C-294-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-294/12
GOBIERNO-Conformación
GOBIERNO-Presentación
de proyecto de reforma constitucional a través de ministros/MINISTRO-Presentación
de proyectos de reforma constitucional en representación del Gobierno/PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO POR MINISTRO-Presunción de presentación por el Gobierno
En la presente acción de inconstitucionalidad contra el
Acto Legislativo 02 de 2011, ‘por el cual se deroga el artículo 76 y se
modifica el artículo 77 de la Constitución Política de Colombia’, en uno de los
cargos el demandante considera que se violó la Constitución al haber sido
presentado para su trámite con la firma de los Ministros de Gobierno, pero sin
la firma del Presidente de la República. Sin embargo, para la Sala el Congreso
de la República no violó la regla constitucional, toda vez que el Gobierno
tiene iniciativa para presentar proyectos de reforma constitucional, como lo
establece el artículo 375 de la Constitución y los ministros, en relación con
el Congreso, son voceros del Gobierno, siendo señalado por la jurisprudencia
constitucional que se ha de presumir que los Ministros cuando actúan a nombre
del Gobierno ante el Congreso de la República representan la voluntad del
Presidente de la República, siendo el trámite y aprobación del Proyecto de Acto
Legislativo efectuado en aplicación de la presunción de voluntad presidencial y
de representación ministerial del presidente, además que: (i) no ha sido
desvirtuada por éste, (ii) el Proyecto de Acto Legislativo posteriormente fue
publicado y sancionado por él mismo, actos éstos formales de voluntad, y  (iii)
el primer mandatario había manifestado públicamente el apoyo al Proyecto. Así,
en la medida en que el orden constitucional vigente no exige que las reformas
constitucionales presentadas ante el Congreso requieran la rúbrica del Jefe del
Estado, la Sala considera que el Congreso de la República no violó la regla
constitucional según la cual el Gobierno tiene iniciativa para presentar
proyectos de reforma constitucional [art. 375, CP], al haber aprobado el
Proyecto de Acto Legislativo 02 de 2011 sin la firma del Presidente de la
República.
GOBIERNO-Iniciativa de
reforma constitucional
PRESUNCION DE VOLUNTAD PRESIDENCIAL-Aplicación
PRESUNCION DE REPRESENTACION MINISTERIAL DEL PRESIDENTE-Aplicación
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Término de caducidad
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
ACTO LEGISLATIVO-Improcedencia de pronunciamiento sobre nuevo cargo
presentado por interviniente
En el presente proceso, uno de los intervinientes, un
Comisionado miembro de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de
Televisión, solicitó a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad
del Acto Legislativo acusado por haber sustituido el orden constitucional
vigente, al considerar que el cambio introducido por el Acto Legislativo en
cuestión es tan grave, que no constituye una reforma a la Constitución sino una
sustitución de la misma, solicitud que la Corte deja de lado por dos razones,
sin entrar a pronunciarse de fondo sobre la misma. En primer lugar, porque se
trata de un argumento que no fue considerado en modo alguno por las
motivaciones y consideraciones de la acción de inconstitucionalidad objeto del
presente proceso de inconstitucionalidad, y en la medida que se trata de un
cargo concreto y específico, muy distinto a los contenidos en la demanda, es un
asunto al que no pueden responder el Gobierno, los intervinientes ni el
Ministerio Público, pues se trata de un cargo, autónomo y distinto a los de la
demanda de la referencia, y en tal medida no hace parte del problema jurídico
sometido a consideración de la Corte Constitucional ni del debate procesal
público que se surtió. En segundo lugar, los argumentos se fundan en razones de
conveniencia que no está en juego en este proceso.
REGLAMENTO DEL CONGRESO EN TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Exigencia
en carga argumentativa cuando se alega su violación
Para la Sala una acción de inconstitucionalidad relacionada
con un Acto Legislativo cuando se alega violaciones al Reglamento del Congreso
de la República [la Ley 5ª de 1992], exige que se justifique y argumente no
sólo el desconocimiento de la Ley Orgánica contentiva de dicho reglamento, sino
también que se precise que esa violación constituye a su vez una violación a la
Carta Fundamental.
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Cargos no son pertinentes, específicos ni suficientes
La acción de inconstitucionalidad contra el Acto
Legislativo 02 de 2011 en un segundo conjunto de cargos se refiere a vicios de
rango legal relacionados con violaciones legales al procedimiento parlamentario
establecido en el Reglamento del Congreso, Ley 5ª de 1992, que no resultan
pertinentes, específicos ni suficientes en tanto no se muestra de qué manera
las situaciones planteadas, además de violar presuntamente el Reglamento del
Congreso, son de tal entidad que violan también la Constitución Política y por
tanto no construyen cargos de orden constitucional que permitan a esta Corte
hacer un pronunciamiento de fondo al respecto.
Referencia: Expediente D-8603
Demandante:
Rubén Darío Bravo Rondón
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 02 de 2011,
‘por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la
Constitución Política de Colombia’.
Magistrada ponente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C.,  dieciocho (18) de abril
de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Rubén Darío Bravo
Rondón presentó acción de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 02 de
2011, ‘por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la
Constitución Política de Colombia’.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el
texto de la norma acusada:
“Acto  Legislativo 02 de 2011
Junio
21 de 2011
“por
el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la
Constitución Política de Colombia”
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Derógase el
artículo 76 de la Constitución Política de Colombia.
Artículo 2°. El artículo 77 de la
Constitución Política de Colombia, quedará así:
Artículo 77. El Congreso de
la República expedirá la ley que fijará la política en materia de televisión.
Artículo 3°. La Constitución
Política de Colombia tendrá un artículo transitorio del siguiente tenor:
Artículo transitorio.
Dentro de los seis meses siguientes a la entrada de vigencia del presente acto
legislativo, el Congreso expedirá las normas mediante las cuales se defina la
distribución de competencias entre las entidades del Estado que tendrán a su
cargo la formulación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el
control de los servicios de televisión. Mientras se dicten las leyes
correspondientes, la Comisión Nacional de Televisión continuará ejerciendo las
funciones que le han sido atribuidas por la legislación vigente.
Artículo 4°. El presente acto
legislativo rige a partir de su promulgación.
El Presidente del honorable
Senado de la República,
Armando
Benedetti Villaneda.
El Secretario General del
honorable Senado de la República,
Emilio
Otero Dajud.
El Presidente de la honorable Cámara
de Representantes,
Carlos
Alberto Zuluaga Díaz.
El Secretario General de la
honorable Cámara de Representantes,
Jesús
Alfonso Rodríguez Camargo.
REPÚBLICA
DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 21 de
junio de 2011.
JUAN
MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro del Interior y de
Justicia,
Germán
Vargas Lleras.
El Ministro de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones,
Diego
Ernesto Molano Vega.”
III. DEMANDA
Rubén Darío Bravo Rondón presentó acción de inconstitucionalidad
contra el Acto Legislativo 02 de 2011, ‘por el cual se deroga el artículo 76
y se modifica el artículo 77 de la Constitución Política de Colombia’, por
considerar que se violó la Constitución Política de Colombia al haber sido presentado
para su trámite con la firma de los Ministros de Gobierno, pero sin la firma
del Presidente de la República. Adicionalmente, considera el demandante seis
violaciones adicionales, al Reglamento del Congreso de la República.
1. El primer cargo presentado por la demanda, señala que se violaron
las reglas constitucionales acerca de cuáles son las autoridades públicas que tienen
iniciativa para presentar reformas a la Carta Fundamental. De acuerdo con las
normas vigentes, es el Gobierno quien tiene tal iniciativa, no los Ministros ni
el Presidente de la República, separadamente, es el Gobierno como unidad. Por
tanto, tratándose de una reforma constitucional que fue presentada por
funcionarios que carecían de competencia para ello, se alega que ha de ser
declarada inconstitucional por la Corte Constitucional. La demanda presenta el
cargo en los siguientes términos,
“[…] sin lugar a duda alguna […]
los Señores Ministros de despacho tienen iniciativa legislativa a nombre del
Gobierno, pero sin la misma hesitación podemos advertir que los Señores
Ministros carecen por sí solos de la iniciativa constituyente, pues por su
naturaleza está restringida, por expreso mandato de la Constitución y la ley,
para el Gobierno.
De no ser así, perdería todo
sentido la distinción que realiza la normatividad sobre la materia, pues
hubiese bastado con instituir la iniciativa constitucional y la legislativa en
un solo artículo, como si de un mismo asunto se tratara. Empero, tan clara es
la distinción al respecto en la legislación citada con antelación, que no hay
resquicio de duda que permita pensar que puede darse a la iniciativa
constituyente el mismo trato de la legislativa, pues ello sería contrariar, sin
fundamentos válidos, las expresas y claras normas vigentes al respecto, así
como el principio general del derecho ‘uni lex voluit dixit, ubi noluit,
tacuit, según el cual: cuando la ley así lo quiso, dispuso; cuando no,
guardó silencio.
[…]
[…] ha de concluirse que el
proceso de formación del Acto Legislativo 02 de 2011 ‘Por el cual se deroga
el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la Constitución Política de
Colombia’, estuvo viciado desde su origen, por la potísima razón que fue
presentado por dos Ministros que, como tales, carecían y carecen de la
iniciativa constituyente, toda vez que en virtud de lo previsto en el artículo
375 de la Constitución Política, en concordancia con el 223 de la Ley 5ª de
1992, tal potestad o competencia está únicamente atribuida al Gobierno,
definido conforme al artículo 115 de la Constitución Política.
En efecto, si  […] ‘Ningún acto
del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores
de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe de
Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna
mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por
el Director del Departamento Administrativo correspondiente, (…)’ claro es
que ningún proyecto de acto reformatorio de la Constitución, de origen
Ministerial, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no lo suscriba el
Presidente, pues, si el requisito de animos signandi[1] se le exige a los
actos emitidos por el Jefe o máxima autoridad del Gabinete (Presidente) para
que sus decisiones valgan y vinculen, en mayor medida resulta imperativo para
aquellos reformatorios de la Constitución que presentan e impulsan sus
ministros, con quienes conforman el Gobierno.
En este orden de ideas, a efecto
de preservar la integridad y supremacía de la Constitución, se impone declarar
la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2011, al estar demostrado
que se incurrió en un vicio de procedimiento en su formación, pues el proyecto
de Acto Legislativo se presentó por dos Ministros[2] y no por el Gobierno, que
conforme a lo previsto en el artículo 375 de la Constitución Política es quien
ostenta la iniciativa constituyente para ello, desarrollado por el artículo 223
de la Ley 5 de 1992.”
2. El segundo conjunto de cargos presentados por el accionante
no se refiere a violaciones directas a la Constitución, sino a vicios de rango
legal, relacionados con la observancia del Reglamento del Congreso de la
República. Sin entrar a justificar y sustentar por qué la Corte Constitucional
sería competente para conocer en el presente proceso ese tipo de vicios de
rango legal, la demanda presentó la cuestión en los siguientes términos,
“Vicios de Rango Legal, o
relacionados con la violación
al Reglamento del Congreso
1. No tramitar solicitud de
Audiencia Pública
La Comisión de Derechos Humanos y Audiencias del Senado de la República no dio
cumplimiento a lo establecido en el numeral 4 del artículo 57 de la Ley 5 de
1992, que al tenor señala: ‘Tramitar las observaciones que por escrito hagan
llegar los ciudadanos con respecto a un proyecto de ley o de acto legislativo’.
Es importante destacar que en la
Comisión Primera del Senado no se llevó a cabo audiencia pública por dicha
omisión, a pesar de que el trámite de un proyecto de acto legislativo requiere
de ocho debates y dos vueltas. En dicha comisión fue debatido, por ende en dos
ocasiones.[3]
2. No tramitar las observaciones
al proyecto de acto legislativo
El asidero de la anterior
afirmación es la siguiente: a petición del suscrito, la Comisión Primera de la
Honorable Cámara de Representantes, mediante Resolución 06 de octubre de 2010,
autorizó realizar audiencia pública el día 19 del mismo mes y año, preceptuando
en su artículo cuarto que: ‘la Presidencia de la Comisión delega a los ponentes
del Proyecto la dirección de la Audiencia Pública’.
Ahora bien, el 15 de octubre de
2010 el coordinador de ponentes del Acto Legislativo, invocando el artículo 16
de la Ley 44 de 1994, ante un posible conflicto de intereses presentó renuncia
forma a tal condición, no obstante, sin mediar decisión alguna al respecto, el
día 19 de octubre de 2010 presidió la audiencia pública que se llevó a cabo (la
cual se publicó en la Gaceta del Congreso 1124 de diciembre 22 de 2010, página
29 ss).
Bajo este entendimiento, la
audiencia celebrada se tornó ineficaz, toda vez que la presidió un coordinador
de ponentes posiblemente impedido y renunciado, en tanto que a ella no asistió
ningún ponente de los designados.
Con el objeto de tratar de
subsanar dicha falencia […], solicité […] realizar nuevamente la audiencia
pública, y […] el Secretario de dicha célula respondió […] ‘no es posible
darle aplicabilidad a su solicitud’. Entonces, se omitió dar debido
cumplimiento al artículo 230 de la Ley 5ª de 1992, amén que, para subsanar
dicho yerro adjetivo bastaba que el ponente hubiese retirado su ponencia,
evitando así la ineficacia de dicha audiencia pública.
[…]
Entonces, queda claro que la
citada disposición fue vulnerada en dos ocasiones. […]
3. No tramitar conforme a la
normatividad aplicable una recusación
La Comisión Primera de la Cámara
de Representantes no tramitó la recusación presentada en contra de una
integrante de dicha célula congresional, la cual fue radicada el día 25 de
octubre de 2010.
Es de precisar que la votación
para primer debate se llevó a cabo al día siguiente, es decir, el 26 de
octubre. Con oficio radicado el 27 de octubre, pedí información del trámite
dado a mi petición, en respuesta el secretario […] señaló que:  ‘sobre el
trámite de recusación a la Honorable Representante, me permito manifestarle que
esta célula legislativa no conoció de esa solicitud y en ningún momento
recibimos ese derecho de petición.’
Es ostensible que dicha respuesta
supone un claro incumplimiento a lo ordenado en el artículo 294 de la Ley 5ª de
1992 […].
4. Trámite extemporáneo de una
recusación
Con oficio fechado el 8 de
noviembre de 2010, me permití recusar ante la Plenaria de la Cámara de
Representantes a un integrante de dicha Corporación Legislativa.
La votación para segundo debate se
surtió en la plenaria realizada el día 9 de noviembre del año 2010, y la
Presidencia se limitó a decir que dicha petición sería remitida a la Comisión
de Ética, pero el debate y la votación continuaron, sin que se hubiere hecho
efectivo el efecto que por remisión expresa del artículo 295 de la Ley 5 de
1992 se establece en el artículo 293 ibídem.
El 10 de noviembre solicité
información a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes sobre el trámite
dado a esta recusación. Ese mismo día fue remitido mi escrito a la Comisión de
Ética y Estatuto del Congresista.
Es de señalar que dicha Comisión,
por medio de la Resolución 01 de noviembre 16 de 2010, resolvió la recusación
en comento. Entonces, queda claro que la recusación se tramitó de manera
extemporánea, teniendo en cuenta que la votación se realizó el día 9 de
noviembre de 2010, y sobre ella sólo se pronunciaron el día 16 del mismo mes y
año, o sea, siete días después de efectuada la votación.
Esta actuación viola el derecho al
voto de representante recusado, toda vez que sin esperar el pronunciamiento de la
Comisión de Ética, se le impide votar. Es de precisar que el artículo 295 ibídem,
señala que las recusaciones tendrán el mismo efecto que los impedimentos, es
decir, si es rechazado, el recusado podrá votar.
5. No se cumplió en debida y
estricta forma con el señalado en el artículo 182 de la Ley 5ª de 1992
El 10 de noviembre de 2010 el
Secretario General de la Cámara de Representantes dio constancia que en Sesión
Plenaria del día 9 del mismo mes y año, fue aprobado en segundo debate el texto
definitivo con modificaciones del Proyecto de Acto Legislativo número 118 de
2010 Cámara – 11 de 2010 Senado, por el cual se deroga el artículo 76 y se
modifica el artículo 77 de la Constitución Política de Colombia (primera
vuelta), a efectos que el Proyecto de Acto Legislativo continuará su curso
legal y reglamentario.
[Visto] el artículo 182 de la Ley
5 de 1992 […] salta a la vista que en el trámite que dio con la expedición del
Acto Legislativo 02 de 2011 ‘por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica
el artículo 77 de la Constitución Política de Colombia’, el ponente omitió la
presentación del informe de que se trata el precitado artículo 182 y en su
lugar, el Secretario se limitó a expedir la constancia de su aprobación según
consta en el Acta de Sesión Plenaria N° 30 de noviembre de 2010, previo su
anuncio el día 2 de noviembre según Acta de Sesión Plenaria número 29 (extraído
del Decreto 372 de 2011) publicado en el Diario Oficial 47.979.
6. Recusaciones indebidamente
resueltas
El 24 de mayo de 2011 el ciudadano
Marco Aurelio Velasco presentó recusación contra un número plural de
Representantes a la Cámara, de los cuales dieciséis hacen parte de la Comisión
de Ética y Estatuto del Congresista, que por mandato del artículo 294 de la Ley
5 de 1992 debía dar trámite y resolver dichas recusaciones, es del caso anotar
que la citada Comisión está compuesta por diecisiete miembros.
Fue así como los mismos recusados
se arrogaron la facultad de resolver sus propias recusaciones, para lo cual
echaron mano del Acto Legislativo 01 de 2011, que se refiere a conflicto de
intereses, pero en modo alguno los habilita para resolver de plano su propia
recusación. Con dicha actuación se violó el trámite a que alude el tantas veces
citado artículo 294 de la Ley 5ª de 1992.
Es importante recabar sobre este
tema, toda vez que en derecho, y ante la imposibilidad de tener quórum
decisorio, en el entendido de que 17 Representantes a la Cámara integran la
Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, 16 de ellos se encontraban
previamente recusados, lo lógico y lo legal, era solicitarle a la Plenaria de
dicha célula congresional el remplazo de estos, pero acá, es fundamental llamar
la atención, ya que de estos, 85 se encontraban recusados. Baste con señalar
que los Honorables Representantes a la Cámara son 165, de los cuales, tal y
como lo hemos venido señalando, 85 estaban previamente recusados.
Entonces, sin lugar a dudas y sin
equívocos, podemos afirmar que en el trámite de esta iniciativa se violaron las
siguientes disposiciones, consagradas en la Ley 5ª de 1992, así: artículos 57
numeral 4, 182, 230, 232, 294 y 295.
Sobre el trámite de las
recusaciones y el contenido de la ponencia existen diversos antecedentes jurisprudenciales,
entre las sentencias de la Honorable Corte Constitucional relacionadas con la
materia consideramos relevante señalar las siguientes: C-141, 140 de 2010,
C-816 de 2004, C-551 de 2003, C-543 de 1998 y C-737 de 2001.”[4]
IV. INTERVENCIONES
La iniciación del proceso fue comunicada al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso de la República y al Ministro del
Interior y de Justicia.[5]
Sin embargo, ni la Presidencia, ni el Congreso participaron para defender la
constitucionalidad de la norma parcialmente acusada.
1.  Ministerio de Tecnologías de la Información y las
comunicaciones
Mediante apoderado, el Ministerio intervino en el proceso de
la referencia para solicitar a la Corte Constitucional que declare la
exequibilidad del Acto Legislativo acusado.
1.1. La intervención parte de una introducción general
acerca de la reforma del Acto Legislativo en la que se sostienen cuatro
aspectos generales:  (i) el diseño de un regulador convergente que le
permitiera al país adoptar las tendencias y buenas prácticas mundiales en
materia de televisión;  (ii) la derogación del artículo 76 constitucional le
permitirá al País conocer las ventajas y la fuerza inversionista de la
convergencia tecnológica;  (iii) el país ha perdido cerca de 5 años buscando
que la Comisión Nacional de Televisión reconozca la convergencia de servicio de
comunicaciones y ajuste su regulación a esta nueva realidad, de la forma en que
el sector TIC hizo lo propio hace ya varios años; y  (iv) de la existencia de la
Comisión Nacional de Televisión no depende la prestación del servicio de
televisión, la garantía de pluralismo y la sostenibilidad de la televisión
pública.
1.2. Para el Ministerio “[…] no es posible limitar el
papel de los Ministros como voceros del Gobierno ante el Congreso para
presentar únicamente proyectos de ley. En efecto, el papel de los Ministros
como representantes del Gobierno ante el Congreso se entiende en un sentido
amplio, de tal forma que tienen capacidad jurídica, no sólo para presentar
proyectos de Ley, sino también para presentar proyectos de Acto Legislativo,
entre otras cosas, porque al procedimiento de expedición de Actos Legislativos,
le es aplicable el procedimiento de expedición de las leyes, en los términos
del artículo 227 de la Ley 5 de 1992 […]”.
Se agrega que es claro en la jurisprudencia constitucional
(se citan las sentencias C-992 de 2001 y C-503 del mismo año) es “[…] evidente
que los Ministros cuentan con capacidad jurídica para actuar como voceros del
Gobierno ante el Congreso, la Corte Constitucional presume dicha representación.”
1.3. En todo caso, se sostiene, en el evento de que se
considerara que sí fue un vicio la ausencia de firma por parte del Presidente
de la República, el mismo fue subsanado, “[…] al haber sido validado tanto
el proyecto como el Acto Legislativo, por el señor Presidente de la República,
al expedir el Decreto que ordenaba su publicación, y al suscribir la
publicación del Acto Legislativo final.  ||  El Decreto  372 de 2011, publicado
en el Diario Oficial N° 47.979 de 10 de febrero de 2011 ‘por el cual se ordena
la publicación del Proyecto de Acto Legislativo número 11 de 2010 Senado – 118
de 2010 Cámara, por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el 77 de la
Constitución Política de Colombia (primera vuelta)’, valga la redundancia,
suscrito por el señor Presidente de la República Doctor Juan Manuel Santos
Calderón.  ||  Así mismo, el señor Presidente suscribió el Acto Legislativo 2
de 2011, publicado en el Diario Oficial N° 48.107 de 21 de junio de 2011.”
1.4. Adicionalmente, se alegó que era de “conocimiento
público” la voluntad del Gobierno de reformar la Constitución Política,
mediante la presentación de varios Proyectos de Acto Legislativo, entre los
cuales se encontraba el que se convirtió en Acto legislativo y es acusado en el
presente proceso. Dijo al respecto,
“Entre otras noticias, el Sistema
Informativo del Gobierno, SIG, Sala de Prensa de la Presidencia de la República
da cuenta de la iniciativa gubernamental de las reformas constitucionales. Al
punto, el artículo titulado ‘Presidente Santos destaca reformas
constitucionales que adelanta su gobierno’, publicado el 30 de junio de
2011, destaca el Proyecto de Acto Legislativo discutido en los siguientes
términos,
‘Presidente Santos
destaca reformas constitucionales que adelanta su Gobierno
[…]
Bogotá, 30 jun (SIG).
Durante la conmemoración de los 20 años de la [Constitución] Política, este
jueves en la Casa de Nariño, el Presidente Juan Manuel Santos destacó las
reformas constitucionales que adelanta el actual Gobierno, entre ellas la
Reforma a las Regalías, el Acto Legislativo de Sostenibilidad Fiscal y la
reforma que eliminó el rango constitucional de la Comisión Nacional de
Televisión.
Estas tres últimas son
reformas necesarias y útiles, que preservan más que limitan los derechos y que
esperamos produzcan importantes beneficios para el País, sostuvo el Mandatario.
[…]
El Jefe de Estado indicó que
la tercera reforma impulsada por su administración es la que eliminó el rango
constitucional de la Comisión Nacional de Televisión.
La tercera reforma que
impulsamos –y que ya está promulgada- fue la que eliminó el rango
constitucional de la Comisión Nacional de Televisión, gracias a lo cual vamos a poder crear un sistema más
ágil, eficiente y transparente para el manejo de este importante medio de
comunicación, sostuvo.
[…]’ [resaltados fuera del
original]
[…]”
1.5. Concluye su posición el Ministerio en los siguientes
términos,
Así las cosas, el Acto Legislativo
[…], resulta constitucional, aunque su Proyecto fuere suscrito por los Ministros
de Interior y de Justicia y de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, por las siguientes razones, a saber:
1. Se tiene como precedente la
declaratoria de exequibilidad de los Actos Legislativos 4 de 2007 y 1 de 2005,
cuyos Proyectos fueron presentados con la suscripción única de los Ministros de
Hacienda y Protección Social, porque el trámite legislativo es aplicable al
trámite de los actos legislativos.
2. En el caso de que la no
suscripción del Proyecto de Acto Legislativo 2 de 2011, hubiere configurado un
vicio en el trámite del mismo este vicio se encuentra subsanado al haber sido
convalidado por el Presidente de la República tanto en el Decreto 372 de 2011
[…] mediante el cual ordenó la publicación de su texto definitivo, como en el
mismo Acto Legislativo publicado […].
3. El Presidente de la República,
ha señalado la iniciativa del Acto Legislativo 2 de 2011, como la voluntad unísona
de su Gobierno. Lo anterior, en varias intervenciones públicas, entre las
cuales se encuentran aquella relacionada en el Sistema Informativo de Gobierno
– Presidencia de la República, lo que indica que su presentación y trámite
cuenta con todo su respaldo y aceptación.”
1.6. En cuanto a las demás irregularidades denunciadas en la
demanda, el Ministerio considera que si éstas se surtieron “no comprometen
valor alguno o principio constitucional sustantivo del Acto en cuestión o de su
propósito.” A su juicio, “[…] vale señalar que las posibles
irregularidades cometidas en el trámite del Acto Legislativo, no tienen la
entidad suficiente para viciar de inconstitucionalidad el mismo […]”
1.6.1. Sobre la falta de audiencia pública, se indicó lo
siguiente: “[…] según consta en Acta al respecto, contenida en la Gaceta del
Congreso 1124 de 22 de diciembre de 2010, se celebró una Audiencia Pública
sobre el Proyecto del Acto Legislativo que se discute en la presente demanda,
con la presencia e intervención, entre otros, de los señores Rubén Darío Bravo
Rondón, demandante del Acto constitucional, Alberto Guzmán – Comisionado de
Televisión, Diego Molano Vega – Ministro de Tecnologías de la información y las
Comunicaciones, y Aurelio Iragorri – Viceministro del Interior.  ||
Adicionalmente, el Senado de la República permitió un espacio en segundo debate
de Comisión Primera para que el señor Rubén Darío Bravo Rondón expusiera, sin
limitación alguna, sus inquietudes ciudadanas respecto al proyecto de Acto
Legislativo ahora demandado.  || En consecuencia, sí hubo un debido trámite de
audiencia pública, en la cual el accionante participó activamente, exponiendo
sus comentarios frente al proyecto de acto legislativo ahora demandado.”
1.6.2. Sobre el trámite de impedimento presentado por el
Representante a la Cámara, Alfredo Rafael Deluque Zuleta se sostuvo que “[…] no
es de recibo el argumento del accionante según el cual la Audiencia Pública se
torna ineficaz por haber sido presidida por un Representante posiblemente
impedido, toda vez que para la fecha de la celebración de la misma, dicho
Representante no se había declarado impedido y en todo caso su manifestación de
15 de octubre  no había obtenido respuesta por parte de la misma Corporación.
||  Ahora bien, resulta importante señalar que el hecho de que el
Representante, para entonces posiblemente impedido, hubiera dirigido la audiencia
pública a la que se hace referencia, no vicia de inconstitucionalidad el
proyecto pues, dicha actuación no afectó ningún principio o derecho
constitucional; prueba de ello es el hecho de que en dicha audiencia el aquí
demandante participó pública y ampliamente señalando sus inquietudes respecto
al contenido del proyecto de Acto Legislativo.”
1.6.3. Sobre el trámite de algunas de las recusaciones,
considera que la jurisprudencia constitucional ha sostenido, que cualquier
consideración sobre la recusación presentada por el ciudadano Velasco, debe
acudir al principio sobre la inoperancia del régimen del conflicto de interés
en debates y votaciones de Proyectos de Acto Legislativo. En todo caso, una
irregularidad en el trámite de las recusaciones no se puede proyectar o
trasladar automáticamente al proyecto de Acto Legislativo o de ley, el cual
debe reunir para su validez requisitos distintos y específicos enunciados en la
Constitución.
1.6.4. Finalmente, sobre el informe de la Ley 5 de 1992,
artículo 182, se afirmó lo siguiente: “la apreciación del accionante es
equivocada, por cuanto en el trámite del Proyecto […], efectivamente se
elaboró el informe […]”. “Al respecto, cita la Gaceta del Congreso N°
787 de 2010, contiene el citado informe, cuyo trámite es referido de manera
sucinta en los considerandos del Decreto 372 de 2011 […]”
2. Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio, por medio de apoderado, participó en el
proceso de la referencia para solicitar que se declare exequible al Acto
Legislativo N° 02 de 2011, acusado. En primer lugar, se considera que la
ausencia de la firma del Presidente de la República en modo alguno afecta la
validez constitucional de la reforma. En segundo lugar, se advierte que el
artículo 57 de la Ley 5ª de 1992 sí fue cabalmente cumplido, en todo el trámite
de la enmienda.
3. Comisionado, miembro de la Junta Directiva de la
Comisión Nacional de Televisión
Uno de los miembros de la Junta Directiva de la Comisión
Nacional de Televisión[6]
para solicitar que se declare inconstitucional el Acto Legislativo 02 de 2011,
‘por el cual se modifica el artículo 77 de la Constitución Política de
Colombia’.
3.1. Además de reiterar los argumentos presentados por la
acción de inconstitucionalidad de la referencia, la intervención considera que
“[…] con la expedición del Acto Legislativo 02 de 2011, ‘por el cual se
deroga el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la Constitución Política
de Colombia’ el Congreso de la República excedió su facultad reformatoria de
la Constitución la cual es limitada, por cuanto el mismo no puede expedir una
nueva Constitución, sino tan sólo modificarla.’
3.2. Luego de hacer algunas consideraciones previas sobre el
régimen general de televisión y los órganos autónomos como la Comisión Nacional
de Televisión, se sostiene que las implicaciones de la desaparición de la
Comisión Nacional de Televisión son graves, en tanto conllevan pérdida de
independencia de un medio de comunicación tan importante como la televisión.
Para la intervención, “[…] mientras los relatores de las Naciones Unidas y
demás organizaciones regionales instan a los estados miembros a que se
adelanten en modelos como el colombiano en materia de protección del derecho a
la libertad de los medios de comunicación, en Colombia se pretende desmontar un
modelo ejemplo para el mundo.’  Aseguran que ‘se excluye a la misma’
Carta Política, pues no “[…] se puede debilitar cada vez más las garantías
que propenden por el cumplimiento y optimización del derecho fundamental a
informar y ser informado imparcial verazmente, pues se sustituye a la
Constitución introduciendo un elemento radicalmente opuesto a lo pretendido por
el Constituyente primario, al privar a la Carta de 1991 de la pretendido por el
Constituyente primario, al privar a la Carta de 1991 de la posibilidad de
garantizar que las decisiones que se tomen en materia de televisión estén
libres de injerencias políticas y económicas, lo cual hace de la evolución
tecnológica un simple pretexto para la sustitución constitucional, y así
coartar las garantías de protección del derecho fundamental a la información.”
Para el comisionado “la posibilidad de relección
inmediata del Presidente de la República hace necesario el mantenimiento de la
Autonomía e Independencia en el manejo de la Televisión”. Luego de citar
algunos de los Constituyente, se afirman que “[…] el contexto histórico
dentro del cual se crearon y aplicaron los artículos 76 y 77 de la Carta
Máxima, es hoy día más claro frente a la necesidad de dotar de garantías
suficientes el manejo de los medios masivos de comunicación, pues las mayorías
políticas instituidas temporalmente en el ejecutivo, pueden gracias a la
reforma constitucional del 2004 (Acto Legislativo N° 2), aspirar a través del
mismo presidente-candidato a continuar en el poder, supuesto en el que la
Constitución juega un papel primordial al mantener imparcial, de manera
garantista el manejo de la televisión, situación a la que, contrario sensu, el
legislador hoy nos deja a la deriva, o más bien al vaivén de la política legislativa
del momento, pues cualquier política de televisión de exclusivo rango legal,
pierde el rasgo de obligatoriedad constitucional de respetar los principios de
autonomía’.
Finalmente, la intervención sostiene que “la solución para
modernizar el sector de telecomunicaciones y de esta manera estar acordes con
su mercado, no está en la eliminación del ente autónomo, sino en la
modificación de la Ley 182 de 1995, de manera tal que se facilite el
cumplimiento de estos fines. Considera que “[…] si en desarrollo de la
Constitución, el legislador expidió la Ley 182 de 1995, modificada por la Ley
335 de 1996 y 680 de 2001, en la que reguló, acorde con las nuevas
instituciones constitucionales, el manejo y dirección del servicio público de
televisión, lo lógico sería, si se considera que la misma tiene errores,
inconsistencias, debilidades o que debe ajustarse a las nuevas condiciones
tecnológicas, que el mismo legislador la reforme, sin que sea necesario como ya
quedó indicado, la eliminación de la Comisión Nacional de Televisión.”
4. Intervenciones ciudadanas
4.1. El ciudadano Carlos Eduardo Naranjo Flórez participó en
el proceso para coadyuvar la demanda de la referencia y solicitar la
inconstitucionalidad del Acto Legislativo acusado. Luego de exponer conceptos
básicos como parlamentarismo y presidencialismo, y de hacer referencia a otros
regímenes constitucionales, afirma lo siguiente: “[…] cuando la iniciativa
para presentar el Acto Legislativo se hace por uno sólo de lo ministros,
confronta formal y materialmente el Sistema de Gobierno, el régimen
parlamentario y el sistema de partidos querido por el Constituyente.  ||  Aun
más, el sólo hecho que el proyecto no sea suscrito incluso por el Presidente
violenta al régimen Presidencialista. || Pero si se acoge la tesis que
defendemos, un sistema presidencialista con visos de parlamentario atenuado, es
claro que el acto debía ser suscrito por el Jefe de Gobierno, el Presidente, y
todos sus ministros y jefes de departamentos administrativos, vinculando con
ello al parlamento y los partidos políticos. || Pero esta exigencia deviene
además de la forma en que está redactado el artículo 375 de la CP toda vez que
exige que la iniciativa de presentar proyectos de reforma de la Constitución –
Actos Legislativos – se radique en el Gobierno y esta redacción guarda coherencia
y es consecuente con la tesis que defendemos, esto es, que se exige una
presencia de los ministros y jefes de departamentos administrativos en los
actos de transcendencia. […]­.”
4.2. El ciudadano Jaime Córdoba Triviño participó en el
proceso de la referencia para solicitar la exequibilidad del Acto Legislativo
acusado. A su juicio, “[…] contrario a lo alegado por el demandante, de
acuerdo con las reglas de procedimiento legislativo precisadas por la
jurisprudencia constitucional, durante el trámite no se presentaron
irregularidades o vicios que justifiquen una declaratoria de
inconstitucionalidad del Acto Legislativo acusado. […]”; a tal conclusión
llega luego de hacer un estudio sobre la jurisprudencia de la Corte
Constitucional en relación con el alcance del control de regularidad
constitucional que la Corporación ejerce sobre la formación de Actos
Legislativos.
4.2.1. Para la intervención no existe justificación normativa
constitucional ni legal, ni tampoco regla jurisprudencial alguna según la cual
se requiera la firma del Presidente de la República para darle trámite a un
proyecto de Acto Legislativo. En primer término se sostuvo que el cargo tal
como fue presentado tiene serios problemas de certeza y suficiencia. De
certeza, por cuanto se parte de una premisa errónea, según la cual los
ministros poseen iniciativa legislativa más no iniciativa constituyente; “[…] El
contenido normativo propuesto por el actor no se desprende, sin embargo, de las
disposiciones [constitucionales] citadas sino de una interpretación
equivocada de las mismas […]”. Además, se indicó que de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional la regla es la contraria, se presume que los
proyectos de ley que sólo tienen la firma del ministro del ramo respectivo, son
actuaciones del Gobierno, presunción que puede ser desvirtuada por el propio
Presidente. El argumento tampoco sería suficiente, por cuanto no se sustenta de
manera al menos mínima, por qué cuando la palabra gobierno aparece en el
capítulo relativo a la iniciativa legislativa deba entenderse que el legislador
quiso referirse a algo distinto a lo que se refiere cuando utiliza la palabra
gobierno en ese capítulo.  En tal medida, considera la intervención ciudadana
que la primera opción que ha de considerar la Corte en el presente caso, es la
de inhibirse de conocer este cargo por ausencia de firma del Presidente de la
República.
En la intervención se muestra que es una práctica
parlamentaria que quien ejerce la Presidencia de la República sea representado
por sus Ministros en el trámite de reformas constitucionales ante el Congreso
de la República. Así, recuerda que en varias ocasiones se han tramitado
reformas constitucionales sin la firma del Presidente de la República; a saber,
los Actos legislativos 01 de 2001, 02 y 03 de 2002, 01 de 2005, 04 de 2007, 02
de 2009, 01 de 2009, 02, 03 y 05 de 2011. Esto implica que de los 35 proyectos
de Acto Legislativo efectivamente aprobados por el Congreso, aproximadamente un
30% han sido presentados para su trámite con la sola firma de los ministros.
Finalmente, se advierte que se trata de una situación muy
distinta a actuaciones ya no ante el Congreso de la República, en el contexto
de un procedimiento parlamentario, sino ante la Corte Constitucional, en el
contexto de un proceso judicial, cuyo efecto es el de poner en cuestión una
norma legal aprobada por el Congreso de la República. Es decir, en un caso se
trata de una actuación propia de los asuntos del Gobierno en el sistema
político, mientras que en el otro se trata de una actuación ante el árbitro
judicial constitucional, precisamente por una discrepancia importante entre la
posición del poder ejecutivo, por un parte, y la del Congreso de la República
por otra.
Por tanto, concluye que la interpretación respectiva
propuesta por el demandante de la presunción de representación del gobierno por
parte de los ministros cuando este actúa ante el Congreso de la República, debe
ser descartada.
4.2.2. En relación con los cargos referentes a la
celebración de la audiencia pública, se considera que la jurisprudencia
constitucional “[…] ha definido que  (i) las audiencias no son un escenario
deliberativo ni decisorio;  (ii) en el trámite del proyecto que dio origen al
acto legislativo 02 de 2011 sí se dio la participación ciudadana (y,
concretamente, la del ciudadano que hoy actúa como demandante); (iii) la
decisión de invitar o no a los ciudadanos a participar en una audiencia no es
susceptible de generar vicios de inconstitucionalidad por el carácter
contingente de las audiencias;  (iv) así mismo, la decisión de incorporar o no las
observaciones presentadas por estos a los proyectos de acto legislativo no
puede derivar en un vicio de inconstitucionalidad en el trámite legislativo. La
incorporación de esas observaciones es una decisión discrecional del ponente
que se encuentra sujeta a los principios de razonabilidad y proporcionalidad,
de manera que sólo puede generar irregularidades en el trámite si se basa en
una actuación caprichosa o arbitraria, lo que corresponde demostrar al actor. […]”
4.2.3. La intervención considera que los cargos de las
acusaciones relacionadas con supuestos trámites irregulares de las recusaciones
formuladas durante el trámite legislativo de la norma acusada son
insuficientes; “[en] modo alguno permiten advertir de qué manera, en cada
caso alegado, se violaron los procedimientos precisados por la jurisprudencia
constitucional para el trámite de las mentadas recusaciones. Tampoco el actor
en su argumentación derrota el carácter excepcional de la posibilidad de
conflictos de intereses en tratándose de proyectos de actos legislativos
reformatorios de la Constitución, para el caso concreto. Sobre este punto, la
mera enunciación de un eventual vicio de trámite sin desarrollar con
suficiencia la especificidad de lo alegado y su impacto dentro del
procedimiento legislativo, en modo alguno, satisface el requisito de
suficiencia. En esa dirección tampoco puede la Corte reconstruir las falencias
de la demanda ya que ello implicaría, especialmente, frente a disposiciones
como la acusada, una transgresión del principio democrático y un exceso en el
ejercicio de su función jurisdiccional de control sobre los actos del Congreso.
En la medida en que el control es rogado, como se explicó en la parte
introductoria de la demanda, frente a las acusaciones descritas en ese acápite,
más allá de simples enunciaciones e inconformidades del actor, se advierte una
fuerte deficiencia argumentativa que vislumbre algún defecto de carácter
constitucional que se desprenda de algún incumplimiento de la Ley 5ª del
Congreso. El actor en cada caso enumera una lista de disposiciones como
violadas, pero no indica por qué se suceden las alegadas violaciones y por qué
dichas violaciones son de una envergadura tal que ameriten un pronunciamiento
de inexequibilidad de la Corte Constitucional.  ||  En este orden de idea, se
solicitará a la Corte deseche las acusaciones del actor revisadas en este apartado.”
4.2.4. Finalmente, el ciudadano sostiene que no se incumplió
lo ordenado por el artículo 182 de la Ley 5ª de 1992, pero que la demanda no
demuestra que la irregularidad en cuestión es de tal dimensión que puede
considerarse un vicio de inconstitucionalidad por oponerse también a mandatos
constitucionales y que por tanto, debería la Corte inhibirse de considerar esta
cuestión.
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante el concepto N°
5260 de noviembre 29 de 2011, participó en el proceso de la referencia para
solicitar a la Corte Constitucional que declare exequible el Acto Legislativo
02 de 2011, ‘por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo
77 de la Constitución Política de Colombia’ por los cargos estudiados.
1. Para el Procurador  “En relación con el único cargo
que se relaciona con la Constitución, se debe advertir que el Proyecto de acto
legislativo 11 de 2010, que a la postre se convertiría en el Acto Legislativo 2
de 2011, fue presentado de manera conjunta por el  Ministro del Interior y de
Justicia y por el Ministro de Tecnologías de la Información y las
Telecomunicaciones, según consta en la Gaceta del Congreso 527 de 2010. Ante
esta circunstancia, el actor considera que el proyecto no fue presentado por el
gobierno, en los términos previstos en el artículo 115 Superior. No obstante,
el artículo 227 de la Ley 5ª de 1992 establece que en el proceso legislativo se
aplican normas que no sean incompatibles con regulaciones constitucionales, y
los artículos 200 y 208 Superiores reconocen a los ministros como voceros del
Gobierno en sus relaciones con el Congreso de la República. Esta vocería
conlleva la facultad de presentar proyectos, concurrir a su proceso de
formación y atender las solicitudes de control político que el Congreso quiera
hacer. || [la] interpretación que hace el actor, no se armoniza con lo
previsto en las normas superiores que se señalan, ni con el criterio de la
Corte sobre la conformación del Gobierno para los efectos de la presentación de
los proyectos de ley o de proyectos de acto legislativo. En consecuencia, no se
configura el vicio aludido.”
2. Con relación a los demás cargos, el Procurador advierte
que se trata de cargos que no se fundan en la Constitución Política y que no
fueron debidamente sustentados. Dice sobre ellos,
“Respecto las audiencias que se
solicitan a las cámaras, se debe precisar que éstas no son imprescindibles en
el proceso legislativo. Se trata de un espacio de intervención ciudadana que
puede ser útil para la tarea de los congresistas, que en su momento escucharán
y valorarán lo que digan las personas que en ellas participen, pero cuya
realización depende de la decisión de la autoridad legislativa. El que se hagan
o no se hagan audiencias, no implica ningún vicio en el proceso de formación de
los actos legislativos y de las leyes.
En el caso sub examine, el
actor solicitó a ambas cámaras realizar audiencias. El Senado decidió no
realizarla, lo que el actor considera, de manera desproporcionada, es un vicio
de trámite insubsanable. La Cámara de Representantes, por el contrario, sí
realizó una audiencia, en la cual el actor pudo participar y, en efecto,
participó. Su reparo en este caso es más sutil, consiste en que la persona que
presidió la audiencia, que era uno de los ponentes del proyecto, había
renunciado a la ponencia, no a su condición de representante, y su renuncia no
se había aceptado. En este asunto el actor pasa por alto dos circunstancias
importantes: una, la de que ninguna renuncia tiene efectos antes de que haya
sido aceptada, cuestión que no depende de la voluntad de quien renuncia y, dos,
la de que la presidencia de una audiencia por un determinado congresista, no
afecta per se la realización de la misma.
Respecto de las múltiples
recusaciones presentadas en su momento por el actor, es necesario distinguir
las dos recusaciones individuales iniciales y la recusación colectiva
posterior. En cuanto a las primeras, según el propio actor informa, el
Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes le informó
desconocer de su solicitud y no haber recibido ese derecho de petición. En su
prolijo discurso, el actor no se ocupa de desvirtuar el dicho que transcribe,
ni presenta la correspondiente solicitud debidamente radicada; la recusación
presentada ante la Plenaria de la Cámara de Representantes fue remitida a la
Comisión de Ética, que la resolvió después de la votación. La mera
circunstancia de que una recusación se presente, no implica que ésta sea
fundada, pues bien puede tratarse de un ejercicio sistemático, e incluso
hostil, para entrabar el proceso legislativo o para demorarlo. El actor no
señala cuál fue la decisión de la recusación, ni muestra o demuestra cuál fue
la incidencia del voto de la representante acusada al momento de aprobar el
proyecto. En cuanto a las segundas, el actor termina recusando a casi todos los
miembros de la Comisión de Ética, a quienes acusa de haber resuelto sus propias
recusaciones, circunstancia que no tiene ninguna incidencia en el proceso de formación
del proyecto de acto legislativo.
Respecto del informe previsto en
el 182 de la Ley 5 de 1992, se debe destacar que si bien el ponente debe
incluir en éste lo aprobado en su cámara, valga decir, el texto definitivo del
proyecto con las modificaciones, adiciones y supresiones introducidas, en todo
caso el presidente de la correspondiente cámara debe remitir la totalidad del
expediente legislativo, como lo ordena el artículo 183 de la Ley 5 de 1992. El
papel del informe final sólo sería relevante o crucial, si este fuera el único
documento que se remite a la otra cámara, pero en vista de que se remite todo
el expediente legislativo, el informe no pasa de ser una guía útil para asumir
el conocimiento de dicho expediente. En vista de esta circunstancia, lo dicho
sobre el informe final de ponencia no genera vicio alguno en la validez del
proceso de formación del Acto Legislativo 02 de 2011.”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 1º, de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las
demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos, contra los actos
reformatorios de la Constitución, como el acusado.
2. La acción de inconstitucionalidad estudiada, no
presenta cargos susceptibles de ser conocidos por la Corte Constitucional, con
relación a la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2011 por haber
violado diversas disposiciones del Reglamento del Congreso de la República, Ley
5ª de 1992
Antes de entrar a considerar el cargo de orden
constitucional que presenta la demanda de la referencia, debe la Sala establecer
que no abordará los cargos por violaciones legales al procedimiento
parlamentario establecido en el Reglamento del Congreso, por cuanto no
construyen cargos de orden constitucional que permitan a esta Corte hacer un
pronunciamiento de fondo al respecto.
2.1.
Como lo ha indicado la Corte Constitucional en numerosas ocasiones, y lo
recuerdan los intervinientes en el presente proceso, la efectividad del derecho
político a presentar acción de inconstitucionalidad depende “de que las
razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes.[7]
De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la
expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo
por parte de la Corte Constitucional”.[8]
2.2.
En el presente caso, los cargos de la demanda acerca de las violaciones al
Reglamento del Congreso, Ley 5ª de 1992, no resultan pertinentes, específicos,
ni suficientes, en tanto no muestran de qué manera las seis situaciones
planteadas, además de violar presuntamente el Reglamento del Congreso (Ley 5ª
de 1992), son de tal entidad que violan también la Constitución Política.
2.3. La demanda de la referencia acusa el Acto Legislativo
02 de 2011, ‘por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo
77 de la Constitución Política de Colombia’ de ser inexequible por dos
conjuntos de razones de orden procedimental. El primer conjunto, en el cual se
incluye un solo argumento que será analizado en el capítulo siguiente de las
consideraciones de esta sentencia, se refiere a una violación flagrante de la
Constitución Política. El segundo conjunto de razones hace referencia a
violaciones de rango legal, relacionadas con el Reglamento del Congreso, la Ley
5ª de 1992. Por tanto, como la propia demanda lo señala, mientras en el primer
caso se alega, en efecto, una violación a la Constitución, en el segundo se
hace referencia a un conjunto de violaciones al Reglamento del Congreso, el
cual está contenido en una ley orgánica.
2.4. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es
claro que algunas de las violaciones a esta Ley de la República pueden
conllevar a la vez el desconocimiento de la Constitución Política. Pero también
es claro que no toda infracción de la Ley en mención implique necesariamente
una vulneración a la Constitución. Por tanto, para establecer que una violación
al Reglamento del Congreso implica a su vez una violación constitucional es
preciso justificar y argumentar ambas cosas: (i) que se desconoció la Ley
orgánica que contiene dicho reglamento y  (ii) que esa violación constituye a
su vez una violación a la Carta Fundamental.
2.5. En el presente caso la demanda se limita a dar razones
para sustentar el primer paso de la argumentación necesaria para tener un cargo
de constitucionalidad, pero nunca lo hace con el segundo paso.  Se dice por qué
se considera que la Ley 5ª de 1992 fue violada pero nunca se indica porque esas
violaciones a la Ley implican, a su vez, violaciones a la Constitución
Política.
2.6. La necesidad de contar con argumentos concretos acerca
de por qué una violación a la ley orgánica que consagra el Reglamento del
Congreso implica también una violación a la Constitución Política, surge del
mandato expreso según el cual “los Actos Legislativos, la convocatoria a
referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea
Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen
los requisitos establecidos en este título” (art. 379, CP). Como la
jurisprudencia constitucional lo ha sostenido de manera reiterada, este artículo
ha de entenderse sistemática y armónicamente con el resto de la Constitución
Política, por lo que ha aceptado que es posible declarar inexequible un Acto
Legislativo por referentes constitucionales diferentes a los contemplados
expresa y literalmente en los artículos 374 a 380. No obstante, este artículo sí supone una carga argumentativa especial de parte de los ciudadanos, como
contrapartida del ejercicio de su derecho político a interponer acciones de
inconstitucionalidad en contra de reformas constitucionales aprobadas por el
sistema político de la República. Considerar que algunas violaciones a la ley
orgánica que contiene el reglamento del Congreso supone, por lo menos, decir
porque dichas violaciones de orden legal son también violaciones de orden
constitucional.
2.7. Por tanto, la Corte se abstendrá de hacer referencia a
las violaciones alegadas en contra de la Ley 5 de 1992 por cuanto no presenta
cargos pertinentes, específicos, ni suficientes susceptibles de ser conocidos
por la Corte Constitucional con relación a un Acto Legislativo, en tanto no se
argumenta porque las infracciones legales mencionadas conllevan una violación,
a la vez, de la Constitución Política de Colombia.
2.8. Antes de considerar el problema jurídico planteado por
la demanda, debe hacer la Corte una aclaración previa adicional.  Uno de los
intervinientes en el proceso, un Comisionado, miembro de la Junta Directiva de la
Comisión Nacional de Televisión, solicitó a la Corte Constitucional declarar la
inconstitucionalidad del Acto Legislativo acusado por haber sustituido el orden
constitucional vigente. Considera que el cambio introducido por el Acto
Legislativo en cuestión es tan grave, que no constituye una reforma a la
Constitución sino una sustitución de la misma. Dos razones llevan a la Sala
Plena de la Corte Constitucional a dejar de lado esta solicitud y no entrar a
pronunciarse de fondo sobre la misma. En primer lugar, porque se trata de un
argumento que no fue considerado en modo alguno por las motivaciones y
consideraciones de la acción de inconstitucionalidad objeto del presente
proceso de inconstitucionalidad. En la medida que se trata de un cargo concreto
y específico, muy distinto a los contenidos en la demanda, es un asunto al que
no pueden responder el Gobierno, los intervinientes ni el Ministerio Público.
Se trata de un cargo, autónomo y distinto a los de la demanda de la referencia,
y que en tal medida no hace parte del problema jurídico sometido a consideración
de la Corte Constitucional ni del debate procesal público que se surtió. En
segundo lugar, una primera lectura de la intervención permite concluir que sus
argumentos se fundan en razones de conveniencia que, independientemente de su
valor, el cual no está en juego en este proceso, no constituyen cargos de
constitucionalidad susceptibles de ser considerados por la Sala Plena de esta
Corte.
El juicio por competencia, a propósito de la sustitución de la
Constitución Política mediante un Acto Legislativo que busca reformar la Carta,
no supone juicios materiales o de conveniencia, como lo ha señalado la
jurisprudencia constitucional de forma reiterada.[9]
3. Problema jurídico
3.1. En el presente caso, la demanda de la referencia
plantea un cargo de inconstitucionalidad en contra del Acto Legislativo 02 de
2011, ‘por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la
Constitución Política de Colombia’, que se puede plantear en los siguientes
términos:  ¿Viola el Congreso de la República la regla constitucional según la
cual el Gobierno tiene iniciativa para presentar proyectos de reforma
constitucional [art. 375, CP], al haber aprobado un Proyecto de Acto
Legislativo sin la firma del Presidente de la República, la cual parece
necesaria a la luz del artículo  a pesar de que  (i) fue firmado por dos
Ministros de Gobierno, (ii) posteriormente publicado y sancionado por el
Presidente de la República, y (iii) respecto del cual el Presidente se había
manifestado públicamente?
3.2. Para la Sala Plena de la Corte Constitucional la
respuesta a este problema jurídico es negativa a la luz del orden
constitucional vigente. En virtud de las reglas constitucionales aplicables la
Sala considera que la voluntad presidencial sí se manifestó a través de sus
ministros, situación que puede ser presumida en el orden jurídico, en especial,
por cuanto el Presidente no ha desvirtuado tal presunción y sus actos, por el
contrario, la han confirmado. A continuación pasa la Sala a exponer las razones
que justifican llegar a esta conclusión.
4. El Congreso de la República no violó la regla
constitucional según la cual el Gobierno tiene iniciativa para presentar
proyectos de reforma constitucional [art. 375, CP] al haber tramitado y
aprobado el Proyecto que dio lugar al Acto Legislativo 02 de 2011, ‘por el
cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la Constitución
Política de Colombia’
4.1. Para la Sala, el Congreso de la República no violó la
regla constitucional según la cual el Gobierno tiene iniciativa para presentar
proyectos de reforma constitucional [art. 375, CP], al haber aprobado un
Proyecto de Acto Legislativo sin la firma del Presidente de la República que
fue firmado por dos Ministros de Gobierno, que permiten presumir la voluntad
presidencial. En especial cuando la presunción de representación ministerial
del Presidente  (i) no ha sido desvirtuada por éste (ii) el Proyecto de Acto
Legislativo posteriormente fue publicado y sancionado por él mismo, y  (iii)
cuando el primer mandatario había manifestado públicamente el apoyo al
Proyecto.
4.2. Tal como lo establece el artículo 375 de la
Constitución, el Gobierno tiene competencia para presentar proyectos de Acto
Legislativo. Por tanto, si se tiene en cuenta el artículo 115 de la Constitución
Política, que establece qué se ha de entender por Gobierno[10] forzoso es concluir que el
Presidente y el Ministro correspondiente constituyen ‘Gobierno’ para efectos de
la presentación de Proyectos de Acto Legislativo al Congreso de la República.
4.3. No obstante, tal como lo sostiene el Gobierno en sus
intervenciones dentro del presente proceso de constitucionalidad, a través de
los Ministros de Justicia y del Derecho, por una parte y de Tecnologías de
Información y las Comunicaciones, por otra, los Ministros son los agentes del
Presidente de la República ante el Congreso. Luego de precisar las principales
funciones del Gobierno para con el Parlamento[11]
la Constitución declara que ‘los ministros, en relación con el Congreso, son
voceros del Gobierno’. El texto de la Carta establece algunas de las
funciones concretas de los Ministros en representación del Gobierno, como lo
son presentar a las cámaras proyectos de ley, atender las citaciones que
aquellas les hagan y tomar parte en los debates directamente o por conducto de
los viceministros (art, 208, CP).[12]
4.4. Así, con base en la regla constitucional según la cual los
ministros, en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno (art. 208,
CP), la jurisprudencia constitucional ha señalado que se ha de presumir que los
Ministros cuando actúan a nombre del Gobierno ante el Congreso de la República,
por ejemplo, presentado proyectos de ley, representan la voluntad del
Presidente de la República.  En la sentencia C-992 de 2001, a propósito de una demanda de inconstitucionalidad en la cual se acusaba a un Ministro de haber
actuado por su cuenta y riesgo, sin el consentimiento del Presidente, por
cuanto el Proyecto de ley no había sido firmado por el Jefe de Estado, la Corte
resolvió el caso reiterando su jurisprudencia en la materia. Consideró que en
virtud de la regla constitucional citada (arts. 200 y 208) se había de entender
que el Ministro actuaba en nombre del Gobierno, sin que para ello se requiriera
la firma, adicionalmente del Presidente de la República.[13]
“1.4. Consideraciones de la Corte
De conformidad con lo previsto por
el artículo 115 de la Constitución Política el Gobierno está conformado para
cada asunto en particular por el Presidente de la República y el Ministro o
Director del Departamento Administrativo del Ramo.
La Corte ha considerado que pese a
lo anterior, conforme a los artículos 200 y 208 de la Constitución, el Gobierno
puede presentar los proyectos de ley a través de los Ministros, razón por la
cual no se requiere que los proyectos de ley de iniciativa gubernamental sean
suscritos por el Presidente de la República. Al respecto en Sentencia C-119 de
1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) dijo: ‘Tampoco se requería que las
facultades fueran solicitadas conjuntamente por el Presidente de la República y
el Ministro de Gobierno, hoy del Interior, como integrantes del Gobierno, pues
a pesar de que el artículo 115 de la Constitución señala que el Gobierno
Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del
despacho y los directores de departamentos administrativos, y que el Presidente
y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio
particular, constituyen el Gobierno, el artículo 200 de la misma obra dispone
que ‘Corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso: 1. Concurrir a la
formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros,
ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con
arreglo a la Constitución...’. Esta atribución del Gobierno de presentar
proyectos de ley a través de sus ministros, igualmente aparece corroborada por
el inciso 2º del artículo 208 del mismo estatuto superior.’
En reciente pronunciamiento sobre
esta materia la Corte agregó que “[l]a competencia que conforme a los artículos
200 y 208  tienen los Ministros del Despacho no se limita, pues, a la tarea de
presentar físicamente los proyectos o hacer la radicación personal de los
mismos, requisito que no es exigible conforme al ordenamiento, sino a la
capacidad jurídica de presentarlos en  representación del Gobierno”.[14]
Esto no significa, de acuerdo con
la sentencia antes citada, que los Ministros tengan competencia autónoma para
presentar proyectos de ley, en la medida en que sólo pueden hacerlo en
representación del Gobierno. Esta última situación se presume por el solo hecho
de haber sido presentado un proyecto de ley por el Ministro del Despacho, sin
embargo dicha presunción podría ser desvirtuada por el Presidente de la
República cuando exprese que el Ministro actuó sin su previa autorización.[15] Esa
presunción, por otra parte, no puede desvirtuarse, como lo pretende el
demandante, acreditando las diferencias de criterio que en sus intervenciones
públicas y en relación con un determinado proyecto de ley presenten los
Ministros del Despacho. Tampoco se requiere, como lo sugiere el actor, que para
que un proyecto de ley presentado por intermedio de un ministro del despacho se
entienda presentado por el Gobierno, previamente su texto se haya acordado en
el Consejo de Ministros, corporación a la que ninguna disposición atribuye tal
competencia.
Como el proyecto de ley fue
presentado con la firma del Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien en
principio y para ese específico propósito, actúa en representación del
Gobierno, sin que la ausencia de la firma del Presidente de la República
constituya, tal y como se ha expresado, un vicio de constitucionalidad como lo
pretende el actor, el presente cargo no está llamado a prosperar.”[16]
4.5. La argumentación del demandante acepta que en la
Constitución no existe una regla que señalé de manera clara y expresa que la
presentación de Actos Legislativos por el Gobierno requiera la firma real y efectiva
del Presidente de la República.  Se reconoce que la norma que se alega violada,
el artículo 375, no hace tal exigencia. La obligación de considerar que el
Proyecto acusado debía ser firmado efectivamente por el Presidente, por tanto,
surge de un razonamiento jurídico que supone tener en cuenta varios referentes
constitucionales.
Para el accionante, en virtud del artículo 115 de la
Constitución es claro que el Gobierno lo constituyen el Presidente y los
Ministros correspondientes.[17]
En tal medida sostiene que se requería la voluntad del Presidente, la cual a su
parecer, no podía ser expresada de forma diferente a hacerlo mediante una firma
de su puño y letra por parte del Jefe de Estado. Para apoyar su afirmación,
sugiere que se tenga en cuenta que la Constitución expresamente hace referencia
a la capacidad que tienen los Ministros para presentar los proyectos de ley
ante el Congreso, pero no así para presentar proyectos de Acto legislativo.
4.6. En ninguna parte de la Constitución, como el propio
demandante lo reconoce en su demanda, se exige expresamente que los Actos
legislativos deban ser firmados, junto a los Ministros, por el Presidente de la
República para que su voluntad se entienda dada efectivamente. En cambio sí,
como se dijo, la Constitución establece la regla de representación ministerial
del Presidente ante el Congreso de la República, al indicar que los
ministros, en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno (art. 208,
CP).
4.7. Por lo tanto, teniendo en cuenta que los Proyectos de
Acto legislativo son actos que han de tramitarse ante el Congreso de la
República, que los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del
Gobierno (art. 208, CP) de acuerdo con la Constitución y la manera como la
jurisprudencia constitucional ha aplicado estas reglas, la Sala considera que los
ministros, en relación con la presentación de Actos legislativos, son voceros
del Gobierno y, por tanto, se presume que representan al Presidente de la
República.
4.8. Como se sigue de la cita de la sentencia C-992 de 2001,
la jurisprudencia constitucional entiende que la presunción de que el
Presidente es representado ante el Congreso por sus Ministros puede ser
desvirtuada. En el caso que se analizó en aquella ocasión, se consideró que no
era suficiente demostrar discrepancias públicamente conocidas entre ministros
para poder desvirtuar dicha presunción. En el presente asunto, el demandante ni
siquiera intentó desvirtuarla. Y, adicionalmente, el Presidente no la ha
desvirtuado expresamente. Por el contrario, realizó los actos del proceso de
reforma que le competían, incluyendo el definitivo de sanción, además de haber
hecho pública su posición a través de los medios de comunicación oficiales de la
Presidencia de la República tal cual como lo mostró la intervención del Gobierno.
4.9. El rigorismo en las formas no es una característica del
Estado social de derecho. Por el contrario, demanda expresamente la Constitución
a la administración de justicia que en sus decisiones ‘prevalecerá el
derecho sustancial.’ (art. 228, CP).
4.9.1. En el ámbito de las reglas propias del procedimiento
legislativo o de reforma constitucional ante el Congreso de la República,
tampoco se protegen las meras formas, consideradas tan sólo en sí mismas. Es
preciso tener en cuenta cuál es el bien jurídico que se pretende proteger
mediante el cumplimiento de tales formas, y en caso de la regla procesal no hubiese
sido observada, determinar si el incumplimiento de la forma afectó también el
bien jurídico que materialmente se pretendía proteger.
4.9.2. La Ley Orgánica del Reglamento del Congreso (Ley 5ª
de 1992), establece ‘las normas reglamentarias sobre reuniones y
funcionamiento del Senado, la Cámara de Representantes y el Congreso de la
República en pleno.’ Para su lectura y aplicación, el propio Reglamento del
Congreso consagra que no se puede propiciar una interpretación formalista que
obstaculice la adecuada y correcta marcha del foro de representación
democrática por excelencia. Por ello, la segunda norma de tal reglamento, contiene
las reglas de lectura de la ley, entre ellas el principio de corrección formal
de los procedimientos.[18]
Las formalidades son fundamentales y determinantes en el derecho, pero en tanto
protejan los valores que materialmente se les ha confiado salvaguardar y en
cuanto no signifiquen sacrificar innecesariamente la voluntad democrática. En
cualquier caso, los errores procedimentales deben, en principio y en lo posible,
ser saneados, para evitar que el rigorismo formal implique la desprotección de
los derechos.
4.10. En aquellos casos en los que la Corte Constitucional
ha enfrentado procesos de reforma constitucional en los cuales se desconoció
una regla de procedimiento de formación de dicho acto, demostrar que la
violación de la regla se dio, no es razón suficiente para concluir que,
entonces, la reforma constitucional debe ser declarada inconstitucional. Tal
efecto, por expreso mandato constitucional, sólo ocurre cuando además de haber
demostrado que se desconoció una regla procedimental, se logra establecer que
tal violación  (i) implica un vicio al procedimiento de formación del acto, y
no tan sólo una mera irregularidad en el trámite, y  (ii) que el vicio en
cuestión no era subsanable o, si lo era, que no fue saneado durante el proceso
o no podía ser corregido.
En otras palabras, para invalidar la constitucionalidad de
una reforma constitucional por haber incurrido en el desconocimiento de una
regla, es preciso demostrar que su desconocimiento es de tal entidad que puede
vulnerar la conformación de la voluntad democrática. Que no se trata de un mero
desconocimiento de una forma menor, sino que se omitió una formalidad de
aquellas de las cuales depende la salvaguarda de algún elemento central y
definitivo dentro del trámite del acto ante el Congreso de la República.
4.11. La Constitución estableció que una de las autoridades
con iniciativa para proponer, en democracia, una propuesta de reforma a la
Constitución Política es el Gobierno. En ninguna parte de la Constitución se
establece necesariamente que la manera de manifestar la voluntad del Primer
mandatario deba ser obligatoriamente a través de su firma. No existe un texto
Constitucional que obligue a que el proyecto de acto legislativo esté firmado
por el Presidente, para considerar que éste efectivamente actúo.
4.11.1. En cambio, como ya se resaltó, la Constitución
expresamente establece una regla general de representación del Presidente a
través de sus Ministros ante el Congreso de la República. Es pues razonable,
considerar que si el documento está firmado, es más fácil determinar la
voluntad presidencial. Pero ello no quiere decir que no se pueda establecer de
alguna manera el sentido de la voluntad del Presidente, especialmente si se
tiene en cuenta que se trata de   (i) una actuación ante el Congreso,  (ii)
foro en el cual, los Ministros son ‘voceros’ del Presidente de la República.
4.11.2. En el presente proceso, se acusa un acto de reforma
constitucional con respecto al cual el propio Gobierno realizó posteriormente a
la presentación del proyecto dos actos formales manifestando su voluntad (la
publicación y la sanción), además de haber ratificado de manera constante,
dentro y fuera del Congreso de la República, la voluntad del señor Presidente
de la República. Por tanto, de haber incluido el constituyente la exigencia de
la firma del Presidente en el trámite de reformas constitucionales, el vicio en
el presente caso habría quedado subsanado por los actos realizados durante el
trámite.[19]
4.12. En la medida que el orden constitucional vigente no
exige que las reformas constitucionales presentadas ante el Congreso requieran
la rúbrica del Jefe del Estado, la Sala considera que el Congreso de la
República no violó la regla constitucional según la cual el Gobierno tiene
iniciativa para presentar proyectos de reforma constitucional [art. 375, CP],
al haber aprobado el Proyecto de Acto Legislativo 02 de 2011 sin la firma del
Presidente de la República. El acto de reforma fue suscrito por dos Ministros
de Gobierno, y en tanto los ministros, en relación con el Congreso, son
voceros del Gobierno, se ha de presumir la voluntad presidencial. En
especial, ello es así cuando la presunción de representación ministerial del Presidente
(i) no ha sido desvirtuada por el Presidente (ii) el Proyecto de Acto
Legislativo posteriormente fue publicado y sancionado por el Presidente de la
República, y  (iii) cuando el Presidente había manifestado públicamente el
apoyo al Proyecto. No puede en tales condiciones, por lo tanto, acceder la
Corte Constitucional a la petición presentada por la demanda.
5. Conclusión
De acuerdo con las consideraciones anteriores, la Sala
concluye que  (i)  una acción de inconstitucionalidad no presenta cargos pertinentes,
específicos, ni suficientes y por tanto susceptibles de ser conocidos por la
Corte Constitucional con relación a un Acto Legislativo, cuando alega
violaciones al Reglamento del Congreso de la República [la Ley 5ª de 1992],
pero no argumenta por qué tales violaciones legales conllevan la vulneración a
la vez de la Constitución Política de Colombia.
Además,  concluye que  (ii) el Congreso de la República no
viola la regla constitucional según la cual el Gobierno tiene iniciativa para
presentar proyectos de reforma constitucional [art. 375, CP], al haber aprobado
un Proyecto de Acto Legislativo sin la firma del Presidente de la República
cuando este fue suscrito por los Ministros de Gobierno, pues en la medida que los
ministros, en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, se ha de presumir
la voluntad presidencial. En especial se ha de concluir que no la viola cuando
la presunción de representación ministerial del Presidente  (1) no ha sido
desvirtuada por el Presidente (2) el Proyecto de Acto Legislativo
posteriormente fue publicado y sancionado por el Presidente de la República, y
(3) cuando el Presidente haya manifestado públicamente el apoyo al Proyecto.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE
el Acto Legislativo 02 de 2011, ‘por el cual se deroga el artículo 76 y se
modifica el artículo 77 de la Constitución Política de Colombia’, por el
cargo analizado.
Segundo.- INHIBIRSE de
hacer un pronunciamiento sobre los cargos por violación de la Ley 5ª de 1992, en
tanto no se fundan en razones pertinentes, específicas, ni suficientes.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente
con excusa
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
En el vocabulario jurídico de Couture se define la firma como el ‘trazado
gráfico, conteniendo habitualmente el nombre, los apellidos y la rúbrica de una
persona, con el cual se suscriben los documentos para darles autoridad y
virtualidad y obligarse en lo que en ellos se dice.’
[2]
Gaceta 527 de 2010.
[3]
Luego de admitida la demanda, el ciudadano insistió nuevamente sobre este cargo
dando datos adicionales al respecto: “[…] con fecha 9 de septiembre de 2010 los
ciudadanos Rubén Darío Bravo Rondón y otra impetraron derecho de petición
solicitando al Senado realizar las audiencias públicas de que trata los
numerales 3 y 4 del artículo 57 de la Ley 5 de 1992.  ||  Es así como en razón
a que la vulneración del derecho de petición, nunca se dio respuesta a la
mencionada solicitud. Es de precisar que un acto legislativo tiene que cursar
ocho debates, por lo cual, era procedente dicha petición.  ||  […] Es menester
precisar que la petición fue impetrada hace diez meses, y aún no se resuelve y
peor aún, el mismo congresista, no sabe que se debe surtir ante la Comisión Primera del Senado de la República, y no ante la segunda, como él lo manifiesta;
toda vez que la iniciativa en comento tiene sus dos debates reglamentarios en la Comisión Primera, según lo preceptuado en la Ley 3 de 1992.” Documento presentado en octubre 27 de 2011 a la Corte Constitucional. Expediente, cuaderno principal, folio 169.
[4]
El demandante presentó algunos textos reiterando sus argumentos, con
posterioridad a la admisión y fijación en lista del proceso y a la recepción de
intervenciones.
[5]
Mediante Auto de 25 de julio de 2011, providencia en la que también se
resolvió, principalmente, admitir la demanda de la referencia.
[6]
Alberto de Jesús Guzmán Ramírez, miembro de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión.
[7] Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa). Recogiendo la jurisprudencia, se considera que no
puede haber pronunciamiento de fondo sobre una demanda cuando no presenta
razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”. Se considera
en la sentencia C-1052 de 2001 que “[la] claridad de la demanda es un requisito indispensable para
establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el
carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general],
releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica
sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa.  ||  Adicionalmente, las razones que respaldan los
cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda
recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente
[sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras
normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.
Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la
confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa
técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a
establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el
legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando
del texto normativo no se desprenden”.  ||  […] las razones son específicas
si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o
vulnera la Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada’ […].  || La pertinencia
[…] quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de
naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de
una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado.  ||  […]
Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda
de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche […]”. Esta sentencia ha sido reiterada en varias ocasiones. Entre
otras, ver las sentencias C-890A de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto),
C-927 de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil), C-398 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy
Cabra), C-516 de 2007 (MP Jaime Córdoba Triviño, SPV Jaime Araujo Rentería),
C-542 de 2007 (MP Álvaro Tafur Galvis, SV Jaime Araujo Rentería), C-777 de 2010
(MP Humberto Antonio Sierra Porto), C-841 de 2010 (MP Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo), C-937 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), C-942 de 2000 (MP Juan
Carlos Henao Pérez), C-771 de 2011 (MP Nilson Pinilla Pinilla), C-876 de 2011
(MP Mauricio González Cuervo), C-877 de 2011 (MP Humberto Antonio Sierra
Porto), C-882 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y C-937 de 2011 (MP
Luis Ernesto Vargas Silva).
[8]
Corte Constitucional, sentencia C-898 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa).  La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de
los artículos 186, 196, 208 y 214  del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la
demanda.
[9]
Desde el inicio de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se ha establecido de manera clara y precisa que el llamado juicio de
sustitución a la Constitución es un juicio por vicios de procedimientos en la
formación del Acto legislativo, no por tratarse de una violación material de la Carta Fundamental; lo que pretende la Corte en este tipo de juicios es verificar si el
Congreso de la República tenía ‘competencia’ para hacer un proceso de cambio
Constitucional de estructural, o si el mismo constituye una sustitución del
orden constitucional vigente. Se trata de un juicio por competencia, un asunto
sustancial del procedimiento constitucional, no un asunto material. Al respecto
ver, entre otras: C-551 de 2003  (MP. Eduardo Montealegre Lynett; SPV Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández); C-1200 de 2003
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil; SV Jaime Araujo
Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas
Hernández); C-816 de 2004 (MP. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes;
AV. Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño,
Rodrigo Uprimny Yepes, Clara Inés Vargas Hernández y Marco Gerardo Monroy
Cabra; SV. Manuel José Cepeda Espinosa); C-970 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar
Gil; AV. Humberto Antonio Sierra Porto; SV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime
Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández Y Jaime Araujo Rentería); C-971 de
2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa;  SV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime
Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería); C-1040
de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés
Vargas Hernández; SV. Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime
Córdoba Triviño; SPV. Humberto Antonio Sierra Porto); C-153 de 2007 (MP. Jaime
Córdoba Triviño; SV. Jaime Araujo Rentería; AV. Nilson Pinilla Pinilla y
Humberto Sierra Porto); C-180 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil; AV. Humberto
Sierra Porto; SV. Jaime Araujo Rentería); C-588 de 2009 (MP. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo; SV. Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto
Sierra Porto y Jorge Ignacio Pretelt); C-141 de 2010 (MP. Humberto Antonio
Sierra Porto; SV. Mauricio González Cuervo y Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub; AV. María Victoria Calle Correa, Nilson Elías Pinilla Pinilla
y Humberto Antonio Sierra Porto).
[10]
El artículo 115 de la Constitución Política establece: “El
Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema
autoridad administrativa.
El Gobierno Nacional está formado por el
Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de
departamentos administrativos.
El Presidente y el Ministro o Director de
Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el
Gobierno.
Ningún acto del Presidente, excepto el de
nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos
Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de
suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea
suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del
Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se
hacen responsables.
Las gobernaciones y las alcaldías, así
como las superintendecias <sic>, los establecimientos públicos y las
empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva”.
[11]
Constitución Política, artículo 200.- Corresponde al Gobierno, en relación con
el Congreso:  1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos
por intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y
cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución.  ||  2. Convocarlo a sesiones extraordinarias.  ||  3. Presentar el plan
nacional de desarrollo y de inversiones públicas, conforme a lo dispuesto en el
artículo 150.  ||  4. Enviar a la Cámara de Representantes el proyecto de presupuesto
de rentas y gastos.   ||  5. Rendir a las cámaras los informes que éstas
soliciten sobre negocios que no demanden reserva.  ||  6. Prestar eficaz apoyo
a las cámaras cuando ellas lo soliciten, poniendo a su disposición la fuerza
pública, si fuere necesario. […].
[12]
Constitución Política, artículo 208.- Los ministros y los directores de
departamentos administrativos son los jefes de la administración en su
respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la
actividad administrativa y ejecutar la ley.  ||  Los ministros, en relación con
el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las cámaras proyectos de
ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los
debates directamente o por conducto de los viceministros.  ||  Los ministros y
los directores de departamentos administrativos presentarán al Congreso, dentro
de los primeros quince días de cada legislatura, informe sobre el estado de los
negocios adscritos a su ministerio o departamento administrativo, y sobre las
reformas que consideren convenientes.  ||  Las cámaras pueden requerir la
asistencia de los ministros. Las comisiones permanentes, además, la de los
viceministros, los directores de departamentos administrativos, el Gerente del
Banco de la República, los presidentes, directores o gerentes de las entidades
descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la rama
ejecutiva del poder público.
[13]
Corte Constitucional, sentencia C-992 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil; SV Marco
Gerardo Monroy Cabra). La cuestión fue planteada en los siguientes términos por
la Corte Constitucional: “Afirma el accionante que el 15 de
septiembre de 2000 el Ministro de Hacienda  “por su cuenta y riesgo” presentó
el proyecto de ley de reforma tributaria y posteriormente, presentó pliego de
modificaciones del mismo proyecto fechado en noviembre 16 , sin que exista
ningún tipo de evidencia que demuestre que antes de la presentación del
proyecto o de su pliego de modificaciones, se hubiese realizado Consejo de
Ministros, con el objeto de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 154
de la Constitución en el cual se señalan los temas de los proyectos de ley que
requieren iniciativa del Gobierno, dentro de los que se encuentran los
referentes al establecimiento de rentas nacionales y fijen los gastos de la
administración.  ||  De acuerdo con el Artículo 115, inciso 2º de la Carta, el Gobierno está constituido por el Presidente de la República y el Ministro o Jefe de Departamento Administrativo, en cada negocio particular, de
lo cual concluye que ‘El Ministro de Hacienda se tomó atribuciones que no le
corresponden, extralimitándose en el ejercicio de sus funciones, siendo
responsable de acuerdo con el artículo 6° de la Constitución Política de Colombia’.  ||  Para sustentar sus afirmaciones, adjunta sendos
artículos de los periódicos El Colombiano, El Tiempo y Portafolio en donde ‘..
se demuestra que no hubo iniciativa del Gobierno de presentar el proyecto de
Reforma Tributaria, antes bien hubo enfrentamiento entre los Ministros de
Hacienda, Trabajo, Agricultura y Salud’.  ||  De acuerdo con las anteriores
consideraciones solicita se declare la inexequibilidad de la totalidad de la Ley 633 de 2000 por no haber sido presentada por el Gobierno, en contra de lo preceptuado por
el  artículo 154 de la Carta.”  El salvamento
de voto versó sobre una cuestión distinta.
[14]
Sentencia C-503 de 2001.
[15]
Ídem.
[16]
Corte Constitucional, sentencia C-992 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil; SV Marco
Gerardo Monroy Cabra); en este caso se resolvió, entre otras cosas, declarar la exequibilidad de la Ley 633 de 2000, por el cargo contenido en el numeral 1º de los considerandos de esta providencia.
[17]
Constitución Política, artículo 115.—El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa.  ||  El
Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. ||
El Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en
cada negocio particular, constituyen el gobierno.
[18]
El artículo 2 de la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992),
consagra: “Principios de interpretación del Reglamento.
En la interpretación y aplicación de las normas del presente Reglamento, se
tendrán en cuenta los siguientes principios:  1. Celeridad de los procedimientos. Guardada la corrección
formal de los procedimientos, las normas del Reglamento deben servir para
impulsar eficazmente el desarrollo de las labores de todo orden del Congreso.
||   2. Corrección formal
de los procedimientos. Tiene por objeto subsanar los vicios de
procedimiento que sean corregibles, en el entendido que así se garantiza no
sólo la constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino también
los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las
discusiones y votaciones.  ||  3. Regla de mayorías. El Reglamento debe aplicarse en forma
tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la
respectiva sesión y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común.
||   4. Regla de minorías.
El Reglamento garantiza el derecho de las minorías a ser representadas, a
participar y a expresarse tal como lo determina la Constitución.”
[19]
Ahora bien, incluso en la hipótesis propuesta, no podría
considerarse que la omisión de la firma presidencial es un vicio insubsanable,
tal como lo señala el propio reglamento del congreso y la Constitución Política. Ley 5ª de 1992, artículo 5° ‘Jerarquía del Reglamento.
En desarrollo y aplicación de este Reglamento se entenderán como vicios de
procedimiento insubsanables de la Constitución Política:  […] Parágrafo. Sobre reformas constitucionales prevalecerá lo
dispuesto en el artículo 379 de la Constitución Política.  Por su parte, el artículo 379 de la CP dice “Los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta
popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los
requisitos establecidos en este título.  ||  La acción pública contra estos
actos sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación, con
observancia de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 2º.’