C-128-18
Sentencia C-128/18
PARTICIPACION DE LA POLICIA NACIONAL
EN ACTIVIDADES QUE INVOLUCRAN AGLOMERACIONES DE PUBLICO COMPLEJAS-Exequible
Es constitucional la norma que faculta a la Policía Nacional para
excepcionalmente prestar el servicio de seguridad en actividades que involucran
aglomeraciones de público complejas organizadas por particulares, en el
entendido que su participación obedecerá a las particularidades del evento, por
ejemplo, el aforo o su naturaleza, entre otros factores. En estricto sentido, es
un deber de la Policía Nacional prestar sus servicios en esta clase de eventos
cuando (i) estos impliquen riesgos de afectación a la comunidad y a sus
bienes, los cuales podrían ser no solo privados sino también públicos, (ii)
generen una alta afectación del orden público y de la convivencia ciudadana en
el territorio donde se desarrollan los eventos, y (iii) requieran de vigilancia
por parte de la autoridad que autoriza el evento y de los miembros de la
Policía Nacional para verificar el cumplimiento de los comportamientos e
imponer las amonestaciones que considere necesarias. La Corte Constitucional declara la constitucionalidad de las
expresiones “de manera excepcional” y “podrá” contenidas en el parágrafo 1º del
artículo 52 de la Ley 1801 de 2016, entendido que la participación de la
Policía Nacional en eventos que involucren aglomeraciones complejas deben
responder a una adecuada ponderación entre el tipo de evento y la afectación
del orden público que este generaría.
PARTICIPACION DE LA SEGURIDAD PRIVADA
EN LAS ACTIVIDADES QUE INVOLUCRAN AGLOMERACIONES DE PUBLICO COMPLEJAS-Exequibilidad condicionada
Resulta
constitucional responsabilizar a los organizadores de eventos que involucran
aglomeraciones de público complejas quienes deberán contratar a empresas de vigilancia y seguridad privada y/o empresa de
logística legalmente constituidas, para tal fin, en el entendido de que en ningún caso esa
situación subordinará a la Policía Nacional, la desplazará o relevará de sus
deberes constitucionales, de acuerdo con los artículos 2 y 218 de la
Constitución Política.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
CONCEPTO
DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Concepto y alcance
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Tipos
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL DE LAS SENTENCIAS DE INCONSTITUCIONALIDAD CON EFECTOS DIFERIDOS-Jurisprudencia constitucional
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Jurisprudencia constitucional
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional
INTEGRACION
DE UNIDAD NORMATIVA-Carácter excepcional
INTEGRACION NORMATIVA-Supuestos
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Configuración
POLICIA NACIONAL-Naturaleza civil
POLICIA NACIONAL-Función
ORDEN PUBLICO-Concepto
Conjunto de
condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad
general y el goce de los derechos humanos, debe completarse con el medio
ambiente sano, como soporte del adecuado desenvolvimiento de la vida en
sociedad. En este sentido, el orden
público debe definirse como las condiciones de seguridad, tranquilidad y de
sanidad medioambiental, necesarias para la convivencia y la vigencia de los
derechos constitucionales, al amparo del principio de dignidad humana.
PODER DE POLICIA-Concepto
El poder de Policía se
caracteriza por ser de naturaleza normativa y consiste en la facultad legítima
de regulación de la libertad con actos de carácter general, impersonal y abstracto,
orientados a crear condiciones para la convivencia social. Agregó la Corte que
esta facultad permite limitar el ámbito de las libertades públicas en relación
con objetivos de salubridad, seguridad y tranquilidad públicas, y que
generalmente se encuentra adscrita al Congreso de la República.
FUNCION DE POLICIA-Concepto
La función de Policía está
supeditada al poder de Policía y consiste en la gestión administrativa concreta
del poder de Policía. Supone el ejercicio de competencias concretas
asignadas por el poder de Policía a las autoridades administrativas de Policía.
Su ejercicio corresponde, en el nivel nacional, al Presidente de la República.
En las entidades territoriales compete a los gobernadores y a los alcaldes,
quienes ejercen la función de Policía dentro del marco constitucional, legal y
reglamentario.
ACTIVIDAD DE POLICIA-Concepto
La actividad de Policía es
la ejecución del poder y de la función de Policía en un marco estrictamente
material y no jurídico, correspondiendo a la competencia del uso reglado de la
fuerza, que se encuentra necesariamente subordinada al poder y a la función de
Policía.
ORDEN PUBLICO-Medios para la preservación
Las medidas para preservar el orden público pueden consistir
en “(i) el
establecimiento de normas generales que limitan los derechos para preservar el
orden público; (ii) la expedición de actos normativos individuales, dentro de
los límites de esas normas generales; (iii) el despliegue de actividades
materiales, que incluyen el empleo de la coacción y que se traduce en la
organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los
cuales se ejecuta la función”.
EJERCICIO DEL PODER, FUNCION Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Límites
PRESTACION DEL
SERVICIO DE VIGILANCIA POR PARTE DE EMPRESAS PRIVADAS-Función constitucional de la Policía Nacional y el principio de
exclusividad de la fuerza pública como límites para la prestación del servicio
El servicio público de Policía no pugna con
el servicio de vigilancia y seguridad privada, sea este prestado por empresas
de vigilancia y seguridad privada o por empresas logísticas. Sin embargo, la
ley no puede delegar o transferir a los particulares, la función pública que
consiste en el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de
los derechos y libertades públicas o el aseguramiento de la paz, es decir, la
conservación del orden público interno, pues como ha quedado dicho, se trata de
un objetivo propio de la fuerza pública, entendiendo como tal, a las fuerzas
militares y a la Policía Nacional.
SEGURIDAD-Naturaleza
La seguridad de la sociedad, entendida como
el mantenimiento del orden, la paz y el disfrute de los derechos, es un fin del
Estado (art. 2 C.Pol.) y su prestación es inherente a su finalidad social. La
Corte Constitucional ha reconocido que la seguridad es un servicio público
primario, cuya prestación está a cargo de la fuerza pública.
PRINCIPIO DE
EXCLUSIVIDAD DE LA FUERZA PUBLICA-Alcance
SERVICIO DE
VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Se encuentra sujeto a la inspección, control y vigilancia del Estado
VIGILANCIA Y
SEGURIDAD PRIVADA-Objeto
es la seguridad ciudadana ordinaria no asociada al conflicto armado/VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-No desplaza ni sustituye actividad de defensa y
seguridad de las Fuerzas Armadas/VIGILANCIA Y
SEGURIDAD PRIVADA-Jurisprudencia
constitucional
EMPRESAS DE
VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Funcionamiento
EMPRESAS DE
VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Condiciones
que deben cumplir para entender que no desconocen el principio de exclusividad
de la fuerza pública
(i) Que no usen armas de uso exclusivo de la
Policía Nacional, (ii) que su objetivo no sea el de defender una comunidad, ni
restablecer el orden público, ni generar las condiciones para el ejercicio
pleno de los derechos y libertades -tareas de competencia exclusiva a la fuerza
pública-, sino el de la protección de bienes o de personas que específicamente
requieren de este servicio, (iii) que no se trate de admitir el ejercicio de la
fuerza por parte de particulares, en situaciones en las cuales existe un conflicto
social o político previo, cuya solución pretenda lograrse por medio de las
armas, (iv) que la autorización para utilizar armas no desplace la función de
la fuerza pública y (v) que se ejerza el poder de vigilancia y supervisión del
Estado previsto para las armas de uso civil.
LOGISTICA-Concepto
EMPRESAS LOGISTICAS-Funciones
EMPRESAS LOGISTICAS-Requisitos
para prestar el servicio de vigilancia y seguridad en una actividad que
involucre aglomeraciones complejas
SEGURIDAD CIUDADANA EN ACTIVIDADES QUE
INVOLUCRAN AGLOMERACIONES DE PUBLICO COMPLEJAS-Marco legal
AGLOMERACIONES DE PUBLICO-Concepto/AGLOMERACIONES
DE PUBLICO-Clasificación
El artículo 47 de la Ley 1801 de 2016 denominó las
aglomeraciones de público como “toda reunión de un número plural de personas producto de una
convocatoria individual o colectiva”, y las clasificó en (1) reuniones o
manifestaciones públicas y pacíficas en el espacio público; (2) actividades que
involucran aglomeraciones de público no complejas; (3) actividades que involucran
aglomeraciones de público complejas.
AGLOMERACIONES DE PUBLICO COMPLEJAS-Definición
Las actividades que involucran
aglomeraciones de público complejas son aquellas que de acuerdo con
variables tales como: aforo, tipo de evento, clasificación de edad para el
ingreso, lugar donde se desarrolla, infraestructura a utilizar, entorno del
lugar, características del público, frecuencia, características de la
presentación, carácter de la reunión, den lugar a riesgos de afectación a
la comunidad o a los bienes, generando una alta afectación de la dinámica
normal del municipio, distrito o del área específica en que se realizan, y que
por ello requieren condiciones especiales para su desarrollo, determinadas por
el Gobierno Nacional de conformidad con el parágrafo del
artículo 47 del Código Nacional de Policía y convivencia.
SEGURIDAD CIUDADANA EN ACTIVIDADES
QUE INVOLUCRAN AGLOMERACIONES DE PUBLICO COMPLEJAS-Alcance
Los eventos que involucran aglomeraciones de público
complejas llevan implícita en su definición un riesgo de afectación de la
comunidad donde se efectúa el evento. En ese sentido, la seguridad del mismo,
dentro y fuera de las instalaciones donde se realiza, es primordial para el
desarrollo del mismo. De cara a ello, la autoridad administrativa tiene la
facultad de autorizarlo o no, tomando las medidas policivas necesarias para
garantizar la seguridad.
PARTICIPACION DE LA POLICIA NACIONAL EN ACTIVIDADES QUE INVOLUCRAN
AGLOMERACIONES DE PUBLICO COMPLEJAS-El significado de la expresión
“podrá” contenida en las normas acusadas, implica una facultad de actuación de
la Policía Nacional
Referencia:
expediente D-12644
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 52 y 62 (parciales) de la Ley 1801
de 2016, “Por la cual se
expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Actor: Jorge
Fernando Perdomo Polanía
Magistrado
Ponente:
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil
dieciocho (2018).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales, una vez cumplidos los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. El ciudadano Jorge Fernando Perdomo Polanía, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada
en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política,
presentó demanda contra los artículos 52 (parcial) y 62 (parcial) de la Ley 1801
de 2016.
2. Por medio de Auto del
veintisiete (27) de abril del dos mil dieciocho (2018) la demanda se inadmitió
ante el incumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991 y los desarrollados por la jurisprudencia en la sentencia
C-1052 de 2001. Se le concedió al actor el plazo de tres (03) días para corregir
la demanda en los términos señalados.
3. Corregida la demanda, el día veintidós (22) de mayo
del dos mil dieciocho (2018) se dispuso su admisión y se ordenó correr traslado
al Procurador General de la Nación, con la finalidad de que rindiera el concepto
de que trata el artículo 278.5 de la Constitución Política y se comunicó del
inicio del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso,
al Ministro del Interior, al Ministro de Justicia y del Derecho y al Ministro
de Defensa Nacional.
En la misma decisión se invitó a la Policía Nacional,
al Ejército Nacional, a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada,
a la Defensoría del Pueblo, a la Federación Colombiana de Municipios, a la
Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Alcaldía de Medellín, a la Alcaldía de
Barranquilla, a la Comisión Colombiana de Juristas, a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a las empresas Move
Concerts Colombia y OCESA Colombia, a la Federación Colombiana de Fútbol, a
los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes,
Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Libre de Colombia,
Sabana, de Caldas y la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario, para que ofrecieran su concepto sobre la demanda estudiada.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II.
TEXTO DE LA NORMA
PARCIALMENTE ACUSADA
A continuación se transcriben los artículos
demandados, subrayándose los apartes cuestionados:
“Ley 1801 de 2016
Julio 29[1]
Por la cual se expide el Código Nacional de
Policía y Convivencia
El
Congreso de Colombia,
DECRETA:
ARTÍCULO 52. COLABORACIÓN EN ACTIVIDADES QUE INVOLUCRAN
AGLOMERACIONES DE PÚBLICO COMPLEJAS Y NO COMPLEJAS. La
Policía Nacional podrá intervenir para garantizar que los asistentes ingresen
con boleta, contraseña o invitación, al lugar donde se celebre un espectáculo o
actividad que involucre aglomeraciones de público que así lo requiera y para
que el público respete las indicaciones de porteros, acomodadores y personal de
logística o apoyo. Asimismo, impedirá el cobro de derechos de entrada distintos
a lo legal o reglamentariamente autorizados, según el caso.
PARÁGRAFO 1o. De manera excepcional la Policía
Nacional podrá prestar servicios de vigilancia y seguridad dentro y
fuera de actividades que involucren aglomeraciones de público complejas, cuando
existan razones de fuerza mayor, seguridad u orden público que lo aconsejen, y
no descuiden o distraigan esfuerzos relacionados con la seguridad y convivencia
del municipio o departamento.
PARÁGRAFO 2o. El personal destinado por la organización
deberá contar con la capacitación correspondiente en cuanto a la aplicación de
protocolos de seguridad en aglomeraciones de público en concordancia con las
amenazas identificadas en los eventos a adelantar.
PARÁGRAFO 3o. Las actividades que involucren
aglomeraciones de público complejas y no complejas, convocadas por las
entidades públicas, contarán con la presencia de la Policía Nacional,
siempre y cuando las situaciones lo exijan, para garantizar la seguridad y el
orden público.
ARTÍCULO 62. PARTICIPACIÓN DE LA SEGURIDAD
PRIVADA EN LAS ACTIVIDADES QUE INVOLUCRAN AGLOMERACIONES DE PÚBLICO COMPLEJAS. La seguridad interna y externa en
las actividades que involucran aglomeraciones de público complejas será
responsabilidad de los organizadores, quienes deberán contratarla con empresas
de vigilancia y seguridad privada y/o empresa de logística legalmente
constituidas. El servicio de seguridad será prestado desde el montaje o
preparación de la actividad hasta su reacondicionamiento.
Las empresas de seguridad y vigilancia
privada y/o empresas de logística podrán designar de manera específica a
miembros de la empresa para que informen de manera inmediata a las autoridades
de Policía sobre aquellas personas que estén contrariando la ley y las normas
de convivencia en las actividades que involucran aglomeraciones de público
complejas.
En casos excepcionales de riesgo grave a la
convivencia y a la seguridad ciudadana, la Policía Nacional podrá, sin
descuidar sus responsabilidades frente al resto de la población, complementar
la seguridad privada en las actividades que involucran aglomeraciones de
público complejas.
La Policía Nacional podrá, sin
embargo, por iniciativa propia, ingresar en todo momento y bajo cualquier
circunstancia a las actividades que involucran aglomeraciones de público
complejas, en el cumplimiento de sus funciones.
PARÁGRAFO. El Gobierno nacional reglamentará las
condiciones especiales de operación de las empresas de vigilancia y seguridad
privada y/o empresas de logística, que pretendan prestar el servicio de
vigilancia en las actividades que involucran aglomeraciones de público
complejas”.
III.
LA DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD
1. Como cuestión previa el demandante expuso las razones por las cuales
no se configura cosa juzgada constitucional en relación con la sentencia C-223
de 2017. En su concepto, es posible estudiar las normas acusadas pese a la
declaratoria de inexequibilidad porque (i) la norma sigue produciendo efectos y
(ii) no existe pronunciamiento sobre el contenido de las disposiciones
acusadas.
2. Como asuntos de fondo, expuso que la expresión “podrá” contenida
en el parágrafo 1º del artículo 52 y en los incisos 3º y 4º del artículo 62 de
la Ley 1801 de 2016, denota una facultad, potestad o posibilidad[2] en el actuar de la autoridad de Policía para los casos
excepcionales en los cuales esté en riesgo grave la seguridad ciudadana, el
orden público y la convivencia pacífica en el marco de actividades que
involucren aglomeraciones complejas.
Por lo tanto, la intervención de
la Policía es apenas potestativa y complementaria vulnerando los artículos 2 y
218 de la Constitución, en tanto permite la desatención del deber
constitucional de preservar el orden público y mantener la convivencia
ciudadana, el cual es de obligatorio y de permanente cumplimiento. Máxime si se
trata de situaciones excepcionales de grave afectación a la comunidad, sus
dinámicas y bienes. Lo cual podría perjudicar los derechos fundamentales a la
vida e integridad personal (art. 11 C.Pol.) de los asistentes a dichos eventos,
así como de los vecinos de los lugares donde se desarrollan, pues a pesar de
que se trata de escenarios propicios para que se presenten episodios violentos
que generen muertes y lesiones personales, la protección de la Policía no es
obligatoria y, por ende, la entidad puede decidir no cumplir su misión.
Anotó que el deber
constitucional de la Policía en materia de orden público es el fundamento y
límite de sus competencias[3].
Las autoridades policiales tienen una función preventiva, la cual no se
satisface si la Policía decide no intervenir previamente en este tipo de eventos,
sino que espera a que las situaciones de fuerza mayor y las alteraciones a la
seguridad y al orden público le indiquen que debe actuar, caso en el cual su
intervención es de reparación o corrección, no de prevención[4].
3. Para el accionante, la consecuencia de facultar a la Policía
Nacional para ejercer sus funciones constitucionales, se ve reflejada en el
inciso primero del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016 porque trasladan la
responsabilidad en materia de seguridad a los organizadores de este tipo de eventos
quienes si bien tienen una carga en materia de seguridad, no son los
principales responsables del mantenimiento de la convivencia y el orden
público, dado que ese rol le corresponde a la Policía Nacional. La norma
cuestionada invierte las obligaciones constitucionales y le exige a los
organizadores de estas actividades garantizar la seguridad general de la
población que participa y de la que no. En este sentido, permite que la función
de mantener el orden público y garantizar la convivencia ciudadana y la
convivencia pacífica, que la Constitución consagró en cabeza de la Policía de
manera constante y principal (art. 2 y 218 C.Pol.), se traslade por designio
legal a los organizadores.
4. Sin mencionar un pronunciamiento específico de la Corte Constitucional
aseguró que (i) desprenderse de la función de asegurar el orden público
arriesga la existencia del Estado. Explicó que (ii) la privatización de la
seguridad conlleva un alto riesgo para los derechos humanos, que genera un
servicio oneroso el cual únicamente podrían adquirir aquellos con los medios
para obtenerlo. Así, (iii) el Estado está sometido a un régimen de
responsabilidad nacional e internacional distinto al aplicable a los
particulares en cuyo caso no hay una regulación de obligaciones, legitimación y
sistema de reparación frente a violaciones de derechos humanos.
5. Refirió que una empresa de seguridad privada no tiene los mismos
controles y mecanismos de monitoreo que sí tiene la Policía Nacional, luego
podría verse en la necesidad de usar medidas sensibles como inspecciones
corporales, detenciones transitorias, registro de vehículos, uso de mecanismos
de control de multitudes como gases lacrimógenos, balas de goma y demás armas
no letales sin los niveles de supervisión y control que tiene la fuerza
pública.
6. Adicionalmente, aseguró que la expresión “convocadas por las
entidades públicas” contenida en el parágrafo 3º del artículo 52 de la Ley
1801 de 2016, transgrede el derecho a la igualdad (art. 13 C.Pol.)[5], en tanto promueve un
trato desigual e injustificado a partir de la calidad del organizador. Mientras
la presencia de la Policía en las actividades convocadas por las entidades
públicas es obligatoria, no lo es en las de origen privado, a pesar de que
muchas de ellas revisten un interés público y social significativo y permiten
la materialización de los derechos mencionados.
El público que asiste a un
evento que involucra una aglomeración compleja es sobre quien recae el trato
desigual, el cual consiste en que para las actividades convocadas por entidades
públicas la presencia de la Policía es permanente, imperativa y obligatoria, en
cambio, para eventos convocados por privados la presencia de la Policía es
eventual, posible, discrecional y/o potestativa. Dicho trato diferente es
irrazonable y por ende inadmisible constitucionalmente porque las personas de
los dos eventos, con independencia de su organizador, requieren de protección
para el mantenimiento del orden público y la convivencia pacífica por presentar
las mismas características, pues involucran aglomeraciones de público en
circunstancias que exigen la presencia de la Policía sin que varíen sus
características, riesgos, amenazas y afectaciones a los que están expuestos los
asistentes.
7. En cuanto a la finalidad de la norma infirió que la facultad
discrecional le permitiría a la Policía Nacional velar por la seguridad
ciudadana en otros lugares del distrito, municipio o área metropolitana;
propósito que constituye un fin legítimo del Estado en tanto maximiza el
interés general de la ciudadanía por medio de la distribución eficiente del
cuerpo policial. Sin embargo, la medida no es idónea pues se descuidan los
escenarios donde se produce el mayor porcentaje de violencia interpersonal y porque
aumenta significativamente los riesgos a los que están expuestos los asistentes
a los eventos y los vecinos de los lugares donde se desarrollan los mismos. Además
la medida no es necesaria, pues existen mejores alternativas de colaboración y
prevención del orden público que renunciar a la presentación de la Policía
Nacional.
8. La medida tampoco es proporcional por cuanto la reducción de costos
de funcionamiento de la Policía y la posibilidad de concentrar y maximizar sus
esfuerzos en otras áreas no supera la intensidad de la afectación que se
produce con la medida[6].
IV.
INTERVENCIONES
Intervenciones
oficiales
1. Policía Nacional. Solicitó declarar exequibles
las disposiciones demandadas y de manera subsidiaria condicionar su alcance
en el entendido que en el espacio público deberá haber presencia de la Policía
Nacional como garante de la seguridad y convivencia.
Anotó que
las normas demandadas deben leerse de manera sistemática con otras
disposiciones normativas como, por ejemplo, con las que consagran la primacía
del interés general sobre el particular, así como con las normas del mismo Código
Nacional de Policía y Convivencia establecen que compete a la Policía Nacional
en coordinación con los concejos municipales y distritales la gestión del
riesgo, la verificación del cumplimiento de los requisitos para el desarrollo
de la aglomeración de público compleja, estando facultadas estas autoridades
para aplicar los medios establecidos en el artículo 140 de la Ley 1801 de 2016,
entre ellos la suspensión inmediata de la actividad.
Consideró que esos presupuestos permiten inferir que la Policía
Nacional no puede desligarse de su misión constitucional, sino que, con base en
lo señalado en los artículos 2 y 113 de la Constitución, debe trabajar
armónicamente con las demás entidades del orden nacional o territorial a fin de
conservar el orden público interno, además de garantizar la convivencia y
seguridad ciudadana.
Explicó que el término “podrá” debe analizarse a partir del
estudio realizado por la Policía Nacional que evidencia la necesidad de ejercer
un control de lo público, como el servicio de Policía, a fin de evitar que los
particulares en ejercicio de actividades privadas con ánimo de lucro usen en
beneficio propio los bienes y servicios del Estado. Señaló que dicho estudio
consistió en establecer el costo por hora de los funcionarios que participan en
eventos de fútbol[7].
Indicó que esa información demuestra la afectación del servicio de
vigilancia en las ciudades. Por ejemplo, en “Bogotá se dispone de un Policía
por cada 1.346 habitantes mientras que en un evento de futbol (sic) dependiendo
si es tipo A o B la disposición es de 40 o 37 Policías por asistente”[8], lo cual implicó en
2016 un gasto de $25.362.127.600 y en 2017 de $16.274.459.420.
Precisó que la expresión debe interpretarse en el sentido de que en los
eventos privados la obligación de garantizar la seguridad interna y externa, prima
facie, compete a los organizadores porque en materia de orden público y de
seguridad en el entorno siempre, por misión constitucional, le corresponde a
las entidades del Estado.
Frente al parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016 manifestó
que la disposición implica que en eventos que involucren aglomeraciones de
público complejas la Policía Nacional “de manera excepcional podrá
prestar un servicio público, ante un interés privado a fin de mantener la
convivencia ciudadana. Siempre y cuando el evento no facilite las condiciones
de seguridad de sus asistentes o vulnere sus derechos”. Por lo tanto,
aunque la Corte decida cambiar la palabra “podrá” por “debe”, “de
igual manera estaríamos privatizando el servicio de Policía, teniendo en cuenta
que la Policía Nacional tendría facultades para determinar la prestación de un
servicio para una entidad con ánimo de lucro”.
En cuanto a los cargos por violación del principio de igualdad,
consideró que en el caso objeto de estudio no se pueden comparar las
actividades públicas sin ánimo de lucro que persiguen el bienestar para el
conglomerado, con los eventos privados con ánimo de lucro, cuya organización y
promoción buscan el beneficio económico de un empresario.
2. Ministerio de Justicia y del Derecho. Solicitó
estarse a lo resuelto en
la sentencia C-223 de 2017 por considerar que existe cosa juzgada
constitucional.
Señaló que
el demandante invoca artículos del Código Nacional de Policía y de Convivencia
que ya fueron estudiados por la Corte Constitucional en sentencia C-223 del
2017, la cual declaró su inexequibilidad diferida hasta el 20 de junio de 2019
por considerar que estos asuntos debían ser regulados a través de una ley
estatutaria. En consecuencia, no cabría pronunciamiento alguno respecto de las
razones expuestas por el demandante al entenderse que las disposiciones
acusadas se encuentran fuera del ordenamiento jurídico por sentencia
ejecutoriada. Acotó que en las sentencias C-397 de 1995, C-1213 de 2001 y C-423
de 2012 la Corte estableció que en casos de inexequibilidad diferida no es
viable analizar nuevas demandas.
3. Ministerio de Defensa Nacional. Solicitó
a la Corte declararse inhibida para pronunciarse por ineptitud
sustantiva de la demanda por incumplimiento de los requisitos de claridad,
certeza, pertinencia y suficiencia dado que los cargos se sustentan en
afirmaciones subjetivas del accionante. Subsidiariamente, solicitó declarar exequibles
las normas acusadas, reiterando las razones expuestas por la Policía Nacional
relacionadas con los costos que asume la Policía para atender ciertos eventos.
Como argumentos adicionales explicó la diferencia entre el poder de Policía
y la función de Policía, con base en las sentencias C-024 de 1994 y C-366 de
1996. Además consideró que la finalidad de la norma atacada es, precisamente,
que se creen herramientas o mecanismos jurídicos para que las autoridades
competentes establezcan las condiciones de convivencia en el territorio
nacional, a la vez que propiciar el cumplimiento de los deberes y obligaciones
de las personas naturales y jurídicas.
También señaló que la Corte en la sentencia T-030 de 2017 se refirió a
la facultad del legislador para regular ciertas situaciones que permiten
mantener el orden público y, en tal virtud, se puede concluir que lo regulado
en los artículos 52 y 62 de la Ley 1801 de 2016 se ajusta a derecho, toda vez
que no se desplaza la responsabilidad de la seguridad y convivencia a terceros
o entidades privadas; por el contrario, ratifica que la misma está en cabeza
del Estado y que las entidades privadas prestarán una ayuda a las entidades
policivas sin llegar a extralimitar o suplir las funciones constitucionales
otorgadas a la Policía Nacional, lo cual además se ajusta a los parámetros
establecidos en las sentencias C-199 de 2001 y T-909 de 2011.
Frente al parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016 reiteró
lo manifestado por la Policía Nacional en el sentido de explicar que aunque la
Corte decidiera cambiar la palabra “poder” por “deberá”, la norma
seguiría habilitando a la Policía Nacional para actuar “en casos
excepcionales”.
4. Ministerio del Interior. Solicitó a la
Corte declararse inhibida para pronunciarse sobre la demanda de la
referencia. A su juicio, los planteamientos de la censura no cumplen los
atributos de claridad, especificidad y pertinencia porque se fundamentan en la
particular interpretación que el demandante hace del aparte normativo demandado
y de su noción de los deberes de la Policía Nacional en relación con la
facultad que las normas acusadas establecen para que este cuerpo armado civil
determine qué situaciones exigen su presencia para garantizar la seguridad y el
orden público, de esta forma los cargos se estructuran de una lectura aislada
asistemática e incompleta de las normas acusadas.
De manera subsidiaria, solicitó declarar la exequibilidad de
las normas demandadas, en tanto el actor pasa por alto que la regulación tiene
como finalidad establecer que la Policía determine su participación o no de
acuerdo con la complejidad del evento, pues no todos exigen su presencia so
pena de descuidar o distraer la prestación de la seguridad a la comunidad. De
otro lado, manifestó que la norma no restringe la posibilidad que tiene el
particular de acudir a la Policía una vez tenga la certeza de que va a contar
con una significativa participación ciudadana que podría generar un riesgo que
atente contra la seguridad y el orden público.
5. Federación Colombiana de Municipios. Solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad
de las normas demandadas.
Consideró
que las normas cuestionadas al utilizar la expresión “podrá” no
establecen una discrecionalidad sino un concepto jurídico indeterminado que en
manera alguna puede entenderse como una transferencia de las funciones propias
del Policía a los particulares. Según este interviniente, la norma no establece
que la Policía esté facultada para elegir si quiere o no participar, pues los
hechos le indicarán que tiene el deber de hacerlo por razones de fuerza mayor,
seguridad u orden público. A manera de ejemplo expuso que si se presenta un
enfrentamiento a las afueras de un estadio y el comandante de la Policía es
informado, no podría decir que no le interesa involucrarse, pues frente a un
caso como este la norma no le concede discrecionalidad.
Así las cosas, el sentido de las disposiciones acusadas es aclarar que
los servicios de Policía no pueden utilizarse indistinta y rutinariamente para
apoyar el control de actividades que usualmente se realizan con ánimo de lucro
y, en tal virtud, los empresarios deben contemplar entre sus gastos la
seguridad, bien con personal de apoyo logístico o con la presencia de empresas
de seguridad y vigilancia privada de modo que la intervención de la Policía no
tenga lugar sino cuando se presenten circunstancias que lo ameriten.
Intervenciones
técnicas y académicas
6. Federación Colombiana de Fútbol. Solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad
condicionada de las expresiones y apartes demandados en el entendido de que es
necesaria e imperativa la presencia, participación e intervención de la Policía
Nacional para el mantenimiento de la seguridad y del orden sin perjuicio de la
responsabilidad compartida de los privados que organizan actividades que
revistan un interés público y social como el fútbol.
Señaló que la jurisprudencia ha considerado que el
deporte tiene varias dimensiones y sus beneficios no se limitan a quien lo
realiza. En el caso del deporte profesional se trata de un espectáculo público,
un medio de realización individual, una ocupación laboral y una actividad
económica. Resaltó que el fútbol se ha reconocido como herramienta de
transformación social. Sin embargo, en torno a dicha actividad son frecuentes
las manifestaciones de violencia, disturbios que solamente se han controlado
con la intervención de las fuerzas especiales de la Policía. Las
características del público, el tipo de evento y las evidencias nacionales e
internacionales hacen del fútbol una actividad de alto riesgo, motivo por el
cual se expidió la Ley 1270 de 2009[9]
que prevé como una de sus principales funciones la de proponer e impulsar la
elaboración de planes para garantizar la seguridad en los estadios y demás
mecanismos para prevenir actos violentos.
Asimismo, el Decreto 1717 de 2010[10]
adoptó el Protocolo para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol que
incluye un extenso anexo sobre las medidas de seguridad indispensables para el
tranquilo desarrollo de los eventos de fútbol. Por su parte en la Ley 1356 de 2009[11] por medio de la cual
se expidió la Ley de Seguridad en Eventos Deportivos, derogada por el actual Código
Nacional de Policía y Convivencia, se establecía que son las autoridades
públicas las “depositantes” primarias del deber de seguridad en los
estadios y escenarios deportivos con el apoyo subsidiario de las instituciones
privadas. También anotó que el artículo 13 de la Ley 1445 de 2011[12] declaró la
responsabilidad compartida en los eventos deportivos entre los clubes deportivos
y las autoridades estatales, disposición que fue reiterada en el artículo 109
de la Ley 1453 de 2011[13].
Resaltó que en el Plan Decenal de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el
Fútbol 2014-2024[14],
según el interviniente, se reconoce inequívocamente la obligación primaria del
Estado de velar por la seguridad en los estadios de fútbol, misión que no puede
ser delegada en los particulares, sin perjuicio de la colaboración subsidiaria
de los clubes y organizaciones privadas en esta materia.
Se refirió a
las experiencias internacionales en materia de fútbol indicando que en
Argentina la Ley n.° 20.665 de 1974 o ley del deporte dispone que el Estado
deberá velar por la seguridad y corrección de los espectáculos deportivos. Sin
embargo, en la práctica eran los clubes privados los que asumían principalmente
tal responsabilidad, lo cual generó una profunda crisis institucional. En 2016
durante la realización del torneo profesional se presentaron episodios de
violencia que superaban las medidas que podían ser tomadas por los clubes,
razón por la cual se expidió el Decreto Presidencial del 10 de abril de 2017
que asignó la prevención y represión de la violencia en espectáculos deportivos
al Ministerio de Seguridad el cual, a su vez, emitió la Resolución 355-E/17 que
contiene el Reglamento de Prevención contra la Violencia en Espectáculos
Futbolísticos.
Anotó que en
Chile se cuenta con el programa “Estadio Seguro” que establece un modelo
compartido de responsabilidad entre los organizadores privados y los carabineros.
Por su parte, la Ley 19327 de 1994 exige, antes de la realización de un evento
deportivo, la autorización del Intendente de la región respectiva, previo e
Informe de Carabineros. A juicio del interviniente, este esquema compartido no
implica que las autoridades puedan desentenderse de su responsabilidad.
Señaló que en
Inglaterra, a raíz de los sucesos de violencia ocurridos en 1985 en Bruselas
que dejaron como resultado 39 muertos y más de 400 heridos, así como de las
protestas ocurridas en abril de 1989 por la falta de organización, seguridad y
logísticas que dejaron 96 víctimas fatales, se adoptaron medidas restrictivas
para prevenir que hinchas identificados como violentos pudieran salir del país
para asistir a espectáculos de fútbol, para sancionar penalmente
comportamientos violentos en los estadios y para vetar a un hincha violento
tanto a nivel nacional como en competencias internacionales.
Expuso que el
modelo inglés establece deberes en cabeza de los organizadores privados,
quienes deben contar con un cuerpo suficiente de apoyo logístico y de seguridad
en los estadios, pero también ha reconocido la obligación ineludible y última
de las autoridades públicas de asumir su rol como garantes de la seguridad en
los estadios.
Finalmente, afirmó que únicamente la Policía Nacional tiene la
capacidad, las herramientas y la legitimidad constitucional para garantizar la
seguridad en estos eventos de alto riesgo, luego, su presencia y acompañamiento
imperativos en estos casos es una cuestión de necesidad. Además, considerando que
en la sentencia C-758 de 2002 la Corte Constitucional reconoció que el fútbol
es una actividad de interés público y social, que envuelve riesgos a la
seguridad, a juicio del demandante, debe ser tratada de la misma manera que las
actividades convocadas por autoridades públicas.
7. Hernán Alejandro Olano García[15]. Solicitó a la Corte declarar la inconstitucionalidad de las normas
demandadas considerando que traslada a los particulares organizadores de eventos la actividad de Policía,
sin que sean los directamente responsables.
Expuso que
la expresión “podrá” indica un carácter potestativo mediante el cual un
hecho, cualquier que sea su origen, se encuentra sujeto a la libre facultad o
potestad de cada individuo, luego, si la norma dijera “deberá”, se
crearía una obligación. Coincidió con el accionante en que la jurisprudencia[16] acepta dicho entendimiento. Presentó un
repaso doctrinario y jurisprudencial de los conceptos de Policía administrativa
general, Policía administrativa especial, de los elementos del orden público y
de la función de Policía. Hizo énfasis en que la función de Policía se asigna a
los cuerpos uniformados, oficiales, suboficiales y agentes de Policía que
ejecutan el poder y se caracteriza por ser estrictamente material y no jurídica,
en tanto se define como la competencia en el ejercicio del poder reglado de la
fuerza.
8. Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
Solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en
la sentencia C-223 de 2017. Adicionalmente,
expresó que “no hay claridad” en la formulación de los cargos,
pues el alcance de las expresiones y “las vulneraciones del ordenamiento
constitucional” contienen contradicciones y argumentaciones subjetivas. Finalmente,
resaltó que el demandante representaba a la División Mayor del Fútbol
Colombiano -DIMAYOR-, luego, la demanda más que el ejercicio constitucional
ciudadano busca el beneficio de los miembros que conforman dicha agremiación
que al recibir los rendimientos y beneficios económicos también tienen
obligaciones.
9. Universidad Externado de Colombia. Solicitó
a la Corte declarar la inexequibilidad de los apartes demandados o,
subsidiariamente, declarar su exequibilidad condicionada bajo el
entendido que la existencia jurídica de estas no supone el desconocimiento de
la configuración legal propia y conexa de los espectáculos o eventos públicos.
Expuso que
las normas demandadas sí pueden ser objeto de un estudio de fondo a pesar de
haber sido declaradas inexequibles por cuanto siguen aplicándose y muy
probablemente se retomarán en una posterior ley estatutaria dada la ausencia de
control material de constitucionalidad.
La solicitud de inexequibilidad de las normas la propone considerando
que estas trasladan el deber de conservar la convivencia y la seguridad ciudadana
a particulares en eventos que ponen en riesgo la vida y la integridad de los
ciudadanos como las aglomeraciones de público complejas. Al respecto, afirmó
que las expresiones cuestionadas implican una facultad, lo cual desconoce el
deber que tiene la Policía Nacional de mantener las condiciones necesarias para
el ejercicio de derechos y libertades de conformidad con los artículos 2 y 218
de la Constitución, con el consecuente riesgo para el goce de un ambiente de
convivencia sano para las personas que se encuentren en aglomeraciones de
público. En igual sentido, considera que reconocer que un particular tiene a su
cargo de manera exclusiva la garantía del orden público desconoce el principio
del monopolio del uso de la fuerza del Estado reconocido en el artículo 223 de
la Constitución.
Hizo referencia a legislaciones internacionales como la inglesa, la
cual incluye la participación del Consejo de Europa a través del Convenio
Europeo[17]
sobre la Violencia e Irrupción de Espectadores con motivo de manifestaciones
deportivas y especialmente de partidos de fútbol, sobre la idea de la
responsabilidad complementaria que supone el ejercicio de la autoridad pública
con la organización deportiva. Por su parte, entidades como la FIFA y la UEFA,
han dado pasos comunes en la misma dirección, agregando otros temas[18] con el propósito de
abordar problemáticas como la seguridad, violencia, racismo, dopaje y “amaños”
en partidos de fútbol. También se refirió a la legislación española que cuenta
con la Ley 19/07 contra la violencia, el racismo, la xenofobia y la
intolerancia en el deporte, reglamentada por el Real Decreto 203/10, en
concordancia con el Real Decreto 748/08. Estas normas regulan la relación de
espectadores, organizadores deportivos y autoridades públicas con ocasión de la
celebración de espectáculos y competiciones deportivas.
En cuanto a la normativa nacional concuerda con la Federación
Colombiana de Fútbol en la enunciación de las Leyes 1270 de 2009, 1356 de 2009,
1445 de 2011 y 1453 de 2011, así como del Decreto 1717 de 2010, listado que
adicionó con la alusión a los Decretos 1007 de 2012[19] y 0079 de 2012 por el
cual se reglamentan las Leyes 1445 y 1453 de 2011; normas que permiten colegir una
coordinación mutua y complementaria de acuerdo a la inseparable responsabilidad
que existe entre las autoridades públicas correspondientes y las entidades
privadas para llevar a cabo eventos susceptibles de aglomeraciones.
Anotó que una segunda alternativa es la interpretación del contenido de
las normas a la luz del deber de coordinación entre el Estado y los
particulares, lo que también daría lugar a resaltar el deber de inspección,
vigilancia y control que debe ejercer el Estado sobre los particulares a la
hora de prestar un servicio público como es el caso de las empresas privadas de
seguridad y vigilancia.
Respecto de la propuesta de exequibilidad condicionada refirió
que existen diferentes regulaciones sobre eventos deportivos que abarcan
mecanismos de coordinación mutua y complementaria de acuerdo a la inseparable responsabilidad
entre las autoridades públicas y las entidades privadas para llevar a cabo la
organización de eventos susceptibles de aglomeraciones. En este sentido, las
normas atacadas deben responder a lo dispuesto en las regulaciones vigentes.
Intervenciones
extemporáneas
10. La
Alcaldía Distrital de Bogotá, Dirección Distrital de Defensa Judicial y
Prevención del Daño Antijurídico[20], la Universidad Nacional de Colombia[21], la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada[22] y la Alcaldía de Medellín[23], presentaron intervenciones extemporáneas.
V.
CONCEPTO DE LA
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
11. El Procurador General de la Nación mediante
concepto 6414, radicado el diecisiete (17) de julio de 2018, solicita a la
Corte Constitucional que se declarar estarse a lo resuelto
en la sentencia C-223 de 2017.
Señaló que la Corte Constitucional en la sentencia C-223 de 2017
integró las disposiciones del Título VI (artículos 47 a 75) para declarar su
inexequibilidad en razón de la relación que tienen los derechos de reunión y
manifestación pública con los derechos a la libertad de expresión, la
participación política, la libertad de asociación y la libertad de locomoción,
por tratarse de garantías que tienen la calidad de fundamentales, asimismo se
encontró que dicho título tiene como propósito regular el ejercicio de los
derechos de reunión y manifestación pública, así como la regulación integral,
estructural y completa.
En virtud de los argumentos expuestos la Corte decidió que se vulneró
la reserva de ley estatutaria prevista en el literal a) del artículo 152 de la
Constitución considerado necesario diferir los efectos de dicha declaración por
un término no mayor al agotamiento de las siguientes dos legislaturas, es
decir, hasta el 20 de junio de 2019.
Hizo referencia a las dos posturas de la Corte frente al análisis de
las normas declaradas inexequibles de forma diferida: (i) la conservación por
un tiempo de la vigencia de la norma declarada inexequible no significa que
tales normas no hayan sido objeto de control constitucional y que sea viable
pronunciarse sobre nuevas demandas de inconstitucionalidad que se presenten
durante el tiempo que esté vigente la norma, así los motivos sean diferentes a
los analizados en la sentencia anterior;[24]
y (ii) cuando de un examen procedimental se concluye que la norma puede
permanecer dentro del orden jurídico durante determinado lapso, ello no obsta
para que se emprenda una revisión de tipo sustancial y se declare su
exequibilidad caso en el cual permanecerá vigente hasta que se agote el lapso
fijado en el fallo inicial o se declare inexequible, cuya consecuencia será el
retiro inmediato del ordenamiento jurídico[25].
Teniendo en cuenta la segunda postura, consideró que en este caso
opera la cosa juzgada constitucional dado que la violación a la reserva
estatutaria no se agota en un análisis formal, pues requiere de la verificación
del contenido de las disposiciones objeto de juzgamiento para luego determinar
si se cumplieron los requisitos formales para regularlo.
Argumentó que en dicha sentencia la Corte analizó cada una de las
disposiciones revisadas a efectos de fijar su alcance y contenido, por ejemplo,
sobre el artículo 52 la Corte determinó su relación con los artículos 47 y 48
porque definen lo que son las aglomeraciones de público y establece una
condición para el ejercicio del derecho de reunión, en tanto determina las
funciones de la Policía en actividades que involucran aglomeraciones del
público complejas y no complejas.
Con relación al alcance y contenido del artículo 62 expuso que la
Corte encontró que este enunciado le quita a la Policía la obligación de dar
seguridad y protección a las personas en actividades que involucran
aglomeraciones del público y complejas (como pueden serlo desfiles, actividades
cívicas o deportivas, partidos de fútbol, eventos artísticos, etc.),
trasladando dicha obligación a los organizadores, quienes deberán contratarla
con empresas de vigilancia y seguridad privada y/o empresas de logística.
Señaló que la Corporación consideró que además el artículo implica el relevo de
las obligaciones de seguridad y protección que debe prestar la Policía
Nacional, especialmente en el caso de aglomeraciones complejas como los
partidos de fútbol, conciertos y similares, cuya seguridad interna y externa deberá
contratarse por los organizadores sin considerar lo que dispone el artículo 218
de la Constitución.
Estimó que el análisis material realizado por la Corte también se
evidencia en (i) la determinación de que este título regulaba derechos
fundamentales; (ii) la constatación de que se trata del desarrollo de los
derechos de reunión y manifestación pública; y (iii) se trata entonces de una
regulación integral, estructural y completa de los derechos fundamentales
enunciados. En ese orden concluyó que dicho examen es material e impide a la
Corte volver a juzgar las disposiciones.
VI.
CONSIDERACIONES DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Atendiendo lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución
Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, toda vez que la norma acusada
parcialmente hace parte de una ley de la República, en este caso, la Ley 1801 de 2016 -Código Nacional de Policía y
Convivencia-.
Estudio
previo
1. Aptitud
de la acción de inconstitucionalidad
El Ministerio del Interior, el Instituto Colombiano de Derecho
Procesal y el Ministerio de Defensa Nacional solicitaron a la Corte inhibirse. En su concepto, la demanda no cumple con los presupuestos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia.
Al respecto, este Tribunal considera
que la demanda  cumple –con la excepción que se describe adelante-- las exigencias
para que se expida un pronunciamiento de fondo al plantear un cargo apto de
inconstitucionalidad[26], por la presunta vulneración de los artículos 2 (garantía estatal de efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución, así como de la convivencia pacífica) y
218 (el fin primordial de la Policía Nacional es el mantenimiento de las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas,
y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz).
Se trata de un argumento claro
en tanto el actor plantea que la Constitución impone al Estado la obligación de
ofrecer seguridad y garantizar la convivencia pacífica a los ciudadanos en
escenarios de alto riesgo de afectación a la comunidad -aglomeraciones de
público complejas- y, en consecuencia, el uso de expresiones que no establezcan
un imperativo se opone a los mandatos de la norma superior (arts. 2 y 218) las
cuales sí contienen expresiones que suponen una obligación inexcusable.
De la misma manera, sobre el
requisito de certeza debe concluirse que el accionante no apela a
expresiones distintas a las consignadas en las disposiciones cuestionadas pues de
la lectura desprevenida de la norma es factible asumir, prima facie, que
la expresión “podrá” conlleva una simple facultad. Así, el actor
identificó normas de rango inferior, expresión “podrá” contenida en el
parágrafo 1º del artículo 52 y en los incisos 3º y 4º del artículo 62 de la Ley
1801 de 2016, que se ocupan de definir las obligaciones de un órgano estatal
frente a las actividades que involucran aglomeraciones de público complejas.
Asimismo, se advierte que el
actor expone razones concretas, que permiten efectuar una confrontación entre
el texto constitucional y las normas objeto de reproche, cumpliendo así con el
presupuesto de especificidad. En cuanto a la presentación de argumentos pertinentes,
para la Sala se acredita dicha exigencia comoquiera que los mismos giran en
torno de una norma constitucional. La demanda contiene reflexiones acerca del
alcance de los artículos 2 y 218 de la Constitución frente al de las normas
cuestionadas sin hacer alusión a otro tipo de normativa o a conceptos
innecesarios.
De otro lado, dichas
reflexiones son suficientes para generar una duda acerca de la
constitucionalidad de las normas cuestionadas, dado que explican con idoneidad
porqué el actor considera que la Constitución prevé la intervención de la Policía
Nacional en contextos masivos debe ser obligatoria en aras de salvaguardar los
deberes impuestos en los artículos 2 y 218 de la Constitución.
En frente del cargo formulado contra la expresión “convocadas por
las entidades públicas” contenida en el parágrafo 3º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016, acusada por
supuestamente desconocer el principio de igualdad, la Corte encontró que la
demanda carece  de certeza, pues, en realidad el cargo se corresponde más con
una apreciación subjetiva del actor que con un auténtica disposición normativa
contenida en la expresión demandada, pues, trátese de aglomeraciones convocadas
por particulares o por entidades públicas, la Policía Nacional deberá
garantizar la seguridad y el orden público, en los términos atrás anotados.
No sucede lo mismo respecto de
la demanda en contra de la expresión “convocadas por las entidades públicas”
contenida en el parágrafo 3º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016, por la
presunta vulneración del artículo 13 de la Constitución, el cual, a juicio de
la Sala Plena carece del presupuesto de certeza.
Si bien el actor identifica
los grupos o situaciones de hecho que aparentemente se encuentran en
condiciones iguales o similares, esto es, los eventos organizados por entidades
públicas y los eventos convocados por las empresas particulares, en
realidad el cargo se corresponde más con una apreciación subjetiva, genérica y
abstracta del actor que con un auténtica disposición normativa contenida en la
expresión demandada, pues, trátese de aglomeraciones convocadas por
particulares o por entidades públicas, la Policía Nacional deberá garantizar la
seguridad y el orden público, en los términos que serán expuestos en esta
providencia.
Así las cosas, de la norma acusada no se infiere que
en aglomeraciones de público complejas convocadas por particulares la Policía
Nacional renuncie a garantizar el orden y la convivencia pacífica, porque la
misma disposición ordena a dicha institución prestar sus servicios de manera
excepcional “cuando existan razones de fuerza mayor, seguridad u orden
público que lo aconsejen”.
En efecto, tanto el parágrafo primero como el tercero
el artículo 52 de la Ley 1801 de 2016, prescriben que el apoyo de la Policía en
las aglomeraciones de público complejas se circunscribe, en ambos casos
–eventos públicos y privados–, a lo que demanden las necesidades de orden
público y seguridad. Así, la presencia de la fuerza pública está condicionada,
en los dos escenarios, a que las circunstancias “lo aconsejen” o “lo
exijan”. Por lo tanto, el actor no logró demostrar un trato diferenciado
hacia las personas que concurren a este tipo de actividades –sea que fueren organizadas
por entidades públicas o por particulares–.
Por lo expuesto, la Corte
Constitucional únicamente analizará los cargos contra los artículos 52
(parcial) y 62 (parcial), por desconocimiento de los mandatos constitucionales
establecidos en los artículos 2, y 218 de la Constitución, en los términos del
problema jurídico que se planteará más adelante.
2. Cosa
juzgada constitucional: la Corte Constitucional
es competente para pronunciarse de fondo sobre la demanda ante la inexistencia
de cosa juzgada constitucional
Los artículos 52 y 62 demandados parcialmente, fueron objeto de
estudio de constitucionalidad en la sentencia C-223 del 2017, decisión por
medio de la cual se resolvió declarar la inexequibilidad diferida del Título VI del Libro Segundo de la Ley 1801 de
2016 “Por la
cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”
y, en consecuencia, de los artículos objeto de estudio en esta oportunidad.
El Ministerio de Justicia y del Derecho, la Procuraduría General de
la Nación y el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, este último de manera
subsidiaria, solicitaron a la Corte no pronunciarse sobre la demanda ante la
existencia de una cosa juzgada constitucional, teniendo en cuenta que mediante
sentencia C-223 de 2017 la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad
diferida de las normas acusadas.
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que
la cosa juzgada constitucional “es una institución jurídico procesal que
tiene su fundamento en el artículo 243 de la Constitución Política (…) mediante
la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de
constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas”[27].
La cosa juzgada puede ser[28]: i) constitucional
formal, cuando ante la Corte Constitucional se pone en consideración el
estudio de exequibilidad de un texto legal sobre el cual existe un fallo de
constitucionalidad[29];
ii) material, cuando en un pronunciamiento jurisprudencial se estudió un
contenido normativo similar al demandado pero la nueva controversia se enmarca
en un texto legal diferente[30];
iii) absoluta que acaece cuando la decisión concluye que la norma
demandada se estudió de conformidad con la totalidad de la Carta Política y en
esa medida se impide la admisión de más demandas sobre el mismo texto normativo[31]; iv) relativa,
cuando este Tribunal estudió la exequibilidad de un texto normativo únicamente
a la luz de determinados cargos, motivo por el cual la disposición podrá ser
estudiada desde una nueva perspectiva constitucional.[32]
La Corte ha examinado el alcance de la cosa juzgada
frente a decisiones de inexequibilidad diferida. Dos posturas
han sido consideradas. En un primer momento, la Corte optó por declarar la
improcedencia de un nuevo estudio de las normas declaradas inexequibles aun
cuando los efectos de esa determinación se hayan diferido[33]. Más adelante, la
Corte cambió su posición para permitir el estudio de las normas declaradas
inexequibles con efectos diferidos cuando el vicio por el cual se declaró su
inconstitucionalidad fue de trámite, considerando si la norma sigue produciendo
efectos[34].
Respecto de la primera postura la sentencia C-1211 de 2001 afirmó
que el Tribunal no tenía otra alternativa que estarse a lo resuelto porque, “habiendo optado por un pronunciamiento
sobre la totalidad de la Ley, considerándola como un ordenamiento integral, no
podría luego, y frente a la expresa decisión que sobre la materia se adoptó en
la Sentencia C-737 de 2001, proferir fallos particulares sobre todos y cada uno
de los artículos de la ley que sean demandados de manera separada. Tal como se
expresó, habiéndose declarado la inexequibilidad con efecto diferido de la ley,
corresponde al Congreso, dentro de su potestad de configuración y respetando
las limitaciones que le impone, tanto en la forma como en el fondo, el
ordenamiento constitucional, proferir una nueva ley de regalías”. De esta manera
concluyó que la posibilidad de un nuevo análisis sobre vicios de fondo o de
forma debía tener como punto de partida la nueva normativa que expidiera el
Congreso para cumplir los parámetros establecidos en la sentencia que declaró
la inexequibilidad diferida[35].
En el Auto 311 de 2011 la Corte reiteró la regla
anotada y consideró que “[c]uando una ley es declarada
inexequible, por vicio de procedimiento en su formación, en realidad la
voluntad del legislador no se ha formado nunca, o no ha surgido válidamente a
la vida jurídica y en consecuencia no es ni siquiera necesario examinar si es
inexequible por razones de fondo (…)”. En este sentido, la declaratoria de
inconstitucionalidad le restaba validez a la norma, aunque se mantuviera
temporalmente su vigencia.
Para modificar la regla
establecida en los pronunciamientos citados, en la sentencia C-088 de 2014, la
Corte consideró que dicho
entendimiento no observaba los principios que orientan el control
constitucional, especialmente el principio democrático. Dispuso que en asuntos
donde se declara la inexequibilidad diferida, la norma sigue vigente, y puede
producir efectos jurídicos por el término de dicho diferimiento, luego, sería posible
analizar su inconstitucionalidad a la luz de una nueva acusación. De este modo,
precisó que “existe una diferencia constitucionalmente relevante entre los
vicios de una y otra naturaleza, y que en la hipótesis examinada, la
verificación de una falencia procedimental no excluye, ni debe excluir, el
examen por vicios de orden sustantivo, comoquiera que mientras las exigencias
formales y procedimentales para la validez de una disposición legal, se
establecen en función del principio democrático y del principio de publicidad,
las segundas se orientan a la protección y defensa de los principios y valores
contenidos en el texto constitucional que no tienen un vínculo directo con
aquellos”.
Concluyó que cuando a la luz de un examen
procedimental la Corte decide mantener la norma cuestionada durante un periodo
determinado “ello no obsta para que se emprenda una revisión de tipo
sustancial, y bien, o se declare su exequibilidad, caso en el cual permanecerá
vigente hasta que se agote el lapso temporal fijado en el fallo inicial, o se
declare inexequible, caso en el cual deberá ser retirada del orden jurídico
inmediatamente”.
Recientemente, en la sentencia
C-009 de 2018, la Corte Constitucional conoció una demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 53, 54, 55,
56 y 57 de la Ley 1801 de 2016, por vicios de procedimiento (reserva de ley
estatutaria) y de fondo (principio democrático y pluralismo, entre otros). Aplicando
la regla expuesta, la Corte resolvió estarse a lo resuelto en la sentencia
C-223 de 2017 respecto de los vicios de procedimiento pero a su vez, decidió
pronunciarse sobre los cargos de fondo al no encontrar configurada la cosa
juzgada constitucional.
En esta ocasión la Sala
ratifica las conclusiones de las sentencias C-088 de 2014 y C-009 de 2018, toda
vez que es el resultado de un análisis que sistematiza los principios que deben
regir el criterio del juez constitucional a la hora de definir la conformidad
de una norma ordinaria con la Constitución.
Este Tribunal advierte que
efectivamente en la sentencia C-223 de 2017 se declaró la inexequibilidad diferida
de los artículos acusados en la demanda que nos ocupa “por la ausencia del procedimiento legislativo agravado
que se exige para las leyes estatutarias, con violación de la reserva de ley
dispuesta en la Constitución, respecto de una materia específica como es la
regulación de derechos fundamentales, tal y como se ha hecho con otros derechos
fundamentales como hábeas data, petición, los
derechos de las mujeres y participación política, entre otros casos”.
Resulta
importante señalar que en dicho pronunciamiento la Corte expresó que el
artículo 62 de la Ley 1801 de 2016 implicaba “el relevo de la obligaciones
de seguridad y protección que debe prestar la Policía Nacional, especialmente
en el caso de las aglomeraciones complejas como los partidos de fútbol,
conciertos y similares, cuya seguridad ‘interna y externa’ deberá ser
contratada por los organizadores (artículo 62), sin considerar lo que dispone
el artículo 218 de la Constitución”. Sumado a esto, este Tribunal consideró
que los artículos 58 y 62 de la misma ley invertían “el modo de cumplir las
obligaciones constitucionales de la Policía Nacional, en el sentido que el
servicio de seguridad deja de ser una obligación de la Policía, para ser una
facultad. En tal sentido el inciso tercero del artículo 62 establece que para
el caso de las actividades que involucren aglomeraciones complejas, y
solo ‘En casos
excepcionales’, la Policía Nacional ‘podrá’ complementar la seguridad privada”.
También
hizo la siguiente apreciación sobre los artículos 58, 60 y 62: [las normas] “definen
lo que sean (sic) las actividades que involucran aglomeraciones complejas y no
complejas, a la vez que definen el papel de la Policía Nacional en ellas,
invirtiendo el rol de dicha institución en el cumplimiento de la obligación
constitucional de seguridad, que pasa a ser residual y no principal,
facultativa y no obligatoria, privilegiando el servicio de seguridad privada
sobre el público”. Como conclusión definitiva determinó que el vicio
de estas disposiciones tenía su génesis en su aprobación porque al regular el
derecho fundamental de reunión, debía haberse tramitado como ley estatutaria[36].
Como puede advertirse, a pesar
de las afirmaciones realizadas en este fallo sobre el contenido de las disposiciones
que interesan al presente debate y a la alusión superficial del artículo 218, el
juicio que la Corte realizó en esa oportunidad solamente abarcó un análisis formal
de las normas declaradas inexequibles. Así pues, las observaciones trascritas
anteriormente no constituyen un análisis de constitucionalidad de la norma sino
la descripción de los contenidos normativos en aras de unificar si se trataban
de aquellos propios de regulación a través de una ley estatutaria.
En suma, la Sala Plena
considera que en este caso no existe cosa juzgada constitucional, ni formal ni
material, con relación a los apartados de las normas demandadas toda vez que no
se dio un pronunciamiento de fondo en el cual se hayan contrastado las
disposiciones acusadas con los derroteros constitucionales invocados por el
accionante. En ese orden, es procedente que la Sala aborde el estudio de dichas
normas a la luz de los artículos 2 y 218 de la Constitución, dado que su
inconstitucionalidad no fue definida a partir de su contenido material, y en
todo caso hoy producen efectos en atención al aplazamiento de su
inexequibilidad hasta el 20 de junio de 2019.
3. Integración
normativa de la expresión “De manera
excepcional” contenida en el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 1801 de
2016 y de la totalidad del artículo 62 de la misma ley.
La Policía Nacional y el Ministerio de Defensa Nacional manifestaron
que el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016 implica que en
eventos que involucren aglomeraciones de público complejas, la Policía Nacional
“de manera excepcional podrá prestar un servicio público, ante un
interés privado a fin de mantener la convivencia ciudadana (…) [s]iempre
y cuando el evento no facilite las condiciones de seguridad de sus asistentes o
vulnere sus derechos”. Por lo tanto indican, que aunque la Corte decida
cambiar la palabra “podrá” por “debe”, “de igual manera
estaríamos privatizando el servicio de Policía, teniendo en cuenta que la Policía
Nacional tendría facultades para determinar la prestación de un servicio para
una entidad con ánimo de lucro”.
Por lo expuesto, resulta pertinente analizar si es procedente
integrar normativamente la norma demanda, a la luz de lo dispuesto en el
Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional.
El inciso tercero del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991
establece la figura de la unidad normativa, en los siguientes términos:
“Artículo 6o. Repartida la demanda, el magistrado sustanciador
proveerá sobre su admisibilidad dentro de los diez días siguientes. (…)
El magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando
considere que ésta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que
el fallo en sí mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en
el inciso segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre
todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su
juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara
inconstitucionales”.
En desarrollo de esta norma, la jurisprudencia constitucional[37] ha señalado que la integración normativa es una facultad de la
Corte Constitucional, que le permite constituir al análisis de cargos
propuestos, normas no demandadas. El objetivo de la integración es ejercer
debidamente el control constitucional y dar una solución integral a los
problemas planteados por el demandante o los intervinientes. Se trata, sin
embargo, de una facultad excepcional, y solo procede en tres casos: (i) cuando
el demandante acusa una disposición que, individualmente, no tiene un contenido
deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta
absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra
disposición que no fue acusada; en estos casos es necesario completar la
proposición jurídica demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio, (ii)
cuando la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del
ordenamiento que no fueron demandadas; esta hipótesis pretende evitar que un
fallo de inexequibilidad resulte inocuo, y (iii) cuando la norma se encuentre
intrínsecamente relacionada con otra disposición de cuya constitucionalidad
existan serias dudas[38].
La procedencia de la primera hipótesis depende del cumplimiento de
dos supuestos, a saber[39]: “(i) que lo acusado sea un contenido
comprensible como regla de derecho que pueda contrastarse con las normas
constitucionales y (ii) verificar si los apartes que no han sido demandados
perderían la capacidad de producir efectos jurídicos en caso de declararse la
inexequibilidad del fragmento normativo demandado”[40].
La
segunda hipótesis se evidencia cuando la disposición cuestionada se encuentra
reproducida en otros enunciados que posean el mismo contenido deóntico[41].
La
tercera hipótesis acontece cuando la norma o normas demandadas se encuentran
intrínsecamente relacionadas con otra de cuya
constitucionalidad existan serias dudas. A juicio de
la Corte, la procedencia de esta hipótesis está supeditada al cumplimiento de
dos supuestos distintos y concurrentes[42]:
(i) que la norma demandada
tenga una estrecha relación con las disposiciones no cuestionadas que formarían
la unidad normativa; y (ii) que las disposiciones no acusadas aparezcan, a
primera vista, aparentemente inconstitucionales. Al respecto, la Corporación ha
señalado además, que “es legítimo que la Corte entre a estudiar la
regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación
aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad”[43].
En el asunto objeto de estudio lo que se demanda es la facultad que
la norma otorga a la Policía Nacional con el fin de decidir si presta o no el
servicio de vigilancia y seguridad en eventos catalogados como aglomeraciones
de público complejas. El demandante acusó la palabra “podrá” contenida
en el parágrafo 1º del artículo 52[44]
y en los incisos 3º[45]
y 4º[46]
del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016; sin embargo, de la lectura de las
normas demandadas se evidencia que no solo el verbo “podrá” conllevaría una
interpretación en el sentido de facultar a la Policía Nacional para decidir
prestar o no los servicios de vigilancia y seguridad en eventos que involucren
aglomeraciones complejas, complementar la seguridad de dichas actividades y
hacer presencia en el lugar. También la expresión “de manera excepcional”
contenida en el parágrafo 1º del artículo 52 podría generar una interpretación
en el mismo sentido, es decir, como una limitación de actuación de la Policía
Nacional en eventos donde se puedan presentar riesgo grave a la convivencia y a
la seguridad ciudadana.
Por lo anterior, aunque no se trata de una
reproducción exacta del verbo demandado, la Corte considera necesaria la
integración de la expresión “De manera excepcional” contenida en el
parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016, con el fin de evitar que un posible fallo de
inexequibilidad resulte inocuo al no expulsarse del ordenamiento dicha
expresión.
Problema
jurídico y metodología de decisión
4. Le corresponde a la Corte
determinar si (i) las expresiones “de manera
excepcional” y “podrá” contenidas en el parágrafo 1º del artículo 52
de la Ley 1801 de 2016 vulneran los artículos 2 y 218 de la Constitución.
Adicionalmente,  si (ii) el inciso primero y las expresiones “podrá”
contenidas en los incisos tercero y cuarto del artículo 62 de la Ley 1801 de
2016, vulneran los artículos 2 y 218 de la Constitución.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Corte
abordará los siguientes tópicos (i) la Policía Nacional y su función
constitucional; (ii) la función constitucional de la Policía Nacional y el
principio de exclusividad de la fuerza pública como límites para la prestación del
servicio de vigilancia por parte de empresas privadas y (iii) la seguridad
ciudadana en aglomeraciones de público complejas. A partir de las conclusiones
que allí se obtengan (iv) procederá a pronunciarse sobre los cargos planteados
en esta oportunidad.
La Policía
Nacional y su función constitucional. Reiteración jurisprudencial
5. El
artículo 2 de la Constitución consagra los fines esenciales del Estado, dentro
de los cuales están: servir a la comunidad, garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, entre otros. La misma
disposición asigna a las autoridades de la República el deber de proteger a
todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias
y demás derechos y libertades, y asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales de los particulares y del Estado.
Con tal fin, el artículo 216 de la Constitución
instituyó la Fuerza Pública conformada por las fuerzas militares y la Policía Nacional. Por
su parte, el artículo 218 constitucional dispone que la Policía Nacional es un
cuerpo armado permanente, de naturaleza civil, a cargo de la Nación y tiene
como objetivo principal mantener “las condiciones necesarias para el
ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los
habitantes de Colombia convivan en paz”.
6. En diferentes oportunidades la Corte Constitucional se ha ocupado de
definir en qué consiste la función constitucional de la Policía Nacional[47]. Así, en la sentencia
C-453 de 1994 la Corte consideró que “la misión de la Policía es
eminentemente preventiva y consiste en evitar que el orden público sea alterado”.
También ha dispuesto que “de su accionar depende, por una parte, que los asociados
puedan ejercer a plenitud sus derechos y libertades dentro del marco de la
Constitución y la ley y, por otra, garantizar la convivencia pacífica dentro
del seno de la sociedad colombiana”[48]. En términos similares ha
concluido que “[e]l servicio público de Policía
tiene entonces como fin primordial, la garantía de bienes comunitarios
esenciales, presupuesto de la convivencia, tales como la seguridad, la
tranquilidad y la salubridad que transfieren ese carácter esencial a la
actividad encaminada a preservarlos, en función de atribuciones ordinarias
señaladas en el artículo 213 de la Carta Política” [49].
En un Estado Social de Derecho, la preservación del orden público representa el fundamento y el
límite de las competencias de Policía. Al referirse
al orden público, este Tribunal lo ha definido como “el
conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la
prosperidad general y el goce de los derechos humanos”[50]. Así las cosas, la
Corte ha considerado que este deber de protección es función, principalmente,
de las autoridades de Policía por ser las encargadas de garantizar el derecho
constitucional fundamental a la salvaguarda de todas las personas dentro del
territorio de la República[51].
Recientemente,
en la sentencia C-225 de 2017 la Sala Plena de la Corte Constitucional se ocupó
de definir el concepto de orden público, así: “la importancia constitucional
del medio ambiente sano, elemento necesario para la convivencia social, tal
como expresamente lo reconoció la Ley 1801 de 2016[52],
implica reconocer que el concepto clásico de orden público, entendido como “el
conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la
prosperidad general y el goce de los derechos humanos”[53], debe
completarse con el medio ambiente sano, como soporte del adecuado
desenvolvimiento de la vida en sociedad. En este sentido, el orden público
debe definirse como las condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad
medioambiental[54],
necesarias para la convivencia y la vigencia de los derechos constitucionales[55], al
amparo del principio de dignidad humana[56]”
(negrillas no originales).
7. En el régimen constitucional
colombiano la noción de Policía presenta varias acepciones[57], todas ella dirigidas
al cumplimiento de los deberes sociales, el logro de la convivencia pacífica
entre los asociados y el mantenimiento de la seguridad individual y colectiva[58]. Recientemente en la sentencia C-223 de 2017, reiterando lo
dispuesto en la sentencia C-117 de 2006, la Corte precisó las formas de actividad del Estado relacionadas con la
preservación y el restablecimiento del orden público, así:
“El
poder de Policía se caracteriza por ser de naturaleza normativa y
consiste en la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de
carácter general, impersonal y abstracto, orientados a crear condiciones para
la convivencia social. Agregó la Corte que esta facultad permite limitar el
ámbito de las libertades públicas en relación con objetivos de salubridad,
seguridad y tranquilidad públicas, y que generalmente se encuentra adscrita al
Congreso de la República.
La
función de Policía está supeditada al poder de Policía y consiste en la
gestión administrativa concreta del poder de Policía. Supone el
ejercicio de competencias concretas asignadas por el poder de Policía a las
autoridades administrativas de Policía. Su ejercicio corresponde, en el nivel
nacional, al Presidente de la República. En las entidades territoriales compete
a los gobernadores y a los alcaldes, quienes ejercen la función de Policía
dentro del marco constitucional, legal y reglamentario.
Finalmente
dijo la Corte en la referida Sentencia C-117 de 2006, que la actividad de Policía
es la ejecución del poder y de la función de Policía en un marco estrictamente
material y no jurídico, correspondiendo a la competencia del uso reglado de la
fuerza, que se encuentra necesariamente subordinada al poder y a la función de Policía”.
Acorde con lo anterior, las medidas para preservar el
orden público pueden consistir en “(i) el establecimiento de normas
generales que limitan los derechos para preservar el orden público; (ii) la
expedición de actos normativos individuales, dentro de los límites de esas
normas generales; (iii) el despliegue de actividades materiales, que incluyen
el empleo de la coacción y que se traduce en la organización de cuerpos armados
y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función”[59].
8. Ahora bien, la Corte
Constitucional ha reiterado que el ejercicio del poder, función y actividad de Policía
deben responder a unos límites para su ejercicio. El poder
de Policía está sujeto a los mandatos constitucionales y a la regulación
internacional sobre derechos humanos ratificados por Colombia[60]. La función
de Policía además de los límites constitucionales y de derecho internacional de
los derechos humanos se encuentra sometida al principio de legalidad[61], a la
eficacia[62]
y necesidad del uso del poder[63],
a la proporcionalidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, y al respeto
del principio de igualdad, porque las medidas de Policía no pueden traducirse
en discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la población. La actividad
de Policía, por su parte, se encuentra limitada por los aspectos señalados anteriormente
para el poder y la función de Policía, por el respeto de los
derechos y libertades de las personas y por los controles judiciales a su
ejercicio[64].
9. Según lo dispuesto en el
actual Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016) este tiene
carácter preventivo y busca “establecer las
condiciones para la convivencia en el territorio nacional” propiciando el cumplimiento de los deberes y obligaciones las
personas y reglamentando el ejercicio del poder, la función y la actividad de Policía.
La misma regulación acoge los conceptos de poder[65], función[66] y actividad[67] de Policía
estructurados por la jurisprudencia constitucional.
Por otra parte, divide las categorías de convivencia en: seguridad,
tranquilidad, ambiente y salud pública[68].
Sobre la primera indica que se orienta a garantizar la protección de los
derechos y libertades constitucionales y legales de las personas en el
territorio nacional y la tranquilidad buscando que las personas ejerzan sus
derechos sin abusar de los mismos, y con plena observancia de los derechos
ajenos. Dispone además que los fines de las normas de convivencia social
previstas en este Código son los siguientes: “1. Que el ejercicio de los
derechos y libertades sean garantizados y respetados en el marco de la constitución
y la ley. 2. El cumplimiento de los deberes contenidos en la Constitución, la
ley y las normas que regulan la convivencia. 3. El respeto por las diferencias
y la aceptación de ellas. 4. La resolución pacífica de los desacuerdos que
afecten la convivencia. 5. La convergencia de los intereses personales y
generales para promover un desarrollo armónico. 6. Prevalencia de los valores
sociales de solidaridad, tolerancia, responsabilidad, honradez, respeto,
bondad, libertad, justicia, igualdad, fraternidad, lealtad, prudencia y paz”[69].
10. En síntesis, la Policía Nacional tiene como fin principal la prevención de
aquellas conductas que constituyen amenazas de
afectación del orden público o impiden la convivencia entre las personas. Las
medidas para preservar el orden público y la convivencia provienen del poder de
Policía, la función de Policía y la actividad de Policía, cada uno ejercido por
distintas autoridades, las cuales encuentran límites definidos por la Constitución
y por la ley.
La función
constitucional de la Policía Nacional y el principio de exclusividad de la
fuerza pública como límites para la prestación del servicio de vigilancia por
parte de empresas privadas
11. La seguridad de la sociedad,
entendida como el mantenimiento del orden, la paz y el disfrute de los
derechos, es un fin del Estado (art. 2 C.Pol.) y su prestación es inherente a su
finalidad social. La Corte Constitucional ha reconocido que la seguridad es un
servicio público primario, cuya prestación está a cargo de la fuerza pública[70].
12. En esa dirección el artículo
216 de la Constitución consagra el principio de exclusividad de la Fuerza
Pública. En tal virtud, existen funciones y facultades que son propias de la Policía
Nacional, las cuales en ningún momento pueden ser atribuidas a los particulares,
como lo es la preservación del orden público. Tampoco podría el Estado atribuir
a los particulares la posesión y uso de armas que pongan en duda la naturaleza
exclusiva de la Fuerza Pública. El
principio implica que la ley colombiana no puede amparar la existencia de
organismos armados no oficiales o de carácter privado que actúen en forma
paralela para cumplir las funciones que la Constitución asigna exclusivamente a
las fuerzas militares y a la Policía Nacional[71].
13. Sin embargo, los servicios de seguridad privada son
constitucionalmente admisibles y encuentran apoyo en dos
fundamentos constitucionales. En primer lugar, siendo la seguridad un
servicio público, la ley puede autorizar su prestación por parte de los
particulares quienes deben someterse al régimen
jurídico que fije la ley[72]
(art. 365 C.Pol.). En segundo lugar, la seguridad
privada ha sido entendida como una expresión del deber de colaboración
ciudadana con la función de las autoridades de mantener el orden (art. 95
C.Pol). Ello no implica, sin embargo, que la ley pueda
erigir a los particulares en garantes de la seguridad y la defensa, pues esa
responsabilidad corresponde exclusivamente a la Fuerza Pública.
14. El Decreto ley 356 de 1994 regula el régimen jurídico que gobierna
la actividad especializada de vigilancia y seguridad privada, estableciendo los
parámetros de carácter organizacional, operacional y técnico que rigen la
prestación de dichos servicios. En palabras de la Corte, el decreto regula “la
seguridad ciudadana ordinaria, no asociada al conflicto armado. Se trata de la
regulación de ciertas actividades realizadas por los particulares, dirigidas a
disminuir los riesgos personales que puedan amenazar la vida, la integridad
física o los bienes de las personas”[73],
bajo el control de la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada.
El artículo 2 del Decreto 356 de 1994, define los servicios de
vigilancia y seguridad privada como aquellas actividades que en forma
remunerada o en beneficio de una organización pública o privada, desarrollan
las personas naturales o jurídicas, tendientes a prevenir o detener
perturbaciones a la seguridad y a la tranquilidad individual en lo relacionado
con la vida y los bienes propios o de terceros. Por su parte, el artículo 73,
establece que la finalidad de los mencionados servicios, consiste en disminuir
y prevenir las amenazas que afecten la vida, la integridad personal o el
ejercicio de los derechos sobre los bienes de las personas que reciben su
protección, sin alterar o perturbar las condiciones para el goce de los
derechos y libertades públicas de la ciudadanía y sin invadir la órbita de
competencia reservada a las autoridades, de manera que las empresas de
vigilancia y seguridad privada no pueden asumir conductas reservadas a la
fuerza pública (art. 74). Los pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre
empresas de vigilancia y seguridad privadas, han surgido con ocasión de las
demandas presentadas contra ese Decreto ley.
15. En la sentencia C-572 de 1997[74], la Corte concluyó que
la norma que regulaba los denominados servicios comunitarios de vigilancia y seguridad
privada, era exequible. Sostuvo que por tratarse de un servicio público podría
ser prestado tanto por el Estado como por los particulares y que el deber
constitucional de solidaridad permitía a los particulares apoyar la acción
estatal en contra del delito y a favor de la preservación del orden público.
16. Dicha posición fue modificada
por la misma Corte Constitucional en la sentencia C-251 de 2002[75] considerando que en
esa oportunidad la Corte no tuvo en cuenta el principio de exclusividad de la
fuerza pública. Así las cosas, expuso que no es posible asignar a los
particulares funciones propias del mantenimiento del orden público o la
participación en los conflictos armados. En este sentido, el deber de
solidaridad no envuelve la posibilidad de asignar a los particulares funciones
vinculadas al uso de la fuerza armada o a la inteligencia.
17. Posteriormente,
en la sentencia C-995 de 2004[76]
la Corte calificó la seguridad como un servicio público y aclaró que la
vigilancia y seguridad a la que hacía referencia el Decreto ley 356 de 1994 era
la seguridad ciudadana ordinaria no asociada al conflicto armado[77].
Ahora bien, a pesar de avalar bajo condiciones legales la seguridad a cargo de
los particulares también dispuso que “ningún servicio de vigilancia privado puede desplazar
o sustituir la actividad de defensa y seguridad desplegada por las fuerzas
armadas del Estado”. En
consecuencia, advirtió la Corte, “tales servicios de seguridad
privados se adelantarán siempre en los términos del régimen legal vigente y
dentro del pleno respeto a la Constitución.”
En control concreto, en las sentencias T-909 de 2011 y T-030 de
2017, este Tribunal reiteró que la actividad desempeñada por las empresas de
vigilancia cumplen una función de prevención y disuasión de conductas que
podrían configurar la comisión de un delito o que atenten contra los bienes que
son dispuestos para su protección. En todo caso, están obligados a respetar y
garantizar los derechos fundamentales y las libertades de la comunidad en
general. Respecto de las medidas que podrían adoptar las empresas de seguridad
privada en procura de mantener el orden público, la convivencia y el respeto
por los derechos fundamentales, se refirió la Corte al “uso de medidas
razonables, como serían los llamados de atención, que tengan como finalidad la
exigencia del cumplimiento de las normas de Policía y demás disposiciones que
regulen el comportamiento social, lo cual en ningún caso implica la
suplantación de funciones que sean propias de la autoridad de Policía”. Por
lo tanto, “la facultad descrita, en ningún momento implica la potestad de
hacer cumplir las disposiciones de Policía, pues dicha función está reservada a
los funcionarios investidos de autoridad”.
Recientemente, en la sentencia C-082 de 2018 la Corte reiteró
que “en virtud del deber de solidaridad social a través del ejercicio de
acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud
de las personas, así como el apoyo a las autoridades democráticas legítimamente
constituidas para mantener la independencia y la integridad nacionales
(Artículo 95, núm. 2 y 3 Superior), es posible que la ley disponga determinados
deberes puntuales de colaboración para con la fuerza pública”. Sin
embargo, reiterando lo dispuesto en las sentencia C-038 de 1995 y C-251 de
2002, consideró que en ningún caso dicha colaboración podría extenderse a
aquellas actividades objeto del monopolio adscrito al principio de exclusividad
en el uso de la fuerza. De esta forma, “los particulares solo pueden excepcionalmente portar
armas, bajo un derecho precario de autorización estatal, en todo caso revocable
u objeto de suspensión discrecional. Tales permisos tienen carácter individual
y están enfocado a actividades diferentes a la conservación del orden público”.
Específicamente sobre el funcionamiento de empresas que prestan
servicios de seguridad privada, la Corte reiteró que: (a) su creación y
funcionamiento debe estar regulado por el legislador y bajo la estricta
inspección, vigilancia y control del Gobierno; (b) su objeto es la protección
de la seguridad de la propiedad y de las personas, sin que ello involucre en
modo alguno el ejercicio de actividades de conservación del orden público,
funciones de inteligencia, ni mucho menos aquellas tareas vinculadas al
conflicto armado[78]; (c) sus funciones las puede ejercer incluso a través del uso de
la fuerza armada[79], pero exclusivamente en el ámbito en que ofrezcan sus servicios. Lo
anterior, sin perjuicio de la “colaboración a las autoridades por quienes
prestan el servicio de vigilancia privada, en cumplimiento de los deberes
constitucionales de que trata el artículo 93 de la Constitución y vinculados a
obrar conforme al principio de solidaridad a través de acciones humanitarias
ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”.
En todo caso, insistió “siempre y cuando ese deber de colaboración no
involucre las actividades mencionadas anteriormente y privativas de la fuerza
pública”.
18. Así las cosas, la Corte
Constitucional considera que la seguridad prestada por las empresas de
vigilancia y seguridad privada es no intrusiva y, por lo tanto, deben cumplir
con ciertas condiciones para entender que no desconocen el principio de
exclusividad de la fuerza pública, a saber: (i) que no usen armas de uso
exclusivo de la Policía Nacional, (ii) que su objetivo no sea el de defender
una comunidad, ni restablecer el orden público, ni generar las condiciones para
el ejercicio pleno de los derechos y libertades -tareas de competencia
exclusiva a la fuerza pública-, sino el de la protección de bienes o de
personas que específicamente requieren de este servicio, (iii) que no se trate
de admitir el ejercicio de la fuerza por parte de particulares, en situaciones
en las cuales existe un conflicto social o político previo, cuya solución
pretenda lograrse por medio de las armas, (iv) que la autorización para
utilizar armas no desplace la función de la fuerza pública y (v) que se ejerza
el poder de vigilancia y supervisión del Estado previsto para las armas de uso
civil.
19. La norma acusada también se
refiere a empresas logísticas como opción para que los organizadores de eventos
que involucren aglomeraciones complejas presten el servicio de vigilancia y seguridad
privada. La logística es el conjunto de medios y métodos necesarios para llevar
a cabo la organización de una empresa o de un servicio[80]. Sus funciones básicas
consisten en: (i) planificar y producir las acciones y gestiones que se
implementarán a lo largo del evento, (ii) preparar, diseñar, montar y disponer
del equipo que se utilizará en la actividad y el grupo humano que estará
trabajando durante el evento, (iii) ejecutar y desmontar del evento acorde con
lo planificado, y (iv) evaluar los resultados. Las empresas logísticas en
eventos masivos han sido definidas como “las brigadas contra
incendios, los servicios de salud, logística general entendida como la
acomodación, la vigilancia y el control necesarios para el cumplimiento de los
requerimientos del Plan de Emergencias y contingencias en el desarrollo de
espectáculos públicos y/o aglomeraciones de público que lo requieran”[81].
Así las cosas, si una empresa logística pretende prestar el servicio de
vigilancia y seguridad en una actividad que involucre aglomeraciones complejas,
deberá estar registrada ante la autoridad competente y tener
previsto como parte de su objeto, la prestación de labores de vigilancia y
seguridad privada, ante lo cual debería aplicarles las reglas explicadas
anteriormente a una empresa de vigilancia y seguridad privada[82].
20. En suma, el servicio público de Policía no pugna con el servicio de
vigilancia y seguridad privada, sea este prestado por empresas de vigilancia y
seguridad privada o por empresas logísticas. Sin embargo, la ley no puede
delegar o transferir a los particulares, la función pública que consiste en el
mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas o el aseguramiento de la paz, es decir, la conservación del
orden público interno, pues como ha quedado dicho, se trata de un objetivo
propio de la fuerza pública, entendiendo como tal, a las fuerzas militares y a
la Policía Nacional.
La seguridad
ciudadana en actividades que involucran aglomeraciones de público complejas
21. Con
anterioridad a la expedición del nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia,
el Decreto ley 1355 de 1970[83]
contenía disposiciones relativas a las competencias de la Policía en el marco
de espectáculos entendidos como “la función o representación que se celebra
en teatro, circo, estadio, plaza, salón o en cualquier otro edificio o lugar en
que se congrega la gente para presenciarlo u oírlo”. Era función de la Policía,
entre otras, (i) asegurar el orden de los espectáculos; (ii) intervenir para
garantizar que ninguna persona entre al lugar sin billete y para que el público
respete las indicaciones de porteros y acomodarse; (iii) impedir el cobro de
derechos de entrada distintos a los autorizados; y (iv) aplazar, suspender o
impedir la realización del evento por razones de seguridad. Por su parte, al
empresario del espectáculo que se celebrara con fines de lucro le correspondía
(i) presentar el espectáculo ofrecido en el sitio, día y hora anunciados, (ii)
asegurar el normal desarrollo de la función o representación, (iii) otorgar al
público suficientes condiciones de visibilidad, audición y comodidad y (iv)
reservar para los asistentes los sitios previamente ofrecidos según lo anotado
en el billete de entrada.
22. En
la actualidad, el Capítulo II de la Ley 1801 de 2016 titulado “bases de la convivencia y seguridad ciudadana” define la convivencia como “la
interacción pacífica, respetuosa y armónica entre las personas, con los bienes,
y con el ambiente, en el marco del ordenamiento jurídico” (art.5). De acuerdo con ese apartado, la convivencia ciudadana
tiene las siguientes categorías: seguridad, tranquilidad, ambiente y salud
pública (art.6). Sobre el alcance de la seguridad esta disposición le asigna el
de “garantizar la protección de los derechos y libertades constitucionales y
legales de las personas en el territorio nacional”. Esta norma también establece que la convivencia tiene como fines:
(i) que el ejercicio de los derechos y libertades sean garantizados y
respetados en el marco de la Constitución y la ley; (ii) el cumplimiento de los
deberes contenidos en la Constitución, la ley y las normas que regulan la
convivencia; (iii) el respeto por las diferencias y la aceptación de ellas;
(iv) la resolución pacífica de los desacuerdos que afecten la convivencia; (v)
la convergencia de los intereses personales y generales para promover un
desarrollo armónico; y (vi) la prevalencia de los valores sociales de
solidaridad, tolerancia, responsabilidad, honradez, respeto, bondad, libertad,
justicia, igualdad, fraternidad, lealtad, prudencia y paz (art.7).
Con ocasión de los múltiples contextos en los cuales se desarrolla
la interacción ciudadana, el artículo 47 de la Ley 1801 de 2016 denominó las
aglomeraciones de público como “toda reunión de un número plural de personas
producto de una convocatoria individual o colectiva”, y las clasificó en
(1) reuniones o manifestaciones públicas y pacíficas en el espacio público; (2)
actividades que involucran aglomeraciones de público no complejas; (3)
actividades que involucran aglomeraciones de público complejas.
En ese orden, el artículo 60 de la Ley 1801 de 2016 dispone que[84]: “las actividades
que involucran aglomeraciones de público complejas son aquellas que de
acuerdo con variables tales como: aforo, tipo de evento, clasificación de edad
para el ingreso, lugar donde se desarrolla, infraestructura a utilizar, entorno
del lugar, características del público, frecuencia, características de la
presentación, carácter de la reunión, den lugar a riesgos de afectación a la
comunidad o a los bienes, generando una alta afectación de la dinámica normal
del municipio, distrito o del área específica en que se realizan, y que por
ello requieren condiciones especiales para su desarrollo, determinadas por el
Gobierno Nacional de conformidad con el parágrafo del artículo 47 del presente Código”[85]. En estos casos, según
el artículo 62, le corresponde al organizador del evento asumir la seguridad interna
y externa del evento a través de empresas de seguridad privada y/o de logística,
sin perjuicio de que la Policía Nacional pueda participar de la vigilancia y
seguridad cuando las condiciones del evento así lo exijan.
En desarrollo de lo expuesto, corresponde al alcalde o a su delegado
emitir un permiso para la realización del evento previo cumplimiento de una
serie de requisitos dentro de los cuales se encuentran: (i) programa acompañado
de la autorización de los titulares o representantes de los derechos de autor y
conexos; (ii) presentación e implementación del plan de emergencia y
contingencia, que debe contener, entre otros, el análisis del riesgo, la organización
interna del evento así como el plan de seguridad, vigilancia y acomodación; y
(iii) conformación y funcionamiento del puesto de mando unificado, de acuerdo
con lo dispuesto en la normatividad vigente[86].
En adición a lo expuesto, el parágrafo 1° del artículo
63 de la misma ley ordena a la autoridad competente analizar la solicitud de
realización del evento con el “fin de adoptar las medidas policiales
necesarias para garantizar la convivencia dentro del espectáculo”. De esta
forma, la solicitud deberá ser entregada 15 días antes a la realización del
evento y el alcalde, mediante resolución motivada, deberá responder dentro de
los 5 días siguientes a la fecha de radicación de la solicitud si autoriza, modifica
las condiciones o desaprueba la realización del evento. Una vez autorizado el
evento el alcalde o su delegado deberán dar aviso al comandante de Policía
respectivo, con 48 horas de anticipación a la realización del evento.
23. En síntesis, los eventos que involucran aglomeraciones de público complejas llevan
implícita en su definición un riesgo de afectación de la comunidad donde se efectúa
el evento. En ese sentido, la seguridad del mismo, dentro y fuera de las
instalaciones donde se realiza, es primordial para el desarrollo del mismo. De
cara a ello, la autoridad administrativa tiene la facultad de autorizarlo o no,
tomando las medidas policivas necesarias para garantizar la seguridad.
Caso
concreto
24. En el presente asunto el
demandante solicitó declarar la inexequibilidad de la expresión “podrá”
contenida en el parágrafo 1º del artículo 52 y en los incisos 3º y 4º del
artículo 62 de la Ley 1801 de 2016, por considerar que estas le otorgan a la Policía
Nacional discrecionalidad para decidir si prestan o no el servicio de
vigilancia y seguridad en actividades que involucren aglomeración de público
complejas, vulnerando lo dispuesto en los artículos 2 y 218 de la Constitución.
En similar sentido, manifiesta que el primer inciso del artículo 62 de la Ley
1801 de 2016 vulnera los artículos 2 y 218 de la Constitución porque establece
como responsable de la seguridad, tanto interna como externa, de los eventos
que involucran aglomeraciones de público complejas a los organizadores y no a
la Policía Nacional, como el actor piensa que debería ser.
A continuación la Corte resolverá los problemas
jurídicos planteados en esta decisión.
El significado de la expresión “podrá” en las normas acusadas
implica una facultad de actuación de la Policía Nacional
25. Los artículos 52 y 62 de la
Ley 1801 de 2016 regulan la participación de la Policía Nacional y de las
empresas de seguridad privada y/o de logística en actividades que involucran
aglomeraciones de público complejas. El artículo 52 dispone que la Policía
Nacional (i) podrá intervenir para garantizar el ingreso de los
asistentes, así como para que el público respete las indicaciones de porteros,
acomodadores y personal de logística o apoyo; y (ii) de manera excepcional
podrá prestar servicios de vigilancia y seguridad cuando existan razones
de fuerza mayor, seguridad u orden público que lo aconsejen. Por su parte, el
artículo 62 plantea que la Policía Nacional (iii) podrá complementar la
seguridad privada en caso de riesgo grave a la convivencia y a la seguridad
ciudadana; y (iv) autoriza el ingreso de la Policía en todo momento al evento.
El demandante asegura que la expresión “podrá”, otorga a la Policía
Nacional la facultad de intervenir o no en eventos que involucren
aglomeraciones de público complejas. Por su parte, algunos intervinientes
aseguran que la actuación de la Policía no es facultativa porque la misma
Constitución le ordena mantener las condiciones de orden público y convivencia
pacífica de los ciudadanos. Para efectos de determinar el significado de la
expresión “podrá” contenida en las normas acusadas, la Corte indagará
sobre su interpretación histórica[87],
literal o semántica, teleológica[88]
y sistemática[89].
26. Desde el punto de vista
histórico al revisar las gacetas del Congreso es mínima la información que se obtiene
respecto de los motivos que tuvo el legislador para decidir utilizar la
expresión «podrá» y no otra. Sin embargo, en la Gaceta No.433 del 16 de junio
de 2016 de la Cámara de Representantes se vislumbra una proposición presentada,
en el debate realizado en una subcomisión, por uno de los representantes[90] en el sentido de adicionar
en el proyecto de Código Nacional de Policía y Convivencia la previsión de un
número exacto de policías que deberían asistir a los eventos que involucraran
aglomeraciones de público complejas y no complejas; proposición que fue negada bajo
el argumento de que el código buscaba asignarle mayor responsabilidad a los
empresarios que organizan dichos eventos[91].
En el mismo debate dos representantes[92]
solicitaron retirar la frase “de manera estrictamente excepcional”,
avalándose únicamente el retiro de la frase estrictamente pero sin
ofrecer mayores argumentos al respecto.
27. Desde el punto de vista
semántico o lingüístico, según la Real Academia de la Lengua Española la
palabra “podrá” significa “tener expedita la facultad o potencia de hacer algo”, también se refiere a “ser contingente
o posible que suceda algo”. Así, el término “podrá”
se refiere a la facultad o potestad de hacer, abstenerse o mandar algo, o puede
también ser una posibilidad. Por regla general, si en la ley encontramos el
verbo poder es indicativo de que el sujeto tiene la facultad o la potestad de
hacer eso, o tal vez no, de manera que este puede decidir si lo hace o no lo
hace, o lo hace parcialmente. En sentido contrario, la expresión “deberá”
sugiere una obligación del sujeto de hacer lo que la ley dice.
28. Con relación a la finalidad
de la norma la Corte considera que, como se evidencia en las discusiones
contenidas en los antecedentes legislativos, esta busca asignar a los
organizadores de eventos que involucran aglomeraciones complejas la
responsabilidad de asumir la seguridad y vigilancia de la actividad, dejando a
la Policía Nacional un papel complementario, regido por la facultad de actuar cuando
sea aconsejable.
29. Ahora bien, de la lectura
sistemática de las normas, la Sala Plena encuentra que la expresión “podrá”
se encuentra sujeta a una serie de condicionamientos que deben ser considerados
por la Corte con el fin de darle contenido a dicho verbo.
El parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016 dispone que “de manera excepcional la Policía Nacional podrá prestar servicios de
vigilancia y seguridad dentro y fuera de actividades que involucren
aglomeraciones de público complejas, cuando existan razones de fuerza mayor,
seguridad u orden público que lo aconsejen, y no descuiden o distraigan
esfuerzos relacionados con la seguridad y convivencia del municipio o
departamento”. Resulta cierto que en el mismo
párrafo se condiciona la actuación de la Policía Nacional en eventos que
involucran aglomeraciones complejas en varias oportunidades, por ejemplo,
cuando: (i) se refiere a la excepcionalidad de la actuación de la Policía, (ii)
le da la opción con el término “podrá” y (iii) le exige que con su
actuación no descuide la seguridad de todo el territorio. Igual sucede con los incisos tercero y cuarto del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016,
pues limita la actuación de la Policía para que solo en casos excepcionales
pueda complementar la seguridad privada.
Además, las normas acusadas disponen que en los eventos que
involucren aglomeraciones de público complejas la seguridad privada y/o
logística tiene a su cargo la prestación del servicio de vigilancia y seguridad
tanto interna como externa del evento, la cual deberá ser contratada con una
empresa de seguridad privada o una empresa de logística. En tal sentido, la
actuación de la Policía Nacional en esas actividades será excepcional y
dependerá de la discrecionalidad de la autoridad competente o del llamado por
parte de organizaciones privadas.
Pese a lo expuesto, las mismas normas acusadas prevén las
situaciones en las cuales la Policía Nacional deberá participar en dichos
eventos. Ciertamente, la facultan de la policía se encuentra condicionada “a
la existencia de razones de fuerza mayor, seguridad u orden público que lo
aconsejen” o cuando exista “riesgo grave a la convivencia y a la
seguridad ciudadana”.
Anteriormente, en la sentencia C-114 de 2009 la Sala
Plena declaró exequible las
expresiones “podrán” contenidas en el inciso segundo del artículo 114[93] de la Ley 769 de 2002[94] y en el artículo 120[95] de la misma ley. En
esa oportunidad, la Corte consideró que “el entendimiento de la norma no
puede ser otro que el que exija a la autoridad pública el cumplimiento de la
Constitución y la ley, y dado que al funcionario no le es posible elegir entre
quebrar la Carta, - omitiendo su deber de asegurar la protección de la vida de
los ciudadanos- y cumplirla, la única interpretación de las normas acusadas
posible es la que asegura un reconocimiento sistemático y teleológico de ellas
con los principios que subyacen a las disposiciones relacionadas con el transporte
y tránsito terrestre y con la Constitución”.
30. En línea con lo expuesto, la
Sala Plena considera que la expresión “podrá” contenida en las normas
acusadas otorgan a la Policía Nacional una facultad-competencia para prestar el
servicio de seguridad en eventos que involucran aglomeraciones de público
complejas; facultad que no es absoluta pues se encuentra condicionada a las
características de cada evento y al cumplimiento de sus funciones
constitucionales de la Policía.
La constitucionalidad de las expresiones “de manera excepcional”
y “podrá” contenidas en el parágrafo 1º del artículo 52 y en los incisos
tercero y cuarto del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016.
31.  A partir de la definición ofrecida por la Ley 1801 de 2016,  los eventos que
involucran aglomeraciones de público complejas “son aquellas
que de acuerdo con variables tales como: aforo, tipo de evento, clasificación
de edad para el ingreso, lugar donde se desarrolla, infraestructura a utilizar,
entorno del lugar, características del público, frecuencia, características de
la presentación, carácter de la reunión, den lugar a riesgos de afectación a
la comunidad o a los bienes, generando una alta afectación de la dinámica
normal del municipio, distrito o del área específica en que se realizan, y
que por ello requieren condiciones especiales para su desarrollo, determinadas
por el Gobierno Nacional de conformidad con el parágrafo del artículo 47 del presente Código”[96].
En la
sentencia C-223 de 2017 este Tribunal mencionó, a manera de ejemplo, que los desfiles,
las actividades cívicas o deportivas, los partidos de fútbol[97], y los eventos
artísticos, etc., podrían considerarse aglomeración de público compleja[98]. Se trata entonces de
eventos públicos, que sugieren el posible acaecimiento de estampidas, disputas,
salidas obstruidas, disturbios, entre otros[99],
lo cual implica de manera evidente un riesgo para el
libre discurrir de la comunidad (convivencia y seguridad ciudadana) así como
para la integralidad de los bienes (públicos y privados).
Sin
embargo, podrían presentarse aglomeraciones de público complejas que, prima
facie, no conlleven afectación de la dinámica normal del lugar donde se
realiza el evento, pues dicha afectación depende, como lo indica la norma, del
aforo, el tipo de evento, la clasificación de edad para el ingreso, el lugar
donde se desarrolla, la infraestructura a utilizar, el entorno del lugar, las
características del público, la frecuencia, las características de la
presentación y sobre todo el carácter de la reunión.
32. Acorde con el carácter
preventivo del Código Nacional de Policía y Convivencia[100], la Policía
debe tener la capacidad de reaccionar rápidamente para
contrarrestar situaciones que, de extenderse, comprometerían el ejercicio de
los derechos y libertades, o amenazarían la convivencia pacífica. En esa
dirección, la actividad de esa institución en eventos que involucran
aglomeraciones de público complejas consiste principalmente en vigilar y
controlar al conglomerado humano, por lo que su presencia, dependiendo de la
clasificación del evento, es indispensable y necesaria.
33. Por lo anterior, el parágrafo
primero del artículo 60 dispone que toda actividad que involucra la aglomeración
de público compleja debe contar con un permiso emitido por el alcalde o su
delegado, previo cumplimiento de los requisitos y las normas vigentes para cada
tipo de escenario. De la misma manera, el artículo 71 de la Ley 1801 de 2016 dispone
que toda actividad que involucre aglomeraciones de público que requiera permiso
-como lo son las aglomeraciones de público complejas-, debe ser supervisada e
inspeccionada por la autoridad municipal, distrital o competente, con el fin de
verificar el cumplimiento de las condiciones establecidas y su correcto
desarrollo.
Específicamente sobre aglomeraciones de público complejas el
parágrafo primero del artículo 63 dispone que para la realización de estos el
organizador o promotor del mismo deberá solicitar por escrito la autorización
al alcalde distrital o municipal del lugar o su delegado, en la cual, debe
registrar y acreditar los requisitos establecidos en la presente ley, así como
también especificar las condiciones de hora, sitio, duración y tipo de evento que
se presentará. Lo anterior con el fin de que, la autoridad local, adopte las
medidas policiales necesarias para garantizar la convivencia dentro del
espectáculo.
Además, el código plantea una serie de conductas de los
organizadores de los eventos[101]
y de los asistentes[102]
que ponen en riesgo la vida e integridad de las personas en las actividades que
involucren aglomeraciones de público complejas y su correcto desarrollo, las
cuales, en su mayoría, deben ser controladas por la Policía Nacional. Más aún
si se tiene en cuenta que incurrir en uno de esos comportamientos conlleva una
medida correctiva que solo la autoridad policiva puede imponer[103].
Según lo expuesto, de existir riesgo de perturbación no
solo los asistentes del evento organizado por particulares o por entidades
públicas se verán afectados, sino también los ciudadanos que circundan el
evento, lo cual podría generar una alta afectación del normal desarrollo del
territorio en el cual se realiza, es decir, puede conllevar alteración del
orden público entendido como el conjunto de condiciones de seguridad,
tranquilidad y de sanidad medioambiental que permiten la prosperidad general y
el goce de los derechos humanos de la comunidad. En ese caso, la Policía
Nacional no puede desprenderse de su función constitucional, es imperativa su
presencia en esta clase de eventos para el ejercicio de sus competencias y con
el objetivo de prevenir las conductas que constituyan amenazas de afectación
del orden público o que impidan la convivencia entre las personas.
Ahora bien, el Código Nacional de Policía y Convivencia faculta al
Gobierno nacional para que determine las variables que
determinan la clase de aglomeración, tales como: aforo, tipo de evento,
clasificación de edad para el ingreso, lugar donde se desarrolla,
infraestructura a utilizar, entorno del lugar, características del público,
frecuencia, características de la presentación, carácter de la reunión. Lo
anterior, en concordancia con las características de cada uno de los municipios
del país en cuanto a condiciones operativas y funcionales de los concejos
municipales o distritales de gestión de riesgo de desastre. También, indica a
los alcaldes distritales o municipales que reglamenten las actividades que
involucran aglomeraciones de público complejas en establecimientos abiertos al
público.
34. De acuerdo con lo expuesto,
resultaría incompatible con la Constitución permitir una interpretación que faculte
a la Policía Nacional para decidir si excepcionalmente interviene o
no ante una posible amenaza de afectación del orden público. Sin embargo, la
facultad-competencia de la Policía Nacional le permite valorar de cara al mayor
o menor riesgo engendrado por dicha aglomeración de público, su participación y
concurrencia imperativa o no.  Así, en las aglomeraciones de público complejas conlleven
un alto riesgo “de afectación a la comunidad o a los
bienes, generando una alta afectación de la dinámica normal del municipio,
distrito o del área específica en que se realizan” no basta con ofrecer a la comunidad la presencia de la Policía
Nacional una vez los organizadores evidencien actitudes vulneradoras de la ley
y/o de las normas de convivencia, porque su misión es eminentemente preventiva
y consiste en evitar que el orden público sea alterado. Empero, es competencia
de la Policía Nacional determinar cuáles de dichas aglomeraciones exigen su
presencia, en cumplimiento de sus deberes constitucionales.
35. En síntesis, es constitucional la norma que faculta a la Policía Nacional para excepcionalmente
prestar el servicio de seguridad en actividades que involucran aglomeraciones
de público complejas organizadas por particulares, en el entendido que su
participación obedecerá a las particularidades del evento, por ejemplo, el
aforo o su naturaleza, entre otros factores. En estricto sentido, es un deber
de la Policía Nacional prestar sus servicios en esta clase de eventos cuando (i) estos impliquen riesgos de afectación a la comunidad y a sus
bienes, los cuales podrían ser no solo privados sino también públicos, (ii)
generen una alta afectación del orden público y de la convivencia ciudadana en
el territorio donde se desarrollan los eventos, y (iii) requieran de vigilancia
por parte de la autoridad que autoriza el evento y de los miembros de la Policía
Nacional para verificar el cumplimiento de los comportamientos e imponer las
amonestaciones que considere necesarias.
36. La Corte Constitucional
declarará la constitucionalidad de las expresiones “de manera excepcional”
y “podrá” contenidas en el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 1801
de 2016, entendido que la participación de la Policía Nacional en eventos que
involucren aglomeraciones complejas deben responder a una adecuada ponderación
entre el tipo de evento y la afectación del orden público que este generaría.
La constitucionalidad del inciso primero del artículo 62 de la Ley
1801 de 2016
37. Para la Corte Constitucional los
organizadores de eventos que involucren aglomeraciones de público complejas deben responder por la prestación de la seguridad privada interna y
externa del evento por medio de empresas de seguridad y/o logística pero en
ningún caso esa situación subordinará a la Policía Nacional, la relevará o
desplazará de sus deberes constitucionales de acuerdo con los artículos 2 y 218
de la Constitución Política.
El artículo 62 de la Ley
1801 de 2016 dispone: (i) que la seguridad interna y externa de las actividades
que involucran aglomeraciones de público complejas es responsabilidad de los
organizadores, quienes deberán contratarla con empresas de vigilancia y/o empresas
de logística legalmente constituidas; (ii) que en casos excepcionales la Policía
podrá complementar la seguridad privada; (iii) que la Policía nacional podrá
ingresar en todo momento al evento y (iv) que el gobierno deberá reglamentar
las condiciones especiales de operación de las empresas de vigilancia y
seguridad privada y/o empresas de logística, que pretendan prestar el servicio
de vigilancia en las actividades que involucran aglomeraciones de público
complejas.
38. En la sentencia C-223 de 2017 este
Tribunal estimó, a manera de obiter, que el
artículo 62 de la Ley 1801 de 2016 relevó a la Policía Nacional de las
obligaciones de seguridad y protección que debe prestar, “especialmente en
el caso de las aglomeraciones complejas como los partidos de fútbol, conciertos
y similares, cuya seguridad ‘interna y externa’ deberá ser contratada por los
organizadores (artículo 62), sin considerar lo que dispone el artículo 218 de
la Constitución”.
A
su vez, señaló que el mismo artículo invertía “el modo de cumplir las
obligaciones constitucionales de la Policía Nacional, en el sentido que el
servicio de seguridad deja de ser una obligación de la Policía, para ser una
facultad. En tal sentido el inciso tercero del artículo 62 establece que para
el caso de las actividades que involucren aglomeraciones complejas, y
solo ‘En casos
excepcionales’, la Policía Nacional ‘podrá’ complementar la seguridad privada”. También
hizo la siguiente apreciación sobre el artículo: “definen el papel de la Policía
Nacional en ellas [aglomeraciones de público complejas] invirtiendo el
rol de dicha institución en el cumplimiento de la obligación constitucional de
seguridad, que pasa a ser residual y no principal, facultativa y no
obligatoria, privilegiando el servicio de seguridad privada sobre el público”.
39. De lo expuesto en los
fundamentos de esta providencia, las empresas de vigilancia y seguridad
privada, tienen como objetivo disminuir y prevenir las
amenazas que afecten la vida, la integridad personal o el tranquilo ejercicio
de los legítimos derechos sobre los bienes de las personas que reciben su
protección. En tal virtud es compatible la actuación de las empresas de
vigilancia privada y la protección a un grupo de personas que asisten a un
evento, sin embargo, tratándose de aglomeraciones de público complejas que
impliquen afectación al orden público, la actuación de las empresas de
vigilancia y seguridad privadas no puede invadir la órbita de competencia
reservada a las autoridades, en este caso, de la Policía. De esta forma, para que las empresas de vigilancia y seguridad
privada puedan ejercer el servicio público de seguridad, es necesario que sus
funciones no estén dirigidas a defender una comunidad ni al restablecimiento
del orden público.
Al respecto, resulta importante reiterar que aunque las actividades
que involucran aglomeraciones complejas pueden ser convocadas por organizadores
privados no por ello dejan de ser eventos públicos, si se tiene en cuenta que requieren
un aval de la autoridad municipal, en ocasiones se desarrollan en escenarios
públicos, su realización implica riesgos de afectación a la comunidad y, en
consecuencia, requieren constante vigilancia de los miembros de la Policía para
efectos de verificar el cumplimiento de las normas dispuesta para tales eventos.
Precisamente las características de las aglomeraciones
complejas exigen la consideración de los instrumentos a través de los cuales se
satisfacen los factores que circundan la convivencia pacífica[104].
40. El Código
Nacional de Policía y Convivencia relaciona los medios y las medidas
correctivas que la Policía Nacional puede utilizar en desarrollo de sus
competencias. Los medios de Policía son: la orden de Policía[105], la mediación policial[106], el traslado por
protección[107],
el retiro del sitio[108],
el traslado para procedimiento policivo[109],
el registro[110],
el uso de la fuerza, la aprehensión con fin judicial y la asistencia militar, entre otros.
41. Específicamente, el uso de la fuerza lo define como el medio material, necesario,
proporcional y racional, empleado por el personal uniformado de la Policía
Nacional, como último recurso físico para proteger la vida e integridad física
de las personas incluida la de ellos mismos, sin mandamiento previo y escrito,
para prevenir, impedir o superar la amenaza o perturbación de la convivencia y
la seguridad pública, de conformidad con la ley (art.166). El uso de la
fuerza se podrá utilizar en los siguientes casos: 1. Para prevenir la inminente
o actual comisión de comportamientos contrarios a la convivencia, de
conformidad con lo dispuesto en el régimen de Policía y en otras normas. 2.
Para hacer cumplir las medidas correctivas contempladas en este Código, las
decisiones judiciales y obligaciones de ley, cuando exista oposición o
resistencia. 3. Para defenderse o defender a otra persona de una violencia
actual o inminente contra su integridad y la de sus bienes, o protegerla de
peligro inminente y grave. 4. Para prevenir una emergencia o calamidad pública
o evitar mayores peligros, daños o perjuicios, en caso de haber ocurrido la
emergencia o calamidad pública. 5. Para hacer cumplir los medios inmateriales y
materiales, cuando se presente oposición o resistencia, se apele a la amenaza,
o a medios violentos.
El uso de la fuerza tiene dos facetas la preventiva y
la reactiva, la primera consiste en la presencia policial, la comunicación y la
disuasión; la segunda en fuerza física que puede ser control físico, armas no
letales y armas de fuego[111].
Todos estos mecanismos están dirigidos a controlar una situación específica con
el objetivo de neutralizar o bloquear la amenaza. Por ser preventivos, el uso
de ellos es inmediato, de no ser así su eficacia se vería comprometida.
A manera de ejemplo, los empleados de las empresas de seguridad
privada no están ni deberían estar facultados para registrar a personas
mediante contacto físico (cacheos)[112]
porque dicha competencia es exclusiva de la Policía
Nacional en razón a sus implicaciones[113].
Tampoco tendrían la facultad de trasladar a las personas a manera de protección[114], como sí lo puede
hacer la Policía Nacional. La orden de Policía[115], es la medida
preventiva por excelencia porque apela al respeto por la autoridad de Policía,
autoridad con la que no necesariamente cuenta la seguridad privada. Algo
similar ocurre con la medida correctiva denominada decomiso[116], la cual solo la Policía
podría imponer y que en determinados casos se corresponde con el momento mismo del
registro a personas mediante contacto físico.
42. Así las cosas, pretender que
las empresas de vigilancia y seguridad privada y/o de logística remplacen la
prestación del servicio de seguridad que le corresponde a la Policía Nacional
en aglomeraciones complejas que conlleven afectación del orden público
implicaría una extensa regulación sobre el uso de la fuerza por parte de los
integrantes de estas empresas, no solo en lo atinente con el uso de armas, que
en ningún caso podrán ser las de uso exclusivo de las fuerza militares, sino en
los límites de sus competencias y según las autorizaciones administrativas con
que cuenten dichas empresas.
Ahora bien, la responsabilidad atribuida por el Legislador a los
organizadores de eventos que involucren aglomeraciones de público complejas, se
refiere a todas aquellas actuaciones que el encargado debe cumplir en procura
de lograr el desarrollo del evento bajo condiciones de seguridad tanto para los
espectadores como para los vecinos del sector. En tal sentido, la seguridad que
preste las empresas de vigilancia privada y/o de logística deberán responder a
las competencias y límites establecidos por la legislación para la prestación
de dicho servicio.
43. Así, las empresas de
seguridad privada y/o de logística (i) no pueden ser responsables de asegurar
el orden público, la seguridad ciudadana, ni la convivencia pacífica en
actividades que involucren aglomeraciones de público complejas; (ii) pueden
complementar la seguridad prestada por la Policía Nacional solamente cumpliendo
funciones diferentes a las prevenir los riesgos de afectación a la comunidad o
a los bienes, (iii) tienen competencias logísticas y de seguridad privada que
en ningún caso involucran uso de la fuerza, exclusivo de la fuerza pública, es
decir, prestan un servicio de seguridad no intrusivo. Todo lo anterior, debería
ser reglamentado por el Gobierno nacional en virtud de lo ordenado en el parágrafo
del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016; de la misma manera que las funciones y
límites de la Policía Nacional están reguladas, también lo deben estar las de
las empresas de seguridad privada y/o de logística antes de su entrada en
funcionamiento en esta clase de eventos.
44. Resulta
importante considerar que la responsabilidad de la Policía en aglomeraciones de
público complejas debe responder al cumplimiento estricto de sus funciones, es
decir, la Policía Nacional no debe prestar servicios simplemente logísticos, porque
esto es responsabilidad de los organizadores. Por lo tanto, la presencia de
miembros de la Policía debe surgir de un estudio ponderado acerca del número de
uniformados que deberán cumplir con la función de seguridad en aglomeraciones
de público complejas. Así, le corresponde a la autoridad municipal
correspondiente disponer la asistencia de una cantidad razonable de miembros de
la Policía destinados a proteger la seguridad en actividades que involucren
aglomeraciones complejas cuando el nivel de riesgo así lo indique sin que ello
implique descuidar sus responsabilidades frente al resto de la población. En
este sentido, tanto el parágrafo 1º del artículo 52 como el inciso 3º del
artículo 62 de la Ley 1801 de 2016 enfatiza que, la prestación del servicio de
vigilancia y seguridad por parte de la Policía Nacional no puede desatender al
resto de la comunidad.
45. En síntesis, resulta constitucional responsabilizar a los organizadores de eventos
que involucran aglomeraciones de público complejas quienes deberán contratar a empresas de vigilancia y seguridad privada y/o empresa de logística
legalmente constituidas, para tal fin, en el
entendido de que en ningún caso esa situación subordinará a la Policía
Nacional, la desplazará o relevará de sus deberes constitucionales, de acuerdo
con los artículos 2 y 218 de la Constitución Política
Conclusiones
46. Respecto de las
cuestiones previas: (i) la Corte consideró que la demanda por vulneración de
los artículos 2 y 218 de la Constitución cumplía con los presupuestos para
pronunciarse de fondo toda vez que la acción pública generó una duda mínima
sobre la inconstitucionalidad de las normas al exponer que estas facultaban a
la Policía Nacional para cumplir o no su función constitucional y al trasladar una
responsabilidad de la Policía Nacional a una entidad particular. Sin embargo,
encontró no apto el alegato relativo al desconocimiento del artículo 13
constitucional, por incumplimiento del requisito de certeza. (ii) Estimó que no
existía cosa juzgada constitucional porque si bien en la sentencia C-223 de
2017 la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad diferida de las
normas acusadas, dicha decisión no fue definida a partir de su contenido
material y estas todavía producen efectos. (iii) Consideró necesario integrar
la expresión “de manera excepcional” contenida en el parágrafo 1º del
artículo 52 con el fin de evitar un fallo inocuo.
47. Para establecer el
significado de la expresión “podrá” contenida en los apartes demandados,
la Corte acudió a su interpretación histórica, lingüística, sistemática y
teleológica y concluyó que, en efecto, la expresión “podrá”
contenida en las normas acusadas, podrían dar a entender que la Policía
Nacional se descarga de la obligación de garantizar la seguridad ciudadana y
los derechos fundamentales, como quiera que, al tratarse de eventos de carácter
privado, serían los organizadores de estos y no la Policía, quienes deberían
encargarse de todas las vicisitudes concernientes a dicha aglomeración de
público así como de la seguridad de los asistentes.
Sin embargo, la Sala Plena consideró que ese
entendimiento de la norma no se compadece con un acercamiento contextual, pues,
el término “podrá” ha
de interpretarse como una facultad-competencia de la Policía Nacional, esto es,
que no obstante que las responsabilidades logísticas están atribuidas por el
legislador al organizador de la aglomeración, es necesario valorar de cara al
mayor o menor riesgo engendrado por dicha aglomeración de público, la
participación y concurrencia imperativa o no, de la policía.
Para la Corte, es evidente que la defensa del orden
público, de la seguridad pública y ciudadana, así como de los derechos y
garantías de los ciudadanos, no depende de la clase de aglomeración de público,
dado que los artículos 2 y 218 de la Constitución asignan esas misiones a la
Policía Nacional, siempre y en todos los casos. En tal sentido, dependiendo de
las particularidades de cada evento, por ejemplo, el aforo o su naturaleza,
entre otros factores, la Policía es competente para determinar la forma cómo
ejercerá sus facultades y competencias en frente del mismo, en los términos que
han especificado las reglas demandadas.
48. En consecuencia (i) la Corte declaró exequible
las expresiones “De manera excepcional” y “podrá” contenidas en
el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016, considerando que los artículos 2 y 218 de la Constitución imponen, imponen a la Policía Nacional el deber de
hacer presencia en las actividades que involucran aglomeraciones de
público complejas cuando estas den lugar a riesgos de
afectación a la comunidad o a los bienes, generando una alta afectación de la
dinámica normal del municipio, distrito o del área específica en que se
realizan.
49. Con relación al cargo contra el
inciso primero y las expresiones “podrá” contenidas en los incisos
tercero y cuarto del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016, (ii) la Corte declaró
su exequibilidad bajo el entendido de que en ningún
caso esa situación subordinará a la Policía Nacional, la desplazará o relevará
de sus deberes constitucionales, de acuerdo con los artículos 2 y 218 de la
Constitución Política
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
DECLARAR
EXEQUIBLES las
expresiones “De manera excepcional” y “podrá” contenidas en el
parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016, en los términos de esta
sentencia.
Segundo. DECLARAR
EXEQUIBLE de manera
condicionada el inciso primero del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016 “La
seguridad interna y externa en las actividades que involucran aglomeraciones de
público complejas será responsabilidad de los organizadores, quienes deberán
contratarla con empresas de vigilancia y seguridad privada y/o empresa de
logística legalmente constituidas”, y las expresiones “podrá” contenidas en los
incisos tercero y cuarto de la misma disposición, en el entendido de que en ningún caso esa situación
subordinará a la Policía Nacional, la desplazará o relevará de sus deberes
constitucionales, de acuerdo con los artículos 2 y 218 de la Constitución
Política
Tercero. INHIBIRSE de decidir sobre la expresión “convocadas por las entidades públicas” contenida en el parágrafo 3º del
52 de la Ley 1801 de 2016, por carecer de certeza el cargo de
inconstitucionalidad presentado contra la misma.
Cópiese, notifíquese, comuníquese al Gobierno,
publíquese y cúmplase.
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento
aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración
de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA C-128/18
POLICIA JUDICIAL-Funciones permanentes asignadas por
la Constitución Política (Aclaración de voto)
PARTICIPACION DE LA
POLICIA NACIONAL EN ACTIVIDADES QUE INVOLUCRAN AGLOMERACIONES DE PUBLICO
COMPLEJAS-El
significado de la expresión “podrá” contenida en las normas acusadas, implica
una facultad de actuación de la Policía Nacional (Aclaración de voto)
Referencia: D-12644
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 52 y 62 (parciales) de la Ley 1801 de 2016, "Por medio de la
cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia"
Magistrado Ponente:
José Fernando Reyes Cuartas
LA POLICÍA NACIONAL ES UN CUERPO ARMADO
PERMANENTE CUYO FIN PRIMORDIAL ES EL MANTENIMIENTO DE LAS CONDICIONES
NECESARIAS PARA EL EJERCICIO DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES PÚBLICAS, Y PARA
ASEGURAR QUE LOS HABITANTES DE COLOMBIA CONVIVAN EN PAZ
Acompaño la decisión adoptada en la
sentencia C-128 de 2018 mediante la cual la Sala Plena de esta Corporación (i)
declaró exequible s las expresiones "De manera excepcional" y
"podrá" contenidas en el parágrafo 1° del artículo 52 de la Ley 1801
de 2016; (ii) declaró exequible de manera condicionada el inciso primero
del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016 el cual dispone "La seguridad
interna y externa en las actividades que involucran aglomeraciones de público
complejas será responsabilidad de los organizadores, quienes deberán
contratarla con empresas de vigilancia y seguridad privada y/o empresa de
logística legalmente constituidas", así como las expresiones
"podrá" contenidas en los incisos tercero y cuarto de la misma
disposición, en el entendido de que los organizadores de las actividades que
involucren aglomeraciones de público complejas deberán concurrir y colaborar en
la prestación de la seguridad privada interna y externa por medio de empresas
de seguridad y/o logística, pero que en ningún caso esa situación subordinará a
la Policía Nacional, la desplazará o relevará de sus deberes constitucionales,
de acuerdo con los artículos 2 y 218 de la Constitución Política; y,
finalmente, (iii) se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo respecto
de la expresión "convocadas por las entidades públicas" contenida en
el parágrafo 30 del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016, por carecer de certeza
el cargo de inconstitucionalidad presentado.
El objeto de mi respetuosa aclaración
parcial consiste en recabar que, en mi criterio, la expresión "podrá"
contenida en el parágrafo 10 del artículo 52, así como en los incisos 4° y 5°
del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Policía y
Convivencia), establece una discrecionalidad frente al deber constitucional de
las autoridades estatales de preservar el orden público (sentencia C-117 de
2006) y mantener la convivencia ciudadana, que debe analizarse a la luz de los
artículos 2, 11 y 218 de la Carta Política, en tanto es, por lo menos, constitucionalmente
impropia. Las funciones de la Policía Nacional, cuyo fin primordial en los
términos del artículo 218 de la Constitución es el mantenimiento de las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas,
y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz, deben ser
cumplidas de manera imperativa en forma permanente y en todas las
circunstancias que sea necesario. Es decir, tales funciones no comportan una
mera liberalidad, sino un deber constitucional a cargo de la Policía, aunque su
ejercicio no excluye la responsabilidad concurrente de quien o quienes convocan
el respectivo evento.
En tal sentido, las normas demandadas, al disponer de
manera facultativa que la Policía Nacional "podrá" intervenir para
garantizar que los asistentes a actividades que involucren aglomeraciones de
público complejas y no complejas ingresen con boleta, contraseña o invitación
al lugar donde se celebre un espectáculo, no podrían entenderse jamás como que
eventualmente la Policía está eximida del cumplimiento de su deber
constitucional, dispuesto en el artículo 218 superior, por cuanto ello
comprometería los derechos fundamentales a la vida e integridad personal de los
ciudadanos.
De esta suerte, es deber-función constitucional de la
Policía Nacional mantener en forma permanente las condiciones propicias para el
ejercicio de las libertades públicas y asegurar la convivencia en paz de los
colombianos.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
[1]
Diario oficial No. 49.949
[2]
El accionante refiere las consideraciones de la sentencia C-086 de 2016 con
relación a la expresión “podrá”.
[3]
Se refiere a la sentencia T-1206 de 2001.
[4] Agregó
que el riesgo para la vida y la integridad de las personas que asisten a estas
actividades se evidencia a partir de las cifras ofrecidas por el Instituto
Nacional de Medicina Legal, según las cuales en 2015 los casos de violencia
asociada a eventos culturales, de entretenimiento y/o deportivo dejaron un
número de 10.037 agresiones. En cuanto al homicidio se establece que el 34.41%
del total de casos se presentaron en aglomeraciones del público complejas,
luego, si la sola participación en estas actividades representa un riesgo, el
mismo es mayor si la seguridad es discrecional de las fuerzas de Policía.
[5]
Lo cual  podría repercutir en el desconocimiento de los derechos fundamentales
a la cultura (arts. 2, 7 y 70 C.Pol.), a la recreación, a la práctica del
deporte y al aprovechamiento del tiempo libre (art. 52 C.Pol.), así como la
obligación del Estado de promover el bienestar y el mejoramiento de la calidad
de vida de la población (art. 366 C.Pol.)
[6]
(i) Aumenta significativamente los riesgos a la vida y a la integridad personal
de los asistentes y vecinos a este tipo de eventos y la vulneración de los
derechos a la cultura, la recreación, la práctica del deporte y aprovechamiento
del tiempo libre, así como el incumplimiento de la obligación estatal de
promover el bienestar y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
(ii) Permite una mayor afectación a las comunidades, bienes y dinámicas de los
lugares donde se realizan estos eventos y al orden público, la convivencia
pacífica y la seguridad. (iii) Traslada la responsabilidad principal en materia
de seguridad a los organizadores privados; y (iv) desconoce el deber del Estado
y en particular de la Policía Nacional de proteger y promover los eventos
privados que revistan un interés público y social.
[7]
Expone en folios 117 a 120 del cuaderno principal.
[8]
En el folio 119 se puede consultar la cifra ofrecida por la Policía Nacional,
la cual, parecen incurrir un error.
[9]
“Por la cual se crea la Comisión Nacional para la Seguridad, Comodidad y
Convivencia en el Fútbol y se dictan otras disposiciones”.
[10] “Por el cual se adopta el Protocolo para la Seguridad, Comodidad
y Convivencia en el Fútbol y se dictan otras disposiciones”.
[11] “Por medio de la cual se expide la Ley de Seguridad en Eventos
Deportivos”, derogada por la Ley 1801 de 2016.
[12] “Por medio de la cual se modifica la Ley 181 de 1995, las
disposiciones que resulten contrarias y se dictan otras disposiciones en
relación con el deporte profesional”.
[13] “Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de
Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre
extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad”.
[14] Es la política pública que busca
erradicar la violencia dentro y fuera de los estadios.
[15] Interviene en condición de experto y como miembro de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, presentando “su posición personal (nunca
institucional)”, ver folio 106.
[16] Sentencia C-086 de 2016.
[17] El accionante señaló que está disponible en http://www.csd.gob.es/csd/estaticos/dep-soc/03-Convenio-Europeo-1985.pdf.
[18] No se indican cuáles.
[19] “Por el cual se expide el Estatuto del Aficionado al Fútbol en
Colombia”.
[20] Intervención presentada el 19 de junio de 2018, cuando el término
de fijación en lista del presente asunto venció el 18 de junio.
[21] Intervención presentada el 19 de junio de 2018, cuando el término
de fijación en lista del presente asunto venció el 18 de junio.
[22] Intervención presentada el 20 de junio de 2018, cuando el término
de fijación en lista del presente asunto venció el 18 de junio.
[23] Intervención presentada el 6 de julio de 2018, cuando el término de
fijación en lista del presente asunto venció el 18 de junio.
[24] Sentencia C-027 de 2012.
[25] Sentencia C-088 de 2014.
[26] Sentencias C-571 de 2017, C-209 de 2016,
C-795 de 2014, C-533, C-456, C-198 de 2012, C-101, C-029, C-028 de 2011, C-595
de 2010, C-523 y C-149 de 2009. Tomando
en cuenta la naturaleza pública e informal que caracteriza este tipo de
demandas, no se precisa de extensos ni rigurosos argumentos para habilitar el
análisis de constitucionalidad, siempre y cuando se pueda advertir la
exposición adecuada del concepto de la violación, es decir, la existencia de
fundamentos que muestren la oposición objetiva y verificable entre la
Constitución y las normas acusadas, aun cuando no se prohíjen los razonamientos
expresados o finalmente se declare la exequibilidad.
[27] Sentencia C-774 del 2001.
[28] Ver sentencias C-043 y C-059 de 2018.
[29] Sobre la configuración de la cosa juzgada constitucional formal
esta Corporación ha sido clara en señalar que se presenta cuando se pretende
poner en estudio la constitucionalidad de una norma sobre la cual existe un
pronunciamiento previo. Se pueden consultar las sentencias C-190 de 2017, C-007
de 2016 y C-178 de 2014.
[30] En ese sentido, la sentencia C-190 de 2017 señaló que la cosa
juzgada constitucional material se configura “cuando a pesar de que no se
está ante un texto normativo formalmente idéntico, su contenido normativo es
decir, la norma en sí misma, es sustancialmente igual a aquel que se examina en
una nueva ocasión”.
[31] Sobre la figura la sentencia C-774 de 2001 explicó que se presenta
cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través
del control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, tanto
en su parte resolutiva como motiva, es decir, se entiende que la norma es
exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo el texto
Constitucional. Se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-1024 de
2004, C-007 de 2016 y C-190 de 2017.
[32] La sentencia C-287 de 2014 explica que “(…) el juez
constitucional limita en forma expresa los efectos de la decisión, dejando
abierta la posibilidad para que en un futuro “se formulen nuevos cargos de
inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a
los que la Corte ya ha analizado”.
[33] Auto 311 de 2001, sentencias C-423 y C-027 de 2012, C-367 de 2011 y
C-863, C-957, C-1049, C-1211 de 2001.
[34] Ver sentencias C-009 de 2018 y C-088 de 2014.
[35] En el Auto 311 de 2001, al resolverse un recurso de súplica,
también se explicaron las razones por las cuales no se asumía el conocimiento
del asunto. Al respecto se indicó que cuando “la
Corte declara la inconstitucionalidad de
una determinada norma o de todo un ordenamiento legal, el efecto que ello
produce es su expulsión o desaparición del ordenamiento positivo y, en
consecuencia, sobre ellos no se puede volver, esto es, no pueden ser objeto de
nuevo pronunciamiento constitucional”.
[36] “En consecuencia y
como balance de todo lo anterior, la Sala considera que la normatividad
dispuesta en el Título VI Del derecho
de reunión, del Libro Segundo, artículos 47, 48, 49, 50,
51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 69, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70,
71, 72, 73, 74 y 75 de la Ley 1801 de 2016, consiste en una regulación integral de los derechos fundamentales
de reunión y protesta pública pacífica, con incidencia sobre los derechos
interrelacionados y concurrentes de libertad de expresión y los derechos
políticos, que versa sobre el núcleo
esencial, los elementos estructurales y los principios básicos de esos mismos
derechos, en el sentido de haber consagrado límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten la
estructura y los principios de tales derechos, lo que obligaba a que esa
regulación sea expedida por los procedimientos de la ley estatutaria y no por
los de la ley ordinaria, como en efecto sucedió, razón por la cual, la Corte
Constitucional declarará la inexequibilidad de las referidas normas, defiriendo
los efectos de dicha declaración por un término no mayor al agotamiento de las
siguientes dos legislaturas, es decir, hasta antes del 20 de junio de 2019.”
[37] Sobre el punto la jurisprudencia ha sido constante y pueden ser
consultados numerosos fallos, entre ellos, sentencia C-182 de 2016, C-055 de
2010, C-355 de 2006, C-539 de 1999, C-539 de 1999 y C-320 de 1997.
[38] Sentencia C-889 de 2012.
[39] Sentencia C-055 de 2010, reiterada en la sentencia C-182 de 2016.
[40] Sentencia C-223 de 2017.
[41] Sentencia C-410 de 2015.
[42] En la sentencia C-223 de 2017 la Corte acudió a la integración
normativa con fundamento en esta hipótesis.
[43] Sentencia C-320 de 1997.
[44] “De manera excepcional la Policía
Nacional podrá prestar servicios de vigilancia y seguridad dentro y
fuera de actividades que involucren aglomeraciones de público complejas, cuando
existan razones de fuerza mayor, seguridad u orden público que lo aconsejen, y
no descuiden o distraigan esfuerzos relacionados con la seguridad y convivencia
del municipio o departamento”.
[45] “En casos excepcionales de riesgo grave a la
convivencia y a la seguridad ciudadana, la Policía Nacional podrá, sin
descuidar sus responsabilidades frente al resto de la población, complementar
la seguridad privada en las actividades que involucran aglomeraciones de
público complejas”.
[46] “La
Policía Nacional podrá, sin embargo, por iniciativa propia, ingresar en todo
momento y bajo cualquier circunstancia a las actividades que involucran
aglomeraciones de público complejas, en el cumplimiento de sus funciones”.
[47] Ver sentencias C-1214, C-421 de 2002, T-1206 de 2001 y C-453 de
1994, entre otras.
[48] Sentencia C-525 de 1995 reiterada en la
sentencia C-1214 de 2001. En la sentencia T-552 de 1995 la Corte consideró que
“La actividad que cumple la Policía es, entonces, de vital importancia para
sostener las condiciones mínimas de convivencia, sobre la base de la
persecución material al delito, merced a las acciones y operativos
indispensables para la localización y captura de quienes lo perpetran y para la
frustración de sus antisociales propósitos”.
[49] Sentencia C-020 de 1996.
[50] Sentencias C-813 de 2014, C-889 de 2012, C-179 de 2007, C-825 de
2004, C-251 de 2002, SU-476 de 1997 y C-024 de 1994, entre otras.
[51] En la sentencia C-020 de 1996, la Corte estableció que “el
servicio público de Policía está íntimamente ligado al orden público interno, y
únicamente puede estar a cargo del Estado, a fin de garantizar su
imparcialidad. Resulta además claro que a la prestación del servicio público de
Policía no pueden concurrir los particulares, y así lo precisa el artículo 216
de la Carta Política al estipular que ‘la Fuerza Pública estará integrada en
forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional’” (subraya
fuera del texto)”. Ver sentencia C-252 de 1995.
[52] Artículo 5 de la Ley 1801 de 2016: “Definición. Para los efectos
de este Código, se entiende por convivencia, la interacción pacífica,
respetuosa y armónica entre las personas, con los bienes, y con el ambiente, en
el marco del ordenamiento jurídico”.
[53] Corte Constitucional, sentencia C-024/94, fórmula reiterada, entre
otras, por las sentencia C-824/04, C-117/06 y C-435/13.
[54] Bajo el entendido de que la sanidad medioambiental integra la
salubridad pública, pero es un concepto más amplio.
[55] “(…) orden público como condición para el libre ejercicio de las
libertades democráticas”: Corte Constitucional, sentencia C-024/94.
[56] “El orden público, en el Estado social de derecho, es entonces
un valor subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo cual el fin último
de la Policía, en sus diversas formas y aspectos, es la protección de los
derechos humanos”: Corte Constitucional, sentencia C-024/94.
[57] La sentencia C-024 de 1994 hizo una
primera presentación del tema señalando cuatro significaciones: “El concepto de Policía es multívoco por cuanto tiene al menos
cuatro significaciones diversas en el régimen constitucional colombiano. De un
lado, se refiere a unas formas de la actividad del Estado ligadas con la
preservación y restablecimiento del orden público: es el poder, la función y la
actividad de la Policía administrativa. De otro lado, se refiere a las
autoridades encargadas de desarrollar tales formas de actividad: son las
autoridades administrativas de Policía. En tercer término, la Policía es
también un cuerpo civil de funcionarios armados: la Policía Nacional.
Finalmente, esta noción se refiere a la colaboración que pueden prestar ciertos
cuerpos a las autoridades judiciales para el esclarecimiento de los delitos: es
la Policía judicial”.
[58] Ver, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional C-211
de 2017, C-490, C-492 y C-790 de 2002, C-110, C-1444, y C-1410 de 2000, SU-476
de 1997, C-366 de 1996, C-024, C-044 y C-226 de 1994 y C-557 de 1992 y de la
Corte Suprema de Justicia, Sala Plena sentencia de abril 21 de 1982.
[59] En la sentencia C-117 de 2006
la Corporación precisó la relación existente entre el poder y la función de
Policía, señalando que “el ejercicio del poder de Policía, a través de la
ley, delimita derechos constitucionales de manera general y abstracta, y
establece las reglas que permiten su concreta limitación para garantizar los
elementos que componen la noción de orden público policivo, mientras que a
través de la función de Policía se hacen cumplir las disposiciones legales
establecidas en virtud del ejercicio del poder de Policía, a través de actos
administrativos concretos”. Ver sentencias C-179 de 2007, C-117 de 2006 y C-825 de 2004.
[60] En la sentencia C-211 de 2017, la Corte
aclaró que “los poderes subsidiarios de Policía podrán ser ejercidos por las
asambleas departamentales y el concejo distrital de Bogotá, y los residuales
por los demás concejos distritales y municipales (arts. 12 y 13, Código
Nacional de Policía y Convivencia). Los gobernadores y alcaldes podrán ejercer
poder de Policía extraordinario para la prevención del riesgo o ante
situaciones de emergencia, seguridad y calamidad (art. 14)”.
[61] Este principio es relevante en tanto el
ejercicio de sus funciones puede afectar libertades y derechos.
[62] La actuación de la Policía llega hasta donde comienzan las
relaciones privadas. En este sentido, la Policía no está instituida para
proteger intereses estrictamente privados.
[63] El artículo 3º del “Código de conducta para funcionarios
encargados de aplicar la ley”, aprobado por la Asamblea General de las
Naciones Unidas por resolución 169/34 del 17 de diciembre de 1979, establece
que las autoridades solo utilizarán la fuerza en casos estrictamente
necesarios.
[64] Sentencias C-813 de 2014 y C-241 de 2010.
[65] Artículo 11, Ley 1801 de 2016.
[66] Artículo 16, Ley 1801 de 2016.
[67] Artículo 20, Ley 1801 de 2016.
[68] Artículo 6, Ley 1801 de 2016.
[69] Artículo 7, Ley 1801 de 2016.
[70] Ver sentencias C-123 de 2011, C-199 de 2001 y C-572 de 1997.
[71] Ver sentencias C-082 de 2018, C-404 de 2003, C-251 de 2002 y C-572
de 1997.
[72] Ver sentencias C-995 de 2004 y C-572 de 1997.
[73] Ver sentencia C-995 de 2004.
[74] Declaró EXEQUIBLES el numeral 4º del artículo 4º y los artículos
23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 40, 41, 42, 43, 44, 45 y 46 del Decreto ley 356 de
1994. También declaró INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 39 del mismo
decreto.
[75] Declaró INEXEQUIBLE la Ley 684 de
2001.
[76] Declaró EXEQUIBLE el artículo 24 del Decreto 2453 de 1993 y el
artículo 2º del Decreto ley 356 de 1994.
[77] En este fallo también se reiteró
que: “[d]e conformidad con lo que establece el artículo 2 superior, las
autoridades colombianas fueron instituidas para brindar protección a las
personas, resguardando su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y
libertades. Por lo tanto, garantizar la seguridad para la vida y los bienes de
las personas es un deber primordial del Estado. Ello no impide que bajo ciertas
condiciones, y siempre bajo la vigilancia y control del Estado, la seguridad
sea prestada por servicios de seguridad y vigilancia a cargo de particulares.”
[78] “El objeto de la regulación de la vigilancia y seguridad a que
se refieren tanto el Decreto 2453 de 1993, como el Decreto 356 de 1994, es la
seguridad ciudadana ordinaria, no asociada al conflicto armado. Se trata de la
regulación de ciertas actividades realizadas por los particulares, dirigidas a
disminuir los riesgos personales que puedan amenazar la vida, la integridad
física o los bienes de las personas, y cuyo empleo no implica una modificación
de su estatus de población civil de conformidad con el principio de distinción
que consagra el derecho internacional humanitario. También es preciso recordar
que de conformidad con el artículo 223 Constitucional, el Estado tiene el
monopolio del uso de la fuerza, y los particulares sólo pueden poseer o portar
armas con permiso de la autoridad competente. Tal autorización no incluye en
ningún caso, la posibilidad de que los particulares tengan o porten de armas de
guerra, o de uso exclusivo de la Fuerza Pública. Por ello, ningún servicio de
vigilancia privado puede desplazar o sustituir la actividad de defensa y
seguridad desplegada por las fuerzas armadas del Estado. Por lo mismo, tales
servicios de seguridad privados se adelantarán siempre en los términos del régimen
legal vigente y dentro del pleno respeto a la Constitución.” sentencia
C-995 de 2004.
[79] “…los servicios de vigilancia y seguridad privada comprenden
actividades relacionadas con la utilización de armas de fuego, recursos
humanos, animales, tecnológicos o materiales, vehículos e instalaciones
físicas, todos ellos encaminados a prevenir o detener perturbaciones a la
seguridad y tranquilidad en lo concerniente a la vida y los bienes propios o de
terceros. || Su ejercicio está ligado a la utilización de la fuerza en sus
diversas manifestaciones, donde el manejo de armas de fuego y de otros
implementos ligados a la seguridad hace que el riesgo de atentar contra la vida
e integridad de seres humanos o de afectar sus bienes materiales esté siempre
latente. En otras palabras, la vigilancia y seguridad privada es una actividad
que por su naturaleza involucra elevadas dosis de riesgo social.” sentencia
C-123 de 2011.
[80] Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española.
[81] Artículo 55 del Decreto 599 de 2013.
[82] El Sistema de Información para la Gestión del riesgo y Cambio
Climático estableció los requisitos para que una empresa logística pudiera
actuar en eventos de aglomeraciones complejas, entre ellos: “Estar
registradas debidamente ante la Cámara y Comercio, y tener previsto como parte
de su objeto, como actividad principal, servicios de Acomodación, apoyo en
labores de Vigilancia y Seguridad a los entes de seguridad constituidos en
actividades de aglomeraciones de público”.
http://www.sire.gov.co/documents/82884/84668/Requisitos+para+las+Empresas+de+Logistica+y+Brigadas+Con.pdf/7e5179ed-7d80-4005-ac07-2be1bd54cac4
[83] “Por el cual se dictan normas sobre Policía”.
[84] La definición de aglomeraciones de público
complejas establecida en el Código de Policía no es novedosa. Así por ejemplo,
en el Decreto 192 de 2011, se definieron
las actividades de aglomeración de público de alta complejidad como aquellas
que “de acuerdo con variables tales como aforo, tipo de evento,
clasificación de edad, lugar donde se desarrolla, infraestructura a utilizar,
entorno del lugar, dinámica del público, frecuencia, características de la
presentación, limitación de ingreso, carácter de la reunión y las demás que se
estimen pertinentes conforme a las normas vigentes, den lugar a riesgos
públicos, generando una alta afectación en la dinámica normal de la ciudad o
en un área específica del Distrito Capital, y que por ello requieren
condiciones especiales para su desarrollo, con el fin que pueda existir un
ambiente propicio para usuarios, visitantes y en general para todos los actores
que de forma directa o indirecta se ven favorecidos o afectados por su
realización”. Más adelante, en el Decreto 599 de 2013, la alcaldía mayor de
Bogotá ofreció la siguiente definición sobre aglomeración de alta complejidad:
“Corresponde a los eventos que generan afectación al normal funcionamiento
de la ciudad; con un alto impacto a las condiciones de salubridad, seguridad y
convivencia y una alta probabilidad que se generen riesgos en el interior y/o
en el exterior del evento”.
[85] Negrilla no original.
[86] El Decreto
3888 de 2007 adoptó el plan nacional de emergencia y contingencia para eventos
de afluencia masiva de público y conformó la comisión nacional asesora de
programas masivos. La misma norma dispone que un puesto de mando unificado
debe estar conformado por (a) el comité local de
prevención y atención de desastres; (b) el cuerpo de bomberos; (c) la Policía
Nacional; (d) la Secretaría de Salud; (e) el administrador del escenario; (f)
la administración municipal; (g) el responsable del evento; (h) la entidad
prestadora del servicio médico y de primeros auxilios contratada por el
organizador; (i) la empresa de vigilancia, seguridad y acomodación contratada
por el organizador; y (j) las demás entidades que se consideren pertinentes de
acuerdo con las características del evento.
[87] “La interpretación histórica, consiste en analizar las
propuestas y los debates que se dieron en el proceso de reforma constitucional
para reconstruir de esta manera la intención aproximada del órgano reformador”
sentencia C-574 y C-461 de 2011.
[88] “La interpretación teleológica se refiere a la finalidad o el
objetivo de la norma” sentencia C-574 y C-461 de 2011.
[89] “Este tipo de interpretación posibilita una comprensión del
contexto y de la conexión de las normas constitucionales entre sí”
sentencia C-574 y C-461 de 2011. CANOSA USERA, Raúl, Interpretación
Constitucional y fórmula política, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,
1988, pp. 96 – 99.
[90] Representante a la Cámara Humphrey Roa.
[91] “Esa proposición no es avalada por cuanto se procura en el
Código mayor responsabilidad en cuanto a la seguridad y vigilancia de
aglomeraciones mediante la contratación de empresas de vigilancia privada o
logística que haga el empresario”, antecedentes
legislativos de la Ley 1801 de 2016, Gaceta 433 del 16 de junio de 2016.
[92] Representantes a la Cámara Lina Barrera y Neftalí Correa.
[93] “Las autoridades de
tránsito podrán ordenar
el retiro de vallas, avisos, pasacalles, pendones u otros elementos que estén
en la vía pública y que obstaculicen la visibilidad de las señales de tránsito”.
[94] “Por la cual se expide el Código
Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”.
[95] “Los Alcaldes o las Secretarías de Tránsito donde existan podrán colocar
reducidores de velocidad o resaltos en las zonas que presenten alto riesgo de
accidentalidad”.
[96] Negrilla no original.
[97] En la intervención de la Universidad Externado expuso que con
ocasión de la tragedia de Heysel: en la celebración del partido final por la
Copa de Europa entre Liverpool F.C. vs Juventus, murieron 39 personas y hubo más
de 600 heridos, se tomaron las medidas necesarias para establecer una
responsabilidad complementaria entre los organizadores y el Estado, entendiendo
que las competiciones deportivas no se pueden separar de los fenómenos sociales
que afectan a la comunidad.
[98] Según
un informe del Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático
solo en Bogotá en el año 2016 fueron realizados 112 eventos de alta
complejidad, en el año 2017 la cifra ascendió a 243. En ese último año los
eventos con más alta complejidad fueron: el festival del Rock al Parque
(185.000 personas), la caminata por la solidaridad (110.000 personas), la misa
campal visita papal (1.360.000 personas), Bogotá Navidad para todos (765.000
personas) y el concierto de Bruno Mars (39.856 personas) http://www.idiger.gov.co/riesgo-por-aglomeraciones-de-publico. Por
otra parte, la Policía Nacional y del Ministerio de Defensa, en sus
intervenciones, presentaron como ejemplo de aglomeración compleja
los partidos de fútbol categoría A y B.
[99] A manera de ejemplo, en el año 2011 la BBC
elaboró un reporte titulado “Las peores Tragedias del Fútbol” señalando que “Unas 124 personas murieron en una estampida en un
juego local de fútbol en el estadio de Accra, la capital de Ghana. Todo
comenzó cuando, a tan sólo cinco minutos del final del encuentro, los fanáticos
de uno de los equipos comenzaron a lanzar botellas y asientos desde la tribuna.
La policía disparó gases lacrimógenos, para controlar la situación, pero causó
pánico entre la multitud que comenzó a correr hacia las salidas. La tragedia de
Ghana es la última de una serie de hechos similares ocurridos recientemente en
África. Cientos de vidas se perdieron en incidentes similares desde hace más de
medio siglo. 30 de abril de 2001 Lupopo vs. Mazembe: Murieron siete personas
tras una estampida en el estadio de Lumumbashi en la República Democrática del
Congo. 11 de abril de 2001 Jefes Kaizer vs. Piratas de Orlando: El estadio Ellis
Park de Johannesburgo fue el escenario de la muerte de 43 personas tras una
avalancha, el peor desastre en la historia deportiva de Sudáfrica. 16 de
octubre de 1996 Guatemala vs. Costa Rica: El encuentro entre los seleccionados
dejó 84 muertos y 150 heridos tras una estampida en el estadio de Ciudad de
Guatemala. 15 de abril de 1989 Liverpool vs. Nottingham Forest: Noventa y seis
hinchas del Liverpool murieron aplastados luego de que la policía, preocupada
por la cantidad de parciales de Liverpool fuera del escenario, abriera las
puertas del estadio Hillsborough en Sheffield. 12 de marzo de 1988 Katmandú,
Nepal: Murieron 93 personas y otras 100 fueron heridas al intentar huir de una
tormenta de nieve y encontrar las puertas del estadio cerradas. 29 de mayo de
1985 Juventus vs. Liverpool: Los problemas empezaron con enfrentamientos entre
las parcialidades en el estadio Heysel de Bruselas. La policía trató de
reprimirlos. Una pared que separaba a los dos grupos de desplomó y 39 parciales
murieron en el enfrentamiento posterior. 11 de mayo de 1985 Bradford City vs.
Lincoln City: Una colilla de cigarrillo encendió una estructura de madera de
una de las tribunas. El fuego se extendió vertiginosamente y mató a 56
personas. 20 de octubre de 1982 Spartak Moscú vs. Haarlem: Un partido de la
copa de Campeones dejó al menos 340 muertos en Moscú. La policía comenzó a
evacuar a las parcialidades poco antes del fin del partido. Un gol sobre la
hora provocó una avalancha de hinchas que en su intento por regresar. 2 de enero
de 1971 Celtic vs. Rangers: Murieron 66 personas y otras 140 resultaron heridas
en el clásico escocés. Un gol para cada equipo en los minutos finales provocó
una avalancha de hinchas cuando trataron de regresar al estadio. 23 de junio de
1968 River Plate vs. Boca Juniors: El clásico argentino había finalizado y
decenas de parciales se dirigieron a una puerta sin advertir que estaba
cerrada. Los que venían detrás tampoco se dieron cuenta y 74 personas murieron
aplastadas y 150 fueron heridas. 24 de mayo de 1964 Perú vs. Argentina: Argentina
derrotaba a Perú en un encuentro clasificatorio para los Juegos Olímpicos
cuando el árbitro anuló un tanto peruano a dos minutos del final. La ira de la
parcialidad dejó 318 muertos y 500 heridos. 9 de marzo de 1946 Bolton Wanderers
vs. Stoke City: Murieron 33 personas luego de que se derrumbara una pared en el
estadio Burden Park durante un encuentro de la copa Inglesa”. http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/news/newsid_1322000/1322856.stm
[100] “Artículo 1. Objeto. Las disposiciones previstas en este Código son
de carácter preventivo y buscan establecer las condiciones para la convivencia
en el territorio nacional al propiciar el cumplimiento de los deberes y
obligaciones de las personas naturales y jurídicas, así como determinar el
ejercicio del poder, la función y la actividad de Policía, de conformidad con
la Constitución Política y el ordenamiento jurídico vigente”.
[101] Artículo 73 de la Ley 1801 de 2016.
[102] Artículo 74 de la Ley 1801 de 2016.
[103] Artículos 73 y 74 de la Ley 1801 de 2016.
[104] El ejercicio de los derechos y libertades;
la observancia de los deberes contenidos en la Constitución y las normas que
regulan la convivencia, el respeto y aceptación de las diferencias; la
resolución pacífica de los desacuerdos; la convergencia de los intereses
personales y generales y la prevalencia de los valores sociales como la
solidaridad, la tolerancia, la libertad, la igualdad y la paz.
[105] Artículo 150, Ley 1801 de 2016.
[106] Artículo 154, Ley 1801 de 2016.
[107] Artículo 155, Ley 1801 de 2016.
[108] Artículo 156, Ley 1801 de 2016.
[109] Artículo 157, Ley 1801 de 2016.
[110] Artículos 158, 159 y 160, Ley 1801 de 2016.
[111] La Resolución 00448 del 19 de febrero de
2015, determina los criterios y las normas legales que orientan el uso de la
fuerza y el empleo de elementos, dispositivos, municiones y armas no letales,
por parte de la Policía Nacional. Esta regulación define los elementos,
dispositivos, municiones y armas no letales como aquellos medios de apoyo de
carácter técnico y tecnológico, utilizados para controlar una situación
específica con el objetivo de neutralizar o bloquear la amenaza, para evitar
desplegar la fuerza letal. Están clasificadas en mecánicas cinéticas: fusiles
lanza gases y lanzadores múltiples, escopeta calibre 12, lanzadores de red
nylon o materiales, lanzador de esferas de tinta o agentes químicos, munición
de goma, cartuchos de impacto controlado; químicas: dispositivo lanzador de
pimienta, con propulsión pirotécnica, gas o aire comprimido, granadas con carga
química CS, OC, granadas fumígenas, cartuchos con cargas químicas CS, OC,
cartuchos fumígenos; acústicas: granadas de aturdimiento, granadas de luz y
sonido, granadas de múltiple impacto, cartuchos de aturdimiento, dispositivos
acústico largo alcance nominal; dispositivos de controles eléctricos y
auxiliares: lanzadores múltiples eléctricos, pistolas de disparo eléctrico o
dispositivos de control eléctrico, bastones eléctricos, bastón policial, dispositivos
de shock eléctrico, lanzador flas, bengalas y animales entrenados.
[112] “El registro de personas por parte de las empresas de servicios
de vigilancia y seguridad privada no se realizarán mediante contacto físico,
salvo que se trate del registro de ingreso a espectáculos o eventos de
conformidad con la reglamentación que para tal efecto establezca el Gobierno
Nacional, o salvo que el personal uniformado de la Policía Nacional lo
solicite, en apoyo a su labor policial”.
[113] “El registro de personas y sus bienes podrá incluir el contacto
físico de acuerdo a los protocolos que para tal fin establezca la Policía
Nacional. El registro deberá ser realizado por persona del mismo sexo. Si la
persona se resiste al registro o al contacto físico, podrá ser conducido a una
unidad de Policía, donde se le realizará el registro, aunque oponga
resistencia, cumpliendo las disposiciones señaladas para la conducción”.
[114] “Artículo 155. Traslado por protección. Cuando la vida e
integridad de una persona o de terceros esté en riesgo o peligro, el personal
uniformado de la Policía Nacional, podrá trasladarla para su protección o la de
terceros, en los siguientes casos: (…) Cuando esté involucrado en riña o
presente comportamientos agresivos o temerarios, realice actividades peligrosas
o de riesgo que pongan en peligro su vida o integridad o la de terceros, o esté
en peligro de ser agredido cuando el traslado sea el único medio disponible
para evitar el riesgo a la vida o integridad de la persona o los terceros”.
[115] “Artículo 150. La orden de Policía es un mandato claro, preciso
y conciso dirigido en forma individual o de carácter general, escrito o verbal,
emanado de la autoridad de Policía, para prevenir o superar comportamientos o
hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla. Las órdenes de
Policía son de obligatorio cumplimiento. Las personas que las desobedezcan
serán obligadas a cumplirlas a través, si es necesario, de los medios, medidas
y procedimientos establecidos en este Código. Si la orden no fuere de inmediato
cumplimiento, la autoridad conminará a la persona para que la cumpla en un
plazo determinado, sin perjuicio de las acciones legales pertinentes”
[116] “Artículo 179. Decomiso. Es la privación de manera definitiva de
la tenencia o la propiedad de bienes muebles no sujetos a registro, utilizados
por una persona en comportamientos contrarios a las normas de convivencia,
mediante acto motivado”.