C-513-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-513/94
ACCION
DE NULIDAD-Regulación
legal/PRINCIPIO DE LEGALIDAD/PRINCIPIO DE RESPETO DE LA JERARQUIA NORMATIVA
Si
la propia Constitución consagra la acción de nulidad en el art. 237-2 e
igualmente la misma tiene soporte jurídico en las normas constitucionales que
se han analizado, no cabe duda de que el legislador puede regularla a nivel
legal, en el código contencioso administrativo, según el art. 150-2. En virtud
del principio de legalidad, del respeto de la jerarquía normativa y de la
institucionalización del Consejo de Estado como supremo tribunal de lo
contencioso administrativo, el legislador está habilitado para determinar las
diferentes instancias procesales a través de las cuales debe conocerse de la
acción de nulidad contra los diferentes actos de la administración. Por lo
tanto, no tiene asidero jurídico el argumento del demandante en cuanto
considera que la acción de nulidad únicamente es procedente contra los decretos
sin fuerza de ley que expida el Gobierno Nacional.
CONSTITUCION
POLITICA-Derogatoria en
bloque
La
derogación de la Constitución de 1886, por la norma del artículo 380 no
implica, como reiteradamente lo ha reconocido esta Corte, la desaparición del
ordenamiento jurídico anterior que tenía fundamento en su normatividad. Además,
como se ha visto, el aparte de la norma que se acusa tiene un sólido sustento
en la Constitución Política.
Ref.
EXPEDIENTE
D-606
TEMA:
Artículo
84 (parcial) del Código Contencioso Administrativo.
DEMANDANTE:
ANDRES
VARELA FALASCHI.
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO
BARRERA CARBONELL.
Aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C. a los diez y seis (16) del mes de noviembre de mil
novecientos noventa y cuatro (1994).
I.
ANTECEDENTES.
Cumplidos
los trámites propios del proceso a que da origen la acción pública de
inconstitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a
adoptar la decisión respectiva, en relación con la demanda presentada por el
ciudadano Andrés Varela Falaschi contra el inciso 1o. del artículo 84 del
Código Contencioso Administrativo (modificado por el artículo 14 del decreto
2304 de 1989).
II.
NORMA ACUSADA.
Se
transcribe a continuación el texto del artículo 84 del C.C.A., resaltando en
negrillas el aparte de dichas normas que es objeto de la acusación:
DECRETO LEY  2304 DE 1989
Artículo
14. El Artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, quedará asi:
ARTICULO
84. ACCION DE NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de
representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.
Procederá
no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que debería
fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u
organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del
derecho de audiencia o defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación
de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.
También
puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio, y de los
actos de certificación y registro.
III.
LA DEMANDA.
Considera
el actor, que el aparte del artículo 84 del C.C.A. que se acusa viola los
artículos 237 ordinales 1, 2 y 6; 238 y 380 de la Constitución Política. En tal
virtud, desarrolla el concepto de la violación en los siguientes términos:
- La
acción de nulidad es de orden constitucional (art. 237, ordinal 2) y por esta
circunstancia le está vedado al legislador establecerla o regularla.
-
"La norma acusada viola el artículo 237 ordinal 1° de la Constitución
Política de 1991, por cuanto extiende la acción de nulidad a todas las
instancias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la Carta
Constitucional la restringe únicamente para el Consejo de Estado".
Igualmente
se viola el numeral 2o. de la disposición citada porque la  acción de nulidad
es de orden constitucional y ha sido instituida en relación con decretos sin
fuerza de ley dictados por el Gobierno Nacional y el segmento normativo acusado
la extiende a todos los actos administrativos.
-
"La norma acusada viola el artículo 237 ordinal 6o. de la Constitución
Política de 1991, por cuanto "las demás funciones que determine la
Ley" para el Consejo de Estado se circunscriben al poder de suspensión
provisional de los efectos de los actos administrativos, y la norma las
extiende a la nulidad de los mismos".
-
"La norma acusada viola el artículo 238 de la Constitución Política, por
cuanto el poder de la jurisdicción contencioso administrativa es para suspender
provisionalmente los efectos de los actos administrativos, salvo el caso de la
acción de nulidad del artículo 237 ordinal 2° de la Constitución, y la norma
extralimita aquél poder extendiendo la acción de nulidad como regla
general".
-
"... la norma acusada viola el art. 380 de la Constitución Política de
1991, puesto que se sostiene en el derogado artículo 192 de la antigua
Constitución de 1886".
IV.
INTERVENCION DE LA CIUDADANA DESIGNADA POR EL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL
DERECHO.
La
ciudadana Dora Cecilia Ortíz Dicelis, interviniente designada por el Ministerio
de Justicia y del Derecho, solicita a la Corte declarar constitucional el
aparte normativo acusado con una serie de argumentos, que se encuentran
resumidos en los siguientes apartes de su escrito, asi:
"Desde
una perspectiva general, es claro que como las normas constitucionales
corresponden a lineamientos de carácter general, se hace necesaria la
expedición de normas sustantivas e instrumentales que las desarrollen y las
complementen, como ocurre en el caso materia de esta demanda, sin que ello
implique desconocimiento de la Constitución, como tampoco lo constituye el
hecho de que la norma demandada sea anterior a la actual Carta Magna, como
sostiene el impugnante"
"De
igual manera, se plantea por parte del accionante una atribución restrictiva,
de orden constitucional, en el conocimiento de la acción de nulidad al Consejo
de Estado, contraria a la norma del C.C.A., que se extiende a toda la
jurisdicción, lo que constituye un argumento que no es válido, pues la carta se
refiere de manera específica a las funciones del Consejo de Estado y no a las
del resto de la jurisdicción, toda vez que ellas son objeto de tratamiento y
desarrollo legislativo".
"Así
mismo, no puede entenderse, que la acción de nulidad sólo tenga como ámbito de
acción la inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno
Nacional, pues el llegar a tal extremo implicaría prácticamente la desaparición
de la figura del marco jurídico, por cuanto el objetivo de la misma, no es otro
que la  salvaguarda del orden administrativo a todo nivel y por lo tanto debe
cobijar todos los actos administrativos que se consideren contrarios al
precepto superior de derecho".
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El
señor Procurador General de la Nación emitió el concepto de rigor y pidió a la
Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada, con fundamento en los
siguientes argumentos:
El
ejercicio comparativo realizado por el actor a los preceptos constitucionales
de 1886 y 1991, referentes a la jurisdicción contencioso administrativa y a la
competencia de su máximo tribunal, conduce a una conclusión distinta de la
percibida por el demandante y por ende a predicar la conformidad de lo acusado
con los textos de la Carta que se dicen vulnerados, máxime si se tiene en
cuenta que el demandante sólo hizo uso para el mencionado ejercicio, de la
preceptiva de los arts. 141 de la Constitución anterior y 238 de la actual
Carta Política.
En
efecto, a pesar de que en la Constitución del 91 se consagra una jurisdicción
especializada para el conocimiento de los asuntos constitucionales en cabeza de
la Corte Constitucional, arts. 239 y ss., el control constitucional con
respecto a los decretos que dicte el Gobierno Nacional, cuya competencia no
corresponda a dicha corporación, sigue siendo compartido con el Consejo de
Estado (art. 237-2). En la Constitución de 1886 el sistema era exactamente
igual, pues el artículo 216, que el actor omite citar, establecía:
"Corresponde
a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de las acusaciones
por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno, cuando no
sean de los expedidos en ejercicio de las facultades de que tratan los
artículos de las facultades de que tratan los artículos 76, ordinarios 11 y 12,
80, 121 y 122 de la Constitución".
Con la
disposición transcrita se completaba la defensa de la Constitución que estaba
en cabeza de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia (art. 214)
Dice el
procurador que "si bien la Constitución fija, en este caso de la acción de
nulidad, la competencia en el Consejo de Estado (art. 237), las reglas o
procedimientos para la adopción o concreción de la decisión la fija la ley,
mediante el medio idóneo que no es otro que un código de procedimiento como lo
es en parte el Código Contencioso Administrativo, el cual además de contener
normas sustantivas, prevé la manera de hacer efectivo el control de
constitucionalidad que de manera compartida con la Corte Constitucional
corresponde al máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
a)
Competencia.
Es
competente la Corte Constitucional para conocer del presente asunto en virtud
de lo dispuesto por el artículo 241-5 de la Constitución Política, porque la
norma acusada hace parte de un decreto con fuerza de ley dictado en uso de
facultades extraordinarias.
b)
La cuestión de fondo.
La
acción de nulidad, de larga tradición legislativa (ley 130 de 1913) y
jurisprudencial en nuestro medio, tiene como finalidad específica la de servir
de instrumento para pretender o buscar la invalidez de un acto administrativo,
proveniente de cualquiera de las ramas del poder público, por estimarse
contrario a la norma superior de derecho a la cual debe estar sujeto. A través
de dicha acción se garantiza el principio de legalidad que es consustancial al
Estado Social de Derecho que nuestra Constitución institucionaliza y se asegura
el respeto y la vigencia de la jerarquía normativa. Dicha jerarquía, cuya base
es la Constitución, se integra además con la variedad de actos regla, que en
los diferentes grados u órdenes de competencia son expedidos por los órganos
que cumplen las funciones estatales, en ejercicio de las competencias
constitucionales y legales de que han sido investidos formal, funcional o
materialmente.
No
obstante que la Constitución en el numeral 2o. del art. 237 constitucionalizó
expresamente la acción pública de nulidad, que bajo el régimen de la
Constitución de 1886 tenía una regulación a nivel legal, justificada en el
principio de legalidad propio del Estado de Derecho, dicha disposición no
constituye por si sola el fundamento constitucional de la referida acción, pues
un análisis sistemático de la normatividad constitucional permite encontrar el
sustento de dicha acción en varios preceptos, así:
El
preámbulo de la Carta Política reconoce que el nuevo orden institucional político
y social diseñado para asegurar a los integrantes de la comunidad nacional los
valores de la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia y la igualdad, y
garantizar un orden político, económico y social justo, se estructura a partir
de un ordenamiento jurídico o un marco normativo que sirva de instrumento para
la realización y efectivización de dichos valores y propósitos.
El
referido marco normativo lo constituye el ordenamiento jurídico que, a partir
de la Constitución, estructura y pone en funcionamiento el Estado Social de
Derecho, el cual comporta el desarrollo de una serie de cometidos de naturaleza
social y busca asimismo que el Estado, a través de sus diferentes órganos,
proteja y efectivice los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta
Política (arts. 1o. y 2o.)
El
reconocimiento de la supremacía de la Constitución, implica que en todo caso de
incompatibilidad entre la Constitución y la ley, u otra norma jurídica, es
decir, de un acto administrativo normativo se apliquen las disposiciones
constitucionales. Por lo tanto, la Constitución ha dispuesto de  mecanismos -
la acción de inconstitucionalidad y la acción de nulidad - para asegurar dicha
supremacía. (arts. 4o. y 40-6), e igualmente ha deferido a la ley la creación
de las acciones para que las personas puedan proteger la "integridad del
orden jurídico" (art. 89).
La
acción de nulidad tiene un sólido soporte en el principio de legalidad que
surge, principalmente, del conjunto normativo contenido en los arts. 1, 2, 6,
121, 123, inciso 2o., 124 de la C.P., pero asi mismo tiene su raíz en las
normas que a nivel constitucional han institucionalizado y regulado la
jurisdicción de lo contencioso administrativo (arts. 236, 237-1-5-6 y 238).
El
Consejo de Estado, además de la función consultiva y de la iniciativa en
materia constituyente y legislativa (art. 237, numerales 3 y 4), cumple
funciones jurisdiccionales como tribunal supremo de lo contencioso
administrativo, conforme a las reglas que señala la ley. Obviamente este
carácter supone en estricta lógica que al ser cabeza de dicha jurisdicción
existen unos órganos inferiores que igualmente hacen parte del sistema de la
justicia administrativa, a los cuales la ley puede atribuir el control de
legalidad de los actos administrativos a través de la acción de nulidad o de
cualesquiera otras que la misma establezca.
Con
fundamento en el análisis que antecede, estima la Corte  infundados los cargos
de inconstitucionalidad formulados por el demandante contra el fragmento
normativo que se acusa, porque:
a) Si
la propia Constitución consagra la acción de nulidad en el art. 237-2 e
igualmente la misma tiene soporte jurídico en las normas constitucionales que
se han analizado, no cabe duda de que el legislador puede regularla a nivel
legal, en el código contencioso administrativo, según el art. 150-2.
b) En
virtud del principio de legalidad, del respeto de la jerarquía normativa y de
la institucionalización del Consejo de Estado como supremo tribunal de lo contencioso
administrativo, el legislador está habilitado para determinar las diferentes
instancias procesales a través de las cuales debe conocerse de la acción de
nulidad contra los diferentes actos de la administración. Por lo tanto, no
tiene asidero jurídico el argumento del demandante en cuanto considera que la
acción de nulidad únicamente es procedente contra los decretos sin fuerza de
ley que expida el Gobierno Nacional, pues se repite lo atinente a la
estructuración de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y al
señalamiento de las competencias a los organismos que la integran es materia
reservada al legislador.
c) Si
el conocimiento de la acción de nulidad puede atribuirse por el legislador a
los diferentes órganos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
igualmente pueden resolver sobre las peticiones de suspensión provisional que
naturalmente son accesorias a dicha acción.
d) La
derogación de la Constitución de 1886, por la norma del artículo 380 no
implica, como reiteradamente lo ha reconocido esta Corte, la desaparición del
ordenamiento jurídico anterior que tenía fundamento en su normatividad. Además,
como se ha visto, el aparte de la norma que se acusa tiene un sólido sustento
en la Constitución Política.
Por las
razones expuestas se declarará la exequibilidad del acápite de la norma que se
acusa.
VII.
DECISION.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
exequible el inciso 1o. del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.
NOTIFIQUESE,
COPIESE, PUBLIQUESE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General