SU034-18
Sentencia SU034/18
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS QUE RESUELVEN INCIDENTES DE DESACATO-Requisitos
de procedencia
Se tiene que la jurisprudencia trazada por esta Corporación
sostiene que para enervar mediante acción
de tutela la providencia que resuelve un incidente de desacato, es
preciso que se reúnan los siguientes requisitos:
i) La decisión dictada en el
trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela
es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el
grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii)    Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la
configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser
consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato,
de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar
en el incidente de desacato, y b) no puede
solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del
desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio.
DEBER DE CUMPLIMIENTO DE LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES COMO COMPONENTE DEL
DERECHO FUNDAMENTAL AL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y AL DEBIDO
PROCESO
El derecho de acceso a la administración de justicia no se circunscribe
exclusivamente al ejercicio del derecho de acción, sino que está
inescindiblemente vinculado al debido proceso y a la expectativa de las partes
de que, una vez en firme, la decisión judicial que pone fin a una controversia
se materialice en debida forma. Desconocer esta premisa básica implicaría
soslayar el carácter vinculante y coercitivo de las providencias judiciales, en
detrimento no solo de los derechos fundamentales, sino del orden constitucional
vigente.
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Concepto y contenido
CUMPLIMIENTO
DE SENTENCIAS JUDICIALES-Imperativo del
Estado social de Derecho
DERECHO DE
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y EFECTIVO CUMPLIMIENTO DE LAS
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Jurisprudencia
constitucional
INCIDENTE DE
DESACATO COMO MECANISMO DE CARACTER JUDICIAL PARA HACER CUMPLIR LOS FALLOS DE
TUTELA-Jurisprudencia constitucional
NATURALEZA DEL INCIDENTE DE DESACATO-Jurisprudencia constitucional
INCIDENTE DE
DESACATO-Límites, deberes y facultades del juez
SANCION POR
DESACATO-Casos en que no puede imponerse
No habría lugar a imponer una sanción por desacato en los casos en que
(i) la orden de tutela no ha sido precisa, porque no se determinó quién debía
cumplirla o porque su contenido es difuso, y/o (ii) el obligado ha adoptado
alguna conducta positiva tendiente a cumplir la orden de buena fe, pero no se
le ha dado la oportunidad de hacerlo.
INCIDENTE DE
DESACATO-Finalidad
Acerca de la finalidad que
persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la
Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las
consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de
sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la
orden de tutela pendiente de ser ejecutada; de
suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción
en sí misma, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que
aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de
reconvención cuya objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción
impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados.
CONSULTA DEL DESACATO-Efectos
Al evaluar el alcance de la
decisión del juez que resuelve la consulta en el marco de un incidente de
desacato, este Tribunal ha establecido que en esta etapa del trámite la
autoridad competente deberá verificar los siguientes aspectos: (i) si hubo incumplimiento y si este fue total o parcial,
apreciando en ambos casos las circunstancias del caso concreto –la causa del
incumplimiento– con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que
se respete lo decidido. (ii)
si existe incumplimiento, deberá analizar si la sanción impuesta en el
incidente de desacato es la correcta, en esta etapa, se corrobora que no haya
una violación de la Constitución o de la Ley y que la sanción es adecuada,
dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que
justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el
goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia.
CONSULTA DEL DESACATO-Competencia para modificar órdenes en tutela
Recordando que la finalidad última del incidente de desacato
es la de hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales objeto de
amparo, la Corte ha admitido que en ciertas circunstancias el juez que conoce
el grado jurisdiccional de consulta adicione lo resuelto por el a quo a través de
medidas complementarias o ajustes tendientes a asegurar el cumplimiento de las
órdenes de tutela, circunscrito eso sí a la parte resolutiva de la sentencia de
tutela, pues no es este el escenario para abrir el debate previamente
clausurado.
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS QUE RESUELVEN INCIDENTES DE DESACATO-Procedencia por desconocimiento del
precedente respecto a órdenes complejas y se pasó por alto que el no pago
inmediato de las medidas de reparación reconocidas a los solicitantes no era
imputable a la negligencia de las funcionarias
La Sala evidenció que las providencias acusadas incurrieron
en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, en la medida
en que hicieron caso omiso de que, a raíz de la complejidad que implicaba la
ejecución inmediata de las órdenes de tutela –por estar inmersas en un estado de
cosas inconstitucional–, era preciso atender la jurisprudencia conforme a la
cual el juez está revestido de singulares atribuciones para modular las órdenes
impartidas en sentencia –en este caso, las órdenes de pago de la indemnización
administrativa–, considerando los elementos del contexto y los informes
allegados por la entidad obligada. Específicamente,
se advirtió que en el marco de lo que esta Corte ha denominado órdenes
complejas, el precedente habilitaba al juez para que modulara la orden de pago
en uno de sus aspectos accidentales (tiempo, modo y lugar) con el propósito de
hacer posible el cumplimiento, dado el allanamiento a los fallos por parte de
la obligada, contrastado con la problemática estructural asociada al estado de
cosas inconstitucional en materia de víctimas de desplazamiento forzado. Asimismo, se constató que la pretermisión del estudio sobre la
responsabilidad subjetiva conllevó un desconocimiento del precedente
jurisprudencial sobre la finalidad del incidente de desacato. Se pasó por alto
que el no pago inmediato de las medidas de reparación reconocidas a los
solicitantes no era imputable a la negligencia de las funcionarias sino a la
situación coyuntural ocasionada por la violación masiva de derechos en el marco
del conflicto, y dicha omisión condujo a una desnaturalización de las sanciones
de arresto y multa como mecanismos para propiciar la efectividad de la
salvaguarda dispensada en los fallos de tutela. Ello,
por cuanto se estableció que, al momento de resolver un incidente de desacato,
la autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores
objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una
orden de tutela por parte de su destinatario. Entre los factores objetivos,
pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica
de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida,
(iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad
de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del
órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la
competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y
(vii) el plazo otorgado para su cumplimiento. Por otro lado, entre los factores
subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la
responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió
allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas
orientadas al cumplimiento. Vale anotar que los factores señalados son
enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del
cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan
evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras dispuestas
en el fallo de tutela. No
obstante lo anterior, se precisó que la alternativa de acción adoptada por la
UARIV (consistente en la asignación de un turno para la entrega efectiva de la
indemnización) está inserta en una estructura general de cumplimiento, por
tratarse de un estado de cosas inconstitucional, en este caso, en materia de
atención a víctimas de desplazamiento forzado. Se subrayó que la Corte
Constitucional no puede promover ni aceptar el uso estratégico del incidente de
desacato, de modo que se convierta en un mecanismo que les permita a los
accionados dilatar el cumplimiento de las órdenes de tutela en procesos que no
estén dentro de un escenario como el que aquí se observa, esto es, un estado de
cosas inconstitucional.
Referencia: Expediente T-6.017.539
Acción de tutela formulada por Paula
Gaviria Betancur en contra del Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte
de Santander– y del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta –Sala
Civil–
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., tres (3) de mayo de dos mil dieciocho
(2018).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas
en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en los
artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, y en el artículo 61 del Reglamento
Interno de la Corporación –Acuerdo 02 de 2015–, ha proferido la presente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos del 20 de
octubre y del 6 de diciembre de 2016, proferidos por las Salas de Casación Civil
y Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en primera y segunda instancias,
respectivamente, dentro de la acción de tutela promovida por la ciudadana Paula
Gaviria Betancur en contra del Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte
de Santander– y de la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cúcuta.
El proceso de la referencia fue seleccionado por la
Sala de Selección de Tutelas Número Tres, mediante auto del 16 de marzo de 2017,
en el cual se indicó el criterio complementario de selección de tutela
contra providencias judiciales en los términos de la jurisprudencia
constitucional, previsto en el literal c. del artículo 52 del Reglamento de
la Corte Constitucional.
I.
ANTECEDENTES
La señora Paula Gaviria Betancur formuló acción de tutela en contra del
Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte de Santander– y de la Sala
Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, por la presunta vulneración de sus derechos
fundamentales a la libertad, al debido proceso y al patrimonio. Enseguida pasan
a reseñarse los aspectos centrales de su solicitud:
1. Hechos
1.1. Los
ciudadanos Diego Julián Rubio Martínez, Víctor Manuel Contreras Ovalle y María Hermelina
Vargas Balaguera formularon sendas acciones de tutela en contra de la Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV–, para que se les
amparara su derecho fundamental de petición en relación con unas solicitudes de
reconocimiento de indemnización administrativa por el hecho victimizante de
desplazamiento forzado.
1.2. Tales
acciones de tutela fueron conocidas por el Juzgado Civil del Circuito de Los
Patios –Norte de Santander–, el cual concedió el amparo deprecado en los tres
casos:
En el expediente con número de radicación
2015-78, mediante sentencia del 23 de abril de 2015, tuteló el derecho de
petición y ordenó a la UARIV “cancelarle al señor Diego Julián Rubio
Martínez […] el valor de diecisiete (17) salarios mínimos mensuales
legales vigentes al momento del pago, de conformidad con el artículo 155 del
Decreto 4800 de 2011 en concordancia con el Decreto 1290 de 2008 […] en
un término que no podrá exceder de tres meses…”.
En el expediente radicado bajo el número
2014-261, mediante fallo del 4 de diciembre de 2014, amparó el derecho de
petición y ordenó a la UARIV que “cancelen a cada uno de los miembros del
hogar desplazado y el núcleo familiar del accionante Víctor Manuel Contreras
Ovalle Duarte […] conformado por su esposa María Elena Serrano Sanguino,
su hijo Wilmer Contreras Serrano, su padre Pablo Emilio Contreras Méndez, su
madre Escolástica Ovalle Serrano, su nuera Marley Jessenia Bautista Botello y
su nieto Alex Juffre Contreras Bautista, en su condición de víctimas las
indemnizaciones del Decreto 1290 del 28 de abril de 2008 modificado por la Ley
1448 y el Decreto 4800 de 2011, por el valor de diecisiete (17) salarios
mínimos mensuales legales vigentes al momento del pago.”
Dentro del expediente con número de radicación
2014-282, por sentencia del 11 de noviembre de 2015, tuteló el derecho de
petición y ordenó a la UARIV que “cancelen a la señora María Hermelina
Vargas Balaguera […] las indemnizaciones del Decreto 1290 de 2008
[…] por valor de diecisiete (17) salarios mínimos mensuales legales vigentes
al momento del pago […]”.
1.3. Tras la
instrucción de sendos incidentes de desacato, el Juzgado Civil del Circuito de
Los Patios consideró que la accionada no había dado cumplimiento a las órdenes
impartidas en los fallos de tutela. Por lo tanto, adoptó las siguientes
determinaciones:
En el expediente 2015-78 (Diego Julián Rubio
Martínez), por providencia del 11 de noviembre de 2015, impuso a la señora
Paula Gaviria Betancur –en su entonces calidad de directora general de la
entidad– la sanción consistente en multa de 5 salarios mínimos legales
mensuales vigentes pagaderos de su propio peculio dentro de los 3 días
siguientes a la ejecutoria de esa decisión, con destino a la cuenta de multas y
cauciones del Banco Agrario de Colombia; así como el arresto por 3 días, para
lo cual encargó al Comandante de Policía de Bogotá.
También sancionó a las funcionarias de la UARIV
María Eugenia Morales –directora de reparación–, Alicia Rueda Rojas –directora
de reparación individual– y Carolina Albornoz Herrán –directora técnica de
reparación colectiva–, con multa de 3 salarios mínimos y arresto por 3 días a
cada una.
Adicionalmente, ordenó dar cumplimiento ordenado
a la orden emanada del fallo y dispuso la compulsa de copias a la Fiscalía
General de la Nación para que investigara la posible comisión del delito de
fraude a resolución judicial.
En el expediente 2014-261 (Víctor Manuel
Contreras Ovalle), mediante auto interlocutorio del 3 de agosto de 2015,
dispuso el cumplimiento inmediato de la orden de tutela por parte de la señora
Paula Gaviria, dada su condición de directora general de la UARIV, y le impuso
la sanción de multa de 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes, pagaderos
de su propio peculio dentro de los 3 días siguientes a la ejecutoria de esa providencia,
con destino a la cuenta de multas y cauciones del Banco Agrario de Colombia; y
a la vez el arresto por 3 días, previo oficio al Comandante de Policía de
Bogotá para su ejecución.
Igualmente, dispuso compulsar copias al ente
persecutor para que investigara la posible comisión de fraude a resolución
judicial por parte de la aquí accionante.
En el expediente 2014-282 (María Hermelina Vargas
Balaguera), por decisión del 25 de noviembre de 2015, sancionó a la otrora
directora general de la UARIV con multa de 5 salarios mínimos legales mensuales
vigentes, pagaderos de su propio peculio dentro de los 3 días siguientes a la
ejecutoria de esa providencia, con destino a la cuenta de multas y cauciones
del Banco Agrario de Colombia; junto con arresto por 3 días, oficiando para el
efecto al Comandante de Policía de Bogotá, como en los otros casos.
En esta oportunidad sancionó simultáneamente a
las ciudadanas María Eugenia Morales –directora de reparación– y Carolina
Albornoz Herrán –directora técnica de reparación colectiva–, con multas de 3
salarios mínimos y arresto por 3 días.
Asimismo, compulsó copias a la Fiscalía General
de la Nación para que investigara si las señaladas funcionarias habían
incurrido en el punible de fraude a resolución judicial.
1.4. De acuerdo
con las previsiones del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, las sanciones
impuestas por el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte de Santander–
fueron consultadas ante el superior funcional.
En su oportunidad, la Sala Civil-Familia del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta confirmó las determinaciones
del a quo, mediante providencias del 19 de noviembre de 2015[1], 12 de
agosto de 2014[2]
y 9 de diciembre de 2015[3].
1.5. Con
posterioridad a la ejecutoria de los autos que resolvieron la consulta de las
sanciones, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
radicó ante el juzgado de conocimiento diferentes memoriales informando las
gestiones adelantadas para dar cumplimiento a las órdenes impartidas en las primigenias
sentencias de tutela y solicitando el levantamiento de las sanciones por
desacato impuestas:
Así, en cuanto al expediente 2015-78, por
escritos del 19 y 29 de enero, y del 8 de julio de 2016, indicó al Despacho que
mediante comunicado del 5 de enero de 2016, remitido por correo certificado a
la dirección suministrada en la demanda de tutela, informó al señor Diego
Julián Rubio que “el reconocimiento de la medida de indemnización
administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado se
adelantaría a partir de noviembre de 2017 GAC-171130.281, siempre y cuando se
cumplan los procedimiento y requisitos de orden legal previstos, y brevemente
reseñados en dicho escrito”. Aseguró, además, que el 7 de julio de 2016
estableció comunicación telefónica con el fin de dar por enterado al accionante
sobre la respuesta emitida, y que este solicitó que le fuera enviada también a
su dirección de correo electrónico, de lo cual acusó recibo.
De otro lado, en referencia al expediente 2014-261,
a través de memoriales del 7 y 14 de septiembre, y del 26 de noviembre de 2015,
y del 27 de junio de 2016, la UARIV informó a la autoridad judicial accionada
que el reconocimiento de la indemnización administrativa a favor del señor Víctor
Manuel Contreras Ovalle se realizaría “a partir de septiembre de 2016 bajo
el código GAC-160930.057, siempre y cuando se cumplan los procedimiento y
requisitos de orden legal previstos, y brevemente reseñados en dicho escrito”.
Adicionalmente, afirmó que dicha respuesta fue remitida por correo certificado a
la Personería municipal de Los Patios mediante oficio del 31 de agosto de 2015,
y que el 29 de septiembre de 2016 comunicó al interesado y al Despacho la carta
de indemnización que le permite acceder a los recursos asociados a la medida
que le fue reconocida.
De igual manera, en relación con el expediente
2014-282, la entidad informó al Juzgado, por escritos radicados el 12 de abril,
25 de mayo y 23 de junio de 2016, que el reconocimiento de la indemnización
administrativa solicitada por la señora María Hermelina Vargas Balaguera se
adelantaría “a partir de mayo de 2017, bajo el código GAC-170530.314 toda
vez que el pago de la misma está supeditado a la verificación de los criterios
de priorización”. Aunado a lo anterior, la decisión se hizo llegar por
correo certificado a la Personería municipal de Los Patios mediante oficio del
14 de marzo de 2016.
1.6. Manifiesta la
actora que la Unidad bajo su dirección acreditó el cumplimiento a los tres
fallos de tutela dentro del margen de sus competencias, toda vez que informó a
cada víctima una fecha y un turno para el pago de la medida de indemnización
administrativa reclamada, teniendo en cuenta que, a la luz de lo señalado por
la jurisprudencia de la Corte Constitucional[4], no es posible pagar simultáneamente
a todas las víctimas del conflicto, y en ese sentido es válido ofrecer una
fecha aproximada con base en el principio de sostenibilidad fiscal y previa
verificación de los requisitos legales para el desembolso.
1.7. Aduce que, no
obstante lo anterior, el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte de
Santander–, por autos del 11 de febrero y del 22 de agosto de 2016 –expediente
2015-78–, del 11 de febrero de 2016 –expediente 2014-261–, y del 11 de marzo,
del 21 de abril y del 7 de junio de 2016 –expediente 2014-282– resolvió
negativamente todas las solicitudes elevadas por ella para el levantamiento de
las sanciones por desacato que le fueron impuestas en cada uno de los casos,
con el argumento de que “no se ha acreditado el cumplimiento a los fallos de
tutela, que las sanciones se encuentran debidamente ejecutoriadas y que el
incidente de desacato es un mecanismo de creación legal, el cual tiene como
propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades
disciplinarias, sancione con arresto y multa a quien desatienda las órdenes de
tutela”.
1.8. Señala que la
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 24 de
febrero de 2016, se pronunció respecto de un caso muy similar al sub examine,
ocasión en la cual reconoció que la UARIV adelantó las actuaciones tendientes
al cumplimiento de los fallos de tutela al asignar una fecha tentativa y un
turno a los interesados, y concluyó que debían dejarse sin efectos las
sanciones que se encontraban en firme.
1.9. A juicio de la accionante las decisiones proferidas por el
Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte de Santander– y el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Civil, incurrieron en un defecto
sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional “al no
tener en cuenta la interpretación pacífica y reiterada que ha realizado la
Corte Constitucional, incluso la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de
Estado, en temas análogos y referidos al levantamiento de las sanciones
impuestas en incidentes de desacato.”.
Expresa que el Juzgado Civil del Circuito de Los
Patios –Norte de Santander– desconoció el precedente fijado por la Corte
Constitucional  en la sentencia SU-254 de 2013, relacionado con la medida de
indemnización administrativa, y el precedente de la Corte Suprema de Justicia
sobre el levantamiento de las sanciones impuestas en el incidente de desacato,
previsto en la decisión del 24 de febrero de 2016.
2. Contenido de la petición de amparo
Con fundamento en los hechos expuestos y de
conformidad con lo previsto en el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, Paula
Gaviria Betancur solicitó como medida provisional “suspender las órdenes de
arresto y multa” impuestas por el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios,
Norte de Santander, hasta tanto se resuelva de fondo la presente acción de
tutela, por encontrarse en inminente riesgo los derechos fundamentales a la
libertad y al debido proceso invocados.
Como pretensiones de la demanda, y con base en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional[5] y de la Corte Suprema de Justicia[6] que
establece que cuando se observe el cumplimiento de un fallo de tutela, así sea
de forma extemporáneo, incluso después de decida la consulta, es dable levantar
las sanciones impuestas en el incidente del desacato, la accionante solicitó:
“Amparar mis derechos fundamentales a la
libertad, al debido proceso, patrimonio y, en consecuencia, dejar sin valor ni
efecto las sanciones de arresto y multa impuestas en mi contra mediante autos
del 4 de agosto de 2015 y 11 de noviembre de 2015 por el Juzgado Civil del
Circuito de Los Patios, Norte de Santander, y confirmadas por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Civil-Familia.”[7]
3. Traslado y contestación
de la acción de tutela
En Auto del 10 de octubre de 2016 la Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Civil, admitió la acción de tutela interpuesta por
Paula Gaviria Betancur en
contra del Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte de Santander– y de
la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta,  y
dispuso:
i)    Vincular al trámite a todas las autoridades
judiciales, partes e intervinientes en las acciones de tutela que Diego Julián
Rubio Martínez, Víctor Manuel Contreras Ovalle y María Hermelina Vargas Balaguera
promovieron contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas.
ii)      Correr traslado del expediente de tutela  a
las autoridades accionadas y a los vinculados para que ejerzan su derecho de
defensa y contradicción.
iii)    Negar la medida provisional solicitada al
no encontrar acreditados los requisitos establecidos en el artículo 7° del
Decreto 2591 de 1991.
Durante el término para pronunciarse, las partes interesadas
guardaron silencio.
4. Fallo de tutela de primera instancia
Mediante sentencia del 19 de octubre
de 2016, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, negó la
protección constitucional solicitada por Paula Gaviria Bentacur, al considerar
que las decisiones sancionatorias proferidas en el trámite de los desacatos con
radicados Nos. 2014-261, 2014-282 y 2015-78 no fueron infundadas o caprichosas.
Para el a quo, en el
procedimiento adelantado por el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte de Santander–
y de la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, se
constató que “la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas no acreditó el cumplimiento de las órdenes dispuestas en los fallos de
tutela del 4 y 19 de diciembre y 23 de abril de 2015, respectivamente, donde se
ordenó cancelar la indemnización administrativa a que tienen derecho los
accionantes tras ser considerados víctimas de la violencia, reparación
consagrada en la Ley 1448 de 2011 y en el Decreto reglamentario 4800 del mismo
año. Lo anterior, porque ni siquiera dio respuesta a los requerimientos hechos
por el despacho accionado, guardando absoluto silencio y evidenciando para ese
momento la renuencia en acatar las órdenes del juez constitucional // Lo mismo
ocurre respecto de los proveídos donde se negaron las solicitudes de levantar
las sanciones en los tres asuntos antes mencionados, toda vez que, en ninguno
de ellos, como se explicará más adelante, se aportó prueba oportuna del
cumplimiento de las órdenes cuando se elevaron las respectivas solicitudes al
interior de los distintos procedimientos.”[8]
No obstante, refirió que la doctrina
constitucional establece que la finalidad del incidente de desacato “no es
la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las formas
de búsqueda del cumplimiento de la sentencia” y que en caso de que el
destinatario de la orden dé cumplimiento al fallo de tutela, así haya finalizado
el trámite incidental, hay lugar a levantar la sanción impuesta.
Al analizar cada uno de los tres
casos a la luz de las anteriores consideraciones, la Sala de Casación Civil
estableció que (i) en relación con el expediente de tutela 2014-261, donde
funge como accionante el señor Víctor Manuel Contreras, la última solicitud de
levantamiento de la sanción fue el 27 de junio de 2016 y el cumplimiento del
fallo solo tuvo lugar hasta el 29 de septiembre del mismo año –cuando se
notificó al interesado que podía acercarse a reclamar el pago de la
indemnización–, por lo que no hubo vulneración de los derechos de la accionante
cuando el juez no accedió a su solicitud; mientras que (ii) frente a los
expedientes 2014-282 y 2015-78, relativos a las acciones de tutela promovidas
por María Hermelina Vargas Balaguera y Diego Julián Rubio Martínez, no se dio
cumplimiento a las órdenes impartidas por el juez, pues se remitieron sendos
oficios en los que se indicaban turnos y fechas aproximadas para el desembolso
de la indemnización, pero no se acreditó el pago a los interesados, de modo que
no era procedente el levantamiento de las sanciones en estos dos casos.
De conformidad con lo anterior, la
Sala de Casación Civil, pese a negar la tutela invocada, decidió dejar sin
efecto la sanción impuesta a la señora Paula Gaviria Bentacur “en el auto
del 4 de agosto de 2015, dictado dentro del radicado No. 2014-0078 (sic)”.[9]
5. Impugnación del fallo de tutela
Inconforme con lo resuelto, la señora Paula Gaviria
Betancur impugnó la decisión adoptada por el juez constitucional de primera
instancia.
Manifestó que la sentencia del a quo constituye
“una vía de hecho” por presentar los siguientes defectos:
§  Defecto fáctico. Considera que la Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Civil, no valoró adecuadamente las pruebas aportadas en el escrito de
tutela en las cuales se evidencia que la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas ha desplegado todas las acciones tendientes a cumplir
las sentencias de tutela, pues asignó e informó a los interesados la fecha y el
turno para el pago de la indemnización administrativa por el hecho victimizante
de desplazamiento forzado, atendiendo los criterios de priorización y los
principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad fiscal contemplados
en los artículos 17, 18 y 19 de la Ley 1448 de 2011.
§  Defecto sustantivo. Sostiene que en la decisión de primera instancia se
hizo una interpretación errada de la Ley 1448 de 2011, del Decreto 4800 de 2011
y de la jurisprudencia concordante, toda vez que conforme a una interpretación
teleológica y hermenéutica adecuada, la intención del legislador es la de
reparar a todas las víctimas del conflicto armado bajo los principios,
criterios, derechos y procedimientos establecidos para el alcance de la
indemnización administrativa; en este sentido, no es posible acceder a la
medida de reparación económica valiéndose de la acción de tutela, saltándose
todo lo establecido en la normatividad citada y vulnerando de esta manera el
derecho a la igualdad de todas la víctimas.
§  Defecto por desconocimiento del precedente judicial. Esgrime que el a quo hizo caso omiso
de los pronunciamientos reiterados en orden vertical y horizontal por la Corte
Constitucional[10], la Corte Suprema de Justicia[11] y el Consejo de Estado[12] relacionados con: (i) las
respuestas brindadas por la Unidad para las Víctimas indicando fecha cierta de
pago de la indemnización administrativa, teniendo en cuenta la realidad
presupuestal y el criterio priorizado aplicado, y (ii) las sentencias
sobre la noción de persuasión de la sanción en el incidente de desacato y no a
su imposición como un medio punitivo.
Conforme con lo anterior, concluyó que “la decisión
objeto de impugnación adolece de los defectos endilgados, pues tal como se
logró demostrar, al indicar la fecha en que se hará el pago de la indemnización
administrativa es un respuesta válida, garante de los derechos fundamentales y
adecuada a la normatividad y parámetros legales establecidos e igualmente, el
riterio respecto a la procedencia de la inaplicación de la sanción impuesta ha
sido unificado por las altas cortes, situación que permite concluir que la
interpretación adoptada por el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte
de Santander– y apoyada por la Honorable Corte Suprema –Sala de Casación Civil–
además de desconocer lo anterior, se constituye en una evidente vulneración a
mis derechos fundamentales”[13].
6. Fallo de tutela de segunda instancia
Mediante sentencia del 6 de diciembre
de 2016, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia confirmó
la decisión de primera instancia.
Expuso que no se evidenció dentro del
incidente de desacato vulneración alguna del derecho de defensa y contradicción
de la accionante, pues desde el inicio de la actuación se determinó la
responsabilidad de la peticionaria para el cumplimiento de la orden de tutela,
en calidad de directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas y se le notificó la apertura del trámite incidental y de la
providencia por medio de la cual fue sancionada.
En cuanto a las sanciones impuestas,
debidamente confirmadas, advirtió que las mismas no se encontraban infundadas o
caprichosas, toda vez que los jueces de conocimiento definieron la queja
sometida a su consideración con base en la valoración efectuada del material
demostrativo que obra en la actuación y las manifestaciones de los
involucrados.
Finalmente, subrayó que si bien la
tutelante allegó una serie de comunicaciones dirigidas a cada uno de los solicitantes,
indicándoles un mes y un año aproximados para el pago de la indemnización, lo
cierto es que las mismas no dan cumplimiento a la orden de pago impartida en los
fallos de tutela, amén que el incumplimiento se prolongó por el largo tiempo
que transcurrió desde la formulación de aquellas acciones de tutela hasta que
se surtió el trámite incidental y se elevó a consulta las sanciones, sin que la
actora obedeciera lo dispuesto por el juez.
7. Actuaciones en sede de revisión
Mediante auto
del 8 de mayo de 2017, el magistrado sustanciador decretó la suspensión
provisional de las sanciones
de arresto y multa impuestas por el Juzgado Civil del Circuito de Los
Patios –Norte de Santander– y confirmadas por la Sala Civil del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, en el marco de los incidentes de
desacato promovidos al interior de las acciones de tutela formuladas por Diego
Julián Rubio Martínez (expediente número 2015-78), Víctor Manuel Contreras
Ovalle (expediente número 2014-261) y María Hermelina Vargas Balaguera
(expediente número 2014-282) en contra de la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), hasta que la Sala de Revisión
adopte una decisión de fondo en el proceso de la referencia.
Vinculó a las ciudadanas María Eugenia Morales, Alicia
Rueda Rojas y Carolina Albornoz Herrán al proceso de revisión de tutela
identificado con el número de radicación T-6.017.539; con el propósito de darles
la oportunidad de que se pronunciaran sobre todo cuanto estimaran pertinente y
allegaran las pruebas que pretendieran hacer valer.
A la vez, ordenó al Juzgado
Civil del Circuito de Los Patios –Norte de Santander– que remitiera a esta
Corporación copia de las sentencias y de los cuadernos contentivos de las
actuaciones posteriores (requerimientos para el cumplimiento, memoriales
allegados por los intervinientes, providencias dictadas dentro de los
incidentes de desacato en primera instancia y en consulta, etc.) dentro cada
uno de los expedientes de las acciones de tutela promovidas por Diego Julián
Rubio Martínez (expediente número 2015-78), Víctor Manuel Contreras Ovalle
(expediente número 2014-261) y María Hermelina Vargas Balaguera (expediente
número 2014-282) en contra de la Unidad para la Atención y Reparación Integral
a las Víctimas (UARIV).
Posteriormente,
en sesión del 28 de junio de 2017, la Sala Plena de la Corte Constitucional asumió
el conocimiento del proceso, con fundamento en la trascendencia del tema,
al tenor de lo previsto en el artículo 61 del Reglamento Interno de la
Corporación[14].
De conformidad
con lo anterior, mediante auto del 5 de julio de 2017, el magistrado sustanciador
puso a disposición de la Sala Plena el expediente y suspendió los términos
hasta el momento de proferirse la sentencia de unificación.
En la misma
providencia, se vinculó al trámite a la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, dada su calidad de parte eventualmente interesada en
las resultas del proceso, y se le corrió traslado para se pronunciara sobre el
objeto de la litis y allegara pruebas.
Más tarde, por
auto del 13 de diciembre de 2017, la Sala Plena de la Corte decretó pruebas,
ordenando a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que
rindiera informe sobre (i) cuáles son los diferentes procesos que tienen lugar
al interior de la entidad en relación con el pago de indemnizaciones a víctimas
del conflicto, las etapas que deben cumplirse y los tiempos en que se agota
cada una de ellas, las dependencias encargadas en cada fase del procedimiento
y, en general, la trazabilidad de cada reclamación de la medida administrativa
de indemnización por el hecho victimizante de desplazamiento forzado hasta el
momento en que se acredita el pago.
Asimismo, se le
ordenó que informara (ii) cómo se agotó dicho procedimiento en relación con las
solicitudes formuladas por Diego Julián Rubio Martínez, Víctor Manuel Contreras
Ovalle y María Hermelina Vargas Balaguera, (iii) qué variables se tomaron en
cuenta para la asignación de turnos para el pago de la indemnización a los
mencionados ciudadanos, y (iv) si ya se efectuó el pago por dicho concepto a
estas personas.
Durante el trámite de revisión se
allegaron las siguientes intervenciones:
7.1. Respuesta de Alicia Jacqueline
Rueda Rojas
La señora Alicia Jacqueline Rueda
Rojas, en su calidad de subdirectora de Reparación Individual de las Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, manifestó que la medida
de indemnización por vía administrativa por el hecho victimizante de
desplazamiento forzado fue reconocida y pagada a los señores Víctor Manuel
Contreras Ovalle y Diego Julián Rubio Martínez, como consecuencia de los giros
realizados por la UARIV los días 14 de octubre de 2016 y 26 de enero de 2017,
respectivamente, que fueron cancelados a sus beneficiarios los días 27 de
octubre de 2016 y 8 de febrero de 2017, respectivamente. En relación con la
solicitud de la señora María Hermelina Vargas, afirmó que se le reconoció la
medida de indemnización mediante acto administrativo de 16 de mayo de 2017 y
que los recursos para el pago estarían disponibles a partir del 1º de junio
hasta el 4 de julio del mismo año.
Admitió que las gestiones puestas en
marcha por la UARIV fueron posteriores a los fallos de tutela, pero afirmó que
la jurisprudencia ha sostenido que “a pesar de ser una sanción, el objeto
del desacato no es la sanción en sí misma, sino propiciar que se cumpla el
fallo de tutela”, por lo cual solicitó que se levantara las sanciones
impuestas por el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios y confirmadas por la
Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, bajo el
entendido que las funcionarias incidentadas no incurrieron en desacato.
Expresó que existe un déficit
presupuestal en la política pública de reparación integral a las víctimas del
conflicto armado que se constituye como una dificultad para que la entidad
cumpla con su cometido. En tal sentido, dijo que las órdenes impartidas a la
UARIV por la Corte Constitucional a partir de la SU-254 de 2013 (relacionadas
con pagar en dinero la indemnización administrativa por el hecho victimizante
de desplazamiento forzado), así como el aumento del salario mínimo año tras
año, conllevaron una disminución en la operatividad presupuestal que hizo
necesario que el Gobierno estableciera criterios de priorización para empezar
por las víctimas en mayor grado de vulnerabilidad. Además, del mismo fondo de
reparación se cubren las indemnizaciones administrativas y judiciales, y se
paga la atención humanitaria, lo cual hace los recursos sean insuficientes.
Añadió que el hecho victimizante de
desplazamiento forzado es el de mayor relevancia en cuanto a cifras de
inclusión en el registro de víctimas (más del 88%) y que el pago de esta
indemnización en dinero no fue contemplado en la financiación prevista en 2011
(Ley 1448 de 2011), pues, insistió, fue la Corte Constitucional la que dispuso
que se hiciera de esta manera con la sentencia antes citada.
Por otro lado, refirió que es indispensable
que las víctimas se involucren de forma activa en el procedimiento para acceder
a la indemnización administrativa, recalcando que los interesados deben tomar
parte en los procesos de validación y documentación que se tramiten en la UARIV,
en desarrollo del principio de participación conjunta.
En tal sentido, hay una carga en
cabeza de las víctimas consistente en aportar los documentos que permitan
acreditar la condición de destinatarios de la indemnización por vía
administrativa, los cuales son necesarios para mitigar el riesgo que supone el
pago masivo de indemnizaciones; de modo que si los interesados no prestan su
colaboración oportuna al interior del trámite, es imposible para la UARIV
avanzar en la tarea de reconocimiento y pago de la medida en cuestión.
A manera de conclusión, señaló que, a
pesar de los esfuerzos de la UARIV por impulsar los trámites, no es posible
determinar el plazo en que un hogar víctima de desplazamiento accederá a la
indemnización ni el monto de la misma, pues las dificultades presupuestales
imponen una gestión gradual y progresiva, hasta que se logra la consecución de
recursos que permitan indemnizar a más víctimas por año. En todo caso, aseguró,
las situaciones que dieron lugar a los incidentes de desacato sub examine
se encuentran más que superadas, lo cual supone el levantamiento de las
sanciones impuestas, toda vez que la tardanza en el pago de las indemnizaciones
a los tres ciudadanos de que se trata no obedeció a la voluntad de los
funcionarios de la UARIV, sino a las dificultades financieras y operativas
descritas.
En línea con los anteriores
argumentos, coadyuvó la solicitud de amparo en el sentido de que se disponga el
levantamiento de las sanciones de multa y arresto impuestas a funcionarias de
la UARIV por parte del Juzgado Civil del Circuito de Los Patios, y confirmadas
por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta.
7.2. Respuesta de la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas
7.2.1. Inicialmente, antes de su
vinculación al trámite de tutela en sede de revisión, la UARIV –a través del
Jefe de la Oficina Jurídica, quien es su representante judicial– presentó un
memorial solicitando que se reconociera su legitimación para intervenir y que
se pusiera a consideración de la Sala Plena el conocimiento del presente
proceso, argumentando la necesidad de unificar la jurisprudencia frente a la
procedencia del levantamiento de sanciones por desacato cuando se acredita el
cumplimiento del fallo, a propósito de las distintas posturas adoptadas sobre
el particular por los órganos de cierre de las jurisdicciones de lo contencioso
administrativo, ordinaria y constitucional, y por los jueces y tribunales en
general, varios de los cuales aducen como razones para negarse a levantar las
sanciones, las siguientes:
(i) No es procedente
levantar la sanción por cuanto el auto ya fue confirmado en sede de consulta
por el superior jerárquico y esto hace que quede en firme de manera definitiva.
(ii) No es procedente por
cuanto la evidencia del cumplimiento del fallo debió allegarse con anterioridad
a la sanción y no con posterioridad a esta.
(iii) No es procedente
revocar la sanción por desacato por cuanto el fallo no ha sido cumplido en los
términos estrictos que señala la orden de tutela.
Adicionalmente, manifestó que era
oportuno que la Corte se pronunciara sobre las reglas que rigen el incidente de
desacato en etapa de sanción y sobre las órdenes de tutela que disponen el pago
inmediato de la indemnización, en oposición a los principios de gradualidad y
progresividad previstos en la Ley 1448 de 2011 y pretermitiendo la verificación
y documentación que deben agotarse antes de pago.
7.2.2. Más tarde, mediante memorial
allegado después de su vinculación, la Unidad para la Atención y Reparación Integral
a las Víctimas sostuvo que el objeto del incidente de desacato no es “sancionar
por sancionar”, sino que pretende el cumplimiento de la orden de tutela, aun
después de impuesta la sanción.
Adujo que el cumplimiento tardío en
el caso de la UARIV obedece a la aplicación de los principios que rigen la
implementación de la Ley 1448 de 2017, como la gradualidad, progresividad y
sostenibilidad fiscal, que hacen imposible el pago simultáneo de las
indemnizaciones administrativas al universo de víctimas, y al gran volumen de
peticiones que diariamente deben ser atendidas, mas no por capricho del
funcionario sancionado; de manera que, al no tratarse de una conducta
negligente, no hay lugar a aplicar las sanciones, por ausencia de
responsabilidad subjetiva.
Citó las sentencias T-421 de 2003 y
T-010 de 2012 para señalar la viabilidad del levantamiento de sanciones
impuestas a la UARIV, en los casos en que se ha acreditado el cumplimiento de
las órdenes de tutela, de conformidad con los principios de implementación de
la política de víctimas antes indicados. No obstante este precedente –acogido
en varios pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de
Estado–, afirmó, hay autoridades judiciales que se abstienen de levantar las
sanciones impuestas a pesar de que se ha demostrado el cumplimiento, lo cual ha
llevado a que varios funcionarios de esa Unidad que han sido sancionados
formulen acciones de tutela para la protección de sus derechos fundamentales,
como el caso de marras.
Agregó que el Auto 206 de 2017,
proferido por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, se
refirió a la ausencia de una “práctica institucional donde las órdenes
judiciales se cumplían cuando la sanción es confirmada”, pues allí se reconoció
que las masivas peticiones y requerimientos judiciales que debe atender la
UARIV generan un bloqueo institucional que no le permite reaccionar
oportunamente a todas las órdenes de tutela, máxime cuando la población víctima
equivale al 18.5% del censo poblacional. De ese modo, conforme se va logrando
avanzar en el respectivo cumplimiento –aun por fuera de los plazos–, se informa
a las autoridades judiciales y se les solicita levantar las sanciones impuestas,
teniendo en cuenta la naturaleza persuasiva y no sancionatoria del incidente de
desacato; pero, aseguró, de ninguna manera se trata de una directriz
institucional en virtud de la cual se dilata el cumplimiento hasta que se haya
impuesto y confirmado una sanción por desacato.
Enfatizó que los esfuerzos del
Gobierno y de la UARIV están dirigidos a materializar las medidas de atención,
asistencia y reparación previstas para la población víctima, y que se han realizado
ajustes institucionales para fortalecer y agilizar la respuesta a tantas
peticiones y requerimientos, pero que es una razón objetiva la que ha impedido atender
oportunamente las órdenes judiciales.
En consecuencia, solicitó que (i) se
unifique la jurisprudencia en el sentido de reiterar que “es procedente
levantar la sanción impuesta por desacato, siempre y cuando se acredite el
cumplimiento de las órdenes judiciales dentro de lo que permite el ordenamiento
jurídico, y a pesar que se haya confirmado la medida disciplinaria por parte del
superior jerárquico en sede de consulta y se encuentren en ejecución”, así como
(ii) se tutelen los derechos invocados por la señora Paula Gaviria.
7.2.3. Posteriormente, en el informe
remitido como respuesta al decreto de pruebas dispuesto por la Sala Plena de la
Corte Constitucional mediante auto del 13 de diciembre de 2017, el
representante judicial de la UARIV realizó las siguientes manifestaciones en
atención a los interrogantes formulados por este Tribunal:
1. Sobre la metodología
para el pago de la indemnización administrativa por el hecho victimizante de
desplazamiento forzado:
Luego de explicar cómo opera la Ruta
Integral por la que transitan todas las víctimas del conflicto en el marco del
Sistema Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que
inicia por la inclusión en el Registro Único de Víctimas, pasa por la etapa de
transición –tratándose de víctimas de desplazamiento forzado–, y concluye con
las medidas de reparación, indicó que una vez se constata que no existen carencias
por resolver, se prioriza a los hogares que voluntariamente realicen su proceso
de retorno o reubicación para recibir la indemnización administrativa según la
disponibilidad de presupuesto. Si tras la medición de carencias se evidencia
que por sus condiciones de extrema vulnerabilidad el hogar no tiene
probabilidades de superar su situación, pasan a ser considerados para recibir
la indemnización, siempre y cuando participen en el trámite administrativo de
documentación y actualización.
En cuanto al procedimiento para el
pago de la indemnización, señaló que se presentan dos escenarios. Si no existe
judicialización del procedimiento –si el interesado no formula acción de
tutela–, las etapas son las siguientes:
(i) Lo primero que ocurre es
la suspensión del pago de ayudas humanitarias mediante acto administrativo,
momento a partir del cual el hogar pasa a ser pre-priorizado para la
indemnización, respecto de la cual los interesados deben presentar solicitud
por escrito.
(ii) La solicitud debe ser
respondida por la UARIV en un término de 15 días hábiles, previa evaluación de
que el interesado satisfaga los siguientes requisitos para la asignación de un
turno si el núcleo familiar ya formalizó el proceso de retorno y reubicación
mediante acta de voluntariedad. Si no se suscribe el acta, no quiere esto decir
que no va a acceder al turno para pago de la indemnización, pero si hay acta,
se tendrá un turno preferente sobre quienes no lo hagan.
Cumplida esta etapa,
corresponde al solicitante allegar en el menor tiempo posible la documentación
necesaria para identificar a los otros miembros del grupo familiar, que deberán
ser los mismos que se registraron al momento de ocurrido el desplazamiento;
identificación que está sujeta a verificación para evitar dobles pagos.
(iii) El avance del
trámite depende en buena medida la adecuada documentación que aporta el
interesado. Si se cuentan con todos los documentos, la UARIV ingresa al núcleo
familiar a la fila de víctimas susceptibles de indemnización.
(iv) La asignación de
turno dependerá de la disponibilidad presupuestal de la UARIV cada año, “así,
los giros de indemnización administrativa se darán en la vigencia de la Ley
como fecha límite el 2021”.
De otro lado, si el interesado
promueve tutela para que judicialmente se ordene que se le indique la fecha en
que habrá de recibir la indemnización, se observa lo siguiente:
(i) Generalmente se alega la
vulneración del derecho fundamental de petición porque la UARIV no ofrece una
respuesta dentro de los términos o porque la respuesta dada no se ajusta a las
expectativas del solicitante (que reclama cuándo se le va a pagar la
indemnización).
(ii) Agotado el trámite, los fallos
de tutela pueden disponer ya sea que se informe una fecha cierta de pago de la
compensación económica, ora que se realice el pago en un término perentorio que
oscila entre 48 horas y 30 días cuando convergen circunstancias de
vulnerabilidad extrema.
(iii) Si la orden de tutela consiste
en informar una fecha cierta de pago, la UARIV realiza un estimado dentro de la
proyección anual de indemnizaciones que tenga en cuenta el tiempo prudencial
que requieren las víctimas para acopiar la documentación y se la informa al
tutelante, previa advertencia de que ello depende de que se allegue
oportunamente la información necesaria. Se intenta, en todo caso, no menoscabar
a las víctimas que están en fila de espera y que ya cumplieron el trámite
administrativo de manera ordinaria.
(iv) Si la orden consiste en pagar la
indemnización dentro de un plazo perentorio, la UARIV verifica las
circunstancias especiales del caso, informa al juez si algún elemento impide
proceder al pago (v.gr. falencias en la documentación), o si ello no ocurre, se
fija fecha de pago según disponibilidad presupuestal.
(v) Si el juez no acepta el plazo
para pago fijado por la UARIV, la entidad se ve en la necesidad de adecuar
administrativamente sus procesos internos para lograr el pago con urgencia y
así evitar incurrir en desacato, aun en detrimento de los derechos de otros
núcleos familiares que aguardaban su turno tras haber agotado el procedimiento
administrativo ordinario sin valerse de la tutela.
2. Sobre el agotamiento del
procedimiento descrito a los casos de los tres incidentantes:
2.1. En relación con el caso del
señor Diego Julián Rubio Martínez (expediente 2015-78):
2.1.1. El accionante elevó petición
el 24 de febrero de 2015, solicitando a la UARIV la reparación administrativa.
2.1.2. Al no recibir respuesta de la
entidad, formuló acción de tutela. En este trámite, el Juzgado Civil del
Circuito de Los Patios concedió el amparo por sentencia del 23 de abril de 2015
y ordenó a la UARIV que pagara al citado el valor de 17 salarios mínimos
mensuales legales vigentes al momento del pago, en un término que no excediera
los tres meses.
2.1.3. Por auto del 11 de noviembre
de 2015, proferido tras el incidente de desacato promovido por el actor, se le
impuso a la entonces directora de la UARIV la sanción de arresto por 3 días[15].
2.1.4. Mediante comunicación del 5 de
enero de 2016, la UARIV informó al accionante que de acuerdo con el hecho
victimizante de desplazamiento forzado y la fecha que en este tuvo lugar, el
monto a recibir era 27 salarios mínimos legales mensuales vigentes, y a la vez
se le dieron a conocer los requisitos que debía acreditar –incluida la encuesta
de medición de carencias y surtir la etapa de retorno y reubicación–. Asimismo,
se le asignó el turno GAC-171130.281 para otorgar la indemnización
administrativa el día 30 de noviembre de 2017, con fundamento en el presupuesto
disponible y en los principios de gradualidad y progresividad.
2.1.5. Lo anterior fue informado al
Juzgado Civil del Circuito de Los Patios el 19 de enero de 2016, a efectos de
demostrar el cumplimiento efectivo del fallo de tutela. En el mismo memorial,
solicitó el levantamiento de las sanciones por desacato.
La solicitud de levantamiento de
sanciones fue reiterada el 29 de enero de 2016.
2.1.6. Por auto del 11 de febrero de
2016, el juzgado de conocimiento negó la solicitud de levantamiento de las sanciones
por desacato impuestas a la directora de la entidad, al considerarla
improcedente debido a que “la sanción se encuentra debidamente ejecutoriada,
además el incidente de desacato es un mecanismo de creación legal, el cual
tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades
disciplinarias, sancione con arresto y multa a quien desatienda las órdenes de
tutela”.
Dicha decisión fue reiterada en auto
del 22 de agosto de 2016, en virtud de una nueva solicitud elevada por la UARIV.
2.1.7. El 2 de noviembre de 2016, se
formalizó la fase de retorno y reubicación que debía asumir el accionante de
manera voluntaria, luego de surtir la etapa de medición de carencias.
2.1.8. El 10 de febrero de 2017 el
Juzgado Civil del Circuito de Los Patios resolvió levantar la sanción impuesta,
con fundamento en los argumentos expuestos por la entidad.
2.1.9. El 18 de mayo de 2017 se
expidió la Resolución No. 06001250171245224, por medio de la cual la UARIV
suspende definitivamente la entrega de ayuda humanitaria al señor Diego Julián
Rubio Martínez, al no encontrar carencias en los componentes de alimentación y
alojamiento; acto administrativo que fue notificado al interesado el 23 de los
mismos mes y año.
2.1.10. El 8 de febrero de 2017, el
señor Rubio Martínez cobró el monto total de la indemnización administrativa,
tras culminar las etapas correspondientes.
2.2. En relación con el caso del
señor Víctor Manuel Contreras Ovalle (expediente 2014-261):
2.2.1. Por sentencia del 4 de
diciembre de 2014, el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios concedió el
amparo solicitado por el actor y ordenó a la UARIV que cancelara a cada uno de
los miembros de su núcleo familiar la indemnización administrativa por el valor
de 17 salarios mínimos mensuales legales vigentes.
2.2.2. Agotado el trámite del
incidente de desacato que inició el accionante, por auto del 3 de agosto de
2015 el juzgado de conocimiento declaró que la entonces directora de la UARIV
había incurrido en desacato y, en consecuencia, la sancionó con arresto de 3
días y multa de 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
2.2.3. Por comunicación de 31 de
agosto de 2015, la UARIV le informó al señor Contreras que le había sido
asignado el turno GAC-160930.057 para el pago de la indemnización
administrativa en el mes de septiembre de 2016, condicionado al proceso de
caracterización y medición de carencias.
2.2.4. Previa solicitud de la UARIV
al juzgado para que levantara la sanción impuesta, por auto del 11 de febrero
de 2016 el Despacho la negó. Sostuvo que “no era posible dar trámite por cuanto
la medida disciplinaria se encuentra debidamente ejecutoriada, fuera del hecho
de que aún no se encontraba acreditado el cumplimiento de la decisión de
tutela”.
2.2.5. En una nueva comunicación del
14 de marzo de 2016, la UARIV le reiteró al actor que la indemnización se
pagaría en septiembre de ese año, siempre y cuando a su hogar se le formulara
la encuesta PAARI.
2.2.6. La solicitud de levantamiento
de las sanciones fue reiterada al juzgado el 27 de junio de 2016, frente a lo
cual –manifiesta– no conoce respuesta alguna.
2.2.7. El 27 de octubre de 2016, el
señor Víctor Manuel Contreras Ovalle reclamó el valor de la indemnización
administrativa.
2.2.8. Por Resolución No. 0600120160814272
del 7 de diciembre de 2016, la UARIV advirtió que respecto del hogar del señor
Contreras Ovalle persistían carencias en el componente de alojamiento, por lo
cual resolvió reconocer y pagar el giro de atención humanitaria.
2.3. En relación con el caso de la
señora María Hermelina Vargas Balaguera (expediente 2014-282):
2.3.1. Por fallo de tutela del 19 de
diciembre de 2014, el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios amparó los
derechos invocados por la actora y ordenó a la UARIV cancelar a la medida de
reparación administrativa por el por el valor de 17 salarios mínimos mensuales
legales vigentes.
2.3.2. Mediante comunicación del 15
de octubre de 2015, la UARIV informó a la interesada que le había sido asignado
el turno GAC-170530.314 para recibir el pago de la indemnización a partir del
20 de mayo de 2017.
Esta comunicación fue reiterada el 14
de noviembre del mismo año.
2.3.3. En virtud del incidente de
desacato promovido por la accionante, el Juzgado Civil del Circuito de Los
Patios valoró las comunicaciones remitidas por la entidad a la señora Vargas
Balaguera, mediante las cuales la UARIV pretendía acreditar el cumplimiento del
fallo, y por auto del 25 de noviembre de 2015 “consideró extemporánea la
solicitud y declaró que la exdirectora general de la entidad, Paula Gaviria,
había incurrido en desacato, razón por la cual la sancionó con multa de 5
salarios mínimos legales mensuales vigentes y arresto de 3 días”.
2.3.4. Por Resolución No.
0600120150040424 del 27 de noviembre de 2015, la UARIV suspendió definitivamente
la entrega de ayuda humanitaria a la señora María Hermelina Vargas Balaguera,
al encontrar que no presentaba carencias en los componentes de alojamiento y
alimentación.
2.3.5. El 12 de abril de 2016 la
UARIV solicitó ante el juzgado el levantamiento de las sanciones impuestas a su
representante legal, pero por autos del 21 de abril y del 7 de junio de 2016,
la autoridad judicial resolvió de manera negativa.
2.3.6. El 4 de octubre de 2016 la
accionante formalizó el proceso de retorno y reubicación.
2.3.7. El 15 de junio de 2017, la
señora María Hermelina Vargas Balaguera cobró el monto total de la
indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento
forzado.
3. Sobre las variables
tomadas en cuenta para la asignación de turnos a los tres incidentantes y las
gestiones desplegadas para propiciar el pago de las respectivas
indemnizaciones:
La UARIV señaló que, de acuerdo con
lo descrito en precedencia, en dos de los tres casos de que se trata se
surtieron las etapas previas necesarias para acceder a la indemnización
reclamada, esto es, la formulación de la encuesta de carencias PAARI y el
agotamiento del proceso de retorno y reubicación.
Añadió que, en todo caso, dado que
las fechas para pago estaban establecidas con anterioridad, el mismo se llevó
según lo previsto, ante la inexistencia de circunstancias que retrasaran el
pago, como lo podrían haber sido el incumplimiento de las fases previas o la
falta de documentación del núcleo familiar.
4. Sobre la acreditación
del pago de la indemnización administrativa a los tres incidentantes:
Refirió que los señores Diego Julián
Rubio Martínez y Víctor Manuel Contreras Ovalle, así como la señora María Hermelina
Vargas Balaguera, ya recibieron la indemnización administrativa por el hecho
victimizante de desplazamiento forzado[16].
7.3. Amicus curiae de la
Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones–
Por intermedio del Director de
Acciones Constitucionales de la Gerencia de Defensa Judicial, Colpensiones
allegó un escrito en el que se pronunció en torno al asunto bajo estudio.
Manifestó que la responsabilidad en
un desacato de tutela es subjetiva, por lo cual los jueces deben analizar si
concurren situaciones dolosas o voluntariosas que avalen la imposición de una
sanción o si, por el contrario, determinadas circunstancias justifican el
retraso en el cumplimiento, pues en ciertos eventos hay factores ajenos al
funcionario conminado que le impiden satisfacer la orden en el tiempo otorgado,
como cuando la entidad requiere información al accionante, o se precisa la
intervención o concurso de terceros para cumplir, o cuando existe una
imposibilidad física que requiere de un plazo adicional para cumplir el fallo,
por circunstancias excepcionales de fuerza mayor o caso fortuito –como los
casos de declaración de estado de cosas inconstitucional–.
Añadió que deben valorarse las
conductas de buena fe del accionado orientadas a dar cumplimiento a la orden
judicial, para constatar que no se está evadiendo el mandato de la autoridad
judicial, no obstante lo cual hay jueces que, sin detenerse a valorar tales
comportamientos, proceden a imponer sanciones que son inmediatamente
confirmadas por el superior, en perjuicio del propio accionante –que puede
terminar por enfrentarse a un cumplimiento rudimentario, por el apremio del
tiempo– y de los controles anticorrupción con que cuentan las entidades.
Asimismo, expresó que ciertas órdenes
de tutela complejas son imposibles de cumplir en un periodo corto de tiempo,
porque suelen enmarcarse en una política pública de Estado que requiere del
concurso de varios sujetos y de plazos que escapan al control exclusivo de una
persona; aspectos que deben ser ponderados por el juez al momento de verificar
el cumplimiento.
En la misma línea, indicó que existen
excepciones en la aplicación de la responsabilidad subjetiva en el incidente de
desacato, esto es, circunstancias especiales en las que concurren causales
objetivas que relevan de responsabilidad al incidentado, en las cuales no es
procedente imponer una sanción por desacato. Así, se refirió de manera
enunciativa a la imprecisión de la orden (cuando el juez no indica quién debe
cumplirla o su contenido es difuso), a la falta de oportunidad para cumplir
(cuando el obligado quiere cumplir pero no se le ha dado la oportunidad de
hacerlo), a las fallas estructurales (tratándose de estados de cosas
inconstitucionales declarados por la Corte Constitucional), a la imposibilidad
(cuando situaciones fácticas o jurídicas tornan imposible el cumplimiento), y a
los derechos colectivos (cuando la pretensión del accionante compromete gravemente
bienes esenciales de la comunidad cuyo restablecimiento sería casi imposible).
Expuestos los anteriores argumentos
sobre la responsabilidad subjetiva, las órdenes complejas y las causales de
exclusión de responsabilidad, solicitó que los mismos fueran tenidos en cuenta
al momento de decidir la controversia.
7.4. Intervención de la señora Paula
Gaviria Betancur
Por memorial allegado en sede de
revisión, la accionante hizo un sucinto relato de los hechos que motivaron la
solicitud de amparo, de las actuaciones procesales que han tenido lugar, e insistió
en sus argumentos de defensa frente a las sanciones que le fueron impuestas.
Afirmó que, en su calidad de
exdirectora de la UARIV, tuvo conocimiento de que la indemnización
administrativa ya había sido pagada a los tres ciudadanos incidentantes.
Esgrimió que la respuesta que en su
momento le dio al Juzgado Civil del Circuito de Los Patios estuvo ajustada a
derecho, pues aunque la orden de pago inmediato desbordaba el deber legal de la
entidad, se dio cumplimiento conforme a lo dispone el ordenamiento jurídico.
Añadió que debía examinarse la
responsabilidad subjetiva del sancionado –que no se presume por el solo hecho
del incumplimiento– para evidenciar que no existió negligencia, sino que, a
pesar de los mejores esfuerzos de los funcionarios de la UARIV, la institución
no está en capacidad de atender la crisis ocasionada por el gran flujo de
solicitudes.
Asimismo, dijo que aunque dos de las
tres sanciones ya hubieran sido levantadas –la de las tutelas promovidas por el
señor Diego Julián Rubio Martínez, levantada mediante auto del 10 de febrero de
2017 dictado por el mismo Juzgado Civil del Circuito de Los Patios, y por el
señor el señor Víctor Manuel Contreras, levantada mediante fallo de tutela del
20 de octubre de 2016 proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia–, no puede desconocerse que en su momento se vulneraron sus
derechos, por lo que es necesario que haya un pronunciamiento de la Corte que
defina la línea en torno a la procedencia del levantamiento de las sanciones
por desacato cuando se acredite el cumplimiento del fallo de tutela, dentro del
cual también podía abarcarse el estudio de los casos en que los jueces ordenan
que se continúe con el pago de ayuda humanitaria a pesar de que un estudio de
medición de carencias ha demostrado que la persona ya no la necesita.
En esos términos, reiteró su
solicitud de que se le tutelaran los derechos fundamentales invocados en la
demanda inicial y, en consecuencia, se revocaran las sanciones por desacato
vigentes.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Sala Plena es competente para conocer los fallos
proferidos dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991, y el
artículo 61 del Acuerdo 02 de 2015 (Reglamento Interno de la Corte
Constitucional).
2. Planteamiento del caso
La señora Paula Gaviria Betancur interpuso acción de tutela en contra del
Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte de Santander– y del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cúcuta –Sala Civil–, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a
la libertad, al debido proceso y al patrimonio, los cuales considera vulnerados
en razón a las providencias que negaron el levantamiento de las sanciones de
arresto y multa que le fueron impuestas, dada la calidad de directora general
de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que para
entonces ostentaba, en el marco de los incidentes de desacato promovidos por
tres ciudadanos a quienes no se les entregó la indemnización administrativa por
el hecho victimizante de desplazamiento forzado en los plazos fijados por los
respectivos fallos de tutela en que se ordenó su pago.
Aduce la actora que las decisiones censuradas incurren
en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional,
comoquiera que (i) desatienden la jurisprudencia que reconoce como válida la
asignación de un turno y una fecha aproximada para el pago de la indemnización
administrativa, en vista de que no puede hacerse un pago simultáneo a todo el
universo de víctimas del conflicto, y (ii) hacen caso omiso de los
pronunciamientos reiterados de las altas Cortes en relación con que es
procedente el levantamiento de las sanciones impuestas por desacato a orden de
tutela en los casos en que se acredita el cumplimiento, así sea extemporáneo o
aún después de que se surte la consulta, toda vez que –sostiene– la finalidad
del incidente de desacato “no
es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las
formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia.”
En consecuencia, solicita que se dejen sin efecto las
sanciones de arresto y multa que le fueron impuestas al interior de las
actuaciones a que se alude.
3. Problema Jurídico
Con base en las circunstancias hasta aquí descritas, la
pregunta jurídica a la que debe dar respuesta la Sala Plena en esta oportunidad
es la siguiente:
¿El Juzgado Civil del Circuito de Los Patios –Norte de
Santander– y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta –Sala Civil–,
vulneraron los derechos fundamentales a la libertad y al debido proceso de los que es titular la señora Paula Gaviria Betancur –exdirectora de la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas–, al negar el
levantamiento de las sanciones de arresto y multa impuestas y confirmadas en el
marco de los incidentes de desacato promovidos en su contra, con el argumento
de que se incumplieron los respectivos fallos de tutela, en razón a que no se
les entregó a los incidentantes la indemnización administrativa por el hecho victimizante
de desplazamiento forzado tal como fue ordenado a la UARIV, sino que se les
asignó un turno y una fecha aproximada de pago?
Dado que en el sub examine la censura se dirige
contra los autos mediante los cuales se resolvieron desfavorablemente las
solicitudes elevadas por la accionante para que se levantaran las sanciones que
se le impusieron, es preciso determinar, en primer lugar, si se encuentran
reunidos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, teniendo en cuenta que el objeto del reclamo
constitucional son autos dictados en el trámite de incidentes de desacato.
Si de dicho estudio se constata que se encuentran
reunidos los requisitos generales para abordar el estudio del caso, habrá de establecerse
si los reproches esbozados por la tutelante –relacionados con el razonamiento
de las autoridades accionadas frente a (a) la acreditación del cumplimiento de
las órdenes de tutela mediante la comunicación a las víctimas de un turno y una
fecha estimada para el pago de la indemnización, y (b) la procedencia del
levantamiento de las sanciones por desacato a sentencia de tutela impuestas y
confirmadas en los casos en que se cumple de forma extemporánea–, se enmarcan
dentro de los defectos constitutivos de causales específicas de procedencia de
la acción de tutela.
Bajo esta panorámica, con el propósito resolver el
interrogante planteado, la Sala Plena examinará la controversia a partir de los
siguientes ejes temáticos: (i) Requisitos generales y causales
específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales; (ii) Procedencia excepcional
de la acción de tutela contra providencias judiciales que ponen fin al trámite
incidental de desacato; (iii) El deber de cumplimiento de las
providencias judiciales como componente del derecho fundamental al acceso a la
administración de justicia y al debido proceso; y, (iv) La
jurisprudencia constitucional en relación con el incidente de desacato como
mecanismo de carácter judicial para hacer cumplir los fallos de tutela.
Una vez desarrollados los anteriores
ejes temáticos, se procederá al examen del caso concreto y la determinación de
los defectos que materializan la eventual violación de los derechos
fundamentales de la parte accionante.
(i)
Requisitos generales y causales específicas de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales –Reiteración de jurisprudencia–
La Constitución de 1991 instauró la acción de tutela
como un mecanismo encaminado a la protección judicial inmediata de los derechos
fundamentales de las personas cuando de la acción u omisión de cualquier
autoridad pública o, en determinados eventos, de particulares, se desprenda
vulneración o amenaza a los mismos. Este recurso de amparo sólo es procedente
en la medida en que no se disponga de otro medio eficaz de defensa judicial
para salvaguardar los derechos invocados, a menos que se utilice para conjurar
de manera transitoria un perjuicio irremediable, o para hacer cesar un daño que
se le viene ocasionando al solicitante.
La jurisprudencia de este Tribunal ha reconocido que
las decisiones adoptadas por los jueces de la República, así sea de forma
excepcional, también pueden dar lugar a la vulneración de garantías
constitucionales. Por lo tanto, si bien en nuestro ordenamiento jurídico ocupan
un lugar muy importante los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica y
autonomía judicial, la preponderancia que ostentan los derechos fundamentales en
el Estado social y democrático de Derecho habilita su protección en todo
contexto, aunque sólo en circunstancias extraordinarias la acción de tutela se
torna procedente para enervar lo resuelto en una providencia judicial.
Con el propósito de identificar las hipótesis en las
cuales es viable acudir a la acción de amparo para atacar decisiones de los
jueces cuando el agravio iusfundamental se origina en una providencia por ellos
proferida, a partir de la sentencia C-590 de 2005[17] esta Corte estableció los
requisitos generales y causales específicas de procedencia de este mecanismo
residual de defensa de los derechos en tales casos.
Como requisitos generales de procedencia,
también denominados por la jurisprudencia como requisitos formales, la referida
providencia desarrolló seis supuestos, a saber:
(i) Que el asunto objeto de estudio tenga
una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el
juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a
los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos
por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar
comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los
mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de
que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de
un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a
evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya
interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento
que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez;
con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad
jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades
judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad
procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido
de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con
la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de
derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera
independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la
anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como
crimen de lesa humanidad).
(v) Que el solicitante identifique de forma
razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que
hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó
la sentencia atacada.
(vi) Que la acción no se dirija en contra
de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las
controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si
tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte,
que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.
Igualmente, en la mencionada sentencia
se determinaron ciertos escenarios especiales en los que, al advertirse que una
decisión judicial adolece de ciertos defectos, se hace oportuna la intervención
del juez constitucional en salvaguarda de los derechos fundamentales. Tales
defectos han sido denominados por la jurisprudencia como causales
específicas de procedencia, o requisitos materiales:
“a. Defecto orgánico, que se presenta
cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que
se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
“c. Defecto fáctico, que surge cuando el
juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal
en el que se sustenta la decisión.
“d. Defecto material o sustantivo, como
son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre
los fundamentos y la decisión.
“f. Error inducido, que se presenta
cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese
engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica
el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
“h. Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional
establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede
como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
“i. Violación directa de la
Constitución.”
Cuando se advierte la configuración de alguna de
dichas causales específicas de procedencia, se está en presencia de auténticas
transgresiones al debido proceso que reclaman la reivindicación de la justicia
como garante de los derechos, por lo cual esta Corte ha sostenido que en esos
casos “no sólo se justifica, sino se exige la intervención del juez
constitucional”[18].
De modo que, el juez ante quien se controvierte una
providencia por conducto de la acción constitucional de tutela, se encuentra
llamado, en primer lugar, a verificar que concurran los requisitos generales previos
a adelantar un escrutinio de mérito, y pasado este primer tamiz, a constatar
que el reproche contra la decisión de que se trata esté enmarcado en al menos
una de las causales específicas antes enunciadas.
Agotado este doble cotejo, el juez constitucional
conseguirá precisar si el pronunciamiento judicial acusado quebranta los
derechos consagrados en la Constitución y, de ser así, le corresponderá despojarlo
de la coraza que le otorgan los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica[19].
(ii) Procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales que ponen fin al trámite
incidental de desacato
La
jurisprudencia constitucional, de manera reiterada, ha indicado que la acción de tutela no procede contra sentencias de tutela,
pues “el mecanismo constitucional diseñado para controlar las sentencias de
tutela de los jueces constitucionales que conocen y deciden sobre las acciones
de tutela, por decisión del propio Constituyente, es el de la revisión por
parte de la Corte Constitucional”[20].
En este sentido, los errores de los jueces de instancia son susceptibles de ser
conocidos y corregidos por este alto Tribunal Constitucional en sede de revisión.
La importancia de evitar que toda sentencia de tutela pueda recurrirse
mediante una nueva tutela radica en la necesidad de brindar una protección
cierta, estable y oportuna a las personas cuyos derechos fundamentales han sido
conculcados, con el propósito de que el conflicto no se prolongue
indefinidamente en desmedro tanto de la seguridad jurídica como del goce
efectivo de las garantías constitucionales[21].
Ahora bien: tratándose de solicitudes de amparo en contra
decisiones proferidas en el trámite de un incidente de desacato, el análisis
parte del reconocimiento de que el legislador no previó otros medios de
impugnación destinados a controvertir lo decidido por el juez de conocimiento,
en relación con la conducta desplegada por el obligado por el fallo de tutela
para la satisfacción de las órdenes allí impartidas. En ese sentido, esta Corte
ha recalcado que el auto que pone fin al incidente de desacato no es
susceptible de apelación[22]
–recurso que en nuestro ordenamiento es numerus clausus–. Sin embargo,
en caso de que la decisión consista en sancionar al conminado, forzosamente el
superior funcional del juez evaluará en grado jurisdiccional de consulta la
determinación adoptada por el a quo y, si no existe reparo alguno,
aquella quedará en firme[23].
En este contexto, previo a ventilar mediante acción de
tutela cualquier eventual vulneración acaecida en la instrucción de un
desacato, es condición sine qua non que el auto que pone fin al trámite
esté debidamente ejecutoriado: “Tal exigencia tiene que ver tanto con las
amplias facultades con que cuenta la autoridad judicial para materializar las
órdenes de protección impartidas y garantizar los derechos fundamentales de
quienes intervienen en el trámite incidental como con el hecho de que las
partes puedan hacer valer sus argumentos y reclamar la práctica de las pruebas
que correspondan en ese escenario. Para esta Corporación, tales aspectos hacen
inadmisibles las tutelas que se dirigen contra decisiones distintas a las que
le ponen fin al incidente.”[24]
Bajo este entendimiento, como
presupuesto formal de procedencia –tratándose del requisito de subsidiariedad–,
la Corte ha establecido que para censurar por vía de tutela una providencia
dictada al interior de un incidente de desacato, es necesario que el respectivo
trámite haya culminado, teniendo en cuenta que, como se viene de decir, el
grado jurisdiccional de consulta es la instancia obligatoria donde la sanción
por desacato cobra firmeza.
Aunado a lo anterior, en la jurisprudencia se ha consignado,
como presupuesto material, que la acción de tutela sólo procede de forma
excepcional cuando se materializa una vulneración del debido proceso de las
partes[25].
Ello tiene lugar, por ejemplo, cuando “el
juez del desacato se extralimita en el cumplimiento de sus funciones, cuando
vulnera el derecho a la defensa de las partes o cuando impone una sanción
arbitraria”[26], incursionando
el funcionario judicial, por esa vía, en alguna de las causales específicas de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En tal sentido, el juez constitucional
que asuma el conocimiento de una acción de tutela enfilada contra providencia
dictada en el curso de un incidente de desacato sólo está autorizado para
examinar la observancia del debido proceso al interior del trámite y la adecuación
de la decisión adoptada en virtud del mismo, mas no puede revisar,
cuestionar y/o modificar la decisión de tutela, el alcance o contenido
sustancial de las órdenes impartidas por el juez de la tutela primigenia –salvo
que aquella sea de imposible cumplimiento o ineficaz para garantizar la
efectividad del derecho fundamental amparado[27]–, pues se
trata de un debate que ya fue zanjado, de suerte que en el ejercicio de sus
atribuciones ha de ceñirse al trámite incidental objeto de estudio.
En otras palabras, este Tribunal ha
puesto de relieve que las acciones de tutela que se presentan en estos eventos
no pueden cuestionar los juicios y valoraciones en los que se basó la sentencia
de tutela que sirvió como parámetro para decidir el incidente de desacato o la
solicitud de cumplimiento, en la medida en que ello ha hecho tránsito a cosa
juzgada[28].
Por ello, al momento de evaluar si se estructuró una violación iusfundamental
con ocasión de un incidente de desacato, el juez debe proceder a verificar si
la decisión que puso fin al trámite incidental estuvo precedida de todas las
garantías procesales y si su contenido se ajustó, o no, a lo ordenado en la
sentencia de tutela inicial, para pasar a determinar si se configuran los
supuestos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
Esta frontera a la actuación del juez
de tutela, que se impone en beneficio del debido proceso de los intervinientes,
guarda una estrecha relación con el deber en cabeza del promotor de la acción
de tutela de circunscribir su censura constitucional a los reproches que
previamente haya planteado en el marco del trámite incidental. Así,
adicionalmente, la procedencia de la acción de tutela en este ámbito está
condicionada desde un punto de vista sustantivo a las siguientes pautas: “(i)
los argumentos del accionante en el trámite del incidente de desacato y en la
acción de tutela deben ser consistentes; (ii) no deben existir alegaciones
nuevas, que debieron ser argumentadas en el incidente de desacato; y (iii) no
se puede recurrir a la solicitud de nuevas pruebas que no fueron originalmente
solicitadas y que el juez no tenía que practicar de oficio”[29].
En suma, se
tiene que la jurisprudencia trazada por esta Corporación sostiene que para enervar mediante
acción de tutela la providencia que resuelve un
incidente de desacato, es preciso que se reúnan los siguientes requisitos:
i)       La decisión dictada en el
trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela
es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el
grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–.
ii)    Se acrediten los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas
(defectos).
iii)           Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser
consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de
manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de
expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un
principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio.
(iii) El
deber de cumplimiento de las providencias judiciales como componente del
derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y al debido
proceso
El artículo 229 de la Constitución
Política establece que el derecho de acceso a la justicia es la facultad que
tiene toda persona de acudir, en igualdad de condiciones, a los jueces y
tribunales y, en este sentido, poner en marcha la actividad jurisdiccional del
Estado, con el fin de obtener la protección de sus derechos sustanciales, con
estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena
observancia de las garantías previstas en las leyes –debido proceso–[30].
De conformidad con el mandato
constitucional referido, la Corte Constitucional ha señalado que el Estado
tiene tres obligaciones para que el acceso a la administración de justicia sea
real y efectivo[31]:
Obligación de
respetar el derecho a la administración de justicia, que
se traduce en que el Estado debe abstenerse de adoptar medidas que impidan o
dificulten el acceso a la justicia, o que resulten discriminatorias respecto de
ciertos grupos.
Obligación de proteger, que consiste en que el Estado adopte medidas orientadas a que
terceros no puedan interferir u obstaculizar el acceso el acceso a la
administración de justicia.
Obligación de
realizar, que conlleva que el Estado debe facilitar las
condiciones para el disfrute del derecho al acceso a la administración de
justicia y hacer efectivo el goce del
mismo.
En cuanto a las obligaciones del
Estado en materia de acceso a la administración de justicia, el artículo 25 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que “toda persona tiene derecho a un
recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o
tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos
fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención
(…)  y, en
consecuencia, corresponde al Estado “garantizar el cumplimiento, por las
autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el
recurso.”
En la misma dirección, el artículo 2 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prescribe que “Cada uno
de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a garantizar que: (…)
Las autoridades competentes cumplirán toda decisión en que se haya
estimado procedente el recurso.”.
De igual manera, el cumplimiento de
las providencias judiciales se erige como un componente del derecho fundamental
al debido proceso, y así lo ha reconocido este Tribunal desde su jurisprudencia
más temprana:
“La ejecución de las sentencias es una de las más
importantes garantías de la existencia y funcionamiento del Estado social y
democrático de Derecho (CP art. 1) que se traduce en la final sujeción de los
ciudadanos y los poderes públicos a la Constitución. El incumplimiento de esta
garantía por parte de uno de los órganos del poder público constituye un grave
atentado al Estado de Derecho.
“El sistema jurídico tiene previstos diversos
mecanismos (CP arts. 86 a 89) para impedir su autodestrucción. Uno de ellos es el
derecho fundamental al cumplimiento de las sentencias comprendido en el núcleo
esencial del derecho a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas
consagrado en el artículo 29 de la Constitución (CP. Preámbulo, arts. 1, 2, 6,
29 y 86).”[32]
(se subraya)
En efecto, acudir a las autoridades
jurisdiccional quedaría desprovisto de sentido si, luego de agotadas las etapas
previstas para cada trámite y emitida la decisión que desata el litigio, la
parte vencida pudiera deliberadamente hacer tabla rasa de lo resuelto o
cumplirlo de forma tardía o defectuosa, comprometiendo el derecho al debido
proceso de la parte vencedora y perpetuando indefinidamente la afectación a sus
bienes jurídicos. La jurisprudencia constitucional ha sostenido sobre el
particular que “incumplir la orden dada por el juez constitucional en un
fallo de tutela es una conducta de suma gravedad, porque (i) prolonga la
vulneración o amenaza de un derecho fundamental tutelado y (ii) constituye un
nuevo agravio frente a los derechos fundamentales a un debido proceso y de
acceso a la justicia.”[33]
Bajo esa perspectiva, esta
Corporación ha puesto de relieve que el derecho al acceso a la administración
de justicia no se satisface sólo con la posibilidad de formular demandas ante tribunales
competentes e imparciales, y que estos, a su vez, emitan decisiones definitivas
en las cuales se resuelvan las controversias planteadas en relación con los
derechos de las partes, sino que se requiere que la decisión adoptada se cumpla;
es decir, que tenga eficacia y produzca los efectos a los que está
destinada[34].
La razón de ser de ese atributo de eficacia
que se predica de las decisiones judiciales está en la confianza depositada por
los ciudadanos en el poder soberano del Estado a través del pacto político. A
partir de ese momento, se espera que las autoridades legítimamente constituidas
propendan por la efectividad de los derechos y velen por el mantenimiento del
orden[35],
escenario en el cual la función estatal de administrar justicia ocupa un lugar
preponderante. La resolución de los conflictos connaturales a la vida en
sociedad queda así en manos de las autoridades jurisdiccionales, cuyas
decisiones son imperativas al punto que, der ser preciso, es válido recurrir a
la fuerza para propiciar la obediencia por parte de los asociados que muestren
renuencia frente a ellas.
De lo anterior se desprende que “al
incumplir una orden emitida dentro de un fallo judicial, se vulnera
directamente los derechos constitucionales al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia de la persona a la cual resultó favorable la
providencia.”[36]
Así, el derecho de acceso a la
administración de justicia no se circunscribe exclusivamente al ejercicio del derecho
de acción, sino que está inescindiblemente vinculado al debido proceso y a la
expectativa de las partes de que, una vez en firme, la decisión judicial que
pone fin a una controversia se materialice en debida forma. Desconocer esta
premisa básica implicaría soslayar el carácter vinculante y coercitivo de las
providencias judiciales, en detrimento no solo de los derechos fundamentales,
sino del orden constitucional vigente.
(iv) La jurisprudencia constitucional en relación
con el incidente de desacato como mecanismo de carácter judicial para hacer
cumplir los fallos de tutela
A partir de la creación de la acción de tutela por parte del
Constituyente de 1991, el Decreto 2591 del mismo año reglamentó este mecanismo
judicial para salvaguardar las garantías constitucionales de las personas,
dotándolo de singulares atributos para lograr su efectiva implementación,
habida cuenta de que “[l]a protección de los derechos fundamentales a través
de la acción de tutela resultaría inocua, si no existieran mecanismos ágiles y
oportunos, que conlleven la utilización de instrumentos de coacción para
obligar a la autoridad pública o al particular que los ha vulnerado o amenazado
desconocerlos, a hacer cesar la acción o la omisión que constituye la
transgresión o afectación de aquéllos, en obedecimiento de las órdenes
impartidas en los fallos proferidos por el juez de tutela.”[37]
Con este enfoque, en el
artículo 24 del mencionado Decreto Estatutario el legislador dispuso que “el
fallo que conceda la tutela tendrá por objeto garantizar al agraviado el pleno
goce de su derecho, y volver al estado anterior a la violación, cuando fuere
posible”. Según esto, al cabo del trámite preferente y sumario que sigue la
demanda de amparo constitucional, corresponde al juez competente emitir un
fallo en el que (i) identifique al peticionario y al sujeto de quien provenga
la amenaza o vulneración; (ii) determine el derecho tutelado, (iii) imparta una orden y defina con
precisión la conducta a cumplir con el fin de hacer efectivo el amparo, y (iv)
fije un plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto.
En el capítulo V del mismo decreto, dedicado a las Sanciones,
se previó la figura del desacato como una infracción relacionada con el
desobedecimiento a una providencia judicial dictada con ocasión de una acción
de tutela, en los siguientes términos:
“Artículo 52. Desacato. La
persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente
Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y
multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se
hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las
sanciones penales a que hubiere lugar.
“La sanción será impuesta
por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior
jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse
la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo.”[38]
Al momento de llevar a cabo el control abstracto de
constitucionalidad sobre este precepto[39], este
Tribunal se refirió a la situación jurídica allí regulada y advirtió que se
trataba de un trámite incidental especial –al cual no le resultaban
aplicables las disposiciones adjetivas civiles sobre apelación de autos–, en el
cual el grado jurisdiccional de consulta no se equiparaba a un medio de
impugnación, sino que estaba encaminado a la verificación por parte del
superior funcional del funcionario de conocimiento que, en caso de haberse
impuesto sanciones, las mismas estuvieran correctamente impuestas.
En la misma oportunidad, la Corte sostuvo que “[l]a facultad
del juez de imponer la sanción por el incumplimiento de tal orden [dictada
dentro del trámite de la acción de tutela], debe entenderse inmersa dentro
del contexto de sus poderes disciplinarios, asimilables a los que le concede al
juez civil el numeral 2o. del artículo 39 del Código de Procedimiento Civil”;
poderes correccionales justificados por el deber del juez de dirigir el
desarrollo del proceso y por razones de interés público que van más allá del
conflicto entre las partes. Concluyó, así, que “los poderes disciplinarios
del juez, revisten un carácter correccional o punitivo, asimilable a la sanción
de tipo penal”, según una interpretación armónica de los artículos 27 y 53
del mismo Decreto 2591 de 1991, al tenor del cual el incumplimiento al fallo de
tutela podría llegar a tipificarse como el delito de fraude a resolución
judicial, independientemente de la responsabilidad derivada del desacato.
Pues bien: cuando el sujeto o autoridad responsable del
agravio no da cumplimiento a lo resuelto dentro del término estipulado, el juez
que obró como autoridad de primera instancia[40]
está llamado a hacer acatar la orden con el fin de garantizar la efectividad
del derecho protegido, para lo cual puede, además de adoptar las medidas para
propiciar el cumplimiento –conforme a lo previsto en el artículo 27 del Decreto
2591 de 1991–[41],
tramitar el incidente de desacato contra el obligado que se muestre renuente a
la observancia del fallo, tal como, desde muy temprano, lo ha reconocido la
jurisprudencia constitucional:
“El sistema jurídico tiene prevista una oportunidad y una vía
procesal específica para obtener que los fallos de tutela se cumplan y para
provocar que, en caso de no ser obedecidos, se apliquen sanciones a los
responsables, las que pueden ser pecuniarias o privativas de la libertad, según
lo contemplan los artículos 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991. El incidente
respectivo, al que se ha referido esta Corporación en varios fallos, tiene
lugar precisamente sobre la base de que alguien alegue ante el juez competente que
lo ordenado por la autoridad judicial con miras al amparo de los derechos
fundamentales no se ha ejecutado, o se ha ejecutado de manera incompleta o
tergiversando la decisión del fallador.”[42]
La tarea
del juez que instruye un incidente de desacato consiste, entonces, en
examinar si la orden proferida para la protección de un derecho fundamental fue
cumplida, o no, por su destinatario, en la forma prevista en la respectiva
decisión judicial[43]. Esto excluye que en el trámite del
desacato puedan hacerse valoraciones o juicios que hayan sido objeto de debate en el respectivo
proceso de tutela, pues ello implicaría reabrir una controversia que ya ha concluido, en detrimento de la
seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada[44].
En este
orden de ideas, la autoridad que adelante el incidente de desacato se debe
limitar a verificar los siguientes aspectos: (i) a quién se
dirigió la orden, (ii) en qué término debía ejecutarse, (iii) el alcance de la
misma, (iv) si
efectivamente existió incumplimiento parcial o integral de la orden dictada en
la sentencia, y de ser el caso (v) cuáles fueron las razones por
las que el accionado no obedeció lo ordenado dentro del proceso[45].
Empero, esta Corporación ha admitido en determinados eventos la posibilidad
de que el
juez instructor del desacato module las órdenes de tutela
–particularmente tratándose de órdenes complejas[46] en tanto no pueden
materializarse inmediatamente y precisan del concurso de varios sujetos o
entidades (v.gr. asuntos de política pública)– en el sentido de que incluya una orden
adicional a la principal o modifique la misma en sus aspectos accidentales –es decir,
en lo relacionado con las condiciones de tiempo, modo y lugar–, siempre y
cuando ello sea imprescindible para asegurar el goce efectivo de los derechos
fundamentales amparados en sede de tutela, respetando el principio de cosa
juzgada y sin alterar el contenido esencial de lo decidido originalmente, de
conformidad con los siguientes parámetros o condiciones de hecho[47]:
(a)
Porque
la orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental
tutelado, o lo hizo en un comienzo pero luego devino inane;
(b)
Porque
implica afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público –caso en el cual el juez
que resuelve modificar la orden primigenia debe buscar la menor reducción
posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de manera
inmediata y eficaz–;
(c)
Porque
es evidente
que lo ordenado siempre
será imposible
de cumplir.
Por otra parte, en el proceso de verificación que adelanta el juez
del desacato, es menester analizar, conforme al principio constitucional de
buena fe, si el conminado a cumplir la orden se encuentra inmerso en una
circunstancia excepcional de fuerza mayor, caso fortuito o
imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para conducir su proceder según lo
dispuesto en el fallo de tutela. Bajo esa óptica, no habría lugar a imponer una
sanción por desacato en los casos en que (i) la orden de tutela no ha sido
precisa, porque no se determinó quién debía cumplirla o porque su contenido es
difuso, y/o (ii) el obligado ha adoptado alguna conducta positiva tendiente a
cumplir la orden de buena fe, pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo[48].
En este contexto cobra vertebral importancia un juicio adecuado en
torno a la responsabilidad subjetiva en cabeza del destinatario de la
orden de tutela, pues no basta con constatar el incumplimiento o el
cumplimiento defectuoso para dar por supuesta una actitud indolente por parte
del mismo[49].
Es por esto que se ha
sostenido que “al ser el desacato un
mecanismo de coerción que surge en virtud de las facultades disciplinaria de
los jueces a partir de las cuales pueden imponer sanciones consistentes en
multas o arresto, éstas tienen que seguir los principios del derecho
sancionador”[50].
De allí
se desprende que corresponde a la autoridad competente verificar si
efectivamente existe una responsabilidad subjetiva en el incumplimiento de la
orden judicial –lo que, a su vez, conlleva examinar si se da un nexo causal fundado
en la culpa o el dolo entre el comportamiento del demandado y el resultado[51]– pues
si no hay contumacia o negligencia comprobadas –se insiste– no puede presumirse
la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento y, por lo tanto, no es
procedente la sanción[52].
En la misma línea, es constante
y reiterada la jurisprudencia constitucional en el sentido de que, por inscribirse
en el ejercicio del poder jurisdiccional sancionatorio, la vía incidental del
desacato exige una plena observancia del debido proceso, por lo que el
juez instructor debe respetar las garantías de los involucrados y concentrarse
en determinar en estricto derecho lo relativo al cumplimiento, toda vez que “[s]i
el incidente de desacato finaliza con decisión condenatoria, puede haber vía de
hecho si no aparece la prueba del incumplimiento, o no hay responsabilidad
subjetiva”, al paso que “[s]i el auto que decide el desacato absuelve al
inculpado, se puede incurrir en vía de hecho si la absolución es groseramente
ilegal.”[53]
La garantía del debido
proceso en el marco del trámite incidental del desacato, ha sido caracterizada
por vía jurisprudencial en los siguientes términos:
“[N]o puede olvidarse que la observancia
del debido proceso es perentoria durante el trámite incidental, lo cual presume
que el juez, sin desconocer que debe tramitarse al igual que la tutela de
manera expedita, no puede descuidar la garantía del derecho al debido proceso y
el derecho de defensa. Debe (1) comunicar al incumplido sobre la iniciación del
mismo y darle la oportunidad para que informe la razón por la cual no ha dado
cumplimiento a la orden y presente sus argumentos de defensa. Es preciso decir
que el responsable podrá alegar dificultad grave para cumplir la orden, pero
sólo en el evento en que ella sea absolutamente de imposible cumplimiento, lo
cual debe demostrar por cualquier medio probatorio; así mismo, debe (2)
practicar las pruebas que se le soliciten y las que considere conducentes son
indispensables para adoptar la decisión; (3) notificar la decisión; y, en caso
de que haya lugar a ello, (4) remitir el expediente en consulta ante el
superior.” [54]
Acerca de la finalidad
que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido
la Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las
consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones
por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr
el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada[55]; de suerte que no se persigue reprender
al renuente por el peso de la sanción en sí misma[56], sino
que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su
conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuya
objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con
ella, la reivindicación de los derechos quebrantados[57].
En
consecuencia, cuando en el curso del incidente de desacato el
accionado se persuade a cumplir la orden de tutela, no hay lugar a la imposición
y/o aplicación de la sanción:
“[L]a imposición o no de una
sanción dentro del incidente puede implicar que el accionado se persuada o no
del cumplimiento de una sentencia. En efecto, en caso de que se inicie el
incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desacatado lo
ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la
sentencia.
“En caso de que se haya adelantado
todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se
haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando.”[58]
Puede así presentarse una situación en la cual se evidencia la
falta de ejecución de la orden de tutela sin que la subsistencia de la amenaza
o vulneración pueda enrostrársele al accionado, caso en el cual el juez
constitucional –que mantiene su competencia hasta que los derechos amparados
sean restablecidos– deberá recurrir a otros métodos que propicien el
cumplimiento efectivo sin que haya lugar amonestar al extremo pasivo. En esa
dirección, esta Corte ha subrayado: “‘todo desacato implica incumplimiento,
pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato’ ya que puede ocurrir que el
juez de tutela constate, de forma objetiva, la falta de acatamiento de la
sentencia de tutela pero ello no se deba a la negligencia del obligado
-responsabilidad subjetiva-. En este caso, no habría lugar a la imposición de
las sanciones previstas para el desacato sino a la adopción de ‘todas las
medidas necesarias para el cabal cumplimiento’ del fallo de tutela mediante un
trámite de cumplimiento.”[59]
Ahora bien: en el evento de que, tras comprobar el hecho objetivo
del incumplimiento aunado a la responsabilidad subjetiva del obligado, el juez
resuelva imponer las sanciones por desacato de arresto y/o multa previstas en
el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, la decisión debe ser revisada por el
superior funcional en grado jurisdiccional de consulta, el cual, como ya se
anticipaba ut supra, no se trata de un recurso que se presente a petición de parte,
sino de un control que opera automáticamente, con el fin de que la autoridad de
nivel superior establezca la legalidad de la decisión adoptada por el inferior[60].
Al evaluar el alcance de la decisión del juez que resuelve la consulta en
el marco de un incidente de desacato, este Tribunal ha establecido que en esta
etapa del trámite la autoridad competente deberá verificar los siguientes
aspectos:
(i) si hubo incumplimiento y si este fue total o parcial,
apreciando en ambos casos las circunstancias del caso concreto –la causa del
incumplimiento– con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que
se respete lo decidido.
(ii) si existe incumplimiento, deberá analizar si la sanción
impuesta en el incidente de desacato es la correcta, en esta etapa, se corrobora
que no haya una violación de la Constitución o de la Ley y que la sanción es
adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el
fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir,
asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia.[61]
A su vez, recordando que la finalidad última del incidente de desacato
es la de hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales objeto de
amparo, la Corte ha admitido que en ciertas circunstancias el juez que conoce
el grado jurisdiccional de consulta adicione lo resuelto por el a quo a
través de medidas complementarias o ajustes tendientes a asegurar el
cumplimiento de las órdenes de tutela, circunscrito eso sí a la parte
resolutiva de la sentencia de tutela, pues no es este el escenario para abrir
el debate previamente clausurado.
En
síntesis: el incidente de desacato es un instrumento procesal para garantizar
el goce efectivo de los derechos fundamentales amparados mediante la acción de
tutela, que tiene lugar cuando el obligado a cumplir una orden de tutela no lo
hace. En este trámite incidental, el juez
constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, puede sancionar
con arresto o multa a quien con responsabilidad subjetiva desatienda las
órdenes judiciales encaminadas a restaurar el derecho vulnerado, lo cual debe
efectuarse con plena observancia del debido proceso de los intervinientes y
dentro de los márgenes trazados por la decisión de amparo.
4. Caso concreto
Condensando el relato de antecedentes que se hizo en
precedencia, la acción de tutela promovida por la señora Paula Gaviria se
dirige contra el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios, por cuanto negó el
levantamiento de las sanciones de arresto y multa que le fueron impuestas, a
raíz del presunto incumplimiento a fallos de tutela en los que se ordenó a la
UARIV –entidad en la cual ella fungía para entonces como directora general– el
pago de indemnizaciones administrativas a víctimas de desplazamiento forzado.
En vista de que la alegada vulneración iusfundamental
se origina en aquellos autos que resolvieron desfavorablemente la solicitud elevada
por el apoderado judicial de la entidad representada por la actora en el
sentido de que se dispusiera el levantamiento de las sanciones impuestas en el
marco de sendos incidentes de desacato, como medida inicial corresponde a la
Sala determinar si se reúnen en el caso bajo estudio los requisitos para la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que ponen fin
a este tipo de actuaciones.
Una vez se agote el respectivo análisis de
procedencia, podrá la Corte determinar –si hay lugar a ello– si los
pronunciamientos judiciales acusados conculcan los derechos fundamentales a la libertad y al debido proceso de la
actora.
Teniendo en cuenta que el eje transversal de la
controversia son los incidentes de desacato seguidos contra la tutelante –que,
en algunos casos, implicaron también a otras funcionarias de la UARIV– culminados
con la imposición de las sanciones y denegatoria del levantamiento de las
mismas, es conveniente realizar, como punto de partida,
un recuento de las principales actuaciones que tuvieron lugar al interior de
cada uno de los trámites incidentales de que se trata:
·     Caso de Diego Julián Rubio Martínez (expediente 2015-78):
Por sentencia del 23 de abril de 2015, el Juzgado
Civil del Circuito de Los Patios ordenó a la UARIV el pago de la indemnización
administrativa a Diego Julián Rubio Martínez y dispuso que dentro de las 48
horas siguientes a la notificación del fallo realizara las gestiones y
actuaciones necesarias para el cumplimiento de la orden en un plazo no mayor a
3 meses.
Por memorial del 8 de mayo de 2015, el señor
Diego Julián Rubio Martínez promovió incidente de desacato, al considerar que
no se le había dado cumplimiento a la sentencia dentro del término de 48 horas
allí indicado, por cuanto no había recibido respuesta a la petición elevada el
8 de abril de 2015 en referencia a la demora en el trámite de la indemnización.
Por lo anterior, solicitó que se impusieran las sanciones legales.
Mediante auto del 19 de mayo de 2015, el Juzgado
se pronunció sobre la solicitud del accionante, y sostuvo que el término de 3
meses concedido para el cumplimiento del fallo no se había vencido, por lo que
se abstuvo de darle trámite al incidente de desacato.
Por escrito del 8 de septiembre de 2015, el actor
reiteró su solicitud en vista de que ya habían transcurrido los 3 meses
otorgados por el juzgado para que la UARIV adelantara las gestiones tendientes
al pago de su indemnización.
A través del auto del 10 de septiembre de 2015,
el juzgado de conocimiento requirió a la señora Paula Gaviria –en su calidad de
directora general de la UARIV– para que dentro de las 48 horas siguientes a la
notificación de dicha providencia diera cumplimiento a lo ordenado en el fallo
de tutela, o expusiera las razones que le hubiesen impedido hacerlo. Además,
vinculó al trámite a las señoras María Eugenia Morales Castro –directora
técnica de reparaciones–, Alicia Rueda Rojas –subdirectora de reparación
individual–, y Carolina Albornoz Herrán –directora técnica de reparación
colectiva–, para que dentro del mismo término dieran cumplimiento a la orden.
En vista de que las funcionarias requeridas
guardaron silencio, por auto del 21 de septiembre de 2015 el Juzgado Civil del
Circuito de Los Patios dio apertura al incidente de desacato y ordenó correr
traslado a las partes por 3 días, para que allegaran las pruebas que estimaran
pertinentes.
El 6 de octubre de 2015 se requirió a la jefa de
talento humano de la UARIV para que remitiera los nombramientos y actas
posesión de las funcionarias encartadas. Como la citada tampoco suministró la
información requerida por el Despacho, en auto del 19 de octubre de 2015 se
solicitó a la Procuraduría General de la Nación la colaboración para la
obtención de dicha información.
Por providencia del 11 de noviembre de 2015, el
Juzgado Civil del Circuito de Los Patios declaró que la señora Paula Gaviria
incurrió en desacato al fallo de tutela del 23 de abril de 2015, y la sancionó
con multa de 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Asimismo, sancionó
a las señoras María Eugenia Morales, Alicia Rueda Rojas y Carolina Albornoz
Herrán –de cuyos cargos se informó a través del portal web de la UARIV–, con
sendas multas de 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Adicionalmente,
impartió orden de arresto por 3 días contra las mencionadas funcionarias y
compulsó copias a la Fiscalía para que investigara la posible comisión de
fraude a resolución judicial.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cúcuta confirmó las sanciones en grado jurisdiccional de consulta por auto del
19 de noviembre de 2015.
Por escrito radicado ante el juzgado el 19 de
enero de 2016, María Eugenia Morales –directora de reparación– y Ramón Alberto
Rodríguez –director de gestión social y humanitaria– solicitaron en
representación de la UARIV la inaplicación de las sanciones por desacato. Para
acreditar el cumplimiento de la orden de tutela a favor de Diego Julián Rubio Martínez,
sostuvieron que la petición elevada por el actor fue contestada mediante
comunicación No. 20167200038831 del 5 de enero de 2016 a la dirección aportada
por el interesado, informándosele que la indemnización se le pagaría el 30 de
noviembre de 2017 con el turno GAC-171130.281, por lo cual se configuraba una
carencia actual de objeto.
Fundaron la solicitud en que, de acuerdo con la
sentencia T-421 de 2003, tras cumplirse el trámite de incidente de desacato e
imponerse una sanción, el obligado podrá evitar que la misma se haga efectiva
acatando lo ordenado por el fallo, comoquiera que el objeto de dicha actuación
no es la imposición de una sanción en sí misma, sino persuadir al cumplimiento
de lo resuelto.
Dicha solicitud de inaplicación de la sanción fue
reiterada en idénticos términos por memorial del 29 de enero de 2016.
Por auto del 11 de febrero de 2016, el
Juzgado Civil del Circuito de Los Patios resolvió negativamente la solicitud de
levantamiento de las sanciones, luego de considerar que el silencio adoptado
por la sancionada a lo largo del trámite incidental demostraba su desidia
frente a la orden judicial y que, en todo caso, la UARIV no había dado
cumplimiento al fallo de tutela. Además, añadió que “la sanción se encuentra
debidamente ejecutoriada, además el incidente de desacato es un mecanismo de
creación legal, el cual tiene como propósito que el juez constitucional, en
ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto y multa a
quien desatienda las órdenes de tutela mediante las cuales se protejan derechos
fundamentales.”
El 8 de julio de 2016, el representante judicial
de la UARIV solicitó nuevamente la inaplicación de las sanciones impuestas a
las funcionarias. Alegó ante el juzgado que en la sentencia SU-254 de 2013 la Corte
Constitucional se refirió ampliamente a la indemnización por el hecho victimizante
de desplazamiento forzado. Además, enunció los criterios de priorización a
tomar en cuenta para efectos de conceder la indemnización administrativa y
explicó que el pago se realiza de manera gradual y progresiva conforme a los
principios de sostenibilidad fiscal que rige la política de reparación integral
–pues es imposible atender a todas las víctimas simultáneamente–, por lo que la
jurisprudencia constitucional ha aceptado que indicar al interesado cuándo y
cuánto se le va a pagar, así no sea de manera inmediata, constituye una
respuesta adecuada. Expresó que ello se cumplió con el señor Diego Julián Rubio
Martínez con el oficio No. 20167200038831 del 5 de enero de 2016 (en el que se
le asignó turno), el cual se le dio a conocer por correo certificado a la
dirección aportada por él, así como por teléfono y correo electrónico.
Adujo que lo anterior demostraba el cumplimiento
de la orden de tutela, y que dicha circunstancia hacía procedente el
levantamiento de las sanciones impuestas, de conformidad con los precedentes
sentados sobre el particular por las altas Cortes.
Por auto del 16 de agosto de 2016, el Juzgado
Civil del Circuito de Los Patios sostuvo que los argumentos presentados por la
UARIV eran los mismos y que aún no demostraba el cumplimiento del fallo de
tutela. En consecuencia, decidió mantener las sanciones.
Mediante memorial allegado al juzgado el 9 de
febrero de 2017, el señor Diego Julián Rubio Martínez informó que la UARIV le
hizo entrega de la indemnización administrativa que solicitó mediante acción de
tutela.
El 10 de febrero de 2017, el Juzgado Civil del
Circuito de Los Patios resolvió abstenerse de continuar con el trámite
incidental y dejar sin efecto las sanciones impuestas a las ciudadanas Paula
Gaviria Betancur, María Eugenia Morales, Alicia Rueda Rojas y Carolina Albornoz
Herrán, y ordenó el archivo del expediente. Como sustento de tal determinación,
la autoridad judicial aseguró que el accionante había manifestado que la
accionada le dio cumplimiento a la orden de tutela, en tanto le fueron
entregados los recursos a los que tenía derecho, de modo que ejecutar la
sanción no conlleva la reivindicación del derecho constitucional vulnerado
–porque este ya fue satisfecho–, sino a transformar una medida de
apercibimiento en una medida punitiva asimilable al derecho penal con funciones
de prevención general.
·     Caso de Víctor Manuel Contreras Ovalle
(expediente 2014-261):
Mediante sentencia del 4 de diciembre de 2014, el
Juzgado Civil del Circuito de Los Patios ordenó a la UARIV que cancelara a cada
uno de los miembros del hogar del señor Víctor Manuel Contreras Ovalle las indemnizaciones
administrativas, y dispuso que dentro de las 48 horas siguientes a la
notificación del fallo la entidad realizara las gestiones y actuaciones
necesarias para el cumplimiento de la orden en un plazo no mayor a 3 meses.
El 14 de abril de 2015, el representante judicial
de la UARIV informó que había dado cumplimiento a la sentencia de tutela
mediante comunicación No. 20157205499081 del 14 de marzo de 2015, dirigida al
señor Víctor Manuel Contreras Ovalle por intermedio de la Personería Municipal
de Cúcuta, en donde le indicó al interesado que tenía derecho a percibir la indemnización
siempre y cuando se actualizara la información sobre los integrantes del grupo
familiar que reposa en el registro único de víctimas y se sometiera al
procedimiento de medición de carencias para determinar si había lugar a
priorización, de acuerdo con las etapas de la ruta de reparación. Con base en
lo expuesto, solicitó al Despacho que declarara el cumplimiento de la orden de
amparo.
Por memorial radicado ante el juzgado el 9 de
julio de 2015, el señor Víctor Manuel Contreras Ovalle promovió, a través de
apoderado, incidente de desacato, debido a que después de transcurridos 7 meses
la UARIV no había efectuado el pago de la indemnización administrativa ordenado
en el fallo de tutela.
El 13 de julio de 2015, el juzgado requirió a la
señora Paula Gaviria Betancur, en su calidad de directora general de la UARIV,
para que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de dicho auto,
cumpliera lo ordenado en la sentencia del 4 de diciembre de 2014, o expusiera
las razones que le hubiesen impedido hacerlo.
El 17 de julio siguiente, el representante
judicial de la UARIV respondió al requerimiento manifestando que la petición
elevada por el señor Contreras Ovalle había sido contestada mediante
comunicación No. 20157205499081 del 14 de marzo de 2015. Adujo también que era
imposible dar cumplimiento inmediato a la orden de tutela, dado que el gran
número de víctimas de desplazamiento forzado y las limitaciones presupuestales
hacían inviable atender a todas las personas en el mismo momento, y no podía vulnerarse
el derecho a la igualdad de las otras víctimas inscritas.
Mediante auto de 23 de julio de 2015, el Juzgado
Civil del Circuito de Los Patios señaló que, si bien la UARIV se había
pronunciado dentro del requerimiento, no había acreditado el cumplimiento de la
orden de tutela. En tal sentido, dio apertura al incidente de desacato y corrió
traslado a las partes por el término de 3 días.
Por memorial del 28 de julio de 2015, el
representante judicial de la UARIV insistió en que persistía la necesidad de que
el solicitante actualizara los datos de algunos miembros de su núcleo familiar,
el cual además debía ser evaluado con la encuesta PAARI, de conformidad con el
principio de participación conjunta de las víctimas. Sostuvo que había actuado
con diligencia pero que sin cumplirse esas condiciones no podía procederse al
pago de la indemnización, por lo que solicitó al juzgado que suspendiera los
términos para el cumplimiento del fallo y conminara al señor Víctor Manuel
Contreras Ovalle y a su grupo familiar para que tomaran parte activa en el
procedimiento de reparación.
Por providencia del 3 de agosto de 2015, el
Juzgado Civil del Circuito de Los Patios consideró que la señora Paula Gaviria
Betancur había omitido el cumplimiento del fallo y no había justificado su
desobediencia. Por lo tanto, resolvió declarar que incurrió en desacato y
sancionarla con multa de 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes y
arresto por 3 días. Además, dispuso la compulsa de copias para que la Fiscalía
investigara la posible comisión de fraude a resolución judicial.
El 6 de agosto siguiente, el representante de la
UARIV alegó que el grupo familiar no había realizado las gestiones requeridas
para acceder a la indemnización y pidió que se suspendiera el cumplimiento
inmediato del fallo hasta que los interesados actualizaran su información y se
realizara la encuesta PAARI, en orden a verificar su estado de vulnerabilidad y
poderle brindar una fecha probable para el pago de la medida administrativa de
reparación.
Mediante auto del 12 de agosto de 2014 (sic), la
Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta
confirmó las sanciones impuestas por el juzgado.
Por escrito radicado el 20 de agosto de 2015, el
representante judicial de la UARIV solicitó que se dejara sin efectos la
sanción impuesta por desacato a la señora Paula Gaviria Betancur. Esgrimió que se
configuraba una causal de nulidad en la medida en que no se individualizó adecuadamente
al sujeto de la sanción, pues el cumplimiento de la orden de tutela estaba en
cabeza de otra funcionaria de la entidad (María Eugenia Morales Castro,
directora de reparaciones), y porque tampoco se llevó a cabo la notificación
personal del auto que decidió el desacato.
En referencia al cumplimiento, expresó que debía
tenerse en cuenta que el universo de víctimas era bastante grande –lo cual
impedía indemnizarlas a todas al mismo tiempo– y que existían dificultades
operativas en la institución, además de que –como ya lo había venido
reiterando– era imposible pagar la indemnización al hogar del señor Víctor
Manuel Contreras Ovalle debido a que no actualizó su información ni allegó la
información tantas veces requerida y, en todo caso, la reparación estaba
supeditada a los lineamientos establecidos en la SU-254 de 2013 y a los
principios de gradualidad y sostenibilidad fiscal.
Finalmente, adujo que ya se había dado
cumplimiento al fallo con el oficio remitido al interesado, por lo cual carecía
de fundamento la sanción impuesta, en tanto el fin del incidente de desacato no
es castigar sino persuadir al cumplimiento, que la sanción resultaba
desproporcionada y que no existía responsabilidad subjetiva en cabeza de la
señora Paula Gaviria.
En razón al incidente de nulidad propuesto, el
juzgado dispuso suspender la ejecución de las sanciones impuestas, mediante
auto del 10 de septiembre de 2015.
Luego de impartir el trámite respectivo al
incidente de nulidad promovido por el apoderado de la entidad, por providencia
del 8 de octubre de 2015, el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios resolvió
“rechazar de plano” la nulidad planteada, con el argumento de que las causales
de nulidad son taxativas y no se probó alguna de ellas, y dispuso estarse a lo
resuelto el 3 de agosto de 2015 y en consecuencia levantar la suspensión de las
sanciones impuestas.
Por memorial del 29 de octubre de 2015, la UARIV
reiteró su solicitud de levantamiento de las sanciones impuestas, teniendo en
cuenta que entidad desplegó todas las gestiones pertinentes y la imposibilidad
de cumplimiento al fallo radica en que el núcleo familiar del interesado no
actualizó su información en los términos requeridos en repetidas
comunicaciones.
El 30 de octubre siguiente, el Juzgado Civil del
Circuito de Los Patios negó la solicitud de levantamiento de las sanciones,
porque consideró que la señora Paula Gaviria Betancur no había cumplido la
orden de tutela.
Los días 21 y 29 de enero de 2016, el
representante judicial de la UARIV presentó ante el juzgado nuevas solicitudes
orientadas a que se dejaran sin efectos las sanciones impuestas a la señora
Paula Gaviria Betancur. Reiteró que la situación se debía a la negligencia del
interesado y que en ningún momento la entidad había pretendido sustraerse del
cumplimiento a una orden judicial.
Por auto del 11 de febrero de 2016, el
juzgado señaló que no podía inaplicarse la sanción impuesta, pues la misma se
encontraba en firme y “el incidente de desacato es un mecanismo de creación
legal, el cual tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de
sus potestades disciplinarias, sancione con arresto y multa a quien desatienda
las órdenes de tutela mediante las cuales se protejan derechos fundamentales”.
Adicionalmente, sostuvo que para que proceda una eventual inaplicación de la
sanción, el cumplimiento debe haberse acreditado, lo cual no ocurrió en este
caso.
·     Caso de María Hermelina Vargas Balaguera (expediente 2014-282):
En sentencia del 19 de diciembre de 2014, el
Juzgado Civil del Circuito de Los Patios ordenó a la UARIV que cancelara a la
señora María Hermelina Vargas Balaguera la indemnización administrativa, para
lo cual la entidad debía realizar las gestiones y actuaciones necesarias dentro
de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo, de suerte que el
cumplimiento se efectuara en un término máximo de 3 meses.
Por memorial del 1º de septiembre de 2015, la
citada ciudadana promovió, mediante apoderado, incidente de desacato, debido a
que luego de más de 8 meses no se había hecho la entrega de la medida de
reparación.
En auto del 4 de septiembre siguiente, el juez de
conocimiento requirió a las señoras Paula Gaviria –en su calidad de directora
general de la UARIV– y María Eugenia Morales Castro –directora técnica de
reparaciones–, para que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de
dicha providencia acataran lo ordenado en el fallo de tutela, o expusieran las
razones que les hubiesen impedido hacerlo. En la misma actuación se vinculó al
trámite a las señoras Alicia Rueda Rojas –subdirectora de reparación
individual–, y Carolina Albornoz Herrán –directora técnica de reparación
colectiva–, para que dentro del mismo término dieran cumplimiento a la orden.
A causa del silencio de las funcionarias
compelidas, el 18 de septiembre de 2015 el juzgado abrió incidente de desacato
y les corrió traslado para que allegaran las pruebas que estimaran pertinentes.
Como en esa oportunidad tampoco se pronunciaron, por
auto del 8 de octubre de 2015 el juzgado requirió a la jefa de talento humano
para que allegara los nombramientos y actas de posesión de las incidentadas, y
a la vez solicitó la colaboración de la Procuraduría para la consecución de esa
información. Además, requirió a la señora Paula Gaviria –en su calidad de
directora general– con el fin de que exhortara a sus subalternas para que
dieran cumplimiento a la orden de tutela e iniciara las actuaciones
disciplinarias correspondientes.
Mediante memoriales allegados al Despacho de
primera instancia los días 22 y 26 de octubre de 2015, el representante
judicial de la UARIV manifestó que la responsabilidad para dar cumplimiento al
fallo de tutela era de la directora de reparaciones (María Eugenia Morales),
que la entidad adolecía de dificultades operativas que sobrepasaban la voluntad
de la funcionaria y que el universo de víctimas a indemnizar era numeroso.
Agregó que por comunicación No. 201572016896011 del 15 de octubre de 2015
remitida a la señora María Hermelina Vargas se indicó cuándo y cuánto se le entregaría
la indemnización administrativa asignándole el turno GAC-170530.314 para pago a
partir del 30 de mayo de 2017, previa advertencia de la necesidad de realizar
la verificación PAARI para identificar los criterios de priorización
aplicables. Subrayó que la cancelación de la indemnización a las víctimas se
lleva a cabo de acuerdo con los criterios establecidos en la SU-254 de 2013, de
forma gradual y progresiva según la disponibilidad de recursos, respetando los
principios de anualidad presupuestal y sostenibilidad fiscal. En tales
términos, solicitó que se diera por cumplida la orden de tutela y se archivara
el expediente, teniendo en cuenta que la finalidad del incidente de desacato no
es la imposición de una sanción en sí misma.
Por auto del 3 de noviembre de 2015, el juzgado
negó la solicitud de la UARIV, en tanto estimó que no se había dado cumplimiento
a la sentencia de tutela.
El 13 de noviembre siguiente el representante
judicial de la UARIV reiteró su solicitud en idénticos términos a los expuestos
en los memoriales de 22 y 26 de octubre de 2015.
El Juzgado Civil del Circuito de Los Patios,
mediante auto del 25 de noviembre de 2015, declaró que la señora Paula Gaviria
Betancur incurrió en desacato y la sancionó con multa de 5 salarios mínimos
legales mensuales vigentes y con arresto por 3 días, dada su calidad de
directora general de la UARIV. De igual forma, impuso sanción de multa de 3
salarios mínimos legales mensuales vigentes y 3 días de arresto a las señoras
María Eugenia Morales (directora de reparación) y Carolina Albornoz Herrán
(directora técnica de reparación colectiva), y dispuso compulsa de copias para
que la Fiscalía investigara la posible comisión de fraude a resolución
judicial.
El 26 de noviembre de 2015, el apoderado de la
UARIV planteó que existía una nulidad en el trámite por cuanto la encargada de
dar cumplimiento a las órdenes judiciales era la funcionaria María Eugenia
Morales Castro y porque no se surtió notificación personal del auto que decidió
el incidente de desacato. En el mismo escrito se refirió a la imposibilidad de
indemnizar a todas las víctimas simultáneamente, al principio de participación
conjunta de las víctimas y reiteró los argumentos sobre sostenibilidad fiscal
para explicar la imposibilidad de dar cumplimiento a la orden de tutela de
manera inmediata. Finalmente, adujo que las comunicaciones remitidas a la
señora María Hermelina permitían concluir que se había dado una respuesta de
fondo, por lo que correspondía revocar las sanciones impuestas por desacato.
Mediante auto del 9 de diciembre de 2015, la Sala
Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta confirmó la
sanción impuesta.
El juzgado de primera instancia “rechazó de plano” la
nulidad formulada por la UARIV por auto del 9 de febrero de 2016, tras
considerar que no se había probado la configuración de alguna de las causales
taxativas previstas por el legislador, y dispuso estarse a lo resuelto en el
auto del 25 de noviembre de 2015, confirmado por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cúcuta, en lo que respecta a la sanción por desacato.
El 22 de febrero de 2016, el representante judicial de
la UARIV reiteró su solicitud en el sentido de que se revocara la sanción, con
los mismos argumentos esgrimidos anteriormente.
Por auto del 11 de marzo de 2016, el juzgado
decidió desfavorablemente la solicitud de inaplicación de la sanción, por
cuanto no se había satisfecho en debida forma la orden de tutela y, por el
contrario, la conminada demostraba desidia al haber transcurrido 3 meses desde
que fue sancionada sin acatar lo ordenado.
El 30 de marzo y el 12 de abril de 2016, nuevamente el
apoderado de la UARIV elevó solicitud ante el juzgado en orden a que se
dispusiera la inaplicación de las sanciones de multa y arresto impuestas a las
funcionarias. Una vez más señaló que a la señora María Hermelina Vargas se le
había informado el turno y la fecha estimada de pago de la indemnización
administrativa, mediante comunicación escrita y telefónica, situación que hacía
procedente el levantamiento de las sanciones y el archivo definitivo del
expediente.
El 21 de abril de 2016 el juzgado se pronunció sobre
las anteriores solicitudes. Determinó que las mismas eran improcedentes “pues
la sanción se encuentra debidamente ejecutoriada, además el incidente de
desacato es un mecanismo de creación legal, el cual tiene como propósito que el
juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione
con arresto y multa a quien desatienda las órdenes de tutela mediante las
cuales se protejan derechos fundamentales”, de manera que la entidad debía
estarse a lo resuelto y dar cumplimiento a la orden de tutela.
El 25 de mayo de 2016 el apoderado reiteró la
solicitud de que archivara el expediente por haberse acreditado el cumplimiento
de la orden con la asignación del turno, de acuerdo con los principios que
rigen la reparación integral a las víctimas.
Por auto del 7 de junio de 2016, el Despacho volvió a
denegar la inaplicación de las sanciones.
4.1. ANÁLISIS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN
Con la anterior presentación general de las
actuaciones vertidas dentro de cada uno de los incidentes de desacato que se
encuentran a la base de la acción de tutela formulada por la señora Paula
Gaviria Betancur, procede la Sala a verificar si están reunidos los requisitos
de procedencia exigidos por la jurisprudencia constitucional para estos casos.
4.1.1. La decisión dictada en el
trámite de desacato se encuentra ejecutoriada.
En efecto, las providencias a las cuales
la accionante atribuye la vulneración de sus garantías constitucionales están
en firme y fueron dictadas luego de culminar los respectivos trámites
incidentales.
Tal como se puso de presente en las
consideraciones de esta sentencia, para atacar las providencias dictadas al
interior de un incidente de desacato mediante este mecanismo excepcional de
protección que es la acción de tutela, es necesario que el trámite de desacato se
haya agotado hasta el grado jurisdiccional de consulta, inclusive.
a) En relación con el caso de
Diego Julián Rubio Martínez (expediente 2015-78), se encuentra que las
sanciones por desacato consistentes en arresto y multa contra las señoras Paula
Gaviria Betancur, María Eugenia Morales y Carolina Albornoz Herrán las impuso
el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios mediante auto del 11 de
noviembre de 2015[62],
las cuales fueron confirmadas en grado jurisdiccional de consulta por auto del 19
de noviembre de 2015[63],
emanado de la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cúcuta. Por auto del 11 de febrero de 2016[64], el
juzgado de conocimiento niega la solicitud de inaplicación de las sanciones,
tras concluir que no se había ejecutado satisfactoriamente lo dispuesto en la
sentencia de tutela; postura que fue reiterada en el auto del 16 de agosto de
2016[65].
b) Frente al caso de Víctor
Manuel Contreras Ovalle (expediente 2014-261), las sanciones de arresto y multa
contra la señora Paula Gaviria Betancur fueron impuestas por el Juzgado Civil
del Circuito de Los Patios mediante auto del 3 de agosto de 2015[66];
sanciones que, a su turno, fueron confirmadas por la Sala de Decisión
Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, mediante
auto del 12 de agosto de 2015[67].
La decisión contra la cual se enfila la presente acción, que negó la
inaplicación de la sanción por considerar que no se había cumplido la orden de
tutela, data del 11 de febrero de 2016[68].
c) En cuanto al caso de
María Hermelina Vargas Balaguera (expediente 2014-282), por auto del 25 de
noviembre de 2015[69]
el referido juzgado resolvió sancionar a las señoras Paula Gaviria Betancur,
María Eugenia Morales y Carolina Albornoz Herrán con penas de arresto y multa.
Dichas sanciones fueron confirmadas en sede de consulta mediante auto del 9
de diciembre de 2015[70]
proferido por el mismo Tribunal que funge como superior funcional. El auto que
negó el levantamiento de las sanciones impuestas en razón al presunto
incumplimiento de las obligadas fue proferido el 11 de marzo de 2016[71].
Posteriormente, por autos del 21 de abril[72] y del 7 de junio de 2016[73], el
juzgado decidió estarse a lo resuelto en la providencia que negó el levantamiento
de las sanciones y no accedió a lo solicitado por la UARIV.
En ese orden de ideas, la Sala debe
tener por cumplido el primero de los requisitos de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales que ponen fin a incidentes de desacato.
4.1.2. Los argumentos de la
accionante son consistentes con lo planteado en el trámite de los incidentes de
desacato, en tanto a) no trajo a colación alegaciones nuevas, y b) no solicitó
nuevas pruebas.
El reclamo constitucional planteado en
esta oportunidad por la señora Paula Gaviria Betancur está sustentado sobre dos
premisas básicas:
En primer lugar, aduce
que, así fuera con posterioridad a la confirmación de las sanciones por
desacato en sede de consulta, la UARIV acreditó el
cumplimiento a los tres fallos de tutela dentro del margen de sus competencias,
toda vez que informó a cada víctima una fecha y un turno para el pago de la
medida de indemnización administrativa, teniendo en cuenta que, a la luz de lo
señalado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional[74], no es
posible pagar simultáneamente a todas las víctimas del conflicto, y en ese
sentido es válido ofrecer una fecha aproximada con base en el principio de
sostenibilidad fiscal y previa verificación de los requisitos legales para el
desembolso.
En segundo lugar, esgrime que la jurisprudencia
ha reconocido que es procedente el levantamiento de las sanciones por desacato
que hayan sido impuestas, a pesar de que respecto de las mismas se hubiera
surtido el grado jurisdiccional de consulta, siempre que el obligado por el
fallo de tutela haya demostrado que cumplió con las órdenes impartidas en la
sentencia.
Pues bien: tomando en consideración el resumen de
actuaciones efectuado ut supra, se logra evidenciar que los anteriores
argumentos fueron oportunamente expresados por los representantes judiciales de
la UARIV ante las autoridades judiciales accionadas en el marco de cada uno de
los trámites incidentales.
En efecto, a través de los distintos memoriales
dirigidos al Juzgado Civil del Circuito de Los Patios y al Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Cúcuta, la defensa de la entidad en los tres casos consistió
en poner de presente la imposibilidad de realizar el pago de la indemnización
administrativa en los estrictos términos establecidos por las sentencias de
tutela, por lo cual se solicitaba que al momento de valorar las gestiones
orientadas al cumplimiento de las decisiones de amparo se contemplara que la
reparación masiva del universo de víctimas se llevaba a cabo de forma gradual y
progresiva, atendiendo a criterios de priorización, a los lineamientos fijados
por la jurisprudencia constitucional y conforme a la disponibilidad de
recursos, de suerte que la asignación de un turno al solicitante –dándole a
conocer el monto y una fecha estimada para el desembolso– era una forma válida
de atender al requerimiento judicial.
Igualmente, los alegatos de la UARIV durante los
trámites incidentales en relación con la procedencia de la inaplicación de las
sanciones por desacato que han sido impuestas y confirmadas por el superior, coinciden
con los argumentos esbozados en la demanda de amparo constitucional. En esta
dirección, tanto los apoderados judiciales de la entidad allí como la actora
aquí han sostenido que el fin del mecanismo de desacato es la persuasión al
obligado mas no el castigo, y que se puede evitar la materialización de las
medidas correctivas demostrando que se ha cumplido la orden judicial.
Así pues, la Sala debe concluir que los
argumentos invocados en el libelo carecen del atributo de novedad frente
a las manifestaciones hechas al interior de las actuaciones accesorias que
motivaron la acción de tutela; característica que, de presentarse, tornaría
improcedente la censura.
Aunado a lo anterior, se observa que en el escrito inicial la accionante no pretendió
el decreto o práctica de nuevas pruebas, toda vez que el respaldo documental de
su solicitud de amparo son, en esencia, las mismas actuaciones vertidas al
interior de cada uno de los incidentes de desacato a que se alude.
En suma, el segundo de los requisitos
se encuentra debidamente acreditado, pues las alegaciones de la actora son
consistentes con lo planteado al interior de los incidentes de desacato.
4.1.3. Se acreditan los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se alega la
configuración de al menos una de las causales específicas (defectos).
Procede la Sala a evaluar la satisfacción
de los requisitos generales y causales específicas de procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales, conforme a lo dispuesto en la
sentencia C-590 de 2005 y a la jurisprudencia vigente sobre la materia.
4.1.3.1. Relevancia
constitucional
En primer lugar, es evidente que el caso bajo estudio
reviste la relevancia constitucional necesaria para ser examinado en esta sede,
habida cuenta de que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los
derechos fundamentales a la libertad, al debido proceso y a la propiedad,
consagrados en los artículos 28, 29 y 58 de la Carta, respectivamente.
Por otra parte, la cuestión relativa a la naturaleza y
los alcances del incidente de desacato es también un asunto que suscita el
interés de la Sala, por cuanto está directamente asociado al derecho al
cumplimiento del fallo y a la justiciabilidad de los derechos fundamentales
mediante la acción de tutela, la cual es un mecanismo de protección de raigambre
superior al tenor del artículo 86 de la Constitución.
4.1.3.2. Agotamiento de todos los mecanismos de
defensa judicial
A la luz de la doctrina constitucional sobre la
subsidiariedad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub
júdice la Sala encuentra satisfecha tal exigencia, teniendo en cuenta que la
señora Paula Gaviria no contaba con otros medios de impugnación para rebatir
las decisiones que le fueron adversas, pues el auto que pone fin al incidente
de desacato no es pasible del recurso de alzada, al paso que el grado
jurisdiccional de consulta debe surtirse de manera obligatoria por mandato
legal en los casos en que se impone una sanción.
No obstante, tal como se expuso líneas arriba, la entidad
representada por la actora se valió de las alternativas que tenía a su
disposición en el marco de los incidentes de desacato para ejercer activamente
su defensa y controvertir las determinaciones de las autoridades judiciales que
la encontraron responsable del incumplimiento a los fallos de tutela.
4.1.3.3. Inmediatez
En lo referente al requisito general de inmediatez, se
observa que las providencias acusadas por la actora datan de 11 de febrero y
del 11 de marzo de 2016, pues fueron aquellos autos lo que en primer lugar
resolvieron desfavorablemente las solicitudes de levantamiento de las sanciones
por desacato. Sin embargo, en dos de los tres casos de que se trata la UARIV
elevó solicitudes posteriores y dichas actuaciones dieron lugar a que, por
autos del 16 de agosto de 2016 (en el caso de Diego Julián Rubio Martínez), y
del 21 de abril y del 7 de junio de 2016 (en el caso de María Hermelina
Vargas), el juzgado de conocimiento emitiera nuevos pronunciamientos en torno a
la inaplicación de las medidas de arresto y multa impuestas.
Por su parte, la acción de tutela fue radicada el 6 de
octubre de 2016.
La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido que el
presupuesto de inmediatez no debe valorarse en abstracto sino según las particularidades
de cada caso, con el fin de identificar que el reclamo constitucional haya sido
interpuesto dentro de un tiempo razonable desde la ocurrencia del hecho
vulnerador, puesto que, si bien en este ámbito no existe un término de
caducidad, la urgencia de la protección es uno de los rasgos distintivos de la
acción de tutela.
En esta oportunidad, transcurrieron entre siete y ocho
meses entre las primeras providencias denunciadas por la accionante y la
solicitud de amparo, pero las actuaciones posteriores –mediante las cuales la
UARIV insistió en la procedencia de la inaplicación de las sanciones intentando
demostrar que actuó con la diligencia debida– conllevaron decisiones más recientes
y definitivas sobre el particular. Además, no pueden pasarse por alto los reiterados
alegatos de la actora y de los diferentes intervinientes que recalcan que la
masividad de los requerimientos judiciales a la entidad a lo largo de todo el
territorio nacional hace más compleja la tarea de impulsar con más rapidez la multiplicidad
de procesos que le conciernen.
En tal sentido, la Sala estima que el mecanismo de
tutela se instauró dentro de un término aceptable a partir de la ocurrencia de los
eventos presuntamente vulneradores, toda vez que entre las últimas decisiones
objeto de reproche en cada uno de los expedientes y la presentación de la
acción tuitiva no transcurrió un término desproporcionado, atendiendo a las singulares
circunstancias en que está envuelta la controversia.
4.1.3.4. Incidencia directa
y determinante de la irregularidad procesal en el sentido de la decisión
En el caso bajo estudio no se ventila una vulneración
de derechos fundamentales acaecida a raíz de una irregularidad de naturaleza
procesal.
De hecho, la presunta anomalía que se halla a la base
del descontento de la accionante se relaciona con la alegada configuración de
un defecto sustantivo por
desconocimiento del precedente constitucional en virtud del cual (i) es válida la asignación de un
turno y una fecha aproximada para el pago de la indemnización administrativa,
en vista de que no puede hacerse un pago simultáneo a todo el universo de
víctimas del conflicto, y (ii) es procedente el levantamiento de las sanciones
impuestas por desacato a orden de tutela en los casos en que se acredita el
cumplimiento, así sea extemporáneo o aún después de que se surte la consulta.
4.1.3.5. Identificación de
los hechos que generan la vulneración y oportuna alegación de los mismos al
interior del proceso
La señora Paula Gaviria Betancur expuso con detalle
cuáles son y en qué consistieron aquellas decisiones judiciales a las que endilga
la vulneración de sus derechos fundamentales.
Además, los mismos argumentos en que se sustentan sus
inconformidades fueron puestos de presente en el marco de los incidentes de
desacato conocidos por el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios, tal como se
corroboró en precedencia al evaluar el requisito de consistencia entre
la demanda de amparo constitucional y lo planteado en el marco de los trámites
incidentales a que se alude (4.1.2.).
4.1.3.6. La acción no se
dirige contra una sentencia de tutela
Si bien las providencias acusadas tienen como génesis
los fallos de tutela dictados a favor de los ciudadanos Diego Julián Rubio,
Víctor Manuel Contreras y María Hermelina Vargas, es necesario diferenciar tales
sentencias –en las que se impartieron las órdenes de pago de la indemnización
administrativa a cada uno de ellos– de los autos contra los cuales se dirige la
presente censura constitucional –cuyo objeto fueron las solicitudes de inaplicación
de las sanciones por desacato impuestas a la actora y otras funcionarias de la
UARIV–[75].
Precisado lo anterior, es claro que el requisito en
cuestión se satisface en el sub júdice por cuanto el reparo de la actora
está enfilado contra las providencias mediante las cuales el Juzgado Civil del
Circuito de Los Patios negó el levantamiento de las sanciones de arresto y
multa, mas no contra las decisiones en virtud de las cuales se concedió el
amparo invocado por los tres mencionados ciudadanos y se les reconoció el
derecho a acceder a la medida de reparación prevista para las víctimas del
conflicto.
4.2. SOBRE LA CONFIGURACIÓN DE UN
DEFECTO SUSTANTIVO
Corresponde ahora a la Sala Plena determinar si, en
efecto, las decisiones adoptadas por las autoridades jurisdiccionales
accionadas constituyen una violación a los derechos de que es titular la señora
Paula Gaviria Betancur, de conformidad con la doctrina constitucional sobre
causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales.
Para cumplir este cometido, se repasarán primero la definición
y rasgos trazados por la jurisprudencia en relación con el defecto
sustantivo como causal material de procedencia de la tutela contra
providencias, dedicando especial énfasis al desconocimiento del precedente
como manifestación de esta causal.
Seguidamente, el estudio en torno a la alegada
vulneración iusfundamental se estructurará sobre la base de los dos reproches
centrales: (i) el desconocimiento de que la UARIV dio cumplimiento a las
órdenes de tutela impartidas en las tres sentencias de que se trata, y (ii) la
procedencia del levantamiento de las sanciones por desacato cuando se evidencia
el cumplimiento de las órdenes de tutela.
4.2.1. El defecto sustantivo en la jurisprudencia constitucional
Por considerarlo pertinente, se traen a colación, in
extenso, los argumentos ya sentados por la Sala Plena de la Corte
Constitucional en relación con la caracterización del defecto material o sustantivo[76]:
“En cuanto a los defectos sustanciales esta
Corporación ha señalado que se presentan cuando ‘la autoridad judicial aplica
una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente
lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la
razonabilidad jurídica’. Se trata de un yerro producto de la irregular
interpretación o aplicación de normas jurídicas a un caso sometido a
conocimiento del juez.
“Igualmente se ha indicado que el defecto
sustantivo tiene lugar de distintas maneras:
(i) cuando la decisión judicial se basa en
una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente, b) ha sido derogada
y por tanto perdió vigencia, c) es inexistente, d) ha sido declarada contraria
a la Constitución, e) a pesar de que la norma cuestionada está vigente y es
constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque
la norma utilizada, por ejemplo, se le dan efectos distintos a los señalados
expresamente por el legislador;
(ii) cuando a pesar de la autonomía
judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se
encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o ‘la
aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación
contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los
intereses legítimos de una de las partes’ o cuando se aplica una norma jurídica
de forma manifiestamente errada, sacando de los parámetros de la juridicidad y
de la interpretación jurídica aceptable la decisión judicial;
(iii) cuando no se toman en cuenta
sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes,
(iv) cuando la disposición aplicada se
torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución;
(v) cuando un poder concedido al juez por
el ordenamiento jurídico se utiliza ‘para un fin no previsto en la disposición’;
(vi) cuando la decisión se funda en una
hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión del análisis de otras
disposiciones que regulan el caso o
(vii) cuando se desconoce la norma
constitucional o legal aplicable al caso concreto. Existe defecto sustantivo
igualmente cuando
(viii) la decisión no está justificada en
forma suficiente de tal manera que se afectan derechos fundamentales;
(ix) cuando sin un mínimo de
argumentación se desconoce el precedente judicial y,
(x) cuando el juez no aplica la excepción
de inconstitucionalidad frente a una manifiesta violación de la Constitución.
“Al tenor de lo expuesto, esta Corporación ha
señalado que la tutela es procedente para controvertir la interpretación
elaborada por el juez natural en un caso concreto cuando ‘resulta insostenible
desde el punto de vista constitucional por (i) entrar en conflicto con normas
constitucionales; (ii) ser irrazonable, pues la arbitrariedad es incompatible
con el respeto por el debido proceso; (iii) devenir desproporcionada, al
lesionar excesivamente los intereses de una de las partes, siempre que esa
afectación ostente relevancia constitucional, o (iv) ser incompatible con la
interpretación autorizada, y decantada por las altas cortes.’
“En conclusión, la Sala considera que el defecto
sustantivo obedece a situaciones excepcionales en las que se pueda demostrar el
abuso de la autonomía judicial en cuanto a la extralimitación en la función de
los jueces de interpretar el derecho. En el defecto sustantivo, lo que
acaece es el salto a las restricciones que la misma Constitución impone en
virtud de principios, derechos, deberes constitucionales y el respeto por la
jurisprudencia de unificación de las Altas Cortes. Es por esta razón que el
camino a seguir por el juez de tutela ante la alegación de un defecto
sustantivo es estrecho; no debe ser el juez constitucional quien señale la
interpretación correcta o conveniente en un caso específico por encima del juez
natural.” (se subraya)
4.2.2. El desconocimiento del precedente como
tipología del defecto sustantivo
La autonomía de los jueces es uno de los ejes axiales
del Estado social y democrático de Derecho instaurado en la Constitución de
1991[77].
Sin embargo, no se trata de un principio absoluto, en la medida en que debe ser
armonizado con otros principios y derechos de jaez constitucional, habida
cuenta de que, si bien los enunciados jurídicos son regularmente susceptibles
de diversas de posturas y apreciaciones, la seguridad jurídica, la buena fe, la
confianza legítima, la coherencia del sistema y el derecho a la igualdad de los
asociados son máximas insoslayables en el ámbito de la interpretación judicial.
De ahí surge el carácter vinculante del precedente jurisprudencial.
El precedente
judicial ha sido definido por este Tribunal como
“aquel conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de
resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico
constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad
determinada, al momento de dictar sentencia”[78].
De acuerdo
con nuestra estructura jurisdiccional, los jueces están llamados a incorporar
en su razonamiento (i) los pronunciamientos previos que los órganos de cierre
de cada una jurisdicciones han dictado en relación con la interpretación y
aplicación de normas frente a los casos que compartan ciertas propiedades
relevantes (precedente vertical), así como (ii) los pronunciamientos que
ellos mismos y su homólogos han realizado de manera uniforme frente a
controversias similares (precedente horizontal). No se trata solamente
de una contemplación eventual de aquellas decisiones anteriores, sino que en
realidad los operadores jurídicos deben sujetar sus providencias a las
subreglas de derecho y pautas establecidas por sus superiores funcionales y por
ellos mismos a través de sus decisiones previas.
En tal
sentido, un componente importante de la fuerza justificativa de las decisiones
judiciales está en su deferencia al precedente jurisprudencial y solamente
resulta aceptable una separación del mismo a condición de que el operador
ofrezca motivos contundentes y suficientes que evidencien por qué un caso en
concreto no es susceptible de ser tratado como se han abordado anteriormente
otros casos semejantes. Sobre el particular, esta Sala Plena ha sostenido:
“[L]os
jueces no pueden apartarse del precedente sin que exista una razón suficiente
que justifique su inaplicación en un caso concreto. Ello, dado que de acuerdo
con la jurisprudencia de esta Corporación el desconocimiento de precedentes
jurisprudenciales sin expresar una argumentación razonable puede llevar a la
existencia de un defecto sustantivo en una decisión judicial.”[79]
Así, la jurisprudencia constitucional ha identificado el
apartamiento deliberado e injustificado del precedente como un vicio
constitutivo de defecto sustantivo que habilita el ataque de una providencia
judicial mediante acción de tutela y ha discernido los escenarios en los cuales
se concreta esta violación al debido proceso:
“(i) Cuando se aplican disposiciones
legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de
constitucionalidad;
“(ii) Cuando se aplican disposiciones
legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la
Constitución;
“(iii) Cuando se contraría la ratio
decidendi de sentencias de constitucionalidad; y
“(iv) Cuando se desconoce el alcance de
los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la
ratio decidendi de sus sentencias de tutela”[80].
Se desprende de lo anterior que el respeto por el precedente
judicial es un deber que vincula al juez, del cual por regla general no puede
tomar distancia en la solución de casos futuros. Si en ejercicio de su
autonomía el funcionario opta por prescindir de las subreglas trazadas a través
del precedente, está obligado a asumir la carga defender su disidencia mediante
argumentos sólidos, so pena de que la decisión adoptada sea vulnerable a la
censura constitucional vía acción de tutela.
4.2.3. Materialización del defecto sustantivo por
desconocimiento del precedente en el caso bajo estudio
Recapitulemos: la ciudadana Paula Gaviria Betancur
estima vulnerados sus derechos fundamentales a partir de la configuración de un
defecto sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional, sustentado
en que (i) se desatendió la jurisprudencia que reconoce como válida la
asignación de un turno y una fecha aproximada para el pago de la indemnización
administrativa, en vista de que no puede hacerse un pago simultáneo a todo el
universo de víctimas del conflicto, y (ii) se hizo caso omiso del precedente
que posibilita el levantamiento de las sanciones impuestas por desacato a orden
de tutela en los casos en que se acredita el cumplimiento, así sea extemporáneo
o aún después de que se surte el grado jurisdiccional de consulta.
Para fijar con precisión los contornos del presente asunto,
no está demás reiterar que la acción de tutela que nos ocupa no está dirigida
contra las órdenes impartidas en los fallos de tutela, ni contra las
providencias que declararon en desacato a las funcionarias de la UARIV y las
sancionaron con medidas de arresto y multa, sino contra aquellos autos que determinaron
que no cabía el levantamiento de las sanciones impuestas.
Puntualizado lo anterior, pasa la Corte a resolver,
uno por uno, los cargos formulados por la accionante, con el fin de determinar
si tuvo lugar el agravio iusfundamental alegado y qué medidas corresponde
adoptar según ello.
4.2.3.1. Sobre si la UARIV cumplió las órdenes de
tutela
El reparo de la actora está relacionado con que las
autoridades accionadas desconocieron el precedente constitucional a la luz del
cual la asignación de un turno
y una fecha aproximada para el pago de la indemnización administrativa es una
forma válida de atender las órdenes de tutela derivadas de las solicitudes
elevadas por las víctimas de desplazamiento forzado para el pago de dicha
medida de reparación, tomando como respaldo para dicha afirmación las sentencias
SU-254 de 2013[81]
y C-753 de 2013[82].
En la mencionada sentencia de unificación SU-254 de
2013 la Corte se pronunció, en sede de revisión, sobre las acciones de
tutela formuladas por un numeroso grupo de víctimas del conflicto que aducía
que la Agencia Presidencial para la Acción Social (entidad que asumía para
entonces las funciones que hoy tiene la UARIV) había vulnerado su derecho
fundamental a la reparación integral, y como parte de ella, a la indemnización
pronta, adecuada y efectiva de todos los daños y perjuicios causados por el
desplazamiento forzado.
En dicha oportunidad, este Tribunal repasó los
derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación integral en el
marco del derecho internacional humanitario, el derecho internacional de los
derechos humanos y el derecho comparado; abordó los criterios jurisprudenciales
trazados mediante control abstracto sobre los derechos de las víctimas de conductas
punibles a la verdad, justicia y reparación y, en particular, la aplicación de
dichos criterios al caso de las víctimas de desplazamiento forzado en control
vía tutela. Asimismo, se analizó la reparación integral a las víctimas de
desplazamiento forzado conforme a la sentencia T-025 de 2004 –en la cual se
declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia de
atención a la población desplazada–.
Igualmente, la sentencia se refirió al marco jurídico establecido
por la Ley 1448 de 2011 y su reglamentación a través del Decreto 4800 de 2011,
y a la jurisprudencia desarrollada por la Corte con fundamento en esas normas,
subrayando que el reconocimiento de los derechos de las víctimas a la verdad, a
la justicia, a la reparación y a la no repetición, se fundamenta en varios
principios y preceptos constitucionales y en las obligaciones internacionales
del Estado. Dentro del marco del derecho a la reparación integral, señaló que
la indemnización en abstracto en sede de tutela –prevista en el Decreto 2591 de
1991– sólo procede excepcionalmente y de acuerdo con una serie de parámetros;
describió las diferencias entre la reparación por vía judicial de la que se da
por vía administrativa, y recordó que el deber de reparar a las víctimas surge
de la responsabilidad en cabeza del Estado por su calidad de garante de los
derechos fundamentales, y de la falta o imposibilidad de prevención del ilícito
causante del daño ocasionado a las víctimas de desplazamiento, especialmente
cuando se trata de vulneraciones sistemáticas, continuas y masivas de los
derechos humanos.
En lo que atañe a la indemnización administrativa como
medida de reparación, aclaró que no es preciso que las víctimas agoten
previamente procesos ante los jueces penales o de lo contencioso
administrativo, pues la reparación judicial no es prerrequisito para la
indemnización administrativa; que no es admisible constitucionalmente el
argumento que niega la indemnización por haber recibido ayuda humanitaria de
emergencia, pues una y otra tienen una naturaleza diferente; y que las condiciones
establecidas por el legislador para la entrega de esta medida de reparación
están justificadas por la necesidad de hacer viable la garantía de los derechos
de las víctimas teniendo en cuenta los principios de progresividad y
sostenibilidad.
Al resolver los casos concretos, la Corte estimó que,
aunque por lo general la acción de tutela no tenía una naturaleza
indemnizatoria, en esta oportunidad era procedente para proteger a los allí
accionantes, dada la condición de extrema vulnerabilidad de la población
víctima de desplazamiento.
En relación con el fondo de las pretensiones, se
concluyó que la entidad accionada había vulnerado el derecho a la reparación
integral de las víctimas de desplazamiento al negarles el acceso a la
indemnización con argumentos como que ya habían recibido ayuda humanitaria, que
la entidad no era responsable directa del hecho victimizante, o que no se había
agotado la vía judicial de manera previa. Sin embargo, se enfatizó en la carga
mínima que tienen las víctimas de acudir ante las autoridades a adelantar las
gestiones para reclamar las medidas de reparación:
“[E]l Estado tiene la obligación de
facilitar el acceso de los accionantes a la reparación tanto por vía judicial
como por vía administrativa. En virtud de ello, las entidades encargadas no
pueden imponer requisitos o condiciones que impliquen para las víctimas una
carga desproporcionada, porque no puedan cumplirlos, porque su realización
desconozca la especial protección constitucional a la que tienen derecho o
porque se vulnere su dignidad o los revictimice. No obstante, la jurisprudencia
constitucional ha establecido que las víctimas tienen la obligación mínima de
presentarse ante la entidad correspondiente y solicitar el acceso a los
programas existentes, de conformidad con la regulación vigente.”
Se reiteró además la procedencia excepcional de la
indemnización en abstracto y negó que la misma pudiera aplicarse en los casos
examinados. A su vez, indicó que a las solicitudes de indemnización
administrativa en cuestión se les debía aplicar en cuanto al monto la norma
específica relativa al régimen de transición previsto por el Decreto 4800 de
2011, por haber sido elevadas en virtud de la norma anterior (Decreto 1290 de
2008), y que dicho valor debía pagarse de forma adicional a los subsidios
concedidos como asistencia social.
Por otra parte, en la sentencia C-753 de 2013
la Sala Plena se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada
contra algunos apartes de los artículos 19 de la Ley 1448 de 2011, 77 del Decreto
4634 de 2011 y 80 del Decreto 4635 de 2011, por el cargo de infracción del
derecho de las víctimas a ser reparadas integralmente y de desconocimiento de
los límites constitucionales previstos para la aplicación del principio de
sostenibilidad fiscal, en vista de que, según el actor, de dichas disposiciones
se derivaban límites para la indemnización administrativa con fundamento en
restricciones de orden económico o presupuestal.
Como problema jurídico, esta Corporación se propuso entonces
establecer si las normas acusadas desconocían el derecho a la reparación de las
víctimas al referirse a la sostenibilidad fiscal y a los límites impuestos por
el presupuesto nacional como criterios para asegurar la continuidad y
progresividad de la política pública en esta materia.
Se indicó que la misión institucional del sistema de
reparación precisaba de la capacidad suficiente para responder a las exigencias
relacionadas con la reparación a las víctimas. En ese escenario se requiere
contar con la disponibilidad de recursos para que la política de reparación sea
viable en el tiempo y para todo el universo de víctimas, por lo cual es
importante que las medidas se acojan a los principios de continuidad y
progresividad, pero sin que el derecho a la reparación esté supeditado a la
sostenibilidad fiscal.
A la vez, se señaló que si bien la observancia de la
regla fiscal es de importancia para el aseguramiento de los recursos destinados
a la reparación de víctimas, ello no debe interpretarse como un pretexto para
incumplir la obligación estatal frente a esta población o una restricción al
acceso a la indemnización, sino una pauta para la distribución de las misma en
el tiempo. En punto a esto, se dijo:
“En los programas masivos de reparación
característicos de contextos de violencia generalizada y sistemática en los que
un gran número de personas han resultado víctimas, se reconoce la imposibilidad
de que un Estado pueda reparar y particularmente indemnizar por completo a
todas las víctimas en un mismo momento. Si bien los derechos fundamentales de
las víctimas deben ser garantizados de manera oportuna, cuando un Estado se
enfrenta a la tarea de indemnizar a millones de personas y no cuenta con los
recursos suficientes, es factible plantear estrategias de reparación en plazos
razonables y atendiendo a criterios de priorización. Lo anterior no desconoce
los derechos de las víctimas sino por el contrario asegura que en cierto
periodo de tiempo, y no de manera inmediata, todas serán reparadas.
“De este modo, la Corte encuentra que también en
este caso, la estabilidad y la sostenibilidad son criterios que orientan la
actuación de las autoridades encargadas de la reparación para garantizar los
derechos de todas las víctimas y en particular las del pueblo Gitano, sin que
se advierta el desconocimiento del derecho a la dignidad y a la igualdad ni una
extralimitación en el empleo de dichos criterios.”
Agregó la Corte que, dada la necesidad de que la
política de reparación sea viable y proporcional al número de víctimas y al
daño sufrido por ellas, es menester considerar mecanismos para que el sistema
para garantizar las indemnizaciones administrativas esté adecuadamente
financiado, o no cumpliría el propósito para el que fue diseñado ni tendría
ninguna eficacia en términos de justicia material:
“[C]uando la indemnización se otorga a las víctimas
por la vía administrativa, además de tener en cuenta la gravedad de los hechos
y la condición de vulnerabilidad de las víctimas, el Estado también debe
considerar el universo de beneficiarios y el monto total de la reparación para
garantizar el presupuesto para su implementación, la sostenibilidad y
viabilidad del programa. En efecto, en un contexto de escasos recursos y
violaciones masivas de derechos, en los que adicionalmente existen otras poblaciones
vulnerables que requieren atención, es importante que las autoridades sean
responsables fiscalmente y, sin desconocer los derechos fundamentales de las
víctimas, establezcan estrategias de reparación con montos justos y adecuados,
en plazos razonables para permitir la compensación de todas las víctimas.
“Considerar que el derecho a la indemnización
administrativa de las víctimas no puede ser restringido atendiendo a criterios
diversos tales como la naturaleza y el impacto del hecho victimizante, la
gravedad del daño producido, la situación de vulnerabilidad de las víctimas,
supondría la existencia de un derecho ilimitado en el marco de procesos
administrativos, lo cual además de ser inviable, iría en detrimento de los
derechos de las víctimas porque haría imposible repararlas a todas en
condiciones de igualdad tal y como debería hacerse en este tipo de programas.”
Bajo esta perspectiva, se dilucidó que las
disposiciones en cuestión no suponían una extralimitación del principio de
responsabilidad fiscal en detrimento del derecho de las víctimas a la
indemnización, por cuanto aquel es un criterio orientador de las ramas del
poder para conseguir los fines del Estado que no tiene la virtualidad de
socavar derechos fundamentales. En cuanto al artículo 80 del Decreto Ley 4635
de 2011 específicamente, se dijo que era compatible con la Carta bajo el
entendido de que las autoridades se encuentran en el deber de garantizar los
recursos para indemnizar de manera adecuada y proporcional a las víctimas.
Como corolario de lo anterior, la Corte declaró
exequibles los preceptos demandados.
Ahora bien: allende las providencias traídas a
colación por la accionante, la Sala constata que la jurisprudencia
constitucional ha avalado de manera reiterada la aplicación de criterios e
instrumentos de priorización y el agotamiento del procedimiento previsto por la
ley dentro del esquema para la entrega de la indemnización administrativa por
los hechos sufridos en el contexto del conflicto, con miras a viabilizar la
adecuada reparación integral de las víctimas conforme a los principios de igualdad,
gradualidad y progresividad.
En efecto, a través de múltiples pronunciamientos[83] esta Corte
ha reconocido que la salvaguarda de los derechos de que son titulares las
víctimas, específicamente en su faceta de acceso a la indemnización por vía
administrativa, está vinculada a la obligación estatal de llevar a cabo una efectiva
ejecución de la política de reparación integral, la cual está sujeta a una
regulación que, para avanzar en el sentido de ser plenamente operativa, incluye,
entre otras cosas, la debida identificación y caracterización de las víctimas
–en lo cual ellas toman parte activa–, la incorporación de un enfoque
diferencial en las mecanismos y planes para resarcir los daños, y la apropiada
distribución de los recursos reservados por el Estado para tal fin, atendiendo
al particular estado de vulnerabilidad de los destinatarios de tales medidas.
Inclusive, se ha señalado que la pretermisión de estas
reglas –como ocurre con el creciente recurso a la acción de tutela para obtener
una orden de pago directa e inmediata al margen de los turnos– genera efectos
adversos para el correcto funcionamiento del sistema de reparación, entre los
que se cuentan la afectación del derecho a la igualdad de otras víctimas que
aguardan por ser indemnizadas y el paralelismo de actuaciones que duplica la
tarea de las autoridades encargadas y auspicia el bloqueo institucional[84].
Vistas así las cosas, retomando el asunto que nos
ocupa, para la Sala es claro que el precedente a que se ha hecho alusión exigía
que el Juez Civil del Circuito de Los Patios y la Sala Civil-Familia del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta asumieran una postura
omnicomprensiva del contexto –estado de cosas inconstitucional en materia de
atención a víctimas de desplazamiento forzado– y tomaran en consideración los
informes rendidos por la UARIV (incluso aquellos allegados con posterioridad a
la imposición de las sanciones por desacato en cada uno de los expedientes),
para reconocer la imposibilidad de efectuar los pagos en el escaso plazo
concedido en las sentencias, valorar las gestiones adelantadas por la entidad para
satisfacer las órdenes de tutela y descartar así la hipótesis de un
incumplimiento deliberado de los fallos de tutela que dispusieron el pago de
las indemnizaciones administrativas.
En el caso de Diego Julián Rubio (expediente 2015-78),
si bien las sanciones por desacato estuvieron correctamente impuestas en un
primer momento, pues antes de imponerse las mismas la entidad guardó silencio tanto
en la oportunidad en que fue requerida como en el traslado que se le corrió del
auto de apertura del incidente de desacato para que ejerciera su defensa, y en
esas condiciones no podían las autoridades accionadas auscultar la actitud de
la obligada frente a la orden o discernir si se había adelantado alguna gestión
tendiente al cumplimiento, se evidencia que con posterioridad al auto que
impuso la sanción y a aquel que la confirmó la UARIV informó que había asignado
un turno al solicitante para proceder al pago de la medida de reparación
reclamada dentro un término inferior a un año, de acuerdo con los criterios de
priorización y los principios de gradualidad y progresividad, y con fundamento
en ello solicitó el levantamiento de las medidas de coerción impuestas.
Vale anotar, además, que el mismo interesado reportó
al juzgado de origen que el pago de la indemnización administrativa decretada a
su favor se realizó incluso antes de la fecha pronosticada.
Por otra parte, frente al caso de Víctor Manuel Contreras
(expediente 2014-261), la
UARIV puso de presente de forma oportuna y en repetidas ocasiones –desde que le
fue notificada la sentencia, cuando fue requerida para el cumplimiento, durante
el traslado del incidente de desacato y aún después de impuestas las sanciones–
que la falta de celeridad en el proceso era atribuible a la inactividad de los
interesados, quienes, a pesar de haber sido requeridos varias veces, no habían
adelantado las gestiones necesarias para impulsar el trámite de reparación y,
cumplido este, poder recibir la indemnización.
Tal como se subrayó en precedencia, la obligación
mínima que tienen las víctimas en la estructura del sistema de reparación
integral se circunscribe a solicitar la indemnización ante la entidad y
participar conjuntamente del procedimiento de identificación y caracterización
necesario para la aplicación de los criterios de priorización a que haya lugar.
La observancia del trámite previsto legalmente es condición para la efectividad
del programa de reparación y la aplicación del PAARI para efectuar la medición
de carencias es una fase que no puede adelantar la UARIV sin el concurso del
núcleo familiar beneficiario, por lo cual resulta claramente descomedido castigar
a la entidad cuando la falta de dinamismo en la ruta de reparación se debe a la
conducta negligente de los interesados, quienes a lo largo del trámite jamás esgrimieron
que por sus circunstancias particulares percibieran que se le estaba imponiendo
alguna carga desproporcionada con solicitarles la actualización de datos.
Teniendo a su alcance la facultad de adoptar las
medidas necesarias para propiciar el cumplimiento de la orden de tutela, lo que
estaba llamado a hacer el juez instructor era a convocar al señor Víctor Manuel
Contreras para que diera cuenta de las razones por las cuales él y su grupo
familiar no habían atendido las comunicaciones de la entidad que los invitaban
a asumir su parte en el proceso para poder impulsar su acceso a la reparación
administrativa.
Por su parte, al pronunciarse en sede de consulta, el
Tribunal bien podía haber detectado dicha anomalía y abstenerse de confirmar
unas sanciones por desacato que, como salta a la vista, no eran consecuentes
con la realidad de los acontecimientos, sin que con ello se hubieran desbordado
los márgenes competenciales propios de este grado jurisdiccional.
A su turno, en el caso de María Hermelina Vargas
(expediente 2014-282) la UARIV no se pronunció al momento en que fue requerida
para el cumplimiento, pero luego de notificada del auto de apertura del
incidente de desacato sí expuso ante el juzgado que había asignado a la
solicitante un turno para pagarle la indemnización administrativa en un plazo
de aproximadamente un año y medio –teniendo en cuenta la gradualidad y
progresividad que gobiernan la ejecución de la política pública de reparación a
las víctimas y la disponibilidad de recursos–; por lo tanto, solicitó dar por
cumplida la orden de tutela. Nótese que en el mismo sentido la entidad allegó
diferentes intervenciones, todas las cuales fueron despachadas
desfavorablemente.
Los referidos argumentos eran susceptibles de ser
analizados detenidamente tanto por el juez de primera instancia como por el
Tribunal Superior al resolver en grado jurisdiccional de consulta sobre la
corrección de las sanciones impuestas, pero ni a uno ni a otro les mereció
mayor escrutinio, dado que –al igual que en los casos anteriores– la conducta
que esperaban era la acreditación del pago.
La Corte Constitucional toma distancia de la postura acogida
por las autoridades judiciales demandadas. A juicio de la Sala, la conducta
desplegada por la entidad con el propósito de dar cumplimiento a las órdenes de
tutela, pone de manifiesto el prudente acatamiento a las reglas legales y jurisprudenciales
que imponen al Estado la adopción de medidas para garantizar de manera efectiva
los derechos de todas las víctimas del conflicto –así no se concretara el pago
inmediato de la indemnización administrativa–, habida cuenta de que en ningún
momento se cuestionó el derecho que les asistía a los tres peticionarios a
reclamar la medida de reparación a que se alude, los tiempos inicialmente
previstos para su entrega en dos de los casos no se aprecian desproporcionados
atendiendo a la masividad de solicitudes, y en el otro caso se enfrentaba un
obstáculo que la UARIV no podía sortear de manera autónoma, consistente en la
imposibilidad jurídica de pagar la indemnización sin haber previamente
identificado y caracterizado el hogar del peticionario.
Teniendo en cuenta que se trata de un cuadro
paradigmático del contexto en el cual se sitúan las que esta Corte ha
denominado órdenes complejas, la Sala estima que el hecho de que los
jueces admitieran la asignación de turnos como una acción positiva orientada al
cumplimiento, no hubiese desbordado el margen dado por las sentencias, en tanto
no se habría comprometido el derecho fundamental reconocido, ni ello hubiese
significado reabrir el debate clausurado, pues la concesión del amparo se habría
mantenido incólume, al igual que el reconocimiento de la indemnización
administrativa; sólo se habría modulado la orden de pago en uno de sus aspectos
accidentales (tiempo, modo y lugar), en aras de hacer plausible el
cumplimiento, dado el allanamiento a los fallos por parte de la obligada contrastado
con la especial coyuntura estructural asociada al estado de cosas
inconstitucional en materia de atención a la población desplazada.
En lo que a este punto concierne, conviene recordar lo sentado por la
jurisprudencia de esta Corporación en relación con la importancia cardinal de
la orden judicial y la misión en cabeza del juez frente al particular,
considerando que del cumplimiento efectivo de aquella depende la garantía de
los derechos tutelados:
“La orden es una consecuencia lógica de
la decisión de amparar un derecho fundamental, pero no es sólo eso. También es
el remedio concreto que ha de ser concebido atendiendo a las condiciones reales
de cada caso para que tenga el potencial de lograr el pleno restablecimiento del
derecho vulnerado o de eliminar las causas de la amenaza del mismo, afectando
en mínimo grado otros derechos o intereses públicos constitucionalmente
relevantes.
“El juez constitucional ha de ser
razonable al fijar las órdenes que profiere, cuidándose de impartir un mandato
absurdo o imposible, bien sea porque lo dispuesto es en sí mismo irrealizable o
porque es claramente inviable dadas las condiciones de lugar, tiempo y modo
fijadas por el propio fallo. Sin embargo, en el caso en que la solución es una
orden compleja, las posibilidades que tiene el juez de prever los resultados de
su decisión se reducen. La variedad de órdenes y actores que deben realizarlas,
o la complejidad de las tareas impuestas, que pueden suponer largos procesos al
interior de una entidad, obligan al juez de tutela a ser ponderado al momento
de concebir el remedio, ordenarlo y vigilar su cumplimiento. La labor del juez
en sede de tutela no acaba, entonces, en el momento de proferir sentencia y
renace cuando alguna de las partes vuelve a plantear el caso, por ejemplo, en
un incidente de desacato. El juez de tutela debe garantizar el goce efectivo
del derecho, y en aquellos casos en que impartir una orden no basta, es
necesario que el juez mantenga el control de la ejecución de la misma. Es esa,
precisamente, la razón por la que el Decreto 2591 de 1991 concede facultades
especiales al juez en materia de tutela. Por ello es posible, por ejemplo, que
un juez de tutela considere necesario que la entidad que debe cumplir el
mandato impartido en un fallo de tutela, deba entregar periódicamente informes
al juez, para que éste verifique el cumplimiento del mismo, pudiendo a la vez,
adoptar determinaciones que permitan ajustar la orden original a la nuevas
circunstancias que se puedan presentar todo con miras a garantizar el goce
efectivo del derecho fundamental amparado y sin modificar la decisión que hizo
tránsito a cosa juzgada.”[85]
En este orden de ideas, al restringir las
posibilidades de cumplimiento a la comprobación del desembolso de la medida de
reparación administrativa a cada uno de los solicitantes, las autoridades
accionadas miraron de manera aislada y con obstinación una situación que, a
todas luces, reviste una complejidad que trasciende los casos de los señores
Diego Julián Rubio, Víctor Manuel Contreras y María Hermelina Vargas
individualmente considerados[86].
Es necesario precisar, no obstante, que la alternativa
de acción adoptada por la UARIV (consistente en la asignación de un turno para
la entrega efectiva de la indemnización) está inserta en una estructura general
de cumplimiento, por tratarse de un estado de cosas inconstitucional, en este
caso, en materia de atención a víctimas de desplazamiento forzado. Se subraya
este punto, por cuanto la Corte Constitucional no puede promover ni aceptar el
uso estratégico del incidente de desacato, de modo que se convierta en un
mecanismo que les permita a los accionados dilatar el cumplimiento de las
órdenes de tutela en procesos que no estén dentro de un escenario como el que
aquí se observa, esto es, un estado de cosas inconstitucional.
Por lo demás, en ninguno de los expedientes se adujo
por parte de las autoridades accionadas que los plazos se apreciaran
desproporcionados o la concurrencia en alguno de los solicitantes de
circunstancias extremas de vulnerabilidad que justificaran exceptuar el
procedimiento en el sentido de saltar los respectivos turnos[87].
En todo caso, de conformidad con las pruebas
recaudadas por la Sala Plena en sede de revisión, se advierte que la orden de
pago de la indemnización administrativa a los ciudadanos Diego Julián Rubio,
Víctor Manuel Contreras y María Hermelina Vargas ya se satisfizo en su
literalidad por parte de la UARIV, pues al momento de proferirse la presente
sentencia todos los interesados habían reclamado los giros correspondientes[88].
4.2.3.2. Sobre la procedencia del levantamiento de las
sanciones por desacato
En este punto, la tutelante reprocha que las
autoridades acusadas no hayan accedido a levantar o inaplicar las sanciones de
arresto y multa que le fueron impuestas, a pesar de que, como se viene de
reseñar, la UARIV atendió el requerimiento judicial mediante la asignación de
un turno de pago de la indemnización administrativa a cada una de las víctimas
incidentantes.
De acuerdo con lo expuesto en el acápite anterior, el
Juzgado Civil del Circuito de Los Patios y el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cúcuta han debido contemplar la situación que ha venido enfrentando
la UARIV para cumplir con la obligación estatal de reparar integralmente a
todas las víctimas del conflicto para, desde esa perspectiva, valorar las
acciones desplegadas por la entidad con el fin de materializar la entrega de la
indemnización administrativa a cada uno de los interesados y, eventualmente,
modular la orden de pago inmediato impartida en las sentencias, atendiendo a
las circunstancias jurídicas y fácticas que evidenciaban con suficiencia que el
mismo no era viable.
En lugar de ello, los accionados se arraigaron en su opinión
de que la UARIV no había demostrado obediencia a las órdenes judiciales, por
cuanto no había acreditado el pago de las medidas de reparación administrativa
a que se alude en los estrictos términos fijados por los respectivos fallos de
tutela. Sin embargo, antes de asumir esa inflexible postura, era menester
analizar si existía o no responsabilidad subjetiva en la actuación de las
funcionarias de la entidad compelida, de conformidad con la reiterada
jurisprudencia constitucional sobre la naturaleza y finalidad del incidente de
desacato.
Pues bien: de no haberse pretermitido el estudio sobre
responsabilidad subjetiva, se habría podido advertir que no era posible
proceder al pago inmediato de la indemnización administrativa a los tres
solicitantes tal como se dispuso en las sentencias, no por negligencia o
rebeldía de las funcionarias de la UARIV frente a las órdenes judiciales, sino
porque es materialmente imposible entregar de forma inmediata y simultánea las
indemnizaciones a todas las víctimas del país, a tal punto que se ha hecho
necesario implementar mecanismos legales y ajustes estructurales (propiciados
en buena medida por esta Corte) para conjurar la crisis originada en la
violación masiva de derechos desencadenada por el conflicto armado.
Una lectura ponderada del contexto no habría sido
indiferente al hecho de que la obligación de reparar integralmente a las
víctimas del conflicto está circunscrita a una regulación con respaldo
constitucional que incluye el agotamiento de un procedimiento y la aplicación
de unos criterios de priorización, así como al respeto por unos principios de
rango superior –especialmente el derecho a la igualdad de que son titulares
todas las personas que aspiran a acceder a la indemnización administrativa–.
De hecho, si al momento de resolver las solicitudes de
levantamiento de las sanciones el juzgado hubiese tomado en cuenta el aspecto
de la responsabilidad subjetiva en el marco de la problemática global, habría
arribado a una conclusión bien distinta, pues a partir de los informes
allegados por la UARIV habría constatado que la entidad, de conformidad con sus
competencias, hizo lo que tenía a su alcance para garantizar el pago de la
indemnización administrativa en cada uno de los casos de que se trata.
Por otro lado, el juzgado mal podía negar el
levantamiento de las sanciones con argumentos como que las mismas se
encontraban en firme y que el desacato es un dispositivo para castigar al
renuente, pues ello desconoce la doctrina desarrollada de forma pacífica por
esta Corte en cuanto a que el propósito perseguido por la sanción es conminar
al obligado como medio para garantizar el goce efectivo del derecho tutelado mediante
sentencia, mas no sancionar por sancionar.
Bajo esa óptica, ante las solicitudes de inaplicación
de las sanciones, el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios estaba llamado a incorporar
en su razonamiento la jurisprudencia consolidada por esta Corte y aplicar el
mandato constitucional de prevalencia de lo sustancial (que en este caso sería la
constatación de las acciones positivas orientadas al cumplimiento), para con
base en ello reconsiderar si se justificaba mantener las medidas coercitivas impuestas.
Tal como lo sostuvo el propio juzgado accionado dentro
del trámite de incidente de desacato promovido por el ciudadano Diego Julián
Rubio Martínez (expediente 2015-78) –el único de los procesos en que accedió a
levantar las sanciones porque se demostró el pago de la indemnización al
incidentante–, ejecutar la sanción una vez se ha evidenciado el cumplimiento de
la orden de tutela no conlleva la reivindicación del derecho constitucional
vulnerado, porque este ya fue satisfecho, sino a transformar una medida de
apercibimiento en una medida punitiva asimilable al derecho penal con funciones
de prevención general.
Ahora bien: llegado este punto, la Sala Plena
considera oportuno relievar el análisis efectuado por la Sala de Seguimiento a
la sentencia T-025 de 2004 en referencia a la ausencia de responsabilidad
subjetiva de los agentes de la UARIV para el periodo crítico en que se agudizó
el bloqueo institucional por el aumento significativo de solicitudes, que
coincide con la época en la cual se presentaron las acciones de tutela de los
tres expedientes dentro de los cuales se sancionó a la señora Paula Gaviria y a
otras funcionarias de la entidad:
“Es cierto que la Unidad para las
Víctimas no enfrentó una situación estructural que explique su incapacidad para
responder las peticiones y las tutelas a tiempo, en los mismos términos que
ocurrió en materia pensional [refiriéndose a los casos de Cajanal y
Colpensiones], sino que padeció en realidad (i) un aumento coyuntural de
solicitudes; (ii) en contraste con una disminución, también coyuntural, en su
capacidad de respuesta. Por lo tanto, esta Sala tiene que resolver si ambas
realidades circunstanciales constituyen factores que ameriten el
establecimiento de una responsabilidad subjetiva por parte de los directivos de
la UARIV. Y la respuesta es negativa para ambos casos.
“De una parte, este Tribunal ya sostuvo
que, a pesar de que la entidad ‘funcione eficientemente con los recursos
disponibles’, puede no estar en capacidad de atender oportunamente las solicitudes
que se le presenten por ‘incrementos inesperados en el flujo de solicitudes que
debe afrontar por factores coyunturales’. En tanto estos factores ponen a la
entidad en una situación de incapacidad para responder a las solicitudes, a
pesar de los mejores esfuerzos desplegados por sus funcionarios para
atenderlas, no puede concluirse que la mera omisión de respuesta oportuna
resulte imputable a las autoridades a título de dolo o de culpa.
“De la otra, esta Sala encuentra que la
Unidad para las Víctimas, dentro de las limitaciones presupuestales que
enfrenta, ha sido diligente al dar respuesta al creciente número de acciones de
tutela y peticiones que recibió a partir de la implementación de la Ley 1448
del 2011. A pesar de que se presentó un aumento del 172% de tutelas y 45% de
peticiones a partir de 2011, únicamente durante el primer semestre del año 2015
se presentó una disminución en su capacidad para gestionarlas, situación que se
empezó a corregir de inmediato a partir del segundo semestre del mismo año,
momento desde el cual el número de tutelas contestadas superó el de las
interpuestas, hasta el punto de estabilizar la respuesta en un término
razonable.
“También es importante reconocer que la
Unidad para las Víctimas, consciente de las restricciones presupuestales que le
han impedido entregar las ayudas humanitarias en los términos exigidos
legalmente, obró de buena fe para buscar recursos financieros adicionales para
estar al día en la entrega de las ayudas y evitar que se presenten rezagos en
la materia, a pesar de lo cual no recibió en su momento la respuesta esperada
por parte del Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda.
Por ambas razones, esta Sala encuentra que los directivos de la Unidad obraron
de manera diligente y de buena fe para enfrentar y prevenir esta coyuntura y
que, por lo tanto, las razones que provocaron esta crisis coyuntural no les
pueden ser imputables a título de negligencia.
“En consecuencia, esta Sala concederá
parcialmente la solicitud de la UARIV y, por lo tanto, reiterará a los jueces
de la República, por intermedio del Consejo Superior de la Judicatura, el
precedente concerniente al levantamiento de las sanciones por desacato que
todavía se adelantan en contra de los funcionarios y ex funcionarios de la
Unidad para las Víctimas, sin perjuicio de las sanciones que hayan sido
confirmadas en grado de consulta por el superior, y con independencia de que se
haya decretado su ejecución, bajo el entendido de que no contaron con la
oportunidad para responder en términos el cúmulo de órdenes de tutela que se
tramitaron ante la entidad, a pesar de que obraron de manera diligente y de
buena fe. El Consejo Superior de la Judicatura les prestará todo el apoyo que
requieran para la suspensión de los procesos de cobro persuasivo y coactivo,
incluidas las medidas cautelares decretadas, que se encuentren en curso. Este
exhorto sólo cubre las sanciones por desacato, los procesos de cobro persuasivo
o coactivo y las medidas cautelares decretadas, generados en virtud de las
acciones de tutela interpuestas durante los años 2014 y 2015, relacionadas con
los componentes de ayuda humanitaria e indemnización administrativa, al
tratarse del periodo en el que se presentó la crisis coyuntural que impidió que
la entidad respondiera oportunamente.”
Así las cosas, es diáfano que no podía predicarse una
actitud indolente por parte de las funcionarias de la UARIV frente a las órdenes
impartidas en las sentencias de tutela en cuestión, que las hiciera soportar la
pervivencia de las sanciones por desacato aun cuando acreditaron ante el
juzgado que habían desplegado las acciones tendientes a materializar el pago de
cada una de las indemnizaciones reclamadas dentro de plazos razonables, habida
cuenta de la imposibilidad de hacerlo en el breve término concedido en los
fallos.
En consecuencia, tras percatarse de que no cabía
endilgarle negligencia a las conminadas y de que en razón a las circunstancias
la sanción no operaba como un mecanismo para asegurar la efectividad de los
derechos amparados en cada una de las acciones de tutela –pues no era una
manera eficaz de forzar el pago inmediato de las medidas de reparación y, en
todo caso, la UARIV se había allanado al cumplimiento al asignar sendos turnos
e intentar dinamizar los trámites según sus posibilidades–, lo que correspondía
era proceder al levantamiento o inaplicación de las sanciones de arresto y
multa impuestas, en atención al precedente constitucional sobre la naturaleza y
finalidad del incidente de desacato.
4.2.4.
Conclusión y remedios judiciales
De lo
expuesto, se colige que al momento de resolver un incidente de desacato, la
autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores
objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una
orden de tutela por parte de su destinatario.
Entre los factores
objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad
fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de
la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional,
(iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o
institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo,
(vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de
amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.
Por otro
lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar
circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del
obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado
demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento. Vale anotar que los
factores señalados son enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de
verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que
le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas
protectoras dispuestas en el fallo de tutela.
En ese orden
de ideas, es forzoso colegir que las providencias acusadas incurrieron en un defecto
sustantivo por desconocimiento del precedente, en la medida en que hicieron
caso omiso de que, a raíz de la complejidad que conllevaba la ejecución inmediata
de las órdenes de tutela –por estar inmersas en un estado de cosas
inconstitucional–, era preciso dar aplicación a la jurisprudencia que facultaba
al juez a modular los aspectos accidentales de las órdenes de pago de la
indemnización administrativa para hacer plausible su cumplimiento, considerando
los elementos del contexto y los informes allegados por la entidad obligada.
Asimismo, la
pretermisión del estudio sobre la responsabilidad subjetiva conllevó un
desconocimiento del precedente jurisprudencial sobre la finalidad del incidente
de desacato. Se pasó por alto que el no pago inmediato de las medidas de
reparación reconocidas a los solicitantes no era imputable a la negligencia de
las funcionarias sino a la situación coyuntural ocasionada por la violación
masiva de derechos en el marco del conflicto, y dicha omisión condujo a una
desnaturalización de las sanciones de arresto y multa como mecanismos para
propiciar la efectividad de la salvaguarda dispensada en los fallos de tutela.
Las decisiones
descritas significaron una afectación sobre los derechos fundamentales a la libertad y al debido proceso de
la señora Paula Gaviria Betancur, otrora representante legal de la UARIV, así
como de las funcionarias María
Eugenia Morales, Alicia Rueda Rojas y Carolina Albornoz Herrán, pues implicaron la subsistencia
injustificada de unas sanciones de arresto y multa por desacato, a pesar de que
la entidad desplegó acciones positivas orientadas al cumplimiento de los
fallos, conforme a sus competencias y las posibilidades materiales de ejecutar
lo dispuesto.
Hecha la
anterior constatación, procede la Sala a determinar cuáles son las medidas
pertinentes para conjurar la vulneración iusfundamental advertida, teniendo en
cuenta para ello las actuaciones posteriores a los autos acusados que
implicaron modificaciones al escenario del proceso:
·     Caso de Diego Julián Rubio Martínez
(expediente 2015-78):
Las sanciones por desacato de que se duele la señora
Paula Gaviria se impusieron el 11 de noviembre de 2015 y fueron confirmadas por
el superior el 19 de los mismos mes y año.
Por auto del 11 de febrero de 2016, cuyo sentido se
reiteró el 16 de agosto del mismo año, el juzgado de conocimiento negó la
solicitud de levantamiento de las sanciones elevada por el apoderado de la
entidad. Esta decisión fue la que provocó la presente acción de tutela.
Aunque según el turno dado por la UARIV al ciudadano
el pago de la indemnización administrativa tendría lugar hasta el 30 de
noviembre de 2017, por memorial del 9 de febrero de 2017 el propio interesado
informó al Despacho de primera instancia que había recibido a satisfacción el
desembolso de la medida de reparación, lo cual coincide con la prueba del giro cobrado
el 8 de febrero del 2017 que aportó por la entidad.
Con fundamento en ello, por auto del 10 de febrero de
2017 el juzgado resolvió abstenerse de continuar con el trámite incidental y
dejar sin efecto las sanciones impuestas a las ciudadanas Paula Gaviria
Betancur, María Eugenia Morales, Alicia Rueda Rojas y Carolina Albornoz Herrán,
y ordenó el archivo del expediente; actuación esta que fue posterior a la
formulación de la demanda de amparo y a las decisiones de primera y segunda
instancias.
Como durante el trámite de la acción de tutela
sobrevino una decisión del a quo que hizo cesar los efectos de aquella
providencia que amenazaba los derechos de la accionante, se presenta el
fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado, en tanto ha
desaparecido el supuesto de hecho que motivó la censura constitucional y las
pretensiones de la promotora han sido satisfechas.
En estas circunstancias, no obstante que se ha
reconocido que en un primer momento sí tuvo lugar la afectación alegada, ahora
cualquier orden por parte de la Corte Constitucional tendiente a despojar de
efectos el auto acusado caería en el vacío.
Por lo tanto, la Sala declarará la carencia actual de
objeto, por la configuración de un hecho superado, en relación con la solicitud
de amparo instaurada por la señora Paula Gaviria Betancur frente al Juzgado
Civil del Circuito de Los Patios y al Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Cúcuta –Sala Civil-Familia– dentro del caso de Diego Julián Rubio Martínez (expediente
2015-78).
·     Caso de Víctor Manuel Contreras Ovalle
(expediente 2014-261):
En este caso, las sanciones de arresto y multa contra la
aquí accionante se impusieron el 3 de agosto de 2015 y fueron confirmadas en
grado de consulta el 12 de los mismos mes y año.
Mediante providencia del 11 de febrero de 2016, el
juzgado demandado resolvió desfavorablemente la solicitud de levantamiento de
las sanciones elevada por el apoderado de la UARIV. Esta decisión fue la que
motivó el reclamo constitucional que nos ocupa.
En la sentencia del 20 de octubre de 2016, dictada en
primera instancia por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia
dentro de la presente acción de tutela, se comprobó que la indemnización
administrativa a favor del interesado estaba disponible para su cobro y, en
consecuencia, se tuvo por cumplida la orden de tutela impartida a la UARIV.
Específicamente, en la parte motiva de dicha providencia se señaló:
“Respecto al radicado No. 2014-00261,
donde fungió como accionante el señor Víctor Manuel Contreras Ovalle, se aportó
copia de la comunicación de fecha 26 de septiembre de 2016, donde se le informó
al accionante que podía acercarse a la oficina del Banco Agrario del
Departamento del municipio de Tibú (Norte de Santander) para reclamar el giro
correspondiente al pago de la indemnización administrativa, oficio que se le
notificó personalmente al interesado el 29 de septiembre de este año, según
anotación hecha por él mismo en la parte final del documento y en el acta de
notificación que obra al respaldo.
“De lo anterior, se desprende que con el
pago de la indemnización administrativa al señor Víctor Manuel Contreras Ovale
se atendió cabalmente la orden constitucional, por lo que, se dejará sin
efectos la sanción emitida el 4 (sic) de agosto de 2015.”[89]
En efecto, la entrega de la indemnización se produjo a
los pocos días, el 27 de octubre de 2016, según las pruebas recaudadas por esta
Corte.
La Sala de Casación Civil estimó que no ocurrió lo
mismo frente a los radicados 2014-282 y 2015-78, cuyos accionantes fueron María
Hermelina Vargas y Diego Julián Rubio, respectivamente, puesto que para ese
momento la UARIV no había acreditado el pago de la reparación a cada uno de
ellos; por lo tanto, consideró que en estos dos casos no procedía el
levantamiento de las sanciones.
Sin embargo, se observa una inconsistencia –acaso involuntaria–
en la parte resolutiva de la mencionada sentencia, relativa al número de
identificación del proceso en el que se comprobó el cumplimiento, pues quedó
consignado lo siguiente:
“Primero. NEGAR la protección
constitucional solicitada.
“Segundo. DEJAR SIN EFECTO la
sanción impuesta a la accionante en el auto del 4 (sic) de agosto de
2015, dictado dentro del radicado No. 2014-0078, por las razones expuestas en
la parte motiva de esta providencia.”[90]
Dicha decisión fue confirmada íntegramente por la Sala
de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del 6 de
diciembre de 2016.
En ese orden de ideas, esta Sala avizora una
contradicción pragmática, pues si bien los jueces constitucionales de primera y
segunda instancias pretendieron absolver a la señora Paula Gaviria de las
sanciones que se le impusieron dentro del incidente de desacato promovido por Víctor
Manuel Contreras –en vista de que éste ya había recibido la indemnización–, en
realidad dejaron sin efecto lo dispuesto al interior de otro expediente
(justamente respecto del cual se ha advertido la configuración de una carencia
actual de objeto por hecho superado).
Con miras a rectificar esta situación, y toda vez
que los jueces de instancia resolvieron denegar el amparo deprecado, se
procederá a revocar las sentencias de ambas instancias, para, en su lugar,
tutelar los derechos invocados por la accionante frente al juzgado accionado y,
consecuentemente, despojar de sus efectos el auto de 11 de febrero de 2016, por
el cual el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios resolvió desfavorablemente
la solicitud de inaplicación de las sanciones impuestas a la señora Paula
Gaviria mediante auto del 3 de agosto de 2015, dentro del expediente 2014-261.
En ese orden, se procederá a levantar las
sanciones impuestas en este trámite incidental, de conformidad con el
precedente jurisprudencial vinculante a que se ha hecho referencia a lo largo
de esta sentencia.
No se concederá el amparo frente a la Sala
Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, ya que, aunque
esta autoridad confirmó en grado jurisdiccional de consulta las sanciones
impuestas a la actora, cabe recordar que el objeto de la presente controversia
no fue la imposición de las sanciones en sí, sino la decisión de no levantarlas
adoptada por el Juzgado Civil del Circuito.
·     Caso de María Hermelina Vargas Balaguera
(expediente 2014-282):
En este expediente, las sanciones por desacato a la
actora fueron impuestas el 25 de noviembre de 2015 y se confirmaron en grado de
consulta el 9 de diciembre del mismo año.
Por auto del 11 de marzo de 2016, el juzgado accionado
desestimó la solicitud de inaplicación de las sanciones elevada por el
apoderado de la entidad. Contra esta última decisión se enfila el reproche
constitucional incoado.
En relación con este caso, las sanciones impuestas no
han sufrido modificaciones a causa de actuaciones posteriores. No obstante, en
sede de revisión se corroboró que la señora María Hermelina Vargas Balaguera
reclamó el monto de la indemnización administrativa el día 15 de junio de 2017.
Con fundamento en lo expuesto en precedencia, con
el ánimo de restablecer los derechos vulnerados a raíz de las decisiones de
mantener las medidas de arresto y multa que, como se vio, incurrieron en un
defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, la Sala dejará sin
efectos los autos del 11 de marzo, 21 de abril y 7 de junio de 2016 por los
cuales el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios denegó la solicitud de
levantamiento de las sanciones impuestas a las señoras Paula Gaviria Betancur,
María Eugenia Morales Castro y Carolina Albornoz Herrán mediante auto del 25 de
noviembre de 2015, dentro del expediente 2014-282.
En consecuencia, acogiendo el precedente
jurisprudencial vinculante reseñado en este fallo, se procederá a levantar las
sanciones impuestas en este incidente, tanto a la actora como a las demás
funcionarias de la UARIV que fueron sancionadas y vinculadas al presente
trámite de tutela, por hallarse ellas en idénticas circunstancias de hecho y de
derecho.
Tampoco en este caso se concederá el amparo en
relación con la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Cúcuta, habida cuenta de que, si bien esta autoridad confirmó en consulta
las sanciones impuestas dentro del incidente de desacato en mención, es la
providencia en virtud de la cual el Juzgado Civil del Circuito resolvió no
inaplicar tales medidas lo que se ataca en esta oportunidad.
5. Síntesis
En esta ocasión la Corte examinó la validez
constitucional de las providencias mediante las cuales el Juzgado Civil del
Circuito de Los Patios denegó el levantamiento de las sanciones por desacato impuestas
a la antigua directora general y a otras funcionarias de la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV–, por no entregar la
indemnización administrativa reclamada por tres víctimas de desplazamiento
forzado en los estrictos términos fijados en los fallos de tutela que ordenaron
el pago de dicha medida de reparación.
El argumento de la autoridad jurisdiccional accionada
para rehusarse a inaplicar las sanciones impuestas, consistió en que la entidad
no había demostrado el pago a los interesados, tal como se dispuso en las
sentencias de tutela que ampararon los derechos por ellos invocados.
Por su parte, la UARIV asignó sendos turnos para el
pago de las indemnizaciones administrativas a cada uno de los solicitantes y explicó
a los interesados que no era posible realizar el desembolso inmediato de los
respectivos recursos, por cuanto era necesario establecer los criterios de priorización
que resultaran aplicables en cada caso y agotar el procedimiento previsto
legalmente para el efecto, debido a que la política de reparación integral a
las víctimas del conflicto se ejecuta de acuerdo con los principios de
igualdad, gradualidad y progresividad, en vista de la masiva cantidad de afectados
por la violencia y las limitaciones presupuestales.
Para abordar el estudio de la controversia, la Sala
Plena estimó necesario repasar la doctrina constitucional en torno a la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y,
específicamente, los requisitos para enervar providencias que ponen fin a
incidentes de desacato mediante esta vía excepcional de protección.
Asimismo, se llevó a cabo un análisis detenido sobre la
jurisprudencia constitucional en relación con el incidente de desacato como
mecanismo de carácter judicial para hacer cumplir los fallos de tutela, con
especial énfasis en su naturaleza y finalidad, que no es otra que propiciar el
cumplimiento efectivo de las órdenes de tutela como medio para asegurar el
restablecimiento de los derechos amparados.
Con el panorama ofrecido por las anteriores
consideraciones, la Sala evidenció que las providencias acusadas incurrieron en un defecto sustantivo
por desconocimiento del precedente, en la medida en que hicieron caso omiso
de que, a raíz de la complejidad que implicaba la ejecución inmediata de las
órdenes de tutela –por estar inmersas en un estado de cosas inconstitucional–,
era preciso atender la jurisprudencia conforme a la cual el juez está revestido
de singulares atribuciones para modular las órdenes impartidas en sentencia –en
este caso, las órdenes de pago de la indemnización administrativa–,
considerando los elementos del contexto y los informes allegados por la entidad
obligada.
Específicamente,
se advirtió que en el marco de lo que esta Corte ha denominado órdenes
complejas, el precedente habilitaba al juez para que modulara la orden de
pago en uno de sus aspectos accidentales (tiempo, modo y lugar) con el
propósito de hacer posible el cumplimiento, dado el allanamiento a los fallos
por parte de la obligada, contrastado con la problemática estructural asociada
al estado de cosas inconstitucional en materia de víctimas de desplazamiento forzado.
Asimismo, se
constató que la pretermisión del estudio sobre la responsabilidad subjetiva
conllevó un desconocimiento del precedente jurisprudencial sobre la finalidad
del incidente de desacato. Se pasó por alto que el no pago inmediato de las
medidas de reparación reconocidas a los solicitantes no era imputable a la
negligencia de las funcionarias sino a la situación coyuntural ocasionada por
la violación masiva de derechos en el marco del conflicto, y dicha omisión
condujo a una desnaturalización de las sanciones de arresto y multa como
mecanismos para propiciar la efectividad de la salvaguarda dispensada en los
fallos de tutela.
Ello, por
cuanto se estableció que, al momento de resolver un incidente de desacato, la
autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores
objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una
orden de tutela por parte de su destinatario. Entre los factores objetivos,
pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica
de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida,
(iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad
de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del
órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la
competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y
(vii) el plazo otorgado para su cumplimiento. Por otro lado, entre los factores
subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad
subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las
órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al
cumplimiento. Vale anotar que los factores señalados son enunciativos, pues, en
el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede
apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado
en relación con las medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela.
No obstante lo anterior, se precisó que la alternativa
de acción adoptada por la UARIV (consistente en la asignación de un turno para
la entrega efectiva de la indemnización) está inserta en una estructura general
de cumplimiento, por tratarse de un estado de cosas inconstitucional, en este
caso, en materia de atención a víctimas de desplazamiento forzado. Se subrayó que
la Corte Constitucional no puede promover ni aceptar el uso estratégico del
incidente de desacato, de modo que se convierta en un mecanismo que les permita
a los accionados dilatar el cumplimiento de las órdenes de tutela en procesos
que no estén dentro de un escenario como el que aquí se observa, esto es, un
estado de cosas inconstitucional.
A partir de los anteriores hallazgos, se concluyó que deben
tutelarse los derechos fundamentales
a la libertad y al
debido proceso invocados por la actora y, como consecuencia de ello, se debe dejar sin efectos aquellas providencias
que negaron el levantamiento de las sanciones por desacato impuestas a las
funcionarias de la UARIV, para proceder a levantarlas, de conformidad con el
precedente fijado por la Corte Constitucional en la materia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el
trámite de revisión de la tutela T-6.017.539.
Segundo.- REVOCAR la sentencia del 6 de diciembre de 2016,
proferida por la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral–, que
confirmó la del 20 de octubre de 2016, por la cual la Sala de Casación Civil de
la misma Corporación negó la protección constitucional reclamada.
En su lugar, TUTELAR de los derechos
fundamentales a la libertad y al debido proceso invocados por la ciudadana
Paula Gaviria Betancur frente al Juzgado Civil del Circuito de Los Patios
–Norte de Santander– y NEGAR el amparo invocado por la misma accionante
frente al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta –Sala
Civil-Familia–, dentro de las actuaciones de tutela promovidas por Víctor
Manuel Contreras Ovalle (expediente 2014-261) y María Hermelina Vargas
Balaguera (expediente 2014-282); así como DECLARAR la carencia actual de
objeto, por la configuración de un hecho superado, en relación con la solicitud
de amparo instaurada por la citada ciudadana Paula Gaviria Betancur dentro del
trámite de amparo de Diego Julián Rubio Martínez (expediente 2015-78).
Tercero.- DEJAR SIN EFECTOS
el auto del 11 de febrero de 2016, mediante
el cual el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios denegó la solicitud elevada
por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV–
para que se dispusiera el levantamiento de las sanciones impuestas por auto del
3 de agosto de 2015, en el cual la misma autoridad judicial declaró en desacato
a la ciudadana Paula Gaviria Betancur y la sancionó con multa de cinco (5)
salarios mínimos legales mensuales vigentes y arresto por tres (3) días, dentro
del incidente promovido por Víctor Manuel Contreras Ovalle (expediente 2014-261).
Cuarto.- DEJAR SIN
EFECTOS los autos del 11 de marzo, 21 de abril y
7 de junio de 2016, mediante los
cuales el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios denegó las solicitudes
elevadas por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
–UARIV– para que se dispusiera el levantamiento de las sanciones impuestas por
auto del 25 de noviembre de 2015, en el cual la misma autoridad judicial
declaró en desacato a las ciudadanas Paula Gaviria Betancur, María Eugenia Morales Castro y Carolina Albornoz Herrán, y sancionó con multa de cinco (5) salarios
mínimos legales mensuales vigentes y arresto por tres (3) días a la primera de
las citadas, y con sendas multas de tres (3) salarios
mínimos legales mensuales vigentes y tres (3) días de arresto a las demás, dentro del incidente
promovido por María Hermelina Vargas Balaguera (expediente
2014-282).
Quinto.- LEVANTAR las sanciones por
desacato impuestas a las ciudadanas Paula Gaviria Betancur, María Eugenia
Morales Castro y Carolina Albornoz Herrán por el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios mediante
autos del 3 de agosto y 25 de noviembre de 2015, las cuales fueron confirmadas
en sede jurisdiccional de consulta por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cúcuta –Sala Civil-Familia– mediante autos del 12 de agosto y 9 de
diciembre de 2015, dentro de los incidentes de desacato
promovidos por Víctor Manuel Contreras Ovalle (expediente 2014-261) y María
Hermelina Vargas Balaguera (expediente 2014-282), respectivamente.
Sexto.- ORDENAR al Juzgado Civil del Circuito de Los Patios que, en
el término de cinco (5) días, contado a partir de la notificación de esta
sentencia, oficie a
todas las autoridades a las que encargó de ejecutar las sanciones por desacato
referidas en el ordinal quinto de esta decisión, comunicándoles acerca de la
decisión adoptada por esta Corporación.
Séptimo.- Como consecuencia de la tutela definitiva concedida en esta
sentencia, LEVANTAR la medida provisional decretada mediante auto del 8
de mayo de 2017, al interior del presente trámite de revisión, en favor de las
ciudadanas Paula Gaviria Betancur, María
Eugenia Morales, Alicia Rueda Rojas y Carolina Albornoz Herrán.
Octavo.- EXHORTAR a las autoridades jurisdiccionales que se encuentran investidas
de competencia para resolver incidentes de desacato en los trámites de acciones
de tutela a que, en el momento de pronunciarse sobre pretensiones relacionadas
con el reconocimiento y pago de indemnizaciones administrativas a favor de
víctimas del conflicto armado, apliquen el precedente
jurisprudencial vinculante desarrollado por la Corte Constitucional sobre la
naturaleza y finalidad del incidente de desacato, de acuerdo con lo expuesto en
la parte considerativa de la presente sentencia.
Noveno.- SOLICITAR a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
difundir, por el medio más expedito posible, esta sentencia, entre todos los
despachos judiciales del país, para que, en adelante, tomen en consideración
las pautas y reglas señaladas en esta sentencia cuando deban resolver los
asuntos de desacato a órdenes de amparo sometidos a su conocimiento.
Décimo.- Por Secretaría General, DEVUÉLVANSE inmediatamente los
expedientes 2014-261, 2015-78 y 2014-282 al juzgado de origen.
Undécimo.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones
previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con
impedimento
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
En
comisión de servicios
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] 2015-78
[2] 2014-261
[3] 2014-282
[4] Cita las sentencias SU-254 y C-753 de 2013.
[5]Sentencias T-763 de 1998, T-010 de 2012 y T-421 de 2003.
[6] Sentencias de 21 de septiembre de 2011, expediente T01940-00, del
año 2012, exp. T 00171-01 y T 02029-00, año 2013, expediente T00099-01, T
01048, T 01632-00 y 2013-2160, Exp. 110010203000-2014-01334-00, exp. 11001-02-03-000-2015-01493-00,
Exp. 11001-02-03-000-2015-01598-00 y exp. 11001-02-03-000-2015-01765-00.
[7] Cfr. fol. 65 cuad. ppal.
[8] Cfr. fol. 85 vto. cuad. ppal.
[9] Cfr. fol. 88 cuad. ppal.
[10] Sentencia T-130 de 2016.
[11] Sentencia con radicado Nº 110010205000201600 del 4 de mayo de 2016,
Sala de Casación Laboral y Sentencia con radicado Nº 11001020400020160093500
del 14 de junio de 2016, Sala de Casación Penal, Sala de Decisión de tutelas.
[12] Sentencia con radicado Nº 2016-000873 del 19 de mayo de 2016, Sala
de Contencioso Administrativo- Sección Quinta.
[13] Cfr. fols. 108 a 109 cuad. ppal.
[14] “Artículo 61. Revisión por la Sala Plena. Cuando a juicio de
la Sala Plena, por solicitud de cualquier magistrado, un proceso de tutela dé
lugar a un fallo de unificación de jurisprudencia o la transcendencia del tema
amerite su estudio por todos los magistrados, se dispondrá que la sentencia
correspondiente sea proferida por la Sala Plena.
“Adicionalmente, para los fines establecidos en las normas vigentes,
después de haber sido escogidos autónomamente por la Sala de Selección
competente, los tallos sobre acciones de tutela instauradas contra providencias
de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado deberán ser llevados
por el magistrado a quien le corresponda en reparto a la Sala Plena, la cual
determinará si asume su conocimiento con base en el informe mensual que le sea
presentado a partir de la Sala de Selección de marzo de 2009.
“En tal evento, el magistrado ponente registrará en la Secretaría el
proyecto de fallo respectivo y se procederá a cumplir el mismo trámite previsto
por el artículo 53 del Reglamento de la Corporación para el cambio de
jurisprudencia, en materia de sentencias de revisión de tutela”:
[15] En este memorial no se hace referencia a la sanción de multa por 5
salarios mínimos legales mensuales vigentes que también se le impuso.
[16] Para acreditarlo, al memorial se adjuntaron pantallazos de los
aplicativos que le permitieron a la UARIV confirmar que cada uno de los giros
efectivamente había sido cobrado.
[17] M.P. Jaime Córdoba Triviño
[18] Sentencia T-078 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo
[19] Sentencia T-064 de 2016, M.P.: Alberto Rojas Ríos
[20] Sentencia SU-1219 de 2001, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa
[21] Ibídem
[22] Puntualmente sobre este aspecto, la sentencia C-243 de 1996, M.P.:
Vladimiro Naranjo Mesa, estableció: “[L]a correcta interpretación y alcance
del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, parcialmente demandado de
inexequibilidad, no puede ser otro que el que se deduce de su tenor literal y
del sentido natural y obvio de sus palabras: es decir, consagra un trámite
incidental especial, que concluye con un auto que nunca es susceptible del
recurso de apelación, pero que si dicho auto es sancionatorio, debe ser objeto
del grado de jurisdicción llamado consulta, cuyo objeto consiste en que el
superior jerárquico revise si está correctamente impuesta la sanción, pero que
en sí mismo no se erige como un medio de impugnación. Y ello es así por cuanto
el trámite de la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario
que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales, lo cual
implica una especial relievancia del principio de celeridad.” La
improcedencia del recurso de apelación contra la decisión que resuelve un
incidente de desacato es también descrita con amplitud en la sentencia T-533 de
2003, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra
[23] Cons. sentencia T-766 de 1998, M.P.: José Gregorio Hernández
Galindo
[24] Sentencia T-254 de 2014, M.P.: Luis
Ernesto Vargas Silva
[25] Sentencias T-533 de 2003, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra, T-010 de
2012, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio
[26] Sentencia T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño
[27] Sentencia T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa
[28] Sentencia T-482 de 2013 M.P.: Alberto Rojas Ríos
[29] Sentencia T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño
[30] Cfr. sentencia C-426 de 2002, M.P.: Rodrigo Escobar Gil
[31] Sentencia T-443 de 2013, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[32] Sentencia T-554 de 1992, M.P.: Eduardo
Cifuentes Muñoz
[33] Sentencia C-367 de 2014, M.P.: Mauricio
González Cuervo
[34] Ibídem
[35] En nuestro ordenamiento, el artículo 2 de la Constitución prevé: “Son
fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados
en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que
los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial
y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a
todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,
creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de
los deberes sociales del Estado y de los particulares.”
[36] Sentencia T-216 de 2013, M.P.: Alexei Julio
Estrada
[37] Sentencia T-554 de 1996, M.P.: Antonio Barrera Carbonell
[38] El aparte tachado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte
Constitucional mediante sentencia C-243 de 1996, M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa
[39] Sentencia C-243 de 1996, M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa
[40] La jurisprudencia constitucional ha sido
enfática en resaltar que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela
radica, prima facie, en cabeza de los jueces de primera instancia, pues
son estos los encargados de hacer cumplir las órdenes impartidas, así provengan
de un fallo de segunda instancia o de una sentencia de revisión emanada de la
Corte Constitucional que haya resuelto revocar lo inicialmente dispuesto. De
esta manera, en Auto 136A de 2002, esta Corporación destacó que la competencia
principal del juez de primera instancia para asegurar el cumplimiento de las
distintas sentencias de tutela: “(i) Obedece a una interpretación
sistemática del decreto 2591 de 1991, (ii) genera claridad en términos de
seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los
procedimientos judiciales, (iii) esta (sic) en armonía con el principio
de inmediación del trámite de  tutela y, (iv) protege la eficacia de la
garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta”.
Cfr. Sentencias SU-1158 de 2003, T-421 de 2003, T-368 de 2005 T-271 de 2015 y
T-226 de 2016.
[41] Sobre los rasgos que diferencia el trámite del cumplimiento del
incidente de desacato, se ha dicho: “[L]a facultad para sancionar por
desacato es una opción que tiene el juez frente al incumplimiento pero no puede
confundirse en manera alguna con la potestad que tiene para hacer efectiva la
orden de tutela. Es decir, el juez puede adelantar el incidente de desacato y
sancionar a o los responsables y simultáneamente puede adelantar las
diligencias tendentes a obtener el cumplimiento de la orden. Un trámite no
excluye al otro y de igual manera la competencia para hacer efectivo el
cumplimiento de la orden no es requisito necesario ni previo para poder imponer
la sanción.” Sentencia T-459 de 2003, M.P.: Jaime Córdoba Triviño
[42]
Sentencia T-088 de 1999, M.P.: José
Gregorio Hernández Galindo
[43] Sentencia T-014 de 2009, M.P.:
Nilson Pinilla Pinilla
[44] Sentencias T-188 de 2002, M.P.:
Alfredo Beltrán Sierra, T-421 de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra y T-512
de 2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio
[45] Sentencia T-509 de 2013, M.P.: Nilson Pinilla Pinilla
[46] “[U]na orden de tutela es simple cuando comprende una sola
decisión de hacer o de abstenerse de hacer algo que se encuentra dentro de la
órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden y se puede
adoptar y ejecutar en corto tiempo, usualmente mediante una sola decisión o
acto. Por el contrario una orden de tutela es compleja cuando conlleva un
conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo
de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un
plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno.
“La posibilidad de alterar las órdenes impartidas originalmente
dentro de un proceso de tutela, tiene sentido, en especial, cuando el juez
adoptó una orden compleja para asegurar el goce efectivo de un derecho. En
estas situaciones el remedio adoptado suele enmarcarse dentro de una política
pública del estado y puede significar plazos, diseños de programas, apropiación
de recursos, elaboración de estudios o demás actividades que no puedan
realizarse de forma inmediata y escapan al control exclusivo de la persona
destinataria de la orden original. En ocasiones, por ejemplo, el juez de tutela
se ve obligado a vincular a un proceso a varias autoridades administrativas, e
incluso a particulares, para que todas las personas, conjuntamente, logren
adoptar una serie de medidas necesarias para salvaguardar el goce efectivo del
derecho”. Sentencia T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa
[47] Sentencias T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa y
T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdova Triviño
[48] Sentencias T-368 de 2005, M.P.:
Clara Inés Vargas Hernández, T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba
Triviño, T-171 de 2009, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto
[49] Tal ha sido la línea definida por la Corte de tiempo atrás: “Es
pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la
responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es
decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el
incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo
hecho del incumplimiento.” Sentencia T-763 de 1998, M.P.: Alejandro
Martínez Caballero
[50] Sentencia T-171 de 2009, M.P.: Humberto
Antonio Sierra Porto
[51] Sentencia T-889 de 2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio
[52] Sobre la responsabilidad subjetiva por parte
del obligado en el trámite de incidente de desacato, la Corte ha fijado un
precedente pacífico: sentencias T-763 de 1998, M.P.: Alejandro Martínez
Caballero, T-553 de 2002, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra, T-458 de 2003, M.P.:
Marco Gerardo Monroy Cabra, T-459 de 2003, M.P.: Jaime Córdoba Triviño, T-744
de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra, T-939 de 2005, M.P.: Clara Inés
Vargas Hernández, T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño, T-632 de 2006,
M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra, T-1243 de 2008, M.P.: Rodrigo Escobar Gil,
T-171 de 2009, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-123 de 2010, M.P.: Luis
Ernesto Vargas Silva, T-652 de 2010, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-512 de
2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-606 de 2011, M.P.: Humberto Antonio
Sierra Porto, T-889 de 2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-010 de 2012,
M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-074 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, T-280A de 2012, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-527 de 2012,
M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-1090 de 2012, M.P.: Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, T-185 de 2013, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva, T-399 de 2013,
M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-482 de 2013, M.P.: Alberto Rojas Ríos,
T-254 de 2014, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva, C-367 de 2014, M.P.: Mauricio
González Cuervo, T-271 de 2015, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-325 de
2015, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez, T-226 de 2016, M.P.: Luis Ernesto
Vargas Silva, T-280 de 2017, M.P.: José Antonio Cepeda Amarís.
[53] Sentencia T-458 de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra
[54] Sentencia T-459 de 2003, M.P.: Jaime Córdoba Triviño
[55] Sentencias C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz y C-367 de
2014, M.P: Mauricio González Cuervo
[56] Sentencias T-421 de 2003, M.P.:
Marco Gerardo Monroy Cabra, T-368 de 2005, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández,
T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño, T-171 de 2009, M.P.:
Humberto Antonio Sierra Porto, T-652 de 2010, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio,
T-512 de 2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-074 de 2012, M.P.: Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub, T-280A de 2012, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
T-482 de 2013, M.P.: Alberto Rojas Ríos, C-367 de 2014, M.P.: Mauricio González
Cuervo,
[57] Sobre la naturaleza de la sanción por desacato se pronunció la
Corte Constitucional en la sentencia C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz
[58] Sentencias T-421 de 2003, M.P.: Marco
Gerardo Monroy Cabra, T-171 de 2009, M.P.: Humberto Antonio Sierra
Porto, T-652 de 2010, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-463 de 2011, M.P.:
Nilson Pinilla Pinilla, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-606 de 2011,
M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-010 de 2012, M.P.: Jorge Iván Palacio
Palacio, T-074 de 2012, T-482 de 2013, M.P.: Alberto Rojas Ríos, M.P.: Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub, T-509 de 2013, M.P.: Nilson Pinilla Pinilla, C-367 de
2014, M.P.: Mauricio González Cuervo.
[59] Sentencia T-606 de 2011, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto
[60] Cfr. C-055 de 1993 y  T-421
de 2003.
[61] Sentencia T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa
[62] Cfr. fols. 34-36 cuad. 2, exp. 2015-78
[63] Cfr. fols. 4-10 cuad. 3, exp. 2015-78
[64] Cfr. fols. 77-78 cuad. 2, exp. 2015-78
[65] Cfr. fol. 108 cuad. 2, exp. 2015-78
[66] Cfr. fols. 79-83 cuad. 2, exp. 2014-261
[67] Cfr. fols. 4-14 cuad. 3, exp. 2014-261
[68] Cfr. fols. 279-274 cuad. 2, exp. 2014-261
[69] Cfr. fols. 86-89 cuad. 2, exp. 2014-282
[70] Cfr. fols. 4-12 cuad. 3, exp. 2014-282
[71] Cfr. fols. 183-184 cuad. 2, exp. 2014-282
[72] Cfr. fols. 229-230 cuad. 2, exp. 2014-282
[73] Cfr. fol. 247 cuad. 2, exp. 282
[74] Cita las sentencias SU-254 y C-753 de 2013.
[75] Sobre esta distinción, la jurisprudencia ha señalado que “[a] pesar
de que la Corte rechaza la posibilidad de acudir a la tutela contra sentencia
de tutela, sí acepta acudir a esta acción contra los incidentes de desacato
teniendo en cuenta que se trata de situaciones distintas que no pueden
confundirse”. Sentencia T-368 de 2005, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández
[76] Consideraciones tomadas de la sentencia SU-416 de 2015, M.P.:
Alberto Rojas Ríos, reiterada recientemente por la sentencia SU-647 de 2017,
M.P.: Diana Fajardo Rivera
[77] “Artículo 230. Los jueces, en sus providencias, sólo están
sometidos al imperio de la ley.
La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho
y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial.”
[78] Sentencia T-1029 de 2012, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva
[79] Sentencia SU-050 de 2017, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva
[80] Sentencias SU-050 de 2017, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva y T-1092
de 2007, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto
[81] M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva
[82] M.P.: Mauricio González Cuervo
[83] Cons. sentencias T-519 de 2017, M.P.: Alejandro Linares Cantillo,
T-410 de 2017, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado, T-377 de 2017, M.P.: Alejandro
Linares Cantillo, T-083 de 2017, M.P.: Alejandro Linares Cantillo, T-130 de
2016, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-527 de 2017, M.P.: Gloria Stella
Ortiz Delgado, T-293 de 2015, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado, T-197 de 2015,
M.P.: Martha Victoria Sáchica Méndez, T-112 de 2015, M.P.: Jorge Iván Palacio
Palacio, T-908 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo, T-863 de 2014, M.P.:
Luis Guillermo Guerrero Pérez, T-680 de 2014, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio,
T-640 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo, T-534 de 2014, M.P.: Luis
Guillermo Guerrero Pérez, entre otras.
[84] Auto 206 de 2017, Sala de Seguimiento a la
Sentencia T-025 de 2004.
[85] Sentencia T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa
[86] Resulta pertinente traer al presente, mutatis mutandis, los
razonamientos de la Corte al examinar casos donde se evidencia un problema
estructural que sobrepasa los casos individuales ventilados mediante acción de
tutela, tal como ocurrió con las acciones de
tutela contra la Caja Nacional de Previsión –CAJANAL−:
“Cuando el problema es estructural, contrariamente a lo sostenido
por la jurisprudencia constitucional en la consideración aislada de los casos
concretos, abordarlo para casos individuales por la vía de la acción de tutela,
conduce a una violación del derecho a la igualdad. Ello es así porque ante un
problema estructural, que implica que, con los recursos disponibles, la entidad
no puede responder oportunamente las peticiones, ordenar que una petición se
resuelva de manera inmediata, implica desconocer el derecho de todos los que
están en turno. La Corte ha dicho que so pretexto de la igualdad no se puede
desconocer el derecho de petición pero, como se ha puesto de presente, tal
afirmación no puede llevarse al extremo de desconocer el hecho de que quienes
esperan turno para una respuesta también tienen afectado su derecho de petición
y de que si el cumplimiento de la orden judicial de tutela implica darle la
prelación al derecho de uno sobre el del otro, el que está en turno ve violado
no solo su derecho de petición sino también su derecho a la igualdad. Una
interpretación literal de lo expresado por la Corte implicaría que para
proteger el derecho de petición de un sujeto, se desconocería el derecho de
petición de otro sujeto, quien por consiguiente vería afectado también su
derecho a la igualdad. La solución sería que el juez ordenara la inmediata
atención de todas las peticiones que están en mora pero, como se trata de un
problema estructural, ello es imposible de cumplir. Se puede acatar la orden en
casos individuales, pero a costa de la igualdad y agravando la situación de
quienes se encontraban en turno, que verán su respuesta dilatada tantos turnos
como tutelas les sean concedidas a personas que se encontraban por debajo.”
(Sentencia T-1234 de 2008, M.P.: Rodrigo Escobar Gil)
[87] V.gr. sentencias T-142 de 2017, M.P.: María
Victoria Calle Correa, T-114 de 2015, M.P.: Mauricio González Cuervo, Auto 206
de 2017, Sala de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004.
[88] Los pagos se efectuaron en las siguientes fechas: al señor Diego
Julián Rubio el 8 de febrero de 2017, al señor Víctor Manuel Contreras el 27 de
octubre de 2016, y a la señora María Hermelina Vargas el 15 de junio de 2017.
[89] Cfr. fols. 86-87 cuad. ppal.
[90] Cfr. fol. 88 ibídem