T-462-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-462/03
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Situaciones de
procedencia
A partir de la propia jurisprudencia de la Corte
Constitucional que pueden identificarse diversas situaciones genéricas de
violación de la Constitución por la vía de la vulneración de los derechos
fundamentales con ocasión de actuaciones de las autoridades judiciales. Estas
circunstancias disfuncionales son las que permiten hablar de la procedencia de
la acción de tutela contra providencias judiciales (autos y sentencias) como
conductas de las autoridades públicas. En primer lugar, se encuentran los casos
en los cuales la violación de la Constitución y la afectación de derechos
fundamentales es consecuencia del desconocimiento de normas de rango legal o
infralegal, ya sea por su absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida,
por error grave en su interpretación o por el desconocimiento de sentencias con
efectos erga omnes. Estas situaciones corresponden a los denominados defectos
sustantivo, orgánico y procedimental como circunstancias que afectan la
juridicidad de las providencias judiciales. En segundo lugar, se encuentran
aquellos casos en los que la vulneración de los derechos fundamentales se
presenta con ocasión de problemas severos relacionados con el soporte
probatorio de los procesos, como cuando se omiten la práctica o el decreto de
pruebas, o cuando se presenta una indebida valoración de las mismas por juicio
contraevidente o porque la prueba es nula de pleno derecho. Estas  situaciones
han sido definidas por la Corte como vicios de las providencias conocidos como constitutivas
de un defecto fáctico. En tercer lugar, se encuentran las situaciones en las
cuales la violación de los derechos fundamentales por parte del funcionario
judicial es consecuencia de la inducción en error de que es víctima por una
circunstancia estructural del aparato de administración de justicia, lo que
corresponde a lo que la jurisprudencia ha denominado vía de hecho por
consecuencia. En cuarto lugar, se encuentran las situaciones en las cuales la
providencia judicial presenta graves e injustificados problemas en lo que
respecta a la decisión misma y que se contraen a la insuficiente sustentación o
justificación del fallo y al desconocimiento o la inadvertencia del precedente
judicial en la materia. En quinto lugar, se encuentran las situaciones en las
cuales el juez incurre en una violación directa de la Constitución y desconoce
el contenido de los derechos fundamentales de alguna de las partes. Se trata de
los casos en los cuales la decisión del juez se apoya en la interpretación de
una disposición en contra de la Constitución o cuando el juez se abstiene de
aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de
la Constitución siempre que se presente solicitud expresa de su declaración,
por alguna de las partes en el proceso.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Vulneración o
amenaza de derechos fundamentales
Para la Corte, es claro que en todas
estas situaciones la procedencia de la acción de tutela contra las decisiones
judiciales está condicionada a la existencia de una violación de un derecho
fundamental como quiera que no fue otro el propósito del constituyente al crear
la acción de tutela y al consagrar entre los principios fundamentales del
Estado el de la eficacia de los derechos fundamentales.
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Armonización
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Análisis previo
de causales de procedibilidad/VIA DE HECHO-Clases de defectos en la
actuación
El pronunciamiento de fondo por parte
del juez de tutela respecto de la eventual afectación de los derechos
fundamentales con ocasión de la actividad jurisdiccional (afectación de
derechos fundamentales por providencias judiciales) es constitucionalmente
admisible solamente cuando el juez haya determinado de manera previa la configuración
de una de las causales de procedibilidad, es decir una vez haya constatado la
existencia de alguno de los cinco eventos (i) defectos sustantivo, orgánico,
procedimental; (ii) defecto fáctico; (iii) error inducido; (iv) decisión
inmotiva, desconocimiento del precedente; (v) violación directa de la
Constitución. Para la Corte, un análisis previo de procedibilidad de la acción
de tutela cuando la misma se instaura contra decisiones judiciales es más que
constitucionalmente razonable, ya que con la misma se pueden armonizar la
necesidad de proteger los intereses constitucionales que involucran la
autonomía de la actividad jurisdiccional y la seguridad jurídica, sin que estos
valores puedan desbordar su ámbito de irradiación y cerrar las puertas a la necesidad
de proteger los derechos fundamentales que pueden verse afectados eventualmente
con ocasión de la actividad jurisdiccional del Estado.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia
excepcional
VIA DE HECHO-Defecto sustantivo
DOCTRINA CONSTITUCIONAL SOBRE DERECHO DE
PETICION-Alcance
PENSION COMPARTIDA-Traslado del riesgo de vejez al ISS/PENSION
COMPARTIDA-Requisitos para su procedencia/PENSION COMPARTIDA-Exoneración
de responsabilidad del empleador
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Improcedencia
por inexistencia de defecto sustantivo
DERECHO DE PETICION FRENTE AL SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Deber
de resolver la solicitud
DERECHO DE PETICION-Existencia de solicitud informal
A pesar de que la Sala Penal corrigió
la razón de la decisión del a quo acogiéndose a la doctrina constitucional
antes mencionada, también es cierto que decidió negar el amparo esta vez bajo
el argumento de que no estaba demostrado que la actora hubiese presentado
escrito de petición ante el Instituto de Seguros Sociales. La Corte tampoco
puede compartir la postura de la Sala Penal como quiera que consta en el
expediente, una copia informal de un escrito (firmado por la actora, dirigido
al Seguro Social y con una constancia de recibido) en el que la peticionaria
solicitaba información sobre el trámite de su pensión.
DERECHO DE
PETICION Y PRINCIPIO DE LA BUENA FE
SEGURO
SOCIAL-Certeza de los hechos por no presentación de
informe/DERECHO DE PETICION ANTE EL SEGURO SOCIAL-Respuesta sobre
trámite de pensión
Para la Corte, no obstante que en este
caso la prueba del ejercicio del derecho de petición por parte de la actora se
reduce a una simple copia informal, debe darse aplicación, primero, al
principio constitucional de buena fe que se presume en todas las actuaciones
que adelantan los particulares ante las autoridades y que en el caso, cobija la
actuación judicial de la actora; y segundo, que dispone que si la entidad
demandada no presenta informe sobre los hechos que motivan la acción de tutela
estos deberán tenerse como ciertos. Como quiera que el Seguro Social, a pesar
de haber sido oportunamente notificado de la demanda de tutela, no presentó
informe alguno sobre los hechos de la presente demanda, lo afirmado por la
actora será tenido como cierto; por consiguiente, la Corte tutelará el derecho
fundamental de petición de la ciudadana y ordenará al Seguro Social que le
responda en el término de 48 horas informándole, si fuere pertinente, sobre el
estado actual del trámite de la pensión.
Referencia: expediente T-689211
Acción
de tutela instaurada por Amira Rosa Corrales Cárdenas contra el Tribunal
Superior de Sincelejo (Sala Civil Familia Laboral), el Banco Ganadero y el
Seguro Social.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá D.C., cinco (5) de junio de dos mil  tres
(2003).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional
integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis
y Eduardo Montealegre Lynett, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33
y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos dictados
por la Sala Laboral y por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, en
primera y segunda instancia respectivamente, dentro del expediente de tutela
T-689211.
I. ANTECEDENTES.
Hechos
1. El día 30 de septiembre de 2002 la señora Amira
Rosa Corrales Cárdenas presentó demanda de tutela contra el Banco Ganadero, el
Seguro Social y el Tribunal Superior de Sincelejo (Sala Civil, Familia,
Laboral), por considerar vulnerados sus derechos a recibir una pensión mensual
de vejez, al reajuste periódico de la misma, al debido proceso y a la respuesta
oportuna de un escrito de petición.
Su reclamación la dirigió contra la sentencia del 8 de
febrero de 2001 proferida por el Tribunal Superior de Sincelejo (Sala Civil,
Familia, Laboral), la cual puso fin al proceso ordinario laboral por ella
adelantado contra el Banco Ganadero.
En dicho proceso se discutía si el Banco Ganadero
estaba o no en la obligación de responder por la pensión plena de jubilación de
acuerdo con las normas que regulan los régimenes de transición y la
compartibilidad pensional (art. 36 ley 100 de 1993 y 260 del C.S.T.).
El punto objeto de debate judicial se contrajo a
definir si tales normas eran o no aplicables a los hechos particulares
señalados por la señora Corrales Cárdenas. Estos hechos pueden ser resumidos
así:
a. Haber trabajado para el Banco Ganadero desde el 11
de mayo de 1964 hasta el 30 de mayo de 1990 (26 años y 19 días) (fls. 15 y 40
del primer cuaderno).
b. Haber sido afiliada al régimen general de seguridad
social en pensiones mediante su vinculación al Instituto de Seguros Sociales en
el año de 1973 (cerca de nueve años después de la iniciación de la relación de
trabajo con el Banco Ganadero) (fls. 16, 27 y 31 del primer cuaderno)
c. Haber reclamado al Banco Ganadero su derecho a la
pensión de vejez, a lo que el Banco en su oportunidad respondió "...una
vez  cumpla los  55 años de edad, ventilarla  ante el Seguro Social en la modalidad
de vejez, por cuanto no tiene derecho a la jubilación por no llevar 10 años de
vinculación al Banco cuando el seguro asumió dicho riesgo o prestación"
(fl. 16 del primer cuaderno).
d. Tener en el año de 1996, fecha de la reclamación de
su pensión de vejez, la edad de 50 años (fls. 15 y 16 del primer cuaderno).
2. Una vez surtida la primera instancia del proceso
ordinario laboral ya mencionado, el 21 de junio de 2000, el Juez Primero
Promiscuo del Circuito de Corozal decidió conceder las pretensiones de la
demandante. En consecuencia condenó al Banco Ganadero, entre otras, al pago de
una suma determinada de dinero por concepto de pensión de vejez y a seguir
cotizando al Instituto de Seguros Sociales los aportes correspondientes, hasta
tanto esta entidad asumiera el pago de la obligación pensional (fls. 38 y 39
del primer cuaderno). Consideró el juez lo siguiente:
"..los trabajadores que en la fecha en
que el Instituto de Seguros Sociales comenzó a asumir el riesgo llevaran más de
10 años en una misma empresa, deben ser pensionados por su patrono cuando
completen los requisitos  necesarios para jubilación (C.S.T. 260). Éste pagará
íntegramente la pensión, pero continuarán las cotizaciones al Instituto de
Seguros Sociales hasta cuando se cumplan los requisitos mínimos exigidos para
pensión de vejez y el Instituto comience a pagarla. A partir de este momento
la obligación patronal quedará reducida al pago de la diferencia que llegare a
existir  entre el valor de las dos pensiones, y nada deberá el patrono si el
monto fuere igual.
(...)
Veamos que nos muestra la realidad
procesal: La señora Amira Rosa Corrales Cárdenas comenzó a laborar al servicio
del Banco Ganadero Sucursal de Corozal, el día 11 de mayo de 1964 y dejó de
hacerlo el 30 de mayo de 1990, o sea, por un lapso de 26 años y 20 días,
cumpliendo de esta manera el requisito de tiempo de servicio. A folio 8 del
expediente se encuentra el registro civil de nacimiento de la actora, el cual
indica que nació el 8 de diciembre de 1945, o sea, que el 8 de diciembre de
1995 cumplió los 50 años de edad, satisfaciendo por consiguiente, el requisito
atinente a la edad de jubilación.
El instituto de Seguros Sociales inició sus
funciones en el año de 1967 y la actora comenzó sus labores al servicio del Banco
Ganadero el 11 de mayo de 1964. Fue afiliada al Seguro Social en el mes de
junio de 1973, es decir, 9 años después de estar laborando al servicio de la
entidad demandada, y 6 años después de estar funcionando  el instituto de
Seguros Sociales, lo que indica a todas luces que el empleador fue negligente
para afiliar a tiempo a su empleada al Seguro Social, ya que si lo hace en el
año 1967, al momento de salir de la empresa hubiese tenido 23 años de estar
cotizando para su pensión de jubilación, entonces no podría en el presente
caso, la empleada asumir las consecuencias de la omisión cometida por el
empleador, al no afiliarla al Seguro Social cuando este empezó a funcionar.
Por las anteriores razones declararemos no
probada la excepción de inexistencia de la obligación, y como consecuencia de
ello se condenará al Banco Ganadero Sucursal de Corozal a pagarle a la
demandante la cantidad de $ 14'203.224 por concepto de mesadas pensionales
dejadas de cancelar desde el 8 de diciembre de 1995 hasta la fecha"
3. El 8 de febrero de 2001 el Tribunal
Superior de Sincelejo (Sala Civil - Familia - Laboral) al resolver el recurso
de apelación decidió revocar la decisión de instancia y absolver al Banco
Ganadero de los cargos de la demanda (fls. 26 a 28 del primer cuaderno).
Consideró el Tribunal:
"Pensiones
de jubilación compartidas entre el Instituto de Seguros Sociales y el
empleador:  Corresponden a la de aquellos trabajadores que a la fecha en que el
Instituto haya comenzado a cubrir el riesgo de vejez reúnan los siguientes
requisitos: 1) Diez o mas años de labranza, 2) Tiempo y edad requeridos para la
pensión de jubilación, y 3) Seguir cotizando a los seguros hasta cumplir con
los requisitos mínimos exigidos por su normatividad para otorgar la pensión de
vejez.  Al completar el empleado las exigencias de ley señaladas en el artículo
260 del Código Sustantivo Laboral para obtener la pensión de jubilación, el
empleador está en el deber de pagársela íntegra o plenamente, hasta que el
Instituto de Seguridad Social, de acuerdo a su reglamentación, reconozca y
empiece a pagar la de vejez. Cuando esto último se concrete, y el monto de la
mesada pensional sea igual a la de jubilación que viene pagando directamente el
patrono, éste queda exonerado por completo de esta prestación; por el
contrario, si entre las dos subvenciones, la de vejez resultare de menor
cuantía, el pago de la diferencia hasta completar la de jubilación de
conformidad con el precitado artículo 260, continúa a cargo del patrono. Esta
última circunstancia constituye el substrato de lo que se conoce como pensiones
compartidas entre patrono e Instituto de Seguros Sociales...
(...)
Al rastrear
en las situaciones descritas en glosas que anteceden el caso específico de la
pretensora, teniendo como soporte la experiencia laboral vivida en el momento
de la asunción del riesgo por el ISS (1973) y su afiliación al sistema general
de Seguridad Social en pensiones desde la misma época hasta la terminación del
vínculo laboral con la demandada, que no asistió razón al funcionario de primer
grado que optó por el reconocimiento  de la pensión de jubilación a cargo
exclusivo del empleador pues, como claro surge del análisis de cada una de las
situaciones previstas, la de ella encaja en aquellos casos en que el Instituto
asumió el riesgo de vejez por no haber servido la trabajadora a la empresa diez
años o más en el momento en que el ISS asumió la carga, que lo fue en 1973. Por
manera que si Amira Rosa Corrales Cárdenas tenía en esta época 8 años y 11
meses aproximadamente de vinculación laboral al Banco Ganadero, por el hecho de
haber sido afiliado al Sistema por el empleador el 25 de junio de 1973 (ver
folio14) en ese instante se produjo la subrogación del riesgo al ISS, al que
deberá acudir para, teniendo en cuenta la afiliación al sistema acceder  al
derecho que en forma equívoca ha propuesto, ya que - se reitera- la situación
personal de la trabajadora (menos de 10 años de servicio a favor de la empresa
en 1973) no le permite incursionar en el régimen de transición previsto para el
cambio de sistema, como quedó visto.
La anterior
conclusión conlleva las consecuencias que para las partes, teniendo como venero
el artículo 260 del C.S.T. inaplicable en este asunto (sic) tiene que ver,
respeto del empleador, con el relevo absoluto de la carga impuesta por la
sentencia de primer grado, en la medida en que no está obligado a cubrir en
ninguna medida ni proporción el riesgo de vejez...
(...)
Queda
establecido pues que el riesgo de vejez de la extrabajadora demandante quedó
sujeto en su totalidad al régimen del Seguro Social, pues no se estructura la
hipótesis de la compartibilidad de pensiones.
4. Argumenta la actora que esta última
decisión atenta de "manera ostensible contra los principios básicos de
la seguridad social reconocidos por la anterior normatividad y  ratificados por
la actual ley 100 de 1993, como son la universalidad, la unidad, la
participación, la eficiencia, la solidaridad y la integralidad", en
razón a que se trasladan a su patrimonio los efectos de la negligencia del
Banco Ganadero consistente en no haberla afiliado al régimen pensional desde el
año 1967.
Para la actora el Tribunal entendió "equivocadamente"
la Ley de Transición, puesto que "al tenor de la nueva Ley,
si cabe la aplicación del art. 260 de C.S.T., como también la compartibilidad,
cuando por culpa del empleador, este no hubiera afiliado al trabajador al
sistema de seguridad social." (fl. 18 del primer cuaderno).
Por otro lado, la actora también señala
vulnerado su derecho fundamental de petición, como quiera que el día 29 de
abril de 2002 presentó escrito ante el Instituto de Seguros Sociales
solicitando se le informara sobre el estado actual del trámite de su solicitud
de reconocimiento de pensión de vejez  (fl. 18 del primer cuaderno).
Informes y alegatos de las entidades
demandadas.
5. El Banco Ganadero en ejercicio de su
derecho de defensa solicitó al juez de tutela desestimar las pretensiones de la
actora y denegar el amparo. Argumentó que la tutela no era el mecanismo
judicial adecuado para perseguir el reconocimiento y pago de prestaciones
laborales, máxime cuando subsistía para ella la posibilidad de acudir al
recurso extraordinario de casación. Igualmente señaló que no existían en el
caso concreto elementos de juicio para enervar los efectos de la Cosa Juzgada
de la providencia cuestionada, como quiera que durante el proceso laboral
estuvieron a salvo los derechos de contradicción y defensa de la señora
Corrales y que la decisión del tribunal fue producto de una interpretación
ajustada a derecho (fls. 20 a 24 del segundo cuaderno).
El presidente del Tribunal Superior de
Sincelejo en ejercicio de su derecho de defensa solicitó igualmente que se
negara el amparo solicitado. Afirmó que contra la interpretación que realiza un
juzgador respecto de una disposición legal no cabe la acción de tutela en
virtud de la autonomía que la propia Constitución le garantiza a la actividad
jurisdiccional. Que igualmente no se le desconocieron derechos fundamentales a
la actora, y que en últimas contaba con el recurso extraordinario de Casación.
(fls 16 y 17 del segundo cuaderno).
El Seguro Social no presentó informe
alguno a pesar de haber sido notificado. (fls 7 a 9 del segundo cuaderno)
II. DECISIONES OBJETO DE REVISIÓN.
Decisión de primera instancia.
6. El 23 de octubre de 2002, la Sala
Laboral de la Corte Suprema de Justicia decidió negar la tutela respecto de los
derechos al debido proceso y a percibir una pensión de vejez. Consideró que la
acción de tutela no procede contra providencia judiciales según reiterada
jurisprudencia de la misma Sala, lo anterior con fundamento en el artículo 243
de la Constitución y en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional.
Frente a la solicitud de amparo del
derecho de petición, consideró el a quo que tampoco era procedente
conceder la tutela bajo el argumento de que en el caso, había operado el
silencio administrativo negativo, de conformidad con el artículo 40 de C.C.A.
Decisión de segunda instancia.
7. La Sala Penal de la Corte Suprema
confirmó la decisión del a quo. Sin embargo, después de realizar un examen de
fondo sobre los hechos y pretensiones de la solicitud de tutela concluyó que en
el caso no se configuraba la supuesta vía de hecho señalada por la actora.
Para la Sala Penal, la tutela de los
derechos fundamentales es improcedente toda vez que la Sala Civil Familia
Laboral del Tribunal de Sincelejo no incurrió en vía de hecho. Consideró la
Sala que los magistrados expusieron las razones de hecho y de derecho en que
fundamentaban su decisión. Igualmente consideró que procedería un
pronunciamiento distinto si la entidad demandada por mero capricho y sin base
probatoria alguna hubiese revocado el fallo de primera instancia.
Para la Corte, la tutela no puede
utilizarse como un recurso contra una determinación que no satisface las
pretensiones originalmente elevadas ante la jurisdicción ordinaria, como quiera
que la misma no es un medio alternativo o complementario para alcanzar la
protección de los derechos.
Finalmente, frente al derecho de
petición, la Sala Penal decidió negar el amparo solicitado pero corrigiendo la
razón de la decisión. Para la Sala al no estar demostrado que la actora había
presentado escrito de petición ante el Instituto de Seguros Sociales y que no
constaba en el expediente evidencia de haberse recibido escrito alguno, no
existía otra alternativa que la de negar el amparo.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA REVISIÓN.
Competencia.
8. De conformidad con lo establecido en
los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en los
artículos  31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es
competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas.
Presentación del caso.
9. La señora Corrales Cárdenas nació en
diciembre de 1945, laboró para el Banco Ganadero desde 1964 hasta 1990, fue
afiliada al régimen general de pensiones  a cargo del Instituto de Seguros
Sociales en 1973 (cerca de nueve años después de iniciada su relación
laboral).
Promovió proceso laboral ordinario contra
el Banco Ganadero con el fin de que se le reconociera una pensión de vejez en
aplicación de las normas que regulan los regímenes de transición y de
compartibilidad pensional.
El juez ordinario de primera instancia
concedió las pretensiones a la extrabajadora bajo el argumento de que los
efectos de la afiliación tardía al Seguro Social, que según él implicaba el no
completar los 20 años de cotización exigidos, no podían serle trasladados a su
patrimonio. En consecuencia condenó al Banco al pago de las mesadas
pensionales.
El juez ordinario de segunda instancia
revocó la decisión del a quo y absolvió al Banco bajo el argumento de
que no se reunían los requisitos exigidos por el artículo 260 del CST respecto
del régimen de transición y la compartibilidad pensional (puesto que la
relación de trabajo de la actora, existente a la fecha de la afiliación
efectiva al Seguro Social, no excedía los 10 años), lo que implicaba la
inexistencia de la obligación pensional en cabeza del Banco Ganadero
Los jueces de tutela de instancia
denegaron el amparo al derecho al debido proceso por considerar, el primero,
que la tutela no procede contra providencias judiciales y el segundo, porque no
se configuró una vía de hecho como requisito de procedibilidad de la acción,
como quiera que el juez ordinario fundamentó su decisión con un estudio
razonable de los hechos y de las normas aplicables.
Frente al derecho de petición los jueces
de instancia denegaron el amparo por considerar, el primero, que había operado
el silencio administrativo negativo lo que implicaba la superación del hecho
vulnerador, y el segundo, porque no se demostró que se hubiera ejercido el
derecho, como quiera que no existía constancia de haber sido recibido escrito
alguno por parte del Seguro Social.
Problemas jurídicos y asunto
constitucional a tratar.
10. Corresponde a la Corte en este caso,
determinar si la interpretación y la aplicación de las normas que regulan el
régimen de transición y la compartibilidad pensional realizada por la Sala
Civil – Familia - Laboral del Tribunal Superior de Sincelejo en el proceso
ordinario de Corrales Cárdenas contra el Banco Ganadero, constituye un defecto
sustantivo como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales.
De resultar afirmativa la respuesta al
problema anterior, la Corte realizara un análisis del caso con el fin de
determinar si existió una afectación de alguno de los componentes del derecho
fundamental al debido proceso de la señora Corrales Cárdenas.
Igualmente, la Corte determinará si en
este caso se desconoció o no el derecho de petición de la señora Corrales
Cárdenas ante la conducta del Seguro Social consistente en no suministrar la
información solicitada.
Para estos efectos, la Corte recordará
brevemente las hipótesis o causales de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales, expondrá las características del defecto
sustantivo, y recordará su doctrina sobre el derecho de petición, para, con
estos elementos, analizar el caso concreto.
Hipótesis o causales de procedibilidad
de la acción de tutela contra providencias judiciales.
11. La acción de tutela procede contra acciones u
omisiones de cualquier autoridad pública en caso de vulneración o amenaza a los
derechos fundamentales constitucionales (art. 86 inc 1º Superior). El término
universal “cualquier” utilizado por el Constituyente como calificativo
de la autoridad pública, implica, en el sentido lógico de la
cuantificación de los sujetos referidos por el término, que en el mismo estén
comprendidas las autoridades judiciales.
El empleo de este término clasificatorio general y la
innegable circunstancia de su indeterminación (posibilidad de múltiples
referentes) hizo necesario en el caso del control de constitucionalidad del
artículo 11 del decreto 2591 de 1991 (que permitía la acción de tutela contra
sentencias judiciales), que la propia Corte decidiera, después de ponderar los
intereses en conflicto (justiciabilidad de conductas vulneratorias de derechos
fundamentales por parte de autoridades judiciales y autonomía e independencia
de las mismas) que la acción de tutela si era procedente contra decisiones
judiciales, precisamente cuando con las mismas se violaren derechos fundamentales.
Este y no otro ha sido el entendido otorgado a la sentencia C-543 de 1992 a lo
largo de la jurisprudencia de la Corte.
Es entonces a partir de la propia jurisprudencia de la
Corte Constitucional que pueden identificarse diversas situaciones genéricas de
violación de la Constitución por la vía de la vulneración de los derechos
fundamentales con ocasión de actuaciones de las autoridades judiciales. Estas
circunstancias disfuncionales son las que permiten hablar de la procedencia de
la acción de tutela contra providencias judiciales (autos y sentencias) como
conductas de las autoridades públicas.
12. Así mismo y como ya lo afirmara esta Corte[1], estas hipótesis pueden
ser resumidas de la siguiente manera:
En primer lugar, se encuentran los casos en los cuales
la violación de la Constitución y la afectación de derechos fundamentales es
consecuencia del desconocimiento de normas de rango legal o infralegal, ya sea
por su absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en
su interpretación o por el desconocimiento de sentencias con efectos erga
omnes. Estas situaciones corresponden a los denominados por la
Jurisprudencia constitucional defectos sustantivo, orgánico y procedimental
como circunstancias que afectan la juridicidad de  las providencias judiciales.
En segundo lugar, se encuentran aquellos
casos en los que la vulneración de los derechos fundamentales se presenta con
ocasión de problemas severos relacionados con el soporte probatorio de los
procesos, como cuando se omiten la práctica o el decreto de pruebas, o cuando
se presenta una indebida valoración de las mismas por juicio contraevidente o
porque la prueba es nula de pleno derecho. Estas  situaciones han sido
definidas por la Corte como vicios de las providencias conocidos como
constitutivas de un defecto fáctico.
A partir de la identificación de estos defectos se
definió originariamente el concepto de vía de hecho judicial y se construyó una
dogmática más o menos comprensiva de las hipótesis de procedibilidad de la
acción de tutela contra sentencias judiciales, teniendo siempre como punto de
referencia el concepto de vía de hecho. Sin embargo, de la evolución
jurisprudencial en la materia a estas hipótesis vendrían a sumarse otras que
han venido a incorporar el nuevo listado de causales de procedibilidad en
comento.
Así, en tercer lugar, se encuentran las situaciones en
las cuales la violación de los derechos fundamentales por parte del funcionario
judicial es consecuencia de la inducción en error de que es víctima por una
circunstancia estructural del aparato de administración de justicia, lo que
corresponde a lo que la jurisprudencia ha denominado vía de hecho por
consecuencia[2].
En cuarto lugar, se encuentran las situaciones en las
cuales la providencia judicial presenta graves e injustificados problemas en lo
que respecta a la decisión misma y que se contraen a la insuficiente
sustentación o justificación del fallo[3]
y al desconocimiento o la inadvertencia del precedente judicial en la materia.
En quinto lugar, se encuentran las situaciones en las
cuales el juez incurre en una violación directa de la Constitución y desconoce
el contenido de los derechos fundamentales de alguna de las partes. Se trata de
los casos en los cuales la decisión del juez se apoya en la interpretación de
una disposición en contra de la Constitución[4]
o cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad
ante una violación manifiesta de la Constitución siempre que se presente
solicitud expresa de su declaración, por alguna de las partes en el proceso[5].
Para la Corte, es claro que en todas
estas situaciones la procedencia de la acción de tutela contra las decisiones
judiciales está condicionada a la existencia de una violación de un derecho
fundamental (art. 86 Superior) como quiera que no fue otro el propósito del
constituyente al crear la acción de tutela y al consagrar entre los principios
fundamentales del Estado el de la eficacia de los derechos fundamentales (art.
2 Superior).
Las causales de procedibilidad y la
armonización de los principios de autonomía judicial y de eficacia de los
derechos fundamentales.
13. Por otro lado, la Corte considera que
la existencia de las causales de procediblidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales permite armonizar los principios de autonomía judicial
y de seguridad jurídica con el de la eficacia de los derechos fundamentales.
En este sentido, la constatación previa
(juicio de existencia) de alguno de los eventos que constituyen un defecto de
la providencia judicial (identificación de la causal) se torna indispensable
para efectos de determinar la procedibilidad de la acción de tutela en el caso
concreto.
En consecuencia, el pronunciamiento de
fondo por parte del juez de tutela respecto de la eventual afectación de los
derechos fundamentales con ocasión de la actividad jurisdiccional (afectación
de derechos fundamentales por providencias judiciales) es constitucionalmente
admisible solamente cuando el juez haya determinado de manera previa la
configuración de una de las causales de procedibilidad, es decir una vez haya
constatado la existencia de alguno de los cinco eventos enunciados
anteriormente ((i) defectos sustantivo, orgánico, procedimental; (ii) defecto
fáctico; (iii) error inducido; (iv) decisión inmotiva, desconocimiento del precedente;
(v) violación directa de la Constitución)
Para la Corte la exigencia de un análisis
previo de procedibilidad de la acción de tutela cuando la misma se instaura
contra decisiones judiciales es más que constitucionalmente razonable, ya que
con la misma se pueden armonizar la necesidad de proteger los intereses
constitucionales que involucran la autonomía de la actividad jurisdiccional y
la seguridad jurídica, sin que estos valores puedan desbordar su ámbito de
irradiación y cerrar las puertas a la necesidad de proteger los derechos
fundamentales que pueden verse afectados eventualmente con ocasión de la
actividad jurisdiccional del Estado.
En efecto, son las causales de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, previamente
definidas en este fallo y que continúan siendo por regla general excepcionales,
las que permiten de manera simultánea proteger y hacer compatibles los valores
de eficacia de los derechos fundamentales y de autonomía judicial, principios
basilares e insustituibles del Estado constitucional.
Breve caracterización del defecto
sustantivo como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra
sentencias judiciales.
14. El defecto sustantivo como una
circunstancia que determina cierta carencia de juridicidad de las providencias
judiciales, aparece, como ya se mencionó, cuando la autoridad judicial
respectiva desconoce las normas de rango legal o infralegal aplicables en un
caso determinado, ya sea por su absoluta inadvertencia, por su aplicación
indebida, por error grave en su interpretación o por el desconocimiento del
alcance de las sentencias judiciales con efectos erga omnes cuyos
precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa
juzgada.
En otras palabras, una providencia
judicial adolece de un defecto sustantivo (i) cuando la norma aplicable al caso
es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador[6], (ii) cuando a pesar
del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las
autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por
tratarse de una interpretación contraevidente[7]
(interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los
intereses legítimos de una de las partes[8]
(irrazonable o desproporcionada), y finalmente (iii) cuando el fallador
desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción
constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos
precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa
juzgada respectiva.
Breve consideración sobre la doctrina
constitucional acerca del derecho fundamental de petición.
15. La Corte Constitucional ha resumido las
reglas básicas[9]
que gobiernan el ejercicio del derecho fundamental de petición y que
constituyen doctrina constitucional sobre el tema; para efectos de resolver el
caso planteado en esta ocasión, la Sala procederá a reiterar dicha doctrina,
así:
“a) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión.
“b) El núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada
serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se
reserva para sí el sentido de lo decidido.
“c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad
2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo
solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con
estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional
fundamental de petición.
“d) Por lo anterior, la respuesta no
implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una
respuesta escrita.
“e) Este derecho, por regla general, se
aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la
Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine.
(...)
“g) En relación con
la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la
administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se
acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días
para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí
dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la
autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en
el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de
razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en
cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que
la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia
que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la
respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes.
“h) La figura del silencio administrativo
no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la
petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba
incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.  (resaltado fuera de texto)
“i) El derecho de petición también es
aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho
consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de
1994.”
Del caso concreto y en primer lugar de la
procedibilidad de la acción de tutela de Amira Corrales Cárdenas contra la
Sentencia de la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal de Sincelejo.
16. Observa la Corte que en el presente
caso la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia decidió negar la tutela
respecto de los derechos a percibir una pensión y al debido proceso de la
señora Corrales Cárdenas con el argumento de que la acción de tutela no procede
contra providencias judiciales, según su reiterada jurisprudencia, y de
conformidad con su propia interpretación del artículo 243 de la Constitución y
de la sentencia C-543 de 1992 de esta Corte.
Asimismo constata la Corte que la Sala
Penal de la Corte Suprema a pesar de que confirmó la decisión del a quo
lo hizo después de realizar un examen de fondo sobre los hechos y pretensiones
de la solicitud para concluir que en el caso no se configuraba una vía de
hecho, como quiera que la entidad demandada no decidió el caso caprichosamente
o sin base probatoria alguna.
Frente a las consideraciones de los
jueces de instancia en el trámite de tutela, la Corte considera importante
rectificar la decisión de la Sala Laboral de la Corte Suprema, para quien la
acción de tutela es improcedente contra providencias judiciales en términos
generales y absolutos. En este sentido la Corte Constitucional reiterará la
doctrina constitucional en esta materia según la cual es procedente la acción
de tutela contra providencias judiciales aunque de manera excepcional y previo
análisis de ciertas causales, esto con el único propósito de conjurar la
vulneración de derechos fundamentales.
Igualmente, la Corte aclarará el alcance
de la decisión de la Sala Penal de la Corte Suprema para quien la acción de
tutela contra actuaciones judiciales sólo procede en los eventos de la
configuración de la vía de hecho. En este sentido, la Corte dispondrá que en su
lugar se tenga en cuenta la doctrina sentada en esta providencia acerca de las
múltiples causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales que han sido aceptadas por esta Corte en diversos pronunciamientos.
17. Frente a los hechos propios del caso
que nos ocupa corresponde a la Corte definir si la conducta desplegada por el
Tribunal Superior de Sincelejo Sala Civil - Familia - Laboral en la providencia
del 8 de febrero de 2001 (que resolvió el recurso de apelación presentado por
el Banco Ganadero contra la decisión del Juzgado Promiscuo de Corozal en el
proceso ordinario laboral de Corrales Cárdenas contra el referido banco) se
puede enmarcar en alguna de las hipótesis de procedibilidad de la acción de
tutela contra decisiones judiciales antes mencionadas.
Para la Corte, el análisis de
procedibilidad de la acción de tutela debe estar guiado, en primer lugar, por
los cargos que señala el actor como constitutivos de defectos de la actuaciones
judiciales, y en segundo lugar, por la evidencia que se desprenda de los hechos
que consten en el expediente.
En el presente caso, la actora alega que
el Tribunal desconoció los principios rectores del sistema de seguridad social
en pensiones establecidos en la ley 100 de 1993 y que además, pasó por alto las
normas que regulan lo relativo a la compartibilidad pensional y a los regímenes
de transición pensional. De esta manera, lo alegado por la actora permite a la
Corte establecer que la causal de procedibilidad alegada es la de la
configuración de un defecto sustantivo. Pasará entonces la Corte a analizar la
posible configuración de un defecto sustantivo que aqueje la referida
providencia del Tribunal de Sincelejo.
Encuentra la Corte que en este caso la
Sala Civil – Familia - Laboral del Tribunal de Sincelejo consideró, a partir de
la doctrina sentada por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en
materia de compartibilidad pensional[10],
que la señora Corrales Cárdenas no se encontraba en el supuesto de hecho
señalado por las normas que regulan la compartibilidad pensional.
En efecto, al haberse trasladado el
riesgo de vejez al Instituto de Seguros Sociales en el momento en que la
relación de trabajo existente entre el Banco Ganadero y la señora Corrales
Cárdenas contaba con una duración aproximada de 9 años, el empleador se exoneró
de toda responsabilidad por concepto de pensiones según lo establecía el
artículo 260 del Código Sustantivo del Trabajo y la referida jurisprudencia del
Tribunal de Casación especializado en asuntos laborales. Según esta
hermenéutica de la normatividad aplicable se encuentran en la hipótesis de
compartibilidad pensional solamente aquellos "trabajadores que a la
fecha en que el Instituto haya comenzado a cubrir el riesgo de vejez reúnan los
siguientes requisitos: 1) Diez o mas años de labranza, 2) Tiempo y edad
requeridos para la pensión de jubilación, y 3) Seguir cotizando a los seguros
hasta cumplir con los requisitos mínimos exigidos por su normatividad para
otorgar la pensión de vejez." y por lo tanto solamente serían estos
trabajadores los acreedores de la obligación pensional íntegra y total a cargo
del empleador "hasta tanto el Instituto de Seguridad Social, de acuerdo
a su reglamentación, reconozca y empiece a pagar la de vejez."
En este sentido, concluye la Corte, la
Sala Civil – Familia - Laboral del Tribunal de Sincelejo al haber aplicado la
normatividad vigente en la materia según su propio entendido de los hechos del
caso, y además, al haber respetado la doctrina jurisprudencial del Tribunal de
Casación Laboral que resultaba aplicable, ajustó su conducta tanto a la
Constitución como a la ley, lo que lleva a afirmar que no se configuró defecto
sustantivo alguno que permitiese la procedibilidad de la acción de tutela en el
caso concreto.
18. Visto lo anterior y ante la
improcedencia de la acción de tutela en este caso, la Corte se abstendrá de
hacer un pronunciamiento acerca de la eventual vulneración de los derechos
fundamentales de la actora, como quiera que los mismos no aparecen afectados de
manera evidente y resulta necesario reconocer el carácter excepcional de la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales como
corolario de los principios constitucionales de autonomía judicial y seguridad
jurídica.
Por estas razones, la Corte confirmará
las decisiones de instancia en el sentido de negar por improcedente la acción
de tutela, como quiera que no se constató en este caso la configuración de
alguna de las causales de procedibilidad contra providencias judiciales, y en
particular, la no constatación de un defecto sustantivo, tal y como lo
pretendía la actora.
Del caso concreto y en segundo lugar
de la afectación del derecho fundamental de petición.
19. En segundo lugar, la Corte encuentra
que, frente a la solicitud de amparo del derecho de petición, el a quo decidió
no conceder la tutela con el argumento de que en el caso había operado el
silencio administrativo negativo de conformidad con el artículo 40 de C.C.A.
Es evidente que una postura semejante
desconoce abiertamente la doctrina constitucional sobre el contenido del
derecho fundamental de petición, como quiera que para esta Corte “la  figura
del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de
resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio
administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de
petición.” En este sentido, la decisión de la Sala Laboral de la Corte
Suprema deberá ser igualmente corregida para que en su lugar se restablezca la
doctrina constitucional en la materia.
Por otro lado, a pesar de que la Sala
Penal corrigió la razón de la decisión del a quo acogiéndose a la
doctrina constitucional antes mencionada, también es cierto que decidió negar
el amparo esta vez bajo el argumento de que no estaba demostrado que la actora
hubiese presentado escrito de petición ante el Instituto de Seguros Sociales.
La Corte tampoco puede compartir la
postura de la Sala Penal como quiera que consta en el expediente, a folio siete
(7) del primer cuaderno, una copia informal de un escrito (firmado por la
actora, dirigido al Seguro Social y con una constancia de recibido) en el que
la señora Cárdenas Corrales solicitaba información sobre el trámite de su
pensión.
Para la Corte, no obstante que en este
caso la prueba del ejercicio del derecho de petición por parte de la señora
Corrales Cárdenas se reduce a una simple copia informal, debe darse aplicación,
primero, al principio constitucional de buena fe (artículo 83 superior) que se
presume en todas las actuaciones que adelantan los particulares ante las
autoridades y que en el caso, cobija la actuación judicial de la actora; y
segundo, al artículo 20 del decreto 2591 de 1991, que dispone que si la entidad
demandada no presenta informe sobre los hechos que motivan la acción de tutela
estos deberán tenerse como ciertos.
En conclusión, como quiera que el Seguro
Social, a pesar de haber sido oportunamente notificado de la demanda de tutela,
no presentó informe alguno sobre los hechos de la presente demanda, lo afirmado
por la actora será tenido como cierto; por consiguiente, la Corte tutelará el
derecho fundamental de petición de la ciudadana Amira Corrales Cárdenas y
ordenará al Seguro Social que le responda en el término de 48 horas
informándole, si fuere pertinente, sobre el estado actual del trámite de la
pensión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional actuando en nombre del pueblo colombiano
y por mandato de la Constitución Política
RESUELVE
Primero. Confirmar las sentencias proferidas por las Salas Laboral y Penal de la Corte
Suprema de Justicia en el sentido de declarar improcedente la acción de
tutela instaurada por Amira Corrales Cárdenas contra la Sala Civil Familia
Laboral del Tribunal Superior de Sincelejo, porque no se configuró alguna de
las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales en los términos de la parte motiva de esta sentencia.
Segundo. Revocar
las sentencias proferidas por las Salas Laboral y Penal de la Corte Suprema de
Justicia en el sentido de no tutelar el derecho fundamental de petición de la
ciudadana Amira Corrales Cárdenas y en su lugar conceder la tutela del
derecho fundamental de petición.
Tercero. Ordenar al Seguro Social responder de manera suficiente y completa la
petición radicada por la actora el día 29 de abril de 2002 en la cual
solicitaba información sobre el trámite de su pensión, si aún no lo hubiera
hecho.
Cuarto. Por
Secretaría General librar las comunicaciones de que trata el Decreto
2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Cfr., Sentencia  T-441 de 2003.
[2] Cfr., Sentencia SU-014 de 2001.
[3] Cfr., Sentencia T-114 de 2002.
[4] Cfr., Sentencias SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000 y  T-1031 de 2001.
[5] Cfr., Sentecia T-522 de 2001.
[6] Cfr. Sentencia T-573 de 1997.
[7] Cfr. Sentencia T-567 de 1998.
[8] Cfr. Sentencia T-001 de 1999.
[9] Cfr. Sentencia T-377 de 2000.
[10] Cfr. Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral,
sentencia del 8 de noviembre de 1979 expediente 6508