C-060-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-060/96
VIA GUBERNATIVA-Agotamiento/JURISDICCION LABORAL-Acceso
La vía
gubernativa se constituye en un mecanismo, que muchas veces es sustituto del
judicial, en la medida en que contribuye a satisfacer plenamente la pretensión
del interesado y, además, es una institución que garantiza su derecho de
defensa en cuanto le permite impugnar la decisión administrativa, a través de
los recursos de ley. No se viola el principio de igualdad cuando se exige a
quienes han sido trabajadores oficiales el agotamiento previo de la vía
gubernativa como requisito para acudir a la justicia ordinaria laboral pues,
los trabajadores particulares, a quien no se les impone dicha carga procesal,
se encuentran en una diferente situación fáctica y jurídica, lo cual obviamente
justifica el trato diferenciado.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Ineptitud
por carencia de objeto
Se encuentra la
Corte ante una demanda sustancialmente inepta por carencia del objeto, esto es,
del mandato o de la norma jurídica sobre el cual debe recaer su decisión. Por
consiguiente, por este aspecto el fallo será inhibitorio.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Definir
si existe oposición objetiva y verificable
No resulta
posible resolver sobre cada uno de los casos particulares hipotéticamente
cobijados por un precepto legal, introduciendo comparaciones con otros casos
igualmente particulares no previstos en él. Para llegar a la declaración de
inexequibilidad total o parcial de una disposición de la ley es menester
definir si existe una oposición objetiva y verificable entre lo que dispone el
precepto acusado y lo que manda la Constitución".
Ref.: Expediente D- 1037
Peticionario:
Luis Antonio Vargas
Alvarez
Normas Acusadas:
Artículos 6° y 62
del Código Procesal del Trabajo.
Magistrado
Ponente:
Dr. ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Santafé de Bogotá
D.C., febrero quince (15) de mil novecientos noventa y seis (1996)
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios del proceso a que da origen la
acción pública de inconstitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional
procede a adoptar la decisión correspondiente, en relación con la demanda
presentada por el ciudadano Luis Antonio Vargas Alvarez contra  los artículos
6° y 62 del Código Procesal del Trabajo.
II. TEXTOS DE LA
NORMAS ACUSADAS.
Se transcriben a
continuación los textos de las normas acusadas.
CODIGO PROCESAL DEL TRABAJO
Decreto 2158 de
1948, adoptado por el Decreto 4133 de 1948 como legislación permanente.
"ARTICULO
6o. ACCIONES CONTRA ENTIDADES DE DERECHO PUBLICO, ADMINISTRATIVAS O SOCIALES.
Las acciones contra una entidad de derecho público, una persona administrativa
autónoma, o una institución o entidad de derecho social podrán iniciarse sólo
cuando se haya agotado el procedimiento gubernativo o reglamentario
correspondiente"
"ARTICULO
62. DIVERSAS CLASES DE RECURSOS. Contra las providencias judiciales del trabajo
procederán los siguientes recursos:
1°) El de
reposición.
2°) El de
apelación.
3°) El de
súplica.
4°) El de
casación.
5°) El de hecho.
También procederá
el recurso especial de homologación en los casos previstos en este
decreto."
III. LA DEMANDA.
Considera el actor
que las normas acusadas vulneran los artículos 13, 25 y 29 de la Constitución.
El concepto de la violación lo expone, en resumen, en la siguiente forma:
La norma del art.
6o. del C.P.L. impone la obligación, cuando se trata de acciones contra una
entidad de derecho público, una persona administrativa autónoma o una entidad o
persona de derecho  social, de agotar previamente la vía gubernativa. Dicha
norma es violatoria de las referidas disposiciones constitucionales, porque el
agotamiento de la vía gubernativa no se encuentra debidamente reglamentado, en
el sentido de indicar con toda precisión, cual debe ser el contenido y alcance
de la correspondiente reclamación para que en el evento de que ésta no sea
atendida por la entidad pública correspondiente pueda la justicia ordinaria
laboral pronunciarse en relación con el reconocimiento y pago de todos los
derechos demandados por el trabajador, lo cual ha conducido frecuentemente al
fracaso de las demandas de los trabajadores.
Por falta de la
aludida reglamentación, se incurre por los trabajadores y abogados apoderados
de éstos en frecuentes errores, como son los de interponer recurso de
reposición o de revocación directa contra los actos de despido, cuando el
agotamiento de la vía gubernativa no es mas que una reclamación que contiene,
no sólo la inconformidad con la decisión de despido, sino además, un conjunto
de pretensiones acerca de lo que la correspondiente entidad adeuda al
trabajador, tales como el reclamo del pago de la indemnización, la cesantía, la
pensión sanción, la indemnización moratoria, etc.
De lo anterior
infiere el actor que el mencionado requisito se ha convertido "en una
cortapisa para que el trabajador haga valer sus derechos, cuando, debería
existir una instancia ya judicial, para definir los aspectos a que se refiere
la vía gubernativa, cual es la conciliación dentro del proceso. Pero ésta se
encuentra prohibida por el art. 23 del mismo código....".  Es mas, la
norma es discriminatoria con los trabajadores oficiales que deben agotar la vía
gubernativa para hacer valer sus derechos, y contiene una carga excepcional en
contra de dichos trabajadores al exigirle conocimientos jurídicos especiales
para cumplir con el referido requisito.
- En lo que hace
referencia al artículo 62 el demandante afirma que su pretensión para que se declare
inexequible esta norma obedece,  no a lo que en ella se establece al consagrar
los recursos que son procedentes en los procesos laborales (reposición,
apelación, súplica, casación y de hecho o queja), si no a la omisión del
legislador al no consagrar en ella el recurso de revisión, el cual existe en
los procesos civiles, de familia, penales y contencioso administrativos, pues
si el legislador ha previsto dicho recurso en estos procesos, es porque ha sido
consciente de que pueden presentarse errores judiciales, o situaciones
anómalas, o situaciones nuevas que de haberse detectado en el proceso habrían
cambiado la decisión, situación que se presenta reiteradamente en los procesos
laborales. Por consiguiente, al no existir razón o justificación suficiente
para que el legislador hubiera omitido el recurso de revisión en los procesos
laborales en la norma se hace una discriminación con respecto a quienes
promueven otras clases de procesos (civiles, de familia, penales y contencioso
administrativos),  en los cuales si es procedente el recurso de revisión. Ello
conduce, igualmente, al desconocimiento del derecho al trabajo al no contar el
trabajador con un instrumento procesal idóneo para hacer valer sus derechos, y
a la vulneración del debido proceso porque "es evidente que se pretermite
una instancia" que es procedente en los demás procesos, privándose al
trabajador de una oportunidad procesal para corregir injusticias o yerros
procesales.
IV. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DEL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.
El ciudadano Pedro
Nel Londoño Cortes, interviniente en favor del Ministerio del Trabajo y
Seguridad Social, presentó a la Corte un escrito destinado a defender la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Afirma en su escrito
el interviniente que nada mas alejado de la realidad considerar el agotamiento
de la vía gubernativa como un atentado contra el principio de igualdad, el
derecho al trabajo o el debido proceso, pues justamente es una institución que
garantiza la vigencia de dicho principio y los aludidos derechos.
En efecto, el
agotamiento de la vía gubernativa es un mecanismo   apropiado para que la
administración pueda atender oportunamente las reclamaciones que ante ella
eleven los trabajadores para el reconocimiento de sus derechos, e incluso
enmendar los errores que hubiere cometido, a través de sus decisiones, sin
necesidad de que el trabajador tenga que  acudir al trámite de un proceso largo
y costoso ante la jurisdicción laboral.
No se viola el
principio de igualdad, porque la condición de trabajador oficial, esto es,
vinculado por contrato de trabajo introduce una diferencia relevante con
respecto a los demás trabajadores, que justifica la exigencia procesal del
agotamiento de la vía gubernativa como requisito previo para promover la acción
ante la justicia ordinaria laboral.
Contrariamente a lo
que señala la demanda, el agotamiento de la vía gubernativa es un desarrollo
del mismo del debido proceso, en la medida en que garantiza un examen de la
reclamación por parte de la administración, antes de acudir ante el juez.
En relación con la
acusación contra el artículo 62 del C. P. L., sostiene el interviniente que lo
que pretende el demandante, no es propiamente su inexequibilidad, sino que la
Corte a través de su sentencia lo incluya  en dicha norma, lo cual es imposible
porque ésta no tiene atribuciones legislativas.
V. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO.
El ciudadano Gonzalo
Suárez Beltrán, interviniente en favor del Ministerio de Justicia y del
Derecho, sustentó la exequibilidad de las normas demandadas, con los siguientes
argumentos:
El agotamiento de la
vía gubernativa en los procesos laborales es un mecanismo que busca la
terminación anticipada de los conflictos entre el Estado y sus trabajadores,
puesto que el fin para el que se constituye básicamente se centra en la idea de
evitar un juicio, que resulta mas costoso para el Estado y para el particular,
aspecto éste que no es mas que el desarrollo legal del artículo 209 superior,
que impone la administración la obligación de ejercer su función con arreglo a
los principios de eficacia, economía y celeridad.
De acuerdo con
algunos doctrinantes nacionales el agotamiento de la vía gubernativa laboral
constituye un factor de competencia para el juez laboral, porque es un
requisito indispensable para que el particular interesado pueda acceder al
proceso judicial.
La pretensión de
declaratoria de inconstitucionalidad de esta norma se fundamenta en un criterio
estrictamente subjetivo como es la indebida utilización de los mecanismos
técnico-procesales, que la legislación estructura en favor de la seguridad
jurídica y la justicia de los trabajadores.
En cuanto al cargo
formulado contra el art. 62 , relativo a la ausencia del recurso de revisión en
los procesos laborales, considera que es infundado en la medida en que el
legislador es autónomo, en virtud del artículo 150 numeral 2 de la
Constitución, para expedir Códigos en cada uno de los ramos de la legislación,
circunstancia que permite que, debido al poder discrecional de regulación
normativa del legislador, este recurso no haya sido incluido en los procesos
laborales.
VI. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador
General de la Nación emitió el concepto de rigor mediante oficio No. 743 del 18
de septiembre de 1995, en el cual solicita a la Corte Constitucional que
declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas, con fundamento en las
siguientes consideraciones:
Para la
jurisprudencia y la doctrina laboral el agotamiento de la vía gubernativa en
los procesos judiciales del trabajo constituye un factor especial de
competencia para el juez de esta jurisdicción, que configura la ritualidad del
procedimiento, y determina la validez de la relación jurídico procesal para
entrar a resolver de mérito.
"De manera
alguna debe entenderse, como lo propone el actor, que la exigibilidad del
presupuesto procesal consignado en el artículo 6o. del C.P.T. y su efectiva
satisfacción al momento de admitir la demanda, apareje una práctica que
conlleve una denegación de justicia, por cuanto no puede confundirse la
carencia de facultad para el ejercicio de la jurisdicción -competencia- con la
inactividad del Estado-Juez. Así tampoco, en el escenario constitucional de la
prevalencia del derecho sustancial sobre el formal es dable confundir el
agotamiento de la vía gubernativa para poder acudir ante la jurisdicción, con
la exigencia de que los motivos de impugnación deban ser los mismos en la etapa
administrativa y en la judicial. Se conjugan en la exigencia legal del artículo
6o., los principios de lealtad de las partes entre sí y con el fallador
judicial, con los de economía y celeridad".
En la determinación
del legislador no puede percibirse quebranto del principio de igualdad, dado
que las condiciones de la norma cuestionada se dirigen a un grupo de
trabajadores diferentes de aquellos que no se encuentran vinculados a una
entidad oficial y por tanto es razonable la distinción que en sus regulaciones
hace la ley.
El problema, en la
forma como lo plantea el demandante, se presenta en la aplicación inflexible de
los mandatos del artículo 6o., y en modo alguno en la idea del legislador de
desconocer los derechos laborales y las reglas del debido proceso.
Sobre la acusación
impetrada contra el artículo 62 del C.P.T., expresa el señor Procurador que,
como lo plantea el actor, la vía para desatar la cuestión por él formulada no
es la del control abstracto en sede del juez de la Carta Política; por un lado,
porque mal podría advertir éste una inconstitucionalidad frente a una
disposición que desarrolla el mandato constitucional del debido proceso, que
presenta una relación de los medios de impugnación idóneos para garantizar los
derechos de quienes actúan frente a los actos de la jurisdicción del trabajo, y
por el otro, del pronunciamiento de la Corporación tampoco podría esperarse una
interpretación analógica que incluyera este recurso, en la enumeración expresa
que de ello hace el estatuto laboral.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Competencia.
Por dirigirse la
demanda contra normas que fueron adoptadas como legislación pemanente por el
decreto 4133 de 1948, dictado en uso de las facultades extraordinarias
concedidas al Gobierno por el art. 27 de la ley 90 de 1948, es competente la
Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo
prescribe el artículo 241-5 de la Constitución Política.
2. La cuestión de
fondo.
2.1. Análisis de
los cargos contra el art. 6o. del C.P.L.
- A juicio del
demandante, la norma en referencia viola la Constitución, porque la falta de
una reglamentación adecuada de la institución del agotamiento de la vía
gubernativa como requisito previo para acudir a la vía ordinaria laboral, hace
imposible en muchos casos que el trabajador pueda obtener de manera fácil y
expedita el reconocimiento de sus derechos, aparte de que se le impone a una
clase de trabajadores -oficiales- una carga procesal que no existe para los
trabajadores particulares, desconociéndose de este modo el principio de
igualdad.
- Un principio
propio del sistema administrativo lo constituye la circunstancia de que cuando
la administración desea actuar una pretensión frente a un particular no
necesita, en principio, acudir ante el juez para que determine la imposición de
una obligación al particular o defina lo que es derecho en un caso concreto, ni
para hacer efectivo el cumplimiento de ésta. De igual modo, cuando el
particular requiere actuar una pretensión ante la administración debe hacerla
valer previamente ante ésta, y sólo en el evento de que su decisión no
satisfaga los intereses de aquél es pertinente llevar el conflicto al
conocimiento del juez  competente.
El referido sistema
administrativo tiene su sustento en el conjunto de normas de la Constitución
que, a partir del reconocimiento del Estado Social de Derecho y de la división
de  las ramas del poder público, confieren a la administración una serie de
competencias y prerrogativas o privilegios, en virtud de las cuales puede,
utilizando diferentes modos o formas de actuación -actos, contratos, hechos y
operaciones administrativas- que conllevan normalmente la aplicación del
derecho, de la misma manera como lo hacen los jueces, adoptar decisiones que
constituyen la actuación concreta de una pretensión de aquélla frente al
particular, sin necesidad de acudir previamente ante el juez. La intervención
de éste se suscita a posteriori, es decir, cuando ya se ha producido la
decisión de la administración, con el fin de realizar el correspondiente
control sobre su constitucionalidad o legalidad. Pero es de advertir, que la
administración, como todo poder constituido, se encuentra sometida al principio
de legalidad y, por lo tanto, en el desarrollo de sus actividades debe respetar
los principios, valores, derechos y deberes consagrados en la Constitución
(arts. 1, 2, 4, 5, 6, 11 a 40, 90, 113, 115, 121, 124, 150-4-7-23, 189, 206,
208, 209, 210, 236, 237-1-2, 238, 285, 286 y 287, entre otros).
- El agotamiento de
la vía gubernativa se erige, según algunos, en un presupuesto procesal del
ejercicio de la acción, y según otros en un requisito para que el juez
contencioso administrativo u ordinario laboral adquiera competencia, con el fin
de conocer de la correspondiente controversia.
En materia laboral
el agotamiento de la vía gubernativa se inspira en la necesidad de que
previamente al sometimiento de la controversia al conocimiento del juez
laboral, el interesado formule su pretensión, comprensiva de la totalidad de
los derechos reclamados ante la administración, con el fin de que ésta tenga la
oportunidad de decidir, en forma expresa, si conforme a los hechos y a la
normatividad jurídica que fuere aplicable, es procedente el reconocimiento de
los correspondientes derechos, sin perjuicio de que para facilitar el acceso a
la justicia laboral se prevea la decisión ficta o presunta, cuando se opera el
fenómeno del silencio administrativo negativo.  La decisión, en modo alguno es
definitiva, pues contra ella el interesado puede interponer los recursos de
ley, dando asi oportunidad a la administración de enmendar los errores que
hubiere cometido al hacer el pronunciamiento inicial.
Con dicha
institución se le da la oportunidad a la administración de ejercer una especie
de justicia interna, al otorgársele competencia para decidir, previamente a la
intervención del juez, sobre la pretensión del particular y lograr de este modo
la composición del conflicto planteado. Por su parte, para el particular se
deriva una ventaja o beneficio, consistente en que puede obtener a través de la
referida vía, en forma rápida y oportuna, el reconocimiento de sus derechos,
sin necesidad de acudir a un largo, costoso y engorroso proceso judicial.
La vía gubernativa
se constituye en un mecanismo, que muchas veces es sustituto del judicial, en
la medida en que contribuye a satisfacer plenamente la pretensión del
interesado y, además, es una institución que garantiza su derecho de defensa en
cuanto le permite impugnar la decisión administrativa, a través de los recursos
de ley.
Mediante sentencia
No. C-033/96[1]
la Corte declaró inexequible el art. 23 del Código Procesal del Trabajo que
hacía improcedente la conciliación en los procesos laborales cuando intervenían
personas de derecho público. Por consiguiente, además de la vía gubernativa
existe dentro del proceso laboral la etapa de conciliación que constituye un
mecanismo adicional para la protección de los derechos del trabajador. Es
decir, que hoy en día no es válido tampoco el argumento del demandante en el
sentido de que debe sustituirse la vía gubernativa por la conciliación dentro
del proceso, pues ambas son compatibles.
Para la Corte la
norma es exequible, porque no puede ser motivo para declarar la inexequibilidad
de la norma la eventual circunstancia del erróneo entendimiento y aplicación de
dicha institución por los interesados, la administración o los jueces.
De otra parte,
observa la Corte que no se viola el principio de igualdad cuando se exige a
quienes han sido trabajadores oficiales el agotamiento previo de la vía
gubernativa como requisito para acudir a la justicia ordinaria laboral pues,
como se vio antes, los trabajadores particulares, a quien no se les impone
dicha carga procesal, se encuentran en una diferente situación fáctica y
jurídica, lo cual obviamente justifica el trato diferenciado. Además, dicho
trato igualmente se justifica en razón de la naturaleza de uno de los sujetos
intervinientes en la respectiva relación jurídica que dio origen al conflicto,
como es la administración, la cual como se consideró antes, no puede ser
llevada directamente ante el juez, cuando se trate del tipo de controversias,
como las analizadas.
2.2. Cargos
contra el art. 62 del C.P.L.
- Según el
demandante la norma acusada viola el principio de igualdad al no establecerse
en ella el recurso de revisión que contra las sentencias consagran otros
estatutos procesales.
- Al analizar la
pretensión formulada por el actor la Corte advierte que la acusación no se
dirige a buscar la declaración de inexequibilidad de la norma por haber
establecido los  diferentes recursos -reposición, apelación, súplica, casación
y de hecho o queja- que son procedentes contra las providencias dictadas en los
procesos laborales. Tanto es así, que no expresa en su demanda cuales son las
normas constitucionales que resultarían violadas por haber establecido el
legislador los referidos recursos, ni expone el concepto de su violación, es
decir, que por este aspecto propiamente no existen cargos contra la norma del
art. 62 del C.P.L., lo cual, en principio, ameritaría un fallo inhibitorio.
Además, como
paladinamente lo confiesa el demandante, la declaración de inexequibilidad se
pide no en razón de lo que la norma establece o regula, sino por lo que ésta no
dice o prevé, es decir, por ausencia de normatividad en relación con el recurso
de revisión en materia laboral. Por lo tanto, se encuentra la Corte ante una
demanda sustancialmente inepta por carencia del objeto, esto es, del mandato o
de la norma jurídica sobre el cual debe recaer su decisión. Por consiguiente,
por este aspecto igualmente el fallo será inhibitorio.
Se advierte
finalmente, que la esencia y naturaleza del control de constitucionalidad no le
permite a la Corte sustituir al legislador en su misión de creador de la norma
jurídica, como lo pretende el demandante,  so pretexto de garantizar la
igualdad.
En un caso similar
la Corte[2]
expresó lo siguiente:
"Inexistencia
de la proposición jurídica demandada
Para que la Corte
Constitucional pueda establecer, con fuerza de verdad jurídica, la
inexequibilidad que ante ella se solicita, es indispensable que la demanda
recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor o implícito.
Es verdad que la
Corte, al efectuar el cotejo de una norma con la Constitución puede introducir
en ella distinciones, para declarar la exequibilidad condicionada, excluyendo
del ordenamiento jurídico determinado alcance del precepto objeto de su fallo.
Es decir, puede
la Corte, en ejercicio de sus atribuciones, al analizar una norma que ante ella
se demanda, o que debe revisar oficiosamente, diferenciar entre varios sentidos
posibles del precepto admitiendo aquéllos que se avienen a la Constitución y desechando
los que la contradicen.
La misma función
del control constitucional, para que sea efectiva, exige que la autoridad
encargada de ejercerla pueda condicionar en casos excepcionales la decisión de
exequibilidad, cuando de la propia disposición enjuiciada pueden surgir efectos
jurídicos diversos o equívocos, por lo cual se requiere que el juez de
constitucionalidad defina hasta dónde llega el precepto en su ajuste a la
Constitución, y donde y porqué principia a quebrantarla.
Pero esa técnica
de control difiere de aquella encaminada a establecer proposiciones
inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender
deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden. Esta es la circunstancia del caso en estudio, en el cual los
demandantes piden que no se declare inexequible ninguna parte de la norma
vigente sino una hipótesis arbitrariamente inferida de ella.
No resulta
posible resolver sobre cada uno de los casos particulares hipotéticamente cobijados
por un precepto legal, introduciendo comparaciones con otros casos igualmente
particulares no previstos en él.
Para llegar a la
declaración de inexequibilidad total o parcial de una disposición de la ley es
menester definir si existe una oposición objetiva y verificable entre lo que
dispone el precepto acusado y lo que manda la Constitución".
VIII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE el artículo 6°
del Código Procesal del Trabajo (Decreto 2158 de 1948, adoptado por el Decreto
4133 de 1948, como legislación permanente).
SEGUNDO. Declararse INHIBIDA para emitir
pronunciamiento de fondo con respecto al artículo 62 del Código Procesal del
Trabajo.
COPIESE,
NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE E INSERTESE EN LA GACETA CONSTITUCIONAL.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Hernando Herrera Vergara.
[2] Sentencia C-504/95 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.