T-747-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-747/02
SUPERINTENDENCIAS-Ejercen funciones administrativas y
excepcionalmente jurisdiccionales/SUPERINTENDENCIAS-Si hay duda sobre la
clase de funciones que ejercen debe definirse por la jurisdicción contencioso
administrativa
Dado el carácter administrativo de las
determinaciones tomadas en las resoluciones de la Superintendencia de Industria
y Comercio y que han motivado la presente tutela, la vía adecuada para
controvertirlas es la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Como la
tutela es una acción subsidiaria, no está llamada a prosperar.
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Investigación administrativa/SANCION
POR PUBLICIDAD ENGAÑOSA-Conductas indebidas contra los consumidores
No existe la menor duda de que la
sanción pecuniaria impuesta en el artículo 1° de la resolución 9978/01, la
suspensión decretada en el artículo 2°, la publicación ordenada en el artículo
3° y la notificación ordenada en el artículo 4° de la misma resolución
corresponden a las atribuciones señaladas en el artículo 32 del decreto
3466/82. El contexto de todo el procedimiento efectuado en la Superintendencia
de Industria y Comercio indica que la sociedad sabía que era en uso de
funciones administrativas la investigación que se le adelantaba  porque así
expresamente se le señaló desde el principio y porque el procedimiento se
sujetó al artículo 28 del decreto 3466/82 y los términos establecidos
obedecieron a actuaciones propias de dicha función administrativa, tanto que se
dio por agotada la vía gubernativa y no se ordenó indemnización alguna. Las
circunstancias mismas de toda la actuación apuntan a lo administrativo. En
efecto, se inició el trámite como asunto administrativo, se actuó de manera
oficiosa y con fines preventivos, y la finalidad perseguida fue proteger al
consumidor, aspectos éstos que constituyen características del poder de
policía. No se generó litigio alguno entre alguno de los consumidores y el
productor, ni se ordenó el resarcimiento de perjuicios. Aunque se hizo
referencia a la determinación del artículo 145 de la ley 446 de 1998, esto no
afectó las facultades administrativas consagradas en el Estatuto del
Consumidor. Por consiguiente, el punto de la excepción de inconstitucionalidad
del artículo 145 de la ley 446 de 1998, pasa a ser irrelevante en el presente
caso porque las sanciones se respaldan en el  artículo 32 del decreto 3466/82,
ya transcrito. Las razones anteriores demuestran que la tutela no puede
prosperar como se solicita en la petición principal de la demanda.
Referencia: expediente T-599615
Peticionario: Exxon Mobil de Colombia S.A.
Procedencia:   Juzgado 32 Civil del
Circuito de Bogotá
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C.,  doce
(12) de septiembre  de dos mil dos (2002).
La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Marco
Gerardo Monroy Cabra quien la preside, Eduardo Montealegre Lynett y Alvaro
Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de los fallos proferidos, en primera instancia por el Juzgado 32 Civil
del Circuito de Bogotá y,  en segunda instancia, por la Sala Civil del Tribunal
Superior de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por la sociedad Exxon
Mobil de Colombia S.A. contra la Superintendencia de Industria y Comercio.
ANTECEDENTES
Cuestión previa
1. El 19 de julio de 2000 la empresa
Mobil de Colombia S.A. anunció en varios periódicos del país una publicidad
según la cual por la compra de $15.000,oo en combustible mas $6.000,oo en
efectivo se daría una bandera, una camiseta  y además le permitía al usuario
participar en la rifa de diez motos.
2. La Superintendencia de Industria y
Comercio, Jefatura de División de Protección al Consumidor  efectuó unas
visitas a estaciones de servicio Mobil y constató el incumplimiento de lo
ofrecido.
3. El 21 de julio de 2000, de oficio, la
Superintendencia inició investigación administrativa y solicitó algunas
explicaciones. En la comunicación dirigida al representante legal de Mobil de
Colombia S. A. expresamente se dice que por quejas telefónicas se inició “una
actuación administrativa” y se citan las siguientes normas:
numerales 4, 5 y 11 del artículo 2° del decreto 2153 de 1992; artículo 114 del
decreto 266 de 2000; artículos 31, 32, 14, 15 y 16 del decreto 3466 de 1982. Se
dieron 15 días “para atender este requerimiento”.
4. Dentro del plazo señalado, la sociedad
Mobil de Colombia S.A. contestó, reconoció unos errores y anunció su
corrección.
5. El 10 de agosto de 2000, el
Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor, “en uso de sus
facultades legales,  en especial las que se le confirieron en los decretos 2153
de 1992, 3466 de 1982, 266 de 2000 y artículo 145 de la ley 446 de 1998”
profirió la Resolución 19187 por medio de la cual  se impuso a Mobil de
Colombia S.A. una sanción de cien salarios mínimos, se suspendió la publicidad
y se ordenó una publicación.
6. Contra la anterior Resolución la
apoderada de la sociedad afectada interpuso recurso de reposición.
7. El 1° de noviembre de 2000 la
Superintendencia le comunicó al representante legal de Mobil de Colombia S.A.
que “Teniendo en cuenta que la Corte Constitucional por medio de la
sentencia C-1316/2000 declaró inexequible  en su integridad el decreto 266 del
22 de febrero de 2000 a partir de su promulgación, y que esta entidad inició
investigación administrativa contra esa sociedad, en virtud de las facultades
otorgadas a la Superintendencia de Industria y Comercio establecidas en el
numeral 5° del artículo 2° del decreto 2153 de 1992, en concordancia con las
normas que regulan la publicidad señaladas en los artículos  14 y ss. 31 y 32
del decreto 3466 de 1982 o Estatuto del Consumidor, le solicitamos rendir
explicaciones a este Despacho ..” y señaló cinco días para tal efecto. Como
se aprecia, son las mismas normas invocadas el 21 de julio de 2000, exceptuado
claro está el decreto 266 de 2000 que fue declarado inconstitucional. Fue en
virtud de esta determinación  que la Resolución de 10 de agosto de 2000 no
produjo efectos.
8. El 29 de marzo de 2001 el
Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor, con fundamento en
los decretos 2153 de 1992, 3466 de 1982 (normas citadas al iniciarse la investigación)
y además con base en el “artículo 145 de la ley 446 de 1998” (norma no
citada con anterioridad) profirió  la Resolución 9978 imponiendo una sanción,
suspendiendo una publicidad y ordenando la efectividad de una garantía. Lo
principal de la parte resolutiva fue lo siguiente:
“ARTICULO PRIMERO: Imponer una sanción
pecuniaria a Mobil de Colombia S. A., identificada con 860.007.550-1, por la
suma de veintiocho millones seiscientos mil pesos ($28’600.000,oo) equivalente
a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por los hechos
descritos en la parte motiva de esta providencia...
“ARTICULO SEGUNDO : Ordenar, en
ejercicio del poder de policía, a la sociedad Mobil de Colombia S. A. suspender
de forma inmediata  la publicidad relacionada  con la campaña ‘acompaña a tu
equipo’...
“ARTICULO TERCERO: Ordenar a la sociedad
Mobil de Colombia publicar dos anuncios, en cada uno de los periódicos en que
se haya pautado la publicidad referida, del mismo tamaño y en las mismas
páginas en que se anunció, la siguiente proclama: ‘Por orden de la
Superintendencia de Industria y Comercio, cualquier persona que haya adquirido
una camiseta y una bandera en cualquiera de las estaciones de Servicio Mobil,
con motivo de La promoción ACOMPAÑA A TU EQUIPO, y que no esté conforme  con lo
recibido, podrá hacer la devolución de los objetos en las estaciones de
servicio Mobil donde adquirió el producto y pedir el reintegro de la suma de
seis mil pesos. En caso de que no se hiciese tal reembolso de forma inmediata,
podrá informar de este hecho a la Superintendencia de Industria y Comercio en
la carrera 13  # 27-00 mezanine, Santafé de Bogotá D.C.’....  .
“ARTICULO CUARTO: Notifíquese
personalmente el contenido de la presente Resolución al doctor José Ignacio
Noguera Gómez, gerente jurídico (e) de la sociedad Mobil de Colombia S.A.,
informándole que contra la misma procede el recurso de reposición interpuesto
personalmente y por escrito  ante el Superintendente Delegado para la
Protección del Consumidor en el acto de notificación o dentro de los cinco días
siguientes a la misma.”
9. El 23 de mayo de 2001 la apoderada de
EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A. (antes Mobil de Colombia S.A.) interpuso el
recurso de reposición contra la Resolución 9978.
10. El 19 de septiembre de 2001 se
definió el recurso de reposición, mediante Resolución 30100. Se confirmó en
todas sus partes  la resolución original , se ordenó la notificación y se
determinó “que en su contra no procede recurso alguno, quedando agotada la
vía gubernativa”.
11. El 22 de febrero de 2002, EXXON
MOBIL DE COLOMBIA S.A., mediante apoderado instaura acción de tutela contra la
Superintendencia de Industria y Comercio porque considera que se le ha violado
el derecho de defensa, el derecho al debido proceso y la imparcialidad e
independencia judicial. Pide con carácter definitivo que “se revoquen  las
decisiones de la Superintendencia  de Industria y Comercio adoptadas mediante
las Resoluciones 9978 del 29 de marzo de 2001 y 30100 del 19 de septiembre de
2001, esta última notificada personalmente el 7 de noviembre del mismo año”;
subsidiariamente, como mecanismo transitorio, solicita la suspensión de las
referidas Resoluciones.
Motivos por los cuales se instaura la presente tutela
El peticionario de la tutela considera que la Superintendencia de
Industria y Comercio, en las Resoluciones antes citadas, incurrió en una vía de
hecho por las  razones que se resumen de la siguiente forma:
1ª. La Superintendencia solicitó a la sociedad Mobil de Colombia S.
A. explicaciones para una investigación administrativa, actuó dentro de una
función administrativa, reiteró que la función que desempeñaba era
administrativa y no advirtió ni notificó que ejercería funciones
jurisdiccionales, ni corrió traslado para efectos jurisdiccionales, por
consiguiente “El carácter jurisdiccional del proceso permaneció oculto al
procesado hasta el final del mismo cuando éste fue resuelto mediante Resolución
9978 del 2001 la cual fue confirmada por la Resolución30100 del 2001”. De
lo anterior colige que no se dio oportunidad para ejercitar el derecho de
defensa.
2ª. Debido a la anterior omisión se afectaron los derechos de
contradicción y controversia puesto que debe existir claridad desde la
iniciación misma del trámite sobre las normas y la naturaleza de la función que
se está ejerciendo, puesto que el principio de publicidad es garantía de
imparcialidad.
3ª. El marco procedimental de la actuación lo fijó según las normas
que establecen la responsabilidad administrativa, es decir un procedimiento administrativo
para la imposición de sanciones.
4ª. En los considerandos de las resoluciones objetadas, la
Superintendencia de Industria y Comercio  señaló que no solo estaba ejerciendo
funciones administrativas sino también jurisdiccionales.
5ª. En la parte resolutiva de las Resoluciones la Superintendencia
de Industria y Comercio  adoptó decisiones jurisdiccionales y esto significó
una competencia a prevención. Deduce lo anterior del hecho de que se dictaron
órdenes “a favor de terceros que no se hicieron parte en el proceso
judicial, y al ejercer funciones propias de la rama jurisdiccional
correspondientes a procesos de acciones de grupo”. Resalta que hubo una
decisión a título de efectividad de la garantía al ordenar que se publicaran
avisos que decían que se reintegraría el valor de lo pagado a quien devolviera
el objeto promocionado.
6ª. Como se trataba de una competencia a prevención, la
Superintendencia  solo se podía pronunciar acerca de las pretensiones que le
hubieran sido planteadas mediante petición de parte y resulta que el proceso se
inició de oficio, hubo fallo extra y ultra petita, se pronunció a favor de
consumidores indeterminados que jamás han pedido reintegro de lo pagado ni
desistido del contrato, es decir, que se adoptaron decisiones a favor de
terceros sin que éstos hubieran vencido en juicio a la sociedad tutelante.
7ª. Plantea la excepción de inconstitucionalidad del artículo 145
de la ley 446 de 1998 que faculta a la Superintendencia  de Industria y
Comercio  para ejercer funciones jurisdiccionales  en asuntos vinculados con
derechos del consumidor. Solicita la inaplicación de dicho  artículo 145 de la
ley 446 de 1998 porque en su sentir la C-1641 de 2000 consigna razones que
motivaron la inexequibilidad del artículo 146 de la ley 446 de 1998 y esas
razones serían las mismas que motivarían la inaplicación por inconstitucional
del artículo 145 de la misma ley.
8ª. Dice que los actos acusados de naturaleza jurisdiccional
escapan a la jurisdicción contencioso administrativa, contra ellas no procede
el recurso de apelación ante la jurisdicción ordinaria  y por consiguiente la
única vía es la tutela.
9ª. No obstante lo expresado en el punto anterior, en gracia de
discusión plantea la tutela como mecanismo transitorio para evitar los perjuicios
irremediables  morales ( sufrir la violación del debido proceso, haber sido
supuestamente vencido en juicio, afectar el buen nombre por la publicación) y
perjuicios  irremediables materiales (peligro de multas sucesivas,
repercusiones económicas a favor de terceros, adopción de medidas inmediatas).
PRUEBAS
Dentro del acervo probatorio que obra en el expediente, merecen
destacarse los siguientes elementos de juicio:
a.
Acto administrativo de 21 de julio de 2000 del
Jefe de la División de Protección al Consumidor de la Superintendencia de
Industria y Comercio comunicando a EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A. la iniciación
de una investigación administrativa.
b.
Resolución 19187 de 10 de agosto de 2000
imponiendo una sanción contra EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A. y tomando otras
determinaciones.
c.
Reposición interpuesta contra la anterior
Resolución.
d.
Acto administrativo 00054847 00000012 de 1 de
noviembre de 2000 que dejó sin piso lo ordenado el 21 de julio de 2000, debido
a una declaratoria de inexequibilidad del decreto 266/00; y nuevamente  abre
oficio de investigación administrativa contra la citada sociedad.
e.
Resolución 9978 de 29 de marzo de 2001
imponiendo una sanción y tomando otras determinaciones contra EXXON MOBIL DE
COLOMBIA S.A.
f.
Recurso de reposición contra la mencionada
Resolución.
g.
Resolución 30100 de 19 de septiembre de 2001
confirmado la Resolución 9978.
h.
Copias presentadas en la Superintendencia de
Industria y Comercio por la sociedad mencionada para demostrar que pagó premios
ofrecidos, que hubo previa autorización de Ecosalud por haberse llenados los
requisitos exigidos.
i.
Respuestas a las comunicaciones dirigidas por la
citada Superintendencia a la sociedad EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A.
j.
Certificado de existencia y representación de la
sociedad EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A. y poder para instaurar la tutela.
SENTENCIAS OBJETO DE REVISION
Conoció en primera instancia el Juzgado 32 Civil del Circuito de
Bogotá y dictó sentencia el 11 de marzo de 2002. Negó la tutela no solamente
porque consideró que existía otro medio de defensa judicial ante la
jurisdicción contencioso administrativa, sino porque, en su criterio, la cita
del artículo 145 de la ley 446/98 es prácticamente irrelevante puesto que no
tuvo una aplicación concreta en la determinación que tomó la Superintendencia
de Industria y Comercio. El a-quo hizo un análisis de fondo para sustentar que
las decisiones fueron de carácter administrativo. Es importante transcribir
dicho análisis :
“4. Revisado el procedimiento adelantado  por la entidad
accionada  y que condujo a sancionar a la sociedad EXXON MOBIL DE COLOMBIA
S.A., se concluye que se cumplió a cabalidad con el trámite administrativo
previsto en el artículo 28 del decreto 3566 de 1982, y si bien es cierto que en
punto de las sanciones las armonizó con las atribuciones consagradas en el
artículo 145 de la ley 446 de 1998, no por ello es de recibo la afirmación
referente a que el asunto investigado por la entidad accionada tiene carácter
jurisdiccional y no administrativo, pues esta característica de ser un asunto
administrativo emerge de las circunstancias mismas como se inició el trámite y
de la finalidad perseguida, que se concretan a un accionar oficioso y con fines
preventivos, aspectos característicos del poder de policía, o sea que no se
generó el trámite en el planteamiento de algún litigio entre alguno de los
consumidores y el productor, en procura de que se aplicaran sanciones y obtener
el resarcimiento de perjuicios, lo que si le daría la connotación de
jurisdiccional, evento que impondría un trámite diferente, esto es, el
contemplado en el artículo 148 de la ley 446 de 1998.
“Además obsérvese, que el artículo 145 de la ley 446 de 1998, no le
quita a la Superintendencia de Industria y Comercio, las facultades que tiene
en materia de protección al consumidor, pues el inciso 1° refiere  que
‘...ejercerá a prevención, las siguientes atribuciones en materia de protección
al consumidor, sin perjuicio de otras facultades que por disposición legal le
corresponda’, o sea que deja vigentes las facultades administrativas
consagradas en el Estatuto del Consumidor.
“Cabe aclarar, que no es admisible la aplicación armónica de normas
que regulan sanciones de carácter administrativo, con normas que las regulan en
asuntos jurisdiccionales, porque sólo son aplicables las que se establezcan
para cada uno de los respectivos procedimientos, pero el procedimiento
adelantado por la entidad demandada, no obstante que en la respectiva
Resolución se cita el artículo 145 de la ley 446/98, no hay una aplicación
concreta de dicho precepto.
“Interpreta el Despacho, que la suspensión de la propaganda, como la
orden de publicar el texto de la leyenda o proclama redactada por la entidad
investigadora, armoniza plenamente con la facultad prevista en el artículo 32
del decreto 3466/82, que permite ordenar que se corrija la propaganda y que se
tomen las medidas necesarias para evitar que se incurra nuevamente en error o
que se cause daño o perjuicio a los consumidores.
“Al haberse señalado que los consumidores que no estuvieren
conformes con el incentivo recibido, quedaban facultados para hacer devolución
de los objetos y recobrar el dinero que hubieren pagado, con ello no se
concretó una indemnización a favor de terceros como medida de carácter
jurisdiccional, como lo pregona la accionante, sino que se trata de una medida
propia del poder de policía, que está orientada a permitir  que mediante un
mecanismo fácil el consumidor pueda satisfacer su inconformidad por el engaño o
error en que incurrió.
“En punto de la inconstitucionalidad del artículo 145 de la ley 446
de 1998, como no tuvo aplicación concreta, no es del caso entrar a analizar si
procede la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, pero resulta
pertinente señalar, que no es tan evidente su contrariedad con la Constitución,
podría caber la constitucionalidad condicionada, en el mismo sentido que se
determinó para los artículos 143 y 144 de la misma Ley, según sentencia C-649
del 20 de junio de 2001 de la Corte Constitucional y que en su parte pertinente
refirió que para garantizar la independencia del funcionario judicial ‘...se
condicionará la constitucionalidad  de las normas acusadas (L. 446/98, arts.
143 y 144) en el siguiente sentido: no podrá un mismo funcionario o despacho de
la superintendencia aludida, ejercer función jurisdiccional respecto de los
casos en los cuales haya ejercido anteriormente sus funciones administrativas
ordinarias de inspección, vigilancia y control’ ”.
En segunda instancia, la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá,
el 3 de mayo de 2002 confirmó el fallo impugnado. Entre diversos razonamientos,
tendientes a demostrar que no se afectó el debido proceso,  el ad-quem dice lo
siguiente:
“Así las cosas, enterada la sociedad accionante del trámite en su
contra adelantado por la accionada y de la decisión por ésta tomada, agotando
aquella la vía gubernativa, al haber interpuesto el recurso que contra la
decisión procedía, no queda otra vía para la accionante que acudir ante los
jueces administrativos, que no el de tutela, para que sean ellos los que en
últimas definan sobre la ‘legalidad’ de la resolución en su contra proferida, y
alegada a través de este especial mecanismo.
“Y es que, si hipotética o eventualmente la accionada profirió
órdenes por fuera de los límites de su competencia, tal como lo pretende hacer
ver la accionante, será precisamente el juez administrativo correspondiente el
que defina lo pertinente al punto, sin que pueda el juez de tutela inmiscuirse
en la decisión que legalmente corresponda.
“Ahora bien, tampoco esta Sala procederá a hacer pronunciamientos
sobre la excepción de inconstitucionalidad del artículo 145 de la ley 446 de
1998, también pretendido por la accionante, toda vez que esta Sala no está
haciendo juicio alguno por el cual deba aplicar la referida norma, sino que
simplemente fue puesta en su conocimiento la conducta de la Superintendencia de
Industria y Comercio al proferir una resolución que en sentir de la accionante
afectó sus intereses.
“Y por último, no se accederá a la suspensión de las resoluciones
9978 y 30100 de 2001, pretendida por el accionante, toda vez que no encuentra
esta Sala la viabilidad de ello como mecanismo transitorio, tras no verificarse
la existencia de un perjuicio irremediable tal como jurisprudencial y
doctrinariamente la H. Corte Constitucional lo ha establecido; además de
corresponder ello también al juez administrativo, quien es la autoridad competente
para decidir sobre la cautela de suspensión provisional.”
FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES
COMPETENCIA
Esta Corte es competente para revisar el
fallo de tutela de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución
Nacional y el decreto 2591 de 1991; así mismo por la selección del respectivo
expediente.
EL ASUNTO JURIDICO A TRATAR
Hay que analizar  si  las Resoluciones 9978 y 30100 de 2001  de la
Superintendencia de Industria y Comercio tienen un contenido jurisdiccional,
porque si no lo tienen no habría afectación alguna al debido proceso en razón
de que la sociedad Exxon Mobil de Colombia S. A. formuló descargos, presentó
pruebas, explicó sus puntos de vista e interpuso recursos hasta agotar la vía
gubernativa, luego, en realidad, no fue colocada en tal estado de indefensión
que se dedujera afectación al derecho de defensa. Por consiguiente, el punto
central que motiva la presente tutela es el siguiente: la excepcional
competencia jurisdiccional  que pueden ejercer las superintendencias   fue utilizada
contra la sociedad tutelante?
Para resolver se considera:
1. El principio general es que las superintendencias ejercen
funciones  administrativas y no jurisdiccionales
La sentencia 233/97 explicó la razón de ser de las
superintendencias, de la siguiente manera:
“El artículo
150-7 de la Constitución Política indica que al Congreso, por medio de leyes,
le corresponde la función consistente en “Determinar la estructura de la
administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras
entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica” y
el artículo 209 superior preceptúa que “La función administrativa está
al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad, mediante la descentralización, la delegación y la
desconcentración de funciones”.
Es, pues,
constitucional el origen de las superintendencias que van a cumplir
esencialmente una función administrativa,  adecuada al  cumplimiento de
los fines del Estado.
El artículo 211 de
la Constitución Política  defiere a la ley el señalamiento de las funciones
que el “Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores
de departamentos administrativos, representantes legales de entidades
descentralizadas, superintendentes...”.
En lo que se refiere
a las superintendencias,  según el artículo 66 de la ley 489 de 1998, “Las superintendencias
son organismos  creados por la ley, con la autonomía administrativa y
financiera que aquella les señale, sin personería jurídica, que cumplen
funciones de inspección y vigilancia atribuidas por la ley o mediante
delegación que haga el Presidente de la República previa autorización legal”.  No
sobra agregar que los artículos 68 y 38, numeral 2, literal c) de la ley
489/98, se refirieron a las superintendencias con personería jurídica. Y, la
Corte Constitucional en ambos casos (con o sin personería jurídica) los ha
declarado constitucionales en las sentencias C-561/99 y C-727/00.
En la primera de
ellas (C-561/99[1]) la Corte expresó:
“La propia
Constitución Política (art. 150-7), contempla como una función del legislador,
la cual ejerce por medio de la expedición de leyes, la de “Determinar la
estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,
establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional señalando sus
objetivos y estructura orgánica...” (Resalta la Corte).
Las
superintendencias cuya creación esta prevista constitucionalmente en el
artículo 150 numeral 7, tienen una clara función que se encuentra definida en
la ley 489 de 1998, en su artículo 66.
Ahora bien, como
se vio, en la norma constitucional citada, se habilita al legislador para crear
superintendencias y determinar su estructura, y, en cumplimiento de dicha norma
constitucional, estableció en la Ley 489  de 1998, por una parte, la existencia
de superintendencias sin personería jurídica, las cuales hacen parte del sector
central de la administración pública; y, por la otra, la existencia de
superintendencias con personería jurídica que hacen parte del sector descentralizado
de la rama ejecutiva (art. 35 numeral 1 literal e) y numeral 2 literal c).
Igualmente, la
citada ley, en sus artículos 68 y 82, se refiere a las superintendencias con
personería jurídica, como entidades descentralizadas del orden nacional con
autonomía administrativa y patrimonial, sujetas al régimen jurídico de la ley
que las crea, y en lo no previsto por ella, al de los establecimientos
públicos.
Por ende,  el
artículo 66 de la Ley 489 de 1988, no vulnera la Constitución Política, en sus
artículos 4 y 150-7,  al disponer la existencia de superintendencias sin
personería jurídica, porque como se vio, el Constituyente le confirió autonomía
al órgano legislativo, para determinar la estructura de estas entidades, y en
ese orden de ideas, las superintendencias pueden estar dotadas o no de
personería jurídica.”
A su vez, en la
sentencia C-727/00[2] la Corte dijo:
“27. Por lo que
tiene que ver con los cargos dirigidos contra los artículos 38, 68 y 82 de la
Ley bajo examen, la Corte aprecia lo siguiente:
La Ley 489 de
1998 contempla dos variantes del concepto de superintendencia. Uno, el definido
en el artículo 66, correspondiente a la figura de superintendencias sin
personería jurídica, que son “organismos creados por la ley, con autonomía
administrativa y financiera que aquella les señale, sin personería jurídica, que
cumplen funciones de inspección y vigilancia atribuidas por ley o mediante
delegación que haga el presidente de la República previa autorización legal.”
(resalta la Corte) Las superintendencias así definidas, pertenecen al sector
central de la Administración.
De otro lado
están las superintendencias con personería jurídica, definidas por el artículo
82 de la Ley demandada, que “son entidades descentralizadas, con autonomía
administrativa y patrimonial, las cuales se ajustan al régimen jurídico
contenido en la ley que las crea y en lo no previsto por ella, al de los
establecimientos públicos.”
Nótese que la ley sólo se refiere al
cumplimiento de funciones de inspección y vigilancia respecto de las
superintendencias sin personería jurídica. Así, en principio las
superintendencias con personería no están, por definición legal, llamadas a
cumplir tal tipo de funciones. No obstante, cabe preguntarse si la ley que
llegara a crear una superintendencia con personería jurídica, constituida como
entidad descentralizada, podría atribuirle funciones de esa naturaleza. Al
respeto la Corte estima que sí podría hacerlo, por las siguientes razones:
-
De conformidad con el numeral 7° del artículo
150 de la Carta, corresponde al Congreso crear las superintendencias, señalando
sus objetivos y estructura orgánica. De esta disposición no puede extraerse la
conclusión (porque no lo dice), de que tales entidades deban pertenecer al
sector central la Administración nacional. Por lo tanto, el legislador sí puede
crear superintendencias con personería jurídica, en el sector descentralizado
de la administración pública nacional.
-
De los numerales 24 y 25 del artículo 189 de
la Constitución se desprende que al Congreso corresponde señalar las
directrices a las que habrá de sujetarse el ejecutivo para el cumplimiento de
las funciones de inspección  vigilancia y control a que aluden los referidos
numerales, esto es las que recaen sobre las personas que realicen actividades
financieras, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos captados del  público, así como sobre
las entidades cooperativas y las mercantiles. Nada en el texto superior impide
al Congreso que, al señalar tales directrices, permita que las referidas
funciones presidenciales se transfieran a superintendencias con personería
jurídica pertenecientes a la administración descentralizada.
-
Contrariamente a lo que afirma el demandante,
las funciones presidenciales de inspección vigilancia y control son funciones
de naturaleza administrativa, ya que por no involucrar el señalamiento de
políticas, no corresponden a actos de gobierno. Tampoco se adelantan por el
presidente en su condición de jefe de Estado. Así las cosas, son de aquellas
que según la jurisprudencia de esta Corporación, admiten ser transferidas
mediante desconcentración.
-
El artículo 211 superior indica que la ley señalará las funciones que el Presidente de la República
podrá delegar en los superintendentes, sin distinguir si se trata de entidades
centralizadas o descentralizadas.
Todos los
anteriores textos constitucionales reseñados, interpretados armónicamente,
permiten descartar que exista una restricción impuesta al legislador, que emane
de la Constitución, que le impida la creación de superintendencias dotadas de
personería jurídica, en el sector descentralizado nacional, y el traslado a
ellas de funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control.”
Ya desde antes, la
Corte Constitucional había  dicho que estos organismos:
“....cumplen
atribuciones señaladas por la Carta en cabeza del Presidente de la República
pero que éste no adelanta de manera personal y directa, por absoluta
imposibilidad física, por lo cual están a cargo, en concreto de los
superintendentes, dentro del ámbito que señale la ley”.[3]
Y, la sentencia
233/97 caracterizó las funciones administrativas de las superintendencias de la
siguiente manera:
“Las
Superintendencias, de acuerdo con lo expuesto, tienen un incuestionable
fundamento constitucional y, fuera de otras tareas que les confíe la ley,
ejercen ciertas funciones asignadas al Presidente de la República, dentro de
las que se cuentan las relativas a la inspección, vigilancia y control sobre
las entidades dedicadas a las actividades referidas en el numeral 24 del
artículo 189 superior, así como sobre las cooperativas y sociedades
mercantiles, conforme a la misma norma.
Importa destacar
que las funciones de inspección, vigilancia y control a las que se acaba de
hacer referencia, deben llevarse a cabo por las superintendencias encargadas,
bajo la orientación del Presidente de la República que es el titular de las
respectivas competencias y, en todo caso, con absoluto  ceñimiento a las pautas
contenidas en la ley, ya que el numeral 24 del artículo 189 de la Constitución
Política ordena que el ejercicio de las funciones allí consagradas se efectúe
“de acuerdo con la ley” y, en armonía con ese mandato, el artículo 150-8
superior otorga al Congreso la facultad de “Expedir las normas a las cuales
debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y
vigilancia que le señala la Constitución”.
Se deduce de los
anteriores predicados que el desempeño de las  competencias atribuidas a
algunas superintendencias en lo atinente a la inspección, vigilancia y control
está condicionado a la cabal observancia de las directrices que la ley trace
con arreglo a criterios estables que, sin embargo, no impiden la actuación ágil
y oportuna de  estos organismos, encargados de verificar en la práctica la
transparencia de las operaciones sometidas a su escrutinio, ni enervan la
flexibilidad por estos requerida para hacer efectivos en las situaciones
concretas los postulados constitucionales y legales, todo lo cual exige que se
los dote de los instrumentos y de las atribuciones necesarias”.
Una de las normas que regula esas funciones administrativas
(invocada en las resoluciones que originan la presente tutela) es el DECRETO
2153 DE 1992 que es citado por las resoluciones de la Superintendencia
de Industria y Comercio en los siguientes apartes:
Artículo 2º. Funciones. La
Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá las siguientes funciones:
“..........
4. Velar por la observancia de las
disposiciones sobre protección al consumidor a que se refiere este decreto y
dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten, cuya competencia no
haya sido asignada a otra autoridad, con el fin de establecer las
responsabilidades administrativas del caso u ordenar las medidas que resulten
pertinentes.
5. Imponer, previas explicaciones, de
acuerdo con el procedimiento aplicable, las sanciones que sean pertinentes por
violación de las normas sobre protección al consumidor, así como por la
inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia.
“..........
11. Practicar visitas de inspección con el
fin de verificar el cumplimiento de las disposiciones legales cuyo control le
compete y adoptar las  medidas que correspondan, conforme a la ley.”
También son invocados por las resoluciones de la Superintendencia de
Industria y Comercio que han dado origen a la presente tutela, los siguientes
artículos del DECRETO 3466 DE 1982:
“Artículo 14. Marcas, leyendas y
propagandas. Toda información que se dé al consumidor acerca de los componentes
y propiedades de los bienes y servicios que le ofrezcan al público deberá ser
veraz y suficientes. Están prohibidas, por lo tanto, las marcas, las leyendas y
la propaganda comercial que no correspondan a la realidad, así como las que
induzcan o puedan inducir error respecto de la naturaleza, el origen, el modo
de fabricación, los componentes, los usos, el volumen, peso o medida, los
precios, la forma de empleo, las características, las propiedades, la calidad,
la idoneidad o la cantidad de los bienes o servicios ofrecidos.
Tratándose de productos (bienes o
servicios) cuya calidad o idoneidad hayan sido registradas de conformidad con
lo dispuesto en los artículos 3º a 7º del presente Decreto, o que estén
sometidos a registro o licencia legalmente obligatorios, o cuyas condiciones de
calidad e idoneidad se deriven de la oficialización de una norma técnica,
aunque no haya habido registro, las marcas o leyendas que se exhiban en dichos
productos, al igual que toda propaganda que se haga de ellos, deberá
corresponder íntegramente a lo registrado o contenido en la licencia o a las
condiciones de calidad e idoneidad derivadas de la norma técnica oficializada,
según el caso.
Artículo 15. Propaganda con imágenes.
Cuando la propaganda comercial de un bien o de un conjunto de bienes se haga
utilizando imágenes del bien o del conjunto, como cuando en su envase o
empaque, o en etiquetas adheridas al envase o empaque, o en cualquier otro
medio de publicidad empleado para hacer la propaganda, aparezcan películas,
fotografías o dibujos del bien o del conjunto de bienes, la calidad de uno o
del otro, contenida dentro de envase o empaque, deberá ser, como mínimo, la que
aparezca en las imágenes empleadas en la propaganda. En caso contrario, el
productor responderá por inducción a error al consumidor respecto de la cantidad.
Artículo 16. Propaganda comercial con
incentivos. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 77 del Código de
Comercio, los productores serán responsables ante los consumidores, en los
términos de los artículos 31 y 32 de este Decreto, por la propaganda comercial
que se haga por el sistema de incentivos al consumidor, tales como el
ofrecimiento de rifas, sorteos, cupones, vales, fotos, figuras, afiches,
imágenes o cualquier otro tipo de representación de personas, animales o cosas,
y el ofrecimiento de dinero o de cualquier retribución en especie, en los
siguientes casos:
a)    Cuando dicha propaganda no corresponda a la
realidad, lo cual se entiende por el hecho de que no se satisfagan los
incentivos al consumidor en la oportunidad indicada para su satisfacción,
dentro del plazo en el cual se utilice este tipo de propaganda comercial, y
b)    Cuando con la propaganda de que trata el
presente artículo, se induzca o pueda inducirse a error al consumidor respecto
del precio, calidad o idoneidad  del bien o servicio respectivo, lo cual se
entenderá por el hecho de que simultáneamente con el ofrecimiento de los
incentivos y hasta seis (6) meses después del retiro del ofrecimiento de éstos,
se aumente el preció del bien o servicio, así como por el hecho de que por el
incentivo, o a la par con éste, se afecte desfavorablemente la calidad o la
idoneidad del bien o servicio.
Para efectos de lo dispuesto en este
artículo, en la propaganda se indicará la fecha exacta hasta la cual será
válido el ofrecimiento de los incentivos.
Artículo 31. Responsabilidad de los
productos en razón de las marcas, las leyendas y la propaganda comercial. Todo
productor es responsable por las marcas y leyendas que exhiban sus productos
(bienes o servicios), así como por5 la propaganda comercial de los mismos,
cuando su contenido no corresponde a la realidad o induzca a error al
consumidor.
Se consideran contrarias a la realidad o
que inducen a error, las marcas, las leyendas y la propaganda comercial que no
correspondan, en todo o en parte, a las condiciones de calidad e idoneidad
registradas, o a las contenidas en las licencias expedidas o en las normas
técnicas oficializadas, o a las reconocidas ordinaria y habitualmente cuando se
trate de bienes y servicios cuya calidad e idoneidad no hayan sido registradas,
no siendo obligatorio su registro.
Artículo 32. Sanciones administrativas
relacionadas con la  responsabilidad de los productores en razón de las marcas,
las leyendas y la propaganda. En todo caso que se compruebe, de oficio o
a petición de parte, que las marcas, las leyendas y la propaganda comercial de
bienes o servicios no corresponden a la realidad o inducen a error, la
autoridad competente impondrá la multa de que trata la letra a) del artículo 24
y ordenará al productor, en ejercicio del poder  de policía, la corrección de
la respectiva marca, leyenda o propaganda comercial y que se tomen las medidas
necesarias para que no se incurra nuevamente en error o que se cause daño o
perjuicio a los consumidores. Para tal efecto, en la misma providencia se
indicará que se causa una multa a favor del Tesoro Público, equivalente a una
séptima parte del salario mínimo legal mensual vigente en Bogotá, D.E., al
momento de la expedición de aquella providencia, por cada día de retardo en su
cumplimiento. A la actuación se aplicarán las normas procedimentales prevista en
el artículo 28.
El productor solo podrá ser exonerado de
responsabilidad cuando demuestre que la marca, la leyenda o la propaganda
comercial fue adulterada o suplantada sin que hubiese podido evitar la
adulteración o suplantación.”
No obstante que las funciones naturales de las superintendencia son
administrativas, excepcionalmente puede ejercer funciones jurisdiccionales.
2.La competencia jurisdiccional de las superintendencias es
constitucional, pero es excepcional
La sentencia C-1641/00  señala por qué pueden existir funciones
jurisdiccionales en entidades que no hacen parte de la rama judicial:
“5. La
Constitución señala que en principio corresponde a las autoridades judiciales
ejercer las funciones judiciales, pero autoriza a la ley para que excepcionalmente
y en materias precisas confiera a las autoridades administrativas el ejercicio
de una función de esta naturaleza, siempre y cuando no se trate de adelantar la
instrucción de sumarios ni de juzgar delitos (CP art. 116). En ocasiones
anteriores, esta Corte Constitucional ha indicado hasta donde puede la ley
conferir esas atribuciones a las autoridades administrativas[4],
análisis que se sintetiza a continuación.........
7- Por
consiguiente, con base en esos criterios, la Corte ya había admitido que la ley
confiriera funciones judiciales a las superintendencias. Así, la sentencia
C-592 de 1992 declaró la constitucionalidad del artículo 32 del Decreto 2651 de
1991, que establecía que los jueces que estén conociendo de las objeciones
presentadas en los concordatos preventivos obligatorios iniciados con
anterioridad a la vigencia del Decreto 350 de 1989, remitirán el expediente que
contiene de la actuación al Superintendente de Sociedades, a efecto de que éste
resuelva tales objeciones. Consideró entonces esta Corporación que esa norma
“se encuadra en la tendencia legislativa de los últimos años, recogida por el
constituyente según señalamiento anterior, de transferir decisiones a
autoridades no judiciales, como superintendencias, notarías e inspecciones de
policía, lo que permite una mayor eficiencia del también principio fundamental
del régimen político,  complementario del de la división de poderes, de la colaboración
de los mismos, o de la unidad funcional del Estado”. Por su parte la sentencia
C-384 de 2000, MP Vladimiro Naranjo Mesa, declaró la constitucionalidad del
inciso tercero del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, según el cual, los actos
dictados por las Superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no
tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales pero, la
decisión por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo
definitivo, serán apelables ante las mismas. La Corte consideró que esa
atribución de funciones jurisdiccionales a las superintendencias se ajustaba a
los requerimientos que establece el artículo 116 de la Carta sobre esta
materia.
En reciente sentencia, C-415/02[5], la Sala Plena de la Corte Constitucional precisó:
“31. Esta
Corporación ha explicado en múltiples oportunidades[6] el
alcance que tiene la excepción consagrada en el artículo 116 Superior. Al
respecto ha indicado que en esta disposición el Constituyente consagró de forma
clara y precisa, que si bien dentro de la estructura del Estado corresponde al
poder judicial la administración de justicia, excepcionalmente la ley puede
atribuirle facultades jurisdiccionales a las autoridades administrativas.......
33. De igual forma, y para el caso concreto
de las superintendencias, desde la sentencia C-592 de 1992, la Corte ha
afirmado que la excepción contenida en el artículo 116 constitucional también
comprende a esos organismos. En esa sentencia y después de analizar el
contenido del artículo 32 del decreto 2651 de 1991, que trasladaba a la
superintendencia de sociedades funciones que antes estaban asignadas a los jueces,
la Corte concluyó que dichas facultades no vulneraban la Constitución sino que
por el contrario, tales previsiones legislativas tenían también como marco el
artículo 116 superior........
34. Esa posición fue reiterada
también en las sentencias C -384 de 2000[7] y C-1641 de 2000[8] en donde además fueron precisándose las características que deben
tener las autoridades administrativas sobre las cuales son delegadas facultades
jurisdiccionales. En este contexto, la ley 446 de 1998 previó la posibilidad de
poder apelar excepcionalmente ante las autoridades judiciales, los actos en los
cuales las superintendencias se declaran incompetentes o la del fallo
definitivo. “
Es decir que en virtud de la ley 446/98 a la Superintendencia de
Industria y  Comercio  se le han trasladado funciones correspondientes a los
jueces, pero de manera excepcional.
Dice la norma de la ley 446/98 que es citada en las Resoluciones
criticadas en la solicitud de tutela:
“Artículo 145. Atribuciones en materia
de protección al consumidor. La Superintendencia de Industria y Comercio
ejercerá, a prevención, las siguientes atribuciones en materia de protección
del consumidor, sin perjuicio de otras facultades que por disposición legal le
correspondan:
a)     Ordenar el cese y la difusión correctiva, a
costa del anunciante, en condiciones idénticas, cuando un mensaje publicitario
contenga información engañosa o que no se adecue a las exigencias previstas en
las normas de protección del consumidor;
b)     Ordenar la efectividad de las garantías de
bienes y servicios establecidas en las normas de protección del consumidor, o
las contractuales si ellas resultan más amplias;
c)
Emitir las
órdenes necesarias para que se suspenda en forma inmediata y de manera
preventiva la producción, la comercialización de bienes y/o el servicio por un
término de treinta (30) días, prorrogables hasta por un término igual, mientras
se surte la investigación correspondiente, cuando se tengan indicios graves de
que el producto y/o servicio atenta contra la vida o la seguridad de los
consumidores;
d)     Asumir, cuando las necesidades públicas así
lo aconsejen, las investigaciones a los proveedores u organizaciones de
consumidores por violación de cualquiera de las disposiciones legales sobre
protección del consumidor e imponer las sanciones que corresponda.”
Para adoptar una decisión jurisdiccional,
la superintendencia debe sujetarse a un procedimiento especial. Figura en el
artículo 148 de la ley 446/98. Este artículo fue subrogado por el artículo 52
de la ley 510/99 que reza:
“Artículo
52. El artículo 148 de la Ley 446 de 1998, quedará así:
“Artículo 148. El
procedimiento que utilizarán las Superintendencias en el trámite de los asuntos
de que trata esta parte será el previsto en la Parte Primera, Libro I, Título I
del Código Contencioso Administrativo, en especial el correspondiente al
ejercicio del derecho de petición en interés particular y las disposiciones
contenidas en el capítulo VIII. Para lo no previsto en este procedimiento, se
aplicarán las disposiciones del Proceso Verbal Sumario consagradas en el
procedimiento civil.
“Las
Superintendencias deberán proferir la decisión definitiva dentro del término de
los treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha en que se reciba la
petición de manera completa. No obstante, en todo el trámite del proceso las
notificaciones, la práctica de pruebas y los recursos interpuestos
interrumpirán el término establecido para decidir en forma definitiva.
“Los actos que
dicten las Superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no
tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin embargo,
la decisión por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo
definitivo, serán apelables ante las mismas.
“Las
notificaciones personales que deban surtirse durante estos procesos, respecto
de las entidades vigiladas se realizarán depositando copia de la petición junto
con sus anexos, en el casillero asignado por la respectiva Superintendencia a
cada una de ellas, si es del caso.......
“Parágrafo 3. En
firme la decisión de la Superintendencia de Industria y Comercio respecto de
las conductas constitutivas de competencia desleal, el afectado contará con
quince (15) días hábiles para solicitar la liquidación de los perjuicios
correspondientes, lo cual se resolverá como un trámite incidental según lo
previsto en el Código de Procedimiento Civil.”
La C-384/00 se refirió a la demanda contra
el artículo que subrogó al artículo 148 de la ley 446/98,  y determinó:
“Primero: Declarar EXEQUIBLE el inciso 3°
del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, bajo el entendido de que no impide el
ejercicio de la acción de tutela contra las providencia adoptadas por las superintendencias
en ejercicio de funciones jurisdiccionales, ni las acciones contencioso
administrativas en caso que dichos entes actuaren excediendo sus competencias
jurisdiccionales. “
A su vez, la sentencia C-1641/00
decidió, respecto del mismo artículo:
Tercero:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 52 de la ley 510 de 1999 que modificó el
artículo 148 de la ley 446 de 1998, pero únicamente por los cargos estudiados
en esta sentencia, y con excepción del parágrafo primero que se declara
INEXEQUIBLE.  Así mismo, se exceptúa el inciso tercero de ese mismo artículo,
que no fue analizado por ya haber sido declarado exequible por la sentencia
C-384 de 2000 y en consecuencia existir cosa juzgada.
Y la sentencia  C-415/02 proferida el 28 de mayo del
presente año, resolvió:
“Primero.
Declarar EXEQUIBLE
el inciso 3º parcial del artículo 148 de la ley 446 de 1998 modificado por
el artículo 52 de la ley 510 de 1999, bajo el entendido que la expresión
"ante las mismas" se refiere a las autoridades judiciales en los términos
señalados en la parte motiva de esta sentencia”.
Por consiguiente, están señaladas las
excepcionales funciones judiciales en cabeza de las superintendencias y el
procedimiento pertinente.
3. El ejercicio de funciones judiciales por
la superintendencia se condiciona a precisas características
En la sentencia
C-649/01, respecto a la demanda de los artículos 143 y 144 de la ley 446 de
1998, se declaró la exequibilidad de ellos, condicionada a las características
señaladas en la parte motiva del fallo. En dicha sentencia se dijo lo
siguiente:
“En este punto, es necesario efectuar una
breve síntesis de los argumentos y conclusiones a los que se ha llegado en las
anteriores páginas.
En primer lugar, los artículos 143 y 144 de
la Ley 446 de 1998, atribuyen a la Superintendencia de Industria y Comercio
funciones administrativas y jurisdiccionales en materia de competencia desleal.
Segundo, las funciones jurisdiccionales son
aquellas que ya venían ejerciendo los jueces de la República en aplicación de
la Ley 256 de 1996, por virtud de los principios constitucionales de igualdad y
de excepcionalidad en la atribución de este tipo de funciones a entidades
administrativas. Ello excluye del carácter jurisdiccional, atribuciones tales
como las de imponer las multas y sanciones pecuniarias establecidas en el
artículo 4 del D. 2153 de 1992, abstenerse de dar trámite a las quejas que no
sean significativas, o llevar registros.
Tercero, es indispensable que al ciudadano
objeto de la investigación adelantada por la Superintendencia, se le haga saber
claramente cuál función ejerce la entidad en cada caso: la jurisdiccional, o la
administrativa.
Cuarto, en todo caso debe garantizarse la
independencia del funcionario judicial, por lo cual se condicionará la
constitucionalidad de las normas acusadas en el siguiente sentido: no podrá un
mismo funcionario o despacho de la Superintendencia aludida, ejercer función
jurisdiccional respecto de los casos en los cuales haya ejercido anteriormente
sus funciones administrativas ordinarias de inspección, vigilancia y control.
Partiendo de la
base anterior, se dará una respuesta a los cargos formulados en la demanda.”
4.  Lo normal es que la superintendencia
ejercite funciones administrativas y  en caso de duda será la jurisdicción
contencioso administrativa quien definirá la controversia
Para esta Sala de Revisión, los
pronunciamientos de la Superintendencia de Industria y Comercio, en el presente
caso, están señalados y precisamente determinados como función administrativa,
y las circunstancias apuntan en la misma dirección, luego no puede colegirse
que son funciones jurisdiccionales por haberse adicionado la argumentación
jurídica con la referencia a una ley sobre competencias jurisdiccionales. La
sentencia C-415/02 hace muchas precisiones sobre la excepcionalidad de la
función jurisdiccional, lo cual implica que la Superintendencia debe decir en
cada caso si se trata de función administrativa o judicial, como lo hizo
precisamente en la tramitación que origina la presente tutela.  La mencionada
sentencia de constitucionalidad  dice, en uno de sus apartes: “La solución a
un problema interpretativo sobre la determinación del sentido de una excepción,
necesitará entonces que previamente sea fijado el alcance del enunciado
normativo y de los supuestos fácticos previstos.” Y, reitera la
argumentación de la siguiente manera:
“... Y por tal razón, el
Constituyente previó que el traslado de facultades jurisdiccionales a las
autoridades administrativas tuviera un carácter excepcional.
Las normas de excepción y los fines
con los cuales éstas han sido consagradas, deben ser interpretadas
restrictivamente. Si el deseo del Constituyente es que por regla general
administre justicia la rama judicial, la interpretación teleológica de una norma
de acuerdo con la Constitución debe buscar satisfacer primero dicho objetivo.
Esto quiere decir que en caso de duda frente a una facultad jurisdiccional
otorgada a una autoridad administrativa, debe interpretarse que la facultad
para conocer de ese asunto radica en las autoridades judiciales de acuerdo con
las reglas generales de competencia.
26. En conclusión, a menos que explícita y
claramente el legislador no lo exprese, las facultades jurisdiccionales deben
ser ejercidas por la rama judicial. Con base en estos criterios una conclusión
se impone sobre la interpretación del artículo acusado. En virtud del principio
de excepcionalidad en la atribución de facultades jurisdiccionales a las
autoridades administrativas, debe entenderse que cuando no existe claridad
sobre el otorgamiento de una de esas funciones, la competencia sigue en cabeza
de la rama judicial del poder público.”
Si algún interesado plantea la discusión,
pese al señalamiento preciso que se hace de estarse actuando dentro de las
funciones administrativas, este aspecto debe ser dilucidado por la jurisdicción
contencioso administrativa.
La sentencia C-384/00 indicó:
“La Corte
entiende que, actuando por fuera de sus propia competencia jurisdiccional, los
actos de las superintendencias no podrían en propiedad ser considerados como
actos jurisdiccionales. En efecto, como lo excepcional es la atribución a la
Administración de funciones de dicha naturaleza, aquellos actos que rebasen los
límites de la competencia judicial atribuida deben tenerse como actos
administrativos, por razón de ser ésta la forma general del actuar de tales
entes. Es decir, de conformidad con un criterio orgánico, que es que usualmente
prevalece para determinar la naturaleza jurídica de los actos emanados de los
distintos órganos del poder público, el actuar de la administración en esas
circunstancias sería administrativo y no jurisdiccional, sometido, por lo
tanto, a las acciones y recursos que de manera general proceden contra los
actos administrativos ante la justicia contencioso administrativa. Con esta
salvedad adicional, la Corte declarará la exequibilidad de la disposición bajo
examen.”
Es decir que el criterio orgánico es el que
preferencialmente determina la naturaleza jurídica de los actos que, en el
presente caso, profirió la Superintendencia de Industria y Comercio. Las
circunstancias que motivaron la investigación contra EXXON MOBIL DE COLOMBIA
S.A., el trámite dado  y las decisiones tomadas indican que se trata de
funciones administrativas y no jurisdiccionales. Pero si alguna duda surgiere,
es la jurisdicción contencioso administrativa quien la dilucidará. Por supuesto
que lo anterior no impide impetrar la garantía de la tutela, pero debe
cumplirse el requisito propio de la acción de tutela como mecanismo transitorio,
a saber, la existencia de un perjuicio irremediable caracterizado por ser
inminente, grave, exigir medidas urgentes y existir urgencia para la medida de
amparo.
CASO
CONCRETO
Dado el carácter administrativo de las
determinaciones tomadas en las resoluciones de la Superintendencia de Industria
y Comercio y que han motivado la presente tutela, la vía adecuada para
controvertirlas es la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Como la
tutela es una acción subsidiaria, no está llamada a prosperar. Se respalda la
anterior afirmación en las siguientes consideraciones, con respaldo suficiente
dentro del expediente:
1ª. A EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A. se le
comunicó que se le iniciaría una investigación administrativa y se
citaron como normas que respaldaban tal determinación los decretos relativos a
la facultad que tiene la Superintendencia para tal clase de investigaciones de
carácter administrativo.
2ª. EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A. fue
notificada debidamente, se le corrió traslado, presentó pruebas y formuló por
escrito sus puntos de vista, todo esto dentro del procedimiento administrativo
pertinente.
3ª. Las Resoluciones que definieron el
caso, distinguidas con los Nos. 9978 y 38100 de 2001, citaron, en el
encabezamiento y en los considerandos no solo los artículos que respaldan las
funciones administrativas, sino que se agregó el artículo 145 de la ley 446 de
1998 que hace referencia a procedimiento jurisdiccional. Sin embargo, la parte
motiva de la Resolución 9978 que impuso la sanción  finaliza haciendo una
aclaración que no deja duda sobre el carácter administrativo y deja abierta la
posibilidad para que por cuerda separada se tramiten las controversias
jurisdiccionales. Dice la mencionada resolución:
“Sin perjuicio de lo anterior, es importante
resaltar para el caso que nos ocupa que el bien jurídico que se tutela a través
del marco legal señalado no es el perfeccionamiento del negocio jurídico
particularizado en el contrato de compraventa y en la oferta, ni sus elementos
de existencia y validez como pretende el sujeto investigado, pues de este tema
se ocupa la legislación civil y comercial según sea el caso y por tanto las
acciones que se derivan  de la falencia de cualquiera de sus elementos
corresponde conocerla a la justicia ordinaria o autoridades jurisdiccionales,
lo que se protege aquí es el interés general de los consumidores, que puede
verse vulnerado y/o amenazado con la sola carencia de cualquiera de los
elementos que debe contener toda información que se de al público, representada
en la veracidad y suficiencia como se prevé en el decreto 3466 de 1982, y demás
normas concordantes, decreto que además en contentivo de disposiciones de orden
público y pro lo tanto de estricto y obligatorio cumplimiento.”
Esta Resolución fue confirmada por la
Resolución 38100 de 2001.
4ª. EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A. fue
notificada de las resoluciones proferidas en su contra, interpuso recurso y por
ende quedó agotada la vía gubernativa.
De lo dicho hasta acá se infiere que la
sociedad EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A. nunca fue colocada en situación de
indefensión porque se le indicaron los cargos, el procedimiento, se le dio
traslado, se recibieron las pruebas, se consideraron sus argumentaciones y
explicaciones y se tramitó el recurso de reposición que interpuso.
5ª. Quien instaura la tutela considera que
la Superintendencia de Industria y Comercio adelantó una investigación
administrativa en su contra y su crítica radica  en que en las resoluciones
proferidas existe invocaciones propias de un proceso jurisdiccional y se
tomaron decisiones jurisdiccionales; basa lo anterior en la referencia que se
hizo al artículo 145  de la ley 446 de 1998. Para el tutelante se ha incurrido
en una vía de hecho y se le ha afectado el debido proceso por las razones ya
reseñadas en el texto de este fallo.
6ª. La entidad contra quien se dirige la
tutela le respondió al juez de primera instancia que “solo ejerció
facultades administrativas”, niega que se tratara de una investigación de
connotación jurisdiccional: “no siendo de recibo las afirmaciones expuestas
sobre el adelantamiento de un proceso de carácter jurisdiccional y que le fuera
ocultado al accionante”.
Respecto a la mención de una norma de la
ley 446/98, la Superintendencia de Industria y Comercio precisa:
“Ahora bien, en cuanto a la alusión
que se hace en los actos administrativos antes referidos, del artículo 145 de
la ley 446 de 1998, ello obedece simplemente a una mención sobre la facultad
adicional que con carácter jurisdiccional también le ha sido otorgada a esta
Entidad, pero que no fue ejercida en el presente asunto, en la medida que
exclusivamente se aplicaron funciones de carácter administrativo, lo cual se
desprende inequívocamente del contenido de las partes resolutivas de los actos
administrativos en cita, que impusieron sanciones pecuniarias y la orden de
policía consistente en la adopción de medidas sobre publicidad, de conformidad
con lo preceptuado por el artículo 32 del decreto 3466 de 1982”.
Es, pues, categórica la apreciación de
la Superintendencia de Industria y Comercio: no ejercitó en el presente asunto
funciones jurisdiccionales.
7ª. El juez de primera instancia, en la
tutela, también consideró que las decisiones contenidas en la parte resolutiva
de la resolución 9978 (que fue confirmada) son de carácter administrativo y no
jurisdiccional, como se indicó al principio del presente fallo.
Lo planteado en los anteriores numerales
5, 6 y 7 obliga a analizar la  parte resolutiva del la Resolución 9978/01 que
fue confirmada por la Resolución 38100 de 2001, para ver si se trata o no de
decisiones jurisdiccionales, como lo sostiene el peticionario de la tutela.
La decisión  es del siguiente tenor:
“ARTICULO PRIMERO: Imponer una sanción
pecuniaria a Mobil de Colombia S. A., identificada con 860.007.550-1, por la
suma de veintiocho millones seiscientos mil pesos ($28’600.000,oo) equivalente
a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por los hechos
descritos en la parte motiva de esta providencia.
PARAGRAFO. El valor de la sanción
pecuniaria que por esta resolución se impone, deberá consignarse en efectivo o
en cheque de gerencia en el Banco Popular cuenta No. 050-00110-6, código
rentístico No. 03 o, en aquellos municipios donde no hubiere oficina del Banco
Popular, en el Banco Agrario, cuenta No. 070020010-8 a nombre de “Dirección del
Tesoro Nacional –Fondos Comunes- “ y acreditarse ante la pagaduría de esta
Superintendencia mediante la presentación  del original de dicha consignación,
dentro de los cinco (5) días hábiles  siguientes a la fecha de la ejecutoria de
esta resolución”.
“ARTICULO SEGUNDO : Ordenar, en
ejercicio del poder de policía, a la sociedad Mobil de Colombia S. A. suspender
de forma inmediata  la publicidad relacionada  con la campaña ‘acompaña a tu
equipo’.
PARAGRAFO. Esta orden la deberá cumplir,
sin perjuicio de que se haya realizado efectivamente la rifa y la entrega de
las motocicletas anunciadas, en los términos y las condiciones establecidas en
Ecosalud, y de la información presentada a esta Superintendencia, sobre la
realización del sorteo de la motos publicitadas, las personas que fueron
beneficiadas con tales premios y la constancia de la entrega de las mismas a
los ganadores.
“ARTICULO TERCERO: Ordenar a la sociedad
Mobil de Colombia publicar dos anuncios, en cada uno de los periódicos en que
se haya pautado la publicidad referida, del mismo tamaño y en las mismas
páginas en que se anunció, la siguiente proclama: ‘Por orden de la
Superintendencia de Industria y Comercio, cualquier persona que haya adquirido
una camiseta y una bandera en cualquiera de las estaciones de Servicio Mobil,
con motivo de La promoción ACOMPAÑA A TU EQUIPO, y que no esté conforme  con lo
recibido, podrá hacer la devolución de los objetos en las estaciones de
servicio Mobil donde adquirió el producto y pedir el reintegro de la suma de
seis mil pesos. En caso de que no se hiciese tal reembolso de forma inmediata,
podrá informar de este hecho a la Superintendencia de Industria y Comercio en
la carrera 13  # 27-00 mezanine, Santafé de Bogotá D.C.’
PARAGRAFO. El cumplimiento de la orden que
se imparte en esta resolución deberá acreditarse ante la División de Protección
del Consumidor  de la Superintendencia de Industria y Comercio dentro de los
quince (15) días hábiles siguientes a su ejecutoria. El retraso en este
proceder causará una multa adicional a favor del Tesoro Público por el
equivalente de una séptima parte del salario mínimo legal  mensual por cada día
de retardo”.
“ARTICULO CUARTO: Notifíquese
personalmente en contenido de la presente Resolución al doctor José Ignacio
Noguera Gómez, gerente jurídico (e) de la sociedad Mobil de Colombia S.A.,
informándole que contra la misma procede el recurso de reposición interpuesto
personalmente y por escrito  ante el Superintendente Delegado para la
Protección del Consumidor en el acto de notificación o dentro de los cinco días
siguientes a la misma.”
Las órdenes dadas en la parte resolutiva
anteriormente citada se compaginan con lo que dice  el artículo 32 del decreto
3466/82 que se refiere exactamente a las sanciones administrativas. Expresa la
norma:
“Artículo 32.
Sanciones administrativas relacionadas con la  responsabilidad de los
productores en razón de las marcas, las leyendas y la propaganda. En todo
caso que se compruebe, de oficio o a petición de parte, que las marcas, las
leyendas y la propaganda comercial de bienes o servicios no corresponden a la
realidad o inducen a error, la autoridad competente impondrá la multa de que
trata la letra a) del artículo 24 y ordenará al productor, en ejercicio del
poder  de policía, la corrección de la respectiva marca, leyenda o propaganda
comercial y que se tomen las medidas necesarias para que no  se incurra
nuevamente en error o que se cause daño o perjuicio a los consumidores. Para
tal efecto, en la misma providencia se indicará que se causa una multa a favor
del Tesoro Público, equivalente a una séptima parte del salario mínimo legal
mensual vigente en Bogotá, D.E., al momento e la expedición de aquella providencia,
por cada día de retardo en su cumplimiento. A la actuación se aplicarán las
normas procedimentales prevista en el artículo 28.
No existe la menor duda de que la
sanción pecuniaria impuesta en el artículo 1° de la resolución 9978/01, la
suspensión decretada en el artículo 2°, la publicación ordenada en el artículo
3° y la notificación ordenada en el artículo 4° de la misma resolución
corresponden a las atribuciones señaladas en el artículo 32 del decreto 3466/82
. Para esta Sala de Revisión, la determinación que hace parte del artículo 3°
consistente en que “cualquier persona que haya adquirido una camiseta y una
bandera en cualquiera de las estaciones de Servicio Mobil, con motivo de La
promoción ACOMPAÑA A TU EQUIPO, y que no esté conforme  con lo recibido, podrá
hacer la devolución de los objetos en las estaciones de servicio Mobil donde
adquirió el producto y pedir el reintegro de la suma de seis mil pesos” constituye
un corolario lógico de la medida tomada en defensa de los consumidores, es una
medida de  policía y no jurisdiccional porque no implica resarcimiento de
perjuicios, ni condena alguna, sino ejercicio rápido de la facultad de
vigilancia y control.
Además, el contexto de todo el
procedimiento efectuado en la Superintendencia de Industria y Comercio indica
que la sociedad EXXON MOBIL DE COLOMBIA S.A. sabía que era en uso de funciones
administrativas la investigación que se le adelantaba  porque así expresamente
se le señaló desde el principio y porque el procedimiento se sujetó al artículo
28 del decreto 3466/82 y los términos establecidos obedecieron a actuaciones
propias de dicha función administrativa, tanto que se dio por agotada la vía
gubernativa y no se ordenó indemnización alguna.
Las  circunstancias mismas de toda la actuación apuntan a lo
administrativo. En efecto,  se inició el trámite como asunto administrativo, se
actuó de manera oficiosa y con fines preventivos, y  la finalidad perseguida
fue proteger al consumidor, aspectos éstos que constituyen características del
poder de policía. No se generó litigio alguno entre alguno de los consumidores
y el productor, ni se ordenó el resarcimiento de perjuicios. Aunque se hizo
referencia a la determinación del artículo 145 de la ley 446 de 1998, esto no
afectó las facultades administrativas consagradas en el Estatuto del
Consumidor. Por consiguiente, el punto de la  excepción de inconstitucionalidad
del artículo 145 de la ley 446 de 1998, pasa a ser irrelevante en el presente
caso porque las sanciones se respaldan en el  artículo 32 del decreto 3466/82,
ya transcrito.
Las razones  anteriores demuestran que
la tutela no puede prosperar como se solicita en la petición principal de la
demanda.
Tampoco puede considerarse que se estaría ante una tutela como
mecanismo transitorio porque no está demostrada   la existencia de un perjuicio
irremediable. El tutelante lo invoca pero no lo demostró. Se limitó a decir que
se incurría en perjuicios materiales y morales. Los perjuicios morales los
respalda en la presunta  violación del debido proceso, no haber sido vencido en
juicio, afectar el buen nombre por la publicación; si así fuere, toda violación
de derechos fundamentales implicaría incurrir en perjuicios morales y de ahí se
deduciría la posibilidad del mecanismo transitorio; esto no es correcto porque
el mecanismo transitorio se colige de las características  de inminencia,
gravedad y urgencia y, en el presente caso no se dan esas características.
Además, en la tutela no se puso en tela de juicio el aspecto material
consistente en el engaño hacia los consumidores. En cuanto a los   perjuicios
materiales, que según el tutelante consisten en el peligro de multas sucesivas,
repercusiones económicas a favor de terceros, adopción de medidas inmediatas,
hay que decir que las resoluciones, al consagrar multa por mora: “El retraso
en este proceder causará una multa adicional a favor del Tesoro Público por el
equivalente de una séptima parte del salario mínimo legal  mensual por cada día
de retardo”, lo hizo porque así lo ordena el artículo 32 del decreto
3466/82; y, por los otros aspectos, es obvio que si se incurrió en conductas
indebidas contra los consumidores es oficio de la Superitendencia de Industria
y Comercio acudir en la defensa de los consumidores y adoptar las medidas
inmediatas para suspender lo que considera indebido. Es decir que tampoco
prospera la tutela como mecanismo transitorio.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE:
PRIMERO.
CONFIRMAR la sentencia del
3 de mayo de 2002, proferida en la tutela de la referencia, por la Sala Civil
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
SEGUNDO. Por el juzgador de primera instancia, LÍBRESE
la comunicación prevista por el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[2]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[3]
Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-397 de 1995. M.P. Dr.
José Gregorio Hernández Galindo.
[4]
Ver, entre otras, las sentencias C-592 de 1992, C-212 de 1994, C-037 de 1996 y
C-384 de 2000.
[5]
M.P. Eduardo Montealegre L.
[6] La Corte ha estudiado la posibilidad de otorgar
facultades jurisdiccionales a las autoridades administrativas, en las
siguientes sentencias entre otras: C-592/92, C-212/99, C-037/96. C-672/99,
C-384/00, C-1691/2000
[7]  M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa
[8]  M.P.
Alejandro Martínez Caballero