T-290-16
Sentencia T-290/16
ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Procedencia frente a actos administrativos expedidos
por la UARIV para la protección de los derechos fundamentales de las víctimas
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Alcance del concepto contenido en la Ley 1448 de 2011
La Corte ha señalado que la
definición de “víctima” de la nueva disposición debe entenderse como un
criterio operativo que define el universo de personas sobre las que recaen las
disposiciones de esa norma, sin que ello implique que deban entenderse
excluidas otras formas de victimización. En este sentido, a partir de la
interpretación amplia que deben tener los conceptos de “víctima” y de
“conflicto armado”, el Auto 119 de 2013 deja claro que es inconstitucional
negar la inclusión en el Registro
Único de Víctimas (RUV) de una persona que afirma ser desplazada, argumentando
que los hechos no se dieron “con ocasión del conflicto armado”.
VICTIMA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO INTERNO-Concepto, elementos que integran la condición de
desplazado y derecho a ser incluido en el Registro Único de Víctimas
Si bien el Registro Único de Víctimas
absorbió el Registro Único de Población Desplazada que regulaba el artículo 4º del Decreto 2569 de 2000, esta
población es solo una parte dentro del universo de víctimas que integra el RUV
y que son destinatarias de las medidas establecidas en la Ley 1448 de 2011, sin
que el RUV constituya una base de datos de toda persona víctima de un acto de
violencia, en tanto el artículo 3 de la citada ley delimita el grupo de
víctimas para las cuales se ha establecido el mencionado instrumento. La Corte
Constitucional ha señalado que el Registro Único de Víctimas (RUV) es una
herramienta de carácter técnico, que no define u otorga la condición de
víctima, sino que la reconoce para efectos de identificar a los destinatarios
de determinadas medidas encaminadas a la protección, respeto y  garantía de sus
derechos. Por ello se ha sostenido que la condición de víctima del conflicto
armado interno genera el derecho a ser registrada como tal de forma individual
o con su núcleo familiar.
INSCRIPCION EN EL REGISTRO UNICO DE VICTIMAS-Procedimiento
Los servidores públicos deben informar de manera
pronta, completa y oportuna a las víctimas, sobre la totalidad de sus derechos
y el trámite que deben surtir para exigirlos. Los funcionarios que reciben la
declaración y diligencian el registro sólo pueden requerir al solicitante el
cumplimiento de los trámites y requisitos expresamente previstos en la ley para
tal fin. En virtud del principio de buena fe, deben tenerse como ciertas, prima
facie, las declaraciones y pruebas aportadas por el declarante. Si el
funcionario considera que la declaración o la prueba falta a la verdad, debe
demostrar que ello es así. Los indicios derivados de la declaración se tendrán
como prueba válida y las contradicciones que se presenten en la misma no podrán
ser tenidas como prueba suficiente de que el solicitante faltó a la verdad. La
declaración sobre los hechos victimizantes debe analizarse de tal forma que se
tengan en cuenta las condiciones particulares de los solicitantes, así como el
principio de favorabilidad.
ACCION DE TUTELA EN MATERIA
DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Orden a la UARIV inscribir a la accionante y a su grupo
familiar en el RUV
Referencia: expediente T- 5.380.829
Acción de tutela promovida por Carmen
Elvira Espinosa Avendaño en nombre propio y en representación de su hija contra
el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Unidad Administrativa para la
Atención y Reparación de Víctimas y la Procuraduría General de la Nación.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., dos (2) de junio de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Luis Ernesto Vargas Silva, María
Victoria Calle Correa y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, específicamente, las previstas en
los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, así como en los
artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiriere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados
el 4 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Santander y el 14
de diciembre de 2015 por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de
Estado, dentro de la acción de tutela interpuesta por Carmen Elvira Espinosa
Avendaño en nombre propio y en representación de su hija Pamela Alejandra Correa
Avendaño contra el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Unidad Administrativa
para la Atención y Reparación de Víctimas y la Procuraduría General de la
Nación.
El expediente fue seleccionado para revisión por auto
del 26 de febrero de 2016, de la Sala de Selección Número Dos de la Corte
Constitucional.
I.
ANTECEDENTES
La señora Carmen Elvira Espinosa Avendaño
interpuso acción de tutela en nombre propio y en representación de su hija
Pamela Alejandra Correa Avendaño, contra el Ministerio de Justicia y del
Derecho, la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación de Víctimas y
la Procuraduría General de la Nación, por no incluirlas en el Registro Único de
Víctimas.
1.1. Hechos
De la solicitud de tutela y las
pruebas allegadas al proceso se establecen los siguientes hechos relevantes:
1.1.1. En la solicitud de tutela
indica la accionante que en el barrio Café Madrid de la ciudad de Bucaramanga
el 11 de septiembre de 2010 un grupo de paramilitares causó la muerte a su hijo
Andrés Mauricio Ortiz Espinosa.
1.1.2. Como víctima de estos
hechos, el 11 de marzo de 2014 solicitó a la Unidad Administrativa para la
Atención y Reparación de Víctimas que ella y su hija menor de edad fueran
incluidas en el Registro Único de Víctimas[1].
1.1.3. El 3 de septiembre de 2014
el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado con funciones de
conocimiento de Bucaramanga profirió sentencia condenatoria contra Carlos
Mauricio Díaz Núñez por el homicidio de Andrés Mauricio Ortiz Espinosa, luego
de la aprobación de un preacuerdo dentro del proceso radicado
680016000000201200120-00. En esta providencia se estableció que la muerte del
hijo de la accionante se produjo por el accionar del grupo armado al margen de
la ley  autodenominado “nueva generación de los rastrojos”.
Señala esta decisión judicial que
“En este caso conforme a los Elementos Materiales Probatorios, Evidencia
Física e información legalmente obtenida, demuestran más allá de duda
razonable, que en la ciudad de Bucaramanga para los años 2009 a 2012, existía
una organización delincuencial denominada NUEVA GENERACIÓN DE LOS RASTROJOS,
identificando entre sus miembros a CARLOS MAURICIO DIAZ NUÑEZ alias YEISON o el
PRIMO, como financiero del grupo, quien además daba órdenes directas a ROB1NSON
SERRANO ESPEJO alias J.J, MANUEL FERNANDO FLOREZ BASTOS alias MOVIL,  JHORMAN
MISAEL REMOLINA CARRASCAL alias BRAYAN o J.C, ANGEL MIGUEL SANCHEZ GALVIS,
RECTOR JULIO RODRIGUEZ SIERRA, GONZALO CARRILLO NIÑO, DEIVIS GOMEZ ORTIZ,
DEYMER SMITH MORENO BENERA, EDWIN MONRROY ORTEGA, NUBIA HOYOS SAN JUAN Y
MERCEDES PEREIRA PARRA entre otros, quienes han participado y ordenado plurales
homicidios, entre ellos los de los ciudadanos: CARLOS JULIAN GARCIA FAJARDO,
ELIZABETH SILVA AGUILAR, BEIBY MENDOZA BLANCO, JUAN VILLARREAL HERRERA, ANDRES
MAURICIO ORTIZ ESPINOSA, OSWALDO CRISTIANO TORRES, quienes además recaudan
vacunas a las ollas de expendio de estupefacientes, a comerciantes, a
trasportadores, prestándole apoyo al líder de la distribución de
estupefacientes, así como al cobro de extorsiones y amenazas en contra de
quienes se niegan a la cancelación de cuota o vacuna exigida, de la misma
manera divulgaban panfletos en los cuales plasmaban la ejecución de la mal
llamada "limpieza social" y además cometían homicidios de manera
selectiva para lo cual el grupo utilizaba armas de fuego sin el respectivo permiso
de autoridad competente.”[2]
1.1.4. El 24 de junio de 2014, mediante
Resolución 2014-502424, (notificada a la accionante el 4 de noviembre de 2014)
el Director Técnico de Registro y Gestión de la Información de la Unidad
Administrativa para la Atención y Reparación de Víctimas – UARIV- negó la
petición de la señora Carmen Elvira Espinosa, al considerar que: “la Unidad
Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas encuentra
que los hechos narrados por, la declarante NO se enmarcan dentro de los
parámetros establecidos en el Artículo 3° de la Ley 1448, ya que al analizar la
narración y el contexto de la zona, se evidencia que para la época de los
hechos, en el municipio de Bucaramanga (Santander), se encontraban actuando los
grupos denominados como Bacrim, esto se confirmó por medio de noticia de la
emisora Caracol Radio, emitida el 29 de agosto de 2010” y “las BACRIM
(Bandas Criminales) son grupos que a diferencia de los acogidos al (sic) proceso
de desmovilización, mediante lo establecido en la Ley 975 de 2005, no tienen
carácter contrainsurgente, ideología política y su motivación es la
perpetuación del narcotráfico y la delincuencia organizada, a partir de la
explotación ilegal de otras fuentes de recursos, esto bajo intereses particulares
y no en aras del fortalecimiento operativo.”
Dentro de las consideraciones
igualmente señala la Resolución “Que el Decreto 2374 de 2010 establece que
“estas organizaciones están compuestas por varias personas, se identificaron
desde el año 2006 y han permanecido en el tiempo hasta la fecha. Se
caracterizan por ser organizaciones de carácter multidelictivo, independientes
una de otras, carentes de cualquier tipo de ideología, desplegándose hacia
zonas donde convergen las fases de la cadena de narcotráfico, llegando incluso
a consolidar alianzas con grupos terroristas (FARC y ELN) y con organizaciones
delicuenciales con propósitos criminales… por las razones anteriores, no
se establece que el hecho victimizante se encuentre relacionado con lo estipulado
en el art. 3 de la Ley 1448” [3]
1.1.5. El 10 de noviembre de 2014
la tutelante interpuso los recursos de reposición y apelación contra la
anterior decisión, documento al cual adjuntó copia de la sentencia que condenó
a Carlos Mauricio Díaz Núñez por el homicidio de su hijo[4];
el primer recurso fue despachado desfavorablemente el 4 de septiembre de 2015 mediante
la Resolución Nº2014-502424R[5], del Director Técnico de
Registro y Gestión de la Información de la Unidad Administrativa para la
Atención y Reparación de Víctimas, en la cual argumentó:
"(...) se evidenció que
si bien el hijo de la recurrente es víctima de homicidio; no es posible inferir
que sea un hecho acaecido bajo los parámetros de la Ley de Víctimas y
Restitución de Tierras y la Sentencia C-781 de 2012, toda vez que al contrastar
la narración de los hechos y la documentación aportada con la
georreferenciación no fue posible inferir primero que el fragmento de la
sentencia citada por la recurrente correspondiera al proceso penal de la
víctima directa el señor Andrés Mauricio Ortiz Espinosa, y segundo para la
época del hecho existía una confluencia de factores de violencia, los cuales
también cometían homicidios contra la población civil pero en desarrollo de
actividades ajenas al conflicto, razón por la cual no fue posible determinar
que la forma en la cual ocurrió el hecho se relacionara con el modus operandi
de los factores generadores de violencia que podían llegar a tener relación
alguna con el conflicto armado." (Resaltado fuera del texto)
1.1.6. En el mismo sentido se
resolvió el recurso de alzada en la Resolución 4518 del 17 de septiembre de
2015 del Jefe de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación de
Víctimas[6].
Esta Resolución se fundamentó en
que, aplicando el criterio técnico, no es viable concluir que el hecho
victimizante fue ocasionado por grupos organizados armados al margen de la ley
en el marco del conflicto armado interno. Dice la Resolución:
“…Para el momento de los
hechos declarados, se advierte acción indiscriminada de delincuencia común,
atravesada por las actividades ilegales del narcotráfico … no existen medios
que permitan concluir la victimización que manifiesta haber sufrido el
recurrente toda vez que no es posible establecer tan siquiera un indicio
frente a los autores del homicidio del señor ANDRES MAURICIO ORTIZ ESPINOSA
máxime cuando no existen elementos de juicio, fuentes legales probatorias, ni
medios de convicción diferentes al contexto general de criminalidad, por lo
tanto resulta incorrecto deducir que el hecho victimizante objeto de estudio
fue perpetrado por grupos armados organizados al margen de la ley. La
recurrente para el caso anexa respuesta emitida por parte de FISCALIA GENERAL
DE LA NACION, en donde se documenta: "(... ) En respuesta a su derecho de
petición, sobre el homicidio de su hijo ANDRES MAURICIO ORTIZ ESPINOZA,
atentamente me permito informarle que se están adelantado las pesquisas
necesarias para esclarecer este hecho.. (...) sin que a la fecha se pueda
establecer autoría a los grupos armados al margen de la ley, materia de
investigación y competencia por parte de la Fiscalía. Así que para el
reconocimiento en el RUV, debe existir un mínimo de requisitos probatorios que
permitan determinar los perpetradores del hecho victimizánte, y para el caso no
se evidencia la presencia de grupos  armados al margen de ley, teniendo en
cuenta que en el lugar, modo y tiempo del hecho victimizánte también se
encuentra la presencia de bandas delincuenciales avaladas por el narcotráfico.
Téngase en cuenta que no todo hecho delictivo puede atribuirse a grupos armados
al margen de la ley. Se aclara que si bien la Unidad tiene la carga probatoria,
de acuerdo a los diversos análisis desplegados para el caso no se puede adecuar
el hecho dentro de la norma para su inclusión en el RUV, en el que no se logra
inferir duda razonable en favor de la recurrente para el reconocimiento.” (Resaltado
fuera del texto)
Y agrega: “Teniendo en cuenta
los criterios establecidos en la sentencia C-253A de 2012, en la que se hace la
distinción entre victimas de delincuencia común y aquellas que surjan con
ocasión del conflicto armado interno, si bien es cierto que el hecho
victimizante objeto de estudio, encaja dentro del criterio temporal y natural,
en el sentido de que el daño sufrido es posterior al 1 de enero de 1985 y se
constituye como una infracción al DIH y al DIDH, no es claro, sin embargo,
verificar a partir de la declaración y la información documental aportada a la
misma, que los hechos hayan ocurrido con ocasión del conflicto armado”.
Posteriormente, al aplicar el
criterio de contexto, luego de referirse a la información brindada por un
documental, concluye: “Si bien es posible individualizar el accionar
delincuencial de grupos capaces de perpetrar ataques intensos en la prenombrada
zona, los cuales pueden ser clasificados como organizados por su sistema de
operación, no es posible, empero, determinar que la ocurrencia del hecho
victimizante de homicidio de ANDRES MAURICIO ORTIZ ESPINOSA, el día 12 de
septiembre de 2010 en el Municipio de Bucaramanga del departamento de Santander
se haya efectuado con ocasión del conflicto armado interno, pues no se logra
establecer una relación de conexidad cercana y suficiente entre el susodicho
hecho acaecido y el conflicto armado interno, en tanto que, como lo advierte la
sentencia T-444 de 2008, no se pueden inferir móviles políticos del homicidio
de ANDRES MAURICIO ORTIZ ESPINOSA, como tampoco un hecho notorio, en el sentido
de masacres, combates, ataques o atentados terroristas dirigidos
sistemáticamente a la población civil”[7].
A partir de las anteriores
consideraciones el Jefe de la Oficina Asesora jurídica de la UARIV, confirmó la
Resolución 2014-502424 y decidió NO INCLUIR a la accionante en el Registro
Único de Víctimas.
1.1.7. En la solicitud de amparo
la señora Carmen Elvira Espinosa Avendaño señala que obtiene ingresos del
trabajo que realiza temporalmente en casas de familia, y que de ella depende su
hija Pamela Alejandra Correa Avendaño.
Con fundamento en lo anterior la
accionante solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido
proceso, al respeto del principio de legalidad y a la igualdad, y que en tal
virtud se ordene i) incluirlas en el Registro Único de Víctimas –RUV-, ii) dejar
sin efecto la resolución de la UARIV que le niega esta inscripción y iii) las
demás medidas que sean necesarias para la protección de sus derechos.
1.2. Trámite procesal a partir
de la acción de tutela
Mediante auto
del 15 de octubre de 2015 el Tribunal Administrativo de Santander, asumió el
trámite de la acción y dispuso la vinculación como autoridades accionadas del Ministerio
de Justicia y del Derecho, la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas
UARIV y a la Procuraduría General de la Nación.
1.3. Respuesta de las
entidades accionadas
1.3.1. Ministerio
de Justicia y del Derecho[8]
La Directora
de Justicia Transicional del Ministerio de Justicia y del Derecho, en respuesta
a la solicitud de tutela solicita declarar la falta de legitimación por pasiva
respecto de ese Ministerio, por cuanto carece de competencia para adoptar
decisiones respecto de las pretensiones de la señora Carmen Elvira Espinosa
Avendaño. Añade que en sus bases de datos no aparece registro de solicitud
alguna de esta ciudadana, y no ha realizado ninguna conducta que afecte sus
derechos fundamentales.
1.3.2. Procuraduría
Regional de Santander[9]
El Coordinador
de Derechos Humanos de la Procuraduría Regional Santander al contestar la
solicitud de tutela indicó que ahora “jurídicamente no existen grupos
paramilitares y/o de autodefensa por órdenes de la ley antes mencionada (sic) y
que no se puede asimilar, como lo hace la tutelante, a los denominados hoy en
día BACRIN (Bandas criminales) como los rastrojos, los urabeños, la empresa,
etc., pues éstos últimos son considerados delincuencia común y no un actor
armado dentro del conflicto armado, y que están dedicados al narcotráfico y la
extorsión.”[10]
Añadió que
corresponde a la UARIV evaluar cuando un desplazamiento forzado causado por
Bacrin lleva al registro de la víctima en el RUV, y en el caso concreto la
situación informada por la accionante no se enmarca dentro de la legislación
existente ni la jurisprudencia de la Corte Constitucional para que proceda el
registro.
1.3.3.   Unidad Administrativa para la Atención y
Reparación de Víctimas.
La Unidad
Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas no allegó
respuesta al escrito de tutela.
1.4. Pruebas que obran dentro
del expediente
A
continuación se relacionan las pruebas relevantes que reposan en el expediente:
·
Copia simple del acta de
diligencia de notificación personal de la  Resolución 2014-502424 realizada el
4 de noviembre de 2014[11].
·
Copia
simple de la Resolución 2014-502424 del 24 de Junio de 2014 emanada de la Dirección Técnica de Registro y
Gestión de la Información de la Unidad para la Atención Integral a las Víctimas[12].
·
Copia
simple de la sentencia proferida el 3 de septiembre de 2014 por el Juzgado
Segundo Penal de Circuito de Bucaramanga con funciones de conocimiento, dentro
del proceso radicado 680016000000201200120, mediante la cual condena a Carlos
Mauricio Díaz Núñez por varias conductas delictivas, entre ellas el homicidio
agravado[13] de
Andrés Mauricio Ortiz Espinosa[14].
·
Copia simple de la
constancia suscrita por el Fiscal Sexto de la Unidad especializada de
Bucaramanga del 3 de septiembre de 2014, sobre el trámite de la investigación
penal por el homicidio del señor Andrés Mauricio Ortiz Espinosa, quien registra
como progenitora a la señora Carmen Elvira Espinosa Avendaño, en el registro
civil que reposa en esa actuación[15].
·
Copia de
escrito contentivo de recurso de reposición y en subsidio apelación contra la
Resolución 2014-502424, dirigido a la UARIV[16].
·
Copia
simple del formato único de declaración para la solicitud de inscripción en el
registro Único de Víctimas, fechado el 11 de marzo de 2014[17].
·
Copia simple
de la Resolución 2014-502424 del 4 de septiembre de 2015 expedida por el
Director Técnico de Registro y Gestión de la Información de la UARIV[18].
·
Copia
simple de la Resolución Nº2014-502424R
del 4 de septiembre de 2015[19].
·
Copia de
la Resolución 4518 de 17 de septiembre de 2915 que en apelación niega la
solicitud de inclusión en el Registro Único de Víctimas (RUV)[20].
·
Copia
simple del acta de diligencia de notificación de la Resolución 4518, realizada
el 25 de septiembre de 2015[21].
1.5. Decisiones judiciales que se revisan
1.5.1. Sentencia de primera instancia[22]
El Tribunal Administrativo de Santander mediante fallo del 4 de
noviembre de 2015 declaró improcedente la acción de tutela presentada por la
señora Carmen Elvira Espinosa Avendaño, por considerar que la pretensión de la
accionante es que se revoquen actos administrativos de la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas UARIV que deben
ser controvertidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a
través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que
no existe un perjuicio irremediable que haga excepcionalmente procedente la
acción de tutela. Frente a esta decisión la Magistrada Solange Blanco salvo
voto por considerar que debió realizarse un examen de fondo dado que se trata
de personas de especial protección como desplazados de la violencia, víctimas
del conflicto armado y que la petición versa sobre la incorporación en el
Registro Único de Víctimas[23].
1.5.2. Impugnación
Contra la anterior sentencia la accionante presentó impugnación porque
estima que el Tribunal Administrativo de Santander desconoció los daños que ha
padecido su familia por el homicidio de su hijo cometido por grupos armados
ilegales, perjuicios que hacen necesario que se disponga su inclusión en la
lista de víctimas a reparar[24].
1.5.3. Sentencia de segunda instancia
El 14 de diciembre de 2015 la Sección Segunda, Subsección B, del
Consejo de Estado, confirmó la sentencia impugnada que declaró improcedente de
la acción de tutela interpuesta por Carmen Elvira Espinosa Avendaño a nombre
propio y en representación de su hija Pamela Alejandra Correa Avendaño, contra
el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Unidad Administrativa para la
Atención y Reparación de Víctimas y la Procuraduría General de la Nación. Esta
decisión se fundamentó en que la acción de tutela es improcedente para
cuestionar el acto administrativo de la UARIV, pues para ello existe un
mecanismo ordinario de defensa. Indica que la actuación administrativa cuya
legalidad cuestiona debe ser enjuiciada ante la jurisdicción contencioso
administrativa, “a través de los medios de control de simple Nulidad y/o
Nulidad y Restablecimiento del Derecho”. Añade que dentro del trámite de la
acción de tutela la ciudadana no aportó pruebas para acreditar la existencia de
un perjuicio irremediable que autorice la intervención excepcional del juez constitucional.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
2.1. Competencia
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional es competente
para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la
referencia,  de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral
9º de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 33 del Decreto
2591 de 1991 y 56 del Reglamento de la Corporación.
2.2. Problemas jurídicos
La acción de tutela plantea dos problemas jurídicos a la Sala de Revisión:
i)
Establecer si procede la
acción de tutela para dejar sin efectos la resolución de la Unidad
Administrativa para la Atención y Reparación de Víctimas que negó la inclusión
de la accionante y su núcleo familiar en el Registro Único de Víctimas.
ii)
Determinar si la Unidad
Administrativa para la Atención y Reparación de Víctimas vulneró los derechos
fundamentales de la señora Carmen Elvira Espinosa Avendaño y de su hija Pamela
Alejandra Correa Avendaño porque les negó la inclusión en el Registro Único de
Víctimas con fundamento en que la muerte de Andrés Mauricio Ortiz Espinosa se
relaciona con el actuar de la delincuencia común y no con el conflicto armado
interno, y por ello no está dentro de los eventos previstos en el artículo 3º
de la Ley 1448 de 2011.
Para
resolver estos problemas jurídicos, y antes de ocuparse del caso concreto, la
Sala Octava de Revisión abordará el estudio normativo y jurisprudencial de los
siguientes temas: i) Procedencia de la acción de tutela contra actos
administrativos expedidos por la UARIV para la protección de los derechos fundamentales de las víctimas; ii) Definición de víctima en la Ley 1448 de 2011; y ii1) Derecho a ser incluido en el Registro
Único de Víctimas.
2.3. Procedencia
de la acción de tutela contra actos administrativos expedidos por la UARIV, para la protección de los derechos
fundamentales de las víctimas.
El artículo 86 de la Constitución Política establece
que la acción de tutela es un mecanismo de protección de derechos fundamentales
de carácter subsidiario, pues procede ante la inexistencia de otros medios de
defensa judicial o cuando existiendo, sea necesaria para evitar un perjuicio
irremediable. Dispone la norma:
“ARTÍCULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela
para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre,
la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública.
(…)
Esta acción solo procederá cuando el afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. (…)” (Subrayas
fuera de texto original).
En desarrollo de esta disposición
constitucional el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 consagra que la acción
de tutela no procederá “Cuando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante. (…)”
Por ello esta Corporación ha indicado que la acción de
tutela es procedente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa
judicial o cuando existiendo, la intervención del juez constitucional es
necesaria i) como el mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable; o ii) como medio definitivo si se determina que la vía judicial
ordinaria no es idónea ni eficaz para la defensa oportuna de los derechos
fundamentales presuntamente conculcados o amenazados[25].
Por regla general, cuando la
vulneración proviene de un acto administrativo, la acción de tutela no suplanta
la vía judicial ordinaria pues para ello existen otros instrumentos judiciales
a utilizar ante la jurisdicción contenciosa administrativa, y solo de manera
excepcional esta acción procede para evitar un perjuicio irremediable[26], es
decir, un daño a los derechos que sea: i) inminente, es decir, que se
determine que está por suceder prontamente; ii) grave, porque implica la
posibilidad de afectación de gran intensidad; y iii) que imponga la necesidad
de adoptar medidas urgentes para conjurarlo con el fin de garantizar la
efectiva protección de los derechos fundamentales.
La Corte Constitucional también ha
sostenido de forma reiterada que, debido al particular estado de vulnerabilidad en que se
encuentra la población víctima del conflicto armado interno, la acción de tutela es el mecanismo judicial
idóneo para garantizar el goce efectivo de sus derechos fundamentales, cuando
su satisfacción depende de la inclusión en el Registro Único de Víctimas[27].
2.4. El concepto de víctima en la Ley 1448 de 2011.
En artículo
3° de la Ley 1448 estableció como elemento definitorio del grupo de víctimas al
cual se refiere dicha normativa que lo sean por hechos ocurridos con ocasión
del conflicto armado, excluyendo, en principio, a quienes sean afectados
por actos de delincuencia común. Dice la norma:
“Artículo 3°. Víctimas. Se
consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que
individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como
consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de
violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos
Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno. (…)
Parágrafo 3°. Para los efectos de la definición contenida en el
presente artículo, no serán considerados como víctimas quienes hayan sufrido un
daño en sus derechos como consecuencia de actos de delincuencia común.” (Negrillas fuera de texto)
Esta caracterización particular es determinante toda
vez que de ello depende que se tenga o no el derecho a ser incorporado en el Registro Único de Víctimas (RUV), pues ‘el hecho del no registro
conlleva la violación de innumerables derechos fundamentales’[28],
ya que del reconocimiento de esa condición depende el acceso a otros
mecanismos establecidos para protección a favor de las víctimas.
La Corte le ha reconocido a la definición de víctima de la Ley
1448 de 2005, un carácter operativo, que fue puesto de presente en la sentencia
C-253A de 2012 así:
“Como se ha dicho, el propósito de la Ley 1448 de 2011 y en
particular de lo dispuesto en su artículo 3º, no es el de definir o modificar
el concepto de víctima, en la medida en la que esa condición responde a una
realidad objetiva, cuyos contornos han sido delineados de manera general en la
ley, en instrumentos internacionales y en la jurisprudencia constitucional. Lo que se hace en la ley es
identificar, dentro del universo de las víctimas, entendidas éstas, en el
contexto de la ley, como toda persona que haya sufrido menoscabo en su
integridad o en sus bienes como resultado de una conducta antijurídica, a
aquellas que serán destinatarias de las medidas especiales de protección que se
adoptan en ella. Para eso la
ley acude a una especie de definición
operativa, a través de la
expresión ‘[s]e consideran víctimas, para los efectos de esta ley (…)’, giro
que implica que se reconoce la existencia de víctimas distintas de aquellas que
se consideran tales para los efectos de esta ley en particular, o, en sentido
inverso, que, a partir del conjunto total de las víctimas, se identifican
algunas que serán las destinatarias de las medidas especiales contenidas en la
ley.” (Negrilla
fuera de texto)
En esa decisión, la Corte Constitucional avaló la exclusión realizada
por el legislador de las víctimas de delincuencia común, y demarcó su alcance a
partir de ese carácter operativo del concepto de víctima. Dijo al respecto: “la fijación del concepto de delincuencia común,
debe hacerse por oposición a la definición de víctimas que, para efectos
operativos, se hace en el primer inciso del artículo 3º, no sólo porque la
expresión acusada es un desarrollo normativo que hace parte de ese mismo
artículo, sino, además, porque hay una remisión expresa a dicha definición, en
la medida en que la referida exclusión se hace ‘(…) para los efectos de la definición contenida en el presente
artículo’ ”.
Es decir, para efecto de aplicación de las medidas adoptadas en la Ley
1448 de 2011, se considera resultado de delincuencia común aquellos hechos
ajenos al ámbito del conflicto armado interno, esos actos que, frente al
análisis concreto de cada caso, se determina con certeza que no guardan una relación cercana con el desarrollo del
conflicto armado.
Para efecto de resolver los problemas jurídicos que
plantea la accionante,  es relevante recordar que, como ya lo manifestó la Sala
Plena de la Corte Constitucional en la referida sentencia “existen elementos
objetivos que permiten encuadrar ciertas conductas dentro del conflicto, y hay
extremos en los que, por el contrario, también resulta claro que se está frente
a actos de delincuencia común no cubiertos por las previsiones de la ley. En el
medio existen zonas grises,  que no es posible predeterminar de antemano,
pero en relación con las cuales si es posible señalar que no cabe una exclusión a priori, con base en una calificación meramente formal, y
que en el análisis de cada caso debe procederse, a tono con el objetivo mismo
de la ley, con un criterio que tienda a proteger a las víctimas. Esto es,
probada la existencia de una afectación grave de derechos humanos o de una
infracción de las normas del derecho humanitario, en caso de duda sobre la
inserción de la conducta lesiva en el marco del conflicto, debe darse
prevalencia a la interpretación en favor de la víctima”. Y,
adicionalmente, “los daños originados en las violaciones al Derecho
Internacional Humanitario y al Derecho Internacional de los Derechos Humanos
cometidas por actores armados con estructura militar o dominio territorial,
como consecuencia de acciones que guarden una relación cercana y suficiente con
el desarrollo del conflicto armado, podrán ser invocados por sus víctimas, en
los términos de la Ley 1448 de 2011, para los fines en ella previstos…”
Dado que la categorización de acto de delincuencia común es la base de
las decisiones administrativas señaladas de violar los derechos de la
ciudadana, y que la jurisprudencia constitucional al realizar el control
abstracto del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 ha fijado los lineamientos para
que los operadores jurídicos realicen esa categorización en los casos
concretos, es pertinente señalar que en la Sentencia C-781 de 2012 la Corte se
pronunció sobre la expresión “conflicto armado” inserto en dicha norma,
y precisó que para la aplicación de la ley debe
adoptarse una concepción amplia, como garantía para brindar atención adecuada y
oportuna a las víctimas y asegurar el goce efectivo de sus derechos. Al
respecto indicó:
“La expresión ‘con ocasión del conflicto
armado’, tiene un sentido amplio que cobija situaciones ocurridas
en el contexto del conflicto armado. A esta conclusión se arriba
principalmente siguiendo la ratio decidendi de la sentencia C-253A de 2012, en
el sentido de declarar que la expresión ‘con ocasión de’ alude a ‘una relación
cercana y suficiente con el desarrollo del conflicto armado.’
Esta conclusión también es armónica con la noción
amplia de ‘conflicto armado’ que ha reconocido la Corte Constitucional a lo
largo de numerosos pronunciamientos en materia de control de
constitucionalidad, de tutela, y de seguimiento a la superación del estado de
cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, la cual, lejos
de entenderse bajo una óptica restrictiva que la limite a las confrontaciones
estrictamente militares, o a un grupo específico de actores armados con
exclusión de otros, ha sido interpretada en un sentido amplio que
incluye toda la complejidad y evolución fáctica e histórica del conflicto
armado interno colombiano. Estos criterios, fueron tenidos en cuenta por el
Legislador al expedir la Ley 1448 de 2011 y constituyen criterios
interpretativos obligatorios para los operadores jurídicos encargados de dar
aplicación concreta a la Ley 1448 de 2011.” (Negrilla fuera de texto)
Agregó la Corte en dicho fallo que la noción de
conflicto armado interno “recoge un fenómeno complejo que no se agota en la
ocurrencia de confrontaciones armadas, en las acciones violentas de un
determinado actor armado, en el uso de precisos medios de combate, o en la ocurrencia
del hecho en un espacio geográfico específico, sino que recogen la complejidad
de ese fenómeno, en sus distintas manifestaciones y aún frente a situaciones en
donde las actuaciones de los actores armados se confunden con las de la
delincuencia común o con situaciones de violencia generalizada”.
Posteriormente y en particular sobre las víctimas de desplazamiento
forzado, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, expidió
el Auto 119 de 2013 en el cual señala que:
“… esta Sala Especial considera que la
práctica de la Dirección de Registro que consiste en negar la inscripción en el
Registro Único de Víctimas a las personas desplazadas por situaciones de
violencia generalizada (como se ha presentado en aquellos casos en los que
los actores son las BACRIM y sus acciones no se presentan con ocasión del
conflicto armado) y, en términos más amplios, en aquellas circunstancias en
las que el desplazamiento no guarda una relación cercana ni suficiente con el
mismo, no es acorde con la lectura que esta Corporación ha realizado de la
definición operativa de víctima incorporada en la Ley 1448 de 2011, ni con la
abundante y consistente jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación
con los elementos mínimos para adquirir la condición de persona desplazada; con
el derecho fundamental del que goza a ser reconocida mediante el registro; y
con la consecuente garantía de su protección, asistencia, y atención desde el
momento mismo del desarraigo hasta lograr su estabilización socioeconómica mediante
el retorno o la reubicación.
En efecto, las personas desplazadas  por situaciones de violencia generalizada y,
en términos más amplios, en aquellas circunstancias en las que el
desplazamiento no guarda una relación cercana ni suficiente con el conflicto
armado, no cuentan con mecanismos ordinarios para satisfacer la situación de
emergencia que es producto del desarraigo, sino que, por el contrario,
se sitúan en un estado de mayor vulnerabilidad y de déficit de protección por
parte de las autoridades responsables, al quedar excluidas del universo de
beneficiarios de las medidas de asistencia, atención y protección contempladas
en la ley como resultado de su no inscripción en el Registro Único de Víctimas.
(…)
Tampoco se compadece con los pronunciamientos
de la Sala Plena en relación con el concepto de víctima incorporado en la Ley
1448 de 2011. Este concepto operativo no se puede aplicar, sin más, a las
personas desplazadas por BACRIM, porque la construcción del concepto de persona
desplazada es más amplia que el de víctima en el marco del conflicto armado.
Además, no cuentan con un esquema jurídico-institucional alternativo de
protección (ver aparte 3.2.2.). Así, los pronunciamientos de exequibilidad
que ha proferido la Sala Plena no pueden entenderse en el sentido de dejar sin
atención ni protección a las personas que se vieron forzadas a desplazarse en
circunstancias que se encuentran en los escenarios definidos por la Ley 387 y
que cumplen con los requisitos mínimos para adquirir tal condición, pero que,
como puede ocurrir con el accionar de las BACRIM en determinadas situaciones,
no guardan una relación cercana y suficiente con el conflicto armado.
Sobre éste concepto amplio, en la Sentencia T-006 de 2014 al amparar
los derechos de víctimas de las acciones violentas del grupo denominado “las
águilas negras”, violados por la negativa de la UARIV de incluirlos en el RUV, esta
Corporación siguiendo la tesis planteada en Auto119 de 2013, precisó[29]:
“Los desplazados son víctimas del conflicto
armado interno, no por la calidad del sujeto perpetrador, sino por las
circunstancias objetivas. El Estado debe ser consciente de que existen factores
marginales a la situación del conflicto armado que inciden directamente en la
generación del desplazamiento forzado, y que, independientemente de la causa,
constituyen una vulneración múltiple de derechos humanos. Las personas que han
sufrido el desplazamiento forzado, son víctimas por el sólo hecho de haber
sufrido un riesgo tal, ocasionado por el conflicto armado, que se vieron
obligadas a dejar su hogar.
En consecuencia la Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas deberá inscribir de
manera inmediata en el Registro Único de Victimas, a la población que se ve
forzada a desplazarse bajo los escenarios de la Ley 387 de 1997, siempre que se
cumplan los requisitos en ella contemplados, independiente de si el
desplazamiento forzado se originó en el conflicto armado y sin distinciones de
la calidad o motivos del actor victimizante (político, ideológico o común).”.
La Corte ha señalado que la definición de “víctima”
de la nueva disposición debe entenderse como un criterio operativo que define
el universo de personas sobre las que recaen las disposiciones de esa norma,
sin que ello implique que deban entenderse excluidas otras formas de
victimización. En este sentido, a partir de la interpretación amplia que deben
tener los conceptos de “víctima” y de “conflicto armado”, el Auto
119 de 2013 deja claro que es inconstitucional negar la inclusión en el Registro Único de Víctimas (RUV) de una persona que
afirma ser desplazada, argumentando que los hechos no se dieron “con ocasión
del conflicto armado”.
2.5. Derecho a ser incluido en
el Registro Único de Víctimas (RUV).
En virtud del artículo 154 de la Ley 1448 de 2011: “La Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas,
será la responsable del funcionamiento del Registro Único de Víctimas. Este
Registro se soportará en el Registro Único de Población Desplazada que actualmente
maneja la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional para la atención a la población en situación de desplazamiento, y
que será trasladado a la Unidad de Atención y Reparación Integral a las
Víctimas dentro de un (1) año contado a partir de la promulgación de la
presente Ley”.
Si bien el Registro Único de Víctimas absorbió el
Registro Único de Población Desplazada que regulaba el artículo 4º del Decreto 2569 de 2000, ésta
población es solo una parte dentro del universo de víctimas que integra el RUV
y que son destinatarias de las medidas establecidas en la Ley 1448 de 2011, sin
que el RUV constituya una base de datos de toda persona víctima de un acto de
violencia, en tanto el artículo 3 de la citada ley delimita el grupo de
víctimas para las cuales se ha establecido el mencionado instrumento, como
quedó consignado en el acápite anterior.
La Corte Constitucional ha señalado
que el Registro Único de Víctimas (RUV) es una herramienta de carácter técnico,
que no define u otorga la condición de víctima, sino que la reconoce para
efectos de identificar a los destinatarios de determinadas medidas encaminadas
a la protección, respeto y  garantía de sus derechos. Por ello se ha sostenido
que la condición de víctima del conflicto armado interno genera el derecho a
ser registrada como tal de forma individual o con su núcleo familiar[30].
Dada la importancia de esta herramienta y la necesidad de garantizar la
inclusión en ella conforme al principio de igualdad y mediante un procedimiento
visible que permita controlar el ámbito restringido de aplicación de las
medidas contempladas en la Ley 1448 de 2011, la jurisprudencia constitucional ha
establecido algunos lineamientos a considerar por los funcionarios encargados
de llevar a cabo el Registro
Único de Víctimas (RUV), a saber:
1º. Los servidores públicos deben informar de manera pronta, completa y
oportuna a las víctimas, sobre la totalidad de sus derechos y el trámite que
deben surtir para exigirlos[31].
2ª los funcionarios que reciben la declaración y diligencian el
registro sólo pueden requerir al solicitante el cumplimiento de los trámites y
requisitos expresamente previstos en la ley para tal fin[32].
3º En virtud del principio de buena fe, deben tenerse como ciertas, prima
facie, las declaraciones y pruebas aportadas por el declarante[33]. Si el
funcionario considera que la declaración o la prueba falta a la verdad, debe
demostrar que ello es así[34].
Los indicios derivados de la declaración se tendrán como prueba válida[35]
y las contradicciones que se presenten en la misma no podrán ser tenidas como
prueba suficiente de que el solicitante faltó a la verdad[36].
4º La declaración sobre los hechos victimizantes debe analizarse de tal
forma que se tengan en cuenta las condiciones particulares de los solicitantes,
así como el principio de favorabilidad [37].
3. Estudio del
caso concreto.
La acción de tutela plantea dos problemas jurídicos:
1.     Establecer si procede la acción de tutela para
dejar sin efectos la resolución de la Unidad Administrativa para la Atención y
Reparación de Víctimas que negó la inclusión de la accionante y su núcleo
familiar en el Registro Único de Víctimas.
2.
Determinar si la Unidad
Administrativa para la Atención y Reparación de Víctimas vulneró los derechos
fundamentales de la señora Carmen Elvira Espinosa Avendaño y de su hija Pamela
Alejandra Correa Avendaño porque les negó la inclusión en el Registro Único de
Víctimas con fundamento en que la muerte causada a Andrés Mauricio Ortiz
Espinosa ocurrió por causa diferente a las contempladas en el artículo 3º de la
Ley 1448 de 2011, porque se relacionan con el actuar de la delincuencia común y
no con el conflicto armado interno.
3.1.
Procedencia excepcional de la acción
de tutela.
En relación con el primer aspecto,
como quedó planteado en la parte inicial, cuando el asunto en debate se refiere
a la inclusión de una víctima en el registro único de desplazados, si bien
podría sostenerse que la acción de tutela es improcedente por cuando para
cuestionar la motivación del acto administrativo expedido por la UARIV el
afectado puede acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa, debe considerarse que en
estos casos el ciudadano que acude a la jurisdicción constitucional es sujeto
de especial protección, y dado que la inclusión en el registro permite acceder
a medidas asistenciales o de reparación por los hechos violentos victimizantes,
para la Sala de Revisión es claro que el mecanismo ordinario de defensa antes
mencionado no resulta eficaz para la protección oportuna de los derechos de las
víctimas que acuden a pedir el amparo. A lo expresado cabe añadir que, como en
el caso concreto, la accionante informa que es madre cabeza de familia y cuya
subsistencia depende de los recursos que percibe cuando se desempeña  como
trabajadora doméstica.
Cuando se debate la inclusión de víctimas en el
registro único RUV, su especial condición hace que de manera excepcional
proceda la tutela como medio idóneo para procurar la protección de sus derechos
fundamentales.  No puede ignorarse que el acceso a la administración de
justicia a través de los mecanismos ordinarios de defensa ante la jurisdicción
contenciosa administrativa, en casos como el presente, en el cual es evidente
la  precariedad de recursos, es mucho más compleja e inalcanzable para las
víctimas de hechos cometidos por grupos armados ilegales.
Contrario a lo
resuelto en el fallo de segunda instancia, tal como lo ha reiterado la
jurisprudencia de esta Corporación en casos similares[38],
la acción de tutela es procedente como mecanismo principal, porque los recursos
de la vía gubernativa en este evento demostraron ser ineficaces y aunque puede
acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa esta vía no es idónea para
brindar la protección con la celeridad que impone garantizar la tutela judicial
efectiva, dada la extrema vulnerabilidad de las víctimas y la urgencia con que
deben ser amparados.
3.2.
Procedencia de la inclusión de la
accionante en el Registro Único de víctimas, como afectada por el actuar de
miembros del grupo autodenominado “los rastrojos”.
La señora Carmen Elvira Espinosa
Avendaño, en nombre propio y en representación de su hija Pamela Alejandra
Correa Avendaño interpuso acción de tutela contra la Unidad Administrativa para
la Atención y Reparación de Víctimas UARIV, al considerar que la decisión de
negarle la incorporación en el Registro Único de Víctimas desconoce los
derechos a la igualdad, debido proceso y de legalidad.
La razón por la cual la UARIV
determinó la no inclusión de la accionante como víctimas en el RUV, es que los
hechos victimizantes fueron causados por la delincuencia común, conclusión a la
que arriba porque en la actuación administrativa no se determinó que el hecho
se relacionara con el modus operandi de los factores generadores de violencia asociados
al conflicto armado, como lo expresa en la Resolución 2014-502424.
De las pruebas allegadas al
expediente, y conocidas por la entidad accionada, se estableció que Carlos
Mauricio Díaz Núñez alias yeison o el primo, como financiero de
la organización delincuencial denominada nueva generación de los rastrojos,
el 11 de septiembre de 2010 causó la muerte al hijo de la accionante Andrés
Mauricio Ortiz Espinosa en el barrio Café Madrid de la ciudad de Bucaramanga, conducta
por la cual fue condenado mediante sentencia del 3 de septiembre de 2014 del
Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado con funciones de Conocimiento
de Bucaramanga.
Estos hechos fueron conocidos por
la UARIV, por cuanto la accionante adjuntó copia del fallo condenatorio al
recurso interpuesto en la vía gubernativa, elemento de juicio ignorado por esa
entidad, la cual no lo tuvo en cuenta al resolver los mecanismos de
impugnación, de allí que concluyera que no había prueba para determinar la
conexidad del homicidio con el conflicto armado, e incluso expresara sus dudas
respecto del contenido del acápite transcrito en el libelo del recurso por la
ciudadana tutelante.
La manifiesta ignorancia de que ya
se había proferido un fallo condenatorio por la justicia penal, en virtud de un
preacuerdo en el cual el procesado aceptó la responsabilidad en los hechos y
que ello fue en el marco del accionar de esa banda criminal  llevó a la Unidad
a vulnerar los derechos de la Carmen Elvira Espinosa Avendaño y de su hija
Pamela Alejandra Correa Avendaño.
Atendiendo entonces a la
interpretación de esta Corporación sobre el concepto de víctima y de
aquello que se entiende “con ocasión del conflicto armado interno”, elementos
que determinan conforme al artículo 3 la Ley 1448 de 2011, la incorporación en
el RUV, no cabe ninguna duda de que la señora Carmen Elvira y su hija hacen
parte del grupo de víctimas de hechos violentos suscitados en el ámbito del
conflicto armado interno y por tanto deben ser incluidas en el registro único
de víctimas.
Para la Sala, no puede sostenerse, como lo hace la UARIV que los hechos
en los cuales tuvo lugar la muerte del hijo de la accionante y de los cuales
fue autor CARLOS MAURICIO DIAZ NUÑEZ alias YEISON o el PRIMO, financiero de la
organización delincuencia denominada NUEVA GENERACIÓN DE LOS RASTROJOS, son
producto de la delincuencia común. No solo porque su autor fue identificado
como integrante de un grupo armado que responde a una estructura jerárquica, y
que surgió luego del proceso de desmovilización de grupos paramilitares, sino
además porque, como se indicó en precedencia la relación con el conflicto de
los hechos victimizantes “no se agota en la
ocurrencia de confrontaciones armadas, en las acciones violentas de un
determinado actor armado, en el uso de precisos medios de combate, o en la
ocurrencia del hecho en un espacio geográfico específico, sino que recogen la
complejidad de ese fenómeno, en sus distintas manifestaciones y aún frente a
situaciones en donde las actuaciones de los actores armados se confunden con
las de la delincuencia común o con situaciones de violencia generalizada”.
A más de lo anterior, y dado que la accionante informó
durante el trámite surtido ante la UARIV que ya se había producido una
sentencia condenatoria contra el autor del homicidio, era deber de esta unidad
indagar sobre la sentencia proferida y considerar su contenido al resolver los
recursos de reposición y apelación; sin embargo, la Unidad optó por dudar del
dicho de la ciudadana y cimentar en esa duda la negativa de la inclusión en el
RUV, cuando, como quedó expresado en el recuento jurisprudencial precedente,
los servidores públicos están obligados a aplicar en materia de reconocimiento
de calidad de víctimas el principio de favorabilidad[39]. De haber realizado un juicio sobre la
solicitud de la tutelante bajo esta perspectiva, la decisión no habría sido
otra distinta a su incorporación  en el registro único de víctimas.
Por último para el caso en estudio resulta pertinente señalar que en el
Informe intermedio de la Corte Penal Internacional de Noviembre de 2012, sobre
la situación de Colombia ésta instancia, al revisar su competencia, indicó:
“Dado que los grupos paramilitares comenzaron a desmovilizarse en 2006, no se los
considera parte en el conflicto armado durante el periodo en el que la CPI
tiene competencia sobre los crímenes de guerra. No obstante, la Fiscalía sigue
analizando si los denominados “grupos paramilitares sucesores” o “nuevos grupos
armados ilegales” podrían considerarse grupos armados organizados que son parte
en el conflicto armado o si reúnen los requisitos de la política de una
organización necesarios para cometer crímenes de lesa humanidad. El Gobierno de
Colombia se refiere a estos grupos como bandas criminales (BACRIM), y no los
considera grupos armados organizados que son parte en el conflicto armado.
Si ello es así, y dado que el reconocimiento de víctima para efecto de
la incorporación en el registro Único de Víctimas no depende solo de que los
autores sean miembros de organizaciones parte activa del conflicto, no se puede
ignorar en el ámbito nacional la situación de las víctimas de actos violentos
de las bandas criminales que emergieron luego del proceso de desmovilización de
grupos paramilitares y cuyo surgimiento tampoco puede verse de manera aislada
del proceso de reinserción llevado a cabo desde el año 2006.
Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia que se
revisa y, en su lugar, concederá el amparo solicitado por la accionante. Para
la protección de los derechos se ordenará su inclusión, junto con su grupo
familiar, en el Registro Único de Víctimas (RUV) de modo que puedan gozar de los
beneficios legales que de ello se derivan.
Como quiera que no se estableció responsabilidad del Ministerio
de Justicia y del Derecho y de la Procuraduría General de la Nación en los
hechos que generan la violación de los derechos fundamentales de la accionante
y su hija, la Sala de Revisión no les dará ordenes encaminadas a la protección
y respeto de los derechos fundamentales amparados.
3.3.
Síntesis de la decisión
La Sala
Octava de Revisión, con base en los hechos demostrados dentro del expediente
determinó que la Unidad
Administrativa para la Atención y Reparación de Víctimas vulneró los derechos
fundamentales de la señora Carmen Elvira Espinosa Avendaño y de su hija Pamela
Alejandra Correa Avendaño al negarles la inscripción en el Registro Único de
Víctimas, ignorando que mediante sentencia dictada dentro del proceso
680016000000201200120-00, en contra de Carlos Mauricio Díaz Núñez se estableció
que el homicidio de Andrés Mauricio Ortiz Espinosa,  se produjo por el accionar
de Carlos Mauricio Díaz Núñez alias Yeison o el Primo, financiero de la
organización delincuencia denominada Nueva Generación de los Rastrojos,
grupo armado que surgió luego del proceso de desmovilización de grupos
paramilitares y que adelantó múltiples actividades ilícitas en la zona, por la
época de los hechos victimizantes, como quedó consignado en la referida
sentencia condenatoria.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR
la sentencia del 14 de diciembre
de 2015 proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado.
En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al
reconocimiento de la condición de víctima, al mínimo vital, a la vida en
condiciones dignas y al debido proceso de la señora Carmen Elvira Espinosa
Avendaño y de su núcleo familiar.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas que, en el término máximo de quince (15)
días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, incluya a la
señora Carmen Elvira Espinosa Avendaño y a su núcleo familiar en el Registro Único de Víctimas (RUV), para que
puedan gozar de los beneficios legales que de ello se derivan.
TERCERO.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisión
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Folio 31
[2] Folio 22
[3] Folio 11
[4] Folio 14
[5] Notificada el 18 de septiembre de 2015.
[6] Folio 36
[7][7]
Folio 39
[8] Folio 65
[9] Folio 62
[10] Folio 63
[11] Folio 9
[12][12]
Folio 10
[13] Descrito en los artículos 103 y 104, numeral 7, de la Ley 599
de 2000.
[14][14]
Folio 16
[15] Folio 30
[16] Folio 14
[17] Folio 31
[18] Folio 10
[19] Folio 42
[20] Folio 36
[21] Folio 35
[22] Folio 70
[23] Folio 73
[24] Folio 83
[25] Cfr. Sentencias T-653/13, T-858/13,  T-889/13,  T-156/14,  T-383A/14,  T-404/14,  T-852/14, T-972/14,  T-030/15,  T-506/15,  entre otras.
[26] “conforme al carácter residual de la tutela, no es, en
principio, este mecanismo el medio adecuado para controvertir las actuaciones
administrativas, puesto que para ello están previstas las acciones ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese escenario, la acción de
tutela cabría como mecanismo transitorio de protección de los derechos
fundamentales cuando quiera que esperar a la respuesta de la jurisdicción
contenciosa administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio irremediable.”
Sentencia T-030-15
[27] Cfr. Sentencias T-692 de 2014, T-006 de 2014, y T-573 de 2015, entre
otras.
[28] “Corte Constitucional, Sentencia T-327 de 2001”.
[29] En esa ocasión la Corte resolvió una tutela interpuesta por una
persona víctima de desplazamiento forzado generado por hechos perpetrados por
las denominadas “Águilas Negras”, quien consideraba que la Unidad
Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas estaba
vulnerando sus derechos fundamentales al negarle la inclusión en el Registro
Único de Víctimas (RUV), argumentando que no existía conexión cercana entre los
hechos que habían originado el desplazamiento y el conflicto armado.
[30] Auto 119 de 2013
[31] “Ver la sentencia T-645 de 2003, entre
otras”.
[32] “Ver la sentencia T-1076 de 2005, entre otras”.
[33] “Al respecto la Corte ha sostenido que en
materia de desplazamiento forzado la carga de probar que las declaraciones de
la persona no corresponden a la verdad corresponde al Estado. Así por ejemplo,
sobre la presunción de validez de las pruebas aportadas, la Corte ha señalado:
‘si una persona desplazada afirma haber realizado una declaración sobre los
hechos que dieron lugar a su traslado y aporta certificación al respecto
proveniente de una de las autoridades previstas en la ley 387 de 1997 para
realizar tal labor, la Red de Solidaridad debe presumir que el documento es
verdadero y debe dar trámite a la solicitud de inscripción’. Sentencia T-563 de
2005”.
[34] “Al respecto la Corte ha señalado: ‘es a
quien desea contradecir la afirmación a quien corresponde probar la no
ocurrencia del hecho. El no conocimiento de la ocurrencia del hecho por
autoridad gubernamental alguna no es prueba de su no ocurrencia. Es apenas
prueba de la inmanejable dimensión del problema que hace que en muchas
ocasiones las entidades gubernamentales sean desconocedoras del mismo. En
muchas ocasiones las causas del desplazamiento son silenciosas y casi imperceptibles
para la persona que no está siendo víctima de este delito. Frente a este tipo
de situaciones es inminente la necesidad de la presunción de buena fe si se le
pretende dar protección al desplazado.’ Sentencia T-327 de 2001”.
[35] “Al respecto dijo la Corte: ‘uno de los
elementos que pueden conformar el conjunto probatorio de un desplazamiento
forzado son los indicios y especialmente el hecho de que la persona haya
abandonado sus bienes y comunidad. Es contrario al principio de celeridad y
eficacia de la administración el buscar llegar a la certeza de la ocurrencia de
los hechos, como si se tratara de la tarea de un juez dentro de un proceso, ya
que al hacer esto se está persiguiendo un objetivo en muchas ocasiones
imposible o en extremo complejo, como se ha expresado anteriormente, la
aplicación del principio de buena fe facilita la tarea del funcionario de la
administración y le permite la atención de un número mayor de desplazados.’
Sentencia T-327 de 2001”.
[36] “Para la Corte la inversión de la carga de
la prueba se produce en virtud de la aplicación de los principios de buena fe y
favorabilidad y en atención a las especiales circunstancias en las que suelen
encontrarse las personas en situación de desplazamiento forzado. Por estas
mismas circunstancias la Corte ha entendido que las inconsistencias en la
declaración no pueden ser prueba suficiente de su falsedad. Al respecto la
Corporación ha dicho que al momento de recibir la correspondiente declaración,
los servidores públicos deben tener en cuenta que: “(i) la mayoría de las
personas desplazadas por la violencia provienen de ambientes donde la educación
a la que tuvieron acceso es exigua -motivo por el cual el grado de
analfabetismo es alto-; (ii) en muchas ocasiones quien es desplazado por la
violencia proviene de contextos en los cuales se ha educado a las personas en
una especie de ‘temor reverencial’ hacia las autoridades públicas; (iii) en el
momento de rendir un testimonio ante las autoridades, el grado de espontaneidad
y claridad con el que podrían hacerlo se reduce considerablemente; (iv) a las
circunstancias del entorno de origen de los desplazados, se añaden las secuelas
de la violencia. No es fácil superar el trauma causado por los hechos
generadores del desplazamiento forzado. Esta situación puede conllevar traumas
sicológicos, heridas físicas y afectivas de difícil recuperación, además de la
inminente violación de derechos humanos que se da desde que la persona es
víctima del delito de desplazamiento que pueden influir en el desenvolvimiento
del desplazado al momento de rendir la declaración; y (v) el temor de denunciar
los hechos que dieron lugar al desplazamiento hace que no exista espontaneidad
en su declaración”.
[37] Sentencia T-076 de 2013.
[38] Corte Constitucional, Sentencias T-517 de 2014; T-890 de 2011.
[39] En sentencia 253ª de 2012, precisó la Corte Constitucional: “existen
elementos objetivos que permiten encuadrar ciertas conductas dentro del
conflicto, y hay extremos en los que, por el contrario, también resulta claro
que se está frente a actos de delincuencia común no cubiertos por las
previsiones de la ley. En el medio existen zonas grises,  que no es
posible predeterminar de antemano, pero en relación con las cuales si es
posible señalar que no cabe una exclusión a priori, con base en
una calificación meramente formal, y que en el análisis de cada caso debe
procederse, a tono con el objetivo mismo de la ley, con un criterio que tienda
a proteger a las víctimas. Esto es, probada la existencia de una afectación
grave de derechos humanos o de una infracción de las normas del derecho
humanitario, en caso de duda sobre la inserción de la conducta lesiva en el
marco del conflicto, debe darse prevalencia a la interpretación en favor de la
víctima”.