C-384-17
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia C-384/17
CLASIFICACION DE EMPLEOS EN REGIMEN DE CARRERA
ESPECIAL DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Inhibición para decidir de fondo por ineptitud
sustancial de la demanda contra el aparte “Fiscal Delegado ante la Corte
Suprema de Justicia y Fiscales Auxiliares”
En esta
oportunidad la Corte se ocupó del análisis de una demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 3° del artículo 5 del Decreto Ley 020 de
2004, el cual consagra que los empleos de Fiscal Delegado ante la Corte Suprema
de Justicia y sus Fiscales Auxiliares, son de libre nombramiento y remoción,
dada la especial confianza y la prestación in tuitu personae que conlleva el
desarrollo de sus funciones. La Corte concluyó que la demanda era inepta y, por
tal motivo, corresponde adoptar una decisión inhibitoria.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia
Referencia: expediente
D-11713
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 3° del
artículo 5 del Decreto Ley 020 de 2014, “por el cual se
clasifican los empleos y se expide el régimen de carrera especial de la
Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas”.
Demandante: Marcela Patricia Jiménez Arango.
Magistrada Ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, la ciudadana Marcela Patricia Jiménez Arango presentó
demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 3º del
artículo 5º del Decreto Ley 020 de 2014, “por el cual se
clasifican los empleos y se expide el régimen de carrera especial de la
Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas” y, el parágrafo
del artículo 21 y el numeral segundo (parcial) del artículo 182 del Decreto Ley
262 de 2000, “por el cual se modifican la estructura y la organización de la
Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio
Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se
dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la
Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de
sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que
se encuentren sujetos”.
Mediante providencia del 27 de octubre de 2016, el o Magistrado Sustanciador
dispuso admitir la demanda, únicamente frente a los cargos propuestos en contra
del numeral 3º del artículo 5º del Decreto Ley 020 de 2014. En relación con las
demás censuras resolvió inadmitirlas. En consecuencia, se informó a la
demandante que contaba con 3 días a partir de la notificación del Auto, para
que, conforme a lo dispuesto en la parte considerativa del mismo, corrigiera su
escrito en el sentido de expresar los argumentos por los cuales el parágrafo
del artículo 21 del Decreto Ley 262 de 2000 y el numeral segundo (parcial) del
artículo 182 del mismo Decreto, vulneraban la Carta Política, razones que debían
ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes para sustentar la
alegada inexequibilidad, so pena de que su demanda fuera rechazada en relación
con dichas normas.
El auto fue notificado en debida forma y el término de ejecutoria venció
en silencio. Por ello, mediante providencia del 17 de noviembre de 2016, el
Magistrado Sustanciador dispuso rechazar la demanda en lo que respecta a los
cargos contra el parágrafo del artículo 21 del Decreto Ley 262 de 2000, y el
numeral segundo (parcial) del artículo 182 del mismo Decreto.
De otra parte, dispuso admitir la demanda frente a los cargos de
inconstitucionalidad contra el numeral 3º del artículo 5º del Decreto Ley 020
de 2014, por considerar que reunían los requisitos exigidos por el artículo 2°
del Decreto 2067 de 1991, corrió traslado al Procurador General de la Nación, y
comunicó del inicio del proceso al Presidente de la República, al Presidente
del Congreso, así como al Ministro del Interior, al Ministro de Justicia y del
Derecho, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, a la Ministra de Trabajo,
al Director del Departamento Administrativo Nacional de Planeación, al Fiscal
General de la Nación y, a la Directora del Departamento Administrativo de la
Función Pública.
Al mismo tiempo, invitó a participar en el presente juicio a las
Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana,
Nacional de Colombia, de la Sabana, ICESI de Cali, Libre, Eafit de Medellín,
del Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario. Igualmente,
a la Defensoría del Pueblo, a la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia, a
la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a la Comisión Nacional del Servicio
Civil, con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la demanda, de
conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta
clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma demandada, resaltando el
numeral objeto de la censura:
“DECRETO
LEY 20 DE 2014
(enero 9)
Diario Oficial No. 49.028
de 9 de enero de 2014
DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Por el cual se clasifican
los empleos y se expide el régimen de carrera especial de la Fiscalía General
de la Nación y de sus entidades adscritas.
EL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las
facultades extraordinarias que le confieren los literales b) y c) del artículo 1o
de la Ley 1654 del 15 de julio de 2013,
CONSIDERANDO:
Que el Congreso de la República, mediante la
Ley 1654 de 2013, revistió al Presidente de la
República de facultades extraordinarias para, entre otros temas, clasificar los
empleos y expedir el régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la
Nación y de sus entidades adscritas;
Que en el presente decreto se clasifican los
empleos de la Fiscalía General de la Nación y se desarrolla el régimen de
carrera especial para la entidad y para sus entidades adscritas, en ejercicio
de las facultades extraordinarias conferidas en los literales b) y c) del
artículo 1o de la Ley 1654 de 2013.
DECRETA:
(…)
CAPÍTULO
II.
CLASIFICACIÓN DE
LOS EMPLEOS.
ARTÍCULO 5o.
CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEOS. Los empleos de la Fiscalía General de
la Nación, del Instituto Nacional de Medicina Legal y de la Institución de
Educación Superior son de carrera, con excepción de los siguientes cargos que
se clasifican como de libre nombramiento y remoción, dada la especial confianza
y la prestación in tuitu personae que conlleva el desarrollo de sus
funciones, así:
1. Los cargos del nivel
directivo:
1.1. En la Fiscalía
General de la Nación: El Vicefiscal General de la Nación, Consejero
Judicial, Director Nacional, Director Estratégico, Director Especializado,
Subdirector Nacional, Subdirector Seccional, Jefe de Departamento.
1.2. En el Instituto de
Medicina Legal y Ciencias Forenses: El Director General, Jefe de Oficina,
Secretario General, Subdirector de Investigación Científica, Subdirector,
Director Regional, Director Seccional.
1.3. En la Institución de
Educación Superior: El Subdirector, Decano y Jefe de Oficina.
2. Los cargos adscritos a los
Despachos del Fiscal General de la Nación, del Vicefiscal General de la Nación,
del Director General del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses y del
Director de la Institución de Educación Superior, cualquiera que sea su
denominación.
3. Fiscal Delegado ante
la Corte Suprema de Justicia y sus Fiscales Auxiliares.
4. Los cargos de asesor de la
Fiscalía General de la Nación, independientemente de su ubicación, y los de
Jefe Oficina Asesora del Instituto de Medicina Legal y de asesor adscritos a
los despachos del Director del Instituto de Medicina Legal y del Director y
Subdirector de la Institución Universitaria.
5. Los empleos cuyo ejercicio
implique la administración y el manejo directo de bienes, dinero y valores de
la entidad.
6. Los empleos cuyas funciones
consistan en la protección y seguridad personal del Fiscal General de la Nación
y del Vicefiscal General de la Nación.
PARÁGRAFO 1o. También
serán de libre nombramiento y remoción aquellos empleos que se creen en la
Fiscalía General de la Nación y en las entidades adscritas con una denominación
distinta a las señaladas en el numeral 1 del presente artículo, siempre y
cuando el cargo pertenezca al nivel directivo o asesor.
PARÁGRAFO 2o. El
cargo de Fiscal General de la Nación es de período de cuatro años, el cual se
contará desde la fecha de su posesión. El empleo de Director del
establecimiento público de educación superior adscrito a la Fiscalía es de
periodo, el cual se regirá por las normas que crean la entidad.”
III. LA DEMANDA
1. La ciudadana demandante considera que el aparte censurado “Fiscal
Delegado ante la Corte Suprema de Justicia y sus Fiscales Auxiliares”,
contenido en el numeral 3º del artículo 5 del Decreto Ley
020 de 2014, vulnera los artículos 125, 40-7 y 13 de la Constitución
Política, por cuanto desconoce la regla general de acceso a los empleos
públicos mediante el sistema de carrera judicial, basada en
el concurso de méritos.
2. Para la demandante, al ser el mérito la regla general para hacer parte
de la administración pública, excepto los casos previstos en la Carta Política,
todos los demás cargos deben ser provistos mediante concurso de méritos y sin
ningún tipo de limitación, salvo lo referente a las condiciones propias para
los requisitos del cargo. Esto, en tanto se debe garantizar la eficiencia en
las labores que desempeñan las diferentes entidades estatales, así como el
acceso igualitario a los cargos públicos.
3. Señala que la norma demandada infringe el artículo 125 Superior, al
disponer que funcionarios como el “Fiscal Delegado ante la Corte Suprema de
Justicia y sus Fiscales Auxiliares” sean de libre nombramiento y remoción,
por cuanto cumplen funciones estrictamente jurisdiccionales y no
administrativas, de manejo o dirección de la Fiscalía General de la Nación.
Precisa que como la Rama Judicial hace parte de la función pública, y a su vez,
la Fiscalía General de la Nación hace parte de la Rama Judicial, tales cargos
deberían ser provistos mediante concurso público y abierto de méritos, dado las
funciones “exclusivamente” jurisdiccionales que cumplen.
4. De otra parte, plantea que la disposición demandada vulnera el
artículo 156 de la Ley 270 de 1996 (Ley Estatutaria de la Administración de Justicia),
que consagra los fundamentos de la carrera judicial, entre otros, el de
garantizar la igualdad en las posibilidades de acceso a la función pública para
todos los ciudadanos, y el mérito como la forma principal de ingreso a la
misma. Según la demandante, como el numeral 3º del artículo 5º del Decreto Ley
020 de 2014 dispone que el Fiscal Delegado ante la Corte Suprema de Justicia y
sus Fiscales auxiliares son cargos de libre nombramiento y remoción, los está excluyendo
del concurso de méritos en la carrera judicial, y esto atenta contra el
principio de igualdad consagrado en el artículo 13 Superior.
5. También sostiene que la disposición vulnera el artículo 40 numeral 7º
de la Constitución, sobre el derecho a participar en la conformación, ejercicio
y contol del poder político, porque crea una discriminación al establecer
cuáles cargos con funciones exclusivamente jurisdiccionales, que deberían
pertenecer al sistema de carrera judicial, pueden ser provistos mediante el
sistema de libre nombramiento y remoción.
6. Por último, agrega que la Corte Constitucional “en sentencia C-037
de 1996 que pretendía la incorporación masiva de funcionarios a la Rama
Judicial en carrera (Artículo 196 Ley 270 de 1996), se fijó el principio de que
el mérito es el único requisito para acceder a cargos públicos (…)”. Por
ello, estima que el ingreso, la selección objetiva y el ascenso a cargos de la
Rama Judicial, dentro de ésta a la Fiscalía General de la Nación, a través del
mérito, garantiza la independencia y la autonomía de los servidores públicos.
7. Con base en los anteriores argumentos, la actora solicita declarar la
inexequibilidad del numeral censurado, para que los cargos de Fiscal Delegado
ante la Corte Suprema de Justicia y sus Fiscales Auxiliares, sean incluidos
dentro del sistema de carrera judicial.
IV. INTERVENCIONES
1. Del Departamento Administrativo de la Función Pública
La apoderada judicial del Departamento Administrativo de la Función Pública,
pidió a la Corte declarar estarse a lo resuelto en la Sentencia C-037 de 1996
o, en su defecto, declarar la exequibilidad del numeral acusado.
En primer lugar, plantea que el artículo 125 de la Constitución establece
el sistema general de carrera, el cual presenta ciertas excepciones contenidas
en la propia Carta Política de 1991, como son los empleos de elección popular,
los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los que
determine la ley. Señala que la Fiscalía General de la Nación tiene un sistema
especial de carrera administrativa, por lo cual, la definición de los cargos de
libre nombramiento y remoción corresponden exclusivamente al Legislador, lo que
quiere decir que en ese ámbito impera el principio de reserva de ley.
Afirma que al estar clasificados los empleos de Fiscal Delegado ante la
Corte Suprema de Justicia y sus Fiscales Auxiliares, como de libre nombramiento
y remoción por el Decreto Ley 020 de 2014, dada la especial confianza que
conlleva el ejercicio de sus funciones y el nivel jerárquico de las autoridades
judiciales ante las que actúan sus titulares, además de su participación en la
definición y ejecución de estrategias de la política criminal de la Fiscalía
General de la Nación, no existe ninguna razón para sostener que tales empleos
forman parte del sistema de carrera o, que su provisión debe estar precedida
del concurso de méritos.
En segundo lugar, plantea que los Fiscales Delegados ante la Corte
Suprema de Justicia y sus Fiscales Auxiliares, cumplen funciones ante los
propios Magistrados de la Corte Suprema de Justicia (empleos de periodo) y sus
Magistrados Auxiliares (empleos de libre nombramiento y remoción), por lo cual
gozan de una equiparación que justifica que correspondan a cargos de confianza
y, por ende, de libre nombramiento y remoción. Además porque deben recibir un
trato semejante, sin que se advierta una violación al artículo 125 Superior.
En tercer lugar, pone de presente que dichos cargos también se encuentran
clasificados como de libre nombramiento y remoción por el inciso 4º del
artículo 130 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de
Justicia, cuyo proyecto de ley fue estudiado por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-037 de 1996, que declaró exequible dicho inciso, criterio que fue
reiterado en la Sentencia SU-539 de 2012. En palabras de la interviniente: “en
el caso en estudio, podría estar configurado el fenómeno de la cosa juzgada
absoluta, en cuanto las expresiones demandadas del numeral 3º del artículo
5º del Decreto Ley 020 de 2014, esto es, Fiscales Delegados ante la Corte
Suprema de Justicia y, paralelamente, sus Fiscales Auxiliares, como
cargos equivalentes al de Magistrado Auxiliar, ya  que fueron objeto de
un análisis y de un pronunciamiento previo de EXEQUIBILIDAD por parte de
esa Honorable Corte Constitucional (…)”[1]
(negrillas originales del texto).
Concluye manifestando que la norma demandada no viola el artículo 156 de
la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, pues esa misma norma
catalogó en su artículo 130, a los Fiscales Delegados ante la Corte Suprema de
Justicia y sus Fiscales Auxiliares como cargos de libre nombramiento y
remoción.
2. De la Fiscalía General de la Nación
El Director Nacional de Estrategia en Asuntos Constitucionales de la
Fiscalía General de la Nación, solicita a la Corte que declare estarse a lo
resuelto en la Sentencia C-037 de 1996, por cuanto en esa oportunidad se
declaró exequible el artículo 130 de la Ley 270 de 1996, el cual contempla como
de libre nombramiento y remoción los cargos de Fiscal Delegado ante la Corte
Suprema de Justicia y, el de Magistrado Auxiliar y “sus equivalentes”.
En caso de no acoger lo anterior, pide que esta Corporación se declare inhibida
para analizar el numeral demandado o, declare la exequibilidad sin
condicionamiento del numeral 3º del artículo 5 del Decreto Ley 020 de 2014.
Para sustentar lo anterior, comienza planteando la existencia de “cosa
juzgada material en sentido amplio” respecto de la Sentencia C-037 de 1996.
Indica  que la Corte no puede pronunciarse sobre el numeral 3º del artículo 5º
del Decreto Ley 020 de 2014, porque es una norma que reproduce parcialmente el
contenido del artículo 130 de la Ley 270 de 1996, que fue declarado exequible en
dicha sentencia.
Sostiene que el artículo 130 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia
establece la clasificación de los empleos en la rama judicial y señala
expresamente que son cargos de libre nombramiento y remoción “(…) Magistrado
Auxiliar, Abogado Asistente y sus equivalentes; los cargos de los Despachos de
Magistrados enunciados en los incisos anteriores, los adscritos a la
Presidencia y Vicepresidencia de estas Corporaciones; los de los Secretarios de
esas Corporaciones; los cargos de los Despachos de los Magistrados de los
Tribunales; los cargos de Vicefiscal General de la Nación, Secretario General,
Directores Nacionales; Directores Regionales y Seccionales, los
empleados del Despacho del Fiscal General, del Vicefiscal y de la Secretaría
General, y los de los Fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia.
Estos cargos no requieren confirmación”[2].
Sobre este inciso, la Corte Constitucional en la mencionada Sentencia C-037 de
1996, afirmó que aunque la regla general para acceder a empleos en los órganos
y entidades del Estado es que deben ser provistos mediante concurso de méritos,
la propia Constitución admite que ello no es un  mandato absoluto. Precisamente
la Carta autoriza al legislador para establecer excepciones en esta materia siempre
que ello no “altere el orden superior ni la filosofía que inspiró al
Constituyente, al consagrar como regla general la carrera administrativa”[3],
y en consecuencia, el legislador tiene libertad para concretar, dentro de esos
límites, cuáles cargos pueden ser de libre nombramiento y remoción.
Para la Fiscalía General de la Nación, la norma demandada simplemente
reproduce y desarrolla el artículo 130 de la Ley 270 de 1996, que plantea
algunas excepciones a la regla general de acceso a la función pública, excepciones
que son legítimas, en tanto se trata de oficios que requieren un mayor grado de
confianza y de responsabilidad en la toma de decisiones durante el ejercicio de
los mismos. Resalta que el Presidente de la República expidió el Decreto Ley
020 de 2014 con base en las facultades extraordinarias que le fueron conferidas
por el Congreso, siguiendo las pautas de dicho artículo que establece
expresamente que el Fiscal Delegado ante la Corte Suprema de Justicia es un
cargo de libre nombramiento y remoción, y de otra parte, equiparando a los
Fiscales Auxiliares de los Fiscales Delegados ante la Corte Suprema de Justicia,
con los Magistrados Auxiliares “si se tiene en cuenta que sus funciones
tienen identidad similar a la de los magistrados de las Altas Cortes y que,
además, los requisitos para acceder a uno y otro cargo son idénticos[4].
En últimas, la inclusión de esos cargos la hizo con base en la potestad
legislativa que, aunque limitada[5],
le fue concedida por el Congreso[6].”[7]
Así, estima que la Sentencia C-037 de 1996 ya juzgó la constitucionalidad
de que el cargo de Fiscal Delegado ante la Corte Suprema de Justicia sea de
libre nombramiento y remoción, a la vez que al declarar conforme a la
Constitución la expresión Magistrado Auxiliar “y sus equivalentes”,
también definió que los cargos equivalentes, como el de Fiscal Auxiliar de los
Fiscales Delegados ante la Corte Suprema de Justicia, gozan de la misma
naturaleza de libre nombramiento y remoción. Ante ello, predica la existencia
de cosa juzgada material.
Seguidamente, sobre la petición que realiza a la Corte de emitir un fallo
inhibitorio, la Fiscalía sostiene que los argumentos para demostrar la
violación del artículo 125 de la Constitución, son impertinentes. Ello
porque se basan en una concepción personal de la demandante sobre la naturaleza
del cargo de Fiscal Delegado ante la Corte Suprema de Justicia, según la cual,
equivale a la figura de cualquier otro fiscal por el solo hecho de cumplir
funciones jurisdiccionales. Afirma que los argumentos de la demandante “carecen
de la fortaleza necesaria para integrar todos los elementos de la norma
demandada y tampoco logran sembrar duda razonable acerca de su
constitucionalidad”[8].
En cuanto a la violación del artículo 156 de la Ley 270 de 1996,
considera la Fiscalía que no es un cargo de constitucionalidad, pues no cumple
con los requisitos de pertinencia, especificidad y suficiencia. En este
sentido, señala que el alegato no plantea una contradicción entre la norma
demandada y la Constitución, sino entre una ley estatutaria y un decreto ley,
situación que en principio no impide un pronunciamiento de fondo, pero que para
este caso no resulta pertinente, porque no formuló un problema jurídico que
establezca la oposición entre las normas, sino que se limitó a exponer los
elementos del artículo 156 de la Ley 270 de 1996 de donde concluye, sin mayor
argumentación, que todos los cargos de fiscal deben ser de carrera, y pasó por
alto el artículo 130 de la misma ley que dispone específicamente que el Fiscal
Delegado ante la Corte Suprema de Justicia, es un cargo de libre nombramiento y
remoción.
Por último, en caso de que la Corte decida estudiar de fondo los
argumentos de la demanda, la Fiscalía General de la Nación expone algunas
consideraciones sobre la constitucionalidad del numeral 3º del artículo 5 del
Decreto 020 de 2014. En primer lugar, sostiene que el principio de libertad de
configuración legislativa es compatible con las excepciones a la carrera
administrativa especial, en tanto se ha demostrado que bajo ciertas
condiciones y en un número reducido de casos, es necesario incluir en las plantas
de personal de las entidades públicas cargos de libre nombramiento y remoción,
con el propósito de que aquellas responsabilidades de mayor complejidad sean
asumidas por personal de confianza, a quienes se les exigen los requisitos
necesarios para guardar coherencia con la jerarquía del cargo.
Así pues, relata que la libertad de configuración legislativa, permite
restringir derechos fundamentales si con ello se protege un derecho de igual
relevancia, o por motivos de interés general. Aplicando lo anterior al caso de
los Fiscales Auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, encuentra que su
condición de ser cargos de libre nombramiento y remoción constituye una
excepción a la regla del concurso de méritos, que no vulnera principios
constitucionales y que está en armonía con la jurisprudencia constitucional en
la materia, pues son funcionarios asimilables a los Magistrados Auxiliares de
las altas Cortes, en los que se depositan responsabilidades complejas en
materia penal.
En segundo lugar, refiriéndose a la presunta vulneración al derecho
fundamental a la igualdad, la Fiscalía General de la Nación señala que ello no
ocurre en el presente caso, porque la igualdad no es un derecho absoluto,
admite restricciones siempre que éstas sean razonables, proporcionadas y no
afecten su núcleo fundamental. En este orden de ideas, manifiesta que “la
previsión legal de que los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia
así como sus fiscales auxiliares sean de libre nombramiento y remoción,
persigue un fin constitucionalmente legítimo en el entendido que el desempeño
de las responsabilidades más complejas en las entidades públicas exigen la
concurrencia de personal de confianza, afín a las políticas y línea de trabajo
de su equipo directivo, todo ello con el propósito de cumplir de la mejor
manera los fines constitucionales y legales de la entidad.”[9]
Termina señalando que esta excepción a la regla de carrera administrativa
especial, es un medio idóneo y necesario para garantizar el buen desempeño de
las funciones inherentes al cargo; en consecuencia, la disposición demandada no
vulnera el derecho a la igualdad.
3. De la Defensoría del Pueblo
La Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales, solicitó a
la Corte declarar exequible el numeral 3º del artículo 5 del Decreto Ley 020 de
2014.
Para justificar su petición, aduce que en efecto, la carrera
administrativa es uno de los principios del Estado colombiano consagrado en el
artículo 125 Superior, que se concreta en que el régimen de carrera es la regla
general para todos los empleos en los órganos y entidades del Estado. Sin
embargo, su regulación no es unívoca, sino que conforme a los principios
básicos que la rigen, esto es mérito, igualdad de oportunidades y estabilidad,
la Constitución y la ley establecieron otros regímenes en favor de determinados
órganos, atendiendo a la naturaleza de sus funciones y objetivos. En
consecuencia, existen tres regímenes distintos: “i) el general, regulado por
la Ley 909 de 2004; ii) los especiales –son de origen constitucional y
presentan un sistema distinto al general-, entre ellos se encuentran el de las
Fuerzas Militares y la Policía Nacional, Fiscalía General de la Nación,
Contraloría General de la República, Procuraduría General de la Nación y Rama
Judicial; y iii) los específicos –son de carácter legal- y se establecen por la
especificidad y singularidad de las funciones que cumplen las entidades en las
cuales se aplican.”[10]
En el caso de los regímenes especiales, la Constitución habilitó al Legislador
para establecer su regulación. Por ello, la disposición acusada no vulnera el
artículo 156 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, pues la
Fiscalía tiene un régimen propio de carácter constitucional y desarrollo legal,
que no queda supeditado al de la carrera judicial.
De otra parte, sostiene que la jurisprudencia de la Corte Constitucional
ha sido clara al determinar que existen cargos que por su carácter directivo,
de manejo o de inducción y orientación institucional, pueden ser de libre
nombramiento y remoción, pues deben responder a un criterio subjetivo de
confianza para ser elegidos, teniendo en cuenta que generan una relación “in
tuitu personae”. En este sentido, afirma que los cargos de Fiscal Delegado
ante la Corte Suprema de Justicia y sus Fiscales Auxiliares, deben ser personas
de las más altas calidades, en las que el Fiscal General de la Nación pueda
confiar plenamente.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en los
artículos 242-2 y 278 de la Constitución Política, presentó concepto dentro del
trámite de la referencia, en el que solicita a la Corte se declare inhibida
para pronunciarse respecto de la constitucionalidad del numeral 3 del artículo
5 del Decreto Ley 020 de 2014, en razón de la ineptitud sustantiva de la
demanda.
Para tal
efecto, precisa que la demanda no presenta argumentos suficientes para que esta
Corporación emita un pronunciamiento de fondo. Ello por cuanto se basada en una
interpretación personal de la demandante que entiende que todos los cargos que
tengan funciones que guarden relación con labores judiciales, deberían ser
provistos por concurso de méritos, por considerar que el artículo 125 de la
Constitución así lo establece, cuando lo cierto es que, el texto constitucional
indica que la regla general para los empleos en órganos y entidades del Estado
son de carrera, pero que existen excepciones, como los empleos de elección
popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley. Estima entonces que, la demanda
carece de una exposición de los elementos de juicio que son inherentes al
juicio de constitucionalidad, y por ello, considera que no hay lugar a un
pronunciamiento de fondo.
Finalmente,
aunque reconoce que los cargos contra el artículo 82 del Decreto 262 de 2000
fueron inadmitidos, menciona que en la Sentencia C-245 de 1995, la Corte
Constitucional estimó razonable que “los inmediatos colaboradores del
Procurador General de la Nación sean de su libre nombramiento y remoción, tesis
que claramente se compagina además con los lineamientos dados en la sentencias
C-195 y 514 de 1994 en las que se analizan rigurosamente las características de
los cargos de libre nombramiento y remoción”.
VI.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
de la Corte
1. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-5 de la Constitución Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda
de inconstitucionalidad que se formula, por dirigirse contra un aparte de un
Decreto con fuerza de Ley.
Presentación
del caso y metodología de decisión
2. Como fue reseñado en los
antecedentes, la demandante considera que el numeral 3º del artículo 5 del
Decreto Ley 020 de 2014, desconoce el artículo 125 de la Constitución, porque
los cargos de Fiscal Delegado ante la Corte Suprema de Justicia y sus Fiscales
Auxiliares, al hacer parte de la estructura de la Fiscalía General de la
Nación, y ésta a su vez ser parte de la Rama Judicial, desempeñan funciones
jurisdiccionales de forma exclusiva que impiden al legislador ubicarlos como
cargos de libre nombramiento y remoción.  En ese sentido, estima que dichos
cargos, deben vincularse a la carrera judicial y, además, deben ser provistos
por el sistema de mérito mediante concurso público, dado que no ejercen
funciones administrativas de manejo o dirección de la Fiscalía General de la
Nación.
3. En sentir de la actora, el
numeral acusado vulnera el artículo 156 de la Ley 270 de 1996 o Estatutaria de
la Administración de Justicia, en la medida que éste ordena garantizar la
igualdad en las posibilidades de acceso a la función para todos los ciudadanos
aptos y considera el mérito como fundamento principal para el ingreso, la
permanencia y la promoción del servicio en la carrera judicial. Así, plantea
que el concurso de méritos procura que dentro del régimen de carrera judicial
se aplique siempre el derecho a la igualdad y se otorguen plenas garantías a
los trabajadores que se vinculen a la administración de justicia, a través de
cargos de carrera.
4. Por último, expone que el
aparte censurado afecta el principio de igualdad y el acceso a cargos públicos
(arts. 13 y 40-7 Superiores), porque al permitir que el empleo público de
Fiscal Delegado ante la Corte Suprema y sus Fiscales Auxiliares sea de libre
nombramiento y remoción, y no de concurso, se impide el acceso en condiciones
iguales a las entidades oficiales mediante la carrera judicial. De allí se fija
una discriminación respecto de esos cargos que con exclusividad ejercen
funciones jurisdiccionales.
5. Por su parte, los
intervinientes presentan tres posturas que se resumen de la siguiente forma. En
primer lugar, algunos de ellos consideran que la Corte debe declarar la
existencia de cosa juzgada respecto de la Sentencia C-037 de 1996, por cuanto
en esa oportunidad se realizó el control automático y previo a la Ley 270 de
1996 o Estatutaria de la Administración de Justicia, en cuyo artículo 130,
inciso 4º, se incluyó el cargo de Fiscal Delegado ante la Corte Suprema de
Justicia como de libre nombramiento y remoción, el cual se encontró ajustado a
la Constitución. Indican que lo propio acontece con el cargo de Fiscal Auxiliar
del Fiscal Delegado ante la Corte Suprema de Justicia, habida cuenta que
presenta una similitud y equivalencia con el cargo de Magistrado Auxiliar de
Alta Corte, a que se refiere el artículo 130-4 de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia, y que se define como de libre nombramiento y
remoción. Toda vez que en esa oportunidad la Corte  declaró exequible la
expresión Magistrado Auxiliar “y sus equivalentes”, también advierten la
existencia de cosa juzgada.
6. En segundo lugar, la Fiscalía
General de la Nación y la Vista Fiscal estiman que la demanda es inepta y, por
consiguiente, la Corte debe declararse inhibida. Al respecto, plantean que (i)
los argumentos que presenta la actora tendientes a demostrar la violación
del artículo 125 de la Constitución, son impertinentes e insuficientes,
en la medida que están construidos sobre una interpretación personal de la
demandante frente a la naturaleza de los cargos censurados, ya que considera
que cumplen exclusivamente funciones jurisdiccionales y, por esa razón, deben
ser provistos por concurso de méritos en el sistema de carrera judicial, sin
tener en cuenta que existen excepciones constitucionales, dentro de ellas, los
cargos de libre nombramiento y remoción.
Así mismo, exponen que (ii) el
cargo por presunto quebranto al artículo 156 de la Ley 270 de 1996, incumple
los requisitos de pertinencia, especificidad y suficiencia, por cuanto
la actora no realizó una confrontación entre la norma acusada y la que invoca
como parámetro de control. Por el contrario, indican que se limitó a exponer
los fundamentos de la carrera judicial y la importancia del mérito, concluyendo
sin mayores argumentos, que todos los cargos de fiscal deben ser provistos por
el sistema de carrera judicial, lo cual es incorrecto. Por último, (iii)
aducen que frente a la presunta violación del derecho a la igualdad y el acceso
a cargos públicos, se predica también el incumplimiento de aquellos requisitos,
en tanto cita y describe las normas, pero no expone las razones por las cuales
estima que el aparte demandado los transgrede.
7. En tercer lugar, algunos
intervinientes solicitan declarar la exequibilidad del numeral 3º del artículo
5 del Decreto Ley 020 de 2014, porque el legislador, al establecer los cargos
de Fiscal Delegado ante la Corte Suprema de Justicia y sus Fiscales Auxiliares,
como de libre nombramiento y remoción, respondió al principio de razón suficiente
que conlleva el ejercicio de funciones que ameritan un alto grado de confianza
(criterio subjetivo de confianza), y por el nivel jerárquico de las autoridades
judiciales ante las cuales actúan, además de su participación en la definición
y ejecución de estrategias de política criminal en la Fiscalía General de la
Nación.
8. Pues bien, a partir de lo
anterior, la Sala se ocupará de analizar, como tema preliminar, la aptitud
sustantiva de los cargos que propone la demandante. Solo si ese tópico es
superado, la Corte propondrá el problema jurídico con enfoque constitucional, y
asumirá el análisis de fondo del numeral 3º del artículo 5 del Decreto Ley 020
de 2014.
Requisitos de la acción
pública de inconstitucionalidad para proferir fallo de mérito. Las condiciones
argumentativas de las demandas de inconstitucionalidad
9. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 prevé las condiciones formales
para la admisibilidad del cargo de inconstitucionalidad. Partiendo de su
contenido, la jurisprudencia constitucional ha precisado que, para que exista
demanda en forma y, en esa medida, la Corte pueda entrar a emitir
pronunciamiento de fondo sobre la declaratoria de inexequibilidad de leyes o
decretos leyes, el promotor del respectivo escrito de acusación, además de (i)
tener que señalar las normas que se acusan como inconstitucionales y (ii)
las disposiciones superiores que estima infringidas, (iii) debe exponer
las razones o motivos por los cuales la norma acusada viola la Constitución, lo
que se traduce, a su vez, en la formulación de por lo menos un cargo concreto
de inconstitucionalidad[11].
10. En tratándose de esta última condición formal de admisibilidad, la
jurisprudencia constitucional ha determinado un grupo de requisitos sustantivos
mínimos, destinados a que la argumentación que formule la demanda ofrezca un
problema jurídico discernible, que permita a su vez un pronunciamiento de
fondo.
11. Estos requisitos
refieren a las condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia
y suficiencia que deben cumplir las razones que fundamentan el cargo de
constitucionalidad.[12]
11.1. La claridad
de un cargo se predica cuando la demanda contiene una coherencia
argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido
de la censura y su justificación.  Aunque merced el carácter público de la
acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica
específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el
demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los
cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.
11.2. La certeza
de los argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se
dirijan contra una proposición normativa efectivamente contenida en la
disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante,
implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que
exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad
cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación del
texto acusado.
11.3. El
requisito de especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene
al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, en contra de las
normas que se advierten contrarias a la Carta Política.  Este requisito
refiere, en estas condiciones, a que los argumentos expuestos por del
demandante sean precisos, ello en el entendido que “el juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales”[13]
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[14].”[15]
11.4. Las
razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes en
tanto estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto
es, fundados “en la apreciación del contenido de una norma Superior que se
expone y se enfrenta al precepto demandado.”[16].
En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales
o doctrinarias;  la interpretación subjetiva de las normas acusadas por
parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y
concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas
inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de
pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.
11.5. Por
último, la condición de suficiencia ha sido definida por la
jurisprudencia como la necesidad que las razones de inconstitucionalidad
guarden relación “en primer lugar, con la exposición de todos los elementos
de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (…) Por
otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance
persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque
no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”[17]
En palabras
expresadas por el Pleno de la Corte en la Sentencia C-050 de 2015[18], la
suficiencia persigue “(…) que la carga argumentativa que recae sobre el actor, debe desarrollarse de
una forma mínima y proporcional al objetivo de demostrar la
inconstitucionalidad del enunciado normativo demandado. De esta
manera, se deben exponer razonamientos lo bastante fundados para que pueda
pretender desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las normas del
ordenamiento jurídico, presunción de corrección frente al texto constitucional
que se deriva del principio democrático y de las reglas formales y sustanciales
del procedimiento democrático de producción de normas y por tanto amerite el
adelantamiento de un estudio de constitucionalidad”.
12. El
cumplimiento de los requisitos anunciados, asegura que la Corte cuente con
herramientas jurídico argumentativas que le permitan resolver un debate cierto
dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara toda norma
legal y la habilita para emitir un pronunciamiento de mérito.
13. Ahora
bien, conviene precisar que el artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991 establece
que se rechazarán las demandas cuando no cumplan con las condiciones formales
para ello. Si bien, como regla general el examen sobre la aptitud sustantiva de
la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, la norma en mención
admite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia, debido a que no
siempre resulta evidente en esa fase preliminar el incumplimiento de los
requisitos mencionados, permitiendo a la Sala Plena abordar un análisis con
mayor detenimiento y profundidad.
Estudio
sobre la aptitud de los cargos invocados en la presente demanda de
inconstitucionalidad
14. La
demandante estima que los cargos de “Fiscal Delegado ante la Corte Suprema
de Justicia y sus Fiscales Auxiliares”, que de acuerdo con el numeral 3°
del artículo 5 del Decreto Ley 020 de 2014, son de libre nombramiento y
remoción, desconocen la regla general de acceso a los empleos públicos mediante
el sistema de carrera judicial, dado que se trata de empleos que cumplen
funciones exclusivamente jurisdiccionales, y no administrativas de manejo o
dirección de la Fiscalía General de la Nación. En su sentir, esa situación
desconoce los artículos 125 de la Constitución Política y 156 de la Ley
Estatutaria 270 de 1996, en tanto dichos cargos deben vincularse a la carrera
judicial y, además, deben ser provistos por el sistema de méritos mediante
concurso público y abierto, con el fin de garantizar la igualdad de
posibilidades en el acceso a la función pública para todos los ciudadanos y
considerar el mérito como fundamento principal para el ingreso, la permanencia
y la promoción del servicio de carrera judicial.
15. Al
realizar el estudio de aptitud de estos cargos, la Corte encuentra que son
ineptos sustancialmente por incumplir los requisitos de certeza, pertinencia
y suficiencia, como a continuación pasa a explicarse.
16. En
primer lugar, la Sala advierte que la exposición que consigna la demanda ignora
el contenido normativo del artículo 130, inciso 4º, de la Ley 270 de 1996, en
el cual el legislador estatutario, a través de una norma de especial jerarquía
y que hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, exceptúo del
sistema de carrera los empleos públicos de Fiscal Delegado ante la Corte
Suprema de Justicia y, los equivalentes al de Magistrado Auxiliar de Alta
Corte, dentro de los cuales se encuentra el cargo de Fiscal Auxiliar ante la
Corte Suprema de Justicia. Dicha excepción consistió en asignarles la
naturaleza de ser cargos de libre nombramiento y remoción.
En la
sentencia C-037 de 1996, esta Corporación declaró exequible dicha excepción a
la regla general de carrera, en la medida en que se tratan de oficios que
comprometen un alto grado de confianza y de responsabilidad en la toma de
decisiones. Bajo ese lineamiento general, al tratarse de la Ley Estatutaria de
la Administración de Justicia, lo que realiza el Decreto 020 de 1994 es
desarrollar el parámetro de control estatuario mediante una norma ordinaria,
sin que en ello sea posible predicar una duda sobre la constitucionalidad de la
naturaleza de dicho cargo público, asociada a ser de libre nombramiento y
remoción por existir un principio de razón suficiente que, de acuerdo con el
encabezado del artículo 5 del Decreto 020 de 2014, tiene su fuente en “la
especial confianza y la prestación in tuitu personae que conlleva el desarrollo
de sus funciones”.
17. En
cuanto al cargo de Fiscal Auxiliar ante la Corte Suprema de Justicia, como lo
ponen de presente algunos de los intervinientes, la Sala considera que se trata
de un empleo público que resulta equiparable al cargo de Magistrado Auxiliar
de Alta Corte, respecto de los requisitos para su desempeño, varias
funciones, la remuneración mensual que percibe y, el lugar que ocupa dentro de
la estructura de la entidad. Por consiguiente, tampoco advierte la Corte que
exista una duda mínima sobre su constitucionalidad del mismo, capaz de
habilitar el estudio de fondo de la presente demanda, ya que la actora no
presenta elementos de juicio adicionales que permitan concluir lo contrario.
18. En efecto,
el inciso 4º del artículo 130 de la Ley 270 de 1996 establece lo siguiente:
“Son de libre
nombramiento y remoción los cargos de Magistrado Auxiliar,
Abogado Asistente y sus equivalentes; los cargos de los Despachos
de Magistrados enunciados en los incisos anteriores, los adscritos a la
Presidencia y Vicepresidencia de estas Corporaciones; los de los Secretarios de
esas Corporaciones; los cargos de los Despachos de los Magistrados de los Tribunales;
los cargos de Vicefiscal General de la Nación, Secretario General, Directores
Nacionales; Directores Regionales y Seccionales, los empleados del Despacho de
Fiscal General, del Vicefiscal y de la Secretaría General, y los de Fiscales
delegados ante la Corte Suprema de Justicia. Estos cargos no requieren
confirmación” (negrillas y subrayas nuestras).
19 Pues
bien, el cargo de Magistrado Auxiliar “y sus equivalentes”, como ya se
indicó, fue objeto de análisis por parte de esta Corte en la Sentencia C-037 de
1996. En aquella oportunidad, la Sala Plena estimó que dicho cargo, y aquellos
a los que refiere actualmente el inciso 4º en comento, respondían a la
naturaleza de ser cargos de libre nombramiento y remoción, por cuanto inspiran
un criterio de razonabilidad para exceptuarlos de la regla general de carrera
asociada al mérito, en tanto “tratan de oficios que comprometen un mayor
grado de confianza y de responsabilidad en la toma de las decisiones que se
requieran para el ejercicio de las actividades asignadas”. Bajo esa
consideración, el cargo público puntual de Magistrado Auxiliar “y sus
equivalentes” fue declarado exequible por esta Corporación, al encontrar
que no desconocía el artículo 125 Superior y, que el legislador estatutario
había cumplido con la carga de exponer una razón suficiente para consagrarlo
como de libre nombramiento y remoción.
20. En el
presente caso, a partir del siguiente cuadro comparativo de requisitos,
principales funciones, remuneración mensual correspondiente al año 2016, y
ubicación en el estructura de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la
Nación, la Corte concluye que el cargo de Fiscal Auxiliar ante la Corte Suprema
de Justicia, es equiparable al cargo de Magistrado Auxiliar de Alta Corte.
Veamos:
Magistrado
Auxiliar de
Alta Corte
Fiscal Auxiliar
ante la CSJ
Requisitos específicos para
el desempeño del cargo
Título de Abogado
Experiencia profesional por un
lapso no inferior a ocho (8) años después de haber obtenido el título.
(Acuerdo Nº PSAA14-10225, Art.
1)[19].
Título de Abogado
Tarjeta profesional
Ocho (8) años de experiencia
profesional o docente.
(Resolución No. 0021 del 24 de
Agosto 2016)[20].
Funciones equiparables en
general[21]
- Colaborar en la sustanciación
y trámite de los expedientes a cargo de los despachos.
- Preparar relación de hechos y
antecedentes de los procesos que se encuentren a despacho para fallo.
- Rendir informe de
jurisprudencia, legislación y doctrina sobre los temas debatidos en los
procesos a despacho, para efectos de la elaboración del proyecto de
providencia.
- Practicar pruebas por
delegación que haga el Magistrado. (Parágrafo art. 93 de la Ley 270 de 1996,
modificado por el artículo 18 de la Ley 1285 de 2009. // Además de ello, el
artículo 125 de la Ley 270 de 1996, fue declarado exequible en la Sentencia
C-037 de 1996 –numeral noveno-, “bajo el entendido de que los magistrados
auxiliares que pertenecen a las altas cortes de la rama judicial, habida
cuenta de la naturaleza de las responsabilidades  legales que les
corresponde desempeñar, se encuentran facultados para la práctica de las
pruebas que les sean comisionadas por el titular del despacho judicial”).
- Colaborar con los Magistrados
en la elaboración de anteproyectos de providencias.
-Las demás que le señale el
Magistrado correspondiente.
- Proyectar las decisiones que
deban emitirse en las actuaciones, las solicitudes y medidas requeridas por
el Fiscal General de la Nación y los delegados ante la Corte, con su
respectivo seguimiento administrativo a dichas medidas, de acuerdo con los
términos y condiciones definidos por la Ley.
- Preparar y presentar los
informes reglamentarios y los que le sean requeridos, de acuerdo con los
parámetros establecidos.
- Practicar las pruebas y
diligencias para las cuales sea comisionado por el Fiscal General de la
Nación y por los delegados ante la Corte, de acuerdo con los protocolos
establecidos y la normativa vigente.
- Apoyar a los fiscales
delegados ante la Corte Suprema de Justicia en el cumplimiento general de sus
funciones, de acuerdo con las instrucciones que le impartan.
- Desempeñar las demás
funciones asignadas por el jefe inmediato y aquellas inherentes a las que
desarrolla la dependencia.
Remuneración mensual para el
año 2016[22]
Salario básico, Decreto 245 de
2016, art. 1, que modifica en especial el Decreto 1257 de 2015, y éste a su
vez el Decreto 194 de 2014, el cual consagra la escala salarial respectiva en
el artículo 4º: $  7’452.915.
- De acuerdo con el Decreto
1102 de 2012, artículo 1º, perciben como bonificación por compensación de
carácter permanente y mensual, el valor equivalente  que sumado a la
asignación básica y demás ingresos laborales iguale al ochenta por ciento
(80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de la
Corle Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo
Superior de la Judicatura. Para el año 2016 correspondía a 13’883.917.
- Prima especial, sin carácter
salarial, equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico. Para el
año 2016 corresponde a $2’235.873 (Decreto 234 de 2016, art. 4).
Total remuneración:
$23’572.705.
- Salario básico. Decreto 219
de 2016, art. 4: $  9’688.791.
- De acuerdo con el Decreto
1102 de 2012, artículo 1º, perciben como bonificación por compensación de
carácter permanente y mensual, el valor equivalente  que sumado a la
asignación básica y demás ingresos laborales iguale al ochenta por ciento
(80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de la
Corle Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo
Superior de la Judicatura. Para el año 2016 correspondía a 13’883.917.
Total remuneración:
$23’572.708.
Organigrama
El nominador y jefe inmediato
es el Magistrado titular de Alta Corte.
El jefe inmediato es el Fiscal
Delegado ante la Corte Suprema de Justicia.
(Resolución No. 0021 del 24 de
Agosto 2016)
21. A partir
del anterior cuadro comparativo, la Corte observa que las funciones que cumplen
los Magistrados Auxiliares de Alta Corte y los Fiscales Auxiliares ante la
Corte Suprema de Justicia, son equiparables. De allí que se enmarquen en el
concepto de “y sus equivalentes” del inciso 4º del artículo 130 de la
Ley 270 de 1996. Justamente, el numeral acusado lo que predica es el desarrollo
mediante una norma ordinaria, de un lineamiento consignado en la ley
estatutaria previamente controlada y avalada por la Corte Constitucional; por
consiguiente, los cargos que propone la demandante lejos están de producir una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la naturaleza del cargo de Fiscal
Auxiliar ante la Corte Suprema de Justicia.
Lo anterior
se refuerza a partir de la equiparación salarial expresa que realizó el
artículo 13 del Decreto 205 de 2014, “[p]or el cual se dictan normas sobre
el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía
General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, en el sentido de
indicar que “[l]os Fiscales Auxiliares de los Fiscales Delegados ante la
Corte Suprema de Justicia tendrán los mismos derechos y garantías que los
Magistrados Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia”. Justamente esta
equiparación salarial fue replicada posteriormente en los Decretos 1087 de 2015
y 219 de 2016, ambos en los artículos 14.
En tal
sentido, deviene la ineptitud sustantiva de los cargos planteados por la
actora, debido a que no despiertan una duda mínima que desvirtúe la presunción
de constitucionalidad de la norma acusada, y la actora no presenta elementos de
juicio suficientes que conlleven a la Corte a adelantar un nuevo estudio sobre
la naturaleza de tales cargos, por afectar la Constitución Política.
22. En
segundo lugar, los cargos incumplen el requisito de certeza, toda vez
que se estructuran a partir de una estipulación que no corresponde al precepto
normativo efectivamente contenido en la disposición acusada, sino que se deriva
de una particular interpretación de la demandante que impide adelantar el
juicio de constitucionalidad.  Lo anterior por cuanto plantea que los cargos de
“Fiscal Delegado ante la Corte Suprema de Justicia y sus Fiscales
Auxiliares” cumplen funciones exclusivamente jurisdiccionales que conllevan
a que por su naturaleza sean cargos de carrera judicial y, no de libre
nombramiento y remoción.
23. Al
respecto, la Sala observa que de acuerdo con el Decreto Ley 017 de 2014 “por
el cual se definen los niveles jerárquicos, se modifica la nomenclatura. Se
establecen las equivalencias y los requisitos generales para los empleos de la
Fiscalía General de la Nación”, los empleos de Fiscal Delegado ante la
Corte Suprema de Justicia y de Fiscal Auxiliar ante la Corte Suprema de
Justicia, se encuentran clasificados en el nivel jerárquico profesional,
por lo cual la naturaleza de las funciones que desempeñan se relacionan con componentes
jurisdiccionales, de investigación criminal en Ley 600, de coordinación, y de
supervisión y control en la ejecución de planes, programas y estrategias que
corresponden a proyectos institucionales de la Fiscalía General de la Nación
(art. 5, Decreto 017 de 2014).
24. Según el
Manual Específico de Funciones y Requisitos de los Empleos que conforman la
planta de personal de la Fiscalía General de la Nación (Resolución No. 021 del
24 de agosto de 2016), el cargo de Fiscal Delegado ante la Corte Suprema de
Justicia tiene como funciones principales: de una lado, ejercer la acción
penal según Ley 600 y realizar la investigación y acusación de los servidores
con fuero constitucional o legal, la cual es un desarrollo de la función
constitucional que establece el artículo 251-1 de la Carta Política; y de otro
lado, efectúa el desarrollo e implementación de la política criminal.
25. Nótese
que la primera de esas tareas corresponde al ejercicio de funciones
jurisdiccionales cuando directamente son ejercidas con poder de decisión
judicial por el Fiscal Delegado ante la Corte Suprema de Justicia[23]
-en los casos de Ley 600-, mientras que en la segunda tarea, se trata de un
ejercicio de funciones no jurisdiccionales que se rigen por los
principios constitucionales de unidad de gestión y jerarquía, propios de la
Fiscalía General de la Nación (art. 251 Superior, modificado por el AL 6/11),
con el fin de dar coherencia a la política criminal que impulsa la entidad[24].
Sobre estas últimas funciones, importa resaltar que cuando se trata del
ejercicio de la potestad de acusación con base en la Ley 906 de 2004, como lo
indicó esta Corporación en la sentencia C-232 de 2016, dicha potestad se ubica
en las funciones no jurisdiccionales que realizan los Fiscales.
26. Significa
lo anterior que, contrario al entendimiento legal que realiza la actora sobre
la naturaleza y funciones del cargo de Fiscal Delegado ante la Corte Suprema de
Justicia, el mismo cumple tanto funciones jurisdiccionales, como no
jurisdiccionales asociadas a temas de confianza y de manejo propio de la
entidad.
27. Por su
parte, siguiendo el mismo Manual de Funciones, el cargo de Fiscal Auxiliar
ante la Corte Suprema de Justicia, cuyo jefe inmediato es el Fiscal
Delegado ante esa misma Corporación, cumple la función principal de “brindar
asistencia técnica y jurídica al Fiscal General de la Nación y a los Fiscales
Delegados ante la Corte Suprema de Justicia en las investigaciones de sus
competencias y el cumplimiento de sus funciones”. De allí que, en
principio, no tenga asignadas funciones jurisdiccionales propiamente dichas, ya
que su labor se centra en proyectar las decisiones que deban emitirse en las
actuaciones, solicitudes y medidas requeridas por el Fiscal General de la
Nación y por los delegados ante la Corte Suprema de Justicia. Excepcionalmente
asume tales funciones jurisdiccionales cuando, por ejemplo, es comisionado por
el Fiscal General de la Nación o por los delegados ante la Corte, para
practicar las pruebas y realizar diligencias judiciales[25].
De tal forma
que, también es errado el entendimiento legal que la actora asigna a las
funciones que ejerce el cargo de Fiscal Auxiliar del Fiscal Delegado ante la
Corte Suprema de Justicia, pues por regla general, no desempeña funciones
jurisdiccionales.
Con todo, lo
que resulta determinante en el presente caso, es el grado alto de confianza
con que realizan las funciones, porque de allí es que se deriva la naturaleza
de ser cargos de libre nombramiento y remoción, como en efecto lo estipuló
tanto la Ley 270 de 1996, y lo desarrolló la norma acusada para la Fiscalía
General de la Nación.
28. En
tercer lugar, los argumentos planteados incumplen el requisito de pertinencia,
por cuanto la actora los construye sobre la base de que, debido a las funciones
jurisdiccionales que cumplen los cargos de “Fiscal Delegado ante la Corte
Suprema de Justicia y sus Fiscales Auxiliares”, deben ser sometidos al
régimen de carrera judicial. De allí que invoque como parámetro de control
quebrantado, el artículo 156 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la
Administración de Justicia), el cual refiere a los fundamentos de la carrera
judicial.
29. Sobre el
punto, la Sala advierte que los cargos de “Fiscal Delegado ante la Corte
Suprema de Justicia y sus Fiscales Auxiliares” hacen parte de la estructura
orgánica de la Fiscalía General de la Nación, la cual si bien pertenece a la
Rama Judicial (art. 249 de la CP), por expreso mandato constitucional se encuentra
sometida al régimen de carrera administrativa especial para la provisión,
permanencia y retiro de los servidores públicos de carrera de esa entidad (art.
253 de la CP)[26],
y no al régimen de carrera judicial que administra el Consejo Superior de la
Judicatura, como erradamente lo señala la demandante.
30. De
hecho, en desarrollo del mandato superior, el artículo 159 de la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), norma especial en la
materia, señala que “la Fiscalía General de la Nación tendrá su propio
régimen autónomo de carrera sujeto a los principios del concurso de méritos y
calificación de servicios, orientado a garantizar la igualdad de oportunidades
para el ingreso, permanencia y ascenso en el servicio de los funcionarios y
empleados que la conforman”. Dentro de ese sistema de carrera
administrativa especial, tanto los cargos de libre nombramiento y remoción,
como los de carrera, son previstos por el legislador.
31. Advirtiendo
lo anterior, la Corte encuentra que el parámetro de control correspondiente al
artículo 156 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que indica
la actora como vulnerado por el numeral que acusa, resulta impertinente
habida cuenta que regula una carrera especial diferente, cual es la carrera
judicial que administra el Consejo Superior de la Judicatura. De allí que, se
imponga la ineptitud sustantiva de este argumento, ya que la actora pretende, a
partir de un parámetro de control que no resulta aplicable a la expresión
demandada, incluir los empleos públicos acusados como parte de la carrera
judicial.
32. Finalmente,
frente a los breves argumentos que propone la demandante relacionados con la
presunta afectación de los artículos 13 y 40-7 de la Constitución, por parte de
la norma acusada, la Sala considera que los mismos incumplen los requisitos de especificidad
y suficiencia, en la medida que no logran concretar un cargo en el cual se
establezca una oposición objetiva y verificable entre la norma demandada y la
Carta Política, así como tampoco expone elementos suficientes para desvirtuar
la presunción de constitucionalidad del numeral censurado.
De hecho, los
planteamientos que aduce la actora son globales e indeterminados, toda vez que
se limitan a predicar la transgresión de la norma constitucional pero sin
construir un problema jurídico o realizar un ejercicio mínimo de confrontación
normativa. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad en el presente
caso, y por consiguiente, imponen declarar la ineptitud de los mismos.
Conclusiones
33. En esta
oportunidad la Corte se ocupó del análisis de una demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 3° del artículo 5 del Decreto Ley 020 de
2004, el cual consagra que los empleos de Fiscal Delegado ante la Corte Suprema
de Justicia y sus Fiscales Auxiliares, son de libre nombramiento y remoción,
dada la especial confianza y la prestación in tuitu personae que
conlleva el desarrollo de sus funciones.
34. Según la
demandante, el numeral censurado desconoce la regla general de acceso a los
empleos públicos mediante el sistema de carrera judicial, dado que se trata de
empleos que cumplen funciones exclusivamente jurisdiccionales, y no
administrativas de manejo o dirección de la Fiscalía General de la Nación. Por
consiguiente, advierte que quebrantan los artículos 125 de la Constitución
Política y 156 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, en tanto dichos cargos deben
vincularse a la carrera judicial y, además, deben ser provistos por el sistema
de méritos mediante concurso público y abierto, con el fin de garantizar la
igualdad de posibilidades en el acceso a la función pública para todos los
ciudadanos y considerar el mérito como fundamento principal para el ingreso, la
permanencia y la promoción del servicio de carrera judicial.
Así mismo,
esbozó que el numeral acusado afecta el principio de igualdad y el acceso a
cargos públicos (arts. 13 y 40-7 Superiores), porque al permitir que los
empleos públicos de Fiscal Delegado ante la Corte Suprema y sus Fiscales
Auxiliares, sean de libre nombramiento y remoción, y no de concurso, se impide
el acceso en condiciones iguales a las entidades oficiales mediante la carrera
judicial. De allí que afirme, sin explicar, una discriminación respecto de esos
cargos que con exclusividad ejercen funciones jurisdiccionales.
35. Toda vez
que algunos de los intervinientes solicitaron a la Corte emitir una sentencia
inhibitoria, la Sala examinó la aptitud de los cargos presentados por la
actora, encontrando que los mismos son ineptos sustancialmente y, por
consiguiente, motivan un fallo inhibitorio por parte de este Tribunal
Constitucional.
Para fundamentar lo anterior, encontró que los cargos por presunta
afectación al artículo 125 de la Constitución y 156 de la Ley 270 de 1996,
carecían de certeza, pertinencia y suficiencia, habida consideración que
fueron construidos sobre apreciación subjetivas e incorrectas que planteó la
actora, como que (i) los Fiscales Delegados ante la Corte Suprema de
Justicia y sus Fiscales Auxiliares solo ejercen funciones jurisdiccionales que
los ubica como pertenecientes a la carrera judicial; y, (ii) que los
empleos de la Fiscalía General de la  Nación hacen parte del régimen de carrera
judicial. Además, la Corte advirtió que la actora ignoró que los empleos
públicos cuestionados corresponden a un desarrollo que efectúo el legislador
extraordinario de los lineamientos estatutarios, por ende, las acusaciones no
lograron desvirtuar la presunción de constitucionalidad que recae sobre el
numeral 3° del artículo 5 del Decreto 020 de 2014. En especial, porque concluyó
que el cargo de Fiscal Auxiliar de la Corte Suprema de Justicia es equivalente
al cargo de Magistrado Auxiliar de Alta Corte, tanto en sus requisitos
específicos, funciones generales, remuneración salarial y ubicación en el
organigrama institucional, con lo cual se subsume dentro de la expresión “y
sus equivalentes” que contempla el inciso 4° del artículo 130 de 1996, la
cual fue declarada exequible por esta Corporación en la sentencia C-037 de 1996
y constituye un parámetro jerárquico de control a tener en cuenta.
36. Finalmente,
frente a los argumentos que propuso la demandante relacionados con la presunta
afectación de los artículos 13 y 40-7 de la Constitución, por parte de la norma
acusada, la Sala consideró que los mismos incumplían los requisitos de especificidad
y suficiencia, en la medida que no lograron concretar un cargo en el cual
se estableciera una oposición objetiva y verificable entre la norma demandada y
la Carta Política, así como tampoco se expusieron elementos suficientes para
desvirtuar la presunción de constitucionalidad del numeral censurado.
En vista de
lo anterior, la Corte concluyó que la demanda era inepta y, por tal motivo,
corresponde adoptar una decisión inhibitoria.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo en
relación con el numeral 3º del artículo 5 del Decreto
Ley 020 de 2014, “por el cual se clasifican los
empleos y se expide el régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la
Nación y de sus entidades adscritas”, por ineptitud
sustancial de la demanda respecto de los cargos invocados.
Notifíquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS LIBARDO BERNAL
PULIDO
Magistrado
IVÁN ESCRUCERÍA
MAYOLO
Magistrado (e)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento
aceptado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
Con impedimento
aceptado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
En comisión de
servicios
ROCIO LOAIZA MILIAN
Secretaria
General (e)
[1] Folio 58 del expediente.
[2] Folio 77 del expediente.
[3] Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[4]
Cfr. Fiscalía General de la Nación, Manual específico de funciones y requisitos
de los empleos que conforman la planta de personal de la Fiscalía General de la
Nación – versión 0.2. Adoptado mediante Resolución 021 del 24 de agosto de 2016.
[5] Al
respecto, la Corte Constitucional estableció: “De ahí la limitada figura de la
habilitación de la potestad legislativa al Gobierno prevista por el
Constituyente de 1991, conservando siempre el Congreso la posibilidad de
modificar o derogar los decretos con fuerza de ley dictados en desarrollo de
las facultades extraordinarias por él concedidas”: Corte Constitucional,
Sentencia C-097 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinoza.
[6] Es
preciso determinar que la regulación que, mediante el Decreto 020 de 2014, hizo
el Presidente, no encuadra en ninguna de las prohibiciones que el constituyente
estableció para que legislara con facultades extraordinarias. Al respecto, el
último inciso del artículo 150.10 de la Constitución estableció que “no se
podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas
en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos.”
[7]
Folio 83 del expediente.
[8]
Folio 85 del expediente.
[9] Folios 99 y 100 del expediente.
[10] Folio 103 del expediente.
[11] Sentencias C-236 de 1997, C-447 de 1997, C-426 de 2002 y C-170 de
2004.
[12] La síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la
sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[13] Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia
de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de
inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación.
Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001
(M.P. Jaime Córdoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000
(M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de
2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.
[14] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-447 de 1997 (MP
Alejandro Martínez Caballero). La Corte se declaró inhibida para pronunciarse
de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del
Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la
ausencia de cargo.
[15] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa).  Fundamento jurídico 3.4.2.
[16] Ibídem.
[17] Ibídem.
[18] (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[19] “Por
el cual se modifica el Acuerdo No. 03 de 1993 y los Acuerdos 25 de 1997, 1899
de 2003, PSAA12-9779 de 2012, PSAA13-9856 y PSAA13-9904 de 2013, respecto de
los requisitos de los cargos del Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte
Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura”.
[20]
Manual específico de funciones y requisitos de los empleos que conforman la
planta de personal de la Fiscalía General de la Nación.
[21] Para
el caso de los Magistrado Auxiliares, se extraen de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia y de los Reglamentos Internos de cada una de las
Altas Corporaciones, las cuales tienen dentro de sus funciones constitucionales
asignadas, darse su propio reglamento (Corte Suprema de Justicia, artículo
235-6 Superior; Consejo de Estado, artículo 237-6 Superior; y, Corte
Constitucional, artículo 241-11 Superior). Para tal fin, las funciones de los
Magistrados Auxiliares se generalizan. // Las funciones principales y
específicas que cumplen los Fiscales Auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia,
se encuentran en la Resolución No. 021 de 2014, correspondiente al manual de
funciones de los empleos de la Fiscalía General de la Nación.
[22]
De acuerdo con el artículo 14 del Decreto 219 de 2016, para efectos salariales
y prestaciones, “los Fiscales Auxiliares de los Fiscales Delegados ante la
Corte Suprema de Justicia tendrán los mismos derechos y garantías que los
Magistrados Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia”. La anterior
equiparación se comprueba porque el salario básico de los Fiscales Auxiliares
ante la Corte Suprema de Justicia, corresponde a la sumatoria de lo que percibe
un Magistrado Auxiliar de Alta Corte, en cuanto a salario básico y prima
especial.
[23] Algunas
de las tareas esenciales que contempla el Manual de Funciones de la Fiscalía
General de la Nación, y que se consideran como jurisdiccionales, son (i)
resolver las acciones constitucionales que se invocan ante su despacho; (ii)
resolver los recursos de apelación y de queja interpuestos contra la resolución
interlocutoria proferida en primer instancia por los Fiscales Delegados ante el
Tribunal cuando así se requiera; (iii) decretar las preclusiones de la
investigación a su cargo; y, (iv) decretar medidas de aseguramiento y medidas
cautelares, entre otras.
[24] En
la sentencia C-232 de 2016 (MP Alejandro Linares Cantillo), esta  Corporación
reconoció que desde la reforma constitucional que introdujo el Acto Legislativo
6 de 2011, se consagraron los principios rectores de unidad de gestión y
jerarquía, que permiten al Fiscal General de la Nación determinar el criterio y
la posición que la Fiscalía debe asumir respecto de ciertos temas. De tal forma
que, ante el nuevo entendimiento, el ente acusador cumple funciones
jurisdiccionales y no jurisdiccionales. Una enunciación breve, no exhaustiva de
estas últimas, fueron relacionadas en el fundamento jurídico 25 de esa
providencia.
[25] Esta
función jurisdiccional específica la consagra el Manual de Funciones
(Resolución No. 021 del 24 de agosto de 2016), al referir al cargo de Fiscal
Auxiliar ante la Corte Suprema de Justicia. Ver acápite de funciones
esenciales, numeral 3.
[26] Así
lo ha reconocido de forma sistemática esta Corporación en las Sentencias C-037
de 1996, C-517 de 2002, y C-878 de 2008. Por ejemplo, en la Sentencia C-1230 de
2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil, SV del Magistrado Jaime Araújo Rentería) se
expresó sobre este punto: “Sin pretender establecer una enumeración
taxativa, a partir de una interpretación sistemática de la Constitución, en las
Sentencias C-391 de 1993, C-356 de 1994 y C-746 de 1999, este Tribunal ha
calificado como regímenes especiales de origen constitucional, el de los
servidores públicos pertenecientes a las siguientes entidades estatales: (i)
las Fuerzas Militares y la Policía Nacional (C.P. arts. 217 y 218); (ii) la
Fiscalía General de la Nación (C.P. art. 253); (iii) la Rama Judicial del poder
público (C.P. art. 256-1°); (iv) la Contraloría General de la República (C.P.
art. 268-10°); la Procuraduría General de la Nación (C.P. art. 279) y las universidades
del Estado (C.P. art. 69).”