T-052-13
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia T-052/13
ACCION DE TUTELA PARA RELIQUIDACION DE PENSIONES-Improcedencia por no cumplir con los criterios
jurisprudenciales para la procedencia excepcional
Referencia: expediente
T- 3630898
Acción de tutela instaurada por Nora Evellyn Clara
Constanza Ríos Ramírez, contra la Caja Nacional de Previsión Social, EICE.
Procedencia:
Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cartago, Valle del Cauca.
Magistrado ponente: Nilson Pinilla Pinilla
Bogotá, D.
C., cinco (5) de febrero de dos mil trece (2013)
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto
Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
la revisión del fallo único de instancia proferido por el Juzgado Segundo Penal
del Circuito de Cartago, Valle del Cauca, dentro de la acción de tutela
instaurada por Nora Evellyn Clara Constanza Ríos Ramírez, contra la Caja
Nacional de Previsión Social, EICE, en liquidación, en adelante Cajanal.
El
asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo dicho despacho
judicial, según lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991; el 27
de septiembre del 2012, la Sala Novena de Selección lo eligió para revisión.
I.
ANTECEDENTES
La señora Nora
Evellyn Clara Constanza Ríos Ramírez, promovió acción de tutela en julio 9 de
2012, contra Cajanal, aduciendo vulneración de los derechos al “debido
proceso, igualdad, seguridad social, mínimo vital, dignidad humana, petición e
incurrir en vías de hecho”, por los hechos que a continuación son
resumidos.
A.
Hechos y narración efectuada en la demanda
1.  La accionante señaló que mediante Resolución N° 002050
de diciembre 14 de 2009 le fue reconocida pensión por vejez; inconforme con la
decisión por su monto, interpuso los recursos correspondientes, ordenándose la reliquidación
mediante Resolución UGM 004817 de agosto de 2011, que volvió a considerar
errada, recurrió la decisión, resultando para ella desfavorable, ya que
mediante la “UGM 039745 de marzo 23 de 2012 (por la que se resolvió el
recurso de reposición) y ... UGM 008132 de mayo 4 de 2012 (por la cual se
resolvió el recurso de reposición), reconoció y ordenó pagar a mi favor (Evelyn
Ríos Ramírez) una pensión mensual vitalicia por vejez en cuantía de
$5.205.606,00. Pensión por cierto mal liquidada pues debió aplicárseme el
régimen especial por ser funcionaria de la Rama Judicial, esto es el artículo
6° del Decreto 546 de 1971, Decretos 717 y 911 de 1978 y 1835 de 1994”.
2.   Expuso varios casos en los cuales, de igual forma, se
han reconocido pensiones de vejez en cargos pertenecientes a la Rama Judicial, por
ejemplo “el Seguro Social, mediante Resolución N° 02314 de marzo 10 de 2008,
le reconoció a Luz Elena Naranjo de Llano… Fiscal Seccional Delegada de
Cartago, la pensión de vejez con base en el artículo 6° del Decreto 546 de
1971, artículo 12 del Decreto 717 de 1978 y Decreto 1835 de 1994, para lo cual
se tuvo en cuenta el salario básico reportado en el último año de servicio (año
2008), los gastos de representación, la bonificación por gestión judicial
(100%), la bonificación por servicios (100%) y las doceavas partes de las
primas de navidad, de servicios y vacacional, al resultado final ($11.133.587)
le aplicó el 75% y además le sumó el 6% por el riesgo como Fiscal, lo cual
arrojó un monto final a pagar como mesada de $8.350.190 para el año 2008”.
3.  De igual forma señaló que la Procuraduría General de la
Nación, mediante comunicado N° 1072 de agosto 27 de 2003, requirió a Cajanal
para que “al momento de reconocer la pensión en los casos que son
beneficiarios de transición, se tuviera en cuenta el régimen Especial
consagrado en el Decreto 546 de 1971, liquidando sobre la asignación mensual
más elevada devengada el último año de servicio incluyendo todos los factores
salariales como son el 100% de las bonificaciones, así como las doceavas partes
de las primas de navidad, productividad, servicios y vacacional y especial, tal
como lo ordena el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, entre otros”.
4.  La actora indica que nació en julio 26 de 1955 y en
julio 14 de 2006 (cuando tenía 51 años) adquirió estatus de pensionada, laborando
22 años y 8 meses como funcionaria de la Rama Judicial, con más de 1170 semanas
cotizadas.
5.  A 1° de abril de 1994 llevaba laborando 9 años (“460.8
semanas cotizadas”, sic) y “gozaba de 38 años, 08 meses y 05 días de
edad”, por lo cual considera que su pensión debe ser liquidada de la
siguiente manera:
Salario reportado en el año 2009
$4.569.081
Gastos de representación
$1.523.028
Bonificación por servicios
$1.803.932
Bonificación por actividad judicial
$9.600.163
Prima de servicios
2.091.166
12ª parte
$221.017
Prima de navidad
4.538.121
12ª parte
$439.333
Prima especial
12ª parte
Prima vacacional
2.178.837
12ª parte
$230.226
Total ingreso base
$18.386.777
Alto riesgo
10%
$1.838.677,70
Total ingreso base de liquidación
$20.225.454,70
“Tasa del 75%”
$15.169.091,03
Mesada para el año 2009
$15.169.091,03
6.  Afirmó que “la pensión que Cajanal mediante
Resoluciones… me liquidó, no aplicó, de manera obstinada, el régimen especial
por ser funcionaria de la Rama Judicial, esto es el artículo 6° del Decreto 546
de 1971, Decretos 717 y 911 de 1978 y 1835 de 1994. Si Cajanal hubiese
liquidado conforme las normas atinentes, mi pensión sería de $15.169.091,03
para el año 2010”.
7.  Finalizó agregando que su madre de 72 años “depende
totalmente de mí y al percibir la pírrica pensión que me liquidó la entidad
accionada, se vulnera mi mínimo vital… razón por la cual no me he retirado del
servicio activo…”.
B. Documentos
relevantes cuya copia obra dentro
del expediente
1. Resolución 002050 de diciembre de 2009, “Por la
cual se da cumplimiento a un fallo de tutela del Tribunal Superior de Bogotá,
Sala Laboral”, que reconoce y ordena el pago de la pensión por vejez a
favor de la señora Ríos Ramírez (fs. 19 a 24 cd. inicial).
2. Resolución UGM 004817 (agosto 19 de 2011, fs. 25 a
30 ib.), “Por la cual se ordena reliquidación de una pensión mensual
vitalicia de vejez”, por valor de $ 5.205.606.
3. Resolución UGM 039745 (marzo 23 de 2012, fs. 31 a
35 ib.), “Por la cual se resuelve un  recurso de reposición en contra de la
resolución 4817 del 19 de agosto de 2011”.
4. Resoluciones sobre diferentes personas en similares
condiciones, mediante las cuales se da cumplimiento a sendas órdenes de tutela,
para la reliquidación y pago de la pensión por vejez, de manera favorable a lo pretendido.
5. Comunicaciones emitidas por la Procuraduría General
de la Nación, donde “conmina a las entidades encargadas del reconocimiento
de las pensiones del régimen de prima media, sobre la necesidad de cumplir la
normativa en materia pensional, respetar los derechos adquiridos, aplicar el
régimen de transición en su integridad que le asista al peticionario y cumplir
los precedentes jurisprudenciales” (fs. 63 a 68 ib.).
6. Certificaciones emitidas por la Fiscalía General de
la Nación, sobre “devengados y deducidos” de 2007 a 2009 (fs. 70 a 72
ib.), y liquidación “diferencias de aportes por nuevos factores salariales…”
(f. 73 ib.).
7. Solicitud de reliquidación presentada por la actora
ante Patrimonio Autónomo Buen Futuro (fs. 74 a 76 ib.).
8.  Sustentación de los recursos de reposición interpuestos
frente a la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Ríos Ramírez (fs.
81 a 86 ib.).
9.  Comprobantes de pago (fs. 87 a 400 ib.).
10. Cédula de ciudadanía 41.650.831, correspondiente a
Nora Evellyn Clara Constanza Ríos Ramírez, donde consta la fecha de nacimiento “26-jul-1955”.
C.
Respuesta emitida por la Unidad de Gestión Misional, Cajanal EICE en
liquidación
Mediante escrito presentado en junio 27 de 2012, la
apoderada del liquidador de Cajanal EICE en liquidación, afirmó que “no
existe solicitud pendiente por resolver a cargo de esta entidad liquidadora; y
lo que busca la accionante con la presente tutela es la protección de sus
derechos fundamentales, por consiguiente en el caso que su honorable despacho
decida tutelar los derechos invocados… ordenando una prestación pensional… se
tiene que la legitimada para dar cumplimiento al presente fallo” es la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social, UGPP, creada por el artículo 156 de la
Ley 1151 de 2007.
Señaló además “la abierta improcedencia de la
presente acción de tutela” para el reconocimiento de derechos
prestacionales, que escapa a la competencia del juez constitucional y no se da un
eventual perjuicio irremediable.
D.
Sentencia de primera instancia
Mediante fallo de junio 27 de 2012, el Juzgado Segundo
Penal del Circuito de Cartago concedió la tutela, estimando que “al no aplicar
el accionado… el régimen especial, indiscutiblemente se incurre en una vía de
hecho que hace posible para este caso amparar a la demandante… por lo
establecido en la Ley 100 de 1993, donde se dejan vigentes los regímenes de
transición tal y como se reafirmó en el artículo 4° del decreto 691 de 1994”
(fs. 123 a 135 cd. inicial).
Entre
otras observaciones, finalizó afirmando que “la peticionaria cuenta con más
de 56 años de edad, cuyo reconocimiento de la prestación social pensional le es
propia por tratarse de una persona de especial protección constitucional dada
su edad, cuya falta de pago de la prestación le genera un alto grado de
afectación de sus derechos fundamentales, en particular el mínimo vital, situación
que la accionante pone de manifiesto en la acción de amparo… al exponer su
crítica situación personal y económica” (f. 45 ib.).
E.
Impugnación
Cajanal
presentó escrito en julio 5 de 2012, manifestando su desacuerdo con ese fallo y
llamando la atención respecto a que “la accionante no demostró, con la más
mínima suficiencia, la afectación a su mínimo vital, más allá de una somera
afirmación al respecto y que por lo tanto, y al no encontrarse probado, el juez
de tutela estaría protegiendo un derecho no justificado, extralimitando sus
funciones… la acá accionante trae a colación actos administrativos proferidos
en cumplimiento de fallos de tutela proferidos ‘casualmente’ por el juzgado de
conocimiento” (fs. 172 y 173 cd. inicial).
F. Sentencia de segunda instancia
Mediante
auto de agosto 9 de 2012, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, Sala
de Decisión Constitucional, rechazó por extemporánea la impugnación, al
considerar que “el escrito sí tiene fecha del 04 de julio, última data en la
que podía presentarse la impugnación, pero apenas fue enviado por correo el 05
del mismo mes, y allegado al juzgado de primera instancia el 09 de julio”
(f. 191 ib.).
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
Competencia
Corresponde
a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido
dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86
y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que se debate
Debe esta Sala de Revisión determinar si los derechos al “debido proceso, igualdad, seguridad social, mínimo
vital, dignidad humana, petición e incurrir en vías de hecho” fueron vulnerados por Cajanal, al negarse
a reliquidar la pensión de vejez de Nora
Evellyn Clara Constanza Ríos Ramírez teniendo en cuenta “el régimen Especial consagrado en el
Decreto 546 de 1971, liquidando sobre la asignación mensual más elevada
devengada el último año de servicio incluyendo todos los factores salariales”.
Tercera. La
acción de tutela únicamente procede cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, o se encuentre frente a un perjuicio irremediable.
Reiteración de jurisprudencia
En
concordancia con el artículo 86 superior, la acción de tutela es una vía
judicial que tiene toda persona para procurar la protección de sus derechos
fundamentales, que procederá cuando el afectado no disponga de otra vía de
defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable; específicamente sobre el pago de prestaciones
pensionales por esta vía, la Corte Constitucional ha desarrollado amplia
jurisprudencia, estructurando las siguientes reglas[1]:
(i) Que no se cuente con otro medio idóneo de defensa judicial,
aclarando que “la sola existencia formal de uno de estos mecanismos no
implica per se que ella deba ser denegada[2]”.
La idoneidad debe ser verificada por el juez constitucional en cada
caso concreto, preguntándose si las acciones disponibles protegen eficazmente
los derechos fundamentales de quien invoca la tutela, sea o no como mecanismo
transitorio[3], pues existen casos en
que los medios ordinarios de defensa pueden resultar insuficientes,
especialmente frente al estado de indefensión de algunas personas, que no
poseen otros medios de subsistencia diferentes a la pensión.
(ii) Que la acción de tutela resulte necesaria para evitar la
consumación de un perjuicio irremediable, que conlleve la inminente
afectación a derechos fundamentales. Cuando está en juego el reconocimiento de
una pensión de vejez, cabe resaltar que la evaluación del perjuicio
irremediable no es un ejercicio genérico, pues es necesario consultar las
particularidades de cada caso específico, teniendo en cuenta factores como la
edad u otra situación de ostensible debilidad.
(iii) Que la falta de reconocimiento y/o pago de la pensión se origine
en actuaciones que, en principio, permitan desvirtuar la presunción de
legalidad de que gozan las actuaciones de las entidades administradoras del
servicio público de la seguridad social.
(iv) Que se encuentre acreditado el cumplimiento de los requisitos
legales y reglamentarios para el reconocimiento y/o pago de la pensión, con
un alto grado de certeza respecto de la procedencia de la solicitud[4].
(v) Que a pesar de que le asiste al accionante el derecho pensional,
le fue negado[5].
Estipulado
lo precedente, siempre se debe efectuar un estudio de procedencia, que
estrictamente mantendrá racionalidad con las reglas ya señaladas. Ello quiere
decir que la improcedencia tutelar en materia pensional, está muy lejos de ser
absoluta.
Cuarta. Caso
concreto
4.1. La
señora Nora Evellyn Clara Constanza Ríos
Ramírez promovió acción de
tutela contra Cajanal, aduciendo
violación contra sus derechos al “debido
proceso, igualdad, seguridad social, mínimo vital, dignidad humana, petición e
incurrir en vías de hecho”, ya que la
entidad se negó a reliquidar su
pensión de vejez, teniendo en cuenta “el régimen Especial consagrado en el
Decreto 546 de 1971, liquidando sobre la asignación mensual más elevada
devengada el último año de servicio incluyendo todos los factores salariales”.
4.2. Como
primera observación, es evidente que la accionante cuenta con un mecanismo común
de defensa judicial para obtener la efectividad del derecho solicitado; sin
embargo, resulta necesario tomar en
consideración los siguientes aspectos,
analizando los requisitos de procedibilidad referidos en la tercera
consideración de este fallo, a saber:
i)
A la accionante en diciembre 14 de 2009 le fue reconocida pensión por vejez,
que le fue reliquidada en agosto de 2011, contra lo cual recurrió al estimar que
no se procedió conforme al Decreto 546 de 1971, que aduce le es aplicable.
ii)
Cajanal mediante la decisión “UGM 039745 de marzo 23 de 2012 (por la que se
resolvió el recurso de reposición) y… UGM 008132 de mayo 4 de 2012 (por la cual
se resolvió el recurso de reposición)” reconoció y ordenó pagar a favor de la
actora pensión mensual vitalicia por vejez, por valor de $5.205.606.
iii) La señora Ríos Ramírez de 57 años de edad, manifestó que
su madre de 72 años, “depende totalmente de mi y al percibir la pírrica
pensión que me liquidó la entidad accionada, se vulnera mi mínimo vital”,
por lo cual “no me he retirado del servicio activo”.
4.3. Esta
corporación, al sustentar la importancia de verificar los requisitos de
procedibilidad del amparo constitucional en los casos en los que se pretende
por medio de éste obtener la reliquidación de la mesada pensional, en la
sentencia T-234 de marzo 31 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, dispuso:
“… corresponde a este Tribunal determinar si la acción
de tutela es procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable en cada caso concreto pero no relevarse del análisis de
procedencia pues se estaría sustituyendo a la jurisdicción ordinaria competente
para solucionar esta clase de controversias.
Adoptar una posición contraria implica convertir a la
jurisdicción constitucional en un escenario para la comprobación de vías de
hecho administrativas que una vez configuradas harían procedente el amparo de
manera definitiva, y correlativamente, el mensaje a los peticionarios sería que
su deber procesal en una acción de tutela por reliquidación pensional sería
demostrar la existencia de la vía de hecho administrativa en la resolución que
les reconoció la mesada pensional sin ningún análisis adicional sobre las
circunstancias de procedencia del mecanismo constitucional, tales como la edad,
el estado de salud, las condiciones de subsistencia, entre otras.”
4.4. Partiendo
de tales consideraciones puntuales, es ostensible que no se encuentra
acreditado en el presente caso la observancia debida al requisito de
subsidiariedad propio de la acción de tutela, por cuanto la peticionaria ha
tenido a su alcance otro mecanismo judicial de defensa, por conducto de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, que no se ha acreditado por qué no
resultaría eficaz para salvaguardar sus derechos fundamentales.
Además, tampoco aparece demostrado que esta acción de tutela
sea necesaria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, con
inminente afectación contra derechos fundamentales, que ameritase su concesión
como mecanismo transitorio, pues a la demandante ya le fue reconocida pensión,
por un valor (f. 2 cd. inicial) que, ajustado o no al que le correspondiere,
descarta afectación a su mínimo vital. Más aún, es también la propia demandante
quien  asevera que “no me he retirado del servicio activo” (f. 12 ib.), resultando
palmario que ni por su edad actual (57 años), ni por alguna otra situación (no
menciona factor alguno de disminución de sus facultades intelectuales o
físicas) mereciere una protección reforzada.
4.5. En
consecuencia, será revocada la sentencia de junio 27 de 2012, proferida por el
Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cartago, dentro de la acción de tutela
incoada por Nora Evellyn Clara Constanza Ríos Ramírez contra Cajanal, que
concedió el amparo solicitado. En su lugar, se declarará improcedente esta
acción, en acatamiento del principio de subsidiariedad propio del amparo
constitucional, ampliamente reafirmado en precedentes jurisprudenciales.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de
Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo
y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia de junio 27 de 2012,
proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cartago, que concedió la
tutela incoada por Nora Evellyn Clara Constanza Ríos Ramírez contra la Caja Nacional de Previsión Social, EICE, Cajanal, en liquidación. En su lugar, se dispone DECLARAR IMPROCEDENTE dicha acción.
Segundo.- Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese y cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaría General
[1] T-559 de julio 14 de 2011, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[2] “Sentencia T- 433 de 2002, M. P. Rodrigo Escobar Gil.”
[3] T-042 de febrero 2 de 2010, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[4] T-248 de marzo 6 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[5] T-063 de febrero 9 de 2009, M. P. Jaime Araújo Rentería.