C-033-05
Expediente D-5252
Sentencia C-033/05
MINISTERIO PUBLICO-Intervención en
conciliaciones extrajudiciales
CONCILIACION ADMINISTRATIVA-Condiciones
particulares que reducen la posibilidad de afectación del derecho de acceso a
la justicia
DERECHO A LA IGUALDAD Y CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN MATERIA
ADMINISTRATIVA-Requisito de abogado titulado para
el trámite
La expedición
de normas especiales sobre conciliación en consideración de la materia, no comporta
una vulneración del derecho a la igualdad pues, a juicio de la Corte, la
alegada trasgresión del referido principio superior no puede edificarse en la
simple demostración de que el requisito previsto en la norma censurada no se
exige por el legislador en las conciliaciones sobre las demás materias, tal
como se plantea en la demanda. Sobre este tema resulta pertinente reseñar que
el requisito de estar asistido por abogado titulado es uno más de los varios
establecidos para la conciliación extrajudicial en materia administrativa que
no se requieren para dicho trámite cuando se trata de asuntos de otra
naturaleza. En efecto, sólo de manera enunciativa cabe reiterar que la
conciliación extrajudicial en estos casos, a diferencia de la tramitada sobre
otras materias, exige el cumplimiento de requisitos particulares como la
aprobación judicial del acuerdo y la necesidad de que se adelante en forma
exclusiva frente a agentes del Ministerio Público.
APODERADO JUDICIAL-Supuestos en los que
su intervención se exige
CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN MATERIA ADMINISTRATIVA-Requisito de abogado titulado para el trámite no representa una
restricción al libre acceso a la administración de justicia ni  un obstáculo
para que se desconozca el principio de celeridad
En el trámite
de la conciliación extrajudicial en temas administrativos, como no ocurre en
otras materias en las que los particulares actúan en un plano de igualdad, se
puede llegar a constatar un desequilibrio entre las partes que bien puede
traducirse en que se frustre la realización del acuerdo conciliatorio en su
trámite ante el agente del Ministerio Público o no supere la homologación
judicial por resultar improbado, actuaciones todas éstas que comportan un
contenido jurídico en el que la intermediación de un abogado no puede
interpretarse como un obstáculo sino como una garantía para la prosperidad del
acuerdo en términos justos y satisfactorios para las partes. El establecimiento
de la obligación de estar asistido por abogado en el trámite de la conciliación
extrajudicial en materia contencioso administrativa, resulta ser un medio
idóneo y razonable para lograr un fin constitucionalmente legítimo, como lo es
el de asegurar el cumplimiento de los principios de igualdad, transparencia y
aún el de celeridad en el trámite conciliatorio (C.P. art. 209). El
cumplimiento del requisito previsto por la norma acusada, no representa en sí
mismo una restricción al libre acceso a la administración de justicia ni un
obstáculo para la realización del trámite conciliatorio que desconozca el
principio de celeridad.
Referencia:
expediente D-5252
Demanda
de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 640 de
2001 "por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se
dictan otras disposiciones
Actor: Héctor
Hugo Cuervo Veloza
Magistrado
Ponente:
Dr.
ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de enero de dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Héctor Hugo Cuervo
Veloza presentó demanda contra el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 640 de
2001 “por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se
dictan otras disposiciones”.
Mediante auto
del 6 de julio de 2004, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda contra el
parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 640 de 2001 y dispuso correr traslado de
la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención
ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la
República y al Presidente del Congreso de la República, así como al Ministro
del Interior y de Justicia, a fin de que, de estimarlo oportuno, conceptuaran
sobre la constitucionalidad de la norma acusada.
Igualmente
ordenó invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia con el mismo fin.
Cumplidos los
trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto
del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la
demanda de la referencia.
II.      NORMAS
DEMANDADAS
A continuación
se transcribe el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación
en el Diario Oficial No. 44.303-2 del 24 de enero de 2001. Se subraya lo
demandado.
"LEY 640 DE
2001"
(enero 5)
por
la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras
disposiciones.
El Congreso de la República de Colombia
DECRETA:
CAPITULO
I
Normas generales
aplicables a la conciliación
Articulo 1°. Acta de conciliación. El
acta del acuerdo conciliatorio deberá contener lo siguiente:
l. Lugar,
fecha y hora de audiencia de conciliación.
2. Identificación
del Conciliador.
3. Identificación
de las personas citadas con señalamiento expreso de las que asisten a la
audiencia.
4. Relación
sucinta de las pretensiones motivo de la conciliación.
5. El acuerdo
logrado por las partes con indicación de la cuantía, modo, tiempo y lugar de
cumplimiento de las obligaciones pactadas.
Parágrafo 1º. A las partes de la conciliación
se les entregará copia auténtica del acta de conciliación con constancia de que
se trata de primera copia que presta mérito ejecutivo.
Parágrafo 2º. Las partes deberán asistir a la
audiencia de conciliación y podrán hacerlo junto con su apoderado. Con todo, en
aquellos eventos en los que el domicilio de alguna de las partes no esté en el
Circuito Judicial del lugar donde se vaya a celebrar la audiencia o alguna de
ellas se encuentre fuera del territorio nacional, la audiencia de conciliación
podrá celebrarse por intermedio de apoderado debidamente facultado para
conciliar, aún sin la asistencia de su representado.
Parágrafo 3°. En materia de lo contencioso administrativo el trámite
conciliatorio, desde la misma presentación de la solicitud deberá hacerse por
medio de abogado titulado quien deberá concurrir,  en todo caso, a las
audiencias en que se lleve a cabo la conciliación.
(...)
III.
LA DEMANDA
El demandante
afirma que la expresión acusada vulnera los artículos 13, 209
y 229 de la
Constitución Política.
Respecto del
artículo 13 constitucional, advierte que resulta vulnerado porque la norma
establece una discriminación injusta y arbitraria en la medida en que impone la
obligación de asistir a la conciliación extra judicial en materia contencioso
administrativa a través de apoderado judicial, coartando en esa forma el acceso
del particular en forma directa a la solución del conflicto, requisito que no
se exige en las demás jurisdicciones.
En ese sentido
la norma acusada, asegura, quebranta el principio de proporcionalidad, toda vez
que: “...no son congruentes los beneficios que tiene el particular al
obligarlo a acudir a la justicia con abogado titulado, desplazándolo de
contera; con los fines que establece la Ley en sí, tal como llegar a un acuerdo
conciliatorio en forma rápida y en igualdad de condiciones ...”. Así,
insiste, la disposición establece un trato diferente frente a los ciudadanos que
acuden en forma directa y libre a la jurisdicción ordinaria.
Por otra parte,
el demandante señala que la norma acusada vulnera el artículo
209 superior, ya
que al crear la restricción censurada desconoce el principio de celeridad, pues
en materia administrativa la conciliación es una forma de solucionar los
conflictos surgidos entre el Estado y los miembros de la colectividad, así como
un medio para acceder a la justicia sin que sea necesario poner en movimiento
todo el aparato judicial, evitando altos costos y demoras.
En esa medida: “...La
posibilidad de imponer profesionales del derecho a los ciudadanos para acudir
directamente a la conciliación extrajudicial administrativa, atenta contra toda
filosofía de la conciliación, porque el elemento fundamental de este mecanismo
alternativo de solución de conflictos es el supuesto de igualdad que permite a
las partes en conflicto escuchar y ser escuchadas, intercambiar posiciones y
finalmente decidir la forma en que se solucionará la controversia; contribuyendo
en gran porcentaje a la descongestión judicial, al precaver futuros
litigios...”.
Considera que la
norma también representa una restricción del libre acceso a la administración
de justicia (C.P., art. 229) y contraría el fin perseguido con la norma, cual
es la descongestión de los despachos judiciales, especialmente si se tiene en
cuenta que la conciliación está concebida para solucionar conflictos a través
del acuerdo de quienes son partes en  él y en  consecuencia
el resultado
final tiene la misma fuerza definitoria de una sentencia judicial en la medida
en que hace tránsito a cosa juzgada y presta mérito ejecutivo como garantía del
proceso conciliatorio.
Para respaldar
sus argumentos, hace un recuento de normas conforme a las cuales la única
presencia indispensable en la conciliación -su preparación y celebración- era
la de las partes, como, asegura, lo disponía la "Ley 23 de 1991
y su Decreto Reglamentario 2651 del mismo año”. Del mismo modo
destaca que los Decretos 171 y 173 de 1993, reglamentarios de las normas
referidas, dispusieron en relación con las partes del proceso conciliatorio que
"Las entidades públicas y los particulares podrán actuar en la
conciliación directamente…”, "Las entidades públicas y los particulares
podrán actuar en la conciliación extrajudicial directamente...”. Sobre el
particular, resalta así mismo que la Ley 446 de 1998, autorizaba a las partes
acudir directamente al conciliador administrativo.
En estas
condiciones, insiste en que la norma acusada limitó la libre disposición de las
partes sobre sus intereses en el proceso conciliatorio y el libre acceso a la
administración de justicia.
Destaca que el
balance de la conciliación en materia administrativa, de acuerdo con datos
estadísticos del año 2003, demuestra que el total de conciliaciones intentadas
tuvieron éxito y concluyeron con acuerdos que, tomando en cuenta la cuantía
pretendida y la conciliada, representaron un importante ahorro para el Estado.
Así, indica que: "El balance no se debe hacer solamente desde el punto
de vista económico; porque la conciliación es fundamentalmente, un mecanismo
alternativo de solución de conflictos, y por lo tanto, una de las fórmulas que
contribuyen en alto grado a la descongestión de los despachos en la jurisdicción
contencioso administrativa y un instrumento de paz.”
En estas
condiciones, advierte que la declaratoria de inexequibilidad de la disposición
acusada contribuirá enormemente a lograr mejores efectos y resultados en el
trámite conciliatorio.
Finalmente señala
que existen eventos en los que la "situación jurídico probatoria” reúne
los requisitos para el logro de un acuerdo por vía de conciliación, pero que
dada la exigencia legal de asistir el solicitante particular con apoderado
judicial, se impide el arreglo. En consecuencia, concluye que el requisito
previsto en la norma resulta injustificado e inequitativo, así como factor de
discriminación que perjudica el adecuado ejercicio de principios
constitucionales como la celeridad, la economía procesal, el debido proceso, la
descongestión judicial, el acceso a la justicia, entre otros.
IV.    INTERVENCIONES
1. Ministerio
del Interior y de Justicia
El Ministerio referido, a través del
Director de Ordenamiento Jurídico, interviene en el presente proceso y solicita
la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, con fundamento en las
razones que a continuación se sintetizan.
Señala al inicio
de su exposición que la Corte Constitucional se ha pronunciado en diversas
oportunidades sobre este tema con la consideración de que el artículo 229 de la
Constitución Política establece como regla general el acceso a la justicia a
través de apoderado judicial y, excepcionalmente, cuando lo disponga la ley, la
posibilidad de hacerlo sin el cumplimiento de este requisito, "lo cual
no puede considerarse como una interferencia, sino como la garantía de un
procedimiento justo dentro de los parámetros legales y atendiendo las reglas
propias de la materia correspondiente. "
En estas
condiciones afirma que: "El legislador, dentro de la libertad de
configuración que le otorga el artículo 229 superior, puede definir cuándo el
acceso a la administración de justicia requiere de la asistencia de un abogado
y cuándo los derechos sustanciales de los intervinientes en una determinada actuación
están mejor protegidos si existe una defensa técnica”.
Añade sobre este
tema que la presencia de un abogado en el proceso conciliatorio, contrario a lo
expresado por el demandante, garantiza los principios previstos en el artículo
209 superior respecto de la función estatal en general, ya que en la medida en
que los diferentes actos en los que aquél interviene son de gran complejidad y
exigen de conocimientos especiales, habilidades, destrezas y tecnicismos
jurídicos, su intervención asegura la regularidad de la función y se justifica
para la observancia del debido proceso sobre las actuaciones administrativas.
De otro lado,
señala que es competencia del legislador fijar las excepciones a la regla
general, esto es la exigencia del abogado en procesos administrativos,
considerando factores como la complejidad técnica y la importancia del
procedimiento o actuación de que se trate y del valor constitucional de los
derechos e intereses que el apoderado deba representar, de forma tal que: "...para
el caso de las conciliaciones contencioso administrativas no hay duda que la
materia requiere de conocimientos especiales de carácter jurídico, por lo cual
la intervención del abogado constituye plena garantía de los derechos e
intereses en juego relacionados con la actuación de la administración y el
patrimonio público... ".
Finalmente,
estima que la disposición acusada no vulnera el derecho a la igualdad, toda vez
que la finalidad de la norma es precisamente asegurar el goce efectivo de los
derechos a la verdad y a la justicia. Sobre el particular advierte, además, que
“el acceso a la administración de justicia no debe entenderse limitado a la
justicia formal, sino a la de carácter informal como la que deriva de los
mecanismos alternativos de solución de conflictos...”
2. Academia
Colombiana de Jurisprudencia
El Secretario
General de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, atendiendo la invitación
hecha por esta Corporación, hizo llegar el concepto preparado por el académico
Carlos Fradique Méndez, donde se solicita la constitucionalidad de la
disposición demandada.
Como
consideraciones previas al análisis sobre cada uno de los cargos planteados, el
concepto señala que la Ley 640 de 2001 modificó parcialmente la Ley 446 de 1998
que definió la conciliación como el “mecanismo de resolución de conflictos a
través del cual, dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus
diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado denominado
conciliador”, referencia que permite entender que no era necesaria la
presencia de un abogado para esos fines. En relación con las características de
la conciliación, el concepto transcribe apartes de la sentencia C-160 de 1999,
destacando aquellos en que se consideró que el legislador bien puede prever los
casos en los cuales válidamente se puede restringir la facultad de conciliar y
las condiciones bajo las cuales se pueden presentar peticiones de conciliación,
así como "los trámites que deben sufrir dichas peticiones.”
Recuerda que
existen diferentes clases de conciliación y que sobre este punto se ha
pronunciado la Corte Constitucional en diversas oportunidades, señalando la
viabilidad de la conciliación como requisito de procedibilidad en algunas ramas
del derecho y en otras no, circunstancia que en su criterio ilustra que la
conciliación no tiene el mismo tratamiento en todos los casos. Hace referencia,
también, a que el artículo 41 del Código Penal que establecía la necesidad de
la presencia de apoderados en la conciliación judicial se declaró inexequible en
la sentencia C-760 de 2001, pero por vicios de forma, razón que impide afirmar
que sobre el punto existan antecedentes concretos.
Indica que de
conformidad con lo previsto en el artículo 229 constitucional, por regla
general se debe acceder a la administración de justicia mediante apoderado
judicial y sólo en casos excepcionales es posible hacerlo directamente,
verbigracia, en casos de menor cuantía o en procesos en los que se encuentran
de por medio derechos fundamentales.
Aduce que en la
conciliación administrativa se encuentran en juego muchos intereses económicos
de personas jurídicas de derecho público, de manera que se involucra el
patrimonio que los ciudadanos han entregado por múltiples conceptos al Estado
para que éste pueda cumplir con sus fines. Esta circunstancia, advierte,
resulta diferente a la de los intereses económicos objeto de conciliación entre
particulares y explica las particularidades del régimen, cuyo interés principal
es la defensa del patrimonio del Estado y la adopción de prevenciones con el
fin de evitar su defraudación.
Considera que, “[E]n
cuanto al particular que concilia con entidades públicas es mayor garantía que
esté asistido por abogado, debido a que generalmente aquellas están
representadas por abogados expertos y su política es recortar los derechos
económicos de los ciudadanos, por tanto para que éstos no salgan perjudicados
es necesario que cuenten con una adecuada asesoría jurídica”.
Concluye,
entonces, que de conformidad con la jurisprudencia constitucional, la conciliación
puede ser diferente en razón de las personas o de los intereses objeto de
conciliación, de forma tal que: “...resulta conforme a la Constitución que
la ley proteja de manera especial a las personas que acceden a la conciliación
contencioso administrativa, para que debidamente asesoradas por abogados, cuyo
conocimiento en esta materia se presume, realicen la conciliación en los
términos más justos y equitativos posibles...”.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Señor
Procurador General de la Nación allegó el concepto número 3642, recibido el 30
de agosto de 2004, en el cual solicita a la Corte declarar la exequibilidad de
la norma acusada, con fundamento en las razones que se sintetizan a
continuación.
Explica que el
legislador puede establecer tratamientos diferentes entre una y otra
jurisdicción, sin que ello represente una vulneración del derecho a la
igualdad, siempre que no contraríe parámetros constitucionales. Al respecto,
indica que de acuerdo con el artículo 152 de la Constitución Política, el
Congreso expidió la Ley 270 de 1996 -Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia-, que en el artículo 11 enuncia y diferencia los órganos que integran,
entre otras, la jurisdicción ordinaria y la de lo contencioso administrativo,
de forma tal que por tener naturaleza diferente no se puede predicar o exigir
para ellas un trato similar por parte del legislador como lo pretende el
accionante.
Considera que la
norma acusada hace en efecto la diferenciación, tomando en cuenta el bien jurídico
que se busca proteger y en consideración de las partes involucradas, "pues
es claro que en la jurisdicción contenciosa están en juego los intereses del
Estado y siendo éste parte, se requiere que el administrado se encuentre
acompañado de un abogado, pues teniendo al Estado como contraparte el
procedimiento conciliatorio es más complejo.”
Así mismo, para
explicar la justificación del trato disímil que se establece en la norma,
observa que a través de ella se persigue un objetivo justo a la luz de la
Constitución, cual es “…garantizar al ciudadano que va a demandar, en el
desarrollo de un trámite conciliatorio en materia contenciosa administrativa,
un arreglo
equitativo, equilibrado, eficaz, pronto y eficiente en la solución de
conflictos mediante la asistencia de un abogado titulado que conozca del
lenguaje técnico aplicable en esa materia, que el peticionario esté en
similares condiciones de capacidad e intelectuales con quien represente al
Estado en el caso controvertido (...) y permite además que las personas sean
oídas a través de un interlocutor con preparación eficiente para enfrentar las
excepciones que proponga el Estado, lo que al contrario de lo que propone el
demandante le da celeridad al proceso ya que las condiciones conciliatorias se
equiparan a igual capacidad de comprensión y entendimiento.”
Afirma que de
conformidad con lo previsto en el artículo 229 superior, la regla general es
que todo acceso a la administración de justicia debe hacerse mediante apoderado
judicial, tal como se exige en este caso.
Así mismo
advierte que existe una clara relación de proporcionalidad entre el trato
diferenciado y el fin perseguido por la norma. Al respecto, indica que la norma
se ajusta a los criterios sentados por la jurisprudencia de la propia Corte
Constitucional sobre la materia, cuales son: “a) que el medio debe ser
adecuado para lograr un fin constitucionalmente válido, b) si no existe otro
medio menos oneroso en sacrificio de otros principios o derechos
constitucionales para alcanzar elfin válido, c) que sea proporcionado,
que el trato desigual no sacrifica valores o principios de mayor valor en el
ordenamiento que el que se pretende satisfacer con el trato diferenciado".
En estas condiciones, asegura que la norma, en vez de sacrificar derechos
fundamentales, garantiza y protege los del solicitante de la conciliación,
tanto para evitar el desgaste judicial como para restablecer la igualdad de
condiciones de éste frente al Estado en el trámite conciliatorio.
A juicio del
Señor Procurador la norma armoniza también con lo previsto en el Estatuto del
ejercicio de la abogacía -Decreto 196 de 1971-, conforme al cual se dispone que
uno de los deberes del abogado para el cumplimiento de la función social de su
profesión es el de “colaborar con las autoridades en la realización de una
recta y cumplida administración de justicia y en la conservación del orden
jurídico, señalando como misión principal del abogado la de defender en justicia
los derechos de la sociedad y de los particulares, asesorar, patrocinar y
asistir a las personas con el fin de ordenar y desenvolver su relaciones
jurídicas.”, de forma tal que su actuación en los trámites administrativos
no constituye violación alguna del orden jurídico, especialmente si se
considera que en la conciliación extrajudicial en materia administrativa, se
encuentran de por medio los intereses del Estado y del particular, lo que exige
“mayor exigencia jurídica y protección para el particular que controvierte.”
En ese sentido
señala que el legislador precisamente en aras de lograr una igualdad real y
efectiva, a través de la disposición acusada, pretende proteger a los
ciudadanos que intenten un acuerdo conciliatorio con el Estado, considerando el
hecho que la conciliación extra judicial en materia contencioso administrativa
sólo puede adelantarse ante los agentes del Ministerio Público asignados a esa
jurisdicción y en consecuencia: “...para que una persona investida de
autoridad pública con el poder del Estado pueda hacer cumplir sus decisiones de
manera, responsable, imparcial, independiente, autónoma, ágil y eficiente, es
indispensable en defensa de los derechos del peticionario que éste se encuentre
debidamente representado para que haya un punto de equilibrio y de igualdad...”.
Observa que el
artículo 25 de la Ley 640 de 2001, dispone que en la conciliación extra
judicial en materia contencioso administrativa el conciliador puede solicitar
que se alleguen pruebas o el interesado puede aportadas, de forma tal que es
indispensable que el peticionario que no tiene conocimientos jurídicos sobre
ese tipo de temas, se encuentre asesorado por un abogado que conozca la materia
a efectos de que pueda contar con una verdadera defensa, logrando el equilibrio,
igualdad y proporcionalidad entre las partes, además de dar una mayor celeridad
al proceso en sí mismo.  Sobre este particular cita apartes de la  sentencia
C-893 de 2001.
Por otra parte,
resalta que la Corte mediante la sentencia C-1195 de 2001 señaló que la
conciliación extra judicial es un dispositivo de mediación real y efectiva del
acceso a la administración de justicia que promueve  la resolución
pacífica de los
conflictos, en ese entendido es razonable que el legislador establezca y señale
requisitos de procedibilidad para poner en movimiento el aparato judicial o
condicione el acceso a la justicia mediante la intervención de apoderados
judiciales o la observancia de requisitos de técnica jurídica. Concluye,
entonces, que la norma no desconoce el derecho de igualdad, ni limita el acceso
de las partes a la audiencia, ni infringe los principios de celeridad, de
economía, ni proporcionalidad.
La Vista Fiscal
pone de presente también que el legislador cuenta con “libertad de
configuración normativa” para definir las normas que rigen en materia de
conciliación. Luego de transcribir algunos apartes de la sentencia C-314 de
2002, destaca que "la competencia general configurativa del legislador
en lo que tiene que ver con la administración de justicia se refleja en que
éste puede determinar las formas de cada juicio de que trata el artículo 29
de la Constitución, o la estructura del método en que los asociados pueden
lograr una oportuna decisión del aparato judicial del Estado.”
Afirma que de
conformidad con 10 previsto en el artículo 229 constitucional, el legislador
puede considerar en qué casos se debe estar asistido por un abogado,
considerando que cada actuación judicial produce consecuencias jurídicas
diferentes, de suerte que no resulta contrario a la Constitución Política que
se establezcan requisitos como la intervención de abogados en el intento de
conciliación extrajudicial en los procesos contencioso administrativos,
especialmente frente a eventos conciliables de reparación directa y controversia
contractuales.
Concluye
entonces que la disposición acusada no vulnera ningún precepto constitucional,
toda vez que las actuaciones judiciales siguen siendo oportunas, no se
desconocen los principios del debido proceso y tampoco: "...restringe
el acceso a la administración de justicia ni causa onerosidad, pues el
peticionario voluntaria y libremente y en cualquier momento que lo considere
necesario puede acudir a la administración para que le sea solucionado su
conflicto a través de la conciliación extrajudicial...”.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional
es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, pues la norma demandada hace parte de
una Ley de la República.
2.      La
materia sujeta a examen
El parágrafo
acusado hace parte del artículo 10 de la Ley 640 de 2001, mediante la cual se
modifican las normas relativas a la conciliación y se dictan otras
disposiciones. Dicho artículo, que inicia el capítulo relacionado con las
normas generales aplicables a la conciliación, enuncia el contenido del acta de
conciliación, prevé la obligación de entregar copias auténticas a las partes,
la forma como éstas pueden asesorarse por apoderados y ser representadas en
caso de ausencia. Finalmente, el parágrafo acusado, dispone que la conciliación
en materia de lo contencioso administrativo "desde la misma
presentación de la solicitud deberá hacerse por medio de abogado titulado quien
deberá concurrir, en todo caso, a las audiencias en que se lleve a cabo la
conciliación.”
Para el accionante, dicha disposición
vulnera el derecho a la igualdad (C.P., art. 13), el principio de celeridad en
la función administrativa (C.P., art. 209) y el libre acceso a la
administración de justicia (C.P., art. 229).
El primero de
los cargos lo basa en que no existe justificación para que sólo en materia
contencioso administrativa el trámite conciliatorio exija al particular estar
asistido de un abogado titulado, de manera que, a su juicio, la disposición
establece un trato diferente frente a los ciudadanos que acuden en forma
directa y libre a la conciliación en materias propias de la jurisdicción
ordinaria. En cuanto al principio de celeridad, asegura que la exigencia
entorpece la solución de los conflictos surgidos entre el Estado y los
particulares a través del mecanismo de conciliación y hace énfasis en que la
norma no se compadece con el fin de evitar costos y demoras en el propósito de
buscar solución a los conflictos, razón por la cual, asegura, se atenta contra
la filosofía de este mecanismo alternativo de solución de conflictos que
consiste precisamente en que las partes intercambien posiciones y decidan
libremente la forma en que se remediará la controversia. Después de hacer un
recuento normativo para ilustrar que la conciliación en materia contenciosa
nunca antes había requerido de la asistencia de abogados, expone que el
requisito impide el libre acceso a la administración de justicia y propicia la
congestión de los despachos judiciales, efecto que se quería precaver con las
normas sobre esta materia.
Por su parte,
los representantes del Ministerio del Interior y de Justicia y de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, así como el señor Procurador General de la Nación
coinciden en solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada,
así como en las consideraciones generales que respaldan sus solicitudes, al
indicar que el legislador tiene la competencia para establecer requisitos
particulares que rigen la conciliación en cada materia. Así mismo, llamaron la
atención sobre las particularidades de los asuntos de los que conoce la
jurisdicción de lo contencioso administrativo y la forma como dicha
circunstancia justifica el trato disímil establecido y la garantía que
representa para el particular la exigencia dispuesta en la norma.
Frente a estos
planteamientos y con el fin de resolver si el legislador ha superado los
límites de la facultad de configuración legislativa con la que cuenta para
establecer reglas en materia de conciliación -en particular los relacionados
con el derecho a la igualdad, los principios de la función administrativa y el
libre acceso a la administración de justicia-, la Corte habrá de indagar sobre
los fundamentos de la expedición de normas sobre conciliación en razón de la
materia y, concretamente, sobre los que respaldarían la disposición acusada y
su razonabilidad.
3       Las
reglas especiales sobre conciliación en razón de la materia. El tratamiento
especial que el legislador ha dispuesto sobre conciliación extrajudicial en
materia contencioso administrativa.
3.1    En la
estructuración de las normas que rigen el proceso conciliatorio tanto judicial
como extra judicial, el legislador, en consideración de las particularidades de
las materias de las que conoce cada jurisdicción, ha establecido reglas
especiales que diferencian el trámite en cada caso.
Este, sin
embargo, es tan sólo uno de los criterios utilizados para la categorización de
las diferentes modalidades de conciliación que pueden identificarse en el
ordenamiento, pues existen otros que por ejemplo toman en consideración las
características de las partes involucradas, las calidades exigibles del sujeto
jurídico que actúa como conciliador -servidores públicos, centros de
conciliación, Ministerio Público- y el alcance del acuerdo -en derecho o en
equidad-.
3.2    El
establecimiento de reglas particulares en razón de la materia ha sido una
constante en la legislación sobre conciliación y un criterio de diferenciación
acogido por la jurisprudencia de esta Corporación, como lo ilustra el
pronunciamiento relacionado con las normas especiales sobre conciliación
judicial en material penal, sobre de la cual se expresó: "La naturaleza
de la acción penal, el tipo de conflictos que dan lugar a la investigación
penal, las consecuencias frente al derecho a la libertad personal que conlleva
este tipo de responsabilidad y el interés público en ella involucrado, entre otros
factores, justifican razonadamente la distinción efectuada para el proceso
penal.”[1]
Del mismo modo,
se observa que desde la expedición Ley 23 de 1991, que estableció mecanismos
para descongestionar los despachos judiciales y previó normas en materia de
conciliación, el legislador estableció en los capítulos 3, 4 y 5 normas
especiales para la conciliación en materia laboral, de familia y contencioso
administrativa, respectivamente.
3.3    En lo que
toca con la conciliación en materia administrativa, el régimen especial
estatuido en la mencionada Ley 23 de 1991 fue objeto de análisis en la
Sentencia No. 143 del 12 de diciembre de 1991 de la Corte Suprema de Justicia,
que declaró la conformidad con la Constitución Política de 1991 pero en el
entendido de que “para poder entrar a conciliar sobre los puntos puramente
patrimoniales, tanto tratándose de acto ejecutoriado como de acto cuya
ejecutoria se halle apenas en ciernes, la administración siempre ha de
dilucidar previamente si se encuentra ante alguno de los supuestos que la
legitiman para revocar directamente el acto, bien por inconstitucionalidad o
ilegalidad manifiestas o por inconveniencia y sólo en caso afirmativo podrá
proceder a la conciliación” y aclarando que "...la institución de
la conciliación contencioso administrativa prevista en las normas sub iudice y
contraída a los casos que en precedencia fueron examinados, no entraña
posibilidad alguna de que la legalidad del acto o su firmeza pendan del mero
querer de las partes involucradas en la litis contenciosa, lo cual sería a
todas luces inaceptable por inconstitucional. En ese entendimiento y con las
precisiones anotadas, la Corporación la juzga exequible”.
3.4    Posteriormente
la Ley 446 de 1998, formuló clara distinción entre la conciliación
extrajudicial y judicial -capítulo 3 y 4, respectivamente-: incluye en la
primera categoría normas específicas en materia contencioso administrativa,
laboral y de familia; y en la segunda establece reglas especiales en materia
civil y contencioso administrativa. En relación con la intervención del
Ministerio Público en los trámites conciliatorios judiciales y extrajudiciales
en materia administrativa, dispuesta en el artículo 35 de la Ley 446 de 1998
que modificó el artículo 127 del Código Contencioso Administrativo, la Corte
tuvo también oportunidad de evaluar las motivaciones del legislador para
adoptar medidas más rigurosas en el trámite cuando se trate de estos temas e
indicó:
“La
intervención activa del Ministerio Público en los procesos contencioso
administrativos, concretamente, en las conciliaciones extra judiciales, no es
producto de un capricho del legislador, o una manera de entorpecer un posible
acuerdo al que llegaren las partes,. sino que es una garantía para que en asuntos
que revisten interés para el Estado, pues, corresponde a litigios en donde éste
es parte, no queden sólo sometidos a lo que pueda disponer el servidor público,
que en un momento dado, sea el que esté representando al Estado. Además, se
garantiza, con la intervención del agente del Ministerio, que el acuerdo al que
lleguen las partes, también sea beneficioso para el interés general.”[2]
3.5    La Ley
640 de 2001, de la cual hace parte la disposición censurada, además de disponer
algunas modificaciones de las normas sobre conciliación señaladas y formular
complementaciones sobre ellas, añadió a la categorización referida la
conciliación extrajudicial en derecho en materia civil y en materias de
competencia y consumo- Capítulos VI y VIII, respectivamente-, y asignó la
competencia para conocer sobre esta última a la Superintendencia de Industria y
Comercio.
3.6    La
preocupación del legislador acerca de la importancia de establecer medidas
especiales sobre conciliación en materia contencioso administrativa se hizo
explícita en el trámite de la Ley 640 de 2001 desde la presentación de la
ponencia para el primer debate ante la Comisión Primera del Senado de la
República, cuando se explicaron las razones que justificaban la inclusión del
artículo 12, conforme al cual “El Gobierno Nacional expedirá el reglamento
mediante el cual se determinen los requisitos que deberán cumplir los centros
para que puedan conciliar en materia de lo contencioso administrativo.”
Sobre el particular
la ponencia expresó “[A] la anterior disposición le asiste la lógica y la
conveniencia, si se consideran los posibles temas de los que versa una
conciliación en el ámbito de lo contencioso administrativo. Su importancia
es clara v merece un trato especial tal como le es dado por el provecto
de ley” -Gaceta del Congreso No. 562 de 1999-.
3.7    Si bien
la norma en la que se concretó dicha iniciativa fue declarada inexequible por
la Corte en la sentencia C-893 de 2001 (Artículos 12, 23, 28, 30, 35 y 39 (parciales)
de la Ley 640 de 2001), los fundamentos de esta decisión no descartaron en modo
alguno la posibilidad de que el legislador estableciera un régimen diferente
para la conciliación contencioso administrativa, como tampoco desestimaron que
la importancia sobre la materia justificaba la adopción de medidas especiales
dado el proceso de "institucionalización" normativa que ha
experimentado este mecanismo en particular. Las razones que motivaron la
declaratoria de inconstitucionalidad de la norma en mención se circunscribieron
a la incompetencia del Gobierno Nacional para reglamentar los requisitos de
funcionamiento de los centros de conciliación; ello sin embargo no obsta para
ilustrar a través de esta referencia las motivaciones del legislador para establecer
una reglamentación especial en esta materia.
4.      El cargo por la supuesta
vulneración del derecho a la igualdad.
4.1
De
acuerdo con lo expuesto hasta este punto se observa, entonces, que dada la
trascendencia de los asuntos relacionados con la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, tradicionalmente se han establecido estrictos requisitos para
el trámite de la conciliación judicial y extrajudicial en esta materia, todos
encaminados a asegurar la trasparencia de los acuerdos que se logren entre el
Estado y el particular.
Así, en lo que bien podría denominarse un
régimen legal especial de la conciliación en materia administrativa, la
jurisprudencia de la Corte tuvo oportunidad de reseñar algunas de dichas
medidas especiales al juzgar la norma incluida en la Ley 640 de 2001 -artículo
35- que estableció su realización como requisito de procedibilidad. Al respecto
se expresó:
"En
materia contencioso administrativa, el legislador estableció unas condiciones
particulares que reducen la posibilidad de afectación del derecho de acceso a
la justicia en esta materia.
En primer lugar, con el fin de proteger la legalidad y los intereses
patrimoniales del Estado, la conciliación administrativa debe ser aprobada
judicialmente.
En segundo lugar, la conciliación administrativa sólo puede ser
adelantada ante los agentes del Ministerio Público asignados a la jurisdicción
contencioso administrativa. Ello implica una intervención mayor del conciliador
con el fin de proteger el interés general, la legalidad del proceso y los
derechos fundamentales. Además, el conciliador puede solicitar pruebas
adicionales a las presentadas por las partes para la sustentación del acuerdo
conciliatorio y si tales pruebas no son aportadas, puede decidir que no se
logró el acuerdo.
En tercer lugar, la conciliación administrativa impone a los
representantes de las entidades públicas no sólo la obligación de concurrir a
la audiencia de conciliación, sino además la obligación de discutir las
propuestas de solución que se hagan, salvo que exista justificación para ello,
y de proponer fórmulas de solución. El incumplimiento de estas obligaciones da
lugar a sanciones disciplinaras.
Según el artículo 70 de la Ley 446 de 1998, la conciliación en esta
materia tiene importantes restricciones.
"Artículo 70. Asuntos susceptibles de conciliación. El artículo
59 de la Ley 23 de 1991, quedará así:
Artículo 59. Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas
prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de
sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de
carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la
jurisdicción contencioso administrativa a través de las acciones previstas en
los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.
Parágrafo 1.- En los procesos ejecutivos de que trata el artículo 75
de la Ley 80 de 1993, la conciliación procederá siempre que en ellos se hayan
propuesto excepciones de mérito.
Parágrafo 2.- No puede haber conciliación en los asuntos que versen
sobre conflictos de carácter tributario."
De los asuntos susceptibles de conciliación citados en la Ley 446 de
1998, la Ley 640 de 2001 señaló la obligatoriedad de este requisito de
procedibilidad para los asuntos que hayan de ser tramitados mediante las
acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso
Administrativo, es decir, acciones de reparación directa por daños
antijurídicos causados por hechos, omisiones, operaciones o actuaciones
administrativas o por la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa
de trabajos públicos o por cualquier otra causa, así como controversias de
carácter patrimonial surgidas con ocasión de contratos estatales.
En el caso de la conciliación prejudicial en materia contencioso
administrativa, la sentencia  C-160 de 1999, definió un requisito adicional
sobre la definición de la procedencia o no de la vía gubernativa que la Corte
examinará a continuación.
Por la naturaleza de la acción de reparación directa (artículo 86
del Código Contencioso Administrativo), no es indispensable de agotamiento
previo de la vía gubernativa. Además, en el caso de la acción contractual
(artículo 87 del Código Contencioso Administrativo), no existe incompatibilidad
entre la conciliación prejudicial y el agotamiento de la vía gubernativa, pues
en este caso, según lo establecen los artículos 51 y 77 de la Ley 80 de 1993,
Estatuto de la Contratación Estatal, "los actos administrativos que se
produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo son
susceptibles del recurso de reposición", el cual no es obligatorio para
poder ejercer la acción contractual. Esta disposición cumple, por lo tanto, con
los condicionamientos enunciados por la Corte y resulta constitucional en estos
aspectos.
Por lo anterior, la exigencia del requisito de procedibilidad en
materia contencioso administrativa resulta compatible con la Carta..”[3]
4.2    De esta
manera, se puede concluir que la expedición de normas especiales sobre
conciliación en consideración de la materia, no comporta una vulneración del
derecho a la igualdad pues, a juicio de la Corte, la alegada trasgresión del
referido principio superior no puede edificarse en la simple demostración de
que el requisito previsto en la norma censurada no se exige por el legislador
en las conciliaciones sobre las demás materias, tal como se plantea en la
demanda.
Sobre este tema
resulta pertinente reseñar que el requisito de estar asistido por abogado
titulado es uno más de los varios establecidos para la conciliación
extrajudicial en materia administrativa que no se requieren para dicho trámite
cuando se trata de asuntos de otra naturaleza. En efecto, sólo de manera
enunciativa cabe reiterar que la conciliación extrajudicial en estos casos, a
diferencia de la tramitada sobre otras materias, exige el cumplimiento de
requisitos particulares como la aprobación judicial del acuerdo y la necesidad
de que se adelante en forma exclusiva frente a agentes del Ministerio Público.[4]
4.3    En estas
circunstancias, para la Corte la certeza sobre el trato legal disímil y
especialmente riguroso que se da al trámite de la conciliación extrajudicial en
materia administrativa no puede servir como argumento suficiente para señalar
la vulneración del principio de igualdad, pues de admitirse que una apreciación
tal estructura por sí sola un cargo de inconstitucionalidad, habría de
concluirse que el legislador, en materia de conciliación, está en la obligación
de establecer un único procedimiento con los mismos requisitos para todas las
materias, como única posibilidad de garantizar que los ciudadanos estén en un
plano de igualdad, lo cual no tiene fundamento.
Así, teniendo de
presente que la materia determina la naturaleza del conflicto sobre el que
quiere conciliar y las cargas que habrán de asumir los sujetos involucrados, el
pretendido trato igual que echa de menos el demandante no tiene apoyo, en tanto
la comparación propuesta se hace respecto de situaciones diferentes que no
pueden ser objeto de un juicio de igualdad en los términos planteados, menos
aún cuando el legislador tiene sobre estos tópicos un amplio margen de
configuración legislativa.
Cuestión
absolutamente diferente consiste en indagar sobre si la carga prevista en la
norma acusada resulta razonable y si representa, como se alega en la demanda,
una restricción al libre acceso a la administración de justicia que quebranta,
además, el principio de celeridad de la función administrativa.
5. El
requisito de estar representado por abogado titulado en el trámite de la
conciliación extrajudicial en materia administrativa frente a los cargos por el
supuesto desconocimiento del derecho fundamental al libre acceso a la administración de justicia y del principio de
celeridad de la función administrativa.
5.1    La
conciliación, como es sabido  y así lo ha reconocido la Corte, es un mecanismo
alternativo de solución de conflictos que si bien no da lugar  en sentido
estricto a un proceso jurisdiccional porque el conciliador como autoridad
administrativa, judicial o particular no interviene para imponer a las partes
en conflicto la solución al conflicto en virtud de una decisión autónoma e
innovadora, sí constituye clara expresión del ejercicio de la actividad
judicial (artículo 116 de la Constitución).
Además es
necesario tener presente que particularmente en materia administrativa  el
acuerdo conciliatorio a que se llegue habrá de ser objeto de aprobación o
refrendación por el juez administrativo.
Así las cosas y
como una garantía, bien puede el legislador establecer la obligación de estar
asistido por un abogado titulado en el trámite de la conciliación habida cuenta
de la materia específica sobre la cual verse.
Ahora bien, debe
también precisarse si de la exigencia de ese requisito  puede inferirse o no
una restricción del libre acceso a la administración de justicia. Al respecto y
en relación con el primero de los aspectos enunciados es preciso destacar que
dado el carácter de actividad encaminada a la composición de conflictos es el
legislador quien ha de tener la facultad de definir las características de la
actuación y los requisitos que deben cumplirse para que el acuerdo al que
puedan llegar las partes  en conflicto tenga el alcance que le señala la ley y
por ende ser fuente de obligaciones exigibles.
En cuanto al
aspecto relativo a que se trate o no de trámites estricto sensu  de
naturaleza judicial es necesario tener en cuenta que la jurisprudencia de la
Corte ha reconocido la posibilidad de que la ley disponga la obligación de
estar asistido por un abogado. Así por ejemplo en la sentencia T-467 de 1995 se
precisó:
“En cuanto a la afirmación hecha por el actor y avalada por el
a-quo, sobre la posible vulneración de su derecho al debido proceso, y
consecuentemente el derecho a la defensa, al no haberle nombrado la DIAN
defensor de oficio, o en su defecto curador ad-lítem, se permite la Sala
aclarar que las actuaciones adelantadas ante las autoridades administrativas de
oficio o a petición de parte. no requieren de abogado inscrito. salvo en
aquellos casos en que la propia ley lo diga.”[5]
En armonía con
lo expuesto, cabe afirmar que en el ordenamiento se pueden identificar
supuestos en los que el requisito de la intervención del apoderado se exige: i)
de manera imperativa  -como sucede en el curso de los procesos penales para
garantizar el debido proceso y la defensa técnica del procesado- y aún de la
parte civil[6],
ii) como regla general en procesos ordinarios y ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, salvo que la ley disponga excepciones (C.P.,
art. 229) y, iii) en forma facultativa respecto de los trámites de
naturaleza administrativa, como en las conciliaciones extrajudiciales en
materias no administrativas -Ley 640 de 2001-, en el agotamiento de la vía
gubernativa y en los procesos de responsabilidad fiscal y disciplinarios.
En relación con
estos últimos, esto es, los procesos de responsabilidad fiscal y
disciplinarios, cabe destacar que la designación de apoderado es una decisión
autónoma del implicado siempre y cuando comparezca a la actuación; lo que se
traduce en que el apoderado puede resultar un requisito irremplazable frente a
la ausencia del encartado, para salvaguardar las garantías procesales de
estirpe constitucional de las que es titular.[7]
5.2    Dada esta
circunstancia cabe entonces indagar sobre: i) Cuál es el fundamento para que el
legislador establezca la obligación de estar asistido por un abogado titulado
en el trámite de un proceso que no tiene carácter judicial y ii) si del
establecimiento de un requisito para adelantar un trámite que no tiene dicha
naturaleza, como lo es la conciliación, puede inferirse una restricción del
libre acceso a la administración de justicia.
5.3    Sobre el
primero de los puntos es preciso destacar que si bien la conciliación
extrajudicial tiene carácter “autocompositivo y voluntario”[8] de
los conflictos, es el legislador quien tiene la facultad de definir las
características de la actuación y los requisitos que deben cumplirse para que
el acuerdo al que pudiera llegarse tenga el alcance que le asigna la ley, este
es,
entre otros, el
de ser fuente de obligaciones exigibles  por las partes en caso de
incumplimiento a través de un proceso ejecutivo. Así, el sustento del requisito
dispuesto por la norma, si bien no puede hallarse en el artículo 229 superior
porque el ámbito procesal en que se desarrolla no implica la intervención de un
funcionario judicial, bien puede explicarse en otros fines constitucionales
legítimos.
5.4    La
circunstancia de que la designación de apoderado se verifique regularmente con
carácter facultativo en actuaciones que no son de naturaleza judicial, no
comporta una restricción al legislador para imponer dicho requisito en casos
particulares para la preservación de otros valores constitucionales, siempre
que con ello no se impongan cargas exageradas en desmedro de otras garantías.
A juicio de la Corte, no cabe duda que en
el trámite de la conciliación extrajudicial en temas administrativos, como no
ocurre en otras materias en las que los particulares actúan en un plano de
igualdad, se puede llegar a constatar un desequilibrio entre las partes que
bien puede traducirse en que se frustre la realización del acuerdo
conciliatorio en su trámite ante el agente del Ministerio Público o no supere
la homologación judicial por resultar improbado, actuaciones todas éstas que
comportan un contenido jurídico en el que la intermediación de un abogado no
puede interpretarse como un obstáculo sino como una garantía para la
prosperidad del acuerdo en términos justos y satisfactorios para las partes.
Sobre el
particular es pertinente recordar que las entidades de derecho público por
disposición legal -artículo 70 de la Ley 446 de 1998- han de actuar en el
trámite conciliatorio a través de su representante legal o del apoderado que
designen, lo cual las sitúa en una suerte de posición ventajosa o privilegiada
frente al particular que no tiene experiencia ni destrezas jurídicas para la
negociación, lo cual puede llegar a viciar la transparencia del acuerdo y
malograr la posibilidad de que la conciliación sea realmente un mecanismo de
solución para convertirse, en cambio, en una nueva fuente de conflicto.
5.5    En estas
circunstancias, a juicio de la Corte resulta constitucionalmente legítimo que,
para facilitar el trámite de la conciliación en esta materia y dotar de
claridad al acuerdo, el legislador, en ejercicio de su amplio margen de
configuración normativa que en materia procedimiental le ha sido  reconocido
en  forma  expresa por  la Constitución  -C.P. art. 89-[9], decida asegurar el
equilibrio dialéctico del trámite, a través de un mecanismo que impone una
obligación que no representa una restricción de derecho alguno.
5.6    En este
punto vale llamar la atención sobre el hecho de que la obligación prevista por
la norma censurada se exige para adelantar una actuación de naturaleza no
judicial y, en esa medida, cabe precisar que la alegada restricción al libre
acceso a la administración de justicia no es imputable en forma inmediata a
la circunstancia que para la conciliación extrajudicial se dispongan requisitos
más o menos estrictos, sino a que dicho trámite se haya estatuido por el
legislador como requisito de procedibilidad que, en materia contencioso
administrativa, debe ser agotado para poder ejercer las acciones de los
artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo -Ley 446 de 1998,
art. 70-.
La
jurisprudencia de la Corte tuvo oportunidad de pronunciarse  sobre este último
aspecto al examinar la constitucionalidad del artículo 35 de la Ley 640 de 2001,
el cual fue declarado exequible en relación con el cargo relativo precisamente
al derecho a acceder a la justicia en la jurisdicción civil y de lo contencioso
administrativo, al tiempo que condicionó la constitucionalidad de tal requisito
en la jurisdicción de familia, al entendimiento de que cuando hubiere violencia
intrafamiliar la víctima no estará obligada a asistir a la audiencia de
conciliación y podrá manifestarlo así al juez competente, si opta por acudir
directamente a la jurisdicción del Estado.
Entonces, el
establecimiento de la obligación de estar asistido por abogado en el trámite de
la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa, resulta
ser un medio idóneo y razonable para lograr un fin constitucionalmente
legítimo, como lo es el de asegurar el cumplimiento de los principios de
igualdad, transparencia y aún el de celeridad en el trámite conciliatorio (C.P.
art. 209).
5.7    En la
demanda no se expone de presente argumento alguno que demuestre el nexo causal
entre la alegada vulneración del principio de celeridad y el cumplimiento de la
norma acusada y al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ya ha tenido
oportunidad de expresar cómo la intervención de un abogado titulado en
actuaciones judiciales y administrativas puede contribuir a la realización de
los principios previstos en el artículo 209 superior, en tanto estas últimas
pueden entrañar contenidos jurídicos que requieren conocimientos especiales que
servirán para asegurar la regularidad de la función. Dijo la Corte sobre el
particular:
“Con respecto a la administración de justicia, la presencia de
abogado garantiza los principios de celeridad, eficacia, eficiencia y moralidad
que se predican de todas las funciones estatales y no sólo de la administrativa
(art. 209 C.P.), porque la realización de los diferentes actos procesales en
los procesos judiciales, en los cuales interviene el abogado, muchos de los
cuales son de gran complejidad, exigen de conocimientos especiales,
habilidades, destrezas y tecnicismos jurídicos, con el fin de asegurar la
regularidad de la función y de la actividad judicial; por lo demás, la
formación ética recibida conjuntamente con la jurídica, obviamente contribuye
igualmente al logro de este objetivo. Idénticas reflexiones son válidas para
la exigencia de abogado para las actuaciones administrativas, respecto a
las cuales también se predica la observancia del debido proceso.”[10]
En estas
condiciones, la Corte concluye que el cumplimiento del requisito previsto por
la norma acusada, no representa en sí mismo una restricción al libre acceso a
la administración de justicia ni un obstáculo para la realización del trámite
conciliatorio que desconozca el principio de celeridad.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RE
S U E L V E:
Declarar EXEQUIBLE
el parágrafo 3° del artículo 1° de la Ley 640 de 2001, por los cargos
analizados en la presente providencia.
Notifiquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C-1257 de 2001
[2] Sentencia C-111 de 1999
[3] Sentencia C-1195 de 2001
[4] La sentencia C-893 de 2001 declaró inexequible la expresión
incluida en el artículo 23 de la Ley 640 de 2001, de acuerdo con la cual la
conciliación en materia contencioso administrativa podía llevarse a cabo “ante
los conciliadores de los centros de conciliación autorizados para conciliar  en
esta materia”.
[5] Sentencia T-467 de 1995.
[6] Sentencia C-228 de 2002.
[7]
Ley 734 de 2001 “Artículo 17. Derecho ala defensa. Durante la actuación
disciplinaria el investigado tiene derecho a la defensa material y a la
designación de un abogado. Si el procesado solicita la designación de un
defensor así deberá procederse. Cuando se juzgue como persona ausente deberá
estar representado a través de apoderado judicial, si no lo hiciere se
designará defensor de oficio, que podrá ser estudiante del Consultorio
Jurídico de las universidades reconocidas legalmente.” En la sentencia
C-948 de 2002 se declaró exequible la expresión subrayada.
[8] Sentencia C-417 de 2002.
[9] Cfr. Sentencia C-1195 de 2001
[10] Sentencia C-069 de 1996