C-466-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-466/08
CONVENIO 154 DE LA OIT-Hace parte de la legislación interna/CONVENIO
154 DE LA OIT-Hace parte del bloque de constitucionalidad/CONVENIO 154
DE LA OIT-Su ratificación modifica contexto normativo de disposiciones
referidas a la negociación colectiva
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-No configuración por contexto normativo
distinto
A partir de la ratificación del Convenio 154 de la OIT
por el Estado colombiano y la incorporación de este Convenio a la legislación
interna por medio de la Ley 524 de 1999, se está ante un contexto normativo
distinto al que existía cuando la Corte Suprema de Justicia, en el año de 1991,
en la sentencia C-115 de 1991, examinó el numeral 4 del artículo 448 del Código
Sustantivo del Trabajo, pues, por un lado, no había sido incorporado por medio
de la Ley, el Convenio 154 de la OIT, y del otro, los cambios introducidos son
sustanciales y acordes con la Constitución, por las razones expuestas en la
sentencia que aprobó dicho tratado. El Convenio 154 de la OIT hace parte del
bloque de constitucionalidad por tratar de disposiciones sobre el derecho a la
negociación colectiva que afectan de manera directa la libertad sindical y el
derecho de asociación sindical, convenio que ha servido en otras oportunidades
de parámetro normativo para las decisiones de constitucionalidad de esta
Corporación. Por tal motivo, la norma contenida en el numeral 4 del artículo
448 del CST objeto de la acusación, debe ser objeto nuevamente de juzgamiento
sobre su validez constitucional mediante su confrontación con el bloque de
constitucionalidad, el cual ha sido modificado, creando un nuevo contexto
normativo que resulta referente necesario para el juicio de constitucionalidad.
LIBERTAD SINDICAL-Alcance
La libertad sindical comprende no sólo (a) el derecho
de todos los trabajadores de asociarse en agrupaciones de distinto grado que
representen sus intereses, pudiendo afiliarse y desafiliarse a ellas
libremente; y b) la facultad de constituir y organizar estructural y
funcionalmente dichas organizaciones como personas jurídicas, sin la
injerencia, intervención o restricción del Estado; sino también c) el poder de
las organizaciones de trabajadores de determinar todos los aspectos que atañen
con su estructura, organización y funcionamiento, los cuales deben ser
convenidos libremente por los miembros de las asociaciones sindicales al darse
sus propios estatutos o reformarlos, con las limitaciones propias del inciso 2
del artículo 39 Superior, aspectos dentro de los cuales cabe destacar las
condiciones de admisión, permanencia, retiro o exclusión de sus miembros.
Asimismo, la libertad sindical también comprende (d) la facultad de las
asociaciones sindicales para la formulación de reglas relativas a su
administración, así como de las políticas y planes para su mejor desarrollo; e)
la garantía de que la cancelación o suspensión de la personería jurídica sólo
procederá por vía judicial; f) el derecho de las organizaciones sindicales para
constituir y afiliarse a federaciones y confederaciones nacionales e
internacionales; g) el mandado de prohibición a todas las autoridades públicas,
incluyendo al legislador, de adoptar regulaciones, decisiones o adelantar
acciones que tiendan a obstaculizar el disfrute del derecho a la libertad
sindical.
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Fundamental/DERECHO DE ASOCIACION
SINDICAL-Concepto/DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Características
La Corte ha reiterado que el derecho de
asociación sindical es un derecho fundamental, inherente al ejercicio del
derecho al trabajo, y que consiste en la libre voluntad de los trabajadores
para constituir organizaciones permanentes que los identifiquen y los una en
defensa de los intereses comunes de la respetiva profesión u oficio, sin
autorización previa, y ajena a toda intromisión del Estado o intervención de
sus empleadores. El derecho de asociación sindical tiene tanto una dimensión
individual como una dimensión colectiva, que debe ser reconocido y respetado
por todas las ramas y órganos del poder público.
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL Y LIBERTAD
SINDICAL-Relación
existente
LIBERTAD SINDICAL-No tiene carácter absoluto
La jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara en
expresar que no obstante el carácter fundamental de la libertad sindical y el
derecho de asociación sindical, éstos no ostentan un carácter absoluto, por
cuanto la misma Carta Fundamental en su artículo 39, condiciona el ejercicio de
dicha libertad y derecho a que su estructura interna y el funcionamiento de los
sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujeten al orden legal y a
los principios democráticos.
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Convenios de la OIT
La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido
(i) en primer lugar, que los convenios de la OIT hacen parte de la legislación
interna, de conformidad con el inciso 4 del artículo 53 de la CN; (ii) en
segundo lugar, que varios convenios de la OIT hacen parte del bloque de
constitucionalidad; (iii) en tercer lugar, ha realizado una distinción entre
los convenios de la OIT para señalar que alguno de ellos pertenecen al bloque
de constitucionalidad en sentido estricto (inciso 1 art. 93 CN) y en sentido
lato (inciso 2º CN). Los convenios que hacen parte del bloque de
constitucionalidad en sentido estricto prevalecen en el orden interno, en
cuanto prohíben la limitación de un derecho humano bajo los estados de
excepción y en consecuencia hacen parte del parámetro de control constitucional
de las normas legales que regulan la materia. Los convenios que forman parte
del bloque de constitucionalidad en sentido lato sirven como referente para
interpretar los derechos de los trabajadores y darle plena efectividad al
principio fundamental de la protección del trabajador y al derecho al trabajo;
(iv) en cuarto lugar, ha establecido la Corte que hacen parte del bloque de
constitucionalidad aquellos convenios que la Corte misma determine que
pertenecen al mismo, de conformidad con las materias de que traten. (v)
Finalmente, ha establecido la Corte que el carácter normativo obligatorio de
los convenios de la OIT ratificados por Colombia impide que sean considerados
como parámetros supletorios ante vacíos en las leyes, y que deben ser aplicados
por todas las autoridades y los particulares. Así las cosas, esta Corporación
ha establecido expresamente que los convenios 87 y 98 de la OIT, hacen parte
del bloque de constitucionalidad en sentido estricto. En relación con el
convenio 154 de la OIT esta misma Corporación ha establecido su pertenencia al
bloque de constitucionalidad.
CONVENIO 154 DE LA OIT-Fomenta la negociación colectiva como un
instrumento libre y voluntario de concertación de las condiciones económicas
derivadas de la relación de trabajo
NEGOCIACION COLECTIVA-Goza de sustento y garantía constitucional
La negociación colectiva constituye un procedimiento
que concreta y fortalece el acuerdo de voluntades y es uno de los medios más
importantes para fijar las bases fundamentales del trabajo. Por consiguiente,
la negociación colectiva libre y voluntaria se presenta en el ámbito
constitucional como el derecho regulador de una esfera de libertad en cabeza de
patronos y los trabajadores, que goza de amplio sustento y garantía
constitucional.
NEGOCIACION COLECTIVA-Concepto/NEGOCIACION COLECTIVA-Objetivos
El concepto de negociación colectiva consagrada en el
Convenio 154 de la OIT e incorporado a la legislación colombiana por la Ley 524
de 1999 y el artículo 55 de la Constitución corresponde a un concepto más
amplio que las figuras pliegos de peticiones y convención colectiva, y la etapa
de arreglo directo constituye la primera oportunidad que tienen tanto los
trabajadores como los empleadores para llegar a un acuerdo a partir del pliego
de peticiones formulado, antes de tomarse la decisión de declarar la huelga o
de someter las diferencias a un tribunal de arbitramento, o de convocar un
tribunal de arbitramento obligatorio en aquellos casos de servicios públicos
esenciales.
NEGOCIACION COLECTIVA-Término para la negociación en la etapa de
arreglo directo es razonable y proporcional
El establecimiento de un término
obligatorio para el desarrollo inicial de las conversaciones en la etapa de
arreglo directo, constituye una medida razonable y proporcional, en cuanto se
encuentra dirigida a establecer un periodo mínimo para el desarrollo de la
etapa inicial de conversaciones directas sobre el pliego de peticiones
presentado por los trabajadores, en aras de que se pueda buscar en un lapso de
tiempo razonable un acuerdo entre las partes y, de que los demás mecanismos
posibles de resolución del conflicto, bien sea la declaratoria de la huelga o
la convocatoria de un tribunal de arbitramento, de carácter voluntario u
obligatorio, sean mecanismos subsidiarios a los cuales se acuda una vez agotado
un dicho periodo mínimo de conversaciones y negociaciones. El periodo
establecido para desarrollar la primera etapa de arreglo directo se caracteriza
por ser obligatorio, esto es, que no depende de la voluntad o libre acuerdo
entre las partes, en tanto que el segundo término para el desarrollo de la
continuación de las conversaciones en la etapa de arreglo directo constituye
una prórroga de carácter voluntario que se encuentra en armonía con el derecho
de negociación colectiva al constituir un periodo acordado voluntariamente por
las partes para el desarrollo de las conversaciones en la etapa de arreglo
directo.
DERECHO DE HUELGA-Estatus constitucional/DERECHO DE
HUELGA-Limitación excepcional en el caso de los servicios públicos
esenciales/DERECHO DE HUELGA-Condiciones para su limitación legítima
La Corte ha fijado dos condiciones, una material y
otra formal, para que se pueda limitar legítimamente el derecho de huelga: (i)
en primer lugar y desde un punto de vista material, que se desarrolle respecto
de un servicio público que por su propia naturaleza pueda ser considerado como
servicio público esencial; (ii) en segundo lugar y desde un punto de vista
formal, que adicionalmente el legislador haya expresamente regulado no sólo
respecto de la definición de la actividad de que se trate como un servicio
público esencial, sino que adicionalmente haya restringido de manera expresa el
derecho de huelga respecto de dicha actividad, siguiendo para ello el criterio
material de servicio público esencial en cuanto que afecte el núcleo esencial
de derechos fundamentales.
SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Definición y determinación son competencia
del legislador
HUELGA-Definición
El régimen legal laboral colombiano ha definido la
huelga como la suspensión colectiva, temporal y pacífica del trabajo, efectuada
por los trabajadores de un establecimiento o empresa con fines económicos y
profesionales propuestos a sus patronos [hoy empleadores] y previos los
trámites establecidos en la ley.
DERECHO DE HUELGA-No tiene estatus de derecho fundamental/DERECHO
DE HUELGA-Puede adquirir estatus de derecho fundamental/DERECHO DE
HUELGA-Núcleo esencial
Ha sostenido esta Corte que el derecho de huelga a
pesar de que no tiene estatus de derecho fundamental y que se encuentra
reglamentado mediante la ley, puede adquirir el estatus de fundamental cuando
con su limitación se vulnera los derechos fundamentales al trabajo y a la libre
asociación sindical. El núcleo esencial del derecho a la huelga se encuentra en
la facultad que tienen los trabajadores de adoptar el mecanismo de la
suspensión o cesación colectiva del trabajo como medio para presionar a los
empleadores a fin de alcanzar que se resuelva el conflicto colectivo del
trabajo de una manera favorable a sus intereses como trabajadores asalariados.
ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y ARBITRAMENTO-Campo de acción
Aunque la regla general es la
administración de justicia pública y estatal por parte de los jueces de la
República, la Constitución permite la convocatoria por las partes de un
tribunal de arbitramento como un mecanismo de administrar justicia por parte de
los particulares y que en materia laboral busca dirimir un conflicto colectivo,
después de agotadas las etapas de arreglo directo y huelga.
ARBITRAMENTO-Definición
La jurisprudencia constitucional ha definido el
arbitramento como un mecanismo jurídico en virtud del cual las partes en
conflicto deciden someter sus diferencias a la decisión de un tercero,
aceptando anticipadamente sujetarse a lo que allí se adopte.
ARBITRAMENTO EN MATERIA LABORAL-Límites materiales y formales
En cuanto a los límites materiales, estos hacen por un
lado a los principios, derechos y valores de orden constitucional, como a las
materias específicas que pueden ser objeto de conocimiento, ya que no puede
tratarse de asuntos intransigibles, y en cuanto a los límites formales estos
hacen referencia a la libertad de configuración del legislador en esta materia,
libertad que tampoco es ilimitada sino que se encuentra sujeta a los
principios, valores y derechos de orden superior.
ARBITRAMENTO VOLUNTARIO-Alcance
ARBITRAMENTO OBLIGATORIO-Procedencia
La Corte evidencia que es el propio legislador el que
ha establecido los casos en los cuales procede el arbitramento de manera
obligatoria, en contravía de la regla general de la voluntariedad del tribunal
de arbitramento, esto es, en aquellos casos en que se trate de actividades que
constituyen servicios públicos, y en caso de que no se hubiere podido llegar a
ningún acuerdo en la etapa de arreglo directo. Así por expresa disposición del
legislador, procede de manera obligatoria el arbitramento: (i) los conflictos
colectivos de trabajo que se presenten en los servicios públicos esenciales y
que no hubieren podido resolverse mediante arreglo directo; (ii) los conflictos
colectivos de trabajo en que los trabajadores optaren por el arbitramento,
conforme a lo establecido en el artículo 444 de este código; y (iii) los
conflictos colectivos de trabajo de sindicatos minoritarios, siempre y cuando
la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa no hayan optado por la
huelga cuando esta sea procedente.
TRIBUNAL DE ARBITRAMENTO-Límites iusfundamentales
Así como existen limitaciones de orden constitucional
respecto del acto de voluntad que da origen al arbitramento, también los
tribunales de arbitramento se encuentran sometidos en su función jurisdiccional
a los límites iusfundamentales establecidos por la Constitución y desarrollados
por la jurisprudencia de la Corte, en este caso específico, en materia laboral.
DERECHO DE HUELGA Y TRIBUNAL DE
ARBITRAMENTO/HUELGA-Terminación
Tal como está redactado el precepto
normativo demandado, le otorga al Gobierno en la práctica -esto es al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, hoy Ministerio de la Protección
Social-, la facultad de terminar, vía administrativa, con la huelga de los
trabajadores una vez transcurrido el término de sesenta (60) días que establece
la ley, con el sólo acto de ordenar que el diferendo se someta a la decisión de
un tribunal de arbitramento, sin que hubiere quedado resuelto el conflicto
colectivo de trabajo. En criterio de la Corte, lo anterior hace en la práctica
nugatorio el derecho de huelga, ya que la huelga se puede dar por terminada por
el Gobierno con la convocatoria del tribunal de arbitramento. De esta forma la
Corte encuentra que queda a disposición del Gobierno la terminación de la
huelga de los trabajadores, ya que con el sólo acto de la convocatoria de
arbitramento se daría por terminada la huelga, sin que el conflicto colectivo
de trabajo estuviera resuelto, obligando a los trabajadores a reanudar el
trabajo dentro de tres (3) días hábiles siguientes. Por esta razón, la Corte
encuentra necesario declarar la inexequibilidad de la expresión “en cuyo caso”
contenida en el numeral 4 del artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo, y
exequible de manera condicionada el resto del numeral 4 del artículo 448 del
CST, en el entendido de que la obligación que tienen los trabajadores de
reanudar el trabajo dentro del término allí previsto, se contará a partir de la
fecha en que el tribunal de arbitramento profiera el laudo respectivo.
PRINCIPIO PLURALISTA DEL ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Caracterizado por
la protección efectiva de las minorías
Con el propósito de garantizar valores como el
pluralismo y la participación, las democracias modernas han entendido que la
mejor manera de salvaguardar los principios aludidos es a través de sistemas
proporcionales de elección que permiten la participación de las minorías en el
ejercicio del poder, cosa totalmente distinta sucede con los sistemas
mayoritarios en los cuales el poder solo es ejercido por quien obtiene la
mayoría con desconocimiento total de cualquiera grupo minoritario, lo que lleva
a que la democracia excluya los sistemas mayoritarios de elección, cuando se
trata de la elección de más de una persona, por atentar contra el pluralismo y
la participación, valores que hacen parte intrínseca del concepto de
democracia. Así pues, el sistema electoral que apareja la democracia es el
sistema proporcional
LIBERTAD SINDICAL-Se garantiza con la representación de las
minorías en la elección de directivas sindicales/LIBERTAD SINDICAL-Garantía
que deviene de normas con rango constitucional
SISTEMA DE CIFRA REPARTIDORA-Mecanismo de elección proporcional que se
constituye en la regla general/SISTEMA DE CUOCIENTE ELECTORAL-Mecanismo
de elección proporcional que constituye la excepción
El sistema de elección proporcional es el
mecanismo que acoge nuestra constitución como eje central de garantía del
principio democrático y nuestro ordenamiento jurídico ha optado por establecer
como regla general el uso del sistema de cifra repartidora y como excepción el
sistema de cuociente electoral. Siendo así, exigir que la elección de las
juntas directivas sindicales, se realice a través del sistema de cuociente
electoral, que según la Constitución es la excepción, es una exigencia
desproporcionada e inconstitucional que vulnera en gran medida la autonomía y
la libertad sindical.
LIBERTAD SINDICAL-Se restringe y limita al exigir la elección
de las directivas sindicales por el sistema de cuociente electoral
Exigir a los sindicatos que al momento de elegir sus
directivas utilicen el sistema del cuociente electoral, existiendo otro sistema
reconocido por la misma constitución, como es el de cifra repartidora, que es
la regla general, no es más que restringir y limitar la libertad sindical y
afectar de manera grave la esencia de dicha libertad, desnaturalizando su
concepción y su adecuado ejercicio.
VOTO SECRETO EN ELECCION DE DIRECTIVAS
SINDICALES-Garantiza libre
expresión de la voluntad
La exigencia de la votación en las elecciones de las
directivas sindicales deba ser secreta, se ajusta a la regla general
establecida por la propia constitución y a tratados internacionales que hacen
parte del bloque de constitucionalidad; garantizando de esta manera que en la elección
de dichas directivas no exista ningún tipo de coacción en el ejercicio del
voto.
PAPELETA ESCRITA PARA ELECCION DE
DIRECTIVAS SINDICALES-Es
un mecanismo de ejercicio del voto secreto pero no el único/PAPELETA ESCRITA
PARA ELECCION DE DIRECTIVAS SINDICALES-Adopción como única posibilidad
afecta la libertad sindical
El mecanismo de la papeleta escrita no es la única
posibilidad que permite la Constitución para el ejercicio del voto secreto sino
que por el contrario existen otras posibilidades que salvaguardan dicho
ejercicio. Así, la norma acusada al casarse con una única posibilidad –
papeleta escrita – existiendo varias posibilidades acorde con la Constitución,
está afectando de manera grave la libertad sindical y por ende la facultad con
que cuentan las organizaciones de trabajadores de establecer en sus estatutos
el mecanismo que consideren más idóneo para proteger el voto secreto.
EXPULSION DE MIEMBRO DE LA ORGANIZACION
SINDICAL-Con sujeción al
debido proceso/EXPULSION DE MIEMBRO DE LA ORGANIZACION SINDICAL-Facultad
que no es absoluta
Las organizaciones sindicales en el
procedimiento para la expulsión de sus miembros deben respetar el debido
proceso consagrado en el artículo 29 Superior, que incluye (i) en primer lugar,
el respeto del principio de legalidad, de tal manera que los motivos o causales
de expulsión deben estar previamente determinados y reglamentados en los
estatutos de la organización sindical; (ii) en segundo lugar, la observancia de
las formas y procedimientos que se hayan establecido y regulado previamente en
los estatutos de la organización sindical para la procedencia de la expulsión
de miembros de la misma; y (iii) en tercer lugar, la garantía del pleno
ejercicio del derecho de defensa por parte del miembro o miembros a los cuales
se pretende expulsar de la organización sindical.
Referencia: expediente D-7041
Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 1º del artículo 391, los artículos 398 y
434, y contra el numeral 4º del artículo 448 del Decreto Ley 3743 de 1950
Código Sustantivo del Trabajo
Demandantes: Laureen Yiseth González Dueñas, Diana Catherine
Granados Escobar, Carlos Manuel Guerra López y Byron Andrés Home Díaz.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., catorce
(14) de mayo de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Las y los
ciudadanos Laureen Yiseth González Dueñas, Diana Catherine Granados Escobar,
Carlos Manuel Guerra López y Byron Andrés Home Díaz, en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, presentaron demanda contra apartes del numeral
1º del artículo 391, los artículos 398 y 434, y contra el numeral 4º del
artículo 448 del Decreto Ley 3743 de 1950 “Código Sustantivo del Trabajo”,
a la cual le correspondió el expediente D-7041.
Mediante Auto del veintitrés (23) de noviembre
de dos mil siete (2007), fué admitida por el Despacho la demanda
presentada, por cumplir con las exigencias establecidas en el artículo 2 del
Decreto 2067 de 1991.
En consecuencia se dispuso fijar en lista el presente
proceso en la Secretaría General de la Corte por el término de diez (10) días,
para efectos de permitir la intervención ciudadana, y simultáneamente, correr
traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto correspondiente. Igualmente, se dispuso comunicar la iniciación del
presente proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la República y a
los Ministros de Protección Social, de Hacienda y Crédito Público, y Del
Interior y de Justicia, para que si lo consideraban conveniente, intervinieran
directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto dentro de
este proceso de constitucionalidad.
Así mismo se invitó a participar dentro de este
proceso a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a las Facultades de Derecho
de la Universidad Santo Tomás, de la Universidad Popular del Cesar, y a la
Universidad del Norte, así como a la Escuela Nacional Sindical –ESN-, a la
Confederación General del Trabajo –CGT- y a la Central Unitaria de Trabajadores
de Colombia –CUT-, con el fin de que emitieran su opinión sobre la disposición
materia de impugnación.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, acorde con su publicación en el Diario
Oficial No. 27.622 del 7 de junio de 1951:
“Artículo 391
1. La elección de directivas sindicales se
hará por votación secreta, en papeleta escrita y aplicando el sistema de
cuociente electoral para asegurar la representación de las minorías, so
pena de nulidad.
2. La junta directiva, una vez instalada,
procederá a elegir sus dignatarios. En todo caso, el cargo de fiscal del
sindicato corresponderá a la fracción mayoritaria de las minoritarias.
ARTICULO 398. EXPULSION DE MIEMBROS. El sindicato puede expulsar de la
asociación a uno o más de sus miembros, pero la expulsión debe ser decretada
por la mayoría absoluta de los asociados.
ARTICULO 434. DURACION DE LAS
CONVERSACIONES.
modificado por el artículo 60 de la Ley 50 de 1990. Las conversaciones de
negociación de los pliegos de peticiones en esta etapa de arreglo directo
durarán veinte (20) días calendario, prorroglables de común acuerdo entre las
partes, hasta por veinte (20) días calendario adicionales.
PARAGRAFO 1o. Si al término de la etapa de
arreglo directo persistieren diferencias sobre alguno o algunos de los puntos
del pliego, las partes suscribirán un acta final que registre los acuerdos y
dejarán las constancias expresas sobre las diferencias que subsistan.
PARAGRAFO 2o. Durante esta etapa podrán
participar en forma directa en la mesa de negociaciones, como asesores, hasta
dos (2) representantes de las asociaciones sindicales de segundo o tercer
grado.
ARTICULO 448. FUNCIONES DE LAS AUTORIDADES. modificado por el artículo 63 de la Ley 50 de 1990.
1. Durante el desarrollo de la huelga, las autoridades
policivas tienen a su cargo la vigilancia del curso pacífico del movimiento y
ejercerán de modo permanente la acción que les corresponda, a fin de evitar que
los huelguistas, los empleadores, o cualesquiera personas en conexión con ellos
excedan las finalidades jurídicas de la huelga, o intenten aprovecharla para
promover desórdenes o cometer infracciones o delitos.
2. Mientras la mayoría de los trabajadores de la
empresa persista en la huelga, las autoridades garantizarán el ejercicio de
este derecho y no autorizarán ni patrocinarán el ingreso al trabajo de grupos
minoritarios de trabajadores aunque estos manifiesten su deseo de hacerlo.
3. Modificado por el artículo 18 de la Ley 584 de
2000. Declarada la huelga, el sindicato o sindicatos que agrupen la mayoría de
los trabajadores de la empresa o, en defecto de estos, de los trabajadores en
asamblea general, podrán someter a votación la totalidad de los trabajadores de
la empresa, si desean o no, sujetar las diferencias persistentes a fallo
arbitral. Si la mayoría absoluta de ellos optare por el tribunal, no se
suspenderá el trabajo o se reanudará dentro de un término máximo de tres (3)
días hábiles de hallarse suspendido.
4. Cuando una huelga se prolongue por
sesenta (60) días calendario, sin que las partes encuentren fórmula de solución
al conflicto que dio origen a la misma, el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social podrá ordenar que el diferendo se someta a la decisión de un Tribunal de
Arbitramento, en cuyo caso los trabajadores tendrán la obligación de reanudar
el trabajo dentro de un término máximo de tres (3) días hábiles. “
III. DEMANDA
1. Los demandantes consideran que el aparte subrayado
del artículo 391 vulnera el artículo 39 de la Constitución, así como el
artículo 3º del convenio 87 de la OIT, aprobado por Ley 26 de 1976.
Manifestaron que la asociación sindical, garantizada
en la Carta fundamental, contempla como base otro derecho fundamental: la
libertad. En este caso, dicho derecho se “(…) entiende como la posibilidad
voluntaria y sin ningún tipo de coacción para constituir las organizaciones que
se estimen convenientes, reconociendo la posibilidad de afiliarse o no a ellas,
además de la facultad para retirarse de dichas organizaciones en cualquier
momento.  (…)”
Las disposiciones constitucionales garantizan a los
trabajadores la constitución libre de sus organizaciones sindicales. Ámbito que
se desconoce cuanto, mediante disposiciones legislativas, se “(…) [regula]
detalladamente el funcionamiento interno de las organizaciones de trabajadores
y de empleadores, entrañando graves riesgos de injerencia por las autoridades
públicas.”
Para los demandantes, esta injerencia del legislador
transgrede el artículo 3º del convenio 87 de la OIT, que reconoce una
competencia propia de los sindicatos para “(…) organizarse libremente al
interior de los mismos respecto de la redacción [de] sus estatutos,
reglamentos, elección de sus representantes, además de establecer su
administración y desarrollar sus actividades y programas de acción sin
intervención de las autoridades públicas que tiendan a limitar este derecho o a
entorpecer su ejercicio legal.”
Al haberse determinado un proceso de elección se
limita la libertad de los trabajadores de establecer y desarrollar otros
mecanismos que cumplan la misma función para elegir a sus directivas y que
garanticen la participación de las minorías. Así, dicha imposición no le
permite a los trabajadores fijar un mecanismo de elección propio “(…)
ajustado a las necesidades y condiciones de su organización (…)”; con lo
que se trunca parte del derecho de asociación, que debe comprender la libertad
de elección de directivas mediante mecanismos propios establecidos en los
estatutos.
2. Así mismo, los demandantes consideran que el
artículo 398 del Código Sustantivo del Trabajo vulnera los artículos 12 y 39 de
la Constitución. Por una parte, a su juicio, la disposición que se demanda
vulnera la libertad sindical, ya que deja al arbitrio de una mayoría del
sindicato “(…) el poder de sacar a una persona (…) sin ninguna
justificación, pues el artículo no establece ninguna limitación a esta acción
por parte del sindicato (…)”.
Por otra parte, la norma en cuestión transgrede además
el artículo primero del convenio 98 de la OIT, que establece la protección de los
trabajadores frente a todo acto de discriminación que menoscabe la libertad
sindical. La cual en este caso se ve vilipendiada por una mayoría que sin
justificación –pues la norma demandada no plantea ninguna- puede expulsar a un
trabajador, cometiendo así actos discriminatorios que atentan contra la
igualdad “(…) al no existir unas causales en las que se indiquen las razones
por las cuales el sindicato puede sacar al trabajador (…)”. Así, la
expulsión del sindicato sólo debe operar por incumplimiento del reglamento o de
los requisitos de pertenencia al mismo.
3. Señalan los demandantes que  el artículo 434
vulnera los artículos 2, 3, 4, 5 y 8 del convenio 87 de la OIT. A su modo de
ver, la existencia de un término para llegar a un acuerdo limita la libertad de
las partes; límite que a su vez, al no llegar a un acuerdo las mismas, acarrea
la facultad de un tercero para decidir. Por tanto, este hecho implica que la
decisión tomada en el acuerdo no pueda ser democrática, ya que “(…) ¿que tan
autónoma resulta una operación en la que la voluntad de las partes se encuentra
supeditada a la existencia de un término? ¿cuan democrática puede ser una
decisión que en caso de no ser tomada bajo un parámetro de tiempo “limitado” ya
no te pertenecerá a ti, sino a un tercero?(…)”. En este orden de ideas, al
abolir el término de 20 días se alcanza un estado más democrático y autónomo.
4. Por último, indican los demandantes que el numeral
4 del artículo 448 transgrede los artículos 53 y 56 de la Constitución, el
artículo 3º del convenio 87 de la OIT, el artículo 4º del convenio 98 de la
OIT, el artículo 5º del convenio 154 de la OIT y el artículo 3º de la
recomendación 92 de la OIT.
Haciendo énfasis en que este último convenio brinda
nuevos elementos para efectuar el estudio constitucional de la norma, por lo
que no se estan ante la presencia de la cosa juzgada que establece el artículo
243 de la constitución, manifestaron la existencia de dos cargos que sustentan
la inconstitucionalidad de la norma. Consistiendo el primero en que la
obligación de someter el conflicto a la decisión de un tribunal de arbitramento
obligatorio es una intromisión de las autoridades inadmisible que atenta contra
la libertad y autonomía sindical;  llegando hasta el punto de diferir la
resolución del conflicto en un tercero, “(…) decisión que sin lugar a dudas
debe ser tomada por los trabajadores del sindicato para no eliminar la
voluntariedad que caracteriza en general este mecanismo alternativo de solución
de conflictos.”
De esta forma, la norma demandada obstaculiza el
ejercicio del derecho fundamental de huelga imponiéndole un término. Con lo que
se desdibuja la presión que la misma implica, pues “(…) sólo permite que un
derecho fundamental como la huelga se ejerza por 60 días (…)”.
El segundo cargo formulado por los demandantes contra
el numeral 4º del artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo consiste en que
el tribunal de arbitramento obligatorio atenta contra el libre consentimiento y
voluntariedad que caracterizan el ejercicio del derecho de negociación colectiva,
garantizada por el artículo 55 de la constitución, que busca regular las
relaciones laborales. A su juicio, según la sentencia C-009 de 1994, la “(…)
negociación colectiva[,] como herramienta y derecho de los sindicatos
constitucionalmente reconocido, es esencial para conseguir y garantizar los
fines que a través del sindicato se procuran.”
Lo único que consigue una negociación forzada es la
inexistencia de un acuerdo y que se continúe con el conflicto generado. La
disposición demandada coarta “(…) la libertad del sindicato de elegir
voluntariamente someter su conflicto al arbitramento (admitido como una opción
en el campo de las posibilidades) o permanecer en la huelga en caso de que no
haya generado una solución satisfactoria; lo que se traduce en un obstáculo
para una verdadera negociación colectiva que elimina la voluntariedad que debe
caracterizar al arbitramento, como un mecanismo de solución concertado en los
términos de los Convenios 98 y 154 de la OIT. ” Imponer un término a la
huelga acaba con la finalidad misma de este mecanismo de presión.
Por otra parte, el convenio 154 de la OIT exige “(…)
adoptar medidas adecuadas para fomentar la negociación colectiva. Tales medidas
deben tener por objeto: (i) Hacer posible tener una negociación colectiva en
todas las categorías, (ii) Extender progresivamente extendida (sic) a todas las
materias siguientes: condiciones de trabajo y empleo, regular relaciones entre
empleadores y trabajadores y regular relaciones entre empleadores u organizaciones
con las organizaciones de trabajadores[,] (iii) Fomentar reglas de
procedimiento convenidas mutuamente.” Así, la negociación colectiva debe
ser voluntaria, y las vías del arbitraje,  conciliación o arreglo directo han
de provenir de la iniciativa de las partes en el conflicto. Por tanto, al ser
impuestas dichas vías por el legislador, esto se constituye en una injerencia
inadmisible.
IV.
INTERVENCIONES
1. Ministerio de la Protección Social
La representante del Ministerio de la Protección
Social intervino en el proceso manifestando oposición a las pretensiones de los
demandantes, señalando que los cargos se dirigen esencialmente “(…) a la
violación de la libertad sindical, negociación colectiva y derecho de
asociación.”
1.1 Menciona el Ministerio que la Constitución
garantiza la protección de los derechos de asociación sindical, libertad
sindical y negociación colectiva, mas establece que deberán sujetarse al orden
legal y a los principios democráticos, lo que claramente se establece como una
limitante legítima. Por lo que es “(…) errada la intelección del actor
cuando estima que la injerencia del Estado es negativa y que interviene en los
estatutos del sindicato, olvidando que tales estatutos deben estar sometidos al
principio de la legalidad, esto es, a las normas consagradas en el Código
Sustantivo del Trabajo y a los pilares de la Constitución, la cual consagra que
este derecho positivo de los sindicatos deberá ser conforme a la ley.” Este
principio de la legalidad debe ser acatado por los trabajadores, los
empleadores y sus organizaciones respectivas, pues así lo demanda el artículo
8º del convenio 87 de la OIT.
Así, en el caso de los mecanismos para las votaciones,
“(…) lo que está asegurado es aquella democracia participativa regulada en
el artículo 1º. De (sic) la Constitución Política que va a permitir dar una
lectura del querer de la asamblea, asegurando con ello el principio de la
transparencia la cual debe ser aplicada a todas las decisiones de los grupos
sociales que se han reunido para adoptar las medidas propias como máximo
organismo sindical (…)”. La garantía a la democracia se manifiesta también
en el hecho de que las votaciones sean secretas.
1.2 Por otra parte, afirma el Ministerio que al ser
las organizaciones sindicales libres para redactar sus estatutos, deben
consagrar dentro de estos las causales de expulsión de los miembros,
garantizando el debido proceso, el derecho a contradicción y defensa, el órgano
competente para así decretarlo y la instancia para la revisión de la
determinación. En este sentido, no es aceptable considerar que el artículo 398
deba disponer la forma como esto se adelante, pues dichos parámetros deben
estar contenidos en los estatutos. El “(…) artículo que se analiza es
armónico con os (sic) postulados tanto constitucionales como de los Convenios
Internacionales pues deja en cabeza de la organización sindical la adopción de
sus propios estatutos, luego lo que quiso el legislador en el artículo 398 fue
establecer que la decisión de EXPULSIÓN debe ser adoptada por la MAYORÍA DE LOS
ASOCIADOS, asegurando con ello que la decisión corresponda a una mayoría cuyas
causas provengan en forma exclusiva a lo establecido en los estatutos.”
1.3 En relación con el artículo 434 del CST, considera
el Ministerio que la existencia de un término prorrogable para la etapa del
arreglo directo no hace que el derecho a la negociación colectiva se afecte; “(…)
al no existir una etapa con una duración predeterminada sería como pretender
que el conflicto colectivo subsistiera persé, cuando la realidad es que al
Estado le corresponde propiciar por la solución pacífica de los conflictos
colectivos y para ello propicia la concertación, pero tal atribución no la
abroga el funcionario administrativo dentro de la etapa de arreglo directo,
razón por la cual existe mala interpretación de la norma por parte de los
demandantes pues la injerencia que el Estado adopta es : 1. A obligar a las
partes a iniciar el proceso de negociación tipificando igualmente que si el empleador
se rehusa (sic) a iniciarla se considera como una trasgresión a la ley,
sancionada con multa por la negativa que se tiene sin razón alguna (…)2.
Convocar el Tribunal de Arbitramento, una vez vencida la etapa de arreglo
directo, pero esto surge exclusivamente de la decisión adoptada en asamblea
sindica, en una negociación norma con las excepciones contenidas en la ley”.
1.4 Finalmente, afirma el Ministerio en su
intervención con relación al numeral 4 del artículo 448 del CST, que la huelga
acarrea la suspensión del contrato de trabajo, interregno en donde el
trabajador no devenga su salario y la empresa suspende su objeto social. Por
tanto, debido a las consecuencias económicas y sociales que acarrea, no puede
entenderse de forma absoluta sino que debe analizarse desde la prevalencia del
interés general y el bien común. Por esta razón, es loable que el Estado
intervenga para solucionar el conflicto, evitando un incremento de los
perjuicios irremediables que acarrea la huelga.
Por otra parte, el artículo 9º del Convenio 154 de la
OIT establece que se deberán “(…) fomentar el establecimiento de reglas y
procedimientos entre empleadores y trabajadores (…)” en aras de fomentar la
negociación colectiva. Estas medidas son las contenidas en el Código Sustantivo
del Trabajo, de orden público, que no riñen con los postulados Constitucionales
ni con los convenios de la OIT.
2. Central Unitaria de Trabajadores de Colombia CUT
Participando en término dentro de la presente acción
de inconstitucionalidad, los representantes de la Central Unitaria de
Trabajadores de Colombia CUT manifestaron coadyuvar las solicitudes de
inconstitucionalidad de los artículos 391 numeral 1º, 434 y 448 numeral 40 del
Código Sustantivo del Trabajo, más manifestaron oponerse a la petición incoada
en relación con el artículo 398 del mismo código.
2.1 Respecto a la inconstitucionalidad del artículo
391 indicaron que la Central rindió concepto dentro de los expedientes D-7039,
D-7053 y D 7064, acumulados cuyo Magistrado Ponente es el mismo de la actual
demanda. Por tanto, y en consideración a la economía procesal se remiten a
dichos libelos.
2.2 Sobre la constitucionalidad del artículo 398 del
Código Sustantivo del Trabajo indicaron que es una norma que respeta la
autonomía sindical contenida en el artículo 3º del Convenio 87 de la OIT, pues
consagra el derecho de decisión con el que cuentan las organizaciones
sindicales para retirar o expulsar, si lo considera necesario, a alguno de sus
afiliados. Sin embargo, a decir del inciso 2º del artículo 39 de la
Constitución, esta facultad “(…) debe ejercerse dentro de los límites que se
derivan del orden legal y los principios democráticos.” Esto implica que
las causales para la expulsión deban estar contenidas en los estatutos, sin que
puedan atentar contra los principios democráticos y respetando el debido
proceso, así como el derecho de defensa.
A juicio del Comité de Libertad Sindical de la OIT, la
exigencia de una mayoría absoluta no afecta la autonomía sindical, ya que “(…)
la reglamentación legal de las mayorías que deben adoptar las decisiones
respectivas no implica una intervención de las autoridades contraria al
Convenio, siempre que no sea de naturaleza que dificulte seriamente la gestión
de un sindicato (…)”.
La libertad sindical acarrea el derecho de constituir
sindicatos y afiliarse a ellos, así como la libre determinación de su
estructura y composición. Por tanto, “(…)al defender  la autonomía sindical
para determinar la composición de la organización, se incorpora a juicio de la
CUT, el derecho a expulsar afiliados, dentro de las limitaciones [señaladas].”
2.3 Respecto del artículo 434 del CST, relativo a la
etapa de arreglo directo”, afirman los representantes de la CUT  que esta
disposición consagra una vulneración del derecho a la negociación colectiva,
reconocida por el Convenio 98 de la OIT, que en su artículo 4 establece el
principio de negociación colectiva libre y voluntaria, lo cual excluye en su
concepto la fijación de plazos establecidos por la legislación nacional.
Así mismo señalan, que el Comité de Libertad Sindical
se ha pronunciado sobre el carácter libre y voluntario de la negociación
colectiva lo cual excluye “el recurso a medidas de coacción que alterarían
el carácter voluntario de dicha negociación”, por lo cual  concluyen que “(u)na
negociación colectiva libre y voluntaria, debe dejar a las partes la
determinación de la duración de la negociación, máxime si las organizaciones de
trabajadores pueden recurrir a la huelga, sin las limitaciones que
indebidamente establece la legislación interna colombiana”.
2.4 Con relación al numeral 4 del artículo 448 del
CST, la CUT considera que esta disposición, en cuanto limita la duración de la
huelga a un máximo de 60 días y otorga al Ministerio de la Protección Social la
facultad de convocar a un tribunal de arbitramento obligatorio, va en contravía
de las libertades sindicales y del derecho a la negociación colectiva de las y
los trabajadores colombianos, vulnerando así los Convenios 97 y 98 de la OIT.
Afirman que el Convenio 87 en su artículo 3, otorga a
las organizaciones sindicales la potestad de “formular su programa de acción”,
dentro del cual se incluye el derecho a convocar la huelga, no sólo por razones
reivindicativas, sino por cualquier otro motivo compatible con los objetivos y
propósitos sindicales.
Así mismo, anota la CUT que el Comité de Libertad
Sindical no sólo ha reconocido el derecho a la huelga, sino que ha establecido
la restricción a la imposición de tribunales de arbitramento, ya que “el
arbitraje obligatorio para poner término a un conflicto colectivo de trabajo y
a una huelga sólo es aceptable cuando lo han pedido las dos partes implicadas
en el conflicto o en los casos en que la huelga puede ser limitada, e incluso
prohibida, es decir, en los casos de conflicto dentro de la función pública
respecto de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del
Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o sea
los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o la seguridad
de la persona en toda o en parte de la población”.
En este mismo sentido, anotan los representantes de la
CUT que el Comité de Libertad Sindical ha considerado que el derecho de huelga
sólo puede ser objeto de restricciones importantes, tal como la imposición del
arbitraje obligatorio para poner fin a la huelga, o de prohibición,
exclusivamente “en los servicios esenciales en el sentido estricto del
término, es decir, aquellos servicios cuya interrupción pondría en peligro la
vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población”.
Así mismo, señala el Comité de Libertad Sindical que “(l)as
disposiciones que establecen que a falta de acuerdo entre las partes los puntos
en litigio de la negociación colectiva serán decididos por arbitraje de la
autoridad no están en conformidad con el principio de negociación voluntaria
contenido en el artículo 4 del Convenio núm. 98. En la medida en que el
arbitraje obligatorio impide el ejercicio de la huelga, dicho arbitraje atenta
contra el derecho de las organizaciones sindicales a organizar libremente sus
actividades, y sólo podría justificarse en el marco de la función pública o de
los servicios esenciales en el sentido estricto del término”.
De esta forma concluye la CUT que tanto la doctrina
como la jurisprudencia del Comité de Libertad Sindical CLS y de la OIT en
general, coinciden en señalar que el derecho de huelga de los trabajadores no
puede limitarse de forma general y que su restricción sólo es admisible en el
caso de los servicios públicos esenciales en sentido estricto.
2.5 Finalizan los representantes de la CUT su
intervención afirmando la pertenencia de los convenios 87 y 98 al bloque de
constitucionalidad en sentido estricto, puesto que no puede ser suspendida o
derogada bajo los estados de excepción, como lo establece la sentencia C-401 de
2005, donde también se sostuvo que hacen parte del bloque de constitucionalidad
los convenios internacionales del trabajo respecto de los cuales la Corte así
lo haya indicado o lo señale en forma específica, como en el caso de los
convenios 87 y 98 cuya aplicación por tanto debe prevalecer en el orden
interno.
3. Intervención Extemporánea
La intervención del Director del Consultorio Jurídico
de la Universidad Santo Tomás, no será tenida en cuenta dentro de este proceso
de constitucionalidad por cuanto fue presentada de manera extemporánea, como se
evidencia en informe de la Secretaría General de esta Corporación de fecha ocho
(8) de febrero del 2008 (Fl. 116 Cuaderno Ppal).
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación, mediante
concepto No. 4467 del 6 de febrero de 2008, radicado en esta Corporación en la
misma fecha, solicita a esta Corte, declarar la exequibilidad del
artículo 391, numeral 1, del Código Sustantivo del Trabajo; declarar la exequibilidad
condicionada del artículo 398 del CST bajo el entendido que “la
expulsión debe ser decretada no sólo por la mayoría absoluta “de los miembros
del sindicato” con la observancia de las causales y procedimientos que se
prevean en los estatutos de la organización sindical, sino respetando el
principio de legalidad y el debido proceso”; declarar la exequibilidad
del artículo 434 del CST; y estarse a lo resulto en la Sentencia 115 de
1991 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, de fecha 26 de
septiembre de 1991, en relación con el numeral 4 del artículo 448 del CST, por
existir cosa juzgada constitucional.
En su concepto el Ministerio Público presentó las
razones y consideraciones:
1. El Ministerio Público considera que de acuerdo con
los planteamientos de la demanda debe determinar si las normas parcialmente
acusadas vulneran la libertad sindical “en cuanto permiten una injerencia
indebida del legislador en asuntos que son privativos de la organización y
administración de los sindicatos, limitan la autonomía que tienen las
organizaciones sindicales”.
2. Comienza la Vista Fiscal
haciendo un análisis del artículo 39 de la Constitución Nacional, para afirmar
que dicha disposición superior consagra, de un lado, el derecho de asociación
sindical,  pero de otro lado, establece también límites al derecho de
asociación sindical en el sentido de que debe ajustarse al orden legal y a los
principios democráticos.
En este sentido considera que a
partir del análisis estructural del inciso primero del artículo 39 se debe
diferenciar como lo expusiera esta Corporación[1] que existen “dos
tiempos distintos: (i) cuando nace el sindicato y adquiere personería jurídica,
por una parte y (ii) el momento de la inscripción ante las autoridades
competentes, por la otra. Son dos asuntos distintos y con consecuencias
diferentes”.
Respecto del nacimiento del
sindicato y el reconocimiento de personería jurídica, evidencia la Vista Fiscal
que éste debe ser automático sin requerir de ninguna manera autorización previa
por parte del Estado, siendo un reconocimiento de personería jurídica
automático, lo cual significa que la personería jurídica existe en forma
independiente de su inscripción ante la autoridad administrativa.
De otra parte y con relación al inciso segundo del
artículo 39 Superior, evidencia la Vista Fiscal que se establecen limitaciones ya
que “la estructura interna de los sindicatos y organizaciones sociales y
gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos”.
Así mismo, observa el Ministerio Público que los
Convenios Internacionales, y en este caso específico, el Convenio 87, que hace
parte del bloque de constitucionalidad, impone a las organizaciones sindicales
para el ejercicio de sus derechos el respeto a la legalidad.
Lo anterior trae como
consecuencia para el Ministerio Público que puedan imponerse limitaciones
razonables y proporcionales al fin constitucional perseguido también en
relación con el proceso de elección de las directivas de las organizaciones
sindicales.
3. Por lo anterior, considera la Vista Fiscal que el
inciso primero del artículo 391 del Código Sustantivo del Trabajo debe ser declarado exequible, ya que
dichos requisitos para la validez de la elección de las directivas sindicales “son
las reglas fijadas por el Estado, como lo son todas las normas procesales, en
función de la legalidad, la seguridad y la certeza que estas pueden ofrecer y
que juntamente con las demás normas sustanciales procuran de la mejor forma
posible garantizar el derecho de asociación sindical, y la libertad sindical, y
como en el caso sub exámine los derechos de las minorías”.
Así en relación con la exigencia del “voto secreto”
considera el Ministerio Público que esta medida puede “facilitar la
expresión de libertad de los miembros y evitar las potenciales represalias,
coacciones, reprimendas que por diferenciarse del  otro puedan gestarse entre
compañeros de la asociación sindical, como consecuencia de su decisión”,  y
que “la papeleta escrita” puede coadyuvar a que la voluntad del votante se pueda
manifestar confidencialmente, y que “el sistema del cuociente electoral” es el
que para los efectos señalados en la norma asegura la representación de las
minorías. Por estas razones, considera el Ministerio Público que “tales
exigencias resultan razonables y justificadas y en nada entorpecen libertad
sindical o desconocen su autonomía”.
4. En relación con el artículo 398 del CST la Vista
Fiscal solicita su constitucionalidad condicionada, ya que considera de una
parte, que dicha disposición se encuentra ajustada a la Constitución, al ser un
desarrollo de la libertad sindical, pero de otro lado, que dicha posibilidad de
expulsión de miembros de la organización sindical debe estar sujeta, además del
condicionamiento previsto por la norma de mayoría absoluta de los miembros de
la asociación, al condicionamiento
del respeto al debido proceso, de conformidad con las causales, reglas y
procedimientos previstos en los estatutos de la organización sindical, condicionamiento
que no se hace explícito en la disposición demandada.
5. En relación con el artículo 434 del CST evidencia la
Vista Fiscal que los cargos se dirigen exclusivamente en contra de los términos
impuestos por el legislador para el desarrollo de las conversaciones de
negociación de los pliegos de peticiones en la etapa de arreglo directo.
A este respecto considera el Ministerio Público que la
disposición acusada es constitucional en razón de la prevalencia del interés
general sobre el particular, ya que cuando se presenta un conflicto colectivo
que pueda dar lugar a la suspensión del trabajo, no sólo están en juego los
intereses particulares, sino también el interés general, y por tanto dicho
conflicto no puede permanecer indefinido. Por ello, considera que hace parte
del deber del Estado no solo el “garantizar el derecho a la negociación colectiva,
sino también, entre otros,  el de promover formas de arreglo encaminadas a
lograr propósitos constitucionales como son la prosperidad general, asegurar la
convivencia pacifica y la vigencia de un orden justo, conforme a los fines que
le han sido señalados en el artículo 2 de la Carta Política”.
En consecuencia, encuentra la Procuraduría que los términos
fijados  por el Legislador para la duración de las conversaciones de
negociación de los pliegos de peticiones en la etapa de arreglo directo, “garantizan
el funcionamiento de los sindicatos en un ambiente democrático y
participativo y no afectan el núcleo esencial de los derechos a la
libertad sindical, la asociación sindical, ni a la negociación colectiva, sino
que  por el contrario resultan necesarios, razonables y proporcionados  a  la
finalidad perseguida”.
6. Finalmente, respecto del numeral 4 del artículo 448
del CST considera el Ministerio Público que se configura cosa juzgada
constitucional, por cuanto existe sentencia de exequibilidad de esta
disposición –Sentencia 115 de 1991 del 26 de septiembre- de la Sala Plena de la Corte Suprema de
Justicia, decisión que se produjo dentro de la vigencia de la actual
Constitución Política.
Menciona la Vista Fiscal, que dado que el convenio 154
de la OIT, ratificado por Colombia hasta el año 2000, no ha sido declarado
expresamente por la Corte Constitucional como integrante del bloque de
constitucionalidad, ni en sentido estricto ni en sentido lato, no existe un
nuevo marco normativo constitucional que haga procedente un nuevo examen
constitucional del numeral 4 del artículo 448 del Código Sustantivo del
Trabajo, razón por la cual considera que existe cosa juzgada constitucional.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 241
numeral 4º de la Constitución Política, esta Corte es competente para conocer y
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia puesto que
las disposiciones demandadas forman parte de una Ley de la República.
2. El asunto bajo revisión
2.1 La demanda de inconstitucionalidad presentada
dentro del presente proceso, se dirige contra el numeral primero del artículo
391, los artículos 398 y 434 y contra el numeral 4 del artículo 448 del Decreto
Ley 3743 de 1950 o “Código Sustantivo del Trabajo”, por considerar que dichas
disposiciones son violatorias de la libertad sindical y del derecho de
asociación sindical, las cuales vulneran los artículos 12, 39, 53 y 56 de la
Constitución, así como los Convenios 87, 98 y 154 de la OIT, al constituir
diferentes tipos de injerencias por parte del legislador, tales como el
establecimiento de un procedimiento electoral determinado para escoger las
directivas de las organizaciones sindicales –inc.1 art.391 CST-, la
consagración de términos para la negociación colectiva del pliego de peticiones
en la etapa de negociación directa –art. 434 CST-, o el establecimiento de un
plazo de duración de la huelga y la obligatoriedad de someter el conflicto a un
tribunal de arbitramento –num. 4 art. 448 CST-; o bien al constituir una
vulneración del derecho de asociación sindical tal como la expulsión de la
organización por parte de la mayoría absoluta de la organización sin ninguna
limitación –art. 398 CST-.
2.2 En su intervención, el Ministerio de la Protección
Social defiende la constitucionalidad de las normas demandadas, ya que si bien la
Constitución garantiza la protección de los derechos de asociación sindical,
libertad sindical y negociación colectiva, establece también límites legítimos
en cuanto estas asociaciones deberán sujetarse al orden legal y a los
principios democráticos, como también lo establece el artículo 8º del convenio
87 de la OIT.
En relación con los mecanismos para votaciones y
elecciones de las directivas de estas asociaciones, consagradas por el inciso
1º del artículo 391 del CST, considera el Ministerio que estos mecanismos no
contrarían la Carta Política, sino que por el contrario garantizan la democracia
participativa.
En relación con el artículo 398 del CST, señala que
las organizaciones deben consagrar dentro de sus estatutos las causales de
expulsión de los miembros, garantizando el debido proceso, el derecho de
contradicción y de defensa, parámetros que deben estar establecidos en los
estatutos, todo lo cual no es contrario a la libertad sindical sino que por el
contrario se encuentra en armonía con ésta al dejar en cabeza de las
organizaciones sindicales la redacción de los estatutos y dentro de éstos de
las causales de expulsión.
Así mismo, en relación con el artículo 434 del CST,
consideró el Ministerio que la existencia de un término prorrogable para la
etapa del arreglo directo no hace que el derecho a la negociación colectiva se
afecte, sino que es un legítimo desarrollo del postulado de que el Estado debe
propiciar la solución pacífica de los conflictos colectivos y propiciar para
ello la concertación, no dejando un conflicto indefinido per se.
Finalmente, afirma el Ministerio en relación con el
numeral 4 del artículo 448 del CST, que dado que la huelga acarrea la
suspensión del contrato de trabajo, interregno en donde el trabajador no
devenga su salario y la empresa suspende su objeto social, y debido  a las
consecuencias económicas y sociales que acarrea, no puede entenderse de forma
absoluta sino que debe analizarse desde la prevalencia del interés general y el
bien común. Por esta razón, considera legítimo que el Estado intervenga para
solucionar el conflicto, evitando un incremento de los perjuicios irremediables
que acarrea la huelga, y ello de conformidad con lo dispuesto por el artículo
9º del Convenio 154 de la OIT.
Por estas razones, consideró el Ministerio que estas
medidas de orden público contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo, no
riñen con los postulados Constitucionales ni con los convenios de la OIT.
2.3 En forma contraria a lo anterior, la Central
Unitaria de Trabajadores de Colombia CUT, coadyuvó las solicitudes de inconstitucionalidad
de los artículos 391 numeral 1º, 434 y 448 numeral 4 del Código Sustantivo del
Trabajo, más consideró como constitucional el artículo 398 del mismo código.
En relación con la inconstitucionalidad del artículo
391 indicaron que la Central rindió concepto dentro de los expedientes D-7039,
D-7053 y D 7064, acumulados cuyo Magistrado Ponente es el mismo de la actual
demanda. Por tanto, y en consideración a la economía procesal se remiten a
dichos libelos.
Sobre la constitucionalidad del artículo 398 del
Código Sustantivo del Trabajo indicaron que es una norma que respeta y
desarrolla la autonomía sindical contenida en el artículo 3º del Convenio 87 de
la OIT, al consagrar el derecho de decisión que tienen las organizaciones
sindicales para retirar o expulsar, si lo considera necesario, a alguno de sus
afiliados, siempre y cuando esta facultad se ejerza dentro de los límites
legales y democráticos, lo cual implica que las causales para la expulsión
deban estar contenidas en los estatutos, sin que puedan atentar contra los
principios democráticos y respetando el debido proceso, así como el derecho de
defensa.
En relación con la inconstitucionalidad del artículo
434 del CST, relativo a la etapa de arreglo directo, los representantes de la
CUT  consideraron que esta disposición fija unos plazos para la negociación de
los pliegos de condiciones, lo cual implica una vulneración del derecho a la
negociación colectiva que debe ser libre y voluntaria, tal y como lo establece el
Convenio 98 de la OIT. En este mismo sentido, mencionaron los pronunciamientos
del Comité de Libertad Sindical sobre el carácter libre y voluntario de la
negociación colectiva, carácter que implica que se debe dejar a las partes la
determinación de la duración de la negociación, máxime cuando estas
organizaciones pueden recurrir a la huelga.
Finalmente y con relación al numeral 4 del artículo
448 del CST, considera la Central que esta disposición es igualmente
inconstitucional, en razón de que limita la duración de la huelga a un máximo
de 60 días y otorga al Ministerio de la Protección Social la facultad de
convocar a un tribunal de arbitramento obligatorio, limitaciones que van en
contravía de las libertades sindicales y del derecho a la negociación colectiva
de las y los trabajadores colombianos, vulnerando así los Convenios 97 y 98 de la
OIT, y se encuentran en contravía de los pronunciamientos del Comité de
Libertad Sindical sobre este tema.
A este respecto, señalan que sólo pueden aceptarse
este tipo de limitaciones al derecho de huelga en el caso de los servicios
públicos de carácter esencial en sentido estricto, esto es, en los servicios
cuya interrupción podría poner en peligro la vida o la seguridad de la persona
en toda o en parte de la población.
2.4 Por su parte, el señor Procurador General de la
Nación en su concepto de rigor, solicita a esta Corte la declaración de exequibilidad
del artículo 391, numeral 1 del Código Sustantivo del Trabajo; la declaración
de exequibilidad condicionada del artículo 398 del CST bajo el entendido
que “la expulsión debe ser decretada no sólo por la mayoría absoluta “de los
miembros del sindicato” con la observancia de las causales y procedimientos que
se prevean en los estatutos de la organización sindical, sino respetando el
principio de legalidad y el debido proceso”; la declaración de exequibilidad
del artículo 434 del CST; y estarse a lo resuelto en la Sentencia 115 de
1991 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, de fecha 26 de
septiembre de 1991, en relación con el numeral 4 del artículo 448 del CST, por
existir cosa juzgada constitucional.
En cuanto a la constitucionalidad del inciso primero
del artículo 391 del CST, considera la Vista Fiscal que de conformidad con el
artículo 39 de la CN que consagra el derecho de libertad sindical y de
asociación sindical, pero así mismo consagra las limitantes en cuanto dichas
organizaciones deberán sujetarse a la ley y a los principios democráticos, esta
disposición debe declararse exequible ya que los requisitos que establece para la validez de la elección de
las directivas sindicales son aquellas reglas que aseguran la legalidad, la
seguridad y el derecho de las minorías.
En relación con el artículo 398 del CST la Vista
Fiscal solicita su constitucionalidad condicionada, ya que de un lado,
considera que dicha disposición se encuentra ajustada a la Constitución, al ser
un desarrollo de la libertad sindical, pero de otro lado, considera que se debe
condicionar en el sentido de que la posibilidad de expulsión de miembros de la
organización sindical debe estar sujeta también de manera explícita al respeto del debido proceso, de conformidad
con las causales, reglas y procedimientos que se prevean en los estatutos de la
organización sindical.
En relación con el artículo 434 del CST, consideró el
Ministerio Público que los cargos se dirigieron contra los términos impuestos
por el legislador para el desarrollo de las conversaciones de negociación de
los pliegos de peticiones en la etapa de arreglo directo.
A este respecto considera el Ministerio Público que la
disposición acusada es constitucional en razón de la prevalencia del interés
general sobre el particular, ya que cuando se presenta un conflicto colectivo
que pueda dar lugar a la suspensión del trabajo, no sólo están en juego los
intereses particulares, sino también el interés general, razón por la cual el conflicto
no puede permanecer indefinido, y considera un deber del Estado promover formas
de arreglo, lo cual no afecta el núcleo esencial de los derechos de asociación
sindical, ni la negociación colectiva, sino que son medidas necesarias,
razonables y proporcionales a la finalidad constitucional perseguida.
Finalmente, respecto del numeral 4 del artículo 448
del CST consideró el Ministerio Público que frente a esta disposición se
configura cosa juzgada constitucional, ya que la Sentencia 115 de 1991 del 26
de septiembre de la Sala Plena
de la Corte Suprema de Justicia, se pronunció sobre la exequibilidad de la
misma norma dentro de la vigencia de la actual Constitución Política.
Sobre este punto, consideró la Vista Fiscal, que el
convenio 154 de la OIT, ratificado por Colombia hasta el año 2000, no ha sido
declarado expresamente por la Corte Constitucional como integrante del bloque
de constitucionalidad, ni en sentido estricto ni en sentido lato, razón por la
cual no se puede aceptar el argumento de que existe un nuevo marco normativo
constitucional que haga procedente un nuevo examen constitucional del numeral 4
del artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo.
3. Problemas jurídicos planteados
En el presente caso, la Corte deberá resolver (i) si el
establecimiento por el legislador de un determinado sistema de elección de las
directivas sindicales, vulnera la autonomía de los trabajadores para fijar el
sistema que consideren (numeral 1 del artículo 391 CST); (ii) si el procedimiento
de expulsión de un miembro del sindicato (artículo 398 CST), desconoce los
artículos 12 y 39 de la Constitución Nacional y 1º del Convenio 98 de la
Organización Internacional del Trabajo –OIT-, al no indicar las causales que la
justifican; (iii) si el establecimiento de un término para el arreglo directo
de un conflicto colectivo de trabajo (art. 434 CST) limita la libertad y la
autonomía de las partes para llegar a un acuerdo, pues al concluir aquél la
decisión se traslada a un tercero, lo cual desconoce el artículo 56 CP y el
Convenio 87 de la OIT; (iv) si la fijación de un término máximo de duración de
la huelga (art. 448, numeral 4 CST) constituye una transgresión de los
artículos 53 y 56 de la Constitución Política, los Convenios 87, 98 y 154 de la
OIT y el artículo 3º de la recomendación 92 de la OIT.
En aras de resolver el problema jurídico que se
plantea en este caso la Corte se referirá preliminarmente (i) a la cosa juzgada
constitucional y su no configuración respecto del numeral 4 del artículo 448
del CST; (ii) en segundo lugar, pasará la Corte a referirse a la naturaleza
constitucional de la libertad sindical y derecho de asociación sindical; (iii)
en tercer lugar, abordará la Corte el tema de las disposiciones de derecho
internacional, el bloque de constitucionalidad y los convenios de la OIT; (iv) en
cuarto lugar, estudiará la Corte la naturaleza constitucional del derecho de
negociación colectiva; (v) en quinto lugar, se referirá la Corte al derecho
constitucional de huelga; (vi) en sexto lugar, abordará la Sala el tema del
arbitramento en materia laboral; y (vi) finalmente pasará la Corte a estudiar
la constitucionalidad de los apartes demandados de los artículos 391, 398, 434
y del numeral 4 del artículo 448, contenidos en el Código Sustantivo del
Trabajo.
1. La no configuración de Cosa Juzgada Constitucional respecto del numeral 4
del artículo 448 del CST
Como es suficientemente conocido, uno de los
principios fundamentales del Derecho Constitucional señala que "la
Constitución es norma reformatoria y derogatoria de la legislación
preexistente". Significa entonces este principio que normas de orden
legal que eran constitucionales conforme a la Carta Política vigente al momento
de su expedición, quedan fuera del ordenamiento jurídico si en virtud de normas
constitucionales posteriores aparecieran contrarias a estas últimas. Por ello
se predica entonces la existencia de un fenómeno jurídico en razón de la
vigencia de nuevas normas constitucionales que puede afectar a la ley anterior
de "inconstitucionalidad sobreviniente", es decir, que pese a
que la ley fue válida conforme a la Constitución cuando tuvo nacimiento a la
vida del derecho, la mutación constitucional le puede poner fin a la validez de
esa ley si con el cambio constitucional resulta contraria a la Carta Política.
Del mismo modo esto significa que acusada de
inconstitucionalidad una norma de rango legal, su validez frente a la Carta
Política implica de suyo que se confronte esa ley con las normas
constitucionales vigentes no al momento en que la ley fue expedida, sino con
aquellas de la Carta Política que se encuentren en vigor al momento del
pronunciamiento del fallo sobre su exequibilidad.
De no ser así la reforma que se introduzca a la
Constitución Política no tendría ninguna consecuencia sobre la legislación
preexistente y se llegaría al absurdo que permitiría que normas contrarias a la
Carta se declararan sin embargo conformes a ella. Dicho de otra manera, la
consecuencia de ese razonamiento significaría la vigencia coetánea de la
Constitución anterior y la nueva, o de algunas normas constitucionales actuales
y las que las precedieron aún cuando fueran contrarias en su contenido
normativo. Ello no es posible, por cuanto una norma no puede ser contraria a la
Constitución vigente y, sin embargo, ser declarada constitucional so pretexto
de que según la Constitución anterior, sí lo era.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, si la norma
contenida en el numeral 4 del artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo,
cuya declaración de inexequibilidad se impetró en este proceso, fue expedida
bajo el imperio de la Constitución Política de 1991, pero antes de la
ratificación del Convenio 154 de la OIT, ratificación que modifica el contexto
normativo superior a partir del cual debe realizarse el análisis de
constitucionalidad de las normas referidas a la negociación colectiva, la
validez constitucional de la norma acusada que se declaró mediante la sentencia
de septiembre 26 de 1991, fecha en la cual se profirió por la Corte Suprema la
Sentencia C-115 de ese año, se hizo frente a un contexto de normatividad
superior que ha variado en razón de la aplicación de la figura del bloque de
constitucionalidad, razón por la cual se impone un nuevo análisis de
constitucionalidad.
Para esta Sala es claro entonces que a partir de la
ratificación del Convenio 154 de la OIT por el Estado colombiano y la
incorporación de este Convenio a la legislación interna por medio de la Ley 524
de 1999, se está ante un contexto normativo distinto al que existía cuando la
Corte Suprema de Justicia, en el año de 1991, en la sentencia C-115 de 1991,
examinó el numeral 4 del artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo, pues,
por un lado, no había sido incorporado por medio de la Ley, el Convenio 154 de la
OIT, y del otro, los cambios introducidos son sustanciales y acordes con la
Constitución, por las razones expuestas en la sentencia que aprobó dicho
tratado[2].
Es claro también para la Sala que el Convenio 154 de la
OIT hace parte del bloque de constitucionalidad por tratar de disposiciones
sobre el derecho a la negociación colectiva que afectan de manera directa la
libertad sindical y el derecho de asociación sindical, convenio que ha servido
en otras oportunidades de parámetro normativo para las decisiones de constitucionalidad
de esta Corporación[3].
Por tal motivo, la norma contenida en el numeral 4 del
artículo 448 del CST objeto de la acusación en este proceso, debe ser objeto nuevamente
de juzgamiento sobre su validez constitucional mediante su confrontación con el
bloque de constitucionalidad, el cual ha sido modificado, creando un nuevo
contexto normativo que resulta referente necesario para el juicio de
constitucionalidad que hoy nos ocupa.
De manera pues que en relación con la sentencia de la
Corte Suprema de Justicia en cuanto la norma acusada se analizó de conformidad
con los textos constitucionales originales de la Constitución de 1991 y
prescindiendo de la Convención 154 de la OIT, considera esta Sala que la validez
constitucional de la norma acusada debe ser nuevamente objeto de
pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación a la luz del nuevo
contexto normativo superior que se deriva del bloque de constitucionalidad.
En consecuencia, la Corte puede volver a examinar la
constitucionalidad de lo acusado del numeral 4 del artículo 448 del Código
Sustantivo del Trabajo, pues no se está ante el fenómeno de la cosa juzgada, y
por consiguiente, debe examinarse si esta disposición vulnera la Constitución y
los Convenios de la OIT.
Siendo ello así, esta Corte entrará a pronunciarse
nuevamente de fondo respecto de la constitucionalidad del numeral 4 del
artículo 448 del CST.
2. Naturaleza constitucional de la libertad
sindical y del derecho de  asociación sindical y sus limitaciones
constitucionales
2.1 El artículo 39 de la Carta
Política señala que “(l)os trabajadores y empleadores tienen derecho a
constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su
reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de
constitución”.
El inciso segundo de esta norma superior señala
también que la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y
organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios
democráticos. El inciso tercero a su vez, señala que la cancelación o la
suspensión de la personería jurídica sólo procederán por vía judicial.
En relación con el concepto de libertad y
asociación sindical y su diferenciación, ha establecido esta Corte que el derecho fundamental de asociación sindical
consagrado en el artículo 39 de la C.N. constituye una modalidad del derecho
fundamental a la libre asociación consagrado en el artículo 38 de la Carta
Política, y que a su vez el derecho de asociación sindical se encuentra
comprendido dentro del concepto de libertad sindical que tiene un ámbito
conceptual y normativo mayor al del derecho de asociación sindical, siendo éste
una manifestación de aquel.
A este respecto ha señalado esta
Corporación en la sentencia C-385 del 2000 y reiterado en la sentencia C-797
del 2000:
“En el derecho de asociación sindical
subyace la idea básica de la libertad sindical que amplifica dicho derecho,
como facultad autónoma para crear organizaciones sindicales, ajena a toda
restricción, intromisión o intervención del Estado que signifique la imposición
de obstáculos en su constitución o funcionamiento. Ello implica, la facultad
que poseen las referidas organizaciones para autoconformarse y autoregularse
conforme a las reglas de organización interna que libremente acuerden sus
integrantes, con la limitación que impone el inciso 2 del art. 39, según el
cual la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos se sujetan al
orden legal y a los principios democráticos.”
La jurisprudencia de esta Corte ha
considerado, que la libertad sindical comprende entonces el derecho de libre
asociación y constitución de las asociaciones y organizaciones de trabajadores;
la facultad  de organizar estructural y funcionalmente dichas organizaciones;
el poder de darse sus propios estatutos y reglamentos internos; la garantía de
la cancelación de dichas organizaciones sólo por vía judicial; el derecho a federarse
y confederarse a nivel nacional y/o internacional; la prohibición para el
legislador y el Ejecutivo de adoptar regulaciones o medidas restrictivas de
estas libertades. Todo ello dentro de los límites impuestos por la propia Constitución
en su artículo 39 respecto del principio de legalidad y el principio
democrático.
Sobre los elementos que contiene la
libertad sindical ha expresado esta Corte:
“Considera la Corte, en consecuencia,
que la libertad sindical comporta: i) el derecho de todos los trabajadores, sin
discriminación ni distinción alguna, para agruparse a través de la constitución
de organizaciones permanentes que los identifican como grupos con intereses comunes,
y cuya defensa propugnan. Este derecho implica  la libertad tanto para
afiliarse como para retirarse de dichas organizaciones; ii) la facultad de
constituir y organizar estructural y funcionalmente las referidas
organizaciones y conformarlas automáticamente como personas jurídicas, sin la
injerencia, intervención o restricción del Estado; iii) el poder de las
organizaciones de trabajadores de determinar: el objeto de la organización, condiciones
de admisión, permanencia, retiro o exclusión de sus miembros, régimen
disciplinario interno, órganos de gobierno y representación,
constitución y manejo del patrimonio, causales de disolución y liquidación,
procedimiento liquidatorio, y otros aspectos que atañen con su estructura,
organización y funcionamiento, que deben ser, en principio, libremente
convenidos por los miembros de las asociaciones sindicales al darse sus
propios estatutos o reformarlos, salvo las limitaciones que válidamente
pueda imponer el legislador conforme al inciso 2 del art. 39; iv) La facultad
de las asociaciones sindicales para formular las reglas relativas a la
organización de su administración, así como las políticas, planes y programas
de acción que mejor convengan a sus intereses, con la señalada limitación; v)
la garantía de que las organizaciones de trabajadores no están sujetas a que la
cancelación o la suspensión de la personería jurídica sea ordenada por la
autoridad administrativa, sino por vía judicial; vi) el derecho de las
organizaciones sindicales para constituir y afiliarse a federaciones y
confederaciones nacionales e internacionales; vii) la inhibición, para las
autoridades públicas, incluyendo al legislador, de adoptar regulaciones,
decisiones o adelantar acciones que tiendan a obstaculizar el disfrute del
derecho a la libertad sindical”.[4]  (resalta la
Corte)
En este  sentido la Corte ha reiterado que
el derecho de asociación sindical es un derecho fundamental[5],
inherente al ejercicio del derecho al trabajo, y que consiste en la libre
voluntad de los trabajadores para constituir organizaciones permanentes que los
identifiquen y los una en defensa de los intereses comunes de la respetiva
profesión u oficio, sin autorización previa, y ajena a toda intromisión del
Estado o intervención de sus empleadores[6].
Así mismo, ha establecido que el derecho de
asociación sindical tiene tanto una dimensión individual como una dimensión
colectiva, y que constituye un camino para la realización plena del individuo
dentro de un estado social y democrático de derecho,[7]
y que debe ser reconocido y respetado por todas las ramas y órganos del
poder público.
La jurisprudencia de esta Corte ha
destacado también que dentro de las características propias del derecho de
asociación sindical se destacan la de tener un carácter voluntario, en
tanto que su ejercicio se fundamenta en la autodeterminación de la persona para
asociarse o vincularse con otros individuos dentro de una organización
colectiva, con el fin de proteger sus derechos e intereses como trabajadores,
pudiendo libremente tanto afiliarse como retirarse de la misma.  El derecho de
asociación sindical tiene igualmente un carácter relacional, ya que de
una parte constituye un derecho subjetivo de carácter individual y, pero de
otra parte, su ejercicio depende de que existan otras personas que estén
dispuestas a ejercer el mismo derecho para que a través de un acuerdo de
voluntades, se forme una persona colectiva de carácter jurídico. Finalmente, ha
establecido esta Corte que el derecho de asociación sindical tiene un carácter instrumental,
en la medida en que existe un vínculo jurídico necesario para alcanzar los
fines propuestos por la organización[8].
Finalmente, esta Corte debe reiterar la idea de que la
libertad sindical y el derecho de asociación sindical, se encuentran vinculados
desde un punto de vista analítico y normativo a la concepción democrática del
Estado Social y Constitucional de Derecho, al concepto de estado pluralista,
participativo, fundado en el respeto de la dignidad y de la solidaridad
humanas, que reconoce y protege unas libertades y unos derechos básicos y
fundamentales. Esto encuentra su razón de ser en que la libertad de asociarse
en organizaciones sindicales constituye una expresión del ejercicio de un conjunto
de libertades fundamentales del hombre, como las de pensamiento, expresión, de
reunión y  asociación, así como de los derechos de participación en la
organización pública y toma de decisiones que atañen a los intereses comunes y
colectivos de los asociados, todo lo cual constituye el punto de partida para
la participación política[9].
Así mismo, debe insistir esta Sala en que
la libertad sindical y el derecho de asociación sindical son elementos
esenciales para el Estado social, constitucional y democrático de derecho, y constituyen una garantía para la efectiva
realización de valores fundamentales de la sociedad, tales como el trabajo, la
justicia social, la paz, la libertad y la convivencia[10],
y recuerda así mismo que en la Asamblea Nacional Constituyente se consideró la
libertad sindical y el derecho de asociación sindical como esencial para la
democracia y para el desarrollo y consolidación del Estado, de la sociedad y de
las personas.
2.2 Pues
bien, no obstante lo anterior, la libertad sindical no es un derecho absoluto,
si no que encuentra sus límites en el orden legal y en los principios
democráticos, acorde a los manifestado por el inciso 2° del artículo 39
constitucional.
Así las cosas, las organizaciones sindicales no pueden
ser ajenas a los principios democráticos que fundan el Estado colombiano.  Por
consiguiente, los sindicatos pueden determinar las condiciones de
funcionamiento que estime más adecuadas, fruto de su fueron interno, siempre y
cuando dichas condiciones estén acordes con los principios de las sociedades
democráticas. No obstante, debe diferenciarse el funcionamiento propiamente
dicho del sindicato, de la escogencia de sus directivas, facultad ésta que
puede ser sometida a las restricciones que denota el artículo constitucional
mencionado.
Ahora bien, aunque la libertad sindical puede
relativizarse acorde a lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 39
constitucional, lo cierto es que dichas limitaciones en momento alguno pueden
alterar o menoscabar la esencia estructural de dicho derecho.
A este respecto, la Corte Constitucional ha afirmado:
“No es admisible reconocer el carácter absoluto de la
libertad sindical, en la medida en que la propia Constitución establece como
limitación, concretable por el legislador, que “la estructura interna de los
sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y
a los principios democráticos” (art. 39 inciso 2) y que los Convenios
Internacionales sobre derechos humanos autorizan que por vía legislativa puedan
imponerse restricciones a los derechos, en cuanto ellas sean necesarias,
mínimas, indispensables y proporcionadas a la finalidad  que se persiga, para
garantizar la seguridad nacional, el orden, la salud o moral públicos, los
derechos y deberes ajenos y, en general, el cumplimiento de cualquier finalidad
que se estime esencialmente valiosa. Por lo tanto, se advierte, que las
aludidas restricciones o limitaciones no pueden, en modo alguno, afectar lo que
se considera el núcleo esencial del derecho a la libertad sindical, de modo que
la desnaturalicen o impidan su normal y adecuado ejercicio.” [11]
De conformidad con lo anterior, cualquier marco
expedido por el legislador debe respetar la autonomía de que gozan los
sindicatos para establecer sus estatutos, sus reglamentos, su forma de gestión
administrativa y financiera; todo esto en desarrollo del principio de no
injerencia del Estado en el funcionamiento de las organizaciones sindicales.
2.3 En síntesis, la jurisprudencia de esta
Corporación ha sido clara en expresar que no obstante el carácter fundamental
de la libertad sindical y el derecho de asociación sindical, éstos no ostentan un
carácter absoluto, por cuanto la misma Carta Fundamental en su artículo 39,
condiciona el ejercicio de dicha libertad y derecho a que su estructura interna
y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se
sujeten al orden legal y a los principios democráticos.
Por consiguiente, la estructura y organización de la
asociación sindical debe llevarse a cabo respetando tanto las normas superiores
consagradas en la Constitución, las disposiciones legales y los principios
democráticos, lo que implica que en el ejercicio de sus derechos, facultades y
potestades la organización sindical y las personas afiliadas a él deben
sujetarse al orden constitucional, legal y democrático, no pudiendo vulnerar
dichos ordenamientos.
Ahora bien, de otro lado ha reconocido
también la Corte que si bien no es admisible reconocer el carácter absoluto de
la libertad sindical, en la medida en que la propia Constitución establece como
limitación, concretable por el legislador, que “la estructura interna de los
sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y
a los principios democráticos” (art. 39 inciso 2), la restricciones o
limitaciones a la libertad sindical no pueden, en modo alguno, afectar lo que
se considera el núcleo esencial del derecho a la libertad sindical, de
modo que la desnaturalicen o impidan su normal y adecuado ejercicio[12].
En este sentido, existen claros límites
constitucionales al poder regulatorio del legislador en materias que afecten de
manera directa el núcleo esencial de la libertad sindical y el derecho de
asociación, de tal manera que hagan nugatorio dicha libertad y autonomía de los
sindicatos.[13]
En conclusión, la Carta Política protege de manera
amplia la libertad sindical y el derecho de asociación, esto es, el derecho de
los trabajadores a instituir sindicatos sin intervención del Estado, pero con
sujeción a los límites que impone el marco constitucional superior, a los
principios democráticos, y al marco regulatorio de la legislación nacional
sobre la materia, sin que dicha legislación pueda llegar a afectar el núcleo
esencial de la libertad sindical y el derecho de asociación.
3. Disposiciones del
derecho internacional y los convenios de la OIT. Bloque de constitucionalidad
3.1 Ahora bien, la libertad sindical y el
derecho de asociación sindical han sido reconocidos por la Declaración
Universal de los Derechos Humanos[14], que por su parte,
consagra que toda persona tiene el derecho a reunirse y asociarse de manera
pacífica, al igual que el derecho de fundar sindicatos y afiliarse a ellos
–artículos 20.1 y 23.4-.
Así mismo, la libertad sindical y el
derecho de asociación sindical se encuentran reconocidos en  los artículos 22 y
8° de los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos[15]
y de Derechos Económicos Sociales y Culturales[16]
respectivamente, y en igual sentido por el artículo 22 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos[17], los cuales dotan de
efecto vinculante a la libertad sindical consagrada en la Declaración de los
Derechos Humanos,  refiriéndose al derecho “de los sindicatos a funcionar
sin obstáculos y sin otras limitaciones que las que prescriba la ley y que sean
necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional o
del orden público, o para protección de los derechos y libertades ajenos”.
Destacan esas disposiciones el carácter
fundamental de la libertad de asociación de empleadores y trabajadores, en
cuanto no “[autorizan] a los Estados Partes en el Convenio de la
Organización Internacional del Trabajo de 1948 relativo a la libertad sindical
y a la protección del derecho de sindicación adoptar medidas legislativas que
menoscaben las garantías previstas en dicho Convenio o a aplicar la ley en la
forma que menoscabe dichas garantías”.[18]
Así también, la Carta Internacional de los
Derechos Humanos[19] señala que toda persona
tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicalizarse para la defensa de sus
intereses.
De otra parte, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos ha sostenido que el derecho de asociación lleva implícito el
derecho a establecer y a formar parte de organizaciones sin obstáculos y sin
que existan más limitaciones que las prescritas por la ley y que sean
necesarias en una sociedad democrática.
En este sentido,
la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido lo siguiente:
“156. La libertad de asociación, en materia
sindical, consiste básicamente en la facultad de constituir organizaciones
sindicales y poner en marcha su estructura interna, actividades y programa de
acción, sin intervención de las autoridades públicas que limite o entorpezca el
ejercicio del respectivo derecho. Por otra parte, esta libertad supone que cada
persona pueda determinar sin coacción alguna si desea o no formar parte de la
asociación. Se trata, pues, del derecho fundamental de agruparse para la
realización común de un fin lícito si presiones o intromisiones que puedan
alterar o desnaturalizar su finalidad.
157. El Preámbulo de la Constitución de la
OIT incluye el “reconocimiento del principio de libertad sindical” como
requisito indispensable para “la paz y armonía universales”.
158. Esta Corte considera que la libertad
de asociación, en materia sindical, reviste la mayor importancia para la
defensa de los intereses legítimos de los trabajadores y se enmarca en el
corpus juris de los derechos humanos.
159. La libertad de asociación, en materia
laboral, en los términos del artículo 16 de la Convención Americana, comprende
un derecho y una libertad, a saber: el derecho a formar asociaciones sin
restricciones distintas a las permitidas en los incisos 2 y 3 de aquel precepto
convencional y la libertad de toda persona de no ser compelida u obligada a
asociarse (...)”[20]
No sólo la Declaración Universal de los
Derechos Humanos, sino también los convenios internacionales aprobados por la
Organización Internacional del Trabajo, OIT, se han ocupado especialmente del
derecho de asociación sindical.
Con la expedición de las leyes 26 y 27 de 1976,
Colombia ratificó los Convenios 87 y 98 de la O.I.T., relativos a la libertad
sindical y al derecho de negociación colectiva, respectivamente. Así mismo,
mediante la ley 524 de 1999 fue aprobado el Convenio 154 de la OIT el cual fue
objeto de pronunciamiento por parte de la Corte en la sentencia C-161 de 2000,
M.P.: Alejandro Martínez Caballero.
3.2 Ahora bien, según el artículo 93 de la
Constitución los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos,
ratificados por el Congreso, prevalecen en el ordenamiento interno y
constituyen criterio de interpretación  de los derechos y deberes consagrados
en la Carta, lo cual expresa en la figura del bloque de constitucionalidad.
Concretamente en materia laboral, el artículo 53 ibídem dispone que
hacen parte de la legislación interna los convenios internacionales de trabajo
debidamente ratificados[21].
La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido
(i) en primer lugar, que los convenios de la OIT hacen parte de la legislación
interna, de conformidad con el inciso 4 del artículo 53 de la CN; (ii) en
segundo lugar, que varios convenios de la OIT hacen parte del bloque de
constitucionalidad; (iii) en tercer lugar, ha realizado una distinción entre
los convenios de la OIT para señalar que alguno de ellos pertenecen al bloque
de constitucionalidad en sentido estricto (inciso 1 art. 93 CN) y en
sentido lato (inciso 2º CN).  Los convenios que hacen parte del bloque
de constitucionalidad en sentido estricto prevalecen en el orden interno, en
cuanto prohíben la limitación de un derecho humano bajo los estados de
excepción y en consecuencia hacen parte del parámetro de control constitucional
de las normas legales que regulan la materia. Los convenios que forman parte
del bloque de constitucionalidad en sentido lato “sirven como referente para
interpretar los derechos de los trabajadores y darle plena efectividad al
principio fundamental de la protección del trabajador (C.P., art. 1) y al
derecho al trabajo (C.P. arts. 25 y 53)”[22].
(iv) En cuarto lugar, ha establecido la
Corte que hacen parte del bloque de constitucionalidad aquellos convenios que la
Corte misma determine que pertenecen al mismo, de conformidad con las materias
de que traten. (v) Finalmente, ha establecido la Corte que el carácter
normativo obligatorio de los convenios de la OIT ratificados por Colombia
impide que sean considerados como parámetros supletorios ante vacíos en las
leyes, y que deben ser aplicados por todas las autoridades y los particulares. [23]
Así las cosas, esta Corporación ha establecido
expresamente que  los convenios 87 y 98 de la OIT, hacen parte del bloque de
constitucionalidad en sentido estricto. En relación con el convenio 154 de la
OIT esta misma Corporación ha establecido su pertenencia al bloque de
constitucionalidad.
3.3 Pasa ahora la
Corte a referirse brevemente a los Convenios 87, 98 y 154 de la OIT
3.3.1 El convenio 87 de la OIT consagra, en términos
generales, que los trabajadores y empleadores, sin ninguna distinción y sin
autorización previa, gozan del derecho a constituir las organizaciones que
estimen pertinentes y de afiliarse a ellas con la sola condición de observar
los estatutos de las mismas; así mismo, que el ejercicio del derecho de
sindicalización debe estar revestido de suficientes garantías para que los
sindicatos puedan desplegar sus actividades sin injerencia alguna de las
autoridades públicas, estando obligados los Estados miembros que se adhieran al
Convenio a tomar todas las medidas necesarias para tal fin; proscribe además la
disolución o suspensión por vía administrativa de las organizaciones de
trabajadores o empleadores, entre otras disposiciones.
Para el presente proceso, conviene resaltar los
artículos 2, 3 y 8 del Convenio 87 de la OIT, según los cuales:
“Artículo 2
“Los trabajadores y los empleadores, sin
ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir
las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas
organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas”.
“Artículo 3.
“1. Las organizaciones de trabajadores y
empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos
administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su
administración y sus actividades y el de formular sus programas de acción”.
“2. Las autoridades públicas deberán
abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a
entorpecer su ejercicio legal”.
“Artículo
8.
“1. Al ejercer los derechos que se les
reconocen en el presente Convenio, los trabajadores, los empleadores y sus
organizaciones respectivas están obligados, lo mismo que las demás personas o
las colectividades organizadas, a respetar la legalidad.
“2. La legislación no menoscabará ni será
aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas en este Convenio”.
Como ya se anotó, el artículo 39 de la Constitución,
así como el instrumento antes citado, consagran el principio de autonomía
sindical o de no intervención del Estado en los asuntos propios de dichas
organizaciones, según el cual éstas pueden constituirse sin injerencia o
autorización previa, así como redactar sus estatutos y reglamentos, sin más
limitaciones que el orden constitucional, legal y los principios democráticos.
3.3.2 El Convenio 98, por su parte, constituye un
instrumento normativo de protección a los trabajadores respecto de los posibles
actos discriminatorios en contra de la libertad sindical, y asegura un ambiente
libre de coerciones o limitaciones en los procesos de negociación colectiva.
Dentro del presente proceso, la Sala
destaca la relevancia del artículo 4 del convenio 97 de la OIT que consagra:
“Artículo 4
“Deberán adoptarse medidas adecuadas a las
condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar
entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las
organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de
procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio
de contratos colectivos, las condiciones de empleo.”
Además esta Corte, mediante reiterada
jurisprudencia sobre la materia, ha señalado con claridad que la Constitución
de la OIT y los Convenios 87 y 98 hacen parte del bloque de constitucionalidad,
en cuanto “versan sobre derechos que no pueden ser suspendidos ni aún bajo
los estados de excepción”[24].
De la exposición de los convenios 87, 98 de la OIT
ratificados por Colombia y que hacen parte de la legislación interna y del
bloque de constitucionalidad,  se colige que los Estados miembros de la OIT
deben garantizar la libertad sindical y el derecho de asociación sindical de
forma tal que en su ordenamiento no se incluyan disposiciones que denieguen o
restrinjan ese reconocimiento. En efecto, tanto en los instrumentos
internacionales como en la propia Carta Política se otorga una protección
especial a la libertad sindical y el derecho de asociación sindical y se
consagra la garantía de que su ejercicio no puede ser limitado o impedido por
la intervención de las autoridades, o indebida injerencia del Estado o
restricción indebida de la legislación que afecte el núcleo esencial de estos
derechos.
En consecuencia, siendo parte del bloque de
constitucionalidad  los convenios de la OIT  87 y 98, no cabe duda que puede
afirmarse que las normas de éstos tienen rango constitucional y por
consiguiente dichos  contenidos normativos deben ser compaginados con los
postulados del artículo 39 Constitucional que establecen como demarcaciones de
la libertad sindical el  orden legal y los principios democráticos
3.3.3 El convenio 154 de la OIT “sobre
la negociación colectiva” fue aprobada por la Ley 524 de 1999 y fue objeto de pronunciamiento por
parte de la Corte en la sentencia C-161 de 2000, M.P.: Alejandro Martínez
Caballero. Para efectos del presente proceso de constitucionalidad se destacan
los artículos 1, 2, 5, 6, 7 y 8 de dicho convenio.
“Artículo 1
“1. El presente Convenio se
aplica a todas las ramas de actividad económica.”
“Artículo
2
“A los efectos del presente
Convenio, la expresión negociación colectiva comprende todas las
negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o
una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una
organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin
de:
a)    fijar las condiciones de trabajo o empleo,
o
b)    regular las relaciones entre empleadores y
trabajadores, o
c)     regular las relaciones entre empleadores o
sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores,
o lograr todos estos fines a la vez.”
“Artículo
5
“1. Se deberán adoptar medidas
adecuadas a las condiciones nacionales para fomentar la negociación colectiva.
“2. Las medidas a que se refiere
el párrafo 1 de este artículo deberán tener por objeto que:
a)    la negociación colectiva sea posibilitada a
todos los empleadores y a todas las categorías de trabajadores de las ramas de
actividad a que se aplique el presente Convenio;
b)    la negociación colectiva sea progresivamente
extendida a todas las materias a que se refieren los apartados a), b) y c) del
artículo 2 del presente Convenio;
c)     sea fomentado el establecimiento de reglas
de procedimiento convenidas entre las organizaciones de los empleadores y las
organizaciones de los trabajadores;
d)    la negociación colectiva no resulte
obstaculizada por la inexistencia de reglas que rijan su desarrollo o la
insuficiencia o el carácter impropio de tales reglas;
e)     los órganos y procedimientos de solución
de los conflictos laborales estén concebidos de tal manera que contribuyan a
fomentar la negociación colectiva.”
“Artículo 6
“Las disposiciones del presente Convenio no
obstaculizarán el funcionamiento de sistemas de relaciones de trabajo en los
que la negociación colectiva tenga lugar en el marco de mecanismos o de
instituciones de conciliación o de arbitraje, o de ambos a la vez, en los que
participen voluntariamente las partes en la negociación colectiva.”
“Artículo 7
“Las medidas adoptadas por las autoridades
públicas para estimular y fomentar el desarrollo de la negociación colectiva deberán
ser objeto de consultas previas y, cuando sea posible, de acuerdos entre las
autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores”
“Artículo 8
“Las medidas previstas con objeto de
fomentar la negociación colectiva no deberán ser concebidas o aplicadas de
modo que obstaculicen la libertad de negociación colectiva” (resaltados fuera de texto)
Esta Corporación mediante la sentencia C-161 del 2000,
que estudió la constitucionalidad del mencionado convenio y su ley aprobatoria,
analizó la finalidad del Convenio, encontrando que ésta radica en el deseo de
fomentar la negociación colectiva como un instrumento libre y voluntario de
concertación de las condiciones económicas derivadas de la relación laboral.
Manifestó la Corte en aquella oportunidad que este
Tratado internacional desarrolla plenamente los postulados constitucionales, en
especial, el artículo 55 de la Carta, sobre la negociación colectiva, como un
procedimiento que concreta y fortalece el acuerdo de voluntades y es uno de los
medios más importantes para fijar las bases fundamentales del trabajo. Por
consiguiente, la negociación colectiva libre y voluntaria “se presenta en el
ámbito constitucional como el derecho regulador de una esfera de libertad en
cabeza de patronos y los trabajadores”[25], que goza de
amplio sustento y garantía constitucional.[26]
Para la Corte, la promoción de la
negociación colectiva tiene un sustento constitucional en el Preámbulo y el
artículo 2 de la Constitución que consagra el deber del Estado de promover y
facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan, mandato
que tiene que ver directamente con las funciones que cumple la negociación
colectiva y que tienen que ver con la participación activa y decidida de los
sujetos de la relación laboral, en la búsqueda de soluciones a los conflictos
económicos que surgen de ella. Por ello, para la Corte “el Estado no sólo
debe garantizar el libre ejercicio de este derecho sino que debe “promover la
concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos
colectivos de trabajo (C.P. inciso 2 del art. 55)”[27].
En cuanto al contenido de este Convenio 154
de la OIT, el artículo 1º señala que se aplica a todas las ramas de la
actividad económica, que la legislación interna puede determinar su aplicación
a las fuerzas armadas.  A este respecto dijo la Corte:
“Así pues, bajo estas condiciones, esta
cláusula del convenio desarrolla los artículos 55 y 333 de la Constitución,
como quiera que el Estado garantiza en mayor medida la negociación colectiva
cuando la extiende a todas aquellas actividades que son reguladas por la
autonomía contractual. Por consiguiente, es indudable que la posibilidad de
buscar la solución pacífica, concertada y libre a los conflictos en las
ramas de la actividad económica, no sólo beneficia e interesa a las partes de
la relación laboral sino que se convierte en un asunto que involucra el interés
público.”[28](resaltado fuera de texto)
Sobre el concepto de “negociación colectiva”,
contenido en el artículo 2º del Convenio  154 de la OIT, la Corte ha señalado
que esta expresión “negociación colectiva”, resulta ajustada a la Constitución,
pues se enmarca en los siguientes objetivos : (i) busca lograr una concertación
voluntaria y libre de las condiciones de trabajo; (ii) para ello, se hace
necesario un diálogo que afiance el clima de tranquilidad social; (iii) el
propósito de la negociación es la defensa de los intereses comunes entre las
partes del conflicto económico laboral; y (iv) debe haber garantías para que
los representantes de las partes sean oídos. Todos estos objetivos conducen al
afianzamiento de la justicia social en las relaciones entre trabajadores y
empleadores. [29]
Sobre la importancia de la negociación
colectiva ha expresado esta Corte que “la negociación colectiva puede
adquirir la categoría de derecho fundamental cuando su desconocimiento
implica la vulneración o amenaza de los derechos al trabajo o de asociación
sindical[30].
De otra parte, de acuerdo con la Carta y
con la jurisprudencia constitucional, los objetivos de la negociación colectiva
se centran en la concertación voluntaria y libre de condiciones de
trabajo, la necesidad del diálogo que afiance el clima de tranquilidad social,
la defensa de los intereses comunes entre las partes del conflicto económico
laboral, la garantía de que los representantes de las partes sean oídos y
atendidos y, el afianzamiento de la justicia social en las relaciones entre
trabajadores y empleadores”. [31]
(negrilla fuera de texto)
En relación con el artículo 5 del convenio,
encontró la Corte que “esta disposición del convenio deja en libertad a los
Estados para tomar las medidas adecuadas para cumplir con su finalidad de
fomentar la negociación colectiva, pues los métodos que adoptan pueden ser
diferentes pero todos dirigidos a posibilitar, a universalizar, a extender
progresivamente a materias no contempladas en el convenio y a fomentar la
negociación colectiva. Por lo tanto, el instrumento consagra como cláusula
general el principio de fomento de la negociación colectiva, mientras que las
cláusulas específicas deberán ser desarrolladas por la legislación interna,
dentro de los objetivos allí señalados. De todas maneras, tal y como lo señala
el artículo 8º del Convenio, las medidas de fomento no podrán concebirse o
aplicarse de tal forma que obstaculicen la libertad de negociación colectiva” [32],
razón por la cual encontró ajustadas a la Carta Política tanto el artículo 5
como el 8 del Convenio.
En relación con el artículo 6º del Convenio, que
consagra que las disposiciones de este instrumento internacional no
obstaculizarán el funcionamiento de sistemas de relaciones de trabajo en los
que “la negociación colectiva tengan lugar en el marco de mecanismos o de
instituciones de conciliación o de arbitraje, o de ambos a la vez, en los que
participen voluntariamente las partes en la negociación colectiva”, esta
Corte ha precisado que el concepto de “negociación colectiva”, aquí tiene una
enumeración más variada y amplia que el de convención colectiva o el de  pacto
colectivo. Explicó la Corte este punto así:
“14. El artículo 6º permite la
existencia de sistemas de relaciones de trabajo en los que la negociación
colectiva puede concretarse en la conciliación o el arbitraje, siempre y
cuando sea una participación voluntaria de las partes. En efecto, como se
afirmó en precedencia, la negociación colectiva tiene un contenido claro en la
convención y en el pacto colectivo, pero el Convenio 154 consagra una
enumeración más variada y amplia del contenido de la negociación, como quiera
que autoriza otros instrumentos de resultado de la negociación. Así pues, estas
disposiciones también se ajustan plenamente al artículo 116 y, en especial, al
artículo 53 de la Constitución, como quiera que es un principio mínimo del
trabajo la facultad “para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y
discutibles” [33].  (resalta esta
Corte)
En cuanto al artículo 7º del instrumento
internacional que dispone que las medidas de fomento deberán ser objeto de
consultas previas entre las autoridades públicas, los empleadores y los
trabajadores, encontró la Corte estas consultas “son, por un lado, expresión
del derecho de las personas a participar en las decisiones que las afectan
(artículo 2 de la C.P.) y por el otro, la expresión del reconocimiento a los
principios de derecho internacional aceptados por Colombia, de conformidad con
el artículo 9 de la Constitución y los artículos 38 y 39 de la Carta en lo que
respecta al derecho de asociación”[34]” [35].
Finalmente, baste recordar que esta Corte ha resaltado
la importancia que reviste la negociación colectiva para el logro de la paz y
la estabilidad laboral dentro de un Estado social y democrático de derecho. A
este respecto ha dicho la Corte:
“Recuérdese que la negociación colectiva
es un elemento que contribuye a mantener la paz social, favorece la estabilidad
de las relaciones laborales que pueden verse perturbadas por discusiones no
resueltas en el campo laboral, que por este medio, los empleadores (...) y los
empleados pueden acordar los ajustes que exigen la modernización y la adopción
de nuevas tecnologías, redundando no sólo en mutuo beneficio, sino en el de los
habitantes del país, al mejorar la prestación de la función pública que tienen
a su cargo los empleados del Estado.”
De conformidad con lo anterior, es claro para la Corte
que el Convenio 154 de la OIT hace parte del bloque de constitucionalidad, esto
es, sirve como referente necesario para la interpretación de los derechos de
los trabajadores, en aras de darle plena efectividad a la libertad sindical, al
principio fundamental de protección a los trabajadores y al derecho al trabajo.
Lo anterior, no sólo se demuestra por la naturaleza misma de este tratado sobre
el fomento de la negociación colectiva como expresión tanto de la libertad
sindical como del derecho fundamental de asociación sindical, sino en la
utilización que esta misma Corporación ha hecho del Convenio en cuestión  en
reiteradas decisiones como patrón normativo para el restablecimiento de los
derechos de los trabajadores y del orden constitucional.[36]
4. El estatus constitucional de la negociación
colectiva
4.1 El derecho de negociación colectiva se encuentra
consagrado en el artículo 55 de la Constitucional que garantiza “(…) el
derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las
excepciones que señale la ley. Es deber del Estado promover la concertación y
los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de
trabajo”.
La doctrina y la jurisprudencia de esta Corte han
reconocido que el derecho de negociación colectiva se encuentra analítica y
normativamente vinculado tanto a la libertad sindical como al derecho de
asociación sindical consagrado en el artículo 39 de la Constitución Nacional.[37]
En cuanto a las limitaciones de orden constitucional a
las cuales está sujeto el derecho de negociación colectiva, el mismo artículo
55 dispone que esté  sujeto a las excepciones que fije la ley.  Sin embargo, es
claro para la Corte, y así lo ha reiterado, que dicha expresión no significa
que cualquier limitación de carácter legal sea constitucionalmente válida y
aceptable, ya que se requiere que dicha limitación no afecte el núcleo esencial
del derecho de negociación y adicionalmente tiene que ser razonable y
proporcional.
4.2 Ahora bien, los conceptos de la negociación
colectiva, el pliego de peticiones y la convención colectiva,
corresponde a figuras claramente diferenciables, de tal manera que a cada uno
de ellos corresponde un significado especial, jurídico y procedimental
particular en las relaciones colectivas de trabajo.
Así el término general de negociación
colectiva, definido por el artículo 2 Convenio 154 de la OIT antes estudiado,
hace referencia a todas aquellas negociaciones que tienen lugar entre un
empleador(es) y los trabajadores a fin de fijar las condiciones de trabajo, las
relaciones entre empleados-empleadores, y entre éstos y sus organizaciones.
Así también en nuestra legislación, el concepto de
negociación colectiva tiene una connotación amplia pues hace referencia al
surgimiento de un conflicto colectivo de trabajo y la correspondiente
iniciación de conversaciones, el agotamiento de la etapa de arreglo directo
–arts. 432 a 436 CST-, pasando por la eventual declaratoria y desarrollo de la
huelga –arts. 444 a 449 CST-, el procedimiento de arbitramento –art. 452 a 461
del CST-, hasta el arribo a un acuerdo y la suscripción de una convención o pacto
colectivo –Título III CST.
En este sentido, el concepto de negociación colectiva
tiene por tanto un ámbito de aplicación amplio, de manera que abarca todas
las negociaciones que se susciten entre el trabajador(es) y el empleador(es) a
fin de fijar las condiciones de trabajo, las relaciones entre ellos y, entre
ellos y sus organizaciones. En este sentido, el concepto de negociación
colectiva no se agota en los conceptos de pliegos de peticiones o de convención
colectiva, sino que el primero constituye un concepto genérico, y los conceptos
de pliegos de peticiones y convención colectiva unos conceptos subespecie.
A este respecto ha dicho esta Corporación:
“5.2 En cambio, la expresión
“negociación colectiva” de que tratan el Convenio 154 y el artículo 55 de la
Carta tiene una connotación más amplia, es decir, no se reduce a pliegos
de peticiones o convenciones colectivas, sino que abarca “todas las
negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o
una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una
organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de :
fijar las condiciones de trabajo y empleo, o regular las relaciones entre
empleadores y trabajadores, o regular las relaciones entre empleadores o sus
organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o
lograr todos estos fines a la vez.”(art. 2º Convenio 154 de la OIT).
Además, la negociación colectiva puede
tener lugar “en el marco de mecanismos o de instituciones de conciliación o de
arbitraje, o de ambos a la vez, en los que participen voluntariamente las
partes en la negociación colectiva” (art. 6º ibídem)
(…)
Se puede afirmar, entonces, que la
negociación colectiva es el género y la convención colectiva y el pliego de
peticiones son la especie, y como especie, pueden ser objeto de algunas
restricciones tratándose de ciertos empleados públicos, que “están al servicio
del Estado y de la comunidad” (art. 123 de la Carta) y tienen la enorme
responsabilidad de hacer cumplir los fines esenciales del Estado, asuntos que
están ligados directamente al interés general. Sin que tales limitaciones
conduzcan al desconocimiento del derecho.” [38]
4.3 Por su parte la etapa de arreglo directo –arts.432
a 436 CST- es aquella que se desarrolla cuando presentado un conflicto
colectivo de trabajo que pueda dar por resultado la suspensión del trabajo, o
que deba ser solucionado mediante arbitramento obligatorio, los trabajadores
presentan al empleador el pliego de peticiones que formulan, hasta que se logre
un acuerdo, o hasta la declaratoria y el desarrollo de la huelga o el
sometimiento de las diferencias a un tribunal de arbitramento.
La legislación colombiana prevé en el artículo 434 del
CST, hoy demandado, el término máximo que pueden durar las conversaciones de
negociación de los pliegos de peticiones durante la etapa de arreglo directo,
el cual durará veinte (20) días calendario, prorrogables de común acuerdo entre
las partes, hasta por veinte (20) días calendario adicionales.
4.4 El concepto de pliego de peticiones se
refiere de otra parte a un mecanismo válido para plantear el conflicto
colectivo por parte de los trabajadores a los empleadores, desde la etapa de
arreglo directo, constituyendo un primer proyecto de convención colectiva de
trabajo.    A este respecto ha dicho esta Corte:
“El pliego de peticiones se ha entendido como una herramienta
válida para plantear el conflicto colectivo. Corresponde a un documento escrito
que presentan los empleados al empleador, en el que se formulan las peticiones
relativas a las condiciones de trabajo, o a las diferencias que no están
sometidas por la ley o convención a un procedimiento distinto, o que no
hubieren podido ser resueltos por otros medios. Es un proyecto de convención
colectiva de trabajo.
Es sabido que con la presentación del
pliego de peticiones se inicia un conflicto colectivo que puede terminarse con
la firma de la convención colectiva de trabajo o llegar hasta el tribunal de
arbitramento obligatorio para su solución, mediante el laudo arbitral.”[39]
4.5 A su vez, el artículo 467 del Código Sustantivo
del Trabajo define la convención colectiva así:
“Artículo 467. Definición. Convención
colectiva de trabajo es la que se celebra entre uno o varios patronos o
asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o
federaciones sindicales de trabajadores, por al otra, para fijar las
condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia.”
4.6 En síntesis, el concepto de negociación colectiva
consagrada en el Convenio 154 de la OIT e incorporado a la legislación
colombiana por la Ley 524 de 1999 y el artículo 55 de la Constitución
corresponde a un concepto más amplio que las figuras pliegos de peticiones y
convención colectiva, y la etapa de arreglo directo constituye la primera
oportunidad que tienen tanto los trabajadores como los empleadores para llegar
a un acuerdo a partir del pliego de peticiones formulado, antes de tomarse la
decisión de declarar la huelga o de someter las diferencias a un tribunal de
arbitramento, o de convocar un tribunal de arbitramento obligatorio en aquellos
casos de servicios públicos esenciales.
5. El estatus constitucional del derecho de
huelga y su limitación excepcional en el caso de los servicios públicos
esenciales
5.1 El derecho de huelga se encuentra consagrado en el
artículo 56 de la constitución Nacional, el cual establece que “(s)e
garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales
definidos por el legislador. La ley reglamentará este derecho”.
Ahora bien, el régimen legal laboral colombiano ha
definido la huelga en el artículo 429 del C.S.T. como la “suspensión
colectiva, temporal y pacífica del trabajo, efectuada por los trabajadores de
un establecimiento o empresa con fines económicos y profesionales propuestos a
sus patronos [hoy empleadores] y previos los trámites establecidos”
en la ley.  Así mismo el artículo 430 CST reitera la prohibición constitucional
de huelga en los servicios públicos, que se entienden como esenciales de conformidad
con el artículo 56 constitucional[40].
De otra parte, el artículo 431 CST dispone que no
podrá efectuarse la suspensión colectiva de trabajo, cualquiera que sea su
origen, sin que antes se hayan cumplido los procedimientos previstos durante la
etapa de arreglo directo, y que concluida la etapa de arreglo directo sin que
las partes hubieren logrado un acuerdo total sobre el diferendo laboral, los
trabajadores podrán optar por la declaratoria de huelga o por someter sus
diferencias a la decisión de un tribunal de arbitramento art. 444 CST-.   El
artículo 448 del CST prevé por su parte las funciones de las autoridades durante
el desarrollo de la huelga, estableciendo en el numeral 4 de esta disposición –
hoy demandado-, que cuando una huelga se prolongue por sesenta (60) días
calendario, sin que las partes encuentren fórmula de solución al conflicto que
dio origen a la misma, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social podrá
ordenar que el diferendo se someta a la decisión de un tribunal de
arbitramento, en cuyo caso los trabajadores tendrán la obligación de reanudar
el trabajo dentro de un máximo de tres (3) días hábiles.
5.2 La jurisprudencia de esta Corte se ha ocupado en
diferentes oportunidades[41] de analizar la
naturaleza, alcance y restricciones constitucionales y legales de la huelga. En
relación con el derecho a la huelga, la jurisprudencia de esta Corporación ha
reconocido y enfatizado la importancia de la misma como mecanismo válido y
legítimo desde el punto de vista constitucional y del derecho internacional para
alcanzar un mayor equilibrio y justicia en las relaciones de trabajo, mediante
la efectividad de los derechos de los trabajadores.
Ha sostenido también esta Corte que el derecho de
huelga a pesar de que no tiene estatus de derecho fundamental y que se encuentra
reglamentado mediante la ley, puede adquirir el estatus de fundamental cuando
con su limitación se vulnera los derechos fundamentales al trabajo y a la libre
asociación sindical, y que sólo puede prohibirse en el caso de los servicios
públicos de carácter esencial.
En cuanto al núcleo esencial del derecho a la huelga
ha establecido la jurisprudencia de esta Corte que éste se encuentra en la
facultad que tienen los trabajadores de adoptar el mecanismo de la suspensión o
cesación colectiva del trabajo como medio para presionar a los empleadores a
fin de alcanzar que se resuelva el conflicto colectivo del trabajo de una
manera favorable a sus intereses como trabajadores asalariados.
Sobre el derecho a la huelga afirmó la Corte
Constitucional en sentencia C-473 de 1994:
“Como vemos, el derecho de huelga está en
conexión directa no sólo con claros derechos fundamentales –como el derecho de
asociación y sindicalización de los trabajadores (CP arts. 38 y 39)- sino
también con evidentes principios constitucionales como la solidaridad, la
dignidad, la participación (CP art. 1) y la realización de un orden justo (CP
art. 2)”.
Así mismo, la Corte en la sentencia
C-450/95[42] se refirió extensamente
al concepto de derecho de huelga en la Constitución, en los siguientes
términos:
"La huelga es un derecho garantizado y
excepcionalmente limitado por la Constitución y la ley, que faculta a la
mayoría de los trabajadores de una empresa, sindicalizados o no, para suspender
colectivamente y en forma temporal y pacífica sus labores, previa la
observancia de ciertos requisitos de procedimiento, con el fin de lograr el
equilibrio de sus derechos e intereses colectivos de naturaleza económica y
social frente al patrono".
"En la sentencia C-009 de 1994[43] se dijo que el derecho colectivo dentro de
la perspectiva constitucional comprende: la libertad de asociación sindical
(art. 39 C.P.); la institución de la asociación profesional; el derecho a la
negociación colectiva y el derecho de huelga. Con respecto a este último se
expresó que 'constituye un medio para que los trabajadores y las asociaciones
sindicales defiendan sus intereses económicos y sociales, en lo relativo a la
obtención de mejoras en las condiciones de trabajo y reivindicaciones en el
ámbito de la respectiva profesión u oficio, como también en la implementación
de políticas gubernamentales en el campo social y económico'".[44]
Así mismo, ha expresado esta Corte que la
huelga, es un mecanismo que hace parte de un procedimiento de negociación
colectiva reconocido constitucionalmente, y regulado por el legislador,
mediante el cual se busca resolver un conflicto económico colectivo. Sobre este
punto la Corte[45] ha precisado lo
siguiente:
"El derecho de
huelga que garantiza la Carta Política en su art. 56, está sometido a la
reglamentación legal y, en el marco del ordenamiento colombiano,  el ejercicio
de la huelga sólo es legítimo como una etapa dentro del proceso de negociación
y solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo; esa fase es,
entonces, previsible para las partes que intervienen en dicha
negociación".[46]
De otra parte, en sentencia C-201 del 2002, se
sintetizó el alcance del derecho a la huelga, en los siguientes términos:
“(L)a huelga constituye un instrumento
de vital importancia en el marco de las relaciones laborales entre trabajadores
y empleadores, toda vez que sirve de medio legítimo de presión para alcanzar
mejores condiciones de trabajo y, de esa manera, un equilibrio y justicia
sociales, así como el respeto de la dignidad humana y la materialización de los
derechos del trabajador.
Es abundante la jurisprudencia de esta
Corporación en relación con el contenido y alcance del referido derecho, así
como su especial protección dentro del ordenamiento constitucional, incluyendo
los instrumentos internacionales ratificados por Colombia.[47]
Al respecto, resulta ilustrativa la sentencia C-432/96,[48]
en la que la Corte sintetizó esquemáticamente los
distintos criterios jurisprudenciales sobre este tema, así:
"- El derecho a
la huelga no es un derecho fundamental, puesto que para su ejercicio requiere
de reglamentación legal.
"- Sólo puede
ejercerse legítimamente el derecho a la huelga cuando se respetan los cauces
señalados por el legislador.
"- El derecho a
la huelga puede ser objeto de tutela cuando se encuentra en conexión íntima con
los derechos al trabajo y a la libre asociación sindical, derechos que sí
ostentan el carácter de fundamentales.
"- El derecho a
la huelga solamente puede excluirse en el caso de los servicios públicos
esenciales, cuya determinación corresponde de manera exclusiva al legislador, o
los señalados como tales por el Constituyente, de acuerdo con la interpretación
realizada acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes.
"- El derecho a
la huelga puede ser restringido por el legislador para proteger el interés
general y los derechos de los demás.[49]
"- El derecho a
la huelga también puede ser restringido por el legislador cuando de su
ejercicio se deriva la alteración del orden público.
"De acuerdo con
estos parámetros, puede afirmarse que, según la Constitución, el derecho de
huelga está restringido de dos formas:
"a. Está
prohibido su ejercicio en los servicios públicos esenciales que determine el
legislador y, obviamente en los señalados como tales por el Constituyente, de
acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas
constitucionales vigentes.
"b. En los demás
casos, su ejercicio debe ceñirse a la reglamentación que de él haga el
legislador.
En el mismo pronunciamiento, la Corte
sostuvo que el núcleo esencial del derecho de huelga consiste en “la facultad
que tienen los trabajadores de presionar a los empleadores mediante la
suspensión colectiva del trabajo, para lograr que se resuelva de manera
favorable a sus intereses el conflicto colectivo del trabajo. Esta facultad,
claro está, no es absoluta. El punto es que la huelga constituye un mecanismo
cuya garantía implica el equilibrar las cargas de trabajadores y empleadores en
el marco del conflicto colectivo de trabajo. Las restricciones al derecho de
huelga deberán tener en cuenta este propósito, de modo que si bien tal derecho
puede ser limitado con el fin de proteger otros de mayor jerarquía (v.gr. los
derechos fundamentales) o el interés general (bajo la forma del orden público,
por ejemplo), el poder que la Constitución pretende reconocer a los
trabajadores no puede quedar desfigurado.” [50]
5.3 En relación con las restricciones de orden
constitucional para el ejercicio legítimo del derecho de huelga, esta Corte ha
señalado que en el caso de conflictos colectivos de trabajo en los cuales se
haga uso de la suspensión del trabajo mediante la huelga, a fin de lograr
mejores condiciones laborales, a este mecanismo sólo se podrá oponer un límite
respecto del interés general que conlleva la prestación de los servicios
públicos esenciales.
En este sentido, la Corte ha establecido que si bien
el derecho a la huelga no es un derecho absoluto, su limitación sólo puede
proceder de conformidad con el criterio expresamente establecido por la
Constitución, esto es, que se trate de un servicio público de carácter
esencial.
Por lo tanto, la Corte ha fijado dos
condiciones, una material y otra formal, para que se pueda limitar
legítimamente el derecho de huelga: (i) en primer lugar y desde un punto de
vista material, que se desarrolle respecto de un servicio público que por su
propia naturaleza pueda ser considerado como servicio público esencial; (ii) en
segundo lugar y desde un punto de vista formal, que adicionalmente el
legislador haya expresamente regulado no sólo respecto de la definición de la
actividad de que se trate como un servicio público esencial, sino que
adicionalmente haya restringido de manera expresa el derecho de huelga respecto
de dicha actividad, siguiendo para ello el criterio material de servicio
público esencial en cuanto que afecte el núcleo esencial de derechos
fundamentales.  Al respecto ha dicho la Corte:
“En efecto, la Corte ha establecido dos
condiciones para que se pueda restringir el derecho de huelga: " En primer
término  es necesario que ésta sea materialmente un servicio público esencial.
Y, en segundo término, desde el punto de vista formal, es necesario que el Legislador
haya expresamente definido la actividad como servicio público esencial y
restringido el derecho de huelga en ella".[51]”[52]
Así las cosas, para que pueda proceder
válidamente la restricción del derecho de huelga, es necesario valorar no sólo
que la actividad laboral de que se trate se corresponda con un criterio
material de servicio público esencial, esto es, que la propia naturaleza de
dicha actividad constituye un servicio público esencial, sino también que desde
un punto de formal, la ley expresamente lo defina como servicio público
esencial y además prevea la restricción de la huelga frente a éste.
El criterio material a tener en cuenta para
la definición y determinación de los servicios públicos esenciales ha sido
desarrollado por esta Corporación en cuanto ha establecido que si bien el
legislador tiene competencia para determinar cuáles servicios públicos son
esenciales, esta competencia se encuentra limitada por el criterio material
al cual se encuentra sujeto el legislador en su labor de definición, debiendo
seguir los parámetros de utilidad, racionabilidad, razonabilidad y finalidad
y respetando los valores, principios, derechos y deberes constitucionales,
con el fin de determinar la esencialidad o no del servicio y consecuentemente,
la justificación de la restricción de la huelga. A este respecto ha dicho la
Corte:
".... la definición de los servicios
públicos esenciales, atendiendo a su materialidad, debe consultar, entre otros,
los siguientes criterios, no taxativos o exhaustivos, sino meramente
indicativos:
" La esencialidad del servicio no debe
considerarse exclusivamente por el servicio mismo, esto es, por su naturaleza
intrínseca, ni por la importancia de la actividad industrial, comercial o
prestacional en la economía global del país y consecuentemente en relación con
la magnitud del perjuicio que para ésta representa su interrupción por la
huelga. Tampoco, aquélla puede radicar en la invocación abstracta de la
utilidad pública o de la satisfacción de los intereses generales, la cual es
consustancial a todo servicio público.
" El carácter esencial de un servicio
público se predica, cuando las actividades que lo conforman contribuyen de modo
directo y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o
a la realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y
efectividad de los derechos y libertades fundamentales. Ello es así, en
razón de la preeminencia que se reconoce a los derechos fundamentales de la
persona y de las garantías dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su
respeto y efectividad.
(...)
"De lo dicho se infiere, que al
valorar los intereses en conflicto, a efectos de hacer la definición de los
servicios públicos esenciales, el Legislador debe partir de bases serias,
objetivas y razonables, de modo que la respectiva regulación guarde
proporcionalidad entre el respeto a los derechos fundamentales de los usuarios
y el derecho de los trabajadores a la huelga."[53]
En otra ocasión, esta Corporación expresó que
si bien el derecho a la huelga no es absoluto, su restricción sólo procede en
el caso de los servicios públicos esenciales y cuando ésta sea necesaria,
indispensable, razonable y proporcionada, porque de lo contrario se haría
nugatorio dicho derecho afectando con ello de manera directa la libertad
sindical. La Corte dijo en aquella oportunidad:
“2.2. Como se infiere de la jurisprudencia
de la Corte el derecho de huelga no es absoluto, y se encuentra condicionado a
la reglamentación que establezca el legislador, quien puede imponer
restricciones o limitaciones por razones de orden público, para proteger los
derechos ajenos y de la colectividad y asegurar la prestación de los servicios
públicos y, en general, con el fin de alcanzar una finalidad constitucional que
se estime esencial o constitucionalmente valiosa.
No obstante, como tantas veces
lo ha señalado la Corte al referirse a las limitaciones de los derechos que son
admisibles constitucionalmente, las restricciones que se impongan al ejercicio
del derecho de huelga deben ser necesarias, indispensables, razonables y
proporcionadas a la finalidad que se pretende alcanzar, con el fin de no
hacerlo nugatorio o impracticable, pues si ello no es así, se atentaría contra
la libertad sindical.”[54]
5.4 Finalmente, es de mencionar
que tanto la legislación como  la jurisprudencia de esta Corte ha establecido
que la huelga lícita –art. 450 y 451 CST- se encuentra rodeada de garantías,
entre ellas, la de no producir el efecto de extinguir el vínculo laboral, sino
la de suspenderlo transitoriamente durante el periodo de su duración, así como
la continuación de la cobertura en seguridad social [55].
5.5 De conformidad con las anteriores
consideraciones, concluye esta Sala (i) en primer lugar, que el derecho de
huelga consagrado en la Carta Fundamental procede por regla general en
todas las actividades económicas e industriales así como en los servicios
públicos y sólo puede ser restringido o limitado excepcionalmente y exclusivamente
respecto de aquellos servicios públicos esenciales entendidos en sentido
estricto, y de ninguna manera en relación con los servicios públicos en
sentido general o amplio; y (ii) en segundo lugar, que la definición de servicios
públicos esenciales se encuentra determinada por un criterio material el
cual hace alusión de modo directo y concreto a la afectación de aquellos
derechos fundamentales que son esenciales para la supervivencia de los usuarios
del servicio respectivo, y que de ninguna manera se puede recurrir a
invocaciones amplias respecto de la utilidad pública o el interés general, la
importancia económica o industrial de la actividad, elementos todos que como
bien lo ha dicho la Corte son consubstanciales a todo servicio público.
En este orden de ideas, es importante para la
Sala, reiterar que sólo procede legítimamente la restricción del derecho a la
huelga, cuando se trata de actividades definidas a partir de criterios
estrictos, objetivos y razonables, como servicios públicos esenciales, esto es
como servicios cuya suspensión pueden llegar a afectar los derechos
fundamentales como la vida o la integridad física de las personas, y no
respecto de criterios laxos que invocando la utilidad pública, el interés
general o la importancia económica, pueden llegar a catalogar como servicios
públicos esenciales a la gran mayoría de los servicios públicos, lo cual hace
en criterio de esta Sala nugatorio el derecho de huelga de los trabajadores.
De otra parte, y no en última instancia,
considera esta Sala importante destacar que el derecho de huelga, reconocido no
sólo en el orden constitucional interno sino en los tratados internacionales,
es un derecho que hace efectiva la libertad sindical, el derecho de asociación
y muy especialmente el derecho de negociación, y que es un derecho que también,
responde a la utilidad pública y al interés general de un Estado que se concibe
así mismo como un Estado social, constitucional y democrático de Derecho, en
cuanto se encuentra encaminado a hacer efectivos los derechos de la gran
mayoría de los trabajadores asalariados y a buscar un mayor equilibrio,
justicia y equidad en las relaciones laborales propias de un modelo económico
capitalista basado en la dinámica trabajo-capital, dinámica respecto de la cual
es claro para esta Corporación que el trabajador constituye la parte débil de
la relación, razón por la cual se justifican las medidas protectoras,
garantistas y correctivas por parte del Estado en favor de los
trabajadores.
La Corte pasará a hacer algunas breves
consideraciones en relación con el tema del arbitramento en materia laboral.
6. El arbitramento en materia laboral
6.1 Los artículos 228 y 229 de la Constitución
Nacional definen la administración de justicia como una función pública y
garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de
justicia. De esta manera la regla general que rige en la Constitución es la
administración de justicia pública y estatal a cargo de los jueces de la
República.
No obstante y de manera excepcional, el artículo 116
de la Constitución Nacional consagra que los ciudadanos pueden ser
investidos de la función de impartir justicia de manera ocasional en calidad de
conciliadores o árbitros, disposición sobre la cual la Corte Constitucional
ha desarrollado una consistente jurisprudencia en relación con la participación
de los particulares en la administración de justicia.[56]
Así la jurisprudencia constitucional ha definido el
arbitramento como “un mecanismo jurídico en virtud del cual las partes en
conflicto deciden someter sus diferencias a la decisión de un tercero,
aceptando anticipadamente sujetarse a lo que allí se adopte”[57].
Ha evidenciado esta Corporación que la institución
arbitral tiene un claro fundamento constitucional –art. 116 CN- que no permite
entenderlo como una forma de limitar el derecho fundamental de acceso a la
justicia -Artículo 229 C.P.-, pero que no obstante esta figura de orden
constitucional es una excepción a la regla general que consagra la
administración de justicia por parte de los jueces de la República, y tiene
también claros límites materiales y formales tanto en mandatos constitucionales
como legales.
En cuanto a los límites materiales, estos hacen por un
lado a los principios, derechos y valores de orden constitucional, como a las
materias específicas que pueden ser objeto de conocimiento, ya que no puede
tratarse de asuntos intransigibles, como lo dispone el artículo 11 de la Ley
446 de 1998, declarado exequible por esta Corte mediante sentencia C-098 del
2001, y compilado por el artículo 115 del Decreto 1818 de 1998 que en su tenor
literal dispone:
“El arbitraje es un mecanismo por medio del
cual las partes involucradas en un conflicto de carácter transigible, difieren
su solución a un tribunal arbitral, el cual queda transitoriamente investido de
la facultad de administrar justicia, profiriendo una decisión llamada laudo arbitral”
En cuanto a los límites formales estos hacen
referencia a la libertad de configuración del legislador en esta materia,
libertad que tampoco es ilimitada sino que se encuentra sujeta a los
principios, valores y derechos de orden superior.
En este mismo sentido, ha expresado la Corte que el
arbitramento debe respetar tres (3) elementos:
“(i) en primer lugar hay que recordar
que  cualquier regulación en materia de arbitraje debe fundarse en el respeto
estricto de derechos fundamentales como el debido proceso y la igualdad entre
todas las personas; por otro lado, en razón de que los árbitros -como los
jueces ordinarios- deben  (i) cumplir con términos perentorios y (ii) que sus
pronunciamientos están sometidos a la revisión eventual por parte de otras
autoridades además de contar con el poder vinculante de cualquier sentencia, y,
por tanto, no puede decirse que la utilización del arbitramento constituye un
atentado al principio que asegura pronta y cumplida justicia para todos los
ciudadanos.
A esto debe sumarse el hecho, anteriormente
anotado, en virtud del cual, el acuerdo de voluntades del que surge la
jurisdicción arbitral, tiene límites bien definidos, puesto que tras la
apariencia de un  consenso libremente adoptado, no puede entorpecer el acceso a
la justicia, el desconocimiento de derechos irrenunciables de alguna de las
partes, o la violación de principios esenciales del orden social como la seguridad
jurídica o la igualdad de oportunidades.”[58]
Puede decirse, entonces, que si bien la Corte ha
avalado, en desarrollo de la Carta Política, la existencia de la justicia
arbitral como un mecanismo alternativo y excepcional para la solución de
conflictos, su aplicación no puede hacerse al precio de desconocer, los
derechos fundamentales de las partes que se enfrentan en un litigio -i.e. el
acceso a la justicia-.  Tampoco puede suponerse que la promoción constitucional
y legal de medios alternativos para la solución de controversias significa que
el arbitramento es una figura privilegiada frente a la función permanente de
administrar justicia por parte del Estado, ni que ésta deba ser sustituida o
reducida en su campo de acción[59].
6.2 De conformidad con lo anterior, las características
esenciales del arbitramento han sido definidas por esta Corporación a partir de
los elementos de voluntariedad, temporalidad, excepcionalidad, y como un
mecanismo procesal.[60]
De otra parte, ha sostenido la jurisprudencia de esta
Corte que las consideraciones anteriores en relación con la caracterización del
arbitramento como mecanismo alternativo de resolución de conflictos, son
plenamente aplicables cuando el estudio se restringe concretamente al ámbito
del derecho laboral. Las controversias de carácter individual o colectivo que
surgen como resultado de la existencia de una relación de trabajo bien pueden
ser ventiladas y resueltas por tribunales de arbitramento regidos por la ley.[61]
Así, el régimen legal procesal del arbitramento
en materia laboral, se encuentra contenido Capítulo XVII del Código de
Procedimiento Laboral que consagra en el artículo 130 el Arbitramento
Voluntario como una posibilidad legítima, supeditada al cumplimiento de un
proceso, en virtud de la cual, las partes en una relación laboral buscan
resolver los conflictos surgidos por razón de su vínculo laboral.  El artículo
130 de dicha codificación hace referencia a la figura en los siguientes
términos:
“Artículo 130. Arbitramento voluntario. Los patronos y
los trabajadores podrán estipular que las controversias que surjan entre ellos
por razón de sus relaciones de trabajo sean dirimidas por arbitradores".
De otra parte, las demás disposiciones de este
capítulo desarrollan la cláusula compromisoria como la figura
técnico-jurídica que contiene el acuerdo de las partes de acudir a la justicia
arbitral (artículo 131), la designación y  reemplazo de los
árbitros (artículos 132 y 133); el modo de realizar la audiencia y el trámite
dentro del proceso (artículos 134 y 142); la forma del fallo  y el término
para fallar (artículos 135 y 136); la cancelación de los gastos y honorarios
del tribunal (artículo 138); el procedimiento de los arbitramentos establecidos
en convenciones colectivas (artículo 139); los efectos del laudo
(artículo 140); y el mecanismo de homologación que se puede presentar en
contra del mismo (artículo 141).
Ahora bien, el régimen legal del tribunal de
arbitramento en materia de conflictos colectivos de trabajo se encuentra
regulado en el Capítulo VI del Código Sustantivo del Trabajo. Así por expresa
disposición del legislador en esta materia, existen algunos eventos en los
cuales procede de manera obligatoria el arbitramento. En este sentido,
el artículo 452 del CST dispone que serán sometidos a arbitramento obligatorio
(i) los conflictos colectivos de trabajo que se presenten en los servicios
públicos esenciales y que no hubieren podido resolverse mediante arreglo
directo; (ii) los conflictos colectivos de trabajo en que los trabajadores
optaren por el arbitramento, conforme a lo establecido en el artículo 444 de
este código; y (iii) los conflictos colectivos de trabajo de sindicatos
minoritarios, siempre y cuando la mayoría absoluta de los trabajadores de la
empresa no hayan optado por la huelga cuando esta sea procedente.
En este sentido, la Corte evidencia que el propio
legislador ha establecido los casos en los cuales procede el arbitramento de
manera obligatoria, en contravía de la regla general de la voluntariedad del
tribunal de arbitramento, esto es, en aquellos casos en que se trate de
actividades que constituyen servicios públicos, y en caso de que no se hubiere
podido llegar a ningún acuerdo en la etapa de arreglo directo.
Así también procede de manera obligatoria el
arbitramento en aquellos casos en los cuales los mismos trabajadores, una vez
concluida la etapa de arreglo directo sin que las partes hubieren logrado un
acuerdo total sobre el diferendo laboral opten por el arbitramento en lugar de
la huelga –art. 444 CST-. En este caso específico, observa la Corte que la
obligatoriedad del arbitramento está precedido de la opción voluntaria de los
mismos trabajadores.
Finalmente, procede el arbitramento obligatorio en los
conflictos colectivos de trabajo de sindicatos minoritarios, siempre y cuando
la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa no hayan optado por la
huelga cuando esta sea procedente. A este respecto, la Corte observa que la
declaratoria de huelga por parte de la mayoría absoluta de los trabajadores de
la empresa invalida la obligatoriedad del arbitramento respecto de los
conflictos colectivos de trabajo de los sindicatos minoritarios.
Por su parte, los artículos 453,  454 y 455 del CST
regulan la composición de los tribunales de arbitramento obligatorio, la
composición de dichos tribunales de arbitramento, y las personas que pueden ser
árbitros, respectivamente, mientras que el Capítulo VII del CST se encarga del
tema del procedimiento arbitral –arts. 456 a 461 CST-.
Ahora bien, debe insistir esta Sala en que del mismo
modo como existen limitaciones de orden constitucional respecto del acto de
voluntad que da origen al arbitramento, también los tribunales de arbitramento
se encuentran sometidos en su función jurisdiccional a los límites
iusfundamentales establecidos por la Constitución y desarrollados por la
jurisprudencia de la Corte, en este caso específico, en materia laboral.
En relación con los principios constitucionales que
limitan la función e interpretación de los tribunales de arbitramento en
materia laboral ha dicho esta Corporación:
“A este  respecto, no puede olvidarse que
además de las referidas garantías al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia, existe una serie de principios mínimos, relativos
al reconocimiento de la igualdad de oportunidades para los trabajadores; la
remuneración mínima, vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de
trabajo; la estabilidad en el empleo; la irrenunciabilidad a los beneficios
mínimos establecidos en normas laborales; la atribución de facultades para
transigir y conciliar sobre derechos inciertos; la aplicación de la situación
más favorable al trabajador en caso de duda en la interpretación de las fuentes
formales de derecho; y la primacía de la realidad sobre formalidades
establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, entre otros[62].
6.4 Con fundamento en las anteriores
consideraciones, la Corte concluye:
(i) la regla general es la administración
de justicia pública y estatal por parte de los jueces de la República; (ii) no
obstante, la Constitución consagra el arbitramento como un mecanismo de
administración de justicia por parte de los particulares, el cual tiene un
carácter estrictamente excepcional, voluntario, transitorio o temporal, y
procesal; (iii) en materia laboral, tiene plena aplicación el mecanismo de
arbitramento, con todas sus características y elementos propios de su
naturaleza, como mecanismo procesal para que las partes en la relación laboral
diriman sus conflictos; (iv) a pesar de que la regla general es el carácter
voluntario del arbitramento, en materia laboral, el legislador ha consagrado
algunos eventos en los cuales procede de manera obligatoria el arbitramento; (v)
el arbitramento se encuentra limitado tanto material como formalmente. En el
orden material por aquellas materias que pueden ser objeto de conocimiento, que
deben ser asuntos transigibles, así como por los principios, derechos y valores
de orden constitucional en materia laboral. En el orden formal, por las
regulaciones del legislador en esta materia, claro está que también limitadas
por el orden constitucional, dado que el poder de configuración que se reconoce
al legislador no es ilimitado, pues debe concordar con los principios y
derechos consagrados en la Constitución en materia laboral.
En síntesis, es claro para la Sala, que
aunque la regla general es la administración de justicia pública y estatal por
parte de los jueces de la República, la Constitución permite la convocatoria
por las partes de un tribunal de arbitramento como un mecanismo de administrar
justicia por parte de los particulares (art. 116 C.P.) y que en materia laboral
busca dirimir un conflicto colectivo, después de agotadas las etapas de arreglo
directo y huelga.
7. Análisis constitucional de las normas
demandadas
Con fundamento en las anteriores
consideraciones, pasa ahora la Corte a realizar el análisis constitucional
concreto de las disposiciones demandadas.
7.1 El artículo 391 del CST y la
exequibilidad de la expresión “por votación secreta” y la inexequibilidad de
las expresiones “en papeleta escrita”, “y aplicando el sistema de cuociente
electoral”.
7.1.1 El artículo 391 del CST
prevé que la elección de directivas sindicales se hará por votación secreta, en
papeleta escrita y aplicando el sistema de cuociente electoral para asegurar la
representación de las minorías, so pena de nulidad. De esta disposición se
demandan las expresiones “por votación secreta, en papeleta escrita y
aplicando el sistema de cuociente electoral” contenida en la disposición en
mención.
La demanda alega las expresiones acusadas del numeral
1º del artículo 391 del CST, son contrarias a la Constitución por cuanto al
haberse determinado un proceso de elección se limita la libertad de los
trabajadores de establecer y desarrollar otros mecanismos que cumplan la misma
función para elegir a sus directivas y que garanticen la participación de las
minorías. Así, dicha imposición no le permite a los trabajadores fijar un
mecanismo de elección propio “(…) ajustado a las necesidades y condiciones
de su organización (…)”; con lo que se trunca parte del derecho de
asociación, que debe comprender la libertad de elección de directivas mediante
mecanismos propios establecidos en los estatutos.
Por tanto, las expresiones
demandas del artículo 391 del CST desconocen de forma manifiesta la autonomía
sindical en lo relacionado con la elección de sus representantes,
administradores y juntas directivas, limitando la forma de elección y
desconociendo el artículo 39 de la CP y la normatividad internacional
ratificada  en concordancia con los convenios de la OIT.
7.1.2 Así las cosas, corresponde a esta Corporación  -
aplicando los fundamentos constitucionales expuestos en la presente providencia
– determinar ¿Si el legislador al establecer ( art. 391 CST numeral 1° )  que
la elección de las directivas sindicales se hará por votación secreta, en
papeleta escrita y aplicando el sistema de cuociente electoral para
asegurar la representación de las minorías, vulnera el derecho constitucional a
la libertad sindical ?
(i) De un lado, debe la Corte afirmar que el
fin que pretende proteger la norma acusada es constitucionalmente válido. Esto
es, la protección de la representación de las minorías al interior de las
directivas sindicales.
En efecto, uno de los principios fundantes de nuestro
Estado Democrático es el de tener el carácter participativo.  La participación
como estructura básica del Estado ( art. 1° C.P ) también se encuentra
relacionada como uno de los valores esenciales que influyen en todo nuestro
ordenamiento jurídico (preámbulo constitucional ).
Ahora bien, el Estado Social de derecho, tiene como
una de sus características primordiales el respeto por las minorías.  Esta
forma de Estado trae consigo el reconocimiento de los derechos de las minorías
cuando las mayorías impongan su voluntad.  De allí que el interés general
prevalezca sobre el particular siempre y cuando a este interés particular no se
le violenten sus derechos fundamentales.
Pues bien, el Estado constitucional y democrático
desecha la idea de democracia basada en el carácter absoluto e ilimitado de la
actuación de la mayoría.  Es por ésta razón que se entendió que la sociedad
está compuesta por un conjunto de intereses diversos y que en consecuencia el
principio democrático debía reconocer a los diferentes grupos que conforman la
sociedad , hasta los minoritarios, y así de ésta manera no solo resaltar el
principio participativo sino igualmente el principio pluralista del Estado
democrático.  Por consiguiente, una característica esencial del principio
pluralista del Estado Social de Derecho es la protección efectiva de las
minorías.
En  éste orden de ideas, y con el propósito de
garantizar valores como el pluralismo y la participación, las democracias
modernas han entendido que la mejor manera de salvaguardar los principios
aludidos es a través de sistemas proporcionales de elección que permiten la
participación de las minorías en el ejercicio del poder , cosa totalmente
distinta sucede con los sistemas mayoritarios en los cuales el poder solo es
ejercido por quien obtiene la mayoría con desconocimiento total de cualquiera
grupo minoritario.
La anterior consecuencia, lleva a que la democracia
excluya los sistemas mayoritarios de elección, cuando se trata de la elección
de más de una persona, por atentar contra el pluralismo y la participación,
valores que hacen parte intrínseca del concepto de democracia.  Así pues, debe
afirmarse que el sistema electoral que apareja la democracia es el sistema
proporcional y por el contrario el sistema mayoritario es un sistema que
resulta antidemocrático por vulnerar los principios que sustentan la
democracia.
Es por lo anterior que se ha afirmado que “ El
pluralismo no es sólo la descripción y tipificación de una característica de la
sociedad de nuestro tiempo sino también un valor constitucionalmente reconocido
con una notoria dimensión normativa.  En definitiva, se trata de un rasgo
conformador del Estado constitucional en la actualidad.  Determina una noción
de democracia caracterizada por la aplicación de la mayoría como regla
procedimental para la toma de decisiones, de cuya aplicación resultan minorías
que no son advertidas como excepción tolerable, sino convertidas en elemento
delimitador del principio en cuanto su protección constituye un componente
esencial del valor que lo fundamenta.  Se produce, de esta forma, una ligazón
inextricable entre minoría y democracia”[63]
En consecuencia, no cabe dudas que el fin perseguido
por la norma acusada, esto es el de garantizar la representación de las
minorías en la directivas sindicales, es una limitación constitucionalmente
aceptable al derecho constitucional a la libertad sindical.
Ciertamente, el artículo 39 constitucional señala que la
estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones
sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos.
En este orden de ideas, la libertad sindical debe sujetarse, entre otros, a
los principios democráticos de participación y pluralismo establecidos en la
Constitución.
La Corte ha indicado:
“La participación de todas las personas interesadas en
el resultado de un proceso de toma de decisiones, es tal vez el más importante
de los "principios democráticos" a que se refiere el artículo 39 de
nuestra Constitución.  Siendo el sindicato el foro de discusión y decisión por
excelencia de asuntos determinantes para el desarrollo de las relaciones entre
empleador y empleados, forzoso es concluir que el respeto a la posibilidad de
participar en él es un límite del fuero interno otorgado por el ordenamiento
Jurídico a los sindicatos”[64].
En conclusión, es válido a la luz de la
Constitución Política,  que el legislador señale que en la elección de las
directivas sindicales debe asegurarse la representación de las minorías.  Esto
por cuanto, acorde con lo esbozado  anteriormente (numeral  12)  los
fundamentos y principios democráticos son un límite natural a la libertad
sindical.
(ii) De otro lado, la Corte debe
establecer ¿Si los mecanismos establecidos en la norma acusada son una
intromisión inconstitucional en la autonomía y libertad sindical que la propia
constitución garantiza a los sindicatos?
En efecto,  la norma acusada señala que
“La
elección de las directivas sindicales se hará por votación secreta, en
papeleta escrita y aplicando el sistema del cuociente electoral para
asegurar la representación de las minorías, so pena de nulidad.”
Pues bien, el legislador parte de la
base que los mecanismos que garantizan la representación de las minorías en las
directivas sindicales son el  (a) sistema de cuociente electoral,  la (b)
votación secreta y el uso de (c)  papeleta escrita.
Teniendo presente entonces,  que la libertad sindical
es una garantía que deviene de normas con rango constitucional (Convenios 87 y
98 OIT) y de la propia constitución (artículo 39) es claro que ni el gobierno
ni el legislador pueden vulnerar las premisas que sustentan dicha garantía en
las organizaciones de trabajadores.  Así las cosas, los sindicatos pueden
escoger sus directivas e indicar en sus estatutos como lo va a hacer. No
obstante, dicha elección debe respetar los principios democráticos como
base fundante del Estado.
El principio democrático se garantiza a través de los
sistemas de elección proporcionales.  La Constitución Colombiana ha optado por
los sistemas proporcionales, entendiendo que es éste sistema y no el
mayoritario el que salvaguarda de manera eficaz los postulados de la
democracia.
a) En consecuencia, y en primer lugar, debe
afirmarse que el sistema de cuociente electoral hace parte de los
llamados sistemas proporcionales de elección.  En éstos sistemas “ …utilizados en las elecciones para
órganos corporativos, se busca que la repartición de las curules entre los
partidos o movimientos que se presentaron a la contienda electoral refleje la
misma proporción en que los electores respaldaron las diversas listas. Esta
proporción puede ser más o menos exacta, y favorecer en mayor o menor medida a
las mayorías o a las minorías, según la fórmula matemática que se utilice para
asignar las curules según los votos obtenidos.”[65]
En este tipo de sistemas se encuentran dos
subsistemas que arropan diferentes regulaciones[66].  Los subsistemas se estructuran sobre la base de los
cuocientes o se estructuran sobre la base de los divisores.
Aunque nuestra Constitución acogía
anteriormente y de manera exclusiva la fórmula Hare o de cuociente electoral
(subsistema de cuocientes), introdujo el sistema de la cifra repartidora,
basado en la fórmula de D’Hont (subsistema de divisores).
Así entonces, acorde con los artículos 263
y 263 A  constitucionales[67], la regla general que
utiliza nuestra Constitución, basada en el sistema de elección proporcional, es
el sistema de cifra repartidora, y contrario sensu a lo que pasaba antes
de la reforma constitucional de 2003, la excepción se ha convertido el sistema
de cuociente electoral.
Así las cosas, el sistema de elección
proporcional es el mecanismo que acoge nuestra constitución como eje central de
garantía del principio democrático.  Dentro de este mecanismo de elección
proporcional, nuestro ordenamiento jurídico ha optado por establecer como regla
general el uso del sistema de cifra repartidora y como excepción el sistema de
cuociente electoral.
Al respecto esta Corporación afirmó:
“ … la “fórmula Hare” como sistema electoral de asignación
de las curules entre las listas postuladas a las elecciones. Dicha fórmula,
llamada también de cuociente y de residuo mayor o residuo fuerte, consiste en
dividir el número total de votos válidos por el número de curules a proveer,
para obtener así un número llamado el cuociente electoral, que en principio
equivale al número de votos necesarios para acceder a una curul en la
corporación pública respectiva. El número de curules que corresponde a cada
lista es el que resulta de dividir el número de votos validos emitidos por tal
lista, por el cuociente electoral. Las curules sobrantes después de determinar
así cuántas curules corresponden a cada lista, se asignan entre ellas
atendiendo a los residuos que en esta última operación divisoria resulten para
cada una, en orden decreciente de mayor a menor. El sistema, como es sabido,
permite que algunos candidatos obtengan la asignación de curules “por residuo”,
es decir sin alcanzar el numero de votos que constituye el cuociente electoral.
Por lo tanto, favorece la conformación de listas minoritarias que resultan
elegidas con escasos márgenes de votación.
(…) el Acto Legislativo 01 de 2003 también acogió como
parte de la reforma del sistema electoral, la exigencia de obtener porcentajes
mínimos de votos para que las listas o candidatos sean considerados en el
momento de la asignación de las curules mediante el sistema de cifra
repartidora.”
Por consiguiente, nuestra Constitución
acoge dos subespecies del sistema de elección proporcional (uno como regla
general y otro como excepción) aunque pueden existir muchos más.
Por ende, no puede la norma acusada señalar
que existe un solo mecanismo proporcional que garantice la presencia de las
minorías en las juntas directivas de los sindicatos.
Siendo así las cosas, exigir que la
elección de las juntas directivas sindicales, se realice a través del sistema
de cuociente electoral, que según la Constitución es la excepción, es una
exigencia desproporcionada e inconstitucional que vulnera en gran medida la
autonomía y la libertad sindical.
Lo anterior por cuanto, y como se observó en los
fundamentos teóricos de ésta providencia, la restricción planteada en la norma
acusada presenta un obstáculo en el funcionamiento del sindicato.  Debe recordarse que es una garantía
constitucional que el sindicato se autoconforme y autoregule conforme a las
reglas  de organización interna que sus integrantes definan. Además, los
sindicatos deben poder establecer en sus estatutos, los órganos de gobierno y
la manera de representación, para llevar a la materialidad la libertad
sindical.  De ahí que el legislador esté inhibido para menoscabar esos
presupuestos mínimos de la libertad sindical.
Pues bien, en el presente caso, la norma acusada de
inconstitucional se casa con una sola opción de sistema de elección
proporcional – el de cuociente electoral que es la excepción – no
obstante existir en nuestro orden constitucional otro sistema de elección
proporcional como  es el de cifra repartidora, que es la regla general.  Por
consiguiente,  exigir a los sindicatos que al momento de elegir sus directivas
utilicen el sistema del cuociente electoral, existiendo otro sistema reconocido
por la misma constitución, no es más que restringir y limitar la libertad
sindical y afectar de manera grave la esencia de dicha libertad,
desnaturalizando su concepción y su adecuado ejercicio.
Así entonces, la facultad en cabeza de los sindicatos
para elegir a sus gobernantes, como desprendimiento de la libertad sindical, no
solo se puede circunscribir a determinar quien dirigirá la organización de
trabajadores, sino igualmente la forma en la cual se hará dicha elección,
siempre garantizando los principios democráticos como el de la representación
de las minorías.
En resumen, y acorde con los planteamientos teóricos
expuestos, los sindicatos cuentan con la libertad de consagrar en sus estatutos
el sistema proporcional de elección de sus directivas que consideren más
conveniente, sea  de los que señala la Constitución o algún otro.  Sin embargo,
debe ser un sistema proporcional que es el mecanismo de elección que garantiza
los fundamentos del principio democrático.  Los sindicatos no pueden determinar
como mecanismo de elección de sus directivas sistemas mayoritarios por ser
estos antidemocráticos.
En conclusión, resulta inconstitucional la exigencia
realizada por la norma demandada “y aplicando el sistema de cuociente
electoral”.  Por consiguiente, y en aras de hacer valer los presupuestos de
la libertad sindical, debe ser la organización de trabajadores la que determine
en sus estatutos según su propia autonomía el mecanismo o sistema que cuente
con respaldo constitucional y que considere más idóneo para garantizar la
representación de las minorías.
Así las cosas, esta Corte declarará inexequible la
expresión “y aplicando el sistema de cuociente electoral“ contenida en
el numeral 1° del artículo 391 del Código Sustantivo del Trabajo.
b) En segundo lugar, respecto  de la votación
secreta como exigencia en la elección de las directivas sindicales; esta
Corte debe afirmar que dicho requerimiento se ajusta a la Constitución por las
siguientes razones:
La Constitución indica en su artículo 258[68]
que la regla general para el ejercicio del voto es que éste se realice en forma
secreta.  Dicha reclamación constitucional se efectúa con el propósito de
que no exista ningún tipo de coacción en el ejercicio del voto, que se
garantice la libre expresión de la voluntad del elector, que no existan
represalias por el ejercicio del voto.  Así entonces, salvaguardar la
democracia implica necesariamente preservar constitucionalmente los procesos
electorales lo que trae de suyo que las elecciones sean libres y no se presenten
coacciones o represalias por el ejercicio del derecho político.
En el mismo sentido y con los mismos propósitos,
tratados internacionales como la Declaración Universal de Derechos Humanos[69],
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[70],
la Declaración Americana de los Derecho y Deberes del Hombre[71]
y la Carta Americana sobre Derechos Humanos[72] señalan como
regla general el secreto en el ejercicio del voto.
Por consiguiente, que la norma demandada exija que la
votación en las elecciones de las directivas sindicales deba ser secreta, lo
único que hace es ajustarse a la regla general establecida por la propia
constitución ( art. 258 ) y a  tratados internacionales que hacen parte del
bloque de constitucionalidad; garantizando de esta manera que en la elección de
dichas directivas no exista ningún tipo de coacción en el ejercicio del voto,
que se garantice la libre expresión de la voluntad del elector y que no existan
represalias por el ejercicio del voto.  Así las cosas, la elección de las
directivas sindicales deberá hacerse a través de votación secreta.
Con base en las anteriores consideraciones, esta
Corporación declarará exequible la expresión “ … votación secreta … “ contenida
en el numeral 1° del artículo 391 del Código Sustantivo del Trabajo.
c) En tercer lugar, y por último, en relación
con la exigencia de que la elección de las directivas sindicales se haga en
papeleta escrita,  encuentra ésta Corte que dicho requerimiento es
inconstitucional por las siguientes razones:
El artículo 258 constitucional indica que el ejercicio
del voto se hará en cubículos individuales instalados en cada mesa de votación sin
perjuicio del uso de medios electrónicos o informáticos.  Más adelante el
parágrafo 2° de dicho artículo manifiesta que se podrá implementar el voto
electrónico para lograr agilidad y transparencia en todas las votaciones.
Así las cosas, lo que busca la Constitución es que
existan mecanismos que garanticen el ejercicio del voto secreto.  Estos
mecanismos pueden ser a través del voto electrónico o cualquier medio
informático.  En consecuencia, el mecanismo de la papeleta escrita no es la
única posibilidad que permite la Constitución para el ejercicio del voto
secreto sino que por el contrario existen otras posibilidades que salvaguardan
dicho ejercicio.   Así entonces, la norma acusada al casarse con una única
posibilidad – papeleta escrita – existiendo varias posibilidades acorde
con la Constitución, está afectando de manera grave la libertad sindical y por
ende la facultad con que cuentan las organizaciones de trabajadores de
establecer en sus estatutos el mecanismo que consideren más idóneo para
proteger el voto secreto.
En este orden de ideas, esta Corte declarará
inexequible la expresión “ … en papeleta escrita … “ contenida en el
numeral 1° del artículo 391 del Código Sustantivo del Trabajo.
7.2 El artículo 398 del CST y la
constitucionalidad condicionada de la expulsión de miembros
7.2.1 El artículo 398 del CST dispone la
posibilidad de que el sindicato pueda expulsar de la asociación a uno o más de
sus miembros, con la condición de que dicha expulsión debe ser decretada por la
mayoría absoluta de los asociados.
Considera la demanda que esta norma vulnera
los artículos 12 y 39 de la Constitución, ya que vulnera la libertad sindical
al dejar al arbitrio de una mayoría del sindicato el poder expulsar a un
miembro del sindicato sin ninguna justificación, así como el artículo 1 del
Convenio de la OIT, ya que desconoce la protección de los trabajadores frente
cualquier acto de discriminación que menoscabe la libertad sindical al no
existir unas causales para la respectiva expulsión de cualquier miembro del
sindicato.
En este sentido, debe decidir esta Sala si
el artículo 398 del Código Sustantivo del Trabajo vulnera o no la libertad
sindical.
7.2.2 Respecto de esta disposición
encuentra la Corte, que a partir de las consideraciones antes expuestas por
esta Sala respecto de la libertad sindical y del derecho de asociación
sindical, se deduce lo siguiente:
(i) En primer lugar, la facultad que tienen
los sindicatos de expulsar a alguno de sus miembros, es una expresión de la
libertad sindical y del derecho de asociación sindical.
Como se mencionó en el estudio sobre la
libertad sindical, esta Corporación ha expresado y reiterado que la libertad
sindical comprende no sólo (a) el derecho de todos los trabajadores de
asociarse en agrupaciones de distinto grado que representen sus intereses,
pudiendo afiliarse y desafiliarse a ellas libremente; y b) la facultad de
constituir y organizar estructural y funcionalmente dichas organizaciones como
personas jurídicas, sin la injerencia, intervención o restricción del Estado;
sino también c) el poder de las organizaciones de trabajadores de determinar
todos los aspectos que atañen con su estructura, organización y funcionamiento,
los cuales deben ser convenidos libremente por los miembros de las asociaciones
sindicales al darse sus propios estatutos o reformarlos, con las
limitaciones propias del inciso 2 del artículo 39 Superior, aspectos dentro
de los cuales cabe destacar las condiciones de admisión, permanencia, retiro
o exclusión de sus miembros.
Adicionalmente, no sobra recordar aquí que
la libertad sindical también comprende (d) la facultad de las asociaciones
sindicales para la formulación de reglas relativas a su administración, así
como de las políticas y planes para su mejor desarrollo; e) la garantía de que la
cancelación o suspensión de la personería jurídica sólo procederá por vía
judicial; f) el derecho de las organizaciones sindicales para constituir y
afiliarse a federaciones y confederaciones nacionales e internacionales; g) el
mandado de prohibición a todas las autoridades públicas, incluyendo al
legislador, de adoptar regulaciones, decisiones o adelantar acciones que
tiendan a obstaculizar el disfrute del derecho a la libertad sindical[73].
Lo anterior, se encuentra conforme con lo
dispuesto por el artículo 3 del Convenio 87 de la OIT, en cuanto prevé que las
organizaciones de trabajadores y empleadores tienen el derecho de redactar sus
estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus
representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de
formular su programa de acción.
Por consiguiente, es claro para la Sala,
que la facultad que tienen las organizaciones sindicales para determinar en sus
estatutos las condiciones bajo las cuales debe proceder la admisión,
permanencia, retiro o expulsión de cualquiera de sus miembros hace parte del
ámbito normativo de la libertad sindical.
En este sentido, no coincide la Corte con
el criterio del demandante en relación con que esta facultad vulnere en forma
alguna la libertad sindical, consagrada en el artículo 39 Superior, ni el
artículo 1 del Convenio 98 de la OIT, ni mucho menos el artículo 12 de la
Constitución Nacional respecto del cual el demandante no logra consolidar un
verdadero cargo de constitucionalidad.
(ii) Ahora bien, como también lo consagra
el artículo 39 superior, y tal y como quedó expuesto en la parte motiva de esta
sentencia, la libertad sindical y el derecho de asociación sindical no ostentan
un carácter absoluto sino que se encuentran limitados tanto por el orden
legal y los principios democráticos como también por los demás principios,
valores y derechos del ordenamiento constitucional.
En este sentido es claro para la Corte, que
las organizaciones sindicales en el procedimiento para la expulsión de sus
miembros deben respetar el debido proceso consagrado en el artículo 29
Superior, lo cual incluye (i) en primer lugar, el respeto del principio de
legalidad, de tal manera que los motivos o causales de expulsión deben
estar previamente determinados y reglamentados en los estatutos de la
organización sindical; (ii) en segundo lugar, la observancia de las formas y
procedimientos que se hayan establecido y regulado previamente en los estatutos
de la organización sindical para la procedencia de la expulsión de miembros de
la misma; y (iii) en tercer lugar, la garantía del pleno ejercicio del derecho
de defensa por parte del miembro o miembros a los cuales se pretende expulsar
de la organización sindical.
En este sentido, es claro para la Corte que
la facultad de expulsar miembros de la organización sindical como la misma
libertad sindical de la cual deriva, no es absoluta, sino que debe ajustarse a
los principios, valores y derechos constitucionales, al orden legal y a los
principios democráticos. Dentro de este contexto delimitante es plenamente
válida la facultad de expulsar miembros de las organizaciones sindicales como
parte del ejercicio de la libertad sindical y del derecho de asociación.
(iv) De conformidad con lo anterior, y dado
que, de una parte, la facultad de expulsar miembros de una organización
sindical es una expresión y desarrollo de la libertad sindical, pero que sin
embargo en la disposición demandada bajo estudio no se menciona expresamente
los condicionamientos propios del debido proceso –art. 29 Superior- para este
tipo de procedimientos, sino que se hace mención en forma exclusiva de la
condición según la cual la expulsión de uno o más de los miembros de la
organización sindical será decretada por la mayoría absoluta de los asociados,
esta Corte declarará la exequibilidad condicionada de dicha disposición,
en el entendido de que el procedimiento de la expulsión de miembros de una
organización sindical deberá cumplir con la garantía del derecho constitucional
del debido proceso, en los términos expuestos en esta sentencia.
7.3 El artículo 434 del CST y la
inconstitucionalidad del término para la negociación directa en la etapa de
arreglo directo
7.3.1 El artículo 434 del CST en su parte
demandada regula la duración de las conversaciones cuando se presenta un
conflicto colectivo de trabajo y se inicia la negociación colectiva con la
presentación del pliego de peticiones y el inicio de las conversaciones dentro
de la etapa de arreglo directo. Esta norma dispone que las conversaciones de
negociación de pliegos de peticiones en la etapa de arreglo directo durarán
veinte (20) días calendario, prorrogables de común acuerdo entre las partes,
hasta por veinte (20) días calendario adicionales.
La Corte debe aclarar que a pesar de que el
actor demanda la totalidad del artículo 434 del CST, los cargos contra esta
disposición se encaminan en su totalidad contra la primera parte de la norma
acusada, dejando sin cuestionar en modo alguno, el parágrafo 1 y 2 de dicha
disposición, razón por la cual, el presente estudio de constitucionalidad se
limitará a la primera parte del artículo 434 del CST.  Claro esto, los cargos
contra la parte demandada del artículo 434 del CST afirman que esta disposición
vulnera los artículos 2, 3, 4, 5 y 8 del convenio de la OIT, ya que la
existencia de un término para llegar a un acuerdo limita la libertad de las
partes, y con la abolición del término de veinte días se alcanzaría un estado
más democrático y autónomo.
En este sentido, la Corte debe resolver si
los términos previstos por el artículo 434 del CST vulneran la libertad de las
partes para la negociación colectiva dentro de la etapa de arreglo directo y
con ello la libertad sindical.
7.3.2 En relación con el alcance de esta
disposición esta Corte evidencia que la norma acusada contiene un término inicial,
obligatorio y mínimo de veinte (20) días para que se adelanten las
conversaciones sobre el pliego de peticiones entre los trabajadores y los
empleadores en la etapa de arreglo directo. Cumplido este primer término la
norma prevé un segundo término posterior, facultativo y máximo que por
voluntad de las partes, esto es, “de común acuerdo entre las partes”,
podrá ser pactado para que se continúen las conversaciones sobre el pliego de
peticiones en la etapa de arreglo directo, el cual podrá durar hasta
otros veinte (20) días.
Lo anterior significa, que sólo el primer
término de veinte (20) para el desarrollo de las conversaciones sobre el pliego
de peticiones en el arreglo directo, tiene un carácter obligatorio para las
partes, trascurrido el cual sin que se llegare a un acuerdo definitivo entre
las partes, pueden ocurrir varios eventos: (i) que las partes de manera
voluntaria acuerden la prórroga de las conversaciones hasta un máximo de veinte
(20) días calendario adicionales; (ii) que los trabajadores decidan declarar la
huelga, en aquellos casos que no se traten de servicios públicos esenciales, o decidan
someter sus diferencias a la decisión de un tribunal de arbitramento –art. 444
CST-.; o (iii) que se convoque a un tribunal de arbitramento obligatorio en
aquellos casos de servicios públicos esenciales –art.452 CST-.
De otra parte, en el caso de que las partes
del conflicto colectivo de trabajo escojan la primera opción prevista, esto es,
la prórroga voluntaria del término de las conversaciones sobre el pliego de
peticiones en la etapa de arreglo directo hasta por veinte (20) días calendario
adicionales, y en caso de que no se llegare a un acuerdo entre las partes,
pueden ocurrir igualmente varios eventos: (i) que los trabajadores declaren la
huelga o sometan el conflicto de manera voluntaria a un tribunal de
arbitramento –art.444 CST-; (ii) que por tratarse de servicios públicos
esenciales se convoque obligatoriamente a un tribunal de arbitramento.
7.3.3 Ahora bien, de conformidad con la
parte considerativa y motiva de esta decisión, en donde se expuso la naturaleza
constitucional de la negociación colectiva, es claro para la Sala que el
derecho de negociación colectiva consagrado en el artículo 55 Superior, tiene
un claro fundamento constitucional y se encuentra estrechamente vinculado analítica
y normativamente con la libertad sindical y el derecho de asociación sindical,
como expresión y desarrollo de estos derechos fundamentales.  Así mismo, es
claro para la Corte, que existe un claro mandato de orden constitucional en el
sentido de que el Estado tiene el deber positivo de promover la concertación y
todos aquellos medios posibles para alcanzar la solución pacífica de los
conflictos colectivos de trabajo.
De otra parte, considera la Corte que el derecho de
negociación colectiva se encuentra limitado por la propia Constitución a las
excepciones que fije la ley, no obstante lo cual, dichas regulaciones legales
de la negociación colectiva o limitaciones legales a este derecho tienen que
ser constitucionalmente válidas, en tanto no pueden llegar a afectar el núcleo
esencial del derecho de negociación, de la libertad sindical o de asociación
sindical, teniendo que ser limitaciones razonables y proporcionales.
Finalmente, observa la Sala que las disposiciones del
Convenio 87 de la OIT en sus artículos 2, 3, 4, 5 y 8, que se consideran
vulnerados en la demanda, hacen relación al derecho que tienen los trabajadores
y empleadores, de constituir las organizaciones que estimen convenientes, sin
ninguna distinción y sin autorización previa –art. 1-; al derecho que tienen
estas organizaciones de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos,
de elegir libremente sus representantes, de organizar su administración y sus
actividades y formular su programa de acción –art.2-; a la garantía de
disolución o suspensión de dichas organizaciones sólo por vía judicial –art.
4-; al derecho a constituir federaciones y confederaciones nacionales o
internacionales –art.5-; y finalmente a la obligación que conlleva el ejercicio
de estos derechos de respetar la legalidad, y a la prohibición a la legislación
nacional de menoscabar las garantías previstas en el convenio –art.8-, disposiciones
todas que no tocan de manera directa con el problema que aquí nos avoca en
relación con la limitación temporal de la negociación colectiva dentro de la
etapa de arreglo directo.
7.3.4 Teniendo en cuenta lo anterior, la
Sala colige las siguientes conclusiones respecto de la constitucionalidad de la
disposición demandada:
(i) El establecimiento de un término obligatorio,
inicial y mínimo de veinte (20) días para que se desarrollen las
conversaciones en la etapa de arreglo directo entre los trabajadores y los
empleadores a partir de la presentación del pliego de peticiones por parte de
los trabajadores, no vulnera, en concepto de la Sala, el núcleo esencial del
derecho de negociación colectiva, sino que constituye una regulación legal
permitida por la propia Constitución como límite al derecho de negociación y como
parte de la libertad de configuración del legislador en esta materia, siempre y
cuanto se respete el núcleo esencial del derecho de negociación al ser una
medida razonable y proporcional.
(ii) En este sentido, encuentra la Corte que
el establecimiento de un término obligatorio para el desarrollo inicial de las
conversaciones en la etapa de arreglo directo, constituye una medida razonable
y proporcional, en cuanto se encuentra dirigida a establecer un periodo mínimo
para el desarrollo de la etapa inicial de conversaciones directas sobre el
pliego de peticiones presentado por los trabajadores, en aras de que se pueda
buscar en un lapso de tiempo razonable un acuerdo entre las partes y, de que
los demás mecanismos posibles de resolución del conflicto, bien sea la
declaratoria de la huelga o la convocatoria de un tribunal de arbitramento, de
carácter voluntario u obligatorio, sean mecanismos subsidiarios a los
cuales se acuda una vez agotado un dicho periodo mínimo de conversaciones y
negociaciones.
(iii) La razonabilidad y
proporcionalidad de la medida adoptada por el artículo 434 del CST se
deriva en criterio de esta Sala de las características del periodo regulado por
la disposición demandada, al ser un periodo de tiempo obligatorio, inicial y
mínimo.
Así las cosas, el periodo establecido por el
artículo demandado para desarrollar la primera etapa de arreglo directo se
caracteriza por ser obligatorio, esto es, que no depende de la voluntad
o libre acuerdo entre las partes, sino que constituye una obligación fijada por
la ley para las partes, en aras de que puedan desarrollar sus primeras conversaciones
directas en un tiempo determinado, concreto, preciso y de carácter
vinculante  para ambas partes, término respecto del cual las partes tienen
la certeza de que constituye una primera oportunidad para la resolución de sus
diferencias laborales.
Este término es también claramente inicial,
en cuanto hace relación al primer acercamiento para la negociación entre los
trabajadores y empleadores, tiempo después del cual los trabajadores tienen
diferentes opciones de carácter voluntario como la prórroga del termino
de conversaciones, la declaratoria de huelga o el sometimiento de las
diferencias ante un tribunal de arbitramento, o deben asumir consecuencias obligatorias
en caso de que se trate de servicios públicos esenciales y de que no se acuerde
la prórroga del término inicial por un término igual, evento en el cual procederá
la convocatoria de un tribunal de arbitramento obligatorio.
El término regulado constituye así mismo un
mínimo, ya que  prevé un periodo de tiempo justificable, en términos de
que no es ni muy extenso ni muy restringido sino un término dentro del cual el
legislador prevé razonablemente que las partes pueden dirimir sus conflictos,
dentro de la primera oportunidad prevista para ello.
De otra parte, considera la Sala que los
cargos de la demanda, se encuentran dirigidos esencialmente contra el
establecimiento del primer término de veinte (20) días calendario para el
desarrollo de las primeras conversaciones en la etapa de arreglo directo,
precisamente por su carácter obligatorio.
(iv) Ahora bien, el segundo término consagrado
por la norma acusada para el desarrollo de la continuación de las conversaciones
en la etapa de arreglo directo constituye una prórroga de carácter
voluntario frente al cual esta Corte evidencia que tampoco debe prosperar objeción
alguna de carácter constitucional, por cuanto se encuentra en armonía con el
derecho de negociación colectiva al constituir un periodo acordado
voluntariamente por las partes para el desarrollo de las conversaciones en la
etapa de arreglo directo. Así mismo, esta Sala encuentra este término como razonable
y proporcional ya que el legislador previó un término adicional igual al
término inicial para que puedan continuar las conversaciones directas entre
trabajadores y empleadores, en aquellos casos en que el término inicial haya
sido insuficiente para lograr un acuerdo entre las partes, y siempre y cuando
las partes de común acuerdo así lo determinen.
(v) De conformidad con lo anterior,
considera la Sala que los términos regulados por el artículo 434 del CST para
el desarrollo de la etapa de arreglo directo no vulneran el artículo 55
Superior, ni los artículos 2, 3, 4, 5 y 8 del convenio de la OIT, que como se
anotó hacen relación al derecho que tienen los trabajadores y empleadores, de
constituir las organizaciones que estimen convenientes, sin ninguna distinción
y sin autorización previa, de redactar sus estatutos y reglamentos
administrativos, de elegir libremente sus representantes, de organizar su
administración y sus actividades y formular su programa de acción; a la
garantía de disolución o suspensión de dichas organizaciones sólo por vía
judicial; al derecho a constituir federaciones y confederaciones nacionales o
internacionales; y a la obligación que conlleva el ejercicio de estos derechos
de respetar la legalidad, y a la prohibición a la legislación nacional de
menoscabar las garantías previstas en el convenio.
Por el contrario, considera la Corte que el
establecimiento de dichos términos de que trata el artículo 434 del CST se
encuentra en armonía con lo dispuesto tanto por el artículo 55 superior como por
el artículo 4 del Convenio 98 de la OIT, que prescribe que deberán adoptarse
medidas adecuadas a las condiciones nacionales, para estimular y fomentar entre
los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las
organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de
procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio
de contratos colectivos, las condiciones de empleo.
(vi) Adicionalmente, considera la Corte que
el establecimiento tanto del primer término obligatorio como de la prórroga
voluntaria constituye una regulación favorable a los intereses de los
trabajadores, ya que prevé unos periodos dentro de los cuales debe y puede
proceder las conversaciones directas con los empleadores respecto del pliego de
peticiones formulado por los trabajadores, a fin de lograr un acuerdo favorable
a los intereses de estos últimos.
Estos periodos mínimos, establecen entonces
en criterio de la Corte, (a) en primer lugar, la posibilidad de que los
trabajadores cuenten con una primera etapa de arreglo directo en la cual puedan
desarrollar su capacidad de negociación directa con los empleadores, y en caso
de fracasar dichas negociaciones directas puedan llegar a la declaratoria de
huelga o al tribunal de arbitramento voluntario fortalecidos al contar con un
mayor tiempo de preparación para la reivindicación de sus derechos mediante estos
mecanismos alternativos; (b) en segundo lugar, estos términos ofrecen una
garantía para los intereses de los trabajadores, en cuanto en los casos de los
servicios públicos esenciales, en los cuales la legislación prevé la
convocatoria de tribunal de arbitramento obligatorio, estos periodos de
negociación directa implican que el tribunal de arbitramento obligatorio sólo
podrá ser convocado una vez concluida y agotada la etapa de arreglo directo y ante
el fracaso de un intento de acuerdo. Por tanto, considera la Corte que en caso
de no existir un término inicial, mínimo y obligatorio, así como la posibilidad
de una prórroga voluntaria del término para las conversaciones directas, los
trabajadores podrían verse avocados a la imposición de un tribunal de
arbitramento obligatorio sin haber transcurrido un término razonable para la
negociación directa con el empleador, lo cual se encontraría en desmedro de la
capacidad de negociación de los trabajadores y por tanto del derecho de negociación
colectiva.
(vii) Concluye por tanto la Corte, que estas
regulaciones se encuentran en armonía con los postulados constitucionales
respecto de la efectividad de los derechos de los trabajadores, la libertad
sindical y la negociación colectiva, así como en armonía con los Convenios de la
OIT. En consecuencia, encuentra la Sala que los cargos contra la primera parte
del artículo 434 del CST no deben prosperar, y por tanto declarará la
exequibilidad de esta disposición en la parte resolutiva.
7.4 El numeral 4 del artículo 448 del CST.
La inconstitucionalidad de la expresión “en cuyo caso” y la
exequibilidad condicionada del resto del precepto normativo
7.4.1 El numeral 4 del artículo 448 del CST
estipula que cuando una huelga se prolongue por sesenta (60) días calendario,
sin que las partes encuentren fórmula de solución al conflicto que dio origen a
la misma, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social podrá ordenar que el
diferendo se someta a la decisión de un Tribunal de Arbitramento, en cuyo caso
los trabajadores tendrán la obligación de reanudar el trabajo dentro de un
término máximo de tres (3) días hábiles.
Los cargos de la demanda afirman que esta
disposición transgrede los artículo 53 y 56 de la Constitución, el artículo 3
del Convenio 87 de la OIT, el artículo 4 del Convenio 98 de la OIT, el artículo
5 del Convenio 154 de la OIT, por cuanto la limitación de imponer un término a
la huelga y la obligación de someter el conflicto colectivo a la decisión de un
tribunal de arbitramento obligatorio constituye una intromisión e injerencia
inadmisible de las autoridades que atenta contra la libertad sindical y el
derecho de huelga.
En relación con el alcance de la
disposición demandada, encuentra la Corte que la norma acusada impone a los
trabajadores y sus organizaciones sindicales dos limitantes al ejercicio del
derecho de huelga: (i) en primer lugar, la determinación de un término máximo
para el desarrollo de la huelga por parte de los trabajadores y sus
organizaciones sindicales; y (ii) la determinación que el conflicto colectivo
de trabajo, una vez transcurrido el plazo máximo fijado para la huelga, se
resuelva por la vía de un tribunal de arbitramento obligatorio convocado por el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Debe entonces esta Sala resolver si tales
limitaciones al derecho a la huelga son constitucionales o si por el contrario
resultan contrarias al orden constitucional y a los Convenios de la OIT.
7.4.2  Con fundamento en las
consideraciones expuestas en la parte motiva y considerativa de la presente
sentencia en relación con el derecho de huelga y con la figura del arbitramento
en materia laboral, colige la Sala las siguientes conclusiones respecto de la
norma demandada:
(i) En primer lugar, recuerda la Sala que
el derecho de huelga es un derecho de orden constitucional consagrado en el
artículo 56 Superior, que constituye una expresión directa de la libertad
sindical, del derecho de asociación y del derecho de negociación colectiva de
los trabajadores, y que es una institución que se encuentra enmarcada dentro
del contexto normativo del Estado social, constitucional y democrático de
Derecho y que contribuye a la convivencia pacífica a través del logro de relaciones
laborales más equilibradas, justas y equitativas.  En este sentido reitera la
Sala que la Constitución de 1991 amplió el derecho de huelga para extenderlo a
los servicios públicos no esenciales.
Así mismo, que el derecho de huelga es un
derecho que se encuentra protegido por los Convenios 87, 98 y 154 de la OIT, al
ser un instrumento esencial del ejercicio de la libertad sindical, del derecho
de asociación y de la negociación colectiva por parte de los trabajadores.
(ii) En segundo lugar, reitera la Sala que
la única limitación constitucionalmente válida que es procedente frente al
ejercicio del derecho de huelga es el que su realización se encuentra prohibida
excepcional y exclusivamente en aquellas actividades que constituyan servicios
públicos esenciales.
Así mismo, la Corte encuentra que la
definición de servicios públicos esenciales  no puede ser una definición
amplia, vaga y subjetiva sino que tiene que ser una definición estricta,
precisa y objetiva que haga referencia exclusivamente a aquellos servicios
públicos cuya suspensión pueda poner en grave peligro derechos fundamentales
como la vida o la integridad física de las personas, y que no se puede hacer de
ninguna manera referencia a criterios amplios, vagos o laxos como el de
utilidad pública, interés general o importancia económica o industrial de la
actividad para catalogarla como servicio público esencial.
Por tanto, considera la Sala que desde un
punto de vista constitucional el derecho de huelga sólo es limitable respecto
de aquellas actividades que constituyan servicios públicos esenciales,
entendidos éstos como aquellos servicios públicos que garantizan derechos
fundamentales de primordial importancia como la vida o la integridad física de
las personas.
(iii) En tercer lugar, evidencia la Sala que
aunque la regla general es la administración de justicia pública y estatal por
parte de los jueces de la República, la Constitución permite la convocatoria
por las partes de un tribunal de arbitramento como mecanismo de administrar
justicia por parte de los particulares (art. 116 C.P.) y que en materia laboral
busca dirimir un conflicto colectivo, después de agotadas las etapas de arreglo
directo y huelga.
(iv) De conformidad con las premisas
anteriores, considera la Corte que si bien las limitaciones que prevé el
numeral 4 del artículo 448 del CST respecto de la duración de la huelga hasta
por un máximo de sesenta (60) días calendario y en aras de avanzar a un arreglo
del conflicto colectivo, resulta razonable proceder a la convocatoria de un
tribunal de arbitramento, por el contrario, resulta violatorio del derecho de
huelga, obligar a los trabajadores al cabo de ese término, a reanudar el
trabajo dentro del plazo de tres (3) días hábiles, sin haberse solucionado aún
el conflicto que dio origen al cese de actividades.
En este orden de ideas, evidencia la Sala
que tal como está redactado el precepto normativo demandado, le otorga al
Gobierno en la práctica -esto es al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
hoy Ministerio de la Protección Social-, la facultad de terminar, vía
administrativa, con la huelga de los trabajadores una vez transcurrido el
término de sesenta (60) días que establece la ley, con el sólo acto de ordenar
que el diferendo se someta a la decisión de un tribunal de arbitramento, sin
que hubiere quedado resuelto el conflicto colectivo de trabajo. En criterio de la
Corte, lo anterior hace en la práctica nugatorio el derecho de huelga, ya que la
huelga se puede dar por terminada por el Gobierno con la convocatoria del tribunal
de arbitramento. De esta forma la Corte encuentra que queda a disposición del
Gobierno la terminación de la huelga de los trabajadores, ya que con el sólo
acto de la convocatoria de arbitramento se daría por terminada la huelga, sin
que el conflicto colectivo de trabajo estuviera resuelto, obligando a los
trabajadores a reanudar el trabajo dentro de tres (3) días hábiles siguientes.
(v) Por esta razón, la Corte encuentra
necesario declarar la inexequibilidad de la expresión “en cuyo caso”
contenida en el numeral 4 del artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo, y
exequible de manera condicionada el resto del numeral 4 del artículo 448 del
CST, en el entendido de que la obligación que tienen los trabajadores de
reanudar el trabajo dentro del término allí previsto, se contará a partir de la
fecha en que el tribunal de arbitramento profiera el laudo respectivo.
Encuentra la Corte que con este
condicionamiento, la disposición demandada incorpora una interpretación
ajustada al ordenamiento constitucional, por cuanto permite que la huelga pueda
continuar hasta el momento en que se dicte el laudo arbitral y se llegue a una
solución del conflicto colectivo de trabajo, ya que no tiene ninguna
justificación desde el punto de vista constitucional, el que el Gobierno,
mediante la simple convocatoria del tribunal de arbitramento, pueda acabar con
la huelga de los trabajadores, sin que se haya solucionado el conflicto
colectivo de trabajo que dio origen a la misma, haciendo por tanto en la
práctica nugatorio el derecho de huelga. Por el contrario, la interpretación
que incorpora la Corte deviene en constitucional, por cuanto garantiza el
derecho de huelga hasta que se resuelva el conflicto, en cuanto se traslada la
terminación de la huelga a la solución definitiva del conflicto mediante el
laudo arbitral dictado por el tribunal de arbitramento.
Por consiguiente, la Sala encuentra que la
disposición demandada, así condicionada, se encuentra en consonancia con el artículo
56 de la Constitución Nacional sobre el derecho de huelga, así como el artículo
3 del Convenio 87 de la OIT, y el artículo 4 del Convenio 98 de la OIT, y el
artículo 5 del Convenio 154 de la OIT que ordena que se deberán adoptar medidas
adecuadas para fomentar la negociación colectiva y que dichas medidas se
encontrarán dirigidas a posibilitar la negociación colectiva a todos los
empleadores y categorías de trabajadores de todas las actividades económicas de
que trata dicho Convenio, así como a que los órganos y procedimientos de
solución de los conflictos laborales, entre ellos la huelga, estén concebidos
de tal manera que contribuyan a fomentar la negociación colectiva.
De conformidad con lo anterior, la Corte
declarará en la parte resolutiva de esta sentencia la inexequibilidad del
numeral 4 del artículo 448 del CST.
8. Conclusión
De conformidad con todo lo expuesto esta
Corte resolverá en primer lugar la exequibilidad de la expresión “por
votación secreta” y la inexequibilidad de las expresiones “en
papeleta escrita”, “y aplicando el sistema de cuociente electoral”
contenidas en el numeral primero del artículo 391 del Código Sustantivo del
Trabajo.
En segundo lugar, la Corte declarará la constitucionalidad
condicionada del  artículo 398 del CST, bajo el entendido que la expulsión
de los miembros de una organización sindical deberá hacerse con el pleno
cumplimiento de los preceptos constitucionales del debido proceso, en los
términos señalados por esta sentencia.
En tercer lugar, la Corte declarará la
exequibilidad del aparte “Las conversaciones de negociación de los pliegos
de peticiones en esta etapa de arreglo directo durarán veinte (20) días
calendario, prorrogables de común acuerdo entre las partes, hasta por veinte
(20) días calendario adicionales” contenida en el artículo 434 del Código
Sustantivo del Trabajo.
Finalmente, procederá esta Corte a declarar
la inexequibilidad de la expresión “en cuyo caso” contenida en el
numeral 4 del artículo 448 del CST y la exequibilidad del resto del
numeral, en el entendido de que la obligación que tienen los trabajadores de
reanudar el trabajo dentro del término previsto, se contará a partir de la
fecha en que el tribunal de arbitramento profiera el laudo respectivo.
VII.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.    Declarar la EXEQUIBILIDAD de la expresión “por
votación secreta” y la INEXEQUIBILIDAD de las expresiones “en
papeleta escrita”, “y aplicando el sistema de cuociente electoral”
contenidas en el numeral primero del artículo 391 del Código Sustantivo del
Trabajo.
Segundo. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo
398 del Código Sustantivo del Trabajo, bajo el entendido de que la expulsión de
miembros de las organizaciones sindicales de que trata esta disposición deberá
efectuarse con plena garantía del derecho al debido proceso, en los términos
expuestos en la presente sentencia.
Tercero.  Declarar la EXEQUIBILIDAD del aparte “Las
conversaciones de negociación de los pliegos de peticiones en esta etapa de
arreglo directo durarán veinte (20) días calendario, prorrogables de común
acuerdo entre las partes, hasta por veinte (20) días calendario adicionales
contenido en el artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo.
Cuarto. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de la expresión “en
cuyo caso” contenida en el numeral 4 del artículo 448 del Código Sustantivo
del Trabajo y la EXEQUIBILIDAD del resto del numeral, en el entendido de
que la obligación que tienen los trabajadores de reanudar el trabajo dentro del
término allí previsto, se contará a partir de la fecha en que el tribunal de
arbitramento profiera el laudo respectivo.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
Ausente
en comisión
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Ausente con permiso
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr. Sentencia C- 567 de 2000
[2] A esta misma conclusión se arribó en la sentencia C-1234 del 2005,
M.P.: Alfredo Beltran Sierra, en relación con la ratificación e incorporación a
la legislación nacional de los convenios 151 y 154 de la OIT para la
procedencia del análisis de constitucionalidad respecto del artículo 416 del
CST, frente al cual la Corte consideró que no operaba el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional en relación con la sentencia C-110 de 1994 que ya se
había pronunciado sobre este mismo artículo y podía entrar a examinar
nuevamente si esta disposición vulneraba la Constitución a la luz de los
Convenios de la OIT.
[3] Véase la sentencia C-1234 del 2005, M.P.: Alfredo Beltran Sierra
[4] Sentencia C-797 del 2000, M.P.: Antonio Barrera Carbonell.
[5] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-418 del 19 de junio
de 1992 (M.P. Simón Rodríguez Rodríguez).
[6] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-385 del 5 de abril
de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[7] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-1328 del 10 de
diciembre de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[8] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-441 del 3 de julio
de 1992 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[9] Ver sentencia C-385 y C-797 del 2000, M.P.: Antonio Barrera
Carbonell.
[10] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-526 del 23 de julio
de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz).
[11] Sentencia C- 797 de 2000 Corte
Constitucional
[12] Ver Sentencia T-527 del 2001, M.P.Jaime Araújo Rentería
[13] Ver Sentencia C-201 del 2002, Jaime Araújo Rentería.
[14]  La Declaración Universal de los Derechos Humanos fue proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de
diciembre de 1948 -Resolución 217 A (III)-.
[15] El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos se
suscribió por los delegados a la  Asamblea General de
las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 -Resolución 2200 A (XXI)-, entró
en vigor el 23 de marzo de 1976 y fue aprobado mediante Ley 74 de 1968
[16] El Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y
Culturales se suscribió el 16 de diciembre de 1966 en la Asamblea General de
las Naciones Unidas -Resolución 2200 A (XXI)-. Entró
en Vigor el 3 de Enero de  1976. Fue aprobado mediante Ley 74 de 1968.
[17] La Convención Americana sobre Derechos Humanos, fue suscrita en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, y
adoptada en Colombia mediante la Ley 16 de 1972
[18] Ver sentencia T-285 del 2006
[19] Artículo 23.
[20] Caso Baena Ricardo y otros. Sentencia del 2 de febrero de 2001.
Citada por: Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos. “Compilación de jurisprudencia y doctrina nacional e
internacional” Volumen II. Bogotá, 2001, Pg. 24.
[21] Ver Sentencia C-401 del 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[22] Ibidem.
[23] Ver sentencia C-401 de 2005 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[24] Sentencia T-568 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[25] Sentencia SU-342 de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[26] Sentencia C-1234 del 2005, M.P.: Alfredo Beltran Sierra.
[27] Sentencia C-161 del 2000, M.P.: Alejandro Martínez Caballero.
[28] Sentencia C-161-00, M.P.: Alejandro Martínez Caballero
[29] Ver sentencia C-1234 del 2005, M.P.: Alfredo Beltran Sierra.
[30] Puede consultarse la sentencia SU-342 de 1995 M.P. Antonio
Barrera Carbonell
[31] Sentencia C-161-00, M.P.: Alejandro Martínez Caballero
[32] Sentencia C-161-00, M.P.: Alejandro Martínez Caballero
[33] Sentencia C-161-00, M.P.: Alejandro Martínez Caballero
[34] Sentencia C-376 de 1998 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[35] Sentencia C-161-00, M.P.: Alejandro Martínez Caballero
[36] Ver por ejemplo las sentencias C-1234 de 2005 y SU-1185 de 2001.
[37] Ver sentencias C-112 de 1993, C-009 de 1994, C-161 de
2000 y C- Sentencia C-280 del
2007.
[38] Sentencia C-1234 del 2005, M.P.: Alfredo Beltran Sierra.
[39] Sentencia C-1234 del 2005, M.P.: Alfredo Beltran Sierra.
[40] Ver
sentencias C-473 de 1994 y C-450 de 1995 que declararon exequible el art. 430
CST.
[41] Se pueden consultar entre otras, las siguientes sentencias: T
443/92 M.P. José Gregorio Hernández;  C-473/94 M.P. Alejandro Martínez
Caballero; C-450/95 M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-432/96; C-075/97 M.P.
Hernando Herrera Vergara;  C-567/2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-663/00,
M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-202/02, M.P.: Jaime Araújo Rentería.
[42]. M.P. Antonio Barrera Carbonell
[43]. M.P. Antonio Barrera Carbonell
[44] Reiterado en sentencia C-271 del 1999, M.P. Antonio Barrera
Carbonell
[45]. Sentencia C-432 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[46] Sentencia C-432 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz, reiterado en
sentencia C-271 de 1999, M.P.: Antonio Barrera Carbonell.
[47] Cfr. Sentencias C-009/94, C-110/94, C-473/94, C-548/94, C-085/95,
C-450/95, C-075/97, T-568/99, C-663/00, C-1369/00, T-471/01, entre otras.
[48] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[49] Sentencia T-443/92 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo
[50] Sentencia
C-201 del 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[51] Sentencia C-473/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[52] Sentencia C-663 del 2000, M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[53] C-450/95. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[54] Sentencia C-1369 del 2000, M.P.: Antonio Barrera Carbonell
[55] Sentencia C-1369 del 2000, M.P.: Antonio Barrera Carbonell
[56] Ver Sentencias C-226 de 1993, M.P. Alejandro Caballero Mártinez, y
C-330 del 2000, M.P.: Carlos Gaviria Díaz.
[57] Sentencia C-242 de 1997 M.P. Hernando Herrera Vergara.
[58] Sentencia C-242 de 1997 M.P. Hernando Herrera Vergara.
[59] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-642 de 1999. M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[60] Ver sentencia C-330 del 2000, M.P.: Carlos Gaviria Díaz.
[61] Ver sentencia C-330 del 2000, M.P.: Carlos Gaviria Díaz.
[62] Cfr. Artículo 53 de la Constitución Política.
[63] Montilla Martos José A. “ Minoría
Política y Tribunal Constitucional”.  Editorial trotta..  Pag 90.  2002.
[64] Sentencia C- 201 de 2002 Corte
Constitucional.
[65] Sentencia C-1081 de 2005. Corte Constitucional.
[66] Entre éstos sistemas encontramos :  El
sistema proporcional en circunscripciones plurinominales, el sistema
proporcional compensatorio, el sistema proporcional personalizado con barrera
legal, el “ single transferable vote, la representación proporcional pura.  Cfr.
Dieter Nohlen “ Sistemas Electorales y partidos políticos” Fondo de Cultura
Económica. 1994.  pag 98 y 113 y ss.
[67] ART. 263.—Modificado.
A.L. 1/2003, art. 12. Para todos los procesos de elección popular, los
partidos y movimientos políticos presentarán listas y candidatos únicos, cuyo
número de integrantes no podrá exceder el de curules o cargos a proveer en la
respectiva elección.
Para
garantizar la equitativa representación de los partidos y movimientos políticos
y grupos significativos de ciudadanos, las curules de las corporaciones
públicas se distribuirán mediante el sistema de cifra repartidora entre
las listas de candidatos que superen un mínimo de votos que no podrá ser
inferior al dos por ciento (2%) de los sufragados para Senado de la República o
al cincuenta por ciento (50%) del cuociente electoral en el caso de las demás
corporaciones, conforme lo establezca la Constitución y la ley.
Cuando
ninguna de las listas de aspirantes supere el umbral, las curules se
distribuirán de acuerdo con el sistema de cifra repartidora.
La
ley reglamentará los demás efectos de esta materia.
PAR.
TRANS.—Sin perjuicio del ejercicio de las competencias propias del Congreso de la
República, para las elecciones de las autoridades de las entidades
territoriales que sigan a la entrada en vigencia del presente acto legislativo,
facúltese al Consejo Nacional Electoral para que dentro del mes siguiente a su
promulgación se ocupe de regular el tema.
En
las circunscripciones electorales donde se elijan dos (2) curules se aplicará el
sistema del cuociente electoral, con sujeción a un umbral del treinta por
ciento (30%), del cociente electoral.
ART. 263A.—Adicionado. A.L. 1/2003,
art. 13. La
adjudicación de curules entre los miembros de la respectiva corporación se hará
por el sistema de cifra repartidora. Esta resulta de dividir
sucesivamente por uno, dos, tres o más el número de votos obtenidos por cada
lista, ordenando los resultados en forma decreciente hasta que se obtenga un
número total de resultados igual al número de curules a proveer.
El
resultado menor se llamará cifra repartidora. Cada lista obtendrá tantas
curules como veces esté contenida la cifra repartidora en el total de sus
votos.
Cada
partido o movimiento político podrá optar por el mecanismo de voto preferente.
En tal caso, el elector podrá señalar el candidato de su preferencia entre los
nombres de la lista que aparezcan en la tarjeta electoral. La lista se
reordenará de acuerdo con la cantidad de votos obtenidos por cada uno de los
candidatos. La asignación de curules entre los miembros de la respectiva lista
se hará en orden descendente empezando por el candidato que haya obtenido el
mayor número de votos preferentes.
En
el caso de los partidos y movimientos políticos que hayan optado por el
mecanismo del voto preferente, los votos por el partido o movimiento que no
hayan sido atribuidos por el elector a ningún candidato en particular, se
contabilizarán a favor de la respectiva lista para efectos de la aplicación de
las normas sobre el umbral y la cifra repartidora, pero no se computarán para
la reordenación de la lista. Cuando el elector vote simultáneamente por el
partido o movimiento político y por el candidato de su preferencia dentro de la
respectiva lista, el voto será válido y se computará a favor del candidato.
[68] ART.
258.—Modificado. A.L. 1/2003, art. 11. El voto es un derecho y un deber
ciudadano. El Estado velará porque se ejerza sin ningún tipo de coacción y
en forma secreta por los ciudadanos en cubículos individuales instalados en
cada mesa de votación sin perjuicio del uso de medios electrónicos o informáticos.
En las elecciones de candidatos podrán emplearse tarjetas electorales numeradas
e impresas en papel que ofrezca seguridad, las cuales serán distribuidas
oficialmente. La organización electoral suministrará igualitariamente a los
votantes instrumentos en los cuales deben aparecer identificados con claridad y
en iguales condiciones los movimientos y partidos políticos con personería
jurídica y los candidatos. La ley podrá implantar mecanismos de votación que
otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los
ciudadanos.
PAR
1º—Deberá repetirse por una sola vez la votación para elegir miembros de una
corporación pública, gobernador, alcalde o la primera vuelta en las elecciones
presidenciales, cuando los votos en blanco constituyan mayoría absoluta en
relación con los votos válidos. Tratándose de elecciones unipersonales no
podrán presentarse los mismos candidatos, mientras que en las de corporaciones
públicas no se podrán presentar a las nuevas elecciones las listas que no hayan
alcanzado el umbral.
PAR.
2º—Se podrá implementar el voto electrónico para lograr agilidad y
transparencia en todas las votaciones.
[69] Art. 21  Numeral 3. “ La voluntad del
pueblo es la base de la autoridad del poder político; esta voluntad se
expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse
periódicamente , por sufragio universal e igual, y por voto secreto u
otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto “
[70] Art. 25 Literal b “ Votar y ser elegidos
en elecciones periódicas , auténticas , realizadas por sufragio universal e
igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad
de los electores.”
[71] Art. XX .” Toda persona, legalmente
capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de su país ,
directamente o por medio de sus representantes , y de participar en las
elecciones populares , que serán de voto secreto , genuinas , periódicas
y libre.”
[72] Art. 23.  literal b “ de votar y ser
elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal
e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la
voluntad de los electores…”
[73] Sentencia C-797 del 2000, M.P.: Antonio Barrera Carbonell.