C-760-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-760/02
SEGURIDAD-Fin del Estado
REGIMEN DE
SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Conjunto de reglas que se imponen
REGIMEN DE
SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Reglas y principios de actividad
ESTATUTO DE
VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Regulación de materia tarifaria
ESTATUTO DE
VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Garantía de derechos laborales para definir tarifas
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN ESTATUTO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Tarifas
Referencia: expediente D-3946
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 92 del Decreto Ley  356 de 1994, "Por
la cual se expide el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada ".
Actor:
Segundo Gabriel Hernández Hernández
Magistrada
Ponente:
Dra.
CLARA INES  VARGAS HERNANDEZ
Bogotá D.C.,
diecisiete (17) de septiembre de dos mil dos (2002)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales,
en especial las previstas en el artículo 241-5  de la Constitución Política, y
cumplidos los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, dicta la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-5
y 242 el ciudadano Segundo Gabriel Hernández Hernández solicita a la Corte
declarar inexequible el artículo 92 del Decreto Ley 356 de 1994 “Por el cual
se expide el Estatuto de Vigilancia y Seguridad privada”.
Mediante auto de fecha marzo 22 de 2002 se
admitió la demanda y, en consecuencia, se ordenó su fijación en lista y su
traslado al señor Procurador General de la Nación, para efectos de obtener el
concepto de su competencia. Igualmente, se ordenó la comunicación del proceso
al señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso Nacional y al
Ministro de Defensa Nacional; así mismo, a la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada, a la Asociación Colombiana de Empresas de Vigilancia Privada
y de Seguridad Privada - ASEVIP y a la Asociación Nacional de Vigilancia y
Seguridad Privada - ANDEVID-.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de juicios y previo el concepto del Procurador
General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda de la
referencia.
II.  NORMA
ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada,
conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41.220 del 11 de febrero de
1994.
Decreto Ley 356 de
1994
(febrero 11)
Por la cual se expide el Estatuto de
Vigilancia y Seguridad Privada
El Presidente de la
República de Colombia en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas
por el literal j)  del artículo 1 de la Ley 61 de 1993, y oído el concepto de
la Comisión Parlamentaria de que trata el artículo 2º de la misma Ley
DECRETA:
Artículo 92. TARIFAS. Las tarifas que se
establezcan para la prestación de los servicios de vigilancia y seguridad
privada, deberán garantizar como mínimo, la posibilidad de reconocer al
trabajador el salario mínimo legal mensual vigente, las horas extras, los
recargos nocturnos, prestaciones sociales, los costos operativos inherentes al
servicio y demás prestaciones de ley.
III. FUNDAMENTOS DE
LA DEMANDA
Para el  actor el
texto de la norma demandada vulnera los artículos 114, 121 y 150-10 de la
Constitución Política.
Sostiene que conforme
a lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política, el
Congreso de la República expidió la Ley 61 de 1993 cuyo artículo 1° literal j)
le confirió al Presidente de la República precisas facultades extraordinarias
para expedir el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada, sin haberlo
habilitado para regular aspectos relacionados con las tarifas para la
prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada, razón por la
cual el Gobierno Nacional al regular este tema en la norma acusada desbordó el
límite material que le había señalado el legislador, vulnerando de esta forma
el citado artículo constitucional.
Considera que la
disposición acusada al regular lo concerniente al régimen tarifario del servicio
de vigilancia y seguridad privada, desconoció que según lo dispuesto en el
artículo 114 Superior el Congreso de la República es el único órgano competente
para expedir leyes y revestir por medio de ellas al Ejecutivo de facultades
legislativas extraordinarias, y también que conforme al artículo 121
Fundamental ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de
las que le atribuyen la Constitución y la ley
IV.-
INTERVENCIONES
1.- Asociación Nacional de Seguridad
Privada
La Asociación
Nacional de Seguridad Privada (ANDEVIP) a través de  su presidente ejecutivo
señor  Jaime Higuera Serrano, solicita a la Corte declarar exequible la norma
acusada, con fundamento en los siguientes planteamientos:
Sostiene que
dentro de las precisas facultades extraordinarias que el Congreso le otorgó al
Presidente de la República mediante la Ley 61 de 1993, se encuentra la de
expedir un estatuto de vigilancia y seguridad privada que regule diferentes
aspectos, entre ellos los concernientes al régimen laboral, el régimen de
servicio y los mecanismos de inspección y control a la industria de la
vigilancia privada, tal como lo dispone el literal j) del artículo 1de  la
citada ley.
Estima que si
se confronta el contenido del artículo 92 del Decreto Ley 356 de 1994 acusado,
con  la ley de facultades se observa claramente que su contenido guarda
relación con la habilitación contenida en el literal j) artículo 1° de la ley
habilitante, puesto la alusión al régimen de tarifas de las empresas que
prestan servicios de vigilancia privada se orienta a garantizar los derechos
laborales de sus trabajadores, entre ellos, los relacionados con el
reconocimiento de salario mínimo legal mensual vigente, las horas extras, los
recargos nocturnos, prestaciones sociales, los costos operativos inherentes al
servicio y demás prestaciones de ley, lo cual  reafirma los principios
superiores consagrados en los artículos 25 y 53 de la Carta Política.
Expresa que
en este sentido la norma cuestionada también desarrolla el artículo 53 del
Ordenamiento Superior, en lo relativo al derecho de todo trabajador a percibir
una remuneración mínima, vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de
trabajo, así como lo dispuesto en el artículo 13 del Código Sustantivo del
Trabajo que protege el mínimo de derechos y garantías de los trabajadores.
Por lo
anterior, concluye que las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso
al Presidente de la República para reglamentar los servicios de vigilancia y
seguridad privada, comprendía la temática desarrollada en el artículo 92 del
Decreto Ley 356 de 1993, cuyo contenido se refiere a aspectos que configuran el
régimen laboral de quienes prestan sus servicios en empresas de vigilancia
privada, razón por la cual la norma atacada debe ser declarada exequible.
2.-  Superintendencia  de Vigilancia y
Seguridad Privada
El ciudadano Julio Cesar Vásquez Higuera, actuando como Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada,
solicita que se declare que la norma impugnada se ajusta a los dictados
constitucionales, según los razonamientos que se exponen a continuación:
Estima que
los argumentos del demandante se apartan de la realidad, pues la norma
cuestionada fue expedida por el Ejecutivo de conformidad con las facultades
precisas que le otorgó el Congreso de la República en el artículo 1° de la ley
61 de 1993, incorporando en el artículo 92 del Decreto Ley 356 de 1994 las
tarifas para la prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada,
que es un aspecto propio de la inspección y control que debe ejercer el Estado
sobre la actividad que desarrollan las empresas de vigilancia.
Advierte que
según las voces del artículo 365 de la Constitución Política, como servicio
público las actividades de vigilancia y seguridad privada están sometidas al
régimen jurídico que fija la ley, correspondiéndole al Estado el deber de
mantener la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.
Por lo
anterior, estando ajustado el artículo 92 del Decreto Ley 356 de 1994 a la ley
de facultades y, por ende, a lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de
la Constitución Política, debe ser declarado exequible por la Corte
Constitucional.
3.- Ministerio de Defensa  Nacional
La ciudadana Martha Cecilia Cruz Gordillo, como apoderada del Ministerio de Defensa Nacional,
se muestra en favor de la exequibilidad de la norma acusada.
Sostiene que
el Decreto  356 de 1994 no viola el artículo 114 de la Carta Política, pues fue
expedido por el Ejecutivo en uso de las facultades extraordinarias contenidas
en la Ley 61 de 1993, las cuales no fueron desbordadas pues aunque el artículo
92 demandado se intitula "tarifas", su contenido normativo tan
solo se orienta a garantizar al trabajador el reconocimiento del salario mínimo
legal mensual vigente, horas extras, recargos nocturnos, prestaciones sociales,
costos operativos y demás prestaciones de ley.
Afirma que la
norma impugnada se ajusta a la ley de facultades porque tiene por objeto
garantizar la seguridad como presupuesto del orden social, de la paz, del
bienestar general y del mantenimiento de la calidad de vida de la población, el
cual constituye un fin esencial del estado, y un servicio público primario que,
a su vez, se materializa en el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2°
del Ordenamiento Superior.
Considera que
la prestación del servicio de seguridad hace relación a un servicio público,
inherente a la finalidad social del Estado a quien corresponde garantizar su
prestación regular, continua y eficiente. Dicho servicio se encuentra sometido
al régimen jurídico que le fije la ley, lo cual incluye la posibilidad de que
sea prestado por el Estado en forma directa a través de las autoridades
públicas o en forma indirecta, a través de los particulares, reservándose en
todo caso el Estado la competencia para regular, controlar, inspeccionar y
vigilar su adecuada prestación.
Sostiene que
al momento de revisar la constitucionalidad de la norma demandada, debe la
Corte atender los principios superiores del trabajo, ya que si la norma es declarada
contraria al Ordenamiento Constitucional se desconocerían derechos mínimos de
los trabajadores y no existiría fundamento legal para que en un momento dado
ellos soliciten la protección de sus derechos laborales fundamentales.
Al respecto
advierte que la  Corte en sentencia T - 146 de 1996, estimó que  el trabajo
socialmente productivo es la base de la organización política de la sociedad,
pues al permitir que los trabajadores atiendan lo necesario para su
subsistencia hace viable la convivencia pacífica entre los miembros de la
población. Lo anterior, le lleva a concluir que el Estado debe garantizar los
derechos mínimos de los trabajadores para que éstos puedan desarrollar su
oficio o profesión encontrando un empleo en donde se le garantice y reconozca
un salario y las prestaciones sociales a que tengan derecho.
Afirma que
por estas razones, el Gobierno Nacional señaló en el artículo 92 del Decreto
Ley 356 de 1994, que se acusa, unos parámetros bajo los cuales busca garantizar
el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas para los trabajadores de
las empresas que prestan servicios de vigilancia y seguridad privada, motivos
por el cual la norma resulta ajustada a la Carta Política.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante concepto
número 2885 de mayo 15 de 2002, el señor Procurador General de la Nación,
doctor Edgardo José Maya Villazón se pronunció en favor de la
constitucionalidad de la norma acusada, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
El Jefe del
Ministerio Público afirma que  la referencia  a las tarifas contenida en la
norma acusada no excede la habilitación legislativa que el Congreso hizo al
Ejecutivo en el artículo 1° literal j), de la Ley 61 de 1.993, por cuanto, en
desarrollo de lo consagrado en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución, se facultó al ejecutivo para expedir el estatuto de vigilancia y
seguridad privada que debía comprender aspectos tales como régimen laboral de
las empresas de vigilancia privada y de los departamentos de seguridad.
Sostiene que en
ejercicio de dichas facultades el Presidente de la República mediante el
Decreto Ley 356 de 1994 expidió el estatuto de vigilancia y seguridad privada
en el cual se regula la prestación de los servicios de vigilancia y seguridad
privada por particulares, los cuales se prestan en forma remunerada en
beneficio de una organización pública o privada.
Sostiene que al
revisar el contenido normativo de dicho decreto se observa que allí no se
regula de manera específica el régimen laboral de las personas que laboran en
las empresas y cooperativas de vigilancia y seguridad, y en los departamentos
de seguridad, pues sólo de manera tangencial hace alusión a algunos aspectos
de  dicho régimen en los artículos 11, 27, 74 numeral 23, 26, 27 y 92 acusado.
Afirma el Procurador
que el contenido del artículo 92 demandado, lejos de regular el aspecto
tarifario del servicio de vigilancia y de seguridad privada, lo que hace es
precisar que el costo o valor del servicio que cobren las empresas y los
departamentos de seguridad y vigilancia privada garantice a sus trabajadores,
por lo menos, los derechos mínimos laborales que a ellos les asisten y que son
irrenunciables conforme alo establecido en el artículo 53 Fundamental.
En su opinión,  el
artículo 92 impugnado de manera alguna se refiere al monto de la tarifa que
deba cobrar por dichos servicios ni al método para fijarla, o la manera de
cobrarla u otros aspectos  relacionados con la misma, pues lo único que dispone
es que dicha tarifa debe garantizar que se le reconozca a los trabajadores de
las empresas privadas de vigilancia y seguridad todos los derechos económicos
que derivan de la relación laboral.
Opina que como la
Ley  61 de 1993 facultó al Presidente  de la República para establecer  el
régimen laboral de los trabajadores que prestan los servicios de vigilancia y
de seguridad privada, y como la norma acusada sólo se limita a señalar que los
derechos laborales de los trabajadores deben ser garantizados mediante el valor
que se cobre por el servicio de seguridad y vigilancia privada, el precepto
censurado no desborda las facultades extraordinarias que el Congreso de la
República le confirió al Ejecutivo.
Por lo tanto,
concluye el artículo impugnado no vulnera los artículos 113, 114 y 150-10 de la
Constitución, y solicita, en consecuencia, sea declarado exequible por esta
Corporación.
VI.
CONSIDERACIONES
1.  La
Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 5º del artículo 241 de la Constitución,  la Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda por dirigirse contra de una
norma que  hace parte de un decreto con fuerza de ley, expedido por el
Presidente de la República en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas
por la Ley 61 de 1993.
2. Lo que se
debate
Corresponde a la
Corte establecer si el Ejecutivo al expedir el artículo 92 del Decreto Ley 356
de 1994, en desarrollo de la habilitación conferida en el artículo 1° literal
j) de la Ley 61 de 1993, desbordó el limite material de la autorización
conferida en esta disposición al preceptuar que las tarifas que se establezcan para la prestación de los servicios de
vigilancia y seguridad privada deberán garantizar, como mínimo, la posibilidad
de reconocer  al trabajador el salario mínimo legal mensual vigente, las horas
extras, los recargos nocturnos, prestaciones sociales, los costos operativos
inherentes al servicio y demás prestaciones de ley.
Según el demandante
la norma es inconstitucional, puesto que en el artículo 1° literal j) de la Ley
61 de 1993, se le confirieron al Presidente de la República facultades para
expedir el estatuto de vigilancia y seguridad privada que comprendiera
distintos aspectos entre los cuales no se encontraba el atinente al régimen
tarifario de dicho servicio.
Los intervinientes y
el Procurador, por el contrario, estiman que la norma acusada no rebasó los
parámetros fijados en la ley de facultades, puesto que la alusión a las tarifas
guarda íntima conexión con el régimen laboral y el control de las empresas de
vigilancia y seguridad privada, que son aspectos que expresamente están
comprendidos dentro de la habilitación otorgada al Ejecutivo para expedir el
estatuto de vigilancia y seguridad privada.
Al efecto conviene
precisar, que como la alegada extralimitación del Presidente de la República en
el ejercicio de facultades legislativas extraordinarias conferidas por el
Congreso constituye un vicio que entraña la expedición de un acto por fuera de
su competencia, y este punto, según reiterada doctrina de la Corte[1], es de fondo, en lo que
se refiere al presente examen de constitucionalidad no tiene aplicación el
numeral 3 del artículo 242 de la Carta sobre caducidad de la acción pública. En
consecuencia, aunque ha transcurrido mucho tiempo desde la expedición de la
norma impugnada, la Corte puede y debe asumir su conocimiento con el fin de
definir si el Gobierno, al dictarla, vulneró la Constitución Política.
3. El caso
concreto
Con el fin de
solucionar el problema planteado a la Corte, debe recordarse que la Ley 61 de
1993 "Por la cual se reviste al Presidente de
la República de facultades extraordinarias  para dictar normas sobre armas,
municiones y explosivos, y para reglamentar la vigilancia y seguridad
privadas",  en su artículo 1º, literal j) dispuso expresamente lo
siguiente:
“A&$rtículo
1o. De conformidad con el ordinal 10 del artículo
1500 de la Constitución Política, revístese
al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de
seis (6) meses, contados a partir de la vigencia de la presente ley, para los
siguientes efectos:
(...)
j. Expedir el estatuto de
vigilancia y seguridad privada, concretamente sobre los siguientes aspectos:
principios generales, constitución, licencias de funcionamiento y renovación de
empresas de vigilancia privada y departamentos de seguridad; régimen laboral; régimen
del servicio de vigilancia y seguridad privada y control de las empresas;
seguros, garantías del servicio de la vigilancia privada; reglamentación sobre
adquisición y empleo de armamento; reglamento de uniformes; regulación sobre
equipos electrónicos para vigilancia y seguridad privada y equipos de
comunicaciones y transporte; mecanismos de inspección y control a la industria
de la vigilancia privada; protección, seguridad y vigilancia no armada,
asesorías, consultorías en seguridad privada e investigación privada;
colaboración de la vigilancia y seguridad privada con las autoridades; régimen
de sanciones, regulación de establecimientos de capacitación y entrenamiento en
técnicas de seguridad de vigilancia privada”.
(Subrayas fuera de
texto)
Puede observarse que la norma habilitante
claramente dispone que el estatuto de vigilancia y seguridad privada que expida
el Ejecutivo debe comprender, entre otros aspectos, los referentes al  “régimen del servicio de vigilancia y seguridad privada y
control de las empresas”.
En reiterada jurisprudencia[2], esta Corte ha
expresado que la seguridad como  supuesto del orden, de la paz y del disfrute
de los derechos, es un fin del Estado, al cual corresponde  la misión que el
inciso segundo del artículo 2o. de la Constitución  impone a las autoridades de
la república, y que por lo tanto constituye un servicio público primario
inherente a la finalidad social del Estado, que como tal está sometido al
régimen jurídico que fije la ley (inciso segundo del artículo 365 de la CP), y
que puede ser prestado por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades
organizadas o por los particulares, reservándose aquél en todo caso la
competencia para regular, inspeccionar, controlar y vigilar su prestación.
A juicio de la Corte, la expedición de un
régimen del servicio de vigilancia y seguridad privada comporta necesariamente
el señalamiento de un conjunto de reglas o pautas que se imponen o deben
seguirse por sus destinatarios. Reglas  y principios que dentro del estatuto
correspondiente, Decreto 356 de 1994, se han determinado en el Título V sobre
los “PRINCIPIOS, DEBERES Y OBLIGACIONES QUE RIGEN LA PRESTACION DE LOS
SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA”, complementadas con las
“DISPOSICIONES COMUNES” contenidas en el Título VII del citado Decreto, del
cual hace parte el artículo 92 que se impugna.
Si el señalamiento del régimen para la
prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada implica la
determinación de reglas o principios que gobernarán esa actividad, es obvio que
la materia tarifaria no puede escapar a esa regulación pues tratándose de un
servicio público primario que no se presta gratuitamente sino de manera
onerosa, la ley debe regular de manera general los aspectos que comprenden una
relación contractual de estas características, tales como con las condiciones
para la prestación del servicio (art. 90), la obligación de contratar sólo con
empresas de vigilancia y seguridad privada que tengan licencia de
funcionamiento, so pena de sanciones (art. 91), y obviamente asuntos
relacionados con  las tarifas o  los costos que genera la prestación del
servicio de vigilancia y seguridad privada (art. 92).
En el caso que se revisa, el artículo
acusado impone como regla el que las
tarifas que se establezcan para la prestación de los servicios de vigilancia y
seguridad privada deberán garantizar, como mínimo, la posibilidad de reconocer
al trabajador el salario mínimo legal mensual vigente, las horas extras, los
recargos nocturnos, prestaciones sociales, los costos operativos inherentes al
servicio y demás prestaciones de ley. Esta exigencia, en cuanto al cobro
mínimo, está en consonancia con uno de los principios que rige la prestación de
este tipo de servicios consagrado en el numeral 23 del artículo 74 del Decreto
Ley 356 de 1994 que impone como obligación “Dar estricto cumplimiento a las
normas que rigen las relaciones obrero‑patronales y reconocer en todos
los casos los salarios y prestaciones sociales legales, así como proveer a los
trabajadores de la seguridad social establecida en la ley”.
Ahora bien, encuentra la Corte que la
garantía de los derechos laborales de los trabajadores, como criterio para
definir las tarifas por los servicios que prestan las empresas o personas
dedicadas a la actividad de vigilancia y seguridad privada, también se ajusta a
los dictados superiores, pues la Carta Política ampara el derecho al trabajo
como principio fundante del Estado Social de Derecho, y asegura a los
trabajadores un mínimo de derechos y garantías, entre ellas, percibir una
remuneración mínima, vital y móvil, la irrenunciabilidad de los beneficios
mínimos establecidos en las normas laborales, la garantía de la seguridad
social y el derecho al descanso (Preámbulo y artículos 1, 25 y 53 de la
CP).
Ciertamente, como para la prestación del
servicio de vigilancia y seguridad privada es necesaria la vinculación del
personal necesario para ese cometido bajo la dependencia de la empresa o
persona correspondiente, quien  para estos efectos será su empleador, el precio
del servicio prestado necesariamente debe incluir los costos laborales que
asumen dichas empresas o personas, en los que debe estar reflejado el valor
correspondiente al reconocimiento y pago de las garantías laborales mínimas
establecidas en la Constitución y la ley.
A juicio de la Corte, las anteriores
consideraciones son suficientes para concluir que el artículo 92 del Decreto
Ley 356 de 1994 se ajusta a la Constitución, puesto que además de que el Presidente
de la República al expedir la norma impugnada no desbordó el límite material de
las atribuciones que le fueron otorgadas por el legislador a través del
artículo 1° literal j) de la Ley 61 de 1993, la norma se orienta a hacer
efectivas las garantías mínimas laborales consagradas en la Carta.
VII.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 92
del Decreto Ley 356 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Ver, entre muchas otras, las sentencias C-546 de
1993, C-531 de 1995 y C-1161 de 2000.
[2]
Sentencia C-572 de 1997 y C-199 de 2001