SU712-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia  SU712/13
ACCION DE
TUTELA-Naturaleza subsidiaria
La acción
de tutela es un mecanismo preferente y sumario diseñado para asegurar la
protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por
la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. La
naturaleza subsidiaria de la tutela pretende evitar que se soslayen los cauces
ordinarios para la resolución de las controversias jurídicas, se convierta en
un instrumento supletorio cuando no se han utilizado oportunamente dichos
medios, o sea una instancia adicional para reabrir debates concluidos.
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA PARA EVITAR PERJUICIO IRREMEDIABLE-Inminencia, urgencia, gravedad e impostergabilidad de la tutela,
deben encontrarse efectivamente comprobadas
Cuando se hace uso de la
tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable la
jurisprudencia ha fijado los criterios de inminencia, gravedad, urgencia e
impostergabilidad de la intervención, como los referentes para aceptar la procedencia
del amparo ante la presencia de otras vías de defensa judicial.
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Improcedencia general
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO QUE IMPONE SANCION DISCIPLINARIA-Improcedencia
por existir otro medio de defensa judicial
En varias ocasiones la
Corte ha declarado improcedentes las solicitudes de amparo en las que se
pretenden controvertir decisiones disciplinarias, cuando no se ha hecho uso de
los medios ordinarios de defensa o no se advierten circunstancias fácticas
especiales que reclamen una intervención directa e inmediata del juez
constitucional. Ha aclarado que la sanción disciplinaria no implica en sí misma
la existencia de un perjuicio irremediable, porque de lo contrario se despojaría
de sus atribuciones al juez ordinario ante una decisión que prima facie es
consecuencia de la conducta del servidor público y por lo tanto afectación
legítima de sus derechos. En otras oportunidades, por el contrario, la tutela
sí resulta procedente precisamente porque se cumplen los presupuestos que
configuran un perjuicio irremediable, o porque el mecanismo ordinario no
resulta materialmente idóneo, de manera que ha abordado los problemas de fondo
planteados.
ACCION DE
TUTELA Y SUSPENSION PROVISIONAL-Pueden instaurarse simultáneamente
Atendiendo las atribuciones
del Decreto 2591 de 1991, desde la
Sentencia SU-039 de 1997 la Corte dejó sentada la regla según la cual es
válido hacer uso de la acción de tutela aun cuando exista la eventualidad de la
suspensión provisional o esta se haya denegado al interior de un proceso
contencioso administrativo.
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO A CONGRESISTA-Procedencia
excepcional
La acción de tutela puede ser
excepcionalmente ejercida como medio para controvertir actos administrativos
por medio de los cuales se impone una sanción disciplinaria, en especial cuando
se involucra el ejercicio de prerrogativas o garantías institucionales de los
parlamentarios. Si bien es cierto que en principio existe la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho, puede ocurrir que las circunstancias del caso
ameriten la intervención directa del juez constitucional cuando se acrediten
los elementos de un perjuicio irremediable o en general cuando la vía ordinaria
no se refleje como idónea para asegurar una protección oportuna de los derechos
fundamentales del peticionario. Así ocurre, por ejemplo, tratándose de la
restricción de derechos políticos que se ejercen en momentos constitucionales
preestablecidos y que por su naturaleza no pueden ser objeto de aplazamiento o
prórroga de ninguna clase, especialmente cuando se cuestiona la existencia de
competencias constitucionales para investigar y sancionar a Congresistas de la
República.
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO A CONGRESISTA-Procedencia
cuando se acreditan los elementos característicos del perjuicio irremediable
De acuerdo con los
lineamientos trazados por la jurisprudencia constitucional, para que la acción
de tutela contra actos administrativos sancionatorios sea procedente deben
acreditarse los elementos característicos del perjuicio irremediable.
PRERROGATIVAS
PARLAMENTARIAS-Concepto
Con el nombre de prerrogativas parlamentarias se
alude a “aquellas posiciones peculiares de los parlamentarios que suponen
excepciones constitucionalmente admitidas al régimen ordinario de protección de
los derechos ciudadanos y que responden a un planteamiento finalista, la
defensa del Parlamento, aunque luego de forma directa constituyen mecanismos de
defensa de los parlamentarios individualmente considerados”.
CLASES DE
PRERROGATIVAS PARLAMENTARIAS-La inmunidad, el fuero, la inviolabilidad, la
dieta y el “recall” o pérdida de investidura
Entre las variadas clases de
prerrogativas parlamentarias se pueden mencionar las siguientes: (i) la
inmunidad, que conlleva la imposibilidad de que un parlamentario sea procesado
durante el ejercicio de su cargo; (ii) el suplicatorio, según el cual un
congresista sólo puede ser investigado si la respectiva cámara otorga
previamente su aval; (iii) el fuero, que reserva el enjuiciamiento a ciertas
autoridades, generalmente las más altas instancias judiciales; (iv) la
inviolabilidad, a través de la cual se prohíbe investigar y sancionarlos por
los votos y opiniones emitidos en ejercicio de sus funciones; (v) la dieta,
consistente en la retribución o asistencia material y personal por el desempeño
del cargo; (vi) el “recall”, desposesión del mandato o pérdida de investidura,
que por su naturaleza se encomienda a las instancias superiores del poder
judicial.
PRERROGATIVAS
PARLAMENTARIAS-Antecedentes
PRERROGATIVAS
PARLAMENTARIAS COMO GARANTIAS INSTITUCIONALES
En la jurisprudencia de esta corporación, la
Corte ha catalogado las prerrogativas como verdaderas “garantías
institucionales”, concepto que tiene una larga
trayectoria en la dogmática del derecho constitucional. En la doctrina
nacional también se ha utilizado la expresión “garantías constitucionales” para
describir aquellas instituciones que “defienden la independencia de los
miembros del Congreso”. Antes que privilegios
personales para asegurar la libertad e independencia de los miembros del
parlamento, son normas que limitan las competencias de las autoridades. Están
encaminadas a preservar la institución del Congreso antes que a sus integrantes
individualmente considerados. Refiriéndose a la
inviolabilidad parlamentaria, por ejemplo,  esta Corporación ha señalado que no
se trata de prebendas individuales sino de una “garantía institucional a favor
del Congreso y de la democracia, en vez de ser un privilegio personal del
senador o representante como tal, lo cual explica que ella no pueda ser
renunciada por su titular”. En virtud de su vocación instrumental, las
prerrogativas o garantías para el ejercicio de la
actividad parlamentaria son imprescindibles en una democracia constitucional,
no como un fin en sí mismo sino como herramienta para garantizar
simultáneamente la separación de poderes y la soberanía popular.
PRERROGATIVAS
PARLAMENTARIAS COMO GARANTIAS INSTITUCIONALES EN EL DERECHO COMPARADO
La configuración y delimitación de las prerrogativas parlamentarias, entendidas
como garantías institucionales, es un asunto reservado al diseño institucional
de cada Estado dentro de lo que se conoce como procesos de ingeniería
constitucional, bien sea en los actos constituyentes originarios o en los de
enmienda constitucional. Todas ellas pretenden alcanzar una suerte de
equilibrio entre las garantías para el adecuado cumplimiento de la función
congresional en el foro democrático por excelencia, sin renunciar a la
existencia de controles al ejercicio de dicha actividad. Lo anterior implica
aceptar que para la regulación de las prerrogativas parlamentarias y de los
mecanismos de frenos y contrapesos, “la realidad constitucional de cada Estado,
aun cuando se trate de modelos muy próximos animados por una filosofía similar,
no va a ser coincidente, ya que las particularidades de cada sociedad, su
historia y su evolución, reclaman fórmulas que difieren en mayor o menor
medida”
GARANTIAS Y
CONTROLES A LA ACTIVIDAD PARLAMENTARIA EN LA
CONSTITUCION DE 1991
FUERO PENAL
DE CONGRESISTAS/FUERO
ESPECIAL DE CONGRESISTA-Naturaleza
y finalidad
INVIOLABILIDAD
DE OPINIONES Y VOTOS DEL CONGRESISTA-Consagración constitucional
PERDIDA DE
INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Concepto
ESTATUTO DEL
CONGRESISTA Y MEDIDAS DE DISCIPLINA INTERNA
CONTROL
DISCIPLINARIO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION-Consagración constitucional
En el
ordenamiento jurídico colombiano la potestad disciplinaria del Estado en
relación con los Congresistas de la
República no se agota con la acción de pérdida de investidura (control
político-disciplinario), ni con las medidas correccionales internas (control
ético-disciplinario). De la mano de dichos procesos, los Senadores y
Representantes a la cámara pueden ser sujetos del control derivado del
incumplimiento de sus deberes funcionales en su calidad de “servidores
públicos”. Esa fue una expresa voluntad del Constituyente plasmada en la
Carta Política de 1991, que en ese proceso de ingeniería constitucional
pretendió dar una respuesta eficaz a las sentidas expectativas de reforma a la
institución parlamentaria.
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Puede investigar y sancionar disciplinariamente a los
Congresistas
En el caso de los congresistas
de la República, la Constitución
prevé que, en su calidad de servidores públicos de elección popular, su
conducta sea vigilada disciplinariamente por el Procurador General de la
Nación. A esta conclusión llega la Corte mediante un diálogo entre las
normas constitucionales que regulan las garantías para el ejercicio de la
actividad parlamentaria, con las normas del mismo nivel que atribuyen al
Procurador facultades disciplinarias, de donde se advierte que las garantías
institucionales de los congresistas no comprenden una suerte de inmunidad
disciplinaria ante el Ministerio Público.
COMPETENCIA
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION-Fundamentos constitucionales para investigar y sancionar
disciplinariamente a los Congresistas
CONGRESISTA-Inexistencia
de fuero disciplinario
A
diferencia de lo previsto para las autoridades taxativamente señaladas en los
artículos 174 y 178 de la Constitución, en relación con los congresistas de la
República el Constituyente no estipuló un fuero disciplinario que sustraiga la
competencia del Procurador General de la
Nación para adelantar procesos disciplinarios e imponer las sanciones a que
hubiere lugar.
PROCURADOR GENERAL
DE LA NACION-Potestad disciplinaria en relación con los servidores
públicos, incluidos los de elección popular
CONTROL
DISCIPLINARIO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION EN RELACION CON SERVIDORES PUBLICOS INCLUSIVE LOS DE ELECCION POPULAR-Interpretación
histórica y teleológica
CONTROL
DISCIPLINARIO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION EN RELACION CON SERVIDORES PUBLICOS INCLUSIVE LOS DE ELECCION POPULAR-Competencia
es compatible con la Convención Americana sobre Derechos Humanos
A partir de una
interpretación armónica de las normas constitucionales con los instrumentos que
se integran a ella en virtud del bloque de constitucionalidad, la
Corte concluyó que las competencias disciplinarias y sancionatorias del
Procurador General de la Nación no desconocen el artículo 93 de la
Constitución, ni el artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos. La aplicación de la
Convención Americana debe tener en cuenta la arquitectura institucional de
cada Estado, esto es, del contexto en el que se inserta, como lo reconoce la
Convención al indicar que corresponde a la ley reglamentar el ejercicio de los
derechos políticos y el mecanismo de sanción. Así, como fue explicado en la
Sentencia C-028 de 2006, la aplicación del bloque de constitucionalidad debe
armonizarse la Constitución, a partir de una interpretación coherente,
sistemática y teleológica, con el propósito de lograr conciliar las reglas de
uno y otro estatuto.
COMPETENCIA
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION PARA SANCIONAR DISCIPLINARIAMENTE A
SERVIDORES PUBLICOS INCLUSIVE LOS DE ELECCION POPULAR-Ingeniería
constitucional en el sistema de frenos y contrapesos
La
Corte no desconoce que el control disciplinario de los Congresistas de la
República por parte del Procurador General de la
Nación puede presentar imperfecciones en un sistema ideal de frenos y
contrapesos. Sin embargo, considera que ese modelo fue una decisión consciente
y deliberada del Constituyente, producto del proceso de ingeniería
institucional dentro del sistema de frenos y contrapesos al ejercicio de la
actividad parlamentaria. Así, mediante la implementación de un control externo
hasta entonces inexistente, quiso atender la sentida necesidad de reforma a una
institución cuya legitimidad había sido altamente cuestionada y que, por lo
mismo, reclamaba “ajustes vitales” en el proceso de renovación constitucional.
COMPETENCIA
DEL VICEPROCURADOR PARA DECIDIR RECUSACIONES CONTRA EL PROCURADOR GENERAL CUANDO
NO ACEPTA LOS MOTIVOS QUE SE INVOCAN
IMPEDIMENTO
Y RECUSACION-Son instituciones de naturaleza procesal/IMPEDIMENTO Y
RECUSACION-Importancia
PRINCIPIO DE
IMPARCIALIDAD-Elemento esencial del debido proceso y la recta
administración de justicia
TRAMITE DE RECUSACION
DEL PROCURADOR GENERAL CUANDO NO ACEPTA LOS MOTIVOS QUE SE INVOCAN-Competencia
para resolver corresponde al Viceprocurador General de la
Nación
La Corte considera que una lectura integral y sistemática de las normas que
regulan el trámite de los impedimentos y recusaciones contra el jefe del
Ministerio Público en los procesos disciplinarios permite sostener que en estos
eventos el Viceprocurador también es el competente para conocer y decidir la
recusación. En efecto, dentro del contexto descrito la figura del
Viceprocurador surge como la de un interviniente que hace parte de la
institución a cargo del procesamiento disciplinario, pero en la cual cumple un
rol externo, consistente en dirimir la controversia surgida entre quien formula
la recusación y el servidor recusado, y de ser preciso asumir directamente el
conocimiento del caso.
ACCION DE TUTELA CONTRA
ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO A CONGRESISTA-No vulneración de derechos
de la Senadora Piedad Córdoba
CORTE
CONSTITUCIONAL-Debe ejercer control de convencionalidad de las normas
internas cuando existe contradicción con decisión internacional
Solo una vez se establece la
naturaleza de la “decisión internacional” que podría resultar incompatible con
la posición que la Corte asumió sobre el alcance del artículo 277.6 es posible
enfrentar seriamente la compleja contradicción normativa en que se ubican los
precedentes de esta Corporación y la
CorteIDH: mientras la Corte Constitucional considera permitido por el artículo
277.6 de la Constitución Política que una autoridad administrativa separe del
cargo a un funcionarios de elección popular, a través de un procedimiento
disciplinario, la CorteIDH sostiene que el artículo 23 de la
CADH (norma incorporada al orden interno con jerarquía constitucional) prohíbe
que ello ocurra y, en cambio, ordena que una decisión de esa naturaleza sea
adoptada por un juez penal competente. Cuando una contradicción de ese tipo se
presenta, corresponde a la Corte adelantar una armonización de las normas en
conflicto, con el propósito de asegurar la supremacía de la
Constitución, y el pleno respeto de las obligaciones del Estado en el
escenario del derecho internacional de los derechos humanos. De igual forma, la
CorteIDH ha establecido que todos los órganos internos de un Estado parte en la
Convención, incluso los jueces, están obligados a velar porque los efectos de
las normas convencionales no se vean afectados por la aplicación de normas
contrarias al objeto y fin del tratado. En ese sentido, los órganos que
componen la administración de justicia deben ejercer oficiosamente el control
de convencionalidad de las normas internas
Referencia: expediente T-3005221. Acción de tutela presentada por Piedad
Esneda Córdoba Ruíz contra la
Procuraduría General de la Nación.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 (numeral 9º) de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.- ANTECEDENTES
Obrando mediante apoderado, la
ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz presentó acción de tutela contra la
Procuraduría General de la
Nación. Considera que en el proceso administrativo seguido en su contra por
esa entidad, donde fue sancionada disciplinariamente con destitución como
congresista e inhabilitada para ejercer cargos públicos por el término de
dieciocho (18) años, se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso
(art. 29 CP), acceso y desempeño de funciones públicas (art. 40 CP), así como a
elegir y ser elegida (refiere el art. 183 CP).
1.- Hechos
A
continuación la Sala expone los fundamentos fácticos narrados en la demanda de
tutela:
1.1.- El
señor Procurador General de la Nación adelantó oficiosamente indagación
preliminar en contra de la entonces Senadora de la
República Piedad Esneda Córdoba Ruíz, por presuntos vínculos con grupos al
margen de la ley.
1.2.-
Culminada la investigación, en fallo de única instancia dictado el 27 de
septiembre de 2010, el Jefe del Ministerio Público la declaró disciplinariamente
responsable de haber incurrido, a su juicio, “en las conductas consistentes
en promover y colaborar con el grupo armado ilegal FARC-EP, constitutivas de la
falta contenida en el numeral 12 del artículo 48 de la
Ley 734 de 2002”[1].
En consecuencia, la sancionó con destitución e inhabilidad
general para ejercer cargos públicos por el término de dieciocho (18) años.
1.3.- Contra dicha providencia la congresista interpuso recurso de
reposición, al tiempo que recusó al Procurador General de la
Nación con motivo de algunas declaraciones públicas que entregó al periódico
El Tiempo[2]
y a la Revista Semana[3].
1.4.- El jefe del Ministerio Público concluyó que no existían
razones fácticas ni jurídicas para apartarse del conocimiento de la actuación
administrativa[4],
por lo que remitió el asunto para que fuera resuelto por la Viceprocuradora General, quien desestimó la recusación presentada[5].
1-5.- Reasumida la competencia, el Procurador General de la
Nación, mediante providencia de 27 de octubre de 2010, confirmó su decisión y
con ello las sanciones disciplinarias impuestas a la ciudadana Córdoba Ruíz.
2.- Solicitud de tutela
La peticionaria considera que la autoridad demandada vulneró sus
derechos fundamentales al debido proceso (art. 29 CP), acceso y desempeño
de funciones públicas (art. 40 CP), así como a elegir y ser elegida (art.183
CP), por las siguientes razones:
(i)
El Procurador General de la
Nación carecía de competencia para investigar y sancionar disciplinariamente a
los miembros del Congreso, y en particular a ella como Senadora de la
República.
(ii)
La Viceprocuradora
carecía de competencia para decidir la recusación formulada contra el señor
Procurador General de la Nación, de manera que este último no podía continuar
conociendo de la investigación por encontrarse incurso en una causal de
impedimento.
En consecuencia solicita dejar sin efecto, en su integridad y de
manera definitiva, el proceso administrativo disciplinario seguido en su contra
por el Procurador General de la Nación.
Subsidiariamente reclama la protección transitoria de sus derechos,
adoptando la misma decisión mientras se tramita el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. En tal caso, también pide dejar sin efecto las actuaciones
adelantadas a partir del auto mediante el cual el Procurador no aceptó los
hechos en los que se fundó la recusación y remitió el expediente a la Viceprocuradora General de la Nación, disponiendo lo necesario para que se designe un
Procurador ad hoc encargado de resolver las diligencias pendientes.
Como fundamentos jurídicos de la acción de tutela la peticionaria
divide su exposición en tres acápites que la
Corte reseña a continuación.
2.1.- Falta de competencia del
Procurador General de la Nación para investigar y
sancionar disciplinariamente a los congresistas
Sostiene que es necesario garantizar la independencia del Congreso
de la República; que la inmunidad parlamentaria fue sustituida por dos fueros
constitucionales, el penal ante la
Corte Suprema de Justicia y el disciplinario ante el Consejo de Estado; y que
el proceso adelantado por el Procurador es violatorio del fuero especial
disciplinario de los congresistas, en detrimento del debido proceso y de sus
derechos políticos.
Explica que la Constitución de 1991 suprimió la inmunidad
parlamentaria y estableció un fuero penal para los miembros del Congreso,
asignando a la Corte Suprema de Justicia el conocimiento de los delitos; así
mismo, menciona que se consagró la “pérdida de investidura” como una
institución jurisdiccional de tipo disciplinario para sancionar a los
congresistas ante comportamientos irregulares, cuya declaratoria se reserva a la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Recuerda que existen por lo menos cuatro sentencias con efectos erga
omnes dictadas por la
Corte Constitucional (C-319 de 1994, C-247 de 1995, C-037 de 1996 y C-280 de
1996), en las cuales se define con autoridad de cosa juzgada y de obligatorio
cumplimiento para todos los funcionarios del Estado, que la pérdida de
investidura es una sanción disciplinaria equiparable por sus efectos a la
destitución de los altos funcionarios públicos y sólo puede ser decidida por el
Consejo de Estado.
Advierte que para sustraer a los congresistas de las normas
aplicables a los demás servidores públicos, el artículo 185 Superior estipuló
la inviolabilidad de los parlamentarios por sus votos y opiniones, “sin
perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo”,
las cuales se concretan en el capítulo XI de la
Ley 5ª de 1992.
En su criterio, de los antecedentes de la discusión sobre la pérdida
de investidura en la Asamblea Nacional Constituyente, del propio texto de la
Constitución de 1991, y de la jurisprudencia decantada sobre el particular, “es
absolutamente claro que en nuestra Carta Política vigente se estableció un
fuero de carácter disciplinario para los miembros del Congreso”, bien sea a
través de la institución de la “pérdida de investidura”, o de las
sanciones previstas en el reglamento del Congreso. En otras palabras, sostiene
que por la naturaleza de sus funciones, a los parlamentarios no les es
aplicable el denominado Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), porque en
tal caso estarían sometidos a dos jueces disciplinarios diferentes: el Consejo
de Estado y el Procurador General de la
Nación, en desmedro de la regulación adoptada por el propio Constituyente de
1991.
Estima que en las decisiones administrativas que la sancionaron se
citó de manera parcial la jurisprudencia, con omisión de lo relativo a la falta
de competencia del Procurador para investigar y sancionar disciplinariamente a
los miembros del Congreso, apoyándose únicamente en la
Sentencia T-544 de 2004, donde se sostuvo la tesis contraria. A su juicio, se
desatendió la superior jerarquía de las sentencias de control abstracto de
constitucionalidad, con efecto erga omnes, fuerza de cosa juzgada
constitucional y cuya ratio decidendi es vinculante, dándose prevalencia
a la decisión de una Sala de Revisión proferida al resolver una acción de
tutela que solo tenía efectos inter partes.
En este orden de ideas, concluye que se han vulnerado sus derechos
fundamentales al debido proceso (art. 29 CP), acceso y desempeño de
funciones públicas (art. 40 CP), así como a elegir y ser elegida (art.183 CP).
2.2.- Falta de competencia de la Viceprocuradora para decidir la recusación
contra el Procurador General de la Nación
En el segundo capítulo la accionante invoca la violación al debido
proceso y del principio de legalidad. Sostiene que la recusación contra el
Procurador General de la Nación fue tramitada y resuelta por la Viceprocuradora sin que ninguna norma legal le otorgue facultades para hacerlo.
En la misma dirección alega vulnerado el principio de imparcialidad,
por cuanto el funcionario contra quien se formuló la recusación “es su
superior jerárquico; es la persona que la designó en su cargo; y es la persona
de la cual depende su permanencia en el mismo habida cuenta de que éste es un
cargo de libre nombramiento y remoción”.
A su parecer, además de ser ilegal que la Viceprocuradora resuelva un impedimento de su superior jerárquico, “es absolutamente
inconstitucional colocar a cualquier ciudadano y particularmente a una Senadora
de la República en la situación de tener como su juez a un funcionario que no
hará otra cosa que repetir lo que ha dicho su jefe; que no analizará ningún
argumento ni prueba que ella presente. Contar con un juzgador en esos términos
equivale a no contar con nada; equivale a carecer absolutamente del derecho
fundamental de acceso a la administración de justicia; significa la violación
total y absoluta del derecho fundamental de defensa”.
En criterio de la accionante, la falta de competencia de la Viceprocuradora afectó también la validez del acto por medio del cual el Jefe del Ministerio
Público decidió el recurso de reposición y confirmó la sanción disciplinaria.
Concordante con ello, reclama la violación al debido proceso porque, a su
juicio, el Procurador estaba incurso en la causal de impedimento contemplada en
el numeral 4º del artículo 84 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002),
relativa al hecho de  “haber dado consejo o manifestado su opinión sobre el
asunto materia de la actuación”.
Por último, afirma que la recusación contra el Procurador sí es
procedente porque en los reportajes concedidos al periódico El Tiempo y a la
Revista Semana, de los cuales hace transcripción y allega recortes de prensa:
no se refirió a las razones por las cuales la accionante fue absuelta de un
cargo; no advirtió que su decisión no estaba ejecutoriada y que en contra de la
misma cabía recurso de reposición; dejó de ser imparcial al afirmar que no le
cabía “ninguna duda” sobre la responsabilidad de la accionante, aún
cuando en virtud del recurso de reposición estaba obligado a reconsiderar su
decisión; no tuvo en cuenta que la imparcialidad debe ser percibida por el
justiciable para que este cuente con tal garantía y pueda sentirse realmente
juzgado por un tercero que reconsiderará imparcialmente la decisión adoptada en
su contra; la opinión del funcionario se emitió por fuera del proceso; se
refirió de manera concreta a aquello que debía ser materia de decisión por
parte del mismo funcionario; no versó sobre aspectos afines o relacionados con
el caso, sino puntualmente al mismo asunto que debía ser objeto de revisión; y
no dio opiniones superfluas o ligeras que no generaran ninguna duda sobre su
imparcialidad, sino que utilizó expresiones afirmativas contundentes que
permitían deducir con toda claridad cuál sería la decisión del recurso.
2.3.- Procedencia de la tutela para
asegurar la protección efectiva de los derechos invocados
En el tercer apartado la accionante se refiere a la tutela como
instrumento idóneo para la protección efectiva. Considera que como una
autoridad administrativa privó a una Senadora de la
República del ejercicio de su cargo, en detrimento de sus derechos
fundamentales, la acción de tutela constituye el mecanismo apto para asegurar
su protección definitiva. Sin embargo, opina que de no accederse a la tutela
como mecanismo principal al menos debe otorgarse el amparo transitorio
para los mismos fines, ante la existencia de un perjuicio irremediable que
persiste mientras no se remueva la sanción impuesta.
3.-
Respuesta de la Procuraduría General de la
Nación
La jefe de la
oficina jurídica del referido organismo de control se opone total y
absolutamente a las pretensiones invocadas en la demanda de tutela.
En cuanto a
los hechos expuestos, acepta que son ciertos pero aclara que ninguno menciona
irregularidades en las que hubiera podido incurrir la
Procuraduría, sino que hacen referencia al ejercicio de las facultades
constitucionales y legales que asisten al Ministerio Público.
Se refiere a
la improcedencia de la acción por desconocimiento del principio de
subsidiariedad. En este sentido, precisa que la tutela es un mecanismo
residual, de manera que su ejercicio para controvertir fallos disciplinarios
sancionatorios es improcedente ya que el sistema judicial permite a las partes
valerse de diversas vías ordinarias que pueden ser ejercidas ante las
autoridades jurisdiccionales, en concreto a través de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.
Señala que de
forma reiterada la Corte Constitucional ha fijado una línea jurisprudencial que
respalda la aplicación del principio de subsidiariedad de la acción de tutela,
concluyendo que solo es posible acudir a dicho instrumento como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Sobre la base de lo anterior
afirma que, “como la Procuraduría no ha trasgredido derecho fundamental
alguno, sino ha venido aplicando la ley disciplinaria, la acción instaurada en
el presente caso, se torna improcedente”.
De otra
parte, argumenta que en el caso de la ciudadana Piedad Córdoba Ruíz no puede
invocarse el concepto de perjuicio irremediable al que se refiere el artículo
8º del Decreto 2591  de 1991, en cuanto la imposición de una sanción tiene
naturaleza autónoma y se deriva del principio de responsabilidad contenido en
el artículo 6º de la Carta Política, aplicable a la generalidad de servidores
públicos como potestad que desarrollan los artículos 1º, 3º y 44 de la
Ley 734 de 2002.
Agrega que se
debe declarar la improcedencia porque no se advierten motivos urgentes e
impostergables para detener la ejecución de la sanción, siendo “evidente que
la demanda presentada se torna temeraria y contraria a la gestión que
constitucional y legalmente le asiste a la
Procuraduría en virtud del mandato contenido en los artículos 277 y 279 de la
Carta Política, desarrollados por la Ley 734 de 2002 y el Decreto Ley 262 de 2000”.
En lo
relativo a los fundamentos de derecho expuestos por el abogado gestor del
amparo, sostiene que el Procurador sí es competente para investigar y sancionar
disciplinariamente a los congresistas. Para ello pone de presente el numeral 6º
del artículo 277 de la Constitución, según el cual dentro de las atribuciones
del Procurador General de la Nación está el ejercicio de la vigilancia superior
de “la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive
los de elección popular (…); adelantar las investigaciones correspondientes, e
imponer las respectivas sanciones conforme a la ley (…)”.
Encuentra que
dicha disposición debe armonizarse con lo dispuesto en los artículos 6º, 123,
132, 133 y 279 del estatuto superior, los cuales señalan que los servidores
públicos responden por infracción al orden jurídico y por omisión o
extralimitación de funciones, criterio que desde luego se extiende a los servidores
elegidos popularmente como los Senadores y Representantes a la
Cámara. Así mismo, agrega que el numeral 21 del artículo 7º del Decreto Ley
262 de 2000 expresamente señala dentro de las funciones del Procurador General
de la Nación la de “conocer en única instancia los procesos disciplinarios
que se adelanten contra los congresistas, por faltas disciplinarias de su
competencia o de otras dependencias de la entidad al igual que la práctica de
pruebas”.
Por otro
lado, asegura que la Constitución no ha sustituido la inmunidad de los
Congresistas por un fuero penal ante la
Corte Suprema de Justicia y uno disciplinario ante el Consejo de Estado a
través de la pérdida de investidura. Al respecto sostiene que la demandante se
ha confundido, “en cuanto no sabe distinguir que existe un tipo de conductas
que dan lugar al proceso de pérdida de investidura, desarrollado por la
Ley 144 de 1994, que si bien tiene origen y naturaleza disciplinaria, su matiz
de responsabilidad es de orden político, el cual es diverso del de las
conductas que dan lugar a procesos disciplinarios en contra de los
congresistas”. Estos últimos, afirma, tienen sustento en los artículos 277
(numeral 6º) y 279 de la Carta Política, la
Ley 734 de 2002 (artículos 25 y 78), así como en el Decreto Ley 262 de 2000
(artículo 7º), en consonancia con la jurisprudencia decantada por el Consejo de
Estado.
En su
criterio, no se vulnera el debido proceso por el hecho de que la Viceprocuradora haya resuelto la recusación contra el Procurador General. Reconoce que aún
cuando no existe norma que indique el trámite específico a seguir cuando este
no acepta la recusación, de acuerdo con los artículos 87 y 88 de la
Ley 734 de 2002, en armonía con el numeral 3º del artículo 17 del Decreto Ley
262 de 2000,  sí se prevé un procedimiento que autoriza al mismo servidor que
decide el impedimento para resolver las recusaciones, independientemente de que
se acepte o no la causal invocada. Concordante con ello, hace remisión al
artículo 30 del Código Contencioso Administrativo, que autoriza a quien tramita
la aceptación del impedimento para decidir también sobre la recusación
formulada.
Concluye que
si la demandante considera que la
Carta Política no faculta al Procurador para ejercer las facultades
disciplinarias respecto de los congresistas, o en caso de haber algún tipo de
inconformidad con lo dispuesto en la ley, el mecanismo adecuado no es la acción
de tutela sino la acción pública de inconstitucionalidad para que la
Corte se pronuncie sobre su correspondencia o no con el estatuto superior.
Finalmente,
desestima la violación al debido proceso por el hecho de que el Procurador
General de la Nación haya ejercido una atribución constitucional y legal,
relacionada con el deber de informar al conglomerado social de las decisiones
adoptadas.
Sobre la base
de lo expuesto y reiterando la regla general de improcedencia de la tutela
contra actos administrativos sancionatorios, solicita se denieguen las
pretensiones principales y subsidiarias de la demanda.
4.-
Pruebas
La Sala relaciona a continuación las pruebas
relevantes que reposan en el expediente:
·
Fotocopia del pliego de cargos proferido dentro
del proceso disciplinario IUS 2008-305318, adelantado de oficio por la
Procuraduría General de la Nación en contra de la ciudadana Piedad Esneda
Córdoba Ruíz, en su condición de Senadora de la
República, por presuntos vínculos con grupos al margen de la ley y otros
(folios 2 al 112 del cuaderno 1).
·
Fotocopia del fallo de única instancia dictado
por el señor Procurador General de la Nación dentro del proceso disciplinario
seguido en contra de la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz, en su condición
de Senadora de la República, calendado el 27 de septiembre de 2010 (folios 113
a 252 del cuaderno 1).
·
Fotocopia del Auto del 19 de octubre de 2010,
por medio del cual el Procurador General de la
Nación se pronuncia sobre la recusación presentada en su contra dentro del
proceso disciplinario referido y no acepta la causal invocada (folios 253
a 265 del cuaderno 1).
·
Fotocopia del Auto del 22 de octubre de 2010,
por medio del cual la Viceprocuradora General de la
Nación no aceptó la recusación propuesta contra el jefe del Ministerio Público
(cuaderno principal).
·
Fotocopia de la providencia del 27 de octubre de
2010, por medio del cual el señor Procurador General de la
Nación resuelve el recurso de reposición interpuesto contra el fallo único de
instancia del 27 de septiembre de 2010 y confirma dicha providencia (folios 266
a 297 del cuaderno 1).
·
Fotocopia del reportaje concedido por el
Procurador General de la Nación y publicado en el periódico El Tiempo el día
lunes 4 de octubre de 2010, pagina 22, año 99, edición núm. 35008 (folio 298
del cuaderno 1).
·
Fotocopia del reportaje concedido por el
Procurador General de la Nación a la
Revista Semana en la publicación del 4 al 11 de octubre de 2010, edición núm.
1483, páginas 30 y 31 (folio 299 del cuaderno 1).
·
Copia de la
Sentencia proferida el 19 de febrero de 2009 por el  Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, dentro del expediente núm.
230012331000 2008 0011201, relativo a la pérdida de investidura de un concejal
(folios 375 a 392 del cuaderno 1).
·
Copia de la
Sentencia proferida el 17 de abril de 2007 por el  Consejo de Estado, Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo, dentro del expediente núm.
11001-03-15-000-2006-00192, relativo a la pérdida de investidura de un
Representante a la Cámara (folios 393 a 443 del cuaderno 1).
·
Informe suscrito por el coordinador del grupo
del Sistema de Información Misional –SIM- de la
Procuraduría General de la Nación, acerca de las sanciones impuestas en contra
de congresistas durante el periodo comprendido entre los años 2009
a 2010 (folios 450 a 454 del cuaderno 1).
·
Copia de la
Sentencia dictada el 14 de mayo de 2009 por el  Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, dentro del expediente núm.
11001-03-24-000-2009-00093-00, relativa al trámite de una recusación presentada
contra el Procurador General de la Nación (folios 455 al 464 del cuaderno 1).
5.
Decisiones objeto de revisión
La tutela de los
derechos fundamentales invocados por la peticionaria fue negada por los jueces
de instancia.
5.1.- Primera instancia
La Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 6 de diciembre de 2010, deniega el
amparo solicitado.
Recuerda que,
según el artículo 86 de la Constitución, la tutela solo tiene cabida cuando el
afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Desde
esa óptica, advierte que en este caso la acción sería procedente por
involucrarse el derecho de acceso a cargos públicos de carácter temporal. Cita
apartes de las Sentencias T-778/05 y T-1093/04, en las cuales la
Corte Constitucional encontró procedente el uso del mecanismo tutelar respecto
de personas elegidas popularmente para ocupar un cargo público, donde cada día
que pasa equivale a la imposibilidad de ejercer la representación encomendada.
Sin embargo, advierte que la jurisprudencia constitucional ha fijado como
requisito de procedibilidad que al interior de cada proceso se haya hecho uso
oportuno de los mecanismos de defensa previstos por el legislador, lo cual no
se acreditó en el asunto sometido a su estudio. En palabras del Tribunal:
“[…] Exigencia precedente que no se encuentra cumplida en esta
acción por cuanto de conformidad con las constancias procesales que obran en el
expediente, las nulidades propuestas durante el trámite fueron resueltas ‘sin
que haya hecho uso de los recursos que le asisten  frente a lo decidido’, y la
pertinente a la falta de competencia del Procurador General de la
Nación que se alegó luego de proferirse el fallo definitivo en el proceso
disciplinario, resultó extemporánea de conformidad con lo instituido por los
artículos 143 y 146 del Código Único Disciplinario, como así lo explicitó la
entidad accionada, situación que de suyo amerita la negativa de la protección
tutelar deprecada, dado que esta acción se caracteriza por ser residual y
subsidiaria, como insistentemente lo ha sostenido la jurisprudencia
constitucional”.
A pesar de encontrar la anterior
razón como suficiente para declarar improcedente el amparo, se refiere a la
competencia del Procurador General para tramitar y decidir procesos
disciplinarios contra congresistas. Menciona apartes jurisprudenciales de
providencias del Consejo de Estado y de la
Corte Constitucional para concluir que también son servidores públicos y por
tanto sujetos de la acción disciplinaria.
En cuanto a la facultad del
Consejo de Estado para decretar la pérdida de investidura de un Congresista,
señala que no puede alegarse como motivo suficiente para limitar el juzgamiento
disciplinario por parte de la
Procuraduría General de la Nación, aún más cuando de estos servidores públicos
se exige un comportamiento ético, moral y legal ejemplarizante dada la
trascendencia que su cargo reviste para la sociedad. Así, encuentra que por el
aspecto analizado no se configura defecto orgánico y por ende tampoco procede
el amparo de manera transitoria.
Respecto del trámite dado a la
recusación, observa un conflicto de interpretación normativa donde la lectura
del juez de tutela no puede ser impuesta en detrimento de la autonomía de la
autoridad pública, salvo que la misma sea ostensiblemente arbitraria, lo que no
se advierte en el caso bajo examen. Destaca que si la peticionaria considera
que el trámite dado a la recusación no fue el que legalmente correspondía, “su
alegación debió formularse en la investigación disciplinaria, desconociendo la
Sala si así se procedió, pues como ya se expresó por ser la tutela subsidiaria
y residual no es posible por medio de ella adoptar decisiones sobre temas que
debían debatir al interior del proceso y por el juez natural”.
Finalmente, en lo relativo a la
presunta violación de los derechos de acceso y desempeño de funciones públicas,
así como a ser elegida, el Tribunal concluye que ello “simplemente es la
consecuencia jurídica consagrada por el legislador al hallar el servidor
público responsable de una o varias de las faltas que tipificó”.
5.2.- Impugnación
La ciudadana insiste en la falta
de competencia del Procurador para investigar disciplinariamente a los miembros
del Congreso de la República, alegando que la actuación está viciada ab
inito de inconstitucionalidad y por lo tanto es violatoria de sus derechos
fundamentales.
Se refiere a la negativa del
Tribunal a conceder el amparo como mecanismo transitorio, a pesar de aceptar
que en el caso concreto se ocasiona un perjuicio irremediable. Además, señala
que el juez de primera instancia nada dijo en relación con lo expuesto por la
Corte Constitucional en la Sentencia C-319 de 1994, en el sentido de que la
pérdida de la investidura es equiparable por sus efectos y gravedad a la
destitución de los altos funcionarios públicos, omitiendo dar las razones por
las cuales se apartaba de tal providencia, sin hacer consideración alguna sobre
el fuero especial disciplinario para los congresistas.
Opina que el Tribunal fue ajeno a
la discusión medular del caso, en el sentido de definir si un funcionario
administrativo puede mediante un proceso disciplinario privar de su investidura
a un Congresista -a través de la destitución-, pasando inadvertido que la
Carta Política reservó dicha labor al Consejo de Estado.
Afirma que no es cierto que el
artículo 87 de la Ley 734 de 2002 haya excluido al Procurador General de la
Nación como funcionario recusable; y que sería el único caso en el derecho
procesal universal en el que la recusación sería resuelta, como lo fue, por el
inferior jerárquico.
Por último, indica que el
Tribunal guardó silencio sobre el prejuzgamiento del señor Procurador General
de la Nación derivado de las declaraciones públicas a algunos medios de
comunicación, entre ellos a la
Revista Semana y al periódico El Tiempo, entregadas luego de impuesta la
sanción pero antes de decidir el recurso de reposición.
5.3.- Segunda instancia
La
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia del
8 de febrero de 2011, confirma el fallo impugnado.
De un lado, sostiene que la
acción de tutela es improcedente como mecanismo definitivo de protección, por
cuanto la ciudadana puede acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
para controvertir el acto mediante el cual se le impuso la sanción
disciplinaria.
De otro, en lo relativo a la
facultad de acudir el amparo como mecanismo transitorio, encuentra que la
improcedencia persiste por cuanto el eventual perjuicio puede ser evitado
acudiendo al procedimiento de la suspensión provisional del acto acusado, de
conformidad con los artículos 152 a 155 del Código Contencioso Administrativo.
Tampoco encuentra acreditada la existencia de un perjuicio irremediable.
II.- ACTUACIÓN EN SEDE DE REVISION
1.- El asunto
de la referencia fue escogido para revisión por la
Sala de Selección número tres de la
Corte Constitucional, mediante Auto del 31 de marzo de 2011.
2.- Atendiendo
la importancia del caso y la necesidad de unificar su jurisprudencia, la
Sala Plena de la Corte, en sesión del 6 de julio de 2011, asumió el estudio
del asunto de conformidad con lo previsto en el artículo 54A del Reglamento
Interno de la corporación[6].
3.- En escrito
remitido el 18 de julio de 2011, el señor Procurador General de la
Nación presenta a la Corte Constitucional algunas consideraciones a partir de
las cuales solicita confirmar los fallos de instancia. En síntesis, reitera los
argumentos expuestos en la contestación de la demanda de tutela y con base en
ellos concluye:
“Por los argumentos aquí reseñados, esta Vista Fiscal concluye
que, tal y como lo señalaron en su momento la
Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá y la
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, la acción de tutela interpuesta
por la Senadora Piedad Esneda Córdoba es improcedente, pues (i) no existe
ninguna duda sobre la competencia del Procurador General de la
Nación para investigar y sancionar a los Congresistas de la
República; (ii) existe una clara distinción entre la acción disciplinaria y el
proceso de pérdida de investidura, por lo que no resulta correcto ni válido
señalar que, en el caso de los congresistas, el segundo subsume al primero;
(iii) en el presente caso el Procurador General de la
Nación no se encontraba impedido para investigar a la accionante; (iv) en la
demanda interpuesta no se da ninguna razón por la cual debe exceptuarse la
regla general según la cual son improcedentes las acciones de tutela
instauradas contra actos administrativos sancionatorios y, en este sentido, no
se demuestra la existencia de un perjuicio ius fundamental improcedente que
haga procedente -sic- la acción como un mecanismo transitorio; y (v) todos los
medios de prueba en los que se sustentó la sanción de destitución e inhabilidad
general impuesta a la accionada fueron legales y respetuosos del debido
proceso, por lo que era procedente que se adelantara la actividad investigativa
pertinente para verificar o demeritar su contenido, y efectivamente
demostraron, en el grado de certeza, la responsabilidad disciplinaria de la
accionante”.
4.- Mediante
escrito remitido a la Corte el 18 de noviembre de 2011, el apoderado de la
Procuraduría General de la Nación allega copia del auto del 27 de octubre de
2011, proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante el cual
se admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por
la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz contra los actos administrativos
dictados por la Procuraduría General de la
Nación el 27 de septiembre y el 27 de octubre de 2010, que en su condición de
Senadora de la República le impusieron sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos
por el término de dieciocho (18) años. En la misma
providencia el Consejo de Estado denegó la solicitud de suspensión provisional
de los actos impugnados[7].
5.- Finalmente, mediante Auto de mejor proveer del 4 de octubre de
2013, el magistrado sustanciador solicitó a la
Procuraduría General de la
Nación que remitiera copia integral del auto proferido por la Viceprocuradora General de la Nación el 22 de octubre de 2010, mediante el cual no aceptó la
recusación propuesta contra el jefe del Ministerio Público en el trámite
disciplinario seguido contra la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz.
III.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
De conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9
de la Carta Política y en los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991, la
Corte Constitucional es competente para conocer del fallo materia de revisión.
2.- Breve
presentación del caso
2.1.- El Procurador General de la
Nación declaró disciplinariamente responsable a la –entonces- Senadora de la
República Piedad Esneda Córdoba Ruíz, por considerar que incurrió en
falta gravísima derivada de actos de promoción y colaboración con el grupo
armado ilegal FARC-EP. Como consecuencia, la sancionó con
destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término
de dieciocho (18) años.
La congresista presentó recurso de reposición y simultáneamente
recusó al Procurador para que lo decidiera, por cuanto, en su concepto, en
declaraciones públicas entregadas al periódico El Tiempo y a la
Revista Semana dio consejo o manifestó su opinión sobre el asunto que debía
volver a examinar. La
Viceprocuradora General de la Nación desestimó la recusación y posteriormente
el Jefe del Ministerio Público confirmó la sanción disciplinaria recurrida.
2.2.- La ciudadana acude a la acción de tutela por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso (art. 29 CP), acceso y
desempeño de funciones públicas (art. 40 CP), así como a elegir y ser elegida
(invoca el art. 183 CP).
(i) De un lado, sostiene que el Procurador General de la
Nación carecía por completo de competencia para investigarla y sancionarla
disciplinariamente despojándola de su investidura de congresista. Apoyada en
algunas normas constitucionales[8] y legales[9], así como en decisiones de la Corte[10], afirma
que la pérdida de investidura es una sanción jurisdiccional disciplinaria
equiparable por sus efectos a la destitución de los altos funcionarios
públicos, que en el caso de los miembros del Congreso sólo puede ser impuesta
jurisdiccionalmente por el Consejo de Estado y no por el Ministerio Público a
través de un proceso de naturaleza administrativa.
(ii) De otro lado, señala que ninguna norma facultaba a la Viceprocuradora para decidir la recusación contra el jefe del Ministerio Público, de manera
que este último no podía continuar conociendo de la investigación por
encontrarse incurso en una causal de impedimento derivadas de unas
declaraciones entregadas a dos medios de comunicación. En su sentir, ha debido
nombrarse un Procurador ad-hoc para resolver las diligencias pendientes.
2.3.- La Procuraduría se opone a las pretensiones de la demanda.
Alega que la tutela es improcedente ante la existencia de otros medios de
defensa como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Tampoco
encuentra acreditado un perjuicio irremediable, aún más teniendo en cuenta que
en el proceso contencioso administrativo puede solicitarse la suspensión
provisional de los actos impugnados.
En cuanto a los cuestionamientos de fondo, asegura que el Procurador General
de la Nación está facultado para investigar y sancionar disciplinariamente a
todos los servidores públicos, incluidos los congresistas. Apoya su
razonamiento en varias disposiciones constitucionales[11] y legales[12],
así como en algunos precedentes jurisprudenciales[13].
Sobre la
recusación, reconoce que si bien no hay norma que señale el trámite específico
a seguir cuando el Procurador no la acepta, varias normas consagran un
procedimiento que autoriza a quien decide el impedimento a resolver las
recusaciones, de manera que desde esta perspectiva tampoco se han vulnerado los
derechos de la peticionaria.
2.4.- La
Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá niega el amparo. Anota que la
acción de tutela es un mecanismo idóneo para asegurar la defensa de los
derechos involucrados, pero observa que durante el proceso disciplinario no se
invocaron oportunamente los reproches que ahora se formulan. En todo caso,
entiende que el Procurador General de la
Nación sí está facultado para investigar disciplinariamente a los
congresistas.
La Sala de Casación Civil de la
Corte Suprema de Justicia, a su turno, confirma el fallo de primera instancia.
Opina que la tutela es improcedente ante la posibilidad de ejercer la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho y solicitar la suspensión provisional de
los actos acusados.
3.-
Asunto previo: de la procedencia de la acción de tutela
Como quiera
que en esta oportunidad ha surgido una controversia
relacionada con la procedibilidad de la acción de tutela, la
Corte debe comenzar por abordar esta cuestión; luego se adentrará en el
análisis material del asunto.
3.1.- Naturaleza subsidiaria de la
acción de tutela
La acción de
tutela es un mecanismo preferente y sumario diseñado para asegurar la
protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por
la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. De
acuerdo con el artículo 86 de la
Carta Política, “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable”.
La naturaleza
subsidiaria de la tutela pretende evitar que se soslayen los cauces ordinarios
para la resolución de las controversias jurídicas, se convierta en un
instrumento supletorio cuando no se han utilizado oportunamente dichos medios,
o sea una instancia adicional para reabrir debates concluidos. Sin embargo,
teniendo en cuenta que el objetivo central de la tutela consiste en asegurar la
protección efectiva y oportuna de los derechos fundamentales, el artículo 6º
del Decreto 2591 de 1991[14] precisa que “la existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante”.
Es así como
desde sus primeras decisiones la Corte ha explicado que al momento de evaluar
la procedibilidad de la acción el juez debe hacer una lectura que tome en
cuenta no solo la hipotética existencia de otros medios de defensa judicial,
sino también su idoneidad material, es decir, la aptitud funcional de acuerdo
con las necesidades y particularidades de cada caso[15]. En esta línea, en la
Sentencia SU-961 de 1999 sostuvo lo siguiente:
“En cada caso,
el juez está en la obligación de determinar si las acciones disponibles le
otorgan una protección eficaz y completa a quien la interpone. Si no es así, si
los mecanismos ordinarios carecen de tales características, el juez puede
otorgar el amparo de dos maneras distintas, dependiendo de la situación de que
se trate. La primera posibilidad es que las acciones ordinarias sean lo
suficientemente amplias para proveer un remedio integral, pero que no sean lo
suficientemente expeditas para evitar el acontecimiento de un perjuicio
irremediable. En este caso será procedente la acción de tutela como mecanismo
transitorio, mientras se resuelve el caso a través de la vía ordinaria. La
segunda posibilidad, es que las acciones comunes no sean susceptibles de
resolver el problema de manera integral, en este caso, es procedente conceder
la tutela de manera directa, como mecanismo eficaz e idóneo de protección de
los derechos fundamentales”.
Cuando se hace uso de la tutela
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable la
jurisprudencia ha fijado los criterios de inminencia, gravedad, urgencia e
impostergabilidad de la intervención, como los referentes para aceptar la
procedencia del amparo ante la presencia de otras vías de defensa judicial,
cuyo alcance ha sido explicado en los siguientes términos:
“En primer
lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un
considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo
demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el
perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento  sobre un bien
altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea
susceptible de determinación  jurídica. En tercer lugar, deben requerirse
medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble
perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio,
y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último,
las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a
criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño
antijurídico irreparable”[16].
Ahora bien, cuando existen otros
mecanismos ordinarios de defensa judicial, pero los mismos no se reflejan
suficientemente idóneos para asegurar la protección efectiva de los derechos
vulnerados o amenazados, la tutela puede erigirse incluso como mecanismo
principal.
Los numerosos
pero uniformes pronunciamientos dictados por esta corporación al respecto
insisten en la necesidad de evaluar tanto la posibilidad teórica de hacer uso
de los medios ordinarios como su eficacia material[17], postura que reafirman recientes decisiones de la
Sala Plena de la Corte[18].
3.2.- Procedencia
excepcional de la tutela para controvertir actos administrativos sancionatorios
Las anteriores pautas son también
aplicables para evaluar la procedencia de la tutela contra actos
administrativos de naturaleza sancionatoria, por regla general susceptibles de
ser controvertidos mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho[19].
Como hay un mecanismo ordinario
de defensa judicial que en principio se sugiere apto, la acción de amparo sólo
resulta procedente de manera excepcional, cuando la vía ordinaria no es idónea
para garantizar una protección efectiva del derecho, o bien como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, siempre de acuerdo con las
circunstancias del caso. Este último criterio ha sido especialmente utilizado
para definir la procedibilidad de la tutela contra sanciones disciplinarias[20], en los
cuales ha analizado la eventual existencia de un perjuicio irremediable.
En varias ocasiones la
Corte ha declarado improcedentes las solicitudes de amparo en las que se
pretenden controvertir decisiones disciplinarias, cuando no se ha hecho uso de
los medios ordinarios de defensa o no se advierten circunstancias fácticas
especiales que reclamen una intervención directa e inmediata del juez
constitucional[21].
Ha aclarado que la sanción disciplinaria no implica en sí misma la existencia
de un perjuicio irremediable, porque de lo contrario se despojaría de sus atribuciones
al juez ordinario ante una decisión que prima facie es consecuencia de
la conducta del servidor público y por lo tanto afectación legítima de sus
derechos.
En otras oportunidades, por el
contrario, la tutela sí resulta procedente precisamente porque se cumplen los
presupuestos que configuran un perjuicio irremediable, o porque el mecanismo
ordinario no resulta materialmente idóneo, de manera que ha abordado los
problemas de fondo planteados.
Como primera medida la
jurisprudencia ha explicado que la posibilidad de solicitar la suspensión
provisional de ciertos actos en la jurisdicción contencioso administrativa, en
los términos de los artículos 238 de la
Constitución y 152 del CCA, no hace improcedente per se el ejercicio de
la acción de tutela, sino que, como siempre, es necesario examinar las
particularidades de cada caso[22].
Adicionalmente, atendiendo las
atribuciones del Decreto 2591 de 1991, desde la
Sentencia SU-039 de 1997 la
Corte dejó sentada la regla según la cual es válido hacer uso de la acción de
tutela aun cuando exista la eventualidad de la suspensión provisional o esta se
haya denegado al interior de un proceso contencioso administrativo. De acuerdo
con dicho precedente, reiterado en numerosas oportunidades[23]:
“La acción de tutela y la suspensión provisional no pueden
mirarse como instrumentos de protección excluyentes, sino complementarios.
En tal virtud, una es la perspectiva del juez contencioso administrativo sobre
viabilidad de la suspensión provisional del acto, según los condicionamientos
que le impone la ley, y otra la del juez constitucional, cuya misión es la de
lograr la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales. Por
consiguiente, pueden darse eventualmente decisiones opuestas que luego se
resuelven por el juez que debe fallar en definitiva el asunto; así bajo la
óptica de la regulación legal estricta el juez administrativo puede considerar
que no se da la manifiesta violación de un derecho fundamental y sin embargo el
juez de tutela, que si puede apreciar el mérito de la violación o amenaza puede
estimar que esta existe y, por ende, conceder el amparo solicitado.
En conclusión, es posible instaurar simultáneamente la acción de
tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, sin
que interese que se haya solicitado o no la suspensión provisional del acto
administrativo, pues en parte alguna la norma del
art. 8 impone como limitante que no se haya solicitado al instaurar la acción
contenciosa administrativa dicha suspensión. Además, dentro del proceso de
tutela es posible, independientemente de dicha suspensión, impetrar las medidas
provisorias a que alude el art. 7 en referencia.
La acción de tutela que como se dijo antes prevalece sobre la
acción contencioso administrativa, no puede quedar anulada o limitada por la
circunstancia de que la jurisdicción de lo contencioso administrativo se haya
pronunciado adversamente sobre la petición de suspensión provisional, porque la
una y la otra operan en planos normativos, fácticos, axiológicos y
teleológicos  diferentes.
Estima la Corte, que con fundamento en el principio de la
efectividad de los derechos que consagra la
Constitución, le corresponde al juez de tutela decidir sobre la protección de
los derechos constitucionales fundamentales, en forma oportuna, aún antes de la
conclusión del proceso contencioso administrativo que se hubiere instaurado,
mediante la adopción de medidas provisorias que aseguren su goce y vigencia, en
situaciones que comprometan su violación o amenaza y en extrema urgencia, para
evitar perjuicios o situaciones irreparables”. (Resaltado fuera de texto)
Hechas estas aclaraciones
preliminares, a continuación la Sala reseña algunos de los precedentes en los
cuales ha aceptado la procedencia excepcional de la tutela contra actos
administrativos de contenido sancionatorio, a fin de evaluar las condiciones
bajo las cuales tiene cabida.
3.2.1.- En la
Sentencia T-544 de 2004 la
Sala Cuarta de Revisión conoció de la acción de tutela interpuesta por un
Senador de la República, quien fue suspendido por el Procurador General de la
Nación en el curso de una investigación disciplinaria. La
Corte abordó el análisis material del asunto sin detenerse en cuestiones
relativas a la procedibilidad de la tutela, aún cuando finalmente denegó el
amparo por considerar que no se habían vulnerado los derechos del peticionario.
3.2.2.- En la
Sentencia T-1093 de 2004 la
Corporación se ocupó de la acción de tutela interpuesta por varios diputados
del departamento de Nariño, quienes fueron sancionados disciplinariamente por la
Procuraduría General de la Nación con destitución de sus cargos e inhabilidad
para ejercer cargos públicos.
En el examen de cada uno de los
requisitos de procedibilidad la Corte concluyó que efectivamente estaban
acreditados. Declaró la procedencia transitoria de la acción por cuanto los
medios ordinarios de defensa con los que contaban los demandantes no eran
suficientemente idóneos para permitir un control oportuno “sobre las graves
acusaciones de inconstitucionalidad invocadas”, en especial atendiendo el
carácter temporal para el ejercicio de los derechos políticos como diputados[24]. Sin
embargo, en el análisis de fondo consideró que la
Procuraduría General de la Nación no había vulnerado ninguno de los derechos
fundamentales alegados por lo que negó el amparo.
3.2.3.- En la
Sentencia T-1137 de 2004 la
Corte conoció de la tutela interpuesta por el Gobernador del departamento del
Caquetá, sancionado por la
Procuraduría General de la Nación con destitución del cargo e inhabilidad para
ejercer funciones públicas durante trece (13) años, por haberse posesionado
–supuestamente- estando vigente una causal de inhabilidad. La
Sala no solo valoró la dimensión del daño causado al truncarse un proyecto
político sin solución de continuidad, sino que también tuvo en cuenta que en un
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual se debatía la
misma problemática ya se había negado la suspensión provisional del acto, de
manera que la acción de tutela se erigía en el único mecanismo idóneo para
evitar la consumación de un perjuicio irremediable[25].
Fue así como la
Corte estudió de fondo el caso y concedió la tutela de manera definitiva luego
de encontrar que efectivamente se vulneraron los derechos al debido proceso y a
la defensa del actor, “perjudicándolo de manera que su situación no podía
ser restablecida sino por el juez constitucional”. En consecuencia, dejó
sin efecto la sanción disciplinaria impuesta.
3.2.4.- En la
Sentencia T-1039 de 2006 la
Corte conoció de la tutela incoada por el Personero municipal de Palmira
(Valle), ante la sanción de destitución e inhabilidad general de diez (10) años
que le impuso la Procuraduría General de la
Nación por haberse posesionado en el cargo encontrándose inhabilitado para
hacerlo –según el Ministerio Público-. El amparo, concedido en primera
instancia, fue revocado por el ad-quem al considerar que podía acudirse
a la jurisdicción contencioso administrativo y solicitarse la suspensión
provisional del acto acusado.
La
Corte retomó los criterios fijados en la
Sentencia T-1093 de 2004 y aclaró que basta la presencia de algunos de ellos
para acreditar la inminencia del daño y del perjuicio irremediable. Para el
caso concreto consideró que estaban satisfechos, de modo que la acción de
tutela procedía como mecanismo transitorio[26].
En cuanto al
análisis de fondo, esta corporación concluyó que la
Procuraduría General de la Nación había vulnerado los derechos al debido
proceso y al ejercicio de cargos y funciones públicas del peticionario, al acoger
una interpretación extensiva de una causal de inhabilidad que por su naturaleza
tenía alcance restrictivo, por lo que dejó sin efecto la sanción disciplinaria.
3.2.5.- Aunque no versa
directamente sobre los supuestos fácticos del caso bajo examen, la
Sala encuentra oportuno referir de manera breve la
Sentencia SU-047 de 1999. Como se recordará, en dicha oportunidad la
Corte Constitucional dejó sin efectos un proceso penal que se estaba
adelantado contra una Congresista de la
República, luego de considerar que la acción de tutela era el mecanismo idóneo
para proteger las garantías institucionales de los parlamentarios y con ello su
derecho al debido proceso. Dijo entonces la
Corte:
“De la
inviolabilidad parlamentaria derivan entonces, como bien lo han señalado la
doctrina y la jurisprudencia comparadas, una serie de “derechos reflejos”, por
cuanto la libertad colectiva del Congreso se realiza amparando la libertad
individual de los congresistas[27].
Por ello, en derecho comparado, la doctrina y la jurisprudencia tienen bien
establecido que el desconocimiento de esos derechos subjetivos, que emanan de
las prerrogativas parlamentarias, son amparables por la justicia constitucional[28]. Y es que no
podía ser de otra forma por cuanto estos derechos reflejos se proyectan en el
debido proceso, especialmente en el ámbito penal, ya que toda persona tiene
derecho a ser juzgada por un tribunal competente y únicamente por conductas que
sean delictivas (CP art. 29)”. (Resaltado fuera de texto)
Y más adelante concluyó:
“Con todo,
podría sostenerse que a pesar de lo anterior, la tutela es improcedente por
cuanto la peticionaria cuenta con otros mecanismos judiciales de defensa, como
puede ser la solicitud de nulidad en el propio proceso, o un eventual recurso
de revisión. Sin embargo, esa objeción no es válida ya que “la existencia de
dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo
las circunstancias en que se encuentra el solicitante” (Art. 6 num. 1 del
Decreto 2591 de 1991). Ahora bien, tanto un eventual recurso de revisión como
una solicitud de nulidad deben ser decididos por la
Sala de Casación Penal, la cual, como se indicó en los antecedentes de esta
sentencia, ha negado la solicitud de nulidad formulada por otro parlamentario
procesado en las mismas circunstancias de la peticionaria, por cuanto esa
Corporación considera que tiene plena competencia para investigar el sentido de
los votos emitidos por los congresistas cuando adelantan procesos en el
Congreso.  Por ende existe certidumbre sobre la ineficacia de esos medios
judiciales, por lo cual la
Corte Constitucional tutelará el derecho al debido proceso de la
peticionaria”.
3.2.6.- Otro pronunciamiento
ilustrativo en la materia es la
Sentencia T-778 de 2005, cuando la
Corte examinó si la decisión de una autoridad judicial, que
anuló la elección de una concejal de Bogotá perteneciente a una comunidad
indígena, por no cumplir con la edad mínima de 25 años para acceder al cargo,
vulneraba o no sus derechos fundamentales al debido proceso, a elegir y ser
elegida, a la identidad cultural y al ejercicio de la representación política.
La Corte encontró procesalmente válido acudir a la
acción de tutela por estar involucrado el ejercicio de derechos políticos para
momentos definidos en la propia Constitución, que por lo mismo no pueden ser
sustituidos o postergados. Por ello, aún cuando estaba en
trámite el recurso de apelación, consideró que la tutela era procedente como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Dijo al respecto:
“La acción
de tutela busca, en este caso, impedir la exclusión del ejercicio del derecho
político a representar, cuando quien la invoca ya ha sido elegida mediante voto
popular para ocupar un cargo en una corporación pública. El derecho
político a representar, del cual es titular quien ha sido elegido por el
sistema uninominal o quien pertenece a una lista que ha obtenido escaños en una
corporación pública, es un derecho que se ejerce en momentos
constitucionalmente preestablecidos que no pueden ser sustituidos o postergados.
El derecho de participación política, en una de sus manifestaciones, se
materializa como el derecho a ser elegido, es decir a representar a una
colectividad. El ejercicio de este derecho, dependiendo del cargo,  se
encuentra circunscrito a un límite temporal que comprende un período
establecido por la Constitución. (…)Existen límites temporales para el
ejercicio del derecho de representación que están claramente fijados por la
Constitución. Por lo tanto, el ejercicio del derecho no puede llevarse a cabo
en cualquier tiempo y de cualquier manera, sino que responde a una delimitación
constitucional aplicable por igual a toda una misma corporación pública.  Por
lo tanto, en el caso concreto se encuentra en entredicho la oportunidad del ejercicio
de un derecho fundamental. Cada día que pasa equivale a la imposibilidad
absoluta de ejercer la representación de quienes votaron para elegir a una
persona para que los represente en una corporación pública. Se reúnen entonces
los requisitos de certeza e inminencia necesarios para la  configuración de un
perjuicio irremediable.
Igualmente se
debe tener en cuenta que en el caso no se ha dado la suspensión provisional de
la anulación de la elección de la tutelante como concejal de Bogotá, lo que
hace que al momento se haya impedido absolutamente el ejercicio del derecho a
representar políticamente a quienes la eligieron como concejal por más de un
año y, conforme pasa el tiempo, la posibilidad del ejercicio del derecho se va
perdiendo irreparablemente. La imposibilidad progresiva, día a día, de
ejercer el derecho reafirma la inminencia del perjuicio, al igual que su
certeza.
Además, se
trata de un perjuicio grave ya que la eventual vulneración del derecho a la
identidad cultural y del ejercicio de derechos políticos de una mujer indígena,
que ya ha sido escogida por los sufragantes para representarlos en una
corporación pública, compromete principios y valores protegidos por la
Constitución.
Por último,
dicho perjuicio se configura como urgente ya que conforme pasa el tiempo la
posibilidad de ejercer el derecho político va disminuyendo puesto que la
naturaleza del derecho comprende unos términos que no es posible postergar o
diferir en el tiempo, ni mucho menos reemplazar.
Teniendo en cuenta
que el derecho de participación en el poder político es un derecho fundamental,
de acuerdo a lo establecido por el artículo 40 de la
Constitución y que en el presente caso se encuentra que la imposibilidad del
ejercicio del derecho, para el cual se ha establecido un período determinado
constitucionalmente, configura un perjuicio que, de acuerdo a los criterios de la
Corte Constitucional, se verifica como cierto, inminente, grave y de urgente
atención, esta Sala considera que la acción de tutela es procedente como mecanismo
transitorio”. (Resaltado fuera de texto)
En su análisis la
Corte consideró vulnerados los derechos fundamentales de la peticionaria, ante
lo cual ordenó suspender los efectos del fallo que declaraba la nulidad de la
elección de concejal, permitiéndole recuperar el lugar que tenía en la lista y
ocupar la respectiva curul.
3.2.7.- Los precedentes reseñados
permiten a la Sala concluir que la acción de tutela puede ser excepcionalmente
ejercida como medio para controvertir actos administrativos por medio de los
cuales se impone una sanción disciplinaria, en especial cuando se involucra el
ejercicio de prerrogativas o garantías institucionales de los parlamentarios.
Si bien es cierto que en
principio existe la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, puede
ocurrir que las circunstancias del caso ameriten la intervención directa del
juez constitucional cuando se acrediten los elementos de un perjuicio
irremediable o en general cuando la vía ordinaria no se refleje como idónea
para asegurar una protección oportuna de los derechos fundamentales del
peticionario. Así ocurre, por ejemplo, tratándose de la restricción de derechos
políticos que se ejercen en momentos constitucionales
preestablecidos y que por su naturaleza no pueden ser objeto de aplazamiento o
prórroga de ninguna clase, especialmente cuando se cuestiona la existencia de
competencias constitucionales para investigar y sancionar a Congresistas de la
República[29].
De acuerdo con los lineamientos
trazados por la jurisprudencia constitucional, para que la acción de tutela
contra actos administrativos sancionatorios sea procedente deben acreditarse
los elementos característicos del perjuicio irremediable, que para estos
eventos pueden reseñarse en los siguientes términos[30]:
(i) Es necesario que existan “motivos
serios y razonables que indiquen que una determinada providencia sancionatoria
en materia disciplinaria puede haber sido adoptada con desconocimiento de las
garantías constitucionales y legales pertinentes y, por ende, con violación de
los derechos fundamentales de los afectados, en particular al debido proceso”[31].
(ii) El perjuicio que se deriva
de la providencia sancionatoria ha de amenazar “con hacer nugatorio el
ejercicio de uno o más derechos fundamentales de los sujetos disciplinados”.
(iii) La imposición de una
sanción disciplinaria “que conlleva la imposibilidad jurídica para el
afectado de acceder al ejercicio de cargos públicos puede ocasionar un
perjuicio irremediable en ciertos eventos”[32].
En tal sentido, debe tratarse de un daño que cumpla con los requisitos de
certeza, inminencia, gravedad y urgente atención, todos ellos característicos
de lo que se denomina perjuicio irremediable[33].
(iv) Se cumplen los requisitos de
certeza e inminencia cuando “cada día que pasa equivale a la imposibilidad
absoluta de ejercer la representación de quienes votaron para elegir a una
persona para que los represente en una corporación pública”[34]. Asimismo, existe un
perjuicio irremediable grave “cuando se trata de derechos fundamentales cuyo
ejercicio está delimitado temporalmente por la
Constitución, por ejemplo, el derecho a la representación política o el
derecho a ser elegido miembro de corporaciones públicas”[35].
(v) Finalmente, para que la
acción de tutela sea viable es necesario que los medios ordinarios de defensa
no sean lo suficientemente expeditos como para controlar la legalidad y
constitucionalidad de las medidas sancionatorias impugnadas.
3.3.- Procedencia de la tutela en el
asunto bajo revisión
Atendiendo los criterios trazados
por la jurisprudencia constitucional y las especificidades del caso objeto de
examen, la Corte considera que la acción de tutela efectivamente es procedente
para reclamar la protección de los derechos invocados por la ciudadana Piedad
Esneda Córdoba Ruíz. Ello se explica por las siguientes razones:
(i)
En primer lugar, la demandante ha expuesto
argumentos serios y razonables para controvertir la constitucionalidad de la
sanción impuesta, relacionados con las garantías institucionales de los
congresistas y específicamente con la prohibición de ser despojados de su
investidura por una autoridad diferente al Consejo de Estado, y no a través de
un acto emanado de una autoridad que no es de naturaleza judicial sino
administrativa. Adicionalmente, ha cuestionado la competencia de la Viceprocuradora para decidir la recusación formulada contra el jefe del Ministerio Público,
teniendo en cuenta que este último es el nominador de aquélla.
(ii)
En segundo lugar, de las sanciones impuestas se
derivan para la accionante graves perjuicios, en tanto no podrá ejercer sus
derechos políticos fundamentales, concretamente el derecho a ejercer como
Senadora de la República durante el periodo para el cual fue elegida y a ocupar
cargos públicos por un término de dieciocho (18) años, con lo cual “se
impone una importante restricción temporal al ejercicio de los derechos
políticos de rango fundamental”[36]. Al respecto la Corte aclara que la sanción disciplinaria no
implica por sí sola la afectación ilegítima de sus derechos, ni tampoco configura
un daño irreparable; no obstante, la interrupción de sus derechos durante
el periodo para el cual fue democráticamente elegida sí la afecta de manera
sensible, “porque de esta forma se habría truncado su proyecto político y
diluido, por consiguiente la responsabilidad asumida”[37]. En la misma línea argumentativa debe recordar que existe un
perjuicio irremediable “cuando se trata de derechos fundamentales cuyo
ejercicio está delimitado temporalmente por la
Constitución, por ejemplo, el derecho a la representación política o el
derecho a ser elegido miembro de corporaciones públicas”[38].
(iii)
En tercer lugar, concordante con lo anterior, la
limitación de sus derechos es el resultado de una sanción disciplinaria que ya
se ha hecho efectiva, lo que da certeza sobre la materialización del daño
causado.
(iv)
En cuarto lugar, se ha restringido el ejercicio
de derechos fundamentales de notoria valía en una democracia constitucional,
con alcance en todos los foros públicos (inhabilidad general para ejercer
cargos públicos) y durante un prolongado espacio de tiempo (18 años).
(v)
En quinto lugar, debe tenerse en cuenta la
vocación temporal del cargo de Senadora de la
República que la accionante venía desempeñando (periodo 2010-2014). En este
sentido la Corte precisa que si bien es cierto que la peticionaria cuenta con
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismo ordinario
para controvertir la sanción disciplinaria impuesta, también lo es que en su
caso concreto dicho instrumento no se ha reflejado como idóneo ni eficaz para
conjurar el daño derivado de la presunta violación de sus derechos
fundamentales.
Nótese
que la demanda fue presentada en tiempo y admitida por el Consejo de Estado,
pero se negó la suspensión provisional de los actos acusados al no advertirse
una manifiesta infracción de las disposiciones sobre las cuales se apoya la
nulidad[39]. De manera que para el momento de dictarse la presente sentencia,
estando próximo a concluir el periodo para el cual fue elegida la peticionaria,
aún no se ha definido su situación en el marco del proceso ordinario
(contencioso administrativo), lo que reafirma la procedencia de la acción de
tutela para dirimir la controversia planteada desde la perspectiva del
ejercicio de sus derechos políticos.
(vi)
Por último, la
Sala constata que la controversia planteada adquiere notable relevancia
constitucional y exige la intervención directa de esta Corporación. En este
sentido, es inaplazable que la
Corte Constitucional determine con precisión cuál fue el diseño adoptado en la
Carta de 1991 en lo relativo a las atribuciones y límites disciplinarios del
Procurador General de la Nación respecto de los Congresistas de la
República.
En este orden de ideas, la
Corte concluye que la peticionaria estaba autorizada para acudir a la acción de
tutela, como en efecto lo hizo, siendo un instrumento idóneo para asegurar la
protección oportuna de sus derechos fundamentales presuntamente afectados. Con
ella se busca impedir la exclusión en el ejercicio de un derecho político de
quien “ya ha sido elegida mediante voto popular para ocupar un cargo en una
corporación pública”; derecho que se ejerce en momentos constitucionales
previamente definidos que no son susceptibles de aplazamiento, prórroga,
suspensión o sustitución, donde “cada día que pasa equivale a
la imposibilidad absoluta de ejercer la representación de quienes votaron para
elegir a una persona para que los represente en una corporación pública”[40].
Con todo, es importante advertir
que la procedibilidad de la acción de tutela de ninguna manera significa que se
hayan vulnerado o amenazado los derechos fundamentales de la peticionaria.
Solamente activa la competencia del juez constitucional para abordar el
análisis de fondo y determinar si hay lugar o no a conceder el amparo, asunto
del cual entra a ocuparse la Sala.
4.-
Problemas jurídicos a resolver
Definido lo concerniente a la
procedencia de la acción de tutela corresponde determinar si, en el caso de la
demandante, la Procuraduría General de la
Nación vulneró los derechos invocados y desconoció sus competencias
constitucionales respecto de la facultad de investigar y sancionar
disciplinariamente a Congresistas de la
República. De acuerdo con los hechos y fallos de
instancia reseñados, la Corte debe resolver los siguientes problemas
jurídicos:
(i)
¿Es el Procurador General de la
Nación competente para investigar y sancionar disciplinariamente a los
Congresistas de la República, incluso con destitución de su cargo; o por el
contrario ello excede el ámbito constitucional de sus atribuciones y vulnera
los derechos al debido proceso (art. 29 CP), acceso y desempeño de funciones
públicas (art. 40 CP), así como a elegir y ser elegido (art. 183 CP)?.
(ii)
¿La Viceprocuradoría General de la
Nación está facultada para tramitar y decidir las recusaciones contra el jefe
del Ministerio Público formuladas en el curso de un proceso disciplinario,
cuando este no acepta las razones invocadas por quien propone el incidente?.
La
Corte es consciente –y así lo ha reconocido en oportunidades precedentes- de
que el juicio a los altos dignatarios del Estado, y
específicamente a los congresistas, plantea en toda democracia “dilemas muy
complejos y difíciles, que han sido largamente debatidos por la teoría
constitucional, sin que se haya llegado a un consenso en la materia”[41].
Precisamente
por lo anterior la Sala Plena ha decidido estudiar directamente el caso con el
fin de unificar las reglas en un asunto de tan alta relevancia constitucional,
como lo es el concerniente a la facultad o no del Procurador General de la
Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a los congresistas de la
República. Desde esta perspectiva es preciso hacer abstracción de las
condiciones individuales o subjetivas de la peticionaria, por supuesto sin que
ello suponga desatender las especificidades relevantes a la hora de abordar el
análisis del caso concreto. Asimismo, en virtud de la
facultad para delimitar el alcance de sus fallos y los ejes temáticos objeto de
estudio, el análisis de la Corte estará circunscrito a los
problemas jurídicos antes planteados, de manera que se abstendrá de examinar
cualquier otro aspecto de orden sustantivo, probatorio o procesal relacionado
con el trámite disciplinario, la validez de las pruebas recaudadas o la
proporcionalidad de las sanciones impuestas a la peticionaria, que además de no
haber sido propuestos han de ser debatidos al interior del proceso contencioso
administrativo.
En cuanto al
alcance de la presente decisión, es importante aclarar que “cuando la
Corte Constitucional se pronuncia sobre una materia respecto de la cual
debe unificar jurisprudencia y obrar como cabeza de la jurisdicción
constitucional, sus decisiones tienen un alcance mayor a las que adopta
generalmente en salas de revisión de tutela”[42].
De la misma forma, la
Sala recuerda que para cumplir con la labor de unificación de
jurisprudencia “no resulta indispensable adentrarse en el caso más
allá de lo que estime necesario para fijar la correcta interpretación de la
norma constitucional”[43].
Hechas estas precisiones, para dar respuesta a los
problemas jurídicos planteados: (i) la Corte encuentra indispensable referirse
a las garantías y prerrogativas parlamentarias consagradas en la
Carta Política de 1991; (ii) seguidamente expondrá las
generalidades de la potestad disciplinaria y las competencias asignadas al
Ministerio Público; (iii) luego pondrá en discusión dichas atribuciones con las
prerrogativas de los congresistas, determinando si son o no titulares de un
fuero constitucional disciplinario y cuál es su alcance; (iv) a continuación
analizará lo relativo a la recusación formulada; y finalmente (v) estudiará la
situación concreta de la demandante.
5.- Las prerrogativas
parlamentarias como garantías institucionales
La actividad
parlamentaria es vital en toda democracia constitucional. Es, si se quiere, una
condición sine qua non para su existencia, a tal punto que “el
binomio parlamento-democracia es indisoluble”[44]. Por
ello los ordenamientos fundados en el concepto moderno de democracia han
diseñado e implementado mecanismos jurídicos con el propósito de brindar a los
legisladores las condiciones para que su actividad se desarrolle en forma libre
e independiente, rodeada de las suficientes garantías. Son estas las llamadas “prerrogativas
parlamentarias”.
Con el nombre de prerrogativas parlamentarias se
alude a “aquellas posiciones peculiares de los parlamentarios que suponen
excepciones constitucionalmente admitidas al régimen ordinario de protección de
los derechos ciudadanos y que responden a un planteamiento finalista, la defensa
del Parlamento, aunque luego de forma directa constituyen mecanismos de defensa
de los parlamentarios individualmente considerados”[45].
Entre las variadas clases de
prerrogativas parlamentarias se pueden mencionar las siguientes: (i) la
inmunidad, que conlleva la imposibilidad de que un parlamentario sea procesado
durante el ejercicio de su cargo; (ii) el suplicatorio, según el cual un
congresista sólo puede ser investigado si la respectiva cámara otorga
previamente su aval; (iii) el fuero, que reserva el enjuiciamiento a ciertas
autoridades, generalmente las más altas instancias judiciales; (iv) la
inviolabilidad, a través de la cual se prohíbe investigar y sancionarlos por
los votos y opiniones emitidos en ejercicio de sus funciones; (v) la dieta, consistente
en la retribución o asistencia material y personal por el desempeño del cargo;
(vi) el “recall”, desposesión del mandato o pérdida de investidura, que
por su naturaleza se encomienda a las instancias superiores del poder judicial.
Las prerrogativas parlamentarias se remontan a la
época medieval en España e Inglaterra. En el Reino Unido tuvieron su origen y
justificación en la necesidad de protección contra juicios civiles -prisión por
deudas generalmente al rey[46]-,
así como en la lucha por reducir las interferencias de la corona en la labor de
las cámaras, en especial la de los Comunes[47],
donde el reconocimiento de la ley como expresión de la voluntad popular “tenía
un rango que devenía de la propia soberanía del Parlamento, que tan
gráficamente expresaban los ingleses con el conocido aforismo de que ‘el
Parlamento británico todo lo puede salvo convertir a un hombre en mujer y
viceversa’.”[48]
Según ha explicado la doctrina, con ello se busca
proteger la capacidad de funcionamiento de la representación popular, porque “detrás
de estas instituciones se encuentra la experiencia del Parlamento británico en
la época de su lucha contra las tendencias absolutistas de los Estuardos”[49].
Sus antecedentes modernos datan
de la revolución francesa como una forma de proteger la soberanía de la
Asamblea Nacional y contrarrestar las amenazas provenientes del rey[50], y para
evitar indebidas injerencias de la justicia, cuya independencia frente a la
corona fue seriamente cuestionada durante la época revolucionaria[51]. Es así como
se ha dicho que “estas garantías aparecen como medio de salvaguardar al
Parlamento como depositario de la soberanía nacional frente a los poderes
clásicos, ejecutivo y judicial, y a sus posibles tendencias
contrarrevolucionarias. Se construyen por tanto inicialmente como defensa de la
independencia y de la libertad de la Cámara frente a maniobras tendentes a la
perturbación de su funcionamiento ordinario”[52].
En la actualidad las prerrogativas tienen un enfoque
con algunos matices. Por ejemplo, refiriéndose al fuero penal se ha dicho lo
siguiente:
“En las circunstancias
actuales de rebelión generalizadas contra el Legislativo y la clase política en
general, el sometimiento de los parlamentarios a un fuero especial puede
adquirir un significado específico en relación con la búsqueda de un ‘proceso
justo’ en el que las condiciones de imparcialidad fueren estrictamente
respetadas (…). Lo que se pretende es que el juzgador parta de cero, que esté
en condiciones de decidir exclusivamente sobre el material que las partes
libremente le van a ofrecer en el juicio oral. Indudablemente, esto resulta
imposible en los supuestos en que la ‘opinión pública’, la prensa sobre todo,
se manifiesta claramente en un sentido o en otro, como irremediablemente ocurre
en las causas que afectan a parlamentarios”[53].
Pese a que algunos autores los denominan “privilegios
parlamentarios”, lo cierto es que existe relativo consenso al reconocer que
son mandatos “establecidos en beneficio del Congreso para asegurar la
independencia de su funcionamiento”[54].
En esta dirección la doctrina ha explicado que su objetivo consiste, en
definitiva, en “asegurar que la formación de la voluntad de las Cámaras, sus
deliberaciones y acuerdos, se realicen y adopten con absoluta libertad, y que
no son privilegios personales, sino garantías funcionales que protegen no al
parlamentario, sino a las Cámaras o, más precisamente, las funciones de éstas.
De ahí que no sean, en términos jurídicos, derechos de los parlamentarios, de
los que éstos puedan disponer libremente. Son, por el contrario, reglas
objetivas, cuyos destinatarios son otros órganos de los poderes públicos  y que
deben ser aplicados de oficio, con independencia de que el parlamentario
afectado lo desee o no”[55].
La delimitación de las
prerrogativas parlamentarias ha generado y seguramente continuará generando
discusión en el constitucionalismo contemporáneo, sobre todo si se tiene en
cuenta que los asuntos relacionados con los fueros y
competencias de los legisladores serán “fuente dinámica de debate y
desacuerdo” durante mucho tiempo[56].
Esta controversia se explica porque “cuando un representante es
retirado de su asiento por una orden de comparecencia, el pueblo, al que
representa, pierde su voz en el debate y la votación (...) Cuando un Senador es
retirado por orden de comparecencia, el Estado pierde la mitad de su voz en el
debate y la votación (...) La enorme disparidad del daño no admite ninguna
comparación”[57].
En la jurisprudencia de esta corporación, la
Corte ha catalogado las prerrogativas como verdaderas “garantías
institucionales”, concepto que tiene una larga
trayectoria en la dogmática del derecho constitucional[58]. En
la doctrina nacional también se ha utilizado la expresión “garantías
constitucionales” para describir aquellas instituciones que “defienden
la independencia de los miembros del Congreso”[59].
Antes que privilegios
personales para asegurar la libertad e independencia de los miembros del
parlamento, son normas que limitan las competencias de las autoridades. Están
encaminadas a preservar la institución del Congreso antes que a sus integrantes
individualmente considerados[60].
Refiriéndose a la inviolabilidad parlamentaria, por
ejemplo,  esta Corporación ha señalado que no se trata de prebendas
individuales sino de una “garantía institucional a favor del Congreso y de
la democracia, en vez de ser un privilegio personal del senador o representante
como tal, lo cual explica que ella no pueda ser renunciada por su titular”[61].
En virtud de
su vocación instrumental, las prerrogativas o garantías
para el ejercicio de la actividad parlamentaria son imprescindibles en una
democracia constitucional, no como un fin en sí mismo sino como herramienta
para garantizar simultáneamente la separación de poderes y la soberanía
popular. Su importancia se mantiene incluso en las sociedades contemporáneas,
por cuanto “la acción del parlamento en los países con vida
democrática adquiere mayor importancia a medida que el pluralismo de las
sociedades modernas se expresa y clarifica en los partidos políticos que, al
representar diversas tendencias que se manifiestan en un país, actúan en el
seno de las asambleas legislativas para encauzar las tareas que las
instituciones políticas les ha asignado”[62].
Algunas breves referencias al
derecho comparado permiten ilustrar cómo operan dichas garantías en relación
con los parlamentarios.
En Alemania la
Ley Fundamental de la
República Federal de 1949 consagró expresamente el suplicatorio (aval previo)
como acto indispensable para cualquier tipo de proceso que conduzca a la
privación de los derechos fundamentales de los diputados[63]. Asimismo,
atribuyó al Parlamento la facultad de expedir su propio reglamento[64].
La Constitución de los Estados Unidos de América reconoce la dieta o
remuneración, la inviolabilidad parlamentaria y una suerte de inmunidad
restringida[65].
Adicionalmente, “cada cámara puede elaborar su reglamento interno, castigar
a sus miembros cuando se conduzcan indebidamente y expulsarlos de su seno con
el asentimiento de las dos terceras partes”[66]. Sobre el
alcance de esa regulación, en el caso Powell v. McCormack, la
Corte Suprema reconoció que si bien el
Congreso está autorizado para adoptar medidas disciplinarias respecto de sus
miembros, las mismas están sujetas a control judicial. En ese caso examinó la
negativa a incorporar a un Representante debido a las expresiones utilizadas y
declaró que la Cámara no estaba autorizada para excluirlo, por cuanto cumplía
los requisitos exigidos en la Constitución[67].
En el ordenamiento jurídico
español la Constitución establece la inviolabilidad, el suplicatorio, el fuero
jurisdiccional y la dieta parlamentaria[68].
Son las cámaras quienes aprueban sus propios reglamentos a través de norma que
requiere mayoría absoluta[69],
donde se establece que las sanciones disciplinarias son adoptadas por la propia
Corporación[70].
En Francia, la Constitución reconoce tanto la inviolabilidad
por votos u opiniones como el suplicatorio restringido[71]. La
Constitución Argentina atribuye a las propias cámaras la potestad de ser “juez
de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros en cuanto a su validez” (art.
64); de adoptar las reglas de disciplina parlamentaria interna[72]; la inviolabilidad por
sus opiniones y discursos (art. 68); el suplicatorio y la prohibición de
detención, salvo los casos de flagrancia (arts. 69 y 70); entre otras reglas.
Un detallado y completo estudio
de derecho comparado acerca de la actividad legislativa en diferentes países
valora el parlamento colombiano con un puntaje de 4 sobre 9, mientras que a
otros estados asigna una calificación mayor o menor, de acuerdo con los niveles
de autonomía e independencia respecto de otras ramas del poder público[73].
En tal sentido es importante
advertir que la configuración y delimitación de las
prerrogativas parlamentarias, entendidas como garantías institucionales, es un
asunto reservado al diseño institucional de cada Estado dentro de lo que se
conoce como procesos de ingeniería constitucional, bien sea en los actos
constituyentes originarios o en los de enmienda constitucional. Todas ellas
pretenden alcanzar una suerte de equilibrio entre las garantías para el
adecuado cumplimiento de la función congresional en el foro democrático por
excelencia, sin renunciar a la existencia de controles al ejercicio de dicha
actividad.
Lo anterior implica
aceptar que para la regulación de las prerrogativas parlamentarias y de los
mecanismos de frenos y contrapesos, “la realidad constitucional de cada
Estado, aun cuando se trate de modelos muy próximos animados por una filosofía
similar, no va a ser coincidente, ya que las particularidades de cada sociedad,
su historia y su evolución, reclaman fórmulas que difieren en mayor o menor
medida”[74].
Es por ello por lo que resulta indispensable examinar cuál es la situación
concreta en el ordenamiento constitucional colombiano.
6.- Las garantías y
controles a la actividad parlamentaria en la
Constitución de 1991
En una democracia como la que
pregona la Constitución de 1991 el ejercicio de la función parlamentaria es de
importancia capital. Precisamente por ello se ha revestido a los congresistas
de un estatus particular cuyas características –insiste la
Corte-, antes que ser interpretadas como privilegios o prerrogativas deben
concebirse como verdaderas garantías institucionales para asegurar un ejercicio
libre e independiente, pero responsable, de la tarea encomendada como
representantes directos de los ciudadanos y depositarios de su confianza.
Por su naturaleza no son
disponibles ni renunciables y se orientan esencialmente en tres dimensiones:
(i) en primer lugar, para “garantizar la independencia de las Cámaras y
permitir la libre formación de la voluntad de las mismas”; (ii) en segundo
lugar, para “proteger el sistema de relaciones entre los órganos
constitucionales diseñados por la
Constitución”; y por último, (iii) para facilitar el ejercicio de las
funciones políticas inherentes a dicha condición, “lo que implica la
protección tanto frente a otros poderes cuanto frente a los adversarios
políticos”[75].
Durante los
debates al interior de la Asamblea Nacional Constituyente se reconoció
expresamente la necesidad de reformar la institución parlamentaria, manteniendo
la autonomía e independencia en el ejercicio de la actividad congresional, pero
con la consecuente asunción de responsabilidades y sanciones –algunas hasta
entonces inexistentes- derivadas del grave incumplimiento de los deberes
funcionales y la consecuente pérdida de legitimidad ciudadana. Fue así como en
la exposición de motivos a la ponencia para debate en Comisión Tercera los
asambleístas propusieron “serias y profundas reformas” bajo el nombre
genérico de “Estatuto del Congresista”[76].
Similares consideraciones fueron consignadas en el informe de Ponencia para
Primer Debate en plenaria, donde se advirtió que la reforma a la institución
legislativa era “uno de los aspectos vitales” del proceso de renovación
constitucional, de manera que se hacía necesario “modificar sustancialmente
la estructura y funcionamiento del Congreso Nacional”[77].
La regulación aprobada comprendió
entonces seis (6) grandes ejes temáticos: (i) régimen de inhabilidades, (ii)
régimen de incompatibilidades, (iii) conflicto de intereses, (iv) prohibiciones
al Congreso, (v) inmunidad e inviolabilidad y (vi) pérdida de investidura. El
texto aprobado en primer debate en plenaria recoge esas propuestas[78]
y coincide en su esencia con los actuales artículos de la
Constitución Política.
A continuación la
Corte se referirá a las principales garantías institucionales del
Congreso, así como a los controles al ejercicio de la actividad parlamentaria[79], diseñados
con el propósito de lograr un adecuado balance entre la protección al foro
democrático y la sanción de las conductas contrarias a la función legislativa
en el marco del sistema de frenos y contrapesos vigente.
6.1.- Fuero penal
Como en un Estado de derecho no hay actos de
autoridades públicas que se sustraigan del control judicial, ya que una de sus
características es la “justiciabilidad de todos los actos de los poderes
públicos”, la inmunidad parlamentaria “tiene un encaje difícil”[80]. Por ello la
inmunidad  ha dado paso a otras instituciones como el juzgamiento por
autoridades especiales, precisamente como ocurre en el caso colombiano con los
congresistas de la República.
En la
Asamblea Nacional Constituyente la ponencia para debate en Comisión propuso
mantener la inviolabilidad de los congresistas por los votos y opiniones, pero
suprimir la inmunidad parlamentaria y en su reemplazo adoptar un “fuero
especial”, de modo que solamente la
Corte Suprema de Justicia tuviera competencia para investigar y juzgar a los
parlamentarios[81].
Con la misma lógica, en el informe de Ponencia para Primer Debate en Plenaria
se reiteró la idea de suprimir la inmunidad sustituyéndola por un “fuero
especial igual al de los altos funcionarios del Estado”. La ponencia
sostuvo:
“5.4.-
Inmunidad e inviolabilidad: estas dos instituciones, creadas para garantizar la
independencia del congresista al actuar, fueron analizadas para decidir si
sería necesario mantenerlas o suprimirlas. Se decidió recomendar a la
Asamblea la supresión de la inmunidad y su sustitución por un fuero especial,
igual al de los altos funcionarios del Estado, para que los miembros del
Congreso solamente puedan ser detenidos por orden de la
Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia (salvo casos de flagrante delito) y
juzgados por ese mismo Tribunal.
En
cuanto a la inhabilidad [debe entenderse que se hacía referencia a la
inviolabilidad], se encontró conveniente conservarla, haciéndose énfasis en que
ella sólo opera para las opiniones expresadas dentro del recinto y en
desarrollo específico de un debate”[82].
(Resaltado fuera de texto)
El “anacrónico
privilegio de la inmunidad”[83], consagrado en la Constitución de 1886 bajo el ropaje del
suplicatorio[84],
fue eliminado por voluntad expresa del Constituyente de 1991. Así, el artículo
186 de la actual Carta Política dispone lo siguiente:
“ARTICULO
186. De los delitos que cometan los congresistas, conocerá en forma privativa la
Corte Suprema de Justicia, única autoridad que podrá ordenar su detención. En
caso de flagrante delito deberán ser aprehendidos y puestos inmediatamente a
disposición de la misma corporación”.
En
correspondencia, el artículo 235 Superior señala:
“ARTICULO
235. Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia:
(…)
3. Investigar
y juzgar a los miembros del Congreso”.
Baste decir
que el fuero “es otro de los elementos característicos de los
estados democráticos, que protege a ciertos altos funcionarios del Estado, de
modo que se pueda garantizar la dignidad del cargo y de sus instituciones, al
igual que su independencia y autonomía, para que puedan desarrollar las
funciones que les han sido encomendadas”[85].
En cuanto al alcance de esa garantía para los congresistas, la
Corte ha indicado lo siguiente:
“En apoyo de
la aserción anterior, en relación con el fuero otorgado a los congresistas para
ser juzgados por la Corte Suprema de Justicia, ha de tenerse en cuenta que
dicho fuero no se instituye como un privilegio de carácter personal, sino en
razón de la investidura y con una finalidad protectora de la integridad y la
autonomía del Congreso de la República. Por eso no puede admitirse que sólo tenga operancia
respecto de hechos presuntamente delictuosos que sean cometidos por el
sindicado cuando ostente la calidad de miembro del Congreso, pues, aun cuando
en este caso tiene fuero, también este se extiende a hechos anteriores a su
posesión como Senadores de la República o Representantes a la
Cámara si el proceso penal se adelanta cuando se encuentran en ejercicio de
sus funciones. Es decir, si el hecho se cometió antes de que el sindicado
ostentara la calidad de miembro del Congreso pero el proceso penal respectivo
se inicia después de que adquiera dicha calidad, el fuero ha de
aplicarse necesariamente para cumplir con la finalidad constitucional que se le
asigna que, se repite, no es de carácter individual no en beneficio personal
sino institucional”[86].
(Resaltado fuera de texto)
Las normas precitadas configuran
la esencia del fuero penal de los parlamentarios, sobre el cual ya ha tenido ocasión
de ocuparse la Corte Constitucional y del que para los efectos de la presente
sentencia no son necesarias mayores disertaciones[87].
6.2.- Inviolabilidad por votos y
opiniones
A diferencia de lo ocurrido con
la inmunidad parlamentaria, en la
Asamblea Nacional Constituyente fue constante la voluntad de mantener
inalterada la inviolabilidad por los votos y opiniones emanadas de los
congresistas en ejercicio de su cargo[88]. El artículo 185 de la
Constitución plasma ese deseo al disponer:
“ARTICULO 185. Los
congresistas serán inviolables por las opiniones y los votos que emitan en el
ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en
el reglamento respectivo”.
Se consagra aquí una importante
garantía institucional para el ejercicio de la actividad parlamentaria, según
la cual la inviolabilidad de los congresistas por sus votos y opiniones, aún
cuando no da lugar a reproches de orden penal, sí puede desencadenar las
sanciones disciplinarias previstas en el reglamento de la corporación, esto es,
en una ley orgánica expedida con el cumplimiento de las exigencias que le son
inherentes (art. 151 CP).
Una regulación similar ha sido
acogida en la totalidad de ordenamientos fundados en el concepto de democracia
constitucional[89]
y se explica porque “la inviolabilidad de los parlamentarios y de los
congresistas juega un papel esencial en la dinámica de los Estados democráticos
de derecho”, especialmente en cuanto permite a los representantes del
pueblo “emitir de la
manera más libre sus votos y opiniones, sin temor a que éstos puedan ocasionar
persecuciones judiciales o de otra índole, con lo cual se garantiza una plena
libertad e independencia en la formación de la voluntad colectiva del
parlamento o congreso”[90].
La Corte ha sido clara en aceptar que, “en cierta medida, la
irresponsabilidad de los representantes del pueblo en sus opiniones y votos es
un costo inevitable de la democracia, pues es indispensable si queremos
asegurar la independencia del Congreso y la existencia de un vigoroso debate
político”[91].
Por ejemplo, en la Sentencia C-1174 de 2004 esta Corporación analizó el alcance
de la expresión “Senadores y Representantes”,
contenida en el parágrafo 1º del artículo 7º de la
Ley 678 de 2001, relativa a la acción de repetición derivada de la
responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado, y condicionó su
exequibilidad “en el entendido que  dicha acción no cabe para las decisiones
amparadas  por la inviolabilidad a que se refiere el artículo 185 de la
Constitución Política”.
La doctrina ha advertido que la eliminación de la
inviolabilidad produciría la indefensión de la representación nacional,
olvidándose que “la mayor parte de los abusos son remediables mediante el
uso de las facultades disciplinarias de que gozan los órganos de gobierno de
las Cámaras”[92].
Con esta premisa, fue voluntad del Constituyente que los excesos por los votos
y opiniones de quien actúa en ejercicio del cargo de congresista solo pudieran
ser reprendidos al interior de las propias células legislativas. Solo con ello
se asegura que la esencia de la actividad legislativa –una libre expresión y
decisión política- no sea amenazada o coartada por una autoridad ajena a la
dinámica democrática que allí se estimula.
6.3.- Pérdida de investidura
Los sentidos deseos de reforma a
la institución parlamentaria expresados en la
Asamblea Nacional Constituyente condujeron a la propuesta de castigar
severamente la infracción a los deberes del congresista. Consciente de su
responsabilidad, en la exposición de motivos de la ponencia para debate la
Comisión Tercera sostuvo:
“El
altísimo nivel que supone la categoría de congresista exige que las sanciones
por la violación de sus deberes sean drásticas. No sería aceptable que a un
parlamentario se le aplicaran medidas benevolentes como, por ejemplo, descuento
de sus salarios o dietas o suspensión temporal en el ejercicio de sus
funciones. El congresista debe ser tan riguroso en su conducta, que el
resultado de un mal comportamiento sea la pérdida de investidura.
(…)
De
igual manera el evidente incumplimiento de los deberes del congresista debe ser
motivo para la sanción”[93]. (Resaltado
fuera de texto)
Con los mismos derroteros, en el
informe de Ponencia para Primer Debate en plenaria se reiteró que la pérdida de
investidura sería la consecuencia directa derivada de la grave violación a las
reglas del Estatuto del Congresista:
“5.5.-
Pérdida de investidura: fue unánime la
Comisión en considerar que el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y
conflictos de interés quedaría incompleto y sería inane si no se estableciera
la condigna sanción. Creyó también en forma unificada la
Comisión que dada la alta posición del congresista, la violación de este
régimen no podía acarrear sanción inferior a la pérdida de la investidura y así
se consagró, con la obligación de la ley de establecer un procedimiento
abreviado mediante el cual la Corte Suprema deba decidir en un plazo no
superior a 20 días”[94].
(Resaltado fuera de texto)
La institución concebida para
aquellos congresistas que incumplieran sus obligaciones fue entonces la pérdida
de investidura, figura que sólo tenía como antecedente directo el frustrado Acto
Legislativo 1 de 1979. La propuesta fue finalmente acogida[95]
y corresponde a los actuales artículos 183 y 184 de la
Constitución, en los cuales se señalan las causales y se atribuye al Consejo
de Estado la competencia para declararla. La primera de dichas normas
señala lo siguiente:
“ARTICULO 183. Los
congresistas perderán su investidura:
1. Por violación del
régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de
intereses.
2. Por la inasistencia,
en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten
proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.
3. Por no tomar posesión
del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las
Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.
4. Por indebida
destinación de dineros públicos.
5. Por tráfico de
influencias debidamente comprobado.
PARAGRAFO. [INC. 1º—
Adicionado. A.L. 1/2011, art. 1º]. La causal 1 en lo referido al régimen de
conflicto de intereses no tendrá aplicación cuando los congresistas participen
en el debate y votación de proyectos de actos legislativos.
Las causales 2 y 3 no tendrán
aplicación cuando medie fuerza mayor”.
La pérdida de
investidura ha sido calificada por la jurisprudencia como “un
proceso jurisdiccional, de carácter disciplinario, con el que se hace efectiva
la exigencia de responsabilidad política a través de la imposición de una
sanción, equiparable por sus efectos y gravedad, a la de destitución de los
altos funcionarios públicos”[96],
aún cuando en todo caso tiene alcance diferente[97]. Su proyección
eminentemente ética aleja la connotación penal de la sanción para situarla en
la órbita del derecho disciplinario, como consecuencia de la infracción a los
deberes funcionales asignados al congresista, de quien en virtud de su
condición se espera y exige una actitud especialmente “pulcra y delicada”.
En palabras de esta Corporación:
“La
Corte debe insistir en que las normas constitucionales sobre pérdida de la
investidura tienen un sentido eminentemente ético. Buscan preservar la dignidad
del congresista y, aunque se refieran a conductas que puedan estar contempladas
en la legislación como delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones
penales, sino el de castigar la vulneración del régimen disciplinario impuesto
a los miembros del Congreso en razón de la función que desempeñan. Al
congresista no se lo priva de su investidura, inhabilitándolo para volver a ser
elegido en tal condición, por el hecho de haber incurrido en un determinado
hecho punible y menos como consecuencia de haber sido hallado penalmente
responsable. Lo que el Consejo de Estado deduce en el curso del proceso
correspondiente es la violación, por parte del implicado, de las normas
especiales que lo obligan en cuanto miembro del Congreso. Se trata de un juicio
y de una sanción que no están necesariamente ligados al proceso penal que, para
los respectivos efectos, lleve a cabo la jurisdicción, pues la Constitución exige más al congresista que a las demás personas: no solamente está
comprometido a no delinquir sino a observar una conducta especialmente pulcra y
delicada que, si presenta manchas, así no sean constitutivas de delito, no es
la adecuada a la dignidad del cargo ni a la disciplina que su ejercicio demanda”[98].
(Resaltado fuera de texto)
Sin embargo, como se verá luego,
la potestad disciplinaria del Estado en relación con los
Congresistas de la República no se agota con la acción de pérdida de
investidura. Esta representa apenas la dimensión político-disciplinaria de un
control que el Constituyente de 1991 proyectó en varias dimensiones, todas
ellas derivadas de la dignidad del cargo y de la necesidad de velar por que su
desempeño sea particularmente diáfano.
6.4.- Estatuto del Congresista y
medidas de disciplina interna
Otra importante garantía
institucional del parlamento se deriva de la existencia de una norma
cualificada para regular la actividad legislativa. Para ello el artículo 151 de
la Constitución dispone que el reglamento del Congreso sea aprobado mediante
ley orgánica, que por exigir mayoría absoluta de ambas cámaras supone
más sólidos consensos democráticos al momento de su adopción.
Dice la norma:
“ARTICULO 151. El
Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del
Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación
y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general
de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las
entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la
mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara”.
La jurisprudencia ha explicado
cómo el reglamento “nace de la facultad o potestad de autorregulación y,
generalmente, está formado por una serie de disposiciones en las que se fijan
los procedimientos que deben seguirse para el debido ejercicio de la actividad
legislativa, como también aspectos relativos a su funcionamiento y organización
administrativa interna”[99]. En
esa medida, el reglamento exige tener en cuenta las diversas funciones atribuidas
tanto al Congreso en pleno como a cada una de sus células, entre las que
sobresalen “una función constituyente, legislativa en sentido estricto, de
control político, judicial, electoral, administrativa, de control público y de
protocolo”[100].
Como es obvio, la regulación adoptada en dicho reglamento de
ninguna manera puede alterar las reglas fijadas directamente desde la
Carta Política: “su función consiste en desarrollarlos y establecer reglas
sobre el trámite legislativo, siempre dentro de los linderos trazados por la
Constitución”[101].
Asimismo, para el correcto
funcionamiento del Congreso se requiere “de algunos
órganos internos de dirección, administración y control”[102], como las comisiones accidentales, las comisiones transitorias, las
comisiones investigadoras y las comisiones de ética parlamentaria, entre
otras.
En tal sentido la doctrina ha
explicado que una de las características del reglamento es la inclusión de “normas
nuevas que disciplinan instituciones jurídicas no previstas por la Constitución”[103],
teniendo en cuenta que su objetivo principal “es contribuir al mejor
comportamiento de los mismos y al óptimo desarrollo de las sesiones”. Es
así como “los reglamentos parlamentarios suelen contener disposiciones por
medio de las cuales tratan de salvaguardar el mejor funcionamiento de la
actividad y sesiones de las cámaras, de modo que toda contravención de los
parlamentarios llevará aparejada una sanción”[104].
Las normas disciplinarias del reglamento buscan una
suerte de equilibrio: asegurar que se adopten medidas
correccionales pero mantener a salvo la independencia y autonomía del
parlamento; al mismo tiempo, pretenden impedir que otras autoridades repriman
conductas que por su naturaleza, es decir, por estar relacionadas
exclusivamente con el desarrollo de los debates o tratarse de comportamientos
relativos a la ética y el decoro parlamentario, solo pueden ser castigadas con
reglas de disciplina interna.
El Constituyente previó la
existencia de reglas de disciplina interna para velar por el adecuado ejercicio
de la actividad legislativa y moderar el comportamiento de los congresistas,
cuando en desempeño de sus funciones afectan el normal desarrollo del debate o
la toma de decisiones en el seno del parlamento. Por ejemplo, como se vio
anteriormente, en el artículo 185 dispuso que, aún cuando los Congresistas son
inviolables por los votos y opiniones emitidos en el ejercicio de su cargo,
ello opera “sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el
reglamento respectivo”.
La Ley
5ª de 1992, “por la cual se expide el reglamento del Congreso, el Senado y la
Cámara de Representantes”, consagra en el capítulo undécimo lo
concerniente al “Estatuto del Congresista”. En él se regula lo relativo
al periodo (art. 262), compromiso y responsabilidad (art.263), derechos (art.
264), prerrogativa de  inviolabilidad por sus votos y opiniones (art.265),
vigilancia administrativa a cargo de la
Procuraduría General de la Nación (art.266), fuero para el juzgamiento
(art.267), deberes (art.268), faltas (art. 269), sanciones (art.270), causales
de suspensión (art.277), inhabilidades (arts. 279
a 280), incompatibilidades (arts. 281
a 285), conflicto de intereses, causales de impedimento (arts.286 a 295) y
pérdida de investidura (arts. 296 a 304). En cuanto a las sanciones y la
competencia para imponerlas, el artículo 277 dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO
270. SANCIONES. Según la gravedad de la falta, se pueden imponer las siguientes
sanciones:
1.
Declaración pública de faltar al orden y respeto debidos.
2.
Suspensión en el uso de la palabra por el resto de la sesión.
3.
Desalojo inmediato del recinto, si fuere imposible guardar orden.
4.
Comunicación al Consejo de Estado acerca de la inasistencia del Congresista, si
hubiere causal no excusable o justificada para originar la pérdida de la
investidura.
PARÁGRAFO.
Las sanciones previstas en los primeros dos ordinales serán impuestas de plano
por los respectivos Presidentes, de las Cámaras o las Comisiones; la del
numeral 3, por la Mesa Directiva, y la del numeral 4 por la misma Mesa
Directiva previa evaluación de la Comisión de Acreditación Documental, en los
términos del presente Reglamento”.
Adicionalmente, el reglamento del
Congreso prevé otras medidas correccionales como el “apremio” para
concurrir a las sesiones (art.43), las sanciones derivadas del irrespeto o
ultraje de palabra (art.73[105]),
las relacionadas con la puntualidad y las excusas (arts. 89 y 90), las
concernientes al uso de la palabra (arts. 97
a 101), y las reglas sobre excusas para votar y retiro del recinto (arts. 124
y 126). Todas ellas recogidas genéricamente en el artículo 59 del precitado
estatuto, que atribuyen a la Comisión de Ética la facultad de imponer las
sanciones a que hubiere lugar:
“ARTÍCULO
59. FUNCIONES. La Comisión de Ética y Estatuto del Congresista conocerá del
conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e
inhabilidades de los Congresistas.
Así
mismo, del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a
alguno de los miembros de las Cámaras en su gestión pública, de conformidad con
el Código de Ética expedido por el Congreso. Y si fuere el caso, de los
funcionarios o empleados que en ella presten sus servicios.
Las
plenarias serán informadas acerca de las conclusiones de la
Comisión y adoptarán, luego del respectivo debate si a ello se diere lugar,
las decisiones que autorizan y obligan la
Constitución Política y las normas de este Reglamento”.
Con todo, como se explica a
continuación, estas garantías institucionales no extinguen el control a la
actividad parlamentaria. En efecto, en la
Constitución se consagran otro tipo de medidas que pretenden reforzar los
mecanismos de control a quienes han sido designados como voceros de la
ciudadanía en la más importante instancia de control político y legislativo.
6.5.- Control disciplinario del Procurador General de la
Nación
Para algunos autores, como Karl
Loweinstein, la necesaria autonomía funcional del parlamento se debía concretar
en una facultad de autogobierno (self-goverment), cuyas reglas deberían
fijarse en el “reglamento parlamentario”. Según él, “la
Asamblea tiene que tener el derecho de ejercer el poder disciplinario sobre
sus miembros, y de proteger el trabajo parlamentario en general contra
cualquier tipo de intervención exterior, tanto frente al gobierno como frente a
otros centros de poder, incluyendo el electorado”[106].
Sin embargo, en criterio de otros
doctrinantes, como Hans Kelsen, aún cuando era comprensible la utilización de
la disciplina interna parlamentaria, la misma resultaba insuficiente. De hecho,
él cuestionó severamente la institución de la inmunidad parlamentaria ya que
consideraba “completamente inadecuada la práctica de sancionar los actos
delictivos cometidos por un diputado dentro del desempeño de sus funciones, en
ocasión de un discurso parlamentario, con el solo empleo de los medios
disciplinarios destinados al mantenimiento del orden en la Cámara”[107].
En el
ordenamiento jurídico colombiano la potestad disciplinaria del Estado en
relación con los Congresistas de la
República no se agota con la acción de pérdida de investidura (control
político-disciplinario), ni con las medidas correccionales internas (control
ético-disciplinario). De la mano de dichos procesos, los Senadores y
Representantes a la cámara pueden ser sujetos del control derivado del
incumplimiento de sus deberes funcionales en su calidad de “servidores
públicos”. Esa fue una expresa voluntad del Constituyente plasmada en la
Carta Política de 1991, que en ese proceso de ingeniería constitucional pretendió
dar una respuesta eficaz a las sentidas expectativas de reforma a la
institución parlamentaria.
Como quiera que en esta
oportunidad buena parte de la controversia gira en torno a este punto, la
Corte juzga necesario detenerse en su análisis constitucional.
7.- Competencia del
Procurador para investigar y sancionar disciplinariamente a los Congresistas de
la República
El ejercicio del poder disciplinario ha sido
calificado como “consustancial a la organización política y absolutamente
necesario en un Estado de Derecho”[108],
que entre otras cosas “no podría alcanzar sus
fines si careciera de un sistema jurídico enderezado a regular el
comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones
de quienes lo integran, las faltas, las sanciones correspondientes y los
procedimientos para aplicarlas”[109].
Su objetivo primordial no es otro que “garantizar la buena marcha y buen nombre de la administración
pública, así como asegurar a los gobernados que la función pública sea ejercida
en beneficio de la comunidad y para la protección de los derechos y libertades
de los asociados”[110]. Es una de las manifestaciones del ius puniendi del
Estado[111],
encaminada a prevenir y sancionar aquellas conductas derivadas del
incumplimiento de los deberes en el ejercicio de la función pública[112], lo
que naturalmente comprende a todos y cada uno de los servidores públicos, “independientemente
de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan”[113].
En el caso de los congresistas de
la República, la Constitución prevé
que, en su calidad de servidores públicos de elección popular, su conducta sea
vigilada disciplinariamente por el Procurador General de la
Nación. A esta conclusión llega la Corte mediante un diálogo entre las
normas constitucionales que regulan las garantías para el ejercicio de la
actividad parlamentaria, con las normas del mismo nivel que atribuyen al
Procurador facultades disciplinarias, de donde se advierte que las garantías
institucionales de los congresistas no comprenden una suerte de inmunidad
disciplinaria ante el Ministerio Público.
7.1.- Fundamentos constitucionales
La Constitución asigna a la
Procuraduría General de la Nación el deber de vigilar la conducta oficial de
quienes desempeñan funciones públicas (art. 118), para lo cual consagró una
cláusula general de competencia y la revistió de poder disciplinario preferente
(arts. 275 a 279). Sin embargo, no concentró el control en esa sola institución[114], al
punto que varias normas se refieren a la potestad disciplinaria en relación con
otras autoridades, como los artículos 174 y 178 (aforados constitucionales),
183 (régimen político-disciplinario de congresistas), 217 (régimen especial de la
Fuerza Pública), 218 (régimen disciplinario de la
Policía Nacional), 253 (régimen disciplinario de la
Fiscalía General de la Nación), 254 a 256 (atribuciones disciplinarias del
Consejo Superior de la Judicatura) y 268 (facultades del Contralor General de la
República en procesos disciplinarios), entre otras disposiciones. Por ello, no
siempre ha sido fácil definir cuál es el alcance y límites a las competencias
constitucionales de las autoridades a las que se ha encomendado ejercer el
control disciplinario, en particular de la
Procuraduría General de la Nación.
Por ejemplo, durante varios años la jurisprudencia
sostuvo que la Procuraduría General de la
Nación, en ejercicio del poder disciplinario preferente, sí estaba facultada
para investigar y sancionar tanto a los empleados como a los funcionarios de la
rama judicial del poder público, con la única excepción de los aforados
constitucionales o de quienes fueran expresamente excluidos por el legislador[115]. Sin
embargo, dicha postura fue revisada a partir de la
Sentencia C-948 de 2002, cuando la Corte cambió su jurisprudencia al
considerar que “es la jurisdicción disciplinaria constitucionalmente
establecida  la competente por  asignación expresa del Constituyente para
examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama
judicial, sin que su competencia pueda ser enervada por la
Procuraduría General  de la Nación o por otra autoridad del Estado”. Desde
entonces el control disciplinario de los funcionarios judiciales se sustrajo
del control de la Procuraduría y fue asignado a la jurisdicción disciplinaria
prevista en los artículos 254 a 257 de la
Constitución.
Ahora bien, en lo que concierne a las atribuciones
de la Procuraduría, el poder preferente ejercido por el Ministerio Público, que
hace parte de la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan
funciones públicas (art. 118 CP), se enmarca dentro del llamado control
externo, donde la entidad está autorizada para desplazar al funcionario que
adelanta la investigación al interior de la entidad pública (control interno), “quien
deberá suspenderla en el estado en que se encuentre y entregar el expediente a
la Procuraduría”[116].
De esta forma, el Ministerio Público puede decidir, “con
base en criterios objetivos y razonables, qué investigaciones, quejas o
procesos disciplinarios reclama para sí, con el objeto de conocer y pronunciarse
directamente sobre los mismos. Y en el caso de que la
Procuraduría solicite un proceso, desplaza en la labor disciplinaria a la
oficina de control interno de la dependencia oficial donde estaba radicado el
asunto”[117].
Competencia que naturalmente no es absoluta en tanto debe ejercerse dentro de
los límites previstos en la Constitución y la ley[118].
En cuanto concierne
específicamente a las atribuciones de la
Procuraduría en relación con los
congresistas de la República, el artículo 118 de la
Carta le atribuye a la función genérica de vigilar la conducta oficial de
quienes desempeñan funciones públicas. Dice la norma:
“ARTICULO 118. El Ministerio Público será ejercido por el
Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los
procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las
autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás
funcionarios que determine la ley. Al Ministerio Público corresponde la guarda
y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la
vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas”.
(Resaltado fuera de texto)
Concordante
con ello, el artículo 123 es claro en advertir que  los miembros de las
corporaciones públicas, categoría dentro de la cual están comprendidos los
congresistas de la República, “son servidores públicos”. Señala al
respecto:
“ARTICULO 123. Son servidores públicos los miembros de las
corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus
entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la
comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la
Constitución, la ley y el reglamento.
La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que
temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”.
(Resaltado fuera de texto)
Por su parte, el
artículo 277-6 asigna al Procurador General de la
Nación la competencia para ejercer, conforme a la ley, la vigilancia superior
de la conducta oficial de quienes desempeñas funciones públicas, “inclusive
las de elección popular”. Dice la norma:
“ARTICULO 277. El
Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes,
tendrá las siguientes funciones:
(…)
6.
Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen
funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer
preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.
(Resaltado fuera de texto)
Esta tríada normativa indica que la
Constitución sí otorgó al Procurador General de la
Nación competencia para ejercer la vigilancia superior de las funciones
desempeñadas por los Congresistas de la
República, en su calidad de servidores públicos y miembros de una corporación
pública de elección popular, para lo cual puede adelantar las investigaciones e
imponer las sanciones definidas en la ley. Corresponde a una competencia del
jefe del Ministerio Público que emana directamente de la
Constitución Política y cuya delimitación corresponde al Legislador.
7.2.- Fundamentos legales y
desarrollo jurisprudencial
En concordancia con lo previsto en el artículo 277-6
de la Carta Política, el artículo 266 de la
Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso) dispuso lo siguiente:
“Artículo 266.
VIGILANCIA ADMINISTRATIVA.  En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos
118 y 277 numeral 6, constitucional, sólo el Procurador General de la
Nación podrá ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de los
Senadores y Representantes”.
Al analizar la constitucionalidad de dicha norma, en
la Sentencia C-025 de 1993, la
Corte declaró inexequible la expresión “sólo”, por considerar que
podría configurar una suerte de inmunidad o privilegio “que en ningún campo
autoriza el Constituyente”:
“36. La inclusión del
adverbio "sólo" en el artículo 266 de la
Ley 5ª de 1992, resulta igualmente inconstitucional. No se desprende del texto
del artículo 277-6 de la
Constitución Política que la vigilancia superior de la conducta oficial que
compete ejercer al Procurador General de la
Nación sobre los funcionarios de elección popular, sea la única manifestación
estatal de vigilancia y control que en su caso pueda ejercitarse. La expresión
glosada puede, adicionalmente, configurar un género de inmunidad o privilegio
que en ningún campo autoriza el Constituyente”.
De otra parte, el artículo 66 de la
Ley 200 de 1995 (Código Disciplinario anterior) otorgó expresa competencia al
Procurador General de la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente
a los Congresistas, en única instancia y con independencia de que la falta se
hubiere cometido con anterioridad a la adquisición de esa calidad o en
ejercicio de la misma, aún si el disciplinado había dejado su condición de
parlamentario. La norma dispuso lo siguiente:
"Artículo
66.- COMPETENCIAS ESPECIALES.
(...)
2.
Corresponde al Procurador General de la
Nación investigar, por el procedimiento ordinario previsto en este Código y en
única instancia a los Congresistas, sea que la falta se haya cometido con
anterioridad a la adquisición  de esta calidad o en ejercicio de la misma y
aunque el disciplinado haya dejado de ser congresista.
[Cuando la
sanción a imponer,  por la naturaleza de la falta, sea la de pérdida de
investidura, de competencia del Consejo de Estado, la investigación podrá
adelantarse por el Procurador General de la
Nación]”. (Resaltado fuera de texto)
En la
Sentencia C-280 de 1996 la
Corte adelantó el examen de constitucionalidad de la precitada disposición. La
norma fue demandada a través de acción pública y los cargos contra ella se
reseñaron así:
“El ciudadano
(…) acusa las expresiones señaladas pues considera que ellas vulneran la
naturaleza restrictiva de los fueros constitucionales. Según su criterio, la
calidad de congresista se tiene desde el momento del reconocimiento de la
elección y se prolonga hasta el vencimiento del período o la aceptación de la
renuncia, por lo cual la expresión acusada desconoce el alcance del fuero de
estos servidores. Además, considera el actor que la norma desconoce el fuero
de juzgamiento de los congresistas, que corresponde a la
Corte Suprema de Justicia, así como ‘la facultad del procurador general de
conocer de las faltas disciplinarias de los miembros del legislativo nacional
(art. 277)’.” (Resaltado fuera de texto)
En su análisis la
Corte concluyó que la competencia prevista en la norma se ajustaba a la
Constitución por encontrarse dentro del margen de configuración del Legislador.
También encontró razonable exigir que fueran investigados directamente por el
Procurador, incluso por hechos acaecidos con anterioridad a su elección y
aunque hubieren hecho dejación del cargo. Dijo entonces:
“Competencias
especiales del Procurador y pérdida de investidura.
32- Según uno de los
demandantes, varias expresiones del ordinal 2º del artículo 66 del CDU, que
regula ciertas competencias disciplinarias especiales del Procurador, son
inexequibles por cuanto se vulnera la naturaleza restrictiva de los fueros
constitucionales. Sin embargo, la Corte no comparte este criterio, por cuanto
el fuero establecido por este artículo se adecúa a la
Carta ya que, teniendo en cuenta la calidad de los congresistas como altos
dignatarios del Estado, es razonable que sean investigados
disciplinariamente por la suprema autoridad disciplinaria, esto es, por el
Procurador General, en única instancia. Y, dentro de su ámbito de configuración
normativa, bien puede la ley definir razonablemente los alcances de esa
competencia especial del Procurador, señalando que mientras son congresistas,
el fuero cobija también las infracciones cometidas con anterioridad al
ejercicio de sus funciones y que se prolonga después del cese de la función
pública cuando la falta se ha cometido en ejercicio de ésta. Por todo lo
anterior, el inciso primero del ordinal 2º del artículo 66 del CDU será
declarado exequible en su integridad, pues no era posible estudiar de
manera separada las expresiones acusadas”. (Resaltado fuera de texto)
Sin embargo, la
Corte declaró inexequible el inciso 2º del artículo, que facultaba al
Procurador para declarar la pérdida de investidura, por ser una competencia
constitucionalmente reservada al Consejo de Estado (arts. 184 y 237-5 CP). Al
respecto consideró lo siguiente:
“33- En cambio, la
Corte coincide con el demandante en que el inciso segundo de ese numeral
vulnera la Carta y debe ser declarado inexequible pues, en relación con los
congresistas, la pérdida de investidura es un proceso jurisdiccional
disciplinario autónomo de competencia exclusiva del Consejo de Estado, por
lo cual no es supeditable a ningún tipo de pronunciamiento, tal y como la
Corte lo ha señalado en anteriores fallos. La investigación no puede entonces
ser atribuida al Procurador, pues se estaría afectando la competencia
investigativa y decisoria autónoma del supremo tribunal de lo contencioso
administrativo. En estos casos, la labor del Procurador es la de emitir los
correspondientes conceptos (CP art. 278 ord 2º), pues en relación con la
pérdida de investidura, los congresistas gozan de fuero especial”.
Con posterioridad, el numeral 21 del artículo 7º del
Decreto Ley 262 de 2000, “por el cual se modifican la estructura y la
organización de la Procuraduría General de la
Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de
competencias interno de la
Procuraduría General; se dictan normas Para su funcionamiento; se modifica el
régimen de carrera de la
Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de
sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que
se encuentren sujetos”, reiteró la competencia del Procurador General de la
Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a los congresistas.
Dispuso al respecto:
“ARTICULO 7o. FUNCIONES.
El Procurador General de la Nación cumple las siguientes funciones:
(…)
21. Conocer en única
instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los congresistas,
por faltas cometidas con anterioridad a la adquisición de dicha calidad o
durante su ejercicio, en este último caso aunque hayan dejado de ser
congresistas”. (Resaltado fuera de texto)
En vigencia de esta norma, en la
Sentencia T-544 de 2004 la
Corte conoció de la acción de tutela interpuesta por un Senador de la
República, quien fuera suspendido por el Procurador General de la
Nación en el curso de una investigación disciplinaria.
El entonces demandante argumentaba –como en esta
oportunidad- que el jefe del Ministerio Público carecía de competencia para
adelantar “cualquier trámite disciplinario en contra de un Senador de la
República, por cuanto, en su entender, estos servidores gozan de un fuero
especial otorgado por la
Constitución Política de 1991 y la ley orgánica del Congreso (Ley 5ª de 1992)”.
Al examinar la problemática la
Corte concluyó que el Procurador General de la
Nación sí es competente para investigar y sancionar disciplinariamente a los
congresistas. En cuanto al alcance del artículo 277-6 de la
Constitución, norma a la que anteriormente se hizo referencia, la
Corte precisó que en su calidad de miembros de una Corporación Pública de
elección popular, los congresistas son servidores públicos y, por tanto, pueden
ser pasibles de la potestad disciplinaria del Estado. Debido a la relevancia de
dicho fallo la Sala se permite hacer transcripción in extenso de sus
consideraciones más relevantes:
“3.2. En relación con
este primer fundamento de la solicitud de amparo, la
Sala observa que existen principios constitucionales y desarrollos jurisprudenciales
específicos que otorgan competencia al Procurador General de la
Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a los miembros del
Congreso de la República que incurran en la comisión de faltas disciplinarias.
En efecto, según lo dispone
el artículo 277 numeral 6 de la
Constitución Política, el Procurador General de la
Nación está facultado para ejercer vigilancia superior de la conducta oficial
de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular;
ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
Este es un mandato
superior que debe entenderse en su conjunto y no separando cada uno de los
componentes para afirmar que se trata de asuntos inconexos entre sí y de ello
deducir infundadamente que el Procurador no podrá ejercer el control
disciplinario preferente sobre los servidores públicos de elección popular. Por
el contrario, constitucionalmente es comprensible que en determinadas
circunstancias la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñen
funciones públicas, dé lugar a la iniciación de investigaciones disciplinarias
y a la imposición de las correspondientes sanciones por parte del Director del
Ministerio Público.
Por ende, es razonable
que los congresistas, como miembros de una corporación pública de elección
popular, titulares del cumplimiento de funciones públicas, puedan ser
investigados disciplinariamente por el Procurador General de la
Nación, como suprema autoridad disciplinaria.
(…)
Por consiguiente,
el Procurador General de la Nación, por mandato expreso contenido en la
Constitución Política, es competente para ejercer, en nombre del Estado, la
potestad disciplinaria, adelantar las investigaciones correspondientes e
imponer las respectivas sanciones a Senadores y Representantes. Todo
ello, de conformidad con la ley.
Pero, ¿cuál es la ley
que desarrolla aquel mandato constitucional?
3.3. La
Ley 734 de 2002 - Código Disciplinario Único- reitera el mandato
constitucional según el cual la
Procuraduría General de la Nación es la titular del ejercicio preferente del
poder disciplinario y establece que los servidores públicos son destinatarios
de la ley disciplinaria (arts. 3 y 25). Por disposición del artículo 123 de
la Carta Política, los Senadores de la
República y los Representantes a la Cámara son servidores públicos. En tal
condición, están al servicio del Estado y de la comunidad, ejercen sus
funciones en la forma prevista por la
Constitución, la ley y el reglamento, y están sometidos a los principios
generales que rigen la función pública.
El Decreto - ley 262 de
2000 en el artículo 7 numeral 21 dispone que corresponde al Procurador General “Conocer
en única instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los
congresistas, por faltas cometidas con anterioridad a la adquisición de dicha
calidad o durante su ejercicio, en este último caso aunque hayan dejado de ser
congresistas”. [Subrayado no original]
Según lo señalado, la ley
reconoce la competencia del Procurador para investigar y sancionar
disciplinariamente a los congresistas”. (Resaltado fuera de texto)
En la misma providencia la
Corte precisó que las atribuciones correccionales de la
Comisión de Ética del Congreso, previstas en la
Ley 5ª de 1992, no excluyen la competencia del Procurador en otros eventos,
puesto que allí no se subsumen todas las conductas que pueden configurar una
falta disciplinaria en su calidad de servidores públicos. Dijo al respecto:
“3.4. No obstante la
existencia de estas disposiciones, el accionante alega que se trata de dos
normas legales de carácter ordinario, que son inconstitucionales por contrariar
preceptos normativos consagrados en la Ley 5ª de 1992, que es la
Ley Orgánica del Congreso.
Alega el actor que a
pesar del mandato contenido en el artículo 277 numeral 6 de la
Constitución Política, “los congresistas únicamente podrán ser investigados y
sancionados por el Consejo de Estado con pérdida de investidura e investigados
disciplinariamente por la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de esa
Corporación”.
Para esta Sala de
Revisión, la respuesta a estos cuestionamientos se sustenta en los siguientes
presupuestos normativos sobre los alcances y las limitaciones de la regulación de
la potestad disciplinaria que se ejerza contra los congresistas.
a) Los miembros del
Congreso de la República, en su calidad de servidores públicos según lo
dispuesto por el artículo 123 de la
Constitución, son destinatarios de la potestad disciplinaria del Estado.
b) La
Comisión de Ética y Estatuto del Congreso no impone sanciones a Senadores y
Representantes cuando éstos incurren en violación del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades o conflicto de intereses.
La Ley Orgánica del Congreso
–Ley 5ª/92- asigna a la Comisión de Ética el conocimiento de dos tipos de
conductas de los Congresistas: de una parte, del conflicto de interés y de las
violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los
Congresistas; y de la otra, del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral
que puede afectar a alguno de los miembros de las Cámaras en su gestión
pública, de conformidad con el Código de Ética expedido por el Congreso. Frente
al primer grupo, el congresista podrá hacerse merecedor de las sanciones
previstas en el numeral 1 del artículo 29 del reglamento de la
Comisión de Ética, esto es, la amonestación privada en el seno de la
Comisión o la amonestación pública ante la plenaria de la respectiva
Corporación. Si la conducta investigada pertenece al segundo grupo, en
aplicación del artículo 184 de la
Constitución y su concreción por el artículo 29 del Reglamento Interno de la
Comisión de Ética, la Cámara correspondiente formulará al Consejo de Estado la
solicitud de pérdida de investidura[119].
Así
entonces, la Comisión de Ética no impone sanciones a los Senadores y
Representantes por la violación del régimen de inhabilidades y deja que sea el
Consejo de Estado el que determine, en tales casos, la procedencia de la
pérdida de la investidura del Congresista. Esta norma, frente a la actuación de
la Comisión de Ética, está de acuerdo con el precepto constitucional
consagrado en el artículo 184, según el cual la solicitud de pérdida de
investidura podrá ser formulada por la mesa directiva de la cámara
correspondiente o por cualquier ciudadano.
c) La potestad
disciplinaria del Estado frente a los Congresistas no se agota con el proceso
de pérdida de la investidura. Si bien ésta se adelanta a través de un
proceso jurisdiccional de carácter disciplinario, ello no implica que la
comisión de otras conductas que puedan constituir faltas disciplinarias, no
puedan ser investigadas disciplinariamente por las autoridades públicas
competentes”. (Resaltado fuera de texto)
Seguidamente la
Corte explicó que el artículo 277-6 de la
Constitución no exige de una ley orgánica para fijar las competencias
disciplinarias del Ministerio Público:
“d) La remisión
legislativa que contempla el artículo 277-6 de la
Carta Política para determinar las condiciones del ejercicio de la potestad
disciplinaria por el Procurador General de la
Nación no hace parte de la reserva material de ley orgánica.
Por lo tanto, al ser una
materia que hace parte de la potestad ordinaria de configuración del legislador
y considerando que la Ley Orgánica del Congreso, Ley 5ª de 1992, no consagra
ningún fuero especial para el juzgamiento disciplinario de los congresistas,
diferente a la acción de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado,
habrá de reconocerse que, en esta materia, en nada se oponen la
Ley 734/02 y el Decreto - ley 262/00 con la
Ley 5ª de 1992. Esto es, lo alegado por el actor no constituye fundamento para
sustentar una eventual aplicación del artículo 4º de la
Constitución y decretar la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad
de aquella legislación ordinaria.
3.5.
Así entonces, la Sala concluye que el Procurador General de la
Nación está facultado para conocer de procesos disciplinarios que se adelanten
contra miembros del Congreso de la República, de
conformidad con lo estatuido por el Código Disciplinario Único y el Decreto -
ley 262 de 2000”. (Resaltado fuera de texto)
Es importante precisar que lo que
tiene reserva de ley orgánica es la aprobación del reglamento del Congreso, y
dentro de este las medidas correccionales disciplinarias encaminadas a asegurar
un adecuado ejercicio de la actividad legislativa y moderar
el comportamiento cuando en desempeño de sus funciones afectan el normal
desarrollo del debate parlamentario, mas no las competencias del Procurador.
En este sentido, en la
Sentencia C-482 de 2008 la
Corte declaró fundadas las Objeciones Presidenciales al
Proyecto de Ley 55/05 Senado, 237/05 Cámara, “por medio de la cual se expide
Código de Ética del Congresista”, cuya finalidad consistía en “velar por
la observancia de los derechos y deberes éticos y disciplinarios inherentes al
ejercicio de la función pública encomendada a los Congresistas, disponer el
procedimiento para investigar las faltas ético-disciplinarias y adoptar las
sanciones correspondientes, en procura de enaltecer el decoro, el honor y la
dignidad de la Institución” (art. 1º).
La Corte recordó
que las reglas de ética disciplinaria de los congresistas deben estar fijadas
en el reglamento del Congreso, aprobado mediante ley orgánica; y como el proyecto era “un verdadero estatuto disciplinario”,
pero no cumplía dicha exigencia constitucional, lo declaró inexequible[120].
En todo caso –conviene aclararlo-, en aquella
oportunidad la Corte deliberadamente se abstuvo de definir si el reglamento del
Congreso agota la regulación disciplinaria aplicable a los congresistas, y si
en relación con ellos el Procurador puede o no ejercer el poder sancionatorio.
Al respecto sostuvo:
“Sin que en esta
Sentencia quepa por ahora hacer una análisis sobre el contenido del régimen
disciplinario de los congresistas; sobre si el mismo agota la regulación de esa
naturaleza que les es aplicable y sobre si cabe en relación con ellos el
ejercicio del poder disciplinario preferente del Procurador General de la
Nación, lo cierto es que toda regulación de carácter disciplinario aplicable
de manera específica a los congresistas está sujeta a una reserva de ley
orgánica”.
Conforme fue explicado en la
Sentencia C-482 de 2008, el estatuto ético versa sobre infracciones a los
deberes derivados del ejercicio de la actividad parlamentaria. El reglamento
del Congreso y las medidas sancionatorias allí previstas están encaminadas a
regular el adecuado desarrollo de los debates parlamentarios y el debate
legislativo. Son normas de naturaleza correccional que pretenden dinamizar la
actividad congresional imponiendo los respectivos castigos en caso de que
alguno de sus integrantes tenga un comportamiento indecoroso o irregular,
contrario a los mandatos de la ética parlamentaria y en general que comprometa
la buena imagen de la corporación o el curso de las deliberaciones
legislativas.
Sin embargo, insiste la
Corte, para la regulación de las competencias disciplinarias del Ministerio
Público, la Constitución no consagró la reserva de ley orgánica. En efecto, la
reserva de ley orgánica a que hace referencia el artículo 151 Superior se
refiere a la regulación del ejercicio de la actividad parlamentaria, mas no a
las competencias disciplinarias del Procurador, algunas de las cuales emanan
directamente de la propia Carta Política, como aquellas en relación con los
congresistas (art. 277-6); tampoco comprende el procedimiento para la
imposición de las respectivas sanciones.
Recuérdese que desde sus primeras
decisiones la Corte ha señalado que “el principio democrático obliga a
interpretar restrictivamente los procedimientos especiales que aparejan
mayorías cualificadas [como las leyes orgánicas] y que, en cierta medida,
petrifican el ordenamiento jurídico e impiden el desarrollo de un proceso
político librado al predominio de la mayoría simple, que garantiza cabalmente
su libertad y apertura”[121].
En esa medida, no puede hacerse una interpretación amplia de la cláusula de
reserva de ley orgánica para incluir nuevos elementos, como la definición de
las competencias disciplinarias del Ministerio Público, menos aun de las que
emanan directamente de la Constitución.
En la misma dirección, la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 20 de
agosto de 1996, consideró que el Procurador General de la
Nación sí es competente para investigar disciplinariamente a los congresistas,
pero no para imponer la sanción de pérdida de investidura[122].
7.3.- Inexistencia de fuero
disciplinario
Ahora bien, el artículo
278-2 de la Constitución asigna al Procurador General la función de emitir
concepto en los procesos adelantados contra servidores públicos sometidos a
fuero disciplinario. Dice la norma:
“ARTICULO 278. El
Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones:
(…)
2. Emitir conceptos en
los procesos disciplinarios que se adelanten contra funcionarios sometidos a
fuero especial”.
Como es lógico, esta competencia no puede ser
concomitante con la función sancionatoria del Ministerio Público (art. 277-6
CP), de manera que cuando se ejerce ha de entenderse que la potestad de imponer
la respectiva sanción está radicada en cabeza de otra autoridad. En tal sentido
la jurisprudencia ha advertido que ante un fuero disciplinario la competencia
del Procurador se circunscribe a emitir su concepto dentro del proceso que
adelante la autoridad competente. En palabras de este tribunal:
“Esa
competencia de la Procuraduría se ejerce respecto de todo funcionario o
empleado, sea cualquiera el organismo o rama a que pertenezca, salvo sobre
aquellos que gocen de fuero especial según la
Constitución. En cuanto a éstos se refiere, como ya se dijo, el Procurador
General tan sólo tiene a su cargo la función de emitir concepto dentro del
proceso que adelante la autoridad competente (artículo 278, numeral 2,
C.N.)”[123].
Al amparo de esta norma algunos podrían sostener que
los congresistas gozan de una suerte de fuero disciplinario, ya que sólo pueden
ser sancionados por la Corte Suprema de Justicia en el marco de un proceso penal
(art. 186 CP), por el Consejo de Estado a través de la acción de pérdida de
investidura (art. 184 CP) o por las mesas directivas del propio Congreso con
las medidas correccionales internas (Ley 5ª de 1992), pero nunca por el
Procurador General de la Nación, cuya competencia disciplinaria estaría
circunscrita a la emisión de conceptos (art. 278-2 CP).
Sin embargo, este argumento parte de una premisa
equivocada por cuanto el Constituyente no consagró el fuero disciplinario de
los parlamentarios como una garantía institucional del Congreso, a diferencia
de lo que hizo en relación con las autoridades señaladas en los artículos 174 y
178 (numerales 3 y 4) de la Constitución. La primera de dichas normas dispuso:
“Artículo
174.- Corresponde al Senado conocer de las acusaciones que formule la
Cámara de Representantes contra el Presidente de la
República o quien haga sus veces; contra los magistrados de la
Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la
Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la
Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el
ejercicio de sus cargos. En este caso, conocerá por hechos u omisiones
ocurridos en el desempeño de los mismos”.
Por su
parte, los numerales 3º y 4º del artículo 178 de la
Constitución señalan:
“Artículo
178.- La Cámara de Representantes tendrá las siguientes atribuciones
especiales:
(…)
3.- Acusar
ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la
República, o a quien haga sus veces, a los magistrados de la
Corte Constitucional, a los magistrados de la
Corte Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la
Judicatura, a los magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General de la
Nación.
4.- Conocer
las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el Fiscal General de la
Nación o por los particulares contra los expresados funcionarios y, si prestan
mérito, fundar en ellas la acusación ante el Senado”.
La jurisprudencia ha explicado
que en materia disciplinaria el concepto de fuero “tiene su razón de ser en la clase de servicio público o función
que compete desarrollar a cada una de las entidades del Estado”[124]; y que lejos de asociarse con una prebenda o privilegio
corresponde a “la prerrogativa que la
Constitución o la ley confiere a ciertos servidores públicos en virtud de la
cual el juzgamiento de su conducta por hechos u omisiones que cometan en
ejercicio de su cargo o por razón de él debe llevarse a cabo por autoridades
distintas a las ordinarias”[125].
En la
Sentencia C-417 de 1993 la
Corte examinó y declaró inexequible la norma que atribuía a la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura la función de conocer de los procesos “disciplinarios”
contra los magistrados de la
Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado,
y el Fiscal General, por causa distinta a la indignidad por mala conducta[126]. En
su providencia la Corte insistió en que el fuero disciplinario se erige como
una verdadera “garantía institucional”:
“El fuero
constitucional en referencia no equivale a un privilegio en favor de los
funcionarios que a él puedan acogerse, según la
Constitución. Tampoco asegura un juicio menos estricto que el aplicable a los
demás servidores estatales; por el contrario, es tanto o más exigente, pues se
ejerce por otra rama del poder público. Se trata de una garantía institucional
de mayor control, freno y contrapeso, tal como corresponde al sistema jurídico
en el Estado de Derecho (arts. 1 y 113
C.N.)”.
Con fundamento en los artículos 174 y 178
superiores, la Corte constató que, en relación con los servidores públicos allí
indicados, el Constituyente consagró una suerte de fuero disciplinario. Al
respecto sostuvo:
“De las
transcritas normas [arts. 174 y 178 CP] se desprende que los citados
funcionarios, dada su alta investidura y la necesaria autonomía en el ejercicio
de sus atribuciones, únicamente están sometidos al escrutinio y juicio del
Senado de la República, cuando incurran en las faltas que la
Constitución contempla, y al de la
Corte Suprema de Justicia -Sala Penal- cuando se trate de la comisión de
delitos. Por tanto, en razón del mismo fuero, se hallan excluidos del poder
disciplinario del Consejo Superior de la
Judicatura que, en los términos del artículo 257, numeral 3, de la
Constitución, ha de ejercerse por dicha Corporación sobre los funcionarios de la
Rama Judicial carentes de fuero y sobre los abogados en el ejercicio de su
profesión, en la instancia que señale la ley.
Se trata
de garantizar, como lo hace la Constitución mediante tales normas, que no
exista ninguna clase de interferencia por parte de unos órganos judiciales en
las funciones que ejercen otros con igual rango constitucional. Ello
armoniza con la garantía de autonomía funcional de los jueces plasmada en sus
artículos 228 y 230 de la Constitución.
(…)
Así, pues, la norma del artículo 9º, numeral 3º, del Decreto 2652
de 1991, es inconstitucional en cuanto confiere a la
Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura atribuciones que la
Constitución Política no le otorga y que, por el contrario, ha confiado
expresamente a otra rama del poder público, lo cual, por contera, afecta el
fuero especial que ampara a los magistrados de las altas corporaciones de
justicia”. (Resaltado fuera de texto)
Asimismo, la
Corte recordó que en aquellos eventos la competencia de la
Procuraduría se circunscribe a emitir el concepto de rigor dentro del
respectivo proceso disciplinario.
Es necesario advertir que, por
tratarse de reglas de excepción, las normas que reconocen el fuero
constitucional disciplinario son de interpretación restrictiva. De hecho, la
Corte ha sido categórica en señalar que si bien es cierto que los miembros de
la fuerza pública tienen un régimen especial (CP. art. 217), no son titulares del
fuero y por lo tanto la Procuraduría puede ejercer a cabalidad el poder
preferente[127].
El carácter taxativo del fuero
fue destacado en la Sentencia C-594 de 1996, cuando la Corte no sólo dejó en claro que ninguna
autoridad se sustrae del control disciplinario -ni siquiera el jefe del
Ministerio Público[128]- sino que “la
Constitución Política no incluye al Procurador entre los funcionarios sujetos
a fuero disciplinario constitucional”, de modo que ni la ley ni el juez
constitucional pueden hacer extensiva su aplicación a otras autoridades
públicas. En palabras de este tribunal:
“El régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados de
la Procuraduría General de la Nación, al cual no se sustrae el Procurador,
compete establecerlo exclusivamente a la ley (C.P. art., 279). Se trata de una
materia en la que existe una expresa reserva normativa en favor del Legislador.
La libertad de configuración normativa atribuida a la ley, permite que ésta
adopte un sistema especial para investigar y sancionar disciplinariamente a la
cabeza de dicho organismo. En este caso, se ha determinado que el procedimiento
sea de única instancia y que la función disciplinaria la asuma la
Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, salvo en el evento de que el alto
funcionario hubiese sido postulado por esa corporación, pues si mediare tal
circunstancia se dispone que la ejerza el Consejo de Estado.
La Constitución Política no regula el órgano
competente para investigar y sancionar disciplinariamente al Procurador General
de la Nación, ni tampoco precisa el procedimiento que a este respecto ha de
seguirse. Por el contrario, el Constituyente renunció a hacerlo y prefirió
deferir su regulación al Legislador.
(…)
4. El demandante y el Procurador (e) en sus intervenciones aluden
a la dignidad y a la jerarquía que en el concierto de los poderes públicos se
reconoce al Procurador General de la
Nación. De esta premisa, por lo demás indiscutible, deducen que, al igual que
otros altos funcionarios del Estado, en particular aquéllos frente a quienes
ejerce su función, debe gozar de fuero disciplinario constitucional. Se agrega
que, en caso de que se llegare a concluir que a este respecto se presenta un
vacío constitucional, el único llamado a colmarlo es el mismo constituyente.
La Constitución Política no incluye al Procurador
entre los funcionarios sujetos a fuero disciplinario constitucional. En este
punto, la Constitución expresamente asignó al legislador la función de dictar
el régimen disciplinario de "todos los funcionarios o empleados de dicho
organismo" [Procuraduría General de la
Nación] (C.P. art. 279). Se comprende que no corresponde a la
Corte por vía judicial señalar que el régimen disciplinario aplicable al
Procurador sea idéntico del que se predica de los funcionarios con fuero constitucional.
Por su parte, tampoco la ley podría ampliar el número de los funcionarios
cubiertos por el fuero que la Carta directamente regula, por tratarse de
procedimientos y atribuciones excepcionales de índole constitucional”.
(Resaltado fuera de texto)
Concordante con lo anterior, en la
Sentencia C-1076
de 2002 la
Corte precisó que, de acuerdo con los artículos 174 y 178 superiores, el fuero
constitucional disciplinario se reconoce únicamente al Presidente de la
República, los magistrados de Altas Cortes y el Fiscal General de la Nación[129].
“No se trata de establecer un privilegio odioso o de una
prerrogativa a favor de los mismos sino de una garantía contra las
interferencias por parte de unos órganos en el ejercicio de las funciones
constitucionales de otros. Así pues, el fuero disciplinario, institución de
clara raigambre constitucional (art. 174 y numerales 3 y 4 del art. 178 de la
Carta Política) se endereza, en el caso del Presidente de la
República, a salvaguardar su dignidad, y en relación con los Magistrados de
las Cortes y del Fiscal General de la Nación, la norma se encamina a preservar
la autonomía judicial de estos funcionarios.
La existencia de un fuero disciplinario, tampoco conduce, en el
ámbito procesal, al adelantamiento de un trámite menos estricto para el
funcionario público sujeto a una investigación de esta naturaleza, ni mucho
menos, como equívocamente lo sostiene el actor, a la imposición de una sanción
más benévola. Todo lo contrario. Una interpretación sistemática de los artículos
48 y 49 de la Ley 734 de 2002, en consonancia con el numeral segundo del
artículo 175 de la Carta Política, indica que las causales de mala
conducta equivalen a las faltas gravísimas, y por ende la
sanción en ambos casos es la misma: destitución e inhabilidad general. De tal
suerte, que la norma acusada, no vulnera el principio de igualdad, y
constituye, se insiste, un claro desarrollo de los preceptos constitucionales
referenciados.
En suma, es la Constitución, en su artículo 175 numeral segundo la
que establece directamente la sanción a imponer a los Magistrados de las Cortes
cuando quiera que estos funcionarios públicos incurran en una falta
disciplinaria. Por su parte, el legislador, actuando legítimamente dentro de
los parámetros de su libertad de configuración normativa, estableció las
causales de mala conducta por las cuales podían ser sancionados los mencionados
servidores públicos.
Por las anteriores razones, la
Corte declarará la exequibilidad del artículo 49 de la
Ley 734 de 2002, por los cargos analizados en esta sentencia”.
En este orden
de ideas, a diferencia de lo previsto para las autoridades taxativamente
señaladas en los artículos 174 y 178 de la
Constitución, en relación con los congresistas de la
República el Constituyente no estipuló un fuero disciplinario
que sustraiga la competencia del Procurador General de la
Nación para adelantar procesos disciplinarios e imponer las sanciones a que
hubiere lugar. En relación con ellos la
Constitución solamente estableció dos hipótesis en las cuales el Procurador
carece de potestad disciplinaria:
(i)
Para la declaratoria de pérdida de investidura, cuya competencia
corresponde en exclusiva al Consejo de Estado (art. 184 CP); y
(ii)
Para imponer medidas correccionales disciplinarias, como aquellas derivadas
de los votos y opiniones emitidas por los congresistas en ejercicio de su
cargo, donde opera la inviolabilidad parlamentaria (art. 185 CP).
En cuanto a las demás conductas la
Constitución no dispuso que los parlamentarios tuvieran fuero disciplinario,
de modo que tampoco se inhibe la competencia del Ministerio Público. Por el
contrario, como ya fue reseñado, el artículo 277-6 de la
Carta, en armonía con otras normas superiores, reconoce expresamente la
potestad disciplinaria del Procurador en relación con los servidores públicos,
incluidos los de elección popular.
7.4.- Interpretación Histórica y
Teleológica
Un análisis en perspectiva
histórica, a partir de los principales propósitos del cambio institucional del
año 1991, también da cuenta de la expresa voluntad del Constituyente de
atribuir al Ministerio Público la competencia para ejercer el control
disciplinario de los parlamentarios.
Como punto de
partida debe recordarse que la
Constitución de 1886 sólo atribuyó a la
Procuraduría la función de “supervigilar la conducta oficial de los
empleados públicos”[130],
calidad adquirida por quien estaba vinculado a través de una relación legal y
reglamentaria (art. 1º del Decreto 1818/69). Por ello, ni la
Ley 25 de 1974, “por la cual se expiden normas sobre organización y
funcionamiento del Ministerio Público y régimen disciplinario y se dictan otras
disposiciones”, ni la Ley 4 de 1990, “por la cual se reorganiza la
Procuraduría General de la Nación, se asignan funciones a sus dependencias y
se dictan otras disposiciones”, otorgaron facultades disciplinarias en
relación con los congresistas.
No obstante, esta situación
cambió sustancialmente en el marco de la
Asamblea Nacional Constituyente que dio origen a la
Carta Política de 1991.
Según fue reseñado anteriormente,
uno de los ejes de la reforma a la institución legislativa fue la propuesta de
un régimen más severo para los parlamentarios, bajo la denominación genérica de
“Estatuto del Congresista”.
La revisión de esos mismos antecedentes y debates muestra que durante el
proceso Constituyente se pretendió fortalecer el rol del Ministerio Público
como entidad a cargo de la vigilancia de la conducta oficial de quienes
desempeñan funciones públicas, incluyendo ahora a los parlamentarios[131].
En efecto, desde la Ponencia para Primer Debate en Comisión se hizo
referencia al control disciplinario preferente de la
Defensoría del Pueblo [así fue denominada en ese momento la institución que
corresponde a la actual Procuraduría General de la
Nación] sobre todos los servidores públicos, incluidos los de elección
popular, dejándose constancia de que “los únicos límites a esta
potestad, serían los fueros constitucionales y la cosa juzgada”. Así consta
en la exposición de motivos:
“Para darle agilidad y dotarla de mecanismos eficaces en el
cumplimiento de su función, los principios que regirán la
Defensoría del Pueblo, serían los siguientes:
1.- Actuación Prevalente en el ejercicio de la potestad
disciplinaria. Se mantiene el concepto de supervigilar a todos los servidores
públicos, para significar que corresponde a cada entidad la vigilancia
interna de los funcionarios de su dependencia (investigación y sanción). No
obstante, cuando se trate de comportamientos que revistan especial gravedad, la
Defensoría del Pueblo puede asumir la investigación e imponer directamente las
sanciones señaladas en la ley. En estos casos prevalece la facultad
disciplinaria que se le confiere al Ministerio Público, que puede desplazar los
investigadores de cada institución. Los únicos límites a esta potestad,
serían los fueros constitucionales y la cosa juzgada”[132]. (Resaltado
fuera de texto)
La norma
propuesta incluyó entonces la potestad disciplinaria sobre todos los servidores
públicos, incluso los de elección popular, en los siguientes términos:
“Artículo. Funciones del Defensor del Pueblo. El Defensor del
Pueblo, por sí o por medio de sus agentes, tendrá las siguientes funciones:
(…)
4.- Supervigilar la conducta oficial de los Servidores Públicos incluso
los de elección popular, y ejercer, selectiva y preferentemente, el poder
disciplinario.
Salvo lo dispuesto en otras Normas Constitucionales, adelantar las
investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a
la ley”[133].
(Resaltado fuera de texto)
Revisadas las
transcripciones de los debates al interior de la
Asamblea Nacional Constituyente, se registra la clara y expresa voluntad de
incluir a los Senadores y Representantes a la
Cámara como sujetos pasibles de ese control disciplinario. Así, durante
uno de los debates en la Comisión se planteó el interrogante acerca del alcance
de esta norma y en particular de la expresión “incluso los de elección
popular”, dado que existían algunas dudas en cuanto a si la potestad
disciplinaria del Procurador comprendería o no a los congresistas. Al respecto
se dijo lo siguiente:
“(…) Muy bien, vamos a la siguiente función consagrada en la
ponencia. Es la función consagrada en el numeral cuarto, que pasaría a ser el
numeral quinto, que textualmente dice: ‘Supervigilar la conducta oficial de los
servidores públicos, incluso los de elección popular y ejercer
selectiva y preferencialmente el poder disciplinario. Salvo lo dispuesto en
otras normas constitucionales, adelantar las investigaciones correspondientes e
imponer las respectivas sanciones conforme a la ley’. Se abre la discusión. (…)
-
Representantes y Senadores también lo
serían.
-
No, tienen calidades, tienen un poder aparte.
-
Sí, no, pero disciplinariamente (…)
-
Exactamente, es que no tiene hoy quien los
fiscalice, nadie.
-
Yo si quisiera saber cuál es la razón de
ser para incluir la expresión ‘incluso los de elección popular’.
-
Es que no tienen hoy quien los fiscalice.
-
Por eso, para … disciplinariamente la
conducta de todos los parlamentarios, que no tienen hoy quien los investigue y
los sancione disciplinariamente, en el ambiente hay un ejemplo: si fulano de
tal resultare, es decir, si esa norma existiera, hoy estaría la
Procuraduría investigando la conducta de muchos parlamentarios.
-
Está muy bien, pues con ese agregado
cubriría perfectamente otro tipo de servidores públicos de la
Rama Legal que tiene el artículo. (…)”[134]
-Resaltado fuera de texto-.
Hecha esta
importante aclaración, continuó el debate en lo concerniente al poder
disciplinario de los funcionarios de la rama judicial, donde se excluyó al
Ministerio Público ante la creación del Consejo Superior de la
Judicatura.
Con
posterioridad, tanto en primera vuelta[135],
como en segunda[136],
la plenaria mantuvo la regla general de competencia del Procurador sobre todos
los servidores públicos, “inclusive los de elección popular”, con la
única excepción de los aforados disciplinarios constitucionales, en cuyo caso
el jefe del Ministerio Público se limitaría a emitir el concepto de rigor.
Este breve
recuento histórico y teleológico permite vislumbrar la constante preocupación
de los Constituyentes por fortalecer las competencias disciplinarias de la
Procuraduría para ejercer la vigilancia superior a la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, inclusive los de elección popular.
A tal punto que en el curso de los debates se hizo referencia directa al
juzgamiento disciplinario de los Congresistas, asunto que por demás fue avalado
por los asambleístas teniendo como norte que uno de los propósitos centrales
del proceso constituyente era el de introducir “serias y profundas reformas”
al régimen de los parlamentarios, “uno de los aspectos vitales” de aquél
proceso de renovación institucional[137].
7.5.- Interpretación sistemática
Bajo el entendido de que las
reglas de competencia del Ministerio Público no pueden concebirse de manera
aislada, sino “como parte de un todo cuyo significado y alcance debe
fijarse en función del sistema jurídico al cual pertenece”[138], es decir, como parte integral de la
Constitución, dichas normas exigen un análisis que armonice las competencias
del Ministerio Público con las garantías institucionales de las que son
titulares los Senadores y Representantes, no en su condición individual sino
como miembros de la rama legislativa del poder público y foro democrático por
excelencia, sin dejar de lado la necesaria existencia de controles –internos y
externos- imprescindibles en un sistema de frenos y contrapesos en el ejercicio
del poder público.
En lo concerniente al control disciplinario, en
repetidas ocasiones esta Corte ha tenido oportunidad de referirse a su
importancia y fundamentos constitucionales, advirtiendo que no es un fin en sí
mismo sino que encuentra sustento en el concepto de Estado Social de Derecho (artículo
1º CP) y en la necesidad de asegurar  los fines esenciales del Estado (artículo
2º CP).
Es así como el artículo 6º Superior consagra
una suerte de cláusula de responsabilidad, al declarar que los servidores
públicos –todos, sin excepción- son responsables no sólo por infringir la
Constitución y la ley, sino también por la omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones. Para ello el artículo 92 dispone que cualquier
persona pueda exigir directamente “la aplicación de las  sanciones penales o
disciplinarias derivadas de la conducta de las  autoridades públicas”.
El artículo 121 de la
Carta advierte que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas
en la ley y el reglamento, a la vez que impone a los servidores públicos, antes
de comenzar a ejercer sus cargos, el deber de jurar cumplir la
Constitución y desempeñar los deberes asignados. Con ello, además de
adquirirse un compromiso de manera protocolaria, se deja entrever que la
inobservancia de los deberes habrá de ser reprendida por las autoridades
competentes.
El artículo 123 dispone que los servidores
públicos –entre quienes se encuentran expresamente señalados los miembros de
las corporaciones públicas- están al servicio del Estado y de la comunidad,
cuyas funciones se ejercen bajo el principio de legalidad.
El artículo 124 faculta al Legislador para
determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la forma de hacerla
efectiva, “con lo que se pone de manifiesto que la misma Carta Política hace
mención expresa a que los servidores públicos deben responder por el adecuado
cumplimiento de las tareas que en beneficio de la comunidad decidieron asumir”[139].
Además, el artículo 125 consagra que una de
las causales del retiro del servicio público es la violación del régimen
disciplinario, de acuerdo con las previsiones señaladas en la
Constitución y la ley.
Finalmente, el artículo 209 de la
Carta establece que “la función administrativa está al servicio de los
intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”.
Estas normas integran los
postulados constitucionales básicos que inspiran la realización de los fines
del Estado y el ejercicio de la función pública. Como puede verse, en ellas se
reconoce la existencia del control disciplinario en el evento en que cualquier
servidor público incumpla sus deberes funcionales. Control que, desde la misma
perspectiva, ha de ser más exigente en la medida en que existan mayores
responsabilidades en la estructura del Estado. Al respecto la
Corte ha explicado que:
“El
derecho disciplinario es uno solo, su naturaleza es la misma, bien que se
aplique al personal que se encuentra al servicio de las cámaras legislativas o
de las corporaciones administrativas, ya sea que se haga valer frente a los
servidores públicos que pertenecen a la
Rama Ejecutiva en cualquiera de sus niveles, o respecto de los funcionarios o
empleados de la Rama Judicial. Y se ejerce también por servidores públicos que
pueden pertenecer a cualquiera de las ramas u órganos, según lo que determine la
Constitución o la ley, en diversas formas e instancias, tanto interna como
externamente”[140].
(Resaltado fuera de texto)
Recuérdese que el ejercicio de la potestad disciplinaria está orientado a velar por
el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función
pública (art. 209 CP), de manera que está “integrado por todas
aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un
determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente
de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan”[141]. Lo anterior, según ha
explicado la jurisprudencia, supone que “todos los servidores públicos deben
propender por el logro del objetivo principal para el cual fueron nombrados,
esto es, servir al Estado y a la comunidad en general con estricta sujeción a
lo dispuesto en la Constitución, la ley y el reglamento (C.P. arts. 6° y 122)”[142].
Desde esta perspectiva, las
prerrogativas parlamentarias no pueden ser interpretadas como una suerte de
inmunidad disciplinaria que sustraiga la competencia del Ministerio Público.
Según fue explicado anteriormente, ellas pretenden rodear a los congresistas de
las garantías suficientes para asegurar un ejercicio libre e independiente de
la función constitucionalmente asignada, pero no son una carta abierta para el
ejercicio desmedido de la función pública, donde la existencia de controles
–internos y externos- se hace aún más relevante.
De otro modo quedarían excluidas
del control disciplinario aquellas conductas de los congresistas que no se
enmarcan dentro de las taxativas causales de pérdida de investidura (control
político-disciplinario) y tampoco dan lugar a medidas correccionales internas
(control ético-disciplinario), a pesar de que representen el incumplimiento de
los deberes funcionales que como todo servidor público tienen los congresistas.
7.6.- La competencia atribuida
constitucionalmente es compatible con la Convención Americana sobre Derechos
Humanos
7.6.1.- Desde otra perspectiva, la
Corte considera que la competencia atribuida constitucionalmente al Procurador
General de la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a quienes
desempeñen funciones públicas, inclusive tratándose de cargos de elección
popular, es compatible con la
Convención Americana sobre Derechos Humanos[143].
Teniendo en
cuenta que la Convención hace parte del bloque de constitucionalidad, en virtud
de lo previsto en el artículo 93-2 de la
Constitución, según el cual, los derechos y deberes constitucionales deben ser
interpretados “de conformidad con los tratados internacionales sobre
derechos humanos ratificados por Colombia”, es preciso examinar el alcance
de su artículo 23, cuyo texto es del siguiente tenor:
“Artículo
23.  Derechos Políticos.
1. Todos los
ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
a) de
participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos;
b) de votar y
ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio
universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la
voluntad de los electores, y
c) de tener
acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su
país.
2. La ley
puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere
el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad,
residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez
competente, en proceso penal”. (Resaltado fuera de texto)
El precepto reconoce algunos
derechos políticos, entre ellos el derecho al sufragio pasivo, es decir, a ser
elegido. El numeral 2º establece que la ley podrá reglamentar su ejercicio,
entre otras razones, cuando exista condena por un juez competente en el marco
de un proceso penal.
Sin embargo, de dicha disposición
no se infiere una prohibición a los Estados para que en sus ordenamientos
internos consagren otro tipo de restricciones a los derechos políticos, menos
aun cuando emanan directamente de sus propias constituciones. En otras
palabras, lo que hace el artículo 23 de la
Convención es fijar una serie de pautas bajo las cuales el Legislador puede
regular los derechos allí señalados, pero no establece una relación cerrada (numerus
clausus) en cuanto a las eventuales restricciones que constitucionalmente
pueden ser impuestas a su ejercicio.
7.6.2.- En cuanto al alcance de
esta norma convencional y su compatibilidad con las atribuciones
constitucionales del Procurador, la Sala debe referirse a la
Sentencia C-028 de 2006 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto). En
aquella oportunidad la Corte Constitucional conoció de una demanda contra
varios artículos de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), que
sancionan las faltas gravísimas con destitución e inhabilidad general para
ejercer funciones públicas.
Según los demandantes, la inhabilidad para acceder al ejercicio de la función pública
desconocía el artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos. A su parecer, de acuerdo con el
referido instrumento internacional, la restricción de derechos políticos sólo
podía ser impuesta por un juez de la
República en el marco de un proceso penal, lo que obviamente no es predicable
de las actuaciones administrativas que adelanta la
Procuraduría General de la Nación. La Corte planteó el siguiente problema
jurídico:
“Corresponde en esta oportunidad a la
Sala resolver los siguientes problemas jurídicos:
(…)
4. Si los artículos 44, numeral 1, 45, literal d) y 46, inciso 1,
de la Ley 734 de 2002, al consagrar, como una de las posibles consecuencias del
proceso disciplinario adelantado por la
Procuraduría General de la Nación, la imposición de inhabilidades para el
ejercicio de las funciones públicas, vulnera  o no el artículo  93 de la
Constitución Política, en la medida en que, a su vez, contrarían lo dispuesto
por el artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, que dispone que la ley puede
reglamentar el ejercicio de los derechos políticos exclusivamente por razones
de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o
mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”. (Resaltado fuera de
texto)
Para dar respuesta a esa
problemática la Corte advirtió que los tratados deben ser
interpretados de manera coherente y sistemática, no sólo con otros instrumentos
internacionales sino con la propia Constitución. Fue así como explicó el
alcance del artículo 23 del referido tratado:
“Así pues, el artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969, en lo que concierne a las
restricciones legales al ejercicio de los derechos políticos, en concreto al
acceso a cargos públicos por condenas penales, debe ser interpretado
armónicamente con un conjunto de instrumentos internacionales de carácter universal
y regional, los cuales, si bien no consagran derechos humanos ni tienen por
fin último la defensa de la dignidad humana, sino que tan sólo pretenden
articular, mediante la cooperación internacional la actividad de los Estados en
pro de la consecución de unos fines legítimos como son, entre otros, la lucha
contra la corrupción, permiten, a su vez, ajustar el texto del Pacto de San
José de 1969 a los más recientes desafíos de la comunidad internacional.
(…)
En este orden de ideas, la Corte considera que el artículo 23 del
Pacto de San José de Costa Rica, en lo que concierne a la imposición de
restricciones legales al ejercicio del derecho de acceder a cargos públicos por
la imposición de condenas penales, siendo interpretado sistemáticamente con otros
instrumentos internacionales universales y regionales de reciente adopción en
materia de lucha contra la corrupción, no se opone a que los Estados Partes
en aquél adopten otras medidas, igualmente sancionatorias aunque no privativas
de la libertad, encaminadas a proteger el erario público, y en últimas, a
combatir un fenómeno que atenta gravemente contra el disfrute de los derechos
económicos, sociales y culturales, consagrados en el Protocolo de San
Salvador”. (Resaltado fuera de texto)
Luego de una interpretación
sistemática con los preceptos de la
Carta Política, esta Corporación concluyó que las sanciones disciplinarias que
implican la suspensión del derecho de acceso a cargos públicos –v. gr.
de congresista- no se oponen a la
Constitución ni a la Convención Americana de Derechos Humanos; en
consecuencia, declaró la exequibilidad de las normas acusadas:
“En el caso concreto, el artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, tal y como se ha explicado, no se
opone realmente a que los legisladores internos establezcan sanciones
disciplinarias que impliquen la suspensión temporal o definitiva del derecho de
acceso a cargos públicos, con miras a combatir el fenómeno de la corrupción.
En igual sentido, la Constitución de 1991, tal y como lo ha considerado la
Corte en diversos pronunciamientos, tampoco se opone a la existencia de dichas
sanciones disciplinarias, incluso de carácter permanente, pero bajo el
entendido de que dicha sanción de inhabilidad se aplique exclusivamente cuando
la falta consista en la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado.
En suma, contrario a lo sostenido por los demandantes, la facultad
que le otorgó el legislador  a la
Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias
temporales o permanentes que impliquen restricción del derecho de acceso a
cargos públicos, no se opone al artículo 93 constitucional ni tampoco al
artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica”.
(Resaltado fuera de texto)
En síntesis, a
partir de una interpretación armónica de las normas constitucionales con los
instrumentos que se integran a ella en virtud del bloque de constitucionalidad,
la Corte concluyó que las competencias disciplinarias y sancionatorias del
Procurador General de la Nación no desconocen el artículo 93 de la
Constitución, ni el artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
7.6.3.- En este
apartado también es necesario hacer referencia expresa a la sentencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso López Mendoza
contra Venezuela[144],
aun cuando, como se explica a continuación, ello ocurrió en un contexto fáctico
y jurídico diferente.
En aquella oportunidad la
Corte Interamericana debió examinar si al imponerse al señor Leopoldo López
Mendoza una sanción administrativa de multa, con pena accesoria de
inhabilitación para postularse a elecciones durante tres (3) años[145], el
Estado de Venezuela vulneró los derechos reconocidos en la
Convención Americana de Derechos Humanos (CADH).
Al analizar el alcance del artículo 23 de la
Convención la Corte comenzó por reconocer que [a diferencia de lo que prevé la
Constitución de Colombia], de acuerdo con los artículos 42 y 65 de la
Constitución de Venezuela: (i) el ejercicio de los derechos políticos solo
puede ser suspendido por sentencia judicial firme en los casos que determine la
ley, y (ii) no podrán optar a cargo alguno de elección popular quienes hayan
sido condenados por delitos cometidos durante el ejercicio de sus funciones[146].
Entre otros aspectos, la
Corte Interamericana sostuvo que en el caso del señor López Mendoza la
restricción de su derecho al sufragio pasivo (ser elegido) ha debido imponerse
en virtud de una “condena, por juez competente, en proceso penal”, en el
que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el
artículo 8º de la Convención, lo cual no había ocurrido en su caso[147].
Sin embargo, ese propio Tribunal recordó que todos
los órganos que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional,
sean penales o no, tienen el deber de adoptar decisiones conforme a las
garantías del debido proceso. Y a continuación reconoció expresamente que “las
sanciones administrativas y disciplinarias son, como las penales, una expresión
del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a
la de estas[148]”,
de manera que lo que se exige es que en el marco de esas actuaciones se
respeten el debido proceso y las garantías que le son inherentes[149].
De otra parte, la
Corte Interamericana sostuvo que, “dados los alcances de la restricción al
sufragio pasivo implicados en una inhabilitación para ser candidato, el
Contralor tenía un deber de motivación explícita de la decisión, tanto en lo
cualitativo como en lo cuantitativo”[150],
lo cual no había ocurrido en los actos sancionatorios de inhabilitación; y
constató que “los recursos judiciales interpuestos por el señor López
Mendoza no cumplieron con dar una respuesta efectiva e idónea para proteger su
derecho a ser elegido (…) y que pudiera salvaguardar las exigencias mínimas del
deber de motivación en los procesos que derivaron en sanciones de
inhabilitación (…)”[151].
En las condiciones descritas, la
Corte Interamericana declaró responsable al Estado de Venezuela por la
violación del derecho a ser elegido (art. 23 CADH), por la violación del deber
de motivación y el derecho de defensa en los procedimientos administrativos que
derivaron en la imposición de las sanciones (art. 8-1 CADH), y por la violación
del derecho a la protección judicial efectiva (art. 25.1).
Como se puede observar, el
contexto fáctico y jurídico en el que se desarrolló este caso fue diferente al
que se presenta en el asunto que ahora es objeto de examen. En efecto, mientras
que en la Constitución venezolana se requiere “sentencia judicial” para
que procedan las inhabilidades, en el caso colombiano la
Constitución no lo exige, como sucede con la competencia entregada al
Procurador General de la Nación para ejercer la vigilancia superior de la
conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de
elección popular (art. 277-6).
En todo caso, aun cuando la
Convención Americana alude a la “condena, por juez competente, en proceso
penal”, debe destacarse que la propia Corte también reconoce la posibilidad
de que se adopten sanciones administrativas y disciplinarias, las cuales son “como
las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en
ocasiones, naturaleza similar a la de estas”, siempre y cuando se hayan
respetado las garantías del debido proceso.
Cabe indicar, de forma meramente ilustrativa, cómo
en el voto concurrente del juez Diego García-Sayán se da cuenta de la necesidad
de hacer una lectura restrictiva y cautelosa de algunas consideraciones del
fallo, en la medida en que otros instrumentos internacionales y la normatividad
interna de la mayoría de Estados consagran la posibilidad de imponer
restricciones al sufragio pasivo mediante la inhabilitación, especialmente como
estrategia legítima en la lucha contra la corrupción[152].
Una postura en sentido contrario conduciría al
extremo de sostener que en ningún caso el Procurador puede imponer sanciones
que impliquen la restricción de derechos políticos como el sufragio pasivo. Aún
más, ni siquiera el propio Consejo de Estado, en el marco de un proceso
jurisdiccional de pérdida de investidura, podría restringir el ejercicio de
derechos políticos, por cuanto no sería una sanción impuesta por un “juez
penal”. Todo ello en abierta contradicción con lo previsto en la
Carta Política de 1991, que sí autoriza este tipo de decisiones.
En este orden de ideas, la aplicación de la
Convención Americana debe tener en cuenta la arquitectura institucional de
cada Estado, esto es, del contexto en el que se inserta, como lo reconoce la
Convención al indicar que corresponde a la ley reglamentar el ejercicio de los
derechos políticos y el mecanismo de sanción. Así, como fue explicado en la
Sentencia C-028 de 2006, la aplicación del bloque de constitucionalidad debe
armonizarse la Constitución, a partir de una interpretación coherente, sistemática
y teleológica, con el propósito de lograr conciliar las reglas de uno y otro
estatuto.
7.7.- Ingeniería constitucional en
el sistema de frenos y contrapesos
Como se ha visto, tanto el
desarrollo legislativo de las facultades otorgadas en el artículo 277-6 de la
Carta[153],
como los precedentes decantados por esta corporación[154], ratifican
la competencia constitucional del Procurador General de la
Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a los Congresistas de la
República, lo que no es incompatible con los estándares internacionales,
particularmente con la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Ahora bien,
las objeciones a la competencia del Procurador para investigar y sancionar
disciplinariamente a los congresistas, aunque respetables todas ellas, no son
de recibo dentro del marco normativo diseñado por el Constituyente de 1991 en
el proceso de ingeniería institucional de frenos y contrapesos al ejercicio del
poder público.
(i) Algunos podrían sostener que
si la Constitución ha previsto que el juzgamiento penal y la declaratoria de
pérdida de investidura de los congresistas se reserva a la
Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado, respectivamente (arts.184,
186 y 235 y 237), ambas autoridades judiciales de la más alta jerarquía, no
sería razonable ni proporcionado que una autoridad administrativa –en concreto
un solo funcionario elegido por las mayorías políticas del Senado-, tuviese el
poder para despojar de su cargo a los parlamentarios, quienes por demás han
sido elegidos democráticamente y representan el foro de discusión política por
excelencia.
No obstante, aun cuando es cierto
que la definición de dichos asuntos se reservó a las autoridades judiciales, de
ello no se sigue que también lo debía estar el control disciplinario puesto
que, como ya se explicó, corresponden a mecanismos con diferente alcance y
naturaleza, respecto de los cuales el Constituyente podía consagrar –como en
efecto lo hizo- reglas de competencia también diferentes.
Adicionalmente, es importante
señalar que, al estar en presencia de una norma de competencia, atribuida
directamente desde la propia Carta Política, la estructura de regla excluye una
metodología de análisis basada en la ponderación, que por su naturaleza tiene
cabida ante normas de textura abierta, como ocurre con los principios.
(ii) Otros dirían que las
restricciones al ejercicio de derechos políticos de los parlamentarios,
miembros de elección directa que representan al pueblo (art. 133 CP), no son
adoptadas por una autoridad judicial sino administrativa, lo que resulta
sensible en una democracia y podría entrar en tensión con pronunciamientos de
instancias internacionales[155].
Al respecto la Corte debe recordar que la decisión sancionatoria ha de ser
adoptada en el marco de un proceso administrativo, sujeto a las garantías que
se reconocen a dichas actuaciones tanto por la
Constitución como por los instrumentos internacionales que se integran a ella;
y en todo caso es susceptible de ser sometida a control judicial ante la más
alta autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa, o
excepcionalmente por el juez constitucional a través de la acción de tutela.
(iii) Tampoco es válida la
objeción según la cual, siendo el Procurador elegido por el Senado de la
República, carece de legitimidad o imparcialidad para sancionar a quienes
fueron sus nominadores.
Ello es en buena medida
característico de los mecanismos de control horizontal entre las diferentes
ramas del poder público. Así ocurre, por ejemplo, con el control que ejerce la
Corte Constitucional (cuyos magistrados son elegidos por el Senado) en
relación con las leyes de la República (emanadas del Congreso), lo que no puede
significar que por el hecho de que los magistrados de la
Corte sean elegidos por las mayorías de una Cámara carecerán de imparcialidad,
autonomía e independencia al juzgar la obra legislativa de esas mismas mayorías
legislativas.
(iv) Finalmente, no puede
afirmarse que este modelo de control disciplinario de congresistas por parte
del Procurador comprometa la autonomía, libertad e independencia en el
ejercicio de la actividad parlamentaria, en especial de las minorías políticas.
Precisamente para controlar eventuales excesos, además de los recursos al
interior del proceso administrativo, existe siempre la garantía de la revisión
jurisdiccional, bien por la vía del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, o excepcionalmente a través de la tutela.
Con todo, la
Corte no desconoce que el control disciplinario de los Congresistas de la
República por parte del Procurador General de la
Nación puede presentar imperfecciones en un sistema ideal de frenos y
contrapesos. Sin embargo, considera que ese modelo fue una decisión consciente
y deliberada del Constituyente, producto del proceso de ingeniería institucional
dentro del sistema de frenos y contrapesos al ejercicio de la actividad
parlamentaria. Así, mediante la implementación de un control externo hasta
entonces inexistente, quiso atender la sentida necesidad de reforma a una
institución cuya legitimidad había sido altamente cuestionada y que, por lo
mismo, reclamaba “ajustes vitales” en el proceso de renovación
constitucional[156].
Recuérdese que en los debates al
interior de la Asamblea Nacional Constituyente se dejó constancia expresa de la
intención de que los parlamentarios se sujetaran al control disciplinario del
Procurador General de la Nación; y como insistentemente se ha reseñado, con la
expresión “incluso los de elección popular”, del artículo 277-6 de la
Carta Política, lo que se pretendió fue, precisamente, que los congresistas
estuviesen bajo el control directo del jefe del Ministerio Público. Ese diseño de control externo, adoptado directamente por el
Constituyente de 1991 y desarrollado por el Legislador, bien puede ser objeto
revisión o ajuste, pero por su naturaleza excede las atribuciones de la
Corte y se reserva a los procesos de enmienda constitucional, de acuerdo con
las reglas de iniciativa, trámite y mayorías cualificadas que la propia Carta
Política ha previsto.
7.8.- Conclusión
A juicio de la
Corte: (i) una interpretación de la normativa
constitucional[157]
y legal[158]
en sus diferentes perspectivas; (ii) la revisión de los
precedentes decantados tanto en sede de tutela[159] como
de control abstracto de constitucionalidad[160];
(iii) la delimitación del fuero constitucional disciplinario[161]; (iv) la
revisión histórica y teleológica del proceso constituyente del año 1991; y (v)
en general una interpretación sistemática de la
Carta Política y de los instrumentos que se integran a ella, dan cuenta de la
competencia del Procurador General de la
Nación para ejercer el control disciplinario en relación con los congresistas
de la República.
Una interpretación sistemática de
las normas constitucionales que atribuyen al Procurador facultades disciplinarias,
con las normas del mismo nivel que regulan las garantías institucionales para
el ejercicio de la actividad parlamentaria, lleva a la
Sala a concluir que, en su condición de servidores públicos, en el ordenamiento jurídico colombiano los congresistas sí pueden
ser investigados y sancionados disciplinariamente por el Ministerio Público,
cuya decisión es en todo caso susceptible de ser revisada jurisdiccionalmente.
La
Sala Plena constata que ese fue el diseño institucional adoptado en la
Carta Política y responde a su coherencia interna, de manera que el tribunal
constitucional no es competente para corregir eventuales imperfecciones,
adoptar los correctivos o implementar las reformas estructurales con el fin de
que sea directamente una autoridad judicial la encargada de ejercer el control
disciplinario de los parlamentarios.
8.- De la competencia del
Viceprocurador para decidir las recusaciones contra el Procurador General de la
Nación
El segundo problema jurídico del
que se ocupará la Corte es el siguiente: ¿El Viceprocurador General de la
Nación está facultado para tramitar y decidir las recusaciones contra el jefe
del Ministerio Público, formuladas en el curso de un proceso disciplinario,
cuando este no acepta las razones invocadas por quien propone el incidente?.
8.1.- El impedimento y la recusación son
instituciones de naturaleza procesal, concebidas con el propósito de asegurar
principios sustantivos de cara al recto cumplimiento de la función pública
(art. 209 CP). Con ellas se pretende garantizar condiciones de imparcialidad y
transparencia de quien tiene a su cargo el trámite y decisión de un asunto
(art. 29 CP), bajo la convicción de que sólo de esta forma puede hacerse
realidad el postulado de igualdad en la aplicación de la
Ley (art. 13 CP).
Ambas figuras “están
previstas de antiguo en todos los ordenamientos y jurisdicciones[162],
aunque con distintos alcances y particularidades”[163]. Como es sabido, el impedimento tiene lugar cuando la
autoridad, ex officio, abandona la dirección de un proceso, mientras que
la recusación se presenta a instancia de alguno de los sujetos del proceso,
precisamente ante la negativa del operador jurídico para sustraerse del
conocimiento de un caso[164].
En lo que se refiere concretamente a la recusación,
parte de la premisa según la cual lo que se evalúa es “si el interés de
quien se acusa de tenerlo es tan fuerte, que despierta en la comunidad una
desconfianza objetiva y razonable de que el juez podría no obrar conforme a
Derecho por el Derecho mismo, sino por otros intereses personales”[165].
Algunos instrumentos de derecho internacional
incorporados al ordenamiento interno reconocen la imparcialidad como componente
del debido proceso, que por expreso mandato constitucional comprende las
actuaciones judiciales y administrativas (art. 29 CP). Es así como el artículo
8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone que toda persona
tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo
razonable, “por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial,
establecido con anterioridad por la ley (....)”. De igual forma, el
artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos señala que “toda
persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por
un tribunal competente, independiente e imparcial (...)”.
8.2.- En su jurisprudencia la
Corte Constitucional ya ha tenido oportunidad de referirse a la importancia de
los impedimentos y recusaciones como instrumentos para revestir de
imparcialidad la administración de justicia, cuyas consideraciones son
plenamente aplicables a la función administrativa y en concreto al ejercicio de
la potestad disciplinaria del Estado[166].
Al respecto, por ejemplo, en la
Sentencia C-037 de 1996, al revisar la constitucionalidad del proyecto
de ley estatutaria de administración de justicia, la
Corte destacó la relación que subyace entre los postulados de transparencia e
imparcialidad con el derecho a la igualdad. Sostuvo al respecto:
“Como es sabido, el
propósito fundamental de la función judicial dentro de un Estado de derecho, es
el de impartir justicia a través de diferentes medios, como son la resolución
de los conflictos que se susciten entre particulares, o entre éstos y el
Estado, el castigo a las infracciones a la ley penal y la defensa del principio
de legalidad. Para ello, la administración de justicia debe descansar
siempre sobre dos principios básicos que, a su vez, se tornan esenciales: la
independencia y la imparcialidad de los jueces.
(…)
Por su parte, la
imparcialidad se predica del derecho de igualdad de todas las personas ante la
ley (Art. 13 C.P.), garantía de la cual deben gozar todos los ciudadanos
frente a quien administra justicia. Se trata de un asunto no sólo de índole
moral y ética, en el que la honestidad y la honorabilidad del juez son
presupuestos necesarios para que la sociedad confíe en los encargados de
definir la responsabilidad de las personas y la vigencia de sus derechos,
sino también de responsabilidad judicial. El logro de estos cometidos requiere
que tanto los jueces como los demás profesionales del derecho se comprometan en
los ideales y el valor de la justicia, para lo cual no basta el simple
conocimiento de la ley y del procedimiento, sino que es indispensable el
demostrar en todas las actuaciones judiciales los valores de la rectitud, la
honestidad y la moralidad”. (Resaltado fuera de texto)
En la
Sentencia C-573 de 1998, al pronunciarse en relación con la
constitucionalidad del artículo 101 del código de procedimiento penal entonces
vigente[167],
la Corte insistió en la necesidad de asegurar la transparencia e imparcialidad
a través de figuras procesales como la recusación y el impedimento. Dijo
entonces:
“El
propósito de las instituciones procesales de impedimentos y recusaciones
consiste en asegurar la imparcialidad del juez, quien debe marginarse del
proceso del cual viene conociendo cuando se configura, en su caso específico,
alguna de las causas taxativamente señaladas en la ley. Esa imparcialidad
se asegura cuando se deja en cabeza de funcionarios distintos -el que siga en
turno al que se declara impedido o es recusado, o el del lugar más cercano,
según la circunstancia (art. 105 Código de Procedimiento Penal), o los otros
miembros de la sala o corporación en el caso de jueces colegiados- la definición
acerca de si deben prosperar el impedimento invocado por el juez o la
recusación presentada contra él. No estima la
Corte que tal disposición -se repite que en lo relativo a recusaciones contra
quien debe desatar la controversia que de lugar al incidente- vulnere el
derecho a la igualdad entre las partes, por cuanto el incidente de recusación
no dirime un conflicto entre ellas sino que resuelve acerca de la situación del
juez dentro del proceso, justamente para garantizar su imparcialidad. No hay,
por tanto, hipótesis susceptibles de comparación que permitan suponer que se
discrimina o prefiere a alguna de las parte”.
De otra parte, en la
Sentencia C-365 de 2000, al examinar dos de las causales de
recusación previstas en el Código de Procedimiento Civil, la
Corte estableció la conexidad con el derecho al debido proceso:
“Estas
instituciones, de naturaleza eminentemente procedimental, encuentran también
fundamento constitucional en el derecho al debido proceso, ya que aquel trámite
judicial, adelantando por un juez subjetivamente incompetente, no puede
entenderse desarrollado bajo el amparo de la presunción de imparcialidad a la
cual se llega, sólo en cuanto sea posible garantizar que el funcionario
judicial procede y juzga con absoluta rectitud; esto es, apartado de
designios anticipados o prevenciones que, al margen del análisis estrictamente
probatorio y legal, puedan favorecer o perjudicar a una de las partes”.
(Resaltado fuera de texto)
Similares consideraciones fueron expuestas en el Auto
188A de 2005, al decidir una recusación presentada contra dos magistrados
en el marco de un proceso de constitucionalidad:
“4.- Dentro de los
principios fundamentales que rigen los procedimientos judiciales se encuentra
el principio de imparcialidad del juez. Las ideas que a lo largo de la
tradición jurídica de la humanidad han sustentado este principio, hacen
referencia primero, a la manera universalmente adoptada de resolver conflictos
mediante la intervención de un tercero, ajeno al conflicto; y segundo, a la
manera, también universalmente adoptada – aunque con algunas excepciones- de
resolver conflictos de la manera ofrecida por el Estado mediante su función
jurisdiccional; esto es, mediante la implementación de un proceso
adelantado por un juez y con la potestad de hacer cumplir la
solución que se impartió al conflicto.
5.- A partir de estos
elementos fundamentales para el desarrollo de función jurisdiccional, surgen
las distintas modalidades de protección de los principios que los inspiran.
Dentro de éstos, está el principio de imparcialidad judicial, que es
presupuesto de la función de los jueces. Por esto, se establece la posibilidad
de que se controvierta la imparcialidad del juez, mediante los impedimentos y
las recusaciones, procurando que su función se ejerza adecuadamente. Esto es,
se contempla la posibilidad jurídica de solicitar el apartamiento de un
determinado juez en un determinado caso, si se dan ciertas circunstancias”[168].
8.3.- Como ya se dijo, las anteriores
consideraciones son plenamente aplicables en materia disciplinaria, donde “para
garantizar la imparcialidad de quien ejerce la potestad disciplinaria, el
ordenamiento jurídico ha previsto las causales de impedimento y recusación”[169].
Para tal fin, el Título III de la
Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único) regula lo concerniente a las
causales de impedimento y recusación, así como al trámite que debe impartirse
en uno u otro evento (artículos 84 a 88). En tal sentido, el artículo 87 de la
precitada ley dispone:
“ARTÍCULO 87. PROCEDIMIENTO
EN CASO DE IMPEDIMENTO O DE RECUSACIÓN. En caso de impedimento el servidor
público enviará, inmediatamente, la actuación disciplinaria al superior, quien
decidirá de plano dentro de los tres días siguientes a la fecha de su recibo.
Si acepta el impedimento, determinará a quien corresponde el conocimiento de
las diligencias.
Cuando se trate de
recusación, el servidor público manifestará si acepta o no la causal, dentro de
los dos días siguientes a la fecha de su formulación, vencido este término, se
seguirá el trámite señalado en el inciso anterior.
La actuación
disciplinaria se suspenderá desde que se manifieste el impedimento o se
presente la recusación y hasta cuando se decida”.
Teniendo en cuenta que el Procurador General de la
Nación carece de superior jerárquico, el Legislador adoptó una regulación
específica en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 88. IMPEDIMENTO
Y RECUSACIÓN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN. Si el Procurador General de la
Nación se declara impedido o es recusado y acepta la causal, el Viceprocurador
General de la Nación asumirá el conocimiento de la actuación disciplinaria”.
Una primera lectura de la norma
–en perspectiva estrictamente literal- sugiere que el Viceprocurador sólo asume
competencia en dos eventos: cuando el Procurador manifiesta su impedimento o
cuando acepta la recusación formulada. En tal escenario surge la siguiente
pregunta: ¿Qué ocurre cuando, como en el caso que ahora es objeto de estudio,
el Procurador no acepta la recusación por considerar que no está incurso en la
causal que se le reprocha?.
Con relación al trámite de una recusación contra el
Procurador, cuando este no acepta los motivos  que se invocan, pueden
explorarse varias alternativas: (i) considerar que no procede diligencia
adicional alguna; (ii) atribuir competencia al Consejo de Estado; (iii) nombrar
un procurador ad hoc; (iv) remitir el asunto a otra autoridad; o finalmente,
(v) disponer que su trámite se adelante por el Viceprocurador. Como pasa a
explicarse, es esta última la solución que se contempla de acuerdo con las
reglas normativas vigentes y su desarrollo jurisprudencial.
(i) En cuanto a la primera opción, podría sostenerse
que si el Procurador no acepta la recusación mantiene su competencia para
decidir el asunto, dado que no se ha previsto trámite alguno en tal evento. Sin
embargo, esta hipótesis resultaría desproporcionada puesto que al interior del
proceso administrativo no habría un mecanismo de control que permitiera que
fuese un servidor público diferente el encargado de dirimir la controversia, de
modo que el asunto quedaría a la entera discrecionalidad del jefe del
Ministerio Público, comprometiéndose de manera grave los principios de
imparcialidad, transparencia e igualdad.
(ii) En cuanto al trámite por el Consejo de Estado,
esa corporación ha sostenido de manera reiterada que en procesos
administrativos disciplinarios no tiene competencia para resolver las
recusaciones contra el Procurador cuando no son aceptadas por éste, ya que su
competencia se restringe a los asuntos de naturaleza jurisdiccional[170]. De
acuerdo con ese tribunal, el competente para decidir las recusaciones en los
procesos administrativos -incluidos los disciplinarios- es el Viceprocurador:
“(…) Para la
Sala si de aplicación analógica se trata, resulta lógico considerar que si el
VICEPROCURADOR es quien asume el conocimiento de los asuntos cuando el
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÖN se declara impedido o es recusado y éste acepta
la recusación, debe ser también el competente para que resuelva la recusación cuando
es rechazada.
Además, el
artículo 17 del Decreto 262 de 22 de febrero de 2000 “Por el cual se modifica
la estructura y organización de la
Procuraduría General de la Nación…”, expedido por el Presidente de la
República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el
numeral 4 del artículo 1º de la Ley 573 de 2000,  en su numeral 3, consagra
como funciones del Viceprocurador General de la
Nación la de “Reemplazar al Procurador General en todos los casos de
impedimento”[171].
(Resaltado fuera de texto)
(iii) Tampoco es de recibo la designación de un
Procurador ad hoc. De aceptarse esta tesis, en cada caso en que se
presentara una recusación habría que acudir a tal figura, lo cual generaría un
espiral interminable de recusaciones que conduciría a desnaturalizar la
institución, siendo esta una alternativa ya superada en el ordenamiento
jurídico colombiano.
Además de que dicha hipótesis no
está consagrada normativamente, terminaría generando graves distorsiones. En
efecto, al evaluar el trámite de recusaciones contra el Procurador en los
procesos de constitucionalidad, la Corte ha explicado que la función del Senado
culmina con la elección, sin que puedan atribuírsele funciones que
desnaturalizan su rol para permitirle una injerencia indebida en los procesos
administrativos o judiciales a cargo de otras autoridades. Ha dicho al
respecto:
“En este
sentido es claro que siendo el Procurador General de la
Nación un interviniente directo en los juicios de constitucionalidad, la
Corte debe resolver las recusaciones que contra aquel se formulen.  Ello se
explica no sólo en virtud del carácter de juez natural que tiene la
Corte en esta clase de procesos, sino, además, si se tiene en cuenta que el
Decreto Ley 262 de 2000 guarda silencio al respecto[172].
Podría
aducirse que como el Senado elige al Procurador General de la
Nación, sería este el encargado de decidir las recusaciones presentadas en su
contra. Sin embargo, esa apreciación resulta errada básicamente por las
siguientes tres razones:
En primer
lugar, porque según el diseño acogido en la
Constitución de 1991, la función del Senado culmina precisamente con la
elección del Procurador, sin perjuicio del deber de aquel de presentar informes
al Congreso.
En segundo
lugar, porque implicaría desnaturalizar la función propia del Legislador, para
asignarle la tarea de resolver controversias de naturaleza administrativa o
judicial no previstas en la Constitución ni en la
Ley, en particular en la Ley 5 de 1992 y el Decreto Ley 262 de 2000.
En tercer lugar,
porque se desvirtuaría el papel de la Corte como juez natural en los procesos
de constitucionalidad, pues no tiene sentido que el trámite de un incidente sea
desligado del proceso principal para que sea resuelto por una autoridad
distinta a quien, por lo demás, no le ha sido encomendada dicha función.  Así,
no tendría sentido romper la unidad de esa institución de manera que la
Corte resolviera en caso de impedimento, pero careciera de competencia para
hacerlo frente a una recusación, pues el juez del proceso principal es también
el juez natural de los incidentes que dentro del mismo llegaren a presentarse”[173].
(Resaltado fuera de texto)
Sobre el particular, en la
Sentencia T-961 de 2004 la
Corte también dejó en claro que la designación de un procurador ad-hoc ha sido
revaluada en el ordenamiento jurídico. Dijo entonces[174]:
“7.1.2. Procurador Ad-hoc.
La ley 2000 de 1995 en su
inciso 4º tenía previsto que en caso de impedimento del Procurador General
debía solicitarse al Senado la designación de Procurador Ad-hoc.
El Decreto legislativo 262 del
2000 que corresponde a la organización estructural del Procuraduría, en el
artículo 17 contempla las funciones del Viceprocurador General y en el numeral
3º dispone “Reemplazar al Procurador General en todos los casos de
impedimentos”. El artículo 88 del Código Disciplinario Único vigente (ley
734 del 2002) se refiere de manera específica a los casos de “Impedimento y
recusación del Procurador General de la
Nación”, y dispone: “Si el Procurador General de la
Nación se declara impedido o es recusado y acepta la causal, el Viceprocurador
General de la Nación asumirá el conocimiento de la actuación disciplinaria”.
Los dos textos legales tienen
el valor de la especialidad, porque se refieren de manera específica a la forma
como debe ser reemplazado el Procurador en  casos de impedimento o recusación.
De manera que la previsión de la Ley 200 de 1995 fue derogada de manera expresa
tanto por el ejecutivo legislador, al definir la nueva estructura de la
Procuraduría, como por parte del Congreso, con motivo de la aprobación de la
nueva ley configurativa del Código Disciplinario Único, actualmente vigente.
La
Corte Constitucional, frente al impedimento del Procurador para emitir
conceptos de constitucionalidad, asigna el conocimiento al Viceprocurador. Resulta
totalmente incoherente que una sea la forma de reemplazar al Procurador cuando
se impide para conceptuar y otra en los procesos disciplinarios, cuando la ley
no hace distinción alguna al respecto.
Los dos dispositivos, el de la
Ley 262 del 2000 y la 734 del 2002 concurren en el propósito de que el
impedimento del Procurador, se defina en todos los casos al interior de la
misma institución, entre otras cosas, por la ingrata experiencia de varios
procuradores Ad-hoc designados por el Congreso para cada caso de impedimento
del jefe del Ministerio Público.
La adecuada interpretación de
ese propósito del legislador, impone la conveniencia de que, para evitar
confusiones y especulaciones al declarar su impedimento, el Procurador designe
coetáneamente al funcionario que habría de actuar como Viceprocurador si el
titular de ésta oficina acepta su impedimento, en previsión de cualquier
contingencia procesal que pudiera presentarse. Porque se debe tener en cuenta
que impedido el jefe del Ministerio Público, el Viceprocurador asume las
funciones de aquél y es necesario que para los fines del proceso respectivo, se
mantenga la figura de un Viceprocurador designado provisionalmente (…)”.
(Resaltado fuera de texto)
(iv) Ahora bien, la remisión del asunto a otra
autoridad tampoco es una posibilidad que prevea el ordenamiento jurídico para
el asunto bajo examen. En efecto, el artículo 12 de la ley 1437 de 2011 (Código
de Procedimiento Administrativo) establece que, a falta de superior jerárquico,
las recusaciones e impedimentos se remitirán al Procurador General de la
Nación o el Procurador Regional, según el caso[175]. Sin embargo, la norma
no establece qué ocurre cuando el recusado es precisamente el propio Procurador
General de la Nación, de manera que no existe una hipótesis normativa que
permita remitir el asunto a una autoridad ajena a dicha institución.
(v) Por lo anterior, la
Corte considera que una lectura integral y sistemática de las normas que
regulan el trámite de los impedimentos y recusaciones contra el jefe del
Ministerio Público en los procesos disciplinarios permite sostener que en estos
eventos el Viceprocurador también es el competente para conocer y decidir la
recusación.
En efecto, dentro del contexto
descrito la figura del Viceprocurador surge como la de un interviniente que
hace parte de la institución a cargo del procesamiento disciplinario, pero en
la cual cumple un rol externo, consistente en dirimir la controversia surgida
entre quien formula la recusación y el servidor recusado, y de ser preciso
asumir directamente el conocimiento del caso.
Concordante con ello, debe tenerse en cuenta que el
artículo 88 de la Ley 734 de 2002 fue objeto de control por la
Corte en la Sentencia C-1076 de 2002. En aquella oportunidad el
ciudadano demandante reprochaba la inconstitucionalidad del precepto por
considerar que no se garantizaba el principio de juez natural desde la óptica
de la independencia e imparcialidad, porque el Viceprocurador no estaba en
condiciones de proferir una decisión diferente a la del jefe del Ministerio
Público, “por razones de lealtad o por temor a contrariarlo”. Asimismo,
sostenía que en caso de recusación el Senado de la
República debería designar un procurador ad-hoc, precisamente para garantizar la
independencia e imparcialidad reclamada. La acusación fue reseñada en los
siguientes términos:
“Considera el demandante
que la disposición acusada es inconstitucional porque vulnera los artículos 29
inciso 2º, 209 y 276 de la Carta Política al establecer que el Viceprocurador
General de la Nación asumirá el conocimiento de la actuación disciplinaria de
la que el Procurador se declare impedido o cuando siendo recusado, acepte la
causal. Lo anterior, por cuanto no se garantiza el principio del juez natural
ya que el Viceprocurador no está en condiciones de proferir una decisión
diferente a la [que] produciría el Procurador por razones de lealtad o por
temor a contrariarlo.
Además, entiende que se
viola el artículo 276 constitucional porque el reemplazo del Procurador debe
designarlo el Senado de la República con el fin de que quien ocupa el cargo lo
haga con imparcialidad e independencia”.
A partir de los cargos de la demanda, la
Corte formuló el siguiente problema jurídico:
“b)  Problema jurídico.
Con respecto al cargo contra el artículo 88,  se debe analizar por una parte,
si viola el principio del juez natural que el Viceprocurador General de la
Nación, asuma el conocimiento de las actuaciones disciplinarias en caso de
impedimento o recusación del Procurador General, y por otra, si esa misma
disposición contraría la competencia del Senado para elegir al Procurador
General de la Nación”.
En su análisis concluyó que la norma acusada no
desconocía la Constitución sino que, por el contrario, el hecho de dejar en
manos de otra autoridad el conocimiento de un asunto se reflejaba como una
garantía de imparcialidad en la investigación disciplinaria, compatible con el
margen de configuración del Legislador en la materia. En palabras de esta
Corporación:
“No comparte la
Corte los reparos de inconstitucionalidad que dirige el actor contra el
artículo 88 de la Ley 734 de 2002, por las razones que pasan a explicarse.
En la teoría
del proceso, la institución de los impedimentos y de las recusaciones
constituyen una garantía para quien acude ante la administración de justicia o
para la persona que, en un momento determinado, en calidad de demandante o
demandado o es sujeto de una investigación o juzgamiento penal o disciplinario.
Por ende, lejos de vulnerar el derecho de defensa o el debido proceso,
estamos en presencia de un mecanismo que protege el ejercicio de los mismos.
(…)
En el caso
concreto del Viceprocurador General de la
Nación es perfectamente conforme con la
Constitución que asuma una investigación disciplinaria cuando quiera que el
Procurador General de la Nación se declare impedido o sea recusado, por cuanto,
se insiste, es una garantía de imparcialidad en la investigación. Además,
el Legislador, actuando dentro de su margen de configuración normativa estimó
que en estos casos tan delicados, fuese un alto funcionario del Estado quien,
debido a sus especiales condiciones morales y profesionales entrase a realizar
aquellas investigaciones disciplinarias en las cuales el Procurador General de la
Nación se hubiese declarado impedido o hubiese sido recusado.
Por las
anteriores razones, la Corte declarará exequible el artículo 88 de la
Ley 734 de 2002, por los cargos analizados en la presente sentencia”.
(Resaltado fuera de texto)
En este orden de ideas, debe
tenerse en cuenta que en la Sentencia C-1076 de 2002 la
Corte se refirió genéricamente a la competencia de ese funcionario “cuando
quiera que el Procurador General de la
Nación se declare impedido o sea recusado, por cuanto, se insiste, es una
garantía de imparcialidad en la investigación”, lo que es válido con
independencia de que se acepte o no la causal de recusación invocada.
Cabe advertir que la garantía de
imparcialidad “se convierte no sólo en un elemento esencial para preservar
el derecho al debido proceso, sino también en una herramienta idónea para
salvaguardar la confianza en el Estado de Derecho, a través de decisiones que
gocen de credibilidad social y legitimad democrática”[176]. Por eso debe velarse
por que quien conozca de la recusación se encuentre libre de cualquier atadura
o vínculo sobre quien se cuestiona, que pudiera comprometer su recto
entendimiento y aplicación del orden jurídico. Su inobservancia haría carente
de objetividad y neutralidad toda decisión sancionatoria, produciendo la pérdida
de credibilidad y legitimidad de las decisiones públicas, en perjuicio de la
estabilidad institucional.
De esta manera, la
Corte concluye que es constitucionalmente válido que el Legislador atribuya
competencia al Viceprocurador General de la
Nación para asumir el conocimiento de un proceso, no sólo cuando el Procurador
se declara impedido o cuando acepta la recusación presentada en su contra, sino
también cuando no acepta la recusación por considerar que no está incurso en la
causal que se le imputa.
Por último, no puede asumirse ab initio que
el Viceprocurador carecerá de objetividad e imparcialidad para resolver la
recusación, o que abdicará en el cumplimiento de sus funciones en virtud de su
nominación por el Procurador General de la
Nación. Si fuese así no tendría sentido que decidiera cuando el titular se
declara impedido o acepta las causales invocadas, ya que en tal caso también
estaría viciada su imparcialidad. Precisamente para controlar eventuales
excesos es que se ha previsto el control judicial de sus decisiones, así como
la atribución de responsabilidades individuales, cuando llegare a actuar
contrario a la Constitución, la ley o los principios y valores en que se
inspiran.
Con estos elementos de juicio la
Sala procederá a continuación al estudio específico del caso sometido a
revisión.
9.- Caso concreto
9.1.- La ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz, en su condición de Senadora de la
República, fue investigada por el Procurador General de la
Nación, quien la declaró disciplinariamente responsable de haber
incurrido, a su juicio, en falta gravísima derivada de
actos de promoción y colaboración con el grupo armado ilegal FARC-EP, y como consecuencia de ello la sancionó con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término de
dieciocho (18) años.
Contra esa decisión la parlamentaria presentó recurso de reposición
y simultáneamente recusó al Procurador para que lo decidiera. En su sentir, en
declaraciones públicas entregadas al periódico El Tiempo y a la
Revista Semana, dio consejo o manifestó su opinión sobre el asunto que debía
volver a examinar, por lo que debía declararse impedido.
El jefe del Ministerio Público no aceptó la recusación por
considerar que no había razones para apartarse del
conocimiento de la actuación y remitió el asunto a la Viceprocuradora General de la Nación, quien desestimó la recusación. Posteriormente,
reasumida la competencia por el Procurador, confirmó la sanción disciplinaria.
9.2.- La ciudadana presentó entonces acción de tutela alegando la
vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso (art. 29
CP), acceso y desempeño de funciones públicas (art. 40 CP), así como a elegir y
ser elegida (invoca el art. 183 CP). En esencia planteó dos grandes reproches
de orden constitucional, a saber:
(i)
Que el Procurador General de la
Nación carecía de competencia para investigarla y sancionarla
disciplinariamente con destitución, despojándola de su calidad de congresista,
lo que sólo podía ser decidido por el Consejo de Estado en el marco de un
proceso judicial de pérdida de investidura.
(ii)
Que la Viceprocuradora no tenía competencia para decidir la recusación contra el jefe del Ministerio
Público, quien por tanto no podía continuar conociendo de la investigación por
encontrarse incurso en una causal de impedimento. En su concepto, ha debido
nombrarse un Procurador ad-hoc para resolver las diligencias pendientes.
9.3.- La entidad
demandada se opuso a la solicitud de tutela. Además de invocar la improcedencia
de la acción, sostuvo que el Procurador General sí es
competente para investigar y sancionar disciplinariamente a todos los
servidores públicos, incluidos los congresistas de la
República. Así mismo, recordó que varias normas consagran un
procedimiento que autoriza a quien decide el impedimento a resolver las
recusaciones formuladas.
9.4.- Para resolver la
controversia la Sala comienza por recordar que en la primera parte de esta
sentencia fue examinado lo concerniente a la procedibilidad de la acción[177].
Allí se precisó que aún cuando la tutela es de naturaleza subsidiaria y
residual, excepcionalmente constituye un mecanismo idóneo para controvertir
ciertos actos sancionatorios; particularmente en circunstancias como las que
ahora ocupan la atención de la Corte, donde se debate el alcance de las
competencias constitucionales de los órganos de control en relación con los
congresistas, se discuten asuntos que pueden afectar el ejercicio de derechos
políticos -de notable importancia en una democracia constitucional-, y se
compromete en alto grado el ejercicio de otros derechos fundamentales.
Sin embargo, también se
puntualizó que la procedibilidad de la acción no implica que por ese solo hecho
se hayan vulnerado los derechos fundamentales invocados, sino que simplemente
se habilita al juez constitucional para adentrarse en el análisis material del
asunto con miras a determinar si debe o no concederse la protección invocada.
9.5.- Hecha esta aclaración, en
cuanto al primer cuestionamiento de fondo –relativo a la falta de competencia
del Procurador para juzgar disciplinariamente a los Congresistas de la
República-, la Corte encuentra que no se han vulnerado los derechos
fundamentales de la peticionaria.
En efecto, según fue explicado
anteriormente, el análisis de la normativa constitucional en sus diferentes
perspectivas (potestad disciplinaria y prerrogativas parlamentarias), de los
preceptos legales que regulan la materia, así como de los precedentes
decantados por esta Corporación, demuestra que el Procurador General de la
Nación sí es competente para investigar disciplinariamente a los congresistas
e imponer las sanciones a que haya lugar de acuerdo con la falta imputada y los
demás elementos propios de la responsabilidad en asuntos de esta índole[178].
Asimismo, conviene tener presente
que las decisiones emanadas del Ministerio Público en ejercicio del poder
disciplinario estarán siempre bajo la lupa de una autoridad judicial, en tanto
son actos administrativos susceptibles de ser sometidos a control ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
9.6.- En cuanto al segundo
reproche formulado –concerniente a la presunta falta de competencia de la Viceprocuradora para resolver la recusación presentada contra el jefe del Ministerio
Público-, la Corte tampoco advierte menoscabo de los derechos fundamentales
invocados. Como fue reseñado anteriormente[179],
las normas y la jurisprudencia decantada permiten afirmar que dicha autoridad
sí es la facultada por la ley para decidir la controversia, sin que esa sola
circunstancia comporte la violación del principio de imparcialidad como
componente del debido proceso.
9.7.- Lo anterior conduce a la
Sala a confirmar la sentencia objeto de revisión, pero no porque la acción de
tutela sea improcedente, sino porque no se han vulnerado los derechos de la peticionaria
desde la perspectiva aquí examinada.
La
Corte debe insistir en que la presente decisión se circunscribe únicamente a
los problemas jurídicos analizados en esta oportunidad, de
manera que no comprende la valoración sobre cualquier otro aspecto de orden
procedimental, sustantivo o probatorio relacionado con el trámite disciplinario
adelantado en contra de la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz, ni versa sobre
la invalidez de las pruebas recaudadas o la proporcionalidad de las sanciones
impuestas a la peticionaria, asuntos que, además de no haber sido objeto de
reproche en sede de tutela, finalmente podrán de ser debatidos al interior del
proceso contencioso administrativo que se encuentra en curso en el Consejo de
Estado.
En todo caso, la
Corte reconoce que el juzgamiento disciplinario de los Congresistas de la
República por parte del Procurador General de la
Nación presenta imperfecciones en un sistema ideal de pesos y contrapesos, aún
cuando, en su condición de juez constitucional, carece de atribuciones para
corregir esas imperfecciones, implementar las reformas o adoptar los
correctivos a que haya lugar.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR la
sentencia proferida por la Sala de Casación Civil de la
Corte Suprema de Justicia, en el sentido de denegar la tutela solicitada por
la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz en el asunto de la referencia.
SEGUNDO.-
LÍBRENSE por Secretaría General las comunicaciones previstas en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y
cúmplase.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con
salvamento de voto
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
Con
aclaración de voto
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con
salvamento de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO
DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
A LA
SENTENCIA SU712/13
COMPETENCIA
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION PARA SANCIONAR DISCIPLINARIAMENTE A
SERVIDORES PUBLICOS-Debe excluir a los funcionarios de elección popular
(Salvamento de voto)
La exclusión de los
funcionarios de elección popular del poder disciplinario de la
Procuraduría, de acuerdo con la interpretación que se propone en este voto
sobre el artículo 277 de la Carta, se explica por la profunda protección que la
Carta otorga al voto popular, y que se refleja en los mecanismos calificados
de control judicial, en materias penal y de pérdida de investidura, la ausencia
de responsabilidad por sus votos y opiniones y el conjunto de garantías
institucionales que cobijan al Parlamento, entre otras medidas destinadas a
preservar la actividad parlamentaria. No debe olvidarse que la
Constitución de 1991 es producto de la convergencia de un amplio conjunto de
sectores sociales y políticos en la
Asamblea Nacional Constituyente (indígenas, afrodescendientes, partidos y
movimientos sociales de diversa orientación ideológica), y surge en la coyuntura
de un proceso de paz, lo que explica su vocación participativa, pluralista, y
garante de los derechos de las minorías. Abrir el sistema político a esa
diversidad y perseguir la inclusión de grupos tradicionalmente excluidos de la
participación política son los propósitos que explican la especial protección
que la Carta confiere a las minorías.
COMPETENCIA
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION PARA SANCIONAR DISCIPLINARIAMENTE A
SERVIDORES PUBLICOS INCLUSIVE LOS DE ELECCION POPULAR-Se debió adoptar
cambio de jurisprudencia (Salvamento de voto)
La teoría del derecho enseña
que el precedente supone un choque entre la constante necesidad de buscar las
soluciones jurídicas que muestren mayor cohesión con el conjunto de principios
del sistema, y la obligación jurídica y racional de ser consecuente y no
contradecir las decisiones del pasado, y diversos autores han explicado que
aunque el precedente se encuentra en fallos previos, cada decisión implica la
construcción de un precedente a futuro, así que el juez sólo debería suscribir
una sentencia si está dispuesto a aplicar la regla de derecho que ella contiene
a situaciones análogas en el futuro. Teniendo en mente todos estos aspectos,
sostuve durante la discusión del proyecto que dio origen a la sentencia
SU-712/13, en Sala Plena, que le correspondía a la
Corte asumir un cambio de precedente en relación con la interpretación del
artículo 277 (numeral 6º) de la Constitución y con la misma idea presento los
motivos de mi inconformidad con el uso que hizo el Tribunal de los precedentes
relevantes en la sentencia SU-712/13 Una razón central de la decisión que
admitió la competencia del Procurador General de la
Nación para sancionar a la Senadora Piedad Córdoba con destitución e
inhabilidad del cargo por 18 años, pese a que se hallaba ejerciendo un cargo de
elección popular, fue la existencia de precedentes que previamente aceptaron
esa interpretación del artículo 277 de la
Constitución Política. Esos precedentes se encontrarían en las sentencias
C-280/96 y T-544/04. En la primera, al analizar la constitucionalidad de una
norma del Código Disciplinario Único de ese entonces (Ley 200/95), la
Sala Plena de la Corte, en breves líneas, conceptuó que resultaba razonable
otorgar al Procurador General de la Nación la facultad de investigar y
sancionar disciplinariamente a funcionarios de elección popular.
AUTONOMIA,
INDEPENDENCIA E IMPARCIALIDAD-Pilares esenciales de la función
jurisdiccional para garantizar debido proceso (Salvamento de voto)
Los pilares esenciales de la
función jurisdiccional en un estado democrático de derecho son la
independencia, la autonomía y la imparcialidad. Esos tres principios operan
como garantía insustituible para todo aquel que deba enfrentarse o discutir un
asunto ante la administración de justicia, y vienen a completar el complejo de
garantías comprendido bajo el concepto de debido proceso. Ello explica que los
procedimientos que pueden ocasionar interferencias particularmente graves en
los derechos ciudadanos se atribuyan a autoridades judiciales.
INVESTIGACION
Y SANCION DISCIPLINARIA DE FUNCIONARIOS DE ELECCION POPULAR-Ni la
Constitución ni la ley prevén un marco de principios y reglas sustantivas,
procedimentales y de competencia para juzgar a los congresistas (Salvamento de
voto)
Ni la
Constitución ni la ley prevén un marco de principios y reglas sustantivas,
procedimentales y de competencia para juzgar a los congresistas. Por ese
motivo, el Procurador General aplica a estos funcionarios las normas -tipos,
procedimientos y sanciones- del Código Disciplinario Único. Entre esas
sanciones existen tres que resultan particularmente problemáticas a la luz del
ejercicio de los derechos políticos; la suspensión, la destitución y las
inhabilidades para el ejercicio de funciones públicas. Me parece evidente que
la facultad de investigar y sancionar a funcionarios de elección popular (en
este caso a los congresistas) debe ser objeto de una regulación especial, por
la naturaleza especial de estos cargos y por la eventual afectación que las
sanciones disciplinarias de estos funcionarios pueden producir en los derechos
políticos de sus electores. Esa regulación debería adoptarse por vía de ley
orgánica, con las exigencias constitucionales y las mayorías parlamentarias que
ello supone. La ausencia de normas especiales, adecuadas a este escenario
constitucional y la inexistencia de controles efectivos a decisiones que
suponen una intensa afectación a los derechos políticos, indican que la
competencia bajo análisis supone una facultad que escapa a los límites de
proporcionalidad y razonabilidad que la
Constitución exige a toda intensa interferencia en los derechos fundamentales.
Y así, el principio de responsabilidad deviene en ausencia de controles sobre
el órgano investido del poder disciplinario.
COMPETENCIA
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION PARA SANCIONAR DISCIPLINARIAMENTE A
SERVIDORES PUBLICOS INCLUSIVE LOS DE ELECCION POPULAR-Precedente de la
CIDH en el caso Leopoldo López Mendoza contra Venezuela, es vinculante para el
orden interno (Salvamento de voto)
La sentencia de Leopoldo López
Mendoza contra Venezuela es un precedente, cuya doctrina sobre la
interpretación de la CADH es vinculante para todos los agentes del orden
interno, incluida esta Corporación. En ese sentido, debe recordarse que Colombia
es miembro de la Organización de Estados Americanos, parte en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, y acepta la competencia
contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Esta Convención es
además el instrumento de derechos humanos más importante del ámbito regional, y
la CorteIDH su intérprete autorizada, de manera que sus pronunciamientos
constituyen pauta insustituible para que el país cumpla sus compromisos de
respeto, protección y garantía de los derechos humanos. Finalmente, las
cláusulas de la Convención hacen parte del orden interno, con jerarquía
constitucional, en virtud de las normas de remisión del artículo 93 Superior. Y
la sentencia López Mendoza contra Venezuela aclara que el artículo 23 de la
Convención exige reserva judicial y penal para imponer sanciones
disciplinarias a funcionarios de elección popular. Brevemente: la sentencia
López Mendoza no es un pronunciamiento internacional con valor puramente
doctrinario para la Corte Constitucional. Es un precedente vinculante y una
pauta imprescindible para interpretar adecuadamente una norma del bloque de
constitucionalidad.
VICEPROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-No debe pronunciarse sobre el eventual impedimento de
su nominador o superior jerárquico (Salvamento de voto)
Con el respeto acostumbrado por
las sentencias de la Corte, manifiesto las razones que me llevaron a apartarme
de la decisión proferida por la mayoría de la
Sala Plena en la sentencia SU-712 de 2013, por la cual se confirmó la
sentencia proferida por la Sala de Casación Civil, en el sentido de denegar el
amparo solicitado por la ex Senadora Piedad Esneda Córdoba Ruiz contra la
decisión de destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos
públicos por 18 años, emitida por el Procurador General de la
Nación.
Para explicar los motivos y el
alcance de mi disenso, partiré por (i) tomar de la motivación de la sentencia
SU-712 de 2013 un conjunto de objeciones hipotéticas que la mayoría previó en
contra de la decisión adoptada, y a las que intentó dar respuesta, sin mayor
fortuna. Posteriormente, (ii) mencionaré los fundamentos centrales de la
decisión, también basándome en la síntesis que se presenta de estos en la
sentencia; y, finalmente, (iii) explicaré con alguna amplitud las razones por
las que propuse un cambio de precedente, con razones transparentes y
suficientes, en relación con la supuesta facultad del Procurador General la
Nación para imponer sanciones disciplinarias (incluso de suspensión y
destitución a funcionarios de elección popular).
1. Las objeciones hipotéticas
que la mayoría encontró a la decisión adoptada en la sentencia SU-712/13[180].
(i)    Si la
Constitución prevé que el juzgamiento penal de los congresistas se reserva a la
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema, y el proceso de pérdida de
investidura al Consejo de Estado, órganos de cierre de las jurisdicciones
ordinaria (en lo penal) y contencioso administrativa, respectivamente,
colegiados y compuestos por jueces de condiciones jurídicas especialmente
calificadas, no es razonable ni proporcionado que una autoridad administrativa
y, concretamente, un funcionario individual elegido por las mayorías políticas
del Senado tenga el poder para despojar del cargo a parlamentarios elegidos
democráticamente, y quienes construyen el foro de discusión política por
excelencia [objeción al procedimiento disciplinario-administrativo aplicado a
congresistas].
(ii)  Las restricciones al ejercicio de
los derechos políticos de los parlamentarios, miembros de elección directa que
representan al pueblo, no son adoptadas por una autoridad judicial sino
administrativa, lo que resulta sensible en una democracia y podría entrar en
tensión con pronunciamientos de instancias internacionales, como la sentencia
proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso López
Mendoza contra Venezuela (Sentencia de 1º de septiembre de 2011) [objeción de
reserva judicial para la imposición de sanciones de destitución e inhabilitad a
autoridades de elección popular].
(iii)     El
Procurador General de la Nación carece de legitimidad para sancionar a sus
nominadores. [Aunque el proyecto utiliza el concepto legitimidad, considero
que en realidad la preocupación descrita supone una objeción de carencia de
imparcialidad].
(iv)     El
juzgamiento disciplinario de congresistas por la
Procuraduría General de la Nación compromete la autonomía, libertad e
independencia de los congresistas y, en especial, el ejercicio de la oposición
y el respeto por las minorías políticas [objeción por violación a la autonomía
e independencia de los congresistas].
Si la
Corte Constitucional previó objeciones tan graves a su decisión, resulta
plausible suponer que encontró respuestas igualmente contundentes a cada una de
ellas, para mantener la orientación del fallo. A esas respuestas (y su
insuficiencia) se dedica la exposición en los próximos párrafos.
(i) A la objeción al
procedimiento disciplinario-administrativo aplicado a congresistas responde
la sentencia SU-712 de 2013 que de la existencia del fuero penal y la
competencia del Consejo de Estado para adelantar el proceso de pérdida de
investidura no se sigue que el control disciplinario también deba estar
en cabeza judicial. Esa respuesta no repara en que la razón por la que se exige
la reserva judicial es la intensidad con que esas decisiones afectan los
derechos políticos. Concretamente, si el procedimiento disciplinario puede
terminar en destitución, sanción e inhabilidad por un extenso periodo, la
manera en que intervienen los derechos del funcionario y sus electores es
asimilable a la que se produce por la pérdida de investidura.
(ii) A la objeción de reserva
judicial para la destitución e inhabilitación de autoridades de elección
popular, se responde que la decisión sancionatoria debe respetar el debido
proceso administrativo y que es susceptible de control judicial ante el Consejo
de Estado. El primer razonamiento es superfluo, pues aunque en toda actuación
administrativa se debe respetar el debido proceso, por expreso mandato
constitucional, ello no iguala las garantías judiciales a las administrativas,
mientras que el segundo, atinente al control judicial, es insuficiente porque
remite a un proceso judicial extenso, durante el cual el elegido no ocupará su
cargo, desconociéndose la voluntad  popular expresada a través del voto.[181]
(iii) Frente a la objeción de
ausencia de legitimidad e imparcialidad, se afirma en la sentencia que los
mecanismos de control “horizontal” suponen interferencias similares a la
que se presenta entre el Procurador General de la
Nación (investido de potestad disciplinaria) y los senadores (sus
nominadores): la Corte Constitucional ejerce el control de constitucionalidad
de las leyes que emanan del Congreso, órgano que a su vez elige a los
magistrados de la Corte. La argumentación por analogía solo posee fuerza cuando
los elementos en comparación son, en efecto, similares. Pero no existe ninguna
característica que permita, razonablemente, hallar tales semejanzas entre los
elementos que se pretenden asimilar en este argumento: los funcionarios
públicos no son equiparables  a las normas legales; ni el control abstracto de
constitucionalidad a la potestad disciplinaria. Por lo tanto, este argumento
constituye una evidente falacia.
(iv) Y contrapuso la mayoría a la
objeción  de autonomía e independencia el argumento según el cual para “controlar
eventuales excesos” existen recursos en el procedimiento administrativo y
control judicial posterior. Como puede verse, es la misma respuesta que se
presenta a la segunda objeción, así que me remito al comentario efectuado en
esa oportunidad. Pero vale mencionar que, al citar esa objeción, la sentencia
insinúa apenas un problema adicional de la decisión: la afectación a los
derechos de las minorías políticas, aspecto que, estimo, nunca había abordado la
Corte Constitucional y que resulta en esta oportunidad de especial relevancia,
pues permite conocer con mayor precisión las tensiones constitucionales que
supone el ejercicio de este particular poder disciplinario.
Conclusión: cuando un juez
profiere una sentencia conociendo que existen objeciones insuperables -como lo
demuestran las erráticas respuestas que se presentaron en la sentencia
SU-712/13 a las objeciones que propuso la mayoría- adopta un fallo injusto (es
decir, alejado de los principios materiales de la
Constitución Política), lo que constituye grave deficiencia en el ejercicio de
la administración de justicia, desde el punto de vista de la racionalidad
práctica de la argumentación. Así ocurrió en esta oportunidad[182].
Con ello, no pretendo acusar a la
mayoría de adoptar una decisión incorrecta de manera deliberada. La sentencia,
por supuesto, no solo se fundamenta en cuatro objeciones no resueltas, sino en
un conjunto de argumentos que, en concepto mayoritario, demuestran la
existencia del poder disciplinario del Procurador General de la
Nación frente a funcionarios de elección popular. A continuación, menciono
esos fundamentos, así como las razones por las que, en mi criterio, la
Sala debía asumir un cambio de jurisprudencia y descartar la interpretación
que venía realizando del numeral 6º del artículo 277 Superior.
2. Argumentos centrales, o ratio
decidendi de la sentencia SU-712 de 2013.
La sentencia SU-712/13 (objeto de
este salvamento) se edifica sobre cinco pilares, de acuerdo con la síntesis
incorporada en los fundamentos de la decisión: (i) el numeral 6º del artículo
277 de la Constitución expresamente incorpora entre las facultades de la
Procuraduría General de la Nación, ejercer el poder disciplinario de los
funcionarios públicos, incluso los de elección popular; (ii) La
Corte Constitucional ha defendido esa interpretación en tres precedentes. Las
sentencias C-025/93, C-280/96 y T-544/04; (iii) “la delimitación del fuero
constitucional disciplinario”; (iv) la revisión histórica y teleológica del
proceso constituyente del año 1991; y (v) en general una interpretación
sistemática de la Carta Política.
Una revisión del conjunto de
consideraciones jurídicas del fallo demuestra que, en realidad, los dos
primeros elementos constituyen el núcleo de la decisión. Es decir, la
interpretación pretendidamente literal del numeral 6º del artículo 277 de la
Carta, y la existencia de precedentes en los que se aceptó que el Procurador
General de la Nación puede sancionar disciplinariamente a funcionarios de
elección popular. La delimitación del fuero constitucional disciplinario, así
como la revisión histórica serían argumentos de apoyo a esos fundamentos
centrales, en tanto que la interpretación sistemática de la
Carta se concreta en referencias a los artículos que prevén los límites dentro
de los que deben actuar los funcionarios públicos (artículos 6º y 121 de la
Constitución principalmente), así como a la importancia de que todo
funcionario (de elección popular o no) sea sujeto de control disciplinario. Por
ello, haré referencia a ese conjunto de normas como principio de
responsabilidad de los funcionarios públicos.
2.1. De la interpretación del
artículo 277, numeral 6º de la Constitución.
Según se afirma en la sentencia
SU-712/13, esa disposición confiere al Procurador General de la
Nación la competencia para ejercer el control disciplinario de los
funcionarios públicos, incluso los de elección popular. En ese sentido, el
primer y poderoso fundamento de la sentencia sería la existencia de un mandato,
evidente desde una interpretación literal, según el cual la norma de
competencia citada fue establecida por el Constituyente. Para evaluar esa
interpretación, resulta conveniente transcribir el numeral mencionado:
Artículo 277
[Funciones del Procurador General de la
Nación (…)] numeral 6º: “Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular;
ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.
En concepto de la mayoría, esas
palabras demuestran con claridad la existencia de la competencia del Procurador
General de la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a los
congresistas. Sin embargo, una lectura detenida del texto lleva a percibir que
no se trata de un enunciado normativo simple, sino de un conjunto de
proposiciones a las que corresponden, al menos, dos contenidos normativos
diferentes[183].
El primero, hace referencia a la potestad de vigilar la conducta de los
funcionarios públicos, incluidos los de elección popular. El segundo, al poder
disciplinario preferente, con las investigaciones y sanciones correspondientes.
El Constituyente previó
explícitamente que la función de vigilancia comprende a los funcionarios de
elección popular, pero no efectuó la misma aclaración en relación con el poder
disciplinario preferente. Por ello, la literalidad del texto no lleva a una
conclusión evidente sobre su alcance, como lo asumió la mayoría.
En efecto, frente a la
supuestamente obvia interpretación literal, cabría preguntarse por qué el
constituyente decidió dividir en diversos enunciados esa disposición, y esa
pregunta se debería responder a partir de dos herramientas centrales de la
interpretación jurídica. El propósito perseguido por el constituyente y el
efecto útil de los textos jurídicos. El primer criterio llevaría a sostener que
si el Constituyente solo utilizó la expresión vigilar frente a
funcionarios públicos es porque así lo consideró pertinente. El segundo, nos
obliga a preferir la interpretación que le confiera eficacia a las palabras y a
las construcciones gramaticales empleadas por el autor del texto normativo.
La interpretación literal y
obvia, una vez confrontada con una lectura pausada de la disposición
constitucional se torna controversial y compleja. Y ello obliga al intérprete a
acudir a otros criterios de interpretación, como el proyecto lo propuso,
principalmente, al incorporar el conjunto de artículos que configurarían el principio
de responsabilidad, y darían lugar a una interpretación sistemática de la
Carta, que avala la existencia de ese poder disciplinario.  (Especialmente, se
hace referencia en la sentencia SU-712/13 a los artículos 6º, 122, 123 de la
Constitución, principalmente).
Con ello se propone que en un
Estado de derecho, el ejercicio del poder público debe estar sujeto a
controles. Aunque estimo esa premisa es incontrovertible, de ella no se sigue
que cualquier tipo de control sea válido en un estado constitucional, donde el
principio de legalidad debe estar ligado al respeto por los derechos y
principios fundamentales del orden jurídico, interpretados dentro de parámetros
de proporcionalidad y razonabilidad. Y en este contexto, una interpretación
sistemática debería incorporar el principio democrático, en relación con el
respeto por el voto popular, el derecho a elegir y ser elegido y los principios
de imparcialidad e independencia exigidos a quienes ejercen funciones
disciplinarias.
También una interpretación
sistemática de diversas instituciones jurídicas asociadas permite concluir que
la diferencia entre vigilancia y poder disciplinario en torno a
la cual podría entenderse el numeral 6º del artículo 277 de la
Constitución no es extraña en nuestro orden jurídico:
2.1.1. La sentencia C-280/96
(invocada como precedente en la decisión SU-712/13) establece que en los
procesos de pérdida de investidura la
Procuraduría General de la Nación puede ejercer vigilancia sobre las
actuaciones de los Congresistas, pero solo puede presentar conceptos o
denuncias ante el Consejo de Estado, quien es el juez natural de este proceso.
2.1.2. En otro ámbito, el Consejo
Nacional Electoral –órgano que posee facultades sancionatorias- ostenta la
función de vigilancia superior del sector público en el que se
desempeña, pero la Corte ha sentenciado que ello no lo faculta para
imponer sanciones a la Registraduría, que está bajo su vigilancia. En la
organización electoral, ello obedece a que la
Registraduría es un ente autónomo y no su inferior jerárquico (C-230A/08).
2.1.3. De igual manera, en el
ámbito de intervención del Estado en la actividad de los particulares, la
Corte ha sostenido que las funciones de vigilancia, control e inspección son
diferenciables entre sí; y ha precisado que la de vigilancia no equivale
a la sancionatoria, la cual asocia al nivel de control.
(C-758/02; C-028/06, entre otras).
En síntesis, si se observa la
redacción del numeral 6º  del artículo 277
C.P, es claro que la Constitución diferencia entre la vigilancia y el control
disciplinario. Aceptar la competencia del Procurador General de la
Nación para imponer sanciones disciplinarias a los congresistas confunde esos
planos y suprime el efecto útil de la redacción utilizada por el Constituyente.
Los distintos enunciados normativos deben preservar su autonomía en lo que
respecta la competencia del Procurador, además de las razones expuestas, porque
una facultad sancionatoria debe comprenderse de forma taxativa.  Así las cosas,
no resulta acertado afirmar que la
Constitución establece de forma expresa y unívoca en el artículo 277-6,  que
la función de vigilancia superior que ejerce la
Procuraduría sobre la conducta oficial de quienes desempeñan funciones
públicas implica necesariamente el ejercicio preferente del poder disciplinario[184].
2.1.4. La exclusión de los
funcionarios de elección popular del poder disciplinario de la
Procuraduría, de acuerdo con la interpretación que se propone en este voto
sobre el artículo 277 de la Carta, se explica por la profunda protección que la
Carta otorga al voto popular, y que se refleja en los mecanismos calificados
de control judicial, en materias penal y de pérdida de investidura, la ausencia
de responsabilidad por sus votos y opiniones y el conjunto de garantías
institucionales que cobijan al Parlamento, entre otras medidas destinadas a
preservar la actividad parlamentaria.
No debe olvidarse que la
Constitución de 1991 es producto de la convergencia de un amplio conjunto de
sectores sociales y políticos en la
Asamblea Nacional Constituyente (indígenas, afrodescendientes, partidos y
movimientos sociales de diversa orientación ideológica), y surge en la
coyuntura de un proceso de paz, lo que explica su vocación participativa,
pluralista, y garante de los derechos de las minorías. Abrir el sistema
político a esa diversidad y perseguir la inclusión de grupos tradicionalmente
excluidos de la participación política son los propósitos que explican la
especial protección que la Carta confiere a las minorías.
Por otra parte, es necesario
entender el artículo 277 bajo la luz de la parte dogmática de la
Constitución. Y en ese marco, un entendimiento del mismo que impacte
desproporcionadamente la esencia del sistema político pluralista y
participativo previsto por el Constituyente de 1991, debe rechazarse.
3. Sobre el precedente sentado
en las sentencias C-280/96 y T-544/04. Cuatro razones justifican plenamente su
abandono. Una razón adicional, lo hace imperativo[185].
3.1. El título de este acápite
remite a un tema complejo del derecho constitucional, como lo es el respeto,
modificación o distinción de un precedente judicial. En términos generales,
como el derecho y los conceptos jurídicos son objetos susceptibles de
interpretación, también los precedentes poseen estas características y las técnicas
que los jueces emplean para efectuar esa tarea hermenéutica son controversiales
en la teoría y la jurisprudencia.
La
Corte Constitucional colombiana ha construido una fuerte doctrina de
seguimiento al precedente judicial, prima facie, sobre dos pilares
esenciales: el principio de igualdad de trato ante los órganos judiciales, y la
racionalidad argumentativa como presupuesto del debido proceso. En otros
términos, viola la igualdad y constituye una actuación irracional de un juez
dar un tratamiento diferente a personas o situaciones idénticas (desde un punto
de vista jurídicamente relevante). Además, ha señalado este Tribunal (siguiendo
en ello a la doctrina más autorizada)[186]
que el respeto por el precedente favorece la seguridad jurídica, la unidad en la
interpretación de la jurisprudencia y la confianza de los ciudadanos en los
jueces.
Pero también ha explicado la
Corte que el respeto absoluto por los precedentes puede petrificar la
interpretación del derecho o hacer de la administración de justicia un órgano
resistente a los cambios sociales y normativos. Ha puntualizado que así como es
irrazonable dar un trato distinto a iguales, también lo es tratar de manera
idéntica situaciones que, si bien en principio resultan similares, una vez se
observan con mayor detenimiento presentan diferencias que deben ser atendidas
por el juez. Y ha señalado que puede resultar injusto seguir un precedente
cuando, por el paso del tiempo, los cambios sociales y las transformaciones del
derecho positivo, su respeto resulta incompatible con cambios normativos
relevantes, con el sistema axiológico que subyace a los principios
constitucionales, o con el estado de cosas de la sociedad, de tal manera que
resulta necesario modificar o incluso recoger las orientaciones previas de la
jurisprudencia.
La teoría del derecho enseña
también que el precedente supone un choque entre la constante necesidad de
buscar las soluciones jurídicas que muestren mayor cohesión con el conjunto de
principios del sistema, y la obligación jurídica y racional de ser consecuente
y no contradecir las decisiones del pasado, y diversos autores han explicado
que aunque el precedente se encuentra en fallos previos, cada decisión implica
la construcción de un precedente a futuro, así que el juez sólo debería suscribir
una sentencia si está dispuesto a aplicar la regla de derecho que ella contiene
a situaciones análogas en el futuro.
3.2. Teniendo en mente todos
estos aspectos, sostuve durante la discusión del proyecto que dio origen a la
sentencia SU-712/13, en Sala Plena, que le correspondía a la
Corte asumir un cambio de precedente en relación con la interpretación del
artículo 277 (numeral 6º) de la Constitución y con la misma idea presento los
motivos de mi inconformidad con el uso que hizo el Tribunal de los precedentes
relevantes en la sentencia SU-712/13
3.2.1. Una razón central de la
decisión que admitió la competencia del Procurador General de la
Nación para sancionar a la Senadora Piedad Córdoba con destitución e
inhabilidad del cargo por 18 años, pese a que se hallaba ejerciendo un cargo de
elección popular, fue la existencia de precedentes que previamente aceptaron
esa interpretación del artículo 277 de la
Constitución Política.
Esos precedentes se encontrarían
en las sentencias C-280/96 y T-544/04[187].
En la primera, al analizar la constitucionalidad de una norma del Código
Disciplinario Único de ese entonces (Ley 200/95), la
Sala Plena de la Corte, en breves líneas, conceptuó que resultaba razonable
otorgar al Procurador General de la
Nación la facultad de investigar y sancionar disciplinariamente a funcionarios
de elección popular. Así se expresó la Corte en esa oportunidad:
“Según uno de
los demandantes, varias expresiones del ordinal 2º del artículo 66 del CDU, que
regula ciertas competencias disciplinarias especiales del Procurador, son
inexequibles por cuanto se vulnera la naturaleza restrictiva de los fueros
constitucionales. Sin embargo, la Corte no comparte este criterio, por cuanto
el fuero establecido por este artículo se adecua a la
Carta ya que, teniendo en cuenta la calidad de los congresistas como altos
dignatarios del Estado, es razonable que sean investigados disciplinariamente
por la suprema autoridad disciplinaria, esto es, por el Procurador General, en
única instancia. Y, dentro de su ámbito de configuración normativa, bien puede
la ley definir razonablemente los alcances de esa competencia especial del
Procurador, señalando que mientras son congresistas, el fuero cobija también
las infracciones cometidas con anterioridad al ejercicio de sus funciones y se
prolonga después del cese de la función pública cuando la falta se ha cometido
en ejercicio de ésta”. (C-280/96, reiterada por la
T-544/04).
Sin embargo, lo que debía
determinar la Corte en esa oportunidad era si resultaba constitucional el
ámbito temporal de aplicación de la norma (comprendía conductas cometidas con
anterioridad al ejercicio del cargo, y se extendía más allá del período del
Congresista). En consecuencia, la
Corte Constitucional, si bien hizo un breve comentario que permitiría inferir
la competencia del Procurador General de la
Nación para disciplinar a los congresistas, no lo hizo como fundamento para la
decisión de un cargo (a manera de ratio decidendi), sino como un
comentario de contexto (óbiter dicta).
Acto seguido, y al resolver otro
cargo de inconstitucionalidad, la Corte precisó que el inciso 2º del artículo
66 de la Ley 200/96, al conferir a la
Procuraduría General la competencia para adelantar la etapa investigativa en
procesos de pérdida de investidura resultaba inconstitucional, precisamente
porque tanto  la naturaleza de ese procedimiento como sus consecuencias
jurídicas exigen que se adelante bajo las garantías calificadas de los procesos
judiciales. Es decir, defendió la Sala Plena la reserva judicial absoluta en
todas las etapas de los procesos de pérdida de investidura. De igual manera, en
la sentencia C-319 de 1994, la Corte declaró inexequible una norma que confería
esa competencia a la Sala Plena del Consejo de Estado, considerando que no
podía adscribirse una función de naturaleza jurisdiccional a la
Sala de Consulta del Consejo de Estado.
3.2.2. En la sentencia T-544/04 la
Corte consideró que la Procuraduría sí tenía la facultad para investigar y
sancionar congresistas. En esa oportunidad, la
Sala Cuarta de Revisión conoció de una acción de tutela interpuesta por
Bernardo Hoyos Montoya, con el propósito de obtener el amparo transitorio a su
derecho fundamental al debido proceso, que consideraba desconocido por la
Procuraduría General de la Nación.
Los hechos del caso se remontan al año 2001
cuando el órgano de control impuso sanción de destitución del cargo de Alcalde
de Barranquilla a señor Bernardo Hoyos Mendoza, y de inhabilidad para ejercer
funciones públicas por cinco años. El sancionado interpuso recurso de apelación
ante la misma entidad y, mientras este se resolvía decidió presentarse como
candidato al Senado de la República para el período 2002-2006. El Director del
Ministerio Público le formuló pliego de cargos por presentarse a las elecciones
para Senado de la República, hallándose inhabilitado para el ejercicio de
cargos públicos y suspendió provisionalmente su investidura. Al acudir al Juez
de tutela, uno de los argumentos expuestos por el afectado hacía referencia a
la falta de competencia del Procurador General de la
Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a los miembros del
Senado de la República.
En ese orden de ideas, en la
sentencia T-544 de 2004, la Sala Cuarta sí analizó un problema jurídico en el
que se discutía la competencia del Procurador General de la
Nación para imponer la sanción disciplinaria de destitución a un funcionario
de elección popular. En esa decisión, la
Sala reiteró el párrafo recién citado de la sentencia C-280/96, a la vez que
asumió la interpretación que hoy defiende la
Sala Plena en la sentencia SU-712/13. Afirmó que los distintos enunciados
normativos del numeral 6º del artículo 277 debían interpretarse como uno solo y
que, por lo tanto, el Procurador General podría, a la vez, ejercer la vigilancia
y el control disciplinario sobre esta clase de funcionarios.
3.3. El alcance de los
precedentes citados.
Es pacífico para la
jurisprudencia constitucional que el alcance y fuerza de los precedentes se
define siempre en relación con los hechos y el problema jurídico del caso
previamente decidido. Su obligatoriedad depende de que exista una clara
analogía entre estos y los que debe asumir el funcionario en una nueva
oportunidad, precisamente por la relación entre el respeto por el precedente y
el principio de igualdad.
Pues bien, la sentencia C-280/96
no se pronunció sobre la constitucionalidad de la potestad que, a manera de competencia
especial, el Código Disciplinario Único habría atribuido al Procurador
General para adelantar investigaciones y sancionar disciplinariamente a los
congresistas. Por lo tanto, el valor del párrafo previamente citado y recordado
en la sentencia C-280/96 como precedente, es el de un dicho al pasar (óbiter
dicta)[188],
o el de una consideración de contexto. Sin restarle importancia a esas
reflexiones, nunca la Corte ha considerado que en ellas se encuentre el valor y
la fuerza vinculante de los precedentes.
Pero además, dada la declaratoria
de inexequibilidad del segundo inciso de esa disposición (es decir, del
artículo 66 de la Ley 200/95) puede concluirse que si bien la jurisprudencia no
había controvertido (ni analizado) el poder disciplinario del Procurador
General sobre funcionarios de elección popular, ya consideraba riesgosa para la
democracia la intervención de una autoridad administrativa en la etapa de
investigación de un proceso de pérdida de la investidura.
En el fallo T-544/04 la
Corte sí asumió la interpretación que la
Sala reitera en la sentencia SU-712/13. Sin embargo, como fallo de tutela,
adoptado por una sala de revisión, no constituye una posición inmodificable por
la Sala Plena[189].
Respetando siempre las cargas de transparencia y suficiencia, este Tribunal
debía apartarse de esa doctrina, bajo la exposición de razones constitucionales
de mayor fuerza a las expuestas por la
Sala Cuarta en aquella oportunidad. Esas razones existen, como paso a
explicar:
3.3.1 De la diferencia parcial
del caso concreto con los precedentes planteados.
El caso concreto presenta un
hecho que lo diferencia de los anteriores, derivado de la identidad de la
funcionaria sancionada. Por regla general, la jurisprudencia rechaza que los
nombres propios sean concebidos como hechos materiales. En efecto, si se
exige a la justicia aplicar a todas las personas las mismas consecuencias por
sus actos, esa condición exige que cierre sus ojos a los nombres propios.
Pero en este caso, la identidad
de la Congresista destituida e inhabilitada es un hecho político de plena
relevancia para la comprensión del diseño institucional incorporado a la
Constitución. Piedad Córdoba Ruiz representaba a la oposición y hacía parte de
la minoría política dentro del Senado de la República[190]. Sobre la importancia
de la protección de las minorías políticas en una democracia, remito a lo
expresado en la página 2.1.4 al discutir la interpretación del artículo 277,
numeral 6º de la Constitución.
Y es por ello que en las
objeciones hipotéticas del proyecto, se reparó por primera vez en la
jurisprudencia constitucional sobre los potenciales efectos negativos que podría
tener en la autonomía e independencia de las minorías del Congreso la potestad
disciplinaria del Procurador General de la
Nación. También las circunstancias del caso concreto demuestran cómo la
respuesta dada a la objeción no fue satisfactoria, pues los intereses políticos
de esas minorías fueron efectivamente lesionados, con base en la discutible
interpretación del numeral 6º del artículo 277, previamente explicada.
Pero si las minorías políticas se
ven afectadas por el esquema institucional que propone la decisión de la que me
aparto, la relación entre el funcionario y las mayorías políticas genera otros
inconvenientes en un procedimiento administrativo sancionatorio.
3.3.2. Autonomía,
independencia e imparcialidad del ‘juzgador’[191].
Los pilares esenciales de la
función jurisdiccional en un estado democrático de derecho son la
independencia, la autonomía y la imparcialidad. Esos tres principios operan
como garantía insustituible para todo aquel que deba enfrentarse o discutir un
asunto ante la administración de justicia, y vienen a completar el complejo de
garantías comprendido bajo el concepto de debido proceso. Ello explica
que los procedimientos que pueden ocasionar interferencias particularmente
graves en los derechos ciudadanos se atribuyan a autoridades judiciales.
El procedimiento disciplinario
administrativo está cubierto por algunas de las garantías del debido proceso,
las cuales podrían considerarse adecuadas para que quienes desempeñan funciones
públicas ejerzan sus derechos a la defensa y contradicción, y sean sancionadas
con base en reglas previamente definidas. Sin embargo, en el caso de los
funcionarios electos por voto popular, la afectación es mucho más intensa,
razón por la cual (según se explicará más adelante), el derecho internacional
exige que sean adoptadas bajo reserva judicial.
Más allá de ello, en el
procedimiento disciplinario que actualmente defiende la mayoría, mediante una
discutible interpretación del numeral 6º del artículo 277 de la
Carta, se permite que un funcionario administrativo investigue y juzgue a sus
nominadores. Y que les imponga sanciones que pueden lesionar los intereses de
los ciudadanos, expresados en condiciones igualitarias mediante el sufragio (la
igualdad se concreta en la fórmula ‘una persona, un voto’).
En ese sentido, la configuración
de competencias que propone la jurisprudencia actual prevé un ‘juzgador’ que
no es independiente ni imparcial. Primero, porque con sus actuaciones puede
recompensar a sus nominadores; segundo, porque puede coaccionar a quienes no lo
fueron o potencialmente no lo serán, en caso de que el alto funcionario aspire
a un segundo período; y tercero, porque podría estimular a quienes
potencialmente representan un voto a futuro[192].
Ese sistema de recompensa,
castigo y estímulo no es, de ninguna manera, el que mejor representa el sistema
de pesos y contrapesos y, por lo tanto, no puede ser asumido como la mejor
interpretación de la Constitución Política.
3.3.3. No existe un marco
adecuado para la investigación y sanción disciplinaria de funcionarios de
elección popular.
Además de todo lo expuesto, ni la
Constitución ni la ley prevén un marco de principios y reglas sustantivas,
procedimentales y de competencia para juzgar a los congresistas. Por ese
motivo, el Procurador General aplica a estos funcionarios las normas -tipos,
procedimientos y sanciones- del Código Disciplinario Único. Entre esas
sanciones existen tres que resultan particularmente problemáticas a la luz del
ejercicio de los derechos políticos; la suspensión, la destitución y las
inhabilidades para el ejercicio de funciones públicas.
Me parece evidente que la
facultad de investigar y sancionar a funcionarios de elección popular (en este
caso a los congresistas) debe ser objeto de una regulación especial, por la
naturaleza especial de estos cargos y por la eventual afectación que las
sanciones disciplinarias de estos funcionarios pueden producir en los derechos
políticos de sus electores. Esa regulación debería adoptarse por vía de ley
orgánica, con las exigencias constitucionales y las mayorías parlamentarias que
ello supone.
En tal sentido, las normas del
Código Disciplinario Único fueron diseñadas para sancionar cualquier
irregularidad en la función pública, y la amplitud de ese propósito se refleja
en la estructura de sus normas, en la vaguedad de los tipos disciplinarios y en
el margen de discrecionalidad que se otorga a la
Procuraduría General de la Nación (o al funcionario competente en cada caso)
para imponer las sanciones correspondientes. Al adoptar ese estatuto, el
Legislador se inclinó decididamente por dar una amplísima protección a los
ciudadanos frente al inadecuado desempeño de la función pública. Esa
ponderación, sin embargo, se torna inaceptable cuando, además de los intereses
individuales del funcionario afectado con la sanción disciplinaria, esa
decisión restringe los derechos políticos previstos en los artículos 40 de la
Constitución Política y 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos[193].
3.3.4.- Funciones exentas de
límites y principio de responsabilidad.
Constituye un fuerte argumento a
favor de la aplicación del poder disciplinario ordinario a los funcionarios de
elección popular, el interés por erradicar ámbitos de poder público (o
funcionarios) exentos de control. Siguiendo ese razonamiento podría afirmarse
que mientras el Legislador o el Constituyente derivado no modifiquen el orden
jurídico, creando procedimientos especiales para estos funcionarios, resulta
más adecuado aplicar las normas generales, a permitir la existencia de poderes
incontrolados o incontrolables disciplinariamente[194]. Paradójicamente, con
ese interés en mente, la Corte termina por avalar una facultad ilimitada en
cabeza de una autoridad administrativa. Para controlar los abusos en que
podrían incurrir los funcionarios de elección popular permite que un
funcionario que no tiene esa condición, ni pertenece al poder judicial, adopte
decisiones que anulan el efecto del voto popular.
La sentencia SU-712/13 niega esa
carencia de límites indicando que el ordenamiento prevé recursos en sede
administrativa y un control jurisdiccional posterior ante el Consejo de Estado,
dentro del cual –cabría añadir- se encuentra la posibilidad de conjurar el
riesgo de un perjuicio irremediable mediante la suspensión provisional del acto
administrativo que se ataca.
La
Corte ha afirmado que la eficacia de esos mecanismos debe ser analizada en el
marco del caso concreto, aspecto que no abordaré porque se encuentra expuesto
con detalle en el cuerpo de la sentencia[195].
Sin embargo, en este caso precisamente se evidenció su absoluta ineficacia[196] y,
de manera más amplia, la duración del procedimiento judicial ante el órgano de
cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, no lo hace eficaz para
conjurar la violación de los derechos del funcionario y sus electores. Dicho de
manera más clara, no permite que la persona elegida por vía popular represente
los intereses de sus electores -o ejerza su programa, según el caso- durante el
período legal o constitucional correspondiente.
En síntesis, la ausencia de
normas especiales, adecuadas a este escenario constitucional y la inexistencia
de controles efectivos a decisiones que suponen una intensa afectación a los
derechos políticos, indican que la competencia bajo análisis supone una
facultad que escapa a los límites de proporcionalidad y razonabilidad
que la Constitución exige a toda intensa interferencia en los derechos
fundamentales. Y así, el principio de responsabilidad deviene en ausencia de
controles sobre el órgano investido del poder disciplinario.[197]
4. Las cuatro razones expuestas
en este acápite son, en mi concepto, suficientes para asumir un cambio de
jurisprudencia. Obedecen a una lectura de la
Constitución que toma en consideración elementos del caso concreto para
comprender de mejor manera la tensión constitucional que suponen los procesos
disciplinarios adelantados por una autoridad administrativa contra funcionarios
de elección popular. Y justifican el sacrificio que un cambio de jurisprudencia
ocasiona en la seguridad jurídica y la confianza legítima, al satisfacer
ampliamente mandatos de innegable relevancia en nuestro orden constitucional,
como el principio democrático, el derecho a elegir y ser elegido, los
principios de imparcialidad, independencia y autonomía judicial,  y los de
independencia y autonomía parlamentaria.
Por eso estimé necesario
referirme a cada uno de ellos. Sin embargo, para terminar, me referiré al
argumento que no solo justifica, sino que exige un cambio de
jurisprudencia en este escenario.
4.1. El precedente sentado por
la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH) en el caso de Leopoldo
López Mendoza contra Venezuela.
El señor Leopoldo López Mendoza
fue elegido por votación popular, y por dos periodos consecutivos, como Alcalde
del Municipio Chacao (Venezuela), de manera que desempeñó ese cargo entre
el 4 de agosto de 2000 y el mes de noviembre de 2008. Ese mismo año aspiraba
presentarse como candidato para la Alcaldía del Estado Mayor de Caracas, pero
no pudo hacerlo, pues sobre él pesaban dos sanciones de inhabilidad para el
ejercicio de cargos públicos, impuestas por el Contralor General de la
Nación, en dos procesos administrativos distintos.
Una de esas sanciones se produjo
por hechos ocurridos cuando era un funcionario de la petrolera estatal
venezolana PDVSA; la segunda, por actuaciones asociadas a su gestión como
alcalde.
Después de efectuar una
reconstrucción del proceso interno, cuya similitud con el procedimiento
colombiano es evidente (en esa oportunidad, se agotó la actuación y recursos
propios de la vía gubernativa, se intentó un recurso de amparo, y se inició una
acción de nulidad ante el contencioso administrativo, escenario en el que se
requirió la suspensión provisional del acto cuestionado), la
CorteIDH abordó el estudio de fondo del caso, y declaró que una sanción que
inhabilita a un funcionario público de elección popular, impuesta por una
autoridad administrativa, es incompatible con el artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH):
“El artículo 23.1
de la Convención establece que todos los ciudadanos deben gozar de los
siguientes derechos y oportunidades, los cuales deben ser garantizados por el
Estado en condiciones de igualdad: i) la participación en la dirección de los
asuntos públicos, directamente  por representantes libremente elegidos; ii) a
votar y a ser elegido en elecciones periódicas auténticas, realizadas por
sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión
de los electores, y iii) a acceder a las funciones públicas de su país. || 107.
El artículo 23.2 de la Convención determina cuáles son las causales que
permiten restringir los derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en
su caso, los requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción.
En el presente caso, que se refiere a una restricción impuesta por vía de
sanción, debería tratarse de una ‘condena, por juez competente, en un proceso
penal’. Ninguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso
dichas sanciones no era un ‘juez competente’, no hubo ‘condena’ y las sanciones
no se aplicaron como resultado de un ‘proceso penal’, en el cual tendrían que
haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la
Convención Americana”.
Esta sentencia, proferida en
septiembre de 2011, establece el alcance que la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, como intérprete autorizada de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, atribuye al artículo 23 del
Instrumento. Y los dos párrafos trascritos muestran también con total claridad
la contradicción entre la jurisprudencia del alto órgano y la que defendió este
Tribunal en la providencia SU-712/13.
Ahora bien, en la decisión que
motiva este voto disidente, advirtió la mayoría que el fallo podría ir en contra
de decisiones internacionales. Aunque es argumentativamente loable
aceptar esa eventual incompatibilidad, no lo es convertir un precedente de la
CorteIDH en una decisión internacional, cuyo valor normativo sería
discutible en el ámbito interno.
La sentencia de Leopoldo López
Mendoza contra Venezuela es un precedente, cuya doctrina sobre la
interpretación de la CADH es vinculante para todos los agentes del orden
interno, incluida esta Corporación.
En ese sentido, debe recordarse
que Colombia es miembro de la Organización de Estados Americanos, parte
en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y acepta la competencia
contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos[198]. Esta Convención es
además el instrumento de derechos humanos más importante del ámbito regional, y
la CorteIDH su intérprete autorizada, de manera que sus pronunciamientos
constituyen pauta insustituible para que el país cumpla sus compromisos de
respeto, protección y garantía de los derechos humanos. Finalmente, las cláusulas
de la Convención hacen parte del orden interno, con jerarquía constitucional,
en virtud de las normas de remisión del artículo 93 Superior. Y la sentencia
López Mendoza contra Venezuela aclara que el artículo 23 de la
Convención exige reserva judicial y penal para imponer sanciones
disciplinarias a funcionarios de elección popular[199]. Brevemente: la
sentencia López Mendoza no es un pronunciamiento internacional con valor
puramente doctrinario para la
Corte Constitucional. Es un precedente vinculante y una pauta imprescindible
para interpretar adecuadamente una norma del bloque de constitucionalidad.
Solo una vez se establece la
naturaleza de la “decisión internacional” que podría resultar
incompatible con la posición que la Corte asumió sobre el alcance del artículo
277.6 es posible enfrentar seriamente la compleja contradicción normativa en
que se ubican los precedentes de esta Corporación y la
CorteIDH: mientras la Corte Constitucional considera permitido por el artículo
277.6 de la Constitución Política que una autoridad administrativa separe del
cargo a un funcionarios de elección popular, a través de un procedimiento
disciplinario, la CorteIDH sostiene que el artículo 23 de la
CADH (norma incorporada al orden interno con jerarquía constitucional) prohíbe
que ello ocurra y, en cambio, ordena que una decisión de esa naturaleza sea
adoptada por un juez penal competente.
Cuando una contradicción de ese
tipo se presenta, corresponde a la Corte adelantar una armonización de las
normas en conflicto, con el propósito de asegurar la supremacía de la
Constitución, y el pleno respeto de las obligaciones del Estado en el
escenario del derecho internacional de los derechos humanos.
De igual forma, la
CorteIDH ha establecido que todos los órganos internos de un Estado parte en la
Convención, incluso los jueces, están obligados a velar porque los efectos de
las normas convencionales no se vean afectados por la aplicación de normas
contrarias al objeto y fin del tratado. En ese sentido, los órganos que
componen la administración de justicia deben ejercer oficiosamente el control
de convencionalidad de las normas internas:
“Este Tribunal
ha establecido en su jurisprudencia que es consciente de que las autoridades
internas están sujetas al imperio de la ley y, por ello, están obligadas a
aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un
Estado es Parte de un trato internacional como la
Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus jueces, también están
sometidos a aquél, lo cual les obliga a velar porque los efectos de la
Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su
objeto y fin. Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia
en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un ‘control
de convencionalidad’ entre las normas internas y la
Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas
competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea,
los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia deben tener en
cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha
hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la
Convención Americana”. (Ver, caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México.
Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 26 de
noviembre de 2010. Serie C No. 220, párrafo 225).
En ese orden de ideas, en este
caso correspondía a la Corte Constitucional asumir el control de
convencionalidad, como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional
y, el método para llevarlo a cabo consistía precisamente en asumir un cambio de
jurisprudencia que armonice la interpretación del numeral 6º del artículo 277
de la Constitución, con el artículo 23 de la
CADH. Ambas disposiciones solo resultan compatibles entre sí al asumir que la
Procuraduría puede ejercer vigilancia y, en ese marco, denunciar posibles
irregularidades en el desempeño del cargo por parte de funcionarios de elección
popular, pero no tiene competencia para adelantar procesos e imponer sanciones
disciplinarias en su contra.
Podría argumentarse que con ello
no se supera la contradicción normativa, pues la
Constitución Política colombiana prevé expresamente el proceso de pérdida de
investidura, cuya competencia no se asigna a un juez penal competente, sino
al órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa.
Aunque esa objeción escapa al
caso que estudió la Corte en esta oportunidad, y al que resolvió la
CorteIDH en López Mendoza vs. Venezuela, es posible que esa incompatibilidad
no sea insuperable. Primero, porque la actuación que juzgó el alto tribunal se
originó en una sanción disciplinaria impuesta por vía administrativa, de manera
que no se estudió plenamente la validez de una sanción semejante adoptada en un
proceso con plenas garantías judiciales, aunque no de naturaleza penal;
segundo, porque la pérdida de investidura que prevé la
Constitución incorpora una importante garantía, como es la competencia de un
órgano de cierre, aspecto que podría ser tomado en cuenta para verificar su
compatibilidad con el artículo 23 de la CADH; y, finalmente, porque, como lo
expresó el Juez García Sayán en su voto concurrente razones (es decir, en
aclaración de voto), la sentencia no debe interpretarse literalmente, precisamente,
porque la Corte Interamericana no consideró otros escenarios distintos al del
caso concreto[200].
En esa dirección, una lectura
plausible del artículo 23 de la CADH como la que presenta el Juez García-Sayán,
propone que lo exigido por el artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en este ámbito es la reserva
judicial para imponer sanciones como la descrita es la ratio decidendi
de la sentencia. Si bien la literalidad de la disposición indica que debe ser
un juez penal competente, existen otros criterios hermenéuticos que llevan a
sostener si la sanción se impone dentro de un proceso judicial, con todas las
garantías del derecho interno e internacional, la naturaleza de ese
procedimiento podría ser definida por cada Estado.
También podría afirmarse que la
sentencia López Mendoza vs Venezuela de la
CorteIDH solo hace referencia a sanciones de inhabilidad que recaigan
sobre gobernantes democráticamente elegidos, como los alcaldes y, por lo
tanto, esa exigencia no sería aplicable a la destitución impuesta a una Senadora
de la República. No debe olvidarse, sin embargo, que la
Corte aplicó el artículo 23 de la CADH en el que se hace referencia a derechos
políticos (incluidos el sufragio activo y pasivo. O los derechos a elegir y
ser elegido), disposición que expresamente plantea la exigencia de reserva
judicial previa restricción de esos derechos. Por ello, es aplicable a otros
funcionarios, como los congresistas o cualquier otro de elección popular. De
otra parte, y en lo que toca a las sanciones disciplinarias, es cierto que la inhabilidad
restringe intensamente los derechos del funcionario afectado; pero no es
menos cierto que la destitución (al igual que la suspensión)
comporta una interferencia de mayor alcance a los derechos políticos de los
electores. Y es esa afectación intensa a los derechos políticos, lo que explica
la exigencia de las mayores garantías en los juicios disciplinarios y,
concretamente, la reserva judicial a la que se refirió la
CorteIDH.
5. En la demanda estudiada en
esta oportunidad también se planteó el problema jurídico sobre la ausencia de
imparcialidad de la Viceprocuradora para resolver los impedimentos o
recusaciones del Jefe del Ministerio Público.
Aunque estimo que el problema
jurídico más relevante que debía resolver la
Corte era el de la competencia de la
Procuraduría General para sancionar disciplinariamente a los congresistas,
razón por la cual concentré mi salvamento en controvertir la existencia de esa
potestad, debo señalar que tampoco comparto la posición de la
Sala Plena sobre el segundo problema jurídico.
En la decisión mayoritaria, la
Corte asumió que el Viceprocurador sí puede resolver esos impedimentos o
recusaciones (según el caso), aplicando analógicamente la disposición que
establece que corresponde al Viceprocurador adelantar los procesos en que el
Jefe del Ministerio Público se declare impedido. Considero que esa norma
contempla un supuesto diametralmente distinto al que debía analizar la
Sala, pues parte precisamente de la aceptación del impedimento. Y, en
cualquier caso, no considero que un funcionario deba pronunciarse sobre el
eventual impedimento de su nominador y superior jerárquico.
6. Conclusiones
La
Corte adoptó una decisión basándose en una interpretación discutible del artículo
277 (numeral 6º) de la Carta Política, que sin embargo, asumió como obvia o
evidente; se basó en dos precedentes, cuya fuerza era apenas relativa en esta
oportunidad (la sentencia C-280/96 no abordó el problema jurídico que enfrentó la
Sala Plena en esta oportunidad, y la sentencia T-544/04 es un fallo de
revisión de tutela, en un escenario distinto al actual); y planteó una
interpretación sistemática de la
Constitución Política que, sin embargo, pasó por alto el principio
democrático, los derechos políticos del funcionario afectado y sus electores,
los principios de independencia parlamentaria, los derechos de las minorías en
el Congreso, y la imparcialidad, independencia y autonomía que deberían
aplicarse en un procedimiento disciplinario, del que pueden surgir
restricciones intensas a los derechos fundamentales.
Además, la mayoría planteó cuatro
objeciones trascendentales a la luz del sistema de pesos y contrapesos que
define la ingeniería institucional prevista por el Constituyente, que no refutó
satisfactoriamente (ver, supra, acápite primero), dirigiéndose por ese
motivo a una decisión injusta, en el marco de los mandatos superiores de la
Constitución Política, faltando así a la pretensión de corrección que debe
caracterizar toda sentencia judicial.
Finalmente, omitió su deber de
adelantar el control de convencionalidad sobre sus propias interpretaciones,
después de conocer el sentido de la decisión López Mendoza contra Venezuela,
adoptada el 1º de septiembre de 2011 por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, según el cual es indiscutible que el
artículo 23 de la Convención exige reserva judicial para la adopción de
decisiones que afecten intensamente derechos políticos de funcionarios de
elección popular, en el marco de un procedimiento disciplinario.
Desconocer el carácter de
precedente de ese fallo y dirigirse abiertamente en contra de su sentido
jurídico, se opone al cumplimiento de las obligaciones internacionales del
Estado en materia de derechos humanos, y hace vulnerable la decisión adoptada
en la sentencia SU-712/13 al escrutinio de los órganos competentes de derecho
internacional. Solo una inconveniente vanidad judicial y no un compromiso
inquebrantable con la vigencia de los derechos humanos, explica que la
Corte Constitucional prefiera mantener una postura del año 2004 y hoy en día
obsoleta, a asumir el cambio de orientación exigido por el principio
democrático, el goce efectivo de los derechos políticos, y el actual
conocimiento del derecho internacional sobre el alcance del artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
El cambio de precedente que
propuse en esta oportunidad tampoco resulta exótico en el marco de la
jurisprudencia constitucional. En el pie de página 116 de la sentencia
SU-712/13 se explica cómo la
Corte Constitucional sostuvo en sentencias C-417/93, C-037/96, C-244/96,
C-280/96, SU-637/96, C-057/98, SU-337/98 y C-181/02 que la
Procuraduría estaba facultada para investigar y sancionar tanto a los
empleados como a los funcionarios de la
Rama Judicial, salvo aforados o aquellos expresamente excluidos por el
Legislador. Sin embargo, la postura fue “revisada” a partir de la
sentencia C-948/02, en la que se consideró que esa potestad correspondía
exclusivamente a la jurisdicción disciplinaria. Ello demuestra que la
interpretación de la potestad disciplinaria del Procurador General de la
Nación no está exenta de discusiones y que existen motivos de relevancia
constitucional que pueden llevar a modificar las orientaciones que la
Corte estimó acertadas en sus primeros fallos. En ese evento, la naturaleza de
las funciones jurisdiccionales. En esta oportunidad, el respeto por los
derechos políticos y el voto popular.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA
SENTENCIA SU712/13
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO EN SANCION DISCIPLINARIA-Vulneración de los
principios de imparcialidad e independencia al haber sometido la recusación
contra el Procurador -no aceptada por éste- a la decisión de la Viceprocuradora (Salvamento de voto)
En el proceso disciplinario
que se surtió contra la tutelante, no hay una diferencia entre la autoridad que
hace la instrucción y presenta los cargos, de un lado, y la que los resuelve de
otro, siendo entonces la misma autoridad quien cumple ambas funciones. Cuando
el procedimiento lo surte el Procurador directamente no hay, por lo demás,
segunda instancia, y es él mismo desde luego -por la naturaleza del recurso-
quien resuelve la reposición. Las normas en las cuales se fundan las sanciones
disciplinarias tienen carácter abierto, y no responden a una estricta
tipicidad. Si a eso se añade que el proceso se sigue contra un congresista, los
riesgos de insuficiente imparcialidad se incrementan, pues al Procurador lo
elige el Senado, y el constitucionalismo colombiano ha considerado
razonablemente que esto acarrea problemas desde la perspectiva del derecho a un
proceso imparcial, cuando quien funge como procesado pertenece a su turno al
órgano elector (el Congreso). Entonces si bien en todo proceso judicial y
administrativo se debe garantizar el funcionamiento adecuado de instituciones
como el impedimento y la recusación, por ser salvaguardas básicas e
imprescindibles de los principios de independencia e imparcialidad, es todavía
más importante garantizarlo en el procedimiento disciplinario que el Procurador
adelanta contra los congresistas, porque en este contexto se convierten en el
último amparo de dichos principios. El juez constitucional no debe perder eso de
vista. Sin embargo, me parece que en este caso así ocurrió. La recusación
formulada por la señora Piedad E. Córdoba Ruíz al Procurador General de la
Nación, no fue aceptada por éste, y para dirimir el punto fue remitida a la Viceprocuradora, quien la negó. La Corte consideró en este fallo que en ese hecho no había
una violación de la Carta. Estimo, por el contrario, que sí la hubo
VICEPROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Carece de competencia para resolver, en procedimientos
disciplinarios, recusaciones contra el Procurador General no aceptadas por éste
(Salvamento de voto)
No es sólo que no haya normas
en la Constitución o la ley que le atribuyan al cargo de Viceprocurador la
competencia para resolver las recusaciones contra el Procurador que este no
acepte. Es que además hay una razón suficiente para no asignarle esa
competencia al Viceprocurador, y es el derecho fundamental de los disciplinados
a no ser objeto de sanciones sino en un proceso adelantado por un funcionario
independiente e imparcial, pues en esos eventos quien estaría llamado a
resolver las recusaciones sería, como ya se dijo, un empleado de libre
nombramiento y remoción del Procurador recusado, según el artículo 182 del
Decreto ley 262 de 2000. Por lo mismo, se trataría de un funcionario sujeto a
la potestad del Procurador, que podría ser removido de su cargo en cuanto este
último así lo decidiera libremente. No son necesarias muchas reflexiones para
darse cuenta de que la independencia de la Viceprocuradora deja, en este contexto normativo, notorias dudas sobre su imparcialidad e
independencia. Y las dudas importan en esta materia. Por lo cual, en conjunto
con la ausencia de un facultad expresa e inequívocamente estatuida en la
Constitución y la ley, debe considerarse que la Viceprocuradora no era competente para resolver la recusación interpuesta por la tutelante
contra el jefe del Ministerio Público.
PROCURADOR GENERAL
DE LA NACION-Carece de competencia para destituir e inhabilitar a los
congresistas, y en general a los servidores públicos de elección popular
(Salvamento de voto)
Con el fin de establecer si el
texto de la Constitución le atribuye al Procurador competencia para sancionar
con destitución e inhabilidad a los servidores públicos de elección popular, no
basta con hacer un minucioso escrutinio gramatical de los artículos  277 y 278
de la Carta, porque éstos se limitan a conferirle al jefe supremo del
Ministerio Público una competencia genérica de investigación y sanción
disciplinaria, pero no dicen expresamente si esas potestades pueden llegar a
ser de destitución e inhabilidad, en los casos de los congresistas, elegidos
por votación popular. Hay, en definitiva, una regulación poco específica y
concreta, pues las normas constitucionales son por su naturaleza generales y
abstractas. La labor del juez es concretarlas, pero no sólo a partir de una
lectura insular de sus enunciados, y mucho menos cuando estos conforman la
parte orgánica de la Constitución, sino en especial con fundamento en un
entendimiento integral de la Constitución, que tenga en cuenta la parte
dogmática y los principios que definen la nuestra como una democracia
participativa.
PRINCIPIO DE
IMPARCIALIDAD EN PROCESO DISCIPLINARIO DE CONGRESISTA-Se ve afectado por la
elección del Procurador General por parte del Congreso (Salvamento de voto)
DERECHOS
POLITICOS-Sólo pueden restringirse mediante sanción, si ésta deriva de una
condena impuesta por juez competente en un proceso penal, según CADH Y CIDH
(Salvamento de voto)
La
Convención Americana sobre Derechos Humanos es un tratado internacional
de derechos humanos ratificado por Colombia, y la
Constitución exige interpretar los derechos fundamentales conforme los
tratados de derechos humanos de esa naturaleza (CP art. 93). Por lo mismo,  la
forma de entender el debido proceso debe responder a la regulación de la
Convención. Esta última establece por su parte, en el artículo 23, que los
derechos políticos sólo pueden restringirse, mediante sanción, si esta deriva
de una condena impuesta por juez competente en un proceso penal. En
consecuencia, si se acata como es debido el mandato del artículo 93
constitucional, hoy por hoy nuestra Constitución permite imponer sanciones
restrictivas de derechos políticos, en los casos de servidores públicos de
elección popular, sólo a consecuencia de una condena, dictada por juez
competente, en un proceso penal. Supuesto que haya dudas acerca de si eso es lo
que dispone el artículo 23 de la Convención, en todo caso está la sentencia
López Mendoza vs. Venezuela, emitida por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, que así lo ratifica, y la
Constitución misma es la que les da, a los pronunciamientos de la
Corte Interamericana, el carácter de criterios hermenéuticos relevantes de
interpretación de los derechos fundamentales.
LIMITES AL
PODER DISCIPLINARIO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION-Para sancionar e inhabilitar a Congresistas, y demás servidores públicos de
elección popular (Salvamento de voto)
Referencia: expediente
T-3005221
Acción de
tutela promovida por Piedad Esneda Córdoba Ruíz contra la
Procuraduría General de la Nación.
Magistrado
Ponente:
Jorge Iván
Palacio Palacio
Reivindicación de
los límites perdidos[201]
Con el debido respeto, salvo mi
voto.
1. En esta ocasión, la
Corte Constitucional debía decidir si el Procurador podía sancionar
disciplinariamente con destitución e inhabilidad a una senadora de la
República, en un contexto con características complejas. Por una parte, la
destitución e inhabilidad se fundaron en una ley ordinaria (Ley 734 de 2002,
Código Disciplinario Único) y en un decreto con fuerza de ley (Dcto ley 262 de
2000) que contemplan normas disciplinarias abiertas. En el proceso que condujo
a la sanción, el Procurador directamente formuló el pliego de cargos, los
resolvió en una decisión unipersonal y le impuso, a una senadora de la
República, elegida por votación popular, una sanción disciplinaria consistente
en destitución e inhabilidad por 18 años para ejercer cargos públicos, sin que
el procedimiento para estos casos contemple una segunda instancia. El
Procurador fue, asimismo, el que desató el recurso de reposición. Durante el
trámite disciplinario, la ex senadora recusó al Procurador General, y este, al
no aceptarla, la remitió a uno de sus subalternos, la Viceprocuradora,[202]
quien la decidió desfavorablemente.[203]
2. En mi concepto, en estas
circunstancias lo razonable era concluir que a la demandante sí se le violó su
derecho al debido proceso (CP art. 29). Primero, porque incluso si se admite
que el Procurador General de la Nación tiene competencia para sancionar con
destitución e inhabilidad a los congresistas, en este caso hubo un claro y
flagrante desconocimiento del derecho a contar con un proceso disciplinario en
condiciones de imparcialidad e independencia. Segundo, porque a mi juicio el Procurador
General de la Nación carece de competencia para sancionar con destitución e
inhabilidad a los congresistas. En ese sentido, me parece que la
Corte debió conceder la tutela. La
Sala Plena de la Corte fue de otra opinión, y sostuvo que no se presentó
ningún desconocimiento de los derechos fundamentales de la señora Piedad E.
Córdoba Ruiz. No obstante, era tan notoria la falta de garantías
constitucionales dentro del proceso en el cual fue sancionada la peticionaria,
que la mayoría de la Sala se vio en la obligación de reconocer, en la parte
motiva de este fallo, que tal ausencia de garantías debía imputarse más a “imperfecciones”
en el diseño institucional que al modo como este se ha entendido en la
práctica y, en particular, en el presente proceso.[204]
3. Reivindico en este salvamento
de voto una idea distinta. La ausencia de garantías constitucionales, que fue
evidente en este proceso, no se debe objetivamente al diseño institucional,
sino a la comprensión que del mismo tienen la
Procuraduría y la mayoría de la
Corte Constitucional. El constitucionalismo tiene sentido, y es valioso,
cuando se lo concibe como un esfuerzo para definir límites razonables al
ejercicio del poder, dentro del marco jurídico de la
Constitución. Esa es la función que justifica la existencia de esta Corte. Los
límites que la mayoría dice añorar en el diseño institucional del procedimiento
disciplinario, existen en el constitucionalismo colombiano. Más
específicamente, el derecho fundamental al debido proceso establecía, de forma
suficiente, las garantías necesarias para asegurar un procedimiento justo en el
caso de la señora Piedad E. Córdoba Ruiz. Paso a mostrar cuáles eran esas
garantías, y por qué en este caso se violaron.
La violación del derecho a un
proceso en condiciones de imparcialidad e independencia, al haberse sometido la
recusación contra el Procurador -no aceptada por este- a la decisión de la Viceprocuradora
4. Aunque no comparto la tesis
sostenida por la Corte en esta ocasión, conforme a la cual el Procurador puede
sancionar con destitución e inhabilidad a los congresistas, voy a mostrar en
primer término por qué, incluso si eso es cierto, en este caso se violó el
derecho al debido proceso de la señora Piedad E. Córdoba Ruiz. En efecto, si
bien el adelantado por el Procurador no era un procedimiento judicial, sino
administrativo, en él debía respetarse el debido proceso, ya que la
Constitución dice expresamente: “[e]l debido proceso se aplicará a
toda clase de actuaciones judiciales y administrativas” (CP art. 29).
Entre las exigencias del debido proceso administrativo se encuentra la de
observar el principio de “imparcialidad”, pues la
Constitución lo menciona expresamente en el conjunto de estándares que
gobiernan la función administrativa (CP art. 209). Pues bien, una garantía
indispensable de imparcialidad en ese tipo de trámites, es el funcionamiento
adecuado de las recusaciones y los impedimentos. Por lo mismo, si bien el
Procurador no es juez, porque no está incluido dentro del Título VIII de la
Constitución, que trata ‘De la rama judicial’; y si bien tampoco
administra justicia, de acuerdo con el artículo 116 de la
Carta, pues es un órgano de control (CP art. 118); lo cierto es que debe
asegurar el mayor nivel posible de imparcialidad en sus actuaciones, y garantizar
el funcionamiento adecuado de las dos instituciones básicas e imprescindibles
para asegurar ese principio, como son las de la recusación y el impedimento.
5. Esto es tanto más
indispensable, si se tiene en cuenta que el propio diseño legislativo del
procedimiento disciplinario ofrece en sí mismo, y como lo sugiere en esta
sentencia la mayoría de la Sala Plena, garantías precarias de imparcialidad. En
efecto, en el proceso disciplinario que se surtió contra la tutelante, no hay
una diferencia entre la autoridad que hace la instrucción y presenta los
cargos, de un lado, y la que los resuelve de otro, siendo entonces la misma
autoridad quien cumple ambas funciones. Cuando el procedimiento lo surte el
Procurador directamente no hay, por lo demás, segunda instancia, y es él mismo
desde luego -por la naturaleza del recurso- quien resuelve la reposición. Las
normas en las cuales se fundan las sanciones disciplinarias tienen carácter
abierto, y no responden a una estricta tipicidad. Si a eso se añade que el
proceso se sigue contra un congresista, los riesgos de insuficiente
imparcialidad se incrementan, pues -como más adelantes se mostrará- al
Procurador lo elige el Senado, y el constitucionalismo colombiano ha
considerado razonablemente que esto acarrea problemas desde la perspectiva del
derecho a un proceso imparcial, cuando quien funge como procesado pertenece a
su turno al órgano elector (el Congreso).
6. Entonces si bien en todo
proceso judicial y administrativo se debe garantizar el funcionamiento adecuado
de instituciones como el impedimento y la recusación, por ser salvaguardas
básicas e imprescindibles de los principios de independencia e imparcialidad,
es todavía más importante garantizarlo en el procedimiento disciplinario que el
Procurador adelanta contra los congresistas, porque en este contexto se
convierten en el último amparo de dichos principios. El juez constitucional no
debe perder eso de vista. Sin embargo, me parece que en este caso así ocurrió.
La recusación formulada por la señora Piedad E. Córdoba Ruíz al Procurador
General de la Nación, Doctor Alejandro Ordóñez Maldonado, no fue aceptada por
este, y para dirimir el punto fue remitida a la Viceprocuradora, quien la negó. La Corte consideró en este fallo que en ese hecho no había
una violación de la Carta. Estimo, por el contrario, que sí la hubo, y paso a
mostrar por qué.
7. Debo empezar por recordar
-pues en mi concepto la Corte lo pasó por alto- que según el artículo 121 de la
Constitución “[n]inguna autoridad del estado podrá ejercer funciones
distintas de las que le atribuyen la
Constitución y la ley”. La observancia respetuosa de esa norma implicaba
que si al cargo de Viceprocurador no se le ha atribuido, en la
Constitución o la ley, competencia para resolver, en procedimientos disciplinarios,
recusaciones contra el Procurador General no aceptadas por este, entonces quien
cumpla las funciones del cargo de Viceprocurador carece de competencia para
resolver dichas recusaciones, y no podría atribuírsele ese poder por vía
jurisprudencial. Pues bien, las funciones del Viceprocurador están consignadas
en el artículo 17 del Decreto ley 262 de 2000 ‘Por
el cual se modifican la estructura y la organización de la
Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio
Público; el régimen de competencias interno de la
Procuraduría General; se dictan normas Para su funcionamiento; se modifica el
régimen de carrera de la
Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de
sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que
se encuentren sujetos’. El examen
sobre las mismas es concluyente: ninguna de ellas le asigna la de resolver las
recusaciones contra el Procurador General cuando este no las acepte. Sólo dice
que  al Viceprocurador le corresponde “[r]eemplazar al Procurador
General en todos los casos de impedimento”.[205]
8. En ninguno de sus numerales,
el artículo 17 del Decreto ley 262 de 2000 prevé que el Viceprocurador sea el
encargado de resolver las recusaciones contra el Procurador General de la
Nación, en los eventos en los cuales este no las acepte, como
ocurrió en este caso. No hay tampoco ningún otro precepto, en la
Constitución o en la ley, que le atribuya al primero dicha competencia.[206] La
sentencia de la cual disiento dice, a pesar de ello, que el Viceprocurador sí
es competente para resolver ese tipo de recusaciones, y extrae esa conclusión a
partir de una norma del Código Disciplinario Único (art. 88, Ley 734 de 2002),
y de una sentencia de la
Corte Constitucional (sentencia C-1076 de 2002) en la cual se estudió la
constitucionalidad de la primera.[207]
Ahora bien, a partir de la lectura de la norma legal citada y de la sentencia
que estudió su constitucionalidad, se puede concluir que no eran aplicables al
caso de la señora Piedad E. Córdoba Ruiz. El artículo 88 del Código
Disciplinario Único no establece quién debe decidir, en los procesos
disciplinarios, las recusaciones contra el Procurador General de la
Nación cuando este no las acepte, sino quién debe continuar con los procesos
disciplinarios inicialmente a cargo del Procurador, cuando este se declare
impedido o efectivamente acepte las recusaciones que se presenten en su contra.[208] Esa
norma fue demandada en su momento ante la
Corte, porque supuestamente violaba los principios de independencia e
imparcialidad, en tanto le asignaba el conocimiento de las investigaciones
disciplinarias a un subalterno del Procurador cuando este se declarara impedido
o aceptara una recusación. En la sentencia C-1076 de 2002, la
Corte declaró exequible la norma.
9. El caso planteado en esta
ocasión no podía subsumirse estrictamente ni en la hipótesis del artículo 88
del Código Disciplinario Único, ni en la ratio decidendi de la sentencia
C-1076 de 2002.  El artículo 88 del Código Disciplinario prevé qué hacer con
los procesos disciplinarios en curso, cuando el Procurador se declare impedido
o acepte la recusación, y dice que las investigaciones deben asignársele
al Viceprocurador. La sentencia C-1076 de 2002 dice, por su parte, que esa
previsión no desconoce los principios de independencia e imparcialidad. La
norma legal, para empezar, no era aplicable a este caso porque el Procurador no
se declaró impedido ni aceptó la recusación. La sentencia C-1076 de 2002 no
resolvía tampoco el problema de constitucionalidad que se presentaba en este
proceso, pues decía que no hay en abstracto violación de los principios de
independencia e imparcialidad, si el Viceprocurador continúa los procesos
disciplinarios inicialmente a cargo del Procurador, cuando este se declare
impedido o acepte una recusación; no si además es constitucional
asignarle al Viceprocurador las recusaciones contra el Procurador, cuando este no
las acepte. El problema jurídico de la sentencia C-1076 de 2002 era este: ¿resulta
contrario a los principios de imparcialidad e independencia, adjudicarle al
Viceprocurador las investigaciones disciplinarias inicialmente a cargo del
Procurador, cuando este se declare impedido o acepte una recusación? En
cambio, el problema que se planteaba esta oportunidad era otro: ¿viola los
principios de imparcialidad e independencia que el Viceprocurador resuelva las
recusaciones contra el Procurador General, cuando este no las acepte, teniendo
en cuenta que el Viceprocurador es un empleado de libre nombramiento y remoción
del Procurador? A pesar de estas notorias diferencias, la
Sala Plena consideró que la sentencia C-1076 de 2002 contenía una
jurisprudencia aplicable.
10. Discrepo, sin embargo, de esa
apreciación. No sólo, como acabo de decirlo, porque no es estrictamente
aplicable ni el artículo 88 de la Ley disciplinaria ni la sentencia C-1076 de
2002, sino además porque me parece inaceptable aplicarlas, por extensión o
analogía, a un caso enteramente distinto, como el de la ex senadora Piedad E.
Córdoba Ruiz, donde el Procurador decide no aceptar la recusación. La
solución prevista en la ley, y conforme a la
Constitución según la sentencia C-1076 de 2002, para los eventos en los cuales
el Procurador sí acepta una recusación en su contra o se declara impedido, es
razonable y no contradice los principios de independencia e imparcialidad,
debido a que en esos casos el Viceprocurador no se ve obligado a decidir si
contradice o no la opinión jurídica del “jefe supremo” del ente al cual
pertenece (CP art 275) en el asunto que se le adjudica. En esos eventos, el
Procurador que acepta la recusación o se declara impedido, se aparta del
conocimiento del asunto. El Viceprocurador puede entonces emitir con mayores
garantías de imparcialidad e independencia un juicio al respecto. Por el
contrario, cuando se lo pone a definir si procede o no una recusación contra su
jefe, que este por su parte no aceptó, su función necesariamente ha de ser la
de decidir si contradice la opinión jurídica de quien orgánicamente es su empleador,
y en ese caso las garantías de imparcialidad e independencia se desvanecen.
11. En consecuencia, no es sólo
que no haya normas en la Constitución o la ley que le atribuyan al cargo de
Viceprocurador la competencia para resolver las recusaciones contra el
Procurador que este no acepte. Es que además hay una razón suficiente para no
asignarle esa competencia al Viceprocurador, y es el derecho fundamental de los
disciplinados a no ser objeto de sanciones sino en un proceso adelantado por un
funcionario independiente e imparcial, pues en esos eventos quien estaría
llamado a resolver las recusaciones sería, como ya se dijo, un empleado de
libre nombramiento y remoción del Procurador recusado, según el artículo 182
del Decreto ley 262 de 2000. Por lo mismo, se trataría de un funcionario sujeto
a la potestad del Procurador, que podría ser removido de su cargo en cuanto
este último así lo decidiera libremente. No son necesarias muchas reflexiones
para darse cuenta de que la independencia de la
Viceprocuradora deja, en este contexto normativo, notorias dudas sobre su
imparcialidad e independencia. Y las dudas importan en esta materia. Por lo
cual, en conjunto con la ausencia de un facultad expresa e inequívocamente
estatuida en la Constitución y la ley, debe considerarse que la Viceprocuradora no era competente para resolver la recusación interpuesta por la tutelante
contra el jefe del Ministerio Público.
12. No pierdo de vista que la
Sala Plena hizo uso, en este caso, de un argumento jurisprudencial distinto al
anterior para admitir que el cargo de Viceprocurador tiene esa facultad. Dice
la mayoría de esta Corte que, en el auto del 14 de mayo de 2009, la
Sección Primera de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado sostuvo
que el competente para decidir las recusaciones en los procesos administrativos
-incluidos los disciplinarios- es el Viceprocurador.[209] No obstante, esa es una
interpretación inadmisible de dicha providencia. Para empezar, en esa ocasión la
Sección Primera del Consejo de Estado se declaró “incompetente” para
conocer de la solicitud presentada por el Procurador, en la cual le pedía
únicamente que resolviera una recusación en su contra, y no que en su
defecto decidiera quién tenía competencia para ello. El Consejo de Estado, en
ese contexto procesal, manifestó que ni en el Código Disciplinario Único, ni
ningún otro estatuto o ley, le atribuía esa potestad, y que en esta materia no
cabría por otra parte hacer una aplicación analógica: “en el evento sub lite
no tiene cabida la aplicación analógica”. Por lo mismo, se declaró
incompetente para resolver la recusación. Todo lo demás, referido por ejemplo a
quién creyó el Consejo de Estado que era competente para ello, es entonces un
dicho de paso, un obiter dictum, y no tiene fuerza vinculante. En ese
auto, por otra parte, no se hizo un juicio de constitucionalidad sobre esa
posible o hipotética competencia del Viceprocurador, y por ende tal cuestión
estaba aún abierta.
13. Lo que sí forma parte de la ratio
decidendi del auto del 14 de mayo de 2009 son los fundamentos
indispensables, usados por el Consejo de Estado, al concluir que era
incompetente para decidir la recusación contra el Procurador. Dentro de ellos
se encuentra la convicción, a mi juicio fundada, de que en estas materias no
cabe la aplicación analógica, por el principio de legalidad de la competencia
(CP art. 29). El respeto por esa decisión del Consejo de Estado; es decir, el
respeto por su ratio decidendi, suponía renunciar a la analogía legal
para definir quién tenía la competencia de resolver la recusación. Sin embargo,
la Corte en este caso hizo todo lo contrario, pues aplicó por analogía las
normas que le atribuyen al Viceprocurador el conocimiento de las
investigaciones disciplinarias, cuando el Procurador acepte las recusaciones,
a un caso distinto, en el cual el Procurador de forma expresa rechaza una
recusación. Lo curioso es que, en ello, la
Corte dice seguir el auto del Consejo de Estado. ¿Cómo es eso posible?
Siguiendo, no la ratio decidendi del auto que dice respetar, sino
acogiendo lo que el Consejo de Estado dice de paso, en uno de sus fragmentos, y
que no tiene incidencia alguna en la parte resolutiva de esa decisión. En otras
palabras: la Corte sigue el obiter dictum de un fallo, para justificar
el desconocimiento de su ratio decidendi. No comparto esta manera de
razonar, no solamente porque me parece injustificada, y en cierto sentido
incomprensible, sino además porque es inconsistente con las convenciones que
esta Corte ha fijado para la interpretación de providencias judiciales, y con la
Constitución.
14. Teniendo en cuenta entonces
que ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de las que
le atribuyen la Constitución y la ley, y considerando que los disciplinados por
el Procurador tienen derecho a que un funcionario independiente e imparcial
resuelva las recusaciones que ellos instauren contra este último, cuando él por
su parte no las acepte, por lo antes mencionado, en mi concepto no debía ser la Viceprocuradora la encargada de decidir la recusación presentada por la señora Piedad E.
Córdoba Ruíz contra el Procurador,  quien es el jefe supremo del Ministerio
Público. ¿Quién, en su lugar, debía resolverla? En este proceso no se evidenció
que el ordenamiento constitucional y legal prevea una respuesta específica para
esa pregunta. La función de la Corte no era tampoco proveerla, sino controlar
la constitucionalidad de lo que ocurrió en el proceso, pues esa es la labor
primordial del juez de tutela (CP art. 86). La dificultad que se advierte al identificar
quién guarda competencia para resolver la recusación que se presentó contra el
Procurador en este caso, no la niego. Pero sí considero inadmisible que se
hubiera presentado como una solución conforme al debido proceso, una decisión
que no lo es, por todas las razones antes expuestas.
La incompetencia del
Procurador para destituir e inhabilitar a los congresistas con arreglo a una
ley ordinaria
15. Ahora bien, la violación de
los derechos fundamentales de la señora Piedad E. Córdoba Ruiz es todavía más
grave, si se tiene en cuenta que además el Procurador General de la
Nación carecía de competencia para sancionarla con destitución e
inhabilidad. Es verdad que, en la jurisprudencia constitucional, una
sentencia de tutela llegó en otra época a sostener lo contrario.[210] Ese
hecho, sin embargo, no resultaba suficiente para concluir que el Procurador
tuviera actualmente y en este caso tal potestad, pues había razones más
poderosas para considerar que carecía de ella, y por tanto para cambiar la
jurisprudencia, que para mantenerla. En efecto, primero que todo, la
interpretación constitucional en la cual se basó en su momento la
Corte para fijar esa posición surge de una muy discutible lectura del texto
constitucional. Segundo, esa postura corresponde a un único fallo, adoptado por
una Sala de Revisión, que luego no se ha reiterado de forma consistente,
consolidada y relevante. Tercero, en los últimos años ha habido desarrollos
jurisprudenciales internos e internacionales, que debían conducir -a mi juicio inexorablemente-
a un cambio de jurisprudencia. Paso a exponer esas razones.
a. El
texto constitucional no le reconoce al Procurador, inequívocamente, la facultad
de sancionar con destitución e inhabilidad a los congresistas
16. Empiezo por mostrar por qué
no es verdad que el texto de la Constitución le reconozca al Procurador General
la competencia de sancionar con destitución e inhabilidad a congresistas, ni en
general a los servidores públicos de elección popular. En este fallo se invocó,
para sustentar la atribución del Procurador, el artículo 277-6 de la
Constitución. Esa norma dice que al Procurador General le corresponde “[e]jercer
vigilancia superior”, obsérvese bien, “vigilancia superior de la
conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las
de elección popular”. Luego, la
Constitución dice que el Procurador puede, además de vigilar la conducta
oficial de los servidores de elección popular, “ejercer preferentemente el
poder disciplinario”, y asimismo “adelantar las investigaciones
correspondientes, e imponer las sanciones conforme a la ley” (CP art. 277
num. 6). Concuerdo con que, en esta disposición, se le reconoce al Procurador
competencia para investigar y sancionar disciplinariamente a las personas que
desempeñen funciones públicos, “inclusive las de elección popular”, pues
esta última expresión define el ámbito de validez respecto de las competencias
mencionadas en el artículo 277 numeral 6 de la
Constitución.
17. No obstante, el hecho de que
el Procurador pueda investigar y sancionar disciplinariamente a los servidores
públicos de elección popular no es equivalente a que pueda imponerles entonces
cualquier sanción. Hay sanciones que sólo puede imponer un juez, y el caso más
obvio es de las que implican privación de la libertad (CP art. 28). Otras
sanciones no puede imponerlas ni siquiera un juez, como la de confiscación, por
ejemplo (CP art. 34). Y hay otras que son manifiestamente desproporcionadas, y
por tanto prohibidas por el deber de configurar un orden justo, y de asegurar
la efectividad de los derechos fundamentales (CP Preámbulo y arts. 1 y 2). Con
el fin de establecer si el texto de la
Constitución le atribuye al Procurador competencia para sancionar con destitución
e inhabilidad a los servidores públicos de elección popular, no
basta con hacer un minucioso escrutinio gramatical de los artículos  277 y 278
de la Carta, porque estos -como antes se mencionó- se limitan a conferirle al
jefe supremo del Ministerio Público una competencia genérica de investigación y
sanción disciplinaria, pero no dicen expresamente si esas potestades pueden
llegar a ser de destitución e inhabilidad, en los casos de los congresistas,
elegidos por votación popular. Hay, en definitiva, una regulación poco
específica y concreta, pues las normas constitucionales son por su naturaleza
generales y abstractas. La labor del juez es concretarlas, pero no sólo a
partir de una lectura insular de sus enunciados, y mucho menos cuando estos
conforman la parte orgánica de la
Constitución, sino en especial con fundamento en un entendimiento integral de la
Constitución, que tenga en cuenta la parte dogmática y los principios que
definen la nuestra como una democracia participativa.
18.  En este caso, por ende, las
competencias del Procurador debían delimitarse teniendo en cuenta otras normas
de la Constitución. En primer lugar, los artículos 98 y 99 de la
Carta. Estos últimos contemplan una reserva judicial para privar o suspenderle
a un ciudadano el ejercicio de la ciudadanía. En efecto, el artículo 98
Superior dispone que el ejercicio de la ciudadanía puede suspenderse únicamente
“en virtud de decisión judicial en los casos que determine la ley”. La
implicación de suspenderle a una persona el ejercicio de la ciudadanía la prevé
la misma Constitución: “[l]a calidad de ciudadano en ejercicio es
condición previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser
elegido y para desempeñar cargos públicos que lleven anexa autoridad o
jurisdicción” (CP art. 99). Como se ve, entre las consecuencias de
suspenderle a un ciudadano el ejercicio de la ciudadanía, está la de
inhabilitarlo para ejercer cargos y funciones públicas. La inhabilitación es
entonces una suspensión parcial de la ciudadanía, pues le cierra al ciudadano
la posibilidad de ejercer los derechos político a ser elegido y a desempeñar
cargos y funciones públicas (CP art. 40), y por lo mismo debe contar con las
garantías que establecen los artículos 98 y 99 de la
Carta.
19. No tendría sentido, y sería
injustificable, limitar la reserva judicial a las sanciones que nominalmente
sean una suspensión de la calidad de ciudadano en ejercicio, y no una
inhabilitación parcialmente igual en sus efectos, aunque en el fondo sus
implicaciones en términos de derechos políticos sean constitucionalmente
equiparables. Debería ser innecesario resaltar que la garantía de los derechos
políticos a ser elegido y a conformar y ejercer el poder público, es condición
indispensables para que una sociedad pueda considerarse democrática. La pérdida
transitoria de los derechos a ser elegido o a desempeñar cargos y funciones
públicas es una restricción tan severa dentro de una sociedad que aspira a ser
democrática, que sólo debe aceptarse cuando se ofrezcan las mismas garantías
exigidas para imponer una pena, en un proceso judicial, pues su intensidad es
equiparable; es decir, cuando menos, debe imponerse sólo cuando exista previo
pronunciamiento de autoridad judicial competente. Por estas razones pienso que,
según los artículos 98 y 99 de la
Constitución, el Procurador General de la
Nación carecía de competencia para sancionar con inhabilidad a la ex
senadora Piedad E. Córdoba Ruíz.
20. Ahora bien, considero además
que no tenía tampoco atribuciones para destituirla. El artículo 278 de la
Constitución establece que el Procurador General de la
Nación debe ser “directamente” quien desvincule del cargo, en los
procesos disciplinarios, “al funcionario público” que incurra en las
faltas allí expresamente señaladas. No obstante, de nuevo nos encontramos con
un texto que no precisa si el Procurador puede, en ejercicio de esa facultad, destituir
incluso a los funcionarios de elección popular, pues la regulación sobre los
sujetos disciplinables es también genérica. Sin embargo, de ello no se puede
inferir que sea indiferente para la
Constitución qué tipo de funcionario es el destituido, pues existen notorias
diferencias entre los principios constitucionales que se afectan cuando se
destituye a un servidor de elección popular, en la medida en que está
cumpliendo un mandato electoral de carácter popular, y los principios
comprometidos cuando se impone una destitución a un servidor nominado al margen
de un certamen electoral y democrático. En el primer caso se afecta lo que la
Corte ha denominado, en su jurisprudencia, el principio de representación
efectiva, que es el mandato de conformar los cargos de elección popular con
personas efectivamente electas, y no por otras nominadas.[211] En el segundo caso, en
cambio, tal consecuencia no se produce, pues la destitución de un funcionario
nominado no implica una limitación del principio de representación efectiva, en
la medida en que dicho servidor no es un representante electo en un certamen
democrático.
21. La destitución de un
funcionario elegido por el voto popular no produce entonces el mismo impacto
constitucional que la de un servidor público nominado, que carezca de un
mandato impartido por el electorado. Es impensable que en una democracia las
condiciones para imponer la destitución a un servidor electo democráticamente
puedan ser las que ofrece actualmente el proceso disciplinario que adelanta el
Procurador contra los congresistas. No ofrece suficientes garantías de
imparcialidad, como antes lo señalé, en primer término porque, como lo señalé,
cuando el Procurador decide no aceptar las recusaciones en su contra, el
competente para decidir si tiene razón o no es uno de sus subalternos (el
Viceprocurador). En segundo término, debido a que en la estructura actual del
proceso disciplinario no hay diferencia entre quien formula los cargos, de un
lado, y quien juzga si hubo o no falta e impone la sanción por otro. En tercer
lugar, porque carece de controles intra orgánicos, en tanto no hay autoridades
dentro de la Procuraduría que puedan frenar o contrapesar las decisiones del
Procurador, como sí los hay en los órganos judiciales colegiados con los demás
magistrados.[212]
Finalmente, como lo mostraré, al Procurador lo elige el Congreso, y esto, en el
constitucionalismo colombiano, se ha considerado como un elemento que impacta
indefectiblemente la imparcialidad al juzgar los actos de los congresistas.
22. En efecto, según el
constitucionalismo colombiano, el hecho de que el Procurador General de la
Nación sea elegido por el Congreso afecta su imparcialidad para enjuiciar
disciplinariamente los actos de los congresistas. En el seno de la
Asamblea Nacional Constituyente, cuando se discutía cuál debía ser el
organismo encargado de imponer la pérdida de investidura a los Congresistas,
se propuso en algún momento atribuirle la competencia a la
Corte Constitucional. No obstante –y esto es relevante- tal sugerencia se
frenó debido a que los miembros de la
Corte Constitucional debían ser electos por el propio Congreso. Ante ese
hecho, el esquema de frenos y contrapesos que pretendía instaurarse en la nueva
Carta -dijo la Asamblea- estaba en peligro de no funcionar, o de no hacerlo de
un modo óptimo, debido a los problemas de independencia e imparcialidad que se
derivaban de admitir en el elegido la potestad de juzgar a sus propios
electores. En la sentencia SU-1159 de 2003, la
Corte refirió la intervención de un Constituyente,[213] como ilustrativa de las
razones que tuvo la Asamblea para definir el juez de la desinvestidura de
congresistas:
“[…] En la sesión Plenaria de junio 6 de 1991
Jaime Castro respondió una inquietud del constituyente Misael Pastrana Borrero
en los siguientes término: “Nosotros Señor Delegatario Pastrana Borrero,
precisamente al medio día de hoy, en la
Comisión accidental que se ocupa del tema de la
Corte Constitucional o del reforzamiento de la actual Sala Constitucional,
analizamos este punto, al hablar de las atribuciones y dijimos que todo quedaba
condicionado al origen de la Corte o al origen de la
Sala, porque es claro que si el Congreso interviene en la designación de los
magistrados de la Sala o de la Corte, pues no convendría darle a ese tribunal
la facultad de conocer de la pérdida de la investidura de los miembros de las
cámaras, entonces por eso la decisión que había tomado esta comisión de hablar
de Consejo de Estado, que tampoco es propuesta de la
Comisión Accidental, de Estatuto del Congresista, si así venía la tercera, nos
pareció válida, pero usted tiene razón si se aprueba una Corte Constitucional o
una Sala Constitucional, en las que no intervenga el Congreso para efectos de
su escogencia, de su designación, bien puede pasarse esta función a esa Corte o
a esa Sala Constitucional, pero yo diría que eso sólo lo podemos saber si el 19
de este mes cuando estemos terminando el primer debate y que la
Comisión Codificadora dentro de la facultad que tiene de sugerir cambios bien
podría hacerlo.” Antecedentes del artículo 184 de la
Constitución. Biblioteca de la
Corte Constitucional, mimeo.”[214]
23. Como se aprecia, el
Constituyente trató de diseñar la pérdida de investidura de congresistas, que
es una institución ético disciplinaria, como imponible por una autoridad
independiente por completo del Congreso de la
República; es decir, independiente tanto en su funcionamiento como en el
origen.[215]
Una de las autoridades que cumplía dichas condiciones era el Consejo de Estado,
por ser en su origen independiente del Congreso.  La
Corte Constitucional, por el contrario, no tendría ese origen, tan
independiente del Congreso, pues sus miembros son elegidos por el Senado a
partir de sendas ternas enviadas por el Presidente de la
República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado (CP art. 239).
Pues bien, esto me parece suficiente para señalar el problema que existe al
admitir que el Procurador General tenga competencia para imponer sanciones a
los congresistas consistentes en destitución e inhabilidad para ejercer cargos
públicos por dieciocho (18) años, que en sus efectos es semejante a la
desinvestidura. El Procurador podría, según eso, juzgar a sus electores. Pero
esta función, que preocupó al Constituyente, piensa la
Corte Constitucional que se la atribuyó el mismo Constituyente, en los
artículos 277 y 278, a la Procuraduría, a pesar de que ofrece menos garantías
de imparcialidad e independencia que las de un juez en un proceso judicial.
24. El Procurador General, sin
ser juez, puede entonces imponerle a una senadora elegida popularmente una
sanción de destitución e inhabilidad para ejercer cargos y funciones públicas
por 18 años. Es revelador observar, en contraste, lo siguiente. El ordenamiento
prevé una sanción contundente para los congresistas, denominada pérdida de
investidura. Si hay alguna justificación para que pueda imponerse una sanción
de esta magnitud, en contra de un miembro del parlamento, es que la decisión la
toma un juez: el Consejo de Estado. Sólo un juez puede investigar, juzgar y
sancionar a los congresistas en un proceso por pérdida de investidura, debido a
que tan drástica consecuencia exige todo un haz de garantías dentro de un
procedimiento judicial. La
Corte Constitucional lo ha reconocido así, expresamente, por ejemplo en la
sentencia C-319 de 1994.[216]
En esa oportunidad, resolvía si se ajustaba a la
Constitución una norma que le asignaba al Consejo de Estado en pleno, incluida
la Sala de Consulta y Servicio Civil, la competencia para decidir sobre los
procesos de pérdida de investidura de los congresistas. La
Corporación interpretó que no, pues la
Constitución estatuye que el de pérdida de investidura de los congresistas es
esencialmente un ‘juicio’, con ciertas particularidades, que sólo puede
ser efectuado por autoridad jurisdiccional, pues requiere el mayor nivel
posible de independencia, imparcialidad y competencia técnica en asuntos
jurisdiccionales. Dado que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
no es una autoridad de esa índole, decidió declarar inexequible el precepto
enjuiciado. Por tanto, en vigencia de la
Constitución de 1991, sólo un juez puede investigar, juzgar y sancionar a
los congresistas en los procesos de pérdida de investidura.
25. Siendo así las cosas, que el
Procurador General pueda imponer a un congresista una sanción tan severa e
intensa como la destitución y la inhabilidad para ejercer cargos y funciones
públicas por 18 años, sin ser juez, ni ser un organismo colegiado, y pese a ser
electo por el Congreso, no deja entonces de resultar asombroso. Esa función,
que le reconoce la Corte al Procurador General de la
Nación, considera la mayoría de la
Sala Plena que se ajusta a la
Constitución. Pero pocas cosas hay más contrarias a una Constitución
democrática, y a un Estado de Derecho, que reconocerle a un servidor
administrativo la función de imponer sanciones de esta naturaleza a un
congresista, en un contexto huérfano de garantías de defensa, imparcialidad e
independencia. Entonces, si bien la Corte ha sostenido, como antes lo señalé,
que la competencia del Procurador para imponer sanciones de inhabilidad no
desconoce la Constitución, paso a exponer por qué, en mi concepto, esa
jurisprudencia ha perdido fuerza, y por qué en consecuencia debía adoptarse un
pronunciamiento distinto al que en esta oportunidad la
Sala decidió acoger.
b. La
jurisprudencia constitucional invocada para ratificar la competencia del
Procurador en casos como este, no estaba consolidada
26. La mayoría de la
Sala Plena adujo que la competencia del Procurador General para sancionar con
destitución e inhabilidad a los congresistas la ha reconocido y ratificado la
Corte Constitucional en las sentencias C-025 de 1993, C-280 de 1996, T-544 de
2004 y C-482 de 2008. No obstante, creo que, de todas las citadas en el fallo
del cual me aparto, sólo una resultaba pertinente, para efectos de determinar
si el Procurador puede sancionar a los parlamentarios con destitución e
inhabilidad: la sentencia T-544 de 2004. En esa oportunidad, una Sala de
Revisión de la Corte sostuvo que el Procurador General de la
Nación tenía competencia para investigar, y eventualmente sancionar con
destitución e inhabilidad, a un congresista en un procedimiento disciplinario.
Esa sentencia es entonces un precedente, y además desfavorable a la tutela de
la señora Córdoba Ruíz. Sin embargo, la Sala cita también como precedentes
otras decisiones que a mi juicio no lo son. Dice que aparte de la sentencia
T-544 de 2004, en las sentencias C-025 de 1993, C-280 de 1996 y C-482 de 2008,
se ha considerado igualmente que el Procurador puede destituir e inhabilitar a
los congresistas. Pero estas providencias tratan asuntos diferentes, si bien
temáticamente relacionados con el que el que estaba bajo examen. En efecto, la
sentencia C-025 de 1993 estudiaba la constitucionalidad de una norma que sólo
preveía potestades de vigilancia sobre los parlamentarios.[217] La
sentencia C-280 de 1996 estudió una disposición que únicamente establecía
facultades de investigación disciplinaria.[218] Y la sentencia C-482 de
2008 se contraía a la cuestión de cuál tipo de ley era la exigida para expedir
un código ético disciplinario de congresistas.[219]
27. Como se ve, ninguna de estas
decisiones abordaba puntual y específicamente un caso, a partir del cual
debiera resolver el problema de si el Procurador General de la
Nación es competente para imponer sanciones disciplinarias a los congresistas,
consistentes en destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos. Ahora
bien, un principio básico e ineludible de interpretación de las decisiones
judiciales es que lo vinculante en un pronunciamiento judicial -incluso del
juez constitucional- es únicamente lo que resulte indispensable para resolver
el caso concreto que se le somete, y no las consideraciones que haga sobre
casos, asuntos o problemas hipotéticos, aunque tengan relaciones temáticas con
el sometido a examen. Lo que se diga sobre estos últimos puntos sería un obiter
dictum; es decir, un dicho de paso sin fuerza vinculante.[220] Por lo mismo, de las
sentencias que se acaban de citar, excepto por la
T-544 de 2004, no podía extraerse un pronunciamiento vinculante para este
proceso, pues versaban sobre cuestiones jurídicas distintas a si el Procurador
tiene, según la Constitución, el poder para sancionar disciplinariamente
con destitución e inhabilidad a los congresistas.
28. Entonces, en suma, es verdad
que había un precedente aplicable a este caso (sentencia T-544 de 2004). Pero
también lo es que surge de una decisión única, adoptada por una Sala de
Revisión, que a su turno no se apoyaba en ningún precedente, y que postula una
interpretación discutible del texto de la
Carta, que no había sido ratificada -hasta este fallo- por la jurisprudencia
constitucional. La fuerza vinculante es entonces relativa. Pero además se ve
erosionada, una vez se tiene en cuenta que después de su expedición, ha habido
dos pronunciamientos, uno de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos y otro de la
Sala Plena de la Corte Constitucional, a partir de los cuales la posición
fijada en sentencia T-544 de 2004 se ha vuelto insostenible.
c. Dos
pronunciamientos recientes que erosionan el precedente de la
T-544 de 2004, y conducen a considerar incompetente al Procurador para
destituir e inhabilitar a los congresistas, con arreglo a una ley ordinaria
29. Después
de la sentencia T-544 de 2004, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos expidió la sentencia López Mendoza
v. Venezuela (2011).[221]
En ella sostuvo que el artículo 23.2 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) debe interpretarse en el
sentido de que una sanción restrictiva de derechos políticos, sólo es válida si
se adopta luego de una “condena, por juez competente, en proceso penal”.
Cuando la sanción restringe derechos políticos, pero no es impuesta por un juez
competente, en un proceso penal, entonces viola la
Convención. En ese caso, por lo mismo, la
Corte IDH concluyó que al señor López Mendoza, a la sazón servidor de elección
popular, se le habían violado sus derechos políticos, en tanto la restricción
impuesta sobre los mismos era fruto de una sanción dispuesta por autoridad no
judicial, y no dentro de un proceso penal. La
Corte IDH dice, específicamente, en el párrafo 107: “[n]inguno de
esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas
sanciones no era un “juez competente”, no hubo “condena” y las
sanciones no se aplicaron como resultado de un “proceso penal”, en el
que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el
artículo 8 de la Convención Americana”. Y finalmente concluye: “[e]n
virtud de lo que antecede, la Corte determina que el Estado violó los artículos
23.1.b y 23.2 en relación con el artículo 1.1 de la
Convención Americana, en perjuicio del señor Leopoldo López Mendoza”.
30. El caso
de la decisión López Mendoza vs. Venezuela era entonces similar al de la
tutelante. En efecto, por una parte, la peticionaria era una servidora pública
de elección popular. Se le impuso una sanción disciplinaria, consistente en
destitución e inhabilidad para ejercer funciones y cargos públicos, que en la
Constitución colombiana equivale a una restricción de derechos políticos, pues
el artículo 40 de la Carta establece -entre otros derechos políticos- los de
ser elegido y acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (CP art. 40).
La sanción no fue impuesta en un proceso penal, sino en un trámite
disciplinario, adelantado conforme la Ley 734 de 2002 ‘por la cual se expide el Código Disciplinario Único’.
Finalmente, la sanción la impuso el Procurador General de la
Nación, quien no tiene la investidura de un juez ya que, de un lado, sus
funciones no están reguladas dentro del Título VIII de la
Constitución, que trata ‘De la rama judicial’; de otro lado,
tampoco es uno de los órganos que administra justicia, de acuerdo con el
artículo 116 de la Carta (CP art. 118); más bien, es un órgano de control,
entre cuyas competencias no se encuentra la de ejercer función jurisdiccional
(decir el derecho). Esas son justamente las propiedades relevantes del caso López
Mendoza vs. Venezuela, y son precisamente esos hechos los que condujeron a la
Corte IDH a sostener en ese asunto que había una violación del artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos. Pienso, por lo mismo, que en este
caso también hubo una conculcación de tal garantía.
31. Ahora
bien, la mayoría de esta Corte sostuvo que la conclusión de la
Corte IDH en la sentencia López Mendoza no era aplicable a este
proceso, porque en su criterio el caso López Mendoza  “ocurrió en un
contexto fáctico y jurídico diferente” al que debía resolverse en esta
ocasión, en la cual la afectada fue la señora Piedad E. Córdoba Ruiz. Para
sustentar esa afirmación, la Sala aseguró que en el caso venezolano la
Constitución de ese país prevé como regla que el ejercicio de los derechos
políticos sólo puede ser suspendido por sentencia judicial en firme en los
casos que determine la ley, y agrega que la
Corte IDH “comenzó por reconocer” ese aspecto como relevante. La
mayoría agrega a lo anterior, que esa situación es distinta a la que se
presentó en este proceso, ya que la
Constitución colombiana no prevé una reserva judicial para imponer
restricciones a derechos políticos mediante sanción.
32. Disiento
de esa apreciación. Empiezo por señalar que la función de la
Corte IDH -según ella misma- no es interpretar el derecho interno de los
Estados, ni tampoco definir si una conducta o regulación se ajusta a las
constituciones internas de los países, sino si se han violado o no los derechos
reconocidos en la Convención. La constitucionalidad de las medidas analizadas,
en el caso López Mendoza, pudo ser relevante para determinar entonces el
grado de responsabilidad del Estado venezolano, pero no para establecer
si había una violación de la
Convención Americana. Las alusiones que hace la
Corte IDH a la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela están en un pie de página, sin comentarios,
análisis, observaciones interpretativas o conclusiones. En el cuerpo de la
providencia no aparece ninguna mención al derecho interno de Venezuela. Sí
aparece, por el contrario, una referencia expresa a que la
Corte IDH no se ocupa de definir la constitucionalidad, a la luz del derecho
interno, del caso del señor López Mendoza. Obsérvese lo que dice la
Corte IDH en el párrafo 104:
“104. La Corte debe determinar si las sanciones de inhabilitación
impuestas al señor López Mendoza por decisión de un órgano administrativo y la
consiguiente imposibilidad de que registrara su candidatura para cargos de
elección popular son o no compatibles con la
Convención Americana. No corresponde, en cambio, que la
Corte se pronuncie sobre la interpretación del derecho interno venezolano y,
en particular, sobre la compatibilidad o incompatibilidad del artículo
105 de la
LOCGRSNCF con la Constitución de Venezuela” (énfasis
añadido).[222]
33. Si la
Corte IDH consideró que no le correspondía definir la compatibilidad de la ley
o de las prácticas venezolanas con la
Constitución de ese país, para efectos de determinar si había o no una
violación de la Convención, ¿entonces cómo puede decirse que la regulación
constitucional interna de un país sea relevante para definir la
convencionalidad de una medida interna? De ser cierto, como sostiene la
mayoría, que para evaluar si se ha infringido la
Convención es necesario establecer primero cuál es la regulación
constitucional de cada país, la
Corte Interamericana lo hubiera hecho antes de todo en la sentencia del caso López
Mendoza. Sin embargo, ya se advirtió que no sólo no lo hizo, sino que
además sostuvo que no le correspondía hacerlo. Para la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, tal como fue interpretada en el
citado fallo por la Corte IDH, lo relevante a efectos de definir si hay o no
violación de derechos políticos es, en casos como este, si la restricción de
los mismos se impone mediante sanción, si esta es dispuesta en una condena,
dictada por juez competente, en un proceso penal, o no es así. Las
disposiciones constitucionales internas serían relevantes, a lo sumo, para
determinar el grado de responsabilidad. Las diferencias que
eventualmente pueda haber entre nuestra Constitución y la venezolana no eran
entonces decisivas, como lo dice la Sala en este fallo.
34. Pero además, las diferencias
que la Sala parece advertir entre la regulación constitucional colombiana y la
que infiere de la venezolana, no me parecen claras e inequívocas. Primero que
todo, porque los artículos 98 y 99 de la
Constitución colombiana establecen, como antes se mencionó, una reserva
judicial para privar a un ciudadano -así sea transitoriamente- de sus derechos
a elegir y ser elegido y de desempeñar cargos y funciones públicas. Pero,
aparte de lo anterior, incluso si se sostiene que dichas normas no prevén una
reserva judicial en la materia, lo cierto es que la diferencia es también inexistente,
pues si la hay es debido precisamente al desconocimiento de lo que dispone la
Convención Americana sobre Derechos Humanos. La mayoría de la
Corte sostiene que en Colombia no se exige sentencia judicial para
restringirle a una persona, mediante sanción, sus derechos políticos, pero
parece no advertir que eso lo puede sostener mientras desconozca la
Convención y, en especial, el entendimiento de la misma plasmado en la
sentencia López Mendoza. Ese desconocimiento, sin embargo, revela, al
menos en mi criterio, una infracción constitucional, como lo muestro enseguida.
35. La
Convención Americana sobre Derechos Humanos es un tratado internacional de
derechos humanos ratificado por Colombia, y la
Constitución exige interpretar los derechos fundamentales conforme los
tratados de derechos humanos de esa naturaleza (CP art. 93). Por lo mismo,  la
forma de entender el debido proceso debe responder a la regulación de la
Convención. Esta última establece por su parte, en el artículo 23, que los
derechos políticos sólo pueden restringirse, mediante sanción, si esta deriva
de una condena impuesta por juez competente en un proceso penal. En
consecuencia, si se acata como es debido el mandato del artículo 93
constitucional, hoy por hoy nuestra Constitución permite imponer sanciones
restrictivas de derechos políticos, en los casos de servidores públicos de
elección popular, sólo a consecuencia de una condena, dictada por juez
competente, en un proceso penal. Supuesto que haya dudas acerca de si eso es lo
que dispone el artículo 23 de la Convención, en todo caso está la sentencia López
Mendoza vs. Venezuela, emitida por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, que así lo ratifica, y la
Constitución misma es la que les da, a los pronunciamientos de la
Corte Interamericana, el carácter de criterios hermenéuticos relevantes de
interpretación de los derechos fundamentales.[223]
36. La decisión López Mendoza erosionó,
en definitiva, el precedente que emanaba de la sentencia T-544 de 2004, y en
virtud suya esta última perdió fuerza vinculante. La fuerza que pierde no se la
devuelve una alusión a la sentencia C-028 de 2006, en la cual esta Corte
sostuvo, en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, que el
legislador puede, sin violar el artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, atribuirle al Procurador General
la facultad de imponer sanciones disciplinarias de inhabilidad para ejercer
cargos y funciones públicas. Discrepo entonces de que dicha sentencia tenga el
alcance que parece adjudicarle la Sala en esta oportunidad. Para empezar, por
obvias razones cronológicas, en la sentencia C-028 de 2006 no se tuvo en cuenta
la decisión de la Corte IDH en el caso López Mendoza. Pero además, la
sentencia C-028 de 2006 se adoptó en ejercicio de una competencia de control
abstracto de constitucionalidad, y por lo mismo en ella la pregunta era si el
legislador podía adjudicarle una atribución de ese tipo al Procurador. Si bien
la respuesta fue afirmativa, en ella no está comprendida automáticamente una contestación
a la pregunta concreta y específica de si una vez se le ha atribuido esa
función al Procurador, este puede ejercerla incluso respecto de servidores
públicos de elección popular, como los congresistas. La sentencia C-028 de 2006
debe entonces interpretarse como una respuesta a la pregunta por los límites
constitucionales que tiene el legislador, en la atribución de competencias al
Procurador, y no como una contestación a la pregunta por los límites
constitucionales que tiene el Procurador en el ejercicio de esos poderes. Son
dos asuntos distintos, y deben diferenciarse cuidadosamente. En suma, la
sentencia C-028 de 2006 no resolvía el problema que se planteaba en esta
ocasión, y por lo mismo no podía considerarse como un respaldo o una reiteración
de la T-544 de 2004.
37. Entonces el precedente
constitucional, emanado de la sentencia T-544 de 2004, perdió fuerza con la
sentencia López Mendoza. Pero antes también había sufrido otro impacto
relevante, que condicionaba la competencia disciplinaria a la expedición de una
ley orgánica sobre la materia, con la decisión adoptada por la
Corte en la sentencia C-482 de 2008. En esta última, la
Corporación declaró inexequible un proyecto de ley por medio del cual se
pretendía expedir el ‘Código de Ética del Congresista’, y lo hizo sobre
la base de que desconocía la reserva de ley orgánica en esta materia. Es
importante resaltar que a pesar de su título, el proyecto de Código entonces
controlado no contenía sin embargo regulaciones pura o estrictamente éticas,
ausentes como las normas éticas, de coerción, sino que por el contrario
preveían falta y sanciones de corte disciplinario, susceptibles de imponerse
incluso de forma coactiva, en los términos en ella previstos. La
Corte Constitucional dijo expresamente, al respecto, en la parte motiva de la
sentencia C-482 de 2008, que “en la medida en que el Código de Ética de los congresistas se orienta a
establecer instrumentos de control y sanciones para las conductas que resulten
contrarias a los deberes funcionales de los congresistas, claramente tiene
una naturaleza disciplinaria” (énfasis añadido). En la sentencia C-482 de 2008, la
Corte sostuvo que al ser esa una regulación disciplinaria aplicable
específicamente a los congresistas, estaba sometida a una reserva de ley
orgánica, pues según sus propias palabras “toda regulación de
carácter disciplinario”, obsérvese bien, “toda regulación de carácter
disciplinario aplicable de manera específica a los congresistas está sujeta a
una reserva de ley orgánica”.
38. Esta formulación tiene, como
se ve, un ámbito de aplicación amplio, pues parece referirse a que toda
regulación disciplinaria está sujeta a dicha reserva. No obstante, no pretendo
sostener que todo tipo de normatividad disciplinaria aplicable a los congresistas
tenga reserva de ley orgánica, pero sí que este es un antecedente sólido para
interpretar que al menos algunas regulaciones de orden disciplinario,
aplicables específicamente a los congresistas, deben estar previstas en una ley
orgánica.  El fundamento constitucional de esa reserva, para un caso como el
examinado en la sentencia C-482 de 2008, reside fundamentalmente en el artículo
185 de la Carta. Conforme a este último, los votos y opiniones de los
congresistas son inviolables, “sin perjuicio de las normas disciplinarias
contenidas en el reglamento respectivo”. Esta norma, como se ve, autoriza
al legislador para contemplar en el reglamento, que a su turno tiene reserva de
ley orgánica (CP art. 151), normas disciplinarias que delimiten razonablemente
la actividad parlamentaria expresada en votos y opiniones. Sin embargo, esa no
es la única materia de la regulación disciplinaria de los congresistas que está
sujeta a una reserva de tal naturaleza.  En mi criterio, si bien no hay una
reserva absoluta de ley orgánica en materia disciplinaria de los congresistas,
sí debe haberla en lo que respecta a sanciones disciplinarias que impliquen
sustraer al parlamentario del ejercicio de sus funciones, como en los casos en
los que la medida sancionatoria consiste en destitución e inhabilidad, al menos
mientras sea posible que un funcionario administrativo, electo por la mayoría
del Congreso (o de una de sus cámaras), sea quien discipline a los senadores y
representantes a la Cámara. Es conveniente mostrar esto con algún detenimiento.
39. El fundamento para una
reserva de ley orgánica en este punto, cuando las sanciones consisten en
destitución e inhabilidad, se deriva en primer lugar del artículo 151 Superior,
que define las materias propias de este tipo de ley. Dicho artículo establece
que el Congreso expedirá leyes orgánicas “a las cuales estará sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa”. Es decir, que aquellos asuntos
asociados a la actividad legislativa estarían, al menos en principio,
reservados a la ley orgánica. Es razonable entender que uno de los asuntos
asociados a la actividad legislativa es el atinente a las condiciones que hacen
posible la actividad congresional; es decir, el relativo a los presupuestos de
los que depende que la actividad legislativa tenga efectivamente lugar. Ahora
bien, una condición indispensable para que el parlamento en efecto funcione, es
que sus integrantes no encuentren obstáculos para ejercer sus competencias y
atribuciones, por las decisiones de otras ramas u órganos del poder público. El
funcionamiento del Congreso; esto es, la actividad legislativa, depende en
otras palabras de que los congresistas puedan o no participar de ella, y que
puedan participar de ella depende en parte de que otras autoridades no les
impidan hacerlo. Cuando se admite que a los congresistas se les imponga una
sanción disciplinaria consistente en destitución e inhabilidad para ejercer
cargos públicos, se está aceptando precisamente una forma de impedirles
participar de la actividad legislativa, y por lo mismo lo coherente con el
artículo 151 constitucional sería que los casos en los cuales sea posible
imponer una sanción de esta envergadura, estén previstos en una ley orgánica.
40. El fundamento de esta reserva
es desde luego más profundo. Cuando las causas para sustraer al parlamentario
de la actividad legislativa las define un juez, en condiciones óptimas de
independencia e imparcialidad, la ausencia de una ley orgánica se contrarresta
por el entramado de garantías con las cuales cuenta toda persona en un proceso
judicial. Por lo mismo, lo que sostengo aquí no podría entenderse aplicable
también a los asuntos penales, donde la imposición de las medidas de
aseguramiento -dentro de las cuales puede haber privaciones cautelares de la
libertad- depende de un juez. En cambio, cuando quien decide si sustrae al
parlamentario de la actividad no es un juez, sino un funcionario
administrativo, al margen de un proceso judicial, con insuficientes garantías
para el procesado, las exigencias en cuanto al tipo de ley que debe contener
las faltas y las sanciones que implican tal sustracción deben ser distintas.
Las leyes orgánicas las aprueba la mayoría absoluta de los miembros de una y
otra cámara del Congreso (CP art. 151). La expedición de leyes orgánicas exige
por tanto un nivel de concertación o acuerdo superior al que se requiere para
aprobar leyes ordinarias, y esa exigencia adicional contribuye  a incorporar en
la toma de decisiones voces distintas de las que conforman la mayoría ordinaria
del Congreso, y en consecuencia propicia la inclusión de quienes forman parte
de las minorías étnicas y políticas. La reserva de ley orgánica para
congresistas, en las hipótesis de destitución e inhabilidad, es entonces una
garantía necesaria (aunque insuficiente) de que el poder disciplinario no se
convertirá en un instrumento al servicio de una mayoría simple del Parlamento,
con el cual destruir los partidos o voces minoritarias dentro del órgano
legislativo. Esta garantía es tanto más necesaria, en un contexto en el cual se
confía el poder disciplinario a un organismo cuyo jefe supremo, el Procurador
General de la Nación, es electo precisamente por la mayoría simple de una
cámara legislativa.
41. La
Sala Plena decidió en este fallo, a pesar de todo lo anterior, que el Procurador
General de la Nación, elegido por mayoría simple, podía sancionar
disciplinariamente a un congresista, y destituirlo e inhabilitarlo, con arreglo
a una ley ordinaria, que exige para su aprobación sólo mayoría simple, y con
fundamento en un decreto con fuerza de ley, que ni siquiera es expedido por el
Congreso. A esto debe añadirse que el proceso disciplinario no cuenta con las
mismas garantías de un proceso penal, pues no lo conduce un juez, no hay doble
instancia antes de que quede en firme la sanción, ni hay distinción entre quien
adelanta la instrucción y formula los cargos, por una parte, y quien los
resuelve por otra. Es curioso que a esta conclusión la hubiese calificado la
Sala como fruto de una interpretación “armónica” de las fuentes, pues
lo que se advierte es que es una conclusión en franco conflicto con la
Constitución, y las sentencias López Mendoza y C-482 de 2008. Lo armónico
habría sido sostener que el Procurador puede vigilar con facultades
investigativas a los parlamentarios, tal como lo dicen las sentencias C-025 de
1993, C-028 de 2006 y C-280 de 1996. Pero, según la sentencia C-482 de 2008, se
requiere para ello de una ley orgánica. Y en cualquier caso los congresistas no
podrían ser sancionados con destitución e inhabilidad, en virtud del artículo
23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tal como esta fue
interpretada en la sentencia López Mendoza v. Venezuela.
42. En suma, en mi concepto los
hechos y las consideraciones antes referidas debían conducir a sostener que el
Procurador carecía de competencia para sancionar con destitución e inhabilidad
a la senadora Piedad E. Córdoba Ruiz.
Conclusiones
43. En el proceso disciplinario
adelantado por el Procurador General de la
Nación contra la ex senadora Piedad E. Córdoba Ruiz, se le violó a esta última
el derecho fundamental a no ser destituida e inhabilitada sino en el marco de
un proceso debido (CP art. 29). Primero, porque se le desconoció su derecho a
un proceso imparcial, en la medida en que la recusación presentada por la
tutelante contra el Procurador General, y no aceptada por este, fue resuelta
por una funcionaria de libre nombramiento y remoción del Procurador; es decir, la Viceprocuradora. Segundo, porque se le desconoció su derecho a no ser sancionada con
restricción a sus derechos políticos sino por juez competente, ya que una
limitación de esa naturaleza, como fruto de una sanción, sólo es legítima si es
resultado de una condena, adoptada por juez, en un proceso penal, y en este
caso no hubo ni juez, ni condena, ni proceso penal, sino que la impuso un
funcionario administrativo, en un procedimiento disciplinario, sin que hubiese
condena penal.
44. La
Sala Plena fue, sin embargo, de otra opinión. No desconoció, eso sí, que
faltaron garantías. Las evidencias abundaban y eran irrefutables. Lo que hizo la
Corte fue entonces adjudicarle esa falencia, no a su propia interpretación de la
Constitución, sino al “diseño institucional”. Este, según la
Sala, “presenta imperfecciones”. La idea que queda es entonces que los
límites al poder disciplinario sobre los congresistas, y los servidores
públicos de elección popular en general, deberían existir pero que son pocos o
casi nulos, y que no hay más remedio. Así son las instituciones, dice la
Corte Constitucional, y hay que aplicarlas como son. Más bien ha debido decir:
hay que tomarlas como son, luego de lo que hemos hecho de ellas. La
Sala Plena olvida que la legislación, y la parte orgánica de la
Constitución, en las cuales halló las normas para convalidar la actuación del
Procurador en este proceso, deben leerse a la luz de la parte dogmática, en la
cual hay límites infranqueables, que exigían asegurar un procedimiento en
condiciones suficientes de imparcialidad e independencia, y que para casos como
este contemplan una reserva judicial en la restricción de derechos políticos
mediante sanción. Reivindico entonces que los límites, que la mayoría de la
Sala Plena dice añorar, sí existen en la
Constitución, y a mi juicio en el presente caso se rebasaron, pese a que en
este fallo se diga lo contrario.
Por las anteriores razones, salvo
mi voto.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO
ROJAS RÍOS
A
LA SENTENCIA SU712/13
Referencia:
Expediente T-3005221
Asunto:
Acción de tutela presentada por Piedad Esneda Córdoba
Ruíz contra la Procuraduría General de la Nación.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Al amparo de las
razones que expuse cuando se debatió la ponencia que se acogió en la decisión
de la referencia, consigno en este voto particular los argumentos de mi
aclaración, específicamente lo relativo al alcance de la cosa juzgada material
de la sentencia C-028 de 2006, y las limitantes que debieron tenerse en cuenta
a efectos de armonizar la antinomia constitucional con el principio democrático
de participación política en el caso concreto.
Sobre el primer
aspecto, pertinente es señalar que esta Corte es órgano de cierre de la
jurisdicción constitucional y esto tiene distintas implicaciones, de un lado
que dispone de atribuciones especialísimas para asegurar la eficacia y
prevalencia de la Constitución Política y, por esa vía, de la cohesión del
ordenamiento jurídico que se subordina y, de otro, que sus determinaciones son
fuente de derecho vinculantes para las autoridades y los particulares. De esa
manera, sus sentencias, coadyuvan a preservar la unidad del sistema y
fortalecen la seguridad jurídica.
Asimismo su
inadvertencia, omisión, desconocimiento o descuido en atender el contenido de
sus providencias origina contradicciones ilógicas que erosionan el sistema
jurídico y, por esa vía, la eficiencia y eficacia institucional en su conjunto,
cuyo resultado más preocupante es la pérdida de confianza en la justicia y en
la manera en la que esta define los asuntos más sensibles de la sociedad.
Esto tiene
obvios efectos en las deliberaciones, especialmente las que realizamos los
jueces constitucionales, en la medida en que la definición de una controversia
está precedida de una construcción colectiva, de análisis, debates y
pronunciamientos que se han ido tejiendo y que tienen valor e incidencia en los
casos posteriores. Es la metáfora del juez constructor[224], que no
puede ignorar las bases erigidas, aunque eso sí luego pueda utilizar mejores
materiales, más sofisticados o novedosos, sin que ello implique derrumbar la
obra constitucional.
Acudo a ese
símil precisamente para advertir que mi postura sobre el asunto de la
referencia deriva, no de una íntima convicción sobre la negativa del amparo en
el asunto de la referencia, sino más bien de comprender la vinculatoriedad de
la sentencia C-028 de 2006, en la que la Corte examinó y declaró exequible la
facultad de la Procuraduría General de la Nación de imponer como sanción
disciplinaria la inhabilidad en el ejercicio de cargos públicos, esto luego de
haber adoptado como parámetro de control el artículo 93 constitucional,
relativo al bloque de constitucionalidad y, específicamente, el artículo 23 del
Pacto de San José de Costa Rica, conforme al cual el legislador puede
reglamentar el ejercicio de los derechos políticos “exclusivamente por
razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil
o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.
Debo decir que,
en ese momento, se analizó sobre la potestad disciplinaria del Estado, y la
transversalidad del principio de legalidad como fundamento del régimen de
inhabilidades disciplinarias y, además, se decantó sobre las reglas a seguir a
la hora de interpretar los tratados internacionales que integran el bloque de
constitucionalidad bajo la idea, irrebatible, de la necesidad de luchar contra
la corrupción que se encuentra también protegida por la Convención Americana de
Derechos Humanos.
Se sigue de lo
anterior que, en cuanto al parámetro de control analizado, la Corte estudió la
legitimidad frente a la Constitución Política, de que se establecieran
sanciones derivadas del proceso disciplinario, como las de las inhabilidades,
siempre que estas se ajustaran a los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad y por ello apuntó que “(…) el artículo 23 del Pacto de San
José de Costa Rica, en lo que concierne a la imposición de restricciones
legales al ejercicio del derecho de acceder a cargos públicos por la imposición
de condenas penales, siendo interpretado sistemáticamente con otros
instrumentos internacionales universales y regionales de reciente adopción en
materia de lucha contra la corrupción, no se opone a que los Estados Partes en
aquél adopten otras medidas, igualmente sancionatorias aunque no privativas de
la libertad, encaminadas a proteger el erario público, y en últimas, a combatir
un fenómeno que atenta gravemente contra el disfrute de los derechos
económicos, sociales y culturales, consagrados en el Protocolo de San
Salvador”.
Teniendo dicha
claridad, surge que en el caso concreto no era posible un cambio de precedente,
en tanto la discusión se centró, insisto, en el mismo parámetro de control que
ya había sido objeto de decisión por la corporación, de allí que había operado
la cosa juzgada material respecto de la cual no era posible, únicamente,
reprochar la ausencia de análisis sobre la decisión de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos en el Caso Leopoldo López vs. Venezuela, para producir esa
transformación.
En otras
palabras, tras haberse entendido que los legisladores pueden establecer
sanciones disciplinarias, como la suspensión temporal o definitiva del acceso a
cargos públicos, cuando persiga fines constitucionalmente válidos, como lo
admitió en su momento la sentencia C-028 de 2006, con fundamento en el artículo
93 constitucional, la simple alusión a un fallo de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos no traía como consecuencia automática la variación por haberse
integrado la Convención al bloque de constitucionalidad. Esto no obsta, a mi
juicio, para que, con posterioridad, y tras confrontarse con otros parámetros
constitucionales la Sala Plena varíe su posición, pues allí no estaría de por
medio los efectos de la cosa juzgada material.
En segundo
término, muy enlazado con esto último, estimo que aun cuando la definición del
asunto mantuvo la coherencia en punto a lo explicado, y por tanto lo propio era
negar la protección de la accionante que, por demás, está discutiendo en sede
de la jurisdicción contencioso administrativa el contenido del acto
sancionatorio, no comparto que la Sala Plena hubiese ampliado el análisis en
relación con las reglas jurisprudenciales sobre el fuero constitucional
disciplinario, a través de una sentencia de unificación, tras el revisionismo
de la figura de la inhabilitación, para recabar sobre la competencia del
Procurador General de la Nación de realizar el control disciplinario en
relación con los congresistas.
Aunque es
cierto que las sentencias de unificación son un mecanismo utilizado para
reforzar la coherencia sobre el precedente, estimo que era innecesario hacer un
nuevo catálogo de reglas jurisprudenciales para explayarse sobre las reseñadas
facultades disciplinarias del Procurador y las garantías institucionales que
esto supone, cuando las mismas estaban suficientemente ilustradas en la
decisión C-028 de 2006 y porque, fundamentalmente, desde mi óptica, esto
termina restringiendo el margen de la acción pública de inconstitucionalidad,
sobre la base posible de hallar que la disposición en comento pueda reñir con
el contenido democrático de la Constitución Política, a raíz de posteriores
confrontaciones con otros apartados normativos superiores.
Es decir, que
al no ser, en mi criterio, concluyente el diseño institucional que se introduce
en la Carta de Derechos, relacionado con las potestades sancionatorias
drásticas del Procurador General de la Nación en relación con los servidores
públicos elegidos popularmente, y sobre su eventual imperfección y los riesgos que
la misma trae a la democracia deliberativa es plausible que se reabra una nueva
controversia, con fundamento en un nuevo parámetro que conduzca a que las
mayorías de la Corte se persuadan sobre las enormes dificultades que implica
que un funcionario público administrativo pueda decidir si elimina del juego
político a un ciudadano que ha convencido a la mayoría de sus electores a optar
por un programa de gobierno, cuando quiera que se reprochan aspectos ajenos al
mismo y no relacionados con elementos de la lucha contra la corrupción. Así
podría resolver la antinomia constitucional que se advierte entre el principio
democrático, las facultades adscritas a funcionarios administrativos de control
y el propio bloque de constitucionalidad.
Va en esta
opinión individual que por vía de aclaración formulo, el respeto que profeso
individualmente por las decisiones de la Corte Constitucional.
Fecha ut
supra
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
[1]
“ARTÍCULO 48. FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas las siguientes: (…) 12.
Fomentar o ejecutar actos tendientes a la formación o subsistencia de grupos
armados al margen de la ley; o promoverlos, auspiciarlos, financiarlos,
organizarlos, instruirlos, dirigirlos o colaborar con ellos”.
[2]
Diario El Tiempo, Edición 35.008 del 4 de octubre de 2010.
[3]
Revista Semana, Edición 1483, del 4 al 11 de octubre de 2010.
[4]
Auto del 19 de octubre de 2010.
[5]
Auto del 22 de octubre de 2010.
[6]
“Artículo 54 A. Revisión por la
Sala Plena. Modificado mediante Acuerdo 01 de 3 de diciembre de 2008, quedando
en los siguientes términos: “Artículo 54
A. Revisión por la Sala Plena. Cuando a juicio de la
Sala Plena, por solicitud de cualquier magistrado, un proceso de tutela dé
lugar a un fallo de unificación de jurisprudencia o la transcendencia del tema
amerite su estudio por todos los magistrados, se dispondrá que la sentencia
correspondiente sea proferida por la
Sala Plena. // Adicionalmente, para los fines establecidos en las normas
vigentes, después de haber sido escogidos autónomamente por la
Sala de Selección competente, los fallos sobre acciones de tutela instauradas
contra providencias de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado
deberán ser llevados por el magistrado a quien le corresponda en reparto a la
Sala Plena, la cual determinará si asume su conocimiento con base en el
informe mensual que le sea presentado a partir de la
Sala de Selección de marzo de 2009. // En tal evento, el magistrado ponente
registrará en la Secretaría el proyecto de fallo respectivo y se procederá a cumplir
el mismo trámite previsto por el artículo 53 del Reglamento de la
Corporación para el cambio de jurisprudencia, en materia de sentencias de
revisión de tutela”.
[7]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Auto
del 27 de octubre de 2011, radicación 110010325000201100316-00.
[8]
Artículos 183, 184, 185 y 278-2 de la
Carta Política.
[9]
Ley 5ª de 1992, “por la cual se expide el Reglamento del Congreso, el Senado y la
Cámara de Representantes”
[10] Refiere las Sentencias C-319
de 1994, C-247 de 1995, C-037 de 1996 y C-280 de 1996.
[11] Artículos 6º, 123, 132,
133 y 277-6 de la Carta Política.
[12] Artículo 7º (numeral 21)
del Decreto Ley 262 de 2000; artículos 1º, 3º y 44 de la
Ley 734 de 2002.
[13] Cita las Sentencias
C-280 de 1996 y T-544 de 2004.
[14] Decreto 2591 de 1991, “por
el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política”.
[15] Por citar solo un
ejemplo, en la Sentencia T-003 de 1992 la
Corte señaló: “Considera esta Corporación que, cuando el inciso 3o. del
artículo 86 de la Carta Política se refiere a que ‘el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial (...)’ como presupuesto indispensable para
entablar la acción de tutela, debe entenderse que ese medio tiene que ser
suficiente para que a través de él se restablezca el derecho fundamental
violado o se proteja de su amenaza, es decir, tiene que existir una relación
directa entre el medio de defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho
de otra manera, el medio debe ser idóneo para lograr el cometido concreto,
cierto, real, a que aspira la Constitución cuando consagra ese derecho. De no
ser así, mal puede hablarse de medio de defensa y, en consecuencia, aún
lográndose por otras vías judiciales efectos de carácter puramente formal, sin
concreción objetiva, cabe la acción de tutela para alcanzar que el derecho deje
de ser simplemente una utopía”.
[16] Corte Constitucional,
Sentencia T-1316 de 2001. Estos criterios fueron fijados desde la
Sentencia T-225 de 1993 y han sido en las Sentencias C-531 de 1993, T-403 de
1994, T-485 de 1994,  T- 015 de 19 95, T-050 de 1996, T-576 de 1998, T-468 de
1999, SU-879 de 2000, T-383 de 2001, T-743 de 2002, T-514 de 2003, T-719 de
2003, T-132 de 2006, T-634 de 2006, T-629 de 2008, T-191 de 2010, entre muchas
otras.
[17] En sentido similar
pueden consultarse las Sentencias  T-001 de 1992, T-007 de 1992, T- 441 de
1993, T-202 de 1994, T- 287 de 1995, T-640 de 1996, SU-039 de 1997,  T-272 de
1997, T-554 de 1998, SU-086 de 1999, SU-646 de 1999, T-716 de 1999, T-156 de
2000, T-418 de 2000, T-815 de 2000, SU-1052 de 2000, T-482 de 2001, T-1062 de
2001, SU-1184 de 2001, T-033 de 2002, T-135 de 2002, T-408 de 2002, T-500 de
2002, T-179 de 2003, T-982 de 2004, T-1168 de 2008, T-104 de 2009, T-715 de
2009, T-502 de 2010, SU-917 de 2010 y SU-339 de 2011, entre muchas otras.
[18] Cfr., Corte
Constitucional, Sentencia SU-339 de 2011. La
Corte declaró procedente y concedió la tutela presentada en el proceso de
escogencia del Director Ejecutivo de Administración Judicial, por cuanto la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho -mecanismo ordinario de
defensa judicial- no brindaba la idoneidad y eficacia necesarias para asegurar
la protección oportuna de los derechos al debido proceso, trabajo e igualdad en
el acceso a cargos y funciones públicas. Dijo al respecto: “De conformidad
con la precisión introducida por esta última disposición, para que la acción de
tutela se torne improcedente no basta la mera existencia de otro medio de
defensa judicial, es necesario igualmente constatar la eficacia de este último
para la protección de los derechos fundamentales, apreciación que en definitiva
implica realizar un estudio ponderado del mecanismo ‘ordinario’ previsto por el
ordenamiento jurídico en cuanto a su idoneidad para conseguir el propósito
perseguido, esto es, hacer cesar la vulneración o amenaza de los derechos
constitucionales y, adicionalmente, examinar detenidamente la situación del
solicitante”.
[19] Artículo 85 del Código
Contencioso Administrativo entonces vigente y artículo 138 del actual Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[20] Así fue reseñado en la
Sentencia T-191 de 2010: “En aquellos eventos en que la acción de tutela se
instaura en contra de un acto administrativo que contiene una sanción
disciplinaria por violación del debido proceso, el criterio utilizado por la
Corte para decidir la procedencia de la tutela no obstante la existencia de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismo judicial principal
para la defensa de los derechos fundamentales del actor, ha sido el de
determinar si existe o no un perjuicio irremediable con el fin de adelantar el
trámite como un mecanismo transitorio mientras que se deciden los procesos ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo. // La jurisprudencia
constitucional ha sostenido que corresponde al juez del caso concreto apreciar
la existencia de un perjuicio irremediable, en donde resulta determinante en
algunos casos el ejercicio de la acción de tutela por sujetos de
características particulares como los de especial protección constitucional o
la protección de ciertos derechos como el derecho al buen nombre o al ejercicio
de cargos y funciones públicas o el derecho a la libertad personal, en donde
las medidas a tomar deben ser urgentes e impostergables dado el carácter
temporal del goce de ciertos derechos fundamentales, so pena de hacer nugatorio
su ejercicio por estar condicionados a términos constitucionales o legales.  En
tales condiciones, la Corte en algunos casos ha declarado la improcedencia de
la acción al constatar que los demandantes contaban con otro mecanismo de
defensa y no se evidenciaba la existencia de un perjuicio irremediable. En
otros casos, aún existiendo la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, la Corte acometió el estudio de fondo de las
sanciones disciplinarias una vez determinada la configuración del perjuicio
irremediable”.   (Resaltado fuera de texto)
[21] Corte Constitucional,
Sentencias T-262 de 1998, T-215 de 2000, T-596 de 2001, T-743 de 2002, T-143 de
2003, T-737 de 2004, T-954 de 2005, T-193 de 2007, T-161 de 2009, T-629 de 2009
y T-191 de 2010.
[22] Cfr., Corte
Constitucional, Sentencia SU-039 de 1997.
[23] Cfr., Corte
Constitucional, Sentencias T596 de 2001, T-754 de 2001, T-873 de 2001, T-513 de
2003,  T-435 de 2005, T-609 de 2005, T-948 de 2009, T-498 de 2011, entre otras.
[24] En concreto la
Corte sostuvo: “Dichas razones, evaluadas a la luz de las pruebas que obran en
el expediente, son suficientes para concluir lo siguiente:
(i) Se han puesto de
presente motivos serios, razonables y fundamentados para controvertir la
constitucionalidad y legalidad de las providencias sancionatorias de la
Procuraduría, que de verificarse, habrían desconocido los derechos
fundamentales de los Diputados afectados
–específicamente sus derechos al debido proceso y a la igualdad-, tanto durante
el transcurso del proceso disciplinario en cuestión, como al momento de imponer
las sanciones controvertidas. Tales motivos son los que han dado lugar a la
formulación de los cinco problemas jurídicos centrales anteriormente señalados.
(ii) De las medidas
sancionatorias controvertidas se deriva para los accionantes un perjuicio
adicional, consistente en que no podrán dichos Diputados ejercer sus derechos
políticos fundamentales, concretamente los derechos a elegir y ser elegidos y a
ocupar cargos públicos que señalan los artículos 40-1 y 40-7 de la
Constitución, durante el lapso
cronológico limitado en el cual éstos se derechos se podrán ejercer
materialmente por sus titulares, es decir, durante el proceso de las elecciones
venideras para corporaciones públicas del nivel territorial. Este proceso
electoral se desenvolverá en el curso de los siguientes meses, y los Diputados
accionantes no podrán participar en él por motivo de la inhabilidad que les fue
impuesta en tanto sanción por la
Procuraduría. Ya se precisó que la sanción disciplinaria en cuestión no
configura en sí misma una afectación ilegítima de los derechos políticos de los
sujetos afectados por ella, por lo cual no se debe clasificar como un perjuicio
irremediable per se; no obstante, existen serios motivos –puestos de
presente por la apoderada de los demandantes- que llevan a poner en tela de
juicio la constitucionalidad y legalidad tanto del procedimiento disciplinario
seguido para imponer dichas sanciones, como de las sanciones como tales.
Teniendo en cuenta estas alegaciones, resulta claro que si no se obtiene un
pronunciamiento judicial de fondo sobre la constitucionalidad y legalidad de
las medidas disciplinarias en cuestión con anterioridad a la iniciación formal
del proceso electoral, se podría llegar a hacer nugatorio el ejercicio de los
derechos fundamentales de los Diputados sancionados a ser elegidos para ocupar
cargos públicos, puesto que después de la iniciación y desarrollo de tal
proceso electoral, y durante el transcurso de los próximos años, no tendrán una
nueva oportunidad para postular su candidatura. Ello, por supuesto, en la
hipótesis de que efectivamente se hayan verificado las violaciones de las
garantías constitucionales invocadas por los demandantes, caso en el cual las
medidas disciplinarias impuestas carecerían de legitimidad a la luz de la
Carta Política; por el contrario, de encontrarse que no existieron dichas
violaciones de los derechos fundamentales, las sanciones serían
constitucionalmente válidas, por lo cual no habría lugar a declarar la
violación de los derechos políticos fundamentales de los Diputados, que en esa
hipótesis resultarían legítimamente afectados como consecuencia de la conducta
oficial de sus titulares. Lo importante es que se obtenga un pronunciamiento
judicial efectivo sobre la validez de estas medidas antes de que pase el
momento para ejercer los derechos políticos fundamentales referidos.
(iii) El perjuicio
señalado en el literal (ii) llena las condiciones de ser (a) cierto e
inminente, puesto que no se debe a conjeturas o especulaciones de la
demanda de tutela, sino al resultado objetivo de la sanción impuesta por la
Procuraduría consistente en la inhabilidad para ejercer cargos públicos
durante tres (3) años; (b) grave,
puesto que lesionaría los derechos constitucionales fundamentales de los
Diputados a elegir y ser elegidos y a desempeñar cargos públicos, derechos que
son de importancia crucial para quienes buscan desarrollar carreras políticas;
y (c) es de urgente atención, puesto que es necesario e inaplazable
prevenir o mitigar su ocurrencia antes de que pase la oportunidad para que los
Diputados, en caso de haber sido sancionados con violación de las garantías
constitucionales, puedan participar en las elecciones venideras. Finalmente,
(iv) Los medios
judiciales ordinarios que están abiertos a los peticionarios ante la
jurisdicción contencioso-administrativa, por su estructura procedimental
propia, no podrán ser adelantados en la forma pronta y expedita que se requiere
para permitir a los Diputados controvertir efectivamente la legalidad de las
sanciones impuestas antes de que transcurra el momento oportuno para participar
en las elecciones, momento que acaecerá en el transcurso de los próximos meses. Esta afirmación se deriva no sólo de los datos
ampliamente conocidos sobre la duración promedio de un proceso ante la
jurisdicción contencioso-administrativa, sino también de la estructura misma de
los procesos de nulidad que podrían ser iniciados por los Diputados
accionantes, la cual incluye varios términos procesales de obligatorio
cumplimiento que, en sumatoria, tardarían más tiempo que el que resta a la
fecha para el inicio formal del proceso electoral. En otras palabras, los
Diputados objeto de las sanciones controvertidas no podrán acceder a un control
judicial de legalidad efectivo sobre las providencias disciplinarias en
cuestión antes de que pase el momento oportuno para inscribirse como candidatos
en el proceso electoral. La prevención de la ocurrencia de este perjuicio
irremediable exige que se realice un control judicial efectivo y expedito de
las sanciones impuestas por la Procuraduría antes del acaecimiento de tal
oportunidad. // En suma, para la Sala es procedente en este caso la acción
de tutela en tanto mecanismo transitorio de protección para prevenir la
ocurrencia de un perjuicio irremediable, dado que los medios judiciales de
defensa con los que cuentan los accionantes no son lo suficientemente expeditos
como para permitir que se realice un control judicial efectivo de las medidas
disciplinarias objeto de la presente tutela, sobre la base de las graves
acusaciones de inconstitucionalidad invocadas en la demanda, antes de que
transcurra el momento durante el cual se podrán ejercer los derechos políticos
fundamentales de los Diputados accionantes. Procederá, pues, la
Sala a examinar por vía de tutela los problemas jurídicos planteados por la
apoderada de los accionantes”. (Resaltado fuera de texto)
[25] Dijo
entonces lo siguiente: “El ciudadano Juan
Carlos Claros Pinzón fue sancionado por la
Procuraduría General de la Nación con la destitución del cargo de Gobernador
del Departamento del Caquetá e inhabilitado para el ejercicio de funciones
públicas por trece años y tres meses, mediante decisiones susceptibles de ser
controvertidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en
ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento; pero también es claro
que esta vía no le habría permitido al actor seguir adelante con su proyecto
político sin solución de continuidad.
Ello
conduce a afirmar que la acción de tutela se erige como el medio idóneo para
que quien fuera elegido Gobernador del Departamento del Caquetá, en los
comicios del 26 de octubre del 2003, haya logrado ejercer el cargo por periodo
constitucional que le corresponde, sin una interrupción significativa, lo
que no habría ocurrido de haber sometido dicho ejercicio al resultado de un
proceso judicial de trámite ordinario, porque de esta forma se habría truncando
su proyecto político y diluido, por consiguiente, la responsabilidad asumida
por el señor Claros en las urnas.
Puede
argüirse, sin embargo, que Consejo de Estado podía haber suspendido el fallo
disciplinario y ordenado el reintegro del afectado al cargo. No obstante es
dable recordar que la suspensión provisional prevista en el artículo 152 del
Código Contencioso Administrativo opera en casos excepcionales, para el caso de
los actos proferidos contra el actor sólo ante la manifiesta violación de una
norma superior susceptible de percibir con la simple comparación de la
disposición acusada y la demostración del perjuicio; pertinencia improbable en
el caso de autos, en el que para resolver se requieren armonizar un conjunto de
disposiciones y de pronunciamientos jurisprudenciales.
Demuestra
lo expuesto el pronunciamiento de la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, dentro de la acción electoral 3185, en la que también se debatía el
asunto de la inhabilidad del actor, puesto que la
Sección en comento se negó a decretar la suspensión provisional solicitada,  ‘porque
el supuesto de hecho no se encontraba demostrado en forma palmaria como lo
exige el ordenamiento procesal administrativo’.
De
suerte que al actor no le quedaba otra posibilidad que invocar la protección
transitoria del Juez constitucional –como efectivamente lo hizo- a fin de ser
restablecido en el cargo de Gobernador del Caquetá, mientras la jurisdicción de
lo contencioso administrativo resolvía en definitiva sobre la validez de su
elección y de las sanciones proferidas en su contra por la
Procuraduría General de la Nación, al igual que respecto de la indemnización a
que el mismo podría tener derecho”. (Resaltado fuera de texto)
[26] En palabras de la
Corte: “- En primer lugar, debido a la sanción disciplinaria impuesta el Sr.
Montealegre Echeverri no puede ejercer el cargo de Personero Municipal para el
cual fue elegido, este cargo tiene un término que expira en el año 2007, razón
por la cual el transcurso del tiempo configura una afectación grave del derecho
fundamental al ejercicio de un cargo público.
-
Adicionalmente de la sanción disciplinaria impuesta se deriva para el actor un
perjuicio adicional cual es no poder ejercer cargos y funciones públicas
durante el término de diez (10) años, es decir, por medio de la providencia
adoptada por el ente de control se impone una importante restricción
temporal al ejercicio de los derechos políticos de rango fundamental del
tutelante.
-
El Sr. Montealegre Echeverri ha puesto de manifiesto motivos serios, razonables
y fundamentados para controvertir la constitucionalidad de la interpretación
que hizo la Procuraduría General de la
Nación de la causal de inhabilidad establecida en el literal b) del artículo
174 de la Ley 136 de 1994.
En
esa medida el perjuicio que alega padecer el demandante llena las condiciones
de ser (a) cierto e inminente, puesto que no se debe a conjeturas
o especulaciones, sino al resultado objetivo de la sanción impuesta por la
Procuraduría consistente en la destitución del cargo de personero municipal y
la inhabilidad para ejercer cargos públicos durante diez años (10) años; (b) grave,
puesto que están en juego los derechos constitucionales fundamentales del Sr.
Montealegre Echeverri a elegir y ser elegido y a desempeñar cargos públicos,
derechos que son de extrema importancia dentro del régimen democrático
colombiano y (c) es de urgente atención, puesto que es necesario
e inaplazable prevenir o mitigar su ocurrencia antes que venza el término para
el ejercicio del cargo para el cual fue elegido el actor. En atención a las
anteriores consideraciones la acción de tutela es procedente como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. (Resaltado fuera de texto)
[27] Ver, entre otros, A
Fernández-Miranda. "Inviolabilidad parlamentaria" en VV.AA.
Enciclopedia Jurídica Básica. Madrid: Civitas, 1995.
[28] En Argentina, ver
Humberto Quiroga Lavié. Derecho constitucional. Buenos Aires, Depalma 1993, p
764. En Estados Unidos, ver el caso United States v Johnson, 383 U.S. 169
(1966), en donde la Corte Suprema amparó constitucionalmente a un representante
que había sido condenado penalmente, pues ese tribunal consideró que los cargos
se habían basado en gran parte en el sentido de unos discursos hechos por ese
congresista, con lo cual se había desconocido la inviolabilidad de sus
opiniones.
[29] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias SU-047 de 1999 y T-544 de 2004.
[30] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias T-1093 de 2004, T-1137 de 2004,
T-1039 de 2006 y T-778 de 2005, entre otras.
[31] Corte Constitucional,
Sentencia T-1093 de 2004.
[32] Sentencias T-1039 de
2006, T-143 de 2003 y T-1093 de 2004.
[33] Corte Constitucional,
Sentencia SU-225 de 1993 y T-1316 de 2001.
[34] Sentencia T-778 de 2005.
[35] Corte Constitucional,
Sentencia T-1039 de 2006.
[36] Corte Constitucional,
Sentencia T-1039 de 2006.
[37] Corte Constitucional,
Sentencia T-1137 de 2004.
[38] Corte Constitucional,
Sentencia T-1039 de 2006. En el mismo sentido pueden consultarse las Sentencias
T-1093 de 2004, T-1137 de 2004 y T-778 de 2005, entre otras.
[39] Consejo de Estado,
Sección Segunda, Auto de 18 de noviembre de 2011, rad.
110010325000201100316-00.
[40] Corte Constitucional,
Sentencia T-778 de 2005.
[41] Corte Constitucional,
Sentencia SU-047 de 1999.
[42] Corte Constitucional,
Sentencia SU-1219 de 2001.
[43] Cfr., Corte
Constitucional, Sentencia SU-1184 de 2001. En el mismo sentido pueden
consultarse las siguientes providencias: Sentencia T-088 de 1999, Auto 031
A de 2002, Auto 036 de 2007, Auto 193 de 2008, Auto 264 de 2009,
[44] José Antonio Alonso de
Antonio y Ángel Luis Alonso de Antonio, “Derecho Parlamentario”. Barcelona, Librería Bosch, 2000, p. 9.
[45] Ídem, p.
85.
[46] Cfr., Thomas Erskine May, “Treatise on the law, privileges, proceedings
and usage of Parliament”. UK, Lexis Nexis, 2004, (ed. 23).
[47] “A título de mero
ejemplo, y por su expresivo carácter, podemos citar los incidentes de 1621
entre Jacobo I y la Cámara de los Comunes, que terminaron con la disolución de
ésta. Efectivamente, el Rey intentó limitar la libertad de debate en el
Parlamento a través de una carta al ‘speaker’ en la que se afirmaba: ‘Haga
saber en nuestro nombre a la Cámara que nadie deberá en adelante presumir en
ella de entrometerse en nada que concierna a nuestro gobierno o a asuntos de
Estado (…) Nos consideramos muy libres y capaces de castigar la transgresión de
cualquier hombre en el Parlamento, tanto durante sus sesiones como después de
ellas: lo cual significa que no perdonaremos, de hoy en adelante, ningún caso
de comportamiento insolente que se cometa allí referente a Nos’ (…)”. Cfr.,
Lácido Fernández-Viagas Bartolomé, “El juez natural de los parlamentarios”.
Madrid, Civitas, 2000, p. 23 y 24.
[48] José Antonio Alonso de
Antonio y Ángel Luis Alonso de Antonio. Op. cit., p. 17.
[49] Ekkehart Stein, “Derecho
Político” (1971). Traducción de Fernando Sainz Moreno. Madrid, 1973, p. 52.
[50] “¿Cuál es el objetivo
que pretende conseguir el constituyente al prever estas medidas de protección?
Es evidente que, en su origen histórico, las garantías parlamentarias surgen
bien a lo largo de un lento proceso a través de los siglos durante el cual se
lucha por limitar e impedir las interferencias del Rey en las tareas de las
Cámaras —como ocurre en Inglaterra—, bien en virtud de un acto revolucionario
en nombre de la soberanía que encarna la
Asamblea Nacional y para protegerla de las amenazas que provenían del Rey
—como sucede en Francia”. Cfr., Pablo Lucas Murillo de la
Cueva, “Las Garantías de los Miembros del Parlamento Vasco”. Revista de
Estudios Políticos, 1985, p. 242.
[51] Cfr., Eduardo García de
Enterría, “La Lengua de los Derechos. La formación del Derecho Público
europeo tras la Revolución Francesa”. Madrid, Alianza Universidad, 1995.
[52] José Antonio Alonso de
Antonio y Ángel Luis Alonso de Antonio. Op. cit., p. 86.
[53] Lácido Fernández-Viagas
Bartolomé, “El juez natural de los parlamentarios”. Madrid, Civitas, 2000, p. 22
y 23.
[54] Juan Vicente Sola,
“Derecho Constitucional”. Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2006, p. 695.
[55] Luis López Guerra, et.
al., “Derecho Constitucional, Vol. II”. Valencia, Tirant lo Blanch, 2007, p. 80.
[56] “La autoridad que la
Constitución le otorga al Legislador es, entonces, una compleja combinación de
competencias explícitas e implícitas restringidas por límites expresos así como
por ‘postulados tácitos’. Así, la separación de poderes limita el poder del
Congreso al tiempo que garantiza inmunidad al Legislador. El continuo debate
sobre la tensión entre los principios constitucionales, asegura que la
autoridad del Legislador será fuente dinámica de debate y desacuerdo hasta bien
entrado el próximo milenio”. Lawrence
Tribe, “American Constitutional Law”. New York, Foundation Press, (3 ed), 2000,
p. 1020 (Traducción libre).
[57] “When a
representative is withdrawn from his SEAT by a summons, the people, whom he
represents, lose their voice in debate and vote (…) When a senator is withdrawn
by summons, his state loses half its voice in debate and vote … The enormous
disparity of the evil admits of no comparison”. Joseph Story (juez de la
Corte Suprema de Estados Unidos). Citado por Lawrence Tribe,
“American Constitutional Law”. New York, Foundation Press, 2000, p. 1012. (Traducción libre)
[58] Las garantías
institucionales son, de acuerdo con el profesor español Francisco Rubio
Llorente, “aquellas normas que persiguen el aseguramiento de determinadas
instituciones jurídicas, cuyo mantenimiento no engendra derechos subjetivos en
favor de los individuos, pero cuya erosión sí viciaría de inconstitucionalidad
cualquier ley”. Francisco Rubio Llorente, “La Constitución como fuente de derecho”. En: AAVV, “La Constitución y las fuentes del derecho”. Madrid, Dirección General de lo
Contencioso del Estado, Instituto de Estudios Fiscales, 1979, p. 53 y ss.
[59] Luis Carlos Sáchica,
“Constitucionalismo Colombiano”. Bogotá, Temis, 1987, p. 346.
[60] Una precisión conceptual
sobre la distinción entre las “prerrogativas parlamentarias” y las “garantías
institucionales” puede verse en la aclaración de voto a la
Sentencia C-1174 de 2004, aún cuando en la jurisprudencia constitucional la
utilización de los términos ha sido, en general, equivalente.
[61] Corte Constitucional,
Sentencia SU-047 de 1999.
[62] Francisco Berlín
Valenzuela, “Derecho Parlamentario”. México, Fondo de Cultura Económico, 1993,
p.13.
[63] “Artículo 46.- (1) Los
diputados no podrán en ningún momento ser sometidos a un procedimiento judicial
o disciplinario ni responsabilizados de otra forma fuera del Bundestag a
causa de su voto o de una declaración que hicieran en el Bundestag o en una de
sus comisiones. Esto no rige para las ofensas calumniosas.
(2) A causa de actos
sujetos a sanción penal, un diputado puede ser responsabilizado o detenido sólo
con la autorización del Bundestag, a no ser que sea detenido en delito
flagrante o durante el día siguiente de haber cometido el acto.
(3) La autorización del
Bundestag es necesaria igualmente para toda otra restricción de la libertad
personal de un diputado o para iniciar contra un diputado el procedimiento
previsto en el artículo 18 [privación de derechos fundamentales].
(4) Todo proceso penal y
todo procedimiento según el artículo 18 iniciado contra un diputado, toda
detención y toda otra limitación de la libertad personal, deberán ser
suspendidos a solicitud del Bundestag”. (Resaltado fuera de texto)
[64] “Artículo 40.- (1) La
Dieta Federal elige a su Presidente, a los vicepresidentes y a los secretarios
y aprueba su propio Reglamento interno”.
[65] Artículo 1o,  Sección
6ª:  “1.- Los senadores y representantes recibirán por sus servicios una
remuneración que será fijada por la ley y pagada por el tesoro de los EE.UU. En
todos los casos, exceptuando los de traición, delito grave y perturbación del
orden publico, gozarán del privilegio de no ser arrestados durante el tiempo
que asistan a las sesiones de sus respectivas Cámaras, así como al ir a ellas o
regresar de las mismas, y no podrán ser objeto en ningún otro sitio de
inquisición alguna con motivo de cualquier discusión o debate en una de las
Cámaras.
2.- A ningún senador ni
representante se le nombrará, durante el tiempo por el cual haya sido elegido,
para ocupar cualquier empleo civil que dependa de los Estados Unidos, que haya
sido creado o cuyos emolumentos hayan sido aumentados durante dicho tiempo, y
ninguna persona que ocupe un cargo de los Estados Unidos podrá formar parte de
las Cámaras mientras continue en funciones”.
[66] El artículo 1o, sección
5a, estipula lo siguiente: “Quinta Sección:
1.- Cada Cámara calificará
las elecciones, los informes sobre escrutinios y la capacidad legal de sus
respectivos miembros, y una mayoría de cada una constituirá el quórum necesario
para deliberar; pero un número menor puede suspender las sesiones de un día
para otro y estará autorizado para compeler a los miembros ausentes a que
asistan, del modo y bajo las penas que determine cada Cámara.
2.- Cada Cámara puede
elaborar su reglamento interior, castigar a sus miembros cuando se conduzcan
indebidamente y expulsarlos de su seno con el asentimiento de las dos terceras
partes.
3.- Cada Cámara llevará un
diario de sus sesiones y lo publicará de tiempo en tiempo a excepción de
aquellas partes que a su juicio exijan reserva, y los votos afirmativos y
negativos de sus miembros con respecto a cualquier cuestión se harán constar en
el diario, a petición de la quinta parte de los presentes.
4.- Durante el período de
sesiones del Congreso ninguna de las Cámaras puede suspenderlas por mas de tres
días ni acordar que se celebrarán en lugar diverso de aquel en que se reúnen
ambas Cámaras sin el consentimiento de la otra”. (Resaltado fuera de texto)
[67] Caso Powell v.
McCormack, 295 US 486 (1969). Cfr. Lawrence Tribe, “American Constitutional
Law”. New York, Foundation Press, 2000, p.1247.
[68] “Artículo 71. 1. Los
Diputados y Senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas
en el ejercicio de sus funciones.
2. Durante el período de su
mandato los Diputados y Senadores gozarán asimismo de inmunidad y sólo podrán
ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados
sin la previa autorización de la Cámara respectiva.
3. En las causas contra
Diputados y Senadores será competente la
Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
4. Los Diputados y
Senadores percibirán una asignación que será fijada por las respectivas Cámaras.”
[69] “Artículo 72. 1. Las
Cámaras establecen sus propios Reglamentos, aprueban autónomamente sus
presupuestos y, de común acuerdo, regulan el Estatuto del Personal de las
Cortes Generales. Los Reglamentos y su reforma serán sometidos a una votación
final sobre su totalidad, que requerirá la mayoría absoluta”.
[70] Reglamento del Congreso
de Diputados, aprobado el 10 de febrero de 1982. El artículo 99 dispone: “1. El
Diputado podrá ser privado, por acuerdo de la
Mesa, de alguno o de todos los derechos que le conceden los artículos 6
a 9 del presente Reglamento, en los siguientes supuestos (…)”.
[71] “Artículo 26 (Modificado
04/08/1995).- Ningún miembro del Parlamento podrá ser procesado, perseguido,
detenido, preso o juzgado por opiniones o votos que haya emitido en el
ejercicio de sus funciones. Ningún miembro del Parlamento puede ser objeto, en
materia criminal o correccional, de arresto o de cualquier otra medida
privativa o restrictiva de libertad sin autorización de la
Mesa de la asamblea de la cual forma parte. Esta autorización no será
necesaria en caso de crimen o de flagrante delito o de condena definitiva. //
La detención, las medidas privativas o restrictivas de libertad o la
persecución de un miembro del Parlamento se suspenderán durante el período de
sesiones si lo requiere la asamblea de la que forma parte. // La asamblea
interesada se reunirá de pleno derecho en sesiones suplementarias para
permitir, en caso necesario, la aplicación del apartado anterior.
[72] “Artículo 66.- Cada
Cámara hará su reglamento y podrá con dos tercios de votos, corregir a
cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el ejercicio de sus
funciones, o removerlo por inhabilidad física o moral sobreviniente a su
incorporación, y hasta excluirle de su seno; pero bastará la mayoría de uno
sobre la mitad de los presentes para decidir en las renuncias que
voluntariamente hicieren de sus cargos”.
[73] M
Steven Fish and Matthew Kroenig, “The handbook of National Legislatures: A
Global Survey”. New York, Cambridge University Press, 2009. El caso
colombiano fueron consultados como expertos los profesores Ana María Bejarano,
John Dugasm, Erika Moreno, Eduardo Pizarro, Elizabeth Ungar y Rodrigo Uprimny.
Los puntajes asignados son realmente variados: Suiza (9), Reino Unido (7), Alemania
(7), Estados Unidos de America (6), España (6), Francia (6), Italia (6),
Sudáfrica (6), Venezuela (6), Perú (6), Argentina (5), Canadá (5), México (5),
Chile (4), Colombia (4), Ecuador (4), Siria (2), Emiratos Árabes (1), Myanmar
(0), Somalia (0).
[74] Lorenzo Martín
Retortillo Baquer, “Inmunidad Parlamentria y Separación de Poderes”. En:
“Cuadernos y Debates”, núm 46. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,
1994, pág. 14.
[75] Manuel Martínez
Sospedra, “Manual de Derecho Constitucional”. Valencia, Tirant lo Blanch,
Valencia, 2007, p.476. En sentido similar ver: Remedio Sánchez Ferriz, “El
Estado Constitucional”. Valencia, Tirant lo Blanch, 2009, p.480 y ss.
[76] Gaceta Constitucional
núm. 51, pág. 26 y 27. Ponentes: Alfonso Palacio Rudas, Hernando Yepes Arcila,
Álvaro Echeverry Uruburo, Antonio Galán Sarmiento, Arturo Mejía Borda,
Rosemberg Pabón y Luis Guillermo Nieto Roa.
[77] Gaceta Constitucional
núm. 79, pág. 2.
[78] Gaceta Constitucional
núm. 109, pág. 14 y ss.
[79] La
Corte no se ocupará en esta oportunidad de analizar lo concerniente a la dieta
o remuneración parlamentaria (art. 186 CP), ni a otras garantías
institucionales que no guardan relación con el asunto que ahora es objeto de
revisión.
[80] Ramón Punset Blanco. En:
Cuadernos y Debates núm 46 (Inmunidad Parlamentaria y jurisprudencia
constitucional). Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1994, pág. 128.
[81] El texto aprobado por la
Comisión puede consultarse en la
Gaceta Constitucional núm. 83, pág. 17.
[82] Gaceta Constitucional
núm. 79, pág. 16-17.
[83] Corte Constitucional,
Sentencia C-025 de 1993.
[84] El artículo 107 de la
Constitución de 1886, modificado por el AL 1 de 1936, consagraba: “Artículo
107.- Cuarenta días antes de principiar las sesiones y durante ellas, ningún
miembro del Congreso podrá ser llamado a juicio civil o criminal sin permiso de
la Cámara a que pertenezca. En caso de flagrante delito, podrá ser detenido el
delincuente y será puesto inmediatamente a disposición de la
Cámara respectiva”.
[85] Corte Constitucional,
Sentencia C-545 de 2008. En aquella oportunidad la
Corte declaró exequible el artículo 533 de la
Ley 906 de 2004, que derogó el régimen penal anterior pero mantuvo vigente el
régimen procesal anterior (Ley 600 de 2000) para la investigación y juzgamiento
de congresistas por parte de la
Corte Suprema de Justicia. Sin embargo, condicionó la constitucionalidad de la
norma “en el entendido de que el legislador debe separar, dentro de la misma
Corte Suprema de Justicia, las funciones de investigación y juzgamiento de los
miembros del Congreso, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte
motiva de esta sentencia, para las conductas punibles cometidas a partir del 29
de mayo de 2008”.
[86] Corte Constitucional,
Sentencia T-1320 de 2001. En sentido similar pueden verse las Sentencias C-222
y C-245 de 1996
[87] Cfr., Corte
Constitucional, Sentencias C-025 de 1993, C-142 de 1993, C-222 de 1996, C-245
de 1996, C-934 de 2006 y C-545 de 2008, entre muchas otras.
[88] En relación con los
debates y aprobación del artículo 185 en la
Asamblea Nacional Constituyente pueden consultarse las Gacetas
Constitucionales Núm. 051, 079, 083, 109, 113, 127, 129 y 142.
[89] Al respecto, en la
Sentencia SU-047 de 1999, que estudió a fondo el contenido y alcance de la
inviolabilidad parlamentaria, la Corte señaló: “En nuestro país, como dice José
María Samper, al comentar el artículo 106 originario de la
Carta de 1886, que preveía la inviolabilidad de los senadores y
representantes, ‘todas las constituciones que la república se ha dado, así en
las dos épocas de gobierno federal (1811
a 1815, y 1858 a 1885), como en la de organización unitaria (1821
a 1858), han reconocido como principio fundamental la inviolabilidad e
irresponsabilidad de los legisladores’ (Ver José María Samper. Derecho público
interno de Colombia. Bogotá: Biblioteca popular de cultura colombiana, 1951,
Tomo II, p 247). En derecho comparado, y sólo para citar algunos ejemplos, ver
en Europa, el artículo 26 de la Constitución de Francia de 1958, el artículo 71
de la Constitución actual de España, el artículo 46 de la
Ley Fundamental de Bonn en Alemania, el artículo 157 de la
Constitución de Portugal y el  artículo 68 la
Constitución de Italia. En América, ver el artículo 1, sección 6 de la
Constitución  de Estados Unidos, el artículo 60 de la
Constitución de Argentina de 1853, el artículo 48 de la
Constitución de Chile de 1980, el artículo 142 de la
Constitución de Venezuela, el artículo 110 de la
Constitución de Costa Rica, el artículo 61 de la
Constitución de México y el artículo 53 de la
Constitución del Brasil”.
[90] Corte Constitucional,
Sentencia SU-047 de 1999.
[91] Corte Constitucional,
Sentencia SU-047 de 1999.
[92] Manuel Martínez
Sospedra, “Manual de Derecho Constitucional”. Valencia, Tirant lo Blanch,
Valencia, 2007, p.479.
[93] Gaceta Constitucional
núm. 51, pág. 27.
[94] Gaceta Constitucional
núm. 79, pág. 16-17.
[95] En relación con los
debates y aprobación de esta norma en la
Asamblea Nacional Constituyente pueden consultarse las Gacetas
Constitucionales Núm. 051, 079, 083, 109, 123, 127, 129 y 142.
[96] Corte Constitucional,
Sentencia C-319 de 1994. La Corte concluyó que la exigencia de proceso penal
condenatorio previo para adelantar el trámite de pérdida de investidura en el
caso de la “indebida destinación de dineros públicos” y de “tráfico de influencias”,
era una exigencia claramente inconstitucional, entre otras razones por cuanto
la ley no podía restringir la naturaleza específica del proceso de pérdida de
investidura consagrada por el constituyente y hacer al Consejo de Estado
dependiente de la decisión penal, por tratarse de una restricción no consagrada
en la Carta y de dos procesos de naturaleza  diversa. En consecuencia, declaró
inexequible el parágrafo 2º del artículo 296 de la
Ley 5 de 1992, que establecía dicha exigencia.
[97] Corte Constitucional,
Sentencia T-174 de 2011.
[98] Corte Constitucional, Sentencia
C-247 de 1995. La Corte declaró inexequible el artículo 5º de la
Ley 144 de 1994, “por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la
investidura de los congresistas”, que exigía presentar copia auténtica de la
sentencia penal condenatoria en ciertas demandas de pérdida de investidura. Cfr.,
Corte Constitucional, Sentencias C-280 de 1996, T-162 de 1998, T-544 de
2004, T-086 de 2007 y T-147 de 2011, entre otras.
[99] Corte Constitucional,
Sentencia C-830 de 2001.
[100] Corte Constitucional,
Sentencia C-025 de 1993.
[101] Corte Constitucional,
Sentencia C-365 de 1996.
[102] Corte Constitucional,
Sentencia C-830 de 2001.
[103] Francisco Balaguer
Callejón (coordinador), “Derecho constitucional, Vol. II”. Madrid, Tecnos, 2ª
edición, 2004, p. 375.
[104] Francisco Berlín
Valenzuela, “Derecho Parlamentario”. México, Fondo de Cultura Económico, 1993,
p. 260-261.
[105] “ARTÍCULO 73. SANCIONES
POR IRRESPETO. Al Congresista que faltare al respeto debido a la corporación, o
ultrajare de palabra a alguno de sus miembros, le será impuesta por el
Presidente, según la gravedad de la falta, alguna de las sanciones siguientes:
1. Llamamiento al orden.
2. Declaración pública de
haber faltado al orden y al respeto debidos.
3. Suspensión en el
ejercicio de la palabra.
4. Suspensión del derecho a
intervenir en el resto del debate o de la sesión, y
5. Suspensión del derecho a
intervenir en los debates de la Corporación por más de un (1) día y hasta por
un (1) mes, previo concepto favorable de la
Mesa Directiva.”
[106] Karl Loweinstein,
“Teoría de la Constitución” (1957). Barcelona, Ariel Derecho, 1965, p. 242.
[107] Hans Kelsen, “Esencia y
valor de la Democracia”. México, Editorial Colofón, 1992, p. 68.
[108] Corte Constitucional,
Sentencia C-280 de 1996. En el mismo sentido pueden verse las Sentencias T-438
de 1992, C-417 de 1993, C-251 de 1994, C-427 de 1994, C-341 de 1996, C-057 de
1998, SU-337 de 1998, C-429 de 2001, C-948 de 2002, T-544 de 2004, C-796 de
2004, C-028 de 2006 y C-026 de 2009, entre muchas otras.
[109] Corte Constitucional,
Sentencia C-417 de 1993.
[110] Corte Constitucinal,
Sentencia C-280 de 1996.
[111] El derecho sancionador
tiene al menos cinco especies: el derecho penal delictivo, el derecho
contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho
de punición por indignidad política o "impeachment". Cfr.,
Corte Constitucional, Sentencia C-948 de 2002.
[112] Corte Constitucional,
Sentencia C-028 de 2006.
[113] Corte Constitucional,
Sentencias C-417 de 1993.
[114] Corte Constitucional,
Sentencias C-417 de 1993, C-037 de 1996, C-244 de 1996, C-280 de 1996, SU-337
de 1998, C-429 de 2001, C-948 de 2002, C-1076 de 2002, C-1079 de 2005, entre
otras.
[115] Así fue declarado en
las Sentencias C-417 de 1993, C-037 de 1996, C-244 de 1996, C-280 de 1996,
SU-637 de 1996, C-057 de 1998, SU-337 de 1998 y C-181 de 2002, al examinar y
avalar algunas normas de la ley disciplinaria que así lo estipulaban, o bien al
momento de resolver asuntos de tutela sometidos a revisión ante el Tribunal
Constitucional.
[116] Corte Constitucional,
Sentencia C-075 de 1998.
[117] Corte Constitucional,
Sentencia C-026 de 2009.
[118] Corte Constitucional,
Sentencia C-429 de 2001.
[119] El artículo 29 del
Reglamento Interno de la Comisión de Ética –Resolución No. 046 de 1997- dispone
que a los Congresistas podrán imponérseles las sanciones de amonestación
privada en el seno de la Comisión o de amonestación pública ante la plenaria de
la respectiva Corporación y agrega que “De conformidad con la
Constitución Política y la ley, si se trata de conflicto de intereses,
inhabilidades y/o incompatibilidades, se enviará por la
Mesa Directiva de la Cámara correspondiente el informe aprobado en la plenaria
al Consejo de Estado, a fin de iniciar el trámite para pérdida de investidura”.
[120] La
Corte consideró al respecto:
“Uno de los aspectos que
atañe al Estatuto del Congresista es el régimen disciplinario, el cual
tradicionalmente ha sido considerado como uno de los elementos que tocan
directamente con la autonomía funcional de los órganos colegiados. Para
permitir el adecuado funcionamiento de las corporaciones legislativas y
preservar su autonomía, es preciso que sea la propia corporación la que
disponga en su reglamento el régimen disciplinario de sus miembros. El carácter
reglamentario del régimen disciplinario no solo es expresión de la autonomía
funcional, y por tanto desarrollo del artículo 151 de la
Constitución, sino que obedece a un expreso mandato del artículo 185, conforme
al cual la inviolabilidad de los congresistas se predica sin perjuicio de las
normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo. (…)
De esta manera, concluye la
Corte que las disposiciones objetadas corresponden a normas de naturaleza
orgánica, toda vez que se orientan a regular materias propias del reglamento del
Congreso de la República. Como quiera que en relación con este criterio, que
conduce ineludiblemente a la declaratoria de inconstitucionalidad de las
disposiciones objetadas, existe una unidad inescindible en todas las
disposiciones del Código, la Corte declarará la inconstitucionalidad de la
totalidad del Proyecto de Ley N° 55/05 Senado, 237/05 Cámara,  por medio de la
cual se expide Código de Ética del Congresista”.
[121] Corte Constitucional,
Sentencia C-025 de 1993.
[122] Consejo de Estado, Sala
de Consulta y Servicio Civil, concepto del 20 de agosto de 1996, radicación
868.
[123] Corte Constitucional,
Sentencia C-417 de 1993.
[124] Corte Constitucional,
Sentencia C-152 de 1993.
[125] Ídem.
[126] Decreto 2067 de 1991,
artículo 9º.- “Corresponde a la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior: (...) 3. Conocer en
única instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los
magistrados de la Corte Constitucional, de la
Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, y el Fiscal General, por
causa distinta a la indignidad por mala conducta, así como de los magistrados
de los tribunales y consejos seccionales y de los demás funcionarios cuya
designación corresponda al Consejo Superior. // De las faltas disciplinarias en
que incurran los magistrados del Consejo Superior de la
Judicatura conocerá en única instancia una sala especial integrada por los
conjueces de la Corporación”.
[127] Por ejemplo, en la
Sentencia C-152 de 1993 la Corte declaró exequible la norma que otorgaba al
Ministerio Público competencia disciplinaria para destituir de su cargo a los Oficiales
y Suboficiales de las Fuerzas Militares. Explicó que el artículo 217 de la
Constitución no creó “ningún fuero disciplinario en favor de los oficiales y
suboficiales de las Fuerzas Militares, personal a que se refiere la norma
demandada, pues lo que en ella se consagra es la autorización al legislador
para que determine el sistema de reemplazos, ascensos, derechos y obligaciones
de los miembros de las Fuerzas Militares, como la creación de un ‘régimen
especial de carrera, prestacional y disciplinario, que les es propio’.” En el
mismo sentido pueden consultarse las Sentencias C-399 de 1995, C-017 de 1996 y
C-1079 de 2005, entre otras.
[128] Corte Constitucional,
Sentencia C-594 de 1996. Ver también la
Sentencia C-244 de 1996. En estas providencias la
Corte declaró exequible el artículo 66 de la
Ley 200 de 1995, que asignó a la
Corte Suprema de Justicia o al Consejo de Estado, según el caso, la
competencia para investigar y sancionar disciplinariamente al Procurador
General de la Nación.
[129] La
Corte declaró exequible la norma referente a las causales
de mala conducta en el caso de los altos dignatarios del Estado.
[130] El artículo 143 de la
Constitución de 1886 sostuvo: “Corresponde a los funcionarios del Ministerio
Público defender los intereses de la Nación, promover la ejecución de las
leyes, sentencias judiciales y disposiciones administrativas, supervigilar la
conducta oficial de los empleados públicos y perseguir los delitos y
contravenciones que turben el orden social”.
[131] En relación con la
aprobación de los artículos 277 y 278 de la
Constitución de 1991 pueden consultarse las Gacetas Constitucionales Núm. 038,
066, 089, 109, 113, 115, 127, 134 y 143.
[132] Gaceta Constitucional
núm. 38, pág. 14.
[133] Gaceta Constitucional
núm. 38, pág.13.
[134] Cfr.,
Antecedentes de los artículos 277 y 278 de la
Constitución. Transcripción de la Sesión de la
Comisión 4 del 22 de abril de 1991 (4425). Presidencia de la
República, Consejería para el Desarrollo de la
Constitución. Asamblea Nacional Constituyente, 26 de enero de 1995, pág. 26
a 29.
[135] Cfr., Antecedentes de
los artículos 277 y 278 de la
Constitución. Transcripción de la
Sesión Plenaria del 1º de julio de 1991 (0701). Presidencia de la
República, Consejería para el Desarrollo de la
Constitución. Asamblea Nacional Constituyente, 31 de enero de 1994. Ver Gaceta
Constitucional núm. 109, pág. 22 y ss.
[136] Gaceta Constitucional
núm. 113 (pág. 20), 115 (pág. 21) y 145 (pág.21).
[137] Gaceta
Constitucional núm. 79, pág. 2.
[138] Corte Constitucional, Sentencia
C-032 de 1999
[139] Corte Constitucional,
Sentencia C-028 de 2006.
[140] Corte Constitucional,
Sentencia C-417 de 1993.
[141] Corte Constitucional, Sentencia C-417 de 1993.
[142] Corte Constitucional,
Sentencia C-818 de 2005.
[143] Aprobada
en el ordenamiento interno mediante la Ley 16 de 1972.
[144] Cfr., Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Caso López Mendoza vs. Venezuela.
Sentencia de 1º de septiembre de 2011.
[145] El párrafo 30 de la
sentencia reseña el siguiente contexto fáctico: “30.- El 4 de agosto de 2000
Leopoldo López Mendoza fue elegido por voto popular como Alcalde del Municipio
Chacao y reelegido en el mismo cargo el 31 de octubre de 2004, desempeñándose
en dicho cargo por ocho años, hasta noviembre de 2008 . Al finalizar su mandato
aspiraba a presentarse como candidato para la
Alcaldía del Estado Mayor de Caracas en las elecciones respectivas. Sin
embargo, no pudo presentarse como candidato debido a dos sanciones de
inhabilitación que le fueron impuestas por el Contralor General de la
República en el marco de dos procesos administrativos. La primera
investigación de la que fue objeto el señor López Mendoza se relacionaba con
hechos ocurridos mientras desempeñaba un cargo en la empresa Petróleos de
Venezuela S.A. (en adelante “PDVSA”), antes de ser Alcalde (infra párrs. 40
a 43). La segunda investigación se circunscribió a hechos en el marco de sus
actuaciones como Alcalde (infra párrs. 65
a 66) (…)”.  Al señor López Mendoza se le impuso sanción de inhabilitación
para el ejercicio de funciones públicas por un periodo de tres (3) años, de
conformidad con el artículo 122 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República de 1995.
[146] Dice la
Corte IDH en la cita al pie 207: “La
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 establece en sus
artículos 42 y 65 lo siguiente: Artículo 42. Quien pierda o renuncie a la
nacionalidad pierde la ciudadanía. El ejercicio de la ciudadanía o de alguno
de los derechos políticos sólo puede ser suspendido por sentencia judicial
firme en los casos que determine la ley. Artículo 65. No podrán optar a
cargo alguno de elección popular quienes hayan sido condenados o condenadas por
delitos cometidos durante el ejercicio de sus funciones y otros que afecten el
patrimonio público, dentro del tiempo que fije la ley, a partir del
cumplimiento de la condena y de acuerdo con la gravedad del delito (énfasis
añadido). Artículos 42 y 65 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, supra nota 27, folio 55”.
(Resaltado original).
[147] “107.- El artículo 23.2
de la Convención determina cuáles son las causales que permiten restringir los
derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos
que deben cumplirse para que proceda tal restricción. En el presente caso, que
se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de
una ‘condena, por juez competente, en proceso penal’. Ninguno de esos
requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un
‘juez competente’, no hubo ‘condena’ y las sanciones no se aplicaron como
resultado de un ‘proceso penal’, en el que tendrían que haberse respetado las
garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la
Convención Americana”.
[148] Cfr. Caso Baena
Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de
febrero de 2001. Serie C No. 72, párr. 106, y Caso Vélez Loor Vs. Panamá.
Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de
noviembre de 2010 Serie C No. 218, párr. 170.
[149] “110.- Sin perjuicio de
lo anteriormente señalado respecto al derecho a ser elegido, el Tribunal
procede a analizar la controversia entre las partes respecto a la alegada
violación de diversas garantías en los procesos administrativos que se llevaron
a cabo tanto para la imposición de la multa como para la inhabilitación para
ser candidato.
111.- Al respecto, la
Corte ha indicado que todos los órganos que ejerzan funciones de naturaleza
materialmente jurisdiccional, sean penales o no, tienen el deber de adoptar
decisiones justas basadas en el respeto pleno a las garantías del debido
proceso establecidas en el artículo 8 de la
Convención Americana. Asimismo, la Corte recuerda lo expuesto en su
jurisprudencia previa en el sentido que las sanciones administrativas y
disciplinarias son, como las penales, una expresión del poder punitivo del
Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas”.
[150] Ídem., párr. 147.
[151] Ídem., párr. 185.
[152] Según sus palabras: “Por las consideraciones que se exponen en la
Sentencia, la Corte ha concluido que en este caso se vulneró el artículo 23.2
de la Convención Americana. Sin embargo, de sustentarse esa conclusión
exclusivamente en una interpretación literal de la norma y no ser complementada
con una explicación y fundamentación mayor, así como con otras herramientas de
interpretación, podría conducir a conclusiones equívocas si se proyectara más
allá del caso y para otras situaciones de afectación de derechos políticos.
Que, particularmente, podría ser interpretada en un sentido debilitante de
capacidades institucionales de los Estados en el enfrentamiento al flagelo de
la corrupción”.
[153] Artículo 266 de la
Ley 5ª de 1992, artículo 66 de la Ley 200 de 1995 y artículo 21-7 del Decreto
Ley 262 de 2000.
[154] Corte Constitucional,
Sentencias C-025 de 1993, C-280 de 1996 y T-544 de 2004.
[155] Por ejemplo, con el
fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso López Mendoza vs.
Venezuela. Sentencia de 1º de septiembre de 2011, párr. 100, 104 y
siguientes.
[156] Gaceta Constitucional
núm. 79, pág. 2.
[157] Artículos 118, 123,
277-6 y demás normas concordantes.
[158] Artículo 266 de la
Ley 5ª de 1992, artículo 66 de la Ley 200 de 1995 y artículo 21-7 del Decreto
Ley 262 de 2000.
[159] Corte
Constitucional, Sentencia T-544 de 2004.
[160] Corte
Constitucional, Sentencia C-025 de 1993 y C-280 de 1996, entre otras.
[161] Artículos 174 y 178 de la
Constitución
[162] Sobre los orígenes de las causales de impedimento y
recusación la Corte Suprema de Justicia, indica “que se hallan reglamentados
desde el derecho romano, en donde hubo una época de tanta amplitud que podía
obtenerse el apartamiento del magistrado aún sin expresar la causa que moviera
al recusador. En el derecho español (Fuero Juzgo, Fuero Real y Las Partidas)
se encuentra también esta institución creada y desarrollada en amplios
términos. No hay duda, pues, de que el derecho colombiano tiene en esta materia
las más hondas raíces y los más dilatados antecedentes.” Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Civil, 12 de noviembre de 1935,
M.P. Miguel Moreno Jaramillo Gaceta Judicial Tomo XLIII página 376.
[163] Corte Constitucional, Auto 069 de 2003.
[164] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-365 de 2000.
[165] Corte Constitucional,
Auto 069 de 2010. La Corte desestimó la recusación presentada contra el
Procurador General de la Nación para conceptuar en un proceso de
constitucionalidad en el que se debatía sobre la posibilidad de las parejas del
mismo sexo de contraer matrimonio. Las accionantes consideraban que el jefe del
Ministerio Público debía apartarse del caso por cuanto tenía interés directo de
naturaleza moral en la decisión, y además había conceptuado previamente a
través de algunas publicaciones en las que desestimaba los derechos de las
parejas del mismo sexo. Sin embargo, en una valoración integral del caso y los
elementos allegados, la Corte declaró infundada la recusación.
[166] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996,
C-573 de 1998, C-365 de 2000 y C-1076 de 2002, y Autos 069 de 2003, 078 de 2003
y 188A de 2005, entre muchas otras decisiones.
[167] Decreto Ley 2700 de
1991. “Artículo 110.-Improcedencia del impedimento y de la recusación. No están
impedidos, ni son recusables los funcionarios judiciales a quienes
corresponda decidir el incidente. No habrá lugar a recusación cuando el motivo
del impedimento surja del cambio de defensor de uno de los sujetos procesales,
a menos que la formule la parte contraria o el Ministerio Público”. La
expresión tachada fue declarada inexequible.
[168] Auto 188A de 2005. La
Corte declaró no fundada la recusación contra dos magistrados de la
Corte Constitucional para decidir una demanda contra la
Ley 916 de 2004 (Reglamento Nacional Taurino), a quienes los ciudadanos
recusantes habían calificado de “acérrimos seguidores de las corridas de
toros”.
[169] Corte Constitucional,
Sentencia C-1061 de 2003. La Corte declaró exequibles algunos apartados de los
artículos 34 y 76 de la Ley 734 de 2002, “por la cual se expide el Código
Disciplinario Único”.
[170] Siguiendo lo previsto
en el artículo 162 del anterior CCA, el actual Código de Procedimiento Administrativo
(Ley 1437 de 2011) dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 134. OPORTUNIDAD Y TRÁMITE.
El agente del Ministerio Público, en quien concurra algún motivo de
impedimento, deberá declararse impedido expresando la causal y los hechos en
que se fundamente, mediante escrito dirigido al juez, sala, sección o
subsección que esté conociendo del asunto para que decida si se acepta o no el
impedimento. En caso positivo, se dispondrá su reemplazo por quien le siga en
orden numérico atendiendo a su especialidad. Si se tratare de agente único se
solicitará a la Procuraduría General de la
Nación, la designación del funcionario que lo reemplace.
La recusación del agente
del Ministerio Público se propondrá ante el juez, sala, sección o subsección
del tribunal o del Consejo de Estado que conozca del asunto, para que resuelva
de plano, previa manifestación del recusado, sobre si acepta o no la causal y
los hechos. Si se acepta la recusación, dispondrá su reemplazo por quien le
siga en orden numérico atendiendo a su especialidad. Si se tratare de agente
único, se solicitará a la
Procuraduría General de la Nación la designación del funcionario que lo
reemplace.
PARÁGRAFO. Si el
Procurador General de la Nación es separado del conocimiento del proceso, por
causa de impedimento o recusación, lo reemplazará el Viceprocurador”.
(Resaltado fuera de texto)
[171] Consejo de Estado,
Sección Primera, Auto del 14 de mayo de 2009. Rad:
11001-03-24-000-2009-00093-00. En aquella oportunidad el Procurador no aceptó
la recusación formulada en su contra por un ciudadano para conocer de un
proceso disciplinario promovido contra el entonces Ministro de Defensa. El jefe
del Ministerio Público remitió el asunto al Consejo de Estado para que se
pronunciara al respecto, pero este resolvió declararse “INCOMPETENTE para
conocer de la solicitud presentada por el señor Procurador General de la
Nación, relativa a resolver la recusación que le fue formulada por el actor”.
[172] Decreto 262 de 2000, “por el cual se modifican la
estructura y la organización de la
Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio
Público; el régimen de competencias interno de la
Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el
régimen de carrera de la
Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de
sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que
se encuentren sujetos.”
[173] Corte Constitucional,
Auto 078 de 2003.
[174] Acción de tutela instaurada contra la Viceprocuraduría General de la Nación. En el proceso disciplinario que se adelantaba contra
varios oficiales del ejército que intervinieron en el operativo militar en cuyo
desarrollo perdió la vida la
Exministra Consuelo Araujo Noguera, el Procurador General se declaró impedido,
habiendo asumido el conocimiento el Viceprocurador. La accionante solicitó que
se ordenara “la separación del señor Viceprocurador del conocimiento de este
proceso disciplinario y se proceda a designar por el Congreso a un Procurador
General Ad- Hoc, como tantas veces ha sucedido en situaciones pretéritas, con
el fin de que los inculpados tengamos un juez imparcial, completamente alejado
de las presiones internas del organismo de control”.
[175] “ARTÍCULO 12. TRÁMITE
DE LOS IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES. En caso de impedimento el servidor enviará
dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento la actuación con
escrito motivado al superior, o si no lo tuviere, a la cabeza del respectivo
sector administrativo. A falta de todos los anteriores, al Procurador
General de la Nación cuando se trate de autoridades nacionales o del Alcalde
Mayor del Distrito Capital, o al procurador regional en el caso de las
autoridades territoriales.
La autoridad competente
decidirá de plano sobre el impedimento dentro de los diez (10) días siguientes
a la fecha de su recibo. Si acepta el impedimento, determinará a quién
corresponde el conocimiento del asunto, pudiendo, si es preciso, designar un
funcionario ad hoc. En el mismo acto ordenará la entrega del expediente.
Cuando cualquier persona
presente una recusación, el recusado manifestará si acepta o no la causal
invocada, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su formulación.
Vencido este término, se seguirá el trámite señalado en el inciso anterior.
La actuación administrativa
se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de
la recusación, hasta cuando se decida. Sin embargo, el cómputo de los términos
para que proceda el silencio administrativo se reiniciará una vez vencidos los
plazos a que hace referencia el inciso 1 de este artículo.
[176] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-095 de 2003.
[177] Cfr., Fundamento jurídico 3 de la presente sentencia.
[178] Cfr., Fundamentos jurídicos 5 a 7 de la presente sentencia.
[179] Cfr., Fundamento jurídico 8 de la presente sentencia.
[180] En la
sentencia SU-712/13, la mayoría explica las razones por las que considera que
el Procurador General de la Nación tiene competencia para investigar y
sancionar disciplinariamente a los congresistas. Al terminar su exposición,
plantea cuatro eventuales contra argumentos a esa posición, y presenta las
respuestas constitucionales que considera adecuadas a cada uno de ellos.
Invirtiendo el orden de la exposición, decidí comenzar por mostrar esos cuatro
contra argumentos, pues se trata de objeciones muy serias, que debieron llevar
a una modificación de la posición inicialmente asumida por la
Sala. Esos argumentos agrupan buena parte de los motivos de mi inconformidad
con la decisión, por razones que serán explicadas en acápites posteriores de
este voto disidente.
[181] Al presentar esta
objeción, se indica en la sentencia que existe un pronunciamiento de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos según el cual la destitución de un
funcionario de elección popular por un órgano de control y de naturaleza
administrativa (tal como la
Procuraduría General de la Nación) constituye una grave afectación al artículo
23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Este hecho será retomado
en el tercer elemento de la exposición
[182] Adoptar una sentencia,
en tales condiciones, recuerda la situación en que se hallaría un país o una
nación que decida adoptar una Constitución Política, a pesar de considerarla
injusta, ejemplo asociado al concepto de pretensión de corrección del
derecho en la obra de Robert Alexy sobre la
Teoría de la argumentación jurídica.
[183] Digo “al menos” porque
en realidad pueden concebirse tres contenidos normativos. Uno, referente a la supervigilancia;
otro, al poder disciplinario preferente; y uno más relativo a las investigaciones
y sanciones disciplinarias, en general. Para este trámite, haré énfasis en la
diferencia entre supervigilancia y control disciplinario, dejando
de lado lo atinente al ejercicio del poder preferente de la
Procuraduría General de la Nación.
[184] El efecto útil de la
expresión incluso los de elección popular, atada expresamente a la
función de supervigilancia es un elemento clave en la interpretación armónica
de esta disposición con otras normas constitucionales, pues demuestra que el
Constituyente previó que podrían surgir dudas acerca del alcance de las
funciones que la Procuraduría General adelanta sobre funcionarios de elección
popular y estimó imprescindible aclarar que frente a estos solo ejercerá
funciones de supervigilancia. Sin duda, el Constituyente primario era
consciente de las dificultades que el poder sancionatorio administrativo del
órgano de control podría acarrear en caso de ser aplicado a los funcionarios de
elección popular.
[185] Con fines de hacer más
sencilla la exposición y considerando que el respeto por el precedente es un
tema ampliamente desarrollado en la jurisprudencia constitucional (pacífico).
Remito entonces a las sentencias C-634 y C-539 del 2011; T-292 de 2006, C-836
de 2001, SU-047/97 y T-123 de 1995, para una reconstrucción de la doctrina
constitucional sobre el precedente.
[186] La
Corte ha basado su construcción doctrinaria sobre el respeto del precedente en
diversas fuentes, incluida la doctrina anglosajona (SU-047/99) y diversos
autores de la argumentación jurídica como Robert Alexy, Neil Maccormick y
Aleksander Peczenik. Un amplio recuento de esas fuentes se encuentra en la
sentencia C-836/01.
[187] Solo dos de los tres fallos citados hicieron
referencia a la interpretación y aplicación del artículo 277, numeral 6º, de la
Constitución. Las sentencias C-280/96 y T-544/04. La tercera referencia usada
en la decisión mayoritaria  (C-025/93) se ocupó de otros problemas jurídicos,
por lo que no resultaba pertinente darle el alcance de precedente.
[188] Desde la sentencia SU-047/99, la
Corte Constitucional ha explicado que la motivación de una sentencia comprende
distintos tipos de fundamentos que, a su vez, proyectan efectos diversos para
los jueces posteriores. Aquellos fundamentos imprescindibles para comprender el
sentido de la decisión; o bien, aquellos que conectan directamente los hechos
del caso con la solución propuesta por el funcionario judicial, constituyen la ratio
decidendi o razón de la decisión y, por lo tanto, tienen fuerza de
precedentes, vinculantes para los jueces posteriores. Otros argumentos se
dirigen a aclarar puntos accesorios del fallo, a establecer un contexto
jurídico (eventualmente histórico, social, político) de la decisión, o
simplemente a unir los distintos apartes del fallo, pero no son imprescindibles
para la comprensión de la parte resolutiva de la sentencia. Por ello, la
doctrina y la jurisprudencia anglosajona los denomina óbiter dicta o
dichos al pasar. La ausencia de una relación de necesidad lógica entre estos y
la decisión finalmente asumida por el juez no les resta interés doctrinario,
pero de ninguna manera posee la fuerza vinculante del precedente judicial.
[189] Remito, sobre este
punto, a lo expresado por la Sala Plena en sentencia SU-353 de 2013.
[190] En el caso objeto de estudio podría pensarse que,
como senadora avalada por uno de los partidos políticos tradicionales (el
Partido Liberal), Piedad Córdoba Ruiz no podría identificarse propiamente como
la minoría política. En la coyuntura política existente al momento de su
investigación y sanción hacía parte de la minoría de Senadores que hacían parte
de la oposición política.
[191] Como funcionario
administrativo, no puede considerarse que el Procurador es un “juez”. Pero, por
el resultado de sus decisiones, conocidas como fallos disciplinarios, se
utiliza la expresión “juzgador”, entre comillas. Concuerdo con las palabras que
en decisiones recientes ha presentado la
Sección Segunda del Consejo de Estado sobre el asunto: “(…) el uso corriente
de la expresión ‘juez disciplinario’ por la
Corte constitucional para hacer referencia a la
Procuraduría no puede interpretarse bajo ninguna perspectiva en el sentido de
que la Procuraduría sea una autoridad jurisdiccional, ni de que sus dictámenes
disciplinarios tengan la naturaleza jurídica de las sentencias que hagan
tránsito a cosa juzgada; tampoco el uso de las palabras “fallos” o
“instancias”, en el que se suele incurrir”. Radicado 0390-2011. Consejo de
Estado. Sección Segunda. Consejero Ponente, Gustavo Gómez Aranguren.
[192] Los inconvenientes
citados no suponen una presunción de mala fe en contra del funcionario. El
sentido de la imparcialidad y la independencia judicial es el de preservar al
juez de intereses distintos a la aplicación del derecho y, por ese motivo, con
independencia de la rectitud del funcionario, debe apartarse de asuntos que
involucren estímulos como los citados.
[193] Aunque el tema excede
el alcance del problema jurídico de la sentencia SU-712/13, que se refería
específicamente al ejercicio del poder disciplinario del Procurador frente a
congresistas, es evidente que una regulación semejante, de carácter especial y
con reserva judicial en materia de investigación y juzgamiento disciplinario,
debe ser adoptada por el Congreso de la
República para los demás funcionarios de elección popular.
[194] Acá, sin embargo, es
necesario hacer una precisión, pues sí existen diversos controles para la
actividad parlamentaria: (i) el control ideado para este tipo de funcionarios
consistente en la revocatoria del mandato por ejemplo; (ii) el control de tipo
penal, que de efectuarse no solo implicaría la sanción penal sino la
imposibilidad de ocupar cargos públicos; (iii) con las limitaciones existentes,
el proceso de pérdida de investidura o muerte política]. Y esos controles son
importantes porque atacan la arbitrariedad.
[195]
Ver sentencia SU-712/03. Análisis de procedibilidad.
[196]
Ibíd.
[197] Además de lo expuesto, en la decisión mayoritaria se
sostiene que una norma de competencia es una regla y que por ello
no puede ponderarse con otras normas de la
Constitución que tengan la naturaleza de principios. La ya común
distinción entre principios[197] y reglas[197]
resulta inadecuada en este escenario. Primero, porque la regla de competencia
citada parte de una interpretación discutible del artículo 277, numeral 6º,
cuyo correcto entendimiento requiere, precisamente, acudir a todo un conjunto
de principios constitucionales. Segundo, porque las reglas pueden ser objeto de
ponderación, siempre que se identifique el principio que pretenden desarrollar.
Era perfectamente viable, en este caso, iniciar una ponderación entre la
necesidad de control sobre funcionarios de elección popular (lo que podría
denominarse principio de responsabilidad disciplinaria), de una parte, y
el principio democrático, el derecho a elegir y ser elegido, la autonomía y la
independencia como presupuestos del procedimiento disciplinario, de otra.
[198] Colombia firmó la
CADH el 22 de nov de 1969, la ratificó el 28 de mayo de 1973, efectuó el
depósito correspondiente el 31 de julio de 1973, y aceptó la competencia
contenciosa de la Corte el 21 de junio de 1985.
[199] Es decir, que la
competencia para imponer una sanción de ese tipo solo puede estar en cabeza de
un juez penal competente.
[200] Al
respecto, explicó el Juez Diego García-Sayán: “16.
A partir de los medios de interpretación referidos en los párrafos anteriores
se puede concluir que el término ‘exclusivamente’ contenido en el
artículo 23.2 de la Convención no remite a una lista taxativa de posibles
causales para la restricción o reglamentación de derechos políticos. Asimismo
que el concepto ‘condena, por juez competente, en proceso penal’ no
necesariamente supone que ése sea el único tipo de proceso que puede ser
utilizado para imponer una restricción. Otros espacios judiciales (como la
autoridad judicial electoral, por ejemplo) pueden tener, así, legitimidad para
actuar. Lo que es claro y fundamental es que cualquiera que sea el camino
utilizado debe llevarse a cabo con pleno respeto de las garantías establecidas
en la Convención y, además, ser proporcionales y previsibles. || 17.
A la luz de una interpretación evolutiva y sistemática del artículo 23.2 y en
atención al carácter vivo de la Convención,  cuya interpretación tiene que
acompañar la evolución de los tiempos y las condiciones contemporáneas de la
evolución institucional, lo crucial es que sea una autoridad de naturaleza
judicial, vale decir en sentido amplio, y no restringida a un juez penal (…)”
[201] Poner nombre a un
salvamento de voto es una suerte de homenaje al difunto Magistrado Ciro
Angarita Barón, quien acostumbraba a hacerlo. Entre otros, cabe recordar  ‘En
defensa de la normalidad que los colombianos hemos decidido construir’ (a
la sentencia C-004 de 1992), ‘Palabras, palabras ¿flatus vocis?’ (a la
sentencia T-407 de 1992), ‘Del dicho al hecho’ (a la sentencia T-418 de
1992), ‘Palabras inútiles’ (a la sentencia T-438 de 1992), ‘Otro
escarnio irrefragable’ (a la sentencia T-462 de 1992), ‘Justicia
constitucional y formalismo procesal’ (a la sentencia T-614 de 1992).
[202] El de Viceprocurador es
un cargo de libre nombramiento y remoción del Procurador, conforme el artículo 182
del Decreto ley 262 de 2000.
[203]
El Procurador General de la Nación, en Colombia, es elegido por la mayoría de
una del Senado (CP art. 276). La ex senadora Piedad E. Córdoba Ruiz
representaba grupos e intereses minoritarios.
[204] En la sentencia SU-712
de 2013, de la cual disiento, la Corte dice en repetidas ocasiones que la
evidente falta de garantías constitucionales se debe “imperfecciones” en
el diseño constitucional y legislativo del procedimiento disciplinario. En el
fundamento 7.7., dice por ejemplo: “[…] la Corte no desconoce que el control disciplinario de los
Congresistas de la República por parte del Procurador General de la
Nación puede presentar imperfecciones en un sistema ideal de frenos y
contrapesos. Sin embargo, considera que ese modelo fue una decisión consciente
y deliberada del Constituyente, producto del proceso de ingeniería
institucional dentro del sistema de frenos y contrapesos al ejercicio de la
actividad parlamentaria”. En el fundamento 7.8. lo repite: “[…] La Sala Plena constata que ese fue el diseño institucional adoptado en la
Carta Política y responde a su coherencia interna, de manera que el tribunal
constitucional no es competente para corregir eventuales imperfecciones,
adoptar los correctivos o implementar las reformas estructurales con el fin de
que sea directamente una autoridad judicial la encargada de ejercer el control
disciplinario de los parlamentarios.” Y al final del fallo, en el
fundamento 9.7. insiste: “[…] la
Corte reconoce que el
juzgamiento disciplinario de los Congresistas de la
República por parte del Procurador […] presenta imperfecciones en un sistema
ideal de pesos y contrapesos, aún cuando, en su condición de juez
constitucional, carece de atribuciones para corregir esas imperfecciones,
implementar las reformas o adoptar los correctivos a que haya lugar”.
[205] Obsérvese bien: “Artículo
17. Funciones del Viceprocurador General de la
Nación. El Viceprocurador General tiene las siguientes funciones: ||
1. Actuar ante las autoridades públicas, en las actividades oficiales que le
encargue el Procurador General de la Nación. || 2. Asumir las funciones del
Procurador General en sus ausencias temporales o en las absolutas mientras se
posesiona el nuevo titular. || 3. Remplazar al Procurador General en todos los
casos de impedimento. || 4. Conocer en segunda instancia de los procesos
disciplinarios que adelanta la veeduría en primera instancia, por faltas
gravísimas, contra los servidores de la
Procuraduría distintos a los mencionados en el artículo 72 de este
decreto.
|| 5. Asesorar al Procurador General en la formulación de políticas
administrativas de la entidad y en la preparación de proyectos de ley,
decretos, resoluciones, directivas, circulares y demás decisiones relacionadas
con las funciones del Ministerio Público. || 6. Coordinar las actividades que
desarrollen conjuntamente la
Procuraduría General de la Nación y la
Defensoría del Pueblo. || 7. Vigilar el cumplimiento de las orientaciones que
profiera el Procurador General de la Nación para el desempeño de las funciones
constitucionales de la Defensoría del Pueblo. || 8. Preparar los informes y
estudios especiales que le encomiende el Procurador General. || 9. Coordinar la
elaboración del informe anual de gestión que el Procurador General debe rendir
al Congreso de la República. || 10. Intervenir en los procesos disciplinarios
que adelante el Consejo Superior de la
Judicatura contra abogados cuando sea necesario en defensa del orden jurídico,
los derechos y garantías fundamentales. || 11. Ordenar la cancelación de
antecedentes disciplinarios, cuando sea procedente. || 12. Llevar un registro
actualizado de las investigaciones disciplinarias que tengan trascendencia
nacional o internacional. || 13. Coordinar y orientar las actividades de
vigilancia superior con fines preventivos y de protección de los derechos
humanos desarrolladas por las diferentes dependencias de la
Procuraduría General. || 14. Coordinar la participación de la
Procuraduría General de la Nación en los programas de cooperación
internacional. || 15. Ejercer la coordinación general del Comité de Vigilancia
y Control a la Gestión Pública o del organismo que haga sus veces, de
conformidad con los acuerdos interinstitucionales celebrados para tal efecto.
|| 16. Establecer los mecanismos de coordinación de las actividades que
adelanten los diferentes funcionarios de la
Procuraduría General de la Nación y las personerías que no estén relacionadas
con las funciones de intervención ante las autoridades judiciales. || 17.
Coordinar el cumplimiento de las funciones administrativas de las diferentes
dependencias de la entidad. || 18. Revocar sus propios actos, de oficio o a
solicitud de parte, cuando existan las causales previstas en la ley. || 19.
Conocer y resolver los impedimentos manifestados por los funcionarios de su
despacho, así como las recusaciones que contra los mismos se formulen. || 20.
Conceder permisos a los servidores de su despacho. || 21. Las demás que le
asigne o delegue el Procurador General. || PARAGRAFO 1o. Para el
cumplimiento de sus funciones, el Viceprocurador General de la
Nación podrá exigir a los servidores públicos y a los particulares que cumplan
funciones públicas la información que considere necesaria, sin que pueda
oponérsele reserva alguna. || PARAGRAFO 2o. El Viceprocurador podrá
delegar en los servidores adscritos a su despacho las funciones atribuidas en
los numerales 6, 7, 13, 15, 16 y 17 de este artículo. || Salvo los casos en que
exista delegación del Procurador General de la
Nación, el Viceprocurador podrá delegar las competencias disciplinarias de
única instancia en la Sala Disciplinaria; en este caso, el trámite respectivo
no perderá su naturaleza de única instancia. || En materia disciplinaria, la
delegación podrá abarcar total o parcialmente la tramitación de la instancia”.
[206] Los artículos de la
Constitución que se refieren al Ministerio Público son varios. Entre ellos,
los principales son los artículo 118, 277 y siguientes, y en ninguno de ellos
se refiere una competencia de esa índole en cabeza del Viceprocurador. El
procedimiento disciplinario aplicado en el caso de la tutelante, por otra
parte, está contenido en el Libro IV del Código Disciplinario Único. En ese
Libro, el Título III es el que se refiere a ‘Impedimentos y recusaciones’,
y está compuesto por los artículos 84 a 88. En ninguno de esos se prevé quién
debe resolver las recusaciones contra el Procurador General, cuando este decida
no aceptarlas. Como se mostrará posteriormente, el artículo 88 de esa
Ley prevé una hipótesis distinta, y es la relativa a quién debe resolver los
asuntos o procedimientos inicialmente a cargo del Procurador, cuando este
decida aceptar la recusación o se declare impedido. Como se ve,
prevé solución para un caso muy distinto al de la peticionaria, donde el
Procurador decidió no aceptar la recusación que se le formuló.
[207]
Sentencia C-1076 de 2002 (MP. Clara Inés Vargas Hernández. Unánime).
[208] El artículo 88 del Código Disciplinario Único (Ley
734 de 2002) dice: “Si el Procurador General de la
Nación se declara impedido o es recusado y acepta la causal, el
Viceprocurador General de la Nación asumirá el conocimiento de la actuación
disciplinaria”.
[209] Consejo de Estado.
Sección Primera. Auto del 14 de mayo de 2009. (CP. Marco Antonio Velilla
Moreno). Rdo Nro. 11001-03-24-000-2009-00093-00. Actor: Ramiro Bejarano Guzmán.
En la parte resolutiva del auto se lee lo siguiente: “DECLÁRASE INCOMPETENTE
para conocer de la solicitud presentada por el señor PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN, relativa a resolver la recusación que le fue formulada por el actor en
el expediente de la referencia”. Después de exponer las razones por las cuales
el Consejo de Estado consideraba no ser competente para resolver esa solicitud,
dijo: “resulta lógico considerar que si el VICEPROCURADOR es quien asume el
conocimiento de los asuntos cuando el PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN se declara impedido o es recusado y éste acepta la recusación, debe ser
también el competente para que resuelva la recusación cuando es rechazada”.
[210] Sentencia T-544 de 2004 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
En esa ocasión, al examinar si el Procurador podía ejercer la potestad
disciplinaria sobre un congresista, dijo la
Corte: “[e]n efecto, según lo dispone el artículo 277 numeral 6 de la
Constitución Política, el Procurador General de la
Nación está facultado para ejercer vigilancia superior de la conducta oficial
de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular;
ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley. ||
Este es un mandato superior que debe entenderse en su conjunto y no separando
cada uno de los componentes para afirmar que se trata de asuntos inconexos
entre sí y de ello deducir infundadamente que el Procurador no podrá ejercer el
control disciplinario preferente sobre los servidores públicos de elección
popular. Por el contrario, constitucionalmente es comprensible que en
determinadas circunstancias la vigilancia de la conducta oficial de quienes
desempeñen funciones públicas, dé lugar a la iniciación de investigaciones
disciplinarias y a la imposición de las correspondientes sanciones por parte
del Director del Ministerio Público. || Por ende, es razonable que los
congresistas, como miembros de una corporación pública de elección popular,
titulares del cumplimiento de funciones públicas, puedan ser investigados
disciplinariamente por el Procurador General de la
Nación, como suprema autoridad disciplinaria”.
[211]
Sentencia T-1337 de 2001 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes).
[212]
Lowenstein, Karl: Teoría de la
Constitución, Trad. Alfredo Gallego Anabitarte, Barcelona, Ariel, 1986,
pp. 232 y ss.
[213]
El ex constituyente Jaime Castro Castro.
[214] Sentencia SU-1159 de
2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araújo Rentería, Alfredo
Beltrán Sierra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández). La
Corte explicó en sus palabras estos fundamentos: “[…] También definió el constituyente cuál habría de ser el juez
natural de los procesos de pérdida de investidura. Los constituyentes optaron
por fijar la competencia en cabeza del Consejo de Estado y no de la
Corte Constitucional, debido a que los magistrados de esta última son elegidos
por el Senado de la República. Se consideró que en aras de establecer una
adecuada relación de pesos y contrapesos entre las diferentes ramas del poder
público, no era conveniente que los magistrados de la
Corte fueran los jueces de quienes los habían elegido.”
[215] Cepeda Ulloa, Fernando:
“La Pérdida de Investidura de los Congresistas, Una herramienta eficaz contra
la corrupción”, en Fortalezas de Colombia, Planeta Colombia S.A.,
Bogotá, 2004, pp. 489 a 519. Dice en el aparte más pertinente: “[e]l proyecto
[presentado ante la Asamblea Nacional Constituyente] confiaba a la
Corte Constitucional la misión de decretar la pérdida de investidura. Los
constituyentes no compartieron este punto porque consideraron que al ser la
Corte elegida por el Senado, los magistrados de dicha Corte no debían ser los
jueces de la investidura de quienes fueron sus electores, ya que ello podía
afectar la imparcialidad real o percibida del proceso judicial. Además, se
estimó que la acción de pérdida de investidura era afín a las acciones
contencioso-administrativas que tradicionalmente han sido de competencia del
Consejo de Estado”.
[216] (MP. Hernando Herrera
Vergara).
[217] Sentencia C-025 de 1993
(MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. Unánime). En ese caso se estudiaba la
constitucionalidad de varias normas, entre ellas la del artículo 266, Ley 5 de 1992, que es a la
que se refiere la sentencia de la cual respetuosamente me aparto. El artículo
266 de la Ley 5 de 1992 se refiere es a la vigilancia sobre la conducta oficial
de los congresistas: “Vigilancia administrativa. En cumplimiento de lo
dispuesto en los artículos 118 y 277 numeral 6, constitucional, sólo el Procurador General de la
Nación podrá ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de los
Senadores y Representantes”. Por lo mismo, todo cuanto dice la
Corte en esa providencia se refiere de forma puntual y precisa a esa facultad
de vigilancia administrativa. En esa sentencia, por lo demás, el
problema era si resultaba constitucional que “sólo” el Procurador
vigilara la conducta de los congresistas, y la
Corte sostuvo que en efecto esa restricción resultaba inconstitucional, razón
por la cual declaró inexequible el adverbio “sólo”.
[218] Sentencia C-280 de 1996 (MP. Alejandro Martínez
Caballero. AV. Hernando Herrera Vergara. SV. José Gregorio Hernández Galindo y
Julio César Ortiz Gutiérrez). La decisión de la
Corte versaba sobre una norma con el siguiente texto -se subraya lo entonces
demandado-: “[a]rtículo 66.-
COMPETENCIAS ESPECIALES.- [...] 2. Corresponde al Procurador General de la
Nación investigar, por el procedimiento ordinario previsto en este Código y en
única instancia a los Congresistas, sea que la falta se haya cometido
con anterioridad a la adquisición  de esta calidad o en ejercicio
de la misma y aunque el disciplinado haya dejado de ser congresista.
|| Cuando la sanción a imponer,  por la naturaleza de la falta, sea la
de pérdida de investidura, de competencia del Consejo de Estado, la
investigación podrá adelantarse por el Procurador General de la
Nación”. Como se ve, las normas demandadas sólo hablaban de una facultad
de investigación disciplinaria por parte del Procurador, y no de
una facultad también sancionatoria, razón por la cual esa sentencia no se
refiere al problema de si el Procurador General puede sancionar
disciplinariamente, y en especial con destitución e inhabilidad, a los miembros
del Congreso de la República.
[219] Sentencia C-482 de 2008
(MP. Rodrigo Escobar Gil). Luego referida.
[220] Para el Derecho inglés,
puede verse Cross, Rupert y J. W. Harris. Precedent in
English Law, 4th edition, Oxford,
Clarendon Law Series, 2004, pp. 39 y ss. En el derecho estadounidense,
puede consultarse Llewellyn, Karl. The Bramble Bush. New York, Oxford
University Press, 2008, p. 39. Para una conceptualización y caracterización en
Derecho comparado, puede verse Marshall, Geoffrey. “What is
binding in a precedent”. MacCormick, Neil and Robert Summers. Interpreting
Precedents. A comparative study. Ashgate, Darmauth, 1997, pp. 503 y ss. Esta
regla de interpretación de la jurisprudencia tiene una de las formulaciones
clásicas en una sentencia del juez Marshall: “es una máxima que no debe ser ignorada, que las expresiones
generales, en toda decisión judicial, deben ser tomadas en conexión con el caso
en el cual fueron usadas. Si van más allá del caso concreto, deben ser
respetadas, pero no deben tenerse en cuenta como determinantes para un juicio
posterior en el cual se enjuicie un caso distinto que presente esa nota
particular. La razón de esa máxima es obvia. El problema a decidir por una
Corte es evaluado con detenimiento, y considerado en su debida extensión. Otros
principios que pueden servir para ilustrar el juicio son considerados en
relación con el caso enjuiciado, pero sus posibles consecuencias en todos los
demás casos son muy pocas veces completamente sopesadas”. Cohens vs. Virginia, 19 U.S. 264 (1821).
[221] Corte IDH. Caso López Mendoza Vs.
Venezuela. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de septiembre de 2011
Serie C No. 233.
[222] Corte IDH. Caso
López Mendoza Vs. Venezuela. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de
septiembre de 2011 Serie C No. 233.
[223] Sentencia C-010 de 2000
(MP. Alejandro Martínez Caballero. AV. Carlos Gaviria Díaz. SPV. José Gregorio
Hernández Galindo, Vladimiro Naranjo Mesa, Álvaro Tafur Galvis): “[…]la Corte coincide con el interviniente en que en esta materia es particularmente
relevante la doctrina elaborada por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, que es el órgano judicial autorizado
para interpretar autorizadamente la
Convención Interamericana. En efecto, como lo ha señalado en varias
oportunidades esta Corte Constitucional, en la medida en que la
Carta señala en el artículo 93 que los derechos y deberes constitucionales
deben interpretarse “de conformidad con los tratados internacionales sobre
derechos humanos ratificados por Colombia”, es indudable  que la
jurisprudencia de las instancias internacionales, encargadas de interpretar
esos tratados, constituye un criterio hermenéutico relevante para establecer el
sentido de las normas constitucionales sobre derechos fundamentales”.
[224]
Para el efecto, en el texto La constitución de la democracia deliberativa.
Barcelona: Gedisa, 1997 Carlos Santiago Nino se refiere a la labor judicial
como la construcción de una catedral. Lo que el juez constitucional puede
utilizar son mejores piezas arquitectónicas luego, pero no derrumbar los
cimientos previos.