de supervisión.
f) Cuando persista en manejar los negocios en forma no autorizada o
insegura. Como también se expresó se registra
incumplimiento de varias normas contables y jurídicas vigentes que originan
total incertidumbre sobre las principales cuentas y cifras de los estados
financieros, lo que además ha originado que en los últimos cuatro años el
revisor fiscal haya emitido dictamen con salvedades, las que se han mantenido
durante este mismo periodo, lo que hace ver la ausencia de cuidado y buen
juicio de los administradores en el manejo de la entidad.
h) (Adicionado por la Ley 510 de 1999, Art. 20) Cuando existan
graves inconsistencias en la información que suministra a la Superintendencia
de la Economía Solidaria que a juicio de ésta no permita conocer adecuadamente
la situación real de la entidad. Como ya se dijo
existen graves inconsistencias en la información financiera suministrada a la
Supersolidaria ya que el FES ha registrado un reiterado incumplimiento en la
remisión de la misma y el desacato a instrucciones dadas por este Ente de
Control para entrega oportuna de información, situación que no permite conocer
en forma objetiva y oportuna la real situación contable y financiera de este fondo”.
4.18. Fotocopia
de la notificación por aviso de la aludida Resolución[19].
4.19. Fotocopia
del recurso de reposición, del 26 de noviembre de 2004, interpuesto por el FES
contra la citada resolución[20].
4.20. Fotocopia
de los estados financieros del FES a diciembre 31 de 2003[21].
II. LA
DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
El Juzgado 27
Civil del Circuito de Bogotá, D.C., mediante providencia del 13 de enero de
2005, negó la acción interpuesta por improcedente. Consideró que de los
documentos allegados con la contestación de la demanda se desprende que la
Resolución proferida por la demandada se hizo dentro del ordenamiento legal y
que la acción de tutela no es la vía adecuada para obtener lo pretendido por el
peticionario, como es acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa en
acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. El asunto
planteado
Considera el
demandante que en su condición de gerente del Fondo de Empleados del SENA y de
los Servidores Públicos del Estado FES se le vulneró el debido proceso con la
expedición de la Resolución 2114 del 18 de noviembre de 2004, a través de la
cual la Superintendencia de la Economía Solidaria tomó posesión para
administrar el FES.
A su juicio,
antes de adoptar la medida de toma de posesión la Superintendencia debió haber
adelantado una serie de visitas, impuesto multas y adoptar otros correctivos, y
como ello no tuvo lugar se incurrió en vía de hecho.
El fallador de
instancia consideró que la tutela era improcedente toda vez que existe otro
medio de defensa al alcance del accionante para obtener lo pretendido.
Debe resolver la
Corte, entonces, si al peticionario se le vulneró o no su derecho de defensa
con la medida de toma de posesión adoptada por la Superintendencia de la
Economía Solidaria. No obstante, es preciso determinar previamente si existe
otro medio de defensa judicial al alcance del interesado para lograr lo
pretendido y, en caso positivo, si se configura un perjuicio irremediable que
haga procedente la acción de tutela de manera transitoria.
Para dilucidar
lo anterior, la Corte recordará su doctrina sobre la violación del debido
proceso administrativo, la vía de hecho en la expedición de actos
administrativos y la procedencia excepcional de la acción de tutela en dichos
eventos.
2. El debido
proceso administrativo y su observancia por parte de la administración
La Constitución Política consagra el debido proceso como un derecho
de rango fundamental y garantiza su observancia no sólo en el ámbito de las
actuaciones judiciales sino en las de índole administrativo. Esa garantía
constitucional se traduce en el respeto de la administración a las formas
previamente definidas, a la salvaguarda de los principios de contradicción e
imparcialidad y a la garantía de que la actuación administrativa se surtirá
respetando todas sus etapas y ajustándose al ordenamiento jurídico legal y a
los preceptos constitucionales. Con ello se pretende garantizar el correcto
ejercicio de la administración pública a través de la expedición de actos
administrativos que no resulten arbitrarios y contrarios a los principios del
Estado de derecho.
Si bien la
preservación de los intereses de la administración y el cumplimiento de los
fines propios de la actuación estatal son un mandato imperativo de todos los
procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse
a cabo una ponderación que armonice estas prerrogativas con los derechos
fundamentales de los asociados[22].
En consecuencia, el derecho al debido proceso administrativo garantiza a las
personas la posibilidad de acceder a un proceso justo y adecuado, en el cual
tengan derecho a conocer las actuaciones de la administración, a pedir y a
controvertir las pruebas, a ejercer con plenitud su derecho de defensa, a
impugnar los actos administrativos y en fin a gozar de todas las garantías
establecidas en su beneficio.
Sobre el debido proceso administrativo la Corte ha precisado[23] que su cobertura se
extiende a todo el ejercicio que debe desarrollar la administración pública en
la realización de sus objetivos y fines estatales, lo que implica que cobija
todas las manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a
las peticiones que presenten los particulares y a los procesos que adelante la
administración con el fin de garantizar la defensa de los ciudadanos[24].
3. La
procedencia excepcional de la acción de tutela frente a la existencia de otro
medio de defensa
Ahora bien, a
pesar de que las autoridades administrativas se encuentran obligadas a observar
el debido proceso y a respetar los derechos fundamentales de las personas,
pueden incurrir, al expedir un acto administrativo, en vía de hecho cuando
forzan arbitrariamente el ordenamiento jurídico y quebrantan derechos
fundamentales.
Es claro que si
la administración expide un acto administrativo que atenta contra los derechos
fundamentales de una persona, ésta tiene la posibilidad de acudir ante un juez
para obtener su protección y el restablecimiento de las condiciones jurídicas.
Sin embargo, esta Corporación ha sido clara en señalar que el amparo de los
derechos fundamentales vulnerados por un acto administrativo tiene un carácter
excepcional, debido a que existen otros mecanismos de defensa judicial al
alcance del interesado.
En efecto, la
acción de tutela, como mecanismo de protección de los derechos fundamentales,
tiene una naturaleza subsidiaria, en cuanto, por regla general, no puede
intentarse cuando exista al alcance del interesado un medio de defensa judicial
apto y eficaz para la defensa del derecho vulnerado o amenazado, salvo que
aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, frente al cual la decisión del juez ordinario sería
tardía e inocua. La jurisprudencia de la Corte ha sido consistente en
mantener este carácter, y por ello el estudio de su procedencia, en un caso
determinado, parte por evaluar si el actor cuenta o no con otro instrumento
jurídico apto para obtener la defensa efectiva del derecho o derechos
invocados, toda vez que la misma no estaría llamada a prosperar cuando a través
de ella se pretenda sustituir los medios ordinarios de defensa[25].
En consecuencia,
no basta con que el juez de tutela verifique que en el caso objeto de análisis
se violó el debido proceso para que la acción pueda prosperar, pues ante la
existencia de otro medio de defensa judicial es necesario que analice si ese
medio tiene la virtud de restablecer el derecho vulnerado, o si se está ante la
ocurrencia de un perjuicio irremediable que haga imperativa la intervención
inmediata del juez constitucional.
Así las cosas,
en principio, el ámbito propio para tramitar los reproches de los ciudadanos
contra las actuaciones de la administración es la jurisdicción contencioso
administrativa, por cuanto es en ese ámbito en el cual los demandantes y
demandados pueden desplegar una amplia y exhaustiva controversia argumentativa
y probatoria, y tienen a su disposición diversos recursos que la normatividad
contempla. El amparo constitucional sólo será procedente, en consecuencia,
cuando la vulneración de las etapas y garantías que informan los procedimientos
administrativos haya sido de tal magnitud, que los derechos fundamentales de
los asociados no cuentan con otro medio de defensa efectivo o el interesado
esté frente a un perjuicio irremediable[26].
Al respecto, ha
señalado la jurisprudencia “(i) que por regla general, la acción de tutela es
improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos
fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición
de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto
administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que procede la acción de
tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando
se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que
solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del
acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar
que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se
surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo”[27].
Así, pues, para
desvirtuar la legalidad de un acto administrativo el ordenamiento jurídico
establece la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, a través de la acción de nulidad o de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, con la opción de poder solicitar la suspensión
provisional del acto que se demanda (arts. 238 C.P., 84, 85 y 152 del C.C.A.).
Las acciones
contenciosas contempladas en la ley son un medio de control jurisdiccional de
la actividad administrativa y están previstas para juzgar, previa solicitud del
interesado, las distintas controversias que emanen del ejercicio de esa
actividad y efectuar la revisión de legalidad de los actos administrativos que
se profieran. Pero, a pesar de lo anterior, la Corporación ha sostenido que la
realidad formal de tales medios de defensa, no implica por sí mismo que la
tutela deba ser declarada improcedente[28].
La Corte ha
admitido que cuando se presenta una vía de hecho con la expedición de un acto
administrativo y el afectado se encuentra ante un perjuicio irremediable, la
tutela procederá como mecanismo transitorio y que de manera excepcional podrá
concederse en forma definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias que
rodean el caso concreto[29].
Ahora bien,
sobre los elementos que deben reunirse para que se configure el perjuicio
irremediable, la jurisprudencia ha señalado que el perjuicio debe ser inminente,
que las medidas a adoptar sean urgentes, que el peligro sea grave,
lo que hace que la acción de tutela sea impostergable.
Al respecto la
Corte consideró:
“A). El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o
está por suceder prontamente".  Con lo anterior se diferencia de la
expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de
su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y
oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética.  Se
puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro
de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada.  Lo inminente,
pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un
resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado.
Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener el proceso
iniciado.  Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento
oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo.
(…)
B). Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio
irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el
sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o
remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia.  Es apenas una
adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación:  si la primera hace
relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a
su respuesta proporcionada en la prontitud.  Pero además la urgencia se refiere
a la precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a
las circunstancias particulares.
(…)
C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave,
lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en
el haber jurídico de la persona.  La gravedad obliga a basarse en la
importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su
protección, de manera que la amenaza  a uno de ellos es motivo de actuación
oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas.  Luego no se trata
de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un
bien de gran significación para la persona, objetivamente.  Y se anota la
objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so
pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.
D). La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea
impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden
social justo en toda su integridad.  Si hay postergabilidad de la acción, ésta
corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna.  Se requiere una acción en el
momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos
antijurídicos.  Se trata del sentido de precisión y exactitud de la medida,
fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades públicas
en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías básicos para
el equilibrio social”[30].
4. El caso
concreto
A juicio del
peticionario la Superintendencia de la Economía Solidaria incurrió en una vía
de hecho al expedir la Resolución 2114 por medio de la cual ordenó la toma de
posesión del FES, toda vez que no se daban las circunstancias para tal fin.
Refiere que no se podía efectuar la toma de posesión puesto que se presentó
recurso de reposición contra la citada decisión desvirtuando uno a uno los
cargos endilgados y que dicha entidad primero debió generar llamados de
atención y multas para luego, si no se corregían las deficiencias observadas,
proceder a la toma de posesión con fines de administración.
Al respecto la
Corte considera lo siguiente:
4.1. La decisión
adoptada por la Superintendencia de la Economía Solidaria es un desarrollo de
su facultad de inspección, vigilancia y control, y en esa medida es un acto
administrativo respecto del cual proceden las acciones contenciosas.
4.2. En el caso
concreto, el actor tiene a su alcance la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para atacar
su contenido y lograr así la nulidad y el consecuente restablecimiento de su
derecho. Es más, con dicha acción puede solicitar y obtener la suspensión
provisional del acto administrativo desde el momento mismo de la admisión de la
demanda.
Sobre la suspensión provisional esta Corporación ha resaltado la
importancia que tiene dicha figura para oponerse a los actos arbitrarios de la
administración y la ha considerado beneficiosa no sólo para el administrado
sino para el propio administrador, en razón que es “la manera más expedita
para impedir que los efectos de una decisión administrativa, violatoria de
normas superiores, continúe produciendo consecuencias, que sólo cesarían cuando
se produjera la sentencia respectiva”[31].
Así las cosas,
es claro que existe otro medio de defensa para obtener la alegada violación del
derecho al debido proceso, estrado judicial que resulta adecuado para debatir
los argumentos expuestos y en donde las partes tendrán espacios y oportunidades
mas amplios para aportar y controvertir pruebas y así esclarecer el asunto.
4.3. No
obstante, es necesario verificar si como lo afirma el accionante se está ante
la presencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la tutela como
mecanismo transitorio.
En criterio del
actor con la medida adoptada se le impide cumplir con el compromiso adquirido
frente a los miembros del Fondo. Al respecto, basta señalar que una de las
consecuencias de la toma de posesión es precisamente la separación de los
administradores y directores de la administración de la entidad, con lo cual,
en principio, no se desconoce derecho alguno por cuanto la finalidad de la toma
de posesión es procurar la revitalización de la entidad. El actor no demostró
cuál es el perjuicio irremediable que dicha decisión le ha causado, pues se
limitó simplemente a recordar las características del perjuicio.
Encontrándose el
proceso en la Corte Constitucional para efectos de revisión, el actor presentó
escrito en el cual alega, además, que el perjuicio se configura por cuanto a la
fecha los asociados no pueden retirarse voluntariamente; el agente especial
nombrado por la demandada retiene los aportes y los ahorros; existe cesación de
pagos a los acreedores sin justificación alguna; los asociados no pueden
participar en las actividades del Fondo y éste debe soportar una nómina
paralela.
En torno a tales
afirmaciones la Sala no encuentra que con ellas se demuestre la existencia de
perjuicio irremediable por cuanto el peticionario no es específico en señalar
las supuestas irregularidades, las cuales, de existir verdaderamente, deberían
ser alegadas por los directos afectados y no por quien ya no se encuentra al
frente de la administración del FES. Además, tampoco puede sostenerse que la
decisión reprochada cause por sí misma un daño y, en caso de que ello fuera así
-cuestión que se repite no está probada en el expediente- procedería acudir a
un mecanismo tan o más expedito que la tutela, cual es la suspensión
provisional que impediría su aplicación.
Así las cosas,
tampoco procede conceder el amparo como mecanismo transitorio. Es más, para la
fecha de interposición de la acción de tutela aún la Superintendencia demandada
no había resuelto el recurso de reposición interpuesto por el accionante contra
la resolución cuestionada, razón de más para señalar la improcedencia de la
acción.
Por la
anteriores razones se confirmará el fallo proferido por el Juzgado 27 Civil del
Circuito de Bogotá, D.C., que denegó el amparo propuesto.
IV. DECISIÓN
Con base en las
expuestas consideraciones, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR la Sentencia proferida por el Juzgado 27 Civil del
Circuito de Bogotá, D.C., que denegó el amparo propuesto por Hernán Pedraza
Saravia, en su calidad de representante legal del Fondo de empleados del SENA y
de los servidores del Estado FES.
Segundo.- Por Secretaría, LÍBRESE la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Ponente
Presidente
de la Sala
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Salvamento
de voto a la Sentencia T-571 de 2005
SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMIA SOLIDARIA-Toma de posesión de Fondo de Empleados conllevó vulneración de
derecho fundamental (Salvamento de voto)
Resulta
evidente que la aplicación de las causales del artículo 114 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero requiere de la constatación de incumplimientos
sucesivos, de descuidos persistentes y de incumplimientos reiterados por parte
del Fondo, verificados dentro de un procedimiento administrativo en el que las
entidades sujetas a la inspección, control y vigilancia de la Superintendecia
de la Economía Solidaria hayan tenido la oportunidad de controvertir los
requerimientos y presentar las pruebas pertinentes para la investigación
administrativa. No obstante lo anterior, de las actuaciones administrativas
allegadas al expediente se desprende que las irregularidades en la
administración no habían sido reiteradas y que el Fondo no se rehusó a
cumplirlas ya que, por el contrario, se encontraba en proceso de implementar
las directrices cuando la Superintendencia expidió el acto administrativo
controvertido. Además, la adopción de esta medida requería de la existencia de
llamados de atención y de la aplicación previa de otras sanciones menos
drásticas, antes de ordenar la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la entidad vigilada.
Por ello estimo que la Sala Cuarta de Revisión debió proteger de manera
transitoria el derecho fundamental invocado, para evitar la ocurrencia del
perjuicio irremediable sobre el ejercicio del objeto social del FES.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO.
Expediente: T-1049209
Acción de tutela instaurada por Hernán Pedraza Saravia, actuando
como representante legal del Fondo de Empleados del SENA y de los Servidores
Públicos del Estado FES, contra la Superintendencia de la Economía Solidaria.
Con el
acostumbrado respeto, manifiesto mi disentimiento con la posición mayoritaria
adoptada por la Sala Cuarta de Revisión en la sentencia de la referencia, que
decidió no proteger de manera transitoria el derecho fundamental al debido
proceso del Fondo de Empleados del SENA y de los Servidores Públicos del Estado
FES. Considero que la sentencia proferida por el Juzgado 27 Civil del Circuito
de Bogotá debió ser revocada y, en consecuencia, el derecho al debido proceso
debió protegerse, toda vez que la Superintendencia de la Economía Solidaria
incurrió en una ostensible violación del derecho al debido proceso
administrativo del FES con la expedición de la Resolución 2114 del 18 de
noviembre de 2004 mediante la cual resolvió tomar posesión para administrar los
bienes, haberes y negocios del fondo, por las siguientes razones.
Contrario a lo
sostenido por la Sala de Revisión, estimo que en el presente caso la acción de
tutela sí resultaba procedente como mecanismo transitorio, a pesar de la
existencia del medio judicial de defensa que señaló la Sala de Revisión. Si
bien para desvirtuar la legalidad del acto administrativo controvertido el
ordenamiento jurídico ha previsto la acción de nulidad y la acción de nulidad y
restablecimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las
circunstancias fácticas demuestran que la toma de posesión ha afectado de
manera grave e inminente al Fondo, porque lo colocó en una situación en la que
se le dificulta el ejercicio de su objeto social. En efecto, la grave afectación
de su capacidad jurídica se ha reflejado en la imposibilidad de los asociados
de retirarse voluntariamente, en la cesación de pagos a los acreedores sin
justificación alguna, en la imposibilidad de los asociados de participar en las
actividades y en la administración del fondo, entre otras graves consecuencias
derivadas de la actuación administrativa controvertida. Así, debido a la
ineficacia de los medios ordinarios de defensa ante la jurisdicción contencioso
administrativa para proteger de manera oportuna los derechos al debido proceso
y el ejercicio de la personalidad jurídica, se genera para los afectados un
perjuicio irremediable que hacía procedente que el juez de tutela se
pronunciara de fondo acerca de la solicitud de amparo instaurada por el
representante legal del FES.
Una vez
determinada la procedencia de la acción constitucional, la Sala debió analizar
si la Superintendencia de la Economía Solidaria garantizó el derecho al debido
proceso durante el procedimiento administrativo que culminó con la toma de
posesión del Fondo. Luego de una visita administrativa de rutina a la entidad,
de un requerimiento relacionado con el cumplimiento de las directrices de presentación
del formulario oficial de rendición de cuentas y de una visita de carácter
especial, la entidad accionada profirió la Resolución No. 2114 del 18 de
noviembre de 2004 en la que resolvió tomar posesión para administrar los
bienes, haberes y negocios del FES por configurarse las siguientes causales
señaladas en el artículo 114 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero:
d)
Incumplimiento reiterado de las órdenes e instrucciones de la Superintendencia;
e)
Persistencia en la violación de sus estatutos o en la ley;
f)
Persistencia en manejar los negocios en forma no autorizada o insegura;
h)
Existencia de graves inconsistencias en la información que suministra a la
Superintendencia que a juicio de ésta no permita conocer adecuadamente la
situación real de la entidad.
Resulta
evidente que la aplicación de las causales anteriores requiere de la
constatación de incumplimientos sucesivos, de descuidos persistentes y de
incumplimientos reiterados por parte del Fondo, verificados dentro de un procedimiento
administrativo en el que las entidades sujetas a la inspección, control y
vigilancia de la Superintendecia de la Economía Solidaria hayan tenido la
oportunidad de controvertir los requerimientos y presentar las pruebas
pertinentes para la investigación administrativa.
No obstante lo
anterior, de las actuaciones administrativas allegadas al expediente se
desprende que las irregularidades en la administración no habían sido
reiteradas y que el Fondo no se rehusó a cumplirlas ya que, por el contrario,
se encontraba en proceso de implementar las directrices cuando la
Superintendencia expidió el acto administrativo controvertido. Además, la
adopción de esta medida requería de la existencia de llamados de atención y de
la aplicación previa de otras sanciones menos drásticas, antes de ordenar la
toma de posesión inmediata de los bienes,
haberes y negocios de la entidad vigilada.
Por ello
estimo que la Sala Cuarta de Revisión debió proteger de manera transitoria el
derecho fundamental invocado, para evitar la ocurrencia del perjuicio
irremediable sobre el ejercicio del objeto social del FES.
Fecha ut
Supra,
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
[1]
Folios 92 a 105 del cuaderno principal.
[2]
Folio 1 del cuaderno principal.
[3]
Folios 2 y 3 del cuaderno principal.
[4]
Folios 4 a 22 del cuaderno principal.
[5]
Folio 23 del cuaderno principal.
[6]
Folio 24 del cuaderno principal.
[7]
Folios 25 a 29 del cuaderno principal.
[8]
Folios 30 a 32 del cuaderno principal.
[9]
Folios 33 a 35 del cuaderno principal.
[10]
Folios 37 a 71 del cuaderno principal.
[11]
Folio 72 del cuaderno principal.
[12]
Folios 73 a 79 del cuaderno principal.
[13]
Folios 80 a 87 del cuaderno principal.
[14]
Folios 88 a 91 del cuaderno principal.
[15]
Folios 92 a 131 del cuaderno principal.
[16]
Folios 133 a 147 del cuaderno principal.
[17]
Folios 148 a 158 del cuaderno principal.
[18]
Folios 160 a 168 del cuaderno principal.
[19]
Folio 159 del cuaderno principal.
[20]
Folios 170 a 178 del cuaderno principal.
[21]
Folios 193 a 253 del cuaderno principal.
[22]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-772 del 4 de septiembre de 2003
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[23]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-442 del 3 de julio de 1992 (M.P.
Simón Rodríguez Rodríguez), T-020 del 10 de febrero de 1998 (M.P. Jorge Arango
Mejía), T-386 del 30 de julio de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-009 del 18
de enero de 2000 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-1013 del 10 de diciembre de
1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[24]
Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-1021 del 22 de noviembre de 2002.
[25]
Ver entre otras las sentencias T-01 del 3 de abril de 1992 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), C-543 del 1 de octubre de 1992 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), T-203 del 26 de mayo de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández
Galindo), T-684 del 19 de noviembre de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) y
T-033 del 25 de enero de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[26]
Al respecto pueden consultarse las sentencias T-045 del 12 de
febrero de 1993 (M.P. Jaime Sanín Greiffenstein), T-480 del 26 de octubre de
1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-554 del 30 de noviembre de 1993
(M.P, Hernando Herrera Vergara) y T-142 del 30 de marzo de 1995 (M.P. Carlos
Gaviria Díaz).
[27]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-514 del 19 de junio de 2003 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett). Ver también las sentencias T-596 del 7 de junio de
2001 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), T-754 del 16 de julio de 2001 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa), T-873 del 16 de agosto de 2001 (M.P. Jaime Araujo
Rentería) y T-418 del 22 de mayo de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), entre
otras.
[28]
Ver Sentencia T-033 de 2002, ya citada.
[29]
Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-418 de 2003.
[30]
Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-225 del 15 de junio de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
[31]
Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia C-127 de 1998 (M.P. Jorge Arango Mejía).