T-275-15
Sentencia T-275/15
TEMERIDAD-Supuestos para su configuración
Se configura la temeridad respecto de un asunto puesto en
conocimiento del juez de tutela, cuando se reúnen los siguientes requisitos:
(i) identidad de partes; (ii) identidad de hechos; (iii) identidad de
pretensiones; (iv) ausencia de justificación razonable y objetiva frente al
ejercicio de la nueva acción de tutela y (v) mala fe o dolo del accionante en la
interposición de la nueva tutela.
AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Requisitos
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD CON
PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Protección
constitucional especial
En relación con las personas de la tercera edad, el ordenamiento jurídico Colombiano ha
sido tajante a la hora de garantizar el ejercicio de sus derechos fundamentales
mediante su goce efectivo, lo cual se ve reflejado en disposiciones de rango
constitucional, de derecho
internacional y en el orden
legal.
Especial énfasis se ha hecho en la protección de
quienes además de ubicarse en edades avanzadas, no cuentan con ingresos
suficientes para alcanzar una congrua subsistencia.
ADULTOS MAYORES EN ESTADO DE
INDIGENCIA O EXTREMA POBREZA-Trato preferencial
Se establece que en caso de indigencia, el Estado tiene la
obligación de garantizarles los “servicios de la seguridad social
integral” y un “subsidio alimentario.” Y es que precisamente, lo
que se pretende es evitar que los adultos mayores no queden abandonadas a su
propia suerte debido a las aflicciones propias de su edad, las enfermedades que
los aquejan y en la gran mayoría de casos, la precaria situación económica a la
que se enfrentan durante su vejez al punto de caer en la indigencia o pobreza
extrema.
REQUISITO DE LA
AUTENTICACION PARA LA RECLAMACION DE RECURSOS PUBLICOS
El requisito de la autenticación para la
reclamación de recursos públicos persigue fines constitucionalmente legítimos,
en los que principalmente se busca asegurar que estos lleguen a sus
destinatarios evitando cualquier desviación fraudulenta en su asignación y
entrega. Esta función ha sido atribuida en principio a los jueces y a los
notarios. Sin embargo, con la finalidad de aligerar las formalidades y darle
prevalencia al derecho sustancial, es posible en casos excepcionales la
intervención de otras autoridades públicas e incluso de particulares.
EFECTOS INTER COMUNIS PARA
LA PROTECCION DE ADULTOS MAYORES-Según sentencia
T-025/15
DERECHO A LA VIDA DIGNA, AL
MINIMO VITAL Y A LA IGUALDAD-Orden a Juez desplazarse a
zona rural a autenticar las huellas y firmas de los adultos mayores,
beneficiarios del programa “Colombia Mayor” que no pueden cobrar, directamente,
el subsidio
DERECHO A LA VIDA DIGNA, AL
MINIMO VITAL Y A LA IGUALDAD-Orden a Alcalde municipal coadyuvar a Juez en la labor de
autenticar las firmas y huellas de los adultos mayores, beneficiarios del programa
“Colombia Mayor”, que no pueden acudir a casco urbano
Referencia: Expediente T-4458978
Acción de tutela presentada por Aicardo Antonio Graciano David en
calidad de agente oficioso de sus padres, los señores Marco Tulio Graciano
David y María Ligia David de Graciano, contra el Ministerio de Salud y Protección
Social, el Juzgado Promiscuo Municipal de Peque, Antioquia, la Notaría Única de
Ituango, el Banco Agrario, entre otros
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., doce (12)
de mayo de dos mil quince (2015).
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados María
Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez,
en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión del fallo proferido, en primera instancia, por la Sala Penal del
Tribunal Superior de Antioquia, el ocho (8) de mayo de dos mil catorce (2014),
y en segunda instancia por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia, el tres (3) de julio de dos mil catorce (2014) dentro de la acción de
tutela promovida por Aicardo Antonio Graciano David en calidad de agente
oficioso de sus padres, los señores Marco Tulio Graciano David y María Ligia
David de Graciano, contra el Ministerio de Salud y  Protección Social, el Juzgado
Promiscuo Municipal de Peque, Antioquia, la Notaría Única de Ituango, el Banco
Agrario, entre otros.
El expediente de la
referencia fue seleccionado para revisión por medio de Auto del seis (6) de
agosto de dos mil catorce (2014), proferido por la Sala de Selección Número
Ocho.
I.  ANTECEDENTES
El señor Aicardo
Antonio Graciano David presentó acción de tutela con el propósito de que se
proteja el derecho fundamental a la igualdad de sus padres, el cual considera
vulnerado frente a la imposibilidad de aquellos para acceder de manera efectiva
a los recursos económicos que el Estado les proporciona a través del programa
“Colombia Mayor”, pues debido a sus avanzadas edades, las condiciones de salud
precarias y la lejanía del lugar previsto para su reclamación, es difícil
proceder a efectuar su cobro de manera personal o en su defecto a través de una
tercera persona, en tanto para ello se exige la autenticación del poder ante
juez o notario.
A juicio del tutelante,
es factible que las autorizaciones de cobro otorgadas por los adultos
beneficiarios a personas de confianza puedan ser certificadas por el Secretario
de Gobierno tal como ocurre en otros municipios del departamento, y así evitar
la imposición de cargas desproporcionadas a sus padres en atención a sus
condiciones actuales de vulnerabilidad.
1. Hechos
1.1. Manifiesta el
accionante[1]
que reside en compañía de sus padres, los señores Marco Tulio Graciano David y
María Ligia David de Graciano en la vereda Maderal del municipio de Peque,
Antioquia ubicada a seis (6) horas del casco urbano a través de un camino de
herradura de difícil acceso por medio de mulas, barbacoas, telas de costal,
canastos de café, entre otros medios rudimentarios de transporte. Actualmente
cuentan con ochenta y siete (87)[2] y setenta y cinco (75) años de edad[3]
respectivamente y padecen serios quebrantos de salud.
1.2. Debido a su
avanzada edad y condiciones económicas precarias, fueron vinculados al Programa
de solidaridad administrado por el Consorcio “Colombia Mayor.” [4]
A través de este programa,  el Gobierno Nacional busca proteger a las personas
de la tercera edad que se encuentran desamparadas, no cuentan con una pensión o
viven en la indigencia o extrema pobreza, asignándoles un subsidio bimestral
equivalente a ciento cincuenta mil pesos ($150.000) por persona, con el que se
pretende satisfagan sus necesidades básicas.[5] Actualmente, el programa ampara a 390
adultos residentes en el municipio antioqueño de Peque.
1.3. Indica que para el
reconocimiento y posterior entrega de la ayuda estatal, las disposiciones que regulan
el subsidio exigen la comparecencia personal del interesado ante la entidad
financiera instituida para tal fin. Sin embargo, aduce que debido al alto
número de adultos mayores beneficiarios en imposibilidad de trasladarse hasta
el lugar de cobro dada su avanzada edad, condición de discapacidad, y
residencia lejana, se suscribió un convenio entre el Banco Agrario y el
Consorcio “Colombia Mayor” con la finalidad única de mitigar esta problemática.
En él se consagró la materialización del pago a través de la reclamación a
cargo de un tercero, siempre que se allegará poder debidamente autenticado ante
juez o notario y con una vigencia que no excediera los treinta (30) días.
1.4. Agrega que a su
vez, el Juzgado Promiscuo Municipal de Peque junto con la administración local y
previo concepto favorable de la Superintendencia de Notariado y Registro,
implementaron un sistema con el cual pretendían beneficiar a quienes no podían agotar
personalmente este trámite procesal de autenticación y mucho menos reclamar directamente
la ayuda. El veintiséis (26) de abril de dos mil trece (2013), se acordó el
desplazamiento de funcionarios de la secretaría del juzgado hasta los lugares
de residencia de los interesados a efectos de surtir el procedimiento a través
de la toma de huellas, para luego lograr la validación de las autorizaciones
ante el funcionario competente. No obstante, dicha diligencia se realizó en una
sola oportunidad aduciéndose por parte de la jueza del municipio la ausencia de
funciones notariales a su cargo y el peligro que acarreaba trasladarse a zonas
pertenecientes al casco rural cuyo riesgo no era asumido por las aseguradoras.
1.5. El accionante expone
que existe una intención marcada de parte del municipio de Peque encaminada a implementar
nuevamente el servicio mencionado y de esta manera poder acceder oportunamente
al subsidio otorgado por el Estado. Sin embargo, aclara que el Banco Agrario
únicamente autoriza la entrega de la ayuda económica si se acerca directamente
la persona legitimada para cobrarlo o si en su defecto, aquella allega el poder
suscrito ante juez o notario. Lo anterior, sugiere entonces que se niega la validez
de los documentos certificados por funcionarios diferentes a los mencionados, los
cuales tienen plenos efectos jurídicos en otros municipios del Departamento.[6]
1.6. Considera que esta
exigencia se ha constituido en una barrera gravosa para reclamar el subsidio,
el que además han estado en riesgo de perder sus padres por cuanto los recursos
estatales son retirados de la entidad financiera cuando se acumulan más de dos
(2) pagos consecutivos sin ser cobrados.[7] Con ella, se desconoce, además que: (i)
la notaría más cercana se encuentra ubicada en el municipio de Ituango, al que
tardan aproximadamente dos (2) días en arribar. Luego los despachos judiciales
se quedan cortos en asumir esta función y, (ii) la situación del municipio de
Peque es bastante compleja a nivel de infraestructura vial, hecho que dificulta
el desplazamiento de quienes como sus padres, residen en veredas ubicadas fuera
del perímetro urbano.[8] Por ello, el contenido de los programas
del Gobierno Nacional debe variar bajo el principio de solidaridad y atendiendo
la condición especial de los adultos mayores, quienes deben soportar cargas
excepcionales y adicionales a las de su propia condición para acceder a lo que
precisamente busca mejorar su situación.
1.7. Con fundamento en
lo expuesto, el accionante presentó acción de tutela en calidad de agente
oficioso de sus padres. Busca con el amparo constitucional que sin lugar a
desconocer el requisito de la autenticación previsto para el cobro del subsidio
por conducto de terceras personas, se facilite la realización de esta
diligencia permitiendo la intervención y participación de funcionarios diferentes
a los exigidos por el Manual Operativo que regula el programa, como el Secretario
de Gobierno a fin de agilizar el procedimiento señalado como ocurre en el
municipio de Giraldo, Antioquia.
2. Respuesta de las
entidades demandadas y vinculadas de oficio
Una vez se avocó el
conocimiento de la presente acción de tutela por parte de la Sala de Decisión
Penal del Tribunal Superior de Antioquia, el veinticuatro (24) de abril de dos
mil trece (2014), el Despacho ordenó notificar a las entidades accionadas para que
ejercieran el derecho de defensa y contradicción. Así mismo, ordenó la vinculación
del Ministerio de Trabajo, el Gerente Regional del Consorcio “Colombia Mayor”,
la Alcaldía Municipal de Peque y el Banco Agrario del referido municipio.[9]
2.1. Respuesta de la
Notaría Única de Ituango
Mediante escrito del
primero (1) de diciembre de dos mil trece (2013) la Notaria[10] solicitó
se negarán las pretensiones incoadas por el accionante. Para ello consideró que
aunque el círculo notarial de Ituango comprende los municipios de Ituango y
Peque, no es posible prestar el servicio notarial en este último lugar por
razones de distancia, considerando que el desplazamiento entre ambos municipios
tarda aproximadamente dos (2) días. Además razones de orden público dificultan
el traslado, el que se agrava por la topografía de Peque. Pero incluso, si lo
anterior pudiera superarse, los notarios no pueden cerrar sus despachos y
desplazarse por diferentes zonas efectuando reconocimientos de firmas. Aduce
que todas estas circunstancias fueron puestas en conocimiento de la
Superintendencia de Notariado y Registro a efectos de que se adoptará una
solución en la materia.
Señaló que sobre el
requisito referente a la autenticación de poderes ante jueces o notarios, este encuentra
expresamente establecido en la ley y no puede ser desconocido, máxime cuando el
asunto analizado comprende la disposición de derechos. Propone que sea la
administración municipal quien transporte a los beneficiarios impedidos a la
notaría o al juzgado más cercano para que autentiquen la autorización o en su
defecto los conduzcan hacia la oficina de reclamación del subsidio.[11]
Finalmente, aportó un
concepto emitido por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la
Superintendencia de Notariado y Registro a propósito de una consulta presentada
por la Personera Municipal de Yacopi, en la cual se invocaba la autorización de
personas designadas por aquella entidad para tomar huellas dactilares de unos
adultos mayores en situación de difícil movilidad “con el fin de autenticar
las autorizaciones para el cobro de sus respectivos subsidios” provenientes
del programa “Colombia Mayor.” En aquella oportunidad se plasmó en el concepto
que no era jurídicamente posible que los notarios delegaran funciones en otras
personas que no eran depositarias de la función fedante, pues era precisamente
su condición de tal bajo cualquiera de las modalidades previstas en la ley (en
propiedad, en interinidad o por encargo) lo que atribuía la facultad de
imprimir presunción de autenticidad a las actuaciones surtidas ante su
presencia. Sin embargo, aclaró que el artículo 160 del Decreto 960 de 1970,
disponía el desplazamiento de los notarios dentro del círculo respectivo a
poblaciones retiradas. [12]
Por último precisó que
con fundamento en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011,[13]
dicho concepto no era de obligatorio cumplimiento o ejecución.[14]
2.2. Respuesta del
Juzgado Promiscuo Municipal de Peque
El Despacho[15]
emitió respuesta al requerimiento judicial, solicitando se declarará la
improcedencia de la tutela. Como sustento de lo pretendido, expuso que: (i) mediante
Resolución No. 005 del veintiséis (26) de abril de dos mil trece (2013),[16]
el Juzgado Promiscuo Municipal delegó en funcionarios de la Secretaria, la
función de toma de huellas y firmas de los adultos mayores censados y pertenecientes
al Programa “Colombia Mayor”, que por razones de edad, de salud o de difícil
movilidad y lejanía del casco urbano se vieron imposibilitados para cobrar
oportuna y personalmente el subsidio estatal. Dicha diligencia se llevó a cabo
entre el catorce (14) y el dieciocho (18) de mayo de dos mil trece (2013)  con
el apoyo de la Gerontóloga del municipio, encargada de manejar el programa
“Colombia Mayor” en dicho lugar. Su labor, fue la de coordinar la entrega de
los escritos de autorización de cobro otorgados por los adultos a sus personas
de confianza una vez surtido el trámite indicado para así poder presentarlos
ante el juzgado y de esta manera proceder a proyectar las autenticaciones
exigidas. Para su realización, se acogieron algunos conceptos emitidos por la
Superintendencia de Notariado y Registro y se llevó a cabo, previo aval de la Policía
Nacional, considerando la situación de orden público compleja en la zona por la
presencia constante de grupos armados al margen de la ley.[17] (ii)
La actividad se realizó en una sola ocasión fundamentalmente porque la competencia
atribuida a los funcionarios judiciales es reglada y el ejercicio de la
actividad notarial escapa de su ámbito de acción, por lo que el Juzgado no ha autorizado
un nuevo desplazamiento, el que en efecto se llevó a cabo como parte de una
solución coyuntural frente a una población determinada. (iii) A su juicio considera
que el Banco Agrario ejerce una conducta discriminatoria frente a los
pobladores del municipio de Peque, Antioquia, comoquiera que las sucursales de
la entidad bancaria en otros lugares del Departamento, como Santa Fe de
Antioquia y Giraldo, permiten que las autenticaciones de los poderes para
reclamar el subsidio por conducto de una tercera persona se realicen ante el
Inspector de Policía o el Secretario de Gobierno con funciones de Inspección de
Policía puesto que no existe una norma que establezca que en aquellos lugares
donde no haya notaría las funciones las deba asumir el juzgado. Además, olvidan
que en el caso concreto, la notaría más cercana se encuentra ubicada en el
municipio de Ituango, es decir a cuatrocientos veintidós (422) kilómetros del
perímetro urbano de Peque.[18]
2.3. Respuesta del
Ministerio de Salud y Protección Social
La entidad solicitó se
declarará la improcedencia de la tutela. Señaló, que existe falta de
legitimación en la causa por pasiva en tanto el Ministerio no tiene competencia
legal para la administración y manejo del Fondo de Solidaridad Pensional y de
los programas financiados con los recursos del mismo, dentro de los cuales se
encuentra “Colombia Mayor”, pues la misma está asignada al Ministerio de
Trabajo. Por ende y, conforme al principio de responsabilidad consagrado en el
artículo 121 de la Constitución Política, “ninguna autoridad del Estado
podrá ejercer funciones distintas de las que atribuyen la Constitución y la
Ley.”[19]
2.4. Respuesta de la
Alcaldía Municipal de Peque
Mediante escrito del
veinticinco (25) de abril de dos mil catorce (2014), el ente territorial[20]
solicitó se concediera el amparo invocado. Consideró que (i) el municipio se
encuentra padeciendo una problemática aguda con los adultos mayores
pertenecientes al programa “Colombia Mayor”, quienes por su avanzada edad y
condiciones de salud se les dificulta trasladarse al casco urbano a cobrar el
subsidio teniendo en cuenta que las vías de acceso son precarias y el
desplazamiento debe efectuarse en mulas, barbacoas, telas de costal, canastos
de café poniendo en riesgo la integridad de estas personas; (ii) a pesar de que
en el municipio de Peque no se cuenta formalmente con una notaría, la jueza del
lugar insiste en que las autenticaciones a los poderes otorgados por los
beneficiarios deben efectuarse personalmente, de lo contrario se estaría
incurriendo en el delito de falsedad en documento privado. A juicio del Alcalde
municipal, este hecho junto con el excesivo formalismo del Banco Agrario violan
el derecho a la igualdad del accionante y demás personas en su misma situación.
Finaliza señalando que el Secretario General y de Gobierno con funciones de
Inspección de Policía, se encuentra dispuesto a colaborar en la labor de
autenticación mencionada, para lo cual es indispensable que esta Corporación se
lo ordene en tanto no existe normatividad alguna que lo faculte para ello.[21]
2.5. Respuesta del
Gerente General del Consorcio Colombia Mayor
Mediante escrito del
veintinueve (29) de abril de dos mil catorce (2014), la entidad[22]
solicitó se negaran las pretensiones invocadas. Sobre el caso concreto, señaló
que para el cobro del subsidio es necesario que los beneficiarios alleguen
poder autenticado ante juez o notario cuando no sea posible reclamarlo
personalmente. Lo anterior por cuanto: (i) el Decreto Ley 019 de 2012[23]
determina expresamente que frente a los documentos que impliquen disposición de
derechos y que deban presentarse en trámites relacionados con el sistema de
seguridad social integral no le serán aplicables las normas de eliminación de
autenticaciones y reconocimientos.[24] (ii) La autenticación de poderes únicamente
procede ante juez o ante notario, ya que la función de otorgar fe pública no
puede ser reemplazada, sustituida o ejercida por funcionarios distintos a los
mencionados, razón por la cual las directrices impartidas hasta el momento
seguirán vigentes; (iii) los recursos destinados a esta población beneficiaria
ostentan el carácter de públicos por lo que deben ser objeto de especial
protección y vigilancia con el fin de evitar detrimentos patrimoniales al
erario; (iv) los lineamientos del programa se encuentran sujetos al control del
Sistema de Administración del Riesgo Operativo (SARO) como parte de una
exigencia implementada por la Superintendencia Financiera y, (v) acceder a las
pretensiones del accionante referentes a darle validez a los poderes otorgados
por autoridades diferentes a las establecidas implicaría sentar un precedente que
puede poner en riesgo la correcta ejecución de los recursos estatales y
amenazar el derecho a la igualdad de las demás personas en su misma situación.
Además de lo expuesto,
indicó que en el asunto analizado se configura el fenómeno jurídico de la
temeridad por cuanto se presentó una acción de tutela previa por parte de la
Personera Municipal de Peque con fundamento en los mismos hechos y pretensiones
que hoy se plantean. Ello ocurrió ante la Sala Penal del Tribunal Superior de
Antioquia y posteriormente, surtida la impugnación, la Sala de Casación Penal
de la Corte Suprema de Justicia, con ponencia de la magistrada María del
Rosario González Muñoz, ordenó declarar la nulidad de todo lo actuado desde el
auto admisorio.
Finalmente solicitó la
vinculación al presente trámite del Ministerio de Trabajo en tanto el Consorcio
encargado de administrar el Programa “Colombia Mayor” depende funcional y
operativamente de este ente estatal, quien es el encargado de autorizar los
pagos de los subsidios.[25]
2.6. El Banco Agrario y el Ministerio de Trabajo se
abstuvieron de hacer pronunciamiento alguno.
3. Trámite de la
acción de tutela
3.1.
El conocimiento de la presente acción correspondió en primera instancia a la
Sala Penal del Tribunal Superior de Antioquia, quien mediante providencia del
nueve (9) de diciembre de dos mil trece (2013) negó el amparo invocado. Por
error del Despacho, el día veintidós (22) de enero de dos mil catorce (2014)
mediante oficio No.378 se envió el expediente a la Corte Constitucional para
surtir el trámite de revisión sin haber desatado el recurso de apelación
interpuesto por la parte accionante contra la referida decisión.
No
obstante, el propio juzgado de primera instancia advirtió el yerro y solicitó a
la Corte la devolución del expediente para dar trámite al recurso de apelación.
3.2.
Declaratoria de Nulidad
Subsanado
el yerro y surtida la impugnación ante la Sala de Decisión Penal de Tutelas de
la Corte Suprema de Justicia, la misma mediante providencia del tres (3) de abril
de dos mil catorce (2014), con ponencia del magistrado Fernando Alberto Castro
Caballero, declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto que avocó
conocimiento, por no haberse vinculado al Gerente Regional del Consorcio
Colombia Mayor y a la Alcaldía Municipal de Peque, aun cuando podían verse
afectados con la decisión que se profiriera. Por esta razón, para efectos de
subsanar tal irregularidad y proteger su derecho al debido proceso, se ordenó
la integración a la litis de dichas entidades e igualmente se ordenó la
vinculación oficiosa del Banco Agrario del municipio de Peque.
4. Decisiones que se
revisan
4.1. Decisión de
Primera instancia
Subsanada
la irregularidad, el ocho (8) de mayo de dos mil catorce (2014), la Sala Penal
del Tribunal Superior de Antioquia profirió una nueva decisión en la materia
negando el amparo invocado. [26] Para ello consideró que no era posible
acceder a las pretensiones de la parte accionante, en tanto el Decreto Ley 019
de 2012[27]
no había excluido del trámite de autenticación y reconocimiento aquellos
documentos que implicaran transacción, desistimiento y en general disposición
de derechos, tal como ocurría en el caso concreto. Por ende, para efectos de
cobrar el subsidio estatal proveniente del programa “Colombia Mayor” por
conducto de una tercera persona, era indispensable la autenticación de un poder
ante juez o notario, toda vez que la administración municipal de Peque no podía
ejercer funciones de fe pública que no le correspondían. Sobre el particular
señaló:
“De manera que para la efectivización de los derechos de
los adultos mayores constitucionalmente establecidos, es necesario cumplir con
los requisitos legales dispuestos para tal fin y dado que está de por medio la
transparencia y claridad en la entrega de los recursos destinados a tan
trascendente rubro, no es posible excepcionar por vía de tutela la exigencia
del poder para la obtención del beneficio, en los eventos en que el adulto
mayor no lo puede hacer personalmente.”[28]
Finalizó indicando que
no se habían acreditado siquiera sumariamente las circunstancias que según el
accionante, impedían que sus padres se desplazarán hasta la cabecera municipal
a cobrar la ayuda.
4.2. Impugnación
El señor Aicardo
Antonio Graciano David en calidad de agente oficioso de sus padres presentó
impugnación contra la sentencia de primera instancia considerando que los
adultos mayores son sujetos de especial protección constitucional y por lo
mismo merecedores de un trato preferente. Por ello, las actuaciones de los
operadores judiciales debían regirse por los principios de solidaridad, buena
fe y prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.
Agregó que el derecho
de acceso efectivo a los subsidios estatales se ha visto truncado con ocasión
de la exigencia de unos requisitos que resultan desproporcionados en atención a
las condiciones de vulnerabilidad de los adultos beneficiarios y que han
generado en muchas ocasiones, el retiro voluntario del programa ante la
imposibilidad de satisfacerlos. Con fundamento en lo anterior, solicitó se revocará
el fallo de la referencia. [29]
4.3. Decisión de
segunda instancia
La Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia mediante fallo del tres (3) de julio de
dos mil catorce (2014) resolvió confirmar el fallo recurrido.  Consideró que el
accionante no había logrado demostrar el agravio o amenaza que se cernía sobre
los derechos fundamentales de sus padres, máxime cuando la no entrega del
subsidio económico al que estos últimos tenían derecho se desprendía de no
haber cumplido los requisitos establecidos en la Resolución No. 1370 de dos mil
trece (2013) a través de la cual se había adoptado el Manual Operativo del
Programa de Protección Social al Adulto Mayor, hoy Colombia Mayor. Agregó que
las entidades demandadas habían ceñido sus actuaciones a la normativa vigente y
en ningún momento habían desplegado un comportamiento discriminatorio que
atentara contra el derecho a la igualdad de los agenciados.
5. Pruebas recaudadas en
sede de revisión
5.1. Mediante Auto del
cuatro (4) de diciembre de dos mil catorce (2014), esta Sala de Revisión decretó la práctica de algunas
pruebas en el trámite de la acción de tutela instaurada por Aicardo Antonio Graciano David en calidad de
agente oficioso de sus padres, los señores Marco Tulio Graciano David y María
Ligia David de Graciano, contra el Ministerio de Salud y Protección Social, el
Juzgado Promiscuo Municipal de Peque, Antioquia, la Notaría Única de Ituango,
el Banco Agrario, entre otros.
5.2. Como primera
medida este Despacho le solicitó a la Notaría Única de Ituango, suministrar con
destino al proceso de la referencia la siguiente información:
(i) Dispone de un
procedimiento de registro de huellas y firmas dactilares que permita que la
persona interesada en reclamar el subsidio proveniente del Programa Colombia
Mayor, no tenga que desplazarse hacia las dependencias de la entidad bancaria o
de la Notaría?
Sobre este
interrogante, sostuvo que actualmente ninguna notaría del país cuenta con el
mecanismo de registro de huellas y firmas para que los usuarios no se tengan
que desplazar hasta la entidad en el otorgamiento de sus poderes para el cobro
del subsidio económico.
(ii) ¿Qué alternativa
plantea para garantizar el derecho de acceder al subsidio a los adultos mayores
que tengan dificultades para desplazarse a la entidad bancaria o la Notaría, y
a la vez asegurar que el subsidio llegue a su destinatario real?
Propone como
alternativa para garantizar el derecho de acceso al subsidio, que la Alcaldía
Municipal de Peque, “transporte o ponga a disposición de los adultos mayores
transporte para viajar al casco urbano para que cobren su subsidio ante la
entidad bancaria, que es lo que hacen muchos municipios.” [30]
5.3. Así mismo, se
requirió al Banco Agrario, Sucursal Peque, para que le indicará al Despacho lo
siguiente:
(i) Dispone de un
procedimiento de registro de huellas y firmas dactilares que permita que la
persona interesada en reclamar el subsidio proveniente del Programa Colombia
Mayor, no tenga que desplazarse hacia las dependencias de la entidad bancaria o
de la Notaría?
Frente a este
interrogante, la entidad bancaria sostuvo que no presta este tipo de servicio,
no obstante el Programa “Colombia Mayor” a diferencia de otros programas de
entrega de subsidios estatales, permite el pago a terceros cuando quiera que el
beneficiario directo no puede trasladarse al Banco a cobrar el dinero
personalmente.
(ii) ¿Qué alternativa
plantea para garantizar el derecho de acceder al subsidio a los adultos mayores
que tengan dificultades para desplazarse a la entidad bancaria o la Notaría, y
a la vez asegurar que el subsidio llegue a su destinatario real?
Frente a esta pregunta,
manifestó que por ser una entidad financiera y actuar únicamente como ente
pagador en este proceso, debe garantizar la entrega del subsidio al beneficiario
ordenado por el Convenio “Colombia Mayor” o al autorizado por este último a
través de un poder debidamente documentado y autenticado ante Notaría o
Juzgado, situación que solamente se da con la presencia de esta persona.
Plantea que no existen alternativas diferentes al pago del subsidio en las
instalaciones del Banco o en los diferentes canales electrónicos que este
disponga (cajeros automáticos y corresponsables bancarios), en tanto el tráfico
de dinero no se puede dar fuera de estos.
Aclara que las Notarías
cuentan con personal que puede trasladarse hasta los hospitales, institutos y
demás lugares donde se encuentre la persona impedida para desplazarse, de
suerte que sea posible tramitar el poder necesario para el cobro del subsidio
por conducto de un tercero.[31]
5.4. Finalmente, se le
solicitó a la Alcaldía Municipal de Peque informar lo siguiente:
(i) Cuáles son los
funcionarios que, en razón del ejercicio de sus funciones, se desplazan
habitualmente hacia las veredas del municipio de Peque, particularmente hacia
la vereda Maderal donde actualmente residen los señores Marco Tulio Graciano
David y María Ligia David de Graciano? Cuál es la frecuencia de estos desplazamientos?
Indicó que los
funcionarios y contratistas que laboran para la administración municipal,
independientemente de sus funciones se desplazan a las cuarenta y dos (42)
veredas del municipio de Peque, debido a que dentro del Plan de Desarrollo
Municipal se están ejecutando programas y proyectos en cada una de ellas y el
propósito es descentralizar el servicio de las diferentes secretarías y
dependencias de la administración a través del acompañamiento en dichos lugares.
Lo anterior considerando la distancia a la que se encuentran del casco urbano,
la cual se agrava por la ausencia de vías terciarias y las graves condiciones
topográficas del municipio.[32] Advirtió que los desplazamientos se
realizan cada dos (2) meses en algunos corregimientos durante el término de dos
(2) días.
(ii) ¿Cuál es la
dependencia de la administración municipal más cercana a la vereda Maderal del
municipio de Peque, a la que pueden acudir los accionantes y demás personas en
su misma situación a efectos de realizar diversas gestiones o diligencias ante
aquella? ¿A qué distancia se encuentra de dicha vereda y cuáles son los medios
de transporte de los que disponen los habitantes de la misma para desplazarse a
este lugar?
Expresó que no existe
una dependencia cercana a la vereda Maderal del municipio de Peque, toda vez
que las secretarías y dependencias adscritas al municipio se encuentran en el
casco urbano incluida la Inspección de Policía. Aclara que Peque es un
municipio de sexta categoría razón por la cual a las personas de la zona rural
les toca trasladarse hasta el casco urbano a efectos de poder realizar sus
gestiones.
Expone que la vereda
Maderal, donde actualmente residen los accionantes, se encuentra a cinco (5)
horas del casco urbano a lomo de mula, ante la inexistencia de una vía
terciaria. Por ende los campesinos que no cuentan con dicho medio de
transporte, pueden demorarse incluso siete (7) horas.
Considera que con las
actuaciones del Juzgado Municipal y el Banco Agrario, se están vulnerando los
derechos fundamentales de los adultos mayores, a saber, la vida, la dignidad
humana y la salud, considerando que los mismos son trasladados por sus
familiares o por terceras personas en barbacoas, telas de costal, canastos de
café entre otros medios y es posible que debido a ello, sufran algún accidente
grave.
Por lo anterior, y
con fundamento en la primacía del derecho sustantivo sobre el procedimental,
reitera la necesidad de proteger los derechos fundamentales de los adultos
mayores afectados, frente a lo cual podría considerarse la colaboración del
Secretario General y de Gobierno con Funciones de Inspección de Policía en la
labor de autenticación de poderes.[33]
iI.
Consideraciones y fundamentos
1. Competencia
Esta Sala de Revisión
de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela
proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto
por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de
1991.
2. Problema Jurídico
2.1. De entrada la Sala
advierte la presencia de una tensión constitucional entre la exigencia del
requisito de autenticación ante juez o notario para la reclamación de la ayuda
estatal por conducto de una tercera persona respaldada en la necesidad de garantizar
la seguridad jurídica y la fe pública, y los principios de solidaridad, respeto
a los derechos humanos y la garantía efectiva al mínimo vital que se podrían afectar
por la obligación de concurrir ante dichas autoridades.
En este sentido y de acuerdo
con los antecedentes anteriormente expuestos, la Sala debe resolver el
siguiente problema jurídico: se vulneran los derechos fundamentales a la
igualdad, al mínimo vital y a la vida digna de dos (2) beneficiarios del
programa Colombia Mayor, al exigirles para el pago del subsidio su presencia
física en las dependencias de la entidad bancaria o el otorgamiento de un poder
a un tercero autenticado ante juez o notario, pese a que estas personas se
encuentran en condiciones preciaras de salud, presentan serias dificultades de
desplazamiento a la cabecera municipal donde se ubican aquellas dependencias, y
no cuentan con los medios económicos suficientes por lo que necesitan de esos
recursos para garantizar una vida en condiciones dignas?
2.2. Para dar solución
al problema jurídico planteado, la Sala analizará (i) la procedencia de la
acción de tutela en el caso concreto, (ii) el
principio de solidaridad y la protección
constitucional especial a los adultos mayores en situación de indigencia o de
extrema pobreza, (iii) el requisito de la autenticación para la
reclamación de recursos públicos y, finalmente (iv) se resolverá el caso
concreto.
3. Cuestión
previa: procedencia de la acción de tutela en el caso concreto
3.1. Ausencia de temeridad
3.1.1. En el trámite objeto de revisión,
el Consorcio Colombia Mayor invocó el fenómeno de la temeridad, en tanto previo
a la presentación de la tutela que se revisa, la Sala Penal del Tribunal
Superior de Antioquia se pronunció sobre una acción presentada por la Personera
Municipal de Peque,[34] que se fundaba en los
mismos hechos y en las mismas pretensiones que las planteadas en esta
oportunidad.
3.1.2. En múltiples ocasiones, esta Corporación ha
establecido que se configura la temeridad respecto de un asunto puesto en
conocimiento del juez de tutela, cuando se reúnen los siguientes requisitos:
(i) identidad de partes; (ii) identidad de hechos; (iii) identidad de
pretensiones; (iv) ausencia de justificación razonable y objetiva frente al
ejercicio de la nueva acción de tutela y (v) mala fe o dolo del accionante en
la interposición de la nueva tutela.
Si la actuación cuestionada cumple con los
anteriores requisitos, puede concluirse que se trata de una actuación temeraria
que lesiona los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en tanto se
trata de un asunto sobre el cual ya existe una decisión judicial definitiva e
inmutable. Sin embargo, teniendo en cuenta que
la acción de tutela es un derecho fundamental, y cualquier restricción en su
ejercicio para proteger el adecuado funcionamiento de la administración de
justicia debe ser limitado, el juez
deberá en cada caso concreto, evaluar cuidadosamente las motivaciones de la
nueva tutela y, desde allí, desentrañar los verdaderos motivos que impulsan la
presentación de una nueva acción, partiendo de la base que la buena fe se
presume en todas las actuaciones de los particulares ante las autoridades
públicas, de suerte que resulta imperativo demostrar que se incurrió, real y
efectivamente en una conducta proscrita por el ordenamiento.
3.1.3. Con fundamento en lo expuesto, la Sala considera que en
el presente asunto no se configura el fenómeno jurídico de la temeridad teniendo
en cuenta los siguientes argumentos: (i) como primera medida no existe
identidad de las partes accionantes. La primera acción de tutela, según se
desprende de lo indicado por el Consorcio Colombia Mayor, fue presentada por la
Personera Municipal de Peque, al tiempo que la tutela que hoy se revisa fue
impulsada por el señor Aicardo Antonio Graciano David en representación de sus
padres; (ii) si en gracia de discusión se pensará que esta primera tutela fue
presentada por la funcionaria pública en representación de varios adultos
mayores beneficiarios del programa “Colombia Mayor”, entre ellos quienes hoy acuden
al amparo constitucional y que en consecuencia operaría la temeridad ante la
identidad de partes, debe advertirse que en la primer tutela el juez de
segunda instancia, en este caso la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema
de Justicia decretó la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio de la
demanda y, en consecuencia, eliminó desde el punto de vista jurídico toda
actuación de la peticionaria tendiente a lograr la defensa de los derechos
fundamentales de sus representados. Es decir, este “primer intento” de conseguir la protección no tuvo efectos jurídicos,
y a partir del mismo la jurisdicción constitucional no emitió algún pronunciamiento
de fondo respecto de las pretensiones invocadas.
Por lo anterior, dicha decisión no hizo
tránsito a cosa juzgada constitucional, y no sería lógico tomarla en cuenta
para determinar la existencia o no de multiplicidad de acciones,[35]
máxime cuando con ella no se otorgó protección a los derechos fundamentales de los
accionantes, de modo que la vulneración predicada es actual. Pero además, no
obra elemento de prueba que permita inferir siquiera sumariamente la condición
de agente oficiosa o representante de la Personera Municipal frente a los
peticionarios y demás adultos mayores, pues no reposa copia en el expediente de
esta primera actuación respecto de la cual pueda verificarse en contraste con
la segunda tutela, si en efecto existe concurrencia en los elementos
configurativos de la temeridad. Tan solo existe una afirmación de tal hecho más
no prueba siquiera sumaria que lo acredite.
En sentencia T-767 de 2011,[36] la Sala Segunda de Revisión se refirió a
la prueba relevante que tiene la idoneidad de demostrar la temeridad. En esta
ocasión, se indicó que se presentaba una inexistencia de actuación temeraria
cuando en el expediente de tutela no obraba escrito de la anterior acción de
tutela o de la decisión adoptada con ocasión de su presentación, con el fin de
intentar establecer la identidad de hechos, partes y pretensiones. En este
mismo sentido, en la sentencia T-837 de 2011,[37] la Sala Cuarta de Revisión consideró que la sola
afirmación relacionada con la presunta actuación temeraria sin la demostración
siquiera sumaria de tal hecho, no constituía motivo suficiente para considerar
el uso indebido de la acción constitucional. Esta
posición fue reiterada en la sentencia T-349 de 2013.[38]
En este sentido, no se acreditan los presupuestos exigidos
por esta Corporación para considerar una acción como temeraria.
3.2. El
señor Aicardo Antonio Graciano David quien actúa en calidad de agente oficioso de
sus padres está legitimado para interponer la acción de tutela en su nombre y
representación
3.2.1. De conformidad
con el inciso 1º del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de
tutela puede ser instaurada por la persona directamente afectada o por quien
actúe en su nombre.[39]  De igual manera, el artículo 10º del
Decreto 2591 de 1991,[40] establece: “[l]a acción de tutela
podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o
amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a
través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se
pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en
condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,
deberá manifestarse en la solicitud (…).”
De los artículos
citados se deriva la posibilidad de que la demanda de tutela sea instaurada por
quien, si bien no es el titular de los derechos amenazados o vulnerados, sí ostenta un interés legítimo para solicitar el
amparo de los derechos de otra persona. Así por ejemplo, para el ejercicio de la agencia oficiosa,[41]
deben constatarse de manera puntual los siguientes requisitos: (i) que el
directamente afectado se encuentre imposibilitado para interponer directamente
la acción, bien
sea (1) por circunstancias físicas, (2) por razones síquicas que pudieren haber
afectado su estado mental, o (3) debido a un estado de indefensión que le
impida acudir a la justicia y, (ii)
una manifestación expresa donde conste que se obra en calidad de agente
oficioso. Solo cuando estos dos
requisitos sean satisfechos, se afirma que el agente goza de legitimación por
activa para agenciar los derechos fundamentales de su titular.
3.2.2. En el caso concreto, se cumplen los requisitos
constitucionales para el ejercicio de la agencia oficiosa. En efecto, (i) el
accionante manifestó explícitamente en el escrito de demanda que está actuando
en nombre de sus padres, Marco Tulio Graciano David y María Ligia David de
Graciano.[42] (ii) Está probado que estos últimos no
pueden instaurar la acción de tutela a nombre propio comoquiera que se trata de
personas con serias dificultades de movilización por su avanzada edad (87 y 75
años respectivamente) y complicaciones en sus condiciones de salud. Además se
encuentran domiciliados en una vereda del municipio de Peque, Antioquia, al que
solo pueden acceder en mulas, barbacoas, telas de costal, canastos de café
debido a la precariedad de las rutas de acceso, hecho que implica largas
jornadas de desplazamiento que pueden superar incluso las cinco (5) horas. Así
mismo, no cuentan con recursos económicos suficientes.
Las anteriores afirmaciones además de tornar verosímil la imposibilidad física para ejercer por sí
mismos la defensa de sus derechos fundamentales que en este caso fue asumida
por una persona de su núcleo familiar respectivo, dándole plena viabilidad al
ejercicio del amparo, ni
siquiera fueron cuestionadas por las entidades accionadas y fueron incluso
confirmadas por el Alcalde de Peque, de manera que con fundamento en el principio de buena fe consagrado en el
artículo 83 de la Carta Política[43] deben tenerse por ciertas. (iii) Finalmente, los agenciados no hicieron manifestación alguna
de no querer que la acción se interponga en su nombre, ni existe ninguna
evidencia dentro de las pruebas disponibles de tal ausencia de voluntad.
En estas condiciones, la Sala reconoce el derecho que tiene
el accionante de promover la presente acción de tutela, pues tiene un interés
legítimo y actual para ejercer la misma en aras de buscar la protección
inmediata de los derechos fundamentales de dos (2) sujetos de especial
protección constitucional. En consecuencia, se configura en el presente caso la
legitimación por activa y se torna procedente la
presente acción de tutela.
3.3. En el presente asunto se cumple con el requisito de
subsidiariedad de la acción de tutela
3.3.1. De acuerdo con
el artículo 86 de la Constitución Política, la jurisprudencia constitucional, y
los artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela sólo
procede (i)  cuando el presunto afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial; (ii) cuando existiendo, ese medio carece de idoneidad o eficacia para
proteger de forma adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales, en
las circunstancias del caso concreto;[44]  o (iii) cuando se interpone para
evitar la consumación de un perjuicio irremediable en un derecho fundamental,
evento en el que el amparo procede de manera transitoria, es decir, mientras se
produce una decisión definitiva por parte del juez natural.
A partir de las reglas
establecidas, esta Corporación ha venido desarrollando subreglas que permiten estudiar la idoneidad y eficacia que ofrecen los
mecanismos disponibles desde el punto de vista constitucional, dependiendo de la
materia de que se trate y las particularidades de cada asunto. Por ello, es
indispensable que en todos los casos analizados, el juez constitucional realice previamente una valoración de
la realidad fáctica y de los elementos de juicio con trascendencia para el
examen del asunto objeto de estudio, y de esta manera pueda determinar si es o
no necesario proteger urgente e inmediatamente los derechos afectados a través
del mecanismo constitucional.
3.3.2. Ahora bien, tratándose de
personas de la tercera edad que además se encuentran en situación de extrema
pobreza, esta Corporación se ha ocupado de analizar la eficacia e idoneidad de
la acción de tutela. En sentencia T-207 de 2013,[45] la Sala Quinta
de Revisión estudió la situación de un ciudadano de ochenta y dos (82) años de
edad con serias complicaciones de salud, sin capacidad laboral para preverse
sus propios recursos, que había sido retirado
del Programa de Protección Social al Adulto Mayor al cual pertenecía desde
hacía cinco (5) años, bajo el argumento de que se encontraba inmerso en la
causal de retiro consistente en ser propietario de más de un inmueble. Sobre la
procedencia de la tutela en el caso concreto, la Sala señaló que dada la
premura que exigía la solución de una controversia en la cual se encontraban en
juego derechos fundamentales de un adulto mayor carente de recursos económicos,
como sujeto de especial protección constitucional, era factible aceptar que la
acción de tutela se instituyera como el medio idóneo y eficaz para su
protección. Sobre el particular se sostuvo:
“Esta corporación ha manifestado que, ‘por la
disminución de sus capacidades físicas, la reducción de las expectativas de
vida y la mayor afectación en sus condiciones de salud, estas personas
constituyen uno de los grupos de especial protección constitucional y, por este
motivo, resulta para ellos desproporcionado ser sometidos a esperar que en un
proceso ordinario se resuelvan sus pretensiones”.[46]
3.3.3. En el caso
objeto estudio, el recurso de amparo fue interpuesto en representación de dos
(2) adultos mayores de ochenta y siete (87)[47] y setenta y cinco (75) años de edad,[48]
que padecen serios quebrantos de salud y además carecen de ingresos suficientes
para su manutención. Ambos son beneficiarios de los subsidios económicos
otorgados por el programa “Colombia Mayor”, que precisamente se encarga de
ayudar a la población de la tercera edad en situación de extrema pobreza o
indigencia. En esa medida se trata de personas en situación de vulnerabilidad,
que requieren en forma prioritaria la intervención del Estado a efectos de
garantizarles sus derechos fundamentales, no sólo mediante el reconocimiento de
la referida ayuda, sino también por medio de las actuaciones indispensables
para lograr que ese subsidio sea efectivamente recibido por los tutelantes,
pues de nada sirve el reconocimiento de una prestación económica que no puede
hacerse efectiva. [49]
Bajo estos
presupuestos, la Sala encuentra que dadas las condiciones actuales de los
peticionarios, quienes son sujetos de especial protección constitucional y la relevancia
que reviste el caso por estar en juego derechos de rango fundamental, no existe
realmente un medio judicial ordinario que revista la idoneidad para proteger
los derechos que los accionantes estiman vulnerados puesto que se argumenta que
la causa de dicha vulneración es la omisión de las autoridades encargadas de
facilitar el trámite de autenticación.
En consecuencia, la
Sala de Revisión considera que, dada la necesidad de resolver en forma
inmediata y definitiva la controversia que ha surgido respecto de la entrega de
los subsidios estatales de los que dependen estos adultos mayores para su
subsistencia en condiciones mínimas de dignidad, por su celeridad, la acción de
tutela es el mecanismo judicial procedente para alcanzar este fin.
4. El principio de solidaridad y la protección
constitucional especial a los adultos mayores en situación de indigencia o de
extrema pobreza
4.1. La Constitución establece en el
artículo 1º que “la solidaridad entre las personas que la integran y la
prevalencia del interés general” constituyen uno de los valores fundantes
de nuestra comunidad política. Asimismo, en su artículo 95 numeral 2º incluye,
entre los deberes de la persona y del ciudadano, el de “obrar conforme al
principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante
situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas.”
Desde sus primeras decisiones, la
Corte se ha referido a las consecuencias normativas de tales preceptos,
señalando que: “(l)a solidaridad
es un valor constitucional que presenta una triple dimensión. Ella es el
fundamento de la organización política (CP art. 1º); sirve, además, de pauta de
comportamiento conforme al que deben obrar las personas en determinadas
situaciones y, de otro lado, es útil como un criterio de interpretación en el
análisis de las acciones u omisiones de los particulares que vulneren o
amenacen los derechos fundamentales (CP arts. 86 y 95-1).”[50]
Para lograr este propósito
se ha indicado que es indispensable la intervención de los particulares a
través de la cooperación y la ayuda mutua necesaria ante las necesidades,
dificultades y contratiempos que se presenten en la cotidianidad del individuo
en condición de peligro o de indefensión.[51] Pero también, este deber de solidaridad
se ha radicado en cabeza de las autoridades públicas quienes deben desplegar
acciones humanitarias de apoyo, atención y protección ante situaciones que
pongan en peligro la vida, la salud e incluso la dignidad humana de los
ciudadanos. De este modo, tanto las instancias oficiales o los servidores
públicos encargados del ejercicio de las funciones sociales del Estado, como
los particulares, están llamados por la Constitución y la ley a cumplir con su
parte de deberes, lo cual implica un comportamiento consciente de la
interdependencia de los diversos individuos en la sociedad.
4.2. El principio de solidaridad se proyecta, de manera
específica, en los mandatos constitucionales que establecen un deber de
especial protección para personas y grupos humanos en situación de
vulnerabilidad y debilidad manifiesta, como las mujeres cabeza de familia (art.
43 CP), los menores (arts. 44 y 45), las personas enfermas y discapacitadas
(art. 47) y los ancianos (art. 46), entre otros.
En relación con las personas de la
tercera edad, el ordenamiento jurídico
Colombiano ha sido tajante a la hora de garantizar el ejercicio de sus derechos
fundamentales mediante su goce efectivo, lo cual se ve reflejado en
disposiciones de rango constitucional,[52] de derecho internacional[53] y
en el orden legal.[54] Especial énfasis se ha hecho
en la protección de quienes además de ubicarse en edades avanzadas, no cuentan
con ingresos suficientes para alcanzar una congrua subsistencia.
Frente a este hecho, el artículo
46 constitucional establece una obligación de la familia, la sociedad y el
Estado de brindarles protección y
asistencia promoviendo su integración a la vida activa y comunitaria. Se
establece además que en caso de indigencia, el Estado tiene la obligación de
garantizarles los “servicios de la seguridad social integral” y un “subsidio
alimentario.” Y es que precisamente, lo que se pretende es evitar que los
adultos mayores no queden abandonadas a su propia suerte debido a las
aflicciones propias de su edad, las enfermedades que los aquejan y en la gran
mayoría de casos, la precaria situación económica a la que se enfrentan durante
su vejez al punto de caer en la indigencia o pobreza extrema. Por ello, el
artículo 13 de la Constitución Política señala que “El Estado protegerá especialmente a aquellas
personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en
circunstancia de debilidad manifiesta.” Para ello, es imperativo que por intermedio de todas sus
dependencias y líneas de acción, adopte medidas en su beneficio.
El compromiso del
Estado Social de Derecho es “esforzarse en la construcción de las
condiciones indispensables para asegurar a todos los habitantes del país una
vida digna dentro de las posibilidades económicas que estén a su alcance. El
fin de potenciar las capacidades de la persona requiere de las autoridades
actuar efectivamente para mantener o mejorar el nivel de vida, el cual incluye
la alimentación, la vivienda, la seguridad social y los escasos medios
dinerarios para desenvolverse en sociedad.”[55]
4.3. La Corte ya ha
tenido la oportunidad de pronunciarse sobre las implicaciones concretas del
principio de solidaridad en relación con el caso que ahora ocupa la atención de
la Sala. En la sentencia T- 025 de 2015,[56]
la Sala Cuarta de Revisión estudió la solicitud de amparo presentada por dos
(2) adultos mayores beneficiarios del Programa “Colombia Mayor” quienes
invocaban la vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido
proceso y al mínimo vital con ocasión de la negativa impartida por el Banco
Agrario Sucursal Peque de recibirles los poderes otorgados por ellos a terceras
personas para que en su nombre reclamaran la ayuda estatal de la que eran
beneficiarios.
La razón aducida por la entidad para ello, se sustentaba en que
dichos documentos no se encontraban autenticados por un notario o juez de la
República, desconociendo para el efecto que las razones que les impedían reclamar directamente el subsidio,
o autenticar la autorización, se relacionaban con problemas de salud y la gran
distancia a recorrer entre el casco urbano y la vereda en la que residían.
En esta ocasión, la Sala estimó
que obligar a los adultos mayores accionantes que residían en la zona rural del municipio de Peque, a desplazarse a la
cabecera municipal en condiciones inhumanas, para que pudieran cobrar
directamente el subsidio del programa “Colombia Mayor” o autenticar el poder
que le otorgaran a un tercero para que, en su nombre, lo reclamaran, por un
notario o juez de la República, resultaba una carga desproporcionada que
ocasionaba la vulneración de sus derechos fundamentales a una vida digna y a un
mínimo vital. Por esta razón, el Estado, en virtud del principio de
solidaridad, debía entrar a garantizar las condiciones para que dichos ancianos
pudieran disfrutar plenamente de sus derechos.
Bajo esa línea de orientación, la Sala concedió la
protección de los derechos fundamentales al mínimo vital y a una vida digna no
solo de los peticionarios sino también de cuarenta y cinco (45) ancianos que al
igual que los primeros (i) vivían en la zona rural del municipio de Peque; (ii)
no podían desplazarse al casco urbano a cobrar directamente el subsidio por
problemas de salud o por la imposibilidad de transportarse; (iii) habían
otorgado poder a un tercero para que, en su nombre, lo reclamarán y, (iv)
requerían que dicho documento fuera autenticado por un notario o juez de la
República.
Con fundamento en lo expuesto, y considerando que no era
posible desconocer el requisito de autenticación exigido como presupuesto para
el cobro del subsidio por conducto de una tercera persona, le ordenó a la Juez
Promiscuo Municipal de Peque, Antioquia, desplazarse, cada dos (2) meses, a la
zona rural del municipio a autenticar las huellas y firmas de los adultos
mayores, beneficiarios del programa “Colombia Mayor.” Adicionalmente se le
ordenó al Alcalde del municipio de Peque, Antioquia, que como primera autoridad
de policía del municipio, debía garantizar el acompañamiento de la Policía
Nacional o el Ejercito a la referida funcionaria cada vez que se desplazará a
la zona rural del municipio a autenticar las firmas y huellas de los adultos
mayores y por esta vía debía coadyuvarle facilitándole los medios necesarios
para la efectiva realización de dicha labor.
Finalmente, se le ordenó al Consorcio “Colombia Mayor”
reconocer a los beneficiarios, en la próxima consignación, los subsidios
dejados de reclamar y reintegrar al programa a aquellos ancianos que hubieren
sido retirados por el no cobro consecutivo de los subsidios y que se
encontraran en las condiciones señaladas en la sentencia.
4.4. En conclusión, con fundamento en el principio de
solidaridad, surge un deber especial a cargo de las autoridades públicas de
responder con acciones humanitarias y afirmativas que aseguren el goce efectivo
de los derechos fundamentales de los grupos más desventajados, dentro de los
que se encuentran las personas de la tercera edad además carentes de recursos
económicos. Este deber supone (i) aligerar las formalidades dentro del contexto
de especial vulnerabilidad en el que se desenvuelven y, (ii) hacer prevalecer
el goce efectivo de sus derechos fundamentales, removiendo los obstáculos que
les impiden acceder a las entidades del Estado y brindándoles la asistencia
requerida a través de subsidios económicos.
4.5. Así mismo, en desarrollo de
este mandato constitucional, el Estado ha implementado diversas acciones
afirmativas que se han traducido en procedimientos, planes y programas sociales
de asistencia encaminados a procurar el mayor bienestar posible para los
sectores más desventajados de la sociedad como los adultos mayores. Ello se ha
materializado a través de la entrega de subsidios económicos que permiten
satisfacer las necesidades más básicas de este grupo de la población. Uno de
estos programas es “Colombia Mayor.”
Dicho programa tiene el
propósito de proteger a las personas de la tercera edad que se encuentran
desamparadas, no cuentan con una pensión o viven en la indigencia o extrema
pobreza, por lo cual asigna un subsidio equivalente a ciento cincuenta mil
pesos ($150.000) por persona con el que se pretende, satisfagan sus necesidades
básicas.
Su financiamiento se
produce con los recursos de la subcuenta de subsistencia del Fondo de
Solidaridad Pensional[57] y son administrados por sociedades
fiduciarias encargadas, entre otras, de girar el dinero a los beneficiarios del
subsidio económico. Actualmente se regula a través de las disposiciones
previstas en la Resolución 1370 de 2013 del Ministerio de Trabajo.[58]
En virtud de esta normativa, los beneficiarios del programa son seleccionados
por los entes territoriales según el cumplimiento de ciertos requisitos,[59]
dependiendo de un proceso de priorización que determina el grado de necesidad y
del número de cupos asignados por el Ministerio de Salud y Protección Social.[60]
La aplicación de los
criterios de priorización busca seleccionar como beneficiarios del programa
exclusivamente a los adultos mayores en las condiciones de pobreza más
críticas. Por ello, para su ingreso, los entes territoriales deben remitir la
certificación suscrita por el adulto mayor en donde éste manifieste no poseer
más de un bien inmueble, no contar con pensión u otros subsidios e ingresos
superiores a los siguientes: 1) si el adulto mayor vive solo, su ingreso
mensual no debe superar el salario mínimo legal mensual vigente y 2) si vive
con su familia el ingreso familiar debe ser inferior o igual al salario mínimo
vigente.
En relación con el pago del
subsidio, este se efectúa en forma bimestral y el dinero permanece en la
entidad bancaria o en la entidad autorizada para prestar el servicio de giros
postales de cada municipio por un término de diez (10) días hábiles, al cabo de
los cuales si no es reclamado es devuelto al Fondo de Solidaridad Pensional. Para
el siguiente giro programado, se consignan los dineros correspondientes al
periodo anterior y al periodo actual. En caso de que nuevamente el beneficiario
no proceda a su reclamación, se procede a su bloqueo. Incluso se contempla como
causal de pérdida del derecho al subsidio el no cobro consecutivo de subsidios
programados en dos giros. Además, se requiere que el auxilio sea reclamado
personalmente por el beneficiario o, en su defecto, por quien tenga poder
autenticado ante juez o notario.
5. El requisito de la
autenticación para la reclamación de recursos públicos
5.1. De conformidad con
la Constitución, la ley y la jurisprudencia, la autenticación es un trámite
procesal cuya función es la de imprimir seguridad jurídica a los documentos,
actos, contratos, negocios y declaraciones hechas por los particulares.[61]
Esta solemnidad resulta relevante cuando se trata de documentos que implican
transacción, desistimiento y, en general, disposición de derechos, sobre los
cuales se exige para su validez y nacimiento a la vida jurídica, el
cumplimiento de esta formalidad.[62]
En relación con las
disposiciones que consagran el requisito de la autenticación, se tienen los artículos
73 al 78 del Decreto 960 de 1970,[63] 34 y 35 del Decreto 2148 de 1983[64]
y 25 y 36 del Decreto 019 de 2012.[65] Concretamente el artículo 244 del
Código General del Proceso[66] establece que “es auténtico un
documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado,
manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se
atribuya el documento. Los documentos públicos y los privados emanados de las
partes o de terceros, en original o en copia, elaborados, firmados o
manuscritos, y los que contengan la reproducción de la voz o de la imagen, se
presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falso o desconocidos,
según el caso.” Así mismo, el artículo 78
del Decreto 960 de 1970 señala que: “la autenticación solo procede respecto de documentos de que
no emanen directamente obligaciones, no equivale al reconocimiento, tiene el
valor de un testimonio fidedigno, y no confiere al documento mayor fuerza de la
que por si tenga.” Finalmente, el artículo 14 del Decreto 2148 de 1983 dispone que: “el
poder otorgado por documento privado deberá ser presentado personalmente o
reconocido ante juez o notario, con las formalidades de ley.”
5.2. El Programa Colombia Mayor prevé que la autenticación a
través de notario o juez constituye un “medio” plausible y de primer grado en
tanto con ella se busca (i) asegurar el fin de proteger la seguridad en las
transacciones por medio de la adecuada acreditación de la personalidad; (ii) garantizar
la eficiente destinación de los recursos públicos hacia sus beneficiarios y,
(iii) evitar detrimentos patrimoniales al erario.
Dicha formalidad se encuentra instituida en el Manual
Operativo del programa, actualizado mediante la Resolución No. 1370 de 2013,[67]
al prever que en aquellos eventos en los que no sea posible la comparecencia
personal del beneficiario directo para la entrega del beneficio económico por tratarse
de adultos mayores en condición de discapacidad física o de otro orden que no
puedan desplazarse hacia el lugar previsto para este fin, se contempla la
posibilidad de cobro por conducto de una tercera persona para lo cual se exige
un poder del titular debidamente autenticado ante juez o notario en el
cual manifieste expresamente esta voluntad. Este, tendrá una vigencia para un
pago o un giro de subsidios.[68]
Bajo este supuesto, resulta
pertinente analizar la finalidad constitucional que cumple el requisito de la
autenticación.
5.3. La Corte tuvo
ocasión de pronunciarse sobre este aspecto en la sentencia C-952 de 2000,[69]
donde se examinó la constitucionalidad de las disposiciones contenidas en los
artículos 70 del Decreto 960 de 1970[70] y 828 del Decreto 410 de 1971[71]
a propósito de la exigencia de la autenticación ante juez o notario como
presupuesto para la efectividad de los actos jurídicos celebrados por parte de
personas en condición de invidencia. En esta oportunidad, se concluyó que la
exigencia de autenticación perseguía un fin constitucionalmente admisible en la
medida en que con ella se buscaba (i) dotar de validez a los actos jurídicos
celebrados que implicaran el reconocimiento de firmas y contenido de los
documentos suscritos; (ii) garantizar la seguridad en el tráfico jurídico y
reconocer la plena capacidad jurídica de los sujetos de derecho a través del
cumplimiento de unos requisitos establecidos en la ley y, (iii) se concebía
como una garantía indispensable para asegurar el pleno ejercicio de los
derechos constitucionales de personas en condición de debilidad manifiesta y un
medio adecuado para evitar actividades fraudulentas y actuaciones desleales de
terceros que eventualmente pretendieran sacar provecho de su condición
particular.  En este sentido, la intervención de un juez de la República o de un notario, funcionarios
encargados de ejercer la función fedante, resultaba proporcionada y necesaria
para alcanzar la finalidad protectora de las normas por lo que debía declararse
su exequibilidad. En palabras de la Corte:
“Es por eso que preceptos como los acusados, encargados de
disponer las condiciones mediante las cuales el consentimiento dado por los
invidentes los obliga jurídicamente, no parten de la base de una cualidad
personal que se subestima o desconsidera, sino que se apoyan precisamente en el
deseo de garantizar el pleno ejercicio de la personalidad jurídica de ciertos
sujetos y crear condiciones en las que la eficacia de sus actos jurídicos
dependa de algo más -ciertamente con mayor poder vinculante- que la buena
voluntad de los cocontratantes y el espontáneo deseo de cumplir lo pactado.”
5.4. La Constitución
Política, en su artículo 131,[72] instituye la función notarial como un
servicio público y le confiere al legislador su reglamentación. El Decreto 960
de 1970[73]
reconoce la naturaleza de esta actividad que implica el ejercicio de la fe
pública. La Corte ya ha precisado el alcance de la prestación de dicho servicio
en los siguientes términos:
“…Los
notarios no desarrollan únicamente un servicio público, como podría ser el
transporte o el suministro de electricidad, sino que ejercen una actividad, que
si bien es distinta de las funciones estatales clásicas, a saber, la
legislativa, la ejecutiva y la judicial, no puede ser calificada sino como una
verdadera función pública. En efecto, el notario declara la autenticidad de
determinados documentos y es depositario de la fe pública, pero tal atribución,
conocida como el ejercicio de la “función fedante”, la desarrolla, dentro de
los ordenamientos que han acogido el modelo latino de notariado, esencialmente
en virtud de una delegación de una competencia propiamente estatal, que es
claramente de interés general.
Esta función de dar fe es además claramente de interés
general por cuanto establece una presunción de veracidad sobre los documentos y
los hechos certificados por el notario, con lo cual permite un mejor desarrollo
de la cooperación social entre las personas, en la medida en que incrementa la
seguridad jurídica en el desenvolvimiento de los contratos y de las distintas
actividades sociales.
Los notarios no son, en sentido subjetivo, servidores
públicos, así objetivamente ejerzan la función de dar fe pública de los actos
que requieren de su intervención.[74] Son, en cambio, particulares que
prestan en forma permanente la función pública notarial, bajo la figura de la
descentralización por colaboración, de conformidad con los artículos 123 inciso
final, 210 inciso segundo, y 365 inciso segundo, de la Carta Política.
En síntesis, las principales notas distintivas del servicio
notarial, tal como se expuso en la sentencia C-1508/00, son: (i) es un servicio
público, (ii) de carácter testimonial, iii) que apareja el ejercicio de una
función pública, (iv) a cargo normalmente de los particulares en desarrollo del
principio de descentralización por colaboración y (v) a los cuales se les otorga
la condición de autoridades.”[75]
En síntesis, el notario es un colaborador del Estado por lo
que las atribuciones de las que ha sido investido, implican su sometimiento al
régimen jurídico fijado por el legislador y aparejan el control y la vigilancia
ejercida por este, encargado por  el Estatuto Fundamental de asegurar la
eficiente prestación de los servicios públicos, de promover y asegurar el
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población y,
garantizar el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares (artículos
2, 365 y 366 de la C.P.).
5.4.1. Diferentes disposiciones normativas justifican el
ejercicio de la función de autenticación a cargo de los notarios. El artículo 3
del Decreto 960 de 1970,[76] establece que dentro de las funciones
de los notarios está la de: “autorizar el reconocimiento  espontáneo  de  documentos privados” y  “dar  testimonio  de  la  autenticidad
de  firmas  de funcionarios  o particulares y de otros notarios que  las
tengan registradas ante ellos.”[77] Por su parte, los artículos 73 al 78
de la misma normativa señalan la manera como debe materializarse esta función e
indican que “el notario podrá dar testimonio escrito de que la firma  puesta
en un documento corresponde a la de la persona  que la  haya  registrado ante
él, previa confrontación  de  las  dos. También podrá dar testimonio de que las
firmas fueron puestas en su presencia, estableciendo la identidad de los
firmantes.” En igual sentido, el Decreto 2148 de 1983[78] dispone
en su artículo 34 que “en la diligencia de
reconocimiento de un documento privado el notario dejará constancia de la
manifestación del interesado, suscrita por éste, de que el contenido de aquél
es cierto.” Así mismo, el artículo 35
dispone que “para la autenticación de firmas podrá también utilizar un sello
que se ajustará a lo dispuesto en el artículo 73 del Decreto-Ley 0960 de 1970. Las diligencias de
autenticación serán suscritas por el notario con firma autógrafa en último
lugar.”[79]
5.5. Por otra parte, el ordenamiento jurídico ha autorizado
y reconocido el ejercicio de la función fedante a cargo de los jueces de la república.
En efecto, esta Corporación, mediante sentencia C-952 de 2000,[80]
previamente citada, reconoció la legitimidad de esta actividad en cabeza de la
aludida autoridad al señalar que: “la intervención de un juez de la República o de un notario, funcionarios
a quienes se les encomienda la tarea de dar fe sobre la autenticidad de ciertas
actuaciones jurídicas, se convierte en un mecanismo eminentemente garantista,
antes que una carga excesiva o innecesaria, que resulta proporcionada con la
finalidad protectora que se desea brindar a un grupo de ciudadanos.”
Además, existen
diversos antecedentes legales en los que dentro de un contexto similar al
analizado en esta oportunidad, se ha autorizado sin mayores trabas el ejercicio
de la fe pública a cargo de dichos funcionarios públicos:
(i) A través de la Instrucción Administrativa No. 24 de
agosto veintidós (22) de dos mil tres (2003), la Superintendencia de Notariado
y Registro examinó la consulta presentada por la Juez Promiscuo Municipal de
Tauramena, Casanare en relación con la posibilidad jurídica para realizar
autenticaciones de firmas y de fotocopias en un contexto en el cual el único
despacho judicial del municipio era el de su titularidad y la notaría más
cercana se encontraba a varios kilómetros de este. En esta ocasión, la
Superintendencia adujó que el juez podía autenticar los documentos privados que
le fueran presentados, lo cual comprendía el reconocimiento de las firmas que
aparecieran en el documento y el contenido de éste. Concretamente, sostuvo lo
siguiente:
“Si el Código de Procedimiento Civil no estableció un
ritual específico para el reconocimiento por parte del juez de documentos
privados, bien podría el Juez utilizar de manera analógica la forma establecida
por el Estatuto Notarial, ya que la finalidad de la diligencia es la misma:
darle autenticidad a un documento
Privado.”
(ii) Por medio de la Consulta No. 4822 del cuatro (4) de
diciembre de dos mil doce (2012) presentada ante la Oficina Asesora Jurídica de
la Superintendencia de Notariado y Registro por parte del Juez Único Promiscuo
Municipal de Oporapa, Huila, se reconoció la posibilidad jurídica de los jueces
de esta categoría para ejercer funciones de autenticación de firmas y de
fotocopias en municipios donde no existieran notarías. Lo anterior, por cuanto
una interpretación de las normas jurídicas que consagraban este requisito, no
excluía el ejercicio de la función fedante a cargo de estos servidores
judiciales y por el contrario establecían que un documento era auténtico cuando
se presentará ante juez o notario.
5.6. Por último y no menos importante, debe advertirse que la
reglamentación interna en materia de autenticación se ha ido flexibilizando un
poco en lo relativo a la aplicación e interpretación de las normas jurídicas
que regulan esta figura, al punto de permitir la intervención de otras
autoridades públicas que colaboren excepcionalmente en el cumplimiento de esta
función.
Una clara expresión de ello, se refleja en
el Memorando PRE 2200-137 del veinticinco (25) de junio de dos mil nueve (2009)
firmado por el Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica del Icetex,[81] en el cual se analizó el
requisito de la autenticación de títulos valores, entendidos como la carta de
instrucciones que debían suscribir los beneficiarios de créditos educativos y
sus deudores solidarios. En esta oportunidad, se indicó que con la finalidad de
reducir el trámite que implicaba este requisito procesal, era viable aceptar
otras alternativas que permitían alcanzar con el mismo grado de eficacia el fin
perseguido. En este sentido, era posible considerar el reconocimiento de firmas
ante (i) la autoridad más cercana al domicilio, a saber, alcalde, inspector
de policía, juez o notario, (ii) ante el mismo funcionario del Icetex o
(iii) por medio de la firma a ruego ante la autoridad competente cuando se
tratará de personas que no supieran o no pudieran firmar (Subraya la Sala).
Lo anterior encuentra sustento en los siguientes
argumentos:
(i) El artículo 6 del Decreto 019 de 2012,[82]
establece que: “los trámites establecidos por las autoridades deberán ser
sencillos, eliminarse toda complejidad innecesaria y los requisitos que se
exijan a los particulares deberán ser racionales y proporcionales a los fines
que se persigue cumplir. Las autoridades deben estandarizar los trámites,
estableciendo requisitos similares para trámites similares.” Esta
disposición, constituye una manifestación de que en las actuaciones judiciales
debe prevalecer el derecho sustancial por encima del derecho formal. Por
disposición del artículo 228 Superior,[83] las formas no deben convertirse en un
obstáculo para la efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender
por su realización. Es decir, que las normas procesales son  un medio para
lograr la efectividad de los derechos subjetivos y no fines en sí mismas.
(ii) Existen situaciones dentro del
ordenamiento jurídico en las cuales el mismo legislador ha previsto que de
acuerdo a circunstancias excepcionales o de urgencia manifiesta, la competencia
general para la realización de ciertos actos jurídicos asignada en principio a determinados
funcionarios públicos, puede y debe ser suplida por autoridades diferentes a
las habilitadas por antonomasia dado el contexto de ocurrencia de los hechos y
la necesidad de evitar consecuencias adversas que puedan derivarse en punto de
la garantía de derechos fundamentales, al aplicar estrictamente dichas atribuciones.
Los artículos 1107,[84]
1108,[85] 1110[86]
y 1111[87] del Código Civil[88]
habilitan el ejercicio de la función testamentaria radicada por regla general
en los jueces y notarios en otros funcionarios diferentes. En tratándose del
otorgamiento de testamento marítimo disponen que “podrán testar en la forma prescrita por el artículo 1105 no
sólo los individuos de la oficialidad y tripulación, sino cualesquiera otros
que se hallaren a bordo del buque colombiano de guerra, en alta mar.” Igualmente disponen que “en caso de peligro inminente
podrá otorgarse testamento verbal a bordo de un buque de guerra en alta mar”
cuya recepción se producirá por conducto del comandante o su segundo con la
consecuente obligación de remitirlo al juez por conducto del secretario de
Estado.
En igual sentido y en relación con el testamento en buque
mercante, el artículo 1112 del mismo estatuto dispone que: “en los buques
mercantes bajo bandera colombiana, podrá solo testarse en la forma prescrita
por el artículo 1105, recibiéndose el testamento por el capitán o su segundo o
el piloto, y observándose además lo prevenido en el artículo 1107.”
En esta misma línea, el artículo 1098 del Código Civil flexibiliza
la atribución de las competencias generales y regladas y dispone que: “ en tiempo de guerra, el
testamento de los militares, y de los demás individuos empleados en un cuerpo
de tropas del territorio o de la república, y asimismo el de los voluntarios,
rehenes y prisioneros que pertenecieren a dicho cuerpo, y el de las personas
que van acompañando y sirviendo a cualquiera de los antedichos, podrá ser
recibido por un capitán, o por un oficial de grado superior al de capitán, o
por un intendente de ejército, comisario o auditor de guerra. Si el que desea
testar estuviere enfermo o herido, podrá ser recibido su testamento por el
capellán, médico o cirujano que le asista; y si se hallare en un destacamento,
por el oficial que lo mande, aunque sea de grado inferior al de capitán.”
Otro ejemplo, lo constituye el
artículo 1499 del Código de Comercio[89] a propósito de la
facultad que se le otorga al capitán de una nave para ejercer las funciones de
delegado de la autoridad principal con efectos civiles. Concretamente se indica
que: “el capitán recibirá el
testamento de las personas a bordo, observando las formalidades previstas por
las leyes. Igualmente, con sujeción a las disposiciones relativas al
registro civil, levantará actas de los nacimientos, matrimonios y defunciones
acaecidos durante el viaje, y ejercerá las funciones notariales que le asigne
la ley. En caso de urgencia justificada, el capitán tendrá, además,
las atribuciones de juez municipal en lo relativo a la celebración del
matrimonio civil.” Incluso es tan amplia
la norma, que se le atribuye a los capitanes de una nave de línea de navegación
de altura, funciones estrechamente ligadas con la fe pública, al disponer que “podrá
dar fe de que la firma puesta en un documento es auténtica.”
Las anteriores disposiciones permiten evidenciar la manera
como la realización de ciertos actos jurídicos que implican disposición de
derechos y cuya competencia principal ha sido asignada en cabeza de jueces y
notarios, se ha ido materializando en otras autoridades igualmente legitimadas
y facultadas para ello. En situaciones de extrema necesidad, se atribuyen las funciones
de la fe pública más allá de las autoridades mencionadas a capitanes de buque,
capellanes, militares, entre otros ciudadanos.
5.7. En conclusión, el requisito de la autenticación para la
reclamación de recursos públicos persigue fines constitucionalmente legítimos,
en los que principalmente se busca asegurar que estos lleguen a sus
destinatarios evitando cualquier desviación fraudulenta en su asignación y
entrega. Esta función ha sido atribuida en principio a los jueces y a los
notarios. Sin embargo, con la finalidad de aligerar las formalidades y darle
prevalencia al derecho sustancial, es posible en casos excepcionales la
intervención de otras autoridades públicas e incluso de particulares.
6. Caso concreto
6.1. La acción de
tutela objeto de estudio fue interpuesta por el señor Aicardo Antonio Graciano
David en calidad de agente oficioso de sus padres, los señores Marco Tulio
Graciano David y María Ligia David de Graciano. Ambos son personas de la
tercera edad, con complicaciones en su estado de salud, en situación de extrema
pobreza y residentes en la vereda Maderal del municipio de Peque, ubicada a considerable
distancia del casco urbano y a la cual se llega a través de una vía en mal
estado. Por sus condiciones, estas personas requieren la protección de sus
derechos fundamentales por parte del Estado, mediante el reconocimiento de
prestaciones sociales y económicas materializadas a través del subsidio previsto
en el programa “Colombia Mayor” como desarrollo de la protección que se predica
de los adultos mayores en el artículo 46 de la Constitución Política.
La principal razón que
motivó al accionante a interponer la tutela en nombre de sus padres, consiste
en la dificultad de aquellos para acceder efectivamente a dichos subsidios, en
tanto sus condiciones de vulnerabilidad les impiden proceder a efectuar su
cobro de manera personal o en su defecto a través de una tercera persona, pues
para ello se exige la autenticación de un poder ante juez o notario. Dicha
situación se agrava aún más, si se considera que la no reclamación consecutiva de
la ayuda programada en dos giros, puede implicar la pérdida del derecho sobre
el mismo. En todo caso, el señor Aicardo Antonio aclara que no pretende que con
el amparo se exima a sus padres del requisito de la autenticación, sino que se
facilite la realización de dicha diligencia.
6.2. Conforme se indicó
en la parte considerativa de esta providencia, mediante la sentencia T-025 de
2015,[90]
la Sala Cuarta de Revisión concedió con efectos inter comunis el amparo invocado
y, por tal razón, las decisiones de protección adoptadas se extendieron también
a todos los adultos mayores que (i) son beneficiarios del programa
“Colombia Mayor”, (ii) viven en la zona rural del municipio de Peque, (iii) no
pueden desplazarse al casco urbano a cobrar directamente el subsidio por problemas
de salud o por la imposibilidad de transportarse (iv) otorgan poder a un
tercero para que, en su nombre, lo reclame y (v) requieren que dicho documento
sea autenticado por la Juez Promiscuo del municipio de Peque.
Bajo esta premisa el
precedente fijado en aquella oportunidad es aplicable a la resolución del
presente caso y su regla de decisión debe respetarse y atenderse integralmente en
esta ocasión con fundamento en razones de celeridad y  seguridad jurídica. Además,
la Sala comparte los planteamientos allí formulados en torno a que la medida de
exigir la plena identificación y voluntad de los beneficiarios del subsidio
económico a través de las autenticaciones de poderes cuando quiera que su cobro
se va a efectuar por conducto de una tercera persona es razonable, pues
persigue un fin constitucionalmente válido, cual es el de proteger los recursos
estatales evitando suplantaciones, defraudaciones patrimoniales al erario
público y brindando seguridad a las personas beneficiarias de la entrega de la
ayuda que les otorga el programa “Colombia Mayor”, en tanto la exigencia de
autenticación procura asegurar que estos recursos lleguen a sus destinatarios.
Ello adquiere mayor
fuerza, si se tiene en cuenta que los recursos de este programa son escasos y
los aspirantes a ingresar al mismo superan su capacidad de atención. Por eso,
los subsidios se otorgan a los adultos mayores que se encuentran en una
situación de mayor vulnerabilidad, a través de un proceso eficiente y oportuno
de focalización que garantice la recepción de la ayuda por parte de quienes más
lo necesitan.
Adicionalmente,
comparte los argumentos según los cuales trasladar la carga de desplazamiento a
los adultos mayores resulta desproporcionada y excesiva, debido a que las difíciles
condiciones de transporte y de orden público que se registran en la zona, no
pueden tener un efecto adverso sobre quienes requieren atención prioritaria del
Estado en tanto lo único que no se puede permitir, es dejar de garantizar sus
derechos, y ello supone el no sometimiento a cargas mayores para acceder a su
goce.
Se reitera que el deber estatal de asistencia y protección
emanado de la propia Carta Política[91] no puede ser trasladado bajo ningún
presupuesto a individuos inmersos en una condición real de vulnerabilidad. La
esencia del Estado Social y Democrático de Derecho debe siempre velar por el
respeto a la dignidad humana, la prevalencia del interés general y la solidaridad,
la cual adquiere un mayor grado de compromiso cuando se trata de personas en
condiciones de debilidad manifiesta como aquellas de la tercera edad, quienes
comúnmente no se encuentran en la capacidad de procurarse su auto cuidado y
requieren de alguien más, en este caso de la ayuda del Estado y de la sociedad
misma.
Por estas razones, la
Sala revocará la sentencia de primera instancia proferida por la Sala Penal del
Tribunal Superior de Antioquia, el ocho (8) de mayo de dos mil catorce (2014),
que negó el amparo invocado por el señor Aicardo Antonio Graciano David en
calidad de agente oficioso de sus padres, los señores Marco Tulio Graciano
David y María Ligia David de Graciano y la de segunda instancia proferida por
la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, el tres (3) de julio
de dos mil catorce (2014), que la confirmó. En su lugar concederá la tutela de
los derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital y a la vida digna de
los señores Marco Tulio Graciano David y María Ligia David de Graciano.
En consecuencia, se le
ordenará a la Juez Promiscuo Municipal de Peque, Antioquia,
desplazarse, cada dos (2) meses, a la zona rural del municipio a autenticar las
huellas y firmas de los adultos mayores, beneficiarios del programa “Colombia
Mayor” que no pueden cobrar, directamente, el subsidio y otorgan poder a un
tercero, para que en su nombre y representación, lo reclame.
Así mismo, se le
ordenará al Alcalde del municipio de Peque, Antioquia, que
como primera autoridad de policía del municipio, garantice el acompañamiento de
la Policía Nacional o el Ejercito a la Juez Promiscuo Municipal de Peque cada
vez que se desplace a la zona rural del municipio a autenticar las firmas y
huellas de los adultos mayores, beneficiarios del programa “Colombia Mayor”,
que no pueden acudir al casco urbano. En igual sentido, deberá como encargado
de la ejecución del programa “Colombia Mayor” en la entidad territorial,
coadyuvar a dicha funcionaria en la labor de autenticar las firmas y huellas de
los adultos mayores, beneficiarios del programa “Colombia Mayor”, que no pueden
acudir al casco urbano, facilitándole los medios necesarios para su efectiva
realización.
En todo caso, se aclara
que por constituir este evento la misma hipótesis que se estudió en la
sentencia T-025 de 2015,[92] no es necesario proteger a todos los
adultos mayores beneficiarios del programa “Colombia Mayor” que presenten las
mismas condiciones de vulnerabilidad de los peticionarios, en tanto a través de
la providencia en mención, ya se les otorgó el amparo, decisión que como ya se
mencionó es aplicable a la resolución de este caso y por ende su regla debe
atenderse y respetarse integralmente. Bajo esta premisa, será necesario
únicamente extender los efectos inter comunis de la sentencia T-025 de
2015[93]
en relación directa con los señores Marco Tulio Graciano David y María
Ligia David de Graciano.
6.3. Ahora bien, debe
advertirse que en municipios apartados de la geografía nacional como ocurre con
el municipio de Peque en el cual se presentan graves alteraciones al orden
público y constantes dificultades de desplazamiento debido a la precariedad de
la infraestructura vial, es necesario prever medios alternos para proteger en
forma efectiva e integral los derechos fundamentales de sujetos especialmente
protegidos, a saber, personas de la tercera edad inmersas en condiciones
extremas de vulnerabilidad, cuando quiera que la Juez Promiscuo Municipal de
Peque no pueda desplazarse hasta la zona rural de dicha localidad a efectos de
agotar el trámite de autenticación.
Durante el término de traslado
de la presente acción de tutela, con el fin de mitigar las dificultades en la
relación estado-ciudadano y de esta manera lograr un mayor acercamiento con la
comunidad afectada, la Alcaldía Municipal de Peque indicó que los funcionarios y contratistas que laboran
para la administración municipal, independientemente de sus funciones han
venido desplazándose  a las cuarenta y dos (42) veredas del municipio de Peque,
debido a que dentro del Plan de Desarrollo Municipal se están ejecutando
programas y proyectos en cada una de ellas y el propósito es descentralizar el
servicio de las diferentes secretarías y dependencias de la administración a
través del acompañamiento en dichos lugares. Advirtió que los desplazamientos
se vienen realizando cada dos (2) meses en algunos corregimientos durante el
término de dos (2) días.
En armonía con lo anterior, el Secretario General y de Gobierno con Funciones de
Inspección de Policía de Peque, consciente de las condiciones de vulnerabilidad
de sus habitantes, también emprendió acciones de acercamiento con la población
mayor, al punto de manifestar su voluntad de cooperar en la realización de la
actividad de autenticación de poderes a través de la toma de huellas y firmas conforme
se desprende de lo indicado por el Alcalde Municipal en su respuesta al
trámite.[94]
Incluso el mismo accionante en su escrito de tutela, solicita como pretensión
principal la intervención de este funcionario en la garantía de sus derechos.[95]
La Sala ha constatado además que el procedimiento de toma
de huellas y firmas propuesto por el Secretario General y de Gobierno con
Funciones de Inspección de Policía, se viene llevando a cabo en otros
municipios que presentan similares dificultades para el desplazamiento de sus
adultos mayores a la cabecera municipal. Obra dentro del expediente un
documento del municipio de Giraldo, Antioquia de fecha dieciséis (16) de mayo
de dos mil trece (2013) en el cual el Inspector de Policía y Tránsito Municipal
certifica, a través del procedimiento de toma de huellas y firmas, la
autorización que realiza el señor Carlos Enrique Campo Usuga a la señora Flor
Ángela Campo Usuga para que en su nombre y representación esta última reclame
el subsidio económico proveniente del programa “Colombia Mayor.” En el mismo,
se precisa que el documento fue expedido por dicha dependencia considerando que
en la jurisdicción territorial aludida no existe círculo notarial.[96]
Asimismo consta que en las dependencias del Banco Agrario de este municipio se
reconoce validez a los poderes tramitados por conducto de la Inspección de
Policía y Tránsito.
A partir de lo mencionado, la Sala encuentra que en el
presente asunto se configura la existencia de un medio alternativo integrado
por (i) la realización de
desplazamientos habituales de los funcionarios del municipio de Peque a otras
veredas y corregimientos; (ii) la posibilidad de que en estos desplazamientos
se lleve a cabo la toma de huellas y firmas de los adultos mayores a partir de
la iniciativa propuesta por el Secretario de Gobierno y, (iii) las experiencias
de otros municipios que afrontan similares dificultades y han implementado este
tipo de medidas.
6.4. Con fundamento en lo expuesto y considerando que en
casos como éste,  la obligación mínima de las instituciones públicas es (i) hacer
un acompañamiento que garantice una protección apropiada de las personas de la
tercera edad en situación de extrema precariedad; (ii) hacer efectivo el
mandato constitucional que le impone a la sociedad y al Estado el deber de
concurrir para la protección de este grupo vulnerable de personas; (iii) remover
las barreras de acceso, acercando el Estado a los ciudadanos; (iv) respetar las
disposiciones legales relativas al trámite de autenticación ante juez o
notario, reafirmando el carácter indelegable de la función fedante y, (v)
asegurar la entrega de la ayuda a sus destinatarios, será el Secretario General
y de Gobierno con Funciones de Inspección de Policía de Peque, con el
acompañamiento de los demás funcionarios de la Alcaldía Municipal, quienes
deberán desplegar acciones afirmativas en favor de los peticionarios, de suerte
que puedan acceder a los recursos que otorga el Estado sin mayores
condicionamientos y cargas de las que de por sí supone su condición actual y
evitar con esto la pérdida del derecho al subsidio ante el cobro inoportuno del
mismo.
Estas acciones afirmativas van encaminadas justamente (i) a
superar las eventuales dificultades que podría tener la Juez Promiscuo
Municipal de Peque para desplazarse a las zonas rurales y cumplir ella misma todo
el proceso de autenticación y, (ii) reafirmar el mandato constitucional de
solidaridad para que no sean los adultos mayores quienes deban soportar la
carga del desplazamiento.
Por esta razón, la Sala estima que la materialización de
dicho procedimiento de autenticación, deberá suplirse de la siguiente manera.
Como se indicó en precedencia, la Alcaldía Municipal de
Peque viene adelantando unos desplazamientos bimensuales a las cuarenta y dos (42) veredas del
municipio, debido no solo a que se están ejecutando programas y proyectos en
cada una de ellas sino además porque de
conformidad con el Manual Operativo del programa “Colombia Mayor” la entidad
territorial, es la instancia encargada de la política social local y de la
ejecución del programa, en su jurisdicción, y por lo tanto le corresponde,
entre otras cosas, el coordinar, controlar y vigilar la entrega y recibo del
subsidio por parte de los beneficiarios.
En el texto de la providencia se dejó claro que la función
de autenticación es exclusiva de los jueces y de los notarios por lo que no es
jurídicamente posible que sean los funcionarios de la Alcaldía Municipal
quienes asuman su cumplimiento. No obstante, si es constitucionalmente
admisible que sea el Secretario General y de Gobierno con Funciones de
Inspección de Policía de Peque quien con el acompañamiento de la autoridad local
y aprovechando los desplazamientos que se vienen efectuando, realice de manera
preliminar al proceso de autenticación, un procedimiento de certificación de firmas
y toma de huellas de los peticionarios y demás adultos mayores inmersos en sus
mismas condiciones de vulnerabilidad. Esto con la finalidad de agilizar dicho
proceso a través de una labor inicial de constatación de la supervivencia y
correlativa identificación de estas personas, sin que con ello se desconozcan
funciones constitucionales o legales previamente establecidas, en tanto dicha
actividad no requiere ser desplegada por alguien investido de una facultad especial
pues se circunscribe exclusivamente a una labor de verificación.
Agotada esta primera etapa, en la cual ya se ha verificado
la identidad de los adultos mayores beneficiarios del programa “Colombia Mayor,”
plasmado sus firmas autorizando la entrega del subsidio a un tercero y por ende
se han expedido las correspondientes certificaciones por el Secretario General
y de Gobierno del municipio de Peque, en aras de dar efectivo cumplimiento a
las reglas generales de competencia en materia de autenticación y de los funcionarios
autorizados para tal fin, la Alcaldía Municipal deberá remitirlas al Juzgado
Promiscuo Municipal de Peque o a la Notaría de Ituango (por ser éste el  círculo
notarial que comprende al municipio de Peque) para que sean estos quienes
culminen directamente el proceso de autenticación en su respectivo lugar de
trabajo.
Finalizada esta segunda etapa, en la que efectivamente ya
se cuenta con los poderes debidamente autenticados, Marco Tulio Graciano David
y María Ligia David de Graciano así como los demás adultos mayores del
municipio que se encuentren en similares condiciones, podrán reclamar por
conducto del tercero autorizado, el recurso económico del programa “Colombia
Mayor”  en las instalaciones del Banco Agrario, Sucursal Peque sin que para
ello les sean impuestos obstáculos de tipo formal.
En un municipio donde los índices de
pobreza exceden la normalidad y donde las condiciones de vulnerabilidad son
extremas, se activa precisamente esa suerte de división de trabajo, en la cual
todos los agentes sociales deben asumir de manera responsable el cumplimiento
de sus deberes constitucionales y legales, de forma que se haga posible la
cooperación social y la protección efectiva de los derechos fundamentales
especialmente de los más desventajados.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos del presente proceso de tutela,
ordenada mediante auto del cuatro (4) de diciembre de dos mil catorce (2014).
Segundo.- REVOCAR la sentencia de primera instancia proferida por
la Sala Penal del Tribunal Superior
de Antioquia, el ocho (8) de mayo de dos mil catorce (2014), que negó el amparo
invocado por el señor Aicardo Antonio Graciano David en calidad de agente
oficioso de sus padres, los señores Marco Tulio Graciano David y María Ligia
David de Graciano, contra el Ministerio de Salud y Protección Social, el
Juzgado Promiscuo Municipal de Peque, Antioquia, la Notaría Única de Ituango,
el Banco Agrario, y otros, y la de segunda instancia proferida por la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, el tres (3) de julio de dos mil
catorce (2014), que la confirmó. En su lugar CONCEDER la tutela de los derechos
fundamentales a la igualdad, al mínimo vital y a la vida digna de los señores
Marco Tulio Graciano David y María Ligia David de Graciano.
Tercero.- DECLARAR que los señores Marco Tulio Graciano David y
María Ligia David de Graciano, se encuentran cobijados por los efectos inter
comunis de la sentencia T-025 de 2015.[97]
Cuarto.- ORDENAR a la Juez
Promiscuo Municipal de Peque, Antioquia, desplazarse, cada dos (2) meses, a la
zona rural del municipio a autenticar las huellas y firmas de los adultos
mayores, beneficiarios del programa “Colombia Mayor” que no pueden cobrar,
directamente, el subsidio y otorgan poder a un tercero, para que en su nombre y
representación, lo reclame.
Quinto.- ORDENAR al Alcalde del
municipio de Peque, Antioquia, que como primera autoridad de policía del
municipio, garantice el acompañamiento de la Policía Nacional o el Ejército a
la Juez Promiscuo Municipal de Peque cada vez que se desplace a la zona rural
del municipio a autenticar las firmas y huellas de los adultos mayores,
beneficiarios del programa “Colombia Mayor”, que no pueden acudir al casco
urbano.
Sexto.- ORDENAR al Alcalde del municipio de Peque, Antioquia, que como
encargado de la ejecución del programa “Colombia Mayor” en la entidad
territorial, coadyuve a la Juez Promiscuo Municipal de Peque en la labor de
autenticar las firmas y huellas de los adultos mayores, beneficiarios del
programa “Colombia Mayor”, que no pueden acudir al casco urbano, facilitándole
los medios necesarios para su efectiva realización.
Séptimo.- ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Peque que en caso de no ser
posible el desplazamiento de la Juez Promiscuo Municipal de Peque previsto en
la sentencia T-025 de 2015, deberá dentro de los desplazamientos bimensuales
que hasta la fecha se vienen llevando a cabo en las diferentes veredas y
corregimientos aledaños al municipio de Peque, adoptar las medidas adecuadas y
necesarias para que el Secretario General y de Gobierno con Funciones de
Inspección de Policía de Peque realice un procedimiento de certificación de
firmas y toma de huellas de los peticionarios y demás adultos mayores. Esto con
la finalidad de agilizar dicho proceso a través de una labor inicial de
constatación de la supervivencia y correlativa identificación de estas
personas.
Agotada esta etapa, la
Alcaldía Municipal de Peque deberá remitir las certificaciones expedidas por el
Secretario General y de Gobierno con Funciones de Inspección de Policía de
Peque, al Juzgado Promiscuo Municipal de Peque o a la Notaría de Ituango (por
ser éste el círculo notarial que comprende al municipio de Peque) para que sean
estos quienes culminen directamente el proceso de autenticación en su
respectivo lugar de trabajo y posteriormente los peticionarios y demás adultos
mayores del municipio en condiciones de vulnerabilidad puedan reclamar por conducto
del tercero autorizado, el recurso económico proveniente del programa “Colombia
Mayor.”
Octavo.- Por Secretaría General, INFORMAR a los
señores Marco Tulio Graciano David
y María Ligia David de Graciano que pueden acercarse a la Personería Municipal
de Peque, Antioquia, para que, con fundamento en lo establecido en el numeral
15 del artículo 178 de la Ley 136 de 1994, los oriente en el ejercicio de sus
derechos.
Noveno.- Líbrese por Secretaría la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] Fotocopia de la cédula de ciudadanía del señor
Aicardo Antonio Graciano David, quien nació el veintinueve (29) de julio de mil
novecientos setenta y cuatro (1974) (folio 10). En adelante, cuando se cite un
folio, debe entenderse que hace parte del cuaderno principal, a menos que se
diga expresamente otra cosa.
[2] Fotocopia de la cédula de ciudadanía del señor
Marco Tulio Graciano David, quien nació el veintisiete (27) de marzo de mil
novecientos veintisiete (1927) (folio 7).
[3] Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la
señora María Ligia David de Graciano, quien nació el quince (15) de noviembre
de mil novecientos treinta y ocho (1938) (folio 9).
[4] Conforme el acuerdo consorcial de fecha treinta
(30) de noviembre de dos mil doce (2012) se constituyó una alianza estratégica
conformada por las sociedades fiduciarias: Fiduprevisora SA, Fiducoldex SA y
Fiducentral SA estableciéndose así el Consorcio Colombia Mayor 2013 antes
Consorcio Prosperar. Su  actividad se limita a observar las instrucciones y
ordenamientos formulados por el Ministerio de Trabajo, en virtud del contrato
de encargo fiduciario No. 216 de dos mil trece (2013), donde se estableció que este
Consorcio cuenta con la calidad de administrador fiduciario del Fondo de
Solidaridad Pensional, a cargo del manejo de las dos (2) subcuentas
denominadas: 1. Subcuenta de Solidaridad, que financia el Programa de Subsidio
al Aporte en Pensión-PSAP- y la 2. Subcuenta de Subsistencia, con la cual se
financia el Programa “Colombia Mayor” (folio 138).
[5] El Programa Colombia Mayor tiene por finalidad
proteger a las personas de la tercera edad que se encuentran desamparadas, no
cuentan con una pensión, viven en la indigencia o en la pobreza extrema
mediante la entrega bimestral de un subsidio económico que contribuye a mejorar
sus condiciones de vida y que oscila entre cuarenta mil pesos ($40.000) y
setenta y cinco mil pesos (75.000). El manual operativo del Programa de
Protección Social al Adulto Mayor, hoy Colombia Mayor, en su anexo técnico No.
1 establece lo siguiente: “2.1 Población Objeto. Pueden ser beneficiarios del
programa los colombianos que: (i) han residido los últimos 10 años en el país,
(ii) con una edad de 3 años menos de la edad que rija para adquirir el derecho
a la pensión de vejez de los afiliados al sistema general de pensiones, (iii)
clasificados en los niveles 1 y 2 del SISBEN que carecen de rentas o ingresos
suficientes para subsistir, es decir, son personas o que viven solas y su
ingreso mensual no supera medio salario mínimo mensual vigente, o viven en la
calle y de la caridad pública, o viven con la familia y el ingreso familiar es
inferior o igual al salario mínimo mensual vigente o residen en un Centro de
Bienestar del Adulto Mayor o asisten como usuarios a un centro diurno, o los indígenas
de escasos recursos que residen en resguardos” ( folio 138). Dicho manual
operativo fue actualizado durante la vigencia del año 2013 mediante la
Resolución No. 1370 del dos (2) de mayo de dos mil trece (2013). En el artículo
2 del citado acto administrativo se previó que los ajustes requeridos por el
Manual Operativo se harían a través del anexo técnico elaborado por la
Dirección de Pensiones y otras Prestaciones del Ministerio de Trabajo (folio 23
del cuaderno de segunda instancia).
[6] Copia de un documento suscrito por el señor
Carlos Enrique Campo Usuga, beneficiario del programa del Adulto Mayor del
Municipio de Giraldo, Antioquia por medio del cual autoriza a la señora Flor
Ángela Campo Usuga para que en su nombre reclame el subsidio que le
corresponde. El documento cuenta con el aval del Inspector de Policía y
Tránsito Municipal de Giraldo (folio 5).
[7] Decreto 3771 de 2007, “Por el cual se
reglamenta la administración y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad
Pensional.” Artículo 37. “Pérdida del derecho al subsidio. El beneficiario
perderá el subsidio cuando deje de cumplir los requisitos establecidos en la
normatividad vigente y en los siguientes eventos: 7. No cobro consecutivo de
subsidios programados en dos giros.” Igualmente el Manual Operativo del
Programa de Protección Social al Adulto Mayor, hoy Colombia Mayor señala que es
un motivo de pérdida del derecho al subsidio el: “No cobro consecutivo de
subsidios programados en dos giros.” Sobre las reglas de pago del subsidio se
indica en el numeral 2.15 lo siguiente: “Los pagos se efectúan bimestralmente y
el dinero permanece en la entidad bancaria o en la entidad autorizada para
prestar el servicio de giros postales de cada municipio, como mínimo durante 10
días hábiles, de acuerdo con la programación que se establezca. Pasado este
tiempo si los dineros no han sido cobrados, se devuelven al Fondo de
Solidaridad Pensional. Para el siguiente giro se consignan los dineros
correspondientes al periodo anterior y al periodo actual de giro. En el caso
que nuevamente el beneficiario no efectúe el cobro, no se realiza un nuevo
giro, procediéndose a bloquear al beneficiario hasta tanto el ente territorial
no establezca, el motivo o razón por la cual dicho cobro no se ha realizado
debiéndose realizar el debido proceso que permita determinar si procede el
retiro o la reactivación de pago enviando las respectivas novedades al administrador
fiduciario” (folios 28 y 35 del cuaderno de segunda instancia).
[8] Sobre el particular indica el accionante: “El
municipio cuenta con el casco urbano, 40 veredas y 6 corregimientos, de los
cuales un corregimiento y dos veredas cuentan con vía carretable (transporte
vehicular), el ingreso a lomo de mula, los llamados caminos de herradura”
(folio 1). Adicionalmente obra certificación emitida por la Cogestora Social de
la Red Unidos de Peque, la señora Claudia Milena Moreno Moreno dirigida a la Personera
Municipal, Liliana Salazar David, en donde manifiesta lo siguiente: “Por medio
de la presente, me permito informarle que tengo conocimiento del estado de
salud de dos adultos mayores: María Ligia David de Graciano con cc 21910204 y
su cónyuge Marco Tulio Graciano David con cc 3542540 de Peque (Ant), ellos
tienen 75 y 86 años respectivamente motivo por el cual se les dificulta el
desplazamiento hacia la zona urbana teniendo en cuenta que la vereda donde
residen, Maderal, queda a 6 horas de camino de herradura. Por lo anterior se
les dificulta desplazarse a la zona urbana para realizar el cobro del subsidio
de adulto mayor. También es pertinente mencionar que el señor Aicardo Antonio
Graciano David con cc 15286633 de Peque (Ant) persona que solicita el derecho
es hijo de los adultos antes mencionados vive en el mismo hogar y es el
responsable del sustento de estas dos personas. Agradezco atención especial a
este caso ya que si se acumula 3 pagos quedaran totalmente fuera del programa”
(folio 6).
[9] Folios 17, 111 al 130.
[10] Nora Elena Ortiz Posada.
[11] Folios 31 y 32.
[12] Artículo 160. “Horas ordinarias y
extraordinarias. Las funciones notariales serán ejercidas dentro de las horas y
días hábiles, pero en casos de urgencia inaplazable, al requerimiento de
personas que se hallen imposibilitadas para concurrir a la oficina, el servicio
se prestará en horas extraordinarias o en días festivos. Fuera de estos casos,
los Notarios no están obligados a prestar su ministerio, pero podrán hacerlo
voluntariamente” (folios 33 y 34).
[13] “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
[14] Consulta No.1231 del cuatro (4) de agosto de
dos mil trece (2013) emitida por la Superintendencia de Notariado y Registro.
[15] La titular del despacho es la señora Luz Inés
Castrillón Puerta.
[16] Las razones plasmadas en la Resolución para
ordenar dicha delegación fueron las siguientes: “ Considera el juzgado que ante
la situación particular del área rural del Municipio de Peque, donde el
campesino se tiene que movilizar a pie o a caballo porque no hay vías
terciarias hacia las veredas, es obvio que los adultos mayores, por su edad, no
están en capacidad física de realizar largas jornadas de 6, 7 u 8 horas a píe o
a caballo, para llegar a la cabecera municipal; condición física menguada por
el transcurso del tiempo de un lado, y por el otro, por las largas jornadas que
debieron soportar para buscar los servicios que se ofrecen en el área urbana.
El Juzgado en ausencia de notaría en el Municipio debe tomar una decisión
ajustada a derecho que solucione el impase.” Agrega: “ Que es preciso,
necesario e indispensable solucionar dicho impase que está perjudicando en gran
manera la calidad de vida de los adultos mayores del área rural del municipio
que pertenecen al programa “Colombia Mayor” siendo jurídicamente procedente y
viable la figura de la delegación para tomar las huellas y las firmas de los
ancianos autorizantes en aplicación analógica del artículo 1 del Decreto 1534
de 1989, facultado por la ley integradora por excelencia 153/1887 que establece
reglas para interpretar e integrar todo el ordenamiento jurídico buscando que
ningún caso dentro del territorio Colombiano quede sin solución” (folios 45 al
47).
[17] Certificaciones emitidas por el Capitán Oscar
Javier Ospina Bello, Comandante de la Estación de Policía de Peque, Hugo León
Girón Graciano, Alcalde Municipal de Peque y el Subteniente William Fernando
Medina Ramírez, Comandante de la Estación de Policía de Peque mediante las
cuales informan sobre la grave situación de orden público en la zona rural del
municipio por presencia de milicias de las Farc y bandas criminales como los
Urabeños. Además constatan la ausencia de una Brigada del Ejército Nacional que
preste seguridad en la zona (folios 41 al 43 y 48).
[18] Folios 35 al 39.
[19] Folios 54 al 59.
[20] La titularidad de la Alcaldía Municipal de
Peque se encuentra a cargo del señor Hugo León Girón Graciano.
[21] Folios 134 al 136.
[22] El señor Juan Carlos López Castrillón es el
gerente general del Consorcio Colombia Mayor.
[23] “Por la cual se dictan normas para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública.”
[24] Decreto Ley 019 de 2012, artículo 24. “Los
documentos que implican transacción, desistimiento y, en general, disposición
de derechos, deberán presentarse y aportarse a los procesos y trámites
administrativos de acuerdo con las normas especiales aplicables. De la misma
manera, se exceptúan los documentos relacionados con el sistema de seguridad
social integral y los del magisterio” (folio 143).
[25] Folios 137 al 148.
[26] Folios 60 al 68, 91, 103 al 107, 109 al 111 del
cuaderno principal y folios 3 al 14 del cuaderno de segunda instancia.
[27] “Por la cual se dictan normas para
suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios
existentes en la Administración Pública”.
[28] Folio 157.
[29] Folios 177 al 182.
[30] Folios 26 al 33 del cuaderno de Revisión.
[31] Folios 34 al 38 del cuaderno de Revisión.
[32] Según indica la Alcaldía Municipal de Peque,
algunas veredas se encuentran a nueve (9) horas aproximadamente del casco
urbano a lomo de mula, estando la más cercana a diez (10) minutos.
[33] Folios 39 al 45 del cuaderno de Revisión.
[34] Liliana Ayde Salazar David.
[35] Al respecto, puede observarse la sentencia
T-370 de 2010 (MP Mauricio González Cuervo). En esa oportunidad, la Sala
Segunda de Revisión evaluó si un ciudadano había actuado temerariamente al
presentar cuatro (4) acciones de tutela sucesivas pretendiendo la indexación de
la primera mesada pensional. Se concluyó que no existía temeridad ni alteración
de la cosa juzgada constitucional, porque no concurría la triple identidad en
las respectivas solicitudes y, además, porque uno de los procesos no podía ser
tenido en cuenta para el examen porque fue declarado nulo por los jueces de
instancia.
[36] MP Mauricio González Cuervo.
[37] MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[38] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta
oportunidad, la entidad accionada afirmó que la acción de tutela era temeraria
por presentarse identidad de partes, hechos y objeto. No obstante, no aportó
prueba siquiera sumaria que demostrará el uso indebido de la solicitud de
amparo constitucional a través de la verificación de los presupuestos exigidos para
ello. Se limitó a aportar un telegrama en el cual se indicaba que la primera
acción había sido declarada improcedente, documento que a lo sumo permitía
probar la identidad de partes más no el resto de elementos configurativos de la
temeridad. Por ello, ante la ausencia de pruebas relevantes para constatar los
requisitos de este fenómeno o la existencia de alguna justificación razonable
frente al ejercicio de una nueva acción de
tutela por parte de la actora, resultaba imposible determinar la temeridad invocada
y, por ello, el cargo fracasaba.
[39] Constitución Política
“Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los
jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y
sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de
sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados
o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. (…).”
[40] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.”
[41] La
figura de la agencia oficiosa, ha adquirido un papel importante cuando se trata
de personas de la tercera edad. En síntesis, se ha considerado que por la
disminución de sus capacidades físicas, la reducción de las expectativas de
vida y la mayor afectación en sus condiciones de salud resulta factible el
ejercicio de la acción de tutela por conducto de la agencia oficiosa en tanto
son más latentes sus condiciones de debilidad manifiesta y por ende la
posibilidad de procurarse su auto cuidado. Ello considerando además la premura
que exige la solución de una controversia que involucre directamente las
garantías constitucionales de adultos mayores.
[42] Sobre el particular, se indicó lo siguiente:
“Aicardo Antonio Graciano David en calidad de agente oficioso de mis padres dos
adultos mayores impedidos y enfermos por su avanzada edad, me permito instaurar
el ejercicio del derecho de tutela establecido en el artículo 86 de la
Constitución Política y su decreto reglamentario 2591 de 1991” (folio 1).
[43] Artículo 83. “Las actuaciones de los particulares y de
las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la
cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.”
[44] De conformidad con el numeral 1 del artículo 6
del Decreto 2591 de 1991 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política”, la acción de tutela será improcedente en aquellos
casos en que existan otros medios de defensa judicial al alcance del
accionante. Ello significa que existiendo tales medios, corresponde al actor
agotarlos, antes de acudir a  la vía constitucional; a esto se refiere el
carácter subsidiario de la acción de tutela. Ahora bien, la idoneidad y eficacia del medio judicial
ordinario debe ser analizada en cada caso concreto y respecto de los derechos
fundamentales cuya protección se reclama. Esta afirmación está respaldada en el
artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, en el que se establece que la existencia
de otro medio de defensa judicial “será apreciada en concreto, en cuanto a
su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.”
[45] MP Jorge Iván Palacio Palacio.
[46] En este mismo sentido, en la
sentencia T-495 de 1997 (MP Carlos Gaviria Díaz), la Sala Cuarta de Revisión
examinó la situación de dos (2) adultos mayores que se encontraban en situación
de pobreza extrema. Al abordar la procedencia de la tutela, la Sala precisó la
ausencia de garantía efectiva desde el punto de vista constitucional que
ofrecían los medios ordinarios de defensa. Concretamente señaló que: “Los
demandantes son personas de avanzada edad, en situación de extrema pobreza:
ella reducida a su lecho de muerte y él precisado a cuidarla constantemente;
negarles el amparo de sus derechos y obligarlos a acudir a otra vía judicial,
implicaría para ellos una carga injustificada.  La iniciación de cualquier
proceso demanda una serie de gastos que la familia (…) no puede sufragar;
además, las exigencias formales de cualquier proceso, unido a la mora que puede
presentarse por la congestión judicial, llevaría a que la posible decisión
judicial favorable a las pretensiones de los actores se produjera demasiado
tarde.”
[47] Fotocopia de la cédula de ciudadanía del señor
Marco Tulio Graciano David, quien nació el veintisiete (27) de marzo de mil
novecientos veintisiete (1927) (folio 7).
[48] Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la
señora María Ligia David de Graciano, quien nació el quince (15) de noviembre
de mil novecientos treinta y ocho (1938) (folio 9).
[49] La Constitución Política consagra una
protección especial para las personas de la tercera edad, que en hechos
concretos debe traducirse en un tratamiento singularizado que se ajuste a sus
necesidades y requerimientos. El artículo 46 superior prescribe que “[e]l Estado, la sociedad y la familia concurrirán para
la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán
su integración a la vida activa y comunitaria.” Y esta no es una
cláusula meramente retórica sino que tiene un contenido específico dentro del
ordenamiento jurídico, que en materia de estudio de procedibilidad de la acción
de tutela impone a las autoridades judiciales especial diligencia, cuidado y
atención en el examen formal, teniendo presente que estas personas han sufrido
una disminución en sus aptitudes físicas por el paso del tiempo.
[50] Sentencia
T-125 de 1994 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). En esta oportunidad, la Sala
Tercera de Revisión examinó el caso de un ciudadano que solicitaba por vía de
tutela, se obligará a un particular, en este caso su propio hijo, a suministrar
información
relativa a un negocio jurídico en el que tenía interés directo e, incluso, se
hiciera exigible judicialmente en su favor el pago de la parte del precio que
le correspondía por concepto de sus derechos sobre el bien objeto de
compraventa. La Sala consideró que más allá de una controversia eminentemente
contractual, se trataba de un asunto con especial relevancia constitucional por
estar en juego el principio de solidaridad, el cual debía gobernar las
relaciones entre las partes contratantes y los deberes constitucionales de los
hijos frentes a los padres, quien en este caso, era ya una persona de la
tercera edad carente de recursos económicos y con padecimientos de salud.
Precisó que el ocultamiento de la información de un negocio a quién estaba
vitalmente interesado en él, configuraba una conducta que ponía a la persona en
situación de indefensión respecto del contratante que abusaba de su posición
privilegiada. Con fundamento en lo expuesto, le ordenó a la parte accionada,
informar por escrito a su padre acerca del negocio de venta realizado y el
destino final dado a los bienes y dineros recibidos por la enajenación del
bien, así como suministrarle copia auténtica de todos y cada uno de los
documentos suscritos por él que tuvieran relación con el referido negocio.
[51] Este argumento fue explicado por la Corte
en la sentencia T-149 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) en los
siguientes términos: “La solidaridad como fundamento de la organización
política se traduce en la exigencia dirigida principalmente al Estado, pero
también a los particulares, de intervenir a favor de los más desventajados de
la sociedad cuando éstos no pueden ayudarse a sí mismos. La solidaridad, al
lado de la libertad y la igualdad, desarrolla uno de los grandes ideales de las
revoluciones constitucionales, la fraternidad, valor necesario para hacer
posible tanto el disfrute de iguales libertades para todos como la estabilidad
política de las sociedades pluralistas modernas. Es esta una solidaridad
democrática que no compromete la autonomía de los individuos y de las
organizaciones sociales.” En esta ocasión se revisó una acción de tutela
interpuesta por una persona de cincuenta y ocho (58) años de edad, quien
solicitaba su inscripción en el programa “Revivir”, por medio del cual el
distrito de Bogotá administraba el subsidio para adultos mayores indigentes o
en situación de extrema pobreza. Argumentaba que tenía derecho a ingresar a
este programa por su estado de invalidez derivada de las afecciones cardíacas
que padecía, que le impedía emplearse y, por lo tanto, percibir ingresos para
cubrir sus necesidades básicas y las de su familia. La Sala Tercera de Revisión
determinó que la administración no le había suministrado de manera precisa la
información necesaria acerca de los requisitos que debía cumplir y las pruebas
que debía allegar para ser inscrito en el programa, situación que vulneraba sus
derechos a la información, al debido proceso administrativo, a la vida y a la
seguridad social.
[52] El artículo 46 de la Carta consagra expresamente la
protección al adulto mayor en condición de pobreza: “El Estado, la sociedad y la familia
concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera
edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria. El Estado les
garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio
alimentario en caso de indigencia.”
[53] Entre los tratados internacionales de derechos humanos que
integran el bloque de constitucionalidad (art. 93 superior), puede resaltarse
el Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales -Protocolo de San Salvador (aprobado
mediante la Ley
319 de 1996, declarada exequible en Sentencia C-251 de 1997 (MP Alejandro
Martínez Caballero), el cual en su artículo 17 establece:
“Protección de los
ancianos. Toda
persona tiene derecho a protección especial durante su ancianidad. En tal
cometido, los Estados Partes se comprometen a adoptar de manera progresiva las
medidas necesarias a fin de llevar este derecho a la práctica y en particular
a: a) Proporcionar instalaciones adecuadas, así como alimentación y atención
médica especializada a las personas de edad avanzada que carezcan de ella y no
se encuentren en condiciones de proporcionársela por sí mismas; b) Ejecutar
programas laborales específicos destinados a conceder a los ancianos la
posibilidad de realizar una actividad productiva adecuada a sus capacidades respetando
su vocación o deseos; c) Estimular la formación de organizaciones sociales
destinadas a mejorar la calidad de vida de los ancianos.” Así mismo, en 1991, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la
Resolución 46 sobre Principios de las Naciones Unidas a favor de las personas
de edad, en la cual se consagran cinco principios que tienen relación estrecha
con los derechos consagrados en los diversos instrumentos internacionales,
a saber: (i) Independencia: acceso a los alimentos, al agua potable,
al alojamiento, al vestido y a los cuidados de salud;
(ii)  Participación: los adultos mayores pueden y deben participar
activamente en la definición y aplicación de las políticas que tienen que ver
con su bienestar; (iii) Cuidados: las personas mayores debe ser beneficiarias
de la protección y atención de sus familias, y que gocen de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales, ya sea que se encuentren en un hogar
familiar, en un establecimiento sanitario o en una casa de retiro; (iv)
Autorrealización: posibilidad de asegurar el pleno desarrollo de las
capacidades y habilidades del adulto mayor y (v) Dignidad: las personas mayores
deben ser respetadas y apreciadas por su sola calidad de seres humanos,
independientemente de cualquier condición derivada de la edad, el sexo, la
raza, el origen étnico, sus discapacidades o situación financiera, que no deben
ser explotadas física o mentalmente para lograr cualquier retribución
económica, y que deben ser tratadas con equidad y justicia.
[54] A nivel legislativo el mandato de protección al adulto
mayor pobre fue desarrollado originalmente por los artículos 257
a 262 de la Ley 100 de 1993 “Por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.” Allí fue contemplado dentro
de los denominados “servicios sociales complementarios”, un programa de auxilios encaminado a
garantizar el mínimo vital de ancianos pobres que cumplieran una serie de
requisitos. Este programa en sus inicios debía ser ejecutado y administrado por
la Red de Solidaridad Social. Más adelante, con la expedición de la Ley 797 de
2003 “Por la cual
se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en
la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los
Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”, el manejo de los programas de protección
de los ancianos pobres en situación de pobreza le fue transferido al Fondo de Solidaridad
Pensional, que había sido creado por el artículo 25 de Ley 100. Originalmente
este Fondo fue concebido como una cuenta especial de la Nación, sin personería
jurídica, adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyo objeto era
el de subsidiar los aportes al Régimen General de Pensiones de los trabajadores
asalariados o independientes del sector rural y urbano que carecieran de
recursos para efectuar la totalidad del aporte (literal I del artículo 13 y
artículo 26 de la Ley 100 de 1993). No obstante, con la modificación
introducida por la Ley 797, se dividió el campo de acción de este Fondo en dos
subcuentas: la de solidaridad y la de subsistencia. A la primera le fue
confiado el objeto original de subsidiar los aportes a pensión de un sector de
los trabajadores, mientras que a la segunda le fue asignada la protección de
los ancianos pobres o indigentes a la que se refiere el artículo 258 de la Ley
100 y que había estado en cabeza de la Red de Seguridad Social. Ahora bien,
teniendo en cuenta que la misma ley había facultado al Gobierno Nacional para reglamentar lo concerniente al
Fondo de Solidaridad Pensional, así como los programas de protección al adulto mayor,
fue expedido el Decreto 3771 de 2007 mediante el cual se reguló definitivamente
la forma en la cual estos servicios debían ser prestados.
[55] Sentencia T-426 de 1992 (MP Eduardo Cifuentes
Muñoz). En esta oportunidad, la Sala Segunda de Revisión se ocupó de examinar
el caso de una persona de sesenta y nueve (69) años de edad, carente de
recursos económicos que reclamaba su derecho a la sustitución pensional ante el
fallecimiento de su cónyuge, petición frente a la cual la entidad accionada
había tardado más de diez (10) meses en resolver de fondo. La Sala encontró que
esta actuación ponía en riesgo el derecho al mínimo vital y a la subsistencia
digna de un sujeto de especial protección constitucional a quien el Estado
debía procurarle un trato digno y prioritario. Por ello, ordenó el
reconocimiento de la prestación solicitada al encontrar además satisfechos los
requisitos exigidos para tal fin.
[56] MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[57] Mediante la Ley 797 de 2003 se creó la
subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional. Artículo 1°.
“Naturaleza y objeto del Fondo de Solidaridad Pensional. El Fondo de
Solidaridad Pensional es una cuenta especial de la
Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de la
Protección Social, destinado a ampliar la cobertura mediante un subsidio a las
cotizaciones para pensiones de los grupos de población que por sus
características y condiciones socioeconómicas no tienen acceso a los sistemas
de seguridad social, así como el otorgamiento de subsidios económicos para la
protección de las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema. // El
Fondo de Solidaridad Pensional tendrá dos subcuentas que se manejarán de manera
separada así: // […] – Subcuenta de Subsistencia destinada a la protección de
las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio
económico que se otorgará de acuerdo con lo establecido en el Capítulo IV del
presente decreto.” Artículo 2°. “Se modifican los literales a), e), i), del
artículo 13 de la Ley 100 de 1993 y se adiciona dicho artículo con
los literales l), m), n), o) y p), todos los cuales quedarán así: // […] i) El
fondo de solidaridad pensional estará destinado a ampliar la cobertura mediante
el subsidio a los grupos de población que, por sus características y
condiciones socioeconómicas, no tienen acceso a los sistemas de seguridad
social, tales como trabajadores independientes o desempleados, artistas,
deportistas, madres comunitarias y discapacitados. Créase una subcuenta de
subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, destinado a la protección de
las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio
económico, cuyo origen, monto y regulación se establece en esta ley. La edad
para acceder a esta protección será en todo caso tres (3) años inferior a la
que rija en el sistema general de pensiones para los afiliados. […]”
Actualmente el Decreto 3771 de 2007, “Por el cual se reglamenta la
administración y el funcionamiento del Fondo Solidaridad Pensional” se
encarga de definir la naturaleza y el objeto del Fondo de Solidaridad Pensional
y de sus subcuentas.
[58] “Por la cual se actualiza el Manual Operativo
del Programa de Protección Social al Adulto Mayor, hoy Colombia Mayor.”
[59] El manual operativo del Programa de Protección
Social al Adulto Mayor, hoy Colombia Mayor,  en su anexo técnico No. 1
establece lo siguiente: “2.1. Población Objeto. Pueden ser beneficiarios del
programa los colombianos que: (i) han residido los últimos 10 años en el país,
(ii) con una edad de 3 años menos de la edad que rija para adquirir el derecho
a la pensión de vejez de los afiliados al sistema general de pensiones, (iii)
clasificados en los niveles 1 y 2 del SISBEN que carecen de rentas o ingresos
suficientes para subsistir, es decir, son personas o que viven solas y su
ingreso mensual no supera medio salario mínimo mensual vigente, o viven en la
calle y de la caridad pública, o viven con la familia y el ingreso familiar es
inferior o igual al salario mínimo mensual vigente o residen en un Centro de
Bienestar del Adulto Mayor o asisten como usuarios a un centro diurno, o los
indígenas de escasos recursos que residen en resguardos.”
[60] El manual operativo del
Programa de Protección Social al Adulto Mayor, hoy Colombia Mayor,  en su anexo
técnico No. 1 establece lo siguiente: “2.9. Criterios de Priorización. En el
proceso de selección de beneficiarios que adelante la entidad territorial, debe
aplicar los siguientes criterios de priorización. “1. La edad del aspirante. 2.
Los niveles 1 y 2 del Sisbén. 3. La minusvalía o discapacidad física o mental
del aspirante. 4. Personas a cargo del aspirante. 5. Ser adulto mayor que vive
solo y no depende económicamente de ninguna persona. 6. Haber perdido el
subsidio al aporte en pensión por llegar a la edad de 65 años y no contar con
capacidad económica para continuar efectuando aportes a dicho sistema. En este
evento, el beneficiario deberá informar que con este subsidio realizará el
aporte a pensión con el fin de cumplir los requisitos. Este criterio se
utilizará cuando al beneficiario le hagan falta máximo 100 semanas de
cotización. 7. Pérdida de subsidio por traslado a otro municipio. 8. Fecha de
solicitud de inscripción al programa en el municipio. 9. Madres comunitarias
sin acceso al Sistema General de Pensiones. Parágrafo 1°. Las bases de
ponderación de cada uno de los criterios, serán las que se establezcan en el
Manual Operativo del Programa de Protección Social al Adulto Mayor. Las
Entidades Territoriales deberán entregar la información de priorizados, cada
seis (6) meses.”
[61] Sentencia C-952 de 2000 (MP Carlos Gaviria
Díaz), concretamente el concepto emitido por la Superintendencia de Notariado y
de Registro.
[62] Decreto 019 de 2012: “Por el cual se dictan
normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes en la administración pública”, Artículo 36. “El
artículo 24 de la ley 962 de 2005, quedará así: Presunción de validez de
firmas. Las firmas de particulares impuestas en documentos privados, que deban
obrar en trámites ante autoridades públicas no requerirán de autenticación.
Dichas firmas se presumirán que son de la persona respecto de la cual se afirma
corresponden. Tal presunción se desestimará si la persona de la cual se dice
pertenece la firma, la tacha de falsa, o si mediante métodos tecnológicos
debidamente probados se determina la falsedad de la misma. Los documentos que
implican transacción, desistimiento y, en general, disposición de derechos,
deberán presentarse y aportarse a los procesos y trámites administrativos de
acuerdo con las normas especiales aplicables. De la misma manera, se exceptúan
los documentos relacionados con el sistema de seguridad social integral y los
del magisterio.”
[63] “Por el cual se expide el Estatuto de
Notariado.”
[64] “Por  el cual se reglamentan los Decretos
960 y 2163 de 1970 y  la Ley 29 de 1973.”
[65] “Por el cual se dictan normas para suprimir
o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en
la administración pública.”
[66] Ley 1564 de 2012.
[67] “Por la cual se actualiza el Manual
Operativo del Programa de Protección Social al Adulto Mayor, hoy Colombia
Mayor.”
[68] El Manual Operativo del
Programa de Protección Social al Adulto Mayor, hoy Colombia Mayor en su numeral
2.15 señala lo siguiente: “Seguimiento a los pagos. Los beneficiarios que por
razones de discapacidad física o de otro orden no pueden desplazarse y
presentarse ante la entidad bancaria respectiva para retirar el dinero
correspondiente a este subsidio, podrán otorgar poder a un tercero para que en
su nombre y representación reclame el mismo. Dicho poder deber ser autenticado
por juez o notario y tendrá la vigencia para un pago o un giro de
subsidios.” Adicionalmente el numeral 3.2.12 establece: “Realiza pago a través
de apoderado. Dicho poder no puede tener una vigencia superior a treinta (30)
días.” (Subraya la Sala) (folios 28 y 29 del cuaderno de segunda instancia).
[69] MP Carlos Gaviria Díaz. A
juicio del ciudadano demandante, las normas acusadas contrariaban los preceptos
contenidos en los artículos 2, 4, 13, 14, 83 y 228 de la Carta Política, en
tanto la exigencia contenida en las disposiciones impugnadas, establecía un
tratamiento discriminatorio en contra de las personas invidentes, en tanto
señalaba un requisito adicional del que dependía la efectividad de los actos
jurídicos celebrados por estos ciudadanos. En palabras del accionante, “las
normas demandadas limitan a los invidentes, ya que no pueden ejercer sus
derechos en forma libre y justa, puesto que cada vez que van a celebrar un
determinado contrato, o que se van a obligar con otra persona tienen que
cumplir un simple formalismo como es el de autenticar la firma plasmada en el
documento, previa lectura del mismo por juez o notario.” Agregó: “Igualmente,
se infringe el principio de igualdad, puesto que a los invidentes para
desarrollar una vida económica se les imponen una serie de requisitos como lo
hacen las normas demandadas, para poder quedar obligados jurídicamente mientras
que a las demás personas no.”
[70] “Por el cual se expide el Estatuto de Notariado.”
[71] “Por el cual se expide el Código de
Comercio.”
[72] Constitución Política, artículo 131. “Compete a la ley la
reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores,
la definición del régimen laboral para sus empleados y lo relativo a los
aportes como tributación especial de las notarías, con destino a la
administración de justicia. El nombramiento de los notarios en propiedad se
hará mediante concurso. Corresponde al gobierno la creación, supresión y fusión
de los círculos de notariado y registro y la determinación del número de
notarios y oficinas de registro.”
[73] “Por el cual se expide el Estatuto de notariado.”
El artículo primero del referido Decreto señala que: “El notariado es una
función pública que implica el ejercicio de la fe pública o notarial. La fe
pública o notarial otorga plena autenticidad a las declaraciones emitidas ante
el Notario y a lo que este exprese respecto de los hechos percibidos por él en
el ejercicio de sus funciones, en los casos y con los requisitos que la ley
establece.”
[74] Sobre este punto, en la sentencia C-181
de 1997 (MP Fabio Morón Díaz), la Corte sostuvo lo siguiente: “Para esta
Corporación es indudable que a los notarios en el cumplimiento de sus labores
relacionadas con la fe pública les asiste el carácter de autoridades. Ya la
Corte Constitucional ha precisado que los particulares encargados del
desarrollo de funciones públicas, ‘en el ejercicio de esas funciones ocupan la
posición de la autoridad estatal gozando, por ende, de las prerrogativas del
poder público. (...) Si bien, quienes prestan el servicio notarial no son
servidores públicos, difícil sería entender el conjunto de tareas que les han
sido asignadas si actos de tanta trascendencia como aquellos en los que se
vierte el ejercicio de su función no estuvieran amparados por el poder que, en
nombre del Estado, les imprimen los notarios en su calidad de autoridades.” En
esta oportunidad, se examinó la constitucionalidad del artículo 2 del Decreto
960 de 1970, “Por el cual se expide el Estatuto de Notariado”. Se
decidió declarar exequibles los vocablos “autoridad o” contenidos en el
artículo 2 del Decreto 960 de 1970.
[75] Sentencia C-1212 de 2001 (MP Jaime Araujo Rentería). En
esta oportunidad, se analizó la constitucionalidad del artículo 133 del Decreto
960 de 1970, “Por el cual se expide el Estatuto de Notariado.” La
decisión final fue declarar la exequibilidad de la norma demandada. AV Manuel
José Cepeda Espinosa, SV Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimny Yepes.
[76] “Por el cual se expide el Estatuto de
Notariado.”
[77] El mismo estatuto describe,
cada una de las competencias transcritas. El artículo 68 del Decreto 960 de
1970 reza: “Quienes
hayan suscrito un documento privado podrán acudir ante el notario para que este
autorice el  reconocimiento que hagan de sus firmas y del contenido de aquel.
En este caso se procederá  a extender una diligencia en el mismo documento o en
hoja  adicional, en que se expresen el nombre y  descripción  del cargo   del
notario  ante  quien  comparecen; el nombre e identificaciones  de los
comparecientes; la declaración de  estos de  que  las  firmas son suyas y el
contenido  del  documento  es cierto,  y el lugar y fecha de la diligencia,
que  terminará  con las firmas  de los declarantes y  del  notario  quien,
además, estampará el sello de la notaría.”
[78] “Por el cual se reglamentan los Decretos 960 y
2163 de 1970 y la  Ley 29 de 1973.”
[79] Con la
intención de dar cabal cumplimiento a estas disposiciones y demás previstas
como desarrollo de la función fedante, pero sobretodo con ocasión de la necesidad de abarcar la
organización notarial en todo el territorio nacional de suerte que el Estado
pudiera apersonarse de las necesidades jurídicas que tienen todos los habitantes
del país incluso aquellos residentes en los lugares más remotos de la
geografía, se crearon los círculos notariales. Esta organización ha sido
plasmada en el título V del Decreto 960 de 1970, “Por el cual se expide el
Estatuto de Notariado” al prever en su artículo 121 que “para la prestación del servicio notarial el
territorio de la República se dividirá en círculos de notaría que
corresponderán al territorio de uno o más municipios del mismo departamento,
uno de los cuales será su cabecera y la sede del notario.” Los círculos notariales son la fracción del
territorio nacional en el que el notario respectivo tiene la facultad legal
para ejercer su cargo y prestar válidamente sus servicios. Constituiría
entonces una actuación contraria a este mandato dejar de prestar esta función
en zonas legalmente instituidas para ello, pues lo que se busca con la creación de estos entes, es
facilitar y promover el acceso del servicio público notarial a quien lo
demande, brindando mayor comodidad a los usuarios en todas las regiones del
territorio nacional especialmente y con mayor razón en aquellas donde el grado
de vulnerabilidad de sus habitantes es más severo.
[80] MP. Carlos Gaviria Díaz.
[81] Doctor Campo Elías Vaca Pinilla.
[82]“Por el cual se dictan normas para suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
administración pública.”
[83] Constitución Política, artículo 228. “La
administración de justicia es función pública. Sus decisiones son
independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las
excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.
Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será
sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.”
[84] Artículo 1107. “Entrega del Testamento en consulado. Si el buque,
antes de volver a los Estados Unidos de Colombia, arribare a un puerto
extranjero, en que haya un agente diplomático o consular colombiano, el
comandante entregará a éste agente un ejemplar del testamento, exigiendo
recibo, y poniendo nota de ello en el diario a fin de que puedan surtirse los
efectos y requisitos de que se trata en los incisos 5o., 6o. y 7o. del artículo
1085 y en el artículo 1086. Si el buque llegare antes a Colombia, se enviará
dicho ejemplar, con las debidas seguridades, al Poder Ejecutivo Nacional para
que puedan surtirse los mismos efectos expresados en el inciso anterior.”
[85] Artículo 1108. “Personas legitimadas para otorgas
testamento marítimo. Podrán
testar en la forma prescrita por el artículo 1105 no sólo los individuos de la
oficialidad y tripulación, sino cualesquiera otros que se hallaren a bordo del
buque colombiano de guerra, en alta mar.”
[86] Artículo 1110. “Testamento marítimo verbal. En caso de peligro inminente podrá
otorgarse testamento verbal a bordo de un buque de guerra en alta mar,
observándose lo prevenido en el artículo 1103; y el testamento caducará si el
testador sobrevive al peligro. La información de que hablan los artículos 1094
y 1095 será recibida por el comandante o su segundo, y para su remisión al juez
por conducto del secretario de Estado, se aplicará lo prevenido en el artículo
1103.”
[87] Artículo 1111. “Testamento marítimo cerrado. Si el que puede otorgar testamento
marítimo prefiere hacerlo cerrado, se observarán las solemnidades prescritas en
el artículo 1080, actuando como ministro de fe el comandante de la nave o su
segundo. Se observará, además, lo dispuesto en el artículo 1106, y se remitirá
copia de la carátula al secretario de Estado para que se protocolice, como el
testamento, según el artículo 1107.”
[88] Ley 57 de 1887.
[89] Decreto 410 de 1971.
[90] MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[91] El artículo 2 de la Carta Política prevé que “las
autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales
del Estado y de los particulares.”
[92] MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[93] MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[94] Al respecto, se indicó: “Por lo anterior
solicitamos a su despacho, que se protejan los derechos fundamentales de
nuestros campesinos mediante la presente acción de tutela que bien podría estar
llamada a prosperar. Inclusive el Secretario General y de Gobierno con
funciones de Inspección de Policía, está dispuesto a efectuar dicha actividad
si se le ordenará por su honorable despacho, donde se le faculte autenticar
dichos documentos para después justificar ante los organismos de control dicha
función basado en la sentencia que expida su despacho, ya que no existe
normatividad que lo faculte para ello” (folio 136).
[95] Sobre el particular, el accionante señaló:
“Pretensiones. Ordenar al Ministerio de Protección Social, en su programa
“Colombia Mayor” convenio suscrito con el Banco Agrario, la validez de los
poderes otorgados por el Secretario de Gobierno bajo el principio de igualdad
trasladando la función a este funcionario para que la administración despliegue
sus funcionarios especialmente el secretario en la toma de huellas” (folio 3 y
folio 43 del cuaderno de Revisión).
[96] Folio 5.
[97] MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.