C-674-15
Sentencia C-674/15
PENSION DE VEJEZ POR ACTIVIDADES DE ALTO
RIESGO Y FACULTADES
EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Cosa
juzgada constitucional
DEFINICION DE ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO
PARA LA SALUD DEL TRABAJADOR Y SE MODIFICAN Y SEÑALAN CONDICIONES, REQUISITOS Y
BENEFICIOS DEL REGIMEN DE PENSIONES DE DICHOS TRABAJADORES-Límite del régimen especial
PENSION DE VEJEZ POR ACTIVIDADES DE ALTO
RIESGO-Falta de
competencia para conocer decreto reglamentario
PENSION DE VEJEZ POR ACTIVIDADES DE ALTO
RIESGO-Competencia para
conocer de decreto Ley 2090 de 2003
CORTE CONSTITUCIONAL-Fallos que dicte en ejercicio del control
jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional/SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Carácter definitivo e inmutable
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Principio de cosa juzgada constitucional
absoluta
COSA JUZGADA RELATIVA-Declaraciones de inexequibilidad parcial o
de exequibilidad
COSA JUZGADA ABSOLUTA, RELATIVA, APARENTE Y MATERIAL-Diferenciación
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Reglas
PENSION DE VEJEZ POR ACTIVIDADES DE ALTO
RIESGO Y FACULTADES
EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Diferencia
entre vigencia y aplicabilidad de una norma
Referencia: Expediente D-10915
Demanda de
inconstitucionalidad, contra el artículo 8 del Decreto Ley 2090 de 2003 y el
artículo 1 del Decreto 2655 de 2014.
Actor: Hernán Mauricio Hueje
Magistrado  Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de
dos mil quince (2015)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente Sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada
en el artículo 241, numeral 5º de la Constitución Política, el ciudadano
demandante solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del artículo 8 del Decreto Ley
2090 de 2003 y artículo 1 del decreto 2655 de 2014.
Cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991,
procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcriben la norma demandada del Decreto Ley
2090 de 2003 según publicación en el Diario Oficial No. 45262 de julio
28 de 2003:
“DECRETO <LEY> 2090 DE 2003
MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL
Por el cual se definen las actividades de
alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las
condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los
trabajadores que laboran en dichas actividades.
Artículo  8º.Límite del régimen
especial.  Prorrogada vigencia por el art. 1, Decreto Nacional 2655 de 2014. El régimen de
pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en este
decreto, solo cubrirá a los trabajadores vinculados a las mismas hasta el 31 de
diciembre del año 2014.
El límite de tiempo previsto en este
artículo podrá ampliarlo, parcial o totalmente, el Gobierno Nacional hasta por
10 años más, previo concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales.
A partir de la fecha determinada en el
inciso primero de este artículo o la
determinada por el Gobierno Nacional de conformidad con lo establecido en el
inciso anterior, quienes actualmente estén afiliados a las actividades que en
el presente decreto se definen como alto riesgo, continuarán cobijados por el
régimen especial de que trata este decreto. Los nuevos trabajadores, se
afiliaran al Sistema General de Pensiones en los términos de la Ley 100 de
1993, la Ley 797 de 2003 y áquellas que las modifiquen o adicionen y sus
respectivos reglamentos.”
Igualmente se transcribe la norma demandada del
Decreto 2655 del 17 de diciembre del 2014 “Por el cual se amplía la vigencia del régimen de
pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en el
Decreto 2090 de 2003”, el
cual fue expedido “En ejercicio de sus facultades constitucionales, en
especial de las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la
Constitución Política y el artículo 8° del decreto 2090 de 2003”:
“Artículo 1. Prórroga. Ampliar la
vigencia del régimen de pensiones especiales para las actividades de alto
riesgo previstas en el Decreto 2090 de 2003, hasta el 31 de diciembre del año
2024. Parágrafo. Si después de haber transcurrido los primeros cinco (5) años
de la ampliación de que trata este artículo, el Consejo Nacional de Riesgos
Laborales presenta un estudio que evidencie nuevos elementos técnicos que
requieran la revisión del término otorgado por este decreto, el Gobierno
Nacional procederá a revisar dicho plazo.”
III. LA DEMANDA
El libelista considera que el artículo 8 del Decreto Ley 2090 de 2003
es inexequible por cuanto vulnera el Preámbulo, y los artículos 1, 48 y numeral
10 del artículo 150 CP, por las siguientes razones:
1. Empieza pronunciándose sobre el contexto histórico
del Decreto, se refiere a la ley habilitante Ley 797 de 2003 “por la cual se
reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la
Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales
exceptuados y especiales”, mediante la cual se le confirió varias
facultades extraordinarias al Presidente de la República. Menciona que el
artículo 17 de dicha normativa, se le faculta para “Expedir o modificar las
normas relacionadas con el régimen legal para los trabajadores que laboran en
actividades de alto riesgo y en particular para modificar y dictar las normas
sobre las condiciones, requisitos y beneficios, incluyendo la definición de
alto riesgo, conforme a estudios y criterios actuariales de medición de
disminución de expectativa de vida saludable y ajustar las tasas de cotización
hasta en 10 puntos, siempre a cargo del empleador, con el objeto de preservar
el equilibrio financiero del sistema”.
2.
Indica que en desarrollo de lo dispuesto en este numeral el Gobierno Nacional
expidió el Decreto 2090 de 2003 que en su artículo 8 regula el régimen de
pensiones especiales para actividades de alto riesgo, con vigencia hasta el 31
de diciembre de 2014, previendo que el Gobierno Nacional podría, con concepto
del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, ampliar el plazo hasta por 10
años más, por lo cual considera que el propio Gobierno a través de decreto con
fuerza de ley introdujo una herramienta para que el ejecutivo, sin pasar por el
Congreso de la República, manejara la vigencia de la materia habilitada por el
legislador en la ley 797, lo cual constituiría una autohabilitación. A su
juicio, con el parágrafo 1 del Decreto 2655 de 2014 pretende continuar con la
misma fórmula inconstitucional de autohabilitación.
3.
Argumenta que el artículo 8 demandado es violatorio del artículo 150-10 CP, ya
que este mandato superior consagra una regla completamente exceptiva, de manera
que el Presidente adquiere la condición de colegislador bajo unas precisas
limitantes, tales como (i) la facultad solo puede ejercerse en el tiempo
habilitado por el Congreso para el efecto; (ii) ese término de habilitación para
ejercer las facultades no puede exceder de seis meses; (iii) las facultades
deben indicar explícitamente la materia para las que se confieren; (iv) las
competencias deben ser explícitamente solicitadas por el Gobierno Nacional; (v)
el otorgamiento de las facultades legislativas debe contar con votación de las
mayorías absolutas de las cámaras legislativas; (vi) agotado el límite temporal
cesan las facultades; (vii) solo el Congreso puede en cualquier tiempo y por su
iniciativa, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno, en ejercicio
de las facultades concedidas; y (viii) está vedado que las facultades versen
sobre expedición de códigos, de leyes estatutarias, de leyes orgánicas, respecto
de las competencias previstas en el numeral 20 del citado artículo 150 CP, y
para decretar impuestos.
4.
Por lo anterior, colige que el Presidente de la República no puede, después de
agotado el término otorgado por el Congreso, modificar ningún aspecto del
Decreto con fuerza de ley que expidió facultado para ello.  Es preciso en este
punto donde el demandante evidencia la infracción del artículo 8 del Decreto
2090 de 2003 y del parágrafo 1 del Decreto 2655, puesto que se irrespeta el
precepto constitucional, en razón a que el Gobierno consagró en la disposición
acusada una autohabilitación con la que en la práctica se diseñó una
herramienta para franquear el límite constitucional a su facultad colegisladora
excepcional.
5.
A este respecto, indica que diez años más tarde de agotado el límite temporal
impuesto por el Congreso al Gobierno (en el numeral segundo del artículo 17 de
la Ley 797 de 2002) el Ejecutivo, escudado en el artículo 8 del Decreto 2090 de
2003, modificó el decreto con fuerza de ley en el aspecto relativo a la
vigencia del mismo, extendiéndola por diez años más, como lo concretó en el
Decreto 2655 de 2014.  En criterio del actor, la modificación del Decreto con
fuerza de ley 2090 de 2003 solo correspondía al Congreso de la República, de
conformidad con el numeral 10 del artículo 150 CP, o al Presidente de la
República, si hubiere obtenido una nueva ley de facultades extraordinarias, lo
cual jamás sucedió y de ahí la violación de la norma constitucional.
6.
Finalmente, expone que el Gobierno Nacional, después de 10 años de agotada la
facultad prevista en el numeral 2º del art. 17 de la Ley 797 de 2003, si tenía
la intención de prorrogar la vigencia del Decreto 2090 de 2003, debía haber
presentado un proyecto de ley ante el Congreso, respetando las reglas
constitucionales de la Cláusula General de Competencia del Congreso de la
República, para que se debatiera democráticamente la necesidad y conveniencia
de esa prórroga, o solicitar ante el Congreso una ley habilitante que le
facultara expresa y puntualmente, para regular una nueva vigencia para el
Decreto Ley 2090 de 2003 y no expedir las normas que considera inconstitucionales.
IV. INTERVENCIONES
1. El Ministerio de Hacienda
El Ministerio de Hacienda interviene dentro del
presente proceso de constitucionalidad, mediante apoderado judicial, con el fin
de defender la constitucionalidad de las normas acusadas, con base en los
siguientes argumentos:
(i) En primer lugar, advierte que existe ineptitud
sustantiva de la demanda frente a las cargos relacionados con el Decreto 2655
de 2014 por incompetencia de la Corte para conocer del asunto, teniendo en
cuenta que tal decreto fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de la
potestad reglamentaria que consagra el artículo 189-11 Superior, según lo
dispuesto por el artículo 241 CP.
(ii) En cuanto al cargo en contra del artículo 8 del
Decreto Ley 2090 de 2003, considera que existe ausencia de violación del
artículo 150-10 CP. Aduce que el cargo se basa en una errada y subjetiva
lectura que hace el actor de la doctrina constitucional y las normas que éste
acusa.
(iii) Realiza un análisis de la jurisprudencia de esta
Corte en materia de facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la
República como legislador extraordinario, sus limitantes temporales y
materiales, y los casos en que ha considerado que estos decretos se tornan
inconstitucionales, esto es, cuando versan sobre materias no autorizadas, ni
incorporadas en la ley habilitante, y en los casos en que la ley habilitante no
define en forma clara y específica la materia, objetivos y presupuestos de la
delegación.
(iv) Igualmente, afirma que los cargos carecen de
claridad, pertinencia y suficiencia. En este sentido, argumenta que el cargo
carece de claridad ya que nada tiene que ver el término de seis meses de las
facultades extraordinarias otorgadas en su momento al Ejecutivo por la Ley 797
de 2003, para expedir un Decreto Ley sobre el régimen legal para trabajadores
que laboran en actividades de alto riesgo, con la determinación en el Decreto
Ley de una fecha máxima de vigencia de este régimen prevista en el mismo
decreto y la posibilidad de la ampliación de ese término por el Gobierno
Nacional. En su criterio, el primer escenario se refiere al ámbito de las
facultades extraordinarias del artículo 150-10 Superior, mientras que el
segundo a la potestad reglamentaria del artículo 189-11 Superior. En
consecuencia, advierte que la autohabilitación a la que hace mención el actor,
en el sentido de que la competencia dada al Ejecutivo busca franquear el límite
de las facultades extraordinarias, responde en realidad al  uso de la potestad
reglamentaria.
(v) Por las mismas razones, indica que el cargo no es
específico en tanto la incompatibilidad de normas que describe el actor
responde a suposiciones subjetivas bajo una interpretación acomodada del
accionante, de manera que confunde dos escenarios jurídicos distintos, por lo
cual también resulta impertinente.
(vi) De otra parte, a su juicio existe ausencia de
concepto de violación en contra de los artículos 1 y 48 CP.
(vii) Finalmente, en caso de que la Corte decida evaluar
de fondo solicita subsidiariamente la exequibilidad de la norma acusada.
2. El Ministerio del Trabajo
El Ministerio del Trabajo interviene a través de
apoderado judicial, con el fin de solicitar que la Corte declare la
exequibilidad del artículo demandado por la parte accionante, ya que a su
juicio no vulnera la Constitución Política, por las siguientes razones:
(i) Considera que no existe exceso en el ejercicio de
las facultades extraordinarias. Contrario a lo señalado por el actor, indica
que esta disposición circunscribe el alcance de las facultades a los siguientes
aspectos: (a) las materias que el Presidente de la República podía regular de
manera extraordinaria, a saber: las condiciones, requisitos y beneficios del
régimen de alto riesgo y, (b) el plazo dentro del cual se debía expedir esa
normativa, el término de seis (6) meses, durante el cual fue expedido el
Decreto con fuerza de ley 2090 de 2003.
(ii) Menciona que el Gobierno Nacional le fijó un
plazo de vigencia de diez (10) años para mantener las condiciones de acceso a
la pensión de vejez por actividades de alto riesgo, término susceptible de ser
prorrogado, siempre que los criterios técnicos rendidos por los expertos así lo
aconsejaran. Menciona, que precisamente el Consejo Nacional de Riesgos
Laborales, conformado por representantes de los trabajadores, empresarios,
Sociedades Científicas y Administradoras de Riesgos Laborales, en sesión del 29
de mayo de 2014, consideró la ampliación del término fijado en el artículo 8
del Decreto 2090 de 2003.
(iii) Por tanto, observa que el accionante confunde el
límite temporal dentro del cual debían dictarse las normas, con la fijación de
un término de vigencia de la propia preceptiva, de manera que plantea un
presunto exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias.
(iv) Indica que si bien el art. 8 inciso 1º del
Decreto Ley 2090 de 2003 estableció que el régimen de pensiones especiales para
las actividades de alto riesgo solo cubriría a los trabajadores vinculados a
las mismas hasta el 31 de diciembre de 2014, el inciso 2º de ese mismo precepto
facultó al Gobierno Nacional para ampliarlo parcial o totalmente y hasta por 10
años más, previo concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales.
(v) Por otro lado, recuerda que a efectos de verificar
el cumplimiento del plazo para hacer uso de las atribuciones conferidas de
manera extraordinaria “…simplemente se debe constatar aritméticamente el
cumplimiento del límite temporal …”, y como dicho límite fue acatado por el
ejecutivo al ejercer las potestades de las que fue investido por el artículo
17, numeral 2, de la Ley 797 de 2003, no existe exceso alguno y menos el
quebrantamiento del artículo 150, numeral 10 de la Carta que le endilga la
censura.
3. La Aeronáutica Civil
Solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada, con base en las siguientes motivaciones:
(i) En cuanto a la violación del numeral 10 del
artículo 150 CP, advierte que el demandante se limita a afirmar que el artículo
8 del Decreto Ley 2090 de 2003 contrarió el límite temporal fijado para expedir
los decretos con fuerza de ley por parte del Gobierno Nacional.
No obstante lo anterior, afirma que el demandante omite
que el mismo decreto con fuerza de ley previó la posibilidad de extender la
vigencia del régimen especial para lo cual se necesitaba materializar dicha
prórroga mediante un acto administrativo como es el Decreto 2655 de 2014.
(ii) Sostiene que el demandante confunde el plazo que
tiene el Gobierno Nacional para hacer uso de sus facultades extraordinarias, es
decir, para expedir el decreto con fuerza de ley con la vigencia del régimen especial.
(iii) Argumenta que en el caso sometido a
consideración, el Gobierno Nacional hizo uso de las facultades otorgadas dentro
del plazo señalado en el num. 10 del artículo 150 CP y del artículo 17 de la
Ley 797 de 2003, previendo desde el mismo momento de la expedición del Decreto
Ley 2090 de 2003 prorrogar los efectos del mismo, específicamente, mediante la
vigencia del régimen especial, lo que de ninguna manera contraría la Carta
Política, ni la ley que lo habilitó para su expedición.
4. Universidad del Rosario
La Universidad del Rosario, por medio del Coordinador
del Área de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Facultad de
Jurisprudencia de esa institución, interviene dentro del presente proceso de
constitucionalidad para solicitar la inexequibilidad de las normas enjuiciadas,
conforme a los siguientes argumentos:
(i) Afirma que las disposiciones acusadas resultan
contrarias a la Constitución Política por exceder los límites de la delegación
legislativa y por contrariar expresamente los contenidos de la reforma al
sistema de seguridad social contenida en el artículo 48 Superior.
(ii) Sostiene que la habilitación efectuada en el
artículo 8 acusado por la misma delegante resulta contraria a los postulados
básicos de división de poderes públicos y el principio de reserva legal
previsto en el artículo 150 CP.
(iii) En consecuencia, concluye que la limitación de
la eficacia en el tiempo de las normas que gobiernan el régimen especial
pensional para actividades de alto riesgo establecido en la Constitución
Política, contradice el contenido del decreto de auto habilitación 2655 de 2014
por conducto del Decreto 2090 de 2013, lo que impondría su declaratoria de
inexequibilidad.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
En
cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución
Política, el señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5976
del ocho (8) de octubre de 2015, solicitó a la Corte “(i) declararse
inhibida para realizar un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad
del Decreto Reglamentario 2655 del 17 de diciembre de 2014, por falta absoluta
de competencia para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra
actos administrativos de esta naturaleza y, como consecuencia remitir la
correspondiente demanda al Consejo de Estado: y (ii) Declarar inexequible la
expresión “El límite de tiempo previsto en este artículo podrá ampliarlo,
parcial o totalmente, el Gobierno Nacional hasta por 10 años más, previo
concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales” contenida en el
artículo 8º del Decreto Ley 2090 de 2003, con efectos retroactivos al 31 de
diciembre de 2014.”  Para fundamentar su concepto planteó las siguientes razones:
(i)
Presenta una primera aclaración relativa a la inhibición por falta de
competencia de la Corte Constitucional para estudiar normas reglamentarias que
no tienen fuerza de ley. De esta manera, evidencia que el Decreto 2655 de 2014
es un decreto reglamentario adoptado con base en las facultades
constitucionales contenidas en el numeral 11 del artículo 189 CP. De esta
manera no es competencia de la Corte ejercer control de constitucionalidad
sobre esta norma, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 241 CP, sino
que la competencia recae en el Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo
237.2 Superior.
(ii)
De otra parte, delimita la demanda contra el artículo 8º del Decreto 2090 de
2003, ya que si bien el actor objeta la totalidad de esta disposición, su
objeción se dirige únicamente contra el párrafo segundo de dicho artículo,
razón por la cual circunscribe su intervención en relación con este aparte
normativo.
(iii)
En punto a este tema, considera que el legislador extraordinario, al conferir
al Gobierno Nacional la posibilidad de ampliar el régimen legal especial
pensional para los trabajadores de actividades de alto riesgo hasta por diez
años adicionales al término legal de vigencia inicialmente previsto, violó el límite
máximo de seis meses que tenía el Presidente de la República para legislar en
materia de dicho régimen pensional.
(iv)
Se manifiesta en relación con la evolución jurídica del régimen pensional a
partir de la expedición del Decreto Ley 2090 de 2003, con el fin de determinar
el estado del actual régimen legal especial pensional de los trabajadores que
laboran en actividades de alto riesgo.
A
este respecto concluye que a partir del Acto Legislativo 01 de 2005 el régimen
pensional de las personas que venían desempeñando las actividades de alto
riesgo descritas en el artículo 2º del Decreto 2090 de 2003 –con excepción del
personal dedicado a la custodia y vigilancia de los internos de los centros de
reclusión carcelaria nacional-es el establecido en el Sistema General de
Seguridad Social regulado por la Ley 100 de 1993.
En
segundo lugar, sobre la eliminación general del régimen legal pensional
especial para los trabajadores que venían desempeñando actividades de alto
riesgo, sostiene que en forma transitoria el mismo Acto Legislativo 01 de 2005,
en su parágrafo transitorio 5º, fue muy claro en mantener expresamente el
régimen legal pensional especial contemplado en el artículo 140 de la Ley 100
de 1993 y en el Decreto Ley 2090 de 2003, pero únicamente para los miembros del
Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional.
(v)
En cuanto al término de vigencia que estableció el Decreto Ley 2090 de 2003 en
su artículo 8º indica que fue hasta el 31 de diciembre de 2014. A su juicio, el
legislador extraordinario no podía concederle facultades al Gobierno Nacional
para prolongar la vigencia del régimen pensional aludido mediante acto
administrativo porque el artículo 48 CP, y específicamente su inciso 9º (en la
forma adicionada por el Acto Legislativo 01 de 2005), de manera clara, expresa
e incontrovertible estableció que los asuntos pensionales esenciales los debe
establecer directamente el legislador, al haber prescrito que los derechos
pensionales se adquieren a partir de todas y cada una de las condiciones que
para ello señale directamente la ley.
(vi)
Considera que lo procedente es que el legislador ordinario le conceda precisas
facultades extraordinarias al Presidente de la República para que legisle,
hasta por un término máximo de seis meses, y que una vez ejercidas dichas facultades
el Presidente agota o se queda completamente sin competencia para legislar. Y
como consecuencia de tal limitación el Presidente no puede habilitar al
Gobierno Nacional y,  auto-habilitarse para que, por medio de actos
legislativos, ejerza competencias propias y exclusivas del legislador, como lo
es crear un régimen pensional, establecer su vigencia o prolongarla. Esto fue,
lo que en criterio de la Vista Fiscal, hizo el legislador extraordinario mediante
el inciso segundo del artículo 8º del Decreto Ley 2090 de 2003.
(vii)
Finalmente, el Ministerio Público argumenta que desde el punto de vista
estrictamente constitucional tampoco era procedente habilitar, o que se
auto-habilitara el Gobierno Nacional para que pudiera prolongar la vigencia del
régimen legal especial pensional para los trabajadores de actividades de alto
riesgo, porque, justamente a partir de la vigencia del Acto Legislativo 01 de
2005 se eliminaron en Colombia los regímenes especiales y exceptuados.
(viii)
Por tanto, concluye que no era constitucional, ni legalmente procedente
habilitar al Gobierno Nacional para que, por medio de acto administrativo,
prolongara la vigencia del régimen legal especial pensional de los trabajadores
en actividades de alto riesgo, como indebidamente se hizo en el Decreto 2090 de
2003.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia de la Corte
1.1 En primer término, respecto a la demanda que
el actor interpone en contra del artículo 1 del Decreto 2655 de 2014, la Corte evidencia que éste no
constituye un Decreto Ley o con fuerza de ley, sino un decreto reglamentario
adoptado por el Gobierno Nacional en ejercicio de la potestad reglamentaria
consagrada en el artículo 189-11 CP. En consecuencia, este Tribunal constata de
plano que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 241 CP carece de
competencia para conocer de esta clase de decretos, y por consiguiente no puede
entrar a pronunciarse sobre el artículo 1 del Decreto 2655 de 2014 objetado.
1.2 De otra parte, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 5o. de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la
demanda de inconstitucionalidad que se presenta en contra del artículo 8 del
Decreto Ley 2090 de 2003, pues la disposición acusada hace parte de un decreto
con fuerza de ley.
2. Problema jurídico y esquema de
resolución
2.1 De
manera preliminar, la Corte debe precisar que si bien el actor acusa el artículo 8 del Decreto Ley 2090 de 2003
por vulnerar el Preámbulo, y los artículos 1, 48 y el numeral 10 del artículo
150 CP, todos los argumentos que esgrime en su demanda, sin excepción, se
dirigen a fundamentar el presunto desconocimiento del mandato superior
contenido en el artículo 150 numeral 10 de la Carta Política, por
extralimitación de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de
la República por medio de la ley habilitante 797 de 2003, sin que el libelista justifique
de manera alguna los demás cargos enervados, razón por la cual este pronunciamiento
se restringirá al cargo relativo a la afectación del precepto 150 numeral 10 de
la Constitución Política.
2.2
En consecuencia, el problema jurídico que
debe resolver la Sala en esta oportunidad, es si el artículo 8 del Decreto Ley
2090 de 2003 vulnera el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política por
extralimitación de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas al
Gobierno Nacional por el artículo 17 de la Ley habilitante 797 de 2003, “por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales”. Lo anterior, puesto que mediante el artículo 8 del Decreto Ley
2090 de 2003 el Gobierno reguló el
régimen de pensiones especiales para actividades de alto riesgo, con vigencia
hasta el 31 de diciembre de 2014, previendo que el Gobierno Nacional podría,
con concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, ampliar el plazo
hasta por 10 años más, violando presuntamente con ello el límite máximo de seis
meses que tenía el Presidente de la República para legislar en materia de dicho
régimen pensional.
2.3
Antes de entrar a pronunciarse de
fondo sobre el problema jurídico planteado, la
Corte debe abordar la cuestión previa de si respecto del precepto demandado en
esta oportunidad, se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en
razón a que esta Corporación se pronunció muy recientemente acerca de la
constitucionalidad del artículo 8 del Decreto Ley 2090 de 2003 mediante la
Sentencia C-651 del 14 de octubre de 2015.
3. Cosa Juzgada Constitucional. Reiteración de
jurisprudencia
El artículo 241 Superior confía la guarda
de la integridad y supremacía de la
Constitución a la Corte Constitucional, y el artículo 243 Superior determina
que “[L]os fallos que  la Corte dicte en ejercicio del control
jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”. De esta
manera, los pronunciamientos de esta Corporación tienen carácter definitivo e
inmutable, esto es, los cobija la figura jurídica de la cosa juzgada
constitucional en desarrollo del principio de seguridad jurídica.
La cosa juzgada constitucional tiene como
efecto, de un lado, la prohibición de que las autoridades puedan reproducir o
aplicar el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por
razones de fondo; y de otro lado, implica una restricción frente a la propia
actividad de la Corte, ya que si este  Tribunal se ha pronunciado sobre la
constitucionalidad de una disposición jurídica, pierde prima facie la
competencia para pronunciarse nuevamente sobre el mismo tópico, en armonía con
lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.
Por tanto, este Tribunal ha establecido que en
relación con las sentencias de constitucionalidad rige el principio general de
la cosa juzgada constitucional absoluta, el cual impide que el juez se
pronuncie de nuevo sobre lo que ya ha sido juzgado por esta Corporación en
providencias constitucionales anteriores. Este principio cobra mayor relevancia
cuando se trata de decisiones de inexequibilidad, por cuanto en estos casos las
normas analizadas y encontradas contrarias a la
Carta Política son expulsadas del ordenamiento jurídico. De esta manera, la
figura de la cosa juzgada constitucional se orienta a garantizar la estabilidad
de las sentencias judiciales, la certeza[1] respecto de sus
efectos, y la seguridad jurídica[2].
No obstante lo anterior, la jurisprudencia
constitucional ha aceptado que en el caso de las declaraciones de
inexequibilidad parcial o declaratorias de exequibilidad, puede presentarse el
fenómeno de la cosa juzgada relativa, cuando el pronunciamiento se
limita a uno o más cargos de inconstitucionalidad determinados, y por
consiguiente, permite la presentación de nuevas demandas contra la misma
disposición, por otros motivos o razones.
En este orden de ideas, esta Corporación ha
diferenciado ampliamente entre las categorías conceptuales de cosa juzgada
absoluta, relativa, aparente y material.[3]
Por consiguiente, le concierne al juez constitucional efectuar un análisis
minucioso respecto de la norma acusada con el fin de poder establecer si sobre
ella recae el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional, y si tal
cosa juzgada es absoluta o relativa.
Para efectos de determinar la configuración
de la cosa juzgada constitucional, se debe tener en consideración si se trata
del mismo texto normativo demandado; si se configuran los mismos cargos de
inconstitucionalidad; y si el contexto o marco constitucional, a partir del
cual se adelanta el análisis, no ha variado.
En síntesis, las reglas que ha fijado esta Corte son (i)
que el principio general es que las sentencias de la
Corte hacen tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta; (ii) que las
declaraciones de inexequibilidad siempre hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional absoluta, por cuanto en estos casos las normas acusadas,
analizadas y encontradas inconstitucionales por esta Corporación son expulsadas
del ordenamiento jurídico, y por tanto, respecto de ellas no puede volver a
entablarse ningún tipo de discusión o debate sobre su constitucionalidad; (iii)
que no obstante lo anterior, en casos de inexequibilidad parcial o de
exequibilidad, puede configurarse el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
relativa, en cuanto el pronunciamiento de la
Corte respecto de un precepto normativo se haya restringido al análisis de
ciertos cargos, dejando abierta la posibilidad a nuevas demandas del mismo
enunciado normativo pero por cargos disímiles a los ya analizados; y (iv) que
en este último escenario, el juez constitucional debe determinar si se trata de
la misma norma acusada, de los mismos cargos enervados y del mismo referente
normativo superior, para establecer la existencia de cosa juzgada
constitucional.
4. Configuración de cosa juzgada
constitucional respecto del artículo 8 del Decreto 2090 de 2003 respecto del
cargo por violación del artículo 150 numeral 10 CP
La Corte en Sentencia C-651 del 14 de octubre de 2015,
decidió “Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el artículo 8º del
Decreto ley 2090 de 2003 “Por el cual se definen las actividades de alto riesgo
para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones,
requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que
laboran en dichas actividades”.
Uno de los cargos presentados en la demanda que dio
origen a la Sentencia C-651 de 2015 fue el desconocimiento del artículo 150
numeral 10 de la Constitución Política a causa de la presunta extralimitación
de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República en
el artículo 17 de la Ley 797 de 2003, en cuanto en ellas solo se previó una
competencia temporal de 6 meses para ejercerlas y, una vez agotado ese plazo,
no podía expedir otra regulación sobre la materia, ni siquiera por la vía de
expedir un decreto orientado a extender su vigencia.
Este cargo no prosperó, en razón a que la Corte
advirtió que el artículo 8º fija periodos de vigencia complejos, sin plazos
perentorios para su aplicabilidad. Para esta Corporación es entonces
necesario diferenciar entre los conceptos de vigencia y la aplicabilidad
de una norma. Así, constató que la vigencia de la norma demandada es compleja
ya que las reglas de pensiones de alto riesgo protegen a quienes se vinculen a
estas actividades hasta el 31 de diciembre de 2024, si se daba la condición del
decreto y el previo concepto del Consejo de Riesgos Profesionales antes del 31
de diciembre de 2014, término de vigencia inicial, o hasta esta última fecha,
si la condición no se daba. La Sala observó que se trata entonces de un periodo
de vigencia, pues tras la extinción de dichos periodos, los trabajadores
que se vinculen a actividades de alto riesgo no se benefician de sus
previsiones. No obstante, también precisó que esto no constituye un límite de aplicabilidad,
pues quienes se hayan vinculado a tales actividades antes de expirar esos
plazos, tienen derecho incluso después de su vencimiento a que se les sigan
aplicando.
En este mismo sentido, la Sala consideró que no existía
un problema de transgresión de la Carta Política o de la ley de facultades
extraordinarias, por el hecho de que se hubiese fijado en el Decreto ley 2090
de 2003 un término complejo de vigencia, definido a partir de plazos y
condición, ya que la Ley 797 de 2003, en su artículo 17 numeral 2 no contempló
restricciones en punto a este tema. Lo anterior, puesto que, de un lado, el
artículo 8º se dictó en el Decreto 2090 de 2003 dentro del término fijado para
ello en la ley habilitante. De otro lado, porque en esta ley no se contempló
ningún término de vigencia específico para las pensiones de alto riesgo. Estimó
esta Corporación que en un contexto de esta naturaleza, el legislador
extraordinario podía fijar términos de vigencia complejos, sin que esto significara
por sí mismo una autoatribución o autohabilitación de facultades
extraordinarias, prohibidas por la Constitución en su artículo 150-10.
Igualmente, este Tribunal constató que este cargo era
infundado por cuanto no se puede confundir las facultades extraordinarias concedidas
al Presidente por la ley habilitante, cuyo término fue de 6 meses, con las
facultades para que dentro del decreto  legislativo expedido se fijara una vigencia
compleja para la norma. Esto significa, que el Gobierno podía regular que se
extendiera la vigencia de la norma en el año 2014 “hasta por 10 años” y
que podía ampliarse hasta por 10 años más en virtud de un decreto del Gobierno,
en ejercicio de la potestad reglamentaria consagrada en el art.189 numeral 11 y,
previo concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, estableciendo “un
término de vigencia complejo”, que no viola las facultades extraordinarias
en relación con el término para ejercerlas. De esta manera, para la Corte se
debe diferenciar entre el término de vigencia para ejercer las facultades
extraordinarias conferidas por la ley habilitante, y la facultad de establecer
plazos y condiciones para las medidas adoptadas mediante los decretos
reglamentarios que regulen la materia.
En suma, es evidente para la
Sala que en el presente caso se configura plenamente el fenómeno de cosa
juzgada constitucional, ya que mediante la sentencia C-651 de 2015 esta
Corporación decidió declarar EXEQUIBLE el artículo 8 del Decreto Ley 2090 de
2003, que es la misma norma que ahora se demanda, por uno de los cargos
analizados en esa oportunidad, esto es, la vulneración del artículo 150 numeral
10 CP, e igualmente se conserva el referente normativo superior, de manera que la
Corte debe declarar estarse a lo resuelto en dicho pronunciamiento.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-651 de 2015, mediante la
cual se decidió “Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el
artículo 8º del Decreto ley 2090 de 2003 “Por el cual se definen las
actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y
señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de
los trabajadores que laboran en dichas actividades”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
MYRIAM AVILA ROLDAN
Magistrada ( E )
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con aclaración de voto
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Ver Sentencia C-153 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[2] Consultar las Sentencias
C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, y C-337 de 2007, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, entre otras.
[3] Al respecto la Sentencia C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.