T-679-15
Sentencia T-679/15
ACCION DE TUTELA Y REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Flexibilidad en caso de sujetos de especial
protección constitucional
ACCION DE TUTELA PARA SOLICITAR RESTITUCION DE
TIERRAS DESPOJADAS O ABANDONADAS-Procedencia excepcional
DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD JUSTICIA Y
REPARACION-Jurisprudencia constitucional
DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION-Contenido y alcance en la Constitución Política y
Jurisprudencia constitucional
DERECHO A LA JUSTICIA-Concepto y alcance
DERECHO A LA VERDAD-Concepto/DERECHO
A LA VERDAD-Alcance
DERECHO A LA VERDAD-Criterios
jurisprudenciales
DERECHO A LA REPARACION-Concepto y características
DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Incluye medidas de restitución, indemnización,
rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición
RESTITUCION DE TIERRAS
COMO COMPONENTE DEL DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS DE
DESPLAZAMIENTO FORZADO
DERECHO A LA RESTITUCION-Componente preferente y principal de la reparación integral
a víctimas/DERECHO A LA RESTITUCION-Instrumentos internacionales/RESTITUCION-Concepto
DERECHO A LA RESTITUCION-Jurisprudencia
constitucional
DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS-Procedimiento contenido en la ley 1448/11
PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Etapas administrativa y judicial
PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Desarrollo en su fase administrativa
PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS-Principios de progresividad, gradualidad
RESTITUCION DE TIERRAS-Etapas de macrofocalización y microfocalización
DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS, DIGNIDAD HUMANA Y
MINIMO VITAL-Caso en que Unidad de tierras se negó
a continuar con  trámite de restitución, basándose en que zona de inmueble, aún
no ha sido microfocalizada, y no existen condiciones apropiadas de seguridad
para continuar con el procedimiento
DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS, DIGNIDAD HUMANA Y
MINIMO VITAL-Orden a Unidad de Restitución de
Tierras, responda solicitud elevada por la accionante, justificando su negativa
de microfocalizar pronta y razonadamente
DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS, DIGNIDAD HUMANA Y
MINIMO VITAL-Exhortar a Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para que, de manera
concurrente y articulada con el Gobierno Nacional, proceda a elaborar y
publicar un plan estratégico de restitución de tierras
Referencia: Expediente T–4.573.722
Acción de tutela instaurada por María
Clementina Jacanamijoy Juajivioy en contra de la Unidad Administrativa Especial
de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C.,  tres (3) de noviembre de dos
mil quince (2015).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos
proferidos por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá y el Juzgado
Treinta y Nueve Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá, que
decidieron la acción de tutela interpuesta por la ciudadana María Clementina
Jacanamijoy Juajivioy en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión
de Restitución de Tierras Despojadas (en adelante Unidad de Tierras o Unidad).
I.  ANTECEDENTES
De los hechos y la
demanda.
El dieciocho (18) de Julio de
dos mil catorce  (2014) la ciudadana María Clementina Jacanamijoy interpuso
acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la
vida, restitución de tierras, vida digna, vivienda y mínimo vital, los cuales
estimó vulnerados por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas (en adelante Unidad o Unidad de Tierras).
Fundamentó su demanda en los siguientes hechos:
1.
En febrero de mil novecientos noventa y seis (1996),
la accionante adquirió un predio, a través de documento privado, ubicado en la
vereda San Joaquín del Municipio de Puerto Leguízamo en el Departamento del
Putumayo. Ese lugar se caracterizó por ser un sitio en el que se presentaron
frecuentes combates entre distintos actores armados.
2.
Ese mismo año, los enfrentamientos se agudizaron,
motivo por el cual, la demandante tuvo que desplazarse junto con su hija Rosa
Bernarda, al Municipio de Florencia, Caquetá. Su hija Rosa decidió continuar su
viaje hasta Bogotá y la actora vivió en Florencia por ocho años más, hasta que,
nuevamente por razones del conflicto, en el dos mil cuatro (2004), decide
desplazarse a la ciudad de Bogotá. Ese mismo año fue incluida en el Registro
Único de Predios y Territorios Abandonados (RUPTA).
3.
El doce (12) de marzo de dos mil trece (2013), la peticionaria acudió a
la Unidad de Tierras para solicitar la restitución de los predios abandonados.
Sin embargo, le informaron que una vez asegurada la zona por parte de la fuerza
pública se daría inicio al trámite para la correspondiente inscripción del
inmueble en el registro de tierras despojadas y abandonadas.
4.
Fue así como, nuevamente, en noviembre de dos mil trece (2013) elevó una
petición a la Unidad solicitando información sobre el estado del trámite de
restitución. En respuesta a su comunicación le indicaron que “la
jurisdicción donde se encuentra el predio que reclama el solicitante no se ha
implementado el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, por
lo cual su trámite se iniciará una vez se lleve a cabo la microfocalización”[1].
5.
La accionante indica que tiene setenta años de edad, motivo por el cual,
sostiene que no puede esperar hasta el 2021 (tiempo previsto para la
restitución de todos los predios) para ver satisfechos sus derechos
fundamentales a la vida digna y restitución de tierras.
6.
De la misma forma, puntualiza pertenecer a una comunidad étnica, ser
mujer y persona de la tercera edad. Por ello, dice que debería tener prelación
sobre las demás reclamaciones de tierras. En consecuencia, solicita que se
realice la “microfocalización”[2]
de los predios, o en su defecto, se implementen las medidas compensatorias
previstas en la Ley 1448 de 2011.
Intervención de la
parte demandada.
La Unidad de Tierras manifestó que no ha
vulnerado los derechos fundamentales de la actora. En su criterio, no ha sido
posible continuar con la etapa administrativa del proceso de restitución de
tierras, no por negligencia de la Unidad, sino porque el área reclamada aún no
ha sido microfocalizada. De ahí, realizaron las siguientes consideraciones:
1.
Indicaron que una vez
verificadas las bases de datos de la Unidad, se constató que efectivamente la
peticionaria radicó una solicitud de inscripción en el Registro de Tierras
Despojadas y Abandonadas Forzosamente, el doce (12) de marzo de dos mil trece
(2013) ante la Dirección Territorial de Bogotá. Ese día, le informaron las
características y procedimiento de la Ley 1448 de 2011 en relación con los
criterios de macro y microfocalización de los predios, así como las
oportunidades para presentar las pruebas que quiera hacer valer[3].
2.
De la misma manera,
puntualizaron que la Ley 1448 de 2011 estableció como requisito de
procedibilidad, la inscripción de los predios reclamados en el Registro de
Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. Para ello, las víctimas de desplazamiento
deben presentar una solicitud con los requisitos previstos en el artículo 8 del
Decreto 4829 de 2011[4].
Allí, inicia una etapa administrativa que culminará con el acto administrativo
de registro.
3.
Pese a ello, ese
procedimiento debe dar cumplimiento a “ciertas condiciones especiales
(seguridad, densidad del despojo y condiciones para el retorno)”[5] que
son “totalmente externas a la Unidad de Restitución”[6]. De ahí que
para iniciar la etapa judicial del proceso de restitución se requiere que “la
zona en la cual se encuentra el predio objeto de restitución se encuentre en un
área Macrofocalizada y Microfocalizada”[7].
4.
Posteriormente,
explicaron los principios de progresividad y gradualidad en la restitución de
tierras incorporados por la Ley 1448 de 2011. En ese sentido, manifestaron que
la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la constitucionalidad del
artículo 17 de la ley de víctimas y restitución de tierras, encontrándolo
acorde con la Carta. Así, sostuvieron que los principios de progresividad y
gradualidad, son materializados por los procedimientos de macro y
microfocalización.
5.
En ese orden,
precisaron que la noción de macrofocalización hace referencia “a las áreas
geográficas de mayor extensión dentro del territorio nacional (por ejemplo los
departamentos), en las que el Consejo de Seguridad Nacional (sector defensa)
determina que es viable la implementación del Registro de Tierras Despojadas y
Abandonadas Forzosamente”[8].
De esta manera, ese paso debe estar coordinado con el Ministerio de Defensa,
de conformidad con el artículo 6 del Decreto 4829 de 2011, el cual aporta
insumos a la unidad a través del Centro de Inteligencia para la Restitución de
Tierras (CI2RT) para que sea el Consejo de Seguridad Nacional quien defina si
esa área será objeto de macrofocalización.
6.
Por su parte, la
microfocalización “se entiende como la definición de áreas geográficas de
una extensión menos (municipios, corregimientos, veredas o predios), que se
encuentran dentro de las macro-zonas, y en las que se determina que existen las
condiciones adecuadas para adelantar”[9]
el registro del predio. Así, sostuvieron que es indispensable que el sector
defensa haya aprobado el área geográfica donde se encuentra el bien para que se
pueda llegar a la microfocalización.
7.
A partir de ahí, solo
es posible llegar a la microfocalización cuando se cumpla con ese procedimiento
que, por demás, no es competencia exclusiva de la Unidad. En consecuencia, no
es posible determinar con exactitud la fecha en la que comenzará dicho estudio,
pues aún no se conoce con certeza las condiciones de seguridad, densidad del
despojo y condiciones propicias para el retorno.
Del fallo de primera instancia
El Juzgado Treinta y Nueve Penal del
Circuito de Conocimiento de Bogotá, mediante sentencia del nueve (09) de julio
de dos mil catorce (2014) resolvió no tutelar los derechos fundamentales
invocados por la peticionaria.
En criterio de este juez, las razones esgrimidas por la accionada son
argumentos que buscan la protección de las víctimas para que, en el retorno, se
garanticen sus derechos fundamentales. Lo anterior, con base en lo siguiente:
En primer lugar, el juez de primera
instancia sostuvo que el propósito de la accionante era que se le protegiera el
derecho de petición consagrado en la Constitución de 1991, como un derecho
fundamental. Así, “resulta susceptible de ampararse por vía de la acción de
tutela, siendo presupuesto necesario para ello la existencia de actos u
omisiones provenientes de autoridad pública o de los particulares que impidan u
obstruyan su ejercicio, o no se resuelva oportunamente”[10]. En
consecuencia, la tutela se convierte en el mecanismo apropiado para discutir
este tipo de asuntos.
Ahora bien, en relación con la solicitud de
microfocalización, señala el juez que la ley 1448 de 2011 incorporó en el
ordenamiento jurídico colombiano los principios de gradualidad y progresividad
en la restitución de tierras. Esa norma fue declarada exequible por la Corte
Constitucional a través de la sentencia C-715 de 2012. De esta manera, es
necesario que el Estado tenga en cuenta la situación de seguridad, la densidad
histórica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno,
procedimiento, que ha sido denominado como macro y microfocalización. Así,
indicó, resulta claro que “la Corte Constitucional ha sostenido que la
conformación del Registro de tierras despojadas, con todos sus requisitos y
pasos (principios de gradualidad y progresividad) no es un obstáculo ni una
vulneración a los derechos de los ciudadanos como en este caso”[11].
Por el contrario, resulta lógico que para
poder restituir la tierra despojada el Estado debe garantizar mínimamente unas
condiciones que el predio que le es entregado no se encuentra en riesgo y no
existe posibilidad ostensible de que nuevamente se recaiga en algún tipo de
vulneración. Igualmente, no es posible que un juez de tutela verifique la
legalidad y/o constitucionalidad de una norma, de manera que solo deben seguir
el precedente de la Corte Constitucional. Por estos motivos, decide negar el amparo
constitucional.
Impugnación
La ciudadana Jacanamijoy impugnó la
decisión del juez de primera instancia. Así, luego de reiterar los argumentos
esgrimidos en su escrito de tutela, indicó que el juez se equivocaba pues debía
tenerse en cuenta, aspecto que no consideró, el enfoque diferencial que trata
la Ley 1448 de 2011. De esta manera, sostuvo que su petición radicaba en
analizar sus condiciones particulares, pues se trata de una mujer perteneciente
a una comunidad étnica, pero además, adulta mayor. Esa situación, dijo, debe
ser valorada por la Unidad y en consecuencia, inaplicar el requisito de la
microfocalización y poder acudir al juez de tierras para solicitar la
compensación.
Del fallo de segunda instancia
La Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá decidió confirmar la decisión. En su criterio, dijo
que “no es posible conceder la pretensión de la actora, pues con ello se
desconocerían los procedimientos implementados y los derechos que a otras
personas en condiciones similares les pueden asistir”. De acuerdo con lo
anterior, el enfoque diferencial no es un mecanismo para excluir a una persona
del cumplimiento del procedimiento para requerir sus tierras. Eso dejaría de
lado el principio de legalidad. Por ello, no fueron amparados sus derechos.
Actuaciones surtidas en la Corte Constitucional
Con base en lo dispuesto en el artículo 57
del Reglamento de la Corte Constitucional y con el objeto de contar con mayores
elementos probatorios para adoptar la decisión, el Magistrado Sustanciador,
mediante auto de fecha del
veintiséis (26) de enero de dos mil quince (2015), procedió a decretar algunas pruebas y solicitar
concepto de expertos en la materia. Por este medio, ordenó oficiar: (i) a la profesora Beatriz Londoño Toro del Grupo de
Investigación en Derechos Humanos de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario; (ii) al Observatorio de Restitución de Tierras
de la Universidad de los Andes; (iii) a el profesor Francisco Gutiérrez
Sanín del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI)
de la Universidad Nacional de Colombia;  (iv) al profesor Roberto Vidal
López de la Universidad Javeriana; (v) al Centro de Estudios de Derecho
Justicia y Sociedad (Dejusticia); (vi) a la Comisión Colombiana de
Juristas; y (vii) a la Fundación Forjando Futuros; para que prestaran su
concepto respecto de los siguientes puntos:
a)
La relación que existe
entre el conflicto armado colombiano y la tenencia de la tierra. Actores,
incidencia, trayectoria, cifras, etc.;
b)
La restitución de
tierras como una forma de reparación a las víctimas del conflicto armado
colombiano. Alcances y limitaciones;
c)
Balance general sobre
el proceso de restitución de tierras implementado por la Ley 1448 de 2011 y sus
decretos reglamentarios, en sus años de vigencia. Obstáculos sociales,
culturales, políticos, económicos, institucionales, etc. que han impedido que
las víctimas del conflicto armado vean satisfecho su derecho a la tierra;
d)
Problemas y virtudes de
los criterios de macro y microfocalización de predios, dentro de la etapa
administrativa del proceso de restitución de tierras de la ley 1448 de 2011.
Igualmente, los parámetros a los que debe sujetarse, en su criterio, la macro y
microfocalización de predios por parte de la Unidad de Tierras para que los
predios sean efectivamente restituidos. En otros términos, cuáles son, a su
juicio, las alternativas jurídicas para solucionar los problemas presentados.
e)
Teniendo en cuenta que
el conflicto armado en Colombia no ha finalizado, en su concepto cómo se
deberían conciliar los procesos de justicia transicional, particularmente, la
restitución de tierras, con hostigamientos y difíciles condiciones de seguridad
para los reclamantes de tierras en múltiples zonas del país.
A continuación se sintetizan los
principales argumentos de cada una de las intervenciones.
Universidad del Rosario
El investigador Ricardo Álvarez Morales del
Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria de la
Universidad del Rosario, en conjunto con el profesor Francisco Gutiérrez Sanín
de la Universidad Nacional de Colombia, respondieron a los requerimientos de
esta Sala, en los términos que se reseñan a continuación.
Como primera medida indicaron que el
problema de la tenencia y distribución de la tierra ha estado relacionado con
el conflicto armado, al menos, de cinco maneras. En primer lugar, indicaron que
“una de las hipótesis más aceptadas en nuestros estudios sociales es que el
actual ciclo de conflicto, que comenzó en la década de 1960, tuvo origen
agrario”. Así, estos asuntos estuvieron en el centro de los programas y
discusiones guerrilleras. Es más, la historia sugiere que el nuevo ciclo de
conflicto “comenzó por la incapacidad del Estado de enfrentar adecuadamente
la superposición de diversas exclusiones sociales e institucionales, por un
lado, y la pesada herencia de La Violencia, por el otro”.
En segundo lugar, sostuvieron en su
documento que la desigualdad agraria sería otra forma de relación entre la
tierra y el conflicto armado. En efecto, expresaron que gracias a diversas
formas de exclusión social e institucional, las guerrillas pudieron
desarrollarse y crecer. Así, diversos estudios han señalado cómo estos
problemas causaron incentivos y condiciones para “salirse del sistema desde
abajo”. Así, “no se pueden concebir las dinámicas del reclutamiento de
los grupos armados ilegales en el país sin pasar por la profunda crisis por las
que ha atravesado el mundo rural en las últimas décadas”.
En tercer lugar, la relación entre
conflicto armado y la tierra “también dio incentivos para salirse desde
arriba”. En efecto, “en la medida en que la capacidad de regulación institucional sobre la
tierra era entre nula y mínima, grandes fundos constituyeron eventualmente
importantes recursos militares, que permitieron a terratenientes radicalizados
organizar bandas armadas para que dispararan contra los campesinos, ya desde la
década de 1960”.
En cuarto lugar, “la expansión del
conflicto armado está relacionada con diversas formas de ocupación territorial,
que a su vez se relacionan con una expansión de la frontera agraria que se
concebía como alternativa para políticas de redistribución de activos”. En
quinto lugar, el conflicto armado generó grandes problemas de desigualdad
agraria y de destrucción de bienes y vidas de los campesinos colombianos.
Aunque se está lejos de saber la cuantificación de los hechos, al menos se sabe
que se sufrió al menos 1983 masacres, 10.000.000 personas perdieron la vida y
más de seis millones de personas fueron desplazadas de las cuales, al menos 2
millones de personas fueron despojadas de su propiedad agraria.
Por otra parte, señalaron que la
restitución de tierras tan solo es una medida de la reparación integral, la
cual es un concepto más amplio. De igual forma, “se ha establecido que el
derecho a la restitución es un derecho en sí mismo e independiente del hecho de
que la víctima retorne[12]
(Corte Constitucional. Sentencias T-159 de 2011 y C-715 de 2012). De no ser
posible la restitución del bien, se contemplan como medidas subsidiarias, en su
orden, la restitución por equivalente o el reconocimiento de una compensación
monetaria[13].
Tales medidas tienen relación con los derechos a la reubicación o
reasentamiento, y a la voluntariedad misma de la restitución”. Estas formas subsidiarias de la restitución
cobran relevancia pues la reubicación, por ejemplo, ha sido considerada como
una alternativa viable de cara a los derechos de las víctimas. Pese a ello,
estimaron que la actual Ley de Víctimas limita esas obligaciones del Estado.
Finalmente, en relación con el balance de
la Ley 1448 de 2011, específicamente con el tema de restitución de tierras,
sostuvieron que a pesar de que el tema agrario volvió a la agenda pública, aún
existen problemas de coordinación entre agencias del Estado y los esquemas de
participación de las víctimas. Igualmente, resaltan que la Unidad de Víctimas
logró crear bases de datos para cuantificar el número total de desplazados que,
en sus registros, superan los 6 millones.
Pese a los beneficios de la ley, el
problema es “el
desconocimiento --sintomático en sí mismo-- que tienen la sociedad, la academia
y el estado sobre los diversas sub-categorías que contiene el universo de
desplazados, y en particular de la magnitud de la población potencial de
beneficiarios de la política de restitución”. No obstante, el principal problema que ha enfrentado
la política de restitución de tierras es la demora en el proceso que,
naturalmente, tiene que ver con lo expuesto anteriormente (magnitud y medios
disponibles). En su concepto:
“La restitución se puede ver
como una fila anidada (Gutiérrez, 2013). Por una parte, los individuos hacen
fila para ser atendidos, y por otra los municipios hacen fila para ser
focalizados. Como el diseño y el esfuerzo inicial estuvieron orientados a
disminuir significativamente la demora al nivel de cada proceso particular,
aquí hubo varios éxitos notables. De hecho, el promedio de atención a cada
víctima es bastante bueno, como se puede constatar en la Tabla 1, según la
cual, de las solicitudes inscritas el 72,9% están en la etapa judicial y de
ellas el 23,4% tienen ya sentencia. Sin embargo, la atención individuo por
individuo --que ha constituido el procedimiento por mucho más utilizado en el
proceso-- hace que, incluso con estos tiempos de atención bastante buenos, se
haya creado una congestión "fenomenal" (Gutiérrez, 2013, p. 19) que
conduce a que los tiempos reales de espera a que están sometidas las víctimas
sean geológicos y no humanos. El Observatorio de Restitución llegó a la
conclusión de que las últimas devoluciones de tierras a las víctimas podrían
tener lugar dentro de miles de años[14].
En la Tabla 2, se presenta el ritmo de avance de la Unidad de Tierras frente a
la magnitud del problema que enfrenta: se observa que el proceso se asemeja a
un embudo, en el que la tasa de éxito es cada vez menor. En la Tabla 3 se
presentan las duras realidades fiscales al momento de la aprobación de la
política (cuando todavía estábamos en vacas gordas, con precios de petróleo altos
y crecimiento económico vigoroso). El presupuesto para la Unidad de Tierras se
mantendrá a niveles relativamente altos hasta el 2016, y después se planeaba
que fuera disminuyendo gradualmente. Aunque esto estaba planteado para 2013, no
ha habido cambios sustanciales en el esquema. Por consiguiente, lo que no se
obtenga con el actual diseño institucional hasta 2016 difícilmente se
materializará después”.
En lo que tiene que ver con los criterios
de macro y microfocalización, consideraron que presentan dos virtudes
fundamentales. Por una parte, evitan que la víctima esté expuesta a distintos
riesgos. No estaría bien instalar a los restituidos en zonas donde no se les
puede garantizar su vida o derechos patrimoniales. Por otra parte, es buena
para realizar la restitución de manera sistemática y ordenada pues si en
algunas partes el Estado es débil, es sensato solucionar el problema por
partes. No obstante, “la forma concreta en que ha operado la focalización va
en contra de cualquier política orientada a favor de las víctimas”.
Primero, sostienen que existen riesgos
relativos a que el proceso sea lento por intereses locales y regionales poco
favorables a las víctimas. En ese sentido, los procesos de macro y
microfocalización se establecieron de acuerdo con el principio de
implementación gradual y progresiva, teniendo en cuenta la situación de
seguridad, la densidad histórica del despojo y la existencia de condiciones
para el retorno. Así, el Decreto 4829 de 2011 estableció que las zonas
macrofocalizadas son aquellas definidas por el Consejo de Seguridad Nacional en
las cuales se implementará el Registro Único de Tierras Despojadas y
Abandonadas Forzosamente.
Por su parte, “[e]l Consejo de Seguridad
Nacional determina estas zonas a partir de los insumos en materia de seguridad
e identificación de riesgos para el proceso de restitución de tierras que una
instancia de coordinación de responsabilidad del Ministerio de Defensa Nacional
le provea. Tal instancia de coordinación se denomina el Centro Integrado de Inteligencia
para la Restitución de Tierras (CI2RT). En esta instancia tiene participación
la Unidad de Gestión en Restitución de Tierras Despojadas”.
A diferencia de la macrofocalización, la
microfocalización corresponde a municipios, veredas y corregimientos ubicados
en zonas macrofocalizadas establecidas por una instancia de coordinación
operativa definida por el Gobierno Nacional. Mediante Decreto 599 de 2012 se
dijo que la autoridad que decidirá la microfocalización sería la Unidad de
Tierras. De igual forma seguirá los criterios definidos anteriormente.
“También se creó otra
instancia encargada de la articulación, implementación, planeación, ejecución y
seguimiento al proceso de registro de tierras despojadas y abandonadas
forzosamente, denominada Comité Operativo Local de Restitución y Formalización
de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (COLR). Los COLR los integran:
1. El Director Territorial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas - UAEGRT - o el Delegado del Director
Nacional de la Unidad, quien presidirá el COLR. 2. Los representantes de la
Fuerza Pública delegados para participar en esta instancia, según lo dispuesto
por el Ministerio de Defensa Nacional, los cuales serán oficiales superiores
con capacidad de decisión. 3. Un (1) delegado de la Procuraduría Judicial para
la Restitución de Tierras”.
Ante estas circunstancias, ninguna norma
que reglamenta la focalización, prevé términos perentorios para que esos
procedimientos se realicen en ciertas zonas del país, por lo cual no existen
razones para negar indefinidamente la implementación del registro en ciertas
zonas. De igual manera, las víctimas no cuentan con participación directa o
indirecta en el proceso y el Estado no puede “alegar su propia incapacidad
para demorar la reparación de las víctimas, en la medida en que él debe
considerarse un responsable de primer nivel del acto victimizante, tanto por
acción como por omisión (comenzando por el hecho de que es el soberano). Debe
tenerse en cuenta que, como se dijo más arriba, la reparación establecida en la
Ley 1448 es muy positiva pero a la vez limitada.  Ante esta situación, el
discurso de las agencias estatales no puede ser "les ofrezco alguna
compensación, sometida a que les pueda llegar"”.
Comisión Colombiana de Juristas
Gustavo Gallón Giraldo, Jhenifer Mojica,
Juan Francisco Soto, María Margarita Moreno y Jorge Abril, integrantes de la
Comisión Colombiana de Juristas (en adelante  CCJ), respondieron al
requerimiento realizado por esta Corporación, señalando lo siguiente:
En relación con la primera pregunta,
sostuvieron que el conflicto social y armado en Colombia encuentra sus
antecedentes en problemas sobre la tenencia de la tierra que, dijeron, hasta el
momento no han sido resueltos. En los años sesenta se inició un proceso de
reforma agraria que fue seguido por una “una agresiva contrarreforma, expresada especialmente
en el Pacto de Chicoral de 1972, seguida por la persecución sangrienta al
movimiento campesino y por la descomunal usurpación de tierras efectuada a
través del paramilitarismo”[15].
De igual manera, la concentración de
tierras por parte de actores económicos ha ocasionado un constante conflicto
por el uso de la tierra, de manera que se privilegia el modelo de “plantación,
en detrimento de la soberanía alimentaria y del papel del campesino. Entre 1960
y 1997 los propietarios de más de mil hectáreas alcanzaron a detentar la
propiedad del 44,99% de superficie agrícola; en el 2010 el 13,7% de
propietarios de más de mil hectáreas detentaba el 77,6 % de las tierras”.
De esta manera, el despojo de tierras ha
sido un fenómeno cíclico presente en la realidad colombiana que no ha sido
utilizado solamente por grupos paramilitares. En muchas oportunidades, esos
actos han sido perpetrados por grupos insurgentes o por el mismo Estado. Sin
embargo, este fenómeno, a pesar de ser permanente y generalizado, se ha
acentuado en las regiones y es allí donde se presenta la “mayor tasa de
victimización por desplazamiento forzado y masacres, por ejemplo, se confirma
la tendencia al aumento del índice de concentración e inequitativa distribución
de la tierra[16].
Los departamentos con mayor desigualdad en materia de concentración de tierras
de acuerdo al coeficiente Gini son el Valle del Cauca y los de la zona oriental
del país[17]”.
Por otra parte, los intervinientes
realizaron una aproximación al conflicto por la tierra en el Putumayo y el
Caquetá, teniendo en cuenta que es en esas zonas donde se sitúa el predio
objeto de la controversia. Así, esos departamentos “también han sido
territorios en disputa en los cuales el conflicto ha estado fundamentalmente
asociado al cultivo, procesamiento y distribución de la coca, a la riqueza del
petróleo, los recursos mineros y a los megaproyectos viales. El abandono
histórico del Estado hacia la región y sus elevados índices de pobreza y
exclusión social, han sido elementos contextuales del desarrollo del conflicto
y del ordenamiento del territorio, el cual ha sido reglado más que por el
Estado por la iniciativa privada de empresas nacionales y extranjeras,
narcotraficantes, guerrillas y grupos paramilitares”. Desde los años
sesenta, por ejemplo, las FARC han hecho presencia en esa región en donde se
han desarrollado eventos de conflicto armado ocasionando lesiones en los
derechos de la población civil. Es así como el Putumayo y Caquetá presentan los
mayores índices de abandono forzado de tierras, solo superado por Antioquia.
Sobre los problemas y virtudes de los
criterios de micro y macro focalización, sostuvieron que la posición de la
Comisión Colombiana de Juristas ha sido defendida en otras intervenciones en la
Corte, especialmente, en la discusión sobre la constitucionalidad del artículo
76 parcial de la ley de víctimas. En aquella ocasión, ofrecieron argumentos
respecto de la constitucionalidad condicionada de esa disposición y la
implementación gradual y progresiva del Registro de Tierras Despojadas y
Abandonadas Forzosamente. En ese sentido, reiteraron aquella intervención.
Fue así como indicaron que el proceso de
restitución de tierras creado por la ley 1448 de 2011 estableció que la
restitución se implementará de manera gradual y progresiva de conformidad con
los criterios de seguridad, densidad histórica del despojo y condiciones para
el retorno, así como a lo que se disponga en el desarrollo reglamentario del
artículo. En consecuencia, El Gobierno estableció un procedimiento regulado por
los decretos 4829 de 2011 y 599 de 2012, normas que permiten definir cuáles
serán las áreas geográficas en las cuales se realizará el estudio de las
solicitudes de tierras.
Pese a ello, indicaron, “es importante
afirmar que existe un vacío legal respecto de este procedimiento ya que el
legislador no previó un término fijo para la focalización. Es decir, no existe
norma alguna que determine cuánto tiempo debe tomar el estudio que hace la URT
para decidir si un área debe o no ser focalizada ni tampoco lo establece para
las instancias que deben emitir sus conceptos. Esta situación altera las
expectativas de la población frente al procedimiento de restitución, ya que el
inicio del estudio “previo” de la solicitud no es la presentación de la misma
ante la URT, como muchas víctimas lo consideran, sino la actuación de ésta
hasta veinte días después de realizada la focalización, para la cual, como se
ha dicho, no existe un término establecido”.
Así, ese vacío normativo puede implicar
una violación al derecho a la justicia, pues la microfocalización es la puerta
de entrada a la obtención del requisito de procedibilidad para solicitar ante
los jueces un determinado predio. En consecuencia “si bien es muy difícil
precisar cuándo se dan las condiciones para focalizar, es necesario determinar
algunos criterios de priorización que acoten un término razonable para activar
el procedimiento de restitución de tierras en las diversas regiones del país”.
Incluso, según información de
la URT, hasta el 30 de junio de 2014 se han recibido 64.815[18]
solicitudes de restitución de tierras en el territorio nacional donde se han
macrofocalizado 14 regiones de 16 departamentos y microfocalizado 213 zonas en
117 municipios. Dentro de estas zonas 56.218 solicitudes, correspondientes al
86.7% del total de las mismas, se encuentran en zonas macrofocalizadas,
mientras que apenas 22.479 solicitudes, correspondientes al 34.6%, se
encuentran en zonas microfocalizadas[19].
En conclusión, “consideramos
necesario que la H. Corte se pronuncie definiendo cómo frente a condiciones de
especial vulnerabilidad, es indispensable tomar medidas de enfoque diferencial
que garanticen un trato igualitario a la víctima, sin que su posibilidad de
acceso a la restitución se vea sometida al trámite general de la focalización,
con las complejidades y dilaciones por el vacío normativo que dicho trámite
implica”.
Fundación Forjando Futuros
Sobre la relación que existe entre la
tenencia de tierras y el conflicto armado, indicó la fundación que han logrado
identificar que los distintos actores armados tienen intereses diferentes sobre
la tierra, según el tipo de región. Es así como, por ejemplo, en el Bajo Cauca
Antioqueño, la tenencia de la tierra ha estado relacionada o ligada al control
de la minería y de los cultivos ilícitos. Sin embargo, en el Urabá Antioqueño,
existe un interés particular por la ganadería extensiva, los cultivos de
banano, la explotación maderera y los monocultivos. Es por esa razón que “para
tratar de entender la problemática de la tierra en Colombia se puede partir
desde distintos momentos de la historia o diferentes regiones del país”.
Sostuvieron que por el abandono histórico
del Estado colombiano, algunos grupos armados propiciaron “la ocupación de
campesinos a tierras baldías o de propiedad de poderosos latifundistas con el
fin de que mejoraran sus condiciones de vida, dada la concentración de la
tenencia de la tierra que se ha mantenido a lo largo de los años en un 0.4% de
la población, que posee el 62% de la tierra productiva en Colombia”. De
igual manera, en otros casos, la fuerza militar de la guerrilla permitió su
asentamiento territorial en algunas zonas del país, dominio con el cual los
latifundistas y campesinos tuvieron que convivir.
En este contexto, dijeron, la propagación
de los grupos armados a lo largo del territorio “causó que la población
civil tuviera que abandonar sus tierras desplazándose por amenazas o por temor
a su vida y en otros casos originó que latifundistas, otros campesinos,
empresarios o miembros de grupos armados, se aprovecharan de la situación de
violencia para despojar de las tierras a sus propietarios o poseedores, a
través de negocios jurídicos fraudulentos, valiéndose de falsificaciones de
documentos, intimidación e incluso de relaciones con funcionarios públicos de
diferentes entidades”.
A partir de ahí, el conflicto armado ha
ocasionado que se presenten serios problemas sobre la tenencia de la tierra
pues se ha dicho que los casos de abandono y de despojo “ascienden a 360.000
en un área de extensión de 6´556.978 hectáreas[20], y hasta la fecha de
las 714 sentencias analizadas de las aproximadamente 1.000 que se han proferido,
solo se ha tomado una decisión sobre 1492 casos sobre 84.224,03 Hectáreas, es
decir el 1.2% es la tierra restituida judicialmente”.
En relación con la consulta sobre la
restitución de tierras como una forma de reparación a las víctimas y el balance
general sobre el proceso de restitución de tierras, conceptuó la Fundación que
efectivamente la Ley 1448 de 2011 presenta profundos beneficios pero también
problemas que están siendo difíciles de solucionar. Así, “se resalta de las
714 sentencias analizadas por la Fundación Forjando Futuros, que los jueces han
ordenado al Incoder la adjudicación de 317 predios a 329 solicitantes, en
17.279,69 Hectáreas, así mismo, en las mismas sentencias los jueces han
declarado la adquisición de 243 a 251 solicitantes que fueron reconocidos como
poseedores, en 3.981 Hectáreas, saneando la propiedad para estas víctimas y
contribuyendo a la reducción de los índices de informalidad de la propiedad”.
De igual forma, se han resuelto “1492
solicitudes beneficiando a 1504 personas en 16 Departamentos de Colombia,
ordenando el alivio de los pasivos pendientes y la exoneración de impuesto
predial por 2 años. En este mismo sentido se han proferido fallos en los que se
aplica de manera razonada el enfoque diferencial, en casos de mujeres, adultos
mayores o discapacitados, ordenando la compensación o la restitución de los
predios solicitados, analizando la situación concreta de estas víctimas[21]”.
De la misma forma se superó la discusión
sobre si esta Ley acogía solo a los predios rurales o también a los urbanos. En
efecto, se han restituido 38 predios urbanos en los departamentos de Antioquia,
Cauca, Cesar, Meta, Norte de Santander, Putumayo, Tolima y Valle del Cauca, en
favor de 57 personas.
Pese a ello, la Fundación sostuvo que han identificado
una serie de  problemas, principalmente en la etapa administrativa de la
restitución de tierras, que a continuación se sintetizarán:
·
Las
victimas de despojo y abandono forzado de tierras no han acudido al proceso de
restitución para reclamar sus derechos: Hasta el 21 de noviembre del año 2014
las solicitudes de ingreso al registro de tierras ascendían a 70.634 de las
360.000 que se espera que se tramiten hasta el año 2021[22], ello puede
deberse a la desconfianza en las autoridades, al temor por la presencia de
actores violentos o a la desinformación que persiste.
·
Trato
discriminatorio para las víctimas despojadas u obligadas a emigrar de las
parcelas ubicadas en zonas de reserva forestal, pues se les niega la
posibilidad de acceder a la jurisdicción especializada en restitución de
tierras, en donde los jueces pueden optar por otorgar una compensación, ya que
se les niega la inclusión en el registro de tierras despojadas o abandonadas.
·
Existe
un exceso en las exigencias probatorias para la identificación y
georreferenciación de los predios, tanto en la etapa administrativa como en la
judicial, toda vez que se convirtió en la práctica en un requisito de
procedibilidad aportar un levantamiento topográfico en la solicitud que se
tramita ante los jueces. Esto incluso en predios que tienen los documentos que
demuestran la titularidad del predio y se encuentran delimitados en el Catastro
Departamental o en el Agustín Codazzi, encareciendo los costos del proceso
judicial y retrasando las decisiones en algunos eventos.
·
Falta
de articulación de las entidades públicas, lo cual dificulta el retorno de las
víctimas y el cumplimiento de las sentencias.
·
En
los eventos en los cuales las víctimas han retornado a los predios baldíos que
han explotado durante años, no se tramita la restitución administrativa, pues
el Incoder al conocer de la existencia de una solicitud de restitución de
tierras, prefiere esperar a que se resuelva en la sentencia y que un juez le
ordene la adjudicación, que ir adelantando el proceso administrativo de
adjudicación que les compete.
·
Falta
de seguridad y protección para las víctimas, funcionarios y líderes reclamantes
de tierras: hasta la fecha y desde el 2008, han sido asesinadas 70 personas por
problemas de tierras, lo cual sin duda afecta el proceso, pues el Estado
colombiano a través de la Unidad Nacional de Protección se ha preocupado por
asignar y suspender esquemas de seguridad ante una amenaza y la ausencia de la
misma, sin lograr aún el desmantelamiento de las estructuras criminales que han
despojado las tierras a lo largo de la historia del país.
·
Falta
de protagonismo de las víctimas, pues en la Ley 1448 de 2011 se les limitó su
intervención a las mesas de participación: municipales, departamentales y
nacionales, dejándoles por fuera de discusiones como la micro focalización de
los territorios que se pretenden restituir.
·
La
micro focalización sin duda es la mayor dificultad para que el proceso de
restitución avance. Sobre este último aspecto, puntualizaron que la
microfocalización ha sido el principal problema en los procesos de restitución
de tierras. En criterio de la Fundación, la Unidad de Tierras “viene
escudando su incapacidad institucional a partir del Decreto 4829 de diciembre
20 de 2011 y el Decreto 599 de marzo 21 de 2012 y así ha limitado el avance en
los procesos de decisión sobre el registro de los predios que las víctimas
vienen solicitando en Restitución sin una verdadera aplicación de los
principios de progresividad y gradualidad, avalados por la Corte Constitucional
en Sentencia C-715 de 2012”. Estimaron que en esa decisión, la Corte, al
avalar los principios de progresividad y gradualidad, no le dio potestad al
Estado colombiano para que a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural y la Unidad de Tierras, desconocieran otros derechos fundamentales,
pasando por alto una ponderación de principios constitucionales.
De
esa forma, manifestaron que el procedimiento para la microfocalización de
tierras es arbitrario pues “se ha restringido por completo la decisión de
intervenir una zona básicamente a una sola entidad, sin participación de las
víctimas o sociedad civil, ni la presencia de instancias internacionales o
representantes de la administración municipal de la zona y siempre bajo los
criterios de retorno que considere el funcionario de turno de la [Unidad]”.
En consecuencia, la inadecuada regulación sobre los criterios de
microfocalización, dijeron, “viene a contrastarse con una actitud pasiva de la
[Unidad]”. De este modo, a finales de 2014 se presentaron a la Unidad “70.634
solicitudes, sobre las cuales en 48.153 no se ha iniciado el estudio y por lo
tanto no se encuentran en zonas micro focalizadas, esperando a que se den los
conceptos favorables de seguridad y la Entidad Pública decida micro focalizar[23]”.
II.   CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1.     Competencia.
Esta Corte es competente para conocer del
fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos
86 y 241.9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991, y en virtud del  auto del diez (10) de noviembre de dos mil
catorce (2014) expedido por la Sala de Selección Número Once de esta
Corporación, que decidió seleccionar el presente asunto para su revisión.
2.     Problema jurídico y temas jurídicos a
tratar
2.1 La accionante considera que la Unidad
de Tierras ha vulnerado sus derechos fundamentales por la negativa de continuar
con el trámite administrativo de restitución, previsto en la Ley 1448 de 2011,
específicamente, la etapa de microfocalización de la zona. La ciudadana
Jacanamijoy adquirió a través de documento privado un terreno en el
Departamento del Caquetá del cual fue desplazada violentamente, hasta llegar a
la ciudad de Bogotá. Fue así como acudió a la Alcaldía de esa ciudad para
solicitar acompañamiento jurídico. En ese contexto, la peticionaria solicitó a
la Unidad de Tierras la inscripción de su predio en el registro de tierras
despojadas, pero le indicaron que no es posible por cuanto esa zona aún no ha
sido microfocalizada.
2.2 Por su parte, los juzgados de instancia
negaron el amparo propuesto por la actora, ya que, en su criterio, no era
posible a través de la acción de tutela ordenar la restitución de tierras
despojadas y mucho menos la microfocalización del predio. En concepto de los
jueces, ya existe un procedimiento previsto en la Ley 1448 de 2011 que regula
ese asunto y es apropiado para ventilar sus pretensiones. De igual forma,
estimaron que los criterios de micro y macro focalización fueron establecidos
para garantizar la seguridad e integridad de la víctima. Por ello, lejos de
impedir el acceso a sus tierras, lo que buscan es que la víctima del conflicto
pueda acceder a ella de manera pacífica y sin exponer su vida. Por ello, no
puede un juez de tutela, sin conocimiento, ordenar la microfocalización sin
saber las condiciones de seguridad del predio discutido.
2.3. En ese contexto, la Sala Novena de
Revisión Constitucional debe resolver si la Unidad de Tierras desconoció los
derechos fundamentales a la dignidad humana y restitución de tierras de la ciudadana
María Clementina Jacanamijoy, al negarse a continuar con el trámite
administrativo de restitución de tierras, específicamente, con la inscripción
de su predio en el registro de tierras despojadas de la Ley 1448 de 2011, basándose
en que (i) la zona en la que se encuentra el inmueble aún no ha sido
microfocalizada y, (ii) no existen las condiciones apropiadas de seguridad para
continuar con el procedimiento.
2.4 Así las cosas, como cuestión previa,
esta Corte advierte la necesidad de pronunciarse sobre la procedibilidad de la
acción de tutela, toda vez que la Ley 1448 de 2011 prevé un procedimiento
específico para estos casos. Una vez resuelto el examen de subsidiariedad, y en
caso de encontrarlo procedente, resolverá el fondo del asunto. En ese orden,
presentará (i) los estándares nacionales e internacionales del derecho a la
restitución de tierras como componente de la reparación a las víctimas del
conflicto; (ii) expondrá la jurisprudencia constitucional sobre los principios
de gradualidad y progresividad, (iii) revisará la normatividad vigente
relacionada con los criterios de micro y macrofocalización para así, a partir
de lo anterior, finalizar (iv) con la solución del caso concreto.
3.     Procedencia excepcional de la acción de
tutela para solicitar la restitución de tierras despojadas o abandonadas.
Requisito de subsidiariedad.
3.1. De acuerdo con el artículo 86 de la
Constitución, toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los
jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando resulten
amenazados por la actuación u omisión de cualquier autoridad pública, o,
excepcionalmente, de particulares. La misma disposición establece que sólo será
procedente cuando no exista en el ordenamiento jurídico otro mecanismo para
defenderse. Esa exigencia ha sido definida por la Corte como el requisito o
principio de subsidiariedad.
3.2. Este requisito ha sido desarrollado
por la Corte desde sus primeras decisiones. Por ejemplo, en la sentencia C-543
de 1992, esta Corporación manifestó que la acción de tutela es un recurso
excepcional, lo que significa que solo ante la eventual carencia de un
mecanismo en el ordenamiento jurídico, el amparo cobra vigencia y se torna
procedente. De lo contrario, la tutela se convierte en un remplazo de las vías
ordinarias y su carácter residual, pierde contenido. Como se aprecia, en esta
primera etapa de la jurisprudencia constitucional se buscó entregarle un papel
relevante a las demás jurisdicciones, pues, como sucede ahora, todos los jueces
en sus decisiones son guardianes de la Constitución.
3.3. Esa regla fue variando a medida que el
conocimiento de nuevos casos aportó a la Corte elementos de juicio para
construir una posición diferente. A partir de varios fallos, este Tribunal
advirtió que “la sola existencia de otro mecanismo judicial no constituye
una razón suficiente para declarar la improcedencia de la acción. El medio debe
ser idóneo, lo que significa que debe ser apto para producir el efecto
protector de los derechos fundamentales. Además, debe ser eficaz, esto es, que
debe estar diseñado de forma tal que brinde oportunamente una protección al
derecho”[24].
Esa circunstancia introdujo nuevas reglas en el examen de procedibilidad de
la acción de tutela, pues a la Corte no le bastó con verificar la simple
existencia de un recurso judicial. En efecto, ahora el mecanismo analizado debe
ser idóneo y eficaz para que se entienda cumplido el requisito de
subsidiariedad[25].
En suma, el mecanismo es eficaz
siempre que sea oportuno, e idóneo si tiene la virtualidad de producir
los efectos esperados. En otras palabras, la eficacia significa que con el
recurso se garantice la vigencia de los derechos fundamentales en el momento
indicado, mientras que con la idoneidad que el medio de defensa esté diseñado
para cumplir con los propósitos que requiere la persona. Pese a lo anterior, el
requisito de subsidiariedad debe ser cotejado con los elementos, circunstancias
y condiciones fácticas del caso en estudio, ya que ningún recurso es idóneo y/o
eficaz en abstracto[26].
3.4. A su vez, el análisis de
subsidiariedad también determina los efectos de la sentencia del juez de
tutela. La Corte ha puntualizado que una vez realizado el examen se deben
establecer los efectos del fallo, esto es, si las órdenes serán definitivas o
transitorias[27].
La primera hipótesis surge cuando el recurso no supera los estándares de
idoneidad y eficacia, evento en el cual, lo decidido por el juez constitucional
debe resolver de fondo y definitivamente el asunto. Por el contrario, en la
segunda hipótesis, el recurso es idóneo y eficaz, pero existe un riesgo de que
se cause un perjuicio irremediable sobre el derecho fundamental amenazado. En
ese caso, las órdenes del juez serán transitorias hasta tanto y por máximo
cuatro meses, la persona acuda a la vía apropiada y el juez ordinario decida el
fondo del asunto[28].
3.5. Al mismo tiempo, esta Corporación ha
manifestado la importancia que tiene el hecho de que el recurso judicial
ordinario tenga la misma fuerza protectora de los derechos fundamentales,
frente a la que ofrece la acción de tutela. Por ejemplo, en sentencia T-414 de
1992, reiterada por la SU-961 de 1999, esta Corte sostuvo que “es claro entonces que el otro medio de
defensa judicial a que alude el artículo 86 debe poseer necesariamente, cuando
menos, la misma eficacia en materia de protección inmediata de derechos
constitucionales fundamentales que, por su naturaleza, tiene la acción de
tutela. De no ser así, se estaría haciendo simplemente una burda y mecánica
exégesis de la norma, en abierta contradicción con los principios vigentes en
materia de efectividad de los derechos y con desconocimiento absoluto del
querer expreso del Constituyente”. En otros términos, el otro medio de defensa ha de ofrecer igual o
mejor garantía a la de la acción de tutela.  No basta, pues, con la
existencia en abstracto de otro medio de defensa judicial si su eficacia es
inferior a la del amparo constitucional[29].
3.6. Dicho lo anterior, solo basta por
preguntarse si las reglas fijadas por la Corte en relación con el requisito de
subsidiariedad son aplicables con la misma intensidad, respecto de los sujetos
de especial protección constitucional. La jurisprudencia que ha discutido ese
asunto, concluye que el análisis de procedibilidad de la acción no puede
hacerse de la misma manera respecto de aquellas personas que se encuentran en
un grado superior de vulnerabilidad, ya que, por una parte, la subsidiariedad
se verifica caso a caso y, por otra, en esos eventos el examen se flexibiliza
atendiendo a las condiciones particulares del sujeto[30].
Conviene subrayar que “el operador
judicial debe examinar la situación fáctica que define el asunto sometido a su
conocimiento, y las particularidades de quien reclama el amparo constitucional,
pues, si se trata de sujetos de especial protección constitucional (personas de
la tercera edad o en condición de discapacidad, etc.) o de personas que se
encuentren en condiciones de debilidad manifiesta, el análisis de
procedibilidad se flexibiliza haciéndose menos exigente”[31]. Es
necesario recalcar que no es una medida constitucionalmente admisible, aplicar
el requisito de subsidiariedad sin atención a las características de los
sujetos de especial protección constitucional, pues eso llevaría a la Corte a
dejar sin contenido el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la
Constitución.
3.7. A partir de  lo anterior, en el
presente caso la Sala advierte, preliminarmente, un problema constitucional que
debe ser resuelto en aras de analizar el caso concreto. En efecto, este
Tribunal debe fijar una posición en relación con la procedibilidad de la acción
de tutela cuando su pretensión principal sea la restitución de predios
abandonados o despojados forzosamente.  Por ende, es necesario establecer los
criterios esenciales derivados del derecho a la restitución de tierras, con el
fin de medir su impacto en términos de evaluación sobre la subsidiariedad de la
acción de tutela.
3.8. El derecho a la restitución de tierras
es un tema relativamente reciente en la discusión constitucional. A pesar de
que la Corte en distintos pronunciamientos ha resaltado la importancia que
tiene el acceso a la tierra para las víctimas de desplazamiento forzado, solo
hasta después del año 2011 comenzó con el estudio de casos que tratan
específicamente ese tema. Eso se explica, en buena medida, porque antes de ese
año no existían en el ordenamiento jurídico normas legales que dieran cuenta de
la necesidad de restituir los predios que fueron despojados[32]. Aunque se
avanzó en la consolidación de estándares normativos sobre el derecho a la
reparación, la restitución de tierras, en particular, no fue un asunto
primordial en la agenda nacional.
3.9. En consonancia con lo anterior, la
promulgación de la Ley 1448 de 2011 fue un factor determinante para el análisis
de procedibilidad de la acción de tutela en materia de tierras, pues la Corte
reconoció que el Legislador y el Gobierno realizaron un esfuerzo importante en
la creación e implementación de un proceso judicial adecuado para ventilar esta
clase de controversias. Antes de la expedición de dicha Ley, la posición de la
Corte era clara en el sentido de que el amparo constitucional era el mecanismo
adecuado para solicitar la restitución de tierras, ya que los demás trámites previstos
para ello no eran idóneos y/o eficaces[33].
Con la nueva Ley el panorama cambió.
3.10. Por ejemplo, en la
Sentencia T-821 de 2007 la Corte tuteló los derechos de una víctima de
desplazamiento forzado que solicitaba los beneficios consagrados en la Ley 387
de 1997. Esa norma consagra unas medidas de protección patrimonial que tienen
por objetivo evitar transferencias del dominio de inmuebles ubicados en zonas
donde existe riesgo de despojo violento. En aquella ocasión, este Tribunal
ordenó la inscripción del predio en el Registro Único de Predios Despojados
(RUPTA) e instó al gobierno para que incluyera a la peticionaria en programas
de reparación por ser víctima del conflicto. Si bien la orden no fue explícita,
constituyó una de las primeras decisiones en las que este Tribunal estudió la
posibilidad de que a través de tutela se garantizaran los derechos sobre la
tierra de la población desplazada.
De manera semejante, en
sentencia T-159 de 2011 la Corte reiteró su regla luego de resolver un caso que
involucraba a una persona obligada a abandonar su predio por las amenazas
constantes que sufría por parte de grupos armados al margen de la ley. Sobre el
terreno de su propiedad recaía una medida de protección prevista en la ley 387
de 1997, lo que no le permitía transferir el derecho de dominio del inmueble
sin la anuencia del INCODER. La víctima solicitó a esa entidad el levantamiento
de la medida para poder transferir el dominio, pero su petición fue resuelta
negativamente en varias ocasiones. A pesar de no solicitarse la restitución de
la tierra, la Corte tuteló los derechos del accionante a la vez que reiteró la
regla de procedibilidad reseñada en párrafos anteriores, relativa a la
idoneidad de la tutela para proteger el derecho a la tierra de las víctimas del
conflicto. Para esta Corporación, la condición especial de los desplazados
convertía el amparo constitucional en el conducto más apropiado para reclamar
derechos sobre la tierra presuntamente despojada.
3.11. Poco tiempo después se
profirió la sentencia T-669A de 2011, fallo que presentó supuestos fácticos
similares al caso expuesto con anterioridad. Esa vez, los peticionarios
solicitaron ante los jueces de tutela la protección del derecho sobre sus
tierras, en razón a que no se les permitía enajenarlas por cuanto recaía sobre
ellas una medida de protección patrimonial, prevista en la Ley 387 de 1997.
Pese a ello, su petición fue negada pues en criterio de este Tribunal, la
solicitud de la víctima podía poner en riesgo su vida y aumentar las posibilidades
de que el predio fuera usurpado ilegalmente.
A pesar de negar el amparo,
fue la primera sentencia que se refirió a la Ley 1448 de 2011 y su aplicación
en materia de reparación y restitución de tierras, a la vez que comenzó a
variar la posición de la Corte respecto de la procedencia del amparo para
formular esta clase de pretensiones. En concepto de este Tribunal, el
Legislador expidió una norma de carácter especial diseñada para ese propósito,
lo que implicó que la tutela perdiera el carácter de mecanismo judicial
principal, dando paso a este nuevo trámite en materia de tierras.
3.12. Como se anunció
previamente, con la promulgación de la Ley 1448 de 2011 las subreglas fijadas
sobre este tema fueron diferentes. En sentencias más recientes, esta Corporación
restringió la posibilidad de que la tutela fuera el medio de defensa adecuado
para solicitar la restitución de tierras. En su criterio, el nuevo panorama
normativo ofrece a las víctimas todo un aparato administrativo y judicial
tendiente a que los predios que fueron despojados o abandonados por causa de la
violencia, sean restituidos material y jurídicamente en el menor tiempo
posible.
3.13. Luego de la entrada en vigencia de la
mencionada Ley, se expidió la sentencia T-415 de 2013 que recogió el criterio
señalado en párrafos anteriores. En ese caso la Corte decidió sobre la petición
de una persona que reclamaba la restitución de sus tierras presuntamente
despojadas, pese a existir sobre el inmueble medidas de protección por parte
del INCODER. En esa providencia, sostuvo lo siguiente:
“Teniendo en cuenta de un
lado, el concepto jurídico de la Unidad de Restitución de Tierras, y del otro,
el estudio técnico aportado por la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico
de la Sala Administrativa del CSJ, esta Sala considera que la protección de los
derechos invocados por los accionantes, eventualmente conculcados por las
presuntas irregularidades que se cometieron en el trámite de la adjudicación
del predio, pueden plantearse y solucionarse de manera eficaz a través del
proceso de restitución previsto en la Ley 1448 de 2011, pues como quedó
demostrado, los términos previstos para este proceso en la ley son cortos y por
regla general, salvo imprevistos, finalizan dentro del término. Así, el
mecanismo judicial para la restitución de tierras es idóneo para conceder la
pretensión que el actor plantea en sede de tutela, debido a su especificidad y
a que a pesar de las complejidades que implica la restitución, queda demostrado
que los jueces dan trámite al proceso, dentro del término prudente y razonable,
que establece la ley”
3.14. El supuesto fáctico de
esa sentencia era el siguiente: unas personas afirmaron ser poseedores de un
predio rural, ubicado en el Departamento del Vichada. Ese predio fue adquirido a
través de documento privado, el 15 de julio de 1994 a pesar de que la vendedora
no tenía resolución de adjudicación del INCORA (hoy INCODER). En el año de 1999
fueron desplazados por la amenaza de grupos paramilitares que operaban en el
sector y tan solo en el 2003, pudieron retornar. Pasado un tiempo el INCODER
adjudicó esos predios a otros sujetos que cumplían con los requisitos
establecidos por la ley 160 de 1994 (Ley de reforma agraria). En consecuencia,
adelantaron varios trámites administrativos, mientras que paralelamente los
inmuebles continuaron en una cadena de ventas sospechosas. A través de tutela,
solicitaron la restitución de ese inmueble perdido por causa del
desplazamiento.
3.15. Antes de examinar el
fondo del asunto, la Corte efectuó un análisis de subsidiariedad en el que
comprobó la idoneidad y eficacia del proceso de restitución de tierras
contemplado en la Ley 1448 de 2011. Su conclusión fue que ese procedimiento no
solo cuenta con todas las garantías para que las pretensiones de los accionantes
sean resueltas, sino que además es el mecanismo más apropiado para ello pues en
él se incluyen medidas especiales para que las víctimas reclamen sus derechos.
Para esta Corporación, la ley de víctimas incorpora estándares de justicia
transicional que flexibilizan las reglas tradicionales del derecho civil, lo
cual convierte ese trámite en un proceso especializado respetuoso de dichos
estándares, al igual que de los derechos de las víctimas. En consecuencia, la
persona afectada puede acudir a un proceso donde el juez cuenta con más
herramientas en materia de tierras que, incluso, el de tutela. Al existir ese
procedimiento, puntualizó, la tutela no es procedente para solicitar la
restitución de tierras despojadas.
Las razones que la Corte
ofreció en aquella ocasión apuntaron hacia la consolidación de una nueva regla
judicial en la que la jurisdicción de tierras creada por la Ley 1448 de 2011 no
fuera una vía paralela a la acción de tutela. Esa Corporación reconoció las
complejidades y limitaciones que los jueces constitucionales tienen para
abordar problemáticas de esta envergadura. Indiscutiblemente, la puesta en
marcha de la Ley 1448 de 2011 si bien ha presentado dificultades, que en muchas
ocasiones han sido difíciles de solucionar, ello, en principio, no es razón
suficiente para que la justicia constitucional intervenga en asuntos propios de
otras jurisdicciones.
3.16. A pesar de lo dicho, en
el caso concreto la Sala observa una situación excepcional, en la que el
trámite se encuentra suspendido indefinidamente y sin que la peticionaria
conozca las razones, precisas y no genéricas, por las que debe esperar para que
este avance hacia la efectiva protección de sus derechos. En efecto, la Unidad
de Tierras solo le ha indicado que el predio no ha sido microfocalizado,
condición o pre requisito para proceder con las siguientes etapas del trámite
administrativo y judicial. Recuérdese que sin agotar esa etapa, la víctima no
puede acudir a instancias judiciales a reclamar sus tierras.
3.17. Como, en abstracto, la
Ley 1448 de 2011 prevé que la microfocalización es solo un paso dentro del
proceso de restitución, no establece mecanismos judiciales para controvertir
las decisiones que en esa etapa se adopten, o para impulsar el trámite cuando
este se suspenda. Es factible, según las circunstancias de cada caso, que la
tardanza en materia de microfocalización pueda considerarse razonable, por
ejemplo, cuando hechos violentos la impidan, o cuando se aplique un sistema de
turnos organizado específicamente para ese fin. Pero cuando, como ocurre en el
caso concreto, no existen razones válidas ni recursos, el escenario coincide
con el primer evento de procedencia de la acción de tutela, dentro de la
dogmática del principio de subsidiariedad. La persona enfrenta una decisión
arbitraria  (en tanto carece de razones concretas) que puede afectar
desproporcionadamente sus derechos (en caso de que su acusación tenga
fundamento, en el análisis de fondo), y no cuenta con un juez que defienda sus
derechos fundamentales. En esos eventos, no podría la justicia constitucional
abstenerse de intervenir. No obstante, dependerá de cada caso verificar las
razones de la no microfocalización, para así determinar la procedencia de la
acción de tutela. En efecto, las razones planteadas no pueden ser de un grado
tal de generalidad que no permitan evidenciar (y por ende ejercer recursos y
acciones), frente a cada caso concreto.
3.18. Ahora bien, en relación
con la acción de cumplimiento, en abstracto, no es posible concluir que ese
trámite judicial sea el adecuado para evaluar en el examen de subsidiariedad
por, al menos, dos razones: la primera (i) porque la acción de cumplimiento no
está diseñada para concretar o ejecutar una política pública sino una ley o un
decreto. Aunque la diferencia sea sutil, no por ello es irrelevante. En todo
caso, si se admite que existe una ley (1448 de 2011) y unos decretos
reglamentarios que incorporan las medidas de focalización, (ii) es importante
reiterar que el fundamento normativo de la focalización de predios se encuentra
en los principios de progresividad y gradualidad de la restitución de
tierras. En consecuencia, a través de una acción de cumplimiento, en principio,
no se podría exigir la focalización de un predio pues la obligación que tiene
el Estado no es traducible en términos de reglas sino de principios. Por tanto,
la Sala se abstendrá de hacer el análisis de procedibilidad sobre la acción de
cumplimiento, prevista en el artículo 87 de la Constitución Nacional.
3.19. De acuerdo con lo
anterior, esta Sala considera que si bien la microfocalización es una etapa
relevante y si se quiere, determinante, para continuar con la restitución de
los predios, de ahí no se sigue que sea una herramienta para que la
administración suspenda indefinidamente los procesos judiciales o convertirla
en un mecanismo para priorizar y seleccionar los casos sin ninguna
justificación. Precisamente, en esos eventos, como se indicó, la tutela sí
sería el recurso adecuado al configurarse la hipótesis de inexistencia de mecanismo
de defensa judicial en el ordenamiento jurídico.
3.20. Por tanto, y a partir de
lo señalado, la acción de tutela no es el trámite adecuado para solicitar la
restitución de tierras despojadas, de acuerdo con las consideraciones
realizadas en esta providencia. Sin embargo, cuando se presenta una solicitud
de restitución ante la Unidad, el proceso no puede quedar suspendido
indefinidamente. Esa entidad deberá responder la negativa y por tanto de
continuidad de trámite, con razones objetivas y específicas al caso sobre por
qué no se ha proseguido con esa etapa. No basta alegar la ausencia de
focalización como causal de justificación. Debe definir cuál de los criterios
contenidos en los Decretos 4829 de 2011 y Decreto 599 de 2012 no se satisface,
e informarle al ciudadano con datos reales, la razón particular y concreta de
la suspensión.
3.21. Si no se cumple con esa
carga, la víctima se encuentra completamente desprotegida ya que no existe en
el ordenamiento forma alguna de discutir la negativa de la Unidad, salvo la
acción de tutela. Por el contrario, si dicha entidad justifica la imposibilidad
de microfocalizar, ello denota la eficacia e idoneidad del proceso de
restitución pues en tal evento es claro que no es por negligencia de esa
entidad, sino que se están buscando alternativas para que el derecho a la
restitución se materialice. En ese caso, es inviable la tutela pues implica
intervenir injustificadamente en la función judicial entregada a los jueces de
restitución y en las facultades administrativas fijadas a la Unidad de Tierras.
3.22. Ahora bien, esa
respuesta que ofrece la Unidad debe ser igualmente oportuna, pues de lo
contrario no se cumpliría con el principio de eficacia de los derechos
fundamentales. No se satisface la idoneidad y eficacia del proceso de
restitución de tierras, si la Unidad no responde en un tiempo razonable la
petición del accionante. Podría, eventualmente, tener más de una razón
constitucionalmente admisible para no microfocalizar, pero en caso de no
responder oportunamente, esto es, en un tiempo razonable a la presentación de
la reclamación de tierras, la tutela sería procedente.
3.23. En el presente caso, la
peticionaria elevó varias solicitudes a la Unidad de Tierras sin que se
ofreciera una respuesta satisfactoria, de acuerdo con lo señalado
anteriormente. Esa actitud de la Unidad de Tierras sitúa a la víctima en un
estado en el que, cuando menos, se encuentra desprovista de herramientas
jurídicas para controvertir la decisión. Es claro que la Unidad no cumplió con
las cargas previstas en párrafos anteriores, lo que motivó, como último
recurso, la interposición de la presente acción de tutela. Si la Unidad hubiese
dado razones concretas y no abstractas sobre su negativa de microfocalizar, la
tutela sería improcedente. Pero, por el contrario, no puede la Corte abstenerse
de intervenir cuando la víctima no cuenta con ningún recurso en el ordenamiento
jurídico para discutir la respuesta de la Unidad. En consecuencia, las reglas
jurisprudenciales sobre procedencia de la tutela en restitución de tierras, se
ajustan al caso concreto y, por ende, se cumple con el requisito de
subsidiariedad.
3.24. En ese orden de ideas,
acorde con lo expuesto, la Sala estudiará de fondo el presente caso, no solo
por la relevancia constitucional de los derechos fundamentales de las víctimas
de la violencia, para quienes el despojo es una de las lesiones más frecuentes
a su dignidad, sino también porque una respuesta negativa al estudio de
procedibilidad llevaría a negarle el acceso a la administración de justicia
(229 CP), mediante un recurso efectivo (art. 25 CADH) para la defensa de los
derechos constitucionales (art. 86 CP) de un sujeto de especial protección
constitucional (art. 13 CP).
4.     Pronunciamientos relevantes sobre los
derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación en la jurisprudencia
constitucional. Reiteración de jurisprudencia.
4.1. Esta Corporación se ha referido a los
derechos de las víctimas en múltiples pronunciamientos[34].
En ellos, la Corte ha destacado que su reconocimiento se convierte en un límite
para las transiciones. Ello con fundamento en varias disposiciones
constitucionales.  Por ejemplo, el principio de dignidad humana (Art.1° CP), el
deber de las autoridades de proteger los derechos de todos los residentes en
Colombia (Art. 2° CP), el mandato según el cual los derechos y deberes se
interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Colombia (Art. 93 CP), la consagración de los derechos
de las víctimas como derechos de rango constitucional (Art. 250 núm. 6 y 7 CP),
el derecho a acceder a la justicia (art. 229 CP), y, finalmente, el artículo 90
de la Constitución Nacional que consagra una cláusula general de
responsabilidad del Estado.
4.2. En la sentencia C-715 de 2012[35],
la Corte resumió las reglas que definen el alcance de los derechos a la verdad,
justicia y reparación de las víctimas[36].
En relación con el derecho a la justicia, la Corte señaló que toda que
toda víctima tiene la facultad de reclamar ante los jueces la protección de sus
derechos a través de un recurso judicial efectivo, así como contar con la
certeza de que sus perpetradores serán investigados, juzgados y sancionados
razonablemente, atendiendo al deber del Estado de luchar contra la impunidad[37].
En la Sentencia C-370 de 2005, la Corte sostuvo que “(e)l derecho a la
justicia confiere al Estado una serie de obligaciones: la de investigar las
violaciones, perseguir a sus autores y, si su culpabilidad es establecida, de
asegurar su sanción. Si la iniciativa de investigar corresponde en primer lugar
al Estado, las reglas complementarias de procedimiento deben prever que todas
las víctimas puedan ser parte civil y, en caso de carencia de poderes públicos,
tomar ella misma la iniciativa.”[38]
4.3. Por su parte, el derecho a la
verdad consiste en el derecho de la víctima y de la sociedad a conocer qué
fue lo que sucedió. En la
Sentencia C-282 de 2002[39],
reiterada en múltiples ocasiones[40],
este Tribunal definió el derecho a la verdad como “la posibilidad de conocer
lo que sucedió y en buscar una coincidencia entre la verdad procesal y la
verdad real”. En todo caso, esta Corporación
también ha reconocido que para la garantía del derecho a la verdad se exige “revelar
de manera plena y fidedigna los hechos dentro de los cuales fueron cometidos
los delitos”[41]. Este derecho es
particularmente relevante frente a graves violaciones de derechos humanos, pues
comporta una serie de obligaciones en materia judicial y extra judicial, de
manera que tanto la sociedad como la víctima, pueda conocer el contexto y las
razones de un determinado hecho victimizante.
4.4. Sobre el derecho a la
verdad, en las sentencias C- 715 de 2012 y C-099 de 2013 la Corte señaló lo
siguiente:
(i)
Se encuentra
consagrado en los principios 1 a 4 de los Principios para la protección y
promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad, y
encuentra su fundamento en el principio de dignidad humana, en el deber de
memoria histórica y de recordar, y en el derecho al bueno nombre y a la imagen.
(ii)
Así, las víctimas y los perjudicados por graves
violaciones de derechos humanos tienen el derecho inalienable a saber la verdad
de lo ocurrido.
(iii)
Este derecho se
encuentra en cabeza de las víctimas, de sus familiares y de la sociedad en su
conjunto, y por tanto apareja una dimensión individual y una colectiva.
(iv)
La dimensión
individual del derecho a la verdad implica que las víctimas y sus familiares
conozcan la verdad sobre los hechos, los responsables y las consecuencias de lo
sucedido. Este derecho apareja
por tanto, el derecho a conocer la autoría del crimen, los motivos y las
circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos delictivos,
y finalmente, el patrón criminal que marca la comisión de los hechos
criminales. Esto último, implica el derecho a conocer si el delito que se
investiga constituye una grave violación a los derechos humanos, un crimen de
guerra o un crimen de lesa humanidad.
(v)
La dimensión
colectiva del derecho a la verdad, por su parte, significa que la sociedad debe
conocer la realidad de lo sucedido, su propia historia, la posibilidad de
elaborar un relato colectivo a través de la divulgación pública de los
resultados de las investigaciones, e implica la obligación de contar con una
“memoria pública” sobre los resultados de estas investigaciones sobre graves
violaciones de derechos humanos (…).
4.5. Finalmente, el derecho
a la reparación ha sido uno de los conceptos que más desarrollo ha tenido
en la jurisprudencia nacional e internacional[42], pues la obligación de resarcir
los daños ocasionados a un tercero, es una de las instituciones más antiguas de
nuestra tradición jurídica. En el marco del derecho internacional de los
derechos humanos, ese deber ha adquirido una connotación particular, dado que
se trata, ahora, de un concepto
complejo que abarca medidas individuales y colectivas[43]de distintos
tipos. Las primeras incluyen derechos de restitución, indemnización[44],
rehabilitación[45],
satisfacción[46]
y garantías de no repetición. Las segundas comprenden “…medidas de satisfacción de alcance
general como la adopción de medidas encaminadas a restaurar, indemnizar o
readaptar los derechos de las colectividades o comunidades directamente
afectadas por las violaciones ocurridas”[47].
4.6. En el marco del Sistema
Interamericano, la Convención Americana sobre Derechos Humanos[48] establece
que cuando exista una “violación de un derecho o libertad protegidos en esta
Convención, la Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su
derecho o libertad conculcados. Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente,
que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la
vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte
lesionada”. Sobre este punto, la Corte Interamericana ha manifestado que la
reparación integral “refleja una norma consuetudinaria que constituye uno de
los principios fundamentales del derecho internacional contemporáneo sobre la
responsabilidad de los Estados. De esta manera, al producirse un hecho ilícito
imputable a un Estado surge de inmediato la responsabilidad internacional de
éste por la violación de una norma internacional, con el consecuente deber de
reparación y de hacer cesar las consecuencias de la violación”[49].
4.7. En
síntesis, el derecho a la reparación es una garantía compleja que debe ser
respetada en todos sus componentes tales como: restitución, rehabilitación,
indemnización, compensación y medidas de satisfacción.
5.
Restitución de
tierras como componente del derecho a la reparación. Ley 1448 de 2011.
5.1. Tal y como se sostuvo en fundamentos
jurídicos anteriores, el daño acaecido por la violación de derechos humanos
genera en favor de la víctima el derecho fundamental a la reparación. A su vez,
esa garantía constitucional se compone de varias obligaciones que surgen para
el Estado. Una de ellas es la restitución. Este componente ha sido ha sido regulado en los artículos 1, 2, 8 y 10 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos; los artículos 1, 2, 8, 21, 24 y 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos; los artículos 2, 3 y 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y los Principios sobre la
restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas
desplazadas.
5.2. En múltiples ocasiones[50] la Corte ha
reconocido el fundamento constitucional del derecho a la restitución en el preámbulo
y en los artículos 2, 29 y 229 de la Constitución Política, así como en los
artículos 1, 8, 25 y 63 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH),
y en los preceptos 2, 9, 10, 14 y 15 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (PIDCP). Igualmente en los Principios Rectores de los
Desplazamientos Internos (Principios Deng); y en los Principios sobre la
Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas
Desplazadas (Principios Pinheiro), “que hacen parte del bloque de
constitucionalidad en sentido lato”[51].
5.3. En consonancia con lo anterior, esta
Corporación ha resaltado que de “los estándares internacionales sobre el
derecho a la restitución de las víctimas como componente preferente y principal
del derecho a la reparación integral se desprenden algunos principios que deben
orientar la política pública”[52],
tales como:
“(i) La
restitución debe establecerse como el medio preferente para la reparación de
las víctimas al ser un elemento esencial de la justicia restitutiva.
(ii) La
restitución es un derecho en sí mismo y es independiente de que las víctimas
despojadas, usurpadas o que hayan abandonado forzadamente sus territorios retornen
o no de manera efectiva.
(iii) El
Estado debe garantizar el acceso a una compensación o indemnización adecuada
para aquellos casos en que la restitución fuere materialmente imposible o
cuando la víctima de manera consciente y voluntaria optare por ello.
(iv)Las medidas
de restitución deben respetar los derechos de terceros ocupantes de buena fe
quienes, de ser necesario, podrán acceder a medidas compensatorias”.
5.4. En el caso de las medidas dispuestas
para la protección a las víctimas de desplazamiento, en el orden interno, la
jurisprudencia constitucional ha reconocido y desarrollado ampliamente el
alcance normativo la restitución de las víctimas como componente de la
reparación integral. En la sentencia T-085 de 2009, la Corte dijo que la restitución
significa “restablecer o poner algo en el estado que
antes tenía, es decir, para el caso de las personas víctimas de la vulneración
de los derechos fundamentales, se trata de regresarlas a la situación en que se
encontraban antes de la transgresión de sus derechos.
5.5. Bajo este panorama, este
Tribunal también ha expresado que si el derecho a la reparación integral se
trata de un derecho fundamental, no puede restársele valor al hecho de que la
restitución de los bienes muebles e inmuebles despojados, constituye, en sí
mismo, un derecho de la misma envergadura. En efecto, en la sentencia T-085 de
2009 la Corte señaló que “el derecho a la restitución,
dentro de la noción de reparación, de las personas víctimas del desplazamiento
forzado comprende, entre otros, “el derecho fundamental a que el Estado
conserve su derecho a la propiedad o posesión y les restablezca el uso, goce y
libre disposición de la misma…”[53], como quiera que al constituir el abandono del lugar de
residencia la característica esencial del desplazamiento forzado, la primera
medida que se ha de adoptar es la salvaguarda de la misma, independientemente
de los servicios sociales que el Estado está obligado a prestar, como lo es la
atención humanitaria y la estabilización socioeconómica.”.
5.6. A partir de lo expuesto, esta Sala
estima que la protección especial de los derechos de la población desplazada en
lo referente a la restitución de tierra, reviste una trascendental importancia
para la reparación de las víctimas, así como para la dignidad de las mismas.
Para esta Corte, el principal efecto del despojo de tierras se centra en el
desarraigo y abandono de la tierra, lo que sin duda conlleva una privación de
otros derechos constitucionales como la estabilidad social, laboral, económica y
familiar.
5.7. Pues bien, así las
cosas, en el caso del desplazamiento forzado, el Estado debe buscar la
restitución de los bienes que despojados independientemente de todas aquellas
medidas de asistencia humanitaria y estabilización socioeconómica en favor de
las víctimas. Esas políticas deben enmarcarse dentro de lo dispuesto en los
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, los Principios sobre la
Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas
Desplazadas[54],
que a pesar de tratarse de normas de Soft Law[55],
tienen una relevancia jurídica especial para este tipo de problemas.
5.8. En este orden de ideas, le interesa a
la Sala recordar las reglas del derecho internacional en materia de acceso a la
tierra por parte de los desplazados internos que fueron reiteradas por la
sentencia C-715 de 2012.  Al respecto, se encuentra que:
“los Principios 21, 28 y 29
Rectores de los Desplazamientos Internos disponen deberes estatales concretos,
relacionados entre otras materias con (i) el derecho de los desplazados
internos a que no sean privados de su propiedad o posesiones y el deber
correlativo de lograr su protección contra la destrucción y la apropiación,
ocupación o uso arbitrarios e ilegales; (ii) la obligación y responsabilidad
primaria de las autoridades competentes de establecer las condiciones y
proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno de
los desplazados internos a su hogar o su lugar de residencia habitual, o su
reasentamiento voluntario en otra parte del país, al igual que la facilitación
de la reintegración de los desplazados internos que han regresado o se han
reasentado en otra parte; y (iii) la obligación y responsabilidad de las
autoridades competentes de prestar asistencia a los desplazados internos que
hayan regresado o se hayan reasentado en otra parte, para la recuperación, en
la medida de lo posible, de las propiedades o posesiones que abandonaron o de
las que fueron desposeídos cuando se desplazaron. Si esa recuperación es imposible,
dichas autoridades concederán a esas personas una indemnización adecuada u
otra  forma de reparación justa o les prestarán asistencia para que la
obtengan”.
5.9. Por su parte, en cuanto a las
obligaciones que tienen especial relevancia para la restitución de tierras, la
sentencia C-715 de 2012 destacó las siguientes:
(i) el derecho de todos los refugiados y
desplazados a que se les restituyan las viviendas, las tierras y el patrimonio
de que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente o a que se les indemnice
por cualquier vivienda, tierra o bien cuya restitución sea considerada de hecho
imposible por un tribunal independiente e imparcial; (ii) el derecho de
todos los refugiados y desplazados a regresar voluntariamente a sus anteriores
hogares, tierras o lugares de residencia habitual en condiciones de seguridad y
dignidad. El regreso voluntario en condiciones de seguridad y dignidad debe
fundarse en una elección libre, informada e individual. Se debe proporcionar a
los refugiados y desplazados información completa, objetiva, actualizada y
exacta, en particular sobre las cuestiones relativas a la seguridad física,
material y jurídica  en sus países o lugares de origen; (iii) el derecho
de toda persona a quien se haya privado arbitraria o ilegalmente de su
vivienda, sus tierras o su patrimonio de tener la posibilidad de presentar una
reclamación de restitución o de indemnización ante un órgano independiente e
imparcial, que debe pronunciarse acerca de la reclamación y notificar su
resolución al reclamante. Los Estados deben velar por que todos los aspectos de
los procedimientos de reclamación de restitución, incluidos los trámites de
apelación, sean justos, oportunos, accesibles y gratuitos, y que en ellos se
tengan en cuenta las cuestiones de edad y de género; (iv) el deber de
los Estados de garantizar que todos los refugiados y desplazados, cualquiera
sea el lugar en que residan durante el período de desplazamiento, puedan
acceder a los procedimientos de reclamación de la restitución ya sea en los países
de origen, en los países de asilo o en los países a los que hayan huido. Este
deber implica la garantía que todas las personas afectadas tengan conocimiento
de los procedimientos de reclamación de la restitución y que la información
sobre dichos procedimientos se ponga fácilmente a su disposición, ya sea en los
países de origen, en los países de asilo o en los países a los que hayan huido;
(v) el deber de los Estados de procurar establecer centros y oficinas de
tramitación de las reclamaciones de restitución en todas las zonas afectadas en
que residen personas con derecho a presentar esas reclamaciones; (vi) los
Estados deben velar por que los usuarios de las viviendas, las tierras o el
patrimonio, incluidos los arrendatarios, tengan derecho a participar en los
procedimientos de reclamación de la restitución, incluso mediante la
presentación de reclamaciones conjuntas; (vii) los Estados deben
garantizar la prestación de una asistencia jurídica adecuada y, de ser posible,
gratuita a quienes deseen presentar una reclamación de restitución. Esta
asistencia jurídica, cuya prestación podrá correr a cargo de instituciones
gubernamentales o no gubernamentales (nacionales o internacionales), deberá
estar exenta de discriminación y satisfacer normas adecuadas de calidad,
equidad e imparcialidad, a fin de que los procedimientos de reclamación no se
vean menoscabados; y (viii) los Estados deben velar porque toda
declaración judicial, cuasi judicial, administrativa o consuetudinaria relativa
a la propiedad legítima de las viviendas, las tierras o el patrimonio, o a los
derechos correspondientes, vaya acompañada de medidas encaminadas a hacer
efectivos el registro o la delimitación de dichos bienes, como requisito para
garantizar la seguridad jurídica de la tenencia. Estas medidas se ajustarán a
las disposiciones de los instrumentos internacionales de derechos humanos, del
derecho de los refugiados y del derecho humanitario, y de las normas conexas,
incluido el derecho a la protección contra la discriminación.
5.10. Las obligaciones estatales que se
derivan del marco regional y universal de derechos humanos, han sido
positivizadas en nuestro ordenamiento jurídico a través de leyes, decretos y
normas que las desarrollan. Sin embargo, tan solo recientemente se han establecido
obligaciones específicas en relación con la restitución de tierras[56].
En efecto, a partir de la sentencia T-025 de 2004 en Colombia se edificó un
diálogo interinstitucional entre las ramas del poder público para dar frente al
fenómeno del desplazamiento forzado, hasta que, en el año 2011, el Congreso de
la República promulgó la Ley 1448 de 2011 que creó un procedimiento especial
para garantizar el restablecimiento de la propiedad a las víctimas del
conflicto armado.
5.11. Recientemente, la Corte resolvió un
caso con patrones similares al expediente que se discute en esta decisión. En
efecto, en la sentencia T–798 de 2014 tuteló los derechos fundamentales de una
persona víctima de desplazamiento forzado, especialmente el derecho de
restitución de tierras, cuando quiera que el Gobierno Nacional, en cabeza de la
Unidad de Tierras, había paralizado injustificadamente la etapa administrativa
del proceso de restitución de tierras.
5.12. El peticionario, quien fue desplazado
de un predio rural de su propiedad en el municipio de Anzoátegui (Tolima),
presentó, desde enero de 2012, solicitud ante la Unidad de Tierras para que, de
conformidad con lo previsto en la Ley 1448 de 2011, se adelantara el proceso de
restitución de ese predio, que, según informó, es la única posible fuente de
sustento para él y su familia. Dado que, como resultado de otros derechos de
petición presentados ante esa misma entidad durante el año 2013, se le informó
que las tareas de micro focalización contempladas en el Decreto 4829 de 2011,
aún no habían sido adelantadas. Por esa razón, el actor interpuso acción de
tutela contra la Unidad de Tierras, refiriendo como derechos fundamentales
vulnerados, los de petición, vida digna, mínimo vital y restitución de las
tierras despojadas, este último, en razón a su también invocada calidad de
víctima del conflicto armado.
5.13. En dicha providencia, la Corte encontró que si
bien la Unidad de Restitución de Tierras debe verificar ciertas condiciones de
seguridad, densidad histórica del despojo y condiciones para el retorno de la
víctima, esa obligación no es un instrumento que justifique la parálisis e
inactividad del Estado en materia de restitución de tierras.
Para este Tribunal,
“No ocurre lo mismo en lo
atinente al invocado derecho a la restitución de las tierras despojadas, pues,
de conformidad con lo explicado en el punto anterior, y más allá de la posible
justificación de tal situación, que la Sala no descarta, pero tampoco está en
condiciones de evaluar, el hecho de no haberse micro-focalizado el área de su
reclamación, y la consiguiente parálisis indefinida de su solicitud, lesionan
su derecho a la restitución y con él, el derecho a recibir reparación efectiva
frente a las consecuencias de los hechos victimizantes. En efecto, habiendo establecido
en los puntos anteriores que este derecho tiene el estatus de fundamental, y
que pese a la existencia de una vía específicamente designada para el logro de
su protección efectiva, frente a las circunstancias del caso concreto, aquélla
resulta insuficiente, encuentra la Sala que la situación a la que actualmente
se halla sometido el señor Liberato Rivera ciertamente implica la conculcación
de su derecho fundamental a la reparación, pues, de acuerdo con el contenido de
las respuestas de la entidad accionada, bien podrían pasar incluso algunos años
más, antes de que su solicitud de restitución sea objeto, siquiera, del primer
paso dentro del proceso efectivamente conducente a la restitución de su tierra,
que es así mismo su medio de subsistencia.”
Continúa diciendo, “pese a
ello, destaca la Sala, no resulta aceptable que tal proceso se vea total e
indefinidamente detenido, sin posibilidad de impulso por parte del interesado,
como en este caso ha ocurrido, pues aun cuando ello corresponda a una actuación
legítima prevista en las normas vigentes, este hecho deja en suspenso, y por lo
mismo hace nugatorio, sin opción de defensa, el derecho fundamental cuya
protección se solicita en este caso. En consecuencia, si bien no se ordenó la microfocalización del predio,
sí ordenó que en el término de 60 días, la Unidad, respondiera con razones
fácticas y jurídicas los motivos de la no microfocalización de los predios
solicitados en restitución.
5.14. A continuación, la Sala presentará las
principales características y obligaciones previstas en la Ley 1448 de 2011,
con el objetivo de dar cuenta del contenido y alcance del derecho a la
restitución de tierras. En dicha norma se consagra un procedimiento especial
que prevé la posibilidad de que todos aquellos bienes despojados por causa del
conflicto armado, sean restituidos material y jurídicamente a sus legítimos
poseedores, dueños y ocupantes. Dentro de ese trámite existe una fase de
“focalización” de predios, etapa en la cual, se centra problema jurídico en
esta decisión.
5.2. Ley 1448 de
2011: principio de gradualidad y progresividad de la restitución, acceso a la
administración de justicia y restitución de tierras.
5.2.1. Acorde con lo señalado, la ley 1448 de 2011
creó un procedimiento tendiente a garantizar el derecho a la restitución de
tierras de las víctimas del conflicto armado. Dicho trámite se enmarca dentro
de una política de reparación integral que abarca otros componentes como la
indemnización, rehabilitación, medidas de satisfacción, entre otras. No obstante,
por su complejidad e importancia, el legislador quiso que la restitución de
tierras contara con un proceso judicial particularmente adecuado para ventilar
esta clase de controversias. Para cumplir con ese propósito, la “ley de
victimas” optó por un trámite mixto que combina una etapa administrativa y otra
judicial.
5.2.2. La etapa administrativa se surte ante la
Unidad de Tierras. Ese órgano fue creado por la Ley 1448 de 2011 para dirigir
la política de restitución de tierras y, además, dilucidar la situación fáctica
de los predios reclamados para su correspondiente inscripción en el registro de
tierras despojadas. Esa fase inicia con el acto de apertura formal del estudio
del caso, momento a partir del cual, la Unidad cuenta con sesenta (60) días
(prorrogables por 30 más) para emitir su decisión final respecto de la
inclusión o no del inmueble en el registro de tierras despojadas. En ese lapso
de tiempo, la Unidad efectúa un análisis preliminar del caso en el cual
verifica las condiciones de procedibilidad de las reclamaciones, de conformidad
con los requisitos establecidos por los artículos 3, 75 y 81 de la Ley 1448 de
2011. Entre otras cosas, determina que el caso sea susceptible de ser llevado
ante los jueces para la restitución o formalización del predio, verificando
que, por ejemplo, la persona efectivamente sea víctima del conflicto, haya sido
despojada de sus predios con posterioridad al primero (1º) de enero de 1991[57].
5.2.3. De igual manera, luego de corroborar fáctica y
jurídicamente que el predio es susceptible de restitución (acumulación de
pruebas de la víctima y posible opositor), la Unidad finaliza el proceso con el
Acto Administrativo de inscripción del inmueble en el registro de tierras
despojadas. A partir de ese momento el proceso administrativo finaliza y es la
víctima, la unidad o un abogado que represente los intereses del despojado,
quienes podrán acudir a los jueces de tierras para reclamar sus derechos. Es
importante resaltar que la acción de restitución no activa un procedimiento
contencioso. Por el contrario, se trata de un trámite no tradicional en el que
las disposiciones típicas de derecho civil se flexibilizan para dar paso a
normas apropiadas para transiciones.
5.2.4. Ahora bien, el derecho a la restitución de
tierras no opera de manera automática[58].
En efecto, la Ley 1448 de 2011 incorporó en el trámite de reparación dos
principios: gradualidad y progresividad, que orientan las actuaciones del
gobierno y de los jueces. Así, el artículo 76 de la mencionada norma, en concordancia
con los artículos 17 y 73, establece que la restitución no se hará
inmediatamente, sino que, por el contrario, “se implementará en forma gradual y progresiva, de
conformidad con el reglamento, teniendo en cuenta la situación de seguridad, la
densidad histórica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno”.
Como se puede apreciar, la restitución de tierras requiere de la implementación
de una política pública gradual y progresiva que atienda a criterios de
priorización de casos, para así optimizar esfuerzos y garantizar,
organizadamente, la restitución de todos los predios despojados.
5.2.5. El artículo 17 de la Ley 1448 de
2011 establece que el principio de progresividad supone
el compromiso de “iniciar procesos que conlleven al goce efectivo de los
Derechos Humanos, obligación que se suma al reconocimiento de unos contenidos
mínimos o esenciales de satisfacción de esos derechos que el Estado debe
garantizar a todas las personas, e ir acrecentándolos paulatinamente”.
En otros términos, la progresividad en la restitución consiste en que dicho
restablecimiento de derechos debe ir aumentando a medida que  transcurra el
tiempo. El gobierno no cumple con ese principio si luego de pasado un tiempo
razonable los resultados son mínimos o nulos.
Por su parte, el principio de gradualidad “implica la responsabilidad Estatal de diseñar
herramientas operativas de alcance definido en tiempo, espacio y recursos
presupuestales que permitan la escalonada implementación de los programas,
planes y proyectos de atención, asistencia y reparación, sin desconocer la
obligación de implementarlos en todo el país en un lapso determinado,
respetando el principio constitucional de igualdad”[59]. A diferencia de la progresividad, este mandato
constitucional obliga al Estado a diseñar planes y estrategias para que la
restitución efectivamente pueda llevarse a cabo en el tiempo previsto por la
ley 1448 de 2011; esto es, 10 años.
5.2.6. Estos principios constitucionales
han sido desarrollados por la Corte en varias decisiones[60]. Para esta
Corporación, el hecho de que una garantía requiera de medidas graduales y
progresivas[61],
no es razón suficiente para justificar la inactividad del Estado. En efecto,
existe un “deber mínimo” en cabeza de las autoridades, de manera que la
implementación gradual y progresiva de una política se convierta en una excusa
para no proteger derechos de contenido prestacional. Precisamente, sobre eso es
en lo que la Corte ha centrado su mayor esfuerzo.
En ese orden, la jurisprudencia constitucional
ha indicado que ese mínimo[62]de
garantía constitucional se materializa con la adopción de un plan
estratégico que dé cuenta de cómo y cuándo se va a satisfacer, en su
totalidad, la faceta positiva de un derecho. Este Tribunal ha entendido que si
bien muchos derechos requieren medidas graduales y progresivas, de ahí no se
sigue que, en abstracto, no exista un contenido mínimo que deba ser protegido.
5.2.7. Una de las primeras decisiones que
se refirió al tema fue la sentencia T-595 de 2002. En aquella ocasión, la Corte
manifestó que todos los derechos, en abstracto, tienen una faceta negativa y
positiva[63].
Cuando se trata de obligaciones positivas, existen deberes particulares en
cabeza del Estado, dependiendo de cada caso, que debe cumplir. Una de esas obligaciones
es, precisamente, la elaboración de un plan estratégico que garantice que las
medidas progresivas que se van a implementar por parte del Estado, por una
parte, se cumplan, y, por otra, otorgue certeza jurídica y constitucional al
principio de progresividad y gradualidad.
5.2.8. En esa sentencia, la Corte tuvo que
definir sobre una tutela presentada por una persona en condición de
discapacidad, quien alegaba la vulneración de sus derechos fundamentales,
particularmente, al de la igualdad y accesibilidad. Esto debido a la inactividad
de Transmilenio S.A., quien administra el sistema de transporte masivo de
Bogotá, en adecuar las rutas alimentadoras, con la infraestructura adecuada
para que personas en situación de discapacidad pudieran acceder dignamente al
servicio que presta dicha empresa.
La Corte concluyó que todas las garantías
constitucionales tienen varias facetas que involucran obligaciones de distinto
tipo. Una de ellas, la mínima, es aquel deber constitucional que surge en
cabeza del Estado de, cuando se trate de derechos de contenido prestacional y
progresivo, implementar un plan estratégico que otorgue certeza a los
beneficiarios que la gradualidad no se trata de una elusión de responsabilidad
estatal en la eficacia de los derechos, sino que, por el contrario, es una
manifestación real de los derechos. Así, entonces, la Corte sostuvo lo
siguiente:
“Si bien Transmilenio S.A. no
puede de manera inmediata e instantánea, garantizar el acceso de Daniel Arturo
Bermúdez Urrego al Sistema de transporte sin tener que soportar cargas
excesivas, lo mínimo que debe hacer para proteger la prestación de carácter
programático derivada de la dimensión positiva de la libertad de locomoción en
un Estado Social de Derecho y en una democracia participativa, es,
precisamente, contar con un programa o con un plan encaminado a asegurar el
goce efectivo de sus derechos, como de los demás discapacitados físicos”.
En el mismo sentido,
“No poder garantizar de
manera instantánea el contenido prestacional del derecho es entendible por las
razones expuestas; pero carecer de un programa que de forma razonable y
adecuada conduzca a garantizar los derechos en cuestión es inadmisible
constitucionalmente. El carácter progresivo de la prestación no puede ser
invocado para justificar la inacción continuada, ni mucho menos absoluta, del
Estado. Precisamente por el hecho de tratarse de garantías que suponen el
diseño e implementación de una política pública, el no haber comenzado siquiera
a elaborar un plan es una violación de la Carta Política que exige al Estado no
sólo discutir o diseñar una política de integración social, sino adelantarla.
Esta es la consecuencia lógica que se sigue de la jurisprudencia constitucional
en materia de prestaciones programáticas, que establece que la plena
realización de éstas será gradual. La jurisprudencia ha indicado así que el
alcance de exigibilidad debe aumentar con el paso del tiempo, con el
mejoramiento de las capacidades de gestión administrativa, con la
disponibilidad de recursos y, lo que es especialmente relevante en el presente
caso, con las decisiones democráticamente adoptadas y plasmadas en leyes de la
República, mediante las cuales el Congreso fija metas y señala la magnitud de
los compromisos encaminados a lograr el goce efectivo de tales prestaciones. El
Estado tiene la función de llevar a cabo los cometidos establecidos en la
Constitución. No es admisible constitucionalmente, por ejemplo, esperar que los
derechos de los discapacitados sean buenamente atendidos por la solidaridad
ciudadana.
Consideró entonces esta Corporación que:
“Si bien Daniel Arturo
Bermúdez Urrego no tiene derecho a gozar de manera inmediata e individualizada
de las prestaciones por él pedidas, sí tiene derecho a que por lo menos exista
un plan. No contar siquiera con un plan mediante el cual se busque gradualmente
garan­tizar su acceso al servicio de transporte público de Bogotá,
vulnera no sólo su libertad de locomoción sino su derecho a la igualdad,[64]
así como también amenaza las diversas garantías cuyo ejercicio está supeditado
a la posibilidad de movilizarse, como el derecho al trabajo, la educación, la
salud o el libre desarrollo de la personalidad. Por lo tanto, se revocará el
fallo proferido por el juez de instancia y se ordenará a Transmilenio que, si
aún no lo ha hecho, elabore el plan que garantice el carácter programático de
las pretensiones comprendidas por los derechos fundamentales invocados por el
accionante”.
5.2.9. Esta sentencia sería la regla
utilizada en el año 2005 cuando la Corte tuvo que estudiar un caso de similares
características. En aquella ocasión, mediante sentencia T- 087 de 2005, esta
Corporación reiteró lo dicho por la sentencia T-595/02 en relación con la
dimensión positiva y negativa de un derecho, a su vez que confirmó que existe
por parte del Estado un “deber mínimo” para la protección de un derecho
que requiere de medidas graduales y progresivas.
La Procuraduría General de la Nación, en
representación de los niños y niñas menores de seis años residentes en Bogotá, interpuso
acción de tutela en contra de Transmilenio S.A. tras considerar que cobrar
pasajes a los niños menores de seis años o de aquellos que por su edad y
condición no ocupen puestos diferentes a los que correspondan a sus padres en
el sistema de transporte masivo de la Capital vulnera los derechos
fundamentales de la población infantil de Bogotá y la especial protección de
los derechos fundamentales de los niños, contenidos en el artículo 44
superior.  En consecuencia, solicitó que se ordenara a la empresa de transporte
masivo, Transmilenio S.A., “(…) la cesación o suspensión del cobro de
pasajes a la población infantil de Bogotá que utiliza el servicio de Transporte
Masivo del Tercer Milenio y la forma inapropiada de imponer en su reglamento
que todo niño paga”.
5.2.10. En dicha ocasión, este Tribunal, de
nuevo, tuvo que enfrentarse a un dilema constitucional en el que se discutían
aspectos prestacionales y progresivos de los derechos fundamentales. La Corte,
entonces, retomó la tesis planteada en la sentencia T-595 de 2002, según la
cual, el Estado, al garantizar un derecho, siempre tiene que cumplir con cargas
positivas y negativas. Uno de esos deberes es, al menos, la elaboración un plan
que indique a los titulares del derecho cómo y cuándo se les va a ver
satisfechas sus garantías constitucionales.
En efecto, la Corte, en aquella
oportunidad, sostuvo lo siguiente:
“Finalmente, en todo caso, no
es cierto que la dimensión prestacional de los derechos fundamentales no sea
justiciable, es decir, que no pueda ser exigida judicialmente en razón a su
desarrollo progresivo. El goce efectivo de la dimensión prestacional de un
derecho fundamental depende en gran medida de la capacidad material de acción
del Estado, pero esto no exime al juez constitucional de cumplir su misión de
defensor de los derechos fundamentales, adoptando medidas necesarias para
hacerlos cumplir, mediante órdenes que impulsen precisamente su desarrollo
progresivo dentro de la garantía del núcleo que es inmediatamente exigible. La
Corte Constitucional ya se ha pronunciado en el pasado acerca del desarrollo
progresivo (también llamado programático) de la dimensión prestacional de los
derechos fundamentales, para dejar en claro que la progresividad y la necesidad
de reglamentación de un derecho no es argumento válido a oponer en contra de su
exigibilidad en determinadas circunstancias”.
En igual sentido, “en cuanto al segundo
aspecto, reitera la Corte que la ‘dimensión prestacional’ no es una condición
que se predique de algunos derechos constitucionales específicos, como por
ejemplo, los derechos económicos, sociales y culturales. Como lo ha sostenido
la jurisprudencia, la dimensión prestacional se predica de todos los derechos
fundamentales, incluso de aquellos tradicionalmente denominados ‘derechos de
libertad´”.
5.2.11. Recientemente, la Corte, mediante
sentencia T-528 de 2014, llamó la atención al Gobierno sobre las debilidades en
la implementación de estrategias eficaces tendientes a garantizar
progresivamente el derecho a la salud, particularmente, el procedimiento de
fecundación in vitro. En aquella oportunidad la Corte debía verificar si una
EPS vulneraba los derechos fundamentales a la salud, a la vida en condiciones
dignas, a la familia y a la igualdad de una persona, por su negativa de
autorizar el tratamiento de fertilización in vitro ordenado por el
médico tratante, por ser un servicio excluido del plan obligatorio de salud - POS,
cuando esta es la única alternativa para lograr reproducirse, además, sin
ofrecer ningún tipo de información, guía ni acompañamiento. En esa decisión, la
Corte, luego de reiterar las reglas relacionadas con la autorización de
medicamentos o procedimientos no incluidos en el POS, se refirió al deber de
garantizar progresivamente el derecho a la salud de los colombianos.
Para esta Corporación,
“Ahora bien, si la
exigibilidad de la prestación protegida por la dimensión positiva del derecho
fundamental depende del paso del tiempo, no es aceptable que en el año dos mil
catorce (2014), pasados más de veinte (20) años desde la expedición de la Ley
100 de 1993[65],
y más de cinco (5) años desde el proferimiento de la sentencia T-760 de 2008[66],
el Estado siga dando la misma respuesta a las personas que padecen de
infertilidad, sabiendo que el sistema de seguridad social en salud debe ser
progresivo.  De tal manera, a medida que pasan los años, si las autoridades
encargadas no han tomado medidas efectivas que aseguren avances en la
realización de las prestaciones protegidas por los derechos constitucionales,
gradualmente van incurriendo en un incumplimiento cuya gravedad aumenta con el
paso del tiempo, generando discriminaciones por omisión, pues “[e]l
que una prestación amparada por un derecho sea de carácter programático no
quiere decir que no sea exigible o que eternamente pueda incumplirse”[67].
Así lo señaló la Sala Tercera de Revisión en la sentencia T-595 de 2002[68]”.
5.2.12. Estas reglas jurisprudenciales
resultan, a juicio de la Sala, aplicables a otros escenarios en donde la
eficacia de los derechos fundamentales depende de la implementación de planes y
otras políticas públicas similares. En este orden de ideas, el artículo 76 de
la Ley 1448 materializa los principios de gradualidad y progresividad. La
mencionada disposición señala que la inscripción de los predios en el registro
de tierras despojadas, “deberá implementarse en forma gradual y progresiva,
de conformidad con el reglamento, teniendo en cuenta la situación de seguridad,
la densidad histórica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno”.
De conformidad con esa norma, el gobierno debe atender a esos tres criterios
para realizar la restitución. Por esa razón, se expidieron los Decretos 4829 de
2011 y 599 de 2012, los cuales ejecutan ese mandato legal.
5.2.13. Esos decretos incorporan un
concepto denominado “focalización” de predios el cual tiene por objeto definir
cuáles áreas geográficas son aptas para comenzar con la restitución. A su vez,
la focalización se divide en macro y microfocalización. En efecto, el artículo
5 del Decreto 4829 de 2011 señala que “se adelantará un proceso de macro y
microfocalización, mediante el cual se definirán las áreas geográficas en las
cuales se realizará el estudio de las solicitudes recibidas”. De acuerdo
con lo anterior, cualquier solicitud de restitución que no se encuentre en
zonas macro y microfocalizadas, no es tramitada por la Unidad de Tierras y por
ello, no se inicia ningún procedimiento administrativo. En consecuencia, ni se
emite la resolución de apertura formal del caso ni mucho menos el acto
administrativo de inclusión del predio en el registro, lo que conlleva a la
imposibilidad de acudir a los jueces de restitución.
5.2.14. A grandes rasgos, la
macrofocalización[69]
se refiere a la identificación geográfica de una zona de gran amplitud (regiones,
departamentos, etc.) donde existen condiciones mínimas de seguridad, sobre las
cuales es posible microfocalizar. Esa macrofocalización responde al primer
criterio de la Ley 1448 de 2011: seguridad mínima de la zona. Por ello, “la
macrofocalización para la implementación del Registro será definida en el
Consejo de Seguridad Nacional, a partir de información suministrada por la
instancia de coordinación de responsabilidad del Ministerio de Defensa
Nacional, de la que trata el artículo 4º del presente decreto”[70].
5.2.15. Una vez macrofocalizado, la Unidad
de Tierras continúa con el proceso e inicia la etapa de microfocalización. A
diferencia del concepto anterior, en esta fase se identifican zonas geográficas
de menor extensión como municipios, veredas, etc. en las que la administración
considera que es posible iniciar con la etapa administrativa[71]. Allí, la
Unidad no solo tiene en cuenta el criterio de seguridad, sino, además, la
densidad histórica del despojo y las condiciones para el retorno. Por ejemplo,
una zona puede cumplir con las condiciones mínimas de seguridad y estar
macrofocalizada, pero la densidad del despojo es mínima. En ese evento, la
Unidad enfoca sus esfuerzos en otras zonas donde existen mayor cantidad de
inmuebles despojados y por ende, víctimas de la violencia. Sin embargo, eso
puede variar ya que donde las condiciones fácticas de la zona mutan
periódicamente.
Lo importante de la focalización es que se
trata de una herramienta que le permite a la administración realizar la
restitución ordenadamente, y, además, evita la revictimización del desplazado.
Por un lado, la densidad del despojo permite concentrar esfuerzos en zonas más
complejas, y, por otro, la seguridad y condiciones del retorno que la víctima
pueda ver restituido su predio no sólo formalmente sino también pueda retornar
al lugar donde tenía su vida.
5.2.16. La etapa de micro y
macrofocalización no está definida en la ley. Es, quizás, la función más
ejecutiva del gobierno en materia restitución de tierras, pues es a través de
ese mecanismo que decide cuáles serán las zonas a restituir. De ahí que la mera
solicitud de inscripción del predio no active el proceso administrativo ya que
antes, la zona debió estar macro y microfocalizada. Sólo a partir de ese
momento es que es viable hablar de etapa administrativa. De esa forma, cuando
la víctima acude a la Unidad de Tierras debe esperar que la zona esté
microfocalizada para que su petición surta efectos. Sin ese acto de
microfocalización, su proceso queda suspendido.
5.2.17. A ello es importante añadir que la
Unidad de Tierras no cuenta con un término perentorio para microfocalizar los
predios. Como se indicó, la microfocalización también depende de las
estrategias que el gobierno haya implementado con el propósito de restituir
todos los predios despojados, respetando el plazo otorgado por la Ley 1448 de
2011. Por eso, la reclamación de la víctima no necesariamente debe ser atendida
inmediatamente, ya que llevar a cabo la microfocalización la zona implica no
puede hacerse a solicitud de parte, pues no sólo representa una garantía para
la víctima individual, sino para la restitución en general. No obstante, al
igual que se resaltó en acápites anteriores, la petición de la víctima no puede
quedar suspendida irrazonablemente en el tiempo pues esa microfocalización es,
de alguna manera, condición indispensable para que la persona acuda ante los
jueces a reclamar sus tierras.
5.2.18. Sobre este último punto, entidades
de control han puesto de presente su preocupación por que la microfocalización
se convierta en una barrera de las víctimas para acceder a sus tierras. En
efecto, en su informe de seguimiento al proceso de restitución de tierras del
2013 – 2014, la Contraloría General de la Nación “expuso la inquietud sobre
aquellos procesos que quedaban inactivos, sin que existiera un procedimiento
alterno como sería la recolección de pruebas que permitan establecer la
condición de víctima y titularidad del derecho de restitución; la legitimación
de la titularidad de la acción; identificación catastral del predio; la
relación jurídica del solicitante con el mismo”[72],
asuntos que pueden ser adelantados sin necesidad de que la Unidad adelante la
microfocalización respecto de un predio. No obstante, indica el informe, esos
problemas aún persisten sin que se haya establecido, al menos formalmente,
solución alguna.
5.2.19. Sobre este respecto, la Sala
advierte que de conformidad con el último Informe Trimestral elaborado por la
Unidad de Tierras, a “31 de marzo de 2015 las víctimas han presentado ante
la URT 75.122 solicitudes de inscripción al RTDAF de predios que han sido
abandonados o despojados, de estas 27.691 solicitudes han iniciado estudio por
estar en zonas micro focalizadas, 9.980 solicitudes han cumplido con los
requisitos para ingresar al RTDAF para la ruta individual y 6.515 se encuentran
con solicitud de restitución (en demanda)”. Es decir, solamente el 36, 86 %
de las solicitudes de restitución ya cuentan con microfocalización[73].
El resto de reclamaciones, como se indicó, están suspendidas hasta tanto las
condiciones previstas en párrafos anteriores, se cumplan.
5.2.20. Ahora bien, esta Sala considera que
la negativa de la Unidad para microfocalizar un predio no es necesariamente
arbitraria. En efecto, como se puntualizó, los criterios de seguridad, densidad
histórica del despojo y condiciones para el retorno cumplen fines
constitucionalmente legítimos. Por una parte, permite que la restitución sea
material y no sólo formal pues garantiza que la víctima retorne a un sitio
seguro, pero además, evita que sufra nuevos hechos victimizantes.
Adicionalmente, la densidad histórica del despojo alienta al Gobierno a enfocar
sus esfuerzos en zonas donde el fenómeno de la violencia fue mayor.
5.2.21. Uno de los criterios más sensibles
para microfocalizar es la seguridad de la zona. Cuando se está en la etapa de
macrofocalización, el Ministerio de Defensa aporta unos insumos (ilustrativos,
no vinculantes) sobre la seguridad de la zona y el Consejo Nacional de
Seguridad toma la decisión si macrofocalizar o no. Por su parte, la Unidad de
Tierras al momento de microfocalizar también tiene en cuenta esos documentos
aportados por el Ministerio de Defensa sobre la zona. Esa situación es
constitucionalmente admisible, en tanto se prevén riesgos y alertas de manera
que permite a la Unidad trabajar en alternativas para proteger a las víctimas.
5.2.22. No obstante, esas razones no
siempre son constitucionalmente admisibles. Por ejemplo, puede haber zonas que
a pesar de ser inseguras, con el tiempo dejan de serlo. Algunas entidades han
señalado los riesgos de ese criterio subrayando “la contradicción presentada
entre los diferentes informes de seguridad de las zonas que se reportan a otras
entidades, como la unidad de víctimas a quien se le indica que puede
intervenir, mientras que a la [Unidad de Tierras] se le recomienda que por su
situación no puede hacerlo”[74].
Igualmente, a pesar de que una zona esté microfocalizada, de ahí no se sigue,
indispensablemente, que sea segura. Prueba de ello son los atentados contra
líderes de tierras y familias que han visto restituido sus derechos.
Por otra parte, algunas auditorías
realizadas por los entes de control muestran que los informes realizados por el
Centro Integrado de Inteligencia para la Restitución de Tierras (CI2RT) sobre
las condiciones de seguridad de una zona, “son de contenido muy general y no
presentan conclusiones sobre si las condiciones de seguridad permiten inicial
el proceso de restitución en esa zona”. Por ejemplo, para el caso del
departamento de Nariño, “los temas presentados no están al nivel de
requerimiento de seguridad por vereda o microzonal, sino que se encuentra de
todo el municipio y no se establece las zonas de mayor o menor seguridad; el
reporte no se encuentra estandarizado y depende del grado de incursión de los
grupos armados”[75].
5.2.23. De acuerdo con lo anterior, es
claro que la microfocalización cumple con fines constitucionalmente legítimos,
pero, en algunos eventos, dicha decisión puede causar efectos negativos en la plena
vigencia de los derechos fundamentales. Así, la negativa de microfocalizar
tiene tal trascendencia para los derechos de la víctima que justifica
estándares más altos sobre los cuales se evaluará la respuesta de la Unidad.
Ello, entre otras cosas, porque dicha etapa en el trámite de restitución,
puede, incluso, impedir el acceso a la administración de justicia, afectando,
además, la posibilidad de la víctima a obtener reparación por el despojo
sufrido. A partir de estas consideraciones, la Sala Novena de Revisión
Constitucional resolverá el caso concreto.
6.     Solución del caso concreto
6.1. De conformidad con los hechos del caso
y las pruebas que reposan en el expediente, la ciudadana María Clementina
Jacanamijoy es víctima del conflicto armado. Hace unos años adquirió un predio
en la vereda de San Joaquín en el Municipio de Puerto Leguízamo, Putumayo.
Durante ese tiempo, los enfrentamientos entre los actores armados se
intensificaron, motivo por el cual tuvo que desplazarse a Bogotá. La alcaldía
de esa ciudad la asesoró jurídicamente, de manera que solicitó ante la Unidad
de Tierras la restitución de los predios que abandonó por causa de la guerra.
6.2. Una vez iniciado el trámite y luego de
pasado un tiempo, la accionante elevó una petición a la Unidad con el propósito
de conocer cuál era el estado de su reclamación. En esa oportunidad, esa
entidad le indicó que el trámite se encontraba suspendido hasta tanto se
microfocalizara el predio objeto del proceso. La peticionaria interpuso acción
de tutela con el fin de proteger sus derechos a la restitución de tierras y
vida digna de manera que se ordenara a la Unidad, microfocalizar el inmueble
discutido. La Unidad se opuso a las pretensiones de la accionante, pues sostuvo
que ese procedimiento debe dar cumplimiento a “ciertas condiciones
especiales (seguridad, densidad del despojo y condiciones para el retorno)”[76]
que son “totalmente externas a la Unidad de Restitución”[77]. De ahí que
para iniciar la etapa judicial del proceso de restitución se requiere que “la
zona en la cual se encuentra el predio objeto de restitución se encuentre en un
área Macrofocalizada y Microfocalizada”[78].
6.3. Los jueces de tutela negaron el amparo
argumentando que la tutela no era el mecanismo apropiado, pues, con ello, se
estaría desconociendo un procedimiento que, lejos de vulnerar los derechos de
las personas que abandonaron su lugar de vivienda, garantiza la seguridad de su
retorno. De ahí que negaran la tutela. Acorde con los hechos y las motivaciones
desarrolladas en esta providencia, la Sala procederá a resolver el caso
concreto.
6.4. De acuerdo con los hechos del caso y las
consideraciones realizadas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala
advierte que el problema constitucional que se evidencia en este caso requiere
de soluciones complejas, pues involucra temas de política pública, derechos con
contenido prestacional, protección de esos derechos respecto de sujetos de
especial protección constitucional, y garantía efectiva del derecho a la
restitución de tierras. En síntesis, considera la Corte que el problema central
recae sobre una medida de carácter administrativo (macro y microfocalización)
que presuntamente está teniendo efectos negativos  sobre los derechos
fundamentales de la actora. Por esa razón, la solución del asunto planteará
aspectos sobre la micro y macrofocalización de los predios, para dar cuenta de
las tensiones constitucionales que se presentan, y, por consiguiente, dictar
algunas órdenes tendientes a garantizar la plena vigencia del derecho
fundamental a la restitución de tierras.
6.5. En ese orden de ideas, si bien la Corte ha
resuelto pocos casos en temas de restitución de tierras, sus consideraciones
han sido suficientes para esbozar algunas subreglas aplicables al caso
concreto. Así, esta Corporación ha manifestado que el derecho fundamental a la
restitución de tierras despojadas (i) no puede quedar indefinido en el tiempo.
En efecto, el Estado colombiano está obligado a crear herramientas que agilicen
esos procesos, a pesar de que circunstancias fácticas se lo impidan. De esta
forma, (ii) la Unidad tiene el deber de responder las reclamaciones de tierras
con datos empíricos que justifiquen esas circunstancias objetivas[79].
No es suficiente una respuesta normativa sino también debe dar cuenta a las
víctimas las razones por las cuales, fácticamente, no se puede continuar con el
trámite de restitución. En relación con la macro y microfocalización de
predios, si bien es cierto que los principios de gradualidad y progresividad
cumplen con fines constitucionalmente legítimos, (iii) de ahí no se sigue que
sean un instrumento para justificar la inactividad estatal. Por tanto (iv) el
Gobierno, cuando menos, debe diseñar e implementar un plan estratégico
que garantice la progresividad en la protección de la faceta positiva del
derecho a la restitución de tierras. En todo caso, (v) cuando sea imposible
jurídica o materialmente el restablecimiento de los derechos sobre la tierra,
deberá, entonces, adoptar alternativas (previstas en la Ley 1448 de 2011) como
la indemnización y/o compensación de derechos, luego de haber surtido el
respectivo trámite ante los jueces. A partir de lo anterior, se resolverá el
caso concreto.
6.6. En relación con el primer punto, esta
Corte encuentra que la Unidad no cumplió con las cargas previstas por la
jurisprudencia constitucional, y, por tanto, vulneró los derechos de la
peticionaria. Por una parte, la ciudadana demostró haber sido víctima de
desplazamiento forzado, situación que la legitimaba para solicitar ante la
Unidad de Tierras la restitución de su predio despojado. En efecto, acudió ante
esa entidad y cumplió con todas y cada una de las cargas que le fueron
impuestas. Pese a ello, su trámite se detuvo pues la Unidad, hasta el momento,
no ha microfocalizado el predio reclamado, sin justificar la suspensión con los
estándares fijados por esta Corporación. La Unidad se limitó a decir que por
razones de seguridad el predio no ha sido microfocalizado y la restitución, tal
y como se puede apreciar, quedó suspendida indefinidamente en el tiempo. No
existen circunstancias objetivas que permitan a la Sala concluir que la Unidad
ha desplegado determinadas actividades tendientes a cumplir con ese fin. Por el
contrario, bastó con señalar que la Ley 1448 de 2011 estableció un término de
10 años para la restitución, respuesta que a todas luces es insuficiente para
la víctima pues no se sabe, con relativa aproximación, cuándo le van a
restituir su predio.
6.7. El presente caso presenta un panorama
complejo. Para la Sala, la etapa de focalización de predios, en abstracto,
cumple con una finalidad constitucionalmente legítima. En efecto, la macro y
microfocalización no son medidas arbitrarias que, genéricamente, lesionen
derechos fundamentales. Por el contrario, es gracias a ella que se garantiza
que el retorno de la víctima se dé en un entorno de seguro, de manera que se
incentiva la consolidación del tejido social afectado por la violencia, al
igual que concentrar los esfuerzos del Gobierno por prestar mayor atención a
regiones, municipios, departamentos, etc. que han sido mayormente azotados por
el conflicto de este país.
6.8. De la misma manera, esa medida alienta
el respeto por el principio de progresividad y gradualidad de la restitución de
tierras. Esta Sala ha sido enfática en señalar que la macro y microfocalización
es una herramienta que le permite a la administración realizar la
restitución de manera ordenada y progresiva[80].
Así, a pesar de que en Colombia el despojo se ha dado en la mayoría del
territorio nacional, no puede pasarse por alto que para la restitución de esos
predios se necesita focalizar esfuerzos en zonas donde se presentaron los
mayores índices de violencia. Se trata de procesos de justicia transicional que
refuerzan la reconstrucción de tejidos sociales en zonas donde tradicionalmente
el Estado no ha hecho presencia. Esos fines, los cumple el criterio de la
densidad histórica del despojo. Gracias a este, la Unidad puede determinar
dónde centrar su atención, naturalmente, sin desmedro de otros sectores
geográficos del país.
6.9. Siguiendo la misma línea
argumentativa, a pesar de los problemas que pueda tener en la práctica, la
focalización es una herramienta que filtra, por un parte, la cantidad de
solicitudes que recibe la Unidad, lo cual le permite identificar las zonas
sobre las cuales puede continuar con la etapa administrativa de restitución.
Así, es una fórmula con la que cuenta la unidad para organizar su trabajo y
poder enfocarse en, nuevamente, zonas tradicionalmente afectadas por la
violencia. Igualmente, permite un estudio mínimo de las condiciones de
seguridad. No necesariamente se trata de una medida arbitraria del Gobierno,
sino que cuando la Unidad decide no microfocalizar, generalmente[81],
lo hace con base en estudios e informes aportados por el CI2RT que es la
instancia del Ministerio de Defensa que determina la viabilidad militar para
retornar. Así, la focalización razonable para cumplir con ese objetivo
propuesto ya que sin ella no se tendría un mínimo de certeza acerca de que
efectivamente en la zona no van a haber nuevos hechos victimizantes. No
obstante, es importante señalar que estos procesos de restitución se dan en
medio de la guerra, situación que, como es normal, varía dependiendo de las
circunstancias fácticas de un territorio. Así, hasta que el conflicto no finalice,
es muy difícil determinar con completa certeza las condiciones de seguridad de
un territorio. Aspecto que no puede suspender indefinidamente el derecho a la
restitución de predios.
6.10. En este orden de ideas, cuando se
macrofocaliza se verifican las condiciones mínimas de seguridad, pero, cuando
la Unidad debe proceder a microfocalizar, también efectúa un análisis de
seguridad de la zona. Como ya se expuso, no es el único criterio, pero sí se
vuelve a tener en cuenta. Así, es una doble garantía la que ofrece esa fase.
Además, es una garantía para la seguridad de la víctima ya que las condiciones
fácticas pueden variar periódicamente. Cuando el Consejo Nacional de Seguridad
considera que es apropiada la macrofocalización, al momento de microfocalizar,
es decir, tiempo después, las condiciones de la zona pudieron variar. Por esa
razón, la Unidad tiene en su poder la facultad de evitar continuar con el
proceso de restitución en aras de proteger la integridad de las víctimas.
6.11. Así pues, en caso de suprimir u
ordenar la microfocalización de predios vía tutela, se estaría abriendo paso a
restituciones riesgosas para la víctima. Esta Sala no puede pasar por alto que
en Colombia se vive un proceso de transición en medio del conflicto. Sin que
exista esa etapa, toda solicitud de la víctima tendría que iniciar
inmediatamente el proceso administrativo, lo cual, necesariamente, terminaría
con la inscripción del predio en el registro de tierras despojadas. A su vez,
sin esa etapa los casos llegarían ante los jueces a pesar de que fácticamente
sea imposible realizar la restitución, o, a pesar de poderse hacer, las
condiciones de seguridad no son las óptimas para efectuarla. No puede olvidarse
que una vez se microfocalice la zona comienzan a correr los términos,
perentorios, a la Unidad de Tierras y a los jueces.
6.12. Ahora bien, a pesar de
lo expresado, esta Corte considera que el panorama anteriormente desarrollado
constituye el escenario ideal de la focalización de predios. Como se indicó, en
abstracto, esa medida no lesiona derechos fundamentales. Sin embargo, tanto en
la norma como en el devenir jurídico se pueden presentar retos y dificultades
en las que sí puede vulnerar derechos. Por ejemplo, en capítulos anteriores se
advirtió cómo en algunas zonas las razones de hecho aducidas para no
microfocalizar eran insuficientes. Así, en algunos eventos, los informes del
CI2RT no dan cuenta de la realidad de la zona, o se presentaban datos generales
que no ofrecen certeza de la situación de violencia. Esa circunstancia pone de
presente que la decisión de no microfocalizar no siempre atiende a estándares
respetuosos del derecho a la restitución.
6.13. Para cumplir con ese
propósito, la Unidad tiene la obligación de ofrecer una respuesta suficiente de
manera que la víctima obtenga de ella la información completa, sustentada
fáctica y jurídicamente, oportuna, periódica y razonable acerca de por qué no
ha focalizado la zona. En ese orden, la Unidad deberá, oportunamente, comprobar
uno de los tres criterios fijados en la Ley 1448 de 2011 y sus decretos
reglamentarios, los cuales constituirán la única razón para negar la
microfocalización. Por ello, no basta una respuesta general y arbitraria (en
tanto carente de razones), en la que la víctima no conozca con datos ciertos y
reales las condiciones de su proceso y predio.
6.14. En consecuencia, existe
vulneración de los derechos fundamentales de los y las reclamantes de tierras
cuando (i) no se contesta en un tiempo razonable la solicitud de inscripción en
el registro de tierras despojadas. Esto debido a que los derechos no pueden
quedar suspendidos indefinidamente en el tiempo, esperando una respuesta por
parte de la administración. Si bien es difícil determinar un plazo perentorio
para la microfocalización, de ahí no se sigue que la ausencia de un término
legal para el efecto sea una justificación para la inactividad del Estado.
6.15. Adicionalmente, (ii)
también existe vulneración de los derechos fundamentales de la víctima cuando
la Unidad no sustenta, razonablemente, es decir normativa (razones jurídicas) y
fácticamente (datos empíricos) su negativa de microfocalizar. Una decisión de
este tipo no podría ser respetuosa de los derechos de las víctimas si
únicamente se refiere, enumera o trascribe las normas sobre focalización. La
carga que debe cumplir consiste en explicar de manera adecuada y suficiente por
qué la zona no es segura, no posee la densidad histórica de despojo adecuada o
no existen condiciones apropiadas para el retorno. De esta manera, la víctima sabrá
que la decisión de la Unidad no responde a una medida arbitraria o discrecional
sobre la suspensión del proceso, sino que se su decisión se explica por razones
adecuadas.
6.16. De igual manera, (iii)
las respuestas negativas en este ámbito, no pueden basarse en una alusión
genérica a “razones de seguridad”. Esas razones deben sustentarse directamente
en relación con la situación fáctica del predio solicitado o, al menos, de la
microzona a la que concierne la discusión. Las “razones de seguridad”, cuando
se aducen de forma vaga, inespecífica o genérica no son una justificación para
negar la microfocalización porque en un país marcado cuya historia se encuentra
marcada por un conflicto armado intenso, persistente y que aún no termina,
siempre existirá preocupación por la seguridad en las regiones más afectadas
por los hechos violentos.
6.17. Por otra parte, (iv) esa decisión de
no microfocalizar debe ser evaluada periódicamente. Como se pudo apreciar en
las consideraciones de esta providencia, las condiciones de seguridad y despojo
histórico pueden variar periódicamente, lo que justifica que la administración
evalué las solicitudes de la víctima con frecuencia.
6.18. Así las cosas, en el caso concreto se
evidencia que la Unidad no cumplió con las cargas anteriormente descritas. Se
trató de una respuesta superficial que no logró demostrar con claridad cuáles
eran los motivos concretos para no proceder a la microfocalización. En cambio,
le bastó con decir que su predio no ha sido microfocalizado, y por ello, no se
continuaba con la restitución. La Unidad se limitó a indicar que existe cierta
normatividad que la faculta para no iniciar con la etapa administrativa y por
tanto, la petición de la señora quedaba suspendida hasta tanto ello no
ocurriera. Pasado un tiempo, elevó de nuevo una petición en la que preguntaba
qué había sucedido con su solicitud de restitución. Sin embargo, la respuesta
volvió a ser deficiente. Tan sólo se le dijo que su predio no había sido
microfocalizado y por tanto, no podía continuarse con el procedimiento para la
inscripción de su inmueble.
6.19. Ante esta situación, como se sostuvo
en la parte motiva de esta providencia, aleja a la víctima de su derecho ya
que, sin razones suficientes, se impide acceder a su tierra despojada. A ello
hay que sumarle que se trata de una persona adulta mayor que no puede esperar
indefinidamente hasta que la administración adopte las medidas necesarias para
otorgar eficacia a sus derechos. Si bien existen motivos constitucionalmente
legítimos para no continuar con el trámite de restitución, ellos deben ser
justificados y, especialmente, probados.
6.20. Por tanto, la Unidad debió ofrecer a la
accionante una respuesta razonable y justificada que diera cuenta que la
negativa no fue por negligencia de la entidad sino por motivos que, lejos de
vulnerar sus derechos, los protegía. En consecuencia, al no ofrecer esa
respuesta, la Unidad violentó los derechos de la ciudadana Jacanamijoy.
6.21. Ahora bien, esta Sala advierte que la
vulneración de los derechos fundamentales de la peticionaria no solo se produce
por la respuesta incompleta que ofreció la Unidad. En general, el caso objeto
de examen permite a la Sala inferir que la política para garantizar la
dimensión positiva del derecho fundamental a la restitución de tierras no
cuenta con el contenido mínimo discutido en esta providencia.
6.22. En el caso de la restitución de
tierras, la Ley 1448 de 2011 puntualizó el objetivo del plan, así como las
herramientas para que la administración lo cumpliera. En dicha norma se
estableció que para el 2021, diez años después de su entrada en vigencia,
debían haberse restituido la totalidad de los predios despojados por causa de
la violencia. Adicionalmente, indicó que esa labor se realizaría gradual y
progresivamente. A partir de ahí, permitió que la administración elaborara
estrategias y alternativas para cumplir con esos propósitos. En efecto,
expidieron los Decretos 4829 de 2011 y 599 de 2012 que incorporaron en el
ordenamiento la macro y microfocalización.
6.23. A pesar de lo anterior, esta Sala
advierte que esos conceptos son tan solo herramientas y no planes de
restitución. Es decir, con ellas se garantizan determinadas situaciones y
derechos de las víctimas, pero de ahí no se sigue que sea un modelo o procedimiento
que garantizará que la Unidad podrá cumplir con el objetivo dentro del término
de diez años previsto en la Ley 1448 de 2011.
6.24. Pues bien, para que, como en el caso
de la restitución, se garantice mínimamente el derecho, debe existir un plan.
Es lo mínimo que debe hacer la autoridad a cargo de cumplir con la obligación
de realizar la restitución. No se cumple, entonces, con la dimensión positiva
del derecho fundamental a la restitución “cuando ni siquiera se cuenta con
un plan que conduzca, gradual pero seria y sostenidamente garantizarlo y
protegerlo”. Segundo, esa estrategia debe perseguir, sólidamente, la
protección del derecho. No es constitucionalmente admisible un plan que sólo
esté escrito o que así sea implementado no funcione. Tercero, el plan debe
contener unos objetivos claros y que abarquen la situación real de los
beneficiados. Así, no es garantía del derecho a implementación de medidas
progresivas que no cumplan con los objetivos. Nuevamente, el hecho que cada año
se restituyan más predios es beneficioso, pero no completo. También debe
contener herramientas de planeación presupuestal que aseguren su financiación.
Finalmente, cuarto, debe ser público e individualizado. Público pues toda la
ciudadanía debe conocerlo, pero individualizado ya que los beneficiarios tienen
el derecho a conocer cuál es el estado de su solicitud, etc. y cómo está
actuando la administración para garantizarlo. Sobre este último punto, la
publicidad se refiere al plan macro y no al proceso de restitución de cada uno
de los peticionarios. Esto con el fin de evitar incurrir en riesgos de
seguridad para las víctimas.  Son usuales los grupos armados que se oponen a la
restitución y, por lo mismo, en este escenario, la protección del derecho a la
intimidad debe ser reforzada.
6.25. Lo referido anteriormente, encuentra
fundamento en los artículos 18, 66 y 70 de la ley 1448 de 2011, pues esas
disposiciones le encargan al Gobierno Nacional la elaboración de planes,
programas y proyectos en un lapso determinado que den cuenta sobre cómo se
cumplirá con los propósitos de la norma[82].
6.26. En el caso de la restitución de
tierras la dimensión positiva no parece tan clara. No hay que perder de vista
que lo que hace el Estado es restituir, no indemnizar. Por ese motivo, lo que hace
es regresar los predios a su verdadero dueño, tenedor, poseedor, etc. No
obstante, lo debe hacer de manera gradual y progresiva pues requiere de una
actividad estatal de alta complejidad. Pese a lo dicho, el derecho se cumple
mínimamente si el Gobierno ha emitido un plan estratégico que dé cuenta sobre
cómo va a realizar la restitución.
6.27. En el caso concreto, la
administración no ha expedido ningún plan que cumpla con esas características.
Nuevamente, la micro y macrofocalización no son estrategias sino herramientas
para la restitución. En este momento no existe certeza si el Gobierno podrá
cumplir con los objetivos previstos en la ley. Recientemente, se emitió la
“Estrategia 20-15” según la cual se adoptan medidas tendientes a agilizar la
restitución, previendo la microfocalización como uno de sus principales
esfuerzos. No obstante, considera la Corte que esa medida tampoco cumple con
los estándares requeridos por esta Corporación, por las siguientes razones.
6.28. La “Estrategia 20-15” tiene tres
propósitos fundamentales: (i) incremento de macrofocalización y
microfocalización en las áreas de intervención; (ii) focalización de recursos
de operación en las territoriales identificadas y; (iii) concluir con el
trámite administrativo sobre las solicitudes de inscripción en el registro de
tierras despojadas. La Unidad busca focalizar todos los municipios del
departamento del Atlántico, así como ampliar la macrozona de los Montes de
María y llegar a todos los Municipios de Bolívar y Sucre. En relación con Norte
de Santander, se espera focalizar 3 municipios de ese departamento. En Boyacá 9
municipios, Córdoba 12 y Casanare 4. Por su parte, destinar infraestructura
física y continuar con la etapa judicial de las etapas ya focalizadas.
6.30. Como se puede apreciar, dicha
estrategia apunta a fines loables, pero aún no logra cumplir con los estándares
requeridos por esta Corte. En efecto, se trata de una estrategia que apunta a
ciertas zonas del país, principalmente la zona norte, pero no evidencia un plan
macro en el que indique cómo y cuándo (máximo 2021), realizará la restitución
de todos los predios despojados. De esta forma, la garantía del derecho parece
depender de la buena voluntad del gobierno, sin que explique las razones por
las cuales se comenzará por esas zonas o se descartan otras regiones que pueden
tener igual o mayor incidencia del conflicto armado.
6.31. Esta estrategia diseñada por el
Gobierno solo esboza objetivos a corto plazo, sino que de ahí se pueda
considerar que 1. Exista un plan macro para restituir todos los predios
despojados. 2. Que efectivamente haya sido puesto en marcha. 3. No cuenta con
objetivos claros y específicos que garanticen los objetivos de la Ley 1448 de
2011. 4. Cuál es la destinación presupuestal dirigida a satisfacer los
objetivos de la restitución.
6.32. En ese orden, la Sala considera que
no se cumple con esa garantía mínima del derecho a la restitución. A pesar de
que los planes sean generalizados, cada peticionario tiene derecho a que el
plan exista. En este caso la ciudadana no tiene certeza de que la
administración está desplegando una actividad tendiente a restituir su predio.
Así, al no existir un parámetro de evaluación progresivo del derecho, la Sala
estima que ese contenido positivo del derecho no se satisface. Por esta razón,
la Sala ordenará a la Unidad de Tierras la elaboración de un plan estratégico
que cumpla con los estándares fijados en esta providencia.
6.33. A partir de lo expuesto, la Sala
concederá el amparo de los derechos fundamentales de la accionante y ordenará a
la Unidad entregar a la víctima una respuesta justificada, razonable y oportuna
de su negativa de continuar con el proceso de restitución. Lo anterior, con
base en los motivos expuestos a lo largo de esta sentencia. De la misma forma,
dicha solicitud deberá ser revisada periódica, oficiosamente y/o a solicitud de
parte. En todo caso, si fácticamente no es posible continuar con la etapa
administrativa, de conformidad con la parte motiva de esta providencia, la Unidad
deberá buscar alternativas como la indemnización y/o compensación para
garantizar los derechos de las víctimas, conforme a sus competencias previstas
en la ley 1448 de 2011.
6.34. Adicionalmente, ordenará la
elaboración de un plan estratégico de acuerdo con los estándares fijados en
este fallo. En él debe establecerse con claridad la manera en que la Unidad de
Tierras y el Gobierno en general, realizarán la restitución de todos los
predios despojados por causa del conflicto en diez (10) años, que comprende la
vigencia de la Ley 1448 de 2011. En síntesis, el plan deberá contener, al
menos, un diagnóstico consensuado sobre la cantidad de predios despojados, así
como la cantidad de solicitudes que reposan en la Unidad. Igualmente, deberá fijar
los plazos concretos para, por una parte, microfocalizar o no los inmuebles
objeto de controversia, y, por otra, resolver todas las reclamaciones de
tierras, a nivel nacional, en un tiempo que no podrá ser mayor a los 10 años
previstos en la Ley 1448 de 2011. De igual manera, el plan deberá incluir la
metodología para cumplir con los objetivos, metas, y resultados trazados en
dicho documento. Es importante señalar que si bien dicho plan debe ser
elaborado por la Unidad de Tierras, su expedición es responsabilidad del
Gobierno Nacional en su conjunto. Lo anterior, obliga al Gobierno a coordinar
las instancias que intervienen en el proceso de focalización, con el propósito
de evitar cualquier tipo de desarticulación institucional.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: LEVANTAR la suspensión de términos decretada
mediante auto de fecha del veintiséis (26) de marzo de dos mil quince (2015)
SEGUNDO: REVOCAR las Sentencias proferidas por la Sala
Penal del Tribunal Superior de Bogotá y el Juzgado Treinta y Nueve Penal del
Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá que resolvieron no tutelar los
derechos fundamentales invocados por María Clementina Jacanamijoy. En su lugar CONCEDER la acción de
tutela interpuesta por la ciudadana María Clementina Jacanamijoy.
TERCERO: ORDENAR a la Unidad de Restitución de Tierras que
en el término de 30 días responda la solicitud elevada por la actora, de
conformidad con las consideraciones realizadas en esta providencia, en la cual
deberá justificar su negativa de microfocalizar pronta y razonablemente. De
igual manera, deberá revisar periódicamente dicha reclamación a efectos de
verificar el fundamento de su negativa.  Estas órdenes dependerán, en todo
caso, de que subsista la mencionada respuesta negativa de microfocalizar el
predio.  Por ende, si al momento de darse cumplimiento a esta orden ya se ha
iniciado dicho proceso, deberá informársele a la peticionaria de forma oportuna
y detallada.
CUARTO: Exhortar a la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para que, de manera concurrente y
articulada con el Gobierno Nacional, que proceda, dentro de los seis (6) meses
siguientes a la notificación de esta providencia, a elaborar y publicar un plan
estratégico de restitución de tierras, de acuerdo con las razones ofrecidas
en esta decisión, en el que deberá incorporar los objetivos y estrategias para
restituir todos los predios despojados en el plazo de 10 años del que trata la Ley
1448 de 2011. Dicho plan debe ser elaborado por la Unidad de Tierras, pero su
expedición es responsabilidad del Gobierno Nacional en su conjunto. Lo
anterior, obliga al Gobierno a coordinar las instancias que intervienen en el
proceso de focalización, con el propósito de evitar cualquier tipo de
desarticulación institucional.
QUINTO: Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones
previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Magistrada (e)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cuaderno
1, folio 3.
[2] El
concepto de macro y microfocalización será desarrollado más adelante.
Preliminarmente, se trata de un procedimiento por medio del cual la Unidad de
Tierras verifica que las condiciones de seguridad, densidad histórica del
despojo y condiciones para el retorno en una pequeña zona geográfica (parcela,
corregimiento, municipio, etc.) son aptas para que los predios solicitados en
restitución, continúen con el procedimiento previsto para ello.
[3] Cuaderno
1, folio 72.
[4] Artículo 8°. Información de la solicitud de
registro. La
solicitud de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas
Forzosamente contendrá como mínimo la siguiente información: 1. La
identificación precisa del predio, las personas que fueron despojadas de sus
tierras u obligadas a abandonarlas la relación jurídica de estas con el predio.
En caso que el declarante no disponga de los números de identificación
catastral, deberán ser explícitos los motivos por los cuales no es posible aportar
esta información. 2. Identificación de la persona que solicita el registro,
incluyendo copia de la Cédula y su huella dactilar. En caso de que la víctima
declare no tener Cédula de Ciudadanía, la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas procederá a remitirla a los
Centros Regionales de Atención y Reparación para que allí se adelante el
trámite respectivo ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, para lo de
su competencia. 3. Las circunstancias de modo, tiempo y lugar previas, durante
y posteriores a la ocurrencia del despojo o abandono.
[5] Cuaderno 1, folio 62.
[6] Ibíd.
[7] Ibíd.
[8] Ibíd.
64.
[9] Ibíd.
64.
[10] Ibíd.
71.
[11] Ibíd.
81.
[12]
Artículo 73, numeral 1º de la Ley 1448 de 2011. “La restitución de que trata la
presente ley estará regida por los siguientes principios: 1. Preferente. La
restitución de tierras, acompañada de acciones de apoyo pos-restitución,
constituye la medida preferente de reparación integral para las víctimas
[13]
Artículo 72, inciso 2º de la Ley 1448 de 2011.
[14]
Hay que decir que ese cálculo contiene numerosas fuentes de subestimación de
las demoras. Entre otras cosas, considera una fila simple, y no una anidada,
que es la que genera la tutela a la que se refiere el presente documento.
[15]
“Un embuste distractor” Gustavo Gallón Giraldo: En: El Espectador.com,
publicado el 27 de noviembre de 2014.
[16]
Véase documentos del proyecto de “Construcción de memoria histórica sobre el
desplazamiento forzado en Colombia” del Centro de Memoria Histórica,
Componente de Masacres, 2012. Relatan el impacto que tiene el Desplazamiento
Forzado en la reconfiguración de los territorios afectados con estas fórmulas
de violencia.
[17]
Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada,
Unidades Agrícolas Familiares, tenencia y abandono forzado de tierras en
Colombia, 2010, pág.40.
[18] Sobre
52.701 predios y correspondientes a 43.922 personas que solicitan un área de
3.702.778 hectáreas.
[19]
Unidad de Restitución de Tierras, 2014, Op. Cit.
[20]
Restrepo, Juan Camilo y Bernal Morales, Andrés. La cuestión agraria. Tierra y
posconflicto en Colombia, Editorial Debate.
[21] Ver,
entre otras: Juez primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de
Tierras de Ibagué, sentencia de agosto 20 de 2013, Radicado No. 2013-00053,
Juez primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de
Buga, sentencia de julio 30 de 2013, Radicado No. 2012-00014 y Juez primero
Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta, sentencia
de septiembre 30 de 2013, Radicado No. 2012 - 00224
[22]
Restrepo, Juan Camilo y Bernal Morales, Andrés. La cuestión agraria. Tierra y
posconflicto en Colombia, Editorial Debate. Y Unidad Administrativa especial de
Gestión de Restitución de Tierras, Reporte Avances en Proceso de Restitución de
Tierras, Noviembre 21 de 2014
[23]
Unidad Administrativa especial de Gestión de Restitución de Tierras, Reporte
Avances en Proceso de Restitución de Tierras, Noviembre 21 de 2014
[24]
Ver: Sentencia T-211 de 2009, reiterada por la T-113 de 2013.
[25]
Sobre el requisito de subsidiariedad, ver sentencias: T-662 de 2013, T-580 de
2006, T- 068 de 2006, T-972 de 2005, SU-961 de 1999.
[26]
Sentencia T-589 de 2011.
[27]
Sentencia T-662 de 2013.
[28]
Decreto 2591 de 1991.
[29] Sentencia
SU-961 de 1999
[30]
Sentencia T-1316 de 2001.
[31]
Sentencia T-589 de 2011.
[32]
Como se mostrará más adelante, fue con la expedición de la ley 1448 de 2011
cuando se habló de restituir los predios despojados, como una obligación
independiente a la de reparar.
[33]
Sentencias T-025 de 2005, T-175 de 2004, T-740 de 2004, T-1094 de 2004, T-563
de 2005, T-1076 de 2005, T-882 de 2005, T-1144 de 2005, T-086 de 2006 y T-468
de 2006. La tutela sirvió para que las víctimas reclamaran sus tierras. En
algunos casos se solicitaba la protección, en otros la formalización, en otros
la restitución. Desafortunadamente, en contextos de guerra los instrumentos
jurídicos previstos para situaciones de normalidad son utilizados por los
victimarios para legitimar sus conductas y adquirir derechos sobre la tierra.
Instituciones como la posesión y prescripción adquisitiva de derechos, la
adjudicación de baldíos, etc. sirvieron para que los despojadores utilizaran
esas figuras de manera que a través de procesos judiciales y/o administrativos,
adquirieran títulos de propiedad. Una vez desplazada la comunidad, la táctica
consistía en oferta, amenaza, desplazamiento y registro de la propiedad. La
oposición legal a esos predios fue inexistente. Esos procedimientos fueron
limitados jurídicamente, lo que produjo un incremento en el uso de la justicia
constitucional. No es difícil encontrar casos en donde indígenas, afros, o
comunidades étnicas en general reclamaron sus derechos sobre la tierra en sede
de tutelaSobre
este tipo de prácticas, ver: Sentencia T-477 de 2014.
[34]
Ver entre otras las sentencias C-228 de 2002, MP: Manuel José Cepeda Espinosa,
y Eduardo Montealegre Lynett, en donde la Corte Constitucional precisó el
alcance constitucional de los derechos de las víctimas en el proceso penal;
C-578 de 2002, MP: Manuel José Cepeda Espinosa, AV: Rodrigo Escobar Gil, en la
cual se revisó la constitucionalidad de la Ley 742 de 2002, por medio de la
cual se aprueba el estatuto de roma de la Corte Penal Internacional;”
C-580 de 2002, MP: Rodrigo Escobar Gil, en donde la Corte estableció que el
derecho de las víctimas del delito de desaparición forzada de personas y la
necesidad de garantizar los derechos a la verdad y a la justicia, permitían que
el legislador estableciera la imprescriptibilidad de la acción penal; C-875 de
2002, MP: Rodrigo Escobar Gil, donde la Corte declaró la exequibilidad de
varias disposiciones relativas a la constitución de parte civil dentro del
proceso penal; C-370 de 2006, MMPP: Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba
Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis,
Clara Inés Vargas Hernández, en donde la Corte se pronunció sobre la
exequibilidad de varias disposiciones de la ley de justicia y paz, que
restringían los derechos de las víctimas; C-1199 de 2008 (MP. Nilson Pinilla
Pinilla), en donde la Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 2°, 4°, 47, 48, 49 y 72 (todos parciales) de la Ley 975 de
2005 “Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de
miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de
manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras
disposiciones para acuerdos humanitarios.”
[35]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[36]
Sentencia reiterada por la C-579 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y
C- 099 de 2013 M.P. María Victoria Calle Correa.
[37] El Estado tiene (i) La obligación del Estado de prevenir
las graves violaciones de derechos humanos, especialmente cuando se trata de
violaciones masivas, continuas y sistemáticas como el desplazamiento forzado
interno. (ii) La obligación del Estado de luchar contra la impunidad. (iii) La
obligación de establecer mecanismos de acceso ágil, oportuno, pronto y eficaz a
la justicia para la protección judicial efectiva de los derechos de las
víctimas de delitos. En este sentido, se fija la obligación del Estado de diseñar y
garantizar recursos judiciales efectivos para que las personas afectadas puedan
ser oídas, y de impulsar las investigaciones y hacer valer los intereses de las
víctimas en el juicio. (iv)
El deber de investigar, procesar y sancionar judicialmente a los responsables
de graves violaciones de derechos humanos como el desplazamiento forzado. (v)
El respeto del debido proceso y de que las reglas de procedimiento se establezcan
con respeto del mismo. (vi) El deber de establecer plazos razonables para los
procesos judiciales, teniendo en cuenta que los términos desproporcionadamente
reducidos pueden dar lugar a la denegación del derecho a la justicia de las víctimas y a la no
obtención de una justa reparación. (vii) El deber de iniciar ex officio las
investigaciones en casos de graves violaciones contra los derechos humanos.
(viii) El deber constitucional de velar porque los mecanismos judiciales
internos tanto de justicia ordinaria, como de procesos de transición hacia la
paz, tales como amnistías e indultos, no conduzcan a la impunidad y al
ocultamiento de la verdad. (ix) El establecimiento de limitantes y
restricciones derivadas de los derechos de las víctimas, frente a figuras de
seguridad jurídica tales como el non bis in ídem y la prescriptibilidad de la
acción penal y de las penas, en casos de violaciones protuberantes a los
derechos humanos, el derecho internacional humanitario y el derecho
internacional de los derechos humanos. (x) La determinación de límites frente a
figuras de exclusión de responsabilidad penal o de disminución de las penas en
procesos de transición, en cuanto no es admisible la exoneración de los
responsables de graves violaciones a los derechos humanos y al Derecho
Internacional Humanitario, y por tanto el deber de juzgar y condenar a penas adecuadas y
proporcionales a los responsables de los crímenes investigados. Esta regla,
como lo ha señalado la Corte, solo puede tener excepciones en procesos de
justicia transicional en los cuales se investiguen a fondo las violaciones de
derechos humanos y se restablezcan los derechos mínimos de las víctimas a la
verdad y a la reparación integral y se diseñen medidas de no repetición
destinadas a evitar que los crímenes se repitan. (xi) La legitimidad de la víctima y de la
sociedad, en casos de graves violaciones de los derechos humanos y del derecho
internacional humanitario para hacerse parte civil dentro de los procesos
penales con el fin de obtener la verdad y la reparación del daño. (xii) La importancia de la participación de
las víctimas dentro del proceso penal, de conformidad con los artículos 29, 229
de la Constitución y 8 y 25 de la Convención Interamericana sobre Derechos
Humanos. (xiii) La
garantía indispensable del derecho a la justicia para que se garanticen así
mismo los derechos a la verdad y a la reparación de las víctimas”.
[38]
Sentencia C - 370 de 2006, Ibíd.
[39]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[40]
Sentencia de la Corte Constitucional C-004 de 2003,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[41] Sentencia C-370 de 2006,
M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas
Hernández
[42] El Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos, establece que las víctimas tienen el derecho a obtener reparación
en casos de detenciones arbitrarias. En el mismo sentido la Convención
Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación
Racial, prevé la posibilidad de que quienes hayan sido discriminados por
cuestiones de raza, pueden acudir ante los tribunales para solicitar su
respectiva reparación. La Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas
Crueles, Inhumanos o Degradantes también contempla dicha posibilidad.
Pese a lo anterior, es el Estatuto de Roma aquel instrumento que define con
mayor certeza, un poco intentando sistematizar pronunciamientos de Cortes
Internacionales y de Instrumentos jurídicos, el derecho a la reparación
integral. En su artículo 75 se consagra el derecho de las víctimas y herederos
a ser reparados, de manera que se les debe garantizar no solo la restitución
sino también la indemnización, rehabilitación y procedimiento para su
reclamación.
[43]
Ver, sentencia C-286 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[44] Una
indemnización, la cual “tiene carácter
compensatorio y, por  lo tanto, debe ser otorgada en la extensión y en la
medida suficientes para resarcir los daños materiales y morales sufridos”
Véase Corte
IDH. Caso Garrido y Baigorria, supra nota 32, párr. 47; Corte
IDH. Caso Servellón García y otros. Sentencia de 21 de septiembre de
2006, párr. 163.
[45] La rehabilitación
es otro componente de la reparación. La Corte ha sostenido “que es preciso
disponer de medidas de reparación que brinden una atención adecuada a los
padecimientos psicológicos e inmateriales sufridos por las víctimas en virtud
de las violaciones declaradas”. Véase Corte IDH. Caso
Barrios Altos. Sentencia de 30 de noviembre de 2001, párr. 45; Caso
Masacre de las Dos Erres, supra nota 32, párr. 269, Corte IDH. Caso
Anzualdo Castro. Sentencia de 22 de septiembre de 2009, párr. 203; Corte
IDH. Caso
Manuel Cepeda Vargas, supra nota 4, párr. 235.
[46] Tienen
un carácter simbólico en materia de derechos humanos. Así, la Corte
Interamericana ha ordenado “la localización y
entrega de los restos de las víctimas, investigación y sanción; ubicación de
restos, identificación de los mismos y entrega a sus familiares; publicación de
las partes pertinentes de la sentencia; y actos de reconocimiento público de
responsabilidad internacional y de desagravio a la memoria de las víctimas”. Véase
Corte
IDH. Caso
Caballero Delgado y Santana. Sentencia de 29 de enero de 1997, párr.
58. Véase Corte
IDH. Caso
de la Masacre de Mapiripán, supra nota 4, párr. 304; Corte
IDH. Caso
de la Masacre de La Rochela, supra nota 32, párr. 287. Véase Corte
IDH. Caso
Las Palmeras, supra nota 4, párr. 71; Corte IDH. Caso de la
Masacre de Pueblo Bello, supra nota 39, párrs. 270 a 273. Véase Corte
IDH. Caso
de las Masacres de Ituango, supra nota 46, párr. 410;
Corte IDH. Caso
de la Masacre de La Rochela, supra nota 32, párr. 282. Véase Corte
IDH. Caso
Escué Zapata. Sentencia de 4 de julio de 2007, párr. 177.
[47]Sentencias
C-715 de 2013 y SU-254 de 2012.
[48] OEA.
Asamblea General, Convención Americana de Derechos Humanos, adoptada el
22 de noviembre de 1969. (Ratificada en Colombia mediante la Ley 409 de 1997).
[49]Véase
Corte IDH. Caso Cantoral Benavides. Sentencia de 3 de diciembre de 2001,
párr. 40; Corte IDH. Caso Trujillo Oroza. Sentencia de 27 de
febrero de 2002, párr. 60; Corte IDH. Caso Almonacid
Arrellano y otros. Sentencia de 26 de septiembre de 2006,
párr. 135.
[50]
C-715 de 2012.
[51]
Ibíd.
[52]
Sentencia C-099 de 2012.
[53]
Ver sentencia T-821
de 2007.
[54] En
la sentencia T-159 de 2011 se señaló que: “[l]as víctimas del desplazamiento
forzado tienen el derecho fundamental a obtener la restitución y explotación de
la tierra de la cual fueron privados y expulsados por situaciones de violencia
que no estaban obligados a soportar y que desencadenó una vulneración masiva de
sus derechos fundamentales.”
[55] Normas de
derecho internacional que a pesar de no tener carácter vinculante, son
parámetros de interpretación y solución de casos concretos.
[56] La ley 387 de 1997 fue uno de los primeros
intentos por parte del Estado colombiano por tratar el fenómeno del
desplazamiento forzado. Esa ley reconoció que el desplazamiento se trataba de
un problema de política integral del Estado, y estableció un marco normativo
tendiente a la protección de los derechos de esa población. En esa primera
etapa el Estado centró sus esfuerzos por la consolidación de medidas de
asistencia humanitaria. Sin embargo, sobre los predios y bienes de los
desplazados, no se desplegó el andamiaje institucional esperado. Las medidas de
protección sobre los predios situados en zonas de conflicto fueron
reglamentadas casi cuatro años después por el Decreto 2007 de 2001. En el 2003,
entraría en vigencia el Proyecto de Protección de Tierras de Acción Social en
el que se fijaron estrategias reales sobre esta materia. No obstante, como se
dijo anteriormente, esas medidas de protección de la ley 387 de 1997,
técnicamente, no contenía estrategias de restitución. Se trataba de una norma
que impedía el tráfico jurídico de bienes en riesgo de despojo. Fue así como en
el año 2005 la Corte Constitucional expidió la sentencia T-025 de 2004. Esa
decisión es quizás la más importante en materia de desplazamiento forzado, pues
no sólo se emitieron órdenes tendientes a alivianar la crisis, sino también se
incorporó en la agenda pública el concepto del “estado de cosas
inconstitucional”. Así, en aquella providencia la Corte, por primera vez,
declaró que los desplazados víctimas del conflicto eran titulares de los
derechos a la verdad, justicia y reparación. Paralelamente, el Congreso
comenzaba a discutir la ley 975 de 2005 que si bien se encaminó a la
desmovilización de grupos paramilitares, en ella quedaron contenidos que
regulaban y reconocían los derechos previamente señalados por la Sentencia
T-025 de 2004. En esa norma se creó la Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación quien tenía la función de presentar un proyecto de restitución
de bienes, con la colaboración de un Comité Técnico Especializado y las
Comisiones Regionales de Restitución de Bienes. Para aquella época “las
instituciones encargadas de conformar el CTE empezaron un tímido trabajo de
coordinación para responder a la misión encomendada”. Durante esa misma
época, el Congreso discutía la creación de un “estatuto de víctimas” el que se
enfocaba, principalmente, en los derechos a la verdad, justicia y reparación.
[57] En
relación con este último requisito, la Superintendencia de Notariado y Registro
publicó un documento en el que advierten sobre más de quince (15) modalidades del
despojo. En ese texto, la Superintendencia alerta sobre las estrategias
utilizadas por los victimarios para hacerse dueños de los inmuebles. Fueron dos
las estrategias utilizadas: las jurídicas y las materiales. Las primeras se
refieren a aquellas en las que a través de documentos públicos se transfiere
ilegalmente la propiedad. Se dice que se transfirió ilegalmente porque
normalmente, la voluntad de la víctima estaba viciada. Así, a pesar de que las
formas fueran “legales”, el resultado era el mismo: el despojo. De hecho, en
muchas ocasiones, las normas tradicionales de derecho civil, administrativo,
etc. facilitaron el despojo. Por su parte, las estrategias materiales se
refieren a actos de violencia se ocupa el predio por el victimario, obligando a
su titular a abandonarlo Superintendencia de Notariado y Registro. Tipologías
del Despojo. Documento electrónico disponible en: https://www.supernotariado.gov.co/supernotariado/images/smilies/tierras2011/documentos2011/info_tierrras_2011.pdfhttps://www.supernotariado.gov.co/supernotariado/images/smilies/tierras2011/documentos2011/info_tierrras_2011.pdf
[58]
Requiere de la implementación de una política pública para satisfacerlo.
[59]
Artículo 73 de la ley 1448 de 2011.
[60]
Ver sentencias C-251 de 1997, C-671 de 2002, T-025 de 2004, C-038 de 2004,
T-1318 de 2005, T-787 de 2006, T-1030 de 2006  T-1228 de 2008.
[61] La
sentencia T-427 de 1992, indicó que “los derechos prestacionales de rango
constitucional tienen una estrecha relación con los derechos sociales,
económicos y culturales, pero no se identifican con ellos. También los derechos
de libertad – civiles y políticos – pueden contener un elemento prestacional.
En términos generales, el carácter prestacional de un derecho está dado por su
capacidad para exigir de los poderes públicos y, en ocasiones de los
particulares, una actividad de hacer o dar derivada del mismo texto
constitucional”. Ello no significa, entonces, que la dimensión progresiva
de un derecho impida su reclamación vía judicial. Sin embargo, las medidas de
protección o el remedio judicial serán diferentes.
[62] El
derecho a la restitución de tierras es tratado en esta sentencia como un
derecho prestacional, a pesar de reconocer que no es, en estricto sentido, un
derecho que implique la prestación de una determinada garantía pues,
precisamente, la restitución devuelve algo de quien es su legítimo dueño. Eso,
implica la garantía progresiva del derecho que involucra asuntos de política
pública, pero, técnicamente, se trata de un asunto de justicia restaurativa.
[63]
Sobre este punto, la sentencia T-595 de 2002, refiriéndose a la sentencia T-427
de 1992, indicó que “los derechos prestacionales de rango constitucional
tienen una estrecha relación con los derechos sociales, económicos y
culturales, pero no se identifican con ellos. También los derechos de libertad
– civiles y políticos – pueden contener un elemento prestacional. En términos
generales, el carácter prestacional de un derecho está dado por su capacidad
para exigir de los poderes públicos y, en ocasiones de los particulares, una
actividad de hacer o dar derivada del mismo texto constitucional”. Ello no
significa, entonces, que la dimensión progresiva de un derecho impida su
reclamación vía judicial. Sin embargo, las medidas de protección o el remedio
judicial serán diferentes.
[64]
Dice la jurisprudencia constitucional al respecto: “La existencia de una discriminación
por omisión de trato más favorable supone que el juez verifique en la
práctica diversos extremos: (1) un acto - jurídico o  de hecho - de una
autoridad pública o de un particular, en los casos previstos en la ley; (2) la
afectación de los derechos de personas con limitaciones físicas o mentales; (3)
la conexidad directa entre el acto, positivo u omisivo, y la restricción
injustificada de los derechos, libertades u oportunidades de los
discapacitados.” (Sentencia T-288/95; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[65] “Por
la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones”.
[66] MP
Manuel José Cepeda Espinosa.  En esta sentencia la Sala Segunda de Revisión
fijó los parámetros en materia de salud, definiendo el derecho a la salud como
un “derecho fundamental autónomo”, y para su protección y efectividad
impartió órdenes a las autoridades que hacen parte del sistema; estas acciones
estuvieron encaminadas a diseñar las políticas públicas necesarias para
solucionar los problemas de congestión judicial por el desbordado ejercicio de
la acción de tutela, en especial por la ineficacia en la prestación de los
servicios de salud por parte de las entidades responsables.  En este fallo, y
partiendo de la premisa de que “el derecho fundamental a la salud es limitable
y, por lo tanto, el plan de beneficios no tiene que ser infinito sino que puede
circunscribirse a cubrir las necesidades y a las prioridades de salud
determinadas por los órganos competentes para asignar de manera eficiente los
recursos escasos disponibles”, en relación con los tratamientos de fertilidad,
la Sala de Revisión con apoyo en las sentencias T-698 de 2001 (MP Jaime Córdoba
Triviño), T-946 de 2002 y T-752 de 2007 (MP Clara Inés Vargas Hernández),
reiteró la regla aplicada hasta ese momento en materia de accesibilidad a
procedimientos de reproducción asistida: “Esta Corporación argumentó que no
existe violación de derechos fundamentales por la negación del tratamiento
solicitado porque la exclusión que de dicho tratamiento se ha hecho de los
servicios comprendidos dentro del Plan Obligatorio de Salud constituye el
legítimo desarrollo de la facultad de configuración legal, que es totalmente
coherente con la necesidad de implementar un Sistema de Seguridad Social en
Salud que se atenga al principio de universalidad y a su garantía a todos los
habitantes del territorio nacional” (acápite 3°, numeral 3.5.2.).
[67] En
relación con el tema, la Observación General No. 3 del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales” (Quinto Período de Sesiones, 1990, E/lg
91/23), establece: “9. La principal obligación en lo que atañe a resultados que
se refleja en el párrafo 1 del artículo 2 es la de adoptar medidas “para lograr
progresivamente... la plena efectividad de los derechos reconocidos [en el
Pacto]”. La expresión “progresiva efectividad” se usa con frecuencia para
describir la intención de esta frase. El concepto de progresiva efectividad constituye
un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos
económicos, sociales y culturales en general no podrá lograrse en un breve
período de tiempo. En este sentido, la obligación difiere de manera importante
de la que figura en el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos e incorpora una obligación inmediata de respetar y garantizar todos
los derechos pertinentes. Sin embargo, el hecho de que la efectividad a lo
largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente, se prevea en relación
con el Pacto no se ha de interpretar equivocadamente como que priva a la
obligación de todo contenido significativo. Por una parte, se requiere un
dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo real
y las dificultades que implica para cada país el asegurar la plena efectividad
de los derechos económicos, sociales y culturales. Por otra parte, la frase
debe interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad la razón de ser,
del Pacto, que es establecer claras obligaciones para los Estados Partes con
respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone
así una obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras
a lograr ese objetivo. Además, todas las medidas de carácter
deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más
cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de
los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del
máximo de los recursos de que se disponga” (negrillas fuera de texto).
[68] MP
Manuel José Cepeda Espinosa.  En esa oportunidad, correspondió a la Sala de
Revisión plantear la cuestión de si Transmilenio S.A. desconoció los derechos
constitucionales invocados por un ciudadano que debía desplazarse en una silla
de ruedas, debido a que los buses alimentadores del Sistema Troncal de
Transmilenio, que son los que circulan cerca al lugar de su residencia, no son
accesibles para personas que padecen una discapacidad física como la suya.
Concluyó que “el ámbito de protección de la libertad de locomoción de una
persona discapacitada contempla la posibilidad de acceder al sistema de
transporte público básico de una ciudad en condiciones de igualdad, es decir,
sin tener que soportar limitaciones que supongan cargas excesivas. La dimensión
positiva de este derecho fundamental supone, por lo menos (i) contar con un
plan, (ii) que permita, progresivamente, el goce efectivo del derecho, y (iii)
que posibilite la participación de los afectados en el diseño, ejecución y
evaluación de dicho plan, en este caso en los términos de las leyes vigentes
que desarrollan la Constitución en este ámbito”.  En este orden de ideas,
tuteló “los derechos a la libertad de locomoción y a la igualdad [del
ciudadano], en razón a su discapacidad especialmente protegida, y en
consecuencia [ordenó] a Transmilenio S.A. que en el término máximo de dos años,
a partir de la notificación de la presente, diseñe un plan orientado a
garantizar el acceso del accionante al Sistema de transporte público básico de
Bogotá, sin tener que soportar limitaciones que supongan cargas excesivas, y
que una vez diseñado el plan inicie, inmediatamente, el proceso de ejecución de
conformidad con el cronograma incluido en él”.
[69] El
artículo 6 del decreto precitado, puntualiza que “la macrofocalización para
la implementación del Registro será definida en el Consejo de Seguridad
Nacional, a partir de información suministrada por la instancia de coordinación
de responsabilidad del Ministerio de Defensa Nacional, de la que trata el
artículo 4º del presente decreto”
[70] La
instancia de coordinación se denomina el Centro Integrado de Inteligencia para
la Restitución de Tierras (CI2RT).
[71] El
párrafo segundo del decreto dice que “los criterios de microfocalización,
por municipios, veredas y corregimientos, para la implementación de forma
gradual y progresiva del Registro de tierras despojadas y abandonadas
forzosamente, serán establecidos por las instancia de coordinación operativa que
defina el Gobierno Nacional y a la que hace referencia el artículo 4º del
presente decreto, teniendo en cuenta los insumos suministrados por la instancia
de coordinación implementada por el Ministerio de Defensa Nacional en materia
de seguridad e identificación de riesgos para la restitución de tierras”.
[72]
Contraloría General de la República. Informe de Seguimiento al Proceso de
Restitución de Tierras, Ley de víctimas. 2013-2014. Documento electrónico
disponible en: http://www.contraloriagen.gov.co/documents/187127222/188324186/Primer-Informe-Congreso-Comision-Seguimiento-Monitoreo-CumplimientoLey1448de2011.pdf/0474ce89-4549-405f-a710-e4ac353a6eae
[73]
Algunos sectores señalan que el Gobierno, tal y como va, no podrá cumplir con
los objetivos de la ley. Incluso, pasarían más de 500 años para que la
restitución total sea efectiva. Gutiérrez, Laura Gabriela. ¿La restitución
tarará 10 o 500 años? Documento disponible en: http://www.semana.com/opinion/articulo/la-restitucion-tardara-10-500-anos-opinion-laura-gabriela-gutierrez-baquero/425819-3
[74]
Contraloría General de la Nación. Ibíd.
[75] Contraloría
General de la Nación. Ibíd.
[76] Cuaderno
1, folio 62.
[77] Ibíd.
[78] Ibíd.
[79] Sentencia T-798
de 2014.
[80]
Ver los estándares fijados por la Corte en las consideraciones sobre el
principio de gradualidad y progresividad.
[81]
Contraloría General de la Nación. Ibíd.
[82]
Ley 1448 de 2011 Artículo
18: El
principio de gradualidad implica la responsabilidad Estatal de diseñar
herramientas operativas de alcance definido en tiempo, espacio y recursos
presupuestales que permitan la escalonada implementación de los programas,
planes y proyectos de atención, asistencia y reparación, sin desconocer la obligación
de implementarlos en todo el país en un lapso determinado, respetando el
principio constitucional de igualdad. Artículo 66: Con el
propósito de garantizar la atención integral a las personas víctimas de
desplazamiento forzado que deciden voluntariamente retornar o reubicarse, bajo
condiciones de seguridad favorables, estas procurarán permanecer en el
sitio que hayan elegido para que el Estado garantice el goce efectivo de los
derechos, a través del diseño de esquemas especiales de acompañamiento. Artículo
70: El Estado colombiano, a través del Plan Nacional para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, deberá adoptar un programa integral dentro
del cual se incluya el retorno de la víctima a su lugar de residencia o la
reubicación y la restitución de sus bienes inmuebles.