C-675-98
Sentencia C-675/98
Sentencia C-675/98
ACTIVIDADES
FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Regulación
No es viable que la intervención del
Gobierno en las actividades financiera, bursátil y aseguradora, se regule
conforme al esquema que para el efecto consagra el numeral 21 del artículo 150
de la Constitución, porque éste aparece diseñado, como lo advierte la misma
norma, para desarrollar los supuestos de intervención del Estado, cuando éste
acude al ejercicio de las atribuciones que se contemplan en el artículo 334 de
la Constitución. Por el contrario, la intervención del Gobierno en las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público,
tiene señalada por la Constitución, como mecanismo propio de regulación, la ley
general o marco, que es una modalidad de ley ordinaria.
ACTIVIDADES FINANCIERA,
BURSATIL Y ASEGURADORA-Improcedencia
de traslado de competencias del Ministerio de Hacienda/LEY DE INTERVENCION
ECONOMICA
Si en virtud de
la preceptiva del art. 335 la intervención del Gobierno en las referidas
actividades corresponde privativamente al Gobierno, es decir, que debe ser
ejercida en los términos del art. 115 de la Constitución por el Presidente de
la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, no encuentra la Corte
justificado constitucionalmente que competencias de típica intervención, como
las de los artículos 5, 6 y 7 de la ley 35/93, que son del Gobierno, se
trasladen al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así se emplee la fórmula
equívoca y ambigua de que las facultades "serán ejercidas por el Gobierno Nacional"
por conducto de dicho Ministerio. En tales circunstancias las referencias que
la norma acusada hace a los arts. 5, 6, y 7 de la ley 35/93 serán declaradas
inexequibles. La Corte declarará la exequibilidad de la remisión hecha al art.
3 de la misma ley en el precepto acusado, porque de su contenido no se infiere
que sean propiamente normas de intervención, sino simplemente disposiciones que
señalan medios o instrumentos de intervención que corresponden a competencias
administrativas de índole técnica y operativa que bien pueden ser confiadas a
un ministerio en los términos del inciso 1 del art. 208 de la Constitución,
según el cual, corresponde a los ministros, además de señalar las políticas
atinentes a su despacho, "dirigir la actividad administrativa y ejecutar
la ley". Sin embargo, debe advertirse que el ejercicio de las competencias
respectivas por el Ministerio de Hacienda debe sujetarse a lo que disponga la
ley general sobre la materia, esto es la ley 35/93 y los decretos
reglamentarios que la desarrollen.
ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACION NACIONAL-Modificación/MINISTERIO
DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO-Creación del viceministerio técnico
La competencia para crear, suprimir o crear
ministerios es de índole legislativa, o gubernamental, cuando se inviste al
gobierno de facultades extraordinarias con tal finalidad (art. 150-7 y 189-15).
La modificación de la estructura de los ministerios, departamentos
administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales es de
competencia del Presidente, con sujeción a los principios y reglas generales
que defina la ley, es decir, la ley general marco o cuadro (art. 150-16). Es
decir, que lo concerniente a la modificación de la estructura interna de dichos
organismos, luego de haber sido creados por el legislador, corresponde a una
competencia que comparten éste y el Presidente. Aun cuando es de anotar que
siendo la competencia propiamente legislativa, es facultativo del Congreso
determinar la mayor o menor amplitud o alcance de las competencias del Presidente;
por ello nada se opone a que la modificación en la estructura de dichos
organismos la efectúe el mismo legislador, o que en la ley se determinen los
principios y reglas generales para llevarla a cabo. No le asiste razón al
demandante cuando afirma que la creación del Viceministerio Técnico del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público no le correspondía al legislador sino
al Presidente pues, una cosa es la creación de la dependencia dentro de dicho
Ministerio y otra cosa la creación del empleo respectivo, que puede hacer el
Presidente con arreglo a la ley, según el art. 150-14.
PLAN DE RETIRO
COMPENSADO-Competencia del
Congreso no del Gobierno
La referida norma establece que en el
evento de que deban producirse retiros de personal como consecuencia de la
modificación, estructura y función del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
y de las aludidas Superintendencias, el Gobierno establecerá un plan de retiro
compensado para sus empleados, que comprenderá indemnizaciones o bonificaciones
por el retiro y/o pensiones de jubilación. Considera la Corte que las materias
allí previstas corresponden a la competencia legislativa del Congreso, según
los arts. 48, 125 y 150-19, e). En tal virtud, las facultades al Gobierno que
en forma permanente  contempla la norma para el retiro del personal, mediante
el mecanismo de los planes de retiro compensado, no puede entregarse a aquél
abiertamente y sin los precisos condicionamientos que deben ser señalados por
el legislador.
Referencia:
Expediente D-2013
Norma Demandada:
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 35 de enero 5 de 1993.
Actor: Elson Rafael
Rodríguez Beltrán
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá, D.C., noviembre
dieciocho (18) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios del proceso a que da lugar la acción pública de
inconstitucionalidad, y en ejercicio de las atribuciones que le otorga el
artículo 241-4 de la Constitución, procede la Corte a proferir la sentencia de
mérito en relación con la demanda presentada por el ciudadano Elson Rafael
Rodríguez Beltrán, contra la Ley 35 de 1993.
II. TEXTO Y CONTENIDO GENERAL DE LA LEY
ACUSADA.
El texto de la ley 35 de 1993, se encuentra
publicado en el Diario Oficial No. 40710 del 7 de enero de 1993, el cual en
aras de la brevedad no se transcribe.
Mediante dicha ley "se dictan normas
generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades financiera,
bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos captados del público y se dictan otras
disposiciones en materia financiera y aseguradora". Las referidas
disposiciones se encuentran organizadas, así:
Capitulo I. Intervención en las actividades
financiera, bursátil y aseguradora (artículos 1 a 9).
Capítulo II. Inspección, vigilancia y
control en las actividades financiera, aseguradora y bursátil (artículos 10 a
24).
Capítulo III. Procedimiento de venta de
acciones del Estado en instituciones financieras y entidades aseguradoras y
reglamentación parcial del artículo 60 de la Constitución (artículos 25 a 32).
Capítulo IV. Otras disposiciones (artículos
33 a 40).
III. LA DEMANDA.
El demandante considera que las
disposiciones acusadas violan el preámbulo y los arts. 1, 2, 3, 4, 6, 29, 113,
121, 150-8-19 y 50 transitorios 136-1, 149 y 158 de la Constitución Política.
El concepto de la violación lo desarrolla
el actor, a partir de la formulación de un cargo general contra la ley 35 de
1993 y de cargos específicos contra algunas de sus disposiciones, de la
siguiente manera:
Cargo general.
En virtud de lo previsto en el artículo
transitorio 49 de la Constitución, al Gobierno se le impuso la obligación de
presentar ante el Congreso, durante la primera legislatura posterior a la
entrada en vigencia de la nueva Carta Política, los proyectos de ley de que
tratan los artículos 150-19 literal d), 189-24 y 335, relacionados con las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público.
En los términos de la aludida disposición
los proyectos que debía presentar el Gobierno deberían esta relacionados con
tres asuntos: La regulación de las actividades mencionadas en el artículo
150-19, literal d); la inspección, vigilancia y control sobre las personas que
se dediquen a las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera
otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos
captados del público y sobre las entidades cooperativas y las sociedades
mercantiles, y la regulación de la intervención del Gobierno en las
actividades, financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación.
Una cosa es regular (art. 150-19, d), otra
intervenir (art. 150-21, 189-25 y 334), otra regular la forma de intervención
(art. 335) y otra inspeccionar, vigilar y controlar (art. 150-8 y 189-24). Por
lo tanto, el desarrollo de cada una de estas actividades envuelve conceptos
jurídicos que tienen un contenido diferente y deben ser objeto naturalmente de
un tratamiento legislativo distinto.
El Congreso esta facultado para expedir las
llamadas leyes generales en donde se le señalan al Gobierno los criterios u
objetivos generales para "regular" las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; por el mismo
tipo de leyes, se deben determinar los criterios generales a que se refiere el
artículo 150-8, esto es, el ejercicio por el Gobierno de las funciones de
inspección y vigilancia.
Pero no es a través de las leyes generales,
sino de leyes ordinarias, como el Congreso expide las reglas de intervención
económica del Gobierno en las actividades financiera, bursátil, y cualquier
otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos
captados del público, según los términos de los artículos 150-21 y 335 de la
Constitución.
Cargos específicos.
El demandante concreta igualmente cargos de
inconstitucionalidad contra algunas disposiciones de la ley 35 de 1993, así:
- En el artículo 2 de la ley acusada se
dice que el Gobierno en el ejercicio de la intervención que se le otorga,
tendrá en cuenta los objetivos de las políticas monetaria, cambiaria y
crediticia, "pero según el artículo 372 de la C.P. es la Junta Directiva
del Banco de la República la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia
conforme a las funciones que le asigne la ley".
- El artículo 8o. establece que las
funciones de intervención y de regulación serán ejercidas por el Gobierno
Nacional por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuando
específicamente se encuentra establecido que dicha función es del Presidente
(C.P. art. 189-24) y no media una ley que le autorice dicha delegación (C.P.
art. 211). La delegación de funciones no constituye un simple formulismo si se
tiene en cuenta que el Presidente es responsable por sus actos u omisiones (C.P.
art. 6 y 198) y no puede trasladar sus funciones, sin autorización expresa y
previa de la ley.
- En los arts. 10 a 21 se dictan normas
relacionadas con la inspección, vigilancia y control de las actividades
financiera, aseguradora y bursátil y se dispone que el Presidente de la
República a través de las Superintendencias Bancaria y de Valores, ejercerá la
inspección, vigilancia y control sobre las personas que realizan las
actividades financiera, aseguradora, bursátil y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público.
Según el artículo 189-24 de la C.P., le
corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad
administrativa, la función de ejercer, conforme con la ley, la inspección, vigilancia
y control sobre las personas mencionadas, "sin que permita la Constitución
que ésta función se haga a través de las Superintendencias Bancaria y de
Valores o que el legislador traslade funciones propias del Presidente de la
República al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, sin una ley
que le permita delegar dichas funciones que son de su resorte".
La radicación de la vigilancia y el control
por las normas acusadas en un órgano que no tiene la competencia
constitucional, atenta contra los principios constitucionales establecidos en
el artículo 209 de la Carta.
- Es inconstitucional el artículo 11 de la
ley 35/93 que exceptúa a las sociedades de compra de cartera (factoring) de la
inspección, vigilancia y control por parte del Presidente de la República,
"porque como se ha dicho le corresponde a la suprema autoridad
administrativa ejercer la facultad que le ordena el numeral 24 del artículo 189
de la Carta sobre todas las personas que se dediquen a las actividades
descritas, entre ellas la financiera".
Igualmente, con las disposiciones
demandadas se desconoce el artículo 150 numeral 8 que le señala al Congreso, de
"expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el
ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la
Constitución".
- En los artículos 34, 35 y 37 de la ley
acusada se crea el Viceministerio Técnico para el ejercicio de las facultades
de intervención y se le señalan funciones. Como se anotó la facultad de
intervenir corresponde al Presidente de la República, de manera que no es
ajustado a la Constitución crear un cargo de esta naturaleza para que ejerza
dichas funciones.
La facultad de crear empleos y señalar las
funciones en la administración central es una función del Presidente de la
República de acuerdo con el numeral 14, artículo 189 C.P., que debe ejercer
conforme a la ley; igualmente, le compete a éste modificar la estructura de los
Ministerios, con sujeción a los principios y reglas generales que definan la
ley, según el artículo 189 numeral 16. Las normas mencionadas en modo alguno
están fijando principios y reglas generales, dentro de los cuales puedan
ejercerse las competencias de aquél.
IV. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PUBLICAS.
1. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
Mediante apoderado el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público se hizo presente en el proceso y en extenso escrito
justificó la constitucionalidad de las normas demandadas, con base en las
siguientes anotaciones:
La Corte debe inhibirse para decidir, con
respecto a las siguientes normas sobre las cuales no existe propiamente cargo
técnicamente formulado: "artículos 12 (que se refiere a las sociedades de
arrendamiento financiero), 13 (posesión de funcionarios), 14 (control de
reformas estatutarias), 15 (garantías hipotecarias en las titularizaciones), 16
(contrato de fiducia mercantíl), 17 (operaciones de las corporaciones de ahorro
y vivienda), 21 (pago de indemnización por el asegurador), 22 (revocatoria del
contrato de seguro), 24 (efectos de la anulación), 25 (privatizaciones), 26
(requisito previo de adquisición), 27 (contenido del programa de
privatización), 31 (funciones del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras),
32 (acciones de instituciones financieras y aseguradoras), 36 inciso primero
(carácter de las normas expedidas por reglamentos constitucionales autónomos),
y 39 (inversión por parte de las compañías de financiamiento comercial)".
- Es cierto que la ley 35 de 1993 contiene
diversos tipos de normas, algunas de ellas relativas a materias propias de la
ley marco o cuadro, según el artículo 150-19-d) y otras que aluden a otros
asuntos que guardan relación con la temática propia del sistema financiero, pero
ello no la hace inconstitucional, como lo precisó la Corte en la sentencia
C-133/93.
"…en el contexto de la Constitución
Política el concepto de intervención es general, porque puede comprender todo
tipo de mecanismos, tanto los que implican un estímulo, como aquellos que
constituyen una restricción, y se incluyen también la creación de personas
jurídicas que participan en la actividad económica con determinados fines. En
efecto las normas constitucionales no circunscriben el concepto de intervención
a un determinado aspecto".
Desde el punto de vista constitucional
regular significa establecer reglas o normas, tal como se desprende del
contenido de varias disposiciones de la Constitución, entre otros, los arts.
67, 77, 78, 81, 82, 88, 112, 123,135, 150, 152, 214.
Partiendo de la base de que la intervención
conlleva la facultad de dictar normas que restringen la libertad económica, se
infiere que la regulación es una forma particular de intervención en la
actividad económica. En tales circunstancias, conforme a los arts. 150-19-d),
el Congreso le da al Gobierno la facultad de intervenir en actividad,
financiera, bursátil y aseguradora, a través de la regulación de la misma. En
consonancia con esta norma deben interpretarse los arts. 189-25 y 335 de la Carta.
La regulación, sin duda, es una forma de
intervención, como se desprende del análisis del conjunto de los arts.
150-19-d), 335 y 50 transitorio de la Carta Política. La intervención que
realiza el Presidente, a través de la referida regulación de las mencionadas
actividades, esta sujeta a normas especiales y no se rige, por consiguiente,
por el art. 150-21. Distinta es la intervención en cuestión de la intervención
económica prevista en los arts. 150-21 y 334 de la Constitución; la una se
realiza en virtud de la ley marco y la otra por medio de la ley ordinaria.
- En relación con el cuestionamiento que
hace el actor a las normas de la ley que prevén que las funciones de
intervención serán ejercidas por el Gobierno Nacional por conducto del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las que aluden a la creación y las
funciones del Viceministerio Técnico del Ministerio de Hacienda, se observa,
que las aludidas normas se ajustan a la Constitución, porque:
Es evidente que las funciones de
intervención son del Gobierno, pero dada la índole de la materia la ley ha
señalado que en este caso el Gobierno se conforma con el Presidente y el
Ministro de Hacienda y Crédito Público.
El Viceministro Técnico no cumple funciones
de intervención o regulación, sino de soporte técnico y de asesoría y apoyo al
Gobierno.
- En relación con la modificación de la
estructura del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de las
Superintendencias Bancaria y de Valores, se anota que el art. 37 de la ley lo
faculta expresamente para ello; en tal virtud, esta norma es la que habilita al
Gobierno para que según los términos del art. 189-16 realice la aludida
modificación.
2. Intervención de la Superintendencia
Bancaria.
La Superintendencia Bancaria, por conducto
de apoderado, intervino en el proceso para defender la constitucionalidad de
las normas acusadas. Los argumentos relevantes de dicha intervención se resumen
de la siguiente manera:
- El numeral 19 determina cual es el ámbito
de las leyes generales, marco o cuadro y entre las materias sobre las cuales se
pueden ocupar esta la de "Regular las actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión
de recursos captados del público".
En dichas leyes se fija un campo de acción
al Gobierno, una serie de objetivos que deben orientar su actuación con
respecto a ciertas actividades y unos criterios con base en los cuales debe
determinar su comportamiento en las materias específicas a las cuales aquéllas
aluden, que están "relacionadas fundamentalmente con asuntos cuyo
desarrollo resulta volátil y susceptible a profundos y abruptos cambios que
requieren la pronta intervención del Estado". En este sentido se ha
pronunciado la Corte Constitucional en las sentencias C-510/92 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz, C-397/95 M.P. José Gregorio Hernández.
Específicamente, la naturaleza jurídica de
la ley 35 de 1993 fue estudiada por la Corte en la sentencia C-211/94, con ponencia
del Magistrado Carlos Gaviria Díaz, que la halló ajustada a la Constitución.
En relación con las actividades que
implican captación y negociación de recursos provenientes de terceros la
Constitución ha buscado un mecanismo que procura que aquéllas sean reguladas
oportunamente por el Gobierno, como quiera que implican situaciones de suyo
cambiantes y son, por principio constitucional, actividades de interés público.
Sin que interese la utilización que
indistintamente se hace de los verbos regular e intervenir, es lo cierto que la
ley 35 de 1993 responde a la filosofía de las leyes marco en relación con las
referidas actividades.
3. Intervención de la Superintendencia de
Valores.
La Superintendencia de Valores, a través de
apoderado, intervino en el proceso y solicitó a la Corte declararse inhibida
para fallar en relación con algunas disposiciones, por existir cosa juzgada, y
declarar exequibles las restantes normas. Los apartes mas importantes de su
intervención se destacan así:
- La Corte en diferentes ocasiones se ha
pronunciado sobre la constitucionalidad de algunas de las normas que conforman
la ley 35 de 1993; asi, mediante las sentencias C-252/94 y C-560/94 fueron
declarados exequibles, en su orden, los arts. 3 literales b), c) y d), 5, 6 y
18 de dicha ley.
Razones de orden técnico y político de la
mas variada índole han sido consideradas para defender distintas posturas en
torno a la intervención del Estado en las actividades financiera, bursátil y
aseguradora, que van desde una estricta reserva legal, esto es, en exclusiva
competencia del Congreso para regularla, hasta la denominada deslegalización de
la materia que consiste en otorgar una competencia preferente o exclusiva al
Gobierno.
La Constitución de 1991 toma partido,
parcialmente, por la tesis de la reserva legal, modificando así el sistema
previsto por el antiguo art. 120, numeral 14 de la Constitución de 1886, para
adoptar un esquema delineado por las siguientes características:
"a) Es evidente una expresa diferencia
entre las funciones de 'regulación' y de las de 'inspección, vigilancia y
control', bajo el entendido de que estas últimas son de carácter
administrativo. De manera que, el espíritu del Constituyente fue separar expresamente
las funciones de inspección y vigilancia, de las funciones de intervención
también entendidas como funciones de regulación, recogiendo de esta forma la
opinión según la cual, resulta inconveniente, como se verá mas adelante que el
organismo que ejerce la inspección y vigilancia, sea el mismo que dicte las
normas a través de las cuales se va a producir su ejercicio".
"b) Prevé que la función de
'intervención' debe ser ejercida por el Gobierno como autoridad de naturaleza
administrativa no obstante, en concordancia con la característica antes
descrita, la función de regulación deberá ejercerse de conformidad con una ley
marco dictada para el efecto por el Congreso".
"c) A pesar de tratarse de normas de
carácter general, abstracto e impersonal, el control jurisdiccional de los
decretos que sean expedidos por el Gobierno en ejercicio de las facultades de
regulación ha sido encomendado al Consejo de Estado por los artículos 237,
numeral 2° y 241 de la Carta Política. Con lo cual, ha quedado zanjada la antigua
discusión que se presentaba en el sistema anterior, en torno a la naturaleza
jurídica de estos decretos y su control".
"d) Califica igualmente las
actividades financiera, bursátil y aseguradora como de interés público".
Si se repara en la preceptiva de los arts.
150-19-d) y 335 de la Constitución se observa que el Congreso retoma la
facultad de regulación general de las mencionadas materias, la cual le había
sido conferida al Presidente de la República en la antigua Carta, como
atribución constitucional propia.
"Ahora bien, la anterior facultad
queda teóricamente limitada a dictar normas generales y señalar en ellas
objetivos y criterios a los que habrá de sujetarse el Gobierno. Mas sin
embargo, la limitación es sólo teórica, puesto que no sólo compete al
legislador determinar las pautas y criterios generales, sino además,
auto-atribuirse la facultad de establecer los límites de su potestad
reguladora, considerando que su único marco de referencia es la Constitución,
el cual es bastante amplio".
- No pueden confundirse las leyes marco con
las llamadas leyes de intervención previstas en los arts. 333, que se emplean
para dirigir la economía así como para limitar la libertad económica, en tanto
no haya oposición clara con un derecho garantía constitucional. Estas leyes no
versan sobre una materia específica, caracterizándose por contener limites a
las libertades de los particulares, motivo que ha llevado a sostener que
merecen estar en una categoría especial, opuestas a las leyes marco, pues la
Constitución limita la facultad legislativa del Congreso cuando exige que tales
leyes sean precisas, (art. 150-21, 333 y 334).
La Corte Constitucional en la sentencia del
30 de abril de 1996, de la cual fue ponente el Magistrado Alejandro Martínez
Caballero expresó que el reparto de competencias entre la ley y el reglamento
en materia de intervención no es el mismo en todas las actividades económicas,
de lo cual se desprende, que son diferentes las leyes de intervención
propiamente dichas expedidas por el Congreso en ejercicio del art. 150-21, de
las leyes marco a que alude el numeral 19 de la misma norma.
En síntesis, las leyes marco constituyen un
instrumento legal que opera de manera exclusiva frente a los aspectos previstos
en el referido numeral 19, de suerte que temas diversos a los allí enunciados
deberán ser objeto de otras leyes como las ordinarias o las de intervención. Es
justamente a este ley marco a la que alude el art. 335 de la Carta.
Existe una interacción entre las funciones
que la Constitución ha otorgado al Congreso y al Presidente de la República en
aquéllas actividades que envuelven un manejo de recursos captados al público;
el primero dicta las normas generales a las cuales habrá de sujetarse el
Gobierno en esta materia y a éste le corresponde realizar las actividades de
intervención lo cual es una manifestación del principio de la colaboración
armónica. Por lo tanto, es preciso reiterar que las disposiciones de los arts.
150-19-d), 18-25 y 335 hacen referencia a una misma ley que es justamente la
ley marco y no tres tipos de leyes diferentes.
- La Constitución separa expresamente las
funciones de intervención de las que corresponden a la supervisión; es así como
el art. 150-19-d) en armonía con el art. 189-25 establecen las directrices que
deben atenderse para efectos de llevar a cabo la intervención estatal en las
actividades financiera, bursátil y aseguradora, al paso que el numeral 8 del
art. 150 en concordancia con el numeral 24 del art. 189, se ocupan de trazar
los lineamientos bajo los cuales habrá de adelantarse, la inspección,
vigilancia y control, en las mencionadas áreas, conforme a la ley que no tiene
el carácter de general o marco.
La contradicción que plantea el demandante
entre el art. 2 de la ley 35/93 y el art. 372 de la Constitución, no es tal,
como tuvo ocasión la Corte de precisarlo en las sentencias C-021 y C-489 de
1994, en relación con el alcance de las competencias del Banco de la República.
V. INTERVENCIONES CIUDADANAS.
1. El ciudadano Alejandro Venegas Franco,
intervino para impugnar la demanda y con tal propósito expuso lo siguiente:
"No se advierte restricción
constitucional respecto de la función legislativa del Congreso de la República
en cuya virtud se prevea el efecto que, con excepción de las leyes estatutarias
u orgánicas, no puedan existir cuerpos normativos, como la ley 35 de 1993, que
contengan disposiciones de diversa naturaleza, esto es, que algunos acápites
contengan disposiciones que desarrollen una ley marco y que otros acápites se
entiendan como ley ordinaria, como lo ha señalado la jurisprudencia de la H.
Corte Constitucional en sentencia distinguida con el número 133 de 1993 y que,
sean ejercicio de diversas facultades, como lo indica la ley 35 de 1993, al
señalar que su primer capítulo corresponde a intervención regulatoria en las
actividades financiera, bursátil y aseguradora desarrollando específicamente el
literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política y
también el numeral 21 del mismo artículo, al paso que el segundo capítulo
contiene disposiciones en materia de inspección en virtud de un traslado de
competencias de naturaleza legal con aptitud jurídica suficiente para tal
traslado, pues es la propia ley la que efectúa el traslado como lo exige el
numeral 24 del artículo 189 de la Constitución Política que justamente se
desarrolla en el capítulo segundo de la ley y el tercer capítulo relativo al
procedimiento de venta de las acciones del Estado en las instituciones
financieras y las entidades aseguradoras que puede apreciarse como expresamente
lo menciona el epígrafe del capítulo tercero como desarrollo parcial del
artículo 60 de la Constitución Política".
"En la Constitución Política tampoco
se restringe o limita que la función legislativa del Congreso de la República
tenga que expresarse, cuando expide normas, a que en el ejercicio de sus
prerrogativas o facultades sólo pueda hacerlo mediante cuerpos normativos
aislados que se vinculen específicamente con el ejercicio de una facultad, sea
la de intervención económica (numeral 21 del artículo 150 de la Constitución
Política), la de regulación para intervenir en las actividades de interés
público definidas por el artículo 335 de la misma Constitución (numeral 19 del
artículo 150 ibídem) o la ordinaria o regular. Debe preservarse si la conexidad
conceptual que requiere el artículo 158 de la Constitución Política, como se
predica de la ley 35 de 1993".
La ley 35/93 en algunos aspectos tiene las
características de una ley marco que en algunos aspectos puede ir hasta el
detalle, según lo aceptó la Corte en la sentencia C-480 con ponencia del
Magistrado Fabio Morón Díaz, en otros es reglamentaria del art. 60 de la
Constitución, e igualmente contiene regulaciones propias de una ley ordinaria,
sin que con ello se vulnere disposición constitucional expresa, como tuvo
ocasión de precisarlo la Corte en la sentencia C- 133/93.
"No existe oposición entre la
regulación y la intervención pues para la Constitución Política en el art. 335,
la ley de regulación ha de ser, y efectivamente lo fue, comprensiva de la
intervención, sin que se pueda entender que son nociones divergentes como lo
hace el actor en el proceso de la referencia. La ley 35 de 1993, en armonía y
coherencia absoluta con el art. 335 de la Constitución Política, como lo
menciona en su introducción o epígrafe, regula para intervenir en las
actividades caracterizadas como de interés público por el mencionado artículo
335 de la Constitución Política previamente transcrito".
La regulación constitucional en relación
con las actividades de interés público relacionadas en el art. 335 de la
Constitución comprende la intervención, desde una perspectiva constitucional.
Es asi como la Corte alude al tema de la regulación y la intervención, entendiéndolas
no como opuestas sino como integrantes o complementarias de una misma noción
(sentencia C-560/94).
El art. 335 de la Constitución debe
integrarse en su interpretación con el art. 189-25. Por lo tanto la
intervención se ejerce de acuerdo con la ley, que es justamente la prevista en
la norma del literal d) del numeral 19 del art. 150.
El mandato de expedir una ley de regulación
para precisar la intervención lo cumplió el Congreso al expedir el estatuto
acusado.
En cuanto a las facultades de inspección,
vigilancia y control reguladas en el Capítulo II de la ley 35/93 tienen pleno
sustento en los arts. 189-22-29, las cuales puede ejercer el Presidente
directamente como suprema autoridad administrativa, o a través de las
superintendencias por la vía de la desconcentración o de la delegación
administrativas.
2. El ciudadano Andrés Guillermo Portilla
Herrera igualmente se opuso a las súplicas de la demanda y solicitó a la Corte
declarar la exequibilidad de las normas acusadas, con los siguientes
argumentos:
"…..la Constitución de 1991 determina
en su art. 150 No. 19 Lit. D que el Congreso estará a cargo de expedir por
medio de Ley Marco las normas generales en las cuales se señalen los objetivos
y criterios a los que se debe sujetar el Gobierno para regular las actividades
financiera, bursátil y aseguradora. Por su parte, el artículo 335 determina que
será la ley quien regulará la forma de intervención del Gobierno en éstas
materias. Los preceptos antes mencionados deben ser interpretados de forma
armónica de manera que se determine cual fue la voluntad del Constituyente al
momento de regular las actividades relacionadas con el manejo de los recursos
captados del público. En este sentido, la conclusión a la que debe llegarse no
puede ser otra que la de afirmar que la Constitución de 1991 determinó que la
actividad financiera, junto con la bursátil y aseguradora, están sujetas a la
intervención o regulación del Gobierno dentro de los límites fijados por el
Congreso por medio de una Ley Marco. Por lo anterior no es válido entrar a
diferenciar, bajo un criterio de interpretación literal  o semántica, los
conceptos de regulación e intervención como funciones autónomas, separadas o
independientes, ya que ellas mismas se concretan en una única función de
expedir normas sobre esta materia a cargo del Gobierno".
"…..vale la pena cuestionarse si la
actividad interventora del Gobierno puede ser ejercida en forma distinta a la
reguladora, esto es, mediante la expedición de normas que reglamenten el
ejercicio de las actividades que la Constitución ha querido someter a la
injerencia directa del Estado. En nuestro concepto la respuesta es negativa. La
Carta no establece diferencia alguna entre las funciones de regulación e
intervención del Gobierno en las actividades señaladas puesto que las asimila
en una sola, la cual es la función de expedir normas que reglamenten la materia
dentro de los límites señalados por el Congreso mediante Ley Marco "
En cuanto a las facultades de vigilancia y
control es preciso anotar, que es contradictoria la afirmación del demandante
en el sentido de que la propia ley no puede regular la facultad de vigilancia y
control y que, ya la Corte Constitucional definió que tales funciones pueden
ser ejercidas a través de las superintendencias.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El Procurador General de la Nación, rindió
el correspondiente concepto y solicitó a la Corte declarar la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas con base en los siguientes
argumentos:
La intervención del Gobierno en las
actividades financiera, bursátil o aseguradora no constituye una manifestación
de la dirección estatal consagrada en el artículo 334 de la Constitución, sino
que se trata de la aplicación directa del literal d), numeral 19, del artículo
150 de la Constitución.
Asi, al paso que mediante el mecanismo de
la intervención económica el Estado actúa con precisos fines sobre variables
tales como el crédito, la moneda, la política fiscal, el régimen de cambios, el
gasto y la inversión públicas, mediante la facultad prevista en el art.
150-19-d) de la Constitución, interviene en las actividades financiera,
bursátil y aseguradora para reglamentar su ejercicio, garantizando que esté en
consonancia con el interés público y no atente contra los derechos de los
usuarios, en concordancia con el art. 335.
En cuanto a la creación de funciones del
Viceministerio Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se
considera que las normas acusadas se ajustan a la Constitución "ya que se
trata de una autoridad encargada de asesorar en la formulación de las políticas
de regulación y de intervención en las actividades financiera, bursátil y
aseguradora"
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Alcance del pronunciamiento de la Corte.
1.1. La Corte no se pronunciará en relación
con los incisos 2° y 3° del art. 36 de la ley 35 de 1993, porque la demanda fue
rechazada en relación con dichas normas, por existir cosa juzgada, conforme a
las sentencias C-252/94 y C-397/95.
1.2. Es de observar, que la Corte se ha
pronunciado, además, sobre la constitucionalidad de varias normas de la ley
35/93, así:
a) Mediante la sentencia C-252/94 se
declaró exequible el inciso 2° del artículo 19 de dicha ley, en el aparte
demandado en ese entonces, esto es, referente al seguimiento de la actividad de
los liquidadores y la forma de rendir cuentas, según lo determine el fondo de
garantías de instituciones financieras.
Es de anotar, como ya se dijo, que en esta
misma sentencia se declaró exequible el art. 36, salvo su aparte final que
dice: "lo mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial
aplicable a la Superintendencia Bancaria", que se juzgó inexequible.
b) Según sentencia C-560/94, la Corte
declaró exequibles los literales b), c) y d) del artículo 3 y los artículos 5,
6 y 18 de la mencionada ley 35/93.
c) Por sentencia C-397/95, se declaró
inexequible el inciso 3° del artículo 36 de la ley 35/93.
d) En virtud de la sentencia C-496/98, se
declararon exequibles:
- Las expresiones acusadas del artículo 10
de la ley 35/93, referentes a: la inspección, vigilancia y control de las
actividades financiera, bursátil y aseguradora, a través de la
Superintendencias Bancarias y de Valores; la inspección y vigilancia de los
organismos cooperados de grado superior de carácter financiero, por la
Superintendencia Bancaria, así como la inspección y vigilancia por el
Departamento Administrativo de Cooperativas -Dancoop, de las cooperativas de
ahorro y crédito y de los fondos mutuos de inversión, que no sean administrados
por sociedades fiduciarias.
- Los incisos 1o. y 2o. del art. 11, en
relación con el cargo formulado en la demanda, esto es, la exclusión de las
empresas dedicadas a la compra de cartera de la inspección y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria.
1.3. Mediante sentencia C-211 de 1994, la
Corte se declaró inhibida para emitir pronunciamiento de fondo sobre los
artículos 25 inciso 3o., 27 inciso 3o., 29 y 30, por carencia actual de objeto
en virtud de que "las normas demandadas del decreto 663 de 1993, (...)
reproducen las contenidas en la ley 35 de 1993, (y) hay que concluir que éstas
últimas han quedado subrogadas por aquéllas y, por tanto, el pronunciamiento de
la Corte recaerá sobre las vigentes, es decir, las del precitado decreto".
En tal virtud, se declararon exequibles el
inciso 3° del art. 304 y los arts. 308 y 309 del decreto 663 de 1993, que
reprodujeron las normas antes citadas de la ley 35/93.
1.4. Con respecto a los arts. 1 a 40,
excepción hecha de los incisos 2° y 3° del art. 36, el demandante formula un
cargo general, que no ha sido objeto de pronunciamiento anterior por la Corte,
a través de las diferentes sentencias en las cuales se ha analizado la
constitucionalidad de dicha ley o de las normas del decreto 663/93 que han
reproducido parcialmente algunos de sus textos.
En consecuencia, por no apreciarse la
existencia de cosa juzgada absoluta en relación con el referido cargo, la Corte
procederá, en primer término, a su examen.
1.5. En relación con los arts. 2, 10 y 11,
inciso 2, 8, 34, 35 y 37 de la ley el demandante ha formulado cargos
específicos de inconstitucionalidad.
1.6. Con respecto al art. 2, según el cual,
en ejercicio del poder de intervención, el Gobierno Nacional debe tener en
cuenta los objetivos de las políticas monetaria, cambiaria y crediticia y la
política económica general, la Corte no se pronunciará, porque no existe un
cargo técnicamente formulado, pues el demandante simplemente se limita a
referirse a una posible contradicción entre esta norma y el art. 372 de la
Constitución, pero sin exponer las razones por las cuales éste resulta
quebrantado.
1.7. En lo que atañe a los cargos
específicos que el demandante ha formulado contra las normas de los artículos 10
y 11 inciso 2°, declarados exequibles, en lo referente a la inspección,
vigilancia a través de las Superintendencias de Valores y Bancaria y a la
exclusión de la vigilancia de esta última sobre las sociedades dedicadas  a la
compra de cartera, la Corte se declarará inhibida por existir cosa juzgada,
según la sentencia C-496/98.
1.8. En tal virtud, el pronunciamiento de
la Corte en relación con los cargos específicos se contraerá a los artículos 8,
34, 35, y 37 de la ley 35/93.
2. Los cargos de la demanda.
2.1. Cargo general contra toda la ley 35 de
1993, en cuanto en un mismo cuerpo normativo se expiden normas sobre
regulación, intervención, e inspección, vigilancia y control.
- El problema jurídico planteado.
Con fundamento en el cargo general de la
demanda, las diferentes intervenciones de autoridades públicas y ciudadanas, y
el concepto del Procurador General de la Nación, le corresponde a la Corte
determinar:
Si a través de las normas demandadas podían
reglamentarse las materias relativas a la intervención en las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados al público, en los
términos de los arts. 150-21 y 335 de la Constitución, y a la inspección,
vigilancia y control de las correspondientes entidades.
- Examen del cargo.
a) Si bien las funciones de regulación,
intervención, y de inspección, vigilancia y control de las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo e
inversión de los recursos captados al público son conceptualmente diferentes,
atendiendo al contenido de los diferentes preceptos de la Constitución que
determinan su ámbito, ésta no ha señalado de modo expreso que la reglamentación
de las referidas materias exija un desarrollo legislativo autónomo y
particularizado, esto es, de una ley que se ocupe en cada caso de señalar las
reglas jurídicas creadoras del marco normativo al cual debe sujetarse su
ejercicio.
b) Es posible, por consiguiente, que en una
misma ley se establezcan normas que regulen dichas actividades, o contengan
reglas de intervención o referentes a las actividades de inspección y
vigilancia. Es más, razones de técnica, eficiencia y eficacia legislativa, la
exigencia de asegurar a la comunidad el conocimiento integral de ciertos
conjuntos normativos referidos a materias similares o conexas, y la facilidad
de consulta de los respectivos textos por los diferentes operadores jurídicos,
imponen la necesidad de articular dichas materias en un mismo estatuto, siempre
que se atiendan los principios, valores y derechos constitucionales y se
observen los lineamientos, objetivos y contenidos específicos que las normas de
la Constitución señalan en relación con cada temática.
c) Sin embargo, no siempre será admisible
regular en un mismo texto legal materias conexas, porque la Constitución
establece en algunos casos ciertos condicionamientos al legislador. Así, la
Constitución prohibe  que en un mismo texto legal se incorporen normas
relativas a asuntos que temática y sistemáticamente carecen de todo punto de
relación material que los vincule (C.P. art. 158), o a que se regule como ley
ordinaria, materias en relación con las cuales la Constitución expresamente ha
asignado el cumplimiento de formalidades y exigencias propias, como sucede con
aquéllos asuntos que son de la naturaleza de una ley orgánica o una estatutaria
(arts. 151, 152, 153 y 241-8). En tal virtud, siempre que se respete el principio
de unidad de materia y no se trate de asuntos que correspondan a cuestiones
propias de leyes orgánicas o estatutarias, es procedente que a través de leyes
ordinarias se puedan dictar las correspondientes regulaciones.
Las anteriores aseveraciones tienen
respaldo en la sentencia C-133/93[1],
en la cual la Corte dijo:
"El Congreso
de la República está facultado para promulgar, bajo el trámite general señalado
en los artículos 145, 154, 157, 159, 160, 161 y 162 de la Carta, entre otros,
todas aquellas leyes que no sean objeto de requisitos especiales.  Significa
esto que a los miembros de la rama legislativa les está permitido tramitar de
igual forma las leyes ordinarias y las leyes cuadro o marco, hoy denominadas
leyes generales (art. 150, Num. 19 C.P.), toda vez que el constituyente
estableció las mismas exigencias para su promulgación. Por lo tanto, si el
legislador incluyó aspectos propios de una ley ordinaria dentro de una ley
general o marco, no existe un vicio de inconstitucionalidad, no porque aquello
no le esté prohibido, como erróneamente lo sostiene el señor Procurador General
de la Nación, sino porque, por el contrario, le está constitucionalmente
permitido".
d) Es evidente, entonces, que el cargo
general de inconstitucionalidad formulado por el demandante contra la referida
ley es improcedente. En efecto:
- La expedición de leyes generales, en las
que se señalen los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno para regular las actividades financiera, bursátil y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público, se cumple por el trámite de una ley ordinaria.
- Las referidas actividades, como lo
expresa el art. 335 de la Constitución, son de interés público y sólo pueden
ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual
regulará la intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la
democratización del crédito. Por consiguiente, existe plena armonía entre esta
norma y la del art. 150-19-d). De ello se infiere que ambos asuntos se regulan
por un mismo tipo de ley; es decir, que ésta puede desarrollar no sólo las
funciones de regulación, sino las de intervención del Gobierno en dichas
actividades.
- Las facultades de inspección, vigilancia
y control de dichas actividades, igualmente se regulan mediante una ley
ordinaria, como en diferentes oportunidades lo ha reconocido la Corte[2].
- En la Constitución se consagran varias
formas de intervención del Estado en el manejo de distintos asuntos de la
economía que el legislador puede modelar, según las necesidades que impone la
política económica deseada, para atender a la satisfacción de los intereses
públicos y sociales, según la filosofía y las finalidades que inspiran el
Estado Social de Derecho.
En las circunstancias anotadas, la
intervención que de modo general corresponde al Estado en la economía se regula
en el art. 334. Dicha intervención se puede ejercer frente a los distintos
sectores y actividades económicas y busca racionalizar la economía, con el fin
de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de oportunidades, los beneficios del desarrollo y la
preservación de un ambiente sano.
En otras disposiciones de la Constitución
se consagra dicha facultad como una potestad de proporciones más limitadas y
puntuales; así sucede por ejemplo, cuando se le atribuye al Estado, a través
del correspondiente organismo público, la intervención en el espectro
electromagnético (arts. 76, 77), o cuando se faculta al Gobierno para
intervenir en las actividades financiera, bursátil o aseguradora, y cualquier
otra relacionada con el manejo e inversión de recursos captados del público
(artículos 189-25 y 335).
De acuerdo con el ordenamiento
Constitucional, en cada caso el ejercicio de la potestad de intervención
requiere de la necesaria participación del Congreso y el Ejecutivo o autoridad
competente, en un esfuerzo compartido que se traduce en las directrices,
criterios y limitaciones que señala la ley, y en la adopción de las
correspondientes medidas de ejecución por el Gobierno, con sujeción a los
parámetros legales.
La aplicación de cada una de las formas de
intervención previstas en la Constitución, exige el sometimiento estricto por
la autoridad competente a la respectiva regulación superior, pues si bien en
esencia todas ellas se identifican por el sustrato común que informa la
intervención, en cuanto constituye la facultad de asumir determinadas medidas
en sectores específicos de la economía, también es cierto que se diferencian
por el modus operandi, los objetivos y la materia a que se contraen.
No es viable, como lo pretende el
demandante, que la intervención del Gobierno en las actividades financiera,
bursátil y aseguradora, se regule conforme al esquema que para el efecto
consagra el numeral 21 del artículo 150 de la Constitución, porque éste aparece
diseñado, como lo advierte la misma norma, para desarrollar los supuestos de
intervención del Estado, cuando éste acude al ejercicio de las atribuciones que
se contemplan en el artículo 334 de la Constitución.
Por el contrario, la intervención del
Gobierno en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público (arts. 189-25 y 335), tiene señalada por la Constitución, como
mecanismo propio de regulación, la ley general o marco, que es una modalidad de
ley ordinaria.
En relación con las competencias
interventoras en la aludida materia se pronunció la Corte en la sentencia
C-021/94[3],
en los siguientes términos:
"La
capacidad de intervención del gobierno en las actividades financiera, bursátil
y aseguradora o en cualquier otra actividad que cumplan organismos públicos o
privados en el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del
público, está autorizada por el ordinal d), numeral 19 del artículo 150 de la
Constitución Política y ratificada por el numeral 25 del artículo 189 de la
misma Carta. El ejercicio de esta función está condicionado a la voluntad del
Legislador, en la medida en que éste debe instruir al ejecutivo para ejercer la
atribución, señalándole, mediante una ley marco, orientaciones y lineamientos a
los cuales debe atenerse en su función interventora".
"El artículo
335 de la Carta, que hace parte del Título XII sobre el Régimen Económico y la
Hacienda Pública, cataloga las actividades a que se refiere el literal d) del
numeral 19 del artículo 150, de "interés público" y somete a la ley,
como se ha visto, "la forma de intervención del Gobierno en estas
materias".
“La intervención
del gobierno en las actividades financiera , aseguradora, del mercado de
valores y demás que tengan que ver con el manejo, aprovechamiento e inversión
de los recursos captados del público busca que aquéllas se cumplan en
concordancia con el interés público; que se tutelen los intereses de los
usuarios que acuden a los servicios de las entidades que los ofrecen; que se
ofrezcan, en general, condiciones patrimoniales y de manejo institucional que
garanticen adecuadas condiciones de seguridad y transparencia en el manejo de
los recursos de los ahorradores, depositarios y asegurados".
"Los
instrumentos de intervención comprenden todos los mecanismos que permiten
manejar el ejercicio de las referidades actividades, fijar el plazo de las
operaciones, señalar las garantías aplicables a cada operación en particular,
establecer el margen de solvencia y el patrimonio técnico mínimo de la entidad
o entidades objeto de intervención, en resumen, emplear los mecanismos de
regulación adecuados que posibiliten una acción prudencial de los referidos
organismos, de manera que las operaciones autorizadas se realicen con sujeción
a su propia naturaleza y al objeto principal reconocido a la respectiva
entidad".
Por las razones señaladas, se declararán
exequibles las normas de los arts. 1 a 40 de la ley 35/93, con excepción de los
incisos 2o. y 3o. del art. 36, debiéndose entender que esta decisión se limita
al cargo que se formuló por el demandante y analizó por la Corte.
2.2. Cargo contra el inciso 1° del artículo
8.
Con fundamento en los cargos de la demanda,
lo expresado por los intervinientes y el Procurador General de la Nación, debe
dilucidar la Corte si el legislador podía asignar directamente todas las
funciones previstas en los arts. 3, 5, 6 y 7 de la ley al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
Expresa el inciso 1° del art. 8:
"ARTICULO 8.
Ejercicio de las facultades. Las funciones de intervención consagradas en los
artículos 3, 5, 6 y 7 serán ejercidas por el Gobierno Nacional por conducto del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público".
El contenido de las
normas a las cuales remite el artículo transcrito es el siguiente:
"ARTICULO
3o. Instrumentos de la intervención. En desarrollo de lo previsto en el artículo 1o., el
Gobierno Nacional tendrá las siguientes funciones de intervención en relación
con las entidades financieras y aseguradoras sujetas al control y vigilancia de
la Superintendencia Bancaria y, en general, respecto de las entidades cuyas
actividades consistan en el manejo, aprovechamiento y la inversión de recursos
captados del público:
a. Autorizar las operaciones que puedan
realizar las entidades objeto de intervención en desarrollo de su objeto
principal permitido en la ley";
"b. Fijar los plazos de las operaciones
autorizadas, así como las clases y montos de las garantías requeridas para
realizarlas";
"c. Establecer las normas requeridas para que
las entidades objeto de intervención mantengan niveles adecuados de patrimonio,
de acuerdo con los distintos riesgos asociados con su actividad";
"d. Limitar o prohibir, por razones de
seguridad financiera, el otorgamiento de avales y garantías por parte de las
entidades objeto de intervención e inclusive el otorgamiento de seguros individuales
de crédito";
"e. Determinar el margen de solvencia, el
patrimonio técnico mínimo y el régimen de inversiones de las reservas de las
entidades aseguradoras conforme a las normas legales respectivas";
"f. Dictar normas tendientes a garantizar que
las operaciones autorizadas a las entidades objeto de intervención se realicen
con sujeción a la naturaleza propia de tales operaciones y al objeto principal
autorizado a la respectiva entidad";
"g. Determinar las normas de divulgación de la
condición financiera de las entidades objeto de intervención y la
responsabilidad de las mismas y sus administradores sobre la veracidad y
fidelidad de la información respectiva";
"h. Dictar normas que amplíen los mecanismos
de regulación prudencial con el fin de que operen de manera comprensiva y
consolidada y sean supervisados sobre tales bases. Esta facultad se ejercerá
principalmente con el fin de integrar la supervisión de las filiales en el
exterior de establecimientos de crédito".
"Parágrafo
1o. En desarrollo de las
facultades consagradas en el literal a) de este artículo no podrán reducirse
los tipos de operaciones actualmente autorizadas por las normas vigentes a las
entidades objeto de intervención, ni autorizarse operaciones que correspondan al
objeto principal de entidades especializadas. Además, las facultades allí
consagradas se ejercerán, previa información a la Junta Directiva del Banco de
la República, a fin de que este organismo pueda pronunciarse sobre su
incidencia en las políticas a su cargo".
"Parágrafo
2o. Las funciones de
intervención previstas en este artículo se ejercerán por el Gobierno Nacional
sin perjuicio de las atribuidas por la Constitución y la ley a la Junta
Directiva del Banco de la República".
"Parágrafo
3o. El Gobierno Nacional
dictará las normas necesarias para la aplicación de las disposiciones que se
expidan conforme a este artículo, tomando en cuenta las naturaleza específica
de las instituciones financieras cooperativas".
(….)
"ARTICULO
5o. Democratización del
crédito. El Gobierno Nacional intervendrá para promover la democratización del
crédito. Para este efecto fijará a las entidades objeto de intervención límites
máximos de crédito o de concentración de riesgo para cada persona natural o
jurídica, en forma directa o indirecta, y las reglas para su cálculo".
"Además, el
Gobierno Nacional podrá dictar normas con el fin de evitar que en el
otorgamiento de crédito por parte de las instituciones sometidas a la
inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria se empleen prácticas
discriminatorias relacionadas con sexo, religión, filiación política y raza u
otras situaciones distintas a las vinculadas directamente con el riesgo de la
operación y la capacidad de pago del solicitante".
"Para este
mismo propósito, el Gobierno Nacional podrá definir y prohibir prácticas que
constituyan exigencia de reciprocidades con el fin de evitar que a través de
las mismas se impida injustificadamente el acceso al crédito o a los demás
servicios financieros".
"ARTICULO
6o. Orientación de los
recursos del sistema financiero. El Gobierno Nacional podrá determinar
temporalmente la cuantía o proporción mínima de los recursos que, en la forma
de préstamos o inversiones, deberán destinar los establecimientos de crédito a
los diferentes sectores o actividades económicas y a los entes territoriales,
cuando existan fallas de mercado o con el propósito de democratizar el crédito.
Además, señalará las condiciones y términos en que habrá de cumplirse esta
obligación".
"En el
ejercicio de esta facultad de intervención, el Gobierno Nacional deberá buscar
que el cumplimiento de las obligaciones que se impongan sea común a los
distintos tipos de establecimientos de crédito, atendiendo en todo caso a la
naturaleza de las operaciones de cada uno de ellos".
"Sin embargo,
esta facultad sólo podrá utilizarse para complementar recursos de sistemas de
financiación y apoyo sectorial creados por ley, tales como el sistema de
vivienda de interés social y los sectores definidos como prioritarios en el Plan
de Desarrollo. En todo caso, por este mecanismo sólo podrán comprometerse
recursos con base en esta facultad en una proporción, en conjunto, hasta del
30% del total de los activos de cada clase de establecimiento de crédito".
"Parágrafo
1o. El Gobierno Nacional
deberá actuar en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República
para el ejercicio de esta facultad".
"Parágrafo
2o. Cuando se fijen
límites específicos a los préstamos o inversiones de los establecimientos de
crédito con destino a la vivienda de interés social, el Gobierno deberá hacerlo
en igualdad de condiciones para todas las entidades que otorguen créditos
hipotecarios de largo plazo para vivienda".
"ARTICULO
7o. Sanciones. El Gobierno
Nacional, en ejercicio de la función de intervención, podrá señalar las
sanciones correspondientes a la infracción de las disposiciones que dicte en
ejercicio de su función de regulación de las actividades financiera,
aseguradora, del mercado de valores y de las relacionadas con el manejo, aprovechamiento
e inversión de los recursos captados del público. En desarrollo de esta
facultad sólo podrán establecerse sanciones pecuniarias, sin perjuicio de la
adopción de las demás medidas administrativas que resulten procedentes de
acuerdo con la ley".
Dado que para la
Corte resulta imposible analizar el cargo formulado contra el artículo 8, sin
tener como punto de referencia el contenido de las normas de los artículos 3,
5, 6, y 7 antes transcritos, se procederá a determinar cuales de las
competencias establecidas en estas normas corresponde ejercer privativamente al
Gobierno y cuales puede asignar el legislador al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
Como antes quedó
expresado la ley 35/93, tiene la naturaleza de una ley ordinaria y cuyo
contenido corresponde a la de las leyes generales, marco o cuadro, a que alude
el art. 150-19-d) de la Constitución, en concordancia con el art. 335.
Interpretando
armónicamente los referidos textos normativos se infiere: I) Que corresponde al
Gobierno, siguiendo los objetivos y criterios determinados por el legislador en
la ley "regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público"; II) que las mencionadas actividades,
"sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado", otorgada
a través de las autoridades competentes; III) que "la forma de intervención
del Gobierno en esas materias", es regulada por la ley.
Si en virtud de la
preceptiva del art. 335 la intervención del Gobierno en las referidas
actividades corresponde privativamente al Gobierno, es decir, que debe ser
ejercida en los términos del art. 115 de la Constitución por el Presidente de
la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, no encuentra la Corte
justificado constitucionalmente que competencias de típica intervención, como
las de los artículos 5, 6 y 7 de la ley 35/93, que son del Gobierno, se
trasladen al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así se emplee la fórmula
equívoca y ambigua de que las facultades "serán ejercidas por el Gobierno
Nacional" por conducto de dicho Ministerio. En tales circunstancias las
referencias que la norma acusada hace a los arts. 5, 6, y 7 de la ley 35/93
serán declaradas inexequibles.
La Corte declarará
la exequibilidad de la remisión hecha al art. 3 de la misma ley en el precepto
acusado, porque de su contenido no se infiere que sean propiamente normas de
intervención, sino simplemente disposiciones que señalan medios o instrumentos
de intervención que corresponden a competencias administrativas de índole
técnica y operativa que bien pueden ser confiadas a un ministerio en los
términos del inciso 1 del art. 208 de la Constitución, según el cual,
corresponde a los ministros, además de señalar las políticas atinentes a su
despacho, "dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley".
Sin embargo, debe advertirse que el ejercicio de las competencias respectivas
por el Ministerio de Hacienda debe sujetarse a lo que disponga la ley general
sobre la materia, esto es la ley 35/93 y los decretos reglamentarios que la
desarrollen.
En la sentencia
C-397/95[4]
en la cual se deslindaron los ámbitos de competencias del Congreso, el Gobierno
Nacional y la Superintendencia de Valores, se precisó lo siguiente:
"La Corte
considera que, en principio y con arreglo a las premisas arriba sentadas, la
creación de este tipo de entes no solamente no es contraria a la Constitución
sino que la hace efectiva, siempre que las competencias que se les asignen no
sean de las que, por mandato constitucional, correspondan a órganos estatales
diferentes (Congreso y Gobierno en este caso, dentro de la órbita
constitucional de las leyes marco en razón de la materia tratada), pues ello
comportaría una dualidad de atribuciones -inadmisible a la luz de la Carta- y
una ruptura de la jerarquía normativa que de ella surge. El efecto de la ley
general, desarrollada en el campo específico de la regulación por la actividad
reglamentaria del Gobierno Nacional y concretada por disposiciones relacionadas
de modo más directo y detallado con el mercado público de valores, lleva  a una
ampliación de las fuentes normativas, que no desconoce los niveles de jerarquía
ni el ámbito material de cada una de las normas que integran el ordenamiento
jurídico. Las resoluciones de la Superintendencia de Valores, en el caso
presente, deben sujetarse a lo que disponga la ley cuadro relativa a la materia
bursátil y los decretos reglamentarios respectivos".
"El
legislador y el Gobierno,  de otro lado, podrán ejercer en cualquier tiempo sus
atribuciones, sin que la existencia de la función reglamentaria residual de la
referida Superintendencia sea óbice para ello, limite su acción, le reste
alcance a sus determinaciones o signifique duplicidad o choque de órganos y
funciones en los mismos asuntos. De hecho, tanto uno como otro, están en la
obligación de establecer el marco normativo dentro del cual la Superintendencia
desarrollará sus competencias de vigilancia, regulación y promoción del mercado
de valores".
"Desde el
punto de vista orgánico, como ya se dijo, el artículo 150-7 de la C.P.,
autoriza a la ley la creación de las superintendencias. La definición de su
estructura y objetivos se traduce en la configuración general de sus
competencias, lo que sin duda alguna es materia de la ley. De ahí que no pueda
pensarse que la habilitación de competencias en cabeza de la Superintendencia
de Valores, por sí misma, signifique la delegación del poder reglamentario del
Gobierno, que permanece en éste, como quiera que, por una parte, la
Superintendencia no pertenece al Gobierno en el sentido constitucional
restringido (artículo 113 C.P.) aunque depende de él, y, por otra, las
atribuciones del ente administrativo mencionado, en cuanto a regulación se
refiere, son residuales y subordinadas. Lo anterior, sin perjuicio de que las
funciones presidenciales de inspección y vigilancia puedan delegarse en el
aludido organismo, de conformidad con las reglas consagradas en el artículo 211
de la Constitución Política".
2.3. Cargo contra los artículos 34, 35 y
37.
El contenido de las referidas normas es el
siguiente:
"ARTICULO 34.
Viceministerio Técnico. Para el ejercicio de las facultades de intervención
contempladas en esta ley, créase el Viceministerio Técnico del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público".
"ARTICULO 35.
Funciones. Corresponde al Viceministerio Técnico el ejercicio de las siguientes
funciones:
"1. Asesorar al
Ministro de Hacienda y Crédito Público en la formulación de política
macroeconómica. En desarrollo de esta función deberá:
a. Analizar en forma
permanente la evolución de la situación económica general y la necesidad de
adoptar medidas tendientes a obtener las metas fijadas".
"b. Analizar en
forma permanente la situación monetaria y cambiaria del país y, en especial, el
cumplimiento de las metas fijadas sobre el particular".
"2. Asesorar al
Ministro de Hacienda y Crédito Público en la formulación de la regulación e
intervención de las actividades financiera, aseguradora, en el mercado público
de valores y, en general de cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos captados del público".
"3. Ejercer la
coordinación del Consejo de Política Macroeconómica".
"4. Presentar
al Consejo de Política Macroeconómica los informes y evaluaciones que este
organismo requiera".
"5. Elaborar
proyectos de decretos en materias económicas, financieras, aseguradoras o en
relación con el mercado público de valores".
"6. Elaborar
proyectos de ley que en materias financieras, aseguradoras y bursátiles, hayan
de ser presentados por el Gobierno Nacional a consideración del Congreso".
"7. Las demás
que le sean asignadas por el Ministro de Hacienda y Crédito Público y por las
disposiciones legales vigentes".
"Parágrafo. Lo
dispuesto en el presente artículo se entenderá sin detrimento de la autonomía
funcional de las Superintendencias Bancaria y de Valores, las cuales
continuarán asesorando al Ministro de Hacienda y Crédito Público en las áreas
de su competencia".
"ARTICULO 37.
Estructura. El Gobierno Nacional podrá modificar la estructura y funciones del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de las Superintendencias Bancaria y
de Valores con el exclusivo propósito de efectuar las adecuaciones necesarias
para dar eficaz cumplimiento a lo dispuesto en esta ley".
"En el evento
de que deban producirse retiros de personal como consecuencia de la
modificación de la estructura y funciones de las instituciones mencionadas, el
Gobierno Nacional establecerá un plan de retiro compensado para sus empleados,
el cual comprenderá indemnizaciones o bonificaciones por el retiro y/o pensiones
del jubilación".
Conforme a la situación planteada dentro
del proceso debe la Corte establecer:
Si el Viceministerio Técnico, del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público puede ser creado directamente por la
ley y si, además, a dicho Viceministerio se le han otorgado funciones de
intervención que corresponden al Presidente de la República.
Si se ajusta a la Constitución la
preceptiva del art. 37 en cuanto faculta al Gobierno Nacional para modificar la
estructura y funciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la
Superintendencia Bancaria y para retirar personal bajo el mecanismo de planes
de retiro compensado.
- Según el artículo 150-7 de la
Constitución corresponde al Congreso determinar la estructura de la administración
nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica. Esta norma
armoniza con el numeral 23 del mismo artículo, que asigna al Congreso la
facultad de "expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones
públicas y la prestación de los servicios públicos".
Entiende la Corte, por consiguiente, como
en otras oportunidades lo ha afirmado, que es función del legislador no sólo
configurar la estructura de la administración central, sino diseñar los órganos
superiores de la misma, y señalar las funciones que de conjunto les
corresponden a las respectivas entidades y a sus distintas dependencias. Por
consiguiente, con respecto a cada Ministerio que se cree debe determinarse su
estructura orgánica, sus objetivos o funciones generales y las funciones
asignadas a las correspondientes dependencias, dado que los ministerios son
conjuntos administrativos orgánicos a cuya cabeza se encuentra un jefe superior
de la administración -el ministro- quien bajo la dirección del Presidente de la
República, le corresponde formular las políticas atinentes a su despacho
dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley, bajo un régimen
funcional jerarquizado de dependencias y sus respectivos funcionarios o
empleados.
Compete al legislador igualmente señalar
las funciones correspondientes a las distintas categorías de empleos en cada
ministerio, conforme lo dispone el art. 122 de la Constitución, según la cual,
"no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o
reglamento".
Entre las funciones que se señalan al
Presidente de la República como jefe del gobierno y de la administración, según
el art. 189-14 está no sólo la de crear, fusionar o suprimir, conforme a la
ley, los empleos que demande la administración central, dentro del diseño de la
estructura de la administración dispuesta por aquélla, sino la de señalar sus
funciones especiales y establecer sus dotaciones y emolumentos.
La aparente antinomia que pueden presentar
las dos disposiciones antes mencionadas, se resuelve en el sentido de que las
funciones básicas del empleo las señala el legislador y "las funciones
especiales" que resultan instrumentales o complementarias de aquéllas son
determinadas por el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad
reglamentaria.
- La creación de la dependencia del
Viceministerio Técnico en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por una
de las normas acusadas, es atribución del legislador, por las siguientes
razones:
La competencia para crear, suprimir o crear
ministerios es de índole legislativa, o gubernamental, cuando se inviste al
gobierno de facultades extraordinarias con tal finalidad (art. 150-7 y 189-15).
La modificación de la estructura de los
ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos
administrativos nacionales es de competencia del Presidente, con sujeción a los
principios y reglas generales que defina la ley, es decir, la ley general marco
o cuadro (art. 150-16). Es decir, que lo concerniente a la modificación de la
estructura interna de dichos organismos, luego de haber sido creados por el
legislador, corresponde a una competencia que comparten éste y el Presidente.
Aun cuando es de anotar que siendo la competencia propiamente legislativa, es
facultativo del Congreso determinar la mayor o menor amplitud o alcance de las
competencias del Presidente; por ello nada se opone a que la modificación en la
estructura de dichos organismos la efectúe el mismo legislador, o que en la ley
se determinen los principios y reglas generales para llevarla a cabo.
Por lo anterior, no le asiste razón al
demandante cuando afirma que la creación del Viceministerio Técnico del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público no le correspondía al legislador sino
al Presidente pues, una cosa es la creación de la dependencia dentro de dicho
Ministerio y otra cosa la creación del empleo respectivo, que puede hacer el
Presidente con arreglo a la ley, según el art. 150-14.
Tampoco tiene razón el demandante al
afirmar que el Viceministerio Técnico cumple funciones de intervención que
corresponden al Gobierno, pues examinadas las funciones previstas en el art. 34
acusado, se deduce que éstas no son en esencia funciones de intervención, sino
que corresponden a actividades instrumentales de mera asesoría, asistencia y
coordinación.
En cuanto concierne al inciso 1° del art.
37 estima la Corte que su preceptiva se ajusta a la Constitución. En efecto:
La atribución que se confiere al Gobierno
Nacional para modificar la estructura y funciones del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y de la Superintendencia Bancaria y de Valores, para los
propósitos que la norma señala, tiene su fundamento en el art. 189-16, como
antes quedó explicado. Y es obvio que los principios y reglas generales a los
cuales debe someterse aquél para llevar a cabo dicha modificación se encuentran
señalados en la ley general o marco 35/93.
Aparte de lo dicho, conviene precisar, que
la alusión que dicha norma hace a la facultad para establecer funciones, debe
ser entendida en la forma ya indicada, esto es, en cuanto a la competencia que
para asignar funciones especiales a los cargos establece el art. 150-14.
En lo que respecta al inciso 2° del art.
37, considera la Corte que debe analizar su constitucionalidad, pese a que el
actor no formuló cargo alguno contra el mismo, por existir unidad normativa con
el resto de la disposición. A ello procede de la siguiente forma:
La referida norma establece que en el
evento de que deban producirse retiros de personal como consecuencia de la
modificación, estructura y función del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
y de las aludidas Superintendencias, el Gobierno establecerá un plan de retiro
compensado para sus empleados, que comprenderá indemnizaciones o bonificaciones
por el retiro y/o pensiones de jubilación.
Considera la Corte que las materias allí
previstas corresponden a la competencia legislativa del Congreso, según los
arts. 48, 125 y 150-19, e). En tal virtud, las facultades al Gobierno que en
forma permanente  contempla la norma para el retiro del personal, mediante el
mecanismo de los planes de retiro compensado, no puede entregarse a aquél
abiertamente y sin los precisos condicionamientos que deben ser señalados por
el legislador.
En razón de lo anterior, se declararán
exequibles los arts. 34, 35 y 37 inciso 1°, e inexequible el inciso 2° de esta
última disposición.
VII. DECISION.
Con fundamento en las consideraciones
anteriores, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. En cuanto al cargo general
formulado por el demandante declarar EXEQUIBLES los arts. 1 a 40, con
excepción de los incisos 2° y 3° del art. 36 de la Ley 35 de 1993, en relación
con los cuales se rechazó la demanda por existir cosa juzgada según sentencias
C-252/94 y 597/95.
Segundo. Declárase INHIBIDA para
fallar en relación con el art. 2 de la ley 35 de 1993.
Tercero. ESTESE A LO RESUELTO en la
sentencia C-496/98, en relación con los arts. 10 y 11, inciso 2° de la ley 35
de 1993.
Cuarto. Declarar EXEQUIBLE la
referencia al artículo 3o. de la ley 35 de 1993, e INEXEQUIBLES las referencias
a los artículos 5o., 6o. y 7o. de la misma ley.
Quinto. Declarar EXEQUIBLES los
arts. 34 y 35, inciso 1°, de la ley 35 de 1993.
Sexto. Declarar EXEQUIBLE el
inciso 1° del artículo 37 de la a ley 35 de 1993, en las condiciones
determinadas en esta sentencia relativas al alcance del término "funciones",
e INEXEQUIBLE el inciso 2° del mismo artículo.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado
doctor Vladimiro Naranjo Mesa, no suscribe la presente providencia por
encontrarse en comisión oficial en el exterior, debidamente autorizada por la
Sala Plena de esta Corporación.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa
[2] Entre otras sentencia
C-496/98 M.P, Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3] M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[4] M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.