C-207-03
NORMAS
Sentencia C-207/03
CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para determinar sentido o
alcance sobre la aplicación de normas jurídicas
CORTE CONSTITUCIONAL-Interpretación de normas jurídicas
PRINCIPIO DE PREVALENCIA O SUPREMACIA DE LA
CONSTITUCION POLITICA-Sujeción
a la ley
CORTE CONSTITUCIONAL-Control abstracto a materia sobre la que
recae
PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Concepto
La institución de la pérdida de la
investidura fue consagrada en el artículo 183 de la Carta Política como una
sanción para los congresistas que incurran en violación del régimen de
incompatibilidades, inhabilidades o conflictos de intereses que les resulta
aplicable; que incumplan ciertos deberes inherentes al cargo o sean
responsables por indebida destinación de dineros públicos o por tráfico de
influencias debidamente comprobado.
PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Consecuencias
En atención a la altísima dignidad que supone el cargo
de Congresista y a la significación del Congreso dentro de un Estado
democrático, la Constitución ha previsto una sanción particularmente drástica
para las infracciones anotadas, puesto que la pérdida de la investidura implica
no solo que el congresista pierde su calidad de tal, sino que, además, queda
inhabilitado de manera permanente para ser congresista.
PERDIDA DE INVESTIDURA-Carácter sancionatorio/PERDIDA DE
INVESTIDURA-Características
PERDIDA DE INVESTIDURA-Garantías que deben rodear el proceso
PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Competencia para decretarla es una
garantía institucional
Dentro de las garantías, además de las que
se predican del debido proceso en general y que se derivan, está la atribución
de la competencia para decretar la pérdida de investidura a un órgano
constitucional, el Consejo de Estado, quien la ejerce a través de la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo. Se trata ésta de una garantía institucional,
orientada a preservar la intangibilidad del Congreso de la República en el
evento en el que uno de sus miembros deba ser investigado en razón de
circunstancias que puedan conducir a la pérdida de su investidura.
RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Objeto
RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Características
RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Finalidad
RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Interpretación y aplicación contraria a la
Constitución
RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Sentido normativo atribuido por el Consejo
de Estado restringe el derecho de acceso a la administración de justicia
DERECHO A LA PROTECCION JUDICIAL EFECTIVA-Fundamento
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Fundamental de
aplicación inmediata
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Definición por
razón de su vinculación directa con otros valores constitucionales
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Elementos
RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Medio de defensa judicial
DERECHO A UNA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Fundamental de aplicación inmediata
RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Orientación
RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Materialización de la violación del acceso
a la administración de justicia
NORMA ACUSADA-Diferencia de trato no es legítimo ni encuentra
sustento constitucional
DECISION JUDICIAL-Intangibilidad no es imperativo per se
NORMA ACUSADA-Interpretación contraría el principio de
favorabilidad
PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Naturaleza sancionatoria
RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Aplicación
El recurso extraordinario especial de revisión creado
en la Ley 144 de 1994, se aplicaría en relación con todas las sentencias de
pérdida de investidura respecto de las cuales no pudiese predicarse la
caducidad de cinco años prevista en la norma. Para las sentencias ejecutoriadas
con posterioridad a la vigencia de la ley, esa cobertura resultaría del efecto
general inmediato de las leyes procesales, y para aquellas que hubiesen quedado
ejecutoriadas con anterioridad, y dado que, en cualquier caso, no se habría
cumplido el término de caducidad del recurso previsto en la ley, esa cobertura
sería consecuencia de la aplicación del principio de favorabilidad, en razón
del cual, los congresistas que hubiesen sido sancionados con la pérdida de la
investidura, podrían acudir al nuevo recurso, así el mismo no estuviese
previsto en la ley para el momento en el que quedó ejecutoriada la sentencia
respectiva.
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD-Aplicación en el derecho sancionatorio
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD-Delimita el ámbito de potestad de
configuración legislativa en eventos de tránsito de legislación
NORMA PROCESAL-Aplicación general inmediata
RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Aplicación
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD-Carácter absoluto
NORMA ACUSADA-Vulnera debido proceso
Referencia: expediente D-4174
Demanda
de inconstitucionalidad contra el  artículo 17 de la Ley 144 de 1994, por la
cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los
Congresistas.
Actor: Martín Bermúdez Muñoz
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., once
(11) de marzo de dos mil tres ( 2003).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el  Decreto
2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
El ciudadano Martín Bermúdez Muñoz, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del
artículo 17 de la Ley 144 de 1994.
La Corte mediante Auto de agosto primero de
2002, proferido por el despacho del magistrado sustanciador, admitió la demanda
y dio traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de su competencia.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a pronunciarse sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA
DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación
en el Diario Oficial número 41.449 de julio 13 de 1994[1]:
“LEY 144 DE 1994
Por la cual se establece el procedimiento
de pérdida de la investidura de los Congresistas
ARTICULO 17.   Son susceptibles del recurso
extraordinario especial de revisión, interpuesto dentro de los cinco (5) años
siguientes a su ejecutoria, las sentencias mediante las cuales haya sido
levantada la investidura de un parlamentario, por las causales establecidas en
el artículo 188 del C.C.A. y por las siguientes:
a.- Falta del debido proceso
b.- Violación del derecho de defensa”.
III.    LA DEMANDA
1.      Normas constitucionales que se
consideran infringidas
Considera el actor que la
disposición acusada es contraria a los artículos 13, 29 y 229 de la
Constitución Política.
2.      Fundamentos de la demanda
Manifiesta el actor que de acuerdo con la norma
parcialmente demandada, serían susceptibles del recurso extraordinario especial
de revisión “las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la
investidura de un parlamentario”, expresión que, a su juicio, comprende todas
aquellas providencias que para el momento en que se expidió la ley hubiesen decretado
la pérdida de investidura de un parlamentario. Sin embargo, señala, el Consejo
de Estado ha considerado que dicho recurso sólo es procedente respecto de las
sentencias de pérdida de investidura ejecutoriadas con posterioridad al 19 de
julio de 1994, fecha en la cual entró en vigencia la Ley 144 de 1994 y a la
cual no puede dársele aplicación retroactiva.
Para el demandante, la interpretación hecha por el
máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo se aparta, tanto del tenor
literal de la ley, como del principio de irretroactividad, y resulta violatoria
de los derechos a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la justicia.
El actor hace un análisis gramatical de la norma, para
mostrar que la inflexión verbal utilizada, “haya sido levantada”, para
determinar la sentencias susceptibles del recurso, comprende aquellas que se
hubiesen dictado ya para el momento en el que se expidió la ley. Interpretación
que, en su concepto, se ve confirmada por el hecho de que la ley, que se
expidió en julio de 1994, hubiese fijado un plazo de cinco años, que es amplio,
para la interposición del recurso, con el objeto, precisamente, de permitir que
al mismo tuviesen acceso todos los congresistas a quienes a partir de 1991 se
les hubiese decretado la pérdida de la investidura.
2.1.   En relación con el principio de
irretroactividad de la ley, señala que la interpretación del Consejo de Estado
“... confunde el principio de la irretroactividad de la ley consagrado para
amparar derechos adquiridos, con la aplicación inmediata de la ley que se
impone especialmente cuando ésta regula un procedimiento de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887”.
Expresa que la norma acusada, en su tenor literal, no
modifica ninguna situación jurídica creada a favor de persona alguna, y que no
es posible confundir el fenómeno de la aplicación inmediata de la ley con el
concepto de la irretroactividad de la misma.
Señala el actor que es claro que dar trámite a un
recurso extraordinario establecido contra una sentencia de pérdida de
investidura proferida antes de que se expidiera la ley que consagró el recurso,
no implica hacer una aplicación retroactiva de la ley sino retrospectiva, “la
cual es plenamente admitida en cuanto implica su aplicación a situaciones de
hecho existentes en el momento de la promulgación de la norma y que en forma
alguna conlleva el desconocimiento de derechos adquiridos que es lo que
pretende proteger el principio de la no aplicación retroactiva de la ley”.
Agrega que por tratarse de una disposición de carácter
procedimental debe aplicarse a todos quienes se encontraran en la situación
prevista por la norma, en forma inmediata. Señala que como para el momento de
entrar a regir la norma había personas para las cuales el término previsto en
ella estaba corriendo, la misma, por virtud de su efecto inmediato, debe
aplicárseles.
2.2.   Afirma el demandante que considerar que el
recurso especial de revisión consagrado por el artículo 17de la Ley 144 de
1994, sólo procede contra las sentencias proferidas con posterioridad a la
vigencia de la ley, sin justificación alguna,  genera una situación
discriminatoria y da un tratamiento desigual a los exparlamentarios a quienes
se les declaró la pérdida de la investidura con anterioridad al 19 de julio de
1994, fecha en la que entró en vigencia la ley, lo que comporta, a su juicio,
la vulneración del derecho a la igualdad.
2.3.   Así mismo, sostiene que negar a quienes se les
ha declarado con anterioridad al 19 de julio de 1994 la pérdida de investidura,
la más alta sanción de orden disciplinario de la que puede ser objeto un
parlamentario, el acceso al recurso extraordinario de revisión vulnera el
derecho al debido proceso y a la defensa, teniendo en cuenta que dado su
carácter sancionador a la pérdida de la investidura le resultan aplicables los
principios del derecho penal, en particular el de favorabilidad previsto en el
artículo 29 Superior.
Expresa que resulta igualmente violatorio del derecho
de defensa que se le niegue a una persona la posibilidad de ejercer un recurso
establecido precisamente para controvertir una decisión que se ha proferido con
desconocimiento de las normas que la rigen. Para apoyar su argumentación, pone
de presente la jurisprudencia constitucional acerca de la importancia del
recurso extraordinario especial de revisión en los procesos de pérdida de
investidura, como una efectiva garantía del derecho de defensa.[2]
2.4.   A juicio del actor, el artículo parcialmente
demandado, impide de manera injustificada a quienes se les ha decretado la
pérdida de investidura con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley
acudir a un mecanismo judicial que ha sido establecido para la defensa de sus
derechos, violándose el derecho al acceso de la administración de justicia.
2.5.   Como pretensión subsidiaria, el accionante
solicita que la Corte declare que el artículo demandado sólo es exequible bajo
el entendido de que son susceptibles del recurso extraordinario de revisión las
sentencias mediante las cuales se haya levantado la investidura de un
parlamentario, independientemente de que éstas hubiesen sido proferidas con
anterioridad a la vigencia de la Ley 144 de 1994.
IV.    INTERVENCIONES
1.      Intervención del Ministerio de Justicia y del
Derecho
El ciudadano José Camilo
Guzmán Santos, actuando en representación del Ministerio de Justicia y del
Derecho, y dentro de la oportunidad procesal prevista, presentó escrito de intervención
para señalar que en el caso sub examine existe cosa juzgada absoluta,
pues la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-247de 1995, declaró la
exequibilidad del artículo 17 de la Ley 144 de 1994, con excepción de su
literal c), que fue declarado inexequible, sin limitar los efectos de la
decisión y, por ende, ha de entenderse que el estudio de la norma demandada se
hizo con referencia a todos los preceptos constitucionales.
2.      Intervención del Ministerio del Interior
La ciudadana Ana Belén Fonseca,
actuando en representación del Ministerio del Interior y dentro de la
oportunidad procesal prevista, presentó escrito de intervención en defensa de
la disposición demandada, solicitando en consecuencia la declaratoria de
exequibilidad de la misma.
En primer lugar, sostiene la
interviniente que “si bien la acción de inconstitucionalidad tan sólo exige un
grado de motivación razonable que permita inferir una acusación constitucional,
también lo es que las razones deben explicar una contradicción entre la norma
impugnada y la Constitución, puesto que la incompatibilidad debe tener origen
en la norma y no en un juicio valorativo de la misma, producto de la
interpretación o la aplicación de una disposición en un proceso  en particular
(...). Considera que, en gran parte del escrito demandatorio, el actor, para
sostener que el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 viola los artículos 13, 29 y
229 Superiores, se basó en la interpretación dada por el Consejo de Estado en
un caso particular, siendo necesario, agrega, “sopesar desde el punto de vista
constitucional el grado de motivación o fundamento razonable de la aparente
oposición entre la no retroactividad de la ley prevista en la norma en
cuestión, la violación al principio de igualdad y el principio del debido
proceso, derecho de defensa y acceso a la justicia, plasmados en la carta.”
En concepto de la interviniente, la ley, por principio
general, no es retroactiva, pues se expide para que rija en el futuro. En
efecto, indica, sólo en casos expresamente señalados y por vía de excepción
fundada en motivos de equidad e interés público, el legislador dispone de
facultades excepcionales frente a la regla general, circunstancia que no
aconteció en el caso del artículo acusado, sino que por el contrario, considera,
se dispuso expresamente en el artículo 19, que “[e]sta Ley deroga y modifica
las disposiciones legales anteriores y rige desde la fecha de su promulgación.”
Resalta la
ciudadana que la regla de irretroactividad de la ley tiene como fundamento la
seguridad y estabilidad del orden jurídico, pues de lo contrario, afirma, se
generaría permanente zozobra al desconocer tales derechos por la acción de
leyes posteriores.
Así mismo,
señala que “... el mismo accionante advierte la Ley 144 de 1994 entró en vigencia
el 19 de julio de 1994 deducción a la que se llega al revisar su integralidad
y en la misma no se prevé caso especial o excepcional para su aplicación.”
En este orden
de ideas, afirma la interviniente, no se entiende hacia donde se dirige la
presunta vulneración del debido proceso, pues una de las garantías
constitutivas de éste es según la Constitución que “nadie pordrá ser juzgado
sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o
tribunal competente y con observancia de las formas propias de cada juicio”, y
que “[a]plicados estos conceptos al caso sub lite, se advierte como bien lo
expone el Consejo de Estado, que la Ley 144 de1994 prevé el recurso especial de
revisión a las sentencias ejecutoriadas a partir de su promulgación, no siendo
posible aplicarse a sentencias anteriores pues la misma, no era preexistente al
tiempo en que se juzgó.”
Considera oportuno señalar la
interviniente que el recurso extraordinario de revisión no constituye una
tercera instancia o continuación de un debate juzgado y su procedencia, indica,
“depende de especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley,
precisamente porque, en caso de prosperar y reabrir el proceso para dictar la
sentencia que en derecho habrá de sustituir la revocada, violenta el principio
de inmutabilidad y firmeza de los fallos judiciales.”
Concluye que la pretendida interpretación que de la
norma realiza el actor repugna al principio de ley preexistente y por ende al
debido proceso.
Indica que la norma examinada no adolece de ningún
vicio de inconstitucionalidad y como la controversia posiblemente radica en su
interpretación de ser necesario la expedición de una norma aclaratoria para
resolverla, el órgano natural que posee esta facultad es el Congreso de la
República, en virtud del numeral 1° del artículo 150 de la Carta Política,
según el cual, corresponde al Congreso hacer las leyes, a través de las cuales
ejerce, entre otras funciones, la de interpretar, reformar y derogar las leyes.
V.     CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de
la Nación solicitó a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad de
la norma demandada.
En primer lugar, el Jefe del Ministerio Público,
analiza si cabe que la Corte Constitucional se pronuncie sobre cuál ha de ser
la interpretación más ajustada a la Constitución del precepto acusado, a pesar
de que no se presenta contradicción aparente entre el tenor literal de éste y
el ordenamiento constitucional.
Señala que en el planteamiento de la demanda, el
problema expuesto por el ciudadano Bermúdez Muñoz, no hace referencia a una
confrontación entre el texto legal acusado y el ordenamiento constitucional, lo
cual en principio daría lugar a solicitar a esta Corporación un pronunciamiento
inhibitorio por ineptitud de la demanda, toda vez que no se cumpliría con uno
de los requisitos de procedibilidad consagrado en el artículo 2° del Decreto
2067, concretamente, el de señalar un cargo directo de inconstitucionalidad
contra la norma impugnada.
En el presente caso, señala el concepto fiscal, las
normas de la Constitución que se estiman vulneradas, lo serían por determinada
interpretación de la norma acusada, por consiguiente las razones que llevan a
la aparente vulneración de la Carta no se relacionan con el texto demandado
sino con la actuación de las autoridades judiciales, específicamente del
Consejo de Estado, que en concepto del demandante, ha dado a la norma una
interpretación y aplicación inconstitucional vulnerando el derecho a la
igualdad, al debido proceso y el acceso a la justicia.
Destaca que no obstante lo anterior, la Corte
Constitucional “... ha admitido su competencia para resolver conflictos de
constitucionalidad relacionados con la interpretación de la ley, cuando en ellos
se involucre un problema de interpretación constitucional, si éste se deriva
directamente del texto o contenido de la disposición impugnada, como resultado
de la indeterminación semántica del precepto, caso en el cual, la Corte debe
fijar el contenido normativo del mismo para poder hacer la confrontación con la
Carta, de tal manera que la guarda de la Constitución debe superar la
evaluación exegética de la norma en relación con la Constitución y analizar
también el significado acogido por la autoridad judicial competente.(C-496 de
1994 y C-426 de 2002, entre otras)”
Con base en las anteriores consideraciones, el Jefe
del Ministerio Público considera que debe analizarse la norma y el conflicto
que se plantea en torno a su interpretación.
Afirma que la revisión de la interpretación
constitucional de una norma, se justifica cuando con la misma se afecten
derechos y garantías constitucionales. Señala que en este caso, ella se
justifica por tratarse del proceso de pérdida de investidura, consagrado y
parcialmente desarrollado en los artículos 183 y 184 de la Carta, y frente al
cual se encuentran en tensión distintos derechos fundamentales y garantías
institucionales.
Señala que la pérdida de investidura implica un juicio
de responsabilidad política con referencia al código de conducta ética de los
parlamentarios, cuya inobservancia tiene una pena de carácter jurisdiccional.
Indica que estos procesos buscan defender la dignidad que representa el cargo,
“símbolo del proceso democrático y de la confianza que el pueblo ha depositado
en sus representantes, por ello se trata de una sanción que conlleva además de
la desvinculación del cargo, la inhabilidad permanente para volver a ocupar
cargos públicos de elección popular.”
Así mismo, destaca que la dignidad que comporta esa
investidura, hace necesario que sea protegida de tal manera que, en el proceso
de pérdida de investidura se observen  todas las garantías procesales
consagradas en el artículo 29 Superior y las demás que señale la ley,  pues  se
trata de un funcionario que ha sido elegido por el pueblo en ejercicio de sus
derechos políticos y por tanto, cualquier vulneración a esta investidura por
fuera de los parámetros constitucionales y legales afecta la voluntad de los
electores.
Concluye este punto, afirmando que se trata de una
figura que por sus características y su contenido ético y político requiere un
tratamiento particular, razón por la cual el legislador consagró el recurso
especial de revisión, cuando se presenten las causales contenidas en los artículos
188 del C.C.A y 17 de la Ley 144 de 1994. Causales que se refieren a
circunstancias que “vulneran el debido proceso, bien sea en relación con el
acerbo probatorio en que se fundamentó la decisión, o con algún vicio en la
voluntad de los falladores o con la violación al derecho de defensa o la
inobservancia del trámite establecido en la Ley 5° de 1992, todas las cuales
cuestionan la validez de la decisión tomada por el juez, en perjuicio del
procesado, y justifican tal revisión extraordinaria.” .
Sostiene que como la controversia que en esta ocasión
se suscita se fundamenta en la interpretación que realiza el Consejo de Estado
y que tiene como efecto negar la posibilidad de interponer el recurso
extraordinario especial de revisión a los parlamentarios que perdieron su
investidura antes de la entrada en vigencia de la norma, se hace necesario
revisar de manera abstracta el contenido de la misma y verificar si ella
contiene indeterminaciones semánticas que permitan interpretaciones diversas,
caso en el cual habría que establecer si alguna de ellas resulta contraria a
los valores, principios y garantías constitucionales.
A partir del contenido literal de la norma acusada,
sostiene el Jefe del Ministerio Público, se concluye que ésta no hace ninguna
distinción entre las sentencias proferidas antes o después de su expedición,
“por tanto, no hay discusión con relación al tenor mismo de la norma, originada
en la existencia de indeterminaciones semánticas, sino, diferencias en torno a
la aplicación de la ley en el tiempo.”
Al respecto considera que “la aplicación de la norma
es inmediata y por tanto, al momento de su expedición (1994) debería cobijar
todas las sentencias de pérdida de investidura proferida por el Consejo de
Estado desde la consagración de esta en la constitución de 1991.” Señala que no
se trata de aplicación retroactiva de la ley, “... por cuanto no se modifican
los efectos ya consolidados de una situación sino que el legislador abre la
posibilidad de interponer un recurso extraordinario precisamente contra
sentencias que han hecho tránsito a cosa juzgada, en un término de cinco (5)
años contados desde su ejecutoria.”
Según la vista fiscal, el recurso extraordinario
especial de revisión, tal como se señala en el precepto objeto de
interpretación, se establece de forma genérica contra las sentencias mediante
las cuales haya sido levantada la investidura de un parlamentario. Por tanto,
agrega, teniendo en cuenta que es competencia del legislador establecer los
recursos contra decisiones administrativas y judiciales, el Ministerio Público
no comparte una interpretación a partir de la cual “... el juez distinga en
donde no lo ha hecho el legislador, especialmente, tratándose de un proceso
sancionatorio en donde debe aplicarse el principio de favorabilidad  en la
interpretación y aplicación de la ley, cuando se presenta alguna duda, con
mayor razón cuando el texto no contiene elementos que conduzcan a una
interpretación desfavorable para los sancionados.”
En consecuencia, sostiene que “al no prever la norma
ninguna diferencia, debe entenderse que, en principio, todas las sentencias que
sancionen con la pérdida de investidura, hacen tránsito a cosa juzgada y que,
excepcionalmente, cuando operen las causales señaladas en el artículo 17 de la
Ley 144 de 1994, pueden ser revisadas dentro del término de cinco (5) años
establecido por el legislador; así, en concepto del Ministerio Público, el
artículo 17 cubría al momento de su expedición todas las sentencias proferidas
durante la vigencia de la Constitución de 1991.”
Por lo anteriormente, expuesto, el Jefe del Ministerio
Público, expresa que lo lógico sería solicitar a esta Corporación, declarar la
constitucionalidad de la norma, “con la aclaración pertinente sobre la
interpretación de la misma en el sentido de que  ella cobija todas las
sentencias en las que se decretó la pérdida de la investidura de un
parlamentario, sin importar si fueron o no proferidas antes o después de la
vigencia de la norma, con el único requisito de que el recurso se interponga
dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria.” Advierte que pese a
la pertinencia de este pronunciamiento los efectos del mismo son nulos, pues
las sentencias que actualmente son susceptibles del recurso mencionado son las
que tiene máximo cinco años de ejecutoria y la discusión que se plantea en la
demanda hace referencia a las sentencias proferidas antes de la expedición de
la norma, es decir, anteriores a 1994.
Según el concepto fiscal, ya no es procedente el
recurso para las sentencias anteriores a la expedición de la Ley 144 de 1994,
pues ya se venció el término de cinco años señalado en la norma. Señala que los
parlamentarios a los cuales se les inadmitió el recurso especial de revisión,
presentado oportunamente, tuvieron la posibilidad de utilizar otros mecanismos
de protección como la acción de tutela, si consideraban vulnerados sus derechos
fundamentales.
Por las anteriores razones, a pesar de estar de
acuerdo con las razones del demandante, en cuanto a la interpretación no
restrictiva de la norma, el Jefe del Ministerio Público solicita a esta
Corporación declarar la exequibilidad del precepto demandado sin
condicionamientos, pues a su juicio, éstos no surtirían ningún efecto en razón
del lapso transcurrido entre la entrada en vigencia del precepto acusado y el
momento en que profiera el fallo de inconstitucionalidad y porque el texto de
la norma no contiene indeterminaciones semánticas.
VI.    CONSIDERACIONES
1.      Competencia.
Por
dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte una Ley de la
República, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre su
constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo 241-4 de la
Constitución Política.
2.      El problema jurídico.
2.1.
La demanda se orienta a establecer si el contenido normativo que conforme a la
jurisprudencia del Consejo de Estado tiene el artículo 17 de la Ley 144 de
1994, en el sentido de que el recurso de revisión allí previsto sólo procede
contra las Sentencias de pérdida de investidura que se hayan ejecutoriado con
posterioridad al 19 de julio de 1994, resulta contrario a las garantías
constitucionales del debido proceso, el acceso a la administración de justicia
y la igualdad.
a.
En el presente caso, el
anterior problema jurídico comporta la necesidad de dilucidar dos asuntos
previos: En primer lugar es necesario determinar si frente a la disposición
demandada ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en atención
a que la Corte, mediante Sentencia C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, declaró la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 144 de 1994, con
excepción de su literal c), que fue declarado inexequible. En segundo lugar,
dado que el demandante no confronta el texto de la norma acusada con las
disposiciones constitucionales que estima violadas, sino que tal confrontación
se hace a partir de la interpretación que de la norma acusada hace el Consejo
de Estado, y, más exactamente, a partir de la manera como ella ha sido aplicada
por esa alta Corporación, es necesario establecer si, en este caso, están
presentes los presupuestos que la jurisprudencia constitucional ha sentado para
la procedencia de un juicio de inconstitucionalidad a partir de debates
suscitados en torno al proceso de aplicación o interpretación de la ley.
En la medida en
que la segunda de las cuestiones planteadas versa sobre la individualización
del contenido normativo demandado, la Corte habrá de referirse a ella en primer
lugar, para abordar después, en desarrollo de las definiciones así obtenidas,
lo relativo a la posible cosa juzgada constitucional.
3.      Competencia de la Corte para conocer sobre cargos
relacionados con la interpretación y aplicación de las normas jurídicas.
La Corte ha señalado que cuando no se trata de
cuestionar el contenido literal de la norma impugnada, sino el sentido o
alcance que a ésta le haya fijado la autoridad judicial competente, “... en
tanto es la propia Constitución la que establece una separación entre la
jurisdicción constitucional y las otras jurisdicciones, los conflictos
jurídicos que surjan como consecuencia del proceso de aplicación de las normas
legales han de ser resueltos por los jueces ordinarios y especializados a quien
se les asigna dicha función.” [3]
Sin embargo esta Corporación también ha precisado que
por vía de la acción pública de inconstitucionalidad es posible resolver los
conflictos atinentes a la interpretación de las normas jurídicas, cuando en
ellos está envuelto un problema de interpretación constitucional,[4] y el mismo se origina
directamente en el texto o contenido de la disposición impugnada.  Ha dicho la
Corte que “[e]l hecho de que a un enunciado normativo se le atribuyan distintos
contenidos o significados, consecuencia de la existencia de un presunto margen
de indeterminación semántica, conlleva a que la escogencia práctica entre sus
diversas lecturas trascienda el ámbito de lo estrictamente legal y adquiera
relevancia constitucional, en cuanto que sus alternativas de aplicación pueden
resultar irrazonables y desconocer los mandatos superiores.”[5]
Así, si bien no le corresponde a la Corte
Constitucional, en sede de control abstracto de normas, fijar el sentido en el
que deban interpretarse las leyes, ni pronunciarse sobre la interpretación de
la ley que mejor se adecue a los postulados de la Carta, cuando una determinada
preceptiva legal “... puede ser interpretada en más de un sentido por
parte de las autoridades judiciales que tienen a su cargo la aplicación de la
ley, y alguna de ellas entra en aparente contradicción con los valores,
principios, derechos y garantías que contiene y promueve la Constitución
Política, corresponde a la Corte adelantar el respectivo análisis de
constitucionalidad con el fin de establecer cual es la regla normativa que,
consultando el espíritu del precepto, en realidad se ajusta o se adecua a la
Carta Política.”[6]
Ha señalado de manera específica la Corte que, “...
cuando lo que se impugna es la orientación jurisprudencial dominante de un
texto legal, [su labor] no puede limitarse a la mera confrontación exegética
entre éste y el Estatuto Superior, sino que debe extenderse también al plano de
la interpretación procediendo a ‘dilucidar los distintos sentidos posibles de
los supuestos impugnados, las interpretaciones que resultan intolerables y los
efectos jurídicos diversos o equívocos que contrarían la Constitución’.” [7]
En esa línea ha dicho la Corte
que  “... el principio de prevalencia o supremacía de la Carta, contenido en el
artículo 4° Superior, se hace extensivo tanto al tenor literal de la ley como
al significado abstracto y real fijado por la autoridad judicial responsable
-derecho viviente-, ya que en un Estado de Derecho no pueden subsistir
aplicaciones normativas irrazonables que desborden el marco jurídico que fija
la Constitución.”[8]
Y en otro pronunciamiento, la Corte reiteró
que en ocasiones, no obstante que la controversia de constitucionalidad se haya
planteado, no en torno al texto de las normas acusadas, sino a la
interpretación que se ha hecho de las mismas, no cabe el fallo inhibitorio,
sino que si el asunto sometido a su consideración comporta un problema de interpretación constitucional, el mismo debe
ser resuelto por esta Corporación, como ente encargado de la guarda e
integridad de la Constitución.[9]
En este contexto, no
corresponde a la Corte determinar la manera como deben interpretarse los textos
legales sometidos a su consideración, sino establecer si una  o varias de las
posibles interpretaciones de un texto legal -y más precisamente, los contenidos
normativos que de ellas se derivan- resultan contrarias a la Constitución. En
tales hipótesis, no efectúa la Corte, por consiguiente, un juicio sobre la
corrección hermenéutica de las decisiones judiciales que fijan el sentido de la
ley, sino que su pronunciamiento recae, exclusivamente, sobre un contenido
normativo, aquel que resulta del proceso de interpretación y aplicación de la
ley por los operadores jurídicos autorizados.
Así, en la Sentencia C-426 de 2002 concluyó la Corte
que “[a]delantar el juicio de inconstitucionalidad de aquellas normas que
generan conflictos en torno a su verdadero significado y alcance, no implica,
entonces, una intromisión o desplazamiento de la competencia asignada a los
jueces para aplicar la ley en cada caso en concreto, pues, en realidad, el
proceso de control abstracto -en estos casos- se lleva a cabo sobre uno de los
contenidos de la norma sometida a examen: el que surge de la interpretación que
en sentido general hace la autoridad judicial competente, y al cual se le han
reconocido todos los efectos jurídicos como consecuencia de constituir la
orientación jurisprudencial dominante o el criterio judicial obligatorio para
quienes son destinatarios de la ley.” [10]
3.1.   La demanda que se
estudia plantea una situación interpretativa que habilitaría a la Corte para
proferir decisión de fondo.
Siguiendo los fundamentos de la demanda, no cabe duda que la actual
controversia constitucional se plantea en torno a la forma como el Consejo de
Estado viene interpretando el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, por medio del
cual se regula el recurso extraordinario de revisión frente a las sentencias
que decreten la pérdida de investidura de un congresista. A partir de
consideraciones en torno a la vigencia de la ley en el tiempo y la
intangibilidad que se predica de las providencias judiciales, el máximo
organismo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo sostiene que como
el recurso extraordinario especial de revisión no existía para el momento en
que las sentencias proferidas antes del 19 de julio de 1994 quedaron
ejecutoriadas, el nuevo recurso establecido por la Ley 144,  que empezó a regir
en esa fecha, no les resulta aplicable.[11]
Como quiera que de esa
interpretación se deriva una posible afectación de los derechos de acceso a la
administración de justicia, de igualdad y de debido proceso, cabría un
pronunciamiento de la Corte sobre la misma. En efecto, del contenido normativo
según el cual el recurso extraordinario de revisión solo cabe frente a
sentencias ejecutoriadas con posterioridad al 19 de julio de 1994, surgen
problemas de constitucionalidad que no están presentes en el entendimiento
contrario del texto del artículo 17 de a ley 144 de 1994. Así, de entenderse
que la norma se aplica a todas las sentencias de pérdida de investidura que se
hubiesen dictado desde el establecimiento de la figura en 1991, no se
presentaría la controversia en torno al derecho a la igualdad, que si puede
plantearse cuando, a la luz del contenido normativo demandado, se contrasta la
situación de los congresistas a quienes se les decretó la pérdida de la
investidura mediante sentencia ejecutoriada antes del 19 de julio de 1994 y
quienes la perdieron por sentencia posterior a esa fecha. Del mismo modo, en
cuanto que el contenido acusado comporta limitar para algunas personas una
garantía que el legislador estableció para el derecho de defensa en los
procesos de pérdida de investidura, cabe indagar si tal limitación es una
consecuencia razonable de la aplicación de la ley en el tiempo, o por el
contrario, constituye una previsión contraria a los postulados del debido proceso.
Finalmente, también surge del contenido normativo acusado, la necesidad de
establecer si el mismo constituye una limitación contraria a la Carta del
derecho de acceder a la administración de justicia.
Habiéndose
establecido que de la interpretación que el Consejo de Estado ha venido
haciendo del artículo demandado surge un contenido normativo respecto del cual
es posible plantear los cargos de inconstitucionalidad que han sido presentados
por el actor, procede la Corte a establecer si sobre el particular ha operado
el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
4.
Análisis de cosa
juzgada constitucional
Formalmente, la
demanda presentada por el ciudadano Bermúdez Muñoz se dirige contra el artículo
17 de la Ley 144 de 1994, norma que, salvo uno de sus literales, fue declarada
exequible por la Corte, mediante Sentencia C-247 de 1995, en los siguientes
términos:
Séptimo.- Declárase EXEQUIBLE el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, salvo el
literal c), que se declara INEXEQUIBLE.
En principio,
sería posible concluir que en relación con la norma acusada ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Sin embargo, en atención a que,
como se ha visto, el demandante dirige su acusación, no contra el contenido
normativo que se deriva directamente del texto de la disposición acusada, sino
contra el sentido normativo derivado de su interpretación y aplicación por el
Consejo de Estado, se impone un análisis ulterior.
La Corte, en la Sentencia C-247 de 1995, se pronunció
sobre un contenido normativo conforme al cual, (i) se crea el recurso
extraordinario especial de revisión para las sentencias mediante las cuales
haya sido levantada la investidura de un parlamentario, (ii) se señalan la
causales por las cuales el mismo sería procedente y, (iii)  se le establece un
término de  caducidad de cinco años.
Esa norma fue complementada por la Ley 446 de 1998,
que señaló cual sería la autoridad competente para conocer del recurso
extraordinario de revisión contra las sentencias por medio de las cuales se hubiese
decretado la pérdida de la investidura de un congresista. La manera como, a
partir de entonces, la misma ha sido aplicada por el Consejo de Estado ha dado
lugar a otro contenido normativo, conforme al cual el recurso de revisión
previsto en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, sólo procede frente a las
sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un
parlamentario y que hayan quedado ejecutoriadas a partir del 19 de julio de
1994.
De hecho, el Consejo de Estado, teniendo en cuenta que
sólo a partir de la vigencia de la Ley 446 de 1998, que señaló la autoridad
competente para conocer del recurso, fue posible el ejercicio útil del mismo,
ha expresado ese contenido normativo en los siguientes términos:
“1.     El recurso extraordinario de
revisión establecido en el artículo 17 de la ley 144 de 1.994 procede solo
contra sentencias mediante las cuales se hubiera decretado la pérdida de la
investidura de congresista ejecutoriadas a partir del 19 de julio de 1.994, no
contra las ejecutoriadas antes de esa fecha;
2.      El término de cinco años dentro del
cual ha de interponerse el recurso se cuenta a partir del 8 de julio de 1.998
respecto de aquellas sentencias que hubieran quedado ejecutoriadas después del
19 de julio de 1.994 y antes del 8 de julio de 1.998, y
3.      Respecto de las que hayan quedado
ejecutoriadas a partir del 8 de julio de 1.998, ese término se cuenta desde la
fecha de su ejecutoria.”[12]
Para la Corte es claro que este segundo contenido
normativo es distinto del que originalmente tenía el artículo 17 de la Ley 144
de 1994. Es posible que el mismo, en cuanto limita el recurso para la
sentencias ejecutoriadas con posterioridad al 19 de julio de 1994, se encuentre
implícito en el primero, en atención a los principios que gobiernan la
aplicación de la ley en el tiempo, y tal es la interpretación del Consejo de
Estado. Pero hay quienes consideran que ese contenido no se deriva de la
disposición que establece el recurso, y que al mismo no puede arribarse
conforme a los criterios de aplicación de la ley en el tiempo.[13]
Lo anterior conduce a que, al examinar el fenómeno de
la cosa juzgada, sea necesario referirse a los dos contenidos normativos, a
aquel conforme al cual se establece el recurso y se le fija un término de
caducidad de cinco años, y al otro, según el cual ese recurso solo procede
hacia el futuro, para las sentencias ejecutoriadas a partir de la vigencia de
la ley que lo estableció.
Encuentra la Corte que el segundo de los contenidos
normativos referidos sólo surge a partir de la modificación que en la ley que
regula el proceso de pérdida de la investidura de los congresistas se introdujo
por la Ley 446 de 1998, y como consecuencia de la interpretación realizada por
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, órgano al
que ésta última ley atribuyó la competencia para conocer del recurso.
En efecto, el artículo 33 de la Ley 446 de 1998,
modificó el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, y adicionó entre
las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, la de conocer “Del recurso extraordinario de
revisión en los casos de pérdida de investidura de los Congresistas.” Agregó la
norma que, “[e]n estos casos, los Consejeros que participaron en la decisión
impugnada no serán recusables ni podrán declararse impedidos por ese solo
hecho.”  Estas
disposiciones deben entenderse incorporadas al texto del artículo 17 de la Ley
144 de 1994, el cual hasta ese momento carecía de efectividad práctica debido a
que, precisamente, no había señalado la autoridad que sería competente para
conocer del recurso.
Y es este
contenido normativo así modificado el que ha venido aplicando el Consejo de
Estado, con la interpretación que es objeto de la presente demanda de
inconstitucionalidad.
Así, se tiene
que se está ante dos normas de distinto contenido normativo, una, que establece
el recurso extraordinario especial de revisión para las sentencias de perdida
de investidura de los congresistas y que fue declarada exequible por la Corte
mediante Sentencia C-247 de 1995, y otra, que surge a partir de la entrada en
vigencia de la Ley 446 de 1998 y de la interpretación que, a partir del
señalamiento de competencia que en ella se hace, ha realizado el Consejo de
Estado, para concluir que el recurso extraordinario de revisión contra las
sentencias por medio de las cuales se haya decretado la pérdida de la investidura
de un congresista sólo procede contra aquellas sentencias que hayan quedado
ejecutoriadas con
posterioridad
al 19 de julio de 1994.
Esta nueva
disposición que, se repite, es el objeto del presente proceso, no ha sido
estudiada por la Corte, ni, por consiguiente, sobre la misma ha recaído
pronunciamiento alguno de esta Corporación.
Y si bien, tal
como se ha dejado sentado, el nuevo contenido normativo que surge a partir de
la vigencia de la Ley 446 de 1998 proviene de la interpretación que el Consejo
de Estado ha hecho de la norma y de la manera como ha venido aplicándola,
conforme a la doctrina del derecho viviente, que ha sido avalada por la Corte
en diversas oportunidades, no resulta admisible que el pronunciamiento de
constitucionalidad o inconstitucionalidad recaiga exclusivamente sobre un
contenido que si bien puede ajustarse  al tenor literal de la norma, no
corresponde a la manera como la misma es aplicada por los órganos competentes.
Tal pronunciamiento sería inocuo e inane desde el punto de vista
constitucional. Eludiría el verdadero problema constitucional, cual es
confrontar la norma, de la manera como es entendida y aplicada por las
autoridades competentes, con la Constitución, para hacer un ejercicio meramente
académico, de contrastar un contenido textual, sin significación normativa
real, con las disposiciones constitucionales, con la consecuencia de que, al
margen de su pronunciamiento, en la realidad regiría la norma sobre la que la
Corte no se pronuncia, por considerar que no se desprende del texto de la
disposición demandada.
En este caso concreto, para el momento en el que se
produjo la Sentencia C-247 de 1995[14],
el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 tenía un distinto contenido normativo y
habría resultado ontológicamente imposible que el pronunciamiento de la Corte
hubiese tenido en cuenta un contenido normativo que surgió sólo después de
1998, cuando la ley estableció cual sería el órgano competente para conocer el
recurso y éste fijo el alcance del mismo en su aplicación al caso concreto. La
Corte, no se pronunció, entonces, sobre la norma tal como fue modificada por la
Ley 446 de 1998 ni  hubo la posibilidad efectiva de una confrontación de la
misma tal como es interpretada y aplicada por los operadores jurídicos -derecho
viviente-, razón por la cual el fallo de la Corte recayó sobre unos contenidos
que si bien hacen parte de la disposición que ahora se estudia no daban lugar a
los problemas de constitucionalidad que en esta oportunidad se han planteado.
De este modo, el contenido normativo acusado en el presente proceso no ha sido
objeto de consideración por la Corte ni sobre el mismo existe cosa juzgada constitucional.
Con base en las anteriores consideraciones, la Corte
habrá de integrar la unidad normativa de la disposición demandada con el
artículo 33 de la Ley 446 de 1998, pero solamente en el aparte de esta última
norma que señala que corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, conocer del recurso extraordinario de
revisión en los casos de pérdida de investidura de congresistas. De esta
manera, la Corte incorpora a su análisis, el alcance que de ésta última norma,
y de la interpretación que a partir de ella ha hecho el Consejo de Estado en
torno a la norma acusada, se deriva en cuanto al término de caducidad del
recurso extraordinario de revisión, materia que es relevante para establecer,
tanto la procedencia de la acción de inconstitucionalidad como el sentido de la
decisión que debe adoptar la Corte.
El señor Procurador General de la Nación, por otra
parte, sin referirse a la eventualidad de la cosa juzgada, expresa en su
concepto, que no obstante que la Corte debe emitir un pronunciamiento de fondo,
el mismo tendría un valor meramente pedagógico y sería inocuo desde el punto de
vista normativo, porque ya habría caducado el recurso para todas las sentencias
anteriores a 1994, que son la materia que suscita la controversia. Si así
fuese, el fallo de la Corte debería ser inhibitorio, por carencia actual de
objeto, en la medida en que el contenido normativo que se reputa
inconstitucional ya no estaría produciendo efectos, y la norma resultante, en
el evento de que el mismo se declarase inexequible, tampoco sería susceptible
de producirlos. Así las cosas, por sustracción de materia, no podría la Corte
pronunciarse.
Sin embargo, observa la Corte que conforme a la
interpretación del Consejo de Estado, sólo desde el 8 de julio de 1998, fecha
en la que entró a regir la Ley 446 de ese año,  se cuenta el término de cinco
años de caducidad del recurso extraordinario de Revisión previsto en el
artículo 17 de la Ley 144 de 1994, luego, una eventual decisión de
inconstitucionalidad del contenido normativo acusado, le privaría de sus
efectos jurídicos y permitiría que el recurso contra las sentencias
ejecutoriadas con anterioridad al 19 de julio de 1994 se interpusiese hasta el
8 de julio de 2003.
Por consiguiente, se tiene que sobre el contenido
normativo acusado no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional,
dado que se trata de una nueva disposición que surge a partir de la Ley 446 de
1998 y de la interpretación que sobre el alcance del recurso extraordinario de revisión
ha realizado, a partir de esa ley, el Consejo de Estado. De esa interpretación
se desprende también que hay un interés actual en el resultado del proceso de
inconstitucionalidad y por consiguiente la Corte habrá de emitir un
pronunciamiento de fondo sobre la nueva controversia de constitucionalidad que
ha sido planteada.
5.      Análisis
de los cargos
Para el análisis de los cargos de inconstitucionalidad
que se han planteado, la Corte se referirá, en primer lugar, a la institución
de la pérdida de la investidura de los Congresistas, y en particular a la
manera como ella operó hasta antes de la expedición de la Ley 144 de 1994, para
examinar después la naturaleza y las características del recurso extraordinario
de revisión previsto en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, y estudiar,
finalmente, en ese contexto, si el contenido normativo demandado se ajusta o no
a la Constitución.
5.1.   La
pérdida de la investidura de los Congresistas
La institución de la pérdida de la
investidura fue consagrada en el artículo 183 de la Carta Política como una
sanción para los congresistas que  incurran en violación del régimen de
incompatibilidades,  inhabilidades o conflictos de intereses que les resulta
aplicable (numeral 1); que incumplan ciertos deberes inherentes al cargo
(numerales 2 y 3) o sean responsables por indebida destinación de dineros
públicos o por tráfico de influencias debidamente comprobado (numerales 4 y 5).
En atención a la altísima dignidad que
supone el cargo de Congresista y a la significación del Congreso dentro de un
Estado democrático, la Constitución ha previsto una sanción particularmente
drástica para las infracciones anotadas, puesto que la pérdida de la
investidura implica no solo que el congresista pierde su calidad de tal, sino
que, además, queda inhabilitado de manera permanente para ser congresista. Del
mismo modo, la Constitución señala un término especialmente breve para que el
Consejo de Estado decida acerca de la pérdida de investidura, en las
condiciones que fije la ley.
En diversas sentencias la Corte ha
resaltado el carácter sancionatorio que tiene la pérdida de la investidura,
institución que, en cuanto que comporta el ejercicio del ius puniendi
del Estado, está sujeta, de manera general a los principios que gobiernan el
debido proceso en materia penal, con las modulaciones especiales que son
necesarias para la realización de sus fines constitucionales. Esta Corporación
ha señalado cómo, dentro de la complejidad del derecho sancionatorio, existen
diversas especies a las que corresponde un distinto nivel de exigencia en
cuanto al rigor con el que se apliquen las garantías del debido proceso.[15] Así, por ejemplo, al
paso que en el derecho penal, en la medida en que se encuentra comprometida la
libertad personal, tal rigor debe ser el máximo previsto en el ordenamiento, en
otras disciplinas sancionadoras puede darse una mayor flexibilidad, en
atención, por ejemplo, al tipo de sanción o al especial régimen de sujeción que
pueda predicarse de sus destinatarios.[16]
Para establecer el nivel en el que deben
aplicarse las garantías del debido proceso en el trámite de perdida de
investidura, es necesario examinar las características propias de la
institución, en particular, la especial gravedad de la sanción que se impone
para un conjunto muy variado de infracciones, y la brevedad del término dentro
del cual el Consejo debe Estado debe adoptar la decisión.
Por
otra parte, si bien la alta dignidad que corresponde a quien debe ejercer la
función legislativa, y la necesidad de preservar impoluta la imagen de la más
alta corporación democrática, explican tanto la gravedad de la sanción como la
brevedad del procedimiento, esas mismas condiciones abogan a favor del más
estricto cumplimiento de las garantías del debido proceso.  Así, debe tenerse
en cuenta que nos encontramos ante una situación en la cual, al amparo de la
presunción de inocencia, se va a juzgar a una persona cuya alta investidura le
ha sido conferida directamente por el pueblo por la vía electoral. La decisión
que en este contexto afecte a un congresista, no le concierne exclusivamente a
él, sino que tiene una significación determinante, tanto para el órgano del que
hace parte, como para el electorado en su conjunto. Por tal razón el proceso
debe estar rodeado de las más amplias garantías. La Corte, al referirse a las
garantías que deben rodear el proceso de pérdida de la investidura de los
congresistas, expresó:
“Es
claro que la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse
a un congresista, no solamente por el carácter mismo de las faltas respecto de
las cuales ha sido prevista y por el inocultable daño que su comisión ocasiona
al Congreso y al interés colectivo, sino en cuanto a las consecuencias del
fallo, ya que implica la separación inmediata de las funciones que el condenado
venía ejerciendo como integrante de la Rama Legislativa y, por expresa
disposición de la propia Carta, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo
en el futuro. Por otra parte, frente a la sentencia que dicte el Consejo de
Estado ha sido prevista una sola instancia, dado el nivel de dicho Tribunal, el
máximo en la jurisdicción Contencioso Administrativa.
Todo
ello deja ver que no se trata de un castigo cualquiera sino de uno excepcional
que, por lo tanto, requiere en grado sumo la plena observancia de las garantías
y requisitos constitucionales del debido proceso.”[17]
Dentro de tales garantías, además de las
que se predican del debido proceso en general y que se derivan del artículo 29
Superior, está la atribución de la competencia para decretar la pérdida de
investidura a un órgano constitucional, el Consejo de Estado, quien la ejerce a
través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Se trata ésta de una
garantía institucional, orientada a preservar la intangibilidad del Congreso de
la República en el evento en el que uno de sus miembros deba ser investigado en
razón de circunstancias que puedan conducir a la pérdida de su investidura.
La Constitución señala en su artículo 184,
que la pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de
acuerdo con la ley. Al tramitar las primeras solicitudes de pérdida de
investidura, el Consejo de Estado manifestó que “El instituto jurídico y
judicial de la pérdida de investidura de los congresistas, de estirpe
constitucional como se ha visto, no hace depender su vigencia de la expedición
de una ley especial o particular que desarrolle su consagración en la Carta
Política. El art. 184 es bien claro al decir que la ‘pérdida de la investidura
será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley...’  de
manera que se está refiriendo a algo que ya existe, a la ley, en el sentido
amplio, pero también preciso de la palabra”.[18]
De este modo, y en el periodo que
transcurrió entre la expedición de la Constitución de 1991 y la expedición de
la Ley 144 de 1994 que reguló el proceso de pérdida de investidura, el mismo se
adelantó mediante el procedimiento ordinario previsto en el artículo 206 del
C.C.A., y que resulta aplicable a aquellos litigios para los cuales no exista
un procedimiento especial.
No obstante que de la Constitución se
desprendía la necesidad de establecer un nuevo procedimiento, que consultase
las particularidades de la nueva institución y se ajustase al breve término de
20 días previsto en la Carta, el Consejo de Estado decidió, en interpretación
que fue avalada por la Corte Constitucional en sede de tutela,[19] que mientras no se
expidiese una ley que de manera especial regulase el trámite de pérdida de
investidura, no resultaba contrario a la Constitución, en particular al debido
proceso, que el mismo se adelantase por la vía del artículo 206 del C.C.A.
De esta manera, del proceso de pérdida de
investidura conocía, mediante el procedimiento ordinario, la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo y contra su decisión no cabía recurso alguno.
La Ley 144 de 1994 reguló el procedimiento
de pérdida de investidura de los congresistas  y, en su artículo 17, estableció
el recurso extraordinario especial de revisión para las
sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un
Parlamentario. Dicha ley, sin embargo, no estableció la autoridad competente
para conocer del recurso, razón por la cual el mismo sólo pudo hacerse
efectivo a partir de 1998, cuando la Ley 446 de ese año dispuso que sería
competente para conocer del recurso la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, caso en el cual, los Consejeros que
participaron en la decisión impugnada no serían recusables ni podrían
declararse impedidos por ese solo hecho.
a.
El Recurso
Extraordinario Especial de Revisión del artículo 17 de la Ley 144 de 1994
En relación con la naturaleza del Recurso
Extraordinario de Revisión previsto en  del artículo 17 de la Ley 144 de 1994,
el Consejo de Estado ha expresado:
“Tal como fue concebido por el legislador
en el artículo 17 de la ley 144 de 1994, en armonía con lo dispuesto el
artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo
57 de la ley 446 de 1998, el recurso extraordinario especial de revisión de las
sentencias de pérdida de investidura, constituye un medio de impugnación cuyo
propósito es remover una sentencia estimatoria de las pretensiones, que haya
hecho tránsito a cosa juzgada, pero en la cual se haya incurrido en ilegalidad
por haber sido proferida con violación del debido proceso o del derecho de
defensa, o en injusticia por haberse proferido el fallo con fundamento en
hechos que no corresponden a la realidad, bien porque se basó en documentos
falsos o adulterados, o que no hayan podido ser allegados oportunamente al
proceso, o en dictámenes de peritos condenados penalmente por ilícitos
cometidos en su expedición; o bien por haberse dictado sentencia penal que
declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia;
existir nulidad en la sentencia que puso fin al proceso o ser la sentencia
contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada. En otros términos, el
recurso extraordinario de revisión excepciona el carácter inmutable de la cosa
juzgada, al permitir que se reabra la controversia, una vez verificados los
vicios del proceso o de la sentencia. No constituye una nueva instancia, ya que
las razones admisibles para su procedencia encaminadas a controvertir los
fundamentos del fallo o el proceso en sí mismo, se encuentran tasadas en la
ley.”[20]
La Corte
Constitucional en diversas oportunidades ha destacado la relevancia del recurso
como garantía del derecho de defensa dentro de los procesos de pérdida de
investidura.[21]
Ha
puesto de presente la Corporación que, tal como fue previsto por el legislador,
el recurso no se limita a los eventos propios de la acción de revisión, que
son, generalmente, externos al proceso y sobrevinientes al mismo, sino que
además procede para corregir el eventual error judicial[22], aspecto sobre el cual
el Consejo de Estado ha manifestado que “[e]n este orden de ideas, el recurso
extraordinario especial de revisión participa de la naturaleza del recurso de
casación en cuanto puede implicar un análisis de los vicios in judicando o
in procedendo en que pueda haberse incurrido en la sentencia de pérdida
de investidura, a través de la invocación del debido proceso; pero, además,
conserva las características propias de la acción de revisión en cuanto permite
revivir la controversia inicial, al allegar otros medios de prueba que no
fueron conocidos al tiempo de dictarse el fallo. ‘Así, el recurso de revisión
se convierte en vía apta para resolver, no sólo asuntos externos y generalmente
sobrevinientes al proceso, sino también aquellos que se deriven del error
judicial en el curso mismo del proceso’[23].”[24]
Destaca, así mismo, la Corte, que el recurso
extraordinario de revisión no constituye una nueva instancia, sino que obra
sobre sentencias ejecutoriadas y que, como lo ha expresado el Consejo de Estado
“... excepciona el carácter inmutable de la cosa juzgada, al permitir que se
reabra la controversia, una vez verificados los vicios del proceso o de la
sentencia.”
Al explicar las razones por las cuales se
ha establecido esa excepción al principio de la cosa juzgada, el mismo Consejo
de Estado ha señalado que “... la ley ha previsto que sólo proceda con base en
causales taxativamente establecidas, que el legislador ha considerado como
fuente de graves actos de  injusticia.” Y en ese contexto, ha agregado el
Consejo de Estado que:
“La finalidad del recurso extraordinario
especial de revisión es evitar que se  cometa un acto de injusticia como
consecuencia de irregularidades relevantes en el proceso que concluyó con la
sentencia impugnada. Aparece, así, como una válvula de escape al concepto de
seguridad jurídica en beneficio del principio de justicia, que funge como
aspiración y realización del derecho”[25].
Observa la
Corte que no obstante que el recurso se estableció en 1994, dado que con
anterioridad se habían tramitado procesos de pérdida de investidura, para
establecer el alcance del mismo es necesario examinarlo desde la perspectiva
del derecho de acceso a la administración de justicia, de la igualdad y del
principio de favorabilidad en materia sancionatoria.
6.      Consideración del
contenido normativo acusado a la luz de la Constitución.
La norma acusada, tal como ha sido interpretada y
aplicada por el Consejo de Estado, establece que el recurso extraordinario de
revisión previsto en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, complementado por el
artículo 33 de la Ley 446 de 1998,  sólo se predica de las sentencias de
pérdida de investidura que hayan quedado ejecutoriadas con posterioridad al 19
de julio de 1994.
Encuentra la Corte que tal contenido normativo es
violatorio del derecho de acceso a la administración de justicia y del derecho
a la igualdad. También podría considerarse contrario al principio de
favorabilidad en materia sancionatoria.
a.
Violación del
derecho de acceso a la administración de justicia
El
sentido normativo atribuido por el Consejo de Estado al artículo 17 de la Ley
144 de 1994, complementado por el artículo 33 de la Ley 446 de 1998, es
contrario a la Constitución, por cuanto restringe en forma ilegítima el derecho
de acceso a la justicia y, por tanto, el debido proceso.
Tal como ha
sido puesto de presente por la Corte “[e]l artículo 229 de la Constitución
Política consagra expresamente el derecho de acceso a la administración de
justicia, también llamado derecho a la tutela judicial efectiva, el cual se
traduce en la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en
Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y
tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y
por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses
legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos
y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales
previstas en las leyes. Por su intermedio, se le otorga a los individuos una
garantía real y efectiva, previa al proceso, que busca asegurar la realización
material de éste, previniendo en todo caso que pueda existir algún grado de indefensión[26]
frente a la inminente necesidad de resolver las diferencias o controversias que
surjan entre los particulares -como consecuencia de sus relaciones
interpersonales-, o entre éstos y la propia organización estatal.”[27]
Sobre esta
materia la Corte, en la Sentencia C-426 de 2002 citada, agregó:
“6.4. Cabe puntualizar que el
fundamento del derecho a la protección judicial efectiva no sólo se encuentra
en los artículos 1, 2, 29 y 229 de la Constitución Política. También aparece
consagrado en las normas de derecho internacional, concretamente, en los
tratados y declaraciones de derechos que han sido suscritas y ratificadas por
Colombia. Así, por ejemplo, el artículo 25 de la Convención Americana Sobre
Derechos Humanos declara que: “Toda persona tiene derecho a un recurso
sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o
tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos
fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención,
aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de
sus funciones oficiales”. En igual medida, el artículo 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos declara que: “Toda persona
tendrá derecho a ser oída públicamente y con todas las garantías por un
tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la
substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o
para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil.”
6.5. Teniendo en cuenta su importancia política, la
jurisprudencia constitucional le ha venido reconociendo al acceso a la
administración de justicia el carácter de derecho fundamental de aplicación
inmediata[28],
integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido proceso.
Esto último, por cuanto la proclamación del derecho a la tutela judicial
efectiva es, como quedó expresado, el medio a través del cual se asegura el
acceso al servicio público de la administración de justicia -cuando se dan las
circunstancias requeridas-, de manera que, sin su previo reconocimiento, no
podrían hacerse plenamente efectivas el conjunto de garantías sustanciales e
instrumentales que han sido estatuidas para gobernar y desarrollar la actuación
judicial. Sobre el particular, ha expresado la Corte que:
“La Corte Constitucional, en Sentencia 037 de
1996, que efectuó el análisis de constitucionalidad de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia, recogiendo su jurisprudencia anterior, calificó el
derecho de acceso a la administración de justicia como un derecho fundamental
de aplicación inmediata.  Además, expresó que una de sus características
esenciales es la efectividad.” (Sentencia C-1341/2000, M.P. (e) Cristina Pardo
Schlesinger ).
“El acceso a la justicia se integra al núcleo esencial del debido
proceso, por la circunstancia de que su garantía supone necesariamente la
vigencia de aquél, si se tiene en cuenta que no es posible asegurar el
cumplimiento de las garantías sustanciales y de las formas procesales
establecidas por el legislador...” (sentencia T-268/96, M.P. Antonio Barrera
Carbonell).
6.6. Por razón de su vinculación directa con el debido
proceso y con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la
libertad, el acceso a la administración de justicia se define también como un
derecho medular, de contenido múltiple o complejo, cuyo marco jurídico de
aplicación compromete, en un orden lógico: (i) el derecho de acción o de
promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad
que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos
que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en
defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (ii) el derecho a
que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de
fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas; (iii) el derecho a
que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de
las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se
desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con
observancia de las garantías propias del debido proceso y, entre otros, (v) el
derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de
mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los
conflictos.”
Destaca,
en esta ocasión, la Corte, que como parte del derecho de acceso a la
administración de justicia se encuentra la necesidad de que el ordenamiento
jurídico consagre las acciones y los recursos necesarios para garantizar a las
personas la posibilidad de resolver ante los jueces las situaciones que las
afecten, a la luz del ordenamiento jurídico.  Este componente del derecho de
acceso se refiere no solo a la necesidad de que se establezcan los mecanismos
judiciales adecuados para la solución de las distintas controversias, sino que
comprende la garantía de que tales mecanismos habrán de estar al alcance de
todos aquellos que en un momento dado requieran acudir a los mismos, sin que se
presenten exclusiones injustificadas.
Tal como lo ha expresado el Consejo de Estado, el
recurso extraordinario especial de revisión se estableció para la corrección de
las posibles injusticias que pudiesen estar presentes en una decisión
estimatoria de una pretensión de pérdida de la investidura.
Como se ha señalado, antes de 1994, el proceso de
pérdida de investidura no tenía un trámite propio.  Por tratarse de una
decisión que debía adoptar la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, no
cabía el recurso extraordinario de revisión previsto en el Código Contencioso,
lo cual ya de por sí comportaba un vacío en el procedimiento, frente a la
posibilidad de hecho, que en un proceso de naturaleza sancionatoria, se
presentasen situaciones como las que abrían la vía para el recurso en el resto
de procesos ante la jurisdicción contenciosa y cuya ocurrencia no se excluye
por el solo hecho de ser el juzgador una instancia suprema.
La Corte Constitucional, en decisiones de control
concreto de constitucionalidad, se pronunció sobre el particular para señalar,
inicialmente, que en las controversias que por violación del debido proceso
surgiesen en los procesos de pérdida de la investidura de los congresistas, no
cabía la acción de tutela porque existía otro mecanismo de defensa judicial,
cual era, precisamente, el recurso extraordinario especial de revisión.[29] Sin embargo,
posteriormente, dado que el recurso había sido inadmitido de manera reiterada
por el Consejo de Estado debido a que la ley no había señalado la autoridad
competente para conocer del mismo, la Corte, en Sentencia T-162 de 1998
dispuso que procedía la acción de tutela para ventilar las controversias por
violación del debido proceso frente a las sentencias del Consejo de Estado por
medio de las cuales se hubiese decretado la pérdida de la investidura de un
congresista. Esto es, ante la inoperancia del recurso de creación legal que en
principio se había tenido como vía judicial alternativa, la Corte manifestó que
para la garantía de los derechos constitucionales que pudiesen ser vulnerados
en el proceso de pérdida de investidura, no existía medio de defensa judicial y
por consiguiente cabía el mecanismo subsidiario de la tutela.
Tal como se ha expresado, el derecho a la tutela
judicial efectiva previsto en el ordenamiento constitucional se garantiza a
través de las distintas acciones y recursos que el ordenamiento jurídico ha
previsto para la protección de los derechos. Junto a ese conjunto de mecanismos
de protección, la acción de tutela fue prevista como un mecanismo subsidiario
que garantizase que en materia de derechos constitucionales fundamentales,
siempre hubiese tutela efectiva, sin que en ningún caso pudiese predicarse
indefensión o desprotección.
Ante la ausencia de regulación legal, las violaciones
al debido proceso y los eventuales errores judiciales en un proceso de
naturaleza sancionatoria como el de la pérdida de investidura debían resolverse
por la vía de la tutela.
Sin embargo, cuando el ordenamiento jurídico consagra
de manera específica los medios de defensa judicial, es a ellos a los cuales ha
de acudir la persona afectada. Así, si bien, el recurso especial de revisión
establecido en 1994, no había podido hacerse efectivo por deficiencias en la
regulación legal, cuando tales deficiencias fueron suplidas, la Corte, en
sentencia de unificación[30]
determinó que el recurso extraordinario especial de revisión era el medio
judicial de defensa con virtualidad para brindar plena protección a los
congresistas que considerasen violados sus derechos fundamentales en el proceso
por medio del cual se les hubiese privado de su investidura.
En ese contexto, el contenido normativo que limita la
cobertura del recurso extraordinario especial de revisión sólo a las sentencias
ejecutoriadas con posterioridad al 19 de julio de 1994, no tiene explicación
constitucionalmente admisible. Debe tenerse en cuenta que no se trata de
revivir un proceso ya concluido, para aplicarle al mismo reglas de
procedimiento o nuevos recursos ordinarios que no estaban previstos para el
momento de ejecutoria del fallo. En tal caso, habría una diferencia objetiva de
situaciones frente a la cual resultaría admisible una diferencia de trato. Así,
frente a un proceso concluido, no es posible alegar diferencia de trato, en
razón a que una nueva ley establezca, hacia el futuro, condiciones distintas y
más favorables para el proceso, incluso si se incorporan recursos que no
estaban previstos y que no tuvieron a su disposición quienes recibieron
sentencia antes de la nueva ley. Se trataría, en tal eventualidad, de
situaciones consolidadas, que no pueden ser modificas por las leyes posteriores
y sin que de esa circunstancia pueda derivarse violación alguna de la
Constitución.
Debe tenerse en
cuenta que, tal como lo ha expresado la Corte, “... si bien la tutela judicial
efectiva se define como un derecho fundamental de aplicación inmediata, esta
última característica es predicable básicamente de su contenido o núcleo
esencial, ya que el diseño de las condiciones de acceso y la fijación de los
requisitos para su pleno ejercicio corresponde establecerlos al legislador, “en
razón de que no se agotan en si mismas, sino que con ellas trasciende la idea,
por demás general, impersonal y abstracta, de realización de justicia”[31].
Agregó la Corte
sobre este particular que:
“Ciertamente, en virtud de la cláusula general de competencia
consagrada en el numeral 2° del artículo 150 Superior, la regulación de los
procedimientos judiciales, su acceso, etapas, características, formas, plazos y
términos es atribución exclusiva del legislador, el cual, atendiendo a las
circunstancias socio-políticas del país y a los requerimientos de justicia,
goza para tales efectos de un amplio margen de configuración tan sólo limitado
“por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto
éstas se encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que
permitan la realización material de los derechos sustanciales”[32].
En el caso que ocupa la atención de la Corte, el
recurso establecido por la ley se orienta, precisamente, a cuestionar una
sentencia ya ejecutoriada y resulta contrario al derecho de acceso a la
administración de justicia, que se disponga que tal recurso no procede contra
las sentencias ejecutoriadas con anterioridad a la vigencia de la ley, no
obstante que se encuentren dentro del término de caducidad previsto en la ley
para el nuevo recurso. En este caso, no se aprecia la razonabilidad y la
proporcionalidad de tal exclusión.
De este modo, la ley, conforme a la interpretación que
de ella hace el Consejo de Estado, al establecer un recurso orientado a brindar
garantía de los derechos fundamentales de quienes se hayan visto afectados por
una sentencia de pérdida de investidura, sin justificación razonable, decide
excluir de su ámbito a determinados sujetos, los cuales, por tal motivo, se
verían sin posibilidades de acceso a la administración de justicia. Las
diferencias y las controversias que surjan en torno al proceso y a la
sentencia, no tendrían un mecanismo específico para obtener la protección
judicial. Cabría, sí la vía subsidiaria de la acción de tutela, pero tal acción
constitucional no está llamada a suplir de manera general las vías ordinarias
que dentro del ámbito de los respectivos procesos se contemplan para la garantía
de los derechos. Sólo ante la ausencia de medios judiciales ordinarios, las
deficiencias de éstos o su inadecuación para el caso concreto, o su
insuficiencia para prevenir un  perjuicio irremediable, cabe el amparo. Pero,
de ordinario, resulta contrario a la Constitución que el legislador, al regular
un procedimiento judicial para la defensa de los derechos de las personas
excluya de su ámbito, sin justificación válida, a determinados sujetos, los
cuales verían por esa vía restringido su derecho de acceso a la administración
de justicia.
De este modo, encuentra la Corte que el contenido
normativo conforme al cual el recurso extraordinario especial de revisión
previsto en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 sólo procede frente a
sentencias de pérdida de investidura que se hayan ejecutoriado con
posterioridad al 19 de julio de 1994, es contrario al derecho de acceso a la
administración de justicia.
Para la Corte tal violación
se materializa en el hecho de que, sin justificación válida, el contenido
normativo acusado dispone un tratamiento diferente para sujetos que están
esencialmente en la misma situación de hecho, para excluir a algunos ellos del
ámbito de un recurso establecido para la protección de sus derechos
fundamentales. Tal exclusión también resultaría contraria al principio de
favorabilidad en materia penal, que, como se verá haría imperativo que de tal
recurso se beneficiasen todas aquellas personas que puedan encuadrarse dentro
del supuesto de hecho de la norma que lo establece.
b.
Violación del
principio de igualdad
Encuentra la Corte que la norma acusada establece una
diferencia entre sujetos que, en lo esencial se encuentran en la misma
situación de hecho, sin que exista una diferencia objetiva válida que la
fundamente. Esto es, teniendo en cuenta  que se trata de un recurso que procede
frente a sentencias ejecutoriadas, de la disposición acusada es posible derivar
una diferencia de trato para las personas cuya pérdida de investidura se
decretó mediante sentencia ejecutoriada antes del 19 de julio de 1994 y para
aquellas en las cuales la ejecutoria de la sentencia se produjo después de esa
fecha.
En efecto, frente al recurso extraordinario de
revisión establecido en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, la propia ley,
tal como ha sido interpretada por el Consejo de Estado, distingue entre dos
tipos de sujetos, que sin embargo se encuentran, en lo esencial, en la misma
situación de hecho. Así tanto para quienes perdieron su investidura por
decisión que quedó ejecutoriada antes del 19 de julio de 1994, como para
quienes la perdieron mediante sentencia ejecutoriada con posterioridad, se
presentan las siguientes condiciones:
a.
Se trata de
congresistas a quienes el Consejo de Estado les decretó la pérdida de la
investidura.
b.
Las sentencias mediante
las cuales se decretó la pérdida de investidura se encuentran ejecutoriadas.
c.
Respecto de esas
sentencias no ha vencido el término de caducidad de cinco años previsto para el
recurso.
La fecha a partir de la cual quedaron ejecutoriadas
las sentencias, resulta en este caso irrelevante, porque dada la amplitud del
término de caducidad previsto en la ley, en ausencia de disposición expresa, el
recurso resultaría aplicable tanto a las sentencias ejecutoriadas con
posterioridad a la vigencia de la ley como a las ejecutoriadas antes de esa
fecha.
Sin embargo, el contenido normativo acusado, toma ese
dato como criterio para establecer una diferencia de trato, que excluye del
ámbito del recurso a las sentencias ejecutoriadas antes del 19 de julio de
1994.
Tal diferencia de trato no supera el primero de los
estadios del test de razonabilidad que de manera reiterada ha aplicado la Corte
y cuyo nivel de exigencia en este caso, por comprometer derechos fundamentales,
es estricto. En efecto, conforme a ese test, es necesario establecer si la
diferencia de trato persigue un objetivo admisible a la luz de la Constitución,
si el medio empleado es adecuado para la realización de ese fin y si el trato
diferencial es razonable.
No advierte la Corte cual pueda ser la finalidad a la
que atiende el contenido normativo acusado. El mismo surge de una
interpretación del Consejo de Estado conforme a la cual la ley no contempló un
efecto retroactivo para el recurso y por consiguiente el mismo rige solo hacia
el futuro, dado que tratándose de  “procesos terminados, concluidos bajo el
imperio de una legislación anterior, sus efectos  son intangibles”. (P. 40 del
expediente) Agrega el Consejo de Estado que no obstante que, eventualmente,
podría la ley haber dispuesto efectos retroactivos, no lo hizo, y por
consiguiente rige sólo hacia el futuro. El Consejo de Estado no aporta
explicación alguna en torno a la razón por la cual el legislador habría optado
por no incluir en el recurso los fallos ejecutoriados con anterioridad a la
vigencia de la ley. La única razón que aparece es la necesidad de mantener la
intangibilidad de las providencias consolidadas bajo una ley anterior.
Sin embargo tal finalidad no consulta la naturaleza
misma del recurso, cual es, precisamente, la de permitir que se afecte la
intangibilidad de sentencias ejecutoriadas para impedir que, dado el caso, se
mantenga una injusticia.
En ese contexto la razón para la diferencia de trato
que se desprende del contenido normativo acusado, no es legítima ni encuentra
sustento constitucional. Así, el legislador ha considerado que en atención a
fines constitucionalmente valiosos es necesario establecer un recurso especial
que permita atacar sentencias ejecutoriadas y, sin que estén de por medio otras
consideraciones de seguridad jurídica, como por ejemplo situaciones jurídicas
consolidadas a favor de terceros o incluso el límite temporal para el ejercicio
del recurso, decide excluir de la posibilidad a sentencias ejecutoriadas que se
encontrarían dentro del ámbito temporal previsto para el mismo.
Podría argumentarse que, dentro del ámbito de su
potestad de configuración y con propósitos de seguridad jurídica, podía el
legislador determinar el momento a partir del cual entraría a regir el recurso.
Sin embargo, observa la Sala que no resulta claro cual sea la razón de
seguridad jurídica que haga imperativo privar a determinados sujetos de un
recurso previsto en la ley, no obstante que los mismos se encuentren dentro del
supuesto de hecho de la norma que lo crea, y teniendo en cuenta que se trata de
permitir, de manera extraordinaria, lo controversia de una decisión
sancionatoria de características tan gravosas como las de la pérdida de la
investidura.  Es la ley la que, al establecer el recurso extraordinario,
permite, por consideraciones de justicia, afectar la intangibilidad de las
sentencias.
La intangibilidad de las decisiones judiciales no es
imperativo per se. No obedece a una consideración meramente formal, sino
que responde a necesidades de seguridad jurídica. Y tal como lo ha expresado la
Corte Suprema de Justicia, en materia penal, la radical necesidad de proteger
la vigencia de un orden justo explica la razón por la cual la acción de revisión,
dentro de ciertas limitaciones y condicionamientos, “... parecería romper el necesario equilibrio entre el
interés por la seguridad jurídica que emana de los fallos ejecutoriados y el
imperio de la verdad y la justicia por encima de los errores contenidos en una
sentencia perjudi­cial y en principio inamovible, inclinándose en favor de un
incondi­cional rescate del orden justo ....”.[33]
No aprecia la Corte cual pueda ser la ganancia en
materia de seguridad jurídica presente en la decisión de mantener la
intangibilidad de una sentencia, sólo a partir de la consideración de la fecha
de su ejecutoria y sin tener en cuenta que la propia ley ha previsto un recurso
extraordinario que permite controvertir, por las causales taxativamente
enunciadas en ella, las sentencias ejecutoriadas. En el necesario equilibrio
entre la seguridad y la justicia, ya la Corte, en la Sentencia C-247 de 1995,
avaló la opción del legislador al declarar la exequibilidad de la norma que
estableció el recurso extraordinario especial de revisión, que limita, en aras
de la justicia, la intangibilidad de las sentencias ejecutoriadas por medio de
las cuales se haya decretado la pérdida de la investidura de un congresista. Y
frente a esa opción del legislador, no resulta de recibo, a la luz de la
Constitución, que por una consideración puramente formal, determinados
congresistas se vean privados de un recurso al que tendrían acceso por
encontrarse dentro del supuesto de hecho de la norma que lo crea y que, como ha
dicho la Corte Suprema de Justicia en relación con la acción de revisión penal,
“... constituye la última oportu­nidad que
brinda el derecho para corre­gir los erro­res judiciales que se hayan podido
cometer en las deci­siones  judiciales definitivas.”[34]
6.3.   Violación del principio de favorabilidad
En el caso que
ocupa la atención de la Corte, la ley estableció un recurso extraordinario para
controvertir las sentencias ejecutoriadas por medio de las cuales se hubiese
decidido la pérdida de la investidura de un congresista. Por virtud del efecto
general inmediato de la ley procesal, tal recurso operaría respecto de todas
las sentencias ejecutoriadas que se encontrasen dentro del término de caducidad
previsto en la ley para el mismo, incluidas aquellas que quedaron ejecutoriadas
con anterioridad a la vigencia de la ley que establece el recurso. El  Consejo
de Estado ha interpretado que, puesto que la ley no contempló efectos
retroactivos para el recurso, el mismo sólo procede frente a las sentencias
ejecutoriadas a partir de su vigencia. Tal sentido de la norma, sin embargo,
resultaría contrario al principio de favorabilidad en materia sancionatoria.
Destaca la Corte, que tal como de manera reiterada se
ha señalado por la jurisprudencia, la pérdida de la investidura, tiene
naturaleza eminentemente sancionatoria y por consiguiente participa de los
principios que gobiernan el ejercicio del ius puniendi del Estado. Por
tal razón, cuando ello resultase procedente en razón de un tránsito de
legislación, los congresistas afectados por la sanción pueden ampararse en el
principio de favorabilidad.
Así, no obstante que, se repite, del tenor literal de
la norma acusada se desprende que el recurso en ella previsto se aplica frente
a todas las sentencias que se encuentren en el supuesto de hecho de la ley,
esto es, a las sentencias de pérdida de investidura que se encuentren
ejecutoriadas y respecto de las cuales no haya transcurrido el término de
caducidad del recurso, sin importar si la ejecutoria de las mismas se cumplió
antes o después de la vigencia de la ley, si, en gracia de discusión se
admitiese que la norma comporta un problema de tránsito legislativo, porque se
considerase que a la misma situación de hecho resultarían aplicables dos
previsiones normativas distintas, el problema habría de examinarse a la luz del
principio de favorabilidad.
En efecto, de
acuerdo con el artículo 29 Superior, en materia penal, la ley permisiva o
favorable, aún cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la
restrictiva o desfavorable. Tal principio, que por extensión se predica de todo
del derecho sancionatorio, tiene aplicación tanto en aspectos sustanciales como
procedimentales. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia, bajo la vigencia de
la Constitución de 1886, expresó los siguientes criterios, que mantienen su
actualidad a la luz del ordenamiento constitucional de 1991:
“3ª En la ley penal, tomada en su contenido
sustantivo, que define los hechos punibles y determina las sanciones, el
principio general de la no retroactividad rige para el común de las leyes, pero
está excepcionado, por razones preponderantes, en beneficio de los infractores,
para hacer retroactiva cuando es más favorable o benigna que la ley anterior
bajo cuyo imperio pudieron tener ocurrencia hechos todavía no juzgados, e
incluso sentenciados.
4ª La consagración por el constituyente del
equitativo principio de que ‘la ley permisiva o favorable, aun cuando sea
posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable’, a que
alude el inciso 2° del artículo 26, no ampara a la persona en el juicio criminal
solo por el aspecto sustantivo del derecho penal, como pudiera entenderse de
las normas contenidas en los artículos 40 y 43 de la Ley 153 de 1887.
Lo que la Carta establece en cuanto a la
ley preexistente, en materia criminal, comprende por igual los preceptos
sustantivos y de procedimiento dejando, eso si, a salvo el canon fundamental de
la retroactividad cuando la ley posterior es más favorable al imputado de la
comisión de un delito.
5ª Admitido que las normas procesales son
de orden público, no sujetas a dilaciones en su cumplimiento y aplicación,
porque respecto de ellas no puede hablarse de ‘derechos adquiridos’ que inhiban
al legislador para modificar la competencia y ritualidad de los procesos que
cursan, y que por tal razón no prima la ley de procedimiento vigente al momento
de la infracción, como es opinión de algunos tratadistas de derecho
constitucional y de derecho procesal penal, lo evidente es que, aun frente a
ese supuesto que interpretaría con arbitrarias restricciones la primera parte
del artículo 26 de que se trata, la segunda parte del mismo texto hace
imperativo, en lo sustantivo y en lo procesal, caso de tránsito entre las
legislaciones, aplicar la ley más favorable.
6ª Las leyes de procedimiento no solo están
destinadas para fijar competencias y disponer ritualidades adjetivas de los
juicios criminales. Muchas de sus disposiciones, las más importantes, consagran
los recursos contra las providencias judiciales, los términos probatorios, el
debate dentro del plenario, la asistencia profesional del acusado, los medios
de defensa, los recursos extraordinarios, los motivos de detención preventiva,
entre otras cosas, todas ellas fundamentales, que de un procedimiento a otro
puedan, de modo esencial, afectar los derechos del sujeto pasivo de la acción
penal.
7ª Sería contrario a la Constitución
nacional imponer a un procesado un régimen de excepción en materia de
procedimiento, limitado y estrecho en cuanto a recursos y medios de defensa, si
cuando este acusado delinquió regía un sistema, una institución de
procedimiento criminal más favorable en lo tocante al derecho inalienable de
defensa.
8ª El alcance del artículo 26 de la
Constitución Nacional y de los textos penales antes transcritos no permiten
dudar sobre las anteriores consideraciones. El juicio previo debe descansar en
la ley anterior al hecho del proceso, y la aplicación de una ley posterior a
ese evento está condicionada a su carácter permisivo favorable para el
acusado.”[35].
La Corte Constitucional ha expresado que esos
principios del debido proceso en materia de favorabilidad, delimitan el ámbito
de la potestad de configuración legislativa en los eventos de tránsito de
legislación.[36]
Sobre este último particular, la Corte en la Sentencia C-619 de 2001, expresó:
“Dicho régimen legal está contenido en los
artículos 17 a 49 de la Ley 153 de 1887 que de manera general, en relación con
diversos tipos de leyes, prescriben que ellas rigen hacia el futuro y regulan
todas las situaciones jurídicas que ocurran con posterioridad a su vigencia. A
contrario sensu, las situaciones jurídicas extinguidas al entrar en
vigencia una nueva ley, se rigen por la ley antigua. Ahora bien, cuando
no se trata de situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de la ley
anterior, sino de aquellas que están en curso en el momento de entrar en
vigencia la nueva ley, ni de derechos adquiridos en ese momento, sino de
simples expectativas, la nueva ley es de aplicación inmediata. La aplicación o
efecto general inmediato de la ley es la proyección de sus disposiciones a
situaciones jurídicas que están en curso al momento de su entrada en vigencia.
El efecto general inmediato de la nueva ley no desconoce la Constitución, pues
por consistir en su aplicación a situaciones jurídicas que aun no se han
consolidado, no tiene el alcance de desconocer derechos adquiridos.
En cuanto a la proyección futura de los
efectos de una ley derogada, (ultraactividad de la ley), el régimen legal general
contenido en las normas mencionadas lo contempla para ciertos eventos. La
ultraactividad en sí misma no contraviene tampoco la Constitución, siempre y
cuando, en el caso particular, no tenga el alcance de desconocer derechos
adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, ni el principio de
favorabilidad penal.”
Y más adelante, al referirse de manera específica a
las normas de carácter procesal, la Corte señaló:
“Dado que el proceso es una situación
jurídica en curso, las leyes sobre ritualidad de los procedimientos son de
aplicación general inmediata. En efecto, todo proceso debe ser considerado como
una serie de actos procesales concatenados cuyo objetivo final es la definición
de una situación jurídica a través de una sentencia. Por ello, en sí mismo no
se erige como una situación consolidada sino como una situación en curso.  Por
lo tanto, las nuevas disposiciones instrumentales se aplican a los procesos en
trámite tan pronto entran en vigencia, sin perjuicio de que aquellos actos
procesales que ya se han cumplido de conformidad con la ley antigua, sean
respetados y queden en firme. En este sentido, a manera de norma general
aplicable al tránsito de las leyes rituales, el artículo 40 de la Ley 153 de
1887, antes mencionado, prescribe lo siguiente:
“Las leyes concernientes a la sustanciación
y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en
que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y
las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la
ley vigente al tiempo de su iniciación.”
(...)
De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, la
norma general que fija la ley es el efecto general inmediato de las nuevas
disposiciones procesales, salvo en lo referente a los términos que hubiesen
empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas,
las cuales continúan rigiéndose por la ley antigua.  Esta norma general, en
principio, no resulta contraria a la Constitución pues no tiene el alcance de
desconocer derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, que es lo
que expresamente prohíbe el artículo 58 superior. Sin embargo, su aplicación
debe respetar el principio de favorabilidad penal.
Con base en las anteriores consideraciones, se tiene
que, en ausencia del contenido normativo acusado, el recurso extraordinario
especial de revisión creado en la Ley 144 de 1994, se aplicaría en relación con
todas las sentencias de pérdida de investidura respecto de las cuales no
pudiese predicarse la caducidad de cinco años prevista en la norma. Para las
sentencias ejecutoriadas con posterioridad a la vigencia de la ley, esa
cobertura resultaría del efecto general inmediato de las leyes procesales, y para
aquellas que hubiesen quedado ejecutoriadas con anterioridad, y dado que, en
cualquier caso, no se habría cumplido el término de caducidad del recurso
previsto en la ley, esa cobertura sería consecuencia de la aplicación del
principio de favorabilidad, en razón del cual, los congresistas que hubiesen
sido sancionados con la pérdida de la investidura, podrían acudir al nuevo
recurso, así el mismo no estuviese previsto en la ley para el momento en el que
quedó ejecutoriada la sentencia respectiva.
Insiste la Corte en que la aplicación del principio de
favorabilidad en este caso sería posible, porque no se trata de aplicarle a un
proceso ya concluido, una norma posterior que establece un  nuevo recurso
ordinario, sino una que establece un recurso extraordinario, que opera respecto
de sentencias ejecutoriadas.
Así, en gracia de discusión, si bien no puede
esgrimirse, en materia procesal, el principio de favorabilidad, con la
pretensión de que se reabra un debate procesal ya concluido para aplicarle al
mismo normas de procedimiento establecidas en leyes posteriores, tal principio
si resultaría aplicable cuando, pese a que un determinado proceso ya ha
concluido con sentencia sancionatoria, la nueva ley establece un recurso que
obra sobre las sentencias ejecutoriadas. En esa hipótesis, para determinar el
momento a partir del cual el proceso concluido conforme a la ley anterior da
lugar a una situación jurídica consolidada no susceptible de afectarse por las
leyes procesales posteriores que resulten más favorables, es necesario
referirse a las condiciones fijadas en la nueva ley.   Así, en el caso que
ocupa la atención de la Corte, resulta claro que si el legislador hubiese
establecido como término de caducidad para el recurso el de un año contado a
partir de la ejecutoria de la sentencia, tal recurso ya no resultaría aplicable
a las sentencias que se hubiesen ejecutoriado con anterioridad superior a un
año a la vigencia de la ley. Pero del mismo modo, resulta claro que en
desarrollo del principio de favorabilidad, tal recurso no sólo sería aplicable
para las sentencias ejecutoriadas con posterioridad a su vigencia, sino también
a las ejecutoriadas dentro del periodo de un año de anterioridad a la misma.
Como quiera que la Ley 144 de 1994 estableció un
término de caducidad de cinco años, dentro del ámbito del mismo quedaban
comprendidas todas las sentencias de pérdida de investidura que se hubiesen
proferido para la fecha de su entrada en vigencia.
Quiere esto decir que a partir de la expedición de la
Ley 144 de 1994, las sentencias mediante la cual se decretó la perdida de
investidura de un congresista y que estuviese ejecutoriadas para entonces,
estarían regidas, en principio, por dos normatividades distintas: Así, (1)
conforme a la ley vigente en el momento en el que tales sentencias quedaron
ejecutoriadas, las mismas no serían susceptibles de recurso alguno, pero de
acuerdo con (2) la nueva ley, y dado que el recurso extraordinario previsto en
ella opera sobre sentencias ejecutoriadas y tiene un término de caducidad de
cinco años, esas sentencias serían susceptibles del nuevo recurso.
Por las condiciones del nuevo recurso no cabe decir
que frente al mismo las sentencias ejecutoriadas con anterioridad a su
vigencia, constituyen una situación consolidada, sino que, por el contrario, se
encuentran en una situación activa frente al mismo y pueden beneficiarse de él
mientras no se agote el término de caducidad previsto en la ley.
Y no puede el legislador, sin contrariar el artículo
29 Superior, excluir del ámbito de aplicación de una ley, situaciones de hecho
que serían susceptibles de beneficiarse de la misma por virtud del principio de
favorabilidad.
Así, tratándose de sentencias de pérdida de
investidura, la aplicación del principio de favorabilidad no podía ser
desconocida por el legislador, para disponer que solo hacia el futuro pudiese
ejercerse el recurso, ya que ello resultaría contrario a la prevalencia de la
parte dogmática de la Carta y de los derechos fundamentales. En efecto, el
legislador estaría excluyendo de la posibilidad de un recurso establecido para
la garantía del derecho defensa y para prevenir la consumación de una eventual
injusticia, a sentencias que por virtud del principio de favorabilidad
resultarían susceptibles del mismo. Y ya esta Corporación ha señalado cómo el
principio de favorabilidad no puede tener un carácter relativo, sino que por el
contrario, su contenido es absoluto, es decir, no admite restricciones en su
aplicabilidad, como elemento fundamental del debido proceso, aspecto en
relación con el cual la Corte ha señalado que  “[e]l debido proceso es un
derecho de estructura compleja que se compone de un conjunto de reglas y
principios que, articulados, garantizan que la acción punitiva del Estado no
resulte arbitraria. Como acaba de ser explicado, algunas de las reglas
constitucionales que configuran este derecho son de aplicación inmediata y
anulan cualquier norma que las limite o restrinja. Así por ejemplo, el derecho
a la legalidad del delito y de la pena no admite restricción ninguna, como
tampoco el principio de la no reformatio in pejus, o el principio de
favorabilidad (C.P. art. 29).”[37].
De este modo, la norma acusada, en cuanto que excluye
la aplicación del principio de favorabilidad en materia sancionatoria a las
sentencias de pérdida de investidura ejecutoriadas con anterioridad al 19 de
julio de 1994, resulta violatoria del debido proceso tal como está previsto en
el artículo 29 de la Constitución.
6.4.   Encuentra, así, la Corte, que (i) el contenido
normativo acusado resulta contrario al derecho de acceso a la administración de
justicia, (ii) establece una diferencia de trato no justificada para
situaciones esencialmente iguales, y (iii) a partir de la interpretación
realizada por el Consejo de Estado, resultaría violatorio  principio de
favorabilidad previsto en el artículo 29 superior, y, por consiguiente, será
excluido del ordenamiento jurídico mediante una sentencia de exequibilidad
condicionada.
En razón de esta decisión, el artículo 17 de la Ley
144 de 1994, tal como, en desarrollo de la competencia conferida por el
artículo 33 de la Ley 446 de 1998, ha sido interpretado por el Consejo de
Estado, habrá de aplicarse de manera que el recurso allí previsto comprenda a
todas las sentencias de pérdida de investidura que se hayan proferido desde
1991 y respecto de las cuales no haya operado la caducidad del recurso en los
términos que para el efecto ha señalado el Consejo de Estado.
VII.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el artículo 17 de la Ley 144 de
1994, complementado por el artículo 33 de la Ley 446 de 1998, en el entendido
que el recurso extraordinario de revisión allí previsto también procede para
todas las sentencias ejecutoriadas antes de la vigencia de la Ley 446 de 1998,
incluidas las proferidas con anterioridad  a la vigencia de la Ley 144 de 1994,
y que el término de caducidad de cinco años, para éstos casos, se cuenta a
partir del 8 de julio de 1998, fecha de publicación de esta última ley.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA
SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
ÁLVARO TAFUR GALVIS, no firma la presente sentencia por encontrase en permiso
debidamente autorizado por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-207/03
COSA JUZGADA MATERIAL-Efectos (Salvamento parcial de voto)
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Implicaciones (Salvamento parcial de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Facultad de determinar el efecto de sus
decisiones (Salvamento parcial de voto)
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Alcance/COSA JUZGADA RELATIVA-Alcance
(Salvamento parcial de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Presunción de control integral (Salvamento
parcial de voto)
COSA JUZGADA RELATIVA IMPLICITA-Configuración (Salvamento parcial de voto)
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Ambito determinado por la decisión de la
Corte Constitucional (Salvamento parcial de voto)
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia (Salvamento parcial de voto)
COSA JUZGADA-No cobija determinaciones de la Corte carentes de
motivación (Salvamento parcial de voto)
COSA JUZGADA APARENTE-Concepto (Salvamento parcial de voto)
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Existencia (Salvamento parcial de voto)
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Supone una carga mínima de argumentación
(Salvamento parcial de voto)
NORMA ACUSADA-No era una norma incompleta (Salvamento parcial de
voto)
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Interpretación (Salvamento parcial de
voto)
El derecho fundamental al debido proceso conlleva a
que cualquier interpretación en el sentido de que pueda existir en el
ordenamiento jurídico un mecanismo de defensa judicial, como lo es el recurso
extraordinario de revisión en los casos de pérdida de investidura, sin que
exista un juez competente para resolverlo debe ser rechazada.
RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION-Competencia para resolverlo (Salvamento
parcial de voto)
COSA JUZGADA MATERIAL-Decisión de la Corte no respeta este
principio (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD-Decisión de la Corte quebranta una sólida
jurisprudencia sobre la materia (Salvamento parcial de voto)
La decisión adoptada por la Corte con efectos hacia el
pasado  o ex tunc terminó dándole una aplicación al principio de favorabilidad
que no se desprende del artículo 29 constitucional y quebranta una sólida
jurisprudencia constitucional sentada de tiempo atrás en la materia, en el
sentido de que en materia procesal, insisto, la favorabilidad se aplica
únicamente para procesos judiciales en curso y no para aquellos culminados. En
efecto, en nuestro sistema de justicia constitucional la regla general es que
los fallos proferidos por la Corte Constitucional en sede del control abstracto
de las leyes tengan efectos hacia el futuro o ex nunc y por excepción son retroactivos
o con efectos ex tunc, cuando expresamente se diga en la parte resolutiva del
fallo.
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Sala Plena confundió efectos de la ley
procesal en el tiempo con aquellos que presentan las sentencias de
constitucionalidad de la Corte Constitucional (Salvamento parcial de voto)
RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN-No procede frente a la sentencia
ejecutoriada antes de la entrada en vigor de la ley (Salvamento parcial de
voto)
Referencia: expediente D-4174
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, por la
cual se establece el procedimiento de pérdida de investidura de los
Congresistas.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Con todo respeto, la suscrita Magistrada disiente de
la decisión mayoritaria de la Corporación en el sentido de declarar “EXEQUIBLE
el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, complementado por el artículo 33 de la
Ley 446 de 1998, en el entendido que el recurso extraordinario de revisión allí
previsto también procede para todas las sentencias ejecutoriadas antes de la
vigencia de la Ley 446 de 1998, incluidas las proferidas con anterioridad a la
vigencia de la Ley 144 de 1994, y que el término de caducidad de cinco años,
para éstos casos, se cuenta a partir del 8 de julio de 1998, fecha de
publicación de esta última ley”, ya que a mi juicio por las razones que
paso a explicar.
1. El fenómeno de la cosa juzgada constitucional
material.
El artículo 243 de la Constitución Política
dispone que los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control
jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada, y agrega que ninguna autoridad
podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible
por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que
sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución.
La jurisprudencia constitucional ha
expresado que la cosa juzgada constitucional más que un principio o un efecto
propio de las sentencias que profiere esta Corte constituye una cualidad[38] de
estas decisiones judiciales. Igualmente ha expresado que, en términos
generales, el principio  de la cosa juzgada “se traduce en el carácter
inmutable, intangible, definitivo, indiscutible y obligatorio de los fallos
cuando se han dado los trámites y se han cumplido las condiciones y requisitos
previstos por la ley”.[39]
La cosa juzgada constitucional implica, en
principio, que el pronunciamiento efectuado por la Corte no puede ser objeto de
un nuevo debate o revisión. En este sentido resulta innegable la íntima
conexión de este principio con el de la seguridad jurídica, puesto que la cosa
juzgada  garantiza a la sociedad la certeza sobre el significado y alcance de
las determinaciones adoptadas por la Corte Constitucional[40].
De conformidad con lo prescrito en el
artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, que contiene el régimen procedimental de
los juicios y actuaciones que se surten ante la Corte Constitucional, esta
Corporación al ejercer el control constitucional debe confrontar el texto
acusado con la totalidad de los preceptos de la Carta Política, pudiendo fundar
su decisión en la violación de cualquiera norma constitucional, así ésta no
hubiere sido invocada en el curso del proceso. En este sentido también se
orienta el mandato del artículo 46 de la Ley 270 de 1996 -Estatutaria de la
Administración de Justicia- según el cual “En desarrollo del artículo 241 de
la Constitución Política, la Corte Constitucional deberá confrontar las
disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la
Constitución”.
La jurisprudencia también ha dicho que es
la propia Corte en su condición de guardiana de la integridad y supremacía de
la Carta Política la que determina los efectos de sus decisiones,  atribución
ésta que “nace para la Corte Constitucional de la misión que le confía el
inciso primero del artículo 241, de guardar la  "integridad  y supremacía
de la Constitución", porque para cumplirla,  el paso previo e
indispensable es la interpretación  que se hace en la sentencia que debe
señalar sus propios efectos. En síntesis, entre la Constitución y la Corte
Constitucional, cuando ésta interpreta aquélla, no puede interponerse ni una
hoja de papel”. [41]
Lo anterior permite inferir la existencia
de una distinción entre los fenómenos de la cosa juzgada absoluta y la cosa
juzgada relativa, puesto que como es la Corte la que señala los efectos de sus
pronunciamientos puede suceder que al adoptar su decisión no haya restringido
el alcance del fallo por haber parangonado explícitamente la norma bajo
revisión con la totalidad de los preceptos del Ordenamiento Superior, evento en
el cual la sentencia produce efectos de cosa juzgada absoluta e impide toda
posibilidad de formular y considerar nuevas demandas de inconstitucionalidad
contra el precepto acusado, mientras subsistan las disposiciones
constitucionales en las que se apoyó el fallo.[42]
También puede ocurrir que cuando la Corte pese
ha haber analizado en el texto de la providencia los cargos propuestos en una
demanda no ha señalado  expresamente el  alcance limitado de sus efectos a esos
determinados aspectos, debe entenderse que la adopción de la decisión ha estado
precedida por un análisis de la norma impugnada frente a la totalidad de las
normas superiores, dando lugar a que la providencia también esté amparada por
la cosa juzgada absoluta[43],
configurándose en tal hipótesis una suerte de “presunción de control
integral”. [44]
Puede suceder igualmente que la Corte haya
declarado la exequibilidad de una disposición legal solamente desde el punto de
vista formal, caso en el cual la cosa juzgada operará en relación con este
aspecto quedando abierta la posibilidad para presentar y considerar nuevas
demandas de inconstitucionalidad por su contenido material; o bien puede
acaecer que la Corte al declarar la exequibilidad de una norma haya limitado su
decisión a un aspecto constitucional en particular o a su confrontación con
determinados preceptos de la Carta Política, situación en la cual la cosa
juzgada opera solamente en relación con lo analizado y decidido en la
respectiva sentencia[45].
En estos dos últimos casos la cosa juzgada
tiene carácter relativo, pudiendo ser usual que tal alcance limitado de
la decisión se haga expresamente en la parte resolutiva de la sentencia[46], circunscribiéndola al
preciso ámbito de lo formal o a los cargos o disposiciones superiores que
fueron analizados en la sentencia, como también puede suceder que la
delimitación de los efectos de la sentencia no se haya hecho en la parte
resolutiva sino que el alcance se restringe en la parte motiva, dando lugar a
lo que la jurisprudencia ha denominado “cosa juzgada relativa implícita”.[47]
Es por ello lógico que si la Corte analizó
unos cargos y restringió a éstos los efectos de la decisión resulte una cosa
juzgada relativa, existiendo la posibilidad de un nuevo análisis de la norma
demandada por cargos diferentes, por cuanto ha quedado expresa la manifestación
de la Corte de no haber analizado ningún aspecto diferente o de no haber
confrontado la norma con la totalidad de la Constitución, bien que lo haya
hecho implícita o explícitamente.
Se deduce, entonces,  que no son los cargos
formulados en las demandas de inconstitucionalidad los que determinan el ámbito
de la cosa juzgada constitucional, sino la decisión que adopta la Corte en cada
uno de sus pronunciamientos para restringir o no su alcance y con arreglo a la
cual se podrá establecer si se configura una cosa juzgada constitucional con
carácter relativo o absoluto. Lo contrario afectaría el valor de la cosa
juzgada constitucional absoluta y con ello la seguridad jurídica que le es
inmanente, puesto que en cada caso particular, y sin que se estuviera frente a
la cosa juzgada relativa, habría que entrar a efectuar un análisis de fondo
para determinar si los cargos propuestos son novedosos o no, dando lugar a un
sinnúmero de pronunciamientos sobre el mismo asunto. De este modo la
constitucionalidad de una norma no quedaría definida jamás.
No obstante, puede suceder que la Corte
haya resuelto declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de
determinada norma sin haber hecho ningún análisis o sin haber motivado en forma
alguna tal pronunciamiento, inclusive sobre normas que no fueron demandadas,
caso en el cual no se puede hablar de la existencia de cosa juzgada
constitucional, absoluta o relativa, pues sin existir motivación al respecto lo
que se configura es una apariencia de haberse decidido sobre la
exequibilidad o no de una disposición legal que, en realidad, no ha sido objeto
de análisis y control por parte del juez constitucional.
En torno  a este fenómeno, la
jurisprudencia ha expresado que “la cosa juzgada, plasmada en el artículo
243 de la Constitución Política, no puede cobijar determinaciones de la Corte
carentes de toda motivación, menos todavía si ellas recaen sobre normas no
demandadas y respecto de las cuales no se ha configurado, por su propia
decisión, unidad normativa, puesto que en tales eventos la Corporación carece
de competencia para proferir el fallo en aquellos puntos que no fueron objeto
de demanda ni de proceso, que en ningún momento fueron debatidos y en los
cuales el Procurador General de la Nación no tuvo oportunidad de emitir
concepto, ni los ciudadanos de impugnar o defender su constitucionalidad”.[48]
La Corte también ha precisado que “cuando
esta Corporación ha desarrollado el concepto de la cosa juzgada aparente
(Cfr., por ejemplo, las sentencias C-397 del 7 de septiembre de 1995 y C-700
del 16 de septiembre de 1999), ha querido referirse a situaciones en las cuales
en realidad la norma de que se trata no fue objeto de examen de
constitucionalidad alguno, aunque parezca que lo haya sido, como cuando en la
parte resolutiva de la sentencia se declara exequible un artículo sobre cuyo
contenido nada se expresó en los considerandos y, por lo tanto, no se produjo
en realidad cotejo, ni absoluto o exhaustivo, ni relativo, ni parcial.
Simplemente, en tales ocasiones lo único que encuentra el juez de
constitucionalidad es la apariencia de haber resuelto antes sobre la norma que
ante él se demanda, sin haberse llevado en efecto el juicio correspondiente. De
lo cual surge, por aplicación del artículo 228 de la  Constitución (prevalencia
del Derecho sustancial) y por el sentido mismo de un verdadero control de
constitucionalidad, el necesario reconocimiento de que, en vez de cosa
juzgada hay cosa no juzgada, y la consecuente declaración de que la
Corte puede entrar en el fondo para dictaminar si el precepto correspondiente
se ajusta o no a la Carta Política, sin violar por ello el principio consagrado
en su artículo 243”.[49]
Lo anterior lleva a afirmar que para que exista cosa
juzgada constitucional es menester que las sentencias que profiere la Corte
contengan un mínimo de motivación o de referencia  a las razones por las cuales
se considera que la norma sub examine se ajusta o, por el contrario,
contradice los dictados de la Ley Fundamental, pues es incuestionable que ...“la
motivación es esencial a todo fallo, y si las razones de su juicio vinculan
necesariamente la sentencia, en su contenido material, con las razones del
juez, faltaría éste a su deber si, con la excusa de haber decidido lo que en
realidad no decidió, cerrara las puertas de acceso a la administración de
justicia (art. 229 C.P.)”. [50]
En este orden de ideas, la cosa juzgada
constitucional supone una carga mínima de argumentación mediante la cual la
Corte, como guardiana de la integridad y supremacía del Ordenamiento Superior,
hace un análisis de la norma acusada para concluir en su exequibilidad o
inexequibilidad. De ahí que cuando la providencia no hace ningún análisis o
examen constitucional, respecto de una o varias normas que incluyó en la parte
resolutiva no pueda hablarse de cosa juzgada constitucional respecto de ellas.
Existe tan solo una apariencia de cosa juzgada que no impide que la Corte, en
un nuevo proceso, se pronuncie  sobre  dichas normas.
De la anteriormente expuesto se deduce que en materia
constitucional si bien la cualidad de la cosa juzgada material admite, en tanto
que principio general del derecho, algunas particularidades derivadas
directamente del concepto de Constitución y que se explican, en términos de
Hesse, por la constante tensión existente entre la seguridad jurídica y el
dinamismo hermenéutico, también lo es que las finalidades perseguidas por el
acatamiento a este principio son las mismas, entre otras, impedir que una
discusión jurídica se prolongue indefinidamente en el tiempo, una función
“pacificadora”[51],
que no se produzcan decisiones judiciales contradictorias sobre el mismo
aspecto y que el autor de la decisión judicial se sujete a sus propias
sentencias, es decir, en términos de Vogel[52],
la finalidad última que debe perseguirse es la de evitar la repetición de
actos. De allí que, el juez constitucional al momento de elaborar tipologías,
clasificaciones  o nuevas categorías de cosa juzgada material, que en realidad
constituyen excepciones o al menos matices a este principio, debe ser
extremadamente cauteloso y al momento de aplicarlas recurrir, en términos del
constitucionalismo americano, al principio de self restraint[53],
es decir, de autorestricción, en aras a no crear graves situaciones de
inseguridad jurídica[54]
entre los asociados.
En el caso concreto, la mayoría de la Corte
consideró que, dado que el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 fue complementado
por el artículo 33 de la Ley 446 de 1998, no había operado el fenómeno de la
cosa juzgada material, a pesar de que en la parte resolutiva de la sentencia
C-247 de 1995, con ponencia del Magistrado José Gregorio Hernández Galindo,
esta Corporación no restringió el alcance del fallo y por ende tenía que
entenderse que había adelantado un juicio de constitucionalidad del mencionado
artículo frente a la integridad del Texto Fundamental.
Así pues, para la mayoría de miembros de la
Sala Plena, la Ley 144 de 1994 se limitó a crear un recurso extraordinario
especial de revisión contra la sentencia mediante la cual se levantó la
investidura de un parlamentario y a establecer un término de caducidad de cinco
( 5 ) años, contados a partir de la ejecutoria de la misma para interponerlo,
más no estableció la autoridad judicial competente para conocer del mismo,
razón por la cual se trataba de una norma incompleta, carencia que sólo vino a
ser colmada con el artículo 33 de la Ley 446 de 1998 que radicó tal competencia
en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
A mi juicio, el artículo 17 de la Ley 144
de 1994 no era una norma incompleta por cuanto, si bien expresamente no
menciona cual es la autoridad judicial que resolverá los recursos
extraordinarios especiales de revisión que se presenten contra las sentencias
mediante las cuales se le haya levantado la investidura a un congresista, con
apoyo en la jurisprudencia de esta Corporación se podía fácilmente colegir,
desde aquel entonces, que tal competencia estaba asignada a la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, y por ende, le estaba vedado
a la Corte volver a pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 17 de
la Ley 144 de 1994. En otros términos, el artículo 33 de la Ley 446 de 1998 no
puede ser entendido como una norma procesal que estableció, hacia el futuro,
una competencia ex novo para el juez administrativo, sino una mera
reiteración de la misma que había surgido desde 1994, y en consecuencia, no se
estaba ante un caso de omisión legislativa.
En efecto, el derecho fundamental al debido
proceso conlleva a que cualquier interpretación en el sentido de que pueda
existir en el ordenamiento jurídico un mecanismo de defensa judicial, como lo
es el recurso extraordinario de revisión en los casos de pérdida de
investidura, sin que exista un juez competente para resolverlo debe ser
rechazada. En tal sentido, si se analiza la jurisprudencia sentada por esta
Corte con anterioridad a la expedición Ley 144 de 1994, se concluye fácilmente
que al momento de crearse el mencionado recurso, debía entenderse que, en
adelante, la autoridad judicial competente para resolverlo sería la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por cuanto, se insiste,
de la naturaleza sancionatoria que tiene la pérdida de investida no podía
considerarse que tal recurso fuese resuelto por el Pleno del Consejo de Estado
ni por otro órgano judicial, como pasa a explicarse.
Así pues, cuando la Corte examinó la
constitucionalidad de la Ley 5 de 1992 en lo atinente a las causales de pérdida
de investidura y al trámite de la misma, consideró en su sentencia C-319 de
1994, con ponencia del Magistrado Hernando Herrera Vergara, que dado el
carácter sancionatorio de la pérdida de investidura ésta no podía ser decidida
por el Pleno del Consejo de Estado sino únicamente por su Sala Contencioso
Administrativa:
“La naturaleza jurisdiccional-disciplinaria
de la sanción de pérdida de    investidura y las competencias del Consejo de
Estado
“Desde otra perspectiva complementaria, esta Corte ha
señalado que  la pérdida de investidura encarna el ejercicio de una función
típicamente jurisdiccional,  de competencia del Consejo de Estado, en cuanto
concierne a su declaratoria (artículo 184 C.P.)
La Constitución no hizo claridad acerca de si, para
estos efectos, habría de entenderse por "Consejo de Estado" el Pleno
de esa Corporación, o el de los integrantes de su Sala Contencioso
Administrativa, que ejerce las funciones jurisdiccionales. Como tampoco lo
hizo, cuando expresamente en su artículo 237, numeral 1o. señaló que "Son
atribuciones del Consejo de Estado: 1. Desempeñar las funciones de
tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que
señale la ley."
Debe, pues, la Corte  interpretar la connotación con
que constitucionalmente se emplea dicho término en el artículo 184 de la
Constitución Política  cuando preceptúa que "La pérdida de investidura
será decretada por el Consejo de Estado", y en el artículo 237,
numeral 5o. de la misma, que corrobora esa función,  conforme al cual "Son
atribuciones del Consejo de Estado... conocer de los casos sobre pérdida
de la investidura de los congresistas, de conformidad con la Constitución y la
ley."
Empero, para esta Corporación resulta claro
que una cosa son las funciones jurisdiccionales del Consejo de Estado como
tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y otra distinta las que
corresponden al mismo Consejo de Estado (Sala de Consulta y de Servicio Civil)
como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, de
exclusiva competencia de esta.
Es así como el artículo 236 de la Carta
Política señala que:
"...
"El Consejo de Estado se dividirá
en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás
que le asignen la Constitución y la ley.
..."
Y no hay duda que la atribución de la pérdida de la
investidura de los Congresistas de que trata el numeral 5o. del artículo 237 de
la Constitución Nacional es de naturaleza jurisdiccional y no propia de la
función consultiva. Y de que además, dentro de las que atañen al Consejo de
Estado en Pleno, nunca ha estado la referente a las materias que tengan que
ver con la función jurisdiccional.
En efecto, la pérdida de la investidura está revestida
de un proceso especial que surge, bien por solicitud de la Mesa Directiva, o
por iniciativa ciudadana.
En cambio, la función consultiva se deriva de la
iniciativa exclusivamente gubernamental, y sin que, desde luego, tenga en este
caso injerencia alguna la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado. Es evidente que las dos Salas integran la Sala Plena del
Consejo de Estado pero en ningún caso para conocer de asuntos jurisdiccionales.
La pérdida de la investidura, entendida como función
jurisdiccional, así como la anulación de una credencial de Congresista,
derivada de un proceso electoral cuya competencia se encuentra adscrita a una
de las Salas Contenciosas del Consejo de Estado, son materias que regula la
Ley, pero nunca la que versa sobre el Reglamento del Congreso, pues se violaría
en este caso el principio de unidad de materia.
De esta manera, si la decisión
que adopta el Consejo de Estado, como atribución constitucional,  sobre pérdida
de la investidura, es producto de una actuación jurisdiccional, no hay duda que
dicha función encaja dentro de la competencia de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado y no de la Plenaria de la misma Corporación,
ya que como función jurisdiccional, la pérdida de investidura termina con una
sentencia de la Corporación.
Así, pues, estima la Corte que la pérdida
de la investidura entraña una función jurisdiccional en forma inequívoca, y en
el caso de las normas en comento, el término "Consejo de Estado"
alude al Pleno de su Sala Contencioso Administrativa, para estos efectos. No a
la reunión de ésta con la Sala de Consulta y Servicio Civil, pues, por
disposición del mismo Constituyente, la división del Consejo en Salas y
Secciones persigue dar efectividad al mandato constitucional que obliga al
legislador a "separar las funciones jurisdiccionales de las demás que
le asignen la Constitución y la Ley."
En esas condiciones, no podía el legislador
al expedir una Ley que trata sobre el "Reglamento del Congreso" como
lo hizo en el numeral 3o. del artículo 298, asignarle una función judicicial al
Pleno del Consejo de Estado, pues ello, además desconoce los principios de autonomía
e independencia que rigen la administración de justicia y los que informan la
organización y división de trabajo al interior de esa Corporación judicial.
Es esta una razón adicional para declarar
la inconstitucionalidad del  (artículo 298, numeral 3o.)  conforme al cual "De
estas causales conocerá el Consejo de Estado en pleno."
Esta línea jurisprudencial fue mantenida
en la sentencia C- 247 de 1995, con ponencia del Magistrado José Gregorio
Hernández Galindo cuando declaró inexequible la expresión “en pleno”,
que figuraba en el artículo 1 de la Ley 144 por cuanto:
“El
artículo primero de la Ley 144 de 1994 es exequible en su mayor parte, pues
consagra, reiterando lo dicho por la Constitución Política, que es el Consejo
de Estado el tribunal encargado de conocer y sentenciar en única instancia los
procesos relativos a la pérdida de la investidura de congresistas, a solicitud
de la Mesa Directiva de la cámara correspondiente o de cualquier ciudadano.
“De dicha norma serán declaradas
inexequibles las expresiones "en pleno" y el parágrafo en su
totalidad, que aluden a la forma como será integrado el Consejo de Estado para
resolver sobre estos procesos, es decir, con la participación de la Sala de lo
Contencioso Administrativo y la de Consulta y Servicio Civil.
Posteriormente la Corte, en sentencia C-037
de 1996, con ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, declaró
inexequible lo pertinente del proyecto de Ley Estatutaria de la Administración
de Justicia que asignaba la competencia para conocer del recurso de revisión
contra la decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante
la cual se hubiese declarado la pérdida de investidura de un congresista, a la
Corte Suprema de Justicia por cuanto:
“Las anteriores consideraciones permiten
concluir, sin ningún asomo de duda, que la decisión respecto de la pérdida de
la investidura le compete en forma exclusiva y autónoma al Consejo de Estado y
más exactamente a la Sala Contencioso Administrativa. En consecuencia,
ningún otro órgano perteneciente a cualquiera otra rama del poder puede entrar
a revisar las determinaciones que sobre el particular adopte la citada Sala de
esa Corporación, pues con ello no sólo se estaría desconociendo flagrantemente
lo dispuesto en los artículos 184 y 237-5 de la Constitución, sino también se
estaría atentando contra los artículos 113 y 228 superiores, que consagran la
independencia del juez cuando la Carta le ha otorgado, como en el presente
caso, una atribución exclusiva y autónoma para fallar.               (
subrayado fuera de texto ).
Así pues, desde antes de la expedición de
la Ley 446 de 1998 existía suficiente claridad sobre la autoridad judicial
competente para tramitar los recursos extraordinarios de revisión contra fallos
de pérdida de investidura de congresistas, es decir, la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
En suma, en el presente caso la Corte no
respetó el principio de la cosa juzgada constitucional material, se basó en una
omisión legislativa que no era tal y por ende desbordó el ámbito de sus
competencias.
2. El principio de favorabilidad frente a decisiones
judiciales en firme.
Para la mayoría de los miembros de la Sala Plena la
aplicación del principio de favorabilidad conduce a que contra una sentencia de
pérdida de investidura que se encontrase en firme antes de la entrada en vigor
de la Ley 144 de 1994 pueda instaurarse, dentro de los cinco años siguientes a
la  adopción de la Ley 446 de 1998 un recurso extraordinario de revisión. A mi
juicio al citado principio no se podía dar tal alcance por las siguientes
razones.
El artículo 40 de la Ley 153 de 1887 dispone:
“Las
leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen
sobre las anteriores desde el momento en que deban empezar a regir. Pero los
términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya
estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su
iniciación”.
Siendo el proceso por pérdida
de investidura de carácter disciplinario y sancionatorio resulta pertinente
traer a colación el artículo 7 de la Ley 734 de 2002 que reza:
“La ley que fije la jurisdicción y
competencia o determine lo concerniente a la sustanciación y ritualidad del
proceso se aplicará desde el momento en que entre a regir, salvo que la
misma ley determine”. ( negrilla y subrayado fuera de texto ).
Por su parte, la jurisprudencia de la Corte siempre ha
considerado ajustado al Texto Fundamental los efectos hacia el futuro que
tienen las leyes procesales, a menos que la misma ley disponga otra cosa, lo
cual no sucede con el artículo 17 de la Ley 144 de 1994. Ha entendido asimismo
la Corte que el principio de favorabilidad en materia procesal se aplica para
procesos en curso y por lo tanto el mismo no procede contra situaciones
jurídicas consolidadas[55].
De tal suerte que la decisión adoptada por la Corte
con efectos hacia el pasado  o ex tunc terminó dándole una aplicación al
principio de favorabilidad que no se desprende del artículo 29 constitucional y
quebranta una sólida jurisprudencia constitucional sentada de tiempo atrás en
la materia, en el sentido de que en materia procesal, insisto, la favorabilidad
se aplica únicamente para procesos judiciales en curso y no para aquellos
culminados.
En efecto, en nuestro sistema de justicia
constitucional la regla general es que los fallos proferidos por la Corte
Constitucional en sede del control abstracto de las leyes tengan efectos hacia
el futuro o ex nunc y por excepción son retroactivos o con efectos ex
tunc, cuando expresamente se diga en la parte resolutiva del fallo. En los
sistemas alemán e italiano, los efectos retroactivos de los fallos
constitucionales se ven acompañados por dos principios esenciales: la
inatacabilidad de las sentencias firmes dictadas en la aplicación de la ley
declarada inconstitucional y la nulidad de todas las condenas penales
impuestas en virtud de la ley contraria a la Constitución[56]. Así pues, únicamente
cuando se trata de leyes penales, por estar de por medio el derecho fundamental
a la libertad personal, se concede preferencia al valor justicia; en los demás
casos, prima la seguridad jurídica. Incluso el principio de nulidad de todas
las condenas penales realizadas al amparo de la ley declarada inconstitucional
se excepciona cuando se trata de leyes de procedimiento; allí la tensión
entre la justicia y la seguridad jurídica hace que no se anulen todos los
procesos en los que la ley ha sido aplicada.[57]
En suma, a mi juicio, la Sala Plena confundió los
efectos que tiene la ley procesal en el tiempo con aquellos que presentan las
sentencias de constitucionalidad emanadas por esta Corte.
Por las anteriores razones considero que frente a las
sentencias de pérdida de investidura de congresistas ejecutoriadas antes de la
entrada en vigor de la Ley 144 de 1994 no procede el recurso extraordinario de
revisión, y por ende, salvo parcialmente el voto en la presente decisión.
Fecha ut supra.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
[1]
Mediante Sentencia C-247 de 1995 la Corte declaró la
inexequibilidad del literal c) de esta disposición, cuya transcripción, por
consiguiente, se omite.
[2]
Al efecto transcribe apartes de la Sentencia C-247 de 1995
[3]
Cfr., entre otras, las Sentencias C-496/94 y C-081/96.
[4]
Sentencia C-1436 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[5]
Sentencia C-426-2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[6]
Ibid.
[7]             Sentencia
C-690 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[8]             Sentencia
C-048 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[9]             Sentencia
C-1436 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[10]           En
relación con los contenidos normativos derivados de las interpretaciones de la
Corte Suprema y del Consejo de Estado, la Corte en la Sentencia C-557-2001 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, en la que se expone la teoría del
“derecho viviente”, expresó: “Pero la doctrina del derecho viviente no impide
que el juez constitucional efectúe un análisis crítico del sentido normativo,
fijado jurisprudencialmente, del artículo demandado. El derecho viviente surge
de un estudio enmarcado por la órbita de competencia ordinaria de la Corte
Suprema de Justicia y del Consejo de Estado y, por ello, se desenvuelve en el
plano de la interpretación de la ley, no de la Constitución, y es esencialmente
una concreción del principio de legalidad, no del principio de
constitucionalidad. De tal manera que el valor del derecho viviente es relativo
a la interpretación de la ley demandada, lo cual no le resta trascendencia,
sino que define el ámbito del mismo. Le corresponde a la Corte Constitucional
decidir si recibe y adopta dicha interpretación. Y en caso de que la acoja
proceder a ejercer de manera autónoma sus competencias como juez en el ámbito
de lo constitucional.”
[11]
El Magistrado Ponente, en el auto admisorio de la demanda solicitó
a la Secretaría del Consejo de Estado, la remisión de todos los autos que
resolviesen sobre los recursos de revisión presentados en relación con
sentencias de pérdida de investidura ejecutoriadas con anterioridad al 19 de
julio de 1994. El Consejo de Estado remitió copia de 13 autos mediante los
cuales esa Corporación se ha pronunciado en relación con el tema objeto del
requerimiento. Del examen de esos autos es posible concluir que la
jurisprudencia imperante en el Consejo de Estado limita la procedencia del
recurso extraordinario de revisión a las sentencias de pérdida de la
investidura de congresista que se hayan ejecutoriado con posterioridad al 19 de
julio de 1994.
[12]
Consejo de Estado, Auto de octubre 10 de 2000, expediente REVPI-005
[13]
Tal es la interpretación del demandante, que es compartida por el
Ministerio Público es su concepto, y  que has sido sostenida por el Consejero de
Estado Roberto Medina López en reiterados salvamentos de voto. (Ver salvamento
expediente REVPI-005)
[14]
El fallo de la Corte se dictó en 1995 y los autos del Consejo de
Estado que obran en el expediente son, salvo dos que se expidieron en 1994,
posteriores a 1997.  De los autos de 1994, el primero rechazó el recurso
extraordinario de revisión que había sido interpuesto por una parlamentaria que
había perdido su investidura, por considerar que tal recurso no procedía contra
las decisiones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. El segundo de
esos autos, en los que también se inadmitió el recurso extraordinario de
revisión, lo fue con base en la consideración de que si bien el mismo estaba
previsto en la ley, ésta había omitido señalar la autoridad competente para
conocer del mismo. La tesis sobre la vigencia del recurso solo para las
sentencias ejecutoriadas con posterioridad al 19 de julio de 1994 fue expuesta
sólo a partir de 1999, en principio de modo tangencial y luego, categóricamente
en el auto REVPI-005 de 2000, Consejero Ponente Mario Alario Méndez..
[15]
Sentencia C-948-2002, M.P. Alvaro Tafur Galvis
[16]
Ibid.
[17]
Sentencia C-247 de 1995
[18]
Consejo de Estado, auto de Sala Plena del 19 de febrero de 1993 ,
radicación AC-430 Consejero Ponente Alvaro Lecompte Luna
[19]             T-193 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Diaz
[20]
Consejo
de Estado, Radicación número 11001-03-15-000-2001-0280-01(REVPI-004) de agosto
13 de 2002, Consejero ponente: Ricardo Hoyos Duque
[21]
Ver Sentencias C-247-1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y
SU-858-2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[22]
Ibid.
[23]
Sentencia de la Corte Constitucional SU. 858 de 2001, Actor: Edgar
José Perea Arias.
[24]
Radicación número 11001-03-15-000-2001-0280-01(REVPI-004) de agosto
13 de 2002
[25]
Sentencia del 12 de junio de 2001, exp: 11001-03-15-000-2001-0061-01
[26]
Para estos efectos, se entiende por indefensión la ausencia
del derecho a alegar y la imposibilidad de defender en juicio los propios
derechos.
[27]
Sentencia C-426 de 2002
[28]
Cfr., entre otras, las Sentencias T-006/92,  C-059/93, T-538/94,
C-037/96,C-215/99 y C-1195/2001.
[29]
Sentencia T-193 de 1995
[30]
Sentencia SU- 858-2001
[31]
Sentencia C-1043/2000, M.P. Alvaro Tafur Galvis
[32]
Sentencia C-428/2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[33]
C.S.J., Sala de Casación Penal, Sentencia de marzo 11 de 1996. Proceso No. 10186, M.P. Juan
Manuel Torres Fresneda
[34]
C.S.J. Rad. 9.873, Noviembre 3
de 1994, M. P. Dídimo Paéz Ve­landia
[35]
Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Penal. Sentencia marzo 15 de 1961.
G.J. Núm. 2238. La Corte Constitucional ha desarrollado el tema de la
favorabilidad, entre otras, en las Sentencias C-922 de 2001, C-581 de 2001,
T-1625 de 2000, C-619 de 2001.
[36]
Ver Sentencia C-619 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[37]
Sentencia C-475 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[38]
Sentencia C-113 de 1993. M.P. Jorge Arango Mejía.
[39]
Sentencia C-543 de 1992. M.P: José Gregorio Hernández Galindo
[40]
Sentencia C-153 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[41]
Sentencia C-113 de 1993. M.P. Jorge Arango Mejía
[42]
Es de observar que cuando se presenta el tránsito constitucional las sentencias
de exequibilidad proferidas antes de la vigencia de la nueva Carta no impiden
el nuevo examen de la Corte (ver Auto de Sala Plena del 2 de junio de 1992 y
Sentencia C-397 de 1995 entre otras). Sin embargo las sentencias que dictó la
Corte Suprema de Justicia en vigencia de la actual Carta Política, y mientras
asumía el control constitucional  la Corte Constitucional, hacen tránsito a
cosa juzgada constitucional (ver sentencias C-557 de 1993 y  C-159 de 1997entre
otras)
[43]
Sentencia C-478 de 1998
[44]
Auto de sala Plena No. 174 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet
[45]
Sentencia C-153 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[46]
Sentencia C-774 de 2001
[47]
Aún así, existen situaciones en las cuales la Corte restringe en la parte
motiva el alcance de la cosa juzgada aunque en la parte resolutiva no se
indique dicha limitación, “...en tal evento, no existe en realidad una
contradicción entre la parte resolutiva y la argumentación sino una cosa juzgada
relativa implícita, pues la Corte declara exequible la norma, pero bajo el
entendido que sólo se ha analizado determinados cargos...”. (ver sentencias
C-774 de 2001y C-478 de 1998)
[48]
Sentencia C-397 de 1995
[49]
Sentencia C-925 de 2000.
[50]
Sentencia C-700 de 1999.
[51]
Martín de la Vega, A, Estudios sobre la eficacia de la sentencia
constitucional, Bogotá, Serie Temas de Derecho Público, núm. 68,
Universidad Externado de Colombia, 2002, p. 95.
[52]
Citado por Bocanegra en su obra El valor de las sentencias del Tribunal
Constitucional, Madrid, Instituto de Estudios Constitucionales, 1982, p.
45.
[53]
Ahumada Ruiz, M, “Efectos procesales de la modificación legislativa de las
leyes sometidas a control de constitucionalidad. La suspensión de las leyes
presuntamente inconstitucionales”, Revista Española de Derecho
Constitucional, núm. 32, 1991, p. 50.
[54]
En nuestro medio, algunos autores han criticado la proliferación, en la Corte
Constitucional, de categorías y designaciones para la cosa juzgada constitucional.
Ver al respecto, Julio E. A. “Las ramas ejecutiva y judicial del poder público
en la Constitución de 1991”. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2003,
p. 279 y Cammaert, F.  “¿juzgada, “la cosa constitucional”, Revista de
Derecho Público, Bogotá, Universidad de los Andes, núm. 7, 1997, pp. 171 y
ss.
[55]
La sentencia más importante en la materia es la C-619 de 2001.
[56]
Rubio Llorente, F., “La jurisdicción constitucional como forma de creación de
derecho”, REDC, núm. 22, 1988, p. 45.
[57]
Sierra, H., Sentencias de inconstitucionalidad. Jurisdicción española,
Bogotá, Universidad Externado de Colombia, Serie Temas de Derecho Público núm.
28,  1995, p. 17.