T-273-07
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia T-273/07
AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Procedencia
DERECHO A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS Y
JUSTAS-No está limitado a
la idea de peligro de muerte
DERECHO A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS Y
JUSTAS-Prestación de
servicios de salud no puede ser restringida
DERECHO A LA SALUD Y A LA VIDA-Secretaría de Salud Distrital debe
adelantar todas las gestiones para la cirugía de miomas de persona desplazada
Referencia: expediente T-1486993
Acción de tutela instaurada por la señora
Mayra Patricia Navarro Gutiérrez en representación de Yaneth Esther Ballestas
Romero, contra la Secretaría de Salud Distrital de Santa Marta.
Procedencia: Juzgado Tercero Penal del
Circuito de Santa Marta.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C.,  diecisiete (17) de abril
de dos mil siete (2007).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra
Porto y Álvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en la revisión del fallo proferido en
segunda instancia por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Santa Marta,
dentro de la acción de tutela instaurada por la señora Mayra Patricia Navarro
Gutiérrez, como agente oficioso de la señora Yaneth Esther Ballestas Romero,
contra la Secretaría de Salud Distrital de Santa Marta.
El expediente llegó a la Corte Constitucional por
remisión que hizo el mencionado despacho judicial, en virtud de lo ordenado por
el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección Nº 12 de la
Corte, el 15 de diciembre del año 2006, eligió el expediente de la referencia
para efectos de su revisión.
I. ANTECEDENTES.
La señora Mayra Patricia Navarro
Gutiérrez, como agente oficioso de la señora Yaneth Esther Ballestas Romero,
presentó acción de tutela el 25 de abril de 2006, ante el Juzgado Penal
Municipal de Santa Marta (reparto), aduciendo vulneración de los derechos a la
salud y a la seguridad social, por los hechos que a continuación son resumidos.
A. Hechos y relato de la demandante.
La agente oficiosa manifiesta que su amiga Yaneth
Esther Ballestas Romero, de 44 años de edad (f. 6 cd. inicial), es desplazada
por la violencia de acuerdo con el código Nº 4700125028459 asignado por la Red
de Solidaridad Social. Padece “mioma en el útero”, presentando abundante
sangrado permanente, por lo cual se encuentra postrada en una cama.
Le han formulado tratamiento con medicamentos
costosos, los cuales la entidad demandada se niega a suministrar por
encontrarse fuera del POS, y está programada para intervención quirúrgica, pero
no ha sido posible su autorización argumentando que no hay contrato, ni
presupuesto.
Afirma que la señora Ballestas Romero no cuenta con los recursos económicos necesarios y de esta manera se ha
prolongando su padecimiento.
B. Respuesta de la entidad demandada.
Una vez notificada de la acción de tutela instaurada
en su contra, el Secretario de Salud Distrital de Santa Marta, mediante escrito
presentado el 5 de junio de 2006, dirigido al Juzgado de conocimiento, se opuso
a la procedencia de la acción, argumentando que se acompaña fotocopia del
código Nº 4700125028459 asignado por la Red de Solidaridad, “pero el
documento aportado como soporte de dicha afirmación, indica o demuestra que el
código asignado pertenece al señor Emil José Mosquera Amaris, persona
totalmente diferente a la accionante”.
Por otro lado, la manifestación de la actora en el
sentido de intervenir como “agente oficioso” de su amiga es
improcedente, pues no cumple con los requisitos para la admisión de esta
figura, lo cual conlleva una falta de legitimación en causa por activa y en ese
sentido corresponde pronunciarse al momento de resolver la admisión de tutela.
Finaliza afirmando que la petente reconoce en su
escrito que sí le fue autorizada la intervención quirúrgica, pero que
desafortunadamente por cuestiones ajenas a la Secretaría de Salud Distrital, la
entidad a la que fue remitida no ha realizado el procedimiento médico
autorizado, pero la accionante reconoce que la paciente se encuentra programada
para ser intervenida quirúrgicamente, “lo que traduce en una efectiva prestación
del servicio” (sic).
C. Sentencia de primera instancia.
Mediante sentencia del 9 de junio de 2006, el Juzgado
Tercero Penal Municipal de Santa Marta concedió el amparo solicitado, al
considerar que se encuentra probado dentro del proceso que la accionante, se
halla afiliada al SISBEN, ya que existen órdenes emitidas por esa entidad,
entre ellas la del procedimiento quirúrgico requerido para este caso.
Al no ordenar a tiempo y de manera urgente el
procedimiento y tratamientos que requiere la paciente, como se observa de
acuerdo al diagnóstico médico “miomatosis uterina”, se le están
amenazando sus derechos fundamentales a la salud y la vida seguridad social,
constituyendo un riesgo en potencia contra el derecho a la vida, que el juez de
tutela debe proteger. Agregó:
“La conducta omisiva del DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE SALUD DISTRITAL, vulnera los derechos constitucionales
invocados por la accionante, pues es su obligación adelantar las gestiones
tendientes a obtener presupuesto para sufragar los gastos que genera el sistema
subsidiado de salud, SISBEN, en la que está afiliado el accionante (sic) de esta tutela…”
Ordena a la dependencia demandada realizar las
diligencias tendientes y autorizar el suministro de todo lo necesario para el
tratamiento integral, medicamentos y procedimientos médicos quirúrgicos, al
igual que exonerar a la paciente del copago respectivo.
D. Impugnación.
En escrito presentado el 16 de junio de 2006, el
Secretario de Salud Distrital de Santa Marta impugnó la decisión del a quo, al no estar de acuerdo con la determinación
adoptada, insistiendo en los argumentos expuestos en la respuesta a la demanda
de tutela.
E. Sentencia de segunda instancia.
El Juzgado Tercero Penal del Circuito de Santa Marta,
mediante providencia del 28 de julio de 2006, revocó la decisión recurrida,
otorgando razón al ente demandado en su inconformidad con el fallo del a quo, “ya
que si bien es cierto existe un poder en el paginario, y en los hechos de
tutela narra que se encuentra en delicado estado de salud, esto sumariamente no
se encuentra probado”. Adicionalmente, “si la persona puede por sí
misma, iniciar la acción de tutela debe hacerlo sin esperar que un tercero lo
haga, pues esto refleja la autonomía de su voluntad y el interés que tiene de
hacer vales sus propios derechos”.
Estimó que según las pruebas allegadas, la enfermedad
sufrida por la paciente no la imposibilita para acudir en forma personal ante
el Juez de tutela a reclamar sus derechos. Así, “el despacho no puede pasar
por alto el incumplimiento del requisito exigido por la ley para la prosperidad
de la agencia oficiosa, cual es que se manifieste expresamente en la solicitud
de tutela que se actúa en tal calidad”, disquisición que le llevó a
revocar, “por configurarse la falta de legitimación en la causa”.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
Es competente la Corte Constitucional para analizar,
en Sala de Revisión, la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que se debate.
Como se desprende de los antecedentes, Mayra Patricia
Navarro Gutiérrez, fungiendo como agente oficiosa de la enferma Yaneth Esther
Ballestas Romero (de quien además presenta un poder, que no tiene valor al no
constar que la mandataria sea abogada, pero sí denota la necesidad de ser
asistida por otra persona), considera vulnerados los derechos fundamentales a
la salud, vida y seguridad social, debido a la omisión de la entidad demandada
para hacer efectiva la autorización del procedimiento quirúrgico que requiere
para la estabilización de su salud.
Corresponde ahora a esta Sala revisar si en el caso
bajo estudio procede el amparo incoado.
Tercera. Procedencia de la agencia
oficiosa.
A partir de lo dispuesto por el artículo
10° del Decreto 2591 de 1991, esta corporación en diferentes pronunciamientos
ha señalado que la agencia oficiosa es procedente cuando se afirme que se acude
a ella y se encuentre probado que el representado está en imposibilidad de
promover por sí mismo la acción de tutela, en defensa de sus derechos
fundamentales. Por ejemplo, en sentencia T- 483 de 2006 (junio 22), M. P.
Álvaro Tafur Galvis, señaló:
“En cuanto a la intervención del agente
oficioso cabe destacar que la posibilidad requiere que el titular del derecho
no esté en condiciones de promover su propia defensa, para lo cual es menester
que el agente de cuenta de la imposibilidad de su agenciado.
… se requiere explicar los motivos que
asisten al actor para intervenir en nombre y por cuenta del afectado.”
Pero, no tratándose de asuntos que pudieren generar
obligaciones para el agenciado o riesgos de defraudación, la explicación de
esos motivos no puede llevarse a un rígido extremo demostrativo, que haga
nugatoria la acción por otro y bien puede asumirse que la validez de las
razones sumariamente acreditadas por quien, dadas las especiales circunstancias
de cada caso, permita inferir que su interés es humanitario, deben hacer primar
el principio de buena fe.
Cuarta. Derechos fundamentales, sistema de seguridad social
integral y régimen subsidiado de salud.
Esta corporación ha señalado, en relación
con la protección del derecho a la salud en conexidad con el derecho a la vida,
que ninguna excusa es válida para provocar su desconocimiento y que por encima
de cualquier situación de origen legal, contractual o reglamentaria se
encuentra la Constitución.[1]
Toda situación que haga de la existencia
del individuo un sufrimiento persistente es contraria al derecho constitucional
fundamental a la vida, entendido como el derecho a existir con dignidad, por
más que no conduzca necesariamente al deceso de la persona y, aún cuando no sea
éste el caso, procede la intervención del juez de tutela para restablecer al
titular en el goce pleno de su derecho, según las circunstancias del asunto
puesto a su consideración.
Lo contrario sería negar uno de los
objetivos de la medicina y someter a la persona a un estado a todas luces
inhumano, como esperar a que se encuentre al borde de la muerte como requisito
esencial de la procedencia de la acción de tutela para amparar, paradójicamente,
el derecho a la vida.
Ahora bien, la prestación general de los
servicios de salud se funda, entre otros, en el principio de solidaridad,
habida cuenta que los servicios que un afiliado requiere no son cubiertos con
sus propios aportes sino con los recursos del sistema, conformados, entre otros
rubros, por los provenientes de todos los aportantes, de tal suerte que quienes
más contribuyen financian a aquellos que, por poseer menores ingresos, no
cotizan o lo hacen en menor proporción, circunstancia que, además, persigue el
cumplimiento del principio de universalidad, pues el objetivo último de dicha
dinámica es lograr el cubrimiento en salud de toda la población.
Diversas situaciones que han sido
analizadas por las distintas Salas de Revisión de la Corte, permiten observar
que las entidades promotoras de salud - en el caso de los afiliados al régimen
contributivo - y las administradoras del régimen subsidiado - en el caso de
quienes carecen de recursos económicos -, o los mismos entes públicos que deben
velar por el bien común, se abstengan de cumplir en frecuentes ocasiones la
tarea para la cual fueron creados,  dilatando la prestación del servicio de
salud y, en lugar de su eficiencia, parece que propendieran por el exceso de
trámites y excusas, como provocando que el usuario desista de recibir la
atención no onerosa a que tiene derecho, o fatalmente se le convierta en
innecesaria.
El propósito del régimen subsidiado es financiar la
atención en salud a las personas sin capacidad de pago para cubrir el monto
total de la cotización. La vinculación al sistema se hace a través del pago de
una cotización subsidiada, total o parcialmente, con recursos fiscales o de la
solidaridad de que trata la Ley 100 de 1993. Además, la forma y las condiciones
de operación de este régimen serán determinadas por el Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud.[2]
Por ello, la
reglamentación existente no puede desconocer los derechos constitucionales
fundamentales de las personas, lo cual ocurre cuando las empresas promotoras de
salud u otras instituciones omiten el suministro de medicamentos, tratamientos
o cirugías necesarios para mantener la vida, su dignidad, la integridad
personal o un mejor funcionamiento del organismo, con el argumento de que no se
encuentran incluidos en el plan obligatorio de salud.
Ha de advertirse que las entidades no cumplen a
cabalidad el mandato que les ha sido impuesto legalmente en relación con la
prestación oportuna del servicio de salud, con la sola y llana expedición de la
autorización de los exámenes o procedimientos prescritos al paciente por su
médico tratante, pues ello no satisface efectivamente la prestación reclamada.
Por lo tanto, tales entidades deben procurar los medios para que materialmente
los pacientes reciban las prestaciones asistenciales de manera oportuna,
completa y eficiente, sin que puedan alegar válidamente en su favor,
situaciones tales como la falta de vigencia de los contratos con las instituciones
públicas o privadas, a las cuales corresponde prestar los servicios.
Al respecto, la sentencia T-799 de
septiembre 21 de 2006, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto señaló, frente a
quienes integran el régimen subsidiado:
“… esta Corte ha reconocido que la
prestación de los servicios de salud no puede ser restringida cuando está de
por medio la vida digna de las personas. Así, en sentencia C-542 de 1998, la
Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 187 de la Ley 100 de
1993 y condicionó su constitucionalidad en el entendido que si el usuario del
servicio -afiliado o sus beneficiarios- al momento de requerirlo no dispone de
los recursos económicos para cancelarlas o controvierte la validez de su
exigencia, el Sistema y sus funcionarios no le pueden negar la prestación
íntegra y adecuada de los servicios médicos, hospitalarios, quirúrgicos,
asistenciales y de medicamentos que requiera, sin perjuicio de los cobros
posteriores con arreglo a las normas vigentes.
Con fundamento en este criterio y para
garantizar el acceso a los servicios de salud de las personas más vulnerables
en casos en donde se encuentra comprometida su vida e integridad, esta
Corporación ha ordenado exonerar del pago de cuotas de recuperación a las
personas beneficiarias del régimen subsidiado y a quienes aun no se encuentran
afiliadas al mismo pero reciben servicios del Sistema General de Seguridad
Social en Salud –SGSSS- en calidad de participantes vinculados.”
Así las cosas, en las situaciones en las que un
beneficiario o cotizante del Sistema General de Seguridad Social en Salud no
cuente con los recursos económicos necesarios para cancelar las cuotas
moderadoras y los copagos, el juez constitucional debe aplicar las excepciones
pertinentes[3] y darle prelación a sus
derechos fundamentales y, en todo caso, ha de propiciarse un real acceso a los
servicios médicos que requiera.
Quinta. El caso concreto.
En el presente asunto, es claro que la real situación
difiere de lo asumido por el Juez de segunda instancia. El excesivo formalismo
está incrementando el riesgo de presentarse empeoramiento de la enfermedad de
la señora Yaneth Esther Ballestas Romero, quien soporta padecimientos que
podría tener que sobrellevar por el resto de su vida, la cual podría no ser
larga, por negligencia de quienes han debido obrar a su favor, como
plausiblemente lo hizo Mayra Patricia Navarro Gutiérrez.
5.1. La señora Yaneth Esther padece “miomatosis uterina” y la negativa a practicar la intervención quirúrgica
autorizada y ordenada por el médico tratante pone en
adicional riesgo sus derechos a la salud, la integridad personal, la dignidad
humana e incluso la vida, razones que a juicio de la Corte, son suficientes
para considerar que en este caso es viable el amparo constitucional al cual
acude la accionante.
Resulta
útil entrar a referir otros aspectos, como el concepto encontrado en www.buenasalud.com[4] y www.Nlm.nih.gov[5],
de dónde, con el propósito de eliminar las dudas que al parecer han surgido
sobre su delicada naturaleza, se resalta que los miomas uterinos, son tumores no cancerosos que se
adhieren o desarrollan dentro de la pared del útero. De acuerdo con la localización, tamaño y cantidad, la
paciente puede presentar los siguientes síntomas:
·
Ciclos
menstruales prolongados y abundantes, asociados a veces con hemorragias fuera
de tiempo, que pueden llevar incluso a provocar anemia.
·
Intensos
dolores menstruales, tipo calambres.
·
Dolor
pelviano, distensión, que comprime las estructuras pelvianas vecinas.
·
Dolor de
espalda, flancos o incluso en las piernas.
·
Presión en
el sistema urinario.
·
Compresión
del intestino.
·
Distensión
abdominal.
Si una mujer presenta tales síntomas,
una de las opciones terapéuticas, según lo considere el médico, es el
tratamiento quirúrgico.
5.2. La actitud asumida por la
Secretaría de Salud Distrital de Santa Marta, vulnera los derechos a la salud,
a la vida y a la dignidad humana de la señora Yaneth Esther Ballestas Romero,
pues es evidente que la autorización resulta ineficaz, si no conduce
coetáneamente a su práctica material. Además, el Juez constitucional debe tener presente que la vida
no puede ser entendida sólo como la existencia biológica o la conservación de
los signos vitales, sino que se encuentra directamente relacionada con la
dignidad de la persona.
Tampoco es sustentada la conclusión a que arribó el ad
quem, al no considerar probado el complicado estado de salud de Yaneth Esther, ni que estuviera disminuida físicamente
para acudir en persona a formular la acción de tutela, aduciendo así el
formalismo de “configurarse
la falta de legitimación en la causa”. No apreció que Mayra Patricia Navarro Gutiérrez
expresamente mencionó que actuaba como agente oficiosa y presentó un poder,
inane al no constar que fuere
abogada, pero que sí denota la necesidad de ayuda de  quien, “desplazada por la violencia”, no
cuenta con capacidad económica, depende de la caridad de los vecinos y se hallaba
“postrada en una cama” (f. 2 cd. inicial).
No es apropiado, de otra parte, que servidores públicos crean cumplir sus
obligaciones con la simple expedición de una autorización de servicios, sin que
la misma se concrete a través de las instituciones a las que son remitidos los
pacientes para su prestación, por inexistencia o terminación de los contratos
o, en general, por desorden o incuria administrativa. La demora en la
efectiva prestación de los servicios requeridos por el usuario del SGSSS, puede
agravar sus condiciones de salud y lo pone en una situación de indefensión
frente a la parte fuerte de la relación.
Las justificaciones ensayadas por la
Secretaría de Salud Distrital de Santa Marta (f.17), al aparentar una “efectiva
prestación del servicio” por el solo hecho de expedir la autorización de la
intervención quirúrgica, pero que no se ha realizado “desafortunadamente por
cuestiones ajenas”, no eximen de responsabilidad, pues no basta con
la mera expedición, sino que es necesaria su concreción, mediante la práctica
material y oportuna. Sólo ello garantiza el disfrute efectivo de los derechos
constitucionales de la paciente.
Tal como señaló el a quo, hay omisión por parte del área de salud Distrital, que
vulnera los derechos constitucionales invocados, pues es su obligación
adelantar las gestiones tendientes a obtener presupuesto para sufragar los
gastos que genera el sistema subsidiado de salud SISBEN, donde no queda duda
que está afiliada la paciente.
En consecuencia, esta Sala de Revisión revocará el
fallo proferido el 28 de julio de 2006 por el Juzgado Tercero Penal del
Circuito de Santa Marta, que denegó
el amparo solicitado dentro de la acción de tutela instaurada por Mayra
Patricia Navarro Gutiérrez en calidad de agente oficiosa de Yaneth Esther
Ballestas Romero, fallo que lamentablemente
revocó el dictado el 9 de junio de 2006 por el Juzgado Tercero Penal Municipal.
En su lugar, serán tutelados los derechos
fundamentales a la seguridad
social y a la salud en conexidad con la vida invocados y se ordenará al Secretario
de Salud Distrital de Santa Marta, o quien haga sus veces, que si aún no se
ha realizado, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de
la notificación de la presente providencia, realice las diligencias pertinentes
para que se practique lo ordenado por el médico tratante a Yaneth Esther Ballestas Romero, sin ningún
cargo para ella, lo
relacionado con la cirugía y la atención integral que requiera para superar la
miomatosis uterina que padece y evitar la continuidad del perjuicio que se le
ha venido causando.
III.- DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Santa Marta el
28 de julio de 2006, mediante
la cual fue revocada la dictada el
9 de junio de 2006 por el Juzgado Tercero Penal Municipal de la misma
ciudad. En su lugar, CONCÉDESE la tutela impetrada.
Segundo: En consecuencia, ORDÉNASE al Secretario de Salud Distrital de Santa Marta, o quien haga sus veces, que si aún no se ha efectuado, en el término
de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la
presente providencia, realice las diligencias pertinentes para que, sin ningún cargo para ella, se practique lo ordenado por el médico
tratante, en relación con la cirugía y la atención
integral que requiera Yaneth
Esther Ballestas Romero para
superar la miomatosis uterina que padece.
Tercero: Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] T-614 de 2005 (junio 16), M. P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[2] Cfr. artículos 211 y ss. Ley 100 de 1993.
[3] Cfr. Artículo 187, Ley 100 de 1993.
[4] Johns Hopkins University, Center for Communication Programs.
[5] National Library of Medicine, National Institutes of Health, United
States of America.